sou · H7B359d4 · 2019-12-12 00:00:00 — Funktionen för analys och urval gör en riskanalys för felaktiga utbetalningar. Funktionen har också ansvar för att ta fram urval, planera, analysera och föreslå åtgärder för efterkontroller och förebyggande åtgärder utifrån den genomförda riskanalysen. Funktionen förvaltar dessutom metoden för att uppskatta storleken på de felaktiga utbetalningarna och föreslå eventuella förändringar i myndighetens handläggningsprocesser. Utifrån riskanalyserna väljs ett antal åtgärder som tas upp i den årliga planen för arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Produktionsavdelningen har oftast ansvar för att genomföra åtgärderna. har en kvalitetsmodell för att skatta och utveckla kvaliteten i myndighetens ärendehandläggning och kvalitetsmodell bygger på tre delar. De tre delarna i kvalitetsmodellen är kvalitetsuppföljning i linjen, datadrivet förbättringsarbete och riktade kvalitetsuppföljningar. gör flera kontroller i själva handläggningsprocessen för att säkerställa att beslutet blir korrekt. Dessa kontroller följs upp inom ramen för kvalitetsmodellen. Myndighetens utbetalningskontroller, riktade efterkontroller och nyckelkontroller ligger utanför kvalitetsmodellen men är en del av myndighetens huvuduppdrag som utförs i linjen. beskriver att myndigheten ska arbeta förebyggande med utgångspunkt i att handläggningen ska vara rätt från början samt att myndigheten ska följa och åtgärda de risker som finns. En viktig del i myndighetens förebyggande arbete är att arbeta med att informera pensionärerna så att de kan göra rätt från början. kvalitetsmodell är en annan viktig del för att följa upp och utveckla kvaliteten i handläggningen. Andra stöd i handläggningen är bland annat myndighetens handledningar och vägledningar i försäkringsärenden, pensionssamordnare och intern kommunikation. arbetar för att öka inhämtandet av uppgifter från ursprungskällan istället för att vara beroende av att få en korrekt uppgift från pensionärerna. Detta syftar till att minska felaktiga utbetalningar. analyserar också sin verksamhet utifrån om det går att föreslå regelförändringar för att på så sätt minska riskerna för felaktiga utbetalningar. 10Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar Allmänhetens förväntan på att staten uppträder samordnat är en viktig aspekt. Styrande för samverkan mellan myndigheter är förvaltningslagens (2017:900) krav på att varje myndighet ska samverka inom sitt verksamhetsområde med andra myndigheter. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheterna verka för att genom samarbete med myndigheter och andra, ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Bestämmelser om samverkan kan också finnas inom regelverk för enskilda förmåner. Dessutom ingår ofta samverkansuppdrag i regeringens styrning av enskilda myndigheter. Samverkan behövs bland annat av strategiska skäl för att hantera och motverka externa risker. Det kan handla om fel i register som används av flera myndigheter som till exempel och register samt gemensamma företeelser som man behöver få kunskap om som till exempel ekonomisk brottslighet och behov av informationsutbyte. Samverkan kan också användas för att motverka interna risker genom att lära sig av andra myndigheters erfarenheter och arbete. Därutöver kan det också finnas skäl för samverkan i enskilda fall. Myndigheterna deltar i olika former av samverkan som har kopplingar till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. För att främja samverkan och för att kunna föreslå förbättringar och effektiviseringar behövs kunskap om vilken samverkan som bedrivs. Ett kartläggningsarbete har därför gjorts där delegaterna har fått ange vilka forum för samverkan med relevans för området som de ingår i. Insamlingen har systematiserats och kompletterats i syfte att få en mer heltäckande bild (se bilaga 3). Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar I detta kapitel beskrivs kortfattat några samverkansaktiviteter som har bäring på felaktiga utbetalningar. Några av samverkansaktiviteterna har ett specifikt syfte att bidra till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Andra typer av samverkan har ett annat huvudsyfte men berör ändå på olika sätt arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. 10.1Samverkan med specifikt syfte att motverka felaktiga utbetalningar Ett forum som flertalet av delegationens organisationer ingår i är . Det har sin bakgrund i att organisationer som hade ingått i FUT-delegationen ville driva arbetet vidare och tog initiativ till fortsatt samverkan. De träffas och informerar varandra om vad som görs inom den egna organisationen. Den som är intresserad tar kontakt för fortsatt samarbete eller för att få t.ex. vägledningar eller annat material. är sammankallande och deltagandet är frivilligt. I nätverket diskuteras handfasta frågor. Deltagarna är inte där som representanter för en myndighet, utan som engagerade i frågorna. De har olika funktioner eller positioner i respektive organisation. är en nyckelpartner och står för mycket information, men diskussionen är framför allt gemensam. Denna samverkan gör det tydligt att organisationerna har många gemensamma frågor. Ett annat exempel på samverkan är insatsen Förebygga ekonomisk brottslighet (FEB) som är sammankallande för. Insatsen har till syfte att samordna förebyggande arbete vad gäller ekonomisk brottslighet. Arbetsförmedlingen och deltar i insatsen. Arbetsförmedlingen, , och deltar även i nätverket . Syftet med nätverket är att motverka felaktiga utbetalningar och angrepp mot välfärdssystemet och diskutera behov av informationsutbyte. Dessutom bidrar nätverket till att det skapas en tidig riskidentifiering på respektive myndighet. är sammankallande och möten hålls . Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar Ett exempel på samverkan är det urvalsnätverk som bland annat Arbetsförmedlingen, CSN, och ingår i. Myndigheterna samverkar kring metoder och erfarenheter av analys av stora datamängder i syfte att utveckla träffsäkra kontroller och andra insatser. Nätverket träffas cirka . Nätverket är löst organiserat och har inget uttalat syfte. Värdskapet för nätverksträffarna har också varit ambulerande, i första hand mellan , , CSN och Arbetsförmedlingen. Antalet myndigheter som deltar i nätverket har vuxit . Ett annat exempel på samverkan är det regeringsuppdrag som Statskontoret har fått för att utveckla och intensifiera myndigheternas arbete med att upptäcka och förebygga korruption och andra oegentligheter. Inom ramen för detta arbete finns ett statligt myndighetsnätverk mot korruption. Nätverket består av 230 myndigheter och är uppdelade i en större grupp som träffas och en mindre grupp som träffas . Regeringen har också gett ett uppdrag åt bland annat Arbetsförmedlingen, , och att –2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. I uppdraget ingår att: •Kartlägga och analysera hur myndigheterna kan bidra i gemensamma kontroller utifrån respektive uppdrag, syfte och verktyg. •Utveckla kontaktytor, arbetssätt och rutiner för en väl fungerande myndighetsgemensam kontroll, på både nationell och regional nivå. •Ta fram ett stöd till myndigheterna gällande möjligheter till informationsutbyte, inom ramen för gällande sekretesslagstiftning. •Utveckla kriterier som är till hjälp för att bedöma när det är lämpligt att göra myndighetsgemensam kontroll, vilka myndigheter som i så fall bör delta och på vilket sätt. Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar •Säkerställa att de utvecklade metoderna integreras i myndigheternas verksamhet så att myndighetssamverkan efter 2020 fungerar väl. Slutligen är sammankallande för den så kallade stora branschgruppen där bland annat Arbetsförmedlingen och deltar. Gruppen har möten och har till uppgift att informera och påverka beslutsfattare för att förbättra villkoren för konkurrens på lika villkor. 10.2Samverkan där korrekta utbetalningar utgör ett av flera syften Det finns också samverkan där korrekta utbetalningar utgör ett av flera syften. Ett exempel är eSamverkansprogrammet (eSam) som är ett medlemsdrivet samverkansprogram med syfte att skapa förutsättningar och driva digitaliseringen i offentliga organisationer, bland annat förbättra informationsutbytet mellan offentliga och privata aktörer. eSam består av 25 medlemmar. Arbetsförmedlingen, CSN, , och är några av dessa medlemmar. eSam består av en generaldirektörsstyrgrupp, en chefsarbetsgrupp, tre expertgrupper inom juridik, arkitektur och säkerhet samt tre referensgrupper inom samma områden. Styrgruppen har möten , arbetsgruppen , expertgruppen har möten frekvent och referensgruppen två till per termin. eSamverkansprogrammet har resulterat i konkreta digitala tjänster, vägledningar och rapporter. Fyra områden som prioriterats i samverkansarbetet är informationsförsörjning och utbyte mellan myndigheter, livshändelsedriven utveckling, förutsättningar i form av exempelvis vägledningar samt lärande, erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling. Ett annat exempel på samverkan är de möten som hålls mellan Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassor. I dessa samverkansmöten diskuteras tillämpningsfrågor kopplade till samordningsregler för den sociala tryggheten. Denna samverkan bidrar till en gemensam syn på exempelvis tolkningsfrågor. Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar Arbetsförmedlingen och har kvartalsvisa möten angående främst aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Arbetsgruppen består av chefer och handläggare från respektive myndighet. Samverkansmötena ska bland annat bidra till korrekta utbetalningarna. Myndigheterna deltar också i olika internationella samverkansgrupper. Exempelvis deltar Arbetsförmedlingen och IAF i en samverkansgrupp som ska driva deltagarnas behov i det internationella projektet of Social Information (EESSI). Arbetsförmedlingen och IAF ingår också i den internationella samverkansgruppen Internationella socialförsäkringsorganisationen (). Samverkansgruppen har till uppgift att öka samverkan kring exempelvis socialförsäkringsfrågor. Arbetsförmedlingen och IAF deltar även i Nordiskt arbetslöshetsförsäkringsmöte. Arbetsförmedlingen, och deltar också i Nordiskt socialförsäkringsmöte. Dessa två möten syftar till en ökad samverkan kring arbetslöshetsförsäkringsfrågor respektive socialförsäkringsfrågor. Slutligen finns ett nordiskt generaldirektörmöte för socialförsäkringsmyndigheterna. Från deltar , och . 10.3Samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar Myndigheterna deltar även i samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar. Regeringen beslutade att inrätta ett samverkansråd och ett operativt råd. Syftet med dessa är att gemensamt besluta om strategiska mål och myndigheternas inriktning av bekämpningen av grov organiserad brottslighet. Av de tolv myndigheterna som deltar i råden ingår bland annat Arbetsförmedlingen, och Migrationsverket.284 deltar CSN och i ett kompletterande ”nätverk för utökad myndighetssamverkan”.285 Det nationella underrättelsecentrumet (NUC) ansvarar för att samordna den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten 284Ekobrottsmyndigheten (2019): Samverkan mot organiserad brottslighet. 285Polismyndigheten (2019): Myndigheten i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2018, s. 42. Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar i kompetensfrågor och för att se till att det myndighetsgemensamma underrättelsearbetet likriktas avseende exempelvis metoder. Arbetet i det nationella underrättelsecentrumet leds av en styrgrupp bestående av en representant från vardera samverkande myndighet. Det finns också åtta regionala underrättelsecenter (RUC). Regionala samverkansråd (RSR) leder verksamheten vid regionala underrättelsecentren samt beslutar om, leder och följer upp regionala och lokala insatser. RUC ansvarar för att löpande bereda och ta fram underlag till förslag avseende insatser för beslut i Operativa rådet eller i de regionala samverkansråden. RUC är kontaktpunkt för lokal underrättelsesamverkan. Det finns också en samverkansinsats för att förbättra polisanmälningar. Samverkansinsatsen syftar till att öka kvaliteten i polisanmälningarna och skapa mer effektiva rutiner vid anmälan av brott. skickar anmälningar om brott digitalt. Nästa myndighet som står på tur är CSN. Regeringen har gett och i uppdrag att kartlägga hur utredningar av bidragsbrott bedrivs , analysera hur handläggningen kan förbättras och effektiviseras samt vidta lämpliga åtgärder i syfte att uppnå en ökad uppklaring. och ska samråda med de aktörer som är relevanta för att åstadkomma en effektivare och förbättrad hantering av bidragsbrott, framför allt , och övriga utbetalande myndigheter. En slutredovisning ska vara klar . 11Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar I detta kapitel redogör vi för hinder och möjligheter som framkommit i samband med de kartläggande intervjuerna på de fem utbetalande myndigheterna. Intervjuerna har haft ett övergripande perspektiv på myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Vi genomförde tre intervjuer per utbetalande myndighet. Totalt intervjuades cirka 60 personer. I intervjuerna ställdes frågor om hur myndigheterna arbetar med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I detta innefattades frågor om bland annat hur perspektivet felaktiga utbetalningar integreras, organiseras och samordnas inom myndigheten. Vidare ställdes frågor kring hur ansvarsförhållandet mellan olika delar i myndigheten är fördelat. Dessutom ställdes frågor om hur myndigheterna arbetar med riskanalyser och kontroller samt om hur myndigheterna bedömer och utvecklar kvaliteten i handläggningen. Intervjuerna har transkriberats. Vi har därefter gått igenom samtliga transkriberingar och utifrån denna genomgång kategoriserat hinder och möjligheter som representanter för myndigheterna lyft vid intervjutillfällena. Vi har valt att presentera de hinder och möjligheter där vi har kunnat få en tydlig beskrivning. Även hinder och möjligheter som förts fram i fokusgruppsintervjuer av handläggare på de utbetalande myndigheterna, arbetslöshetskassor och inom kommunernas ekonomiska bistånd redovisas i detta kapitel. Det som lyfts fram i detta kapitel återspeglar enskilda medarbetares uppfattningar och är inte nödvändigtvis myndigheternas officiella ståndpunkter. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar 11.1Att säkerställa korrekta utbetalningar anses centralt för förtroendet för välfärdssystemet Medarbetare på myndigheterna uttrycker att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är viktigt. Flera nämner att arbetet är en förutsättning för att medborgarna ska känna förtroende för de verksamheter som myndigheterna bedriver och att fusk och fel i förlängningen hotar välfärdssystemet. Det har också uttryckts oro för att medierapportering om missbruk i ersättningssystem riskerar att normalisera fusk. CSN bedriver ett omfattande attitydarbete kopplat till återbetalning av lån. Representanter för myndigheten menar att detta arbete skulle kunna ligga till grund för ett liknande arbete med attityder kring att fatta korrekta beslut och motverka felaktiga utbetalningar. Förtroendet för systemet är avgörande för viljan att göra rätt och därmed korrekta utbetalningar. Alla åtgärder som stärker förtroendet såsom regelförenkling, bra e-tjänster och gott bemötande bidrar till korrekta utbetalningar. Vad som skapar förtroende för systemet är komplext och kräver en balanserad strategi. Utöver god service, bra bemötande och legitima kontroller behövs en mix av att förmedla att de flesta gör rätt, att myndigheterna har en bra kontroll och att det är brottsligt att göra fel. 11.2Systematiska bidragsbrott upplevs vara högre prioriterade Medarbetare från flera av myndigheterna framhåller att frågor kring systematisk välfärdsbrottslighet har hög prioritet. Det gäller till exempel i återrapporteringen till regeringen i årsredovisningarna och i samverkan med andra myndigheter. Några av handläggarna i fokusgruppsintervjuerna uppger att arbetet med att polisanmäla misstänkta brott kan uppfattas som tidskrävande och meningslöst eftersom anmälningarna ofta läggs ner. Medan andra ser en polisanmälan som en viktig signal och att även en nedlagd polisanmälan indikerar att det finns ett problem. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar I detta avsnitt redogör vi för att regelverken inte upplevs vara anpassade till dagens förhållanden. Dessutom beskriver vi att myndighetsföreträdare upplever att regelverken påverkar förutsättningarna för att säkerställa korrekta utbetalningar. Förändrade regler upplevs också påverka arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Slutligen redogör vi för att myndighetsföreträdare efterfrågar tydligare rättsligt stöd för kontrollarbetet. 11.3.1Svårtolkade regelverk och regelverk som inte är anpassade till dagens förhållanden Flera av myndighetsföreträdarna lyfter fram att regelverken ofta upplevs som komplexa och svårtolkade, vilket delvis är resultatet av många ändringar . Detta leder till problem både för sökande och handläggare. Ett annat problem som beskrivs är att regelverken inte anpassas till ändrade förhållanden. Företrädare för myndigheterna anser att det är ett problem att regelverk som styr myndigheternas förmåner till stor del utgår från andra förutsättningar än vad som gäller . Ett exempel handlar om att studier tidigare var mer strikt bundna till fasta terminstider. bedrivs studier ofta mer flexibelt, vilket innebär att den faktiska studietakten kan variera under olika perioder. Studiemedelssystemet utgår dock från den genomsnittliga studietakten, som är både svår att beräkna och förklara för den studerande. Det får ibland följden att de studerande inte förstår varför besluten blir som de blir eller att reglerna inte stämmer med ”rättsmedvetandet”. Det kan undergräva förtroendet för systemet, vilket är till skada för viljan att göra rätt och därmed korrekta utbetalningar. Ett annat exempel är att studiestödssystemet för studier utomlands är utformat utifrån i princip samma regelverk som gäller för studier i . Svårigheten är att tillämpa regler anpassade för på utländska utbildningssystem. är det inte möjligt att ta fram regelverk för varje enskilt studieland. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar 11.3.2Regelverkens utformning påverkar förutsättningarna för att säkerställa korrekta utbetalningar och återkräva felaktiga utbetalningar Företrädare för myndigheterna beskriver att det finns problem kopplade till regelverkens utformning som påverkar myndigheternas förutsättningar för att säkerställa korrekta utbetalningar. När det gäller regelverkens utformning uppger flera av representanterna för myndigheterna att det finns risker i samband med att ersättningar betalas ut i förskott. kan förskottsutbetalningar vara en nödvändighet för att syftet med förmånen ska kunna uppnås. Flera exempel på svårigheter att kräva tillbaka felaktiga utbetalningar har också tagits upp. När väl en felaktig utbetalning har skett har myndigheterna i princip inga möjligheter att driva in skulderna, vilket gör att fordringsstocken ständigt ökar. Det finns också exempel på när förmånsregelverket inte tillåter att felaktiga utbetalningar återkrävs. Regelverket för dagersättning till asylsökande som utbetalas av möjliggör till exempel inte att felaktigt utbetalda ersättningar kan återkrävas. Enda sättet att få en återbetalning är genom att göra en polisanmälan och begära skadestånd. har vid ett flertal tillfällen framfört till departementet att de vill få en reglering som möjliggör att återkräva ett felaktigt beslut. Möjligheten att återkräva saknas också för stöden hemutrustningslån och körkortslån som CSN administrerar. Om återbetalningen missköts kan dock CSN säga upp lånet till omedelbar återbetalning i dess helhet. Ett annat exempel är regelverket för studielån för utlandsstudier. Regelverket är utformat så att en student som har fått ett lån till en undervisningsavgift får behålla pengarna även om studierna inte påbörjas. Det finns inget stöd för att återkräva medlen om den sökande hade för avsikt att studera vid utbetalningstillfället. För att återkräva utbetalningen måste CSN styrka att avsikt att påbörja studierna saknades vid utbetalningstillfället, vilket i allmänhet är väldigt svårt. En andel av det som beviljas i god tro är därför troligen fel som beror på personer som vid utbetalningstillfället saknade avsikt att påbörja studierna. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar 11.3.3Förändrade regler påverkar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar Flera av myndighetsföreträdarna har pekat på bristfälliga konsekvensanalyser i samband med regeländringar. Representanterna upplever också att myndigheterna inte får tillräckligt med tid att förbereda förändringen i verksamheten, till exempel genom att anpassa systemstöd eller hantering. Detta kan öka risken för felutbetalningar och överutnyttjande av systemen. Ett exempel på detta som tagits upp var att regelverket för den då nya arbetsmarknadspolitiska insatsen nystartsjobb saknade ett tak för hur höga löner som kunde betalas ut. Detta ändrades efter . Även det faktum att arbetsmarknadspolitiska program har olika nivåer för den ersättning som högst får betalas ut har lyfts som ett problem. Det kan skapa glidningar mellan programmen på ett sätt som inte är avsett. Arbetsförmedlingen har lyft behovet att harmonisera ersättningsnivåerna till regeringen. Företrädare för myndigheterna lyfter också fram att det kan uppstå nya risker i samband med ändrade regelverk och den efterföljande systemutvecklingen som sker. Myndighetsföreträdare uppger att det är vanligt med regeländringar och nödvändig systemutveckling innebär ofta att kontroller ändras. 11.3.4Det efterfrågas tydligare rättsligt stöd för kontrollarbetet finns stora tekniska möjligheter att bygga och rikta kontroller mot ärenden med hög risk. Medarbetare på myndigheterna lyfter dock att det finns begränsningar för hur myndigheterna kan inhämta och använda uppgifter i kontrollsyfte och efterfrågar rättsliga möjligheter för att kunna utföra sitt kontrolluppdrag. Myndighetsrepresentanter uppger att det finns otydligheter i vad som gäller för myndigheterna för att använda och analysera uppgifter i myndigheternas interna system. Till exempel när det gäller uppgifter i socialförsäkringsdatabasen, för att rikta och göra kontroller. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar 11.4Myndigheternas interna styrning uppfattas påverka I detta avsnitt beskriver vi att myndighetsrepresentanter upplever att målkonflikter försvårar prioriteringar som behöver göras i myndigheternas verksamhet. Dessutom redogör vi för att företrädare för myndigheterna beskriver att arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar är utspritt på myndigheterna och att detta innebär att styrsignaler kan komma från olika håll. 11.4.1Målkonflikter gör det svårt att prioritera Från flera håll har förhållandet mellan att betala ut snabbt och korrekt samt mellan kontroll och service lyfts fram som en utmaning. Förhållandena skapar en målkonflikt som kan vara svår att hantera. mellan service och kontroll blir exempelvis tydlig vid arbetsmarknadspolitiska insatser till arbetsgivare. Representanter för Arbetsförmedlingen har pekat på att minskade felaktiga utbetalningar kan innebära att möjligheten att uppfylla målsättningen att få ut fler i arbete försvåras. lyfts att det egentligen inte borde finnas ett motsatsförhållande mellan korrekta utbetalningar och service eftersom service innefattar ett korrekt bemötande, att arbeta som en statstjänsteman och att följa det aktuella regelverket. Ett annat problem är när uppföljningssystemen bygger på ärendens genomströmningstid. Det formar hur myndigheten arbetar med handläggningen och i förlängningen också felaktiga utbetalningar.