sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Att upprätthålla grundläggande värden: demokrati, rättsstat, mänskliga fri- och rättigheter, människors lika värde samt invånarnas jämlika och jämställda möjligheter till infly- tande och aktivt deltagande i samhällslivet är ett nationellt intresse. I strategin slås bl.a. fast att yttrandefrihet, informationsfrihet, rätten till utbildning, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, förenings- frihet samt religions- och övertygelsefrihet är några av de mänskliga rättigheter som ska skyddas genom arbetet för säkerhet. Demokrati, mänskliga fri- och rättigheter samt säkerhet stärks av fria, självständiga medier (Nationell säkerhetsstrategi, s. 5 och 14). Årliga delrapporter lämnas som ger en övergripande redo- visning av vilka insatser som gjorts på området. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge 13.2.3En nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet Regeringen beslutade om en nationell strategi för sam- hällets informations- och cybersäkerhet (skr. 2016/17:213). Strate- gin är ett uttryck för regeringens övergripande prioriteringar och syftar till att utgöra en plattform för fortsatta utvecklings- arbete inom området. Huvudsyftena med strategin är att bidra till att skapa långsiktiga förutsättningar för samhällets aktörer att arbeta effektivt med informations- och cybersäkerhet samt att höja med- vetenheten och kunskapen i hela samhället. Regeringen vill genom strategin även stödja de insatser och det engagemang som redan finns i samhället för att stärka informations- och cybersäkerheten. Strategin omfattar därmed hela samhället, det vill säga statliga myndigheter, kommuner och landsting, företag, organisationer och privatpersoner. Enligt regeringen finns flera hot och risker som berör . I skrivelsen beskrivs detta på följande sätt. Angrepp kan riktas mot våra grundläggande värden och de demokratiska funktionerna i sam- hället, t.ex. genom desinformation och påverkanskampanjer. Des- information kan användas för att avsiktligt sprida osanna eller vilse- ledande uppgifter i syfte att påverka människors attityder, ställnings- taganden och handlande i en viss riktning. En påverkanskampanj är centralt styrd som ett brett spektrum av metoder kan an- vändas, såväl öppna som dolda, varav dataintrång och andra cyber- attacker kan utgöra en delmängd. Den kan också inkludera politiska, diplomatiska, ekonomiska och militära maktmedel. Spridande av oriktig eller vilseledande information riskerar att undergräva för- troendet för våra offentliga institutioner och utmana samhällets säker- het. Källkritik och tillgång till en mångfald av oberoende medier och nyhetsförmedling stärker medvetenheten och motverkar effekterna av desinformation och påverkanskampanjer (skr. 2016/17:213 s. 7 f.). överlämnade Försvarsberedningen sin rapport – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) till försvarsministern. Försvarsberedningen lämnar i rapporten förslag rörande inrikt- Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge ningen av totalförsvaret och utformningen av den civila verksam- heten i totalförsvaret. I rapporten tas bl.a. frågor om påverkans- kampanjer upp. Försvarsberedningen framhåller att med dagens säkerhetspolitiska läge är behovet av att identifiera, analysera och möta påverkanskampanjer centralt och att det måste ske med respekt för den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten. Det psyko- logiska försvaret – som innefattar bl.a. att identifiera, analysera och möta påverkanskampanjer – berör hela totalförsvaret inklusive media, myndigheter, kommuner, frivilligorganisationer och näringsliv. Försvarsberedningen konstaterar vidare att informationsområdet förändras med teknologi- och samhällsutvecklingen och att det snabbt etableras nya medievanor hos befolkningen. Det medför att på- verkanskampanjer också förändras och kan ta sig många uttryck vad gäller både medel och metoder. Försvarsberedningen understryker att det psykologiska försvaret måste ta sin utgångspunkt i att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte. Fria och oberoende medier och kunskapsförmedlare är nyckelaktörer för att upprätthålla förtroendet för samhällets institutioner och före- trädare (Ds 2017:66 s. 106 ff.) 13.3.1Utgångspunkter för utredningens analys och bedömning Utgångspunkten för utredningens analys är, i enlighet med hur ut- redningsuppdraget är beskrivet på den här punkten, att regler på detta område behövs. Det innebär att utredningen inte har gjort någon analys av det förändrade säkerhetsläget och om detta i sig kräver mediepolitiska ställningstaganden. Utredningens uppdrag är att lämna förslag på hur nationella säkerhetsintressen kan säkerställas vid tillståndsprövningen för sänd- ning av tv, text-tv och ljudradio. Med tillståndsprövning kan avses tilldelning, överlåtelse eller återkallelse av tillstånd. Utredningen har övervägt om en bedömningsgrund avseende fara för säker- het ska ställas upp när tillståndsmyndigheten prövar om tillstånd ska ges för viss sändningsverksamhet, när myndigheten ska lämna med- givande till överlåtelse av tillstånd och om tillstånd ska kunna åter- kallas på denna grund. De sändningar som aktualiseras är sändningar Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge i marknätet, eftersom det är dessa som kräver tillstånd enligt radio- och tv-lagen. I det följande bedömer utredningen hur den övergripande frågan om att ta hänsyn till nationella säkerhetsintressen vid tillståndspröv- ning för radio och tv förhåller sig till mediemarknadens utveckling samt till och grundlagarna. Marknätets utveckling och allmänhetens förändrade medievanor Bedömning: Sändningar i marknätet är fortsatt viktiga både för allmänheten och för radio- och tv-företagen. Behovet av att ta hänsyn till nationella säkerhetsintressen vid tillståndsprövning för radio och tv kan inte avfärdas med hänvisning till allmän- hetens förändrade medievanor och till att betydelsen av mark- sändningar minskar. påpekade i sitt betänkande att de föränd- ringar som sker på mediemarknaden liksom i allmänhetens medie- konsumtion bör beaktas när det gäller risker och hot förknippade med rikets säkerhet (bet. 2016/17:KU28 s. 11). En första fråga är där- för vilken betydelse marksändningar har för en aktör som vill nå ut till allmänheten. En andra fråga är om det får någon praktisk bety- delse att begränsa möjligheten att få tillstånd för sändningar i mark- nätet, t.ex. för att värna nationella säkerhetsintressen, om denna distributionsform blir allt mindre relevant för allmänheten. Från allmänhetens perspektiv kan det generellt sägas att betydel- sen av sändningarna i marknätet minskar och att denna utveckling gäller för tv, men att den inte är lika tydlig för radio. Parlamentariska public service-kommittén beskrev i sitt betänkande Ett oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar (SOU 2018:50) situationen på följande sätt. Distribution av linjära sändningar sker i huvudsak via marknät, kabel, ip-tv-nät och satellit. Drygt hälften av landets hushåll är anslutna till traditionella kabel-tv-nät. Cirka 32 pro- cent av landets hushåll är aktiva kabel-tv-konsumenter. Satellit-tv, där mottagning sker via en egen parabolantenn utnyttjas av av hushållen som det huvudsakliga sättet att ta emot linjär tv. av hushållen är ip-tv-abonnenter. Ip-tv är den distributionsform som växer. I marknätet verkar betal-tv-operatören Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Boxer som 2017 hade cirka 416 000 abonnenter motsvarande av hushållen. Utvecklingen visar att antalet betal-tv-abonnemang i marknätet minskat . Marksänd tv kan också distribueras som fri-tv vid sidan av Boxers betal-tv-utbud. sänds, för- utom public service, två programtjänster med tillstånd från Myndig- heten för press, radio och tv som fri-tv (TV4 och TV6). hade av landets hushåll enbart fri-tv via marknätet vilket motsvarar cirka 354 000 hushåll. Marknätet utnyttjas också av hushåll som annars använder andra plattformar för sitt huvudsakliga tv-tittande, t.ex. för hushållets andra och tredje tv-apparater och för tv-apparater i fritidshus (SOU 2018:50 s. 96 f.). Även om de som tittar på marksänd tv minskar är antalet fort- farande betydande. Det finns också ett fortsatt stort intresse från tv- bolagens sida att få tillstånd, vilket visades vid de senaste tillstånds- omgångarna som genomfördes och 2016. Än så länge har inga tillståndshavare heller valt att lämna marknätet enbart med hänvis- ning till plattformens vikande ställning. Marksänd tv är alltså, trots det minskade publikunderlaget, enligt utredningens uppfattning en fortsatt viktig distributionsform. När det gäller linjära radiosändningar är FM-distributionen fort- satt dominerande. Onlinedistributionen ökar endast svagt. Den fortsatt starka ställningen för marksänd radio visas inte minst av att de nuvarande tillståndshavarna för analog kommersiell radio beta- lade betydande belopp för de nya nationella åttaåriga tillstånd som började gälla . Utvecklingen på radioområdet be- skrivs ytterligare i kapitel 16, som behandlar frågan om beställradio bör omfattas av radio- och tv-lagen. Ytterligare en aspekt av denna fråga är marknätets betydelse för krisberedskap. Marknäten för radio och tv har hög tillgänglighet och medger en robust utsändning med få avbrott och störningar. Kvali- teten påverkas inte av antalet lyssnare eller tittare. Marknäten har byggts med tanke på hög driftssäkerhet. Ur ett krisberedskaps- perspektiv är det också viktigt att allmänhetens mottagning av ut- sändningarna kan ske med enkel utrustning, t.ex. en batteridriven FM-mottagare. I ett krisläge där andra distributionsplattformar slagits ut ökar betydelsen av att kunna distribuera information via mark- nätet. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Sammantaget visar utvecklingen, enligt utredningens uppfattning, att marksändningar minskar i betydelse, men inte i så stor utsträck- ning att det är intressant för radio- och tv-företagen att ansöka om lediga tillstånd som utlyses av myndigheten. Därmed kan det hävdas att marksändningar fortsatt är viktiga också ur ett nationellt säkerhetsperspektiv. Med andra ord kan behovet av att ta hänsyn till nationella säkerhetsintressen i samband med tillståndsprövning inte avfärdas med hänvisning till förändrade konsumtionsmönster hos medieanvändarna och till att betydelsen av marksändningar minskar. Förhållandet till den EU-rättsliga regleringen Bedömning: Krav på att beakta nationella säkerhetsintressen vid tillståndsprövningen står inte i strid med de skyldigheter som följer av anslutning till EU. Om tillståndsprövningen också gav utrymme för myndigheten att ta hänsyn till nationella säkerhetsintressen är frågan hur det skulle för- hålla sig till . Det kan först konstateras att det saknas bestämmelser på EU-nivå om tillståndsprövning när det gäller sänd- ning av radio och tv. Av artikel 4 i Fördraget om Europeiska Unionen (FEU) framgår bland annat att Unionen ska respektera medlems- staternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte bland annat är att skydda den nationella säkerheten och att den nationella säkerheten är varje medlemsstats eget ansvar. AV-direktiv görs tydligt att direktivet inte påverkar med- lemsstaternas ansvar i fråga om organisationen, inklusive bl.a. systemen för tillståndsgivning och administrativ auktorisering (skäl 19). Utred- ningen bedömer därför att förslagen inte står i strid med de skyldig- heter som följer av anslutning till EU. Utredningens uppdrag innebär, som nämnts ovan, att överväga om en bedömningsgrund avseende fara för säkerhet ska ställas upp vid tilldelning, överlåtelse och för återkallelse av tillstånd att sända radio och tv. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Bestämmelser som innebär att Myndigheten för press, radio och tv vid tillståndsprövningen ska säkerställa nationella säkerhetsintres- sen kan ytterst innebära att myndigheten avslår en ansökan om sänd- ningstillstånd, väljer att inte medge en överlåtelse av sändnings- tillstånd eller återkallar ett tillstånd. Sådana regler innebär i sig en begränsning av yttrande- och informationsfriheten. I det följande beskrivs aktuella grundlagsbestämmelser närmare. Därefter redogör utredningen för möjligheten att begränsa yttrande- friheten och informationsfriheten i detta sammanhang samt för inne- börden av begreppet rikets säkerhet. Enligt 3 kap. 3 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Av andra stycket framgår att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möj- liga yttrandefrihet och informationsfrihet. Av 3 kap. 5 § YGL framgår vissa förutsättningar för begränsningar i rätten att sända. I bestämmelsen regleras att i fråga om begränsningar i rätten att sända program gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen. Förutsättningarna för att begränsa yttrandefriheten och informa- tionsfriheten ges i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen (RF). Begräns- ningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begräns- ningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Enligt 2 kap. 23 § första stycket RF får yttrandefriheten och in- formationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkför- Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge sörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privat- livets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får be- gränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras en- dast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella ange- lägenheter (2 kap. 23 § andra stycket RF). Möjligheten att begränsa yttrande- och informationsfriheten Yttrandefriheten och dess grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle är en given utgångspunkt för utredningens överväganden. Den nu aktuella frågan handlar om att balansera yttrandefriheten mot andra angelägna intressen. Enligt 2 kap. 23 § första stycket RF får yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet. Ut- trycket rikets säkerhet har inte definierats i lag, men regeringen har i olika lagstiftningsärenden gett ledning för hur det ska tolkas. I förarbetena till den tidigare säkerhetsskyddslagen (1996:627) förklarades att uttrycket omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för försvarsförmåga, politiska oberoende och territo- riella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för demokratiska statsskick. I det sammanhanget anförde regeringen att skyddet för den yttre säkerheten i första hand tar sikte på total- försvaret, dvs. den verksamhet som behövs för att förbereda för krig, men att ett hot mot rikets yttre säkerhet även kan före- komma utan att det hotar totalförsvaret. Också rikets inre säkerhet kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs. Angrepp på det demo- kratiska statsskicket kan förekomma från grupperingar utan för- bindelse med främmande makt. Det kan också vara fråga om försök att ta över den politiska makten genom våld eller att använda våld, hot eller tvång mot statsledningen i syfte att påverka politikens utformning. Försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter räknas också till hoten mot rikets inre säkerhet (prop. 1995/96:129 s. 22 f.). Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Regeringen uttalade sig också om uttryckets innebörd i samband med propositionen Förstärkt skydd mot främmande makts under- rättelseverksamhet (prop. 2013/14:51). Regeringen uttalade då att uttrycket kan sammanfattas som skyddet för oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det inne- fattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska statsskicket samt av nationens grundläggande funktionalitet. Rikets säkerhet tar således inte enbart sikte på skyddet av det fysiska territoriet. Det avser också hävdandet av suveränitet, vilket innebär att ska kunna bruka sin exklusiva frihet under det folkrättsliga regelverket, för att på det egna territoriet självständigt utöva statens funktioner, såväl vad avser statens inre som yttre förbindelser. Regeringen menade vidare i nämnda proposition att de förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet kan förändras , bl.a. i takt med samhällsutveck- lingen. var begreppet starkt förknippat med Försvarsmaktens verksamhet, eftersom det främsta hotet mot rikets säkerhet ansågs vara ett militärt angrepp. är samhället och hotbilden mer kom- plex och föränderlig, vilket i sin tur har fört med sig att uppgifter hänförliga till förhållanden inom andra samhällssektorer kan vara av betydelse för rikets säkerhet (prop. 2013/14:51 s. 20). I samma proposition menade regeringen att uttrycket riket ur språklig synvinkel är ålderdomligt. Det fanns därför skäl att ändra det till , eller landet, i de lagförslag som behandlades (prop. 2013/14:51 s. 37). I propositionen Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag konstaterade regeringen att uttrycket rikets säkerhet har utmönstrats ur flera författningar till förmån för uttrycket säkerhet. Begreppet rikets säkerhet justerades språkligt i den nya säkerhets- skyddslagen till säkerhet (prop. 2017/18:89 s. 40). Som framgått ovan saknar begreppet rikets säkerhet en lagfäst definition. Den ledning som regeringen gett för begreppets tolkning utgör dock utgångspunkten för överväganden om möjligheten att begränsa yttrande- och informationsfriheten med hänsyn till rikets säkerhet. I sammanhanget bör det också understrykas att en begränsning av yttrandefriheten aldrig får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Innebörden av 2 kap. 23 § andra stycket RF behöver också beaktas – att vid Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge bedömandet av vilka begränsningar som får göras med hänsyn till exempelvis rikets säkerhet ska särskilt beaktas vikten av vidaste möj- liga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fack- liga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. När det gäller kravet i 3 kap. 3 § andra stycket YGL att det all- männa ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet kan följande sägas. Möjligheten att i lag reglera rätten att sända radio och tv via marknät bygger på det förhållande att utrymmet för sänd- ningar är begränsat. Det begränsade utrymmet kan i sig anses vara en anledning till att ställa krav på att de som får använda sig av detta utrymme inte utgör ett hot mot yttrande- och informationsfriheten. Av den anledningen skulle bestämmelser med innebörden att till- ståndsprövningen ska ta hänsyn till det nationella säkerhetsläget, och utestänga aktörer som kan utgöra ett hot mot säkerhet, kunna ses som befrämjande för en vidsträckt yttrande- och informa- tionsfrihet. Den säkerhetspolitiska utvecklingen, liksom mediemarknadens utveckling, är svåra att förutsäga. Att införa regler som innebär att landets säkerhet beaktas i tillståndsprocessen kan sägas vara en skydds- åtgärd i en omvärld som präglas av snabba säkerhetspolitiska föränd- ringar. Saknas regler kan det vara för sent att på ett effektivt sätt komma tillrätta med ett framtida problem som består i att ett medie- företag, som utgör fara för landets säkerhet, sänder via marknäten för radio och tv. aktualiseras olika yttrandefrihetsrättsliga aspekter. Utredningens bedömningar när det gäller hur alternativa lösningar förhåller sig till yttrandefriheten utvecklas i följande avsnitt. 13.3.3Alternativ för att säkerställa nationella säkerhetsintressen Utredningen har övervägt olika alternativ för att uppnå syftet att säkerställa nationella säkerhetsintressen. En utgångspunkt för utred- ningens överväganden är att ett förändrat regelverk ska innebära ett så litet ingrepp i yttrandefriheten som möjligt som syftet med nya regler uppnås. Detta innebär en avvägning mellan två grund- läggande och angelägna intressen. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Ett alternativ som utredningen övervägt är att regler införs i radio- och tv-lagen som innebär att Myndigheten för press, radio och tv ska ta hänsyn till säkerhet vid tillståndsgivning och vid beslut om att medge överlåtelse av tillstånd. Sådana reglerna skulle utformas så att det framgår att tillstånd att sända tv och sökbar text-tv respektive analog och digital kommer- siell radio inte får ges till ett programföretag om det kan antas att programföretaget och dess verksamhet kan medföra fara för säkerhet. Reglerna kan också innehålla en möjlighet att återkalla ett sändningstillstånd om tillståndshavaren utgör en fara för säkerhet. Alternativet förutsätter att Myndigheten för press, radio och tv samråder med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen vid tillstånds- prövningen och att prövningen är inriktad på den sökande och dess verksamhet, inte innehållet i sändningarna. Ett andra alternativ som övervägts är att regler införs i radio- och tv- lagen som ger möjlighet att återkalla ett tillstånd om tillståndshavarens sändningar utgör en fara för säkerhet. Reglerna skulle vid detta alternativ utformas som en grund för återkallelse med inne- börden att tillstånd att sända tv, sökbar text-tv, närradio respektive kommersiell radio får återkallas om tillståndshavaren bedriver sänd- ningar som kan utgöra en fara för säkerhet. En sådan prövning skulle innebära att myndigheterna kan ingripa i efterhand, dvs. en återkallelse kan aktualiseras om det konstateras att sändningarnas innehåll är skadliga för landets säkerhet. Även i detta alternativ behöver samråd ske mellan Myndigheten för press, radio och tv, Försvarsmakten och Säkerhetspolisen. Hur ett alterna- tiv med denna inriktning kan utformas beskrivs i avsnitt 13.3.4. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Ett tredje alternativ kan vara att utvidga bestämmelsen i 13 kap. 4 § andra stycket radio och tv-lagen som innebär att staten, landsting eller kommuner inte får inneha tillstånd att sända analog kommersiell radio. Bestämmelsen infördes i den första lokalradiolagen (1993:120) och motiverades med att lokalradion inte skulle fungera som ett språkrör för myndigheterna (prop. 1992/93:70 s. 16). För att uppnå syftet att säkerställa nationella säkerhetsintressen skulle bestämmelsen behöva utvidgas så att den även gäller tillstånd att sända tv och så att även utländska statliga aktörer utesluts från möjligheten att få sändningstillstånd. Utredningen anser att en sådan utvidgad bestämmelse skulle vara lätt att kringgå och därmed inte uppnå syftet att säkerställa natio- nella säkerhetsintressen. Därutöver skulle en sådan bestämmelse riskera att hindra alla statliga aktörer från att få tillstånd, vilket skulle kunna få oönskade konsekvenser. Det kan exempelvis nämnas att BBC har tillstånd att sända tv i . Enligt utredningen bör alternativet därför inte övervägas vidare.