sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Single Point of Entry, SPE).41 Denna resolutionsstrategi är mer lämpad för centraliserade bankgrupper med betydande lån (finansiering) inom koncernen. Det är rimligt att SPE är huvudsaklig resolutionsstrategi inom Resolutionsmekanismen eftersom såväl dotter- som moderbank omfattas av samma regeltillämpning. Det gör att valet mellan en filial- struktur eller en dotterbanksstruktur blir mindre relevant utifrån ett re- solutionsperspektiv. Eftersom kostnaderna att driva den utländska verksamheten i dotterbanker, som nämns ovan, i regel är högre än för filialer, kan en ”påtvingad” SPE-strategi skapa incitament till filialisering. 40Under genomfördes avregleringar i som möjliggjorde för banker att etablera filialer i andra delstater. Utvecklingen därefter visar på en kraftig ökning av antalet filialer. Se Kroszner (2006, ) The Effect of Removing Geographic Restrictions on Banking in the : Lessons for Europe, tal, i . Dessa erfarenheter är inte direkt överförbara på EU, bl.a. eftersom är en jurisdiktion och språkliga och kulturella skillnader är betyd- ligt mindre mellan amerikanska delstater än mellan EU:s medlemsstater. 41Se Förklaringsruta Resolutionsstrategier för gränsöverskridande bankkoncerner i Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 Möjliga konsekvenser för svenska banker Ett svenskt deltagande i bankunionen kommer sannolikt innebära att ett större fokus läggs på bankernas affärsmodeller jämfört med . Huruvida det leder till att det blir svårare att hävda specifika affärsmodeller är oklart. Erfarenheterna från (större) banker i bankunionen är att ECB hade en tendens till att betona enhetlighet i affärsmodeller under Tillsynsmekanismens första år men att det nu finns en ökad kunskap om och förståelse för olika affärsmodeller. Svenska bankers verksamheter utomlands drivs såväl genom filialer som genom dotterbanker. De svenska banker som har gränsöverskridande verksamhet skulle vid ett deltagande i bank- unionen stå under ECB:s direkta tillsyn, oavsett deras organisa- tionsform. står SEB:s och dotterbanker i de baltiska länderna under ECB:s direkta tillsyn i kraft av sin mark- nadsledande ställning på de lokala marknaderna. I vilken utsträck- ning ett deltagande i bankunionen gör det mer attraktivt att om- vandla dessa dotterbanker till filialer är osäkert. Det kan emellertid noteras att Nordea – innan huvudkontoret flyttades till Helsing- fors – omvandlade sina dotterbanker (med vissa undantag) till filialer. Om svenska banker väljer att omvandla sina utländska dotterbanker till filialer kommer det att innebära ett större potentiellt åtagande för att tillhandahålla nöd- likviditet. Det kan också innebära ett potentiellt högre tryck på den svenska insättningsgarantin; det är hemlandets insättningsgaranti- system som ansvarar för att även ersätta insättare i utländska filia- ler. Utgångspunkten är dock att större svenska banker ska försättas i resolution, varför det är osannolikt att insättningsgarantin kom- mer att aktiveras för dessa banker.42 42Se avsnitt 8.4. SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum 9.4.2Mer gränsöverskridande bankverksamhet ett av målen med bankunionen Integrerade bankmarknader – eller finansiella marknader mer gene- rellt – möjliggör riskdelning mellan länder, vilket har positiva effek- ter för såväl finansiell som makroekonomisk stabilitet.43 Banker som har utlåning i flera länder blir inte lika beroende av ekonomiska förhållanden på hemmamarknaden.44 Det kan dock finnas omstän- digheter som är specifika för bankmarknaderna som begränsar de positiva effekterna av internationell riskdelning. Internationellt verksamma banker kan bli för stora och komplexa för ett enskilt land att hantera om de hamnar i problem.45 Mot den bakgrunden finns det argument för att en minskad fragmentering av bankmarknaderna inom EU ska ha en stabiliserande effekt på . I synnerhet inom euroområdet skulle det vara av godo eftersom penning- politiken inte kan anpassas till konjunkturen i enskilda länder. Det förutsätter emellertid att tillsynen och krishanteringen kan hantera eventuella negativa effekter av större och mer komplexa banker. En annan förutsättning för en positiv (netto-)effekt av ökad integration är sannolikt att riskerna i bankerna inom euroområdet fortsätter redu- ceras (se även avsnitt 12.3). Så länge banksystemen i flera euroländer uppvisar svagheter, kan det vara så att de negativa spridningseffekterna av ökad integration dominerar. Förutom den stabiliserande effekt gränsöverskridande bankverksamhet kan ha, öppnas möjligheter till ökad konkurrens och därmed att minska skillnader i lånekostnader mellan medlemsstater och öka utbudet av banktjänster. Ett av huvudmotiven för att inrätta bankunionen var att vända den tillbakagång i gränsöverskridande bankverksamhet inom EU som ägt rum efter den globala finanskrisen. Gemensam tillsyn och resolution av de stora bankerna inom euroområdet ska borga för att enskilda bankers finansierings- och konkurrensvillkor inte beror på hur nationella myndigheter tillämpar det gemensamma regelverket 43För en diskussion om hur internationell bankverksamhet påverkar finansiell och makroekono- misk stabilitet, se m.fl. (2011). De avregleringar av bankmarknaderna som genomfördes i till mitten av ledde till minskad volatilitet (mellan delstaterna) i produktionen, se Strahan (2003). 44Visserligen utsätter sig en internationellt verksam bank för ekonomiska risker på sina utlandsmarknader. Men ett standardresultat från portföljvalsteori är att variansen i en diver- sifierad tillgångsportfölj är lägre än i en icke-diversifierad portfölj. Med andra ord är netto- effekten av diversifiering (eller riskdelning) positiv. 45Allen m.fl., ibid. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 eller vilka metoder de använder. I förlängningen kan bankunionen också bidra till en konsolidering av banksystemen i flera av euro- länderna, vilket det finns ett stort behov av.46 Det handlar framför allt om att öka lönsamheten genom att bättre utnyttja de stordrifts- fördelar som större bankkoncerner kan ge. Gränsöverskridande bankverksamhet minskade efter finanskrisen och fram till den globala finanskrisen bröt ut , ökade gränsöverskridande bankverksamhet i världen snab- bare än både den samlade produktionen och handeln med varor och tjänster. Utvecklingen var särskilt stark i . Efter den globala finanskrisen har gränsöverskridande bankverksamhet, mätt som bankernas utländska fordringar47, minskat i flera europeiska länder, inte minst inom euroområdet48 (Figur 9.1). Amerikanska bankers gränsöverskridande fordringar ökade under den globala finanskrisen men har reducerats betydligt. var ford- ringarna nere på samma nivå som vid finanskrisens utbrott. Banker i ”Resten av världen” (ROW) har stadigt ökat sina utländska ford- ringar.49 Den globala finanskrisen fick inte lika allvarliga konsekven- ser för denna grupp av länder som för och . Svenska banker ökade sina utländska fordringar , för att sedan dra ned på dem. var svenska bankers gränsöver- skridande fordringar i stort sett på samma nivå som vid finanskrisens utbrott. 46Se t.ex. Nouy (2017, ). Too much of a good thing? The need for consolidation in banking sector, tal vid the , . Online (2018, ). Europe’s banking consolidation conundrum, artikel. 47Se Emter m.fl. (2019). Det är framför allt gränsöverskridande lån mellan banker, s.k. inter- banklån, som har minskat. Lån till icke-finansiella motparter, dvs. hushåll, icke-finansiella företag och offentliga institutioner (t.ex. stater), förändrades i stort sett inte alls. 48När det gäller banker som är baserade i euroländer är det framför allt utlåning till andra EU- länder (både andra euroländer och länder som inte har euron som valuta) som har minskat. Utlåningen till länder utanför EU har däremot återhämtat sig, även om nivån är längre än vid finanskrisens utbrott. 49I ”Resten av världen” (ROW) ingår , , , och . SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum Fyra kvartals glidande medelvärde. I Euroområdet ingår , , , , , , , , , , och . I ”Resten av världen” (ROW) ingår , , , och Källa: och egna beräkningar. En viktig förklaring till att banker inom euroområdet minskade sin utlåning efter finanskrisen var en successivt minskad återbetalnings- förmåga hos låntagarna.50 Under eurokrisen påverkades bankernas gränsöverskridande utlåning negativt i de fall där värdlandets offent- liga finanser var svaga. Den s.k. redenomineringsrisken – risken för att ett euroland skulle lämna valutasamarbetet och ersätta euron med en egen valuta – påverkade i samma negativa riktning. Den expansiva penningpolitik som ECB, men även andra centralbanker, fört för att mildra den djupa lågkonjunkturen efter finanskrisen tycks ha bidragit till att hålla uppe bankernas utlandsfordringar.51 50Emter m.fl. (2019). Det finns ett starkt samband mellan andelen nödlidande lån i ett land och styrkan i tillbakagången i gränsöverskridande utlåning till det landet. Sambandet gäller såväl lån mellan banker som lån till andra sektorer. 51Bremus och Fratzscher (2015) och IMF (2015) Global Financial Stability Report, oktober. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 Färre gränsöverskridande fusioner och förvärv efter finanskrisen52 En särskild form av finansiell integration är gränsöverskridande fu- sioner och förvärv, dvs. när en bank i ett land förvärvar eller går samman med en bank i ett annat land. Gränsöverskridande fusioner och förvärv har, i likhet med annan gränsöverskridande bankverk- samhet, minskat inom euroområdet efter finanskrisen. Det gäller såväl antalet fusioner och förvärv som värdet av varje enskild affär. Även fusioner och förvärv inom enskilda euroländer har minskat, men inte alls i samma omfattning som de gränsöverskridande. Utvecklingen inom euroområdet står i kontrast mot utvecklingen i där antalet fusioner och förvärv har ökat sedan finanskrisen, såväl inom som mellan delstater. Det tycks således som att euroområdet och har svarat olika på den globala finanskrisen när det gäller konsolidering och omstrukturering av bankmarknaderna. En tänkbar förklaring till att relativt få fusioner och förvärv sker inom den europeiska banksektorn är bankernas svaga lönsamhet.53 Konjunkturen har varit svag, i synnerhet inom euroområdet, vilket i kombination med historiskt låga räntor och en hög andel nödlidande lån, pressat tillbaka bankernas lönsamhet. En annan tänkbar, kom- pletterande förklaring är att reglering och tillsyn av bankerna allt- jämt utformas med beaktande av nationella preferenser. Det gör det kostsamt att förvärva utländska banker på grund av att likviditet och kapital inte kan föras fritt inom en gränsöverskridande koncern. Bankunionen kan öka integrationen av bankmarknaderna inom EU Bankunionen kan komma att fungera som en katalysator för gräns- överskridande bankaffärer och därmed till ökad finansiell integration inom EU. Det finns även ett tänkbart scenario där bankunionen får en begränsad betydelse och konsolideringen av banksystemen 52Detta avsnitt bygger på ECB (2017) Financial Integration in Europe, maj. 53Det finns också strukturella skillnader mellan och EU. En viktig skillnad är att har gemensam tillsyn och ett gemensamt finansiellt skyddsnät (t.ex. insättningsgaranti). Det gör att det i dessa avseenden inte blir någon större skillnad beroende på i vilken delstat en bank växer genom fusioner eller förvärv. Därtill finns det inga språkliga barriärer och de legala barriärerna är väsentligt lägre än inom EU. SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum huvudsakligen sker inom nationsgränserna – eller där bankverksam- heten t.o.m. åternationaliseras.54 I ett scenario där bankunionen har en katalytisk effekt på gräns- överskridande bankverksamhet, ger en mer enhetlig tillämpning av det gemensamma regelverket mindre incitament för banker att lokalisera sin verksamhet utifrån hur tillsyn utövas eller hur regulatoriska krav utformas. Det gör också att kostnadsskillnaderna mellan inhemsk och utländsk bankverksamhet minskar. En mer inträngande tillsyn kan, vidare, bidra till att bankerna blir mer genomlysta, vilket minskar osäkerheten för en förvärvande bank. Ökad enhetlighet i tillsynen i kombination med gemensam finansiering av resolution (och i för- längningen eventuellt insättningsgaranti) kan, slutligen, leda till att nationella tillsyns- och resolutionsmyndigheter blir mindre benägna att värna dotterbolag till internationella koncerner. Det kan innebära att kapital- och likviditetshanteringen inom bankkoncerner blir effektivare, vilket ökar avkastningen på etableringar i andra länder.55 Bankers beslut att etablera eller förvärva bankverksamhet inom EU påverkas i hög grad av faktorer som i allt väsentligt (än så länge) inte är harmoniserade, t.ex. insolvensrätt, beskattningssystem, arbetsrätts- reglering, tillgång till humankapital och aktiebolagslagstiftning.56 Frånvaron av en gemensamt finansierad insättningsgaranti kan också göra det för osäkert för banker att expandera utomlands.57 Bank- unionen är med andra ord ingen garanti för att fragmenteringen av EU:s banksystem ska minska. Bankunionen torde likväl ge bättre för- utsättningar för att så ska ske jämfört med om tillsyn och resolution hanterades på nationell nivå (låt vara att det gemensamma regelverket gäller inom hela EU och dessutom innehåller bestämmelser om sam- arbete mellan myndigheterna). I första hand beror detta på att regler tillämpas mer enhetligt och nationella undantag tas bort (eller i vart fall inte utnyttjas). I andra hand hänger det ihop med att Tillsyns- 54Givetvis finns det andra faktorer som inte är relaterade till bankunionen som påverkar trenderna vad gäller gränsöverskridande bankverksamhet. Viktiga faktorer är sannolikt den makroekonomiska utvecklingen samt vilken effekt nuvarande bankregelverk kommer att ha för gränsöverskridande banker och hur regelverken utvecklas framöver. 55Enria, (2018, ) Fragmentation in banking markets: crisis legacy and the challenge of Brexit, tal vid BCBS-FSI High Level Meeting for Europe on Banking Supervision. 56Sicilia m.fl. (2013). 57The Economist (2018, ) Fumbling in the dark - Why the euro zone hasn’t seen more cross-border bank mergers. And why you shouldn’t hold your breath waiting. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 nämnden och kan bli en starkare ”röst” för en mer integrerad bankmarknad. Det kan konstateras att sedan bankunionen inrättades har det inte skett någon påtaglig återintegrering av bankmarknaderna inom euro- området. Detsamma gäller gränsöverskridande fusioner och förvärv. Om något tycks det skett en åternationalisering; konsolideringen av euroområdets banker sker huvudsakligen inom landsgränserna.58 Mer integrerade finansmarknader påverkar även svenska banker I den utsträckningen bankunionen ger bättre förutsättningar för gränsöverskridande bankverksamhet kan svenska banker se affärs- möjligheter i konsolideringen av banker i . På motsva- rande sätt kan ett deltagande i bankunionen göra svenska banker mer attraktiva som förvärvsobjekt men även att banker med huvud- kontor i bankunionen finner det mer lönsamt att etablera (ny) verk- samhet på den svenska marknaden. Mer enhetlig tillsyn och tillämp- ning av krav inom bankunionen kan, om deltar, göra det lättare för utländska investerare att jämföra och förstå svenska banker. Det kan vara en faktor som gör svenska banker mer attrak- tiva som förvärvsobjekt. I den utsträckning svenska bankkoncerner ökar sin närvaro på utländska marknader, t.ex. genom uppköp, leder det till att den svenska banksektorns storlek i förhållande till svensk ekonomi som helhet kommer att öka. Om ett deltagande i bank- unionen leder till att tillsyn och resolution blir mer effektiv, behöver en större banksektor inte utgöra ett hot mot finansiell stabilitet i . Även om det inte är självklart att större, gränsöverskridande banker ökar risken för finansiell instabilitet, är det ändå en viktig aspekt att ta i beaktande. Svenska bankers gränsöverskridande verksamhet är i stor utsträck- ning koncentrerad till och . Det gäller även för finansiell verksamhet i stort.59 Svenska monetära och finansiella instituts fordringar i (exklusive ) och utgör 58Goncalves Raposo och (2017, ). How has banking union changed mergers and acquisitions?, blogginlägg, Bruegel. 59Det svenska finansiella systemet (inkluderat kapitalmarknaderna) är mer integrerat med än med EU som helhet. Länkarna är främst drivna av ägande, vilket kommer till uttryck i de gränsöverskridande svenska bankernas närvaro i den nordisk-baltiska regionen. Se (2019). SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum tillsammans av de totala fordringarna i utlandet (se Figur 9.2). är också värdland för flera, förhållandevis stora nordiska banker: Nordeas filial och två dotterbolag, filial och dotterbolag samt DNB:s filial. Därtill domineras den svenska bankmarknaden av svenskägda banker.60 Anm. fordringar i utlandet ingår inte. Den svenska banksektorn är förhållandevis lite geografiskt diversi- fierad i jämförelse med andra, större banksektorer inom EU.61 Mindre fragmenterade bankmarknader inom EU skulle därmed kun- na leda till att den svenska banksektorn blir mer diversifierad. Det kan i sin tur ha positiva stabilitetseffekter. 60I termer av utlåning till allmänheten (dvs. hushåll, företag, kommuner m.fl.) uppgick utlands- ägda bankers samlade marknadsandel till per . Nordeas och filialer svarade för . Bank- och finansstatistik 2018. 61Allen m.fl, (2011)., ibid. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 9.4.3Bankunionens betydelse för integrerade kapitalmarknader och riskdelning En geografiskt segmenterad bankmarknad, vilket den europeiska bankmarknaden alltjämt är i vissa avseenden, ger upphov till två typer av samhällsekonomiska kostnader. För det första kan det bli för mycket sparande i förhållande till investeringsmöjligheter i vissa länder medan det omvända råder i andra. Det medför att kapital- kostnaden kommer att skilja sig åt mellan länder. För det andra leder geografisk segmentering till att företag och hushåll blir mycket mer beroende av inhemska makroekonomiska störningar; de saknar möjligheter att geografiskt sprida sina risker. Riskdelning via gränsöverskridande kreditgivning, finansiering och finansiella placeringar har möjliggjort för företag och hushåll att ”försäkra sig” mot inhemska (eller regionala) ekonomiska risker.62 I avreglerades bankmarknaderna successivt från 1970- till mitten av . Banker gavs möjlighet att etablera filialer i andra del- stater och restriktioner på förvärv och samgående över delstatsgrän- serna slopades. Avregleringarna medförde att företag och hushåll som behövde låna fick tillgång till finansiering från sparare i andra delstater och att dessa sparare i sin tur fick fler investeringsmöjlig- heter med högre avkastning. Resultatet blev att kapitalkostnader utjämnades och att kapitalet (sparandet) användes mer effektivt.63 När företag och hushåll kunde låna och placera sitt sparande i andra delstater blev de dessutom mindre exponerade mot konjunktur- förändringar i den egna delstaten.64 Avregleringarna ledde med andra ord till en ökad inkomstförsäkring.65 Om bankunionen leder till ökad gränsöverskridande bankverk- samhet kan det innebära en mer effektiv användning av kapital, vilket på kan öka produktiviteten. Mer gränsöverskridande bank- verksamhet kan också bidra till att minska inkomstsvängningar och därmed till makroekonomisk stabilitet. Positiva stabilitetseffekter förutsätter att tillsynen över bankerna förmår att förhindra att kapitalrörelser inte blir så stora att de skapar obalanser liknande de som föregick eurokrisen.66 62Asdrubali m.fl. (1996) samt Hepp och (2012). 63Becker (2007). 64Demyanyk m.fl. (2007). 65I synnerhet ledde avregleringen till att inkomsterna för småföretagare blev mindre känsliga för ekonomiska störningar i den egna delstaten. 66Se även avsnitt 2.3. SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum 9.5Bankunionen och som finansiellt centrum Bankverksamhet och annan finansiell verksamhet tenderar att vara koncentrerad till vissa städer, s.k. finansiella centra. Ett finansiellt centrum utmärks av att finansiella företag med olika typer av verk- samhet är lokaliserad inom en begränsad yta, vilket underlättar kon- takter och samarbete.67 I detta avsnitt diskuteras vilken betydelse har som finansiellt centrum (9.5.1) samt om, och i så fall hur, förutsättningarna för att bibehålla en koncentration av finansiell verk- samhet i kan påverkas av ett deltagande i bankunionen (9.5.2). 9.5.1Sverige som finansiellt centrum Finansiella centra har funnits sedan åtminstone i städer som . I takt med att blev en av världens ledande ekonomier, växte också betydelse som finansiellt centrum. Under de senaste 20–30 åren har Hong-Kong, och lagts till listan över världens största finansiella centra. Vad som påverkar om en stad /eller i vissa fall ett helt land) ska få framgång som plats för finansiell verksamhet beror på flera olika faktorer. Kopplingen till den reala ekonomin (dvs. företag och hushåll) är förmodligen den viktigaste förklar- ingsfaktorn.68 Politisk stabilitet, kvalitet på institutioner (t.ex. myn- digheter och domstolar) och regleringar som främjar finansiell stabi- litet och väl fungerande finansmarknader är andra viktiga faktorer.69 Stadens förmåga att attrahera kvalificerad arbetskraft är en ytterli- gare viktig faktor.70 Enligt Index (GFCI)71 kan finansiella centra klassificeras som globala (t.ex. ), internationella (t.ex. och ) eller lokala (t.ex. och 67Wissén (2019) diskuterar olika definitioner av finansiella centra. 68Förekomsten av stora banker är positivt korrelerad med förekomsten av multinationella företag (för en given storlek på ekonomin). Se Schoenmaker och Werkhoven (2012). 69Wissén (2019). 71Global Index (GFCI) är en internationell jämförelse av finansiella centra som regelbundet publiceras av företagen Z/YEN i samarbete med Development Insitute (CDI). Se /programmes/financial-centre-futures/global- financial-centres-index/ Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 Enligt GFCI rankas som det ledande finansiella centrumet i . Även har en stark posi- tion. har lyckats positionera sig väl som ett starkt centrum inom s.k. FinTech.72 Enligt ett index som rangordnar städer efter hur starkt deras ”ekosystem” av företag verksamma inom FinTech är, tillhör de tio mest framstående FinTech- centrumen i världen 2018.73 kommer det sannolikt att ske en ökad koncentration av finansiell verksamhet till ett färre antal centra. I takt med att finan- siella marknader blir mer integrerade och möjligheterna att använda ny teknologi för såväl kommunikation som analys (t.ex. artificiell intelligens och maskininlärning) ökar, finns det mindre behov för finansiella företag att ha lokal eller regional närvaro. är det troligt att det sker en utveckling mot ökad specialisering mellan finansiella centra i . De finansiella centra som fokuserar på sina konkurrensfördelar och främjar innovationer inom dessa har goda förutsättningar att bli framgångsrika.74 redan starka position inom FinTech är i det avseendet en tillgång. 9.5.2Bankunionens dragningskraft på finansiell verksamhet I flera länder har finansiella centra setts som ett sätt att öka den ekonomiska tillväxten.75 Det har inneburit att staten, i samarbete med den finansiella sektorn, utformat regler och andra villkor för de finansiella företagen så att företagen ska välja att etablera sig i det finansiella centrumet.