sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Ett viktigt mål för reglering och tillsyn har därför varit att det finansiella systemet har förmåga att upprätthålla sina funk- tioner både under gynnsamma och ogynnsamma omständigheter. Över hela världen regleras den finansiella sektorn för att säkerställa att den kan uppfylla dessa funktioner. har exempelvis beslu- tat om följande mål för finansmarknadsområdet (prop. 2015/16:1, ut- giftsområde 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118): Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och före- tagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter.3 När begreppet ”finansiell stabilitet” eller uttrycket ”det finansiella systemet är stabilt” används i det följande avses det finansiella syste- mets förmåga att upprätthålla sina grundläggande funktioner även under ogynnsamma omständigheter. Systemet ska ha tillräckligt god motståndskraft mot störningar som hotar de grundläggande funk- tionerna. Om det uppkommer en situation där den finansiella sektorn på grund av internt eller externt uppkomna störningar inte kan upp- rätthålla sina grundläggande funktioner, eller de kan upprätthållas enbart tack vare omfattande statliga ingripanden, råder en finanskris. Erfarenheterna visar att de samhällsekonomiska kostnaderna för avbrott i de grundläggande funktionerna kan bli mycket stora. Den globala finanskrisen visar exempelvis att avbrott i kreditgivning och riskhantering har negativ inverkan på produktion, sysselsättning, prisstabilitet m.m. 3I det riksdagsbeslutade målet för finansmarknaden ingår även att – det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling, och – statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker Avvägning mellan finansiell stabilitet och effektivitet Det kan finnas en målkonflikt mellan det finansiella systemets sta- bilitet och dess förmåga att effektivt tillhandahålla finansiella tjäns- ter, t.ex. krediter. Ett mycket hårt reglerat system kan vara stabilt men hämma den samhällsekonomiska utvecklingen. De samhällsekonomiska kostnaderna av reglering kan bl.a. komma till uttryck i högre räntor för hushåll och företag och andra försäm- ringar i systemets kapacitet att tillgodose hushållens och företagens behov av krediter och finansiella tjänster. Kapitalbildningen kan där- med hämmas vilket kan medföra lägre produktion och välstånd på lång sikt. Det betyder dock inte att alla åtgärder som stärker den finansiella stabiliteten minskar effektiviteten – långt därifrån. Ett stabilt system främjar i många avseenden att samhällsekonomiska effektiva beslut fattas, exempelvis när det gäller långsiktiga investeringar. En för begränsad reglering kan, å andra sidan, leda till finanskriser med stora samhällsekonomiska kostnader som följd.4 Dessutom har finanskriser tydliga fördelningseffekter eftersom bl.a. arbetslöshet slår olikformigt över befolkningen. Vad som bedöms vara en lämplig nivå på den samlade finansiella regleringen är därför i viss utsträck- ning en avvägning mellan det finansiella systemets stabilitet och effek- tivitet. Hur den avvägningen bör se ut grundar sig på politiska beslut (se avsnitt 20.8.2). Vilken motståndskraft det finansiella systemet ska ha kommer ytterst till uttryck genom de kvantitativa och kvalitativa krav som ställs i lagar och andra författningar (regeringsförordningar och myndig- hetsföreskrifter) och i EU-rättsakter. Av författningarna framgår exempelvis hur mycket kapital finansiella företag behöver ha, vilken likviditetsberedskap som krävs och vilka åtgärder som företagen ska vidta för att skydda sig mot risker, t.ex. avbrott i den tekniska infra- strukturen. Dessutom har tillsynsmyndigheterna tilldelats befogen- heten att besluta om ytterligare krav beträffande andra risker som de finansiella företagen utsätter sig själva och det finansiella systemet för. För kreditinstitut utövas denna befogenheten bl.a. inom ramen 4Se exempelvis IMF (2018), kapitel 2. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker för tillsynen (pelare 2) och beslut om krav på systemriskbuffert.5 Det finansiella systemet behöver vara motståndskraftigt mot systemrisker, dvs. en risk för störningar i det finansiella systemet som kan få allvarliga negativa konsekvenser för det finansiella syste- met och samhällsekonomin.6 Det handlar bl.a. om att koncentratio- nen av risk och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet kan påverka risken för att en kris ska drabba systemet som helhet.7 Men det kan också handla om att risker byggs upp över tiden, antingen genom samspelet mellan olika finansiella aktörer eller genom återkopplingar mellan det finansiella systemet och real- ekonomin. Det finansiella systemet ska också vara motståndskraftigt mot risker som byggs upp utanför det finansiella systemet, exempel- vis i hushållssektorn och i de icke finansiella företagen. Finansiella obalanser kan minska motståndskraften mot störningar Begreppet finansiella obalanser är vanligt förekommande både i och internationellt. Vad som utgör en finansiell obalans kan variera med det ekonomiska sammanhanget.8 En hög eller snabbt växande skuldsättning i olika sektorer är exempel på en obalans. Skuldmålet har visat sig ha förklaringsvärde när det gäller att förutsäga uppkomsten av bankkriser.9 Finansiella obalanser i form av hög skuldsättning och svag solidi- tet i en eller flera sektorer kan medföra både makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. Obalanser kan växa med god ekonomisk tillväxt och/eller förmånliga finansieringsvill- kor. Aktörerna – både låntagare och långivare – kan under sådana 5Pelare 2 är samlingsnamnet för de regler som styr bankernas interna kapital- och likviditets- utvärdering och översyns- och utvärderingsprocess. 6Definitionen av systemrisk är hämtad från artikel 3.10 i kreditinstitutsdirektivet (2013/36/EU) och 1 kap. 2 § lagen (2014:966) om kapitalbuffertar. 2013/14:228, s. 138. Se SOU 2013:6, s. 309–312. samt och (2011), s. 42–46. 2017/18:22, s. 18 och 19. 9Se Aikman m.fl. (2018). Mian och (2014, s. 9), uttrycker det så här: “Economic disaster are almost always preceded by a large increase in household debt. In fact, the correlation is so robust that it is as close to an empirical law as it gets in macroeconomics”. Se även och (2009) och (2016). Det finansiella systemets roll, funktioner och risker förhållanden överskatta tillgångsvärden och underskatta risker.10 En störning i ekonomin som påverkar framtidsutsikterna negativt kan få tillgångsvärden att snabbt falla i värde som skulderna består. Det kan få stora makroekonomiska effekter när ekonomins aktörer agerar för att minska sin skuldsättning. I värsta fall kan den svaga makroekonomiska utvecklingen och kreditförluster hota den finansiella stabiliteten.11 Det kan vara svårt att i förväg bedöma om en viss utveckling kommer bidra till finansiell och makroekonomisk instabilitet i fram- tiden. För att identifiera och med regelanpassningar motverka sådana utvecklingstendenser, är det därför viktigt att löpande övervaka det finansiella systemet och dess risker.12 har till uppdrag att ”motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden”.13 Inspektionens tolkning är att myndigheten ska motverka finansiella obalanser som kan skada den ekonomiska utvecklingen även om dessa obalanser inte direkt hotar den finansiella stabiliteten.14 Som exempel på åtgär- der som vidtagits för att motverka finansiella obalanser på kredit- marknaden kan nämnas de amorteringskrav som Finansinspektio- nen har beslutat om för att dämpa hushållens skulder och göra hus- hållen mindre sårbara för störningar.15 () övervakar och analyse- rar systemrisker och har möjlighet att utfärda varningar och rekommendationer till EU:s medlemsstater. ESRB har definierat makrotillsynens främsta mål som att ”bidra till att värna stabili- teten i det finansiella systemet som helhet, genom att bl.a. stärka det finansiella systemets förmåga att återhämta sig efter störningar och minska uppbyggnaden av systemrisk för att därigenom säker- ställa att finanssektorn på ett uthålligt sätt bidrar till den ekono- 10Se Borio och (2012) för en beskrivning av den s.k. risktagandekanalen. 11Hur finansiella obalanser bör beaktas inom ramen för penningpolitiken analyseras i kapi- tel 17. 12Se kapitel 17 för en diskussion om kredittillväxt och penningpolitik. 13Enligt 1 § förordningen (2009:93) med instruktion för . 14Finansinspektionen (2014). 15Se Braconier och (2017) för en översikt av åtgärder inom ramen för den så kallade makrotillsynen. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker miska tillväxten”.16 ESRB har definierat fem mellanliggande mål med makrotillsynen: 1.Minska och förhindra alltför hög kredittillväxt och skuldsätt- ningsgrad. 2.Minska och förhindra alltför stor löptidsobalans och bristande marknadslikviditet. 3.Begränsa direkta och indirekta koncentrationer av exponeringar. 4.Begränsa systemeffekterna av dåligt anpassade incitament i syfte att minska s.k. moralisk risk. 5.Stärka de finansiella infrastrukturernas motståndskraft.17 Vissa finansiella företag har större betydelse för den finansiella stabili- teten och för samhällsekonomin än andra. Dessa brukar kallas systemviktiga företag. Ett företag kan vara systemviktigt för att det tillgodoser en grund- läggande funktion. Det kan handla om tjänster riktade till hushåll och företag, i första hand betalningsförmedling och krediter. Före- tagets systemviktighet beror då ofta på dess storlek; ett större före- tag är svårare att ersätta om det fallerar. När det gäller betalnings- förmedling och kreditgivning handlar det i första hand om stora banker som har en central och omfattande roll i såväl betalnings- förmedlingen som kreditgivningen. Ett företag kan också vara systemviktigt för att det tillhandahåller en tjänst som är en förutsättning för att någon viktig del av det finansiella systemet ska fungera. Det handlar då om specialiserade tjänster som andra företag eller marknader är beroende av. I det här fallet beror systemviktigheten i stor utsträckning på möjligheten att snabbt ersätta företaget med någon annan leverantör. 16Artikel A1 i Europeiska systemrisknämndens rekommendation av om de nationella myndigheternas mandat för makrotillsyn (ESRB/2011/3). 17Artikel A2 i Europeiska systemrisknämndens rekommendation av om makrotillsynspolitikens mellanliggande mål och instrument (ESRB/2013/1). 18Beskrivningen av i vilka situationer ett företag kan vara systemviktigt baserar sig på SOU 2014:52, s. 244 och 245. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker kategori företag hör främst vissa clearingorganisationer, centrala motparter och stora banker. Slutligen kan systemviktigheten bero på vilka spridningseffekter som en bristande funktion eller ett fallissemang skulle medföra. Spridningseffekterna är starkast mellan banker. Banker är känsliga för förtroendekriser eftersom det är svårt för en banks finansiärer att bedöma risken i verksamheten som bankens finansier- ing har kort löptid och snabbt kan dras tillbaka. Till detta kommer att banker ofta har större exponeringar mot varandra än vad som är fallet med andra företag. En spridningskanal är att det för utomstående kan vara svårt att överblicka vilka kopplingar det finns mellan ett drabbat företag och andra. Det kan leda till att alla företag som kan tänkas ha kopplingar till varandra drabbas av finansieringsproblem. Den globala finanskrisen visar att inte bara banker utan även stora värdepappersföretag kan ge upphov till spridningseffekter, i synner- het om de bedriver verksamhet på bankliknande sätt. Även ett kredit- marknadsföretag som har finansiering med kort löptid eller ger ut säkerställda obligationer är utsatt för spridningsrisk. Stora försäk- ringsföretag placerar stora belopp i värdepapper och påverkar i första hand det finansiella systemet genom sin betydelse för centrala finan- siella marknader. Om företagen finns i olika länder kan problemen sprida sig över landgränserna. Svenska banker finansierar sig i för- hållandevis stor utsträckning på utländska marknader och har även verksamhet i andra länder och kan därigenom påverkas av störningar som har svag eller ingen koppling till deras verksamhet i . Även de företag som bär upp den finansiella infrastrukturen i form av börser, värdepapperscentraler, clearingorganisationer och värde- pappersavvecklare kan vara systemviktiga. Här är det i första hand viktigt att företagen i operativ mening är säkra och stabila. I de fall där de dessutom uppträder som s.k. central motpart (CCP) får även den finansiella motståndskraften en avgörande roll. Bedömningen av systemviktighet behöver även beakta att effek- terna av ett avbrott i de olika grundläggande funktionerna ser lite olika ut. Ett totalt avbrott i betalningsförmedlingen skulle omedel- bart få allvarliga konsekvenser genom att ekonomin i princip skulle lamslås. Betydande samhällsekonomiska kostnader kan även upp- komma snabbt vid avbrott i kreditgivningen, exempelvis om företag inte längre får tillgång till rörelsekrediter. Detta kan också ge upphov Det finansiella systemets roll, funktioner och risker till spridningseffekter, exempelvis om företagen inte kan betala sina fakturor . Det är inte alltid som det på förhand går att säga vilka företag som är systemviktiga och vilka som inte är det. Bedömningen är situa- tionsberoende. Det beror bl.a. på att spridningsriskerna varierar kraf- tigt över tiden. Ett exempel är att bankernas derivatexponeringar kan variera kraftigt t.o.m. under en och . Det beror också på att förtroendet för instituten är vitalt men snabbt kan ur- holkas. Vilka företag som kan betraktas som systemviktiga kan också komma att utvecklas till följd av strukturomvand- lingar, den tekniska utvecklingen etc. 7.2.5Soliditet och likviditet – två centrala begrepp Finansiella företags soliditet och likviditet är centrala i analysen av finansiella marknader och de enskilda företag som verkar på dessa. I detta avsnitt förklaras kortfattat vad som här avses med dels begreppet soliditet, dels begreppet likviditet i olika sammanhang. Med ett företags soliditet avses dess kapitalstyrka. Det motsvarar enkelt uttryckt skillnaden mellan värdet på dess tillgångar och värdet på dess skulder. Det mäter därför ett företags motståndskraft mot störningar som gör att tillgångar faller i värde eller att skulderna ökar i värde. De kapitalkrav som ställs på bankerna är en typ av soliditets- mått. Begreppet likviditet används i olika sammanhang och i något olika betydelse. En gemensam nämnare är – förenklat – att det har sam- band med tillgången till betalningsmedel.19 Begreppet likviditet an- vänds omväxlande för att beskriva ett företags likviditet, en tillgångs likviditet respektive en marknads likviditet. I det följande beskrivs dessa och ytterligare några likviditetsrelaterade begrepp kortfattat. 19SOU (2013:6), s. 374. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker När det sägs att företag är likvida betyder det att de kan betala sina skulder och fullgöra andra betalningsåtaganden . Ett företags betalningsförmåga kan bero på att det har tillgång till betalningsmedel (kontanter eller medel på konto hos en bank eller en centralbank) och andra tillgångar som lätt kan omvandlas till betalningsmedel eller har en kreditlina hos någon annan aktör. Ett företags likviditet kan exempelvis mätas som dess tillgång till likvida medel i för- hållande till dess kortfristiga skulder. Begreppet finansieringslikvi- ditet används för att beskriva hur lätt eller billigt det är för aktörer att finansiera sin verksamhet eller få tillgång till likviditet.20 Hur likvid en tillgång är beror på hur effektivt den kan omvandlas till betalningsmedel. Betalningsmedel är den mest likvida tillgången ett företag kan ha, eftersom den utan vidare kan användas för betal- ningar. Ett företag kan emellertid ha tillgångar som de kan omvandla till betalningsmedel. Hur likvida tillgångarna är beror som det tar och kostnaden för att omvandla dem till betalningsmedel. Statsobligationer betraktas i allmänhet som en mycket likvid till- gång, om inte statens betalningsförmåga är ifrågasatt. För marknads- tillgångar har nämligen förtroendet för emittenten betydelse, liksom att det finns aktörer som är beredda att fortlöpande köpa och sälja tillgången i fråga, s.k. marknadsgaranter. Likviditeten i en marknads- tillgång beror även på marknadens funktionssätt, vilket för över till den tredje betydelsen av begreppet.21 En likvid marknad är en marknad där det är möjligt att genomföra transaktioner snabbt, till en rimlig kostnad och med liten prispå- verkan.22 Det handlar alltså, något förenklat, om med vilken lätthet en viss tillgång handlas. För att ett hushåll eller ett företag ska kunna köpa en tillgång behöver det kunna finansiera köpet antingen genom en befintlig kassa eller genom att ta ett lån. Finansieringslikviditeten påverkar m.a.o. marknadslikviditeten. Men marknadslikviditeten påverkar även finansieringslikviditeten. 20Finansinspektionen (2017). Enligt Bertsch och (2016), s. 91, avses med finansierings- likviditet (eng. funding liquidity) ”the ease with and cost at which financial institutions raise cash to make their immediate payments, either via collateralized debt or by selling assets”. även Borio (2000) och (2008), artikel 1. 21SOU 2013:6, s. 374. 22Borio (2000) definierar marknadslikviditet som en marknad “in which transactions can take place quickly with impact on prices”. Bertsch och (2016), s. 91, avser med mark- nadslikviditet ”the ability to execute large security transactions rapidly with a limited impact on market prices”. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker dålig, stiger finansieringskostnaden (likviditetspremien) och därmed försämras finansieringslikviditeten.23 Likvida marknader är viktiga för resursallokeringen i ekonomin och för finansiering av investe- ringar vilket påverkar den ekonomiska aktiviteten i ekonomin.24 Med likviditetsrisk avses risken för att inte kunna infria sina betalningsförpliktelser vid förfallotidpunkten utan att kostnaden för att erhålla betalningsmedel ökar avsevärt.25 Dessutom kan begreppet marknadslikviditetsrisk användas för att beskriva risken för att t.ex. inte kunna sälja sina tillgångar till rättvisande pris.26 Ett företag kan påverka sin likviditetsrisk genom god riskhantering, exempelvis genom att planera för sin finansiering och genom att säkerställa att det har tillgång till buffertar i form av betalningsmedel och andra likvida till- gångar. Det kan av olika orsaker uppkomma likviditetsstörningar. I det följande används begreppet likviditetsstörning för att beskriva en händelse som påverkar ett företags, en marknads eller en tillgångs likviditet negativt, dvs. när likviditetsrisker materialiseras. Med likviditetsstöd avses statliga likviditetsstödjande åtgärder i form av krediter, garantier, repor m.m. som vidtas för att hantera likviditetsstörningar som drabbat ett enskilt livskraftigt företag eller som beror på att marknaden kärvar eller inte fungerar alls. En centralbank kan alltid producera centralbankspengar i den egna valutan och dessa centralbankspengar kan användas för att motverka likviditetsstörningar. Centralbankspengar består av medel som de finansiella företagen har i samt sedlar och mynt. En när- mare beskrivning av centralbankspengars betydelse finns i kapitel 4. 7.3Soliditets- och likviditetsrisker i bankverksamhet och andra finansiella företag Den verksamhet som bedrivs av ett finansiellt företag kan vara stör- ningskänslig. När störningar uppkommer kan det leda till att ett företag fallerar. I det följande beskrivs denna störningskänslighet med fokus på likviditetsrisker som är förknippade med enskilda 23Se t.ex. (2017). 24Bertsch och (2016), s. 91 och 92. 251 kap. 4 § föreskrifter (FFFS 2010:7) om hantering av likviditetsrisker för kreditinstitut och värdepappersbolag. 26Finansinspektionen (2010), s. 12 och 13. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker banker, men även andra finansiella företag berörs. I avsnitt 7.4 analy- seras sedan störningskänslighet och likviditetsrisker ur ett system- perspektiv. Eftersom likviditet och soliditet ofta hänger ihop behandlar detta avsnitt först översiktligt några orsaker till att finansiella företag kan få soliditetsproblem. Ett finansiellt företag kan drabbas av allvarliga problem genom att det gör förluster som i sin tur leder till att det har svårt att upprätt- hålla en tillräcklig soliditet. Orsaken till problemen kan vara av varie- rande slag men som exempel kan nämnas att företaget kan ha gjort stora kreditförluster till följd av bristande kreditprövning eller en allmän nedgång i låntagarnas betalningsförmåga eller att företaget utsatts för cyberbedrägerier. Upprinnelsen till problemen kan också vara att företaget har likviditetsproblem som utvecklas till soliditets- problem, t.ex. för att företaget har tvingats sälja tillgångar till under- pris för att kunna betala sina skulder. Företagets tillgångar kan också ha minskat kraftigt i värde, t.ex. i samband med en kraftig konjunk- turnedgång. Bristande soliditet ökar risken för likviditetsproblem och vice versa. När ett företag får soliditetsproblem kan ägarna av olika orsaker ha ett relativt litet intresse av att skjuta till mer kapital. Aktieägarna kan dock vara villiga att skjuta till nytt kapital om det finns utsikter för en gynnsam utveckling längre fram. Det är viktigt att staten genom effektiv tillsyn snabbt kan identifiera banker med soliditetsproblem och se till att de hanteras på lämpligt sätt, t.ex. sätts i resolution om det är vad som krävs för att bevara den finansiella stabiliteten. Eftersom bankernas kärnverksamhet är kreditgivning består en banks tillgångar till stor del av lån till företag och hushåll. Med en banks kreditgivning följer liksom för andra långivare en motpartsrisk, dvs. en risk för att låntagaren inte betalar ränta och amortering eller Det finansiella systemets roll, funktioner och risker Ett viktigt led i en banks kreditgivning är därför den pröv- ning som banken gör av motpartens återbetalningsförmåga och av de säkerheter som ställs. Att skapa betalningsmedel (pengar) genom att bevilja lån till investeringar och att hantera de risker som följer med det, är en banks viktigaste funktion. En banks utlåning har generellt en längre löptid än dess finansiering. Det sistnämnda gäller framför allt inlåningen vars storlek är nominellt bestämd och har mycket kort löptid.27 Det finns därför en inneboende likviditetsrisk i bankverksamheten. Så länge insättare och andra finansiärer har förtroende för banken och därför inte drar tillbaka sin finansiering är obalansen mellan kortfristiga skulder och långfristiga tillgångar (lån) inte ett problem. Men om en banks finansiärer av någon anledning börjar ifrågasätta om banken kommer att kunna betala sina skulder, kan den snabbt förlora sin finansiering. Finansiärernas oro kan bero på att banken har gjort eller förväntas göra stora förluster, att andra banker har problem eller bara att de har otillräckligt med information om bankens ställning i ett osäkert läge. Det kan därför räcka med att banken har fått ett ogrundat dåligt rykte. Svårigheten att värdera en banks till- gångar bidrar till att finansiärerna kan komma att agera även om deras misstankar beträffande bankens betalningsförmåga inte har bekräftats. Historiskt har den största likviditetsrisken för en bank varit att insättarna tappar förtroendet för banken och därför tar ut sina insättningar. Eftersom insättningar numera omfattas av en insätt- ningsgaranti, minskar incitamentet till uttagsanstormning enbart på grund av att insättarna är oroliga för att inte få tillbaka insatta medel.