sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — FSB (2016a), Guiding principles on the temporary funding needed to support the orderly resolution of a global systemically important bank (G-SIB), augusti, . FSB (2016b), attributes assessment methodology for the banking sector, , . FSB (2018), Funding strategy elements of an implementable resolution plan, juni, . IMF (2016), ”Financial sector assessment program, review of ’s liquidity framework – Technical note”, IMF Country Report nr 16/159, juni, . de , F. och J. (2018), ”Funding before and in resolution”, , Regulation Watch, . Mersch, Y. (2018), The limits of central bank financing in resolution, tal, , . NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av og statens pensjonsfond utland, offentliga utredningar. (2008a), ”likviditetsstöd till ”, Pressmeddelande, . (2008b), ”Likviditetsstöd till ”, Pressmeddelande, . (2008c), ”Likviditetsstöd på särskilda villkor”, Prome- moria, . (2008d), ”Utökat likviditetsstöd till ”, Pressmeddelande, . , C. och R. M. Lastra, (2018), ”The financing of bank resolution –who should provide the required liquidity? ”, In-depth analysis, , juni. SOU 2000:66, Offentlig administration av banker i kris. (2015), Guidelines of the (2015) on monetary policy instruments, januari. (2014), ”The lender of last resort and modern central banking: principles and reconstruction”, s. 10–42 i (red. ), Re-thinking the lender of last resort, . Vestager, M. (2019), A level playing field for banks in the Union, tal, , Europeiska kommissionen. 24Övriga frågor inom finansiell stabilitet I detta kapitel analyseras några frågor som inte naturligen hör hem- ma i något av de föregående kapitlen om det finansiella systemet, exempelvis för att frågeställningarna är nya eller för att de på ett över- gripande plan träffar flera av de uppgifter som har be- träffande finansiell stabilitet, t.ex. både generellt likviditetsstöd och nödkrediter. I kapitlet analyseras först om , vid sidan om de uppgifter som har enligt tidigare kapitel i betänkandet, också ska tilldelas uppgiften att övervaka det finansiella systemets funktions- sätt, se avsnitt 24.2. Därefter behandlas skyldighet att vidta krisförberedande åtgärder, se avsnitt 24.3. Som understryks på flera ställen i detta betänkande är det viktigt att har ett väl fungerande samarbete med Finansinspek- tionen och . I avsnitt 24.4.1. behandlas samverkan och samråd med andra myndigheter. I avsnitt 24.4.2 be- handlas därefter viss informationsskyldighet som bör ha. I avsnitt 24.5 analyseras sedan om det ska finnas en särskild statlig garanti för nödkrediter. Det följs av förslag avseende ändringar av lagen (1936:81) om skuldebrev (skuldebrevslagen), se avsnitt 24.6. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Avslutningsvis, i avsnitt 24.7, överväger kommittén behovet av lagstiftning med anledning av ändringar som har föreslagits i den s.k. EMIR-förordningen som är tillämplig på centrala motparter (CCP:er). 24.2Riksbankens övervakning av det finansiella systemets funktionssätt Kommitténs förslag: ska bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sår- barheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Om bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än för att minska risken för allvarliga finansiella störningar i den svenska ekonomin, ska uppmärksamma myndigheten och andra berörda på detta. Kommittén behandlar i avsnitt 13.9 ett förslag som ålägger Riks- banken att, i syfte att kunna utföra sina uppgifter, följa den allmänna ekonomiska utvecklingen och utvecklingen på de finansiella mark- naderna. Denna uppgift ska utövas avseende hela verk- samhet. Bestämmelsen ska ses mot bakgrund av att , för att kunna utföra sina uppgifter, behöver ägna sig åt en omfattande omvärldsbevakning. Med stöd av bestämmelsen ska bl.a. följa utvecklingen på de finansiella marknaderna vad gäller kredit- givning, den finansiella infrastrukturens funktionssätt och växel- kurser. Detta är av betydelse för att ska kunna fullgöra sin penningpolitiska uppgift, men också för att den ska kunna bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Omvärldsbevakningen har sammantaget betydelse för uppgifter i stort. Utöver denna övergripande uppgift anser kommittén att Riks- banken bör ha den specifika uppgiften att övervaka det finansiella systemets funktionssätt och att identifiera sårbarheter och risker inom det finansiella systemet. Den uppgiften är nödvändig för att ska kunna fullgöra sina uppgifter avseende det finan- siella systemets stabilitet och effektivitet. Skälen för att bör ha denna övervakande roll utvecklas i det följande. Övriga frågor inom finansiell stabilitet ska, enligt förslaget som närmare behandlas i kapi- tel 21, övervaka den finansiella infrastrukturen. Hot som identifieras inom övervakningen av den finansiella infrastrukturen kan påverka hela det finansiella systemet och vice versa. Kommittén gör vidare, tidigare i betänkandet, bedömningen att bör ha ett särskilt ansvar för att likviditetstillförseln fun- gerar i en krissituation. I det särskilda ansvaret ingår, förutom att bidra med likviditet i form av generellt likviditetsstöd och nödkre- diter, att löpande analysera behovet av likviditetsstöd och risker som kan leda till en likviditetskris i ett senare skede samt att informera andra berörda myndigheter om analyser och bedömningar (se av- snitten 22.4 och 23.2). För att förbereda sig för att hantera finansiella kriser (avsnitt 24.3) behöver också ha god kunskap om det finansiella systemet. föreslagna uppgifter när det gäller det finansiella syste- met innefattar således såväl övervakning (avsnitten 13.9 och 21.3) och likviditetsstöd (kapitlen 22 och 23). har goda förut- sättningar att identifiera hot mot det finansiella systemets stabilitet. För att lösa sina uppgifter behöver säkerställa en bred och djup kompetens vad gäller de finansiella riskerna i hela ekono- min, t.ex. hushållens och de finansiella och icke-finansiella före- tagens risker. De analyser som gör av sårbarheter och risker i det finansiella systemet kommer att ge den en god bild av de finansiella riskerna i den svenska finansiella ekonomin, dvs. risker i det finansiella systemet och finansiella risker utanför det finansiella systemet. Till finansiella risker utanför det finansiella systemet hör risker kopplade till hushållens och de icke-finansiella företagens skuld- sättning. bör inte bara verka för ett stabilt utan även för ett effektivt finansiellt system. Hur utvecklingen på finansmarknaden påverkar det finansiella systemets effektivitet behöver alltså upp- märksammas särskilt. Åtgärder som påverkar det finansiella syste- mets effektivitet kan också påverka det finansiella systemets stabilitet och vice versa. För att bidra till det finansiella systemets effektivitet behöver därför bedöma om det finns brister som kan påverka det finansiella systemets funktionssätt negativt. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att ska tilldelas uppgifterna att bedöma om det finansiella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det Övriga frågor inom finansiell stabilitet finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Ett viktigt bidrag till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet är att uppmärksam- mar andra berörda på finansiella risker som identifierar inom ramen för sin verksamhet. får även identifiera åt- gärder som kan behöva vidtas för att hantera riskerna. får förmedla sina bedömningar av risker och åtgärder i olika rapporter, t.ex. som den gör i rapporten stabi- litet. Finansiella stabilitetsrådet är ett annat forum där lämpligen kan förmedla sina iakttagelser och bedömningar och dis- kutera dessa med de övriga medlemmarna i rådet.1 I vissa fall kan de finansiella hot som identifierar kräva specifika åtgärder för att minska finansiella risker som kan innebära allvarliga stör- ningar i den svenska ekonomin. får vidta sådana åtgärder som följer av riksbankslagen eller någon annan författning (lagar och rättsakter från EU), exempelvis vidta penningpolitiska åtgärder eller ge likviditetsstöd.2 De iakttagelser som gör kan emeller- tid även omfatta områden där ansvaret ligger på en annan myndighet eller . När det är fråga om sådana konkreta risker som kan hanteras av en annan myndighet och som bedöms vara allvarliga, be- höver ta direktkontakt med den andra myndigheten och andra berörda, t.ex. huvudmannen . Detta utesluter inte att frågan diskuteras i andra sammanhang. Kommittén föreslår i linje härmed att det i den nya riksbankslagen tas in en uttrycklig bestäm- melse om att , om den bedömer att åtgärder krävs från någon annan myndighet än för att minska risken för all- varliga finansiella störningar i den svenska ekonomin, ska uppmärk- samma myndigheten och andra berörda på detta. bör dock inte utöva sådan tillsyn av finansiella före- tag som utövas av . bör anpassa sin övervakning och resursinsats till det som är rimligt givet de uppgifter den och andra myndigheter har för att bidra till ett stabilt och effek- tivt finansiellt system. bör exempelvis så långt som möj- 1Se även avsnitt 33.6.3 om redogörelser till och information till allmänheten. 2Riksbanken får utföra endast sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från Europeiska unionen, se avsnitt 13.4. Som exempel på andra lagar kan nämnas lagen (1998:1404) om valutapolitik. Ett annat exempel är riksdagsordningen som anger att får göra framställningar till inom sitt ansvarsområde. får också ta del i verksamhet när stöd finns i EU-förordningar, t.ex. och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Dessutom kan det tillkomma lagar och rättsakter . Övriga frågor inom finansiell stabilitet ligt samordna sin informationsinhämtning med . skyldighet att samverka och samråda med Finansinspek- tionen behandlas i avsnitt 24.4. arbetar för att förebygga finansiella kri- ser genom att analysera förekomsten av finansiella risker i ekonomin (se avsnitt 20.6). De uppgifter som kommittén i detta avsnitt före- slår att ska tilldelas utförs alltså redan, men lagstödet för dem blir tydligare. 24.3Riksbanken ska förbereda sig för att hantera kriser Kommitténs förslag: ska planera och förbereda sig för att skapa en god förmåga att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet i . Som ett led i detta ska Riksban- ken identifiera likviditetsstödjande åtgärder som kan användas för att motverka sådana störningar. ska offentliggöra vilka faciliteter som kommer att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om det inte är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet. får delta i resolutionskollegier och medverka i annat krisförberedande arbete som organiseras av andra i eller utomlands. får meddela föreskrifter om villkoren för generellt likviditetsstöd. I kapitlen 22 och 23 behandlas befogenheter att ge generellt likviditetsstöd respektive nödkrediter. Att får ge sådana stöd är dock inte tillräckligt för att hanteringen av en fram- tida kris ska vara effektiv, dvs. snabb och träffsäker. För att Riksban- kens åtgärder ska få avsett resultat är det avgörande att är väl förberedd för att motverka (undvika eller avhjälpa) en framtida kris som drabbar ett enskilt företag eller som är systemomfattande. Kommittén anser därför att det av den nya riksbankslagen ska fram- gå att ska planera och förbereda sig för att skapa en god förmåga att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Övriga frågor inom finansiell stabilitet En viktig del i krisförberedande arbete är att identi- fiera möjliga krisscenarier och vilka åtgärder som skulle kunna vara verkningsfulla i olika situationer. Att har denna skyldig- het behöver framgå av lag. Vid bedömningen av vilka åtgärder som är lämpliga behöver hänsyn exempelvis tas till hur träffsäker en åt- gärd är jämfört med andra åtgärder, de risker som är förknippade med olika åtgärder och hur riskerna kan begränsas. Det bör också vara möjligt för att beträffande gene- rella stödåtgärder i förväg precisera de närmare förutsättningarna (motparter, belopp, pris och andra villkor) för åtminstone vissa faci- liteter. Även principer för nödkrediter, åtminstone övergripande sådana, bör kunna läggas fast på förhand för att underlätta beslut när ett företag begär stöd. Det analysarbete som gör, och de åtgärder som den planerar för, kommer att utgöra en del av Riks- bankens interna förberedelser för att motverka en finansiell kris. Det finns olika syn på om det är en fördel eller en nackdel att vara transparent med vilka åtgärder en centralbank avser att vidta i en kris. Skillnad görs också mellan transparens på övergripande nivå, t.ex. i form av generella riktlinjer, och mer specifik information om vilka faciliteter som tillhandahålls och villkoren för dem. En majori- tet av centralbankerna är tämligen intransparenta beträffande sina faciliteter men vissa centralbanker erbjuder faciliteter där de är trans- parenta om villkoren för dem. Som exempel på två centralbanker som har faciliteter och är transparenta på en övergripande nivå, kan nämnas och . Vidare tillhandahåller en sådan särskild likviditets- facilitet som får räknas in i likviditetsbufferten3, se avsnitt 22.8 för en beskrivning av den typen av faciliteter.4 Som kommittén konstaterar tidigare i betänkandet kan det vara en fördel att de åtgärder som planerar att genomföra är publika (avsnitt 22.5). Som beskrivs där bör i sin likvidi- tetsstödjande roll vara tydlig och bidra till förutsägbarhet, så att de finansiella företagen och deras finansiärer vet åtminstone vilken typ av åtgärder som kan bli aktuella vid en kris och under vilka förutsätt- ningar. De finansiella företagen kan exempelvis bli villigare att låna ut till varandra om de vet att kommer att tillföra lik- viditet om det behövs. En fördel med att inte vara transparent skulle 3En så kallad ”Committed Liquidity Facility (CLF)”. 4Beskrivningen är hämtad från Bertsch och (2016). Övriga frågor inom finansiell stabilitet kunna vara att behåller flexibilitet. Det kan dock lösas genom att är tydlig med vilka grundfaciliteter den till- handahåller som den har utrymme att förändra dessa vid behov. Tydliga och förutsebara regler kan – om de är tillräckligt strikta och trovärdiga – minska risken för stigma, den moraliska risken och risken för snedvridet urval. Kommittén föreslår därför att ska offentliggöra vilka faciliteter som kom- mer att tillhandahålla och de närmare villkoren för dem, om det inte är olämpligt med hänsyn till det finansiella systemets stabilitet eller effektivitet. Den bestämmelsen ger utrymme att låta bli att publicera faciliteter. får också begränsa publiceringen till att enbart ange vilken typ av faciliteter den kommer att erbjuda, om det är olämpligt att också publicera villkoren för dem. Villkoren för de generella likviditetsstödjande krediter som Riks- banken tillhandahöll under den senaste globala krisen följde av Riks- bankens villkor för och penningpolitiska instrument i kombi- nation med de särskilda villkor som beslutades för krediten. Det bör liksom för penningpolitiken och avvecklingssystemet överlämnas till att ta ställning till om villkoren för generellt likviditets- stöd ska framgå av avtalsvillkor eller föreskrifter. För att ska kunna meddela föreskrifter krävs dock ett särskilt normgivnings- bemyndigande. Kommittén föreslår därför att ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om generellt likviditetsstöd in- förs i riksbankslagen. Vid sidan om kommer även och att vidta krisförberedande åtgärder. Sådana åtgär- der kan också komma att vidtas av utländska centralbanker med vilka samverkar. För att vara verkningsfulla, behöver Riks- bankens åtgärder anpassas till de åtgärder som dessa myndigheter planerar för och vice versa. Det är exempelvis mycket viktigt att lik- viditetstillförseln fungerar när sätter ett företag i resolution, se avsnitt 23.8.1. behöver därför analysera för- utsättningarna för att ge olika former av likviditetsstöd till ett företag i resolution, med beaktande av de gränser som finns i svensk rätt och i . deltar som observatör i vissa resolutionskolle- gier. behöver kunna fortsätta att göra det. behöver också kunna delta i annat krisförberedande arbete som orga- niseras i eller utomlands. Eftersom den nya riksbankslagen Övriga frågor inom finansiell stabilitet uttömmande ska reglera vilka uppgifter som får utföra, ska detta framgå uttryckligen av riksbankslagen. Att får delta i internationellt samarbete framgår också av den bestämmelse som föreslås i avsnitt 26.9.1. 24.4Samverkan, samråd och information Kommitténs förslag: För att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet, ska samverka med Finans- inspektionen och . ska samråda med i viktigare frågor som har samband med det finansiella systemets stabilitet och effektivitet eller som berör tillsynsverk- samhet. ska samråda med i viktigare frågor som har samband med myndighetens verksamhet enligt lagen (2015:1016) om resolution eller stödmyndighetens verksam- het enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Vid ett samråd ska lämna den berörda myndig- heten de uppgifter som den behöver. Något samråd behöver inte ske om det föreligger synnerliga skäl. I ett sådant fall ska dock informera Finansin- spektionen eller om frågan. , och bidrar på olika sätt för att uppnå ett gemensamt mål: ett stabilt och effektivt finansiellt system. som myndigheternas huvudsakliga fokus, verktyg och kompetens inte är exakt desamma är det ur samhällets perspektiv viktigt att helheten blir bra. För att uppnå bästa möjliga resultat måste därför var och en av myndigheterna, med utgångs- punkt från sitt ansvarsområde samarbeta med de andra berörda myn- digheterna. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Samarbetsskyldigheten kan exempelvis såsom i förvaltningslagen (2017:900) komma till uttryck genom en generellt tillämplig bestäm- melse om att samverka. Det kan också såsom i exempelvis riksbanks- lagen utformas som en generell skyldighet att samråda med andra myndigheter i viktigare frågor som berör deras verksamhet. Av beskrivningen i det följande framgår att med samverkan avses exempelvis informationsutbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndigheter. Vidare avses med samråd en skyldig- het för en myndighet att ge en annan myndighet tillfälle att yttra sig innan den fattar beslut (konsultera). Begreppet samverkan är alltså vidare än begreppet samråd, men anvisar inte någon konkret metod. Eftersom – liksom övriga myndigheter – ska fatta själv- ständiga beslut innebär dock varken samverkan eller samråd att det krävs enighet i sak. I förvaltningslagen finns en allmän bestämmelse om samverkan mellan myndigheter. Skyldigheten att samverka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhällsmedborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var och en i egen- skap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhetsområde (prop. 2016/17:180 s. 72). Med samverkan avses exempelvis infor- mationsutbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myndigheter. Bestämmelsens innebörd beskrivs närmare i av- snitt 11.6. I myndighetsförordningen (2007:515) finns en liknande allmän bestämmelse om samarbete mellan förvaltningsmyndigheter under regeringen och som därför inte är tillämplig på . Bestämmelsen i myndighetsförordningen är tillämplig på samarbete mellan myndigheter i frågor om exempelvis it-tjänster och verksam- hetsutveckling (prop. 2016/17:180 s. 72 och 73). I förvaltningslagen finns det också en bestämmelse om myndig- heters utredningsansvar. Den anger att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket). Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Övriga frågor inom finansiell stabilitet av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ären- dets karaktär (prop. 2016/17:180 s. 308). Riksbankslagens bestämmelser om samråd med andra myndigheter m.m. Enligt den nuvarande riksbankslagen ska samråda med i viktigare frågor som har samband med betal- ningssystemets stabilitet eller berör tillsyns- verksamhet (4 kap. 3 § riksbankslagen). Vid ett sådant samråd ska lämna de uppgifter som behövs.5 På motsvarande sätt ska enligt 7 § förordningen (2009:93) med instruktion för samråda med i viktigare frågor som har samband med betalningssyste- mets stabilitet eller som berör ansvar för valuta- och kreditpolitiken och för betalningsväsendet. Vid ett sådant samråd ska lämna de uppgifter som behövs.6 Enligt 12 § förordningen (2007:1447) om instruktion för Riks- gäldskontoret ska samråda med bl.a. i frågor om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.7 Vid ett sådant samråd ska lämna de uppgif- ter som behöver. Enligt lagen (2015:1016) om resolution ska ett antal beslut fattas efter samråd med andra myndigheter.8 Exempelvis ska Finansinspek- tionens prövning av om ett företag fallerar eller sannolikt kommer att fallera föregås av samråd med och Riksban- ken. Ett annat exempel är att prövning av om det finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet, ska föregås av samråd med och . 5Denna bestämmelse är enligt sin ordalydelse tillämplig även beträffande andra frågor än finan- siell stabilitet. 6Se även 6 § i samma förordning som anger att ska samverka med bl.a. i frågor som rör krisberedskap enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 7Stödet regleras i lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, se kapitel 8. 8Det engelska ordet ”consult” i olika sammansättningar har i den svenska språkversionen över- satts med samråda/samråd. Vid införlivande av motsvarande bestämmelser i svensk rätt i lagen (2015:1016) om resolution används också ordet samråd. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Närmare om behovet av att samverka och samråda Ett behov av att samverka och samråda, om än på olika sätt och i olika utsträckning, finns beträffande alla uppgifter av- seende finansiell stabilitet. Samverkan och samråd kommer att aktualiseras bl.a. i samband med övervakning av den finansiella infrastrukturen. övervakning kommer att överlappa med Finansinspek- tionens tillsyn. För att undvika dubbelarbete och säkerställa en all- sidig belysning i syfte att få ändamålsenliga beslut på bästa möjliga underlag, kommer det att vara viktigt med samarbete och informa- tionsutbyte på olika nivåer i myndigheterna. Så sker också . Även beträffande frågor som rör betalningssystem torde det vara viktigt att samverkar med andra aktörer. Ett exem- pel på när kan behöva samverka med Finansinspek- tionen är vid förberedelser för att hantera operativa kriser. Samverkan och samråd är också viktigt beträffande övervakning av det finansiella systemet i dess helhet, i syfte att iden- tifiera systemrisker och för att upprätthålla likviditetsförsörjningen till det vid en finansiell kris. Samverkan sker bl.a. inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. I viktigare frågor som rör hanteringen av finansiella kriser behö- ver samverka med dels eftersom Riks- gäldskontoret är resolutionsmyndighet, dels eftersom Riksgäldskon- toret har verktyg som kan komplettera eller ersätta . Vilka de sistnämnda verktygen är kommer sannolikt att framgå av föreskrifter meddelade av regeringen, exempelvis i fråga om garanti- program. Även tillsyn påverkas emellertid av ställningstaganden i likviditetsstödsfrågor.