sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Den ska göra det möjligt att identi- fiera idéburna aktörer inom välfärden eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventionerade verksamheter. Definitionen ska vara långsiktig, hållbar och uppföljningsbar. Utredningen har därför föreslagit en rättslig definition i lag samt ett förfarande för att sär- skilja de idéburna aktörerna från andra. Övervägandena finns i kap. 5, avsnitt 4.3 och 4.6. Alternativa lösningar har övervägts. Om det vore upp till den myndighet som ska använda definitionen att i det enskilda fallet göra en egen bedömning av om kriterierna är uppfyllda skulle det finnas risk för att definitionen tillämpades olika. Om definitionen slås fast i lag med ett särskilt förfarande för bedömning av kriterierna blir det i stället en likartad bedömning. Vidare blir den administrativa bördan mindre för de kommuner och statliga myndigheter som annars skulle behöva kontrollera om förutsättningarna är uppfyllda i varje enskilt fall. Detsamma gäller för de idéburna aktörerna som skulle behöva visa att de uppfyller kriterierna var gång definitionen ska tillämpas. Utredningen föreslår att idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska kunna registrera sig i ett särskilt register. För att bli registrerad ska den idéburna aktören uppfylla kriterierna i definitionen av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Utredningen föreslår att en myndighet får i upp- drag att upprätta och ajourhålla ett register över idéburna aktörer i välfärden. Ansvar för kontroll av efterlevnad av kriterierna, fram- för allt med avseende på värdeöverföringar, och ansvar för registrer- ingen föreslås ligga på en och samma myndighet. övervägt om tillstånds- eller godkännandeförfarande kunde vara lämp- ligt men har bedömt att dessa typiskt sett är kopplat till viss verksamhet och därför inte föreslagit sådana. Även certifiering har övervägts. En certifiering är ofta en relativt omfattande process som innefattar en bedömning av de processer och rutiner som styr en organisations verksamhet. Certifiering har därför inte bedömts vara lämpligt. Utredningens bedömning är att såväl uppgiften att kontrollera efterlevnaden av kriterierna i definitionen som ansvaret för själva registret bör ligga på länsstyrelserna, vilka redan har ansvar för till- syn och register över stiftelserna samt ansvar för frågor om bl.a. pen- ningtvätt. Utredningen menar att samma länsstyrelser som är till- syns- och registreringsmyndigheter för stiftelserna bör vara ansvariga för registret. Registreringen är frivillig vilket i sig bedöms innebära vissa för- enklingar för länsstyrelserna jämfört med deras arbete med nu- varande register för stiftelserna. Registreringen behöver heller inte vara heltäckande eftersom aktörerna även kommer att vara registre- rade i andra register såsom föreningsregistret eller aktiebolagsregistret. Uppgifterna som rapporteras in ska avse information som behövs för att kunna bedöma om kriterierna för en idéburen aktör inom välfärden uppfylls. Arbetet med länsstyrelsernas stiftelseregister omfattar ungefär 25 helårsanställda, och till detta tillkommer även för driften av it-system. Det finns ungefär 19 500 stiftelser registrerade . Detta innebär således att den genomsnittliga arbetstiden per registrerad stiftelse, inklusive nyregistreringar och registerunderhåll samt till- syn, motsvarar . Registret över idéburna aktö- rer bedöms inte vara lika tidskrävande att upprätthålla som stiftelse- registret. Det har varit svårt att uppskatta antalet idéburna aktörer som kommer att registrera sig. Om det skulle vara 3 000 idéburna aktörer som väljer att registrera sig, vilket inte är ett orimligt antal baserat på de uppgifter som finns om antalet icke-vinstdrivande aktö- rer på välfärdsområdet, och genomsnittlig tidsåtgång per registrerad aktör uppgår , så skulle det innebära en total tidsåtgång motsvarande 3,5 helårsanställda. Givet att en helårsanställd har en kostnad om så skulle det innebära en årlig kostnad på . Om den genomsnittliga intäkten från årliga registerhållningsavgifter skulle motsvara per registrerad aktör så skulle hela kostnaden kunna finansieras via avgiftsintäkter, dvs. full kostnadstäckning enligt avgifts- förordningen (1992:191). Om antalet aktörer skulle bli fler än 3 000 så bedöms även kostnaden för den ökade administrationen kunna finansieras av avgifter och inte kräva ytterligare finansiering. Bedömningen är att nuvarande system för stiftelser kan användas som förlaga till det nya registret. I början kommer det tillkomma kostnader för att anpassa it-systemen för det nya registret. Kostna- den för detta arbete bedöms motsvara ungefär en heltidsanställd, eller totalt . Till en början, när registret ska upprättas och börja användas, kommer det även ta tid att rekry- tera, sätta rutiner och göra uppföljningar på hur arbetet fungerar. Nyregistreringar bedöms även vara något mer tidskrävande jämfört med den löpande administrationen. Bedömningen är därför att kost- naden kommer att vara något högre initialt jämfört med när registret är på plats. Upprättande av ett register över idéburna aktörer medför för- bättrade möjligheter att ta fram statistik över den idéburna sektorn. Utredningen föreslår inte att SCB ska få ett särskilt uppdrag efter- som det ingår i myndighetens uppdrag att ta fram och säkerställa statistik avseende det civila samhällets organisationer. Upprättandet av ett register med organisationsnummer kan dock innebära vissa förenklingar för SCB:s statistikproduktion. Utredningens övriga förslag om att i vissa fall reservera upphand- lingar och valfrihetssystem till idéburna aktörer innebär att statliga myndigheter ges möjligheter att kontraktera idéburna aktörer i högre grad än vad som gäller . Det finns som beskrivits i kapitel 8 möjligheter att inom ramen för gällande regelverk bättre ta till- vara de idéburna aktörernas särart. Det föreslagna uppdraget om riktade informationsinsatsertill kan också under- lätta för statliga myndigheter vid tillämpningen av upphandlings- regelverket. Utredningen bedömer att den framtagna vägledningen om IOP ger bättre förutsättningar för samverkan mellan idéburna aktörer och statliga myndigheter. Hur många IOP som kan komma att ingås och vilken omfattning dessa kommer att ha har utredningen inte kunnat uppskatta. Utredningen bedömer dock att definitionen, väg- ledningen och uppdraget till sammantaget kan komma att leda till att fler IOP ingås även med statliga myndig- heter som part. Utredningen föreslår att ska få två särskilda uppdrag. Ett om riktade informationsinsatser om offentlig upphandling i syfte att öka idéburna aktörers deltagande i upphand- lingar och ett om informationsinsatser med utgångspunkt i de kri- terier för IOP som utredningen tagit fram. I det sist nämnda ska också ingå att förvalta och utveckla den vägledning om IOP som utred- ningen tagit fram. Bägge uppdragen ska genomföras i samverkan med relevanta aktörer såsom företrädare för upphandlande myndigheter, t.ex. Kommuner och Landsting (SKL) samt för den idéburna sektorn. Även Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska inkluderas i uppdraget. Uppdraget bedöms inte leda till ökade kostnader för eller MUCF. 12.2.2Konsekvenser för kommuner och regioner Utredningen bedömer att förslagen innebär en del direkta positiva effekter som följd av förenkling och ökad tydlighet med avseende på vad som räknas som en idéburen aktör samt hur , LOV och IOP kan användas för kommuner och regioner. Den ökade tydlig- heten bedöms alltså underlätta vid samarbeten, upphandling och ut- formning av valfrihetssystem. Om upphandlande myndigheter inom välfärden, exempelvis kom- muner, väljer att använda möjligheten att reservera upphandlingar till idéburna aktörer så är det en förutsättning att det ska bidra till att förverkliga en social målsättning och leda till budgetmässig effek- tivitet. Detsamma gäller vid begränsning av valfrihetssystem. Detta innebär att idéburna aktörers eventuellt ökade deltagande inte får vara kostnadsdrivande. Om möjligheterna används bedömer utred- ningen att de ökar möjligheterna för kommuner och regioner att nå de aktuella sociala målsägningarna. Förslagen om ändring av och innebär att upphand- lande myndigheter ges ökad flexibilitet och därmed fler verktyg för att nå sitt uppdrag men det är frivilligt för kommunerna att tillämpa dem. Utredningen bedömer att den framtagna vägledningen om IOP kan komma att leda till ökad samverkan mellan idéburna aktörer och kommuner och regioner. Hur många IOP som kan komma att ingås och vilken omfattning dessa kommer att ha har utredningen inte Det beror på att det saknas information om hur många partnerskap som finns och även om de som finns om- fattas av utredningens definition av samverkansformen. De som finns skiftar också både till omfattning och innehåll. Utredningen bedömer dock att definitionen, vägledningen och uppdraget till Upp- handlingsmyndigheten sammantaget kommer att leda till att fler kom- muner och regioner ingår samverkan i form av IOP. Konsekvenser för det kommunala självstyret Betänkandet innehåller endast frivilliga förslag som det står kommu- ner och regioner fritt att tillämpa. Förslagen påverkar därmed inte det kommunala självstyret. 12.2.3Konsekvenser för de idéburna aktörerna Utredningens syfte är att skapa bättre förutsättningar för de idéburna aktörerna. Konsekvenserna för aktörerna bedöms därmed som huvud- sakligen positiva men kan i vissa fall komma att innebära kostnader för dem. Antalet idéburna aktörer som påverkas av utredningens förslag har varit svårt att uppskatta. En möjlig användning av det register som föreslås är just att ta fram bättre och mer tillförlitlig statistik. I kapitel 4 finns ytterligare statistikuppgifter. Antalet icke-vinstdrivande organisationer i det civila samhället med ekonomisk aktivitet innefattade 216 organisationer inom området hälsa, 4 199 inom utbildning och forskning samt 3 643 inom social trygghet. Det genomsnittliga antalet förvärvsarbetande per organisation var 23 inom hälsa, 9 inom utbildning och forskning samt 7 inom social trygghet. Statistik saknas avseende organisationernas storleksklass, exempelvis fördelning på små och medelstora organi- sationer. Den tillgängliga statistiken avseende antal förvärvsarbe- tande visar dock på att organisationerna i genomsnitt är förhållande- vis små i storlek. Enligt utförarregistret5, ett register över privata utförare av kom- munal och landstingskommunal verksamhet, fanns det 2 446 utfö- rare i det civila samhället . Av dessa var 1 538 utförare verk- samma inom utbildning och forskning, 57 stycken inom hälsa och 353 inom social trygghet. Det genomsnittliga antalet förvärvsarbe- tande per utförare inom verksamhetsområdet utbildning och hälsa var 18 personer, inom hälsa 80 och inom social trygghet 54 personer. Det genomsnittliga antalet förvärvsarbetande per utförare bland dessa 2 446 utförare var totalt sett 27 personer. Av de 2 446 utförarna i det civila samhället var 100 aktiebolag medan resterande utförare var eko- nomiska föreningar (1061), ideella föreningar (884), registrerade tros- samfund (103) samt stiftelser och fonder (298). Totalt fanns det i utförarregistret 11 443 unika utförare som utförde verksamhet åt regioner och kommuner . Den redovisade statistiken från utförarraregistret saknar uppgifter om organisationernas storlek och fördelning mellan exempelvis små och medelstora utförare. Stati- stiken visar dock att det på totalnivå inte är någon skillnad mellan utförare i det civila samhället och övriga privata utförare avseende genomsnittligt antal förvärvsarbetande per utförare, vilket för båda grupperna motsvarar ungefär 27 förvärvsarbetande per utförare. Av kommunernas och regionernas totala kostnader av- såg 17,5 miljarder eller ersättning till föreningar och stiftelser.6 Dessa uppgifter kan jämföras med de privatägda företagen vars andel uppgick till eller 132,4 miljarder, av kom- munerna och regionernas totala kostnader . Det bör dock observeras att det även förekommer aktiebolag och ekonomiska före- ningar bland de idéburna aktörerna. Dessa är inkluderade i gruppen privatägda företag i statistiken avseende kommunernas och regio- nernas köp av verksamhet. Enligt uppgifter i SCB:s satelliträkenska- per var nästan hälften av utförarna i det civila samhället ekonomiska föreningar och aktiebolag (1 161 av 2 446 utförare).7 Antalet för- 5I utförarregistret ska uppgiftslämnarna (kommuner och regioner) ange från vilka utförare (privata, ideella föreningar/stiftelser samt region- och kommunägda företag) de har köpt verksamhet ifrån inom verksamhetsområdena vård, skola, omsorg och flyktingmottagande. Det finns ett tröskelvärde, vilket innebär att om en kommun köpt verksamhet från en utförare för behöver den utföraren inte redovisas. Motsvarande för regionerna är . 6SCB, Landstingens och kommunernas köp av verksamhet. 7Det civila samhället 2016 – satelliträkenskaper, SCB Avdelningen för ekonomisk statistik, rapport, . värvsarbetande inom områdena utbildning, hälsa och social trygghet var totalt sett 51 2016 medan antalet förvärvsarbetande totalt sett inom vård, skola och omsorg var knappt 1,3 miljoner. De idé- burna aktörernas andel av den välfärd som kommuner och regioner i huvudsak ansvarar för bedöms därför motsvara . Enligt statistik från kan drygt 198 orga- nisationer som lämnade anbud i en upphandling anses tillhöra kategorin idéburna organisationer.8 Det bör dock observeras att med idéburna organisationer avses här organisationer inom det civila samhället, se kapitel 4 om olika begrepp och hur de används. Tillsammans mottog de idéburna organisationer , vilket motsvarar av utbetalade belopp 2017 enligt rapporten. I detta belopp ingår dock även andra transfereringar såsom bidrag. Famna, riksorganisation för välfärd i , hade unge- fär 80 medlemmar som bedriver verksamhet inom välfärden. En del av medlemmarna är uppdelade i flera juridiska personer. Famnas med- lemmar omsatte , varav 6,2 mil- jarder kronor avsåg ersättning från offentlig sektor för utförda tjäns- ter. Enligt uppgifter från Idéburna skolors riksförbund finns det ungefär 370 huvudmän inom och gymnasiet (exklusive aktiebolag). Uppgifterna tyder på att det kan vara uppemot några tusen organi- sationer som kan vara aktuella för att registrera sig i det föreslagna registret över idéburna aktörer i välfärden. Den största osäkerhets- faktorn i statistiken är antalet aktörer inom välfärdsområden finan- sierat av statliga myndigheter, exempelvis inom arbetsmarknadsom- rådet. Inom kommuner och regioner var det knappt 52 000 förvärvs- arbetande (1 948 utförare) inom utbildning, hälsa och social trygghet. I hela det civila samhället var det totalt nästan 66 900 förvärvsarbe- tande (8 058 organisationer med ekonomisk aktivitet) inom samma verksamhetsområden. De flesta aktörer inom hälsoområdet är utfö- rare till kommuner och regioner. Räknat i antal förvärvsarbetande är kommuner och regioner även dominerande inom utbildning och social trygghet – ungefär 75–av de förvärvsarbetande i det civila samhället arbetar i en organisation som var registrerad utförare till kommuner och regioner. Räknat i antal organisationer blir bilden en annan – det var exempelvis 353 utförare till kommuner 8Statistik om offentlig upphandling , 2018:2, Kon- kurrensverkets rapport 2018:9. och regioner i det civila samhället inom social trygghet medan antalet ekonomiskt aktiva organisationer inom social trygghet i hela det civila samhället var 3 643 stycken.9 De flesta organisationer som betraktar sig som idéburna bedöms inrymmas inom den definition som föreslås. Utredningen föreslår att idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad välfärds- verksamhet ska kunna ansöka om att finnas i ett särskilt register. Registreringen ska underlätta för offentliga aktörer att identifiera idéburna aktörer som det för en idéburen aktör kan använ- das som ett bevismedel. Registreringen är som nämnts frivillig. Om myndigheter väljer att använda sig av definitionen, och därmed även registret, är bedömningen att idéburna aktörer kommer vilja och behöva registrera sig. För de idéburna aktörerna kommer detta där- med innebära administration och kostnader för registrering och viss administration för rapportering . Det är viktigt att kostnaderna för att registrera en organisation inte blir för höga. Många idéburna aktörer är små och har därför begränsade resurser vilket medför att registreringskostnader och admi- nistration för registrering och annan rapportering måste hållas nere. Detta behöver beaktas när principerna för avgifter bestäms. Det finns annars en risk för att idéburna aktörer inte väljer att registrera sig. Låg registreringsgrad kommer även medföra att det inte går att ta fram rättvisande statistik för sektorn baserat på det upprättade registret för idéburna aktörer inom välfärden. Utredningen bedömer att vid tillämpning av principen om full kostnadstäckning i avgifts- förordningen (1992:191) kommer avgifterna att hamna på per organisation. Denna summa bedöms rimlig även för små idéburna aktörer. Det har varit svårt att bedöma hur mycket tid som kan behövas för de idéburna aktörerna för administration. De uppgifter som ut- redningen föreslår ska skickas in är sådana som borde vara lättill- gängliga, såsom årsredovisningar och stadgar. Beroende på hur hand- lingarna ska skickas in, om det ska ske elektroniskt eller på annat sätt handlar det inte om mer än högst någon timme. Eftersom utredningen inte föreslår något datum när en idéburen aktör bör vara registrerad kan organisationerna välja när i tiden det passar bäst. Utredningen bedö- mer inte heller att det kommer att kräva någon omfattande admi- nistration att rapportera in eventuella värdeöverföringar. 9Beräkningar baserade på uppgifter ur rapporten Det civila samhället 2016, SCB. uppgifter kommer finnas lättillgängliga i årsredovisningar och i sam- manträdesprotokoll eller dylikt. Utredningens övriga förslag om att i vissa fall reservera upphand- lingar och valfrihetssystem till idéburna aktörer kommer att kunna leda till att aktörerna ges ökade möjligheter att utföra välfärdsverk- samhet. Vidare finns det som beskrivits i kapitel 8 möj- ligheter att inom ramen för gällande regelverk bättre ta tillvara de idéburna aktörernas särart. Uppdraget om riktade informationsinsatser som utredningen föreslår att ska få kan också få positiva effekter för idéburna aktörer. Utredningen bedömer att den framtagna vägledningen om IOP kommer att leda till ökad samverkan mellan idéburna aktörer och offentliga myndigheter. Hur många IOP som kan komma att ingås och vilken omfattning dessa kommer att ha har utredningen inte kunnat uppskatta. Det beror på att det saknas information om hur många partnerskap som finns och även om de som finns om- fattas av utredningens definition av samverkansformen. De som finns är även väldigt olika till omfattning och innehåll. Utredningen bedö- mer dock att definitionen, vägledningen och uppdraget till Upphand- lingsmyndigheten sammantaget kommer att leda till att fler IOP ingås. Utredningens bedömning är att det är möjligt och även lämpligt att vid information till enskilda om leverantörer i ett valfrihetssystem lämna information om att en leverantör är en registrerad idéburen aktör. Denna bedömning, tillsammans med den föreslagna defini- tionen av idéburna aktörer, medför att brukare får utökad informa- tion och kan göra medvetna val. Det innebär att idéburna aktörer kan visa på sin särart och marknadsföra sig som idéburen aktör inom valfrihetssystemen, som det underlättar för brukare att göra mer medvetna val. Sammanfattningsvis har utredningen tagit hänsyn till små idé- burna aktörer vid framtagandet av förslagen och bedömningen är att förslagen inte kommer att påverka den administrativa bördan mer än i en begränsad omfattning. Förslagen bedöms inte heller kräva för- ändringar av de idéburna aktörernas verksamhet. 12.2.4Konsekvenser för andra företag Utredningens förslag om att ska få i uppdrag att arbeta med riktade informationsinsatser till idéburna aktörer bedöms i huvudsak öka konkurrensen då ett ökad deltagande av idéburna aktörer förhoppningsvis leder till att fler anbud lämnas in. De flesta idéburna aktörer är små, vilket gör att detta får anses gynna mindre aktörer. Möjligheten att reservera kontrakt för upphandlingar av sociala tjänster och andra särskilda tjänster som överstiger tröskelvärdet om innebär en begränsning av konkurrensen inom den aktu- ella upphandlingen till enbart idéburna aktörer i de fall denna möjlig- het används. Denna möjlighet är dock frivillig att använda och får endast göras under vissa särskilt angivna förutsättningar. Det krävs att upphandlingen bidrar till att förverkliga en social målsättning och leder till budgetmässig effektivitet. Förslaget kommer således enbart innebära en begränsning av konkurrensen i de fall där dessa krav uppfylls. Enligt statistik från kan drygt 198 organisationer som lämnade anbud i en upphandling anses till- höra kategorin idéburna organisationer och dessa organisationer läm- nade tillsammans in 421 anbud, vilket motsvarar strax av alla anbud som inkom . Det var 283 anbud, nära sju av tio inlämnade anbud, som kontrakterades. Om det antas att upp- handlande myndigheter reserverar 30 upphandlingar till idéburna aktörer så skulle det innebära att dessa skulle öka sin andel av antalet kontrakterade anbud från till base- rat på marknadsläget . Det går emellertid inte att slå fast att en sådan ökning i motsvarande mån skulle minska de privata vinst- drivande företagens andel eftersom upphandlingarna kan omfatta sådana tjänster som annars hade genomförts i egen regi. Även möjligheten att reservera rätten att ansöka om att få delta i ett valfrihetssystem för idéburna aktörer innebär en begränsning av konkurrensen i de fall denna möjlighet används. Att reservera del- tagandet får dock enbart göras om det föreligger särskilda skäl. Samtliga regioner har valfrihetssystem inom primärvården och i vissa fall även på andra områden. Av kommunerna har över hälften infört valfri- hetssystem, varav de flesta inom hemtjänst. Arbetsförmedlingen har också haft valfrihetssystem för olika insatser, bland annat stöd och matchning. Det finns dessvärre ingen statistik avseende de idéburna aktörernas deltagande i valfrihetssystem. Sådan statistik saknas också beträffande övriga privata leverantörer. Den statistik som finns gör som beskrivits tidigare inte skillnad på upphandling, valfrihetssys- tem eller bidrag. Det är även svårt att bedöma i hur många fall det kan vara aktuellt att reservera ett valfrihetsystem. Om det antas att t.ex. ett valfrihetssystem reserveras för idéburna aktörer inom LSS, daglig verksamhet i en genomsnittlig svensk kommun så skulle det kunna innebära att de idéburna aktörerna ökade sin marknadsandel inom just daglig verksamhet, givet att det inte fanns några idéburna aktörer som bedrev daglig verksamhet i kommunen tidigare. fanns det 32 kommuner som hade daglig verksamhet inom LOV. I de fall denna möjlighet används så behöver det inte nödvändigtvis innebära att privata utförares andel minskar då det även kan innebära att kommuner som saknar valfrihetssystem inrättar sådana. Det kan således leda till att de offentliga aktörernas andel minskar medan de idéburna aktörernas andel ökar och de pri- vata leverantörernas andel blir oförändrad. Utredningens förslag innebär inte några kostnader för företagen. Aktuell EU-lagstiftning är framför allt reglerna om statligt stöd och om offentlig upphandling. Beträffande förslagens förhållande till hänvisas till kapitel 6 som innehåller en redogörelse för denna och för det nationella handlingsutrymmet. Samtliga förslags- kapitel (7, 8 och 9) innehåller redogörelser för EU-rätt och förslagens förenlighet med den. Utredningen bedömer således att förslagen är förenliga med gällande EU-rätt relevant för förslagen. I övrigt kan följande framhållas.