sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — Det är dock komplicerat och resurskrävande att uppskatta marginalkostnaden eftersom samma frekvensband ibland kan användas för flera olika ändamål och med hjälp av många olika tekniker. De situationer där administrativ prissättning kan vara lämplig att an- vända är om en sådan prissättning bedöms främja spektrumeffektiv frekvensanvändning med beaktande av frekvensbandets särskilda egenskaper och existerande eller potentiell alternativ användning samt om det finns efterfrågan på användning i aktuellt frekvensband. Metoden kan fungera så att spektrumavgiften i dessa fall bestäms av ett referensvärde som fastställs för ett visst frekvensband som multi- pliceras med en bandfaktor (beroende på bandets popularitet), befolk- Spektrum som ekonomisk tillgång ningsfaktor (hur tätbefolkat området är som tillståndet gäller i), band- bredd (hur mycket spektrum som behövs), undanträngningsfaktor (beroende av sändarens höjd och effekt) och en delningsfaktor (huru- vida delning med andra radioanvändningar är möjlig eller inte). Metoden har använts av . För spekt- rum som används i affärsdrivande verksamhet i är referensvärdet cirka 117 000 kronor11 för 2×12,5 kHz. Beroende på hur mycket radiospektrum som efterfrågas kan denna faktor ändras. Ett tillstånd som skulle motsvara enkel sändning med användning av 6,25 kHz blir avgiften en fjärdedel av referensvärdet (cirka 30 000 kro- nor). Utträngningsfaktorn delas upp i fyra modeller. En modell är områdes-definierad och tar sikte på större regioner, det vill säga hela eller delar av . En modell är teknisk-definierad och delas in i tre olika kategorier beroende på sändarhöjd, sändareffekt och operationell radie. Kategori 1 med radie på , kate- gori 2 med radie och kategori 3 med radie . Som exempel kan nämnas ett område som definieras som och når av befolkningen i leder till att avgiften för blir då 0,836 × referensvärdet, det vill säga . Teknisk-definierade tillstånd för radioanvänd- ning som kan dela med annan radioanvändning multipliceras med faktorn 0,5, det vill säga det ger en rabatt på . Bandfaktorn avgörs av frekvensbandets popularitet, från hög, medel, till låg popu- laritet. Faktorn är 1 för frekvensband med hög popularitet, 0,83 – för frekvensband med medelhög popularitet och 0,33 – för frekvensband med låg popularitet. Befolkningsfaktorn är även den indelat i tre kategorier beroende på befolkningstäthet. Den lägsta avgiften som betalas är alltid och kan uppgå till så mycket som och 2×12,5 kHz. Fördelarna med metoden är att den är mer generaliserad och på så sätt mindre komplex att tillämpa än de metoder som i högre ut- sträckning bygger på insamlade data. 11Priserna i exemplet har omvandlats till svenska kronor för enkelhetens skull. Utredningen lämnar förslag som har beröringspunkter med flera olika lagstiftningar. I det följande redovisas översiktligt de regelverk som är av relevans för utredningens uppdrag och förslag. Det handlar om internationell och nationell reglering av radioanvändning samt regler om avgifter, statsstöd och utsändning av radio- och tv. 5.2EU-rättens förhållande till nationell rätt är en självständig rättsordning. utgör en del av varje medlemsstats rättsordning och medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa och ge effekt åt dess regler och principer. Genom rättspraxis har utvecklats till ett överordnat rättssystem som utgör en integrerad del av de nationella rättssystemen och som skapar rättigheter och skyldigheter för enskilda. En betydande del av är därför direkt tillämplig i medlemsstaterna. Det gäller bland annat fördraget om Europeiska unionen () och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Av artikel 4.2 i framgår att unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella iden- titet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar. I artikel 4.3 i slås en allmän samarbets- och lojalitets- förpliktelse fast. Enligt denna är medlemsstaterna och unionens institutioner förpliktade att samarbeta lojalt med varandra. Medlems- staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldig- heter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Denna förpliktelse innebär bland annat en skyldighet för med- lemsstaterna att inte anta nationella bestämmelser som strider mot unionsrätten eller låta sådana bestämmelser vara i kraft. Vidare är medlemsstaternas domstolar skyldiga att, i den utsträckning som det är möjligt, tolka nationella bestämmelser så att de överensstämmer med unionsrätten. Av artikel 4.2 h och j i EUF-fördraget framgår vidare att unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på huvudområdet transeuropeiska nät och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Av 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad bland annat yttrandefrihet och informa- tionsfrihet. Av andra stycket i samma bestämmelse framgår att i fråga om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). I 2 kap. 10 § andra och tredje styckena RF anges bland annat att statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än vad som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste avgifts- skyldigheten och om finner särskilda skäl för det får en lag dock innebära att en statlig avgift tas ut trots att lagen inte trätt i kraft när omständigheten inträffade om regeringen eller ett riksdagsutskott då hade lämnat förslag om det till . Av 2 kap. 20 § RF följer bland annat att yttrandefriheten och in- formationsfriheten får begränsas genom lag i den utsträckning som medges i 2 kap. 21–24 §§ RF. Begränsningarna får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med anledning av det ändamål som föranlett den och inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 21 § RF). Enligt 2 kap. 23 § RF får yttrandefri- heten och informationsfriheten begränsas bland annat med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i närings- verksamhet begränsas. Av 9 kap. 1 § RF framgår att beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad som har bestämt (9 kap. 7 § RF). Enligt 9 kap. 8 § RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. beslutar om grunder för förvaltningen och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § RF). Den statliga förvaltningsorganisationen är fastslagen i 12 kap. RF av vilken det bland annat framgår att statliga förvaltningsmyndigheter lyder under regeringen, (12 kap. 1 § RF), och att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får be- stämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som bland annat rör tillämpningen av lag, (12 kap. 2 § RF). beslutade om nya mediegrund- lagar.1 Ändringarna som träder i kraft innebär inte några ändringar i sak beträffande de frågor som är av betydelse för detta betänkande men paragrafnumreringen har uppdaterats. Betän- kandet utgår från den uppdaterade paragrafnumreringen. Av 1 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) framgår bland annat att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad rätt att i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspel- ningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. YGL är tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som sändningar av program anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren (1 kap. 3 § YGL). 2017/18:49, bet. 2018/19:KU2, rskr. 2018/19:16. Av 3 kap. 3 § YGL framgår att rätten att sända program på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända och att det allmänna ska efter- sträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. 5.4.1Internationell harmonisering och reglering av användning av radiospektrum Det är nödvändigt med internationellt samarbete mellan världens stater för att det ska vara möjligt att använda radiobaserade tjänster utan risk för skadlig störning från andra länder. Det internationella samarbetet är mycket omfattande såväl vad gäller användning av radio- vågor som arbetet med att bestämma tekniska krav på den utrustning som används. Det internationella samarbetet sker inom flera organi- sationer och ofta på flera nivåer. De viktigaste organisationerna är den internationella teleunionen (ITU) samt den europeiska samman- slutningen av post- och teleförvaltningar (European Conference of Postal and , CEPT). Området för elektronisk kommunikation, vilket inkluderar användning av radio- spektrum, är helt harmoniserat inom EU. är bunden att följa de bestämmelser som tas fram inom EU. Den globala regleringen av radioanvändningen hanteras inom ITU, vars huvudsakliga syfte är att allokera frekvensanvändning för att undvika skadliga störningar och åstadkomma tekniskt effektiva an- vändningar av spektrum. ITU är ett fackorgan inom FN och har sitt säte i . Unionen har en egen konstitution (Constitution of the international telecommunication union, CITU) och bygger på en världsomspännande konvention, internationella telekonventionen (International Telecommunication Convention, ITC). ITC omarbetas med jämna mellanrum och behandlas formellt efter varje omarbet- ning som en ny konvention, vilken är öppen för ratifikation av alla FN:s medlemsstater. Grunden för unionen är CITU och den internationella telekonventionen som beslutades i . Den trädde för del i kraft efter ratifika- tion den 3 oktober 1985.2 Konventionen kompletteras av tillämp- ningsföreskrifter kallade reglementen för radio, telegrafi och telefoni (ITU-RR). ITC och ITU-RR är bindande för alla stater som ratifi- cerat konventionen (artikel 3 och 4 CITU). Det förutsätts i ITC att bi- och multilaterala frekvensöverenskommelser och koordinerings- avtal beträffande frekvenstilldelning ingås när det är nödvändigt (artikel 56 CITU). För del har en rad sådana överenskom- melser träffats med våra grannländer och inom EU. ITU arrangerar ungefär en världsradiokonferens (WRC) vid vilken bland annat ITU-RR revideras. Förutom revidering av ITU-RR och eventuella ändringar av ITC beslutas även förslag till agendapunkter för nästkommande WRC. Vid WRC gjordes en revidering av ITC som emellertid inte har ratificerat. Arbetet inom ITU vad gäller harmoniserad radioanvändning tar i de flesta fall . För att åstadkomma en justering av radioregle- mentet behöver frågan först hamna på agendan till en framtida kon- . När frågan hamnat på agendan så handlar det ofta om att studier ska genomföras för att det internationella samfundet vid framtida WRC ska kunna besluta om en justerad allokering. Det tar således huvudsakligen för att göra justeringar i den internationella harmoniseringen. ITC och ITU-RR är ett mycket omfattande regelverk och för de frågor som rör detta betänkande finns inte anledning att presentera regelverket i detalj. European Conference of Postal and European Conference of Postal and Telecommunications Admin- istrations (CEPT), är en europeisk sammanslutning för post- och telemyndigheterna, har utarbetat vissa dokument för bestämmelser Senaste ändringarna är ratificering av slutakterna från ITU:s extra fullmakts- konferens, APP-92 genom beslut i ärendet K91/3166/1 samt ratificering av ändringar i och konvention genom beslut i ärendet K95/3256/RS. på regional nivå inom ITU som i sig inte utgör några bindande rätts- akter. Dessa överenskommelser kan ibland ligga till grund för bin- dande rättsakter inom EU. Genom det gällande regelverket för elektronisk kommunikation inom EU har ett system för harmonisering av frekvenshantering inom gemenskapen upprättats. Regelverket av relevans för detta betän- kande består av och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektivet), och rådets direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet) samt Europaparla- mentets och rådets beslut nr 676/2002/EG av om ett regelverk för radiospektrumpolitiken i Europeiska gemenskapen (radiospektrumbeslutet) och har till syfte att möjliggöra genomföran- det av en inre marknad för elektroniska kommunikationstjänster inom EU. Ovan nämnda direktiv justerades genom Europaparla- mentets och rådets direktiv /140/EG av om ändring av direktiv /21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direk- tiv 2002/19/EG om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter och direktiv /20/EG om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommu- nikationstjänster. med aktuella ändringar har införlivats i svensk lagstiftning i huvudsak genom lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation (LEK). Ramdirektivet innehåller de grundläggande bestämmelserna för tillämp- ningen av de andra direktiven som rör elektronisk kommunikation och syftar till att inrätta ett harmoniserat ramverk för elektroniska kommunikationstjänster, elektroniska kommunikationsnät, tillhörande faciliteter, tillhörande tjänster och vissa aspekter av terminalutrust- ning för att underlätta tillträde för användare med funktionsnedsätt- ning (artikel 1.1 ramdirektivet). I ramdirektivet anges närmare de mål och syften som bär upp regelverket som helhet. Till följd av konvergensen mellan sektorerna för telekommunika- tion, media och informationsteknik bör alla överföringsnät och över- föringstjänster omfattas av ett enda regelverk. Av skäl 5 i ramdirek- tivet framgår emellertid att det är nödvändigt att särskilja regleringen av överföringen från regleringen av innehållet. Innehållet i tv-program regleras genom och rådets direktiv (EU) 2018/1808 av om ändring av direktiv /13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster), mot bak- grund av ändrade marknadsförhållanden (AV-direktivet). De nationella regleringsmyndigheterna ska främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommu- nikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster (artikel 8.2 ramdirektivet). De nationella regleringsmyndigheterna ska i detta sammanhang bland annat säkerställa att det inte uppstår någon sned- vridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elek- tronisk kommunikation bland annat i samband med överföring av innehåll (artikel 8.2 b ramdirektivet). De ska också främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radio- frekvenser (artikel 8.2 d ramdirektivet). För att nå de politiska målen som avses i bland annat artikel 8.2 ramdirektivet, ska regleringsmyndigheterna tillämpa objektiva, öppna, icke-diskriminerande och proportionella regleringsprinciper. Regler- ingsmyndigheterna ska bland annat säkerställa att företag som till- handahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikations- tjänster inte behandlas olika under lika omständigheter, samt skydda konkurrensen till förmån för konsumenterna och när det är möjligt att främja infrastrukturbaserad konkurrens. Vederbörlig hänsyn ska också tas till de varierande konkurrensvillkor och konsumentförhål- landen som råder i olika geografiska områden inom en medlemsstat (artikel 8.5 b, c och e ramdirektivet). Enligt artikel 9.1 i ramdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa en effektiv förvaltning av radiofrekvenserna för elektroniska kom- munikationstjänster inom sitt territorium i enlighet med artiklarna 8 och 8 a i ramdirektivet. De ska säkerställa att den allokering och till- delning av sådana radiofrekvenser som utförs av nationella regler- ingsmyndigheter är baserade på objektiva, öppet redovisade, icke- diskriminerande och proportionella kriterier. Medlemsstaterna ska respektera relevanta internationella avtal, inbegripet ITU-RR och får ta hänsyn till allmänintresset. Medlemsstaterna ska vidare enligt artikel 9.2 ramdirektivet främja harmoniseringen av användningen av radiofrekvenser inom gemenskapen, i linje med behovet av en ända- målsenlig och effektiv användning och för att uppnå konsumentför- delar som stordriftsfördelar och samverkansförmåga mellan tjänster. Med beaktande av relevanta nationella förhållanden får medlemssta- terna fastställa bestämmelser som syftar till att förhindra hamstring av spektrum (artikel 9.7 ramdirektivet). Auktorisationsdirektivets syfte är, enligt artikel 1.1 auktorisations- direktivet att anpassa reglerna för den inre marknaden för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster genom harmoni- sering och förenkling av de villkor och bestämmelser som gäller för auktorisation av sådana nät och tjänster så att dessa lättare kan till- handahållas inom gemenskapen. Direktivet gäller endast beviljande av nyttjanderätter till radio- frekvenser när nyttjandet inbegriper tillhandahållande av ett elektro- niskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst, vanligtvis mot ersättning. Egenanvändning av radioterminalutrust- ning, grundad på sådan icke-exklusiv användning av särskilda radio- frekvenser som inte har samband med någon ekonomisk verksamhet, till exempel radioamatörers användning av frekvensband för allmän- heten omfattas inte av direktivet (skäl 5 auktorisationsdirektivet). Endast de villkor som är upptagna i bilagan till auktorisations- direktivet får förenas med nyttjanderätter till radiofrekvenser. Så- dana villkor ska vara icke-diskriminerande, proportionella och öppet redovisade och ska i fråga om nyttjanderätter till radiofrekvenser vara förenliga med artikel 9 i ramdirektivet (artikel 6.1 auktorisations- direktivet). Enligt artikel 5.5 auktorisationsdirektivet får medlemsstaterna inte begränsa antalet nyttjanderätter som ska beviljas annat än när detta är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofre- kvenser i enlighet med artikel 7 i auktorisationsdirektivet. Enligt artikel 7.1 auktorisationsdirektivet ska en medlemsstat som överväger huruvida den ska begränsa antalet nyttjanderätter eller huruvida den ska förlänga befintliga rättigheters giltighet på annat sätt än i enlighet med de villkor som anges i dessa rättigheter bland annat fästa vederbörlig vikt vid behovet av att ge användarna så stort utbyte som möjligt och underlätta utvecklingen av konkur- rens. Medlemsstaten ska ge alla berörda parter, inbegripet användare och konsumenter, tillfälle att lägga fram synpunkter på alla begräns- ningar i enlighet med artikel 6 i ramdirektivet. Medlemsstaten ska också offentliggöra alla beslut om att begränsa beviljandet av nytt- janderätter och ange skälen för detta. Medlemsstaten ska efter att ha fastställt förfarandet inbjuda till ansökningar om nyttjanderätter, och se över begränsningarna med rimliga intervall eller på skälig be- gäran av berörda företag. Enligt artikel 7.2 auktorisationsdirektivet ska en medlemsstat, om den konstaterar att ytterligare nyttjande- rätter till radiofrekvenser kan beviljas, offentliggöra detta och inbjuda till ansökningar om sådana rättigheter. Enligt artikel 7.3 auktorisa- tionsdirektivet ska medlemsstaterna, om beviljandet av nyttjande- rätter till radiofrekvenser måste begränsas, bevilja sådana rättigheter på grundval av objektiva, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella urvalskriterier. För urvalskriterierna ska vederbörlig vikt fästas vid huruvida målen i artikel 8 ramdirektivet och kraven i artikel 9 i ramdirektivet har uppnåtts. När den nationella regleringsmyndigheten tar ut administrativa avgifter från leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster ska de offentliggöra en översikt över sina administrativa kostna- der och den sammanlagda summan av uppburna avgifter (artikel 12 auktorisationsdirektivet). Dessa avgifter ska täcka myndighetens faktiska administrativa kostnader för förvaltning, kontroll och ge- nomförande av systemet med de allmänna reglerna, nyttjanderätterna och för de särskilda skyldigheterna om samtrafik och andra former av tillträde, förval med mera som avses i artikel 6.2 auktorisations- direktivet. De administrativa avgifterna ska fastställas på ett objek- tivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa kostnaderna och därmed avgifterna minimeras. Det är viktigt att ett system för administrativa avgifter inte leder till snedvridning av kon- kurrensen eller medför hinder för inträde på marknaden (skäl 31 auktorisationsdirektivet). Enligt artikel 13 i auktorisationsdirektivet får medlemsstaterna införa avgifter för nyttjanderätter till radiofrekvenser, varvid avgif- terna ska beakta behovet av en optimal användning av dessa resurser. Medlemsstaterna ska säkerställa att avgifterna är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet, och att de tar hänsyn till de mål som avses i artikel 8 i ramdirektivet. Ändring av exempelvis villkor som förenas med nyttjanderätter till radiofrekvenser får endast ändras i sakligt motiverade fall och på ett proportionellt sätt, i tillämpliga fall med beaktande av de särskilda villkor som är tillämpliga på överföring av rättigheter att utnyttja radiofrekvenser. Det gäller dock inte i de fall då ändringarna är obe- tydliga och har överenskommits med innehavaren av rättigheterna eller den allmänna auktorisationen. Anmälan om avsikten att företa sådana ändringar ska göras på lämpligt sätt och berörda parter, in- begripet användare och konsumenter, ska få en tillräcklig tidsfrist , utom i undantagsfall, för att kunna lämna sina synpunkter på de föreslagna ändringarna (artikel 14 auktorisations- direktivet). Genom radiospektrumbeslutet inrättas ett regelverk för harmoni- sering av radiofrekvenser. Radiospektrumbeslutet har till syfte att fastställa politiska och rättsliga ramar inom gemenskapen för att säker- ställa samordning av policystrategier och i förekommande fall har- moniserade villkor när det gäller tillgång till och effektiv användning av det radiospektrum som krävs för upprättandet av och verksam- heten på den inre marknaden på sådana områden inom gemenskaps- politiken som elektronisk kommunikation, transport samt forskning och utveckling (artikel 1.1 radiospektrumbeslutet). Radiospektrumpolitik kan inte grundas endast på tekniska para- metrar utan måste också ta hänsyn till ekonomiska, politiska, kultu- rella, hälsorelaterade och sociala frågor. Dessutom kommer den stän- digt ökande efterfrågan på den begränsade tillgången av tillgängligt radiospektrum att leda till motstridiga krav på att tillfredsställa olika grupper av radiospektrumanvändare inom sektorer som telekommu- nikation, rundradio, transporter, rättsväsende, militär och forskning.