sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Förslag: Fyra olika schablonbelopp avseende assistansersättning ska utgå för assistans som utförs under 1.icke obekväm arbetstid av en personlig assistent som lever i hus- hållsgemenskap med den försäkrade, 2.obekväm arbetstid av en personlig assistent som lever i hus- hållsgemenskap med den försäkrade, 3.icke obekväm arbetstid av en personlig assistent som inte lever i hushållsgemenskap med den försäkrade, och 4.obekväm arbetstid av en personlig assistent som inte lever i hushållsgemenskap med den försäkrade. Med obekväm arbetstid avses –tid mellan och , –allmän helgdag, samt –, och nyårsafton. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans finns det ett schablonbelopp för assistansersättningen och det är inte differentierat på så sätt att det finns olika nivåer beroende på vissa omständigheter, utan alla assistanstimmar ersätts med samma belopp. varierar olika anordnares kostnader relativt kraf- tigt av olika skäl som vi beskrivit tidigare i detta kapitel. Vår bedöm- ning är att nuvarande schablon är för trubbig och därför inte på ett tillräckligt träffsäkert sätt kompenserar för faktiska kostnader och rimliga rörelsemarginaler. Det kan därför vara lämpligt att schablon- ersättningen differentieras i syfte att förbättra träffsäkerheten. En differentiering innebär att inte alla utförda assistanstimmar ersätts med samma belopp. I stället för en enda schablon har man två eller flera schablonbelopp. Vilken ersättning en assistansberättigad får för att köpa personlig assistans av en anordnare avgörs då utifrån vissa kriterier. Det finns en baksida med att eftersträva ökad träffsäkerhet genom att införa olika schablonbelopp och det är att differentiering lätt leder till ökad administration och till att det blir mer komplicerat för den assistansberättigade att förstå ersättningsmodellen. Det riskerar också att leda till en icke önskvärd anpassning om differentieringen ger drivkrafter att agera på sätt som inte handlar om att se till assistans- mottagarens bästa utan om att öka intäkterna. Dessa risker måste vägas mot nyttan av ökad träffsäkerhet, dvs. att ersättningen i högre grad motsvarar de faktiska kostnaderna för att utföra assistansen. I avsnitt 12.5.5 har vi analyserat ett antal tänkbara varianter av differentiering och nedan beskriver vi de förändringar vi föreslår i syfte att förbättra träffsäkerheten. Personlig assistans som utförs under obekväm arbetstid ersätts med ett särskilt schablonbelopp För att förändringar av nuvarande ersättningsmodell ska vara moti- verade är det önskvärt dels att träffsäkerheten ökar i bemärkelsen att skattemedlen används mer effektivt för att få de tjänster som efter- frågas, dels att differentieringen är administrativt hanterbar och inte skapar oönskade drivkrafter. Kostnaderna för utförandet av assistansen skiljer sig åt beroende på om den personliga assistansen tillhandahålls på obekväm arbetstid eller inte. finns en kompensation för obekväm arbetstid inbyggd Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans i schablonen som baseras på hur ofta förekommande det i genom- snitt är att assistansen utförs . Det innebär att ersätt- ningen är ”för hög” när den assistansberättigade har inga eller relativt få timmar under obekväm arbetstid och ”för låg” när assistansen i hög grad utförs på obekväm arbetstid. En risk med nuvarande ordning är att assistansmottagare som har behov av assistans på obekväm arbetstid som ligger klart över genom- snittet, betraktas som mindre attraktiva kunder och i värsta fall få svårt att hitta anordnare som vill åta sig assistansen. Anordnare med många kunder kan ha större möjligheter att bära höga kostnader för ob-ersättning för enstaka av kunder tack vare att de sannolikt även har kunder med relativt små behov av assistans under obekväm arbetstid. Risken är större att ett litet företag får problem. Det är önskvärt att hitta en effektiv metod att differentiera ersätt- ningen på. Eftersom merkostnaden för arbetskraften under obekväm arbetstid är högre – detta varierar beroende på typ av obekväm arbetstid och kollektivavtal – är det inte optimalt för träffsäkerheten att alla timmar under obe- kväm arbetstid ersätts lika, men att införa en mer finmaskig differentiering innebär ökad administration och andra nackdelar. Förutom att skillnaden mellan de båda schablonbeloppen inte exakt kan spegla alla olika varianter, så kommer även definitionen av vilka timmar som utgör obekväm arbetstid med nödvändighet inte helt att överensstämma med de timmar som faktiskt innebär ob-ersättning. Vi föreslår att regeringen ska besluta samtliga schablonbelopp, men visar nedan att en rimlig skillnad mellan de båda schablonbeloppen skulle kunna vara . Vad gäller definitionen av vilka tider som utgör obekväm arbetstid, utgår vi från vad som normalt anges om detta i nu gällande kollektivavtal. Vi bedömer att det är vardagar , , , allmänna helg- dagar samt , och nyårsafton. Vi har i avsnitt 12.5.5 undersökt olika möjligheter att hitta en ny metod att hantera ob-ersättningen som inte innebär för stora admi- nistrativa kostnader eller för stora risker i övrigt. Den ena metoden bygger på den tidredovisning som anordnarna lämnar till och den andra bygger på att det av Försäkrings- kassans beslut ska framgå hur stor andel av beviljade timmar som Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans avser obekväm arbetstid. En nackdel med att utgå från tidrapporter- ingen är risken för felaktigheter i redovisningen – oavsiktliga och avsiktliga. Det uppstår drivkrafter att förlägga timmarna på obekväm arbetstid, eller i värsta fall att påstå att assistansen utförts trots att det inte är så. Vilken tid som assistansen utförts redovisas och en sådan differentiering kräver därmed inte en helt ny redovisning och nya rutiner. Vår samlade bedömning är att kostnadsskillnaderna mellan att till- handahålla assistans på obekväm respektive övrig arbetstid är så bety- dande att det motiverar en differentiering på så sätt att schablonen differentieras utifrån om assistansen utförs på obekväm arbetstid eller . Om anordnare redovisar vilka timmar som utförts under obekväm arbetstid kan de begära att få högre schablonbeloppet. Det finns administrativa utmaningar med att införa en sådan för- ändring men vi bedömer att den lösning som innebär minst admini- strativa kostnader och risker i övrigt, är att utgå från den redovisning som utförare lämnar in till . Denna redovisning kan vid behov kompletteras med de uppgifter som behövs för att kunna differentiera ersättningen så att utförda timmar under obekväm arbetstid ersätts med rätt schablonbelopp. Försäkrings- kassan kan behöva utveckla sitt it-system för att på ett effektivt sätt möjliggöra korrekta ersättningar. Möjligheten att beviljas ett högre timbelopp finns kvar Det är av alla assistansmottagare som beviljats ett högre timbelopp, dvs. en ersättning som är högst högre än schablonbeloppet. Enligt uppgift från är det vanligaste skälet att ansöka om och beviljas ett högre timbelopp, att en ovanligt hög andel av assistanstimmarna behöver utföras under obekväm arbetstid. Det saknas dock kännedom om exakt hur många av dem som beviljas ett högre timbelopp som gör det till följd av en hög andel ob-timmar och hur många som gör det till följd av andra särskilda skäl. Andra särskilda skäl för högre timbelopp är främst särskilda krav assistansens utbildning eller kompetens som innebär högre kostnader än normalt. Vårt förslag om olika schablonbelopp beroende på om assistansen utförts på obekväm arbetstid eller inte, innebär att det vanligaste Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans skälet för högre timbelopp bortfaller för det allra mesta. Vi bedömer dock att den som fortfarande, trots den ökade träffsäkerheten till följd av differentieringen, har behov av högre timbelopp, även fort- sättningsvis ska kunna beviljas detta om särskilda skäl finns. Differentiering utifrån hushållsgemenskap mellan den personliga assistenten och den som får stödet Det finns skillnader i kostnaderna för att utföra personlig assistans som beror på vilka som anställs som personliga assistenter. Det gäller t.ex. kostnader för assistenter som lever i hushållsgemenskap med den som får stödet i förhållande assistenter som inte gör det. Om en sådan differentiering av ersättningen är motiverad beror bland annat på om assistenter som lever i hushållsgemenskap med assistansmotta- garen i genomsnitt innebär, eller borde innebära, lägre kostnader än andra assistenter. Om det är så utgör det ett motiv för att ha en lägre ersättning när assistansmottagaren väljer att få assistansen utförd av någon som hon eller han lever i hushållsgemenskap med. Som beskrivs i avsnitt 12.5.5 är behovet av ersättning för vissa akti- viteter lägre när assistent och assistentmottagare lever i hushålls- gemenskap. Det faktum att vissa kommuner valt att ersätta assistans som utförs av anhöriga med ett lägre belopp än övriga stärker även det bilden av att det kan finnas fog för en sådan differentiering. En annan fråga är hur mycket nivåerna bör skilja sig åt. Ett sätt att identifiera en rimlig nivåskillnad är att utgå från den tidigare tumregeln att av ersättningen avser andra kostnader än sådana som är kopplade till lön, i första hand kostnader förknippade med administration, utbildning, arbetsmiljö och andra omkostnader. Eftersom dagens ersättningssystem bygger på en schablonersättning ligger det i sakens natur att det saknas statistik som visar faktiska kostnader för assistenter som lever i hushållsgemenskap med den som får stödet och som går att jämföra med kostnaderna för andra assistenter. Det finns alltså inget underlag som gör det möjligt att exakt bedöma hur mycket lägre kostnaderna faktiskt är för att till- handahålla assistans när assistenten lever i hushållsgemenskap med den som får stödet. Det handlar därför om att välja en nivå som så bra som möjligt speglar de genomsnittliga kostnaderna och vi anser att hälften av de är en rimlig avvägning. Det innebär att ersättningen för assistanstimmar som utförs av en assistent som lever Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans i hushållsgemenskap med den som får stödet bör vara lägre än ersättningen för övriga assistanstimmar. En sådan förändring innebär att regeringen ska besluta om två schablonbelopp i stället för, som , ett sådant belopp. Summering differentiering av schablonen Tabellen nedan sammanfattar förändringarna av att dels differentiera schablonbeloppet utifrån om assistenten lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren, dels utifrån då assistansen utförts under tid då ob-ersättning utgår. Även förslaget att höja schablonersätt- ningen och ta bort anordnarnas möjlighet att få kompensation för sjuklön, påverkar beloppens storlek, men den effekten, som enligt utredningens bedömning motsvarar en ökning av schablonbeloppen med en procent, beaktas inte i tabellen (avsnitt 12.5.7). Tabellen visar hur de förändringar som vi föreslår skulle ha påverkat ersättningen 2018. I stället för för samtliga timmar, skulle något av de fyra belopp som visas betalats ut. Beloppen i tabellen är avrundade till hela kronor. Baseras på att av schablonen 2018 avser ob-ersättning, vilket baseras på snittet perioden –2016 enligt regeringsskrivelse 150227. 98Skillnaden mellan schablonbelopp för timmar med resp. utan ob-ersättning avgörs av reger- ingen. Här har vi utgått från vår uppskattning av tänkbar differens som görs i avsnitt 12.5.5 som resulterar i en differens på /t. 99276 – = . Baseras på att ersättningen minskas med hälften av den andel av scha- blonen som avser annat än lön- och lönebikostnader när assistenten lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren. Den andelen stiger från 13 till när ob-ersättningen dragits av. 100Skillnaden mellan schablonbelopp för timmar med resp. utan ob-ersättning avgörs av reger- ingen. Här har vi utgått från vår uppskattning av tänkbar differens som görs i avsnitt 12.5.5 som resulterar i en differens på /t. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans 12.7.5Årlig justering av schablonbeloppet som beaktar rörelsemarginal och pris- och löneutveckling Bedömning: Vid fastställandet av schablonbeloppen inom assi- stansersättningen bör i första hand utvecklingen av löner och andra priser, antalet anordnare på marknaden och anordnarnas rörelsemarginaler beaktas. Regeringen fastställer hur mycket schablonens nivå ska jus- teras och vi bedömer att den ligger på en rimlig nivå. Skälen för den bedömningen utvecklas i avsnitt 12.7.3. Exakt vilka faktorer som ligger bakom justeringen av beloppet framgår inte och vi kan därför inte bedöma nuvarande metod för justering. Det finns ett par utgångspunkter vad gäller ersättningens nivå och hur schablonbeloppen bör justeras. En utgångspunkt är att ersätt- ningens nivå ska täcka kostnader förenade med att utföra insatsen personlig assistans och en annan är att säkerställa att assistansberät- tigade har tillräckligt många anordnare att välja mellan. En tredje är att ersättningen inte bör vara så hög att den möjliggör större vinster än vad som krävs för att tillräckligt många anordnare ska välja att erbjuda sina tjänster. Det handlar om en balansgång mellan att hus- hålla med statens medel och att möjliggöra en tillräcklig valfrihet för de assistansberättigade. Vår bedömning är att justeringen av ersättningen för tjänsten per- sonlig assistans bör styras av utvecklingen av priser och löner men även av utvecklingen av antalet anordnare på marknaden. Det sista är starkt kopplat till utvecklingen av rörelsemarginalen inom bran- schen för personlig assistans. Vi förespråkar inte en reglering som styr hur mycket schablonbeloppen ska justeras. Det är inte lämpligt att på förhand sätta upp kriterier för hur förändringar av löner, priser, antal anordnare eller av rörelsemarginalen ska påverka justeringen av schablonerna. Regeringen bör i stället följa utvecklingen av dessa faktorer och göra en samlad bedömning av hur mycket ersättningen eventuellt behöver höjas. Genom att följa utvecklingen av, löner, priser, antal anordnare och rörelsemarginal, blir det möjligt att justera schablonnivån så mycket som krävs för att undvika stora genomsnittliga vinster eller att privata anordnare lämnar marknaden. Om nivån på schablonen är väl avvägd behöver den naturligtvis inte justeras alls. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans 12.7.6Schablonen kompenserar för sjuklönekostnader – kommunen har ansvar för att assistans utförs Bedömning: Kommunen bör inte svara för sjuklönekostnaderna för personliga assistenter anställda av privata anordnare av assistans. Vid ordinarie assistents sjukdom ska den som anordnar assi- stansen tillse att en vikarie utför assistansen. Om ordinarie anord- nare av någon anledning inte kan göra det måste kommunen tillfälligt tillgodose den assistansberättigades behov av stöd. Förslag: Schablonersättningen ska kompensera för sjuklönekost- nader. Vi har i avsnitt 12.5.7 beskrivit nuvarande system som bland annat innebär att den som anordnar personlig assistans i praktiken inte drabbas av de kostnader som uppkommer när en personlig assistent blir sjukskriven. Orsaken är att den enskilde i efterhand kan få medel från berörd kommun att betala anordnaren för sjuklönekostnader. Så är det inte inom andra branscher. Arbetsgivaren har möjlighet att påverka sjukfrånvaron genom ett aktivt arbetsmiljöarbete och bör därför ha drivkrafter att förebygga sjukfrånvaro. Det är därför rimligt att kostnaden för sjuklön ingår i schablonersättningen och att det inte finns möjlighet att i efterskott begära kompensation från berörd kommun. En sådan förändring innebär att schablonen höjs med, allt annat lika, och att anordnare av personlig assistans framöver själv står för sina sjuklöne- kostnader. Små företag är mer sårbara för sjukfrånvaro men precis som för små företag i andra branscher finns ett högkostnadsskydd att tillgå, som hanterar risken att små anordnare drabbas allt för hårt vid hög sjukfrånvaro. Vi föreslår, i likhet med Assistansersättningsutred- ningen101 att sjuklönekostnader ska ingå i schablonersättningen. Därmed finns skäl för kommuner att kompensera anord- nare av personlig assistans för deras sjuklönekostnader. Det är önskvärt att assistansberättigade får personlig assistans av god kvalitet även när den ordinarie assistenten blir sjukskriven. Detta ansvar ligger på den anordnare som assistansmottagaren valt, men Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans om anordnaren av någon orsak inte löser situationen vid en assistents sjukdom kan assistansmottagaren begära att kommunen tillgodoser behovet tillfälligt.102 Kommunen blir då skyldig att se till att behovet tillgodoses, men detta bör alltså förekomma endast i undantagsfall. Om kommunen behöver tillgodose behovet blir den anordnare som inte kunnat leverera tjänsten utan ersättning från . föreslog som nämnts att det bör vara anordnarnas ansvar att ordna vikarie när den personliga assi- stenten är sjukskriven. Det vill säga att det bör vara en uppgift för assistansanordnaren att leverera den tjänst man åtagit sig att leverera, även vid sjukfrånvaro och att utgångspunkten därför bör vara att det är den anordnare som assistansmottagaren valt som ansvarar för att kunna ersätta ordinarie assistent när denna blir sjukskriven. Assistans- ersättningsutredningen konstaterade dock att kommunerna måste ha det yttersta ansvaret för att säkerställa stödet i de fall anordnaren trots sitt ansvar inte klarar av att leverera tjänsten när ordinarie assi- stent är sjukskriven eller av annan orsak inte infinner sig. Skillnaden skulle bli att anordnaren då skulle vara tvungen att betala kommunen för detta och att kommunen inte längre skulle göra det till följd av ett ansvar enligt LSS. Det bör i första hand vara assistansanordnarens ansvar att se till att assistansmottagares behov av stöd tillgodoses även när ordinarie assistent blir sjuk. De allra flesta anordnare känner sannolikt att det är så och tar också ansvar för att leverera assistansen. Det går dock inte att utgå från att alla anordnare alltid löser situationen vid sjuk- frånvaro och vi ser därför inget annat alternativ än att berörd kom- mun ser till att assistansmottagaren, när ordinarie anordnare inte levererar tjänsten, får sitt behov av stöd tillgodosett. Frågan blir hur kommunens ansvar ska regleras, dvs. om det som ska baseras på ett ansvar enligt LSS eller om det finns någon annan lösning. har från övergått till ett system med efterskottsbetalning som öppnar för andra möjligheter än det system som gällde när lade fram sitt förslag. får en anordnare betalt i efterskott för de assi- stanstimmar som levererats. Om det inte varit möjligt att ordna en vikarie, och kommunen i stället fått tillgodose den enskildes behov av stöd, får den ordinarie anordnaren alltså inte betalt för de assi- stanstimmar som kommunen utfört. 102I praktiken kommer sannolikt anordnaren se till att en sådan begäran lämnas. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Vi ser två olika sätt att säkerställa att den vars personlige assistent är sjuk får stöd även om dennes anordnare inte kan ordna en vikarie. Ett sätt är genom en reglering inom LSS som definierar kommunens ansvar för att alltid tillhandahålla personlig assistans när en person som beviljats assistansersättning vill det. Ett annat sätt är att kom- munen inom ramen för det yttersta ansvaret enligt socialtjänstlagen ska se till att den enskilde får stöd. Med hänsyn till att LSS är en pluslag och det ansvar för utförande av personlig assistans som kom- munen ändå har i de fall assistansberättigade väljer kommunen som anordnare, anser vi att det är rimligt att det finns en skyldighet för kommunen att träda in när det uppstår behov av vikarie för person- liga assistenter som anordnaren inte lyckas fylla. bör i dessa fall kunna betala ut ersättningen direkt till kommunen med stöd av 51 kap. 17 § socialförsäkringsbalken. 12.7.7Krav på kollektivavtal eller kollektivavtalsliknande villkor för att få anordna personlig assistans Förslag: Det ska vara ett villkor för att beviljas tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans att nivåerna på de anställdas lön, försäkringar och pension minst följer ett centralt kollektiv- avtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare. Anordnare som saknar kollektivavtal eller som inte erbjuder sina an- ställda personliga assistenter kollektivavtalsliknande villkor kommer, allt annat lika, att ha betydligt lägre kostnader för att utföra person- lig assistans än vad övriga anordnare har (se tabell 12.9). Eftersom schablonersättningens nivå är satt med utgångspunkt från lönekost- nader och andra kostnader som antas uppkomma när man ger villkor enligt kollektivavtal, finns det anledning att överväga om det bör vara ett krav att tillämpa villkor som överensstämmer med denna nivå, eller om den som väljer att inte betala de anställda i enlighet med sådana villkor bör få en lägre ersättning. Det skulle således kunna vara ett villkor för att beviljas tillstånd att anordna personlig assistans att man följer de villkor för lön m.m. som gäller enligt ett centralt kollektivavtal på området. På så sätt måste den som vill leverera tjänsten personlig assistans till den Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans ersättning som staten bestämt också tillämpa de villkor som ersätt- ningen baseras på. För att få en ökad träffsäkerhet i ersättningen kan ersättningen differentieras på så sätt att ett lägre belopp betalas ut för assistanstim- mar som utförs av en personlig assistent som inte omfattas av kollek- tivavtal eller där anordnaren inte tillämpar motsvarande villkor. Båda dessa alternativ är möjliga men de har lite olika utgångspunkt. En reglering i form av krav på att tillämpa vissa villkor för att få anordna personlig assistans har likheter med villkor vid upphandling även om det i vissa delar mer påminner om hur om valfrihetssystem fungerar. Ersättningen för tjänsten är bestämd och sedan finns det regler kring vad tjänsten ska innehålla, vad den som åtar sig att leverera den ska tillhandahålla t.ex. när det gäller kvalitet. Vid upphandling konkurrerar man även med priset vilket inte är fallet när det gäller personlig assistans och assistansersättning. Vi anser att det är rimligt att utgå från att staten kan ställa vissa krav på vilka villkor den som vill leverera personlig assistans, en skattefinansierad verksamhet som utförs av privata aktörer, tillämpar för de som faktiskt utför tjänsten. Personlig assistans är också en tjänst med speciella förutsättningar, den utförs hemma hos den som får stödet och han eller hon har stort inflytande över när och hur det utförs men insynen i att stödet ges med god kvalitet är också i vissa avseenden liten. Ersättningen är bestämd utifrån vissa faktorer och det är därför befogat att ställa krav på att den som önskar delta i det system som den ingår i måste uppfylla de krav som varit utgångspunkten för att beräkna kostna- den för tjänsten. föreskriver fri rörlighet men vi anser att en förutsätt- ning för tillstånd att bedriva verksamhet med personlig assistans, som utgår från att man uppfyller villkor om lön och annan ersätt- ning, inte bör strida mot principen om fri rörlighet. Det finns sådana regler när det gäller möjligheten för företag att erhålla löne- bidrag. Också möjligheten att få delta i en offentlig upphandling103 bygger på att det finns villkor, överensstämmande med kollektiv- avtal, som måste uppfyllas eller där den upphandlande myndigheten kan välja att ställa sådana krav. När det gäller krav på att uppfylla villkor om att betala pensionspremier kom detta inte att genomföras inom offentlig upphandling.104 Efter synpunkter på att sådana villkor 103Lag (2017:1165) om offentlig upphandling, 17 kap, 2–3 §. 2016/17:163, s. 33 f. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans