sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — kunna genomföras utan alltför stora påfrestningar för bankerna och den finansiella stabiliteten.54 har inte fastställt lika långtgående krav när det gäller efterställning som Riks- gälden har. policy när det gäller sammansätt- ningen av MREL är att den beror på hur systemviktiga bankerna är. Den stora skillnaden, enligt nu gällande regelverk, mellan hur Riks- gälden respektive utformat MREL-kraven är kravet på full efterställdhet, vilket, allt annat lika, underlättar skuld- nedskrivning rent praktiskt i svenska banker. I det avseendet är svenska banker mer resolutionsbara än motsvarande banker i bank- unionen. Bankers resolutionsbarhet påverkas emellertid av flera fakto- rer såsom hur de är organiserade och komplexiteten i verksamheten. Ett deltagande i bankunionen innebär att kraven på efterställdhet för svenska banker anpassas till de krav ställer. Konsekvenserna av ett deltagande beror på hur de reviderade ka- pitaltäcknings- och krishanteringsreglerna, som ge- nomförs i medlemsstaterna (det s.k. bankpaketet), utformas. Revi- deringarna kommer att innebära vissa förändringar av hur MREL- kraven sätts. De nya MREL-kraven syftar till en mer enhetlig tillämp- ning inom EU. Som exempel kan nämnas vilka skulder som ska an- vändas för att uppfylla kravet, inbegripet efterställda skulder, samt till vilken nivå kravet ska uppfyllas med kapitalbas och efterställda skulder. De nya reglerna ska vara införlivade . Det åter- står att se vilka effekter tillämpningen av de nya reglerna får i prakti- ken men skillnader mellan medlemsstaterna i hur kraven är utformade och tillämpas kommer med stor sannolikhet att minska. Finansiell tillsyn utgör den första skyddslinjen för att upprätthålla finansiell stabilitet. Den andra utgörs av kraven på att bankerna ska hålla tillräckligt med kapital, likviditet och nedskrivningsbara skulder. En tredje skyddslinje utgörs av vad som brukar benämnas finansiella skyddsnät. Finansiella skyddsnät kan beskrivas som finansieringsarrangemang som kan aktiveras när en bank hamnat i problem.1 Finanspolitiken utgör tillsammans med centralbankernas roll som sista låneinstans2 det yttersta finansiella skyddsnätet och är därmed en förutsättning för finansiell stabilitet.3 Stater har vid tidigare bankkriser tvingats använda skattemedel för att förhindra att systemviktiga banker går omkull och därmed undvika en än värre kris. Det har skapat en förväntan om att staten även framgent ska agera skyddsnät för bankerna; staten har fått ett implicit, finansiellt åtagande gentemot systemviktiga banker. I och med det regelverk för hantering av banker i kris som utvecklades efter den globala finanskrisen, har s.k. resolutionsfonder blivit en ytterligare del av skyddsnätet. Resolutionsfonderna ska byggas upp med förfinan- sierade avgifter som tas ut av bankerna. Därmed ska det finansiella ansvaret för banker i kris föras över från staten till banksektorn. Förutom resolutionsfonder och likviditetsstöd räknas insättnings- garantier till de finansiella skyddsnäten. Inrättandet av Resolutionsmekanismen innebär att en del av det finansiella skyddsnätet, Resolutionsfonden, är gemensamt för de deltagande medlemsstaterna. Bankunionens tredje del – ett gemen- 1Det finns ingen enhetlig definition av begreppet, se Schich (2009). 2Centralbankernas roll som sista låneinstans (eng. Lender of Last Resort) innebär att de kan tillföra likviditet till banker som är i akut behov av likviditet och inte kan tillgodose detta behov från andra källor (t.ex. andra banker via interbankmarknaden). 3Se t.ex. Obstfeld (2013) och Schoenmaker (2015). samt insättningsgarantisystem – är ännu inte på plats och dess politiska framtid är oklar. Det finns två huvudskäl till varför bankunionen bör omfattas av ett gemensamt, finansiellt skyddsnät. För det första är det rimligt att beslut som fattas av gemensamma organ också finansieras gemensamt. I annat fall finns det en risk att beslut inte fullt ut tar hänsyn till effekterna för enskilda medlems- staters finansiella situation. För det andra kan gemensam finansiering av resolution och eventuellt insättningsgaranti minska det skadliga samberoendet mellan statens finanser och banksektorn.4 Detta kapitel jämför hur de finansiella skyddsnäten är utformade i respektive inom bankunionen. Utifrån denna jämförelse görs en bedömning av om och, i så fall, hur de finansiella skydds- näten för svenska banker kan komma att påverkas av ett deltagande i bankunionen. Avsnitt 8.2 behandlar finansiering vid resolution: utformningen av den gemensamma Resolutionsfonden respektive den svenska resolutionsreserven (Resolutionsreserven). Avsnittet behandlar även utformningen av den säkerhetsmekanism som ska säkra att Resolutionsfonden har tillräckligt stor finansiell kapacitet. Avsnitt 8.3 jämför de möjligheter till likviditetsstöd centralbanker och stater kan banker, såväl utanför som i resolution. Avsnitt 8.4 behandlar, på ett principiellt plan, betydelsen av ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionens funktionssätt. Eftersom det inte finns något färdigt regelverk för en gemensam insättnings- garanti att utgå från görs ingen jämförelse av förhållanden i och inom bankunionen. Däremot berörs frågan om vilken betydelse ett gemensamt insättningsgarantisystem (eller avsaknaden av ett sådant system) kan ha för svenska banker och, därmed, för ett even- tuellt svenskt deltagande. Avsnitt 9.2 redogör för potentiella effekter på svenska bankernas kostnader av ett deltagande i bankunionen när det gäller förhandsbi- drag (avgifter) till Resolutionsfonden. Ett svenskt deltagande i bank- unionen innebär att , i första hand bankerna (och deras kunder), kommer att dela finansieringsrisker med banker i andra deltagande medlemsstater. Effekterna av riskdelning och möjliga konsekvenser för finansieringsåtagande behandlas i kapitel 12. 4Detta samband förklaras i avsnitt 2.3. Genom att krishanteringsdirektivet infördes i svensk lag (2016) inrättades Resolutionsreserven. Riksgälden är ansvarig myndighet för Resolutionsreserven. Som en del av den gemensamma resolu- tionsmekanismen, inrättades Resolutionsfonden. Resolutionsfon- den bygger på samma regelverk (krishanteringsdirektivet) som resolutionsfonder i medlemsstater som inte har euron som valuta, även om det finns vissa skillnader. Resolutionsfonden regleras i SRM-förordningen.5 Resolutionsfonden ersätter de nationella reso- lutionsfonderna i de deltagande medlemsstaterna.6 Resolutions- fonden ska, i likhet med nationella resolutionsfonder i medlemsstater som inte har euron som valuta, tillföra banken i resolution (eller ett broinstitut eller tillgångsförvaltningsbolag) finansiella medel för att banken ska bli bärkraftig igen eller säljas eller avvecklas under ordnade former. är Resolutions- fonden fullt ut ömsesidig. Därmed kommer finansieringsansvaret för en bank som är etablerad inom bankunionen och försatts i resolution inte bero på i vilken medlemsstat banken har sin verksamhet eftersom samtliga banker i bankunionen finansierar fonden. Detta avsnitt redogör närmare för Resolutionsfondens utform- ning (8.2.1–8.2.4) samt jämför finansiering av resolution i och inom Resolutionsmekanismen (8.2.5). I avsnitt 8.2.6 görs en bedömning av konsekvenserna av ett deltagande i bankunionen jäm- fört med om står kvar utanför bankunionen vad gäller finan- siering vid resolution. Resolutionsfonden får användas för att finansiera de utgifter som uppkommer när tillämpar resolutionsverk- tygen.7 Mer specifikt får Resolutionsfonden användas för att: 5En mer utförlig beskrivning av regelverket för Resolutionsfonden finns i PM SRM. 6Nationella resolutionsfonder finns kvar i några medlemsstater för vissa finansiella företag som inte står under ECB:s direkta tillsyn, t.ex. filialer till banker med säte utanför EES eller vissa investmentbolag. 7Se avsnitt 6.4.3 och PM SRM för en beskrivning av resolutionsverktygen. –Garantera tillgångar och skulder som banken i resolution (inklu- sive dess dotterbolag), ett broinstitut eller en tillgångsförvalt- ningsenhet har samt bevilja lån till dessa enheter.8 –Köpa tillgångar från banken i resolution. –Lämna bidrag till (eller kapitalisera) ett broinstitut eller en till- gångsförvaltningsenhet. –Betala kompensation till aktie- eller fordringsägare som har fått en lägre ersättning än de skulle ha fått om banken avvecklats enligt normala insolvensförfaranden (dvs. genom konkurs eller likvidation).9 –Kompensation för att vissa skulder (helt eller delvis) undantas när skuldnedskrivningsverktyget tillämpas. –Utlåning till icke-deltagande medlemsstaters finansierings- arrangemang (resolutionsfonder). Även en kombination av dessa användningsområden är möjlig. Eftersom möjligheterna att använda resolutionsfonder för förlust- absorbering eller återkapitalisering (se nedan) förutsätter att vissa strikta villkor är uppfyllda, är det sannolikt tillfälliga lån och garan- tier som i första hand blir aktuella. Påverkan på behållningen i Reso- lutionsfonden (liksom i Resolutionsreserven) varierar beroende på vilket eller vilka resolutionsverktyg som används. Om tillgångar för- värvas till ett värde som sedan sjunker uppstår en kostnad. Det- samma gäller t.ex. vid kompensation till aktie- eller fordringsägare. Ett tillfälligt lån till en bank i resolution som sedan återbetalas, kommer sannolikt att ge upphov till en betydligt mindre belastning på Resolutionsfonden. Eftersom eventuella intäkter som uppstår när resolutionsåtgärder vidtas (t.ex. om aktier vidareförsäljs eller räntor på lån som ges som likviditetsstöd), kan nettokostnaderna för åtgär- den bli mindre än bruttokostnaden. 8Det innebär att Resolutionsfonden kan tillhandahålla likviditet till banken i resolution, alternativt garantera bankernas tillgångar så att den kan söka likviditetsstöd hos andra parter, exempelvis (dvs. ECB för ) mot säkerhet. 9På engelska benämns denna princip No Creditor Worse Off, NCWO. Bidrag till förlustabsorbering och återkapitalisering vid skuldnedskrivning Under vissa omständigheter kan strikt skuldnedskrivning (bail-in) vara olämplig och därför kan en eller flera av bankens fordringsägare behöva undantas – skyddas – från nedskrivning.10 Om vissa skulder undantas från skuldnedskrivning kommer det finnas förluster som måste bäras av någon annan part, i första hand icke-undantagna borgenärer i banken. Om det inte är möjligt att påföra dessa förluster får en resolutionsfond lämna bidrag till banken för att täcka förluster under förutsättning att skulderna inte kunnat överföras på andra fordringsägare (än de undantagna). Resolutionsfondens medel får, i detta fall, också användas för att återkapitalisera banken11 genom att resolutionsmyndigheten beslutar att köpa aktier eller motsvarande instrument. För att det ska bli aktuellt att använda en resolu- tionsfond för att absorbera förluster eller för återkapitalisering på detta sätt, krävs att: 1.Aktieägare och innehavare av andra kapitalinstrument har bidra- git av bankens sammanlagda skulder12 och egna kapital genom nedskrivning eller konvertering samt att 2.bidraget inte överstiger av bankens sammanlagda skul- der och egna kapital. Det är upp till att bedöma om medel ur Reso- lutionsfonden ska tas i anspråk; huvudregeln är dock att ytterligare skuldnedskrivning ska ske.13 I undantagsfall får ytterligare finan- siering hämtas från alternativa finansieringskällor om i) fempro- centsgränsen uppnåtts och ii) alla oprioriterade skulder utan säker- het (förutom kvalificerade insättningar) fullt ut skrivits ner eller konverterats. Om dessa villkor är uppfyllda får oförbrukade medel ur Resolutionsfonden användas. 10Detta regleras i artikel 44 i krishanteringsdirektivet och i kommissionens delegerade för- ordning (EU) 2016/860. Reglerna är desamma för medlemsstater som inte deltar i bank- unionen. Se vidare PM SRM. 11För att banken (åtminstone) ska uppfylla lagstadgade kapitalkrav efter resolutionsför- farandet avslutats. 12Detta gäller alla skulder som inte är undantagna som säkerställda obligationer och garante- rade insättningar. Kravet på nedskrivning eller konvertering är således inte begränsat till de skulder som omfattas av MREL-krav. 13Därtill ska bidrag från Resolutionsfonden som används för att återkapitalisera en bank prövas enligt statsstödsreglerna. Det kan innebära att kommissionen ställer krav på ytterligare skuldnedskrivning. Kraven implicerar stora nedskrivningsbehov Eftersom använda medel ur Resolutionsfonden inte får överstiga av bankens sammanlagda skulder och egna kapital, innebär kravet på att bankens aktie- och fordringsägare ska bidra med 8 pro- cent av samma bas, att bidraget från ägare och långivare i regel är större än bidraget från Resolutionsfonden. Värt att notera är också att nedskrivning och konvertering på ska ske vid tid- punkten för resolution.14 Detta krav får betraktas som strikt eftersom det är troligt att banken innan den försatts i resolution har gjort för- luster och därmed förbrukat hela eller en del av sitt kapital. Det in- nebär i praktiken att kravet på nedskrivning är större än 8 procent.15 MREL-kraven har kalibrerats för att möjliggöra förlustabsorbering och återkapitalisering utifrån (men inte enbart) historiska förluster. Historiska förluster i banker har i de flesta fall inte varit av den om- fattningen att det kunde ha blivit aktuellt att använda Resolutions- fonden givet tröskelvärdena.16 I tidigare kriser, inklusive den globala finanskrisen, fanns heller inte något enhetligt regelverk för att hantera banker i kris. Regelverket för bankernas kapitaltäckning var heller inte lika utvecklat och strikt som det nuvarande. Det är troligt att det re- gelverk som infördes efter finanskrisen bidragit till att stärka banker- nas motståndskraft och underlättat krishanteringen. Sammanfattningsvis implicerar nedskrivningskravet på ett stort nedskrivnings-/konverteringsbehov. Följaktligen är det troligt att Resolutionsfonden sällan kommer att användas för att absorbera förluster och återkapitalisering (se vidare avsnitt 12.4). 14Enligt värderingen av skulderna (inkl. eget kapital) som görs enligt artikel 36 i krishan- teringsdirektivet. 15Riksgälden (2017) Tillämpning av minimikravet på nedskrivningsbara skulder. 16För att vara livskraftig efter resolution bör bankens kapitaltäckning åtminstone uppgå till det lagstadgade kravet på 8–av riskvägda tillgångar. Det motsvarar för de flesta större banker av totala tillgångar. För att det ska bli aktuellt att använda Resolutions- fonden måste förlusterna därmed vara större än av totala tillgångar (eller cirka 8– 10procent av riskvägda tillgångar). Under den globala finanskrisen uppgick förlusterna för glo- balt systemviktiga banker till 1–4,av totala tillgångar (2–av riskvägda till- gångar). Det förekom, emellertid, banker som gjorde betydligt större förluster. Se Independent Commission on Banking (2011) och FSB (2015) Historical losses and recapitalization needs. De genomsnittliga förlusterna för europeiska banker (med tillgångar >30 miljarder euro) under finans- och eurokrisen uppgick till av totala tillgångar. Även i detta fall fanns det banker som gjorde betydligt större förluster. Se de Haan och Kakes (2018). Alternativ beräkningsgrund för krav på nedskrivning17 Krishanteringsdirektivet tillåter en alternativ beräkningsgrund till av totala skulder och eget kapital. Den alternativa beräk- ningsgrunden motsvarar av bankens riskvägda tillgångar. Krishanteringsdirektivet anger inte om den ena beräkningsgrunden ska användas framför den andra. Den alternativa beräkningsgrunden kan bara användas om storleken på resolutionsfonden uppgår till av garanterade insättningar.18 Av detta skäl har målnivån för Resolutionsreserven satts till av garanterade insättningar. Resolutionsfonden finansieras, i likhet med resolutionsfonder i medlemsstater utanför bankunionen, genom s.k. förhandsbidrag (i resolutionsavgift) som tas ut på samtliga banker i de deltagande medlemsstaterna.19 Medel ur fonden ska dock använ- das för resolutionsåtgärder för banker under direkta mandat.20 Det är de nationella resolutionsmyndigheterna som ansvarar för att samla in bidragen. Om behållningen i Resolu- tionsfonden är mindre än två tredjedelar av målnivån ska nya för- handsbidrag tas ut till dess att målnivån är återställd . Om Resolutionsfonden tömts helt (eller t.o.m. blir negativ) ska s.k. extraordinära efterhandsbidrag (i tilläggsavgift) samlas in. SRM-förordningen innehåller särskilda regler, som följer av krishanteringsdirektivet, för hur och i vilken takt de extraordinära bidragen ska tas ut.21 Resolutionsfonden kan även finansieras med s.k. alternativa finansieringskällor, exempelvis lån, förutsatt att Resolutionsfonden ingår avtal med offentliga institutioner, finansiella institut eller andra 17För en närmare redogörelse för den alternativa beräkningsgrunden, se lagrådsremiss Genom- förande av krishanteringsdirektivet (), avsnitt 22.33.3, s. 585–591. 18Om behållningen i fonden faller av garanterade insättningar, ska huvud- regeln för nedskrivning och konvertering tillämpas. Därtill måste bankens balansomslutning understiga på konsoliderad nivå. 19Storleken på bidragen varierar mellan banker beroende på storlek och risk. Mindre bety- dande banker betalar betydligt lägre avgifter än betydande banker. Hur bidragen beräknas följer av gemensamma EU-regler. Se även avsnitt 9.2.3. 20Det kan finnas vissa skillnader mellan de banker som står under ECB:s direkta tillsyn och de banker som bedömer ska försättas i resolution. Resolutionsfonden kan även användas för resolutionsåtgärder som de nationella resolutionsmyndigheterna vidtar för mindre betydande banker. Det förutsätter ett godkännande av . 21Se vidare PM SRM. tredje parter (såsom ESM, se avsnitt 8.2.4). Finansiering från alter- källor förutsätter att varken förhands- eller efterhandsbidrag finns tillgängliga eller täcker fondens utgifter i samband med att resolutionsåtgärder genomförs. 8.2.3Resolutionsfondens uppbyggnad och målnivå Detta avsnitt redovisar storleken på Resolutionsfonden och hur den successivt byggs upp för att vid utgången av 2023 nå sin målnivå och då bli fullt ut ömsesidig. Storleken på Resolutionsfonden och dess målnivå Resolutionsfonden ska vid utgången av 2023 uppgå till av de garanterade insättningarna22 i samtliga banker i samtliga deltagande medlemsstater, vilket motsvarar ().23 Per var Resolu- tionsfondens behållning (cirka 360 miljarder kro- nor).24 Det är inte fastslaget hur Resolutionsfondens storlek ska utvecklas . En rimlig utgångspunkt är att den utvecklas i takt med de garanterade insättningarna så att nivån på upp- rätthålls men att det inte sker någon automatisk, årlig uppräkning. För att säkra att Resolutionsfonden har tillräckliga medel redan under uppbyggnadsfasen, har en särskild form av bryggfinansiering skapats. Bryggfinansieringen sker genom att sluter fri- villiga avtal med de deltagande medlemsstaterna om nationella kre- ditlinor för att täcka temporära underskott i Resolutionsfonden (eng. , LFA). De krediter som eventuellt ges till Resolutionsfonden ska kompenseras genom avgifter från bankerna i den medlemsstat i vilken ett resolutionsfall uppstått.25 22Garanterade insättningar är de insättningar som omfattas av insättningsgaranti. 23Målnivån har angivits till . Till följd av tillväxten i de garanterade isättningarna sedan Resolutionsfonden började samla in bidrag från bankerna 2016 är cirka 60miljarder euro en mer realistisk nivå. 24Resolutionsnämnden (2019, ) SRF grows to €33 billion after latest round of transfers, pressmeddelande. 25Resolutionsnämnden har slutit avtal med samtliga 19 deltagande medlemsstater., se (2017, ) Banking Union – Single Resolution Board completes sig- nature of with all 19 participating Member States, pressmeddelande. Ökad grad av ömsesidighet Infasningen till full ömsesidighet sker gradvis (räknat ). ska, enligt ett särskilt mellanstatligt avtal som ingåtts mellan alla EU-länder utom , och Sverige26, inbetalade medel föras till nationella ”fack” (eng. compartments). Fackens storlek be- ror av hur stora bidrag som bankerna i respektive medlemsstat ska betala i enlighet med SRM-förordningen. Facken blir i ökande (pro- gressiv) grad ömsesidiga. I slutet av uppbyggnadsfasen (dvs. vid ut- gången av 2023) kommer de nationella facken att upphöra och fonden blir då fullt ut ömsesidig. Figur 8.1 illustrerar detta. Andel från nationelt fack Den gradvisa ömsesidigheten innebär, enligt det mellanstatliga avtalet, att en deltagande medlemsstat (eller berörda medlemsstater vid gräns- överskridande bankkoncerner) som får kostnader i samband med resolution först måste använda medel från sitt eget fack innan de ömsesidiga medlen kan användas. Genom att medlemsstaterna i första 26Europeiska unionens råd (2014, ) Agreement on the Transfer and Mutualisation of Contributions to the 8457/14. Se även PM SRM. hand måste använda medel i de egna facken skapas incitament att reducera riskerna i den egna banksektorn. Figur 8.2 visar de olika stegen för hur resolutionskostnader ska finansieras med Resolu- tionsfondens medel 2019. I steg 1 måste först av det egna, nationella facket användas. Om dessa medel är otillräckliga kan av samtliga fack (inklusive det egna), dvs. den ömsesidiga delen, användas (steg 2). Skulle även dessa medel inte räcka till ska eventuellt kvarvarande medel i det egna facket användas (steg 3). Som en sista möjlighet kan medlemsstaten använda sin egna, nationella kreditlina (LFA) eller låna av andra medlemsstaters fack (steg 4).27 • av det egna nationella facket • av samtliga fack inkl. det egna • Eventuellt kvarvarande medel ur eget fack • Nationell kreditlina till eget fack alt. frivillig utlåning från andra fack Tillgång till Resolutionsfonden för medlemsstater som inte har euron som valuta En medlemsstat vars valuta inte är euron, men som genom ett nära samarbete är en deltagande medlemsstat, får använda medel ur Reso- lutionsfonden. En sådan medlemsstat måste betala in ett engångs- belopp motsvarande dess ”beting” i förhållande till målnivån för Resolutionsfonden. Med andra ord ska ett lika stort belopp betalas 27Även ska Resolutionsfonden återställas till målnivån för det enskilda året genom bidrag (avgifter) från bankerna men delvis på ett annat sätt än efter 2023. Den deltagande medlemsstat (eller flera medlemsstater) som berörs av resolution ska föra medel till det nationella facket och alla medlemsstater ska föra medel till den del som är ömsesidig (om den ömsesidiga delen utnyttjats). in som om medlemsstaten hade deltagit från början (dvs. när det mellanstatliga avtalet trädde i kraft).28 Skulle ett nära samarbete av- slutas har medlemsstaten rätt att få tillbaka de medel som betalats in till fonden (med avdrag för eventuella kostnader för resolution avseende en bank (eller en del av en bankkoncern) som har tillstånd i den medlemsstaten som avslutar ett nära samarbete. Återbetalningen av de (oförbrukade) medlen förutsätter att vissa särskilda villkor är uppfyllda.29 8.2.4En finansiell säkerhetsmekanism för Resolutionsfonden Redan när beslutet om att inrätta en gemensam resolutionsmekanism fattades 2013 kom medlemsstaterna överens om att den gemensamma resolutionsfonden också behövde en gemensamt finansierad säker- hetsmekanism om den blev uttömd.30 har överenskommelser om säkerhetsmekanismens utformning gjorts.31 Säkerhetsmekanismen ska träda ikraft senast , dvs. när Resolutionsfonden nått sin målnivå och den är fullt ut ömsesidig. Mekanismen kan inrättas tidigare om den bedömning av riskreduk- tion inom bankunionen som ska göras 2020 visar på en positiv utveckling.32 Storleken på säkerhetsmekanismen ska motsvara storleken på Resolutionsfonden vid slutet av 2023 (dvs. cirka 60 mil- jarder euro). Säkerhetsmekanismen ska för del till- handahållas av ESM i form av en kreditlina till . Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ska var och en tillhandahålla en parallell kreditlina till .