sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Denna omständighet, tillsammans med det faktum att för- lustrisken för inte bedömdes vara av sådan storlek att ett mycket stort kapitalbehov för täckning av förluster fanns, samt att kost- naden för staten att hålla kapital i inte var stor, var avgör- ande för att en rekapitaliseringsregel inte föreslogs. Här görs dock bedömningen att de principiella invändningarna inte är av en sådan tyngd att en rekapitaliseringsregel inte bör föreslås. Det kan i sammanhanget noteras att det finns statliga garanti- åtaganden och utfästelser uppgående till betydande belopp. (s. 159) ställde sig dock tveksam till förslaget i sitt remissvar på . Man befarade att staten inte med säkerhet skulle komma att återställa eget kapital det behövs, eftersom det då troligen råder en krissituation i den övriga samhälls- ekonomin, inklusive de offentliga finanserna.43 29.9.3För- och nackdelar med automatisk återkapitalisering En regel om automatisk återställning av eget kapital, i linje med förslag, innebär en explicit garanti att staten tillskjuter medel så att hålls tillräckligt kapitali- serad. En sådan regel skulle minska behovet av säkerhetsbuffert för att absorbera förluster. Om en stor förlust uppstår skulle detta utan vidare fördröjning kompenseras genom påfyllnad av det egna kapi- talet genom tillskott från staten. På så sätt skulle behovet av att binda kapital i kunna minska. diskuterade lämpligheten med en regel för automatisk återkapitalisering och drog slutsatsen att principiella skäl talar emot detta. Bland annat skulle en sådan regel inte ta hänsyn till suveränitet över statens budget. Den skulle också inne- 43Riksbanken (2013), s. 7. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning bära att man binder framtida riksdagar att tillskjuta medel. I utkastet till lagrådsremiss ansågs också att en sådan regel skulle vara svår att förena med den statliga budgetprocessen. På ett något mer allmänt plan kan man också fråga sig om en regel för automatisk återkapitalisering är ändamålsenlig för att säkerställa finansiella oberoende. En utgångspunkt i bedömningen av vad som är en lämplig nivå på det egna kapitalet är att ska vara tillräckligt kapitaliserad för att långsiktigt och självständigt kunna finansiera sina egna driftskostnader. På så sätt kan Riks- banken utföra sina uppgifter utan att vara beroende av statliga anslag. Om tillgång till kapital är otillräcklig, så att återkapi- talisering (automatisk eller efter diskretionära politiska beslut) måste ske mer eller mindre regelbundet, uppfylls inte villkoret om finan- siellt oberoende – åtminstone inte i bemärkelsen att kan finansiera sina egna kostnader med sina egna intäkter. För att ska kunna anses finansiellt oberoende ska återkapitalisering endast ske som resultatet av en exceptionell situa- tion med omfattande förluster. Att utforma en regel för automatisk återkapitalisering som lämpar sig i en sådan exceptionell, och i tiden kanske mycket avlägsen, situation kan vara svårt. För det första skulle nivån till vilken den automatiska återställningen ska ske kunna visa sig vara olämplig. Den skulle kunna visa vara otillräcklig, vilket skulle kräva att återställningen kompletterades med ett diskretionärt beslut om ytterligare kapitaltillskott. Nivån skulle också kunna visa sig vara onödigt hög och därmed leda till överkapitalisering. Det skulle också kunna visa sig att en automatisk återkapitalisering ut- löses trots att i själva verket inte befinner sig i någon svår situation. Så skulle kunna ske om det vid sidan av det redovisade egna kapitalet finns betydande medel i form av antingen orealiserade vinster eller tidigare gjorda finansiella avsättningar. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att en situation i vilken står i behov av återkapitalisering hanteras lämpligare med ett diskretionärt riksdagsbeslut efter framställning från än med en regel för automatisk återställning av det egna kapitalet. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning 29.9.4Hänsyn till orealiserade vinster vid återkapitalisering Som diskuterades tidigare i kapitlet kan orealiserade vinster, i form av medel på värderegleringskonton, ses som en form av eget kapital. Av försiktighetsskäl tillhör dessa medel dock inte det redovisade egna kapitalet. Orealiserade medel kan därmed inte delas ut. En regel för återkapitalisering kan vara mer eller mindre strikt i förhållandet till dessa orealiserade vinster. Regeringens förslag innebär att medel på värderegleringskonton ska räknas av innan en framställning görs till om åter- ställning av det egna kapitalet och kommenteras enligt följande i utkastet till lagrådsremiss: Det är regeringens bedömning att bör realisera vinster som finns bokförda på värderegleringskonto, undantaget värdeförändringar på guldreserven, innan återställning av det bundna egna kapitalet kan ske. Det rör sig således om exceptionella fall när nivån på det bundna egna kapitalet har passerat en kritisk gräns, vilket kan innebära att Riks- bankens förmåga att utföra sina uppgifter ifrågasätts.44 Med beloppen i årsbokslut som utgångspunkt skulle det röra sig om orealiserade vinster på drygt 30 miljarder kro- nor (se avsnitt 29.4.2). I sitt remissyttrande ställde sig kritisk till förslaget att medel på värderegleringskontona skulle tas i anspråk innan en framställning om återkapitalisering kan ske. Om de tillgångar som måste säljas hålls i penningpolitiskt syfte kan försäljningarna vara oförenliga med den förda penningpolitiken. Förslaget i denna del strider enligt därmed mot kravet på en oberoende central- bank.45 ECB framförde liknande invändningar mot förslaget i sitt yttrande.46 Detta skulle, enligt ECB, innebära att kan tvingas ådra sig ett negativt eget kapital innan den har rätt att begära återkapitalisering. En avyttring av underliggande tillgångar för värde- regleringskontona skulle enligt ECB också störa obe- roende beslutsfattande avseende vilka tillgångar som ska innehas, samt inskränka på mandat om dessa tillgångar innehas inom ramen för penning- och valutapolitik. 44Utkastet till lagrådsremiss ”finansiella oberoende och balansräkning”, s. 27. 45Riksbanken (2017). 46ECB (2017). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Det är svårt att förutse vilken situation befinner sig om den skulle göra en framställning om återkapitalisering. Att i lag precisera vilka medel som ska eller bör avyttras innan en sådan fram- ställning gör kan därför vara olämpligt. Likväl bör villkoren för en återkapitalisering vara så pass preciserade att de förhindrar att staten tillför kapital trots att bankens självfinansieringsförmåga i själva verket inte är hotad. Därför vore det olämpligt att vid åter- kapitalisering helt bortse från eventuella medel på värde- regleringskonton. Om stora medel finns på värderegleringskontona, bör därför ta hänsyn till dessa i sin framställning genom att begära ett mindre kapitaltillskott än vad som krävs för att åter- ställa det egna kapitalet till sin grundnivå.47 29.9.5Nivå för återställning av det egna kapitalet Återställning av det egna kapitalet föreslås ske högst till grundnivån för det egna kapitalet, dvs. till två tredjedelar av målsatt nivå för det egna kapitalet. Förslaget vilar på antagandet att detta är en tillräcklig nivå för att nya vinstmedel på lite sikt ska bidra till att det egna kapitalet återigen når sin målsatta nivå. Om samma antaganden som tidigare i kapitlet tillämpas, förutsätter detta att har åtminstone i övrigt realvärdesäkrat kostnads- fritt kapital, antingen i form av utestående sedlar och mynt eller i form av orealiserade pris- eller valutakurseffekter på värdereglerings- kontona. Detta villkor uppfylls så länge sedelmängden överstiger eller om sedelmängden minskar men kompenseras av att de orealiserade vinsterna trendmässigt ökar. Även om grundnivån för det egna kapitalet inte är någon garanti för evig självfinansiering av ger den – under försiktiga antaganden för realavkastning, reala driftskostnader, medel på värde- regleringskonton och utveckling av sedelmängden – en långsiktig förmåga till självfinansiering och goda möjligheter att genom acku- mulering av vinstmedel åter uppnå den målsatta nivån för det egna kapitalet. 47Man skulle till och med kunna tänka sig en situation då medlen på värderegleringskontona är av sådan omfattning att inte ser något behov av kapitaltillskott, trots att det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå. En framställning från Riks- banken skulle i en sådan situation i första hand syfta till att redogöra för hur själv- finansieringen kan säkerställas trots den låga nivån på det redovisade egna kapitalet. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning En av de invändningar som har framförts mot en regel om auto- matisk återkapitalisering av det egna kapitalet till en given nivå kan göras även mot den regel som föreslås här. De omständigheter som råder i en så exceptionell situation att behöver åter- kapitaliseras är omöjliga att förutsäga. Därför kan det vara olämpligt att i lag precisera en absolut nivå till vilken återställning av det egna kapitalet får ske. Även om grundnivån ska vara riktmärket för nivån för återställning av det egna kapitalet, föreslås därför i en framställning kunna begära ett större kapitaltillskott, om detta krävs för att den långsiktiga förmågan till självfinansiering ska säkras. Det åligger då att i sin framställning om kapitaltillskott utförligt redogöra varför grundnivån för det egna kapitalet inte kan säkerställa förmågan till självfinansiering. Det begärda kapitaltill- skottet föreslås dock inte kunna vara så stort att det egna kapitalet efter återkapitaliseringen överstiger den målsatta nivån för det egna kapitalet. Den målsatta nivån borde under alla omständigheter vara tillräcklig för att förmågan till självfinansiering ska vara säkerställd. Detta följer av att förväntas göra en framställning till om höjning av den målsatta nivån om den är för låg för att säkerställa bankens förmåga till självfinansiering (se avsnitt 29.4). Kommitténs förslag: Om det redovisade egna kapitalet under- stiger en tredjedel av den målsatta nivån ska göra en framställning till om återställning av det egna kapitalet. framställning om återställning ska avse det be- lopp som gör att det egna kapitalet efter återställningen uppgår till sin grundnivå, såvida inte orealiserade vinster på balansräk- ningen motiverar att återställning inte sker eller sker till en lägre nivå. Om det krävs för att säkerställa förmåga till långsiktig självfinansiering, får begäran omfatta ett högre belopp, dock högst det belopp som gör att det egna kapitalet efter åter- ställningen uppgår till sin målsatta nivå. fullmäktige och direktion behåller sin i riksdags- ordningen fastslagna rätt att göra framställningar till inom sina respektive ansvarsområden, oavsett nivå på eget kapital. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Kommitténs förslag avseende återställning av eget kapital liknar förslaget i utkastet till lagrådsremiss. I sitt remissyttrande tillstyrkte förslaget, ”givet att det inte kringskär rätt att göra en framställning till riks- dagen om en återkapitalisering oberoende av kapitalnivå”.48 ECB ställde sig kritisk till att befintliga generella rättighet att framställa en begäran till riksdag eller regering skulle begränsas till situationer då det bundna egna kapitalet har fallit under en viss nivå. Förslaget i lagrådsremissen innebär visserligen inte att Riks- bankens rätt att göra en framställning till skulle komma att inskränkas. Med anledning av remissynpunkterna har dock Riks- bankens bibehållna rättighet i detta avseende förtydligats i kommit- téns förslag. I likhet med regeringen och förespråkar kom- mittén inte någon regel för automatisk återställning av eget kapital. Om står i behov av kapitaltillskott råder en exceptionell och i hög grad oförutsägbar situation. Att utforma en ändamålsenlig regel för automatisk återkapitalisering för sådana situ- ationer kan visa sig svårt. ECB och framförde båda invändningar mot villkoret i utkastet till lagrådsremiss att medel på värderegleringskonton skulle behöva realiseras innan en framställning om återkapitalisering skulle kunna ske. Kommittén föreslår att ska göra en framställning om återkapitalisering om det redovisade egna kapitalet understiger en tredjedel av målsatt nivå, oavsett vilka medel som finns på värderegleringskontona. framställning ska avse ett sådant kapitaltillskott att det egna kapitalet kan återgå till sin grundnivå. Om det finns omfattande medel på värderegleringskon- tona ska dock ta hänsyn till detta i sin framställning och bedöma om ett mindre kapitaltillskott är tillräckligt än vad som krävs för att det egna kapitalet ska återgå till sin grundnivå. Kom- mittén föreslår vidare att kan besluta att återställning av egna kapital sker till en högre nivå än grundnivån, om detta krävs för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinan- siering. Ett kapitaltillskott ska dock inte vara så stort att det egna kapitalet överstiger sin målsatta nivå. 48Riksbanken (2017), s. 5. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning af Jochnick, K. (2015), ”Måste gå med vinst? Utman- ingar för finansiering”, tal, , Riks- bank. ECB (2016), Europeiska riktlinje (EU) 2016/2249 av om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/34), Europeiska unionens officiella tidning, L 347/37– 347/86. ECB (2017), ”Europeiska yttrande av om riksbanks finansiella oberoende”, /2017/17. ECB (2018), Konvergensrapport . ECB (2019), ”Opinion of of 26 2019 on changes to the governance structure of the /”, /2019/12. Europeiska kommissionen (2018), Convergence report 2018. Flodén, M. (2016), ”obligationsköp påverkar statens finanser”, tal, , Riksbank. (2013), ”Yttrande om betänkandet finan- siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, riksbanksfullmäktige, . (2017) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss finansiella oberoende och balansräkning”, . (2018a), Årsredovisning för riksbank 2017. (2018b), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”, Prome- moria, . (2019), Årsredovisning för riksbank 2018. SOU 1986:22, och : förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för . SOU 2007:51, finansiella oberoende. SOU 2013:9, finansiella oberoende och balansräkning. I tilläggsdirektiv gavs upp- draget att lämna förslag om finansiella oberoende och balansräkning. I kapitel 29 redovisar kommittén sina överväganden och förslag avseende finansiella oberoende i relation till bl.a. det egna kapitalet, disposition av vinstmedel, möjlighet till kapi- taltillskott samt beslutsordningen för resultat, balans- räkning och vinstdisposition. I uppdraget som anges i tilläggsdirektiven ingår även att förtyd- liga i lag på vilka villkor får förstärka valutareserven genom lån från och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft. Kommitténs förslag ska enligt direktiven lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagrådsremiss ”finansiella oberoende och balansräk- ning” (Fi2017/01329/B) och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet. Remissynpunkter på utkastet inkom från Riks- bankens direktion, riksbanksfullmäktige, , Finans- inspektionen, och . Ett yttrande inkom också från (). Frågan om möjlighet att utöka valutareserven ge- nom valutalån från utreddes av Utredningen om finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9, kallad ). Frågan aktualiserades särskilt 2012, i sam- band med att begärde ett valutalån hos Riksgäldskon- toret på . hade be- viljats ett valutalån hos , även det på motsvarande . efterfrågade i samband med andra begäran ett tydligare ramverk för hur beslut om valutareservens storlek ska fattas och på vilka grunder. konstaterade i betänkandet ”Utvärdering av Riks- bankens penningpolitik 2010–2015” (bet. 2015/16:FiU41) att nuva- rande regelverk inte ger obetingad dragningsrätt på till- skott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig, ansåg man, eftersom statens möjlig- het att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. I stället måste en avvägning kunna göras mellan behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, såsom räntebetalningar och återbetalning av förfallande valutalån. Kapitlet är disponerat enligt följande. Avsnitt 30.2 ger en bak- grund till frågan om möjlighet till valutaupplåning av . Avsnittet beskriver delar av de diskussioner som föregick förstärkningen av valutareserven och 2012. Förslagen i och i utkastet till lagrådsremiss , liksom inkomna remissynpunkter, redogörs också för i korthet. I avsnitt 30.3 berörs därefter unionsrättens krav på finansiellt oberoende central- banker och hur detta relaterar till frågan om möjlig- heter till upplåning i utländsk valuta för att stärka valutareserven. I avsnitt 30.4 diskuteras sedan möjlighet till upplåning av utländsk valuta i eget namn. I avsnitt 30.5 diskuteras hur banker- nas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta uppstår. Där redovisas också bedömningar av hur stort behovet skulle kunna bli i en fram- tida krissituation. Därefter diskuteras i avsnitt 30.6 behov av valutareserv. Kapitlet avslutas med kommitténs övervägan- den och förslag i avsnitt 30.7. 30.2.1Motiven för att hålla en valutareserv håller en valutareserv av åtminstone tre skäl. Det främsta skälet, enligt kommitténs bedömning, är att ska ha en god beredskap att kunna bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta. Att ge likviditetsstöd i svenska kronor är okomplicerat, efter- som har förmågan att skapa inhemsk valuta i obegränsad omfattning. Däremot har inte möjlighet att skapa ut- ländsk valuta utan befinner sig i princip i samma läge som övriga delar av staten; kapaciteten begränsas av hur mycket valuta central- banken har tillgänglig respektive kan låna upp. Ett annat skäl för en valutareserv är att ska kunna genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. Valutain- terventioner kan i detta sammanhang användas som komplement eller substitut till reporäntan, som är det främsta penningpolitiska verktyget för att motverka en hög prisökningstakt i ekonomin. har visat att okonventionella penningpolitiska medel kan behövas för att undvika för låg inflation, i en situation då repo- räntan kan anses ha nått sin nedre gräns för att vara verkningsfull. Valutainterventioner, i form av köp av utländsk valuta, kan i sådana lägen genomföras för att försvaga den svenska kronan och därmed påverka priset på importerade varor och i förlängningen den all- männa prisnivån. Sådana valutainterventioner kräver dock inte någon valutareserv utan resulterar tvärtom i ökade valutatillgångar. Ett tredje skäl att hålla en valutareserv är att uppfylla internatio- nella åtaganden gentemot framför allt (). Som medlem i IMF har åtagit sig att, på IMF:s begä- ran, ställa upp med lån och valutaväxling med andra IMF-medlems- länder. Enligt nuvarande riksbankslag görs utbetalningar till IMF av . Synen på motiven att hålla en valutareserv har förändrats sedan finanskrisen. noterar att den tidigare utredningen på området, Utredningen om kapitalstruktur och vinst- disposition (SOU 2007:51, kallad ), inte förutsåg att valutareserven skulle kunna komma att behövas för utlåning till banker och inte enbart för att bedriva penningpolitik. Efter att Riks- banken under finanskrisen lånade ut stora belopp (som mest ) i utländsk valuta, har finansieringen av likvi- ditetsstöd varit det dominerande argumentet för att hålla en valutareserv.1 Bedömningarna har dock gått isär kring hur stor valutareserven bör vara, vilket diskuteras senare i kapitlet. 1Riksbanken (2017a) skriver att ”Det är även viktigt att svenska myndigheter kan hantera en situation med finansiell stress där bankernas egna likviditetsbuffertar inte är tillräckliga. Riks- banken håller en valutareserv för att snabbt kunna agera i en sådan situation.” (s. 29). 30.2.2Valutareservens storlek och sammansättning guld- och valutareserv hade vid utgången av 2018 ett värde av . Den största delen av reserven (408 mil- jarder kronor) bestod av statsobligationer i euro, dollar och några andra valutor. Resterande del utgjordes av guldreserven (46 miljar- der kronor), banktillgodohavanden () och for- dringar på IMF () i form av kreditgivning och s.k. särskilda dragningsrätter. Storleken på guld- och valutareserven, mätt i kronor, har mer än fördubblats , då den uppgick till (se Figur 30.1). Detta förklaras i huvudsak av de lånefinan- sierade förstärkningarna av reserven som gjordes 2009 och 2012 och vardera omfattade (se vidare nedan). Dess- utom har guldreserven ökat i värde med som försvagningen av kronan har resulterat i att tillgångarna i utländsk valuta har ökat i värde, uttryckt i kronor. Valutareserven hålls i mycket likvida tillgångar så att den snabbt ska kunna tas i anspråk för i första hand likviditetsstöd. Placering sker i huvudsak i statsobligationer emitterade i amerikanska dollar och euro. En mindre del av valutareserven kan, enligt finansiella risk- och investeringspolicy, även placeras i statsobliga- tioner i andra OECD-valutor, i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstatliga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regionala myndigheter eller av s.k. US agencies.2 utgjordes knappt hälften av valutareserven av värdepapper i amerikanska dollar och ungefär en tredjedel av värde- papper i euro (se Figur 30.2). Den största delen av de värdepapper som valutareserven är placerad i har en löptid på mellan och . Räntekänsligheten i valutareserven var 2018 omkring 3, mätt som modifierad duration, vilket innebär att tillgångarna för- väntas minska i värde vid en generell ränteökning på en procentenhet. 2Riksbanken (2018). Källa: veckorapporter för balansräkningen. Anm. USD = amerikanska dollar, EUR = euro, = australienska dollar, GBP = brittiska pund, CAD = kanadensiska dollar. Källa: (2019a), s. 57, diagram 12. Innehavet av tillgångar i utländsk valuta innebär att exponeras för en valutarisk. En förstärkning av kronan, mot de valu- tor i vilka tillgångarna hålls, innebär att tillgångarna faller i värde och påverkar resultat negativt (se avsnitt 29.4.4). Valutaex- poneringen motsvarar den icke-upplånade delen av valutareserven inklusive guldreserven. Valutaexponeringen i den lånefinansierade delen av valutareserven neutraliseras, eftersom den finansieras med valutalån och inte av lån i svenska kronor. valutalån hos uppgick vid utgången av 2018 till , varav bestod av lån i dollar och reste- rande av lån i euro. aviserade Riks- banken att man inte kommer att förnya lån på som förfaller hos , vilket innebär att valutaupplåningen minskar med cirka 75 miljar- der kronor. Trots att nästan hälften av valutareserven bestod av värdepapper i dollar uppgick valutaexponeringen i dollar endast till . Detta förklaras dels av att av upplåningen av bestod av lån i dollar, dels av att motsvarande i dollartillgångar väx- lades till norska kronor. 30.2.3Användning av valutareserven under finanskrisen åtgärder under finanskrisen beskrivs utförligt i Finans- kriskommitténs betänkande (SOU 2013:6) liksom i Flamutredning- en (SOU 2013:9). Åtgärderna återges här därför endast i korthet, med fokus på hur valutareserven användes för att ge bankerna likvi- ditetsstöd i utländsk valuta. Efter fall fick de svenska ban- kerna en ansträngd likviditetssituation i såväl svenska kronor som amerikanska dollar. Marknaderna för kortfristig upplåning i dollar blev ansträngda i takt med att amerikanska penningmarknadsfonder, som normalt köpte svenska bankers certifikat, började misstro euro- peiska banker. De amerikanska penningmarknadsfondernas ovilja att köpa företagscertifikat från europeiska banker ströp tillflödet av dollar till bankerna, som efterfrågan på dollar generellt var hög.