sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — 8.14.2Skydd för känsliga områden Förslag: Länsstyrelserna ska få i uppdrag att se över behovet av förbud eller begränsningar för användning av motordrivet fordon i terräng avseende områden som är särskilt känsliga från natur- vårdssynpunkt. Markområden som är särskilt känsliga från naturvårdssynpunkt kan behöva skyddas från varje form av terrängkörning, dvs. även när marken är snötäckt. Det kan gälla våtmarker, t.ex. myrar, vilka inne- håller höga naturvärden som kan riskera att skadas även vid försiktig terrängkörning på snötäckt mark. Det kan även gälla områden som inrymmer föryngringar för känslig fauna, t.ex. fjällräv. I förslaget till terrängkörningsförordning finns ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om förbud eller begräns- ningar för användning av motordrivet fordon i terräng avseende om- råde som är särskilt känsligt från naturvårdssynpunkt. Länssty- relserna bör därför få i uppdrag att se över behovet av sådana förbud eller begränsningar. En översyn av det slaget bör ske i nära sam- verkan med kommunerna i respektive län. 8.14.3Se över terrängkörningen inom sektorslagstiftning Förslag: och ska få i uppdrag att göra en översyn av terrängkörningen inom sina sektorer. Myndig- heterna ska utreda, analysera och föreslå ändring i lag eller annan författning samt andra åtgärder för att minska skadeverkningarna från terrängkörningen inom respektive sektor. Av skrivelse Analys av terrängkörningens på- verkan på djur, natur och friluftsliv framgår att flest körspår i terräng har observerats i produktiv skogsmark enligt miljöövervakningsdata från miljöövervakningsprogrammet inventering av land- skapet i , . Spåren kommer med all sannolikhet mest från skogsnäringens egna maskiner.174 När det gäller rennäringen har det konstaterats att barmarks- körning i fjällområdet, men även i skogslandet, ofta orsakar skador på våtmarker och vegetation. Påverkan är störst där renar och ren- skötare vistas mycket, t.ex. kalvningsland, sommarvisten, platser för renskiljning, slakt och stödutfodring, flyttleder och transportleder från bilväg till kalvningsland m.m.175 Terrängkörning inom ramen för sektorslagstiftning, framför allt skogsvårdslagen (1979:429) och rennäringslagen (1971:437), är till- 174Naturvårdsverkets skrivelse , s. 67–75. 175Naturvårdsverkets skrivelse , s. 75. låten och nödvändig för att näringarna ska kunna utövas rationellt och effektivt. Det står dock klart att terrängkörningen inom dessa näringar orsakar markskador. Skadorna blir ofta bestående . Mot denna bakgrund bör det göras en översyn av vad som kan göras för att minska skadeverkningarna från terrängkörningen inom skogsbruket och rennäringen. En sådan översyn bör göras av de sek- torsansvariga myndigheterna, dvs. respektive Same- tinget. Myndigheterna bör få i uppdrag att utreda, analysera och före- slå ändring i lag eller annan författning samt andra åtgärder för att minska skadeverkningarna från terrängkörningen inom respektive sektor. Vid översynen av skogsvårdslagen bör exempelvis övervägas en mer preciserad formulering av bestämmelsen om vilka hänsyn som ska tas vid körning i terräng. Förslag: ska få i uppdrag att tillsammans med berörda länsstyrelser lämna förslag till regeringen på förtydlig- anden av befintliga och eventuellt nya gränsdragningar för befint- liga regleringsområden i fjällområdet. I uppdraget ska ingå att se över om fler regleringsområden behövs i fjällområdet men också om regleringsområden behövs utanför fjällområdet. I uppdraget ska ingå att, om det finns sådana behov, lämna förslag till reger- ingen om inrättande av nya regleringsområden. I skrivelse Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv sägs att de 16 statliga regleringsområdena i fjällområdet fyller ett viktigt syfte och att eventuellt även fler om- råden bör kunna tillkomma till följd av utvecklingen av snöskoter- åkningen för att säkerställa en hållbar skoteråkning.176 Enligt skrivelse bör förslag på förtydliganden av befintliga och eventuellt nya gränsdragningar tas fram av läns- styrelserna i samråd med samt andra berörda aktörer på uppdrag av regeringen. 176Naturvårdsverkets skrivelse , s. 12. att ta en samordnande roll vid en revidering av gränsdragningarna. Regeringen bör ta ställning till förslagen på begäran av berörda läns- styrelser.177 Det har även i denna utredning framkommit synpunkter på att se över de statliga regleringsområdena till skydd för fjällområdet. I delar av fjällområdet sker en fortsatt utveckling inom bl.a. närings- liv och vinterturism som kan leda till ökade konflikter mellan olika allmänna och enskilda intressen. Utredningen föreslår därför att Natur- vårdsverket får i uppdrag att tillsammans med berörda länsstyrelser lämna förslag till regeringen på förtydliganden av befintliga och eventu- ellt nya gränsdragningar för befintliga regleringsområden i fjäll- området. I ett sådant uppdrag ska ingå att se över behovet av fler regleringsområden i fjällområdet. Det kan finnas behov av att inrätta regleringsområden även utan- för fjällområdet på grund av t.ex. hotad flora eller fauna. I uppdraget ska därför ingå att se över behovet av regleringsområden utanför fjäll- området. Det ska även ingå i uppdraget att, om det konstateras att det finns behov av fler regleringsområden i fjällområdet och behov av regleringsområden utanför fjällområdet, lämna förslag till regeringen om inrättande av nya regleringsområden. 177Naturvårdsverkets skrivelse , s. 12. Förslag: Utredningens författningsförslag ska träda i kraft . Utredningen föreslår en ny terrängkörningslag och terrängkörnings- förordning med ett delvis nytt innehåll jämfört med den nuvarande regleringen på området. Nyheterna gäller bl.a. att det införs en avgift för att få köra på allmän skoterled och en möjlighet för funktions- nedsatta att få tillstånd till viss terrängkörning på barmark. Avgift- erna för att köra på allmän skoterled ska bilda en fond ur vilken det kan sökas bidrag till reparationer och underhåll av skoterleder. Till- syn ska kunna utövas även utanför de statliga regleringsområdena i fjällområdet och blir en ny uppgift för kommuner. Det föreslås även en fordonsskatt för terrängskotrar, dvs. snöskotrar och terräng- hjulingar. Fordonsskatteuttaget ska finansiera ett återinförande av möjligheten för kommuner att söka statsbidrag för anläggande av allmän skoterled m.m. Det behövs tid för remissförfarande, beredning inom regerings- kansliet och riksdagsbehandling. Transportstyrelsen behöver för ett utvecklingsarbete med anledning av fordonsskatteuttaget för terrängskotrar. Det måste även tas hänsyn till att myndigheten ska införa ett nytt reskontrasystem . Utredningen föreslår även att bl.a. ska få i uppdrag att ta fram infor- mationsmaterial, vilket också behöver viss genomförandetid. Utredningen bedömer att det inte är lämpligt med ett ikraft- trädande när snöskoterkörningen är som mest intensiv. Det får även beaktas att det återkommande finns behov av att med relativt kort varsel kunna meddela tillfälliga kommunala föreskrifter om begräns- ningar eller förbud för viss terrängkörning under bl.a. renens kalv- ningsperiod, vilken infaller under vårvintern. Ett ikraftträdande av en ny terrängkörningslagstiftning bör därför inte ske då det kan pågå arbeten med tillfälliga kommunala föreskrifter om terrängkörning. Alla författningsförslag bör träda i kraft . Vid en samlad bedömning föreslår utredningen att författningsförslagen träder i kraft . Förslag: Beslut enligt den upphävda lagen om föreskrifter om undantag från förbud, eller som meddelats i särskilt fall, ska fortsatt gälla enligt sitt innehåll. Beslut enligt den upphävda lagen om föreskrifter om förbud eller begränsningar ska fortsatt gälla enligt sitt innehåll. Bilaga 1–16 till den upphävda förordningen ska gälla som bilaga 1–16 till den nya förordningen. Beslut och föreskrifter som har meddelats enligt den upphävda förordningen ska fortsatt gälla enligt sitt innehåll. Beslut om föreskrifter eller beslut som meddelats i särskilt (enskilt) fall om undantag enligt terrängkörningslagen (1975:1313) som med- delats av länsstyrelse ska fortsatt gälla enligt sitt innehåll. Termen ”särskilt fall” används i detta sammanhang eftersom det är en sådan formulering som används i 2 § i den nuvarande terrängkörnings- lagen. Undantagen är oftast tidsbegränsade och föreskrifter och beslut om undantag från den gamla lagen kommer i princip att upphöra undan för undan. Hänvisningarna till paragrafer i den upphävda lagen är utan betydelse eftersom det enligt övergångsbestämmelsen är själva beslutsinnehållet som fortsatt gäller. Beslut om föreskrifter om förbud eller begränsningar för körning med motordrivet fordon i terräng ska fortsatt gälla enligt sitt inne- håll. Det är vanligen fråga om kommunala s.k. förbuds- eller regle- ringsområden. Även i de fallen är hänvisningar till den upphävda lagen utan betydelse eftersom föreskrifterna som sådana fortsatt gäller enligt övergångsbestämmelsen. Bilaga 1–16 i den nuvarande terrängkörningsförordningen (1978:594) är de 16 statliga regleringsområdena i fjällområdet som regeringen har beslutat. Regleringsområdena ska behållas. Bilagorna i den nuvarande förordningen ska därför gälla som bilagor till den nya terrängkörningsförordningen. Beslut och föreskrifter som med- delats med stöd av den upphävda förordningen ska fortsatt gälla enligt sitt innehåll. Terrängkörning bidrar till naturupplevelser, traditionella försörj- ningsnära aktiviteter som jakt och fiske, ökar tillgängligheten till natur för olika grupper som äldre, barnfamiljer och personer med funktions- nedsättningar. Terrängkörningen bidrar också till förbättrad ekonom- isk hållbarhet i näringar som skogsbruk, jordbruk, rennäring m.m. Terrängkörningen orsakar även störningar och skador på frilufts- liv, mark, djur och vegetation med körspår, avgaser och buller. Olika syn och förväntningar på vistelser i naturen kan leda till att det uppstår målkonflikter mellan användning av terrängmotor- fordon och olika grupper av friluftsutövare och andra intressen för mark- och vattenanvändning. En upprepad terrängkörning på fel plats eller fel tid kan lokalt få stora konsekvenser på vegetation, livsmiljöer och biologisk mångfald. Våtmarker och sandmarker tar mest skada av en ökad terrängkörning på barmark. Påverkan på mark och vegetation uppkommer främst vid körning på barmark. I särklass flest observerade körspår på barmark finns på produktiv skogsmark. Körning på snötäckt mark kan bidra till att snön packas samman så att tjälen går djupare och snön tinar lång- sammare , vilket kan påverka vegetationen på ett negativt sätt. I skrivelse Analys av terräng- körningens påverkan på djur, natur och friluftsliv lyfts genomgående bristen på kunskap och relevanta studier.1 Hur påverkan på djur, natur och friluftsliv ser ut i ett större landskapsperspektiv är därför svårt att säga med säkerhet. Det är också svårt att skapa en full- 1Naturvårdsverket, Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, skrivelse , ärendenr NV-04511-18. ständig bild av terrängkörningens omfattning. Fler studier behövs inom flera områden. Den nuvarande terrängkörningslagstiftningen har funnits . Mängden snöskotrar och terränghjulingar har ökat i mycket stor omfattning. Antalet snöskotrar och terränghjulingar uppgick till totalt cirka 28 500 snöskotrar och terränghjulingar och fanns det cirka 328 000 snö- skotrar och cirka 117 500 terränghjulingar registrerade i . Det har även skett en kraftig ökning av snöskotrarnas genom- snittliga prestanda de senaste 15–20 åren, vilket kommit att innebära att det nu finns snöskotrar som kan köras i branter och andra områden där äldre snöskotrar i stort sett inte kunde köras. De förändrade körmönstren har lett till ökade skador i naturen och för skogs- och jordbruk och även ökade olägenheter i form av buller och avgaser. När det gäller allemansrätt finns det uppfattningar om att den tillåter körning med snöskotrar på väl snötäckt mark. Den över- vägande delen av det som publicerats i den rättsvetenskapliga littera- turen säger dock att allemansrätten inte omfattar någon körning med motordrivet fordon på land, vare sig det gäller barmark eller snötäckt mark. I terrängkörningslagstiftningen finns en rad förbud för körning med motordrivet fordon. Det gäller framför allt all icke nyttorela- terad körning på barmark. Nyttorelaterad terrängkörning är t.ex. för jordbruks- eller skogsbruksändamål eller i rennäringen. Förbud gäller även terrängkörning på snötäckt mark i de delar av fjällom- rådet som regeringen beslutat ska vara regleringsområden. I sådana områden är terrängkörning med terrängskotrar tillåten endast i be- gränsad till mycket starkt begränsad omfattning. Trots de förbud som finns i terrängkörningslagstiftningen före- kommer i en inte obetydlig utsträckning terrängkörning som är otillåten enligt lag eller som är oönskad av enskilda fastighetsägare eller andra rättighetshavare, t.ex. de som bedriver rennäring. Den bristande regelefterlevnaden har två huvudorsaker. Det gäller lagens otydlighet i fråga om vad som är tillåtet och vad som är förbjudet, kopplat till mångas missuppfattningar om vad som om- fattas av allemansrätten. Den bristande regelefterlevnaden sägs även bero på bristen på tillsyn. Bestämmelserna i den nuvarande terrängkörningslagstiftningen tar främst sikte på att skydda allmänna intressen som jord- och skogsbruk samt rennäring. Däremot ger dagens terrängkörnings- lagstiftning inte uttryck för något skydd för enskilda intressen. Det bristande skyddet för enskilda intressen harmonierar inte med den allmänna rättsutvecklingen, framför allt in- förande i svensk rätt med dess krav på skydd för egendom och äganderätt. Många markägare upplever det bristande egendomsskyd- det som ett stort problem och menar att det behövs stöd i lag för att kunna neka andras terrängkörning på den egna marken. Sedan den nuvarande terrängkörningslagstiftningen infördes har miljölagstiftningen skärpts i flera avseenden. Det gäller t.ex. kraven på att minska utsläpp av farliga ämnen och skadlig påverkan på miljön samt kraven på en hållbar utveckling. Snöskotrarnas ökade prestanda och de därav ändrade körmönstren, lagstiftningens otydlighet i förhållande till vad som faktiskt gäller, bristen på tillsyn, de skärpta kraven i miljölagstiftningen samt kraven på en hållbar utveckling leder sammantaget fram till att den nuvar- ande terrängkörningslagstiftningen inte är anpassad till dagens för- hållanden. Det finns således behov av en ny terrängkörningslagstift- ning som bättre svarar mot de krav som finns . Utredningen föreslår en ny terrängkörningslag och terrängkörnings- förordning, följdändringar med anledning av de författningsförslagen samt vissa ändringar i andra författningar. Förslag lämnas även om fortsatt utredning om ersättning till markägare och om uppdrag till myndigheter. En analys och bedömning redovisas vidare i frågorna om terrängkörning omfattas av allemansrätten och om fastighets- ägarens medgivande krävs för att få använda motordrivet fordon på annans mark i den utsträckning sådan färd inte annars är förbjuden. I detta kapitel redovisas utredningens analys av förslagens kon- sekvenser. Även konsekvenserna av alternativa förslag redovisas.2 Enligt direktiven ska konsekvenserna redovisas ur ett miljömäs- sigt, ekonomiskt, företagsmässigt och socialt perspektiv. Beskriv- ningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta natio- 2Krav på vad som ska ingå i en konsekvensanalys finns i kommittéförordningen (1998:1474) samt, eftersom betänkandet innehåller förslag till nya och ändrade regler, i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. nella miljömål och omfatta konsekvenserna för miljön och för människors hälsa och säkerhet.3 Utredningen har kartlagt den lagstiftning som reglerar terräng- körning med motordrivet fordon, analyserat och bedömt hur de regelverk som reglerar terrängkörning med motordrivet fordon för- håller sig till varandra och om dessa regelverk behöver förändras eller tydliggöras. Förutsättningarna för att styra körning i snötäckt terräng till leder och särskilda områden har utretts. Det har även analyserats hur snöskoterleder och särskilda områden kan finansieras och hur an- svarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda bör se ut i fråga om planering, anläggande och underhåll i syfte att få till liknande förutsättningar över hela landet. Utredningen har undersökt om det kan underlättas för de som har funktionsnedsättning som innebär väsentliga svårigheter att för- flytta sig på egen hand att köra i terrängen med motordrivet fordon när ändamålet med körningen är att bedriva jakt, fiske eller annat friluftsliv. Vidare har utredningen särskilt belyst möjligheterna att ersätta den prövning i det enskilda fallet som gör med ett generellt tillstånd till sådan körning, liknande den som gäller för renskötsel. Den straffrättsliga regleringen vid otillåten terrängkörning samt hur en effektiv tillsyn kan åstadkommas har utretts och övervägts. Utredningen har av skäl som redovisas i avsnitt 7.2 inte under- sökt frågan om tillåtligheten av att utanför motorbanor med särskilt tillstånd använda effekthöjande motordelar, vissa avgassystem eller elektroniska styrningsdetaljer. Det lämnas således inga förslag eller görs några bedömningar angående effekthöjande motordelar m.m. Sammanfattningsvis föreslås följande. •En ny lag och förordning om terrängkörning ska införas och träda i kraft . Den nya lagstiftningen innebär följande. –Nuvarande regler om förbud mot terrängkörning och undan- tag från dessa införs i huvudsak oförändrade i den nya lagen. –I lagen hänvisas till lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. 3Jfr dir. 2018:29 s. 10 f. –Kommunernas möjligheter att reglera och kanalisera snö- skoterkörning förtydligas. –Länsstyrelserna får en utökad möjlighet att reglera snöskoter- körning för att begränsa olägenheter från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. –Det införs en möjlighet för de som har en funktionsned- sättning som innebär en varaktigt nedsatt förmåga att förflytta sig på egen hand att söka tillstånd att köra i barmarksterräng med motordrivet fordon för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. –Naturvårdsvakter får utökade befogenheter och kan utöva till- syn över terrängkörning även utanför de statliga reglerings- områdena i fjällvärlden. –Det förtydligas vilket ansvar , länsstyrelserna respektive kommunerna har för tillsynsvägledning och tillsyn. –Det införs ett statligt skoterkort och en avgift för att få köra terrängskoter på allmän skoterled. Den som inte har betalat avgiften kan påföras en tilläggsavgift. –Det inrättas en fond ur vilken kommuner och andra som sva- rar för drift av skoterleder m.m. kan söka bidrag till underhåll. –Brott mot terrängkörningslagen ska föranleda böter eller fängelse , medan överträdelse av föreskrift som kommun eller myndighet har meddelat ska föranleda böter. Vidare föreslår utredningen följande. •Begreppet terräng ska avgränsas och på så sätt bli tydligare. •Snötäckt mark ska definieras och införas som begrepp i förord- ningen om vägtrafikdefinitioner. •Allmän skoterled ska införas som begrepp i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner och i trafikförordningen (1998:1276). •Det ska åter bli möjligt för kommuner att söka statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m. •Det ska införas en fordonsskatt för terrängskotrar, dvs. snö- skotrar och terränghjulingar. •Naturvårdsvakter ska få begära att körkort m.m. ska överlämnas för kontroll. •Det ska införas en bestämmelse om sekretess för uppgift om en- skilds personliga förhållanden i ärende om tillstånd till terräng- körning för funktionsnedsatta. •Bestämmelsen om åtalsprövning i 12 kap. 6 § ska ändras så att den inte längre omfattar brottet tagande av olovlig väg. •Brottet tagande av olovlig väg i 12 kap. 4 § ska i stället rubriceras olovligt tagande av färdväg. 10.3Konsekvenserna av förslaget om en ny terrängkörningslagstiftning 10.3.1En tydligare lagstiftning med bestämmelser i rätt nivå Förslaget om ny terrängkörningslagstiftning innebär att många av de regler som ligger på förordningsnivå lyfts upp en nivå, alltså till lag. Lagförslaget inleds med att bestämmelserna ska syfta till att främja en hållbar användning av motordrivet fordon i terräng. Utredningens förslag är tydligare och lättare att förstå och till- lämpa jämfört med gällande lagstiftning i fråga om vad som är tillåtet och vad som inte är tillåtet. När det gäller förslaget till förordning innehåller det i stort sett inga materiella bestämmelser. Det inne- håller väsentligen bestämmelser om tillämpningen av lagförslaget. 10.3.2Hänvisningar till författningarna om vägtrafikdefinitioner Den nuvarande terrängkörningslagen (1975:1313) och terrängkör- ningsförordningen (1978:594) saknar hänvisningar till lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordningen (2001:651) om vägtrafik- definitioner. Den nuvarande lagstiftningen innehåller i fråga om väsentliga begrepp, exempelvis motordrivet fordon och terräng, inte några egna definitioner. Genom att hänvisa till författningarna om vägtrafikdefinitioner inordnas terrängkörningslagstiftningen i övrig lagteknisk systematik och vissa centrala begrepp blir därmed definierade. Detta ger en ökad tydlighet. 10.3.3Möjligheten för funktionsnedsatta att få tillstånd att köra i barmarksterräng En möjlighet för funktionsnedsatta som har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand att söka och få tillstånd för att använda motordrivet fordon i barmarksterräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv innebär lättnader för enskilda jämfört med dagens dispensprövning. Enligt förslaget ska ett tillstånd för funk- tionsnedsatta att använda motordrivet fordon i barmarksterräng gälla i hela landet, dock inte obegränsat inom områden som är skyddade enligt bestämmelserna i 7 kap. , eller de 16 statliga regle- ringsområdena i fjällvärlden, eller där förbud meddelats med stöd av lagen. I ett sådant område ska tillståndet bara ge rätt till terräng- körning om det är förenligt med bestämmelserna för området. Ett tillstånd för funktionsnedsatta ska inte heller ge rätt att framföra motordrivna fordon i terräng i strid med trafikförordningen (1998:1276) eller lokala trafikföreskrifter meddelade med stöd av för- ordningen. Det kan invändas att förslaget om ett tillstånd till terrängkörning för funktionsnedsatta kommer att innebära en stor ökning av kör- ning med motordrivna fordon i barmarksterräng och leda till att skador på mark och vegetation ökar i motsvarande omfattning. Högst cirka 500 personer med funktionsnedsättningar som innebär väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand bedöms komma att söka och beviljas tillstånd till terrängkörning. Bedömningen av antalet har gjorts med ledning av en underhandsavstämning med samt av Svenska Jägareförbundets uppgift om att cirka 150–200 funktionsnedsatta jägare har fått dispenser för att köra med motordrivet fordon i terräng. Mot den bakgrunden och med de bestämmelser om återkallelse som föreslås, samt att tillståndet inte ska gälla i områden som på grund av sin känslighet omfattas av särskilt skydd, bedöms riskerna för en stor ökning av skador på mark och vegetation föranledda av terrängkörning som relativt små. I den bedömningen får det även vägas in vad som i övrigt gäller i fråga om tagande av olovlig väg, skadegörelse, artskyddsbrott m.m. som får anses avhållande när det gäller användningen av motordrivna fordon i terräng. Utredningen föreslår att Transportstyrelsen ska pröva frågor om tillstånd till terrängkörning för funktionsnedsatta, liksom även frågor om återkallelse av sådana tillstånd. Prövningen hos en myn- dighet som besitter en betydande kompetens på trafikområdet och som även har tillgång till medicinsk expertis säkerställer en enhetlig och rättssäker prövning.