sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — I avsnitt 10.2 lämnar utredningen ett förslag om att ska ges i uppdrag att analysera behovet av och utformningen av ett drift- eller investeringsstöd för anläggningar med teknologi som befinner sig bortom demonstrationsnivå men Förslag för ökad användning av biojetbränsle där kostnaden för den första fullskaliga anläggningen är för hög för att drivmedlet ska vara konkurrenskraftigt i reduktionsplikten. Förslag: Lagen ska träda i kraft . En reduktionsplikt för flygfotogen innebär en väsentlig förändring av marknaden. är det mycket små volymer biojetbränsle som används. Inköpsrutiner och logistikkedjor ska anpassas efter det nya systemet och det är viktigt att branschen ges tillräcklig tid. Normalt ingår flygbolag och drivmedelsleverantörer kontrakt på årsbasis vilket innebär att tillkommande kostnader såsom en reduktionsplikt behöver vara kända . Utredningen bedömer att det krävs från ett riksdagsbeslut innan lagstiftningen kan träda i kraft vilket i praktiken utesluter ett tidigare ikraftträdandedatum än med hänsyn till tidsåtgång för att remittera och bereda förslaget på innan en proposition kan lämnas. Förslag: Reduktionsplikten för flygfotogen ska ingå i de regel- bundna kontrollstationer som genomförs var tredje år inom ramen för systemet med reduktionsplikt. Kontrollstationerna ska särskilt se över om reduktionsnivåerna behöver justeras med hänsyn till marknadsfaktorer. Inom ramen för reduktionsplikten för bensin och dieselbränsle genomförs regelbundna kontrollstationer var tredje år för att om- händerta frågor om utvecklingen av reduktionspliktssystemet.26 Regeringen beslutade att ge i 2017/18:1, s. 383–385. Förslag för ökad användning av biojetbränsle uppgift att utreda vissa frågor kring reduktionsplikten i samband med den första kontrollstationen. Myndigheten ska bland annat utreda om reduktionsplikten kan bli mer kostnadseffektiv samt utreda och lämna förslag på reduktionsnivåer . Uppdraget ska redovisas senast den 4 juni 2019.27 Kontrollstationer kommer även genomföras 2022, 2025 och 2028. Utredningen har valt att föreslå reduktionsnivåer för åren 2021– 2030. Det är svårt att göra marknadsanalyser så långt fram i tiden, i synnerhet för en omogen marknad som biojetbränsle. Det är därför viktigt att i kontrollstationerna utvärdera tillgången på biojetbränsle, kostnader och efterfrågan från andra länder. Det kan vid kontroll- stationerna även vara värt att utvärdera vilken effekt andra styrmedel såsom EU ETS och Corsia har på flygets klimatpåverkan och i vilken utsträckning reduktionsplikten bidrar med additionella utsläpps- minskningar (jmf diskussion i avsnitt 11.3). Det är även lämpligt att analysera vilka, om några, effekter plikten har fått på s.k. ekonomi- tankning och ökat transferresande (se avsnitt 11.8). Inriktningen är att de reduktionsnivåer som är införda i lagstiftningen ska gälla, för att ge säkerhet åt producenter som investerar mot efterfrågan från reduktionsplikten. Det kan dock vara nödvändigt att t.ex. skjuta en ambitionshöjning för att vänta in en planerad storskalig produktionsanläggning, men där den sammantagna ambitionen i systemet bibehålls. Vid de senare kontrollstationerna bör även reduktionsnivåer för åren efter 2030 analyseras. 9.5.9Övriga frågor om reduktionsplikten Reduktionsplikten och rapportering av biodrivmedel i utsläppshandelssystemet EU ETS Förutsättningarna för att rapportera biobränslen i utsläppshandels- systemet EU ETS beskrivs i avsnitt 3.4.2. Av kommissionens väg- ledning till regelverket framgår att biobränslen endast får räknas en gång för att undvika dubbelräkning.28 27Regeringens beslut II:13, , dnr M2018/01944/Ee. 28”… the system used must ensure that each unit of tracked fuel can be consumed exactly once, no matter if used within the EU ETS, in another system such as ’s GMBM (Global Market based Measure) or outside of a GHG regulation system”, avsnitt 5.4.9 i Kommissionen (2018c) samt ”… thereby ensuring that biofuels are not double counted in the EU ETS or any other renewable energy scheme”, avsnitt 5.5.1 i Kommissionen (2018c). Förslag för ökad användning av biojetbränsle Reduktionsplikten förväntas leda till att biodrivmedel låginblandas i flygfotogen eftersom det sannolikt är det mest kostnadseffektiva sättet att uppfylla plikten. I praktiken kommer det innebära att alla flygbolag som tankar på och ev. ett antal andra stora flyg- platser kommer ha en viss andel biodrivmedel i tanken. Det är inte en självklar fråga hur dessa volymer i praktiken kommer att allokeras mellan flygbolag. Så som utsläppshandeln fungerar bedömer utred- ningen att det mest sannolika är att drivmedelsbolagen separat kan sälja det virtuella förnybartvärdet till de flygbolag som efterfrågar det. Det viktiga är att drivmedelsleverantören säkerställer att inte mer biodrivmedel säljs än vad som levererats. Självklart måste de krav som i övrigt uppställs för att flygbolag ska få tillgodoräkna sig biodrivmedel i systemet vara uppfyllda. För att detta ska vara möjligt krävs att det bedöms som tillåtet att använda biodrivmedel både för att uppfylla reduktionsplikten och för att minska rapporterade utsläpp i utsläppshandeln. Syftet med kommissionens vägledning torde först och främst vara att undvika att olika aktörer använder samma mängd biodrivmedel för att minska rapporterade utsläpp i utsläppshandeln. Som anges i vägledningen omfattar detta krav dock även andra system, såsom Corsia. Kom- missionens vägledning är inte bindande men kan tjäna som ett under- lag för en bedömning av hur regelverket är tänkt att fungera (se artikel 53 förordning 601/2012). Utredningen gör följande bedömning. Reduktionsplikten är inte ett krav som ställs på flygbolagen utan på drivmedelsleverantörerna. Det gäller dessutom endast för det drivmedel som tankas i och är ett nationellt system. Det går därför inte att jämföra med t.ex. Corsia. Det vore orimligt om flygbolag skulle behöva rapportera biodrivmedel som fossilt. Utredningens bedömning är därför att det bör vara tillåtet att räkna med biodrivmedel i både utsläppshandeln och för att uppfylla reduktionsplikten. Förordning 601/2012 kommer att förhandlas om . Det är viktigt att regelverket för att rapportera biodrivmedel i EU ETS förenklas avsevärt och samordnas med det kontrollsystem som gäller för hållbarhetskriterier i förnybartdirektivet. bör även driva i förhandlingarna att det tydliggörs att det ska vara tillåtet för flygbolag att tillgodoräkna sig användning av biodrivmedel i ut- släppshandelssystemet även om en medlemsstat har en plikt på driv- medelsleverantörer att blanda in biodrivmedel. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Frivilliga inköp av biobränsle i förhållande till plikten Som beskrivs i avsnitt 7.5 finns ett antal befintliga initiativ för att möjliggöra för resenärer att köpa biojetbränsle för sin flygresa. Marknaden består både av aktörer som kan kallas för bränslemäklare, såsom , och av flygbolag som erbjuder tjänsten till kunder. Marknaden är liten men intresset kan komma att öka, inte minst från flygbolag eller flygplatser som vill öka inblandningen tidigare och/eller utöver de nivåer som plikten bidrar till. Frivilliga inköp blir som huvudregel inte additionella Genom reduktionsplikten ställs krav på drivmedelsleverantörer att blanda in biodrivmedel, men det saknar betydelse vilka flygbolag som använder drivmedlet. Som utgångspunkt kommer därför fri- villiga inköp av biojetbränsle, från t.ex. en resenär som vill resa mer klimatsmart och köper denna tjänst av ett flygbolag, innebära att en del av plikten uppfylls utan att drivmedelsbolaget behöver ta ut någon extra kostnad. Det innebär att kostnaden för plikten i större utsträckning förs över till de kunder som valt biojetbränsle vilket minskar konsekvenserna för övriga kunder. Marknaden skulle också kunna reagera på andra sätt, t.ex. genom att drivmedelsbolag tar ut ett lägre pris på biojetbränsle än vad de gör eftersom de ändå måste uppfylla plikten. Om frivilliga inköp kombineras med en plikt är det endast de inköp som görs utöver den volymen som krävs i plikten som är additionella. Att inköp inte är additionella kan vara ett fungerande system, som t.ex. kan jämföras med att en privatperson eller ett företag väljer att tanka bilen med en diesel med högre inblandning av biodrivmedel trots att diesel omfattas av en reduktionsplikt. Sådana val kan ha ett viktigt symbolvärde och ge acceptans för högre krav. Systemet skulle också till viss del kunna liknas vid ursprungs- garantier för el som i allt väsentligt innebär att ett virtuellt förnybart- värde från redan existerande förnybar elproduktion köps in och där de som inte köper ursprungsgarantier tilldelas en större andel virtu- ellt fossil el. Om efterfrågan på biojetbränsle skulle komma att över- stiga volymen som krävs i plikten skapas ett system där plikten blir ett golv snarare än ett tak. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Frivilliga inköp kan bli additionella genom avtal Det får trots ovan sagda antas att en del kunder kommer efterfråga att deras inköp av biojetbränsle ska vara additionellt. Det kan inte heller uteslutas att det finnas marknadsrättsliga aspekter vid mark- nadsföring av tjänsten att köpa in biojetbränsle, som påverkas av om inköpet är additionellt eller inte. Utredningen bedömer att det nor- mala kommer vara att bränslemäklare och flygbolag som erbjuder tjänsten att flyga på biojetbränsle avser att erbjuda att detta sker utöver plikten. Det bedöms finnas goda möjligheter att ordna detta genom att bränslemäklaren eller flygbolaget avtalar med drivmedels- leverantören om att denne avstår från att tillgodoräkna sig aktuellt biojetbränsle i reduktionsplikten. Detta kan kallas för ett ”top up”- system där plikten utgör ett golv för inblandningen. Som anges ovan har utredningen tagit hänsyn till tillgången på biojetbränsle vid utformning av reduktionspliktsnivåer. En stor mark- nad för frivilliga inköp skulle kunna innebära att de antaganden utredningen gjort inte kommer stämma och att marknaden sned- vrids (t.ex. genom att det saknas volymer till plikten då dessa sålts inom ramen för frivilliga initiativ med högre betalningsvilja än den som sätts av pliktavgiften). Utredningen bedömer att detta möjligen kan vara ett problem , men kommer leda till att tar en större del av den globala produktionen än vad utredningen bedömt som lämpligt. Efter de inledande åren för- väntas marknaden vara så mogen att det finns möjlighet för både en plikt och eventuella frivilliga inköp. innan plikten införs kan initiativ för att öka efterfrågan vara av betydelse för att driva på utvecklingen och bidra till att vissa utvecklingssteg tas tidigare än annars. Frivilliga inköp ska registreras och bör verka för ett system med ursprungsgarantier Användning av biojetbränsle ska rapporteras till Vilket av ovanstående system som marknaden kommer att välja är inte lämpligt för utredningen att reglera. Det är inte möjligt att tvinga drivmedelsleverantörer att sälja biojetbränsle utan att med- Förslag för ökad användning av biojetbränsle räkna volymen i plikten. Detta måste i stället ske genom frivilliga avtal. Det är viktigt att frivilliga inköp registreras hos Energimyndig- heten. Drivmedelsleverantören ska enligt 8 § reduktionspliktslagen rapportera volymen flygfotogen och volymen biodrivmedel för vilken skattskyldighet har inträtt enligt 5 kap. LSE vilket innebära att alla volymer biojetbränsle redovisas till myndigheten. Om den reduktionspliktige ingått avtal med t.ex. ett flygbolag om att en viss volym inte ska medräknas i plikten bör det anses som tillräckligt att denne anger att vissa partier biodrivmedel inte ska räknas med i plikten vid redovisning till . Det bedöms inte som nödvändigt att reglera denna möjlighet. Detta innebär att ”top up”-volymerna kommer att registreras och att det kommer vara tyd- ligt hur stor volym som totalt använts utöver plikten.29 bör verka för ett system med ursprungsgarantier eller likvärdig kontroll För att ”top up”-systemet ska vara transparent är det viktigt att det finns kontroll över vilka volymer som levereras och att dessa inte dubbelräknas för flera olika köpare. Denna kontroll kan vara del av en överenskommelse mellan t.ex. flygbolag och drivmedelsleveran- törer. För att nå större säkerhet i systemet är det dock önskvärt att biojetbränsle omfattas av ett system med ursprungsgarantier eller likvärdig registrering och kontroll. En sådan kontroll krävs vid användning av biodrivmedel i EU ETS. Med hänsyn till den admini- strativa bördan som är involverad i att upprätta ett system som går utöver register hos ett enskilt bolag är det lämpligt att detta görs på EU-nivå. En väg kan vara att använda det register som enligt artikel 28.2 i det omarbetade förnybartdirektivet ska byggas upp. Frågan bör analyseras vidare då direktivet genomförs. 29Om drivmedelsleverantören redovisar en större utsläppsminskning än vad som krävs för att uppfylla plikten och inte avtalat med någon annan aktör om att överlåta utsläppsminskningar ”annulleras” den överskjutande utsläppsminskningen. Det har alltså inte någon betydelse för regelverket huruvida drivmedelsleverantören redovisar att vissa volymer kommer från frivilliga inköp. Förslag för ökad användning av biojetbränsle 9.6Upphandling av biojetbränsle för den offentliga sektorns tjänsteresor med flyg samt för statsflyget Förslag: Försvarsmakten ges i uppdrag att upphandla biojet- bränsle för den volym flygfotogen som statsflyget tankar i . Möjligheten att använda biojetbränsle bör införas i de statliga ramavtalen. Utsläpp från den offentliga sektorns flygresor De totala utsläppen för tjänsteresor med flyg från de 188 statliga myndigheter som har ett ansvar att redovisa utsläpp enligt för- ordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter uppgick till koldioxid, vilket ungefär motsvarar 41 000 kubik- meter flygfotogen. av utsläppen skedde på flyg- resor över och övriga utsläpp på kortare resor. Flygresor utgör två tredjedelar av de totala koldioxidutsläppen från myndig- heternas tjänsteresor.30 Utsläppen från kommuner och landsting finns inte sammanställda. Som en jämförelse kan nämnas att stad 2016 sammanlagt flög ,31 vilket ungefär motsvarar koldioxid. Ett flertal myndigheter har sänkt sina utsläpp från tjänsteresor med . Förbättrade möjligheter till digitala möten, förläggning av utbildningar närmare kontoret och nya reseriktlinjer som ställer högre krav på när flyg får väljas har bidragit till minskningen. De myndigheter som arbetat enligt REMM- metoden (Resfria möten i myndigheter) har kommit betydligt längre än övriga myndigheter i digitaliseringen av sin möteskultur. Digitala möten utgör ofta ett komplement och ersätter inte alltid fysiska resor.32 30Naturvårdsverket, 2017b. 31Stockholms stad, 2017. 32Naturvårdsverket, 2017b. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Inköp av biojetbränsle kräver upphandling kom överens om att Transport- styrelsen skulle undersöka möjligheterna för och statliga myndigheter att delta i (se avsnitt 7.5 för en beskrivning av denna förening). Om detta visade sig möjligt skulle ett förslag tas fram på genomförande och miljökonsekvenserna jäm- fört med klimatkompensering beskrivas. medverkade i arbetet och hade i huvudsak följande synpunkter. Med utgångspunkt i att myndigheterna mot betalning kommer erhålla miljövänligt bränsle vid myndighetens resor med flyg får det anses vara en upphandlingspliktig tjänst. Att det inte är säkert att det miljövänliga bränslet finns på just de flygturer som myndighetens personal åker med bör inte tillmätas avgörande betydelse eftersom de eftersträvade miljövinsterna torde bli desamma. Om det saknas koppling mellan resorna och miljöbränslet skulle det tala för att upplägget snarare utgör ett bidrag eller stöd. Detsamma gäller om ersättning utgår med mer än det tillägg som skäligen bör betalas för att bränslet ska vara miljöbränsle. Om avtalet inte är affärsmässigt kan det i någon del utgöra ett stöd och statsstödsrättsliga frågor kan uppkomma.33 Inköp som görs genom förfarandet för offentlig upphandling utgör normalt inte statligt stöd om de villkor som är knutna till anbudet är icke-diskriminerande samt nära och objektivt knutna till föremålet för kontraktet och kontraktets specifika ekonomiska syfte. Undan- taget är situationer där en medlemsstat av allmänpolitiska skäl beslutar att bevilja stöd till en viss verksamhet och genomför ett anbuds- förfarande av t.ex. vilket finansieringsbelopp som ska beviljas.34 Utredningen bedömer att det är en förutsättning att det finns kon- kurrens på marknaden för att det inte ska uppstå osäkerhet gällande frågan om statligt stöd. 33Transportstyrelsen, 2017. 34Se Kommissionen, 2016, p. 89–96. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Kammarkollegiet ansvarar för att ta fram ramavtal Transportstyrelsen har föreslagit att upphandling av biojetbränsle bör genomföras som en central upphandling genom Kammarkolle- giet.35 Statliga ramavtal administreras av Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet. Av 8 a § förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet framgår att myndighetens uppdrag gällande ramavtal omfattar ett ansvar för att upphandla samordnade ramavtal som är avsedda för andra statliga myndigheter. Myndigheten ska verka för att bästa möjliga villkor skapas för myndigheternas anskaffning av varor och tjänster. I förordning (1998:796) om statlig inköps- samordning tydliggörs förutsättningarna för Kammarkollegiet att utföra uppdraget. Av 2 § i förordningen framgår att Kammarkolle- giet ska ta fram ramavtal för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Detta är således förutsättningarna för att Kammarkollegiet ska kunna ta fram ramavtal för en viss produkt eller ett visst tjänsteområde. Det finns befintliga ramavtal för resetjänster, dvs. tjänsten att boka en resa, och för flygresor. Avtalen är i praktiken samman- länkade genom att det är de flygbolag som omfattas av ramavtalet för en viss sträcka som är valbara när en resa för denna sträcka bokas hos den upphandlade reseleverantören. I ramavtalet för resetjänster finns möjligheten att klimatkompensera för flygresor, men inte någon möjlighet att köpa biojetbränsle. Kammarkollegiet bedömer att möjligheten till inköp av biojet- bränsle bäst förs in i avtalet för flygtjänster, dvs. det avtal som sluts med flygbolag. Dagens ramavtal för flygtjänster gäller för inrikes resor och för utrikes resor. Det bedöms inte finnas möjlighet att föra in några nya krav i befintliga avtal. Vid förra upphandlingen analyserade Kammar- kollegiet frågan om möjligheten att använda biojetbränsle men bedömde då att det fanns för få flygbolag som erbjöd tjänsten på marknaden för att det skulle kunna anses utgöra ett proportionerligt krav. kommer en förstudie genomföras inför nästa upp- handling och det finns möjlighet att göra en ny bedömning med hänsyn till hur marknaden utvecklats. Ju fler flygbolag som erbjuder 35Transportstyrelsen, 2017. Förslag för ökad användning av biojetbränsle tjänsten desto större möjligheter att ställa det som krav i upphand- lingen.36 Eventuella restriktioner för offentliga aktörer gällande klimatkompensering bör inte utgöra ett hinder Kommunallagen begränsar möjligheterna för en kommun att köpa in varor och tjänster. Huruvida det är tillåtet för kommuner att använda medel för klimatkompensering utanför kommunen är inte en helt klarlagd fråga.37 För statliga myndigheter finns en liknande diskussion om i vilken utsträckning förvaltningsmedel kan användas för klimatkompensering. Utredningens bedömning vad gäller denna fråga är att inköp av biojetbränsle på massbalansnivå inte kan jämställas med klimat- kompensering. En liknelse vore t.ex. att en kommun ingår avtal om att taxiresor som sker med gasbilar ska tanka biogas. Om biogas tankas från en gaspump som levererar gas via det västsvenska gas- nätet uppstår i praktiken samma situation som när biojetbränsle levereras på massbalansnivå i flygets distributionssystem. Det är då inte fråga om klimatkompensering eftersom biodrivmedlet levereras i enlighet med kraven på ett massbalanssystem enligt förnybart- direktivet.38 För resor som inte startar i kan dock frågan uppkomma om hur gränsen ska dras, eftersom det då saknas kopp- ling mellan tankning av biodrivmedel i och tankning av drivmedel i det land där resan startar (jmf skillnaden mellan mass- balans och book and claim-system i avsnitt 6.5.3). Hur skulle upphandling av biojetbränsle kunna fungera i praktiken om den kombineras med reduktionsplikt? Det bedöms inte som möjligt att använda biojetbränsle i de faktiska flygningar som den offentliga aktören reser med. Det viktiga är att samma mängd drivmedel tillförs systemet på massbalansnivå. 36Intervju med Kammarkollegiet. 37Se bl.a. diskussion i , 2017. 38Se dom av , E.ON Biofor , C‑549/15, EU:C:2017:490. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Upphandling kan växelverka med reduktionsplikt på olika sätt Som utgångspunkt kommer upphandling av biodrivmedel, eller mer konkret upphandling av en flygtjänst där användning av biodrivmedel på massbalansnivå ingår, i kombination med en reduktionsplikt inne- bära att statliga aktörer köper in volymer som drivmedelsleverantören behöver för att uppfylla reduktionsplikten. Det behöver inte vara fel att ha ett sådant system. Sannolikt skulle det leda till att offentliga aktörer finansierar delar av plikten och minskar kostnaden för andra kunder, vilket i teorin kan motivera högre pliktnivåer. Om efter- frågan på biodrivmedel från offentliga aktörer överstiger de krav som reduktionsplikten ställer kommer den totala volymen att öka. Det får dock antas att ett flertal av de offentliga aktörerna kommer önska att inköp av biojetbränsle är additionella och ökar volymen utöver plikten. Det bör i utredningens mening finnas goda möjlig- heter att i avtalet med t.ex. ett flygbolag kräva att biodrivmedlet inte ska tillgodoräknas i reduktionsplikten (se avsnitt 9.5.9 gällande rela- tionen mellan reduktionsplikt och frivilliga inköp av biojetbränsle). Skälen för utredningens förslag och bedömning: Det bör inte införas något krav på myndigheter att upphandla biojetbränsle men möjligheten bör införas i ramavtal För att statliga myndigheter på ett enkelt sätt ska kunna använda biojetbränsle är det viktigt att möjligheten införs i de statliga ram- avtalen för flygtjänster. Denna fråga kommer vara en del av den för- studie som ska genomföras av Kammarkollegiet till nästa upphandlingsperiod. Utredningen anser inte att det bör införas krav för statliga myndigheter att upphandla biodrivmedel för flygresor. Innan ett sådant krav införs bör Kammarkollegiets förstudie slutföras och utredningen har därför inte lagt tid på att konsekvensbedöma och finansiera ett sådant förslag. Det skulle dock kunna bli aktuellt . Offentlig upphandling kan också till viss del fungera som ett andrahandsalternativ om en reduktionsplikt inte införs. Det ger dock inte samma långsiktiga förutsättningar för producenter som en reduktionsplikt, omfattar en betydligt mindre volym än vad som blir Förslag för ökad användning av biojetbränsle resultatet av de reduktionsnivåer utredningen föreslår och skulle inte vara ett hållbart styrmedel . Försvarsmakten bör upphandla biojetbränsle för de volymer flygfotogen statsflyget tankar i Statsflyget är benämningen på de två svenska militära transport- flygplan som har till uppgift att transportera statens högsta civila och militära ledning samt kungafamiljen.39 Statsflyget drivs av Försvars- makten och regleras i statsflygsförordningen (1999:1354). Utred- ningen bedömer att det finns särskild anledning att upphandla bio- drivmedel för de resor som sker med statsflyget. Det har ett viktigt symbolvärde, inte minst internationellt, och kan skapa högre accep- tans för ökade nivåer i reduktionsplikten. Den totala drivmedels- förbrukningen för statsflyget uppgår till , varav 1 000 inrikes och 1 500 utrikes.