sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Detta arbete har på flera sätt bidragit till att höja kvaliteten i tillsynen och resolutionsförberedande arbetet inom bank- unionen. Vad Resolutionsmekanismen beträffar är det ännu för tidigt att bedöma effektiviteten när det gäller faktisk krishantering och därmed konsekvenserna av ett svenskt deltagande i detta avseende. Sammantaget bedömer utredningen ett deltagande, under normala omständigheter, inte påverka förutsättningarna för god tillsyn och effektiv krishantering av svenska banker på något uppenbart sätt. Utgångspunkten för den bedömningen är att såväl bankunions- organen som de svenska myndigheterna verkar inom ett regelverk som i stora delar är detsamma. Detta regelverk håller dessutom på att harmoniseras ytterligare. Vidare har ECB:s och Finansinspek- tionens tillsynsansatser och metoder i grunden stora likheter. Det bedöms heller inte finnas några avgörande skillnader mellan och Riksgälden när det gäller det resolutionsför- beredande arbetet inklusive vilka banker som ska försättas i resolu- tion eller vilka resolutionsverktyg som ska tillämpas. En tydlig fördel med ett deltagande, som också styrks av del- tagande medlemsstater, är möjligheterna till stordriftsfördelar som en koncentration av resurser möjliggör, inte minst när det gäller att utveckla metoder och för att bättre kunna jämföra banker. Tillsyns- mekanismen och Resolutionsmekanismen hanterar ett stort antal banker med olika affärsmodeller. Det gör det möjligt att, , bygga upp praktisk kompetens i en omfattning som inte är möjlig att åstadkomma på nationell nivå. Detta gäller särskilt resolutions- arbete. Det faktum att tillsynen utförs av ECB men i nära samarbete med nationella tillsynsmyndigheter möjliggör, därtill, nya perspektiv på risker i bankerna i de enskilda medlemsstaterna. Det finns ett antal områden där bankunionens funk- tionssätt kan förbättras och som i vissa avseenden är nackdelar med ett svenskt deltagande. Den gemensamma tillsynen förefaller i vissa avseenden kunna öka resurseffektiviteten när det gäller besluts- fattande och hur tillsynen utförs. Transparensen, framför allt när det gäller metoder och krav på bankerna, ter sig i ett svenskt perspektiv otillräcklig. En viktig utgångspunkt för inställning till ett deltagande i bankunionen när den utformades , var att höga kapitalkrav fortsatt ska kunna ställas på svenska banker. Utredningens bedöm- ning är att ett deltagande i bankunionen inte skulle medföra väsent- liga skillnader när det gäller de krav, inklusive kapitalkrav, som ställs på svenska banker på lite . Ett deltagande innebär sanno- likt att svenska banker i ökad utsträckning kommer att jämföras med andra banker i bankunionen. Det kan innebära att risker som är specifika för det svenska banksystemet inte kommer att beaktas i samma utsträckning. Om så blir fallet skulle ett deltagande vara till nackdel för möjligheterna att upprätthålla finansiell stabilitet. Utrymmet för svenska myndigheter att ställa väsentligt högre krav, om fortsatt står utanför bankunionen, är dock begränsade. Dessutom är möjligheterna till jämförelser med andra banker gene- rellt en fördel med ett deltagande eftersom sådana kan bidra till att synliggöra risker i det svenska banksystemet. Konsekvenserna av ett deltagande bör även bedömas ur ett systemkrisperspektiv Ett ställningstagande till deltagande i bankunionen bör inte bara förhålla sig till bankunionens funktionssätt under normala för- hållanden utan också anlägga ett systemkrisperspektiv. En utgångs- punkt för en sådan bedömning bör vara att bankunionsorganen ska tillmäta finansiell stabilitet och andra ekonomiska förhållanden i lika stor betydelse som svenska myndigheter. Under nor- mala omständigheter torde det inte finnas någon påtaglig målkon- flikt mellan finansiell stabilitet i och inom bankunionen som helhet. I en systemkris som drabbar flera medlemsstater ökar sannolikheten att det ska uppstå en sådan målkonflikt. Frågor om bankunionens förmåga till effektiv krishantering liksom möjligheter till inflytande när beslut om svenska banker fattas blir då särskilt relevanta. Utredningen konstaterar att det finns förutsättningar för delta- gande i Tillsynsmekanismen på likvärdiga villkor men att det i slut- ändan bör vara en politisk bedömning om huruvida villkoren för likvärdiga villkor är uppfyllda eller inte. Inom Resolutionsmeka- nismen (men även i ) skulle företrädare för svenska myndigheter delta på lika villkor som . Det ger svenska myndigheter möjligheter att ge kompletterande information, påtala eventuella brister i krishanteringen samt påverka bedömningar och beslut rörande resolution av en svensk bank. I har , därutöver, ett visst inflytande över hur Resolutionsfonden används men även på Ekofins involvering i krishantering i vidare mening. Deltagande på lika villkor minskar risken för negativ sär- behandling i dessa sammanhang. Ett deltagande innebär, trots allt, att om det finns oenighet om hur krishanteringen av svenska banker ska utformas fattar bankunionsorganen, inte svenska myndigheter eller regeringen, många av de avgörande besluten. Resolution av banker, i synnerhet i en systemkris, är under alla omständigheter en komplicerad process. Det särskilda beslutsför- farande som finns inom Resolutionsmekanismen är utformat för att vara ett stöd för effektiv krishantering givet de institutionella begränsningar som sätter. Utredningen ser dock en risk att beslutsförfarandet kan komma att utgöra ett hinder för snabba beslut, särskilt i en situation där flera, större banker ska han- teras . Det finns därtill viss risk att tillgången till Resolu- tionsfonden kan bli ransonerad i en exceptionell krissituation. Båda dessa omständigheter kan leda till att krishanteringen försvåras, men också att det blir svårare att säkerställa att tillräcklig hänsyn tas till finansiell stabilitet i . Erfarenheterna från finans- och eurokrisen är, slutligen, att centrala beslut fort kommer upp på högsta politiska nivå. En bank- kris stannar sällan vid isolerade problem i bankerna utan kommer med stor sannolikhet att få betydande konsekvenser för makro- ekonomisk och offentligfinansiell stabilitet. I en allvarlig kris kan det komma att uppstå en gråzon mellan vad som är krishantering inom bankunionen och vad som är krishantering i vidare mening. Givet ekonomiska och politiska betydelse är det tro- ligt att kommer vara det forum där en stor del av kris- hanteringen kommer att ske. Detta gäller även om fortsatt står kvar utanför bankunionen. En bedömning av konsekvenserna av ett deltagande i bankunionen i en systemkris bör därför ha ett brett perspektiv på var centrala beslut fattas och vilket inflytande kan komma att ha – och vilja ha – i beslutsfattandet. Den politiska legitimiteten i är i flera avseenden utformat för att beslut om tillsyn och resolution av banker inte ska fattas på politiska grunder eller med beaktande av branschintressen. Icke desto mindre vilar ett mycket stort ansvar på politiker på nationell nivå att både upprätthålla finansiell stabilitet och hantera de potentiellt stora negativa konsekvenserna av finansiell instabilitet, t.ex. offentlig- finansiella eller fördelningspolitiska effekter. För politiker i del- tagande medlemsstater kan det, ytterst, innebära att de hålls ansva- riga för beslut som fattats av bankunionsorganen vars företrädare inte är ansvariga för konsekvenserna av sina beslut direkt inför väljare. Det gör frågan om vilka möjligheter till ansvarsutkrävande som finns inom bankunionen viktig. Det politiska ansvarsutkrävan- det inom bankunionen kan också försvåras av att det är flera organ, både på EU-nivå och på nationell nivå, som är involverade i besluts- fattandet men även i rent operativa uppgifter. Det kan skapa otydlig- het om vilket organ som har det egentliga ansvaret. Svårigheter att utkräva politiskt ansvar kan ytterst komma att minska den politiska legitimiteten för tillsyn och krishantering. Regelverket för bankunionen innehåller, som utredningen kon- staterar, ett antal mekanismer för ansvarsutkrävande. Ett ställnings- tagande till bankunionen bör värdera om dessa mekanismer är till- räckliga givet det ansvar och de befogenheter som anförtrotts bank- unionsorganen. Det kan dock konstateras att inom andra ekonomiska områden, genom EU-medlemskapet, frånhänt sig av- görande kontroll. inflytande och risken för marginalisering är sammanlänkat med ekonomier och en prio- ritering har varit att hålla samman regelverket för den inre mark- naden. har en uttalad ambition att stärka det ekono- misk-politiska samarbetet. Det skapar en centrifugalkraft inom EU som ökar risken att medlemsstater som inte har euron som valuta marginaliseras. Marginaliseringsrisken har blivit tydligare i och med avsikt att träda ur EU, men även som en följd av att fler medlemsstater vill delta i eurosamarbetet (och därmed i bank- unionen). Det finns en risk att inriktningen på för viktiga ekonomisk-politiska områden, inklusive lagstiftningen på finans- marknadsområdet, i ökad utsträckning sker i fora som är exklusiva för , framför allt . Mot denna bakgrund bör möjligheter att påverka inriktningen på den ekono- miska politiken inom EU ges vikt när för- och nackdelar med ett deltagande ska vägas samman. Nya sårbarheter i det finansiella systemet En framtida finanskris kommer troligen inte ha samma orsaker och förlopp som den senaste; nästa kris kan uppkomma till följd av t.ex. cyberhot eller av klimatrelaterade händelser. Dessa nya sårbarheter kommer att ställa delvis andra krav på finansiell tillsyn och kris- hantering. Det kan exempelvis handla om att tillsynsmyndigheter behöver specifik kompetens eller teknologi. De nya sårbarheterna är i allt väsentligt gränsöverskridande, vilket förutsätter ett nära sam- arbete mellan berörda myndigheter. Frågan om hur risker kopplade till nya sårbarheter kan identifieras och motverkas mest effektivt bör beaktas i det svenska ställningstagandet. Tidpunkt för ett ställningstagande Detta betänkande har färdigställts i av, i flera avseenden, bety- dande ekonomisk och politisk osäkerhet. Det finns kvarvarande stabilitetsrisker i banker inom bankunionen. Det är sannolikt att arbetet med att reducera dessa risker försvåras om går in i en ekonomisk avmattning eller en t.o.m. en lågkonjunktur. handelskonflikter utgör en annan riskfaktor. Därtill är formerna för förmodade utträde ur EU alltjämt oklara. Förutom dessa omedelbara osäkerhetsfaktorer är det långt ifrån klart på vilket sätt eller hur snabbt bankunionen kommer att utvecklas, t.ex. vad gäller ett gemensamt insättningsgarantisystem. Osäkerheten i kombination med att det är förenat med betydande politiska – och möjligen ekonomiska - kostnader att avsluta ett nära samarbete talar för att skjuta upp ställningstagandet till ett svenskt deltagande i bankunionen. Genom att avvakta kan osäkerheten komma att minska och eventuella negativa konsekvenser av att stå kvar utanför tydliggöras. Det finns, emellertid, två aspekter som talar emot att skjuta ställningstagandet . För det första kan det vara svårt att på förhand ange någon exakt tidpunkt eller specifika kriterier för när osäkerheten om bank- unionens funktionssätt och dess fullbordande har minskat så pass mycket att det är möjligt att ta ställning. För det andra finns det sannolikt ett utrymme för ECB att, genom avsiktsförklaringar eller liknande arrangemang, göra vissa åtaganden i syfte att minska konse- kvenserna av att inte kan delta på lika villkor inom Tillsyns- mekanismen, dvs. göra villkoren för deltagande mer lika villkoren för medlemsstater som har euron som valuta. Det är sannolikt att motsvarande arrangemang kommer att vara väsentligt svårare att få till stånd om en begäran om att inleda ett nära samarbete lämnas in längre fram. Om ett ställningstagande leder fram till att under över- skådlig tid står utanför bankunionen kan det ändå finnas skäl att göra viss anpassning till förhållanden inom bankunionen. Utredningen har konstaterat att det framför allt kan gälla resurserna för banktillsyn. Det finns ett antal aspekter som särskilt bör övervägas vid ett ställ- ningstagande till ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen. Synen på utvecklingen av den svenska banksektorn och svensk ekonomis nära koppling till euroområdet är av särskild vikt. Ställningstagandet bör särskilt beakta bankunionens funktionssätt och möjligheter till inflytande över viktiga beslut även i en systemkris. Vidare bör förutsättningarna för en effektiv krishan- tering baserat på en bedömning av möjliga nya kriser beaktas. Politisk legitimitet i och möjligheter till framtida svenskt inflytande i, och risken för marginalisering inom, EU:s ekonomisk-politiska samarbete är andra viktiga aspekter. Slutligen bör det understrykas att den ekonomiska och politiska osäkerheten är betydande och att tidpunkten för ett ställningstagande därför är särskilt viktig. (2007). Capital Rules: The Construction of . Acharya m.fl. (2016). Capital shortfalls of European banks since the start of the Banking Union. (2016). The Vocal Euro-outsider: The UK in a Two- speed Europe. The Political Quarterly, 87(2), 238–246. Agarwal m.fl. (2014). Inconsistent regulators: Evidence from bank- ing. , 129(2), 889–938. m.fl. (2011). in Europe: Implications for Financial Stability and Macroeconomic Policies. Almenberg m.fl. (2017). Appropriate capital ratios in major banks – new perspectives. Anginer m.fl. (2019). Ten Years after the Global Financial Crisis. Policy research working paper nr 9044, . (1970). Uncertainty and the Evaluation of Decisions. , 60(3), 364–78. Asdrubali m.fl. (1996). Channels of interstate risk sharing: 1963–1990. , 111(4), 1081–1110. m.fl. (2015). Rebooting the Eurozone: Step I – agreeing a crisis narrative. CEPR Policy Insight No. och (red.). (2015). The Eurozone crisis: A consensus view of the causes and a few possible remedies. Baron m.fl. (2019). Salient Crises, Quiet Crises. SSRN Working Papers. (2006). (2012). Bayer m.fl. (2018). The Term Structure of Redenomination Risk. CEPR Discussion Paper 12965. (2019). Better In or Better Out: Weighing ’s Options Vis-à-vis the Banking Union. Rapport till Utredningen om ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen. m.fl. (2018). The economics of supranational bank supervision. CEPR Discussion Paper 12764. (2007). Geographical segmentation of US capital markets. , 85(1), 151–178. Benczur m.fl. (2017). Evaluating the effectiveness of the new bank regulatory framework: A farewell to bail-out? cial Stability, 33, 207–223. (2018). The Real Effects of The Financial Crisis, Brook- ings Paper on Economic Activity. Boissay m.fl. (2019). Impact of financial regulations: insights from an online repository of studies. Bolton och Oehmke. (2018). Bank resolution and the structure of global banks. Studies, 32(6), 2384–2421. Boudghene m.fl. (2010) The restructuring decision. Compe- tition Policy Newsletter, number 2 – 2010. (2017). Makrotillsynens roll i . Ekonomisk debatt, 45(4), 56–68. Bremus och Fratzscher. (2015). Drivers of structural change in cross-border banking since the global financial crisis. , 52, 32–59. Broeders och Prenio. (2018). Innovative technology in financial su- pervision (suptech) – the experience of early users. FSI Insights on policy implementation No. 9, ments. Brunnermeier m.fl. (2018). The Euro and the battle of ideas. Canale m.fl. (2018). Is there a trade-off between free capital mobil- ity, financial stability and fiscal policy flexibility in the EMU? Review of World Economics, 154(1), 177–201. (2017). Incidence of and . Review of Finance, 21(3), 1023–1046. (2016). Supervisory incentives in a Banking Union. Carmassi m.fl. (2018). Completing the Banking Union with a Eu- ropean Scheme: who is afraid of cross-subsi- disation? ECB Occational Paper Series No. Cecchetti och Kharroubi. (2015). Why growth in finance is a drag on the real economy. VoxEU, juli. Corsetti m.fl. (2019). The Euro Crisis in of the EMS: How Tying to the Mast Avoided the Sirens but Led Him to Charybdis. (2016). The Euro Area, its Regulation and Im- pact on Non-Euro Member States. Legal Studies Re- search Paper No. 11/2016. Danisewicz m.fl. (2018). The real effects of banking supervision: Evidence from enforcement actions. mediation, 35, 86–101. (2018). The banking union is not cen- tered around joint liability. (2015). Rapport om mulig dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde. Arbejdsgruppen vedrørende ana- lysearbejdet ift. dansk deltagelse i det styrkede banksamarbejde. Erhvervs- og , , Finanstilsynet, Økonomi- og , , och . (red.). (2007). Integrating Europe's financial mar- kets. De Groen och Gros. (2015). Estimating the of the : How expensive is it to re- solve a bank? CEPS Special Report No. De Haan och Kakes. (2018). European banks after the global finan- cial crisis: Peak accumulated losses, twin crises and business models. DNB Working Paper No. (2009). Report by the on Finan- cial Supervision in the EU. m.fl. (2019). Enforcement of banking regulation and the cost of borrowing. , 101, 147–160. 'Ariccia m.fl. (2018). Managing the sovereign-bank nexus. 'Ariccia m.fl. (2018). Demertzis m.fl. (2018). How to provide liquidity to banks after resolution in Europe’s banking union? Banking Union Scrutiny. Demyanyk m.fl. (2007). US banking deregulation, small busi- nesses, and interstate insurance of personal income. , 62(6), 2763–2801. (2015). A Measure of Redenomination risk. ECB Work- ing Paper 1785. (2016). How Do Banks Adjust to Stricter Super- vision? (2016). Macroprudential Bulletin 2016/1. (2016). SSM supervisory statement on governance and risk appetite. (2017). Financial Integration in Europe. (2018). Tillsynsmanual för SSM – Europeisk banktillsyn: SSM:s funktion och tillvägagångssätt för tillsyn. (2018). Economic bulletin 2018/5. (2019). ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten 2018. (2019). (2010). Report on a European Pol- icy coordination framework for crisis prevention, management and resolution, including burden sharing arrangements. (2008). Working Paper 13740, Na- tional . Eisenbach m.fl. (2016). The economics of bank supervision. Work- ing Paper 22201, . m.fl. (2014). The bail-in tool from a Swedish perspective. , 2014:2, 23–51. Emter m.fl. (2019). Cross-border banking in the EU since the cri- sis: What is driving the great retrenchment? Review of World Economics, 155(2), 287–326. (red.). (2018). The Future of the Economic and Monetary Union: Reform Perspectives in , , and the . (2012). Sovereign and Banking Sector Debt: Interconnections through Guarantees. : Finan- cial Market Trends, 2011(2), 21–45. (1985). Completing the Internal Market. from the Commission to Council (Milan, 28–29 1985). KOM(85)310, juni. (2012). En färdplan för en bankunion. Meddelande från kommissionen till och rådet. KOM(2012)510, september. (2012). Plan för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union – Inledningen till en de- batt om . Meddelande från kommissionen, KOM(2012)777, november. (2015). Handlingsplan för en kapital- marknadsunion. Meddelande från kommissionen till Europa- parlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommit- tén samt regionkommittén, KOM(2015)468, september. (2017). om EU:s framtid. Tankar och scenarier för EU-27 . KOM(2017)202, mars. (2017). Diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union. KOM(2017)291, maj. (2017). Om fullbordande av bank- unionen. Meddelande till , rådet, , Europeiska Ekonomiska och sociala kommittén och , KOM(2017)592, oktober. (2018). Debt Sustainability Monitor 2017. Institutional Paper 071, januari. (2019). Bedömningen av upp- dagade fall av misstänkt penningtvätt i kreditinstitut i EU. Rap- port till och rådet, KOM(2019)373, juli. (2017). : Work on a challenging Banking Union task started, but still a long way to go. Special report no 23/2017. (2018). The operational efficiency of the ECB’s crisis management for banks. no 02/2018. Fiechter m.fl. (2011). Subsidiaries or Branches – Does One Size Fits all? (2014). Ebas stresstest och översyn av till- gångarnas kvalitet (AQR). (2018). Stabiliteten i det finansiella systemet. (2018). Bankernas arbete med informations- och cybersäkerhet. Dnr 18-18413, december. (2018). Penningtvättstillsyn, tillsynsdialog och sanktioner, december. (2019). Dnr 19-2182, februari. (2019). Dnr 18-24280, maj. (2017). Samspelet mellan re- gelverk om kapitaltäckning och krishantering. Gemensam regeringsrapport, april. Fiordelesi m.fl. (2017). The Unintended Consequences of the Launch of the Single Supervisory Mechanism in Europe. Analysis, 52(6), 2809–2836. (2011). for Effective Resolution of Financial Institutions. (2013). Recovery and Resolution Planning for Systemically Important : Guidance on Developing Ef- fective Resolution Strategies. (2015). Historical Losses and Recapitalisation needs. (2016). Guiding principles on the temporary funding needed to support the orderly resolution of a global systemically im- portant bank (“G-SIB”). (2019). FinTech and market structure in financial services –Market developments and potential financial stability implica- tions. Gambacorta och Marques‐Ibanez. (2011). The bank lending chan- nel: lessons from the crisis. Economic Policy, 26(66), 135–182. (2018). Funding before and in resolu- tion. A proposal for a funding in resolution mechanism. Regula- tion Watch, , maj. (2012). Regulators should encourage more diversity in the financial system. VoxEU, april. m.fl. (2017). Estimating the size and incidence of bank resolution costs for selected banks in countries. : Financial Market Trends, 2016(1), 1–36. Grundmann och Micklitz (red.). (2019). Banking union and Constitution, Beacon for Advanced Integration or Death-Knell for Democracy? (2017). A cost-benefit analysis of capital requirements for the Danish economy. Working Paper No 123, . (2018). Valuation Reports in the Context of Banking Resolution: What are the Challenges? Discussion Papers of on Collective Goods, 2018/6. (2012). Interstate risk sharing in : 1970–2006. Economic Papers, 65(1), 1–24. m.fl. (2011). Empowering ECB to Supervise Banks: A Choice Based Approach. and , 7(2), 171–215. (2017). Management and Resolution of Banking Crises: Lessons from Recent European Experience. Policy Brief 17-1, . Howarth och Quaglia. (2015). The Comparative Political Econ- omy of III in Europe. 2015/19. (2015). Global Financial Stability Report: Vulnerabilities, Legacies, and – Risks Rotating to Emerging Markets. (2018). Euro Area Policies: Financial Sector Assessment Pro- gram-Technical Note-Detailed Assessment of Observance of for Supervision. Coun- try Report No. 18/233, juli. (2018). Euro Area Policies: Stability Assess- ment. Country Report No. 18/226, juli. Independent Commission on Banking. (2011). (2012). Making monetary union. (2014). inflytande i EU efter krisen – perspektiv på demokrati och inflytande i ett förändrat EU. Juncker m.fl. (2015). Färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union. m.fl. (2019). Task Force on of : a need to close the audit gaps. ECA journal, januari. (2013). Finance as a Magnet for the Best and Brightest: Im- plications for the Real Economy. DNB Working Paper No. (2007). The Future of Europe's . ECMI Policy Brief No. Lehner och Wasserfallen. (2019). Political conflict in the reform of the Eurozone. European Union Politics, 20(1), 45–64. (2013). Historien om Euron: Från till . (2018). Bank liquidation in Union: clarifica- tion needed. Bruegel Policy Contribution, No. (2018). EuroTragedy: a drama in nine acts. Univer- sity Press. (2017). Union in international financial governance. RSF: , 3(1), 138–152. (2014). Reassessing Systemic Support for EU banks. Special Comment, maj. Morais och Feteira. (2018). Quaderni di Ricerca Giuridica della consulenza legale. (2016). Banking union in historical perspective: the initiative of Commission in the 1960s–1970s. , 54(4), 913–927. (2010). Out in the Cold? Flexible integration and the political status of the Euro opt-outs. European Union Politics, 11(4), 485–509.