sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Mot denna bakgrund framstår det som rimligt att en ägare av enskild väg särskilt måste markera att motordriven trafik inte är tillåten på vägen. De skillnader som föreligger mellan färd på väg och i terräng innebär däremot att fastighetsägaren inte kan förutsättas samtycka till terrängkörning om han eller hon har underlåtit att ge till känna ett förbud. Jämförelsen med enskild väg är däremot gångbar vad gäller enskild skoterled. Ägaren av en enskild skoterled får anses samtycka till färd med skotertrafik på leden ifall han eller hon inte vidtar någon aktiv åtgärd för att ge till känna ett förbud, t.ex. genom att sätta upp en skylt. 43Se 1 och 27 §§ förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning. Former för medgivande och information Formerna för medgivande kan inte närmare anges Liksom för avtal i allmänhet kan en överenskommelse om att få färdas med motordrivet fordon på annans fastighet ingås på flera olika sätt. Det kan inte närmare anges vilka former för fastighets- ägarens medgivande som kan krävas. I stället får allmänna avtals- rättsliga principer ge vägledning i frågan om det finns en godtagbar överenskommelse om terrängkörning. För frågan om vem som ska ingå avtal för fastighetsägare som utgörs av en eller flera juridiska personer blir sedvanliga associationsrättsliga överväganden aktuella. Det kan anmärkas att ett medgivande alltså är ett civilrättsligt spörs- mål och att en statlig fastighetsägare därför lämnar sitt medgivande i sin egenskap av fastighetsägare. Någon myndighetsutövning är det i sådana fall inte fråga om. Generellt sett kan avtal ingås bl.a. muntligen, skriftligen, genom s.k. realhandlande eller konkludent handlande (t.ex. då en parts aktiva handlande tyst kommunicerar att parten anser sig bunden av avtalet) och i vissa fall genom passivitet. Formerna för överenskommelser om terrängkörning kan alltså inte särskilt anvisas. Detta gäller sär- skilt eftersom behoven av och förutsättningarna för terrängkörning kan vara av högst skiftande karaktär i olika delar av landet och även i olika delar av en och samma kommun. Förmågan hos människor att komma överens i frågor om terrängkörning ska heller inte under- skattas, vilket också kommer till utryck genom t.ex. de många avtal om snöskoterkörning på annans mark som redan nu förekommer. I sista hand får frågan om det finns en giltig överenskommelse om en viss terrängkörning avgöras i rättstillämpningen. kan också t.ex. i sin handbok om terrängkörning ge vägledning om lämpliga former för inhämtande av fastighetsägarens medgivande. Medgivande för snöskoterkörning på befintliga leder och särskilt utpekade områden I landet finns ett mycket stort antal allmänna och enskilda leder som används för snöskoterkörning. Många leder har funnits , medan andra leder har tillkommit . För inrättande av allmänna skoterleder krävs medgivande av berörd Snöskoterkörning på en allmän skoterled kräver inte markägarens medgivande. Utredningens uttalanden innebär inte någon förändring av möjligheten att även i fortsättningen använda allmänna snöskoterleder för snöskoterkörning. En stor del av snöskoterkörningen sker på enskilda leder. Det har inte funnits anledning att undersöka hur stor del av denna körning som har stöd i fastighetsägarens medgivande. Under utred- ningen har det i allmänhet framhållits att många fastighetsägare inte har några invändningar mot snöskoterkörning som sker på ett ansvars- fullt sätt inom de ramar som nuvarande lagstiftning medger. Men det har också framkommit att en del fastighetsägare motsätter sig snö- skoterkörning på sin mark. De anser det ofta meningslöst att anmäla sitt missnöje till berörda myndigheter och saknar stöd för att infor- mera allmänheten om sin inställning. Tydliggörandet av kravet på fastighetsägarens medgivande inne- bär ingen förändring i de många fall som fastighetsägare har medgett att allmänheten kör med snöskoter på enskilda leder. Det förtyd- ligande som görs medför alltså inte att fastighetsägaren behöver ta ställning i frågan om medgivande på nytt. För en enskild led som är etablerad kan en enskild snöskoterförare utgå från att leden får användas, om det inte har framkommit att fastig- hetsägaren har motsatt sig detta genom t.ex. skyltning. En sådan utgångspunkt är rimlig i framför allt ett lokalt perspektiv där ortsbor har använt snöskoterkörning för att åka till en sjö för vinterfiske eller på annat sätt underlätta ett rikt friluftsliv. Snöskoterföraren behöver alltså i dessa fall normalt inte kontakta fastighetsägaren. Om en enskild led relativt har inrättats i direkt anslutning till en allmän led och markerats i terrängen, kan det i regel också antas att fastighetsägaren har medgett att leden används av allmän- heten. För ett snöskoterspår som inte har varit etablerat tidigare vinter- säsonger och som inte har markerats i terrängen, kan en snöskoter- förare inte utgå från att det är en enskild led som får användas. Snöskoterföraren behöver i ett sådant fall kontakta fastighetsägaren och fråga om ett medgivande lämnas. Detta krävs även om snö- skoterspåret redan har använts och därför kan ge intryck av att vara en enskild snöskoterled. Medgivande för snöskoterkörning utanför befintliga leder och särskilt utpekade områden En betydande del av snöskoterkörningen sker fritt på mark som ägs av det allmänna eller av enskild, dvs. utanför leder och särskilt utpekade friåkningsområden. Utredningen ger stöd för att denna friåkning utgör en ökande del av snöskoterkörningen. Det har sam- band med att nya terrängmotorfordon har fått högre kapacitet och därmed kan färdas i allt mer oländig terräng och även längre bort. Utredningen ger visst stöd för att många fastighetsägare accepte- rar snöskoterkörning som sker på ett ansvarsfullt sätt utanför leder inom de ramar som nuvarande lagstiftning medger. En sådan inställ- ning förefaller vanlig framför allt i ett lokalt perspektiv där ortsbor har använt snöskoterkörning för att underlätta för friluftsliv. Men det har också framhållits att en del fastighetsägare motsätter sig sådan snöskoterkörning med hänsyn till bl.a. risken för skador på skogs- och jordbruksmark. Det finns en viktig skillnad mellan körning på en snöskoterled som inrättats med fastighetsägarens medgivande och körning utan- för en sådan led. Leden innebär att transporterna kanaliseras till ett avgränsat markområde och ger fastighetsägaren kontroll över vilken mark som används för transporterna. För en enskild snöskoterförare som inte har haft kontakt med fastighetsägaren måste det vara svårt att veta om körning utanför led medges av fastighetsägaren. Det är inte rimligt att i normalfallet utgå från att fastighetsägaren accepterar att allmänheten under olika tider fritt använder olika markområden för friluftsändamål. Endast i ett lokalt perspektiv kan det finnas områden där en sådan användning är etablerad och medgiven av fastighetsägaren till- baka. Information om fastighetsägares medgivande Under utredningen har det uttryckts en oro för att förtydligandet av kravet på fastighetsägarens medgivande kommer att få omfattande konsekvenser för alla som berörs av snöskoterkörning, dvs. både allmänhet och fastighetsägare. Det har framförts önskemål om att information om fastighetsägares medgivande ska finnas allmänt till- gänglig. Snöskoterförare behöver information om fastighetsägarens med- givande av snöskoterkörning. Sådan information behövs , men förtydligandet i detta avseende väcker ändå frågan om hur en enskild ska inhämta information om fastighetsägarens medgivande. En möjlighet skulle vara att det tas fram en mobilapplikation (s.k. app) som innehåller information om leder och andra områden där fastighetsägaren har medgett snöskoterkörning. Det finns också elek- troniska kartor som innehåller underlag i olika markanvändnings- frågor. Eftersom formerna för medgivande inte kan anges närmare finns det heller ingenting som hindrar en större markägare – som anser att en oskadlig friåkning med snöskotrar är godtagbar på markområden på sin hemsida på internet lägger ut sådan information. En fastighetsägare kan alltså själv ta ställning till hur ett medgivande utformas och kommuniceras. I terrängkörningslagen regleras terrängkörning i hela landet, dvs. körning inom synnerligen omfattande geografiska områden med ett mycket stort antal fastighetsägare. Det förefaller komplicerat och krävande att inrätta och underhålla ett elektroniskt system för infor- mation om fastighetsägares medgivande. Den finansiering som före- slås för åtgärder på terrängkörningsområdet räcker inte till ett sådant system. Det föreslås därför inte någon lösning för att tillhandahålla samlad information om fastighetsägares medgivande till terräng- körning. I detta sammanhang kan märkas att utredningen om besöksnäring berörde frågan om avtalsreglering vid kommersiell naturturism där naturen kan komma att utnyttjas utöver vad som medges av allemansrätten. Många entreprenörer inom naturturism bedriver verksamhet i områden som inkluderar flera markägare. Utredningen konstaterade att det kan vara svårt för en enskild före- tagare att först lokalisera markägare och sedan teckna avtal med var och en av dessa. Utredningen angav att ett sätt att underlätta och komplettera nödvändiga dialoger skulle kunna vara att utveckla ett GIS-baserat stöd. Genom användning av digitala planer skulle infor- mation om ägare och skötselplaner för det aktuella området kunna tillgängliggöras. Enligt utredningen skulle detta åtminstone i teorin kunna kopplas till digitala funktioner för själva avtalstecknandet.44 terrängkörningslagstiftning har ett krav på tillstånd från markägaren eller markinnehavaren för bl.a. färd med motordrivna 44SOU 2017:95 s. 276. fordon i terräng. Enligt uppgifter som denna utredning har inhämtat från det finländska miljöministeriet finns i ingen offentligt sammanställd information om markägare som har gett tillstånd till terrängkörning på sin mark. Däremot finns information om snö- skoterleder på en hemsida som drivs av privatpersoner. Det fin- ländska miljöministeriet har på fråga om hur det i praktiken går till att få markägares eller markinnehavares tillstånd för att få färdas med motordrivna fordon i terräng svarat att muntliga avtal förmodligen är vanligast när det gäller tillfällig terrängkörning. Är det fråga om skoterled ingås avtalen vanligen skriftligt.45 Behovet av information om fastighetsägarens medgivande ser olika ut i olika delar av landet och får i första hand lösas i det lokala perspektivet. Det bedöms inte vara en uppgift för denna utredning att föreslå ett system för registrering av fastighetsägares medgivande för terrängkörning. Effekter av ett tydliggörande av fastighetsägarens medgivande Syftet med utredningen i denna del har inte varit att begränsa nuvar- ande terrängkörning och på så sätt bidra till en hållbar terräng- körning. Förtydligandet angående fastighetsägarens medgivande för terrängkörning som inte är förbjuden kan dock få effekter på bl.a. snöskoterförares beteende och indirekt påverka omfattningen av och karaktären på snöskoterkörningen. Det som har anförts tidigare om förutsättningarna för snöskoter- körning i redan etablerade leder talar för att kravet på fastighets- ägarens medgivande får begränsade effekter på skoterkörning i ett lokalt perspektiv. Förtydligandet bör alltså ofta inte medföra någon begränsning för ortsbor som kör på ett ansvarsfullt sätt inom de ramar som lagstiftningen i övrigt medger. Däremot kan förtydligan- det medföra att fastighetsägare i ökad utsträckning agerar mot en snöskoterkörning som sker genom att nya leder skapas på ett olämp- ligt sätt utan att fastighetsägaren tillfrågas. Fastighetsägare som tidigare ansett sig förhindrade att agera kan också bli motiverade att genom skyltning begränsa eller helt stoppa snöskoterkörning på enskilda leder som använts tidigare. 45Finska Forststyrelsen har publicerat en rapport om riksomfattande arrangemang för finansi- ering och underhåll av snöskoterleder, MH 2814/2019/00.03.01. En effekt av förtydligandet kan vidare vara att det sker en begräns- ning av den fria snöskoterkörningen utanför leder och särskilda utpekade områden. En sådan utveckling stämmer överens med direk- tivens önskemål om att i större utsträckning än kanalisera skoterkörningen till friåkningsområden, snöskoterleder etc. 8.4.1Förbud och undantag i huvudsak oförändrade Förslag: Det ska vara fortsatt otillåtet att köra med motordrivet fordon på barmark. Körning i vissa näringar, som t.ex. jord- och skogsbruk, ska alltjämt vara tillåten. Något generellt förbud mot körning med motordrivet fordon på snötäckt mark ska inte införas. På snötäckt jordbruksmark och snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog ska terrängkörning alltjämt vara otillåten, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada. Terräng som behandlas i dagens lagstiftning I stora drag handlar dagens terrängkörningslagstiftning om körning på barmark och snötäckt mark. I grunden är barmarkskörning för- bjuden, medan lagen medger körning på snötäckt mark. Snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog samt snötäckt jord- bruksmark regleras särskilt på så vis att annan körning än för skogs- och jordbruksändamål är förbjuden om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada. Därutöver är delar av fjäll- områdena särskilt reglerade på grund av sin känslighet i olika avse- enden. Isbelagt vattenområden omfattas i princip av lagen då is är terräng. Däremot är is inte barmark, vilket får till följd att lagen inte har några bestämmelser som omfattar körning på is. (Se vidare avsnitt 8.4.3 om is.) Terrängkörningsförordningen innehåller undantag från och speci- ficering av lagens reglering. Förbud och undantag i en kommande reglering Dagens terrängkörningslag skyddar främst allmänna intressen och riktar sig därför även till fastighetsägaren själv. En terrängkörningslag som innebär ett förbud för fastighets- ägaren att själv köra med motordrivet fordon på fastigheten innebär en inskränkning av hur fastigheten kan nyttjas. Bestämmelserna om egendomsskydd kräver därför att inskränkningen motiveras av ange- lägna allmänna intressen samt är proportionerlig. Exempel på sådana angelägna allmänna intressen är naturvårds- och miljöintressen. (Se avsnitt 6.6.2.) Rådighetsinskränkningarna i egendomsskyddet bör för övrigt inte kunna vara så omfattande att de kan föranleda rätt till ersättning enligt 2 kap. 15 § regeringsformen. De bör nämligen kunna utgöra endast mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Det sagda medför att bestämmelser som innebär att terräng- körning är otillåten för fastighetsägaren själv – och som han eller hon alltså inte kan disponera över genom medgivande – ska svara mot ett angeläget allmänt intresse. En annan utgångspunkt för utredningen är att de grundläggande dragen i dagens förbuds- och undantagsbestämmelser bör bestå eftersom det inte framkommit bärande skäl för mer omvälvande för- ändringar. skrivelse till regeringen ger stöd för denna slutsats. Terrängkörning med stöd av en undantagsbestämmelse utesluter inte att det ur ett civilrättsligt perspektiv ändå i vissa fall kan finnas ett krav på medgivande till körningen från fastighetsägare och – i förekommande fall – annan särskild rättighetshavare. Det generella barmarksförbudet bör vara oförändrat I utredningen har det framkommit entydiga uppgifter om att bar- markskörning med motordrivna fordon ofrånkomligen leder till skador på mark och växtlighet. Det kan visserligen förekomma i enstaka situationer att viss växtlighet gynnas av det slitage som bar- markskörningen innebär. Detta kan dock inte ändra slutsatsen att barmarkskörning allmänt sett har en negativ inverkan på mark och växtlighet. Motstående intressen, såsom t.ex. möjligheten att idka friluftsliv med hjälp av barmarkskörning, gör sig inte så starkt gällande att ett generellt förbud kan undvikas. Ett fortsatt generellt förbud mot barmarkskörning framstår som berättigat och ska gälla även fastighetsägaren själv. Ett sådant förbud bärs upp av det angelägna allmänna intresset av att skydda natur och miljö. Inget generellt förbud mot körning på snötäckt mark Av det material och de uppgifter som utredningen har tagit del av har framkommit att färd med snöskoter kan ske utan skada på under- liggande mark ifall snötäcket har tillräcklig bärighet. Sådan färd kan dock medföra betydande störningar i vissa miljöer. Särskilt djurlivet kan påverkas negativt av störningar eftersom djuren då är i en negativ energibalans (se avsnitt 7.5.5). Det kan också vara svårt för den enskilde skoterföraren att avgöra om körningen leder till skada direkt eller indirekt, t.ex. genom att snötäcket packas alltför hårt. Företrädare för kommuner, myndigheter, organisationer och enskilda intressen anser ändå i stort sett samstämmigt att det inte är önskvärt med ett generellt förbud mot snöskoterkörning utanför led. Några företrädare har framfört att en särskild begränsning behövs för medborgare från andra länder, men utredningen bedömer att det inte finns förutsättningar för en sådan särlagstiftning. Sammantaget har det inte framkommit tillräckliga skäl för ett generellt förbud mot snöskoterkörning utanför led. Ett generellt förbud skulle också omfatta fastighetsägaren själv, vilket inte kan anses berättigat. Det sagda hindrar givetvis inte att det ändå är i hög grad eftersträvansvärt att körningen styrs till leder och särskilt ut- pekade områden för att undvika skador och störningar (se avsnitt 8.6). I grunden är det ett angeläget allmänt intresse att skydda jordbruks- och skogsmark från sådana skador som har en negativ påverkan på jord- och skogsbruket. Att barmarkskörning generellt sett skadar mark och vegetation står klart. Körning i terräng är däremot en förutsättning för dagens jord- och skogsbruk, varför barmarks- körning för jordbruks- och skogsbruksändamål ska vara tillåten. I utredningen har det framkommit synpunkten att fastighets- ägaren borde kunna få disponera över all barmarkskörning på sin skogs- och jordbruksmark, dvs. även annan körning än för jord- eller skogsbruksändamål. Det är givetvis så att det kan finnas perioder under jord- och skogsbruket då det allmänna intresset av att skydda mark och växtlighet inte gör sig så starkt gällande. Detta skulle möjligen kunna vara fallet på t.ex. jordbruksmark precis efter skörd. Ett generellt förbud mot barmarkskörning för annat ändamål än jord- eller skogsbruk skulle under sådana perioder kunna uppfattas som ett oproportionerligt intrång i fastighetsägarens rätt att nyttja sin egendom. En reglering av vilka perioder som körning utöver jord- och skogsbruksändamål kunde vara tillåten skulle dock vara förenad med betydande avgränsningssvårigheter. Utredningen saknar också ett tillräckligt faktaunderlag för att kunna föreslå generella förändringar i detta hänseende. I grunden är det också så att det är ett angeläget allmänt intresse att skydda den mark som hör till sådana näringar. Sammanfattningsvis bör barmarkskörning för annat ändamål än jord- eller skogsbruk vara fortsatt förbjuden på jordbruks- och skogs- mark. Enligt dagens reglering är annan körning än för skogs- eller jord- bruksändamål förbjuden på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog samt snötäckt jordbruksmark om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada. Enligt terrängkörnings- förordningen gäller förbudet körning på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog vars medelhöjd över snötäcket är lägre än . För plant- eller ungskog har villkoret att körning får ske om det är uppenbart att den kan ske utan risk för skada funnits i terräng- körningslagen . Undersökningar hade då visat att riskerna för skador var påtagliga vid körning i plant- eller ungskog. När det gällde den närmare utformningen av förbudet ansågs körning kunna ske i undantagsfall, vilket kunde vara när skarsnön var bärkraftig eller snötäcket tjockt och skoteråkaren väl kände trakten och visste att återväxtåtgärder hade vidtagits . Att utforma förbudet helt utan undantag ansågs kunna föra för långt och riskera att för- budet inte respekterades ens i de fall då det förelåg en klar risk för skada på en föryngring. Förbudet ansågs behöva gälla till dess träden i en ungskog nått en höjd av över snötäcket.46 I lagstiftningsarbetet förtydligades vilken höjd plantorna skulle ha. Det ansågs ha blivit svårare att i ett mer varierat skogsbruk bedöma om det uppstår skada på skogsföryng- ringen vid snöskoterkörning. Mot denna bakgrund uttalade reger- ingen att det av terrängkörningsförordningen klart borde framgå vilken medelhöjd plant- eller ungskogen skulle ha.47 I samma lagstiftningsarbete gjordes tillägg för jordbruksmark. Det konstaterades att det vid upprepad körning med terrängskoter på snötäckt jordbruksmark fanns risk att snön packades hårt, vilket kunde medföra senare snösmältning och tjällossning med ökade skador som följd. Även täckdikningssystem kunde ta skada av ett ökat marktryck. En regel om att körning fick ske om det uppenbart inte kunde uppstå någon skada ansågs betona de försiktighetskrav som redan gällde vid motoriserad färd i terrängen. Ett längre gående förbud skulle innebära ett generellt förbud, vilket bedömdes få allt- för omfattande konsekvenser. Kravet på uppenbarhet innebar att det inte var tillräckligt att en skoteråkare hade anledning att anta att det inte förelåg någon risk för skada. Uppenbara situationer kunde vara att skaren ligger hård eller snötäcket är tjockt.48 Vad gäller körning på snötäckt jord- och skogsbruksmark upp- står alltså en avvägning mellan olika intressen: ta tillvara det allmänna –och enskilda – intresset av att skydda jordbruks- och skogsmark 1975/76:67 s. 36 f. och 44. 1995/96:226 s. 34. 1995/96:226 s. 33 f. och 73. som fastighetsägarens möjligheter att nyttja sin fastighet inte bör inskränkas i alltför hög grad. I utredningen har det framkommit en rad uppgifter om att jord- bruksmark samt ung- eller plantskog utsätts för skador på grund av snöskoterkörning, trots den begränsning som dagens lagstiftning innebär. Skälet till detta kan bl.a. vara att det är mycket svårt för den enskilde skoterföraren att överblicka de indirekta skador som snö- skoterkörningen kan ge upphov till på sådan mark. Innebörden av kravet att det ska vara uppenbart att körningen inte kan skada kan ha varit svår att förmedla. I princip innebär ju kravet att det endast är i mycket begränsade undantagssituationer som körning kan med- ges. Av denna anledning skulle det kunna finnas skäl att nu införa ett generellt förbud att köra på sådan mark, bortsett från körning för jord- och skogsbruksändamål. Ett sådant förbud skulle dock även gälla fastighetsägaren själv. Fastighetsägaren skulle då inte kunna få idka t.ex. nöjeskörning på sin snötäckta jordbruksmark eller snötäckta ung- eller plantskog ens då han eller hon har så goda kunskaper om förhållandena på platsen att skaderisken helt kan uteslutas. Ett så långtgående förbud skulle inte vara proportionerligt i förhållande till fastighetsägaren själv. Även om dagens reglering inte kan sägas ha lett till önskvärda resultat för jord- och skogsbruket får regleringen ändå anses utgöra en lämplig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. Utredningen föreslår därför inte någon ändring vad gäller regleringen kring snötäckt jordbruksmark eller snötäckt ung- eller plantskog. Det förtjänar ändå att tilläggas att kravet på att körningen uppenbart inte ska riskera att skada i praktiken innebär att skoterförare före färd måste ta kontakt med den som sköter ifrågavarande jord- eller skogs- bruk för att försäkra sig om att körningen inte alls kan förorsaka någon skada. Att medgivande också krävs från fastighetsägare har för övrigt också angetts i avsnitt 8.3. Allmänt om övriga undantag De undantag från terrängkörningsförbud som finns uppräknade i 1 och 5 §§ i dagens terrängkörningsförordning bör finnas kvar, om än med smärre justeringar.