sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — •tre verkställande ledamöter (riksbankschefen och två vice riks- bankschefer med ansvar för penningpolitik respektive finansiell stabilitet) •tre icke verkställande ledamöter. 22Goodhart och Rochet (2011). 23Goodfriend och King (2016), s. 24 och 25. Vidare bedömde Goodfriend och King att riksbanksfullmäktige fun- gerar väl. Vad gäller remissinstanserna kan nämnas att fullmäktige välkom- nade en översyn av styrningsmodell, men framförde att fullmäktiges uppfattning var att den nuvarande modellen med sex heltidsarbetande ledamöter har skapat goda förutsättningar för en bred och nyansrik penningpolitisk beredning. Det kan också nämnas att erinrade om att det tidigare hade funnits be- redningsansvariga för penningpolitik och finansiell stabilitet i direk- tionen, på ett sätt som likande Goodfriend och förslag, och att det vid en översyn finns skäl att jämföra erfarenheterna från de båda styrmodellerna (bet. 2015/16:FiU41 s. 29). 32.4.2Enkätundersökning 2010 om direktionsledamöternas erfarenheter När direktionen varit på plats genomförde tjänstemän vid en enkätundersökning. Enkätundersökningen riktade sig till de 13 ledamöter som tjänstgjort i direktion sedan starten , och frågorna rörde deras erfarenheter av att tjänstgöra i direktionen. 12 av de 13 tillfrågade svarade på enkäten och Riks- banken publicerade resultaten 2010.24 På frågan vilken som är den lämpligaste storleken på direktionen utifrån ett penningpolitiskt perspektiv gavs följande svar: •Sex personer svarade att direktionen borde vara mindre (av dessa svarade fyra att fem vore ett lagom antal, en svarade att fyra vore lagom och slutligen svarade en person att tre vore lagom). •Fem personer svarade att direktionens nuvarande storlek om sex ledamöter är den mest lämpliga. •En person svarade att direktionen borde vara större (hen uppgav att elva personer vore lagom). Synen på direktionens storlek var därmed att den är i ungefär rätt storleks för penningpolitiska beslut, men hälften av de svarande tyckte att en något mindre kommitté vore lämpligare. 24Se Apel m.fl. (2010). En annan fråga i enkäten som är av intresse för detta kapitel är frågan om det samlade beslutsunderlaget för penningpolitiken skulle bli bättre om någon eller några av ledamöterna i direktionen var externa och därmed kunde bidra med information, kunskap och ett ”utifrånperspektiv” som annars inte skulle beaktas. •Sex personer svarade att det inte stämmer alls. •En person svarade att det bara stämmer till en liten del. •Två personer svarade att det stämmer till viss del. •Tre personer svarade att det stämmer helt. Synen på externa experter var därmed ganska blandad, men med viss tyngdpunkt åt det skeptiska hållet. I sammanhanget kan det vara vik- tigt att betona att det som frågorna rörde var det penningpolitiska beslutsfattandet. Inga frågor ställdes om direktionens beslutsfattan- de inom övriga verksamhetsområden såsom finansiell stabilitet, be- talningssystem, kontantförsörjning eller om övrig verksamhetsstyr- ning. 32.4.3Direktionsledamöters offentligt framförda synpunkter , som var vice riksbankschef 2006–2011, sa i ett anfö- rande 2011, att sex personer som fattar beslut fungerar väl när det gäller just penningpolitik, men att den ordningen inte fungerar bra på andra områden.25 rekommenderade att riksbankschefens roll som chef för borde stärkas så att den motsvarar den roll som en vanlig myndighetschef har. , som var vice riksbankschef och där- efter riksbankschef 2003–2005, framförde sin syn på organisation i en intervju som publicerades i tidskriften Heikensten berättade i intervjun att med beredningsansvar blev det uppenbart att det fanns substantiella nega- tiva effekter, och han beskriver i intervjun de tre negativa effekter som han menade var viktigast. För det första var det i realiteten en oklar ansvarsfördelning mellan den beredningsansvariga direktions- ledamoten och avdelningschefen. För det andra skapade det en otyd- 25Öberg (2011). 26Heikensten (2005). lig ledning av organisationen, det kom olika signaler från ledningen till de anställda vilket skapade förvirring och ibland gjorde interna processer långsamma; ”man kan inte leda en effektiv organisation med sex personer som från tid till annan beter sig som om de var VD”. Den tredje negativa aspekten hade att göra med direktionens arbete. Direktionen hade trots allt huvudsakligen valts för att bidra i strategiska policyfrågor. De la för mycket tid på att diskutera interna frågor. Det handlade enligt Heikensten om frågor som borde ha hanterats av avdelningscheferna, eller längre ner i organisationen, men de tenderade att hamna hos direktionen. I en intervju som publicerades utvecklade Heikensten ytter- ligare sin syn och framhöll att en mindre ledningsgrupp är mer effek- tiv.27 Han förespråkade då en Goodfriend och King-modell för led- ningsstrukturen; där riksbankschefen och två vice riksbankschefer skulle ansvara för verksamhetsstyrningen och även delta i en penning- politisk kommitté tillsammans med tre eller fyra externa experter. 32.5Den nuvarande organisationen: kommitténs intervjuer och genomförde kommitténs kansli ett 20-tal intervjuer med personer som har eller har haft ledande positioner inom och fullmäktige och därmed inblick i organisation och ledning. De intervjuade finns för- tecknade i appendix 1. I detta avsnitt sammanfattas deras viktigaste synpunkter kring de frågor som kommittén ska analysera. Frågorna som ställts har avgränsats av direktivens inriktning, dvs. •fullmäktiges uppdrag och sammansättning (avsnitt 32.5.1) •direktionens uppdrag, effektivitet och sammansättning och då särskilt beakta: om antalet direktionsmedlemmar bör förändras, om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska be- sluten och hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank (avsnitt 32.5.2) 27Dagens Nyheter (2017). •Riksbankens effektivitet i verksamheten och om den är ändamåls- enligt dimensionerad (avsnitt 32.5.3). 32.5.1Fullmäktiges uppdrag och sammansättning Flertalet uppfattar fullmäktiges kontrollerande funktion som i grun- den viktig, men att uppdraget är otydligt. Det beskrivs att fullmäk- tige under vissa perioder valt att gå in på alltför detaljerad nivå vad gäller verksamhetsstyrning. Bland annat genom att full- mäktige har motsatt sig vissa ändringar i arbetsordningen som direk- tionen har föreslagit i syfte att öka effektiviteten i verksamhetsstyr- ningen. Under andra perioder har ledning lämnats stor frihet att efter eget tycke utveckla arbetsformerna. En del har upp- fattat att fullmäktige ibland har ägnat orimligt mycket tid åt mindre betydelsefulla frågor. Vidare påtalas att det faktum att det finns svag formell koppling mellan finansutskottet och fullmäktige kan innebära att inte löpande hålls uppdaterad i centrala frågor. Andra vittnar dock om välfungerande informella informationsvägar. Några kommente- rar att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter. Det kom- menteras å andra sidan också att det faktum att fullmäktige har många ledamöter och suppleanter är bra eftersom det innebär att även mindre partier kan komma till tals. Några framhåller att det är värdefullt att fullmäktige kan ägna mer tid åt att sätta sig in i frågor än vad som är möjligt för ledamöterna i finansutskottet. Flera tror också att det har en positiv effekt att vet att de måste kunna svara inför fullmäktige och motivera vad de gör. Fullmäktige anses ha ett inflytande i det perspektivet. Det sägs att det är ”betydelsefullt i det lilla tysta” att fullmäktiges ordförande och vice ordförande närvarar vid direktio- nens möten. Det nämns också att det faktum att fullmäktige finns, och har insyn, ger ökad demokratisk legitimitet. Fullmäktiges egna revision upplevs dock inte som meningsfull. Synen är blandad vad gäller om fullmäktige bör ges egna resurser men flertalet ser inte ett behov av detta givet nuvarande arbetsupp- gifter (se avsnitt 33.6.8). Flera upplever det slutligen som ett problem att det är otydligt vem som ska svara på remisser för remissinstansen . 32.5.2Riksbanksdirektionens uppdrag, effektivitet och sammansättning Att beslutsformen med en sexhövdad direktion infördes i Riksban- ken anses främst ha grundats i att det sågs som en lämplig besluts- form för penningpolitiska beslut. Beslutsformen motiveras av att säkerställa att olika perspektiv och kompetenser vägleder de pen- ningpolitiska besluten, samt att man inte vill koncentrera makten till en eller ett fåtal personer med de risker en sådan maktkoncentration innebär. Eventuella oenigheter leder inte fram till att penningpoli- tiska beslut inte kan tas. Oenighet i andra frågor, som inte likt pen- ningpolitik har en skarp tidsgräns, riskerar dock att med ett kollek- tivt ledarskap leda till utdragna beredningar och i värsta fall till att gruppen inte klarar att ta beslut. Flera av de intervjuade beskriver också hur dylika problem har uppkommit. Särskilt personer som har erfarenhet av att leda större organisationer pekar tydligt på pro- blemen med den nuvarande ledningsmodellen. Det beskrivs att det kostar mycket för en direktionsledamot att driva en fråga, men att det inte kostar något att sätta sig på tvären. Det betonas därför också att ett kollektivt ledarskap ställer höga krav på att alla ledamöter arbetar framåt. Det fungerar väl om de inom direktionen har förtro- ende för varandra men är således väldigt personberoende. En nuva- rande direktionsledamot berättar att hen betraktar direktionen som i praktiken en policykommitté, och att hen därför väljer att kliva åt sidan vad gäller frågor om verksamhetsstyrning. I intervjuerna beskrivs hur under det sexhövdade ledarskapet har prövat en rad olika ledningsmodeller. Inledningsvis delades som tidigare beskrivet ansvaret för olika avdel- ningar upp mellan de fem vice riksbankscheferna. Flera uppfattade att de beredningsansvariga vice riksbankscheferna närmast blev att likna vid öronmärkta ”överrockar” till respektive avdelningschef, med följden att det blev dubbelkommandon till organisationen. fanns också ett väsentligt större antal avdelningar, vilket gjorde att direktionsmöten i stor utsträckning gick åt till att lösa samordnings- och resursfördelningsfrågor mellan de olika intressen- terna. En bred majoritet av intervjuade (både avdelningschefer och direktionsledamöter) är negativt inställda till att direktionsledamö- terna skulle ha beredningsansvar igen. Ett argument som framförs för att inte ha beredningsansvar är att det är bättre om alla i direk- tionen har samma möjlighet att begära in underlag. Vissa menar också att den som hade beredningsansvar för penningpolitiken i högre grad kunde styra vad beslutet skulle bli. Alla delar dock inte detta synsätt, en del är mer positiva till bered- ningsansvar och argumenterar att utan beredningsansvar ges riks- bankschefen för stort inflytande jämfört med de andra. Berednings- ansvaret övergavs för en modell som många anser skapar bättre förutsättningar för direktionen att arbeta mer som en styrelse och penningpolitisk kommitté, med stark delegation till avdelningscheferna. har riksbankschefens roll i prak- tiken stärkts, vilket en del uppfattar som bra och andra dåligt. En person säger om beredningsansvaret att det inte var bra med bered- ningsansvar, och det blev inte bra efter att det avskaffades heller – eftersom hen upplevde det som negativt att mer makt då centrerades till riksbankschefen. Några förespråkar att formalisera i lag det som har utkristallise- rats internt med riksbankschefen (och förste vice riksbankschefen) som mer ansvarig för verksamhetsstyrningen än de övriga vice riks- bankscheferna. Vidare framstår det inte som att någon i den nuvaran- de direktionen ser riksbankschefens och förste vice riksbankschefens i praktiken större ansvar för verksamhetsstyrningen som problema- tiskt. Det argumenteras att man på så sätt vinner mycket i effektivi- tet medan direktionsledamöternas möjlighet till inflytande formellt blir lite mindre men i reella termer fortsatt är stort. Andra befarar att personproblem riskerar att bli värre för organisationen om an- svarsfördelning inom direktionen slås fast i lag, och särskilt då om både riksbankschefens och den förste vice riksbankschefens roller framgår av lag. Om antalet direktionsmedlemmar bör förändras och om externa experter ska kunna delta i de penningpolitiska besluten Antalet direktionsledamöter har sedan starten varit fem utöver riks- bankschefen, varav en förste vice riksbankschef. Flertalet intervjuade anser att den nuvarande modellen väl fyller kraven på en allsidighet i perspektiven rörande policyfrågorna. De olika ledamöterna tillför värdefull kompetens på olika områden. uppger flera att sex personer egentligen inte behövs på heltid. Några diskuterar att dra ner antalet till fem ledamöter i direk- tionen. En del argumenterar att det vore bra att på så sätt få bort utslagsrösten och därmed ge alla lika tyngd i penningpolitiska beslut. En person tycker att frågan om utslagsrösten inte är särskilt viktigt då den ändå sällan används, en annan tycker tvärtom att det är värt att notera att utslagsrösten har använts . En annan person argumenterar att det vore olyckligt om ut- slagsrösten försvann eftersom det riskerar att försvaga riksbanks- chefens ställning och förtroendet för hen. Det betonas också av flera att det inte vore någon större skillnad med sex eller fem personer i direktionen, skillnaden vore främst att utslagsrösten försvinner. Andra för fram att det optimala ur ett ledningsperspektiv vore att inrätta en ledningsform bestående av tre verkställande och tre icke- verkställande ledamöter, vilket föreslogs av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. De tre verkställande skulle med Goodfriend och förslag vara riksbankschefen och en vice med ansvar för de penningpolitiska frågorna, och en vice med ansvar för frågor som rör finansiell stabilitet. Flera är positiva till att gå i en sådan riktning och menar att det kan bli en mer effektiv styrning med fortsatt bra bredd i de penningpolitiska besluten. Vid en even- tuell gränsdragningsproblematik mellan vad som är en fråga om verk- samhetsstyrning respektive en policyfråga argumenteras att det inte bör bli ett problem i praktiken eftersom det kan hanteras generöst; vill den stora gruppen hantera en fråga som policy så bör man göra det. En person framför dock att det inte är så enkelt som det kan se ut på pappret att skilja på vilka beslut som ska tas av vilken samman- sättning, utan att det i realiteten ofta blir en svår gränsdragning. Andra menar att en sådan ledningsform innebär att de som inte är inblandade i den verkställande ledningen får ett informationsun- derläge, och att den penningpolitiska beslutsprocessen därmed blir sämre eftersom alla inte har samma informationsförutsättningar. Vad gäller den brittiska styrmodellen med olika kommittéer för dels penningpolitik, dels finansiell stabilitet är det en samsyn om att denna uppdelning inte vore lämplig i . Det nämns att saken hade varit annorlunda om hade haft makrotillsynsansvar liksom i . På frågan om huruvida externa experter skulle kunna tas in i de penningpolitiska besluten är meningarna delade men med tyngd- punkt åt det skeptiska hållet. Några framför att det skulle vara svårt att i ett så litet land som kunna rekrytera experter med en oberoende ställning annat än från akademin. Det förs även fram att det är ett problem att man inte kan vara riktigt säker på att deltids- anställa inte har sin lojalitet någon annanstans. Mycket få med erfar- enheter från finansmarknaden tros vara oberoende nog för att kunna komma i fråga. En annan oro som förs fram av många är att man genom att blanda heltidsanställda direktionsledamöter med obero- ende externa skulle riskera att skapa ett A- och ett B-lag, och att det skulle vara svårt att överbrygga det informationsövertag som de heltidsanställda har. Hur tillsättningsförfarandet av direktionsmedlemmar ska utformas för att värna den demokratiska legitimiteten för en oberoende riksbank Samtliga intervjuade tidigare direktionsledamöter beskriver sin egen tillsättningsprocess på likartat sätt. Man har blivit kontaktad utan att ha anmält sitt intresse för tjänsten. Det har i allmänhet varit den då- varande ordföranden i fullmäktige som tagit kontakten, och därefter har man i flertalet fall blivit inbjuden till samtal med såväl ordförande som vice ordförande i fullmäktige. För vissa följde därefter ett samtal med riksbankschefen, uppfattat som någon slags introduktion till uppdraget. Flera av de intervjuade fick också, i ett sent skede av re- kryteringsprocessen, genomföra en utfrågning i fullmäktige. Det framhålls att det vore bra med en ordnad rekryteringsprocess kring urval och intervjuer, och även när det gäller omprövning av kandidater. Någon säger att det inte är bra när omval tillämpas i en sådan omfattning att det går utan att det tillkommer några nya ledamöter. Att öppna upp för ett ansökningsförfarande ses som okontroversiellt, men en förutsättning är att sekretess gäller, lägger flera till. En person framhåller också att det är viktigt att tillsätt- ningarna inte går att överklaga. Många framhåller behovet av att fullmäktige inte enbart ser till de yrkesmässiga kvalifikationerna i rekryteringen, utan också till för- måga att arbeta i grupp och bidra positivt till att bygga och förvalta organisationen. Framför allt för tjänsten som riksbankschef bör ledarskapsförmåga och samarbetsförmåga ingå bland kvalifikations- kraven. De flesta tillfrågade är positiva till att det är fullmäktige som utser riksbankscheferna, och man menar att fullmäktige genom presidiets närvarorätt vid direktionens möten har en god möjlighet att bedöma vilken kompetens som direktionen behöver tillföras och om någon bör erbjudas ett omval. 32.5.3Om effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad Flertalet intervjuade lyfter fram att med alla jämförbara mått mätt är en av de minsta och mest effektiva av jämförbara cen- tralbanker. framhålls att jämförelser är vanskliga att göra eftersom många faktorer spelar in, framför allt vad gäller vilka ansvars- områden som har. upplevs sedan direk- tionens tillkomst tydligare ha fokuserat sin verk- samhetsplanering för att hålla kostnader under kontroll och att ständigt ompröva verksamheter. Det nämns att man har genomfört nerdragningar och att man har outsourcat flera funktioner (bl.a. vad gäller IT). Andra som har inblick i svenska myndigheters knappa anslag och besparingskrav för fram att i en jämförelse har haft gott om resurser. Vad gäller antalet anställda tjänstemän menar några att det måste finnas luft i en centralbank inför en kris, och att tjänste- männen var för få när finanskrisen utbröt –2009. Andra menar dock att även antal tjänstemän och resursläget i stort har varit gene- röst tilltaget (inte nödvändigtvis för stort, lägger någon till) jämfört med andra svenska myndigheter, om än inte jämfört med andra cen- tralbanker. Någon menar att , liksom andra svenska myn- digheter, har fokuserat för mycket på effektivitet, och att det har varit mer fokus på effektivitet än på säkerhet vad gäller betalnings- medel. 32.6Litteratur om centralbankers ledning I detta avsnitt beskrivs ett urval från litteraturen rörande central- bankers organisation och ledning. Bland annat beskrivs de principer som , chef för centralbanksstudier på Banken för inter- nationell betalningsutjämning (framöver BIS), och , professor i ekonomi vid , rekommenderar för hur penningpolitiska kommittéer bör utformas.28 I avsnittet beskrivs även de principer för delegering av policyuppgifter till oberoende myndigheter, här vad gäller organisationsfrågor, som föreslagits av , tidigare vice centralbankschef i . 32.6.1Varför fattas penningpolitiska beslut oftast av en kommitté? Ett argument för beslutsfattande om penningpolitik i grupp, i stället för beslutsfattande av en individ, är att det är lättare för en grupp av människor att stå emot tryck utifrån. En annan fördel är att grup- pens medlemmar kan bidra med fler perspektiv, vilket kan öka både kvaliteten i analysen och legitimiteten i besluten. Vidare vore det ur ett demokratiskt perspektiv tveksamt att ge ansvaret för ett betydan- de samhällspåverkande policybeslut till en enskild individ, speciellt om denne inte är direkt folkvald. Forskning visar dessutom att reak- tionsförmågan inte behöver bli sämre i beslutskommittéer än när en individ är ansvarig för att fatta ett specifikt beslut. Det finns vidare stöd i litteraturen för att kommittéer fattar bättre beslut eftersom de begår färre misstag, utan att ta på sig.29 28Archer och (2018). 29Blinder och (2005). Se även replikerande studier av Blinder och (2007). Det ska dock noteras att dessa studier ger gruppen i uppdrag att fatta ett beslut. Möjligheten att, som i verkliga världen, bordlägga och beställa in mer beslutsunderlag innan beslut fattas finns därmed inte i experimentet. Experimentets utformning kan därför underskatta de problem som beslutsfattande i grupp kan ha i verkligheten. 32.6.2Hur stor bör en penningpolitisk kommitté vara? Hur stor en grupp bör vara för att fatta bra beslut på ett effektivt sätt är en fråga som har utvärderats i många olika studier och sam- manhang inom psykologi och socialpsykologi. Nedan redogörs för studier som fokuserar på gruppdynamik speciellt i centralbanker. konstaterar att om informationsdelning vore kostnadsfritt borde större kommittéer vara bättre.30 Argumentet, som baseras på Condorcets s.k. juryteorem, är att större kommittéer är bättre än små eftersom de har tillgång till mer information. Men en förutsättning är att det är kostnadsfritt för kommitténs medlemmar att tillgodo- göra sig information. Annars kan det uppkomma problem med vad ekonomer kallar för att åka snålskjuts (eng. free riding). Detta feno- men får även empiriskt stöd i socialpsykologisk forskning där problematiken kallas social maskning (eng. social loafing). Innebör- den är att individer i en grupp, eftersom de vet att deras enskilda insats i gruppen inte syns så väl, kan känna sig frestade att inte skaffa lika mycket information och i övrigt anstränga sig, utan i stället för- lita sig på de andra gruppmedlemmarnas insatser. Om flera agerar likadant blir resultatet sämre övervägda beslut. En angränsande poten- tiell problematik kallas shirking som innebär ett minskat ansvarskän- nande till följd av beslutsfattande i grupp.31 Blinder påpekar vidare att en nackdel med en stor kommitté, utöver att det ökar risken för ovan nämnda problem, är att det är svårare att koordinera arbetet. Det finns alltså potentiella gruppdynamikproblem som tenderar att öka med storleken på kommittén. Eftersom det ofta är svårt att mäta hur en grupp presterar är ett sätt att utvärdera gruppers storlek att låta gruppdeltagare lösa upp- gifter och sedan uppge om de upplevde att deras grupp var lagom stor för att lösa den aktuella uppgiften. En tidig och inflytelserik sådan studie gjordes 1958 av då han studerade 24 grupper be- stående av två till sju studenter som skulle lösa analytiska problem ihop. Han frågade därefter deltagarna om deras grupp hade varit lagom stor för att uppnå bästa resultat, och fann då att grupper om fem löste uppgiften bäst.32 Enkätundersökningen vars resultat Riks- banken publicerade 2010 är också ett exempel på metoden att utvär- dera gruppens storlek genom att fråga gruppmedlemmarna om de 30Sibert (2006), s. 3. 31Blinder (2008), s. 13 och 14. 32Slater (1958), s. 421 och 422. uppfattade gruppens storlek som lagom stor för att lösa uppgiften (se avsnitt 32.4.2). framför ytterligare en viktig aspekt. I väldigt små grupper tenderar medlemmarna att undvika att tycka olika; det är helt enkelt obekvämt att inta olika ståndpunkter i en grupp om två eller tre per- soner. Vid fyra personer tenderar gruppen att delas i par.