sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Samverkan sker på alla nivåer och mellan ett stort antal aktörer, t.ex. samarbetar Ministerierna med sina respektive institut och övriga aktörer i fråga om utformning och planering av övervakningspro- grammen. I ett flertal fall nyttjar instituten även data som andra aktörer (ideella, inom näringssektorn) samlar in, ofta för egna syften och inte på uppdrag av staten. Ett exempel på en aktör som arbetar brett inom bl.a. miljösektorn är de regionala Närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM-centralen). De 15 regionala centren koordi- nerar t.ex. på uppdrag av inventeringar av natur- miljön, vilket utförs av underkonsulter. Centren samarbetar sins- emellan, och tillsammans med t.ex. Miljöcentral, i fråga om att ta fram jämförbara data. Därtill har Arbets- och näringsministeriet en roll i samarbetet som bevakare av centrens allmänna administra- tiva arbete kopplat till deras ämnesområden. Nationell, regional och lokal miljöövervakning Merparten av övervakningen bedrivs på nationell och regional nivå. I de fall lokala program finns kopplar dessa oftast till nationella eller regionala dito som en integrerad del av den nationella övervak- ningen. T.ex. inom vattenövervakningen görs ansträngningar för att inkorporera de lokala och regionala insatserna i ett nationellt nät- verk. Koordinering av de olika programmen görs på nationell nivå av respektive ansvarigt institut (exempelvis eller ), särskilt i de fall som datainsamlingen utgör under- lag för rapportering till EU. På regional nivå ansvarar de 15 NTM-centralerna för en del av den regionala övervakningen av naturmiljö, men samverkan sker med bl.a. Miljöcentral och . Sammanställning analys och spridning av resultat Analys, sammanställning och tillgängliggörande av data görs gene- rellt av respektive. En del analys görs på regional nivå, oftast i de fall det finns en regional förankring i resultaten, och som föranleder fortsatta studier på regional nivå. Data lagras i de flesta fall på respektive forskningsinstitut. Resul- taten redovisas dock på offentliga portaler. I och med ökande krav på öppna data diskuteras hur privata aktörer kan kontrakteras för förvaltning av data . Översyn/revidering av miljöövervakning Programmen revideras löpande med ungefärliga intervall . Större revisioner görs med lägre frekvens. Till exempel revi- derades vattenrelaterade program 2008 och 2015 med avseende på implementerandet att ramdirektivet för vatten i det första fallet, och av besparingsskäl i det . I det sistnämnda fallet skars kost- naderna ned , främst genom att minska ned antalet provtagningslokaler och frekvensen. Ytterligare besparingar gjordes genom att outsourca insamling och analys till den privata sektorn. antog 2011 en strategi för miljöövervakningen som faller under ministeriets regi. Strategin syftar till att effektivisera de sätt som samlar in miljöövervakningsdata på. Miljöcentral har huvudansvar för att koordinera implementerandet av strategin vars huvudsyften är: 1.Säkra att data som samlas in är tillräcklig för att kunna utgöra underlag för beslutsfattande och att de överensstämmer med krav/behov i enlighet med nationell och internationell lagstiftning. 2.Ökad kvalitet på data och maximal kostnadseffektivitet genom- gående för hela kedjan av informationshantering, från insamlande till resultatredovisning. 3.Förenklat användande av resultat/information. sjösatte tillsammans med Miljöcentral ett program för att omsätta strategin till praktik. –2018 löper därför Envibase, som syftar till att utveckla den tekniska infrastrukturen bakom insamling, hantering, tillgänglig- görande och användande av miljödata. har arbetat med att samla den väldigt spridda miljöövervakningen, och processen går långsamt. En stor mängd av programmen har långa traditioner och har i vissa fall star- tats upp av enskilda forskare/institut och har sedan bibehållit sin anknytning till ett specifikt lärosäte eller institution. Centraliser- ingsprocessen, om än långsam, har gjort att ett flertal program nu ligger samlade under ett färre antal institutioner, men uppenbart är att mer arbete behövs för att få en mer samlad och samordnad orga- nisation. Satsningarna på ny teknologi och effektivare lösningar kommer sannolikt föranleda en omfattande revision av programmen inom de kommande tre åren. MONITOR 2020, som är den nu gällande strategin för över- vakning, kommer med stor sannolikhet att i stor utsträckning för- ändra formerna för åtminstone delar av miljöövervakningen i Fin- land de kommande fem åren, bl.a. genom ökad fokus på nya tekniska lösningar. Detta innebär sannolikt att den klassiska övervakningen i viss mån kommer att minska i omfattning. Miljöcentral driver ett antal olika projekt med inriktning på att utveckla nya tekniska hjälpmedel och lösningar inom bl.a. fjärranalys och auto- matiserad övervakning (drönare), användandet av artificiell intelligens inom analys och identifikation, DNA, citizen science och effektivare användande av modelleringssystem utifrån multipla datakällor. Stra- tegin är beslutad av ministeriet men omfattar enbart den miljöadmi- nistrativa enhetens arbete, även om övriga ministerier och institut också ser över sina program med avseende på effektiviserings- möjligheter. Det främsta syftet är besparingar, i kombination med en minskande medelstilldelning. En av grundtankarna med strategin är att kombinera utveckling av tekniska hjälpmedel inom bl.a. fjärranalys och modellering och traditionellt insamlande av data. T.ex. pågår projekt på att vidare- utveckla befintliga projekt där elever och studenter utbildas inom olika miljörelaterade områden och i insamlande av data. Tanken är sedan att eleverna genom olika projekt under utbildningen ska samla in data som sedan används för att validera och kalibrera data som samlats in med andra metoder. Inom högre utbildningar i har aktiviteter som kopplar till miljöövervakning varit ett inslag , det som är nytt är att nu även de lägre utbild- ningarna är tänkta att involveras. Utöver ovanstående läggs även en del energi på att utveckla samarbetet mellan offentlig och privat sektor i olika former. Slutsatser/goda exempel På grund av de förväntade tämligen omfattande omstrukturer- ingarna av miljöövervakningen, samt svårigheten att få en samlad bild av de nuvarande övervakningssystemen i , är det svårt att lyfta fram konkreta förslag eller goda exempel. Med det sagt är Fin- lands anpassningar till nya tekniska lösningar, styrda av minskande medelstilldelning och ökade krav på rapportering och uppföljning, potentiellt intressant. En djupare analys av vad anpassningarna innebär för de olika programmen har dock inte gjorts, varför det är svårt att säga om dessa innebär att så att säga har ”kommit ikapp” de krav som ställts på efterlevnad enligt internationella kon- ventioner och direktiv (eller nationella krav) eller om förändringarna förbättrar en redan hög standard. Oavsett vilken nivå som nås kan det vara av intresse att följa utvecklingen i . De pågående försöken med att involvera yngre skolbarn i olika former av miljö- övervakning är oklart i vilken utsträckning användbara data kommer att samla in och användas till t.ex. rapportering till EU. En studie av strategi för övervakning (Monitor 2020) kan vara av intresse att göra. Då en svensk eller engelsk version av strategin inte finns tillgänglig har detta inte kunnat göras inom ramarna för detta uppdrag. Ansvaret för miljöövervakning i är fördelat på ett antal depar- tement och underliggande direktorat, vilka i sin tur uppdrar en stor mängd olika utförare. Ett antal statliga myndigheter har över- gripande sektorsansvar för sina respektive övervakningsområden, och fördelar medel främst till ett antal olika av övervakningsprogrammen, samt på uppdrag till kon- sulter. I vissa fall får instituten medel direkt från sina departement via regleringsbrev, även om de flesta inte är egna myndigheter. Den största delen av den nationella miljöövervakningen koordineras av Miljødirektoratet, en nationell myndighet som sorterar under Klima- og miljødepartementet I ett flertal fall är instituten även utförare av övervakningen. Till viss eller liten utsträckning anlitas även ideella föreningar som utförare (t.ex. Norsk Ornitologisk Forening). Övervakningen i är något splittrad i det att beställare i vissa fall är ansvarigt departement – och därmed även finansiär – i andra fall ansvarigt direktorat. Utförare är företrädesvis de olika forskningsinstituten, som dels får uppdrag från ansvarigt departe- ment eller direktorat, men som också jobbar på kontraktsbasis för olika näringar. Vidare är Miljødirektoratet själv utförare av delar av övervakningsprogrammen. , som det enda nordiska landet utanför EU, har ett stort engagemang i och Konventionen om flyttande arter samt dess relevanta underavtal. har dock ratificerat ett flertal av EU:s direktiv, bl.a. ramdirektivet för vatten. Vidare är t.ex. anslutna till det europeiska nätverket inom Europeiska Miljöbyrån (EEA) och rapporterar till EEA:s biodiversitetsindika- torer. har vidare anslutit sig till network som är nätverk för skyddade områden, liksom att de genomför uppföljning av naturtyper i likhet med det som görs i kopplat till art- och habitatdirektivet. Övervakningens grundsyfte är att ta fram goda kunskapsunderlag för att övergripande miljömål ska kunna uppfyllas. Data från över- vakningen ska ligga till grund för politiska beslut och för att bygga upp myndigheternas kompetens för att kunna fatta väl underbyggda beslut om vidtagande av åtgärder för upprätthållande viktiga miljö- värden, alternativt hejda förlusten av desamma. Resultaten från miljöövervakningen är vidare av vikt för efterlevnaden av norsk miljöinformationslagstiftning om att folket ska hållas informerade om miljöns tillstånd. Inom posten för miljöövervakning som Miljødirektoratet får i det årliga regleringsbrevet ingår att samla in data knutna till de miljö- politiska fokusområdena och att förmedla resultat. Data ska användas till att beskriva tillstånd, påverkan och effekter på naturmiljön och flertalet av övervakningsprogrammen inom den nationella övervak- ningen bygger på DPSIR-modellen. Modellen är dock inte utgångs- punkt för all övervakning i och med att de olika programmen har etablerats utifrån olika behov och . Vissa pro- gram har löpt och används som referens för att t.ex. följa klimatförändringar. Vidare ska data som samlas in användas till bl.a. framtagande och uppdatering av indikatorer för de nationella klimat- och miljömålen. En samlad bild av den totala kostnaden för de uppdrag som samlar in data om naturmiljön i låter sig svårligen göras. De olika uppdragen är utspridda på olika budgetposter och medel kommer i vissa fall från respektive ansvariga direktorat, i andra fall direkt från departementen till underliggande institut. Därtill samverkar myn- digheter och institut sinsemellan och finansiering kommer inte sällan från fler källor än Miljødirektoratets budgetpost för miljö- övervakning. Till detta kommer i vissa fall medel från olika bransch- organisationer eller näringar. En stor del av övervakningsprogrammen som bedrivs på nationell nivå koordineras av Miljødirektoratet. Direktoratet har det över- gripande ansvaret för den nationella övervakningen av tillståndet i naturmiljön med avseende på övervakning av biodiversitet, klimat, miljögifter och föroreningar (inkluderar bl.a. luft- och vattenöver- vakning samt miljögifter). Övervakningen utförs främst av de olika forskningsinstituten på uppdrag av Miljødirektoratet. Miljødirektoratets basbudget för miljöövervakningen uppgår 2018 till . Utöver detta fördelar Klima- og miljødepartementet per regleringsbrev direkt till de olika forskningsinstituten, där en del av medlen går till miljö- övervakningsrelaterade uppdrag. Nedanstående beskrivning av övervakning är att betrakta som en överblickbild med nedslag i vissa områden. De olika exemplen om- fattar även sådana program som inte finansieras av posten för miljö- övervakning. Där så är känt om fördelning mellan finansieringskällor har detta angivits. Exempel på övervakning i den terrestra miljön –Kartläggning av arter och naturtyper sker genom samarbete mellan ett antal myndigheter och leds av Miljødirektoratet. I programmet ingår övervakning av hotade/prioriterade arter och naturtyper samt invasiva främmande arter. –I fjällmiljö övervakas bl.a. status på skyddade områden, med av- seende på påverkan av olika ingrepp (dränering t.ex.), samt inven- teringar av fjällvegetation. –Övervakning av rovdjur utgör en av de största posterna i Miljø- direktoratets budget (dock ej miljöövervakningsposten och in- kluderar björn, varg, lo, järv och kungsörn. Bland övrigt vilt över- vakas även hjortdjur, tamren och gåspopulationer. –Övervakning av skog sker i mindre utsträckning. Till exempel följs tillståndet i skog i skyddade områden. Fiskeridirektoratet driver tillsammans med Miljødirektoratet över- vakning av tillståndet i den miljön, med avseende på bl.a. att följa de arter som har koppling till kommersiella verksamheter inom fiskerinäringen. Denna övervakning sorterar under Nærings- og fiskeri- departementet och dess utförare på Havsforskingsinstituttet och Nasjonalt institutt for ernærings- og sjømatsforsking. Vidare över- vakas bl.a. försurning av havsmiljön (kopplar till klimatöver- vakning), tillståndet hos kustekosystem, hård- och mjukbottenflora och fauna m.m. Programmet MAREANO samlar bl.a. in data om biologisk mång- fald, naturtyper och föroreningar samt kartlägger havsbotten. Över- vakningen sker i samarbete mellan , geologiske undersogelse och . Nærings- og fiskerideparte- mentet och Klima- og miljødepartementet finansierar tillsammans programmet via Miljødirektoratet, som också har det övergripande ansvaret för genomförandet. Programmet hade 2017 en budget på . Övervakning av miljögifter bedrivs dels i renodlade egna program samt som delar av andra program som främst samlar in data om andra parametrar än miljögifter. Den nationella övervakningen bedrivs både i utvalda påverkade områden och i referensområden. Övervak- ningen av miljöföroreningar sker ofta på uppdragsbasis till forsk- ningsinstitut, universitet och konsulter. I ett fåtal fall bedrivs över- vakning av föroreningar av andra än Miljødirektoratet, ett sådant exempel är övervakning av vattenbruk. I liten utsträckning anlitas Övervakning av miljöfarliga verksamheter övervakas av företagen själva, men metoderna kräver myndigheternas godkän- nande och följer t.ex. för vattenmiljön krav enligt vattendirektivet. Exempel på övervakning utanför miljöövervakningens budget: –Övervakningsprogram som löpt har i vissa fall överförts direkt till relaterade departement för att säkra den lång- siktiga finansieringen. T.ex. bedrivs inom Program for terrestrisk overvåkning (TOV) integrerad övervakning på sju lokaler, där data samlas in om bl.a. markvegetation, smågnagare och ett antal fågelarter, på direkt beställning från Klima- og miljødeparte- mentet. Kostnaden för TOV ingår i ovan nämnda budgetpost för basuppdragen till forskningsinstituten och var 2017 cirka 6,4 mil- joner SEK. Respektive underliggande direktorat agerar rådgivare åt departementen för planering och utförande av dessa långsiktiga program, men det är departementen som fattar beslut om inrikt- ning och medelstilldelning. Norskt Institutt for Naturforsking koordinerar programmet och samarbetar med och Norsk Institutt for Bioøkonomi. –Folkehelseinstituttet samlar in data som rör människors hälsa, relaterat t.ex. till exponering för olika föroreningar i natur och närmiljö. Folkehelseinstituttet är ett statligt förvaltninsorgan under- ordnat Helse- og omsorgsdepartementet. Institutet driver bl.a. undersökningar gällande exponering av luftföroreningar, metaller och andra ämnen/faktorer hos föräldrar och barn, provbankar blod och urin för analyser av olika miljöföroreningar. Miljöövervakningens struktur (beställare – utförare) Majoriteten av det som definieras som miljöövervakning utförs av de olika forskningsinstituten på beställning av Miljødirektoratet, men även andra direktorat agerar beställare inom sina respektive över- vakningsprogram. Även departementen är direkt ansvariga för viss övervakning, företrädesvis program som är beroende av långsiktig finansiering för att kunna tillhandahålla långa tidsserier. Utförare är i de flesta fallen de olika forskningsinstituten, antingen på beställ- ning av departement eller direktorat, eller direkt via regleringsbrev. Seksjon for miljøovervåking og kartlegging på Miljødirektoratet ansvarar för koordinering av den miljöövervakning som faller inom Direktoratets uppdrag. Exempel på viktiga utförare av miljöövervakning i : –Övervakning av biodiversitet i de norska delarna av och . Havsforskningsinstituttet – inkluderar Nasjonalt institutt for ernæ- rings- og sjømatsforsking (NIFES) –hanterar övervakning främst kopplat till födoresurser och hälsa samt kartläggning av havsbotten m.m. Finansieras av Närings- og fiskeridepartementet. Norskt Institutt for Bioøkonomi (NIBIO) –Främst övervakning kopplat till jordbruk och skog, t.ex. effekter av jordbruk på närliggande vattens kvalitet. Fokus på produktion. Norskt institutt for vannforsking () –Övervakning inom en mängd program med avseende på datain- samling av biologiska, kemiska och fysiska parametrar, eutro- fiering, effekter av klimatförändringar m.m. Norskt insitutt for naturforsking () –Övervakar tillståndet i naturen i syfte att följa förändringar hos olika djurpopulationer (inklusive viltövervakning), men även vegetationsövervakning och tillståndet i sötvatten samt påverkan av klimatförändringar på naturmiljön. Norskt insitutt for luftforsking (NILU) –Övervakning av växthusgaser och partikelmängder i luft, kopplat till klimatförändringar. –Integrerad del av Miljødirektoratet och är en av de största ut- förarna för datainsamling och tillsynsärenden av rovdjur. Utöver ovan nämnda institut bedrivs även en del miljöövervakning på regional nivå av Fylkesmannen. Denna övervakning finansieras av departementet och fördelas av Miljødirektoratet. Prioritering av verksamheten – beslut Departementen och direktoraten ansvarar för sina respektive över- vakningsområden. I de fall departementen är huvudansvariga agerar ofta direktoraten rådgivande vid utformning och beställning av upp- drag. Övervakningens övergripande huvudsakliga målsättning definieras i de instruktioner regeringen via departementen ger de under- liggande direktoraten eller instituten. Instruktionerna är generella och långsiktiga, de mer specifika behoven/prioriteringarna definie- ras och tilldelas ansvariga myndigheter genom årliga regleringsbrev. Miljødirektoratets verksamhet definieras övergripande i myndig- hetens instruktion, utfärdat av Klima- og miljødepartementet. Myn- digheten åläggs att bidra till att uppnå de miljöpolitiska målen, vilket sedan specificeras i det årliga regleringsbrevet. Miljødirektoratet fattar beslut om hur övervakningen ska utformas för att på bästa sätt leva upp till regeringens miljöpolitiska mål. Miljødirektoratet tog 2017 fram ett system för hur resurser till de olika övervakningsinsatserna ska prioriteras och fördelas, utifrån ett klassificeringssystem över föreliggande behov. Systemet är upp- byggt på en bedömning av relevans som sker i tre steg: 1.Grundläggande avgränsning sorterar ut vilka behov som ligger på Miljødirektoratet att hantera, om det kan läggas på någon annan instans eller om andra informationskällor kan nyttjas för att tillfredsställa behovet av datainsamling. 2.Huvudkriterier utvalda utifrån prioriteringsgrad ger viktad poäng- sättning av behovet. I prioriteringsordning är dessa: a)Allvarligt miljöhot. b)Av relevans för förvaltningsåtgärder. c)Nationella miljömål. d)Referensområden/referensvärden. e)Internationell rapportering. 3.Prioritering utifrån styrsignaler och/eller förpliktelser direkto- ratet har att förhålla sig till. T.ex. kan specifika budgetsatsningar eller andra strategiska beslut påverka viktningen i steg två. Systemet är tänkt att användas även för verksamheter som omfattar övervakning men som inte ingår i Miljödirektoratets budgetpost för miljöövervakning. Samverkan mellan olika aktörer Samverkan och samordning mellan myndigheter, forskningsinstitut och i vissa fall även näringen sker inom ett stort antal områden. Exempelvis inom övervakningen av sjöfåglar (SEAPOP), förvalt- ningsplaner för de områdena, skogsekologi inom skyddade områden, övervakning av biodiversitet inom jordbrukssektorn etc. I viss utsträckning samverkas även med NGO:er. Även i de fall där de olika instituten är mottagare av uppdrag direkt från respektive departement är ofta direktoraten involverade i dialogen kring utformningen av uppdragen. Samarbete sker även mellan miljödirektoratet i frågan om regional miljöövervakning som Fylkesmannen bedriver. Nationell, regional och lokal miljöövervakning Övervakning på nationell nivå är prioriterad och fördelas mest resurser, även om data som insamlas kan användas på både regional och lokal nivå. På regional och lokal nivå är övervakningen mestadels kopplad till provtagning inom olika delar av och inte i strikt mening miljöövervakning, men tillgängliga data används för t.ex. vattendirektivets handlingsplaner. Respektive Fylke bedri- ver i viss mån övervakning av bl.a. arter och naturtyper, främmande arter, klimat, vilt och föroreningar. Fylkesmannen för miljöövervakningsrelaterade insatser till , samt från vattendirektivs- posten. Medlen ingår i Miljødirektoratets poster för miljöövervakning respektive. Sammanställning analys och spridning av resultat I Miljødirektoratets uppdrag till utförarna ingår att samla in och analysera data, Direktoratet utför inga analyser men tillhandahåller och förvaltar, tillsammans med Artsdatabanken, databaser för majo- riteten av nationella biodiversitetsdata, samt ansvarar för publicering av densamma i rapportformat. Miljødirektoratet tillhandahåller t.ex. en databas med tillhörande karttjänst över tillståndet i vattenmiljön. saknas dock en central databas som samlar all informa- tion, även om data är tillgängliga för allmänheten via de olika lokala databaserna inom respektive ämnesområde. Tillgängliggörande av data utförs även av respektive utförare. För vissa program anlitas externa datavärdar, t.ex. luftdata som lagras i EBAS-databasen som finansieras av NILU, Monitoring and Evaluation Programme (EMEP, under FN:s Luft- vårdskonvention), m.fl. Artsdatabanken, som i mångt motsvarar Artdatabanken i i det att de samlar och förmedlar information om arter och natur- miljöer, lyder under Kunnskapsdepartementet och får sina medel via regleringsbrev. From 2018 kommer dock Klima- og miljødeparte- mentet att ta över ansvaret för Artsdatabanken. görs en sammanställning av tillstånd och utveckling för biologisk mångfald i hav, kust, sötvatten, våtmarker, skog, fjäll, öppet landskap (jordbruks-/kulturlandskapet). Rapporten ges ut och baseras på tillståndet hos 301 indikatorer – arter eller funktionella grupper – som ingår i ovan nämnda ekosystem- indelning. Rapporten utgör underlag för uppföljning av målsätt- ningen att hindra förlusten av biologisk mångfald. Översyn/revidering av miljöövervakning Miljødirektoratet genomför regelbundna översyner av majoriteten av sina program i syfte att bättre anpassa dem för ändrade och nya behov. Till exempel genomför miljögiftsövervakningen mindre revi- deringar med mellanrum, och större revisioner av hela programmet med lägre frekvens. 2015 uppdrogs Miljødirektoratet av Klima- og miljødepartementet att se över programstrukturen för de program som berör övervakning av biologisk mångfald, med en övergripande målsättning att förbättra samordningen, öka represen- tativiteten i datainsamlingen och täckningsgrad, samt att föreslå prioriterade områden för utveckling. Rapporten, som levererades , sammanfattar bl.a. nuvarande programsystem och pekar ut brist- och utvecklingsområden.