sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Inte heller de senare ärenden som överlämnats till har lett till prövning. Svensk domstol är enligt 2 kap. 1 § behörig att döma över brott som begåtts i . Enligt 2 kap. 4 § anses ett brott begånget både där den brottsliga handlingen företogs och där det fullbordades. Det räcker alltså att någon del av brottet är begånget i för att brottet i dess helhet ska anses begånget här. Är brottet begånget i i den mening som avses i 2 kap. 4 § är därmed svensk domstol behörig att döma över gärningar som ingår i den åtalade verksamheten även om den begåtts utomlands. Polis- myndighetens bedömning ger således anledning att anta att det kan ifrågasättas om en satellitupplänk belägen i eller en satellit- kapacitet som tillhör är tillräcklig för att brottet ska anses vara begånget i . Baltiska myndigheter har, sedan möjligheterna till prövning av svenska myndigheter uttömts, vänt sig till kommissionen för att få tillåtelse att, med stöd av artikel 3 i AV-direktivet, under en tids- begränsad period hindra fri mottagning och vidaresändning av de Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott ryskspråkiga sändningarna och därvid anfört att dessa uppenbart, all- varligt och grovt överträtt artikel 6. kommissionen har funnit att det i tillräcklig grad visats att sådana överträdelser förekommit i sänd- ningarna och gett medgivande till åtgärderna (se kommissionens beslut C(2015)4609 final, C(2017)814 final och C(2018)2665 final avseende åtgärder i samt C(2019)3220 final avseende åtgärder i ). Det sagda innebär sammanfattningsvis att rättsläget är oklart. Förhållandet att oklarheten får till effekt att ingen svensk myndighet kan anse sig behörig att pröva påstådda överträdelser av artikel 6 är otillfredsställande och bör därför lämpligen justeras vid genom- förande av ändringsdirektivet. Nedan har utredningen undersökt de möjligheter som finns till reglering genom allmän lag. Utredningen har övervägt tre alternativ för att genomföra artikel 6 på ett sätt som innebär att det säkerställs att det finns en reglering som omfattar samtliga audiovisuella medietjänster som faller under svensk jurisdiktion enligt AV-direktivet och att det finns en behörig myndighet som kan utöva tillsyn över efterlevnaden av denna regle- ring. Alternativen redovisas nedan. Regler införs för vissa satellitsändningar avsedda för andra EES-stater Det första alternativet som utredningen övervägt innebär att en ny bestämmelse förs in i radio- och tv-lagen som innebär att den som bedriver satellitsändningar som omfattas av radio- och tv-lagens till- lämpningsområde på andra grunder än att den sändande är, eller ska anses som, etablerad i är ansvarig för att sändningar som helt eller huvudsakligen är avsedda för mottagning i någon annan EES- stat inte innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott i strid med artikel 6 i ändringsdirektivet. Genom detta alternativ skulle en förvaltningsrättslig reglering in- föras för sådana sändningar som har ett ansvar för enligt AV- direktivet, men där det på grund av att programverksamheten inte Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott bedrivs i och sändningarna inte är avsedda för en svensk pub- lik kan finnas svårigheter att ingripa mot innehållet med stöd av de straff- och processrättsliga bestämmelserna i och . Enligt 1 kap. 17 § YGL får det i lag meddelas föreskrifter om bl.a. sändningar av program som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. Lagstiftaren har utnyttjat denna möjlighet. I 3 kap. 11 § andra stycket lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetens och yttrandefrihetsgrundlagens områden anges att beträffande pro- gram som sänds av andra än svenska programföretag och inte är avsedda att tas emot i gäller endast bestämmelserna i 1 kap. 10 § YGL, dvs. bestämmelserna om meddelarfrihet samt förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder. Detta innebär att YGL:s straff- och processregler inte är tillämpliga på sändningar av helt ut- ländska program och att ingripanden med anledning av sådana pro- gram kan ske med stöd av allmän lag. En särskild reglering för satellitsändningar har också funnits tidi- gare i svensk rätt. –1996 gällde den provisoriska lagen (1992:1356) om satellitsändningar till allmänheten (satellitlagen). Satellitlagen innehöll en bestämmelse om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft samt en demokratibestäm- melse. Båda bestämmelserna bedömdes nödvändiga för att – tillsam- mans med bestämmelserna om hets mot folkgrupp, barnpornografi- brott och olaga våldsskildring i YGL och – genomföra bestämmelserna i artikel 22 i TV-direktivet om skydd av minderåriga och uppammande av hat (prop. 1992/93:75 s. 26). Lagen gällde inte för sändningar som helt överensstämde med en samtidig sändning som skedde med stöd av tillstånd enligt radiolagen, t.ex. satellitsänd- ningar från SVT (3 §). Det innebar i praktiken att lagen främst blev tillämplig på sändningar som riktades till andra EES-stater. När satellitlagen slogs samman med sex andra lagar på radio- och tv-området till radio- och TV-lagen (1996:844) följde dess bestäm- melse om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genom- slagskraft inte med i den nya lagen. I förarbetena konstaterades att innebörden av en bestämmelse om mediets särskilda genomslags- kraft ständigt förändras och att det kan vara svårt för den sändande att förutse om ett visst inslag strider mot bestämmelsen eller inte. Det kunde därför diskuteras om det var tillräckligt med ett krav på att hänsyn tas till mediets genomslagskraft för att tillgodose TV- Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott direktivets bestämmelser om skydd av minderåriga. Regeringen an- såg att det var bättre att i lagtext ange vad som enligt såväl gällande som sannolik framtida uppfattning, kan tänkas skada barn och före- slog därför en ny bestämmelse om sändning av program med in- gående våldsskildringar och pornografi. TV-direktivets förbud mot sändningar av program som uppammade hat grundat på ras, religion och nationalitet ansågs vara uppfyllda genom bestämmelserna i brotts- balken och YGL om hets mot folkgrupp (prop. 1996/96:160 s. 94 f.). Det övervägda alternativet innebär att artikel 6 delvis genomförs med specifika bestämmelser för satellitsändningar från tredje land som utnyttjar svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet för att kunna bedriva sändningsverksamhet i andra EES-stater. Det medför att den befintliga systematiken i nuvarande genomförande av artikel 6 kan bibehållas och att justeringar endast görs i en begränsad del så att genomförandet kan bli än mer effektivt. En konsekvens av alternativet blir att prövningen av om de be- stämmelser som genomför artikel 6 överträtts skulle ske inom olika processuella system, det förvaltningsrättsliga respektive det straff- rättsliga. Det innebär skillnader i vilket rättssubjekt som blir an- svarigt för överträdelsen och när det gäller vilka sanktioner som kan påföras. Den skyldighet som åligger enligt artikel 2.1 AV-direktiv är att säkerställa att audiovisuella medietjänster som sänds av leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion överens- stämmer med reglerna i det rättssystem som är tillämpligt på audio- visuella medietjänster avsedda för allmänheten i den medlemsstaten. I detta fall skulle särskilda regler införas för satellitsändningar av ett visst slag. Dock skulle syftet med både artikel 2.1 och artikel 6 upp- nås. Det är främst i fråga om ansvarsfördelning och sanktioner som skillnaderna i reglering får praktisk betydelse. Villkor i tillstånd för satellitsändningar Det andra alternativet som utredningen övervägt innebär att det in- förs krav på tillstånd för att bedriva satellitsändningar. Då skulle det i sändningstillstånden kunna ställas upp villkor för att säkerställa att sändningarna inte innehåller uppmaningar till hat, våld eller terrorist- brott i strid med artikel 6. Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott Frågan om krav på tillstånd för satellitsändningar har utretts tidigare. Genom blev skyldigt att ha en lagstift- ning som innebar att det för sändningar som föll under svensk juris- diktion fanns ett system som kunde säkerställa att minimireglerna i TV-direktivet upprätthölls. fick i uppdrag att pröva om det var nödvändigt med en till tillstånd knuten reglering för att skulle kunna fullgöra åtaganden i enlighet med direk- tivet när det gäller sändningar via satellit. konstaterade att tillgången till sändnings- kapacitet var så god att det inte föreföll finnas något behov av att införa ett urvalsförfarande, där sändningstillstånd delas ut på grund- val av fastställda kriterier. Ett tillstånd skulle därmed främst tjäna syftet att fastställa villkor för sändningarna. Enligt utredningens upp- fattning kunde det ske genom lagstiftning. Då kunde det undvikas att en verksamhet som i alla avseenden följer reglerna för sändnings- verksamhet blir olaglig enbart på grund av att den saknar tillstånd. förordade därför att sändningsverksamheten i princip ska vara tillåten och att reglerna skulle ges formen av gene- rella föreskrifter som skulle vara giltiga för alla sändningar av det slag som lagen gäller för (SOU 1992:31 s. 148). Regeringen delade utredningens uppfattning att det skulle vara olämpligt att införa ett principiellt förbud för sändningar som varit tillåtna med det enda motivet att knyta nya villkor till verksam- heten. Det kunde också, ansåg regeringen, ifrågasättas om ett sådant förslag var förenligt med yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 1992/93:75 s. 21). Lagstiftarens bedömning av lämpligheten av tillståndskrav för satellit- sändningar bekräftades i ett senare lagstiftningsärende där fråga var om regeringen skulle ges rätt att föreskriva villkor för public service- bolagens satellitsändningar. I redogörelsen av Lagrådets uppfattning angavs bl.a. att Lagrådet uttalat att det skulle vara föga rimligt att införa tillståndskrav mot bakgrund av att utvecklingen inom radio- och tv-området gått mot en allt större etableringsfrihet (prop. 1997/98:184 s. 68). Om sändningstillstånd krävs för satellitsändningar finns, som nämnts ovan, också möjlighet att ställa villkor för sändningarna. I radio- och tv-lagen anges vilka villkor som får ställas upp i sändningstillstånd för marksänd tv. Det är bl.a. möjligt att ställa upp villkor om att Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott programföretaget ska ta hänsyn till televisionens särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen (4 kap. 9 § 10). Villkor om hän- synstagande till mediets särskilda genomslagskraft har i gransknings- nämndens praxis bl.a. aktualiserats vid uppenbara kränkningar av något av könen, människor med viss hudfärg, nationalitet, religion, sexuell läggning, funktionsvariation och sjukdomar samt uppmaningar till brott. Med en möjlighet att ställa upp villkor om mediets genom- slagskraft i tillstånd för satellitsändningar skulle det därmed vara möj- ligt att ingripa mot sändningar som innehåller uppmaning till våld, hat eller terroristbrott i strid med artikel 6 i AV-direktivet genom ändrings- direktivet. Villkoret om hänsynstagande till televisionens särskilda genom- slagskraft kan dock aktualiseras i fler situationer, exempelvis vid skild- ringar av sex, våld, användning av alkohol, tobak eller narkotika samt olämpligt eller farligt beteende på tider då barn kan ta del av pro- grammen. Ett mer begränsat och tydligt formulera villkor som enbart tar sikte på sådant innehåll som avses i artikel 6 skulle dock vara fullt tillräcklig för att komma till rätta med den nu aktuella situationen. Om krav på sändningstillstånd ställs upp som villkor för att be- driva satellitsändningar kan återkallelse av sändningstillstånd användas som en yttersta sanktion vid allvarliga och upprepade överträdelser av de bestämmelser som genomför direktivets bestämmelser om uppmaning till hat, våld och terroristbrott. Det skulle medföra ökad respekt för regelverket och därmed ett effektivare genomförande. har dock utgångspunkten från lagstiftarens sida varit att satellitsändningar ska vara tillåtna utan krav på sändningstillstånd, som regler beträffande sändningarnas innehåll kan ges i form av generella lagföreskrifter. De skäl som motiverat att lagstifta- ren tidigare avvisat system som bygger på ett krav på tillstånd för satellitsändningar kan fortfarande sägas vara relevanta. Lämpligheten i att införa krav på sändningstillstånd endast i syfte att kunna ställa upp innehållsvillkor för vissa satellitsändningar kan därför ifråga- sättas. Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott Generellt tillämpliga bestämmelser i radio- och tv-lagen Det tredje alternativet som utredningen övervägt avser att en ny be- stämmelse förs in i radio- och tv-lagen som anger att leverantörer av medietjänster ansvarar för att det i tv-sändning eller beställ-tv inte förekommer uppmaningar till våld eller hat i den utsträckning grun- den för sådana yttringar är riktade mot en folkgrupp. En sådan be- stämmelse skulle kunna kompletteras med en upplysning om att det i särskild lag finns bestämmelser om offentlig uppmaning till terro- ristbrott. Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 3 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. I fråga om tv-sändningar och beställ-tv som distribueras i tråd medger 3 kap. 2 § 6 YGL att in- skränkningar i etableringsfriheten får göras genom föreskrifter i lag om ingripande mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Lagstiftaren har tidigare utnyttjat detta utrymme för att kunna meddela bestämmelser i 5 kap. 2 och 3 §§ radio- och tv-lagen om sänd- ning respektive tillhandahållande i beställ-tv av program med vålds- framställningar och pornografiska bilder (prop. 2009/10:115 s. 126 och prop. 1995/96:160 s. 97). Enligt utredningens bedömning torde det vara möjligt att på samma sätt ta stöd i 3 kap. 2 § 6 YGL för en reglering i radio- och tv-lagen av innehåll som uppmanar till våld eller hat i den utsträckning grunderna härför kan inrymmas i begreppet hets mot folkgrupp. Bestämmelser om sådant innehåll kan alltså gälla för tv-sändningar, text-tv och beställ-tv oberoende av om sändningen eller tillhanda- hållandet sker i tråd eller på annat sätt. En generell reglering i radio- och tv-lagen skulle omfatta samtliga leverantörer av audiovisuella medietjänster som har jurisdik- tion över enligt AV-direktivet. Prövningen av om en överträdelse skett skulle inte vara beroende av räckvidden av straff- och process- bestämmelserna i och med avseende på territo- riella begränsningar och straffrättslig jurisdiktion. skulle nya frågor uppstå. Hur skulle en generell reglering i radio- och tv- lagen för innehåll som även kan betraktas som hets mot folkgrupp förhålla sig till den befintliga regleringen i YGL och ? Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott Kan de straffrättsliga bestämmelserna om hets mot folkgrupp aktuali- seras vid sidan av en prövning enligt radio- och tv-lagen? Finns det i så fall risk för dubbelprövning och dubbelbestraffning? Mot en generell reglering i radio- och tv-lagen talar också att det finns flera skäl att vara återhållsam när det gäller att reglera innehåll i audiovisuella medietjänster och ge myndigheter möjlighet att in- gripa mot sändningar till följd av innehållet. En fri åsiktsbildning och debatt är grundläggande inslag i ett demokratiskt samhälle och det finns goda argument för att de straffrättsliga bestämmelserna ska utgöra gränsen för vad som ska vara tillåtet att uttrycka i program. Slutligen kan en generell reglering i radio- och tv-lagen aldrig bli heltäckande. Brottet hets mot folkgrupp omfattar inte samtliga diskri- mineringsgrunder i artikel 21 i stadgan. Det går inte heller att införa generella bestämmelser om uppmaningar till terroristbrott, uppvig- ling eller olaga hot eftersom YGL inte ger utrymme för en sådan reglering av audiovisuella medietjänster som distribueras genom tråd. Utredningen anser mot denna bakgrund att en generell reglering inte är ett lämpligt alternativ. För utredningens uppdrag gäller att lösningar ska eftersträvas som är i linje med gällande svenska rättsprinciper och som passar in i befintlig systematik. Skyddet för yttrandefriheten ska noga beaktas och de bedömningar som görs och förslag som lämnas ska vara för- enliga med svensk grundlag liksom med EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) och folkrättsliga förpliktelser i övrigt. Dessa utgångspunkter sammanfaller väl med artikel 6.2 i AV- direktivet genom ändringsdirektivet som anger att de åtgärder som vidtas vid tillämpningen av artikel 6.1 a ska vara nödvändiga och pro- portionella och att de ska vara förenliga med rättigheterna och prin- ciperna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. Av skäl 51 i ändringsdirektivet följer att när lämpliga åtgärder vid- tas för att skydda allmänheten från innehåll som innehåller upp- Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott maningar till våld, hat och terrorism bör de grundläggande bestäm- melserna såsom de fastställs i stadgan beaktas på ett väl avvägt sätt. Det rör i synnerhet, och i förekommande fall, rätten till skydd för privat- och familjeliv, skyddet av personuppgifter, yttrandefriheten och informationsfriheten, näringsfriheten, förbudet mot diskrimi- nering och barns rättigheter. Utredningen konstaterar att lagstiftaren tidigare avvisat införande av krav på sändningstillstånd i enda syfte att kunna ställa upp nya villkor för sändningarna. Det talar mot en sådan lösning och i stället för en reglering i lag. har frågor om överträdelser av artikel 6 i AV-direktivet uppkommit hos Myndigheten för press, radio och tv och gransk- ningsnämnden endast i samband med satellitsändningar från tredje land som nyttjat svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet för att sända till andra EES-länder. Det är också beträffande sådana sänd- ningar som det visat sig finnas behov av ett mer effektivt genom- förande. Som en följd av att de straff- och processrättsliga reglerna i YGL och inte korresponderar med AV-direktivets jurisdiktionsregler finns en otydlighet kring vilken eller vilka myndigheter som kan kontrollera att de bestämmelser som genom- för artikel 6 efterlevs. Det är alltså otillfredsställande att AV-direk- tivets jurisdiktionsregler innebär att sändningarna i sig faller under svensk jurisdiktion, men att svenska myndigheter ändå inte kan in- gripa mot innehåll i sändningarna. En generell reglering i radio- och tv-lagen för samtliga former av audiovisuella medietjänster som faller under tillämpningsområdet för radio- och tv-lagen skulle i vissa delar kunna innebära risk för dubbelreglering. Utredningen förespråkar mot denna bakgrund det första alterna- tivet. Det vill säga att en ny bestämmelse införs i radio- och tv-lagen som reglerar sådana satellitsändningar som enligt AV-direktivets be- stämmelser om jurisdiktion faller under svensk jurisdiktion, men där det på grund av att programverksamheten inte bedrivs i och sändningarna inte är avsedda för en svensk publik kan finnas svårig- heter att ingripa mot innehållet. Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott Hur bör bestämmelsen formuleras? Artikel 6 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet anger att med- lemsstaterna ska säkerställa att audiovisuella medietjänster inte inne- håller uppmaningar till våld eller hat på angivna grunder eller offent- liga uppmaningar att begå terroristbrott. Det förmedlar intrycket att en sändning med sådant innehåll inte får ske ens en första gång, dvs. att en bedömning ska göras före sändning. En sådan tolkning skulle dock inte vara i linje med de tolkningsanvisningar som ges i skäl 62 AV-direktiv. Av dessa framgår att inga av de bestämmelser i direktivet som rör skyddet av den fysiska, mentala och moraliska utvecklingen för minderåriga och mänsklig värdighet innefattar krav på att de åtgärder som vidtas för att skydda dessa intressen bör genom- föras genom offentliga organs förhandskontroll av audiovisuella medie- tjänster. Enligt 1 kap. 11 § YGL är det inte tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av innehållet förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmän- heten av ett program eller en teknisk upptagning, om åtgärden inte har stöd i grundlagen. Denna bestämmelse gäller även när andra än svenska programföretag sänder program som inte är avsedda att tas emot i (3 kap. 11 § andra stycket lagen [1991:1559] med före- skrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden). En formulering som tar sikte på ansvaret för att programmen inte innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott snarare än att förbjuda sådant innehåll skulle vara mer i linje med YGL:s syften. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att bestämmelsen utfor- mas så att det framgår att den som omfattas ska ansvara för att pro- grammen inte innehåller någon uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. En bestämmelse i radio- och tv-lagen som återger samtliga grunder i stadgan skulle bli alltför omfattande. Utredningen för- ordar i stället en formulering motsvarande direktivets hänvisning till artikel 21 i stadgan. Den sändande ska även ansvara för att programmen inte inne- håller offentlig uppmaning att begå terroristbrott i enlighet med arti- kel 5 i terrorismdirektivet. Utredningen har övervägt alternativet att Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott formulera bestämmelsen så att offentlig uppmaning till terrorist- brott kopplas till den bestämmelse i 3 § rekryteringslagen som genom- för artikel 5 i terrorismdirektivet. Den svenska straffbestämmelsen är något vidare än artikel 5 i terrorismdirektivet genom att den avser offentlig uppmaning till särskilt allvarlig brottslighet, ett brott som inbegriper terroristbrott men även vissa andra brott. Utredningens bedömning är därför att en formulering som ligger närmare änd- ringsdirektivet är att föredra. Förslag: Justitiekanslern ska övervaka efterlevnaden av bestämmel- sen om uppmaning till våld, hat eller terroristbrott i satellitsänd- ningar, under förutsättning att svensk satellitupplänk använts eller svensk satellitkapacitet utnyttjats av ett programföretag i tredje land för att bedriva sändningar avsedda för mottagning i en annan EES-stat än . Vid upprepade överträdelser ska Justitiekanslern kunna rikta en vitessanktion mot den sändande. Även en svensk satellit- entreprenör som för den sändandes räkning bedriver sändnings- verksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet ska kunna drabbas av en vitessanktion. Med stöd av 3 kap. 2 § 6 i YGL har det i radio- och tv-lagen med- delats bestämmelser i 5 kap. 2 § andra stycket och 3 § radio- och tv- lagen om program som innehåller våldsskildringar av verklighets- trogen karaktär eller pornografiska bilder. Om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt får sådana program inte sändas i tv och på ett sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen. De får inte heller tillhandahållas i beställ- tv på ett sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte ändå av särskilda skäl är försvarligt. Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott Ansvaret för tillsyn över bestämmelserna i radio- och tv-lagen om program som innehåller våldsskildringar av verklighetstrogen karak- tär eller pornografiska bilder ligger på Justitiekanslern. Skälen för detta har redogjorts för i prop. 1995/96:160 s. 128: