sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Förbättrat skydd för totalförsvaret Slutbetänkande av skydd för totalförsvarsverksamhet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över vissa frågor i regelverket som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet. förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet överlämnade sitt del- betänkande Några frågor om skyddslagstiftningen (SOU 2018:26) . Genom tilläggsdirektiv förlängdes utred- ningstiden till . Som ordförande förordnade regeringen , dåvarande president i Hovrätten för . Som ledamöter förordnades riksdagsledamöterna (C), (V), (S), (S), (KD), (SD), (MP), (M), (M) och (L). ersattes av (V). ersattes av (MP). Rättssakkunniga (), kanslirådet (), kanslirådet (), ämnesrådet (Försvarsdepartementet), kanslirådet (Försvars- departementet) har varit sakkunniga i kommittén. ersattes av ämnesrådet (Justitie- departementet). Biträdande avdelningschefen (Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap), chefsjuristen (Försvarsmakten), ämnesrådet (), handläggaren (), försvars- direktören (), översten (Försvarsmakten), avdelningschefen () och förbundsjuristen (kommuner och landsting) har varit experter i kommittén. entledigades som expert och kommu- nikationsdirektören (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) förordnades i stället. förordnades även specialisten (Säkerhetspolisen) som expert i kommittén. anställdes på deltid, som huvudsekre- terare, dåvarande chefsjuristen på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, . Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn och hovrättsassessorn . Kommittén överlämnar slutbetänkandet Förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet (SOU 2019:34). Till betänkandet har fogats en reservation och två särskilda yttranden. Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret............. 1.2Förslag till förordning om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret............. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap......... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och 1.5Alternativt förslag till lag om ändring i kommunallagen (2017:725) ............................................................................... 1.6Förslag till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................... Kommitténs uppdrag och arbete ................................. Disposition och läsanvisningar .............................................. Kort om totalförsvaret................................................. Utvecklingen av ett totalförsvar ............................................ Den rättsliga regleringen........................................................ Den återupptagna totalförsvarsplaneringen.......................... Angränsande uppdrag och arbeten............................... 4.2Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (dir. 2017:32) .......................................................................... 4.3Näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel (dir. 2018:64) .......................................................................... Radiospektrumanvändning (dir. 2017:99)......... AV-utredning (dir. 2018:55) ................................... 4.6Översyn av regelverket för nätkoncessioner (dir. 2018:6) ............................................................................ 4.7En ny myndighet för psykologiskt försvar (dir. 2018:80) .......................................................................... 4.8Hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap (dir. 2018: 77) ....................................................... 4.9Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79) .......................................................................... 4.10Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen ........................... Kartläggning av befintlig lagstiftning som syftar till att skydda totalförsvaret mot yttre hot ..................... Några förutsättningar för vårt urval ...................................... Resultatet av vår kartläggning ................................................ Analys utifrån kartläggningen................................................ Ett förtydligat ansvar för kommuner och landsting ........ 6.2Det behöver tydliggöras att kommuner ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet ..................................... Närmare om förslaget........................................................... Ett tillägg till LEH................................................. Alternativet: ett tillägg till kommunallagen ......... Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen............. 7.3Totalförsvaret som ett allmänt intresse och som Detta innebär reglerna........................................... Arbetet med att identifiera riksintressen ............. 7.3.3Anläggningar och områden som helt eller delvis omfattas av sekretess .................................. 7.4Plan- och bygglagens bestämmelser om fysisk planering Bygglov/marklov ................................................... Tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet ................... Analys och förslag................................................................. Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa Utgångspunkter för vårt uppdrag........................................ Såväl fast som viss lös egendom kan komma Statligt ägd egendom omfattas inte av våra Infrastruktur och fastigheter av väsentligt intresse 9.2 Infrastruktur inom samhällsviktiga områden ..................... Information och kommunikation ........................ Hälso- och sjukvård samt omsorg ....................... Skydd och säkerhet ............................................... 9.3Fastigheter som är centrala med tanke på landets försvar och försörjningstrygghet......................................... Gällande rätt samt jämförelsematerial ........................ Kontrollsystem som begränsar rätten att överlåta eller förvärva viss egendom .......................................................... 10.1.2 gällande begränsningar i rätten att överlåta, förvärva eller upplåta viss egendom ...... Lagstiftning som möjliggör statligt ianspråktagande Behovet av ett kontrollsystem ................................... Det behövs ett statligt kontrollsystem ................................ Hamnar och flygplatser ........................................................ 11.2.1 Behov och förutsättningar att granska hamnar Fastigheter i vissa utpekade områden .................................. 11.3.1 Fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden bör omfattas ........................................... 11.3.2 Andra områden omkring totalförsvarets Skyddade anläggningar som inrättats för behov inom 11.5.1 Vår typ av kontrollsystem framstår inte som det mest effektiva verktyget ................................. 11.5.2 Överlåtelser och upplåtelser av infrastruktur omfattas av säkerhetsskyddslagens föreslagna Alternativen expropriation eller en ny statlig 11.6.2 Alternativet en statlig förköpsrätt........................ Rättsliga ramar för ett kontrollsystem ........................ 12.1.4Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av miljö-, hälsoskydd- eller säkerhetsskäl............................. Skydden för fri etableringsrätt och fria kapitalflöden ........ Internationella handelsavtal m.m. ........................ Rätten till domstolsprövning ............................................... Särskilda ramar i förhållande till kommuner Den kommunala självstyrelsen............................. Närmare om tillämpningsområdet.............................. Lagen gäller i förhållande till enskilda, kommuner Staten som part undantas ..................................................... Närmare om de utpekade objekten ..................................... 13.4.3 Fastigheter inom skyddsvärda geografiska 13.4.4 Skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar ................................ Närmare om vilka överlåtelser och upplåtelser 13.5.1 Vad menas med överlåtelse och vilka överlåtelser ska omfattas av granskning?............. 13.5.2 Överlåtelser av fast egendom, eller del av eller andel i sådan bör bli föremål för granskning ....... 13.5.3 Överlåtelser av aktier eller andelar i bolag som direkt äger den utpekade egendomen bör bli föremål för granskning ......................................... 13.5.4 Vad menas med upplåtelser och vilka upplåtelser ska omfattas av granskning?.............. 13.5.5 Särskilt om överlåtelser och upplåtelser av hamnar och flygplatser ..................................... 13.5.6Särskilt om överlåtelser och upplåtelser inom skyddsvärda geografiska områden ........................ 13.5.7Särskilt om överlåtelser, upplåtelser och avveckling av skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar ................. 13.6 Granskningen begränsas inte till utländska köpare/nyttjanderättstagare ................................................. 13.6.1Granskningen bör omfatta såväl svenska och andra inomeuropeiska 13.6.2 Förhållandet till och internationella Förhållandet till det föreslagna kontrollsystemet Närmare om granskningen........................................ Granskningen initieras genom samråd eller efter Granskning på förhand......................................................... 14.2.1 Samråd för kommuner och landsting ................... 14.2.2 Samråd även för enskilda ägare av hamnar 14.2.3 Anmälan för enskilda ägare till fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden .............. 14.2.4 Ingen anmälan från förvärvare eller Inledande förfarande i samrådsärenden ............................... Beslut efter samråd ................................................ Inledande granskning i anmälningsärenden ........................ 14.4.1 Inledande granskning och beslut efter anmälan .. Krav på effektivitet och proportionalitet............. Tidsgränser för fördjupad granskning ................. Beslut i efterhand.................................................................. 14.7 Information från parter och samråd med andra Information från parterna..................................... Samråd med andra myndigheter........................... Utlämnande av information som omfattas 14.8 Processrättsliga regler om förfarandet, partsinsyn och motivering av beslut ............................................................. Förvaltningslagen är tillämplig ............................. Partsinsyn och kommunikation ........................... Motivering av beslut ............................................. Beslut enligt den föreslagna regleringen bör fattas av granskningsmyndigheten ................ Några utpekade länsstyrelser bör utses Enskilda samt kommuner och landsting bör kunna överklaga slutliga beslut...................... för Försvarsmakten och Säkerhetspolisen........... Överklagande ska ske till regeringen ................... 14.11 Rättsverkan av beslut............................................................ 14.12 Anteckning av pågående och avslutade ärenden i fastighetsregistrets inskrivningsdel ................................... 14.13 Rätt till ersättning i vissa fall och övriga överväganden i förhållande till egendomsskyddet...................................... Egendomsskyddet i regeringsformen, 14.14 Närmare om statens inlösenplikt......................................... Begäran om inlösen ............................................... 14.14.2 Köpeskilling och övriga villkor............................. 14.14.3 Talan om inlösen i mark- och miljödomstol........ 14.14.4 bör ansvara för ägande och förvaltning alternativt vidareförsäljning av den inlösta egendomen ..................................... 14.15 Förslagens förhållande till näringsfriheten.......................... 14.16 Förslagens förhållande till skydden av fria kapitalrörelser och fri etablering m.m. ................................ 14.16.1 Överväganden i förhållande till den internationella handelsrätten och ....... 14.16.2 Särskilt om förordningen om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen................................ 14.17 Särskilda överväganden i relation till kommuner ................ 14.17.1 Överväganden i förhållande till 14.17.2 Överväganden i förhållande till den 14.18.1 Förslagens förhållande till normgivningen .......... 15.1 Allmänt om generella granskningssystemen ....................... Aktörer som berörs av vårt förslag om kontrollsystem..... Försvarsmakten och Säkerhetspolisen................. 16.1.3 Ägare av hamnar, flygplatser, egendom inom skyddsvärda geografiska områden och fysiskt 16.1.4 Motparter i tilltänkta eller ingångna affärer ........ Ekonomiska konsekvenser av ett kontrollsystem .............. 16.2.1 Ekonomiska konsekvenser för enskilda .............. 16.2.2 Ekonomiska konsekvenser för det allmänna....... Övriga konsekvenser av ett kontrollsystem ....................... Konsekvenser för totalförsvaret........................... 16.3.2 Förslagets konsekvenser för den kommunala 16.3.3 Konsekvenser i förhållande till skyddet av enskildas motstående intressen........................ 16.4Konsekvenser av de föreslagna ändringarna i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH).................................................................................... Konsekvenser av de föreslagna ändringarna i (PBL) ................................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ....................... Förslaget till lag om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret........... Förslaget till lag om ändring i lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap....... Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. skydd för totalförsvarsverksamhet (Fö 2017:02) ....... De huvudsakliga förslagen i korthet •Ett statligt kontrollsystem införs med möjlighet för staten att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upp- låtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Det gäller hamnar, flygplatser och fastigheter i områden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Det införs också ett krav på att fysiskt skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar endast får avvecklas, överlåtas eller upplåtas av en kommun eller ett landsting efter medgivande från staten. •Det införs en generell uttrycklig skyldighet i lag för kommuner och landsting att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet. •Staten genom ges en utökad möjlighet att tillvarata totalförsvarets intressen i den fysiska planeringsprocessen. Vad är totalförsvaret? Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all den samhällsverk- samhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksam- het (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Försvars- makten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Det civila försvaret handlar om att göra det möjligt för samhället i övrigt att hantera situationer då beredskapen höjs. , regeringen, stat- liga myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv, frivilligorgani- sationer samt enskilda individer är alla delar av det samlade totalför- svaret. Det finns en omfattande rättslig reglering för hur det svenska samhället ska fungera under krig eller annars under höjd beredskap, samt för samhällets planering och andra förberedelser för sådana situationer. Totalförsvarsverksamheten omfattar således i stort sett hela samhällets funktionalitet och berör ett stort antal olika verk- samheter inom olika samhällssektorer. Genom försvars- politiska inriktningsbeslut slogs det fast att den sammanhängande planeringen för totalförsvaret ska återupptas i . Detta är en följd av den försämrade säkerhetspolitiska situationen i . Som en del i ett stärkt totalförsvar har regeringen i den nationella säkerhetsstrategin aviserat en översyn av vilka författningsändringar som kan behöva göras för att bättre tillgodose statens behov av att kunna värna totalförsvarets intressen på olika områden i samhället.1 skydd för totalförsvarsverksamhet har till- satts mot denna bakgrund. Kommittén redovisade den del av upp- draget som rör skyddslagen och skyddsförordningen i delbetänk- andet Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26). I detta slutbetänkande redovisar kommittén resterande del av sitt uppdrag. Uppdraget består i att kartlägga det befintliga regelverk som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot och utifrån kartläggningen bedöma om ansvarsförhållandet mellan staten, kommunerna och enskilda är tydligt och lämpligt reglerat. I kommitténs uppdrag ingår också att bedöma om åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma ett ökat skydd för totalförsvaret vid överlåtelser och upplåtelser av vissa fastigheter och infra- strukturer av väsentligt intresse för totalförsvaret. Kommittén ska lämna sådana författningsförslag som bedömningen leder till. Syftet med kartläggningen av befintlig lagstiftning till skydd för totalförsvaret är att belysa vilka möjligheter staten har att värna totalförsvarets intressen. Det finns inget samlat regelverk när det gäller skydd för totalförsvarsverksamhet. Det finns inte heller något enhetligt rättsligt verktyg för ett sådant skydd. 1Nationell säkerhetsstrategi, s. 26. det flera olika sätt att bereda totalförsvarsverksamhet skydd. Flera regleringar behandlar fysiskt skydd eller informationssäkerhet i anslut- ning till totalförsvarsverksamhet. Även och plan- och bygglagens regler om hushållning med mark- och vattenområden är relevanta, eftersom reglerna möjliggör att under planprocesser skydda mark- och vattenområden samt anläggningar som har bety- delse för totalförsvaret mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Staten kan också skydda totalförsvarsverk- samhet genom att själv ta över ägandet till viss egendom, exempelvis genom expropriationsinstitutet som möjliggör ett större statligt ägande. Ytterligare skyddsverktyg är regler om tillståndsprövning till olika verksamheter som är av betydelse för totalförsvaret eller till- ståndsprövning vid överlåtelse eller upplåtelse av viss totalförsvarsviktig verksamhet eller egendom. Det finns även exempel på bestämmelser som ger staten rätt att rikta specifika förpliktelser mot verksamhetsut- övare att beakta totalförsvarets behov. Särskilda regler finns slutligen i förhållande till statliga myndigheter, kommuner och landsting. Säkerhetsskyddslagens bestämmelser om skydd för säkerhetskänslig verksamhet innebär indirekt ett brett och sammansatt skydd även för totalförsvarsverksamhet, eftersom totalförsvarsverksamheten också utgör säkerhetskänslig verksamhet. Utifrån kartläggningen bedömer kommittén att de regler som finns och som direkt eller indirekt kan sägas bereda totalför- svaret ett skydd mot yttre hot generellt sett är adekvata och motive- rade utifrån behovet av skydd och utifrån statens behov av att kunna värna totalförsvarsintressen. I några avseenden bedömer vi dock att ansvarsförhållandet mellan stat och kommun bör förtydligas och skyddet för totalförsvaret stärkas, vilket framgår av våra huvud- sakliga förslag. Det tydliggörs att kommuner och landsting ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet Kommuner och landsting har en viktig roll i totalförsvaret. Trots det kan kommuner och landsting fatta beslut inom den vanliga förvalt- ningsverksamheten som kan få konsekvenser för totalförsvaret på nationell nivå utan något uttryckligt krav på att totalförsvarets in- tressen ska beaktas. Det framgick inte minst i fråga om upplåtelse av kommunalt hamnutrymme i Nord Stream 2-projektet, som utlöste diskussioner om gränserna för kommunernas bestämmanderätt i frå- gor med säkerhetspolitiska implikationer och statens rättsliga verk- tyg i sådana frågor. Kommittén föreslår att en generell regel av innebörd att totalför- svarets krav ska beaktas i all verksamhet inom kommuner och lands- ting införs i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Alternativt kan den föreslagna lagregeln föras in i kommunallagen. Tillägget innebär ett förtydligande av kommuners och landstings skyldigheter i detta avseende. Kommuner och landsting kan behöva stöd från staten vid beak- tande av totalförsvarets krav. Kommittén föreslår därför även en fö- reskrift om att kommuner och landsting vid behov ska samråda med den myndighet som regeringen bestämmer i frågor av betydelse för totalförsvaret. Kommittén menar att dessa förslag dels kan stärka medveten- heten om totalförsvarets betydelse och behov, dels kan säkerställa att totalförsvarets intressen beaktas i nödvändig utsträckning i det kommunala beslutsfattandet. En motsvarande regel finns redan för de statliga myndigheterna i förordningen (2015:1053) om totalför- svar och höjd beredskap. Staten genom får utökade möjligheter att tillvarata totalförsvarets intressen i den fysiska planeringen innehåller regler om hushållning med mark- och vatten- områden. Enligt (2010:900) ska dessa bestäm- melser tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Bestämmelserna i säkerställer ett statligt inflytande över planeringen, primärt genom den sam- rådsroll och de möjligheter till överprövning av kommunens beslut som lagen lägger på . Reglerna för områden av riks- intresse fungerar som ett verktyg för det nationella inflytandet på mark- och vattenanvändningen i kommunerna. Av regleringen fram- går bl.a. att områden kan vara av riksintresse för totalförsvaret om de behövs för totalförsvarets anläggningar. Enligt bestämmelserna i ska vid samråd med kommunerna om översiktsplaner verka för att riks- intressena blir tillgodosedda. Kommittén menar dock att kom- muners planerade användning av ett markområde kan ha en negativ inverkan på totalförsvarets intressen, även om området inte pekats ut som ett riksintresse för totalförsvaret. Kommittén föreslår därför att det införs ett krav på att lyfta fram totalförsvarets intressen utöver de utpekade riksintressena i samrådet. Kommittén föreslår också att möjligheter att ingripa mot kom- munala beslut att anta, upphäva eller ändra en detaljplan eller om- rådesbestämmelser utökas till att även gälla då beslutet kan antas innebära att totalförsvarets intressen påtagligt motverkas i något annat avseende än att ett utpekat riksintresse inte tillgodoses. Staten genom en granskningsmyndighet ges möjlighet att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser, upplåtelser och i vissa fall avveckling av utpekad egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret Behovet av ett kontrollsystem