sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — Nämnda exempel avser uppgifter som i sig inte röjer i vilka provlokaler framtida kontroller avses ske utan kan ibland tvärt om vara uppgifter som baserar sig på redan genomförda kontroller. Om även sådana uppgifter är offentliga och möjliga att begära ut för den som planerar en kommersiell fuskverksamhet, finns risk att det kan göras en så pass detaljerad kartläggning av myndigheternas kontrollverksamhet enligt den nya lagen, att den för provdeltagarna relativt ingripande kontrollverksamheten i sig motverkas. Med en fri insyn kan en fuskliga nämligen förmodas få större möjligheter att lägga sig ”steget före” genom att anpassa arbetssätt och utrustning m.m. Det är därför angeläget att även viss övergripande information i kontrollverksamheten kan skyddas från att bli offentlig även om den förekommer i handlingar som är allmänna. Är uppgifter som röjer var kontroller ska utföras offentliga? När en ny sekretessbestämmelse är under övervägande måste alltid först bedömas om det skydd för uppgifter man vill åstadkomma inte redan kan anses falla under en befintlig sekretessreglering som kan tillämpas och som redan är ändamålsenligt utformad. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskild inom utbildningsverksamhet m.m. finns i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Ingen av dessa kan tillämpas för att skydda myndigheternas verksamhet för kontroll i samband med högskoleprovet. Sekretess till skydd för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn finns i 17 kap. OSL. Enligt 1 § gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Paragrafen är tillämplig inom statliga myndigheters revisionsverksamhet, t.ex. hos och , samt revisionsverksamhet. Bestämmelsen gäller också vid inspektion av andra myndigheter och enskilda som statliga Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet och kommunala myndigheter bedriver. De kontroller vi föreslår genom den nya lagen kan inte sägas utgöra inspektion, revision eller granskning på det sätt som avses i 17 kap. 1 § OSL. Den bestämmelsen är alltså inte tillämplig för uppgifter av ovan nämnt slag. Enligt 17 kap. 4 § OSL gäller sekretess för uppgift som ingår i eller utgör underlag för bl.a. kunskapsprov under en myndighets överinseende, om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgiften röjs. Det är den bestämmelsen som ger sekretesskydd för frågorna i högskoleprovet och det underlag som tas fram i arbetet med att konstruera provet. Inte heller den bestämmelsen kan tillämpas för att skydda uppgifter om var kontroller av provdeltagare vid högskoleprovet ska ske eller skyddsvärda uppgifter om kontrollverksamheten i stort. Syftet med kontrollerna enligt den föreslagna lagen är att motverka fusk vid högskoleprovet. Att fuska är inte brottsligt i sig, däremot att efter användning av ett otillåtet hjälpmedel på provet underteckna en försäkran på provsvarsblanketten om att man inte använt sådant hjälpmedel. De kontroller som vi föreslår är alltså inte direkt avsedda att förebygga eller uppdaga brott på det sätt som avses i bestämmelserna i 18 kap. OSL. Vidare biträder inte UHR och lärosätena de brottsutredande myndigheterna på det sätt som åsyftas i 3 § i det kapitlet. Inte heller i övrigt finns någon sekretessbestämmelse i 18 kap. OSL som kan tillämpas på uppgift om var kontroll vid högskoleprovet ska utföras. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det inte finns någon tillämplig sekretessbestämmelse för uppgift som kan röja var kontroll enligt den föreslagna lagen om kontroll vid högskoleprovet ska utföras eller andra skyddsvärda uppgifter om kontrollverksamheten. Finns det en tillämplig sekretessgrund? I 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen, TF, anges uttömmande vilka intressen som alls får skyddas genom att allmänna handlingar hålls hemliga, de s.k. sekretessgrunderna (se avsnitt 4.11.1). Den sekretessgrund som skulle kunna diskuteras för att åstadkomma ett sådant sekretesskydd som är aktuellt i detta sammanhang är den som anges i punkten 3, som medger begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar om det krävs med hänsyn till skyddet för Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Sådana bestämmelser är samlade i 17 kap. OSL. Vi har ovan kortfattat redovisat för bestämmelserna i 17 kap. 1 och 4 §§ OSL. Syftet med att införa sekretess för uppgifter som kan röja var kontroll med radiovågsdetektor och in- eller utpasseringskontroll ska utföras och andra uppgifter om kontrollverksamheten är att säkerställa att kontrollerna blir effektiva och meningsfulla. Målet är att skydda myndigheternas verksamhet för kontroll vid högskoleprovet. En ny sekretessbestämmelse till skydd för kontrollverksamheten som sådan är alltså tillåten genom sekretessgrunden i 2 kap. 2 § första stycket 3 TF. Offentlighetsprincipen är en grundläggande princip i den svenska rättsordningen. Den innebär att allmänheten har rätt till insyn i och tillgång till information om samhällsorganens verksamhet. De huvudsakliga ändamålen med offentlighetsprincipen är att garantera rättssäkerheten, effektiviteten i förvaltningen och effektiviteten i folkstyret. Syftet är också att främja allmänhetens förtroende för myndigheterna. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på flera sätt i gällande rätt, bland annat genom rätten att ta del av allmänna handlingar. Syftet med denna rätt är, som det anges i 2 kap. 1 § TF, att främja ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Tillgången till allmänna handlingar ska underlätta en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor och medborgerlig kontroll av den offentliga maktutövningen. När fråga uppkommer om att införa en ny sekretessbestämmelse måste det alltid göras en noggrann avvägning mellan behovet av sekretess och intresset av att insynen i en offentlig verksamhet inte begränsas. Frågan är hur stort allmänintresset av insyn är när det gäller uppgift om var kontroll med radiovågsdetektor och in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation ska utföras eller andra uppgifter som gäller planering m.m. av kontrollverksamheten i stort. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet Det finns ett allmänintresse i att kunna granska myndigheternas arbete och åtgärder för att motverka fusk på högskoleprovet. Medierna och enskilda bör ha möjlighet att granska denna verksamhet, både med hänsyn till att det allmännas resurser bör användas på ett lämpligt och effektivt sätt och ur ett rättssäkerhetsperspektiv, för att garantera att kontrollerna utförs på ett korrekt sätt. Om uppgift om t.ex. var kontrollerna kommer att utföras omfattas av sekretess kommer det inte vara möjligt, eller i vart fall kommer det att bli svårare, för exempelvis en journalist att närvara vid och rapportera om förhållandena vid en in- eller utpasseringskontroll vid högskoleprovet. En sådan sekretessbestämmelse kommer således innebära en inskränkning i ett befogat insynsintresse. Vidare kan enskilda ha ett intresse av att kunna få information om kontrollerna, framför allt uppgifter som ligger till grund för eller som har betydelse för beslut som rör honom eller henne. Exempelvis kan en provdeltagare som genom kontroll med radiovågsdetektor påträffats med pågående radiokommunikation, och som en konsekvens därav efter beslut av UHR inte får något resultat på ett provpass, ha intresse av att få information om vilken typ av radiovågsdetektor som användes vid den aktuella kontrollen och om den kalibrerats inför användningen. Detta för att kunna kontrollera att de uppgifter som ligger till grund för beslutet om uteblivet provresultat är tillförlitliga och korrekta. Enskilda, särskilt provdeltagare, kan således ha ett från rättssäkerhetsperspektiv befogat intresse av att kunna ta del av uppgifter om genomförandet av kontrollerna och den utrustning som används vid kontrollerna. Som vi utvecklat ovan riskerar kontrollerna med radiovågsdetektor, och framför allt in- och utpasseringskontroller med kroppsvisitation, att bli meningslösa om det går att i förväg ta reda på i vilka lokaler eller när kontrollerna kommer att utföras. Effektiviteten i kontrollverksamheten bygger på att just detta är oförutsebart för provdeltagare och andra utomstående, som det är avskräckande i sig att dessa vet att kontroller kan komma att ske var som helst. Vidare kan kontrollernas effektivitet ibland äventyras om detaljerad information om kontrollverksamheten i stort blir känd. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet alltså att det finns ett påfallande starkt behov av sekretess för att skydda kontrollverksamheten. När det gäller insynsintresset menar vi att det för mediernas nyhetsrapportering och allmänhetens insyn i myndigheternas arbete mot fusket inte är avgörande med obegränsad tillgång till uppgift om var kontrollerna kommer att utföras eller närmare uppgifter av generell betydelse för kontrollverksamheten vars spridning riskerar att motverka kontrollernas effektivitet. Granskning av myndigheternas verksamhet kommer att kunna ske på ett tillfredsställande sätt menar vi, även om möjligheten att i förväg ta del av uppgift om var kontroller enligt den föreslagna lagen begränsas eller om andra slags uppgifter av mer generell karaktär, som är av betydelse för kontrollverksamhetens effektivitet , inte är offentliga. När det gäller granskningen av om myndigheternas hantering är rättssäker torde, som utgångspunkt, insynen kunna göras så pass vid att allmänheten kan kontrollera den tillfredsställande. Vid granskning av enskilda ärenden torde t.ex. som utgångspunkt ett utlämnande av enstaka uppgifter som har betydelse i ett enskilt ärende, t.ex. uppgift om vilken modell på utrustningen som använts vid en viss kontroll eller hur en viss detektor fungerar och vilka resultat som uppmätts, inte kunna anses motverka syftet med kontrollerna eller skada den framtida kontrollverksamhet på det sätt som åsyftas med det föreslagna sekretesskyddet. När det gäller enskilda provdeltagares intresse av att kunna ta del av uppgifter som är av betydelse i ett ärende som rör honom eller henne bör, menar vi, en sekretessbestämmelse till skydd framtida kontrollverksamhet inte utgöra något hinder för utlämnande av relevant information för provdeltagaren som part. I avsnitt 4.11.9 och 10.3.4 redogörs för rätten till partsinsyn och sekretess. Det som sägs där är i allt väsentligt relevant även för en provdeltagare som blir part i ett ärende i förhållande till sekretess till skydd för kontrollverksamheten. Vid en avvägning bedömer vi att myndigheternas möjlighet att utföra ett effektivt och ändamålsenligt arbete för att motverka fusk på högskoleprovet under alla förhållanden väger tyngre än allmänhetens intresse av att få tillgång till uppgift om var kontrollerna ska utföras och generella uppgifter om kontrollverksamheten. I denna bedömning bör beaktas att en sekretessbestämmelse till skydd för kontrollverksamheten kommer att förbättra myndigheternas arbete Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet mot det kommersialiserade fusket, och att det bör ligga i allmänhetens intresse att syftet med kontrollerna inte undergrävs. Starka skäl talar därför för att det införs en sekretessreglering till skydd för uppgift som kan röja såväl var och när kontroller med radiovågsdetektor och in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation ska utföras som andra slags uppgifter av betydelse för planering och förberedelse av kontrollverksamheten i ett längre perspektiv. 9.1.2Utformningen av en sekretessbestämmelse Utredningens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift som hänför sig till planering eller andra förberedelser för sådan kontroll som avses i lagen (0000:00) om kontroll vid högskoleprovet, om det kan antas att syftet med kontrollen motverkas eller den framtida kontrollverksamheten skadas om uppgiften röjs. Sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar tidsbegränsas att gälla i högst . En sekretessbestämmelse ska utformas så att handlingsoffentligheten inte begränsas mer än vad som är nödvändigt för att uppfylla syftet med bestämmelsen. Bestämmelsens tillämpningsområde avgörs av formuleringen av föremålet för sekretessen samt sekretessens räckvidd och styrka. Sekretessregleringens föremål och räckvidd Enligt kommittédirektiven ska vi ta ställning till om uppgift i UHR:s beslut om på vilka platser kroppsvisitation ska utföras ska kunna omfattas av sekretess för att dessa platser inte ska bli kända i förväg. Det är tydligt att sådana uppgifter bör skyddas av sekretess för att meningen med kontrollerna inte ska gå om intet. Det finns emellertid, utöver uppgifter i beslut, även andra uppgifter som inblandade tjänstemän kan känna till eller som kan förekomma i allmänna handlingar och som kan röja var kontrollerna ska utföras. Det kan t.ex. röra sig om skriftlig kommunikation mellan UHR och de lärosäten som utför högskoleprovet som rör praktiska frågor om själva genomförandet av kontrollerna och samordning av åtgärderna. Var och när kontrollerna ska utföras kan också framgå indirekt av exempelvis Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet information till den personal som ska utföra kontrollerna eller instruktioner avseende den utrustning som ska användas för kontrollerna och vart den ska fraktas. Sekretess bör gälla för samtliga sådana uppgifter som direkt eller indirekt kan röja var kontroller enligt den föreslagna lagen ska utföras. Som vi utvecklat ovan kan det ibland också finnas andra uppgifter som kan behöva skyddas från insyn, dvs. som inte ens indirekt röjer var eller när kontroller ska ske men som vars hemlighållande är av betydelse för kommande kontrollers effektivitet. Vi föreslår att alla dessa slags uppgifter ska sekretessregleras i den nya bestämmelsen. Eftersom det knappast går att förutse vad för slags uppgifter som i framtida enskilda fall behöver skyddas, kan sekretessens föremål inte närmare beskrivas i bestämmelsen såsom en viss uppgiftskategori. I stället menar vi att en avgränsning av sekretessens föremål kan åstadkommas genom en lydelse som liknar den i 17 kap. 1 § OSL, nämligen att föremålet för sekretessen ringas in med att uppgiften ska gälla planering eller andra förberedelser för kontroller enligt den nya lagen. När det gäller frågan om sekretessregleringens räckvidd, bör den givetvis gälla hos lärosätena och UHR alldeles oberoende av om uppgifterna närmast rör radiovågsdetektion som lärosätena har ett huvudansvar för eller in- och utpasseringskontroller som UHR har huvudansvaret för. Som framgått tidigare kommer kontrollverksamheten av båda slagen att kräva samarbete i olika avseenden mellan inblandade myndigheter. Behov kan emellertid uppstå av att lämna uppgift om var kontrollerna ska utföras till andra myndigheter, t.ex. en skolmyndighet som hyr ut provlokaler. Vilka myndigheter det kan röra sig om är svårt att förutse i detta läge. Det kan dock antas att behovet av sekretesskydd kommer att vara lika stort oavsett i vilken myndighets verksamhet uppgiften förekommer. En sekretessbestämmelse till skydd för kontrollverksamheten vid högskoleprovet enligt den föreslagna lagen bör därför gälla oavsett hos vilken myndighet den förekommer, dvs. för hela den offentliga förvaltningen. Detta kan åstadkommas genom uttrycket att den skyddade uppgiften hänför sig till planering eller annan förberedelse av kontrollverksamheten. Sekretessregleringen gäller därmed även hos en mottagande myndighet. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet Nästa fråga vi har att ta ställning till är vilken styrka sekretessen bör ha. Huvudregeln när en ny sekretessregel ska utformas är att det inte ska gälla mer sekretess än vad som är nödvändigt för att skydda de intressen som har föranlett bestämmelsen. Detta regleras vanligtvis genom ett skaderekvisit (se avsnitt 4.11.2 angående innebörden av skaderekvisit).1 Som ovan anförs kan det antas att syftet med kontrollerna kommer att motverkas om det är möjligt att i förväg ta reda på var och när de ska genomföras. Den avsedda avskräckande effekten med kontrollerna riskerar i sådana fall att gå förlorad. Detta talar för att ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för att uppgifterna omfattas av sekretess. När det gäller andra slags uppgifter av mer generell betydelse för den fortsatta kontrollverksamheten även i tiden efter inplanerade kontroller, framstår dock en presumtion för sekretess som alltför långtgående. Sådana uppgifter bör kunna omfattas av en presumtion för offentlighet, men kunna hållas hemliga utifrån en bedömning gentemot ett rakt skaderekvisit. En ytterligare omständighet som bör beaktas i sammanhanget är syftet med sekretessbestämmelsen, nämligen att skydda myndigheternas verksamhet för kontroll i samband med högskoleprovet. Det rör sig således om sekretess till skydd för det allmännas verksamhet. De uppgifter som ska skyddas är inte sådana som enskilda har lämnat till myndigheterna i förtroende. Även detta talar för att bestämmelsen bör förses med ett rakt skaderekvisit. För en sådan bedömning talar vidare den omständighet att myndigheternas genomförande av de föreslagna kontrollerna utgör en form av myndighetsutövning. Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att sekretessregleringen ska gälla med ett rakt skaderekvisit, med innebörd att sekretess gäller bara om det kan antas att syftet med en kontroll motverkas om en uppgift röjs (jfr 17 kap. 1 § OSL). En uppgift som kan röja var en kontroll ska utföras får med ett sådant rekvisit inte lämnas ut så snart det kan antas att meningen med kontrollen går förlorad om uppgiften röjs. Med denna formulering kan det nämligen antas att de flesta utlämnandeprövningar kommer att resultera i bedömningen att syftet med kontrollerna motverkas om uppgiften om var de ska företas blir allmänt känd. 1979/80:2 Del A s. 78 f. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet Det får dock anses tveksamt om en uppgift eller uppgifter av mer generell betydelse för den kommande kontrollverksamheten i stort skulle få ett tillfredsställande skydd av ett skaderekvisit som tar sikte bara på att en eller flera kontroller motverkas. Därför bör det i skaderekvisitet uttryckligen tilläggas att även skada för framtida kontrollverksamhet omfattas (jfr 18 kap. 1 § OSL). Syftet med den föreslagna sekretessreglingen är att förhindra dels att fuskverksamheten förläggs till de lokaler där det inte kommer att genomföras några kontroller, dels att kontrollverksamhetens metoder och liknande kan kartläggas på sätt som får negativ inverkan på verksamhetens effektivitet. För många uppgifter, t.ex. om var och vilka slags kontroller som ska ske vid instundande högskoleprov gäller sekretessen dock i huvudsak tiden innan provet genomförts, dvs. så länge det kan antas att syftet med kontrollerna riskerar att förfelas om det kommer ut var kontrollerna avseende just det provet ska utföras. Så snart provet har genomförts saknas grund för sekretess och uppgifterna om var kontrollerna utfördes blir offentliga. För andra uppgifter av mer generell betydelse för den framtida kontrollverksamheten kommer dock sekretesskyddet behöva bestå . I de flesta sekretessbestämmelser till skydd för allmän verksamhet gäller en bortre tidsgräns för hur länge sekretess för en uppgift i en allmän handling kan tillämpas. Även kortare tidsgränser förekommer. På grund av skaderekvisitets utformning i den föreslagna bestämmelsen har vi svårt att förutse vilka slags uppgifter i den aktuella kontrollverksamheten som skulle kunna bedömas vara sekretessbelagda . Vi kan dock inte utesluta att det finns ett tämligen långvarigt behov av sekretesskydd för enstaka uppgifter, dock knappast längre en några tiotals år. Vi föreslår därför att en tidsgräns ska gälla i den nya sekretessbestämmelsen. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet Sekretessen i den föreslagna bestämmelsen omfattar uppgift som hänför sig till planering eller andra förberedelser för kontroll med radiovågsdetektor eller in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation vid högskoleprovet. Bestämmelsen bör därför lämpligen införas i kap. 17 OSL, som innehåller bestämmelser om sekretess till skydd för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Enligt vår mening framstår det som mest naturligt att bestämmelsen placeras i anslutning till bestämmelsen om provsekretess, dvs. som en ny 4 a-paragraf i 17 kap. OSL. En konsekvens av detta blir dock att nuvarande 4 a–4 c §§ får ges nya numreringar. Utredningens bedömning: Det finns inget behov av någon ny sekretessbrytande bestämmelse. Vi har i avsnitt 4.11.5 redogjort översiktligt för att sekretess gäller även mellan myndigheter och innebörden av sekretessbrytande bestämmelser. Den sekretessbestämmelse vi föreslår hindrar givetvis inte UHR och lärosätena att utbyta uppgifter om var kontroller ska ske med varandra eller med upphandlade vaktbolag eftersom syftet med kontrollerna knappast motverkas av utbytet. Det följer alltså redan av skaderekvisitets utformning att sekretess inte gäller för den situationen. Om ett utlämnande måhända måste ske till någon annan aktör, t.ex. i samband med att man gör förfrågningar till en utbildningsförvaltning i en kommun som man hyr provlokal av, hindrar sekretessen inte detta, förutsatt att utlämnandet bedöms nödvändigt för den egna verksamheten i det enskilda fallet (10 kap. 2 § OSL). Vi gör bedömningen att det knappast kommer att bli aktuellt att lämna ut uppgifter om var kontroller avses ske eller annan skyddsvärd information i andra situationer. Om så ändå blir fallet och ett utlämnande till en annan myndighet anses behövlig (men inte nödvändig för den egna verksamheten) är det vår bedömning att UHR och lärosätena i de allra flesta fall kommer att kunna lämna ut upp- Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet gifter med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Enligt bestämmelsen får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I sammanhanget kan påpekas att den föreslagna sekretessbestämmelsen är utformad så att den kan tillämpas inom hela den offentliga verksamheten, vilket innebär att uppgifterna kommer att skyddas av sekretess även hos den mottagande myndigheten. Något behov av ytterligare sekretessgenombrott har vi inte kunnat identifiera. 9.1.4Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Utredningens bedömning: Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen ska inte ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Av 1 kap. 1, 2 och 7 §§ TF och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, framgår att var och en har rätt att meddela och offentliggöra uppgifter i vilket ämne som helst i tryckt eller därmed jämställd skrift eller i radioprogram, film, tekniska upptagningar eller därmed jämställt medium. Denna rätt att meddela och offentliggöra uppgifter kan begränsas genom bestämmelser om sekretess. Med sekretess avses både förbud att röja en uppgift muntligen (tystnadsplikt) och genom utlämnande av en allmän handling (handlingssekretess).2 Huvudregeln är att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt TF och YGL har företräde framför tystnadsplikten. Vissa undantag från denna huvudregel, dvs. situationer där tystnadsplikten har företräde, regleras direkt i TF och YGL.