sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — •Jämlikhet och icke-diskriminering, som innebär att allt som krävs för att ha mänskliga rättigheter är att vara människa, och att olik- heter människor emellan inte diskvalificerar någon från rollen som rättighetsbärare och rätten till jämlika möjligheter. •Inkluderande deltagande och självbestämmande, som innebär att få information och möjligheter att ta beslut och påverka rikt- ningen av sitt liv i stort och smått, både kollektivt genom organi- sationer och som individ. •Ansvar och transparens, som innebär att invånare ska veta sina rättigheter och att det ska finnas tydliga vägar för individen att kräva ansvar när uppfyllandet av rättigheter brister liksom krav på transparens som gör ansvarsutkrävande möjligt. 23Baserat på underlag från jur.dr. , expert till utredningen. En god grund för styrning och uppföljning Ett människorättsbaserat arbetssätt innebär att utgå från individen och att arbeta utifrån dessa principer. Den kanske mest centrala aspekten av ett människorättbaserat arbetssätt är att sätta rättighets- bäraren i centrum för arbetet. I reglerar lagstiftning vanligen skyldigheter för en offent- lig utförare av en tjänst. Lika fullt krävs att rättigheterna uppfylls i praktiken. Om man upptäcker hinder för uppfyllandet av rättighe- terna är lagstiftaren därför skyldig att se till att ändra eller komplet- tera lagstiftningen. I reglerar de enskilda artik- larna olika livsområden och ofta framgår specifika styrmedel som ska tillämpas för att förverkliga den rättighet artikeln skyddar. Som övergripande skyldighet kvarstår att ska ta ”alla […] ända- målsenliga åtgärder” för att säkerställa åtnjutandet av rättigheterna.24 Det innebär att det slutgiltiga svaret på om fullföljt sitt åta- gande att genomföra konventionen genom lämplig och tillräcklig styrning är avhängigt resultatet. Bred palett av åtgärder på flera nivåer Utredningen har noterat att det kan vara svårt att få genomslag för internationella åtaganden som ska implementeras på alla samhällsni- våer. De internationella åtagandena uppfattas inte sällan som abstrakta och svåra att tillämpa i en nationell, regional och lokal kon- text. Det kan i sin tur bero på bristande erfarenhet av att koppla sam- man internationella åtaganden med politik och verksamhet på alla samhällsnivåer. Enligt utredningens uppfattning bör detta vara ett skäl till att vi inte sett ett tillräckligt genomslag för FN-konven- tionen som passerat sedan ratificerade den- samma. Det finns alltså en risk för att den nya funktionshinders- politiken därför skulle kunna bli en symbolhandling utan ett påtag- ligt praktiskt genomslag. Staternas åtaganden under konventionen omfattar alla delar av den offentliga styrningen och förvaltningen. Riksdag och regering ska ”säkerställa att myndigheter och offentliga institutioner handlar i enlighet med konventionen”, inbegripet myndigheter på regional 24FN-konventionen artikel (1a). En god grund för styrning och uppföljning och lokal nivå. Det åligger alltså riksdag och regering att styra på ett sådant sätt att verksamhet på alla nivåer (statlig, regional och lokal) har förutsättningar för att leva upp till de åtaganden som gjort genom att ratificera , och att säkerställa att det faktiskt sker.25 Ur konventionshänseende så påverkas inte ansva- ret för genomförande av konventionen på olika nivåer ens om en stat har en federal struktur26 eller om staten som har kommunalt självstyre. Även styrning av privat och ideell sektor krävs i genom- förandet av FN-konventionen.27 Riksdag och regering ska vidta alla ändamålsenliga lagstiftningsåt- gärder, administrativa och andra åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i FN-konventionen.28 Av de verktyg som FN-konven- tionen pekar ut kommer utredningen redovisa vissa överväganden och förslag här när det gäller: •Integrering av frågor om funktionshinder och rättigheterna i FN- konventionen •Samråd med och involvering av organisationer och personer med funktionsnedsättning. pekar även ut följande verktyg som utredningen inte närmare berör: •Budgetering och allokering av medel, kompetensutveckling, med- vetandehöjande, normer och riktlinjer för tillgänglighet (inklusive universell utformning), forskning, utveckling, information och främjande av tillgång till ny teknik (inklusive universell utformning). Översyn av lagstiftning behövs har gjort ett vägval när det gäller relationen mellan nationell och internationell rätt. För att de internationella överenskommelser som tillträder ska bli gällande i den nationella rättsordningen krävs att de införlivas i nationell rätt. Det kan ske genom inkorpo- rering eller genom transformering. 25FN-konventionen artikel 4 (1d). 26FN-konventionen artikel 4 (5). 27FN-konventionen artikel 4 (1e). 28FN-konventionen artikel 4 (1b). En god grund för styrning och uppföljning Att en internationell överenskommelse inkorporeras innebär att konven- tionen som sådan blir del av den nationella rättsordningen. Transformering däremot sker genom att konventioner helt eller delvis görs om till nationell författningstext. Införlivande sker i som huvudregel genom trans- formering. Trots att internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna är bindande för det allmänna är de sällan tydliga i lagstift- ningen som just åtaganden om mänskliga rättigheter.29 För att leva upp till behöver alltså säker- ställa att den lagstiftning som finns inom alla samhällsområden och på alla samhällsnivåer är lämplig och tillräcklig för att förverkliga rättigheter. Enligt utredningens mening behövs en aktuell genomlysning av svensk lagstiftning utifrån hur den står i överenstämmelse med FN- konventionen. Det handlar om att utvärdera hur väl lagstiftningen, i såväl formell mening som i utfallet, fungerar i förhållande till att säker- ställa rättigheter. En liknande undersökning genomfördes i samband med att ratificerade FN-konven- tionen.30 har fått rekommendationer från som också har antagit flera allmänna kommentarer vilka syftar till att vägleda staterna i hur konventionen ska genomföras.31 Regeringen har låtit utreda inrättandet av en nationell in- stitution för mänskliga rättigheter i . Utredaren har lämnat förslag att en nationell rättigheter i (en s.k. MR-institution) benämnd nationella rättigheter, ska inrättas som en ny myndighet under reger- ingen. Institutionens övergripande uppdrag ska vara att självständigt främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i . Institutionens bevakning och undersökningar ska kunna ta sikte på alla slags hot, hinder och brister i fråga om respekten för och genomföran- det av de mänskliga rättigheterna. De ska kunna omfatta befintliga lagar 29SOU 2010:70, s. 18 f. 30Ds 2008:23 och Prop. 2008/09:28. 31När länder binder sig för internationella konventioner finns två alternativa tillvägagångssätt. Att binda sig först och rätta till brister för att leva upp till rättigheter sedan, eller rätta till bristerna först och sedan binda sig. När det gäller om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning valde det första, medan exempelvis och Fin- land valde den andra. I samband med ratificeringsprocessen i tillsattes en särskild ut- redare att se över förutsättningarna för att binda sig vid konventionen (Ds 2008:23). Utredaren konstaterade att mycket arbete återstod men att inget hindrade att ratifice- rade konventionen och fakultativa protokollet (där klagorätten är reglerad). Därigenom var 2008 först i med att ratificera . ratificeringsprocess pågick till 2013. och ratificerade 2016. En god grund för styrning och uppföljning och andra författningar men även offentliggjorda förslag till sådana. In- stitutionen ska även kunna göra undersökningar av hur författningarna tillämpas och andra empiriska undersökningar av betydelse för frågan om de mänskliga rättigheternas genomslag, exempelvis om allmänhe- tens kunskaper om rättigheterna.32 Enligt det aktuella utredningsförslaget ska institutionen fullgöra de uppgifter som ankommer på en oberoende nationell mekanism enligt . Detta inkluderar bestämmelsen i artikel 33 (3)om att det civila samhället, särskilt personer med funktionsned- sättning och de organisationer som representerar dem, ska involve- ras i och fullt ut medverka i övervakningsförfarandet. Förslagen föreslås träda i kraft fr.o.m. år 2021.33 Nationella institutioner till skydd för mänskliga rättigheter har en viktig roll när det gäller implementeringen av mänskliga rättig- heter i nationell lagstiftning och praxis. Mandatet och organisa- tionen för institutionerna grundas på de s.k. Parisprinciperna, som delar upp det övervakande momentet i tre nivåer. 1.Institutionen ska undersöka och analysera gällande lagstiftning och administrativt regelverk, men också propositioner och andra förslag. 2.Institutionen har rätt att väcka frågor i relation till förverkligandet av lagstiftning och regelverk som har bäring på mänskliga rättig- heter. 3.Institutionen har ansvaret för att väcka frågor om kränkningar av mänskliga rättigheter, även beträffande enskilda fall.34 Enligt vår uppfattning är alltså en framtida MR-institution väl läm- pad att genomföra en aktuell genomlysning av svensk lagstiftning utifrån hur den står sig i överenstämmelse med . Integrering av rättigheter i alla politikområden Av framgår att rättigheterna ska integreras på alla områden - i alla riktlinjer och program.35 ställer även vissa krav på förutsättningar för ett tvärsektoriellt genomfö- rande av konventionen på regeringsnivå. Det ska ske genom en eller 34Kjaerum & (2017), s. 107 f. 35FN-konventionen artikel 4 (1c). En god grund för styrning och uppföljning flera kontaktpunkter inom regeringen för frågor som gäller genom- förandet av , så att frågor om funktionshinder ge- nomsyrar alla områden av politiken. Artikel 33 (1) kräver även att på lämpligt sätt ska överväga att inrätta eller utse en samord- ningsmekanism inom regeringen för att underlätta genomförandet av inom olika sektorer och på olika plan.36 Syftet med att reglera dessa hur-frågor i konventionen har varit att undgå det som är känt som ”implementeringsglappet”. Det glapp som riskerar att uppstå när internationella mänskliga rätti- gheter enbart blir utfästelser på papper som inte får någon be- tydelse på nationell nivå.37 En sådan risk har man alltså velat mot- verka genom krav på att staterna utser en eller flera kontaktpunkter och överväger att inrätta eller utse en samordningsmekanism. Har funktionshinderspolitiken rätt hemvist? I är socialministern ansvarig för funktionshinderspolitiken inom regeringen. I ansvarar enheten för familj och sociala tjänster vid för att samordna funktionshinderspolitiken, bereda beslut och i övrigt biträda regeringen i frågor som rör funktionshinderspolitiken. leder enheten en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för enheter på olika departement. Arbetsgruppen ska bistå igenom- förandet av funktionhinderspolitiken, bland annat genom att bidra med områdesspecifika underlag. Vidare ska arbetsgruppen utbyta information och bidra till ett samordnat statligt agerande i reger- ingens löpande arbete med frågor som berör funktionshinders- politiken.38 deltar arbetsgruppen i beredningen av de rekommendationer som har lämnat till samt i att ta fram svar på lista med frågor till som ska lämnas senast 1 oktober 2019.39 36FN-konventionen artikel 33 (1). 37Mental Disability Advocacy Center (2011). 38”I arbetsgruppen ska företrädare ingå för de enheter på respektive departement som ansvarar för politiken för arbetsmarknad, socialförsäkring, folkhälsa, sjukvård och idrott, utbildning, transport, it, planläggning, bebyggelse och bostadsförsörjningsfrågor, kultur, rättsväsendet, konsument- frågor, barnrätt, diskriminering, mänskliga rättigheter, ungdomspolitik samt jämställdhet. Vidare ska företrädare för ingå, En tjänsteman på den enhet som ansvarar för sam- ordningen av funktionshinderspolitiken ska vara ordförande i arbetsgruppen”, utdrag protokoll S2015/06631/FST, . 39FN (2018b), CRPD/C/SWE/QPR/2-3. En god grund för styrning och uppföljning Under utredningens arbete har det framkommit synpunkter, bland annat från funktionshindersrörelsen och vissa myndighets- företrädare om att ansvaret för funktionshinderspolitiken borde ligga hos det statsråd som ansvarar för övriga delar av politiken för mänskliga rättigheter. kan funktionshinderspolitiken uppfattas som ett undantag från en ordning som bygger på att samla samtliga frågor knutna till mänskliga rättigheter hos en minister och ett departement.40 Utredningen har inte sett som sin uppgift att föreslå en för- ändring i regeringens inbördes ansvarsfördelning eller av Regerings- kansliets organisation. Särskilt inte som den tillträdda reger- ingen rimligen haft möjlighet att genomföra en sådan förändring om den hade funnit det motiverat. 6.2.2 Ökat inflytande och delaktighet för dem det berör •Myndigheter ska samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning i processer som rör ge- nomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspoli- tiken. •Inflytande och delaktighet för personer med funktionsned- sättning ska säkerställas i processer som rör styrningen och uppföljningen av funktionshinderspolitiken på alla nivåer. •Samråd i processer som rör genomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken bör utvecklas till att inne- bära konsultation eller dialog eller, då det är möjligt, långvarigt inflytande. 40I en tematisk studie om implementering och övervakning av finns rekom- mendationer till staterna om struktur och roll för de nationella mekanismerna, Thematic study by the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the structure and role of national mechanisms for the implementation and monitoring of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities (A/HRC/13/29). En god grund för styrning och uppföljning En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att lämna förslag på processer som säkerställer inflytande och delaktighet för personer med funktionsnedsättning i styrningen och uppföljningen av funktionshinderspolitiken på ett sätt som tillvaratar deras exper- tis. Funktionshindersrörelsen har varit aktiva idégivare och med- skapare av flera betydelsefulla reformer . Det har man lyckats med tack vare det engagemang som funnits i rörelsen sedan start som handlat om att samla en unik kunskap för att påverka inom ett eller flera samhällsområden. Det finns således en lång tradition och erfarenhet av att funktions- hindersrörelsen bidrar med erfarenheter, kunskap och synpunkter.41 Vi menar också att våra förslag ligger i linje med ett modernt för- hållningssätt, där medborgare/rättighetsbärare också har en roll som samskapare av lösningar på olika samhällsutmaningar. Medskapandeprocesser, ofta kallat människocentrerad design, är ett en central komponent i arbetet med universell utformning. Det handlar bland annat om att förstå och utgå från de strängaste krav- ställarnas behov (se även kap 5 och Bilaga 3). Här har alltså personer med funktionsnedsättning och funktionshindersrörelsen en viktig funktion. Utredningen föreslår att det av förordningen (2001:526) om de stat- liga myndigheternas ansvar för genomförandet av funktionshinders- politiken ska framgå att myndigheter ska samråda med organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning i processer som rör genomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspoli- tiken. Detta i syfte att säkerställa inflytande och delaktighet för personer med funktionsnedsättning enligt krav på aktiv involvering av personer med funktionsnedsättning. 41Handikappförbunden (2014). En god grund för styrning och uppföljning Aktiv involvering i beslut och övervakning En central bestämmelse, artikel 4 (3), i reglerar att organisationer som företräder personer med funktionsnedsätt- ning ska ingå i samråd och aktivt involveras i utformning och ge- nomförande av lagstiftning och riktlinjer för att genomföra och övervaka att konventionen förverkligas liksom andra beslutsfattande processer som berör personer med funktionsnedsättning.42 Det som avses i 4 (3) är samråd på alla samhällsnivåer; från högsta internationella och nationella beslutsfattande nivå till implemente- ring närmast rättighetsbäraren. Med andra ord så inkluderas även riksdag och regering i kravet på samråd och aktiv involvering. En förklaring till den starka betoningen på inflytande och delak- tighet i är rörelsen Disabled Peoples’ Interna- tional och Voice of our own – Vox nostra som uppstod för att ge personer med funktionsnedsättning en egen röst, bland annat i FN. Den var främst en reaktion på att personer med funk- tionsnedsättning i många sammanhang enbart sågs som målgrupp och förmånstagare och att man inte hade talerätt i sina egna organi- sationer.43 anammade funktionshindersrörelsen också en slogan Inget som påverkar oss utan oss – Nothing about us without us för att driva krav på att involvera personer med funktionsnedsätt- ning i policybeslut som berör dem själva. Utgångspunkten för samråd och involvering är att de ska ha ka- pacitet för reell bäring på arbetet ”att genomföra denna konvention”. Det kräver i sin tur meningsfulla och resultatinriktade former för samråd och aktiv involvering. Hur lämpliga dessa former är avgörs i slutändan av om de faktiskt möjliggör för målgruppens meningsfulla påverkan på funktionshinderpolitiken.44 42Allmän kommentar 7, artikel 4 (3) och 33 (3). 43www.dpiap.org/about/dpi_ap/, hämtad . 44Baserat på underlag från jur.dr. , expert till utredningen. En god grund för styrning och uppföljning Olika former för samråd med funktionshindersrörelsen Det finns många former för samråd mellan det offentliga och personer med funktionsnedsättning och funktionshindersrörelsen. Omkring 60 funktionshindersorganisationer får statsbidrag och Funktionsrätt , Lika Unika och Nätverket för unga med funktionsnedsätt- ning (Nuft) utgör samarbetsorganisationer. utgör Funktionshindersdelegationen ett forum för samråd, där funktionshindersrörelsen och olika ansvariga ministrar och statssekreterare lyfter angelägna och aktuella frågor. –2016 hade regeringen som ambition att i dialog med dåvarande ”Handikappdelegationen” vidga möjlig- heten till utökat samråd med funktionshindersorganisationerna och andra berörda . Det skulle ske dels på regerings- nivå, dels på myndighetsnivå.45 I samband med uppföljning av rekom- mendationer från genomför dess- utom särskilda ”sakråd” med funktionshindersrörelsen.46 De första stegen mot mer institutionaliserade samrådsformer mellan regeringen och funktionshindersorganisationer togs 1995. Då tillsatte regeringen en statssekreterargrupp med ansvar för bered- ning och samordning av funktionshindersfrågor inom , bland annat för ”en departementsövergripande dialog med handikapprörelsen”. När regeringen inrättade ”Handikappdelegationen” med ledamöter från funktionshindersrörelsen, var en starkt bidragande orsak. I beslutet skrev att de- legationen ”utgör en nationell samordningskommitté för handi- kappfrågor”.48 angav att stater var ansvariga för att inrätta nationella samordningskommittéer eller liknande och att En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016. Dnr: S2012.028. 46Sakråd är en arbetsmetod i som kan användas för att i en avgränsad sak- fråga ta del av kunskap och perspektiv från det civila samhällets organisationer. Sakråd kom- pletterar andra former av samråd och ökar kvaliteten i regeringens underlag, reger- /sakrad, hämtad . 47SOU 2004:54, s. 45. 48Regeringsbeslut (S98/1484/ST). En god grund för styrning och uppföljning funktionshindersorganisationerna ”bör ha ett betydande inflytande isamordningskommittén för att få gehör för sina intressen”49. Vi- dare betonades att stater ”bör ha fortlöpande kontakt med handi- kapporganisationerna och säkerställa att de kan delta i utformningen av den allmänna politiken”.50 ombildades Handikappdelegationen igen till ett forum för överläggning och ömsesidig information mellan regeringen och handikapporganisationerna i frågor som är av särskilt intresse för personer med funktionshinder.51 2012 bytte delegationen namn till Funktionshindersdelegationen. Funktionshindersråd och motsvarande vid statliga myndigheter Många myndigheter har olika samråd med företrädare för funktions- hindersorganisationer på nationell, regional och lokal nivå. MFD har kartlagt olika samråd med funktionshindersrörelsen och har bland annat konstaterat att många myndigheter har etablerade samråd och att samråden har utvecklats under den senaste strategiperioden. Samråd sker i form av funktionshindersråd, brukarråd eller brukar- delegation knutet till myndigheterna.52 I MFD:s senaste uppföljning av myndigheters arbete med att in- tegrera ett funktionshindersperspektiv i sin verksamhet angav knappt hälften av de svarande myndigheterna att de samråder med funktionshindersorganisationer i arbetet med att förbättra tillgäng- ligheten i myndighetens verksamhet.53 MFD har flera råd knutna till den egna myndigheten med repre- sentation från funktionshindersrörelsen: funktionshindersråd, kun- skapsråd och insynsråd. 49FN:s standardregler (A/RES/48/96), regel nr. 51SOU 2004:54, s. 45. 52MFD (2016c). 53MFD (2019). En god grund för styrning och uppföljning Forum för samråd i kommuner och regioner I MFD:s senaste kartläggning svarande i princip alla kommuner och regioner att de har samråd med funktionshindersrörelsen på övergri- pande nivå.54 I och har man lagstiftat om funktionshindersråd i kommunerna. Där finns också utbildningar som funktionshinders- rörelsen anordnar själva om påverkansarbete lokalt. I har re- geringen beslutat om föreskrifter om råd för äldre, personer med funktionsnedsättning och ungdomar.55 Av föreskrifterna fram- går bland annat att: Departementet foreslår at rådene skal sikres involvering på et tidlig tidspunkt i den kommunale saksbehandlingen, slik at rådenes uttalelse kan ha mulighet til å påvirke utfallet av saken. Utveckling av samråd för ökat inflytande och delaktighet Statliga myndigheter, kommuner och landsting/regioner efterfrågar i allt större utsträckning erfarenheter och kunskaper som företrädare för funktionshindersrörelsen har. Men i många fall saknar de tydliga strategier och rutiner för samverkan. Det har Vårdanalys kommit fram till i en kartläggning av patient- och funktionshindersrörelsen. Vårdanalys lyfte också problemet med sjunkande medlemsantal i många patient- och funktionshindersorganisationer, vilket också bi- drar till svårigheter att ”fånga rösten från dem det berör”. växer nya organisationer och organisationsformer fram.56 Vårdana- lys konstaterade också att det potentiella inflytandet tenderar att be- gränsas till hur agendan sätts, vilka frågor som tas upp och till att ge bidrag till förslag på hur problemen kan hanteras.57 MFD har också konstaterat att många aktörer har organiserat samråd med funktionshindersorganisationer, men att syftet med samråden behöver utvecklas. Myndighetens eget arbete kommer att fokusera mer på samskapande med de aktörer som med rätt stöd kan bidra till utvecklingen i både problemanalys och lösningar och verka 54MFD (2019). 55Høring – ny forskrift om råd for eldre, for personer med funksjonsnedsettelse og for ung- dom, Kommunal- og moderniseringsdepartementet (). 56Vårdanalys (2015). 57Johansson, (2011). En god grund för styrning och uppföljning för att alla offentliga aktörer aktivt involverar personer med funk- tionsnedsättning och organisationer som företräder dem.58 Utredningen menar bland annat mot denna bakgrund att det finns utrymme för förbättringar när det gäller inflytande och delak- tighet i olika sammanhang. Alltför ofta handlar samråd om infor- mationsutbyte, där man delar information om det aktuella proble- met, alternativ, möjligheter och/eller lösningar. Utredningen menar att samråd i processer som rör genomförandet och uppföljningen av funktionshinderspolitiken – för att säkerställa inflytande och delak- tighet för personer med funktionsnedsättning – företrädesvis ska ske genom: