sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Ju högre utbildning föräldrarna har, desto mer troligt är det att deras barn kommer att studera i högskolan. Bland dem som börjar studera är det dessutom skillnader i studieval beroende på social bakgrund. Exempelvis har de långa utbildningarna till läkare, psyko- log och arkitekt en större snedrekrytering än de medellånga utbild- ningarna till förskollärare, yrkeslärare och röntgensjuksköterska. Den sociala snedrekryteringen har varit mer eller mindre oförändrad . På forskarnivå är den sociala sammansättningen ske- vare än på grundnivå och avancerad nivå. En stor del av den sociala snedrekryteringen etableras dock innan övergången till högskolan i och med att barn med skilda sociala bak- grunder läser olika gymnasieprogram. Det är nämligen stora skillnader mellan olika gymnasieprogram vad gäller andelen elever som läser 72Avsnittet bygger på uppgifter i UKÄ (2018e), s. 63–68, 81–82. vidare på högskolan. Dessutom är förkunskaperna – gymnasiebety- get – starkt kopplade till social bakgrund. Det är dock också många från studieovana hem som inte går vidare till högskolestudier trots att de har höga gymnasiebetyg. När skillnaden i övergång mellan ungdomar med svensk och utländsk bakgrund73 studeras är bilden mer komplex. Det är ingen skillnad i övergången till högskolan bland ungdomar med svensk bak- grund jämfört med ungdomar med utländsk bakgrund som är födda i eller har invandrat . Däremot är det stora skillnader mellan dessa grupper och ungdomar som har invandrat till ålder, där den senare gruppen har en betydligt lägre övergång till högskolestudier. Det finns ingen snedrekrytering till forskarutbildningen med av- seende på utländsk bakgrund. Däremot består de skillnader som finns på grundnivå och avancerad nivå. Det innebär att det bland den del av befolkningen som har utländsk bakgrund är det en lägre andel som har påbörjat forskarutbildning än det är bland den del av befolk- ningen som har svensk bakgrund. En hög andel av de forskarstuderande är utländska doktorander – dvs. doktorander som inte tillhör den svenska befolkningen utan kommer till i syfte att genomgå en forskarutbildning. var av nybörjarna på forskarnivå utländska dokto- . De utländska doktoranderna är en del av högskolans inter- nationalisering, och inte ett uttryck för breddad rekrytering. Det är stor skillnad mellan kommuner och län i hur stor andel av befolkningen som påbörjar högskolestudier. Det finns generella skillnader mellan stad och landsbygd samt mellan nordliga och syd- liga delar av . Av dem som fyllde 2017 hade hemma- hörande i , och lägst övergång till högskolan (35–), medan invånare i och län hade högst övergång (). 73Med utländsk bakgrund avses personer som tillhör den svenska befolkningen men som är födda utanför samt personer som är födda i och har två utrikes födda föräldrar. Med svensk bakgrund avses personer som är födda i (inklusive adoptivbarn) och har minst en inrikes född förälder. 74Avsnittet bygger på uppgifter i UKÄ (). Geografisk närhet till ett lärosäte kan utgöra grund för regionala skillnader, men det förklarar inte att det exempelvis finns stora skill- nader mellan kommunerna i . Sambandet mellan föräldrars utbildningsnivå och ungdomars övergång till hög- skolan är starkt även på regional nivå. Regeringen har påtalat att tillgången till utbildning ska vara god oavsett var i landet man bor, och att lärosätena därför bör utveckla distansutbildningen så att även boende i glesa landsbygdskommuner ges tillgång till högre utbildning.75 Regeringen har i detta syfte gett UHR i uppdrag att utlysa projektmedel för att utveckla distans- pedagogik. 6.5.3Högskolans ansvar för breddad rekrytering Högskolans ansvar att arbeta med att bredda rekryteringen till hög- skolan framgår av högskolelagen. Enligt en kartläggning från UHR arbetar lärosätena också med breddad rekrytering, men på ett strukturerat sätt. UHR menar exempelvis att verktyg som bedömning av reell kompetens och alternativt urval kan användas bättre.76 är högskolans möjligheter att påverka en skev rekrytering begränsad eftersom en stor del av selekteringen sker redan i och i gymnasiet. Enligt en studie från UHR har barn med högutbildade föräldrar ett försprång mot andra barn då de tidigare får information om högre studier, oftare går i skolor där fler läser vidare, i högre utsträckning får rådet att studera vidare av sina föräldrar m.m.77 Vi menar att om regeringen vill följa breddad rekrytering på läro- sätesnivå kan detta ske genom de överenskommelser som vi föreslår i kapitel 5. Varje lärosäte kan då, utifrån sina förutsättningar och uppdrag, sätta mål för arbetet med breddad rekrytering som sedan följs upp. Utbildning på forskarnivå berörs sällan av regeringens uttalanden om breddad rekrytering, och forskarutbildningen finns heller inte omnämnd i förarbetena till högskolelagens reglering.78 Universitet och högskolor har därmed såvitt vi kan bedöma inget uttalat uppdrag 2017/18:179, s. 59–60. 76UHR (2016), s. 8–9. 77UHR (2017), s. 35–36. 2001/02:15. att verka för en breddad rekrytering till utbildning på forskarnivå, även om det förstås kan ses som en del av lärosätenas generella sam- hällsansvar. remitterade regeringen en pro- memoria med förslag om att ändra begreppet i högskolelagen från breddad rekrytering till breddat deltagande. Inte heller denna berör- de forskarutbildningen. Regeringen drog senare tillbaka förslaget. Vi menar att högskolans ansvar för breddad rekrytering bör omfatta utbildning på forskarnivå likväl som utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Om regeringen avser att gå vidare med planerna att se över högskolelagen i detta avseende bör den överväga om även ett breddat deltagande i forskarutbildningen ska ingå. Utredningen 2000 pekade på tre olika avvägningar som regering och riksdag har att göra när det gäller forskningen vid uni- versitet och högskolor: avvägningar mellan anslag direkt till univer- sitet och högskolor respektive anslag till forskningsråd, avvägningar mellan olika forskningsområden samt avvägningar om den geogra- fiska lokaliseringen, dvs. fördelningen mellan olika lärosäten.79 Till dessa tre avvägningar, som vi bedömer alltjämt är viktiga komponen- ter i styrningen, kan fogas ytterligare en aspekt, nämligen drivkrafter för kvalitet. Den kan visserligen naturligt ingå i alla de tre förstnämnda komponenterna, men också ses som en egen aspekt som fått ökad uppmärksamhet när det gäller kvalitetsrela- terade kriterier i resurstilldelningen till universitet och högskolor avseende forskning och forskarutbildning. I detta avsnitt behandlar vi dessa olika avvägningar, som vi även återkommer till i kapitel 9. 79SOU 1998:128 s. 72. 6.6.1Balansen mellan direkta anslag och externa medel •Regering och riksdag uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och högskolor i landet inom den närmaste åttaårsperioden. Riksdag och regering fördelar forskningsresurser till universitet och högskolor på två huvudsakliga sätt: som direkta anslag eller via andra myndigheter som fördelar forskningsbidrag. Utöver statens forsk- ningsfinansierande myndigheter får lärosätena bidrags- och uppdrags- finansiering till forskning och forskarutbildning från en mängd andra svenska och utländska finansiärer. Den långsiktiga trenden har varit att andelen externa medel i lärosätenas samlade finansieringsbild har ökat, vilket också har bidragit till att diskussioner om för- och nack- delar med detta har förts . I detta avsnitt beskriver vi denna utveckling, argumenterar för att en ökad andel direkta anslag är en viktig del i en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten, och föreslår en målbild och former för en sådan ökning. Både externa medel och direkta anslag spelar en viktig roll Både de anslag som går direkt till universitet och högskolor (kallas i det följande ”direkta anslag” eller ”basanslag” omväxlande) och stat- liga externa medel (dvs. medel som fördelas efter kvalitetsprövning via forskningsråd eller andra myndigheter) fyller viktiga funktioner i den statliga forskningsfinansieringen. De externa medlens betydelse Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forsk- ningsfinansiering (SOU 2008:30) grupperade forskningsfinansierings- systemets uppgifter i begreppen kvalitet och relevans.80 Att främja kva- litet genom att fördela medel efter sakkunniggranskning utifrån 80SOU 2008:30, s. 24. vetenskapliga kriterier är således en viktig roll för de forskningsfinan- sierande myndigheterna, framför allt forskningsråden. En andra roll är att väga in forskningens användbarhet utifrån olika samhälleliga kun- skapsbehov. Ur ett styrningsperspektiv har alltså staten använt forsk- ningsråd och andra forskningsfinansierande myndigheter dels för att styra mot ökad kvalitet genom att fördela medel i konkurrens efter kvalitetsprövning, dels för att delvis styra forskningens inriktning för att säkerställa forskning av betydelse för olika samhällsbehov. Utöver dessa två perspektiv brukar även de externa medlens bety- delse för forskarnas frihet framhållas. Som beskriver innebar inrättandet av forskningsråd en viss begränsning av den enskilde forskarens frihet jämfört den närmast totala frihet på verk- samhetsnivå som rådde dessförinnan.81 I en situation där omfattande fri forskningstid i tjänsten inte är någon självklarhet är dock möj- ligheten att utifrån egna forskningsidéer ansöka om finansiering som prövas av sakkunniga utan koppling till det egna lärosätet en viktig källa till frihet för den enskilda forskaren. Det gäller särskilt fria utlysningar inom bredare vetenskapsområden som bl.a. är en viktig del av finansiering. De direkta anslagens betydelse En tillräcklig basfinansiering är avgörande för lärosätenas förutsätt- ningar att ta ett helhetsansvar för verksamheten och dess utveckling. Det innefattar bl.a. att skapa goda grundförutsättningar för forsk- ningen genom att upprätthålla en nödvändig infrastruktur och en väl fungerande karriärstruktur med rimliga anställningsvillkor för lärare och forskare. I detta ligger även, som bl.a. utredningen ning 2000 betonade, att ansvara för en bred forskningsorganisation som ger möjlighet för lärare att forska, också utan bidrag från exter- na finansiärer. Forskning 2000 framhöll att pluralismen i forsknings- systemet inte bara kan ligga i att universitetens och högskolornas lärare har ett antal finansiärer att söka medel hos, utan också att det vid universitet och högskolor finns reella möjligheter att förverkliga de idéer och initiativ som där kommer fram.82 De direkta anslagen är också avgörande för lärosätenas ansvar för forskarutbildningen, och 81Andrén (2013), s. 74. 82SOU 1998:128, s. 76. för sammanhållna kunskapsmiljöer med nära samband mellan utbild- ning, forskning och samverkan. Basanslagens betydelse har också återkommande betonats av reger- ingen. Regeringen framhöll bl.a. i propositionen Vissa forskningsfrågor vikten av att lärosätenas egna resurser är så stora att de möjliggör ett självständigt agerande och egna prioriteringar när det gäller forsk- ningens inriktning och omfattning.83 Även och forskningspolitiska propositioner framhöll regeringen de direkta anslagen som ”grunden för lärosätenas verksamhet” som ska ge läro- sätena möjlighet att agera självständigt och fatta strategiska beslut angående långsiktiga inriktningar och prioriteringar om forskningen och utbildning på forskarnivå.84 forskningsproposition framhöll regeringen de direkta anslagen som centrala för att skapa förutsättningar för fri, oberoende forskning genom att ge forskarna möjligheter att bedriva långsiktig forskning och fritt välja sina forsk- ningsområden och frågeställningar. Regeringen betonade vidare de direkta anslagens betydelse för att ge goda villkor för forskare i form av tryggare finansiering och anställningar.85 forskningspoli- tiska proposition framhölls också de direkta anslagens betydelse för att ta ansvar för en tydlig och överblickbar tjänstestruktur och kar- riärutveckling, jämställdhet, sambandet mellan utbildning och forsk- ning, samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörande av forskning, forskningsinfrastruktur samt deltagande med medfinan- siering i större EU-program.86 1998/99:94 s. 26. 2004/05:80 s. 54; prop. 2008/09:50 s. 53. 2012/13:30 s. 16, 55. 2016/17:50 s. 50. Utvecklingen av direkta anslag respektive externa medel Universitets och högskolors samlade intäkter – anslag, bidrag och uppdragsintäkter – för forskning och utbildning på forskarnivå (hädanefter benämnt forskningsintäkter) uppgick till 41,3 mil- jarder kronor. Forskningsintäkterna har ökat , men den tydligaste ökningen har varit , vilket framgår av figur 6.1. har lärosätenas forskningsintäkter ökat med i fasta priser (). Både de direkta statsanslagen och lärosätenas intäkter från externa finansiärer har ökat . Omräknat i fasta priser har de direkta statsanslagen ökat . har intäkter från externa finansiärer ökat . Ökningen av externa medel har alltså varit större än ökningen av direkta stats- anslag. har de direkta statsanslagens andel av lärosätenas forskningsintäkter därför minskat, från till . 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 De direkta anslagen inkluderar också de anslag som fördelas via Kammarkollegiet efter beslut av regeringen. Källa: UKÄ (2018e). Förutom de direkta statsanslagen fördelas statliga resurser via forsk- ningsråd och andra myndigheter. uppgick universitets och högskolors forskningsintäkter från forskningsråd och statliga myn- digheter till totalt . Om man räknar samman de direkta statsanslagen med de statliga medel som fördelas via forskningsråd och statliga myndigheter inne- bär det att statliga medel finansierade forsk- ning vid universitet och högskolor . Det motsvarade 70 pro- cent av lärosätenas totala forskningsintäkter. Forskningsintäkter från forskningsråd och statliga myndigheter har ökat i snabbare takt än de direkta statsanslagen, och utgjorde en större andel av de statliga resurserna till forskning än de gjorde 1997 (2017 jämfört 1997). En stor del av de externa forskningsintäkterna kommer från privat sektor. utgjorde bidrag från privata stiftelser och organisatio- ner av lärosätenas forskningsintäkter (4,9 miljarder kro- nor). har bidrag från dessa finansiärer mer än fördubblats, omräknat till fasta priser. Intäkter från företag i stod för av lärosätenas forskningsintäkter. (Se bilaga 4 för ytterligare uppgifter om forskningsintäkter per finansiärskategori.) I ett längre tidsperspektiv blir utvecklingen mot en högre andel externa medel än tydligare. har andelen direkta anslag minskat från till nuvarande nivå på . Som framgår av figur 6.2 nedan ökade andelen externfinansiering särskilt starkt samt . Även var ökningen tämligen stor. Utvecklingen har påver- kats både av strukturella förändringar som inrättandet av de offent- liga forskningsstiftelserna, och av en uttalad politik att en allt större del av forskningsresurserna ska fördelas efter prövning av externa forskningsfinansiärer.87 87Regeringen uttalade denna ambition i prop. 2000/01:3 s. 146. Figuren är bearbetad efter (2018). Källa: SCB:s forskningsstatistik 1981–1997, UKÄ avseende 1999–2016. Internationella jämförelser av graden av externfinansiering försvåras av att förutsättningar i olika länder skiljer sig i flera avseenden. Flera bedömare menar dock att den svenska externfinansieringsgraden är hög i en internationell jämförelse. I en rapport beställd av det danska forsknings- och beräknas exempelvis att av forskningsintäkterna i respek- tive var direkta anslagsmedel 2013.88 Skillnaderna mellan lärosäten är stora. Bland universiteten varie- rar andelen direkta anslagsmedel mellan för och för Linnéuniversitetet 2017. Bland högsko- lorna är variationen än större. Den direkta anslagsfinansieringens andel var vid och vid konstnärliga högskola 2017. (I bilaga 4 finns ytterligare statistik.) 88Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (2016). Nackdelar och risker med för hög andel externa medel Extern forskningsfinansiering bör ses som ett omistligt inslag i forskningssystemet som ger positiva effekter både för forskningens kvalitet och som ett sätt för samhället att styra en del av forsk- ningens inriktning. Dock medför en alltför hög andel extern finan- siering enligt vår mening ett antal negativa effekter eller risker.89 Utifrån perspektivet att främja starka och ansvarsfulla lärosäten är det ett grundläggande problem om externa medel blir alltför sty- rande för verksamheten. Det blir då svårt för ledningar att styra hur en ämnesinstitution, en fakultet eller ett lärosäte totalt sett ska utvecklas när det gäller olika områdens omfattning eller balans mel- lan utbildnings- och forskningsuppdrag. En hög andel externa medel försvårar inte minst för lärosätena att vara ansvarstagande arbets- givare som strategiskt arbetar med frågor om jämställdhet, tjänste- struktur och karriärutveckling. Externa medel binder dessutom upp stora delar av basanslaget i olika former av samfinansiering. Styreffekten förstärks av att en hög andel extern finansiering – tillsammans med att även en del av bas- anslaget fördelas på denna grund – ger ett lärosäte incitament att rikta sina basanslagsmedel till områden där möjligheten att få externa medel är stor. Det finns också en risk att lärosätenas interna kvali- tetsprocesser inte upprätthålls och utvecklas som de borde utan ”outsourcas” till forskningsfinansiärerna. Även för enskilda forskare och forskargrupper riskerar en hög andel externa medel att leda till en opportunistisk anpassning till det som finansiärer satsar på. Detta missgynnar forskning där det inte finns stor tillgång till externa medel och mer riskfylld forskning, och kan därmed hota såväl forskningens bredd och utbildningsanknyt- ning som dess förnyelse och långsiktiga genomslagskraft. Det med- för också en risk för undanträngning av inre drivkrafter och för- flyttning till pengar som drivkraft.90 Möjligheten att söka externa medel kan ge en frihet för den enskilde forskaren, men möjligheten att utveckla forskning utan hänsyn till möjligheten att få ett visst 89Diskussion av dessa finns bl.a. i Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (2016) s. 25 och (2018). (2006) s. 11. anslag beviljat är också en viktig frihet.91 En hög andel externfinan- siering medför också höga transaktionskostnader i form av tid för att skriva och granska ansökningar som annars kunnat användas till forskning.92 Det finns studier som pekar på att hög andel projektfinansiering kan vara negativt för forskningskvaliteten. finner bl.a. att länder med hög effektivitet (mätt som för- ändring av högciterade artiklar som följd av förändring i finan- sieringsnivåer) har väl utvecklade utvärderingssystem, men att län- der med hög andel projektfinansiering har lägre effektivitet.93 Den danska rapport som nämndes ovan konstaterar att det utifrån befint- lig forskning inte finns några generaliserbara samband mellan nivån på basanslag och forskningens utveckling, men framhåller ändå ut- ifrån en jämförande fallstudie den låga andelen basanslag som en bidragande orsak till att den svenska forskningen utvecklats sämre än den gjort i och i Nederländerna.94 När det gäller jäm- förelser mellan svenska lärosäten verkar det inte finnas något tydligt samband mellan andel externa medel och effektivitet eller kvalitet, åtminstone inget positivt sådant.95 Det finns alltså inte empiriska belägg för att något visst förhål- lande mellan basanslag och externa medel är det bästa, men inte heller för att en hög andel externa medel ger högre kvalitet. Det verkar därmed inte finnas empiriskt stöd för den politik som förts , som får anses bygga på antagandet att fördel- ning av en större andel via projektbidrag kommer att leda till högre kvalitet. 91För beskrivningar av den begränsade fria forskningstiden se bl.a. (2004) och SULF (2018c), samt prop. 2012/13:30 s. 16. 92Enligt (2011) och (2018) ägnas i genomsnitt åtminstone av forskningstiden åt att ansöka om forskningsmedel. 93Sandström (2018), s. 365–384. 94Danmarks Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (2016). Öquist & (2012) drar samma slutsats. 95Damvad (2016) finner inget tydligt samband, liksom (2018); (2018) finner ett troligt negativt samband. Andelen direkta anslag bör öka Mot bakgrund av ovanstående menar vi att det är angeläget att andelen direkta anslag i det svenska forskningsfinansieringssystemet ökar. Många har pekat på detta behov tidigare. Utredningen 2000 (SOU 1998:128) betonade bl.a. vikten av att universitet och högsko- lor har egna medel som i rimlig utsträckning kan finansiera forsk- ningstid och andra forskningsresurser för forskning för de anställda lärarna samt för andra insatser inom forskning och forskarutbildning som prioriteras av lärosätena. har som ovan beskrivits andelen direkta anslag minskat. har behandlat proble- matiken, och rekommenderade regeringen att överväga om systemet är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om forskningen och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartners.96 Även pekade på att basanslagets andel av den totala forskningsfinansieringen är alltför liten vilket innebär problem för en strategisk och proaktiv ledning av lärosätena.97 I de senaste forskningspolitiska propositionerna har regeringen framhållit vikten av de direkta anslagen och att dessas andel bör öka. I propositionen Ett lyft för forskning och innovation anförde reger- ingen att den minskade andelen som lärosätena själva disponerar över har försvårat lärosätenas möjligheter att möta en ökad interna- tionell konkurrens och inte gett framstående forskare de förutsätt- ningar som krävs.98 I propositionen Forskning och innovation fram- höll regeringen också ett antal nackdelar med ett alltför stort beroende av externa medel, bl.a. att det ger en osäkerhet och en kort- siktighet som försvårar såväl lärosätenas som enskilda forskares lång- siktiga planering. Risktagandet i forskningen, som ofta är en förut- sättning för den nydanande forskningen, blir för litet och satsningar sker i stället på forskning där forskaren med säkerhet kan visa resultat när det är dags att söka nya medel. Regeringen framhöll vidare att en obalans i förhållandet mellan direkta anslag och externa bidrag kan medföra att en alltför stor del av forskares tid får ägnas åt ansök- ningar i stället för åt forskning, och bidra till att resurser binds i allt- för stor utsträckning genom att forskargrupper bygger upp reserver 96Riksrevisionen (2011) och (2012). 97SOU 2015:92 s. 104–109. 2008/09:50, s. 53. som säkerhet för att möta risken att kommande ansökningar om medel inte bifalls.99 Även i den senaste forskningspolitiska propositionen anför reger- ingen att det är angeläget att lärosätenas medel till forskning och ut- bildning på forskarnivå ökar för att ge dem bättre möjligheter att ta ansvar för utvecklingen av den svenska forskningen. Regeringen menar att ökade anslag ger lärosätena bättre förutsättningar att genomföra förändringar som förväntas leda till ökad kvalitet i verksamheten och till att svensk forskning kan behålla sin tätposition i världen. De för- ändringar regeringen ser framför sig kopplat till ökade direkta anslag är t.ex. ökad samverkan med det omgivande samhället, interna utvär- deringssystem av forskning, genomtänkta karriärsystem och bättre villkor för unga forskare som främjar jämställdhet, samt inte minst insatser för ökad forskningsanknytning inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Generellt konstaterar regeringen att en förstärk- ning av de direkta anslagens andel av lärosätenas totala forsknings- finansiering ger lärosätena ett större inflytande över både forsk- ningens inriktning och hur den genomförs.100