sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — I praktiken använder Eurosystemet denna befogenhet bl.a. genom att ingå valutaåterköps- avtal med andra centralbanker. känner till före- kommer det inte någon utgivning av skuldebrev (upplåning på pen- ningmarknaden) i någon annan valuta än euro från ECB eller från någon nationell centralbank inom euroområdet, vilket i viss mån kan tala för att regeln om upplåning i olika valutor inte medför en sådan rätt. I samma riktning talar den relativt utförliga regleringen av ECB:s 42Smits (1997), s. 265 och 266. möjligheter att få ytterligare belopp överförda från de nationella centralbankerna till sin valutareserv (se avsnitt 30.3). Möjligheten att ta upp lån i andra valutor än euro får således antas ha tillkommit i syfte att möjliggöra valutaåterköpsavtal.43 Det kan tilläggas att möjligheten att hålla en valutareserv i syfte att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta till finansiella företag, som är främsta motiv för att hålla en valutareserv, över huvud taget inte berörs i primärrätten. Det är således inte någon ECBS-relaterad uppgift att ge likviditetsstöd. Syftet bakom reglerna om EMU är knappast att möjliggöra detta. I fråga om valutareserven finns det också skäl att påpeka att den enligt nuvarande riksbankslag endast har ett valutapolitiskt syfte (7 kap. 2 §). Innebörden av detta uttryck behandlas i avsnitt 19.1. Som påpekade överensstämmer alltså inte denna restriktion med hur valutareserven används i dag.44 Bestämmelsen i punkt (c) ovan framstår som relativt svårtillgäng- lig. En generell begränsning i bestämmelsen är att alla transaktioner ska ske i ett valutapolitiskt syfte. Ordalydelsen kan ge intryck av att enligt första ledet av bestämmelsen får ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta utan någon motpartsbegränsning, så länge som detta har ett valutapolitiskt syfte. I förarbetena sägs dock att lagrummet behandlar roll i det internationella finansiella eller monetära samarbetet. Enligt förarbetena behövs de aktuella befogenheterna för att skulle kunna delta i detta samarbete. Det mest utvecklade arbetet i sådana sammanhang vid lagens tillkomst var BIS och IMF. Därför gavs i riks- bankslagens ursprungliga lydelse en generell rätt att, utan medgivande, bevilja lån inom ramen för dessa organisationers verk- samheter (prop. 1986/87:143 s. 43 och 67). regleras förut- sättningarna för kreditgivning till IMF i stället i paragrafens fjärde stycke. Bestämmelsen i första stycket har också sedan ikraftträdan- det av lagen kompletterats med en rätt för att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd. 43Jfr (1997), s. 267. 44SOU 2013:9, s. 93. Av de ursprungliga förarbetena framgår att bestämmelsen bl.a. avser möjligheten att sluta låneöverenskommelser direkt mellan centralbanker i olika länder genom bl.a. swap-transaktioner, som av kommittén benämns valutaåterköpsavtal.45 möjlighet att ta upp kredit motiverades med att skulle kunna sluta låneöverenskommelser med andra centralbanker och på så sätt sam- arbeta med dem (a. bet. s. 124). Det finns således inte skäl att tolka bestämmelsen på så sätt att får ta upp kredit i utländsk valuta från vilken motpart som helst. Avsikten är således att Riks- banken vid behov ska kunna låna utländsk valuta från andra central- banker, BIS och IMF (IMF förekommer dock inte längre i första stycket, se ovan). Andra–fjärde ledet i första stycket i bestämmelsen i punkt (c) gäller att bevilja kredit till en annan centralbank, att bevilja kredit inom ramen för verksamheten i Banken för internationell betalningsut- jämning (BIS) samt att bevilja kredit för EU:s system för medelfris- tigt finansiellt stöd. Krediter till och från andra centralbanker berörs i kapitel 31. Som närmare utvecklas i det kapitlet ger första stycket i den nu aktuella paragrafen rätt att ingå valutaåterköps- avtal, dvs. att både ge och ta upp kredit i förhållande till en annan centralbank. Således anser kommittén att bestämmelsen i punkt (c) ovan (7 kap. 4 § första stycket) ska läsas som att i valutapolitiskt syfte får –ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta från andra centralbanker och BIS, –bevilja kredit till en annan centralbank, och –bevilja kredit inom ramen för BIS verksamhet i övrigt. Därutöver innebär bestämmelsen i första stycket också att Riksban- ken i valutapolitiskt syfte får bevilja kredit i fråga om verksamheten inom EU:s system för medelfristigt finansiellt stöd. För denna tolk- ning talar också det förhållandet att kreditgivning till andra inter- nationella finansorgan berörs i andra stycket i samma paragraf. Ut- tryckssättet andra internationella finansorgan understryker alltså att 45SOU 1986:22, s. 122 och 124. första stycket är begränsat till verksamheten inom vissa sådana organ och deras medlemmar i form av andra centralbanker. Det kan även tilläggas att uttryckssättet ”ta upp kredit” i viss ut- sträckning talar emot att avsikten skulle vara att ge be- fogenhet att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst. I andra bestämmelser i riksbankslagen används nämligen uttryckssättet ge ut skuldebrev när avsikten är att möjliggöra att sätta sig i skuld till vilken motpart som helst (se 6 kap. 5 § första stycket 3 och 7 kap. 3 § 2 som berörs ovan). Sammanfattningsvis gör kommittén bedömningen att den nuva- rande riksbankslagen inte ger rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta eller på annat sätt ta upp kredit i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skuldebrev som reglerar förhållandet mellan och staten genom på det sätt som avses i 7 kap. 3 § 2. Vidare bedömer kommittén att möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är avsedd att gälla i för- hållande till andra centralbanker och BIS, vilket utesluter utgivning av löpande skuldebrev. Kommittén bedömer att det heller inte enligt den nya riksbanks- lagen bör vara möjligt för att ge ut skuldebrev i utländsk valuta för att finansiera valutareserven, vilket diskuteras i avsnitt 30.6.2. 30.5Bankernas behov av likviditetsstöd En central del av bankers affärsmodell består i att ge krediter på lång sikt mot en viss ränta och finansiera denna kreditgivning med upp- låning på kortare sikt och till lägre ränta än utlåningsräntan. Det innebär att löptiden på bankernas finansiering som regel är kortare än löptiden på deras utlåning. I löptidsomvandlingen ingår att ban- kerna löpande behöver förnya sin finansiering för att upprätthålla sin utlåning. Förknippat med detta är en refinansieringsrisk, dvs. en risk att bankerna inte kan förnya den finansiering som behövs för att upprätthålla utlåningen. Likviditetsrisk kan mer allmänt ses som ris- ken att inte kunna fullgöra en betalning (se även kapitel 7). 30.5.1Likviditetsrisk i utländsk valuta Så länge det finns förtroende för bankens betalningsförmåga är skill- naden i likviditet mellan dess illikvida tillgångar och likvida skulder oproblematisk. Det är tillräckligt att banken har en viss buffert av lik- vida medel för att klara av normala fluktuationer i uttagen och andra åtaganden. Men om bankens förmåga att betala sina skulder av någon anledning blir ifrågasatt kan denna obalans i likviditet innebära en risk för bankerna. Finanskrisen –2009 visade att brist även på utländsk valuta kan uppstå. Bankerna behöver utländsk valuta för att de har åtagan- den, t.ex. i form av utlåning, i utländsk valuta. Denna typ av åtagan- den ger upphov till en likviditetsrisk i den utländska valutan om finansiering i utländsk valuta inte förfaller till betalning som en tillgång i utländsk valuta genererar motsvarande intäkt, t.ex. en utställd kredit i valutan som återbetalas. fick de svenska bankerna akut brist på ut- ländsk valuta när upplåningsmöjligheterna i utländsk valuta, främst dollar och euro, blev starkt begränsade som möjligheterna att växla svenska kronor till dessa valutor var små i kombination med att löptiden för finansieringen inte matchade tillgångarna. Detta fick att inleda de likviditetsstödåtgärder i utländsk valuta som beskrivs tidigare i kapitlet. bedöms de tre svenska storbankerna vara de främsta motparterna för likviditetsstöd i utländsk valuta, även om ytterligare motparter inte kan uteslutas. I kapitel 22 föreslår kommittén att motpartskretsen för likviditetsstöd i såväl svenska kronor som ut- ländsk valuta ska utgöras av finansiella företag som står under Finans- inspektionens tillsyn. Omständigheten att likviditetsstöd ska vara ägnat att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i innebär dock en naturlig begränsning av vilka företag som kan bli motparter till . Kommittén bedömer att Nordeas flytt av sitt huvudkontor innebär att den finska cen- tralbanken har övertagit det primära ansvaret att i en framtida kris- situation vid behov förse Nordea med likviditetsstöd i utländsk valuta (dvs. valuta annan än euro). Givet Nordeas omfattande verksamhet i bör det dock inte uteslutas att förväntas möta en del av det likviditetsbehov, även i andra valutor än svenska kro- nor, som Nordea skulle kunna få i ett framtida krisscenario.46 De tre svenska storbankernas finansiering i utländsk valuta upp- gick vid utgången av 2018 till , vilket motsvarar av BNP. Nordeas svenskba- serade verksamhet hade finansiering i valuta annan än svenska kronor motsvarande drygt 650 miljarder kronor.47 Unge- fär hälften av storbankernas finansiering i utländsk valuta består av inlåning från hushåll och företag och resterande del av marknads- finansiering, i form av utställda obligationer, certifikat och andra låne- instrument. Bankerna använder en del av sin upplåning i utländsk valuta för att finansiera svenska tillgångar. Genom att emittera ett värdepapper i utländsk valuta och utföra en valutatransaktion, en s.k. valutaswap, kan bankerna få svenska kronor för att finansiera svenska tillgångar. Den del av finansieringen i utländsk valuta som finansierar utlåning i svenska kronor på detta sätt ger normalt inte upphov till likviditetsrisk i utländsk valuta eftersom den utlåningen vid behov kan finansieras med skulder i svenska kronor. Enligt bedömningar används omkring en fjärdedel av bankernas utländska marknadsfinansiering för att finansiera svenska tillgångar.48 Jämfört med övriga EU har svenska banker relativt korta löptider på sina skulder. av svenska bankers marknads- finansiering förfaller ; motsvarande andel i övriga EU är knappt 20 procent.49 hade de tre svenska storban- kerna i marknadsfinansiering i utländsk valuta med en förfallotid på och 336 miljar- der kronor med förfallotid på mellan en och tre månader.50 Förfallostrukturen på den kortsiktiga marknadsfinansieringen i utländsk valuta är en indikator på storleksordningen på behovet av likviditetsstöd som kan uppstå i en stressad situation. 46Flytten innebär att mandat och befogenheter att bedriva tillsyn över Nordea minskar. ECB har tagit över tillsynsansvaret för moderbolaget, och därmed banken på gruppnivå. kommer fortsättningsvis endast att ansvara för tillsynen över de svenska dotterbolagen (t.ex. Nordea ). har dock bedömt att man kommer att ha tillräcklig insyn i Nordeas verksamhet för att kunna verka för att den svenska finansiella stabiliteten bibehålls. Se (2018). 47Uppgifter från baserade på SCB:s finansmarknadsstatistik. 48Hilander (2014). 49Finansinspektionen (2018), diagram 30. 50Riksbankens statistikunderlag till utredningen, . och hushåll vill dra tillbaka en del av sin inlåning i utländsk valuta kan emellertid även detta ge upphov till likviditetsbrist. För en given förfallostruktur på bankernas kortsiktiga finansie- ring i utländsk valuta, påverkar också bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta det behov av likviditetsstöd som skulle kunna upp- stå hos bankerna i en stressad situation, vilket diskuteras i följande avsnitt. 30.5.2Ökade likviditetskrav på bankerna sedan finanskrisen51 träffade en överenskommelse om ett nytt globalt ramverk för att stärka bankernas kapitaltäckning och lik- viditetsposition.52 En av åtgärderna var att fastställa ett kvantitativt minimikrav på kortfristig likviditetstäckning, s.k. likviditetstäck- ningskvot (eng. liquidity coverage ratio, LCR). Syftet var att stärka bankernas motståndskraft mot kortfristiga likviditetsstörningar genom att säkerställa att de håller tillräckliga likviditetsbuffertar av god kva- litet. Kravet på likviditetstäckningskvot innebär att en bank måste hålla en tillräckligt stor buffert med likvida tillgångar för att klara framtida kassautflöden med kraftig lik- viditetsstress. För svenskt vidkommande införde 2013 före- skrifter (FFFS 2012:6) om krav på likviditetstäckningsgrad och rap- portering av likvida tillgångar och kassaflöden. Det svenska likvi- ditetstäckningskravet baserades på förslag till stan- dard eftersom likviditetskravet inte var specificerat vid tiden för införandet av likviditetsföreskrifter. publicerade sedan ett harmoni- serat likviditetstäckningskrav som började gälla och innebar ett likviditetstäckningskrav för bankerna på en nivå på som successivt har höjts. gäller den slutliga kravnivån på och den är därmed ett bindande minimikrav inom hela EU. 51Se även kapitel 7, fördjupningsruta ”Den nya likviditetsregleringen”. 52BIS (2011). Ett andra krav i III gällde bankernas strukturella likviditets- risker och deras tillgång till stabil finansiering. Kravet om stabil netto- finansieringskvot (eng. net stable funding ratio, NSFR) innebär att bankernas stabila finansiering ska överstiga de illikvida tillgångarna under ett stressat scenario som pågår . 53 Till stabil finansiering räknas bl.a. emitterade obligationer med kvarvarande löptid och delar av inlåningen från hushåll och företag. NSFR ingår i förslag till förändringar i kapitaltäckningsregler- na och kommer att införas som ett bindande minimikrav i EU.54 De svenska storbankerna har med god marginal uppfyllt LCR-kravet i dollar, euro och totalt sett i utländska valutor. har de också legat över riktmärket för NSFR. 30.5.3Tidigare bedömningar av behovet av likviditetsstöd har redovisat sin bedömning av bankernas potentiella behov av likviditetsstöd vid åtminstone tre tillfällen sedan finanskri- sen. Detta gjordes 2012 inför begäran att få låna ytterligare 100 mil- jarder kronor av , 2017 i samband med remiss- yttrandet på regeringens utkast till lagrådsremiss och i samband med aviseringen om att inte förnya en del av valutalånen hos . Bedömningen 2012 baserades på scenarier över bankernas behov av likviditetsstöd i utländsk valuta i en kommande krissituation. I ett ”osannolikt, men inte uteslutet, basscenario” uppgick enligt Riks- bankens beräkningar behovet av likviditetsstöd till 336 miljarder kro- nor.55 I scenariot antogs bl.a. att bankerna redan använt, eller inte kan omsätta, hälften av sina mest likvida tillgångar. Dessutom antogs att bankerna inte hade möjlighet att emittera statsgaranterade värde- papper. Basscenariot kontrasterades med ett ”minscenario”, i vilket bankerna hade ett lägre likviditetsbehov eftersom de antogs kunna använda alla sina mest likvida tillgångar för att möta en stress som varar . Behovet av likviditetsstöd i minscenariot uppgick till . I ett tredje scenario, ”maxscenariot”, hade 53BIS (2014). 54Finansinspektionen (2018). 55Riksbanken (2012b). bankerna ett desto högre likviditetsbehov eftersom de antogs ha använt sina mest likvida tillgångar på marknaden, alternativt inte kunde omsätta dessa på marknaden. Scenariot grundade sig, enligt redogörelse, på att den extrema likviditetsstressen blir utdragen. Behovet av likviditetsstöd uppgick i maxscenariot till . Det var i huvudsak behovet av likviditetsstöd i basscenariot () som användes för att motivera begäran om den ytterligare upplåningen. I samband med sitt remissvar 2017 på regeringens utkast till lag- rådsremiss ”finansiella oberoende och balansräkning” redovisade nya scenarier för bankernas behov av likvidi- tetsstöd i kris.56 Scenarierna baseras på antagandet att likviditets- stressen pågår . I scenarierna tas bl.a. hänsyn till förfallostrukturen i bankernas utlåning och finansiering och graden i vilken bankernas likviditetsreserver tas i anspråk. Basscenariot innebär ett behov av likviditetsstöd i utländsk valuta på totalt (se Tabell 30.1). I basscenariot antas bl.a. att bankernas inlåning i utländsk valuta från hushåll minskar och från företag , att bankernas utlåning förblir oförändrad, att marknaderna för värde- pappersfinansiering inte är tillgängliga för svenska banker, att endast centralbanksplaceringar och statspapper kan användas för att gene- rera likviditet på kapitalmarknaderna och att bankerna väljer att inte låta sina likviditetstäckningsgrader (LCR) falla . Om bankerna antas använda hälften (i stället för ) av den buf- fert som de enligt LCR-kraven är skyldiga att hålla, minskar behovet av likviditetsstöd till ungefär hälften, enligt beräkningar. 56Riksbanken (2017b). Scenarierna beskrivs även av (2017a), i fördjupningen ”En gränsöverskridande banksektor med betydande tillgångar och skulder i utländsk valuta innebär risker för den finansiella stabiliteten”. Källa: (2017a), s. 33, tabell A1. Utöver basscenariot redovisade fyra alternativa scena- rier. Dessa baseras också på antagandet att likviditetsstressen pågår . I scenariot ”mer likvida tillgångar” uppgår stödbehovet till 362 (189) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. I basscenariot antas att bara centralbanksplace- ringar och statspapper kan användas för att generera likviditet, s.k. nivå 1 av högkvalitativa likvida tillgångar. När bankernas övriga lik- vida tillgångar (exempelvis säkerställda obligationer) också räknas in, dvs. s.k. nivå 2 av högkvalitativa likvida tillgångar, minskar ban- kernas likviditetsbehov till . I ett annat alternativscenario väljer bankerna att inte förnya 10 pro- cent av sin kortfristiga utlåning, vilket ger ett likviditetsbehov på 478 (219) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. De två andra alternativscenarierna baseras på större utflöden av hushålls- respektive företagsinlåning jämfört med bas- scenariot. Med utflöde av hushållsinlåning uppgår likvi- ditetsbehovet till 691 (354) miljarder kronor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. Om i stället företagsinlåningen minskar uppgår behovet till 845 (489) miljarder kro- nor vid 25 (50) procent ianspråktagande av LCR-bufferten. bedömning av bankernas likviditets- behov baseras på liknande antaganden som de som ligger till grund för bedömningarna 2017.57 Man har dock tagit hänsyn bl.a. till att Nordea har flyttat sitt huvudkontor till . I basscenariot upp- går bankernas behov av likviditetsstöd i basscenariot till 36 miljar- der dollar (vid växelkursen /USD). 57Riksbanken (2019b). banken redovisar även resultaten av en känslighetsanalys, med alter- antaganden liknande dem som redovisas i Tabell 30.1. Om de alternativa antagandena om mer likvida tillgångar och kreditåtstramning kombineras minskar behovet till . Om det sker en större grad av uttagsanstormning, så att av hushållsinlåningen och av företagsinlåningen försvinner, ökar likviditetsbehovet till . Om bankerna utnyttjar mer av sina reserver, så att likviditetstäckningskvoten tillåts falla till , minskar behovet av likviditetsstöd till . gjorde ingen egen kvantitativ bedömning av ban- kernas behov av likviditetsstöd i en framtida kris. Utredningen note- rade dock att finanskrisen ger ett begränsat underlag, eftersom för- hållandena hade ändrats på väsentliga punkter redan från krisen . Bl.a. hade III-reglerna börjat implementeras och krav börjat ställas på att bankerna har likviditetsbuffertar som kan klara minst en månads likviditetsstress i euro och dollar. Dessutom hade makroövervakningen skärpts. gick igenom scenarier från pro- memorian och drog, baserat på antaganden, slutsatsen att ”allt annat än minscenariot förefaller (…) vara synner- ligen osannolikt”. En av slutsatserna som utredningen drog är att ”be- hovet av likviditetsstöd i dollar vid en månads likviditetsstress före- faller vara relativt litet i ett osannolikt, men inte uteslutet scenario”.58 IMF genomförde 2016 en scenarioanalys för de svenska bankernas behov av likviditetsstöd. I scenarierna studeras behovet som kan uppstå på en veckas sikt och upp till . Bedömningarna för behovet upp redovisar i Tabell 30.2 nedan. IMF använde två alternativa antaganden om bankernas möjlighet att av- yttra sina mest likvida tillgångar (eng. high quality liquid assets). An- tagande (A) innebär att bankerna kan sälja sina likvida tillgångar på marknaden, medan antagande (B) består av det ”extrema antagandet 58SOU 2013:9, s. 78. att inga av de mest likvida tillgångarna förutom statspapper kan säljas på marknaden”.59 Givet att bankerna kan avyttra sina mest likvida tillgångar (A), uppstår inget behov av likviditetsstöd i IMF:s scenarier , såvida inte bankerna förväntas hålla av sin LCR-buffert. Under tre månaders likviditetsstress vid dessa antagan- den uppgår behovet till av BNP, eller (med BNP i löpande pris). Om situationen på de finansiella marknaderna däremot är så stres- sad att endast statspapper kan avyttras uppstår ett stödbehov motsva- rande av BNP () , givet att bankerna behåller av sin LCR-buffert. Skulle ban- kerna, av någon anledning, behöva hålla av sin LCR-buf- fert uppgår stödbehovet till av BNP (). Liksom scenarier, illustrerar IMF:s scenarier att det beräknade behovet varierar mycket beroende på vilka antaganden som görs. Detta gäller särskilt antagandet om hur lågt LCR-buf- ferten tillåts sjunka. Man kan emellertid notera att det är först då det stressade scenariot pågår och man en- ligt IMF gör extrema antaganden om möjligheten för bankerna att avyttra tillgångar som behovet uppgår till av BNP eller mer. Källa: (2016), s. 38. 59IMF (2016a), s. 38. 30.6Riksbankens behov av valutareserv håller en valutareserv för att kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta, göra penningpolitiskt motiverade valutainterventio- ner och uppfylla de åtaganden som följer av medlemskap i (). Slutsatsen i avsnitt 30.5 är att behovet av likviditetsstöd i utländsk valuta hos svenska storbanker i en framtida krissituation är svårt att förutse. I egen senaste analys uppgår behovet av likvi- ditetsstöd i utländsk valuta till i bas- scenariot . understryker dock att beloppet kan variera avsevärt både uppåt och nedåt om man ändrar de underliggande antagandena. Oavsett vilket behov av likviditetsstöd i utländsk valuta som bedöms kunna uppstå i en framtida kris, innebär detta behov inte nödvän- digtvis ett behov av en valutareserv av motsvarande storlek. Avgö- rande för behov av valutareserv, givet en viss bedöm- ning av vad som är lämplig beredskapsförmåga att lämna likviditets- stöd, är dels möjligheten för att få valutareserven åter- ställd så snart den har tagits i anspråk, dels vilka andra möjligheter har att skaffa sig finansiering i utländsk valuta i stället för att ta valutareserven i anspråk. Även om skulle kunna uppfylla beredskapsåtagandet för likviditetsstöd i utländsk valuta med en relativt liten valutareserv (liten i relation till den totala förmågan att ge stöd), kan andra fak- torer tala för en större valutareserv. Dels kan man argumentera för att storleken på valutareserven fyller en viktig signalfunktion på den internationella finansiella marknaden om hur väl den svenska bank- sektorn är skyddad mot likviditetsrisker i utländsk valuta. Dels skulle man kunna tänka sig en situation då likviditetsstöd ges sam- tidigt som valutareserven används för valutainterventioner eller IMF- åtaganden, vilket skulle kunna tala för att valutareserven bör vara större än vad som följer av beredskapsbehovet för likviditetsstöd. Dessa faktorer diskuteras i följande delavsnitt. 30.6.1Möjligheten att få valutareserven återställd