sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Förändring- arna innebär att universitet och högskolor får använda sina anslag till att utveckla och anordna öppen nätbaserad utbildning, och att de får anordna prov och sätta betyg på den. Eftersom utbildningen ska vara avgiftsfri, får lärosätena inte ta ut avgifter för kursintyg, något som förekommer internationellt. Den öppna nätbaserade utbildningen ska knyta an till och främja den utbildning eller forskning som hög- skolan bedriver. En fråga för framtiden är hur Moocs och annan nätbaserad utbild- ning utvecklas. Den nätbaserade utbildningen har, till skillnad från Moocs, behörighetskrav och ger högskolepoäng. Både Moocs och poänggivande nätbaserad utbildning kan behöva byggas ut för att fylla arbetslivets behov av fortbildning. 48Se SOU 2018:17. 49UKÄ (2016a), s. 54–55. Lärosätena balanserar olika uppdrag Inom ramen för sin verksamhet balanserar universitet och högskolor sina olika uppdrag. Den examensinriktade utbildningen riktad mot unga heltidsstuderande har generellt sett alltid utgjort kärnan i utbild- ningen. Det är rimligt att den också fortsätter att vara det, inte minst utifrån mål inom ramen för EU-samarbetet Utbildning 2020 avseende andelen eftergymnasialt utbildade i den yngre befolk- ningen.50 Det är också så att befolkning växer. Enligt SCB:s senaste befolkningsprognos som sträcker sig kommer antalet 19–24-åringar att växa under prognosperioden.51 Det innebär att om andelen högskoleutbildade i befolkningen ska vara lika stor som den är behöver volymen examensinriktad högskoleutbildning för unga människor öka. och högskolor ska arbeta för att prioritera fortbildning som den examensinriktade utbildningen fortsätter att utvecklas och utökas behöver diskuteras. Om inte uppdragen ska ställas mot varandra behöver resurserna till högskolan öka. I dagens läge när lärosätena fyller sina takbelopp skulle ett kraftigt utökat uppdrag om fortbild- ning innebära att utbildning av ungdomar för en första grundutbild- ning behöver minska. Ett utökat antal studenter i högskolan ställer krav på ökade resurser till undervisning och till dess forsknings- anknytning. Utredningen styrning framhöll att när det är stor efter- frågan på högre utbildning blir frågan om vilken typ av utbildning som ska prioriteras viktig. Utredningen påtalade att sådana prioriteringar måste redovisas öppet av regering och riksdag – de kan inte ses som en ”teknisk” del av resurstilldelningssystemet.52 Vi delar denna upp- fattning, och menar att om regeringen av utbildningspolitiska skäl vill prioritera fortbildning av yrkesverksamma framför ”ungdoms- utbildning” är detta ställningstaganden som öppet bör redovisas. Högskolan kan spela en mer aktiv roll i det livslånga lärandet , men rollen ser olika ut beroende på vilken kategori av livs- långt lärande vi talar om. Den öppenhet och den flexibilitet som präg- lar den svenska högskolans kursbaserade system ger ett starkt 2016/17 :1, utgiftsområde 16. mål är att andelen 30–34-åringar som har minst en tvåårig eftergymnasial utbildning ska uppgå till 45–. 51SCB (2018a), s. 21–22. 52SOU 2000:82, s. 66. system för livslångt lärande. Men det är ett system som främst är användbart för individen.53 Det innebär att högskolan fungerar väl för dem som vill ta del av det befintliga utbildningsutbudet inom högskolan. Det handlar om individer som vill utbilda sig i bildnings- syfte, men även om individer som vill fortbilda eller vidareutbilda sig genom att ta del av befintligt utbud. Det som kan hindra livslångt lärande ur dessa perspektiv handlar om vilket utbildningsutbud som finns, och hur tillgängligt detta är. Här finns behov av ett mer flexi- belt utbildningsutbud (t.ex. nätbaserat, inte full studietakt eller undervisning på kvällstid) som universitet och högskolor bör ta ställning till. Behovet kan tillgodoses bland annat ske genom att läro- sätena ökar tillgången till platser på fristående kurser, inklusive sådana som också ingår i utbildningsprogram. Ett sådant utbud finns i viss utsträckning , men behöver generellt utvecklas ytterligare om det ska kunna komma fler tillgodo. På samma sätt kan högskolan fungera väl för dem som vill karriär- växla och läsa en helt annan utbildning, eftersom detta i egentlig mening inte skiljer sig från ungdomsutbildning. Det som hindrar i detta fall är hur övergången från yrkesliv till studier påverkar individers privatekonomi. Det innebär att också studiemedelssystem och andra välfärdssystem kan behöva ses över så att de är bättre anpassade till ett ökat behov av livslångt lärande. Inom ramen för de överenskommelser som vi föreslår i kapitel 5 bör universitets och högskolors insatser för livslångt lärande disku- teras. Exempelvis kan regeringen tydligt betona värdet av fristående kurser i utbildningsutbudet om man önskar att universitet och hög- skolor går i en sådan riktning. Regeringen kan också ställa krav på lärosätena att redovisa sitt strategiska arbete för livslångt lärande, och inom ramen för detta hur man samarbetar med arbetslivsföre- trädare och samhälle i utvecklingen av utbildningsutbudet. konstaterade i sin undersökning 2016 att det råder delade meningar hos arbetsmarknadens parter om hur stort behovet av fortbildning inom högre utbildning är. noterade också att inom de områden där behovet bedöms vara stort är efter- frågan inte alltid konkretiserad, och ibland splittrad mellan olika aktörer.54 Vi menar att det därför är nödvändigt med en välutvecklad dialog mellan arbetsliv och lärosäten, inte minst på regional nivå, för 53Detta resonemang återfinns i SOU 2015:70, s. 251–254. 54Riksrevisionen (2016), s. 21–22. att kunna identifiera efterfrågan och anpassa utbildningsutbudet. I det regionala perspektivet bör de regionala sammanslutningar som finns vara en del av samtalet, då de kan förväntas tala för en samlad regional bild. Vi föreslår att lärosätenas ansvar för fortbildning tydliggörs i författning Det finns alltså samhälleliga krav på att universitet och högskolor ska ta ett större ansvar för yrkesverksammas kompetensutveckling, och universitet och högskolor har också själva samlats kring insikten om sitt ansvar för livslångt lärande.55 fanns läro- sätenas ansvar för fortbildning inskrivet i högskolagen, men togs bort när en ny utbildningsstruktur infördes med anledning av Bolognapro- cessen. Motivet var att fortbildning inte är en egen kategori av utbild- ningar.56 Vi anser att även om det inte enkelt går att identifiera utbildning för fortbildning i utbildningsutbudet, bör lärosätenas ansvar för denna tydliggöras. Att tydliggöra detta ansvar var också en rekom- mendation som gav utifrån i sin granskning av livs- långt lärande i högre utbildning.57 Även UKÄ har lämnat förslag om att regeringen bör tydliggöra i vilken utsträckning det är lärosätenas ansvar att tillgodose behovet av fortbildning.58 Vi menar att givet lärosätenas övergripande ansvar att utforma utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan och arbetslivets samt samhällets behov, bör ett tydliggörande av deras ansvar för fortbildning ske genom reglering i författning. En reglering förstär- ker det politiska signalvärdet av fortbildning, och bidrar till att lyfta frågan i lärosätenas prioriterings- och uppföljningsarbete. Vi föreslår därför att regeringen tar initiativ till en ändring i högskolelagen (1992:1434), inklusive det ytterligare beredningsarbete som kan behövas, så att det åter regleras att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning. 55Se exempelvis EUA (2008). 2004/05:162, s. 88. 57Riksrevisionen (2016), s. 7. I regeringens skrivelse till med anledningen av gransk- ningen (skr. 2016/17:67) hänvisade regeringen till den pågående behandlingen av SOU 2015:70, och att man därför inte kunde göra en bedömning av denna rekommendation. 58UKÄ (2018d), s. 84. 6.3.2Ekonomiska hinder för flexibla utbildningsformer försvårar utbud för fortbildning •Det prestationsbaserade resurstilldelningssystemet (helårs- studenter och helårsprestationer) för utbildning på grundnivå och avancerad nivå medför att utbildningar som på olika sätt är flexibla för studenten ofta är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbjuda. •Det är individens syfte med en utbildning som avgör om den är fortbildning eller annan utbildning. •Prestationer ges minskad betydelse i resurstilldelningssyste- met för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Dagens resurstilldelning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå bygger på ett ”rakt ackord” där ersättning ges för registrerade studenter och för deras prestationer. Att erbjuda utbildning för fort- bildning kan i ett sådant system vara ekonomiskt ofördelaktigt för universitet och högskolor, något som också konstaterades i Riks- revisionens granskning av det livslånga lärandet i högre utbildning.59 Studentdeltagandet kan vara litet eller osäkert, eftersom det bland annat påverkas av arbetsgivares möjlighet att erbjuda sina medarbe- tare utbildning under arbetstid, något som kan förändras med kort varsel beroende på ändrade omvärldsförutsättningar, exempelvis ett förändrat konjunkturläge. Det innebär att lärosäten kan skapa och förbereda utbildningar utifrån en viss behovsbild, men ersättningen blir liten om studenterna uteblir. har lärosäten kostnader för lärare, utrustning, lokaler m.m. I utbildningar som är flexibla för studenter, och som därmed är attraktiva för yrkesverksamma, är poängprestationen ofta lägre eller långsammare. Fristående kurser och distansutbildningar har lägre prestationsgrad än programutbildningar och campusutbildningar. Prestationsgraden är också lägre bland äldre studenter (något som 59Riksrevisionen (2016), s. 35–36. troligen hör samman med att det är många äldre studenter som stu- derar på fristående kurser och på distans).60 I de diskussioner som vi fört om livslångt lärande har framför allt arbetstagarorganisationer fört fram förslag om att ge en särskild ersättning till utbildningar för fortbildning för yrkesverksamma, för att ge lärosätena tydliga incitament att anordna sådana utbildningar. En sådan särskild ersättning skulle med all sannolik också medföra ett utbildningsutbud som är mer flexibelt och anpassat för yrkes- verksamma. Men även om vi kan ana att ett visst utbildningsutbud kan användas för detta ändamål, är det ändå alltid individens syfte med utbildningen som avgör om det är en utbildning för fortbild- ning. Samma kurs kan alltså användas för grundutbildning, fortbild- ning eller bildning, beroende på individens avsikt. En särskild resurs- sättning av utbildning för livslångt lärande kräver att vi tydligt kan peka ut de utbildningar som används i fortbildningssyfte. I enlighet med vårt resonemang i kapitel 4 behöver dessutom önskade och oönskade effekter av prestationsbaserad resurstilldelning analyseras ur ett helhetsperspektiv om styrningen ska vara ändamålsenlig. I detta fall behöver effekterna på den grundläggande utbildningen av att premiera fortbildning beaktas. Med hänsyn till svårigheterna att iden- tifiera fortbildning och bedöma konsekvenserna för annan utbildning föreslår vi ingen särskild ersättning för fortbildning. Vi delar däremot bedömning att den prestations- baserade resursfördelningen till utbildning på grundnivå och avan- cerad nivå hindrar utvecklingen av ett flexibelt utbildningsutbud. Utbildningsformer som skulle kunna underlätta fortbildning för yrkesverksamma är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbju- da. Vi menar att detta bör lösas genom förändringar i hela resurs- tilldelningssystemet som uppmuntrar flexibilitet i utbildningsutbu- det, och inte genom att sätta särskilda resurser till vissa utbildningar. Vi föreslår därför att prestationer (helårsstudenter och helårspresta- tioner) ges minskad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå. I kapitel 9 beskriver vi hur resursfördelningssystemet till utbildning bör förändras. 60UKÄ & SCB (2017), s. 10–19. Genom den examensreform som genomfördes infördes tre nivåer i svensk högre utbildning: grundnivå, avancerad nivå och fors- karnivå. Varje nivå bygger på den tidigare, men det ska också finnas en viss flexibilitet mellan avancerad nivå och forskarnivå. Behörig- hetsreglerna utformades så att en forskarutbildning kan bestå av moment som också ingår i en examen på avancerad nivå. Enligt reger- ingen innebar den nya examensstrukturen att den skarpa tudelningen mellan grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning, som tidigare präglat utbildningssystemet, luckrades upp. Dock tillhör utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive utbildning på forskarnivå fortfarande skilda verksamhetsgrenar. Det innebär att principerna för styrning och resurstilldelning är helt olika för utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå (utan någon skillnad mellan dessa nivåer) respektive utbildning på forskarnivå. I möten och i inspel som skickats till oss har några intressenter pekat på att det nationella behovet av utbildade på forskarnivå behöver diskuteras på ett mer kvalificerat sätt än vad som görs . 6.4.1Forskarutbildningen mellan forskning och utbildning Enligt 1 kap. 9a § högskolelagen ska utbildning på forskarnivå, utöver vad som gäller för utbildning på grundnivå och på avancerad nivå, utveckla de kunskaper och färdigheter som behövs för att själv- ständigt kunna bedriva forskning. Forskarutbildningens kännemär- ke är, som regeringen har uttryckt det, att den är ”utbildning genom egen forskning.”61 Utbildningen på forskarnivå är den högsta nivån i utbildningssystemet och ofta det första steget i en forskar- karriär.62 Doktoranderna är studenter i högskoleförordningens mening, men i normalfallet också anställda. Omkring en tredjedel av forskningsårsverkena vid universitet och högskolor utförs av doktorander.63 Denna forskarutbildningens dubbla karaktär är ett genomgående tema i utredningar och propositioner som berört forskarutbildning- en, åtminstone sedan forskarutbildningsreformen , som lade 2004/05:162 s. 115. 2004/05:80 s. 131. 63SCB:s statistik Forskning och utveckling i (). grunden för dagens utbildning på forskarnivå. Då beslutades om en forskarutbildning som skulle omfatta heltidsstudier och leda till doktorsexamen. Målet var en genomtänkt, systematiskt planerad utbildning där individens väsentligaste vetenskapliga insatser kom- mer efter doktorsexamen och inte som ett led i utbildningen. Karak- tären av utbildning har betonats återkommande, inte minst genom de förordningsändringar som trädde i kraft syftande till att förverkliga en mer strukturerad forskarutbildning. har också regeringen sett anledning att betona forskningskaraktären.64 Det finns också en dubbelhet i vad forskarutbildningen förbereder för. Traditionellt har forskarutbildningens uppgift varit att repro- ducera nästa generation av forskare och lärare inom universiteten. Redan i direktiven till forskarutredning framhölls dock att forskarutbildningen hade att tillgodose ett väsentligt bredare yrkes- fält än tidigare och att detta ställde nya krav på utbildningen. Även detta är ett återkommande tema . I såväl propositionerna Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) som Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162) samt i regleringsbrev har regeringen betonat att forskarutbildningen i ökad utsträckning bor- de utformas så att den även förbereder för ett arbete och en karriär utanför högskolan. En etablerad princip i forskningspolitiken är att sta- ten har ett särskilt ansvar för grundforskning och forskarutbild- ning.65 Bland de principer som beslutade om med anled- ning av regeringens förslag i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94) framhölls särskilt statens ansvar för att garantera forskningens frihet samt ansvaret för grundforskning och forskar- utbildning.66 Forskarutbildningens roll som en strategiskt viktig utbildning i det moderna kunskapssamhället har återkommande betonats i flera propositioner även därefter.67 I Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) beskrevs forskarutbildningen som ”central för förnyelsen och kvalitetsutvecklingen av den högre ut- bildningen och forskningen, men också för att förse samhället i 2004/05:80, s. 131. 65Se bl.a. prop. 1989/90:90. 1998/99:94, s. 8. 67Se bl.a. prop. 2000/01:3, prop. 2004/05:80. stort med kompetens för att utveckla, tillvarata, sprida och nyttig- göra ny kunskap i alla samhällssektorer.”68 6.4.2Dimensionering av utbildning på forskarnivå •Både regeringen och lärosätena har ett ansvar att på sina respektive nivåer ha en uppfattning om forskarutbildningens omfattning och inriktning utifrån olika behov, att följa utvecklingen i ljuset av detta och vid behov vidta åtgärder. •Det samlade anslag vi föreslår ger en ökad flexibilitet för såväl lärosätena som regeringen när det gäller utformningen av eventuell styrning av utbildning på forskarnivå. Forskarutbildningen är en utbildning som är viktig för både hög- skolans lärarförsörjning och för kompetensförsörjning i samhället i stort, och en naturligt integrerad del av forskningen. Fors- karutbildningen har dock inte getts något större utrymme i de senaste tio årens forskningspolitiska propositioner. Frågor om dok- toranders studievillkor har behandlats, senast i samband med att utbildningsbidraget avskaffades som finansieringsform i forskar- utbildningen. Vissa riktade satsningar har också gjorts, framför allt på forskarutbildning av lärare i skolan. Regeringen har dock inte uttryckt någon tydlig uppfattning om forskarutbild- ningens roll i samhällets kompetensförsörjning eller dimensioner- ingen av forskarutbildningen. Det står i kontrast till den starka beto- ning av forskarutbildningen som fanns inte minst och (se avsnitt 2.7.5). Det finns inte någon styrning från regering och riksdag av forskarutbildningens dimen- sionering. Det kan vara helt i sin ordning att specifika styrformer saknas. Att regering och riksdag har ett särskilt ansvar för utbildningen på forskarnivå behöver inte innebära att den måste styras aktivt. Utifrån de principer vi har formulerat i kapitel 4 är det rimligt att lärosätena inom de samlade resurser de har till sitt förfogande tar ansvar för forskarutbildningen, och att regering och riksdag styr bara 2008/09:134, s. 12. om utvecklingen behöver påverkas i någon riktning. För att kunna avgöra det behöver man dock ha en uppfattning om vilken utveck- ling som är önskvärd, åtminstone i stora drag, och bedöma utveck- lingen i ljuset av detta. Enligt de principer för rollfördelning mellan regeringen och lärosätena som vi anför i kapitel 4, ska regeringen ha den nationella överblicken och göra övergripande bedömningar. Att föreslå en målbild för forskarutbildningen ingår inte i vårt uppdrag, men tänkbara aspekter i en sådan kan vara antalet forskarutbildade i samhället, eventuella särskilda behov inom vissa områden (t.ex. skolan, som är ett område där regeringen har gjort insatser), hög- skolans kompetensförsörjning i ett nationellt perspektiv och förut- sättningarna för balanserade karriärstrukturer och sammanhållna kunskapsmiljöer. Vid bedömningar och eventuella styrningsinsatser är det viktigt att beakta skillnaderna mellan olika områden när det gäller utveckling, behov och förutsättningar. Det bör betonas att lärosätenas ansvar att följa upp och ta ansvar för forskarutbildningens såväl kvalitativa som kvantitativa utveck- ling inte minskar i avsaknad av en nationell målbild, utan är desto större. Vi kan notera att regeringen begärt in redogörelser för lärosätenas överväganden om utbildningsutbudet på grundnivå och avancerad nivå men inte motsvarande för forskar- utbildningen. Eftersom en tydlig problem- eller målbild gällande forskarutbild- ningen saknas har vi inte sett oss ha grund för att föreslå några speci- fika styrformer för forskarutbildningen. I kapitel 9 om resurstilldel- ning utgår vi därför fortsatt från att en del av anslaget beräknas för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, och en del beräknas för forskning och utbildning på forskarnivå. Vi kan dock konstatera att det samlade anslag vi föreslår ger nya förutsättningar både i form av en flexibilitet i resursanvändningen för lärosätena och för de styr- ningsformer som regering och riksdag kan överväga. Vi menar att eventuella bedömningar om forskarutbildningen bör finnas med i den samlade propositionen, och att styrning bör vara en del i den dialogbaserade styrningen vi beskriver i kapitel 5. använda instrument som t.ex. satsningar på forskarskolor kan fortsatt använ- das. Om mål för antal examina övervägs bör det inte gälla den typ av generella mål som tidigare använts utan riktade mål utifrån tydligt identifierade behov, i linje med våra överväganden gällande mål för antal examina för vissa samhällsviktiga utbildningar. Såväl som 2 framförde i sina betänkanden att eventuella förväntningar från eller reger- ingens sida på en utökning av forskarutbildningen också bör åtföljas av en bedömning av resursbehovet.69 Vi instämmer i denna bedöm- ning, men menar också att det, i likhet med regeringens tidigare bedömningar70, är rimligt att både lärosätets direkta anslag och medel från externa forskningsfinansiärer används i forskarutbildningen. Fram till regleringsbrevet 2008 angavs att den högre utbildningen skulle svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Detta mål stod före uppdelningen i verksamhetsområden, och kan därmed anses ha omfattat även forskarutbildningen. Det är dock oklart om detta var avsikten och om det är så det har tolkats. Under verksamhetsgrenen forskning och forskarutbildning stod fram till och med regleringsbrevet bland annat att forskar- utbildningen skulle förbereda för en karriär såväl inom som utanför högskolan. Från och med regleringsbrevet togs skrivning- arna om utbildningsutbudets utformning bort. Det återkom från och med regleringsbrevet , men har därefter stått under avsnittet om utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Vår bedömning är att samma principer som vi beskrivit i avsnitt 6.2.1 kan gälla den högre utbildningen på alla tre nivåer, även om de kan få olika karaktär på olika nivåer liksom inom olika om- råden. Det är naturligt att efterfrågan på forskarutbildning påverkar utbudet, trots att resurstilldelningssystemet inte innehåller några sådana drivkrafter. Arbetsmarknadsperspektivet ingår redan i UKÄ:s utvärderingar av forskarutbildningar.71 När det gäller arbetsmarkna- dens behov är det viktigt att betona att forskarutbildade inte bara kan möta befintliga behov utan i hög grad förväntas driva arbetslivets förändringar. Att forskarutbildningen drivs av och är med och driver kunskapsutvecklingen får ses som självklart. 69SOU 2004:27 och SOU 2007:81. 2004/05:80, s. 134. 71Inom bedömningsområdet ska lärosätet bl.a. redogöra för på vilket sätt utbildningen är upp- daterad och anpassad till arbetslivet, samt på vilket sätt sådan information inhämtas som är relevant för utbildningens kvalitetssäkring och utveckling avseende dess användbarhet och förberedelse för arbetslivet. 6.5Breddad rekrytering till utbildning •Lärosätenas arbete med breddad rekrytering kan följas upp via dialogbaserad styrning genom överenskommelser. •Utbildning på alla tre nivåer bör ingå i lärosätenas arbete med breddad rekrytering. Enligt 1 kap. 5 § högskolelagen ska lärosätena aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan. Det innebär att de aktivt ska arbeta för att öka mångfalden och minska snedrekryteringen, dvs. säkerställa att inte någon studentgrupp missgynnas. I diskussionen om snedrekrytering är det vanligen områdena kön, social bakgrund, utländsk bakgrund och regional rekrytering som avses. I nedanstående avsnitt behandlar vi snedrekrytering utifrån social bakgrund, utländsk bakgrund och regional rekrytering, medan snedrekrytering utifrån kön diskuteras i kapitel 8. 6.5.1Snedrekrytering utifrån social och utländsk bakgrund72 Inom alla tre utbildningsnivåer – grundnivå, avancerad nivå och fors- karnivå – finns det en snedrekrytering med avseende på social bak- grund (föräldrars utbildningsbakgrund).