sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Myndighetens årsredovisning ska inte ingå i regeringens sam- manställning av AP-fondernas årsredovisningar enligt 7 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder. Skälen för utredningens förslag Den nya myndigheten ska bedriva verksamheten oberoende från regeringen och ska därför inte lämna årsredovisning enligt förord- ningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I stället ska myndigheten lämna årsredovisning för hela sin verksamhet enligt bestämmelser i lagen om den nya myndigheten. Bestämmelserna bör i allt väsentligt motsvara de bestämmelser om årsredovisning som finns i lagen om allmänna pensionsfonder.60 Eftersom varken myndigheten eller de fonder som myndigheten förvaltar är AP-fonder bör myndighetens årsredovisning inte heller ingå i regeringens sammanställning över AP-fondernas årsredovis- ningar.61 Någon bestämmelse som motsvarar 7 kap. 1 § lagen om all- männa pensionsfonder föreslås därför inte. Vad gäller utredningens förslag om granskning och extern revision, se avsnitt 13.9.2. 606 kap. 3 §. 617 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.6.12 Ekonomi- och personaladministrativt stöd Utredningens förslag: Regeringen ska med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kunna meddela föreskrifter om att den nya myndigheten ska ingå en överenskommelse med annan myndig- het under regeringen om att denna myndighet ska tillhandahålla tjänster som gäller ekonomiadministrativt stöd åt den nya myn- digheten. Utredningens bedömning: Utredningen föreslår ingen föränd- ring i relationen till eller i övriga arbetsgivar- politiska frågor jämfört med vad som gäller för Sjunde AP-fonden. Skälen för utredningens förslag och bedömning I kommittédirektiven anges att myndigheten ska anslutas till Statens servicecenters ekonomiadministrativa tjänster, vilket även kan inklu- dera lönerelaterade tjänster. Detta innebär i praktiken att myndigheten ingår serviceavtal med Statens servicecenter avseende sådana tjänster efter att myndigheten inlett sin nya verksamhet. Utredningen anser inte att frågan om anslutning till Statens servicecenter bör regleras i lag. Det finns tydliga skillnader mellan den nya myndighetens ekonomi- och personaladministrativa regel- verk jämfört med vad som normalt gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen. Den nya myndigheten kommer exempelvis inte att omfattas av det statliga ramavtalet om löner (RALS). Den kom- mer vidare, till skillnad från vad som vanligen gäller för myndigheter under regeringen, ha redovisningsregler och upprätta årsredovisning enligt bestämmelser motsvarande dem som gäller enligt lagen om all- männa pensionsfonder. Utredningen anser därför att det inte är givet att en anslutning till Statens servicecenter skulle effektivisera verk- samheten. Det bör därför inte i lag slås fast att anslutning ska ske till Statens servicecenter. Detta bör i stället analyseras närmare i samband med inrättandet av den nya myndigheten. Det skulle också framstå som märkligt, sett ur den svenska förvaltningspolitiska traditionen med fristående myndigheter under regeringen, att i lag binda före- En myndighet för premiepensionens fondförvaltning komsten av en myndighet under regeringen när en sådan bildning saknar betydelse i förhållande till sakfrågan. Mot denna bakgrund anser utredningen att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen ska kunna meddela föreskrifter om att myndigheten ska ingå överenskommelse med Statens servicecenter (jämför avsnitt 13.6.9). Detta skulle kunna anses bryta mot förslagets huvudprincip avseende myndighetens oberoende till regeringen. Det handlar dock i detta fall om en begränsad, rent administrativ fråga som inte påverkar myndighetens kärnverksamhet eller ger reger- ingen möjlighet att styra fondurvalet. Utredningen anser därför att det inte är oförenligt med den grundläggande principen att den nya myndighetens oberoende gentemot regeringen ska motsvara det som gäller för AP-fonderna. AP-fonderna är statliga förvaltningsmyndigheter och det är därför obligatoriskt för dem att vara medlemmar i inte tillämpar de statliga kollektivavtalen är de emellertid inte involverade i verksamhet och har ingen utsedd företrädare i arbetsgivarorganisationens sektor- möten. Utredningen ser inget skäl att inom ramen för sitt uppdrag föreslå någon ändring av dessa förhållanden vad gäller den nya myn- digheten. Det bör i detta sammanhang framhållas att lagen om offentlig an- ställning är tillämplig på myndigheten eftersom myndigheten, lik- som AP-fonderna, är en statlig myndighet. Detsamma gäller andra delar av den statliga arbetsrätten, exempelvis anställningsförordningen (1994:373) och tjänstledighetsförordningen (1984:111).63 AP-fonderna är även medlemmar i arbetsgivar- organisation (BAO). Genom medlemskapet i BAO är AP-fonderna bundna av BAO:s kollektivavtal. Utredningen ser inget skäl att inom ramen för utredningens uppdrag föreslå någon ändring av dessa för- hållanden för den nya myndigheten. 1999/2000:46 s. 143 f. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.7Samverkan med andra myndigheter Enligt kommittédirektiven ska utredningen föreslå hur myndig- heten ska samarbeta med främst och Sjunde AP-fonden men även med andra myndigheter med koppling till myndigheten. I utredningens organisationsförslag blir dock inte sam- verkan aktuell mellan den nya myndigheten och Sjunde AP-fonden, eftersom den nya myndigheten bildas genom att Sjunde AP-fonden ges utökade uppgifter. Det finns därför inte behov av att göra någon särskild redovisning om den nya myndighetens samarbete med Sjunde AP-fonden. 13.7.1En skyldighet att samverka med ska införas Utredningens förslag: Den nya myndigheten och Pensionsmyn- digheten ska samverka i frågor som rör premiepensionssystemet. Skälen för utredningens förslag Av kommittédirektiven framgår att fortsatt ska vara försäkringsgivare för premiepensionen. Det innefattar bland annat att ansvara för att det upprättas ett premiepensionskonto för varje pensionssparare dit de årliga pensionsrättsinsättningarna förs. Vid uttag av pension minskar pensionsutbetalningarna behållningen på samma konto. ansvarar även för admini- stration av pensionsspararnas val av fonder och för daglig fondhandel i premiepensionssystemet. Enligt utredningens organisationsförslag kommer den nya myn- digheten och tillsammans att ansvara för för- valtningen av premiepensionssystemet, vilket kräver ett nära sam- arbete. Utredningen föreslår därför att myndigheternas samverkan ska regleras i lag. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Premiepensionens fondtorg och fondhandeln De fondavtal som ska ingås mellan den nya myndigheten och fond- förvaltarna kommer att innehålla villkor om att fondförvaltaren är skyldig att samarbeta med , se avsnitt 11.16.2. Det kommer att vara den nya myndigheten som inom ramen för sin löpande granskning primärt upptäcker eventuella överträdelser av villkoren i avtalet eller oegentligheter. Det är dock Pensions- myndigheten som kommer att verkställa köpstopp av fonder. Det behöver därför upprättas samarbetsformer mellan myndigheterna i denna del. När det gäller premiepensionssystemets fondhandel behöver det skapas rutiner för kunskapsöverföring mellan myndigheterna. Den nya myndigheten behöver exempelvis informeras om problem och andra incidenter rörande fonderna eller fondförvaltarna som upp- stått i den dagliga handeln hos . har påbörjat uppbyggnaden av förvalt- ningen av premiepensionens fondtorg genom att inrätta en särskild enhet, av fondtorget, på myndighetens fondtorgsavdelning för uppdraget. Av kommittédirektiven framgår att den nya myndigheten ska ansvara för det fortsatta uppdraget att förvalta fondtorget, inklusive att upphandla fonder. I praktiken inne- bär det att den nya myndigheten ska ansvara för den verksamhet som av fondtorget ansvarar för. Verk- samheten ska dock både utvecklas och utökas jämfört med nuläget. nuvarande arbete med förvaltning av fond- torget sker relativt separerat från myndighetens övriga verksamhet. Viss samverkan sker med övriga enheter på , men det är ingen rutinmässig samverkan som kräver att de olika verksamhetsdelarna behöver vara organiserade på samma fysiska plats eller ens i samma organisation. I övrigt har en- heten för förvaltning av fondtorget endast ett mindre behov av Pen- sionsmyndighetens it-system för vissa analysändamål, se mer nedan. När det gäller juridiskt stöd kan den befintliga juridiska kompetensen på Sjunde AP-fonden nyttjas som en del i uppbyggnaden av ökad förmåga att hantera de juridiska frågor som de nya uppgifterna kom- mer medföra. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Enligt kommittédirektiven och utredningens förslag är en central uppgift för den nya myndigheten att upphandla fonder till premie- pensionens fondtorg. En viktig uppgift för myndigheten blir därför att granska upphandlingsunderlagen samt att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalen. I detta arbete är det viktigt att den nya myndigheten samverkar med och får ta del av de erfarenheter och den kunskap som löpande får i fondhandeln och administrationen av spararnas premiepensionskonton. För att samverkan ska kunna ske effektivt i denna del är det viktigt att myndigheterna kan dela den information som behövs för att kunna utföra uppdraget. Se vidare avsnitt 13.7.2 nedan. Utredningens organisationsförslag innebär att Pensionsmyndig- heten fortsatt kommer att ansvara för all kontakt med pensionärer och pensionssparare om alla delar av pensionen utifrån sin roll som försäkringsgivare och beslutsmyndighet avseende premiepensionen samt givet myndighetens informationsuppdrag. När det gäller infor- mation om premiepensionssystemet behöver dock samverkan ske mellan och den nya myndigheten. Som beskrivs i avsnitt 13.5 föreslår utredningen att det bör vara den nya myndigheten som beslutar i innehålls- och policyfrågor kopp- lade till premiepensionssystemets valarkitektur samt som utvecklar och förnyar den vid behov. Den nya myndigheten ansvarar alltså för den närmare utformningen av valarkitekturen och utfärdar föreskrifter avseende denna. hanterar webbgränssnittet där valarkitekturen presenteras. Det behöver därför etableras samverkan mellan myndigheterna även för detta område. Det är centralt att valarkitekturen betraktas som dynamisk och kan förändras utifrån löpande erfarenheter av hur premiepensions- systemet fungerar, och också allt eftersom ny forskning presenteras, exempelvis inom beteendeekonomi. För att underlätta ett sådant utvecklingsarbete bör myndigheterna samverka när det gäller data och analyser om bland annat sparandebeteende och fondval. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Hanteringen av den traditionella försäkringen I avsnitt 13.5 redogörs för utredningens förslag om att kapitalför- valtningen i den traditionella försäkringen ska utföras av den nya myn- digheten på uppdrag av . ska dock fortsatt vara ansvarig för produkten. I praktiken är det fråga om aktuariell verksamhet och redovisning som även fortsättningsvis kommer bedrivas på . Det bör därför etableras samverkansformer mellan myndigheten och för den fortsatta hanteringen av den traditionella försäkringen. Begränsad samverkan avseende it-stöd nuvarande granskning av fondförvaltare och fonder hanteras inte med stöd av övriga it- system. Under inrättandefasen av utredningen kommer behoven av att föra över licensavtal till den nya myndigheten från Pensions- myndigheten att analyseras. Något bestående behov av samverkan avseende it-stöd bedömer utredningen dock inte finnas. 13.7.2Uppgiftsskyldighet mellan den nya myndigheten och Utredningens förslag: Den nya myndigheten och Pensions- myndigheten ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sina uppgifter i premiepensionssystemet. Skälen för utredningens förslag Eftersom enligt utredningens organisations- förslag även fortsättningsvis är den enda statliga kanalen för pen- sionsinformation kommer all kontakt med pensionsspararna och pensionärerna om premiepensionen att gå via etablerade kanaler. I denna kontakt får syn- punkter från pensionsspararna om fonderna på premiepensionens fondtorg. samlar in syn- punkterna via en särskild mall och skickar vidare informationen till En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Vissa synpunkter lämnas sedan vidare internt inom men även externt till bland annat och . Det är viktigt att den nya myndigheten löpande får samma tillgång till syn- punkter från pensionssparare, och annan relevant information som är kopplad till fonderna på fondtorget, för att kunna beakta denna i sitt arbete med granskning och förvaltning. Utredningen anser där- för att det behöver skapas en rutin för detta. En sådan rutin kräver möjligheter att utbyta information, även annars sekretessbelagd sådan, mellan myndigheterna. Därför bör det i lag införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten och ska lämna varandra de uppgifter som respek- tive myndighet behöver för sina uppgifter i premiepensionssystemet. Bestämmelserna ska vara sekretessbrytande. 13.7.3Bevaka statens rätt och föra talan om skadestånd Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska bevaka statens rätt och får föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndig- heten ingår. Om den nya myndigheten avser att föra talan mot en fond- förvaltare får uppdra åt den nya myndig- heten att föra talan om skadestånd till staten på grund av att fondandelar gått ned i värde. Skälen för utredningens förslag Utredningen föreslår att den nya myndigheten får i uppdrag att granska att fondförvaltare och fonder följer villkoren i de fondavtal som myndigheten ingår med fondförvaltarna (se avsnitt 11.17). I förlängningen kan detta medföra att myndigheten bedömer att en fondförvaltare agerat i strid med villkoren i fondavtalet och att myndigheten därför behöver vidta åtgärder. Detta kan inkludera olika typer av rättsliga åtgärder, inklusive att föra talan vid domstol. Det bör därför i lag införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska bevaka statens rätt i fråga om fondavtal som ingåtts mellan fondförvaltarna och svenska staten företrädd av myndig- En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Myndigheten bör vidare få föra statens talan i fråga om fond- avtalen, vilket inkluderar att företräda staten vid en eventuell tvist i domstol. En sådan tvist kan inkludera en talan om skadestånd mot fondförvaltaren. Statens rätt inkluderar samtliga de civilrättsliga för- pliktelser fondförvaltaren har mot staten som avtalspart i fondavtalen. Enligt socialförsäkringsbalken ska skadestånd som någon är skyldig att betala på grund av att fondandelar som för- värvat gått ned i värde betalas till Pensionsmyndigheten.64 Pensions- myndigheten har även rätt att föra en talan om sådant skadestånd. Det finns även regler om hur betalade skadestånd ska fördelas mellan pensionsspararna.65 Utredningen förslår ingen ändring av denna ordning. Såväl den nya myndigheten som får således med utredningens förslag rätt att föra talan mot en fondförvaltare. Partsförhållandet i juridisk mening är dock detsamma, eftersom både den nya myndigheten och är del av samma juridiska person, det vill säga svenska staten. Det kan tänkas att det i fall där den nya myndigheten avser att föra talan mot en fondförvaltare som misskött sitt uppdrag även finns grund för att hävda att samma fondförvaltare är skadeståndsskyldig på grund av att fondandelarna gått ner i värde. Om dessa krav skulle drivas i två olika processer finns risk för att onödiga kostnader upp- står och att statens, och i förlängningen pensionsspararnas, intressen inte tas till vara på bästa sätt. Därför bör i sådana fall ha möjlighet att låta den nya myndigheten även föra talan om skadestånd. Utredningen föreslår därför en bestämmelse som anger detta. 13.7.4Samverkan med övriga myndigheter Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska samverka med och i konsumentskydds- frågor. Samverkan ska ske med för att mot- verka viss organiserad brottslighet. Vid samverkan ska myndigheterna lämna varandra de uppgifter som behövs. 6464 kap. 32 §. 6564 kap. 36 § socialförsäkringsbalken. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Skälen för utredningens förslag –samverkan om konsumentskydd , och samverkar i syfte att stärka pensionssparares och pensio- närers ställning som konsumenter på finansmarknaden, bland annat i premiepensionssystemet. har denna samverkan bland annat rört synpunkter från pensionssparare om olika fonders marknadsföring på premiepensionens fondtorg. Även om dessa aktivi- teter bedöms minska genom införandet av det upphandlade fondtorget bör samverkan mellan tillsynsmyndigheterna och Pensionsmyndig- heten fortsätta för att skydda konsumenterna även i det reformerade premiepensionssystemet. Den nya myndigheten behöver därför in- volveras i detta arbete. Det bör därför i lag införas bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska samverka med Finansinspektio- nen och i konsumentskyddsfrågor och att myn- digheterna vid sådan samverkan ska lämna varandra de uppgifter som behövs. Motsvarande samverkansskyldighet bör införas i Finans- inspektionens och instruktioner. Det bör även in- föras bestämmelser som anger att myndigheterna ska lämna varandra de uppgifter som behövs. Bestämmelserna ska vara sekretessbrytande. Utredningen lämnar i kapitel 15 förslag till bestämmelser om sekre- tess för sådan information. – samverkan om fondförvaltare och fonder Den nya myndigheten ska även samverka med i frågor som rör dels fondförvaltare som deltar i en upphandling eller som myndigheten har ingått fondavtal med, dels fonder som erbjuds av en fondförvaltare i en upphandling eller som omfattas av ett fond- avtal, se avsnitt 10.4.4. – samverkan mot viss organiserad brottslighet Myndigheternas samverkan för att motverka organiserad brottslig- het regleras i lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Vilka myndigheter som omfattas En myndighet för premiepensionens fondförvaltning av lagens uppgiftsskyldighet regleras i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslig- het.66 Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska ingå bland de uppräknade myndigheterna i nämnd förordning och därmed omfat- tas av uppgiftsskyldigheten. har tidigare tillsammans med Finansinspek- tionen och gett in en framställan till Social- departementet om att och bör omfattas av uppgiftsskyldigheten.67 Skälet till detta var att en så- dan uppgiftsskyldighet skulle kunna underlätta för myndigheterna att förebygga och förhindra misstänkt brottslighet knuten till aktörer på premiepensionens fondtorg. Kammarkollegiet avslutar den operativa förvaltningen av den traditionella försäkringen Utredningen föreslår att kapitalförvaltningen i den traditionella för- säkringen ska utföras av den nya myndigheten. sköter Kammarkollegiet den operativa förvaltningen av delar av den traditionella försäkringen utifrån riktlinjer från Pensions- myndigheten. De tillgångar som förvaltas i den traditionella försäk- ringen består av en ränteportfölj som matchar de garanterade åta- gandena i försäkringen och en tillväxtportfölj med aktieindexfonder. Med utredningens organisationsförslag kommer både förvaltningen av ränte- och aktieportföljerna att överföras till den nya myndigheten. Kammarkollegiets kapitalförvaltning inom premiepensionssystemet kommer därmed att upphöra. Enligt utredningens förslag är det alltså fortfarande Pensionsmyn- digheten som är försäkringsgivare för den traditionella försäkringen. Den löpande kapitalförvaltningen sköts dock av en annan myndighet enligt utredningens förslag jämfört med . Därmed behövs inte heller någon särskild samverkansbestämmelse i förhållande till Kammarkollegiet. 67Finansinspektionen, , , Framställan om ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, 2016, S2017/02247/SF. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Kommittédirektiven anger att utredningen ska föreslå hur finan- sieringen av myndigheten bör utformas. Som en förutsättning anges att förvaltningen av premiepensionens fondtorg ska finansieras via avgifter från fondförvaltarna och att fondtorget ska bära sina egna kostnader. 13.8.1Finansiering via flera finansieringskällor Utredningens bedömning: Finansieringen av myndighetens olika uppgifter bör ske från flera finansieringskällor. Skälen för utredningens bedömning Av kommittédirektiven framgår hur finansiering ska ske för förvalt- ningen av premiepensionens fondtorg. Utredningen föreslår dock fler uppgifter för myndigheten än förvaltning av fondtorget. För övriga uppgifter anser utredningen att det inte är motiverat att finan- sieringen sker via avgifter från fondförvaltarna. Dessa uppgifter bör enligt utredningen i stället finansieras på annat sätt. Att en myndighet har flera finansieringskällor är inte optimalt, varken redovisnings- eller styrningsmässigt, men inte heller ovanligt. Det finns ett flertal myndigheter vars verksamhet finan- sieras genom flera finansieringskällor. Länsstyrelserna finansieras exempelvis till drygt hälften av förvaltningsanslag medan resten av verksamheten finansieras via inomstatliga bidrag och avgifter. Pen- sionsmyndigheten har tre olika finansieringskällor: ett för- valtningsanslag samt uttag av avgifter ur inkomstpensionssystemet respektive premiepensionssystemet. Vidare är lösningar med anslag för löpande verksamhet och avgiftsfinansiering för granskning och kontroll relativt vanliga.68 68Exempelvis , och . En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.8.2Fondförvaltarna ska finansiera hanteringen av fonder på fondtorget Utredningens förslag: Uppgiften att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive upphandling av fonder, ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Avgifter ska tas ut enligt följande. Myndigheten ska ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in anbudsansökningar respektive anbud i en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg för att täcka myndighetens kost- nader för att granska och pröva anbudsansökningarna respektive anbuden. Avgiften ska betalas när anbudsansökan respektive anbudet ges in. Om inte detta sker ska fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom . Följs inte föreläggandet ska anbuds- ansökan respektive anbudet avvisas. Fondförvaltaren ska upplysas om detta i föreläggandet. Myndigheten får, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller en del av avgiften. Myndigheten ska även ta ut årliga avgifter från de fondförval- tare som ingått fondavtal för att täcka myndighetens kostnader för verksamheten avseende premiepensionens fondtorg, och upphand- lingen av fonder, till den del dessa kostnader inte täcks av avgifter enligt ovan. Myndigheten bestämmer när de årliga avgifterna ska tas ut. Avgiftsnivåerna ska bestämmas av myndigheten utifrån prin- cipen om full kostnadstäckning. Avgifterna ska disponeras av myndigheten. Skälen för utredningens förslag Förvaltningen av fondtorget ska finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna Kommittédirektiven anger att förvaltningen av premiepensionens fondtorg ska finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna. Ut- redningen instämmer i att det är rimligt att myndighetens kostnader för denna uppgift finansieras på detta sätt. Granskningen av upp- handlingsunderlag och av att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalen är en grundläggande förutsättning för ett En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Att sådan granskning görs är också en av de viktigaste åtgärderna för att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget uppfyller kraven på lämplighet, kontrollerbarhet, kost- nadseffektivitet, hållbarhet och hög kvalitet. Den befintliga förvaltningen av fondtorget utförs av . Verksamheten finansieras genom avgifter från fondförvaltarna.