sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Utredningen förutser inte en generell kostnadsökning i samma nivå som för MUCF. De flesta andra myndigheter fördelar inte bidrag som kräver en lika omfattande granskning. Eftersom det är betydande skillnader i bidragsgivningen mellan olika myndigheter och bidrag är det inte möjligt att göra precisa uppskattningar för hur stor kostnadsökningen skulle bli med utredningens förslag. Det är där- emot betydelsefullt att samtliga myndigheter ges tillräckliga resurser för en kvalitetssäker bidragsgivning. Det är därför rimligt att anta att förvaltningskostnaderna för bidragsfördelningen kommer att öka för myndigheter med en mer omfattande bidragsgivning till det civila samhället. De ökade kostnaderna för att säkra kvaliteten i bidrags- givningen måste finansernas genom att volymen av utbetalade bidrag minskar något. Det kommer därför inte innebära några offentlig- finansiella kostnader. Den sammanlagda omfördelningen från bidrag till förvaltningskostnader blir mycket marginell och ska vägas emot att legitimiteten för bidragsgivningen stärks. 14.1.2Kostnader för ett uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokrativillkoret Utredningen föreslår i avsnitt 10.3.3 att MUCF ska ges i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokra- tivillkoret. I uppdraget ska ingå att ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret, samordna och uppdatera ett stödmaterial om demokrativillkoret, erbjuda utbildningar i frågor som rör bidragsgiv- ning och att skapa en samverkansgrupp bestående av bidragsgivande myndigheter. Utredningen bedömer att arbetet med att ge myndigheterna ett sådant stöd måste bedrivas långsiktigt och ska följaktligen finansie- ras . Uppdraget kommer enligt utredningens bedöm- ning att kräva en och en halv till två årsarbetskrafter. En person bör vara ansvarig för arbetet på heltid medan andra personer inom myndigheten bör bistå arbetet genom att medverka i framtagandet och uppdatering av stödmaterial, utbildning och arbetet med sam- verkansgruppen. Det är rimligt att det sker tre möten i gruppen. Minst två utbildningstillfällen bör erbjudas . då arbetet ska startas upp och etableras beräknas kostnaden för uppdraget att vara fem miljoner för att därefter vara . Uppdraget ska finansieras genom en nedräkning av de bidrag vars tillämpning berörs att uppdraget. Minskningen av de totala bidrags- beloppen är sammantaget mycket marginell och kan motiveras av att rättssäkerheten i bidragsgivningen generellt sett stärks. 14.1.3Ekonomiska konsekvenser för domstolarna Utredningen föreslår i kapitel 8 att ett förtydligat demokrativillkor införs i 52 statsbidragsförordningar som avser bidrag till det civila samhället. Bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag införs därutöver i de förordningar som saknar sådana bestämmelser . Befintliga bestämmelser om återbetalningsskyldighet i förordningarna föreslås ändras till att även omfatta den situationen att en organisa- tion inte längre uppfyller demokrativillkoret (se avsnitt 11.5.1). Fram till har avslagsbeslut med anledning av att verksam- heter inte varit förenliga med ställda demokrativillkor avseende verk- samheten enbart fattats av MUCF. Ett förtydligat demokrativillkor för verksamheten bör förenkla myndigheternas prövning av bidrags- ansökningar, vilket troligen kommer att motivera mer ingående granskningar. Det är tänkbart att fler myndigheter framöver kom- mer att fatta beslut om att inte bevilja eller återkräva bidrag med anledning av att demokrativillkoret inte bedöms vara uppfyllt. Om även andra myndigheter behöver fatta sådana beslut kan det i förlängningen innebära en ökad måltillströmning till domstolarna. MUCF uppger att de beslutade om en striktare tillämpning av gällande demokrativillkor och införde ökade kontrol- ler. Myndigheten har därefter fattat fem beslut om att avslå bidrag med anledning av att den sökande organisationens verksamhet inte varit förenlig med demokrativillkoret, vilket har lett till sammanlagt fyra överklaganden. Utredningen bedömer att det föreslagna villkoret inte kommer att innebära en kraftig ökning av antalet avslagsbeslut, och därmed inte heller av antalet överklaganden. Med ett förtydligat villkor får organisationer inom det civila samhället förhoppningsvis en bättre uppfattning om vilka villkor som gäller för bidrag och kan därmed se till att verksamheten är förenlig med dessa alternativt av- hålla sig från att ansöka om bidrag. Utredningen föreslår inte någon utökad rätt att överklaga beslut om ansökan om bidrag. Utgångspunkten för överklagbarheten är liksom att beslut som avser enskildas civila rättigheter och skyldigheter alltid får överklagas (se avsnitt 12.6.2). Vi har med den utgångspunkten föreslagit att överklagandebestämmelserna ändras så att de anger när beslut i fråga om bidrag får överklagas. Förslaget innebär i praktiken inte någon större förändring av den ordning som gäller (se avsnitt 12.6.3). Möjligen kan fler avslagsbeslut komma att överklagas när sökanden i beslutet upplyses om denna möjlighet. Därtill föreslår utredningen att statsbidragsförordningarna alltid ska innehålla regler om återkallelse och återkrav av bidrag och att beslut att återkalla eller återkräva bidrag ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Sådana beslut får ofta inte över- klagas varför förslaget kommer att innebära fler mål för förvaltnings- domstolarna. Utredningens uppfattning är dock att myndigheterna har behövt fatta få beslut om återkallelse och återkrav och det är även rimligt att anta att inte alla sådana beslut kommer att över- klagas. Enligt utredningens bedömning kommer måltillströmningen med anledningen av förslagen att vara begränsad och bör kunna hanteras inom befintliga budgetramar. 14.2Konsekvenser för det civila samhället Utredningen anser att ett förtydligat demokrativillkor kan få vissa konsekvenser för det civila samhället. Med utredningens förslag fram- går tydligare vad som förväntas av en organisation, varför det bör blir enklare för organisationerna att förutse när ett bidrag kommer att beviljas och vad som kan föranleda återkrav av bidrag. Utrymmet för myndigheterna att tolka demokrativillkor begränsas, vilket ger trygghet och stabilitet och stärker det civila samhällets oberoende och självständighet. Tydliga demokrativillkor kan också stärka allmän- hetens förtroende för bidragssystemen och för det civila samhället. Det ger sammantaget en ökad trygghet för det civila samhällets orga- nisationer. Det är utredningens bedömning att myndigheternas granskning inför bidragsbeslut inte kommer att vara mycket mer resurskrävande för det civila samhällets organisationer . Det demokrati- villkor som utredningen föreslår kommer inte heller att innebära att ett stort antal organisationer inom det civila samhället behöver se över sin verksamhet för att fortsatt vara bidragsberättigade. En effekt av ett förtydligat demokrativillkor är däremot att organisationerna kan behöva genomföra insatser för att försäkra sig om att deras före- trädare och lokalföreningar har kunskap och är medvetna om inne- börden av det nya demokrativillkoret. Det kan t.ex. röra om utbild- ning, information och granskning av de personer som ska utses till företrädare. Utredningens förslag till finansiering kommer också att medföra att den totala summan fördelade bidrag kan minska något. Samman- taget anser dock utredningen att konsekvenserna för det civila sam- hället kommer att vara begränsade. Eftersom demokrativillkoret utgår från samhällets grundläggande värderingar och vad som kan anses vara allmänt vedertagna demokratiska principer anser utredningen att det inte heller finns behov av offentligt finansierade utbildningsinsatser. Myndigheterna har fortsatt ansvar att informera det civila samhällets aktörer om de villkor som gäller för bidragen (se avsnitt 13.1). Utredningens förslag till ett förtydligat demokrativillkor gör det tyd- ligt att statliga bidrag inte får tilldelas en verksamhet som diskrimi- nerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde. En organisation som bryter mot diskrimineringslagen genom att t.ex. inte anställa en person eller förhindra att en person utses som företrädare på grund av dennes kön ska inte berättigas bidrag. Organisationer som kränker kvinnors rättigheter t.ex. genom att utöva, rättfärdiga, främja eller uppmana till våld, tvång eller hot ska heller inte beviljas bidrag. Detsamma ska gälla för en organisation som motverkar jämställdheten i samhället genom att t.ex. sprida för- domar som grundar sig på föreställningen om att det ena könet är underlägset det andra. Det förtydligade demokrativillkoret kan där- med ses som ett skydd mot kränkningar från civilsamhällesorga- nisationer liksom ett skydd för kvinnor inom det civila samhället. Genom att demokrativillkoret ställs för samtliga statliga bidrag till det civila samhället blir olika organisationer tvungna att försäkra att deras företrädare har tillräckliga kunskaper om villkorets innebörd. Utredningen bedömer därmed att förslaget om ett förtydligat demo- krativillkor kan få positiva konsekvenser för jämställdheten. Utredningen bedömer att förslagen inte får några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen; för brottsligheten; för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet; eller för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företag. Utredningens förslag till ett förtydligat demokrativillkor kan vara till gagn för det brottsförebyggande arbetet på så sätt att vissa brottsliga ageranden leder till att en organisation kan nekas eller förlora bidrag. Det civila samhällets betydelse i flykting- mottagandet och integrationsarbetet har framhållits i flera samman- hang. Ett förtydligat demokrativillkor kan bidra till att det civila samhället får bättre förutsättningar till långsiktig finansiering och kan därmed också bidra till statens möjligheter att nå de integrations- politiska målen. Utredningen har i utformningen av förslagen tagit hänsyn till reger- ingsformen, , internationella åtagan- den samt de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen och bedömer att samtliga förslag överensstämmer med dessa. 15.1Förslag till förordning (2019:00) om demokrativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället I denna förordning finns bestämmelser om demokrativillkor för stats- bidrag. Förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. I paragrafen upplyses i första stycket om att förordningen innehåller demokrativillkor som ska beaktas vid fördelning av statliga bidrag. I flertalet statsbidragsförordningar uppställs ett sådant demokrati- villkor för verksamheten som framgår av 5 § i denna förordning. Stat- liga bidrag till organisationer inom det civila samhället lämnas emel- lertid även utan stöd av en särskild författning för bidraget. För att i de fallen säkerställa att statsbidrag lämnas endast till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar tilläm- pas bestämmelserna i denna förordning. I andra stycket upplyses om att förordningen är meddelad med stöd av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. Denna förordning gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen och för enskilda organ till vilka uppgiften att fördela statsbidrag har över- lämnats. Förordningen gäller inte för . Paragrafen innehåller bestämmelser som anger vilka organ som ska tillämpa förordningen. Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.1.2. Av första stycket framgår att förordningen gäller för förvaltnings- myndigheter under regeringen och för enskilda organ till vilka upp- giften att fördela statsbidrag har överlämnats. Förvaltningsmyndigheter under regeringen är Justitiekanslern och andra statliga förvaltnings- myndigheter som inte är myndigheter under (12 kap. 1 § regeringsformen). Av bilaga till förordningen (1996:1511) med instruk- tion för framgår bl.a. de statliga förvaltningsmyndig- heterna och vilket departement som svarar för dessa. Förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning kan över- lämnas åt juridiska personer med stöd av lag (12 kap. 4 § regerings- formen). Uppgift att fördela statsbidrag har bl.a. överlämnats till en- skilda organ enligt lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltnings- uppgifter inom verksamhetsområde, lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till och lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen . Av andra stycket följer att förordningen inte ska gälla för . Bestämmelserna i förordningen ska tillämpas när statsbidrag fördelas till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämp- ning av lag eller förordning. Av paragrafen framgår att bestämmelserna i förordningen ska tillämpas när sådana myndigheter och enskilda organ som anges i 2 § fördelar statsbidrag till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning. inom det civila samhället i förordningen definieras i 4 §. Statliga bi- drag till organisationer inom det civila samhället regleras ofta i för- ordningar och i några fall i lag. Sådana bidrag fördelas även utan att det finns en särskild författning som reglerar bidraget, varvid bestäm- melserna i denna förordning ska tillämpas. Förordningen gäller t.ex. när bidrag fördelas med stöd av regleringsbrev, särskilda regerings- beslut eller ramavtal. I de fall fördelningen av ett statsbidrag till civila samhället har reglerats i en författning tillämpas inte förordningen. Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.1.2. Med en organisation inom det civila samhället avses här en organisa- tion som är organiserad utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Paragrafen innehåller en definition av begreppet organisationer inom det civila samhället. Med en organisation inom det civila samhället avses här en organisation som är organiserad utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Definitionen omfattar således de vanligaste organisationerna inom det civila samhället såsom ideella föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser, ekonomiska föreningar, aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning samt samfälligheter och sam- fällighetsföreningar. I sammanhanget avses organisationer som är orga- niserade i . Utredningens överväganden finns i avsnitt 9.1.2. Bidrag får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten, 1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla män- niskors lika värde, 3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i1 eller 2, eller 4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket. I paragrafen finns det demokrativillkor för verksamheten som ska upp- fyllas för att statsbidrag ska få lämnas till en organisation. Om en organisation eller dess företrädare agerar på något sätt som anges i bestämmelsens punkt 1–4 så är demokrativillkoret inte uppfyllt. Av paragrafens inledande del framgår att demokrativillkoret om- fattar ageranden av organisationen och organisationens företrädare inom ramen för verksamheten. Utredningens överväganden finns i avsnitt 8.1.1 och 8.1.2. Förhållandena i organisationen och organisa- tionens agerande kan bl.a. bedömas utifrån innehållet i dess stadgar, verksamhetsberättelse, verksamhetsplan eller andra dokument som härrör från organisationen. Med företrädare avses såväl en organisations legala företrädare som andra personer som har i uppdrag att företräda organisationen. Företrädare bör alltså vara de personer som ingår i organisationens förvaltande organ, t.ex. styrelseledamöter, eller de personer som det förvaltande organet utsett för att teckna organisationens firma eller för att ha andra funktioner i organisationen, t.ex. kassör eller sekre- terare. Även den som är anställd av organisationen eller annars utsedd av organisationen att utföra ett visst uppdrag kan vara en sådan företrädare som omfattas av demokrativillkoret. För att en anställd eller uppdragstagare ska anses vara en företrädare för organisationen bör det krävas att personens anställning eller uppdrag i någon mån innefattar att företräda organisationen utåt, t.ex. som ledare vid en idrotts- eller bildningsverksamhet eller som religiös ledare i en för- samling. Personer som är anställda eller utför uppdrag utanför organi- sationens kärnverksamhet, t.ex. som lokalvårdare eller för att hantera föreningens ekonomiska redovisning, ingår normalt sett inte i före- trädarkretsen. En organisation ska i normalfallet inte ställas till svars för en enskild medlems agerande om inte organisationen gett med- lemmen utrymme att representera organisationen i något samman- hang. Om flera medlemmar vid upprepade tillfällen agerar i strid med demokrativillkoret utan att organisationen vidtar åtgärder kan också en organisation ställas till svars. En organisation måste även anses ha ett ansvar för de personer som den ger utrymme för i verksamheten, t.ex. en anlitad föreläsare eller en inbjuden talare vid en aktivitet som En organisation är också ansvarig för sina medlems- eller lokalföreningar liksom deras företrädare. Med inom ramen för verksamheten avses i vid bemärkelse de sam- manhang som en organisation förekommer i. Aktiviteter som orga- nisationen själv anordnar, såväl interna som externa, är uppenbart en del av verksamheten. Även när en person i egenskap av företrädare deltar i sammanhang som anordnats av annan aktör, t.ex. vid en kon- eller en utbildning, ansvarar organisationen för dennes agerade. Företrädares agerande i helt privata sammanhang, utan samband med företrädarens roll eller funktion i organisationen, bör organisationen som regel inte lastas för. Bedömningen ska göras utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet med beaktande av vem företrädaren är, vad företrädaren gjort och i vilket sammanhang. Personer som är cen- trala i en organisation, t.ex. en ordförande, en generalsekreterare, en religiös eller politisk ledare, får ofta anses representera organisationen i vidare bemärkelse. Nedan beskrivs de ageranden som framgår av punkterna 1–4 och som innebär att bidrag inte får lämnas till en organisation. Utred- ningens överväganden finns i avsnitt 8.1.3–8.1.6. Av punkten 1 framgår att statsbidrag inte får lämnas om en orga- nisation eller företrädare utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättig- heter. Med våld avses i bestämmelsen ett fysiskt angrepp i form av kraftutveckling riktad mot en person. Tvång innebär att någon tvingar en person att göra, tåla eller underlåta något. Med hot avses försök att framkalla fruktan hos en person genom ord eller handling. Hotet kan avse en brottslig gärning, såsom att den enskilde ska misshandlas eller utsättas för förtal, men kan även avse något som inte är brottsligt, t.ex. att personen ska uteslutas från organisationen eller en gemen- skap. Med otillbörligt sätt avses att vilseleda en person, dvs. förmedla en oriktig uppfattning om något förhållande, eller att utnyttja en persons utsatta ställning eller belägenhet t.ex. till följd av ett anställ- nings- eller lydnadsförhållande, sjukdom eller handikapp. Det kan t.ex. röra sig om en religiös ledare, eller en annan företrädare som en medlem har ett lydnadsförhållande till, som upprätthåller informella regler genom hedersförtryck eller som uppmanar en enskild att inte anmäla en misstanke om brott till polis. Av punkten 2 följer att statsbidrag inte kan lämnas till en organisa- tion om den eller dess företrädare diskriminerar eller på annat sätt bry- ter mot principen om alla människors lika värde. Med diskriminering avses i bestämmelsen sådana ageranden som omfattas av diskriminer- ingslagen (2008:567), men också ageranden som faller utanför lagens tillämpningsområde. Diskrimineringslagen förbjuder diskriminering som grundar sig på kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsned- sättning, sexuell läggning eller ålder inom vissa angivna samhällsområ- den, t.ex. utbildning eller arbetsliv. I lagen definieras även olika former av diskriminering. Lagen kan i dessa avseenden tjäna som vägledning vid bedömningen av om en organisations verksamhet är diskrimine- rande. Det kan t.ex. vara fråga om att en organisation inte anställer personer av visst kön eller med viss etnisk tillhörighet. Ageranden som inte omfattas av diskrimineringslagen men som inte är förenliga med villkoret är t.ex. att en organisation inte tillåter medlemmar med viss sexuell läggning. Diskriminering är en överträdelse av principen om alla människors lika värde. Även andra överträdelser av principen är oförenliga med bidrag, såsom att en organisation eller företrädare framför uppfatt- ningar som innebär missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer t.ex. med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöver- skridande identitet eller uttryck. Jämställdhet är en central aspekt av principen om alla människors lika värde. En organisation som upprätthåller regler som medför att kvinnor inte på samma sätt som män kan delta i eller påverka organi- sationens verksamhet eller väljas till ledande funktioner uppfyller inte villkoret. Detsamma gäller om en organisation eller dess företrädare motverkar jämställdheten i samhället genom att t.ex. sprida fördomar som grundar sig på föreställningen om att det ena könet är under- lägset det andra. En organisation eller företrädare som verkar för att kvinnor inte ska ha samma rättigheter som män inom samhällslivet eller för att förvägra kvinnors rätt till sexuell och reproduktiv hälsa eller rätt att bestämma över sin egen kropp ska inte heller beviljas bidrag. Inom det civila samhället förekommer ofta organisering som riktar sig enbart till vissa grupper av individer t.ex. kvinnor, ungdomar eller personer med viss etnicitet. Sådan särorganisering är nödvändig för att uppfylla syftet med organisationens verksamhet. Villkoret om att en organisations verksamhet ska vara icke-diskrimi- nerande utesluter inte att bidrag lämnas till en organisation med en verksamhet som enbart riktar sig till en viss grupp av individer om det är legitimt, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte. En sär- organisering som har ett sådant legitimt syfte överträder inte heller principen om alla människors lika värde. Enligt punkten 3 ska ageranden som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld, tvång, hot eller andra otillbörliga kränkningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter samt diskriminering eller överträdelser av principen om alla människors lika värde utesluta att statsbidrag lämnas till en organisation. Med rättfärdigar avses att en organisation försvarar ett visst agerande. Det kan t.ex. röra sig om rätt- färdigande av våld, tvång eller hot mot personer på grund av etnisk eller religiös tillhörighet eller av företeelser som barnaga, könsrela- terat våld eller hedersvåld. En organisation kan inte heller beviljas bidrag om den försvarar barn- eller tvångsäktenskap eller kvinnlig könsstympning. Med främjar avses ett medvetet agerande som skapar möjligheter för eller underlättar våld, tvång hot eller kränkningar. Det gör den organisation som samarbetar med, finansierar eller på annat sätt – t.ex. genom rekrytering eller propaganda – stödjer grup- per eller individer som inskränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter eller bryter mot principen om alla människors lika värde. Med uppmanar avses ett agerande för att förmå andra att begå kränk- ningar.