sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — I utredningen har från vissa håll framförts uppfattningen att undantaget som avser renskötsel (nuvarande 1 § andra stycket 4 terrängkörningsförordningen) bör hållas mer allmänt så att t.ex. även renskötares jakt och fiske inkluderas. Detta ansågs inte vara lämpligt vid utformningen av den nuvarande bestämmelsen, vilken utgjorde en avvägning mellan renskötselns behov och nödvändig- heten av att skydda terrängen från skador av den ökande barmarks- körningen.49 Den skadebild som alltjämt framträder beträffande barmarkskörning (se avsnitt 7.5.3) talar för att undantaget inte bör utvidgas. Dock bör det göras ett tillägg till undantaget för att tillåta körning i samband med uppförande, rivning eller nedmontering av renskötselanläggning och inte bara underhåll av sådan anläggning. Vidare bör det vara tillräckligt att undantaget omfattar körning inför märkning, slakt eller flyttning renar, i stället för inför ”förestående” märkning, slakt eller flyttning, vilket anges i dagens terrängkörningsförordning. Ersättning för skador vid undantagskörning I utredningen har det uppkommit fråga om en reglering om ersätt- ning för skador som uppkommer vid terrängkörning som sker med stöd av en undantagsregel eller dispens. I denna fråga kan det kon- stateras att körning med stöd av en undantagsbestämmelse eller dispens inte utesluter att det kan uppstå ett skadeståndsansvar enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler för skador som vållas upp- såtligen eller av oaktsamhet, i den mån skadornas omfattning över- stiger vad som skäligen får tålas.50 (Angående behov av utredning om ersättning för skada, se avsnitt 8.13.) 1992/93:32 s. 126 ff., särskilt s. 130. Utformningen av stadgandet kom till uttryck genom förordning (1997:713) om ändring i terrängkörningsförordningen (1978:594). 50För renskötselns del, se i denna fråga t.ex. SOU 2001:101 s. 118 och 224, , Samerätt, 2004, s. 89 och , Skogsbruk och renskötsel på samma mark, ak.avh. 2017, s. 227 f. Om renskötselns förhållande till andra rättigheter, se även t.ex. , Sakrätt och renskötselrätt, i till , 2019, s. 139–152, på s. 150 ff. Förslag: Hänsynsregeln för terrängtrafikanter enligt 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen (1998:1276) ska ändras så att den gäller körning på all mark, alltså även den egna marken. Enligt 7 kap. 1 § ska var och en som utnyttjar allemans- rätten eller annars vistas i naturen visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med den. Det kan ställas fråga om detta stadgande även gäller användning av motordrivna fordon i terräng. Av kommentaren till framgår att 7 kap. 1 § gäller utövande av framför allt allemansrätten.51 I utredningen har konsta- terats att motoriserad färdsel på land inte ingår i allemansrätten. Därmed får det anses stå klart att 7 kap. 1 § inte gäller användning av motordrivet fordon i terräng. Frågan om en allmän hänsynsregel i terrängkörningslagstift- ningen var föremål för regeringens bedömning i Fjällpropositionen. Miljövårdsberedningen hade nämligen föreslagit att terrängkörnings- lagen skulle kompletteras med regler om hänsyn till naturmiljön och andra allmänna intressen. Regeringen gjorde dock en annan bedöm- ning och anförde följande skäl för sin bedömning: Enligt 36 § ter[r]ängtrafikkungörelsen skall den som färdas i terräng anpassa färdväg, hastighet och färdsätt i övrigt så att människor och djur inte störs i onödan och att skador på annans mark och växtlighet undviks. Miljövårdsberedningen anser att denna regel i stället bör tas in i terräng- körningslagen. – Terrängkörningslagen är att betrakta som en förbuds- lag. Terrängtrafikkungörelsen innehåller regler om terrängfordon, utrustning och om de särskilda trafikregler som närmare gäller vid färd med motordrivet fordon i terräng. Till trafikreglerna hör naturligt också grundläggande aktsamhetsregler. – Som har redovisats är de regler som ger möjlighet att med motorfordon färdas i terräng inte sam- lade i en författning. När det gäller hänsynen till naturen finns förutom bestämmelsen i terrängtrafikkungörelsen bestämmelser också i natur- vårdslagen. Inte heller dessa regler är tillräckliga för att avgöra vad som gäller vid körning i terräng. Körning med terrängskoter i naturen kan inte heller ske under åberopande av allemansrätten. – Eftersom regel- systemet är omfattande är det angeläget att alla de regler som gäller för terrängkörning alltid beaktas vid sådan körning. Den av Miljövårds- beredningen föreslagna ändringen, som för övrigt inte utgör en ändring i sak, bör inte genomföras. Om bestämmelsen skulle föras in i terräng- körningslagen skulle detta kunna bidra till intrycket av att den lagen 51Bertil m.fl., , suppl. 18, , s. 7:4 ff. uttömmande reglerar vad som gäller vid färd med motordrivet fordon i terrängen.52 motsvaras 36 § terrängtrafikkungörelsen av 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen (1998:1276). Utredningen instämmer i regeringens bedömning att det inte bör införas en hänsynsregel i terrängkörningslagen. I stället är det en bättre lösning att göra en ändring av 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen så att bestäm- melsen inte enbart gäller skada på annans mark, utan även egen mark. När det gäller skada på mark har bestämmelsen betydelse framför allt i fråga om barmarkskörning. Med den ändring som föreslås skulle bestämmelsen stämma bättre överens med det generella för- budet för terrängkörning på barmark. Det finns även från andra all- männa synpunkter skäl att kräva att en terrängtrafikant anpassar sin färdväg och hastighet samt sitt färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skada på mark eller växtlighet undviks. Det finns ett allmänt intresse av att mark inte skadas. När det gäller skyddsvärda naturvärden är det ju utan betydelse på vems mark ett fordon förs. Den sakliga ändringen sker genom att ordet ”annans” utgår. Brott mot 2 kap. 1 § fjärde stycket trafikförordningen är straff- sanktionerat i form av penningböter enligt 14 kap. 3 och 6 §§ samma förordning. 8.4.3Särskilt om isbelagda vattenområden Bedömning: Terrängbegreppet ska även fortsättningsvis omfatta isbelagda vattenområden. Isbelagda vattenområden betraktas som terräng. Det kan emellertid övervägas om terrängbegreppet alltjämt bör innefatta isbelagda vattenområden. En färd på is kan inte skada underlaget på samma sätt som färd på mark. ska regelverk som gäller motor- driven färd, t.ex. lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott och 1995/96:226 s. 31 f. trafikförordningen (1998:1276), kunna tillämpas på motordriven färd på is. Det är inte lämpligt med ett terrängbegrepp som i alltför hög grad skiljer sig mellan olika lagstiftningsområden. Därför bör terrängbegreppet för terrängkörningslagens del även fortsättnings- vis omfatta isbelagda vattenområden. Sådana områden kan dock inte betraktas som barmark. Eftersom motordriven färd på is därmed inte kan anses vara färd på barmark, kan färd på is – liksom i nuvar- ande terrängkörningslag – inte omfattas av ett generellt förbud mot barmarkskörning. (Terrängbegreppet behandlas vidare i avsnitt 8.4.4.) Allemansrätten och fastighetsägarens medgivande Frågan om fastighetsägarens eller vattenrättsinnehavarens med- givande krävs för motordriven färd på isbelagt vattenområden beror på om sådan färd, som inte utgör en överträdelse av annat regelverk, generellt bör anses omfattas av allemansrätten. Den nuvarande terrängkörningslagen har medgett motortrafik på is. Lagen har emellertid inte reglerat allemansrättsliga frågor. Avsak- naden av bestämmelser för färd på is i lagen kan därför inte ge någon ledning i frågan om sådan färd är allemansrättsligt tillåten. Vad som allemansrättsligt gäller för motordriven färd på isbelagda vattenområden är mycket sparsamt behandlat i inhemska rättskällor. Inte heller har det i övrigt framkommit några uppgifter som kan ge någon närmare förståelse för vad som gäller sedvanerättsligt (dvs. hur pass öppet, känt, utbrett och varaktigt företeelsen har utövats samt om den har uppfattats som nödvändig, jfr avsnitt 6.4). Det är alltså inte lika tydligt vad som gäller för motordriven färd på is som på land. En särskild svårighet uppstår vid tolkningen av allemansrätten på isbelagda vattenområden eftersom allemansrätten på vatten anses vara mer omfattande än på land (se avsnitt 6.2.1). Det är allmänt sett svårt att tänka sig varför isbelagt vattenområde skulle behandlas annorlunda än vatten i allemansrättsligt hänseende. har isbelagt vattenområde betecknats som terräng. En rad uttalanden i den juridiska litteraturen har helt generellt angett t.ex. att allemansrätten inte är motoriserad, att den inte omfattar motorfordon i terräng, att den inte tillåter motorfordon i naturen eller ett motoriserat friluftsliv (se avsnitt 6.2.6). Dessa helt allmänna uttalanden har inte gett uttryck för om de även omfattar t.ex. isbelagda vattenområden. Att terrängbegreppet omfattar även sådana områden kan inte heller anses vara så allmänt känt att generella uttalanden om vad som gäller för terräng självklart även gäller is. Det står klart att straffstadgandet tagande av olovlig väg inte omfattar färd på is, liksom det heller inte omfattar färd på vatten. har mot denna bakgrund mer specifikt uttalat sig om is och förklarat att det finns stora möjligheter för allmänheten att röra sig på is.53 I vilket fall som helst kan det ur ett alle- mansrättsligt perspektiv inte finnas någon rätt till mer störande trafik på is. I har det ansetts att det tillhör den allmänna nyttjande- rätten att köra på isbelagt vattenområde. Det är också uttalat i den finska vattenlagen att det finns en rätt att färdas på is över vattendrag (se avsnitt 4.1.3 och 6.2.1). Det finns en betydande grad av osäkerhet om vad som allemans- rättsligt gäller för motordriven färd på isbelagda vattenområden i . Till skillnad från vad som gäller på land kan det inte uteslutas att allemansrätten på is omfattar motordriven färd. Ett generellt krav på fastighetsägarens medgivande för sådan färd skulle därför i vissa fall kunna utgöra en begränsning av vad som är allemansrättsligt tillåtet. Därtill kommer den mer praktiska aspekten att utredning om vem som innehar ett visst vattenområde är mer svår- utrett än vad som gäller för fastigheter med endast markområden. Mot denna samlade bakgrund kan utredningen inte uttala något generellt förtydligande i frågan om fastighetsägarens medgivande krävs vid motordriven färd på is, trots att is ingår i terrängbegreppet. Det bör dock betonas att dessa överväganden inte innebär att fastig- 53Bertil , Allemansrätten – Vad säger lagen?, 2004, s. 49. hetsägarens medgivande inte kan krävas i vart fall för mer störande trafik på is. Dessutom kan bestämmelser i t.ex. trafikförordningen, rennäringslagen (1971:437) och även i få betydelse för vad som är en acceptabel körning med motordrivet fordon (se vidare nedan). I grunden krävs att föraren tar stor hänsyn till omgivningen, inte minst sådan renskötsel som kan förekomma i området. Vad som har framkommit i övrigt om viss färd på is Snöskoter- och bilkörning på is är vanligt förekommande eftersom isen ofta erbjuder en lämplig färdväg. Även nöjeskörning före- kommer på is. I utredningen har kommit fram uppgifter om att snöskoterkörning på isar uppfattas som störande och att körningen också kan hindra förflyttning av renar över isbelagda sjöar. Vidare har det framförts att nuvarande jaktlagstiftning är opraktisk på så vis att jägare behöver dispens för att färdas med vapen vid färd med motor- drivet fordon i terräng i form av is, men däremot inte på vatten.54 Dagens terrängkörningslag, vilken alltså inte förbjuder motor- driven färd på is, kompletteras av annan reglering. Regler för körning på is kan tas in i lokala trafikföreskrifter, t.ex. vad gäller isar som brukar användas av många människor för skridskoåkning eller vinter- mete. Upplogade s.k. vintervägar, vilka underhålls av väghållare, räknas inte som terräng. Här gäller samma regler som för övrig vägtrafik.55 Ett inrättande av en särskild vinterväg prövas av efter samråd med länsstyrelsen.56 I fråga om störning och hindrande av ren finns bestämmelser i rennäringslagen. Till böter döms den som med uppsåt eller av oakt- samhet t.ex. stänger av fastställd eller annars gällande flyttningsväg för renar eller vidtar åtgärder på eller invid vägen så att dess fram- komlighet väsentligt försämras, 94 §. Jakt med hjälp av motordrivet fordon i terräng har begränsats med hänsyn till att villebråd inte bör hetsas vid jakt och att jägaren inte ska kunna bl.a. spåra och genskjuta villebråd med motorfordon. I grunden är syftet att människan inte ska ha ett för stort tekniskt 54Jfr 31 § jaktlagen (1987:259) och 20–23 §§ jaktförordningen (1987:905). 55Ingemar , Allt om allemansrätten, 2008, s. 27. 56Se 22 och 24 §§ väglagen (1971:948). Om samrådsförfarande med bl.a. berörda enskilda finns reglerat i 14 b–15 c §§ väglagen samt i 3 kap. 4–9 §§ vägförordningen (2012:707). försprång i förhållande till villebrådet. Samma överväganden bör gälla i förhållande till villebråd som har tagit sig ut på is. Även om regelverket möjligen i vissa situationer kan tänkas få omotiverade konsekvenser för själva transporten av jägare med vapen kan inte detta utgöra skäl för en ändring av regelverket, vilket i grunden får anses ha ett djurskyddande ändamål. Förslag: Terräng ska i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafik- definitioner definieras som ett område, som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten. Begreppet terräng definieras i 2 § förordningen (2001:651) om väg- trafikdefinitioner som ”Ett område som inte är väg”. Även om de flesta delar uppfattningen att med terräng avses skog, fjäll, myr, ängs- och hagmarker och isområde så är terrängbegreppet sett ur ett legalt perspektiv mycket vidsträckt och faktiskt också otydligt. till ordalydelsen omfattas även öppet vatten, trots att i stort sett ingen anser att öppet vatten skulle vara terräng. Terrängbegreppet behandlades i förarbetena till införandet av ny vägtrafiklagstiftning där Lagrådet uttalade följande angående lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott: Enligt 1 § första stycket i lagens gällande lydelse kan ansvar för vårds- löshet i trafik ådömas vägtrafikant. I det remitterade förslaget utsträckes stadgandet att gälla även den som i terräng för motordrivet fordon. Innebörden av uttrycket ”terräng” är ej alldeles klar. Vad som skall regleras genom den blivande terrängtrafikkungörelsen och vad som skall ingå under begreppet terrängfordon är uppenbarligen främst trafiken på obanade naturområden och fordon lämpade att framföras på sådana områden. Detta går också väl samman med vad som enligt allmänt språk- bruk åsyftas med terräng. Å andra sidan uttalar departementschefen att uttrycket terräng använts som beteckning på område som ej är att anse som väg. Enligt sistnämnda uttalande skall alltså som trafik i terräng anses bl.a. framförande av en skördetröska på en åker, av en självgående motorgräsklippare på en gräsmatta i en park och av en lasttruck på ett verkstadsgolv. I sak finns intet att erinra mot att straffbestämmelsen utsträckes att omfatta ovarsamhet vid framförande i situationer som antytts. Samtliga nu åsyftade lokaliteter kan dock knappast enligt van- ligt språkbruk omfattas av uttrycket ”terräng”. Det förordas därför att i 1 § första stycket orden ”i terräng” utbytes mot uttrycket ”annorstädes än på väg”.57 Dagens terrängkörningslagstiftning uppfattas av flera skäl som otydlig. En del av otydligheten ligger i att terrängbegreppet inte är avgränsat och att det uppstår tveksamheter om vad som egentligen är terräng. Det gäller t.ex. i fråga om isbelagda vattenområden där man får söka i framför allt juridisk litteratur för att få stöd för att isbelagda vatten- områden är terräng. Det kan dock konstateras att terrängbegreppet som sådant är sparsamt behandlat av såväl rättsvetenskapen som lagstiftaren. Bedömningen är att terrängbegreppet behöver avgränsas och för- tydligas. Utredningen föreslår därför att definitionen av begreppet terräng ska ändras till att vara ett område, som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten. Med denna definition undantas även s.k. isvägar från terrängbegreppet. 8.4.5Definition av snötäckt mark Förslag: Snötäckt mark ska i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner definieras som mark som är täckt av ett snölager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning. Vad som avses med barmark eller snötäckt mark vållar i de flesta situationer inte några problem. Med ett generellt förbud för bar- markskörning med motordrivet fordon i terräng uppstår dock ett behov av att fastslå vad som är det ena eller det andra, dvs. vad är barmark och vad menas med snötäckt mark. Det beror på att mark som täcks av endast ett tunt snölager i princip löper lika stor risk att skadas av körning med motordrivet fordon som mark som inte är snötäckt. I terrängkörningslagens ursprungliga förarbeten anförde före- dragande departementschefen följande: Med körning på barmark avser arbetsgruppen all körning där fordonet får kontakt med marken. Det innebär att körning bör betraktas som 57Lagrådets yttrande om terrängbegreppet i prop. 1972:137 s. 30. barmarkskörning i sådana fall då snötäcket är så tunt eller löst att det inte skiljer fordonets drivanordningar från marken och alltså inte skyddar marken för skaderisker.58 Med hänvisning till det ovan citerade förarbetsuttalande har Natur- vårdsverket konstaterat i sin handbok att när snödjupet är så litet eller snön så lös att fordonet kommer i kontakt med marken, räknas körningen därmed som barmarkskörning.59 Behovet av att kunna definiera begreppen barmark och snötäckt mark gör sig särskilt gällande i straffrättsligt hänseende. För att kunna lagföra någon för otillåten barmarkskörning på grund av att snötäcket varit så tunt eller löst att fordonets drivanordningar kommit i kontakt med marken måste begreppet snötäckt mark få en legal definition. I konsekvens med vad som sagts i förarbetena och Natur- vårdsverkets handbok föreslår utredningen att snötäckt mark defi- nieras till mark som är täckt av ett snölager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning. Om inte snötäcket upp- fyller dessa krav är det alltså fråga om barmark. 8.4.6Betydelsen av dom om vattenskoterförordningen för terrängkörning Bedömning: Terrängkörningslagstiftningen kommer inte i kon- flikt med motiven för dom om den svenska vattenskoterförordningen. dom om den svenska vattenskoterförordningen dom och , C-142/05, EU:C:2009:336, handlade om den svenska förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter.60 Enligt förordningen får vatten- skotrar sammanfattningsvis användas endast i allmänna farleder och i vattenområden som har anvisat genom föreskrifter. Förordningen anger att föreskrifter ska meddelas för vattenområden 1975/76:67 s. 35. 59Naturvårdsverkets handbok , 2005:1, utgåva 1 s. 18. 60Förordningen genomgick ändringar , se förordning (2004:607) om ändring i vatten- skoterförordningen (1993:1053). som uppfyller vissa angivna krav. för den vatten- skoterkörning som aktualiserades i målet, efter det att ändringarna i vattenskoterförordningen trätt i kraft, hade det inte meddelats några föreskrifter som anvisade områden där vatten- skotrar fick användas. konstaterade i huvudsak att nationella bestäm- melser som begränsar varors användning utgör ett hinder för varors tillträde till den nationella marknaden. Om inte bestämmelserna är motiverade av intresset av att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter eller av tvingande krav av allmänintresse kan bestämmelserna få verkan som en kvantitativ importrestriktion, vilket är förbjudet enligt . För att vara godtagbara måste de nationella bestämmelserna vara ägnade att säkerställa att det efter- strävade målet uppnås. Bestämmelserna får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Att vattenskoterförordningen medgav vattenskoterkörning i om- råden som anvisat innebar enligt att ett allmänt förbud mot användning av vattenskotrar utanför de all- männa farlederna gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet att skydda miljön. Lagstiftningen kunde därför anses propor- tionerlig endast under förutsättning att behöriga nationella myndig- heter är skyldiga att vidta sådana genomförandeåtgärder, att myn- digheterna faktiskt har utövat denna behörighet, att de anvisat de vattenområden som uppfyller kraven enligt vattenskoterförord- ningen och att sådana åtgärder har vidtagits inom rimlig tid från det att förordningen trädde i kraft. Innebörden av dom får alltså sammanfattnings- vis anses vara att en lagstiftning, vilken av miljöhänsyn förbjuder användningen av en vara utom i vissa områden, utgör ett otillåtet hinder mot varans fria rörlighet om lagstiftningen ger en myndighet möjlighet att utvidga de områden där varan kan användas, men inte kräver att myndigheten meddelar sådana föreskrifter. Vidare ska också myndigheten ha utövat behörigheten att utvidga användningsområdena för varan inom rimlig tid från det att lag- stiftningen trätt i kraft.61 61EU-domstolens dom har kommenterats bl.a. av , Vattenskotrar efter EG-dom 2009, SvJT 2009 s. 791–800. Jfr också dom , C-433/95, EU:C:2010:184. Den nuvarande terrängkörningslagen, vilken har haft ett miljöskydd- ande syfte, kan inte sägas ha haft så långtgående inskränkningar i användningen av terrängmotorfordon som vattenskoterförordningen har gällande vattenskotrar. Bortsett från att kommuner och läns- styrelser har kunnat utvidga förbud mot terrängkörning i olika om- råden, så har lagstiftningen i sig förutsatt att terrängkörning faktiskt kan ske på barmark för skogs- och jordbruksändamål och för en rad andra ändamål, på is samt i väl snötäckt terräng utanför jord- och skogsbruksområden. Lagstiftningen har alltså inte inskränkt sig till att förbjuda körning utanför vissa angivna områden och i övrigt endast tillåta körning i områden som pekas ut genom myndighetsföreskrifter. En ny terrängkörningslag föreslås inte innebära några större för- ändringar i dessa hänseenden. Enligt utredningens bedömning ger förslaget på en ny terrängkörningslag så stora möjligheter till använd- ning av olika terrängmotorfordon att det inte kan jämföras med de förhållanden som gällde för vattenskoterförordningen i EU-dom- stolens dom. 8.5Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda Många leder eller spår för snöskoterkörning anläggs av snöskoter- klubbar eller av enskilda utan någon organisatorisk tillhörighet. I det senare fallet är det ofta fråga om att man ”i byn” drar snöskoterspår en och samma sträckning år och att det har acceptans av lokalinnevånarna. Det förekommer också att kommunen beslutat om allmänna skoterleder, men där driften av lederna överlåtits till lokala skoterklubbar. Förhållandena i landet skiljer sig åt när det gäller behoven av att reglera snöskoterkörning. De skiljer sig även åt inom län och till och med inom kommuner. Utredningen har besökt områden där kom- munen reglerat snöskoterkörning med ledsystem och särskilda om- råden. Det kan konstateras att det finns olika lösningar. Detta beror på skiftande lokala behov. I de statliga regleringsområdena är det en länsstyrelse som har ansvar för de allmänna skoterlederna. kan dock inte meddela lokala trafikföreskrifter om t.ex. hastighetsbegränsning på allmänna skoterleder inom ett regleringsområde, utan sådan reglering måste ske genom kommunen. kan dock som skoterled- hållare föreskriva vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på en allmän skoterled, 8 § tredje stycket terräng- körningsförordningen (1978:594). Förslag: Staten genom länsstyrelserna ska ha fortsatt ansvar för anläggande och underhåll av allmänna skoterleder i de statliga regleringsområdena. En ändring ska göras i trafikförordningen (1998:1276) så att kan meddela lokala trafikföre- skrifter i ett regleringsområde.