sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — I de få fall som en ensam verksamhetsutövare svarar för all påverkan på området fås data från dennes recipientkontroll. Utredningen kan konstatera att det inte har genomförts någon anpassning till ramdirektivets krav på en övervakning som utformas utifrån riskbedömningen. Detta inne- bär att val av kvalitetsfaktorer, val av station och val av frekvens i många fall inte har anpassats till ramdirektivets krav. Bristerna i dagens övervakning i förhållande till de krav som ställs enligt ramdirektivet för vatten är sammanfattningsvis framför allt följande: –Grundvatten: Den kontrollerande övervakningen är inte tillräck- ligt geografiskt täckande och operativ övervakning saknas helt i många områden. –Sjöar och vattendrag: Det är stora skillnader i hur övervakningen är utformad mellan distrikten. Det finns brister i övervakningen av miljögifter samt biologiska och hydromorfologiska kvalitets- faktorer. Det saknas helt övervakning av morfologi. Övervak- ningen av betydande vattenflöden och vattenvolymer är bristfällig, framför allt i de norra distrikten. –Kustvatten: Det finns brister i övervakningen av miljögifter och biologiska kvalitetsfaktorer. Det saknas övervakning av hydro- morfologi. Utredningen kan konstatera att ett av syftena med ramdirektivet för vatten är att samordna arbetet med förvaltning av vatten utifrån olika regelverk. Det har i vår utvärdering blivit tydligt att det uppdelade ansvaret för EU-direktiv på olika myndigheter innebär en särskild utmaning och ett särskilt behov av samordning. Både Havs- och vattenmyndigheten och har ansvar för övervak- ning som omfattas av ramdirektivets krav. Övervakningen utförs av många aktörer, däribland SGU, och . Utredningen menar att det behövs en samordnad övervakning för att beskriva tillståndet i vattenmiljön, ge underlag för åtgärdsarbetet och för att följa effekterna av genomförda åtgärder. Övervakningen behöver kunna ge information om både tillståndet och information om lång- siktiga förändringar. Det innebär att övervakningen behöver vara representativ för typen av vatten och påverkansgraden. Sådana pro- gram är ännu inte implementerade. Havs- och vattenmyndigheten har framfört att det behövs ett tydligt koordineringsansvar bland annat för att få ett helhetsgrepp på påverkade och opåverkade vatten och vad som orsakar påverkan. Det behövs även för att myndigheten ska kunna koordinera bättre ur nationellt, regionalt och lokalt perspektiv samt för att möjliggöra en kvalitetssäkrad övervakning som ger jämförbara data och åstad- kommer en effektivare och tydligare administration. Ett tydligare koordineringsansvar skulle även ge möjlighet att bättre integrera den akvatiska miljögiftsövervakningen och artövervakningen med den övriga övervakningen av de akvatiska ekosystemen samt möjlighet att bättre kunna ge underlag till förvaltning av vattenresurser för allmänheten och verksamheter i situationer med vattenbrist. Vattenmyndigheterna har betonat att då de inte bedriver någon egen miljöövervakning måste underlag hämtas från miljöövervakning som utförs av andra aktörer utifrån andra syften och krav. Enligt vatten- myndigheterna är det dock bara en mindre del av den övervakning som bedrivs som bedöms ha rätt kvalitet för vattenförvalt- ningens behov, exempelvis när det gäller statusklassning. Detta beror på att övervakningen till stor del har utformats för andra ändamål. Vad gäller uppföljning av insatta åtgärders miljöeffekt finns det enligt vattenmyndigheterna ännu mindre data att tillgå. Vattenmyndig- heterna konstaterar att detta även har påpekats i kommissionens granskning av vattenförvaltningsarbete. Utredningen vill betona vikten av att arbetet med övervakningen blir en integrerad del av vattenförvaltningsarbetet genom att pro- gram utformas och genomförs på det sätt som regleras i ramdirek- tivet för vatten som vattenförvaltningsförordningen hänvisar till. I enlighet med vattenförvaltningens systematik har övervakningen olika syften, bland annat att ge underlag till kartläggning och analys samt att bedöma vilka förändringar av vattenförekomsters status som åtgärdsarbetet resulterar i. Utredningen vill betona vikten av att övervakningen ger tillräckligt underlag för att myndigheterna ska kunna beskriva och bedöma åtgärdsarbetets resultat och bedöma behovet av ytterligare åtgärder. För detta behövs en riskbaserad övervakning. Det ställer även krav på att typning av vatten, på- verkansanalys, statusklassning och riskbedömning görs på ett kor- rekt sätt, vilket utredningen har beskrivit närmare i avsnitt 18.2. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och SGU, inom sina respektive ansvarsområden, tar över vattenmyndigheternas an- svar för att ta fram distriktsvisa övervakningsprogram. Det är väsent- ligt för möjligheten att åstadkomma effektiva övervakningsprogram att detta sker i nära samverkan med , länsstyrelser och kommuner samt berörda utförare. SLU och är primära utförare av övervakning och har god kunskap om befintliga data och vad övervakningsprogram för akvatisk miljö kan och bör svara på. I kommittédirektivet till lyfter regeringen fram att vattenmyndigheterna ska se till att program för övervakning av vattnets tillstånd upprättas och genomförs, men att detta har visat sig vara problematiskt eftersom vattenmyndigheterna har begränsat mandat i fråga om utformning och finansiering av över- vakningen. Regeringen konstaterar vidare att data från miljööver- vakningen är centrala i genomförandet av ramdirektivet för vatten eftersom de ligger till grund för beslut om statusklassificering, miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Utredningen kan konstatera att uppgiften att ansvara för den övervakning som avses i ramdirektivet för vatten i är splittrad på olika utförare och att flera menar att övervakningen fläckvis är alltför gles. Vi har i vårt arbete kunnat konstatera att en rad olika problem med övervakningen har lyfts fram av olika aktörer. Dagens organisation innebär att det är de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter som har ansvar för att se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genom- förs. Havs- och vattenmyndigheten och SGU får ta fram föreskrifter och Havs- och vattenmyndigheten har enligt sin instruktion ansvar för samordning av de fem vattenmyndigheterna. I vår utvärdering har det framkommit olika problem med denna organisatoriska lös- ning. Vattenmyndigheterna har i uppdrag att se till att det finns övervakningsprogram men menar att de saknar resurser och mandat att genomdriva övervakningen. Det har vidare framförts att upp- följningen av åtgärders effekt behöver förstärkas och att det behövs en tydlig reglering av vem som ska styra över övervakningen för vattenförvaltningens behov och hur detta ska ske. Även frågan om möjligheten att anpassa verksamhetsutövares egenkontroll och rå- vattenkontrollen till vattenförvaltningens behov har diskuterats. Det har i det sammanhanget förts fram att det finns behov av mät- data från verksamhetsutövare men att det finns en del svårigheter med att genomföra en sådan förändring. Utvärderingen visar att nuvarande fem vattenmyndigheter inte i tillräcklig grad har kunnat utföra sitt uppdrag att genomföra över- vakning enligt kraven i ramdirektivet för vatten. Det finns flera orsa- ker till detta. Förutom den otydliga organisationen har det pekats på avsaknad av finansiering till vattenförvaltningens övervakning och svårigheter att bygga upp kompetens kring övervakning. Om vatten- förvaltningens övervakning delvis ska finansieras genom den nationella miljöövervakningen behövs ett nationellt ansvar även för vattenför- valtningens övervakning. Vi menar att det är en otydlig konstruktion att de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har i uppdrag att styra utformningen av nationell miljöövervakning. Utredningen har övervägt olika alternativ för att förbättra orga- nisationen av arbetet med övervakningsprogram. –Ett alternativ är att länsstyrelserna skulle ansvara för att ta fram länsvisa övervakningsprogram. Detta skulle å ena sidan innebära att övervakningsprogrammen knyts närmare till avrinningsom- rådena. Å andra sidan skulle det försvåra möjligheterna att upp- fylla kraven enligt vattenförvaltningsförordningen. Enligt vatten- direktivet ska distriktsvisa övervakningsprogram tas fram och analyser ska göras utifrån avrinningsområden. –Ett annat alternativ är att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att program för övervakning finns och genomförs. En förut- sättning för det är att övriga centrala myndigheter bidrar med expertkunskap. SGU skulle i detta alternativ ges ansvar för att ta fram underlag för övervakning av grundvatten och Naturvårds- verket för övervakning av miljögifter (prio-ämnen och särskilt förorenande ämnen). Länsstyrelserna skulle i detta alternativ ges ett utpekat ansvar för att bidra med lokalkunskap, granskning av förslag samt förfining av framtagna övervakningsprogram. –Ett tredje alternativ är att Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för program för övervakning av ytvatten och SGU för program för övervakning av grundvatten och att arbetet sker i nära sam- verkan dessa myndigheter emellan. En viktig förutsättning är att arbetet även sker i nära samverkan med övriga berörda myndig- heter. Vi menar att distriktsvisa övervakningsprogram ska tas fram av Havs- och vattenmyndigheten och SGU, inom deras ansvarsom- råden för yt- respektive grundvatten, och att arbetet ska ske i nära samverkan med i första hand och länsstyrelserna men även med kommunerna och andra myndigheter med ansvar för övervakning. I detta arbete krävs även stöd från experter på statistisk analys samt stöd från expertmyndigheter så som och . Arbetet skulle i stort likna det arbete som genomförs enligt handlingsplanen Full koll på våra vatten. En fördel med denna orga- nisatoriska lösning är att tydligheten skulle öka genom att Havs- och vattenmyndigheten och SGU skulle ha möjlighet att tydligare kunna styra arbetet. Detta alternativ stämmer också med Miljöövervaknings- utredningens förslag att ansvaret för miljöövervakning bör sam- ordnas med ansvaret för miljökvalitetsmål.26 Utredningen menar att styrningen av den regionala övervak- ningen och de nationella övervakningsprogrammen bör underlättas om Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ett tydligt utpekat ansvar för den övervakning som ska ske inom vattenförvaltningen, för yt- respektive grundvatten. Myndigheterna bör utforma, besluta, genomföra och administrera program för kontrollerande övervakning för ytvatten respektive grundvatten och se till att dessa samordnas med den nationella övervakningen. Myndigheterna bör också be- sluta om program för operativ övervakning, för ytvatten respektive grundvatten, efter beredning och förslag av länsstyrelserna. Havs- och vattenmyndigheten bör på motsvarande sätt besluta om under- sökande övervakning efter beredning och förslag av länsstyrelserna. Länsstyrelserna bör i detta arbete ansvara för att det sker en sam- ordning med den regionala övervakningen och de krav som kan ställas på verksamhetsutövare inom tillsynen. Det är viktigt att myn- digheterna genomför arbetet i samverkan så att övervakningen sam- mantaget uppfyller kraven i vattenförvaltningsförordningen. För Havs- och vattenmyndighetens del skulle ett sådant ansvar stämma väl överens med myndighetens nuvarande uppdrag. Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Havs- och vattenmyndigheten ska särskilt i sam- råd med fördela medel för miljöövervakning, upp- följning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde. Myndigheten har också i uppgift att vara samlande i vattenarbetet. För SGU:s del skulle ett sådant ansvar innebära en större föränd- ring och ett mer utvidgat ansvar jämfört med . Ansvaret ligger dock väl i linje med myndighetens nuvarande arbetsuppgifter. SGU utför miljöövervakning av grundvatten och i utsjösediment på upp- drag av Havs- och vattenmyndigheten och . SGU är även nationell datavärd för grundvatten och miljögifter. SGU fokuserar enligt uppgift på kontrollerande övervakning. 26SOU 2019:22, del 1, sid. 520 ff. Både Havs- och vattenmyndigheten och SGU är ansvariga miljö- målsmyndigheter för miljökvalitetsmål som rör yt- respektive grund- vatten. Även länsstyrelserna ges genom detta förslag en utvidgad roll och ansvar jämfört med . Länsstyrelserna är med sin breda kom- petens och uppdrag på miljöområdet väl lämpade för att arbeta med den operativa och undersökande övervakningen på länsnivå. Läns- styrelserna utför stora delar av arbetsuppgifterna inom kartläggning och analys och ges med vårt förslag ett förstärkt ansvar för detta. De är också tillsynsmyndighet och ansvariga för den regionala övervakningen. Sammantaget har länsstyrelserna all den in- formation om påverkan på vattenmiljöerna som behövs för att iden- tifiera behov av övervakning och ta fram förslag till övervaknings- program för den operativa och undersökande övervakningen på länsnivå. Det är viktigt att länsstyrelserna samverkar sinsemellan för att säkerställa avrinningsområdesperspektivet. De distriktsvisa programmen bör beskriva den kontrollerande övervakningen med avseende på kvalitetsfaktorer, stationer och frek- vens. Den operativa övervakningen bör troligen beskrivas mer över- gripande i form av förslag till gruppering av förekomster och vilka krav som utifrån statistiska analyser bör ställas på antal stationer och frekvenser. Förslag till mer detaljerade operativa program kan tas fram av länsstyrelserna. Det bör även göras en generell beskrivning av upplägg av övervakning i skyddade områden. Vi menar att an- svarig för genomförande av undersökande övervakning får bestäm- mas från fall till fall utifrån vilken problematik som ska utredas. Samtliga program bör tas fram utifrån den riskbedömning och typning av vatten som genomförs för de olika distrikten. Här har både de centrala myndigheterna och länsstyrelserna viktiga uppgifter. Genomförande av övervakningen bör ske av central, regional eller lokal myndighet beroende på vattenkategori och kvalitetsfaktor. Utredningen bedömer att det är viktigt att den regionala akvatiska övervakningen på länsstyrelserna har en koppling till vattenförvalt- ningens behov. Den regionala övervakningen är uppdelad på 21 regionala pro- gram som de 21 länsstyrelserna ansvarar för och som ska göras utifrån samma metodik som den nationella övervakningen. Den finansieras till hälften av och till hälften av Havs- och vattenmyndigheten. har föreslagit att det på regional nivå bör framgå att alla länsstyrelser är ansvariga för miljöövervak- ning och att de ska samordna den regionala miljöövervakningen i varje län och rapportera resultat från den. När det gäller övervakning inom vattenförvaltningen har redo- visat den principiella uppfattningen att den regionala nivåns ansvar för övervakning behöver tydliggöras i instruktion. Miljöövervaknings- utredningen har vidare föreslagit att medel för miljöövervakning bör tilldelas respektive länsstyrelse genom anslagsposter inom ansla- get 1:2 Miljöövervakning. Från länsstyrelserna har framförts att de regionala miljöövervak- ningsprogram som länsstyrelserna tar fram och det sam- arbete med gemensamma delprogram som finns bör utgöra basen i övervakningen. Inför revidering av programmen som görs regelbundet kan riktlinjer tas fram av centrala myndigheter och länsstyrelserna för att säkerställa att hanteringen av övervakning som har koppling till vattenförvaltningen blir enhetlig och prioriterad. Vi menar att det är viktigt att den regionala övervakningen på länsstyrelserna har en koppling till vattenförvaltningens behov. 18.9.4Behovet av föreskrifter, metodstöd och vägledning Utredningen föreslår att bemyndigandet27 till Havs- och vattenmyn- digheten och SGU att meddela närmare föreskrifter om program- mens innehåll ska upphävas. Utredningen bedömer att det är väsentligt att Havs- och vatten- myndigheten och SGU tar fram metodbeskrivningar och vägled- ningar för att tydliggöra för utförarna av övervakningsprogrammen hur dessa ska genomföras. Det är också angeläget att metodbeskriv- ningar och vägledningar tas fram i samarbete med övriga berörda, särskilt , länsstyrelserna och . 277 kapitlet 2 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Utredningen konstaterar att det har saknats en beskriv- ning av hur övervakningsprogram som uppfyller kraven bör utfor- mas. Enligt vad utredningen har inhämtat tas detta nu fram genom arbetet utifrån handlingsplanen Full koll på våra vatten (se kapitel 9). I arbetet med handlingsplanen har det identifierats att Havs- och vattenmyndigheten och SGU behöver ta fram föreskrifter och väg- ledningar och metodbeskrivning gällande hur vattenmyndigheten ska ta fram och genomföra övervakning. Vi kan konstatera att det, till följd av vårt förslag att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska ta över ansvaret för övervakningsprogrammen, inte längre finns behov av föreskrifter från dessa myndigheter om övervakningspro- grammens innehåll. Vi föreslår därför att dagens bemyndigande i denna del upphävs. Däremot finns det fortsatt behov av föreskrifter om hur programmen ska genomföras. har föreslagit att ansvariga myn- digheter bör tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom respek- tive ansvarsområde och övrig vägledning till de myndigheter, organi- sationer och verksamhetsutövare som bedriver miljöövervakning, och som kan användas som ett underlag för bedömning och rappor- tering av miljötillståndet. Ansvariga myndigheter bör precisera vilka slags miljödata och analyser som kommunerna efterfrågas att rappor- tera och de behöver säkerställa att dubbel övervakning inte bedrivs. Vi menar att Havs- och vattenmyndigheten och SGU behöver ta fram övergripande metodbeskrivningar och vägledningar för att tyd- liggöra hur övervakningsprogrammen ska utföras. I de avseenden övervakningsprogrammen avser övervakning som eller annan myndighet ansvarar för bör vägledningarna tas fram i samverkan med dem. Det behövs även vägledningar riktade till länsstyrelserna för att de i mer detalj ska kunna utforma den opera- tiva övervakningen och övervakning i skyddade områden. Det behö- ver även tas fram vägledningar för utformning av undersökande över- vakning samt planer för hur övervakning ska genomföras vid oavsikt- liga föroreningsincidenter. 18.9.5Behov av datainsamling från verksamhetsutövare Utredningen bedömer att det är angeläget att det skapas möjligheter för verksamhetsutövare att bidra med mätdata som är kvalitetssäk- rade för vattenförvaltningens behov. Vi menar att positiva incitament ger bättre resultat än att reglera en skyldighet för verksamhets- utövare att bidra med mätdata. Sådana incitament bör kunna ge både bättre kvalitet på data och ökade förutsättningar för engagemang och delaktighet, något som är värdefullt i det fortsatta arbetet med att genomföra åtgärder. Vår utvärdering har visat att det finns ett behov av att kunna använda sig även av data som tas fram av verksamhetsutövare. Utred- ningen kan konstatera att dagens insamling av data från den sam- ordnade recipientkontrollen och från råvattenkontrollen bygger på att verksamhetsutövarna frivilligt levererar in data. Utredningen me- nar att det är angeläget att det skapas ett system som underlättar för verksamhetsutövare att ta fram och bidra med kvalitetssäkrade mät- data för vattenförvaltningens behov. Det är också angeläget att regelverket kring och utförandet av bland annat verksamhetsutövares egenkontroll, den samordnad recipientkontrollen, råvattenkontrollen, myndigheters tillsynskontroller, kontrollprogram i tillståndsvillkor och statlig miljöövervakning anpassas till vattenförvaltningens be- hov av övervakning och att de blir en del i de övervakningsprogram som ska tas fram inom vattenförvaltningen. I verksamhetsutövarnas ansvar ligger att kontrollera hur deras verksamhet påverkar möjlig- heten att uppfylla miljökvalitetsnormerna för de vattenförekomster där de bedriver verksamhet. Det är angeläget att regelverket ut- formas så att den data som tas fram samlas in och används både för tillsynen av verksamhetens påverkan på möjligheten att klara och för vattenförvaltningens behov i övrigt. 18.9.6Vikten av att tillgängliggöra data från övervakningen Utredningen bedömer att det är viktigt att data tillgängliggörs. Det handlar både om att tillgängliggöra övervakningsdata och all annan data som tas in och som behövs för att utvärdera effekter i miljön av genomförda åtgärder. har lämnat förslag som syftar till att se till att data från miljöövervakningen tillgängliggörs på ett enhetligt och överskådligt sätt. Ansvariga myndigheter ska stödja kom- munerna med bland annat vägledningar samt enkla och tydliga rutiner för inrapportering och validering av data. Det har i vår utvärdering framkommit flera exempel på problem med att leverera in data så att de kan användas inom vattenför- valtningen. Det har också framkommit att det finns en stor möjlig- het att effektivisera arbetet med bland annat kartläggning och analys om datainhämtning kan automatiseras. Vi vill därför betona att det behöver bli tydligt och enkelt för de aktörer som förväntas leverera data till datavärd. 18.9.7Samtliga typer av övervakning behövs Utredningen bedömer att det är viktigt att samtliga typer av övervak- ning som omfattas av ramdirektivet för vatten genomförs i . har framfört att miljöövervakning är att dels ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, dels hantera, analysera och rapportera så- dana miljödata. I en bilaga till Miljöövervakningens betänkande be- skrivs hur utredningens definition av miljöövervakning förhåller sig till den kontrollerande, operativa och undersökande övervakningen inom vattenförvaltningen. kom bland annat fram till att kon- trollerande övervakning av ytvatten och grundvatten är miljööver- vakning, medan uppföljning av kalkningsverksamheten inte är miljö- övervakning. Operativ övervakning av ytvatten och grundvatten är miljöövervakning. Undersökande övervakning som underlag för be- slut om förstudie om förorenade områden är miljöövervakning, men inte förstudierna. Screeningundersökningar inom undersökande över- vakning är miljöövervakning, medan framtagande och insamling av miljödata om påverkansfaktorer inte är miljöövervakning. Miljööver- vakningsutredningen framförde vidare att aktiviteter som är av forsk- ningskaraktär inte är miljöövervakning. När det gäller kvantitativ status för grundvatten såg man framtagandet och insamlingen av miljödata som miljöövervakning, men inte att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer. Vi menar att undersökande övervakning är en viktig och nödvän- dig del av den övervakning som ska ske i för att ska kunna leva upp till ramdirektivet för vatten. Den är viktig till exem- pel för kommuner då en olycka har skett eller när man ser problem i miljön som inte enkelt kan förklaras bero på samverkande faktorer, till exempel kumulativa effekter av olika miljögifter. Utifrån detta vill vi lyfta fram att det är viktigt att samtliga varianter på övervakning som omfattas av kraven i ramdirektivet för vatten genomförs i . 18.10 Samråd och samverkan Förslag: Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter och kommuner ska samverka med varandra för en effektiv vattenförvaltning. En ny bestämmelse om detta införs i vattenförvaltningsförordningen. Skyldigheten att, när det är lämpligt, bilda referensgrupper för samverkan med olika intressenter förtydligas. Länsstyrelser bör ansvara för lokala referensgrupper för vattenförvaltningsarbetet på avrinningsom- rådesnivå.