sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — att komma i eller närmare ett arbete får inte heller genomslag i be- dömningarna eller i handlingsplanerna. Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vid anvisning till ett arbets- marknadspolitiskt program, motivera sådana beslut. Detta innebär att en anvisning får göras endast om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Den bedömning som görs vid tillfället för den arbets- sökandes planering (handlingsplanen) är dock inte reglerad och därför inte något som Arbetsförmedlingen är skyldig att göra.15 I Arbets- förmedlingens egna riskanalyser16 framgår att arbetssökande inte er- bjuds relevant stöd utifrån sina behov. Orsakerna till detta beskrivs vara bristande kunskaper om insatsernas effekter. Att arbetsmarknadspolitiska bedömningar genomförs och dessa bedömningar är träffsäkra är en avgörande faktor för de arbetssök- andes och allmänhetens förtroende för myndigheten och för att myndigheten ska kunna samt bidra till en väl fungerande arbets- marknad. Arbetsförmedlingen har i uppdrag att effektivt sammanföra de som söker arbete med de som söker arbetskraft, prioritera de som befinner sig långt från arbetsmarknaden samt bidra till att stadig- varande öka sysselsättningen på lång sikt. Arbetsförmedlingen har utifrån myndighetens instruktion, delat in verksamheten i tre huvuduppgifter (Arbetsförmedlingen 2017) där en av dessa är att: •Prioritera och rusta arbetslösa, vilket innehåller prestationerna: Program och aktiviteter med aktivitetsstöd, subventionerade an- ställningar och rustande/stärkande insatser. Detta förutsätter i sin tur att Arbetsförmedlingen kan göra en korrekt bedömning av den arbetslöses ställning på arbetsmarknaden för att klargöra vilket stöd som en arbetslös ska få samt vilka insatser och service som är bäst lämpad för individen. Bedömningen bör även klargöra, om hen får eller inte får ta del av statligt finansierade insatser. Dnr 2018/00547313. Dnr: Af-2017/0016 6626 För att Arbetsförmedlingens resurser ska användas så effektivt som möjligt och för att det statliga åtagandet för arbetsmarknads- politiken ska bli mer träffsäkert och effektivt bedömer utredningen att Arbetsförmedlingen behöver: 1.tidigt kunna bedöma hur stora behov av stöd en person har och identifiera personer som riskerar långtidsarbetslöshet, 2.dokumentera arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden på ett effektivt sätt, 3.göra en specifik bedömning av behovet av insatser och vilken eller vilka insatser som är lämpliga, 4.utveckla kunskap om vilka insatser som leder till bäst resultat på lång och kort sikt. Utredningen föreslår mot bakgrund av ovanstående att: •Arbetsförmedlingen ska bedöma den enskildes avstånd till arbets- marknaden, prioritera resurser till särskilt stöd17 och motivera er- bjudande om arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i förord- ningen med instruktion för Arbetsförmedlingen. •Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att be- döma de enskildas avstånd till arbetsmarknaden och prioritera re- surser till enskilt stöd. Detta regleras i verksamhetsförordningen. •Arbetsförmedlingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Detta regleras i instruktionen, medan myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen. Den nuvarande bestämmel- sen om individuella handlingsplaner avskaffas. •Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämp- liga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av indi- videns behov av insatser för att komma närmare arbetsmarknaden. 17Med särskilt stöd avses att stödet erbjuds en enskild efter beslut från Arbetsförmedlingen i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett beslut om att erbjuda särskilt stöd. Utredningen bedömer därutöver att Arbetsförmedlingen bör över- väga att införa en ny specialiserad yrkesroll för de uppgifter som består av att bedöma de arbetssökandes behov av arbetsmarknads- stöd samt besluta om detsamma. Förslag: Arbetsförmedlingen ges i den nya instruktionen för i uppgift att bedöma den enskildes avstånd till arbetsmarknaden, prioritera resurser till särskilt arbetsmarknads- stöd stöd, motivera beslut om arbetsmarknadsstöd och planera beslutat arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Om den arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbetsmarknadsbedömningen, och godtagbara skäl till detta sak- nas, ska det utgöra grund för varning och avstängning från rätt till ersättning. Detta regleras i 43 § lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring. sker styrningen av arbetsmarknadspolitikens resurser bland annat genom att regeringen har identifierat ett antal prioriterade grupper – nyanlända, personer med funktionshinder och långtids- arbetslösa. Utan en väl fungerade arbetsmarknadsbedömning ökar risken för att mer stöd än nödvändigt går till de individer inom respektive prioriterad grupp som står närmast arbetsmarknaden. finns det personer som inte tillhör de prioriterade grup- perna men som ändå är i stort behov av stöd. Detta gäller särskilt i en situation där volymmål är kopplade till de prioriterade grupperna. Det förekommer även att personer som står nära arbetsmark- naden får insatser, till exempel arbetsmarknadsutbildningar eller stöd och matchning. Följden blir att Arbetsförmedlingens verksamhet inte är lika kostnadseffektiv som den annars skulle vara. En anledning till denna situation är att det inte görs arbets- marknadsbedömningar i tillräckligt stor utsträckning och att dessa alltför ofta inte håller tillräcklig kvalitet. Det befintliga bedömnings- verktyget används heller inte i någon högre omfattning. Utredningen föreslår att den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen ersätts av en arbetsmarknadsbedömning. Oavsett hur den aktiva arbetsmarknadspolitiken organiseras i termer av upp- gifter, ansvar och utförare av insatser behöver det finnas en instans som gör en välgrundad bedömning av arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden och vilket arbetsmarknadsstöd som krävs för att dessa ska komma i arbete. Arbetsmarknadsbedömningen ska vara utgångspunkten för be- slut om att erbjuda eller bevilja arbetsmarknadsstöd. Arbetsmark- nadsbedömningen fyller därmed en annan och mer central funktion än den nuvarande arbetsmarknadspolitiska bedömningen. Av den föreslagna regleringen följer att myndigheten ska priori- tera resurser till särskilt stöd. Genom arbetsmarknadsbedömningen ska arbetsmarknadspolitikens resurser styras till de arbetssökande som har störst behov och till det arbetsmarknadsstöd som har störst effekt. I arbetsmarknadsbedömningen ska ingå att: •bedöma den arbetssökandes relativa avstånd till arbetsmarknaden •besluta om arbetsmarknadsstöd18 ska erbjudas och storleken på detsamma •planera och besluta om vilket praktiskt eller ekonomiskt stöd19 som ska erbjudas •beslut om ersättningsnivå till utförare. Arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen ska genom- föra en digital arbetsmarknadsbedömning. 18Beslut som klargör om den arbetssökande får eller inte får ta del av arbetsmarknadsstöd. Med arbetsmarknadsstöd avses alla former av ekonomiskt och praktiskt stöd som ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i inled- ningen av kapitel 11. 19Med praktiskt stöd avses allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster, exempelvis platsförmedling och vägledning. Med ekonomiskt stöd avses exempelvis anställningsstöd och merkostnadsersättning vid arbetsträning. I de fall arbetsmarknadsbedömningen anger att avståndet till arbets- marknaden för bedömningen inte ger rätt till särskilt arbetsmarknadsstöd medför en sådan bedömning att inget arbets- marknadsstöd utöver allmänna arbetsmarknadstjänster20 ska erbjudas. Om en arbetssökande inte medverkar till genomförandet av arbets- marknadsbedömningen ska detta resultera i åtgärder från Arbets- förmedlingens sida. För arbetssökande som uppbär ersättning bör det utgöra grund för varning eller avstängning från rätten till ersätt- ning. För övriga arbetssökande bör arbetsmarknadsstödet minskas eller dras in. Det kan avslutningsvis noteras att de former av arbetsmarknads- stöd som Arbetsförmedlingen har till sitt förfogande och omfatt- ningen av detsamma avgörs ytterst av regeringens prioriteringar och myndighetens budget. Även avgränsningar av målgrupper för olika former av arbetsmarknadsstöd beslutade av eller reger- ingen får betydelse. En väl fungerande styrning förutsätter därför en kombination av å ena sidan tydliga regelverk och prioriteringar och åandra sidan ett tillräckligt stort utrymme för den professionella arbetsmarknadsbedömningen. Detta beskrivs närmare i kapitel 5. Arbetsförmedlingen måste på ett mer träffsäkert sätt än identi- fiera de arbetssökande som har behov av arbetsmarknadsstöd. 7.3.2Kategoriindelningen bör fastställa möjliga insatser Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen bör resultera i en pla- cering av den arbetssökande i en kategori baserad på den arbets- sökandes avstånd till arbetsmarknaden. Respektive kategori bör i sin tur avgöra vilka resurser som den enskilde kan tilldelas från arbetsmarknadspolitiken, och därmed vilka tjänster som är möj- liga att erbjuda. Vilken tjänst som ska erbjudas inom den givna ramen ska i sin tur baseras på kunskap om tjänsternas resultat. Arbetsförmed- lingen bör ta fram ett evidensbaserat stöd för val av tjänst för den arbetssökande. Stödet bör användas för att välja mellan de olika 20En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommen- deras att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjänsten. Ett exempel är Platsbanken. är sådana allmänna tjänster sannolikt digitala Begreppet beskrivs i inledningen av kapitel 11. tjänster som är möjliga att erbjuda utifrån den kategori som indi- viden placerats i. Kategoriplaceringen bör också användas för att avgöra hur insatser utanför Arbetsförmedlingens tjänsteutbud kan erbjudas, t.ex. huruvida individen bör anvisas att ansöka till en utbildning i det reguljära utbildningsväsendet. Arbetsmarknadspolitiken ska vara kunskapsbaserad och bygga på tillgänglig kunskap om nytta och risker med insatser som kan erbjuda den arbetssökande. Vilka insatser som individen kan erbjudas bör avgöras av individens behov av stöd och vilken insats som kan förväntas ge störst effekt. Om lämpliga in- satser för den arbetssökande inte baseras på kunskaper om vilken insats som passar vilken målgrupp riskerar arbetsmarknadsbedöm- ningen att leda till att arbetssökande hamnar i insatser som inte ger effekt. Vidare skulle godtycklighet och brist på metoder och arbets- sätt i arbetsmarknadsbedömningen riskera att leda till att Arbetsför- medlingen inte gör enhetliga bedömningar, och att olika arbetssök- ande därför ges olika förutsättningar att nå målet om arbete och självförsörjning. Vilket stöd en arbetssökande erbjuds bör därför baseras på en bedömning av den arbetssökandes avstånd till arbets- marknaden, samt vilken sorts stöd som kan förväntas ge bäst resul- tat. Arbetsförmedlingen bör därför utforma en kategoriindelning och en intern vägledning kring vilka tjänster eller andra insatser som kan erbjudas för respektive kategori. finns Arbetsförmed- lingens särskilda tjänster i arbetsmarknadspolitiska program. Ett be- slut om insats innebär därför en anvisning till ett program. I fram- tiden bör dock tjänsterna vara möjliga att använda mer fritt med ut- gångspunkt i arbetsmarknadsbedömningen. När arbetsförmedlaren bedömer individens eventuella behov av insats för att komma i arbete ska även dennes utbildningsbehov ingå. Vägledning mot eller anvisning till en utbildningsinsats ska göras om individen är i behov av detta och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlaren ska kunna anvisa till lämplig utbild- ning som arbetsmarknadspolitisk insats oavsett om utbildningen hand- has av Arbetsförmedlingen eller erbjuds inom det reguljära utbildnings- väsendet. Kategoriplaceringen bör därmed också avgöra hur en utbild- ningsinsats eventuellt kan erbjudas. En kategoriplacering som innebär att den arbetssökande har liten risk för långtidsarbetslöshet medger sannolikt ingen anvisning till en utbildningsinsats. I stället kan den arbetssökande erbjudas att ta del av vägledning i form av en allmän tjänst, t.ex. information om yrken och studier genom digital vägledning. En kategoriplacering som inne- bär att individen har en viss risk för långtidsarbetslöshet kan medge att individen erbjuds fördjupad vägledning som särskild tjänst. En kategoriplacering som innebär en större risk för arbetslöshet kan med- ge att individen erbjuds både fördjupad vägledning som särskild tjänst och en anvisning att ansöka till reguljär utbildning. 7.3.3Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell Förslag: Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell i arbetsmarknadsbedömningen för bedömningen av den enskildes avstånd till arbetsmarknaden och prioriteringen av resurser till särskilt arbetsmarknadsstöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning. Bedömning: Prioriteringen av det enskilda stödet kan göras ge- nom en indelning av de arbetssökande i olika kategorier utifrån den statistiska modellens bedömning av deras relativa avstånd till arbetsmarknaden. Den statistiska modellen bör baseras på en kom- bination av registerbaserade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och uppgifter som framkommer i basnivån för dokumentation (se 7.3.7). Det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att avvika från den bedömning som den statistiska modellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras, motiveras och följas upp. Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell som grund för bedömning av de arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden och för prioritering av resurser för ekonomiskt stöd. Uppgiften regleras i myndighetens verksamhetsförordning. Det bör vara möjligt för att avvika från den bedömning som den statistiska mo- dellen föreslår, men en sådan avvikelse ska alltid dokumenteras och motiveras och följas upp. Prioriteringen av resurser kan ske genom att de arbetssökande indelas i kategorier utifrån den statistiska modellens utfall, där kate- goriindelningen avgör storleken på det arbetsmarknadsstöd som kan erbjudas till den arbetssökande. För arbetssökande som står nära arbetsmarknaden bör Arbetsförmedlingen kunna bedöma att de inte är berättigade till någon arbetsmarknadstjänst. För var och en av kategorierna ska precisera om kategorin är berättigad till praktiskt eller ekonomiskt21 stöd från Arbetsförmed- lingen samt om det finns behov av att inhämta ytterligare underlag genom en underlagstjänst för att kunna fatta ett sådant beslut. Den statistiska modellen kan baseras på en kombination av registerbase- rade uppgifter som Arbetsförmedlingen har tillgång till och de upp- gifter som framkommer i basnivån för dokumentation användas (se avsnitt 7.3.7). Arbetsförmedlingen använder en ratingmodell för att kunna mäta vilka leverantörer som presterar bra respektive mindre bra i Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och Matchning (STOM). Grund- tanken med ratingen är att det inte ska vara så att leverantörer värde- sätts endast utifrån hur många som de lyckas få i arbete eller studier. Man behöver även väga in individernas avstånd till arbetsmarknaden för att bedöma hur väl leverantörerna presterar för att kunna göra en ranking av leverantörerna. Den statistiska sannolikheten för att en arbetssökande ska bli långtidsarbetslös beräknas med hjälp av information som Arbetsför- medlingen redan har tillgång till vid inskrivningen, tillsammans med data som Arbetsförmedlingen har tillgång till i (Arbetsförmed- lingens informationssystem). Därefter görs en indelning i tio olika grupper där de arbetssökande som står närmast arbetsmarknaden, dvs. de med lägst risk för att bli långtidsarbetslösa, placeras i grupp 1) och de med de största riskerna att bli långtidsarbetslösa i grupp 10). För var och en av dessa tio grupper skattas en genomsnittlig utflödes- sannolikhet inom tjänsten STOM. Utredningen bedömer att denna rating modell som redan finns framtagen skulle kunna avvändas och utvecklas som grund för den kategoriindelningen som utredningen förslår. 21Med praktiskt stöd avses allmänna och särskilda arbetsmarknadstjänster, så som platsför- medling och utbildning. Gällande underlagstjänster ingår all verksamhet som syftar till att klar- göra de arbetssökandes förutsättningar och behov. Med ekonomiskt stöd avses anställnings- stöd till arbetsgivare och ersättning till deltagare i program. Arbetsförmedlingens beslut om vilket arbetsmarknadsstöd som ska erbjudas den arbetssökande, av de stöd som är möjliga givet de resurser som följer av kategoriindelningen, bör vägledas av ett be- slutsstöd innehållande information om stödets effekt för arbetssök- ande med motsvarande egenskaper. Kategoriindelningen bör även vara grund för en nivåindelad ersätt- ning till utförare och anordnare av arbetsmarknadsstöd. För arbets- sökande som bedöms stå långt ifrån arbetsmarknaden bör ersätt- ningen till utförarna och anordnarna vara högre än för arbetssökande som bedöms stå nära. Behov av lagstöd för att utveckla den statistiska profileringen I Arbetsförmedlingens remissvar22 till regeringen (Ds 2017:33) beskri- ver Arbetsförmedlingen att statistisk profilering kommer att ge bättre prediktionsförmåga. Arbetsförmedlingen anser att det är relevant med profilering för att bedöma vilken typ av behov den sökande har. Detta förutsätter att Arbetsförmedlingen har tillgång till relevant information exempelvis sökandes egenskaper, förväntningar, moti- vation, förmågor och livssituation, för att kunna differentiera sökan- de med behov av insatser. Vidare beskriver Arbetsförmedlingen att myndighetens profilerings- modell behöver utvecklas för att komma verksamheten till nytta. Stöd för detta kan enligt Arbetsförmedlingen hämtas från både forskningen och Arbetsförmedlingens egna erfarenheter. Tillgången till statistisk profilering har potential att öka precision och effektivitet i verksam- heten. Detta kräver dock att modellerna (1) kan baseras på detaljerade individuppgifter samt (2) att stödet implementeras utan att det ska vara tidskrävande från arbetsförmedlarnas sida. Syftet med utvecklingsarbetet är därför att öka modellens predik- tiva förmåga samt att tydligare integrera den som ett automatiserat stöd inför olika handläggningsmoment. För att kunna basera beslut på modellens utfall samt för utveckling måste modellutfallet kunna sparas. Arbetet med att utveckla bedömningsstödet försvåras dock 22Dnr Af-2017/0036 3921Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförord- ningen av registerförfattningar inom ansvarsområde. av det regelverk som omgärdar behandlingen av personuppgifter i Arbetsförmedlingens register. Arbetsförmedlingen har bedömt att det inte finns lagstöd för att spara personuppgifter. Arbetsförmedlingen har därför i en hemställan23 till regeringen begärt förordningsändring i 6 § i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. En förändring i förordningen skulle enligt Arbetsför- medlingen göra det möjligt att utveckla bedömningsstödet och bland annat spara utfall för framtida utvärdering. Bedömning: Den föreslagna arbetsmarknadsbedömningen ligger till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Den innebär därmed myndighetsutövning. I kapitel 13 konstaterar utredningen att Arbetsförmedlingens roll i ett framtida system skulle komma att ändras, kommer den arbets- marknadspolitiska bedömning som görs som en del av hand- lingsplanen få en annan betydelse. Denna kommer sannolikt att ut- göra myndighetsutövning. Den förstärkta arbetsmarknadsbedömning som utredningen föreslår ska ligga till grund för gynnande beslut och förpliktelser för enskilda. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att den innebär myndighetsutövning. 7.3.5Arbetsmarknadsbedömning och sociala insatser från kommunerna Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen är en viktig utgångs- punkt för Arbetsförmedlingens samverkan med kommunerna. Arbetsförmedlingen ska när det gäller personer som uppbär försörjningsstöd samverka med kommunerna för att underlätta övergången från arbetslöshet till arbetsliv och för att öka möjlig- heterna till egen försörjning. 23Bilaga till Remissyttrande: Ds 2017:33 Anpassningar till dataskyddsförordningen av register- författningar inom ansvarsområde Arbetsmarknadsbedömningen ska identifiera de individer som har behov av kombinerade insatser av social karaktär som kom- munerna kan ombesörja. Arbetsmarknadsbedömningen ska även ge svar på om individen har behov av sociala insatser som kommunerna kan bistå med. Utred- ningen föreslår att det i förordningen om instruktion för Arbetsför- medlingen tydliggörs att Arbetsförmedlingen ska samverka med kom- munerna. Samordning mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna bör ske om insatser från både och Arbetsförmedlingen krävs för att stödja den enskildes inträde i arbete eller studier. Arbetsförmedlingen ska i samarbete med kommunerna vidare- utveckla metoder och arbetssätt där insatser bedöms nödvändiga för att stödja den enskildes. När arbetsmarknadsbedömningen visar att individen är i behov av sociala insatser ska en gemensam planering genomföras (SIPSA – se kap. 10). Sådana insatser ska bidra till att rusta den arbetssökande att skapa vägar till arbetsmarknaden och förkorta tiden i arbetslöshet och försörjningsstöd. Samarbetet ska också bidra till att klargöra ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i de situationer där den enskilde övergår från den ena till den andra myndighetens ansvars- område, helt eller delvis. Kommunens insatser ska syfta till att undanröja arbetshinder av sociala skäl för försörjningsstödstagare medan Arbetsförmedlingens ska ansvara för och tillgodose och erbjuda arbetsmarknadspolitiskt stöd. För en del personer kommer det att vara aktuellt med aktiva in- satser hos Arbetsförmedlingen med stöd från kommunen. I andra fall kommer det vara aktuellt med aktiva insatser hos kommunen med stöd från Arbetsförmedlingen. 7.3.6Handlingsplanen ersätts av individuell planering för de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd Förslag: I myndighetens instruktion anges att Arbetsförmed- lingen ska planera erbjudet arbetsmarknadsstöd tillsammans med den enskilde. Myndighetens ansvar att upprätta en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden regleras i verksamhetsförordningen. Handlingsplanen avlägsnas ur 6 § förordningen om den arbets- marknadspolitiska verksamheten. I stället ska arbetsmarknadsbe- dömningen fastställa individens avstånd till arbetsmarknaden och utgöra grund för beslut om individen ska bli föremål för insatser från Arbetsförmedlingen. Om individen bedöms ha behov av stöd ska Arbetsför- medlingen besluta om vilket stöd den arbetssökande ska få från Arbetsförmedlingen samt nivån på eventuellt anställningsstöd. För de arbetssökande som bedöms ha behov av stöd ska under den arbetssökandes medverkan upprätta en individuell planering där beslut om typ av stöd framgår. Arbets- förmedlingens ska vidare redogöra för insatsens mål och riktning. Arbetsförmedlingen har uppgift att upprätta en handlingsplan som innehåller den sökandes skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandes inriktning.