sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — konstaterar vi att utredningens förslag kommer att minska behovet av nya, ändrade och upphävda detaljplaner. […] Med dessa reformer stärks den enskildes roll, genom att fler åtgärder kan prövas direkt i bygglovet. Därtill är planbeskeden en relativt ny företeelse i svensk rätt, där erfarenhetsbasen endast är . Innan det finns fler planbesked att dra erfarenheter ifrån kan det ifrågasättas om tiden är mogen för förändringar. Mot denna bakgrund har utredningen stannat för att inte föreslå några ändringar i sak när det gäller planbeskeden, även om vi i princip anser att det finns goda skäl till att ytterligare stärka den enskildes möjligheter att skapa förutsättningar för önskvärda exploateringar. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning I civilutskottets betänkande 2014/15:CU10 anger utskottet – efter motioner om detta – att regeringen bör låta utreda hur regler som medger en privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Utskottsbetänkandet låg även till grund för det tillkännagivande som ligger till grund för våra utredningsdirektiv när det gäller privat initiativrätt (se avsnitt 2.2). Utskottet anför i betänkandet bl.a. följande (s. 23). Det svenska kommunala planmonopolet innebär att berörda fastighetsägare och byggare har mycket begränsade möjligheter att initiera och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram en nödvändig detaljplan. De ändringar som gjordes i den nya plan- och bygglag som trädde i kraft och de lagändringar som därefter har beslutats av har bl.a. syftat till att snabba upp planprocessen och underlätta kommunernas planeringsarbete. I flera utredningar har det emellertid gjorts jämförelser mellan planeringsprocessen i och i andra jämförbara länder där det svenska regelsystemet fortfarande framstår som mindre flexibelt i vissa avseenden. Utskottet anser att det därför finns skäl att pröva de möjligheter till en utveckling av regelsystemet som uppmärksammats i dessa sammanhang. En sådan fråga som tas upp i de aktuella motionerna gäller ökade möjligheter till privata initiativ till detaljplaneläggning. Som framgått ovan övervägdes möjligheten att införa bestämmelser om en privat initiativrätt i plan- och bygglagstiftningen av . Bakgrunden var bl.a. förhållandena i där den som behöver få en detaljplan upprättad har en starkare ställning, och där det även är möjligt för den enskilde att själv genomföra vissa moment i planarbetet. Några närmare överväganden om hur motsvarande regler skulle kunna utformas i den svenska plan- och bygglagstiftningen redovisades emellertid inte i utredningen. Utredaren ansåg att det visserligen fanns goda skäl att stärka den privata initiativrätten i fråga om detaljplaneläggning, men att flera av utredningens andra förslag gjorde att en sådan reform inte var lika angelägen. Utredaren syftade då bl.a. på förslag om ökade möjligheter att exploatera nya områden direkt genom bygglov utan att först upprätta en detaljplan, samt om att planbestämmelser i befintliga detaljplaner ska upphöra att gälla efter genomförandetiden. Som framgått tidigare i betänkandet kom emellertid dessa förslag sedermera inte att leda fram till någon lagändring i samband med beslut om ett antal ändringar i PBL (prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366). I civilutskottets betänkande 2016/17:CU15 kommer frågan om privat initiativrätt åter igen upp, efter motioner om detta. I betänkandet anger utskottet bl.a. att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda behovet av och förutsättningarna för att Privat initiativrätt till detaljplaneläggning införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning (dir. 2017:6) samt att motionsyrkandena bör avslås för att det pågående arbetet med frågan inte ska föregripas (a. bet. s. 33). Härefter har frågan om privat initiativrätt såvitt känt inte uttryckligen behandlats i någon utredning eller i riksdagstryck. Våra direktiv anger att vi ska analysera systemen för fysisk planering på nivå i , , och . Direktiven anger även att vi ska studera motsvarande system i och , med anledning av rapporten ’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations (, 2014, s. 39 f.). Vi har i våra tidigare betänkanden redovisat huvuddragen i de olika systemen, utifrån olika perspektiv (SOU 2017:64 s. 129 och 463 f. samt SOU 2018:46 Del 1 s. 101 ff. och 377 ff.). Även i detta slutbetänkande ska vi analysera systemen i de angivna länderna, men utifrån perspektivet privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Den internationella utblicken syftar även till att belysa den privata initiativrättens utformning i några av länderna, för att möjliggöra reflektioner kring och definition av initiativrätten, vilket behövs för förståelsen av betänkandets fortsatta kapitel 5 och 6. Vi har mot bakgrund av vad som anges i våra direktiv (se avsnitt 2.2) valt att relativt ingående beskriva den privata initiativrätten i det norska systemet, medan redogörelsen för övriga länder hålls på en översiktlig nivå. Beskrivningarna är begränsade till uppgifter som är relevanta för utredningen. Eftersom förhållandena i , , , och är av mindre betydelse för våra förslag, redovisas dessa i bilaga 6. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning är med drygt 5,2 miljoner invånare det glesast befolkade landet i efter . Landet är indelat i drygt 420 kommuner, men med pågående kommunreform strävar man mot 356 kommuner 2020. Tre fjärdedelar av befolkningen bor i tätorter, huvuddelen i de största städerna , , och . kommun har drygt 600 000 invånare medan regionen har närmare 1,3 miljoner invånare. är inte medlem i EU, men deltar i det europeiska ekonomiska samarbetet via . För att rätt förstå den privata initiativrätten måste man först få en bild av det norska plansystemet. Ansvaret för planering enligt (planog bygningsloven, som tillkom 2008) fördelas mellan regeringen, länen (fylkeskommunerna) och kommunerna. –Regeringen fastställer nationella mål och riktlinjer för den regionala och kommunala planeringen. Regeringen har också slutlig godkännanderätt om de regionala planeringsstrategierna. Det finns även möjlighet för staten att bedriva konkret planeringsverksamhet. –Länen ska utarbeta och anta den regionala planeringsstrategin liksom regionala planer, om det finns behov för sådana planer. –Kommunerna ansvarar för att utarbeta kommunala planeringsstrategier (kommunplaner, motsvarande översiktsplan) och detaljplaner (reguleringsplaner). Gemensamt för samtliga nivåer är alltså att en överordnad strategi finns för den fysiska planläggningen. Dessa strategier ska tas fram för varje mandatperiod och beskriva hur politiska mål kommer att beaktas och uppfyllas genom planläggning. Dessa strategier ska också redogöra för behovet av nya planer. 2Detta avsnitt bygger huvudsakligen på redogörelsen i SOU 2013:34 s. 146 ff. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning Källa: SOU 2018:46 Del 1 s. 103. Systemen på nationell och regional nivå samt kommunplanen har vi tidigare redovisat relativt utförligt i delbetänkandet En utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46 Del 1 s. 102 f.). Alla kommuner i ska ta fram en kommunplan som utgör det centrala styrdokumentet för utvecklingen och markanvändningen i kommunen. Detta är den övergripande kommunala planen som ska beakta nationella och regionala riktlinjer och bestämmelser. Kommunplanen består av en strategisk del (samfunnsdelen) och en arealplan (arealdelen). Den strategiska delen ska beakta långsiktiga utmaningar när det gäller miljö samt mål och strategier för kommunen som helhet. Den ska även innehålla olika utvecklingsalternativ och beskriva samhällsutvecklingen, sektorernas verksamheter och framtida markanvändningsbehov. Kommunplanens arealplan är till skillnad från den strategiska delen juridiskt bindande. Arealplanen ska täcka hela kommunen och 3Detta och följande avsnitt bygger på redogörelsen i Nordregios rapport granskning av planeringssystem – Skandinavisk detaljplanering i ett internationellt perspektiv (rapport 2013:1) av och . Privat initiativrätt till detaljplaneläggning visa sammanhanget mellan framtida samhällsutveckling och markanvändning. Särskilda arealplaner kan utarbetas för olika delar av kommunens område. Arealdelen ska även innehålla plankarta, bestämmelser och en planbeskrivning där det framgår hur de nationella målen och riktlinjerna, samt andra överordnade planer och markanvändning, beaktas. I arealdelen fastställs s.k. hänsynszoner (hensynssoner) och relaterade planbestämmelser som ligger till grund för utarbetningen av regleringsplaner (reguleringsplaner). Det kan exempelvis vara trafiksäkerhetszoner, bullerzoner eller riskzoner med särskilda krav om säkerhet eller speciella riktlinjer för miljön. En regleringsplan ska normalt upprättas vid större bygg- och anläggningsprojekt, innehållande en detaljerad plankarta med planbestämmelser och en planbeskrivning. Detaljnivån på regleringsplanen kan variera beroende på syftet med, och storleken av, planen och är således inte fastlagd i planog bygningsloven, utan kan anpassas till situationen. En regleringsplan är dock inte alltid nödvändig för att få bygglov (byggetillatelse), utan det finns flera potentiella tillvägagångssätt för att ansöka om bygglov, t.ex. via bebyggelseplaner eller direkt gentemot kommunplanen. I stadsmiljöer är det dock vanligast att bygglovet baseras på en regleringsplan. Det finns två former av regleringsplaner, dels områdesreglering (områdesregulering) som gäller vid större områden och mer omfattande stadsbyggnadsprojekt, dels detaljreglering (detaljregulering) som gäller mindre områden eller enskilda byggprojekt. Områdesreglering är kommunens redskap för att implementera kommunplanens arealdel. Om större ändringar föreslås i relation till kommunplanen måste det genomföras en konsekvensutredning. Kommunen ansvarar vanligtvis för alla delar av planprocessen vid områdesreglering men kan dock besluta om att överlåta arbetet till andra myndigheter eller privata aktörer. Detaljreglering behöver inte vara mer detaljerad än områdesreglering. Det som i första hand skiljer dem åt är att områdesreglering används av kommunen när mer detaljerad och bindande områdesbestämmelser kring markanvändningen behövs än de som finns i kommunplanens arealdel. Detaljregleringen används i större grad av privata och andra offentliga aktörer för att förbereda nya projekt. Med andra ord är en detaljreglering en konkretisering av de överordnade ramarna i områdesregleringen och/eller i kommunplanens arealdel för att underlätta för bygglov. Detaljreglering kan även ingå som Privat initiativrätt till detaljplaneläggning en del i områdesregleringen och båda planerna behandlas parallellt med varandra. Processen för att ta fram en regleringsplan I praktiken kan framtagandet av en regleringsplan generellt beskrivas som en process i fem faser: –idé och initiering –utarbetande av plan –bearbetning av plan Den första delen – idé och initiering – ingår inte i den formella planeringsprocessen. Inte heller den sista delen (genomförande) är en formell del av processen för att ta fram en regleringsplan, utan handlar snarare om bygglovsansökan och själva byggandet. Framtagandet av en regleringsplan i form av detaljreglering kan skilja sig åt mellan olika kommuner när det gäller vissa enskilda faser, exempelvis när det gäller hur politikerna involveras i processen. Följande beskrivning utgår ifrån planeringen i storstadsregionerna. Initiativ till att påbörja arbetet med en regleringsplan kan antingen komma från en privat exploatör (forslagstiller) eller från kommunen. I vissa fall kan även ansvarigt departement ta fram en statlig regleringsplan för att säkerställa statliga eller regionala intressen. Om en privat exploatör (t.ex. en byggherre) tar initiativ, tar denne aktör själv ansvar för framtagandet av planen och eventuella förstudier som måste genomföras. I detta skede, idé- och initieringsskedet, finns inte några formella riktlinjer som driver processen framåt, men kommunen har vanligtvis en informell dialog med exploatören och tillhandahåller relevant information om vilka överordnade planer exploatören bör ta hänsyn till (t.ex. kommunplan, kommundelsplan, områdesregleringar eller liknande). Privat initiativrätt till detaljplaneläggning När en privat exploatör har utarbetat en idé till regleringsplan, ska exploatören begära att få ett uppstartsmöte (oppstartsmøte) med kommunen för att diskutera förutsättningarna för att fortsätta planarbetet. Före uppstartsmötet kan kommunen ge rekommendationen att planarbetet inte ska inledas, exempelvis på grund av att kommunen måste avsluta andra pågående processer innan arbetet med en ny regleringsplan inleds. Oavsett detta har dock exploatören rätt att begära ett uppstartsmöte tillsammans med kommunen. Inför uppstartsmötet bör exploatören ta hänsyn till och förbereda material i relation till statliga planeringsriktlinjer som berörs, beskriva gällande plansituation (dvs. fylkesplan, kommunplan, kommundelsplan, områdesregleringar eller likande) och förslag till planbeteckning (kommun, stadsdel, etc.). Materialet ska även kompletteras med: –utbyggnadsområdets omfattning (uppskattning av kommersiella lokaler i kvadratmeter, antalet enheter, etc.) –förväntade problem i planen (byggnadshöjder, markanvändning, trafik, buller, etc.) –behov av bedömningar/undersökningar, t.ex. om planen omfattas av bestämmelser om konsekvensutredningar –även en planskiss kan bifogas materialet som ska behandlas vid mötet, om en sådan finns tillgänglig. Under uppstartsmötet avklaras ramarna för planförslaget utifrån det inkomna materialet. Planenheten vid kommunen informerar även om aktuella överordnade planer och vilka krav som ställs på den föreslagna planen. Målet med uppstartsmötet är att etablera en tidig kontakt mellan exploatör och kommun, samt att klara ut eventuella utmaningar för planeringen. I samband med uppstartsmöte bestäms även om ett planprogram bör upprättas och om planen kräver en konsekvensutredning. Vanligtvis erbjuder kommunerna en form av ”startpaket” till privata exploatörer som innehåller information om, och riktlinjer för, det fortsatta framtagandet av regleringsplanen. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning Efter avslutat uppstartsmöte beslutar kommunen att planeringsarbete får inledas och berörda myndigheter och intressenter informeras om att planarbetet har inletts (varsel om oppstart). De berörda myndigheterna är vanligtvis alla kommuner som direkt berörs av planen, (fylkesmannen), statliga sektorsmyndigheter, samt angränsade fastigheter och berörda grannar. Om kommunen beslutat att ett planprogram och konsekvensutredning bör utarbetas i regleringsplanen, ska förslaget till planprogram läggas ut för offentligt samråd (høring). Tidsfristen för samrådet är vanligtvis . Efter samrådsförfarandet görs en sammanställning av inkomna kommentarer som ska beaktas i det fortsätta planarbetet. Efter samrådstiden fortsätter planprocessen med att exploatören utarbetar ett mer detaljerat planförslag och genomför eventuellt utredningsarbete. När exploatören utrett och arbetat fram en plan ska den levereras till kommunen för en första officiell behandling. Det kompletta planförslaget ska innehålla: –ett brev som kort beskriver planens innehåll –kopia av meddelande om planeringsstart –kopia av alla inkomna inspel under samrådsprocessen –en översiktskarta (inklusive beskrivning av plangränser etc.) –en överordnad ledningsplan. Samtliga dessa dokument är obligatoriska om inget annat avtalats mellan exploatör och kommun. I övrigt kan gärna illustrationer bifogas planförslaget. Om det genomförts större utredningsrapporter, ska dessa bifogas och sammanfattas. När kommunen mottagit ett planförslag kan de påbörja sin officiella behandling av planförslaget (saksbehandling, 1 gangs behandling/ utleggelsevedtak). Formellt sett tar nu kommunen över ansvaret för Privat initiativrätt till detaljplaneläggning planeringen och påbörjar sin behandling av planen. Tidsfristen för behandlingen av privata regleringsplaner är (sakbehandlingstid). Om kommunen anser att planförslaget inte uppfyller de formella kraven stoppas dock tidsfristen och planförslaget skickas tillbaka till exploatören för omarbetning. Kommunen bör meddela exploatören om planförslaget uppfyller de formella kraven eller inte, därefter startar behandlingstiden . Den här delen kan ske i flera omgångar och ibland krävs det två eller flera behandlingar av planförslaget. I särskilda fall kan kommunen och exploatören förhandla om en längre tidsfrist. När planen är korrekt från formell synpunkt skriver planhandläggaren (kommunala tjänstemän) en slags rekommendation till politisk behandling i den ständiga planeringskommittén (bygningsrådet). Kommittén ska ta ställning till om planen ska läggas ut på samråd eller om den ska avvisas. När kommittén har beslutat om godkännande av planförslaget skickar kommunen ut det på samråd och offentlig remiss (høring och offentlig ettersyn). Denna fas ska säkerställa den demokratiska insynen och det medborgliga inflytandet i planeringsprocessen samt att alla berörda parter ges möjlighet att uttala sig om planen. Normalt sett skickas planen till fylkesmannen, statliga sektorsmyndigheter, samt fastighetsägare och berörda grannar. Enligt lagen bör kommunen i samband med detta arrangera minst ett informationsmöte om den pågående planprocessen, där allmänhet och sakägare ges möjlighet att kommentera planen. Tidsfristen för den offentliga remissen är minst . Efter samrådet och den offentliga remissomgången summerar kommunen de inkomna kommentarerna och eventuella invändningar från berörda sektorsmyndigheter. Kommunen tar sedan ställning till om inkomna synpunkter bör leda till förändringar av planen. Här kan exploatören kommentera synpunkter och själv föreslå ändringar. Om detta leder till större förändringar av planen, måste den skickas ut på samråd och offentlig remiss igen. När det gäller invändningar (innsigelser) från sektorsmyndigheter försöker man i den mån det går, att lösa eventuella konflikter innan Privat initiativrätt till detaljplaneläggning den går vidare till en slutgiltig behandling (slutsaksbehandling) i kommunens planeringsråd (byutviklingskomiteen). Kommunen kan välja att ta planärendet vidare för politisk behandling även om inte alla konflikter är lösta, men planen är inte rättsligt bindande förrän samtliga invändningar avklarats. Om kommunen inte kan avgöra eventuella invändningar med respektive sektorsmyndighet, kan en förhandling ske genom fylkesmannen. Om inte konflikterna kan lösas hos fylkesmannen, avgörs ärendet av ansvarigt departement. Om en invändning har löst mellan kommunen och den berörda myndigheten kan dock inte myndigheten välja att återföra sin invändning senare under planprocessen. Invändningen anses då som avklarad. Efter att planen omarbetats och hänsyn tagits till remissyttrandena påbörjar kommunens planeringsråd den slutgiltiga behandlingen av planen. ger sin inställning till beslut inför kommande beslut i kommunfullmäktige (bystyret). Efter den slutgiltiga behandlingen i kommunens planeringsråd går planen vidare för godkännande i kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige har på sig att besluta om planen ska antas eller inte. Om planen antas ska registrerade markägare, grannar och direkt berörda parter underrättas via brev. I och med detta startas även en överklagandeperiod som normalt sett har en tidsfrist . Om eventuella överklaganden inkommer ska exploatören meddelas och överklagandeärendet behandlas i kommunens planeringsråd , men det är fylkesmannen som slutligen avgör ärendet i sak. Om en åtgärd, som har stöd i en lagakraftvunnen plan som handlagts som ett privat reguleringsforslag och avser en del av planområdet som ännu inte har bebyggts, inte har satts igång senast efter att planen beslutades, ska kommunen tillse att planen är uppdaterad i nödvändig utsträckning innan bygglov ges. Sökanden svarar då för att införskaffa de upplysningar och dokumentation som behövs för kommunens bedömning. Uppföljning av plan- och bygningsloven Den plan- och bygglag som gäller i tillkom 2008. genomförs en utvärdering om lagen motsvarar intentionerna bakom lagen. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning –fungerer loven etter intensjonene? (och [red. ], 2018) diskuteras bl.a. om bestämmelserna om privata förslag till regleringsplaner är ändamålsenliga. Diskussionen i rapporten kretsar huvudsakligen om frågor som saknar betydelse sett från vårt perspektiv, men det kan noteras att utvärderingen inte ifrågasätter principen med privat planläggning. 4.4.3Något om reflektioner i doktrinen4 I svensk doktrin är det framför allt Kalbro och som gjort komparativa studier vad gäller privat initiativrätt, särskilt såvitt avser och . De framhåller att även om det i finns en reglerad privat detaljplaneläggning med en rätt för en byggherre att få en plan prövad av kommunen, är det fortfarande kommunen som bestämmer om och när en detaljplan ska upprättas och hur planen ska utformas. Även om det inte finns ett regelrätt planmonopol i , menar och att det främst är fråga om nyansskillnader länderna emellan. Den stora skillnaden ligger i stället i att i kan det vara planintressenten – och således inte endast kommunen – som ansvarar för att ta fram ett planförslag och som genomför bl.a. samråd. betonar de att i praktiken sker dock arbetet även i i nära samverkan med planintressenten. Kalbro och menar sammanfattningsvis att privat planering enligt det norska systemet inte i sig skulle innebära en alltför genomgripande förändring av det svenska systemet, men att frågor om utomståendes ansvar för olika moment i planarbetet i förhållande till myndighetsutövning i svenskt perspektiv skulle behöva genomlysas på ett grundligt sätt (jfr vidare avsnitt 5.4). 4.5Vår definition av privat initiativrätt Mot bakgrund av redogörelsen i avsnitten ovan och i bilaga 6, bör uttrycket privat initiativrätt till detaljplaneläggning kunna delas upp i huvudsakligen tre olika möjliga definitioner. 4Se Bostadsbyggande och planprocessen s. 10, Kalbro och , Kungl. Tekniska högskolan, TRITA-FOB-Rapport 2017:1. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning –För det första kan man diskutera en definition som ligger nära den initiativrätt som redan finns i PBL, dvs. i form av rätten att ansöka om planbesked. –För det andra kan man tänka sig en definition av initiativrätten som korresponderar tydligare med allmänna förvaltningsrättsliga principer om enskildas rätt att inleda ett ärende hos en förvaltningsmyndighet, men också om myndighetens rätt att ställa krav på innehållet i den enskildes framställning och att förelägga den enskilde att avhjälpa brister i framställningen (se 19 och 20 §§ FL). Liknande bestämmelser finns t.ex. på miljörättens område (se 22 kap. 1 och 2 §§ samt 19 kap. 5 § ). –För det tredje kan man tänka sig en initiativrätt med en utformning liknande den i t.ex. , dvs. en initiativrätt som snarare avser någon form av privat planläggning eller i vart fall utökade möjligheter för en planintressent att medverka i den kommunala detaljplaneläggningen. En möjlighet till privat planläggning förutsätter normalt att planintressenten också har möjlighet att inleda ett planärende (jfr den föregående punkten), i vilket kommunen förväntas ta ställning till den planläggning som planintressenten genomfört eller bidragit till. En privat initiativrätt som begränsar sig till att den enskilde har rätt att ansöka om planbesked (jfr den första punkten) är kodifierad i PBL. En sådan definition blir således inte fullt ut meningsfull i förhållande till vårt uppdrag enligt direktiven. En privat initiativrätt som innefattar en rätt för en planintressent att inleda ett planärende (jfr den andra punkten) kan i och för sig ge långtgående konsekvenser, t.ex. vad gäller FL:s tillämplighet (jfr avsnitt 5.6.2).