sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — Av artikel 26.1 framgår att medlemsstaterna får göra skillnad mellan olika typer av biodrivmedel från livsmedels- och fodergrödor för de syften som anges i artikel 29.1 (vilket motsvarar dagens arti- kel 17.1). Medlemsstaterna ska om så sker utgå från bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap om indirekta markanvändningseffekter, t.ex. genom att sätta en lägre gräns för hur mycket biodrivmedel som får komma från oljegrödor. Av artikel 26.2 framgår att kommissionen ska ta fram en delegerad akt för att komplet- tera direktivet genom att fastställa kriterier för certifiering av bio- drivmedel med låg risk för indirekt ändring av markanvändning samt kriterier för fastställande av råvaror med hög risk för indirekt änd- ring av markanvändning. Kommissionen ska även ta fram en rapport om frågan. Artikel 26.1 utgör en betydande ändring av regelverket men är begränsad till differentiering av livsmedels- och fodergrödor. Av skäl 94 till direktivet framgår också att harmonisering av hållbar- hetskriterierna fortsatt är en viktig del för funktionen av den inre energimarknaden och för de mål som framgår av artikel 194.1 i för- draget. Förhållandet till reglering av skatter och andra liknande pålagor i Chicagokonventionen och bilaterala luftfartsavtal I detta avsnitt beskrivs hur plikter förhåller sig till skyldig- heter enligt Chicagokonventionen och de bilaterala luftfartsavtalen vad gäller skatter och andra liknande pålagor (se även avsnitt 3.2). Förslag för ökad användning av biojetbränsle I artikel 24 a Chicagokonventionen har signatärstaterna enats om att bränsle som redan befinner sig ombord på ett annat lands flygplan som flyger till eller från avtalsslutande stat eller genom dess luftrum ska undantas från skatt och andra liknande pålagor. Reglering i Icaos resolution För att förstärka principen om icke-beskattning beslutade om ett antal olika resolutioner som 2 000 konsoliderades till en resolu- tion.12 har även utfärdat riktlinjer till den konsoliderade reso- lutionen. Av resolutionen framgår, för de frågor utredningen har att ta ställning till, i huvudsak att bränsle som används i internationell flygtrafik ska undantas från skatt och liknande pålagor (customs or other duties) på reciprocitetsbasis. Att resolutionen gäller på recipro- citetsbasis innebär att ett land inte behöver ge mer förmånliga villkor till ett annat lands flygbolag än vad landets egna flygbolag har rätt till i det andra landet (se p. 1 b–c i resolutionen). 1 d–e i resolutionen framgår att regelverket gäller för alla typer av skatter och liknande pålagor, oavsett vilken offentlig aktör som tar ut dem. Det är endast tillåtet att ta ut sådana pålagor om de utgör betalning för en tjänst (en avgift). Av kommentaren till resolutionen framgår följande om vad som utgör skillnaden mellan en skatt eller annan liknande pålaga och en avgift. In general, to clarify what is a charge and what is a tax, it should be generally recognized that, when any levy on consumption of fuel: (a)falls on aircraft operators of other States engaged in international air transport, (b)is in the form of a compulsory contribution to the support of the government, and (c)is not then used for airports or air navigation facilities and services, it is in reality an excise tax and comes within the terms of the Resolution as it relates to fuel.13 12Den konsoliderade versionen finns tillgänglig i , 2000a. 13Punkt 7 i , 2000a. Förslag för ökad användning av biojetbränsle har samlat positionerna från samtliga medlemsstater i ett supp- lement till riktlinjen, där det är möjligt att se vilka medlemsstater som lämnat in reservationer.14 De bilaterala luftfartsavtal som ingår är bindande. Det är standard att ett sådant avtal innehåller en överenskommelse om att inte belägga in- och utförsel av flygbränsle respektive tankning av flygbränsle med skatter eller avgifter, i enlighet med Icaos resolution och tillhörande riktlinjer.15 Ett exempel på reglering av skatter och liknande avgifter i ett luftfartsavtal är artikel 11 i Open mellan EU och USA.16 När luftfartyg som används för internationell lufttransport av ena partens lufttrafikföretag kommer till den andra partens territorium skall luftfartyget på reciprocitetsbasis vara befriat från importrestriktioner, skatt på egendom och kapital, tullar, punktskatter och liknande avgifter som a) tas ut av nationella myndigheter eller Europeiska gemenskapen och b) inte grundas på den tillhandahållna tjänstens kostnad; detta gäller även luftfartygets sedvanliga ombord- och markutrustning, bränsle, smörj- medel, tekniskt förbrukningsmaterial, reservdelar (inbegripet motorer), luftfartygsförråd (inbegripet livsmedel, drycker och sprit, tobak och andra varor avsedda att säljas till eller förbrukas av passagerare i begrän- sade kvantiteter under flygningen) och annat som är avsett för eller enbart används i samband med drift eller underhåll av luftfartyg som används för internationell lufttransport, under förutsättning att utrust- ningen och förråden förvaras ombord på luftfartyget. 2.Även följande skall på reciprocitetsbasis vara befriat från de skatter, tullar och avgifter som anges i punkt 1, utom de avgifter som motsvarar den tillhandahållna tjänstens kostnad: c)Bränsle, smörjmedel och tekniskt förbrukningsmaterial som förs in på eller tillhandahålls inom en parts territorium för användning ombord på ett luftfartyg i internationell lufttransport tillhörande den andra partens lufttrafikföretag, även när dessa förråd skall användas under en del av flygningen som går över den parts territorium där de har tagits ombord.” 14Icao, 2000b. 15Se SOU 2016:83, s. 122. 16EUT L 134, 25.5.2007, s. 4. Förslag för ökad användning av biojetbränsle dom i målet ger vägledning om hur Open ska tolkas Att en avgift som tas ut på utsläpp av koldioxid kan anses utgöra en skatt på själva bränslet framgår av dom i målet Sverige AB.17 I målet analyserade om utsläppshandelssystemet EU ETS stred mot artikel 11 i Open , vilket hävdades i målet. Domstolen ansåg att så inte var fallet. I huvudsak tog domstolen fasta på att utsläppshandelssystemet, till skillnad från skatter, tullar och avgifter som uttas på förbrukning av bränsle, utöver att det inte syftar till att skapa en intäkt för det offentliga, inte innebär någon möjlighet att, på grundval av en i förväg fastställd kvantitet och avgiftsnivå, fastställa ett belopp som ska betalas per ton förbrukat bränsle för samtliga flygningar som genomförs under ett kalenderår. Domstolen tog också fasta på att ett sådant system skiljer sig mot ett system som det i där det var fråga om en miljöskatt som i sin helhet erläggs till staten. Det faktum att luft- fartygsoperatörerna kan förvärva ytterligare utsläppsrätter för att täcka sina faktiska utsläpp, även från myndigheterna, genom att en viss andel av de sammanlagda utsläppsrätterna ska fördelas genom auktion, kunde enligt domstolen inte påverka slutsatsen att systemet inte inkräktar på artikel 11.18 Är reduktionsplikten förenlig med Chicagokonventionen? Reduktionsplikten gäller endast för flygfotogen som tankas i och är förenlig med artikel 24 a Chicagokonventionen. Är reduktionsplikten förenlig med resolutionen och de bilaterala luftfartsavtalen? Utredningen väljer här att sammanföra bedömningen av om reduk- tionsplikten är förenlig med Icaos resolution respektive om den är förenlig med de bilaterala luftfartsavtalen, eftersom de senare har sin utgångspunkt i resolutionen. 17Domstolens dom av , , C-346/97, ECLI:EU:C:1999:291, p. 18Domstolens dom av , , C-366/10, ECLI:EU:C:2011:864, p. 136–147. Förslag för ökad användning av biojetbränsle En reduktionsplikt utgör inte i sig någon skatt eller liknande pålaga även om den innebär att priset på flygbränsle ökar, eftersom plikten inte innebär någon överföring av medel till staten. Däremot kan frågan uppkomma om den pliktavgift som ska beta- las om plikten inte uppfylls är att jämställa med en skatt eller liknande pålaga, se avsnitt 9.5.6 om reduktionspliktavgift. Resolutionen och luftfartsavtalen reglerar relationen mot respektive lands flygbolag. Reduktionsplikten riktar sig till den som är skattskyldig för bränsle som tankas i , vilket normalt är drivmedelsleverantören. Det är inte en obligatorisk avgift utan uppkommer om en drivmedels- leverantör inte uppfyller lagstiftningens krav. Att det finns en möj- lighet att systemet innebär en intäkt till staten kan, som EU-dom- stolen anger i , inte tillmätas någon avgörande betydelse. Sammanfattningsvis finner utredningen att plikten inte strider mot varken Icaos resolution eller luftfarts- avtalen. Övriga frågor gällande förenlighet med Chicagokonventionen och luftfartsavtalen Av artikel 15 i luftfartsavtalet mellan EU:s medlemsstater och framgår att om en avtalspart avser att införa en miljöåtgärd ska påverkan på de rättigheter som avtalsparterna ges utvärderas och eventuella negativa effekter ska minimeras. En plikt utgör inte en reglering av flygresor och berör strikt juridiskt överhuvudtaget inte flygbolags verksamhet. Plikten regle- rar i stället det drivmedel som säljs i landet och riktar sig mot driv- medelsleverantörerna. Ett flyg som landar i och har tillräck- ligt med drivmedel för resan från berörs inte ens indirekt av regleringen. Förutsatt att plikten utformas på ett icke-diskrimine- rande sätt så att inte svenska flygbolag indirekt gynnas på något sätt bedöms det inte finnas några hinder mot att införa en plikt med hänsyn till luftfartsavtalen. Det kan dock inte uteslutas att frågan kan komma upp för diskussion inom ramen för avtalet mellan EU:s medlemsstater och . Utredningen ser inte att heller i övrigt att Chicagokonventionen eller luftfartsavtalen utgör något hinder för införande av en plikt. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Reduktionsplikten är förenlig med de förpliktelser ingått gällande Icaos marknadsbaserade styrmedel Corsia Av ingressen och artikel 19 i Icaos resolution om införandet av ett globalt marknadsbaserat klimatstyrmedel19 följer att Corsia ska vara det ”enda” marknadsbaserade klimatstyrmedlet riktat mot det inter- nationella flygets koldioxidutsläpp, för att undvika dubbelreglering och olika nationella regleringar. Av artikel 38 i Chicagokonventio- nen följer att medlemsstater ska notifiera avvikelser. Reduktionsplikten riktar sig inte mot flygbolag utan mot driv- medelsleverantörer och utgör redan av denna anledning, i utred- ningens bedömning, inte ett sådant marknadsbaserat instrument som avses i regelverket. Det bedöms därför inte krävas några sär- skilda åtgärder för att reduktionsplikten ska anses förenlig med regelverket kring Corsia. Förslag: Reduktionsplikten avser den energimängd som motsva- rar de volymer av flygfotogen som skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt lagen om skatt på energi. Reduktions- plikten ska uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel. De biodrivmedel som används för att uppfylla plikten ska omfattas av ett hållbarhetsbesked enligt lagen om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Flygfotogen ska vara ett bränsle som är avsett för motordrift och omfattas av KN-nr 2710 19 21. KN-nr är nummer enligt version av EU:s tulltaxa. Skälen för utredningens förslag Det är den som är skattskyldig för flygfotogen som är reduktionspliktig Av 4 § reduktionspliktslagen följer att det är den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 1 och 2 lag (1994:1776) om skatt på energi (LSE) för den reduktionspliktiga energimängden som har reduktionsplikt. 19A39-3: Consolidated statement of continuing policies and practices related to environ- mental protection – Global Measure (MBM) scheme. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Med reduktionspliktig energimängd avses den energimängd reduk- tionspliktig bensin eller reduktionspliktigt dieselbränsle som mot- svarar den volym av dessa bränslen som skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. LSE. Anledningen att reduk- tionsplikten knöts till skattskyldigheten var att det är de mängder som rapporteras till enligt hållbarhetslagen och drivmedelslagen. Det minskade därigenom den administrativa bördan att använda samma system i reduktionsplikten. Det kan i samman- hanget påpekas att flygfotogen inte omfattas av de krav som ställs på rapportering av drivmedel enligt 20–21 §§ drivmedelslagen. Att volymen fossilt drivmedel ska rapporteras till framgår dock av 8 § reduktionspliktslagen. Träffsäkerheten i syste- met ökar om det är tydligt vilka mängder kravet gäller för som antalet företag som har reduktionsplikt minimeras. Att knyta reduktionsplikten till skattskyldigheten bör därför gälla även för flygfotogen. Det är normalt drivmedelsleverantören som är skattskyldig Reduktionsplikten uppstår när skattskyldigheten inträder för ett bränsle som ingår i den reduktionspliktiga energimängden. Flyg- fotogen omfattas av förfarandet med skatteuppskov. Ett bränsle om- fattas av skatteuppskov så länge det finns i ett skatteupplag, flyttas mellan två skatteupplag eller annars flyttas enligt uppskovsförfaran- det. När bränslet avviker från uppskovsförfarandet omfattas det inte längre av skatteuppskov och skattskyldigheten inträder. För upp- lagshavare inträder skattskyldighet således bl.a. när bränsle tas ut från ett skatteupplag utan att flyttas enligt uppskovsförfarandet (5 kap. 1 § 1 a LSE). Det är normalt drivmedelsleverantören som för bränslet över den punkt där skattskyldighet inträder enligt 5 kap. LSE. Även den som på flygplats lagrar flygfotogen kan dock vara upplagshavare (4 kap. 3 § 2 LSE). Det rör sig om mindre flygplatser som hanterar flygfotogen.20 För flygfotogen finns särskilda regler för privata ändamål. Tolk- ningen av vad som utgör yrkesmässig användning är förhållandevis strikt och omfattar i princip endast flyg mot betalning. Ett bolag som transporterar sin VD på resor mellan bolagets kontor får inte 2010/11:12. Förslag för ökad användning av biojetbränsle använda skattefritt flygfotogen i bolagets flygplan.21 Om flygfoto- gen levereras in i ett flygplan som därefter används för privata ändamål blir användaren skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 10 c LSE. Skattskyldigheten inträder för denne private användare när bränslet används för privat flygändamål (se 5 kap. 3 § 2 LSE). Sådana bolag bör inte omfattas av reduktionsplikt, eftersom det skulle ge en stor administrativ börda. Skattskyldigheten för samma volym bränsle har dessutom inträtt tidigare för drivmedelsleverantören (dvs. skattskyl- digheten inträder två gånger), vilket skulle innebära att samma volym biodrivmedel redovisas två gånger till tillsynsmyndigheten. Undan- taget får därmed inte heller någon betydelse för hur stor minskning av växthusgasutsläpp som plikten leder till. Det krävs ingen ändring i reduktionspliktslagen för att åstadkomma detta då bolagen inte är skattskyldiga enligt 4 kap. 1 § 1 och 2 (se 4 § reduktionspliktslagen). Av 4 § reduktionspliktslagen följer att den som har reduktions- plikt har en anmälningsplikt så att tillsynsmyndigheten får känne- dom om vilka som omfattas av lagstiftningen. Flygfotogen bör avse bränslen enligt ett visst KN-nr Flygfotogen bör avse bränslen som är avsedda för motordrift och som uppfyller ett s.k. KN-nr, dvs. nummer i Kombinerade nomen- klaturen enligt kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om gemensamma tulltaxan. Genom att definiera flygfotogen utifrån KN-nr skapas en tydlig koppling till LSE och det system för att identifiera mängder bränsle som beskrivs ovan. Flygfotogen om- fattas av KN-nr 2710 19 21. Plikten bör gälla för allt flygfotogen där skattskyldigheten inträder oavsett resmål Flygbolag tankar flygfotogen från samma tankinfrastruktur oavsett om resan sker inrikes eller utrikes. Det finns inget sätt för driv- medelsleverantören att exakt veta vilka mängder som används för inrikes eller utrikes resor om det rör en flygplats med båda typerna 2014/15:40, s. 7. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Om plikten skulle begränsas till inrikes trafik skulle det vara nödvändigt att uppskatta vilken andel av drivmedlet som använts för vilka resor, t.ex. genom statistik från Transportstyrelsen eller genom att drivmedelsleverantören åläggs att samla in infor- mation från kunder. Det bedöms inte som omöjligt att införa ett sådant system även om det är administrativt komplicerat och kom- mer utgöra en ungefärlig uppskattning. För att kostnadsökningen ska föras över till inrikes trafik skulle dock drivmedelsleverantören, på frivillig basis då det inte är möjligt att reglera, behöva prissätta drivmedel utifrån vilken andel inrikes trafik som ett flygbolag har. Utredningen bedömer att en plikt på flygfotogen för inrikes trafik sammantaget skulle vara ett mycket omständligt styrmedel admini- strativt och kunna ge upphov till betydande konkurrenssnedvrid- ning mellan flygbolag beroende på hur kostnaderna överförs. Det finns också flera goda anledningar att allt flygfotogen ska omfattas. Om liksom inför en plikt för allt bränsle som tankas kan det tjäna som inspiration för även andra länder att följa efter. Inrikesflyget står dessutom för en förhållandevis liten del av utsläppen från svenskt flyg. Klimatpåverkan från användning av fossil flygfotogen är densamma oavsett om den används för inrikes eller utrikes resor (långväga flyg har därutöver en större klimatpåverkan genom hög- höjdseffekten). Om flyget ska ställa om mot ett långsiktigt mål om fossilfrihet bör samtlig trafik vara med redan från ett tidigt stadium. Att plikten omfattar allt flygfotogen ger upphov till ett antal frågor om särskilda konsekvenser, framförallt vad gäller s.k. eko- nomitankning där flygbolag väljer att tanka i andra länder till följd av lägre pris på jetbränsle. Se avsnitt 11.8.5 om utredningens slut- satser i denna fråga. Om det av någon anledning skulle bli aktuellt att begränsa ett kommande regelverk till inrikes trafik bedömer utredningen att det kan vara enklare att lägga en plikt på flygbolagen än på drivmedels- leverantörerna, men de juridiska och praktiska förutsättningarna för detta måste självklart utredas vidare om det skulle bli aktuellt. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Plikten ska uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel Plikten ska uppfyllas genom inblandning av biodrivmedel. Hur stor energimängd biodrivmedel som krävs beror på hur stora utsläpp av växthusgaser i ett livscykelperspektiv som inblandade biodrivmedel har per megajoule. Med växthusgas avses enligt 2 § reduktionsplikts- lagen koldioxid, metan och dikväveoxid. Utredningen anser att reduktionsplikten bör utökas till att tillåta inblandning av elektrobränslen om produktionen skett från förny- bar koldioxid och med förnybar el. Det skulle bidra till ökad till- gänglighet, i synnerhet för att nå målet om fossilfrihet till 2045 då det är rimligare att anta att produktionen av elektrobränslen blivit större. Innan elektrobränslen inkluderas behöver en beräknings- metodik för växthusgasutsläpp tas fram vilket kommissionen har i uppdrag att göra (se avsnitt 6.3.4). Bränslen som är producerade av fossilt avfall utgör inte biodriv- medel (se avsnitt 6.3.1.). Det finns ett antal producenter av flygfotogen som avser att använda sådana råvaror, vilket kan ge lägre uppströmsutsläpp än för annan fossil flygfotogen. Eftersom reduk- tionsplikten, till följd av sitt syfte att främja användning av bio- drivmedel, inte kan uppfyllas genom minskade uppströmsutsläpp för fossila drivmedel saknar detta betydelse. Det är därmed inte aktuellt att tillåta användning av drivmedel från fossilt avfall i reduk- tionsplikten. Biodrivmedel som används i plikten ska vara hållbara Enligt 6 § reduktionspliktslagen ska biodrivmedel som används för att uppfylla plikten omfattas av ett hållbarhetsbesked. Genom in- förandet av reduktionsplikt för flygfotogen kommer drivmedels- leverantörer av flygfotogen därmed även behöva uppfylla hållbar- hetslagens krav. Detta innefattar bl.a. krav på att upprätthålla ett massbalanssystem samt ingå avtal med underleverantörer för att säkerställa att de uppfyller lagstiftningens krav (se avsnitt 6.5). En reduktionspliktig aktör som väljer att köpa utsläppsminskningar av en annan reduktionspliktig aktör enligt 7 § reduktionspliktslagen, i stället för att själv blanda in biodrivmedel, omfattas inte av håll- barhetslagstiftningen eftersom aktören inte för biodrivmedel över den punkt där skattskyldigheten inträder (jmf. 3 kap. 1 och 1 e §§ Förslag för ökad användning av biojetbränsle Minst en stor leverantör av flygfotogen i har certifierats enligt ett av kommissionen godkänt certi- fieringssystem, vilket innebär att det endast är en formsak att ansöka om ett hållbarhetsbesked. Reduktionspliktig energimängd är den energimängd reduktionsplik- tigt flygfotogen som motsvarar den volym av dessa bränslen som skattskyldighet har inträtt för under ett kalenderår enligt 5 kap. LSE. Plikten innebär inte att varje liter flygfotogen ska innehålla en viss andel biodrivmedel för att minska växthusgasutsläppen, utan beräk- ningen görs på den totala reduktionspliktiga energimängden under ett kalenderår. Det gör det möjligt att variera mängden biodrivmedel i flygfotogen mellan olika flygplatser eller variera inblandningen . Redovisning av reduktionsplikt ska ske året efter kalenderåret. För den reduktionsplikt som gäller är det med andra ord de volymer som skattskyldighet inträtt för som reduktionsplikten gäller för och redovisning till ska ske då . Av 18 § hållbarhetsförordningen följer att den rapporterings- skyldige ska använda ett massbalanssystem som innebär att det är möjligt att knyta hållbarhetinformation, såsom utsläpp av växthus- gaser, till ett parti biodrivmedel även om partiet blandas med andra partier biodrivmedel med andra hållbarhetsegenskaper (se avsnitt 6.5.3). Massbalans för fossila bränslen finns inte reglerad. Det är dock inget problem i plikten eftersom ett normalvärde används för växthus- gasutsläppen från fossil flygfotogen. Försvarsmaktens användning av flygfotogen undantas från plikten Försvarsmakten använder inte flygfotogen som omfattas av den civila standarden annat än för att tanka statsflyget. I stället har myndig- heten en egen svensk standard, Flygfotogen 75, med särskilda speci- fikationer. För att det ska vara möjligt för Försvarsmakten att an- vända flygfotogen med inblandning av biodrivmedel krävs att flyg- och motortillverkarna godkänner detta. Ett antal olika tillverkare är Förslag för ökad användning av biojetbränsle involverade i produktionen av Herculesplan, och för- svarets helikoptrar. Det är en stor utmaning att kravställa möjligheten till användning av biodrivmedel eftersom Försvarsmakten är en i sammanhanget liten kund för t.ex. en amerikansk motortillverkare. Om användning av biodrivmedel ska tillåtas krävs att det sker för alla helikoptrar och plan eftersom det annars krävs två separata distri- butions- och bränslesystem på flygflottiljerna vilket inte är hanter- bart.22 Utredningen bedömer därför att det finns goda skäl att undanta Försvarsmaktens användning av Flygfotogen 75 från reduktions- plikten. Det bedöms inte vara någon svårighet för drivmedelsleveran- törerna att identifiera mängden drivmedel som omfattas av undan- taget eftersom bränslet levereras enligt en särskild standard. I av- snitt 9.7 föreslår utredningen att Försvarsmakten ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för inhemsk produktion och användning av biojetbränsle för Försvarsmaktens ändamål. Försvarsmakten ansvarar även för statsflyget som använder flyg- fotogen enligt civil standard. Av olika administrativa skäl bedöms det som lämpligt att undanta även denna användning. Det bedöms som möjligt för drivmedelsleverantörer att bedöma vilka volymer som levereras till Försvarsmakten.