sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Se också avsnitt 7.7.4 beträffande behovet av en sär- skild reglering om ansvar för rekrytering till stämpling vid sidan av reglering om ansvar för rekrytering till att begå eller medverka till brott. 105Att straffskalan i den föreslagna bestämmelsen om ett straffansvar för samröre med en ter- roristorganisation inte uppfyller kraven i artikel 15.3 om påföljder för brott mot artikel 4 (maximistraff för ledande och för deltagande) saknar betydelse för denna bedömning eftersom direktivet inte ställer krav på vissa maximistraff beträffande rekrytering, resor eller finansiering. Se också utredningens förslag till straffskalor för samröre i avsnitt 7.9.4. 2017/18 :174 s. 42. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning …och föras ihop till en bestämmelse Förslagen ovan innebär att det är möjligt att föra ihop den befintliga och föreslagna regleringen i 3 § och 3 a § finansieringslagen i en straff- bestämmelse. En sådan förändring framstår också som lämplig av flera skäl. För det första har de båda nuvarande finansieringsbrotten i princip samma brottskonstruktion. För det andra kan det ifråga- sättas om det sedan utvidgningarna av straffansvaret enligt brotten, som skett i olika omgångar, kan hävdas att de gärningar som om- fattas av 3 a § i alla situationer ligger längre bort från den fullbordade gärningen än de gärningar som omfattas av 3 §. Tvärtom torde flera fall av finansiering av t.ex. rekrytering till terroristbrott enligt 3 a § också kunna utgöra brott mot bestämmelsen i 3 § första stycket 2 om finansiering av en person som stämplar till terroristbrott. I sam- band med genomförandet av terrorismdirektivet kriminaliserades också försök till brott enligt 3 a §. Det framstår under dessa förut- sättningar inte som motiverat att i ett nytt samlat regelverk behålla en uppdelning av straffansvaret för finansiering i två olika bestäm- melser. Möjligen utgör finansiering av en resa i terrorismsyfte ett undantag. Som framgår av avsnitt 7.9.5 föreslås på där anförda skäl att den nuvarande straffnivån för resebrottet, fängelse i högst , behålls och att brottet inte åsätts någon grov svårhetsgrad. Det kan då framstå som inkonsekvent att, på sätt som framgår av samma av- snitt, finansiering av en sådan resa åsätts en strängare straffskala. Att finansiera ett eller flera resebrott kan emellertid, särskilt om det sker organiserat eller systematiskt, kräva en annan strafflatitud än maxi- mum fängelse. Finansieringsbestämmelsen bör därmed kunna hållas samlad. Förslaget innebär att bestämmelserna i 3 § första stycket 1 (och den i ovan nämnda propositionen föreslagna punkten 3) och 3 a § finansieringslagen i en ny lag lämpligtvis förs ihop i en ny finansier- ingsbestämmelse. Av 3 § första stycket finansieringslagen följer som nämnts ett straffansvar för den som bl.a. samlar in egendom i syfte att den ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att t.ex. begå eller annars medverka till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Straffbestämmelsen i 3 a § gäller motsvarande handlingar som sker i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till brotten offentlig uppmaning, rekry- En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning tering, utbildning eller resa i 3–6 §§ rekryteringslagen. Brottsbeskriv- ningen beträffande finansiering av en terroristorganisation m.m. i 3 § första stycket 2 i samma lag kommer emellertid fortsatt att delvis skilja sig från de övriga finansieringsformerna och bör därför place- ras i en egen punkt i samma föreslagna straffbud. Även den regler- ingen bör förenklas på så sätt att den anknyts till definitionen av en terroristorganisation. I den nuvarande regleringen om finansiering liksom i bestäm- melserna om rekrytering och utbildning i 4, 5 och 5 a §§ rekryter- ingslagen används uttrycket ”begå eller annars medverka” för att markera att straffbuden är tillämpliga i förhållande till brott som begås i gärningsmannaskap men också i förhållande till gärningar som innefattar medhjälp eller anstiftan till brott enligt 23 kap. 4 § brotts- balken.107 Att ordet ”annars” används i sammanhanget har sin för- i att även gärningspersoner anses vara medverkande (i vid mening) enligt 23 kap. 4 § . Enligt utredningen framstår emellertid ”annars” som ett i sammanhanget något ålderdomligt ut- tryckssätt som, på motsvarade sätt som beträffande bestämmelsen om uppvigling i propositionen rörande bl.a. språkligt moderniserade grundlagar, genomgående bör ändras till det i sammanhanget syno- nyma men språkligt mer moderna uttrycket ”på annat sätt”.108 Denna förändring är något som återkommer i flera straffbestämmelser och som görs genomgående i förslaget till ny lag. Utredningen är också av den uppfattningen att den mest sanno- lika ordningsföljden i ett händelseförlopp bör återspeglas i brotts- beskrivningen. I den nuvarande beskrivningen är ”tillhandahåller” placerat framför ”tar emot”. Detta föreslås ändrat till att avse den som ”samlar in, tar emot eller tillhandahåller pengar eller annan egen- dom”. När det gäller kravet på avsikt med gärningen bör vidare ut- trycket ”i syfte att” ersättas med ”med avsikt att”. På så sätt kommer uppsåtskravet att uttryckas på samma sätt genomgående i den aktu- ella lagstiftningen. 2009/10:78 s. 60 och prop. 2017/18:174 s. 101. 2017/18:49 Ändrade mediegrundlagar s. 33 och 100 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning 7.7.3Offentlig uppmaning till terrorism Utredningens förslag: Straffansvaret för brottet offentlig upp- maning till terrorism ska omfatta den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller på annat sätt söker förleda till terrorist- brott, särskilt allvarlig brottslighet eller något av brotten samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism eller resa i terrorismsyfte. Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt Bestämmelsen om offentlig uppmaning i 3 § rekryteringslagen inför- des för att genomföra kriminaliseringsåtagandet i artikel 5 i Europa- rådets terrorismkonvention109 samt artiklarna 3.1 a och 3.2 a i EU:s terrorismrambeslutet lydelse. Bestämmelsen har utformats med förebild i straffbud om uppvigling i 16 kap. 5 § och vid införandet konstaterades också att kriminaliseringskravet i konventionen och rambeslutet på många sätt väl motsvarades av det straffbudet. Det ansågs dock råda viss osäkerhet beträffande uppvig- lingsbrottets eventuella nationella begränsningar, varför lagstiftnings- åtgärder ansågs nödvändiga.110 Artiklarna i rambeslutet har ersatts av artikel 5 i EU:s terrorism- direktiv.111 Det krävdes i den delen inte någon ny lagstiftning med anledning av genomförandet av terrorismdirektivet.112 109Enligt artikel 5 i terrorismkonventionen är varje konventionsstat skyldig att kriminalisera offentlig uppmaning att begå terroristbrott. Med detta avses att sprida, eller på annat sätt tillgängliggöra, ett meddelande till allmänheten i avsikt att uppmana till terrorist- brott när ett sådant handlande framkallar fara för att ett eller flera sådana brott kan begås. 2009/10:78 s. 29 f. och avsnitt 7.4.3. 111Av artikel 5 i EU:s terrorismdirektiv följer ett krav på att kriminalisera offentlig uppmaning till terroristbrott. Medlemsstaterna ska se till att spridande, eller tillgängliggörande för all- mänheten på annat sätt, oavsett metod, såväl på som utanför internet, av ett meddelande i syfte att anstifta till något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i (terroristbrott) utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen, om detta handlande, direkt eller indirekt, t.ex. genom för- härligande av terroristgärningar, förespråkar utförandet av terroristbrott och därigenom med- för fara för att ett eller flera sådana brott begås. 2017/18:174 s. 74 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Enligt bestämmelsen i 3 § rekryteringslagen döms den för offent- lig uppmaning som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till särskilt allvarlig brottslighet. I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation föreslås att det också ska vara straffbart att offentligt uppmana till samröre med en terroristorganisation.113 Straffansvaret för offentlig uppmaning bör omfatta även rekrytering, utbildning och resa Den nuvarande regleringen om offentlig uppmaning framstår som väl täckande. Det förslag som lämnats i ovan nämnda proposition om att kriminalisera offentlig uppmaning till samröre med en terroristorgani- sation bidrar ytterligare till det förhållandet, eftersom offentlig uppma- ning i praktiken kan ta sig uttryck i någon form av stöd till terrorism, t.ex. en uppmaning att ansluta sig till en terroristorganisation, snarare än en uppmaning att begå en viss brottslighet. En fråga som inställer sig inom ramen för utredningens uppdrag att åstadkomma en ändamålsenlig och sammanhängande lagstiftning är emellertid om det är motiverat att låta straffansvaret för offentlig uppmaning vara tillämpligt i förhållande till, utöver terroristbrott och särskilt allvarlig brottslighet, samröre med en terroristorganisation och finansiering,114 men inte till rekrytering, utbildning och resa. Frågan är inte alldeles okomplicerad. Åena sidan bör en kriminalisering av gärningar som har karak- tären av förstadier till brott förbehållas brott av visst allvar. Det bör också föreligga en viss närhet till det intresse som kriminaliseringen avser att skydda. Det måste som utgångspunkt därutöver finnas ett praktiskt behov av kriminaliseringen. Även om den straffrättsliga ter- rorismlagstiftningens skyddsintresse motiverar en omfattande krimi- nalisering finns det i dessa delar skäl som talar emot en sådan utvidgad kriminalisering av brottet offentlig uppmaning. Straffansvaret kom- mer i vissa fall att ligga långt ifrån ett fullbordat terroristbrott. Åandra sidan kan det anföras flera systematiska och andra skäl till varför även offentlig uppmaning till rekrytering, utbildning och resa bör kriminaliseras. För det första är det inte alldeles lätt att ge goda 2019/20:36 s. 42 f. 114Anledningen till att offentlig uppmaning till brott mot 3 § finansieringslagen är kriminali- serat är i huvudsak att ingår i bilagan till terrorism- konvention, se avsnitt 4.5.1 och prop. 2009/10:78 s. 42. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning skäl till varför det i ett samlat och sammanhängande regelverk ska vara särskilt straffbelagt att offentligt uppmana till t.ex. finansiering av samröre med en terroristorganisation men inte till rekrytering till en sådan organisation eller en resa i syfte att delta i organisationen. Mot- svarande situation råder visserligen delvis även beträffande brotten rekrytering och utbildning men beträffande offentlig uppmaning till- kommer det förhållandet att bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § medför att det på annan grund redan är straffbart att uppmana eller annars söka förleda till rekrytering, utbildning eller resa. Att inte kriminalisera offentlig uppmaning även i förhållande till de brotten skulle – på motsvarande sätt som framhållits i den ovan nämnda propositionen115 – innebära att man kan ställas inför svåra över- väganden i fråga om ett meddelande som innefattar en offentlig upp- maning till terroristbrottslighet utgör brott enligt bestämmelsen om offentlig uppmaning eller bestämmelsen om uppvigling. En utvidgad kriminalisering av offentlig uppmaning skulle innebära en ökad tyd- lighet i dessa avseenden. Liksom beträffande straffbeläggandet av offentlig uppmaning till samröre med en terroristorganisation kan den utvidgning som här diskuteras också bidra till att på ett ännu mer hel- täckande sätt i den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism fånga upp budskap och propaganda som har karaktären av ett särskilt stöd till terrorism, t.ex. uppmaningar att utbilda sig i olika vapen- och sprängämnestekniker för att begå terroristbrott. Dessutom innebär en sådan kriminalisering att det kommer att gälla en strängare straff- skala för sådana handlingar än om enbart straffbestämmelsen om uppvigling skulle vara tillämplig, jfr överväganden i avsnitt 7.4.3. Utredningen gör sammantaget bedömningen att brottet offentlig uppmaning i den föreslagna lagen bör vara straffbart även i förhållande till brotten rekrytering, utbildning och resa. På så sätt blir lagstift- ningen mer heltäckande och sammanhängande. Vid den särskilda av- vägning som därvid ska göras mot intresset av yttrandefrihet- och informationsfriheterna i regeringsformen och Europakonventionen116 är det av stor betydelse att det på sätt som redovisats ovan redan finns en kriminalisering av uppvigling i som medför att det på annan grund redan är straffbart att uppmana eller annars söka förleda till rekrytering, utbildning eller resa. Den här föreslagna utvidgningen av det straffbara området för brottet offentlig uppmaning till terro- 2019/20:36 s. 43 f. 116Se avsnitt 7.14 för en beskrivning av innehållet i yttrande- och informationsfriheterna. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning rism utökar således inte det straffbara området i förhållande till vad som redan följer av bestämmelsen om uppvigling till brott i brotts- balken. Mot den bakgrunden och då terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, det fria utövandet av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen får den utvidgningen av straffansvaret för offentlig uppmaning som föreslås här anses utgöra en nödvändig och proportionerlig begränsning av yttrandefriheten, som är förenlig med såväl regeringsformen som med Europakonventionen.117 Den nuvarande beskrivningen av den straffbara gärningen bör i princip behållas I den nuvarande bestämmelsen om offentlig uppmaning beskrivs den brottsliga handlingen avse den som ”i ett meddelande till allmän- heten uppmanar eller annars söker förleda till […]”. Paragrafen är utformad med första stycket i uppviglingsbestämmelsen i som förebild. Beträffande språkbruket kan det i och för sig konstateras att första stycket i straffbudet om uppvigling har behållits oförändrad sedan strafflagen. Det kan enligt utredningen emellertid ifrågasättas om uttrycket ”söker förleda” är begripligt och lätt för alla att ta till sig. Ett mer modernt sätt att uttrycka samma sak skulle kunna vara att ”försöka förmå”. måste, liksom i tidigare lagstiftnings- ärenden, beaktas att bestämmelsen om offentlig uppmaning är avsedd att ha samma tillämpningsområde som uppviglingsbestämmelsen. I det sammanhanget bör också beaktas att regleringen om offentlig uppmaning inte är tillämplig på det område som skyddas av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsförordningen. Uppvigling utgör emellertid ett tryckfrihetsbrott och yttrandefrihetsbrott. För att de olika regleringarna fortsatt ska vara sakligt och systematiskt sammanhängande bör samma rekvisit ges ett identiskt uttryck i de respektive regleringarna. Någon modernisering av rekvisitet ”söker förleda” bör därför inte föreslås. Däremot bör, på motsvarande sätt som i förslaget till bl.a. språkligt moderniserade mediegrundlagar, uttrycket ”annars” ändras till ”på annat sätt”118, jfr avsnitt 7.7.2. 2009/10:78 s. 42 f. och prop. 2019/20:36 s. 43 f. 2017/18:49 s. 33 och 100 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Utredningens förslag: Straffansvaret för rekrytering till terro- rism ska omfatta den som söker förmå någon annan att begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott, särskilt allvarlig brotts- lighet eller något av brotten samröre med en terroristorganisation eller finansiering av terrorism. Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt Bestämmelsen om rekrytering i 4 § rekryteringslagen infördes för att genomföra artikel 6 i terrorismkonvention119 samt artiklarna 3.1 b och 3.2 b i EU:s terrorismrambeslutet lydelse. Vid införandet konstaterades att kriminaliseringskravet i kon- ventionen och rambeslutet på många sätt väl motsvarades av stämp- lingsbestämmelsen i 23 kap. 2 § om att söka förmå någon annan att begå brott. Ansvaret för stämpling till brott var emellertid endast straffbelagt för fullbordat brott i gärningsmannaskap medan konventionen och rambeslutet ställde krav på kriminalisering av re- krytering till medverkansgärningar liksom av rekrytering som inne- bär att någon förmås att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. Lagstiftningsåtgärder var därför nödvändiga och en särskild straffbestämmelse om rekrytering infördes.120 För att uppfylla kraven i artikel 6 i EU:s terrorismdirektiv121 utvid- gades straffansvaret för rekrytering till att om- fatta den som söker förmå någon annan att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet. 119I artikel 6 i terrorismkonvention föreskrivs att konventionsstaterna ska krimi- nalisera rekrytering till terrorism. Med detta avses att söka förmå en annan person att begå eller medverka till ett terroristbrott, eller att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. 2009/10:78 s. 31. 121Enligt artikel 6 i EU:s terrorismdirektiv är medlemsstaterna skyldiga att straffbelägga re- krytering för terrorismsyften. Medlemsstaterna ska se till att värvning av en annan person, för att personen ska begå något av de brott som anges i artikel 3.1 a–i (terroristbrott) eller 4 (brott med anknytning till en terroristgrupp) eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Straffansvaret för rekrytering enligt gällande rätt avser den som förmår någon annan, i annat fall än som anges i 3 § rekryteringslagen, att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation har föreslagits att straffansvaret ska utvidgas till att också omfatta rekrytering till samröre med en terroristorganisation.122 Regleringen är heltäckande men kan renodlas och förenklas Inte minst den i närtid upplevda problematiken med personer som reser till konfliktområden för att delta i terroristorganisationer illustrerar på ett tydligt sätt behovet av en väl täckande reglering för att motverka att individer på olika sätt rekryteras till att begå eller främja terroristhandlingar. På sätt som redovisats i kapitel 3 har också de extremistiska miljöerna i växt . Den straffrättsliga regleringen på området framstår som väl täckande och förstärks ytterligare av det ovan nämnda förslaget att kriminalisera rekrytering till samröre med en terroristorganisation, liksom för- slaget i samma proposition att utvidga bestämmelsen om olovlig värvning.123 Det finns enligt utredningen därutöver inget behov av att lämna förslag till ytterligare utvidgningar av det straffbara områ- det beträffande rekrytering. Utredningen har dock övervägt om regleringen kan förenklas och renodlas. I samband med utvidgningen av bestämmelsen till att även omfatta den som söker förmå någon annan att begå eller medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslig- het påpekade ett antal remissinstanser att rekryteringsbestämmelsen med det förslaget skulle bli språkligt komplicerad och svårtillgäng- lig.124 En remissinstans125 tillade därutöver att det fanns svårigheter att utifrån ordalydelsen bedöma vilka beteenden som är straffbelagda. Även om dessa svårigheter, enligt utredningen, inte ska överdrivas framstår onekligen rekryteringsbestämmelsen som delvis kompli- cerad. På motsvarande sätt som beträffande brottet finansiering upp- 2019/20:36 s. 41 f. 2019/20:36 s. 54 f. 2017/18:174 s. 48 f. De remissinstanser som hade påpekanden i dessa delar var bl.a. , , och Attunda tingsrätt. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning står därför frågan om det bl.a. med anledning av det ovan nämnda förslaget att kriminalisera rekrytering till samröre med en terrorist- organisation är möjligt och lämpligt att slopa den del av rekryter- ingsbestämmelsen som handlar om straffansvar för att begå eller medverka till försök m.m. till särskilt allvarlig brottslighet; alltså den reglering som infördes i rekryteringsbestämmelsen för att lösa det lagstiftningsbehov som bedömdes finnas med anledning av kravet i artikel 6 i terrorismdirektivet på kriminalisering av rekrytering till brott med anknytning till en terroristgrupp enligt artikel 4 eller att bidra till sådana brott.126 Utredningen gör i denna del följande överväganden. Den del av terrorismdirektivet som avser rekrytering till brott med anknytning till en terroristgrupp är oförändrad i förhållande till terrorismram- beslutet.127 Den reglering som infördes i samband med rambeslutet bedömdes uppfylla beslutets krav eftersom den som utfört en rekry- teringsgärning i enlighet med förslaget till rekryteringsbestämmelse i förekommande fall måste ansetts sökt förmå någon annan att bidra till att en terroristgrupp begår terroristbrott.128 Enligt utredningen har denna ståndpunkt alltjämt fog för sig. Det gäller även i de fall rekryteringen skulle avse att leda en terroristgrupp. Det kan vidare konstateras att det är svårt att konkretisera den situation som på rekryteringsstadiet omfattas av straffansvaret för att rekrytera någon till förberedelse eller stämpling men inte även av andra delar av samma straffbestämmelse såsom den föreslagits utformas i propositionen om ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation. Rekrytering till stämpling till t.ex. terroristbrott torde således i den del rekryteringen avser en stämplingsgärning129 i form av att anstifta annan att begå brott täckas av ansvaret för att rekrytera till medverkan i form av anstiftan till brott,130 och att re- krytera någon till en stämplingsgärning som består i att åta eller er- bjuda sig att utföra brott täcks i sin tur av ansvaret för att rekrytera någon till att begå brottet eller medverka till sådant brott. 2017/18:174 s. 50 f. 2017/18 :174 s. 50. 2009/10:78 s. 45 f. Jfr också Ds. 2009:17 s. 132. 129Med stämpling förstås enligt 23 kap. 2 § andra stycket att någon i samråd med någon annan beslutar gärningen eller att någon söker anstifta någon annan eller åtar eller er- bjuder sig att utföra den. 130På rekryteringsstadiet saknar det betydelse för denna bedömning att det för straffansvar för medverkan, t.ex. i form av anstiftan, till skillnad från stämpling krävs att det ska finnas en otillåten gärning av att medverka till, ett s.k. medverkansobjekt, bestående av t.ex. ett fullbordat brott eller ett straffbart försök. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning får anses gälla att rekrytera någon till stämpling bestående att i sam- råd med annan besluta att föröva brott (en situation som inte torde förekomma i praktiken) även om den delen av stämplingsansvaret inte kräver att alla som deltar i beslutet om att föröva brottet också ska delta i utförandet. När det sedan gäller ansvaret för rekrytering till förberedelsegärningar med anknytning till en terroristorgani- sation (eller terroristgrupp) och som består i att ta emot eller lämna pengar (23 kap. 2 § första stycket 1 ) täcks de fallen av straffansvaret för rekrytering till finansiering av terrorism eller med- verkan till sådant brott, medan sådana fall som består i att ta befatt- ning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid brott (23 kap. 2 § första stycket 2 ) torde omfattas av den i ovan nämnda propositionen föreslagna regleringen om för- bud mot rekrytering till samröre med en terroristorganisation (jfr motsvarande resonemang beträffande finansiering av terrorism i av- snitt 7.7.2).