sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — Kunskap saknades centralt på MSB om hur flygande resurser effektivt kan användas vid skogs- brandssläckning. Den kompetens de utländska piloterna besitter nytt- jades inte optimalt. Utredningen anser att MSB:s utvärdering och beslutsfattande när det gäller typer och kvantiteter av tillgångar som efterfrågas när stöd begärs från ERCC bör förbättras. De utländska styrkornas erfarenhet av de svenska räddningstjänster- nas ledning av insatserna är god. Vid styrkornas ankomst till några platser (, och ) ansåg man att situationen i in- ledningsskedet var kaotiskt, vilket man hade förståelse för. I något fall () framförs att räddningsledningen inte verkade vara förberedd på att ta emot den utländska hjälpen som erbjöds. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Som ERCC konstaterar så hade inte något mottagningscen- ter för den hjälp som kom från utlandet. Svenska sambandspersoner utsågs emellertid i de flesta fall omgående och det stöd som gav beskrivs som mycket effektivt och var mycket uppskattat. Utredningen anser att MSB bör se över sina rutiner för mottagan- det av utländska styrkor. Kunskapen om värdlandsstöd behöver ökas. De utländska styrkorna var mycket nöjda med det port (värdlandsstöd) som erbjöd. Den polska styrkan anför att det stöd man fick under vistelsen i möjliggjorde en extremt enkel planering och genomförande av arbetsuppgifterna. Samma styrka anför att erfarenheterna från kan användas för att organisera framtida värdlandsaktiviteter. Den norska styrkan som var förberedd att stå för sitt eget under- håll, blev mycket väl mottagna av lokalbefolkningen i och , som på eget initiativ och på ett mycket trevligt sätt för- såg de norska brandmännen med logi, mat och dryck. Som MSB också konstaterar, behöver värdlandsstödet utvecklas utifrån sommarens erfarenheter av att ta emot flygande resurser och marktrupper i den omfattningen och . Utnyttjande av de samlade resurserna ERCC konstaterar i likhet med flera räddningstjänster att överskred mängden begärda resurser det behov av brand- släckande resurser som fanns. Myndigheterna ville emellertid behålla resurserna som en reserv för det fall att situationen skulle förvärras. Därtill begärde MSB ytterligare resurser trots att brandriskindexet förväntades att sjunka och att de flesta bränderna var under kontroll eller i vart fall inte ökade i storlek. tackade i slutändan nej till ytterligare resurser. ERCC ställer sig frågan om detta beslut inte kunde ha tagits tidigare. Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Utredningen instämmer i ERCC:s fråga. Möjligen behöll de inlånade resurserna under en allt . Utredningen kon- staterar också att kunskapen i om vad de utländska styrkorna kan bidra med och hur de utländska styrkorna arbetar bör förbättras. Utredningen konstaterar att arbetet med systematisk analys av brand- och åskriskprognoser behöver förstärkas. Utredningen instämmer i den bedömning som flera av aktörerna gör om att index för brandrisk bör användas som en indika- tor. När detta index överstiger vissa givna värden bör ansvariga myn- digheter vidta förberedande åtgärder som minimerar risken för att de bränder som flammar upp får ges tillfälle att breda ut sig. Skogsbranschens gemensamma riktlinjer har visat sig vara av stor betydelse. Endast ett fåtal av sommarens skogsbränder orsakades av skogsbrukets maskiner. Det finns ett behov av att även andra aktörer än skogsbranschen tar fram riktlinjer för hur brandriskprognoser ska vara vägledande för frivilliga begränsningar i verksamheten. Skogsbranschen anför att det i stora delar av finns samverkansgrupper av skogsägare som arbetar tillsammans för att förebygga och begränsa skogsbränder. Liknande samarbete bör finnas över hela landet. Skogsbranschen anför att tågoperatörer och spårägare bör åläggas ett större ansvar för att säkerställa att bromsfel och andra orsaker till gnistbildning inte uppstår. Samma organisation menar också att sär- skilda restriktioner och kontrollkrav bör införas för tågtrafiken vid förhöjd brandrisk. Utredningen instämmer i att tågoperatörer och spårägare bör åläggas ett större ansvar för att säkerställa att bromsfel och andra orsaker till gnistbildning inte uppstår. uppstod oklarheter när det först utfärdades flera kommunala och regionala eldningsförbud. Därefter kom ett antal myndighetsmeddelanden och slutligen en rekommendation från MSB om skärpt eldningsförbud. MSB:s rekommendation riktade sig till länsstyrelser och kommuner medan MSB:s myndighetsmeddelande riktade sig allmänheten. Syftet med myndighetsmeddelandet var att förstärka andra aktörers kommunikation och att få allmänheten att förstå det allvarliga i läget. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Utredningen konstaterar att det behövs en nationell och enhetlig kommunikation av fara för bränder. Nationella gemensamma rikt- linjer för eldningsförbud bör arbetas fram. Vidare bör en vägledning om utformning och omfattning av eldningsförbud arbetas fram. Detta för att underlätta kommunernas och länsstyrelsernas arbete med att utfärda eldningsförbud. Utredningen instämmer i skogsbranschens bedömning att när räddningsresurser mobiliseras till drabbade områden är det viktigt att säkerställa att andra områden inte utarmas på personella eller materiella resurser för räddningstjänst. I situationer med flera samtidiga bränder kan det behövas stöd för avväganden i ett natio- nellt perspektiv. 18Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser I utredningens uppdrag ingår att särskilt belysa om de resurser som ställts till förfogande för räddningsinsatserna har använts på ett effektivt sätt. Utredningens sammanfattande bedömning är här att nämnda resurser har använts på ett förhållandevis effektivt sätt. Räddningstjänsterna behöver emellertid bli bättre på att ta emot och använda förstärkningsresurser oavsett om det är räddningsenheter, frivilliga, Försvarsmaktens och skogsbranschens resurser. I utredningens uppdrag ingår också att särskilt belysa intresse- organisationers, frivilligorganisationers och enskilda frivilliga insat- ser, framför allt avseende samordningen med de offentliga insatserna. Det råder inte någon tvekan om att de många frivilliga (spontan- frivilliga eller organiserade av frivilligorganisationer) bidrog med ett omfattande och ovärderligt stöd till räddningsinsatserna. Räddnings- tjänsternas och kommunernas förmåga att samverka med frivillig- organisationer och spontanfrivilliga behöver emellertid förbättras. 18.1Har de resurser som ställts till förfogande används på ett effektivt sätt? Vikten av tidig planering när det gäller frivilliga förstärkningsresurser bör betonas. Om allt är förberett och på plats tidigt kan detta stöd bli effektivt redan från start och därmed utnyttjas optimalt. Som påpekats i föregående kapitel uppstod särskilt vid de stora bränderna i det inledande skedet ofta en brist på resurser bl.a. när det gällde släckningsmateriel. När väl allvaret i situationen blev klart för Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser alla inblandade och för myndigheterna blev förmedlingen av de re- surser som faktiskt fanns bättre och man kom då att utnyttja sam- hällets resurser på ett effektivare sätt. Trots detta kvarstod emeller- tid en brist när det gällde material. Många räddningstjänster hade gått samman i klus- ter som utgått från redan befintlig samverkan. Under sommarens initierades ytterligare samverkan i kluster av MSB. Klustrena koordi- nerande resursförstärkningar mellan sig och skickade såväl skogs- brands- som ledningsenheter till de räddningstjänster som behövde förstärkning. Räddningstjänsternas samverkan i kluster var nödvän- dig och framgångsrik. Detta skedde tillsammans med MSB men utan länsstyrelsernas inblandning. Denna samverkan bidrog till att resur- serna kunde utnyttjas där de bäst behövdes. En framgångsfaktor för arbetet i var att många av myndigheterna som var involverade i arbetet med att bekämpa skogs- bränderna satt samlade på ett ställe i Trygghetens Hus. Detta under- lättade arbetet i samband med sommarens insatser betydligt eftersom man redan innan kände varandra väl och hade kunskap om respektive myndighets regelverk. Länsstyrelserna arbetade med att, i enlighet med sitt geografiska områdesansvar, samordna de resurser som fanns att tillgå i de län som kunde avvara resurser. Länsstyrelserna har inarbetade rutiner för att dels fördela resurser, dels prioritera beroende på de olika räddnings- tjänsternas behov av resurser. MSB:s särskilda organisation saknade till en början räddnings- tjänstkompetens, vilket också påtalades av flera räddningstjänster. Sådan kompetens lånades därefter in. MSB:s särskilda organisation kom att effektivt förmedla såväl utländska som nationella resurser och bidrog starkt till att de resurser som fanns kom att ut- nyttjas på de platser där de bäst behövdes. Som framgår av föregående kapitel hade MSB inrättat en taktisk reserv. Detta med anledning av att prognoserna visade på att brandriskvärdena i södra och skulle nå extrema värden. Risken bedömdes som stor för att nya bränder skulle starta i dessa områden som det rådde ett fortsatt ansträngt läge vid de tre större brandhärdarna i norr (Nötberget, Ängra och Enskogen). Myndigheten omgrupperade i och med detta vissa resurser för att säkerställa att det fanns brandbekämpningsflyg, helikoptrar och skogs- Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser brandsdepåer tillgängliga i de områden i där brandrisken för- väntades bli som störst. Detta arbete gjordes tillsammans med bl.a. de experter från räddningstjänsterna som MSB tagit in i sin särskilda organisation. Utifrån brandriskprognoserna förutspåddes var i som det var störst risk för att uppkomna bränder skulle få snabb och omfattande spridning såvida inte branden kunde slås ner i ett tidigt skede. Detta arbete var mycket framgångsrikt och förhindrade på ett effektivt sätt att bränderna som uppkom hann sprida sig och bli okontrollerbara. När det gäller räddningstjänsternas användande av Försvarsmaktens resurser kan konstateras att kunskap saknades i flera räddningstjäns- ter om hur en begäran om hjälp ska framställas till Försvarsmakten. Vidare saknade flera räddningstjänster kunskap om Försvarsmaktens resurser. Räddningstjänsterna behöver mer kunskap om Försvars- maktens resurser och bättre stöd från Försvarsmakten när hemstäl- lan om stöd görs. Vid olika tillfällen löste Försvarsmakten efter begäran från räddningstjänsterna uppgifter som också hade kunnat lösas av andra myndigheter, kommuner, organisationer eller företag. Som ett exempel kan nämnas att Försvarsmakten levererade flyg- bränsle, vilket i efterhand kan konstateras att detta kunde ha lösts genom någon annan leverantörs försorg. Flera företrädare för skogsbranschen har framfört att deras resurser, trots att de erbjöds till räddningstjänsterna, togs i anspråk allt för sent eller inte alls. Räddningstjänsternas kunskaper om vilka resurser som finns och var dessa finns kan förbättras. Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser Utredningens bedömning är att de resurser som ställts till räddnings- tjänsternas förfogande använts på ett förhållandevis effektivt sätt. Det kan emellertid konstateras att räddningstjänsterna i vissa fall vände sig till Försvarsmakten med begäran om hjälp, trots att hjälp i flera fall borde ha kunnat komma från annat håll. Räddningstjänsterna behöver bli bättre på att ta emot och använda förstärkningsresurser oavsett om det är räddningsenheter, frivilliga, Försvarsmaktens och skogsbranschens resurser. 18.2Hur fungerade samhällets samordning med intresseorganisationers, frivilligorganisationers och enskilda frivilligas insatser? MSB gav Svenska Röda Korset i uppdrag att sam- ordna de frivilliga insatserna. samordning skedde dels via intresseanmälningar på organisationens hemsida, dels ute i fält på platser där sådan samordning inte redan fanns genom andra fri- villigorganisationer eller Frivilliga Resursgrupper (FRG). Främst räddningstjänsterna fick stöd av spontanfrivilliga och fri- villigorganisationerna men även andra aktörer fick stöd från frivillig- organisationerna. Här kan nämnas att SOS Alarm fick stöd av Frivilliga Resursgruppen för att förstärka bemanningen av krisinformations- numret 113 13. Att ett stort antal frivilliga kommer för att hjälpa till vid kriser som drabbar ett samhälle är enligt Svenska Röda Korset en trend i tiden. Emellertid blev bara ett litet antal av alla de som kom till Svenska Röda Korset och anmälde sig som spontanfrivilliga ianspråkstagna. Inledningsvis upplevde flera räddningstjänster och kommuner att de hade svårt att använda de frivilliga resurserna. Det saknades ge- mensamma arbetssätt och strukturer för detta arbete. Det tenderade när det gällde spontanfrivilliga att bli mer folksamling än kraftsamling. Kommunerna och räddningstjänsterna fick emellertid ofta hjälp att organisera de frivilliga antingen genom Fri- villiga resursgrupper i olika kommuner, eller genom att Svenska Röda Korset organiserade dessa. Bedömning av användningen av samhällets samlade resurser De många frivilliga som på olika sätt hjälpte till i insatserna med att släcka sommarens skogsbränder bidrog med ett ovärderligt stöd till insatserna. Sommarens insatser mot bränderna visar att med aktörer som hade träffat överenskommelser med de frivilliga för- svarsorganisationerna fungerade samverkan enklare och effektivare än för aktörer som inte knutit organisationerna till sig. Vår uppfattning är att räddningstjänster och kommunerna bör bli bättre på att ta tillvara både organiserade frivilliga och spontanfrivil- liga. Räddningstjänsterna behöver bli bättre på att specificera vad de behöver hjälp med. Räddningstjänsterna bör i sina planeringar ta med organisationen av de frivilliga som kan väntas komma för att bidra med sitt stöd vid olika typer av kriser. Gemensamma arbetssätt och strukturer för detta bör upprättas. Som påtalar är det önskvärt och effektivt att de frivilliga som man tar emot hjälp från i så stor utsträckning får arbetsuppgifter som motsvarar den kompetens som den personen har att bidra med. 19Bedömning av kommunikation och information till allmänheten I utredningens uppdrag ingår också att belysa om den information som lämnats till allmänheten, inklusive viktigt meddelande till all- mänheten (VMA), och media under insatsen varit ändamålsenlig, särskilt med avseende på enhetlighet, relevans och tillgänglighet. Ut- redningens sammanfattande bedömning är att den information som lämnats uppfyller kraven men att hanteringen av VMA-meddelanden behöver bli tydligare. 19.1Information som lämnades till allmänheten och media Vid en situation som sommarens skogsbränder blir det massmediala trycket stort. SOS Alarms Krisberedskapsavdelning bidrog här med nationella lägesbilder, som lättade trycket på andra aktörer. Numret 113 13, som allmänheten kan ringa för att få information om allvar- liga olyckor som en stor trafikolycka eller brand m.m., kom i aktivt bruk efter . MSB hade under den senare delen av som- maren dagliga presskonferenser där myndigheten informerade om det nationella läget. MSB:s hade med start en särskild händelsesida för samlad information från aktörerna. Sidan behand- lade initialt torkan och brandrisken och utvecklades sedan till en samlingssida om bränderna. hade denna sida 200 000 besök. Den engelska versionen av sidan hade 115 000 besök. Allmänheten i de drabbade områdena hade ett stort behov av fortlöpande och verifierad information från de ansvariga myndig- heterna. Inför evakueringar kunde informationsbehovet bli akut. arbetade på plats med att informera de boende i Bedömning av kommunikation och information till allmänheten området om bl.a. planer för evakuering. hade på flera platser en sambandsperson i räddningsledningens stab. Denna hade uppdraget att förmedla och ta emot den information som be- hövdes för att kunna fullgöra polisens uppdrag. representanter deltog också i regelbundna möten med de boende som var direkt påverkade av bränderna. I länsstyrelsernas uppgifter ingår att verka för att informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under en kris sam- ordnas (6 § krisberedskapsförordningen). I de tre mest drabbade länen har länsstyrelserna haft ofta återkommande regionala samverkans- möten. Länsstyrelserna har också kontinuerligt sett till att den infor- mation om bränderna som var relevant för de boende i länen fanns tillgänglig på länsstyrelsernas webbplatser. I något fall har en länsstyrelse påpekat att det fanns en brist på information från räddningsledaren när det gällde brandskadeplatsen. I MSB:s uppgifter ingår att samordna kommunikationen till all- mänhet och media. Inom ramen för sin omvärldsbevakning följde MSB kommunikationen kring bränderna, inklusive länsstyrelsernas och kommunernas information kring eldningsförbuden. Kontinuer- liga avstämningar gjordes med kommunikatörer hos bl.a. Svenska Röda Korset, 1177 och . Det fanns även utrymme att lyfta kommunikationsaspekterna i de samverkanskonferenser med fokus på brandläget som MSB genomförde på nationell nivå. I en större undersökning gjord av Novus om mediernas rappor- tering om sommarens bränder konstateras att boende i de drabbade områdena ansåg att och sändningar gav den bästa informationen och den information som de litade mest på. Utanför de drabbade områdena har allmänheten litat mest på SVT och TV4. När boende i de drabbade områdena svarar på frågan om hur de tycker att P4 skött bevakningen anser två av tre att den skötts mycket eller ganska bra. Som påpekar illustrerar bevakningen av sommarens bränder vikten av de som bevakar nyheter har en mobil organisation och förmåga att sända från många platser parallellt. Detta möjliggör att den information som sänds är uppdaterad och därmed relevant. Utredningen anser att den information som lämnats till allmän- heten, media under insatsen var ändamålsenligt även med avseende på enhetlighet, relevans och tillgänglighet. Utredningens samman- fattande bedömning är att den information som lämnats uppfyller de Bedömning av kommunikation och information till allmänheten Som framgår ovan genomförde MSB under den se- nare delen av sommaren dagliga direktsända presskonferenser. Utred- ningen anser att det hade varit en fördel om dessa hade genomförts med samma företrädare för . Detta för att skapa kontinuitet, trovärdighet och lugn. förmedlar enligt avtal med MSB, VMA vidare till övriga medier, t.ex. TV4, SVT, kommersiella radiokanaler och kris- . Denna hantering och rutinerna för detta fungerade enligt avbrottsfritt via digitalt underlag för aktiva VMA genom Programming Interface samt i . Det centrala är att de regler och rutiner som finns efterlevs. Detta är viktigt för att det ska gå så som möjligt från det att rädd- ningsledaren bestämt att VMA ska begäras till dess att han eller hon står i kontakt med sändningsledningen så att meddelandet kan ut- formas. Den som begär ett VMA ansvarar för informationens inne- håll och för att de uppgifter som lämnas är korrekta. Meddelandet utformas i samråd med ledning. SOS Alarm påpekar att det förekom att VMA-meddelanden innehöll motstridiga och otydliga formuleringar. Under bränderna var innebörden i inledande meddelanden att boende skulle stanna inom- hus och stänga fönster och dörrar. I ett senare skede hade situationen förvärrats och boende skulle utrymma. Oklarheter uppstod då enligt om hur det första, ursprungliga meddelandet, som alltså hade motstridig information i relation till det uppdaterade med- delandet, skulle hanteras. Även SOS Alarm påtalar att rutinerna för att hantera aktiva VMA-meddelanden, som kan innehålla motstridig information, inte var klarlagda. framför också att vissa VMA-meddelanden låg och frågan är om de var aktiva beslut eller om man missade att dra tillbaka med- delanden när de var inaktuella. Sammantaget kan konstateras att det finns skäl att överväga tydligare rutiner för dels hanteringen av sam- tidigt aktiva VMA-meddelanden, som kan innehålla motstridig infor- mation, dels när befintliga VMA-meddelanden behöver uppdateras. Bedömning av kommunikation och information till allmänheten framför att det är väsentligt att sändningsledningen involveras tidigare i processen med att utforma VMA-meddelanden liksom att den som begärt VMA också är tillgänglig för resonemang om gällande VMA är relevanta eller om de bör dras till- baka. Utredningen delar uppfattning. De geografiskt områdesansvariga ska samordna information till media och allmänheten under en kris. För att säkra den regionala informationsförsörjningen till allmänheten från exempelvis läns- styrelsen efter utfärdat VMA kan utifrån fastlagda Nationella Riktlinjer för delta i regionala samverkansmöten i . Den regionala samverkansanalysen avgör hur det ska ske i re- spektive fall. konstaterar att bolaget kallades till, och närvarade vid, ett sådant möte. Behovet av information, särskilt inför evakueringar, var stort. An- talet VMA uppgick till 27 stycken. anser att det fanns ett behov av att ha fler samverkansmöten i för ansvariga myndigheter. Särskilt som de kommersiella telefon- systemen var utsatta för störningar och kortare bortfall. En tidigare utredning kom fram till att systemet för VMA-med- delanden till hela befolkningen behöver analyseras ur ett helhetsper- spektiv1. Utredningen välkomnar en sådan översyn och vill betona att det behövs bättre mallar för VMA-meddelanden. Som SOS Alarm påpekar, förekom det att VMA-meddelanden innehöll motstridiga och otydliga formuleringar. Utredningen anser att hanteringen av VMA-meddelandena behöver bli tydligare. Detta problem är identi- fierat och ett arbete har påbörjats (MSB, SOS Alarm och ) för att åtgärda problemet. 1En nationell alarmeringstjänst – för snabba, säkra och effektiva hjälpinsatser (SOU 2018:28). Enligt direktiven till vår utredning ska förslag beaktas. förslag om en effek- tivare ger bättre möjligheter än att i hela landet klara stora och komplicerade olyckor såsom skogsbrän- derna . förslag bör i huvudsak genomföras. Flertalet kommunala räddningstjänster och många andra aktörer instämmer i den bedömningen. Nedan redogör utredningen först för de delar av Räddningstjänst- utredningens förslag som är särskilt viktiga för vår utredning och som skulle, om de genomförs, rätta till flera av de brister som denna ut- redning pekar på. Utredningen lämnar även några förslag till ändringar i Räddnings- tjänstutredningens författningsförslag (se kapitel 21). Ändringarna syftar bl.a. till att göra det möjligt för en statlig myndighet (MSB) att överta ansvaret delvis när det gäller samt till att ge en statlig myndighet (MSB) ett klart stöd i författning för att vid allvarliga olyckor inrikta och prioritera tillgängliggjorda resurser. Därefter redogör vi för de övriga förslag som utredningen lämnar. Dessa handlar inte om författningsändringar, utan är mer att se som rekommendationer. 20.1Utredningen ska beakta förslag Enligt direktiven till vår utredning ska förslag beaktas. Den utredningen var enligt dess direktiv avgränsad till den kommunala räddningstjänsten. skulle därför inte behandla statlig räddningstjänst, räddningstjänst under höjd beredskap, det civila försvaret, länsstyrelsernas geogra- fiska områdesansvar eller andra frågor om samhällets krisberedskap. Dessa till den kommunala räddningstjänsten angränsande områden är oförändrade eller utreds och bereds i annan ordning varvid den kommunala räddningstjänsten blir en del i sammanhanget. Skogsbranden i var en av utgångspunkterna för som förebådade framtida risker för liknande händelser. Av utredningens olika förslag är följande särskilt viktiga för vår utredning. Om dessa förslag genomförs skulle flera av de brister som utredningen pekar på åtgärdas.