sou · H7B350 · 2019-12-09 00:00:00 — Fusk vid antagning till högskoleutbildning – vad händer sen? Slutbetänkande av Utredningen om fusk vid högskoleprovet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bedöma om vissa åtgärder bör vidtas i syfte att förhindra fusk vid högskoleprovet. Till särskild utredare förordnades rådmannen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om fusk vid högskoleprovet (U 2018:07). Uppdraget redovisades i delbetänkandet Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk (SOU 2019:37), som överlämnades . beslutade regeringen att ge utredaren i tilläggsuppdrag att ta ställning till om återkallande av ett gynnande förvaltningsbeslut om antagning till högskoleutbildning på grund av att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter också ska leda till att godkänt betyg på en högskolekurs ska återkallas. Vid behov ska nödvändiga författningsförslag lämnas. I det uppdrag som redovisas i detta betänkande har som experter (, om inte annat anges) medverkat rättssakkunniga (, ), biträdande chefsjuristen (), departementssekreteraren (Ut- bildningsdepartementet, ), avdelningschefen (Universitets- och högskolerådet), kanslirådet Per (), studeranden (), juristen () och universitetsjuristen (). Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den hovrättsassessorn och kanslirådet Per . entledigades Per som sekreterare. Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Fusk vid antagning till högskoleutbildning – vad händer sen? (SOU 2019:50). Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... Vårt uppdrag och arbete ............................................. Avgränsningar av uppdraget................................................... Arbetet med slutbetänkandet................................................. Ett oklart rättsläge? Kort om lärosäten och högre utbildning............................... 3.1.2Tillträde till utbildning, studenter, 3.2 Om betyg................................................................................. 3.2.3Särskilda bestämmelser om rättelse och omprövning av betyg............................................... 3.3Ändring av gynnande myndighetsbeslut enligt 3.4Närmare om ändring av beslut på grund av oriktiga eller 3.5Kan vilseledande vid antagningen ligga till grund för återkallelse av betygsbeslut? Två olika utgångspunkter ....................................... 3.5.2Det finns inte tillräckligt samband mellan antagningsbeslutet och enskilda betygsbeslut....... Det finns ett tillräckligt samband mellan antagningsbeslutet och betygsbeslutet .................. 3.6Universitetskanslersämbetets nuvarande riktlinjer i fråga om betygsbeslut vid återkallande av Våra slutsatser om rättsläget.................................................. Sammanfattning av synpunkter från universitet och Frågor till universitet och högskolor .................................... Sammanställning av svar......................................................... Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan....... 5.1Omständigheter som kan tala för att betygsbeslut ska Återkallelse är systematiskt tillfredsställande ....... Återkallelse är rättvist............................................. 5.1.3Fusk vid antagningen tyder på en allmänt Återkallelse är en proportionerlig följd ................. Återkallelse är samhällsekonomiskt motiverat ..... Återkallelse har avskräckande effekt...................... 5.2Omständigheter som kan tala mot att betygsbeslut Återkallelse är systemfrämmande .......................... Fusk vid antagningen säger ingenting om personens moraliska hållning senare i livet............ 5.2.3Återkallelse av betyg är en oproportionerlig 5.2.4Återkallelse kan innebära en Återkallelse är en verkningslös åtgärd.................... Återkallelse av betygsbeslut behövs inte................ 5.2.7Konsekvenserna av återkallelse är svåra att överblicka och kan bli alltför långtgående ............. 5.3 Särskilt om studiemedel.......................................................... 5.4Särskilt om rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott .......................................................... 5.4.3Vad avses med straff och ett straffrättsligt 5.4.4Är återkallelse av antagning eller betyg att se som straff i mening? Ansvar för brott samt återkallande av Utredningens bedömning i betygsfrågan .............................. 6.1Det författningsregleras att betyg kvarstår vid återkallelse av antagning ................................................. Rättsläget är oklart ................................................ 6.1.2Det finns behov av klarläggande i förutsebara 6.2 En tidsgräns för återkallande av antagning införs............... 6.2.1Möjligheten att återkalla antagningsbeslut bör inte särregleras................................................. En tidsgräns införs................................................. 6.3 Reglerna för överklagande förtydligas och ändras.............. 6.3.2Kort om rätten till domstolsprövning av civila 6.3.3Bör ett beslut om återkallelse av antagning 6.3.4Vilken instans bör pröva överklaganden av återkallelse av antagningsbeslut?.......................... 6.4Bör lärosätets beslut om återkallande av antagning kunna verkställas ?............................................. 6.4.1Allmänt om verkställighet av beslut enligt 6.4.2Beslut om återkallande av antagning bör inte Ett stopp för möjligheten att få examensbevis? Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser för enskilda................................................... Konsekvenser för myndigheter ........................................... och brottsförebyggande arbete............................................ 8.6 Övriga konsekvenser............................................................ Förvaltningslagen (2017:900) Högskoleförordningen (1993:100) Högskolelagen (1992:1434) Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Vårt uppdrag är att ta ställning till om återkallande av ett gynnande förvaltningsbeslut om antagning till högskoleutbildning på grund av att sökanden har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter också ska leda till att godkänt betyg på en högskolekurs eller ett utbildningsprogram ska återkallas. Det står oss också fritt att ta upp anslutande frågor. Nödvändiga författningsändringar ska föreslås. Bakgrund och avgränsning av uppdraget Bakgrunden till vårt uppdrag är de senaste årens ökning av antalet återkallade resultat på högskoleprovet, vilket i sin tur har lett till att universitet och högskolor har återkallat flera beslut om antagning till högskoleutbildning på grund av att antagning skett med stöd av ett ”fuskresultat” på högskoleprovet. Att ett beslut om antagning återkallas innebär i praktiken att studenten blir av med sin plats på kursen eller utbildningsprogrammet. I vissa fall återkallas antagningen efter det att studenten hunnit avsluta kurser och få betyg på dessa. Fråga har uppkommit om studenten, i samband med att han eller hon blir av med sin plats på utbildningen, också ska fråntas uppnådda betyg och högskolepoäng. Det förekommer också att lärosätena återkallar antagningsbeslut på grund av annan typ av ”fusk” vid antagningen, t.ex. att studenten åberopar förfalskade betyg. Vi har bedömt att vårt uppdrag omfattar alla typer av vilseledande eller fusk vid antagningen. Vi har också bedömt att vårt uppdrag är begränsat till vad som ska gälla i betygsfrågan när det beslutas om återkallelse av antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå. Vi bedömer att gällande rätt inte medger återkallelse av betygsbeslut beträffande en student som fuskat vid antagningen De övergripande principerna om högskoleutbildning vid statliga lärosäten finns i högskolelagen (1992:1434, HL). Lagen kompletteras av högskoleförordningen (1993:100, HF), som bl.a. innehåller närmare bestämmelser om tillträde till utbildning, urval och betyg. Det finns inte några särskilda bestämmelser om ändring eller återkallelse av antagningsbeslut eller betygsbeslut i högskolelagen, högskoleförordningen eller någon annan lagstiftning. Det är i stället förvaltningslagens (2017:900, FL) generella bestämmelser som gäller i frågorna. En grundläggande princip inom förvaltningsrätten är att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part ska stå fast. Ett sådant beslut får dock ändras i vissa särskilt angivna fall, bl.a. om felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (37 § andra stycket 3 FL). Det är denna bestämmelse som ligger till grund för lärosätenas beslut att återkalla antagningsbeslut i de fall det uppdagas att en person har fuskat sig in på en utbildning med hjälp av ett ogiltigt resultat på högskoleprovet eller andra falska meriter. Det råder delade meningar om bestämmelsen också kan ligga till grund för återkallelse av betygsbeslut i de fall som behandlas här. Enligt 37 § andra stycket 3 FL krävs ett orsakssamband mellan den enskildes oriktiga eller vilseledande uppgifter och att ett beslut blivit felaktigt. Kravet på orsakssamband får betydelse för frågan om undantagsbestämmelsen kan läggas till grund för återkallande av betygsbeslut. Det finns i huvudsak två olika synsätt i denna fråga. Enligt det ena synsättet är antagningsärenden och betygsärenden under utbildningen två olika typer av ärenden som är oberoende av varandra. Antagningsbeslut baseras på sökandens gymnasiebetyg och andra meriter vid tiden för antagning, medan de enskilda betygsbesluten fattas på grundval av vad studenten har presterat under utbildningen. De olika besluten fattas således på olika underlag och är fristående från varandra. Med detta synsätt är det inte möjligt att återkalla ett betygsbeslut på grund av fusk vid antagningen med stöd av 37 § andra stycket 3 FL, eftersom det saknas orsakssamband mellan den enskildes vilseledande vid antagningen och betygsbeslutet. Enligt det andra synsättet påbörjas examinationen under utbildningen redan vid antagningsbeslutet. Beslutet om antagning, betygsbeslut och även, i förekommande fall, beslutet att utfärda en examen vid slutet av utbildningen bildar tillsammans en kedja av beslut, som hänger ihop och får rättsverkningar för varandra. Detta synsätt innebär att studentens vilseledande vid antagningen får konsekvenser för hela den efterföljande processen. Vilseledandet vid antagningen har medfört felaktiga betygsbeslut, som måste rättas till. Med detta synsätt är det möjligt att återkalla betygsbeslut, eftersom det finns ett orsakssamband mellan vilseledandet och de efterföljande betygsbesluten. Vi anser att övervägande skäl talar för att det inte är möjligt enligt gällande rätt att återkalla kursbetyg eller tagna högskolepoäng som en konsekvens av ett beslut om antagning återkallas på grund av fusk vid antagningen. Rättsläget får dock betraktas som oklart, eftersom det lämnar utrymme för tolkningar som är sinsemellan oförenliga. Det är vår bedömning att det först beskrivna synsättet, där antagningsbeslut och betygsbeslut ses som beslut i olika ärenden som är fristående och oberoende av varandra, passar bäst in i den förvaltningsrättsliga systematiken i stort och är det alternativ som är det mest tillfredsställande från ett rättssäkerhetsperspektiv. Det finns alltså inte, enligt vår bedömning, något klart rättsligt stöd, varken i förvaltningslagen eller någon annan lagstiftning, för att återkalla betyg som en konsekvens av att en antagning till utbildning återkallats. Det bör inte införas någon reglering om att återkallande av antagningsbeslut ska kunna leda till återkallande av betygsbeslut Förekomsten av fusk vid antagning till högskolestudier väcker starka känslor och berättigad ilska. Fusket utmanar grundläggande värden om rättvisa och moral och berör allmängiltiga frågeställningar om hur våra gemensamma tillgångar ska fördelas på ett rättvist sätt. Fusk vid antagningen till högskolan är ett oacceptabelt beteende som drabbar andra och därför inte bör lämnas utan åtgärd. Det är dock en bedömningsfråga om åtgärden att återkalla betygsbeslut är en proportionerlig och lämplig reaktion på fusk vid antagningen. Vi har identifierat en rad skäl för och emot att betygsbeslut ska kunna återkallas som en följd av ett återkallat antagningsbeslut på grund av fusk vid antagningen. Omständigheter som kan tala för att betygsbeslut återkallas För möjligheten att återkalla betygsbeslut talar bl.a. systematiska skäl. Genom återkallandet fråntas studenten den ”vinst” som han eller hon inte skulle ha haft om antagningen skett på rätt sätt, och förhållandena återställs i viss mån till de som förelåg innan det ursprungliga felaktiga beslutet fattades. Den som fuskar sig in på en utbildning tar i realiteten ofta en plats från en annan person som rätteligen borde ha kommit in på utbildningen. Möjligheten att studera och få en viss utbildning påverkar en persons chans att få ett visst yrke och i förlängning även sådant som den enskildes ekonomi och andra livsval. Fusket kan därför få långtgående följder för den som går miste om en utbildningsplats. Mot bakgrund av de konsekvenser som fusket kan få för den som går miste om en utbildningsplats framstår återkallelse av betyg som en rättvis och proportionerlig följd av fusk. Detta gäller särskilt i de fall fusket inte upptäcks förrän studenten hunnit avsluta sin utbildning. I sådana fall får ”fuskarens” vilseledande inte någon egentlig konsekvens (förutom en eventuell straffprocessuell lagföring), fastän han eller hon inte borde ha fått gå utbildningen över huvud taget. Representanter för universitet och högskolor vittnar om att fusket, både vid antagning och under utbildningen, ökar och är ett mycket allvarligt problem. Införandet av tydliga och kännbara sanktioner för den som fuskar är därför motiverat. Återkallandet av betyg som en konsekvens av konstaterat fusk vid antagningen skulle kunna vara en sådan kännbar sanktion med avskräckande verkan i förhållande till potentiella fuskare. Även andra argument, som t.ex. att den som fuskat sig in saknar moral och därmed inte kan representera akademiska värden som vetenskaplig trovärdighet, kan anföras. Också mer övergripande samhällsekonomiska skäl talar för en möjlighet att återkalla betygsbeslut. Den som har krävd behörighet och har fått sin utbildningsplats på ett ärligt sätt kan förmodas ha bättre förutsättningar att klara av högskolestudierna och torde inte kunna bli lika resurskrävande som den som saknar de förkunskaper som krävs. Frågan om fusk vid antagningen är också betydelsefull för tilltron till staten och dess möjlighet att upprätthålla en rättvis och korrekt resursfördelning. Omständigheter som kan tala mot att betygsbeslut återkallas Systematiska skäl kan även åberopas mot att införa en möjlighet att återkalla betygsbeslut vid återkallande av antagning. Ett beslut om antagning fattas på grundval av den sökandes prestationer innan antagningen. Betygsbesluten baseras i stället på studentens prestationer under utbildningen. Återkallelse av ett betygsbeslut skulle därmed snarare få karaktären av ett straff än återställande av ett felaktigt förvaltningsbeslut. Något liknande återkallande finns inte, såvitt vi kunnat se, inom något rättsområde, vilket talar för att försiktighet är påkallad. Återkallelse av betygsbeslut framstår i vissa fall som en oproportionerligt ingripande åtgärd. Detta gäller särskilt vid jämförelse med vad som kan bli följden vid fusk under utbildningen. Sådant fusk, exempelvis plagiat eller användning av otillåtna hjälpmedel under en tentamen kan, utöver utebliven examination eller återkallat resultat, leda till varning eller, som allra mest, avstängning . Det kan aldrig bli aktuellt att studenten förlorar sin plats på utbildningen. Återkallande av antagning innebär i praktiken att studenten förlorar sin plats på utbildningen. Andra möjliga följder av återkallelse är bl.a. att den enskilde förlorar rätten till studentbostad, rätt till studenthälsa, studentrabatter samt eventuella stipendium. kallande av betygsbeslut skulle därutöver på olika sätt påverka personens möjlighet att få studiemedel och innebära återbetalningskrav på lån som inte motsvaras av några formella meriter. Detta talar för att själva återkallandet av antagningsbeslutet på grund av fusk vid antagningen i sig är en så ingripande åtgärd, att det är oproportionerligt att därutöver även återkalla erhållna betyg. Återkallelse av betygsbeslut kan få oönskade och oöverblickbara konsekvenser och ge upphov till svåra gränsdragningar. Med hänsyn till regleringen i 6 kap. 6–8 §§ HF om rätt till tillgodoräknande kan vidare konstateras att återkallelse av betyg riskerar att bli en verkningslös åtgärd, om studenten påbörjar en annan utbildning, såvida inte ett undantag från rätten till tillgodoräknande införs. Att återkalla betygsbeslut kan också innebära en samhällsekonomisk förlust. I de fall studenten har hunnit klara en eller flera kurser eller en utbildning har samhället redan ”investerat” i studenten i form av genomförd undervisning och examination. Återkallade betyg innebär att det som satsats på studenten på ett sätt går förlorat, då samhällsnyttan av en utbildad person försvinner. Vår bedömning i huvudfrågan En grundläggande princip inom förvaltningsrätten är att ett gynnande beslut står fast. Med det som utgångspunkt bör det krävas mycket starka skäl för att införa ett undantag i fråga om återkallelse av betygsbeslut i nu aktuella fall. Dessutom bör det därutöver, enligt vår bedömning, saknas tungt vägande skäl mot en sådan särlösning. Det finns flera starka skäl som talar för en möjlighet att återkalla betygsbeslut, främst rättviseskäl samt att samhällets resurser bör läggas på de som kan antas ha bäst förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Regleringens potentiellt avskräckande effekt är också av betydelse. Det finns dock även tungt vägande skäl som talar mot återkallelse av betygsbeslut. En sådan lösning ter sig främmande i rättssystemet i stort, och kan få konsekvenser som är svåra att förutse och överblicka. Vidare kan konstateras att återkallelse av betygsbeslut inte återupprättar rättvisa på så sätt att den som blivit förbigången vid antagningen får en plats på önskad utbildning, utan endast genom att ”fuskaren” drabbas av en strängare sanktion. Även proportionalitetsskäl talar mot återkallelse av betygsbeslut. Enligt vår bedömning finns det inte tillräckligt starka skäl för att införa ett undantag från gynnande besluts orubblighet genom en möjlighet att återkalla betyg. Vid vår slutliga avvägning bedömer vi att övervägande skäl talar mot att det införs en sådan möjlighet. Vår slutsats i huvudfrågan är därmed att återkallande av ett gynnande förvaltningsbeslut om antagning till högskoleutbildning på grund av att sökanden har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter inte också ska kunna leda till att godkänt betyg på en högskolekurs återkallas. Någon sådan reglering föreslås därför inte. Det anges i högskoleförordningen att betyg kvarstår Ett flertal lärosäten har påtalat att det är problematiskt att det saknas författningsreglering angående betygsfrågan. Som framgått ovan finns det vidare olika uppfattningar om vad som följer av gällande rätt och allmänna förvaltningsrättsliga principer i frågan. Med hänsyn till principen om likabehandling och kravet på förutsebarhet menar vi att det finns skäl att införa en tydlig och uttrycklig regel för hur betygsfrågan ska hanteras vid återkallelse av antagningsbeslut. Vi föreslår därför att det i högskoleförordningen införs en bestämmelse med innebörden att ett betyg kvarstår även om lärosätet beslutar att återkalla antagningen till en utbildning på grundnivå eller avancerad nivå på grund av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. En tidsgräns för återkallande av antagningen införs Vi föreslår att det i högskoleförordningen införs en bestämmelse om att ett beslut om återkallelse av antagning till en utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inte får meddelas om examensbevis som avser utbildningen har utfärdats. Bestämmelsen har till syfte att tydliggöra att det finns en preskriptionstid men också att göra klart för den enskilde fuskaren att han eller hon riskerar att bli av med sin utbildningsplats ända fram till dess att examensbevis utfärdats. Reglerna för överklagande av antagningsbeslut förtydligas och ändras Starka rättssäkerhetsskäl talar för att beslut att på grund av sökandens fusk vid antagningen återkalla antagningen till högskoleutbildning ska kunna överklagas. , , prövar endast överklaganden om återkallande av antagningsbeslut i behörighetsärenden. När det gäller övriga beslut om återkallande av antagning på grund av fusk har det varit omdiskuterat om sådana beslut alls kan överklagas. Det har också ifrågasatts om det är lämpligt att sådana beslut i så fall överklagas till förvaltningsdomstol medan återkallelser i behörighetsärenden överklagas till ÖNH. I syfte att undanröja alla oklarheter föreslår vi att det införs en uttrycklig reglering i högskoleförordningen om att sådana beslut kan överklagas. Vi förslår också att ÖNH ska pröva samtliga överklaganden av ett lärosätes beslut om återkallande av antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå på grund av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. ÖNH har sin sakliga inriktning på högskoleområdet och nämnden prövar överklagade beslut från lärosäten. Detta gör nämnden lämplig som överklagandeinstans för samtliga återkallandebeslut. Det har vidare påtalats att förvaltningsdomstolarnas handläggningstider utnyttjas av de studenter vars antagning återkallats på grund av fusk. Processen fram till ett lagakraftvunnet beslut kan förhalas genom ett överklagande av återkallelsebeslutet, och studenten hinner på så vis gå klart utbildningen innan ärendet avgjorts slutgiltigt och kan verkställas. Processen hos ÖNH är i normalfallet snabbare än hos förvaltningsrätterna, som nämnden har den domstolsliknande karaktär som för att ärendena utreds och bedöms på ett korrekt sätt och att studenternas rättssäkerhet garanteras. För enskilda utbildningsanordnare gäller inte högskoleförordningens bestämmelser om tillträde till utbildning, betyg och överklagande utan särskild reglering. De föreslagna bestämmelserna bör inte utsträckas till att gälla även för dessa. De föreslagna bestämmelserna kan antas leda till förutsebarhet och likabehandling vid lärosätenas handläggning, vilket är till fördel för enskilda i rättssäkerhetshänseende. Vårt förslag om att samtliga ärenden om överklagande av återkallelsebeslut ska prövas av ÖNH kommer att leda till ett ökat antal ärenden hos nämnden. Mot bakgrund av antalet ärenden om återkallanden av antagningen hos lärosätena gör vi bedömningen att ärendeökningen kan hanteras inom nuvarande ramar för nämndens verksamhet. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överklagande av beslut om återkallande av antagning som har meddelats före ikraftträdandet. I övrigt behövs inte några särskilda övergångsbestämmelser. 1.1Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) Härigenom föreskrivs i fråga om högskoleförordningen (1993:100) dels att 12 kap. 2 § ska ha följande lydelse dels att det i förordningen ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 24 a § och 7 kap. 4 b §, och närmast före 6 kap. 24 a § en ny rubrik av följande lydelse. Betyg vid återkallande av antagning