sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Problemet uppstår också om högsta tillåtna spänning för en befint- lig nätkoncession för område höjs. Vi lämnar flera förslag som kan leda till en kraftig ökning av nätkoncessioner för område på högre spänningsnivåer än , se avsnitt 5.4. Här bör särskilt nämnas för- slaget om nätkoncession för regionnätsområden, vilket innebär att helt nya områden kan komma att bildas som inrymmer ett stort antal nätkoncessioner för linje. I så fall skulle problemet med linjer inom område komma att öka markant. Det måste då vara tydligt hur dessa linjer ska hanteras. Det behövs därför en möjlighet att låta nätkon- cessionen för linje upphöra när den omfattas av en nätkoncession för område. En nätkoncession för linje kan förstås avse en ledning som endast delvis går inom gränsen för en nätkoncession för område som led- ningen omfattas av. Om nätmyndigheten vill säkerställa att en nätkon- cession avser en tekniskt lämplig enhet bör nätmyndigheten beakta det innan nätkoncessionen för linje återkallas delvis. 5Översyn av prövningsordningen för elledningar Den nuvarande prövningsordningen innebär att såväl nätkoncessioner för linje som för område beslutas av nätmyndigheten, det vill säga (Ei). Ett stort antal aktörer är invol- verade i processen att ta fram en ansökan och hantera koncessions- ansökan. Efter koncessionsbeslutet vidtar en ledningsrättsprocess där markfrågor regleras. Vi utreder i det här kapitlet hur och hos vilken instans prövningen av nätkoncessioner för linje bäst ska göras för att effektivt använda samhällets resurser till en ändamålsenlig prövning av såväl nät- som miljöfrågor. Frågan är också om prövningen bör ske samlat, eller uppdelat i en miljöprövning och en nätprövning. En delad prövning som görs både utifrån ellagen (1997:857) och får också betydelse för möjligheten till ingripande enligt . Utredaren ska enligt direktiven särskilt bedöma om ledningar av viss typ, till exempel baserad på längd och spänningsnivå, inte ska omfattas av generell koncessionsplikt, men vara anmälningspliktiga. Om det är lämpligt kan utredaren lämna förslag på ändringar av både befintliga typer av nätkoncession (område och linje) och förslag som går ut på att ersätta nuvarande koncessionsuppdelning med en annan ordning. Syftet är att samhällets resurser ska läggas på tillståndspröv- ning av de ledningar som verkligen har en påverkan på elnätet och på miljön så att resurserna används effektivt. Vi har utrett om det går att utvidga möjligheten att ansöka om nätkoncession för område, och om det kan leda till lägre kostnader och snabbare nätbyggnads- process utan allvarliga nackdelar för motstående intressen, såsom miljö- och samhällsintressen, inklusive berörda markägare. Översyn av prövningsordningen för elledningar Större nätbyggnadsprojekt är ofta komplexa med många aktörer och intressenter involverade. Det är viktigt att alla aktörer sam- arbetar och ser till möjligheterna att göra förenklingar och ständiga förbättringar som kan snabba upp den totala processen. Vissa av del- momenten styrs av andra lagar och kan troligen inte uteslutas. Vi har främst sett över processen för att göra det möjligt att komma igång med vissa moment enklare och i tidigare skeden, för att på så sätt för- bättra underlaget och bidra till att den totala processen kan genom- föras . Elnätsutbyggnad är en del av samhällsbyggnadsprocessen som kräver god framförhållning hos nätföretag, myndigheter, kommuner, regioner med flera. En gemensam bild och omvärldsanalys över var det finns nätkapacitet och trånga sektorer respektive planer för ny elproduktion och elanvändning kan underlätta arbetet. God framför- hållning är nödvändig eftersom nätbyggnadsprocessen tar tid även framgent när det gäller stora projekt. behövs förståelse för att långsiktiga planer inte alltid slår in, vilket kräver flexibilitet. När det gäller industriområden och bostadsområden har kommunerna ofta planreserver för att möta markbehovet. Vi har sett över om det går att anpassa färdigställandetiden för en ledning efter det att en nät- koncession har meddelats. Detta för att öppna för nätföretagen att möta kommande behov i nätutbyggnaden utan att förtida kostnader drabbar befintliga kunder. 5.2Processerna för att bygga elledningar behöver bli kortare Det är viktigt att skilja mellan projektprocessen, det vill säga den totala tid det tar för att planera en ledning, få alla tillstånd och bygga den, och koncessionshandläggningen, det vill säga den tid det tar från det att en koncessionsansökan lämnas in tills ett beslut meddelas. Historiskt har det förekommit väldigt långa handläggningstider i koncessions- ärenden som avsett förlängning av befintliga tillstånd. har processen hos Ei snabbats upp och systematiserats till en genom- snittstid . Handläggningstiden för enskilda ärenden varierar dock från till beroende på omfatt- ning och komplexitet. Det finns även ett antal äldre förlängnings- ansökningar som ännu inte färdigbehandlats. När det talas om Översyn av prövningsordningen för elledningar tioåriga ledtider för att kunna bygga en koncessionerad ledning avses däremot hela projektprocessen, av vilken koncessionshandläggningen är en del. är dock en alltför för den som vill ansluta en större anläggning eller dylikt. Vi kan inledningsvis konstatera att det inte finns endast en åtgärd som löser problemet med långa ledtider. När det gäller nya, större ledningar behöver processen ses över i vidare bemärkelse och även omfatta krav på samråd, vissa länsstyrelsebeslut, lantmäteriförrättning med mera. Några åtgärder kan behöva författningsändringar, men minst lika viktigt är att samtliga berörda aktörer arbetar gemensamt för att se över hur processen kan förkortas och förenklas inom ramen för befintligt regelverk. Tillståndsprocesserna medför samråd och remiss med samma intressenter, till exempel länsstyrelser och markägare. Det är inte ovanligt att intressenter begär förlängda remisstider hos nätmyndigheten. Detta bidrar till att förlänga den totala process- tiden, vilket är ett problem när nätet måste förstärkas på grund av kapacitetsbrist samt vid anslutning av ny produktion med tids- begränsade miljötillstånd. Länsstyrelserna har en central roll och det är viktigt att de invol- veras i processen. Det finns en överhängande risk att olika regionala myndigheter, såsom länsstyrelserna, gör olika bedömningar och har skillnader i sina processer. Bristande resurser hos myndigheter är också en riskfaktor i sammanhanget. En annan bidragande faktor är att en samordning med lednings- rättsprocessen saknas. För att en samordning ska bli möjlig krävs mer precisa koncessionsbeslut avseende ledningens sträckning och utförande. Å andra sidan krävs flexibilitet i koncessionsbesluten när detaljprojekteringen leder till förändrade förutsättningar. Det är med dagens regelverk svårt för nätföretagen att få börja projektera. Ledningsrättsförrättningen kan inte påbörjas förrän nätkoncessionen har vunnit laga kraft. Dagens regler är avsedda för annat (expropriation) eller fungerar inte i praktiken, 17 § ledningsrättslagen (1973:1144). Vi lämnar förslag på ändringar i dessa delar i avsnitt 5.5. Efter koncessionsbeslutet krävs dessutom i många fall separata tillstånd och dispenser från berörda länsstyrelserna och kommuner. Detta ger upphov till en i många fall onödig dubbelprövning och inte så sällan till att anläggandet av energiproduktionsenheter eller större Översyn av prövningsordningen för elledningar energianvändarverksamheter måste vänta på ett beslut om nätkonces- sion när alla andra tillstånd redan finns på plats. Det är en skillnad mot miljötillstånd där flera tillstånd och dispenser inkluderas i ett beslut. Enligt utredningens direktiv ska vi se över den nuvarande prövnings- ordningen för nätkoncession när det gäller både prövande myndig- het och prövningens omfattning för att effektivt använda samhällets resurser, inbegripet en ändamålsenlig prövning av såväl nät- som miljöfrågor. En annan aspekt som genomsyrar utredningens arbete är behovet av att korta ner den totala ledtiden från det att behovet av ledning identifieras till att ledningen kan tas i drift. 5.3Prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos nätmyndigheten är bättre än separata miljötillstånd Bedömning: Nuvarande ordning med prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos nätmyndigheten bör kvarstå. En even- tuell framtida övergång till miljötillstånd bör vara samordnad med en översyn av andra liknande tillstånd för att få en enhetlig och ändamålsenlig lösning. Vi anser att ordningen med en prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos nätmyndigheten tills vidare bör kvarstå. En eventuell framtida övergång till miljötillstånd bör vara samordnad med en över- syn av andra liknande tillstånd, till exempel koncessioner enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar och naturgaslagen (2005:403), och ta särskilt fokus på frågorna om hur besluten om miljötillstånd och allmän lämplighet förhåller sig till varandra och hur dubbel överklag- barhet kan undvikas. Detta för att få en enhetlig och ändamålsenlig lösning. Vår bedömning grundas på följande: En övergång till en separat miljöprövning är att föredra miljörättsligt sett. Det löser rättskrafts- frågan för nya ledningar, men inte för de befintliga. Frågan om kon- cessionsbeslutens bristande rättskraft gentemot skulle således kvarstå för befintliga ledningar. En separat miljöprövning leder till ökad effektivitet inom det enskilda projektet, men riskerar att försvåra samordningen mellan olika projekt som är beroende av Översyn av prövningsordningen för elledningar Förmodligen leder det inte till någon tidsvinst, särskilt inte . En separat miljöprövning innebär i stället risker för längre totala handläggningstider med följd att nätet inte hinner byggas ut i takt med det behov som finns. Vi bedömer att dessa risker överväger de fördelar som finns. Flera juridiska följdfrågor uppstår också. Många av dessa rör forum, vilka nog kan lösas enkelt. En svårare fråga är hur prövningen av den allmänna lämpligheten ska ske i förhållande till miljöpröv- ningen för att vara meningsfull, utan att öppna upp för parallella processer eller förlänga den totala projekttiden när just tidsfaktorn lyfts fram som kritisk. Vi anser att prövningen av allmän lämplighet ska ske av nätmyndigheten. Därmed blir det två separata prövningar. Detta skulle försvåra en samlad bedömning av ledningens lämplighet ur såväl allmän synpunkt som miljösynpunkt, men även leda till två överklagbara beslut. Detta skulle bli särskilt tidskrävande med sekventiella beslut. Överlag riskerar separata pröv- ningar att förlänga den totala projekttiden för en ledning. En övergång till miljötillstånd skulle endast gälla kommande pröv- ningar. Frågan om koncessionsbeslutens bristande rättskraft gent- emot skulle kvarstå för befintliga ledningar. För att stärka länsstyrelsernas roll har vi utrett alternativet att låta länsstyrelserna besluta om miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) även om koncessionsprövningen kvarstår samlad hos nätmyndigheten. En sådan lösning är inte lämplig, eftersom en MKB inte kan frikopp- las från det slutliga beslutet, utan måste kunna kompletteras vart- efter prövningen fortskrider. Koncessionsprocessen är invecklad och kräver noggranna avväg- ningar mellan allmänna och enskilda intressen. För att se till att led- ningar byggs som är både lämpliga ur överföringshänseende och med erforderlig miljöhänsyn krävs en enhetlig och mångsidig prövning. Det är därför mycket viktigt att arbetet med en koncessionsansökan är förutsägbart men ändå flexibelt. Vi bedömer att det kan finnas en potential för en effektivare kon- cessionshantering i befintlig lagstiftning som inte utnyttjas fullt ut. Det handlar om de nya MKB-reglerna, som trädde i kraft och ännu inte fått fullt genomslag, samt möjligheten att använda en gjord miljöprövning i ett koncessionsärende. Därtill kommer de åtgärder som kan vidtas utanför lagstiftningen. Exempel på sådana är att nät- Översyn av prövningsordningen för elledningar företagens möjlighet att utveckla metodiken om hur samråd genom- förs, utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, samt reger- ingens möjlighet att styra genom resurstilldelning till berörda myn- digheter samt instruktion om prioriteringar. Detta gäller bland annat Lantmäteriet, där det i utredningen framkommit att resursbrist leder till längre handläggningstider. Till detta kommer våra övriga förslag. En möjlighet att meddela nätkoncession för regionnätsområde, ändrade regler om koncessions- plikt tillsammans med möjligheter till ändring och justering av kon- cessioner bör leda till färre, och i vissa fall enklare, ärenden. Det spar tid och resurser hos sökande och prövande myndigheter. En förbätt- rad samordning med ledningsrättslagen förkortar tiden för att få nöd- vändiga tillstånd. 5.3.1Jämförelse mellan prövningen av en nätkoncession och ett miljötillstånd För att kunna bedöma konsekvenserna av en ordning med separata miljötillstånd för kraftledningar behöver vi göra en jämförelse mellan handläggningen av en koncessionsansökan enligt ellagen och ett miljö- tillstånd enligt . Ei:s handläggning av en koncessionsansökan Det är Ei som prövar ansökningar om att bygga och använda kraft- ledningar. Regeringen prövar dock utlandsförbindelser eller om det i ärendet finns en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen. Regeringen får också pröva sådana frågor om nätkon- cession som har betydelse för försvaret, om Försvarsmakten begär det. Men även i dessa fall ska Ei bereda ansökan och i ett eget yttrande föreslå hur regeringen ska besluta. Vad en ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla framgår av 5 och 6 §§ elförordningen (2013:208). En ansökan ska vara skrift- lig och ges in till nätmyndigheten. Den ska innehålla den MKB som krävs enligt 2 kap. 8 a § andra stycket 2 eller 3 ellagen. För att ta fram en MKB gäller 6 kap. (MB), bland annat regler om samråd. Översyn av prövningsordningen för elledningar Ansökan ska också innehålla uppgifter om följande: 1.Det överföringsbehov som ledningen är avsedd att tillgodose. Om ledningen är avsedd att förstärka befintliga ledningar, ska detta an- ges samt upplysning lämnas dels om den belastning som befintliga ledningar tål, dels om behovet av ytterligare ledningsutbyggnader med anledning av den ledning som ansökan avser. 2.Den spänning för vilken ledningen är avsedd. 3.Om ledningen är avsedd för en spänning som inte överstiger högsta tillåtna spänning för de områden med nätkoncession som berörs av ledningen, ska de särskilda skäl som åberopas för ansök- ningen anges. 4.Hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB iakttas. 5.Alternativa ledningssträckningar som sökanden har undersökt 6.En teknisk beskrivning av den planerade ledningen och en kostnads- beräkning. 7.Karta över ledningens föreslagna sträckning och beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk för ledningen. 8.Bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter som ledningen ska dras fram över eller av fastig- heter som på annat sätt berörs av anläggningen. Nätkoncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. Här har den som ansöker om nätkoncession för linje att visa på behovet av ledningen och alternativa lösningar för att möjliggöra en bedömning av allmän lämplighet. När Ei får in en ansökan om nätkoncession granskas ansökan och myndigheten begär eventuellt komplettering. Det är mycket vanligt att ett ärende måste kompletteras med vissa handlingar eller upp- gifter. Ei strävar efter att ha en komplett ansökan innan ärendet går ut på remiss. I remissrundan kan det dock komma fram information som gör att ansökan måste kompletteras ytterligare. När Ei bedömer att ansökan formellt är komplett skickar Ei den på remiss. Ei meddelar den sökande detta. Under remiss- tiden kan berörda skicka in synpunkter till Ei. Remisstiden är vanligt- vis . Remisstiden kan förlängas genom att remissinstanser ansöker om anstånd för att komma in med yttrande. Översyn av prövningsordningen för elledningar remissinstanser är markägare, berörda kommuner, länsstyrelser i be- rörda län, Försvarsmakten, innehavare av nätkoncession som berörs av ansökan och övriga berörda tillsynsmyndigheter. Om har beslutat att ledningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, kungörs ansökan också i tidningar. Det innebär att Ei sätter ut en annons med information om ansökan och hur man gör för att få ansökningsmaterialet. När remisstiden är slut sammanställer Ei alla yttranden och gör en bedömning av om det under remissrundan kommit fram någon information som gör att ansökan behöver kompletteras. Ei ska se till att allt nödvändigt material för utredningen kommer in. Om det kommit in yttranden som tillför ärendet något nytt skickas de till den som lämnat in ansökan. Den sökande får möjlighet att be- möta synpunkterna. När den sökande fått bemöta synpunkterna och eventuellt kom- plettera ärendet, ska ärendet slutberedas av Ei. Ei utreder eventuella resterande frågor innan beslut fattas. Ei:s beslut om nätkoncession får överklagas till mark- och miljö- domstol (MMD). Om ansökan avser en ledning som ingår i ett trans- missionsnät kan Ei:s beslut överklagas till regeringen. Handläggningen av miljötillstånd och anmälningsplikt Den som bedriver miljöfarlig verksamhet kan enligt ha tillstånds- eller anmälningsplikt för sin verksamhet. Prövning genom tillstånds- och anmälningsplikt enligt 9 kap. 6 a § MB är ett sätt för samhället att få en resursavvägd kontroll över de verksamheter som från tid till annan bedöms vara de mest störande. Det är ett sätt att skapa rättstrygghet för verksamheterna och dem som är närmast berörda av dessa. Kravet på tillstånd varierar med typ av verksamhet och storleken på den. I huvudsak gäller följande: 1.Verksamheter som påverkar miljön mest ska söka tillstånd hos MMD (kategori A). 2.Verksamheter som påverkar miljön något mindre ska söka tillstånd hos miljöprövningsdelegation (MPD) vid länsstyrelse (kategori B). 3.Mindre verksamheter behöver inte ha tillstånd. De måste i stället an- mäla till miljönämnd eller motsvarande i kommunen (kategori C). Översyn av prövningsordningen för elledningar Mycket små verksamheter, sådana som inte påverkar miljön särskilt mycket, behöver varken tillstånd eller anmälan. De ska ändå följa kraven i och kommunens miljönämnd eller motsvarande utövar tillsyn över dem. Vilken typ av verksamheter som berörs framgår av bland annat miljöprövningsförordningen (2013:251). Om tillståndsplikt saknas för en verksamhet kan tillsynsmyndig- heten, med stöd av 9 kap. 6 a § MB, förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Förutsättningen är att verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Indelningen i tillståndskategorierna A, B och C framgår av miljö- prövningsförordningen, medan frågan om betydande miljöpåverkan styrs av miljöbedömningsförordningen (2017:966). Ett visst samband finns på så sätt att kategori A i princip alltid är betydande miljöpåver- kan, medan kategori C sällan är det. I miljötillståndet ingår beslut om till exempel Natura 2000 och vattenverksamhet. Beslut om verksamheter av kategorierna A och B har rättskraft gentemot enligt 24 kap. 1 § MB. Icke till- ståndspliktiga verksamheter kan frivilligt söka tillstånd för att få detta skydd. Tillstånden kan gälla utan tidsgräns, men omprövning kan ske , se 24 kap. 5 § MB. I vissa fall prövar regeringen tillåtligheten av en verksamhet, till exempel slutförvar av kärnavfall, se 17 kap. MB. Mark- och miljö- domstol ska i vissa fall överlämna frågan till regeringen för prövning, 7 § MB. Rör frågan försvarets intresse ska ärendet alltid över- lämnas till regeringen för prövning. Att regeringen prövat tillåtlig- heten och godkänt den innebär inte garanterat att miljötillstånd kan meddelas. Hinder kan finnas, till exempel att åtgärden strider mot . Prövning av miljöfarlig verksamhet En prövning av miljöfarlig verksamhet börjar alltid med ett samråd. Samråd sker med i det län där verksamheten finns eller planeras. I samrådet hämtar den sökande synpunkter från exempelvis myndigheter, grannar och andra berörda. är en viktig part i samråden, eftersom den ska vägleda om hur omfattande en Översyn av prövningsordningen för elledningar MKB ska vara och besluta om verksamheten kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan eller inte. Synpunkterna från samrådet blir underlag till ansökan och MKB. Det är sökanden som driver arbetet med samrådet. Ett väl genomfört samråd ökar förutsättningarna för en komplett ansökan, vilket i sin tur leder till förkortad handläggningstid. Samrådet sker enligt 6 kap. MB. Ansökan och MKB lämnas, efter avslutat samråd, till MMD eller beroende på om det är en A- eller B-verksamhet samt om tillstånd för vattenverksamhet behövs. En ansökan ska bland annat innehålla 1.yrkanden, åtaganden och förslag till skyddsåtgärder 2.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten 3.teknisk beskrivning med ritningar, produktionsmängd, uppgifter om förhållandena på platsen 4.uppgifter om energianvändning, utsläppskällor, mängd av förutse- bara utsläpp och förslag till åtgärder för att förebygga uppkomsten av avfall 5.MKB och redogörelse för samrådet. MPD finns vid tolv länsstyrelser i och är en funktion som prövar beslut i ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet samt villkors- eller tillståndsändringar, se förordning (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. Ärendet bereds av en handläggare på i samråd med MPD. Delegationen fattar beslut utifrån ansökan, inkomna synpunkter, rättspraxis och sakkunskaper i frågorna. MPD är en självständig del av och består av en ord- förande som är jurist och en miljösakkunnig. Efter avslutat samråd ska ansökan lämnas in till MPD. Efter att ansökan kommit in skickas den på en så kallad kompletteringsrunda. Detta för att fråga vissa av dem som ska få ärendet för yttrande om de anser att ansökan är fullständig. Om ansökan inte är fullständig meddelar MPD hur ansökan behöver kompletteras. Efter eventuella kompletteringar och att MPD bedömt att ansökan är fullständig kun- görs ansökan i ortstidning och på webbplats. Översyn av prövningsordningen för elledningar skickas då också på remiss. Något utskick till berörda markägare, såsom är fallet i koncessionsärenden, sker däremot inte.1 Beslut om tillstånd för en B-verksamhet tas av MPD. Beslutet kan överklagas till nästa instans, det vill säga MMD. En dom från MMD kan överklagas till Mark- och () som av- gör om ärendet får prövningstillstånd eller inte. Vad skulle gälla vid miljötillstånd för kraftledningar? Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar måste det klar- göras dels vilken miljöprövning som ska ske, dels i vilka fall. Kategori A, B eller C Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar måste dessa kategoriseras efter intrångets miljöpåverkan, till exempel efter tek- niskt utförande, längd och lokalisering. Ett rimligt antagande är att flertalet kraftledningar borde hanteras som kategori B, det vill säga med beslut om miljötillstånd av MPD. I vart fall för vissa ledningar skulle det däremot vara lämpligt att överväga A-verksamhet, efter- som de berör stora områden och skulle ha inslag av tvångsrätt bero- ende på hur regelverket utformades. Kategori C, anmäld sträcka, skulle knappast vara aktuellt för el- nät som omfattas av krav på nätkoncession för linje. Det är också svårt att se vilket behov ett anmälningsförfarande för elled- ningar skulle fylla. Miljöprövning endast vid nätkoncession för linje eller för alla ledningar? sker alltid en miljöprövning inom ramen för prövning av en ansökan om nätkoncession för linje. Ellagen hänvisar till vilka be- stämmelser i ellagen som ska tillämpas. En MKB är en obligatorisk del av ansökan som underlag för miljöprövningen.