sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — på annat företag än det som gör brandprojekteringen och föreslog att all verifiering, kontroll eller tvisteutredning som certifierade sak- kunniga inom brandskydd utför ska innebära krav på anställning på annat företag än det som projekterat och byggt, för att säkerställa en opartisk granskning.137 Otillräckligt utbud av certifierade sakkunniga Vid våra rundabordssamtal framfördes att det saknas certifierade sak- kunniga inom vissa geografiska områden samt inom vissa typer av befintliga certifieringar.138 Vid vår hearing framkom att dagens urval av discipliner för certifierade sakkunniga är ologisk.139 Vidare menade ett flertal kommunrepresentanter i olika sammanhang att dagens urval av certifieringstyper inte är tillräckligt. De menade att en certifiering behövs för bärförmåga, bland annat eftersom vid prövning av behovet av medverkan av certifierade sakkunniga i ett projekt ska ta särskild hänsyn till risk för allvarliga personskador.140 I en intervjuundersökning med kommuner om certifierade sak- kunniga frågade vi vilka utformningskrav eller tekniska egenskaps- krav, utöver de som det finns certifierade sakkunniga för, som det vara vore betydelsefullt med utlåtanden för. De krav som kom- munerna ansåg att det var särskilt betydelsefullt med utlåtanden från certifierade sakkunniga för var skydd mot buller och bärförmåga, stadga och beständighet.141 Svaren redovisas i figur 7.3 nedan. , Föreningen , och , e-post . 138Rundabordssamtal, , och . Sverigeturné: möten i , och . Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 16. 140Sverigeturné: möte i . Trestadsgruppen, möte . Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 12 och 16. 141Byggfakta (2019), Intervjuundersökning om certifierade sakkunniga, . Uppföljning av klagomål på certifierade sakkunniga brister Ett flertal kommuner har vid olika tillfällen framfört till oss att det är ett problem med hur byggherrar och byggnadsnämnd ska gå till väga när de råkar ut för certifierade sakkunniga som gör tveksamma insatser. En bygglovschef berättade att en anmälan av en certifierad sakkunnig gjorts till certifieringsorganet, men att ingenting hände. Några andra kommuner tog upp att certifieringsorganet inte agerat när anmält en funktionskontrollant som de ansåg inte hade beaktat sin skyldighet.142 I samma intervjuundersökning som ovan frågade vi kommunerna om det finns en obenägenhet att anmäla klagomål om brister i certi- fierade sakkunnigas yrkesutövning. Över hälften av kommunerna, , svarade att det finns en obenägenhet att anmäla brister i 142Rundabordssamtal , och . Sverigeturné: möten i och samt . Trestadsgruppen, e-post . certifierade sakkunnigas yrkesutövning till certifieringsorganen.143 Svaren redovisas i figur 7.4 nedan. Ja, i mycket stor 7.4.4Uppgifter från ackrediteringsorgan om certifierade sakkunniga Liksom för certifiering av kontrollansvariga är det och som är de två ackrediterade organ som finns för certifiering av sakkunniga. Certifiering för energi och ventilation kan göras hos både och . Certifiering för brand och kulturvärden kan endast göras hos . Certifiering för tillgänglighet kan endast göras hos Kiwa.144 kunde personer även certifiera sig rörande energi hos Incert, men de har upphört med den verksamheten till följd av otillräcklig lönsamhet.145 uppger att de 2011 hade drygt 700 certifierade inom venti- lation, knappt 600 inom energi och 20 inom tillgänglighet. Antalet för ventilation har ökat någorlunda linjärt till drygt 1 2017, medan 143Byggfakta (2019), intervjuundersökning om certifierade sakkunniga, . 144Boverket, /sv/om-boverket/tjanster/hitta-certifierade/kontakta- certifieringsorgan/, besökt . 145Incert, e-post . antalet inom energi sjönk något för att sedan öka igen till 2017. Antalet certifierade inom tillgänglighet har ökat någorlunda linjärt till 2017.146 Se tabell 7.1 nedan. –2017 inkom totalt 27 klagomål på certifierade för ventilation, 3 för energi och 6 för tillgänglighet till Kiwa.147 Se tabell 7.2 nedan. Klagomålen 2011–2017 ledde till återkallade certifieringar i totalt två fall för ventilation, inget fall för energi och ett fall för tillgänglig- het.148 Se tabell 7.3 nedan. 146Kiwa, e-post . har inte angett hur många certifierade sakkunniga de haft men uppger att de 2017 hade följande antal: 360 för ventilation, 157 för energi, 80 för brand och 169 för kulturvärden. har inte angett antal klagomål eller återkallade certifieringar,149 trots upprepade förfrågningar från oss. Incert uppger att de 2011–2014 hade cirka 110 certifierade sak- kunniga inom energi, varpå antalet snabbt föll till 25 stycken 2017. Det stora fallet har att göra med att Incert upphörde med sin certi- fieringsverksamhet för energiexperter och därefter endast förvaltade tidigare beviljade certifikat.150 har Incert inte noterat något klagomål och inte heller återkallat någon certi- fiering.151 , och anger att åtgärder mot certifierade sak- kunniga i praktiken behöver initieras av utomstående anmälningar, då de inte själva gör uppsökande kontroller.152 De olika certifieringsorganen tillämpar olika tidsperioder för hur länge ett återkallande av certifiering gäller. och anpassar tiden efter förseelsens art, medan Incert har en fast tidsperiod oav- sett förseelsens art. Kiwas återkallningar gäller och upp till resterande certifikatstid, det vill säga maximalt fem år.153 Rises åter- kallningar gäller och upp till permanent indragning.154 Incerts återkallningar gäller ett halvt år.155 finns inte något krav på att certifieringsorganen ska utbyta information om avstängningar eller andra vidtagna åtgärder med var- andra.156 7.4.5Våra slutsatser gällande certifierade sakkunniga infördes ett krav på certifiering av sakkunniga och statusen av deras utlåtanden förtydligades. De främsta motiven för ändringarna var att anpassa bestämmelserna till EU:s reglering av personcerti- fiering som systemet med certifierad sakkunnig var tänkt att innebära en förenkling och ett förtydligande i kommunens till- 149Rise, e-post . 150Incert, e-post . 152Incert, e-post . 153Kiwa, e-post . 154Rise, e-post . 155Incert, e-post . 156Swedac, telefonmöte, . Det var regeringens intention att kravet på certifiering av sakkunniga skulle leda till förbättrad byggkvalitet och säkerhet samt bidra till kostnadsbesparingar genom förbättring av bygg- naders beständighet, standard och funktion. När det gäller frågan huruvida certifierade sakkunniga har inne- burit en förenkling och ett förtydligande i kommunens tillsyns- arbete kan vi konstatera att av de kommuner som svarat i vår enkät uppgav att utlåtanden från certifierad sakkunnig ofta eller i stort sett alltid uppfyller kommunens behov för att kunna bedöma om en föreskrift kan förväntas bli uppfylld. Å andra sidan menar flera kommunföreträdare att det är problematiskt att måste godta utlåtanden från certifierade sakkunniga, speciellt då det finns tveksamheter om innehållet eller den certifierades roll. En majo- ritet av kommunerna uppger att det finns en obenägenhet att anmäla klagomål på certifierade sakkunniga till certifieringsorganen. Sam- tidigt vittnar några kommuner om att när de anmält certifierade sak- kunniga, som de upplevt undermåliga, till certifieringsorganen har ingen åtgärd vidtagits. Certifieringsorganen bedriver heller ingen upp- sökande verksamhet för att identifiera misskötsamma certifierade sak- kunniga. Såväl som kommuner och aktörer på byggherresidan har framfört att det finns många brister i systemet med certifierade sakkunniga. En brist är utbudet på certifierade sakkunniga. Dels sak- nas certifierade sakkunniga inom vissa geografiska områden, dels saknas certifiering för många tekniska egenskapskrav, exempelvis för lämplighet för sitt ändamål, där vi i kapitel 5 konstaterade att många byggherrar vill använda andra lösningar än de som anges i all- männa råd. Andra exempel där certifiering inte finns är för bärför- måga och säkerhet, vilket kommunerna efterfrågar eftersom de i sin bedömning av behov av certifierad sakkunnig ska ta särskild hänsyn till risk för allvarliga personskador och att det finns kompetensbrist inom konstruktion (se avsnitt 7.15 nedan). Bristerna består också i att utlåtandena som sådana ibland är undermåliga, motsäger varandra och inte tillför något utan bara anger gällande bestämmelser. Det främsta problemet är dock enligt vår mening att systemet med certi- fierade sakkunniga inte garanterar en oberoende eller enhetlig bedöm- ning. De certifierade sakkunniga har, på samma sätt som kontroll- ansvariga, en beroendeställning till byggherren i och med att det är byggherren som väljer vem som ska anlitas och betalar för tjänsten som certifieringen bedrivs av ett organ som behöver ha lön- samhet i verksamheten. Även om certifierade sakkunniga i enskilda fall kan bidra med sakkunskap, kan vi inte se att systemet med certifie- rade sakkunniga genomgående kan sägas ha inneburit förbättrad bygg- kvalitet och säkerhet. konstaterade också 2013 att en för- bättring av byggherrens egenkontroll och kontrollplaner skulle ha större betydelse för uppfyllandet av byggreglerna än systemet med certifierade sakkunniga. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att det finns anledning att ifrågasätta systemet med kontroll av certifierade sakkunniga. Åtgärder som är lov- eller anmälningspliktiga ska byggherren se till kontrolleras enligt den kontrollplan som fast- ställer i startbeskedet.157 Kontrollplanen är grunden för det tillsyns- och kontrollsystem som infördes i . Vid införandet 1995 var det som skulle upprätta förslag till kontrollplan. I kontrollplanen skulle det finnas uppgifter om vilken kontroll som skulle utföras, vilka intyg och övriga handlingar som skulle visas för nämnden samt vilka anmälningar som skulle göras till nämnden. Enligt de utredningar som föregick införandet av ändringarna 2011 hade dock kontrollplanen ibland uppfattats som den svagaste länken i kedjan. En brist var att det inte var reglerat hur ingående kontrollpla- nen och redovisningarna skulle vara. Utredningarna hade konstaterat att eftersom det inte ställdes några krav på innehållet i kontrollplaner och inte heller på utförandet och dokumentationen av kontrollerna, uppfattades kontrollplanerna ofta som en formalitet. De hade enligt utredningarna betecknats som en pappersprodukt, som inte sa mycket om vilken kontroll som krävdes eller vilken kontroll som hade skett. och har funnit att det var uppenbart att kontrollplanen inte har fungerat som instrument för att åstadkomma en förtroendeingivande kontroll. 15710 kap. 5 § PBL. utredningarnas bedömning, vid ändringarna som infördes genom PBL förtydligades därför bestämmelserna om kontrollplanens inne- håll.158 I förarbetena till de nu gällande bestämmelserna om kontrollplan har regeringen uttryckt att kontrollplanens funktion är tänkt att utgöra en slags riskbedömning, där misslyckanden som kan tänkas uppkomma identifieras. Den kanske största skillnaden mot tidigare praxis är enligt regeringen att kontrollplanen bör visa vad kontrollerna ska avse.159 Ändringarna innebär att enligt nu gällande regler ska byggherren se till att kontrollplanen innehåller uppgifter om: •vilka kontroller som ska göras och vad kontrollerna ska avse, •vem som ska göra kontrollerna, •vilka anmälningar som ska göras till , •vilka arbetsplatsbesök som bör göra och när besöken bör ske, •vilket farligt avfall som rivningsåtgärder kan ge upphov till, och •hur farligt avfall och annat avfall ska tas om hand.160 Vad kontrollerna ska avse och deras omfattning Beträffande vad kontrollerna ska avse framgår av förarbetena att det innebär att bedöma hur kontrollen ska ske och mot vad kontrollerna eller mätningarna ska göras. Det naturligaste borde enligt förarbe- tena vara att kontrollen görs mot en ritning. Annars kan kontrollen relateras till en monteringsanvisning från en materialtillverkare, ett allmänt råd från , , en branschnorm eller något annat. Om byggherren och medhjälpare inte kan svara på frågan vad olika kontroller ska relateras till, finns det enligt förarbetena anledning för att avvakta med godkännandet av kontroll- 158Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 301–302. 159Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 304 och 319. 16010 kap. 6 § PBL. planen.161 har inte använt sin föreskriftsrätt avseende kon- trollplaners utformning162, men har en vägledande webbsida.163 Det framhålls i förarbetena att ett småhus kanske inte behöver ha fler än 20–30 kontrollpunkter enligt även om byggentreprenören kan ha hundratals punkter i den egenkontroll som har avtalats med byggherren. Genom att begränsa kontrollpunkterna till de viktigaste momenten, ökar sannolikheten för att kontrollen verk- ligen blir av, och respekten för kontrollplanen ökar.164 Kontrollplanen ska vara anpassad till de omständigheter som råder i det enskilda fallet. Den ska utformas och ha den detaljeringsgrad som behövs för att säkerställa att alla väsentliga tekniska egenskaps- krav uppfylls samt att förbudet mot förvanskning följs och kraven på varsamhet vid ändring och flyttning uppfylls.165 Tanken är inte att kontrollplanen ska vara en checklista för alla krav som ställs eller kan ställas enligt lagen. Det viktiga är att kontrollplanen utformas på ett sätt som ger förutsättningar för uppfyllande av de väsentliga egen- skapskraven. För att säkerställa detta har regeringen uttalat en avsikt om att meddela verkställighetsföreskrifter, bland annat avseende krav på att vissa kontroller ska finnas med i kontrollplanen.166 Remitterat förslag om utformningen av kontrollplaner Regeringen har remitterat förslag till hur ändringar i EU-direktiv på avfallsområdet ska genomföras. Förslagen innebär ändringar i bestämmelserna om kontrollplaners utformning. Det före- slås att en kontrollplan som tas fram i samband med en bygg- eller rivningsåtgärd ska innehålla uppgifter om vilket avfall som åtgärden kan ge upphov till och hur avfallet ska tas om hand för att möjliggöra avlägsnande och säker hantering av farliga ämnen och materialåter- av hög kvalitet. Vidare föreslås att kontrollplanen ska inne- hålla uppgifter om vilka byggprodukter som kan återanvändas och 161Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 304. 16210 kap. 22 § PBF. 163Boverket, /sv/PBL-kunskapsbanken/lov--byggande/byggprocessen/ kontrollplan, besökt . 164Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 303–304. 16510 kap. 7 § PBL. 166Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 478. hur dessa ska tas omhand. Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 5 juli 2020.167 Om vid det slutliga samrådet misstänker att de i kontrollplanen föreskrivna verifikationerna är tillkomna i efterhand eller på annat sätt inte stämmer med verkligheten, är detta enligt för- arbetena en allvarlig förseelse som eventuellt bör polisanmälas som misstänkt osant intygande.168 7.5.2Myndighetsrapporter och remissammanställning om kontrollplaner Som vi redovisat i avsnitt 7.4.2 menar i en rapport om systemet med certifierade sakkunniga 2013 att en förbättring av kontrollplanerna och byggherrens egenkontroll har större betydelse för uppfyllandet av byggreglerna än systemet med certifierade sak- kunniga. I rapporten framhåller att det finns ett stort behov av att förbättra kvaliteten på kontrollplanerna.169 I en förstudie gällande vägledning om kontrollplaner som lät göra 2019, konstaterar myndigheten att det finns behov av att utveckla och förtydliga denna samt även andra vägledningar av kon- trollprocessen. Vägledningsbehovet avseende kontrollplaner avsåg vem som ska ta fram förslag till kontrollplan, innebörden av att på ända- målsenligt sätt säkerställa att alla väsentliga krav uppfylls, inne- börden av kravet på anpassning till omständigheterna i det enskilda fallet med den utformning och detaljeringsgrad som behövs, skäl till att en kontrollplan inte kan fastställas, vilket underlag som krävs för att kunna göra en kritisk bedömning och hur bedömningen ska göras samt ansvarsfördelningen mellan byggherre och kontrollansvarig. ser även behov av att betona vikten av att kontrollpunk- terna ska redovisas självständigt i ett separat dokument och föreslår framtagande av konkreta exempel på kontrollpunkter som ger väg- 167Miljödepartementet (2019), Genomförande av reviderade EU-direktiv på avfallsområdet, Dnr M2019/01776/R. 168Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 486. 169Boverket (2013), Certifierade sakkunniga – utredning av förutsättningar för och omfattning av systemet, s. 37. ledning kring omfattning, innehåll och detaljeringsgrad. ser även behov av att utveckla en modell för hur urval av kontroll- punkter till kontrollplaner bör ske. tänker sig att en sådan modell bör baseras på byggherrens och dennes organisations kom- petens, projektets karaktär samt vilka konsekvenser potentiella bygg- fel skulle kunna ge upphov till avseende uppskattad åtgärdskostnad samt risk för personskada.170 rekommenderade att vidta de åtgärder som behövs för att tydliggöra betydelsen av dimensioneringskontroll vid upprättande av kontrollplaner, genom föreskrifter och allmänna råd.171 svarade att de höll på att utreda problem i systemet med kontrollplaner och kon- trollansvariga och att det på något sätt skulle resultera i förtydligade krav på kontroller.172 presenterade rap- porten Förstudie kontrollplan, där myndigheten menar att bland annat följande uppgifter bör framgå i kontrollplaner för att uppfylla kraven i byggreglerna och intentionerna i förarbetena: namn och funktion som förtydligande till signaturer, vad man ska kontrollera, hur kontrollerna ska genomföras, vilka bestämmelser kontrollpunk- terna baseras på, datum för när kontrollerna utförts och mot vad kontrollerna ska ske. Dessutom menar att kontrollpunkter ska avse kritiska moment. I rapporten konstaterar att kon- trollplaner allmänt upplevs som pappersprodukter samt att kontroll- planen sällan är anpassad till omständigheterna i det aktuella fallet och inte används som ett levande dokument.173 Som en del av förstudien samlade in 171 kontrollplaner fastställda i åtta kommuner . studerade kontrollplanerna i syfte att få en uppfattning om deras utformning och innehåll. Resultatet visar till exempel att det inte i någon av kontrollplanerna redovisas behov av sakkunniga, i redovisas inte hur avfall ska tas om hand, i används inte centrala kontrollbegrepp enligt 170Boverket (2019), Förstudie inför översyn och utveckling av vägledning om kon- trollplan enligt PBL, rapport 2019:23, s. 11, 16, 20–21, 24 och 26. 171Statens (2013), Husras på i , slutrapport 2013:03 s. 63. 172Brev från till , dnr: 1229-5625/2013, Haveri- kommissionens dnr: O-06/12, s. 1–2. 173Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 9 och 43. konstruktionsregler ()174, i finns kontrollpunkter som inte är baserade på krav i byggreglerna samt i anges inte vilka anmälningar som ska göras till och/ eller vilka arbetsplatsbesök som bör göra.175 Vidare anges i rapporten att en del oklarheter kvarstår rörande kontrollplaners innehåll, trots förtydligandena . I rapporten tar upp att det är oklart om uppräkningen i av vad kontroll- planer ska innehålla ska betraktas som en uttömmande lista eller om uppräkningen i stället ska anses utgöra minimikrav.176 I förarbetena fann stöd för båda synsätt och menade att om uppräk- ningen ska betraktas som uttömmande så borde kontrollpunkter inte tas med avseende lägeskontroll eller om bygglov har följts. Följd- frågan lyftes också om relevanta kontroller som regleras i andra för- fattningar får, eller ska, ingå i kontrollplanerna. Om kontrollpunkter som till exempel obligatorisk ventilationskontroll och utstakning inte ingår finns risk att de inte blir kontrollerade över huvud taget.177 konstaterar att kontrollplanerna i praktiken inte förändrats nämnvärt trots de ändringar som gjordes 2011 för att förtydliga kon- trollplanernas innehåll genom införandet av PBL. En av slutsatser är att det i PBL178 är otydligt vem som ska bedöma att kon- trollplanen är anpassad till omständigheterna i det enskilda fallet samt har den utformning och detaljeringsgrad som behövs för att på ett ändamålsenligt sätt säkerställa att de tekniska egenskapskraven, varsamhetskravet och förvanskningsförbudet är uppfyllda. Är det byggherren, den kontrollansvarige eller ? I rapporten sammanfattar en undersökning med byggherrar, bygg- industri och konsulter, där samtliga aktörer, inte minst de större bygg- entreprenörerna, upplevde att kontrollplaner är ett onödigt, tidskrä- vande och dyrt pappersarbete som inte hindrar byggfel eller fusk i branschen.179 En granskning som gjorde 2018 av 30 lov- ärenden där kulturvärden hade uppmärksammats visade att kultur- värdena följdes upp i tillhörande kontrollplaner i endast fyra av ären- 174Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska kon- struktionsstandarder (eurokoder), . 175Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 32, 35 och 36. 17610 kap. 6–7 §§ PBL. 177Boverkets allmänna råd (BFS 2012:7) om funktionskontroll av ventilationssystem. , 2014, Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 9–10. 178Avser 10 kap. 7 § PBL. 179Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11. s. 9–10, 23, 26, 40, 42 och 44–45. I intervjuer som hölls med kommunhandläggarna om anledning till frånvaron av kulturvärden i kontrollplanerna så framgick bland annat att byggherren kan ha lämnat förslag på kontrollplan utan att ha beaktat kulturvärden, något som kommunen sedan inte uppmärk- sammat att begära komplettering av. Det framhölls att mallar och checklistor skulle kunna vara behjälpliga för att bättre fånga upp rele- vanta kontrollpunkter.180 7.5.3Tillämpares syn på kontrollplanen Kontrollplaner är ett bra kontrollinstrument I kommunenkäten har vi ställt frågan om kontrollplanen är ett bra kontrollinstrument. av de kommuner som har svarat ansåg det, medan inte ansåg det. De kommuner som ansåg att kontrollplanen är ett bra kontrollinstrument framhöll att arbets- bördan fördelas mellan kommun, byggherre och kontrollansvarig samt att kontrollplaner ger en övergripande bild av kontrollbehovet och belyser de kritiska punkter som ett bygge kan inne- bära. De kommuner som inte ansåg att kontrollplaner är ett bra kon- trollinstrument menade att de inte vet om den följs, att kontroll- punkterna ofta är diffusa och att kritiska kontrollpunkter sällan belyses.181 Se svarsfördelningen i figur 7.5. 180Riksantikvarieämbetet (2018), Kulturvärden försvinner i byggprocessen, s. 18–19. 181Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 3, 17 och 21–23. Fler kommuner, kontrollansvariga och deltagare i vår referensgrupp uppger att kontrollplaners kvalitet varierar betydligt och att den upplevs främst som en pappersprodukt.182 Bland svaren från kommunerna framkom från flera kommuner att det inkommer kontrollplaner som helt saknar kontroll av konstruktion och utförande. Kommunerna uppgav att kvaliteten på kontrollplanen beror på hur seriös eller kompetent den kontrollansvarige är. Ofta tar kontrollansvariga huvudsakligen med punkter från BBR, men utelämnar , och ibland är kontrollpunkterna så pass övergri- pande att det blir otydligt vad de avser. Enligt kommunerna förstår inte alla kontrollansvariga hur en kontrollplan ska utformas. Kom- munerna uppgav att de ofta får korrigera de föreslagna kontroll- planerna.183 Vid ett möte med företrädare för försäkringsbranschen framkom att deras tilltro till kontrollplaner är låg. De menade sig se byggfel passera frekvent i projekt, trots att kontrollplanerna har verifierats. 182Rundabordssamtal, , och . Sverigeturné: möten i , och .