sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Data från miljöövervakningen utgör också underlag för bedömning av kemisk och ekologisk ytvattenstatus, för arbete med planer samt för prioritering och uppföljning av stadens åtgärds- arbete för att uppnå god vattenstatus. Dessutom använder staden data från miljöövervakningen i hanteringen av tillstånd till miljö- farlig verksamhet och för att kunna ta ställning till behov av mark- sanering eller andra åtgärder vid exploatering.46 För är miljöövervakningen nödvändig för att kunna genomföra en effektiv miljötillsyn. Det är enligt kommu- nen svårt att bedriva en effektiv miljötillsyn utan att ha en bra bild av tillståndet i miljön. Tillsynen ska vara behovsstyrd och risk- baserad och då behövs tillförlitliga miljödata. Data från miljööver- vakningen är nödvändiga vid tillståndsprövning av miljöfarlig verk- samhet. Det är också viktigt att ge medborgarna korrekt information om tillståndet i miljön i kommunen.47 I utnyttjar kommunen en del miljöövervakningsdata inom miljötillsynen. Det kan också gälla data från regionala miljöövervakning, t.ex. geografisk information. Kommunen använder även data från miljöövervakningen vid utredningar om markföro- reningar och hanteringen av s.k. gröna frågor inom kommunen. Däre- mot används sådana data i mindre utsträckning inom planarbetet, bl.a. eftersom det oftast utförs av konsulter.48 anger att den har stor nytta av miljööver- vakningen i planarbetet. Bostadsbyggande är en prioriterad fråga i 45Göteborgs Stad, intervju . 46Stockholms stad, intervju samt bakgrundsmaterial till denna. 47Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 48Tranås kommun, telefonintervju . Kommunen prioriterar transparens i presentationen av resultat från miljöövervakningen. För luftmätningar har luftvårds- direktivet krav på att resultaten ska presenteras/publiceras för all- mänheten, vilket sker på kommunens hemsida. Kopplingen mellan miljöövervakning och tillsyn är inte så tydlig. Data från miljööver- vakning av mark används vid tillsyn av t.ex. naturreservat och strandskydd men data om vatten skulle kunna användas mer i till- synen för att uppnå miljökvalitetsnormer.49 Verksamhetsplanen för vid kom- mun anger att den ska utföra miljöövervakning men inte närmare utgångspunkter för övervakningen. En stor del av kommunens miljö- övervakning består i egeninitierad provtagning som bedömts rele- vant för kommunens behov. Kommunen ser över formerna och hur miljöövervakningen ska kopplas till tillsynen och vara så relevant som möjligt för olika ställningstaganden. Data från miljöövervak- ningen anges vara en viktig del i kommunens projekt med olika skyddsvärda områden. Kopplingen mellan miljöövervakning och miljö- tillsyn är dock till viss del för svag, men kommunen framhåller att den arbetar aktivt för att stärka den kopplingen. Kommunen har tagit över tillsynen av samtliga miljöfarliga verksamheter i kommu- nen från . Kommunen har gemensam provtagning med i Semsån och har använt data från miljö- övervakning i sin miljötillsyn. Ett exempel är då prov- fiske i ån visade att fiskbestånden hade minskat. Kommunen initierade därefter undersökningar av dagvattenutsläppen till Semsån inom ramen för miljötillsynen. För vissa verksamhetsutövare med dagvatten- utsläpp till ån ställdes därefter högre krav än tidigare.50 Åre kommuns miljöövervakning är huvudsakligen knuten till olika tillsyns- och planärenden och inte så mycket till traditionell miljöövervakning i form av insamling av data i långa tidsserier. Det handlar i stället om en erfarenhetsbank som är ärendebaserad. De tidsserier som kommunen har tillgång till är kortare och kopplar till tillsynen. I den omvärldsanalys och behovsutredning som görs inför upprättande av tillsynsplanen ingår bl.a. regionala miljömålsrapportering. Ett exempel på att kommunens miljötillsyn är nära kopplad till miljöövervakningen är en källspårning av E. coli- bakterier i älven Enan, som rinner från fjällområdet ner i . 49Jönköpings kommun, intervju . 50Östersunds kommun, intervju . I övervakningsprogrammet för vattenvårdsförbund obser- verades förekomst av E. coli-bakterier vilka spårades till Enan. Där uppmättes högre halter av sådana bakterier. Kommunen inledde till- synsärenden och såg över vilka verksamheter som låg nära ån och som kunde ha förorsakat utsläppen.51 I är informationsflödet mellan kommunens miljööver- vakning och miljötillsyn inte så stort i fråga om vatten. Det finns en tydligare koppling mellan kommunens luftmätningar och miljötill- synen. Ett exempel är att kommunen upptäckte förhöjda värden av butylacetat i luften. Miljötillsynen uppmärksammades på detta. Den kunde efter förfrågningar till verksamhetsutövare vilka använder det ämnet och kommunen har tillsynsansvar över inte finna någon förklaring till de förhöjda värdena. Kommunen under- rättade därför miljötillsyn om de förhöjda värdena. återkom sedan med förslag på verksamhetsutövare som kommunen nu har en dialog med. Resultatet av dialogen kom- mer att meddelas till och miljökontoret.52 framhåller vikten av att data från miljöövervakningen används i miljötillsynen. Förbundet har arbetat mycket aktivt med att förelägga fastighetsägare med enskilda avlopp att minska deras påverkan på vattenkvaliteten i Hörviksbäcken i . Tyvärr har detta inte gett utslag på de uppmätta halterna av näringsämnen vid mätstationen i bäcken. Detta visar enligt förbundet antingen att tillsynen inte fått avsedda effekter eller att den har riktats mot fel verksamheter eller fastighetsägare. Miljöövervakningen inom förbundet vidarebefordrar SLU:s halvårsvisa sammanfattningar av vattenkvaliteten i bäcken till förbundets miljötillsyn. Det varierar mellan olika handläggare i vil- ken utsträckning som rapporterna används inom tillsynen.53 i framhåller att data från kommu- nernas miljöövervakning är mycket viktiga för att fastställa miljö- kvalitetsnormer, inte minst i exploateringsärenden. Enligt länsstyrel- sen råder stor brist på miljögiftsdata i vatten i hela landet. Detta medför att underlagen för bedömning av påverkan på vattenkvali- teten är mycket bristfälliga i många exploateringsärenden. Läns- styrelsen menar att det i sin tur kan försena exploateringsärenden.54 51Åre kommun, intervju . 52Ronneby kommun, telefonintervju . 53Miljöförbundet , telefonintervju . 54Länsstyrelsen i , e-brev . 11.4Samordning med och vägledning från den regionala och nationella miljöövervakningen 11.4.1Miljöövervakningen behöver synkroniseras bättre Flera kommuner anser att miljöövervakningen på nationell, regional och nivå skulle behöva synkroniseras bättre än . Detta för att undvika dubbelarbete och för att täcka upp luckor i övervakningen. Det skulle också behöva tas ett samlat grepp om de miljödata som samlas in på , regional och nationell nivå. Ett exempel på bristande samordning gäller inrapporteringen till och användningen av data i VISS om statusen för mindre vattenföre- komster. I ett län rapporterade in andra data om vatten- förekomsterna än de som kommunerna rapporterat till länsstyrel- sen. Följden blev att statusklassningen för en del vattenförekomster ändrades utan att kommunerna fick veta detta.55 Samarbetet med statliga myndigheter på nationell och regional nivå beskrivs av flera kommuner som mindre utvecklat. En kommun anger att förändringar av vissa miljöövervakningsprogram diskuteras med men att utbytet med inte är så stort i övrigt. En annan kommun beskriver att den har kontaktpersoner på för miljöövervakning av vatten men att samarbetet med ändå är mycket begränsat. Vidare framhålls att kom- munerna skulle behöva få bättre tillgång till länsstyrelsernas plane- ring, för att undvika dubbla provtagningar inom den regionala och den kommunala miljöövervakningen. Vissa uppdrag om screening av miljögifter skulle också behövas samordnas med såväl regional som nationell miljöövervakning.56 anser det vara problematiskt att den inte känner till vilken miljöövervakning som utförs på nationell nivå, på regional nivå eller inom den samordnade recipientkontrollen. Sådan information skulle behövas på objektsnivå för att t.ex. undvika dubbelarbete. Det borde enligt kommunen vara ansvar att kontinuerligt informera om miljöövervakningen på den natio- nella och den regionala nivån.57 Åre kommun efterlyser en bättre kommunikation från om resultat av miljöövervakningen. De rapporter som kommunen 55Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 56Sveriges kommuner och landsting, e-brev . 57Jönköpings kommun, intervju . får del av är de regionala miljömålsrapporteringarna. I fråga om vatten- förvaltningen uppger kommunen att det är bra att har delat upp förvaltningen utifrån kommungränser i stället för utifrån vattensystem som omfattar flera kommuner. Det blir mycket tydli- gare för de enskilda kommunerna när förvaltningen paketeras kom- mun för kommun. Kommunen anser att den på detta sätt får större incitament att åstadkomma en bra vattenförvaltning. Resultaten av arbetet med vattenförvaltningen har blivit en del i kommunens nya översiktsplan.58 11.4.2Stort behov av vägledning om miljöövervakning Flera kommuner menar att kommunerna generellt behöver stöd och vägledning om miljöövervakning från myndigheter men att den nu- varande vägledningen är otydlig och otillräcklig. Det anges att få kommuner har kompetens att själva ta fram ett relevant program för miljöövervakning. De får inte tillräcklig vägledning från nationellt ansvariga myndigheter eller länsstyrelser om vilken miljöövervak- ning som de ska bedriva och vad som ska definieras som miljööver- vakning. Kommunerna anger att det behövs besked om ambitions- nivå, vilken lagstiftning som styr och vilken aktör som är ansvarig för olika delar inom miljöövervakningen.59 kommun anser att samverkan är en nyckelfaktor för att få ett gemensamt perspektiv på miljöövervakningen från kommu- nal, regional och nationell nivå. Den menar att det i och för sig är viktigt med att det finns lokala variationer, men att det behövs kunskapsöverföring från den centrala nivån. Det är också önskvärt att det finns ett bollplank för att kunna utveckla miljöövervakning på den kommunala nivån. Kommunen diskuterar och försöker få till en bra miljöövervakning från grunden. Det gäller bl.a. frågan om vilken slags miljöövervakning samt dess omfattning som är mini- minivå för en kommun. Om var och en av landets alla kommuner ska organisera miljöövervakningen efter egna preferenser blir det för spretigt. Enligt kommunen har varken eller Natur- vårdsverket någon uppfattning om hur miljöövervakningen skulle kunna organiseras.60 58Åre kommun, intervju . 59SKL, e-brev . 60Östersunds kommun, intervju . och en vattenmyndighet framhåller att många kommuner saknar tillräcklig kompetens beträffande miljöövervak- ning och därmed skulle länsstyrelserna behöva öka vägledningen till dem. Det skulle exempelvis kunna ske genom att och kommunen tillsammans tar fram grundelement i den miljöövervak- ning som kommunen bör genomföra.61 Åre kommun framhåller att har förmodligen de flesta kom- muner en risk- och målbaserad tillsyn. Kommunen hänvisar till att tillsynsutredningen föreslår en nationell tillsynsplan. Vad man borde göra inom miljöövervakningen är enligt kommunen att bestämma vilka de nationella, regionala och kommunala utmaningarna för till- ståndet i miljön är. Dessa utmaningar behöver hanteras av respektive nivå. Enligt kommunen får man i så fall också en tydlig koppling mellan miljöövervakningen och miljötillsynen. Miljöövervakningen borde vara en tydlig del av den analys som kommunerna gör inför planeringen av tillsynen. Den analysen borde bygga på ordentligt stöd från centrala myndigheter så att enskilda miljöinspektörer kan utöva en bra tillsyn. Det är viktigt att den centrala nivån tydliggör behoven på nivå, för att skapa en helhetssyn. Det är viktigt att enskilda miljöinspektörer upplever att det finns ett sam- manhang och att man arbetar mot ett gemensamt mål. Tillfreds- ställelsen för enskilda miljöinspektörer av att tillhöra något större är viktig för det samlade miljöarbetet.62 För vattenförvaltningen uppges det finnas ett stort behov av en utvecklad metodik för att få fram representativa prover. En före- skrift från Havs- och vattenmyndigheten anger hur vattenstatus ska fastställas, men den skulle enligt behöva preciseras. Mindre kommuner har, enligt staden, sällan resurser att göra så omfattande mätningar som staden gör och det är därför viktigt att Havs- och vattenmyndigheten tar fram rimliga generella regler för mätningar.63 i anser att Havs- och vattenmyndigheten i detta avseende framför allt behöver ta fram vägledning eller föreskrifter som beskriver vad en ”representativ miljöövervakningslokal” är för typ av provlokal, i fråga om olika s.k. kvalitetsfaktorer.64 61Länsstyrelsen i län samt i , intervju . 62Åre kommun, intervju . 63Stockholms stad, intervju . 64Länsstyrelsen i , e-brev . Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter bygger, enligt stad, inte på att de ska kunna användas som normer för miljö- tillsynen. Staden menar att det därför är svårt att använda föreskrif- terna i kontrollprogram för enskilda verksamhetsutövare. Staden nämner hanteringen av den s.k. Getingmidjan för tågtrafiken genom som exempel. Det anges finnas oklarheter i föreskrif- terna i fråga om emissioner (utsläpp av ett ämne till miljön) och immissioner (förekomst av t.ex. ett förorenande ämne i miljön). Oklarheterna medför enligt staden att föreskrifterna inte går att över- sätta till ett kontrollprogram som verksamhetsutövaren ska tillämpa för Getingmidjan. Även kommun anser att det är svårt att styra lokal miljöövervakning utifrån miljökvalitetsnor- merna för vatten.65 anger att ett ytterligare generellt problem i miljö- övervakningen av vatten är att Havs- och vattenmyndigheten ännu inte har tagit fram bedömningsgrunder för vattenmiljöer på grunt vatten. Sådana bedömningsgrunder anges saknas för både miljöer i bottensediment (infauna) och ovanpå botten (epifauna).66 Flera kommuner anger att de har en s.k. miljöbarometer, men också att det är svårt att utifrån dessa kartlägga vilken slags miljööver- vakning som medborgarna anser vara viktig. framhåller att den arbetar för att engagera miljöintresserade med- borgare i insamling av olika biologiska miljödata och att den har goda erfarenheter av det arbetet.67 kommun anger att dess medborgare är generellt sett mycket intresserade av sin närmiljö, t.ex. ”sin skogsbacke och sin bäck”. Det kommer ofta initiativ från medborgare som upptäcker föroreningar. Många medborgare är också intresserade av kommu- nens luftmätningar. Efter händelsen med cryptosporidium i Öster- sunds dricksvatten har intresset ökat för tillståndet i Storsjön.68 65Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 66Göteborgs stad, intervju . 67Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 68Östersunds kommun, intervju . , som utför miljöövervakningen för medborgarnas räkning, har en strategi för publicering av data från miljöövervak- ningen. Inom ramen för den strategin har staden också kontakt med . Tanken är att göra miljöövervakningen mer nyttig för företagarna genom publicering av data.69 Staden har publicerat dess miljömålsuppföljning som öppna data.70 11.7Framtida utmaningar för kommunernas miljöövervakning Företrädare för olika kommuner ser ett flertal framtida utmaningar för kommunernas miljöövervakning. kommuner och lands- tings miljöchefsnätverk har framfört huvudsakligen följande utma- ningar:71 •Samordningen mellan länsstyrelsernas och kommunernas resur- ser och platser för mätningar är en stor utmaning. •Kommunerna borde använda nationella och regionala data för jäm- förelser med de kommunala data i större utsträckning än . •Kraven på kompensatoriska åtgärder för miljön, t.ex. att skapa miljöer för arter och habitat, kommer att öka till följd av den rådande prioriteringen av bostadsbyggande. Detta kommer att medföra ökade krav på data från övervakning av landmiljöer. •Andra utmaningar för kommunernas miljöövervakning är klimat- förändringar, kemikalier och hanteringen av invasiva främmande arter. •De ökande kraven på digitalisering framhålls som en stor ut- maning för kommunerna. Det är viktigt att ansvariga myndig- heter bestämmer vilka miljödata som ska prioriteras och varför, innan man driver igenom stora förändringar. 69Göteborgs Stad, intervju . 70Göteborgs Stads webbplats, , hämtad . 71Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . Åre kommun har beskrivit att påverkan på naturmiljöer av t.ex. terrängkörning och överträdelser av strandskyddet är stora utma- ningar.72 kommun anser att det behöver tas ställning till om miljöövervakningen ska fortsätta att ha till huvudsyfte att samla in miljödata i långa tidsserier utifrån befintliga metoder och place- ringar av mätstationer, eller att i större utsträckning anpassas till nya problem, mätmetoder och placeringar av mätstationer. Det behövs enligt kommunen en beredskap och en hanteringsordning för nya hot så att kommunerna vet vad de ska göra och vart de ska vända sig i frågan. saknas det enligt kommunen sådan information.73 •Flera kommuner har framfört att det är viktigt att tydliggöra de olika uppgifterna och ansvaret som anknyter till miljöövervak- ningen. Det framförs även att det behöver tydliggöras vilka undersökningar som kan definieras som miljöövervakning, vilka metoder som ska användas och hur data bör hanteras. Detta för att samla och sprida så mycket kunskap som möjligt om till- ståndet i miljön. •Kommunernas miljöövervakning varierar i omfattning och med avseende på olika områden. Omfattningen varierar betydligt även mellan jämnstora kommuner. Flera kommuner genomför inte någon miljöövervakning. •Miljöövervakningen av luft beskrivs som tydligt reglerad, med olika dokument som beskriver vad som ska mätas, på vilket sätt samt hur beräkningar och skattningar ska göras. För andra om- råden behöver ansvariga myndigheter tydliggöra vilka miljödata som efterfrågas på nationell och regional nivå. •Det är otydligt vilken miljöövervakning som kommunerna för- väntas utföra i fråga om landmiljö och biologisk mångfald. •Det finns stora mängder miljödata från kommunerna som inte förs vidare till nationell nivå (t.ex. genom rapportering till data- värdar). 72Åre kommun, intervju . 73Östersunds kommun, intervju . •Flera kommuner har föreslagit att ansvariga myndigheter borde precisera ett begränsat antal parametrar eller indikatorer som kommunerna bör rapportera, som ett slags basinformation. •Samordningen och informationsutbytet mellan miljöövervak- ningen och andra kommunala verksamheter som miljötillsyn och planarbete varierar mellan olika kommuner. •Miljöövervakningen på nationell, regional och nivå skulle behöva synkroniseras mer än vad som sker . Det skulle också behöva tas ett samlat grepp om de miljödata som samlas in nationellt, regionalt och av kommunerna. •Kommunerna är generellt sett i stort behov av stöd och vägled- ning från nationella myndigheter och länsstyrelser men vägled- ningen är otillräcklig. Många verksamhetsutövare genomför en omfattade övervakning genom den kontroll som de behöver göra för att uppfylla krav i om att undersöka eller hålla sig underrättade om den egna verksamhetens påverkan på miljön (recipienten). Utredningen anser att denna övervakning är en form av miljöövervakning även om övervakningen grundas på skyldigheter som följer av miljölagstift- ningen. Verksamhetsutövarnas kontroll ska avse påverkade områden medan den statliga miljöövervakningen främst rör områden, luftmil- jöer eller vatten som är förhållandevis lokalt opåverkade av mänsklig aktivitet. Utredningen har erfarit att det finns en betydande kunskapsbrist när det gäller vilken övervakning som bedrivs av verksamhetsutövare. Detta gäller för samtliga områden dvs. vatten, luft- och landmiljö. Det finns dock exempel på att övervakning som bedrivs och finan- sieras av verksamhetsutövare är en betydande del av den samlade övervakningen. Enligt i finansieras av miljöövervakningen i länet av verksamhetsutövare inom den samordnade recipientkontrollen av vatten och luft. Staten svarar för av kostnaden för den regionala miljöövervakningen. Den resterande delen svarar den ideella sektorn, i form av olika intresse- föreningar som bedriver miljöövervakning på regional nivå, för.1 När det gäller miljöövervakning av vatten har Vattenmyndig- heterna skattat olika aktörers kostnader för övervakning som redo- visades i Vatteninformationsystem (VISS) 2012. VISS om- fattar inte övervakning som bedrivs i utsjön. 1Länsstyrelsen i län, Länsprogram för regional miljöövervakning i –2020, s. 14. Enligt denna skattning uppgick kostnaden för den samordnade recipientkontrollen och recipientkontrollen till . Den statliga miljöövervakningen på nationell och regional nivå uppgick till . (Se vidare avsnitt 5.1.2). Det varierar mellan olika företag huruvida recipientkontrollen av vatten genomförs som samordnad recipientkontroll eller som reci- pientkontroll (dvs. enbart av företaget självt). Det förekommer att man både ingår i samarbete inom SRK och genomför egna kontroller. Exempelvis är del av provtagningen inom SRK en mindre del av den totala recipientkontroll som bolaget genomför. tar 1 000 vattenprover och av dessa ingår 96 stycken i SRK.2 Verksamhetsutövare har framfört till utredningen att de har en hög kunskapsnivå om och stor erfarenhet av recipientkontroller för att tillgodose villkor i tillstånden för verksamheterna. Vidare gör man också omfattande undersökningar i samband med att man an- söker om produktionstillstånd eller förändringar i verksamheten. Större bolag har egen anställd personal som tar prov och det finns exempel på att bolag har egna ackrediterade laboratorier som analy- serar provtagningarna. Provtagningen kan t.ex. omfatta sediment, bottenfauna, grundvatten och avse både kvantitet och kvalitet samt biologiska kvalitetsfaktorer. Verksamhetsutövare anser att myndig- heterna inte tar tillvara dessa erfarenheter i samband med utform- ning av den statliga miljöövervakningen.3 Detta kapitel innehåller en redovisning av de gällande reglerna om verksamhetsutövarnas skyldigheter om att hålla sig underrättade om sin påverkan på miljön och de krav som myndigheter kan ställa på detta. Därutöver redovisas resultat från två enkätundersökningar, som har genomförts av utredningen och som avser miljöövervakning av vatten och luftkvalitet inom organisationer som bedriver samord- nade recipientkontroller (SRK). Samordnade recipientkontroller inne- bär att flera verksamheter tillsammans genomför ett gemensamt pro- gram för att undersöka påverkan på miljön från dessa verksamheter. Resultaten från enkätundersökningarna har kompletterats med underlag från intervjuer och möten med såväl verksamhetsutövare som branschorganisationer. 2Möte med företag i mark- och vattenkommitté 3Möten med Skogsindustrin, mark- och vattenkommitté och 2018- 04-11 samt hamn, intervju . I kapitlet ingår underlag från Havs- och vattenmyndigheten. Myn- digheten har avrapporterat två regeringsuppdrag som rör dels hur verksamhetsutövares egenkontroll av vattenrecipienter bättre kan samordnas med den statliga miljöövervakningen, dels hur data från den vattenanknutna recipientkontrollen kan tillgängliggöras.4 Även skriftliga underlag från en hearing om samordnad recipient- kontroll som Havs- och vattenmyndigheten anordnade 2015 ingår. Enligt uppgifter på Havs- och vattenmyndighetens webbplats bedrivs samordnad recipientkontroll i genom ett 80-tal program i mer än 2 000 sjöar och vattendrag.5 Havs- och vattenmyndigheten har dock inte kunnat redogöra för vilka organisationer som bedriver dessa program. På webbplatsen finns upp- gifter om vattenorganisationer. Dessa uppgifter är ofullständiga och i många fall inaktuella både när det gäller vilka organisationer som bedriver samordnad recipientkontroll och kontaktpersoner. Natur- vårdsverket som har ansvar för tillsynsvägledning om tillämpningen av reglerna om recipientkontroll, har inte heller någon sammanställ- ning.