sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — I takt med att biobränsleinblandningen ökar kom- mer nyttan med att ersätta bensin och diesel med biogas att minska. Detta illustreras i figur 5.1, som visar livscykelutsläppen av koldioxid per kWh för bensin, diesel och naturgas , givet det förslag för reduktionsplikten som framlade i ett PM.106 105Livscykelutsläpp från fossil referens (bensin och diesel): koldioxid-ekv/MJ (enligt RED II). 106Energimyndigheten, Komplettering till kontrollstation 2019 för reduktionsplikten (2019). Under förutsättning att tillräckliga volymer flytande biodrivmedel kommer att finnas tillgängliga för att uppfylla reduktionsplikten är detta ett argument för att det är viktigt att möjliggöra biogasanvänd- ning även inom sektorer där den ersätter naturgas. Figur 5.1 Livscykelutsläpp av koldioxid från diesel, bensin och naturgas107 givet att utsläppen från bensin respektive diesel minskar enligt förslag för reduktionsplikten , PM Komplettering till kontrollstation 2019 för reduktionsplikten (2019) kg koldioxidekvivalenter/kWh Källa: (M 2018:06). 5.11Bedömning av nyttor som är svåra att kvantifiera Ett antal nyttor som har beskrivits kvalitativt i avsnitt 5.5 och 5.7 ingick inte i den kvantitativa bedömningen av biogasens nyttor vid produktion och användning (se avsnitt 5.6 och 5.8). Detta eftersom utredningen, i samråd med experter, bedömde att dessa nyttor inte var möjliga att inkludera i kostnadsnyttoanalysen på ett godtagbart sätt (se tabell 5.19). 107De livscykelutsläpp av koldioxid från bensin, diesel och naturgas som har använts återfinns i tabell 5.7. De antas minska enligt det förslag som har presenterat för i reduktionsplikten. Tabell 5.19 Motivering till varför enskilda kvalitativa nyttor inte har inkluderats i kostnadsnyttoanalysen och/eller klassificerats som svårbedömda Produktionen av biogas bidrar till att växtnäringsämnen återcirkuleras och att avfall nyttiggörs. dock vara svår att kvantifiera. Delvis som en följd av att växtnäringsämnen kan återcirkuleras även utan biogas- Utredningen har valt att inte inkludera sysselsättning i kost - Detta eftersom biogassektorn konkurrerar med andra sektorer om resurser, t.ex. arbetskraft och finan- siellt kapital, vilket kan leda till en obefintlig nettoeffekt på Med det sagt kan den lokala sysselsättningsnyttan dock bidra till att legitimera tekniken. Utredningen har valt att inte inkludera biogasens påverkan på ekonomisk aktivitet i kostnadsnyttokalkylen. Utredningen bedömer att denna nytta ej bör ingå i en Biogödsel bidrar till att ekologisk odling kan öka En rapport analyserade kostnaden av kraftigt minskad naturgasimport. att denna analys inte är kompatibel med RED . Kan svårligen kvantifieras eller bedömas kvalitativt Kan svårligen kvantifieras eller bedömas kvalitativt Minskad lukt från gödsel Kan svårligen kvantifieras. Kan vara en betydande nytta Ur ett nationellt perspektiv är denna nytta dock Utredningen bedömer att ASEK:s nyttoanalys avseende buller användning av biogas i inte är tillämplig. Negativ nytta i jämförelse med elfordon. Jämförelse med fossilt beror på val av fordon. svagas i takt med att fordonsflottan förnyas och elektrifie- Ett problem med att värdera dessa nyttor är att vissa svårligen kan kvantifieras med tillräcklig noggrannhet. För det andra saknas tillräck- ligt med underlag. Det är dessutom utmanande att jämföra nyttorna som en följd av svårigheter att standardisera dem, vilket är en förut- sättning för att väga dem mot varandra. Utredningen har därför inte jämfört nyttorna inbördes. I stället har de bedömts mot politiska mål och tillgängligt kunskapsunderlag. Nyttorna har graderats enligt föl- jande: I tabell 5.20 listas sambandet mellan biogasens nyttor och de mål som presenterats i kapitel 4. Som framgår av tabellen bidrar produk- tion och användning av biogas till måluppfyllelse av ett brett spann av mål. Tabell 5.20 Sambandet mellan mål och biogasens nyttor Rötning av organiskt material som exempel- ska inte ha några vis gödsel, avloppsslam och matavfall ger nettoutsläpp av växthusgaser till en energirik gas (metan) som om den inte atmosfären, för att därefter uppnå tas tillvara har en stark negativ klimat- Att använda biogasen som ersätt- har antagit ett etappmål om ning för fossila bränslen för el- och värme- att växthusgasutsläppen från inrikes produktion samt inom transportsektorn och transporter ska minska med minst som insatsråvara inom industrin leder till lägre utsläpp av växthusgaser. därmed vad som skulle kunna betecknas Av de sexton miljökvalitetsmålen kan pro- duktion och användning av biogas anses bidra med nyttor till ungefär hälften. Biogas är en förnybar energikälla som kan Elproduktionen ska vara helt förnybar användas för att producera förnybar el. användning i storskalig kraftvärmeproduk- tion kan biogas även bidra med reglerkraft. 1.Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag Säkerhetspolitiska mål och mål för samhällets krisberedskap 1.Målen för den svenska säkerhets- politiken är bl.a. att värna befolk- ningens liv och hälsa, liksom sam- hällets funktionalitet. 2.Målen för krisberedskapen handlar om att upprätthålla samhällsviktig verk- samhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar. Regional tillväxt och landsbygdsutveckling 1.Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. 2.Målet för den sammanhållna lands- bygdspolitiken är att den ska vara en landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet. 1.En konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till en håll- bar utveckling i hela landet. Produk- tionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenter- nas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självför- sörjningsgrad av livsmedel. Sårbar- heten i livsmedelskedjan ska minska. Biogas kan vara en del av näringslivets omställning till en hållbar produktion och därigenom stärka näringslivets komparativa fördelar. Därtill kan utveckling av hållbar teknik med koppling till biogasproduktion leda till sådan export som kan stärka företag som är etablerade i . Inhemsk produktion av biogas leder till ökad försörjningstrygghet när det gäller el, gas, drivmedel och värme. Biogasproduktion förekommer på många platser runt om i och bidrar därmed till utbudet av arbetstillfällen och regional tillväxt. Biogas bidrar till en mer cirkulär ekonomi, och att inhemskt producerad biogas kan bidra till regional tillväxt och till att för- stärka de ekonomiska förutsättningarna för gröna näringar. Produktionen av biogas och biogödsel kan även bidra till landsbygds- utveckling genom att skapa alternativa och kompletterande inkomstströmmar för jord- bruket. En ökad produktion av biogödsel är en del- lösning för att möjliggöra större produk- tionsvolymer av ekologiska livsmedel. Av de ovan listade nyttorna och målen vill utredningen särskilt peka på följande fyra som bedöms vara medelhöga till höga: •Att inhemskt producerad biogas bidrar till landsbygdsutveckling bedömer utredningen ge en medelhög nytta. Biogas bidrar till en mer cirkulär ekonomi, och att inhemskt producerad biogas kan bidra till regional tillväxt och till att förstärka de ekonomiska för- utsättningarna för gröna näringar. Produktionen av biogas och bio- gödsel kan även bidra till landsbygdsutveckling genom att skapa alternativa eller kompletterande inkomstströmmar till jordbruket. Svenska jordbruksprodukters konkurrenskraft kan öka om efter- frågan på och betalningsviljan för ekologiska produkter ökar, vilket biogödsel kan bidra till (se nästa nytta). Inhemskt produce- rad biogas bidrar också till uppfyllelsen av de övergripande målen för landsbygdspolitiken och Agenda 2030. •Att inhemskt producerad biogödsel bidrar till att den ekologiska produktionen kan öka bedömer utredningen vara en medelhög nytta. Dels eftersom det bidrar till en mer cirkulär ekonomi ge- nom att minska importberoendet av mineralgödsel, dels eftersom biogödsel kan bidra till ökad produktion ekologiska varor. Därtill bidrar nyttan till regeringens övergripande mål för landsbygds- politiken, Agenda 2030 och till inriktningsmålet för ekologiskt jordbruk som återfinns i den förra regeringens livsmedelsstrategi. •Att producenter av biogasmoduler och tillgången till uppgrade- rad biogas bidrar till industriell utveckling och det övergripande målet för näringspolitiken bedömer utredningen vara en medel- hög nytta. Detta sammanhänger med att företag som är baserade i är ledande producenter av moduler för biogasanlägg- ningar men är också ett resultat av att industri baserad i utvecklar produkter med ett lägre klimatavtryck. Biogas är en för- nybar gas som tillsammans med andra förnybara energigaser kom- mer att behövas i betydande volymer för att möjliggöra fortsatt produktion av dessa produkter (se kapitel 8). Slutligen bedöms det vara ett mervärde för företag att ha tillgång till cirkulär av- fallshantering. Utredningen bedömer att en ökad användning av förnybara energigaser kan öka den svenska basindustrins konkur- renskraft . •Att inhemskt producerad biogas bidrar till försörjningstrygghet bedömer utredningen vara en hög nytta bl.a. eftersom de sam- hällsekonomiska och företagsekonomiska kostnaderna vid ett tillfälligt stopp i naturgasleveranser bedöms kunna bli betydande. Vidare kan biogas bidra till att balansera det väst- svenska gasnätet. Därtill kan produktionen av biogödsel minska importberoendet av mineralgödsel och därmed bidra till en mer cirkulär ekonomi och ökad försörjningstrygghet. Slutligen kan en mer differentierad fordonsflotta med fler gasfordon bidra till en ökad beredskap eftersom det minskar beroendet av importerade flytande biodrivmedel. Det har bedömts vara av stor vikt att även dessa fyra nyttor beaktas av utredningen. Tre av dem är dessutom kopplade till inhemsk pro- duktion av biogas. Övriga nyttor anser utredningen vara svårbe- dömda, se motivering i tabell 5.19. 6Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Många styrmedel försvårar en samlad bedömning av deras samlade styrverkan Det breda anslag kring begreppet styrmedel som indikeras i utred- ningens direktiv medför att kartläggningen av styrmedel blir för- hållandevis omfattande. Mängden styrmedel som samverkar gör det även svårt att urskilja effekterna av enskilda styrmedel på produktio- nen och användningen av biogas. Därtill kan det konstateras att det har tillkommit ett antal styrmedel som kanske ännu inte har fått fullt genomslag på produktionen och användning- en av biogas eller på användningen av bränslen som konkurrerar med biogas. Mängden styrmedel och att de träffar olika delar av biogasens värdekedja gör det sammantaget vanskligt att bedöma deras samlade styrverkan. Utredningen kan emellertid konstatera att de befintliga styrmed- len inte har resulterat i någon betydande utveckling av biogasproduk- tionen i . Allmänt sett kan man konstatera att olika styrmedel har bidragit till att det jämfört med många andra länder används en hög andel biodrivmedel i . Däremot har de inte på motsva- rande sätt stimulerat fram inhemsk produktion av sådana drivmedel (inkl. biogas). Styrmedlen bedöms dock ha bidragit till en ökad an- vändning av biogas, som dock främst har mötts av im- porterad biogas. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Ekonomiska styrmedel har varit viktiga Ekonomiska styrmedel har i många fall varit avgörande för tillkomst av biogasproduktion, fortsatt eller utökad produktion och för att sti- mulera biogasanvändning. Det viktigaste ekonomiska styrmedlet i sammanhanget är bioga- sens skattebefrielse. Skattebefrielsen har främst bidragit till att sti- mulera fram en ökad användning av biogas inom vägtransportsek- torn. Följden av att har valt att framför allt stötta använd- ningen av biogas, som grannländer valt att i första hand stötta inhemsk produktion av biogas blir att importerad biogas får stöd både i produktions- och i användarledet, som den svenska gasen får stöd i användarledet. När svenskproducerad gas exporteras till andra länder får den inte del av det landets produk- tionsstöd. Följden av detta blir att svenska biogasproducenter får sämre konkurrensvillkor än sina utländska konkurrenter. På produktionssidan har det s.k. gödselgasstödet varit ett viktigt ekonomiskt styrmedel för produktion av gödselbaserad biogas i mindre anläggningar och det tillfälliga Biogasstöd 2018 bedöms ha varit en betydelsefull tillfällig insats för att stötta svensk biogaspro- duktion då konkurrensen från importerad biogas tilltog och pressade priserna. Att stödet endast utlovades (även om det sedan förlängdes på en lägre nivå ) bidrar dock till osäkerhet kring biogasproduktionens framtidsutsikter. Klimatklivet är ett investeringsstöd som har bidragit till utbygg- naden av tankställen för fordonsgas och produktion av biogas från avfall. Beviljade klimatklivsprojekt som har gällt investeringar i bio- gasproduktion har inte alltid fullföljts för att projektägarna har be- dömt att det råder allt för stor osäkerhet kring vilken avsättning de kommer att för den producerade gasen och till vilket pris. Svårig- heter att få till medfinansiering – som också till viss del kan samman- hänga med en bedömning av marknadsrisken – har i vissa fall också gjort att biogasprojekt inte har realiserats. Via Klimatklivet har även merkostnader vid inköp av gaslastbilar kunnat få stöd. Liknande stöd kan nu fås inom ramen för den nya satsningen på ett innovationskluster för flytande biogas (Drive LBG). I budgetpropositionen har därtill en klimatpremie för miljö- lastbilar föreslagits som eventuellt även kan komma att omfatta gas- drivna lastbilar. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad EU-lagstiftning på flera olika områden (energiskatter, utsläppshan- del, statsstödsregler, transporter m.fl.) påverkar förutsättningarna för produktion och användning av biogas i och begränsar möjligheterna för att implementera nationella styrmedel. Regelutvecklingen inom EU och i vissa internationella samarbets- organ är en osäkerhetsfaktor, som kan komma att förändra förut- sättningarna för mer strategiskt inriktade nationella insatser som syftar till att gynna inhemsk produktion och användning av biogas. Det gäller exempelvis den pågående översynen av ETS, utsläppskrav på fordon och den framtida utformningen av statsstödsregelverket för miljö- och klimatrelaterade stöd. Styrmedel och andra åtgärder som kan hindra biogasens utveckling Styrmedel som inte primärt är inriktade på att gynna just produktion eller användning av biogas kan fungera som hinder för utvecklingen på detta område. Det kan exempelvis handla om miljökrav eller styr- medel som är inriktade på att gynna eller ställa krav på andra bio- bränslen, exempelvis reduktionsplikten eller naturgasens skattebe- frielse inom vissa sektorer. Elbusspremien är ett annat exempel. Offentlig upphandling är ett kraftfullt administrativt styrmedel som kan anses ha haft stor betydelse för biogasanvändningen i . Konkurrensen från nya biodrivmedel gör att det är än mer angeläget att även biogasens andra nyttor (vid sidan av utsläppskrav från trafiken) vägs in i samband med upphandlingar. Om en offentlig aktör har för avsikt att gynna just biogas i en offentlig upphandling är det ofta nödvändigt att ställa explicita krav i upphandlings- underlaget och/eller i urvalsprocessen på att just biogas ska användas som drivmedel, att gasdrivna fordon ska användas eller att de livsmedel som upphandlas ska komma från biogödselbaserad pro- duktion. tillhandahåller hållbarhetskriterier för olika varor och tjänster. Det är dock frivilligt för upphandlande myn- Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad digheter att tillämpa dessa kriterier. Det pågår ett arbete med att revidera kriterierna för drivmedel. Upphandling av kollektivtrafiklösningar (t.ex. busstrafik) styrs i många fall av branschgemensamma miljökrav. Dessa är främst inrik- tade på att minska utsläpp av kväveoxider och partiklar från bussars dieselmotorer och minskade utsläpp av växthusgaser. Beträffande upphandling bör det även nämnas att den utdragna processen med att uppdatera den s.k. miljöbilsförordningen och den därtill knutna miljöbilsdefinitionen bedöms ha påverkat marknaden för biogasfordon negativt. Biogasregister som grund för utveckling av nya styrmedel Förutsättningarna för att utveckla eller tillämpa vissa styrmedel (där- ibland elcertifikatssystemet och EU ETS) som skulle kunna gynna biogasen sammanhänger med att det inte finns något biogasregister till vilket det kan vara möjligt att koppla hållbarhetskriterier och ur- sprungsgarantier. Ett register, eller någon form av databas av detta slag, kan dock väntas som en följd av krav i EU:s omarbetade förny- bartdirektiv som ska vara införlivat i svensk rätt . Kommunernas ansvar för va- och avfallsfrågor Mycket av den biogas som produceras i baseras på substrat som uppkommer inom ramen för kommunernas vittgående ansvar för va- och avfallsfrågor. Det tydliga kommunala ansvaret på dessa områden kan utgöra ett hinder för staten att tillämpa en striktare styrning på dessa områden. Därtill varierar de lokala förutsättning- arna för va- och avfallshantering ofta i olika delar av landet i en sådan utsträckning att det kan vara svårt att ställa generella, nationella krav på exempelvis rötning av avfall och omhändertagande av den biogas som därmed uppkommer utan att det får oönskade fördelningspoli- tiska effekter. Att kommunerna har möjlighet att anpassa sin verk- samhet till lokala produktions- och marknadsförutsättningar torde dessutom vara en förutsättning för att verksamheten ska kunna be- drivas på ett effektivt sätt. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad I sammanhanget bör det även noteras att den förestående imple- mentering av EU:s reviderade avfallsdirektiv innebär att det kommer att ställas ökade krav på insamling av mat- avfall. Detta kan väntas öka tillgången till rötbart substrat , vilket kan förbättra förutsättningarna för produktion av biogas i . En ökad användning av biodrivmedel anses vara nödvändigt för att transportsektorns 2030-mål ska kunna uppnås. Reduktionplikten är ett viktigt styrmedel för att öka andelen förnybara flytande driv- medel. Biogas omfattas inte av reduktionsplikten utan åtnjuter i stället den ovan omnämnda skattebefrielsen. Reduktionspliktens fortsatta utveckling och hur detta styrmedel indirekt kommer att på- verka förutsättningarna för produktion av och efterfrågan på biogas är en viktig faktor att beakta. I den nationella godstransportstrategin framhåller regeringen att reduktionsplikten bör kompletteras med fortsatt skattebefrielse, så långt det är möjligt, för höginblandade och rena biodrivmedel samt biogas, så att dessa biodrivmedels konkurrenskraft gentemot deras fossila motsvarigheter kan behållas. Bonus-malus-systemet är ett styrmedel som har varit i bruk och dess effekt på försäljningen av gasbilar är ännu svår att bedöma. En översyn av bonus-malus-systemet har utlovats i det s.k. . I anges det också att klimatbonusar och avgifter på personbilar ska förstärkas och förenklas. Enligt upp- gift från Miljö- och kommer exempelvis en an- mälan om en förordningsförändring som medger enskilda typgod- kännanden av gasbilar att lämnas till kommissionen senare . Förordningsförändringen kan sedan börja gälla så snart kom- missionen har tagit ställning till anmälan. Export av gasbilar trafik har ökat som nyregistreringen av gasbilar har minskat. Det tilltagande intresset för elektrifiering av fordonsflottan och riktade styrmedel i form av stöd för investeringar i bl.a. laddinfra- struktur kan påverka intresset för satsningar på gasinfrastruktur och/eller inköp av gasfordon. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad I den s.k. 73-punktsuppgörelsen (alt. ) anges uttryck- ligen vikten av investeringar i produktion och distribution av biogas. Det sägs även att det inte längre ska vara tillåtet att sälja nya bensin- och dieseldrivna bilar. Utöver detta innehåller avtalet en skrivning om att ett årtal ska utredas för när fossila bränslen ska vara helt utfasade. I en annan formulering slås det fast att det ska genom- föras en bred översyn av regelverken för återvinning och hantering av avfall och restprodukter för att främja innovation och företagande i den cirkulära ekonomin. Insatser ska enligt avtalet också genom- föras för att stödja utvecklingen till ett fossiloberoende jordbruk. En punkt som handlar om att göra det möjligt att leva och bo på lands- bygden tar särskilt upp att det ska skapas bättre förutsättningar för gröna näringar. I utredningens direktiv slås det fast att staten, kommuner och lands- ting har främjat produktion och användning av biogas på olika sätt genom ett antal styrmedel och åtgärder. För att få en samlad bild av biogasens konkurrensvillkor behöver utredaren kartlägga och analy- sera de styrmedel som används och redovisa deras samlade styr- verkan. Vidare sägs det att kartläggningen kan omfatta olika typer av styrmedel inom olika sektorer och ska inte vara begränsad till stöd för produktion eller användning av förnybar energi. Den kan om- fatta alla typer av åtgärder och styrmedel – t.ex. krav på insamling av matavfall eller styrmedel för ökad användning av biogödsel. Särskild hänsyn ska tas till att föreslagna styrmedel ska fungera med den integrerade handeln av biogas i EU, vilket innebär att det är lämpligt att kartlägga de styrmedel som används i de länder som hand- lar gas med. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Detta kapitel innehåller en kartläggning av de styrmedel som direkt eller indirekt har betydelse för produktionen och användningen av biogas i inklusive produktion och användning av biogödsel. En beskrivning av styrmedel som används i några av de länder som handlar gas med finns i kapitel 9. Inledningsvis redovisas en del allmänna resonemang om olika styrmedel. Därefter följer en beskrivning av de styrmedel som i dags- läget har en direkt eller indirekt påverkan på den svenska biogas- marknaden. Utöver dessa finns åtskilliga andra styrmedelsbesläktade åtgärder och insatser som exempelvis kommunala eller regionala offentliga aktörer begagnar eller som intresseorganisationer, företag etc. använder som kan ha som syfte att gynna användning eller pro- duktion av biogas. Därtill finns styrmedel som är inriktade på att stimulera eller förhindra ett visst agerande och som därigenom in- direkt gynnar biogas. Det kan handla om beskattning av utsläpp från ett fossilt bränsle som gör det relativt sett ekonomiskt mer för- delaktigt att använda ett fossilfritt alternativ som exempelvis biogas. 6.3.1Politiska mål och marknadsmisslyckanden På en fungerande marknad styr utbud och efterfrågan vilka varor och tjänster som ska tillverkas och konsumeras. Givet att vissa viktiga villkor är uppfyllda resulterar detta i ett samhällsekonomiskt effek- tivt utfall. Marknadskrafterna säkerställer att den samhällsekono- miska marginalkostnaden för att producera varan eller tjänsten mot- svarar den samhällsekonomiska marginalnytta som konsumenterna upplever av att konsumera varan. Därmed är samhällsnyttan maxi- merad i den betydelsen att det inte går att förbättra situationen för någon aktör utan att försämra för någon annan. Det finns dock en rad situationer och företeelser som kan inne- bära att en marknad inte lyckas lösa sin grundläggande uppgift.