sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Det inne- bär att behöver analysera den ekonomiska utvecklingen ur olika perspektiv, t.ex. vad gäller prisutveckling, lönebildning och hur finanspolitiken påverkar förutsättningarna för penningpolitiken. Vidare behöver följa utvecklingen på de finansiella mark- naderna, bl.a. vad gäller kreditgivning, den finansiella infrastruk- turens funktionssätt och växelkurser. Detta är av betydelse för att ska kunna fullgöra sin penningpolitiska uppgift, men också för att den ska kunna bidra till ett stabilt och effektivt finan- siellt system. Den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella marknaderna kan dock även ha betydelse för arbete med kontanter respektive krisberedskap och höjd beredskap. Den globala ekonomiska utvecklingen kan, förutom penningpolitik och det finansiella systemet, påverka internationella arbete. Utvecklingen på valutamarknaden påverkar även valutariskerna En väl fungerande omvärldsbevakning är således av betydelse också i fråga om . Om- världsbevakningen har därmed betydelse för uppgifter i stort. Frågan är då hur omvärldsbevakning ska komma till uttryck i den nya riksbankslagen. Enligt den nuvarande riksbanks- lagen ska följa utvecklingen på valuta- och kreditmark- naderna (6 kap. 2 §). Denna bestämmelse bör enligt kommitténs men- ing ersättas med en vidare bestämmelse som tar sikte på den allmänna ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella mark- naderna. Om samhällsekonomin utvecklas på ett ohållbart sätt, t.ex. vad gäller klimatpåverkan, kan det innebära ett långsiktigt hot mot såväl den ekonomiska utvecklingen i stort som stabiliteten i det finansiella systemet. Med en hållbar utveckling avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling (se vidare prop. 2017/18:271 s. 24– 26). För att det finansiella systemet ska fungera väl och kunna utföra sina grundläggande funktioner som kapitalförsörjning och riskhan- tering, krävs att hänsyn tas till risker som kan hota en hållbar utveck- ling. Sådana hållbarhetsrisker kan påverka t.ex. försäkringsmark- naden och värdet på finansiella tillgångar som exempelvis banker har. En centralbank har genom sina uppgifter goda förutsättningar att analysera och ta initiativ till diskussioner kring hållbarhetsfrågor i det finansiella systemet. bör delta i diskussioner med andra centralbanker om implikationerna av klimatförändringarna. Det kan nämnas att det finns ett nätverk för centralbanker vad gäller miljöhänsyn inom det finansiella systemet. Eftersom bör ha ett tydligt lagstöd för att delta i arbetet med hållbarhetsfrågor, finns det enligt kommitténs mening ett behov av en bestämmelse av innebörden att ska iden- tifiera de hot mot en hållbar utveckling som påverkar förutsättning- arna för att nå målen enligt den nya riksbankslagen. I anslutning till frågorna om omvärldsbevakning finns det också skäl att nämna att driver en relativt omfattande forsk- ningsverksamhet om bl.a. penningpolitik. I motsats till vad som gäller för t.ex. finns det inte någon bestäm- melse som uttryckligen medger att får göra detta (jfr 1 § 7 förordningen [2007:759] med instruktion för Konjunkturin- stitutet). Mot bakgrund av behovet av forskning om frågor som rör verksamhet finns det skäl att också ta in en bestämmelse om forskning i den nya riksbankslagen. ska således få driva forskning som har betydelse för förutsättningarna att nå sina mål. Gjedrem, S. (2016), “Central banks’ role, objectives and account- ability”, Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 104–108. (2016), Förslag till frågor att ta upp i översynen av riks- bankslagen, Promemoria, , dnr 2016-00436. (2011), ”Myndigheternas insatser för finansiell stabi- litet, Lärdomar i ljuset av utvecklingen i –2007”, RiR 2011:9. SOU 1986:22, och . Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för . SOU 2010:29, En ny förvaltningslag. Penningpolitikens mål och medel 14Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken I detta kapitel beskrivs ett antal utgångspunkter och principer vilka ligger till grund för överväganden och förslag i kommande kapitel inom området penningpolitikens mål och medel.1 Kapitlet inleds med en beskrivning av gällande rätt beträffande ansvaret för penningpolitiken (avsnitt 14.2). Som framgår där be- håller , som en s.k. medlemsstat med undantag, rätten att själv bestämma vilka befogenheter som gäller inom ramen för penning- politiken. I syfte att utgöra ett underlag för kommitténs förslag till vilka penningpolitiska befogenheter som ska delegeras till följer i avsnitt 14.3 en principiell diskussion inklusive internationell utblick kring begreppet ”penningpolitik”. Denna diskussion är också en utgångspunkt för analysen av gränsdragningar mellan åtgärder inom ramen för prisstabilitetsmålet respektive åtgärder inom ramen för arbete med att bidra till finansiell stabilitet och effektivitet (se kapitel 25). I avsnitt 14.4 följer en beskrivning av hur de tre externa utvär- deringarna som genomförts på uppdrag av finansutskottet har kom- menterat de penningpolitiska frågeställningar som kommittén tar ställning till i kapitel 15–18. Som en bakgrund till hur penningpolitiken påverkar ekonomin och vilka instrument som behövs för att bedriva s.k. räntestyrning beskrivs i avsnitt 14.5 penningpolitikens transmissionsmekanism och räntestyrning. Det utgör en utgångspunkt till kommit- 1Den nationalekonomiska bakgrunden till de penningpolitiskt relaterade frågeställningarna i kommitténs direktiv beskrivs i kapitel 6. Juridisk bakgrund beträffande unionsrättsliga regler och innebörden av oberoende ges i kapitel 9 respektive kapitel 12. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken téns förslag om vilka befogenheter som behövs inom penningpoli- tiken (kapitel 18). 14.2Ansvaret för penningpolitiken enligt gällande rätt Som framgår i avsnitt 9.3 är en ECBS-relaterad uppgift att utforma och genomföra unionens penningpolitik (artikel 127.2 i EUF-för- draget).2 Denna regel är tillämplig på de medlemsstater som har infört euron som valuta (artikel 139.2 c samma fördrag). Den avser således i praktiken Eurosystemet. För medlemsstater med undantag gäller i stället att de ska ”behålla sina befogenheter” på det penning- politiska området (artikel 282.4 i EUF-fördraget). Med detta avses att bl.a. behåller ansvaret för att utforma lagstiftningen om penningpolitik och att reglerna om olika marknadstransaktioner och andra penningpolitiska befogenheter i ECBS-stadgan i huvudsak inte är tillämpliga på bl.a. . Dessa frågor behandlas också i avsnitten 18.2.2 och 18.2.3. Av artikel 131 i EUF-fördraget följer att varje medlemsstat ska säkerställa att dess nationella rättsordning är förenlig med fördragen och ECBS-stadgan. Detta brukar benämnas rättslig konvergens. ECB har för sin del uttryckt detta på följande sätt. Enligt EUF-fördraget måste den nationella lagstiftningen vara förenlig med fördragen och stadgan. En eventuell oförenlighet måste därför åtgärdas. Kravet på att den nationella lagstiftningen ska vara förenlig innebär inte att fördraget kräver att de nationella centralbankernas stadgar måste harmoniseras (ECB:s konvergensrapport , s. 18). I det senare avseendet förefaller ECB hysa uppfattningen att medlemsstater med undantag ska anpassa sig till regeln om penning- politiska befogenheter i artikel 18 i ECBS-stadgan inför ett inför- ande av euron, dvs. att denna regel inte är direkt tillämplig så länge som dessa har ett undantag.3 Det är inte möjligt att uppnå en fullständig rättslig konvergens förrän euron eventuellt har införts som valuta. Detta eftersom en egen valuta förutsätter lagstiftning kring dels utgivning av sedlar och mynt, dels den penningpolitik som ska bedrivas på nationell nivå i 2I den engelska språkversionen av EUF-fördraget och ECBS-stadgan används begreppet ”mone- tary policy” vilket i den svenska språkversionen benämns ”monetär politik”. Det ska likställas med begreppet “penningpolitik” som används i betänkandet. 3ECB (2016). Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken den egna valutan. Exempelvis måste ett ansvarigt organ för de pen- ningpolitiska besluten på nationell nivå regleras i lag. Medlemsstat- erna med undantag behåller nämligen, som berörs ovan, sina befog- enheter på det penningpolitiska området, dvs. ansvaret för penning- politiken, till dess att euron har införts som valuta i respektive land. Det medför också att de penningpolitiska befogenheterna i sådana fall måste regleras på nationell nivå. I det sammanhanget kan det nämnas att de riktlinjer för penningpolitiska instrument som ECB har utfärdat endast gäller för Eurosystemet och inte för medlems- stater med undantag (se artikel 1.1 i ECB:s riktlinje (EU) 2015/510 om genomförandet av Eurosystemets penningpolitiska ramverk). I fråga om svensk rätt framgår det av en bestämmelse i reger- ingsformen att har ansvaret för penningpolitiken (9 kap. 13 § första stycket andra meningen). Bestämmelsen fick sitt nuvar- ande innehåll genom de ändringar i riksbankslagstiftningen som genomfördes (prop. 1997/98:40, se vidare av- snitten 10.2 och 12.2.3). Uttrycket kreditpolitik ersattes då av ut- trycket penningpolitik, som ansågs mer adekvat efter avregleringen av kreditmarknaden och som ansågs överensstämma med internatio- nellt språkbruk (samma prop. s. 86). Den närmare innebörden av uttrycket penningpolitik framgår dock inte av regeringsformen eller dess förarbeten. Den omständigheten att ansvaret för penningpolitiken har ansetts så betydelsefull att det har reglerats i grundlag har ett nära samband med självständighet i penningpolitiska frågor. Denna självständighet kommer bl.a. till uttryck genom ett instruktionsför- bud i regeringsformen och riksbankslagen vad avser penningpoli- tiska frågor (se vidare avsnitten 12.3 och 28.2). I fråga om valutapolitiken ansvarar regeringen för övergripande valutapolitiska frågor (val av växelkurssystem) medan ansvarar för tillämpningen av valutapolitiken (se vidare avsnitten 10.5 och 19.2). Även om ansvaret för penningpolitiken åvilar ensam kan beslut inom andra politikområden, exempelvis finanspolitiken, påverka förutsättningarna för att uppnå det nuvarande inflations- målet.4 En jämförelse kan göras med den nya centralbankslagen i enligt vilken har en skyldighet att ge det norska råd när det behövs för att andra än banken ska 4Se avsnitt 6.3.5. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken agera för att de mål som gäller för ska kunna uppfyllas (1 kap. 5 § andra stycket sentralbankloven).5 För del kan man således tala om ett i vart fall potentiellt delat ansvar för pris- stabilitetsmålet, även om bestämmelsen i första hand torde beröra frågor om finansiell stabilitet.6 Frågor om kommunika- tion med bl.a. regeringen behandlas i avsnitt 28.3. Regeringsformen ger utrymme för att dels fastställa ett penningpolitiskt mål, dels att besluta om den närmare innebörden av detta mål. Ett övergripande penningpolitiskt mål om prisstabilitet har också tagits in i riksbankslagen (se avsnitt 6.2.4). Frågan om att definiera målets innebörd (t.ex. en viss målsatt inflationstakt) har dock överlåtits till . Denna fråga behandlas närmare i av- snitt 15.2. 14.3Vad är penningpolitik? Även om penningpolitik som begrepp har funnits i över har dess innebörd varierat och som framgår i detta avsnitt finns ingen vedertagen definition. Vilka befogenheter7 som delegeras inom ramen för penningpolitiken skiljer sig mellan länder. Som noteras i avsnittet ovan behåller , såsom en medlemsstat med undan- tag, sina befogenheter på det penningpolitiska området. Det är där- med som bestämmer vilka befogenheter som ska delegeras till och därmed vilken innebörd uttrycket penningpoli- tik ska ha i . I linje med detta ska kommittén enligt direktiven analysera och föreslå vilka befogenheter ska ha inom ramen för penningpolitiken. Detta behandlas i kapitel 18. Som framgår i avsnitt 13.4 finns det flera skäl till att det i den nya riksbankslagen bör framgå vad som avses med penningpolitik. En central utgångspunkt är unionsrätten, som svensk rätt behöver vara Lagen träder i kraft . 6Se NOU 2017:13, s. 315. 7Med befogenhet avses de instrument tilldelas (t.ex. att ge krediter) inklusive eventuella begränsningar i tillämpningen av dessa instrument (t.ex. att krediter endast får ges mot betryggande säkerheter). Se vidare avsnitt 13.5. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken Den föreskriver att det som inkluderas i uttrycket penningpolitik ska omfattas av ett operationellt oberoende och instruktionsförbud.8 Det är ett viktigt skäl till att uppgifter och befogenheter för att nå penningpolitiska mål respektive målen inom finansiell stabilitet beskrivs i separata kapitel i den nya riksbanks- lagen. Ett annat skäl till att det bör framgå vad som avses med penningpolitik är att den ekonomiska politiken i normalfallet beslutas av och genomförs av regeringen. Därför måste de befog- enheter som delegeras inom ramen för penningpolitiken noga över- vägas även om det finns mycket hög grad av samsyn kring att penningpolitiska beslut inte bör fattas av folkvalda politiker.9 Vanliga utgångspunkter för vilka befogenheter som lämpar sig för delegering där stort oberoende i utförandet föreligger är att de är politiskt okontroversiella, väldefinierade, innebär begränsade effekter på för- delning och allokering i ekonomin samt förväntas ha begränsade offentligfinansiella effekter över konjunkturcykeln.10 Ett annat skäl för att definiera begreppet penningpolitik är att grad av oberoende påverkar vilken typ av samarbete som är möjligt att ha med andra myndigheter och beslutande för- samlingar, inklusive regering och riksdag. Ett sådant samarbete är särskilt viktigt i en kris.11 Som framgår av kapitlen 22 och 23 föreslår kommittén att ska ges befogenheter som ger den möj- lighet att även fortsättningsvis ge likviditetsstöd i en finansiell kris. Dessa åtgärder kan dock behöva samordnas med andra aktörers åtgärder vilka utgör komplement eller substitut till Riksbankens.12 Som framgår i detta avsnitt är det dock inte enkelt att lägga fast vilka principer som ska vara vägledande för vad som bör rymmas inom begreppet ”penningpolitik”. Som beskrivs i kapitel 4 har cen- tralbanker flera grundläggande uppgifter som handlar om att säker- ställa det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Målen inom ramen för det finansiella systemet är – liksom många samhälleliga mål – dock inte oberoende av prisstabilitetsmålet inom penning- politiken. Åtgärder som vidtar kan därför påverka flera mål och principer för hur gränsdragningar kan göras behandlas i 8Inom andra områden, t.ex. finansiell stabilitet, gäller regeringsformen 12 kap. 2 § beträffande förvaltningsmyndigheters självständighet. Se avsnitt 11.4. 9Se avsnitt 6.2 för en beskrivning. 10Se avsnitt 6.3.6 inklusive referenser däri. 11Se t.ex. Goodhart (2010) och Orphanides (2018). 12Se avsnitt 24.4 samt kapitel 25. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken Vidare finns ingen bred konsensus att luta sig mot inom detta område och länder har valt olika förhållningssätt (se internatio- nell utblick i avsnitt 14.3.4). Dessutom rymmer frågeställningen, utöver nationalekonomiska dimensioner, även institutionella, demo- kratiska och rättsliga perspektiv. Som framgår i avsnittet varierar både bredden av penningpolitiska mandat och i vilken mån de folk- valda vid behov kan påverka beslut. Enkelt uttryckt kan penningpolitik i ett visst land sägas vara vad som ”tillåts” göra (dvs. vilka befogenheter som delegerats till den) i syfte att uppnå prisstabilitet och andra eventuella penningpolitiska mål. Avsnittet inleds med en kort beskrivning av den innebörd be- greppet ”penningpolitik” vanligtvis hade i teori och praktik före den globala finanskrisen och den internationella diskussion kring be- greppet som föranleddes av de åtgärder som vidtogs under och efter finanskrisen. I en internationell utblick ges därefter exempel på hur några andra centralbanker förhåller sig till begreppet penningpolitik. Avsnittet avslutas med ett antal utgångspunkter och principer som kommittén avser att tillämpa då befogenheter inom penningpoli- tiken konkretiseras i kapitel 18. 14.3.2Räntestyrning i relation till grundläggande uppgifter I avsnitt 4.5 konstaterar kommittén att en grundläggande uppgift för en centralbank är att stabilisera betalningsmedlets värde.13 Som fram- går där kan denna uppgift härledas ifrån en annan grundläggande uppgift – att tillhandahålla slutliga betalningsmedel. Det sistnämnda utgör därmed en utgångspunkt för analysen av vilka befogenheter som ryms inom ramen för penningpolitiken. , likt andra centralbanker, tillhandahåller elektroniska betalningsmedel som banker använder sinsemellan och kan därigenom påverka kvantiteten av och priset (räntan) på dessa betalningsmedel. Kvantiteten kan påverkas genom att centralbanker köper och säljer tillgångar samt genom att erbjuda krediter till bankerna. Som ensam utgivare ges även unika möjligheter att styra marknadsräntor och då speciellt på kort sikt. Denna s.k. räntestyrning, vilken beskrivs i 13De övriga tre grundläggande uppgifterna är att tillhandahålla slutliga betalningsmedel, att upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling samt att agera sista låneinstans, se kapitel 4. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken avsnitt 14.5.3, var det dominerande sättet att bedriva penningpolitik fram till den globala finanskrisens utbrott 2008.14 Enkelt uttryckt bedrev centralbankerna ”penningpolitik” då de med hjälp av sina styrräntor påverkade de korta marknadsräntorna i ekonomin i syfte att uppnå en målsatt inflationstakt. Det var också på detta sätt som penningpolitik framställdes i läroböcker i modern monetär teori.15 Den allra kortaste marknadsräntan, dagslåneräntan, används mellan banker för lån sinsemellan ”” och den sammanfaller i normalfallet med viktigaste styrränta (reporänta i ). Styrräntan brukar betraktas som riskfri.16 Avkastningskurvan för statspapper, som i likhet med fordringar på i normalfallet är fria från kreditrisk17, avspeglar för- väntade genomsnittliga dagslåneräntor, samt eventuella löptids- . Marknadsräntor (på olika horisonter) brukar baseras på avkastningskurvan för statspapper justerat för riskpremier där de sistnämnda består av likviditets- och kreditriskpremier. Central- banken kan signalera, t.ex. genom prognoser av styrräntan, vad den tror att den korta räntan kommer att vara på olika tidshorisonter. Via förväntningar påverkas räntorna på längre löptider och därmed hela avkastningskurvan. När via styrräntan och sig- nalering om framtida styrränta påverkar den förväntade utveck- lingen av den riskfria räntan kan även riskpremier på marknaden påverkas. Det kan noteras att köp av statsobligationer kan påverka avkast- ningskurvan för statspapper och därmed den ränta som i normal- fallet är fri från kreditrisk vilken alltså är basen för marknads- räntorna.18 Det kan i detta sammanhang också noteras att en central- bank som givits befogenheter att köpa privata värdepapper påverkar riskpremier inom, i första hand, de marknadssegment som köpen 14Se kapitel 5 för en beskrivning av hur penningpolitiken har bedrivits i olika penningpolitiska regimer genom historien. 15Se t.ex. Galí (2008, första utgåvan), (2003, andra utgåvan) och Woodford (2003). Även senare utgåvor av de två förstnämnda referenserna (Galí, 2015, och , 2017) betonar hur centralbanker i normalfallet bedriver penningpolitik via s.k. räntestyrning. 16Se t.ex. Smets (2014). 17Huruvida så är fallet beror på förtroendet för att staten uppfyller sina åtaganden vilket i sin tur bl.a. beror på den offentligfinansiella ställningen och stödet för det finanspolitiska ram- verket. 18Denna åtgärd var inte vanligt förekommande före finanskrisen. Ett undantag var som köpte statsobligationer då deras styrränta hade sänkts och låg nära noll. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken sker.19 En sådan åtgärd innebär dock dels ett finansiellt risktagande för , dels att kreditallokeringen påverkas på ett direkt sätt genom att relativa riskpremier förskjuts på marknaden. Det är inte oproblematiskt att en oberoende centralbanks åtgärder gynnar vissa företags finansiering i förhållande till andra. uttrycker sig på följande sätt angående detta:20 Vid implementeringen av penningpolitiken försöker nor- malt endast påverka det riskfria elementet av marknadsräntorna och försöker på detta sätt undvika att snedvrida riskpremier som har eta- blerats på marknaden. Sammanfattningsvis kan konstateras att uppgiften att stabilisera penningvärdet kan härledas från den grundläggande uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel och att det sistnämnda möj- liggör räntestyrning i form av kontroll över räntan på lån av och for- dringar på . Det har varit och är det dominerande pen- ningpolitiska instrumentet. har penningpolitiken ställts inför nya utmaningar, vilket föranlett andra typer av instrument. Som noteras i avsnitt 6.3 är det viktigt att skilja på den globala finanskrisens akuta fas (2008–2009) och den fas som följde åren därefter. Den akuta fasen kännetecknades av en systemomfattande likviditetskris i det finansiella systemet och centralbanker, inklusive , agerade som sista låneinstans för att undvika en finan- siell härdsmälta.21 Den andra fasen kännetecknades av en internatio- nell lågkonjunktur, vilken var särskilt djup och långvarig i euro- området. Inflationstakten förblev låg även i länder där ekonomin utvecklades väl. Centralbankernas styrräntor sänktes till nivåer där de ansågs inte kunna sänkas mer. bedömdes att ekonomi- erna var i behov av ytterligare stimulans. Centralbankerna vidtog därför olika balansräkningsåtgärder (s.k. kvantitativa lättnader) som 19Huruvida tillgångsköp är en befogenhet som bör falla inom ramen för penningpolitiken diskuteras i avsnitten 18.8 och 18.11.3. 20Bank of (2015), s. 3. (Kommitténs översättning. Gäller samtliga citat i avsnittet). Se även (2018) för en liknande ståndpunkt. 21Se avsnitt 7.4.4 för en beskrivning av orsaker till systemomfattande likviditetskriser samt avsnitt 22.3 för en beskrivning hur centralbanker kan lösa en sådan kris. Se också SOU 2013:6, avsnitt 5.2, för en beskrivning av åtgärder under finanskrisen. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken innebar att de både ändrade balansräkningens omslutning (via den monetära basen22) och sammansättning. Exempel på sådana åtgärder var att erbjuda krediter på längre löptider, köp av statsobligationer och privata värdepapper. Det skedde i olika länder. I inledde statsobligationsköp i febru- ari 2015. Den realekonomiska utvecklingen var då jämförelsevis stark men uttryckte oro över den låga inflationen och inflationsförväntningarna. hade dessutom ECB signa- lerat ett tillgångsköpsprogram vilket startade . Om alla förändringar av den monetära basen (balansräkningsåt- gärder) bör klassificeras som penningpolitik är en flerdimensionerad frågeställning. Som beskrivs i kapitel 18 kan det finnas mer eller mindre framträdande effekter av finans-, allokerings- och fördel- ningspolitisk karaktär när balansräkningsåtgärder vidtas.23 Vilka balansräkningsåtgärder som är lämpliga att vidta inom ramen för penningpolitiken och det oberoende som gäller inom den är därför inte endast en frågeställning av nationalekonomisk karaktär utan den har även demokratiska dimensioner. Som exemplifieras nedan har såväl centralbanker som forskare efter finanskrisen rest frågor kring huruvida de åtgärder som vidtogs under och efter finanskrisen bör anses utgöra penningpolitik. Det beror framför allt på att vissa av åtgärderna, som noterats, kan ha icke obetydliga effekter på andra politikområden vilket, i kombina- tion med det starka oberoendet inom penningpolitiken, behöver beaktas. Några exempel på frågeställningar som rests från central- banker och internationella organisationer följer nedan: