sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — •Riksbanken ges utökad rätt att hämta in uppgifter från vissa myn- digheter och privata företag för att kunna följa och analysera kon- tanthanteringen. ges också ett bemyndigande att meddela föreskrifter avseende kontantverksamheten (se avsnitt- en 34.5.1, 34.5.3 och 36.1). •Innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel förtydligas i lagstiftningen i relation till bl.a. avtalsrätten. Var och en har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt om inte annat följer av annan författning eller avtalsvillkor. Dessutom lagfästs att rätten att betala med kontanter inte kan avtalas bort vid höjd beredskap (se avsnitt 34.7.4). •Om det inte finns särskilda skäl emot, anser kommittén att det i offentligrättsliga förhållanden ska vara möjligt att betala kontant i likhet med den rättspraxis som utvecklats för sjukvård. Ytter- ligare reglering av möjligheterna till kontant betalning inom offentligrättsliga rättsförhållanden bör ske sektorsvis (se av- snitt 34.7.4). Konsekvenser av kommitténs förslag Alternativ som kommittén övervägt Kommittén har övervägt att ändra innebörden av att kontanter är lagliga betalningsmedel (se avsnitt 34.7.4). Vidare har kommittén över- vägt att analysera frågan om en framtida e-krona men har konstaterat att det ligger utanför kommitténs uppdrag och att frågan är kom- plex. Beslut om en eventuell e-krona bör fattas av efter att en utredning av statens roll på betalningsmarknaden i enlighet med tillkännagivande till regeringen (2018/19:FiU44) har genomförts. 38.2.9Uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd beredskap Viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt •Målet med beredskapsplanering tydliggörs i lag. All- mänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap (se avsnitt 35.7.1). •Riksbanken ska liksom tidigare ansvara för planeringen inför fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verk- samhet. får dock även ett ansvar, kallat planerings- och kontrollansvar, för sådan planering vad gäller vissa företag och näringsidkare som är av särskild betydelse för genomförandet av elektroniska och kontanta betalningar (se avsnitt 35.7.1). •Vissa företag ska vara skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig och delta i bl.a. utbildningar och övningar. Beslut om krigspla- cering ska kunna fattas avseende såväl personal som viss privatanställd personal. ska få meddela före- skrifter med krav på dessa företag och näringsidkare (se avsnitt- en 35.7.3 och 35.7.5). En liknande reglering saknas i gällande rätt. •Vid höjd beredskap ska eventuella beredskapspengar, liksom kon- tanter, vara tvingande lagliga betalningsmedel. Rätten att betala med dessa ska därmed inte kunna avtalas bort (se avsnitt 35.7.10). En liknande reglering saknas i gällande rätt. •Regeringen ges en vidare rätt att besluta om fullmaktslagstiftning i fråga om riksbankslagstiftningen, bankrörelseregleringen och betalningsmarknaden. Det innebär att nya och ändrade regler kan Konsekvenser av kommitténs förslag införas för banker och andra företag på betalningsmarknaden med kort varsel i händelse av krig eller krigsfara (se avsnitt 35.7.12). Alternativ som kommittén övervägt Kommittén har övervägt alternativ för samordningsansvaret för planering av krisberedskap och höjd beredskap för företag som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar (se avsnitt 35.7.1). Kommittén har vidare övervägt ett viss utökat ansvar för banker avseende inlösen av statliga utbetalningskort (se avsnitt 35.7.10). 38.2.10Övriga viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt •Det införs en proportionalitetsprincip för besluts- fattande. Principen tar sin utgångspunkt i proportionalitetsprin- cipen i unionsrätten och förvaltningslagen (2017:900). Innebör- den av proportionalitetsprincipen är i huvudsak att en åtgärd ska vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för och statens finanser (se avsnitt 13.5). •Riksbankens beslut ska innehålla en klargörande motivering om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för beslutet. En sådan skyldighet saknas i nuvarande lag (se avsnitt 13.6). •Den krets av företag som är skyldiga att lämna uppgifter till Riks- banken utvidgas något i förhållande till nuvarande reglering för att ska kunna utföra samtliga sina uppgifter enligt den nya riksbankslagen (se avsnitt 36.1.2). •Riksbanken ska, i likhet med vad som gäller för förvaltningsmyn- digheter under regeringen, genomföra konsekvensutredningar vid regelgivning enligt vad som följer av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (se avsnitt 36.4). En sådan bestämmelse saknas i nuvarande lag. •Mål och allmänna principer för regleras i lag, vilket inte är fallet (se avsnitt 29.8). Konsekvenser av kommitténs förslag •Det införs en uttrycklig bestämmelse om rätt att använda insamlade uppgifter för statistikändamål, såväl för att framställa nationell statistik som för internationellt samarbete inom bl.a. ECBS eller BIS (se avsnitt 36.1.3). •Riksbanken ges en uttrycklig rätt att tillhandahålla och offent- liggöra referensräntor och referensvärden som avses i EU:s för- ordning 2016/1011 om referensvärden (se avsnitt 36.3). 38.3Konsekvenser om inga åtgärder vidtas Förändringar avseende bl.a. den svenska växel- kursregimen och de finansiella marknadernas funktionssätt och in- ternationalisering har inneburit att den nuvarande riksbankslagen har blivit svårare att tolka och därmed att tillämpa. Otydligheter om mål, uppgifter och befogenheter föreligger inom flera av dess verksamhetsområden. Om inga lagstiftningsåtgärder vidtas finns det risk för att situationer uppkommer då lagen är svår att tillämpa och att lagstödet för att vidta lämpliga åtgärder är oklart eller otillräckligt. Det riskerar att få negativa effekter både på möjligheter att agera ändamålsenligt och för andra, offentliga och privata, aktörer att tolka ansvar inom olika verksamhetsområden, exempelvis inom arbetet med finansiell stabilitet, kontantverksamheten och avseende samhällets krisbered- skap och höjd beredskap. Det finns en risk att , trots be- hovet av åtgärder i en viss situation, avstår att vidta lämpliga åtgärder på grund av att lagstödet är oklart eller otillräckligt. En annan risk är att otydligt angivna uppgifter och befogenheter innebär att gräns- dragningarna mellan och andra myndigheter som har ansvar inom ett närliggande område blir oklara, vilket kan leda till en kombination av åtgärder som inte är ändamålsenlig. Även förtroen- det för och övriga myndigheter kan påverkas negativt av ett oklart mandat. Eftersom lyder under saknas vidare möj- ligheter att genom förordning eller på annat sätt komplettera lag- stiftningen för att ge ytterligare vägledning, nya upp- gifter eller befogenheter att kunna agera. Av denna anledning är det viktigt att mandat, dvs. dess mål, uppgifter och befo- Konsekvenser av kommitténs förslag genheter, framgår av lagen. Ett tydligt mandat förbättrar också för- utsättningarna för utvärdering och ansvarsutkrävande från . Om exempelvis inga lagstiftningsåtgärder vidtas för att tydlig- göra rätt att låna upp valuta från för att tillgodose behovet av valutareserv kommer den otydlighet och osäkerhet som förelegat att finnas kvar vilket är nega- tivt för såväl de berörda myndigheterna som för som helhet. Kommitténs förslag inom kontantverksamheten syftar till att stärka roll i kontantkedjan och förtydliga dess ansvar för kontanthanteringen inbegripet depåverksamheten. Om inga åt- gärder vidtas finns risk för ytterligare fördyring av inlämning och uthämtning av kontanter i depåer. Därutöver riskerar depåer att läggas ner, vilket försvagar kontantkedjan och försämrar tillgången till kontanter i samhället. Detta skulle försvåra att uppnå kommit- téns målsättning att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kon- tanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Förslagen som rör ansvar för beredskap vid freds- tida kriser och vid höjd beredskap bedöms stärka det svenska finan- siella systemets motståndskraft mot angrepp och störningar väsent- ligt i förhållande till situationen . roll i samhällets krisberedskap och i totalförsvarsplanering är såväl begränsat som otydligt. Om inga åtgärder vidtas inom detta område kan betalningssystem stå sämre rustat vid fredstida kriser och höjd beredskap. Kommittén bedömer att möjligheten för allmän- heten att göra nödvändiga betalningar under krig är av synnerlig vikt för motståndsviljan. I betänkandet har kommittén beaktat synpunkter på den svenska lagstiftningen som framförts av vad gäller brister i legal konvergens avseende främst det institutionella och finansiella oberoendet. Om inga lagstiftningsåtgärder vidtas kommer de brister som identifierats av att bestå. Det skulle kunna innebära att kommissionen väcker talan mot i . Konsekvenser av kommitténs förslag 38.4Övergripande konsekvenser för verksamhet Möjligheterna att uppställa mål för på annat sätt än ge- nom lag är begränsade. Därför har kommittén ansett det lämpligt att via lagstadgade mål för olika verksamhetsområden klargöra vad ska förväntas uppnå. Kommitténs förslag innebär att det tillkommer nya mål för verksamhet inom finansiell stabilitet, kontantverksamheten och för uppgiften i fråga om kris- beredskap och höjd beredskap. Dessutom kodifieras i lag att Riks- banken inom penningpolitiken ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning utan att åsidosätta prisstabilitets- målet. Kommitténs förslag innebär vidare att såväl uppgif- ter som befogenheter utökas inom ett antal områden. Nya och mer omfattande uppgifter i förhållande till gällande rätt och praxis till- delas , framför allt i kontantverksamheten och i uppgif- ten avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Riks- bankens befogenheter utvidgas också, exempelvis får befogenhet att ge s.k. generellt likviditetsstöd i syfte att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. En sådan befo- genhet saknas i dagens lagstiftning. Vidare utökas befogenheterna när det gäller rätten att inhämta uppgifter från olika aktörer. Även föreskriftsrätt i övrigt utvidgas inom vissa verksam- hetsområden. Dessutom regleras rätt att låna upp ut- ländsk valuta från för att tillgodose behovet av valutareserv. I flera fall kodifierar kommitténs förslag befintlig praxis avseende uppgifter och befogenheter. Det gäller i hög grad för nuvarande uppgifter inom finansiell stabilitet. Kodi- fieringen innebär att de åtgärder som vidtogs för att bidra till att värna den finansiella stabiliteten i samband med den globala finan- siella krisen som inleddes kan vidtas även fortsättningsvis, men med ett mer uttryckligt lagstöd. De föreslagna penningpolitiska befogenheterna handlar också i hög grad om förtydliganden och innebär inte någon begränsning i förhållande till den förda penning- politiken , exempelvis vad gäller de till- gångsköp som har genomförts för att komplettera räntestyrningen i penningpolitiken. Konsekvenser av kommitténs förslag Genomgående i betänkandet betonas vikten av samverkan med andra myndigheter inom flera delar av verksamhet, så- som finansiell stabilitet, kontantverksamheten, den internationella verksamheten och samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Det understryks särskilt inom det finansiella stabilitetsområdet genom att det tas in en uttrycklig bestämmelse om samverkan med Finans- inspektionen och . I övrigt är de allmänna bestäm- melserna i 8 § förvaltningslagen om samverkan tillämpliga. Samverkan kan, utöver att bidra till en mer ändamålsenlig kombination av åtgär- der från olika myndigheter, även minska risken för dubbelreglering i förhållande till företag. Skyldighet till samråd med myndigheter regleras också när det gäller specifika frågor, såsom valutalån hos . Samverkan med andra myndighe- ter inklusive regeringen inom verksamhetsområden vid sidan om penningpolitiken bedöms vidare underlättas av den nya lagstift- ningsstrukturen, där åtgärder för att uppnå prisstabilitet åtskiljs från åtgärder med målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Ett syfte med lagstiftningsstrukturen är att göra det tydli- gare vilka verksamhetsområden som omfattas av det unionsrättsliga instruktionsförbudet. Lagstiftningsstrukturen innebär också att det för kan uppstå vissa frågor om gränsdragningar när det gäller att bestämma huvudsakligt syfte för en viss åtgärd (se vidare avsnitt 25.1). 38.4.1Konsekvenser för organisation och ledning Kommittén bedömer att den föreslagna lagfästa rollfördelningen inom direktionen minskar risken för effektivitetsförluster som kan uppkomma till följd av det kollektiva ledarskapet. Kommitténs för- slag innebär att policybeslut ska fattas av hela direktionen medan riksbankschefen leder det löpande arbetet efter direktiv och rikt- linjer från direktionen. Riksbankschefens lagfästa roll kommer i högre utsträckning än att motsvara en generaldirektörs, medan direktionens roll kommer i högre utsträckning att likna rollen av en myndighetsstyrelse. De oklarheter i uppgiftsfördelning och ansvar som före- ligger mellan fullmäktige och direktionen minskar genom att full- mäktiges roll i styrningen av tas bort. Konsekvenser av kommitténs förslag att det ska vara direktionen och inte fullmäktige som fattar beslut om arbetsordningen som innehåller bestämmelser om organisation. På så sätt blir ansvarsförhållandena tydligare än som ansvarsutkrävandet underlättas. Det medför även att administration som är direkt kopplad till beslutsprocesser i fullmäk- tige och direktionen torde kunna effektiviseras något. Att direktionen begränsas till fem personer innebär, givet direk- tionsledamöternas ersättning i förhållande till snittlönen hos övriga anställda vid , en minskning av resursbehovet med mot- svarande cirka två och en halv årsarbetskraft. Kommitténs förslag om mål och uppgifter inom kon- tantverksamhet kommer att leda till ökade kostnader för Riksban- ken. I betänkande Svensk kontanthan- tering gjordes bedömningen att det övergripande ansvaret när det gäller kontanthanteringen, dvs. att samordna arbetet och lämna åter- kommande redogörelser till avseende kontanthanteringen, innebar ett ökat resursbehov på cirka en årsarbetskraft. Kommittén bedömer att det är rimligt att utgå från Kontanthanteringsutred- ningens bedömning i denna del.3 Till detta övergripande ansvar kom- mer det specificerade ansvaret att det drivs depåverksamhet vilket enligt kommitténs bedömning kräver en ökning av personalresurser motsvarande ytterligare cirka två årsarbetskrafter. är vidare, enligt förslaget tvungna att se till att det drivs minst fem sedel- depåer i , varav två i de norra delarna av landet. Kommitténs bedömning är att denna uppgift bäst löses genom en förhandlings- lösning mellan , de stora bankerna och värdebolagen. Av- tal, föreskrifter och drift av verksamheten i egen regi blir då möjliga verktyg för . Alla aktörer i kontantkedjan har behov av en fungerande depåverksamhet men lagkravet innebär att Riksban- ken kommer att behöva bidra mer än vad som är fallet för att det drivs depåverksamhet som uppfyller vissa krav på tillgänglighet och prissättning. 3Riksbanken invände inte heller mot den uppskattningen i sitt remissvar på Kontanthanterings- utredningens förslag. Konsekvenser av kommitténs förslag Kommitténs bedömning är att en lösning där , via avtal och/eller föreskrifter, ställer vissa krav på sedeldepåernas lokali- sering, tillgänglighet och prissättning kostar mellan 10–30 miljo- ner kronor . Utgångspunkten för bedömningen är de kostna- der som dåvarande Bankernas depåbolag () hade för sin depåverksamhet , justerat med förändringar som skett de senaste tre åren.4 BDB:s kostnader för depåverksamheten var 2016 (se Tabell 38.1). uppgick intäk- terna, i form av avgifter för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna, till . Källa: Bankernas depåbolag årsredovisning och egna beräkningar. Uppskattningen för i Tabell 38.1 görs utifrån antagandet att rörliga kostnader för depåverksamheten (räntekostnader och övriga externa kostnader) har kunnat minskas med motsvarande 20 pro- cent. Antagandet kan ses som försiktigt, eftersom den totala mängden kontanter som hämtas ut eller lämnas in i depåerna, enligt , har minskat med sam- tidigt som antalet sedeldepåer har minskat. I uppskattningen antas vidare att personalkostnaderna inte kan minskas bara för att kontantvolymerna minskat. Dessa antas i stället ha ökat , i takt med den nominella löneutvecklingen i sam- hället. Slutligen antas avskrivningarna vara konstanta. 4År 2016 var som depåverksamheten särredovisades i dåvarande Bankernas depå- bolag redovisning. , dvs när och fusionerades, är redovis- ningen för depåverksamheten och uttagsautomaterna integrerad i årsredovisningen. Konsekvenser av kommitténs förslag Att kostnadsökningen skattas med ett sådant brett intervall (10– , netto) beror på att i den nya lagen ges flexibilitet att besluta hur den ska säkerställa att det drivs depåverksamhet i . Utgångspunkten för intervallet är bedöm- ningen att nuvarande Bankomat AB:s kostnader 2019 uppgår till , i enlighet med Tabell 38.1.och att detta finansieras med lika stora avgiftsintäkter. En nettokostnad på för bygger på antagandet att nuvar- ande avgiftsintäkter minskar med ungefär en tredjedel, till 37 miljo- ner kronor och att och fördelar återstå- ende kostnad för depåverksamheten på mellan sig. En nettokostnad på för bygger i stället på antagandet att avgiftsintäkterna för depåverksam- heten ungefär halveras och att själv står för hela kost- naden för depåverksamheten som inte täcks av intäkter från kunderna i depån. har enligt kommitténs förslag också möjlighet att driva en eller flera depåer i egen regi. Skälet till detta kan vara att bedömer att det är det bästa sättet att förbättra till- gången till kontanter i en viss del av landet. Valet att driva depåer kan dock också bero på överväganden som gör avseende sitt utökade ansvar för samhällets krisberedskap och vid höjd bered- skap. Nettokostnaden av ett sådant arrangemang är svår att upp- skatta. Den påverkas av lokalisering av depån, huruvida depån be- mannas av egen personal eller om driften upphandlas, servicenivå och avgifter för kunderna i depån, samt omfattningen av nödvändiga investeringar. Om skulle välja att driva alla fem depåer i egen regi, som avgiftsintäkterna för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna halveras i förhållande till , skulle emellertid nettokostnaden sannolikt klart över- stiga . 38.4.3Konsekvenser för verksamhet inom samhällets krisberedskap och höjd beredskap I förslaget till ny lag ges ett utökat beredskapsansvar avseende elektroniska betalningar och fysiska betalningar vid kris och krig. Kommittén anser att det är svårt att bedöma kostnads- effekterna av detta omfattande ansvar, eftersom har stor Konsekvenser av kommitténs förslag flexibilitet att avgöra hur uppgiften ska utföras. har precis inlett ett arbete för att utvidga sin verksamhet och förstärka sin kompetens när det gäller beredskapsfrågor avseende betalningar vid kris och krig. arbetar enligt uppgifter från Riks- banken cirka tre årsarbetskrafter med beredskapsplanering. Två av dessa arbetar med frågor som rör betalningar. Det utökade åtagandet som kommittén föreslår innebär att det krävs betydligt mer resurser inom detta område. En grov uppskattning är att kommitténs förslag innebär att 15–20 årsarbetskrafter behöver tillföras verksamhet i förhållande till nivån inom beredskapsområdet. Kommitténs förslag medför därmed en viss förskjutning i verksamhet. Mångdubbelt fler personer än vad som är fallet kommer att arbeta med frågor som rör krisberedskap och totalförsvarsplanering. 38.4.4Övriga konsekvenser för verksamhet Sammantaget bedöms de direkta konsekvenserna av kommitténs förslag för den dagliga verksamheten avseende finansiell stabilitet inom inte påverka behovet av resurser eftersom det i betydande utsträckning är en kodifiering av praxis både när det gäller uppgifter och den samverkan som sker inom området. Även avseende penningpolitiken och den internationella verk- samheten bedöms effekterna på behovet av resurser att bli begränsad, eftersom förslagen i hög grad handlar om kodifiering av praxis. Detta gäller även regleringen av informationsansvar till allmänheten och redogörelser till . Det utökade mandat som ges till fullmäktiges revisionsfunktion för att granska direktionens arbete innebär, enligt kommitténs be- dömning, att ytterligare behöver avsättas för att upphandla denna tjänst. 38.4.5Möjligheter till omprioriteringar och effektivisering Det är rimligt att kontinuerligt gör omprioriteringar och effektiviseringar i sin verksamhet. Kommittén bedömer dock att endast en mindre del av det tillkommande resursbehovet i Riks- banken, inom framför allt beredskapsområdet, kan lösas med effektivi- Konsekvenser av kommitténs förslag seringar och omprioriteringar. Kommittén bedömer att förslagen om att tydliggöra och renodla rollerna mellan fullmäktige, direktionen och riksbankschefen bör leda till ökad effektivitet inom Riks- banken, framför allt genom att interna beredningsprocesser blir mindre omfattande och att administrationen därför kan minska något. En minskning av direktionens storlek från sex till fem personer bör också kunna bidra till att minska administrationen inom banken något. 38.4.6Samlade konsekvenser för resursbehov och resultat Kommittén vill betona att de konsekvenser för behov av resurser som anges nedan är en partiell bedömning av vad som direkt följer av kommitténs förslag. Vid sidan om detta innebär omvärldsförändringar att det ständigt sker omprioriteringar mellan olika verksamhetsområden. Finanskrisen som inleddes och den snabba digitaliseringen av betalningsmarknaden, inklusive den mins- kande kontantanvändningen, är två externa faktorer som i hög grad påverkat verksamhet samt behov och fördelning av resurser det . Kommittén vill också lyfta fram att finansiella och funktionella oberoende, och det faktum att inte omfattas av den finansiella styrningen i staten genom anslagstilldelning, medför att en konsekvensanalys för Riks- bankens verksamhetskostnader skiljer sig från en motsvarande ana- lys för andra myndigheter. Konsekvensanalysen är en ren bedöm- ning utan effekter på framtida medelstilldelning eller övrig styrning, eftersom det i slutändan är som självständigt bestämmer över sina verksamhetskostnader och sin resursfördelning. beslut om verksamhetens omfattning och inriktning görs utifrån tilldelade mål, uppgifter och befogenheter och utifrån de ramar som ges av kravet att hushålla väl med statens medel och den proportionalitetsprincip som kommittén föreslår ska lagfästas för verksamhet. Kommitténs bedömning är att , som en konsekvens av de förslag som kommittén lämnar, har behov av mer resurser för sin verksamhet när förslagen får fullt genomslag. Det ytterligare behovet bedöms uppgå till mellan 16 och 21 årsarbetskrafter. Det innebär att antalet årsarbetskrafter bedöms behöva öka i förhållande till nivå på 327 årsarbetskrafter. Konsekvenser av kommitténs förslag dessa utökade personalkostnader kommer administrationskostnader kopplade till ökningarna i personalstyrkan. Slutligen tillkommer nettokostnaden för ansvaret att det drivs depåverksamhet i vilken bedöms uppgå till mellan 10–per år.5 Den reglering som föreslås avseende rätt att låna ut- ländsk valuta av , motsvarande av BNP, har i sig inga effekter på kostnader i förhållande till nuvarande situation. De befintliga valutalån som innehar vid utgången av 2019 har av direk- tion bedömts ligga på en lämplig nivå och motsvarar av BNP.6 Denna nivå på valutalånen är lägre än av BNP. Däremot innebär kommitténs förslag, om att åtaganden gentemot IMF i praktiken flyttas till statens budget, ett minskat behov av valutareserv.