sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt. Hur valmiljön utformas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka slags fonder som upphandlas. Av kommittédirektiven framgår att ett tyd- ligt syfte med reformeringen av premiepensionssystemet är att skapa ett regelverk som innebär att regeringen inte kan styra fondurvalet. Även av detta skäl bör huvuddragen av valarkitekturen regleras i lag. Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock ske på en lägre normhierarkisk nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitekturen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteende- ekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av val- arkitekturen har stor betydelse för fondurvalet bör sådana mer detal- jerade föreskrifter om valarkitekturen inte meddelas av regeringen utan av den nya myndigheten. Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitek- turen är , som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Eftersom föreskrifterna riktar sig till och inte innebär förpliktelser för enskilda eller ingrepp i deras frihet eller egendom, är det fråga om sådana föreskrifter som regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Eftersom alltid kan meddela lag inom området för reger- ingens kompetensområde (8 kap. 8 § regeringsformen), finns det inget hinder mot att huvuddragen i valarkitekturen, i enlighet med utredningens förslag, meddelas i lag. Kompetensen att lämna mer detaljerade föreskrifter rörande valarkitekturen bör dock i enlighet med ovan lämnas till den nya myndigheten. Det bör därför genom en upplysningsbestämmelse tydliggöras att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med- dela närmare föreskrifter om valarkitekturen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Utredningens förslag och kommittédirektivens ut- gångspunkter förutsätter att regeringen inte utnyttjar den formella kompetensen att meddela föreskrifter utan i stället bemyndigar den nya myndigheten att meddela föreskrifter om valarkitekturen. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet 5.5.2Val av risknivå som första steg efter förvalet – möjligt även med förvalet utformad som en diversifierad tillväxtportfölj Utredningens bedömning: Det finns inte någon motsättning mellan en valarkitektur där det första steget efter förvalet är att välja risknivå och att utforma förvalet som en diversi- fierad tillväxtportfölj. Skälen för utredningens bedömning Av pensionsöverenskommelsen framgår att utöver att förvalet ska vara utgångspunkten för sparande i premiepensionen ska det inom förvalet finnas möjlighet för sparare att justera den individuella risknivån uppåt eller nedåt. Det framgår också att risknivån i förvalet ska ses över, vilket har gjorts i promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen.60 I promemorian föreslås en förändrad utformning av förvalet med tydligare uppdelning på sparande- och utbetalningsfas. Förvalets nu- varande utformning som en generationsfondsportfölj som innefattar flera fonder bör enligt promemorian under sparandefasen ersättas med en fond utformad som en diversifierad tillväxtportfölj, med in- riktning på att ackumulera pensionsmedel. Portföljen bör enligt pro- memorian ha större möjlighet till långsiktiga och alternativa inve- steringsstrategier och möjligheten till daglig handel och värdering föreslås därför begränsas. Promemorian föreslår också att möjligheten till riskjustering i förvalsalternativet ska tas bort, vilket motiveras med att möjligheten att justera risk i stället bör tillgodoses genom att det på fondtorget finns fonder som är upphandlade för att på ett relevant sätt erbjuda risk- och avkastningsdiversifiering gentemot förvalsalternativets fond. Utredningen anser att det föreligger en olycklig sammanbland- ning av begrepp i promemorian. Enligt denna utrednings uppfatt- ning måste man skilja på produkten förvalet och myndigheten som förvaltar förvalet. Utredningen tolkar Pensionsgruppens intention som dels att det första steget efter förvalet ska vara att välja önskad risknivå, dels att detta ska ske inom ramen för statlig förvaltning. 60Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Det är dessutom utredningens uppfattning att ett sådant synsätt är det mest rimliga. finns möjligheten att justera risk i förhållande till pro- dukten förvalet (AP7 Såfa) genom de tre riskprofilerna. Med de före- slagna förändringarna av produkten förvalet till en diversifierad till- växtportfölj utan daglig handel förändras förutsättningarna för att kunna justera risk i förhållande till produkten förvalet. Det är dock inte samma sak som att det inom ramen för samma statliga förvalt- ning, det vill säga i praktiken samma myndighet, inte ska vara möjligt att efter förvalet i första hand välja risk, inte individuella fonder. Utredningen finner därför ingen motsättning mellan att genom- föra promemorians förslag med förvalet utformad som en diversifie- rad tillväxtportfölj, och utforma valarkitekturen på det sätt som utredningen föreslår ovan, det vill säga att det första steget efter förvalet ska vara att välja risknivå. Snarare är det två förslag i samma riktning: att stärka pensionsspararens förmåga att fatta rationella be- slut om sin premiepension i syfte att få så hög pension som möjligt. Om promemorians förslag om förvalet utformad som en diversifie- rad tillväxtportfölj genomförs kan val av risknivå, det vill säga det andra steget i valarkitekturen, utformas genom till exempel kapital- förvaltning i form av statliga fondskal med underliggande statliga eller upphandlade privata fonder. Hur detta i praktiken ska ske bör överlämnas till den nya myndigheten att avgöra utifrån vad som är mest fördelaktigt för spararna och vad som ökar möjligheterna att nå målet för premiepensionssystemet. 5.5.3Ju starkare valarkitektur, desto fler fonder möjliga på fondtorget Utredningens bedömning: En väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och oge- nomtänkta val ger utrymme för att tillåta ett relativt stort antal fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i olika katego- rier. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Skälen för utredningens bedömning Hur valmiljön på fondtorget uppfattas och får människor att agera kommer givetvis att påverkas av många olika faktorer. En väsentlig faktor är antalet fonder på fondtorget och hur dessa presenteras för spararna. Av kommittédirektiven framgår att det inte ligger i utred- ningens uppdrag att föreslå antal fonder på fondtorget. Antalet fon- der som faktiskt kommer att finnas på det upphandlade fondtorget ska enligt direktiven avgöras genom professionella avvägningar mel- lan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet av kost- nadseffektiva fonder som speglar efterfrågan och å andra sidan myn- dighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet. Utredningen konstaterar att det stora antalet fonder i dagens sy- stem har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste givetvis ta detta och vad som i övrigt framgår av den beteendeekonomiska forskningen i be- aktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar som motverkar att personer som saknar kun- skap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget i tillräcklig utsträckning minskar risken och nackdelarna med ett förhållandevis stort fondutbud. En väl utformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenomtänkta val ger utrymme för den nya myndigheten att tillåta en variation av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning från flera leverantörer. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maxi- malt antal inom tjänstepensionens valbara del, det vill säga 150–200 fon- der (se avsnitt 6.3), skulle kunna fungera i enlighet med det mål som utredningen föreslår nedan. Frågan om antalet fonder kommer dock att avgöras av den nya myndigheten. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet 5.5.4Vilka steg i valarkitekturen ska kunna kombineras? Utredningens förslag: Varken förvalet eller val av risknivå ska kunna kombineras med placering i fonder på premiepensionens fondtorg. Utredningens bedömning: Huruvida kategorierna och de upp- handlade fonderna på fondtorget ska kunna kombineras med varandra beror på kategoriernas utformning och blir en fråga för den nya myndigheten. Myndigheten bör vid beslut i frågan beakta möjligheten att nå premiepensionssystemets mål och att infria rätten till valfrihet. Skälen för utredningens förslag och bedömning Som framgår ovan är syftet med valarkitekturens utformning att hjälpa spararna att befinna sig i det steg som är mest lämpligt för dem. De sparare som saknar kunskap och intresse för att välja fonder på fondtorget ska inte heller behöva eller uppmuntras att göra det. Det förefaller därför motsägelsefullt att spararna i förvalet även ska kunna välja fonder på fondtorget. Av pensionsöverenskommelsen framgår att val av risknivå ska ske inom ramen för förvalet vilket en- ligt utredningens resonemang ovan bör tolkas som inom ramen för statlig förvaltning. Det är därför rimligt att samma princip omfattar val av risknivå. De sparare som har kunskap och intresse för att göra ytterligare val utöver risknivå kommer först att få välja bland fondkategorierna och därefter bland de upphandlade fonderna på fondtorget. Givet valarkitekturens utformning och det faktum att de sparare som väljer bland fondkategorier och fonderna på fondtorget förväntas ha de kunskaper och den förmåga som krävs för att göra dessa val kan det för att till exempel uppnå önskad risknivå finnas behov av att kunna kombinera fondkategorierna och fonderna på fondtorget i en port- följ. Huruvida det är möjligt att kombinera fondkategorierna med enskilda fonder på fondtorget kommer dock avgöras av den exakta utformningen av fondkategorierna, vilket blir en fråga för den nya myndigheten. Myndigheten bör här beakta hur en möjlighet till kom- bination av fondkategorier och enskilda fonder leder till högre mål- Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet uppfyllelse för premiepensionssystemet och om det beaktar rätten till valfrihet. Vid övergången från dagens fondtorg till det upphandlade fond- torget, och även efteråt, kommer det i vissa fall vara nödvändigt att tillåta att sparare har delar av sitt sparande i förvalet och delar av sitt sparande i fonder på fondtorget. Dessa undantag från huvudregeln behandlas i avsnitt 12.3 om övergången till ett upphandlat fondtorg. Välj en eller flera premiepensionssystemet för valarkitektur och Mål 6Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kartlägga arbets- sätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler. Om dessa bedöms ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till premie- pensionens fondtorg ska utredningen föreslå sådana lösningar. I likhet med i det allmänna pensionssystemet har utvecklingen i tjänstepensionssystemet gått från förmånsbestämda till premie- bestämda fonderade system där pensionsspararen själv kan välja hur hela eller delar av de avsatta medlen ska förvaltas. På liknande sätt som i premiepensionssystemet innebär det att arbetsgivaren betalar in en premie motsvarande en viss procent av arbetstagarens pensionsgrund- ande inkomst och att denna del placeras på kapitalmarknaden. En typisk avsättning till tjänstepension görs av inkomsten upp till 7,5 inkomstbasbelopp; därefter avsätts av inkomsten. Avsättningen till tjänstepensionen har ökat sedan pensionsreformen , och tjänstepensio- nens andel av den totala pensionen har därmed också ökat. Det betyder att individens exponering mot kapitalmarknaden ökat väsentligt sedan införandet av premiepensionssystemet. är det inte osanno- likt att närmare hälften av den totala pensionen kommer att komma från placeringar på kapitalmarknaden. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Brytpunkten för den högre avsättningen till tjänstepension är i princip densamma som det intjänandetak som finns i det allmänna pensionssystemet. På så sätt täcker tjänstepensionen upp för den ute- blivna fonderingen över taket inom det allmänna systemet. En viktig skillnad mellan den allmänna pensionen och tjänstepensionen är så- ledes att tjänstepensionen saknar takbelopp för intjäning till pension. Höginkomsttagare står därmed för en betydligt större del av de fond- erade medlen inom tjänstepensionen. av alla yrkesarbetande har kollektivavtalad tjänstepension via arbetsgivaren. Tjänstepensionerna utformas i för- handlingar mellan arbetsmarknadens parter och skiljer sig därför åt mellan de olika avtalsområdena. Att övergå från förmånsbestämda till premiebestämda system som tjänstepensionerna har gjort innebär att frångå ett fast mål för hur stor pensionen ska bli. Vid övergången fastställdes dock premiernas storlek utifrån målsättningen att de premiebestämda systemen skulle uppnå samma utfall i termer av pensionsbelopp som de förmåns- bestämda. Övergången från förmånsbestämda till premiebestämda system innebar också att individerna själva, det vill säga arbetstagarna, står den finansiella risken. I likhet med många andra premiebestämda system, inte minst premiepensionssystemet, ansågs det därför natur- ligt att arbetstagarna skulle få större rätt att själva välja hur premierna skulle placeras. I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett mål för premiepensions- systemet, se avsnitt 5.2. Det finns inga motsvarande uttalade mål för tjänstepensionssystemen på det sätt som utredningen har fått i upp- drag att föreslå för premiepensionssystemet. Det finns dock vissa formuleringar som skulle kunna tolkas som mål. Av anslutningsvillkoren för Avtalspension SAF-LO framgår att anslutningsförfarandet syftar till att erhålla produkter som ger de för- säkrade hög pension och att produkterna ska kännetecknas av låga kostnader, ge möjlighet till hög avkastning och levereras av finansiellt stabila försäkringsgivare. Av överenskommelse1 för statligt anställda, 1Överenskommelse rörande utgångspunkter för och inriktning för det partsgemensamma arbetet rörande de statliga tjänstepensionsbestämmelserna, RALS 2013–2016 samt protokoll till RALS-T 2010, bilaga 5. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler PA 16, framgår att viktiga utgångspunkter för det partsgemensamma arbetet rörande de statliga tjänstepensionsbestämmelserna är att efter- sträva bra pensioner, långsiktigt hållbara pensionsbestämmelser samt lösningar som bidrar till stabilitet och förutsägbarhet. Vidare anges att lösningarna ska vara kostnadseffektiva och att pensionsbestäm- melserna ska utformas med beaktande av ansvars- och riskfördelning mellan arbetsgivaren och arbetstagaren samt stödja arbetslinjen och ett längre arbetsliv. 6.3De fyra stora tjänstepensionsavtalen Det finns fyra stora tjänstepensionsavtal i och ett antal mindre. Utredningen har begränsat kartläggningen till de fyra stora tjänstepensionsavtalen: det för tjänstemän i privat sektor (ITP), det för arbetare i privat sektor (SAF-LO), det för anställda i kommun och landsting (KAP-KL med flera) och det för anställda i statlig sektor (PA 16 med flera). Tabell 6.1 visar de fyra stora avtalen, vilka parter som förhandlat om respektive avtal, vilken valcentral som administrerar respektive avtal, vad det beslutande organet kopplat till avtalet kallas samt vilket bolag som utgör förvalet för respektive avtals tjänstepensionsområde. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler 2För ITP1, födda eller . 32,5/4,5 ≈ upp till 7,5 , därutöver 20/30 ≈ . Arbetstagaren kan välja produkt, försäkringsgivare och fonder Enligt alla avtal kan arbetstagaren själv välja hur hela eller delar av premien ska placeras – antingen i en traditionell försäkring eller i en fondförsäkring. I en traditionell försäkring sköter försäkringsgiv- aren kapitalplaceringarna och utfärdar också en garanti. Hur garantin är utformad varierar mellan försäkringsgivarna; den kan till exempel avse en nivå på pensionsbeloppets storlek eller en viss garanterad av- kastning. I en fondförsäkring väljer arbetstagaren själv hur kapitalet ska placeras genom att välja mellan olika fonder, oftast ett antal aktie-, ränte- och generationsfonder. En fondförsäkring saknar garanti – kapitalets värde följer utvecklingen på tillgångarna i den fond eller de fonder som arbetstagaren har valt. Tabell 6.1 visar hur många traditionella försäkringar respektive fondförsäkringar som är valbara inom de fyra stora tjänstepensions- avtalen. Om arbetstagaren inte gör något val placeras premien i ett förval som i alla de fyra stora tjänstepensionsavtalen är en traditionell försäkring. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler De arbetstagare som väljer fondförsäkring hos en viss försäkrings- givare får först sitt kapital placerat i ett förval hos denna, i en så kallad entréfond. Entréfonderna är i princip alltid generationsfonder, det vill säga fonder som fram till en viss ålder endast innehåller aktier och därefter successivt trappar ner aktieinnehavet till förmån för ränte- placeringar. Om arbetstagaren vill välja fonder själv tillhandahåller försäkrings- givaren ett fondtorg som vanligen består av 15–25 fonder. Till skillnad mot i premiepensionssystemet där spararna väljer fonder i första hand, väljer spararna i tjänstepensionen alltså i första steget mellan typ av produkt (fondförsäkring eller traditionell för- säkring) och sedan mellan ett fåtal försäkringsgivare (försäkrings- bolag). Först därefter kan arbetstagaren välja fonder på ett sätt som motsvarar valet i premiepensionssystemet. Antalet fonder som i praktiken är valbara är således cirka 15–25 stycken, eller, om man summerar alla försäkringsgivarens fonder, mellan 70–200 stycken, att jämföra med premiepensionens fondtorg med cirka 500 stycken. Varje avtal har en så kallad valcentral knuten till sig. Av avtalen för ITP, SAF-LO respektive PA 16 framgår att det är Collectum, Fora respektive SPV som är valcentral för dessa områden. I de kommunala tjänstepensionsavtalen anges inte vilken valcentral som administrerar avtalen. Arbetsgivarna har därför själva upphandlat två valcentraler: Pensionsvalet och Valcentralen. Valcentralernas uppgifter varierar mellan avtalen, men innebär generellt att administrera de kollektiv- avtalade tjänstepensionerna. Det innefattar bland annat att förmedla de av arbetsgivarna inbetalda premierna till det försäkringsbolag som arbetstagaren har valt, administrera arbetstagarnas val, tillhandahålla information om försäkringsgivarna och i viss mån deras produkter (fondförsäkring respektive traditionell försäkring), lämna viss infor- mation som årsbesked till arbetstagarna och tillhandahålla kundtjänst. Valcentralerna är alltså i sig inte försäkringsgivare och tillhanda- håller inte några fondtorg. Det är i stället de försäkringsgivare som erbjuder fondförsäkring som tillhandahåller valbara fonder.2 2Försäkringsbolaget är försäkringsgivare, arbetsgivaren är försäkringstagare och arbetstagaren är den försäkrade. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Ingen av valcentralerna har något uttalat uppdrag att i någon större omfattning uppmuntra arbetstagarna att göra aktiva val av för- säkringsgivare eller försäkringsprodukter. Valcentralerna har inte heller i uppgift att ge arbetstagarna hjälp att välja, vare sig i form av rådgivning eller beslutsstöd. Om arbetstagaren väljer fondförsäkring gör hen valet av fonder hos respektive försäkringsgivare där infor- mation och beslutstöd erbjuds. Valcentralens uppdrag regleras framför allt i själva kollektivavtalet (i upphandlingsavtalet på det kommunala området), men viss regler- ing förekommer i särskilda administrationsavtal. Valcentralerna finan- sieras genom avgifter från arbetsgivarna och ibland även från arbets- tagarna och försäkringsgivarna. Till varje avtal finns ett beslutsorgan knutet i form av en nämnd eller en stiftelse, se tabell 6.1, som företräder parterna i frågor kopplade till tjänstepensionsavtalet. Valcentralerna arbetar på uppdrag av de olika beslutsorganen och är ofta föredragande när beslutsorganet sammanträder. 6.3.2 Två sätt att knyta försäkringsgivare till tjänstepensionen Den enda av valcentralerna som gör regelrätta upphandlingar är Collectum. Upphandlingen görs på uppdrag av . Efter avslutad upphandling ingår Collectum administrationsavtal med för- säkringsgivarna. Det är alltså inte fråga om upphandling av enskilda fonder, utan upphandlingsobjektet är de försäkringsbolag och försäkringsproduk- ter som försäkringsgivarna offererar och som arbetstagarna sedan kan välja att placera sitt tjänstepensionskapital i. Om arbetstagaren väljer fondförsäkring kan hen därefter välja fonder hos den försäkrings- givare som hen valt. Vid den senaste upphandlingen skickades en intresseför- frågan om att delta i upphandlingen till samtliga försäkringsbolag som har beviljat tillstånd att bedriva försäkrings- verksamhet avseende traditionell försäkring och fondförsäkring. Till dem som anmälde intresse och som uppfyllde kraven skickades en offertförfrågan. Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler Utvärderingskriterierna i upphandlingen är inte helt transparenta, det vill säga anbudsgivarna känner inte till exakt vilka kriterierna är eller vilken vikt varje kriterium tillmäts i utvärderingen. Vid Collectums första upphandling var avtalstiden för fondförsäkring och för traditionell försäkring. ansåg dock att avtalstiden för fondförsäkring var för kort, och för- längde den till vid upphandlingen , vilket har gällt . I Collectums upphandlingar har försäkringsgivare som inte blivit utvalda som leverantör vid ny upphandling dels fortsatt fått förvalta redan placerade , dels fortsatt fått in från de arbetstagare som har valt dem. Detta har gällt under förutsättning att arbetstagaren bekräftar att premie- flödet fortsatt ska gå till befintlig försäkringsgivare och hen inte vill byta till någon av de senaste upphandlade försäkringsgivarna. Om arbetstagaren inte väljer någon av de senast upphandlade försäk- ringsgivarna och inte bekräftar att hen vill att premierna fortsatt ska vara placerade hos befintlig försäkringsgivare placeras premierna i ickevalsalternativet. Som längst tillåts försäkringsgivare ta emot från arbets- tagare som valt att låta premieflödet ligga kvar . erhålls samma villkor som tidigare, vilket regleras i fortsätt- ningsavtal mellan valcentralen och försäkringsgivaren. Tjänsten till- handahålls alltså under en relativt även om avtalsperioden är kort. De övriga kartlagda tjänstepensionsavtalsområdena tillämpar inte upphandling utan anslutning.3 I ett sådant förfarande ansluts alla försäkringsgivare som uppfyller vissa kriterier. Det är parterna som i de olika nämnderna bestämmer vilka kriterier som ska gälla för att en försäkringsgivare ska få ansluta sig, ibland på förslag från val- centralerna. Kriterierna framgår av antingen kollektivavtalet eller ett särskilt anslutningsavtal. I anslutningsförfarandena råder full transparens när det gäller vill- koren för anslutning. Anslutningsförfarandena anses leda till mer långsiktiga försäkringsgivare än upphandling, där de valbara försäk- ringsgivarna riskerar att bytas ut vid ny upphandling.