sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — 3SAF-LO tillämpade upphandling –2013. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler I anslutningsförfarandena finns det inte någon begränsning när det gäller avtalstiden. kan anslutningsvillkoren dock ändras. De försäkringsgivare som inte uppfyller de nya villkoren får behålla det kapital som placerats hos dem, om inte arbetstagare begär att kapitalet ska flyttas till en annan försäkringsgivare. Försäkrings- givarna måste erbjuda en möjlighet att flytta kapitalet. Om en för- säkringsgivare är olämplig finns det i vissa fall möjlighet att tvångs- flytta kapitalet. Arbetstagarna kan numera även flytta tidigare intjänat pensions- kapital från en försäkringsgivare till en annan. Kostnaden för detta varierar mellan de olika avtalen. Det vanliga är att kapital som en arbetstagare har placerat hos en försäkringsgivare kan flyttas en gång . 6.3.3Kriterier för urval av försäkringsgivare Både vid upphandling och anslutning i tjänstepensionen ställs krite- rier upp som förfarandet utförs utifrån. Kriterierna kan delas in i val- frihet (fondkategorier), kostnadseffektivitet, kvalitet, hållbarhet samt kontrollerbarhet och avtalsuppföljning. De två sistnämnda omfattar även de traditionella försäkringarna medan övriga kriterier avser fond- försäkring. Valfrihet definieras i form av fondkategorier Både i upphandlings- och anslutningsförfarandena ställs krav på vilka kategorier av fonder som försäkringsgivarna bör erbjuda arbetstagarna. Vilka kategorier av fonder som försäkringsgivarna måste tillhanda- hålla och vilka som varit prioriterade har varierat och mellan de olika avtalsområdena. Utgångspunkten är att utbudet av fonder i de angivna katego- rierna ska vara tillräckligt stort för att försäkringsgivarna ska kunna erbjuda en bredd av fonder i kategorin. För alla avtal gäller att för- säkringsgivarna måste tillhandahålla ett förval, en så kallad entré- fond. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Elva kategorier i den senaste ITP-upphandlingen Som nämns ovan är det enbart Collectum som genomför upphand- lingar av försäkringsgivare. I upphandlingen görs bland annat avväg- ningar avseende hur många försäkringsgivare som ska väljas ut. Grund- tanken är att ju fler försäkringsgivare, desto mindre attraktivt för försäkringsgivarna att lämna anbud eftersom arbetstagarnas då sprids på fler försäkringsgivare. Fler försäkringsgivare innebär också mer administration för Collectum. Om det väljs ut för få försäkrings- givare blir dock utbudet av försäkringsgivare inte tillräckligt varierat. Inför den senaste ITP-upphandlingen uppgav Collectum att mellan tre och fem försäkringsgivare skulle antas för fondförsäkring. I samma upphandling ställdes krav på att försäkringsgivarna skulle tillhandahålla fonder i 3 obligatoriska kategorier: räntefonder som pla- cerar i svenska obligationer, räntefonder som placerar i värdepapper utfärdade i svenska kronor samt svenska aktiefonder. För att få full poäng i utvärderingen avseende kategorier behövde försäkrings- givarna även tillhandahålla aktiefonder i 8 kategorier: , , global, , svenska små och medelstora företag, tillväxtmarknader, och . De totalt 11 kategorierna ansågs tillsammans ut- göra ett tillräckligt varierat utbud för att arbetstagarna skulle kunna sätta samman lämpliga portföljer utifrån sina riskpreferenser. Utöver de obligatoriska kategorierna var det fritt för försäkrings- givarna att erbjuda obegränsat antal fonder i andra kategorier, givet att utbudet som helhet uppfyllde upphandlingens krav. Collectum antog 5 försäkringsgivare för fondförsäkring som tillhandahåller 11– 20 fonder vardera. Tillsammans tillhandahåller de 5 fondförsäkrings- givarna 76 fonder, se tabell 6.1. Nio kategorier i de kommunala och statliga avtalen, varierande antal i SAF-LO I tjänstepensionsavtalen för statlig och sektor ställs krav på att försäkringsgivarna ska erbjuda fonder i 9 olika kategorier: svenska aktiefonder, globala och regionala aktiefonder, nya mark- nads- och länderfonder, hedge- och absolutavkastande fonder, långa räntefonder (och ), korta räntefonder (och ), blandfonder samt övriga fonder. I de kommunala tjänste- pensionsavtalen finns det 9 valbara bolag för fondförsäkring. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler fonder som tillhandahålls av respektive fondförsäkringsgivare vari- erar mellan 3 och 34. Totalt finns det 200 fonder att välja mellan i de kommunala tjänstepensionsavtalen. På det statliga området finns det 6 valbara försäkringsgivare för fondförsäkring. De tillhandahåller mellan 21 och 52 fonder vardera, totalt 197 fonder. Inom Avtalspension SAF-LO ställs krav på att försäkringsgivarna ska tillhandahålla minst 1 penningmarknadsfond för att få ansluta sig. Vilka övriga krav som ska ställas på kategorier av fonder ses över år- ligen. Inom Avtalspension SAF-LO finns 10 försäkringsgivare för fondförsäkring. De tillhandhåller mellan 9 och 32 fonder vardera, totalt 190 fonder. I Collectums senaste upphandling ställdes inte några krav på avgift- ernas storlek, men det var ett av flera utvärderingskriterier. De upp- handlade försäkringsgivarna för fondförsäkring får inte ta ut någon fast avgift för försäkringen utan enbart fondförvaltningsavgifter. Snittavgiften för de antagna försäkringsgivarnas fondutbud varierar mellan av det förvaltade kapitalet. Den genom- snittliga avgiften för alla ITP-försäkringsgivares valbara fonder blev efter den senaste upphandlingen , vilket kan jämföras vid upphandlingen 2013.4 Snittavgiften för samma fonder på den öppna marknaden är . I Avtalspension SAF-LO och i de kommunala och statliga avtalen tas en fast avgift ut för försäkringen på . Utöver den fasta avgiften får även en fondförvaltningsavgift tas ut som varierar beroende fondkategori, se tabell 6.2 och 6.3. Till skill- nad från i upphandlingsförfarandet, där priset är ett konkurrensmedel och det därför saknas krav på maximala avgifter, ställer anslutningsför- farandena krav på vilka avgifter som får tas ut och hur höga de får vara. 4Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av upphandling av traditionell försäkring och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 3 och s. 25 ff. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Även vissa andra avgifter får tas ut, till exempel för transaktions- kostnader. Vid bedömning av fondernas avgifter jämförs de med avgifterna för andra fonder på den öppna marknaden i samma kategori. Det förekommer också att jämförelser görs med avgifter på de andra tjänstepensionsavtalsområdena. Både Collectum och övriga valcen- traler uppger att avgifterna för fonderna inom de områden som använder anslutning har pressats ned genom att de avtalsområdena har anpassat sina maximala avgifter i förhållande till de avgifter som Collectum har uppnått genom sin upphandling. I Collectums upphandlingsförfarande har inte de enskilda fond- ernas avgifter varit direkt avgörande vid bedömningen, utan det är snittavgiften för samtliga fonder i en viss kategori som har beaktats. Det innebär att en enskild fond kan ha en hög avgift om den kom- penseras genom andra fonder med lägre avgift. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Kvalitet mäts bland annat genom Morningstar-rating och regelefterlevnad Kriteriet kvalitet betraktas på relativt liknande sätt i de olika avtals- områdena. I både ITP-upphandlingen och i övriga avtals anslutnings- förfarande beaktas bland annat vilken rating (fondbetyg) fonden har fått av ratingföretaget . I ratingen jämförs fondens risk- justerade avkastning i procent med snittet för liknande fonder som är placerade i samma Morningstar-kategori. Högsta betyget är 5 och ges till de fonder som tillhör de bästa i varje kategori. Snittbetyget för alla fonder i en kategori är 3,0 och snittbetyget för samtliga fonder oberoende av kategori är 3,0. Snittbetyget för de till ITP-planen upphandlade fonderna var 4,06.5 För att omfattas av rating måste fonden ha varit verksam . För de fonder som inte har funnits och som därför inte har någon rating hos finns särskilda regler för hur de hanteras vid bedömningen. Utöver Morningstar-rating ställs i både ITP-upphandlingen och anslutningsförfarandena krav på att försäkringsgivarna ska ha tillstånd att bedriva fondförsäkringsverksamhet i samt följa bransch- standarder och god sed inom försäkrings- och finanssektorn. IITP-upphandlingen ställs krav på att försäkringsgivarna 1) inte ska ha fått anmärkningar från eller anmärkningar från externrevisorer, 2) åtar sig att erbjuda alla som omfattas av ITP-planen att välja deras produkt och 3) omfattas av kollektivavtal. Avtalspension SAF-LO ställer krav på försäkringsgivarnas finansi- ella stabilitet, mätt som solvens. Det ställs också krav på att försäk- ringsgivarnas marknadsföring av produkter ska ske på ett ansvarsfullt sätt. Vid större marknadsföringsaktiviteter måste bolagen informera valcentralen Fora om dessa. På det kommunala området ställs krav på att all marknadsföring ska ske i enlighet med god marknadsföringssed. Marknadsföringen ska vara avsedd för beskrivning av försäkringsprodukten och dess egen- skaper. Försäkringsgivaren får inte marknadsföra andra produkter i anslutning till information om försäkringar som arbetstagare kan välja. Försäkringsgivaren får heller inte i övrigt marknadsföra andra 5Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av upphandling av traditionell försäkring och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 24. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler produkter på sådant sätt att dessa kan uppfattas som att de är en del av produkterna inom kommunala tjänstepensionsavtal. Även på det statliga området ställs krav på att marknadsföring ska vara avsedd att beskriva försäkringsprodukten och inte får kombi- neras med marknadsföring av andra produkter eller erbjudande om pengar, rabatter eller liknande. Inom alla avtal ställs också olika administrativa krav, till exempel när det gäller rutiner vid fondbyten, flytt av kapital, it-system och produktinformation till arbetstagarna. På tjänstepensionsområdet har det börjat införas krav på att försäkringsgivarna ska redovisa hur de arbetar med hållbarhetsfrågor. Några krav på vad som är ett tillräckligt hållbarhetsarbete för att bli val- bar försäkringsgivare har dock inte ställts upp. Samtliga försäkrings- bolag som upphandlats av Collectum har dock skrivit under UN Global Compact (UNGC) och UN Principles for Responsible Invest- ment (UNPRI).6 Vissa av valcentralerna har i uppdrag att följa upp att upphandlings- eller anslutningsavtalet följs. I andra fall sköts uppföljningen på annat sätt. Hur omfattande uppföljning som görs varierar mellan de olika tjänstepensionsavtalsområdena. Collectum följer upp och granskar då ett antal områden, till exempel om bolaget har varit föremål för myndighets- tillsyn avseende bristande solvenskrav, ingripande från Finansinspek- tionen eller fått väsentliga anmärkningar från revisorerna. Vidare följer Collectum upp strategiska och organisatoriska aspekter, till exempel byte av associationsform, väsentliga ändringar av ägarförhållanden, väsentlig ändring av organisation och bemanning kopplad till ITP, förändringar av strategiska mål gällande ITP och personalförändringar inom fondurvalsorganisationen. Även servicen i förhållande till de försäkrade följs upp genom bland annat klagomål från de försäkrade, 6Collectum, Mesta möjliga pension – resultatet av upphandling av traditionell försäkring och fondförsäkring för tjänstepensionen ITP, 2018, s. 3. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler incidenter där de försäkrade drabbats och återköp under pågående utbetalning. Vidare kontrolleras om det har skett förändringar i försäkrings- produkterna, till exempel ändringar av fondutbud, entréfonden, fondurvalsfilosofi och fondurvalsprocess, avgifter, arvsvinster och avkastningsskatt, dödlighetsantaganden eller räntekompensation vid flytt. Det sker också en kontroll av om det finns fonder som riskerar att nå taket för investeringar i fonden och som därför riskerar att stängas för vidare investeringar eller om fonderna har likviditets- problem. Även uttagna avgifter och avkastning kontrolleras. Det görs också en beräkning av vilken månatlig pension en försäkrad kan förväntas få om hen går i pension och väljer livsvarig utbetalning. Om det har skett ändringar i produkterna ska bolaget redogöra för hur det påverkar försäkringen, eftersom kvalitetskraven som gällde vid upphandlingen måste vara uppfyllda även efter förändringen. Det kontrolleras också att de administrativa villkoren i avtalet följs. Viss uppföljning sker månatligen. Collectum kan utöver uppgifter från försäkringsgivarna även begära in tredjepartsintyg från externrevisor. Fora utvärderar försäkringsgivarna och pensionsprodukterna på två sätt och rapporterar till . Dels sker löpande utvärdering av att produkterna uppfyller de aktuella anslutningsvillkoren, dels utvärderas pensions- produkternas konkurrenskraft . Fora kontrollerar även fondens avgift, att regelverken följs och att försäkringsgivarna inte har fått någon sanktion eller har gjort sig skyldig till någon allvarlig förseelse . Vidare kontrolleras att tekniska krav och villkor för marknadsföring följs. Om en försäkringsgivare inte följer villkoren kan avtalet sägas upp och pensionskapitalet i försäk- ringarna flyttas till annan försäkringsgivare. På det kommunala tjänstepensionsavtalsområdet sker uppfölj- ningen framför allt genom att försäkringsgivaren lämnar in ett utdrag ur styrelseprotokoll. Där bekräftar försäkringsgivaren att samtliga åtaganden uppfyllts under föregående år samt att den infor- mation som lämnats är fullständig och korrekt. Av utdraget ska framgå om och hur granskningen avseende efterlevnaden av avtalen för de kommunala tjänstepensionsavtalen skett. Utdraget ska lämnas in till beslutsorganet KKP7 . Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Försäkringsgivarna är också skyldiga att på begäran tillhandahålla sådan information som särskilt efterfrågats i syfte att kunna kontroll- era efterlevnad av gjorda åtaganden, till exempel revisorsintyg. Även i de kommunala tjänstepensionsavtalen kan pensionskapitalet flyttas till en annan försäkringsgivare om avtalet sägs upp. Även på det statliga området sker uppföljningen av anslutnings- avtalen bland annat genom att försäkringsgivarna lämnar in ett utdrag från ett styrelseprotokoll som visar att de följer villkoren i anslut- ningsavtalet. Vid behov kan ytterligare underlag för uppföljning be- gäras in. Den statliga valcentralen SPV har också samarbete med försäkringsgivarna i form av referensgrupper. 6.4Är tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen? Utredningens bedömning: Valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar kan endast i begränsad mån tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar. Skälen för utredningens bedömning Anslutning är otillräckligt för ett kontrollerat och säkert fondtorg Av kommittédirektiven framgår att dagens öppna fondtorg för premiepensionen med fri anslutning utifrån vissa kriterier inte upp- fyller kraven på att fondutbudet ska vara kontrollerat och säkert med möjlighet till tillräcklig tillsyn för att minimera risken för oseriösa aktörer. Det öppna fondtorget bör därför enligt direktiven ersättas med ett professionellt upphandlat fondtorg. De flesta tjänstepensionsavtalsområdena tillämpar ett anslutnings- förfarande, dock av försäkringsgivare, inte av fonder, som delvis lik- nar det som tillämpas i premiepensionssystemet. Av den anledningen kan de anslutningsförfaranden som tillämpas inom ramen för tjänstepensionen inte utgöra modell för hur regelverket Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler för upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen ska utformas. De krav som ställs i ett sådant anslutningsförfarande kan därför endast vara en indikation på vilka krav som kan vara lämpliga att ställa vid en upphandling, se avsnitt 9.1. Upphandling för att säkerställa tillräcklig kontroll Frågan är då om modell med Collectum som valcentral för upphandling av försäkringsgivare kan tjäna som modell för det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget för premiepen- sionen som utredningen ska föreslå. Inledningsvis kan konstateras att inte heller Collectum upphandlar fonder utan försäkringsgivare som tillhandahåller valbara fonder inom ramen för sitt utbud av fondförsäkring. Eftersom det är försäkrings- givaren som ansvarar för fondutbudet i fondförsäkringsprodukten ställs endast begränsade krav på fonderna i själva upphandlingen. Det innebär att den kontroll som görs av fonderna främst utförs av respek- tive försäkringsgivare samt av som tillsynsmyn- dighet. Den nya myndigheten ska upphandla fonder, inte försäkringsgiv- are, till fondtorget för premiepensionen. Det är staten som är försäk- ringsgivare och ansvarig för vilket utbud av fonder pensionsspararna erbjuds att välja mellan. De senaste årens händelser på premiepen- sionens fondtorg har visat att det faktum att fondförvaltarna och fonderna i premiepensionssystemet har stått under tillsyn av Finans- inspektionen eller av tillsynsmyndigheten i hemlandet enligt UCITS- regelverket inte har varit tillräckligt för att säkerställa ett gott skydd för spararna. Det har ändå i flera fall förekommit olämpliga och i vissa fall, enligt och åklagare vid Ekobrotts- myndighetens mening, brottsliga beteenden både i fonderna och i distributionsledet. Av den anledningen krävs för att uppnå ett tryggt och kontrollerat fondtorg att det ställs mycket längre gående krav på fondförvaltarna och fonderna avseende kvalitet och kontrollerbarhet i upphandlingarna än vad som görs inom ramen för tjänstepensions- avtalen. Valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar kan alltså endast i begränsad mån tjäna som förebild för upphand- lingen av fonder till fondtorget för premiepensionen. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler på att endast ett avtalsområde tillämpar upphandling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder. 6.5Försäkringsgivares urval av fonder Utredningens bedömning: Det finns arbetssätt i försäkrings- givarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensions- systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att ur- val sker och metodiken för urval. Skälen för utredningens bedömning Utredningen konstaterar att valcentralernas arbetssätt och avtals- lösningar sammantaget skiljer sig åt från dem som bör gälla för den nya myndigheten på ett så väsentligt sätt att utredningens förslag avseende den nya myndighetens uppdrag därför inte kan baseras på vad som gäller inom tjänstepensionsområdet. Utredningen lämnar av det skälet inga förslag direkt baserade på valcentralernas arbetssätt och avtalslösningar. De krav som ställs inom ramen för tjänstepensionsavtalen kan dock tjäna som inspiration för de regelverk som utredningen ska föreslå samt vilka krav som det kan vara lämpligt att den nya myndig- heten ställer i upphandlingarna. De metoder som försäkringsgivarna använder vid urval av fonder är också av stort intresse för utred- ningens förslag. Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvud- mannaskap som försäkringsgivarna har vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för ur- valet av fonder till premiepensionens fondtorg. Affärsmässig nytta av fondurval startade dåvarande sin fondurvalsverksamhet och de flesta privata aktörer har därefter följt efter. är det att betrakta som etablerad praxis att försäkringsgivare och inne- havare av fondtorg tillämpar urvalsprocesser för fonder. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler 25–30 fondurvalsteam i knutna till de större ban- kerna och försäkringsbolagen. Fondurvalsmetodiken sker med ut- gångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det finns kom- mersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad avkast- ning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkast- ning, tack vare fondurvalsprocessen. Finansmarknaderna är förhållandevis effektiva och det är därför generellt svårt att skapa meravkastning för enskilda fondförvaltare. Forskning på området visar bland annat att fonders historiska avkast- ning är en mycket svag indikator för framtida avkastning.8 Normalt är en fondförvaltares preferens för vissa typer av aktier en tydligare förklaring till fonders avkastningsmönster.9 Metodiken för att hitta de bästa fonderna behöver därför ta ett mer arkeologiskt angrepps- sätt för att genomlysa fonden på djupet.10 Metodik: objektiva kriterier med inslag av subjektivitet När försäkringsgivarna väljer fonder till sina fondtorg inom ramen för tjänstepensionen används ofta en metodik beskriven med fem P:n: placeringsfilosofi, process, personer, prestation och pris.11 Med placeringsfilosofi avses vilka avkastningsmöjligheter fond- förvaltaren söker, det vill säga hur förvaltaren avser att ta risk. Med process avses hur förvaltningsarbetet bedrivs, det vill säga hur fond- förvaltaren implementerar placeringsfilosofin. Med personer avses förvaltningsteamet som ska implementera filosofin: vilka personer teamet består av, hur lång erfarenhet de har, hur samarbetet mellan dem ser ut, hur de är organiserade och så vidare. Med prestation avses hur filosofin har bevisats i form av avkastnings- och riskmönster och om fondförvaltaren har förmåga till repeterbarhet, det vill säga att upprepa lyckosamma resultat. Med pris avses bland annat om avgiften är satt i relation till avkastningspotentialen. 8Morningstar, , 2016. 9Till exempel Avoiding Disappointment in Investment Manage Selection, och Ratings and Performance Persistence, . 10Se till exempel Manager , , CFA . 11Ibland används ytterligare P:n: parent (organisation), planet (hållbarhet) och produkt. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Försäkringsgivarna samlar in information genom särskilda fråge- underlag och genomför så kallade due diligence (ungefär företags- undersökning) om bland annat organisation och investeringsprocess samt andra kvalitativa och kvantitativa analyser. Man bedriver även löpande uppföljning och bevakar fonder särskilt noga vid avvikelser i något av ”P:na”, till exempel om en person i förvaltningsteamet slutar. En del försäkringsgivare beskriver att de väljer fonder utifrån historisk avkastning och rating, medan de flesta uttryckligen undviker ett sådant synsätt. En erfaren fondselektör utvecklar ofta en förmåga att avgöra vilka strategier som är framgångsrika och kan skilja fondförvaltare som har haft tur från sådana som har genuin förmåga. En central del av urvalsprocessen är därför att analysera hur och varför avkastning har genererats: vad som beror på generell marknadsutveckling och vad som är fondförvaltarens egen prestation. För detta krävs relativt omfattande analys och antalet fonder som kan analyseras blir därför en funktion av antal årsarbetare. En fondselektör är ofta ansvarig för mellan 10–15 fonder. Fondurvalet innehåller en mängd bedömningar om fondens utveck- ling och fondförvaltarens förmåga.