sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Möjligheter att medfinansiera infrastruktur och höja ortens platskvaliteter får ses som mycket små liksom att bidra till drift av delningstjänster. Den ringa exploateringen, det vanligtvis låga q- värdet och invånarnas syn på att bilen är nödvändig bidrar till det – liksom den svaga detaljplanetraditionen i detta scenario. Syftet som ligger bakom kravet på transportplaner måste därför mötas med en samlad strategi som exemplet i visar. I ett projekt inom Den Attraktiva Regionen har Region utvecklat en strategi som innehåller på fyra nivåer: regional utveckling, ortsutveckling, flöden i transportnoden samt utformning och symbolfunktioner i noden. nå dit krävs inte bara planeringsunderlag utan som visar hur de fyra nivåer kan utveckla orten i sitt sammanhang och hur detta kan mobilisera olika parter att medverka Antingen man bor i en stad, en liten ort eller på ren landsbygd, har de flesta en urban livsstil och ingår i IKT-samhällets ekonomi. Det visar sig bland annat i att andelen barn som går i förskola är lika stor i alla kommuner – från att tidigare legat markant lägre i mindre Med urban livsstil följer ett mobilitetsbehov som inte bara gäller av alla resor har andra målpunkter. Det förstärker behovet av en genomtänkt lokalisering av service och tjänster, såväl offentliga som privata som har betydelse i vardagen, vilket bör beaktas i kraven på en eventuell transportplan Direktivet pekar mot att det mest självklara användningsområdet för någon typ av transportplanekrav i detaljplaneringen är scenario , dvs vid större sammanhängande exploateringar där investeringarna är stora och transportplanens följdkrav är någorlunda lätthanterliga för en byggherre. Scenario är dock mindre vanligt och svarar knappast mot syftet att skapa ett styrmedel för omvandling av den samlade tätortsstrukturen i hållbar och kan ett krav vid detaljplanering medföra att planläggningen inte Det minskar inte angelägenheten av att öka integrationen mellan bebyggelseutveckling och transportplanering. Det pekar däremot mot att kraven på transportplan på lämpligt sätt mer riktas mot kommunerna på ett sådant sätt att det bidrar till kunskaps- och kompetensutveckling. Möjliga6 formerHurför hurkankravettpåkravtransportplanerpå transportplanerkan knyts till detaljplaneringenutformas?– mot bakgrund av de vitt skilda förutsättningarna som redovisats ovan – kan diskuteras med stöd av matris 3 nedan. annan part att göra underlag till stöd för underlaget integreras i och Hur ska det framtagna ramen för plan- och underlaget integreras i och Föder underlaget nya krav på annan part som i sin tur program som leder till programmet integreras i och Hur ska det framtagna och förvaltning av ett programmet integreras i och Föder underlaget nya krav på annan part som i sin tur Matris 3, olika tolkningar av krav på transportplaner i detaljplaneringen Kategori6.1 1 kanTrymmasansportplaninom ramenför rumsligaför vad somåtgärdreglerasinominomramenplan- ochförbygglagenPBL . Frågan i dessa fall är då om en större grad av detaljstyrning kan bidra till de önskvärda målen enligt direktivet. För att så ska vara fallet bör följande aspekter ingå i överväganden om regleringar inom ramen för : handlar om huruvida bestämmelser i detaljplan kan medverka till att belysa de systemDen första- och strukturfrågor som rör området, som del av en regional och urban struktur. Reglerna bör, för att vara konstruktiva, inriktas mot att klara ut dessa frågor i tidiga skeden i planprocessen. handlar om huruvida krav på viss teknik ska användas eller vissa administrativa villkorDen andraska vara uppfyllda. Sådana bestämmelser har undvikits i då reglerna kan vara olyckligt låsande. Dvs att främja robusta regler som tillåter framtida anpassning. handlar om huruvida den grundläggande balansen i kan bibehållas,Den tredje dvs där egenskapskraven är få och kraven på processen desto fler i syfte att planläggningen ska spegla lokala förhållanden. Mot denna principiella bakgrund diskuteras nedan sådana villkor som säkrar lämplighet för bebyggelse dvs dess integrering meddelsden övriga regionala och urbanaplanområdetsstrukturen och som visats ovan har koppling till områdets yttre tillgängligheten, villkor som planområdet på sätt som underlättar för brukare att bete sig resurseffektivtdels och som harordnar upp koppling till områdets nåbarhet. Som framgår av samtliga sce arier bör tillkommande bebyggelse på ett mycket mer medvetet sätt inordnas i ett övergripande rumsligt sammanhang än som vanligtvis sker i planeringen. Trots övergripande syfte och ändamålsbestämmelser i som avser främja hållbar utveckling är praxis ännu grundad i tidigare epokers planeringsparadigm (även om planer tillkomna börjar motsvara den inriktning som följer av Strategi för levande städer I förarbetet till gällande nuvarande plan- och bygglag (prop 2009/10:170) utvecklas inte begreppet ändamålsenlig struktur särskilt. Däremot motiveras 2 kap 3§ med att den ska ”främja en integrerad och förutseende samhällsplanering som anpassas till ett förändrat klimat och som främjar minskade utsläpp av växthusgaser.” (sid 414) Vidare uttrycks att bestämmelsen ska ligga till grund för de avvägningar som ska göras mot motstående enskilda intressen. förarbetet till plan- och bygglag understryks att i lämplighetsbedömningen ska kommunalekonomiska bedömningar ges stor tyngd (sid 115). bebyggelsemiljöns utformning behov av ”en sammanvägd helhetsbedömning så att skilda trafikantgruppers behov beaktas. Det ligger då i sakens natur att kollektivtrafiken ges goda förutsättningar.” Mot bakgrund av beskrivningen ovan i avsnitten 2 och 4 är det lätt att konstatera att dessa allmänna förutsättningar inte fått något större genomslag på det sätt som avses och avsågs. Grundtanken är vidare obruten – att en ändamålsenlig struktur ska tydliggöras i översiktsplaneringen. Krav på en transportplan bör mot den bakgrunden formas så att den kan premiera nyttan av att en kommun har en aktuell översiktsplan som är tydlig vad gäller tätbebyggelsens framtida struktur, dvs belyser varje delområdes yttre tillgänglighet och integration i ett hållbart Kravet på en transportplan bör därför primärt riktas mot kommunen. och komma till uttryck direkt i plan- och Om istället kommunen genom en transportplan skulle kunna rikta krav gentemot en part kommer den samlade nyttan av kravet att minska. Dessutom kan den få tveksamma konsekvenser för vissa parter: − Ett krav gentemot upprättarnaskulle äventyraav nationelloch ryckatransportplanplaneringen urochdetlänstransportplanövergripande samt sammanhangtrafikmyndigheteni vilket den tillkommit. Istället bör de krav som en långsiktig bebyggelseutveckling kan ställa på planering på nationell och regional nivå göras i de processer som tillkommit för ändamålet. En effektiv samordning av infrastrukturinvesteringar och regional kollektivtrafikförsörjning bör då ske i processer kring nationell transportplan, regionala utvecklingsstrategier, RUS, regionala strukturplaner (regionplaner), länstransportplaner, LTP, och regionala trafikförsörjningsplaner. Ett krav i i anslutning till detaljplanen eller planprocessen riktat mot offentliga parter på regional och nationell nivå skulle således bli kontraproduktivt genom att försvåra långsiktiga strategier inkluderande prioriteringsordningar av framtida åtgärder i infrastruktur och trafikering i ett Däremot öppnar kommunens strategiska planering för förhandlingsöverenskommelser med olika parter för att främja kommunens intentioner. Ett krav gentemot byggherrar i detaljplaneprocessen kan inte heller motiveras. övergripande rumsliga utvecklingsplaneringen på övergripande nivå är en angelägenhet som motiverar var och i viss mån när en genomförandeinriktad planläggning Vad som istället kan övervägas är och på så sätt att skärpa skrivningen i 2 kapitlet 3§ första stycket 1 ett krav på att förtydliga processen kring detaljplaneringen (4 kap. 34§). Förslagsvis bör övervägas att behovsbedömningen obligatoriskt (se skiss i bilaga 2), ska innehålla en analys av områdets Behovsbedömningen har förlorat i betydelse (2016). Ett förtydligat krav på behovsbedömningen som är mer inriktat på långsiktiga klimat- och hållbarhetskonsekvenser (sociala, ekonomiska, ekologiska) i stället för mot miljökvalitetsnormer öppnar för en dialog med berörda myndigheter. Dessa förändringar kan vidare indirekt premiera tydliga ställningstagande i översiktsplanen eftersom det blir en belastning på enskilda detaljplaneprocesser om sådana överväganden är obligatoriska i behovsbedömningen. Förutsättningarna för att hantera frågorna i strategisk översiktsplanering behöver då förbättras – jag återkommer till detta i avsnitt 7.2. KravOmrådetspå nåbarhet,närmaresomutformningsyftar till att uppnå en hållbar mobilitet och underlätta en hållbar livsstil vid utformningen av ett bebyggelseområde, är en central del av en gestaltad livsmiljö med stöd i . I samband med exploateringar skulle krav kunna riktas mot byggherrar/ fastighetsägare att visa hur detta närmare kan uppnås. För att uppnå syftet kan – som visas i exemplen från och – egenskapsbestämmelser och administrativa bestämmelser om utökad lovplikt samt villkor för bygglov användas. Jag kan emellertid konstatera att nuvarande bestämmelserför att bebyggelse skulle kunna utformas i den riktning som direktivetnte utgörförespråkarett hinder– och som exemplen visar. Således kan en genomtänkt utformning av ett bebyggelseområde leda till mer lättanvända gång- och cykelstråk, naturliga platser för uppställning/förvaring av delade cyklar och bilar (pooler), noder för leveranser och återvinning i kombination med en väl designad närmiljö för barn, äldre och individer med funktionsvariationer. Vidare kan i bestämmelser anges i vilka delar av området där annan verksamhet vid sidan av bostäder får goda förutsättningar att kunna allokeras/etableras. Risker med att gå via än mer detaljerade bestämmelser i detaljplanen är att dessa kan bli låsande vid den slutliga utformningen vilket kan föranleda planändring eller uppbindning till överspelade lösningar. Som ovan beskrivits är det främst planeringspraxis som måste brytas. ökad förståelse för och kompetens att hantera utformningsfrågor i förhållande till hållbar mobilitet måste då till. Då är det inte skärpningar i lagens egenskapsbestämmelser som kan ge bäst effekter, utan att främja att planeringsprocessen blir kunskapsuppbyggande i här avsedd Direktivets syften kan mot denna bakgrund istället uppfyllas i ska klargöras ett områdes tillgänglighetsegenskaper på samma sätt som de redovisats i förslaget ovan. 4 kap. 33§ första stycket 4 I detta fall kan de inte lika självklart knytas till behovsbedömningen, istället bör övervägas att tillföra en bestämmelse i , som förtydligar att planbeskrivningen ska en del av pl tydliggöra hur planutformningen främjar en hållbar och likvärdig mobilitet. blir det en oväsentlig fråga om kommunen kan ålägga annan part att göra dennadel eller om kommunen gör den och tar ut kostnaderna genom planavgifter. Alternativt kan transportplanen ses som en del av arbetet tillhörande översiktsplaneringen och då vara skattefinansierad. Det aktuella exemplet från visar att de egenskaper som efterlyses i direktivet kan (se ruta 5 sid 44-46). Det kan då ske tidigt i den samspelsprocess mellan kommun och byggherre och andra berörda som måste till för att en plan ska kunna antas och genomföras. Samverkan kan då ske i planeringsprocessen och i de markanvisnings-/ exploateringsavtalsförhandlingar som normalt föregår eller sker parallellt Resultatet kan då komma till uttryck i avtalen respektive i planbeskrivningen. processer kan kommunen ställa från byggherren som visar att ovanstående frågor varit vägledande för utformningen av området. Processer kring kvalitetsprogram har visat sig ge förbättrad förståelse från byggherrar kring kommunens intentioner och bättre mellan kommun och byggherre respektive byggherrar sinsemellan. kan läggs fast i kommunfullmäktige som en policy för kommande Det underlättar processerna i efterföljande detaljplaner som således inte behöver belastas i samma utsträckning. Vad som kan övervägas är Att transportplanen redovisar områdets närmare utformning och konsekvenserna ur mobilitetssynpunkt inom området. Således föreslås att transportplanen tydliggörs vara (4 kap. 33§). Förslagsvis bör övervägas att göra behovsbedömningen obligatorisk med avseende på konsekvenser av områdets (4 kap. 34§) Summeraringvi vad som ovan sagts om områdets allmänna tillgänglighet och dess yttre tillgänglighet med områdets närmare utformning och konsekvenserna för att skapa en goda förutsättningar för en hållbar mobilitet blir förslaget att tillföra En bestämmelse i, som förtydligar att planbeskrivningen ska tydliggöra hur planutformningen4 kap. 33§ förstafrämjarstycketen4 hållbar och likvärdig mobilitet. Samt en bestämmelse i 4 kap. 34§ som vidgar behovsbedömningen till att gälla påverkan från områdets transportförutsättningar och vad som föreslås göras för att begränsa klimatgasutsläpp. För att ovanstående ändringarna ska få avsett genomslag föreslås dessutom förs in som begrepp i (se bilaga 2) – transportplanen kan då utvecklas via allmänna råd och via kunskapsbanken inom 2 kapitlet 3§ första stycket 1 förtydligar att komplettera begreppet hållbar utveckling med ett tillägg 3 kap. 5§ första stycket 4 De mobilitetslösningar som diskuterats har sin bäring i första hand på scenario får kravet på transportplan inte indirekt bidra till att färre planer upprättas vid komplettering och förtätning i befintliga orter. Ett stöd som kan övervägas är den modell för statsbidrag som infördes när landets kommuner i den fysiska riksplaneprocessen ålades att upprätta kommunöversikter. Om transportplanen föreslås vara ett kommunalt plandokument skulle upprättandet av en första plan kunna ske med statsbidrag. viktigt med tanke på planeringsresurser och kompetens i mindre kommuner. Direktivet bygger på att krav på transportplaner utöver vad som behandlas i 6.1 kan tillföra Transportplan – ett program för managementåtgärder frågor där det inte räcker med att ge goda förutsättningar genom planutformning och Flera av de bakgrundsstudier som ligger till grund för direktivet lyfter möjligheter att ställa krav på olika aktörers förvaltning och skötsel av system och anläggningar som inte kan regleras inom ramen för . om ska kompletteras med en ny typ av bestämmelser som möjliggör detta om andra lösningar är lämpligare. På samma sätt som ovan kan dessa frågor behöva analyseraseller med avseende på om det gäller planområdets yttre tillgänglighet och integrering i en urban och regional struktur eller om det handlar om införande och drift av faciliteter i området. EnOmrådetsviktig frågaintegreringsom aktualiserasi en urban ochär omregikollektivtrafikennal struktur är framdragen när områdets boende och verksamheter börjar flytta in och inte först när området är färdigutbyggt och mobilitetsmönster redan etablerade. En sådan bedömning skulle kunna ingå i en transportplan som mellan kommunens och trafikmyndighetens planering. En sådan transportplaninstrument för riktarsamordningsig då inte primärt till framtida byggherrar. Det öppnar emellertid för att undersöka om en byggherrekan medfinansiera kollektivtrafiken. En sådan medfinansieringunderkan tänkastiden områdetske på tvåbyggssätt,utantingen genom att ett villkor på medfinansiering införs i samband med planläggningen eller efter en förhandling på mer övergripande nivå efter modell av storstadsförhandlingarna. ExempelFaciliteterpåi områdetfacilitetersomkanfrämjarvara ettavmobilitetshushållbar mobilitet(hub) som förenar (1) en leveranspunkt för varor med möjlighet att ta emot dessa utan att någon är hemma (exempelvis utrymme för tillfälligt kyld förvaring av hemleveranser, bekväm transport från hub till hemmet), med (2) uppställning av fordon med prioritet för delade och eldrivna samt för cyklar samt med (3) sortering av avfall mm. Det räcker då inte med att den fysiska infrastrukturen kommer på plats. En hub ska vidare fungera driftsäkert på samma sätt som varje hushåll får el, vatten mm. Andra frågor som lyfts i olika underlag är exempelvis informationssystem för kollektivtrafiken, infrastruktur för videokonferenser, tillgången till bekväma delningstjänster (bilar, cyklar), främja delning genom att minska kraven på bilplatser mot villkor som att upprätta en transportplan eller att medverka i en MM-plan som innehåller en mobilitetslösningar med ekonomiska incitament för miljöanpassat resande för medarbetare, besökare och En transportplan skulle då visa hur hållbarhetslösningarna blir verklighet och sedan drivas ekonomiskt och administrativt av byggherren eller annan aktör. Det som kännetecknar tankarna bakom kravet på transportplan – utöver att kommunen skulle kunna ställa kravet på att upprätta den på annan part – är att dessa är vaga i hur den sålunda upprättade planen ska främja en hållbar mobilitet hos brukare ett krav från kommunen gentemot fastighetsägare/byggherrar och verksamhetsutövare vidtar åtgärder som påverkar boende och verksamma. Hur ser den rättsliga grunden ut? Inga förslag pekar ut transportplanen som direkt rättsverkande gentemot enskild. Den kan beskrivas som ett program med olika inslag av aktiviteter som byggherren eller annan part åtar sig att genomföra. En grund vore att säkra ett genomförande inom ramen för vad gällande lag säger om villkorat bygglov. Dvs bygglov beviljas först då vissa åtgärder vidtagits. Om gällande regler (för vad villkorat lov får innehålla) skulle ändras i förslagsställarnas anda uppstår emellertid frågetecken: om samspelet mellan byggherre och kommun sker genom att ett villkorat lov som ställer kravet att byggherren vidtar åtgärder hur följs dessa upp? hur följs effekterna upp? Uppföljningen av ett villkorat bygglov för en viss fysisk åtgärd handlar om att åtgärden kommit på plats innan byggandet som kräver tillstånd påbörjas. Det går enkelt och snabbt att kontrollera. Men en tillämpning när villkoren istället gäller en aktivitet? Exempelvis att ta fram en transportplan eller en åtgärdsplan som beskriver framtida aktiviteter gentemot olika målgrupper. Det kräver ett helt annat synsätt. Vilka sanktioner ska utlösas om åtgärdsplanen inte fungerat gentemot brukarna när detaljplanen är genomförd? En koppling, som kan vara effektiv inom ramen för miljölagstiftningen och andra verksamhetspåverkande lagar där åtgärd och ansvar är helt utklarat, förfaller således tveksam om den införs i . De två lagarna speglar olika styrningsfilosofier som var och en fungerar inom sin logik – men inte oreflekterat sammanblandas (2006). Vidare saknar den effektiva samverkan som sker i planeringsprocessen en fortsättning i förvaltningsskedets organisationsformer i kommunerna (se sid. 45). Utan omfattande ändringar i kommunernas organisationer, ansvars- och arbetsformer riskerar denna typ av styrning (som innebär ett nytt miljöbalksliknande förhållningssätt i ) att ambitiösa planer och villkor för genomförandet dels inte påverkar den slutliga målgruppen till beteendeförändring, dels innehåller så komplicerade uppföljningssystem att det inte blir använda. Kraven blir med andra ord kontraproduktiva. Av ovanstående drar jag slutsatsen.att drifts- och förvaltningsfrågor inte ska regleras genom Frågan är om kommunen på annat sätt ska kunna ålägga andra parter att vidta och bekosta Från exemplen ovan kan vi konstatera att denna fråga inte enkelt låter sig lösas De då ofta mindre exploateringarna inte har möjligheter att bära sådana Den ofrånkomliga effekten är då att bebyggelseutvecklingen koncentreras till nya större sammanhängande exploateringar – en icke önskvärd effekt då både den löpande stadsomvandlingen i hållbar riktning försvåras och mindre samhällen ofrånkomligen lämnas En transportplan som innehåller krav på åtgärder som berör det aktuella området inom olika parters ansvar för drift och förvaltning bör mot bakgrund av ovanstående inte formellt vara knuten till planläggningen inför en enskild exploatering. Den bör i stället vara ett utifrån vilken kommunen kan driva frågor i annan form – ett Skälen för det är att exemplifierade krav kan riktasmot såväl byggherrar, fastighetsägare och framtida verksamhetsutövare som offentliga myndigheter. som kommunalt underlag kan på så sätt användas med i varje enskild plan berörda parter, som då syftar till att i samverkan och förhandlingar och som förtydligar hur det berörda utbyggnads- och inremobiltillgänglighettet kan utformas och därefter förvaltas av olika parter. Av dessa skäl bör drift- och förvaltningsfrågor även bestämmas i tillkomna i förhandlingsprocesser och inte genom bestämmelser i detaljplan.avtal Så görs i avtal tillkomna i storstadsförhandlingarna. Visserligen reglerar sådana avtal inte åtgärder i samband med detaljplanen, däremot är de förknippade med uppföljning av trafikflöden och andra förvaltande åtgärder. En viktig del i sådana avtal är hur åtgärder inom berörda verksamheter följs upp. I stället för logiken inom miljötillsyn (med villkor i tillståndet och sanktioner vid överträdelser) handlar det här om hur uppföljningen sker utifrån olika parters åtaganden exempelvis i organisering av vården av överenskommelsen. Som ovan beskrivits får avtal (åtminstone exploateringsavtal) inte gå längre än vad som uttryckts i (se avsnitt 4.2.1). En slutsats som följer av ovanstående är att det i det fortsatta arbetet bör övervägas att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och markanvisningsavtal får innehålla enligt . En annan möjlighet är att se avtalen som civilrättsliga och helt frikopplade från . Avsnitt 7 Andra former för att möta syftet bakom kravet på transportplan I avsnitt 2 sid 15 och avsnitt 4 sid 30 redovisas framväxten av en diskursiv syn på planeringen Förhandli gsmodeller och strukturerade processer byggd på forskning och praktiska erfarenheter. Bakgrunden ligger i att förutsättningarna för samhällsplanering i grunden förändrats. De karaktäriseras som svåröverskådliga, svårförutsägbara och därmed komplexa och svårhanterliga (, 2015). förhållanden innebär att en åtgärd förändrar inte bara ett avsett förhållande utan påverkar också en rad andra (staden som organism). Då är det inte enbart fördjupade analyser eller mer underlag som krävs. Det kräver att berörda parter (ömsesidigt beroende av varandra) delar bilden av vad som är problem och vad som lämpligen kan göras för att möta dem (gemensamma Planeringsprocessen syftar då till att först forma en gemensam mål- och problemuppfattning och därefter finna de lösningar som respektive part är beredd att medverka Synsättet utvecklades i forskning i anslutning till projektet benämns forum-arena-court-modellen (FAC-modellen). Den goda staden. Ovanstående kan illustreras med följande. Forskningsresultaten som belyses i avsnitt 2 visar att tillgängligheten generellt har stor betydelse. Men förklaringsfaktorn är inte entydig. Enskilda fallstudier visar exempel på att tillgänglighet både haft betydelse eller helt saknat sådan (SLL 2014). Vissa effekter uppträder först efter mycket . Vissa effekter uteblir helt trots att empirin från andra liknande fall talar för att så sannolikt skulle skett. Från fallstudier tonar istället fram en bild, som visar att planprocesserna och samspelet mellan berörda parter har avgörande betydelse för utfallet. I kunde konstateras att stor kompetens krävs för att få till den samverkan mellan parter som gäller stora projekt. Det gäller likaledes för de succesiva steg som leder till en hållbar omvandling av bebyggelsestrukturen (se scenario Planeringen ska leda till ett agerande mellan offentliga parter på flera nivåer, mellan parter (offentliga och enskilda) med olika sektors- och verksamhetsperspektiv och med helt olika uppdrag. FAC-modellen har i följeforskningen till Sverigeförhandlingen översatts till en Förhandlingar har en värdeskapande potential genom integration