sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — I 17 § första stycket brottsdatalagen sägs att personuppgifter inte får behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behand- lingen. I 17 § andra stycket anges att bestämmelsen i första stycket inte hindrar att en behörig myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet. 8.4.5Återlämnande enligt lagen om överlämnande av handlingar för förvaring Enligt lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring får regeringen besluta att allmänna handlingar som kommit in till eller upprättats hos en statlig myndighet under vissa förhållan- den får överlämnas till ett svenskt enskilt organ och förvaras där utan att handlingarna upphör att vara allmänna. Syftet är som nämnts ovan att den insyn som finns i en myndighets verksamhet inte ska omöjlig- göras eller försvåras när verksamheten i fortsättningen bedrivs i andra former. Regeringens beslut har skett i förordningsform genom för- ordningen (2015:605) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. De överlämnade allmänna handlingarna ska emellertid enligt 7 § samma lag återlämnas om organet inte längre har behov av hand- lingarna för att bedriva sin verksamhet. Av lagen framgår att hand- lingarna ska återlämnas till den statliga arkivmyndigheten, dvs. Riks- arkivet, om inte arkivmyndigheten beslutar att handlingarna ska återlämnas till den myndighet handlingarna härrör från. 8.4.6Överlämnande av allmänna handlingar från ändrades relationen mellan staten och . I samband med att kyrkan skildes från staten ändrades kyr- kans organisatoriska status och myndighetskaraktären upphörde. När en myndighet upphör ska, som nämnts ovan, myndighetens arkiv överlämnas till en arkivmyndighet. Det ansågs emellertid inte praktiskt genomförbart att vare sig leverera eller för att ta emot myndighetsarkiven inom en så som återstod innan förändringen skulle vara genomförd. De kyrkliga arkiven var omfattande, antalet aktuella myndigheter var stort och det material som fanns hos dessa myndigheter var ofta omfångsrikt. Därtill kom att kyrkan kunde behöva i vart fall delar av arkivhandlingarna i sin verksamhet även efter relationsändringen. Det framfördes också syn- punkter på att de kyrkliga organens tillgång till handlingarna var, och är, en viktig förutsättning för den fortsatta kyrkliga verksamheten. Det ansågs att allmänna handlingar som huvudregel fortsättningsvis borde förvaras hos motsvarande församling, kyrkliga samfällighet eller stift efter relationsändringen. Bestämmelserna om allmänna handlingar hos i bl.a. tryckfrihetsförordningen ändrades därför. Dåvarande 2 kap. 17 § tryckfrihetsförordningen31 kompletterades med bestämmelser om att det får föreskrivas i lag, att regeringen får besluta att allmänna handlingar får överlämnas till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, utan att hand- lingarna därigenom upphör att vara allmänna. Bestämmelsen gäller emellertid endast handlingar som har kommit in till eller upprättats hos myndigheter som har upphört och som har haft uppgifter som hänför sig till verksam- het, eller hos beslutande församlingar. Konstruk- tionen var således i princip densamma som då gällde, och fortfarande gäller, för överlämnande av allmänna handlingar till enskilda organ. Genom bestämmelserna i lagen (1999:288) om överlämnande av all- männa handlingar till eller någon av dess organisa- toriska delar för förvaring, m.m. gavs så liknande möjlighet att över- lämna allmänna handlingar till som till enskilda organ. Regeringen får i enlighet med 3 § lagen om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. föreskriva om förvaring. Bestämmelsen på- minner om den som finns i 3 § lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Genom förordningen (1999:976) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring har regeringen med- delat sådana föreskrifter. I lagen om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. finns ock- så bestämmelser om överlämnande av vissa arkiv till arkivmyndighet. I 2 § första stycket sägs att allmänna handlingar som senast den 31Sedan den 1 januari 2019 betecknas paragrafen 2 kap. 22 §, se SFS 2018:1801. har kommit in till eller upprättats hos beslutande församlingar ska över- lämnas till en statlig arkivmyndighet. Med beslutande församlingar inom avsågs kyrkomötet och de kyrkokommunala beslutande församlingarna på lokal och regional nivå. Skälet till att denna bestämmelse tillkom var att de beslutande församlingarna inte omfattades av arkivmyndighetens tillsyn före den s.k. relations- ändringen. fanns det således ingen motsvarighet till 11 § arkiv- lagen om överlämnande av arkiv. I förarbetena angavs att utgångs- punkten dock måste vara att handlingar som en gång har varit allmänna inte får förlora denna status och att den möjlighet till insyn som tidigare hade funnits skulle upprätthållas. I 2 § andra stycket sägs att det i arkivlagen (1990:782) finns bestäm- melser om överlämnande i vissa fall av kyrkokommunala myndig- heters arkiv till arkivmyndighet. Med kyrkokommunala myndigheter avsågs tidigare exempelvis kyrkorådet, pastors-ämbetena och stifts- styrelserna. Bestämmelsen i 2 § andra stycket är något svår- förståelig men hänger samman med att de kyrkokommunala myndig- heterna omfattades av arkivlagens särskilda bestämmelser om statliga myndigheter. Avsikten med bestämmelsen är att exempelvis 11 § arkivlagen ska tillämpas på dessa arkiv. Sammantaget ska således allmänna handlingar från de tidigare be- slutande församlingarna och kyrkokommunala myndigheterna levereras till den statliga arkivmyndigheten. 8.4.7Andra bestämmelser om mottagande har genom förordningen (2009:1593) med instruktion för också fått möjlighet att ta emot arkivhandlingar från andra organ utöver de som anges i arkivlagen – i vissa fall förenade med villkor. Enligt 6 § första stycket instruktionen får ta emot arkivhandlingar från och dess verk, och från kommunala myndigheter. Mottagandet av sådana handlingar är inte förenade med några krav på handlingarnas betydelse. har emellertid inga verk längre utan myndigheter. Redan här kan alltså noteras att ordet bör bytas ut. Av 13 § arkivlagen framgår att den statliga arkivmyndigheten, dvs. , får ta emot arkivmaterial också från enskilda. Orden överta och ta emot är synonyma men ordvalet tyder på att arkiv- överföringen i detta fall sker helt på arkivbildarens initiativ. Möjlig- heten att ta emot arkivalier är emellertid villkorad. Av 6 § andra stycket förordningen med instruktion för framgår att de mottagna arkivhandlingarna ska vara av särskild betydelse för forsk- ning och kulturarv. Slutligen får enligt 6 § tredje stycket instruktionen ta emot kartor och tryck av betydelse för forskning inom försvars- området. Här är således mottagandet åter förenat med ett villkor att handlingarna ska vara av särskild betydelse. 8.4.8Sammanfattning av gällande rätt avseende överlämnande Som framgått ovan är bestämmelserna om överlämnande många och av skiftande karaktär. Oavsett om de är tvingande eller dispositiva är det den statliga arkivmyndigheten – – som avgör på vilka villkor arkivbeståndet ska överlämnas, dvs. när och på vilket sätt. Antalet myndigheter och den stora mängd material som finns gör det naturligtvis svårt att överblicka och planera för överlämnande. 8.5Finansieringen av överlämnanden till tar ut två slags avgifter för överlämnanden. Den ena av- giften, mottagningsavgiften, ska täcka engångskostnader i samband med överlämnandet av arkivet. Det handlar om kostnader för t.ex. kontroll och registrering. I de fall arkivet innehåller analoga ljud- och videoupptagningar ska engångskostnaderna även täcka kost- naden för att digitalisera upptagningarna. Den andra avgiften, be- varandeavgiften, ska täcka årliga kostnader för vård, förvaring och tillhandahållande av arkiven. Enligt beräk- nas kostnaden för tillhandahållandet utifrån en bedömd användnings- frekvens och styckkostnad per framtagning, besvarande av för- frågan och den sekretessprövning som krävs. De grundläggande reglerna för myndigheternas möjligheter att ta ut avgifter finns i avgiftsförordningen (1992:191). En myndighet får en- ligt 3 § avgiftsförordningen ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Grundprincipen enligt avgiftsförord- ningen är att full kostnadstäckning ska gälla som målsättning för den del av verksamheten där avgift tas ut. Avsteg från denna princip får dock göras i vissa fall. Av 5 § andra stycket framgår att avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnads- täckning), om inte regeringen föreskrivit något annat. Enligt 5 § tredje stycket får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna, om inte regeringen föreskriver annat. Enligt allmänna råd till 5 § andra stycket ska myndigheterna för att uppnå full kostnadstäckning beräkna av- giftsnivån så att intäkterna på ett eller täcker samtliga kostnaderna som förknippas med den avgiftsbelagda verksamheten. Vidare anges att myndigheterna får för vissa typer av varor och tjänster som myndigheterna får avgiftsbelägga enligt 4 § avgiftsförordningen, själva bestämma om avgifterna ska sättas så att hela eller bara en del av självkostnaden täcks. Myndigheterna är också skyldiga att rappor- tera in sin avgiftsbelagda verksamhet till . Avgiftsintäkter från andra statliga myndigheter ska särredovisas. När det gäller avgifter som motsvarar full kostnadstäckning ska myndig- heterna redovisa samtliga kostnader för den verksamheten.32 Regeringen har genom förordningen (2009:1593) med instruk- tion för reglerat i vilken utsträckning kan ta ut avgifter. Enligt 33 § förordningen med instruktion för får man ta ut mottagningsavgifter och bevarandeavgifter inom ramen för full kostnadstäckning. Det innebär att avgifterna får understiga, men inte överstiga de aktuella kostnaderna. Om arkiven vid över- lämnandet inte uppfyller kraven i föreskrifter ska man med stöd av 32 § instruktionen även ta ut en tilläggsavgift för bl.a. ordnings- och förteckningsarbeten eller vårdinsatser. Tilläggsavgifterna ska emellertid motsvara full kostnadstäckning. Såväl de statliga myndigheterna som och Kammarkollegiet ifrågasätter den nuvarande finansieringsmodellen. Synpunkterna handlar i första hand om vilken instans som ska stå för de långsiktiga kostnaderna för de arkiv som överlämnas till . Myndig- heterna har även framfört synpunkter på avgiftslista. Den uppfattas som krånglig och avgifterna för höga. Synpunkter på finansieringen vid överenskommelse Vid utredningens möte med statliga myndigheter framkom att myn- digheterna anser att löpande verksamhet inte bör finan- sieras med avgifterna från myndigheterna. De myndigheter som när- varade på mötet menade också att avgifterna är för höga, man ansåg att det är dyrt att överlämna arkiv till . Modellen ansågs också ”orättvis” då myndigheterna faktureras för ett arkiv- bestånd som myndigheten inte längre ansvarar för.33 Enligt behövs det en enklare och mer effektiv finan- sieringsform som gör det möjligt att täcka faktiska kost- nader för mottagande och bevarande av de överlämnade arkiven. Med den nuvarande modellen försvåras beräkningen av bevarandeavgiften av att den omfattar såväl faktiska kostnader som uppskattade kostnader för att tillhandahålla arkiven. Vidare bedömer att systemet med att ta ut en årlig ersättning av den överlämnande myndigheten kommer att bli alltmer komplicerat ju går efter det att handlingarna har överlämnats.34 och informationsförvaltning menar att myndigheterna löpande borde budgetera för de egna bevarande- kostnaderna och att det borde införas ett ”arkivindex” som räknar upp arkivmyndigheters anslag eftersom arkivmaterialet kommer att fortsätta att växa över tid.35 33Anteckningar från mötet med statliga myndigheter . Överlämnande av allmänna handlingar till . Förslag och synpunkter till Arkivutred- ningen, . Synpunkter på finansieringen när en myndighet avvecklas När tar över arkivet från en myndighet som har avvecklats finns det ingen kvarvarande verksamhet som kan betala bevarande- kostnaderna hos . multiplicerar då de årliga bevarandekostnaderna med 20, dvs. ett uppskattat värde som avser år. Den modellen har ifrågasatts. Enligt Kammarkollegiet är det viktigt att myndigheterna har bered- skap för att en slutleverans tar tid och kostar pengar. Kammarkollegiet ser ett problem i att gör en bedömning av materialets karaktär och förväntad användning och med det som grund fakturerar ett engångsbelopp. Problemen ligger i att antagandena avser , och därmed har hög osäkerhet, som antagandena får stora ekonomiska konsekvenser för den överlämnande myndigheten, då beloppet sällan kan rymmas i en vanlig driftsbudget. Regeringen ställer särskilda medel till myndighetens disposition för att kunna betala . får därmed förväntad verk- samhet finansierad med engångsvisa inbetalningar. Kammarkollegiet menar även att den mall som använ- der för att beräkna leveranskostnader är svår att överblicka: det är svårt att avgöra vad som är engångskostnader och vad som blir den slutgiltiga kostnaden som faktureras vid avveckling.36 Föreningen arkiv och informationsförvaltning har i ett underlag till utredningen gett uttryck för en liknande ståndpunkt. Föreningen lyfter fram de statliga bolagen och menar att det inte är rimligt att de ska betala för sina föregångares arkiv hos Riksarkivet.37 8.5.3Tidigare bestämmelser om finansiering I betänkandet Öppenhet och minne – Arkivens roll i samhället38 be- skrevs att det hade uppkommit ett växande gap mellan kraven på arkiv- myndigheternas förmåga att hantera och förvara det stadigt växande inflödet av arkiv och resurserna för att klara denna uppgift. Myndigheternas ansvar och därmed deras intresse för arkivtillväxt- frågorna hade inte fått den betoning som ansågs nödvändig. För den arkivbildande myndigheten var tillväxtproblemen av övergående natur 36Underlag från Kammarkollegiet . 37Föreningen arkiv och informationsförvaltning. Förslag och synpunkter till , . 38SOU 1988:11, s. 155 f. och när de egna arkivlokalerna var fulla eller när arkiven hade uppnått leveransgränsåldern kunde de levereras till arkivmyndigheten. De långsiktiga kostnaderna för myndighetens arkivbildning hade därmed automatiskt överförts till arkivmyndigheten. Arkivmyndigheterna betraktades således som en kostnadsfri resurs och avlastning för de statliga myndigheterna. Själva överföringen av arkiv till arkivmyndig- het ansågs innebära en resursmässig lättnad för de arkivbildande myndigheterna. I betänkandet föreslogs därför att nya regler för leveranser av arkivbestånd till arkivmyndigheterna skulle införas och att den tidi- gare fasta leveransgränsen för regionala och lokala myndig- heter skulle slopas. Leveranserna skulle i stället ske fortlöpande och skulle i sin anslagsframställan ange vilka leveranser som riksarkiv och landsarkiv planerade att ta emot under det kommande budgetåret och behovet av leveranser . Perspektivet skulle ligga för att möjliggöra en planerad utbyggnad av depå- lokaler. Tanken var att arkivmyndigheterna skulle få ett resurstillskott när de tog emot leveranser. Resurstillskotten till arkivmyndigheterna för de långsiktiga kostnadsåtagandena skulle beaktas i budgetbehand- lingen. beslutade regeringen att tillkalla en organisations- kommitté för statliga arkivdepåer, dir. 1989:46. Kommittén lämnade sitt betänkande i april 1991.39 I betänkandet redovisas beräkningar för och förslag på utbyggnad av depåer. Vidare lämnas förslag till resursöverföringar i samband med leveranser av arkiv till arkivmyndigheterna, baserade på sär - skilda nyckeltal. Nyckeltalen avser exempelvis lokaler, personal och flyttkostnader.40 Förslagen i betänkandet behandlades i budgetpropositionen för . Där angavs att det var rimligt att, som arkivutred- ning föreslagit, arkivmyndigheterna gavs en ekonomisk kompensa- tion direkt kopplad till de leveranser som skedde.41 Avsikten var alltså att medel skulle föras över från den arkivbildande myndigheten till inom ramen för den årliga budgetprocessen. Nivån på resursöverföringen borde dock bli föremål för en överenskom- melse mellan och den levererande myndigheten. En utvecklingsplan (SOU 1991:31). 40SOU 1991:31, bil. 1992/93:100, bil. 12, s. 105–117. I de kommande budgetpropositionerna gjordes beräkningar av kostnaderna för överlämnande av särskilda myndigheters arkiv. Riks- arkivet tillfördes detta belopp medan de angivna myndigheternas re- spektive anslag minskades med motsvarande belopp. Ett liknande förfarande, men något annorlunda uttryckt, har skett i statsbudgeten i stort sett . Då synes anslagsöverföringen upp- höra och det finns ingen redogörelse för kostnader i samband med eventuella arkivleveranser. Sedan arkivmyndigheterna påpekat att det fanns problem med ersättningsmodellen, fick 1999 regeringens uppdrag att utreda förutsättningarna för att träffa fleråriga överenskommelser, alternativt avtal med centrala sektorsmyndigheter.42 I uppdraget in- gick däremot inte att pröva avgiftssystemet som sådant. förslag innebar att överenskommelser borde träffas antingen med sektorsmyndigheter eller med större grupper av myndigheter. Överenskommelserna före- slogs kunna löpa över och skulle därigenom innebära bättre framförhållning för samtliga parter. Vidare föreslog en viss förenkling av anslagsöverföringen. Förslagen skulle kräva en ändring i arkivförordningen så att en leveransöverenskommelse kunde gälla flera myndigheter. Dessutom skulle förhandlingsparterna utses av regeringen, eventuellt genom bemyndigande till att utse dem. förslag synes inte ha fått något gehör. I betänkandet Arkiv för alla – nu och konstaterades att finansieringen inte var tillräcklig. Avsikten med modellen när den infördes var att ersättningen skulle hanteras i två steg: engångskost- naderna avsågs bli reglerade direkt mellan parterna, medan årskostna- derna skulle täckas genom en nivåsänkning av den levererande myndig- hetens anslag och motsvarande höjning hos arkivmyndigheterna (”anslagsöverföring”).43 Ersättningens storlek skulle alltså regleras i en överenskommelse mellan arkivmyndigheten och den levererade myndigheten. Det första steget, engångskostnaderna, skulle därefter faktureras. Denna inledande årliga fakturering var avsedd att möjligt ersättas med anslagsöverföring. I de fall det inte skedde någon överföring av anslag skulle en fortsatt årlig fakturering göras. Ersätt- ningsbeloppet skulle då räknas upp . 42SOU 2002:78, s. 106. 102–103. Denna modell med avtal och fakturering hade enligt utredningen emellertid visat sig vara mycket arbetskrävande. Systemet med en in- direkt anslagsfinansiering i form av överenskommelser efter för - handling med fackmyndigheterna, följt av fakturering och därefter en ånyo framförhandlad anslagsöverföring hade uppenbarligen flera brister. Förhandlingarna och den följande administrationen tog orimligt stora resurser i anspråk hos såväl arkivmyndigheter som levererande myndigheter. Därtill menade man att det var tveksamt om systemet med framförhandlade överenskommelser ger en stabil grundfinansier- ing av arkivmyndigheternas slutförvaring. Vidare hade ersättnings- systemet kommit att tas till intäkt för tidiga arkivleveranser i en utsträckning som statsmakterna inte vare sig förutsett eller rekom- menderat.44 I betänkandet föreslogs därför en nyordning beträffande Riks- arkivets metod att ta ut avgifter. Arkivverket45 skulle bemyndigas att bestämma avgifter för leveranser av arkivmaterial från myndigheter. Det ekonomiska målet när avgifterna bestämdes skulle vara att arkiv- myndigheten fick ersättning för alla de kostnader som uppstår när de övertar arkivmaterial, dvs. Regeringen gjorde i propositionen 2004/05:124 bedömningen att borde få ett sådant bemyndigande. Bemyndigandet gavs i regleringsbrevet för avseende och landsarkiven: villkoren för avgiftsbelagd verksamhet utformades på ett nytt sätt. Där sägs att och landsarkiven får ta ut avgifter för sin verksamhet och att avgifternas storlek bestäms av , som också får disponera inkomsterna. Formuleringen finns även i regleringsbrevet men för och fortsättningsvis är denna for- mulering borttagen. bemyndigande att ta ut avgifter för- des dock in i den nya instruktionen 2009. Enligt 33 § förordningen (2009:1593) med instruktion för får man inom ramen för full kostnadstäckning ta ut avgifter av vissa myndigheter eller organ för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnas. Det är alltså detta system som gäller . 44SOU 2002:78, s. 97–99. 45Utredningen förslog att en ny arkivmyndighet skulle bildas genom att och lands- arkiven slogs samman till en myndighet, . skulle ledas av en chef, riks- arkivarien. Det blev en myndighet men den fick inte det namnet. Se SOU 2002:78, s. 13. I betänkandet Arkiv för alla – nu och fördes också ett resonemang om att en modell skulle kunna vara att alla leveranser av arkivmaterial över en viss ålder skulle täckas av arkivmyndigheternas anslagsfinansiering: överföringar skulle i sådant fall uteslutande motiveras med forskningsintresset eller speciella vårdbehov och fordra särskilt beslut i varje enskilt fall. För det arkivmaterial som följer denna huvudprincip kan tämligen enkla volymbaserade schabloner användas för att redovisa anslagsbehoven. Jämfört med dagens förhandlingar innebär detta en avse- värd förenkling. Vår slutsats är att modellen som sådan kan vara önskvärd men att den ändå får anses omöjlig att genomföra, inte minst med hänsyn till frågan om finansieringen av ett sådant system. Den skulle strida mot ut- gångspunkten i arkivlagstiftningen, nämligen att arkivbildande myndig- het skall svara för samtliga kostnader som hänför sig till arkivmaterialet, dvs. även kostnader för framtida förvaring. Vidare skulle behöva tillföras anslagsmedel för detta ändamål. Därtill kommer de svårigheter som är förknippade med att fastställa en leveransgräns (se nedan).46 Utredningen drog således slutsatsen att detta inte var en framkomlig väg. 8.5.5Gällande rätt avseende avgifter vid leveranser av arkivmaterial Av 17 § andra stycket arkivförordningen (1991:446) framgår att Riks- arkivet ska träffa en överenskommelse med den avlämnande myndig- heten om ersättning för kostnader hos arkivmyndigheten för att be- vara, vårda och tillhandahålla handlingarna samt för engångskostnader i samband med övertagandet. Av 33 § förordningen (2009:1593) med instruktion för framgår vidare att får ta ut avgifter för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhand- lingar av 46SOU 2002:78, s. 100. –statliga myndigheter, –vissa organ som förvarar allmänna handlingar, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), –och dess verk, och från kommunala myndigheter. Avgifterna får tas ut inom ramen för full kostnadstäckning och Riks- arkivet har för denna uppgift beslutat en särskild tariff som ska tilläm- pas. Tariffen innehåller ett antal parametrar som ska anges före över- lämnandet. 8.5.6Sammanfattning avseende nuvarande finansieringsmodell En del av kostnaderna för överlämnande och bevarande av myndig- heternas arkiv täcks i praktiken av ramanslag. har också intäkter från avgifter som debiteras de överlämnande myn- digheterna. Avgifterna utgörs dels av en engångsavgift, dels av en årlig kostnad som debiterar den avlämnande myndigheten. Eftersom det inte finns något krav på full kostnadstäckning redovisas inte kostnaderna för förhandlingar och avtalsslutande i budgetunderlag. Kostnaderna framgår inte heller av re- gleringsbrevet. Det är således svårt att beräkna hur mycket den delen av verksamheten egentligen kostar.