sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Antagandet var att med en standar- diserad produkt skulle konkurrensen mellan AFP:erna leda till lägre kostnader och bättre kvalitet för spararna. konkurrerade AFP:er inte genom pris utan genom att erbjuda spararna gåvor (till exempel brödrostar, gym- nastikskor och cyklar). Avgifter och kostnader för spararna var höga: uppgick de till av de årliga premieinbetalningarna. Kritiker menade att kostnaderna för valfriheten, mellan leveran- törer av en i praktiken standardiserad produkt, hade blivit för höga, bland annat eftersom priskonkurrensen inte fungerade. Genom att tillåta AFP:er att erbjuda mer än en produkt antogs konkurrensen öka och kostnaderna i systemet minska. reformerades syste- met vilket ledde till att AFP:er fick rätt att erbjuda fem generations- fondsprofiler som individen kunde välja mellan. Ökningen av valmöjligheterna visade sig inte lösa grundproblemen med de höga avgifterna. För att skapa bättre konkurrens introduce- rades 2008 en auktion där de olika AFP:erna fick lämna bud. Auktions- vinnaren fick samtliga från nya sparare , men avgiftsnivån behövde även erbjudas existerande kunder. Auktionsmekanismen resulterade i lägre priser, men av spararna valde ändå att stanna hos sin ursprungliga AFP och be- talade ett högre pris än nödvändigt. I den senaste auktionen 2016 deltog endast en AFP. föreslogs en statlig AFP. Erfarenheterna från visar att trots ett standardiserat produkt- utbud och stor skillnad i pris valde många att ändå inte engagera sig. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Priskonkurrensen uteblev och marknadskrafterna lyckades inte ge individen ett attraktivt pris för en standardiserad produkt. genomförde 2008 en lagreglerad tjänstepensions- reform, auto-enrolment, som innebär att arbetsgivaren måste erbjuda arbetstagaren en tjänstepension som denne dock kan välja att avstå ifrån. Systemets finansiering är förmånligt utformad och det är där- för normalt sett rationellt av arbetstagaren att välja att ha en tjänste- pension. Förvalet är att man får en tjänstepension; individen måste alltså aktivt besluta att avstå. Det har lett till att en mycket stor del av arbetstagarna nu sparar till en tjänstepension. Andelen som aktivt avstår från att spara till en tjänstepension är cirka 5 procent.49 Valfriheten i systemet består i att arbetsgivarna kan välja vilken leverantör de vill ha. () är en leverantör finansierad av staten som måste acceptera alla arbets- givare som vill bli kunder. I övrigt konkurrerar med andra aktörer på auto-enrolment-marknaden. Genom att staten introduce- rade en lågprisaktör på marknaden har den generella prisnivån på tjänstepension fallit. De tidigare försäkringslösningarna i hade ofta stora fondtorg. Distributionen skedde via oberoende finansiella rådgivare som använde fondtorget för att sätta samman portföljer åt sina kunder. Sedan auto-enrolment-reformen infördes har marknaden gått i rikt- ning mot förenkling för kunden, vilket eliminerat behovet av rådgiv- ning och sänkt kostnaderna. Även förbud mot provisionsbaserad försäljning har spelat in. De nya leverantörerna på tjänstepensions- marknaden erbjuder betydligt enklare produkter. erbjuder inget fondtorg utan har ett förval, där av sparkapitalet ligger, samt några få valbara färdiga paketlösningar. Det finns även en kommersiell leverantör som enbart erbjuder ett förval utan valbara alternativ. I utgörs den allmänna pensionen, , av en in- komstrelaterad förmånsbestämd pension. Utöver detta finns frivil- ligt tjänstepensionssparande som erbjuds av arbetsgivare. Majorite- ten av dessa är avgiftsbestämda system och kallas 401(k)-planer. På de personliga konton som kopplas till dessa planer kan både arbets- givare och arbetstagare göra insättningar. Det finns ingen egentlig motsvarighet till kollektivavtal, utan avsättningarna sker på frivillig basis. Det vanligaste är att arbetsgivaren matchar det belopp den an- 49Department for Work and Pensions, Automatic Enrolment evaluation report 2018, 2018, s. 59 och 60. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet ställda själv sätter av. Drygt hälften av alla arbetsgivare i gör avsättningar till någon form av tjänstepension. Maximalt kan om- kring av inkomsten avsättas till detta pensionssparande. För arbetsgivarna är de avgiftsbestämda 401(k)-planerna billigare än förmånsbestämda planer. Planerna fyller en viktig roll på en för- ändrad arbetsmarknad där arbetstagarna är mer rörliga och har fler arbetsgivare. Dessutom ger de en känsla av kontroll över pensions- sparandet och möjlighet att investera en del av pensionsmedlen på kapitalmarknaden. De amerikanska 401(k)-planerna har dock kritiserats för att syste- met kräver att pensionsspararna behöver ta alltför svåra och kompli- cerade beslut: om och hur mycket pengar de ska sätta in, hur medlen ska investeras, hur de ska förhålla sig till den gamla planen när de byter jobb och hur pengar dels ska tas ut, dels förvaltas under utbetalnings- tiden.50 Fondförvaltare har också anklagats för att inte i första hand se till spararnas bästa utan snarare använda pensionsplanen som en marknads- förings- och distributionskanal för sina egna, ofta lågpresterande, fonder. Fondförvaltare tenderar att ta beslut som påverkar spararnas pension negativt; agerar inte spararna som välinformerade konsumenter genom att välja bort dessa förvaltares fonder.51 När det gäller hur administratörer av fondtorg väljer ut fonder till 401(k)-planer har dessa administratörer kritiserats för att de fonder som väljs ut presterar sämre än index, som byte av fonder på fondtorgen sällan genererar bättre avkastning eftersom urvalen tenderar att utgå från historisk avkastning. Pensionsspararnas egna investeringsstrategier tillför mycket sällan något mervärde.52 Arbetsgivare som erbjuder 401(k)-planer ska administrera planerna med enbart spararens bästa i åtanke (”solely in the interest of the participants and beneficiaries”).53 Definitionen har blivit föremål för ett stort antal rättstvister som bland annat har handlat om omotiverat höga kostnader och olämpliga investeringsupplägg. Kärnfrågan har ofta varit om planen är tillräckligt aktsam i invester- 50Coming Up Short. of 401(k) Plans, . Munnell och , 2004. 51Are 401(k) Investment Menus for Plan Participants? Pool, och , 2015. 52How Do Employers’ 401(k) Selections Affect Performance? . , . och . , 2013. 53United States Code 29 § 1104 (a) (1). Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Processerna har lett till viss självsanering med fler billiga indexfonder och andra sätt att minska kostnaderna. Kritik finns dock mot att processerna hämmar innovation och produktutveckling.54 En av de största 401(k)-planerna är statsanställdas Thrift Savings Plan (TSP) med cirka 5 miljoner sparare och över 500 miljarder US- dollar i tillgångar. Pensionsspararna i TSP kan välja mellan sex olika fonder: en generationsfond, en räntefond (statsskuldväxlar och obli- gationer utgivna av staten), en ränteindexfond (blandade obligationer), en aktieindexfond, en aktieindexfond med småbolag och en aktie- indexfond med globala bolag. Sammanfattningsvis kan konstateras att de ovan beskrivna länder- nas pensionssystem har en annorlunda konstruktion än det svenska och fungerar i en annan miljö och kultur. Det finns dock påtagliga likheter när det gäller erfarenheter om hur individer agerar, eller inte agerar, och hur rådgivningsmarknaden växer när systemet blir för komplicerat. Utredningen kan konstatera att varken information, transparens eller standardisering hjälper om produkten som säljs är för komplex för de flesta individer. till ett välfungerande premiepensionssystem Utredningens förslag: Valarkitekturen för premiepensionssyste- met ska främja att pensionssparare och pensionärer gör informerade och övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas. Utredningens bedömning: Premiepensionssystemet bör utfor- mas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genom- tänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägled- ning, är avgörande för att säkerställa att så blir fallet. Urval av fonder på det sätt som sker av försäkringsgivarna inom bland annat tjänstepensionen motverkar en del av de pro- blem som individer ställs inför vid val av fonder i premiepensions- systemet. 54401(k) Lawsuits: What Are the Causes and Consequences? och , 2018. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Skälen för utredningens förslag och bedömning Av kommittédirektiven framgår att utgångspunkten i det reforme- rade premiepensionssystemet ska vara förvalsalternativet. Vidare framgår att det förutom förvalet också fortsättningsvis ska finnas ett fondtorg för premiepension med fonder som har olika placerings- inriktning och riskprofil. ska erbjuda reell valfrihet och möjliggöra för sparare att ta eget ansvar för medlens förvaltning. Av pensionsöverenskommelsen och uppdragsbeskrivningen till över- synen av förvalsalternativet framgår att det dessutom inom ramen för förvalsalternativet ska gå att justera risken både uppåt och nedåt.55 Ikommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen konstate- ras att dagens konstruktion av fondtorget gör valsituationen svår för de flesta och riskerar att leda till irrationella val som inte gagnar spararna. Vidare framgår att staten i större utsträckning bör ta ansvar för att premiepensionssystemet är konstruerat utifrån hur männi- skor faktiskt agerar och inte utifrån hur man anser att de borde agera. Utgångspunkten i det reformerade premiepensionssystemet ska vara förvalsalternativet som ska vara en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring och inte kräva djup kunskap eller egna åtgärder från pensionsspararna. När det gäller övergången från förvalet till fondtorget framgår av direktiven att pensionssparare som väljer att placera sina premie- pensionsmedel i en eller flera fonder på fondtorget ska upplysas om att han eller hon därigenom själv tar över ansvaret för val och under- håll av val. Staten ska ta ett större ansvar än vad som görs för att den valmiljö som erbjuds är överblickbar, pålitlig och säker. Av direktiven framgår även att fonderna på fondtorget ska upp- handlas efter principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. Fonderna ska ha god kvalitet och fondutbudet ska vara av sådan om- fattning att reell valfrihet upprätthålls. En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen är att individer sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituation som pensionssparande utgör. Det är därför en central uppgift för en för- 55Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet säkringsgivare för pensionsförsäkringar att utforma en genomtänkt valarkitektur. En utgångspunkt är att även relativt små förändringar i beslutssituationen kan förenkla för individerna att fatta beslut som främjar deras, och ibland även kollektivets, välfärd utan att begränsa den egna valfriheten. Detta motsvarar så kallad libertariansk pater- nalism, förenklat puff (nudge56) eller beteendeinsatser (behavioural insights (BI)57). efter premiepensionssystemets införande kon- staterades betydande svårigheter för pensionsspararna att välja i det stora utbudet på fondtorget. I betänkandet Svårnavigerat? Premie- pensionssparande på rätt kurs argumenterade utredaren för att dela in spararna i tre kategorier: 1.De som inte kan eller vill välja. Dessa sparare ska ha förvalet. 2.De som vill, men inte kan välja. Dessa behöver ett beslutsstöd. 3.De som vill och kan välja. Dessa sparare klarar sig på fondtorget själva. Utredningen anser att de senare årens samlade erfarenheter och den sammanställning av den beteendeekonomiska forskningen som gjorts i det föregående visar att den behovsanalys som gjordes i betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs är fullt ut relevant. För att kunna fatta långsiktiga finansiella beslut om pen- sioner krävs förhållandevis djupa kunskaper och kontinuerligt enga- gemang. En rimlig utgångspunkt när det gäller vilka kunskaper som bör förutsättas för personer som väljer fonder på fondtorget är att de har förmåga att •bedöma sin individuella riskpreferens •bedöma sin förmåga att tåla förluster •bedöma vilka kunskaper och engagemang olika fonder kräver över tid •utvärdera och underhålla valen utifrån gjord portföljsammansättning. 56Nudge, Improving Decisions about Health, Wealth and Happiness, och , 2008. 57OECD, Tools and Ethics for Applied Behavioral Insights: The BASIC Toolkit, Pub- lishing, , 2019. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Många pensionssparare saknar dessa kunskaper och förmågor. Inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva sådana kunskaper eller förmågor, eller bygga ut- formningen av systemet på att spararna har sådana kunskaper eller förmågor. Erfarenheterna av systemet visar också att det i praktiken inte är möjligt att genom beslutsstöd eller finansiell ut- bildning av befolkningen tillhandahålla sådana kunskaper till en bre- dare grupp pensionssparare. De personer som inte kan sätta samman och förvalta en väldiversifierad portfölj bör alltså inte heller göra det. Än mindre bör de, direkt eller indirekt, uppmanas att göra det. Den beteendeekonomiska forskningen talar för att dessa personer bör stanna i förvalet. Beteendeekonomins slutsatser och erfarenheterna från premie- pensionssystemet visar dessutom på en betydande obalans mellan den som ställs inför att välja en finansiell produkt (pensions- spararen) och den som tillhandahåller produkten (fondförvaltaren) när det kommer till kunskaper och information. Detta torde åtmin- stone delvis ha motiverat att så gott som alla försäkringsgivare inom tjänstepensionen tillämpar ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet innebär att fonder som bedöms ha sämre förutsättningar än andra att ge god avkastning sorteras bort eller, vilket är det vanligaste, att de fonder som bedöms ha bäst förutsättningar att ge god avkastning väljs ut (se avsnitt 6.5). i ljuset av erfarenheterna från premiepen- sionen och beteendeekonomins slutsatser ser utredningen inga skäl till att staten som försäkringsgivare borde agera annorlunda. Utredningen anser att premiepensionssystemet ska utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta sam- man lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är givetvis inte möjligt att garantera att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen ska vara sådan att det så långt som möjligt blir fallet. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte kan eller vill välja fonder i stället sparar i förvalet som de som både vill och kan välja fonder själva gör det på fondtorget. Att endast sparare som har tillräcklig kunskap bör välja fonder på fondtorget innebär inte att dessa sparare lämnas utan stöd och bra verktyg för att välja fonder. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska enligt utredningens uppfattning med utgångspunkt Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik. 5.5.1Huvuddragen i en ny valmiljö Utredningens förslag: Definitionen av valarkitektur i premie- pensionssystemet ska vara den struktur av val som en pensions- sparare ställs inför samt det stöd och den information som ges när en pensionssparare väljer hur spararens pensionsmedel ska förvaltas. Valarkitekturen i premiepensionssystemet ska utformas så att förvalet är utgångspunkten för samtliga pensionssparare. För den som vill välja själv ska det i första hand finnas möjlig- het att välja risknivå. Därefter ska det finnas möjlighet att välja mellan fondkate- gorier. Slutligen ska det finnas möjlighet att välja mellan upphandlade fonder på fondtorget. Val av risknivå, fondkategori och fond på fondtorget ska före- gås av att spararen får skriftlig information om innebörden av valet. Spararen ska också skriftligen bekräfta att denne tagit del av informationen. Begäran om fondbyte ska, liksom , i första hand ske elektroniskt. Valarkitekturen ska löpande utvecklas. Den nya myndigheten ska kunna meddela närmare föreskrif- ter om valarkitekturen. Skälen för utredningens förslag Av den beteendeekonomiska forskningen framgår att ekonomiska teorier om individer som fattar rationella beslut på välfungerade marknader inte stämmer i praktiken i många branscher. Detta gäller särskilt inom pensionssparande eftersom det rör sig om komplice- rade produkter och för individen mycket långa tidshorisonter. De krav som ställs på individernas förmåga att sätta samman en effektiv och väldiversifierad investeringsportfölj överstiger också de flesta individers kunskap och intresse för detsamma. Det har också skapat Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet en rådgivningsmarknad, vilket inte var avsikten med premiepensions- systemets valfrihet. Därför behöver det införas en ändamålsenlig valarkitektur för premiepensionssystemet. Med en valarkitektur avses en logisk struk- tur av de val som en pensionssparare ställs inför när pensionsspararen ska välja hur spararens pensionsmedel ska placeras. Valarkitekturen ska även inför varje valsituation innehålla nödvändigt stöd och infor- mation om det aktuella valet. Med en svag eller ogenomtänkt valarkitektur ökar risken för att spararnas egna försök att sätta ihop en portfölj tar sin utgångspunkt i tumregler, genvägar och andra inom beteendeekonomin kända feno- men. Detta ökar i sin tur påtagligt risken för finansiella misstag som slår mot spararens pension. För detta ska spararna inte lastas – en alltför stor valmiljö med komplicerade finansiella produkter är ohan- terlig för de flesta sparare. Mot denna bakgrund anser utredningen att minst följande krav behöver ställas på en valarkitektur i premie- pensionssystemet. Förvalet ska vara utgångspunkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av valarkitekturen. Genom att förvalet är utgångspunkten konstrueras placerings- och valmiljön så att det inte krävs aktivitet eller finansiell kunskap hos spararen. Pensionssparare som väljer att lämna förvalet ska upplysas om att hen därigenom själv tar över ansvaret för val och underhåll av val. Isamband med detta behöver spararen få information, stöd och väg- ledning för sin bedömning om det är lämpligt att lämna förvalet. Det ska finnas möjlighet att välja risknivå inom ramen för statlig förvaltning utan att behöva gå ut på fondtorget. Om spararen vill lämna förvalet ska hen först få information om och ta ställning till val av risknivå. Om spararen inte enbart vill välja risknivå ska det i första hand finnas möjlighet att välja en eller flera fondkategorier som spararen kan placera sina medel i. Om spararen inte enbart vill välja kategori ska det finnas möjlig- het för spararen att placera sina medel i upphandlade fonder på fond- torget. Antalet kategorier i det tredje steget och antalet fonder inom varje kategori i det fjärde steget i valarkitekturen varierar beroende på bland annat efterfrågan hos pensionsspararna samt möjligheten att uppfylla Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet målet för premiepensionssystemet och upprätthålla principen om val- frihet. Se kapitel 10 om övergripande principer. Utredningen anser att spararen skriftligen (normalt genom elek- tronisk signering) ska bekräfta att hen tagit del av information om vad det innebär att själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att bekräftelsen krävs för att gå vidare i valprocessen bör den inte till- mätas någon vidare rättslig betydelse, men ska tjäna som ett viktigt observandum för spararen. Det ska liksom vara möjligt att välja förvalet på nytt efter att ha valt fonder på fondtorget. I den elektroniska valmiljön ska spararna i och inför varje steg ges lämpliga verktyg, stöd och information för att förenkla valen. sker den absoluta majoriteten av fondval och fondbyten () genom självbetjäningstjänster via internet. Detta beror naturligtvis främst på efterfrågan från spararna men också på att medvetet framhållit elektroniska lösningar framför pappersblanketter. Utredningen föreslår ingen ändring i dessa avseenden utan anser att huvudregeln även framgent ska vara elek- troniska förfaranden och att pappersblanketter endast ska erbjudas personer som varken kan eller kan krävas kunna använda e-tjänster. Utgångspunkten för valarkitekturen är följaktligen elektroniska lös- ningar. Den föreslagna valarkitekturen består således av fyra delar, se även figur 5.1, som presenteras för spararen i ett webb-gränssnitt i följande ordning: 2.en möjlighet att välja risk inom ramen för förvalet, det vill säga inom ramen för statlig förvaltning, 3.en möjlighet att välja kategori och 4.ett fondtorg med upphandlade fonder. Både förval, val av risknivå och fondtorg är befintliga delar av dagens premiepensionssystem. Dagens förval AP7 Såfa är en generations- fond som består av byggstensfonderna AP7 Aktie och AP7 Ränta. Val av risknivå utgörs av de tre fondportföljerna, de så kallade riskprofilerna, AP7 Offensiv, AP7 Balanserad och AP7 För- siktig som innehåller andra kombinationer av byggstensfonderna än Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet förvalet och därmed ger en annan risknivå. Utformningen av förvalet behandlas inom ramen för översynen av förvalsalternativet.58 De över- gripande principerna för upphandlingen av fonder till fondtorget och regelverket för detsamma behandlas i kapitel 10 och 11. Kategorierna är alltså det steg i den föreslagna valarkitekturen som inte finns i dagens premiepensionssystem. Val av kategori innebär att spararen tar ställning till vilken eller vilka kategorier av fonder hen vill placera sina medel i, men inte i vilka enskilda fonder. Kategorierna skulle exempelvis kunna utformas genom upphandlade indexfonder. Den exakta utformningen av kategorierna bör dock bestämmas av den nya myndigheten. En utgångspunkt för kategoriindelningen kan till exempel vara breda och etablerade kategorier såsom aktiekategorierna global, , , /, , tillväxtmarknader samt globala småbolag samt ett antal relevanta räntekategorier. Kate- gorierna kan kallas Premiepensionens kategori globala aktier och så vidare. Kategoriindelningen bör löpande ses över, efter dels spararnas efterfrågan, dels utvecklingen på kapitalmarknaden. Detta tredje steg tillgodoser önskemål hos sparare som inte enbart vill välja risknivå utan även påverka placeringsinriktningen. I detta steg behöver spararen dock inte välja fondförvaltare. Utredningen an- ser att detta steg motiveras av att det väsentligt underlättar för spara- ren att välja mellan ett tiotal fondkategorier jämfört med hundratals fonder. Dessutom uppfylls den av utredningen föreslagna principen om valfrihet genom tolkningen av reell valfrihet som möjlighet att välja inriktning på sitt sparande genom olika placeringsinriktningar och risknivåer. Vidare vinner val av fondkategorier snarare än en- skilda fonder stöd i forskning som indikerar att det är tillgångsslag uppdelat på sektorer som förklarar den övervägande delen av utfal- lens variation och avkastning, inte enskilda fonder.59 Om spararen även vill välja leverantör av fond, det vill säga fond- förvaltare, finns möjlighet att göra det i det fjärde steget där fond- torgets samtliga upphandlade fonder erbjuds. Utredningen bedömer att storleken på kapitalet i premiepensions- systemet skapar goda förutsättningar för att utformningen av det tredje steget – möjlighet att välja kategorier – genom till exempel upphand- ling av indexfonder, kan leda till mycket låga avgifter för spararna. 58Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. 59Se till exempel The of the Swedish Premium Pension offering, , , 2017. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet