sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Det krävs emellertid inte någon särskild avsikt hos gärningspersonen att handlingen all- varligt ska kunna skada en stat eller, som i utredningens förslag, ett land. De subjektiva rekvisiten har utformats i nära överensstämmelse med terrorismdirektivet (och tidigare rambeslut på området) och framstår för utredningen – tillsammans med de förklaringar som i förarbetena lämnats över rekvisitens tillämpningsområden – som i huvudsak väl täckande för att möta den relevanta brottsligheten. Det gäller såväl angrepp som riktar sig mot grunderna för det politiska beslutsfattandet, viktiga samhällsfunktioner och försörjningssystem (t.ex. i form av attacker mot olika offentliga byggnader och infra- struktursystem eller gisslantagningar) som attacker mot det öppna och säkra samhället (t.ex. i form av allvarliga angrepp på allmän plats mot människors liv och hälsa med användande av fordon, vapen eller 23Se närmare avsnitt 5.2. och 5.3. I den finska strafflagens bestämmelser om brott som begås i terroristiskt syfte användes ursprungligen uttrycket skada för en stat. I samband med genom- förandet av terrorismdirektivet ändrades emellertid bestämmelserna så att gärningen ska vara ägnad att allvarligt skada ett land eller en internationell organisation, se RP 30/2018 rd s. 18 f. 2002/03:38 s. 87. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I förarbetena till den nuvarande lagstiftningen uttalas bl.a. följande: Uttrycket injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolknings- grupp innebär att gärningen skall företas med avsikt att framkalla all- varlig fruktan för säkerhet till person eller egendom. Det kan t.ex. vara fallet i fråga om urskillningslösa bombattentat eller andra liknande skade- görande åtgärder som riktas mot allmänna platser, kommunikations- medel eller anläggningar som förser allmänheten med vatten, ljus, värme eller kraft. Det kan också vara fråga om att sprida gift eller smitta, t.ex. via det allmänna försörjningsnätet för dricksvatten eller ventilations- system i större lokaler och anläggningar, t.ex. tunnelbanestationer. Med uttrycket ”en befolkning eller en befolkningsgrupp” klargörs att bestämmelsen är tillämplig såväl då syftet är att injaga allvarlig fruktan i en större del av befolkningen, som då ett brott riktas mot en mindre personkrets, t.ex. en etnisk minoritet eller ett visst folkslag. Att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organi- sation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, innebär att det skall röra sig om en utpressningsliknande situation. Det kan t.ex. utgöras av människorov eller kapning av luftfartyg där gisslan tas och där avsikten med brottet är att tvinga fram vissa beslut för att gisslan skall släppas. Det kan också vara fråga om gärningar som består i hot om att ett visst brott […] kommer att utföras om inte vissa beslut fattas. Med grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat får emellertid förstås en stats grundläggande sam- hällsstrukturer och funktioner såsom dess statsskick, grundlag eller konstitution, dess rättsordning samt därmed jämförbara strukturer eller funktioner såsom en stats hälsovårds- socialskydds- eller utbildnings- system. Självfallet omfattas därför brott som utförs i avsikt att det demo- kratiska statsskicket skall omstörtas och att de för staten grundläggande författningarna skall ändras eller upphävas. Andra situationer kan vara då brottet riktar sig mot rättsväsendet i syfte att destabilisera en funge- rande rättsstat. Det kan också vara fråga om att gärningsmannen har som syfte att genom brott riktade mot för landet viktiga industrier eller andra försörjningsgrenar tillfoga statsekonomin stora skador. Ytterli- gare exempel kan vara att brotten riktar sig mot viktiga institutioner för hälsovård och utbildning i syfte att förstöra eller försvaga förmågan att tillgodose allmänheten med sjukvård och utbildning.25 De subjektiva rekvisiten bidrar också till att avgränsa terroristbrottet från annan brottslighet och tydliggör på ett övergripande plan att terroristbrottet i grunden omfattar mycket allvarliga gärningar som begås i avsikt att påverka samhällsutvecklingen och det offentliga 2002/03:38 s. 87 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Även om det kan diskuteras om rekvisiten – ur ett svenskt lagstiftningsperspektiv – fått en i alla delar tydlig utformning finns det enligt utredningen sammanfattningsvis inte skäl att på något genomgripande sätt förändra de subjektiva rekvisiten och i den delen avvika från ett direktivnära genomförande. I utredningens direktiv framhålls också särskilt vikten av att lagstiftningen uppfyller internationella åtaganden. Det bör också tilläggas att de kvalificerande rekvisiten nu har varit i kraft och därmed inte är obekanta i lagstiftningen. De har också varit föremål för pröv- ning i domstol. Som påpekas i utredningens direktiv finns det emeller- tid skäl att analysera och ta ställning till om de subjektiva rekvisiten är ändamålsenligt utformade med avseende på sådana gärningar som riktas mot en avgränsad personkrets. Det rekvisit som i det samman- hanget hamnar i förgrunden är det som omfattar en avsikt från gär- ningspersonens sida att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp. …men föreslås förändrade beträffande gärningar som riktas mot vissa delar av befolkningen … På sätt som tidigare redovisats kan målen för ett terroristangrepp variera. Det är även fallet när attackerna begås mot den civila befolk- ningen i ett land. riktas inte brottsligheten mot någon särskild del av befolkningen utan det är urskiljningslösheten som präglar gär- ningarna. I ett europeiskt sammanhang kan som exempel nämnas attackerna med tunga fordon i , , och liksom attackerna i och mot musikkonserter samt i och mot t.ex. bussar, en flygplats och tunnelbane- tåg. I andra fall är det särskilt utvalda delar av befolkningen som är föremål för angrepp. Således har bl.a. religiösa minoriteter drabbats hårt av olika terroristorganisationers våldshandlingar i och . Ett i det sammanhanget näraliggande exempel är den fällande domen för terroristbrott mot två män som deltagit i halshuggningar i där syftet med gärningarna ansågs ha varit att injaga allvarlig fruktan hos den del av befolkningen i och i andra länder som inte är anhängare av den rätta muslimska läran.26 Vidare har omfattande attacker med islamistiska eller högerextremis- 26Hovrätten för dom (mål nr B 5306-15), se vidare avsnitt 4.8. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning tiska motiv riktats mot hbtq-personer eller personer med en viss politisk uppfattning. Det terroristbrott som ägde rum i där en målsättning var att påverka regeringens politik bl.a. på migrationsområdet är ett sådant exempel. Attacken mot en gayklubb i (2016) där 49 personer dog och där gärnings- personen under dådet uttalade sitt stöd för Daesh är ett annat. På europeisk nivå har ett antal personer med kopplingar till högerextremism dömts för terroristbrottslighet.27 Terroristhotet från högerextremismen bedöms visserligen vara lågt i men det finns inom dessa grupper anhängare som använder våld som poli- tiskt medel. Vit makt-miljöns främsta måltavlor för angrepp har bl.a. varit personer med utländsk härkomst och hbtq-personer.28 Sammanfattningsvis är det tydligt att hotet från terrorismen, när det gäller gärningar som riktar sig mot befolkningen i ett samhälle, är mångskiftande när det gäller tillvägagångssätt och mål för hand- lingarna. Ett ändamålsenligt utformat terroristbrott måste således formuleras på ett sätt som täcker gärningar som riktas såväl mot flera slumpvist drabbade personer som mot en utvald personkrets. Att ett angrepp som begås i syfte att injaga allvarlig fruktan i en del av befolk- ningen ska kunna utgöra terroristbrott – under förutsättning att gärningen även allvarligt kan skada ett land på det sätt som avses i det objektiva rekvisitet i utredningens förslag – kommer också till uttryck i den nuvarande regleringen, eftersom begreppet ”en befolk- ningsgrupp” lagts till vid sidan om den i terrorismrambeslutet och terrorismdirektivet använda termen ”en befolkning”. Innan utredningen övergår till att pröva om den regleringen är ända- målsenligt utformad bör det understrykas att lagstiftningen mot terro- rism till skillnad från den s.k. hatbrottslagstiftningen i brottsbalken29 27Se avsnitt 3.3.2. 28Som exempel kan nämnas de händelser som prövades i Hovrätten för Västra dom (mål nr B 3668-17) som rörde tre olika bombattentat i /17. Attentaten riktade sig mot Syndikalistiskt forums lokal i och mot två olika flyktingboenden. De i målet dömda männen (samtliga dömdes inte för inblandning i alla attentaten) hade på olika sätt kopplingar till någon nazistisk organisation. 29Brottsbalken innehåller fyra bestämmelser som syftar till att ge ett särskilt skydd för gärningar riktade mot personer eller grupper på grund av exempelvis dessa personers eller gruppers etniska ursprung. Det är bestämmelserna om • hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § (som också utgör ett tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt 4 § 11 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen), • olaga diskriminering i 16 kap. 9 §, En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning inte syftar till att ge vissa särskilt utsatta och kollektivt bestämda grupper eller personer ur sådana grupper ett särskilt straffrättsligt skydd. Värnandet av det öppna och säkra samhället är emellertid ett av de intressen i samhället som omfattas av terroristbrottets tillämpnings- område. I den svenska strategin mot terrorism uttalas att människor tryggt ska kunna röra sig fritt, delta i sammankomster, utrycka sina åsikter och bära religiösa symboler utan rädsla för att utsättas för hot eller våld. Även attacker som syftar till att injaga skräck i en mindre del av befolkningen kan i vissa fall allvarligt skada en stat. Det är emellertid inte nödvändigt eller önskvärt att i terrorismlagstiftningen, på motsvarande sätt som i hatbrottslagstiftningen, särskilt peka ut vissa kollektivt bestämda grupper som ska omfattas av regleringen. Intresset av ett öppet och säkert samhälle tillkommer alla delar av befolkningen lika. Utifrån denna bakgrund är frågan om uttrycket ”en befolkningsgrupp” riskerar att vara för snävt och om det, på ett sätt som inte är motiverat, kan innebära att gärningar som syftar till att injaga skräck i vissa delar av befolkningen inte kan bedömas som terroristbrott. Enligt (SO) betyder ordet befolkning en sammanfattande benämning av alla invånare i visst område, t.ex. en stat, landskap eller stad (indelningsgrunden kan dock vara annan än geografisk, t.ex. ursprungsbefolkning). Enligt samma ordbok bety- der termen grupp en samling personer som lätt kan överblickas eller har en viss samhörighet. Begreppet befolkning i lagen om straff för terroristbrott är häm- tat från terrorismdirektivet och användes redan i EU:s terrorism- rambeslut.30 Uttrycket befolkningsgrupp återfinns däremot inte i direktivet eller, såvitt känt, i något annat relevant internationellt in- strument på terrorismbekämpningens område. I allmänmotiveringen till den nuvarande lagstiftningen berörs inte heller skälen bakom det •den åtalsregel i 5 kap. 5 § som innebär att åklagaren under vissa förutsättningar får väcka åtal för förolämpning trots att detta brott enligt huvudregeln inte får åtalas av någon annan än målsäganden samt •den straffskärpningsregel i 29 kap. 2 § 7 som innebär att det som en försvårande omstän- dighet vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt ska beaktas om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, tros- bekännelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet. 30 Uttrycket förekommer också i delvis motsvarande bestämmelser i finansieringskon- vention liksom i 2 § 1 finansieringslagen och 2 § 1 rekryteringslagen. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I författningskommentaren uttalas emellertid att med ut- trycket ”en befolkning eller en befolkningsgrupp” klargörs att be- stämmelsen är tillämplig såväl då syftet är att injaga allvarlig fruktan i en större del av befolkningen, som då ett brott riktas mot en mindre personkrets, t.ex. en etnisk minoritet eller ett visst folkslag.31 Vid sidan om den straffrättsliga terrorismlagstiftningen förekom- mer uttrycket befolkning endast – såvitt utredningen har kunnat över- blicka – på ett annat ställe i strafflagstiftningen. I 4 § första stycket 6 lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser beskrivs att en krigsförbrytelse kan utgöra en gärning, som om den ingår som ett led i eller på annat sätt står i sam- band med en väpnad konflikt, begås i syfte att påverka den etniska sammansättningen av en befolkning. I förarbetena till bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § har befolknings- grupp använts för att beskriva sådana grupper som kan anses utgöra en ”folkgrupp av viss ras med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse” men också om ”in- vandrare” i betydelsen ”de folkgrupper i som har det gemen- samt att de har ett annat nationellt ursprung än majoritetsbefolk- ningen.”32 Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m.föreslog också att ”befolkningsgrupp” skulle ersätta uttrycket ”folkgrupp eller annan sådan grupp av personer” i bestämmelsen om hets mot folkgrupp.33 I det efterföljande lagstiftningsärendet – där bestämmelsen utvidgades till att omfatta en grupp personer med en viss sexuell läggning – uttalades emellertid att det var tveksamt om ordet ”befolkningsgrupp” utan någon saklig förändring kunde ersätta kategorierna ”folkgrupp eller annan sådan grupp av personer”. Bland annat av det skälet genomfördes inte kommitténs förslag i den delen.34 Sammanfattningsvis kan det enligt utredningen konstateras att den nuvarande lagstiftningen är förenad med en viss osäkerhet när det gäller vilka grupper som omfattas av begreppet befolkningsgrupp. 2002/03:38 s. 88. 32NJA II 1982 s. 148 f. I det aktuella lagstiftningsärendet ändrades emellertid brottsbeskriv- ningen i 16 kap. 8 § från att avse hot m.m. mot ”folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse” till att gälla angrepp på ”en grupp av människor med hänvisning till deras rastillhörighet, hudfärg, natio- nella eller etniska ursprung eller trosbekännelse”. Detta för att klargöra att alla rasistiska och liknande angrepp på en grupp personer omfattas av straffbarheten och detta även om gruppen skulle bestå av exempelvis invandrare i allmänhet. 33SOU 2000:88 Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. – straffansvarets räckvidd s. 208 f. och 280 f. 2001/02:59 Hets mot folkgrupp, m.m., s. 22 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Det finns som redovisats ovan inte skäl att i terrorismlagstiftningen göra åtskillnad mellan olika delar av befolkningen, t.ex. en etnisk minoritet, personer av ett visst folkslag, människor av utländsk här- komst, hbtq-personer, individer med viss religiös tillhörighet eller andra delar av befolkningen. Det intresse av ett öppet och säkert sam- hälle som terrorismlagstiftningen avser att skydda är något som till- kommer alla delar av befolkningen lika. Möjligen blir begreppet befolkningsgrupp alltför snävt i detta sam- manhang och lagstiftningsåtgärder bör därför vidtas. Enligt utred- ningen kan terroristbrottet i denna del lämpligtvis formuleras mer generellt som det fortsatt anknyter till utformningen i terrorismdirektivet. Med viss förebild i hur motsvarande rekvisit också har formulerats i och Storbritannien35 kan lag- texten utformas på det sättet att rekvisitet omfattar en gärning som begås med avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning. Med en ”del av en befolkning” skulle i en sådan reglering avses såväl en större heterogen del som en mer avgränsad personkrets eller grupp, t.ex. en etnisk minoritet, ett visst folkslag, personer av utländsk härkomst, hbtq-personer eller personer med viss religiös tillhörighet. Avslutningsvis bör återigen betonas att regelverken som syftar till att ge särskilt utsatta och kollektivt bestämda grupper eller per- soner ur sådana grupper ett särskilt straffrättsligt skydd återfinns på annat håll i strafflagstiftningen. I de fall allvarligt politiskt eller annan ideologiskt motiverad brottslighet inte anses utgöra terroristbrott kan gärningarna i stället leda till straff för andra brott, t.ex. mord eller allmänfarlig ödeläggelse. I 29 kap. 2 § 7 föreskrivs därvid, som en försvårande omständighet vid straffmätningen, att ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöver- skridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet. 35Se avsnitten 5.7 och 5.8. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning …och mot offentliga organ Som redovisats ovan anges i lagen om straff för terroristbrott att för terroristbrott döms den som begår den relevanta gärningen bl.a. med avsikt att otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. Enligt utred- ningen framstår det inte som befogat att i rekvisitet använda sig av uttrycket ”offentliga organ” (plural) vilket, vid sidan om ”en mellan- statlig organisation” (singular), kan riskera att uppfattas som ett krav på att gärningspersonens uppsåt ska omfatta fler än ett offentligt organ; något som uppenbarligen inte har varit avsikten. I stället bör rekvi- sitet i denna del hänföra sig till ett offentligt organ. En sådan för- ändring står också i överensstämmelse med utformningen av mot- svarande rekvisit i terrorismdirektivet.36 7.3.5Vilka brott som ska kunna utgöra terroristbrott Utredningens förslag: Alla svenska brott och, där en sådan gär- ning är belagd med straff, försök till sådana brott ska kunna betraktas som terroristbrott, under förutsättning att det objek- tiva och minst ett av de subjektiva kvalificerande rekvisiten är uppfyllda. Skälen för utredningens förslag Det bör inte göras någon uppräkning över vilka brottsliga gärningar som ska kunna utgöra terroristbrott … Endast gärningar som räknas upp i 3 § 1–22 lagen om straff för terroristbrott, t.ex. mord, människorov och sabotage men också vapenbrott och smuggling, kan enligt gällande rätt betraktas som terroristbrott om de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda. Det finns vissa skäl som talar för att behålla den konstruktionen i en ny lag- stiftning. Utöver de legalitetsaspekter som lyfts fram i tidigare för- 36En skillnad (i den svenska versionen) mellan terrorismdirektivet och terrorismrambeslutet är att det i artikel 1 i rambeslutet anges att gärningen ska ha begåtts i syfte att otillbörligen tvinga ”offentliga organ” medan det i artikel 2 direktivet står ”ett offentligt organ”. I de engelska versionerna av rambeslutet och direktivet används i bägge fallen ”a governement”. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning arbeten37 tillkommer att begränsningen till vissa gärningar medför att andra tydligt kan uteslutas från terroristbrottets tillämpnings- område. Exempel på sådana brott kan vara vissa brott mot allmän ordning (se dock vidare nedan). Den nuvarande uppräkningen är också en modell som har motsvarigheter i våra nordiska grannländer samt i flera andra EU-länder38 och den bidrar därutöver i viss mån till en tydlighet i genomförandet av EU:s terrorismdirektiv, eftersom brottskatalogen är avsedd att motsvara en liknande förteckning som den i artikel 3 i terrorismdirektivet.39 Lagstiftningstekniken är emellertid förenad med flera nackdelar. En väsentlig sådan är att bestämmelserna om terroristbrott blir om- fattande och komplicerade. Att i en straffbestämmelse uttömmande peka ut vissa specifika brottsliga gärningar som under särskilda omständigheter ska kunna betraktas som mer kvalificerade brott är också en ovanlig lösning inom straffrätten. Den förekommer visser- ligen i 4 kap. , t.ex. beträffande grov kvinnofridskränk- ning och olaga förföljelse, där syftet har varit att åstadkomma en straffskärpning för vissa brottstyper som sker upprepat eller syste- matiskt mot en och samma person. Med något enstaka undantag40 förekommer metoden emellertid inte i de med terroristbrottet i fråga om skyddsintresse mer jämförbara allmänfarliga brotten i 13 kap. eller för den delen beträffande högmålsbrotten eller brotten mot rikets säkerhet i 18 respektive 19 kap. i samma balk. Till detta kommer den allmänna synpunkt som Lagrådet hade vid införandet av lagen om straff för terroristbrott. Enligt Lagrådets uppfattning låg den mest betydande begränsningen för vad som ska utgöra terroristbrott i de kvalificerande rekvisiten. Lagrådet uttalade därvid att det var svårt att förstå varför en straffbelagd gärning, som begås med ett sådant uppsåt som krävs för terroristbrott och dess- utom uppfyller det objektiva rekvisitet, men som inte återfinns bland de uppräknade gärningarna, inte ska betraktas som terrorist- brott.41 Utredningen delar den uppfattningen. På sätt som har fram- hållits i tidigare förarbetsuttalanden och i avsnitt 7.3.4 utgörs terro- ristbrottets avgränsning i grunden av de kvalificerande rekvisiten. 2002/03:38 s. 58. 38Se avsnitt 5. 2002/03:38 s. 89 f. och prop. 2017/18:174 s. 104. 40Brott mot medborgerlig frihet i 18 kap. 5 § . 2002/03:38 s. 149 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Det är således inte terroristbrottets uttryckliga begränsning till vissa gärningar som exempelvis säkerställer att sådana fall av civil olydnad som berörts i tidigare förarbetsuttalanden, t.ex. aktioner mot olika byggprojekt, transporter av farligt gods, utvinning av naturtillgångar och provsprängningar av kärnladdningar42 inte är att bedöma som terroristbrott. Detsamma gäller sådana brott mot allmän ordning eller allmän verksamhet som begås i samband med t.ex. demonstrationer eftersom sådana aktioner, liksom de nämnda exemplen på civil olyd- nad, väl kan tänkas innefatta exempelvis grov misshandel eller grov skadegörelse, brott som omfattas av den nuvarande uppräkningen i terroristbrottet. Att olika former av ärekränkningsbrott inte kan upp- fylla de kvalificerande rekvisiten för terroristbrott står också klart. Sammanfattningsvis framstår den nuvarande uppräkningen av gär- ningar inte som helt nödvändig för att på nationell nivå avgränsa terroristbrottet mot annan brottslighet. Den bygger inte heller på några närmare eller helt självständiga ändamålsöverväganden utan följer gärningsuppräkningen i terrorismdirektivet. En annan sak är att det på internationell nivå kan finnas skäl för en sådan uppräkning i syfte att avgränsa och tydliggöra hur långt de internationella skyldigheterna sträcker sig ifråga om att betrakta vissa handlingar som terroristbrott och för att underlätta det internationella samarbetet på området. Ytterligare en nackdel med brottskatalogen är att den riskerar att leda till mindre tillfredställande resultat när det gäller att vid terrorist- brott bestämma det som brukar kallas för brottsenhet43 och därvid bedöma helheten av en terroristattack, som kan rikta sig mot eller innefatta ett betydande antal målsägande och ett flertal olika ingå- ende brottsliga gärningar. Exempelvis kan det förhållandet att endast andra fullbordade brott kan betraktas som fullbordade terrorist- brott44 få till konsekvens att man i många fall inte kan betrakta en till tid och rum sammanhängande terroristattack, med flera ingående brottsliga gärningar, som ett terroristbrott (en brottsenhet).