sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Som nämnts i avsnitt 16.2.1 är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.8 Detta skydd mot integritets- intrång kan dock begränsas genom lag.9 Frågan är om dessa bestäm- melser i regeringsformen medför att det krävs en särskild lag för den nya myndighetens personuppgiftsbehandling. I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen an- ges att vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och be- arbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga för- hållanden är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ända- målet med behandlingen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget. Den nya myndighetens personuppgiftsbehandling i premiepensions- verksamheten rörande fondförvaltarna kommer i många fall att ske utan samtycke från de registrerade. Behandlingen omfattar dock inte något stort antal registrerade och ändamålet med behandlingen är fram- för allt att kontrollera att lagkrav och avtalsvillkor är uppfyllda. De uppgifter som kommer behandlas består huvudsakligen av uppgifter i form av namn, kontaktuppgifter och personnummer. Sådana upp- gifter är normalt harmlösa. Det rör sig alltså inte om någon omfattande kartläggning av enskildas personliga förhållanden. 82 kap. 6 § regeringsformen. 92 kap. 20 § första stycket 2 regeringsformen. Utredningen anser därför att den nya myndighetens person- uppgiftsbehandling inte innebär ett betydande intrång i den person- liga integriteten även om det i undantagsfall kan förekomma att den nya myndigheten kommer behandla uppgifter om hälsa och vandel. Det krävs således inte någon särskild registerförfattning för den nya myndighetens behandling av personuppgifter. Utredningen har ovan konstaterat att det finns flera rättsliga grunder för den nya myndighetens ändamålsenliga och nödvändiga behandling av personuppgifter. Den nya myndigheten har således enligt utred- ningens bedömning rättsligt stöd för att kunna utföra nödvändig personuppgiftsbehandling. Utredningen har vidare konstaterat att den nya myndighetens personuppgiftsbehandling inte är av sådan art att den utgör ett be- tydande intrång i den personliga integriteten i regeringsformens mening eftersom det inte är fråga om omfattande sammanställningar av personuppgifter och inte heller rör sig om särskilt integritets- känsliga uppgifter i någon större utsträckning. Det finns därför inte något behov av någon ytterligare reglering avseende den nya myndig- hetens personuppgiftsbehandling. Utredningens förslag: De föreslagna författningarna ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska gälla för fondavtal som har ingåtts med fondförvaltare före , förutom i fråga om placer- ing av en pensionssparares premiepensionsmedel när ett sådant fondavtal sägs upp. Vid tillämpningen av äldre bestämmelser ska det som anges om i bestämmelserna om granskning av fondförvaltare och fonder i socialförsäkrings- balken i stället gälla den nya myndigheten. Detta gäller dock inte för granskningar som har inlett före . Utredningens bedömning: Det bör i lag inte införas bestämmel- ser som anger när det befintliga fondtorget för premiepensionen ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg. Den nya myndigheten bör verka för att det befintliga fond- torget för premiepensionen ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg . Skälen för utredningens förslag och bedömning Av kommittédirektiven framgår att den nya myndigheten med an- svar för fondtorget för premiepensionen ska kunna inleda sin verk- samhet den 1 januari 2021.1 En förutsättning för att detta ska kunna 1Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension (Fi 2018:06), dir. 2019:56. ske är att utredningens föreslagna författningar träder i kraft senast . Mot den bakgrunden föreslår utredningen att samtliga föreslagna författningar ska träda i kraft . De fonder som erbjuds på fondtorget för premiepensionen omfattas av samarbetsavtal eller fondavtal som har ingåtts mellan och fondförvaltare enligt regler i 64 kap. social- försäkringsbalken i dess lydelse före respektive efter den 1 novem- ber 2018 (befintliga fondavtal). Utredningens förslag till reglering av den nya myndigheten innebär bland annat att ansvaret för förvalt- ningen av fondtorget kommer att övergå från till den nya myndigheten (se avsnitt 13.5). Det innebär bland annat att den nya myndigheten kommer att ta över uppgiften att företräda staten i fråga om befintliga fondavtal. I och med att staten är en enda juridisk person sker inte något formellt partsbyte. Att den nya myn- digheten ska företräda staten ifråga om befintliga fondavtal följer i stället av myndighetens uppdrag som kommer att regleras i lag. Som ett led i övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska befintliga fondavtal sägas upp och er- sättas av nya fondavtal efter att ansvaret för fondtorget har övergått till den nya myndigheten. De nya fondavtalen kommer att ingås efter tilldelningsbeslut i upphandlingarna. Det ankommer på den nya myn- digheten att, inom ramen för uppdraget att förvalta fondtorget, vid behov säga upp befintliga fondavtal. Den nya myndigheten behöver enligt utredningens uppfattning därför inte ges något särskilt uppdrag att säga upp befintliga fondavtal. För att övergången till det upphandlade fondtorget ska ske kostnads- effektivt, med omsorg om pensionsspararnas behov och med så be- gränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt bör enligt kom- mittédirektiven övergången ske successivt. Det innebär att den nya myndigheten bör upphandla fonder i olika fondkategorier (se avsnitt 12.5). Befintliga fondavtal bör sägas upp så snart de ersatts av nya fondavtal avseende fonder i samma kategori.2 Om upphandlingarna sker kommer ingåendet av nya 2För befintliga fondavtal gäller en uppsägningstid , se Fondavtal mellan Pensions- myndigheten och fondförvaltare, s. 19 f. fondavtal och uppsägningen av befintliga fondavtal att spridas ut . Detta innebär att det på fondtorget under en över- gångsperiod kommer att finnas både fonder som omfattas av befint- liga fondavtal och fonder som omfattas nya fondavtal. För att möjliggöra en sådan ordning behöver det införas över- gångsbestämmelser som anger att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om fondavtal som har ingåtts före . En sådan ord- ning innebär att med stöd av 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken i nu gällande lydelse kan föra över premie- pensionsmedel till fonder som omfattas av befintliga fondavtal. Att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om befintliga fondavtal gäller med ett undantag. Utredningen lämnar i avsnitt 12.3 förslag till bestämmelser om hur en pensionssparares medel ska placeras om ett fondavtal sägs upp, hävs eller löper ut. Bestämmelserna föreslås gälla både för befintliga fondavtal som sägs upp i samband med övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget och för nya fondavtal som ingåtts efter upphandling. När det gäller placer- ingen av en pensionssparares medel vid uppsägning av ett befintligt fondavtal gäller således nya bestämmelser. Eftersom den nya myndigheten tar över ansvaret för befintliga fondavtal bör myndigheten också ut- föra den granskning av fondförvaltare och fonder som föreskrivs i nu gällande bestämmelser i socialförsäkringsbalken (64 kap. 3 § tredje stycket). Det bör i övergångsbestämmelserna därför föreskrivas att det som anges om i nu gällande bestämmelser om granskning av fondförvaltare och fonder i stället ska gälla den nya myndigheten . De bestämmelser det rör är, förutom bestämmelserna om granskningsskyldighet i 64 kap. 3 § tredje stycket socialförsäkringsbalken, bestämmelserna om avgifter från fond- förvaltare för att täcka kostnaderna för granskning i 64 kap. 40 § första stycket andra strecksatsen nämnda balk. De granskningar av fondförvaltare och fonder som inletts före bör dock slutföras av (se av- snitt 13.5). Vad som sägs i 64 kap. 3 § tredje stycket socialförsäkrings- balken bör med avseende på sådana granskningar därför fortsätta att gälla för även efter . Det är dock den nya myndigheten som efter företräder staten i fråga om fondavtalen. Det innebär att det är den nya myndigheten som bestämmer vilka avtalsrättsliga åtgärder som eventuellt ska vidtas med anledning av resultatet av Pensionsmyndig- hetens granskningar. Sådana åtgärder kan vara uppsägning eller häv- ning av befintliga fondavtal. Om vid sina granskningar skulle upptäcka oegentligheter finns det inget som hindrar att myndigheten även efter , om det finns skäl till det, anmäler dessa förhållan- den till fondförvaltarens tillsynsmyndighet eller andra rättsvårdande myndigheter. Tidpunkten för när det befintliga fondtorget för premiepensionen ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg bör inte regleras i lag Det är av stor vikt att det nya regelverket får fullt genomslag inom rimlig tid. Utredningen har därför övervägt att föreslå bestämmelser som anger det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg, det vill säga befintliga fondavtal ska ha ersatts av nya fondavtal som ingås efter tilldelningsbeslut i upphandlingarna. Utredningen bedömer att övergången från det befintliga fondtorget till ett upp- handlat fondtorg bör kunna genomföras . framstår därför enligt utredningens uppfatt- ning som en lämplig tidpunkt för när det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg. En sådan reglering är emellertid förenad med vissa risker. Även om den nya myndigheten genomför de upphandlingar som är nödvändiga för att möjliggöra övergången till ett upphandlat fond- torg kan det uppstå situationer som innebär att det saknas upphand- lade fonder i en eller flera fondkategorier vid den angivna tidpunkten. Anledningen till detta kan till exempel vara att det inte kommer in några lämpliga anbud i en upphandling eller att en upphandling be- gärs överprövad och att domstolsprocessen tar . Det handlar med andra ord om omständigheter som ligger utanför den nya myndig- hetens kontroll. Mot den bakgrunden anser utredningen att tidpunkten för när det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg inte bör regleras i lag. Däremot bör den nya myndigheten verka för att det befintliga fondtorget ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg . Ett annat sätt att genom reglering bidra till att det nya regelverket får fullt genomslag inom den angivna tiden är att i lag införa bestäm- melser som anger att premiepensionsmedel som är placerade i fonder som omfattas av befintliga fondavtal ska föras över till förvalet. En sådan reglering innebär att ska avveckla sina innehav i fonderna , vilket i prak- tiken får samma effekt som om avtalen hade sagts upp. En sådan ordning skulle sannolikt minska incitamenten för fond- förvaltare som inte tilldelas fondavtal i en upphandling att begära överprövning enbart för att få fortsätta förvalta premiepensionsmedel med stöd av det befintliga fondavtalet . Därmed skulle också risken minska för att det nya regelverket inte får fullt genomslag inom rimlig tid på grund av onödiga överprövningar. En sådan ordning skulle dock kunna få negativa effekter för pen- sionsspararna. De sparare som har premiepensionsmedel placerade i fonder på fondtorget har en gång gjort ett annat val än förvalet. En överföring av medlen till förvalet skulle innebära att spararna i de flesta fall får en annan risknivå än de själva valt och därmed en placering som troligen inte är i linje med deras önskemål. Spararna skulle efter flytten aktivt behöva välja bort förvalet om de vill ha en annan placering och i stället välja bland de upphandlade fonderna. Nackdelarna med en sådan reglering överväger enligt utredningens mening fördelarna. En mer rimlig ordning är att spararnas medel fortsätter att vara placerade i de fonder som omfattas av befintliga fondavtal till dess att den nya myndigheten har ingått nya fondavtal avseende fonder i samma fondkategori, även om så inte har skett . Det bör betonas att det ankommer på den nya myndigheten att vidta de åtgärder som krävs för att det nya regelverket ska få genom- slag i rimlig tid. Den nya myndigheten bör till exempel i ett så tidigt stadium som möjligt göra en planering och tidsplan för de upphand- lingar som är nödvändiga för att möjliggöra övergången till ett upp- handlat fondtorg. Myndigheten bör också påbörja arbetet med upp- handlingarna . I den tidsplan som upprättas bör myndigheten ta hänsyn till att en eller flera upphandlingar kan komma att överprövas. Med ett sådant tillvägagångssätt bedömer utredningen att det endast undantagsvis kommer att finnas befintliga fondavtal som inte har upphört att gälla vid utgången av 2023. Enligt kommittédirektiven ska konsekvensanalysen särskilt avse för- slagens konsekvenser för pensionsspararna och däribland om och hur avkastningen på de enskildas premiepensionsmedel kan komma att förändras med anledning av att ett upphandlat fondtorg införs. Utredningen ska vidare redovisa om förslagen har någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Även konsekvenser för fondmarknaden, statens budget, och andra aktörer som utredningen finner relevanta ska beskrivas. Konsekvens- analysen ska innehålla ett särskilt avsnitt som behandlar konsekven- serna av förslaget om övergång från dagens fondtorg till det upp- handlade fondtorget. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna ska förslag till finansiering redovisas. Utredningens förslag rörande ny myndighet ska även innehålla personella konsekvenser. Utredningen har identifierat följande grupper av intressenter som be- rörs av förslaget: pensionsspararna och pensionärerna, myndigheterna , Sjunde AP-fonden, , Kon- sumentverket, Kammarkollegiet, Riksgälden, Statens servicecenter, och domstolarna samt finansmarknaden och dess aktörer. Dessutom beskrivs förslagens påverkan på pensionssystemet, stats- budgeten, regeringens styrning, jämställdheten mellan kvinnor och män, det brottsförebyggande arbetet samt hållbarhetsutvecklingen. Konsekvensanalys av utredningens förslag Därutöver beskrivs förslagens konsekvenser med avseende på EU- rätten. 18.3Konsekvenser för pensionssparare och pensionärer Valarkitekturen ger en bättre anpassad valsituation för spararna och ökar förtroendet för systemet I avsnitt 5.4 om beteendeekonomi beskrivs de problem som den nu- varande konstruktionen av premiepensionssystemet har gett upphov till. Pensionssparande är i allmänhet en komplicerad beslutssituation där individerna ofta saknar både vilja och förmåga att fatta de nöd- vändiga finansiella besluten. I tron att det ändå är avgörande att göra någon typ av aktivt val fattar spararna investeringsbeslut som inte alltid är ekonomiskt rationella, alternativt söker eller erbjuds rådgiv- ningshjälp som oftast är försäljningsdriven och inte nödvändigtvis vare sig ekonomiskt rationell eller sker med utgångspunkt i spararnas bästa. I avsnitt 5.5 om valarkitektur gör utredningen bedömningen att lösningen på dessa problem är att premiepensionssystemet utformas och administreras så att enbart sparare som vill och kan sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, som ger stöd och vägledning i varje steg, är det främsta instrumentet för att säkerställa att så blir fallet. För de sparare som kan och vill sätta upp och förvalta fondportföljer ska det finnas relevant stöd och vägledning anpassad till att dessa sparare är finansiellt kunniga. De sparare som inte vill eller inte kan välja fonder bör spara i för- valet. Dessa sparare ska inte, vare sig direkt eller indirekt, uppmanas att själva välja fonder. Konsekvenserna för pensionsspararna och pensionärerna av den föreslagna valarkitekturen är en för spararna bättre anpassad val- situation i premiepensionssystemet. De sparare som inte kan eller inte vill välja fonder ska få information om att förvalet är ett bra alternativ för dem och att det inte är nödvändigt för dem att välja fonder på fondtorget. kan de sparare som kan och vill välja fonder göra det på ett upphandlat, prispressat och hållbart fondtorg, Konsekvensanalys av utredningens förslag med bra stöd och vägledning. Den föreslagna konstruktionen torde minska valstressen och oron bland många sparare, och ge bättre förutsättningar för att informera dem om vad som i betydligt högre grad än val av fonder är relevant för att få en bra pension, till exempel arbetslivets längd och att ha en tjänstepension. Mellan de olika stegen i valarkitekturen får spararna stöd och väg- ledning avseende vad nästa steg innebär och vilken typ av kunskap de bör ha för att kunna göra ett informerat val. Dessa vägledningar bör uppfattas både som stödjande och upplysande, det vill säga spararna bör känna sig trygga med både det steg i valarkitekturen som de befinner sig i och med det som de överväger att gå över till. Om en sådan vägledning är rätt utformad ges bra förutsättningar för att spararna upplever att valsituationen har förbättrats och att de lättare förstår vilket steg i valarkitekturen som är mest lämpligt för dem. Som helhet borde premiepensionssystemet uppfattas som tryggare. Utredningen föreslår också att information och påminnelser ges till spararna på fondtorget inför pensionering. Dessa sparare behöver själva hitta en lämplig risknivå för sitt sparande under utbetalnings- perioden. Utredningen föreslår utöver påminnelserna att en särskild utbetalningsprodukt ska utredas. En sådan produkt, tillsammans med övriga åtgärder som utredningen föreslår, bedöms sammantaget ge förutsättningar för jämnare och mer förutsägbara pensioner om spararna minskar andelen mer riskfyllda placeringar när de närmar sig pensionering. Även varningar för alltför låg risk bör utformas i syfte att undvika sänkta pensioner. Det upphandlade fondtorget kommer att innehålla färre fonder än . Dessa fonder kommer att vara upphandlade av den ansvariga myndigheten utifrån de krav som beskrivs i avsnitt 11.3. Det medför att de sparare som väljer fonder på fondtorget kommer att möta fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av god kvalitet samt få bra vägledning för att välja bland dessa fonder. Detta torde förbättra spararnas upplevelse av fondtorget, som en del sparare oundvikligen kommer att uppleva det som negativt att vissa fonder som de tidigare hade kunnat välja inte längre finns kvar. Det är dock ofrånkomligt att det sätts gränser i ett system som ingår i socialförsäkringen. Att det finns sparare med önskemål som inte tillmötesgås är inte principiellt annorlunda jämfört med att vissa Konsekvensanalys av utredningens förslag sparare skulle vilja placera medlen helt fritt och andra inte alls behöva binda medel i ett pensionssparande. Lägre avgifter eller högre avkastning ger högre pensioner Ett av de viktigaste syftena med ett upphandlat fondtorg är att öka pris- och kvalitetskonkurrensen på fondtorget. Genom att profes- sionella upphandlare med finansiell kompetens granskar relevanta fonder enligt bestämda krav sker urvalet av fonder på rätt nivå. Ut- gångspunkten är att professionella upphandlare i regel har större möjlighet att granska och bedöma fonder än de allra flesta sparare. Det upphandlade fondtorget kan genom att skapa prispress och rele- vant innovationsförmåga både sänka avgifterna och höja kvaliteten på fondtorget, och bidra till utvecklingen av för spararna lämpliga pro- dukter. Med innovationsförmåga avses det faktum att på välfunge- rande marknader väljer köparna bort sämre produkter till förmån för bättre, vilket gör att konkurrensen mellan säljarna skapar utveckling av nya, innovativa produkter. Enligt kommittédirektiven ska de fonder som erbjuds på fond- torget hålla god kvalitet, vara kostnadseffektiva, hållbara och kon- trollerade. Vidare anger direktiven att utredningen ska analysera om och hur avkastningen på de enskildas premiepensionsmedel kan komma att förändras med anledning av att ett upphandlat fondtorg införs. Avkastningen bestäms av avgifter och hur värdet på fondernas placeringar utvecklas. Det är svårt att förutsäga hur dessa faktorer påverkas av det nya systemet. Det gäller i synnerhet framtida förvalt- ningsresultat. I det följande redovisar utredningen ett antal räkne- exempel för att illustrera hur pensionerna påverkas av olika antaganden. Den genomsnittliga förvaltningsavgiften i premiepensionssystemet 2018, exklusive AP7:s produkter,1 var före rabatt och efter rabatt. Motsvarande siffror inklusive AP7:s pro- dukter var 0,59 före rabatt och efter rabatt. Utöver för- valtningsavgifterna finns så kallade transaktionskostnader i fonderna som dras från avkastningen. Dessa transaktionskostnader har skattats till , vilket motsvarar cirka 0,05 procent.2 Uppskattningen är troligen en kraftig underskattning, bland annat 1AP7 Såfa, byggstensfonderna AP7 Aktie och AP7 Ränta samt de tre riskprofilerna. 2Pensionsmyndigheten, , s. 37. 550 miljoner/1 000 miljarder ≈ . Konsekvensanalys av utredningens förslag eftersom så kallad spread i köp- och säljkurs inte ingår. Genom det föreslagna upphandlingsförfarandet bör det finnas förbättrade möj- ligheter att få information om och även pressa dessa transaktions- kostnader. Om man antar att upphandlingen kommer att minska snitt- avgiften på fondtorget skulle det innebära att en genomsnittlig behållning ökar från till vid pensionstillfället. Det månatliga premie- pensionsbeloppet skulle då öka från till , det vill säga med eller 5,4 procent.3 Om man i stället antar att snittavgiften minskar med 0,10 respek- tive skulle det innebära en ökning av det månat- liga premiepensionsbeloppet med 100 respektive , vilket motsvarar . Man skulle på motsvarande sätt kunna anta att det genom upp- handlingarna är möjligt att förutom att sänka avgifterna även skulle vara möjligt att höja kvaliteten på fonderna så att den genomsnittliga avkastningen skulle bli högre. Om man antar att utöver en minsk- ning av snittavgiften skulle även avkast- ningen höjas så att den sammanlagda effek- ten blir skulle det innebära att en genomsnittlig behållning vid pensionstillfället ökar från till . Det månatliga premiepensionsbeloppet skulle då öka , det vill säga med eller . Motsvarande siffror om avkastningen genom kvalitets- höjningen skulle öka så att den samman- lagda effekten blir 0,2 + 0,5 = är att premiepen- sionsbeloppet skulle öka , motsvarande . Se tabell 18.1 för sammanställning av antaganden om avgifts- och kvalitetspåverkan. 3Antaganden: Person född , börjar arbeta , går i pension , inkomst på /månad. Avkastningsantagande prognosstandard, det vill säga real avkastning efter avgifter om . Konsekvensanalys av utredningens förslag I relation till befintliga avgiftsnivåer på fondtorget är avgiftsantagan- dena relativt höga om man jämför med nettopriser, det vill säga med rabatter i den befintliga rabattrappan medräknade. Men om man jäm- för med bruttopriser, det vill säga före rabatter och inklusive trans- aktionskostnader, är det inte osannolikt att antagandena rymmer en rimlig förhoppning om vad det upphandlande förfarandet torde kunna ge sett till minskade kostnader och höjd kvalitet. Till det ska läggas att det alltid är behäftat med fundamentala osäkerheter att göra an- taganden om utvecklingen på de finansiella marknaderna. Av kartläggningen av tjänstepensionens försäkringsgivare fram- går att försäkringsgivarna räknar med att deras urval ger en substan- tiell meravkastning mot genomsnittet för fondmarknaden i övrigt, se avsnitt 6.5.