sou · H7B350 · 2019-12-09 00:00:00 — Att upptäcka fusk vid antagningen i ett tidigt skede och att hitta metoder så att processen att skilja studenten från studieprocessen blir så kort som möjligt är därmed eftersträvansvärt. Redan här kan sägas att det inte är självklart att frågeställningarna och problematiken är desamma om det handlar om en process på grund av överklagande av UHR:s återkallelse av högskoleprovsresultat respektive överklagande av ett lärosätes återkallande av ett antagningsbeslut. I det förra fallet kan det ibland handla om en provskrivare som ännu inte har antagits till en sökt utbildning eller har antagits baserat på sitt resultat från högskoleprovet men inte hunnit påbörja studierna. I ett sådant fall skulle det normalt finnas möjligheter att, vid en möjlighet till omedelbar verkställighet av UHR:s beslut att återkalla provresultatet, bereda den i egentlig mening bättre meriterade reserven platsen på utbildningen i stället. Beträffande de återkallelsebeslut som vi behandlar i denna del av vårt arbete handlar det däremot om beslut som ett lärosäte fattar rörande en student som redan antagits och, i normalfallet, hunnit påbörja sina studier. Det är beträffande dessa senare situationer som vi i det följande gör våra överväganden. Ett sätt att förhindra att studenten hinner få ytterligare högskolepoäng som ärendet om återkallande av antagning handläggs och avgörs i högre instans efter ett överklagande skulle vara att lärosätet beslutar att återkallelsebeslutet börjar gälla , för lärosätets beslut. Det skulle alltså innebära att studenten fick sluta på utbildningen på en gång, i avvaktan på ett lagakraftvunnet beslut. Vi har övervägt om det vore möjligt och lämpligt med en sådan ordning. Det finns inte någon särreglering angående verkställighet av högskolors beslut. Det betyder att bestämmelserna om detta i förvaltningslagen är tillämpliga. 6.4.1Allmänt om verkställighet av beslut enligt förvaltningslagen Enligt 35 § första stycket FL får ett beslut som får överklagas inom verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats. Huvudregeln inom förvaltningsrätten är alltså att ett beslut inte får verkställas förrän det vunnit laga kraft, dvs. när det kan överklagas till högre instans. Vissa särskilda undantag från huvudregeln anges i 35 § andra stycket FL.37 Vidare finns i tredje stycket samma paragraf en bestämmelse som medger omedelbar verkställighet efter en intresseavvägning av den beslutsfattande myndigheten i det enskilda fallet. En myndighet får verkställa ett beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Med väsentligt allmänt intresse avses enligt förarbetena till förvaltningslagen angelägna samhällsintressen som t.ex. upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet eller avvärjandet av fara för någons liv eller hälsa, t.ex. i samband med en naturkatastrof, en skogsbrand, en allvarlig olycka eller liknande.38 Med uttrycket väsentligt enskilt intresse avses exempelvis enskildas intresse av skydd för betydande egendomsvärden. Av bestämmelsen framgår dock att det inte är tillräckligt att det finns ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse som kräver att beslutet verkställs . Myndigheten ska också först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild eller att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs. Skäl att avvakta med verkställigheten kan också föreligga p.g.a. någon annan omständighet. I speciallagstiftning finns många exempel på att ett för den enskilde ingripande beslut får verkställas trots att det vunnit laga kraft, t.ex. när det handlar om tvångsomhändertagande av barn, körkortsingripanden m.m. Det rör sig då som regel om starka och angelägna skäl som motiverar att ett beslut ska gälla trots eventuellt överklagande. På ett näraliggande område, nämligen disciplinärenden 37Ett beslut får alltid verkställas om det gäller anställning av någon, gäller endast tillfälligt eller kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut. 2016/17:180 s. 326 f. mot studenter som t.ex. fuskat under utbildningen eller stört undervisningsverksamheten, gäller dock att rektor interimistiskt kan stänga av en student från verksamheten vid lärosätet39 och att en disciplinnämnds beslut om avstängning som huvudregel är verkställbart.40 6.4.2Beslut om återkallande av antagning bör inte börja gälla Frågan är alltså om det behövs eller bör införas en särreglering i förhållande till 35 § FL om att beslut om återkallelse av antagning får verkställas och i vidare mån än vad som följer av 35 § FL. Utifrån regleringen i 35 § FL och dess förarbeten gör vi följande överväganden. Den inledande frågan är om det finns ett sådant väsentligt allmänt eller enskilt intresse som kräver att beslut om återkallande av antagningsbeslut verkställs direkt. Det skulle kunna argumenteras för att det är fråga om upprätthållande av allmän ordning, och därmed ett väsentligt allmänt intresse, att motverka företeelsen att personer lämnar vilseledande eller felaktiga uppgifter vid antagningen, och därmed oriktigt får en plats på en kurs eller ett utbildningsprogram som egentligen skulle ha tillfallit någon annan. Att personen får sluta på kursen eller utbildningsprogrammet skulle vara en avskräckande följd och därmed bidra till att ”potentiella fuskare” avhåller sig från fusk vid antagningen. Det skulle också kunna anföras att det är av väsentlig betydelse för enskildas intresse, av rättviseskäl men också, på , av ekonomiska skäl, att inte de som fuskat vid antagningen går före och tar studieplatser från de som inte fuskat. För att avskräcka från fusk vid antagningen skulle det ur detta perspektiv vara motiverat med snabba och ingripande följder för den student som misstänks ha lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter vid antagningen och därmed felaktigt antagits till och påbörjat en kurs eller ett utbildningsprogram. bör, som framgår av 35 § tredje stycket FL, beaktas om det finns skäl att avvakta med verkställighet på grund av att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild eller att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet 3910 kap. 14 § HF. 4010 kap. 12 § HF. leder till att det upphävs. Konsekvenserna kan bli långtgående för studenten om ett antagningsbeslut återkallas och verkställs . Studenten förlorar då sin plats på kursen eller utbildningsprogrammet på en gång. Han eller hon förlorar då inte bara sin sysselsättning, utan även rätten till studiemedel och i vissa fall bostad. Om studenten överklagar beslutet om återkallelse kan det vidare uppstå en period av ovisshet om beslutet kommer att stå sig i högre instans och hur processen i överinstansen eller, i vissa fall, överinstanserna kommer att ta. Av praxis och doktrin framgår att man bör vara försiktig med omedelbar verkställighet av beslut i de fall ett överklagande riskerar att bli illusoriskt.41 Det kan konstateras att följderna kan bli ingripande för studenten om ett antagningsbeslut återkallas och verkställs och det efter överklagande visar sig att beslutet om återkallande var felaktigt. Vi konstaterar alltså att 35 § FL inte kan åberopas för att verkställa återkallelsebeslut innan de vunnit laga kraft. Det är också vår bedömning att även om argumenten att det inte bör löna sig att fuska samt att fusk vid antagningen bör få konsekvenser som kan avskräcka talar för omedelbar verkställighet, så är ett beslut om återkallande av antagning av så pass ingripande karaktär att en särreglerad möjlighet till omedelbar verkställighet av återkallandebeslutet inte framstår som tillräckligt motiverad. Det finns till och med risk för att möjligheten att överklaga i praktiken enbart skulle bli en formalitet. Starka rättssäkerhetsskäl talar därför mot att beslut om återkallelse av antagningsbeslut ska kunna verkställas . Vi föreslår därför inte någon särreglering. Det har sent under utredningsarbetet anförts att det är relevant att göra jämförelser med de regler som gäller för disciplinärenden mot studenter som t.ex. fuskat under utbildningen eller stört undervisningsverksamheten. Som framgår av det föregående finns det i sådana fall möjlighet att stänga av studenten interimistiskt och en disciplinnämnds beslut om avstängning är som huvud- 41JO 5195-2010 och Warnling-Nerep, , En introduktion till förvaltningsrätten, 12e upplagan, 2018, s. 77 f. En avgörande skillnad i jämförelse med nu aktuella fall är att avstängning enligt 10 kap. 2 § HF gäller för en begränsad tid (som längst ) och att studenten behåller sin plats på utbildningen och kan återuppta den efter avstängningsperioden. Ett återkallande av ett antagningsbeslut är definitivt, och större försiktighet bör därför iakttas inför att införa regler om omedelbar verkställighet i sådana fall. Ett tänkbart alternativ är att i stället införa en möjlighet till tillfällig avstängning från utbildningen, frågan om återkallande av antagningen prövas. Möjligheten till avstängning skulle kunna begränsas till fall då det finns särskilda skäl, exempelvis då det finns ett lagakraftvunnet beslut om återkallelse av högskoleprovsresultat som ligger till grund för antagningen eller en lagakraftvunnen dom om brukande av falsk urkund vid antagningen. En ytterligare situation skulle exempelvis kunna vara fall då den felaktiga antagningen upptäcks redan innan t.ex. ett utbildningsprogram påbörjats då en möjlighet till avstängning skulle kunna innebära att den som utreds för fusk får avvakta med att börja och en reserv, som blivit förbigången av den eventuella fuskaren, får platsen i stället. En möjlighet med tillfällig avstängning skulle alltså vara ett sätt att förhindra att ”fuskare” hinner få ytterligare högskolepoäng som ärendet om återkallelse av antagningen pågår. I vissa fall skulle det också kunna innebära att den reserv som blivit förbigången på grund av fusket faktiskt kan få den plats han eller hon egentligen skulle ha fått. Det är dock svårt att få någon uppfattning om i hur många fall det i praktiken skulle kunna ske en sådan omfördelning av platser. Vidare är det svårt att, inom den tid som står till vårt förfogande, göra en tillräcklig analys av följderna av en möjlighet att tillfälligt stänga av en student. Vi stannar därför vid att inte föreslå någon sådan lösning. I de troligtvis enstaka fall det uppkommer en sådan situation, där fusk vid antagningen upptäcks redan innan studenten har påbörjat en kurs eller utbildningsprogram och det finns en praktisk möjlighet att ta in en reserv i stället, borde det kunna lösas, menar vi, redan inom den befintliga regleringen genom kommunikation mellan ÖNH och lärosätet och ett ”överintag” av reserven. 6.5Ett stopp för möjligheten att få examensbevis? Vår bedömning: Det finns inte förutsättningar att nu föreslå en möjlighet för lärosätena att neka en student ett examensbevis i de fall beslutet om antagning avseende det utbildningsprogram som examensbeviset avser återkallats eller ärende om återkallande pågår. Vi har i kapitel 5 lyft fram att det finns beaktansvärda skäl som talar både för och emot att också återkalla betyg och tagna högskolepoäng när en högskola beslutat att återkalla en antagning av en student, som redan påbörjat utbildningen, därför att denne lämnat oriktiga uppgifter eller annars vilselett vid antagningen. Efter en avvägning har vi kommit fram till att det inte finns tillräckligt starka skäl för att återkalla betygsbeslut. En återkallelse i en sådan situation skulle innebära ett återtagande av något studenten redan fått som ett bevis på faktiskt uppvisad prestation när betygsbeslutet meddelades och något direkt orsakssamband med vilseledandet i antagningsärendet finns inte. En tanke som kommit upp i utredningsarbetet är om det vore lämpligt och möjligt att, som ett alternativ till att återkalla betyg, införa en möjlighet för ett universitet eller en högskola att inte utfärda examensbevis i de fall antagningen avseende det aktuella utbildningsprogrammet återkallats på grund av studentens vilseledande eller det pågår ett sådant ärende om återkallelse. Av orsak som förklaras nedan lämnar vi inget förslag i denna fråga men presenterar den som en idé- skiss. En möjlighet att ”hålla inne” ett examensbevis, så länge det pågår ett ärende om återkallelse om antagningen eller om det finns ett lagakraftvunnet beslut om återkallelse, skulle innebära en tydlig markering att fusk vid antagningen inte är acceptabelt och får betydande konsekvenser. Det bör i sin tur ha viss avskräckande effekt på ”potentiella fuskare”. Den som fuskar måste alltså i sådana fall vara beredd på att gå en hel utbildning och därefter eventuellt nekas examensbevis. Fusk vid antagningen kan ibland upptäckas först efter det att antagningen skedde och studenten hunnit en bit in i utbildningen. Som tidigare framgått blir studenten som regel inte av med sin plats vid en återkallelse av antagningen vilket på många sätt är problematiskt, något som vi utvecklat ovan. Risken att i slutändan inte kunna få ut ett examensbevis skulle då kunna bli ett incitament att inte genom ett i sak lönlöst överklagande avsiktligt förhala processen för att hinna gå klart utbildningen. Flera av de skäl som talar mot återkallande av betygsbeslut gäller även möjligheten att inte utfärda examensbevis. På samma sätt som när det gäller betygsfrågan har studenten genomfört de kurser som ingår i examen och klarat det som krävts för godkänt betyg. Något direkt orsakssamband mellan fusket vid antagningen och ansökan om examensbevis finns inte. Det finns enligt nuvarande reglering ingen grund för att i sådana fall neka studenten ett examensbevis. Det kan även ifrågasättas om det är en proportionerlig åtgärd. Studenten kan ha genomfört utbildningen utan anmärkning och förvärvat sina kunskaper och färdigheter på ett ärligt sätt. Fusk är dock oacceptabelt och det finns anledning till en skarp markering av detta och att försöka ta till åtgärder som innebär att den som fuskar inte får något utbyte av fusket. ”Fuskarens” beteende har också drabbat en annan enskild sökande till exempelvis ett attraktivt utbildningsprogram vilket också måste beaktas. Det finns en fundamental skillnad mellan avslag på examensbevis och återtagande av betyg, som vi i kap. 5 funnit olämpligt. Återkallelse av betyg handlar om att ta ifrån studenten något som denne redan fått och som baserar sig på faktiskt uppvisad prestation. Ett stopp för möjligheten att få examensbevis handlar om att framgent inte ge studenten något som denne räknade med att ha rätt att skaffa sig när hen fuskade sig in på utbildningen. högskolepoäng och betyg på genomgångna kurser skulle studenten således få behålla och studenten skulle kunna få ut kursbevis över dessa. Flera skäl kan alltså sägas tala för att det är motiverat att göra det möjligt för ett lärosäte att neka studenten ett examensbevis över en utbildning som studenten har fuskat sig in på, om det pågår ett ärende om återkallelse av antagningen till utbildningen eller ett lagakraftvunnet beslut om återkallelse föreligger. En skiss på bestämmelse I högskolelagen och högskoleförordningen finns bestämmelser om tillstånd att utfärda examen.42 Närmare bestämmelser om vilka examina som får avläggas och vilka krav som ska uppfyllas för respektive examen (examensbeskrivning) finns i bilaga 2 till högskoleförordningen. Enligt 6 kap. 9 § HF ska en student som uppfyller fordringarna för en examen på begäran få examensbevis av lärosätet. Lärosätet ska i sådana fall alltså göra en prövning av om studenten uppfyller de krav som anges i examensbeskrivningen, och om kraven är uppfyllda utfärda ett examensbevis. Möjligheten att neka studenten begärt examensbevis skulle kunna införas som ett tillägg i 6 kap. 9 § HF, exempelvis enligt följande. En student som uppfyller fordringarna för en examen ska på begäran få examensbevis av högskolan. En begäran om examensbevis får avslås om beslutet om antagning till det utbildningsprogram som examen avser återkallats eller ett ärende om sådan återkallelse pågår. En avgränsning av en sådan bestämmelse skulle kunna vara att det handlar om fusk vid antagning till ett utbildningsprogram, inte till enstaka kurser. Den typ av ”avsiktligt förhalande” för att hinna gå klart en utbildning som beskrivs i det föregående är ju bara meningsfull vid längre utbildningar. Att på så sätt ”hänga sig kvar på” en utbildning för att slutföra den, och därmed kunna dra nytta av en utbildning man egentligen inte har rätt till, framstår troligtvis som ännu mer stötande i de fall det rör sig om en längre, attraktiv utbildning. Det är också troligt att problemet med fusk vid antagningen är starkt koncentrerat till de eftertraktade utbildningsprogrammen med högt söktryck, och inte till den typ av examen som består av fristående kurser som studenten själv kombinerat ihop. Den skissade bestämmelsen omfattar vidare inte kursbevis, som avser en godkänd kurs, utan endast examensbevis. Den omedelbara följden av och syftet med att neka studenten examensbevis om antagningsbeslutet återkallas skulle alltså vara att genomgångna kurser, poäng och betyg skulle kvarstå, men i praktiken bli klart mindre värda för studenten. De skulle inte kunna ligga till grund för en examen på det program som den återkallade antagningen avser. Om studenten på nytt tar sig in på utbildningen på 421 kap. 11–13 §§ HL och 6 kap. 5 a–f §§ HF. ärligt sätt skulle de dock få betydelse igen, genom reglerna om tillgodoräknande. Ordningen skulle inte heller leda till konsekvenser för framtida studiemedel på det sätt som återkallande av betygsbeslut skulle göra. Det skulle i praktiken innebära att studenten, i de fall beslutet om antagning återkallats, för att få ut sin examen måste söka in till och antas till den aktuella utbildningen igen, utan fusk. Så är i alla fall tanken med den skissade bestämmelsen. Konsekvenser måste analyseras mer noggrant Förhållandena mellan högskoleförordningens bestämmelser om examina, utbildningsprogram och tillgodoräknande av utbildning m.m. är komplexa. En faktor i sammanhanget är att förutsättningarna för examina, även yrkesexamina, inte är knutna till att studenten gått ett visst utbildningsprogram. En student har inte rätt till ett examensbevis för att han eller hon blivit antagen till ett program utan för att studenten uppfyller examensbeskrivningens krav. Dessa kan i princip ha förvärvats på fristående kurser. Det finns t.ex. inget formellt krav i examensbeskrivningen för en läkarexamen att studenten gått läkarprogrammet. En läkarexamen skulle alltså i princip kunna baseras på fristående kurser (dock är flertalet nödvändiga kurser inte öppna för den som läser fristående kurs). Det finns inte heller någon möjlighet för ett lärosäte att avslå en ansökan om tillgodoräknande med hänvisning till att studenten inte är antagen till den aktuella utbildningen.43 Man kan mot denna bakgrund fråga sig vad som skulle gälla om en färdig läkarstuderande, som fått sin antagning till läkarprogrammet vid ett lärosäte återkallad innan examensbevis på läkarexamen utfärdats, söker in på lärarutbildningen på ett annat universitet, som har läkarprogram, och där ansöker om tillgodoräknande av sina genomgångna kurser och examensbevis för läkarexamen på det nya . Den som hunnit gå klart hela sin utbildning men inte får ut sitt examensbevis på grund av att beslutet om antagning har återkallats, skulle alltså kunna söka in och antas till en kurs eller ett utbildningsprogram som det är lätt att komma in på och därefter begära 43Jfr ÖNH:s beslut (reg.nr 243-433-18) och ÖNH:s beslut (reg.nr 241-1312-18). tillgodoräknande av utbildningen enligt 6 kap. 6–8 §§ HF. Den som hunnit gå klart en del av ett längre utbildningsprogram kan vidare ansöka om en annan examen än den som ursprungligen avsågs, på de kurser som han eller hon genomfört. Det kan inte uteslutas att en student på läkarprogrammet eller juristprogrammet, vars antagning återkallats under utbildningen, i vissa fall kan ta en generell examen, t.ex. en kandidatexamen, på grundval av sina genomförda kurser. Det finns en mängd olika scenarier av dessa slag som kan uppmålas när det ska bedömas vilka konsekvenser – avsiktliga eller oavsiktliga – som i praktiken skulle kunna uppstå vid en möjlighet att stoppa examen för den mot vilken ett ärende om återkallelse pågår eller där det finns ett återkallelsebeslut som kan verkställas. Vi har inom ramen för vårt uppdrag inte haft möjlighet att göra de grundliga analyser som krävs i dessa avseenden. Därför har vi inte gått vidare med frågan i en närmare bedömning om ett stopp för möjligheten att få examensbevis vore en praktiskt möjlig, lämplig och proportionerlig åtgärd. Vi anser dock att frågan förtjänar en närmare analys. Utredningens förslag: Bestämmelserna föreslås träda i kraft . De föreslagna bestämmelserna är främst motiverade av rättssäkerhetsskäl. Förslaget om ändrad ordning för överklagande av återkallelsebeslut har också till syfte att, med bibehållen rättssäkerhet, förkorta tiden fram till ett lagakraftvunnet beslut i sådana ärenden. De föreslagna bestämmelserna bör därför träda i kraft . Mot bakgrund av ÖNH:s nuvarande verksamhet och ärendetyper bedömer vi att ändring av överklagandeinstans inte kräver några särskilda utbildningsinsatser eller extra omställningstid för de som är berörda av förändringarna. Enligt vår bedömning kräver inte heller övriga förslag några särskilda förberedelser. Med hänsyn till den tid som kan beräknas att gå åt för remissförfarandet och beredningen inom bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . Utredningens förslag: En övergångsbestämmelse införs med innebörden att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för överklagande av beslut om återkallande av antagning som har meddelats före ikraftträdandet. Utredningens bedömning: I övrigt behövs inte några särskilda övergångsbestämmelser. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer gäller att de föreskrifter som är i kraft när prövningen hos en myndighet eller förvaltningsdomstol sker som huvudregel ska tillämpas.1 Det gäller både i fråga om förfarandet och prövningen i sak. Denna huvudregel gäller även om ett överklagat beslut har fattats före ikraftträdandet. Undantag kan dock följa av övergångsbestämmelser eller motiven till lagstiftningen. Vi föreslår att ÖNH ska pröva överklaganden av ett lärosätes beslut om återkallelse av antagning som fattas med åberopande av att sökanden lämnat oriktiga eller felaktiga uppgifter. Enligt vår bedömning är det lämpligt att de återkallelsebeslut som fattas av ett lärosäte överklagas enligt de regler som gällde när beslutet fattades. För att det ska bli tydligt att äldre föreskrifter om överklagande ska tillämpas vid överklagande av beslut som meddelas före ikraftträdandet bör en övergångsbestämmelse införas. I övrigt bedömer vi att det inte behövs några övergångsbestämmelser med anledning av de förslag som lämnas. 1RÅ 1988 ref. 132 och RÅ 1996 ref. 57. En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden. När det gäller utredningens huvudfråga föreslår vi att det i högskoleförordningen anges att betyg kvarstår även om ett antagningsbeslut till en utbildning återkallas på grund av att beslutet blivit felaktigt till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Vi föreslår också att ett ärende om återkallelse av antagning inte ska få inledas efter det att lärosätet utfärdat examensbevis över utbildningen. Slutligen föreslår vi att , , ska pröva samtliga överklaganden av ett universitets eller en högskolas beslut om återkallelse av antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå som fattats med åberopande av att antagningen blivit felaktigt till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.