sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Att en enskild åklagare har utrymme att, ställd inför en viljeförklaring från den misstänkte att medverka i utredningen, göra bedömningen att det inte finns förutsättningar för ett beslut grundat på sådan utred- ningsmedverkan är en följd av det ansvar och den frihet som följer med undersökningsledarskapet. Dock förutsätter våra förslag myndighetsintern utbildning, metod- utveckling och tillsyn när det gäller åklagares enhetliga tillämpning av de nya reglerna. Det finns också på sedvanligt sätt skäl att följa Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan upp och utvärdera lagstiftningsreformen på det sätt som har skett i . 5.14.3Europakonventionens krav på rättsskyddsgarantier Ett system som innebär att misstänktas medverkan i brottmål kan resultera i överenskommelser om exempelvis strafflindring måste enligt uppfylla vissa krav på rättsskyddsgarantier. För det första måste ett sådant system trygga den misstänktes rätt till information om det underlag som finns i förundersökningen när förfarandet inleds. Den misstänkte måste informeras om sina rättig- heter och om förfarandets juridiska betydelse för den misstänkte. Ett sådant system måste enligt domstolen vidare säkerställa att den misstänkte fattar beslut frivilligt, utifrån riktiga fakta och utan att ha utsatts för påtryckningar eller falska löften. Den misstänkte måste ha rätt till biträde under förfarandet. Systemet bör också innehålla en tillräcklig domstolsprövning, gärna vid ett offentligt samman- träde, av avtalet och en möjlighet att söka ändring i domstolens beslut. Risk med alltför förmånliga incitament Förfaranden som innebär att misstänkta får en lindrigare dom som vederlag för erkännande eller för att hjälpa åklagaren eller förunder- sökningsmyndigheterna kan innefatta ett brott mot Europakonven- tionen endast i de fall där den brottsanklagade på olika sätt har ut- satts för en press att erkänna. Det kan vara fallet bl.a. om det råder en så betydande skillnad i strafflindringen i domar som döms å ena sidan efter ett erkännande å andra sidan i en sedvanlig rättegång att det därmed ställs ett osakligt tryck på den tilltalade att erkänna den mildare domen fastän han eller hon är oskyldig.162 Förslaget om åklagares möjlighet att fatta utfästelsebeslut om ett högsta straff utgår från befintliga bestämmelser om strafflindring. Någon ytterligare strafflindring i förhållande till den som domare redan kan besluta om är det inte frågan om i våra förslag. 162 dom i målet m.fl. mot . Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan ytterligare tryck på den misstänkte att medverka i utredningen i förhållande till vad som redan gäller bedömer vi därför inte uppstår med våra förslag. Rätten är dessutom alltid fri att döma mildare än vad åklagaren argumenterat för. Besluten om att begränsa en för- undersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utred- ningen av brottsmisstanke som riktats mot honom kan visserligen sägas vara ett förmånligt incitament. Någon väsensskillnad från vad som annars gäller vid förundersökningsbegränsning finns emellertid inte. Det är heller inte i dessa fall frågan om lagföringsbeslut som vinner laga kraft utan om prioriteringsbeslut. Rätt till offentlig försvarare vid överläggningar har slagit fast att närvaron av en försvarare har en särskild betydelse ur säkerhetssynpunkt för att garantera att miss- tänkta personer inte behöver känna ett tvång att yttra sig.163 Före- komsten av det indirekta tvång att yttra sig som det innebar att låta tystnad i huvudsak kvarstå som oförklarad har domstolen inte ansett vara i strid med en rättvis rättegång enligt . Vår bedömning är att en överläggning mellan åklagaren och en misstänkt om strafflindring eller förundersökningsbegränsning med anledning av den misstänktes utredningsmedverkan ska ske i närvaro av en för- svarare (jfr avsnitt 5.7). En misstänkt får enligt gällande ordning biträdas av försvarare vid förberedande och utförande av sin talan (21 kap. 3 § RB). Om den misstänkte är anhållen eller häktad och han eller hon begär det ska en offentlig försvarare förordnas (21 kap. 3 a § RB). Offentlig för- svarare ska också på begäran förordnas för den som är misstänkt för ett brott, för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse . Därutöver ska en offentlig försvarare förordnas om den misstänkte är i behov av försvarare med hänsyn till utredningen om brottet eller om en försvarare behövs med hänsyn till att det är tveksamt vilken påföljd som ska väljas och det finns anledning att döma till annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller sådana påföljder i förening. En offentlig försvarare ska också förordnas om det i övrigt föreligger särskilda skäl med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden eller till vad målet rör. dom i målet Condron mot . Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan biträds av försvarare som han själv har utsett, ska någon offentlig försvarare inte förordnas vid sidan av denne om det inte finns syn- nerliga skäl. Ska en offentlig försvarare utses för den misstänkte ska undersökningsledaren göra anmälan om det hos rätten (23 kap. 5 § RB). Att genomföra en överläggning inför ett beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan utan att den misstänkte har en försvarare vid sin sida är i princip otänkbart. Om en misstänkt per- son, i enlighet med gällande ordning, avstår från att biträdas av en försvarare det därför inte lämpligt att överläggningar om strafflind- ring eller förundersökningsbegränsning hålls mellan åklagaren och den misstänkte. Inte heller om det av något annat skäl saknas möj- lighet att ordna med en försvarare bör det vara aktuellt med en överläggning mellan en åklagare och en misstänkt. Försvararnärva- ron är central för att garantera att den misstänkte inte pressas till att medverka i förundersökningen. En misstänkt person har enligt gällande ordning alltid rätt att biträdas av en försvarare. En överläggning kommer vidare enligt vår bedömning i praktiken ofta att aktualiseras i ärenden då det redan finns en offentlig försvarare förordnad. Det vi framför allt syftar på är häktade mål eller mål med brott med en straffskala som överstiger fängelse då den misstänkte har begärt att en försvarare förordnas. Men om frågan att inleda en överläggning skulle aktu- aliseras i ett ärende då en offentlig försvarare inte redan är förordnad, är det enligt vår bedömning rimligt att det finns möjlighet att för- ordna en sådan försvarare. Rätten till offentlig försvarare är en rätt- säkerhetsgarant som bör finnas vid överläggningar för att säkerställa att den misstänkte är skyddad mot rättsövergrepp eller upplevd press. Det bör därför följa av reglerna om när offentlig försvarare ska förordnas att en offentlig försvarare ska förordnas om den miss- tänkte ska närvara vid en överläggning. Rätten till information om förundersökningen En grundförutsättning för varje form av medverkan från en miss- tänkt i ett brottmål är att han eller hon kan göra informerade val om sin medverkan. Det ställer krav på transparens från de brottsbe- Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan kämpande myndigheternas sida att delge den information om för- undersökningsarbetet som har en betydelse för den misstänktes val att medverka. Att detta gäller följer av objektivitetsplikten som styr myndigheternas arbete och reglerna om löpande delgivning i rätte- gångsbalken. I fråga om förfaranden som utgår från misstänktas medverkan i brottmål är det av grundläggande betydelse att den misstänkte har tillräcklig information om förundersökningen för att kunna göra ett informerat val om han eller hon ska medverka och i så fall på vilket sätt. Som framgått i det föregående föreslår vi att den misstänktes rätt till insyn vid överläggningar i brottmål ska regleras i de förfaran- debestämmelser som gäller för överläggningar i brottmål (jfr av- snitt 5.7). Rätt till information om förfarandets innebörd En fråga som aktualiseras är om de förfaranden med utgångspunkt i misstänktas utredningsmedverkan som vi föreslår ställer krav på att den misstänkte bör informeras i någon särskild ordning om för- farandets juridiska innebörd. Som framgått föreslår vi att den miss- tänktes rätt till information om förutsättningarna för beslut som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan ska regleras genom förfarandebestämmelser för överläggningar i brottmål (av- snitt 5.7). För att misstänkta ska kunna fatta välgrundade beslut om sin medverkan föreslår vi dessutom att 20 § förundersökningskun- görelsen (1947:948) kompletteras med ett krav på att det av för- undersökningsprotokollet ska framgå hur den misstänkte blev infor- merad om innebörden av de nya bestämmelserna och vilka som var närvarande då informationen lämnades. En reglering av hur informa- tionen lämnats behövs för att minimera risken för att den misstänkte lämnar uppgifter om brottet på grund av felaktiga föreställningar om fördelar eller för att den misstänkte känt sig hotad eller pressad. Rättslig kontroll av domstol De förslag vi lämnat om förundersökningsbegränsning och om ut- fästelser med anledning av misstänktas utredningsmedverkan inne- fattar inte någon domstolskontroll av giltigheten i själva besluten. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Domstolarna kommer inte vara inblandade i vad som förekommer mellan parterna förrän ett åtal eventuellt väcks längre fram under handläggningen. Besluten enligt våra förslag kommer inte heller för- utsätta domstols godkännande för att de ska gälla. De förslag vi lämnar innefattar emellertid inte beslut med rätts- kraft. Det är inte heller frågan om för den misstänkte bindande avtal. Resultatet av sådana överläggningar mellan åklagaren och den miss- tänkte om den misstänktes medverkan som vi föreslår manifesteras i ett myndighetsbeslut om förundersökningsbegränsning eller utfäs- telse om ett högsta straff. Kraven på rättslig kontroll i den mening som har uttalat sig om är därför inte direkt över- sättbara på den ordning vi föreslår. När det gäller åklagares beslut om förundersökningsbegränsning så är dessa inte beslut om lagföring utan prioriteringsbeslut. Något skäl för en domare att kontrollera vilka prioriteringar som åklagare gör inom ramen för förundersökningsarbetet finns enligt vår mening inte, ens om grunden för prioriteringsbeslutet är den misstänktes utredningsmedverkan. Vår utgångspunkt är att domare inte heller framöver ska ha någon uppgift när det gäller förundersökningars bedrivande. Att överväga en sådan reform skulle förutsätta en full- ständig omvandling av straffprocessen i allmänhet och domarrollen i synnerhet. De beslut som fattas av undersökningsledaren kommer fortsättningsvis liksom att kontrolleras av andra instanser än domare (ffa JO, JK och myndighetsinterna kontrollfunktioner). Någon rättsförlust av att det inte finns någon domstolskontroll av vilka prioriteringsbeslut som fattas inom ramen för en förundersök- ning finns enligt vår bedömning inte för misstänkta. Med de doku- mentationskrav som ställs kommer förfarandet dessutom att vara transparent, även för rätten då den prövar brottmålet. När det gäller åklagares utfästelsebeslut och efterföljande talan om ett högsta straff, så kommer rätten även fortsättningsvis att vara fri att döma till ett lindrigare straff än det som åklagarens uppgift om högsta straff ger skäl för. Straff kommer även fortsättningsvis att bestämmas slutligt i domstolarna. Rätten har exempelvis alltid en möjlighet att enligt gällande regler i beakta den miss- tänktes utredningsmedverkan som grund för ytterligare lindring av straffet. Rätten är även i övrigt fria att göra en annan, lindrigare, be- dömning än åklagaren inom den ram för straffmätningen som åkla- Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan garen har angett. Rätten kommer därför att behålla en kontroll- funktion över att utdömda straff inte blir strängare än vad som följer av gällande rätt och praxis. Den tilltalade kommer vara fri att inför rätten argumentera för ett lindrigare straff än det som åklagarens uppgift ger uttryck för och därmed att ifrågasätta uppgiften. I den meningen prövas giltigheten av det som förekommit mellan åklaga- ren och den misstänkte inom ramen för överläggningar om straffet under förundersökningen. Att detta är fallet utgör en rättssäkerhets- garanti för den enskilde. 5.15Vikten av parternas tillit till reformen 5.15.1Ett risktagande för åklagare Om de nya processverktygen med utfästelsebeslut och beslut om förundersökningsbegränsning vid misstänktas utredningsmedver- kan ska få ett genomslag som incitament för misstänkta att med- verka i högre grad krävs att åklagare tillämpar bestämmelserna. En förutsättning för detta är att åklagaren i och för sig kan utgå från att de uppgifter som den misstänkte har lämnat och som ger honom eller henne ett förmånligt beslut inte regelmässigt tas tillbaka när rättegången inleds, exempelvis med hänvisning till att den misstänkte har känt sig pressad att lämna vissa uppgifter. Att den tilltalade for- mellt är i sin fulla rätt att göra på detta sätt är klart. Åklagaren och rätten får då förhålla sig till det nya läget. Men om tilltalade ofta kommer att hävda att tidigare lämnade uppgifter som har fått bety- delse för åklagarens beslut under förundersökningen inte gäller kan det leda till att processen i domstol blir mer rörig i stället för mer förutsebar och det är inte syftet med vårt förslag. Åklagares benä- genhet att använda verktygen kommer att minska om risken med reformen uppfattas som alltför stor. Vår bedömning är att den potentiella skadeverkan för reformen som finns med att det inte finns något formellt hinder mot att en misstänkt väljer att ta tillbaka tidigare uppgifter trots allt är begrän- sad. Skälet till det är, att det som utgör grunden för åklagarens beslut inte är ett blankt erkännande från den misstänkte. Om det skulle vara fallet, skulle det medföra större svårigheter i processen i de fall uppgifterna dras tillbaka (jfr dock erfarenheter från som visar att oron för att misstänkta tar tillbaka sina erkännanden inte Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan har realiserats, avsnitt 5.4.6). Men grunden för våra förslag utgörs ju i stället av uppgifter från den misstänkte som hjälper det vidare utredningsarbetet framåt. Den misstänktes uppgifter ger en inrikt- ning för vidare bevissäkring under förundersökningen. Den bevis- ning som säkras som en följd av den hjälp som undersökningsledaren har fått av den misstänktes uppgifter kan sedan utgöra grund för åtalet. I själva konstruktionen ligger därför att det knappast kan orsaka så stor skada om den misstänkte senare backar från sina upp- gifter. Dessa uppgifter har nämligen redan typiskt sett bekräftats i den vidare utredningen genom annan bevisning. Om de inte har kunnat bekräftas genom annan bevisning har åtal knappast kunnat väckas. Om uppgifterna som lämnats är väl dokumenterade, med ljud och bild, bör den misstänktes utrymme att backa från uppgif- terna minska ytterligare. Huvudregeln bör vara att undersöknings- ledaren normalt bör besluta att den misstänktes uppgifter i dessa fall bör dokumenteras med ljud och bild inom ramen för de möjligheter till sådan dokumentation som gällande lagstiftning ger utrymme för. Utrymmet att ändra sig kommer därför menar vi i praktiken vara begränsat. Det kommer säkert att finnas undantagssituationer då den miss- tänkte eller tilltalade har legitima skäl för att ändra sig och, trots vad som sagts om utrymmet för detta, gör ändringar eller tillägg som innebär att det inte längre går att hänvisa till hans eller hennes tidi- gare uppgifter. I dessa fall måste åklagaren i så fall ha en möjlighet att justera sitt ställningstagande eftersom förutsättningarna för den tidigare bedömningen har fallit bort. Att det finns en sådan möjlig- het till ändring, och att den misstänkte är medveten om detta, är vik- tigt för att i möjligaste mån säkra hållbara beslut där parterna ömse- sidigt kan lita på vad som sägs dem emellan. En annan potentiell risk som finns ur åklagarperspektiv med att binda sig vid ett tidigt löfte om ett högsta straff eller att avstå från att genomföra en förundersökning är, att det kan framkomma nya omständigheter efter besluten som skulle ha lett till en annan be- dömning om de hade varit kända när beslutet fattades. Som framgått är det vår bedömning att det av rättssäkerhetsskäl måste godtas att omständigheter som framkommer efter åklagarens beslut, och som om de varit kända när beslutet fattades skulle ha lett till en strängare bedömning inte kan inverka i skärpande riktning på åklagarens be- slut. Att vi gör den bedömningen innebär dels att åklagaren vid sitt Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan beslut måste uppfatta att han eller hon har ett tillräckligt stabilt be- slutsunderlag för att göra en riktig bedömning, dels att han eller hon måste acceptera att det ändå kan tillkomma nya omständigheter som i så fall inte får beaktas i skärpande riktning. Reformen innefattar i det avseendet en viss grad av risktagande ur åklagarperspektiv. I ut- värderingen av den finska lagstiftningen om åtalsuppgörelser fram- hölls också just att en övergång till ett förfarande med åtalsupp- görelser under förundersökningsstadiet förutsätter att åklagaren i viss mån är villig att ta risker (avsnitt 5.4.6). Ovilligheten att ta risker angavs som en del av förklaringen till att systemet med åtalsupp- görelser hade tillämpats i begränsad omfattning under förundersök- ningsstadiet som lagen var i kraft. Det fram- gick också av utvärderingen att bara ett fåtal åklagare hade tillämpat de nya bestämmelserna. Detta är en sak som finska åklagarmyn- digheten har arbetat med genom bl.a. utbildningsinsatser. 5.15.2Inga krav på risktagande för misstänkta Grunden för reformen om möjlighet till förundersökningsbegräns- ning eller utfästelser om ett högsta straff vid misstänktas utrednings- medverkan är frivillighet. En misstänkt som väljer att inte lämna några uppgifter av betydelse för utredningen av brottet kommer, lika lite som är fallet , att bestraffas för det. De krav på rättssäkerhet vid förfaranden som utgår från misstänktas medverkan enligt bl.a. måste vara uppfyllda för att den misstänktes frivillighet ska skyddas. Att den misstänkte inte pressas till att med- verka är därvid grundläggande och försvararnärvaron central. Om den misstänkte väljer att lämna uppgifter i utbyte mot ett utfästelse- beslut från åklagaren, kommer bedömningen av straff att göras på ett mindre fullständigt underlag än vad som är fallet . Som fram- gått ska det inte kunna leda till ett för den misstänkta mindre för- månligt resultat än som hade varit fallet om beslutet fattades i ett senare skede. Omständigheter som inverkar på uppgiften om högsta straff i mildrande riktning kommer även efter åklagarens beslut att kunna påverka utgången för den misstänkte eller tilltalade. Några nackdelar för den misstänkte eller tilltalade med att han eller hon får en utfästelse om högsta straff i ett tidigare skede kan vi därför inte uppfatta. 6 Ett ökat fokus på förberedelsen Vi ska enligt direktiven överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling. Bestämmelser om förberedande åtgärder i tingsrätten finns i 45 kap. 10–13 §§ RB. Förberedelseåtgärderna avser att bereda målet till huvud- förhandlingen. De avser inte att utgöra någon av domstolen ledd för- undersökning i själva saken.1 Bestämmelserna ger tingsrätten möjlig- het att förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den. Förberedelse får ske vid ett samman- träde eller genom skriftväxling eller annan handläggning. Om det behövs annan förberedande åtgärd ska beslut om det också medde- las. Om det är lämpligt får olika former av förberedelse förenas. Behovet av att rätten vidtar förberedande åtgärder beror på målets beskaffenhet. Det har ansetts vara framför allt i omfattande mål som det kan finnas behov av att rätten före huvudförhandlingen mer aktivt förbereder målet i olika avseenden.2 Flera lagändringar genom- fördes i syfte att ge domstolen ett tydligare ansvar för för- beredelsen av brottmål, bl.a. genom en regel om ökad användning av förberedelsesammanträde i omfattande mål.3 I lagstiftningsärendet förtydligades rättens ansvar för att ett brottmål förbereds och att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. – en kommentar på internet, kommentaren till inledningen av 45 kap. RB. – en kommentar på internet, kommentaren till 45:10 RB. 3SFS 2014:320, prop. 2013/14:170. Ett ökat fokus på förberedelsen Bestämmelser om förberedande åtgärder i hovrätten finns i 51 kap. 10 och 12 §§ RB. Hovrätten får, om det behövs, bl.a. besluta om skriftväxling under förberedelsen och bestämma i vilket avseende en part ska yttra sig. Hovrätten får vidare hålla förberedelsesamman- träde på motsvarande sätt som tingsrätten om det behövs för en ända- målsenlig handläggning av målet. Om hovrätten anser att det behövs, ska den besluta att yttrande av sakkunnig inhämtas, skriftligt bevis läggs fram, föremål tillhandahålls för syn eller besiktning, bevis tas upp utom huvudförhandlingen eller någon annan förberedande åt- gärd företas. Behöver det vidtas en åtgärd enligt 23 kap. rättegångs- balken, som rör förundersökningsåtgärder, får hovrätten meddela åklagaren föreläggande om det. 6.2.2Föreläggande om inställning eller bevisning I stämningen ska tingsrätten förelägga den tilltalade att muntligen eller skriftligen uppge vilken bevisning han eller hon åberopar och vad han eller hon vill styrka med varje bevis, s.k. bevisföreläggande (45 kap.10 § första stycket RB). Detta gäller dock inte om det på grund av den tilltalades erkännande eller andra omständigheter kan antas att uppgift om bevisning inte behövs. De skriftliga bevis som åberopas bör ges in med att bevisuppgift lämnas. Den om- ständigheten att den tilltalade underlåter att följa ett bevisförelägg- ande hindrar inte honom eller henne att senare under processen åbe- ropa bevisning. En underlåtenhet kan dock leda till att han eller hon oavsett utgången i målet förpliktas att ersätta kostnad som vållats genom hans eller hennes försummelse, t.ex. om en huvudförhand- ling på grund av detta fått skjutas upp (31 kap.4 § RB). Rätten ska allt efter målets beskaffenhet verka för att målet för- bereds så, att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamåls- enligt sätt (45 kap.10 § tredje stycket RB). Om det behövs får rätten bl.a. förelägga den tilltalade att skriftligen redovisa sin inställning till åtalet och grunden för den. En vinst med ett sådant föreläggande är att uppgifterna från den tilltalade under förberedelsen kan minska risken för uppskov.4 Rätten måste i varje enskilt fall pröva om det är befogat att förelägga den tilltalade att yttra sig i detta hänseende. Det är nämligen en förutsättning att ett föreläggande är påkallat för att 1986/87:89 s. 92. Ett ökat fokus på förberedelsen huvudförhandlingen ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det är framför allt i omfattande mål som det har ansetts finnas behov av att rätten före huvudförhandlingen mer aktivt förbereder målet i olika avseenden, t.ex. genom att förelägga den tilltalade att avge in- ställning.5 En tilltalad som vill åberopa en omständighet som han eller hon inte har anfört vid förundersökningen bör, har det uttryckts i olika sammanhang, lämpligen lämna upplysning om detta i samband med att han eller hon svarar på ett bevisföreläggande.6 Som exempel har nämnts invändningar om rättegångshinder, nödvärn eller åtalspreskrip- tion. En tilltalad, som har förnekat gärningen men vill er- känna, bör enligt vad som uttryckts också lämna uppgift om detta. Om det behövs, får hovrätten besluta om skriftväxling under förberedelsen (51 kap.10 § andra stycket RB).