sou · H7B350 · 2019-12-09 00:00:00 — Domstolen hänvisar till , som exempelvis ansett att återkallelse av ett utskänkningstillstånd eller ett taxitrafiktillstånd inte skulle karaktäriseras som en straffrättslig sanktion, även om återkallelsen kunde betraktas som en kännbar åtgärd.41 I dessa fall ansågs återkallelsen i stället följa av att tillståndshavaren inte uppfyllde de lämplighetskrav som enligt förvaltningsrättsliga bestämmelser utgjorde en förutsättning för tillståndet. Bedömningen påverkades inte av att vissa delar av det agerande som lagts tillståndshavarna till last även hade medfört straffrättsliga påföljder. Som ovan redovisats fann att det svenska förfarandet för återkallelse av tillstånd att inneha skjutvapen inte kan anses vara av straffrättslig karaktär.42 5.4.4Är återkallelse av antagning eller betyg att se som straff i mening? Ett återkallande av ett antagningsbeslut skulle, enligt den rättsliga klassificeringen, inte vara en straffrättslig påföljd. Den rättsliga kvalificeringen är dock, som framgår av ovan, endast en av flera relevanta omständigheter.43 Överträdelsens art talar inte heller för att artikel 4.1. i tilläggsprotokollet är tillämplig. När det gäller det ovan nämnda tredje kriteriet, sanktionens stränghet och natur, kan konstateras att den enskilde visserligen drabbas av en kännbar sanktion, nämligen att han eller hon förlorar sin plats på högskoleutbildningen med allt vad det innebär i förlängningen. Man får dock i detta fall även se till syftet med återkallelsen, vilket inte är att straffa den enskilde utan att återställa ett beslut som fattats på felaktiga grunder. Det finns en direkt koppling mellan studentens agerande, vilseledandet vid antagningen, och det felaktiga beslutet att anta studenten till utbildningen. Genom beslutet att återkalla antagningen tas studenten ifrån en förmån som han eller hon, om de verkliga förhållandena varit kända vid antagningsbeslutet, inte skulle bedömts berättigad att ges. 41Se bl.a. mot (). 42Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet HFD 2011 ref. 44 avseende återkallelse av serveringstillstånd gjort motsvarande bedömning. Återkallelsen ansågs inte utgöra en form av bestraffning utan en administrativ åtgärd med sociala motiv, varför beslutet inte ansågs stå i strid med förbudet mot dubbelbestraffning. 43Se bl.a. Zolotukhin mot () och mot (). Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan När det gäller ett beslut om att återkalla betyg är förhållandena inte desamma även om inte heller det skulle utformas som en straffrättslig påföljd. Studenten har de facto gjort det som krävs för att få betyget, utan vilseledande. Ett beslut att återkalla betyget, om den möjligheten infördes, skulle i stället kunna ses som en reaktion på studentens klandervärda beteende vid antagningen, och därmed i högre grad än vid återkallande av antagningsbeslutet kunna vara att bedöma som en administrativ sanktion jämförbar med ett straff, särskilt om en reglering av återkallelsemöjligheten motiveras med syftet att avskräcka potentiella fuskare. I sammanhanget kan också beaktas att det handlar om något så ingripande som att ta ifrån studenten beviset på dennes faktiskt utförda prestation. finns det onekligen en koppling mellan studentens bedrivande av studier och det felaktiga antagningsbeslutet, se avsnitt 3.5.3 och vad som där sägs. Även om vi från förvaltningsrättsligt perspektiv förordat det synsätt som delar upp antagningen och examinationer av kurser i olika ärenden är det, som vi tidigare anfört, också rimligt att se antagningen till ett utbildningsprogram för en viss examen och ett senare utfärdande av denna examen, tillsammans med den utbildning som sker där emellan, som en enhet. Återkallande av utfärdade betyg på kurser som en konsekvens av återkallad antagning skulle därvid kunna ses som en följdriktig korrigering av felet vid antagningen och ett återställande av hur förhållandena borde varit från början, nämligen att studenten i fråga inte hade kunnat gå utbildningen utan att den platsen i stället hade fyllts av en annan person. i det ljuset ter det sig inte naturligt att tala om förfarandet som straffrättsligt eller om återkallelsebeslutet som ett straff. Det sagda gäller särskilt för det fall det införs en tydlig författningsreglering om att återkallande av betyg kan ske som en konsekvens av återkallande av antagningsbeslut på grund av upptäckt vilseledande eller annat fusk vid antagningen. Med tanke härpå bedömer vi att återkallande av betygsbeslut troligen inte skulle vara att bedöma som en sådan sanktion eller annat ingripande mot den enskilde som skulle utgöra ett straff eller ett straffrättsligt förfarande i mening. Sammanfattningsvis är det alltså vår ståndpunkt att ett återkallande av ett antagningsbesked under inga förhållanden kan vara ett straff eller ett straffrättsligt förfarande på det sätt som avses i tilläggsprotokollet. Det mesta talar för att inte heller återkallande av Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan betygsbeslut är det. Även om så vore fallet, skulle det dubbla förfarandet med dels återkallande av antagningen, dels återkallande av betygsbeslut inte kunna innebära en överträdelse av dubbelbestraffningsförbudet. Som konstaterades ovan har slagit fast att om det förekommit två separata förfaranden, men om det ena inte anses ha gällt ett brott eller straff i konventionens mening, uppkommer ingen kränkning av artikel 4.1 i tilläggsprotokollet.44 Eftersom vi dock inte helt kunnat utesluta att återkallelse av betygsbeslut skulle kunna ses som ett straff i mening, resonerar vi något i följande avsnitt om hur situationen blir om en student vars antagning återkallas också utreds för eller har dömts i ett straffrättsligt förfarande som avser det vilseledande som har lett till den felaktiga antagningen. 5.4.5Ansvar för brott samt återkallande av betygsbeslut Ett brott som kan bli aktuellt vid fusk vid högskoleprovet är osann försäkran enligt 15 kap. 10 § BrB. För osann försäkran döms den som på annat sätt än muntligen lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran, om åtgärden innebär fara i bevishänseende. Alla deltagare vid högskoleprovet ska efter varje provpass försäkra på heder och samvete att han eller hon lämnat svar utan att använda otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt vilseleda vid högskoleprovet.45 Om en provdeltagare i strid med sin försäkran ändå använt otillåtna hjälpmedel eller vilselett på annat sätt har han eller hon alltså lämnat osann uppgift vid provet och kan dömas för osann försäkran. Det är alltså inte straffbart att fuska vid högskoleprovet, men det är straffbart att på heder och samvete intyga att man inte fuskat, om man har gjort det. Den fråga som är aktuell här är om det kan finnas risk för otillåten dubbelbestraffning om en person som t.ex. använt otillåtna hjälpmedel vid högskoleprovet döms för osann försäkran och i ett senare 44Se t.ex. Storbråten mot (), där en restaurangägare i ett konkurrensrättsligt förfarande ålagts förbud mot fortsatt näringsutövning och därefter dömts för bokförings- och skattebrott. 4535 a § UHR:s föreskrifter om högskoleprovet (UHRFS 2015:03 och 2016:4). Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan skede blir av med erhållna högskolepoäng på grund av fusk vid antagningen, eller vice versa. Den brottsliga gärningen, den osanna försäkran, sker vid högskoleprovet, dvs. när det falska eller felaktiga resultatet kommer till. Det som leder till att personen antas felaktig till utbildningen är däremot att personen visar upp eller åberopar det felaktiga fuskresultatet. Det rör sig, enligt vår bedömning, då om en annan handling eller gärning. Mot bakgrund av de principer som slagits fast i praxis gör vi bedömningen att det under inga förhållanden kan bli fråga om överträdelse av förbudet mot dubbelbestraffning om en person som fuskat vid högskoleprovet och som döms för osann försäkran vid högskoleprovet också blir av med betygsbeslut. Domen avseende osann försäkran grundas på personens agerande vid provtillfället, en återkallelse av en felaktig antagning grundas på personens agerande vid antagningen. Dessutom är det fråga om en annan gärning även i ett annat avseende. Domen för osann försäkran avser det kriminaliserade intygandet på heder och samvete, medan återkallelse av antagningen och senare betyg i stället skulle baseras på att studenten fuskat vid högskoleprovet, vilket inte är kriminaliserat. Brukande av falsk urkund Enligt 14 kap. 1 § BrB döms den som obehörigen genom att skriva annans persons namn eller på annat sätt framställer en falsk urkund eller ändrar eller fyller ut en äkta urkund, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för urkundsförfalskning till fängelse i högst två år.46 Betyg och intyg är exempel på urkunder. Vidare gäller enligt 14 kap. 10 § BrB att den som bl.a. åberopar falsk urkund eller annars brukar något som förfalskats på ett sätt som anges i kap. 14 BrB, kan dömas, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för brukande av det förfalskade som om han eller hon själv hade gjort förfalskningen, dvs. brukande av falsk urkund. Det skulle kunna förekomma att en student, som genom att visa upp falska betyg eller andra meriter antas till en högskoleutbildning, döms för brukande av falsk urkund. I sådana fall skulle det otvetydigt föreligga en straffrättslig dom på det sätt som avses i artikel 4.1 i 46Är brottet ringa döms till förvanskning av urkund enligt 14 kap. 2 § BrB och vid grovt brott till grov urkundsförfalskning enligt 14 kap. 3 § BrB. Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan Vår bedömning ovan är att återkallelse av betyg – på grund av att studenten genom vilseledande kommit in på en utbildning eller kurs som studenten annars inte kommit in på – inte torde vara ett straff eller straffrättsligt förfarande i konventionens mening. Vid motsatt bedömning – dvs. att man genom en tillämpning av kriterier kommer fram till att en återkallelse av betygen är att anse som ett straff i tilläggsprotokollets bemärkelse – kan alltså situationer uppstå som innebär att en brottmålsdom för brukande av falsk urkund utgör hinder mot återkallelse av betyg och vice versa. 5.5Utredningens bedömning i betygsfrågan Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon reglering om att betyg över genomgångna kurser får återkallas om studentens antagning till utbildningen återkallas. Vårt huvuduppdrag är alltså att landa i frågeställningen om redan utfärdade betyg på genomgångna kurser ska kunna återkallas på grund av att studenten antagits på grundval av vilseledande eller felaktiga uppgifter, enkelt uttryckt genom att den enskilde fuskat vid antagningen. Inledningsvis kan konstateras att frågan om fusk vid antagning till högskolestudier väcker starka känslor hos de flesta. Frågan rör och berör många, både de som önskat att de hade kunnat studera vid högskolan men inte kommit in på grund av hård konkurrens och de som har studerat vid högskolan men fått arbeta hårt för att uppnå de betyg eller andra krav som ställs vid antagningen. Även de som inte tillhör någon av dessa grupper kan känna berättigad indignation över fusket eftersom det utmanar grundläggande värden om rättvisa och moral och berör allmängiltiga frågeställningar om hur våra gemensamma tillgångar ska fördelas på ett rättvist sätt. Att fusk är ett oacceptabelt beteende som påtagligt drabbar andra och inte kan lämnas därhän av samhället torde alla kunna vara ense om. Detsamma gäller vikten av att samhället på bästa sätt förhindrar eller förebygger fusket. Det är vår uppfattning att samhället måste ta till krafttag mot fusket. Vi har i linje härmed i vårt delbetänkande föreslagit en ny lag som tillåter relativt ingripande kontroller av prov- Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan deltagare vid högskoleprovet, vilket är ett av flera sätt att motverka fusket vid antagning till högskoleutbildning (SOU 2019:37). Frågan om vilka konsekvenser som är rimliga då fusk vid antagningen upptäcks först sedan den felaktigt antagna studenten påbörjat utbildningen är emellertid komplicerad. Alldeles bortsett från de juridiska frågeställningarna kan konstateras att grundläggande frågor om rättvisa och moral och hur en persons klandervärda agerande ska värderas och vilka följder som är proportionerliga och lämpliga måste beaktas. Det har blivit uppenbart att åsikterna i betygsfrågan går starkt isär i den allmänna opinionen. Frågan om meddelade betygsbeslut ska kunna återkallas eller ändras är alltså en bedömningsfråga. Som framgår av avsnitt 5.1 och 5.2 finns det en rad argument som kan anföras både för och emot återkallande av betygsbeslut i de fall ett antagningsbeslut återkallas på grund av att studenten fuskat vid antagningen. En del argument rör vilken påverkan en sådan åtgärd eller frånvaro av åtgärden har på individuellt plan, dvs. för ”fuskaren”, den som har blivit utan utbildningsplats på grund av att den som fuskat går före eller andra enskilda individer såsom medstudenter. Andra fokuserar på vilka konsekvenser det ena eller andra tillvägagångssättet får på samhällsnivå och hur väl en viss modell passar in i rättssystemet i stort. Nedan gör vi en värdering av anförda argument, för att kunna ta slutlig ställning i frågan om betygsbeslut bör kunna återkallas eller inte. Inledningsvis kan konstateras att principen om gynnande besluts orubblighet får betydelse för våra överväganden i betygsfrågan. Som beskrivs närmare i avsnitt 3.3 ska ett beslut i ett ärende som gäller en rätt till en förmån för den enskilde som huvudregel stå fast, främst av trygghets- och rättssäkerhetsskäl. En utgångspunkt vid vårt ställningstagande är därför att det krävs särskilt starka skäl som talar för en sådan undantagsreglering. Detta gäller framför allt eftersom åtgärden att återkalla ett betygsbeslut inte ska utgöra en reaktion på fusk under själva utbildningen, utan som en följd av vilseledande inför det att studenten påbörjade studierna. Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan Som anförs i avsnitt 5.1.1 skulle det vara systematiskt tillfredsställande att kunna ”vrida tillbaka” tiden genom att frånta studenten betyg eller högskolepoäng som han eller hon inte skulle ha kunnat skaffa sig, om antagningen hade gått rätt till. I verkligheten är det dock inte praktiskt möjligt med ett fullständigt återställande. Det är en fundamental skillnad gentemot t.ex. fall av fusk eller vilseledande som leder till felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemet, där den enskilde kan kompensera genom återbetalning. Förmånen har i stället tillförts studenten i form av undervisning och inhämtande av kunskap, vilket inte går att betala tillbaka. Ytterligare en avgörande skillnad är att ett meddelat betygsbeslut är ett bevis på att studenten har uppnått de krav som ställts upp för att få ett betyg eller resultat på kursen. Det rör sig alltså om en bedömning av en faktiskt utförd prestation. Att återkalla betyget skulle innebära att den prestationen ogiltigförklaras eller blir till ”ingenting” (ett slags nullitet), vilket framstår som systematiskt märkligt när det handlar om en faktiskt utförd arbetsinsats från studentens sida. Därtill tillkommer att det framstår som avvikande från det förvaltningsrättsliga systemet i övrigt att som en reaktion på fusk vid antagningen, som avgörs på grundval av förhållanden i själva antagningsärendet, kunna återkalla ett betygsbeslut, som är en följd av omständigheterna i betygsärendet. Detta skulle alltså markant avvika från den grundläggande princip som 37 § FL ger uttryck för, om att det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan det oriktiga eller vilseledande uppgiftslämnandet och det fattade beslutet, i detta fall betygsbeslutet. Även detta manar till försiktighet vid bedömningen av om en möjlighet till återkallelse av betygen bör införas eller inte. En annan omständighet av betydelse är att återkallandet av ett betygsbeslut blir ett sätt att förstärka eller skärpa den negativa effekten av att fuska vid antagningen utöver själva beslutet att återkalla antagningen, vilket gör att åtgärden delvis får karaktären av en sanktion eller ett slags straff. I avsnitt 5.4.4 gör vi bedömningen att ett införande av möjligheten att återkalla betygsbeslut inte i något fall torde komma i konflikt med förbud mot dubbelbestraffning även om studenten också skulle dömas för ett brottsligt agerande med anknytning till fusket. Trots detta menar vi att det lämpliga i att införa en konsekvens som delvis närmar sig en potentiell konflikt med dubbelbestraffningsförbudet kan ifrågasättas. Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan Ett skäl som talar starkt för att betygsbeslut ska kunna återkallas vid återkallande av antagningsbeslut är att det är en fråga om rättvisa. Den som fuskar vid antagningen till högre studier tar i många fall platsen från någon annan, som egentligen har behörighet, bättre betyg eller andra meriter och därför har större rätt till platsen. Många har fått kämpa hårt för sin plats på universitet eller högskola, och då är det otillfredsställande att vissa, utan ansträngning, kan fuska sig till en sådan plats. Den fuskandes beteende ses som extra allvarligt då fusket inte bara har betydelse för möjligheten till högskolestudier, utan påverkar den enskildes liv på ett mer långtgående sätt. Högskolestudier kan öppna möjligheten till andra erfarenheter, ett visst yrke, viss ställning, kontakter, sammanhang samt även få ekonomiska konsekvenser. Att en person genom vilseledande eller felaktiga uppgifter kan få en plats på universitet eller högskola, en plats som egentligen skulle ha tilldelats någon annan, är naturligtvis djupt orättvist. Fusket, även om det endast är , kan få stora och långtgående konsekvenser för den som går miste om sin plats. Vi kan inte annat än att hålla med om att det är en rättvisefråga och det inte ska få löna sig att fuska sig till en plats på en högskola eller ett universitet. Att återkalla redan meddelade betyg skulle då vara ett sätt att skipa viss rättvisa, så att ”fuskaren” i vart fall inte ska kunna dra nytta av den utbildning han eller hon fuskat sig till. Frågan är dock om rättvisa uppnås genom att den som fuskat, utöver att bli av med sin plats på utbildningen, också blir av med erhållna högskolepoäng. Det kan framstå som att rättvisa skipas genom en sådan åtgärd, eftersom återkallelsen förhindrar fuskaren att utnyttja det som han eller hon orättmätigt fått genom sitt oärliga beteende. måste betonas att åtgärden i realiteten inte återställer rättvisan på det sätt att den som gått miste om chansen att studera får tillbaka denna möjlighet. Åtgärden utgör endast en kompensation för den som blivit förbigången i form av en strängare konsekvens för den som fuskat. Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan Vi instämmer självklart i att det är omoraliskt att genom vilseledande eller felaktiga uppgifter ”fuska sig till” en plats på universitet eller högskola. Att återkalla betyg skulle vara en viktig signal om att sådant oacceptabelt agerande inte lönar sig. Vi anser dock inte att det är självfallet att en person som fuskat sig in är mer benägen att fortsätta att fuska under utbildningen eller därefter. Det kan mycket väl vara så att det rör sig om en engångsföreteelse och att personen under utbildningen mognar och får en bättre ”moralisk kompass”. Om personen uppfyller de krav som ställs upp för att klara en kurs eller en utbildning och genomför samtliga moment utan att fuska, har han eller hon det som krävs för att bli godkänd. Vi menar att det inte finns tillräckliga belägg för att tesen ”en gång fuskare, alltid fuskare” stämmer. Högskoleutbildningen kan leda till att personen utvecklar ett moraliskt tankesätt. Det finns alltså inte tillräckligt mycket som talar för att en person som fuskat sig in på en utbildning exempelvis kommer att vara olämplig för ett visst yrke senare i livet. Som ovan konstateras är det orättvist och stötande att personer kan fuska vid antagningen till universitet och högskolor. Sådant beteende måste naturligtvis stävjas, och då kan kännbara sanktioner vara ett sätt. Följden av att fuska vid antagning till universitet och högskola bör dock, enligt vår bedömning, stå i någorlunda rimlig proportion till reaktionerna på fusk under utbildningen. Visserligen drabbar fusk vid antagningen direkt en annan individ, den egentligen bättre meriterade sökande som går miste om utbildningsplatsen. Det finns ändock paralleller. Fusk under studierna, t.ex. vid en tentamen eller en uppsats, drabbar medstudenter i form av bl.a. ojuste konkurrens. Vidare påverkas framtida arbetsgivare m.fl. som utgår från att den före detta studenten har kunskaper som denne inte har. Fusk kan alltså på sitt sätt ses som lika klandervärt som fusk vid antagningen. Fusk vid examination kan som mest leda till sex månaders avstängning utöver uteblivet betyg och högskolepoäng på den aktuella kursen. Avstängning hör dock till ovanligheten. I ”normalfallet” stängs studenten av mellan fyra och Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan Vi menar att det vid en jämförelse av följderna framstår som oproportionerligt ingripande att den som fuskar vid antagningen både skulle bli av med sin plats på utbildningen och redan meddelade betygsbeslut. En återkallelse av betygsbeslut innebär i praktiken att den genomgångna utbildning och kompetens som studenten faktiskt uppvisat skulle ogiltigförklaras och bli till ”ingenting”. Flera terminers studier kan alltså gå om intet i ett slag. Redan ett återkallat antagningsbeslut innebär i många fall att personen blir av med sysselsättning, inkomst och i vissa fall bostad. Att även återkalla betyg och tagna högskolepoäng, skulle i sin tur leda till återbetalningsskyldighet för studiemedel över studier som inte räknas och påverka den enskildes möjligheter att få studiemedel . Detta ter sig som ytterst långtgående vid en jämförelse med konsekvenserna av vanligt studentfusk. Proportionalitetsskäl talar alltså mot att införa en möjlighet att återkalla betygsbeslut. I sammanhanget kan påpekas att fusk under studier tycks vara ett tilltagande problem. Vi har fått in synpunkter om att det finns skäl för utredningen att fokusera på detta och att man bör överväga nya eller kraftfullare insatser och verktyg mot sådant fusk. Vi ställer oss inte främmande för att det kan finnas ett behov av att se över frågan. Den ryms emellertid inte inom vårt uppdrag. Våra gemensamma resurser bör läggas på de som har den behörighet och de kunskaper som krävs för att komma in på en viss utbildning som finansieras av det allmänna. Platserna på universitet och högskola ska, utifrån ett rättvist och meritokratiskt utformat urvalssystem, tilldelas dem som är bäst lämpade och kan få sin plats på ett korrekt sätt, utan att fuska. De kan antas ha bäst förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, vilket i förlängningen är till nytta för alla. Att fusk vid antagningen kan leda till stränga sanktioner kan naturligtvis vara avskräckande för potentiella fuskare. En mer effektiv åtgärd torde dock vara att motverka möjligheterna till fusk i antagningssystemet, så att fler fuskare ”genomskådas” eller avslöjas direkt och aldrig får möjlighet till en plats på en kurs eller utbildning. Att återkalla redan meddelade betygsbeslut kan inte återbetala samhällets kostnad för en felaktigt antagen student. I stället kan ett Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan sådant återkallande innebära att den nytta som samhället faktiskt fått i form av en utbildad person, trots fusket vid antagningen, går om intet genom att studentens prestationer ogiltigförklaras. Samhällsekonomiska aspekter kan alltså sägas tala både för och emot att betygsbesluten ska kunna återkallas. Mot bakgrund av den viktiga och övergripande principen om gynnande besluts orubblighet, bör det krävas mycket starka skäl för att införa ett ytterligare avgränsat undantag på det område som vi behandlar.