sou · H7B360 · 2019-12-13 00:00:00 — En annan del har berört frågan hur institut som ändå råkar i kris kan rekonstrueras eller avvecklas på ett sätt som begränsar kostnaderna för samhället då avsaknaden av lämpliga ramar för hantering av banker i kris tvingade regeringar att, i kölvattnet av finanskrisen, lämna ekonomiskt stöd till kredit- institut. Den globala finanskrisen innebar att EU antog nya rättsakter som i fråga om kapitaltäckning innebar omfattande förändringar i redan befintligt regelverk, men också ett nytt regelverk i fråga om hantering av banker och vissa andra finansiella företag i kris. 3.5EU:s regelverk om kapitaltäckning och krishantering För att uppnå en ökad harmonisering av kapitaltäckningsregelverket finns bestämmelser i och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, den så kallade tillsynsförordningen. Förordningen är en gemensam regelbok med syfte att säkerställa ett robust och enhetligt regelverk för att främja den inre marknaden och förhindra regelarbitrage. I denna finns bland annat minimikrav på hur mycket kapital av olika slag som ett institut måste hålla , för att täcka de olika risker som verksamheten är förenad med. I förordningen finns även likviditetsregler som avser att säkerställa att instituten har tillräckligt med likviditet på kort sikt samt för att säkerställa en stabil finansiering . Tillsynsförordningen ger vidare medlemsstaterna visst utrymme att vidta åtgärder för att hantera makrotillsyns- eller systemrisker som är specifika för den enskilda medlemsstaten som det finns mekanismer för att säkerställa att nationella åtgärder inte skadar den inre marknadens funktionssätt och att de genomförs på ett trans- parent och enhetligt sätt av medlemsstaterna. Medlemsstaterna med- ges också utrymme att på nationell nivå höja riskvikterna för bostäder och kommersiella fastigheter samt för exponeringar inom den finan- siella sektorn. Därutöver finns det i förordningen bland annat bestäm- melser om stora exponeringar och offentliggörande av information. Vid sidan av tillsynsförordningen finns även och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG, det så kallade kapitaltäckningsdirektivet. Kapitaltäckningsdirektivet utgör den rättsliga ramen för behörigheten att utöva verksamhet i ett kreditinstitut. Direktivet innehåller bland annat villkor för att starta verksamhet i kreditinstitut, etableringsfrihet inom EU och förhållandet till tredje land. Det finns vidare bestämmelser om behöriga myndigheters meto- der för att utöva tillsyn över instituten, bolagsstyrningsfrågor, krav på institutens riskhanteringssystem samt sanktioner vid överträdelser av regelverket. Bestämmelserna om bolagsstyrning och riskhantering syftar till att säkerställa att instituten har en riskhantering som före- bygger ett överdrivet risktagande. En central del i regelverket om till- syn är de behöriga myndigheternas skyldighet att granska och utvär- dera företagens bedömning av de risker som kan äventyra förmågan att fullgöra sina förpliktelser. Inom ramen för det kan högre krav på kapitalbas ställas än tillsynsförordningens kapitalbaskrav, för att täcka risker som inte fullt ut fångas upp av förordningens minimikrav. Direktivet innehåller vidare bestämmelser som ska säkerställa effek- tiva, avskräckande och proportionella sanktioner. I kapitaltäckningsdirektivet finns dessutom bestämmelser om kapitalbuffertar. Buffertarna syftar till att ytterligare stärka aktörer- nas förmåga att stå emot förluster och att minska sannolikheten för nya finansiella kriser genom att i dåliga tider täcka förluster och därmed fungera som stötdämpare för att undvika att instituten bryter mot kapitalbaskraven. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller olika typer av kapitalbuffertar, som avser att hantera risker av både cyklisk och strukturell karaktär. Den globala finanskrisen gjorde det tydligt att befintliga nationella regelverk för krishantering inom unionen var av skiftande kvalitet och att det behövdes ett gemensamt regelverk för att hantera institut med gränsöverskridande verksamhet. Inom EU antogs därför Europa- parlamentets och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012, det så kallade krishanteringsdirektivet. Genom krishanteringsdirektivet infördes ett alternativ till de nor- mala insolvensförfarandena, närmare bestämt resolution. Förfaran- det är avsett att tillämpas när de normala insolvensförfarandena skulle leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet och medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Förenklat innebär resolution att staten genom en resolutionsmyndighet får ta kontroll över det finansiella företaget i kris i syfte att rekonstruera eller av- veckla verksamheten under ordnade former. Centralt är att insti- tutets ägare och långivare, snarare än staten och skattebetalare, ska bära förluster i företaget om det försätts i resolution. Av direktivet framgår resolutionsändamålen, som handlar om att upprätthålla kritiska funktioner, undvika betydande negativa effek- ter på den finansiella stabiliteten, skydda offentliga medel samt insättare, investerare, kundmedel och kundtillgångar. I resolution är tanken att skuldnedskrivningen ska kunna ske snabbare än vid ett normalt insolvensförfarande, baserat på en värder- ing av företaget som görs vid resolutionsinträdet. För detta ändamål innehåller direktivet vissa resolutionsverktyg, bland annat möjlig- heten att besluta om nedskrivning av institutets skulder för att låta ägare och fordringsägare i första hand absorbera institutets förluster och stå för återkapitalisering av institutet (se prop. 2015/16:5 s. 165 f.). Företaget ska därefter kunna drivas vidare om resolutions- myndigheten bedömer att det är lämpligt. I krishanteringsdirektivet finns också bestämmelser om för- beredande arbete för det fall en kris skulle inträffa och om tidiga ingripanden. Bestämmelserna innehåller krav på företag att upprätta återhämtningsplaner och resolutionsplaner. Det finns även en möjlighet för resolutionsmyndigheten, om den bedömer att ett före- tag inte kan rekonstrueras eller avvecklas på ett ordnat sätt genom resolution, kräva att hinder för en effektiv resolution avlägsnas samt möjlighet att teckna avtal om finansiellt bistånd inom en koncern. 3.6Hur EU:s rättsakter genomförts i svensk rätt Tillsynsförordningen är direkt tillämplig i . I viss utsträck- ning förutsätter förordningen dock kompletterande nationell regler- ing. Sådan reglering finns i huvudsak i lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag (tillsynslagen). Av 1 kap. 6 § tillsynslagen framgår till exempel att är behörig myndighet enligt tillsynsförordningen och att inspek- tionen utövar tillsyn över att förordningen följs. Det framgår också att är ansvarig myndighet för att i enlighet med artikel 458 i förordningen besluta om särskilda makrotillsyns- åtgärder. Tillsynslagen kompletteras i viss mån även av bestämmelser i för- ordningen (2014:993) om särskild tillsyn och kapitalbuffertar och föreskrifter som meddelar. Av 10 kap. 1 § till- synslagen framgår i vilka avseenden regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som komplette- rar tillsynsförordningens bestämmelser. Bemyndigandet ger bland annat möjlighet att meddela föreskrifter i de delar som förordningen erbjuder medlemsstaterna att göra nationella val och när det behövs föreskrifter för att omhänderta riktlinjer som meddelas av Euro- peiska bankmyndigheten (). Kapitaltäckningsdirektivet har genomförts i svensk rätt främst genom bestämmelser i tillsynslagen och lagen (2014:966) om kapitalbuffertar (buffertlagen). Viss reglering, bland annat i fråga om bolagsstyrning, tillsyn och sanktioner, finns dock i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (LBF) och lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden (LVM). I tillsynslagen finns bestämmelser om de särskilda kapitalbas- och likviditetskraven, hur krav ska uppfyllas på gruppnivå och hur till- synsansvaret ser ut på gruppnivå samt om till- syn över interna modeller för att beräkna kapitalbaskraven. Lagen innehåller vidare, i likhet med LBF och LVM, bestämmelser om företagens uppgiftsskyldighet, samarbete och utbyte av information med utländska myndigheter samt tillsyn och sanktioner. Buffertlagen innehåller i huvudsak bestämmelser om olika slag av kapitalbuffertar samt regler om ingripanden och restriktioner när ett institut inte uppfyller det kombinerade buffertkravet. Både tillsyns- lagen och buffertlagen kompletteras av bestämmelser i förordningen om särskild tillsyn och kapitalbuffertar. Genom bemyndigande finns också kompletterande reglering i föreskrifter. Krishanteringsdirektivet har genomförts i svensk rätt framför allt genom bestämmelser i och lagen (2015:1017) om förebygg- ande statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen). Lagarna ersatte den funktion som lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut haft sedan den infördes till följd av finanskrisen. I LBF och LVM finns vidare direktivets bestämmelser om återhämtningsplaner, avtal om koncerninternt finansiellt stöd, tillfällig förvaltning samt beslut om vissa ingripanden och tillfällig förvaltning avseende gränsöver- skridande koncerner. Av 1 kap. 3 § framgår att är resolutions- myndighet i och därmed i huvudsak ansvarig för både för- beredelser och hantering av institut i kris. Enligt 1 kap. 4 och 5 §§ har dock även regeringen och vissa befogenhe- ter i fråga om resolution. I finns huvuddelen av de materiella bestämmelser om åtgärder som syftar till att förbereda och genom- föra resolution, förhindra fallissemang och om samarbete med ut- ländska myndigheter. Lagen innehåller därmed bland annat bestäm- melser om resolutionsverktygen, resolutionsplaner och minimi- kravet på kapitalbas och nedskrivningsbara skulder. Med stöd av bemyndiganden i 29 kap. finns också kompletterande bestämmelser i förordningen (2015:1034) om resolution samt föreskrifter. Stödlagen innehåller bestämmelser om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, samt en särskild fond för finansiering av sådant stöd och av statligt stöd enligt 22 kap. . Lagen kompletteras av bestämmelser i förordningen (2015:1035) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Även om tidigare reformer har gjort det finansiella systemet mer stabilt och motståndskraftigt mot många typer av chocker och kriser som kan tänkas inträffa, har inte alla problem åtgärdats. Inter- nationella standardiseringsaktörer som och Rådet för finansiell stabilitet (FSB) har därför arbetat fram ytterligare internationella överenskommelser. antog och rådet ändringar itillsynsförordningen, SRM-förordningen, kapitaltäckningsdirek- tivet och krishanteringsdirektivet. Dessa ändrade rättsakter brukar sammantaget benämnas som ”bankpaketet”. Den senare förord- ningen är obligatorisk att tillämpa för medlemsstater som har euron som valuta (se avsnitt 2.2.1). Genom bankpaketet genomförs på EU-nivå bland annat vissa delar av den slutliga versionen av överenskommelsen med krav på till exempel stabilare finansiering och ett icke-riskvägt mått på bruttosoliditet. Det innebär att dessa krav blir bindande. Genom att bruttosoliditetsmåttet inte tar hänsyn till risken i exponer- ingarna, är tanken att det ska fungera som en säkerhetsspärr och att måttet sätter ett tak för hur mycket ett institut får belåna eget kapital, även i de fall där verksamheten anses vara relativt riskfri. Bankpaketet innehåller vidare bestämmelser som genomför TLAC (Total Loss Absorbing Capacity) i unionen och innebär en om- arbetning av det befintliga MREL-kravet (MREL – Minimum Requirement of own funds and Eligible Liabilities). TLAC-standar- den, som är en villkorsförteckning för total förlustabsorberings- kapacitet, syftar till att säkerställa att globala systemviktiga institut kan upprätthålla kritiska funktioner utan att skattebetalarnas pengar eller den finansiella stabiliteten äventyras vid en kris. Standarden offentliggjordes av FSB och antogs därefter av G20-länderna. Ett annat syfte med nu aktuella ändringar, bland annat i fråga om informations- och rapporteringskraven, är att göra regelverket mer proportionerligt och bättre anpassat till institutens storlek och kom- plexitet. Det bidrar i sin tur till att minska den administrativa bördan för mindre institut. I syfte att skapa en jämnare spelplan för institut inom EU har regelverken också förtydligats i de delar de varit före- mål för olika tolkningar. I detta betänkande lämnas förslag till de författningsändringar som krävs för att genomföra EU:s bankpaket i svensk rätt, det vill säga för att genomföra ändringarna i kapitaltäckningsdirektivet och krishanteringsdirektivet, samt anpassa och komplettera svensk rätt med anledning av ändringarna i tillsynsförordningen. Det närmare innehållet i ändringarna som berörs genom förslagen behandlas i samband med respektive förslag till genomförandet i del B och C. 4Behovet av kompletterande lagstiftning till tillsynsförordningen En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till natio- nell rätt. Däremot kan det finnas anledning att anpassa nationell rätt för att säkerställa att den inte innehåller bestämmelser som till exem- pel innebär en dubbelreglering eller hamnar i konflikt med förord- ningen. Tillsynsförordningen förutsätter vidare att medlemsstaterna vidtar vissa nationella åtgärder, som till exempel att utse ansvarig myndighet, och i vissa fall behöver förordningens bestämmelser kompletteras genom nationella föreskrifter. 4.2Ansvarig myndighet enligt artikel 124 och 164 Utredarens förslag: ska utses som ansvarig myndighet vid tillämpningen av artikel 124 och 164 i tillsyns- förordningen. Innehållet i förordningen: Enligt artikel 124.1a och 164.5 i tillsyns- förordningen ska medlemsstaterna utse en myndighet som ansvarig för att tillämpa bestämmelserna om bedömning av riskvikt och minimivärde för exponeringar säkrade genom panträtt i fast egendom i respektive artikel. Skälen för utredarens förslag: Av 1 kap. 6 § tillsynslagen fram- går att är behörig myndighet enligt tillsynsför- Behovet av kompletterande lagstiftning till tillsynsförordningen ordningen och att även är ansvarig myndighet för att i enlighet med artikel 458 i tillsynsförordningen besluta om särskilda makrotillsynsåtgärder. Det är därför lämpligt att Finans- inspektionen även utses som ansvarig myndighet enligt artikel 124 och 164. 4.3Möjligheten att ta ut avgifter Utredarens förslag: får ta ut avgifter för pröv- ning av anmälningar och ansökningar enligt tillsynsförordningen. Innehållet i förordningen: Enligt artikel 78a i tillsynsförordningen ska resolutionsmyndigheten bevilja ett institut tillstånd att köpa, lösa in, återbetala eller återköpa kvalificerade skuldinstrument. Skälen för utredarens förslag: Enligt 9 kap. 1 § tillsynslagen får ta ut avgifter för prövning av anmälningar och ansökningar enligt tillsynsförordningen och lagen. Bestämmelsen ger bland annat möjlighet att ta ut en avgift för prövning av ansökningar om tillstånd till återköp av kapitalbas- instrument, som regleras i artikel 78 i tillsynsförordningen. Genom artikel 78a i tillsynsförordningen ska nu hantera ansökningar om tillstånd för återköp m.m. av kvalifice- rade skuldinstrument. På motsvarande sätt som bör ges rätt att ta ut en avgift för prövningen av en sådan ansökan (jfr prop. 2013/14:228 s. 209 f.). Bestämmelsen i tillsynslagen bör därför utvidgas till att även omfatta Riksgälds- kontoret. Av 10 kap. 3 § följer att regeringen får meddela föreskrif- ter om avgiften. 4.4Bemyndiganden att meddela föreskrifter Utredarens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer får meddela föreskrifter som kompletterar tillsynsförordningens bestämmelser om klassificering av institut som bland annat litet och icke-komplext och omklassificering av positioner. Behovet av kompletterande lagstiftning till tillsynsförordningen Utredarens bedömning: Befintliga bemyndiganden omfattar i övrigt de nationella val och de möjligheter att genomföra de inte bindande riktlinjer och rekommendationer som ska utfärda som tillkommit genom bankpaketet. Skälen för utredarens förslag och bedömning: I den utsträckning tillsynsförordningen ger utrymme att hantera nationella valmöjlig- heter genom generella föreskrifter i stället för enskilda beslut ‒ och prövning ‒ så finns det allmänt sett inget hinder mot att utnyttja en sådan möjlighet. Sådana kompletterande bestämmelser till tillsyns- förordningen har tidigare bedömts lämpliga att genomföra i form av föreskrifter genom bemyndiganden för regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. Bemyndi- gandena i 10 kap. 1 § tillsynslagen och 16 § förordningen om särskild tillsyn och kapitalbuffertar omfattar även möjlighet för Finans- inspektionen att, i de fall inspektionen bedömer det vara motiverat, omhänderta inte bindande riktlinjer och rekommendationer som utfärdat i form av myndighetsföreskrifter (jfr prop. 2013/14:228 s. 126 f.). Tillsynsförordningen har kompletterats med flera nya bestäm- melser. I den mån dessa ger utrymme för motsvarande nationella val eller kompletterande bestämmelser bör även de kunna genomföras genom myndighetsföreskrifter. I tillsynslagen bör det därför ingå bemyndiganden som möjliggör sådana. Av 10 kap. 1 § tillsynslagen framgår redan att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som kompletterar tillsynsför- ordningens bestämmelser inom ett stort antal områden. Dessa bemyndiganden är generella och täcker i stor utsträckning redan behovet avseende de tillkommande bestämmelserna i förordningen. Det finns dock inte något bemyndigande för att i enlighet med möj- ligheten i artikel 4.1.145 i tillsynsförordningen sänka tröskelvärdet för ett litet och icke-komplext institut eller för att genom före- skrifter omhänderta riktlinjer som ska utfärda med stöd av artikel 104a i fråga om innebörden av sådana ”exceptionella omstän- digheter” som kan motivera att en position i handelslagret om- klassificeras som en position utanför handelslagret eller omvänt. De befintliga bemyndigandena bör därför kompletteras i sådana delar. Utredarens förslag: Institut ska ha ett kärnprimärkapital som motsvarar det kombinerade buffertkravet utöver det krav på kärn- primärkapital som följer av •artikel 92.1 a, b och c i tillsynsförordningen, •ett beslut om särskilt kapitalbaskrav för andra risker än risken för alltför låg bruttosoliditet enligt 2 kap. 1 § tillsynslagen, och •en riktlinje om särskild kapitalbas för andra risker än risken för alltför låg bruttosoliditet som meddelats institutet enligt 2 kap. 1 c § tillsynslagen. Institut får vidare inte använda kärnprimärkapital som används för att uppfylla det kombinerade buffertkravet för att uppfylla de riskbaserade komponenterna i •kraven i artikel 92a och 92b i tillsynsförordningen, och •kravet på kapitalbas och kvalificerade skulder enligt 4 kap. 3 a § och 3 c § första stycket 1 . Utredarens bedömning: Förbudet för institut att använda kärn- primärkapital som upprätthålls för att tillgodose en av bestånds- delarna i dess kombinerade buffertkrav i syfte att tillgodose andra delar av buffertkravet ryms inom gällande rätt. Innehållet i direktivet: I artikel 128 görs tillägg om att institut inte får använda kärnprimärkapital som upprätthålls för att uppfylla det kom- binerade buffertkravet för att uppfylla minikraven i artikel 92.1 a, b och c i tillsynsförordningen, de ytterligare kapitalbaskrav som ålagts enligt 104a i kapitaltäckningsdirektivet för andra risker än risken för alltför låg bruttosoliditet samt den riktlinje som meddelats enligt 104b.3 i direktivet för andra risker än risken för alltför låg bruttosoliditet. tas motsvarande bestämmelser i artikel 129.5, 130.5, 131.13 och 133.4 bort. I förhållande till dessa innebär punkterna a, b och c i artikel 92.1 ett tillägg liksom preciseringen om att de ytterligare kapitalbaskrav som avses i fråga om 104a är de som avser andra risker än alltför låg bruttosoliditet. Därutöver är skrivningen om den rikt- linje som har meddelats ett tillägg. Det anges vidare i artikel 128 att institut inte får använda kärn- primärkapital som upprätthålls för att tillgodose en av bestånds- delarna i dess kombinerade buffertkrav i syfte att tillgodose de andra tillämpliga beståndsdelarna i dess kombinerade buffertkrav. Institut får inte heller använda kärnprimärkapital som används för att upp- fylla det kombinerade buffertkravet för att uppfylla de riskbaserade delarna i kraven som fastställs i artiklarna 92a och 92b i tillsynsför- ordningen och artiklarna 45c och 45d i krishanteringsdirektivet. Skälen för utredarens förslag: Genom artikel 128 säkerställs att det kärnprimärkapital som används för att uppfylla det kombinerade buffertkravet inte används för att uppfylla vissa andra krav som instituten också måste uppfylla. Bestämmelsen i sig avser inte att reglera i vilken ordning kraven ska uppfyllas eller när ett institut ska anses inte uppfylla kraven och ingripande därmed ska ske. Sådana bestämmelser finns i stället i artikel 141 och 141b kapitaltäcknings- direktivet. Förbudet mot att använda samma kärnprimärkapital som används för att uppfylla minimikraven i tillsynsförordningen och det sär- skilda kapitalbaskravet för att uppfylla det kombinerade buffert- kravets reglerades tidigare i artikel 129.5, 130.5, 131.13 och 133.4. Dessa bestämmelser har genomförts genom 2 kap. 1 § buffertlagen där det anges att institut ska, utöver det krav på kärnprimärkapital som följer av artikel 92 i tillsynsförordningen och av ett beslut om särskilt kapitalbaskrav enligt 2 kap. 1 § tillsynslagen, ha ett kärn- primärkapital som motsvarar det kombinerade buffertkravet beräk- nat enligt 2 §. Bestämmelsen behöver kompletteras mot bakgrund av de tillägg, om det kapital som ska upprätthållas för att uppfylla det kombinerade buffertkravet, som görs i artikel 128 i förhållande till nämnda artiklar. Tilläggen grundar sig på att det i artikel 92 tillsyns- förordningen införs ett minimikrav i form av ett bruttosoliditets- krav, som är ett icke riskvägt krav, samt vid sidan av det ett särskilt kapitalbaskrav och en riktlinje för särskild kapitalbas, som också avser att täcka risken för alltför låg bruttosoliditet. Genom tilläggen framgår att det endast är kärnprimärkapital som används för att upp- rätthålla de riskvägda kraven som inte får användas för att uppfylla det kombinerade buffertkravet. Det förhållandet att det av 2 kap. 1 § buffertlagen framgår att institut ska ha kärnprimärkapital som motsvarar det kombinerade buffertkravet innebär i sig att institut inte får använda kärnprimär- kapital som upprätthålls för att tillgodose en av delarna i det kravet i syfte att tillgodose andra tillämpliga delar av kravet. Instituten ska alltså uppfylla samtliga delar av det kombinerade buffertkravet sam- . Det krävs därför inte några särskilda åtgärder för att genom- föra direktivet i sådan del. Det finns emellertid inte någon bestämmelse som anger att insti- tuten inte får använda kärnprimärkapital som används för att upp- fylla det kombinerade buffertkravet för att uppfylla de riskbaserade komponenterna i kraven som fastställs i artikel 92a och 92b i tillsyns- förordningen och de riskbaserade komponenterna i kravet för kapi- talbas och kvalificerade skulder i 4 kap. 3 a § och 3 c § första stycket 1 .