sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Meddelande till och Rådet om väg- ledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, KOM (2009) 313. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar har anlitat det sociala biståndssystemet i den mottagande medlemsstaten (artikel 14.3). Utvisningsåtgärder får inte alls vidtas mot arbetstagare, egenföretagare eller för arbetssökande så länge som en person i den sistnämnda kate- gorin kan styrka att han eller hon söker arbete och verkligen har möjlighet att få en anställning (artikel 14.4). Som en bakgrund till dessa bestämmelser anges bl.a. följande i ingressen till direktivet (skäl 16). Så länge de personer som omfattas av rätten till bosättning inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte utvisas. Därför får en utvisningsåtgärd inte vara en automatisk följd av anlitandet av det sociala biståndssystemet. Den mottagande medlemsstaten bör bedöma om det är fråga om till- fälliga svårigheter och beakta bosättningens längd, personens person- liga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats, när de bedömer huruvida personen ifråga blivit en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och bör utvisas. Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fort- löpande period av i den mottagande medlemsstaten ska ha permanent uppehållsrätt där och är då inte underkastad villkoren i bl.a. artiklarna 7 och 14 (artikel 16.1). Vissa personer ges permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, även om de inte har varit bosatta där av (artikel 17). Rörlighetsdirektivets bestämmelser om likabehandling (artikel 24) innebär bl.a. följande. Om inte annat följer av sådana specifika bestäm- melser som uttryckligen anges i fördraget och sekundärlagstift- ningen (dvs. förordningar och direktiv) ska alla unionsmedborgare som enligt direktivet uppehåller sig i den mottagande medlemsstaten åtnjuta samma behandling som den medlemsstatens egna medbor- gare inom de områden som omfattas av fördraget. Den mottagande medlemsstaten är dock inte skyldig att bevilja socialt bistånd under uppehållets och inte heller för arbetssökande med bibehållen uppehållsrätt därefter. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Förordning 492/2011 om arbetstagares fria rörlighet inom unionen Förordning 492/20114 syftar till att genomföra arbetstagares fria rörlighet inom unionen (jfr artikel 45 och 46 i EUF-fördraget). Enligt ingressen till förordningen krävs för att nå detta mål att man avskaffar all diskriminering på grund av nationalitet mellan arbets- tagare i medlemsstaterna vad avser anställning, avlöning och andra arbets- och anställningsvillkor och att arbetstagarna får rätt att röra sig fritt inom unionen för att ta anställning, med förbehåll för de begränsningar som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa (skäl 2). I förordningen föreskrivs bl.a. att arbetstagare ska åtnjuta samma sociala förmåner som landets medborgare (artikel 7.2). I förordningens kapitel om anställning, likabehandling och arbets- tagarnas familjer finns en bestämmelse som behandlar arbetstagarnas familjer. Enligt bestämmelsen ska barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat ha tillträde till denna stats allmänna skolor, lärlingsutbildning och yrkesskolekurser på samma villkor som medborgarna i denna stat, om barnen bor där samt att medlemsstaterna ska främja alla bemö- danden att göra det möjligt för dessa barn att delta i utbildningen under bästa möjliga förhållanden (artikel 10). har tolkat bestämmelsen på så sätt att en unionsmedborgare som inte är anställd men har varit det i medlemsstaten kan ha en härledd uppe- hållsrätt i staten, om han eller hon är förälder och vårdnadshavare till barn som genomgår en utbildning i staten. Förälderns härledda rätt enligt förordningen gäller även om han eller hon inte skulle uppfylla rörlighetsdirektivets kriterier för uppehållsrätt.5 När det gäller rätt till sådana sociala förmåner som inte utgör sociala trygghetsförmåner enligt förordning 883/2004 kan en arbets- tagare åberopa likabehandling enligt förordning 492/2011 eftersom artikel 7.2 i sistnämnda förordning föreskriver rätt till likabehand- ling i fråga om ”sociala förmåner”, som är ett vidare begrepp.6 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av om arbets- kraftens fria rörlighet inom unionen. 5EU-domstolens dom i målet Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83). 6Se t.ex. dom i målet Hoeckx (C-249/83, EU:C:1985:139). Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Hur förhåller sig rörlighetsdirektivet och samordningsbestämmelserna till varandra? Frågan om en medlemsstat kan förena beviljandet av en förmån med ett krav på uppehållsrätt i medlemsstaten är en fråga om förhållandet mellan rörlighetsdirektivet och samordningsbestämmelserna. När det gäller detta förhållande har det funnits oklarheter rörande hur bosättningsbegreppet i samordningsbestämmelserna har förhållit sig till kravet på uppehållsrätt i rörelsedirektivet. Denna oklarhet kan beskrivas enligt följande. Av samordningsbestämmelserna framgår att den som är icke-ekonomiskt aktiv ska omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där denne är bosatt (artikel 11 i förordning 883/2004). Det innebär att den enskilde som huvudregel ska ha rätt till det lan- dets förmåner. Denna rätt gäller enligt förordningens bestämmelse om likabehandling på samma villkor som det landets egna medbor- gare (artikel 4). Om medlemsstaterna har skilda uppfattningar om var en person ska anses vara bosatt, ska de i samförstånd fastställa var den berörda personen har sina huvudsakliga intressen (artikel 11 i förordning 987/2009). Detta är emellertid en annan prövning än den som enligt rörelsedirektivet avgör om en person har uppehålls- rätt i ett land, där det för icke-ekonomiskt aktiva personer i stället är relevant om personen har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäk- ring för sig och familjemedlemmarna. För att en person ska anses vara bosatt i en medlemsstat enligt förordningen och få tillgång till bosättningsbaserade förmåner, krävs alltså inte att han eller hon har uppehållsrätt där. En person som saknar uppehållsrätt kan emellertid enligt rörelsedirektivets bestämmelser avvisas från medlemsstaten om denne blir en belastning för det sociala biståndssystemet i den staten. En annan oklarhet om hur de båda rättsakterna förhåller sig till varandra är att det finns en osäkerhet beträffande vilka förmåner som ska anses omfattas av begreppet ”det sociala biståndssystemet” i rörelsedirektivet samt hur detta begrepp förhåller sig till de förmåns- kategorier som förekommer i samordningsbestämmelserna, t.ex. sociala trygghetsförmåner, hybridförmåner och socialhjälp. De frågorna som vi redogjort för ovan har belysts i ett antal domar från . Dessa domar redovisas nedan. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner dom i målet Brey7 IBrey-målet var frågorna till dels om den öster- rikiska tilläggsersättningen som är en hybridförmån var en förmån inom det sociala biståndssystemet, dels om vilka förhållanden en belastning för värdstaten föreligger. Målet rörde den tyske med- borgaren som var en pensionär och som med sin fru flyttade från till . Han hade en låg pension från . han bodde i fick han ett tillägg till sin låga pension, ett tillägg som upphörde när han flyttade till . Han ansökte därför om den österrikiska tilläggsersättningen men fick av- slag. Motiveringen var att han på grund av en otillräcklig pension kunde bli en orimlig belastning för det österrikiska biståndssystemet. I målet konstaterade att en medlemsstat får ha krav på uppehållsrätt för att bevilja icke förvärvsaktiva unionsmed- borgare socialt bistånd, så länge de nationella kraven är förenliga med . konstaterade att den österrikiska tilläggs- ersättningen, som är en hybridförmån, omfattas av begreppet socialt bistånd i rörlighetsdirektivet. Domstolen menade att rörlighets- direktivets krav att den som inte har ställning som arbetstagare måste ha tillräckliga tillgångar bygger på idén att den fria rörligheten kan begränsas med hänsyn till medlemsstaternas legitima intressen – i detta fall att skydda sina offentliga finanser. Vid sådana förhållanden kan begreppet sociala biståndssystem inte begränsas till endast sådana förmåner som inte omfattas av samordningsbestämmelserna. Dom- stolen uttalade att begreppet ”sociala biståndssystem” ska tolkas så att det avser samtliga biståndssystem som inrättats av offentliga myn- digheter oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som sådana personer vänder sig till som inte förfogar över tillräckliga tillgångar för att försörja sig och sin familj, och därför riskerar att belasta de offentliga medlen i den mottagande medlemsstaten de vistats där och att påverka nivån på de bistånd som denna stat totalt kan ge. Domstolen konstaterade att eftersom Brey ansökte om en förmån för att han hade otillräcklig pension kunde han bli en orimlig belastning för det österrikiska biståndssystemet. Den andra frågan i målet handlade om vid vilka förhållanden en person blir en belastning för medlemsstatens biståndssystem, vilket kan leda till att denne inte längre har uppehållsrätt i landet. 7Brey (C-140/12, EU:C:2013:565). Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner domstolen konstaterade att det inte är tillåtet för myndigheterna att automatiskt neka en icke förvärvsaktiv person en förmån, även om ansökningen om en förmån i sig tyder på att den enskilde saknar tillräckliga tillgångar och därmed skulle kunna bli en orimlig belast- ning för medlemsstatens sociala biståndssystem. En utvisningsåtgärd får inte vara den automatiska följden för att en enskild begär en sådan förmån. Det måste göras en helhetsbedömning av den faktiska belast- ningen som ett beviljande skulle innebära för det nationella sociala biståndssystemet. Det anges att i den bedömningen kan ingå faktorer som hur stor och regelbunden personens inkomst är och den sökta förmånen kan betalas ut. Vidare måste proportio- nalitetsprincipen beaktas för att få en uppfattning om beviljandet skulle utgöra en belastning för biståndssystemet. För att kunna göra en närmare uppskattning av den belastning som ett beviljande av tilläggsersättningen skulle medföra kan det vara relevant att fastställa hur stor andel av förmånstagarna som är unionsmedborgare med ålderspension från en annan medlemsstat. Utifrån domstolens resonemang ska således den enskildes per- sonliga omständigheter och situation beaktas, men dessa ska även sättas i relation till det sociala biståndssystemet som helhet. Denna fråga belystes vidare i domen i Dano-målet.8 Frågan om en medlemsstat generellt kan utesluta en icke förvärvs- aktiv unionsmedborgare från möjligheten att beviljas hybridför- måner prövades i Dano-målet. Målet rörde en arbetslös rumänsk kvinna som tillsammans med sin son vistades i , där hon ansökte om en hybridförmån, grundgaranti för arbetssökande, av- sedd att täcka levnadsomkostnader vid arbetslöshet. Hon nekades förmånen bland annat med motiveringen att hon inte hade för avsikt att söka arbete i . hade i Brey-domen uttalat att hybridförmåner är sociala biståndsförmåner i den mening som avses i rörlighetsdirektivet och att likabehandlingsprincipen i för- ordning 883/2004 gäller i förhållande till dessa förmåner. Utifrån denna bakgrund var frågan nu om en medlemsstat kunde utesluta 8Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358). Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner unionsmedborgare från att beviljas förmåner med stöd av EUF-för- dragets bestämmelser. Domstolen konstaterade att unionsmedborgarskapet innebär att alla omfattas av diskrimineringsförbudet i EUF-fördraget, men att det finns vissa villkor och begränsningar i sekundärrätten. Sådana begränsningar finns i rörlighetsdirektivet, där rätten till likabehand- ling är villkorad av att personen har uppehållsrätt, dvs. att personen har tillräckliga tillgångar och en heltäckande sjukförsäkring. Om personer som saknar uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet skulle ha rätt till sociala förmåner på samma villkor som de nationella med- borgarna skulle det strida mot ett av syftena med direktivet – att undvika att icke förvärvsaktiva unionsmedborgare blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. En konkret bedömning av varje persons ekonomiska situation – varvid de sökta sociala förmånerna inte ska beaktas – ska göras för att fast- ställa huruvida personen uppfyller villkoret om innehav av tillräckliga tillgångar för att ha uppehållsrätt. hade varken arbetat eller sökt arbete i och enligt domstolen förfogade hon inte heller över tillräckliga tillgångar och kunde därmed inte göra anspråk på uppehållsrätt i . EU- domstolen menade att likabehandlingsprincipen i förordning 883/2004 inte förändrade bedömningen, då hybridförmåner beviljas i bosätt- ningsstaten i enlighet med den statens lagstiftning. Det finns alltså enligt domstolen inget som hindrar att beviljandet av socialt bistånd (med vilket alltså avses även hybridförmåner) till icke förvärvsaktiva unionsmedborgare underkastas krav på att de uppfyller villkoren för uppehållsrätt i den mottagande staten. hade en registrering som bosatt som var utfärdad i , men det beaktades inte av domstolen. Det är oklart hur vidsträckt tolkning som kan göras av domen. Domstolen resonerade, till skillnad mot i domen Brey, inte alls kring proportionalitetsprincipen. En extensiv tolkning av domen innebär att alla icke förvärvsaktiva unionsmedborgare som saknar uppe- hållsrätt kan nekas sociala förmåner (både socialt bistånd och sociala trygghetsförmåner) utan att någon bedömning behöver göras i fråga om beviljandet av förmånen skulle utgör en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet. En strikt tolkning innebär att förmåner kan nekas icke förvärvsaktiva unionsmedborgare som uteslutande Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner har kommit till medlemsstaten för att erhålla förmåner och att någon proportionalitetsbedömning inte behöver göras i ett sådant fall. dom i målet Alimanovic9 dom i målet Alimanovic avsåg en svensk kvinna som tillsammans med sina fyra barn var bosatt i . Kvinnan och hennes äldsta dotter hade än haft olika anställningar, men även varit aktuella för olika sysselsättningsfräm- jande åtgärder i . Därefter hade de inte alls arbetat. Frågan var om de kunde nekas rätt till den sökta förmånen grundgaranti för arbetssökande (jfr Dano-målet ovan). uttalade i domen att en person som varit arbets- tagare i tidsbegränsad anställning och ofrivilligt förlorat arbetet behåller sin ställning som arbetstagare och kan således åberopa likabehandlingsprincipen och få socialt bistånd. När har löpt ut, kan ställningen som arbetstagare upphöra och då omfattas man inte av likabehandlingsregeln, vilket betyder att sociala biståndsförmåner kan nekas. Arbetssökande har enligt rörlig- hetsdirektivet rätt att uppehålla sig i landet så länge de söker arbete och har en reell möjlighet att få en anställning, men direktivet kan begränsa rätten till likabehandling av arbetssökande. Eftersom kvin- norna i målet inte hade kvar sina anställningar som arbetstagare ansåg domstolen att det inte stred mot likabehandlingsprincipen att neka dem den aktuella hybridförmånen. Utgången i målet är liknande den i Dano-målet. Vidare pekade i Alimanovic-målet på att medlemsstaterna ska beakta den individuella situationen innan den bedömer att personens vistelse utgör en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet (jfr Brey- målet ovan). Dock var en sådan individuell bedömning inte nöd- vändig i detta fall eftersom direktivet i sig har ett system där ställ- ningen som arbetstagare behålls gradvis. 9Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597). Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner dom i målet García-Nieto10 I målet Garciá-Nieto hade en spansk familj flyttat till för att arbeta och söka arbete. Flera familjemedlemmar ansökte om den tyska hybridförmånen grundgaranti för arbetssökande (jfr Dano- och Alimanovic-målen ovan). Förmånerna förvägrades , eftersom den tyska lagstiftningen stadgar att grund- garantin för arbetssökande inte ska beviljas till utlänningar vars uppehållsrätt motiveras av att de söker arbete. Domstolen slog fast att den tyska tillämpningen hade stöd i artikel 24.2 i rörlighetsdirektivet som föreskriver vissa undantag från likabehand- ling i fråga om arbetssökande. Enligt domen får medlemsstaterna sålunda förvägra medborgare från andra medlemsstater hybridförmåner under de tre första måna- derna, utan att någon särskild proportionalitetsbedömning – utöver den som redan är gjord i rörlighetsdirektivet – behöver göras. Domen innebär alltså att likabehandlingsprincipen enligt rörlighetsdirek- tivet och förordning 883/2004 inte utgör hinder för den nationella lagstiftningen att ha bestämmelser om att förvägra socialt bistånd inklusive hybridförmåner eller den för arbetssökande som anges i artikel 24.2 i rörlighets- direktivet. dom i målet Kommissionen mot Förenade kungariket11 Målet Kommissionen mot rörde tillgången till ett par brittiska familjeförmåner: barnbidrag och skatteavdrag för barn vilka inte är hybridförmåner. Målet anhängiggjordes vid dom- stolen genom att den Europeiska kommissionen inledde ett över- trädelseärende mot . Bakgrunden till överträdelseärendet var att hade infört en prövning av laglig bosättning som villkor för rätt till de aktuella förmånerna. hade bedömt att detta krav inte innebär en diskriminering gentemot andra unions- medborgare och att även om det skulle ses som indirekt diskrimi- nering kunde det rättfärdigas genom att det förhindrade social turism. 10García-Nieto (C-299/14, EU:C:2016:114). 11Kommissionen mot (C-308/14, EU:C:2016:436). Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Kommissionen menade att en persons bosättning enligt samord- ningsbestämmelserna bestäms utifrån de faktiska omständigheterna, med särskild hänsyn till platsen där personen har sitt intressecent- rum, och att tolkningen inte kan påverkas av bestämmelserna om uppe- hållsrätt i rörlighetsdirektivet. Den ansåg därför att villkor om laglig bosättning inte var förenlig med samordnings- bestämmelserna. Eftersom prövningen av laglig bosättning åsido- sätter reglerna om tillämplig lagstiftning i artikel 11.3 e i förord- ning 883/2004 kan det enligt kommissionen inträffa att ingen stat blir ansvarig för att betala ut vissa familjeförmåner trots att den be- rörda personen faktiskt bor i en medlemsstat. Kommissionen menade dessutom att villkoret är direkt diskriminerande eftersom det bara tillämpades på andra än brittiska medborgare, det vill säga ett åsido- sättande av likabehandlingsprincipen i artikel 4 i förordning 883/2004. När det gäller frågeställningen om man kan godta ett nationellt krav på uppehållsrätt även vad avser åtkomsten till renodlade sociala trygghetsförmåner konstaterade följande i sin dom. Förordning 883/2004 bestämmer inte närmare de materiella villko- ren för rätt till förmåner utan det är lagstiftaren i varje medlemsstat som fastställer dessa villkor. Det finns i princip inte något som hindrar att beviljandet av sociala förmåner till unionsmedborgare som inte är yrkesverksamma underkastas kravet att de uppfyller villkoren för att erhålla uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten. Ett krav på laglig vistelse som villkor för beviljande av sociala förmåner är indirekt diskriminerande men en sådan diskriminering kan vara moti- verad om den är ägnad att säkerställa att ett legitimt mål uppnås och om den inte går utöver vad som nödvändigt för att uppnå detta mål. Det följer av domstolens tidigare praxis att behovet av att skydda den mottagande statens finanser i princip utgör motivering för en kontroll av laglig vistelse i den mottagande medlemsstaten. Vad avser frågan huruvida en kontroll av uppehållsrättskriteriet är proportio- nerlig fann domstolen att de brittiska myndigheternas kontroll av den lagliga vistelsen inte är systematisk i den mening som avses i artikel 14.2 i rörlighetsdirektivet och att den därför är godtagbar. Kommissionens talan ogillades med motiveringen att kommissionen inte förmått visa att kontroll av laglig vistelse inte uppfyller kraven på proportionalitet, att den inte är ägnad att säker- ställa att syftet att skydda de offentliga finanserna och att den går utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla detta syfte. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Domen har varit föremål för kritik i doktrinen. Det har bl.a. hävdats att det brittiska kravet i fråga om uppehållsrätt borde anses utgöra direkt diskriminering. Det har dessutom ifrågasatts att domstolen godtog påstående om att statens finanser var hotade, utan att det fördes någon bevisning eller något närmare resonemang i frågan. Dessutom har domstolens proportionalitets- bedömning kritiserats, varvid bedömningen att den brittiska kon- trollen av uppehållsrätten inte var systematisk har ifrågasatts.12 Domen innebär att domstolen godtog ett krav på uppehållsrätt för beviljandet av de brittiska familjeförmånerna barnbidrag och skatteavdrag för barn, som är renodlade bosättningsbaserade sociala trygghetsförmåner. Domen skulle kunna tolkas på det sättet att bo- sättningsbaserade sociala trygghetsförmåner generellt får villkoras av att sökanden har uppehållsrätt i den aktuella medlemsstaten. Sam- tidigt kan en sådan tillämpning medföra att sökanden inte har rätt till förmåner i någon medlemsstat, vilket samordningsbestämmelserna särskilt syftar till att undvika. Omständigheterna kring avgörandet var också särpräglade på så sätt att det meddelades drygt före folkomröstningen om medlemskap i . Det är sammantaget osäkert hur vidsträckt domen kan tolkas. 13.3Den nationella regleringen av uppehållsrätt Vilka myndigheter i prövar frågor om uppehållsrätt? I har rörlighetsdirektivet genomförts i svensk rätt genom ändringar i främst utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförord- ningen (2006:97). prövar frågor enligt denna lagstift- ning. Frågor om uppehållsrätt förekommer också vid beslut om folkbokföring enligt folkbokföringslagen (1991:481). Dess- utom kan en bedömning av uppehållsrätt förekomma när en person ansöker om försörjningsstöd hos eller gör anspråk på hälso- och sjukvård hos en sjukvårdshuvudman. Nedan redogörs över- siktligt för och prövning av frågan. On the lack of legal reasoning in case C-308/14, European Commission v . 48, No. 1, 2019. s. 124. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Enligt utlänningslagen ska en utlänning som vistas i mer än ha uppehållstillstånd (2 kap. 5 § utlänningslagen). Detta krav gäller dock inte för bl.a. den som är medborgare i någon av de nordiska länderna eller den som har uppehållsrätt (2 kap. 8 b §). Med uppehållsrätt avses en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i mer än utan uppe- hållstillstånd (3 a kap. 1 §). En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon är arbetstagare eller egenföretagare i , har kommit till för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning, eller är inskriven som studerande vid en erkänd utbildningsanstalt i och enligt en försäkran om detta har till- räckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlem- marna som gäller i (3 a kap. 3 § 1–3).