sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — En verksamhetsutövare ska enligt 3 kap. 7 § identi- fiera kunden och kontrollera kundens identitet genom identitets- handlingar eller registerutdrag eller genom andra uppgifter och handlingar från en oberoende och tillförlitlig källa. Om kunden före- träds av en person som uppger sig handla på kundens vägnar, ska verksamhetsutövaren kontrollera den personens identitet och behö- righet att företräda kunden. finns myndighetsföreskrifter för de flesta av de områden som omfattas av lagstiftningen. Föreskrif- terna anger vilka identitetshandlingar som krävs i samband med den identitetskontroll som ska göras som ett led i processen att skaffa sig kundkännedom. Av olika bestämmelser i 3 kap. följer att de åtgärder som krävs för att få kundkännedom kan variera med hänsyn till kundens riskprofil och övriga omständigheter. Om risken för penningtvätt eller finansi- ering av terrorism bedöms som låg får förenklade åtgärder vidtas. Identitetskontrollen kan då vara av mer begränsad omfattning än vad som anges i 3 kap. 7 §. Är risken hög ska i stället mer omfattande kontroller göras. Vi menar att det är lämpligt att i normalfallet kräva identifiering med pass eller statligt identitetskort i samband med den identitets- kontroll som ska göras av en fysisk person. I de fall personen vars identitet ska kontrolleras är personligen närvarande bör det därför krävas att identiteten styrks med en statlig fysisk identitetshandling om personen uppfyller villkoren för att få en sådan handling. Den statliga e-legitimation vi i avsnitt 12.4 föreslår ska finnas på det statliga identitetskortet skulle dock också kunna användas. Efter- som den utfärdas på högsta tillitsnivå efter samma kontroller som de statliga fysiska identitetshandlingarna håller den en mycket hög säker- hetsnivå. Vi kan därför inte se något hinder mot att den används för identifiering som sker vid personlig närvaro om verksamhetsutöv- aren bedömer att det är lämpligt och har de tekniska förutsättning- arna för att göra en sådan kontroll, se avsnitt 13.4. Har en svensk medborgare eller en person som är folkbokförd i inte en statlig identitetshandling bör han eller hon i stället ansöka om en sådan för att kunna identifiera sig hos banken eller hos någon annan av de verksamhetsutövare som omfattas av lagstiftning- en. En bestämmelse bör därför införas som innebär att en fysisk person som är svensk medborgare eller folkbokförd i landet och som Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar är personligen närvarande ska styrka sin identitet med pass, statligt identitetskort eller, om verksamhetsutövaren bedömer att det är lämpligt, statlig e-legitimation. På samma sätt som bör dock förenklade kontroller kunna vidtas om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism bedöms vara låg. Någon ändring när det gäller den riskbedömning som ska göras – och som kan resultera i att de åtgärder som krävs för att få kundkännedom inte alltid är lika omfattande – är alltså inte avsedd. Även affärsförbindelser och transaktioner som utförs av personer som varken är medborgare eller folkbokförda i kan omfattas av lagstiftningen. Det kan vidare i vissa situationer vara lämpligt att godta elektronisk identifiering på distans, t.ex. med hjälp av den stat- liga e-legitimation som vi föreslår i avsnitt 12.3. Det kommer således även framöver att finnas ett behov av att möjliggöra andra sätt att identifiera sig. I de myndighetsföreskrifter som gäller på området finns bestämmelser som reglerar vilka andra identifieringssätt som godtas. Det rör sig bl.a. om identifiering genom utländska iden- titetshandlingar eller kontroll av andra tillförlitliga dokument. I vissa fall kan elektronisk identifiering göras. Föreskrifter som avser per- soner som inte uppfyller kraven för att få en statlig fysisk identitets- handling bör även fortsättningsvis kunna meddelas av myndigheterna. Detsamma gäller föreskrifter som tillåter elektronisk identifiering på distans. Lagstiftningen omfattar ett antal skilda områden och det är därför inte säkert att regleringen bör se likadan ut inom alla områ- den. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör där- för ha samma möjlighet som att meddela föreskrifter om åtgär- der för identitetskontroll i andra situationer än när kontrollen avser en fysisk person som är svensk medborgare eller folkbokförd i landet och som är personligen närvarande. Det är dock viktigt att i samband med framtagande av sådana föreskrifter beakta att de iden- tifieringssätt som föreskrifterna medger håller en hög nivå av säker- het. Exempelvis bör de utländska handlingar som godtas uppnå en tillräckligt hög säkerhetsnivå. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar 8.6.3Områden där vi inte föreslår krav på identifiering med statliga fysiska identitetshandlingar Enligt vår bedömning ska körkort alltså inte betraktas som en statlig identitetshandling. Ett skäl som ändå talar för att överväga att införa ett krav i lag eller förordning på att använda en statlig fysisk identi- tetshandling i samband med att identiteten ska styrkas i körkorts- processen är att körkortet, i vart fall , trots vår bedöm- ning kan komma att användas som en identitetshandling i olika situationer. Syftet med våra förslag är dock att det statliga identitets- kortet ska få en utbredd användning. I andra delar av betänk- andet lämnar vi förslag som syftar till att skapa incitament för en ökad användning av det kortet. Behovet av att i lag eller förordning säkra upp identifieringen i samband med utfärdande av körkort kan därför inte anses vara lika påtagligt som när det gäller de statliga fysiska identitetshandlingarna, i vart fall inte av skäl som har att göra med att minska bedrägeribrottsligheten. Vi föreslår därför inte att ett krav på identifiering med en statlig fysisk identitetshandling vid utfärdande av körkort ska införas i lag eller förordning. Transportstyrelsen har dock angett att det ur trafiksäkerhetssyn- punkt kan vara befogat att säkerställa identifieringen vid utfärdande av körkort. Det finns därför all anledning för Transporstyrelsen att, mot bakgrund av vår bedömning att körkortet inte ska utgöra en statlig fysisk identitetshandling, överväga att i föreskrift uppställa krav på att identifiering ska göras med pass eller statligt identitetskort. Eftersom avsikten är att körkortet inte ska godtas som identitets- handling bör den enligt vår uppfattning inte godtas vid identitets- kontroller som görs inom ramen för statlig verksamhet i situationer där det är viktigt med en säker identifiering. Som framgått i avsnitt 3.6 drabbas även handeln av bedrägeribrotts- ligheten som begås med hjälp av falska eller felaktiga identitetshand- lingar. Identitetshandlingar används även vid uthämtande av varor hos postutlämningsställen i samband med kortbedrägerier. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Handeln omfattas till viss del av lagen om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism. I enlighet med 1 kap. 2 § första stycket 15 lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism omfattas dock handeln endast om det kan antas att det i verksamheten eller en del av verksamheten genomförs eller kommer att genomföras transaktioner som innebär att utbetalt eller mottaget belopp uppgår till motsvarande totalt eller mer i kontan- ter. Verksamhet som inte bedriver kontant handel omfattas alltså inte. Inte heller verksamhet avseende utlämnande av paket och andra försändelser omfattas av penningtvättslagstiftningen. Vi menar att det är viktigt att det införs begränsningar avseende vilka identitetshandlingar som accepteras även vid de identitetskon- troller som görs inom handeln och när beställda varor lämnas ut. Den omständigheten att körkortet enligt vårt förslag inte ska vara en statlig fysisk identitetshandling gör att det inte heller bör accep- teras som ett bevis på någons identitet i dessa sammanhang. Det bedöms dock inte lämpligt att utanför det område som regleras genom penningtvättslagstiftningen införa reglering som gäller för privata näringsidkare. Detta tillsammans med att vi inte har tillräckligt underlag för att bedöma hur omfattande användningen av falska identitetshandlingar är i dessa sammanhang gör att vi inte föreslår någon sådan reglering. Vi menar också att det är en fördel om initiativet kommer från branschen själv. Om verksamheterna själva får inflytande över vilka rutiner som ska införas ökar förutsättningarna för att de blir väl avpassade utifrån respektive bransch. Branschen torde tjäna på att införa riktlinjer som innebär att identifiering ska ske med de statliga fysiska identitetshandlingarna. Det inte bara mot- verkar bedrägerier utan underlättar också kontrollen av handling- arna. Vi lämnar också i avsnitt 12.4 ett förslag om att en statlig e-legi- timation ska finnas på det statliga identitetskortet. Därigenom öpp- nar vi också upp för att e-legitimationen kan användas som enkel och effektiv identifiering i andra fall än på distans, t.ex. för kontroll med pinkod i kortläsare vid utlämnande av paket över disk. Även detta menar vi bör utgöra ett incitament för säkrare kontroller. Vi utgår därför ifrån att branschen själva tar fram nya rekommendationer för hur identitetskontroll ska gå till och vilka handlingar som ska godtas. Skulle det visa sig att våra förslag inte får genomslag på dessa om- råden kan det emellertid bli aktuellt att på nytt överväga om en be- gränsning bör införas i författning. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Även välfärdssystemen utsätts, som framgår av avsnitt 3.4, till viss del av identitetsrelaterad brottslighet. Det är dock svårt att bedöma i hur stor omfattning falska identitetshandlingar används i dessa sammanhang. Det är sannolikt vanligare att oriktiga uppgifter om identiteter som registrerats i folkbokföringsdatabasen på grundval av förfalskade eller manipulerade identitetshandlingar därefter an- vänds för att begå brott mot välfärdssystemen än att sådana hand- lingar används hos de utbetalande myndigheterna. Vid ansökan om ersättning från de olika myndigheter som ingår i välfärdssystemet uppställs nämligen som regel inte krav på att sökanden ska inställa sig personligen och styrka sin identitet. När det exempelvis gäller socialförsäkringsförmånerna ska en skriftlig ansökan lämnas in. Ansökan ska vara egenhändigt undertecknad och sökanden ska lämna uppgifterna på heder och samvete, se 110 kap. 4 § socialförsäkringsbalken. Sökanden kan också i många fall använda självbetjäningstjänster via internet där en elektronisk underskrift görs, se 111 kap. socialförsäkringsbalken. Att uppställa krav på iden- tifiering genom uppvisande av en statlig fysisk identitetshandling i samband med ansökan om sådana förmåner skulle medföra att ett personligt besök vid myndigheten skulle krävas i samband med varje ansökan om en förmån. Det skulle inte vara hanterbart för myndig- heterna att införa ett sådant krav. Detta tillsammans med att det inte framkommit uppgifter som tyder på att de falska handlingarna an- vänds i någon större omfattning vid de utbetalande myndigheterna gör att vi inte lämnar något sådant förslag. I de sammanhang en riktig identitetskontroll behöver göras av de utbetalande myndigheterna utgår vi från att dessa kommer att införa rutiner som stämmer överens med de förslag vi lämnar och de be- dömningar vi gör. Mot bakgrund av vår bedömning att körkort inte ska anses vara en statlig identitetshandling bör dessa således inte accepteras av de utbetalande myndigheterna. Personer som uppfyller villkoren för att få en statlig fysisk identitetshandling bör alltså som huvudregel styrka sin identitet med en sådan handling. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Förutom de områden där det uppställs krav på visst identifie- ringssätt i myndighetsföreskrifter finns det också annan lagstiftning som innehåller krav på att identiteten ska styrkas utan att det anges vilka handlingar som godtas. Så är t.ex. fallet i lagen om handel med begagnade varor, pantbankslagen och kasinolagen (1999:355). Även lagen om svenskt medborgarskap och vallagen innehåller sådana be- stämmelser. Det finns också ett antal andra författningar som inne- håller krav på identifiering. Dessa områden har inte pekats ut som särskilt utsatta när det gäller bedrägeribrott. Att införa krav på identifiering genom upp- visande av en statlig fysisk identitetshandling på områden där det inte finns någon reglering om hur identitetskontrollen ska gå till skulle dessutom innebära att konsekvenserna på varje område behöver övervägas mer noggrant än vad det finns utrymme till inom ramen för denna utredning. Det rör sig om vitt skilda områden vilket innebär att olika överväganden behöver göras för varje område. Vi lämnar därför inte några förslag i dessa delar. Vi utgår dock från att de myndigheter som inom olika områden antingen själv gör identitetskontroller eller har rätt att meddela före- skrifter om hur sådana kontroller ska gå till inför krav som stämmer överens med de förslag vi lämnar och de bedömningar vi gör, i de fall det bedöms nödvändigt av säkerhetsskäl. Det kan också finnas skäl för regeringen att inom vissa mer centrala områden ta initiativ till sådan reglering. Att införa krav på identifiering med statliga fysiska identitetshandlingar även på andra områden än de som har ett direkt samband med att motverka bedrägeribrottslighet kan dessutom få den effekten att genomslaget av vårt förslag om att endast pass och statligt identitetskort bör godtas som identitetshandlingar ökar. Ju fler situationer som kräver att identifiering sker med dessa hand- lingar desto större anledning har den enskilde att skaffa en sådan handling som då även kommer att kunna användas i andra samman- hang. Det kan även finnas områden som inte nämnts här där sådana krav är lämpliga att ställa. Ett exempel på en situation som inte regleras i författning är utfärdande av e-legitimation. Eftersom det alltid är en fysisk identitetshandling som ligger till grund för den ur- sprungligen utfärdade e-legitimationen på de högsta tillitsnivåerna Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar menar vi att det är lämpligt att överväga krav på identifiering med pass eller statligt identitetskort. 8.7Genomslaget av våra förslag Utredningens bedömning: För att ytterligare öka spridningen av det statliga identitetskortet bör den utfärdande myndigheten utreda om avgiften för ansökan bör vara lägre om den görs sam- tidigt med en ansökan om pass. Det primära syftet för oss är att begränsa antalet godtagbara iden- titetshandlingar och säkra utfärdandet av dessa. Genom sådana åt- gärder kan också efterföljande identifiering med dessa handlingar i olika situationer bli säkrare och identitetskontrollen förenklas. På så sätt motverkas den bedrägeribrottslighet som begås med hjälp av falska identitetshandlingar. Detta förutsätter dock att handlingarna införskaffas och används. Vi har föreslagit begränsningar av vilka identitetshandlingar som ska få användas inom några områden som vi menar är mest centrala. Vi har också föreslagit en bestämmelse som slår fast att endast pass och statligt identitetskort är statliga fysiska identitetshandlingar. Detta är ett första steg när det gäller att minska antalet fysiska iden- titetshandlingar. Syftet med våra förslag i stort är att det statliga iden- titetskortet ska få en utbredd användning. Även om våra för- fattningsförslag om vilka identitetshandlingar som ska godtas endast omfattar vissa områden kommer den omständigheten att det krävs vissa typer av identitetshandlingar i vissa situationer sannolikt leda till att många av landets invånare kommer att skaffa en statlig fysisk identitetshandling. Särskilt förslaget som avser krav i samband med affärsförbindelser och transaktioner som omfattas av penningtvätts- lagstiftningen tror vi bidrar till ett ökat genomslag. Vi lämnar också i andra delar av betänkandet förslag som medför att det skapas ytterligare incitament för en ökad spridning och användning av det statliga identitetskortet. Vårt förslag i avsnitt 12.4 att en statligt utfärdad e-legitimation ska finnas på det statliga iden- titetskortet utgör enligt vår bedömning ett sådant incitament. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Även det arbete som pågår för att utreda möjligheten att avskaffa det fysiska körkortet är av betydelse. För att det ska vara möjligt att genomföra en sådan förändring måste körkortshavare inneha en annan säker handling att identifiera sig med. Det statliga identitetskortet kan i och med detta komma att få en ökad betydelse. Vidare utgår vi, som ovan nämnts, ifrån att myndigheterna på de olika områden där det är aktuellt att utföra identitetskontroller går igenom sina föreskrifter och rutiner samt anpassar dem utifrån våra förslag om att endast de statliga fysiska identitetshandlingarna ska godtas. Våra förslag hindrar inte heller att krav på identifiering med statliga fysiska identitetshandlingar läggs till i andra lagar eller för- ordningar efter hand som behov uppstår. Vi utgår också ifrån att banker och övriga aktörer som använder sig av riktlinjerna i De 7 stegen följer efter och ändrar rekommendationen avseende vilka handlingar som godtas. , som står bakom handboken, har i den skrivelse till regeringen som tidigare nämnts framfört att staten enligt deras upp- fattning bör ta ansvar för utfärdandet av svenska identitetshandlingar genom att det införs en nationell gemensam utfärdandeprocess och genom att antalet godkända handlingar begränsas.22 Då våra förslag syftar till att åstadkomma just detta får det förutsättas att riktlinjerna i De 7 stegen framöver anpassas utifrån de förslag vi lämnar om vilka handlingar som bör godtas. På så sätt kan förslagen få genomslag i stora delar av samhället. Avgiften för ansökan om identitetskort bygger på principen om full kostnadstäckning. Ett sätt att ytterligare öka genomslaget och se till att det finns incitament att skaffa det statliga identitetskortet är att sänka priset för ansökan om statligt identitetskort om ansökan görs med pass. Den tid handläggaren lägger ner vid ansök- an bör rimligen vara ungefär densamma om en ansökan avser endast pass eller om den även avser statligt identitetskort eftersom de kon- troller som ska göras endast behöver göras en gång. Det bör också bli en mer effektiv hantering för den utfärdande myndigheten om ansökningarna görs i stället för vid två separata tillfällen. Vi menar därför att det är lämpligt att den utfärdande myndigheten utreder om avgiften bör differentieras. Ett sådant system med olika avgifter har införts i . Detta synes ha varit en av de bidragande orsakerna till att antalet ansökningar om id-kort har ökat i . 22Dnr Ju2015/05176/L4. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Om utredningen visar att det är lämpligt att avgifterna differentieras kan en ändring av avgiftsnivån göras av regeringen genom en förord- ningsändring. 9 Begränsning av antalet utfärdare Utfärdande av identitetshandlingar är en central funktion i samhället. Ansvaret för de statligt utfärdade handlingar som godtas som identitetshandlingar är i huvudsak fördelat på tre myndigheter; Polis- myndigheten, och Transportstyrelsen. Polismyndig- heten utfärdade cirka 1,8 miljoner pass och nationella identitetskort. utfärdade cirka 160 000 id-kort. Transportstyrelsen utfärdar cirka 1 miljon körkort . Ut- över dessa tre myndigheter utfärdar utlandsmyndigheter som även är passmyndigheter pass och nationella identitetskort. Även Utrikes- departementet utfärdar pass i vissa situationer. Därutöver utfärdar bankerna SIS-märkta id-kort. Det finns också företag och myndig- heter som utfärdar SIS-märkta id-kort till sina anställda. I våra direktiv påtalas att den omständigheten att identitetshand- lingar utfärdas av en rad olika aktörer innebär att handlingarna kan se mycket olika ut och vara av skiftande kvalitet. Att det finns flera utfärdare innebär också att det ställs olika krav på ansökningspro- cess, bakgrundskontroll av sökanden, tillverkning och utlämning. En ordning med färre utfärdare skulle förbättra möjligheterna att kon- trollera en handlings äkthet och giltighet och skapa bättre förutsätt- ningar för en enhetlig hantering av hela processen från ansökan till utlämnande. Vi ska därför föreslå hur antalet utfärdare av identitets- handlingar ska begränsas och lämna förslag på utfärdare. I avsnitt 8.6 föreslår vi att endast de statliga fysiska identitetshandlingarna, dvs. pass och statliga identitetskort (statliga identitetskort motsvarar de kort som benämns nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i ), ska vara godtagbara som identitetshand- lingar i alla sammanhang. Det är därför utfärdande av dessa hand- lingar vi behandlar i detta kapitel. Begränsning av antalet utfärdare 9.2Närmare om problemet med att det finns flera utfärdare Problemet med att utfärdande av identitetshandlingar är utspritt på flera aktörer har uppmärksammats i flera rapporter och skrivelser av olika myndigheter och andra aktörer. Brå har i sin rapport om bedrägeribrottslighet angett att det sak- nas en central aktör som garanterar säkra identitetshandlingar. Brå upplyser att en aktör, gärna en myndighet, som garanterar säkra iden- titetshandlingar är en åtgärd som har efterfrågats av flera berörda myndigheter och delar av näringslivet. De menar att ansvarsfrågan är grundläggande när det gäller identitetsmissbruk.1 Även Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden har konstaterat att färre utfärdare av iden- titetshandlingar minskar risken för att oriktiga identiteter används i brottsligt syfte. Utredningen anger som ett problem med att identi- tetshandlingar utfärdas av en rad olika aktörer att handlingarna ser olika ut och är av skiftande kvalitet. Det ökar svårigheterna för den som ska bedöma riktigheten i uppgifterna på handlingen. Utred- ningen anser att det finns för många utfärdare av identitets- handlingar och att vissa av dessa inte håller tillräckligt hög kvalitet. I stället bör en ordning med en myndighet med ett övergripande an- svar för identitetsrelaterade frågor kunna leda till enhetliga processer och kompetenskrav för handläggarna vilket medför högre kvalitet och bättre förutsättningar att upptäcka och spåra identitetsrelatera- de brott.2 har i en rapport till regeringen föreslagit att endast en statlig myndighet ska ha som uppgift att utfärda iden- titetshandlingar. Nämnden menar att risken för id-kapningar skulle minska på ett avgörande sätt om utgivningen av fullvärdiga fysiska identitetshandlingar skulle samlas hos en enda statlig myndighet. I rapporten anges att det är svårt för den enskilde att skydda sig mot id-kapningar varför staten bör ta ett större ansvar för id-korten.3 har i en skrivelse till regeringen föresla- git att staten bör ta på sig ansvaret för en nationell gemensam utfär- dandeprocess av svenska identitetshandlingar i samtliga faser. 1Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) s. 166 f. och 225. 2SOU 2017:37 s. 297 ff. 3E-legitimationsnämndens rapport försörjning av tjänster för e-legitimering och e-underskrift dnr 131 645711-15/9513 s. 30. Begränsning av antalet utfärdare bör ske genom krav på personlig inställelse och bakgrundskontroll av den sökande i ansöknings- och utlämningsprocessen, krav på tillverkningsprocessen och möjlighet att verifiera identitetshand- lingen.4 De representanter från NFC och NBC vid som vi har haft kontakt med har bekräftat den bild som framkommit ovan. De menar att en begränsning som innebär att endast en aktör utfärdar svenska identitetshandlingar är en viktig åtgärd för att min- ska den identitetsrelaterade bedrägeribrottsligheten. Även företrädare för PostNord har uppgett att endast en myndig- het bör ansvara för utfärdande av identitetshandlingar. För dem är det viktigt att giltighetskontroll mot utfärdarens register kan göras i realtid, något som underlättas av om endast en aktör utfärdar iden- titetshandlingar.