sou · H7B359d5 · 2019-12-12 00:00:00 — Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden har i omfattningsstudierna klassificerats som orsakade av den sökande. Övriga fel anses ha orsakats eller kunnat förhindras av myndigheterna eller arbets- löshetskassorna. Resultatet och förhållandet (andelen) mellan myndigheten och sökande påverkas av den kontrollnivå som myndigheten eller arbetslöshetskassan tillämpar i den initiala prövningen och under tid med ersättning. Utrymmet för myndighetsfel är begränsade i de system där sådana fel inte har studerats.63 Dessa system har en hög automatiseringsgrad och saknar omständigheter som kan ändras under tid med ersättning. De högautomatiserade systemen har också relativt tydliga regelverk och saknar inslag av svåra bedömningar, vilket minskar antalet potentiella felkällor i jämförelse med de andra systemen. För att få en jämförbar och heltäckande bild utgår vi från att myndighetsfelen är i det närmaste obefintliga i dessa system och vi beräknar dessa som . 63Fel orsakade av myndigheten har inte studerats inom statligt tandvårdsstöd, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Slutsatser del 1Rapport 4 Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande och myndigheten (% av utgifterna) (2,) (1,) (3,) (5,) (0,) (5,) (0,) (2,) (3,) (3,) (3,) (6,) (3,) (6,) (9,) Studiemedel för studier i (1,) (0,) (2,) 1 426 (20,) (0,) 1 426 (20,) (2,) (0,) (2,) (5,) (0,) (5,) (4,) 1 029 (1,) (5,) *Uppskattning där oklart () fördelats med samma proportion som resterande felutbetalningar. **Exklusive förskottsfel. Den samlade uppskattningen indikerar att betalas ut för mycket på grund av myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Med delegationens orsaksindelning innebär det att av de felaktiga utbetalningarna orsakas av myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Resterande uppskattas vara orsakade av sökande. Nivån varierar dock betydligt mellan de olika ersättningssystemen. Om de högautomatiserade systemen exkluderas ur analysen blir fördelningen mellan myndigheter och sökande . 6.3.2Majoriteten av felen orsakade av sökande är misstänkt avsiktliga Tabell 6.6 Misstänkt avsiktliga fel orsakade av sökande (% av utgifterna) (1,) (1,) (2,) 79 (0,)* 386 (4,)* 465 (5,)** (0,) (0,) (0,) (2,) (0,) (3,) (2,) (0,) (3,) Studiemedel för studier i (1,) (0,) (1,) 1 050 (15,) (5,) 1 426 (20,) (1,) (0,) (2,) (3,) (1,) (5,) (2,) (1,) (4,) *Bedömd nivå. **Uppskattning där oklart () fördelats med samma proportion som resterande felutbetalningar. En utgångspunkt för orsakindelningen som tillämpats inom omfattningsstudierna är att samtliga fel orsakade av den sökande ska bedömas för att avgöra om felet kan anses vara misstänkt avsiktligt eller inte. Med misstänkt avsiktliga fel menas felaktiga utbetalningar som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få mer ersättning än vad hen egentligen har rätt till. Sökande uppskattas orsaka felaktiga utbetalningar motsvarande , eller av samtliga utbetalningar. Av de totalt 4,7 miljarderna som betalades ut för mycket uppskattar vi att sökande orsakar av dessa. Av de nio välfärdssystem som studerats vänder sig tre av dessa till bland annat aktörer med kommersiella intressen, det gäller nystartsjobb, lönebidrag och statligt tandvårdsstöd. De felaktiga utbetalningarna i dessa system har uppskattats till 9,9, . Felen i dessa tre system som arbets- respektive vårdgivare orsakar uppskattas till varav betraktas vara misstänkt avsiktliga fel. Av felen som orsakas av sökande, enligt delegationens definition och orsaksindelning, uppskattar vi att är misstänkt avsiktliga fel. Inom bostadstillägg till pensionärer och äldre- försörjningsstödet uppskattas av felen orsakade av den sökande vara misstänkt avsiktliga (lägst). Inom lönebidrag är andelen (högst). Andelen av de totala utgifterna som vi uppskattat som misstänkt avsiktliga fel är klart högst inom tillfällig föräldrapenning (TFP), där av de totala utbetalningarna uppskattas vara misstänkt avsiktliga. Nästan hälften () av det som uppskattats som misstänkt avsiktligt i de nio ersättningssystemen uppstår inom TFP. 6.3.3Uppgifter som är felaktiga, otillräckliga eller ej omhändertagna är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar Ser vi på de totala felen, både för mycket och för litet, har uppgifter och underlag en helt avgörande betydelse för att det ska bli korrekta utbetalningar i de studerade ersättningssystemen. I tabellen nedan har vi sammanställt resultaten som härrör till orsakskategorier med denna innebörd. Resultaten har fördelats på de fel, som enligt orsakskategoriseringen, orsakas av den sökande respektive myndighet. Tabell 6.7 Felaktiga utbetalningar på grund av ej korrekta, tillräckliga eller omhändertagna uppgifter (% av de felaktiga uppgifter för att fatta korrekta beslut & ej Studiemedel för studier i 1 426 () *Vi har gjort bedömningen att de fel som härrör från att Arbetsförmedlingen inte har lämnat underrättelse till arbetslöshetskassorna bör klassificeras som ” Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut” eftersom arbetslöshetskassorna inte har tillräcklig a underlag för att fatta ett korrekt beslut om eventuell sanktion. Totalt sett uppskattas av felutbetalningarna bero på att uppgifter är felaktiga inte tillräckliga för att fatta korrekta beslut på eller av att ändrade uppgifter inte omhändertagits. Av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att felaktiga uppgifter lämnas i ansökan eller att ändrade förhållanden inte anmäls. 6.4Orsaker till felaktiga utbetalningar i olika typer av ersättningssystem 6.4.1Ersättningssystem som bedömdes särskilt riskfyllda En central del i delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av ersättningssystem där risken för felaktiga utbetalningar är betydande. Delegationen har genomfört omfattningsstudier av sju ersättningssystem som bedömdes vara särskilt riskfyllda. I bedömningen av risknivån i respektive ersättningssystem ingick även risker för fel som innebär att för lite ersättning betalas ut. Därför ingår även för lite i tabellen nedan. Tabell 6.8 Ersättningssystem som bedömdes särskilt riskfyllda Avser för mycket och för lite utbetalt Miljoner kronor (% av utgifterna) (2,) (2,) (4,) Bostadstillägg till pensionärer och (0,) (7,) (8,) Dagersättning till asylsökande** 45 (2,) 12 (0,) (5,) 396 (3,) (3,) (6,) (6,) (3,) (9,) Studiemedel för studier i utlandet** (0,) (1,) (3,) (0,) 1 426 (20,) 1 426 (20,) (2,) (6,) (8,) *Totalsumman inkluderar även där det var okänt vem orsakade felet. **Totalsumman inkluderar förskottsfel. Andelen felaktiga utbetalningar i ersättningssystem som bedömdes särskilt riskfyllda uppskattas till och varierar mellan och . Tillfällig föräldrapenning sticker ut betydligt i sammanhanget där av utgifterna uppskattas vara felaktiga. Förutom studiemedel för studier i utlandet och arbetslöshets- försäkringen har alla system som på förhand bedömdes vara särskilt riskfyllda en uppskattad felnivå som är högre än , vilket får anses vara betydande. I det statliga tandvårdsstödet, som inte bedömdes som riskfyllt, är den uppskattade felnivån . Det indikerar att riskvärderingsmodellen som tagits fram för att värdera och jämföra risknivåer mellan olika ersättningssystem tjänat sitt syfte förhållandevis väl. Det finns dock anledning att utveckla modellen ytterligare för framtida riskvärderingar. Hur detta kan göras återkommer vi med i vårt betänkande. 6.4.2Systemens egenskaper ger upphov till olika typer av fel I det följande grupperar vi ersättningssystemen i två kategorier utifrån vissa gemensamma systemegenskaper. Den första gruppen består av de högautomatiserade systemen och den andra av system med inslag av handläggning. Systemen med hög automatiseringsgrad som omfattningsstuderats har stora ärende- och utbetalningsmängder gemensamt. Andelen ärenden som blir föremål för kontroll, i syfte att säkra att centrala uppgifter i ansökan är korrekta, är förhållandevis låg. Kontrollerna görs dels slumpmässigt i allmänpreventivt syfte, dels riktat mot områden eller ansökningar där risken för fel bedöms vara större. Tabell 6.9 System med hög automatiseringsgrad och låg kontrollnivå (% av utgifterna) 1 426 (20,) 1 050 (15,) (2,) (1,) (5,) (3,) (5,) (3,) De felaktiga utbetalningarna för dessa tre högautomatiserade system uppskattas till , vilket motsvarar av de sammantagna utgifterna. Omfattningsstudierna visar att det är felaktiga uppgifter i ansökan som orsakar den absoluta majoriteten av de felaktiga utbetalningarna i dessa system. Uppskattningen av andelen misstänkt avsiktliga fel är också hög. Av felen i dessa tre system uppskattas vara misstänkt avsiktliga. System med större inslag av handläggning System med större inslag av handläggning är mindre homogena än de högautomatiserade. Därför är det också naturligt att orsakerna till felen varierar i större utsträckning. Ersättnings- systemen med inslag av handläggning har dock gemensamt att handläggarna behöver bedöma ett omfattande material i den initiala prövningen av rätten till ersättning. Det påverkar beslutets utfall och därmed utbetalningen. I omfattningsstudierna har normal variation mellan handläggare i olika bedömningar inte betraktats som felaktigheter. En bedömning av en handläggare ska vara uppenbart utanför bedömningsutrymmet för att det ska räknas som en felaktig utbetalning. I dessa ersättningsystem ligger ofta tonvikten i handläggningen vid den initiala prövningen (ansökan). Ersättningarna utbetalas generellt över en längre tidsperiod. Det innebär att viktiga förhållanden kan ändras under tid med ersättning som leder till felaktiga utbetalningar om dessa inte anmäls till eller kontrolleras av myndigheten respektive arbetslöshetskassan. Myndigheterna och arbetslöshetskassorna styr i stor utsträckning hur djuplodade kontrollerna ska vara i den initiala prövningen samt hur ofta och hur noggrann man är i att säkerställa att uppgifterna är aktuella. Tabell 6.10 System med större inslag av handläggning (% av utgifterna) (1,) (2,) (1,) (0,) (5,) (0,) (2,) (0,) (0,) (3,) (3,) (2,) (6,) (3,) (2,) Studiemedel för studier i (0,) (1,) (1,) (2,) (3,) (1,) I ersättningssystemen med inslag av handläggning är utrymmet för myndighetsfel av naturliga skäl större. I dessa system uppskattas myndigheterna och arbetslöshetskassorna betala ut för mycket ersättning . av systemens samlade utbetalningar. Motsvarande siffror för sökande är och , varav drygt hälften uppskattas vara misstänkt avsiktliga. Det finns variation i felnivån och i orsakerna till felen mellan systemen som innehåller inslag av handläggning. I lönebidrag och nystartsjobb är det vanligt att handläggningen av det initiala beslutet inte innehåller tillräckliga underlag. De beloppsmässigt största felutbetalningarna orsakas av att underlag saknas som visar att den arbetssökande kvalificerar sig för stöden. Inom arbetslöshetsförsäkringen orsakas de felaktiga utbetal- ningarna främst av att Arbetsförmedlingens handläggare inte meddelar arbetslöshetskassan om den arbetssökandes sökaktivitet. Arbetsförmedlingens handläggares agerande, att anmäla den arbetssökande till arbetslöshetskassan eller inte, påverkar därmed vilken information som arbetslöshetskassan fattar sitt beslut och sin utbetalning på. För dagersättning till asylsökande handlar felutbetalningarna i stor utsträckning om att uppgifter om ändrade förhållanden inte beaktas av . Vissa av ändringarna agerar myndigheten på direkt men utbetalningen kan då redan vara verkställd. Dessa fel har i omfattningsstudierna kategoriserats som förskottsfel. Inom bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd uppstår felen framförallt av att ändrade förhållanden inte kommer till kännedom. Ansvaret för att meddela ändrade förhållanden vilar till stora delar på ersättningsmottagaren. kan myndigheten förhindra en betydande del av de felaktiga utbetalningarna genom att kontrollera centrala uppgifter med jämna mellanrum efter det initiala beslutet. För studiemedel för studier utomlands är den huvudsakliga orsaken till felaktiga utbetalningar att ersättningstagaren inte anmäler ändrade förhållanden, till exempel studieavbrott eller ändrad studietakt. En annan större orsak till felaktiga utbetalningar är så kallade förskottsfel. Dessa uppstår i situationer där pengar betalts ut i förskott och den studerande exempelvis gör ett studieavbrott eller en ändring av sin studietakt som inte var känd vid utbetalnings- tillfället. Expertbedömningar av felaktiga utbetalningar från några större ersättningssystem Delegationen har i sitt arbete med att studera omfattningen av felaktiga utbetalningar fokuserat på de system där risken för felaktiga utbetalningar är som störst. Som redovisas i föregående kapitel, har nio ersättningssystem omfattningsstuderats med i huvudsak empiriska metoder, varav sju av dessa bedömdes vara särskilt riskfyllda. Delegationen ska också bedöma omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Mot bakgrund av delegationens tidsbegränsade uppdrag och de resurser myndig- heterna har kunnat ställa till delegationens förfogande har det inte varit möjligt att genomföra fler empiriska studier. Därför har delegationen som komplement till de empiriskt grundade omfatt- ningsstudierna genomfört expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. Dessa är sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i samt ekonomiskt bistånd. Ersättningarna administreras av , CSN respektive kommunerna. Tillvägagångssättet har varit att använda metoden Expert Elicitation. I detta kapitel redogör vi för metoden och hur den har tillämpats inom ramen för delegationens arbete. I nästa kapitel redovisar vi resultatet av expertbedömningarna. 7.2Expert Elicitation som metod Expert Elicitation är en metod som används för att extrahera ämnesexperters kunskap för att uppskatta okända kvantiteter. De riktlinjer som förespråkas inom Expert Elicitation för hur man ska gå till väga för att göra uppskattningar med hjälp av ämnesexperter baserar sig på tvärvetenskaplig forskning där flertalet forsknings- ämnen (t.ex. statistik och psykologi) bidragit.64 Den procedur som tillämpas syftar till att göra underlagen för bedömningarna så transparenta, välgrundade och objektiva som möjligt. Experterna har tillgång till befintliga fakta (data, statistik och annan relevant information) och kombinerar fakta med sin specifika yrkeskompetens på området (t.ex. från kontrollverksamhet, handläggning, forskning). Osäkerheten i uppskattningarna redo- visas i form av ett spridningsmått, ett osäkerhetsintervall. Spridningen (osäkerhetsintervallet) i uppskattningarna blir normalt större ju mindre empiriskt grundat underlag som finns tillgängligt och om ämnesexperterna gör olika bedömningar baserat på underlaget. En redovisning av osäkerhetsintervall åskådliggör spridningen mellan experternas uppskattningar och den osäkerhet som är förknippad med uppskattningarna. I tillämpningen av Expert Elicitation rekommenderas en variation av ämnesexperter för att frågeställningen ska belysas från olika perspektiv. På en myndighet kan sammansättningen av experter bestå av till exempel handläggare, specialister, analytiker och verksamhetsutvecklarare. De utvalda personerna ska med sin specialistkompetens och bakgrund kunna göra kvalificerade bedömningar för att besvara frågeställningen. Experterna gör sina uppskattningar i form av sannolikhetskurvor. Baserat på experternas individuella uppskattningar beräknas ett så kallat väntevärde fram. Väntevärdet är det mått som anger var sannolikhetskurvan har sin tyngdpunkt. För att åskådliggöra spridningen i experternas bedömning av det totala felet redovisat ett 90-procentigt osäkerhetsintervall. Det är ett intervall inom vilket av experternas uppskattningar ligger. I redovisningen redogör vi endast för det 90-procentiga intervallet. 7.3Tillämpningen av Expert Elicitation Det primära syftet med expertbedömningarna är att skatta andelen felaktiga utbetalningar från de aktuella ersättningssystemen. 64 Se vidare i bilagedelen till denna rapport för en mer detaljerad beskrivning. Expert Intelligence (2019): Omfattningsbedömningar med Expert Elicitation. skillnad från de empiriska studierna ingår i expertbedömningarna även felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i system- överskridande uppgifter, såsom folkbokföringsuppgifter i expert- bedömningarna. I detta avsnitt beskriver vi hur Expert Elicitation tillämpats inom ramen för detta arbete. Arbetet inleddes med att konsulten (metodansvarig och seminarieledare för expertbedömningarna) tillsammans med delegationens kansli skapade ett så kallat studieprotokoll. Syftet med studieprotokollet är att beskriva hur varje delstudie (ett per studerat ersättningssystem) ska genomföras. Det skapar även samsyn bland deltagarna om vad som ska åstadkommas och vilken arbetsinsats som experterna kan förvänta sig av arbetet. Ett annat viktigt syfte med studieprotokollet är att säkerställa att tillvägagångsätt och framtagandet av resultat följer en på förhand bestämd metodik. Inför att experterna påbörjar arbetet med att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna tas ett kunskapsunderlag fram. Kunskapsunderlaget är en sammanställning av all tillgänglig information som är relevant för att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från det aktuella ersättningssystemet. Det kan till exempel bestå av data, statistik, rapporter, riskanalyser och andra relevanta underlag för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. Underlagen som använts av experterna i respektive omfattningsbedömning återges i korthet i den separata bilagedelen till denna rapport. Kunskapsunderlaget täcker dock sällan alla orsaker till felaktiga utbetalningar. Även på områden där det finns bra kunskapsunderlag saknas det ofta underlag för att kunna kvantifiera de felaktiga utbetalningarna. I vissa fall kan felen vara kvantifierade baserat på ett urval som inte är slumpmässigt, varför resultaten då inte är representativa för hela populationen. När kunskapsunderlaget är sammanställt bestäms hur det ska användas för att kvantifiera felen. Sammanställningen av kunskaps- underlaget samordnas av konsulten och en ansvarig per myndighet. I arbetet med att bedöma ekonomiskt bistånd var konsulten ensam samordnare för detta arbete. Konsulten har också varit seminarieledare för expertbedömningarna. Vid varje omfattningsseminarium har mellan 4 och 6 experter deltagit. För varje ersättningssystem som bedömts har två seminarier genomförts, totalt 8 stycken. Inför det första seminariet får experterna läsa igenom och själva bidra till att komplettera kunskapsunderlaget. Syftet med den första seminariedagen är att gå igenom frågeställningen, diskutera kunskapsunderlaget och bidra till kunskapsutbyte mellan experterna. Under det första seminariet tydliggörs avgränsningarna, orsakindelningen och definitioner tillsammans med delegationens kansli. Experterna får även öva på att uttrycka sig med hjälp av sannolikheter som de uppmärksammas på psykologiska fallgropar som är vanliga i samband med intuitiva bedömningar. Efter det första seminariet får experterna i uppgift att arbeta fram en individuell omfattningsbedömning. Detta för att förhindra beroendeförhållanden mellan experterna. Syftet är att varje expert ska göra självständiga och oberoende bedömningar. Under det andra seminariet redovisar experterna sina respektive uppskattningar. Diskussioner förs i syfte att förstå experternas olika sätt att skatta de felaktiga utbetalningarna samt ge möjlighet att resonera kring varandras tillvägagångssätt och antaganden. Syftet är att kvalitetssäkra det arbete och de uppskattningar som gjorts. Experterna har efter det andra seminariet getts möjlighet att justera sina uppskattningar om nya insikter framkommit under seminariet. Därefter skickar experterna in sina slutliga uppskatt- ningar till konsulten. De slutliga uppskattningarna ligger sedan till grund för den slutliga bedömningen av felen i respektive ersättningssystem. 7.3.4Åtgärder för att motverka skeva bedömningar Av studieprotokollet framgår hur sammansättningen av experterna bör se ut och de kriterier som i så stor utsträckning som möjligt ska vara uppfyllda av deltagande experter. I den samlade avrapporte- ringen av de fyra expertbedömningarna har experterna avidenti- fierats. Detta för att skapa större utrymme för oberoende bedömningar i förhållande till den egna myndigheten. Externa sakkunniga och experter från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) bjöds in att delta på omfattnings- seminarierna för sjukpenning och sjukersättning. Myndigheten avböjde dock att delta. När det gäller expertbedömningar av de system som och ansvarar för handplockade respektive myndighet experter till seminarierna i syfte att få en tillfredsställande spridning av kompetenser. Experter till seminarierna för ekonomiskt bistånd rekryterades istället genom frivillig anmälan och hade därför inte lika stor spridning av kompetens (se vidare avsnitt 8.4.3). 7.4Bättre förutsättningar jämfört med tidigare expertbedömningar Inom all form av expertbedömning gäller att ju bättre underlag som experterna kan ankra sina bedömningar i desto mindre behöver de ”gissa” och desto säkrare blir skattningarna. Tillgången på statistik och verksamhetsnära data är betydligt än när FUT- delegationen genomförde sina bedömningar. Vissa av experterna som deltagit bedömningar deltog även i bedömningar av felaktiga utbetalningar på uppdrag av FUT-delegationen. Dessa experter har bekräftat att kunskapsunderlaget är bättre än vid tidigare genomförda expertbedömningar. Den sammantagna bedömningen är att experterna i denna omgång haft klart bättre förutsättningar att genomföra bedömningarna. finns en fristående tillsynsmyndighet (ISF) som självständigt utövar tillsyn över (och ) områden vars rapporter har använts i bedömningarna. Detta förhållande gällde inte vid tidigare expertbedömningar som gjorts av FUT-delegationen och inom ramen för Samverkansuppdraget. 7.4.3Strukturerad orsaksindelning och spridningsmått En annan skillnad mot tidigare bedömningar är att vi låtit bedömningarna göras mer strukturerat eftersom de har gjorts utifrån en på förhand utvecklad orsakskategori. Inom ramen för delegationens expertbedömningar har även ett spridningsmått tillförts för att tydliggöra osäkerheten (spridningen) i experternas bedömningar av respektive orsak. Högre spridnings- mått ger en tydlig indikation om var osäkerheten i bedömningen är större och var underlaget för att bedöma omfattningen är sämre. Spridningsmåttet som används är kvartilavstånd som illustrerar skillnaden mellan den nedre och övre kvartilen i experternas skattningar. Ju större kvartilavstånd desto större spridning mellan experternas bedömningar. 7.5Fastslagen orsaksindelning används även vid expertbedömningarna Delegationen har genom olika arbetsgrupper tagit fram en orsaksindelning som har använts i omfattningsstudierna. Samma orsaksindelning används även i expertbedömningarna för att öka enhetligheten och möjliggöra vissa jämförelser mellan systemen som studerats empiriskt och de som bedömts genom expertbedömning. Orsaksindelningen beskrivs närmare avsnitt 4.4. I det följande ges en kort sammanfattning av orsaksindelningen eftersom resultatredovisningen i kapitel 8 utgår från den. 7.5.1Totalt fel i respektive ersättningssystem För varje ersättningssystem redovisas en bedömning av hur mycket ersättning som betalats ut för mycket, och hur mycket som betalats ut för lite. Resultaten är avrundade men andelen felaktiga utbetalningar redovisas med en decimals noggrannhet. Detta beror på att beräkningarna baserar sig på matematiska formler som ger exakta tal. Avrundningarna är anpassade till det sammanhang de redovisas i och ska inte tolkas som att resultatet är säkrare ju mindre det är avrundat. Experternas bedömning av felaktiga utbetalningar där för mycket ersättning betalats ut redovisas med ett 90-procentigt osäkerhets- intervall.