sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — I används funktionskrav i allt högre grad I är byggeloven den ramlag som formulerar de överord- nade ändamålen. Byggeloven genomförs i stor utsträckning genom bygningsreglementet som specificerar byggelovens krav och inne- håller de närmare krav som byggandet ska leva upp till. är fler och fler av kraven i bygningsreglementet funktionskrav. Funk- tionskrav efterfrågas löpande av branschen.122 Undantag från funktionskraven görs bland annat för tillgäng- lighetsbestämmelserna som i stället är utformade som mer detalje- rade krav där specifika mått att bygga efter anges för att kraven ska vara uppfyllda.123 Enligt danska Transport-, Bygnings- og möjlig- gör funktionskrav val av olika lösningar, så länge det kan dokumen- teras att lösningen uppfyller ändamålet med kravet. Det ger större frihet i val av metod men kan också resultera i att det blir svårare att dokumentera att kraven uppfylls.124 Meacham, R. , J. Traw, A. (2005), regulation: current situation and future needs, & Information, 33:2, s. 103. C. Foliente (2000), Developments in performance-based codes and standards, , 50(7), s. 17. Meacham, R. , J. Traw, A. (2005), regulation: current situation and future needs, & Information, 33:2, s. 102. Meacham (2016), Sustainability and resiliency objectives in performance regulations, & Information, 44:5–6, s. 477. 122Transport-, Bygnings- og , enkätsvar . 123Transport-, Bygnings- og , enkätsvar . Trafik-, Bygge- og Bolig- styrelsen, e-post . 124Transport-, Bygnings- og , enkätsvar . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR I används funktionskrav ibland, men är problematiskt eftersom krav ska vara tydliga och exakta i I ger markanvändnings- och bygglagen de allmänna förut- sättningarna för byggande.125 Lagen preciseras i byggbestäm- melsesamling som består av en samling förordningar.126 Delar av de tekniska bestämmelserna i kan ses som funk- tionskrav. Enligt det finska lagstiftningssystemet ska dock krav vara tydliga och exakta så det framgår hur bestämmelsen ska följas. Där- för blir funktionskrav delvis problematiskt, enligt det finska Miljö- ministeriet. Det finns en stor risk att kommuners tolkningar leder till en situation där byggherren får olika villkor beroende på i vilken kommun beslutet tas eller till och med inom en och samma kommun.127 I finns bestämmelser med krav på byggnader bland annat i The Housing Act och innehållet preciseras i förordningar så som The Decree 2012. I är alla krav for- mulerade som funktionskrav. Alla funktionskrav kan uppfyllas på olika sätt, med alternativ teknik som uppnår samma funktion under försättning att byggnaden kan erbjuda minst samma grad av säker- het, skydd för hälsan, användbarhet, energieffektivitet och skydd för miljön som eftersträvas i The Decree. Det är kommunerna som avgör om det kan uppnås.128 I The Decree används funktionskrav i kombination med prestandakrav.129 I används funktionskrav inom alla områden I finns krav på byggnader i plan- og Bygningsloven, som pre- ciseras i forskrift om tekniske krav til byggverk (byggteknisk for- skrift).130 125Miljöministeriet, /sv-FI/Markanvandning_och_byggande/ Lagstiftning_och_anvisningar/Byggbestammelser, besökt . 126Miljöministeriet, enkätsvar . 127Miljöministeriet, enkätsvar . 128Ministry of Interior and Kingdom relations, enkätsvar . Likvär- dighetsbestämmelse i The Decree. 129Ministry of Interior and Kingdom relations, e-post . 130Kommunal- og moderniseringsdepartementet, enkätsvar . Kommunal- og moder- niseringsdepartementet, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR I ställs krav på byggnader i form av övergripande, kvalita- tiva funktionskrav inom alla områden i byggteknisk forskrift. Funk- tionskrav definieras som ett övergripande syfte eller uppgift som ska uppfyllas i den färdiga byggnaden och anges kvalitativt. Funktions- kraven tolkas till en operativ nivå i form av prestandakrav i bygg- teknisk forskrift eller accepterad prestanda i vägledning. Prestandan är en tolkning och konkretisering av funktionskravet i form av en kvalitativt eller kvantitativt angiven kapacitet eller egenskap hos bygg- nadsverket, byggnadsdelen, installationen eller tomten. Accepterad prestanda anges av Direktoratet for byggkvalitet, och uppfyller eller bidrar till att uppfylla ett eller flera funktionskrav i byggteknisk for- skrift. Prestandan är kvantifierad där det är möjligt. Exempel på pre- standa är U-värden, brandmotstånd och ljuddämpning. 60–av funktionskraven är tolkade till kvantitativ prestanda.131 Inom några områden, så som tillgänglighet, är prestandakraven så omfattande i byggteknisk forskrift att de kan anses som funktionskrav, enligt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, eftersom det är svårt att dokumentera alternativ prestanda. Exem- pelvis gäller det diameter på rullstolscirkel, dörrbredd, tröskelhöjd och stigning på ramper. Vidare finns en del krav som gränsar mot en teknisk lösning, till exempel krav på stoppkran vid invändig vatten- installation och krav på radonspärr mot grund.132 Kommunal- og moderniseringsdepartementet menar att funktions- krav ger flexibilitet och möjligheter för professionell innovation och utveckling. Vidare är funktionskraven i stor grad allmängiltiga och internationella, vilket ger mindre behov av revision och bidrar till att undanröja handelshinder. Som negativa effekter av funktionskrav nämns att många ansvariga projekterande företag inte förstår hur tillämpningen av funktionskrav fungerar och att de förutsätter hög kompetens hos ansvarigt projekterande företag.133 131Kommunal- og moderniseringsdepartementet, enkätsvar . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR I är alla krav utformade som funktionskrav I finns krav på byggnader i The () Act 2003 som preciseras i () Regulations 2004.134 I är alla byggregler utformade som funktionskrav. Alla bestämmelser är korta krav och sedan finns vägledning för hur kraven ska följas. Det enda undantaget och den enda föreskrivande bestämmelsen som har utvecklats i byggreglerna är användningen av sprinklers i vissa typer av byggnader.135 En positiv effekt av funktionskrav är enligt Local Government and Communities Directorate att de ger stort utrymme för innova- tion.136 Negativa effekter av funktionskrav är att tillämparna ofta följer vägledning eller lite ändrade versioner samt att det krävs hög kompetens, vilket har varit utmanande för mindre kommuner.137 5.1.8Våra slutsatser gällande föreskrifterna Dagens föreskrifter är funktionskrav, men de är inte verifierbara Vad gäller inriktningen för föreskriftsarbete så bestämdes den . Enligt vår uppfattning verkar det inte ha varit regeringens avsikt 1987 att föreskrifterna skulle få en så pass allmänt hållen utformning som vissa föreskrifter har . Vi anser, i likhet med regeringens skrivningar inför införandet av , att föreskrifterna så långt som möjligt bör utformas som funk- tionskrav. I förhållande till dagens föreskrifter i BBR innebär det enligt vår mening att många föreskrifter behöver preciseras. har regeringens årliga regleringsbrev till inte nämnt föreskriftsarbetet, utan den ingår numera som en del i instruk- tionen där det framgår att har i uppdrag att utveckla veri- fierbara funktionskrav i byggreglerna. Enligt vår mening är majori- teten av föreskrifterna i BBR utformade som funktionskrav, men eftersom de saknar information som behövs för att avgöra om de är uppfyllda eller inte, är föreskrifterna inte verifierbara. 134Local Government and Communities Directorate, enkätsvar . Local Govern- ment and Communities Directorate, e-post . 135Local Government and Communities Directorate, enkätsvar . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR har valt att i många fall uttrycka funktionskravet i före- skrift i kombination med ett allmänt råd för att undvika att styra mot en specifik lösning. Vår slutsats är att detta sätt att utforma funk- tionskrav varken är förutsägbart eller flexibelt, utan att reglering bör ske genom föreskrifterna i stället för genom allmänna råd. Många allmänt hållna föreskrifter i BBR Vi konstaterar att det finns en efterfrågan på mer preciserade före- skrifter och vår studie visar att 170 av 350 studerade föreskrifter i BBR innehåller vaga ord och formuleringar och/eller saknar defini- tioner som gör att det kan vara svårt att veta om föreskriften är upp- fylld. Precis som konstaterar i rapporten för BBR- revideringar kan verifierbarhet uppnås genom att uttrycka krav i mät- bara termer. Funktionskrav kan ha olika konkretiseringsgrad, beroende på i vilken grad styrning är avsedd. Motsatsen till funktionskrav är en föreskrift som anger vilken lösning som ska användas. Den exakta utformningen av en föreskrift måste göras utifrån överväganden i varje enskilt fall. En fördel med funktionskrav är att de ger byggherren flexibilitet, möjlighet att utveckla olika lösningar och uppnå kostnadseffekti- vitet i byggandet. Flexibiliteten kan främja nytänkande inom bygg- området, både i form av innovation men också via nya lösningar som kanske inte är innovativa men ändå fyller en funktion, till exempel genom att vara kostnadseffektiva. Funktionskrav kan också ha längre giltighet än krav som anger specifika lösningar, vilket främjar kon- tinuitet i bestämmelserna. För att kunna tillämpa funktionskrav krävs dock högre kompetens hos både byggherre och kommun än om konkreta lösningar föreskrivs. Tillgång till exempel på lösningar som uppfyller kraven underlättar för byggherrar med begränsad erfaren- het eller vilja att utveckla nya lösningar. Att utveckla egna lösningar som svarar mot funktionskrav i föreskrift kan i sig vara tidskrävande och innebära kostnader. Det finns ett stort stöd bland tillämpare för att formulera myndighetsföreskrifter som funktionskrav, eftersom det kan ge ut- rymme för innovation, flexibilitet och kreativitet. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR anser dock inte att dagens utformning av funktionskrav i BBR stimu- lerar innovation. Både kommun- och byggherressidan menar att dagens föreskrif- ter är otydliga, vilket leder till olika tolkningar. Dels görs olika tolk- ningar mellan byggherre och kommun, vilket det kan finnas natur- liga anledningar till i och med att de kan ha motstående intressen. Dels görs olika tolkningar av samma föreskrifter av olika kommuner och ibland inom en och samma kommun (se avsnitt 5.2.3 nedan). Studien av andra länder ger ingen given lösning, men visar att det krävs ett kontinuerligt utvecklingsarbete Andra länder som vi har studerat använder funktionskrav i varie- rande omfattning och ser också såväl fördelar som nackdelar med användningen av funktionskrav. Vad vi kan se finns det inget land som har identifierat en problemfri lösning för funktionskrav. Mot bakgrund av detta samt att olika länder har olika förutsättningar, finns det enligt oss inget land vars funktionskrav kan vara en tydlig förebild för våra förslag. Detta tyder enligt vår mening även på att arbetet med att utveckla och utvärdera funktionskravens utformning behöver ske kontinuerligt. ska inte ange syften Eftersom flera tillämpare har framfört önskemål om att syftet bör framgå av föreskrifterna, vill vi förtydliga att det inte är avsikten. Författningarna ska enbart innehålla föreskrifter och allmänna råd. Syften ges i lag, förordning och förarbeten till dessa. Vidare konsta- terar vi att om föreskrifter är tydligt formulerade bör det framgå vad som ska uppfyllas och därmed bör syftet med bestämmelserna framgå. 5.2Användningen av allmänna råd 5.2.1Ramar för användning av allmänna råd I samband med införandet av funktionskrav 1987, se avsnitt 5.1.1, fick i uppdrag att ta fram de allmänna råd som, enligt reger- ingens uttryck, var absolut nödvändiga för förståelsen av föreskrif- Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR terna eller som behövdes för att byggnadsnämndernas bedömningar skulle bli lika i frågor där en sådan likformighet var väsentlig. Råd- givningsverksamheten skulle enligt regeringen inriktas på att pröva och värdera nya metoder och lösningar och att aktivt förmedla sina erfarenheter från detta arbete.138 Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.139 Regeringen har gett närmare besked om hur det är tänkt att allmänna råd ska användas, nämligen dels för att främja en enhetlig rättstillämpning genom att förorda ett visst handlingssätt, dels för att ange hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden genom angivande av exempel utan att utesluta andra handlingssätt.140 Allmänna råd är inte bindande och det ska stå den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet.141 krävs inget medgivande från regeringen för myndig- heter att utfärda allmänna råd.142 Varken i instruktion eller regleringsbrev finns särskilda uppdrag om allmänna råd.143 tidigare uppdrag om allmänna råd beskrivs i de delar de getts som samlade uppdrag för föreskrifter och allmänna råd i avsnitt 5.1.1. 5.2.2Boverkets användning av allmänna råd i BBR Till föreskrifterna i BBR har meddelat allmänna råd. De allmänna råden är placerade efter den föreskrift som rådet avser. BBR innehåller 432 föreskrifter och 427 allmänna råd.144 Det följer således i princip ett allmänt råd på varje föreskrift i BBR. 138Proposition 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag, s. 85, 100 och 853. Proposition 1993/94:178 Ändring i , m.m., s. 73. 1391 § författningssamlingsförordningen (1976:725). 140Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 24–25. 141Proposition 1975/76:112, om kungörande av lagar och andra författningar, s. 66. Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 6. 1421 och 4 §§ begränsningsförordningen (1987:1347). Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 24. 143Förordningen (2012:546) med instruktion för . Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. N2018/05841/SUBT, N2018/05793/KLS (delvis), N2018/01427/SUBT. 144Boverket, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR På fråga från oss har uppgett att upprättar all- männa råd om det är ett lämpligt sätt att hjälpa användarna att till- lämpa reglerna.145 för BBR-revideringar har uttryckt att allmänna råd som uttrycks med bör eller kan, så kallade bör-råd och kan-råd, har olika legal verkan då det ena är en rekommendation och det andra endast ger ett exempel på godtagen lösning.146 På fråga från oss om i utformningen av dagens allmänna råd i BBR har gjort någon skillnad mellan bör-råd och kan-råd har angett att det är en språklig fråga när orden bör respektive kan passar bäst in i sammanhanget. faller det sig, enligt Bo- verket, naturligt att använda bör när det är fråga om mått, siffror, klassbeteckningar och liknande, som till exempel i 5:334 i BBR som anger att utrymningsvägar bör ha en fri bredd på minst 0,90 m. För exempel på faktiska lösningar eller rekommenderade verifierings- metoder är däremot ordet kan mer naturligt att använda. uppger att myndigheten inte ser någon principiell skillnad mellan användande av bör-råd och kan-råd i juridiskt hänseende. I båda fallen blir råden, enligt , nivåsättande genom att de anger lösningar eller metoder som anses uppfylla en bindande föreskrift. Vill byggherren uppfylla föreskriften på annat sätt, behöver denne visa att samma funktion och grad av säkerhet uppnås, exempelvis genom att göra en jämförande analys mot rådets lösning. I det fallet spelar det ingen större roll om ordet bör eller kan används i det all- männa rådet.147 konstaterar att om en verifieringsmetod anges i en före- skrift är det tvingande för byggherren att använda just den metoden. verifieringsmetoden däremot i ett allmänt råd är det fritt för 145Boverket, e-post . 146Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, dnr 10829–1592/2003, s. 42. 147Boverket, e-post och . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR byggherren att använda andra metoder om dessa ger ett motsvarande resultat. menar att därmed kan det generellt sägas att veri- fieringsmetoder i föreskrift ger en likriktad och enhetlig tillämpning, medan verifieringsmetoder i allmänna råd ger större flexibilitet och möjlighet att använda alternativa verifieringsmetoder som är anpassade till valda lösningar.148 5.2.3Tillämpning av och tillämparnas syn på allmänna råd Svårigheter att skilja på föreskrifter och allmänna råd – olika tolkningar görs Enligt kommunerna uppstår olika tolkningar då byggherren inte vill använda de allmänna råden. Det uppstår diskussioner om uppgifterna i de allmänna råden är krav eller inte. Det uppstår också motsättningar mellan kommunen och byggherren där kommunens sakkunnige (till exempel ) kan ha en annan syn än byggherrens brand- sakkunniga.149 I den övergripande enkäten till professionella och offentliga aktörer inom samhällsbyggnadsbranschen gällande deras syn på byggreglerna framkom att drygt hälften av de tillfrågade anser att det finns en skillnad mellan föreskrifter och allmänna råd i den praktiska tillämp- ningen. Ungefär en tredjedel uttalade att det inte finns någon sådan skillnad.150 Arkitekter var den grupp som i högst utsträckning ansåg att det finns en praktisk skillnad mellan allmänna råd och föreskrif- ter. Se vidare figur 5.5. 148Boverket, e-post . 149Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 11 (fråga 8). 150Kantar , redovisning av enkätundersökning . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Kommun/LS/Myndighet Tveksam, Vet ej Vid rundabordssamtalen och i flera kommuner under Sverigeturnén uttrycktes att det är svårt att skilja på föreskrifter och allmänna råd, särskilt i den praktiska tillämpningen, och att de allmänna rådens status tolkas olika av olika aktörer.151 En del aktörer ser dem som obligatoriska och en del som frivilliga.152 Det nämndes även att tolk- ningarna av de allmänna råden varierar såväl mellan som inom en och samma kommun.153 Även i den fördjupade enkäten till byggherrar som vi låtit göra visar de fria intervjusvaren att byggherrar anser att olika kommuner drar olika gräns för när allmänna råd och standarder måste tillämpas för att kommunen ska anse att kraven är uppfyllda. Ett drygt femtiotal byggherrar anger att olika tolkningar av BBR görs av byggnadsnämnderna och även att olika handläggare.154 I lik- 151Rundabordssamtal , och . Sverigeturné: möten i , , , , , och . 152Rundabordssamtal , och . 153Studentbostadsföretagen, e-post . HSB, e-post, . Byggherrarna, e-post . Trä- och möbelföretagen, e-post . 154Kantar , redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR het med detta har vår referensgrupp framhållit att det skiljer sig åt mellan kommunerna vilka råd som tolkas som krav respektive inte.155 De allmänna råden har blivit normerande Såväl kommuner som aktörer på byggherresidan framförde under Sverigeturnén att de allmänna råden i hög grad blivit normerande156 och att tillämpningen av BBR blivit detaljstyrd snarare än funktions- styrd.157 Vid hearingen framkom från tillämpare att kravuppbygg- naden i BBR där föreskriften är allmänt hållen och förtydligande sker i allmänt råd leder till att det allmänna rådet blir normerande.158 Vidare beskrev referensgruppen att de allmänna råden i vissa fall har blivit normerande då de av vissa kommuner tolkas som krav.159 Även andra aktörer har framfört att de allmänna råden är nivåsättande för funk- tionskraven.160 Enkelt och förutsägbart att använda de allmänna råden Referensgruppen framförde också att de allmänna råden fyller en funktion som komplement till föreskrifterna. Eftersom det ofta är i de allmänna råden som kravnivån framkommer så underlättar de tolkningen av kraven. För den byggherre som vill använda de allmänna råden innebär de en förutsägbarhet, förebygger rättsprocesser och håller också ner kostnader för kompetensutveckling.161 På hearingen uttrycktes att allmänna råd erbjuder en enkel väg att uppfylla före- skrifterna för den byggherre som inte själv vill eller kan utveckla lös- ningar.162 Det framgår även i den fördjupade byggherreenkäten att 156Sverigeturné: möten i , , , , , och . 157Sverigeturné: möten i och . 160Energi- och , e-post . , Föreningen , och , e-post och . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR flera byggherrar väljer att använda de allmänna råden då de själva inte har tid och medel att utveckla egna lösningar.163 Svårt att välja andra lösningar än de som anges i allmänna råd I en övergripande enkät till kommuner, länsstyrelser och myndig- heter ställdes frågan om det är vanligt att byggherren vill välja en alternativ lösning jämfört med det allmänna rådet. svarade nej, ja och resterande vet inte.164 I en fördjupad enkätundersökning till byggherrar angav drygt hälften av de projekt- ansvariga att de aldrig föreslår en alternativ lösning till allmänna råd för att uppfylla kraven i BBR. anger knappt hälften att det händer.165 Av de tillfrågade byggherrar som inte föreslår alternativa lös- ningar till allmänna råd anges återkommande som skäl att det blir byråkratiskt, krångligt, svårt och tar tid att få igenom som det är en situation med tidspress. Några byggherrar beskriver att de inte själva insett att de har möjlighet att presentera alternativa lös- ningar till de allmänna råden.166 Även vid möten som vi har haft med kommuner och aktörer på byggherresidan framhålls att en anledning till att alternativa lösningar inte används beror på risken att förlora tid och därmed pengar i processen för att pröva en ny lösning.167 Fastighetsägarrepresentanter framför att de önskar förutsägbarhet och innebär det en osäker process för dem att föreslå alter- lösningar jämfört med allmänna råd.168 I en fördjupad enkät till kommuner ställdes frågan om hur bygg- väljer att presentera ett förslag till en alternativ lösning jäm- fört med allmänt råd för att uppfylla funktionskrav. Det vanligaste sättet är intyg från sakkunnig.169 Se svarsfördelningen i övrigt i figur 5.6 nedan. För avsnitt 5 om brandskydd används ofta analytisk dimen- 163Kantar , redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar . 164Kantar , redovisning av enkätundersökning, . 165Kantar , redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar . Sverigeturné, möte i . 168Sverigeturné: möten i och . Rundabordssamtal , och . 169Länsstyrelserna, (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 14–15 (fråga 11). Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR sionering vid presentation av en alternativ lösning till det allmänna rådet.170 I den fördjupade kommunenkäten ställdes frågan om det förekom- mer att byggherren eller sakkunniga föreslår en alternativ lösning till allmänna råd för att uppfylla funktionskravsbestämmelsen. Här angav 121 kommuner att så är fallet medan 53 svarade att så inte är fallet.171 I ytterligare en enkät till kommunerna om tillämpningen av all- männa råd framgår att av kommunerna ansåg att det är mycket svårt eller svårt för byggherren att visa att föreskriften är uppfylld om de inte följer det allmänna rådet som följer föreskriften. Några kommuner svarade att det gällde speciellt för mindre entre- prenörer och privatpersoner. En kommun angav att det är svårt att bedöma, eftersom de allra flesta byggherrar följer de allmänna råden.172 Svaren redovisas i figur 5.7 nedan. 170Länsstyrelserna, (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 14 (fråga 9). 172Byggfakta, redovisning av kommunenkät . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Kommunerna menade att byggherrar ofta har svårt att frångå det allmänna rådet och oftast utgår från den lösning som framgår i det.