sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de bestämmelser som bl.a. och regeringen har beslutat. Med- borgarna ska genom tillsynen kunna vara förvissade om att deras in- tressen t.ex. när det gäller likvärdighet tas till vara. Det är därför centralt att tillsynen över verksamhet upprätthålls. Den statliga tillsynsverksamheten utformas utifrån kraven och målen inom olika verksamhetsområden. Genom bestämmelserna i 6 § förvaltningslagen (1986:223) och 6§ myndighetsförordningen (2007:515) är statliga myndigheter skyl- diga att samordna sin verksamhet. Detta gäller även tillsyn. När flera myndigheter utövar tillsyn över samma verksamhet är det viktigt att tillsynen samordnas. Samordning mellan tillsynsorgan är viktig både för att tillsynen ska vara effektiv och för att den tillsynspliktiga verk- samheten inte ska störas mer än nödvändigt. Det kan förekomma att flera tillsynsmyndigheter är i behov av samma eller likartade upp- gifter men att rapporteringen ser olika ut när det gäller t.ex. frekvens eller omfattning. Det kan också förekomma att statliga myndigheter vid sin tillsyn över samma verksamhet ger motstridiga men utifrån sina respektive tillsynsområden korrekta rekommendationer. Genom samordning mellan tillsynsorganen kan eventuella motstridigheter i krav på en objektsansvarig redas ut. I Rådet för styrning med kunskap samverkar nio statliga myndig- heter inom området hälso- och sjukvård och socialtjänst. Rådet ver- kar för att styrningen med kunskap är samordnad, effektiv och an- passad till huvudmännens och professionernas behov. Rådet ska även verka för att patienters och brukares synpunkter och erfarenheter be- aktas och att kommunikationen till användarna är samordnad samt samverka med myndigheter som inte ingår i rådet och med andra of- fentliga och privata aktörer. Rådet ska också vara ett forum för frågor om kunskapsutveckling, forskning och innovationer. Rådets verk- samhet regleras i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvården och . Det är angeläget att tillsynsmyndigheterna intar ett lärande för- hållningssätt till hur tillsynen kan utvecklas. På så sätt kan tillsyns- myndigheterna bidra till att utveckla den offentliga förvaltningen i övrigt. Genom att följa upp resultat och konsekvenser av tillsynen kan tillsynen användas som ett medel för att identifiera behov av ut- veckling. Tillsynen kan t.ex. hjälpa till att identifiera regler som är onödiga. Det kan också visa sig att kostnaderna för regelgivning och tillsyn är oproportionerligt stora. Vissa tillsynsmyndigheter, t.ex. Inspektionen för vård och om- sorg och arbetar med att utveckla återföringen av tillsynsresultaten till de granskade verksamheterna för att dessa och även andra verksamheter ska kunna ha nytta och lära sig av tillsynen. På så sätt kan verksamheterna utvecklas och medarbetarnas kompe- tens öka. Hur tillsynen över verksamhet är utformad kan ha stor betydelse för kommuners och landstings verksamhetsutveckling. Till- synen, eller regelverket, kan i vissa fall ha utformats eller ut- vecklats så att utvecklingen av verksamhet hindras. Regel- verket kan t.ex. vara alldeles för detaljerat. Reglerna kan också ha blivit obsoleta på grund av teknikutveckling och andra omvärldsförändringar. Tillsynen kan dock även fungera innovationsdrivande genom att den har utformats så att den ger incitament att nå ambitiösa målsätt- Inom bl.a. miljöområdet finns det flera exempel på hur regler- ingar och tillsyn har fungerat som avgörande incitament för innova- tion och effektivisering. Delegationen bör i sitt arbete ta till vara goda exempel och stödja användandet och spridningen av metoder till fler områden. Delegationen ska tillsammans med berörda myndigheter, kom- muner och landsting •analysera och redovisa hur den statliga tillsynen påverkar kommu- nal verksamhetsutveckling och identifiera och redovisa eventuella hinder för genomförande av utvecklingsinsatser inom kommuner och landsting, och •utreda och om möjligt föreslå hur den statliga tillsynen över kom- munal verksamhet kan bidra till verksamhetsutveckling. Ett nära samarbete med forskning och utvärdering Att genomförda projekt utvärderas är en förutsättning för att man i efterhand ska få kunskap om projektens kvalitet och dra lärdom om vilka arbetsprocesser och åtgärder som lett till ett förändrat arbets- sätt. Det finns dock skäl att även parallellt med genomförande av pro- jekt studera de förändringar och utvecklingsaktiviteter som sker under projektens gång. Genom att anlita forskare eller experter som följer och aktivt deltar i projekten kan övriga deltagare i projekten få kun- skap om vilka problem och möjligheter som forskarna ser utifrån sin kompetens. Genom att forskare deltar tidigt i arbetet blir det också möjligt att redan på planeringsstadiet skapa förutsättningar för bra utvärderingar, exempelvis genom tidig planering för insamling av re- levant statistik. På så sätt kan forskarna tillföra ett kritiskt perspektiv på förändrings- och utvecklingsprocesser inom ramen för projekten. Delegationen ska därför, antingen inom ramen för det egna arbe- tet eller genom att knyta till sig ett antal forskare eller experter, med ett forskningsperspektiv följa de olika projekten under genomfö- randet. För varje projekt ska det sammanställas en utvärderingsrap- port. Rapporterna ska innehålla råd och rekommendationer samt ge goda exempel på innovativa lösningar. Eventuella hinder och föränd- ringsbehov ska också redovisas. Av utvärderingen ska det framgå hur projekten påverkar välfärdstjänsternas likvärdighet och kvalitet. De utvärderingsrapporter och andra studier som framkommer under arbetet ska komma berörda aktörer till del. Delegationen ska även sammanställa och sprida information om goda exempel och verka för att särskilt goda exempel uppmärksammas. Insatserna ska bidra till en idébank för utveckling av en tillitsbaserad styrning av verksamhet. I idébanken ska det även beskrivas hur idé- erna kan omsättas i praktiken. De ersättningsmodeller som används varierar såväl mellan olika sektorer som mellan olika kommuner och landsting. Ett skäl till detta är att utgångsläget och behoven är olika. Med ersättningsmodeller av- ses i detta sammanhang inte de från staten till kommuner och lands- ting riktade bidragen för viss verksamhet eller vissa åtgärder. Hur villkoren för ersättningsmodellerna ser ut kan antas påverka hur verksamheternas innehåll utformas. Om syftet med en målba- serad ersättning är att ge den som tillhandahåller högre kvalitet mer i ersättning kan det räcka med att formulera relevanta mål för verk- samheten. Den som uppnår målen kommer att belönas enligt mo- dellen. Det skapar dock inte incitament för de aktörer som redan når målen att försöka genomföra kvalitetshöjande förändringar av verk- samheten. Det kan också vara ett problem om den ekonomiska styr- ningen är för detaljerad. En sådan modell riskerar att skapa ett oflex- ibelt system som hindrar såväl tillvaratagandet av medarbetarnas kom- petens för att utveckla verksamheten, som att med nya arbetssätt nå ökad kvalitet. Dessutom kan sådana ersättningsmodeller riskera att snedvrida verksamheten så att den frångår det övergripande målet att fördelning ska ske efter behov, vilket i sin tur bidrar till att minska den samhällsekonomiska effektiviteten. En annan aspekt kan vara att det i ersättningsmodellerna inte finns incitament för att satsa på inno- vationer som innebär en minskning av den egna produktionen, t.ex. etablering av distanslösningar baserade på avancerad teknologi och e-tjänster. Det är därför angeläget att genom en bred kartläggning in- hämta kunskap om hur ersättningsmodellerna styr välfärdens innehåll samt hur detta påverkar verksamheternas kvalitet, inriktning och möj- ligheten att utveckla verksamheterna med stöd av medarbetarnas kun- skap och kompetens och att ta till vara deras förslag till förändring för att nå högre kvalitet. Även hur ersättningsmodellerna påverkar fördel- ningen av och tillgången på välfärdstjänster utifrån ett geografiskt och socioekonomiskt perspektiv ska beaktas. •analysera och redovisa ersättningsmodellernas styrande effekter, och •undersöka på vilket sätt ersättningsmodeller tydligare kan koppla den ekonomiska ersättningen till bred och allsidig kvalitetsutveck- ling, ändamålsenlighet, samhällsekonomisk effektivitet och främ- jande av innovation och, om lämpligt, föreslå hur sådana modeller skulle kunna utformas. Skolväsendet omfattas inte av delegationens uppdrag när det gäller er- sättningsmodeller eftersom frågor om ersättning inom skolväsendet redan utreds av och skolkommis- sion. Delegationen ska, utöver att redovisa förslagens konsekvenser i en- lighet med kommittéförordningen (1998:1474), särskilt beräkna och redovisa förslagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska kon- sekvenser. Om något förslag innebär kostnadsökningar eller intäkts- minskningar för det offentliga, ska delegationen föreslå en finansi- ering. För samtliga förslag som delegationen lämnar ska den göra en analys av hur de samhällsekonomiska kostnaderna förhåller sig till den samhällsekonomiska nytta som förväntas uppnås. Delegationen ska belysa förslagens effekter på utvecklingen av före- tagandet, nyetableringen av företag och konkurrensen mellan företag. Om förslagen innebär en inskränkning av den kommunala självsty- relsen, ska delegationen utforma förslagen så att de inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål. Delegationen ska också analysera vilka konsekvenser förslagen får för kvinnor och män, flickor och pojkar samt förslagens effekter för jämställdheten. Dele- gationen ska även analysera förslagens konsekvenser för de nationella målen och lagstiftningens övergripande intentioner när det gäller lik- värdighet och fördelningen av offentliga tjänster efter behov. Konse- kvenserna ska anges enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I samband med konsekvens- analysen ska delegationen inhämta synpunkter från och . Uppdragets genomförande och redovisning av uppdraget Uppdraget ska genomföras i nära samarbete med SKL, kommuner, landsting, relevanta statliga myndigheter, berörda nationella sam- ordnare, forskningsinstitutioner, organisationer som företräder pro- fessionerna och andra relevanta aktörer. Delegationen förutsätts skapa särskilda forum för sådan samverkan. Delegationen ska också föra en dialog med Statskontoret och använda den kunskap som kom- mer fram inom ramen för Statskontorets uppdrag om statens styr- ning av offentlig sektor. I den del av uppdraget som avser ersätt- ningsmodeller ska delegationen samråda med (Fi 2015:01). Delegationen ska även hålla sig informerad om pågå- ende relevanta utredningar, bl.a. skolkommission. En refe- rensgrupp bestående av experter inom berörda verksamhetsområden och departement inom ska utses. De delar av uppdraget som avser ersättningsmodeller ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas i en slutrap- port med en sammanställning av utvärderingsrapporterna och förslag till vidare åtgärder. Slutrapporten ska lämnas . Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen (Fi 2016:03) Regeringen beslutade att inrätta en delegation med uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidareutveckla en tillitsfull styrning av och statlig verksamhet (dir. 2016:51). Delegationen får i uppdrag att bl.a. •genomföra dels projekt som syftar till att ge stöd till statliga myn- digheter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten, dels projekt som syf- tar till att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet, •organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter praktiskt söker och prövar konkreta förändringar i styrningen ut- ifrån ett tillitsperspektiv, •sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en mer tillitsbaserad styrning i den egna verksamheten, •föreslå hur bl.a. erfarenheter av idé- och verksamhetsutveckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen även efter att delegationen har avslutat sitt arbete. De återstående delarna av uppdraget en- ligt de ursprungliga direktiven ska redovisas . De nya delarna av uppdraget ska redovisas i en slutrapport . Inom ramen för regeringens tillitsreform har Statskontoret på upp- drag av regeringen lämnat tre rapporter om hur statens styrning av den statliga verksamheten kan utvecklas (Statskontoret 2016:19, 2016:20 och 2016:26). Myndigheten framhåller i rapporterna att tillits- baserad styrning endast fungerar om den omfattar hela statsförvalt- ningen, och även relationen mellan ledningen och medarbetarna inom en myndighet. Enligt Statskontoret är en stor del av de statliga myn- digheternas administration egeninitierad. Myndigheten konstaterar vidare att ett starkt ledarskap motverkar onödig administration och att ledarskapsfrågorna är viktiga för att åstadkomma en utvecklad styrning med tillit som grund. Regeringen anförde i budgetpropositionen att den avsåg att se över vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att medarbet- arnas kompetens tas tillvara i de statliga myndigheterna. Regeringen framhöll i detta sammanhang att det är viktigt att myndighetsled- ningarna verkar för en kultur som är lyhörd, både inåt och utåt, och där medarbetarna uppmuntras att tänka innovativt (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2 avsnitt 4.4). Inom de statliga myndigheterna pågår kontinuerligt ett arbete med att utveckla verksamheterna, både för att höja kvaliteten och för att förbättra den statliga servicen till medborgare och företag. Möjlighe- ten att utveckla verksamheterna varierar emellertid mellan olika myn- digheter. Regeringen ser därför ett behov av att uppmuntra och för- stärka stödet till statliga myndigheters interna arbete med att utveckla en styrning som baseras mer på tillit och förtroende för medarbet- arnas kompetens och förmåga. Tillitsdelegationens uppdrag tar i nu- läget endast sikte på att främja idé- och verksamhetsutveckling när det gäller verksamhet. Denna del av uppdraget bör därför ut- vidgas så att det även omfattar de statliga myndigheternas verksamhet. Delegationen ska mot denna bakgrund •genomföra projekt som syftar till att ge stöd till statliga myndig- heter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten, •inom ramen för projekten, och tillsammans med berörda aktörer, identifiera och analysera hinder, både inom och utanför den be- rörda myndigheten, för att genomföra utvecklingsinsatser, •identifiera områden inom myndigheternas interna verksamhet som bedöms ha särskilt stor utvecklingspotential och som t.ex. kan minska onödig administration, utveckla medarbetarskap och ledar- skap samt höja kvaliteten och effektiviteten i statliga myndigheters verksamhet, •genomföra projekt som syftar till att skapa en mer samordnad of- fentlig verksamhet, t.ex. mellan olika statliga myndigheter eller mellan statliga myndigheter och kommuner, •anlita forskare som ska följa samtliga projekt för att möjliggöra ett kritiskt perspektiv på förändrings- och utvecklingsprocesser inom ramen för projekten, •organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter praktiskt söker och prövar konkreta förändringar i styrningen ut- ifrån ett tillitsperspektiv, •sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en tillits- baserad styrning i den egna verksamheten, samt •föreslå hur erfarenheter av och goda exempel på idé- och verksam- hetsutveckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen även efter att delegationen har av- slutat sitt arbete. Statliga myndigheter ska inbjudas att medverka i de ovan angivna pro- jekten. Detta gäller särskilt sådana myndigheter som tillhandahåller medborgarnära tjänster eller har nära koppling till verk- samhet och som arbetar med utvecklings- och innovationsprojekt. Myndigheterna deltar frivilligt i projekten och dessa ska genomföras vid myndigheterna med stöd av delegationen. Målet med projekten ska vara att långsiktigt bidra till förbättrade förutsättningar för stat- liga myndigheter att styra sin verksamhet så att den kan resultera i betydande förbättringar för medarbetare, privatpersoner och företag. Fokus för uppdraget är myndigheternas interna verksamhet. Om delegationen identifierar övergripande slutsatser och goda exempel när det gäller regeringens styrning av myndigheterna, ska dock även dessa presenteras. Samverkan och förlängd tid för uppdraget Delegationen ska genomföra de nya delarna av uppdraget i samverkan med Statskontoret, som har i uppdrag att kartlägga projekt som bidrar till utvecklingen av en tillitsbaserad styrning (Fi2017/03341/SFÖ). Delegationen ska också samverka med , andra be- rörda statliga myndigheter, forskningsinstitutioner, organisationer som företräder olika yrkesgrupper och andra relevanta aktörer. Dele- gationen förutsätts skapa särskilda forum för sådan samverkan. Delegationen ska även hålla sig informerad om pågående utred- ningar som är relevanta utifrån de nya delarna av uppdraget. En särskild referensgrupp bestående av experter inom de verksam- hetsområden och delar av som berörs av de nya de- larna av uppdraget ska knytas till delegationen. Delegationen ska löpande informera (Finansde- partementet) om uppdragets genomförande. De återstående delarna av uppdraget enligt de ursprungliga direktiven ska redovisas i en rapport . De nya delarna av uppdraget ska redovisas i en slutrap- port . Delegationens uppdrag kvarstår oförändrat i de delar som inte be- handlas i dessa tilläggsdirektiv. Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen (Fi 2016:03) Regeringen beslutade att inrätta en delegation med uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidareutveckla en tillitsfull styrning av och statlig verksamhet (dir. 2016:51). Uppdraget utvidgades , då delegationen fick i uppdrag att bl.a. genomföra både projekt som syftar till att ge stöd till statliga myndigheter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten, och pro- jekt som syftar till att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet (dir. 2017:119). Uppdraget utvidgas nu ytterligare. Delegationen får i uppdrag att göra en kartläggning av och analysera introduktionsutbildningar som statliga myndigheter tillhandahåller sina anställda samt att lämna för- slag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktionsutbild- ning för statsanställda kan införas. Av förslaget ska huvuddragen av vilka delmoment utbildningen ska innehålla, formerna i stort för ut- bildningen samt vilken myndighet som ska ansvara för samordning- en av utbildningen framgå. Delegationen ska även lämna nödvändiga författningsförslag. Det utvidgade uppdrag som gavs ska redovisas . Uppdraget ska i övrigt redovisas . centrala utbildningsinsatser för statsanställda () fanns inrättat 1979– 1992. Institutet var enligt sin instruktion en central servicemyndig- het för personalutveckling inom statsverksamheten. Myndigheten skulle bl.a. fortlöpande bevaka behovet av personalutveckling i stats- förvaltningen, utveckla och tillhandahålla personalutbildning och utbildningsmaterial m.m. som efterfrågades av de statliga myndig- heterna, utarbeta förslag till regeringen på åtgärder av generell karak- tär som inte direkt motsvarades av efterfrågan hos myndigheter eller andra samt verka för att behovet av personalutbildning tillgodosågs också inom det allmänna utbildningssystemet. Verksamheten vid SIPU upphörde då regeringen bedömde att stödverksamhet av det aktuella slaget så långt som möjligt bör vara efterfrågestyrd, och att stöd som finns att köpa på marknaden av rent principiella skäl inte bör tillhandahållas av staten (prop. 1991/92:100 bilaga 8). fick flera myndigheter utbildnings- och utveck- lingsuppdrag som avsåg statligt anställda, bl.a. (1999–2005), Verket för förvaltningspolitisk utveckling (2006–2008) och för utveckling i staten (2009–2012). Därefter har olika främjande- och utvecklingsuppdrag lämnats till bl.a. Värdegrundsdelegationen när det gäller god förvaltningskultur. Att säkerställa en god statsförvaltning I Värdegrundsdelegationens slutrapport säkerställa en god stats- förvaltning, som överlämnades , föreslog delegatio- nen att alla nyanställda i staten ska få en introduktionsutbildning, i vilken de bl.a. ges kunskap om de grundläggande rättsprinciper som gäller i staten. Delegationen föreslog vidare att regeringen skulle ge en myndighet i uppdrag att ta fram ett utbildningsmaterial som kan användas både vid introduktionen av nya statsanställda och vid fort- bildning. Delegationen ansåg även att de introduktionssamtal eller introduktionsdagar som regeringen anordnar för myndighetschefer, överdirektörer, länsråd samt övriga chefer och styrelseledamöter bör vara obligatoriska. Introduktionen ansågs vara ett led i att åstadkomma en samsyn kring statsförvaltningens konstitutionella grund och de förvaltningspolitiska mål som är gemensamma för statsförvaltningen. Statskontorets uppgift att främja och samordna en god förvaltningskultur i staten Statskontoret har enligt förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret i uppgift att främja och samordna arbe- tet för en god förvaltningskultur i staten. Statskontoret genomför med anledning av detta bl.a. seminarier om den statliga värdegrunden och erbjuder myndigheterna stöd för chefer och medarbetare i staten genom workshoppar och webbutbildningar. och högskolor bedrivs forskning och utbildning in- riktad på statlig förvaltning inom bl.a. statsvetenskap och organisa- tionsteori. Exempelvis finns Förvaltningshögskolan vid , vid och forsk- ningscentrumet Score som drivs gemensamt av univer- sitet och i . för europapolitiska studier har vidare enligt för- ordningen (2008:748) med instruktion för för europapolitiska studier i uppgift att tillhandahålla utbildningar i ämnen som rör Europeiska unionen som en del av kompetensförsörjningen i den offentliga verksamheten. har haft regeringens uppdrag att ta fram kompetensutvecklingsinsatser om mänskliga rättigheter för statligt anställda. innebär uppdraget bl.a. att i nära dialog med berörda myndigheter ska inventera de behov och frågeställningar om mänskliga rättigheter som aktualiseras i respek- tive myndighets verksamhet. ska därefter utarbeta och genomföra utbildningsinsatser. Syftet med uppdraget är att berörd personal ska få förståelse för sin roll och tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna och deras innebörd. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten är långtgående. Det är myndigheterna som anställer, lönesätter, utvecklar och avvecklar sin personal utifrån gällande regelverk i form av författningar och kollek- tivavtal, och inom givna ekonomiska ramar. Myndigheterna ska enligt myndighetsförordningen (2007:515) se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställ- das kompetens och erfarenhet. Regeringens mål är en samordnad statlig arbetsgivarpolitik, som säker- ställer att kompetens finns för att nå verksamhetens mål. Målet utgår från den långtgående arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten. Arbets- givarpolitiken utvecklas i samverkan mellan myndigheterna och sam- ordnas av . För att uppnå målet måste staten vara en attraktiv och föredömlig arbetsgivare. De statliga myndigheterna ska bedriva ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning. Att de statsanställda avspeglar befolkningens sammansättning har bety- delse för legitimiteten och allmänhetens förtroende för den statliga förvaltningen. Ett respektfullt och värdigt bemötande av allmänheten är av stor vikt för förtroendet. De statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statstjänsteman (prop. 2018/19:1 utg.omr. 2 avsnitt 6). Antalet statsanställda uppgick till drygt 260 000, varav var månadsavlönade. Av dessa var , dvs.