sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Det faktum att försörjningstrygghet inte ingår eller omnämns i materielförsörjningsprinciperna måste rimligen tolkas som att det var statsmakternas intentioner att detta inte skulle påverka valet av lösning. Utredningen konstaterar att dessa förutsättningar har förändrats och bör komma till uttryck i det kommande arbetet. 32Försvarsberedningen Ds 2019:8 Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret. 2019/20:1 Budgetpropositionen . 9.4.3Fokusera forskningen och det svenska arbetet inom Europeiska försvarsfonden Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag till Försvarsmakten att fokusera en större del av forskningen kring hur krigsförbandens uthållighet och försörjningstrygghet, inklusive robust logistik, kan förbättras. Vidare kan arbetet inom den Europeiska försvarsfonden fokuseras mot frågor som kan öka försörjningstryggheten, exempelvis additiv tillverkning och arbeten kring olika lagringsmöjligheter. Utredningen noterar att Försvarsmakten arbetar löpande med övriga försvarsmyndigheter och med att forma arbetet inom den Europeiska försvarsfonden och där rekommenderat ett antal områden. Vilken materiel Försvarsmakten behöver ha tillgång till baserar sig på en långsiktig kunskapsuppbyggnad genom bl.a. studier, forskning och teknikutveckling. betonade att Försvarsmakten bör säkerställa att forskningen och utvecklingen i högre utsträckning och mer systematiskt används i materielprocessen. Detta skulle bl.a. gynna försörjningstryggheten. Mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen i närområdet och den utveckling beskrev samt händelser som visat på samhällets sårbarhet såg regeringen ett behov av att förstärka totalförsvaret . För att upprätthålla förmågan till forskning och utveckling inom totalförsvarsområdet föreslogs anslaget 1:4 Forskning och teknikutveckling öka med fr.o.m. 2018.34 Vidare tillsköts ytterligare i budgetmotionen för 2019.35 Den förväntade tyngdpunkten för den Europeiska försvarsfonden är på förmågenivån och teknik med hög mognadsgrad bl.a. eftersom program är rättsligt kopplade till industri, konkurrens och innovation. Försvarsberedningen konstaterade att den Europeiska försvarsfonden inte kommer att kunna tillhandahålla den kunskap som är nödvändig för att möta totalförsvarets behov. Försvarsberedningen var positiv till att EU utvecklas inom försvars- och säkerhetsområdet, men konstaterade att 2017/18:1 Budgetpropositionen . 2018/19:FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. finansiella åtagande blir avsevärt i relation till Försvarsmaktens nuvarande investeringar i forskning, teknik- och materielutveckling.36 Utredningen delar dessa bedömningar och betonar att det är viktigt att nyttja försvarsfonden, då utgiftsområde 6 torde belastas med för verksamheten . Summan avser endast medlemsavgiften och kommer även behöva medel för medfinansiering till konkreta projekt inom försvarsfonden. Försvarsfonden utgör en möjlighet att stärka samarbetet med andra europeiska länder. I förlängningen skulle den kunna bidra till en ökad försörjningstrygghet genom ömsesidiga beroenden. Ett aktivt deltagande i den Europeiska försvarsfonden kan ge ett land ökat inflytande. Utredningen har erfarit att delar av svensk industri ser viss risk för att deras tillgång till den europeiska marknaden begränsas om de skulle välja att inte delta i försvarsfondens samarbeten. Utredningen vill understryka vikten av att den Europeiska försvarsfonden inte utnyttjas för att ytterligare sätta marknadskrafterna ur spel inom försvarsindustriområdet. Utredningen bedömer att en sådan utveckling bör förhindras då den bl.a. skulle riskera att försämra försörjningstryggheten i stället för att stärka den. Den av Försvarsberedningen föreslagna materielförsörjningsstrategin borde utgöra ett viktigt ingångsvärde för prioriteringarna inom forskningen och utvecklingen. Utredningen noterar att de svenska processerna för förmågeutveckling, materielförsörjning och forskning inte fullt ut är utformade för att tillvarata möjligheterna till medfinansiering och internationellt samarbete. Det innebär t.ex. att tidplanen inom svensk forsknings- och utvecklingsverksamhet inte är anpassad efter den tidplan som gäller för EU-programmen, och att samarbetspartners inte alltid söks i tidiga faser. Utredningen anser att möjligheterna till medfinansiering behöver vara en urvalsfaktor vid prioriteringar. Ett fördjupat arbete inom exempelvis den Europiska försvarsfonden i sig leder dock inte till en ökad försörjningstrygghet. Det beror i stället på hur fonden utvecklas och vilka områden väljer att fokusera på. Att utveckla teknik som medför att blir en allt intressantare samarbetspartner kan däremot bidra till att stärka försörjningstryggheten. 36Försvarsberedningen Ds 2019:8 Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025. 10 Kostnads- och konsekvensanalys Särskilda utredare ska enligt kommittéförordningen göra en konsekvensanalys beträffande de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet.1 Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. När det gäller kostnadsökningar för staten, kommuner och landsting, ska en finansiering förslås. I följande avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningen föreslår att det genomförs en rad förändringar inom området totalförsvar. Dessa förslag kommer att generera kostnader och konsekvenser framöver. Hur stora de ekonomiska konsekvenserna i slutändan blir, kommer bl.a. att bero på ambitionsnivåer i kommande utredningar, uppdrag och vägledningar. Utredningens förslag är ett underlag för den fortsatta försvarspolitiska beredningsprocessen. Enligt planeringen ska ett nytt försvarspolitiskt inriktningsbeslut fattas av 2020. Inför den nya försvarspolitiska inriktningen har regeringen aviserat anslagsförstärkningar.2 2019/20:1 Budgetpropositionen . Utredningens förslag kan komma att ge upphov till ökade kostnader för berörda företag. Hur stora dessa kostnader kan komma att bli, beror bl.a. på innehållet i föreslagna utredningar, uppdrag och vägledningar. Utredningens förslag bedöms inte i sig ge direkta ekonomiska konsekvenser för staten, utöver de av Försvarsberedningen aviserade anslagsökningarna. Eventuella samlade åtgärder som inte ryms inom de ekonomiska ramarna i budgetpropositionen , genererar tillkommande utgifter för staten. I huvudsak sker det genom anvisningar av ytterligare anslagsmedel. Konsekvenserna för statens budget blir då antingen att utgiftstaket måste höjas för de aktuella åren eller att andra utgifter inom utgiftsområdet eller inom statsbudgeten måste prioriteras ned med motsvarande belopp. Om statsbudgetens utgifter tillåts öka leder det till ett försämrat budgetsaldo om inte inkomsterna ökas i motsvarande mån. Utredningen föreslår att ett system utvecklas för att identifiera företag med totalförsvarsviktig verksamhet och involvera dessa i strukturen för en sammanhängande totalförsvarsplanering. Ändringen i sig av förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen medför att det finns möjlighet för fler myndigheter att begära upplysningar från företag. Att identifiera totalförsvarsviktiga företag kommer att medföra ökade kostnader för de berörda myndigheterna, särskilt MSB och Försvarsmakten då de bl.a. föreslås stödja myndigheterna i arbetet med hur identifieringen ska gå till samt utreda formerna för hur företagen ska lämna upplysningar. Försvarsberedningen uppskattade kostnaderna för bl.a. förslaget om ett system för totalförsvarsviktiga företag till sammanlagt 50 miljoner . Detta utgör delar av Försvarsberedningens föreslagna anslagshöjningar inom det civila försvaret fram . Utredningens förslag kan utöver förslaget om ett system för totalförsvarsviktiga företag, även ge upphov till ökade kostnader för de identifierade företagen. Det kan handla om kostnader förknippade med att krigsplacera viss personal samt åtgärder för att i övrigt ta hänsyn till totalförsvarets behov. Hur stora dessa kostnader blir, beror på vad den föreslagna utredningen om personalförsörjningen inom det civila försvaret föreslår samt effekterna av förslaget om att ska ge vägledning som syftar till bättre upphandlingar för försörjning vid höjd beredskap. Utredningens förslag om att förbättra försörjningstryggheten på , genom att regeringen ger i uppdrag till Försvarsmakten att bl.a. fokusera arbetet inom den Europeiska försvarsfonden och forskningen kring hur försörjningstrygghet ska förbättras, förväntas ge bättre förutsättningar att hantera försörjningsrisker inte minst vid höjd beredskap och ytterst krig. Om och hur stor påverkan blir på t.ex. företagens intäkter, beror på en rad faktorer bl.a. hur Försvarsmakten väljer att prioritera inom forskningen. Utredningen har inte haft i uppgift att lämna några organisationsförslag men har analyserat Försvarsberedningens förslag om ett näringslivsråd. Utredningen föreslår att det införs ett sådant råd och att det benämns , bl.a. för att betona kopplingen till totalförsvarsfrågorna. Till rådet bör ett kansli inrättas för att stödja och samordna rådets ledning och planering. Bildandet av ett näringslivsråd, inklusive dess kansli, utgör delar av Försvarsberedningens redan aviserade satsningar för att stärka det civila försvaret inom totalförsvaret –2025 och förväntas därför inte få några ytterligare ekonomiska konsekvenser. Försvarsberedningen skattar att kostnaderna för förslagen om ett system för totalförsvarsviktiga företag och bildandet av ett näringslivsråd uppgår till sammanlagt 50 miljoner –2025. Utredningen gör ingen annan bedömning men noterar att dessa satsningarna inte återfinns i Budgetpropositionen . Skulle de av Försvarsberedningen föreslagna anslagshöjningarna utebli, som förslagen genomförs, kommer det att få ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten. I första hand föreslås detta hanteras genom omfördelningar inom anslaget 2:4 Krisberedskap. I andra hand föreslås de ekonomiska konsekvenserna omhändertas genom en omfördelning inom statsbudgetens utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Förslagen och bedömningarna innebär inte några övriga konsekvenser i de avseenden som anges i 14–16 §§ kommittéförordningen. Utredningen gör bedömningen att förslagen inte i någon större utsträckning kommer att påverka kostnaderna eller intäkterna för kommuner eller landsting. Utredningen lämnar ett föreslag om att samordning med näringslivet vid höjd beredskap bör förtydligas och att åtgärderna med företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet samordnas. Vidare föreslår utredningen att de redan befintliga råden för krisberedskap och skydd mot olyckor även bör avse totalförsvar. Det föreslås ske genom en ändring av förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Förslagen antas endast rendera i mindre kostnader som kan hanteras inom ramen för den ordinarie verksamheten Förslaget om att ska ge vägledning som syftar till bättre upphandlingar för försörjning vid höjd beredskap kan komma att påverka konkurrensupphandlingar mellan företag. Detta beroende bl.a. på hur långtgående krav på leveranssäkerhet och tillgänglighet som kan komma att ställas utifrån det gällande upphandlingsregelverket i det föreslagna uppdraget. I uppdraget föreslås en vägledning om hur försörjningstrygghet och force majeure-klau- sulerna bäst utformas för att ge tillgänglighet och vilka kostnader det skulle medföra. Viktiga frågor är också om det är tillåtet enligt upphandlingsreglerna att ställa krav på beredskapsplaner och analysera möjligheterna till längre avtalstider. ger vägledning och utvecklar metoder och verktyg avseende samtliga faser av upphandlingsprocessen. För detta har myndigheten ett anslag i statsbudgeten på cirka 94 miljoner.3 Det föreslagna uppdraget till bedöms falla inom myndighetens ordinarie uppgifter och endast ge upphov till mindre kostnader, vilka bör kunna hanteras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Förslagen innebär inte några andra konsekvenser i de avseenden som anges i 14–16 §§ kommittéförordningen. 2019/20:1 Budgetpropositionen . således inte få betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, den kommunala självstyrelsen och offentlig service i olika delar av landet. Eftersom utredningens förslag exempelvis inte påverkar direktupphandlingar av väsentliga säkerhetsintressen bedöms inte små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt påverkas i förhållande till större företag. Inte heller förväntas förslagen försvåra möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, konsekvenser för den personliga integriteten eller för jämställdheten mellan män och kvinnor. Näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel 2018:64 En särskild utredare ges i uppdrag att föreslå åtgärder för näringslivets roll inom totalförsvaret. Utredaren ska vidare föreslå åtgärder för försörjningstrygghet i försvarsmaterielförsörjningen. Utredaren ska utgå från det befintliga regelverket och identifiera eventuella behov av att se över detta. Om utredaren identifierar uppenbara behov av att göra begränsade författningsändringar, står det utredaren fritt att föreslå sådana. Utredaren ska bl.a. göra följande: •Lämna förslag på åtgärder för samverkansformer och effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig. Förslagen bör inkludera möjligheter för staten att såväl ställa krav på näringslivet som att öka dess incitament att beakta totalförsvarets behov i verksamheten. •Lämna förslag på åtgärder för att stärka den försvarsmaterielrelaterade försörjningstryggheten, även och under olika förhållanden. Uppdraget ska redovisas . I försvarsbeslutet konstaterades att ”det enskilt viktigaste är att höja den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret” (prop. 2014/15:109, s. 7). Av beslutet framgår vidare att målet för det civila försvaret är att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig. Planeringen för det civila försvaret ska samordnas såväl med Försvarsmaktens försvarsplanering som med beredskapsplaneringen för fredstida krissituationer. Planeringsarbetet bör utgå från att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ska ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Strukturer och processer som används inom krisberedskapen bör så långt möjligt även användas i planeringen av det civila försvaret. Regeringen bedömer dock att det civila försvaret kräver ytterligare åtgärder som det inte har ansetts finnas behov av inom krisberedskapen. I regeringens nationella säkerhetsstrategi poängteras att förmågan att leda och styra även under omfattande påfrestningar som kan följa av kris eller krig är ett nationellt intresse. Samverkan mellan myndigheter, näringsliv och civilsamhälle är av avgörande betydelse. Regeringen har fattat beslut om ett flertal inriktningar och planeringsanvisningar till ansvariga myndigheter för att återuppta totalförsvarsplaneringen. gav regeringen för samhällsskydd och beredskap och Försvarsmakten i uppdrag att verka för att de bevakningsansvariga myndigheterna samt prioriterade landsting och kommuner har stärkt förmågan att bl.a. planera för stöd till Försvarsmakten under höjd beredskap avseende försörjning av kritiska förnödenheter, egendom och tjänster genom exempelvis avtal, lager, förfogande och ransonering. Säkerställande av försörjningstrygghet inom totalförsvaret redovisade Försvarsberedningen delrapporten – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). beredningen i bred partipolitisk enighet en rad förslag om hur totalförsvaret skulle kunna utvecklas framöver. En utökad roll för näringslivet i totalförsvaret utgör en del av dessa förslag. Försvarsberedningen konstaterar att som en följd av försvarsbesluten –2001 och 2004 upphörde i allt väsentligt planeringen för höjd beredskap och krig, dvs. Samhället har därefter genomgått stora förändringar. Det globala säkerhetspolitiska läget präglas av instabilitet och oförutsägbarhet. Utvecklingen är svårbedömd och snabb. Globaliseringen har inneburit att infrastruktursystem och försörjningsflöden av varor och tjänster har sammankopplats med andra länder i en högre utsträckning . Inom samhället finns i sin tur ett ökat ömsesidigt beroende mellan olika sektorer. De flesta områden är beroende av tillgång till el, it och elektronisk kommunikation, transportinfrastruktur, drivmedel, förnödenheter, finansiella tjänster m.m. Om det uppstår störningar inom en sektor påverkar det även andra sektorer. Flertalet av dessa områden har inte någon omfattande redundans utan förutsätter ostörda flöden för att verksamheten ska fungera. Ett ostört flöde av varor och tjänster såväl inom landet som från andra länder kommer dock troligen inte att kunna upprätthållas under krig eller krigsfara. En störning eller ett avbrott i försörjningsflöden kan således komma att påverka stora delar av samhället. Försvarsberedningen föreslår att totalförsvarsplaneringen ska dimensioneras så att ska kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris i och vårt närområde som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet . Under del av tiden och inom ramen för de tre månaderna ska planera för att riket är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium. Försvarsberedningen tar dessutom upp den osäkerhet som kan uppstå i gränslandet mellan fred och krig (gråzonsproblematik) och som ställer stora krav på beslutsfattande och agerande. Det kan bl.a. handla om att en angripare orsakar störningar i viktiga samhällsfunktioner och varuflöden. Kännedom om de befintliga regelverken måste spridas, roller och uppgifter i den fredstida krisberedskapen och i totalförsvaret måste förtydligas och övas, försvarsviljan stärkas och krismedvetenhet kompletteras med krigsmedvetenhet. Näringslivets roll inom totalförsvaret I Försvarsberedningens delrapport föreslås bl.a. att formerna för hur krigsviktiga företag i krig ska kunna leverera varor och tjänster enligt olika avtalsformer med staten ska utredas. Vid utformningen av samverkansformer och avtal mellan staten och krigsviktiga företag behöver hänsyn tas till för den inre marknaden. Begreppet krigsviktiga företag har använts tidigare. Ett företag eller en organisation utsågs som krigsviktig om dess produktion av varor eller tjänster var av stor vikt för totalförsvaret. var vid höjd beredskap skyldiga att fortsätta sin verksamhet, ibland med ändrad inriktning, för att säkra produktionen även vid krig. som tillhandhöll krigsviktig produktion i fredstid skulle fortsätta sin produktion, ofta med utökad kapacitet, även under krigsförhållanden. Försvarsberedningen föreslår också att ett nationellt näringslivsråd inrättas. Syftet är att etablera en långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån och för att möjliggöra användandet av näringslivets resurser för totalförsvarets behov. Försvarsberedningen konstaterar att ett arbete har påbörjats hos flera myndigheter på central nivå för att utreda hur näringslivet på olika sätt kan bidra med resurser för att stärka förmågan inom olika sektorer. Det finns även befintliga forum för privatoffentlig samverkan kring krisberedskap och totalförsvar inom bl.a. prioriterade försörjningsområden såsom energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, transporter och den finansiella sektorn. Det föreslagna nationella näringslivsrådet ska utgöra ett komplement till befintliga forum. Försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel Försörjningstrygghet är ett omfattande begrepp, som ofta används på olika sätt, såväl nationellt som internationellt. I ramavtalet om åtgärder för att underlätta omstrukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin mellan , , , , och (det så kallade sexnationssamarbetet) definieras det som ”en stats förmåga att garantera och erhålla garanti för tillförsel av försvarsmateriel och försvarsmaterieltjänster som är tillräcklig för att uppfylla statens åtaganden i enlighet med dess utrikes- och säkerhetspolitiska krav …”. Denna definition utgör utgångspunkten för försvarsmaterielrelaterad försörjningstrygghet i utredningen. Den försvarsmaterielrelaterade försörjningstryggheten kan omfatta ett antal olika åtgärder, från säkerhets- och handelspolitik till konkreta åtgärder för att stärka uthållighet för enskilda produkter, t.ex. lagring. Åtgärderna ska syfta till försörjningstrygghet på både kort och lång sikt. Den försvarsmaterielrelaterade försörjningstryggheten är en viktig fråga för Försvarsmakten och (). I Försvarsmaktens regleringsbrev anges att myndigheten, med stöd av , ska redovisa resultatet av myndigheternas fortsatta arbete med att ta fram ett försvarsförsörjningskoncept. Redovisningen ska särskilt belysa hur myndigheterna planerar för tillämpning av förfogandelagen (1978:262), förfogandeförordningen (1978:558) samt förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov. Därutöver har FMV som uppgift i sitt regleringsbrev att redovisa hur myndigheten använder sig av upphandlingsrättsliga möjligheter för att ställa krav på försörjningstrygghet i fråga om anskaffning av materiel och tjänster till Försvarsmakten. Rättsliga förhållanden mellan stat och näringsliv har en omfattande rättslig reglering för hur samhället ska fungera under höjd beredskap och då ytterst krig samt hur samhället ska planera och förbereda sig för sådana situationer. Statlig verksamhet ska som huvudregel bedrivas i myndighetsform. Den reglering som finns omfattar även näringslivet. För att gynna de samlade försvarsansträngningarna under höjd beredskap ger den svenska lagstiftningen t.ex. staten rätt att under vissa förutsättningar styra över resurser som finns i näringslivet. Förutsättningarna anges bl.a. i förfogandelagen där staten ges möjlighet att förfoga över privat egendom och tjänster i syfte att tillgodose totalförsvarets behov av exempelvis försörjning. Staten kan även, enligt lagen (1976:295) om skyldighet för näringsidkare att medverka vid lagring för försörjningsberedskap, begära att näringslivet upplåter lagringsutrymme för varor av vikt för totalförsvaret. Ransoneringslagen (1978:268) ger regeringen möjlighet att vidta åtgärder för att genomföra en fördelning av förnödenheter samt begränsa handel med en viss vara om den bedöms vara av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Näringslivet har även en skyldighet att delta i planeringen av totalförsvaret enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. När det gäller näringslivets roll inom totalförsvaret bedömer Försvarsberedningen att befintligt regelverk bör utgöra utgångspunkt för dialogen mellan offentliga och privata aktörer i den beredskapsplanering som ska genomföras. Försvarsberedningen utesluter dock inte att regelverket kan behöva ses över för att staten i större omfattning ska kunna ställa krav på privata aktörer att upprätthålla en viss funktionalitet i verksamheten även i krig eller vid krigsfara. Staten kan bl.a. behöva ställa krav på att privata aktörer i större utsträckning bidrar till totalförsvarets behov.