sou · H7B333 · 2019-06-17 00:00:00 — 401–402) uttalat sig beträffande de grundläggande förutsättningarna för upphandlingsregelverkets tillämpning. Enligt regeringen innebär att det ska vara fråga om anskaffning från en från den upphandlande myndigheten fristående juridisk person som är en leverantör enligt samma regler. Handlar det inte om en sådan anskaffning utan om en anskaffning från en enhet inom samma juridiska person som den upphandlande myndigheten, omfattas ett sådant kontrakt inte av upphandlingsregleringen. Regeringen har vidare uttalat att även om det, när det gäller transaktioner mellan enheter inom samma juridiska person, inte klart framgår av praxis huruvida upphandlingsskyldighet föreligger överhuvudtaget eller under vilka förutsättningar, så gör regeringen bedömningen att rättspraxis inte ger stöd för att kontrakt i upphandlingsrättslig mening uppkommer mellan enheter inom en och samma juridiska person. Organisation av gemensam kontorsservice innebär att bl.a. samarbeten mellan statliga myndigheter normalt sett inte kan anses vila på kontrakt i upphandlingsrättslig mening.2 Isammanhanget kan också nämnas EU-rättslig praxis. En förutsättning för att det ska vara fråga om ett upphandlingsrättsligt kontrakt (och vara tillämplig) är att det föreligger ett avtal mellan fristående parter. har uttalat att reglerna om offentlig upphandling inte behöver tillämpas när en upphandlande myndighet kan utföra sina uppgifter av allmänintresse utan att behöva vända sig till externa enheter utanför sin organisation. Detta eftersom det i en sådan situation inte är fråga om ett avtal med en i förhållande till den upphandlande myndigheten fristående juridisk person (Stadt , mål C-26/03, p. De gemenskapsrättsliga bestämmelserna om offentlig upphandling ska däremot tillämpas när en upphandlande myndighet avser att sluta ett skriftligt kontrakt med en fristående enhet som kan fatta egna beslut oberoende av myndigheten (Teckal Srl, mål C-107/98 p. Det har dock uppstått viss osäkerhet i frågan sedan Kammarrätten i gjort en annan bedömning. Således uttalade kammarrätten i en dom 2017 att den omständigheten att två myndigheter är del av den juridiska personen staten inte automatiskt innebär att ett avtal mellan myndigheterna inte kan utgöra ett kontrakt enligt LOU.4 uttalade sig dock i ett rättsligt ställningstagande i frågan om anskaffningar mellan statliga myndigheter. rättsliga analys mynnar ut i bedömningen att anskaffningar mellan statliga myndigheter inom samma juridiska person inte omfattas av upphandlingslagstiftningen.5 anger bl.a. att om det inte finns någon leverantör som är fristående från myndigheten kan det inte uppstå ett upphandlingspliktigt kontrakt. Att en statlig myndighet nyttjar resurser från en annan statlig myndighet som ingår i samma rättssubjekt, exempelvis 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling. 3För en genomgång av EU-rättslig praxis som kan vara vägledande, se t.ex. (2018) Omfattas en statlig myndighets anskaffningar från en annan statlig myndighet av upphandlingsskyldighet? Ställningstagande 2018:1, Dnr 514/2018. 4Se Kammarrätten i dom i mål nr 7355-16 (den s.k. ”Deponadomen”). Målet rörde ett klagomål som ett privat företag (Depona) riktat mot en överenskommelse mellan (KB) och om att den senare myndigheten i form av enheten Mediakonverteringscentrum (MKC) skulle utföra digitalisering av dagstidningar genom skanning för KB:s räkning. 5Konkurrensverket (2018) Omfattas en statlig myndighets anskaffningar från en annan statlig myndighet av upphandlingsskyldighet? Ställningstagande 2018:1, Dnr 514/2018. Organisation av gemensam kontorsservice genom att ta emot tjänster efter överenskommelse, innebär därmed inte att myndigheterna ingår ett upphandlingspliktigt kontrakt. Under sådana omständigheter föreligger inte någon upphandlingsskyldighet. Utredningen finner mot bakgrund av ovanstående genomgång av rättsläget att upphandlingslagstiftningen inte aktualiseras av den föreslagna samverkan. Det kan dock inte uteslutas att en leverantör av t.ex. kontorsservicetjänster vänder sig till domstol och begär överprövning. Ut- gången av en sådan eventuell prövning kan inte med säkerhet förutses. En praktisk lösning kan därför vara att följa Statskontorets exempel i hanteringen av rollen som värd för ett samarbete kring lokaler och kontorsstöd med andra myndigheter. I normalfallet omfattas inte hyra av lokal av , men en ”oren” uthyrning kan i vissa fall komma att betraktas som köp av tjänst om mer vidlyftiga kringtjänster ingår. Beroende på hur man definierar sitt avtal kan man således hamna i en situation där det kan bli fråga om ett köp av en tjänst. Som framgått av avsnitt 3.1.2 har Statskontoret dock valt att upphandla samtliga internservicetjänster genom ett s.k. facility management-avtal med en extern leverantör. Myndigheterna i samarbetet sambetalar därmed tjänster av externa leverantörer, t.ex. för städ, vaktmästeri och kaffemaskiner, som Statskontoret har upphandlat för alla myndigheternas räkning. Eftersom ingen del i överenskommelsen mellan Statskontoret och de myndigheter man delar lokal med därmed handlar om leverans av tjänster till varandra, så har man bedömt att det heller inte sker något köp av tjänster. I detta kapitel beskrivs och analyseras konsekvenserna av utredningens förslag. Enligt direktiven ska utredningen, utöver vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474), redovisa verksamhetsmässiga och personella konsekvenser av förslagen samt särskilt bedöma effekterna på sysselsättningen i . I det följande ges först en allmän beskrivning av förslagens karaktär (4.1). Därefter redovisas de typer av konsekvenser som särskilt nämns i utredningsdirektiven (4.2 och 4.3) och därefter konsekvenser av de slag som tas upp i 14–15 a §§ kommittéförordningen (4.4). 4.1Allmänt om utredningens överväganden Utredningens uppdrag är att utreda förutsättningarna för att öka den statliga närvaron i genom att samla arbetsuppgifter från flera myndigheter i och tillhandahålla gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i för dessa uppgifter. Som målsättning anges i direktiven att utredningen ska identifiera och föreslå arbetsuppgifter motsvarande minst 50 årsarbetskrafter vid lämpliga myndigheter, som kan ingå i kontorsgemenskapen. Uppdraget kan sägas bestå av två delar. Den första har handlat om att identifiera tänkbara arbetsuppgifter vid Stockholmsbaserade myndigheter som lämpligen skulle kunna förläggas till . Den andra delen har handlat om att analysera hur ett antal mer eller mindre praktiska konsekvenser av en sådan omlokalisering kan hanteras. I detta kapitel behandlas i huvudsak konsekvenser avseende det första ledet, dvs. utredningens överväganden om omlokalisering av verksamheter vid ett antal myndigheter vilka sammantaget summerar till cirka 80 årsarbetskrafter (åa). Utredningen har identifierat ett antal verksamheter hos några olika myndigheter, som vi bedömer vara möjliga att omlokalisera till . Det handlar om verksamhet avseende lärarlegitimationer (cirka 40 åa), delar av verksamhet avseende legitimationer inom hälso- och sjukvård (cirka 25 åa), verksamhet avseende registervård för de register som verkets nuvarande verksamhet i utgår ifrån (cirka 5 åa), delar av verksamheten avseende Sidas strategi för informations- och kommunikationsverksamhet (cirka 5 åa) samt Kammarkollegiets verksamhet avseende auktorisation av tolkar och översättare (cirka 5 åa). 4.2Verksamhetsmässiga och personella konsekvenser De verksamhetsmässiga och personella konsekvenserna av utredningens överväganden uppstår i första hand hos de myndigheter från vilka verksamheter omlokaliseras till . Valet av de verksamheter utredningen föreslår för omlokalisering har gjorts med utgångspunkten att det ska handla om arbetsuppgifter som – utan negativ påverkan på omfattning och kvalitet – bör vara möjliga att bedriva från en annan ort än där myndighetens huvudkontor är beläget. För samtliga föreslagna verksamheter bedöms detta vara fallet, i synnerhet genom det stöd som möjliggörs med dagens informationsteknologiska verktyg. För att verksamheterna ska vara möjliga att omlokalisera krävs också att det inte finns hindrande faktorer av infrastrukturell eller annan art som omöjliggör att arbetsuppgifterna utförs på annan ort än . Det skulle exempelvis kunna handla om att verksamheterna kräver teknisk apparatur som – med rimliga krav på rationalitet och kostnadseffektivitet – endast kan tillhandahållas med dagens lösning eller att brukarna fysiskt måste kunna besöka ett kontor på nuvarande lokaliseringsort. Utredningen bedömer att det inte finns några hinder av detta slag mot att omlokalisera de föreslagna verksamheterna. Beträffande legitimationsverksamhet bör dock påpekas att det vid en eventuell omlokalisering måste beaktas att handläggningstiderna inte får bli påtagligt längre ens under omställningsfasen. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att de möjliga omlokaliseringar som identifierats, teoretiskt sett har begränsade, negativa verksamhetsmässiga konsekvenser. Genom att de berörda verksamheterna i vissa fall är av sinsemellan liknande art och/eller har tematiska kopplingar till myndighetsverksamhet som finns i , så bör även vissa verksamhetsmässiga synergieffekter kunna uppnås. En utgångspunkt för utredningens val av verksamheter har således varit att bygga vidare på kluster som redan finns i med omgivande region. De identifierade verksamheterna bedöms därmed passa väl in i näringsstruktur och demografiska profil. kan i praktiken inte bortses från de erfarenheter som gjorts vid tidigare omlokaliseringar och som visar att endast ett fåtal i den befintliga personalen brukar följa med till den nya orten. Ofta påverkas därför omlokaliserade statliga verksamheter av en del negativa omställningseffekter inledningsvis. Under ett övergångsskede brukar ny personal behöva rekryteras och läras upp. , vanligen , kan myndigheternas verksamhet därmed bli svår att upprätthålla med fullgod kvalitet. Vanligtvis återhämtar sig dock berörda verksamheter . Och på lite märks ofta också positiva omställningseffekter i form av bland annat lägre lönenivå, en personal som mindre ofta byter arbete och lägre hyreskostnader (delvis uppstår dessa effekter redan initialt).1 Därtill innebär en omlokalisering från även ändrade förutsättningar för möten och kontakter. Erfarenheten från de myndigheter som har omlokaliserats är att möjligheterna till kontakter och möten fungerar tillfredsställande, men innebär ett ökat resande. är dock förutsättningarna för att upprätthålla kontakter och samarbeta avsevärt förbättrade genom möjligheterna att använda distansoberoende teknik.2 Hur många av de personer som utför de berörda arbetsuppgifterna som de facto skulle välja att följa med vid en omlokalisering till är omöjligt att uppskatta i förväg. Att det kommer att behövas nyrekryteringar kan dock förutsättas. 1För erfarenheter av tidigare omlokaliseringar se t.ex. (2009) Omlokalisering av myndigheter (RiR 2009:30), Statens servicecenter (2017) Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner och Statskontoret (1989) Omlokalisering av statlig verksamhet – utvärdering av utflyttningen . Huvudrapport (Statskontoret 1989:8A). 2Lokaliseringsutredningen (2005) Rapport 1. Omlokalisering av statlig verksamhet. förslag till omlokalisering av statlig verksamhet till de regioner som påverkas mest av försvarsomställningen enligt försvarsbeslut. Utredningen bedömer att förutsättningarna bör vara goda för att rekrytera kompetent personal till de berörda arbetsuppgifterna, för det fall att inte samtliga nuvarande befattningshavare väljer att följa med. För det talar flera faktorer. En är att med närliggande kommuner utgör ett upptagningsområde med relativt stor befolkning och hög utbildningsnivå – ingår således i den som har som största kommun.3 En annan faktor av betydelse i sammanhanget är att de berörda arbetsuppgifterna även kan locka sökande från andra delar av landet. Att en omlokalisering från kan generera inflyttning även från andra delar av landet finns exempel på från vissa av de omlokaliseringar som skett , t.ex. vid eHälsomyndighetens etablering i Kalmar.4 4.3Effekter på sysselsättningen i Den direkta sysselsättningseffekten av utredningens överväganden är att myndighetsverksamhet motsvarande cirka 80 årsarbetskrafter etableras i . Utöver detta kan även vissa indirekta sysselsättningseffekter antas uppkomma. En sådan är att de personer som flyttar till för att arbeta med de utlokaliserade verksamheterna (oavsett om de följer med från eller kommer från andra delar av landet) i många fall torde ha en medföljande make/maka/partner som också behöver ett arbete. Vidare uppstår rimligen vissa multiplikatoreffekter, genom att efterfrågan på varor och tjänster av olika slag ökar i . ska sägas att tidigare erfarenheter visar att lokalisering av statliga myndigheter gett små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden – även när det har handlat om större verksamheter än de upp till 80 årsarbetskrafter som är aktuella. En studie från Statskontoret visar således att tillskottet av arbetstillfällen tenderar att bli ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna. 3Med (funktionell analysregion) avses en region inom vilken människor kan bo och arbeta utan att behöva göra alltför tidsödande resor. Indelningen i FA-regioner är främst tänkt att användas vid regionala analyser. Se: utveckling/regionala-indelningar/fa-regioner.html 4Se t.ex.: /nyheter/2018/kalmar-och-ehalsomyndigheten-lockar- till-flytt kontorets undersökning framgår att även när de lokaliserade arbetsställena är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region, så är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna. Dessutom har det i allmänhet rört sig om små indirekta effekter på arbetsmarknaderna vilket bland annat förklaras av att myndigheternas köp av varor och tjänster på den lokala marknaden varit små.5 I ett annat avseende bedöms lokaliseringen av de berörda verksamheterna till ha en positiv effekt på den lokala arbetsmarknaden. De verksamheter som föreslås omlokaliseras handlar i allt väsentligt om kvalificerade handläggartjänster som stärker och regionens offentliga tjänstesektor och arbetsmarknad. För skulle etablerandet av ny verksamhet motsvarande upp till cirka 80 årsarbetskrafter också ha positiva effekter på skatteunderlaget. Hur stor denna effekt i praktiken skulle bli är dock svårt att bedöma. Det beror på hur många nya skattebetalare som genereras för kommunen. Flera faktorer kan ha en återhållande effekt i detta hänseende, t.ex. kan eventuella vakanser fyllas av personer som redan bor i kommunen och bara byter arbete eller av personer (befintliga bosatta eller inflyttare) som är bosatta i andra kommuner i regionen och väljer att pendla till . I inget av dessa fall ökar skattekraft. 4.4.1Konsekvenser enligt 14 § I 14 § kommittéförordningen anges följande: ”Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering”. De samlade ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag är svåra att bedöma, eftersom ett flertal omständigheter påverkar 5Statskontoret (2016) Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag. (Statskontoret 2016:8). I synnerhet övergångskostnaderna till följd av omlokaliseringen är svåra att bedöma. Hur personalkostnaderna utvecklas i de aktuella verksamheterna beror i hög grad av i vilken mån de berörda handläggarna väljer att flytta med till eller inte. I tidigare omlokaliseringar har medflyttningsgraden visserligen varit låg, men hur utfallet blir i detta fall går ändå inte att med säkerhet bedöma på förhand. Vidare påverkas lokalkostnaderna på flera sätt – hyresnivån för kontorslokaler är generellt lägre i , men kan myndigheterna efter omlokaliseringen bli sittande med outnyttjade lokaler i . Vidare kan kostnaderna för den dagliga driften av verksamheterna påverkas. Genom att verksamhet etableras på en annan ort torde myndigheterna i viss mån behöva öka sina kostnader för resor och kommunikationer. finns det mycket som talar för att kostnaderna för driften av berörda verksamheter snarare går ner än upp. Den lägre hyresnivån i får direkt effekt och därtill kan antas att lönenivån är lägre i än i vilket torde få genomslag . En erfarenhet från tidigare omlokaliseringar är också att benägenheten att byta arbete oftast är betydligt mindre utanför storstadsområdena, vilket talar för att de långsiktiga kostnaderna för rekrytering, introduktionsutbildningar m.m. blir lägre när verksamheterna väl är etablerade i . Kostnader kan även uppstå hos andra offentliga organ än de direkt berörda myndigheterna, om omlokaliseringen skulle medföra övertalighet hos personer som väljer att inte flytta med och dessa blir arbetslösa. Utredningen bedömer visserligen att denna risk är begränsad, med hänsyn till att det handlar om ett fåtal tjänster per berörd myndighet och att det allmänna arbetsmarknadsläget i får bedömas som gott. Men om det ändå uppstår övertalighet och arbetslöshet bland de berörda personerna kan kostnader uppstå för exempelvis omställningsåtgärder, arbetslöshetsunderstöd och kanske kommunalt försörjningsstöd. Även andra faktorer måste dock vägas in. Ett exempel är att rationaliseringspotentialer eventuellt kan realiseras i berörda verksamheter. En erfarenhet från tidigare omlokaliseringar är således att berörda verksamheter – till följd av att organisation, bemanning och rutiner ses över i samband med flytten – kan genomföras effektivare på den nya orten. Det kan alltså uppstå positiva effekter utöver de direkta kostnadsminskningar som kan uppnås genom lägre personal-, löne- och hyreskostnader. Vidare måste även de positiva samhällsekonomiska effekterna i beaktas. I vilken mån storleken på dessa motsvarar de kostnader som på kort sikt uppstår för de myndigheter i vilka omlokalisering sker samt övriga kostnader som uppstår, är dock svårt att bedöma. I slutändan är det också regering och riksdag som har att bedöma om den samlade kalkylen är rimlig. Vid en samlad bedömning av kostnadsökande och kostnadsminskande effekter menar utredningen dock att förslagen torde bli mer eller mindre kostnadsneutrala för staten sett på . På kort sikt lär dock övergångskostnaderna bli större än de kostnadsminskningar, i form av lägre hyror m.m., som kan uppnås. 4.4.2Konsekvenser enligt 15 § Enligt 15 § kommittéförordningen gäller följande: ”Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen”. I avsnitt 4.3 redovisades effekter på sysselsättningen i av de identifierade omlokaliseringarna. Som där nämndes bedömer utredningen att de verksamheter som föreslås bli omlokaliserade kommer att bidra till att stärka och regionens offentliga tjänstesektor och arbetsmarknad. Detta kan sägas ha en positiv påverkan på den offentliga servicen i , låt vara att ingen av de berörda verksamheterna handlar om servicetjänster av ett slag som bygger på direkt personlig interaktion med berörda brukare. I övrigt bedömer utredningen att de överväganden som redovisas i betänkandet i huvudsak saknar betydelse i de avseenden som tas upp i 15 § kommittéförordningen. 4.4.3Konsekvenser enligt 15 a § I 15 a § kommittéförordningen anges följande: ”Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning”. Utredningen ska enligt sina direktiv vid behov lämna förslag till uppdrag till berörda myndigheter och nödvändiga författningsändringar. De regeländringar som kan aktualiseras av utredningsarbetet handlar i princip dock enbart om förslag på ändringar i myndighetsinstruktioner och liknande. En konsekvensutredning av det slag som efterfrågas i 15 a § kommittéförordningen bedöms därför inte vara relevant att göra. Ökad statlig verksamhet i En särskild utredare ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för att öka den statliga närvaron i genom att samla arbetsuppgifter från flera myndigheter i och tillhandahålla gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i för dessa uppgifter. Uppdraget ska redovisas . Statlig närvaro i hela landet Av Statskontorets rapport myndigheters lokalisering Ett samlat underlag (2016:8) framgår att statliga myndigheter, och därmed statliga arbetstillfällen, är ojämnt fördelade över landet. Av rapporten framgår vidare att är det län där antalet statliga jobb minskat mest 2008–2014. har antalet statliga arbetstillfällen ökat mest i (Statskontoret 2016:8). Regeringen har inlett ett arbete med att stärka den statliga närvaron i hela landet, inklusive i storstädernas ytterområden. En del i detta arbete är omlokalisering av statliga myndigheter (prop. 2017/18:1 utg. omr. 2 avsnitt 5). Samverkan kring lokaler och kontorsstöd Myndigheter kan tillhandahålla lokaler och kontorsstöd åt andra myndigheter. I staten förekommer även olika typer av egeninitierad samverkan mellan myndigheter kring lokaler och gemensam service. Ett exempel är de servicekontor som , och samverkar om. Ett annat exempel är det s.k. i , som omfattar 16 olika myndigheter, där myndigheter ingår avtal om gemensamma resurser, fördelning av kostnader m.m. Det är också vanligt i den privata sektorn att företag tillhandahåller kontorsstöd åt andra företag, och många företag bedriver sin verksamhet i s.k. kontorshotell. Vid en ändrad lokalisering av arbetsuppgifter från fler än en myndighet till en ny ort kan samverkan kring lokaler och grundläggande servicefunktioner vara ett sätt att underlätta etableringen och minska kostnaderna för de berörda myndigheterna. En sådan samverkan skulle kunna omfatta telefonväxel, reception, vaktmästeri, fastighetsskötsel, lokalvård och andra liknande lokalt utförda kontorsnära tjänster. En samordning skulle kunna leda till såväl bättre service som ett mer effektivt resursutnyttjande. I enlighet med regeringens ambition att sprida statlig verksamhet över hela landet bör den statliga närvaron i utökas. Det bör utredas om detta kan ske genom att verksamhet från ett antal statliga myndigheter, som bedrivs i , samlas i gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice. Mot denna bakgrund ges en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att samla arbetsuppgifter från flera myndigheter i och tillhandahålla gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i för dessa uppgifter. •identifiera och föreslå arbetsuppgifter, motsvarande minst 50 årsarbetskrafter vid lämpliga myndigheter, som kan ingå i kontorsgemenskapen, •lämna förslag till vilken aktör som ska ansvara för lokaler och den gemensamma kontorsservicen samt vilka tjänster som ska ingå i servicen, •analysera och föreslå hur ansvaret och kostnaderna för lokaler och kontorsservice ska fördelas, inklusive kostnaderna för uppbyggnaden av kontorsgemenskapen och kontorsservicen, •vid behov lämna förslag till uppdrag till berörda myndigheter och nödvändiga författningsändringar, •särskilt överväga om en gemensam kontorsservice aktualiserar lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, samt