sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — De är vidare kontrollmyndigheter och utövare av allmänna kommunala uppgifter.71 Kommunerna både äger och driver anläggningar i form av vattenverk, vatten- och avloppsledningar och avloppsreningsverk. Finansiering av kommunalt vatten och avlopp Vatten- och avloppsverksamheten i finansieras via avgifter. Vatten- och avloppsverksamheten är en angelägenhet där det finns möjlighet att ta ut avgifter från va-kollektivet motsvarande verksamhetens faktiska kostnadsnivå.72 Vattentjänstlagen anger att 72Va-kollektivet är benämningen på alla fastigheter som är anslutna till kommunalt vatten och avlopp i en kommun. intäkterna för verksamheten inte får överstiga nödvändiga kostnader. Enligt Svenskt vatten är endast en liten del av va-avgifterna utlösta av åtgärdsprogrammen. Merparten av kostnaderna för den allmänna dricksvattenförsörj- ningen täcks genom avgiftsmedel. av kommunerna i Svenskt Vattens hållbarhetsundersökning 2015 angav att taxeintäk- terna inte täckte kostnaderna. konstaterade i sitt slutbetänkande att svaren dock inte representerade samtliga landets kommuner, varför andelen kommuner som delvis skatte- finansierar dricksvattenförsörjningen var svår att fastställa. De kommunala miljöförvaltningarnas myndighetsutövande kon- troll av dricksvatten finansieras med skattemedel, medan dricksvatten- producenternas egna kontrollarbete finansieras med avgifter. Kommu- nens arbete med förberedande krisberedskapsuppgifter finansieras med skattemedel och i viss utsträckning genom statliga medel via en särskild överenskommelse mellan Finansiering av enskilt vatten och avlopp Dricksvatten kan också komma från enskilda vattenverk och privata brunnar. Vid enskild vattenförsörjning betalas ingen avgift för ut- taget av vatten till stat eller kommun, men den enskilde fastighets- ägaren får själv hantera eventuella problem och svara för alla investe- rings- och driftskostnader för dricksvattenanläggningen. Det är kommunerna som ger tillstånd och gör tillsyn på små av- loppsanläggningar. Med små avloppsanläggningar avses sådana som har vattentoalett ansluten, men inte är kopplade till kommunala reningsverk. Havs- och vattenmyndigheten tar fram vägledning till kommunerna i detta arbete. Vägledningen syftar till att de anlägg- ningar som påverkar miljön mest negativt ska åtgärdas först.74 Den enskilde fastighetsägaren får själv betala investerings- och drifts- kostnader för avloppet. 74www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/sma-avlopp/fragor-och-svar-om- sma-avlopp/hav-bemoter-lrf-artiklar-om-sma-avloppsanlaggningar.html (avläst ). 13.10 Finansiering av övervakning Utredningen har noterat att det finns olika uppgifter om kostna- derna för övervakning. Nedan redovisas uppgifterna från Miljööver- vakningsutredningen vars betänkande lämnades tidigare samt uppgifter från Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyn- digheterna i syfte att ge en indikation på kostnaderna för övervak- ningen av vatten. har redogjort för kostnaderna för övervakningen av bland annat vatten.75 Statens utgifter för miljöövervakning inklusive närliggande verk- samheter beräknades till 2016. Vattenmyndig- heterna skattade kostnaderna för vattenrelaterad övervakning 2012 inför rapportering till kommissionen. Den totala kostnaden för övervakning av ytvatten och grundvatten skattades till . Kostnaderna för den samordnade recipient- kontrollen skattades till , nationell statlig miljöövervakning och kalkeffektsuppfölj- ning . Den regionala miljöövervakningen av vatten uppgick till och recipientkontrollen till . Kommunernas kostnader var . Vad gäller vatten konstaterar i sitt betänkande att det saknas överblick över den vattenrelaterade över- vakningen som bedrivs av myndigheter. Länsstyrelserna får bidrag av för miljöövervakning. Statliga medel finansierar cirka 120 regionala miljöövervakningsprogram inom sötvatten, grund- vatten, samt kust- och havsövervakning. Miljöövervakningsutred- ningen uppskattade att den utökade övervakning som behövs för grundvatten enligt vattenförvaltningsförordningen och miljökvalitets- målen uppgår till . Skattningar saknas för övriga områden. Därutöver konstaterade utredningen att ansvars- fördelning inom staten är uppdelad på många myndigheter och finan- sieras från olika anslag inom olika utgiftsområden. bedömde att respektive länsstyrelse bör tilldelas medel för miljöövervakning av vatten genom anslaget 1:2 Miljöövervakning. Vidare föreslog utredningen att ansvaret för de nationella datavärdarna bör tydliggöras i respektive myndighets instruktion och finansieras från ramanslaget för respektive myndig- het. Därutöver bör regeringen ange att det belopp som bör användas till den verksamhet som datavärdar bedriver i respektive myndighets regleringsbrev. I betänkande skattar SGU den löpande årliga kostnaden för utökad miljöövervakning av grund- vatten för att tillgodose såväl krav i EU-lagstiftning som nationella behov. Kostnaden skattas till , varav avser utvecklad övervakning i konstaterat eller troligt påver- kade områden. Den nuvarande statliga finansieringen av miljööver- vakning av grundvatten uppgick till 2016. Det innebär att det behövs ett stadigvarande årligt tillskott på för att tillgodose behoven av miljöövervakning av grundvatten. Av de skattar SGU att de kostnader som följer av vattenförvaltningsförordningen uppgår till . I uppgiften ingår kontrollerande övervak- ning i opåverkade områden, kontrollerande övervakning i potentiellt påverkade områden och operativ övervakning i konstaterade eller troligt påverkade förekomster. Enligt Havs- och vattenmyndigheten finansieras den statligt finan- sierade övervakningen av Havs- och vattenmyndigheten och Natur- vårdsverket via anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. SGU är utförare inom den nationella miljöövervakningen vad avser grundvatten och utsjösediment på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten och . har Havs- och vattenmyndigheten genom anslag 1:2 tillförts särskilda medel för att utveckla övervakningen för havs- och vattenförvaltningens behov. I brist på resurser på vattenmyndighe- terna har Havs- och vattenmyndigheten även finansierat utveckling av övervakningsprogram och i viss mån utökad övervakning. sitt regleringsbrev ska Havs- och vattenmyndigheten redo- visa hur den del av anslag 1:2 som står till Havs- och vattenmyndig- hetens disposition har använts . Rapporteringen ska även innehålla en redovisning av övervakning och datainsamling som finan- sieras med andra medel som Havs- och vattenmyndigheten förfogar över. Uppdraget ska redovisas till regeringen . Det har framkommit att det råder stora oklarheter kring ansvar och roller i detta arbete och vem som bör ansvara för finansieringen. Havs- och vattenmyndigheten anser att detta behöver tydliggöras för att få till stånd en effektivare styrning och säkerställa genom- förandet av övervakningen som krävs enligt vattenförvaltningsför- ordningen. Finansieringen av dagens nationella övervakning av ytvatten upp- går till i storleksordningen samt för verksamheternas recipientkontroll. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att det skulle krävas minst en dubblering av resurserna för att leva upp till kraven avseende kontrollerande och operativ övervakning av ytvatten enligt vatten- förvaltningsförordningen. För ytvatten uppskattar Havs- och vattenmyndigheten den nu- varande kostnaden för kontrollerande övervakning till och behovet uppskattas till . För operativ övervakning uppskattas den nuvarande kostnaden till och behovet uppskattas till . För grundvatten uppskattar Havs- och vattenmyndigheten den nuvarande kostnaden för kontrollerande övervakning till (varav för nationell miljöövervakning och för regional miljöövervakning). Behovet av resur- ser uppskattas till (inkluderar även behov utifrån miljömålen). För operativ övervakning finns ingen uppgift om nu- varande kostnad. Resursbehovet uppskattas till . Den totala kostnaden för att uppfylla behovet för övervakning av grundvatten är alltså runt . Iförvaltningsplanen –2021 beräknas kostnaden för övervak- ning av vatten uppgå till . Finansie- ring sker via staten och av verksamhetsutövare.76 76Vattenmyndigheten (2016), del 4 Åtgärdsprogram 2016–2021. 14 Exempel från andra länder Sammanfattning: Olika länder har valt olika organisationslös- ningar. Många länder har använt befintlig förvaltningsorganisa- tion för att utföra de arbetsuppgifter som framgår av ramdirek- tivet genom att integrera uppgifterna i den befintliga stats- och kommunförvaltningen. I flera länder har organisationen för vatten- förvaltningen förändrats . politiska förankring ser olika ut i de olika länderna. Variationen mellan länderna är stor när det gäller organiseringen av avrin- ningsdistrikten. En del länder betonar avrinningsområdena och det lokala perspektivet. På nationell nivå är det i allmänhet miljö- ministeriet eller motsvarande som har huvudansvaret för vatten- förvaltningen. I några länder finns departementsgrupper för in- formationsutbyte, samarbete och samordning. Åtgärdsprogram och förvaltningsplaner beslutas på olika förvaltningsnivåer i olika länder. I några länder tas det fram delförvaltningsplaner och del- åtgärdsprogram. Det är i flera länder reglerat att det ska finnas organ för att fatta beslut om förvaltningsplaner. Det är också ofta reglerat att det ska finnas referensgrupper eller andra organ för förankring. Finansieringen av vattenförvaltningen och åtgärds- arbetet ser olika ut i olika länder. Myndigheternas arbete finan- sieras ofta genom skatter och/eller avgifter. En del i utredningens uppdrag från regeringen har varit att inhämta erfarenheter från andra länder när det gäller hur vattenförvaltningen organiseras, hur den styrs och hur beslut fattas. Utredningen har valt att beskriva hur vattenförvaltningen styrs, organiseras och finansieras i , , , , , , Stor- Exempel från andra länder Utredningen har studerat vilka erfarenheter som har gjorts och vilka slutsatser som har dragits i de olika länderna när det gäller hur respektive system för vattenför- valtning fungerar. Dessutom har utredningen gått igenom vilka syn- punkter som har riktat mot respektive land. Utredningen har även studerat hur vattenförvaltningen är uppbyggd i några internationella avrinningsdistrikt där inte ingår. I detta avsnitt sammanfattas de iakttagelser som utredningen har gjort i den internationella kartläggningen, vilken i sin helhet redovisa i bilaga 11. Syftet med den internationella kartläggningen har varit att ge en referensram för utredningens överväganden. Utredningen menar att det är viktigt att se vad kan lära av erfarenhet från andra länder och på så sätt ge underlag för utredningens förslag om hur den svenska vattenförvaltningen bör organiseras. Förvaltningen sker utifrån avrinningsområden Enligt ramdirektivet för vatten ska förvaltningen ske utifrån indel- ningen i avrinningsområden och avrinningsdistrikt. I vissa länder började man utgå från avrinningsområden i sin vattenförvaltning redan innan EU beslutade om ramdirektivet för vatten. Exempel på detta är och . Den franska vattenförvalt- ningen har utgått från avrinningsområden och gränserna för de nederländska vattenstyrelsernas indelningsområden har utgått från avrinningsområden och behovet av mark- avvattning. De naturgeografiska förutsättningarna ser olika ut i de undersökta länderna. Antalet avrinningsdistrikt, avrinningsområden och vatten- förekomster varierar mellan länderna. Antalet avrinningsdistrikt varierar mellan 1 distrikt på och 17 distrikt i vardera Stor- och . Det högsta antalet ytvattenförekomster finns i och högsta antalet grundvattenförekomster finns i . Exempel från andra länder I flertalet undersökta länder finns det internationella avrinningsdist- rikt, och i många länder styrs de av internationella styrgrupper med deltagare från de berörda länderna. Dessa styrgrupper har ofta också olika typer av referensgrupper och stöds av personal på distriktens sekretariat som arbetar med bland annat vattenplanering och insam- ling av data om vattenkvalitet etc. I till exempel och Öster- rike handlar vattenförvaltningen till stor del om avrinningsområden som är gemensamma med andra länder och där förvaltningen organiseras i multilaterala vattenskyddskommissioner som har tagit över uppgifter enligt ramdirektivet. be- står nästan uteslutande av Donaus avrinningsdistrikt som styrs av en internationell kommission som ursprungligen inrättades för att genom- föra Donaukonventionen. Rättsligt införlivande genom lagar och förordningar Ett EU-direktiv sätter upp vilka mål som medlemsländerna ska uppnå, men de får själva bestämma hur det ska gå till. Ramdirektivet för vatten har införlivats i de undersökta ländernas lagstiftning på lik- nande sätt. I samtliga länder har ramdirektivet införlivats i nationell lagstiftning genom politiska beslut om lagar och/eller förordningar som reglerar vattenförvaltningens uppgifter och organisation. I några länder finns det en av parlamentet beslutad vattenlag med komplet- terande förordningar från regeringen för att styra vattenförvalt- ningen och dess verksamhet och organisation. I både , och styrs vattenförvaltningen genom vattenlagar och ett antal förordningar från regeringen. I har ramdirektivet genomförts genom en vattenföreskrift som beslutas av regeringen. När det gäller de övriga länderna kan det nämnas att i Neder- länderna fördes ett flertal tidigare lagar samman till en vattenlag i samband med att ramdirektivet infördes. I finns vatten- lagar och förordningar både på förbundsnivå och delstatsnivå. Exempel från andra länder Olika regler kring äganderätt till vatten Det finns skillnader mellan länderna när det gäller vem som äger grundvatten, sjöar och vattendrag. I ingår både vatten och mark i fast egendom, och vatten ägs således av fastighetsägaren. Däremot är skötseln av vattendrag huvudsakligen en offentlig uppgift. Alla kommuner är vattendrags- myndighet med uppgift att sköta de vattendrag som klassats som offentliga. Även för privata vattendrag kan det fastställas underhålls- regler som fastighetsägarna är skyldiga att följa. I är största delen av vattenområdena samfällda, det vill säga fastighetsägarna äger dem tillsammans, och de förvaltas av delägarlag enligt lagen om sam- fälligheter. I har det tidigare inte varit entydigt om vatten ingår i en fastighet eller inte. Den nya vattenlagen innebär att rätts- läget har tydliggjorts. Grundvatten och vatten i vattendrag kan inte ägas. Olika organisationslösningar i olika länder Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna säkerställa lämp- liga administrativa arrangemang för att tillämpa direktivet inom varje avrinningsdistrikt, inklusive att identifiera lämplig behörig myndig- het. Medlemsstaterna får utse ett befintligt nationellt eller interna- tionellt organ till behörig myndighet. De olika länderna har valt olika organisationslösningar för vattenförvaltningen. I olika länder är det olika typer av behöriga myndigheter. Uppgiften att vara behörig myndighet har i några länder lagts på befintliga statliga myndigheter eller kommunala organ på regional nivå, medan det i andra länder har lagts på centrala ministerier eller myndigheter. I är det miljöministern som är vattenmyndighet för landets fyra avrinningsdistrikt. I är det ett antal regionala poli- tiska instanser – fylkeskommuner – som har pekats ut som regionala vattenmyndigheter och som sammanställer underlag för respektive avrinningsdistrikt utifrån underlag från kommuner och myndigheter i avrinningsområdena. I är det några regionala statliga myndigheter – NTM-centraler – som samordnar arbetet med att ta Exempel från andra länder fram förvaltningsplaner, medan varje NTM-central tar fram åtgärds- program för sitt geografiska område. I är den nationella miljö- myndigheten behörig myndighet. När det gäller de övriga länderna är det i några fall myndigheter på central nivå som har pekats ut som behörig myndighet, medan det i andra länder är det myndigheter på regional eller lokal nivå som är behöriga. I några länder har myndigheter på både central och regional nivå pekats ut som behöriga, till exempel i . I många länder finns det en central vattenförvaltningsmyndighet som ofta har i uppdrag att ge stöd till respektive ministerium i vatten- förvaltningsfrågor. I exempelvis ska den federala vatten- förvaltningsmyndigheten ta fram kunskapsunderlag till ministeriet, vara expertstöd till delstater och kommuner och ge råd till privat- personer. I delas ansvaret mellan den centrala politiska nivån och myndighetsnivån. Inga nya myndigheter för vattenförvaltning I de undersökta länderna har i allmänhet den befintliga förvaltnings- organisationen att utföra de arbetsuppgifter som framgår av ramdirektivet. I stället för att inrätta nya myndigheter har man valt att integrera dessa uppgifter i den allmänna stats- eller kommu- nförvaltningen. Däremot har i flera länder särskilda grupper eller råd inrättats. I de nordiska länderna har vattenförvaltningsuppgifterna lagts på befintliga myndigheter. I flera länder, som till exempel , har man betonat att inga nya myndigheter har inrättats till följd av ramdirektivet för vatten. De tyska delstaternas vattenförvaltning är till övervägande del inte- grerad i den allmänna delstatsförvaltningen. I och är det sekretariaten till avrinningsdistriktens kommittéer som bistår arbetet i distriktet, medan det är myndigheter inom den vanliga för- valtningen som tar fram förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. I några av de undersökta länderna, till exempel och , fanns det en egen administration för vattenförvaltning på avrinningsdistriktsnivå eller motsvarande. När ramdirektivet för vatten infördes fick dessa myndigheter även uppgifter enligt ramdirektivet. är ett av de länder som har Exempel från andra länder inspirerat utformningen av ramdirektivet för vatten, och där har de sex vattenmyndigheterna funnits . De är offentliga institutioner under det franska miljöministeriet med sammanlagt cirka 1 800 anställda. Det är dock regionerna och de sam- ordnande prefekterna där som är behöriga myndigheter på avrin- ningsdistriktsnivå, och dessa får stöd från statliga ministeriers regionala organ. I har vattenstyrelserna funnits , och dessa regleras genom både grundlagen och en sär- skild lag. Vattenstyrelserna har hand om ytvattnet, medan frågor om grundvatten handläggs av de nederländska provinserna. politiska förankring ser olika ut i de olika län- dernas organisationslösningar. Politiska instanser kan komma in på olika sätt i vattenförvaltningen: –dels utöva rättslig och finansiell styrning av vattenförvaltningen genom att exempelvis fatta beslut om regelverket som styr vatten- förvaltningen och om dess finansiering –dels utöva faktisk styrning av vattenförvaltningen genom att exem- pelvis ta fram och besluta om miljömål, förvaltningsplaner, åtgärds- program och övervakningsprogram –dels besluta om att genomföra de fysiska och administrativa åtgär- der som ska vidtas utifrån åtgärdsprogrammen. Det kan handla om politiska instanser på olika nivåer beroende på olika förvaltningsstrukturer i olika länder. Politiken kan komma in på både lokal, regional och central nivå: –central nationell nivå, till exempel nationella parlament, regeringar och ministrar/ministerier/departement –regional nivå, till exempel delstatsparlament, delstatsregeringar, politiska församlingar och andra instanser på länsnivå eller annan regional nivå, till exempel sekundärkommuner –lokal nivå, till exempel primärkommunala politiska församlingar och politiskt styrda lokalförvaltningar. Exempel från andra länder Hur politiska instanser kommer in i vattenförvaltningsarbetet varie- rar, men i de flesta länder har ett departement, ministerium eller mot- svarande det överordnade ansvaret för vattenförvaltningen. I finns en tydlig politisk styrning från central nivå när det gäller att ta fram miljömål, förvaltningsplaner och åtgärdspro- gram, medan kunskapsunderlag ska tas fram av myndigheter. Det politiska intresset uppges vara stort, och den danska regeringen tar politisk ställning till alla väsentliga delar av planer och program. I är det bland annat politiska instanser på lokal nivå som tar fram åtgärdsförslag och politiska instanser på regional nivå som beslutar om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, varefter de god- känns av departementet på central politisk nivå. Underlagen till besluten tas fram av tjänstemän på myndigheter. I styrs vatten- förvaltningen från ministernivå, och regeringen godkänner för- valtningsplanerna, medan åtgärdsprogrammen tas fram och beslutas av tjänstemän på regional nivå. När det gäller de övriga länderna kan det nämnas att exempelvis betonar att processen är viktig för det politiska enga- gemanget. Miljöministern är ordförande för en styrgrupp för vatten och den nederländska regeringen lämnar skrivelser till parlamentet. Det finns ett flertal olika grupper för samordning av vattenför- valtningen. Beslut om mål och planer fattas av politiska instanser på alla nivåer i . I beslutas förvaltningsplaner och åtgärdsprogram av delstatsregeringarna och i en del delstater av delstatsparlamenten. Avrinningsområden och det lokala perspektivet En aspekt som har ingått i den internationella kartläggningen är i vilken mån som det lokala engagemanget för vattnen i avrinnings- områdena betonas i vattenförvaltningen. Genomgången av de olika länderna visar att det finns skillnader när det gäller perspektivet på vattenförvaltningen och vilken roll som den lokala förvaltningsnivån har i vattenförvaltningen. De nordiska länderna skiljer sig åt i synen på den lokala nivån. I ställs avrinningsområdena och det lokala perspektivet i fokus, och kommunerna är drivande i arbetet på avrinningsområdesnivå för att säkra lokal förankring. På den nivån har organ (vannområden) Exempel från andra länder inrättats där kommuner och sektorsmyndigheter ingår, vilka analy- serar och föreslår typåtgärder till fylkeskommunernas åtgärdspro- gram. I hälften av avrinningsområdena har kommunerna anställt en koordinator för att samordna och driva på det lokala vattenförvalt- ningsarbetet. I däremot utgår arbetet från central nivå, men det betonas att kommunerna har en viktig roll efter- som de svarar för att genomföra huvuddelen av åtgärdsprogrammen. I har kommunerna däremot ingen utpekad roll inom vatten- förvaltningens organisation. I finns en kommitté för varje avrinningsområde där alla som är berörda av vattenfrågor ska arbeta tillsammans över kommungränser. I kommittéerna finns represen- tanter för kommunerna och hälsoinspektörerna. I de flesta länder som har undersökts är det kommunerna som har ansvar för frågor rörande vatten och avlopp, men i och är vatten- och avloppsföretagen privata. I är avlopps- reningen en offentlig uppgift, medan vattenförsörjningen delvis också är privat organiserad. De tyska kommunerna är ansvariga för att genomföra vattenförvaltningsåtgärder när det gäller vissa vatten. Delstatsmyndigheterna måste göra avstämningar med kommunerna i vattenplaneringen och framtagandet av åtgärdsprogram. I bland annat är det kommunerna som har hand om fysisk planering och bygglov. I har kommunerna en relativt liten roll. Avrinningsdistrikt och det regionala perspektivet Det finns en stor variation mellan de undersökta länderna när det gäller organiseringen av avrinningsdistrikten och den regionala nivån. I de flesta länder finns det utpekade myndigheter på avrinnings- distriktsnivå som har i uppgift att sammanställa åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. I är det en samordnande regional statlig myndighet per avrinningsdistrikt – samordnande NTM-central – som har i uppgift att sammanställa en förvaltningsplan per distrikt, medan alla NTM- centraler i varje avrinningsdistrikt genomför statusklassning och tar fram åtgärdsprogram för sina respektive geografiska områden. Varje samordnande NTM-central har cirka 2–3 årsarbetskrafter för vatten- förvaltning, och det finns en styrgrupp för varje distrikt med tjänstemän som företräder de NTM-centraler som ingår i distriktet. Exempel från andra länder