sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Även om särskilda skäl för dispens föreligger kan alltså dispens för nödvändig avverkning hindras till exempel av biotopskyddsområdets syfte att bevara ädellövträd. Vi tycker det är märkligt att inte hänsyn tas till nödvändigt under- håll inom ledningsgatans sidoområde när beslut fattas om biotop- skyddsområden. ser vi det som problematiskt att föreskriva ett generellt undantag i enlighet med Svenska kraftnäts förslag. Enligt vår bedömning är en bättre lösning att den instans som beslutar om biotopskyddsområdet (, länsstyrelse eller kommun) säkerställer sina rutiner så att befintlig infrastruktur inom biotop- skyddsområdet kan underhållas på ett tillfredsställande sätt. Skogs- styrelsen står för majoriteten av besluten om biotopskydd. Läns- styrelserna får bilda biotopskydd, men får oftast in biotopskydd på remiss antingen av kommunerna eller . 6.3.4Vissa koncessionsbeslut bör få verkställas innan de har vunnit laga kraft Förslag: ska i vissa fall kunna besluta om verk- ställighet av ett beslut om nätkoncession. Vi anser att nätmyndigheten ska kunna besluta om verkställighet av ett beslut om nätkoncession om det är fråga om en ledning av mindre omfattning med begränsad påverkan på motstående intressen. 15Mark- och dom i mål nr M 9341-10. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status har föreslagit16 en ny bestämmelse som ger nät- myndigheten möjlighet att besluta att ett medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen om att få påbörja byggnation får tas i anspråk även om beslutet inte har vunnit laga kraft. Enligt förslaget ska nätmyndig- heten även få möjlighet att förordna att ett beslut om nätkoncession för linje får tas i anspråk innan beslutet vunnit laga kraft förutsatt att ledningen är av mindre omfattning eller har begränsad påverkan på motstående intressen. Ellagen saknar bestämmelser som gör det möjligt för nätmyndig- heten att förordna att ett meddelat beslut om nätkoncession ska få tas i anspråk även om det inte har vunnit laga kraft. Detta trots möj- ligheten att medge att en ledning byggs och används innan nätkon- cession har meddelats. För att möta kraven på driftsäkerhet och snabbt kunna anpassa elnätet till nya förutsättningar såsom vindkraft är det viktigt att det blir möjligt för nätmyndigheten att förena ett sådant medgivande med ett verkställighetsförordnande. Om det inte finns några motstående intressen vinner förvisso beslutet laga kraft tämligen snart. Det är dock inte särskilt vanligt att Ei beviljar medgivande enligt 2 kap. 5 § ellagen. Det rör sig om enkla ärenden där det antas att några motstående intressen inte finns. Att i de fallen även besluta om att medgivandet får tas i anspråk även om beslutet inte vunnit laga kraft är rimligt, eftersom det oftast är bråt- tom att påbörja arbetena. Även att nätmyndigheten ska kunna be- sluta om verkställighetsförordnande i de fall ledningen är av mindre omfattning är lämpligt. I båda fallen bör det vara sannolikt att inga motstående intressen finns som kan föranleda att koncessionsbeslutet överklagas. Det bör därför krävas att båda kriterierna, mindre omfattning och begränsad på- verkan på motstående intressen, är uppfyllda. Ordet ”eller” i Svenska kraftnäts förslag bör därför ersättas med ”och”. 16Skrivelse med diarienr 2016/2183. 7 Ändrade regler för samredovisning Samredovisning innebär att flera nätkoncessioner för område (områ- den) utgör ett redovisningsområde med en gemensam tillåten intäkts- ram och en enhetlig struktur på nättariffen för överföring. Samredo- visningen innebär därmed att nivån på nätkundernas tariffer utjämnas mellan olika områden. Utredaren ska enligt utredningsdirektivet be- skriva förutsättningarna för att utöka samredovisningsmöjligheterna, det vill säga möjligheten att behandla flera områden som ett enda redovisningsområde. Det kan vara frivilligt eller tvingande att sam- redovisa i högre utsträckning än vad som redan gäller enligt ellagen (1997:857). Det kan vara fråga om att ta bort regeln om geografisk närhet mellan de nät som ska samredovisas och det kan vara aktuellt att tillåta eller påbjuda samredovisning även av ett nätföretags region- nät med dess lokalnät. Utredaren ska beakta vilka nyttor och kostnader för samhället, inklusive elanvändarna, som det innebär med en ökad samredovis- ning, liksom hur nyttor och kostnader kommer att fördelas mellan olika aktörer. Vi gör en vidare tolkning av begreppet elanvändare så att det in- kluderar samtliga nätkunder anslutna till det koncessionerade nätet. Det innebär att även producenter omfattas. Utredaren ska också säkerställa att en eventuellt ökad samredovisning inte försämrar nät- företagens möjlighet att, under intäktsregleringen, ha en effektiv prissättning med korrekta priser. Utredaren ska också ta hänsyn till utvecklingen av de förslag som (Ei) läm- nat till regeringen gällande nya tariffmodeller och en elhandlarcentrisk modell (, R2016:15; Energimarknads- inspektionen, R2017:05). Syftet med förslagen ska vara att underlätta Ändrade regler för samredovisning en effektivare administration för både nätföretag och nätmyndighet, som samredovisningen inte får bli kostnadsdrivande. 7.2Kravet på geografisk närhet bör tas bort Förslag: Kravet på geografisk närhet för samlad redovisning av lokalnätsområden tas bort. Kravet på icke olämplig enhet kvarstår och samlad redovisning kan bara genomföras inom nätföretagets lokalnät och inte mellan områden för lokalnät respektive regionnät. Vi bedömer att en utökad samredovisning av geografiskt åtskilda områden kan genomföras utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. Vi bedömer dock att samredovisning mellan lokalnät och regionnät, utöver vad som ges möjlighet till, inte ska tillåtas. Detta eftersom den utjämning i tariffens nivå som blir följden inne- bär ett alltför stort avsteg från effektivt utformade nättariffer för överföring. Utökad samredovisning för enskilda lokalnätsföretag kommer inte att innebära några avgörande skillnader för kundernas nätavgif- ter, eller ha en väsentligt negativ inverkan på marknadseffektiviteten i övrigt. Som skäl för utredningens bedömning är de historiska sam- redovisningar som har genomförts. Dessa samredovisningar har re- sulterat i diversifierade redovisningsenheter med en hög grad av utjämning i nättariffens nivå mellan tätort och glesbygd, men med en möjlig minskad effektivitet i nättariffens utformning som följd. Detta gör att ytterligare samredovisning av redan diversifierade om- råden endast kan ge upphov till en marginell omfördelning mellan kunder i olika områden. Därmed kommer den utökade samredovis- ningen endast ha en begränsad negativ påverkan på prisbildningens effektivitet. För ikraftträdandebestämmelser, se kapitel 9. Samredovisning av nätområden har lett till att skillnaderna mellan de högsta och de lägsta nätavgifterna i landet successivt har minskat. Vi vill ändå peka på det faktum att utjämningen är ofullständig. Det finns ännu ett ganska stort antal nätföretag som har ett geografiskt begränsat redovisningsområde, i många fall tätortsnät, som därmed kan ha lägre nätavgifter än omgivningen. Det innebär att en del av landets befolkning medfinansierar glesare nät medan en annan del inte gör det. Ur rättvisesynpunkt vore det därför mer lämpligt om Ändrade regler för samredovisning omfördelningspolitiken utformades så att samma villkor gäller för alla. Det finns en uppenbar motsättning mellan de två politiska mål- sättningarna om effektiv prissättning med korrekta priser och om- fördelning genom kravet på enhetliga tariffer inom redovisnings- området. Det bör övervägas om det finns verktyg för att bedriva omfördelningspolitik utan koppling till elanvändningen som är ett mer träffsäkert, kostnadseffektivt och transparent styrmedel för att uppnå en omfördelning mellan stad och land. Detta skulle möjlig- göra nätavgifter som i ökad utsträckning avspeglar den verkliga kost- naden när det gäller avstånd, överföringsförluster och trängsel även inom ett redovisningsområde. Givet att det finns två oförenliga mål kan målet om effektiv pris- sättning reduceras till att uppnå korrekta priser inom de restriktioner som finns, det vill säga kravet på enhetliga tariffer inom redovisnings- området. Vi vill i det sammanhanget lyfta fram vikten av att övriga prissignaler och fiskala skatter och subventioner kopplade till nät- tjänster ska vara korrekt utformade. Dessa kan till exempel utgöras av ersättningar kopplade till nätnytta, lokala effektmarknader bilate- rala avtal, moms och energiskatten på el som bör vara utformade så att snedvridningarna i nätkundernas konsumtions-, produktions- och investeringsbeslut minimeras. Detta avsnitt inleder med en redogörelse av nuvarande regelverk för samredovisning och dess betydelse för utformningen av nättarif- ferna för överföring. Sedan följer ett avsnitt om hur den politiska målsättningen att utjämna tarifferna mellan glesbygd och tätort har påverkat framväxten av lagstiftning och praxis inom området. Tariff- utjämning och effektivt utformad prissättning av nättjänster kan vara svårförenliga mål och avsnittet avslutas med en genomgång av nyare reformer som syftar till att främja en effektivt utformad pris- sättning av nättariffer för överföring av el. Ändrade regler för samredovisning 7.3.1Nuvarande regelverk för samredovisning och dess betydelse för nättariffernas utformning Samredovisning innebär att flera nätkoncessioner för område har en gemensam tillåten intäktsram och en enhetlig struktur på överförings- tariffen. Det gör det möjligt för nätföretaget att utjämna tarifferna mellan områden med olika kostnadsförutsättningar. Detta avsnitt innehåller en redogörelse av de regler som bestämmer hur den tillåtna intäktsramen får fördelas på nätkunder anslutna på lokal- och region- nätsnivå. Redovisningsenhetens betydelse för tarifferna En nätkoncession för område får bara meddelas om området utgör en för nätverksamheten lämplig enhet enligt 2 kap. 9 § ellagen. Redovisning av nätverksamhet som grundas på nätkoncession för område ska avse varje område för sig. ska dock besluta att en nätkoncessionshavares samtliga områden som ligger geografiskt nära varandra ska redovisas samlat, om inte områdena sammantaget utgör en för nätverksamheten olämplig enhet, 3 kap. 3 §. De områden som redovisas samlat utgör en redovisningsenhet. ska fatta beslut om samredovisning när det före- ligger ett lagakraftvunnet beslut i vissa typer av ärenden enligt 2 kap. ellagen. Dessa är meddelande av en nätkoncession (1 §), ändring av gränserna för en nätkoncession för område (12 §), förlängning av giltighetstiden för en nätkoncession (14 §), tillstånd till överlåtelse av en nätkoncession (16 §) och återkallelse av en nätkoncession (18 §). Ett sådant beslut kan också fattas när i övrigt ändrade förhållanden föranleder det. Nätkoncession för område ska redovisas skilt från nätkoncession för linje. Redovisningen av nätkoncession för område ska dock även innefatta nätkoncession för linje, om nätkoncessionen för linje avser en ledning som organisatoriskt, tekniskt och funktionellt ingår i ett nät som innehas med stöd av nätkoncession för område och helt eller delvis är belägen inom området. Ändrade regler för samredovisning Särskilt om nättariffer för överföring av el för område Bestämmelser om nättariffer för överföring av el för område finns i 4 kap. 3–4 b §§ ellagen. Sådana tariffer får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Den nättariff för överföring som nätkunden erbjuds är alltså oberoende av om kunden finns i glesbygd eller tätort. Områdets sammansättning av tätorts- och glesbygdskunder kan därmed ha stor betydelse för nättariffens nivå. I områden som redovisas samlat ska en enhetlig nättariff tilläm- pas från den dag som nätmyndigheten anger i beslutet. Samredovis- ningen kan medföra kännbara tariffhöjningar för vissa kundgrupper och för att mildra sådana effekter har det införts en möjlighet för nätföretaget att successivt genomföra en harmonisering av tarifferna inom av maximalt . Inom ett område, eller inom flera områden som redovisas samlat, får nättariffer för överföring av el trots bestämmelserna om enhetlig nättariff gälla för en begränsad krets av elanvändare, om 1.det behövs för att utveckla nättariffer som främjar ett effektivt utnyttjande av elnätet, och 2.nätkoncessionshavaren har informerat nätmyndigheten. En sådan nättariff får inte tillämpas än utan tillstånd av nätmyndigheten. Mindre elproduktionsanläggningar som kan leverera en effekt om högst 1 500 kW ska enligt 4 kap. 10 § ellagen endast betala den del av avgiften enligt nättariffen som motsvarar den årliga kostnaden för mätning, beräkning och rapportering på nätkoncessionshavarens nät. Detta innebär att kostnader flyttas till övriga anslutna kunder, vilket kan påverka nättariffens nivå i områden med många små elproduk- tionsanläggningar i förhållande till antalet nätkunder. Särskilt om nättariffer för överföring av el för linje Bestämmelser om nättariffer för överföring av el för regionledningar finns i 4 kap. 5–8 §§ ellagen. Kunderna tar ut el på olika spännings- intervall, och inom regionnätet transformeras el i flera led ned från transmissionsnätsnivån 220–. På en regionledning ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nät- Ändrade regler för samredovisning koncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på transmissionsnät och på andra regionledningar ska dock beaktas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region. Regionnätsägarens kostnad för överföring av el beror i hög grad på det antal transformeringsled som leveransen genomgår och längden på det ledningsnät som krävs för att överföra elen till kunden. Nät- tariffen för en elektrisk anläggning som tar ut el direkt från en trans- formator på en regionledning, ska som huvudregel utformas med utgångspunkt i nättariffen för spänningsnivån före trans- formatorn med ett skäligt tillägg för nedtransformeringen. Figur 7.1 illustrerar hur regionnätstariffen beror på antalet transformeringsled. Tariffnivå L1 avser anslutning till regionnät 70–. Tariffnivå T1 avser anslutning till 30–i stationer med transformering från och anslutning till efter transformering från . Tariffnivå L2 avser anslutning till regionnät 20–. Tariffnivå T2 avser anslutning till 6–i stationer med transformering från 20–. Tariffnivå T12 avser anslutning till 6–i stationer med transformering från och anslutning till 6–efter transformering från . Tariffnivå T13 avser anslutning till 20–i stationer med transformering från 220–. Källa: (2019). Sammanfattningsvis ska ett regionnätföretag för respektive spännings- intervall fördela kostnaderna lika på sina kunder, i meningen att de ska ha samma tariff oavsett var kunden är belägen. Regionnätsföretaget får dock ta ut skäliga tillägg för nedtransformering, och man får differen- tiera utifrån kostnader från det överliggande transmissionsnätet. Ändrade regler för samredovisning lokalnätsnivå ska tarifferna vara enhetliga inom varje redovisnings- enhet. Det innebär att gränsdragningen för redovisningsenheten är avgörande för vilka kostnader kunderna är med och finansierar. 7.3.2Utveckling av lagstiftning och praxis fick samredovisning ske om områdena utgjorde en för nätverksamhet ”lämplig” enhet. infördes en skyldighet för nätmyndigheten att under vissa förutsättningar besluta om samredo- visning av områden. Syftet med de nya reglerna var att utjämna tarif- ferna mellan glesbygd och tätort. För att omfattas av kravet på samredovisning krävs att områdena ligger geografiskt nära varandra. Enligt förarbetena (prop. s.28 f.) till bestämmelsen ska det inte finnas möjlighet till en gemen- sam redovisning för alla områden som en koncessionshavare har om dessa ligger i helt skilda delar av landet och som skulle leda till en total tariffutjämning. Av förarbetena framgår inte närmare vilka avvägan- den som bör ligga till grund för en bedömning av vad som utgör geo- grafisk närhet utan detta har fått avgöras i praxis (Energimarknads- inspektionen, R2012:05). I förarbetena nämns dock att kravet på geo- grafisk närhet behövs för att bestämmelserna inte ska leda till att det i ett visst område i landet råder stora skillnader mellan nättarifferna i angränsande områden med olika innehavare, trots att de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet är i stort sett lika. I prak- tiken har detta problem ändå uppstått, eftersom nätverksamheten be- drivs av olika företag med varierande förutsättningar att samredovisa, och därigenom omfördela finansieringsbehovet, mellan glesbygd och tätort. Av praxis framgår att Ei vid fråga om samredovisning ska göra prövningen utifrån varje enskilt områdes geografiska närhet till vart och ett av de övriga områdena.1 I det kan konstateras att Ellevios nät på inte har ansetts ligga geografiskt nära vart och ett av Ellevios övriga områden i . Av förarbeten och praxis framgår även att geografiskt nära varandra, inte innebär att områden måste gränsa till varandra. Om kravet på geografisk närhet är uppfyllt framgår av den nuva- rande bestämmelsen att enheter som ”inte är olämpliga” ska sam- 1Kammarrätten i dom i mål nr 2114-16 (Ei:s diarienr 2014-101674). Ändrade regler för samredovisning I förarbetena till bestämmelsen utvecklas vad begreppet olämplig enhet innebär. Innebörden av begreppen lämplig respektive olämplig enhet är att områdena sammantagna innefattar respektive inte innefattar en lämplig kombination av glesbygds- och tätorts- områden. Därutöver bör man i begreppet olämplig enhet kunna tolka in områden där en samredovisning kan leda till dels mycket drastiska tariffhöjningar i ett eller flera av de berörda områdena, dels en olämplig balans mellan olika typer av kunder (prop. 2001/02:56; Energimark- nadsinspektionen, R2012:05). Av Ei:s praxis kan man utläsa att en ökning av tarifferna har godkänts, men att har ansetts vara mycket drastisk.2 7.3.3Reformer för effektivt utformad prissättning De författningsförslag som presentades i SOU 1995:14 var utformade enligt principen att prissättningen av nättjänster ska vara skälig och utformad på sakliga grunder. Att nättariffen ska utformas på sakliga grunder innebär att tarifferna ska vara objektiva och icke-diskrimi- nerande. Kunder får indelas i grupper efter kostnadsbild, till exempel kunder med elvärme eller tidstariff. Kunder inom samma kundkate- gori ska däremot ha samma struktur på nättariffen. I SOU 1995:14 föreslogs vidare att nättariffen på lokal nivå inte får vara beroende av avstånd, utom engångsavgifter vid anslutning. Det innebär att geografiska indelningar inte får göras, till exempel med olika tariffer för tätort och omgivande landsbygd. Vid bedöm- ningen av nättariffen på lokal nivå ska varje område som huvudregel behandlas var för sig. föreslogs dock på koncessions- innehavarens begäran kunna medge undantag från huvudregeln om områdena ligger geografiskt nära varandra och utgör en för nätverk- samhet lämplig enhet. 2001/02:56) ersattes den tidigare möjligheten att redovisa flera områden tillsammans med en skyldighet att samredo- visa flera områden. Syftet var att främja en utjämning av nättarifferna mellan tätort och glesbygd. Som skäl angav regeringen att regleringen av utformandet av nät- tariffer alltsedan avregleringen av elmarknaden baserats på en avväg- 2Statens energimyndighets beslut i ärende med diarienr 7341-04-6167. Ändrade regler för samredovisning ning mellan två, i och för sig, motstridiga principer. Den första prin- cipen är den om kostnadsriktighet, som innebär att varje elanvändare ska betala en avgift som står i relation till de kostnader hen orsakar nätkoncessionshavaren. Den andra principen är att man bör sträva efter en utjämning av tarifferna, framför allt mellan tätort och glesbygd. Enligt energieffektiviseringsdirektivet3 ska nättarifferna vara kostnads- baserade i förhållande till de kostnadsbesparingar i näten som upp- nåtts genom åtgärder på efterfrågesidan, laststyrning och lokal mikro- produktion. Vidare får nättarifferna inte hindra att nätföretag eller elleverantörer ställer till förfogande systemtjänster för laststyrnings- åtgärder, efterfrågestyrning och lokal produktion på organiserade elmarknader. I och med propositionen om genomförandet av energieffektivi- seringsdirektivet (prop. 2013/14:174) infördes nya bestämmelser om energieffektiva nättariffer. Det framhölls i propositionen att det i den gällande svenska ellagstiftningen inte fanns något uttryckligt förbud mot tariffer som inverkar menligt på den totala effektiviteten. Det ansågs därför att bestämmelser som säkerställer att energieffektivi- seringsdirektivet genomförs i även i denna del behövde införas. Till följd av propositionen infördes en bestämmelse i ellagen, att nättariffer ska utformas på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elanvändning, 4 kap. 1 §. Regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, får meddela föreskrifter om hur nättarifferna ska utformas för att främja ett effektivt utnyttjande av elnätet eller en effektiv elproduktion och elanvändning. Enligt ellagen ska nättariffer vara objektiva och icke-diskrimine- rande, 4 kap. 1 §. Nättariffer för överföring inom ett lokalnätsområde får dessutom inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen, 4 kap. 3 §. Detta innebär att tarifferna inte får variera inom en kundgrupp. Kundgrupper får heller inte definieras utifrån var kunden är belägen geografiskt. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU av om energi- effektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG. Ändrade regler för samredovisning Flera områden som redovisas tillsammans ska ha en enhetlig nät- tariff, 4 kap. 4 §. Kravet på enhetliga tariffer inom redovisnings- enheten kan försvåra utformandet av tariffer som främjar effektivitet i enlighet med energieffektiviseringsdirektivet. Bättre förutsättningar för förbrukarflexibilitet 2017/18:237 om elmarknadsfrågor berörs frågan om effektivt utformade nättariffer. Det konstateras att på en framtida elmarknad med en högre andel variabel elproduktion i form av vind- och sol- kraft kommer det att bli viktigt att ta tillvara kostnadseffektiva flexi- bilitetsresurser i elsystemet, till exempel inom produktion, energi- lager och förbrukarflexibilitet. Därför infördes bestämmelser i 4 kap. 4 a § ellagen om att nätföretag inom ett område eller inom flera områden som redovisas samlat får införa nättariffer för överföring av el för en begränsad krets av elanvändare, om det behövs för att utveckla nättariffer som främjar ett effektivt utnytt- jande av elnätet, och nätkoncessionshavaren har informerat nät- myndigheten. En sådan nättariff får inte tillämpas än utan tillstånd av nätmyndigheten. I elförordningen (2013:208) trädde också nya bestämmelser i kraft med innebörden att nätmyndigheten får meddela föreskrifter om hur nättariffer ska ut- formas för att främja ett effektivt utnyttjande av elnätet. Regeringen angav som skäl att på den avreglerade delen av elmark- naden styrs produktion och användning av utbud och efterfrågan. Förhållanden som styr detta avgörs i avtal mellan säljare och köpare. På monopolmarknaden kan det uppkomma behov av att hantera exempelvis trängsel på elnätet, vilket skulle kunna hanteras genom att nättariffen reflekterar knapphet i nätet. I propositionen angavs vidare att kraven på enhetliga nättariffer begränsar nätföretagens möjligheter att testa nya tariffer i mindre skala innan tarifferna erbjuds hela kund- kollektivet. Regeringens beskriver i energiinriktningspropositionen (prop. 2017/18:228 s. 40 f.) möjligheten att prova nya tariffer. I samband med redovis- ningen av frågan om möjlighet att pröva nya tariffer, görs kopplingen