sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Vi har särskilt noterat att tillståndsprövningen för användning av radiosändare i LEK inte innehåller något uttryckligt moment som gäller skydd för totalförsvaret, den nationella säkerheten eller motsvarande utom såvitt avser att radioanvändningen inte får antas inkräkta på vissa myndigheters frekvensutrymme, däribland Försvars- maktens. Vi noterar dock att Utredningen om radiospektrumanvänd- ning har lämnat förslag som syftar till att stärka nationella säkerhetsintressen bl.a. genom att säkerhet ska beaktas vid tillståndsprövningen enligt LEK (SOU 2018:92 s. 243 f.). Vi redogör i korthet för dessa förslag i avsnitt 5.3 ovan. Även inom andra samhällsviktiga verksamheter kan det finnas tillståndsprocesser där totalförsvarsaspekter behöver inkluderas för att åstadkomma ett förbättrat skydd. Vi har dock för vår del sett svårig- heter med att föreslå förändringar i utpräglat sektorsspecifika regler. Att totalförsvarsaspekter finns i vissa regleringar men inte andra kan ha att göra med den tid under vilken den sammanhängande total- försvarsplaneringen legat nere och att den återupptagits först . förändrades förutsättningarna för många viktiga verksamheter i samhället påtagligt och de har därför kommit att omgärdas med nya regler. I arbetet med dessa regler kan skyddet av totalförsvaret ha framstått som ett mindre angeläget in- tresse. Andra specifika skyddsbehov har i stället tillkommit. Att en oenhetlig bild framträder kan dock också bero på att olika typer av samhällsverksamhet behöver olika typer eller grader av skydd. Frågan om en särskild reglering behövs för en specifik verk- samhet kan inte besvaras utan att närmare undersöka just den verk- samheten och dess närmare förutsättningar. Med tanke på totalför- svarets bredd skulle sådana närmare undersökningar kunna företas i princip inom alla samhällssektorer. Detta har naturligen inte varit möjligt för kommittén. Vi anser i stället att frågor om adekvat skydd för totalförsvaret inom en specifik verksamhet bör övervägas sek- och nödvändiga justeringar föreslås den vägen. Som vi kunnat se i kapitel 4 pågår också flera sektorspecifika utredningsarbeten som berör sådana frågor. T.ex. ska lämna förslag på hur nationella säkerhetsintressen kan säkerställas vid tillståndspröv- ningen för tv, text-tv och ljudradio. Utredningen om nätkonces- sioner ska i sin tur vid behov föreslå vem som bör kunna inneha nätkoncession med hänsyn till den nationella säkerheten, t.ex. vid prövning av nya elnätsföretag och vid ägarbyte i elnätsföretag. Som konstaterats har dessutom Utredningen om radiospektrum- användning lämnat förslag av sådan innebörd. När det gäller frågan om särskilda förpliktelser i förhållande till enskilda verksamhetsutövare anser vi därtill att frågan är nära sam- manbunden med återuppbyggnaden av totalförsvarets förmågor och näringslivets roll i återuppbyggnaden. Som framgår av kapitel 4 pågår en särskild utredning om näringslivets roll i totalförsvaret, som bl.a. ska lämna förslag till möjligheter för staten att ställa krav på närings- livet och öka dess incitament att beakta totalförsvarets behov i verk- samheten. Vi har mot bakgrund av det nu sagda inte föreslagit några förändringar i LEK eller någon annan sektorspecifik lagstiftning. för kommuner och landsting Förslag: För att öka medvetenheten inom kommuner och lands- ting om deras betydelse inom totalförsvaret samt för att öka skyd- det av totalförsvarsverksamhet föreslår kommittén att ett tillägg införs i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap som tydliggör att kommuner och landsting har en skyldighet att beakta totalförsvarets krav i all sin verksamhet. Verksamheter som bedrivs av kommuner och landsting har funda- mental betydelse för samhällets funktionalitet och för medborgarnas liv och hälsa. Detta gäller under normala förhållanden och ännu mer under kris eller krig. Därför föreskrivs i 3 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) att kommuner och landsting ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). Enligt 4 § förord- ningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska varje kommun och landsting ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Som tidigare redovisats har emellertid den samlade totalförsvarsplaneringen i praktiken legat nere under en följd av år sedan det slut. För kommunernas del har detta med- fört att det statliga ersättningssystemet för åtgärder enligt LEH mer riktats mot åtgärder för krisberedskap än mot förbere- delser för höjd beredskap. Ett förtydligat ansvar för kommuner och landsting ska kommuner och landsting återta sin förmåga inom civilt försvar. tecknade MSB på regeringens uppdrag över- enskommelser med Kommuner och Landsting om dels kom- munernas arbete med civilt försvar, dels landstingens arbete med både krisberedskap och civilt försvar.1 Båda överenskommelserna tar sin utgångspunkt i bestämmelserna i och de gäller fram . Fokus ligger på kompetenshöjning gällande totalförsvar, säker- hetsskydd samt krigsorganisation och krigsplacering. beslutade regeringen om direktiv2 till en sär- skild utredare i frågor om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Enligt direktiven ska utredaren bland annat analysera och lämna förslag på hur kommunernas och landstingens ledningsförmåga inför och under höjd beredskap och då ytterst i krig samt den fredstida förmågan att hantera situationer som inte medför beslut om bered- skapshöjning kan göras enhetligare och förtydligas. I detta ingår att se över de krav på beredskapsförberedelser som finns i 3 kap. 1 § LEH. 6.2Det behöver tydliggöras att kommuner ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet Som vi framhållit i föregående kapitel saknas det en generell regel, riktad mot kommuner och landsting, av innebörd att totalförsvarets krav eller intressen ska beaktas i all verksamhet inom kommunen eller . Även om en sådan plikt redan får anses gälla för kommuner och landsting, såsom offentliga aktörer, kan av- saknaden av en uttrycklig lagregel i detta hänseende betraktas som en brist när det gäller skyddet av totalförsvarsverksamhet. Ett beslut av en kommun eller ett landsting kan i vissa fall få konsekvenser för totalförsvaret som inte är begränsade till den enskilda kommunen eller det enskilda , vilket vi återkommer till strax. För de statliga myndigheterna finns det en regel i förordningen om total- försvar och höjd beredskap som innebär att myndigheterna ska be- akta totalförsvarets krav i sin verksamhet. Med hänsyn till det långa uppehållet i den sammanhållna totalför- svarsplaneringen kan medvetenheten om totalförsvarsaspekter på beslut inom kommuner och landsting antas ha sjunkit påtagligt på 1MSB dnr 2018-05681, respektive 2018-05682. Ett förtydligat ansvar för kommuner och landsting Vi har inte underlag för att påstå något mer specifikt om hur ofta det fattas beslut av kommuner och landsting som framstår som tveksamma eller olämpliga från totalförsvarssynpunkt. Det finns emellertid exempel på att tilltänkta eller redan fattade kommunala beslut uppmärksammats och ifrågasatts utifrån sin lämplighet från totalförsvarssynpunkt. Frågan om vilket handlingsutrymme kommuner ska ha vid vissa överlåtelser och upplåtelser av totalförsvarsviktiga objekt uppmärk- sammades inte minst i debatten om upplåtelse av svenskt kommunalt hamnutrymme för det s.k. Nord Stream 2-projektet. Projektet avser en gasledning i för transport av naturgas från till . Det för projektet ansvariga konsortiet, vars huvudintres- sent är den ryska statskontrollerade koncernen , önskade hyra hamnutrymme i bl.a. hamn på och hamnen i för lagring av rör mm under projektets gång. Sedan reger- ingen informerat de berörda kommunerna om säkerhetsläget och försvarsintressen kopplade till upplåtelserna valde region att inte hyra ut hamn, medan , efter att ha vidtagit vissa säkerhetsåtgärder, ingick avtal om upplåtelse. Händel- serna utlöste diskussioner om gränserna för kommunernas bestäm- manderätt i frågor med säkerhetspolitiska implikationer och vilka verktyg staten borde ha i sådana frågor. Liknande diskussioner har förekommit bl.a. beträffande affärer eller tilltänkta affärer rörande hamn och hamn. Ett annat exempel på hur kommunala beslut kan påverka väsent- liga totalförsvarsintressen gäller den kommunala planerade markan- vändningen för bostäder i och som förutsätter att en drivmedelsdepå i vardera kommunen (i och i ) läggs ned.3 Den situation som uppstått har föranlett regeringen att lämna ett uppdrag till i att utreda drivmedelsförsörjning.4 I bakgrun- 3Bakgrunden till frågan om drivmedelsförsörjningen i är i korthet att kommunerna vill utnyttja depåområdena till bostäder mm och därför har sagt upp relevanta arrendeavtal/tomträttsavtal med de privata drivmedelsbolagen. Staten å sin sida (, m.fl.) ser däremot att depåerna, i vart fall kortsiktigt, behövs för drivmedelsförsörjningen i regionen. Staten har inga möjligheter att styra drivmedels- bolagen när det gäller var drivmedel lagras enligt lagen om lagring av drivmedel (lokaliseringen sker med andra ord inte med beaktande av t.ex. totalförsvarets intressen, utan efter rent marknadsekonomiska beslut av de privata bolagen). 4Regeringsbeslut , M2018/00390Ee. Uppdraget ska i relevanta delar genomföras efter samråd med bland andra vår kommitté. Ett sådant samrådsmöte har hållits. Ett förtydligat ansvar för kommuner och landsting den till beslutet framhåller regeringen att en välfungerande drivme- delsförsörjning av inte bara är av regional bety- delse utan även av nationell betydelse då en allvarlig störning poten- tiellt kan påverka centrala funktioner även i landets övriga delar. En betydande del av landets drivmedelsförsörjning tas in via oljehamnar. I senare kapitel i detta betänkande kommer vi att ta upp frågan om gränserna för den kommunala kompetensen när det gäller frågor som rör nationella försvars- eller säkerhetsaspekter och behovet av ett kontrollsystem som omfattar överlåtelser och upplåtelser av kommunalt ägda hamnar, flygplatser och vissa andra anläggningar. Vi kommer också att återkomma till frågan huruvida regler för hushållning med mark- och vattenområden samt plan- och bygglagens regler om planläggning av sådana områden, där kommu- nen tilldelas en central roll, är tillfredsställande från totalförsvars- synpunkt. Vi anser dock att det utöver reglering i specifika frågor behöver tydliggöras på ett mer generellt plan att kommuner och landsting i all sin verksamhet ska beakta totalförsvarsaspekter som kan finnas på beslut som man avser att fatta. Det gäller för beslut inom den lag- reglerade verksamheten, likaväl som för beslut inom ramen för det kommunalrättsliga kompetensområdet i övrigt. Ett sådant generellt och lagreglerat krav bör bidra till att höja medvetenheten inom kom- muner och landsting om deras egen betydelse inom totalförsvaret och om att det kan finnas totalförsvarsaspekter på många beslut som fattas inom den vanliga förvaltningsverksamheten och som annars enbart skulle bedömas utifrån andra kriterier. En bestämmelse enligt vårt för- slag kan därmed också bidra till det aktivare arbete med totalförsvaret som kommer att krävas framöver från kommuner och landsting. Förslag: Kommittén föreslår att det i 3 kap. 1 § LEH görs ett till- lägg så att det framgår att kommuner och landsting både ska be- akta totalförsvarets krav i all sin verksamhet och vidta de förbe- redelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Ett förtydligat ansvar för kommuner och landsting 6.3.1Ett tillägg till LEH Vi ser att en bestämmelse med syftet att tydliggöra kommuners och landstings skyldighet att beakta totalförsvarets krav i all sin verksam- het skulle kunna placeras i 3 kap. 1 § LEH, där det nu föreskrivs att kommuner och landsting ska vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap (beredskapsförberedelser). Vi föreslår ett tillägg till den paragrafen, så att det tydligt framgår att kommuner och landsting både ska beakta totalförsvarets krav i all sin verksamhet och vidta de förberedelser som behövs för verksam- heten under höjd beredskap. Till detta bör läggas en föreskrift om att kommuner och landsting vid behov ska samråda med den myn- dighet som regeringen bestämmer i frågor av betydelse för totalför- svaret. bör normalt vara , vilket kan framgå genom ett tillägg i förordningen (2006:637) om kommu- ners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. I sin egenskap av högsta civila totalför- svarsmyndighet inom länet är den naturliga dialogpart- nern för kommuner och landsting i totalförsvarsfrågor och den myn- dighet som primärt kan förmedla statens syn på olika frågor av relevans för totalförsvaret. På nationell nivå ska MSB utveckla och stödja arbe- tet med civilt försvar och stödja berörda aktörer i planeringen för civilt försvar. Det är en uppgift för den särskilde utredaren av frågor om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar att analysera och föreslå vilka ytterligare författningsbestämmelser som behövs när det gäller statens närmare krav på beredskapsförberedelser hos kommuner och landsting. Det föreslagna förtydligandet innebär inte att några nya uppgifter tillförs kommuner och landsting. Vi bedömer därmed att förslaget inte heller föranleder något behov av ytterligare finansiering. 6.3.2Alternativet: ett tillägg till kommunallagen Ett alternativ till dessa författningsändringar kan vara att göra ett tillägg till kommunallagen (2017:725) med motsvarande innebörd. Till exempel kan en ny 2 kap. 2 a § kommunallagen införas med in- nehållet att ”kommuner och landsting ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet och vid behov samråda med berörd statlig myndighet Ett förtydligat ansvar för kommuner och landsting i frågor av betydelse för totalförsvaret”. Kommunallagen innehåller grundläggande och generella regler för kommunernas och lands- tingens hela verksamhet och den bildar en gemensam utgångspunkt för alla förtroendevalda och anställda liksom för medborgarna. Man kan därför uppfatta det så att kommunallagens inramning skulle ge regeln större tyngd. Men om den i stället placeras i LEH återfinns den i ett mera naturligt författningssammanhang och den uppnår där- igenom en bättre konkretion, vilket vi menar för ett starkare genomslag. 7Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen Den gällande regleringen i av hur totalförsvaret, så- som ett allmänt intresse och såsom ett riksintresse, ska beaktas i hushållningen med naturresurser härrör och har ännu inte funnit sin tillämpning för civilt försvar. Ett arbete pågår dock med att identifiera riksintressen för civilt försvar. Totalförsvarets intressen i deras helhet behöver beaktas till- räckligt effektivt i den fysiska planeringen enligt plan- och bygg- lagen. Länsstyrelserna bör därför i ökad utsträckning verka för att totalförsvarets krav och intressen tillvaratas i samråd som rör pla- nering av mark- och vattenområden. Länsstyrelserna bör ha en generell möjlighet att ingripa mot kommunala beslut som innebär att totalförsvarets intressen påtagligt motverkas. (MB) regler om hushållning med mark- och vatten- områden, tillsammans med plan- och bygglagens (2010:900) (PBL) regler om planläggning av mark och vatten och om byggande, är av intresse för oss eftersom reglerna aktualiserar frågan om huruvida ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna är tillräckligt tydligt och lämpligt reglerat när det gäller att värna totalförsvarets intressen. I de närmast följande avsnitten kommer vi att kortfattat och i rele- vanta delar redogöra för reglerna i MB och PBL och hur de fungerar i förhållande till totalförsvarets intressen i den praktiska tillämpningen . I det sista avsnittet i kapitlet redovisar vi vår analys och vårt för- slag till författningsändring. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen innehåller regler om hushållning med mark- och vatten- områden i 3 och 4 kap. Hushållningsbestämmelserna syftar ytterst till att främja en sådan användning av mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som innebär att en från ekologisk, social, kulturell och samhällseko- nomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas (1 kap. 1 § andra stycket 4 MB). De ska också lösa motsättningar mellan främst intresset av att exploatera områden och intresset av att bevara områden som har sådana speciella värden eller förutsättningar att de bedömts vara bety- delsefulla för landet i stort. I 3 kap. MB finns regler om att områden som innehåller vissa värden eller är av betydelse för vissa ändamål, till exempel totalför- svaret, så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada områdenas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Reglerna beskriver således ett antal allmänna intressen som ska beaktas i användningen av mark- och vattenområden.1 Områden som är av riksintresse för ett visst ändamål ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada område- nas angivna värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar.2 Av 3 kap. 9 § MB framgår att mark- och vattenområden kan vara av betydelse för totalförsvaret, både som ett allmänt intresse och ett riksintresse. Av 3 kap. 10 § följer att totalförsvarsintresset ska ges företräde framför andra riksintressen om ett område, eller del av område, behövs för en anläggning för totalförsvaret. I 4 kap. MB utpekas ett antal områden direkt i lagen som områden av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kultur- värden. Dessa har företräde framför alla andra riksintressen. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB har betydelse för den fysiska planeringen enligt PBL och i ärenden om bygglov och förhandsbe- 1I uttrycket ”så långt möjligt”, som används i flera paragrafer i tredje kapitlet MB, ligger enligt förarbetena att den avvägning som ska göras ska omfatta hänsynstagande till de praktiska och ekonomiska konsekvenserna av det skydd paragrafen ger. I första hand är avsikten att i det enskilda fallet ge utrymme för samhällsekonomiska hänsynstaganden, t.ex. med hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Även konsekvenserna för berörda en- skilda intressen ska vägas in. Enbart ekonomiska hänsynstaganden ska dock inte få äventyra skyddsintresset enligt paragrafen, om inte en samlad bedömning enligt 1 § visar att detta främ- jar en från allmän synpunkt god hushållning (Zeteo, kommentaren till 3 kap. 2 § MB). 2Med uttrycket ”påtagligt”, som också återkommer i andra paragrafer i tredje kapitlet miljö- balken, avses att en bagatellartad påverkan kan uteslutas. Endast sådana åtgärder som kan ha en bestående negativ inverkan eller tillfälligt ha en mycket stor negativ inverkan åsyftas (Zeteo, kommentaren till 3 kap. 2 § MB). Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen sked enligt PBL, vilket utvecklas närmare nedan. De har också bety- delse för planering där inte PBL tillämpas men det är fråga om loka- lisering av verksamheter från miljösynpunkt. Av 2 kap. 6 § andra stycket MB framgår att hushållningsbestämmelserna får åberopas när det gäller ändrad markanvändning eller ändrad användning av vatten- områden och kan då ytterst leda till att en verksamhet omlokaliseras. 7.3Totalförsvaret som ett allmänt intresse och som ett riksintresse I 3 kap. 9 § första stycket MB anges att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Regeln beskriver den hänsyn som ska tas till totalförsvaret som ett allmänt intresse. Den innebär att kommunerna och de statliga myn- digheterna så långt möjligt ska beakta totalförsvarets behov genom att t.ex. inte planera för eller lämna tillstånd till andra verksamheter inom berörda områden om detta skulle hindra eller påtagligt mot- verka totalförsvarets intressen. Bestämmelsen tar inte bara sikte på att mark ska reserveras för totalförsvarsändamål. Den är också av- sedd att skydda befintliga anläggningar och områden som har bety- delse för totalförsvaret från företag i omgivningen som kan försvåra utnyttjandet av områdena för försvarsändamål. Om exempelvis bo- stadsbebyggelse tillåts intill ett militärt skjutfält, kan detta begränsa möjligheterna att utnyttja skjutfältet, eftersom hänsyn måste tas till bullerstörningar och andra olägenheter för de boende (kommenta- ren till 3 kap. 9 § första stycket MB i Zeteo). Av paragrafens andra stycke framgår att områden som är av riks- intresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. De skyddade områdena enligt bestämmelsen kan vara både sådana som ska användas under freds- tid, t.ex. övnings- och skjutfält och områden för beredskapslagring, och sådana som avses komma till användning under krig, exempelvis områden för befästningsanläggningar och krigsflygfält (Zeteo, kom- mentaren till 3 kap. 9 §). Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen Det finns också bestämmelser om mark- och vattenområden som är av riksintresse därför att de är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kom- munikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering (3 kap. 8 §).3 Av 3 kap. 10 § följer att totalförsvarsintresset ska ges företräde framför andra riksintressen om ett område, eller del av område, be- hövs för en anläggning för totalförsvaret. Hushållningsbestämmelserna har i princip överförts oförändrade från naturresurslagen . Förarbetena till den lagen har där- med fortfarande relevans. 7.3.2Arbetet med att identifiera riksintressen Det är Försvarsmakten och MSB som enligt 2 § förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden ska iden- tifiera riksintressen för totalförsvarets anläggningar enligt 3 kap. 9 § andra stycket MB. Det ska ske efter samråd med och andra berörda myndigheter. Uppgifter om områdena ska lämnas till re- spektive länsstyrelse. lämnar i sin tur underlag till kom- munerna bland annat i den sammanfattande redogörelse om statens intressen som ska göras minst . MSB har än så länge inte identifierat något område som riksin- tresse, men arbete med detta pågår. MSB bedömer att det endast handlar om ett fåtal anläggningar i vars omgivande mark- eller vattenområden kommer att omfattas av riksintressesystemet.4 Försvarsmakten identifierar områden av betydelse för det mili- tära försvaret, inklusive verksamheterna hos Totalförsvarets forsk- ningsinstitut (FOI), () och (). Försvarsmaktens huvuduppgift är förmåga till 3Bestämmelsen avses vara tillämplig bl.a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Detta kan när det gäller transportförsörjningen vara fallet beträffande större vägar, järnvägar, kana- ler, sjötrafikleder för transporter av gods, flygplatser som ingår i det reguljära flyglinjenätet samt hamnar, som har stor betydelse för godstransporterna till sjöss. Anläggningar för vatten- försörjningen kan utgöras av tunnlar, ledningar m.m., som har stor betydelse för överföringen av exempelvis dricksvatten mellan eller inom olika regioner i landet. Exempel på energidistri- butionsanläggningar som ingår i större tekniska system kan vara kraftledningar i det riksom- fattande stamnätet och ledningar för överföring av olja och gas mellan och inom olika regioner. En ledning för gasdistributionen inom en region kan exempelvis vara av nationell betydelse med hänsyn till energiförsörjningen i landet (Zeteo kommentaren till 3 kap. 8 § MB). 4MSB PM Riksintresset Totalförsvar – Civila delen, , Dnr 2018-04730. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen