sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — kan sedan använda sig av denna information som ett underlag för sin bedömning. ska självständigt ta ställning till om företaget är livs- kraftigt och om förutsättningarna för att ge nödkredit är uppfyllda. Vid det ställningstagandet är inte bunden av Finans- inspektionens slutsatser om företagets finansiella ställning och livs- kraft. kan exempelvis ha annan information än Finans- inspektionen om företagets finansiella situation eller göra en annan bedömning av den tillgängliga informationen. Att ska göra en självständig bedömning ligger också i linje med hur Riks- gäldskontoret gör sin livskraftsbedömning enligt lagen om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut. Den bedömning som Riks- banken gör ska baseras på de krav som följer av rörelseregleringen (t.ex. kapitalkrav), och reglerna om konkurs och likvidation. Kommittén anser att det bör överlämnas till de berörda myndig- heterna att komma överens om en process för samråd och informa- tionsutbyte. Kommitténs förslag innebär ett förtydligande jämfört med gällande rätt, som varit föremål för olika tolkningar. Av den föreslagna be- stämmelsen framgår att bedömningen av ett företags livskraft ska kopplas till företagets möjlighet att fortleva. För den bedömningen är liksom företagets kapitalstyrka (soliditet) och framtids- utsikter viktiga. bör inte ge nödkredit till ett företag som är eller förväntas bli försatt i konkurs eller gå i likvidation även om nödkredit ges.38 Inte heller ett företag som har fått sitt tillstånd återkallat bör kunna få sådant stöd. 37I fråga om stöd till en utländsk bank är den utländska tillsynsmyndighetens respektive reso- lutionsmyndighetens bedömningar av särskild betydelse. Beträffande samråd med svenska myn- digheter, se avsnitt 24.4. 38Enligt ELA-överenskommelsen strider det också mot förbudet mot monetär finansiering. Företaget ska vara livskraftigt men ha tillfälliga likviditetspro- blem. Om exempelvis företaget är solitt och förväntas förbli solitt bör likviditetsproblem vara övergående och förutsättningarna finnas för att det inom rimlig tid ska kunna återgå till reguljär finansiering. Detsamma gäller om ett företag har soliditetsproblem som förväntas bli åtgärdade. Det faktum att ett företag som har tillfälliga likvidi- tetsproblem ansöker om en nödkredit innebär inte att företaget saknar livskraft. Kravet på livskraft innebär inte att måste kunna visa att företaget är livskraftigt, dvs. att det kommer att fortleva om det får likviditetsstöd. Däremot bör det finnas rimliga utsikter för att företaget är livskraftigt. När fråga är om statligt stöd kommer åtgärder att behöva godkännas av enligt . Kommittén bedömer att ett krav på livskraft i svensk rätt är förenligt med förbudet mot monetär finansiering, men det är förstås viktigt att följa rättsutvecklingen på det området. ska avslå en ansökan om en nödkredit om den strider mot förbudet mot monetär finansiering, se avsnitt 23.7.1. För att bedöma om krediten utgör statligt stöd behöver Riks- banken kunna bedöma om en bank är solid, dvs. om den uppfyller minimikapitalkraven (enligt bankmeddelandet). Kommissionen har vid ett flertal tillfällen godkänt att en nödkredit () som utgjorde statligt stöd får ges.39 23.7.7Ska det finnas en övre beloppsgräns för nödkrediter? Kommitténs bedömning: Det bör inte finnas någon belopps- gräns för hur stora nödkrediter får ge. 39Se t.ex. kommissionens beslut från i ärende SA.47081 angående . Där konstaterade kommissionen att banken behövde en nödkredit () för att få till- gång till tillräckligt med likviditet för att förhindra att den fallerade. Kommissionen konstaterade att en statsgaranterad (vilket det var fråga om i detta fall) var en lämplig mekanism för att motverka en allvarlig störning, som bankens fallissemang skulle ha orsakat. Ytterligare ett exempel är kommissionens beslut i ärende SA.47081 angående MPS bank. I den nuvarande riksbankslagen finns det inte någon begränsning av hur stora nödkrediter får ge. Frågan är om en belopps- begränsning ska föras in i den nya riksbankslagen för att öka riks- dagens kontroll över de risker får ta. Nödkrediter finansieras av . åtgärder på- verkar därför inte statsbudgeten direkt, men eventuella vinster eller förluster påverkar storleken på den utdelning som gör till staten. Om gör en stor förlust kan staten dessutom behöva skjuta till kapital till . Indirekt kan åtgärder således påverka skattebetalarna. Motivet för ett tak skulle alltså vara att begränsa möjlighet att utan godkännande öka de offentligfinansiella riskerna. Här kan en jämförelse göras med åtgärder som vidtas enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, för vilken det finns en stabilitetsfond och åtgärder som vidtas i resolution för vilka det finns en resolutionsreserv.40 Om de medel som finns kontoförda på resolutionsreserven eller stabilitetsfonden inte är tillräckliga för de åtgärder som avser att vidta, får Riksgäldskonto- ret med högst det belopp som har beslutat i ett särskilt bemyndigande ta upp lån för resolutionsreserven (27 kap. 6 § lagen om resolution). För resolutionsreserven gäller en kreditram på högst och en garantiram på högst 200 miljarder kro- nor. För stabilitetsfonden gäller en kreditram på högst 50 miljar- der kronor och en garantiram på högst 750 miljarder kronor.41 Beloppsbegränsningen av upplåningsrätt har sin utgångspunkt i den konstitutionella principen att beslut om sta- tens inkomster och utgifter som huvudregel ska fattas av (finansmakten). Denna ram utgör ett tak för hur stora åtaganden resolutionsmyndigheten (eller regeringen) får fatta beslut om utan att inhämta ett nytt godkännande från . I det fall det upp- 40Det bör beaktas att dessa olika typer av stöd är förknippade med olika grader av risk för den offentliga sektorn. ger kredit mot säkerheter, medan Riksgäldskonto- ret får ge kapitalstöd och likviditetsstöd men utan att behöva ta några säkerheter. 2018/19:1 utgiftsområde 2 och regleringsbrevet för för Riksgälds- kontoret. kommer behov av att låna medel över ramen måste regeringen så- ledes begära att fattar beslut om en utökad ram (prop. 2015/16:5 s. 668). Under den globala finanskrisen gav en nödkredit på . Nödkrediten till utformades som en låneram och den uppgick till fem miljarder kro- nor. Skälen för kommitténs bedömning Som nämns inledningsvis har utlåning inte någon direkt påverkan på statens budget. En sådan uppkommer först om gör en förlust. Ett alternativ skulle därför kunna vara att bestämma ett tak för hur stora förluster får göra. Mot detta talar dock att kommittén i det föregående har föreslagit ett antal kriterier som bl.a. syftar till att begränsa risken för att Riks- banken ska göra några förluster på lämnade krediter. får bara ge krediter till företag som bedöms vara livskraftiga och mot säkerheter. Det finns inget tydligt samband mellan storleken på en kredit och risken för förlust. Men om stödmottagaren fallerar och säkerheter skulle visa sig vara otillräckliga, blir förlus- ten i kronor förstås större om kreditbeloppet är stort än om det är litet även om förlusten är lika stor i procent. Men det är inte till- räckligt för att motivera en beloppsgräns kopplad till lånets storlek. Om bedömer att de säkerheter motparten kan ställa är otillräckliga eller om säkerheterna är svåra att värdera, kan Riks- banken behöva begära en statlig garanti. En sådan garanti beslutas av efter godkännande av regeringen. Det innebär alltså i praktiken en politisk prövning av om stödet får ges eller inte. Mot denna bakgrund anser kommittén att det inte bör ställas upp något tak för hur stora likviditetsstödjande åtgärder totalt får vara. Kommittén har också beaktat att i egen- skap av sista låneinstans kan behöva besluta om krediter avseende stora belopp med kort varsel och att via samråd med andra myndigheter som arbetar med stabiliteten i det finansiella systemet behöver väga in dessa myndigheters syn på behovet av en nödkredit i ett enskilt fall. 23.7.8Ska regeringen godkänna ett beslut om nödkredit innan det fattas? Kommitténs förslag: Innan beslutar om en nödkre- dit ska informera det statsråd som regeringen utser. Kommitténs bedömning: beslut om nödkredit behöver inte godkännas av regeringen eller . åtgärder bör i stället granskas i efterhand. Enligt gällande rätt behöver inte något godkännande av regeringen eller innan den fattar beslut om stöd. Såvitt kom- mittén känner till har inte heller lämnat någon nödkredit när eller någon annan myndighet har bedömt att det inte funnits behov av det. Ett exempel på ett fall då regeringen har inflytande över statliga stödåtgärder finns i lagen om förebyggande statligt stöd till kredit- institut. Enligt den lagen fattas beslut om förebyggande statligt stöd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (stöd- myndigheten). Regeringen har utsett till stöd- myndighet. För förebyggande statligt stöd framgår de övergripande förutsättningarna för stödet av den ovannämnda lagen och av för- ordningen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Av för- ordningen framgår att avtal eller beslut som rör stöd ingås respektive fattas av . ska dock överlämna ett avtal som rör stöd till regeringen för godkännande. I lagen om resolution finns det dessutom en bestämmelse som anger att om överväger en åtgärd som kan få direkta budget- eller systemeffekter, ska , med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om huruvida åtgärden med hänsyn till risken för sådana effekter kan godtas. Som beskrivs i det föregående anser kommittén att de grund- läggande kriterierna för att en nödkredit ska få ges ska framgå av den nya riksbankslagen, men att det bör överlämnas till att, efter samråd med andra berörda myndigheter, bestämma om kriteri- erna är uppfyllda. Ett argument för att regeringen ska kunna godkänna ett likvidi- tetsstöd är att det behövs en politisk prövning av hur ett stöd påver- kar statens finanser och andra statliga intressen. Regeringen skulle också kunna vara av en annan uppfattning än i fråga om en nödkredit bör ges för att ska uppfylla sitt uppdrag avseende finansiell stabilitet och villkoren för stödet. En sådan pröv- ning skulle behöva göras inom en förhållandevis kort tidsrymd. ska dock ha ett långtgående oberoende. ska också i enlighet med riksbankslagen, väga in motstående allmän- intressen i sin proportionalitetsbedömning. Det torde för övrigt sällan finnas allmänintressen som väger tyngre än behovet att mot- verka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Beslut om nöd- krediter kommer dessutom ofta att behöva fattas med kort varsel. Sammantaget anser kommittén att det inte nu bör införas något krav på godkännande av varje enskilt beslut. Om behöver en statlig garanti, krävs dock, enligt gällande rätt, beslut efter regeringens godkännande. Dessutom blir det att betrakta som statsstöd. Givet den betydelse som en nödkredit kan ha för den finansiella stabiliteten och andra motstående intressen, bör dock vara skyldig att informera regeringen innan beslut om en nödkredit fattas. Informationen bör om möjligt lämnas i så god tid att det finns utrymme att föra en dialog. Beträffande samråd och informationsut- byte med och hänvisas till avsnitt 24.4. 23.8Nödkredit till ett företag i resolution Den bestämmelse som kommittén föreslår i avsnitt 23.7 tillåter en- ligt sin ordalydelse att nödkredit ges till ett företag i resolution när kriterierna i riksbankslagen är uppfyllda. Även unionsrätten tillåter att en centralbank ger en nödkredit till ett företag i resolution. Frå- gan, som kommittén återkommer till i det följande är om det finns omständigheter när en nödkredit från till ett företag i resolution skulle kunna vara oförenlig med de föreslagna bestäm- melserna i den nya riksbankslagen och unionsrätten. Fokus i det följande ligger på uppgifter beträffande finansiering av företag i resolution. Finansiell verksamhet bedrivs ofta i gränsöverskridande företagsgrupper. Så är exempelvis fallet beträffande de tre svenska storbankerna (, och ). För sådana banker diskuteras åtgärder som rör resolu- tion i de resolutionskollegier som finns för gränsöverskridande före- tagsgrupper och ska, om möjligt, beslutas av resolutionsmyndig- heterna gemensamt. kan vidare beträffande ett svenskt företags re- solution behöva förlita sig på andra centralbanker än för tillgången till utländsk valuta, t.ex. euro eller pund. Det är dock bara likviditetshanterande roll som behandlas här. Dessutom skulle det kunna bli aktuellt för att ge stöd till ett ut- ländskt företag som driver verksamhet genom filial här i (t.ex. eller Nordea) när ett sådant företag behöver svenska kronor. behöver i så fall samverka med utländska reso- lutionsmyndigheter. Som beskrivs närmare i avsnitt 23.7.5 kan dock valutaåterköpsavtal mellan centralbanker vara ett bättre alternativ i sådana fall. Kommittén bedömer att det är troligt att ett företag som försätts i resolution kan få problem med att klara av sin finansiering helt på egen hand, åtminstone i inledningen av resolutionsförfarandet.42 Det kan nämligen i direkt anslutning till resolutionsbeslutet vara svårt för det berörda företaget att tillgodose sitt finansieringsbehov ge- nom att låna på marknaden. Det beror på att företaget kan ha haft likviditetsproblem redan innan det försattes i resolution och därför har belånat sina säkra och likvida tillgångar. Likviditetsbufferten är sannolikt också tagen i anspråk (likviditetstäckningskravet är således underskridet). Företagets behov av säkerheter kan också öka när det närmare sig resolution. Det är därför inte självklart att företaget kan fortsätta att låna i normala faciliteter, t.ex. genom att ta intradagskrediter, eftersom det förutsätter att företaget kan ställa betryggande säkerheter. 42Det visar exempelvis resolutionen av . I det fallet behövde dock inte den gemensamma resolutionsfonden (SRF) användas eftersom köparen av banken sköt till de medel som behövdes. Vidare kan det, beroende på vad som kommunicerats, i inled- ningen av resolutionen vara osäkert hur resolutionsmyndigheten avser att hantera företagets problem. Till detta kommer att insättare kan vilja ta ut sina pengar, trots att de är skyddade i resolution, vilket ökar finansieringsbehovet. Dessutom behöver långivare som har lånat ut pengar till företaget och kreditvärderingsföretagen, utvärdera företagets nya situation, vilket lär försvåra finansieringen. Det kan också ta tid att utfärda en garanti om problemen uppkom- mer plötsligt. Hur stort ett företags likviditetsbehov är och hur länge det dröjer innan det kan klara sin egen finansiering är svårt att förutse. Det kan sannolikt röra sig om allt till åtminstone . Det är för resolutionsprocessen avgörande att likviditetsförsörj- ningen fungerar efter beslutet om resolution.43 Det finns också en internationell samsyn om att det måste finnas arrangemang som på ett effektivt sätt förmår hantera de likviditetsproblem som ett företag i resolution får.44 Ett av ändamålen med resolutionsregel- verket är att användningen av statliga medel ska minimeras. Detta förutsätter bl.a. noggrann planering och att företagen har processer för att hantera den likviditetsstress som kan uppkomma i samband med resolution. Att det finansieringsarrangemang som finns, till- sammans med andra statliga lösningar, på ett trovärdigt sätt förmår hantera frågan om likviditet i resolution, är inte bara nödvändigt för att säkerställa att resolution kan genomföras på ett samhällseffektivt sätt. Det kan också öka privata aktörers förtroende för processen och därmed deras intresse av att bidra med privat finansiering. Där- igenom kan behovet av att använda statliga medel minska.45 En förut- sättning för att de nationella lösningarna ska kunna uppfattas som trovärdiga är att det klart och tydligt framgår vad som gäller. I en värld med gränsöverskridande finansiella företag och internationella investerare är det också en fördel om de lösningar som finns i ligger i linje med omvärldens. 43FSB (2016a). 44FSB (2014), FSB (2016a) och FSB (2018). Se även de och (2018). 45För liknande uppfattning, se FSB (2016a). Enligt krishanteringsdirektivet46 och den s.k. SRM-förordningen47, som innehåller bestämmelser som gäller för Bankunionen, ska det för medlemsstaterna finnas finansieringsarrangemang som får an- vändas för statliga finansieringsåtgärder, t.ex. krediter och garantier för att tillgodose likviditetsbehov som ett företag i resolution har. Dessa finansieringsarrangemang ska finnas ”oberoende av central- bankernas uppgift att tillhandahålla likvida medel till det finansiella systemet även i svåra tider” och för att undvika att de medel som krävs för åtgärder under resolution tas från de nationella budgetarna. Det bör enligt krishanteringsdirektivet vara finanssektorn som helhet som finansierar stabiliseringen av det finansiella systemet.48 Inom EU har det konstaterats att det finansieringsarrangemang som Bankunionen förfogar över – den gemensamma resolutions- fonden (, SRF) – inte är tillräckligt stor för att hantera de likviditetsproblem som kan uppkomma i samband med resolution.49 Inom EU har det också diskuterats hur en reserv- plan (eng. backstop) till SRF bör utformas och vilken roll central- bankerna bör ha.50 En viktig pusselbit för svensk del är därför att klargöra roll vid finansiering av ett företag i resolution. Kommittén återkommer till uppdrag i det följande. 46Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om änd- ring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. 47Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av om fast- ställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemen- sam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010. 48Skäl 103 i krishanteringsdirektivet. Den svenska resolutionsreserven beskrivs i avsnitt 8.2.3. 49Se t.ex. Europeiska kommissionen (2019). 50ECON har ur ett bankunionsperspektiv låtit ta fram tre externa rapporter på ämnet ”The financing of bank resolution: who should provide the required liquidity?” I två av dessa rap- porter rekommenderar författarna att ECB under vissa förutsättningar ska ansvara för att till- handahålla ytterligare likviditet till ett företag i resolution. För en sådan facilitet ska det finnas en garanti utfärdad av SRF eller ESM (de Groen, 2018, och Demertzis m.fl., 2018). I den tredje rapporten anförs att ECB inte kan utgöra en reservplan för SRF, bl.a. på grund av förbudet mot monetär finansiering (och , 2018). Se även de och (2018), där det förespråkas att centraliseras till ECB. Om en bank fallerar och uppfyller förutsättningarna för resolution (point-of-non viability, PONV) men kan ställa säkerheter och det finns förutsätt- ningar för att banken rekapitaliseras (eng. of it being recapitalised), ska vara till- gänglig för banken. Eftersom företaget i fråga sannolikt inte kommer att kunna ställa säker- heter ska det finnas en tydlig finansieringsmekanism genom vilken SRF tar över risken genom att tillhandahålla en garanti antingen direkt till banken eller till ECB. ESM ska i sin tur vara en reservplan för SRF. Andra alternativ, såsom moratorium, ska undvikas. De bestämmelser i unionsrätten som gäller för nödkrediter i allmän- het, och alltså även när nödkrediter ges till ett företag i resolution, behandlas i avsnitt 23.5. Dessa bestämmelser gäller oavsett när frågan om en nödkredit uppkommer. I detta avsnitt behandlar kommittén specifika uttalanden som har gjorts beträffande centralbanksstöd till ett företag som försatts i resolution. Krishanteringsdirektivet innehåller inte några uttryckliga bestäm- melser om en centralbanks möjlighet att finansiera ett företag i reso- lution. Enligt ECB:s tolkning av unionsrätten är det dock möjligt för en centralbank att ge (nödkredit) till ett företag i resolution. ECB har vid ett flertal tillfällen konstaterat att det av reglerna om resolu- tion följer att en resolutionsmyndighets resolutionsplan inte får förutsätta något annat extraordinärt finansiellt stöd än användandet av resolutionsfonden. Resolutionsplanen kan därför inte förutsätta exempelvis nödkrediter. Enligt ECB påverkar dock inte dessa regler på något sätt centralbankers kompetens att besluta oberoende och med full diskretion om att tillhandahålla likviditet till solventa/solida (eng. solvent) institut, både genom standardiserade penningpolitiska faciliteter och inom de gränser som följer av förbudet mot mone- tär finansiering.51 Förbudet mot monetär finansiering ECB har i flera yttranden över nationell lagstiftning anfört att medan en centralbanks uppgift kan vara att administrera resolutionsåtgärder bör de inte finansiera dem.52 ECB har vidare anfört att en central- bank inte får finansiera resolutionsfonder eller andra finansierings- arrangemang för resolution, eftersom dessa är statliga uppgifter. En- ligt ECB utesluter dock inte detta att en centralbank tillhandahåller 51Se exempelvis /2015/22, /2015/33 och /2015/35. 52Se exempelvis Mersch (2018). kortfristig finansiering till insättningsgarantisystem under vissa för- utsättningar eller att nationella centralbanker tillhandahåller till solventa/solida (eng. solvent) kreditinstitut.53 23.8.3Riksgäldskontorets och roller enligt förarbetena till lagen om resolution Frågan om likviditetsförsörjningen till ett företag i resolution ana- lyserades av regeringen i den proposition som låg till grund för lagen om resolution (prop. 2015/16:5 s. 656–659). De uttalanden som gjordes avsåg den nödkreditbestämmelse som finns i gällande rätt (6 kap. 8 § riksbankslagen). Regeringens uttalanden återges i det föl- jande, eftersom de är vägledande för hur regeringen menat att gäll- ande rätt avseende resolution bör tolkas. Kommittén återkommer till sin egen bedömning i avsnitten 23.8.5 och 23.8.6. Regeringen anförde i propositionen att resolutionsmyndigheten kan använda resolutionsreserven till att utfärda garantier för, eller bevilja krediter till, ett företag i resolution eller ett broinstitut. Regeringen konstaterade vidare att garantier har flera fördelar jäm- fört med lån. Den främsta är att marknadskanalerna upprätthålls, vilket förenklar övergången till ett läge där företaget ska klara sig på egen hand. Garantier innebär vidare att staten inte behöver låna upp medel i eget namn och statens behov av upplåning påverkas inte förr- än garantin eventuellt behöver infrias. Om företaget drivs vidare in- om ramen för resolution och (i någon form) återgår till reguljär verksamhet, kan staten helt undvika att behöva låna upp medel. En nackdel med garantier är att det kan ta innan till- räckligt mycket ny garanterad marknadsfinansiering kan uppbringas. Därför kan det enligt regeringen vara nödvändigt att med ett lån snabbt ge företaget tillräckligt med likvida medel för att företaget ska kunna fortsätta att bedriva den kritiska verksamhet som utgör själva grunden för att det försatts i resolution. Regeringen konstaterade att det dock också kan bli aktuellt med finansiering genom krediter, särskilt om företaget i resolution har akut brist på likvida medel och ny (garanterad) finansiering inte tillräckligt snabbt kan uppbringas. Avsikten torde i dessa fall vara att krediterna så snabbt som möjligt ska ersättas med garanterad mark- 53Se exempelvis /2015/22, /2015/33 och /2015/35. Se även ECB (2018). Krediter i detta sammanhang utgör främst ett till- fälligt likviditetsstöd i avvaktan på att tillräcklig marknadsfinansie- ring kan erhållas. Även om kan använda resolutionsreserven för att bevilja krediter kan en, enligt regeringen, samhällsekonomiskt effektivare lösning vara att riksbank ansvarar för denna typ av likviditetsstöd.