sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — I skrivelsen Återkrav i assistansersättningen (2014) redovisar ISF problem kring tillämpning av reglerna om kvittning, återkrav och eftergift när det gäller assistansersättning. En del av dessa problem kvarstår när inför efterskottsbetalningar. Ifrågasatt modell för ersättning till personliga assistenter Nuvarande modell för assistansersättning, där beloppet ska bestäm- mas som ett schablonbelopp, infördes . Modellen med ett schablonbelopp har diskuterats och problematiserats . Frågan har bl.a. gällt om schablonen ska vara differentierad och i sådant fall på vilket sätt. (2004), LSS-kom- mittén (2008), (2009), Utredningen om assistans- ersättningens kostnader (2012) och senast Assistansersättningsutred- ningen (2014) har analyserat ersättningsmodellens utformning. Inget av de förslag som lagts fram har ansetts möjligt att genomföra utan ytterligare utredning. redovisade i betänkandet För- ändrad assistansersättning – en översyn av ersättningssystemet (SOU 2014:9) en analys av olika modeller och konstaterade att det fanns för- och nackdelar med samtliga och att en ideal modell var svår att se. Utöver att lämna förslag till en ny modell för assistansersätt- ningen hade utredningen i uppdrag att bl.a. utreda kostnader för sjuklöner vid ordinarie assistents sjukfrånvaro och bedöma konse- kvenserna av att kostnaderna skulle omfattas av assistansersätt- ningen. Utredningen föreslog sammanfattningsvis att kostnaden för sjuklön skulle föras in som en kostnadspost i timschablonen och att kommunens ansvar för att tillhandahålla vikarier skulle upphöra. Regeringen bedömde att frågan inte var tillräckligt utredd (beslut , dnr S 2014/01703). Regeringen hanterar rekommendationer från Kom- mittén för rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Bland dessa finns en som avser assistansersättning. Denna bör utgöra ett underlag i utredningsarbetet. Insatserna i LSS behöver moderniseras och bättre anpassas till de behov som kvinnor och män, flickor och pojkar med omfattande funktionsnedsättningar har. Kostnadsutvecklingen inom assistans- ersättningen måste brytas och insatser som kan utgöra alternativ till personlig assistans måste därför utvecklas. Regelverket som styr personlig assistans och ersättningen för sådan behöver bli väsentligt tydligare i alla sina delar. Det avser bl.a. definitioner, innehåll, kon- troller, insyn och tillsyn. Ersättningssystemet måste vara ekonomiskt hållbart. Incitamenten för att driva upp antalet timmar behöver mot- verkas liksom incitamenten för övervältring av kostnader mellan stat och kommun. Huvudmannaskapet, målgruppen samt insatsernas innehåll och utformning inom ramen för såväl assistansersättningen som LSS behöver därför ses över. Syftet med uppdraget är att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS. Målgruppen för de båda lagstift- ningarna ska ses över och i det sammanhanget träffsäkerheten i såväl lagstiftningen som de olika insatsernas utformning med utgångs- punkt från målgruppernas skilda behov. Detta ska göras genom en grundläggande översyn av incitament och förutsättningar för val av personlig assistans, nödvändiga förändringar i regelverket samt genom förstärkt kvalitet och träffsäkerhet i insatser i LSS. Förstärkt kvalitet, träffsäkerhet, helhetssyn och mångfald i de stödinsatser som LSS omfattar ska finansieras med besparingar inom assistansersättningen. Målet är att de personer som ingår i lagens personkrets ska få del av funktionella insatser utifrån sitt behov sam- tidigt som kostnadsutvecklingen för hela det offentliga åtagandet på området ska vara långsiktigt hållbar. Med hänsyn till kraftiga kost- nadsökningar inom assistansersättningen behöver även ytterligare besparingar göras. Genomgående perspektiv i utredningen ska vara –analys av kostnadsutvecklingen inom både assistansersättningen och LSS inklusive orsakerna till denna utveckling, –en genomgående analys av lagstiftningens träffsäkerhet vad gäller flickors och pojkars, kvinnors och mäns behov av och tillgång till insatser inom lagstiftningen, –analys av hur insatser bör vara utformade för att bidra till och inte motverka delaktighet, självständighet och utveckling, –analys av hur teknik och hjälpmedel på ett utökat sätt ska kunna bidra till lagstiftningens mål samt till att stärka kvalitet i insatser, –analys av hur lagstiftningen i ökad utsträckning kan bidra till att underlätta möjligheterna till studier, arbete eller annan syssel- sättning, –analys av hur barn- och ungdomsperspektivet kan stärkas i lag- stiftningen, och –analys av orsaken till skillnader mellan flickor och pojkar, kvinnor och män när det gäller kvalitet i, tillgång till och omfattning av insatser. Översynen ska i relevanta delar även ha en internationell utblick för att bl.a. få en bild av hur några andra länder som infört insatsen personlig assistent har reglerat densamma. Det kan exempelvis avse , , , och . I de fall utredarens förslag innebär författningsändringar ska utredaren redovisa fullständiga förslag till sådana. Uppdraget att se över ansvarsfördelningen mellan stat och kommun Det delade huvudmannaskapet för insatsen personlig assistans är problematiskt. Bland annat möjliggör det övervältring av kostnader, skapar otydliga ansvarsgränser, ger inga incitament att utveckla andra stödformer och leder, som lagen är utformad, till brister i insyn och uppföljning. Personer kan som en följd av detta få insatser som brister i kvalitet, inte är säkra och skyddar den enskilde, inte är anpassade till behoven och/eller är mer kostsamma än nödvändigt. –göra en översyn av både det delade huvudmannaskapet för person- lig assistans och de konsekvenser som det har fått för andra insatser inom funktionshindersområdet som kommunerna svarar för, –lämna kostnadseffektiva alternativa förslag på hur ansvaret för insatser enligt LSS kan se ut för att så långt det är möjligt eliminera de problem som utredningen finner att det delade huvudmanna- skapet fört med sig, och –vid behov föreslå hur staten ska kunna följa upp och ha insyn i verksamheten så att den håller god kvalitet och lever upp till de krav som lagstiftningen ställer. Uppdraget att se över delar i LSS Syften och mål i LSS är otydliga Många centrala begrepp i LSS är otydliga och har visat sig vara svåra att tolka när behoven och omfattningen av stödet ska bedömas. Det påverkar rättssäkerheten och likvärdigheten och kan bidra till att stödinsatser utvecklas på ett sätt som varken är optimalt för individen eller ekonomiskt hållbart. De begrepp som avses är bl.a. bedömnings- kriteriet goda levnadsvillkor, som ska motsvara den nivå enligt vilken lagens personkrets har rätt till insatser, inriktningen delaktighet och självständighet samt målet att ”leva som andra”. –analysera hur bedömningen av rätten till och omfattning av insat- ser kan göras mer träffsäker, tydlig och rättssäker som kostnadskontrollen är god, och –lämna förslag till hur de kriterier som ska ligga till grund för bedömningen av rätt till och omfattning av insatser kan definieras tydligare och mer transparent så att bedömningskriterier vid pröv- ning av rätten till insatser inte blandas samman med målen i lagstiftningen. Personkretsbestämmelsen behöver ses över Personkretsen i LSS definierar tre olika grupper, varav de två första bygger på medicinska diagnoser medan den tredje bygger på vilka svårigheter i livsföringen och vilka stödbehov som den enskilde har. Orsaken till funktionsnedsättningen eller arten av funktionshindret är här inte avgörande, inte heller den medicinska diagnosen. Det har gått LSS infördes och antalet som beviljas insatser enligt LSS är färre än vad som uppskattades när lagen trädde i kraft. Däremot är det fler som beviljas assistansersättning än vad som beräknades från början. Till viss del beror det på att även personer som är får behålla sin assistans. Det finns skäl att se över personkretsbestämmelsen och hur funktionell den är . –analysera i vilken utsträckning dagens personkretsindelning påverkat tillgång till utformningen av och kostnadsutvecklingen för insatserna i LSS generellt och särskilt för insatsen personlig assistans, och –om utredaren finner skäl till det lämna förslag till en ny och mer ändamålsenlig personkretsindelning samt analysera konsekven- serna av ett sådant förslag. Eftersom LSS ska vara en rättighetslag ska insatser enligt lagen även fortsättningsvis vara förbehållna dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna. Insatserna i LSS brister i anpassning till målgruppens behov och utgör inte heller i tillräcklig utsträckning alternativ till personlig assistans Utvecklingen har lett till att insatserna i LSS i vissa delar är ändamålsenligt utformade. De är bl.a. otydligt definierade och ger utrymme för alltför breda tolkningar. Konsekvenserna är brister i likvärdighet och rättssäkerhet. Brister i kvalitet kan sannolikt också utgöra ett incitament för brukare att välja assistansersättning fram- för andra insatser i LSS. kan den statliga assistansersätt- ningen utgöra ett incitament för kommunerna att inte utveckla insatser som exempelvis kan utgöra alternativ till personlig assistans. Insatserna utgör således inte ett bra komplement eller bra alternativ Prejudikat från Högsta förvaltningsdom- stolen har medfört att vissa insatser, exempelvis ledsagarservice, fått en snävare innebörd än de haft tidigare vilket lett till att kvinnor och män med ett uppenbart behov av en insats riskerat att utestängas med minskad delaktighet som följd. På många sätt har lagstiftningen inte hållit takt med samhälls- utvecklingen. Hjälpmedel och digitala tjänster har utvecklats snabbt som ett viktigt stöd för ökad delaktighet och ökat oberoende för personer med omfattande funktionsnedsättning. Denna utveckling behöver tydligare integreras i såväl regleringen av LSS som regler- ingen av assistansersättningen. Det finns också stora brister i kopp- lingen mellan daglig verksamhet och deltagande i arbetslivet. I syfte att förstärka kvaliteten, modernisera och göra lagstift- ningen mer träffsäker, bidra till att delaktigheten och självstän- digheten ökar samt få fram alternativa insatser till personlig assistans ska utredaren därför göra följande: –Analysera hur ändamålsenliga insatserna i LSS är för de personer som omfattas av lagen, vilka nya insatser som lagen skulle behöva kompletteras med och vilka insatser som kan tas bort eller för- ändras. –Analysera hur insatser skulle behöva kombineras och vilka krav som bör ställas för rätten till olika insatser. Målet ska vara att användningen av insatserna ska leda till självbestämmande, delak- tighet och utveckling samt att insatserna ska vara kostnads- effektiva. Analyserna bör utgå från grundintentionen i lagen samt från bästa tillgängliga kunskap inom området. –Utifrån genomförda analyser, inklusive de inledande perspek- tiven ovan, lämna förslag på vilka insatser som bör ingå i LSS, inklusive insatser som kan utgöra alternativ till eller kan kom- bineras med personlig assistans. Utformningen och val av insats ska tydligt kunna tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet, integri- tet, trygghet och rätt till självbestämmande. –Utifrån genomförda analyser lämna förslag på eller ange kriterier för vad som bör gälla för den som utför insatserna enligt LSS, exempelvis i form av relation till brukarna, kompetens och andra relevanta frågor. –Utifrån gjorda analyser om jämställdhet föreslå hur skillnader mellan flickor och pojkar, kvinnor och män löpande ska uppmärk- sammas, följas upp och analyseras samt föreslå hur jämställdhets- perspektivet på ett självklart sätt ska finnas med vid bedömningar av rätten till insatser. Uppdraget att se över assistansersättningen Regleringen av insatsen personlig assistans och assistansersättningen är otydlig och otillräcklig. Kostnadsutvecklingen är, bl.a. som en följd av det, starkt oroande. Både antalet personer som beviljas assistans och antalet timmar som beviljas i genomsnitt och person har ökat kraftigt sedan lagen infördes. Till detta kommer att lagen har stora brister avseende möjlig- heten att följa upp vilka insatser som genomförs samt kvaliteten i utförandet av dessa. Möjligheten till styrning av assistansersättningen i relation till anordnarna är dessutom mycket svag men också möjlig- heten att tillförsäkra att assistansberättigade får god kvalitet och säkerhet i de genomförda insatserna. Utöver de delar av översynen för personlig assistans och ekono- misk ersättning för sådan som ryms inom uppdraget att se över LSS ska utredaren därför göra följande: –Analysera hur kontrollen av kostnaderna för den ekonomiska ersättningen till insatsen personlig assistans kan förbättras. –Analysera om behovet av kontrollmekanismer förutsätter sekretess- genombrott utöver vad som medges enligt befintlig reglering. –Analysera hur kopplingen mellan den personliga assistansen som finansieras med assistansersättning, och insatser enligt LSS kan förstärkas och utvecklas i syfte att bredda möjligheten till gemen- sam bedömning och ändamålsenliga lösningar för den enskilde och högre kostnadseffektivitet. –Analysera i vilken utsträckning det går att avgränsa eller tydligare reglera anordnarnas ansvar i förhållande till assistansberättigade eller personer som ansöker om personlig assistans eller ersättning för sådan. –Analysera om personlig assistans eller ekonomisk ersättning för sådan är ändamålsenlig och rättsäker för samtliga personkretsar i LSS i sin nuvarande form samt om behov finns lämna förslag på ett differentierat regelverk. –Analysera om dagens kriterier för att beviljas personlig assistent eller ekonomisk ersättning för sådan är träffsäkra, exempelvis uti- från perspektiven funktionsförmåga, ålder, delaktighet, självstän- dighet, arbetsförmåga och omsorgsbehov. –Analysera hur gränsdragningen mot HSL, mot tillsyn på grund av medicinska behov och mot andra kommunala insatser kan tydliggöras ytterligare i syfte att renodla de uppgifter som ska ingå i insatsen personlig assistans. –Analysera hur det tydligare kan regleras vad som ska avses med vårdnadshavares ansvar vid bedömning av behovet av personlig assistans. –Analysera vilka förtydliganden som behövs för att ge ökat stöd för den prövande myndigheten i bedömningar, uppföljningar och kontroller av insatsen. –Utifrån gjorda analyser lämna alternativa förslag till hur personlig assistent och ersättningen för sådan ska regleras för att insatsen ska användas ändamålsenligt och effektivt samt bidra till del- aktighet och jämlikhet i levnadsvillkor. I detta ingår att lämna förslag på hur insatsen kan begränsas när det gäller antal använ- dare och/eller antal timmar. Det kan avse att närmare och tyd- ligare ange när och till vad personlig assistans ska kunna beviljas, exempelvis att närmare precisera begrepp som ”övriga personliga behov” och att ange kriterier som tryggar att personlig assistans beviljas när det är den mest ändamålsenliga insatsen i förhållande till andra insatser enligt LSS. –Utifrån de analyser som redan gjorts om assistansersättningens framtida konstruktion (schablon eller annan ersättningsmodell) fortsatt analysera och lämna förslag på hur kostnader för person- lig assistans (inklusive frågan om sjuklöner och vikarier, se även s. 15) ska ersättas träffsäkert och kostnadseffektivt framöver och vad kostnaderna ska utgå från och får omfatta. Uppdraget att se över privata aktörer är den vanligaste driftsformen för personlig assistans och assistansföretagen är också i allt större utsträckning ombud för dem som vill anlita företagen. Det finns enligt ISF en risk att dessa företag överdriver de assistansberättigades behov, eftersom företagen har ett starkt ekonomiskt intresse av att få ersättning för så många beviljade timmar som möjligt i sin assistansverksamhet. (Fi 2015:01) har redan i uppdrag att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda välfärdstjänster bör regleras. Anordnare som bedriver assistansföretag omfattas av utredningens direktiv (dir. 2015:22). Utredaren ska i samverkan med göra följande: –Närmare analysera vilken roll de privata anordnarna har i kostnads- utvecklingen inom assistansersättningen och personlig assistans enligt LSS, exempelvis den roll de spelar i bedömningen av assistans- berättigades behov och enskildas behov av personlig assistans enligt LSS i nuvarande system. –Analysera på vilket sätt det offentliga skulle kunna bistå personer som ansöker om personlig assistans eller ersättning för sådan med oberoende rättsligt stöd i syfte att göra personerna mindre bero- ende eller helt oberoende av anordnarna. I detta sammanhang ska även utredaren undersöka vilka möjligheter det finns att juridiskt begränsa anordnares inflytande vid ansökningar om assistans. –Utifrån gjorda analyser lämna förslag som bidrar till att privata företags möjligheter och incitament att driva upp kostnaderna för assistansersättningen och personlig assistans enligt LSS kan begränsas. –problematisera frågan om olika anordnares möjligheter att kunna välja vilka assistansberättigade de vill ha som kunder, och –vid behov lämna förslag som inte gör det möjligt att välja kunder. Det finns ett särskilt utjämningssystem för kommunernas kostnader för LSS-insatser, som regleras i lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. –analysera vilka effekter som utredarens förslag får på utjäm- ningssystemet och överväga om det med anledning av de förslag som utredaren lämnar fortsatt behövs ett särskilt utjämnings- system för LSS-insatser, och –vid behov föreslå förändringar i utjämningssystemet för LSS- insatser eller i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. De ekonomiska konsekvenserna och andra konsekvenser av för- slagen ska redovisas i enlighet med 14, 15 och 15 a §§ kommitté- förordningen (1998:1474). Förslagen ska utgå från det offentliga åtagandet att en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling på området ska uppnås. Statens kostnader för ekonomisk ersättning till personlig assistans behöver därför minska. Ökar kostnaderna för insatser enligt LSS som en följd av ökad kvalitet och träffsäkerhet ska kostnads- ökningen finansieras genom besparingar i assistansersättningen. På grund av de senaste årens kraftiga kostnadsökningar behöver därut- över besparingar göras av statsfinansiella skäl. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras. För de förslag som utredaren lämnar och som påverkar det kommunala självstyret ska, utöver förslagens konsekvenser, redovisas de särskilda avväg- ningar som lett fram till förslagen. Utredaren ska redovisa konsekvenser av förslagen för brukarna och anhöriga, samt särredovisa konsekvenserna för barn och unga bl.a. utifrån rätten till jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället. Samråd och redovisning av uppdraget Det är av stor vikt att riksdagspartier och de myndigheter, landsting och kommuner samt organisationer som berörs av de frågor som ska utredas lämnas tillfälle att bidra med kunskap och att framföra sina synpunkter under utredningens gång. Det avser exempelvis Försäk- ringskassan, , , , , Skatte- verket, Myndigheten för delaktighet, , , funktionshindersorganisationer samt arbetsgivar- och arbets- tagarorganisationer. Detta arbete kan bedrivas på olika sätt, antingen genom deltagande i utredningen som expert eller på annat sätt. Utredaren ska inledningsvis skapa forum för dessa dialoger. Utredaren ska vidare samråda med den utredning som ska se över hjälpmedel, teknik och metoder för delaktighet och självbestäm- mande och har i uppdrag att överväga hur teknikbaserade stöd kan komplettera samt öka kvaliteten i stödet som ges till äldre personer och personer med funktionsnedsättning (S 2015:08). Utredaren ska även samråda med Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (Ju 2015:10) och Fuskdelega- tionen som regeringen avser att tillsätta samt samverka med Välfärds- utredningen (Fi 2015:01) när det gäller LSS och assistansersättningen. Även andra relevanta utredningar ska beaktas. Utredaren ska hålla () infor- merat om hur arbetet fortskrider. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till (S 2016:03) Regeringen beslutade kommittédirektiv om en över- syn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (dir. 2016:40). Enligt direktiven ska en särskild utredare se över assistansersätt- ningen i socialförsäkringsbalken och delar av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (förkortad LSS). Syftet med uppdraget är att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveck- ling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ända- målsenliga insatser i LSS samt att lagstiftningen ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Uppdraget ska redovisas . Assistansersättningen och insatser enligt LSS i förhållande till unionsrätten Enligt är fri rörlighet för personer en grundläggande rättighet. I fördraget regleras även rätten till lika-behandling av EU- medborgare. Vidare ska medlemsstaternas sociala trygghetssystem samordnas för att underlätta personers rörlighet inom unionen. Utformningen av de sociala trygghetssystemen ligger dock utanför EU:s kompetens. Det är därmed medlemsstaterna, med beaktande av unionsrätten, som självständigt utformar sina nationella trygg- hetssystem. Med sociala trygghetssystem avses socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvården. De nationella sociala trygghetssystemen samordnas och bestämmelserna finns numera i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen och i och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämp- ningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (samordningsbestämmelserna). Insatser enligt LSS omfattas inte av samordningsbestämmelserna men det gör assistansersättningen, som där samordnas som en s.k. vårdförmån. Det finns en diskussion om huruvida förmånen kan ses som en s.k. kontantförmån. Europeiska kommissionen lämnade ett förs- lag på ändrade samordningsbestämmelser, COM (2016) 815 final. I förslaget föreslår kommissionen bl.a. att förmåner vid långvarigt vårdbehov ska införas som en ny gren av social trygghet och att förmånerna samordnas i ett särskilt kapitel i samordningsbestäm- melserna. De förmåner vid långvarigt vårdbehov som omfattas av samordningen regleras i kapitlet om förmåner vid sjuk- dom. Vidare föreslås en definition av förmåner vid långvarigt vård- behov. En lista över vilka förmåner det gäller i respektive medlems- stat ska tas fram, enligt kommissionens förslag. I denna lista kommer respektive förmån att kategoriseras som kontant- eller vårdförmån. Mot bakgrund av att kommissionen lämnat ett förslag till ändrade samordningsbestämmelser lämnas nu ett tilläggsuppdrag till utred- ningen. Utredaren ska göra en risk- och konsekvensanalys av hur relevant unionsrätt kan påverka åtaganden och skyldigheter när det gäller insatser enligt LSS samt assistansersättningen. Analy- sen ska gälla risker och konsekvenser av gällande rätt och rättspraxis, och ta hänsyn till kommissionens förslag från om ändring av förordning nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Utredaren ska belysa vilka konsekvenser de föreslagna åtgärderna har för personer som rör sig mellan och de övriga EU/EES- länderna. Offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser ska analyseras och redovisas. Detsamma gäller konsekvenser i förhål- lande till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och övriga relevanta internationella regelverk.