sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — I det årliga regleringsbrevet beslutar regeringen, efter beslut om statens budget, vilka resurser som står till myndigheternas förfogande för och vilken verksamhet dessa resurser ska användas till samt om krav på återrapportering. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer I myndighetsförordningen (2007:515) finns bestämmelser om bl.a. ledningens ansvar, delegering, anställningar och uppdrag samt medverkan i EU-arbetet och annat internationellt samarbete. Enligt 3 § myndighetsförordningen ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och i enlighet med gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Varje svensk förvaltningsmyndighet förfogar över en egen, offent- lig årsbudget. granskar om myndigheterna använder statliga medel som avsett och på ett effektivt sätt samt om myn- digheternas årsredovisningar är tillförlitliga och korrekta. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksam- het beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het. Grundlagens principer om legalitet, objektivitet och proportio- nalitet speglas i 5 § förvaltningslagen (2017:900) där det preciseras att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen, att myndigheten i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk samt att myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Förvaltningslagen innehåller också bestämmelser om bl.a. rätten till partsinsyn, motivering av beslut, överklagande och jäv. Bestäm- melser som förbjuder förtroendeskadliga bisysslor finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning. 12.3Den svenska förvaltningsmodellen och EU Krav på oberoende nationella tillsynsmyndigheter inom ett visst sak- område med gemensam reglering har blivit allt vanligare och före- kommer i flera av EU:s rättsakter, bl.a. på telekomområdet och energiområdet. En parallell kan även dras till området för dataskydd. Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av person- uppgifter och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan dataskyddsförordningen, innehåller ett flertal detaljerade bestämmel- ser med krav på tillsynsmyndigheter. Av artikel 52 i dataskyddsförordningen följer att varje tillsyns- myndighet ska vara fullständigt oberoende i utförandet av sina upp- gifter och utövandet av sina befogenheter i enlighet med förordningen. Varje tillsynsmyndighets ledamot eller ledamöter ska också i ut- förandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter i enlighet med förordningen stå fria från utomstående påverkan, direkt såväl som indirekt, och får varken begära eller ta emot instruktioner av någon. Vidare åligger det varje medlemsstat att säkerställa att varje till- synsmyndighet som tillämpar dataskyddsförordningen förfogar över de personella, tekniska och finansiella resurser samt de lokaler och den infrastruktur som behövs för att myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter och utöva sina befogenheter, även inom ramen för det ömsesidiga biståndet, samarbetet och deltagandet i den europeiska dataskyddsstyrelsens verksamhet. Dataskyddsförordningen innehåller också krav på att medlemsstaterna i lag ska reglera bland annat till- synsmyndighetens inrättande (artikel 54), de kvalifikationer som krävs för att någon ska utnämnas till ledamot av tillsynsmyndigheten, för- farandet för utnämning av tillsynsmyndigheternas ledamöter och när en ledamot får avsättas (artikel 53). Frågan om kraven på tillsynsmyndigheterna i dataskyddsför- ordningen innebar ett behov av kompletterande nationella bestäm- melser i svensk lagstiftning behandlades av utredningen om tillsynen över den personliga integriteten i betänkandet Ett samlat ansvar för tillsynen över den personliga integriteten (SOU 2016:65). Utredningen kunde konstatera att den svenska förvaltningsmodellen innebär starka och till största delen grundlagsfästa garantier för oberoende i besluts- fattandet för förvaltningsmyndigheter under regeringen, och att kraven på tillsynsmyndighetens oberoende utan tvekan uppfylls med den svenska ordningen (s. 146). Utredningen ansåg vidare att svensk rätt i allt väsentligt mot- svarade dataskyddsförordningens bestämmelser om tillsynsmyndig- hetens organisation och om utnämning respektive entledigande av tillsynsmyndighetens chef. Det saknades dock, enligt utredningen, en Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer författningsreglering av anställningsförhållandets längd. Utredningen föreslog därför att en ny bestämmelse i förordning skulle fastslå att myndighetschefen anställdes för en period om , med möjlighet till förlängning. En sådan bestämmelse återfinns nu i 5 § förordningen (2007:975) med instruktion för Datainspektionen. Bestämmelserna i ändringsdirektivet om tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan på det audiovisuella området ger uttryck för flera av de grundprinciper som återfinns i dataskyddsförordningen, men detal- jeringsgraden är lägre. Det finns också vissa skillnader i de skäl som anges för reglering. I dataskyddsförordningen erkänns tillsynsmyn- digheterna som ett väsentligt inslag i skyddet av fysiska personer vid behandlingen av personuppgifter (skäl 117 dataskyddsförordningen). I ändringsdirektivet lyfts i stället fram att den verksamhet som be- drivs av nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan bör säker- ställa målen avseende mediepluralism, kulturell mångfald, konsument- skydd, fullbordandet av den inre marknaden och främjande av sund konkurrens (skäl 53 ändringsdirektivet). Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra kraven i ändringsdirektivet om att tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan ska vara juridiskt åt- skilda och funktionellt oberoende från regeringen och andra offentliga eller privata organ. Förslag: I förordning ska anges att Myndigheten för press, radio och tv är tillsynsmyndighet enligt AV-direktivet, i den mån upp- giften att utöva tillsyn inte ligger på en annan myndighet. Enligt ändringsdirektivet ska varje medlemsstat utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter eller ett eller flera tillsynsorgan, eller bådadera. Medlemsstaterna ska säkerställa att de är juridiskt åtskilda från regeringen och funktionellt oberoende av sina respektive reger- ingar och av alla andra offentliga eller privata organ. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer inte medlemsstaternas möjligheter att inrätta tillsynsmyndigheter som utövar tillsyn över olika sektorer (artikel 30.1). I skäl 53 förtydligas att nationella tillsynsmyndigheter eller till- synsorgan bör anses ha uppnått en tillräcklig grad av oberoende om dessa myndigheter eller organ, inbegripet sådana som är utformade som offentliga myndigheter eller organ, funktionellt och i praktiken är oberoende av sina respektive regeringar och av alla andra offentliga eller privata organ. Detta anses avgörande för att säkerställa opartisk- heten i de beslut som fattas av en nationell tillsynsmyndighet eller av ett nationellt tillsynsorgan. Den svenska förvaltningsmodellen, kortfattat beskriven ovan, garanterar enligt utredningens bedömning att Myndigheten för press, radio och tv och övriga myndigheter med uppgifter på AV-direktivets område är juridiskt åtskilda och funktionellt oberoende från reger- ingen och andra offentliga eller privata organ. Det finns därför inte behov av lagändringar eller andra åtgärder i den här delen. I kapitel 3 redogörs för de myndigheter som har uppgifter på AV- direktivets område. Att utse samtliga myndigheter som utövar till- syn på AV-direktivets område till tillsynsmyndigheter enligt AV- direktivet är enligt utredningen inte motiverat, och skulle dessutom riskera att leda till oklarheter i vissa frågor, exempelvis när det gäller deltagande i den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga). Myndigheten för press, radio och tv är den myndighet som har flest uppgifter på AV-direktivets område och det är därför både naturligt och motiverat att myndig- heten anförtros uppgiften som tillsynsmyndighet. Det hindrar dock inte att andra myndigheter kan ha ett tillsynsansvar i vissa delar. Det är därför viktigt att Myndigheten för press, radio och tv har ett nära samarbete med expertmyndigheterna på området med avseende på det arbete som bedrivs inom Erga. Ändringsdirektivet kräver inte att tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen ska vara inrättade med stöd av lag. Inte minst mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på tillsynsmyndigheter finns det dock, enligt utredningen mening, skäl att tydliggöra att Myndig- heten för press, radio och tv är utsedd till tillsynsmyndighet enligt AV-direktivet, i den mån uppgiften att utöva tillsyn inte ligger på annan myndighet. Att Myndigheten för press, radio och tv är tillsyns- myndighet bör framgå av förordning. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer 12.4.2Krav på transparens, opartiskhet och självständighet samt lagreglerade befogenheter Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra kraven i ändringsdirektivet om att tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan ska utöva sina befogen- heter opartiskt, öppet och självständigt. Det finns inte heller be- hov av lagändringar eller andra åtgärder för att uppfylla kraven om att de befogenheter som tillkommer nationella tillsynsmyndig- heter eller tillsynsorgan, och hur dessa ska hållas ansvariga, tydligt anges i lag. Medlemsstaterna ska enligt AV-direktivet genom ändringsdirektivet säkerställa att nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan ut- övar sina befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt och i enlighet med direktivets syften, i synnerhet mediepluralism, kulturell och språklig mångfald, konsumentskydd, tillgänglighet, icke-diskrimi- nering och den inre marknadens goda funktion och främjande av sund konkurrens (artikel 30.2). I ändringsdirektivet anges att ett av syftena med audiovisuella medietjänster är att gynna enskilda per- soners intressen och forma den allmänna opinionen. Det är därför nödvändigt att sådana tjänster kan informera enskilda och samhället så fullständigt som möjligt och med största möjliga mångfald. Detta kan endast uppnås om redaktionella beslut förblir fria från varje statligt ingripande eller påverkan från nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan som går utöver genomförandet av lagstiftning och som inte syftar till att garantera en rättsligt skyddad rättighet som ska skyddas oberoende av åsikt (skäl 54). Artikel 30.2 innebär också att nationella tillsynsmyndigheter inte ska begära eller ta emot instruktioner från något annat organ i sam- band med utövandet av de uppgifter som de tilldelats enligt nationell rätt som genomför unionsrätten. Detta ska dock inte hindra tillsyn enligt nationell konstitutionell rätt. Enligt artikel 30.3 ska medlemsstaterna säkerställa att de befogen- heter som tillkommer nationella tillsynsmyndigheter eller tillsyns- organ, och hur dessa kan hållas ansvariga, tydligt anges i lag. Utredningens bedömning är att den svenska förvaltningsmodel- len innebär att de krav som ändringsdirektivet ställer om att tillsyns- myndigheterna ska utöva sina befogenheter opartiskt, öppet och Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer självständigt är uppfyllda. Detsamma gäller kraven på att de befogen- heter som tillkommer tillsynsmyndigheterna, och hur dessa kan hållas ansvariga, tydligt anges i lag. 12.4.3Krav på att säkerställa tillräckliga resurser Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra kravet i ändringsdirektivet om att medlemsstaterna ska säkerställa tillräckliga resurser till till- synsmyndigheter och tillsynsorgan. Förslag: I instruktionen för Myndigheten för press, radio och tv ska tydliggöras att myndigheten ska delta i Ergas arbete, samt att myndigheten inom ramen för detta arbete ska samverka med andra svenska myndigheter som fullgör uppgifter på AV-direktivets område. Medlemsstaterna ska säkerställa att nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan har tillräckliga finansiella resurser och personal- resurser samt befogenheter att upprätthålla efterlevnad för att kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt och för att bidra till Ergas arbete. Genom ändringsdirektivet inrättas även Erga, som funnits , i formell mening. Medlemsstaterna ska säker- ställa att de nationella tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen har sina egna årliga budgetar, vilka ska offentliggöras (artikel 30.4). I skäl 53 förtydligas att de nationella tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen bör ha de resurser som de behöver för att utföra sina uppgifter när det gäller personal, sakkunskap och finansiella medel. Erga etablerades av Europeiska kommissionen (kommissionen) genom ett beslut , C (2014) 462 final. Genom ändringsdirektivet inrättas Erga formellt som ett organ med särskilda uppgifter enligt direktivet. Av artikel 30b framgår att Erga ska bestå av företrädare för de nationella tillsynsmyndigheter eller tillsyns- organ på området audiovisuella medietjänster som har det huvudsak- liga ansvaret för tillsynen av audiovisuella medietjänster. Erga har till uppgift att tillhandahålla kommissionen teknisk sak- kunskap i dess uppgift att säkerställa ett enhetligt genomförande av direktivet samt i andra frågor om audiovisuella medietjänster som faller Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer under Ergas befogenhetsområde. Genom ändringsdirektivet åläggs också medlemsstaterna en skyldighet att se till att tillsynsmyndig- heterna har tillräckliga finansiella resurser och personalresurser för att bidra till Ergas arbete (artikel 30.4). och tv är organisatoriskt integre- rat i Myndigheten för press, radio och tv. Kravet på att tillsynsorgan ska ha en egen årlig budget bör vara uppfyllt genom att myndigheten har en egen budget i kombination med kravet i 22 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv om tilldelning av resurser till verksamhet. I instruktionen för Myndigheten för press, radio och tv anges i en generell bestämmelse att internationellt utbyte ska finnas i myn- dighetens verksamhet (7 §). Utredningen anser att det bör tydlig- göras att myndigheten ska delta i Ergas arbete, för att understryka samarbetets vikt och ge myndigheten vägledning i hur resurserna bör prioriteras. En liknande bestämmelse som tar sikte på det samarbete som sker inom EU kring elektronisk kommunikation återfinns i instruktio- nen för . Av 6 § förordningen (2007:951) med instruktion för framgår att myndigheten ska aktivt bidra till utvecklandet av den inre marknaden genom att sam- arbeta med andra behöriga myndigheter inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet, Europeiska kommissionen och organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation – i syfte att säkerställa konsekvent tillämpning i alla medlemsstater av det harmoniserade regelverket för elektronisk kommunikation. Även Datainspektionen är ett exempel på en myndighet som har en bestämmelse i sin instruktion om att myndigheten ska delta i för myndigheten relevant europeiskt samarbete. För Datainspektionen gäller det deltagande i europeiska dataskyddsstyrelsens arbete (2a § andra stycket förordningen [2007:975] med instruktion för Data- inspektionen). Vid möten i Erga bestämmer varje medlem själv över sin delega- tions sammansättning. Delegationen bör dock normalt inte över- stiga tre personer. En medlem har en röst och kommissionen betalar resekostnader för en person (4 § Rules of procedure of for , ). Det finns därmed utrymme för Myndigheten för press, radio och tv Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer att låta experter från andra myndigheter med uppgifter på AV-direk- tivets område ingå i delegationen. Genom att kompetensen hos de olika svenska expertmyndigheterna tas till vara kan de svenska in- satserna i arbetsgruppen förstärkas. 12.4.4Rekrytering och förflyttning respektive entledigande av myndighetschefer och nämndledamöter Förslag: Det ska framgå av instruktionen för Myndigheten för press, radio och tv att myndighetschefen tillsätts av regeringen för en period , om inte särskilda skäl föreligger för , samt att anställningen får förlängas för en period om högst . En ny bestämmelse ska införas i radio- och tv-lagen med inne- börden att den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i inte får vara ledamot i och tv. I förordning ska anges att ordförande och två vice ordförande samt ledamöter och ersättare förordnas för en period av , att hälften av ledamöterna förordnas vart- annat år och att ordförande och ledamöter får omförordnas. AV-direktivet genom ändringsdirektivet föreskriver att medlems- staterna i sin nationella rätt ska fastställa villkoren och förfarandena för rekrytering och entledigande av chefer för nationella tillsyns- organ, eller av medlemmarna i ett kollegialt organ som fyller den funktionen, och även fastställa mandatets längd. Förfarandena ska vara öppna och icke-diskriminerande och garantera den nödvändiga graden av oberoende. Entledigande kan ske om myndighetschefer eller ledamöter inte längre uppfyller de villkor som krävs för utförandet av de uppgifter som i förväg fastställs på nationell nivå. Beslut om entledigande ska vara vederbörligen motiverade, anmälas i förväg och göras tillgäng- liga för allmänheten (artikel 30.5). I det följande görs en genomgång av de författningar och förfaran- den som gäller vid rekrytering och entledigande av myndighetschefer och för ledamöter i en nämnd. Det redogörs också för vad som gäller när en myndighetschef förflyttas till en annan statlig anställning. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer Av 12 kap. 5 § regeringsformen följer att arbetstagare vid förvalt- ningsmyndigheter under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Av 23 § myndighets- förordningen framgår att en myndighets chef anställs av regeringen. Rekryteringsförfarandet ska präglas av förutsebarhet, spårbarhet och öppenhet, och utnämningarna ska bygga endast på sakliga grun- der såsom förtjänst och skicklighet (jfr Myndighetschefers villkor, SOU 2011:81 s. 51). Anställningar av myndighetschefer föregås i normala fall av ett öppet rekryteringsförfarande där den aktuella anställningen utannon- seras. Inkomna intresseanmälningar utgör allmän handling när de kommit in till . Uppgifter om vem som sökt tjäns- ten omfattas dock av sekretess enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sådan sekretess hindrar emellertid inte att en uppgift lämnas till (10 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen). Regeringen får också meddela föreskrifter om att sekretess inte ska gälla för vissa anställningsärenden. Regeringens praxis innebär att i princip samtliga myndighets- chefer har tidsbegränsade anställningar, normalt för en period med en möjlig förlängning om högst . Anställningstiden som sådan är inte lagreglerad utan följer av förarbetsuttalanden och en upparbetad praxis. Kortare anställningar än förekommer i undantagsfall, t.ex. om det i förväg är känt att en myn- dighet ska omorganiseras eller om myndighetschefen kommer att uppnå pensionsålder enligt det statliga tjänstepensionsavtalet PA-16 från tillträdet. En myndighetschef som är förordnad kan inte sägas upp innan anställningstiden har löpt ut. Det ger ett bättre anställningsskydd än en tillsvidareanställning, som kan sägas upp vid exempelvis arbetsbrist (jfr SOU 2011:81 s. 69 f.). Myndighetschefer med tidsbegränsade förordnanden kan däremot, av organisatoriska skäl eller annars med hänsyn till myndighetens bästa, förflyttas till en annan statlig anställning som tillsätts på samma sätt, 33 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer Ett beslut om förflyttning måste, liksom varje annan förvalt- ningsåtgärd, grundas på objektivt godtagbara skäl. Detta följer av regeringsformens krav på likabehandling, saklighet och opartiskhet (jfr SOU 2011:81 s. 95). Ett förflyttningsbeslut innehåller inte någon motivering. Det är i stället utformat som ett nytt anställningsbeslut. Det vanliga är att beslut om förflyttning kommuniceras med externt pressmeddelande, men även pressträff med ansvarigt statsråd före- kommer. En myndighetschef som är anställd för bestämd tid och blir före- mål för ett förflyttningsbeslut kan med stöd av 37 § överklaga ett sådant beslut i enlighet med bestämmelserna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Ett beslut om förflyttning får inte verkställas förrän det har slutligt prövats eller rätten till talan för- lorats. Mål om talan mot beslut om förflyttning handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Det innebär att det är möj- ligt att i sista hand få till stånd en prövning i Arbetsdomstolen av regeringens förflyttningsbeslut. Om en myndighetschef har grovt åsidosatt sina skyldigheter mot arbetsgivaren kan han eller hon avskedas, 32 § andra stycket , jfr 18 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Beslut i frågor om avskedande fattas av (34 § ). För de högre cheferna har det ansetts viktigt att det finns en utom- stående, auktoritativ instans som prövar dessa grannlaga frågor. företräder visserligen staten som arbetsgivare, men den har ändå getts en i viss mån domstolsliknande ställning (jfr SOU 2011:81 s. 93). Beslut om avskedande kan överklagas till Arbets- domstolen (37 § och 39 § ). Bevisbördan för om det funnits laga skäl för avskedandet ligger på arbetsgivaren. Enligt Arbetsdomsto- lens praxis gäller att beviskraven i fall som avser påståenden om brott inte kan sättas lägre än i ett motsvarande brottmål (se t.ex. AD 2013 nr 89 och däri gjorda hänvisningar). Straffbestämmelser om tjänstefel, mutbrott och brott mot tyst- nadsplikten finns i 20 kap. . Det skydd som arbetstagare åtnjuter LAS gäller i vissa delar också för myndighetschefer. Det gäller bl.a. bestämmelsen i 30 § LAS om krav på underrättelse före beslut om avsked av personliga skäl. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer Till ovanstående genomgång kan läggas att utnämningen av en myndig- hetschef är ett direkt medel för att styra en del av statsförvaltningen. Regeringen svarar ytterst inför för hur den styr riket. granskar återkommande (vartannat riks- möte) regeringens utövande av utnämningsmakten, inklusive frågor om förflyttning, inom ramen för den allmänna höstgranskningen (se t.ex. bet. 2017/18:KU10 s. 105). Ledamöter i och tv är och tv (gransknings- nämnden) ett särskilt beslutsorgan inom Myndigheten för press, radio och tv med uppgift att övervaka i efterhand om program som har sänts i tv, sökbar text-tv eller ljudradio eller tillhandahållits i beställ-tv på annat sätt än genom tråd står i överensstämmelse med denna lag och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjäns- terna. bör betraktas som ett tillsynsorgan i ändringsdirektivets mening. Det är personal vid Myndigheten för press, radio och tv som bereder ärenden och föredrar dessa inför beslut i .