sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — En möjlighet är därför att enbart uppmuntra fler myndigheter att ansluta sig till redan befintliga nätverk. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Men Tillitsdelegationen bedömer att en plattform kräver ett ägar- skap och en motor. framöver är det nödvändigt med en etablerad plattform med ett uttalat syfte att främja tillits- baserad styrning och ledning och som också har överblick över ut- vecklingen inom området. För att kunna vara den motor i utveck- lingsarbetet som vi beskriver här behövs tillgång till budget, personal och andra nödvändiga resurser. Det är en plattform för erfarenhets- utbyte och samverkan som vi bedömer är nödvändig fram till det att myndigheterna själva kan bära detta arbete. Vi anser också att det inte räcker att förlita sig enbart på nätverk som drivs av någon på frivillig grund eftersom vi utgår ifrån att regeringen vill fortsätta att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning i den statliga sektorn. Flera myndigheter efterfrågar ett mer anpassat processtöd Tillitsdelegationen har noterat att vissa myndigheter efterfrågar mer konkret stöd riktat till den enskilda myndigheten, såsom processtöd eller olika råd om exempelvis metodval. Det handlar om ett betydligt mer anpassat och skräddarsytt stöd, framför allt till de myndigheter som inte har denna kapacitet internt. Flera myndigheter säger att det finns en vinst med en neutral och extern part som också har en samlad erfarenhet av och kunskap om att både leda denna typ av processer liksom om styrning och ledning i statsförvaltningen. Att kunna ge processtöd med perspektivet att staten är en kon- cern är en fördel, då det är den samlade utvecklingen inom statsför- valtningen som ska stärkas. Detta förutsätter också att kunskap, stöd, metoder, begrepp med mera i högre utsträckning anpassas till stats- förvaltningen. Kulturen kan också utvecklas mer gemensamt. Ett processtöd kan därutöver minska behovet av externt konsultstöd. Delegationens erfarenhet är att det stöd som vi har gett till en- skilda myndigheter i många fall har kunnat bidra till ytterligare reflektion vid myndigheten. Detta stöd har varit föreläsningar, enklare workshops eller besök, där vi har träffat representanter för hela styrkedjan. Reflektionerna vid myndigheten har sedan drivit arbetet framåt. Möjligheten för staten att kunna erbjuda ett sådant stöd ska därför inte underskattas. Det ger också en unik möjlighet att få mer Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning specifik kunskap om de problem eller utmaningar som myndighet- erna har i sin styrning och ledning. Delegationen föreslår att enskilda myndigheter ska kunna efter- fråga processtöd. Erbjudandet ska främst riktas till myndigheter med stora behov av ett sådant externt stöd. Det kan också innebära att den aktör som ansvarar för processtödet behöver söka upp dessa myndigheter. Om det finns utrymme bör även andra myndigheter kunna ta del av detta erbjudande, men vi bedömer att detta inte bör vara ett mål i sig. Det beror på att processtödets natur och den totala omfattningen av stödet inte medger att erbjuda processtöd till alla intresserade myndigheter. Den typ av processtöd som delegationen föreslår är stöd i att hålla workshops och liknande vid uppstarten av ett utvecklingsarbete eller i genomförandefasen. Utgångspunkten ska vara tillitsbaserad styr- ning och ledning. Syftet med stödet bör vara att bidra till att arbetet går framåt men inte att hålla i själva förändringsarbetet vid myndig- heten. En erfarenhet från delegationens arbete är att ett sådant pro- cesstöd inte enbart bör riktas till chefer eller ledare utan att det också finns mycket att vinna på att inkludera företrädare för hela styrkedjan vid sådana tillfällen, det vill säga också medarbetarna och de fackliga företrädarna. Även forskare bör vid behov engageras i detta arbete. Kompetensutveckling om såväl den statliga värdegrunden som om metoder och arbetssätt Tillitsdelegationens arbete visar också att det finns en efterfrågan på kompetensutveckling för medarbetare och chefer. Det handlar om både bred och fördjupad kontinuerlig utbildning. De uttrycker behov av utbildning i statstjänstemannarollen och den statliga värdegrunden. Dessutom utrycker en del myndigheter att de behöver utveckla sin kompetens för att exempelvis driva förändringsarbete, leda processer och dialoger eller att hämta in kunskap och samarbeta med med- borgare och företag. Myndigheterna efterfrågar även mer utbildning om hur det är att vara chef i offentlig sektor. Tillitsdelegationen kommer att återkomma till frågan om denna typ av kompetens- utveckling i sitt tilläggsuppdrag om att föreslå en introduktions- utbildning för statsanställda. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Tillitsdelegationen har även övervägt möjligheten att inrymma den första delen av stödet, det vill säga uppdraget att sprida information om tillitsbaserad styrning och ledning, i introduktionsutbildningen. En fördel skulle vara att den då enkelt når alla statsanställda, efter- som introduktionsutbildningen ska vara obligatorisk. Introduktions- utbildningen ska enligt direktivet särskilt avse de grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som statsanställd. Men delegationen kommer att återkomma om möjligheten att också i introduktionsutbildningen inkludera infor- mation och kunskap om styrnings- och ledningsfrågor, sett ur både ett chefs- och medarbetarperspektiv. Vi bedömer dock att det i nu- läget skulle medföra ett alltför stort avbrott i stödet till myndigheter att avvakta denna utredning och att uppdraget om informationssprid- ning är bredare. 4.2.3Arbetsgivarverket ska tillhandahålla stödet Delegationens förslag: Regeringen ska ge i upp- drag att tillhandahålla ett stöd riktat till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom myn- digheterna. ska i genomförandet av uppdraget samverka med relevanta aktörer. Skälen för delegationens förslag Det finns många aktörer som arbetar med att stödja en utvecklad styrning och ledning i staten Det finns många aktörer som på olika sätt tar fram och sprider kunskap om styrning och ledning i den offentliga sektorn. Både myndigheter, andra organisationer och konsulter skapar möjlig- heter till erfarenhetsutbyte och ger processtöd. och högskolor bedriver också relevant forskning om styrning och led- ning, genomför utbildningar, sprider ny kunskap till offentlig sektor och håller i nätverk. Några myndigheter har ett särskilt utpekat upp- drag att stödja en utvecklad styrning och ledning i statsförvaltningen, vilket vi kort beskriver i det följande. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning samordnar den statliga arbetsgivarpolitiken har i uppdrag att utveckla och samordna den stat- liga arbetsgivarpolitiken.7 är både en förvaltnings- myndighet under regeringen och en medlemsorganisation. Obliga- toriska medlemmar är statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen och som har ett arbetsgivaransvar.8 Den arbetsgivar- politiska delegeringen innebär att ansvaret för att utforma arbetsgivar- politiken i statsförvaltningen åvilar myndighetscheferna tillsammans och enskilt. Regeringen har delegerat ansvaret för att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken, inklusive rätten att teckna centrala kollektivavtal, till . Arbetsgivarkollegiet, som består av medlemmarna, har beslutat om en arbetsgivarpolitisk strategi för statliga arbetsgivare med tre strategiska målområden: ut- veckling och innovation, attraktiv arbetsgivare samt ledarskap. Arbets- givarverket arbetar med denna strategi inom ramen för ett antal stra- tegiska projekt. Myndigheten ger också information till chefer och ledare samt medarbetare inom staten och erbjuder utbildningar och seminarier inom ramen för sitt uppdrag. De fokuserar då främst på staten som arbetsgivare. I , en ideell organisation med Arbetsgivar- verket och de centrala fackliga organisationerna, pågår den femåriga satsningen ”Hållbart arbetsliv” som erbjuder operativt stöd till myn- digheterna. ska verka för en god arbetsmiljö och främja samverkan ansvarar bland annat för tillsyn enligt arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen och ska verka för goda förhållanden i arbetsmiljön och på arbetsmarknaden. ska främja samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare inom arbetsmiljö- området.9 De tar bland annat fram och sprider föreskrifter, informa- tion och genomför inspektioner. 7Förordningen (2008:829) med instruktion för . 8Arbetsgivarverket (2018). Arbetsgivarkollegiets stadgar för . 9Förordningen (2007:913) med instruktion för . Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning ESV utvecklar och förvaltar den ekonomiska styrningen () ska utveckla och förvalta en effektiv ekonomisk styrning av den statliga verksamheten.10 Myndigheten ger även myndigheterna expertstöd i att utveckla en ändamålsenlig ekonomisk styrning med stöd av bland annat principer, regelverk, handledningar, utbildningar, seminarier och nätverk. Statskontoret genomför utredningar och tar fram underlag för att utveckla förvaltningspolitiken Statskontoret ska på regeringens uppdrag genomföra utredningar, utvärderingar och uppföljningar av statlig och statligt finansierad verksamhet och av övergripande frågor om hur den offentliga för- valtningens funktionssätt. Myndigheten ska bland annat ta fram under- lag för utvecklingen av förvaltningspolitiken I detta ingår att följa upp och beskriva den offentliga sektorns utveckling och bevaka vissa frågor om kvalitets- och verksamhetsutveckling i statsförvaltningen, redogöra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting samt främja och samordna arbetet för en god förvaltnings- kultur i staten.11 Inom ramen för den instruktionsenliga uppgiften om en god för- valtningskultur fokuserar myndigheten på ledarskapets betydelse och rollen som statsanställd. De anordnar bland annat kurser, workshops och tar fram handböcker om god förvaltningskultur. Statskontoret driver även ett särskilt myndighetsnätverk mot korruption. ska främja hållbar tillväxt ska främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovs- motiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem, det vill säga nätverk av offentliga och privata aktörer, där innova- tioner och ny kunskap tas fram, sprids och används.12 Förutom finan- siering sprider myndigheten nya, innovativa lösningar bland annat genom konferenser och seminarier. 10Förordningen (2016:1023) med instruktion för . 11Förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. 12Förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Det krävs långsiktighet, legitimitet, helhetsperspektiv och styrbarhet för att kunna tillhandhålla stödet Tillitsdelegationen bedömer att stödet till de statliga myndigheterna bör kunna ses som ett offentligt åtagande och därmed tillhandahållas av en eller flera statliga aktörer. Det är önskvärt att den eller de aktö- rer som får uppdraget att lämna stöd till statliga myndigheter för tillitsbaserad styrning och ledning uppfyller vissa kriterier. Som vi konstaterade i kapitel 3 krävs det ett konti- nuerligt, långsiktigt och hållbart utvecklingsarbete för att tillits- baserad styrning och ledning ska få genomslag i hela den statliga förvaltningen. Stödet bör därför vara långsiktigt. Delegationen bedömer att en statlig myndighet bäst kan möta detta behov. Det ger också en signal både om regeringens ambition med tillitsbase- rad styrning och ledning och dess ansvar att styra sin förvaltning. •Legitimitet och kompetens. Stödet bör tillhandahållas av en myn- dighet med hög legitimitet och kompetens i styrningsfrågor. Stödet bör tillhandahållas av en myndighet som har ett helhetsperspektiv på styrningen inom den offentliga sek- torn. Regeringen bör kunna styra den myndighet som till- handahåller stödet för att kunna behålla mandatet för den strate- giska styrningen och utvecklingen av stödet. Det är också viktigt att myndigheterna får tillgång till ett stöd utan att varje myndighet behöver överväga kostnaden för själva stödet. Det gör att den enskilda myndigheten inte behöver väga en kostnad för ett sådant stöd mot kostnader för andra delar av verksamheten. Det finns ingen självklar aktör för uppdraget Det finns ingen myndighet som ensam har i uppdrag att stödja stat- liga myndigheter med att utveckla sin styrning och ledning. Detta är i stället uppdelat på flera myndigheter, såsom vi har beskrivit ovan. Ingen myndighet har heller något tydligt helhetsansvar för att stödja utvecklingen av kultur- och ledarskapsfrågor. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning fyller heller ensam de kriterier som delegationen har identifierat som önskvärda för det stöd vi föreslår. Tillitsdelegationen bedömer därför att det inte finns någon själv- klar befintlig myndighet för uppdraget om ett stöd. Det finns då i huvudsak tre möjliga alternativ. Ett första alternativ är att inrätta en ny myndighet. Ett andra alternativ är att några av de befintliga myn- digheterna tillsammans tillhandahåller stödet och ett tredje är att en befintlig myndighet ensam tillhandahåller stödet. En ny myndighet skulle dela upp styrningsfrågorna ytterligare Tillitsdelegationen bedömer att regeringen inte bör inrätta någon ny myndighet för att tillhandahålla stöd för utveckling av tillitsbaserad styrning och ledning i den statliga sektorn. En ny myndighet skulle visserligen möta flera av de kriterier som vi beskriver ovan, men en sådan omfattande förändring som att inrätta en ny myndighet ligger utanför Tillitsdelegationens uppdrag och skulle kräva ett mer om- fattande utredningsarbete. Vi berör ändå kort de huvudsakliga skälen mot en sådan lösning. Det finns redan flera myndigheter med relevanta uppdrag att stödja styrning och ledning i statsförvaltningen. Det vore olyckligt att dela upp styr- och ledningsfrågorna på ytterligare en aktör genom att skapa en ny myndighet. Det föreslagna stödet är dessutom för litet för att motivera en ny myndighet. En ny myndighet skulle därför behöva ha ansvar för fler frågor. Förutom det föreslagna uppdraget om att stödja tillitsbaserad styrning och ledning skulle det troligen innebära att ytterligare verksamhet och delar av nuvarande myndig- heters uppdrag skulle behöva föras över till den nya myndigheten. Det skulle då vara nödvändigt att se över vissa av de nuvarande myndig- heternas fortsatta uppdrag. Ytterligare skäl emot är att det är dyrt att inrätta nya myndigheter. Tillitsdelegationen noterar också att lösningen med en egen myndig- het med främjande uppdrag inom detta område redan har prövats i flera omgångar. De har då i samtliga fall avvecklats . Det gäller (), Verket för För- valtningsutveckling (Verva) och för utveckling i staten (). Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Ett alternativ till en ny myndighet skulle vara att placera ansvaret i en statlig utredning, det vill säga inom kommittéväsendet. Men även en sådan lösning skulle bidra till en oönskad uppdelning av an- svaret. Det skulle dessutom signalera att stödet för tillitsbaserad styr- ning och ledning är tillfälligt, vilket vore olyckligt för legitimiteten och frågornas status. En kommittélösning skulle därför inte heller uppfylla de kriterier som Tillitsdelegationen har ställt upp. Ett gemensamt uppdrag riskerar skapa otydlighet när det gäller ansvar Tillitsdelegationen bedömer att stödet inte heller bör placeras hos flera befintliga myndigheter gemensamt. Även om ett gemensamt uppdrag skulle göra att myndigheterna tillsammans skulle uppfylla flera av de kriterier om långsiktighet, legitimitet och kompetens, hel- hetsperspektiv och styrbarhet som Tillitsdelegationen har ställt upp. Ett gemensamt uppdrag skulle, menar delegationen, riskera att skapa otydlighet i ansvarsfrågan. Vi bedömer att det finns en risk för att stödet inte får samma kraft om flera aktörer delar på ansvaret. Enligt delegationen är det också myndigheterna själva som ytterst äger för- ändringsarbetet och också bör driva utvecklingsarbetet själva. Det finns enligt delegationen en poäng med att tydligt markera detta ägarskap. De flesta myndigheter har utmaningar Tillitsdelegationen kan konstatera att flera av de myndigheter som har beskrivits också har vissa utmaningar för att ensamt kunna ge stöd för en mer tillitsbaserad styrning och ledning. ESV uppfattas av en del myndigheter som en myndighet som bidrar till tidskrävande uppföljning, även om det också finns utredningar som visar att mycket administration i myndigheterna är egeninitierad. Statskontorets huvudsakliga uppdrag är att göra analyser och utredningar och myn- digheten har i begränsad omfattning en stödjande roll. Myndigheten har också regeringen som huvudsaklig mottagare av sin verksamhet, inte de statliga myndigheterna. är en medlemsorga- nisation som i första hand företräder arbetsgivarna. har främst en tillsynsroll och är framför allt finansiär av utveckling och innovation utan en tydlig förvaltningspolitisk roll. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Tillitsdelegationen har noga övervägt vilken myndighet som är bäst lämpad för att ge det stöd för tillitsbaserad styrning och ledning som vibeskriver i avsnitten 4.2.1 och 4.2.2. En central utgångspunkt har varit att stödet bör lämnas av en myndighet som på olika sätt sam- verkar med andra relevanta myndigheter. Av de myndigheter som delegationen har övervägt bedömer vi att är den bäst lämpade. bör dock när de utformar och genomför stödet samverka med och dra nytta av andra myndigheters kompe- tens på området, som till exempel Statskontoret och ESV. Tillitsdelegationen bedömer att väl uppfyller flera av de kriterier som vi har ställt upp som utgångspunkt i valet av en lämplig aktör för att tillhandahålla stödet. är en myndighet med ett långsiktigt uppdrag och myndigheten har legi- timitet bland de statliga arbetsgivarna. I sitt strategiska arbete ska myndigheten arbeta med utveckling och innovation och att vara en attraktiv arbetsgivare som attraherar rätt kompetens. Inom det stra- tegiska målområdet ledarskap finns dessutom en delstrategi som sätter fokus på medarbetarna och en utvecklad medarbetarroll. Den innebär att medarbetarna tar ansvar för sitt arbete och verksamhet- ens utveckling och att det i sin tur kräver ett ledarskap som ger rätt förutsättningar. Myndigheten har också erfarenhet av att bedriva utåtriktat och stödjande arbete. En kraft i att myndigheterna själva äger utvecklingsarbetet Tillitsdelegationen menar att uppgiften att ge myndigheterna stöd i tillitsbaserad styrning och ledning ligger i linje med det uppdrag som har som medlemsorganisation och med den arbets- givarpolitiska delegeringen. Ett starkt skäl till att Tillitsdelegationen föreslår att ska tillhandahålla stödet är att frågan om tillitsbaserad styrning och ledning bygger på myndigheternas egna engagemang för att utveckla sin verksamhet. Myndigheterna måste själva äga sin utveckling och succesivt undanröja hinder. Detta är helt centralt för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Då medlemmarna själva styr och finansierar Arbetsgivar- verkets verksamhet ger det myndigheterna i hög grad också ett ägar- Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning skap för den fortsatta utvecklingen av stödet i linje med det dele- gerade arbetsgivaransvaret. organiserar alla myndigheter under regeringen, har servicekontrakt med de myndigheter som lyder under och en tydligt etablerad dialog med sina medlemmar. Arbetsgivar- kollegiet är högsta beslutande organ och där är samtliga chefer för medlemmar ledamöter. Genom denna ordning får frågan om tillitsbaserad styrning och ledning den nödvändiga legitimiteten. Enligt Tillitsdelegationen måste myndig- hetsledningarna ta ansvaret för denna fråga för att förändringar ska ske. Det är också den högsta ledningen som kan se till att arbetet genomsyrar hela organisationens verksamhet. Slutligen ska enligt sin instruktion svara för så- dan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver.13 Tillitsdelegationen bedömer att det stöd som vi pekar på här är ett sådant stöd som de statliga arbetsgivarna behöver för att kunna tillämpa tillitsbaserad styrning och ledning. Ett uppdrag stärker och stödjer ett nödvändigt helhetsperspektiv Även om stödet för tillitsbaserad styrning och ledning ligger i linje med, och enligt delegationens bedömning till stor del inom ramen för, den arbetsgivarpolitiska delegeringen anser Tillitsdelegationen att det finns starka skäl att ge ett uppdrag till om att tillhandahålla stödet. En tillitsbaserad styrning och ledning om- fattar fler frågor än arbetsgivarpolitiken. Det handlar exempelvis om finansiell styrning, resultatstyrning, utvärdering, tillsyn, organisering och om att åstadkomma resultat för medborgarna. Dessa frågor ligger inte naturligt inom arbetsgivarpolitiken. Tillitsdelegationen menar att det är nödvändigt med ett helhetsperspektiv på styrnings- och ledningsfrågorna. Stödet kan därför inte enbart fokusera på det myn- dighetsinterna arbetet på bekostnad av ett bredare perspektiv som inrymmer relationen mellan myndigheterna och medborgarna och den offentliga sektorn i stort. Genom ett uppdrag tydliggör regeringen behovet av att Arbets- givarverket samverkar med andra relevanta parter och därmed säker- ställer ett helhetsperspektiv på frågan. Här är exempelvis Statskontoret 13Förordningen (2007:829) med instruktion för . Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning och ESV viktiga samverkansparter med kompetens om övergripande styrnings- och ledningsfrågor. Dessa olika perspektiv behövs för att stärka stödets innehåll. En fördel med ett uppdrag till Arbetsgivar- verket är också att regeringens förväntansbild blir tydlig, både gentemot , de statliga arbetsgivarna och de samverkande myn- digheterna. Tillitsdelegationen bedömer att uppdraget är förenligt med Arbets- givarverkets roll som myndigheternas medlemsorganisation. Ett av kriterierna som Tillitsdelegationen ställde upp för stödet var reger- ingens möjlighet att styra. Delegationen vill därför särskilt kommen- tera ställning som myndigheternas medlems- organisation och som en fristående myndighet som lyder under regeringen. Det finns en potentiell problematik i förhållande till regeringen i rollen som stabsorgan. För att bibehålla ett högt förtroende bland sina medlemmar i sin roll som medlems- organisation anser att det inte får finnas utrymme för någon att misstänka att myndigheten fungerar som mellanled mellan regeringen och myndigheterna.14 Men är Arbets- givarverket en statlig myndighet som lyder under regeringen. Reger- ingen har enligt myndighetens instruktion möjlighet att under vissa omständigheter beställa stabsuppgifter från , men dessa uppgifter får då inte krocka med myndighetens uppdrag som medlemsorganisation.15 Delegationen anser att uppdraget ryms inom uppdrag som medlemsorganisation. Betydelsen av att säkerställa ett bredare perspektiv i styrnings- och lednings- frågorna, samt signalvärdet till statsförvaltningen i stort, väger dock tyngre än att föreslå att regeringen helt skulle avstå från att styra i detta fall. bör knyta till sig en eller flera referensgrupper Tillitsdelegationen bedömer att bör knyta till sig en eller flera referensgrupper. Det är nödvändigt att upprätthålla en nära kontakt med forskare från olika discipliner för att diskutera hur inriktningen och utvecklingen kan grunda sig i forskningen. 14Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten. 15Arbetsgivarverket (2014). Från politisering till professionell arbetsgivarroll – Arbetsgivarpolitik i statlig sektor 1994–2014.