sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — I lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksam- het (finansieringslagen, se även avsnitt 5.4.2), definieras det avfalls- relaterade begreppet restprodukter i 3 § som: Med restprodukter avses i denna lag kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall. Det bör observeras att i begreppet kärnämne som inte ska användas på nytt i ovanstående definition ingår även använt kärnbränsle. Restriktioner för kärnavfall och radioaktivt avfall Enligt nuvarande lagstiftning krävs regeringsbeslut för införsel av materialprover som utgör kärnavfall om de avses att slutförvaras i . För utförsel av sådana materialprover som avses slutförvaras krävs, efter genomförandet av kärnavfallsdirektivet (se avsnitt 5.1.5) att det finns bilaterala avtal mellan länderna om slutförvaring. har inga sådana mellanstatliga avtal. Vidare krävs för utförsel till länder utanför EU att ett slutförvar finns i drift och att förvaret uppfyller europeiska säkerhetskrav. 4.7.4Kärnavfallsbegreppet från ett internationellt perspektiv I används begreppet kärnavfall vilket definieras som: a)radioaktivt avfall i form av använt kärnbränsle eller i annan form som uppkommit i samband med användning av kärnenergi eller såsom en följd därav, samt b)sådana ämnen, föremål och konstruktioner som blivit radioaktiva i samband med användning av kärnenergi eller till följd därav och som tagits ur bruk och på grund av den fara deras radioaktivitet innebär för- anleder speciella åtgärder. En åtskillnad mellan radioaktivt avfall och kärnavfall saknas i sekundärlagstiftning under Euratomfördraget eftersom begreppet Utredningens överväganden och förslag kärnavfall inte används. Inte heller i internationella konventioner som kärnsäkerhetskonventionen (se avsnitt 5.2.1) förekommer begrep- pet kärnavfall. I den europeiska lagstiftningen och de internationella konventionerna skiljer man däremot på radioaktivt avfall och använt kärnbränsle. Radioaktivt avfall definieras i artikel 3.7 i kärnavfalls- direktivet: Radioaktivt avfall: radioaktivt material i gasform, flytande form eller fast form för vilket ingen ytterligare användning planeras eller övervägs av medlemsstaten eller av en fysisk eller juridisk person vars beslut god- tas av medlemsstaten, och som står under tillsyn som radioaktivt avfall av en behörig tillsynsmyndighet inom ramen för medlemsstatens lag- stiftning och regelverk. I strålskyddsdirektivets (se avsnitt 5.1.3) artikel 4.79 används en identisk96 definition av radioaktivt avfall. När ansökte om medlemskap i den Europeiska unionen och i den europeiska atomenergigemenskapen uppkom far- hågor om att utländskt kärnavfall skulle kunna slutförvaras i . För att förekomma detta infördes det ett förbud mot införsel av utländskt kärnavfall i syfte att slutförvara detta i . Denna bestämmelse utgick ifrån en princip om ett nationellt ansvar för omhändertagande av radioaktivt avfall. Denna princip blev seder- mera en grundprincip även på europeisk nivå genom kärnavfalls- direktivet, dvs. att utgångspunkten är att radioaktivt avfall ska slut- förvaras i det land där det producerats. Genom detta direktiv infördes även restriktioner kring utförsel av radioaktivt avfall, sär- skilt till tredje land. I den nya svenska strålskyddslagen har radioaktivt avfall definie- rats i linje med den europeiska lagstiftningen. 4.7.5Utredningens bedömning och förslag Innebörden och betydelsen av kärnavfallsbegreppet har under några årtionden utvecklats och förändrats, parallellt med att kraven på säkerhet, ansvar och finansiering utvecklats. Dessutom har ett mer internationellt perspektiv tillkommit i takt med att blivit mer 96De engelska originalversionerna är identiska emedan de svenska översättningarna skiljer sig något åt språkligt men ej i sak. Utredningens överväganden och förslag beroende av internationell samverkan och genom medlem- skap i EU. Utvecklingen av begreppet har skett i syfte att, inom ramen för en lagstiftning som i större grad påverkats av regler på såväl inter- nationell som europeisk nivå, fortsatt säkerställa att radioaktivt avfall som uppkommit i kärnteknisk verksamhet eller i kärntekniska anläggningar dvs. kärnavfall, omhändertas på ett säkert sätt, inte kommer i orätta händer, samt att säkerställa principen om nationellt ansvar och att förorenaren betalar. Det kan konstateras att den nuvarande regleringen med till- hörande praxis efter genomförandet av kärnavfallsdirektivet medfört oönskade effekter för bl.a. verksamheter som sysslar med material- forskning. Export av material till andra länder för t.ex. forsknings- projekt blir svår att genomföra om materialet inte från början varit avsett för detta ändamål, såvida inte bilaterala avtal som omfattar detta har slutits på regeringsnivå m.m. Den nuvarande regleringen riskerar därmed att leda till att forskning och undersökningar av betydelse för kärnsäkerheten försvåras eller t.o.m. omöjliggörs. Distinktionen mellan radioaktivt avfall och kärnavfall är utifrån teknisk synvinkel inte viktig vid behandling, mellanlagring eller slut- förvaring av radioaktivt avfall. Här är avfallets fysikaliska och kemiska egenskaper avgörande för hur avfallet ska hanteras. Distink- tionen fyller dock en viktig funktion då regleringen är olika bero- ende på varifrån avfallet härrör såsom t.ex. i finansieringslagen. Finansieringslagen reglerar endast avfallet från kärnteknisk verksam- het och kärntekniska anläggningar och inte radioaktivt avfall från t.ex. verksamheter med joniserande strålning enligt strålskyddslagen. Utredningen bedömer att en avfallsdefinition bör, så långt det är möjligt, vara i linje med internationell standard och europeisk lag- stiftning. Skälen för detta är att som medlem i Euratom är skyldig att genomföra de direktiv som fastställs under Euratom- fördraget men även för att undvika problem med tolkning och till- lämpning av internationella regelverk tillsammans med svenska bestämmelser. Det är inte heller önskvärt att ha en situation där samma material betecknas på olika sätt i olika länder, särskilt när det avses skickas mellan länder. Vidare är det fördelaktigt om en avfalls- definition medger en enkel tillämpning av lagens bestämmelser. Utredningens överväganden och förslag Ett alternativ är att, liksom den tidigare Strålsäkerhetsutredningen97 föreslagit, överge begreppet kärnavfall och enbart använda radio- aktivt avfall. Det bör dock observeras att i den nya strålskyddslagen definieras radioaktivt avfall något annorlunda än förslaget i den utredningen. Förbudet mot att utan särskilt tillstånd slutförvara utländskt kärnavfall i skulle för detta alternativ upprätthållas genom att en bestämmelse avseende radioaktivt avfall, som mot- svarar lydelsen i nuvarande kärntekniklag, har införts i 6 kap. 2 § strålskyddslagen. Ett annat alternativ är att behålla begreppet kärnavfall men att anpassa definitionen så att den bygger på definitionen av radioaktivt avfall i den nya strålskyddslagen men med ett tillägg så att lydelsen blir: radioaktivt avfall som har uppkommit i en tillståndspliktig kärnteknisk verksamhet. Skälen för att begränsa kärnavfallsbegreppet till tillståndspliktig verk- samhet är att undvika att verksamheter som undantagits från till- ståndskrav enligt kärntekniklagen inte ska ge upphov till kärnavfall. De kärntekniska verksamheter som undantas från tillståndsplikt kommer dock till största del att betraktas som verksamhet med joniserande strålning och vara tillståndspliktig enligt strålskydds- lagen. Därmed kommer eventuellt avfall från sådan ej tillstånds- pliktig verksamhet att betraktas som radioaktivt avfall och regleras enbart utifrån strålskyddslagens bestämmelser. Genom ovanstående definition blir kärnavfall en delmängd av det som definieras som radioaktivt avfall vilket underlättar den parallella tillämpningen av kärnteknik- och strålskyddslagen. Utredningen bedömer därför att alternativet att behålla kärn- avfallsbegreppet är att föredra. Av historiska skäl har lagstiftningen för kärnavfall respektive radioaktivt avfall från icke-kärnteknisk verksamhet utvecklats under helt olika förhållanden och regelverken är därmed inte alltid desamma. Framför allt är reglerna kring ansvar för omhändertagande och finansiering olika. Att behålla denna åtskillnad skulle då följa de grundtankar och de syften som tidigare lagstiftning haft. 97SOU 2011:18 Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. Utredningens överväganden och förslag Vidare anser utredningen att lagen bör undvika uppräkningar av exempel på vad som är avfall och inte avfall, utan formulera och definiera begreppet utifrån principiella utgångspunkter. Utredningen bedömer också att den föreslagna definitionen kommer till rätta med de negativa effekter som den befintliga definitionen har skapat och i mindre utsträckning leder till problem vid tillämpningen av lagen. Utredningen vill dock förtydliga att tillstånd till införsel av radio- aktivt avfall eller kärnavfall i syfte att slutförvaras i landet, även fort- satt ska ges mycket restriktivt. Utredningen bedömer dock att sådana ärenden samt ärenden avseende införsel av materialprover inte är av sådan väsentlig betydelse att det ska krävas ett särskilt reger- ingsbeslut för tillstånd. Är radioaktivt material som ska genomgå provning alltid att betrakta som radioaktivt material och inte radioaktivt avfall eller kärnavfall? Generellt är nog en sådan slutsats tveksam. Om provtagning t.ex. handlar om att karakterisera ett material för att t.ex. avgöra hur det ska hanteras vidare inför konditionering och slutförvaring som avfall, t.ex. för att fastställa nuklid- och aktivitetsinnehåll eller kemiska egenskaper m.m., bör sådana materialprover snarare betrak- tas som radioaktivt avfall eller kärnavfall där den ursprungliga inne- havaren (och ursprungslandet) ska behålla ansvaret för slutför- varingen av avfallet. Åtskillnaden mellan materialprov för forskning respektive provtagning på avfall skulle kunna göras på grundval av om provet i huvudsak avser bidra till generisk kunskap eller om det i huvudsak handlar om kategorisering av det specifika objektet eller materialet. Utredningens förslag till definition av begreppet kärnavfall ska naturligtvis genomföras med ett bevarat ansvarsutkrävande för att allt avfall omhändertas och utan att inskränka på syftet bakom den gällande regleringen. För att motverka att radioaktivt avfall eller kärnavfall betraktas som radioaktivt material och förs in till i syfte att kringgå principen om att avfall ska slutförvaras i det land där det producerats, bör begreppet planerad och godtagbar använd- ning utvecklas av tillsynsmyndigheten i sina föreskrifter. Utredningens överväganden och förslag Vidare bedömer utredningen att ett krav på tillstånd införs för slutförvaring av kärnavfall som uppkommer i samband forskning eller analyser i av radioaktivt material där materialet härstam- mar från en kärnteknisk anläggning eller kärnteknisk verksamhet i ett annat land. Därigenom kan kontroll av myndigheten och restrik- tioner i sådan slutförvaring säkerställas. Utredningen bedömer att den föreslagna definitionen kommer att medföra att införsel och utförsel av materialprover blir enklare att hantera och att de kan prövas av tillsynsmyndigheten och inte längre behöver bli regeringsärenden. Nuvarande lagstiftning kräver att regeringen beslutar om eventuell införsel av materialprover vilket utredningen bedömer som ett onödigt komplicerat förfarande och inte är av sådan betydelse att en politisk avvägning behöver göras. Utredningen bedömer vidare att kontrollen av hantering, trans- port m.m. av material som klassas som kärnavfall men som inte kommer att klassas som kärnavfall enligt den nya definitionen, även fortsättningsvis kan upprätthållas. Den som vill importera exem- pelvis materialprover som innehåller radioaktiva ämnen från en kärn- teknisk verksamhet kommer att behöva tillstånd för att föra in, inneha och hantera sådant material enligt strålskyddslagen. Vid till- ståndsprövningen ska den som ansöker visa att verksamheten med materialet är berättigad från säkerhets- och strålskyddssynpunkt samt hur materialet efter användning ska omhändertas eller hanteras om det betraktas som avfall. Detta kan t.ex. ske genom att man har ett avtal om slutförvaring etc. Därmed kan tillsynsmyndigheten ha full kontroll över en sådan verksamhet. Enligt den nuvarande lagstiftningen kategoriseras använt kärn- bränsle som kärnavfall först när det placerats i ett slutförvar då det först avgörs att materialet inte kommer att användas på nytt. I propositionen98 framförs att innan slutförvaringen finns åtminstone en teoretisk möjlighet att materialet återanvänds för något syfte, t.ex. efter upparbetning. 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet, s. 78. Utredningens överväganden och förslag Med hänsyn till att placeringen av använt kärnbränsle i ett slutförvar i sig innebär ett avskiljande har atomlagstiftningskommittén förordat att gränsen mellan kärnämne och kärnavfall från lagstiftningssynpunkt anges så att använt kärnbränsle hänförs till begreppet kärnämne och alltså inte till kärnavfall ända till dess att det har placerats i ett slutförvar. Den föreslagna gränsdragningen har av remissinstanserna lämnats utan erinran. Enligt min mening är den av kommittén förordade gräns- dragningen ändamålsenlig från lagstiftningssynpunkt. Genom det av- skiljande som placeringen av det använda kärnbränslet i ett slutförvar innebär erhålls en konstaterbar gräns. Utredningen bedömer att det inte finns någon anledning att ändra denna ordning. Skälen för detta är flera. Även om en verksam- hetsutövare har skyldighet att omhänderta använt kärnbränsle, kan det inte helt uteslutas att sådant material kan komma att användas på nytt. Det går inte heller att utesluta att det uppförs nya kärnkraftsreaktorer i som bygger på någon av de nya reak- tordesignerna av den s.k. fjärde generationens reaktorer, där det använda kärnbränslet avses kunna återanvändas. Utredningen vill dock förtydliga att kärnämne definieras utifrån materialets fysikaliska sammansättning, dvs, de isotoper materialet innehåller, emedan kärnavfall definieras utifrån en juridisk kvitt- blivningssynpunkt. Material som innehåller kärnämne och som deklareras eller kvalificeras som kärnavfall ska även fortsatt kate- goriseras som kärnämne. Sådant material kan mycket väl omfattas av kärnämneskontroll och definitionen bör i detta avseende inte skymma eller vara motstridig till detta. Begreppen kärnavfall och kärnämne är alltså inte uteslutande dvs. att material antingen är kärnämne eller kärnavfall. Beteckningen kärnavfall kan liknas vid att en ”etikett” läggs till ett material på samma sätt som att radioaktivt avfall fort- farande innehåller radioaktiva ämnen. Utredningen föreslår att använt kärnbränsle inte ska definieras som radioaktivt avfall enligt 1 kap. 5 § strålskyddslagen förrän det place- rats i ett slutförvar. Då en ändring införs av definitionen av kärnavfall och att den nya definitionen tar sin utgångspunkt i definitionen av radioaktivt avfall Utredningens överväganden och förslag behöver en följdändring införas i strålskyddslagen. Kärnavfall kom- mer med den nya definitionen bli en delmängd av det som definieras som radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen. Då använt kärnbränsle undantas från denna definition och därmed inte definieras som avfall förrän det placerats i ett slutförvar, behöver motsvarande undantag även införas i strålskyddslagen så att inga konflikter uppkommer vid tillämpningen av lagarna. 4.7.6Svenskt respektive utländskt avfall Utredningen föreslår att de restprodukter, i form av t.ex. konta- minerad utrustning, som uppstår när en kärnteknisk anläggning som behandlat eller processat utländskt radioaktivt material eller avfall nedmonteras och rivs, ska betraktas som kärnavfall som uppkommit i och att ansvaret för omhändertagandet av avfallet ska läggas på verksamhetsutövaren. Dagens praxis innebär att om utländskt avfall har processats i en anläggning ska motsvarande andel av restprodukterna klassas som utländskt kärnavfall och antingen återsändas till ursprungslandet eller genom dispens från regeringen slutförvaras i . Enligt den praxis som utvecklats kring begreppet kärnavfall betraktas även kon- taminerade delar av en anläggning som processat radioaktivt material från en utländsk kärnteknisk verksamhet, vid avveckling, som ut- ländskt kärnavfall. Detta kan till exempel röra sig om anläggningar för avfallskonvertering eller kärnbränsletillverkning. Anläggningar för avfallskonvertering, som t.ex. förbrännings- eller smältugnar, har som syfte att återvinna material och/eller minska volymen av radioaktivt avfall. Det bör även fortsättningsvis vara uppdragsgivarens ansvar att omhänderta och slutförvara kärnavfall som uppkommer i samband med konverteringen, t.ex. i form av aska vid förbränning eller slagg vid smältning av metaller, avfall som naturligt kan knytas till ett specifikt material och en viss uppdrags- givare. Har det ett utländskt ursprung ska kärnavfallet normalt också återsändas till ursprungslandet. Utredningens överväganden och förslag Det problem som dock kvarstår är hur man ska betrakta de rest- produkter som uppkommer när en anläggning ska avvecklas, dvs. de radioaktiva ämnen som kontaminerat anläggningen eller utrust- ningen som använts under anläggningens drift. Utredningens slutsats och förslag Utredningen bedömer att en rimlig lösning vore att de restpro- dukter, dvs. det kärnavfall som uppkommer vid avvecklingen av anläggningen som inte enkelt kan kopplas till ett specifikt uppdrag, ska betraktas som kärnavfall som uppkommit som ett resultat av verksamheten. Verksamhetsutövaren för anläggningen bör därmed också ha ansvaret för att omhänderta och slutförvara detta avfall. Kärnavfallet från den avvecklade anläggningen bör betraktas som svenskt då det har uppkommit till följd av en kärnteknisk verksam- het som bedrivits i . 4.7.7Särskilda eller synnerliga skäl Utredningen konstaterar att det som huvudregel enligt kärntek- niklagen är förbjudet att i slutförvara utländskt kärnavfall. Det finns dock enligt nuvarande kärntekniklag en möjlighet för regeringen att ge undantag till detta om det föreligger s.k. ”synner- liga skäl”. En förutsättning för detta har varit att det svenska avfalls- programmet inte ska påverkas på något avsevärt sätt, dvs. att typen av avfall och avfallsmängderna är sådana att planerna för svenska slut- förvar för kärnavfall inte påverkas på något nämnvärt sätt. Denna omständighet har dock inte angetts som ett skäl utan som en nöd- vändig förutsättning för att bevilja ett tillstånd. Bakgrunden till denna bestämmelse kan härledas till tiden när de svenska planerna för omhändertagandet och slutförvaringen av det använda kärnbränslet och annat kärnavfall började ta form. Det fanns då en oro över att ekonomiska intressen skulle utvecklas för att även utnyttja svenska slutförvar för utländskt kärnavfall. Denna oro blev särskilt tydlig i samband med förhandlingarna om ett svenskt medlemskap i . Det hävdades att skulle bli ett slutförvarsland för ”atomsopor” och få ta emot avfall från andra medlemsstater. Utredningens överväganden och förslag Regeringen förordade i sin proposition99 om ”förbud att utan sär- skilt tillstånd här i riket slutförvara använt kärnbränsle eller kärn- avfall”. Tillstånd fick endast ”medges om det finns synnerliga skäl och genomförandet av det program som avses i 12 § inte försvåras” –det som avsågs i 12 § var det gemensamma program för forsknings- och utvecklingsverksamhet som reaktorinnehavarna hade att redovisa i syfte att slutligt genomföra de åtgärder som krävs för att avveckla och riva stängda anläggningar och slutförvara använt kärnbränsle och uppkommet kärnavfall. Av den allmänna motiveringen framgår att utgångspunkten för är, och har varit, att varje land ska ta hand om sitt radioaktiva avfall (kärnavfall) och att denna princip explicit bör komma till uttryck i lagen. Det är en annan sak om utländskt material, för under- sökning eller som ett led i en behandlingsprocess, befinner sig i landet. Det är angeläget att har en tillräcklig kompetens inom det kärntekniska området. En allmän utgångspunkt angående undantag från förbudet (att bevilja tillstånd till slutförvaring på basis av syn- nerliga skäl) var att det utländska radioaktiva material som skulle kunna komma i fråga att slutförvaras i inte fick överstiga, med avseende på mängd eller aktivitet, någon procent av det svenska kärnavfallet. I motiveringen till den nya bestämmelsen (5 a §) i lagen heter det bl.a.: Utgångspunkterna för en prövning avseende tillstånd framgår av den allmänna motiveringen. Av de i lagtexten angivna begränsningarna följer att tillstånd ska meddelas med stor restriktivitet. Synnerliga skäl kan exempelvis föreligga om det vid en samlad bedömning visar sig lämp- ligast från säkerhets- och strålskyddssynpunkt att en liten mängd material slutförvaras i . Det kan gälla fall i samband med prov- ning av bränslekapsling eller reaktordelar, då mycket små mängder avfall bildas, eller sekundäravfall (filtermassor m.m.) som bildats vid behand- ling i anläggningar i . Undantag som strider mot det svenska avfallsprogrammet får inte medges. Däri ligger dels att det använda kärn- bränslet eller kärnavfallet måste vara av ett slag som kan hanteras inom ramarna för det svenska programmet och dels att undantaget ska avse mycket begränsade mängder. Vid bedömningen av om tillstånd till slutförvaring av utländskt kärnavfall i ska meddelas har dels nyttan av en verksamhet, såsom forskning och testning av material som är av stor betydelse 1992/92:98 om ändring i lagen om kärnteknisk verksamhet. Utredningens överväganden och förslag för kärnkraftindustrin och internationellt forskningssamarbete, dels olika aspekter av att slutförvara materialet i , bedömts. De negativa effekterna med att återsända materialet till ursprungslandet kan vara extra stråldoser, ekonomiska aspekter och fler transporter som är förenade med risker. Sådana skäl torde i lagens mening kunna utgöra ”särskilda skäl” för att få slutförvara avfallet i men för att klassificeras som ”synnerliga skäl” krävs något mer – betydande svårighet att efter förstörande provning samla upp och åtskilja rest- produkter från övrigt, svenskt avfall som producerats i verksam- heten, avsevärt större stråldoser, betydelsen av viktig forskning för det svenska kärnkraftsprogrammet. Ursprungligen gjordes restrik- tiva bedömningar som innebar att endast dåvarande beviljades tillstånd för slutförvaring i av visst kärnavfall och vissa smärre kärnbränslemängder. Annat sekundäravfall från för- bränning och smältning av utländskt kärnavfall skulle däremot till större delen sändas tillbaka till ursprungslandet. har varit med i den Europeiska unionen och finns gemenskapslagstiftning både avseende kärnsäkerhet och kärnavfall. I Artikel 4 punkten 4 kärnavfallsdirektivet 2011/70/ Euratom från anges att: Radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat i vilken det gene- rerades, såvida inte för sändningen ett avtal som tar hänsyn till de kriterier som fastställts av kommissionen i enlighet med artikel 16.2 i direktiv /117/Euratom har ingåtts mellan den berörda medlemsstaten och en annan medlemsstat eller ett tredjeland om att använda en anläggning för slutförvaring i ett av länderna. Detta betyder att den huvudprincip som tillämpat nu i huvudsak är gällande EU-rätt. Den problematik som har identifie- rats är snarare vad som ska räknas som kärnavfall. Utredningens slutsats och förslag Utredningens bedömning är att de bevekelsegrunder som fanns för bestämmelsen om att endast vid synnerliga skäl tillåta slutförvaring av utländskt kärnavfall i inte längre föreligger. Dels har det som påpekats införts regelverk på europeisk nivå som omhändertar de farhågor som fanns , dels ser utredningen att den värdering som gjorts för de fall som beviljats i praktiken varit att