sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Definitionen av beställradio bör dock vara allmänt hållen och ange att beställradio ska vara en tjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster. Avsikten med definitionen är att träffa innehåll som motsvarar traditionell ljudradio. Det innehåll som kan omfattas bör avgränsas till sådant som tillhandahålls med syftet att informera, underhålla eller utbilda. Tjänsten ska tillhandahållas på be- gäran av användaren och som användaren väljer. Där- emot bör inte krävas att ett program i beställradio ska ingå i en katalog. Även definitionen av leverantör av medietjänster bör ändras så att det framgår att den som tillhandahåller beställradio kan vara en leve- rantör av medietjänster. Den som tillhandahåller beställradio som finansieras med public service- avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmän- hetens tjänst bör, i likhet med annan verksamhet som omfattas av radio- och tv-lagen, anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. I avsnitt 4.2.5 föreslås att den som inte fullgör en sådan anmäl- ningsskyldighet får föreläggas av Myndigheten för press, radio och tv att fullgöra skyldigheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. 16.5.2Vilka bestämmelser i radio- och tv-lagen bör även omfatta beställradio? Förslag: Demokratibestämmelsen samt bestämmelserna om för- bud mot otillbörligt gynnande och om sponsring ska gälla även vid tillhandahållande av beställradio. En förutsättning är att beställ- radion finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Definitionen av begreppet sponsring ändras så att även beställ- radio ingår. och tv övervakar genom gransk- ning i efterhand om de bestämmelser som gäller för beställradio efterlevs. För detta ändamål får Myndigheten för press, radio och tv begära att den som tillhandahåller beställradio utan kostnad ska lämna sådan inspelning till myndigheten. Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? Vid bedömningen av vilka bestämmelser som bör gälla även för beställradio bör en jämförelse göras och hänsyn tas till vilka bestäm- melser som gäller för de olika formerna för tillhandahållanden av tv. Det innebär att om en bestämmelse som träffar tv-sändningar och beställ-tv har sin motsvarighet för ljudradiosändningar bör det övervägas om bestämmelsen även ska omfatta beställradio. Med utgångspunkt i det resonemang som förs ovan – att det är de mer grundläggande bestämmelserna i radio- och tv-lagen som bör göras tillämpliga på beställradio som tillhandahålls av public service – är det den s.k. demokratibestämmelsen, bestämmelsen om förbud mot otillbörligt gynnande av kommersiella intressen och vissa bestämmelser om sponsring som blir aktuella. I likhet vad som gäller för beställ-tv ställer yttrandefrihetsgrundlagen inte upp hinder för en sådan reglering. Den som sänder ljudradio med tillstånd av regeringen ska se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska stats- skickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (14 kap. 1 § radio- och tv-lagen). Iförarbetena till radio- och TV-lag (1996:844) ansåg regeringen att det borde vara en självklarhet för varje program- företag att beakta det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda män- niskans frihet och värdighet i programverksamheten. Slutsatsen var därför att en demokratibestämmelse skulle införas i radio- och tv- lagen och att den skulle gälla för alla typer av tv-sändningar som lagen omfattade samt för de ljudradiosändningar där regeringen ger tillstånd (prop. 1995/96:160 s. 93). Demokratibestämmelsen utvidgades genom radio- och tv-lag till att gälla även den som tillhandahåller beställ-tv. Regeringen ansåg då att samma synsätt som lagstiftaren haft i fråga om tv- sändningar borde gälla i fråga om beställ-tv och att det var svårt att se att det skulle finnas någon principiell eller praktisk skillnad mellan de olika tjänsterna när det gäller programverksamheten. Demokrati- bestämmelsen gällde, enligt regeringen, programverksamheten i dess Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? helhet och även för trådsändningar. Även om bestämmelsen inte alltid kunde sanktioneras ansåg regeringen att det var en viktig markering att inkludera beställ-tv (prop. 2009/10:115 s. 124, bet. 2009/10:KU25, rskr. 2009/10:331). SR anger i en skrivelse att demokratibestämmelsen inte utgör någon självständig prövningsgrund för och tv () i bedömningen av enskilda pro- gram. SR utvecklar detta på följande sätt. Programföretaget kan genom demokratibestämmelsen minska genomslagskraften av ett kränkande inslag utan att komma i konflikt med kravet på opartiskhet. Villkor om opartiskhet och att ta hänsyn till ljudradions särskilda genomslagskraft kan dock inte införas för beställradio. I praktiken innebär detta att inte har någon möjlighet att pröva om leverantören uppfyller demokratibestämmelsen. SR ser där- för inga skäl att införa en reglering som dels skulle bli begränsad i omfång, dels otydlig (dnr Komm2019/00087-17). Demokratibestämmelsen avser programverksamheten i dess hel- het och ger uttryck för grundläggande principer i det svenska sam- hället. Det kan därför framstå som svårförklarligt att bestämmelsen inte skulle gälla för den del av public service verksamhet som består av beställradio. De ställningstaganden som gjordes när demokrati- bestämmelsen utvidgades till att även omfatta beställ-tv har, enligt utredningens uppfattning, bäring även på beställradio från public service. Utredningen anser därför att SR och UR ska se till att pro- gramverksamheten, även för tillhandahållanden av beställradio och oavsett om detta sker i tråd eller på annat sätt, som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla män- niskors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Att demokratibestämmelsen ska gälla även för beställradio från public service bör framgå genom att en ny bestämmelse införs. Bestämmelsen om att program som inte är reklam inte otillbörligt får gynna kommersiella intressen gäller för tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradioprogram i en sändning (5 kap. 5 § och 14 kap. 2 § radio- och tv-lagen). Ett gynnande av ett kommersiellt Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? intresse är otillbörligt om det inte kan motiveras av något informa- tions- eller underhållningsintresse. Förbudet mot otillbörligt gynnande infördes i radiolagen (1966:755) som ett komplement till kravet på opartiskhet, även om kravet på opartiskhet enligt förarbetena huvudsakligen tar sikte på andra aspekter i programverksamheten. Med otillbörligt kommer- siellt gynnande avsågs i första hand varuexponering. Om det i ett program förekom en markant fokusering på en produkt eller ett varumärke och detta inte framstod som motiverat för tittaren utifrån något informativt eller underhållande syfte hos programföretaget kunde man, enligt förarbetena, misstänka att företaget haft ekono- misk fördel av åtgärden. Oavsett hur det förhöll sig med den ekono- miska fördelen kunde det finnas skäl för bedömningen att företaget i programverksamheten på ett otillbörligt sätt gynnat ett kommer- siellt intresse (prop. 1990/91:149 s. 128 f.). Bestämmelsen är avsedd att värna tittarens eller lyssnarens intressen genom att träffa s.k. smygreklam. Den kompletterar även bestämmelserna om produkt- placering och sponsring. Bestämmelsen om förbud mot otillbörligt kommersiellt gyn- nande har en koppling till bl.a. villkoret om att en sändningsrätt ska utövas opartiskt. Med hänsyn till de särskilda krav på opartiskhet som gäller för SR:s och UR:s tillståndsbundna verksamhet och de höga krav som även i övrigt bör kunna ställas på public service anser utredningen att bestämmelsen om förbud mot otillbörligt kommer- siellt gynnande är en sådan grundläggande bestämmelse som även bör gälla för beställradio från SR och UR. För att inte beställradio från andra tillhandahållare ska omfattas av kravet bör 14 kap. 2 § radio- och tv-lagen ändras till att gälla program i ljudradiosändning. Att förbudet mot otillbörligt kommer- siellt gynnande ska gälla även för beställradio från public service bör framgå genom att en ny bestämmelse införs. Sponsring definieras i radio- och tv-lagen som ett bidrag som någon som inte tillhandahåller eller producerar ljudradio, tv-sändning, beställ-tv eller sökbar text-tv ger för att finansiera dessa medie- Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? tjänster eller program i syfte att främja bidragsgivarens namn, varu- märke, anseende, verksamhet, produkt eller intresse (3 kap. 1 § 14 radio- och tv-lagen). Sponsring kan vara direkt eller indirekt. Radio- och tv-lagens bestämmelser om sponsring av program i ljudradio- sändning anger vilka program som inte får sponsras, vem som inte får sponsra program och när sponsringsmeddelande ska lämnas. Ett sponsringsmeddelande får inte innehålla säljfrämjande inslag (15 kap. 8–10 §§). Både SR och UR får enligt sina sändningstillstånd för perio- den –2019 sända indirekt sponsrade program under vissa förut- sättningar (19 § i SR:s respektive UR:s sändningstillstånd). SR anger i sin public service-redovisning att varken direkt eller indirekt sponsring förekommer (Public service- redovisning 2018, s. 143). UR sänder enligt sin public service redo- visning inte sponsrade program men det kan förekomma indirekt sponsring i inköpta program i enlighet med villkoren i sänd- ningstillståndet (AB:s Public service-redo- visning 2018, s. 13). I förarbetena till radio- och tv-lag uttalades bl.a. följande. Tanken med ett sponsringsmeddelande är att informera mottagaren av en medietjänst om att någon annan än leverantören av tjänsten har bidragit till finansieringen av ett program som inte är en annons. Syftet är alltså att skydda mottagaren genom att varna för att det finns en möjlig risk för att sponsorn har haft ett redaktionellt infly- tande över programinnehållet (prop. 2009/10:115 s. 148). Utredningen anser att samma skäl som gör sig gällande för radio- och tv-lagens bestämmelser om sponsring för ljudradiosändningar gör sig gällande för beställradio. Även beställradio som tillhandahålls av public service bör därför omfattas av radio- och tv-lagens bestäm- melser om sponsring. En ny bestämmelse med denna innebörd bör införas i 15 kap. Som en följd av detta bör även definitionen av begreppet sponsring ändras så att beställradio ingår. Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? De bestämmelser som föreslås gälla även för beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst rör innehållet i pro- gram. Det är som genom granskning i efter- hand övervakar att program står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla. (16 kap. 2 § radio- och tv-lagen). uppdrag bör utökas till att gälla även beställradio som tillhandahålls av public service. För att ska kunna fullgöra uppdraget kom- mer Myndigheten för press, radio och tv att behöva begära in s.k. referensband enligt 16 kap. 11 § radio- och tv-lagen. Denna bestäm- melse hänvisar till 5 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen). Denna bestämmelse i tillämpningslagen behöver då ändras så att även den som tillhandahåller beställradio som finan- sieras med public service-avgift ska spela in program. Utredningens uppdrag omfattar enbart frågan om beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst bör omfattas av bl.a. demokratibestämmelsen. Frågan om tillhandahållanden från andra än public service behandlas därför inte. Som beskrivs i avsnitt 1.4 ökar lyssnandet på beställradio. För kommersiella aktörer innebär det en ökad konkurrens om lyssnare och därmed intäkter. De bestämmelser om t.ex. reklam, annonser och sponsring som finns i radio- och tv-lagen gäller dock bara sänd- ningar. Att olika bestämmelser gäller beroende på hur distributionen sker kan påverka möjligheten att skapa intäkter och i förlängningen snedvrida konkurrensen mellan de aktörer som sänder radio och de som tillhandahåller beställradio. För en lyssnare är inte heller skill- naden mellan de olika typerna av tillhandahållande självklar, särskilt inte vid tillhandahållanden online. Med utgångspunkten att teknik- neutralitet bör eftersträvas där det är möjligt kan det te sig inkonse- kvent att bestämmelser om t.ex. förbud mot otillbörligt gynnande och sponsring inte gäller för beställradio i allmänhet. Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? Till skillnad från tv, där demokratibestämmelsen gäller alla leve- rantörer under svensk jurisdiktion och oavsett om det är en sändning eller beställ-tv, gäller demokratibestämmelsen för ljudradio endast sändningar från public service som sker med stöd av tillstånd. Även i detta fall kan det framstå som inkonsekvent att sändningar, eller andra tillhandahållanden, av ljudradio från andra än public service inte omfattas av demokratibestämmelsen. är beställradio en teknik under utveckling och nya typer av tjänster tas fram, t.ex. poddradio. Att spela in och lägga upp en ljudfil på en webbplats får också anses relativt okomplicerat för den enskilde. De frågor som uppkommer kring beställradio är därför i många fall komplexa och har flera dimensioner. Det kan t.ex. gälla hur kretsen av tillhandahållare av en tjänst ska avgränsas om även andra än public service ska omfattas av regelverket och när en tjänst är av en sådan art och omfattning att radio- och tv-lagens bestämmel- ser bör gälla. Med hänsyn till de frågeställningar kring beställradio som upp- kommer anser utredningen att frågan huruvida demokratibestäm- melsen och sådana bestämmelser som kan ha en effekt på konkur- rensläget ska gälla även tillhandahållanden av beställradio från andra än public service är av en sådan vikt att den bör ses över i särskild ordning. 17 Sanktioner i radio- och tv-lagen I radio- och tv-lagen finns sanktioner angivna för vissa fall när en leverantör av medietjänster inte följer de bestämmelser och villkor som anges i lagen. För flera bestämmelser i radio- och tv-lagen sak- nas dock en sanktionsmöjlighet – eller det kan ifrågasättas om den nuvarande sanktionen är effektiv. Myndigheten för press, radio och tv har i en skrivelse till regeringen påpekat att detta försvårar myn- dighetens tillsynsarbete. Det gäller sanktioner kopplade till vissa till- ståndsvillkor för kommersiell radio, skyldigheten att anmäla verk- samhet som inte är tillståndspliktig och informationsskyldigheten för programföretag och leverantörer av beställ-tv. Myndigheten har även framfört att vitessanktionen kopplad till krav om att tv-sänd- ningar ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning inte är effektiv. I detta kapitel redogörs för utredningens överväganden när det gäller sanktioner i radio- och tv-lagen. Först behandlas möjligheten att koppla sanktioner till de villkor som kan ställas upp för tillstånd att sända kommersiell radio. Därefter behandlas frågan om en sank- tion ska införas när leverantörer av audiovisuella medietjänster inte lämnar information enligt 2 kap. 1 § radio- och tv-lagen. Slutligen redovisas frågan om vitessanktionen kopplad till kraven på att göra en tjänst tillgänglig för personer med funktionsnedsättning är effek- tiv och om en annan sanktion bör införas. I avsnitt 4.2.5 föreslås att Myndigheten för press, radio och tv ska kunna använda sig av föreläggande vid vite mot den som inte fullgör en skyldighet att anmäla sändningsverksamhet till registering eller som underlåter att anmäla ändrade uppgifter. I avsnitt 7.2.4 föreslås att Justitiekanslern ska få förelägga den som vid upprepade tillfällen sänder tv som innehåller uppmaning till våld, Sanktioner i radio- och tv-lagen hat eller till att begå terroristbrott i vissa satellitsändningar att upp- höra med detta. Ett sådant föresläggande får förenas med vite. I avsnitt 8.2.2 föreslås att och tv ska få meddela de förelägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelsen om skyldighet att lämna information till tittarna som beskriver innehållet och varnar för dess potentiella skada följs. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. I avsnitt 18.8 gör utredningen bedömningen att en översyn behö- ver göras när det gäller möjligheten att i vissa fall använda återkallese av tillstånd som en sanktion. 17.2.1Tillståndsvillkor för kommersiell radio Förslag: Den som har tillstånd att sända kommersiell radio och som inte uppfyller vissa villkor som ställs i tillståndet ska kunna föreläggas att följa villkoret. Ett sådant föreläggande ska meddelas av Myndigheten för press, radio och tv och kunna förenas med vite. Ett tillstånd att sända digital kommersiell radio som har för- enats med villkor om att ägarförhållandena och inflytandet i det företag som innehar tillståndet inte får förändras i mer än begrän- sad omfattning, ska kunna återkallas om tillståndshavaren åsido- satt villkoret på ett väsentligt sätt. Myndigheten för press, radio och tv beslutar enligt 13 kap. 1 § radio- och tv-lagen (2010:696) om tillstånd att sända kommersiell radio. Sådana tillstånd kan gälla för analoga eller digitala sändningar. Skälet för att tillstånd krävs är att frekvenser är en ändlig naturresurs och därför behöver användas på ett effektivt sätt. Tillstånd att sända analog kommersiell radio meddelas efter ett slutet anbudsförfarande till den som angett högst sändningsavgift och som har finansiella och tekniska förutsättningar att sända under hela tillståndsperioden (13 kap. 8 §). Tillstånd att sända digital kom- mersiell radio meddelas efter ett urvalsförfarande där olika intressen ska beaktas (13 kap. 26 §). Ett sådant tillstånd kan endast ges till den som har finansiella och tekniska förutsättningar att sända under hela Sanktioner i radio- och tv-lagen tillståndsperioden och som är beredd att samverka med övriga till- ståndshavare i tekniska frågor (13 kap. 23 §). Ett tillstånd att sända kommersiell radio kan förenas med villkor om att tillståndshavaren ska sända i en viss del av sändningsområdet eller att en viss del av befolkningen inom området ska nås, att sänd- ningar ska ske under en viss minsta tid, att tillståndshavaren ska använda en viss sändningsteknik och samarbeta med andra tillstånds- havare i tekniska frågor samt att en viss teknik för inspelning av s.k. referensband ska användas (13 kap. 9 §). För digital kommersiell radio kan myndigheten även ställa villkor om att tillståndshavaren ska sända ett mångsidigt programutbud och att sändningarna ska utformas så att de blir tillgängliga för personer med funktionsned- sättning. Villkor kan också ställas om att ägarförhållandena och in- flytandet i det företag som har tillståndet inte får förändras mer än i begränsad omfattning (13 kap. 27 §). Myndigheten för press, radio och tv övervakar att program- företagen följer de villkor som har beslutats med stöd av 13 kap. 9 § radio- och tv-lagen och villkoren i tillstånd att sända digital kom- mersiell radio om att inte förändra ägarförhållanden i mer än begrän- sad omfattning (16 kap. 3 §). Myndigheten för press, radio och tv har i en skrivelse till regeringen påpekat att tillsynsansvaret inte följs av någon sanktionsmöjlighet. Ett programbolag kan därför inte före- läggas att följa tillståndsvillkoren. En återkallelse av tillstånd kan heller inte ske på andra grunder än de som anges i 18 kap. 5 § radio- och tv-lagen (dnr Ku2016/02791/MF). I det följande redogör utredningen för sina överväganden när det gäller olika tillståndsvillkor för kommersiell radio. Gällande tillstånd för både analog och digital kommersiell radio är förenade med krav på att sändningarna ska nå och bibehålla en viss befolkningstäckning. I tillstånden att sända analog kommersiell radio nationellt finns villkor om att sändningarna ska kunna tas emot i områden där av befolkning är bosatt. Kravet på befolkningstäckning ska vara uppfyllt från det att tillståndet började gälla (Myndigheten för press, radio och tv:s beslut , dnr 17/02157 m.fl.). Sanktioner i radio- och tv-lagen sända digital kommersiell radio finns villkor om en etappvis utbygg- nad av sändningarna så att en ökande andel av befolkningen ska kunna ta emot sändningarna (Myndigheten för press, radio och tv:s beslut , dnr 12/01960 m.fl.). Den sanktion som kan aktualiseras om en tillståndshavare inte uppfyller villkor om täckningskrav är återkallelse av tillståndet. De grunder för återkallelse som anges i radio- och tv-lagen är uttöm- mande och det finns inte någon uttrycklig grund för återkallelse om ett täckningskrav inte uppfylls. De två grunder för återkallelse som närmast kan vara tillämpliga är om tillståndshavaren inte inlett sänd- ningsverksamheten efter tillståndets början eller att denne inte utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning av minst (18 kap. 5 § 1 och 2 radio- och tv-lagen). En återkallelse på dessa två grunder får bara fattas om det i be- traktande av skälen för åtgärden inte framstår som alltför ingripande (18 kap. 7 §). Formuleringen har sin grund i 1 kap. 15 § yttrande- frihetsgrundlagen (YGL), den s.k. instruktionen för tillämpningen. I nämnda bestämmelse anges att den som ska döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att grundlagen efter- levs alltid bör ha i åtanke att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma ämnet och tanken mera än uttrycket, liksom syftet mera än framställningssättet samt i tvek- samma fall hellre fria än fälla (jfr prop. 1995/96:160 s. 144). En åter- kallelse av ett sändningstillstånd är en inskränkning i yttrande- friheten och bör inte användas förrän det finns mycket starka skäl. Det är också tveksamt om ett tillstånd kan återkallas i fallet att tillståndshavaren har fått ett tillstånd och sänder men inte når upp till täckningskravet, så länge sändningarna sker i mer än obetydlig omfattning. Med hänsyn till vikten av att tillgängliga frekvensresur- ser används blir därför frågan om det bör införas en sanktions- möjlighet som är mindre ingripande än återkallelse, om en tillstånds- havare inte uppfyller de villkor om täckningskrav som tillståndet har förenats med. Ett tillstånd att sända analog kommersiell radio ska, som nämns ovan, ges till den som uppfyller de grundläggande kraven på att kunna få tillstånd och som angett den högsta sändningsavgiften. Ett möjligt resonemang är därför att tillståndshavaren ska ha rätt att använda det frekvensutrymme som tillståndet ger tillgång till efter Sanktioner i radio- och tv-lagen Mot detta resonemang talar att tillgängliga frekvensresur- ser ska användas effektivt och att det kan ifrågasättas om det är en effektiv frekvensanvändning om den som har fått ett tillstånd inte använder de resurser som tillståndet medger. Ett tillstånd har också meddelats i konkurrens med andra sökande och den som får ett till- stånd har gjort ett åtagande att uppfylla de villkor som ställs. En jämförelse kan göras med tillstånd att sända tv och tillstånd att sända annan ljudradio än närradio och kommersiell radio. I de fallen kan ett tillstånd förenas med motsvarande krav på att sänd- ningarna ska ha en viss täckning. (4 kap. 9 § 1 och 11 kap. 3 § andra stycket 1 radio- och tv-lagen). Det finns alltså en möjlighet för Myn- digheten för press, radio och tv att i dessa fall förelägga tillstånds- havarna att följa villkoret. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (17 kap. 11 § 2). Med de nuvarande tillstånden att sända analog och digital kom- mersiell radio är det alltså möjligt för en tillståndshavare att sända i mer än i en begränsad omfattning men ändå inte nå upp till täck- ningskravet.