sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Ledamöterna i direktion ska inte heller få be- gära eller ta emot instruktioner när de fullgör bl.a. denna uppgift. Dessa föreslagna bestämmelser avser dock framför allt tillämpningen av regler i EU-rättsakter som är direkt tillämpliga i , såsom EMIR-förordningen. Uppgiften att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling är varken tillämpning av någon EU-förordning eller någon ECBS-relaterad uppgift för , eftersom arti- kel 22 i ECBS-stadgan inte är tillämplig på medlemsstater med undan- tag (se ovan, se även avsnitt 28.2). Det rör sig i stället om en s.k. nationell uppgift enligt artikel 14.4 i stadgan. 1Se artikel 12 i och bilaga III till Europeiska riktlinje av om ett transeuropeiskt automatiserat system för bruttoavveckling av betalningar i realtid (TARGET2) (omarbetning) (ECB/2012/27). Enligt 6 kap. 7 § riksbankslagen får alltså tillhandahålla system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling. För att främja betalningssystemets funktion får bevilja deltagarna i systemet kredit . Kredit får beviljas endast mot betryggande säkerhet. Staten behöver dock inte ställa säkerhet. När en uttrycklig rätt för att tillhandahålla ett cen- tralt betalningssystem infördes i riksbankslagen 1998 fanns redan RIX-systemet. Före lagändringen framgick det endast av riksbanks- lagen att fick delta i betalningsutjämning. Det fanns dock inte någon uttrycklig bestämmelse som tog sikte på driften av RIX-systemet. Regeringen konstaterade att RIX-systemet hade en central roll i uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och att det därför borde införas en uttrycklig be- stämmelse i riksbankslagen om att får tillhandahålla sy- stem för avveckling av betalningar (prop. 1997/98:164 s. 26 och 27). I samband med detta anförde regeringen att roll i pen- ningpolitiken är sammanlänkad med ansvaret för ett stabilt betal- ningssystem genom att de transaktioner som görs i penningpolitiskt syfte ger upphov till betalningar mellan aktörerna på de finansiella marknaderna. Störningar i betalningssystemet kan därför få åter- verkningar för möjlighet att bedriva penningpolitik. Vidare kan mindre väl fungerande betalningssystem leda till att pro- blem hos en aktör kan sprida sig till andra aktörer, vilket i förläng- ningen kan medföra en risk för hela betalningssystemets stabilitet (här avsågs betalningssystemet i en vidare mening än ett enskilt så- dant system, kommitténs anmärkning). Kommittén konstaterar att spridningsrisken är ett skäl till att system för stora betalningar mellan olika banker och andra finan- siella företag sköts bättre av en centralbank än av privata aktörer. Infrastrukturen för betalningar i genomförs de flesta betalningar till och från konton i olika banker och andra betalningsförmedlare med hjälp av betalningsin- strument som de tillhandahåller. Om betalningarna enbart sker mellan konton i samma bank behövs det inte någon ytterligare infrastruk- Då kan banken själv överföra medel mellan kontona genom en enkel bokföringsåtgärd. Om en kund däremot vill göra en betalning till en kund i en annan bank eller om två banker gör affärer med varandra, måste medel överföras från den ena banken till den andra. Det är bl.a. för sådana betalningar som RIX-systemet används för betalningsavveckling. I många fall föregås avvecklingen av clearing, genom att en stor mängd betalningar som ska utföras mellan bankerna sammanställs av inom ramen för Bankgirosystemet. Nästan alla betalningar i svenska kronor, som inte sker med hjälp av kontanter eller sker mellan konton i en och samma bank, går direkt eller indirekt via konton som deltagarna i RIX-systemet har i . Detsamma gäller överföringar mellan konton i olika banker via den s.k. dataclearingen, som drivs av på uppdrag av . Avvecklingen sker såle- des i centralbankspengar. I bl.a. detta avseende fungerar alltså som bankernas bank. Även statens betalningar till och från hushåll och företag avvecklas på ett motsvarande sätt i centralbanks- pengar genom att har konton i . Betalningars centrala roll i ekonomin gör att det behövs ett system som gör det möjligt för bankerna och andra direkta deltagare i RIX- systemet att genomföra betalningar på ett säkert och effektivt sätt. I fråga om system för betalningsavveckling kan alltså erbjuda två väsentliga komponenter som inte effektivt kan tillhanda- hållas av privata aktörer.2 Den ena komponenten är riskfria konton i den meningen att den som erbjuder kontona inte kan gå i konkurs och att kontohavaren därmed kan förlora sina medel. Den andra komponenten är likviditet. På grund av de stora betal- ningsflöden som passerar i det centrala avvecklingssystemet kan deltagarna under korta tidsperioder behöva låna medel. Endast kan genom sin förmåga att framställa betal- ningsmedel (centralbankspengar) med kort varsel låna ut så stora be- lopp som det kan vara fråga om, åtminstone om detta ska kunna göras utan att stora kostnader för lånefaciliteten uppstår. har användandet av realtidsbetalningar genom betaltjänsten Swish ökat kraftigt. Swish möjliggörs genom BiR, Be- talningar i realtid. BiR drivs dock inte av utan av Bank- 2Jämför framställning 2003/04:RB3, s. 8 och 9. Det är däremot avgörande för BiR:s funktion att tillhandahåller ett klientmedelskonto avseende BiR. beslutade att inleda förhandlingar med Eurosystemet och ECB i syfte att göra den svenska kronan tillgäng- lig för avveckling på TIPS-plattformen och därigenom tillhandahålla avveckling av realtidsbetalningar i centralbankspengar dygnet runt, . En sådan avvecklingstjänst skulle vara en del av RIX-systemet. Eftersom realtidsbetalningar avvecklas , transaktion-för-transaktion, föregås inte avvecklingen av någon clearing. Ett nybildat företag, , an- sökte hos om tillstånd som clearingorganisation. Företaget ägs av några av de största bank- erna i . Det avser att köpa upp och driftsätta en ny betalningsplattform för de nordiska län- derna som ska ersätta bl.a. Bankgirosystemet. Den nya betalnings- plattformen ska möjliggöra såväl realtidsbetalningar som genomförs var för sig som överföringar i form av massbetalningar som samman- ställs genom clearing. roll i att driva system för betalningsavveckling Ett system av RIX-systemets slag är alltså en nödvändig förutsätt- ning för att det ska vara möjligt att göra betalningar i svenska kronor. RIX-systemet är emellertid inte bara navet i betalningssystemet i vid bemärkelse, dvs. den finansiella infrastrukturen, utan även av stor betydelse för det penningpolitiska styrsystemet. Både för att full- göra sina uppgifter avseende det finansiella systemet och inom pen- ningpolitiken behöver därför även fortsättningsvis till- handahålla ett system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling mellan bankerna. Med tanke på den betydelse som RIX-systemet har för den finansiella infrastrukturen är det svårt att motivera att driften av RIX-systemet endast skulle vara en frivillig uppgift för . Kommittén föreslår därför att en bestämmelse om att ska tillhandahålla ett system för avveckling av betalningar tas in i den nya riksbankslagen. Det bör inte anges i lag om systemet ska benämnas RIX-systemet eller något annat. Uppgiften att tillhandahålla ett system för avveckling av betal- ningar skulle också kunna utföras genom att och andra operatörer delar samma tekniska plattform för överföringar av be- talningar. skulle ett sådant plattformssamarbete kunna ske t.ex. genom att börjar driva ett delsystem i TARGET2, som berörs ovan. Av uppenbara skäl måste synnerligen höga krav på driftssäkerhet ställas på system. Det avser inte minst motståndskraft mot yttre störningar såsom bl.a. cyberattacker, andra slags intrång i it-systemen, strömavbrott, terrorattentat, naturkatastrofer, bränder och andra slags olyckor (se vidare kapitel 35). Kommittén anser dock att det är tillräckligt att , utan någon särskild be- stämmelse i lag, beaktar samma internationellt vedertagna principer som de flesta jämförbara centralbanker gör (PFMI, se vidare av- snitt 21.3). Det finns alltså inte tillräckliga skäl för att föreslå någon reglering i lag av dessa frågor. Det bör dock framhållas att det för- hållandet att själv övervakar sin egen verksamhet i fråga om betalningsavveckling ställer höga krav på hanteringen av intres- sekonflikter och en organisatorisk åtskillnad mellan drift respektive övervakning (se även avsnitt 33.6.3). De ovan berörda driftssäkerhetsskälen, behovet av att utveckla system och det övergripande intresset av ett stabilt och effektivt finansiellt system talar för att ska bevaka ut- vecklingen på betalningsmarknaden i stort och anlägga ett helhets- perspektiv på betalningssystem, avvecklingssystem och annan finan- siell infrastruktur. Enligt kommitténs bedömning finns det inte nå- gon annan myndighet som har samma förutsättningar som Riks- banken att anlägga ett sådant helhetsperspektiv. be- driver en sådan verksamhet bl.a. genom att ansvara för samverkansorganet och genom att ta fram statistik, analyser m.m. I avsnitt 21.3 föreslår kommittén att en bestämmelse av innebörden att ska följa betalningsmarknadens ut- veckling ska tas in i den nya riksbankslagen. Det bör överlåtas till att avgöra om vissa moment av driften ska utkontrakteras till externa leverantörer (se dock kommit- téns förslag om ansvar för krisberedskap och höjd bered- skap i avsnitt 35.7). När får en ansökan från ett finansiellt företag om att bli deltagare i RIX-systemet, prövar den om företaget uppfyller delta- garkraven. Om så är fallet tecknar ett anslutningsavtal med företaget, som därigenom blir bundet av de avtalsvillkor som tagit fram. Av dessa villkor framgår bl.a. de närmare för- utsättningarna för att ska verkställa en överföring och vilka åtgärder som kan vidta om en deltagare inte längre uppfyller deltagarkraven. har alltså regelverket för RIX-systemet utformats såsom avtalsvillkor. skulle i och för sig ha kunnat välja att i stället meddela föreskrifter på detta område med stöd av 1 kap. 2 § fjärde stycket andra meningen första ledet riksbankslagen. En konsekvens av detta skulle i sådant fall bli att utövar tillsyn över om t.ex. en viss bank efterlever föreskrifterna. Anledningen till detta är att tillsyn över bl.a. banker omfattar alla ”författningar som reglerar institutets verksam- het” (13 kap. 2 § andra stycket lagen [2004:297] om bank- och finan- sieringsrörelse). Detta gäller även om RIX-systemet som avveck- lingssystem inte står under tillsyn (14 § första stycket lagen [1999:1309] om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden jämförd med 3 § andra meningen). Det kan också nämnas att regelverket för RIX-systemet för när- varande innehåller bestämmelser om bl.a. ianspråktagande av säker- heter och liknande civilrättsliga frågor.3 Sådana frågor kan inte regle- ras genom myndighetsföreskrifter (se 8 kap. 3 § första stycket rege- ringsformen jämförd med 8 kap. 2 § första stycket 1). Ett avtal skulle således sannolikt krävas även om hade valt att meddela föreskrifter. Enligt kommitténs mening bör det överlåtas till i egen- skap av operatör för det aktuella systemet att besluta om ett ända- målsenligt regelverk för deltagandet i systemet. Detta överens- stämmer med vad som gäller för clearingorganisationer (se 20 kap. 2 § första stycket lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden). Det bör även fortsättningsvis överlåtas till att bestämma om regelverket för dess system för betalningsavveckling ska ha for- men av avtalsvillkor och/eller föreskrifter. 3Riksbanken (2018), se t.ex. kapitel E, avsnitt 1.3. Dessa förhållanden utesluter givetvis inte att det i lag kan finnas bestämmelser som begränsar vilka aktörer som får vara deltagare i systemet eller på annat sätt styr utformningen av systemet. Vilka ak- törer som får vara deltagare i RIX-systemet följer nämligen av två olika lagar. För det första regleras vilka finansiella företag som enligt svensk rätt får ägna sig åt betalningsförmedling via generella betalsystem av 3 § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse, där det också ställs upp ett krav på med mottagande av medel som är tillgängliga . För det andra innebär lagen om system för avveckling av förplik- telser på finansmarknaden vissa gränser för vilka aktörer som får vara direkta deltagare i anmälda avvecklingssystem. RIX-systemet är ett anmält avvecklingssystem. Vid utformningen av regelverket för det aktuella systemet behöver också ta hänsyn till det övergripande målet för Riks- bankens arbete med det finansiella systemet, dvs. att bidra till att detta system är stabilt och effektivt (se vidare avsnitt 20.8.6). Förutom att RIX-systemet behöver vara robust mot störningar utifrån och fungera effektivt (jfr kapitel 35), behöver krav ställas på deltagarnas finansiella och operativa förmåga, med beaktande av principerna om fritt tillträde och neutralitet. För clearingorganisationer kommer denna princip till uttryck i 20 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden. Den förekommer även i EU-förordningar avseende annan slags finansiell infrastruktur än system för betalningsavveckling. Det bör förtydligas i den nya riksbankslagen att även ska beakta denna princip. Detta anknyter även till uttalanden i förarbetena till riksbankslagen vad gäller offentliga och konkurrensneutrala kriterier för deltagande i RIX-systemet (prop. 1997/98:164 s. 27). Det bör understrykas att regelverket för det aktuella systemet endast får användas för att säkerställa systemets funktionalitet och att det alltså är säkert och effektivt. Regelverket får således inte an- vändas för att införa krav på finansiella företag som inte är förenliga med krav som och regeringen har funnit vara välavvägda eller som i praktiken innebär att myndigheten utför uppgifter som ankommer på en annan myndighet, s.k. dubbelreglering (se vidare avsnitt 20.8.2). Uteslutning av deltagare och kretsen av deltagare Ett beslut om att stänga av eller utesluta en deltagare från RIX-syste- met eller ett annat liknande system kan få synnerligen allvarliga konsekvenser för deltagaren i fråga. Exempelvis skulle inte en banks kunder kunna göra betalningar till konton i andra banker eller delta i handeln med finansiella instrument. Om banken i en sådan situa- tion inte heller på något annat sätt fick tillgång till RIX-systemet skulle den inte längre uppfylla definitionen av bankrörelse i 1 kap. 3 § första stycket 1 lagen om bank- och finansieringsrörelse. Ett så- dant beslut får således följder som kan jämföras med att Finansins- pektionen återkallar bankens tillstånd att driva bankrörelse. Om det t.ex. skulle röra sig om en s.k. systemviktig bank skulle ett sådant beslut dessutom kunna medföra stora konsekvenser för stabiliteten i det finansiella systemet och realekonomin. Givet konsekvenserna för den enskilde deltagaren och för realekonomin behöver frågorna om uteslutning eller avstängning föregås av noggranna överväganden både vid utformningen av regelverket för RIX-systemet och vid til- lämpningen av det. Ytterst styrs agerande av dess upp- gift att bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system. Intresset av att system för betalningsavveckling i sig ska vara sä- kert och effektivt torde sammanfalla med intresset av finansiell sta- bilitet i en vidare kontext. Det är naturligt att samverkar med andra berörda myndigheter på området för finansiell stabilitet, såsom Riksgälds- kontoret och , även när det gäller frågor om RIX-systemet som har särskild betydelse för den finansiella stabili- teten. En samverkansskyldighet för viktigare frågor som har sam- band med betalningssystemets stabilitet finns i 4 kap. 3 § riks- bankslagen. En annan sak är att det är som självständigt beslutar i fråga om utformningen av regelverk m.m. avseende RIX- systemet. bör därför underrätta för det fall att en deltagare i systemet inte längre uppfyller regelverket för det (jfr 4 kap. 3 § i nuvarande riksbankslag). I förarbetena till lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden förs en diskussion om den tillåtna kretsen av deltagare i avvecklingssystem, framför allt med utgångspunkt i vilken systemrisk som deltagarna kan föra med sig (prop. 1999/2000:18 s. 54–56). Detta innebär bl.a. att kretsen av potentiella deltagare är Som ovan berörs skulle ett beslut om att stänga av eller utesluta en deltagare från RIX-systemet visserligen få stora konse- kvenser. Det ligger dock i ett avvecklingssystems natur att delta- gandet är förenat med särskilda villkor. Dessutom medför inte ett beslut om att neka tillträde till RIX-systemet några stabilitetsrisker, i motsats till en situation då ett finansiellt företag som redan är RIX- deltagare inte fullföljer sina förpliktelser. Det finns således skillnader mellan att neka tillträde respektive uteslutning eller avstängning. Det finns också en skillnad av rättsligt slag såtillvida att en uteslut- ning eller avstängning till skillnad från ett beslut om att kunna neka tillträde förutsätter att det finns en kontraktsrättslig grund för det, alternativt att det finns förutsättningar för att återkalla ett s.k. gyn- nande förvaltningsbeslut. Det framstår sammantaget inte som lämpligt att i lag ålägga eller ge vissa aktörer, t.ex. vissa större banker, rätt att alltid vara deltagare i RIX-systemet. Ett sådant obligatorium skulle kunna uppfattas som en rätt att delta oavsett hur banken i fråga uppfyller reglerna för sy- stemet. För att kunna genomföra betalningar måste RIX-deltagarna som hu- vudregel ha tillräckligt med medel på sina konton i (se dock det som anförs om intradagskrediter nedan). Någon uttrycklig bestäm- melse om det behöver enligt kommitténs bedömning inte införas i riksbankslagen. Det bör i stället överlämnas till att be- stämma vad som gäller om saldot är positivt vid dagens slut.4 Den nya riksbankslagen bör dock ge utvidgade befogenheter i form av en uttrycklig möjlighet att ta emot inlåning från deltagare i dess betalningssystem. Anledningen till detta är att systemets funktion förutsätter att deltagarna har tillgodohavanden hos Riks- banken. Visserligen föreslår kommittén i avsnitt 18.11.1 att även fortsättningsvis ska få ta emot inlåning i penningpolitiskt syfte, dvs. från penningpolitiska motparter. Det kan dock förekomma del- 4Enligt villkoren för RIX-systemet får en deltagare som inte har tillgång till de stående facili- teterna som högst ha ett saldo om då RIX-systemet stänger, såvida inte medger annat. tagare i RIX-systemet som inte är penningpolitiska motparter, t.ex. centrala motparter. Mot denna bakgrund bör det i den nya riksbankslagen tas in en bestämmelse som utvidgar rätt att ta emot inlåning till att även avse inlåning inom ramen för driften av ett system för be- talningsavveckling, oavsett om inlåningen fyller någon penningpoli- tisk funktion eller inte. Här avses dock inte inlåning från allmän- heten. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att lämna förslag på de lagändringar som skulle krävs för att ge rätt att införa en s.k. e-krona, dvs. ett elektroniskt betalningsmedel för allmän- heten som tillhandahålls av . Liksom tidigare ska få ta emot inlåning från staten och vara skyldig att ta emot betalningar till staten och göra utbetal- ningar för statens räkning (jfr 8 kap. 1 § första och andra styckena i den nuvarande riksbankslagen). Enligt den nuvarande riksbankslagen får ge intradags- krediter mot betryggande säkerhet. Staten, som via Riksgäldskonto- ret deltar i RIX-systemet, behöver dock inte ställa säkerheter. Intradagskrediter gör det möjligt för deltagarna att genomföra betalningar löpande oavsett om de har överskott eller underskott på sitt konto. Genom möjligheten till intradagskredit be- höver deltagare som har underskott på sitt konto eller ett otillräck- ligt överskott inte vänta på betalningar från andra deltagare för att kunna genomföra betalningar. Det gör betalningssystemet effekti- vare. Mot denna bakgrund är det rimligt att även fort- sättningsvis får ge intradagskrediter till deltagarna i RIX-systemet. ges intradagskrediter – som namnet antyder – un- der en viss dag. Vid dagens slut får de finansiella företag som är kre- ditinstitut och penningpolitiska motparter till i första hand sinsemellan reglera under- respektive överskott i förhållande till varandra, och därefter vid behov använda stående faciliteter. Det bör dock beaktas att utvecklingen på betalningsmarknaden skulle kunna medföra att RIX-systemet eller ett annat framtida sy- stem av liknande slag håller öppet dygnet runt eller i vart fall under än vad som är fallet. Att i riksbankslagen ange att Riks- banken bara får ge kredit skulle i en sådan situation kunna uppfattas som en restriktion som begränsar RIX-systemets utvecklingspotential. I vart fall om RIX-systemet hade öppet dygnet runt, skulle uttrycket ”kredit ” te sig missvisande, efter- som en kredit som ges t.ex. –02.00 knappast kan sägas vara en kredit ”” enligt vanligt språkbruk. Dessa omständigheter och behovet av flexibilitet i fråga om Riks- bankens befogenheter talar för att en annan formulering än kredit bör väljas vid utformningen av den nya riksbankslagen. bör det alltjämt vara fråga om en mycket kortfristig kredit som är nödvändig för RIX-systemets funktion. Kommittén föreslår därför att ska ha rätt att ge kredit till deltagarna i dess system för betalningsavveckling för att främja dess funktion. Den föreslagna bestämmelsen innebär att en deltagare i RIX-syste- met kommer att kunna få kredit av både och om den kan ställa de säkerheter som kräver (se nedan). En sådan kreditgivning i förhållande till staten skulle dock kunna strida mot det unionsrättsliga förbudet mot monetär finansie- ring, dvs. förbudet mot att en centralbank ger kredit till staten (arti- kel 123.1 i EUF-fördraget). En intradagskredit som ECB beviljar ska begränsas till den berörda dagen utan möjlighet till förlängning genom omvandling till kredit över natt.5 Denna begränsning är dock knuten till att TARGET2-systemet stänger och att en kredit således inte behövs för systemets funktion. I rådets förordning (EG) nr 3603/93 av om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget finns närmare bestäm- melser om innebörden av förbudet mot monetär finansiering. Enligt förordningen ska de krediter med en dags löptid som eller de nationella centralbankerna ger den offentliga sektorn inte anses innebära monetär finansiering, förutsatt att kre- diterna förblir begränsade till den ifrågavarande dagen och någon förlängning inte är möjlig (artikel 4). I skälen till förordningen anges att de krediter med en dags löptid som centralbankerna ger kan an- vändas för att säkerställa att betalningssystemen fungerar väl. 5Artikel 12.2 i Europeiska riktlinje av om ett transeuropeiskt automatiserat system för bruttoavveckling av betalningar i realtid (TARGET2) (omarbetning) (ECB/2012/27). är krediter med en dags löptid till den offentliga sektorn förenliga med målsättningarna i fördraget, förutsatt att förlängning till påfölj- ande dag inte är möjlig. Som berörs ovan är det svårt att förena kre- ditgivning som löper över en dygnsgräns med uttrycket kredit med en dags löptid. Övervägande skäl talar därför för att en kredit till staten som löper över en dygnsgräns inte skulle vara förenlig med reglerna i förordningen. Kommittén föreslår således att kreditgivning av nu aktuellt slag i förhållande till staten ska förutsätta att krediten inte löper över en dygnsgräns och att den även i övrigt är förenlig med den ovan an- givna förordningen. Denna kreditgivning föreslås således kopplas till förbudet mot monetär finansiering. Begränsningen av möjligheterna att ge staten kredit bör inte innebära några nämnvärda nackdelar. nollställs Riksgäldskon- torets konto i RIX-systemet genom en automatisk överföring till (eller från, vid ett underskott) en bank i samband med att systemet stänger för dagen. beslutade att utöka öppettiderna för RIX-systemet.