sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — •utifrån analyserna ta ställning till om bestämmelserna om F-skatt i 9 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, behöver ändras i syfte att bekämpa skattefusk och skatteundandragande. 3.2.1Utredningens analys och bedömning Falska egenföretagare förekommer i vissa branscher men omfattningen är oviss I delbetänkandet konstateras att falskt egenföretagande är en förete- else som förekommer på den svenska arbetsmarknaden.2 Utredningen bedömde att branscherna bygg- och anläggning samt transport är särskilt utsatta och att företeelsen dessutom ökar i byggbranschen. Som utredningen uppfattar det, är falskt egenföretagande också en utbredd företeelse inom musiker- och frisörbranschen. Det var inte möjligt att med någon säkerhet kvantifiera eller uppskatta omfatt- ningen av falska egenföretagare i dessa eller andra branscher. Om- fattningen av företeelsen är således oviss. 2SOU 2018:49 s. 202–206. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Utformningen av F-skattesystemet uppfattas kunna leda till företeelsen falskt egenföretagande Utredningen bedömde i delbetänkandet att utformningen av F-skattesystemet kan leda till och påverka förekomsten av falska egenföretagare. Orsaken till denna effekt har, enligt utredningens mening, sitt ursprung i att F-skatt tilldelas redan om sökanden har för avsikt att bedriva näringsverksamhet. har vid ansök- ningstillfället inte någon möjlighet att göra en djupare kontroll av om den beskrivna verksamheten uppfyller förutsättningarna för näringsverksamhet eller inte och godkännande för F-skatt tilldelas därför normalt på sökandens egna uppgifter. Detta kan medföra att fler blir godkända för F-skatt i förhållande till hur många som rätte- ligen borde ha blivit det.3 Utformningen av F-skattesystemet och enkelheten i att få godkännande för F-skatt kan även användas av vissa huvudmän/arbetsgivare på så sätt att dessa, i stället för att anställa personal, uppmanar personer som de vill anlita att skaffa godkännande för F-skatt och därefter upprättar avtal som anger att den arbets- presterande parten är näringsidkare.4 Det finns en risk att falskt egenföretagande leder till skattefusk och skatteundandragande5 I delbetänkandet konstateras vidare att det inte varit möjligt att, inom ramen för utredningens uppdrag, mäta eller närmare uppskatta om eller vilken effekt företeelsen falskt egenföretagande har på skattefelet. Delbetänkandets definition av falska egenföretagare, förklarar i sig varför det inte varit möjligt att med någon säkerhet kvantifiera eller uppskatta omfattningen av falska egenföretagare. Som nämns i kapitel 2 avses med falsk egenföretagare en fysisk person som for- mellt uppträder som en egenföretagare, svensk som utländsk, med godkännande för F-skatt men som arbetar under anställningslik- nande förhållanden och som, om alla omständigheter vore kända för 3Det kan dock konstateras att den skatterättsliga prövningen av om en person bedriver närings- verksamhet eller är anställd är en komplicerad fråga, där bedömningen ska ske utifrån ett stort antal kriterier som i olika fall har olika tyngd. 4SOU 2018:49 s. 207. 207–210. Bakgrund och allmänna utgångspunkter , skulle beskattas i inkomstslaget tjänst. Falskheten lig- ger alltså i att egenföretagandet döljer anställningsförhållandet.6 Detta innebär att en kvantitativ mätning eller närmare uppskattning av företeelsens påverkan på skattefelet inte var möjlig att göra, dvs. eftersom förutsättningarna inte varit kända så har effekten inte heller varit mätbar. Utredningen gjorde i stället en bedömning utifrån ett resone- mang om den påverkan företeelsen kan ha i form av risker. Resone- manget bygger på vilka risker som erfarenhetsmässigt följer av att en enskild person eller given verksamhet beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet i stället för inkomstslaget tjänst. Erfarenhets- mässigt vet man att risken för skattefel är större för inkomster som ska beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet än i inkomstslaget tjänst.7 Generellt innebär den omständigheten, att fysiska personer som egentligen inte uppfyller kraven för F-skatt ändå innehar och använder godkännandet för F-skatt, att en del av arbetsinkomsterna flyttas från systemet med skatteavdrag och förtryckta uppgifter i deklarationen till systemet där mottagaren av ersättningen själv ska redovisa sina inkomster i inkomstdeklarationen. Även om skatte- satserna är desamma och skillnaderna i de sociala avgifternas storlek små så innebär ordningen att den som bedriver näringsverksamhet själv ska redovisa vad som ska tas upp till beskattning att det finns en risk att skatteintäkterna och avgiftsunderlaget blir mindre än dessa annars hade blivit. Av erfarenhet vet man också att när Skatte- verket baserar beskattningen på uppgifter som finns i register eller lämnas in från andra än skattebetalaren själv, exempelvis från arbets- givare, är felutrymmet litet. På motsvarande sätt blir alltså felutrym- met större när beskattningen baseras endast på information som skattebetalaren själv redovisar. En ökad andel förifyllda uppgifter minskar emellertid inte bara felutrymmet utan ökar även förutsätt- ningarna för att göra rätt. Utöver ovanstående riskresonemang lyfte utredningen i delbetänkandet fram den problembild som finns i vissa branscher. Utredningens samlade bedömning var att det finns en risk att falskt egenföretagande leder till skattefusk och skatteundandragan- de eller i vart fall att systemet kan ge sådana effekter. Bedömningen får även stöd i Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs 7Skatteverket, rapport (2014), Skattefelets utveckling i –2012 s. 28–29. Bakgrund och allmänna utgångspunkter uttalande om att falskt egenföretagande kan innebära allt från kring- gående av sociala avgifter, via skatteundandragande och missbruk av arbetstagarnas rättigheter, till odeklarerat arbete.8 Stöd finns även i uttalande att falskt egenföretagande i grunden är en svårupptäckt partiell skatteflykt.9 Skäl att överväga ändringar i bestämmelserna om F-skatt i 9 kap. skatteförfarandelagen10 Mot bakgrund av analysen av falskt egenföretagande och med hän- syn till risken att företeelsen leder till skattefusk och skatteundan- draganden, bedömde utredningen att det finns behov av åtgärder i syfte att motverka denna risk och att det därför kan finnas skäl att överväga ändringar i bestämmelserna om F-skatt. Utöver de särskilda frågor som rörde falska egenföretagare analy- serade utredningen i delbetänkandet också egenanställning och lik- nande företeelser. Något motsvarande behov av att ändra bestäm- melserna om F-skatt utifrån analysen om egenanställning eller lik- nande ansågs inte föreligga. Utredningens uppdrag i delbetänkandet var att ta ställning till om bestämmelserna behöver ändras i syfte att bekämpa skattefusk och skatteundandragande med utgångspunkt i företeelserna falskt egen- företagande och egenanställning eller liknande. Utredningens upp- drag i sin helhet är att göra en översyn av F-skattesystemet även ut- ifrån andra perspektiv. I delbetänkandet konstaterades därför att det utifrån utredningens fortsatta uppdrag kan finnas andra skäl att ändra utformningen av bestämmelserna i 9 kap. SFL.11 8Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande Missbruk av status som egenföre- tagare (2013/C 161/03), punkterna 1.1 och 2.7. 9Europaparlamentet (2013), Utskottet för sysselsättning och sociala frågor, Betänkande om social trygghet för alla, inklusive egenföretagare (2013/2111(), punkterna K–N. Notera att det inte finns någon koppling till F-skatt när begreppet falska egenföretagare används i EU- sammanhang. 10I ett särskilt yttrande bifogat delbetänkandet (SOU 2018:49 s. 239) anges bl.a. att det under- lag som togs fram inom ramen för utredningen inte var tillräckligt för att ta ställning till om bestämmelserna i behöver ändras. 11SOU 2018:49 s. 211 och 225. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Utredningen redogjorde bl.a. för att reglerna om F-skatt i vissa avseenden har kommit att bli ålderdomliga och onödigt komplice- rade. F-skattehanteringen kräver, enligt , en omfattande handläggning vad gäller ansökan, ändringsanmälan och beslut om återkallelse. Utredningen konstaterade att det därför fanns anled- ning för utredningen att i det fortsatta arbetet närmare undersöka om hanteringen av F-skatt kan ske på ett mer automatiserat sätt med t.ex. inbyggda maskinella kontroller. En automatiserad hantering skulle innebära tidsvinster både för sökanden och som resurser skulle kunna frigöras för mer riktade kontroller där ris- ken för fel bedöms som stor. Mot bakgrund av ovanstående ansåg utredningen att förslagen måste ta sin utgångspunkt i att F-skattesystemet ska fungera inom ramen för en modern e-förvaltning och vara så lätthanterligt som möjligt, både för allmänhet, företag och tillämpande myndigheter.12 Detta bidrar också till en väl avvägd ordning som bibehåller en förut- sebarhet om vem som svarar för skatter och avgifter som förutsättningarna att bekämpa skattefusk och skatteundandragande förbättras. En grundläggande princip i svensk rätt är att var och en har rätt att bedriva näringsverksamhet, dvs. friheten att etablera, driva och av- veckla en näringsverksamhet med det innehåll och den form som han eller hon önskar. Närings- och yrkesfriheten anses ingå i de ”klas- siska” fri- och rättigheterna.13 2017 /18:1, utg.omr. 2, avsnitt 6.2 framgår att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatpersoner och företag. Digitalt som förstahandsval innebär att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digi- tala lösningar vid utformningen av sin verksamhet. Se bl.a. regeringens beslut med uppdrag till (N2018/02033/FF) Uppdrag att utveckla tjänsten för digital ingivning av årsredovisningar m.m. för alla företagsformer. 13Betänkandet Medborgerliga fri och rättigheter – Regeringsformen (SOU 1975:75) s. 169. Närings- och yrkesfriheten kommer numer också till utryck i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02), artikel 15 och 16. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Rätten att bedriva näringsverksamhet hindrar inte att det införs generella inskränkningar för att tillgodose intressen som från allmän- na utgångspunkter framstår som angelägna. Av 2 kap. 17 § regerings- formen, förkortad RF, framgår att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna all- männa intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Utgångspunkten för grundlagsbestämmelsen är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas innebära att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på till exempel kompetens. Syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten får således inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkes- utövare framför andra, utan syftet måste vara att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse.14 Den svenska grundlagsregleringen är mer långtgående än många andra länder som i exempelvis och . uttryckte Kommissionen mot ekonomisk brottslighet att vi ”i har en internationellt sett närmast unik frihet att etablera företag”, då utgångspunkten från ett internationellt perspektiv var att det fanns mer eller mindre omfattande system för etableringskontroll av nya företagare.15 Administrativa åtgärder i form av krav på tillstånd och vandelsprövningar m.m. har dock fått ökad betydelse även i under . I en rapport från Brå anges att det beror delvis på att den ekonomiska brottslighetens konsekvenser för de seriösa näringsidkarna i allt högre grad kommit upp på bordet men även på att de förändringar som det svenska näringslivet har genomgått – exempelvis avregleringen av offentliga monopol och EU- inträdet – har haft en inverkan på lagstiftningen.16 14Se , E, m.fl., Grundlagarna, kommentaren till 2 kap. 17 § RF (, Zeteo) och proposition 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor (prop. 1993/94:117) s. 21. 15Betänkandet Ekonomisk brottslighet i (SOU 1984:15) s. 200. 16Brå, rapport 2015:15 Administrativa åtgärder mot ekonomisk och organiserad brottslighet, s. 65. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Näringsförbud och administrativa åtgärder Även om näringsfriheten är stark finns det en omfattande reglering som begränsar närings- och yrkesfriheten i olika hänseenden, t.ex. på grund av hänsyn till säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. Det finns också regleringar som syftar till att motverka att personer som verkar inom företagssektorn använder samhällets administrativa infrastruktur för kriminell verksamhet. I praktiken är således närings- och yrkesfri- heten reglerad i ganska stor utsträckning.17 Den mest ingripande inskränkningen i näringsfriheten är närings- förbud. Näringsförbudet är ett undantagslöst förbud att bedriva näringsverksamhet och tar inte sikte på någon särskild bransch eller yrkesgrupp. Näringsförbud kan, enligt lagen (2014:836) om närings- förbud, under vissa förutsättningar meddelas personer som bedriver enskild näringsverksamhet och vissa personer med anknytning till juridiska personer. Bland annat kan en person som grovt åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamheten och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa meddelas näringsförbud. Också den som har agerat grovt otillbörligt mot borgenärer eller på annat sätt grovt har åsidosatt sina skyldigheter i samband med att en näringsverksamhet har försatts i konkurs kan meddelas näringsför- bud. Personer kan också under vissa förutsättningar meddelas näringsförbud på grund av underlåtenhet att betala skatt eller på grund av överträdelse av konkurrensbestämmelser. Näringsförbu- det syftar till att hindra oseriösa näringsidkare från att fortsätta be- driva verksamhet och stärka de seriösa företagens ställning på marknaden. Bestämmelserna ska bidra till att skapa en mer rättvis spelplan för de seriösa företag som bedriver verksamhet.18 Näringsförbudet bygger på tanken om en fri rätt att inträda på olika marknader men med inskränkningar mot de som därefter missbrukar friheten. Det finns emellertid ett flertal administrativa regleringar som utgår från att redan innan ett inträde på en marknad förebygga att vissa utnyttjar sin frihet på ett felaktigt sätt. Sådana regleringar kan till exempel innebära att krav ställs på särskilda yrkesgrupper eller på personer med särskilda befattningar, exempelvis revisorer. 1993/94:117 s. 20. 18Proposition 2013/14:215 Ny lag om näringsförbud (prop. 2013/14:215) s. 38. Bakgrund och allmänna utgångspunkter också vara att krav ställs för att få bedriva vissa typer av närings- verksamhet, t.ex. anmälan för yrkesmässig rådgivning avseende skat- ter och avgifter (skatterådgivare) eller krav på tillstånd för finansiella verksamheter eller taxiverksamheter.19 För det fall rätten att bedriva viss verksamhet ändock missbrukas kan en företrädare eller ett före- tag tvingas upphöra med verksamheten även om företrädaren inte meddelas näringsförbud. Så kan ske till exempel när tillstånd krävs för verksamheten och detta återkallas. Ett företag kan också tvingas upphöra med viss försäljning. Exempel på en sådan åtgärd är kom- muners möjligheter att återkalla serveringstillstånd enligt alkohol- lagen (2010:1622). En liknande möjlighet har Transportstyrelsen att återkalla taxitrafiktillstånd enligt taxitrafiklagen (2012:211). En åter- kallelse av tillstånd kan då få liknande konsekvenser som närings- förbud om än inte alls lika långtgående. Näringsfriheten hindrar inte heller att det ställs generella krav för att bedriva näringsverksamhet i vissa avseenden. Som exempel på sådana kan nämnas kapitalskyddet i aktiebolag enligt 1 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) för den som vill bedriva näringsverksamhet i ett aktiebolag eller närings- idkares generella dokumentationsskyldighet enligt 39 kap. 3 § SFL. Som framgår ovan finns ett flertal regleringar som syftar till att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse. Närings- förbudet utgår från den individuelle näringsidkarens bristande lämp- lighet att bedriva näringsverksamhet, medan tillståndsplikt och andra etableringsbegränsningar utgår från en viss näringsverksamhet. Medan det är förutsättningarna inom en tillståndspliktig bransch som styr vilka som ska få möjlighet att etablera sig inom den, är det samhällets intresse av att en person avhåller sig från att bedriva näringsverk- samhet som är avgörande för om näringsförbud ska meddelas i ett enskilt fall.20 Utöver ovanstående nämnda regleringar och administrativa åtgär- der så har också näringslivet självt utvecklat en rad egenåtgärder i form av frivillig auktorisation, etiska krav m.m. i syfte att motverka miss- förhållanden och oseriösa aktörer.21 Utredningen kan konstatera att näringsfriheten är av grundläggan- de betydelse för vårt moderna samhälle. En väl fungerande närings- frihet förutsätter att det seriösa näringslivet skyddas. 19Se t.ex. 1 kap. 2 § 19 lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 20Brå, rapport 2015:15 s. 64. Bakgrund och allmänna utgångspunkter förutsättningar för en god konkurrens genom lika villkor för företag bidrar dessutom till ett sunt företagsklimat. I detta syfte är det enligt utredningens mening viktigt att motverka att konkurrensfördelar uppnås genom att bestämmelser om skyddsregler för arbetstagare kringgås eller genom att företag inte betalar rätt skatt. I det svenska systemet är, som framgår ovan, näringsförbud det huvud- sakliga instrumentet för att motverka att oseriösa näringsidkare bedri- ver näringsverksamhet. Detta, även om det också införts ett flertal krav på verksamhetsspecifika tillstånd. Frågan om att införa ett mer generellt system med krav på näringstillstånd för att etablera sig har dock diskuterats. Likaså har frågan att införa ett slags ”företagarkörkort” som förutsättning för att få driva näringsverk- samhet varit uppe i olika sammanhang.22 Kommissionen mot ekonomisk brottslighet hade bl.a. i uppdrag att lägga fram förslag om etableringskontroll som ett medel att komma till rätta med ekonomisk kriminalitet, annan skattebrottslighet och skatteundandragande.23 Något allmänt system för tillståndsplikt om- fattande hela näringslivet fanns det, enligt kommissionen, inte skäl för. I stället föreslogs ett krav på näringstillstånd för att få driva företag i vissa kritiska branscher som var utsatta för problem med ekonomisk brottslighet.24 Kommissionen föreslog ett system med näringstillstånd irestaurang-, transport-, bygg-, bil- och städbranscherna. Beroende på behovet skulle näringstillståndet kunna innebära olika krav: vandel, utbildning eller ekonomiska garantier. Näringstillstånd i enlighet med 22Jfr betänkandet Innovationer och företagande – framtid (SOU 2008:121) s. 84, motion Företagarkörkort för egna företagare (2009/10:N457) och proposition 2009/10:148 Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning samt information och råd- givning riktade till företag samt näringsutskottet avslag av möjligheten att ta företagarkörkort i statlig regi i bet.2009/10:NU25. 23Kommittédirektiv 1982:101 Åtgärder mot ekonomisk brottslighet m.m. (dir. 1982:101) s. 4 och 24Delbetänkandet Näringstillstånd (SOU 1984:8). I direktiven användes uttrycket etablerings- kontroll som ett samlande begrepp för de krav som kan ställas på företagare för att de ska ha rätt att driva näring. Kommissionen anförde i betänkandet att hos de flesta människor för uttrycket etableringskontroll tankarna till att samhället prövar behovet av företag och reglerar antalet företag inom olika branscher, på olika orter etc. Det var för kommissionen främmande att föreslå åtgärder som innebär att tillträdet till marknaden skulle regleras på sådant sätt. Kommissionen valde därför att i stället samla de åtgärder som föreslogs under den mer neutrala benämningen näringstillstånd. Bakgrund och allmänna utgångspunkter kommissionens förslag infördes dock aldrig.25 Regeringen bedömde bland annat att ett omfattande näringstillståndssystem skulle kunna verka etableringshämmande i större utsträckning än vad som avsetts samt förbruka stora resurser då prövningen även skulle komma att omfatta seriösa näringsidkare.26 När det gäller frågan om att införa ett slags ”företagarkörkort” har det framförts att ett sådant skulle kunna stärka företagarens möj- ligheter att långsiktigt bygga upp livskraftiga företag. Kravet skulle exempelvis kunna gälla grundläggande kunskaper i ett företags sköt- sel, som bokföring, kalkylering och skattelagstiftning. Att det är ett rimligt krav från samhällets sida att en företagare känner till de grund- läggande regler som gäller för skötseln av ett företag framhölls i för- slaget om näringstillstånd.27 Utredningen konstaterar att skälet till att man i i större utsträckning har fokuserat på näringsförbud än på generella tillstånd för att få bedriva näringsverksamhet, återspeglar ett principiellt syn- sätt som betonar vikten av näringsfrihet. Näringsförbudet är en sank- tion som endast drabbar den som faktiskt allvarligt brutit mot de regler som gäller för näringsverksamhet, medan ett mer generellt system med näringstillstånd drabbar alla företagare, såväl blivande som befintliga. Enligt utredningens mening kan motsvarande reso- nemang föras vid överväganden om ändringar i andra administrativa system som bl.a. kan skydda det seriösa näringslivet. Ett F-skattesystem som stärker företagens villkor Vad avser F-skattesystemets betydelse i sammanhanget så finns det inte något krav på att den som bedriver näringsverksamhet också är godkänd för F-skatt. Däremot utgör ett godkännande en förut- sättning för att en näringsidkare själv ska få sköta redovisningen och inbetalningen av sina skatter och avgifter när denne får ersättning för utfört arbete. I praktiken kan det därför vara svårt att bedriva näringsverksamhet i tjänstesektorn utan att vara godkänd för 25Förslaget om näringstillstånd ledde dock fram till att den redan befintliga lagstiftningen om servering av alkohol och för att driva yrkestrafik ändrades genom en utökad vandelsprövning. 26Proposition 1985/86:126 om lag om näringsförbud m.m. (prop. 1985/86:126) s. 27. 27SOU 1984:8 s. 243–246. Bakgrund och allmänna utgångspunkter F-skatt då godkännandet och ett åberopande av detta kan vara avgö- rande för om företaget får ett uppdrag eller inte.28 Utredningen kan därmed konstatera att ett beslut om att avslå en ansökan om godkännande för F-skatt eller att återkalla ett sådant kan vara mycket ingripande för den enskilde. För att förbättra vill- koren att starta, driva och utveckla företag behöver dock F-skatte- systemet vara utformat så att det seriösa näringslivet skyddas. Tyngd- punkten i utredningens förslag om utformningen av F-skattesystemet läggs därför på åtgärder mot dem som inte sköter sina åtaganden. 3.3.2Ett ändamålsenligt skydd för arbetstagare En viktig del i ett hållbart arbetsliv är samverkan mellan anställnings- förhållandets parter. är en form för samarbete och får anses bygga på en ömsesidig skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att beakta varandras intressen.29 Även om anställningsförhållandet bygger på en ömsesidighet står en arbetstagare i en stark beroendeställning till sin arbetsgivare. Inom arbetsrätten finns därför ett omfattande regel- verk till skydd för arbetstagare och en utvecklad praxis från Arbets- domstolen. Kompletterande regler om skydd för arbetstagare finns också i särskild lagstiftning och allmänna arbetsrättsliga grundsat- ser.30 I socialförsäkringsbalken regleras bl.a. rätten till socialförsäk- ringsförmåner.