sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — 97Även om det sker en riskreduktion bland de banker inom euroområdet som har stora ”ärvda” problemtyngda tillgångar (eng. legacy assets), finns ändå en risk att vissa medlemsstater vältrar över kostnader till följd av en oansvarig ekonomisk politik på den gemensamma insättnings- garantifonden. Så länge den ekonomiska politiken i allt väsentligt är nationell kompetens, har andra medlemsstater inte möjlighet att påverka de beslut som fattas nationellt. Se t.ex. Schuknecht, L. (2016, ). An insurance scheme that only ensures problems, bloggin- lägg, . Det finns dock gemensamma regler för t.ex. budget- underskott och skuldsättning i medlemsstaterna och en särskild procedur för att förhindra uppkomsten av makroekonomiska obalanser. Se vidare avsnitt 11.2.1. Källa: Liquidatum och . Om en bank försätts i resolution ska bankens aktie- och fordrings- ägare bidra till omstrukturering av bankens balansräkning genom ned- skrivning eller konvertering av kapital- och skuldinstrument. Det finns emellertid en hierarkisk ordning mellan olika fordringsägare, eller snarare mellan olika typer av skuldinstrument. Insättningar kommer högt i den hierarkin och de garanterade insättningarna kan inte bli föremål för skuldnedskrivning.98 Däremot kan insättnings- garantin behöva bidra med medel för att täcka de förluster som insät- tarna hade burit om de inte varit undantagna från skuldnedskrivning. En bank som försätts i resolution och som har en tillräckligt stor andel nedskrivningsbara skulder kommer i första hand rekonstrueras ge- nom skuldnedskrivning och återkapitalisering (eventuellt i kombina- tion med andra resolutionsverktyg). För dessa, företrädesvis större, banker är det sannolikt inte aktuellt att utlösa insättningsgarantin; banken ”hålls öppen” under det att resolution genomförs. Insättarna har tillgång till sina konton och kan genomföra betalningar utan för- hinder. Det är mer sannolikt att insättningsgarantin behöver aktiveras 98De garanterade insättningarnas förmånliga ställning innebär att insättarna har rätt att först få kompensation om en bank likvideras innan andra fordringsägare får kompensation (eng. depositor preference). för mindre banker och/eller banker som i stor utsträckning är finan- sierade med insättningar (och följaktligen har en mindre andel ned- skrivningsbara skulder) om en sådan bank försätts i resolution.99 Sammanfattningsvis är behovet av en gemensamt finansierad insättningsgaranti mindre för de medlemsstater (däribland ) vars banksystem i huvudsak finansierar sig på andra sätt än genom insättningar. Trots detta kan insättningsgarantin ha en stabiliserande inverkan även i dessa medlemsstater. 8.4.2Kommissionens förslag till ett europeiskt insättningsgarantisystem Detta avsnitt redogör översiktligt för det förslag till ett gemensamt insättningsgarantisystem inom bankunionen (eng. , ) som kommissionen lade fram 2015.100 En gemensam insättningsgarantifond för bankunionen Enligt kommissionens förslag får ansvar för att administrera en gemensam insättningsgarantifond på samma sätt som har ansvar för Resolutionsfonden. Förslaget kompletterar det existerande insättningsgarantidirektivet. Därmed ska exempelvis direktivets målnivå på av garanterade insättningar gälla även för den gemensamma insättningsgarantifon- den. Den gemensamma insättningsgarantifonden ska administreras åtskilt från Resolutionsfonden och byggas upp med separata (för- hands-)bidrag från de banker som omfattas av insättningsgarantin. Kommissionens förslag innebär att de nationella garantisystemen är kvar dels som kontaktpunkt för insättare och banker, dels för att administrera utbetalningar. Dessutom ska det vara tillåtet för nationella fonder att samla in medel utöver den gemensamma täck- 99Om banken inte är systemviktig ska den inte försättas i resolution utan avvecklas enligt normala insolvensförfaranden. I ett sådant fall är det inte aktuellt med skuldnedskrivning men insättningsgarantin kommer att ersätta insättarna upp till beloppsgränsen. 100Kommissionen lyfte behovet av en gemensam insättningsgaranti , dvs. innan bankunionen började förhandlas. När insättningsgarantidirektivet skulle revideras konstaterade kommissionen att den mest effektiva lösningen vore ett gemensamt system, men att detta inte än var realistiskt givet de stora skillnaderna i finansiell styrka i de nationella systemen. Ett sådant system avsåg då alla EU-länder och inte bara . Kommissionens meddelande om översyn av direktiv /19/EG om system för garanti av insättningar KOM(2006)0729. ningsgraden (0,av garanterade insättningar). Kommissio- nens förslag innebär vidare att utbetalningar från den gemensamma insättningsgarantifonden sker per automatik (givet att villkoren för att utbetalning ska ske är uppfyllda). Det ska jämföras med Reso- lutionsfonden för vilken det krävs godkännande av , kommissionen och . En gradvis övergång från nationella system Enligt kommissionens förslag ska övergången från ett system med nationella fonder, till ett system med en gemensam fond genomföras i tre olika faser. I den första fasen ska utbetalningar från det gemen- samma garantisystemet begränsas till att kompensera nationella system som får likviditetsbrist (upp till ett visst belopp) samt absorbera förluster i det nationella systemet (upp till ett visst belopp). För att ett nationellt system ska få tillgång till gemensamma medel måste det ha uppnått målnivån på av garanterade insätt- ningar och den nationella ska fonden ha tömts helt. I den andra fasen – återförsäkringsfasen – ska det gemensamma systemet bidra till utbetalningar även om den nationella fonden inte är tömd, men bara som en viss andel av det totala behovet. Andelen av utbetalningarna från den gemensamma fonden ska öka gradvis , som den gemensamma fonden byggs upp. Först efter ska det gemensamma insättningsgaranti- systemet ömsesidigt täcka såväl likviditetsbehov som eventuella för- luster. I alla stadier ska de deltagande nationella insättningsgaranti- systemen ha viss återbetalningsskyldighet för det stöd som mot- tagits från den gemensamma fonden. Kompromissförslag knyter infasning av insättningsgarantifonden till fortsatt riskreduktion efter det ursprungliga förslaget lades fram föreslog kommis- sionen en än mer gradvis infasning till ett gemensamt system, där infasningen kopplades till bankernas framsteg när det gäller risk- reduktion.101 Anledningen var att inga substantiella framsteg gjorts i förhandlingarna om det tidigare förslaget i rådet. 101Europeiska kommissionen (2017) Om fullbordande av bankunionen. stater är negativa till att bygga upp ett nytt gemensamt finansi- eringsarrangemang innan riskerna i vissa medlemsstaters banker minskat ytterligare.102 Därför föreslog kommissionen dels striktare villkor för utbetalningar från den gemensamma fonden i den första fasen, dels att övergången till den andra fasen skulle villkoras på ytterligare riskreduktion. Om banker inte lyckas leva upp till fastställda gränsvärden för riskreduktion skulle tillsynsmyndig- heterna kunna kräva specifika åtgärder, exempelvis avyttring av nödlidande lån. beslutade eurotoppmötet (i inkluderande for- mat) att tillsätta en högnivågrupp för att bl.a. diskutera frågor rela- terade till ett europeiskt insättningsgarantisystem. Gruppen, som inledde sitt arbete , rapporterade till EU:s finansministrar och till EU:s stats- och regeringschefer i juni.103 Gruppen har fått förlängt mandat till . 8.4.3Betydelsen av ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionens funktionssätt På ett principiellt plan torde bankunionens funktionssätt förbättras av en gemensamt finansierad insättningsgaranti. Det finns en logik i att eventuella finansiella konsekvenser av gemensamt (centralt) fattade beslut också finansieras gemensamt. I det perspektivet spelar det roll vilka banker som ska omfattas av en gemensam insättnings- garanti. Om banker som inte står under ECB:s direkta tillsyn om- fattas, separeras tillsyns- och resolutionsbeslut från finansiering av insättningsgarantin. En gemensamt finansierad insättningsgaranti kan också bidra till att bryta det skadliga samberoendet mellan stat och banksystem. I händelse av att det uppstår en nationell system- kris, som inte bedöms hota den finansiella stabiliteten i bankunionen som helhet, finns det en risk att mycket få eller inga banker hanteras i resolution. I en sådan situation kan det nationella insättnings- garantisystemet hamna under stark press. Det kan bli särskilt känn- bart i mindre medlemsstater med företrädesvis nationellt orienterade 102Sverige har på ett principiellt plan uttryckt sig positivt till en gemensam insättningsgaranti inom bankunionen, som det konstaterats att det behöver kombineras av mer risk- minskning. Se FaktaPM 2015/16:FPM27. 103HLWG Chair (2019, ) Considerations on the further strengthening of the banking union, including a common deposit insurance system. banker, i synnerhet om staten har en liten fiskal kapacitet.104 En gemensamt finansierad insättningsgaranti bör, vidare, kunna minska incitamenten för nationella myndigheter att vidta åtgärder för att behålla kapital och likviditet inom nationella gränser. Minskade incita- ment till ring fencing leder till effektivare fördelning av kapital och likviditet inom gränsöverskridande koncerner och kan därmed för- bättra förutsättningarna för gränsöverskridande bankverksamhet. Värdet av en gemensamt finansierad insättningsgaranti torde vara större för de medlemsstater vars banker är mer beroende av insätt- ningar som finansieringskälla. Större banker med mer diversifierad finansieringsstruktur bör som utgångspunkt hanteras i resolution och genom skuldnedskrivning eller konvertering utan att banken stänger ned. Om bankerna har tillräckligt med nedskrivningsbara skulder är det inte sannolikt att insättningsgarantisystemet behöver träda in och bidra till skuldnedskrivning i insättarnas ställe. Sammantaget torde en gemensamt finansierad insättningsgaranti förbättra bankunionens funktionsförmåga, men är sannolikt ingen nödvändighet. Om stor vikt läggs vid att bryta det skadliga sambero- endet mellan stat och banksystem i medlemsstater med begränsad fiskal kapacitet, ökar värdet av att ha en gemensam insättnings- garanti. Detta måste, emellertid, vägas mot riskerna för systematiska transfereringar från medlemsstater vars banker är mindre riskfyllda till medlemsstater vars banksystem är mer riskfyllda samt att risk- delning via en gemensamt finansierad insättningsgaranti kan ge upp- hov till moralisk risk.105 Sett ur ett svenskt perspektiv bedöms värdet av en gemensamt finansierad insättningsgaranti vara begränsat. De större svenska bankerna kommer att ha höga nivåer av nedskrivningsbara skulder av god kvalitet, vilket gör att risken för att insättningsgarantin ska aktiveras i samband med eventuell resolution av dessa är liten. Därtill har en hög upplåningskapacitet (låg stats- skuld), vilket gör att trovärdigheten för det svenska insättnings- garantisystemet får bedömas vara hög. 104Även om en medlemsstat har privat finansierade insättningsgarantisystem kan statens fiskala kapacitet ha betydelse. Det kan finnas en förväntan om att staten ska gå in och täcka förluster även i privata fonder. 105Carmassi m.fl. (2018) beräknar att risken för systematiska transfereringar mellan medlems- stater i ett insättningsgarantisystem som liknar det som kommissionen föreslagit är begränsad. 9Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum Banker fyller en mycket viktig funktion i samhällsekonomin inte minst genom att förmedla krediter till företag och hushåll. Bankverk- samhet har dock en inneboende instabilitet som kommer av att banker ägnar sig åt löptidstransformation, dvs. att de omvandlar kortfristig inlåning till långfristig utlåning. För att minska denna stabilitetsrisk finns särskilda regler för bankernas verksamhet. Regelverket i kom- bination med övervakning av att reglerna efterlevs kan ses som ett sätt att öka banksystemets möjlighet att bidra till ekonomisk tillväxt och ett större utbud av banktjänster (inklusive krediter), utan att det leder till ett för högt risktagande. Regleringar och regelefterlevnad innebär dock högre kostnader för bankerna, vilket har en återhållande effekt på kreditgivningen. Bankerna kan också komma att behöva göra (kost- samma) anpassningar av sina affärsmodeller utefter hur regleringarna och tillsynen utformas. Om regeltillämpning och övervakning inte skiljer sig åt mellan länder skapas förutsättningar för mer lika konkurrensvillkor och för att bankerna kan öka sin gränsöverskridande verksamhet. En ytter- ligare effekt av ett ökat konkurrenstryck och mer integrerade bank- marknader är att företag och hushåll kan få tillgång till fler bank- tjänster och billigare krediter som tillgången till krediter blir mindre beroende av bankerna i det egna landet. Det senare möj- liggör makroekonomisk riskdelning. På kan förutsätt- ningarna för hur finansiell verksamhet i vidare mening lokaliseras till s.k. finansiella centra komma att påverkas när kopplingen till natio- nella reglerings- och tillsynsregimer minskar. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 Detta kapitel behandlar hur ett deltagande i bankunionen kan komma att påverka svenska bankers finansieringskostnader (9.2) samt kreditgivningen till företag och hushåll (9.3). Kapitlet behand- lar även bankunionens betydelse för bankernas affärsmodeller och deras konkurrensvillkor på den inre marknaden samt vilken roll bankunionen kan spela för makroekonomisk stabilitet och integra- tionen av kapitalmarknaderna inom EU (9.4). I ett avslutande avsnitt diskuteras bankunionens betydelse för som centrum för finansiell verksamhet (9.5). I detta avsnitt görs en bedömning av hur svenska bankers finan- sieringskostnader kan komma att påverkas av ett deltagande i bank- unionen. Bedömningen görs utifrån förändringar i bankers kostna- der för tillsyn (9.2.1), regulatoriska krav (9.2.2) samt avgifter till Resolutionsfonden och bankunionsorganen (9.2.3). I det avslutande avsnittet (9.2.4) görs en sammanfattande, kvalitativ bedömning av hur bankernas finansieringskostnader kan komma att påverkas av ett deltagande. Bedömningarna är mycket osäkra, inte minst för att viktiga delar av det regelverk som ska tillämpas av ECB och (liksom av och Riksgälden) inte är fastlagt eller, i vissa fall, inte tillämpats i praktiken. Som framgår av kapitel 5 skiljer sig och inte åt i någon större utsträckning vad gäller tillsynsansats och -metoder. ECB utför en tillsyn som till sin karaktär är mer inträngande och därför mer resurskrävande även för bankerna. Ökade rappor- teringskrav samt fler undersökningar på plats och möten med till- synsgrupperna ställer krav på att bankerna avsätter tillräckliga resur- ser. I samband med att ett nära samarbete inleds med ECB måste de svenska större bankerna genomgå en djupgående (och resurskrä- vande) analys av låneportföljernas kvalitet, en s.k. tillgångskvalitets- SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum bedömning.1 Vid ett deltagande ska ECB även godkänna svenska bankers interna modeller. För en typisk modell tar en godkän- nandeprocess 10–12 månader.2 Godkännandet av interna modeller kan antas innebära ökade kostnader initialt för de svenska banker som använder sådana modeller. Långa beslutstider inom , i den utsträckning det är ett bestående problem, kan leda till osäkerhet om på vilket sätt regler ska tillämpas. Till fördelarna med ECB:s tillsyn hör en ökad medvetenhet hos externa bedömare av svenska banker om att de blir mer granskade. Det blir också mer naturligt för ratingföretag och internationella investerare att jämföra svenska banker med banker inom bankunio- nen. Svenska bankkoncerner som har verksamhet inom bankunio- nen kan få lägre kostnader för regelefterlevnad eftersom de möter samma krav på rapportering och inte behöver interagera med lika många tillsynsmyndigheter (men även resolutionsmyndigheter).3 enbart till resursåtgången för ECB:s tillsyn kan, sammanfatt- ningsvis, svenska bankers kostnader förväntas öka vid ett delta- gande, vilket bekräftas av (större) banker i de deltagande medlems- staterna. ECB arbetar för att harmonisera tillsynsmetoder även för de mindre betydande bankerna, dvs. de banker som de nationella tillsynsmyndigheterna har tillsynsansvar för. används en gemensam ÖUP-metod (se avsnitt 5.2.1) för de mindre betydande bankerna.4 Det är troligt att det innebär att tillsyns- metoderna för de mindre betydande bankerna blir mer lika de som tillämpas för de betydande bankerna. För mindre betydande banker kan en anpassning av tillsynen driva upp kostnader och riskerar att inte uppfylla kravet på proportionalitet.5 1Se Förklaringsruta Tre ”hälsokontroller” för banker i EU i avsnitt 3.5. 2www.bankingsupervision.europa.eu/banking/tasks/internal_models/html/index.en.html 3Den bank (eller andra berörda juridiska eller fysiska personer) som står under ECB:s direkta tillsyn får välja vilket av EU:s officiella språk som ska användas i de skriftliga dokument som sänds till ECB. Banken (men även andra berörda juridiska och fysiska personer) och ECB får avtala om att ECB:s tillsynsbeslut kommuniceras på engelska. Se artikel 24 i Europeiska förordning (EU) nr 468/2014 (ramförordningen). Beroende på val av språk- regim kan begränsade direkta och indirekta kostnader tillkomma (t.ex. i form av översättning). 4ECB (2018, ) a common supervisory approach for smaller banks, nyhetsbrev. 5Enligt artikel 1 i SRM-förordningen ska tillsynen inom Tillsynsmekanismen ta hänsyn till bankernas storlek. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 9.2.2Kapitalkrav, likviditetskrav och MREL-krav Ingen betydande påverkan på bankernas kapital- och likviditetskrav Pågående regelutveckling, globalt såväl som inom EU, går i riktning mot ökad konvergens och minskade möjligheter för tillsynsmyn- digheterna att själva bestämma vilka risker som kan kräva ytterligare kapitaltäckning inom pelare 2. inom EU har reviderats i bankpaketet. Dessa revideringar har ännu inte införlivats i svensk rätt. Det gör att det är svårt att här göra någon precis bedömning av hur kapitalkraven för svenska betydande banker skulle kunna förändras om deltar i bankunionen. Som framgår av avsnitt 7.2, bedöms nivåerna på kapitalkraven inte påverkas i någon större omfattning vid ett deltagande. Finansinspek- tionen bedöms dock ha mer flexibilitet att bestämma kapitalkraven i pelare 2 om fortsatt står kvar utanför bankunionen. Om ECB skulle tillämpa lägre kapitalkrav än vad gör , kan det innebära att svenska banker kommer att välja en lägre kapitaltäckning. För en sådan utveckling talar att de svenska bankerna uttryckt sina kapitalmål som en nivå med viss marginal till de kapitalkrav ställer. Mot en sådan utveckling talar att lägre kapitaltäckning kan påverka bankernas rating negativt. Ett svenskt deltagande i bankunionen bedöms inte få någon större påverkan på de likviditetskrav som ställs på de större svenska bankerna. har fr.o.m. infört ett särskilt likviditetstäckningskrav (LCR-krav) i svenska kronor och tillämpar särskilda krav i euro och amerikanska dollar (se avsnitt 7.3). ECB har inte publikt uttryckt några motsvarande krav och det är därför svårt att bedöma hur ECB skulle ställa sig till ett motsvarande krav. Inga större skillnader i MREL-krav Det sätt på vilket Riksgälden valt att utforma kraven på nedskriv- ningsbara skulder (MREL) för de svenska bankerna skiljer sig i vissa avseenden från hur utformat motsvarande krav (se avsnitt 7.5). Kortfattat innebär Riksgäldens krav att de större svenska bankerna måste uppfylla MREL-kraven enbart med SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum skuldinstrument och att dessa fullt ut () ska utgöras av efterställda skulder. Eftersom dessa skulder är mer riskfyllda än skulder med högre prioritet är de dyrare att emittera. Bankernas kostnader för att uppfylla MREL-krav med enbart efterställda skulder blir således högre än om krav tillämpas. Konsekvenserna för bankernas totala finansieringskostnader kan dock bli andra (se vidare avsnitt 9.2.4). Utformningen av MREL-kraven kommer att förändras i och med att bankpaketet införs i nationell rätt. Det återstår att se vilka effekter tillämpningen av de nya reglerna får i praktiken men skillnader mellan medlemsstaterna i hur kraven är utformade och tillämpas kommer med stor sannolikhet att minska. Liten påverkan på resolutionsavgifterna på kort sikt Avgifterna (förhandsbidragen) till Resolutionsfonden beräknas enligt samma regelverk som de resolutionsavgifterna6 svenska banker betalar till Resolutionsreserven. Viktiga komponenter i beräkningen av hur stor en banks avgift för en given målnivå är: –Bankens storlek i absoluta tal7; mindre banker betalar en lägre, fast avgift. –Bankens riskfylldhet relativt andra banker i avgiftskollektivet; ban- ker med en högre (lägre) risk relativt andra banker betalar en högre (lägre) avgift. –Andelen garanterade insättningar8 eftersom garanterade insätt- ningar dras av från avgiftsunderlaget som bestämmer avgiften; banker med en högre (lägre) andel garanterade insättningar be- talar en lägre (högre) avgift relativt andra banker. 6Svenska banker betalar en årlig avgift till Resolutionsreserven. Avgiften var av totala skulder 2019 och 2017. var avgiften 0,125. (2016) var den 0,045 (halv avgift). är avgiften bestämd till 0,05. Bankerna kommer att betala avgifter till dess att målnivån på av garanterade insättningar nås. Efter Nordeas flytt av huvudkontoret bedöms denna nivå nås 2021. 7Totala skulder – kapitalbas – garanterade insättningar respektive totala tillgångar. 8Totala skulder – kapitalbas – garanterade insättningar +/- vissa andra poster respektive totala tillgångar. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 Avgifterna till Resolutionsfonden hade, allt annat lika, blivit lägre om deltagit i bankunionen från början jämfört med de avgif- ter bankerna betalat till Resolutionsreserven. Det beror dels på skillnaden i målnivå9, dels på hur avgiften är konstruerad. Riskkom- ponenten i avgiften till Resolutionsreserven beräknas utifrån bankens riksnivå relativt alla banker i . Inom bankunionen beräknas riskkomponenten för en bank relativt alla banker i bankunionen. Svenska större banker har en låg andel garanterade insättningar i förhållande till totala skulder jämfört med genomsnittet av banker i bankunionen (se Figur 8.4), vilket ger en relativt sett högre avgift. Denna effekt är större än effekten av att svenska banker i skrivande stund framstår som mindre riskfyllda än banker i bankunionen, vilket ger en relativt lägre avgift. Störst betydelse för skillnaderna i avgiftsuttaget är, sammantaget, skillnader i målnivå. En medlemsstat som inleder ett nära samarbete betalar in ett belopp till Resolutionsfonden motsvarande de ackumulerade för- handsbidrag som medlemsstaten hade betalat om den deltagit från början.10 Förutsatt att finansieringen sker med medel ur Resolu- tionsreserven, medför ett svenskt deltagande inga merutgifter för bankerna. Efter det att målnivån i Resolutionsreserven respektive Resolutionsfonden nåtts, kommer bankerna bara betala in ytterli- gare resolutionsavgifter respektive förhandsbidrag om målnivån underskrids.11 Vid ett deltagande beräknas bidragen enligt Resolu- tionsnämndens metod. Vilka skillnaderna blir efter det att målnivå- erna i de båda fonderna uppnåtts är svåra att beräkna. Givet att svenska banker kan förväntas vara mindre riskfyllda än genomsnittet i bankunionen kan uttagen ur Resolutionsfonden komma att överstiga uttagen ur Resolutionsreserven. Med andra ord borde det oftare uppstå ett behov att fylla på Resolutionsfonden jämfört med Resolutionsreserven. är det inte troligt att Reso- lutionsfonden, under normala omständigheter, kommer att belastas i någon större omfattning.12