sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — 5.6.4Åklagares förfogande över följderna av brott Vår bedömning: Det finns i och för sig övervägande skäl för en allmän reform som innebär att åklagare, i likhet med vad som gäller i skuldfrågan, alltid ska ange ramen för rättens prövning av frågor om följderna av brott. Med utgångspunkt i vad som är vårt uppdrag, nämligen att föreslå åtgärder för en bättre hantering av stora brottmål, bör emellertid våra överväganden utgå från de vinster med en reform som kan uppstå i de stora brottmålen. Reformen om åklagares förfogande över ramarna för rättens prövning av följderna av brott bör därför i detta lagstift- ningsärende begränsas till de situationer då följderna av brott ut- gör ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Att domare fortfarande ansvarar för påföljdsbestämningen och annan rättsverkan av brott oberoende av åklagarens yrkande är i första hand en rest från tiden före då domare var inkvisitoriska. Brottmålsprocessen har emellertid, understödd av lagstiftarens re- former, utvecklats mot en alltmer ackusatorisk process. Domare, åklagare och försvarare har en med varandra likvärdig utbildningsnivå. En del av de uppgifter som traditionellt tillhör domare har som en följd av utvecklingen successivt överförts till åklagaren. Detta gäller exempelvis beslut som innefattar bedöm- ningar om straffvärde vid strafföreläggande, förundersökningsbe- gränsning och hemliga tvångsmedel. Domare förlitar sig på ett helt annat sätt på att parterna tar ansvar för yrkanden, inställning och bevisning. De inkvisitoriska inslag som fortfarande finns kvar i regelverket har efterhand kommit att framstå som otidsenliga. För- väntningarna på en opartisk domstol har bidragit till denna praxis. Mot bakgrund av den utveckling mot en alltmer ackusatorisk pro- cess som har skett framstår domarens inkvisitoriska roll i frågan om påföljdsbestämning ur principiellt perspektiv som daterad. En för- ändring så att åklagaren anger ramarna även i fråga om följderna av brott skulle innebära att brottmålsprocessen anpassas till den roll- fördelning som får anses gälla mellan domare och parter. Åklagaren sätter ramen för prövningen av frågan om skuld. Det kan tyckas principiellt följdriktigt att den part som ansvarar för statens talan i brottmålet gör det fullt ut. Det inkluderar i så fall frågan om vilken följd som framställda gärningspåståenden bör få för tilltalade. Det är i våra överväganden logiskt att åklagaren, på samma sätt som han eller hon anger vad som påstås i skuldfrågan genom gärningspå- ståendet, ska ange i åtalet vad som påstås om följderna av den åtalade gärningen. Bättre förutsebarhet och tydlighet Fördelen med att utforma processreglerna så att åklagaren sätter ramen för prövningen av både skuld och följderna av brottmål är, att det blir tydligt vad det är som påstås från statens sida. Att åklagaren anger såväl ett gärningspåstående som ett ”påföljdspåstående” i stäm- ningsansökan skulle tydliggöra för den tilltalade vad han eller hon Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan riskerar i målet. Åklagaren skulle behöva argumentera för sin bedöm- ning av följderna av brott inför rätten, dvs. ”påföljdspåståendet”, på samma sätt som för gärningspåståendet. Den tilltalade får därmed en möjlighet att argumentera mot åklagarens bedömningar och fram- föra de omständigheter som han eller hon anser bör beaktas vid straffmätningen. Den tilltalade ges därmed bättre förutsättningar att förbereda och utföra sitt försvar. Att den tilltalade ges rimliga möj- ligheter att förutse vad som står på spel vid prövningen av brotts- misstankar som riktas mot honom är en rättssäkerhetsfråga. Ett ökat fokus på frågor om följder av brott Att frågor om följder av brott får en större uppmärksamhet, både i enskilda brottmålsprocesser och i en rättspolitisk kontext uppfattar viär en ur rättssäkerhetsperspektiv önskvärd utveckling. Nuvarande ordning då rätten, formellt obunden av parternas uppfattning, fritt bestämmer påföljden har lett till att argumentationen vid rättegångar huvudsakligen fokuserar på skuldfrågan medan frågor om straffmät- ning i stor utsträckning överlämnas till rättens överläggning. Det är en naturlig följd av nuvarande ordning att frågor om hur påföljd och annan följd av brott avgörs får en mindre framträdande plats under rättegångar. Om frågan om följderna av brott skulle göras till en del av åklagarens talan skulle den få ett större fokus såväl under förundersökningen, då det är rimligt att anta att för påföljdsbestämningen relevanta om- ständigheter i högre grad skulle undersökas, som i rättegången. Det innebär i sin tur att rättens beslutsunderlag i påföljdsfrågan skulle bli mer fullständigt. En ordning som innebär att åklagaren för talan om följderna av brott skulle enligt vår bedömning även leda till att det på ett tydligare sätt skulle redovisas i domen vilka överväganden som har gjorts om detta.120 Alltför kortfattade domskäl innebär ett pro- blem för alla och inte minst för parterna som vill förstå hur straff- mätning och påföljdsval har gått till. Med en ordning som innebär att åklagaren ska föra talan även om följderna av brott skulle domen, ienlighet med vad som gäller för domsskrivning, innehålla en redo- visning av åklagarens yrkanden om följderna och de omständigheter 120Jfr slutbetänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 326 f. och betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 239. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan som utgör grund för yrkandet. Det är då antagligt att domskälen kommer innefatta tydligare redogörelser av hur rätten ser på dessa frågor. Ett argument för att domare även fortsättningsvis ska ansvara för påföljdsbestämningen oberoende av åklagarens yrkanden är att domar- nas självständighet och opartiskhet säkerställer enhetliga och pro- portionerliga ställningstaganden om vilken påföljd som det åtalade brottets svårhet motsvarar. Domares frihet i frågor om följderna av brott beskrivs ofta som en rättssäkerhetsgaranti. En i våra övervä- ganden viktig poäng vid en diskussion av detta argument är att ansvaret för statens talan i brottmål inte ligger hos domarna. Ur ett rollfördelningsperspektiv är det en tveksam ordning att domare ska säkerställa att tillräckligt stränga straff döms ut i enskilda fall. Att påföljderna blir tillräckligt stränga är med vårt synsätt en uppgift för åklagarna. Åklagare utför, i likhet med domare, sina arbetsuppgifter under objektivitetsplikt och tjänsteansvar. Genom tydliga anvisningar från lagstiftaren, vägledande avgöranden från domstolarna och en numera välutbildad åklagarkår finns det enligt vår uppfattning goda förut- sättningar för att ge åklagare ett ansvar för att föra tala om följderna av brott. Den uppgift som domare bör ha i en modern rättsordning i fråga om rättssäkerheten vid påföljdsbestämningar är uppgiften att se till att det inte döms ut påföljder som är oproportionerligt stränga i förhållande till det enskilda brottet. Att åklagare mer generellt skulle framställa yrkanden som i strid med lag och praxis binder rätten vid alltför snäva ramar när påföljden ska bestämmas förefaller enligt vår bedömning osannolikt. Det ligger tvärtom väl i linje med åklagaruppgiften att driva frågor för att ut- veckla praxis och därmed säkerställa att de yrkanden som framställs inte låser fast utrymmet för bedömning vid ett alltför lågt tak. Om en åklagare i ett enskilt fall skulle framställa ett yrkande som är alltför milt bör åklagaren kritiseras för sin felbedömning, av JO eller andra tillsynsorgan, precis som är fallet då en domare kan kriti- seras om en sådan felaktighet förekommer. Att åklagare å andra sidan skulle genomgående framställa strängare yrkanden om följderna Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan av brott än som kan förväntas bli resultatet i domen framstår som en på motsvarande sätt överskattad farhåga. Åklagare har rimligtvis ett intresse av att de yrkanden som framställs i domstolen bifalls. Det bör vidare vid en reform av rättssäkerhetsskäl alltid finnas ett ut- rymme för domare att reglera åklagarens eventuella felbedömningar till den tilltalades förmån och döma lindrigare än vad som framgår av åklagarens talan. En generell åklagarpraxis med ”överyrkanden” i påföljdsdelen skulle med stor sannolikhet bli föremål för kritik av tillsynsorgan och myndighetsinterna tillsynsfunktioner och därmed efterföljande självkorrigering. Det är vår bedömning att de effekter i fråga om större fokus på påföljdsfrågan, inklusive tydligare domskäl, som vi uppfattar följer med en reform om åklagares ansvar för talan om följderna av brott i själva verket för med sig en förbättringspotential i fråga om förut- sättningarna för enhetliga och proportionerliga bedömningar. En tydligare redovisning, både från parterna under rättegångar och i domskäl, av vilka argument som har betydelse för hur påföljden bestäms bör leda till bättre vägledning om vad som är gällande rätts- praxis i fråga om följderna av brott. Det innebär att förutsättning- arna att hamna rätt då påföljder ska bestämmas blir bättre. Incitament för misstänkta att medverka i brottmål Frågan om åklagarens ansvar för frågan om följderna av brottmål har en central betydelse för våra överväganden om ett ökat partsinfly- tande i brottmålsprocessen. En möjlighet för åklagaren att ge den misstänkte en utfästelse om att hans eller hennes uppgifter om det egna brottet kan leda till en lindrigare följd av brottet är ägnat att sporra till medverkan, eftersom den misstänkte med en sådan ord- ning vet att det är åklagaren som disponerar över frågan.121 I stället för det indirekta löfte om lägre straff som dagens reglering av straff- lindring vid utredningsmedverkan utgör, kunde den misstänkte i kon- takter med åklagaren försäkra sig om att hans eller hennes medver- kan kommer att leda till ett lindrigare straff. Att åklagaren tillåts förfoga över vilken inverkan den misstänktes medverkan leder till ger alltså förutsättningar för en ordning där den misstänkte kan 121Jfr RP 58/2013 rd, s. 11. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan påverka vilka följder brottmålet får genom att välja att lämna upp- gifter om egen brottslighet till polis och åklagare. Detta är en i våra överväganden önskvärd utveckling. En ordning där åklagaren anger ramen för domstolarna i alla delarna av brottmålet innebär också att det finns förutsättningar för en dialog mellan åklagaren och den till- talade med försvarare när det gäller både skuld- och påföljdsdelen, vilket är positivt för den utveckling av brottmålsprocessen som vi argumenterar för. En begränsad reform för en bättre hantering av stora brottmål Det finns, mot bakgrund av vad som har framhållits ovan, enligt vår bedömning goda skäl för en allmän reform som innebär att åklagare alltid ska ange ramarna för prövningen av frågor om påföljd och särskild rättsverkan. En allmän reform skulle inte behöva innebära att påföljdsfrågan i dess helhet flyttas över till åklagaren. Tvärtom skulle en sådan reform sannolikt medföra stora praktiska svårig- heter. Däremot är det enligt vår bedömning rimligt att tänka sig att åklagare skulle kunna föra talan avseende straffvärde, villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud på ett sådant sätt att rätten skulle vara bunden av dessa uppgifter som ett tak då den senare, med utgångspunkt i inhämtade underlag från Kriminal- vården, bestämmer påföljden. En sådan reform skulle innebära att den tilltalade bättre än kunde förutse vad han eller hon i värsta fall riskerade i brottmålet och planera sitt försvar med utgångspunkt i detta. Det skulle också innebära ett klargörande av att det är åklagares, inte domares, uppgift att se till att brott åtföljs av tillräck- ligt stränga straff. I grunden anser vi alltså att en uppgift från åkla- garen om ett högsta straffvärde borde jämställas med de gärnings- omständigheter som åklagaren uppger i stämningsansökan och att en reform om åklagarens förfogande över följderna av brott borde bygga på ett sådant synsätt. Några övertygande skäl mot att ge åklagare ansvaret för ramarna för rättens prövning även när det gäller följderna av brott ser vi i och för sig inte. De invändningar som remissinstanserna hade mot Straff- processutredningens förslag om att ge åklagaren ansvaret för att föra talan i påföljdsdelen hörde, uppfattar vi, främst samman med den utformning som förslaget hade och som innebar att det åklagaren Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan skulle föra talan om var den slutliga påföljden. Det var framför allt remissynpunkter om att åklagaren saknade ett tillräckligt underlag för att göra en bedömning i påföljdsfrågan som framhölls och de svårigheter med att åklagaren skulle få tillgång till ett sådant underlag som uppfattades. Flera remissinstanser, framför allt domstolar, var vidare kritiska till att förslaget innebar att rätten inte, ens av hänsyn till vikten av enhetlighet, skulle kunna döma strängare än vad åkla- garen yrkat. Den hållningen bygger på tanken att domare fortfarande har en inkvisitorisk uppgift i brottmål, vilket är något som vi i våra överväganden anser att det finns skäl att komma bort ifrån. Att domare ska vara förhindrade att döma strängare än åklagaren angett skulle i våra överväganden i själva verket vara ett av motiven till en reform. Att genomföra en allmän reform av ramarna för rättens prövning är emellertid en stor sak. Reformen skulle ställa krav på omfattande förändringar av brottmålsprocessen med den efterföljande resursåt- gång och effektivitetsförlust i rättskedjan som en stor reform av pro- cessrätten alltid medför. Att frågan om en allmän reform av åklagarens förfogande över följderna av brott är kontroversiell och innefattar svåra överväganden framgår inte minst av den lagstiftningshistorik som finns i frågan. För att det ska vara rimligt att föreslå en så stor reform måste därför, bedömer vi, motiven till reformen uttryckas i utredningens direktiv. Grunden för vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för att förbättra hanteringen av de stora brottmålen. Våra överväganden om reformer bör därför, har vi bedömt, i första hand ta avstamp i de vinster med en reform som kan uppstå i dessa brottmål. När det gäller följderna av brott handlar det då om de vinster i processen som uppstår i de fall åklagares förfogande över följderna av brott utgör ett incitament för misstänktas medverkan i brottmålet. Reformen bör, med ut- gångspunkt i vad som är vårt uppdrag, därför i detta lagstiftnings- ärende begränsas till dessa situationer. Vår uppfattning är emellertid alltså att det finns goda skäl för att fortsätta reformarbetet om åklagares förfogande över följderna av brott även generellt. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Vår bedömning: Åklagaren ska kunna besluta om ett högsta straff vid en misstänkts utredningsmedverkan under förunder- sökningen med beaktande av bestämmelserna i 29 kap. brotts- balken. Slutlig påföljd som incitament En enligt vår bedömning naturlig utgångspunkt vid överväganden om vad det är som åklagaren ska förfoga över som ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan är att diskutera om det ska vara frågan om den slutliga påföljden. Fördelen med en reform som utgår från att åklagaren tillåts förfoga över den slutliga påföljden är att ett sådant incitament kan förväntas vara lättbegripligt för den brotts- misstänkte. Om åklagaren kan lova den misstänkte att det blir fäng- else eller en skyddstillsyn kan detta löfte knappast miss- förstås. Det är med en sådan ordning tydligt vad den misstänktes medverkan kan leda till. Incitamentets precision och förutsebarhet är alltså, i teorin, höga. Frågan om påföljdsvalet är vidare ofta central för misstänkta personer. Det gäller inte minst ett besked om det kan bli frågan om en icke frihetsberövande påföljd. Att frågan är av stor betydelse för många misstänkta innebär i sin tur att ett besked från åklagaren om vilken påföljd som det kan blir frågan om kan förväntas utgöra ett starkt incitament för att sporra misstänkta till medverkan i brottmålet. Incitamentets förväntade förmånlighet är alltså hög. Om åklagaren skulle ges en befogenhet att besluta om slutliga på- följder skulle det emellertid förutsätta att åklagaren då han eller hon låser fast påföljden i förhållande till den misstänkte har möjlighet att göra en riktig bedömning av den slutliga påföljden. Ett underlag för en sådan bedömning är knappast tillgängligt i förundersökningsarbetet då det är tänkt att den misstänkte medverkar. Den misstänkte måste lämna uppgifter om brottet rela- tivt tidigt i förundersökningen för att de krav som ställs på sådan utredningsmedverkan som är utgångspunkt för vår reform ska vara uppfyllda. Incitamentet som ska uppmuntra medverkan måste utfor- mas med detta i åtanke. Det finns typiskt sett inte förutsättningar Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan att ta ställning till frågor om slutlig påföljd i ett så tidigt skede som det är frågan om här. Om det som åklagaren kunde lova den misstänkte var en slutlig påföljd skulle åklagaren rimligen dessutom vara tvungen att hämta in yttranden från Kriminalvården. Som framgått av remisskritiken mot förslag om en ändring som innebär att ansvaret för att hämta in yttranden från Kriminalvården läggs på åklagarna riskerar en sådan reform medföra en oönskat ökad resurs- åtgång för åklagarna och en effektivitetsförlust i rättskedjan (av- snitt 5.6.3). Det finns också en klar risk att rättens beslutsunderlag blir sämre, nämligen daterat, om yttranden från Kriminalvården hämtas in i tiden långt före överläggningar inför dom. Rätten skulle i de flesta fall behöva komplettera personutredningen. Det leder till dubbelarbete och längre handläggningstider. Något självständigt skäl för att flytta uppgiften från domstolarna ser vi inte heller. Nuvaran- de ordning tycks fungera bra utan några onödiga förseningar i hand- läggningen. Även om åklagarens förfoganderätt över påföljdsvalet skulle be- gränsas till beslut om villkorlig dom eller en sådan påföljd i förening med böter, vilket är en påföljd åklagare redan beslutar om enligt regleringen om strafföreläggande (48 kap. 2 § första stycket RB), så skulle senare tillkommande omständigheter påverka åklagarens be- slut. Ett senare upptäckt eller uppstått missbruk som motiverar en skyddstillsyn eller tilläggsstämningar för nya brott skulle rubba det ställningstagande om påföljdsvalet som åklagaren gjort. Det skulle i praktiskt taget alla fall behöva finnas en ventil för nya omständigheter som påverkar det löfte om påföljd som åklagaren har gett i ett tidigt skede. En reform som innebär att åklagaren tillåts förfoga över den slutliga påföljden som ett led i att skapa en incita- mentsstruktur för misstänktas utredningsmedverkan under förunder- sökningen skulle därför, med hänsyn till de brister i beslutsunder- laget som normalt skulle finnas vid tidiga ställningstaganden om slutlig påföljd, i praktiken leda till oförutsebara incitament för med- verkan. Om incitamentets förutsebarhet är låg, innebär det att även incitamentets uppfattade precision och förmånlighet kommer att vara låga. Chanserna för att incitamentet ska fungera minimeras därmed. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Det finns redan ett incitament för misstänktas utredningsmedverkan i straffprocessen, nämligen strafflindringsgrunden vid utrednings- medverkan i 29 kap. 5 § första stycket 5 BrB (avsnitt 4.3.9). Vid straff- mätningen ska rätten beakta om den misstänkte har lämnat uppgifter som varit av väsentlig betydelse för utredningen av brott under för- undersökningen. Tillämpningen av denna strafflindringsgrund har, sedan den infördes , visserligen varit begränsad. Men det faktum att det redan finns ett etablerat incitament som avser följder av brott talar enligt vår mening för att, vid överväganden om ytterligare incitament för misstänktas medverkan i brottmål, be- döma om det är en lämplig väg att ta avstamp i det som redan gäller. Fördelarna med att utgå från det incitament för utredningsmed- verkan som finns är att incitamentsordningen redan är känd och tillämpas i brottmålsprocessen. Kopplingen mellan en misstänkts utredningsmederkan under förundersökningen och en strafflindring på grund av denna medverkan är vedertagen. Det inne- bär att det rimligtvis finns en acceptans för själva incitamentsstruk- turen hos rättstillämparna, vilket är en fördel vid överväganden om vidare reformer. Nya reformer kan då bygga vidare på en redan in- ledd ambition i processrätten. Nuvarande bestämmelser om strafflindring vid utredningsmed- verkan reglerar hur straffmätning ska ske av rätten då en dom ska meddelas. Den reform vi överväger innebär att bedömningen av strafflindringen måste ske i ett mycket tidigare skede och på ett mer begränsat underlag. Frågan är därför om nuvarande principer för strafflindring vid utredningsmedverkan överhuvudtaget kan komma till nytta i den reform vi överväger. Eftersom det kommer att röra sig om bedömningar i ett tidigt skede, då det inte ens finns färdig- utredda brottsmisstankar, kan det hävdas att dessa bedömningar så markant skiljer sig från rättens bedömning att det inte går att ta avstamp i vad som gäller för rättens straffmätning. vihar övervägt är därför att utforma en ny materiell regel om strafflindring vid utredningsmedverkan under förundersökningen. En materiell regel som riktar sig till den beslutsfattare som ska an- vända det nya processverktyget kan förväntas leda till tydlighet om hur beslut ska fattas. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Åandra sidan finns det klara fördelar med att regleringen av hur straffmätning ska ske gäller generellt. Bestämmelsen om strafflind- ring vid utredningsmedverkan är relativt ny i och bör inte ändras utan att det i så fall finns goda skäl för det. Några sådana skäl har inte framkommit i våra överväganden. Med utgångspunkt i att bestämmelsen ska fortsätta att gälla för rättens bedömning är det enligt vår bedömning rimligt att samma typ av medverkan från den misstänkte i processen inte ska kunna leda till olika resultat i fråga om strafflindring beroende på vem som fattar be- slutet. Även om en bedömning av straff under en pågående förunder- sökning kommer att skilja sig åt från en bedömning när det finns ett fullständigt beslutsunderlag bör det enligt vår uppfattning undvikas att skapa parallella regelsystem för hur straffmätning vid utrednings- medverkan ska ske. Det vi överväger i det följande är därför om det är lämpligt att de befintliga bestämmelserna om strafflindring vid utredningsmedver- kan i ska utgöra utgångspunkten då det nya process- verktyget vid misstänktas utredningsmedverkan utformas. Åklagare skulle med en sådan lösning alltså ges befogenhet att göra bedöm- ningar enligt gällande regelverk i . En grundförutsätt- ning med en sådan väg är att det finns något att vinna, dvs. en nytta, med att låta åklagare förfoga över ett redan befintligt incitament. Det krävs dessutom att ett incitament som utformas på det skisserade viset kommer att bli tillräckligt precist, förutsebart och förmånligt för den misstänkte. Nyttan med att åklagare kan förfoga över befintliga regler om strafflindring vid utredningsmedverkan I förarbetena till nuvarande bestämmelser om strafflindring vid ut- redningsmedverkan angavs bl.a. effektivitetsskäl (avsnitt 4.2.9). Det framhölls att den nya strafflindringsgrunden skulle utgöra ett tydligt incitament för en misstänkt person att medverka vid utredningen av det egna brottet. Detta kunde i sin tur, bedömdes det, leda till flera effektivitetsvinster.122 Att den misstänkte under förundersökningen ska förhålla sig till en förmån, dvs. utsikten om ett lägre straff, vars förverkligande ligger långt fram i tiden och som vare sig polis eller 2014/15:37 s. 18. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan