sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Utredningens förslag: Straffansvaret för brottet resa i terrorism- syfte ska omfatta den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land med avsikt att •begå eller på annat sätt medverka till eller förbereda terrorist- brott, särskilt allvarlig brottslighet eller något av brotten sam- röre med en terroristorganisation eller finansiering av terro- rism, eller •begå brottet utbildning för terrorism. Straffansvaret ska inte gälla den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt Bestämmelsen om resa i 5 b § rekryteringslagen infördes för att genomföra den del av FN:s säkerhetsråds resolution som kräver att medlemsstaterna kriminaliserar vissa utlandsresor i syfte att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar eller ge eller få terroristträning. I det sammanhanget konstaterades att möjligheterna att döma för försök, förberedelse och stämpling enligt 23 kap. inte var tillräckliga för att genomföra resolutio- nens krav i dessa delar.151 Den reglering som infördes avsåg en resa till ett annat land än medborgarskapslandet med avsikt att begå eller för- bereda eller att ge eller ta emot utbildning avseende särskilt allvarlig brottslighet. 2015/16:78 s. 21. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning För att genomföra bestämmelserna om terrorismresor i artikel 4 i tilläggsprotokollet till terrorismkonvention152 och i artikel 9 i EU:s terrorismdirektiv153 utvidgades regleringen till att omfatta resor även till resenärens medborgar- skapsland, med undantag för svenska medborgares resor till . Vidare kompletterades straffbudet till att även omfatta resor i avsikt att göra sig skyldig till stämpling eller medverkan till särskilt allvarlig brottslighet.154 Straffansvaret för resa omfattar den som reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet, eller meddela eller ta del av instruktioner enligt 5 eller 5 a § rekryteringslagen. Bestämmelsen gäller inte den som är svensk medborgare och som reser eller påbörjar en resa till . I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation föreslås att det bör vara straffbart att resa till ett annat land med avsikt att ha samröre med en terroristorganisation. Undantaget för svenska medborgare som reser eller påbörjar en resa till ska fortsatt gälla.155 Regleringen är väl täckande men kan förenklas På motsvarande sätt som andra bestämmelser i finansieringslagen och rekryteringslagen har bestämmelsen om resa i rekryteringslagen utvidgats allteftersom och utformats för att uppfylla olika interna- åtaganden. Regleringen framstår för det fall även förslaget i ovan nämnda proposition inkluderas i lagstiftningen som väl täckande ur ett straffrättsligt perspektiv. En delvis annan sak är att det ofta 152Enligt artikel 4 i tilläggsprotokollet till terrorismkonvention ska utlandsresor för terrorismsyften vara straffbelagda. Med detta avses att resa till en annan stat än den där resenären är medborgare eller har sin hemvist, i syfte att begå, medverka till eller delta i terroristbrott eller för att ge eller motta utbildning för terrorismsyften. 153Artikel 9 i EU:s terrorismdirektiv innebär ett krav på kriminalisering av resor för terrorism- syften. Artikeln skiljer mellan resor till ett annat land än medlemsstaten (punkt 1) och resor till medlemsstaten i fråga (punkt 2). Punkt 1 föreskriver att varje medlemsstat är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att resor till ett annat land än till den medlems- staten, i syfte att begå ett terroristbrott enligt artikel 3 eller bidra till att ett sådant brott begås, i syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till denna grupps brottsliga verksamhet enligt artikel 4 eller i syfte att tillhandahålla eller motta utbildning för terrorismsyften enligt artiklarna 7 och 8, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. 2017/18:174 s. 59 f. 2019/20:36 s. 46 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning kan finnas utmaningar med att bevisa med vilka avsikter någon reser eller har rest utomlands. En bevisproblematik som i och för sig torde minska om ett framtida straffansvar för att resa utomlands för att ha samröre med en terroristorganisation införs. Bland annat för att genomföra terrorismdirektivet komplettera- des straffansvaret för terrorismresor till att omfatta resor med avsikt att göra sig skyldig till stämpling och medverkan till särskilt allvarlig brottslighet. Denna utvidgning av resebrottet bedömdes som nöd- vändig bl.a. för att uppfylla terrorismdirektivets krav på straffansvar för resor med avsikt att delta i en terroristgrupps verksamhet enligt artikel 4 i direktivet; en artikel som i svensk rätt har ansetts mot- svaras av försök, förberedelse, stämpling och medverkan till terrorist- brott.156 Att resa med avsikt att förbereda särskilt allvarlig brottslighet omfattades redan157 och det bedömdes inte som nödvändigt att lägga till försök eftersom det för att ett försök ska vara förövat förutsätts att gärningspersonen har uppsåt som för fullbordat brott. Att resa i avsikt att försöka begå ett brott skulle alltså i praktiken vara det- samma som att resa i avsikt att begå ett fullbordat brott, något som redan var kriminaliserat.158 Som ovan nämnts har det i propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation före- slagits att straffbestämmelsen om resa ska utvidgas till att även om- fatta resor i avsikt att ha samröre med en terroristorganisation. Av i princip samma anledningar som redovisats i avsnitten om brotten finansiering av och rekrytering till terrorism finns bl.a. av det skälet inte längre något behov av att fortsättningsvis och därutöver låta det vara straffbart att resa med avsikt att göra sig skyldig till stämpling till bl.a. terroristbrott för att uppfylla här aktuella krav i terrorism- direktivet.159 En utmönstring av det ledet i den nuvarande straffbestäm- melsen om resor skulle också bidra till en mer renodlad lagstiftning som bättre skulle överensstämma med principen i svensk straffrätt om att försök (som det särskilda straffansvaret för resa kan anses vara en utvidgning av) till stämpling inte straffbart. 156Se avsnitt 7.7.2. 157Vid införandet av 5 b § rekryteringslagen gjordes bedömningen det var nödvändigt att låta straffansvaret omfatta resor med avsikt att förbereda särskilt allvarlig brottslighet eftersom att FN:s resolution punkt 6 a ställer krav på att det ska vara straffbart att resa utomlands med avsikt att bl.a. planera eller förbereda terroristhandlingar. Resolutionens krav i den delen ansågs omfatta resor som i svensk rätt skulle vara att bedöma som resor i avsikt att begå en förberedelsegärning enligt 23 kap. 2 § (prop. 2015/16:78 s. 34 f.). 2017/18:174 s. 64 f. 159Jfr därvid även resonemangen i avsnitt 7.7.4 om att en stämplingsgärning torde täckas av andra delar av straffbestämmelsen om rekrytering. Detta torde gälla även resebrottet. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning resor i avsikt att göra sig skyldig till stämpling avseende bl.a. terro- ristbrott bör därför tas bort i en ny lagstiftning. Motsvarande för- enkling låter sig emellertid inte göras beträffande resor i avsikt att göra sig skyldig till förberedelse till bl.a. terroristbrott eftersom den regleringen krävs för att uppfylla resolution (se fotnot ovan), och alltså inte enbart beträffande sådana förberedelsegärningar som kan relateras till terrorismdirektivets krav på kriminalisering av resor med syfte att delta i en terroristgrupps verksamhet. För att med säkerhet uppfylla terrorismdirektivets krav på att en resa för att begå brott med anknytning till en terroristgrupp ska vara kriminaliserat bör det emellertid även göras straffbart att resa för att medverka till samröre med en terroristorganisation. Ett straffansvar i den delen föreslås därför.160 Bestämmelsen om straffansvar för terrorismresor bör fortsatt vara uppdelad i en punktlista. Beträffande den del som avser straff- ansvar för resor i avsikt att förbereda bl.a. terroristbrott kan brotts- beskrivningen lämpligtvis återgå till den utformning som lagstift- ningen hade före ändringarna . 7.7.7Försök, förberedelse och stämpling Utredningens bedömning: Det finns inget behov av ett särskilt straffansvar för försök, förberedelse eller stämpling till brotten offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, ut- bildning för terrorism eller resa i terrorismsyfte. Det finns inte heller något behov av ett särskilt straffansvar för förberedelse eller stämpling till brottet finansiering av terrorism. Utredningens förslag: Försök till brottet finansiering av terro- rism ska vara straffbart. 2017/18 :174 s. 42 och avsnitten 7.7.2 och 7.7.4. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Skälen för utredningens bedömning och förslag Bakgrund och gällande rätt Bestämmelserna om straffansvar för försök till brott enligt finansier- ingslagen har införts allteftersom för att uppfylla kraven på försöks- kriminalisering i artikel 2.4 i och arti- kel 14.3 i EU:s terrorismdirektiv.161 Enligt 4 § finansieringslagen ska det för försök till brott enligt lagen dömas till ansvar enligt 23 kap. . Något särskilt straffansvar för försök, förberedelse eller stämp- ling till brotten offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning eller resa finns inte i rekryteringslagen. Enbart försök till finansiering av terrorism bör vara straffbart Det finns, som beskrivits ovan, internationella åtaganden om att krimi- nalisera försök till finansiering av terrorism. Därutöver finns det i olika delar av terrorismdirektivet (artikel 14.3), terrorism- konvention (artikel 9.2), tilläggsprotokollet till terrorismkonventio- nen (artikel 4.3) och FN:s säkerhetsråds resolution (punkt 6 a) krav på kriminalisering av försök till brotten rekrytering, utbildning och resa. Beträffande de brotten har i tidigare lagstiftningsärenden be- dömts att försök är inbyggt i respektive brottskonstruktion och att det därför inte finns något behov av ett särskilt försöksansvar för att uppfylla nämnda internationella åtaganden.162 Utredningen gör ingen annan bedömning. De brotten har således en så pass tidig fullbordans- tidpunkt att det redan av det skälet inte finns något praktiskt behov av en försökskriminalisering. Något sådant behov kan inte heller an- ses föreligga beträffande offentlig uppmaning till terrorism. Frågan är därefter om det finns skäl att göra en annan bedömning än tidigare i fråga om förberedelse eller stämpling till finansiering av 2001/02:149 s. 44 och prop. 2017/18:174 s. 68 f. 2009/10:78 s. 48 och prop. 2017/18:174 s. 48 f. Beträffande resebrottet har därutöver framhållits att det mot bakgrund av den tidiga fullbordanspunkten – brottet fullbordas redan genom att någon påbörjar en resa med den avsikt som krävs – är svårt att se i vilka straffvärda fall ett försök men inte ett fullbordat brott skulle föreligga. Med hänsyn till detta och till att det skulle kunna försvåra för det förbyggande arbetet gjordes bedömningen att ett särskilt ansvar för försök till resebrottet inte borde införas. Samma bedömning gjordes avseende för- beredelse och stämpling till samma brott, se prop. 2015/16:78 s. 40 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning terrorism, rekrytering för terrorism, utbildning för terrorism eller resa i terrorismsyfte. När brotten har en tidig fullbordanspunkt kan nämligen undantag vara tänkbara från huvudregeln om att även för- sök till brott är straffbelagt i fråga om de brott som kriminaliseras på förberedelsestadiet.163 En sådan situation kan emellertid inte anses vara för handen här. Något framträdande praktiskt behov finns knappast och de aktuella brotten utgör i sig ofta olika slags förberedande brott. Således utgör t.ex. offentlig uppmaning till terrorism och rekrytering för terrorism ofta även stämpling (eller, om brottet fullbordats, med- verkan) till terroristbrott. Även resegärningen utgör i sig ett slags förberedande brott och utbildningsbrottet torde ofta kunna utgöra medverkan till det brott som utbildningen avser. Att utöver vad som krävs enligt internationella åtaganden införa nykriminaliseringar av förberedelse eller stämpling till de aktuella brotten framstår därför som systematiskt tveksamt och riskerar att ytterligare komplicera lagstiftningen samt skapa gränsdragningsproblem. Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att det inte bör införas en särskild kriminalisering avseende försök, förberedelse eller stämpling beträffande brotten offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa. De brotten utgör i sig redan straffbelagda former av förstadier till brott. Det finns inte heller något behov av ett särskilt straffansvar för förberedelse eller stämpling till finansieringsbrottet. Detta även i betraktande av det förhållandet att utredningen föreslagit skärpta straffskalor för de flesta brotten, se avsnitt 7.9.5. För att uppfylla internationella krav krävs emellertid att det fort- satt ska vara straffbart med försök till brottet finansiering. Utredningens förslag: Straffansvar för samröre med en terrorist- organisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte ska inte dömas ut i ringa fall. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon särskild reglering om straffnedsättning eller befrielse från ansvar vid fri- villigt tillbakaträdande. 2016/17:131 s. 34 beträffande grovt fordringsbedrägeri. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Skälen för utredningens förslag och bedömning Bakgrund och gällande rätt Bestämmelserna i rekryteringslagen och finansieringslagen innebär att straffansvaret kan inträda på ett tidigt stadium i förhållande till ett fullbordat terroristbrott och utan att någon skada eller risk för skada behöver ha uppkommit. För att säkerställa att straffansvaret inte blir alltför långtgående finns i lagarna därför bestämmelser om att ansvar inte ska dömas ut i ringa fall. I 3 § tredje stycket och 3 a § andra stycket finansieringslagen an- ges att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall. Enligt 7 § rekryter- ingslagen ska ansvar enligt lagen inte dömas ut om det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller om gärningen med hänsyn till andra om- ständigheter är att anse som ringa. I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation föreslås att ansvar enligt bestämmelsen om samröre med en sådan organisation inte ska dömas ut om samröret har varit obetydligt eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa.164 Det bör fortsatt finnas ett undantag från straffansvar i ringa fall … I direktiven till utredningen uttalas att det även i en framtida straff- rättslig terrorismlagstiftning bör finnas en reglering som gör det möjligt att undanta fall där straffansvar inte kan anses motiverat och som säkerställer att lagstiftningen inte får orimliga konsekvenser. I den nuvarande lagstiftningen återfinns denna reglering i ovan nämnda bestämmelser i finansieringslagen och rekryteringslagen om att ansvar inte ska dömas ut i ringa fall. En sådan teknik har också använts på andra ställen i såväl brottsbalken165 som i specialstraff- rätten166 för att säkerställa att det kriminaliserade området i vissa fall inte blir alltför vidsträckt. Förebilden till regleringen i 7 § rekryter- 2019/20:36 s. 36. 165Se bestämmelserna om subventionsmissbruk, uppvigling och tjänstefel i 9 kap. 3 §, 16 kap. 5§ och 20 kap. 1 § . 166Se t.ex. skattebrottslagen (1971:69), jaktlagen (1987:259), lagen (1988:688) om kontaktför- bud, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, lagen (1992:1300) om krigsmateriel, ordnings- lagen (1993:1617), vapenlagen (1996:67), lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, tullagen (2016:253) och spellagen (2018:1138). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning ingslagen återfinns i uppviglingsbestämmelsen i 16 kap. 5 § brotts- balken, enligt vilken det vid bedömningen av om ringa fall föreligger särskilt ska beaktas om det förelegat en endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till efterföljd. I andra bestämmelser om undan- tag från straffansvar i ringa fall förekommer – såvitt utredningen har kunnat överblicka – i normalfallet inte någon exemplifiering av vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ringa fall föreligger.167 Det framstår för utredningen som klart att den reglering som i den föreslagna lagen bör användas för att kunna undanta fall där straffansvar inte kan anses motiverat är en modell med undantag från straffansvar i ringa fall. Liksom i den nuvarande lagstiftningen bör sådana undantag finnas beträffande samtliga ansvarsbestämmelser förutom den om terroristbrott. Den befintliga lagstiftningen om undantag för ringa fall i finansieringslagen och rekryteringslagen skiljer sig emellertid åt och den fråga som bl.a. därför inställer sig är hur motsvarande reglering ska utformas i en samlad lagstiftning. Bör den utformas med förebild i rekryteringslagens eller finansieringslagens bestämmelser eller bör något annat alternativ användas? …som bör utformas med förebild i finansieringslagen och annan strafflagstiftning I finansieringslagen anges endast att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall medan undantaget från straffansvar i rekryteringslagen är utformat på så sätt att ansvar enligt lagen inte ska dömas ut om (1)det funnits endast obetydlig fara för att gärningen skulle leda till förövande av särskilt allvarlig brottslighet eller (2) om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation har beträffande ringaundantaget för samröresbrottet det lämnats förslag som bygger vidare på rekryteringslagens syste- matik. Utformningen av ringaundantaget i den lagen framstår emel- lertid enligt utredningens mening inte som invändningsfri. För det första kan bestämmelsen uppfattas så att faran för att gärningen ska leda till förövande av brott ska bedömas fristående från omständig- 167Se dock 20 kap. 1 § om tjänstefel där det anges att om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning heterna i övrigt. Avsikten med regleringen, som den kommer till ut- tryck i förarbetena, är emellertid att frågan om gärningen utgör ett ringa fall alltid ska avgöras i en helhetsbedömning med beaktande av samtliga relevanta omständigheter.168 Vid en sådan helhetsbedöm- ning torde faran för att handlingen ska kunna leda till förövande av brott behöva beaktas varje gång en prövning görs. För det andra får bestämmelsens utformning den konsekvensen att från straffansvar utesluts alla sådana fall där faran för förövande av brott varit obetyd- lig. Alltså även sådana situationer där faran varit obetydlig av en tillfällighet helt oberoende av vad gärningspersonen insett, trott eller antagit eller gärningens beskaffenhet i övrigt. Detta framstår enligt utredningen inte som lämpligt.169 Ringaundantaget i uppviglings- bestämmelsen är inte utformat på det sättet och även om vissa jäm- förelser kan göras med de osjälvständiga brottsformerna förberedelse och stämpling som innehåller en form av farerekvisit170 utgör ansvars- bestämmelserna i rekryteringslagen (och finansieringslagen) av själv- ständiga brottsbeskrivningar som inte i sig uppställer något krav på att det funnits fara för fullbordan av det brott man t.ex. avsett rekry- tera eller utbilda till. Till det anförda kommer att de omständigheter som ingår eller föreslås ingå i 7 § rekryteringslagen inte framstår som i alla delar ändamålsenliga. Till exempel kan beträffande det före- slagna ringaundantaget för brottet samröre med en terroristorgani- sation171 i viss mån ifrågasättas om sådana för bedömningen så pass generella kriterier som rör omfattningen av samröret verkligen med- för att tillämpningsområdet för ringaundantaget blir mer förutsäg- bart. Och även om faran för att gärningen ska leda till att brott begås kan passa förhållandevis väl in på de avvägningar som ska göras be- träffande t.ex. brottet offentlig uppmaning till terrorism framstår den omständigheten som mindre relevant beträffande brottet resa i terrorismsyfte där det sällan torde vara förhållanden hänförliga till 2009/10:78 s. 47 f. och 62 f. 169Uttalanden i förarbetena tyder också på att avsikten med regleringen var att faran för att gärningen leder till särskilt allvarlig brottslighet är något som skulle beaktas särskilt vid en helhetsbedömning av om ringa fall föreligger. Inte att ansvarsbestämmelserna i rekryterings- lagen genom ringaundantaget indirekt skulle innehålla ett farerekvisit, jfr prop. 2009/10:78 s. 47 f. och 62 f. 170Enligt bestämmelserna om förberedelse och stämpling i 23 kap. 2 § ska enligt tredje stycket inte dömas till ansvar om faran för brottets fullbordan var ringa eller om gär- ningen med hänsyn till andra omständigheter är mindre allvarlig. Utvidgningen av regleringen till att omfatta inte bara situationer där faran för fullbordan är ringa utan också andra situationer där gärningen är mindre allvarlig trädde i kraft . Hänvisningar gjordes i det sam- manhanget till utformningen av 7 § rekryteringslagen, se prop. 2015/16:113 s. 38 f. 2019/20:36 s. 36. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning resan som sådan som påverkar faran för att brott kommer att begås utomlands. Sammanfattningsvis finns det sådana nackdelar med ut- formningen av rekryteringslagens bestämmelse om undantag för ringa fall att den enligt utredningen inte bör användas som förebild i en samlad reglering. Frågan är då om det på ett annat sätt än i rekryteringslagen ska ange vissa omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ringa fall föreligger eller om den mer generella regleringen i finansieringslagen är att föredra. Det bör i det sammanhanget beak- tas att det kan vara svårt att förutse alla typer av situationer som inte kan anses så klandervärda att de bör bestraffas. Det framgår också av förarbetena till såväl finansieringslagen som rekryteringslagen att avsikten är att en helhetsbedömning av samtliga omständigheter alltid ska göras samt att ringaundantagen är tänkta att omfatta flera skilda situationer, t.ex. att det återstått flera led innan gärningen kunnat förorsaka allvarlig skada, att gärningspersonen frivilligt har tillbaka- trätt, att gärningen främst får ses som ett led i opinionsbildningen, att en finansiering avser humanitär verksamhet (i vissa särskilda fall) eller att den avser finansiering av en resa i terrorismsyfte med ett mycket begränsat belopp.172 Det är således svårt att i lagtext på ett någorlunda heltäckande sätt lämna anvisningar kring vilka situatio- ner som bör undantas från straffansvar. Detta talar enligt utredningen för att den generella utformning av ringaundantagen som återfinns i finansieringslagen är att föredra. För det fall omständigheter som särskilt ska beaktas anges i lagtexten skulle dessa visserligen enbart vara att se som exempel och även omständigheter som inte uttryck- ligen anges på så sätt skulle alltså kunna leda till att gärningen bedöms som ringa.