sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — I den under avsnitt 10.4.3 beskrivna om brott mot äldre anges att mycket tyder på att antalet lex Sarah-anmälningar som kommer till Inspektionen för vård och omsorg inte motsvarar pro- blemets verkliga omfattning – från vissa kommuner görs inga anmäl- ningar alls – och att det innebär att många övergrepp förblir dolda. Enligt Brå innebär det att det finns ett mörkertal gällande övergrepp mot äldre personer, vilket även bekräftas i forskningen (Brå 2018:7, s. 15 f. och 33). Det finns skäl att anta att detsamma typiskt sett bör gälla i fråga om övergrepp mot personer med funktionsnedsättning. Inspektionen för vård och omsorg publicerar på sin webbplats sta- tistik kring antalet beslutade lex Sarah-anmälningar för socialtjänst. An- talet beslutade anmälningar var ca 1 300 stycken och ca 1 200 stycken. Det verksamhetsområde4 som hade flest beslu- 4En lex Sarah-anmälan kan gälla ett eller flera verksamhetsområden. tade anmälningar var äldreomsorg, varav de flesta gällde verksamhets- typen5 särskilt boende, följt av verksamhetstypen hemtjänst. I verksam- hetsområdet funktionsnedsättning enligt LSS gällde de flesta anmäl- ningarna verksamhetstypen boende för vuxna, följt av verksamhets- typen personlig assistans. I verksamhetsområdet funktionsnedsättning enligt socialtjänstlagen gällde de flesta anmälningarna verksamhetstypen hemtjänst och boendestöd. Tabell 10.1 inom socialtjänst. lex Sarah-anmälningar per verksamhetstyp i riket, 2017 och 2018 Källa: Inspektionen för vård och omsorg Korttidsboende (ÄO) Myndighetsutövning (ÄO) insatser (ÄO) Myndighetsutövning (LSS) Övrigt (LSS) 5En lex Sarah-anmälan kan gälla en eller flera verksamhetstyper. Vård och omsorgSOU 2019:19 Myndighetsutövning (SOL) Stödboende (SOL) insatser (SOL) Övrigt (SOL) När det gäller typ av händelse6 framgår det av statistik (2017) från Inspektionen för vård och omsorg att av ca 1 400 (1 500) händelser som anmälts i de beslutade lex Sarah-anmälningarna7 avsåg 88 (88) fysiskt våld eller övergrepp av personal, 54 (73) ekonomiskt övergrepp, 53 (72) psykiskt övergrepp eller kränkning och 25 (22) sexuellt övergrepp av personal.8 10.5.1Utredningen om registerkontroll av personal vid HVB Vi har under avsnitt 5.2.1 redogjort för lagen om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. Till grund för lagen låg överväganden som presenterats av Utredningen om register- kontroll av personal vid HVB i betänkandet Registerkontroll av personal vid hem för vård eller boende som tar emot barn eller unga (SOU 2005:65). Under remissbehandlingen av betänkandet framhöll flera remiss- instanser att det finns andra områden, t.ex. inom äldrevården och inom vården av personer med funktionsnedsättning, där enskilda kan befinna sig i en sådan beroendeställning gentemot vårdgivaren att 6Enligt Inspektionen för vård och omsorg registrerar handläggaren ärendena i de olika händelse- kategorierna utifrån en bedömning av vad lex Sarah-anmälan gäller. Det innebär inte att det är fastställt att ett brott har begåtts. 7En lex Sarah-anmälan kan gälla en eller flera händelsekategorier. 8Händelsekategorierna fysiskt våld eller övergrepp och sexuellt övergrepp är uppdelade på personal respektive medboende, vilket inte kategorierna ekonomiskt övergrepp och psykiskt övergrepp eller kränkning är. det finns skäl för registerkontroll av samma skäl som det finns inom skolområdet och hem för vård eller boende som tar emot barn (HVB). Regeringen angav att man avsåg att följa utvecklingen och överväga om det finns behov av att tillsätta en utredning med uppgift att kartlägga och vid behov lämna förslag till andra verksamheter där obligatoriska registerkontroller bör göras (prop. 2006/07:37 s. 15). 10.5.2Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet Utredningen om Integritetsskydd i arbetslivet har i sitt betänkande med samma namn (SOU 2009:44) föreslagit att ett förbud ska in- föras för arbetsgivare att utan författningsstöd begära att en arbets- tagare visar upp ett utdrag ur belastnings- eller misstankeregistret. Under remissbehandlingen av betänkandet anförde Hovrätten för att i de yrken där det finns ett stort krav på för- troende från allmänheten, t.ex. inom sjukvården, kan ett undantag från förbudet behöva införas. framförde att inom finns det vissa utsatta brukargrupper som får omfattande insatser i hemmet, t.ex. äldre personer med funktions- nedsättning. Enligt kommunen finns det risk för att dessa grupper, som är synnerligen beroende av personalen, kan komma att utsättas för fysiska övergrepp och bedrägeri. Kommunen menade därför att när det inom ansvarsområde kan finnas motiv för att införa ett liknande lagstöd för registerkontroll som det som finns på skolområdet och för HVB. föreslog i betänkandet Patientsäkerhet –Vad har gjorts? Vad behöver göras? (SOU 2008:117) en ny lag om registerkontroll vid anställning av personal inom hälso- och sjuk- vården. Utredningen anförde att mot bakgrund av patienternas ut- satthet och beroende av hälso- och sjukvårdspersonalen och de sär- skilda krav som därvid måste ställas på sådan personal, är skälen för registerkontroll tillräckligt starka för att intresset av skydd för den personliga integriteten ska vika. Detta gällde enligt utredningen inte minst inom den kommunala hälso- och sjukvården, där utsattheten och kravet på trygghet i vården är särskilt markant (s. 475 f.). Vid sin behandling av betänkandet gjorde regeringen en annan bedömning och ansåg det inte var lämpligt att införa registerkontroll vid anställning av personal i hälso- och sjukvården. Regeringen menade att trots att patienter är en utsatt grupp som befinner sig i beroendeställning gentemot dem som arbetar i vården, måste hänsyn tas till det förhållandet att ett krav på förevisande av register- utdrag innebär en integritetskränkning för den enskilde arbets- sökanden. Därtill, menade regeringen, utgör hälso- och sjukvården en stor sektor på arbetsmarknaden med stor personalomsättning, vilket innebär att ett krav på registerkontroll vid anställning skulle beröra ett mycket stort antal personer (Patientsäkerhet och tillsyn, prop. 2009/10:210, s. 165 f.). Enligt lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder ska den som bedriver LSS-verksamhet som omfattar insatser åt barn med funktionshinder utföra register- kontroll av enskild som erbjuds anställning, se avsnitt 5.2.1. Till grund för lagen låg de överväganden som presenterade i sitt slutbetänkande Möjlighet att leva som andra – Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning (SOU 2008:77). Under remissbehandlingen av betänkandet framförde ett flertal remissinstanser att den föreslagna registerkontrollen även borde om- fatta anställning i all LSS-verksamhet, dvs. även sådan som inte rik- tade sig till barn. Regeringen anförde dock, mot bakgrund av att be- stämmelser om registerkontroll bör införas med stor restriktivitet, att man inte var beredd att föreslå en obligatorisk registerkontroll vid anställning i all verksamhet enligt LSS (Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, prop. 2009/10:176, s. 40). 10.5.5Utredningen om registerutdrag i arbetslivet I betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48) har före- slagits ett liknande förbud som det i betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet, dock med den begränsningen att förbudet mot register- kontroll utan författningsstöd endast ska avse uppgifter i belastnings- registret, se avsnitt 5.3.3. Utredningen analyserade i betänkandet behovet av att utföra registerkontroll i samband med nyanställning inom bl.a. sektorerna vård och omsorg samt sociala tjänster. Inledningsvis konstaterade utredningen att intervjuundersökningen som genomförts inom ramen för utredningen visade att det var särskilt vanligt att registerkontroll i samband med rekrytering av ny personal utfördes inom sektorerna vård och omsorg samt sociala tjänster (). Det viktigaste skälet för registerkontroll i nämnda sektorer uppgavs vara att skydda allmänheten, patienten eller brukaren (tredje man). De brott som främst kontrollerades var våldsbrott (), sexualbrott (88 pro- cent), ekonomiska brott som t.ex. stöld och förskingring (71 pro- cent) och narkotikabrott ().9 Utredningen ansåg att det inom vård- och omsorgsverksamhet () kunde finnas skäl att överväga registerkontroll av personal som utför insatser åt särskilt utsatta grupper, såsom äldre personer och personer med funktionsnedsättning, eftersom dessa grupper är sårbara och kan befinna sig i en beroendeställning gentemot personalen. Utredningen konstaterade dock att de inte tagit del av några klara belägg för att det finns ett behov av registerkontroll vid anställningsförfaranden inom vård- och omsorgsområdet och att det inte heller finns en nära koppling mellan skyddsobjektet och en viss brottstyp på det sätt som det finns mellan barn och sexuella över- grepp. I avvägningen mellan intresset att minska riskerna för brotts- lighet inom vård- och omsorgssektorn och skyddet för den arbets- sökandes personliga integritet bedömde utredningen därför att skälen för registerkontroll inte var tillräckligt starka. Utredningen framhöll att personalens lämplighet bäst bedömdes genom intervjuer och refe- renser från tidigare arbetsgivare eller praktikplatser (s. 138 f.). 9Utredningen genomförde en intervjuundersökning per telefon med enkätfrågor till 160 arbets- givare i sektorerna vård- och omsorg samt sociala tjänster (SOU 2014:48 s. 85, 219, 222, 242 och 243). Eftersom behovet av registerkontroll och integritetsskyddet fram- över kunde komma att viktas på ett annat sätt, presenterade utred- ningen ett alternativt förslag om registerkontroll. Förslaget innebar att det skulle införas en ny lag om obligatorisk registerkontroll avseende personal som skulle arbeta med äldre personer eller per- soner med funktionsnedsättning, se bilaga 6. Lagen skulle gälla för verksamheter som utför insatser för äldre personer eller personer med funktionsnedsättning som har beviljats bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen i form av stöd och hjälp i hemmet eller i särskilt boende för service och omvårdnad enligt 5 kap. 5 och 7 §§ social- tjänstlagen eller som har beviljats insatser för särskilt stöd och sär- skild service enligt LSS. Lagen skulle också gälla för den som be- driver hälso- och sjukvård i hemmet enligt 18 § (numera 12 kap. 1 och 2 §§) hälso- och sjukvårdslagen och utför insatser för äldre per- soner eller personer med funktionsnedsättning. Arbetsgivaren skulle enligt förslaget få tillgång till ett begränsat registerutdrag. Utred- ningen ansåg att de brott som borde omfattas skulle motsvara de brott som kontrolleras i LSS-verksamhet för barn, dvs. vissa brott mot liv och hälsa, människorov, sexualbrott, grovt rån och barnporno- grafibrott. Utredningen påpekade att även egendomsbrott borde över- vägas, eftersom det handlar om vård och insatser som utförs i den enskildes hem (s. 281 f.). Under remissbehandlingen av betänkandet framförde flera remiss- instanser att det finns behov för arbetsgivare som utför insatser inom hemtjänst, särskilt boende, personlig assistans eller äldreomsorg att kontrollera arbetssökandes belastningsregister och att intervjuer och referenstagning inte kan ersätta en sådan kontroll. Kom- muner och Landsting, Akademikers och Kommunala företagens samorganisation ansåg att kontrollen borde vara fakultativ, eftersom det finns skillnader mellan olika verksam- heter avseende hur utsatta brukarna är och hur verksamheten är ut- formad. menade att kontrollen borde vara obligato- risk. Akademikers framförde att det borde vara den enskilde som inhämtar och visar upp ett registerutdrag. De typer av brott som de flesta remissinstanserna bedömde att det fanns behov av att ta del av var förmögenhetsbrott, våldsbrott, sexualbrott och narkotikabrott. föreslog en begräns- ning till de brott som får ta del av i samband med ansökan om legitimation, se avsnitt 10.3.4. Ett par remissinstanser delade utredningens bedömning att det inte fanns tillräckligt starka skäl för att införa en registerkontroll och framhöll att arbetssökandes lämplighet bättre bedöms genom inter- vjuer och referenstagning. Utredningens bedömning: Det bör införas en möjlighet för de verksamheter inom vård och omsorg som utför insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning att kontrollera om personal som ska anställas för att utföra sådana insatser förekommer i belastningsregistret. Skälen för utredningens bedömning Som angetts i avsnitt 10.1 anger våra direktiv att de verksamheter där det kan övervägas om det finns behov av utökat författningsstöd för registerkontroll är hemtjänst, särskilt boende för personer med funktionsnedsättning och för äldre personer enligt 4 kap. 1 §, 5 kap. 5 och 7 §§ socialtjänstlagen, verksamheter som ansvarar för person- lig assistans och andra insatser enligt LSS samt hemsjukvård och sådan hälso- och sjukvård som kommuner ska erbjuda enligt 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen där det utförs insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Under vår kartläggning har vi träffat företrädare för Kommuner och Landsting och Inspektionen för vård och omsorg, se avsnitt 2.2. Vid sammanträdet deltog även utredningens expert från . Det framfördes då att det finns behov av att ut- föra registerkontroll inom de verksamheter som anges i direktiven, men att denna uppräkning är alltför snäv och att i vart fall även hem- sjukvård som utförs av enligt 8 kap. hälso- och sjukvårds- lagen, boendestöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen och dagverksamhet enligt 3 kap. 6 § socialtjänstlagen borde omfattas av en reglering som tillåter registerkontroll. Som tidigare nämnts medger direktiven att vi överväger en utökat författningsstöd för registerkontroll även för andra än de som anges uttryckligen i direktiven. Vård och omsorg i hemmet Som vi redogjort för i avsnitt 10.4.3 har Brå i sin rapport om brott mot äldre framfört att det kan vara lämpligt att överväga att införa krav på registerkontroll av nyanställda inom äldrevård och omsorg, eftersom det är en bransch med väldokumenterade riskfaktorer. Även vård och omsorg som utförs åt personer med funktionsnedsättning är, enligt Brå:s rapport om våld mot personer med funktionshinder, en verksamhet som präglas av sårbarhet och beroende av andra per- soner, vilket kan öka risken för att utsättas för våld, se avsnitt 10.4.2. Enligt vår mening kan den skyddsvärdhet och utsatthet som barn har även göra sig gällande i fråga om äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Det hänger samman med att dessa grupper av vård- och omsorgstagare typiskt sett ofta har ett skyddsbehov utifrån nedsatt fysisk eller psykisk förmåga. I detta ligger att de kan ha svårig- heter att skydda sig mot brott, men också att föra sin egen talan och ta tillvara sina intressen. Enligt vår mening varierar dock skyddslösheten på så sätt att den gör sig mer gällande när äldre personer och personer med funktions- nedsättning befinner sig i en beroendeställning i förhållande till den som utför vården eller omsorgen. Det innebär att behovet av skydd är som allra störst när vården eller omsorgen utförs i den enskildes hem, eftersom det där saknas nämnvärd insyn och kontroll. Särskilda krav måste därför ställas på sådan personal som utför vård och om- sorg i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsätt- ning, i syfte att ge vård- och omsorgstagarna ökad trygghet och motverka att de utsätts för brott och kränkande behandling i sitt eget hem och sin privata sfär. Mot denna bakgrund anser vi att det föreligger ett behov för de verksamheter inom vård och omsorg, såväl offentliga som enskilda, som utför insatser i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning av att kunna ta del av en arbetssökandes belast- ningsregisterutdrag för att kunna kontrollera om han eller hon är dömd för vissa särskilda brott. Det är vår bedömning att en sådan registerkontroll skulle bidra till att upprätthålla allmänhetens och särskilt anhörigas förtroende för verksamheten. Behovet av register- kontroll svarar även mot ett sådant skyddsvärt intresse som kan åberopas för att tillåta registerkontroll inom en viss verksamhet (jfr avsnitt 6.2.2). Det bör emellertid framhållas att en kontroll av uppgifter i belast- ningsregistret i sig inte garanterar att en person är lämplig för en viss anställning, se avsnitt 6.3.2. Att någon har straffats för brott innebär inte heller att han eller hon nödvändigtvis behöver vara olämplig för att arbeta inom vård och omsorg. Förekomsten av anteckningar om brott i registret är bara en av de omständigheter som bör vägas in vid en anställning. Vård och omsorg utanför hemmet De vård- och omsorgstagare som får insatser som utförs utanför deras hem, såsom daglig verksamhet och ledsagarservice, är inte lika utsatta och sårbara, eftersom det då finns en typiskt sett större möj- lighet till insyn och kontroll. Stöd för denna slutsats finns även i det förhållandet att antalet lex Sarah-anmälningar är få för vård- och omsorgsinsatser som utförs utanför hemmet i jämförelse med insatser som utförs i hemmet, se avsnitt 10.4.4. Det innebär att vi inte har funnit tillräckligt starka skäl för att föreslå registerkontroll vid vård och omsorg som äger rum utanför hemmet. En annan sak är att registerkontrollen i vissa fall även kom- mer att omfatta personal som utför vård- och omsorgsinsatser utan- för hemmet, eftersom det förekommer att samma personal utför insatser såväl i som utanför hemmet. Det har till utredningen särskilt framhållits att insatsen korttids- vistelse utanför det egna hemmet i enstaka fall kan pågå under för- hållandevis långa perioder. Vad vi erfar är dock flertalet av de som erhåller insatsen kortidsvistelse utanför hemmet barn. Det innebär att registerkontroll då alltid ska ske inför anställning med stöd av lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. torde de som arbetar med insatsen dessutom utföra den åt såväl barn som vuxna, vilket innebär att per- sonal som utför insatsen även åt vuxna i regel kommer att vara regis- terkontrollerad. Vad som framhållits motiverar därför inte att lagens tillämpningsområde utvidgas till att även avse insatser utanför hemmet. Som framhållits har äldre personer och personer med funktions- nedsättning en särskild utsatthet och ett beroende av personalen som medför att kraven på trygghet i vården och omsorgen måste väga mycket tungt. Det gäller särskilt om vården eller omsorgen utförs i den enskildes hem. Det är dock inte tillräckligt att ett skyddsvärt intresse kan åbe- ropas för att tillåta registerkontroll inom en viss verksamhet. Kon- trollen måste även vara proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de intressen som talar emot en sådan kontroll. En avvägning måste därför göras mellan dels vård- och omsorgsverksamhetens behov av att kontrollera belastningsregister för att tillgodose vård- och omsorgstagarnas berättigade krav på trygghet, dels skyddet för den arbetssökandes personliga integritet och intresset av att en dömd persons återanpassning till samhället inte försvåras, se avsnitt 6.3.1. Eftersom belastningsregistret innehåller uppgifter som är mycket integritetskänsliga för den registrerade, är utgångspunkten att en sådan intresseavvägning ska göras med en restriktiv hållning till register- kontroll. Inledningsvis kan påpekas att de verksamheter inom vård och omsorg som utför insatser åt äldre personer och personer med funk- tionsnedsättning enligt socialtjänstlagen, LSS och hälso- och sjukvårds- lagen och som har beskrivits i avsnitt 10.2, utgör en stor sektor på arbetsmarknaden med förhållandevis hög personalomsättning (jfr prop. 2009/10:210 s. 168). I varierande grad förekommer korttids- anställningar, vikariat och inhyrd personal från bemanningsföretag. Det innebär att det är fråga om ett stort antal personer som kan bli föremål för en registerkontroll, vilket kan utgöra ett argument mot registerkontroll (jfr prop. 2009/10:210 s. 168). innebär en hög personalomsättning även att det föreligger en ökad risk för fel- aktiga rekryteringar. Vi anser därför att den personalomsättning som finns inom vård och omsorg även utgör ett skäl för att tillåta regis- terkontroll. Vid intresseavvägningen är det även av särskild betydelse att vårt förslag har avgränsat till registerkontroll av personal som utför insatser i vård- eller omsorgstagarens hem. Tillåtligheten av registerkontrollen har härigenom avgränsats för att värna integriteten och för att inte öppna upp för en omotiverat vidsträckt kontroll. Vi anser därmed att skälen för att tillåta registerkontroll väger tyngre än skyddet för den personliga integriteten och att behovet av information inte heller kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. De verksamheter inom vård och omsorg som utför insatser i hemmet åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning bör alltså ha möjlighet att ta del av uppgifter ur belastningsregistret beträffande personal som anställs för att utföra sådana insatser. Under vilka förutsättningar denna rätt till uppgifter ur registret bör föreligga och vilka uppgifter som verksamheten bör ha rätt att ta del av, återkommer vi till i avsnitt 10.6.2–10.6.4. Utredningens förslag: Den enskilde ska visa upp ett register- utdrag på vård- och omsorgsverksamhetens begäran. En enskild ska därför ha rätt att få ett sådant utdrag om sig själv. Utdraget ska vara begränsat till vissa brott. Skälen för utredningens förslag: En registerkontroll kan ske antingen genom att vård- och omsorgsverksamheten begär uppgifter ur belast- ningsregistret från eller genom att verksamheten begär av den enskilde att få se ett utdrag ur registret. Vi anser att en ordning där den enskilde själv inhämtar register- utdrag från är att föredra, eftersom integritets- kränkningen då får anses bli mindre, se avsnitt 6.3.4. Den enskilde har då kontroll över vilka uppgifter som arbets- eller uppdrags- givaren får kännedom om (jfr även riktlinjer, se avsnitt 3.2.5). Vidare får den enskilde också möjlighet att avbryta anställnings- eller uppdragsprocessen efter inhämtandet av utdraget. Vård- och omsorgsverksamhet kan drivas i såväl offentlig som privat regi. När det gäller privata aktörer utgör dataskyddsregler- ingen ytterligare ett skäl för att den enskilde själv bör hämta in regis- Som vi anfört i avsnitt 9.4.2 finns det i en allt mer digi- taliserad förvaltning skäl att utgå från att en framtida hantering av registerutdrag enbart kommer att vara automatiserad. En ordning som innebär att privata aktörer inhämtar uppgifter från belastnings- registret skulle då komma i konflikt med dataskyddsförordningens förbud mot behandling av uppgifter som rör lagöverträdelser, se av- snitt 10.6.6. Frågan är om det bör krävas av den enskilde att registerutdraget lämnas in till arbets- eller uppdragsgivaren. En sådan ordning gäller enligt skollagen, lagen om registerkontroll av personal vid vissa boen- den som tar emot barn och lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder. Dessa lagar föreskriver dock en obligatorisk registerkontroll och det ligger då i sakens natur att det behöver kunna följas upp att regelverket efter- levs, t.ex. vid tillsyn av verksamheten. Ett sådant behov finns inte vid registerkontroll av det slag som vi föreslår här (se vidare avsnitt 10.6.3 om att kontrollen bör vara fakultativ). Enligt vår bedömning är det därför tillräckligt att den enskilde visar upp utdraget. En sådan ord- ning har det goda med sig att den minskar risken för spridning av uppgifterna i belastningsregistret. Den överensstämmer även med den ordning som gäller enligt lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister har en enskild rätt att på begäran skriftligen få del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv.