sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Utredningen har föreslagit att skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal utvidgas på så sätt att den också ska gälla för andra förfaranden än upphandlingar och andra anskaffningar.43 Den utvidgade skyldigheten innebär att den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet (verksamhetsutövaren) ska ingå ett säkerhetsskyddsavtal så snart verksamhetsutövaren avser att genomföra en upphandling, ingå ett avtal eller inleda någon annan form av samverkan eller samarbete med en utomstående part, om förfarandet innebär att den utomstående parten kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i säkerhetsskyddsklassen konfidentiell eller högre eller i övrigt avser eller kan ge den utomstående parten tillgång till säkerhetskänslig verksamhet av motsvarande betydelse för säkerhet. Betänkandet bereds i . Av säkerhetsskyddsförordningen framgår bl.a. att tillsyn över säkerhetsskyddet utövas av Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, , , samt länsstyrelserna. I betänkandet SOU 2018:82 Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen föreslås en delvis ny tillsynsstruktur med delvis nya tillsynsmyndigheter. 43SOU 2018:82 Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen. I Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns olika sekretessbestämmelser.44 Den innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Dessa bestämmelser avser förbud att röja uppgifter, vare sig detta sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt. Den s.k. försvarssekretessen45 innebär att sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Det gäller både mot enskilda och andra myndigheter. Den gäller även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, om de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Försvarssekretessen kan tillämpas av alla myndigheter och andra organ som ska tillämpa den. Bestämmelsen har främst betydelse för uppgifter om det militära försvaret, exempelvis uppgifter rörande vapen och annan försvarsmateriel, befästningar, kommunikationsanläggningar och andra anläggningar hos Försvarsmakten. Inom bestämmelsens tillämpningsområde faller vidare uppgifter om planläggning och annan förberedelse av landets försvar, uppgifter om organisation av försvaret, underrättelsetjänsten m.m. Eftersom totalförsvaret omfattas betyder det att sekretess t.ex. kan råda för uppgifter om försörjningsberedskap. En förutsättning är dock att röjandet av uppgiften kan antas skada landets försvar eller vålla fara för rikets säkerhet.46 Det finns ett antal sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. 44I lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen anges i 7 § första stycket att den som fått kännedom om bl.a. förhållande av betydelse för totalförsvaret eller rikets säkerhet inte får obehörigen röja eller utnyttja det. I andra stycket finns en hänvisning till att Offentlighets- och sekretesslagen gäller i det allmännas verksamhet. 4515 kap. 2 § Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 46Kommentar till Sekretesslagen av Lenberg, E. m.fl., kommentar till 15 kap. 2 §. Samhällets omställning från fred till krig måste kunna ske skyndsamt för att få avsedd verkan. Likaså måste beslut inom den offentliga verksamheten kunna fattas och verkställas snabbare under krigsförhållanden än vad som normalt är fallet. Beslutsfattande och viktiga samhällsinstitutioner måste också fungera under krig och krigsfara. I regeringsformen ges de grundläggande förutsättningarna för en sådan ordning genom att vissa befogenheter vid krig och krigsfara kan delegeras från till regeringen, samt från regeringen till förvaltningsmyndigheter. I regeringsformen och genom bemyndigande i lag ges även regeringen befogenheten att vid krig eller krigsfara meddela föreskrifter genom förordning som enligt grundlag annars skulle meddelas genom lag. I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap finns vissa skyldigheter för kommun, landsting, företag och organisationer. Det framgår att kommuner och landsting vid höjd beredskap ska vidta de åtgärder om planering, inriktning av verksamhet, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter. Vidare gäller att organisationer och företag som enligt överenskommelse är skyldiga att fortsätta sin verksamhet vid höjd beredskap, ska vidta åtgärder i fråga om bl.a. planering, inriktning av verksamheten och användning av nödvändiga resurser. Den tillhörande förordningen ansluter till lagen och syftar till att statliga myndigheter ska minska sårbarheten i samhället och utveckla god förmåga att hantera sina uppgifter inför och vid höjd beredskap. Det anges att varje myndighet i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav och att planering ska ske. I den planeringen ingår att myndigheten under höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt. Syftet med förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap är att statliga myndigheter ska minska sårbarheten i samhället under fredstida kriser och inför och vid höjd beredskap. Av 10 § framgår att vissa myndigheter har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. Ansvaret innebär att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Vilka dessa myndigheter är framgår av en bilaga till förordningen och av en tabell i bilaga 2 till betänkandet. Av 15–18 §§ framgår att de s.k. bevakningsansvariga myndigheterna har ett särskilt ansvar inför och vid höjd beredskap. För krisberedskap finns en bestämmelse om att varje länsstyrelse inom sitt geografiska område ska vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, landsting och näringsliv, och den nationella nivån. Motsvarande saknas dock för höjd beredskap och näringsliv. Av lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen följer att ägare eller innehavare av industriella anläggningar, andra näringsidkare samt vissa arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer är skyldiga på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) att delta i totalförsvarsplaneringen. I det ingår att lämna upplysningar om personal, lokaler, maskiner, produktion, lagerhållning m.m. Det gäller dock inte statliga myndigheter, kommunala myndigheter eller landstingsmyndigheter och inte heller den som i stället omfattas av särskilda föreskrifter för totalförsvaret. Av den tillhörande förordningen framgår att rätt att begära upplysningar eller att begära medverkan enligt lagen tillkommer (förutom MSB) följande s.k. totalförsvarsmyndigheter, nämligen Försvarsmakten, , , , , , , , , , , , , , , , , , och länsstyrelserna, jämför även här tabellen i bilaga 2. Dessa får meddela förelägganden och sätta vite. I vissa fall ska samråd ske med MSB. Sammantaget finns det därmed i de olika lagarna både bevakningsansvariga myndigheter och totalförsvarsmyndigheter med särskilt ansvar för höjd beredskap. Dessa är olika. Det är enbart de totalförsvarsansvariga myndigheterna som har möjlighet att begära upplysningar av företag. har de bevakningsansvariga myndigheterna ett särskilt utpekat ansvar för höjd beredskap. De bevakningsansvariga myndigheterna är 25 till antalet med tillägg för länsstyrelserna, men Försvarsmakten, FMV och ingår inte bland dem. I gruppen Totalförsvarsmyndigheter ingår Försvarsmakten, FMV och , men färre ingår i gruppen, totalt omfattas 20 myndigheter samt länsstyrelserna. De myndigheter som är viktiga för totalförsvaret och som saknas är t.ex. , , och Riksgälden. Sammantaget finns det alltså i olika lagstiftningar två grupper av myndigheter med särskilt ansvar för höjd beredskap som inte korresponderar. Viktiga myndigheter saknas i båda grupperna. Av förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap framgår att länsstyrelserna ska ha ett regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor, i vilket representanter för och berörda aktörer i krishanteringssystemet bör ingå för att skapa nödvändig samordning. Motsvarande bestämmelse saknas dock för höjd beredskap. Samordningen på lokal nivå regleras av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Här anges att kommuner inom sitt geografiska område i fråga om extraordinära händelser i fredstid bl.a. ska verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet och att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas. Motsvarande bestämmelse finns här för höjd beredskap, kommunstyrelsen ska under höjd beredskap verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. 4.11Inköp, ersättning och lån Av förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster följer att myndigheter som behöver tillförsäkra sig leverans av varor och tjänster som är viktiga för totalförsvaret under krig, krigsfara, höjd beredskap m.m. ska anmäla behovet till någon av de myndigheter som är bevakningsansvariga. Dessa myndigheter ska träffa avtal med företag om att dessa under krig, krigsfara, höjd beredskap m.m. ska tillhandahålla varor och tjänster (företagsplanläggning). Myndigheten får dock lämna tillstånd för annan myndighet att träffa sådana avtal. Det ska som framgått ovan noteras att varken Försvarsmakten, eller FMV ingår i de bevakningsansvariga myndigheter. En slutsats av förordningen är därmed att ansvaret för leverans av varor och tjänster för krig, krigsfara eller motsvarande ligger på de bevakningsansvariga myndigheterna och att centrala aktörer som FMV, Försvarsmakten eller inte ingår i denna krets. Förordning (1982:517) reglerar beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti. Det betyder statlig ersättning, statligt lån och statlig garanti. Sådan ersättning, lån eller garanti får lämnas till den som i syfte att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap åtar sig att upprätthålla viss produktion, utveckla ersättningsprodukter, förbereda alternativ produktion, beredskapslagra vissa produkter eller vidtar annan åtgärd som regeringen godkänt. Ersättning och lån prövas av MSB, som kan hänskjuta prövningen till regeringen. Ärenden om garantier prövas av eller den myndighet som kontoret bestämmer. Vid prövningen gäller vad som föreskrivs om kreditgarantier i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Vid ingåendet av avtalen ska det för försörjningsberedskapen förmånligaste alternativet väljas. Beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgarantier får lämnas i avtal för om högst . I lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt anges att totalförsvaret är en angelägenhet för hela befolkningen och det slås fast att totalförsvarsplikt gäller för varje svensk medborgare från början av det kalenderår när han eller hon fyller till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller . Motsvarande gäller för dem som är bosatta i utan att vara svensk medborgare, Det kan ske genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Värnplikten och civilplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Den förutsätter inskrivning. Innan inskrivning sker mönstring. Varje svensk medborgare som är totalförsvarspliktig är skyldig att vid Totalförsvarets rekryteringsmyndighet genomgå mönstring om det inte är uppenbart att han eller hon saknar förmåga att fullgöra värnplikt eller civilplikt. Skyldigheten inträder det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller För den som förvärvar svenskt medborgarskap senare gäller skyldigheten från den dag han eller hon blir medborgare. Grundutbildning med värnplikt är och för civilplikt . Den möjliggör en krigsplacering. De som har krigsplacerats är skyldiga att fullgöra krigstjänstgöring. Värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten och civilplikt ska fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver och får inte omfatta annan verksamhet som är förenad med egentliga stridsuppgifter än ordnings eller bevakningsuppgifter. Beslut om krigsplacering i båda fallen fattas av Totalförsvarets rekryteringsmyndighet. Det kan ske efter framställan från bl.a. statliga myndigheter, kommuner, landsting, bolag, föreningar eller enskilda. Värnplikt har efter att ha varit vilande åter aktiverats. Civilplikten är vilande. Utredningen noterar att även om civilplikten är vilande finns det gällande lagstiftning om var civilplikten får fullgöras.47 Där anges att verksamheter där civilplikt får fullgöras är uppdelade i två kategorier, dels verksamheter i det civila försvaret och dels verksamheter i Försvarsmakten. De verksamheter som omfattas i det civila försvaret är bl.a. polisverksamhet, befolkningsskydd och hälso- och sjukvård. Civilplikt kan omfatta viss verksamhet som även kan utövas av näringslivet som exempelvis tandvård eller veterinärvård, men det saknas bestämmelser som generellt möjliggör civilplikt på totalförsvarsviktiga företag. Eftersom civilplikten är vilande finns det bara kvar 206 personer inskrivna för tjänstgöring med civilplikt, av vilka samtliga är krigsplacerade hos Svenska kraftnät.48 Den allmänna tjänsteplikten innebär att regeringen under höjd beredskap får föreskriva om allmän tjänsteplikt om det behövs för verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret. Föreskriften kan avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Den allmänna tjänsteplikten fullgörs genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, tjänstgör enligt avtal eller utför arbete som anvisas av den myndighet som regeringen bestämmer. Om det är anvisat arbete får det inte vara förenat med vapenbruk utan samtycke. 47Förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. 48Nordengren , A (2019) Förstudie om en robust personalförsörjning av civilt försvar. Alla totalförsvarspliktiga, förutom värnpliktiga och civilpliktiga, kan tas i anspråk med allmän tjänsteplikt. I förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt hänvisas till att statliga myndigheter där allmän tjänsteplikt ska fullgöras beslutar om vilka arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som ska omfattas av tjänsteplikten. Vidare anges det att Arbetsförmedlingen får anvisa sådant arbete och besluta om tjänsteplikt hos andra arbetsgivare/uppdragsgivare än statliga myndigheter. Regeringen beslutade i regleringsbreven att särskilt utpekade myndigheter, som inte redan hade påbörjat eller genomfört krigsplacering, skulle krigsplacera den personal som behövs för verksamhet under höjd beredskap senast . Ett 50-tal myndigheter omfattas av uppdragen och har slutfört arbetet i enlighet med uppdraget. Utredningen noterar att totalförsvarsplaneringen också utvidgats till att omfatta kommuner och regioner. MSB har i samverkan med Försvarsmakten och Totalförsvarets rekryteringsmyndighet tagit fram en vägledning för myndigheters arbete med krigsorganisation och krigsplacering. Det framgår där att den allmänna tjänsteplikten genom anställningsavtal ska förberedas i fredstid och hur det ska gå till.49 Utredningen har belyst relevanta delar av . Syftet har varit att klarlägga vissa rättsliga möjligheter och begränsningar kopplade till ett ökat samarbete mellan staten och näringslivet. Inledningsvis har utredningen konstaterat att upphandlingskrav gäller när myndigheter eller kommun ska ingå avtal med företag. Detta gäller även vid höjd beredskap. Även om synnerlig brådska föreligger möjliggör det bara viss förenkling som t.ex. att annonsering kan underlåtas. Avsteg från upphandlingsprocessen får även göras om väsentliga säkerhetsintressen föreligger. Regeringen har slagit fast att för är främst stridsflygförmågan och undervattensförmågan tydliga exempel på områden som är väsentliga säkerhetsintressen samt att även integritetskritiska delar av ledningssystemområdet såsom sensorer, telekrig och krypto kan omfattas. För att undantaget ska kunna 49MSB MSB1183 Rätt person på rätt plats Vägledning för myndigheters arbete med krigsorganisation och krigsplacering. aktualiseras kräver regelverket att det sker en särskild prövning i varje enskilt fall. Utredningen har vidare funnit att det inte finns några hinder mot att staten pekar ut vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Staten är som huvudregel förhindrad att lämna ekonomiska bidrag till en särskild grupp av företag, antingen som renodlade bidrag eller indirekt. Det finns inget undantag för totalförsvar. Vad gäller samverkan, exempelvis inom ramen för ett näringslivsråd, menar utredningen att de konkurrensrättsliga reglerna inte utgör hinder mot ett sådant i sig under förutsättning att samverkan utformas så att det varken till syfte eller resultat innebär ett konkurrensbegränsande samarbete. Det ska noteras att utredningens slutsatser om stämmer väl överens med det befintliga systemet i . I samverkar företagen i olika pooler. Utredningen har erfarit att samtalen där sker med försiktighet för att undvika konkurrensrättsliga problem. Avtalen ingås som huvudregel efter konkurrensutsatt upphandling, även om det i specifika fall kan göras undantag utifrån väsentliga säkerhetsintressen. Vid höjd beredskap och då ytterst krig finns tvångsmässiga möjligheter för staten att förfoga över annans egendom. Statens möjligheter till tvångsvisa förfoganden utgör ett komplement till såväl frivilliga avtal som att själv äga resurserna. Utredningen konstaterar att tvångsvisa förfoganden vid höjd beredskap bara får användas om egendomen eller tjänsten inte kan anskaffas på ett tillräckligt skyndsamt sätt och med rimliga avtal. Det har framförts farhågor om att förfogandelagstiftningen är ålderdomlig och inte anpassad för dagens förhållanden. Utredningens slutsats är att detta ur ett övergripande perspektiv inte stämmer. Även om lagen är skriven med utgångspunkt från tidigare förhållanden menar utredningen att den möjliggör inte bara att staten tar över äganderätt utan även nyttjanderätt, inklusive leasing. Förfogandelagstiftningen omfattar all egendom, dvs. lösa saker, fastigheter och ekonomiska rättigheter. Den ger också staten möjlighet att exempelvis ålägga en företagsägare att ändra sin produktion, inklusive exempelvis prioritering av vissa transporter. Det finns också i lagen redan särskilda skyndsamhetskrav som möjliggör snabb verkställighet. En förutsättning för att staten ska kunna använda sig av förfogandelagstiftningen är att det föreligger krig, krigsfara, eller höjd beredskap m.m. Lagstiftningen kan därmed inte användas för fredstida kriser. Eftersom förfogande är ingripande mot enskilda medborgares rättigheter har lagstiftaren valt ett begränsat tillämpningsområde. 5 Näringslivets roll i totalförsvaret Näringslivet har en avgörande roll för att ska kunna motstå och hantera en situation med höjd beredskap och då ytterst krig. Det beror bl.a. på att en stor del av den samhällsviktiga verksamheten bedrivs av privata företag. Staten har därför ett intresse av att verksamheten kan upprätthållas. Möjligheterna för staten att ställa krav på näringslivet, liksom åtgärder att öka företags incitament att beakta totalförsvarets behov, är viktiga. Det ska finnas en rimlig balanspunkt mellan näringslivets åtaganden, affärs- och avtalsmodeller och det offentligas ansvar för samhällets funktionalitet. Kontinuitetsplanering och beredskapsplaner för höjd beredskap är viktiga för att verksamheten ska fungera under störda förhållanden. 5.1Näringslivets struktur och förutsättningar Det finns mer än en miljon företag i . Den absoluta merparten av dessa, , är småföretag med färre än 50 anställda. De stora företagen med 250 eller fler anställda utgör av antalet företag i näringslivet.1 Ansvariga myndigheter, regioner och kommuner behöver ha kunskap om vilka företag, som med godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet, kan leverera de varor och tjänster som behövs för att tillgodose totalförsvarets behov. 1Tillväxtverket Rapport 0232 nr1 Företagens villkor och verklighet 2017. Näringslivets roll i totalförsvaret 5.1.1Ett fåtal företag dominerar viktiga marknader Marknaden inom flera viktiga försörjningsområden domineras av ett fåtal stora företag. I kraft av resurser och produktionskapacitet, har större företag i regel större betydelse för försörjningstryggheten än mindre. Två undantag finns dock, geografiska variationer och nischföretag. Många stora företag är verksamma i hela landet, men det finns branscher där förhållandevis små aktörer dominerar marknaden lokalt. Små företag kan också vara av avgörande betydelse om de besitter unik kunskap inom ett område, t.ex. kryptosystem. Därtill fungerar mindre företag ofta som underleverantörer till större företag. Inom området försvarsmateriel intar framför allt en särställning. Försvarsmakten är i hög grad beroende av företagets utveckling, produktion och logistikstöd för stora delar av den samlade svenska försvarsförmågan. Försvarsberedningen konstaterar att utan den tekniska kunskapen i företaget riskerar utvecklingen av framtida förmågor att bli lidande. Därför är det viktigt, menar , att säkerställa att företag som Försvarsmakten är beroende av har förmåga att verka under höjd beredskap och då ytterst krig.2 I finns tre stora elproducenter: (helägt av staten) samt Uniper och Fortum. Statkraft och Kraft är andra medelstora svenska elproducenter. Dessa fem företag har tillsammans en marknadsandel på på den svenska marknaden.3 Från stamnätet distribueras elen vidare via regionnät, ägda av ett 15-tal aktörer, huvudsakligen Ellevio, E.on Energidistribution och Eldistribution. De lokala elnäten har cirka 150 olika ägare; ägs av , E.on Energidistribution och Eldistribution. 2Försvarsberedningen Ds 2019:8 Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025. 3Konkurrensverket Rapport 2018:1 Konkurrensen i . Näringslivets roll i totalförsvaret Drivmedelsförsörjningen domineras av fyra stora drivmedels- och bränsleföretag som tillsammans har nästan hela marknaden: Preem, Circle K, OKQ8 och St1.4 Preem svarar för av den svenska raffinaderikapaciteten med två raffinaderier, och är även det företag som sålde mest diesel. Inom livsmedelsbranschen hanterar företag hela kedjan från växtodling och uppfödning av kreatur, över förädling av livsmedel, till distribution och försäljning av mat. I finns cirka 60 000 jordbruksföretag enligt jordbruksstatistiken. Ungefär en fjärdedel av jordbruksföretagen 2016 var heltidsjordbruk (dvs. kräver en arbetsinsats motsvarande minst en heltid). Heltidsjordbruken står för av jordbrukets produktionsvärde och brukar av all . Lantmännen, en ekonomisk förening som ägs av cirka 25 000 lantbrukare, har en grundläggande betydelse för primärproduktionen i . Förutom att handla och lagra spannmål står Lantmännen även för försäljning av insatsvaror till jordbruket såsom gödsel, utsäde och foder. Den svenska marknadsandelen för spannmål har legat stabilt på drygt 100 procent.5 För t.ex. fågelkött låg den svenska marknadsandelen 2018 kring och för griskött var den svenska marknadsandelen 2018 kring , för nötkött på och för lammkött på . Bland mejerier är Arla den största aktören. Även om mjölk är en färskvara, utgörs en stor del av marknaden av lagringsbara produkter såsom ost, smör och mjölkpulver.