sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — kommer fortsatt att vara försäkringsgivare för den traditionella försäkringen (se nedan) och beslutar därför om strategi och placeringsriktlinjer för kapitalförvaltningen. Utredningen föreslår att den nya myndig- heten förvaltar kapitalet i den traditionella försäkringen på Pensions- myndighetens uppdrag och gör de enskilda placeringarna, inklusive det val av fonder som görs av . Där- med kommer principen att regeringen inte ska kunna styra vilka enskilda fonder som upphandlas till premiepensionssystemet även att omfatta den traditionella försäkringen. Det kommer sannolikt att uppstå kostnader som är gemensamma för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen och kapital- förvaltningen i förvalet. Om sådana kostnader uppstår ska dessa för- delas mellan verksamheterna på ett skäligt sätt. Någon korssubventio- nering mellan kapitalförvaltningen i förvalet och kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen får inte förekomma. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Den nya myndigheten ska förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur Utredningens förslag innebär att den nya myndigheten även ska ansvara för att förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarki- tektur. Utredningen definierar i avsnitt 5.5 premiepensionssystemets valarkitektur som den struktur av val som en pensionssparare ställs inför samt det stöd och den information som ges när en pensions- sparare väljer hur hens pensionsmedel ska förvaltas. Att myndigheten ansvarar för att förvalta och utveckla valarkitekturen innebär att myn- digheten är normerande i frågor kopplade till valarkitekturen och med- delar föreskrifter om valarkitekturen. Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitekturen är som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Se avsnitt 5.5 för vidare beskrivning av valarkitekturen samt förslag om rätten att utfärda föreskrifter. Att myndigheten genom att förvalta och utveckla valarkitekturen är normerande av den står inte i något motsatsförhållande till att spar- arna möter valarkitekturen i webbgränssnitt. I sitt informationsuppdrag ansvarar för att informera spararna om valarkitekturen och de steg och val som ingår i den. Genom etablerade kundkanaler kom- mer synpunkter på valarkitekturens utformning att fångas upp. Dessa synpunkter bör inom ramen för samverkan mellan Pensionsmyndig- heten och den nya myndigheten löpande lämnas till den nya myndig- heten som vid utveckling av valarkitekturen bör beakta spararnas upplevelser av den. Andra skäl som starkt talar för att den nya myndigheten behöver ha normeringsrätten av valarkitekturen är att kompetensen om de i valarkitekturen ingående produkterna kommer att finnas på den nya myndigheten och inte på . Enligt utredning- ens förslag flyttas all kompetens rörande förvaltning av premiepen- sionens fondtorg och kapitalförvaltning från till den nya myndigheten. Det innebär att får ett mer renodlat uppdrag inom pensionsadministration och pensions- information. Det innebär också att den samlade statliga kompetensen inom kapitalförvaltning och finansiella produkter kopplade till premie- pensionssystemet samt kompetens inom beteendeekonomisk forsk- ning kommer att finnas på den nya myndigheten. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning vara direkt motsägelsefullt att bygga upp sådan kompetens på för att kunna förvalta och utveckla val- arkitekturen där, och utredningen föreslår därför inte heller detta. Såvitt utredningen erfar har vare sig eller Sjunde AP-fonden särskild kompetens kopplad till beteendeeko- nomi eller valarkitektur. Denna kunskap bör därför byggas upp på den nya myndigheten. Den nya myndigheten bör även bedriva rele- vant omvärldsbevakning om fondmarknaden, beteendeekonomi och spararbeteende. Namnbyte indikerar en nystart För att understryka att utredningens förslag innebär nya och utök- ade uppgifter, bör Sjunde AP-fonden byta namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. I den fortsatta framställningen be- nämns Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning enbart den nya myndigheten eller myndigheten. Genom namnbytet, och genom att verksamheten blir både väsent- ligt större och bredare än kan en nystartseffekt uppnås motsvarande den som kan uppstå vid bildandet av en ny myndighet utan de risker som är förknippade med nedläggning och nystart av en myndighet. Ett namnbyte har dessutom fördelen att risken minskas för fortsatt sammanblandning mellan Sjunde AP-fonden och de övriga AP-fonderna, som har helt andra uppgifter inom det allmänna pensionssystemet. fortsätter vara försäkringsgivare för premiepensionen och informerar om hela pensionen Utredningens organisationsförslag innebär att uppgifter renodlas till att framför allt innefatta pensionsadministration och pensionsinformation. kvarvarande upp- gifter kopplade till premiepensionssystemet är följande. ska fortsatt vara försäkringsgivare för premie- pensionen, vilket framgår av kommittédirektiven. Som försäkrings- givare har ett helhetsansvar för premiepensions- systemet och redovisar även resultatet i myndighetens årsredovisning utifrån lagen (2017:230) om försäkringsverk- En myndighet för premiepensionens fondförvaltning samhet i premiepensionssystemet. Premiepensionens skuld- och till- gångssida ska därmed redovisas i balansräk- ning på samma sätt som . Kommittédirektiven anger även att ska ha i uppdrag att ansvara för att administrera pensionsspararnas val av fonder. Det förefaller därför naturligt att även fortsättningsvis ska föra premiepensionskonton för pensions- spararna. Utredningen bedömer inte heller att det finns några sakliga skäl för att den dagliga fondhandeln som myndigheten hanterar ska flytta till någon annan myndighet. Det kommer därmed vara Pensions- myndigheten som å statens vägnar köper och säljer andelar i de fon- der som den nya myndigheten har upphandlat. kommer alltså även i fortsättningen hand- lägga enskilda pensionssparares och pensionärers ärenden om premie- pension. Det innebär att ansökan om uttag av premiepension, begäran om fondbyte med mera även fortsättningsvis ska administreras av i egenskap av handläggande myndighet. För den enskilde pensionsspararen eller pensionären innebär det att hen också i fortsättningen behöver ha kontakt med endast en myndighet för alla frågor som rör premiepensionssystemet, nämligen Pensions- myndigheten. Som försäkringsgivare är även ansvarig för den traditionella försäkringen. Den nuvarande hanteringen av den traditionella försäkringen, utöver kapitalförvaltningen, bör därför fort- satt hanteras av myndigheten. I detta ingår aktuariellt arbete, informa- tion, redovisning samt riktlinjer för livränteverksamhetens kapital- förvaltning. har ett samlat informations- och konsument- uppdrag för hela pensionen och att förbättra pensionsinformationen var ett av huvudskälen till bildandet av den myndigheten. Utredningen anser att det skälet alltjämt har tyngd och giltighet; det är fortsatt helt avgörande att det finns en samlad kanal för pensionsinformation och att all kontakt med pensionsspararna går via Pensionsmyndig- hetens etablerade kanaler. Av dessa skäl bör fondinformationen även fortsättningsvis vara en uppgift för . Denna behöver dock anpassas till de föreskrifter om valarkitekturen som den nya myndigheten utfärdar. Utredningen föreslår att uppgift utökas till att presentera valarkitekturen för premiepensionssystemet för En myndighet för premiepensionens fondförvaltning pensionsspararna när de väljer hur deras pensionsmedel ska förval- tas. Det innebär bland annat att utifrån föreskrifter meddelade av den nya myndigheten presentera valarkitekturen i Pensionsmyndig- hetens gränssnitt gentemot pensionssparare och pensionärer. har också i uppdrag att utvärdera pensions- systemets påverkan på individ och samhälle. Myndigheten presenterar uppföljning och analyser av detta löpande i olika rapporter och i pensionssystemets årsredovisning, . Utredningen bedömer det som naturligt att analysen och uppföljningen av premie- pensionssystemets mål presenteras i någon av myndighetens publika- tioner. för inledda granskningar av fondförvaltare och fonder När det gäller hanteringen av granskningar av fondförvaltare och fonder som inlett före föreslår utredningen att ska ha fortsatt ansvar för dessa. Under 2016 uppdagades oegentligheter på premiepen- sionens fondtorg som fick allvarliga konsekvenser för vissa pensions- sparare i form av minskat värde på tillgångar i fonderna och därmed uppenbar risk för lägre framtida pensioner, se avsnitt 13.2.3. Detta fick bland annat till följd att vissa fonder och fondförvaltare av- registrerades och att talan inleddes för att pensionsspararna skulle få tillbaka så stor del av kapitalet som möjligt.23 Detta arbete pågår fortfarande inom och kan förväntas fortgå . Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i fondavtalen. Utred- ningen anser dock att det även fortsättningsvis bör vara Pensions- myndigheten som har ansvaret för de granskningar som påbörjats innan den nya myndighetens verksamhet inletts. Att byta ansvarig myndighet eller att dela upp ansvaret mellan och den nya myndigheten är knappast till fördel för de berörda pen- sionsspararna. De uppkomna händelserna saknar ett direkt samband med den nya myndighetens kommande verksamhet och det är vidare som har all dokumentation och kunskap om 23Pensionsmyndigheten, Årsredovisning 2018, VER 2018–274. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning hur de särskilda händelserna uppstod och utvecklades. Utredningen anser därför att det är olämpligt att flytta denna uppgift till den nya myndigheten. Se även kapitel 17 om ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser. Förslaget har nackdelar, men dessa kan hanteras Förslaget innebär en koncentration av ansvar och uppgifter till en myndighet, vilket i sin tur leder till en viss maktkoncentration hos den nya myndigheten. Utredningen konstaterar dock att när det gäller möjligheterna att inom ramen för fondförvaltningen utöva ägarstyrning via rösträtt kommer det finnas begränsningar i lag för hur myndigheten kan och får agera. Enligt lagen om allmänna pen- sionsfonder får exempelvis Sjunde AP-fonden inte nyttja sin rösträtt på svenska bolagsstämmor men däremot på utländska bolagsstäm- mor.24 Utredningen föreslår ingen ändring av detta. Till detta kommer, vilket framgår av avsnitt 5.2, att myndigheten i sin verksamhet alltid bör utgå från målet för premiepensionssystemet: att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart pensions- sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för pen- sionssparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premie- pensionssystemet inte ska utformas, och därmed inte heller myndig- heten agera, för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Lagregleringen innebär också att regeringen inte kan styra myn- dighetens agerande på fondtorget, lika lite som regeringen kan utöva inflytande över Sjunde AP-fondens nuvarande verksamhet. En annan potentiell farhåga med utredningens organisationsför- slag är att förslaget skulle rubba den princip om konkurrensneutralitet som ansetts gälla mellan Sjunde AP-fonden och de privata fondförvaltarna. Genom pensionsöverenskommelsen och kommitté- direktiven framgår dock att frågan om konkurrens mellan förvalet och fonder på fondtorget redan har avgjorts till förvalets fördel, såtillvida att förvalet ska framhållas som ett fullgott sparande för pensions- spararna och inte ses som en likvärdig konkurrent till fonderna på 24När det gäller livränteverksamheten kan dock som försäkringsgivare använda sin rösträtt även framöver. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Utredningen lämnar också förslag till en valarkitektur som utgår från detta. Verksamheten vid myndigheten lyder givetvis även under regeringsformens bestämmelser om att iaktta saklighet och opartiskhet.25 Myndighetens normering av valarkitekturen måste alltså baseras på objektiva grunder. Erfarenheter från premiepensions- systemet och beteendeekonomisk forskning kommer att vara cen- trala vid utveckling och underhåll av valarkitekturen. Utredningen föreslår även att en internrevision inrättas med uppdrag att granska om myndigheten lever upp till de krav som gäller för verksamheten, vilket bland annat kan avse ägarstyrningsfrågor och efterlevnad av kraven på saklighet och opartiskhet, se avsnitt 13.6.10. Kommittédirektivens utgångspunkter för en ny myndighet och utredningens förslag innebär vidare att det uppstår en distans mellan förvaltningen av fondtorget och fondadmi- nistration och fondinformation. Det finns givetvis band mellan dagens arbete med förvaltning av fondtorget och övrig löpande fondverk- samhet på , men dessa band kräver inte att verk- samheterna är lokaliserade inom samma organisation eller på samma plats. Det går att hantera gemensamma frågor genom ett nära sam- arbete och tydliga arbetsrutiner mellan myndigheterna. Utredningen föreslår också att skyldigheten att samverka ska föreskrivas särskilt, se avsnitt 13.7.1. Det finns inte heller några it-systemmässiga kopp- lingar mellan verksamheterna som inte går att hantera och som omöj- liggör förslaget. Organisationslösningen innebär i stället att gräns- dragningsproblem för de kapitalförvaltande uppgifterna mellan olika myndigheter till stora delar försvinner genom att dessa samlas hos en och samma myndighet. Det är heller inte unikt för regleringen av ett upphandlat fondtorg för premiepensionen att behöva hantera och försöka minimera effekt- erna av gränsdragningar. Gränsdragningsfrågor finns redan mellan de myndigheter som hanterar de kapitalförvaltande upp- gifterna inom premiepensionssystemet. Kommittédirektivens varian- ter på organisationslösning skulle innebära ytterligare en aktör med uppdrag inom premiepensionssystemet. I utredningens organisations- förslag är det i likhet med endast två myndigheter som har uppgifter inom premiepensionssystemets tillgångssida. Dessa myn- digheter kommer dessutom ha två tydliga och näraliggande men inte överlappande uppdrag: 251 kap. 9 § regeringsformen. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning •Den nya myndigheten ansvarar för förvaltningen av premiepen- sionens förval, fondtorg och valarkitektur samt för utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. Myndig- heten har huvudansvaret för kontakterna och kommunikationen med fondförvaltarna. •Pensionsmyndigheten ansvarar för fondhandel, pensionssparar- nas premiepensionskonton samt har huvudansvaret för kommu- nikationen med pensionssparare och pensionärer. Enklare, snabbare och troligen billigare att ge Sjunde AP-fonden nya uppgifter än att bilda en helt ny myndighet Utredningens organisationsförslag enligt ovan innebär i korthet att Sjunde AP-fonden ges nya uppdrag och i samband därmed byter namn. Ett alternativ till detta är att Sjunde AP-fonden läggs ner i sin nuvarande form och att det samlade uppdraget ges till en helt ny, fristående myndighet. En sådan lösning skulle ge likartade verksam- hetsmässiga fördelar som utredningens organisationsförslag, men det är en mer komplicerad konstruktion som framför allt innebär större risker vid själva myndighetsbildandet och förmodligen är mer resurskrävande. Att bilda en helt ny myndighet har som främsta fördel att det understryker att det är en nystart med delvis nya uppgifter inom pre- miepensionssystemet. En ny myndighet kan bygga nya processer och samarbeten som är optimerade för den nya uppgiften och är inte låst till strukturer kopplade till gamla uppgifter. Att bilda en ny myndighet är dock ett omfattande arbete, förenat med både uppstartskostnader och andra slags risker. Det går inte att utesluta driftstörningar och produktionsproblem när nya myndig- hetsstrukturer och arbetsformer ska tas fram och implementeras. Det skulle också kunna medföra onödig oro och risk för skadlig per- sonalomsättning jämfört med om myndigheten i stället ges nya till- kommande uppgifter. Risken att detta inträffar är väsentligt större än i utredningens organisationsförslag. Sådana uppstartsproblem riskerar förtroendet för myndigheten och i förlängningen för premie- pensionssystemet i stort, det vill säga åstadkommer motsatt effekt av vad översynen av premiepensionssystemet ska uppnå. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Sjunde AP-fonden har en väl fungerande förvaltning av förvalet. Utredningen anser att det vore olyckligt att enbart av principiella skäl avveckla verksamheten, för att i nästa steg låta den uppstå hos en ny myndighet. Det är inte heller förenligt med ambi- tionen att vara återhållsam med gemensamma medel eftersom ett mer kostnadseffektivt alternativ finns. Alternativet att myndigheten utgår från Sjunde AP-fondens nu- varande organisation, där Sjunde AP-fonden ges utökade uppgifter är enligt utredningen en enklare, snabbare och med all sannolikhet billigare lösning. Den förvaltning av premiepensionens fondtorg som ansvarar för är en, i förhållande till övriga verksamhet, relativt avgränsad verk- samhet som kan föras samman med Sjunde AP-fondens nuvarande verksamhet utan någon längre omställningstid. Det bör i princip vara möjligt för myndigheten att bedriva verksamhet under hela myndig- hetens uppstart, vilket sannolikt inte vore möjligt om en helt ny myndighet skulle bildas. Sammantaget innebär detta att utredningen förordar lösningen att nya uppdrag ges till Sjunde AP-fonden framför att lägga ned denna och bilda en helt ny myndighet. 13.6Styrning och ledning av den nya myndigheten Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå hur den nya myndighetens ledning ska utses, ledningens mandattid, hur even- tuella ledamöter förordnas och entledigas samt när myndighetens ledning är beslutsför. 13.6.1En ny lag reglerar myndigheten Utredningens förslag: Det ska införas en ny lag som reglerar myndighetens verksamhet. Utredningens bedömning: Dagens reglering av Sjunde AP-fon- den bör utgöra förebild för regleringen av den nya myndigheten. Materiella ändringar bör göras i princip endast när det krävs för att genomföra utredningens övriga förslag. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Skälen för utredningens förslag och bedömning Den nya myndigheten får ett större uppdrag än nuvarande I kommittédirektiven anges att den nya myndigheten ska regleras i lag och att den ska ha ett oberoende gentemot regeringen motsva- rande det som gäller för AP-fonderna. Med utredningens förslag får den nya myndigheten fler uppgifter och ett väsentligt större ansvar än vad Sjunde AP-fonden har . De nya uppgifterna gör att verksamheten än mer kommer skilja sig från den som Första–Fjärde AP-fonderna bedriver. Mot denna bakgrund anser utredningen att det är lämpligt att den nya myndighetens verksamhet regleras i en ny lag, skild från det regelverk som styr verksamheten i Första–Fjärde AP-fonderna. En sådan ordning gör styrningen tydlig och visar att den nya myndigheten har ett eget unikt uppdrag inom pensions- systemet. Den reglering som gäller för Sjunde AP-fonden har i allt väsentligt, enligt vad utredningen erfar, varit ändamålsenlig sett till myndighetens uppgift. Det finns inga konstaterade brister eller andra signaler om behov av ändringar i sak i Sjunde AP-fondens regelverk. Det ingår inte heller i utredningens uppdrag att göra någon översyn av gällande lagstiftning avseende Sjunde AP-fonden. Utredningen anser därför att dagens reglering av Sjunde AP-fonden bör ligga till grund för den nya lagstiftningen och att sakliga ändringar ska göras i princip endast när det krävs för att genomföra utred- ningens förslag. Styrning av Sjunde AP-fonden Sjunde AP-fonden styrs genom lagen om allmänna pen- sionsfonder. Regeringen har inte möjlighet att genom instruktioner, regleringsbrev eller resurstilldelning styra över Sjunde AP-fonden.26 Regeringens styrning är begränsad till rätten att utse styrelse, be- stämma styrelsearvoden, utse revisorer, fastställa fondens resultat- och balansräkningar samt i efterhand utvärdera förvaltningen av fond- medel. Det medför också att till exempel redovisning och revision är 1999/2000:46, AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, s. 123. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning uttömmande reglerade i lagen om allmänna pensionsfonder.27 Vidare är inte myndighetsförordningen (2007:515) tillämplig på Sjunde AP- fonden.28 Även om utredningen föreslår att myndigheten ska regleras i en ny lag är avsikten inte att ändra på myndighetens oberoende i för- hållande till regeringen och andra sidoordnade förvaltningsmyndig- heter. Den nya lagen för myndighetens verksamhet ska således vara uttömmande såvida inte annat framgår av lag. 13.6.2Ansvar för myndighetens förbindelser Utredningens förslag: Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om statens ansvar för myndighetens avtal och andra rättshandlingar. Skälen för utredningens förslag När den nuvarande lagen om allmänna pensionsfonder infördes kon- staterades att en oklarhet om ansvaret för AP-fondernas förbin- delser kunde medföra problem för myndigheterna. Lagstiftaren anförde bland annat att fonderna agerar i en internationell miljö där motparterna i allmänhet inte är närmare bekanta med svenska för- hållanden och att ett klargörande i lag om ansvaret för förbindelser därmed skulle underlätta verksamheten.29 Av samma skäl bör en be- stämmelse om statens ansvar för den nya myndighetens avtal och andra rättshandlingar som motsvarar 1 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder införas i den nya lagen. Av den bestämmelsen framgår att avtal och andra rättshandlingar som en AP-fond ingår är bindande för staten, såvida inte motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom fondens verksamhetsområde eller att den som handlat för fonden överskred sin befogenhet. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.6.3Myndigheten ska organiseras som en styrelsemyndighet Utredningens förslag: Myndigheten ska organiseras som en sty- relsemyndighet. Styrelsen ska ansvara för myndighetens organi- sation och verksamhet. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hus- hållar väl med statens medel. Skälen för utredningens förslag Sjunde AP-fonden leds av en styrelse. Formen styrelsemyndighet används bland annat för verksamheter med ett omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar, verksamheter med en stor påverkan på andra samhällssektorer, tvärsektoriella och komplexa verksamheter som rör flera verksamhetsområden eller affärsliknande verksamheter. Den nya myndighetens uppdrag blir omfattande och verksam- heten kommer att beröra en mycket stor del av befolkningen (samt- liga pensionssparare och pensionärer när det nya pensionssystemet är fullt infasat), som det finansiella ansvaret blir omfat- tande. Även myndighetens oberoende gentemot regeringen gör det nödvändigt med en styrelse med fullt ansvar, inklusive mandat att utse myndighetens chef, se nedan. Styrformen styrelsemyndighet är därför lämplig även i fortsättningen. I den befintliga regleringen av Sjunde AP-fonden anges att sty- relsen är ansvarig för fondens förvaltning. I regleringen av den nya myndigheten föreslås i stället att styrelsen är ansvarig för myndig- hetens verksamhet. Detta innebär ingen ändring i sak utan speglar myndighetens uppgifter.30 Liksom för andra styrelsemyndigheter bör det särskilt anges att styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gäl- lande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i 30Jämför med vad som sägs om myndighetschefens ansvar för verksamheten i prop. 1999/2000:46 s. 124.