sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — 31Stimulansbidrag LOV – Slutrapport –2014, , rapport . Utredningens bedömningar och förslag rörande valfrihetssystem tisk.32 Den definition av idéburna aktörer som utredningen föreslår kan underlätta beträffande kretsen av vilka organisationer en reser- vation kan begränsas till. Kriterierna som ingår i definitionen ute- sluter inte organisationer eller aktörer från andra medlemsstater. Det innebär att den inte är diskriminerande i EU-rättslig mening. Sedan överlämnade sina förslag har alltså kommit med ett nytt avgörande som innebär att det finns möjlighet att utforma valfrihetssystem på fler sätt än vad som tidigare ansetts godtagbart. Utredningen bedömer att det leder till att möjligheterna för medlemsstaterna att göra en del skönsmässiga bedömningar är större än vad som tidigare antagits. Avsnitt 8.2.1 innehåller skäl för när det kan vara möjligt att reser- vera upphandlingar inom ramen för . Dessa skäl är även giltiga vid inrättande av ett reserverat valfrihetssystem. I den lag, föreskrift eller annat dokument som reglerar eller är avsett att styra den aktu- ella tjänsten finns ofta målet angivet och när ett valfrihetssystem reserveras för idéburna aktörer ska det alltså vara en åtgärd som syftar till att uppnå detta. Som exempel kan nämnas 5 och 6 §§ i LSS där det framgår att verksamhet enligt lagen ska främja jämlikhet i lev- nadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet, att den ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet vilket innebär att den enskilda ska så långt det går ges inflytande och med- bestämmande över insatser som ges. För valfrihetssystem inom pri- märvården finns det särskilda regler i 7 kap. 3 § hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30), HSL, att beakta.33 Den nedan föreslagna ändringen av LOV kommer även att omfatta valfrihetssystem som Arbetsförmed- lingen inrättar. Brukarperspektivet, att det verkligen blir ett val mellan olika utförare för enskilda, ska även genomsyra ett reserverat valfri- hetssystem. 32Se t.ex. KF § 6, , . 2008/09:74, s. 39 f. Utredningens bedömningar och förslag rörande valfrihetssystem Förslag till bestämmelse i LOV om att begränsa möjligheterna att deltaga i valfrihetssystem till idéburna aktörer Mot bakgrund av vad som anförs ovan föreslås att en bestämmelse ska införas i LOV som innebär en möjlighet för upphandlande myn- digheter att i vissa fall reservera deltagandet i valfrihetssystem för idéburna aktörer. Valfrihetssystem ska kunna reserveras för idéburna aktörer om följande förutsättningar är uppfyllda: En upphandlande myndighet kan reservera rätten att delta i ett val- frihetssystem till idéburna aktörer under förutsättning att det finns sär- skilda skäl. Till skillnad från upphandlingslagstiftningen är lagen om valfri- hetssystem en lag som inte utgår från någon unionsrättslig lagstift- ningsakt. Det saknas därför enligt utredningens mening anledning att använda ett unionsrättsligt begrepp i LOV. Utredningen anser att det i svensk lagstiftning ofta använda begreppet särskilda skäl väl belyser att det är fråga om att införa ett undantag i LOV. Vad kan vara särskilda skäl som innebär att deltagandet i ett valfrihetssystem kan begränsas till idéburna aktörer? Valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling enligt . Av- snitt 8.2.1 innehåller utredningens bedömning att det är möjligt att reservera kontrakt för upphandlingar av välfärdstjänster. Där fram- går att det i den enskilda upphandlingen ska finnas ett samband mellan upphandlingen och den faktiska, konkreta sociala målsättningen med upphandlingen. Förutsättningarna för att målet uppnås ska öka genom att tjänsten som upphandlingen avser genomförs av en idéburen aktör. Detsamma gäller för möjligheten att reservera valfrihetssystem för idéburna aktörer. Det måste finnas ett samband mellan tjänsten eller tjänsterna som valfrihetssystemet omfattar och det mervärde eller särart som idéburna aktörer bidrar med. Det kan handla om att tjäns- terna tillhandahålls brukare, patienter eller enskilda med en högre grad av kontinuitet, att de tillhandahålls på ett mer individanpassat sätt när de utförs av idéburna aktörer. Även i valfrihetssystem kan det vara så att det är en fördel för vissa tjänster, att de finns att tillgå i en annan regi än den offentliga. Beträffande valfrihetssystem inom primärvården finns det som ovan angivits särskilda bestämmelser HSL som innebär att regio- Utredningens bedömningar och förslag rörande valfrihetssystem nerna är skyldiga att erbjuda enskilda möjligheter att välja utförare samt en fast läkarkontakt inom primärvården. Valfrihetssystem inom detta område kräver således särskilda överväganden. Det måste, för att det ska vara fråga om valfrihet, finnas valmöjlig- heter för brukare. Inför inrättande av ett valfrihetssystem kan under- sökningar behöva göras för att utröna om det finns tillräckligt många idéburna aktörer som kan och vill ansluta sig så att det blir ett val mellan utförare, här mellan olika idéburna aktörer. För brukare som inte vill, har svårt att välja eller vill avvakta med val till senare ska det finnas ett icke-valsalternativ. Ett icke-valsalternativ skulle i ett begrän- sat valfrihetssystem kunna bestå av en utsedd idéburen aktör eller av den upphandlande myndighetens egen-regiverksamhet. Vilka aktörer ska omfattas? Begreppet idéburen aktör bygger på kriterierna för den av utred- ningen föreslagna definitionen. Kriteriet att den juridiska personen bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad väl- färdsverksamhet har dock inte tagits med eftersom det är uppfyllt i och med att aktören ansöker om att få delta i valfrihetssystemet. Beträffande innehållet i och hur de övriga kriterierna ska bedömas hänvisas till avsnitt 5.4.3. För att få delta i ett reserverat valfrihetssystem krävs det inte att organisationen som ansöker är registrerad i registret över idéburna aktörer. Den upphandlande myndigheten behöver därför göra en prövning av om en aktuell organisation omfattas av kriterierna för definitionen av idéburen aktör för varje ansökan om att få bli anslu- ten till valfrihetssystemet. En registrering talar starkt för att krite- rierna är uppfyllda men den föreslagna bestämmelsen i LOV ställer inte krav på att aktörerna som omfattas ska vara registrerade. Det kan, förutom ett bevis om registrering, finnas även andra sätt att visa att en organisation är en idéburen aktör, t.ex. genom stadgar och års- redovisning. Registreringen underlättar den upphandlande myndig- hetens kontroller och uppföljning av valfrihetssystemet. Den före- slagna bestämmelsen i LOV utesluter inte idéburna aktörer från andra medlemsstater. Definitionen av idéburen aktör medger att aktörer med säte i andra EU/EES-länder registrerar sig i det särskilda registret, se avsnitt 5.4.5. Utredningens bedömningar och förslag rörande valfrihetssystem Utredningens bedömning: Det är möjligt och även lämpligt att vid information till enskilda om leverantörer i ett valfrihetssystem lämna information om att en leverantör är en registrerad idéburen aktör. Den upphandlande myndigheten ska enligt 9 kap. 1 § LOV till enskilda lämna information om samtliga leverantörer som myndigheten teck- nat kontrakt med inom ramen för valfrihetssystemet. Informationen ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. I förarbetena anges följande: En förutsättning för att ett valfrihetssystem ska få positiva effekter på kvalitet, brukarinflytande och kostnadseffektivitet är att brukaren ges en reell möjlighet att välja utförare. För att kunna välja krävs att bru- karen ges möjlighet att göra rationella val utifrån egna behov och pre- ferenser. Detta kräver tillgänglig och jämförbar information om val- alternativen.34 hade tidigare ett uppdrag att följa upp stimulans- bidrag avseende valfrihetssystem och följa kommunernas utveckling av sådana inom äldreomsorgen och omsorgen om personer med funktionsnedsättning. I uppdragets slutrapport anförde Socialstyrel- sen synpunkter på kommunernas information om utförare till dem som ska välja leverantörer och påpekade att den är alltför likartad och svår att ta till sig.35 Myndigheten för vård- och omsorgsanalys genomförde en studie /2014 vari de bl.a. anger att de flesta hittar information vid val av vårdcentral, men informationen möter inte deras behov och önskemål. Väntetider i en vårdsökandesituation samt information om kontinuitet är exempel på information som önskas men som upplevs svår att hitta.36 Det anges att driftsform värderas lågt som grund för valet av vårdcentral men med driftsform avses här endast om det är fråga om privat eller offentlig regi. Myn- digheten för vård- och omsorgsanalys rekommenderade regeringen att noga följa att utvecklingen går mot en förbättrad vårdvalsinfor- 2008/09:29, s. 90. 35Stimulansbidrag LOV – Slutrapport –2014, . 36Vad vill patienten veta för att välja, rapport för vård och omsorgsanalys, rapport 2013:4. Utredningens bedömningar och förslag rörande valfrihetssystem Utredningen för en mer jämlik vård bekräftar i sitt slutbetänkande bilden av svårigheter för patienter att hitta relevant information om utförare.37 De idéburna aktörerna menar att det i många valfrihetssystem är svårt att få fram information till brukare om de idéburna organisa- tionernas särart. Det är inte ovanligt att det i informationen till bru- kare saknas upplysning om vilken driftsform som företagen har. I regel delas utförarna upp i ”privat regi” och ”offentlig regi” utan att det framgår att med privat regi avses även idéburen vård eller omsorg. Med en definition av idéburna aktörer finns en möjlighet att erbjuda brukare utökad information om en tredje utförarform: idéburen aktör. Det ger enskilda i en valsituation ytterligare relevant information. Att ge information om att en utförare i ett valfrihetssystem är en registrerad idéburen aktör bedömer utredningen vara sådan saklig och relevant information som kan och bör lämnas enligt 9 kap. 1 § LOV. 37SOU 2019:42, avsnitt 5.5.2 och 6.4.2. 10Andra områden där definitionen av idéburna aktörer kan användas Detta kapitel innehåller exempel på några andra områden där defini- tionen av idéburna aktörer kan användas. När definitionen av idé- burna aktörer väl är på plats finns det möjligheter att därutöver utforma undantag från krav som inte är ändamålsenliga för idéburna aktörer på områden där det bedöms lämpligt. Utredningens bedömning: Definitionen av idéburna aktörer kan användas vid bidragsgivning från staten, kommuner och regioner när detta anses lämpligt. Utredningen har i avsnitt 4.2.1 redogjort för de bidragsformer som finns. En del förordningar om statsbidrag är riktade till vissa associa- tionsformer och utesluter därmed idéburna aktörer som är organi- serade i andra former. Avsikten med dessa begränsningar kan ha olika orsaker men med en definition av idéburna aktörer kan bidrag ges till alla de organisationer som omfattas av den, oavsett associationsform. Ett exempel är förordningen (2018:119) om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation. Enligt denna kan inte exempelvis ekonomiska föreningar eller regi- strerade trossamfund ansöka om medel. Ett annat är förordningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. enligt vilken bidrag inte kan lämnas till exempelvis stiftelser. I andra förordningar används begreppet ideella organisationer som saknar Andra områden där definitionen av idéburna aktörer kan användas definition och därför kan vara problematiskt att tillämpa för ansvariga myndigheter. I förordningen (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. finns bestämmelser om statsbidrag till ideella organisationer som bedriver frivilligt arbete inom några utpekade områden. Här skulle begreppet ideella organi- sationer kunna bytas ut mot idéburna aktörer och stödet kunna om- fatta en bredare krets. Ett annat exempel där definitionen skulle kunna användas är för- ordningen (2018:596) om statsbidrag till regionala och lokala ideella organisationer vars verksamhet är inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar, som kan lämnas till en juridisk person med ett allmännyttigt ideellt ändamål. Bidraget administreras av Folk- hälsomyndigheten. Vidare administrerar flera andra statsbidrag än det ovan nämnda där definitionen skulle kunna ha ett möjligt tillämp- ningsområde. Det gäller t.ex. förordningen (2009:955) om statsbidrag till vissa juridiska personer som tillhandahåller meningsfull syssel- sättning till personer med psykisk funktionsnedsättning och förord- ningen (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer m.fl. När det gäller den senare finns det ett remitterat förslag om att ersätta bl.a. denna förordning med en ny. Definitionen kan också användas när nya förordningar om statlig bidragsgivning tas fram. Även kommuner och regioner kan, när de finner det lämpligt, använda definitionen vid sin bidragsgivning. Utredningens bedömning: Definitionen kommer att innebära förbättrade möjligheter att ta fram statistik om idéburna aktörer som exempelvis kan användas för att undersöka om regler gett de effekter som avsetts. Sådan statistik kan också användas för olika sorters jämförelser mellan idéburna aktörer och andra aktörer, offentliga eller privata. Med en definition och ett register över idéburna aktörer kommer det bli möjligt att ta fram statistik om den idéburna sektorn. Då kan denna sektor jämföras med andra sektorer och regler utvärderas. Andra områden där definitionen av idéburna aktörer kan användas () har ett allmänt företagsregister. Detta register är offentligt och sökbart. Informationen i registret kommer från . information kommer i sin tur från bl.a. och länsstyrelserna. SCB arbetar även med egna sektorskoder där statistiken kategoriseras utifrån exempelvis asso- ciationsform och ägande. Om de idéburna aktörerna i välfärden finns registrerade med organisationsnummer kan SCB ta fram olika sorters statistik kopplad till dessa aktörer. SCB har även ett utförarregister där alla aktörer som utför tjäns- ter åt stat, kommun eller regioner finns med. Även ur detta register vore det möjligt att ta fram särskild statistik om det finns ett register över idéburna aktörer i välfärden. Inom t.ex. vårdvalssystemet görs endast jämförelser mellan privat och offentlig produktion. De idéburna aktörerna som ingår i vårdvalssystem ingår då i den privata produktionen. När det blir möjligt att differentiera utförarna kan jämförelser på ytterligare en nivå göras. Utredningen har i kapitel 4 beskrivit den idéburna sektorns roll i väl- färden inklusive vilka olika former av offentlig finansiering som de idéburna aktörerna har. Det framgår där att idéburna aktörer har vissa problem på en del av områdena. Emellertid har dessa områden, exempelvis regler om tillståndsprövning och avgifter, varit föremål för olika förändringar vilka det ännu återstår att undersöka effekterna av. I vissa fall kan problematiken ha med tillämpning av bestämmelser att göra. Det har även framkommit att de problem som anförs i många fall förefaller vara förenade med aktörens storlek och inte med att aktö- ren är idéburen. Det har mot bakgrund av utredningens uppdrag, de genomförda förändringarna och vad som i övrigt framkom- mit under utredningens arbete inte framkommit något som innebär att utredningen särskilt kan peka ut något ytterligare område där definitionen kan användas. Detta innebär dock inte att definitionen inte kan ha fler användningsområden. När definitionen finns på plats finns det, om det befinns lämpligt, möjligheter att besluta om sär- regler för idéburna aktörer. Andra områden där definitionen av idéburna aktörer kan användas Det bör också noteras att det inte inom ramen för utredningens uppdrag ingår att lämna förslag inom skatteområdet. Utredningens förslag: Den nya lagen om registrering av idé- burna aktörer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska träda i kraft . Även ändringarna i lagen om offentlig upphandling och lagen om valfrihetssystem ska träda i kraft . Utredningen bedömer att samtliga lagförslag kan träda i kraft . Utgångspunkten för bedömningen är att förslagen remiss- behandlas med en sedvanlig remisstid . En proposi- tion bör då kunna överlämnas till . Under förutsättning att har möjlighet att behandla denna /2021 är det lämpligt att lagändringarna träder i kraft . Länsstyrelserna har till utredningens uppgett att efter ett riksdagsbeslut bör vara tillräcklig tid för att bygga upp it-infrastruktur för det nya registret och rekrytera nödvändig personal. Denna tid ger också möjlighet att förbereda information och vägledning om de föreslagna ändringarna i lagen om offentlig upphandling. I kapitel 7 och 8 lämnas förslag på regeringsuppdrag till Upphand- lingsmyndigheten. Uppdragen innebär att myndigheten ska arbeta med olika riktade informationsinsatser till bland annat idéburna aktörer. Utöver detta bedömer inte utredningen att det finns behov av några ytterligare speciella informationsinsatser. Det finns inget behov av några övergångsbestämmelser. 12 Konsekvenser av förslagen Kapitlet innehåller utredningens konsekvensbeskrivning. Enligt kom- mittéförordningen ska den innehålla finansiella och samhällsekono- miska effekter samt andra positiva och negativa konsekvenser för enskilda personer, organisationer, företag och det allmänna av för- slagen. Om utredningen lämnar förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges. Ut- redaren ska också analysera och ta ställning till eventuell marknads- och konkurrenspåverkan av förslagen. Utredningen har tagit viss hjälp av konsulter i arbetet med för- slagens konsekvenser. Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverk- samhet med syftet att kunna särskilja sådana verksamheter och att främja ett ökat deltagande av idéburna organisationer i välfärden. För att uppnå det sistnämnda har utredningen även haft i uppdrag att analysera och lämna förslag på hur det utrymme som finns inom kan utnyttjas för att underlätta samverkan med den idé- burna sektorn. Vidare har utredningen haft i uppdrag att föreslå rikt- linjer, kriterier eller andra tillämpbara instrument för ingående av idéburet offentligt partnerskap (IOP). Som framgår i betänkandet finns det en mängd olika begrepp som används för att bedriva de organisationer som står i fokus för utredningens arbete. En del begrepp, som det civila samhället, är bredare medan andra bara fångar en delmängd. Även associationsfor- merna varierar. Den statistik som finns över sektorn är därför ofta bristfällig och svårtolkad, vilket bör hållas i minnet vid läsningen av beskrivningen av förslagens konsekvenser. För en redogörelse av begrepp och dess definitioner, se avsnitt 4.1.1. De idéburna aktörernas andel av välfärdssektorn är liten i jämfört med de andra nordiska länderna, men även jämfört med andra länder i . De idéburna aktörernas andel av välfärdssektorn har varit i stort sett oförändrad . De kommersiella aktörerna har däremot ökat sin andel medan statens, kommunernas och regionernas andel minskat i takt med att allt fler verksamheter upphandlas i konkurrens eller genom valfrihetssystem. Det har funnits en politisk vilja att få in fler aktörer i välfärden, men det har i praktiken främst kommit att handla om kommersiella aktörer. I en rapport från i Norge1 beräk- nades den ideella sektorns andel, räknat som andel av de sysselsatta inom kommunernas och regionernas verksamhetsområden ha minskat från –2013 medan de kom- mersiella aktörerna ökat från . Denna statistik avser dock enbart förvärvsarbetande i ideella organisationer och stiftelser inom kommunernas och regionernas verksamhet, medan idéburna aktörer även kan avse aktiebolag och ekonomiska före- ningar samt bedriva verksamhet finansierat av statliga myndigheter. 2017 hade samma organisationers andel av sysselsättningen minskat ytterligare något till medan de övriga privata utförarna ökat något till 19,9 procent.2 Som jämförelse beräknades den ideella sektorn 2013 motsvara i och i medan den kommersiella sektorn var mindre.3 Den offent- liga sektorn var ungefär lika stor i samtliga länder, . I statistiken från () avse- ende kommuners och regioners köp av verksamhet verkar det heller inte finnas något som tyder på någon förändring i trenden. har ideella föreningar och stiftelser (vilka utgör ungefär hälften av utförarna det civila samhället) motsvarat en ganska stabil andel av kommunerna och regionernas kostnader, runt 1,6–1,, medan de övriga privata utförarna ökat sin andel från 11,7 till 12,5 procent.4 1Mot en ny Skandinavisk velferdsmodel? Konsekvenser av ideell, kommersiell og offentlig tjenesteyting for aktivt medborgerskap. Institutt for samfunnsforskning, red. , rapport 2016:01. 2SCB, Tabeller för finansiärer och utförare inom vården, skolan och omsorgen. 4SCB, Landstingens och kommunernas köp av verksamhet. Se även Köp av verksamhet 2016 kommuner, landstings och regioner 2006–2016, Kommuner och Landsting, . Gemensamt för utredningens förslag är att de ökar möjligheterna för idéburna aktörer att delta i utförandet av offentligt finansierade välfärdstjänster och för kommuner och statliga myndigheter att dra nytta av de idéburna aktörernas kompetens, erfarenhet och andra resurser. Gemensamt är också att alla förslag är frivilliga. Idéburna aktörer väljer själva om de ska registrera sig som idéburna aktörer i välfärden och om de ska delta i idéburet offentligt partnerskap, upp- handling eller valfrihetssystem. På samma sätt står det fritt för kom- muner, regioner och statliga myndigheter att välja om de vill använda de instrument som utredningen föreslår. Utredningens förslag syftar till att underlätta samarbete mellan offent- liga myndigheter och idéburna aktörer. Det förbättrar möjligheterna att dra nytta av de resurser och den potential som finns i den idéburna sektorn. Dessa resurser kan avse frivilligarbete och lokaler, men även till exempel expertis, förtroende, eller innovationskraft. Offentlig finansiering av idéburna aktörers aktiviteter inom välfärden kan fri- göra denna kraft, med positiva samhällsekonomiska effekter som resultat. Som beskrivits ovan är de idéburna aktörernas andel av väl- färden liten i . Givet att de idéburna aktörerna ges bättre för- utsättningar genom att utredningens förslag tillämpas så kommer mångfalden av aktörer öka inom välfärden. Införandet av en lag om registrering av idéburna aktörer i offent- ligt finansierad välfärdsverksamhet kommer att underlätta för idé- burna aktörer att verka inom välfärden vilket bör kunna leda till att dessa i högre grad kan bidra till välfärdens utveckling. De riktlinjer och den vägledning för idéburet offentligt partner- skap (IOP) som utredningen har tagit fram, tillsammans med det föreslagna uppdraget till , har förutsätt- ningar att skapa nya och mer innovativa samarbeten mellan offentliga myndigheter och idéburna aktörer. Dessa lösningar kan vara samhälls- ekonomiskt lönsamma såväl i termer av kostnadseffektivitet som genom att de kan ta sig an samhällsutmaningar som är svårare att han- tera i egenregi, genom upphandling i konkurrens eller genom mer tra- ditionella former av bidrag. Liknande överväganden har gjorts vad gäller förslagen att införa möjligheter att reservera deltagande i upphandlingar respektive val- frihetssystem till idéburna aktörer. Upphandlande myndigheter förses därmed med ytterligare möjligheter att utnyttja de idéburna aktörer- nas kompetens och resurser även i situationer där IOP eller bidrags- givning av traditionellt slag inte är den bästa samarbetsformen. I utredningens uppdrag ligger att ta fram en tydlig definition av idé- burna aktörer. Definitionen ska kunna användas av staten, kom- muner och regioner vid såväl bidragsgivning och ömsesidig sam- verkan, som köp av verksamhet.