sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — En tanke skulle kunna vara att begränsa kostnaderna genom att skapa en tröskel för rätt till garantipension genom att kombinera slopandet av försäkringstid som beräkningsgrund med en förlängd kvalifikationstid. Detta skulle med hänsyn till sammanläggnings- principen ha en viss påverkan på personer som omfattas av samord- ningsbestämmelserna. En effekt skulle kunna uppstå till följd av att många medlemsstater inte har bosättningsbaserade förmåner och det därför inte är möjligt att tillgodoräknas bosättningstid där. En längre kvalifikationstid skulle därför i många fall behöva uppfyllas genom arbetad tid, vilket betyder att det finns en inkomstgrundad pension Grundskydd i form av minimiförmåner som minskar garantipensionens storlek. Verkningarna bedöms därför i detta avseende bli marginella. En förlängd kvalifikationstid skulle dock få större påverkan i för- hållande till personer från tredje land, eftersom försäkringstid från sådana länder inte beaktas. Om ett förhöjt kvalifikationskrav leder till att färre personer får garantipension kommer detta sannolikt att leda till en ökad belast- ning för äldreförsörjningsstödet. Sammantaget skulle således effekterna av en längre kvalifika- tionstid bli begränsade jämfört med en slopad intjänandereglering. Som en kostnadsbegränsande åtgärd är detta därför inte effektivt. En förlängd kvalifikationstid skulle inte heller stärka den svenska an- knytningen när det gäller medborgare från andra medlemsstater. Även om det alltså är systematiskt svårt att förena syftet med minimiförmånen enligt Zaniewicz-Dybeck-domen – en garanterad skälig levnadsnivå – med en lång intjänandereglering, är det en ut- gångspunkt för våra fortsatta överväganden att minimiförmånen även fortsättningsvis bör vara beroende av såväl en kvalifikationstid som ett intjänande. I det följande redovisar vi våra bedömningar kring hur bl.a. intjänanderegleringen och kvalifikationstiden bör han- teras, givet att dessa inslag finns kvar. 11.4Intjänanderegleringen bör inte ändras Bedömning: Varken intjänanderegleringen eller beräkningsregler- ingen i övrigt i fråga om garantipension bör ändras. Med utgångspunkten att garantipensionen fortsatt ska samordnas som en minimiförmån, men att en intjänandereglering ska bestå, inställer sig frågan om denna intjänandereglering fortsatt ska bibe- hållas på nuvarande sätt eller om det finns skäl att göra förändringar. Sådana förändringar skulle då närmast vara motiverade av att prin- cipen om en stark anknytning till upprätthålls. Ytterligare ett skäl skulle vara att ordningen ska vara fortsatt kostnadsneutral. I det följande överväger vi därför om det finns skäl att ändra beräkningen Grundskydd i form av minimiförmåner av försäkringstid, förändra sättet för intjänande eller utöver intjän- ande införa ett krav på avgifter. Ett förlängt intjänande av försäkringstid Ett sätt att stärka kravet på anknytning till skulle kunna vara dels att den tidsram inom vilken försäkringstiden kan tjänas in ändras, dels att den tid som krävs för rätt till oreducerad garanti- pension () skulle förlängas. är det möjligt att tjäna in försäkringstid för garantipension . För det första skulle alltså den tidsram inom vilken försäkringstiden kan tjänas in kunna ändras. Det är då inte aktuellt att minska tidsramen för möjligheten att tjäna in full försäkringstid eftersom en sådan ändring skulle försvåra för alla att tjäna in full försäkringstid utan att det på något sätt skulle stärka principen om en lång tids anknytning till . Ett annat alternativ skulle vara att utöka tidsramen för intjänande från en tidpunkt , till exempel från födseln, . I relation till 40-årskravet för rätt till en oreducerad garantipension skulle detta öka möjligheten att tjäna in full garanti- pension. En förlängd intjänandetid skulle kunna innebära svårigheter att behålla dagens särregel om att tid från 16–endast räknas med i den mån personen har haft en PGI eller ett PGB för sjuker- sättning eller aktivitetsersättning, som uppgår till minst ett inkomst- basbelopp (se 67 kap. 12 § socialförsäkringsbalken). Vid ett intjän- ande från födseln är det inte rimligt att ha ett krav på en PGI eller PGB för att tillgodoräkna sig intjänande eftersom personer väntas vara förvärvsaktiva tidigast . Alternativet skulle då vara att bibehålla särregleringen bara för åldersspannet 16–vilket vid en första anblick kan te sig märkligt men kan försvaras med att ett slopande av kravet på en viss minsta inkomst skulle göra det lättare för utlänningar som studerar i att tjäna in garantipension vilket går emot syftet med särregeln.3 Slopandet av särregeln skulle då kunna medföra att en kortare tids svensk bosättning vid exempel- vis studier skulle ge en rätt till utbetalning till utlandet, om 1997/98:152, s. 58 f. Grundskydd i form av minimiförmåner skulle välja att i någon omfattning betala ut garantipension vid bosätt- ning i utlandet (se vidare bedömningarna i kapitel 12). En förlängd tidsram skulle innebära en ökad administrativ börda för då myndigheten måste ha aktuella upp- gifter om bosättning för den som är . Inga andra med- lemsstater med bosättningsbaserade system har, med undantag för som har intjänande , såvitt vi vet intjän- ande . Även om systemen för social trygghet är nationell kompetens kan man fråga sig hur EU och övriga medlems- stater skulle ställa sig till att inrättar ett system, intjänande från födseln, vars syfte explicit är att försvåra för övriga unions- medborgare att tjäna in den svenska garantipensionen. Härtill kommer att om tidsramen som gör det möjligt att tjäna in garantipension förlängs, så skulle möjligheterna att uppfylla kravet på oreducerad garantipension öka, vilket rimligen är kostnadsdri- vande. En sådan förändring måste därför också kombineras med ett krav på längre tids intjänande, exempelvis 50 eller t.o.m. , för rätt till en oreducerad garantipension. Ett förlängt krav på intjänande skulle i många fall göra det svårare för personer från andra med- lemsstater att tjäna in en oreducerad garantipension och på så sätt stärka principen om svensk anknytning. Detta skulle gälla personer från såväl länder med arbetsbaserade som bosättningsbaserade system, eftersom försäkringstid i praktiken i dessa fall endast skulle räknas . skulle det bli svårare även för per- soner från att uppfylla kravet på full försäkringstid. Det skulle i praktiken göra det omöjligt att tillbringa utanför lan- det före förvärvsaktiv ålder och ändå tjäna in en full garantipension. Detta skulle gå emot det nuvarande syftet att en person bör kunna tillbringa utanför landet utan att förlora möjligheten till en oreducerad garantipension.4 Till exempel skulle den som har stu- derat utomlands inte kunna tjäna in en oreducerad garantipension, i vart fall om intjänandekravet förlängs till , dvs. hela den möjliga intjänandetiden. Alternativet skulle vara att kombinera en utökad tidsram med exempelvis ett krav på ett 50-årigt eller 60-årigt intjänande som skulle ge ett visst utrymme för att t.ex. bedriva studier och ändå tjäna in en oreducerad garantipension. Även om en förlängd intjänande- ram och ett utökat intjänandekrav skulle göra det svårare för perso- 1992/93:7, s. 34 f. Grundskydd i form av minimiförmåner ner från andra medlemsstater att tjäna in en oreducerad förmån är frågan om detta är tillräckligt för att ett sådant intjänande bör genomföras. En sådan förändring skulle göra det svårare även för personer från som inte omfattas av samordningsbestäm- melserna att tjäna in en oreducerad garantipension och är inte heller särskilt träffsäker. Det är inte heller möjligt att räkna på hur ett ändrat intjänande skulle påverka pensionerna. Sammantaget anser vi därför att kan vi inte föreslå att en utökad intjänanderam eller ett förlängt intjänandekrav för garantipensionen.5 Att utöver krav på bosättning införa ett krav på avgift Ett alternativ för att motverka kostnadsökningar och öka kravet på anknytning skulle kunna vara att utöver krav på bosättning införa ett krav på betalning av en avgift för att få rätt till garantipension. En konstruktion skulle då för den som arbetat kunna vara att dessa avgifter ingår i arbetsgivar- eller egenavgifter. För att en av- giftslösning ska tjäna syftet att öka kravet på anknytning till för sådana personer som inte redan har en anknytning hit skulle det dock krävas att även personer som inte har varit bosatta eller arbetat här skulle behöva betala en avgift för att få rätt till garantipension. Försäkringsperioder från andra medlemsstater ska dock läggas sam- man med svenska perioder utan ifrågasättande av deras karaktär. Det går därmed inte att för att ställa upp ett krav på att avgifter betalats till under de utländska försäkringsperioderna för att dessa ska beaktas vid beräkningen av garantipensionen som en minimi- förmån. Därmed ökar ett krav på avgifter för rätt till garantipension inte heller anknytningen till . Personer från tredje land om- fattas inte av samordningsbestämmelserna och får sin garantipension beräknad uteslutande på intjänande i form av svensk bosättning. Ett krav på avgift ökar därför inte anknytningen till för den gruppen. Redan dessa skäl talar med styrka för att en lösning med en avgift inte är ändamålsenlig. Härtill kommer att systemet skulle bli komplicerat eftersom det skulle kräva särlösningar för personer som inte har arbetat utan som har kvalificerat sig för förmånerna bara genom bosättning. 5Vi har i tilläggsdirektiv fått i uppdrag att överväga om reglerna om försäkringstid bör anpassas med anledning av beslut att införa en riktålder i pensionssystemet. Våra över- väganden i den frågan kommer att redovisas i ett senare betänkande. Grundskydd i form av minimiförmåner skulle inte heller vara träffsäker, eftersom den skulle omfatta alla som får garantipension oavsett om de berörs av samordningsbestäm- melserna eller inte. Kravet på avgiftsbetalning skulle dessutom ändra den rådande ordningen som innebär att garantipensionen är helt skattefinansierad. Frågan om införandet av en avgift bör sam- mantaget inte övervägas vidare. Intjänande av garantipension genom arbete Enligt det förslag till en grundpension som lämnas i kapitel 9 ska intjänandet kunna ske såväl genom arbetad tid som genom bosätt- ning. I kapitlet görs bedömningen att inte bara bosättning utan även arbete i ger en anknytning till landet. Beräkningen av minimi- förmåner innebär att samtliga försäkrings- och bosättningsperioder i alla medlemsstater beaktas vilket urholkar anknytningstanken. I och med att samtliga försäkrings- och bosättningsperioder på an- givet sätt redan beaktas vid beräkningen av garantipension så skulle införandet av arbete som intjänandegrund för garantipension endast medföra en marginell förstärkning av den svenska anknytningen. Det kan därför antas att en sådan tillkommande form av intjänande endast skulle få en begränsad effekt i enstaka fall utan att det skulle medföra någon reell förstärkning av anknytningselementet i garanti- pensionen som sådan. Vi bedömer sammanfattningsvis att det inte finns skäl att överväga detta alternativ. En möjlighet skulle kunna vara att helt ta bort kravet på in- tjänande genom bosättning och övergå till ett intjänande av minimi- förmånen genom arbete. Att införa ett krav på intjänande enbart genom arbete skulle emellertid innebära att man frångår garanti- pensionens syfte och det intjänade grundskyddets roll i det samlade pensionssystemet. Syftet med garantipensionen är att den inte bara ska utges till dem med en låg inkomstgrundad pension utan även till dem som helt saknar en sådan.6 Ett intjänande genom arbete skulle få stora konsekvenser för dem med färre eller obefintliga år med arbete, t.ex. personer med fleråriga studier, eller sådan som haft aktivitetsersättning och sjukersättning delar eller hela sitt vuxna liv. Dessa personer skulle i stället bli hänvisade till det behovsprövade äldreförsörjningsstödet. Det måste rimligen krävas starka skäl för att 1997/98:152, s. 42. Grundskydd i form av minimiförmåner så radikalt ändra den grundläggande principen för intjänande av garantipension och för hur det samlade svenska grundskyddets beståndsdelar är utformade och samverkar med varandra. Med hän- syn till sammanläggningsprincipen skulle man vid sådana förhållan- den beakta även arbetade perioder i andra medlemsstater. Föränd- ringen skulle på så sätt inte alls stärka principen om en lång tids anknytning för rätt till en oreducerad garantipension och detta bör därför inte övervägas vidare. Sammanfattningsvis anser vi att även om kravet på anknytning till urholkas vid en samordning enligt bestämmelserna om minimi- förmån är det inte möjligt att förändra reglerna om intjänande av förmånen på ett sådant sätt att förändringarna träffsäkert motverkar den försvagade anknytningen. Det är inte heller möjligt att förutse kostnadsutvecklingen på ett sådant sätt att detta kan läggas till grund för förändringsförslag. Vår bedömning är därför att in- tjänanderegleringen inte bör förändras om man väljer att inte genom- föra förslaget om grundpension. 11.5Kvalifikationstiden bör inte ändras Bedömning: Kravet sammanlagd bosättningstid i för att kvalificera sig för garantipension bör inte ändras. Skälen för bedömningen: En fråga är om ett alternativ till en för- ändrad intjänandereglering skulle kunna vara en förändrad kvalifi- kationstid. Kvalifikationstiden bestämdes med motiveringen att det var lämpligt att för den föreslagna bosättningsregeln ha samma kvalifikationstid som för rätten till ATP.7 När garantipensio- nen inrättades föreslog regeringen att samma kvalifikations- tid – – skulle gälla. I fråga om tiden borde sättas längre anförde regeringen att detta inte skulle få någon effekt inom EU/EES-områ- det eftersom de personer som omfattas av samordningsbestäm- melserna till följd av sammanläggningsprincipen skulle kunna upp- fylla kvalifikationstiden genom försäkringstid i andra medlemsstater.8 Vi gör samma bedömning som regeringen tidigare gjort att en för- 1992/93:7, s. 34 f. 1997/98:152, s. 57. Grundskydd i form av minimiförmåner längd kvalifikationstid i de flesta fall inte skulle få någon praktisk effekt. Liksom regeringen påpekade kommer det att krävas i vart fall en försäkringstid om i för att sammanläggning ska kunna ske. I fråga om personer med år i tredje land skulle en förlängd kvalifikationstid med största säkerhet i någon mån minska antalet mottagare. Dessa blir då hänvisade till äldreförsörjningsstöd. Den grupp som således berörs torde i betydande om- fattning vara beroende av äldreförsörjningsstöd. Vi anser samman- fattningsvis inte att det finns tillräckliga skäl att förlänga kvalifika- tionstiden för rätt till garantipension. Bedömning: Med utgångspunkt i våra bedömningar för garanti- pensionen bör varken intjänanderegleringen eller kvalifikation- stidens längd för rätt till garantipension till omställningspension ändras. Skälen för bedömningen: Garantipension till omställningspension tjänas in och beräknas i allt väsentligt på samma sätt som garanti- pension med de skillnaderna dels att det inte finns någon särregel för intjänade av försäkringstid för åldersspannet 16–, dels att även framtida försäkringstid ska beaktas. Den framtida försäkringstiden är av samma art som den faktiska försäkringstiden och vi bedömer inte att det ligger i vårt uppdrag att ifrågasätta konstruktionen med ett beaktande av framtida försäkringstid vid intjänande av garanti- pension till omställningspension. Sammanfattningsvis gör vi samma bedömning i fråga om intjänade och beräkning av garantipension till omställningspension som vi har gjort ovan i fråga om garantipen- sionen. Vid ett bibehållande av garantipension till omställningspen- sion som en minimiförmån bör därför varken bestämmelserna om intjänande eller kvalifikationstid ändras. 12Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför I avsnitt 11.1 redogör vi för bakgrunden till varför vi anser att det ligger i vårt uppdrag att, trots våra förslag, även göra bedömningar med utgångspunkten att garantipension och garantipension till om- ställningspension bibehålls som minimiförmåner. I detta kapitel redo- gör vi för våra överväganden och bedömningar i fråga om utbetalning av garantipension och garantipension till omställningspension, kate- goriserade som en minimiförmåner, vid bosättning utanför . För tydlighets skull bör det påpekas att möjligheten att alls för- foga över utbetalningar av pension vid bosättning i en annan med- lemsstat uppkommer endast om man väljer att inte genomföra vårt förslag om en grundpension utan i stället låter garantipensionen sam- ordnas som en minimiförmån. En utgångspunkt är då att det inte finns någon skyldighet för att betala ut garantipension vid bosättning i en annan med- lemsstat. Detta är också utgångspunkten får våra bedömningar i denna del. har vi i avsnitt 5.2 redovisat att den bedömningen inne- håller en viss juridisk osäkerhet både vad gäller frågan om i alla situationer förfogar över möjligheten att neka utbetalning av garanti- pension vid bosättning i en annan medlemsstat och frågan vad, dvs. vilken del av garantipensionen som i så fall får nekas. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför 12.2Utbetalning av svenska pensionsförmåner i andra medlemsstater I avsnitt 3.4.2. redogör vi för de allmänna bestämmelserna i för- ordning 883/2004 där några av de grundläggande principerna är lika- behandlingsprincipen och exportabilitetsprincipen. I avsnitt 3.4.4 redogörs särskilt för bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepensioner. Av likabehandlingsprincipen (artikel 4) följer att, om inget annat föreskrivs i förordningen, ska de personer på vilka förordningen till- lämpas ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare. Exportabi- litetsprincipen (artikel 7) innebär att kontantförmåner enligt den tillämpliga lagstiftningen ska betalas ut även om denna lagstiftning föreskriver bosättning i landet för rätt till dessa förmåner och den berörda personen är bosatt i en annan medlemsstat. Av dessa bestäm- melser och av de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepension i kapitel 5 i förordningen följer att sådana förmåner betalas ut av samtliga medlemsstater i vilken en person har tjänat in pension och att utbetalning sker oavsett i vilken medlems- stat som personen är bosatt i. Pensionsutbetalningarna fördelas mellan staterna enligt den s.k. pro rata temporis-principen där en beräkning görs relaterad till den tid som personen har försäkringstid i respektive land. Hittillsvarande utbetalning av svenska pensionsförmåner Samtliga svenska ålders- och efterlevandeförmåner har med vissa undantag betalats ut vid bosättning i andra medlemsstater. Undan- tagen utgörs av äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg (som även kan beviljas personer som uppbär sjukersättning eller aktivitetsersättning) som är kategoriserade som hybridförmåner enligt artikel 70 i förordning 883/2004 och därmed är undantagna från export. Den bedömning som har gjorts både av regeringen och av är att Zaniewicz-Dybeck-domen medför att lagstöd för fortsatt utbetalning av garantipension och garanti- pension till omställningspension saknas eftersom dessa förmåner Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför enligt socialförsäkringsbalken betalas ut endast vid bosättning i . Det tidigare lagstöd som följde av förordning 883/2004 är inte tillämpligt eftersom förmånerna inte längre omfattas av de all- männa bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevande- pensioner.1 Som en reaktion på domen infördes den tillfälliga lagen (se av- snitt 5.7) som innebär att garantipension och garantipension till om- ställningspension tillfälligtvis ska fortsätta att betalas ut vid bosätt- ning i en annan medlemsstat med oförändrade belopp. Som skäl för införandet av den tillfälliga lagen angav regeringen att utan en sådan lagstiftning skulle ett stort antal människor riskera att inte beviljas garantipension eller få sin pension indragen. Detta innebär en eko- nomisk förändring som personerna i fråga inte har kunnat förutse. Att individer som har planerat inför pensionen utifrån hittillsvar- ande tillämpning, och att personer som redan har garantipension ska hamna i en situation där de ekonomiska förutsättningarna ändras utan någon möjlighet till framförhållning bedömdes som orimligt. Regeringen aviserade att vår utredning skulle tillsättas för att belysa konsekvenserna av och utreda eventuella behov av för- ändringar som följer att garantipension och garantipension till om- ställningspension är att anse som minimiförmåner. Den tillfälliga lagen är tänkt att gälla i avvaktan att eventuella lagförslag från utred- ningen skulle hinna träda i kraft. Vilka omfattas av de nuvarande utbetalningarna? Inför de överväganden vi har att göra är det givetvis av intresse att slå fast dels vilka som omfattas av de utbetalningar som sker med stöd av den tillfälliga lagen, dels om det går att uttala sig om konse- kvenserna vid indragna utbetalningar. Bland mottagarna av garantipension förekommer personer som bott i i hela eller största delen av sina liv och först efter uppnådd pensionsålder flyttar från . Det finns också personer som bott en mer eller mindre begränsad tid i och redan är bosatta utomlands när pensionsåldern inträder. Även om medborgar- skap egentligen är irrelevant för de beskrivna typsituationerna så kan 2017/18:275, s. 1 samt rättsliga ställningstagande , PRS 2018:1. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför det vara en indikation på hur antalet personer fördelar sig mellan dessa två grupper. Av de knappt 44 000 mottagarna av garantipen- sion (siffran avser ) som är bosatta i utlandet är svenska medborgare och medborgare i ett annat land. Då ska man beakta att skillnaderna är stora mellan de olika mottagarländerna. När det t.ex. gäller , som är det i särklass ”största” mottagarlandet av garantipension (17 000 av de 44 000 mottagarna) är svenska medborgare. I två andra relativt sett stora mottagarländer, och , (båda med cirka 2 000 garantipensionärer per land) är andelen svenska medborgare avsevärt högre (i av mot- tagarna och i av mottagarna). var det 46 personer som fick garantipension till omställningspension utbetalad till en annan medlemsstat. Av dessa avsåg 39 förlängd omställningspension. Hur skulle enskilda individer påverkas av slopad export? Att beräkna konsekvenserna på individplanet vid upphörd export av garantipension är svårt. Dels beror detta på att de olika nationella systemen skiljer sig åt, dels beror utfallet i varje enskilt fall på indi- viduella omständigheter som personens övriga inkomster, eventuellt intjänande i bosättningslandet, kanske eventuell makes ekonomi. Nedan finns en schematisk redogörelse för möjliga konsekvenser av en slopad export av garantipension för den som är född eller senare för personer i de fem största mottagarländerna (för en mer djupgående redogörelse för dessa länders pensionssystem se kapitel 6). (belopp för ) Garantipension för den som är född eller senare uppgår för till följande. –Oreducerad garantipension ensamstående: /månad före skatt –Oreducerad garantipension gifta: /månad före skatt Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför Belopp nedan – svenska kronor inom parantes.2 Arbets- och folkpension påverkas inte, dvs. ingen kommer att få högre sådana pensioner på grund av förlust av svensk garantipension. Folkpensionen innefattar även pension till efterlevande make och barn Finsk garantipension (som utgör en minimiförmån enligt sam- ordningsbestämmelserna) – kan betalas till dem som har en total pension som understiger /månad. En person med svensk garantipension kan således få finsk garantipension om den totala pensionsinkomsten understiger /mån (). Garantipensionens maxbelopp är /mån (cirka 8 528 kro- nor). Behovsprövningen av den finska garantipensionen är högre än för den svenska garantipensionen.