sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Även om RIX-systemets öppettider skulle utökas ytterligare, finns det med kommitténs förslag förut- sättningar för att genomföra statliga betalningar på ett effektivt sätt. Krav på säkerheter vid intradagskrediter m.m. När ger en intradagskredit eller en annan kredit tar den på sig en kreditrisk. För att begränsa och därmed sta- tens finansiella risktagande får därför enligt gällande rätt bara ge intradagskredit mot betryggande säkerhet. Som berörs ovan behöver dock inte någon säkerhet ställas av staten. Om något krav på säkerheter för intradagskrediter inte fanns skulle utnyttjandet av kreditutrymmet i innebära att kreditrisken i praktiken läggs över på . Detta framstår inte som rimligt med tanke på att det rör sig om betalningar mellan privata aktörer. Genom att förena intradagskrediter – och penningpolitisk kreditgivning – med krav på betryggande säkerheter kan kreditriskerna fördelas på de ak- törer som ansvarar för att risken uppkommer (prop. 1997/98:164 s. 25 och 26). Kommittén föreslår mot denna bakgrund att även fortsättningsvis endast ska få ge krediter mot betryggande säkerhet. I likhet med vad som gäller ska dock inte staten behöva ställa säkerhet. Begreppet betryggande säkerhet i detta sammanhang har samma innebörd som beträffande de penningpolitiska verktygen (se avsnitten 18.2.1 och 18.11.1). Det skulle i och för sig kunna övervägas om det finns anledning att ställa lägre krav på säkerheterna i vissa särskilda fall, t.ex. om det pga. tekniska problem hos värdepapperscentralen inte är möjligt att hantera säkerheterna på vanligt sätt. kan bedöma har det dock inte framkommit ett tillräck- ligt starkt behov av en sådan ordning för att detta ska övervägas när- mare. 21.3Övervakning av den finansiella infrastrukturen Kommitténs förslag: ska övervaka centrala motparter och andra clearingorganisationer, avvecklingssystem, värdepap- perscentraler, transaktionsregister och den verksamhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i . ska följa betalningsmarknadens utveckling. I avsnitt 24.2 lämnar kommittén förslag om övervak- ning av det finansiella systemets funktionssätt i allmänhet. Enligt detta förslag ska bedöma om det finansiella systemet är väl fungerande och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Detta avsnitt rör övervakning som avser den finansiella infrastrukturen specifikt. Som berörs i avsnitt 21.1 övervakar vissa finan- siella infrastruktursystem med hänvisning till sin uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det gäller system som drivs av såväl svenska som utländska företag. Detta är en del av Riks- bankens krisförebyggande arbete snarare än den krishantering som kan behöva ägna sig åt vid en finansiell kris. har tagit fram en rapport om övervakning av den finan- siella infrastrukturen.6 Beskrivningen i det följande är baserad på den. har i uppdrag att främja ett säkert och effektivt betal- ningsväsende, vilket enligt tolkning i praktiken handlar om ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.7 anser att en del av detta uppdrag är att analysera och följa utvecklingen av den finansiella infrastrukturen, dvs. de system där betalningar och transaktioner med finansiella instrument han- teras. arbete är i huvudsak hänförligt till följande om- råden: •Att övervaka de centrala aktörerna i den finansiella infrastruktu- ren så att dessa är säkra och effektiva. •Att främja marknadsinitiativ som kan utveckla och effektivisera den finansiella infrastrukturen. •Att påverka internationella normer, lagar och regleringar så att dessa bidrar till en säker och effektiv finansiell infrastruktur. Iövervakningen tillämpar principer PFMI för en säker och effektiv infrastruktur.8 Syftet med övervakningen är att identifiera och analysera källor till risker och effektivitetsförlus- ter i den finansiella infrastrukturen samt vid behov frammana för- ändring. För vissa typer av finansiella infrastruktursystem har de in- ternationella principerna i stor utsträckning även införts i lag. Dessa finansiella infrastruktursystem är i regel föremål för löpande natio- nell tillsyn men också för internationella samarbetsarrangemang. deltar i samarbetsarrangemangen men bevakar 6Riksbanken (2012). Se även Billborn (2018). 7Denna tolkning berörs närmare i avsnitt 20.4. 8CPSS-Iosco (2012). Det organ som i dokumentet benämns CPSS () benämns numera CPMI (structure). att de delar av de internationella principerna som inte täcks av lagen uppfylls av systemen. övervakar de finansiella infrastruktursystem som har bedömt som väsentliga för den finansiella stabilite- ten.9 Dessa system är (dvs. 2019) RIX-systemet10, Euroclear Sweden AB:s avvecklingssystem för värdepapper (VPC- systemet), Clearing AB:s centrala motpartssystem för finan- siella derivat, råvaruderivat samt repor, Bankgirocentralen BGC AB:s betalningssystem för clearing av massbetalningar (Bankgirot) samt de utländska systemen CLS11, SWIFT12, EuroCCP13 och LCH14. övervakar däremot inte finansiella marknader i bemärk- elsen sådana handelsplatser, t.ex. reglerade marknader som drivs av en börs, som avses i 1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden. Detta ansvar ligger odelat på . När har fattat beslut om att ett finansiellt infrastruk- tursystem ska stå under övervakning innebär det att för- väntar sig att systemet lever upp till CPSS-Ioscos principer PFMI. Dessa principer är dock minimikrav. Specifika särdrag för den svenska marknaden kan göra att behöver ställa ytterligare krav, även om banken inte har föreskriftsrätt. När anpassar kraven till de svenska förhållandena motiveras detta i analysen och i bedömningen av enskilda system. Att stå under övervakning innebär även rapportering till och regelbundna möten. 9Riksbanken har tagit fram kriterier för vilka system som ska ingå i övervakningen, se Riks- banken (2012), s. 13. Dit hör bl.a. antalet transaktioner som systemet hanterar, transaktioner- nas värde och systemens marknadsandel, sammankoppling med andra system och andra finan- siella institutioner. beslut om vilka system som ska övervakas är offentliga. 10Eftersom RIX-systemet ägs och drivs av själv sker driften respektive övervak- ningen av systemet på två olika avdelningar inom banken (se (2012), s. 11, fotnot 12). 11CLS (Continuous Linked Settlement) är ett globalt system för avveckling av valutatransak- tioner. 12SWIFT (Society for ) är ett belgiskt kooperativt företag som tillhandahåller ett globalt nätverk för säker överföring av finansiella meddelanden som betalningsinstruktioner mellan finansiella aktörer världen över. SWIFT verkar också för standardisering av finansiella meddelanden. SWIFT har deltagare i över 200 länder över hela världen och har därmed en viktig roll på de finansiella marknaderna. 13EuroCCP är en nederländsk central motpart som clearar aktier, bl.a. sådana som är denomi- nerade i svenska kronor. 14LCH Limited är en brittisk central motpart som dels clearar olika derivatkontrakt denomi- nerade i svenska kronor, dels clearar aktier som handlas på börsen i men även från andra handelsplatser. Flera svenska banker är också deltagare i . Förhållandet mellan övervakning och uppgifter En särskild fråga är hur övervakning förhåller sig till uppgifter. Övervakningen tar sikte på att utvärdera och analysera i vilken utsträckning systemen för finansiell infrastruktur är stabila, säkra och effektiva. tillsyn avser den verksamhet som drivs av enskilda finansiella företag, även om också den finansiella stabi- liteten i ett vidare perspektiv ska beaktas inom ramen för tillsynen.15 har tillsyn av de enskilda företag i den finansiella infrastrukturen som den har gett svenskt tillstånd att vara clearing- organisation, central motpart, värdepapperscentral m.m. övervakning avser ytterligare några aktörer än dessa. tillsyn sker inom ramen för gällande svensk rätt samt i förekommande fall EU-förordningar och vissa andra rättsakter från EU.16 har till uppgift att arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system, vilket inbegriper stabilitet i den finansiella infrastrukturen. Vilka åtgärder som får vidta framgår av lagar och andra författ- ningar. I motsats till tillsyn medför inte Riks- bankens övervakning någon befogenhet att ingripa eller besluta om sanktioner mot finansiella företag. övervakning inne- bär å andra sidan inte att är begränsad till att tillämpa bestämmelser i lag eller andra bindande krav i förhållande till de ak- tuella företagen och systemen. Det innebär bl.a. att kan övervaka infrastrukturen utifrån internationella standarder som inte har transformerats till bindande regler, även om det finns både för- och nackdelar med en sådan ordning. Det rör sig i huvudsak om prin- ciperna PFMI som tillämpas av . Dessa är visserligen in- ternationellt vedertagna men är inte i sig några bindande normer i svensk rätt eller unionsrätten. kan också, baserat på sin analys av samhällsnytta och de finansiella marknadernas funktions- sätt, framföra synpunkter på hur olika delar av den finansiella infra- strukturen kan förbättras i syfte att t.ex. bli mer effektiv (jfr den all- 15Se 2 § första stycket förordningen (2009:93) med instruktion för . 16I en utvärdering av övervakning respektive tillsyn över finansiella infrastrukturföretag anförs dock att även tillämpar PFMI på samtliga berörda företag, se och (2014), s. 2. mänt hållna bestämmelsen om ett säkert och effektivt betalningsvä- sende). övervakning kan också beakta den finansiella infra- strukturen i en vidare kontext än ett enskilt företags regelefterlev- nad, t.ex. vad gäller att se samband mellan olika system och hur pro- blem hos en aktör kan fortplanta sig till andra delar av det finansiella systemet. Detta beskrevs av i en rapport redan 1997.17 har dock uppdrag utvecklats på så sätt att dess ansvar för finansiell stabilitet har betonats starkare i t.ex. instruktionen och i regleringsbrev. Skillnaderna mellan övervakning och tillsyn torde således ha minskat något . Fortfa- rande gäller dock, som påpekade i en rap- port 2008, att inte har tillsyn över betalningssy- stemet i sig utan över ett antal aktörer, men inte alla, som är en del av och/eller som nyttjar systemet.18 Trots vissa skillnader i arbetssätt överlappar ibland och respektive ansvarsområden varandra. I dessa fall behövs effektiva former för kontakter och samverkan (se vidare avsnitt 24.4). Det är ur kommitténs perspektiv angeläget att myn- digheterna så långt som möjligt samordnar sina insatser så att t.ex. ett finansiellt företag inte behöver lämna liknande uppgifter vid två olika tillfällen. Det finns en formaliserad samverkan mellan Riks- banken och för att uppnå detta, på olika nivåer inom respektive organisation. Enligt kommitténs bedömning funge- rar detta samarbete väl. Det bör också nämnas att inte samarbetar med vad gäller övervakningen av RIX-systemet eftersom RIX-systemet inte står under Finansinspek- tionens tillsyn. För de utländska systemen som verkar i den svenska infrastruk- turen och som kan påverka den finansiella stabiliteten i , del- tar i etablerade samarbeten med relevanta myndigheter. Övervakningen leds av ansvariga myndigheter i respektive systems hemland och följer riktlinjerna för samarbete enligt de internatio- nella principerna. 17Se även (1997), och m.fl. (2001), s. 5–19. 18Finansinspektionen (2008), s. 11. Övervakning av betalningssystem och andra system för betalningsavveckling Många centralbanker, såväl inom som utanför EU, övervakar bl.a. betalningssystem. För att kunna bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system behöver även kunna följa utvecklingen i betalningssystemen och andra system för betal- ningsavveckling för att identifiera sårbarheter och risker. I drivs betalningsavveckling för massbetalningar av , som har tillstånd som clearingorganisation. Dess system Bankgirosystemet har dock inte bedömts vara ett betalningssystem i den mening som avses i lagen (2010:751) om betaltjänster. Kommittén föreslår därför att som ett led i den över- gripande uppgiften att övervaka det finansiella systemet också ska övervaka clearingorganisationer och avvecklingssystem, inklusive eget RIX-system. Den kunskap som den övervak- ningen ger bidrar till att öka förutsättningarna för att RIX-systemet och privata system drivs säkert och effektivt. ska också följa utvecklingen på betalningsmarknaden. Det kan anföras att övervakning av sitt eget system är förenat med en intressekonflikt. Av den anledningen förekommer det sällan att en myndighet t.ex. utövar tillsyn över den egna verksam- heten. Med hänsyn till oberoende är det dock inte tänk- bart att utövar tillsyn över bankens verksamhet (se även vad som anförs i avsnitt 21.2 om att RIX-systemet inte om- fattas av tillsyn enligt lagen om system för av- veckling av förpliktelser på finansmarknaden). Till detta kommer att den intressekonflikt mellan enskilda företags intressen och bredare samhällsintressen, som normalt motiverar finansiell tillsyn, inte har någon motsvarighet i en verksamhet som bedrivs av en myndighet. Dessutom framstår det enligt kommitténs bedömning som att den nuvarande ordningen i detta avseende fungerar väl, även om en åt- skillnad mellan övervaknings- och driftsfunktionen inte kan tillämpas på högsta ledningsnivå inom utan endast på enhets- och avdelningsnivå. Det förhållandet att har till uppgift att driva ett mycket viktigt system för betalningsavveckling utan att stå under tillsyn är dock något som bör beaktas inom ramen för den demokratiska granskningen av . Att övervaka ett system är mindre långtgående än att utöva tillsyn över det finansiella företag som driver systemet. Att till- delas en övervakande roll innebär inte att ska utöva så- dan tillsyn som utövas av . Exempelvis har inte rätt att besluta om ingripande eller sanktioner mot ett finansiellt företag som inte följer de regler som gäller för verksam- heten.19 I övervakningsuppgiften ingår dock att verka för att identi- fiera risker i betalningssystemen som kan leda till allvarliga stör- ningar och vidta åtgärder för att förebygga dem. Särskilt angeläget är att analysera hur olika delar av det finansiella systemet hänger sam- man och hur risker i en verksamhet kan sprida sig till andra delar av det finansiella systemet. I likhet med den makrotillsynsuppgift som har avser således den nu aktuella övervakningen risker som påverkar mer än ett enskilt företag. Om identifierar sårbarheter eller risker, bör Riks- banken uppmärksamma exempelvis , allmän- heten eller infrastrukturföretaget på dessa, beroende på vad som är mest ändamålsenligt. bör dock inte tilldelas några befo- genheter att besluta om sanktioner mot finansiella företag, utöver sådana ekonomiska konsekvenser som kan följa av regelverket för RIX-systemet. Övervakning som avser annat än betalningar övervakar 2019 även andra delar av den finansiella infra- strukturen än betalningssystem och andra system för betalningsav- veckling, med stöd av uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Samhället i stort har ett intresse av att hela den finansiella infra- strukturen fungerar. På grund av de kopplingar som finns kan stör- ningar i ett system sprida sig till andra delar av den finansiella infra- strukturen och vice versa. En sådan utveckling skulle kunna påverka den finansiella stabiliteten negativt. Genom sin kunskap om bl.a. RIX-systemet har mycket goda förutsättningar för att övervaka den finansiella infrastrukturen. Slutsatserna om vilka upp- 19Angående jämförelsen mellan tillsyn och övervakning kan det nämnas att det sannolikt skulle vara den enhet som ansvarar för driften av RIX-systemet och inte den enhet som ansva- rar för övervakningen av den finansiella infrastrukturen som handlägger ett beslut om att stänga av en deltagare från RIX-systemet. gifter som är grundläggande för en centralbank och det centrala be- talningssystemets roll som ett nav för det finansiella systemet talar också för att bör ha en sådan roll. Det är också vanligt förekommande att centralbanker i andra industrialiserade länder övervakar den finansiella infrastrukturen. Som kommittén återkommer till i kapitel 24 har också som ett led i sin likviditetsstödjande roll skäl att identifiera och före- bygga sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet. Med tanke på vilken betydelse som kartlägg- ningen av risker för det finansiella systemet har för den finansiella sta- biliteten, bör det framgå tydligt av lag att även den finansiella infra- strukturen ska övervakas. En uttrycklig bestämmelse bidrar också till att stärka det rättsliga stödet för verksamhet på detta område (jfr NOU 2017:13 s. 347). Med den finansiella infrastrukturen avses de tekniska system in- klusive de regler och rutiner som krävs för att göra betalningar och genomföra värdepapperstransaktioner. I den finansiella infrastruk- turen ingår, förutom de tekniska system som behövs för att genom- föra betalningar, värdepapperscentraler, system för avveckling av värde- papperstransaktioner, transaktionsregister och centrala motparter. Bestämmelsen om övervakning bör dock även innefatta verksamhet som drivs av andra juridiska personer och som är av sär- skild betydelse för den finansiella infrastrukturen. Anledningen till detta är att utvecklingen inom det finansiella systemet annars snabbt kan medföra att en uppräkning i lag blir inaktuell. Det bör överlåtas till att, i dialog med övriga berörda myndigheter, avgöra vilka juridiska personer som berörs. Beträffande begreppet övervakning hänvisas till det som anförs ovan om betalningssystem. En sekretessbestämmelse i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) är tillämplig på övervakning.20 Den föreskriftsrätt som har i fråga om betalningssystem är begränsad till bankens eget system, dvs. RIX- systemet (se 1 kap. 2 § fjärde stycket riksbankslagen och framställ- 20SOU 2013:6, s. 513. ning 2003/04:RB3 s. 8 och 9). utövar inte någon tillsyn över RIX-systemet. Dessa förhållanden medför sammantaget att någon överlappning eller normkonflikt mellan föreskrifter utfär- dade av respektive inte kan uppstå. bör även fortsättningsvis ha föreskriftsrätt avseende RIX-systemet eller motsvarande framtida system, låt vara att villko- ren för RIX-systemet har tagit formen av civilrättsliga avtals- villkor snarare än föreskrifter. bör dock inte ha rätt att reglera några finansiella in- frastruktursystem som drivs av någon annan än banken, eftersom en sådan möjlighet skulle kunna föranleda normkonflikter i förhållande till föreskrifter (se dock kapitel 35 avseende fö- reskrifter om krisberedskap och höjd beredskap). Enligt 4 kap. 3 § i den nuvarande riksbankslagen ska samråda med i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör tillsynsverksamhet. Vid ett sådant samråd ska lämna Fi- nansinspektionen de uppgifter som behövs. ska å sin sida, enligt förordningen (2009:93) med instruktion för , samråda med bl.a. i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets sta- bilitet eller som berör ansvar för betalningsväsendet. Vid ett sådant samråd ska lämna de uppgifter som behövs. I avsnitt 24.4 lämnas förslag angående samverkan mellan Riks- banken och andra myndigheter i fråga om det finansiella systemet. Uppgiftsskyldighet för bl.a. finansiella företag berörs i avsnitt 36.1. , M., G. Guibourg och B. Segendorf (2001), ”roll som övervakare av den finansiella infrastrukturen”, Penning- och valutapolitik 2001:3, s. 5–19. Billborn, J. (2018), övervakning av den finansiella infra- strukturen, Ekonomiska kommentarer 2018:7, . CPSS-Iosco (2012), Principles for financial market infrastructures, , april. (2008), Ansvaret för betalningssystemet, rapport 2008:10, . och (2014), Utvärdering av Riks- bankens och övervaknings- och tillsynsarbete av den finansiella infrastrukturen, Internrevisionsavdelningen vid Riksbank och , . (1997), Finansmarknadsrapport nr 1. (2012), övervakning av den finansiella infra- strukturen, . (2018), Villkor för RIX-systemet och penningpolitiska instrument, februari. SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. De finansiella företagen sköter i normala tider sin finansiering i huvudsak utan inblandning från , vilket beskrivs mer ingående i avsnitt 7.4. Det är en effektiv lösning som bygger på förtroende för de finansiella företagen och värdet på de tillgångar som de kan ställa som säkerheter. De finansiella företagen kan dock drabbas av störningar som kan få stora realekonomiska effekter och som därför kräver extraordinära åtgärder. Erfarenheterna från den globala finanskrisen visade att regelver- ken inte begränsade den finansiella sektorns risktagande i tillräcklig utsträckning, bl.a. då graden av självförsäkring, i termer av kapital- och likviditetsbuffertar, var för liten. Följden har blivit att de förebyg- gande verksamhetsregler som företagen ska följa har skärpts. Bety- dligt större fokus än har riktats mot risker som de finansiella företagen utsätter det finansiella systemet och realekonomin för. Den globala finanskrisen påminde om att även solida företag kan få likviditetsproblem. Det har därför införts särskilda likviditetskrav tillsammans med förstärkta krav på institutens likviditetshantering. Likviditetsregleringen syftar till att instituten ska ha beredskap för att hantera likviditetsproblem som kan uppkomma. Utgångspunkten är alltså att instituten ska vara bättre rustade för att själva hantera likviditetsstörningar. Det vore dock inte ändamåls- enligt att ställa så hårda krav att löptidsomvandling omöjliggörs, eftersom den funktionen är en viktig förutsättning för att det finan- siella systemet ska kunna fullgöra sina grundläggande funktioner. Följaktligen kan det inte uteslutas att likviditetskriser uppkommer även . Samhället behöver därför ha beredskap för att kunna hantera sådana kriser. För att detta ska kunna ske effektivt behöver statliga myndigheter tilldelas befogenheter att agera för att stoppa likviditetskriser från att sprida sig och – i värsta fall – framkalla soli- ditetskriser med än allvarligare effekter på det finansiella systemets förmåga att fullgöra sina samhällsviktiga uppgifter. Som kommittén fastslår i avsnitt 4.6 har en unik möjlighet att tillföra likviditet i form av centralbankspengar till det finansiella systemet. Där konstateras också att det är en grundläg- gande uppgift för en centralbank att i tider av oro erbjuda krediter i det egna betalningsmedlet. I detta kapitel beskrivs mer i detalj hur likviditetsstöd från kan motverka en systemomfattande likviditetskris och hur den uppgiften bör utformas i den nya riks- bankslagen. Med generellt likviditetsstöd avses i detta betänkande sådant stöd som riktas till en viss grupp finansiella företag eller marknader för att motverka att företagens finansiering till följd av någon störning inte fungerar alls eller kärvar. Stödet ska erbjudas på samma villkor till alla företag inom den identifierade gruppen. Syftet är att mot- verka en systemomfattande likviditetskris. Som exempel på begrepp som används internationellt i samband med likviditetsstöd som ges vid marknadsstörningar kan nämnas bl.a. ”market-wide shock” och market-wide stress”1 ”to the system as a whole” (”systemic ”)2, ”liquidity to the system”3 och ”system-wide liquidity”4. Syftet med generellt likviditetsstöd skiljer sig från syftet med penningpolitiska åtgärder. I kapitel 18 föreslår kommittén att Riks- banken tilldelas ett antal befogenheter som får användas i penning- politiskt syfte. Dit hör bl.a. att ge krediter mot betryggande säker- heter och ingå återköpsavtal. Kommittén noterar i avsnitt 18.11.1 att dessa förslag, utöver kravet på betryggande säkerheter, inte innebär någon restriktion när det gäller villkoren (räntesats, volym och längd) på de krediter som erbjuder finansiella företag.