sou · H7B365 · 2019-12-16 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 har utarbetats inom ekonomiska avdelning under ledning av enheten för ekonomisk-politisk analys. har varit projektledare. Huvudbetänkandet har utarbetats av , ämnesrådet , departementsrådet , departementssekreteraren och ämnesrådet Hans Sacklén. Departementssekreteraren , ämnesrådet , kanslirådet , kanslirådet , ämnessakkunnige , ämnesrådet , departementssekreteraren , praktikanten , kanslirådet , departementssekreteraren , ämnesrådet , ämnesrådet , departementssekreteraren , kanslirådet och departementssekre- teraren har också bidragit till huvudbetänkandet. Andra tjänstemän inom har också lämnat värdefulla synpunkter. Kanslisekreteraren har bidragit med admi- nistrativt stöd och slutredigerat manus. Kanslisekreterarna har också bidragit med administra- tivt stöd. Förutom huvudbetänkandet utarbetas i samband med utredningen ett antal specialstudier, vilka publiceras som bilagor. Utredningens arbete har följts av en styrgrupp inom bestående av finansrådet och departementsråden , , , och . Till huvudbetänkandet har knutits en referensgrupp bestående av professor (IFAU), docent (IFAU) och docent (i ). Enhetschef, enheten för ekonomisk-politisk analys fokuserar på ojämlikhet ............. Inkomstskillnader och tillväxt ............................................... Komplex fråga kräver mer förståelse ..................................... Inkomstbegrepp och data....................................................... Vad har drivit kapitalinkomsternas utveckling?.................... Inkomstskillnader och arbetsmarknaden ...................... Utvecklingen av skillnader i arbetsinkomster ....................... Inkomstskillnader och ekonomins funktionssätt ................. 3.3Hur har strukturomvandlingen påverkat sysselsättning Inkomstfördelningen i basscenariot 2035 ........................... 4.3Alternativscenario 1: Fortsatt snabb tillväxt av Alternativscenario 2: Prisindexering av transfereringar ..... 141 4.5Alternativscenario 3: Högre sysselsättning bland Jämlikhet i möjligheter............................................. Intergenerationell rörlighet i inkomster ............................. Vad bestämmer den intergenerationella rörligheten? Familjebakgrundens betydelse för skolresultat .................. Regionala skillnader i inkomst................................... Den makroekonomiska utvecklingen i olika regioner ....... Inkomstfördelningen mellan regioner ................................ Bostadsprisernas effekt på levnadsstandarden.................... Välfärdstjänsterna utjämnar livschanserna .................. Fördelningen av välfärdstjänster.......................................... Likvärdig kvalitet i ? Regionala demografiska utmaningar till 2035..................... 2.2: Dekomponering av Gini-koefficienten 2.3: Distributional national accounts 3.1: Betydelsen av 3:12-reglerna för spridningen i 3.2: Beräkning av ersättningsgrader 4.1: Makroekonomiska förutsättningar 6.2: Varför koncentreras produktionen till storstäder? 6.3: Fortsatt divergens i regionerna till 2035 6.4: Från arbetskostnader i nationalräkenskaperna till inkomster av arbete i inkomstfördelningsstatistiken 6.5 Implicit avkastning av eget bostadskapital fokuserar på ojämlikhet. har haft internationellt sett små inkomstskillnader men dessa har ökat (se figur 1). Ökningen i har varit förhållandevis stor och har närmat sig nivån i många andra europeiska länder. Anm.: Ekonomisk standard motsvarar disponibel inkomst med hänsyn tagen till hushållets sammansättning. Källor: och egna beräkningar. De ökande inkomstskillnaderna i och omvärlden har gett upphov till en omfattande internationell diskussion både om orsakerna till utvecklingen och det eventuella behovet av åtgärder för att minska skillnaderna. Fokus i debatten har dock skiftat. utgick den i hög grad från uppfattningen om en målkonflikt mellan jämlikhet och tillväxt, dvs. att ökad jämlikhet bara kan uppnås till priset av försämrad tillväxt. har det i ökad utsträck- ning i stället förts fram att inkomstskillnader kan vara skadliga för tillväxten. Ökat fokus läggs därmed på åtgärder som både kan bidra till minskade inkomstskillnader och förbättra tillväxtförutsättning- arna. I betänkandet analyseras vad som förklarar de ökade inkomst- skillnaderna och på vilket sätt de kan påverka ekonomins funktions- sätt. Det finns teoretiska argument för att ökade inkomstskillnader kan påverka tillväxten i både positiv och negativ riktning. Förenklat kan argumenten delas in i incitamentskapande och möjlighets- begränsande. Inkomstskillnader som skapar drivkrafter för t.ex. arbete, studier, innovation och företagande är bra för tillväxten medan inkomstskillnader som begränsar individers möjligheter att t.ex. studera eller flytta, kan hindra tillväxten. Ökade kapitalinkomster viktig förklaring till större inkomstskillnader Att inkomstskillnaderna i har ökat sedan mitten av 1990- talet beror till stor del på en stark inkomsttillväxt i den övre delen av inkomstfördelningen, och särskilt i den absoluta toppen. Toppin- komsternas snabba ökningstakt beror i sin tur på ökade kapital- inkomster, som har ökat betydligt snabbare än andra inkomstslag. Kapitalinkomsterna är skevt för- delade, och en stor del går till hushåll i den yttersta toppen av inkomstfördelningen. Flera faktorer har bidragit till den snabba ökningen av kapitalinkomsterna . En viktig förklaring är den kraftiga prisuppgången på bostäder och finansiella tillgångar . Det gäller i synnerhet prisutvecklingen för bostadsrättslägenheter och småhus. En annan förklaring är skattesystemets utformning. Ändringar av de s.k. 3:12-reglerna för beskattning av fåmansbolag har t.ex. ökat möjligheterna och drivkrafterna att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster. Inkomsterna i botten har halkat efter En annan förklaring till de ökade inkomstskillnaderna är att inkoms- terna i de lägre inkomstskikten har ökat långsammare än medianin- komsten. Att inkomsttillväxten har varit svagare i den nedre än i den övre delen av fördelningen kan delvis förklaras av att inkomsternas sammansättning ser olika ut i olika delar av fördelningen. Ju längre ner i fördelningen man kommer, desto färre personer försörjer sig på arbete och desto fler lever på transfereringar. Transfereringarna är vanligtvis kopplade till prisutvecklingen eller bestämda i fasta belopp. Om lönerna växer snabbare än priserna medför detta att inkomsterna för dem som försörjs av transfereringar försämras i för- hållande till den arbetande delen av befolkningen. Denna utveckling har förstärkts ytterligare av att ersättningsnivåer sänkts i vissa system och av att jobbskatteavdraget införts. Sammantaget har detta verkat i riktning mot ökad inkomstspridning. har eftersläpningen i vissa transfereringar och jobb- skatteavdraget inneburit att de ekonomiska drivkrafterna till arbete har förstärkts. Det gäller i synnerhet grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden, för vilka drivkrafterna numera förefaller vara starka för de allra flesta. Stärkta drivkrafter till arbete bedöms vara en av flera faktorer som har bidragit till ökad sysselsättning. Den ökade sysselsättningen har i sin tur bidragit till att motverka den ökade inkomstspridningen. När det gäller nivån på transfereringsinkomsterna finns det således en målkonflikt. Låga ersättningsnivåer medför, å ena sidan, att arbete lönar sig mer. Å andra sidan ger låga ersättningsnivåer ett sämre skydd mot inkomstbortfall vid oönskade händelser. För låg ersättning vid sjukdom eller arbetslöshet kan ge upphov till försörjningsproblem i hushållen och dessutom minska tilltron till generella offentliga försäkringar samt försämra omställningsför- mågan i ekonomin. Även större regionala skillnader i inkomst Att kapitalinkomsterna har ökat gör att inkomstskillnaderna mellan regioner också ökat. Kapitalinkomsterna har ökat mest i Göteborgs- och Stockholmsregionerna, vilket främst förklaras av de löpande kapitalinkomsterna (räntor och aktieutdelningar) (se figur 2). Utdelningar från fåmansaktiebolag utgör en växande del av dessa inkomster i Göteborgs- och Stockholmsregionerna. ökade dessa utdelningar i takt med riksgenomsnittet. Därefter har de ökat betydligt snabbare. Trots att bostadspriserna ökat betydligt snabbare i än i övriga delar av landet har de realiserade kapitalvinsterna, som till övervägande del består av vinster vid bostadsförsäljning, inte ökat snabbare i Stockholms- regionen än i resten av landet. Tät region avlägset belägen Tät region nära en större stad Landsbygdsregion nära större stad Landsbygdsregion mycket avlägset belägen Anm.: Staplar visar ekonomisk standard i förhållande till riket. Punkter visar kapitalinkomsternas andel av ekonomisk standard. Ekonomisk standard motsvarar disponibel inkomst med hänsyn tagen till hushållets sammansättning. Källor: (HEK och ) och egna beräkningar. Den ekonomiska standarden är avsevärt högre i än i övriga delar av landet. är bostadspriserna också betyd- ligt högre, vilket kan förväntas påverka hushållens boendeutgifter så att skillnaderna i konsumtionsutrymme är mindre än skillnaderna i ekonomisk standard. Men analysen i betänkandet visar att så inte är fallet. Boendeutgifternas andel av ekonomisk standard är ungefär lika stor i alla regioner, vilket medför att skillnaderna i ekonomisk standard mellan regionerna är i stort sett desamma före och efter Detta kan framför allt förklaras av att den snabba prisutvecklingen i regioner med höga bostadspriser också har medfört att hushållens egna bostadskapital har ökat snabbare i dessa regioner. En annan förklaring är att hushållen anpassar sitt boende till prisnivån på olika sätt, som att bo mindre eller i mindre attraktiva områden. Ökad sysselsättningsgrad har bidragit till att hålla ihop inkomstfördelningen Arbetsinkomsten är det största inkomstslaget för de allra flesta hushåll. En svag anknytning till arbetsmarknaden är den enskilt viktigaste förklaringen till varför en del hushåll har låga inkomster. Utvecklingen på arbetsmarknaden är därför central för utvecklingen av inkomstskillnaderna. Strukturomvandlingen och den tekniska utvecklingen har bidragit till att arbetsmarknaden har polariserats, dvs. till att andelen låg- och höglönejobb har växt i jämförelse med jobb med mer genomsnittliga löner. Denna utveck- ling brukar ofta förklaras av att digitalisering och automatisering har resulterat i att mittenlönejobb har rationaliserats bort i högre grad än låg- och höglönejobb. Det finns emellertid även andra förkla- ringar till polariseringen, t.ex. ändrade efterfrågemönster bland kon- sumenter som bl.a. har lett en till ökad efterfrågan på såväl mindre kvalificerade som mer kvalificerade tjänster. Ytterligare en möjlig förklaring till jobbpolariseringen är att utbudet av arbetskraft har förändrats. Den förändring i arbetsutbudet som invandringen har fört med sig kan ha bidragit till jobbpolariseringen i , framför allt till den ökade andelen låglönejobb. har bland de lägsta löneskillnaderna i . En bidra- gande orsak till detta är sannolikt att en stor del av arbetsmarknaden omfattas av kollektivavtal och att det fackliga inflytandet är stort i . En annan förklaring är att skillnaderna i utbildningsnivå i befolkningen är relativt små. I många andra länder har polariseringen på arbetsmarknaden lett till ökad lönespridning, och därigenom också till ökade inkomstskillnader. I har utvecklingen sett annorlunda ut. Lönespridningen har ökat även i , men effekten av detta på skillnaderna i arbetsinkomster har motverkats både av att sysselsättningsgraden har ökat och att arbetstiderna har ökat för dem som arbetar minst. Sammantaget har detta inneburit att spridningen i arbetsinkomster har minskat (se figur 3). Även om sysselsättningen har ökat för stora grupper är den fortfarande betydligt lägre för t.ex. individer utan gymnasieut- bildning och utrikes födda. Detta bedöms till övervägande del bero på att många i dessa grupper saknar de färdigheter som efterfrågas på den svenska arbetsmarknaden. Den lägre sysselsättningsgraden i dessa grupper visar att ojämlikhet i framför allt utbildning kan påverka möjligheterna på arbetsmarknaden. Andel ej sysselsatta (höger axel) Anm.: Arbetsinkomster på individnivå. Arbetsinkomster består av summan av löneinkomster och företagarinkomster. Källor: (), Arbetskraftsundersökningarna och egna beräkningar. Ökade skillnader i produktionsförutsättningar mellan regioner Produktionsförutsättningarna och den demografiska utvecklingen ser olika ut i olika regioner. Bruttoregionprodukten (BRP) per invå- nare har ökat mer i storstadsregionerna jämfört med i andra regioner. Anledningen är i första hand att produktiviteten har ökat mer i Göteborgs- och Stockholmsregionerna.1 En trolig förklaring till att produktiviteten har ökat mer i storstadsregionerna är s.k. agglo- merationsfördelar, dvs. att produktiviteten ökar mer inom geo- grafiska områden där företag och arbetskraft koncentreras. Trots denna divergens i BRP per invånare har arbetskostnaderna för företagen inte utvecklats på motsvarande sätt. Den relativa arbetskostnaden per sysselsatt är visserligen högre i storstads- regionerna, men skillnaderna har inte ökat nämnvärt . Som en följd av detta har löneandelen minskat i Göteborgs- och Stockholmsregionerna, medan den har ökat i övriga regioner. I landet som helhet har dock löneandelen varit i stort sett oförändrad. Den digitaliseringsprocess som pågått märks fram- för allt i . –2013 har antalet anställda i yrken med risk för automatisering minskat i samtliga regi- oner. Minskningen har dock varit märkbart störst i storstads- regionerna, medan den endast har varit marginell i landsbygds- regionerna. Den stora minskningen i storstadsregionerna drivs fram- för allt av tillverkningsindustrin i . Detta indi- kerar att omställningen på arbetsmarknaden till följd av digitalisering och automatisering kommit längst och gått snabbast i storstads- regionerna. Landsbygdsregioner tycks därmed ha en stor tillväxt- potential, men även en större risk för ökad arbetslöshet till följd av den digitaliseringsdrivna strukturomvandlingen. Strukturomvand- lingens betydelse för arbetsinkomsternas fördelning beror i hög grad på hur omställningen till ändrade förutsättningar fungerar. Den generellt sett höga sysselsättningsgraden i jämfört med andra länder är en indikation på att omställningen har fungerat väl. För att en fortsatt digitaliseringsdriven strukturomvandling inte ska leda till högre arbetslöshet och större inkomstskillnader när den i högre grad når landsbygdsregionerna krävs att arbetskraften i dessa regioner har goda möjligheter till omställning. förväntas de allt större skillnaderna i produk- tionsförutsättningar mellan regioner fortsätta att öka. 1Som utgångspunkt för den regionala analysen används den indelning i sex regiontyper som tagits fram av Tillväxtanalys (se Tillväxtanalys 2011 och 2015). Indelning är baserad på befolk- ningstätheten i olika kommuner och närheten till större tätbebyggda områden. Det bör noteras att storstadsregionerna geografiskt är relativt stora i denna indelning och inkluderar mindre kommuner långt från staden som namngett regionen. Dessa kommuner inkluderas bl.a. utifrån pendlingsmönstren till och från kommunerna. att produktiviteten, i likhet med utvecklingen de senaste decenni- erna, antas öka mer i storstadsregioner jämfört med andra regioner. Inkomstskillnaderna väntas fortsätta att öka I ett framåtblickande perspektiv väntas inkomstskillnaderna fort- sätta att öka. Utredningen presenterar fyra olika scenarier för hur inkomstskillnaderna utvecklas till 2035. I basscenariot ökar Gini-koefficienten från 0,32 till 0,34, vilket är en mindre ökning än (se figur 4). Förändringen motsvarar ca en femtedel av ökningen . De ökade inkomstskillnaderna i basscenariot beror på att kapitalinkomsterna, som är koncentrerade till toppen av inkomstfördelningen, antas öka snabbare än övriga inkomster. Till- växten i kapitalinkomster antas dock bli betydligt långsammare än vad som varit fallet . I det första alternativscenariot antas att den ena delen av kapital- inkomsterna, kapitalvinsterna, följer den genomsnittliga utveck- lingen . Den andra delen av kapitalvinsterna, ränte- och utdelningsinkomster, utvecklas som i basscenariot. Detta ger högre inkomstskillnader 2035 än i basscenariot, vilket åskådliggör kapitalvinsternas betydelse för utvecklingen av inkomstskillnaderna i . Det andra alternativscenariot skiljer sig från basscenariot vad gäller antagandet om transfereringsinkomsternas utveckling. I basscenariot antas att transfereringarna ökar i samma takt som inkomsterna, vilket skulle kräva aktiva politiska beslut. En sådan utveckling innebär att dagens ambitionsnivå bevaras och en högre tillväxt av transfereringarna än vad som varit fallet . I det andra alternativa scenariot antas nivåerna i transfereringssystemen i stället växa med inflationen. Det är mer i linje med utvecklingen . Även i detta alternativscenario växer inkomstskillnaderna mer än i basscenariot, men inte lika mycket som i det första alternativscenariot med högre tillväxt av kapitalvinster. Hög tillväxt av kapitalvinster Högre sysselsättning utrikes födda 199520172035 Anm.: 1995 och 2017 utfall, 2035 framskrivning. Källa: Bilaga 2 om inkomstfördelningen . Det tredje och sista alternativscenariot rör sysselsättning för utrikes födda. Migrationen till har historiskt sett varit omfattande det . Nyanländas sysselsättning och inkomster tenderar att vara lägre än inrikes föddas även i landet. I det sista alternativscenariot antas att utrikes födda från länder med lågt- och medelhögt Human Development Index (t.ex. , , och ) når en sysselsättningsgrad som är högre än i basscenariot 2035. Detta leder till att inkomstskillnaderna 2035 blir lägre än i basscenariot. Skillnaden är dock liten, vilket beror på att utrikes födda från dessa länder är en relativt liten grupp. Inkomstskillnaderna ökar i samtliga scenarier. Det betyder dock inte att ökade inkomstskillnader är oundvikliga. Den ekonomiska politiken påverkar inkomsternas tillväxt i olika delar av inkomst- fördelningen och även hur sysselsättningen utvecklas i olika delar av befolkningen. Kapitalinkomsternas utveckling beror bl.a. på hur bostadsmarknaden utvecklas och på kapitalbeskattningens utform- ning. Hur inkomsterna utvecklas i den nedre delen av fördelningen beror i hög grad på reglerna i transfereringssystemen, men också på sysselsättningsutvecklingen. Utan åtgärder talar dock mycket för att inkomstskillnaderna kommer att fortsätta att växa till 2035, om än i en långsammare takt än vad som varit fallet . Jämlikheten i möjligheter har inte försämrats En viktig dimension av ekonomisk jämlikhet är jämlikhet i möjlig- heter. Denna typ av jämlikhet kan, vad avser inkomst, anses ha uppnåtts när en individs inkomster enbart beror på dennes val och ansträngning, snarare än på omständigheter utanför individens kontroll. Ökade inkomstskillnader kan påverka jämlikheten i möj- ligheter om dessa skillnader begränsar tillgången till t.ex. välfunge- rande skolor, högre utbildning eller specifika karriärvägar för barn från fattigare familjer. Det kan i förlängningen innebära att alla inte får möjlighet att nå sin potential och kan leda till ineffektiv resurs- allokering i ekonomin och därmed minska den ekonomiska till- växten. En faktor som är av stor betydelse för barns utfall och som ligger utanför barnens kontroll är deras föräldrars inkomst. Sambandet mellan föräldrars och barns inkomst, den intergenerationella inkomströrligheten, är därför ett begrepp som är nära relaterat till jämlikhet i möjligheter. Ju starkare samband mellan föräldrars och barns inkomster, desto mindre intergenerationell rörlighet och desto mindre jämlikhet i möjligheter. I jämförelser mellan länder, och regioner inom länder, finns en negativ samvariation mellan inkomstskillnader och intergeneration- ell inkomströrlighet. Länder med högre inkomstskillnader har också lägre inkomströrlighet. Detta samband brukar kallas ”Gatsby- kurvan” och illustreras i figur 5.2. Mindre är dock känt om huruvida det rör sig om ett orsakssamband eller om det beror på andra förklaringsfaktorer som är gemensamma för både inkomstskillnader och rörlighet. Principiellt kan man tänka sig att föräldrar investerar tid och pengar i sina barns humankapital (t.ex. utbildning) och att de investerar mer om avkastningen är hög. Om föräldrar med högre inkomster dessutom lägger mer tid och resurser på sina barn skulle större inkomstskillnader kunna leda till minskad intergenerationell rörlighet. Anm.: X-axeln visar Gini-koefficienten . Y-axeln visar intergenerationell inkomströrlighet mätt som 1 minus den intergenerationella inkomstelasticiteten (1 -IGE). Källa: (2019). I är den intergenerationella inkomstelasticiteten (IGE) ca 0,27. Det betyder att om föräldrarnas inkomster var över genomsnittet så har barnen i sin tur inkomster som ligger 2,7 pro- cent över genomsnittet i barngenerationen. IGE är därigenom ett mått på intergenerationell persistens. Ju högre den är, desto lägre är den intergenerationella rörligheten och tvärtom. De övriga nordiska länderna har liknande nivåer av rörlighet som . Men i t.ex. , och är den intergenerationella rörligheten betydligt lägre. Ett syfte med de offentligt finansierade välfärdstjänsterna skola, vård och omsorg är att utjämna livschanser och att ge alla möjlighet att nå sin potential. Mycket tyder också på att detta är en viktig förklaring till den höga rörligheten i de nordiska länderna. För att uppnå en hög social rörlighet räcker det emellertid inte att utjämna barns uppväxtvillkor och möjligheter till utbildning. Forskning visar att skillnaden i intergenerationell rörlighet mellan de skandinaviska länderna å ena sidan och och å den andra sidan delvis uppstår på arbetsmarknaden. mellan barns och föräldrars utbildning skiljer sig inte så mycket mellan länderna men den högre avkastningen på utbildning i och skapar ett starkare samband mellan barns och föräldrars inkomster. Detta indikerar att den lägre avkastningen på högre ut- bildning i kan vara en förklaring till den högre intergene- rationella rörligheten i inkomster. I utredningen presenteras utvecklingen av den intergenerationella rörligheten . Resultaten visar att för personer födda har rörligheten varit i stort sett oförändrad sett över hela perioden. Det övergripande mönstret av oförändrad rörlighet döljer dock både betydande skillnader mellan kvinnor och män och en viss variation i rörligheten (se figur 6). För kvinnor har rörligheten sjunkit . Detta har skett då kvinnors position på arbetsmarknaden har förbättrats, vilket kan tyckas paradoxalt. Sannolikt beror det dock på att kvinnors inkomster tidigt i perioden var en sämre indikator för deras potentiella intjäningsförmåga. När den egna inkomstpotentialen avspeglas tydligare i faktiska inkomster fångas den också tydligare i de mått på intergenerationell rörlighet som används här. Bland män födda och senare tycks rörligheten däremot ha ökat något. Inkomstskillnaderna minskade , vilket kan ha bidragit till den ökade rörligheten. I ett internationellt perspektiv är rörligheten i inkomster i bland de högsta. Det tyder på en hög jämlikhet i möjligheter. Då analysen bygger på individer födda svarar dessa resultat inte på frågan om hur de ökande inkomstskillnaderna har påverkat den intergenerationella rörligheten för dagens unga.