sou · H7B359d5 · 2019-12-12 00:00:00 — bedömning var att de felaktiga utbetalningarna uppgick till av socialförsäkringssystemets totala utbetalningar, vilket motsvarade . Studien baserades på kartläggning 2009.13 Bedömningen av felen fördelar sig ungefär lika mellan avsiktliga fel från 13Försäkringskassan (2010): Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen. omfattningsstudier och omfattningsbedömningarRapport 4 allmänheten (1,), oavsiktliga fel från allmänheten (1,) och oavsiktliga fel från myndigheter (1,), dvs. ungefär en tredjedel på varje, av totalt utbetalt belopp. samlade bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen, andel (% av utgifterna) (7,) 4 057 (17,) 1 681 (10,) (3,) (4,) 719 (10,) (7,) (1,) (6,) 316 (7,) (5,) (7,) (3,) (4,) 88 (0,) 796 (3,) 16 373 (3,) Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar med empiriska metoder 3Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna Delegationen har i uppdrag att genomföra omfattningsstudier av ersättningssystem där risken för felaktiga utbetalningar är väsentliga och där tidigare studier saknas eller är inaktuella. Berörda myndigheter har på uppdrag av delegationen genomfört nio omfattningsstudier. Arbetsinsatsen har i vissa omfattningsstudier varit betydande. Felen som myndigheterna har studerat har uppskattats med olika empiriska metoder, anpassade till bland annat ersättningsystemets utformning och tillgängliga data. I de flesta ersättningssystem har det funnit vissa risker för felaktiga utgifter som inte har kunnat mätas empiriskt. För dessa risker har istället delegationens kansli bedömt omfattningen av felen, se avsnitt 4.3 för beskrivning av hur detta har genomförts. I detta kapitel redogör vi för hur omfattningsstudierna och de kompletterande omfattningsbedömningar planerades och genom- fördes. I kapitel 4 redogör vi för de empiriska metoder myndigheterna har använt och i kapitel 5 redovisar vi resultaten av omfattningsstudierna. 3.2Omfattningsstudier av nio ersättningssystem Utgångspunkten för delegationen har varit att samtliga ersättningssystem som bedömts ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar ska studeras empiriskt. Det har dock enbart varit möjligt för sju av de nio riskfyllda ersättningssystemen. För de övriga två har detta av olika anledningar inte varit möjligt och de Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna ingår därför inte i denna rapport. Utöver de sju riskfyllda ersättningssystemen har genomfört empiriska studier ytterligare två ersättningssystem, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd. Dessa två studier bygger på tidigare genomförda slumpkontroller. En mer ingående beskrivning av varje omfattningsstudie ges i kapitel 5. Sammanlagt har alltså felaktiga utbetalningar från nio ersättningssystem uppskattats med i huvudsak empiriska metoder. De sammanlagde utgifterna för dessa ersättningssystem uppgår till . Av tabellen nedan framgår vilka ersättningssystem varit föremål för diskussion att omfattningsstuderas, vilka som de facto omfattningsstuderades i huvudsak empiriskt och vilket år studierna avsåg. Tabell 3.1 Ersättningssystem där omfattningen studerats i huvudsak empiriskt, endast delvis eller inte alls. Typ av uppskattning Studieår Bostadstillägg till pensionärer och Studiemedel för studier i utlandet Aktivitetsstöd, utvecklings- och I det följande redogör vi för varför assistansersättning och aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning inte redovisas i denna rapport. Vi kommer dock att återkomma till dessa system i en kommande rapport. Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna 3.2.1Två riskfyllda system som inte studerats empiriskt Assistansersättningen har i många sammanhang lyfts fram som ett ersättningssystem där risken för felaktiga utbetalningar är stor.14 Även i den komparativa riskvärdering som föregick omfattnings- studierna bedömdes assistansersättningen vara ett system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. har framfört till delegationen att ersättnings- systemet inte låter sig undersökas empiriskt utan att göra ett oproportionerligt stort intrång på brukarnas personliga integritet. Detta beror på att två centrala risker är svåra att studera empiriskt. Det gäller dels bedömningen om någon har beviljats korrekt antal assistanstimmar, dels om assistans lämnats i den omfattning som redovisats till . delade den uppfattningen varför ett gemensamt beslut fattades att inte undersöka förutsättningarna för en empirisk omfattningsstudie. Myndigheten avstod också från att använda expertbedömning som metod. Man lyfte bland annat fram svårigheter med att hitta oberoende experter samt metodens krav på stor systematik, övning och dokumentation för att hantera skeva bedömningar. Dessa omständigheter ledde till att denna rapport inte berör assistansersättningen. Vi kommer dock återkomma med en bedömning av felen i systemet i en kommande rapport. Aktivitetsstöd, Utvecklings- och Etableringsersättning Aktivitetsstöd samt utvecklings- och etableringsersättning är bidrag som ges till personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska insatser. Ersättningarna har ett sammanhållet regelverk. Den stora skillnaden mellan ersättningssystemen är målgruppen. Eftersom regelverket är så pass sammanhållet är riskerna i huvudsak identiska för de tre ersättningssystemen och därför hanteras dessa tre ersättningar som ett sammanhållet system. Ansvaret för dessa ersättningar är delat mellan , Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. 14Se bl.a. SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. Betänkande av Utredningen om assistansersättningens kostnader. Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna betalar ut ersättning till programdeltagarna och Arbetsförmedlingen ansvarar för att personerna följer sin handlingsplan och vid behov rapporterar avvikelser till . För personer med arbetslöshetsersättning ansvarar arbetslöshetskassorna för beräkningen av dagersättningen. Lite förenklat har en i huvudsak utbetalande funktion för ersättningar som lämnas till deltagare i arbetsmarknads- politiska program. I omfattningsstudien om arbetslöshets- försäkringen som Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) genomfört (se kap. 5.1) uppstår de flesta felaktiga utbetalningarna till följd av brister i den s.k. kontrollfunktionen som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Denna kontrollfunktion är också viktig inom dessa tre ersättningar. har genomfört en empirisk studie genom att studera några av de risker som myndigheten själv äger. Arbetsförmedlingen har inte genomfört någon sådan för de risker myndigheten är ansvarig för. Den del som studerats empiriskt av bedöms förvisso hålla god kvalitet men delegationens kansli bedömer att riskerna som studerats utgör en för begränsad del av samtliga risker som kan leda till felaktiga utbetalningar och därför inte skulle vara jämförbar med övriga studier. Kansliet beslutade därför att inte redovisa resultaten av omfattningsstudie i denna rapport och åter- kommer till detta system i en kommande rapport. Rapporten som skrivit återges i sin helhet i den separata bilagedelen. 3.3En rad möjliga metoder har identifierats Delegationen ska enligt direktivet pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder, eller om nya metoder behövs för att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Tidigare studier har använt sig av en och samma metod, expertbedömningar, för att uppskatta felaktiga utbetalningar i en rad olika system. Metoden är relativt kostnadseffektiv att använda och möjliggör för viss jämförelse mellan bedömda system. Däremot är dessa bedömningar behäftade med stor osäkerhet. Det gör bland annat att det inte går att uttala sig om utvecklingen av de Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna Delegationen bestämde att i så stor utsträckning som möjligt använda empiriskt underbyggda studier istället för expertbedömningar för att öka säkerheten i uppskatt- ningarna. genomförde vi därför ett arbete med att identifiera och värdera möjliga metoder för omfattningsstudier. Arbetet organiserades i en mindre arbetsgrupp som leddes av delegationens kansli, med representanter från IAF, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och Arbetsförmedlingen. Arbetsgruppen hade sammantaget en stor erfarenhet av att tillämpa olika empiriska metoder och ansatser i syfte att göra skattningar baserat på data. Dessa erfarenheter utgjorde en viktig bas i arbetsgruppens arbete att identifiera möjliga metoder. Vi tog också fram situationsanpassade rekommendationer utifrån vilken typ av risker för felaktiga utbetalningar som ersättningssystemen har. I arbetet beaktades också metoder som använts i omfattnings- studier som genomförts i , andra länder och i EU. Inspiration hämtades också från andra områden än välfärdsområdet, särskilt från skatteområdets studier av det så kallade skattefelet. Arbetet resulterade i en metod-promemoria som bland annat beskrev nio olika metoder och ansatser som bedömdes mer eller mindre lämpliga att använda i studierna, beroende på ersättningssystemets utformning, tillgängliga data och karaktären på riskerna för felaktiga utbetalningar. I promemorian beskrevs också en indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar som bedömdes lämplig att utgå från för att identifiera risker och lämpliga metoder för att kvantifiera dessa. Promemorian låg till grund för det kommande arbetet med att identifiera lämpliga metoder till de enskilda omfattningsstudierna. 3.4Arbetet har organiserats kring Forum för omfattningsstudier Inom delegationen formerades en arbetsgrupp för genomförandet av omfattningsstudierna av de riskfyllda ersättningssystemen så snart riskanalyserna hade identifierat dessa system. Arbetsgruppen benämndes Forum för omfattningsstudier. Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna Syftet med forumet var bland annat att vara ett stöd i allt från val av studieupplägg och design, planering, genomförande och analys till rapportering av enskilda omfattningsstudier. Forumet fungerade även som ett rådgivande och styrande organ för att tillförsäkra enhetlighet och kvalitet i genomförande och rapportering av omfattningsstudierna. Forumet har letts av delegationens kansli med representanter från de fem utbetalande myndigheterna (, , , och ) och IAF. Deltagarna från myndigheterna har haft en nyckelroll inom sina respektive organisationer för planering, samordning, genom- förande och rapportering av omfattningsstudierna. Forumet har också utgjort en plattform för berörda att utbyta erfarenheter med varandra samt att öka kunskapen kring metodologiska och andra närliggande frågor. Erfarenheten av att genomföra omfattningsstudier varierade mellan myndigheterna när delegationen påbörjade sitt arbete. Samarbetet inom forumet har inneburit ett gemensamt utvecklingsarbete och medfört att kunskapsnivån om omfattningsstudier har höjts. var forumet fokuserat på de empiriska delarna av omfattningsstudierna av de nio ersättningssystemen. har forumet arbetat med att identifiera underlag för att bedöma de kvarvarande riskerna för felaktiga utbetalningar i systemen som av olika anledningar inte studerats empiriskt. Forumet har också sammanställt myndigheternas lärdomar och erfarenheter från arbetet med omfattningsstudierna. 3.5En gemensam orsaksindelning arbetades fram Delegationen ska enligt direktiven redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen. En orsaksindelning utvecklades därför inom ramen för forumets arbete. Ambitionen var att orsaksindelningen skulle kunna vara användbar för myndigheterna och svara mot delegationens uppdrag. Orsaksindelningen har också tagit sin utgångspunkt i den indelning av fel som användes i metod-promemorian, då denna till väsentlig del låg till grund för hur omfattningsstudierna utformades. Orsaksindelningen beskrivs i avsnitt 4.4. Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna 3.6Myndigheterna planerade och genomförde omfattningsstudierna Myndigheternas arbete inleddes med att undersöka förutsätt- ningarna för omfattningsstudier av sina respektive ersättnings- system. Möjliga upplägg identifierades utifrån de primära riskerna, tillgängliga data och redan genomförda studier. Detta gjordes med stöd av metod-promemorian samt genom dialog inom forumet och med kansliet. Utbytet var särskilt stort när det gäller upplägg av omfattningsstudier inom liknande ersättningssystem. Baserat på de upplägg som togs fram uppskattades de resurser som behövdes för studierna. En förutsättning för att studier skulle kunna genomföras var att myndigheterna avsatte den kompetens och de resurser som krävdes. Forumets återkommande möten innehöll löpande avstämningar om hur arbetet med genomförandet av studierna fortlöpte. Några av analysgrupperna på berörda myndigheter hade också återkommande avstämningar med representanter från delegationens kansli. Rapporteringen av studierna skedde också i relativt hög grad utifrån den framtagna orsaksindelningen. Vissa omfattningsstudier baserades på tidigare genomförda slumpkontroller och då har orsaksindelningen endast delvis kunnat tillämpas. I vissa fall har omfattningsstudierna justerats för att kunna tillämpa orsaks- indelningen i så stor utsträckning som möjligt. Dessa förhållanden har delvis begränsat möjligheten att sammanställa och jämföra orsakerna till felaktiga utbetalningar mellan ersättningssystemen. 3.7Delegationens kansli bedömde omfattningen av vissa risker som inte studerats empiriskt Det finns risker för felaktiga utbetalningar som av olika anledningar inte har studerats empiriskt. För att få en så heltäckande bild av felen i de nio ersättningssystemen behöver även de fel som dessa risker orsakar bedömas. För flertalet av dessa risker har delegationens kansli gjort en samlad bedömning. Forumet har bistått i att identifiera underlag för dessa bedömningar. Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna Bedömningar av omfattningen av dessa felaktiga utbetalningar har gjorts i form av tre scenarion, där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Dessa tre scenarion baseras på ett försiktigt, ett mest troligt och ett extensivt antagande om de fel riskerna leder till. Bedömningarna redovisas i kapitel 5 i anslutning till resultaten av de empiriska studierna. 4 Metoder och orsaksindelning I detta kapitel kommer vi att redogöra för att de metoder och den orsaksindelning som använts i de empiriska omfattningsstudierna. Vi kommer också kort att beskriva hur de kompletterande bedömningarna har gjorts av de risker som inte studerats empiriskt. Ansatsen i detta arbete har varit att undersöka möjligheterna att välja metoder anpassade till förutsättningarna i respektive ersättningssystem. I tidigare omfattningsstudier i har nästan uteslutande en och samma metod använts, Expert Elicitation, oavsett hur exempelvis ersättningssystemen är utformade eller hur tillgången till data varit. De vanligaste metoderna i de omfattningsstudier som redovisas i denna rapport har varit slumpmässiga kontroller och aktgransk- ningar, samkörningar och dataanalyser samt att använda resultat från ordinarie återkrav. Valet av metoder har också påverkats av den tid och de resurser myndigheterna kunnat avsätta för arbetet. I detta kapitel redogör vi översiktligt för de vanligaste metoderna som använts i omfattningsstudierna. I nästa kapitel beskrivs de enskilda studiernas upplägg och metodval. 4.2De vanligaste metoderna i omfattningsstudierna 4.2.1Slumpmässiga kontroller och aktgranskningar Slumpmässiga kontroller är en metod som uppskattar omfattningen av felaktiga utbetalningar genom att ett slumpmässigt urval av ärenden eller utbetalningar kontrolleras. I varje ärende kontrolleras normalt sett alla kontrollerbara väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. De slumpmässiga kontrollerna bygger på att tillförlitliga uppgifter från andra källor kan inhämtas och jämföras med de uppgifter som den sökande lämnat. Kontrollen behöver ofta ske efter en genomförd utbetalning för att kunna kontrollera de uppgifter som ligger till grund för betalningen samt myndighetens beslut och utbetalningsunderlag. I vissa fall kan dock kontrollen behöva göras i samband med t.ex. en inkommen ansökan i syfte att kunna kontrollera sakförhållanden som kan komma att förändras med tiden, t.ex. en persons arbetsförmåga. I en aktgranskning studeras normalt sett endast det underlag som var tillgängligt vid ett beslut eller utbetalning. Denna granskning kan då uppmärksamma eventuella felaktigheter som beror på att uppgifterna inte var tillräckliga för att fatta beslut om ersättning eller att beslutet var felaktigt, givet det tillgängliga underlaget. I en aktgranskning kan dock inte felaktiga uppgifter upptäckas, normalt sett. Resultaten av kontrollen eller aktgranskningen redovisas normalt sett i ett på förhand utvecklat och testat frågeformulär. Fråge- formuläret struktureras så att det går att dra slutsatser om orsakerna till de felaktiga utbetalningarna. Storleken på de felaktiga utbetalningarna kan också beräknas genom att studera effekten av det nya beslut som fattas som ett resultat av kontrollen. Urvalet för kontroll eller aktgranskning kan ske genom ett så kallat obundet slumpmässigt urval (OSU). I dessa urval har alla ärenden samma sannolikhet att väljas ut. Det är relativt enkelt att dra dessa urval och att analysera resultatet av dem. I stratifierade slumpmässiga urval låter man relativt sett fler ärenden med risk ingå i urvalet. Detta ger säkrare uppskattning och även kontrollen blir mer träffsäker och effektiv. Det är dock lite svårare att analysera resultatet av dessa urval. Genom datamatchning och dataanalyser samkörs och analyseras stora mängder data i syfte att upptäcka felaktigheter i de uppgifter som ligger till grund för beslut och utbetalningar. Det kan handla om att identifiera när interna data är inkonsistenta eller om att externa data om exempelvis inkomster eller aktiviteter innebär att ersättningsmottagaren inte uppfyller villkoren i försäkringen. Eftersom ingen granskning behöver ske kan samkörningen och dataanalysen omfatta alla utbetalningar. Det är dock relativt ovanligt att de större riskerna för felaktiga utbetalningar låter sig studeras med hög precision med denna metod, eftersom riskerna sällan är stora om det finns tillgängliga och precisa data om dem. 4.2.3Använda resultat från ordinarie återkrav Statistik från ordinarie återkrav av felaktiga utbetalningar ger en bild av i vilken omfattning felaktiga utbetalningar faktiskt har upptäckts i efterhand. Det kan exempelvis handla om att den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden, eller att myndigheten inte omhändertagit information om dessa förändringar. De återkrävda felaktiga utbetalningarna utgör en miniminivå för de faktiska felaktiga utbetalningarna och är beroende av myndighetens effektivitet i att upptäcka felaktiga utbetalningar. 4.3Bedömningar av risker som inte studerats empiriskt Det finns risker för felaktiga utbetalningar som av olika anledningar inte har studerats empiriskt. För att få en så heltäckande bild av felen i de nio ersättningssystemen har delegationens kansli gjort en samlad bedömning av ett flertal av dessa risker. Vi har gjort bedömningen utifrån tre perspektiv: •Andel av de totala utbetalningarna från förmånen där risken är aktuell. •Andel av en utbetalning som i genomsnitt blir felaktig om risken realiseras. •Bedömd sannolikhet att risken inträffar för de utbetalningar den berör. Dessa parametrar sammanvägdes i bedömningar av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Dessa tre scenarion baseras på ett försiktigt, ett mest troligt respektive ett extensivt antagande om dessa bedömda risker. I det extensiva och det försiktiga scenariot justerades parametrarna i syfte att åskådliggöra vilken betydelse antagandena har för bedömningen av de felaktiga utbetalningarna. Dessa scenarier ska därför inte tolkas som maximi- eller miniminivåer utan snarare som känslighetsanalyser. 4.4Orsaker till felaktiga utbetalningar Delegationen har genom Forum för omfattningsstudier tagit fram en orsaksindelning som har använts i omfattningsstudierna. Syftet med orsaksindelningen har varit: •att kunna bedöma orsakerna till felutbetalningarna på ett enhetligt sätt, •att kunna härleda var i ärendekedjan ett fel uppstår, •att kunna bedöma hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av de sökande respektive av myndigheten samt hur stor del av felen orsakade av de sökande som är misstänkt avsiktliga, •att möjliggöra för jämförelser mellan ersättningssystemen. Tillsammans utgör felen i respektive orsakskategori de totala felaktiga utbetalningarna från det aktuella ersättningssystemet. Nedan följer en kortfattad beskrivning av den orsaksindelning som använts i omfattningsstudierna. Felaktiga uppgifter vid ansökan Denna orsaksgrund avser fel som uppstått vid ansökningstillfället på grund av att uppgifterna i ansökan är felaktiga. Det kan exempelvis röra sig om felaktiga uppgifter om inkomst, förmögenhet eller familjeförhållanden. Ej anmält ändrade förhållanden Felaktiga utbetalningar kan också uppstå under pågående ersättningsperiod. Ett exempel på uppgifter som kan leda till fel inom denna orsakskategori är ej anmälda förändringar av inkomst, förmögenhet eller bostadskostnad. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Fel som orsakas av att myndigheten har fattat beslut utan tillräckliga uppgifter faller under denna kategori. Det kan handla om att det vid beslutstillfället saknades tillräckliga underlag som visade att den sökande uppfyllde villkoren för att kunna få ersättning. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Den sökande kan ha inkommit med tillräckliga och korrekta uppgifter för att få ersättning, men myndigheten kan trots detta fatta ett felaktigt beslut. Beslutet kan leda till att för mycket eller för lite ersättning sedan betalas ut. Utbetalning fel, trots rätt beslut Utbetalningen kan bli fel trots att myndigheten fattat ett korrekt beslut. Det kan röra sig om felregistreringar då utbetalningen ska verkställas. Ändrade förhållanden ej omhändertagna Om sökande har uppgett förändringar, men myndigheten av olika skäl inte omhändertagit dessa, kategoriseras felet under denna orsaksgrund. Denna typ av fel förekommer endast inom system där ersättning utbetalas i förskott och initialt var korrekt, men där ett fel kan uppstå och upptäckas först efter att utbetalningen skett. 4.4.2Vem som orsakat den felaktiga utbetalningen Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden anses vara orsakade av den sökande. Övriga fel anses i regel ha orsakats av myndigheten. Förskottsfelen kan inte härledas till vare sig den sökande eller myndigheten. 4.4.3Misstänkt avsiktliga fel från sökande För att svara upp mot en del av delegationens uppdrag har felaktiga utbetalningar som kan misstänkas vara avsiktliga uppmärksammats särskilt. Begreppen som används i sammanhanget är misstänkt avsiktliga fel och övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt. Underlåtenhet att anmäla ändringar av förhållanden som är av central betydelse för rätten till ersättning eller dess storlek har betraktats som avsevärt oaktsamt. Kategoriseringen av felen enligt orsaksindelningen innehåller inslag av bedömning och därmed viss osäkerhet. När det gäller variation mellan studierna har kategoriseringen gjorts med ledning av den tolkning som delegationens kansli arbetat fram. Det går dock inte att verifiera om kategoriseringen gjorts på ett enhetligt sätt. Därför ska inte fördelningen mellan orsakerna tolkas som exakta siffror, snarare som en indikation om fördelningen.