sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Att frikoppla individersättningen från insatserna är ett relativt stort ingrepp i principerna för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och skulle kräva en mer omfattande utredning. Även om utredningen ser ett behov av en sådan mer genomgripande förändring har det inte kunnat rym- mas inom ramen för denna utredning. Bredda målgruppen för studiestartsstödet Det finns argument för att individens ersättning under reguljära studier bör hållas inom ramen för studiemedelssystemet. Studiestarts- stödet är ett studiebidrag från CSN utan lånedel som syftar till att bidra till att personer som annars inte skulle ha studerat ska påbörja utbildning. En alternativ lösning skulle kunna vara att utvidga mål- gruppen för studiestartsstödet till att omfatta anvisade från . En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Ett hinder för detta är att det är kommunen som har det huvud- sakliga ansvaret för att bedöma individens behov av studiestartsstöd. Detta kan innebära en oklar ansvarsfördelning då Arbetsförmed- lingens arbetsmarknadsbedömning inte avgör om individen har rätt till ersättning. En annan nackdel med att använda det ordinarie studiemedelssystemet är att villkoren för studiemedel kan försvåra individuella anpassningar som exempelvis en anpassad studietakt. Det argument som utredningen bedömer väger tyngst mot alterna- tivet att bredda målgruppen för studiestartsstödet är emellertid att studiestartsstödet inte är inkomstrelaterat. För en individ som tidi- gare varit etablerad på arbetsmarknaden innebär studiestartsstödet en betydligt lägre ersättningsnivå än arbetslöshetsförsäkringen vilket sannolikt minskar motivationen att påbörja studier. Aktivi- tetsstödet är inkomstrelaterat om individen är medlem i en a-kassa. Precis som för övriga arbetsmarknadspolitiska insatser bör ersätt- ningen vid arbetsmarknadspolitiskt motiverade studier vara inkomst- relaterad. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Arbetsförmedlingen (2017). Växthus – Matchning till jobb genom utbildning. (2018a). Återrapportering av arbetet med utbild- ningsplikten. Dnr: Af-2018/0006 5978. Arbetsförmedlingen (2018b). Upphandlad arbetsmarknadsutbildning och yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen – ett förtydligande. Dnr: Af-2018/0009 2974. Arbetsförmedlingen (2018c). Hur skapar vi en mer jämställd arbets- En studie av Arbetsförmedlingens förmed- lingsverksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv. Working paper 2018:2. Dnr Af-2018/0005 3281. Arbetsförmedlingen (2018d). Uppföljning av införande och resultat –Matchning till jobb genom utbildning – . Med bilagor 1, 2 och 3. Dnr: Af-2018/0009 2974. Arbetsförmedlingen (2018e). Arbetsförmedlingens nationella strategi för karriärvägledning. Af-2018/0017 8563. Arbetsförmedlingen (2018f). Redovisning av uppdraget om digital plattform. Dnr: Af-2018/0019 2596. Arbetsförmedlingen (). Utbildningsplikt för deltagare med kort utbildning i etableringsprogrammet. Dnr: Af-2018/0006 5978. Arbetsförmedlingen (2018h). Flaskhalsar vid övergång till reguljär utbildning. Arbetsförmedlingen analys 2018:6. Dnr: Af-2018/0038 4714. Arbetsförmedlingen (2018i). Behov av utveckling för att motverka oönskad överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux. Dnr: Af-2018/0039 5057. (2000). En effektivare arbetsmark- nadsutbildning. CSN (2018a). Dnr: 2017-100-9150. CSN (2018b). Lånebenägenhet bland studerande med studiemedel. Dnr: 2017-219-5265. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Dua (2018). Uppdrag: Samverkan 2018 – Många utmaningar återstår. Betänkande av Delegationen för unga och nyanlända till arbete. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde . Tilläggsdirektiv till (A 2016:03). Kommittédirektiv beslutat vid regerings- sammanträde . En sfi och vuxenutbildning av högre kvalitet. Kommitté- direktiv beslutat vid regeringssammanträde . (2018a) Återrapportering till regeringen om folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte. Dnr: 1, 2018, 091. (2018b). Yttrande angående En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71). Diarienr 355, 2018,07. , och , . (2018). Getting a job when times are bad: recruitment practices in before, during and after the Great Recession. (2018). En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. (2018). Dnr: 2018-202. (2017). Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. , och , . (2015). Arbetsmarknads- utbildning i : Studie om de nordiska systemen för arbets- marknadsutbildning för arbetslösa. Rapport från Nordiska minister- rådet. Tema Nord 2015:531. (2016). Effekter för olika deltagargrupper inom arbetsmarknadsutbildningen. IFAU Rapport 2016:20. (2017). Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning. Dnr: RIR 2017:20. Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux. om regionalt yrkesvux 2018. kommuner och landsting. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser (2016a). Samlad redovisning och analys inom yrkesutbild- ningsområdet. (2016b). Redovisning av uppdrag (Dnr U2015/2596/s) att föreslå hur kursplanen för utbildning i svenska för invandrare (sfi) kan förändras så att studievägarna i sfi målgruppsanpassas och blir sammanhållna. Dnr: 2016: 01631. (2017a). Fördelningsmodell inom regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Dnr: 2017:01233. (2017b). Redovisning av uppdrag om sammanhållna yrkes- utbildningar samt stödinsatser under införandet av regionalt yrkes- vux. Dnr 2016:1694 Dnr 2017:702. (2018a). Elever, kursdeltagare och studieresultat i grund- läggande och gymnasial vuxenutbildning . (2018b). Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom vuxenutbildning. (2018c). Utbildningsplikten – kommuners förberedelser och arbete. (2018d). Delredovisning av regeringsuppdrag om utbild- ning för nyanlända med kort utbildning – utveckling av vuxen- utbildning, U2017/04486/GV. Statskontoret (2012). Kostnader för arbetsmarknadsutbildning och yrkesvux – en jämförelse. Dnr: 2012/54-5. Statskontoret (2016). En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Delrapport 2016:10, bilaga 2. Dnr: 2014/199-5. UFA (2007) Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning. Slut- betänkande av Utredningen om en flexiblare arbetsmarknads- utbildning, UFA. Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning. (2017). Uppföljningssamtal med personer som studerar med studiestartsstöd. Promemoria från Utredningen om en utvecklad studie- och yrkes- vägledning (U 2017:10). , och van den , . (2017). Långsiktiga effekter av arbetsmarknadsutbildning. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser (2018). Folkhögskoleutbildning på gymnasial nivå –Arbetsmarknadssituation och övergång till eftergymnasiala studier bland deltagare på allmän kurs inom folkhögskoleutbildningen. Konsultrapport till Statskontoret. vid – Nationalekonomi. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar miss- lyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. står en grupp arbetssökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan utbildning och erfarenhet. Detta kan inte enbart förklaras av ett ökat inflöde till arbetskraften genom migration eller det rådande konjunkturläget. Det är en följd av att samhällsinstitutionerna inte tycks stötta utvecklingen av relevant kompetens i den utsträckning som efterfrågas. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet. För att möta framtida möjligheter och utmaningar till följd av snabb ekonomisk omställning och demografiska förändringar krävs en dynamisk arbetsmarknad. Utan att minska individens trygghet på arbetsmarknaden behövs möjligheter till en ökad rörlighet och omställning i takt med att arbetsmarknaden förändras. Ansvaret för detta delar det offentliga med arbetsmarknadens parter. I det statliga åtagandet bör ingå att skapa robusta och långsiktiga system för kompetensförsörjningen som medger en stor flexibilitet och öppnar för samverkan. Dessa utmaningar kan inte hanteras en- bart inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Kompetensförsörj- ning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt kräver samverkan mellan många olika är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompe- tensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som den om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna. Individers och verksamheters kompetens är en avgörande fram- tidsfråga. Det finns därför ett stort behov av att öka den nationella samordningen och samsynen inom det strategiska kompetens- försörjningsarbetet samt av att ytterligare förstärka det regionala mandatet. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjligheter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolk- ning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetensförsörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktörer som ger bättre förut- sättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta omställning efter större varsel eller nedläggningar. Erfarenheter från finanskrisen –2009 visar att den regionala nivån har en stor strategisk betydelse i arbetet att koordinera insatser för att dämpa den ekonomiska krisens effekter på arbetsmarknaden (Statskontoret 2011). De visar också att det regionala arbetet även i kristider bör utgå från befintliga strukturer och etablerade nätverk. Med en ekonomisk nedgång och sannolik lågkonjunktur på väg, med potentiellt stora konsekvenser för arbetsmarknaden, är det nu hög tid att rusta dessa strukturer inför kommande utmaningar. Utredningen ska lämna förslag om hur den statliga arbetsmark- nadspolitiken ska samverka med relevanta aktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen. I detta kapitel lämnas därför förslag för en samlad kompetensförsörj- ningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet. Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att: •En ny nationell myndighet får ett samlat ansvar för kompetens- försörjningspolitiken •De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare mandat för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. I kapitel 8 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen får möjlig- het till en mer ändamålsenlig användning av arbetsmarknadspolitiskt motiverade utbildningsinsatser. Målgruppen för dessa insatser är arbetssökande inskrivna hos arbetsförmedlingen som bedöms behöva utbildning för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. Men för en mer dynamisk arbetsmarknad och en mer aktiv kompetensför- sörjningspolitik behövs även förbättrade möjligheter till livslångt lärande för redan yrkesverksamma. Därför föreslår utredningen i detta kapitel även att frågan om individers försörjning under utbild- ning för omställning utreds vidare. Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges en beskrivning av Arbetsförmedlingens sam- verkan för kompetensförsörjning så som den ser ut . Efter detta följer ett analysavsnitt om behovet av en samlad kompetensförsörj- ningspolitik på nationell och regional nivå, inklusive tidigare förslag på området. Avslutningsvis presenteras utredningens förslag med konsekvensanalyser. Ekonomiska konsekvenser av utredningens sam- lade förslag redovisas i kapitel 13 om förslagens kostnader och finan- siella konsekvenser. 9.1Utredningens uppdrag och arbete I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs hur arbetsgivares behov och den långsiktiga kompetensförsörjningen inom branscher måste vara underlag för Arbetsförmedlingens strategiska planering (Dir. 2017:71). Vidare beskrivs hur Arbetsförmedlingens arbetsgivarkontakter till stor del finns på lokal nivå, medan många branscher främst agerar nationellt och regionalt. Det behövs bättre former för samverkan för Utredningen ska därför lämna förslag om hur den statliga arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning ska samverka med relevanta aktörer som arbetsgivare, branschorganisa- tioner, arbetsmarknadens parter, aktörer med regionalt utvecklings- ansvar och relevanta utbildningsaktörer på regional och nationell nivå i syfte att stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner. Utredningen har närmat sig frågan om stärkt kompetensför- sörjning ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Vi har dock tidigt konstaterat att frågan om kompetensförsörjning är tvärsekto- riell och överskrider gränser mellan ett flertal olika politikområden. Ett exempel är att arbetsmarknadspolitikens bidrag till arbetsgivares kompetensförsörjning på grund av en påtaglig problematik med skillnader mellan arbetssökandes kompetenser och arbetsgivares kompetenskrav till stor del behöver genomföras genom utbildnings- politiken. Utredningen har därför valt att ta ett bredare grepp om kompetensförsörjningsfrågorna. De förslag som läggs har därmed utöver arbetsmarknadspolitiken även bäring på utbildnings-, när- ings- och den regionala tillväxtpolitiken. Utredningen har i arbetet med denna del av uppdraget varit i kontakt med många aktörer med intresse i kompetensförsörjnings- frågor. Dialogmöten har hållits med ansvariga för frågor om kom- petensförsörjning i arbetsmarknadsparternas branschorganisationer. Möten har genomförts med medlemsorganisationer i Svenskt Närings- liv och SKL som representanter för arbetsgivare, samt med medlems- organisationer i , TCO och som representanter för arbets- tagare. Inlagor om samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor har även inhämtats från representanter för arbetsmarknadens parter i utredningens referensgrupp. För diskussioner kring de regionalt utvecklingsansvariga aktörer- nas uppdrag har utredningen haft dialog med för regionernas utvecklingsdirektörer samt med enskilda regionala aktö- rer. Inlagor om ett möjligt utökat regionalt mandat har inkommit från Regionsamverkan och . Ett studiebesök till genomfördes i sam- arbete med för att lära mer om den norska orga- nisationen av kompetensförsörjningspolitiken. I samarbete med SKL har utredningen också gjort en jämförelse mellan kompetens- försörjningspolitiken och andra svenska politikområden som kräver flernivåstyrning och samverkan samt ett väletablerat samspel mellan nationell och regional nivå – kulturpolitiken och infrastrukturpoli- tiken. Insatser för stärkt kompetensförsörjning syftar till att arbetsgivare i hela landet får tillgång till den kompetens de behöver som individer får möjlighet att utveckla kompetenser som ger dem en trygg ställning på arbetsmarknaden. En väl fungerande kompetens- försörjning till både näringsliv och offentlig sektor är en förutsätt- ning såväl för tillväxt och utveckling som för ett inkluderande sam- hälle. höjs kompetenskraven i alla branscher som följd av tekno- logisk utveckling och internationell konkurrens. Kraven för etabler- ing på arbetsmarknaden är högre än tidigare och den snabba utveck- lingen på arbetsmarknaden kräver att befintliga kunskaper fylls på och uppdateras löpande. finns en stor grupp arbetslösa med svag ställning på arbetsmarknaden, bland annat på grund av brist på relevant kompetens. Arbetsmarknaden har blivit allt mer tudelad, där en del av arbetskraften har svårt att hitta ett arbete trots en stark konjunktur. Utbildningsinsatser är ett sätt för arbetsmark- nadspolitiken att både avhjälpa arbetskraftsbristen och förhindra arbetsmarknaden från att ytterligare glida isär. Målet för den samlade kompetensförsörjningspolitiken är att säkra och höja kompetensnivån både för människor och verksam- heter för att kunna möta framtida omställningsbehov. Detta kräver ett samordnat strategiskt arbete för kompetensförsörjning där sam- verkan måste fungera mellan olika politikområden, institutionella nivåer och relevanta aktörer. Att sammanföra personer som söker arbete med arbetsgivare som söker arbetskraft måste göras både . Utred- ningen använder i det här kapitlet en snäv definition av begreppet matchning i kontrast till begreppet kompetensförsörjning för att beskriva dessa olika tidshorisonter. Begreppet matchning används för att beskriva ett operativt arbete med att sammanföra arbets- sökande och arbetsgivare i huvudsak utifrån befintliga kompetenser. Begreppet kompetensförsörjning används i sin tur för att beskriva målet för det långsiktiga och strategiska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompetensbehov på arbetsmarknaden, samt det samlade arbetet för att individer ska kunna utveckla, synlig- göra och använda de kompetenser som möter dessa behov. Förändringar i den långsiktiga kompetensförsörjningen kan ha många olika orsaker. Det kan exempelvis handla om förändringar i utbild- ningssystemet som påverkar vilken kompetens individer tillägnar sig eller demografiska faktorer som födelsetal, pensionsavgångar och migration som ger upphov till förändrat utbud av kompetens. Det kan också handla om teknologisk utveckling som ger förändrade kompetenskrav på arbetsplatserna, förändringar på världsmarknaden som ger upphov till förändrad efterfrågan på kompetens i eller andra makroekonomiska faktorer. Med så komplexa orsakssamband är det svårt att belägga huruvida insatser för stärkt kompetensförsörjning får effekt. Varken den för matchning etablerade beveridgekurvan eller Arbetsförmedlingens matchningsfunktion kan användas för att beskriva hur kompetens- försörjningen i samhället utvecklas. I svensk statistik och utvärder- ing används olika mått för olika perspektiv. Situationen beskrivs antingen för olika branscher, så som i Konjunk- turbarometer, eller för olika utbildningskategorier som i SCB:s Arbets- kraftsbarometern och Trender och prognoser, eller för olika yrkes- kategorier som i Arbetsförmedlingens Yrkeskompassen. Inom den regionala tillväxtpolitiken används förvärvsintensiteten, dvs. antalet förvärvsarbetande relativt befolkningen i åldersgruppen 20–, som huvudindikator för att följa kompetensförsörjningen.1 saknas en vedertagen metod för att sammanställa dessa perspektiv till ett gemensamt mått och rensa detta mått för att bedöma huruvida 2017/18:1 Utgiftsområde 19, s. 17. förändringar beror på aktiv kompetensförsörjningspolitik eller på andra faktorer. Sådana metoder skulle behöva utvecklas. Begreppet region är mångtydigt. I en svensk kontext kännetecknar det i regel ett geografiskt område som är mindre än landet i sin helhet men större än en enskild kommun. Beroende av vad indelningen ska användas till finns olika sätt att definiera detta geografiska område. Det kan finnas anledning att skilja mellan administrativa och funk- regionindelningar. En administrativ region är en indelning baserad på beslut tagna av politiker och tjänstemän, exempelvis dagens län. Funktionella regio- ner är i sin tur geografiska områden definierade utifrån egenskaper som exempelvis befolkningsdensitet, miljöpåverkan, växtzoner, arbets- pendling, etc. Funktionella regioner tar i allmänhet inte hänsyn till administrativa gränsdragningar och överlappar därmed ofta de admi- nistrativa regionerna. I arbetsmarknadspolitiken är den regionala nivån ofta den mest lämpliga analysnivån eftersom den bäst avspeglar hur människor beter sig på arbetsmarknaden. En individ har ofta en större arbets- marknad än hemkommunen, men utan att hela landet utgör en reell arbetsmarknad. Detsamma gäller utbildningsutbud och pendling för studier. Funktionella arbetsmarknadsregioner är därför den bäst lämpade indelningen när arbetsmarknaden och kompetensförsörj- ningen ska analyseras. Men även om funktionella arbetsmarknads- regioner är den analysram som kompetensförsörjningspolitiken bör förhålla sig till krävs administrativa regioner för politikens genom- förande. Utredningen använder sig därför både av funktionella och administrativa regioner i det följande kapitlet. Skillnaden beskrivs närmre nedan. Utredningen har i uppdrag att lämna förslag som kan stärka kom- petensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknadsregioner. Detta för att den administrativa geografiska indelning som görs exempelvis genom indelningen av i 21 län eller i statliga myndigheters regionala verksamhetsområden inte alltid motsvarar hur människor lever och arbetar. Individer rör sig över formella kommun- och länsgränser för att studera och arbeta. De funktionella regionerna blir större och färre i takt med att infrastrukturen byggs ut och möj- ligheterna att arbetspendla därmed förbättras. Det finns olika sätt att definiera funktionella arbets- marknadsregioner. De två regionindelningarna funktionella analys- regioner (FA-regioner) och lokala arbetsmarknader (LA-regioner) är båda funktionella indelningar. Statistik om arbetspendling över kommungränser ligger till grund för båda. gör en statistisk indel- ning i LA-regioner för att möjliggöra analyser av arbetsmarknaders funktion. LA-regionerna baseras på pendlingsströmmar mellan kom- munerna och revideras . Antalet LA-regioner har minskat kon- tinuerligt i takt med att arbetspendling över kommun- gränser blivit vanligare. Vid den första indelningen bestod av 111 LA-regioner. har antalet legat på runt 75. ansvarar numera för indelningen av FA-regioner. Indelningen skapades med avsikten att kunna beskriva både aktuella och framtida samband för hur befolkning, arbetsmarknad och ekonomi fungerar och kan komma att utvecklas. En består av en eller flera kommuner och baseras på uppgifter om arbetspendling över kommungränser. Den baseras även på ett antal antaganden som härleds från historisk utveckling och framtids- prognoser. Vid den senaste indelningen, som gjordes 2015, delas in i 60 funktionella analysregioner (Tillväxtanalys 2015). använder sig av indel- ning i FA-regioner när funktionella arbetsmarknadsregioner avses. Den svenska förvaltningen är organiserad på tre nivåer – central, regional och lokal. På lokal nivå är indelat i 290 kommuner. På regional nivå är landet indelat i 21 län med en statlig myndighet (länsstyrelse) i varje län och 20 landsting med direktvalda fullmäktige.2 2I ansvarar för de frågor som normalt hör till landstingen. Statliga myndigheter kan ha olika regional indelning. För vissa statliga myndigheter är den geografiska organisationen helt eller del- vis reglerad av riksdag och regering. Flertalet myndigheter, exempel- vis Arbetsförmedlingen, bestämmer dock själva sin regionala indel- ning. Den av regeringen tillsatta (2018) har föreslagit en samordnad regional indelning för de statliga myndig- heter för vilka en geografisk samordning är relevant, däribland Arbetsförmedlingen. Syftet är att stärka helhetsperspektivet inom statsförvaltningen och främja samverkan myndigheter emellan och med kommuner och landsting. föreslog en indelning i sex geografiska områden som inte bryter läns- och lands- tingsgränser: 1.Jämtland, , , 2.Dalarna, , , , , , 6.Blekinge, , . I sammanhanget bör också NUTS-regioner nämnas.