sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Som beskrevs tidigare i kapitlet fanns tankar hos och att ingå ett avtal om att Riksgäldskon- toret åtar sig att låna upp valuta åt så att valutareserven skulle kunna återställas om den hade tagits i anspråk. Avtalet ingicks dock inte. I framfördes ett förslag på ordning för återställande av valutareserven som motsvarar tankegångarna bakom det föreslagna avtalet. Regeringens utkast till lagrådsremiss innehåller ett liknande förslag om återställning av valutareserven som (se avsnitt 30.2.6). Avgörande för vilken roll ett förfarande med påfyllning av valuta- reserven kan fylla är hur snabbt påfyllningen kan ske och om det finns skäl att tro att sådan påfyllning i vissa situationer kan bli svår. Om förmåga till snabb valutaupplåning är god, även om det råder oro på de finansiella marknaderna, behöver Riks- bankens valutareserv endast täcka det omedelbara behovet av likvidi- tetsstöd som uppstår innan valutareserven kan återställas. Om Riks- gäldskontorets förmåga att ta upp valutalån däremot kan antas vara kraftigt begränsad i situationer av oro på de finansiella marknaderna, behöver ha en valutareserv som i någon utsträckning tar höjd för denna nedsatta förmåga. måste beaktas vilka övriga omständigheter som råder i svensk ekonomi om inte har möjlighet att låna i utländsk valuta. främsta motivering till behovet av förtida upplåning till valutareserven är att upplåning i tider av kris riskerar att bli både svår och dyr (se citat i avsnitt 30.2.7). resonemang i detta avseende, som citeras i avsnitt 30.2.7 och ger en annan orosbild än , har budskapet att upplåningsmöjligheterna i tidigare kriser har varit påtagligt begränsade och att det finns en osäker- het om vad som är möjligt i en framtida krissituation. menar att det under 1990-talskrisen tog ”över att låna upp ytterligare ” och att det under den senaste finanskrisen skulle ta för att låna upp , utöver det lån på som då togs. I sin promemoria uttryckte emeller- tid ingen oro för att möjligheterna att fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen ens i ett mycket stressat internationellt läge skulle för- sämras på ett sådant sätt att man inte har förmåga att vid behov för- stärka valutareserven.60 resonerade därutöver kring tidigare erfarenheter av upplåning i tider av finansiell oro i sitt remissvar på : [Flam-]Utredningen noterar att under 1990-talskrisen ökade statsskulden i utländsk valuta från motsvarande till . Kronfallet påverkar siffrorna, men i botten ligger en massiv upplåningsökning. såg staten till att upprätthålla förtroendet för banksystemet genom en gene- rell garanti. Trots det allvarliga ekonomiska och statsfinansiella läget som då rådde var således de internationella lånemarknaderna tillgängliga för den svenska staten och statliga garantier var fullt trovärdiga. Finanskrisen inleddes för svensk del av en flykt till svenska statspapper, vilket fick att göra extra emissioner av statsskuldväxlar. Under en i övrigt orolig period 2009 lånade Riksgälds- kontoret också snabbt upp extra i utländsk valuta för räkning. Attraktionskraften hos svenska statspapper – i både kronor och utländsk valuta – har bara förstärkts. Att låna ytterligare var därmed problemfritt.61 begärde även in information från Riksgäldskon- toret om dess förmåga att låna upp valuta . Utredningen konstaterade att ” Den information som har läm- nat till utredningen ger vid handen att mycket stora belopp kan upp- lånas inom en relativt kort tidsrymd, 1 .”62 Kommittén har begärt in en uppdaterad bedömning för att ta ställning till om det finns anledning att ompröva den slutsats som landade i beträffande förmåga till upplåning . har i ett underlag till utredningen redogjort hur myndigheten kan låna upp omkring 90 mil- jarder kronor på en femdagarsperiod, och på (se Figur 30.3).63 Under finanskrisen –uppgick stöd i ut- ländsk valuta till som mest . Kommittén har inte funnit någon anledning att ifrågasätta bedömning av sin förmåga till snabb valutaupplåning. 60Riksgäldskontoret (2013a). 61Riksgäldskontoret (2013b), s. 8 och 9. 62SOU 2013:9, s. 125. 63Riksgäldskontoret (2019). bedömer därför att en princip för påfyllnad av valutareserven, då den har tagits i anspråk för likviditetsstöd, bidrar till att minska Riks- bankens behov av förtida valutaupplåning. Källa: (2019). 30.6.2Andra möjligheter till finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta Förutom att ta valutareserven i anspråk har vissa andra möjligheter att finansiera likviditetsstöd i utländsk valuta. Som har beskrivits i kapitlet finansierades den största delen av det lik- viditetsstöd som gavs under finanskrisen –2009 med hjälp av ett valutaåterköpsavtal med amerikanska . Denna och andra finansieringsmöjligheter diskuteras nedan. Valutaåterköpsavtal (swapavtal) Under finanskrisen ingick ett valutaåterköpsavtal med Federal Reserve för att få tillgång till amerikanska dollar som kunde användas för likviditetsstöd till svenska banker (se avsnitt 30.2.3). har ingått, valutaåterköpsavtal även med andra central- banker. Möjligheten för att ingå valutaåterköpsavtal regleras indirekt i 7 kap. 4 § första stycket av nuvarande riksbankslag. Kommittén bedömer i kapitel 31 att enligt den nya riks- bankslagen bör ha befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal men be- dömer också att det finns ett behov att förtydliga i vilka situationer och under vilka förutsättningar ska få ingå sådana avtal. Inom ett valutaåterköpsavtal kan byta kronor mot utländsk valuta och enligt vissa villkor. Valutaåterköpsavtal med andra centralbanker kan dock inte i förväg säkerställa att behov av utländsk valuta tillgodoses. Dels kan inte ensidigt besluta om att avtalen ska förnyas eller utökas, dels är varje enskild dragning inom avtalet förbehållet mot- partens godkännande. Avtalet med Federal Reserve under finanskrisen omfattade 30 mil- jarder amerikanska dollar. hade även ett befintligt avtal med ECB som omfattade , varav 3 miljarder nytt- jades. har dock uttryckt farhågor om att valutaåterköps- avtal av det slag som upprättades med Federal Reserve under finans- krisen kan komma att bli svårare att få till stånd i framtiden.64 Vidare påpekade ECB, i sitt yttrande på utkastet till lagrådsremiss, att ”euro- likviditet enligt swaptransaktioner mellan och inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis”.65 Köp av utländsk valuta på valutamarknaden I nuvarande riksbankslag finns en bestämmelse som ger rätt att köpa utländsk valuta i valutapolitiskt syfte (7 kap. 3 § 1 riks- bankslagen). Det är ytterst en tolkningsfråga i vilken mån detta ger rättsligt stöd att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutareserven. Det gäller särskilt mot bakgrund av att tillgångarna i valutareserven också är avsedda att användas i ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 § riksbankslagen) och med tanke på att t.ex. likviditetsstöd inte berörs i förarbetena till lagen vad gäller innebörden av detta ut- tryck (se avsnitt 19.1 och 30.4). Enligt kommitténs uppfattning bör dock , i den nya riksbankslagen, tillåtas att göra sådana 64Se avsnitt 30.2.7 som redogör för remissvar på utkastet till lagrådsremiss. Se även (2018). 65ECB (2017), s. 12. köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valutareserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta. har framfört att finansiering av valutareserven med denna metod har fördelen att den skapar en ännu tydligare separe- ring mellan valutareserv och de offentliga finanserna (jämfört med förfinansiering av valutareserven med lån hos Riks- gäldskontoret).66 Givet de belopp som skulle vara aktuella vid behov av en snabb förstärkning av valutareserven, skulle dock köp av ut- ländsk valuta kunna innebära en påtaglig försvagning av kronan. Detta skulle i sin tur kunna få konsekvenser för över- gripande mål om prisstabilitet. Valutaupplåning i eget namn Nuvarande riksbankslag ger möjlighet att själv ta lån i svensk och utländsk valuta för vissa ändamål. Som framgår av av- snitt 30.4 bedömer dock kommittén att den nuvarande riksbanks- lagen inte ger rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta till någon annan än , eller på annat sätt ta upp kre- dit i utländsk valuta från någon annan än andra centralbanker och BIS, i syfte att finansiera valutareserven. drog lik- nande slutsatser.67 I sitt remissvar på utkastet till lagrådsremiss menar däremot Riks- banken att ”har alltid möjlighet att finansiera valuta- reserven i eget namn” och hänvisar till riksbankslagen 6 kap. 5 § och 7 kap. 4 §. gör därmed en annan tolkning av befintlig lagstiftning. anser ändå att ”även om har möj- lighet att finansiera valutareserven i eget namn framstår det som mest kostnadseffektivt att även genomför sådan upplåning för räkning”.68 Oavsett eventuella möjligheter enligt nuvarande riksbankslag att finansiera valutareserven genom egna valutalån, är frågan om bör ha denna möjlighet enligt den nya riks- bankslagen. Om skulle kunna låna obegränsade belopp 66Riksbanken (2017b). 67Flamutredningen ansåg vidare att det saknas skäl för att ska ha rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta i eget namn för att fylla på valutareserven, oavsett syfte. Man ansåg dock inte att det låg inom utredningens mandat att föreslå ändringar i riksbankslagen i detta av- seende (SOU 2013:9, s. 95). 68Riksbanken (2017b), s. 13. av , och med säkerhet alltid skulle kunna låna valuta för behov, förefaller inte möj- ligheten för att låna valuta på egen hand fylla någon funktion. Denna möjlighet har m.a.o. praktisk betydelse endast om lånemöjligheter hos är begränsade i lag eller om har förlorat förmågan att låna upp för behov som förmåga att göra detta är bibehållen. Som redogörs för i avsnitt 30.2 framfördes förslag både i Flam- utredningens betänkande och i regeringens utkast till lagrådsremiss om att möjlighet till förtida upplåning hos Riksgälds- kontoret skulle begränsas. Syftet med en sådan begränsning är i första hand att ska ha en övergripande kontroll över sta- tens skuldsättning i utländsk valuta. Om skulle ges fri befogenhet att låna utländsk valuta i eget namn, förlorar denna kontroll. Begränsningen av upplåningen hos Riksgäldskon- toret har då i stor utsträckning tappat sitt syfte. Om har förlorat förmågan att ta upp kredit i utländsk valuta, vore det vidare osannolikt att skulle ha denna förmåga. skulle i en sådan situation befinna sig i en synnerligen svår statsfinansiell kris. Den nya riksbankslagen bör för- visso inte utformas utifrån premissen att inte kan hamna i en statsfinansiell kris. Men eftersom ytterst ägs och garanteras av staten, är det svårt att se hur skulle kunna ha ett bibehållet förtroende att ta lån på den internationella kreditmarknaden som den svenska staten via Riksgälds- kontoret inte har det. Det enda syftet med möjligheten till valuta- upplåning i eget namn förefaller därför vara att inte låta lånebegräns- ningen hos vara en absolut begränsning i Riks- bankens förmåga att lånefinansiera valutareserven. Snarare än att ge möjlighet att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i eget namn bör då i stället upplåningsbegränsningen anpassas så att behov av denna alternativa finansieringsmetod inte uppstår. 30.6.3IMF-åtaganden, valutainterventioner och andra uppgifter som skapar behov av valutareserv Det främsta skälet för att hålla en valutareserv är, enligt kommitténs bedömning, att ha en god beredskap att bistå banker med likviditetsstöd i utländsk valuta vid en likviditetskris. Att en sådan beredskap finns kan i sig vara förtroendeskapande och därmed förebygga att kriser uppstår. Med nuvarande ordning skulle valuta- reserven även kunna behöva användas för att tillmötesgå kredit- och växlingsåtaganden gentemot IMF. Likaså kan valutareserven behöva tas i anspråk för att genomföra valutainterventioner. Behovet av valutareserv med anledning av dessa uppgifter diskuteras nedan. I sin analys bedömer att IMF-åtagandena moti- verar valutareserver på och bered- skapen för valutainterventioner ytterligare 6,5 miljarder dollar.69 I tidi- gare publicerade redogörelser kring behovet av valutareserv har inte siffersatt behovet av valutareserv för andra behov än uppgiften att ge likviditetsstöd. Enligt årsredovisning uppgick – och därmed – finansiella åtaganden gentemot IMF till sam- manlagt . Dessa består i huvudsak av kredit- åtaganden, dvs. att ge lån till IMF som finansiering av IMF:s utlåning till andra medlemsländer. I åtagandet ingår även valutaväxling, som innebär att kan behöva tillhandahålla utländsk valuta i utbyte mot s.k. särskilda dragningsrätter (SDR). I kapitel 27 beskrivs de finansiella åtagandena gentemot IMF i när- mare detalj, inklusive de särskilda dragningsrätterna. I samma kapitel föreslår kommittén att finansiering av krediter till IMF ska finansieras med valutalån från . Eftersom föreslås låna ut löpande till i samband med IMF-transaktioner behöver valutareserven inte dimensioneras för kreditåtaganden som följer av medlemskap i . motsvarar med växelkursen per cirka 60 miljar- der kronor. Detta motsvarar enligt i sin tur ungefär omfattningen på de valuta- interventioner som genomfördes , omräknat till dagens penningvärde och justerat för om- sättningen på valutamarknaden. Vad gäller handeln med SDR kan bli ålagd av IMF att köpa en viss mängd SDR för utländsk valuta (se avsnitt 27.7.3). Det outnyttjade åtagandet uppgår till 56 miljarder kro- nor. Att tillmötesgå växlingsåtagandet innebär att mins- kar sitt innehav av utländsk valuta och ökar sitt innehav av SDR i motsvarande omfattning. Valutareservens storlek påverkas inte av växlingen från utländsk valuta till SDR. Som redogörs för i av- snitt 27.7.3 ändras däremot dess sammansättning till att innehålla mer av en mindre likvid tillgång. SDR kan ses som mindre likvid eftersom den inte utgör någon valuta som handlas på den ordinaries valutamarknaden. SDR kan heller inte nyttjas för likviditetsstöd till banker. För en given storlek på valutareserven, minskar på så sätt förmåga att ge likviditetsstöd ju större andel av reserven som utgörs av SDR. Om skulle behöva använda stora delar av sin valutareserv för likviditetsstöd, är det dock troligt att man skulle tillåtas växla in sitt innehav av SDR mot ut- ländsk valuta. Det främsta syftet med SDR-systemet är att under- lätta tillgången till utländsk valuta bland medlemsländerna. I en situ- ation då har tagit delar av valutareserven i anspråk och har knapp tillgång till utländsk valuta är det dessutom osannolikt att IMF skulle ålägga att köpa SDR.70 insatskapital i IMF är förknippat med en förplik- telse som kan ses som både ett växlings- och kreditåtagande. Insats- kapitalet uppgår till . IMF håller nästan av denna insats i form av ett kronkonto hos . Differensen mellan insatskapitalet och saldot på IMF:s kronkonto kallas reservposition och redovisas som en nettofordran gentemot IMF på balansräkning. Åtagandet förknippat med reservpositionen innebär att är skyldig att växla saldot på IMF:s kronkonto till utländsk valuta om IMF behöver dessa medel för vidareutlåning till andra länder. För att tillmötesgå detta åtagande skulle med nuvarande ordning behöva använda valutareserven. I kapitel 27 föreslår kommittén att detta åta- gande, liksom övriga kreditåtaganden gentemot IMF, ska finansieras med lån från . kan med detta förslag betraktas som en betalningsförmedlare för statens åtaganden gentemot 70Av framgår att de medlemmar som särskilt utses att tillhandahålla valuta i utbyte mot SDR ska ha god tillgång till reservvaluta (Se IMF, 2016b, artikel XIV, avsnitt 5a (i)). Valutareserven skulle därmed inte behöva dimensioneras för detta ändamål. föreslog att åtaganden gentemot IMF skulle placeras på en egen balansräkning. Utlåning till IMF före- slogs finansieras genom upplåning av och even- tuella kreditförluster förknippade med IMF-åtaganden föreslogs bäras av staten. På så vis skulle inte valutareserven behöva tas i anspråk för att tillmötesgå sådana förpliktelser. Inte heller skulle behöva någon kapitalbuffert för att ta höjd för kreditförluster. Separata balansräkningar hos en och samma myndighet kan visa sig vara problematiskt ur ett redovisningstekniskt perspektiv. I reger- ingens utkast till lagrådsremiss föreslås därför att IMF-åtagandena ska vara kvar på balansräkning. Därmed görs även be- dömningen att behöver ha tillgång till mer förlustabsor- berande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan upp- komma till följd av dessa risker. I utkastet till lagrådsremiss framförs i övrigt inga förslag på finansieringen av åtaganden gentemot IMF. Kommittén föreslår, till skillnad från och i lik- het med utkastet till lagrådsremiss, att IMF-poster även fortsätt- ningsvis ska vara kvar på balansräkning. I likhet med föreslår kommittén att finansieringen av IMF-åta- gandena ska ske genom upplåning via . Valutare- serven behöver därmed inte dimensioneras med hänsyn till åtagan- den gentemot IMF. möjligheter att genomföra valutainterventioner i pen- ningpolitiskt syfte diskuteras i kapitel 18. Valutainterventioner kan användas som ett penningpolitiskt redskap för att nå inflationsmålet och har genomförts vid ett fåtal tillfällen efter övergången till rörlig växelkurs 1992. Det senaste var 2001, när kronan försvagades relativt kraftigt, och valutainterventioner gjordes i syfte att motverka denna försvagning. Interventionen sågs då som ett komplement till den reguljära penningpolitiska inriktningen vars grund är att bestämma den korta räntan. kan använda sin valutareserv till att köpa svenska kro- nor i syfte att stärka den svenska kronan. Detta kan påverka import- priserna negativt och ha en dämpande effekt på inflationen. Denna åtgärd förutsätter att det finns en valutareserv av tillräcklig storlek för att interventionen ska få önskad effekt.71 Det är emellertid oklart i vilken situation en sådan åtgärd skulle vara motiverad, eftersom reporäntan, som det primära penningpolitiska verktyget, inte har någon övre gräns. Omvänt kan också sälja svenska kro- nor (och därmed köpa utländsk valuta) i syfte att försvaga den svenska kronan och bidra till ökade importpriser, vilket i sin tur kan öka den inhemska inflationen tillfälligt. En sådan åtgärd skulle kunna vara motiverad i en situation där reporäntan har nått en lägre gräns för att vara verkningsfull. Åtgärden ökar tillgångar i utländsk valuta och är inte beroende av en befintlig valutareserv av en viss storlek. Det kan sammanfattningsvis finnas situationer då valutareserven skulle kunna behöva tas i anspråk i penningpolitiskt syfte. I vilken omfattning så skulle kunna ske är svårt att bedöma. Riks- banken uppskattade i sin analys att behovet av valuta- reserv specifikt för beredskapen för valutainterventioner till 6,5 mil- jarder dollar, dvs. Om har tagit delar av valutareserven i anspråk i detta syfte och det skulle uppstå ett behov av förstärkt beredskap för likviditetsstöd i utländsk valuta, skulle det kunna vara skäl för att nyttja möjlig- heten till förtida upplåning för förstärkning av valutareserven. på den internationella finansmarknaden Ovan beskrivs hur , med en process för påfyllnad av valutareserven då den tas i anspråk, skulle kunna ge bankerna stöd i utländsk valuta i stor omfattning . Om denna process är känd och betrodd på den internationella kreditmarknaden skulle den fungera som signal till de svenska bankernas långivare att svenska banker kommer att kunna få likviditetsstöd snabbt och i stor om- fattning om behov skulle uppstå. En sådan signal kan fungera före- 71Sådan intervention skulle möjligen även kunna göras med hjälp av valutaterminer. Valuta- reserven skulle då bara behöva tas i anspråk ifall terminskontrakten skulle gå till leverans. byggande genom att förhindra att misstanke om allvarliga likviditets- problem hos svenska banker över huvud taget uppkommer.72 Genom att uppvisa en god beredskap i förmågan att ge den inhemska bank- sektorn likviditetsstöd kan en centralbank på detta sätt bidra till att förhindra att en likviditetskris uppstår. I vilken grad en viss process eller finansieringsmodell för likvidi- tetsstöd i utländsk valuta hos en centralbank uppfattas som pålitlig av omvärlden i en situation av förhöjd marknadsoro är förstås svårt att bedöma på förhand. Krissituationer kännetecknas i allmänhet av snabba beslut under stress och med knapphändig eller felaktig infor- mation om allvaret i en viss situation. Det som betraktas som tryggt och säkert i normala tider kan plötsligt uppfattas som osäkert i tider av oro på finansmarknaden. I en krissituation skulle en relativt stor valutareserv, vars storlek enkelt kan verifieras i balansräkning, kunna visa sig vara en tydligare styrkedemonstration av förmågan att ge likviditetsstöd än en lösning med en mindre valutareserv som fylls på då den tas i anspråk. Även om påfyllnadsprocessen fungerar som avsett, skulle misstanke kunna uppstå att valutareserv inte skulle kunna fyllas på med lån från när väl behovet uppstår. Omvärlden skulle därför, i en situation av likviditetsstress, i viss utsträckning kunna tvivla på förmåga att ge tillräckligt likviditetsstöd. Det i sig skulle kunna göra en likviditetskris något mer sannolik och eventuellt djupare för svenskt vidkommande än vad den skulle ha blivit med en tydligare styrkedemonstration i förmågan att ge likviditetsstöd.73 Med andra ord kan man anta att en mindre valutareserv som återställs när den tas i anspråk kan innebära en viss ökad risk för att likviditetsproblem uppkommer i tider av marknads- oro jämfört med en större valutareserv. Det är en faktor som bör vägas in i analysen av lämplig nivå på valutareservens storlek. 72I kapitel 7 beskrivs de grundläggande orsakerna till varför misstro på de finansiella markna- derna – såväl grundad som ogrundad – snabbt kan leda till likviditetsproblem. 73Riksbanken (2017b) pekar på valutareservens roll som förtroendeskapande och skriver: ”Att denna typ av robusta försäkringar finns på plats är nödvändigt för att upprätthålla omvärldens förtroende för det svenska finansiella systemet, ett förtroende som är absolut centralt, givet det finansiella systemets höga grad av utlandsberoende.” (s. 7). Kommitténs förslag: får låna utländsk valuta som vid utlåningstillfället, inklusive tidigare upplåning, motsvarar högst 5procent av bruttonationalprodukten i syfte att förstärka valutareserven. Om det finns synnerliga skäl, får tillfälligt låna ytterligare utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven. Riks- banken ska till finansutskott redo- göra för skälen för en sådan upplåning. Om valutareserven har tagits i anspråk för likviditetsstöd, får besluta att den del som inte har finansierats med lån från ska återställs till den nivå som den hade innan åtgärderna vidtogs genom upplåning hos Riksgäldskonto- ret. Upplåningen för behov ska regleras i en ny lag om upplåning för behov. Till följd av detta görs följdändringar i budgetlagen. Vid sidan av upplåning hos ska också ha rätt att köpa utländsk valuta i syfte att stärka valutare- serven. Utländsk valuta som har köpts i detta syfte får säljas om det är lämpligt. Kommitténs bedömning: Det bör inte heller enligt den nya riksbankslagen vara tillåtet för att i eget namn låna upp utländsk valuta till valutareserven på penningmarknaden. Iseptember uppgick värdet på guld- och valuta- reserv till . Den icke-upplånade delen av valutareserven, exklusive fordringar på IMF, uppgick till . Under finanskrisen –2009 bistod Riks- banken de svenska storbankerna med likviditetsstöd i utländsk valuta på som mest . har bedömt att behovet av likviditetsstöd i en framtida krissituation kan komma att uppgå till () och att detta behov uppstår av krisen. Kommittén har inte gjort några egna beräkningar eller bedöm- ningar av hur stort behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta kan komma att bli i framtida kriser. Det kan dock noteras att de svenska bankerna står betydligt bättre rustade mot likviditetsstress jämfört med under finanskrisen, bl.a. till följd av strängare krav på likviditetsbuffertar.