sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — Det finns tendenser bland rektorer och skolchefer, vilka i sin tur åtminstone till vissa delar speglar klass- och ämneslärar- nas perspektiv, till försiktigt och implicit ifrågasättande av moders- målsämnets nytta för kunskapsutvecklingen och studieresultaten. Utredningen anser att skillnaden främst bottnar i att klass- och ämneslärarna har direkt kontakt med studiehandledarna och kan efter studiehandledningen observera att elevens förmåga att ”hänga med” ökar. Enkelt uttryckt ligger förklaringen till stödets acceptans i att klass- och ämneslärarna upplever att studiehandledningen underlättar deras arbete också. En annan delförklaring till skolaktörernas positiva upplevelser av stödformen är att studiehandledarna inte bara förklarar ämnesord och ämnesinnehåll på elevernas modersmål. De agerar ofta som all- mänt stöd som hjälper eleverna med studietekniken och med att för- bereda eleverna för muntliga redovisningar och skriftliga prov. I den bemärkelsen blir deras roll mycket bredare och närmar sig vad som skulle kunna karaktäriseras som studiecoacher. I betänkandets kapi- tel 7 redovisade utredningen uppgifterna om att även elever födda i i relativt stor utsträckning ingår i gruppen som får studie- handledning. Eftersom det råder en brist på studiehandledare, under- stryker utredningen att andra personalkategorier i första hand bör ta ansvar för att stötta dessa elever och att studiehand- ledarnas främsta fokus ska vara nyanlända elever utan kunskaper i svenska språket. Modersmålsundervisning, studiehandledning och studieresultat En komplikation i sammanhanget, som det måste tas hänsyn till när effekterna ska analyseras och bedömas, är att studiehandledning har kommit att beteckna vitt skilda verksamheter i skolor. Från över- sättning av textstycken till det som ovan kallades för studiecoacher som också arbetar med elevernas studieteknik. Stödåtgärden ska vis- serligen utgå från elevens individuella förutsättningar och behov och eftersom dessa skiljer sig åt mellan eleverna, blir kanske förekomsten av variationerna ändå inte så konstig. Men som utvärderingarna ovan visar, präglas stödåtgärdens implementering av några avgörande svag- heter som sätter tesen om olika elever – olika typer av stöd, ur spel. Avsaknad av uppföljningar, kontinuerliga anpassningar och samver- kan mellan klass- och ämneslärarna och studiehandledarna samt bris- tande resurser, satsningar på studiehandledarnas kompetensutveck- ling och bristande förståelse inom lärarlaget för vad stödformen avser och är till för, är omständigheter som dikterar hur och med vilken kvalitet stödåtgärden omsätts i praktiken. Inte primärt elever- nas behov. Utredningens samlade bedömning är att studiehandledningen är ett viktigt bidrag till elevernas lärande och i förlängningen till deras studieresultat. Men på grund av organisatoriska svårigheter utnyttjas inte stödets kapacitet fullt ut. 10Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Utredningens huvudsakliga uppdrag är att kartlägga behovet av åtgär- der när det gäller undervisningen i modersmål och studiehandled- ningen på modersmål i och motsvarande skolformer. I betänkandets åtta föregående kapitel har utredningen, med utgångs- punkt i direktivet, bland annat: •kartlagt tillgången till, organisationen av samt deltagandet i moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål i grund- skolan och motsvarande skolformer och analyserat vilka faktorer som eventuellt påverkar detta •analyserat och bedömt om och hur studier i ämnet modersmål, mer än alternativa insatser, respektive studiehandledning på modersmål, förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program Dessutom har utredningen, också med utgångspunkt i direktivet, tagit del av och redovisat en del relevant nationell och internationell forskning, kartlagt såväl flickors som pojkars deltagande, i vilken utsträckning eleverna påbörjar och fullföljer studierna och analyserat och bedömt vilka konsekvenser en minskning av undervisningstiden i elevens val kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål. Vidare har utredningen, som en del av uppdraget att se över hur undervisningens kvalitet skulle kunna öka, kartlagt modersmålslärarnas och studiehand- ledarnas struktur och beskrivit möjliga kompetensutvecklingsvägar för båda yrkesgrupperna. Mot bakgrund av det som har framkommit i betänkandet lämnar utredningen i detta kapitel en rad förslag, bedömningar och Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Utredningen ska enligt direktivet beakta för- slagen i betänkandet Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gym- nasiet1 samt andra för frågan relevanta utredningar. Det finns förslag som tidigare utredningar har lämnat och som denna utredning menar bör genomföras. I vissa fall lämnar utredningen förslag som justerats i förhållande till de som lämnats tidigare. Utredningen ska enligt direktivet kartlägga och analysera under- visningen i modersmål och studiehandledningen på modersmål i och motsvarande skolformer. Utredningen är oförhind- rad att även analysera och lämna förslag som kan vara relevanta för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen har på grund av begränsad tid och resurser valt att inte närmare analysera och kartlägga behovet av åtgärder i dessa skolformer. De förslag, bedömningar och rekommendationer som utredningen lämnar i detta kapitel avser där- för, om inget annat anges, och motsvarande skolformer. Kapitlet består av fyra huvudsakliga områden: –Förslag och bedömningar om modersmålsundervisning –Förslag och bedömningar om studiehandledning på modersmålet –Bedömningar om att utveckla fjärrundervisningen i modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål –Rekommendationer om att stärka och utveckla lärarförsörjning- en i ämnet modersmål. Sammantaget syftar dessa förslag, bedömningar och rekommendatio- ner till att utveckla modersmålsundervisningen och öka deltagande- graden i densamma, samt förstärka nyanlända elevers rätt till studie- handledning på modersmål. Utredningen bedömer att dessa åtgärder i förlängningen kommer att leda till förbättrade studieresultat. Utredningen vill innan dessa redovisas ändå påpeka att skolför- fattningarna endast kan reglera formella kriterier som styr rätten till undervisningen och stödåtgärden. För att öka kvaliteten på under- visningen och studiehandledningen krävs även insatser på huvud- mannanivå. Därför är arbetet på huvudmanna- och skolledningsnivå med att se över hur modersmålsämnet, dess lärare och elever behand- las i skolan en integrerad del av alla reformer. Inställningen och atti- tyder kan inte beordras fram, men de kan odlas fram genom tydliga Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer uppdrag, omfördelning av resurser, kontinuerliga fortbildningar, interna diskussioner och kollektivt lärande. Huvudmannens och skolans inställning till ämnet modersmål och modersmålslärarnas arbets- och anställningsvillkor utgör enligt utredningens bedömning en kraftfull faktor som påverkar elevernas möjligheter till att delta i undervisningen överhuvudtaget. På samma sätt rekommenderar utredningen huvudmän och rektorer att se över de organisatoriska förutsättningarna för studiehandled- ningen på modersmålet, kontinuerligt följa upp och utvärdera och se till att verksamheten håller god kvalitet. Eftersom studiehandledningen har vunnit bred acceptans i skolan och det finns positiva erfarenheter av dess effekter, borde inte detta vara särdeles dyrt eller komplicerat. 10.1Förslag och bedömningar om modersmålsundervisning 10.1.1Ämnet modersmål ska regleras i timplanerna Utredningens förslag: Den minsta garanterade undervisnings- tiden för ämnet modersmål ska regleras i timplanerna för , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Den minsta garanterade undervisningstiden för ämnet moders- mål ska vara i och grundsärskolan och ska fördelas jämnt över de tre stadierna. Den minsta garanterade undervisningstiden för ämnet moders- mål ska vara i specialskolan och ska fördelas så att förläggs till lågstadiet och till mellansta- diet och högstadiet vardera. Den minsta garanterade undervisningstiden för ämnet moders- mål ska vara i sameskolan och ska fördelas jämnt över de två stadierna. Det ska inte vara möjligt att anordna undervisning i ämnet modersmål som språkval i och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garan- terade undervisningstiden. Som en konsekvens av förslaget upphävs huvudmannens begränsning i skyldigheten att erbjuda undervisningen i ämnet sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att reglera en rätt till modersmålsundervisning i förskoleklassen. Modersmålsundervisningen får enligt skolförordningen anordnas som språkval i och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisnings- tiden.2 Som utredningen redogör för i bl.a. kapitel 3 anordnas moders- målsundervisningen oftast utanför den garanterade undervisnings- tiden, vilket inte sällan innebär att den anordnas efter, och ibland långt efter, skoldagens slut. I forskningen som utredningen tagit del av samt i de samtal utredningen har haft med lärare, rektorer, företrädare för huvudmän, föräldrar och olika organisationer återkommer ofta samma slutsats: en av de orsaker som starkast påverkar elevernas vilja att delta, ämnets status och även likvärdigheten är att undervisningen anordnas utanför den garanterade undervisningstiden. De direkta konsekvenserna av detta är uppenbara. En undervisning som läggs efter skoldagens slut innebär trötta elever och konkurrerande fritidsaktiviteter. De indi- rekta konsekvenserna är att ämnet upplevs ligga utanför skolans egentliga verksamhet och därmed uppfattas som mindre viktigt. I skollagen anges att utbildningen inom varje skolform och inom fritidshemmet ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas.3 I Läroplanen för samt för förskoleklassen och fritids- hemmet förtydligas att en likvärdig utbildning inte innebär att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika, men väl att normerna för likvärdigheten anges genom de nationella målen.4 Att ämnet modersmål inte regleras i timplanerna innebär att om- fattningen av undervisningen varierar från skola till skola och det blir upp till huvudmannens eller rektorns bedömning i vilken omfattning undervisningen ska erbjudas. Detta är problematiskt, då eleverna undervisas enligt samma kursplan och får betyg enligt samma krite- rier, som utbildningens omfattning varierar. 25 kap. 8 § skolförordningen. 31 kap. 9 § skollagen. 4Förordning om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer bedömer att skillnader i huvudmäns och rektorers bedömning, prio- ritering och resurstillgång riskerar att sätta likvärdigheten ur spel när det gäller ämnet modersmål. har påtalat behovet av en reglering av undervisnings- tiden för ämnet modersmål, senast i myndighetens redovisning av uppdraget att ta fram förslag till stadieindelad timplan för grund- skolan. Myndigheten påpekar att: I och med en ökad styrning av hur undervisningstiden fördelas per ämne och stadium i blir det än mer aktuellt att ifrågasätta varför ett ämne inte ska beröras av den grundläggande styrning som en reglerad undervisningstid innebär. har också aktualiserats i och med att fått i uppdrag att utarbeta förslag till kursplaner och kunskapskrav för de nationella minoritetsspråken. Det arbetet försvåras av att det saknas regleringar gällande undervisningstiden. vill påtala vikten av likvärdighet för samtliga ämnen och föreslår därför en reglering av den minsta garanterade undervisningstiden i modersmåls- ämnet.5 Utredningens bedömning är att om undervisningen i ämnet moders- mål ska ges de bästa förutsättningarna behöver ämnet ingå som ett naturligt inslag i skoldagen. Ett sätt att uppnå detta syfte är att ämnet regleras i den nationella timplanen för respektive skolform. Under- visningen i ämnet modersmål kommer inte att inverka på undervis- ningen i andra ämnen och planeringen av undervisningen kommer fortsatt att behöva förhålla sig till annan undervisning vid schema- läggningen. Rektorer kommer däremot i schemaläggningen behöva förhålla sig till att modersmålsundervisningen behöver anordnas så att eleverna så långt som möjligt får sammanhållna skoldagar.6 Förslaget fyller två syften: det ena är att ämnet organisatoriskt knyts närmare den övriga undervisningen genom att det behöver organiseras under skoldagen och det andra är att elevernas rätt till en viss undervisningstid garanteras nationellt. Genom utredningens förslag, att reglera en minsta garanterad undervisningstid i ämnet modersmål, tillförsäkras de elever som deltar i undervisningen för- utsättningar för en likvärdig utbildning. 5Skolverket 2014, s. 15. 6Jfr 3 kap. 4 § skolförordningen. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Det antagande om minsta undervisningstid som ligger till grund för kunskapskraven i ämnet modersmål är 160–i års- kurs 1–6 och 80–i årskurs 7–9, vilket i sin tur bygger på antagandet att eleverna får 60 minuters undervisningstid per vecka.7 För att elever ska ges en likvärdig möjlighet att uppnå de fast- ställda kunskapskraven bör därför den garanterade undervisnings- tiden motsvara en timmes undervisning . Läsåret ska ha minst 178 skoldagar.8 Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att en timmes undervisning motsvarar 36 timmars under- visning . Utredningen föreslår därför en minsta garanterad undervisningstid för och grundsärsko- lan. För specialskolan, som har tio årskurser, föreslås den minsta garanterade undervisningstiden vara . För sameskolan, som har sex årskurser, föreslås den minsta garanterade undervisnings- tiden i ämnet modersmål vara . För tydlighetens skull bör det påpekas att förslaget om att reglera en minsta garanterad under- visningstid i ämnet modersmål i sameskolan avser modersmålsunder- visning inom ramen för ämnet modersmål och inte modersmåls- undervisning i samiska, som i sameskolan ges inom ramen för ämnet Genom att ämnet modersmål regleras i de nationella timplanerna upphör möjligheten att anordna undervisningen som språkval i och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisningstiden. Syftet med timplaner är att reglera minsta antal garanterade undervisnings- timmar som eleven ska få i ett visst ämne under respektive stadie. Är då undervisningstiden i modersmål reglerad i nämnda timplaner ska inte undervisningen i detta ämne anordnas inom ramen för språkval, elevens val eller skolans val, annat än om rektor därigenom vill anordna ytterligare modersmålsundervisning i elevens val som syftar till att fördjupa och bredda elevens kunskaper i ämnet modersmål, eller om en skola, genom en särskild profilering mot modersmåls- ämnet, vill kunna erbjuda elever mer undervisning i ämnet moders- mål än vad timplanerna garanterar. Enligt nuvarande reglering är huvudmannen endast skyldig att erbjuda modersmålsundervisning sammanlagt högst sju läsår under 83 kap. 2§ skolförordningen. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer elevens skoltid om eleven ges modersmålsundervisningen utanför den garanterade undervisningstiden.9 Denna möjlighet för huvud- mannen att begränsa elevernas deltagande i undervisningen nyttjas såvitt utredningen erfar endast i ett fåtal kommuner.10 Med utred- ningens förslag om att ämnet modersmål ska regleras i timplanerna blir det att det inte längre möjligt för huvudmannen att anordna undervisningen utanför den garanterade undervisningstiden. Som en konsekvens av utredningens förslag kommer därför den begränsning som regleras i skolförordningen att upphävas. Förslaget om att reglera ämnet modersmål i timplanerna för grund- skolan och motsvarande skolformer får som konsekvens att huvud- mannens begränsning i skyldigheten att erbjuda undervisning i sju läsår även påverkar motsvarande reglering i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan.11 Den begränsning som regleras i gymnasieförord- ningen kommer därför att upphävas. Forskning pekar på att den viktigaste faktorn för fortsatt språk- inlärning är att grundlägga kunskaperna tidigt.12 Elevdeltagandet i modersmålsundervisningen är också högst i de lägre årskurserna.13 I de allra flesta kommuner som utredningen har besökt erbjuds elever modersmålsundervisning i förskoleklassen och framför allt lärarna påpekar vikten av att undervisning sker redan från förskoleklass. Utredningens direktiv är begränsat till och motsvarande skolformer och lämnar därför frågan om åtgärder avseende förskole- klassen därhän. Utredningen anser dock att regeringen bör överväga att tydligare reglera rätten till modersmålsundervisning i förskole- klassen. 95 kap. 11 § skolförordningen. 10Se kapitel 6 i betänkandet. 114 kap. 18 § gymnasieförordningen. 12Se kapitel 4 i betänkandet. 13Se kapitel 6 och 8 i betänkandet. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 10.1.2Huvudmannens skyldighet att anordna undervisning i ämnet modersmål ska inte vara begränsad till sju läsår Utredningens förslag: Begränsningen i huvudmannens skyldig- het att erbjuda modersmålsundervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid om eleven ges modersmålsundervis- ningen utanför den garanterade undervisningstiden respektive som utökat program ska under alla förhållanden upphävas. Genom förslaget blir huvudmannen skyldig att, om övriga för- utsättningar är uppfyllda, erbjuda undervisningen i ämnet moders- mål under hela elevens skoltid. Om en elev ges modersmålsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden är huvudmannen skyldig att erbjuda eleven sådan undervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. Begränsningen gäller inte nationella minoritetsspråk eller ett nor- diskt språk och elever ska erbjudas modersmålsundervisning , om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning.14 Utredningen föreslår i föregående avsnitt att ämnet modersmål ska regleras i de nationella timplanerna för , grundsär- skolan, specialskolan och sameskolan. Som en konsekvens av att ämnet regleras i timplanerna upphör begränsningen om att erbjuda undervisning i ämnet modersmål i endast sju läsår. Utredningen anser att det är av stor vikt att huvudmännens möj- lighet att begränsa undervisningen i ämnet i sju läsår tas bort, även om regeringen väljer att inte gå vidare med förslaget om att reglera ämnet modersmål i timplanerna. Utredningen anser att regeln om att huvudmannen kan begränsa modersmålsundervisningen till sju läsår begränsar elevens möjligheter att få sammanhållen utbildning i ämnet modersmål under sin skoltid. Därmed riskerar regeln att få negativa konsekvenser för elevernas lärande, flerspråkighet och studieresultat. Dessutom ställer regeln familjer, hos de huvudmän som tillämpar den, inför svårbegripliga överväganden om när eleverna ska börja och när de ska avsluta sitt deltagande i undervisningen. 145 kap. 11 § skolförordningen. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Begränsningen omfattar sju läsår under elevens skoltid, vilket innebär att den inte är begränsad till och motsvarande skolformer, de sju läsåren sträcker sig även över gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen tas bort för såväl och motsvarande skolformer som för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 10.1.3Antalet deltagande elever ska inte begränsa huvudmannens skyldighet att anordna undervisning i ämnet modersmål Utredningens förslag: Bestämmelsen om att en huvudman är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett språk endast om minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning, ska tas bort för , grundsärskolan, sameskolan och specialskolan. Utredningens bedömning: Bestämmelsen om att det ska finnas en lämplig lärare för att huvudmannen ska vara skyldig att anordna undervisningen i ämnet modersmål, ska vara kvar. En förutsättning för att huvudmän ska vara skyldiga att anordna modersmålsundervisning är att minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning och att det finns en lämplig lärare.15 Inget hindrar huvudmän att anordna undervisningen även om färre elever än så önskar undervisningen. Från utredningens samtal med representanter för olika huvudmän framkommer dock en bild av att detta sker ytterst sällan. Snarare förefaller begränsningen om minst fem elever ha kommit att utgöra en magisk gräns för när huvudmän börjar söka efter en lärare för att undervisa i ett språk. Även forskningen visar på att kommunerna tolkar villkoret om minst fem elever som tvingande, trots att förord- ningstexten inte anger att kommunerna inte får anordna undervis- ning även vid färre antal elever.16 155 kap. 10 § skolförordningen. Kravet på minst fem elever gäller dock inte för nationella mino- ritetsspråk. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Det ska tilläggas att den aktuella regeln inte säger någonting om det minsta antalet elever som måste ingå i en undervisningsgrupp. Utredningens erfarenhet är att det inte är ovanligt att elever under- visas individuellt eller i grupper om två–tre elever, så länge det totala antalet elever som är berättigade till modersmålsundervisning i det aktuella språket i huvudmannens organisation är eller överstiger fem elever. Regeln får som konsekvens att elever vid en skolenhet som tillhör en stor huvudman i större utsträckning får tillgång till undervisning än elever vid en skolenhet som tillhör en huvudman med färre elever. Begränsningen innebär även att de elever som, i deltagarhänseende, har mindre modersmål inte får tillgång till den modersmålsunder- visning som elever med större språk får. Regeln innebär vidare att en elev kan bli av med sin pågående modersmålsundervisning om under- visningsgruppen understiger fem elever på grund av att andra elever väljer att avsluta sina studier eller att elevgruppen av andra orsaker understiger fem elever. Begränsningen om fem elevers deltagande innebär sammanfatt- ningsvis att möjligheten att delta i undervisningen blir starkt beroende av faktorer som var eleven är bosatt, hur många elever och med vilka språk som modersmål som finns i huvudmannens orga- nisation samt vilken motivation dessa andra elever har att delta i undervisningen. Eftersom regeln har en betydande inskränkande effekt på elevers möjlighet att delta i modersmålsundervisning menar utredningen att den bör tas bort. Enligt gällande reglering är huvudmannen skyldig att anordna undervisning endast om det finns en lämplig lärare. Utredningen menar att denna bestämmelse ska behållas. Att kravet på en lämplig lärare kvarstår innebär förvisso att alla elever som önskar det inte kommer att erbjudas undervisningen. Det är dock av central bety- delse att den undervisning som erbjuds är av god kvalitet. Det är därför rimligt att huvudmannen endast är skyldig att anordna under- visning om det finns en lämplig lärare. Med den föreslagna ändringen inträder huvudmannens skyldig- het att påbörja arbetet med att hitta en lämplig lärare redan när en elev önskar sådan undervisning. Genom att skyldigheten att söka efter en lämplig lärare initieras redan i samband att en elev begär undervisning i ämnet kommer, enligt utredningens bedömning, till- gången till undervisningen i ämnet modersmål att öka för de elever Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer som önskar sådan undervisning. Det innebär även att elever får en mer likvärdig tillgång till undervisning i ämnet modersmål. Utredningen bedömer att regeländringen kommer att ge incitament till huvudmän att tillmötesgå elevernas önskemål om modersmålsundervisning, oav- sett hur många elever med ett visst modersmål det råkar vara hos en viss huvudman.