sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Det behövs en tyd- ligare styrning av miljöövervakningen för att ta tillvara den kunskap som finns inom miljöövervakningen, anpassa miljöövervakningen till nya utmaningar och ta tillvara de möjligheter som följer av metod- utveckling och teknik. Det är angeläget att regeringen är tydlig i sin styrning av myn- digheterna vilket sedan ligger till grund för samverkan mellan myn- digheterna. Tydlighet i vad som ska åstadkommas är en grundbult för att verksamheten ska kunna utvecklas. De tre förslagen med en strategisk plan beslutad av regeringen, ett särskilt råd med ansvar för samordning och uppföljning samt 2Statskontoret, Utvecklad styrning, rapport 2016:26. tydliggörande av miljöövervakningsansvar i myndigheternas instruk- tioner bildar tillsammans en struktur för strategisk styrning av miljö- övervakningen. En strategisk plan som grund för styrning och samordning av miljöövervakningen bör tas fram och beslutas av regeringen. Det behövs en strategisk plan för miljöövervakningen för att bedöma de behov som finns i förhållande till tillgängliga resurser, av följande skäl: •har en viktig samhällsfunktion •finansieras av flera myndigheter inom olika utgiftsområden •utförs av många olika myndigheter, forskningsinstitutioner, orga- nisationer och företag och •genererar omfattande data som finns lagrade på olika ställen och informationen är delvis svår att nå. Av planen bör framgå såväl krav på och behov av miljöövervakning inom olika områden som prioritering av dessa i förhållande till till- gängliga resurser. Planen bör beslutas av regeringen och följas upp och revideras med samma mellanrum. Planen syftar till att beskriva hur regeringens krav och samhällets behov av miljö- övervakning ska tillgodoses med de tillgängliga medlen. Planen be- höver ta upp utvecklingsbehov i förhållande till nya miljöutmaningar, ny metodik och teknik samt behov som föranleds av såväl internati- onell som nationell rapportering. Den ska sedan på en översiktlig nivå ange prioriteringarna och resursfördelningen för miljöövervak- ningen när det gäller miljöövervakningsprogrammen och datavärd- skapen. Det finns flera fördelar med att en strategisk plan upprättas och beslutas. En fördel är att regeringen regelbundet tar ställning till inriktningen av miljöövervakningen vilket ligger till grund för bedöm- ningar om finansieringen. En annan fördel är att regeringen kan göra eventuella justeringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i förhållande till den verksamhet som ska bedrivas. En ytterligare för- del är att regeringsbeslutet innebär en närmare samordning av miljö- övervakningen mellan berörda departement, eftersom de berörda myndigheterna sorterar under flera departement. 18.8.3Organisation – ett Miljöövervakningsråd inrättas •Ett Miljöövervakningsråd inrättas vid med uppgift att dels ta fram underlag för regeringens strategiska styrning av miljöövervakningen, dels samordna och utveckla miljöövervakningen samt rapportera till regeringen som i sin tur rapporterar till . •Miljöövervakningsrådet bör utvärderas senast efter dess inrättande. Utredningens kartläggning och analys av miljöövervakningen visar att det behövs en struktur för den strategiska styrningen och sam- ordning av miljöövervakningen. Den organisatoriska strukturen ska stödja den strategiska inriktningen, samordningen och arbetet med att ta tillvara underlag från miljöövervakningen om tillståndet i miljön. Ett led i att stärka den strategiska styrningen är att inrätta ett Miljöövervakningsråd vid med uppgift att dels ta fram underlag för regeringens strategiska styrning, dels samordna miljöövervakningen. bör ha följande uppgifter: •Till regeringen redovisa verksamheten och ge under- lag för en strategisk plan för den samlade miljöövervakningen. •Samordna den svenska miljöövervakningen, både mellan de stat- liga aktörerna och gentemot andra aktörer än staten. I uppgiften ingår att –Se till att relevanta data som tas fram inom verksamheter vid samtliga statliga myndigheter, kommuner, samordnad recipient- kontroll och recipientkontroll kan användas för att klarlägga och rapportera tillståndet i miljön. –Ansvara för samordningen av de nationella miljöövervaknings- programmen. –Samordna miljöövervakningen med miljökvalitetsmålen så att data finns tillgängliga för uppföljning och utvärdering. –Samordna miljöövervakningen med förvaltningen av den akva- tiska miljön så att data finns tillgängliga för uppföljning, rap- portering och utvärdering. –Samordna länsstyrelsernas miljöövervakning och samordna den regionala miljöövervakningen med den nationella. •Miljöövervakningsrådet ska även bereda och föreslå hur medel för att utveckla miljöövervakningen ska användas. •Ansvara för uppföljningen av miljöövervakningsverksamheten så att eventuella förändringar kan tillämpas under följande plan- period. •Verka för att ny teknik för insamling och lagring av data kommer till användning samt att data från fjärranalys utnyttjas, t.ex. från . •Verka för att forskning bedrivs till stöd för miljöövervakningen och att resultat från forskning kommer till användning. •Ha kontakter med de nordiska länderna och med EU. •Rapportera till regeringen som i sin tur rapporterar till . sammansättning kan vara: •En oberoende och fristående ordförande som utses av regeringen. •En representant på hög nivå från främst , Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , , , , Kemikalieinspektionen, riksmu- seet och länsstyrelserna. När översynen av den hälsorelaterade miljöövervakningen är slut- förd kan rådet eventuellt kompletteras med ytterligare myndigheter (se 18.9.2). Rådet bör vidare organiseras på lämpligt sätt så att kommuner och verksamhetsutövare involveras. Som stöd för rådets arbete bör ett sekretariat inrättas vid Natur- vårdsverket. verksamhet bör utvärderas senast efter dess inrättande. I kombination med den strategiska planen och ett förtydligat ansvar för var och en av myndigheterna stärker inrättandet av ett Miljööver- vakningsråd den strategiska inriktningen av verksamheten. Det är en organisationsförändring som stärker dagens samverkansmodeller utan att slå sönder fungerande verksamhet. Genom en relativt begränsad och därmed resurssnål organisationsförändring ges också större möjligheter till nödvändiga satsningar för bättre infrastruktur för datavärdskapen, se förslag nedan. Den myndighetsövergripande strategiska styrningen blir med ett Miljöövervakningsråd även i fortsättningen beroende av att besluten fattas av respektive myndighet, varför den samordnande funktionen blir viktig. Verksamhetsområdets karaktär och kopplingarna till miljö- kvalitetsmålen innebär att det är väsentligt att integrera arbetet på ett tydligt sätt i respektive myndighet som en ökad sam- verkan och samordning behövs. En organisatorisk lösning som innebär att ett Miljöövervaknings- råd inrättas med tydliga uppgifter innebär att förutsättningar för att samordningen kommer att stärkas betydligt jämfört med . Detta bygger också på att myndigheterna har förmåga att samverka inom . Det är därför viktigt att rådets ordförande är oberoende i förhåll- ande till de myndigheter som ingår som denne har både hög kompetens och integritet. En ordförande som delvis är arbetan- de och ett sekretariat med tillräckliga resurser stärker rådet. Rådets verksamhet bör utvärderas . En sådan utvärdering bör syfta till att klarlägga om den organisatoriska förändringen är tillräcklig för att tillgodose behovet av både strategisk styrning och samordning av miljöövervakningen. Organisationsförslag som har analyserats och avförts Inom utredningen har ytterligare alternativ övervägts för att åstad- komma en tydligare strategisk styrning. En ny myndighet för miljöanalys inrättas Ett alternativ för att åstadkomma en tydlig strategisk styrning är att inrätta en ny myndighet för miljöanalys med ansvar för miljööver- vakning, analys och uppföljning. Liknande analysmyndigheter finns inom andra utgiftsområden, t.ex. Trafikanalys, Tillväxtanalys och Kulturanalys. En ny miljöanalysmyndighet skulle kunna bildas genom att delar av t.ex. , Havs- och vattenmyndigheten, SGU, och Kemikalieinspektionen överförs till den nya myndigheten. I en sådan myndighet bör förutom miljöövervakning ingå även andra analys- och uppföljningsuppgifter i myndighetens ansvarsområden som t.ex. uppföljning av miljökvalitetsmålen, uppföljning av miljö- forskning och av klimatarbetet. Detta skulle innebära att även delar av för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) bör överföras till myndigheten, som uppskattningsvis då skulle ha ett hundratal anställda och finansieras genom omfördelning av förvaltningsanslagen från de myndigheter som överlämnar upp- gifter. Fördelar med en ny miljöanalysmyndighet skulle vara att miljö- övervakningen får en egen hemvist och därmed kan man säkerställa att underlag som tas fram inom miljöövervakningen används i ökad utsträckning i analyser. Regeringens styrning av miljöövervakningen skulle underlättas genom att de huvudsakliga uppgifterna koncen- treras till en myndighet. Det finns dock flera nackdelar med förslaget eftersom det innebär att miljöövervakningen separeras från flera av de verksamheter som ligger nära och direkt använder underlag från miljöövervakningen. Dessutom innebär en stor omorganisation av miljömyndigheterna att betydande resurser behöver användas för att genomföra denna. Erfarenheter visar också att det tar att få verksamheten i en ny myndighet att fungera. En översyn av myndigheterna inom miljöområdet presenterades i betänkandet Vägar till ett effektivare miljöarbete (SOU 2015:43). Den utredningen föreslog bl.a. förändringar av organisationen för analys- och uppföljningsarbetet inom miljöområdet. Regeringen valde dock att inte genomföra förslaget. Ett annat alternativ för att utveckla den strategiska styrningen är att inrätta en beslutande vid Naturvårdsver- ket. har funnits tidigare och inrättades 1988 vid med ansvar för samordning, prioritering och inriktning. övertog vid Naturvårds- verket den tidigare uppgifter. fick nya uppgifter vilka innebar att enbart vara en plattform för miljömålsarbetet. Ansvaret för miljöövervakningen blev därmed en fråga för de berörda myndigheterna med ett samord- ningsansvar för . uppgifter kan vara att: •Upprätta en övergripande strategi och ett program för den sam- lade miljöövervakningen. •Ansvara för och besluta om fördelningen av anslaget för miljö- övervakning. •Samordna datavärdskap och besluta om strategi för hantering och tillgängliggörande av data. •Samordna den övriga miljöövervakningen som bedrivs vid andra myndigheter och aktörer utanför staten. •Redovisa strategi, program och budgetunderlag för den samlade miljöövervakningen till regeringen, som i sin tur redovisar till riks- dagen . sammansättning skulle kunna vara densamma som föreslås för rådet. Nämndens ordförande bör utses av regeringen. Nämnden inrättas genom ett tillägg i Naturvårds- verkets instruktion där nämndens uppgifter anges. Beredning av nämndens uppgifter genomförs i huvudsak vid men också vid andra berörda myndigheter. Fördelen med förslaget är att förutsättningarna för en samord- ning förbättras, genom att det fastställs en tydlig beslutsorganisation för den samlade miljöövervakningen. Detta kan underlätta reger- ingens styrning av miljöövervakningen. Nackdelar med förslaget är att kan uppfattas som tungrodd och medföra långa beslutsvägar jämfört med . De beslutsfunktioner som nämnden behöver ges innebär risk för att ansvaret för miljöövervakning vid respektive myndighet och kopplingarna till uppföljning av miljökvalitetsmålen försvagas inom de berörda myndigheterna. •Ansvaret för miljöövervakning för berörda myndigheter bör anges i instruktion och om möjligt samordnas med ansvaret för miljökvalitetsmål. •Ansvarsförhållanden och finansieringsmodell för den hälso- relaterade miljöövervakningen och ansvaret för miljöövervak- ningen av inomhusmiljö bör utredas i särskild ordning. •Konsekvensbedömningar av effekter på den svenska miljö- övervakningen bör tas fram parallellt med arbetet med att ta fram ny och reviderad EU-lagstiftning eller andra internatio- nella överenskommelser inom miljöområdet. Regeringens styrning av myndigheterna behandlas i den förvaltnings- politiska propositionen . I propositionen diskuteras på vilket sätt myndigheternas uppgifter ska regleras. Det framgår att i instruktionen ska den enskilda myndighetens uppdrag tydliggöras. I denna bör därför myndighetens ansvarsområde, uppgifter, led- ningsform och andra för myndigheten specifika förhållanden regle- ras. Instruktionen bör enligt propositionen vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna. Uppgifter som är tidsbegränsade eller som kan förväntas att ändras inom en närmare framtid, mål, liksom uppgifter eller uppdrag där regeringen ser behov att vara utförlig i beskrivningen är exempel på sådant som vanligtvis inte regleras i instruktionen utan i annat beslut.3 18.9.1Myndigheternas instruktioner behöver förtydligas Miljöpolitiken utgår från de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet för miljöarbetet som har beslutat. Målen är styrande för allt miljöarbete som bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strate- giskt åtgärdsarbete.4 Inom miljömålssystemet finns ett tydligt utpekat ansvar för åtta myndigheter att ansvara för ett eller flera angivna miljökvalitetsmål enligt respektive instruktion. Dessa myndigheter ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling. De ansvarar också för att samordna uppfölj- ningen och utvärderingen av sina respektive mål. Dessa myndigheter är: , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, , , Jordbruks- verket, och . är ansvarigt för sju mål och Havs- och vattenmyndigheten för tre mål. Övriga myndigheter är ansvariga för var sitt mål. ansvarar för att samordna den samlade miljö- målsuppföljningen. Myndigheten ska genomföra en årlig uppfölj- ning av miljökvalitetsmålen och rapportera resultatet till regeringen. redovisning ligger till grund för regeringens rap- portering till i budgetpropositionen. En gång lämnar en fördjupad utvärdering av miljömålen till 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 111. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25. Denna ska innehålla en fördjupad utvärdering av möj- ligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Natur- vårdsverkets uppgifter är tydligt angivna i myndighetens instruktion. ansvarar för att verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling på regional nivå. ska bl.a. samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet samt stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generationsmålet och miljökvalitetsmålen. ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till . uppgifter anges i in- struktionen.5 Det finns således en tydlig reglering om både ansvariga myndig- heter och deras ansvar när det gäller uppföljning av miljökvalitets- målen. När det gäller miljöövervakning saknas motsvarande struktur. Uppgifter som avser miljöövervakning anges endast i instruktionen för respektive Havs- och vattenmyndigheten. är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet för frågor som bl.a. rör miljöövervakning. Myndigheten ska ut- veckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsför- sörjning och ansvara för den övergripande administrativa samord- ningen av miljöövervakningen. Vidare ska i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervak- ning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rappor- tering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och orga- nisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde. Av Havs- och vattenmyndighetens instruktion finns motsvarande skriv- ning när det gäller uppgiften att fördela medel för miljöövervakning. Ansvar för verksamheter som är miljöövervakning kan vidare framgå av särskilda förordningar. I vattenförvaltningsförordningen anges att vattenmyndigheterna ska se till att det finns ett program för övervakning av vattnets tillstånd i respektive distrikt. Ett annat exempel är ansvar för att ta fram underlag till den internationella rapporteringen enligt nitratdirektivet. Det ansvaret regleras i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 5Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. Utöver denna reglering finns några exempel på att regeringen har lyft fram vissa områden inom miljöövervakningen som behöver prio- riteras. Regeringen har gjort sådana ställningstaganden i samband med redovisningen av regeringens anslagsförslag i budgetpropositi- onen till för utgiftsområde 20 samt i en proposition som rör kemikaliepolitiken. Regeringen har varit sparsam med att ge särskilda uppdrag om miljöövervakning i regleringsbreven för och Havs- och vattenmyndigheten. I regleringsbrev anger reger- ingen att ett visst belopp av myndighetens förvaltningsanslag bör användas till kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt upp- följning av småbiotoper. Dessa verksamheter är miljöövervakning. I utredningen har vidare framkommit att ansvaret för rapporte- ring i förhållande till EU-lagstiftningen och den internationella rapporteringen om miljötillståndet skulle behöva förtydligas för t.ex. Havs- och vattenmyndigheten. Sammanfattningsvis är ansvaret för uppföljning av miljökvalitets- målen tydligt reglerat, till skillnad från ansvaret för miljöövervak- ning. Enligt min bedömning beror flera iakttagna brister inom miljö- övervakningen på otydliga ansvarsförhållanden. Jag föreslår att ansvar för miljöövervakning tydliggörs i berörda myndigheters instruktioner. Det ansvaret bör i så stor utsträckning som möjligt samordnas med miljömålsansvaret så att samma myn- dighet som har ansvar för miljöövervakningen också har ansvar för samordning av uppföljning och utvärdering av berört miljökvalitets- mål. Instruktionen kan också behöva ses över för andra myndigheter som inte har uttryckligt ansvar för miljökvalitetsmålen men som har viktiga uppgifter inom miljöövervakningen. I översynen av myndig- heternas instruktioner bör även ansvaret för den internationella rap- porteringen ingå. Se vidare 18.15 för anpassning av myndigheternas instruktioner. 18.9.2Ansvaret för den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver utredas särskilt Den hälsorelaterade miljöövervakningen och ansvaret för miljööver- vakning av inomhusmiljö bör utredas vidare. Att människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas är en strecksats under generationsmålet. Dessutom kopplar alla miljökvalitetsmål mer eller mindre till hälsa men det finns dock inget särskilt miljökvalitetsmål för hälsa. Verksamheten inom programområde Hälsorelaterad miljööver- vakning har både utvidgats och preciserats av regeringen efter att det startade . Det omfattar flera verksamheter vid olika myndigheter och andra aktörer. Detta innebär att det är viktigt att avgränsa den hälsorelaterade miljöövervakningen i förhållande till berörda myndigheters ansvar och till insatser som borde genomföras eller genomförs inom andra områden. finansierar eller delfinansierar flera undersökningar inom den hälsorelaterade miljöövervakningen som genomförs av andra myndigheter. Den hälsorelaterade miljöövervakningen kan både överlappa an- svarsförhållanden inom andra områden och glapp kan uppstå. Ett sådant område är mätningar inomhus. Att övervaka människors hälsa och människors exponering kräver enligt berörda myndigheter undersökningar av både utomhus- och inomhusmiljö. Naturvårds- verket, Kemikalieinspektionen, och anser att det finns behov av utökade resurser för verksamheten. Regeringen framhöll 2013 att den nationella hälsorelaterade miljö- övervakningen skulle ges ökad prioritet. –2019 anger regeringen i regleringsbrev att anslagspos- ten Miljöövervakning inom anslaget 1:2 får användas till bl.a. för- bättrad övervakning av farliga kemikalier, med prioritet åt den hälso- relaterade övervakningen. I återrapportering av medelsanvändningen för anslag 1:2 , skulle myndigheten särskilt redovisa hur ökningen av anslaget hade använts för förbätt- rad övervakning av farliga kemikalier, med prioritet åt den hälsorela- terade övervakningen. har använt en större del av anslaget 1:2 Miljö- övervakning m.m. för den hälsorelaterade miljöövervakningen . är hälsorelaterad miljöövervakning den beloppsmässigt minsta delen av miljöövervakningen sett utifrån dess tematiska delar som innefattar även vatten, landmiljö och luftmiljö. Utgifterna för den hälsorelaterade miljöövervakningen uppgick till 2016, vilket kan jämföras med vatten som uppgick till . Budgeten för den hälsorelaterade miljöövervakningen var 2018. Behovet av ökade resurser för den hälsorelaterade miljöövervak- ningen har förts fram av Kemikalieinspektionen. I handlingsplan för en giftfri vardag 2015–2020 föreslog Kemikalieinspektionen att den hälsorelaterade miljöövervakningen, som beslutas och finansieras av , skulle utvecklas och förstärkas med . Myndigheten påpekade i handlingsplanen att en ökad satsning på hälsorelaterad miljöövervakning skulle, vid oförändrat miljööver- vakningsanslag, kräva en motsvarande neddragning av övervakningen av den yttre miljön. Handlingsplanen har tagits fram i samarbete med bl.a. . Kemikalieinspektionen ansvarar inte för miljöövervakning eller för att finansiera sådan verksamhet. Därmed saknar myndigheten möj- ligheter att prioritera den hälsorelaterade miljöövervakningen i för- hållande till andra verksamheter. behöver myndigheten underlag som tas fram inom miljöövervakningen för sin verksamhet. Kemikalieinspektionen är förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, biotekniska organis- mer och varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer. Detta gäller i den mån inte någon annan myndighet har sådana uppgifter. Kemikalieinspektionen ansvarar för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Utöver kemikaliepolitiken finns ytterligare områden som har tyd- liga samband med den hälsorelaterade miljöövervakningen. fastställde efter förslag från regeringen mål och inriktning för folk- hälsopolitiken 2018. är samordningsansvarig på statlig nivå för genomförandet av denna. Jag anser att det behövs en fördjupad utredning för att klarlägga ansvarsfördelning och finansieringsmodell för den hälsorelaterade miljöövervakningen i förhållande till folkhälsopolitiken och kemika- liepolitiken och myndigheterna på dessa områden. Även verksam- heter vid andra myndigheter, t.ex. och , med kopplingar till den hälsorelaterade miljöövervakningen bör ingå i utredningen. Den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver också ses över i förhållandet till andra organisationer, exempelvis den nybildade Sam- ordningsgruppen för nya potentiella kemikaliehot, SamTox, som ska arbeta med att förebygga och hantera kemikalierisker i samhället samt det . Rådet är en expertorganisation som har till uppgift att underlätta för att kemiska ämnen som kan vara skadliga för människans hälsa eller för miljön snabbt identifieras. Det finns vissa kopplingar till Arbets- och miljömedicinska klini- ker på den regionala nivån när det gäller den hälsorelaterade miljö- övervakningen. Det kan därför vara en fördel om även dessa delar ingår i översynen. Även frågan om datavärdskap för underlag som tas fram inom den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver utredas mer ingå- ende för att den ska kunna utvecklas på ett bra sätt. På regional nivå bör det framgå att är ansvarig för miljö- övervakning.