sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Dessutom är det viktigt att räkna med fler typer av cyklar, såsom trehjulingar och lådcyklar, som innebär att platsbehovet kommer att öka. 3.4.5Systemsyn fordras i planering enligt I rapporten säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av vardagslivet betonas att det behövs en systemsyn, där struktu- rerna för gång och cykel tas om hand från översiktliga skalnivåer ner till detaljerna i närmiljön. Detta kan hanteras i olika plandokument som stödjer varandra. I den systeminriktade planeringen identifieras övergripande cykelstråk och gångstråk, samt saknade länkar som be- hövs för att länka samman stråk av olika dignitet och med olika huvudfunktion, t.ex. snabbt pendlingsstråk respektive ett trivsamt rekreationsstråk. 3.4.6Att säkra framkomlighet för gående och cykel Viktiga förhållningssätt som behöver beaktas vid planläggning enligt rapporten är parkeringsfrågan, särskilt vid kollektivtrafiknoder och utformning av gaturummet. Vidare påpekar i sin rapport att det saknas ett planinstrument för att planera och genomföra längre själv- ständiga cykel- eller gångförbindelser utanför samlad bebyggelse om dessa inte har funktionellt samband med allmän väg. framhåller att kommunen spelar en viktig roll för att samla alla intressenter, styra upp markanvändningen och hitta former för finansiering och drift. Principer för hur dessa frågor kan lösas bör enligt kunna behandlas i en transportplan. Möjligheten att bygga ett transporteffektivt samhälle genom att skapa förutsättningar för likvärdighet mellan trafikslagen gång, cyk- ling och motorfordonstrafik utmanas av svårföränderliga strukturer och inarbetade planeringstraditioner. Många kommuner arbetar med att förbättra cykling som färdsätt, men analysen i kunskapsunder- lagen tyder på att åtgärderna behöver bli mer kraftfulla och ha en bredare inriktning 3.5Urbana godstransporter i detaljplanering I rapporten godstransporter i detaljplanering (bilaga 7), ger IVL förslag till hur godstransporter kan integreras i planeringsprocessen enligt PBL. IVL har tagit fram en översiktlig beskrivning av dagens situation för logistik i städer och ett förslag till framtida reglering av godstransporter för att främja en god stadsutveckling och stärka den kommunala transport- planeringen i samband med detaljplanering. Förslaget beskriver en möjlig arbetsprocess och vilka parametrar som är viktiga att belysa i denna process. 3.5.1Logistik och hållbar stadsutveckling IVL konstaterar att många svenska städer befinner sig i en bryt- punkt: Urbanisering förväntas öka och städerna planerar för täta stadsdelar med höga krav på attraktivitet och hållbarhet. Visionen är en stad med mer plats för människor och mer attraktiva miljöer, sam- tidigt som e-handeln ökar snabbt. E-handel utgör en viktig möjlighet för invånare att lösa livspusslet utan att äga en bil. Å andra sidan leder e-handel till mer splittrade varuflöden. Vidare konstateras att godstransporter spelar en viktig roll i hållbar stadsutveckling. Å ena sidan är godstransporter nöd- vändiga för att förse både verksamheter och privatpersoner med gods och varor. Å andra sidan utmanar godstransporter den hållbara stadsutvecklingen genom utsläpp av växthusgaser och lokala luftföroreningar, buller, olyckor och trängsel. IVL ser en utmaning i att matcha boendes krav på service- och leveranstjänster med förtätade stadsdelar och pekar på att godstransporter utgör en mycket heterogen aktivitet som varierar med fordon, lastbärare, mottagare, geografi m.m. Det krävs lös- ningar som minskar antalet fordonsturer, exempelvis samlastning och alternativa transportslag, och att dessa i sin tur kräver en urban infrastruktur. 3.5.2Urbana godstransporter i dagens planeringsprocess I rapporten påpekas att kommunen spelar en avgörande roll genom sitt planmonopol och möjligheten att besluta om lokala trafik- föreskrifter. Ett antal möjliga åtgärder exemplifieras i rapporten. Där redovisas också fyra typer av logistikinfrastruktur på olika skalnivåer inom staden, vilka behövs för samlastade godstransporter. Kommunen kan skapa utrymme för dessa funktioner i stadsmiljön genom att arbeta med översiktsplan, detaljplan och bygglovspro- cessen. I detaljplanen behöver logistikens ytbehov säkerställas, till exempel ytor för omlastningspunkter och lastplatser. I IVL:s rapport konstateras att det saknas data och indi- katorer för godstransporter, t.ex. hur många lastzoner som behövs för ett visst antal leveranser. IVL hänvisar till forskning som visar att, trots att kommunen har stora möjligheter att styra flöden och struktur, finns godstransporter sällan på kommunernas agenda i samband med stadsplanering. Vidare konstateras att det ofta saknas resurser, kompetens och beslutsunderlag för en strategisk integre- ring av godstransporter i stadsplaneringen, vilket anges vara en av de största utmaningarna för hållbar stadsutveckling. 3.5.3Förslag till framtida villkor för logistik i planeringsprocessen IVL föreslår i rapporten att kommuner skulle kunna hantera gods- transporter i detaljplan och bygglov på motsvarande sätt som parker- ing hanteras enligt flexibla parkeringstal. Kommunerna skulle kunna ta fram riktlinjer med lämpligt utrymme för en logistikinfrastruktur och logistiklösningar som minskar godstrafik och antalet leveranser. Utgångspunkten för detta är att kommunen inför ett logistiktal för flerbostadshus, handel och verksamheter. Där kan man definiera lämpligt utrymme för angöring, mottagning och omlastning, samt kompletterande logistikåtgärder för att göra logistiktalen flexibla och projektspecifika. En logistikutredning utförs sedan i flera steg där man undersöker projektförutsättningar (med framkomlighet och känslighet) och bedömer läget i staden och koppling till övergripande vägnät. Behov av och möjligheter till logistikåtgärder analyseras för att minska godstransporternas negativa konsekvenser i det aktuella området. IVL menar att det bör åligga fastighetsägaren att ansvara för att logistikåtgärderna utförs. Detta skulle kunna regleras i avtal mellan fastighetsägaren och kommunen. 3.6Utredningens kommentarer till kunskapsunderlagen Utredningen konstaterar att större uppmärksamhet verkar behöva riktas mot konsekvenserna av bebyggelseplanering när det gäller trafik och transportarbete och även hur bebyggelseplanering kan minska efterfrågan på resor. Analyser i kunskapsunderlagen tyder på att planeringsredskap, kunskaper och kompetens samt konsekvens- beskrivningar behöver utvecklas för att motverka ny inlåsning i omoderna, svårföränderliga och kostsamma strukturer. Det verkar också vara så att kunskap, fakta och planeringsredskap är otillräckliga gällande både användning av och planering för gång, cykling och logistikhantering. Detta trots nya klimatmål och en e- handel som förväntas öka i allt snabbare takt. vittnar kunskapsunderlagen om att det växer fram en medvetenhet och prioritering inom kommuner med stark tillväxt. Detta märks exempelvis inom kommunernas hantering av parkerings- tal, där nya begrepp såsom mobilitetsnormer och mobilitetsåtgärder tillkommer i snabb takt och där helhetslösningar eftersträvas. IVL:s för- slag på en strukturerad arbetsprocess för godsplanering med införande av logistiktal (bilaga 7) är exempel på åtgärder som kan tas vidare och utvecklas. Utredningen konstaterar dock att än mer kraftfulla åtgärder och en större förändringsberedskap verkar behövas för att hantera risker och möjligheter när det gäller klimatsituationen, städers hållbarhet och den snabba tekniska utvecklingen jämte utveckling av samhällets värderingar. Kunskapsunderlagen vittnar också om brist på överblick och samordning och vi menar att det kommer att finnas stora behov av styrmedel och stöd från statens sida gentemot alla berörda parter inom samhällsplanering och planering av transportinfrastrukturen. Vårt intryck är att kommunerna behöver stöd i olika avseenden, exempelvis för att kunna arbeta med dialoger, beslut och krav- ställanden. Vilka former av stöd som kan vara aktuella framgår delvis av kunskapsunderlagen ovan, men behöver också formuleras i sam- råd med kommuner själva. I de följande kapitlen redovisas för- och nackdelar med att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering. Utredningen för också ett resonemang om olika planeringsinstrument och andra åtgärder som kan främja ett transporteffektivt samhälle. 4 Vad är en transportplan? Redovisningen i detta kapitel avser en översikt över sektoriell trans- port- och trafikplanering på nationell, regional och nivå. 4.1Nuvarande användning av begreppet transportplan En analys av stöd för möjligheten att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering för ökad transporteffektivitet behöver utgå från en precisering av vilka transportplaner som kraven avser. Här sammanfattas använda former av begreppet transport- plan och andra former av planering som kan associeras till begreppet. Se även rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4). Infrastrukturplaneringen på nationell och länsnivå regleras i för- ordningar. Kommunernas trafik- och transportplaner sker inom ramen för det kommunala självstyret. Det finns inte någon formell institution med namnet transport- plan. Det närmaste är nationell plan för transportinfrastrukturen som har upprättat . Den utgör en ekonomisk plan för statens planerade satsningar på underhåll, re- och nyinvesteringar i infrastruktur för alla transportslag. Transportplaner på nivå ingår som del i eller underlag för fysisk planering och utformning där tillgänglighet och förflytt- ning hanteras och kan även avse drift och förvaltning som stöd för effektivare logistik och som kan påverka individers och företags transportbeteenden. Vad är en transportplan? 4.1.1Nationell planering för transportinfrastrukturen Nationell plan för transportinfrastrukturen fastställs genom beslut av regeringen och upprättas inom Trafikverket.1 Planen avser nationella nya eller ombyggda järnvägar, vägar och farleder, åtgärder för trafik- säkerhet eller miljö och andra trimningsåtgärder samt medel för drift och underhåll. Planen är resultatet av en fastlagd planeringsprocess som först fastställer den ekonomiska ramen och därefter prioriterar infra- strukturåtgärder inom en ekonomisk ram som enligt regeringen bör avse de kommande tolv åren. Planen bör enligt regeringen omprövas varje mandatperiod och finjusteras i den årliga budgetpropositionen. I regeringens proposition, Planeringssystem för transportinfra- struktur (prop. 2011/12:118) föreslog regeringen ändringar i de lagar som styr planeringsprocessen för infrastruktur i syfte att göra planer- ingssystemet effektivare och där det är möjligt att förkorta ledtiderna i systemet. Åtgärdsvalsstudier (förberedande studier) blev ett nytt inslag i planeringen. Regeringen angav att den formella fysiska planer- ingen för vägar och järnvägar borde föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen2. Utgångspunkten för den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastruktur för perioden –2029 är att planen ska bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen och bidra inom ett antal samhällsutmaningar som regeringen har identifierat där trans- portsystemet spelar en stor roll.3 Se nedan. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål – tillgänglighet, och ett hänsynsmål – 1Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. 2Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. Nyinvesteringar och större om- byggnadsåtgärder. Se även kapitel 1, avsnitt Begrepp. 2017/18:278, Nationell planering för transportinfrastrukturen. 2018–2029. Vad är en transportplan? säkerhet, miljö och hälsa. De två målen är jämbördiga och har kon- kretiserats i form av ett antal preciseringar. För att det övergripande transportpolitiska målet ska kunna nås måste funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsyns- målet. Därmed ska transportsystemet bidra till en miljömässigt, eko- nomiskt och socialt hållbar utveckling i alla delar av landet. Fler behöver få tillgång till miljövänliga, klimatsmarta och smidiga transporter.4 Planeringsprocess i två steg Planeringsprocessen för åtgärder i transportinfrastrukturen är in- delad i två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. och regionala aktörer får i uppdrag att utarbeta ett underlag för att regeringen ska kunna ta ställning till övergripande strategiska vägval samt vilka ekonomiska ramar som ska föreslås för en kommande period. De ekonomiska ramarna beslutas av innan åtgärds- planeringen tar vid. I åtgärdsplaneringen mejslas sedan detaljerna för nationella transportsystem fram. Nationell transportplan och länstransportplaner ska upprättas med utgångspunkt i aktuell transportpolitik. Här behandlas investerings- planer, drift och underhåll. I åtgärdsplaneringen tas långsiktiga natio- nella och regionala planer fram för infrastrukturen för de olika trafik- slagen (väg, järnväg, sjöfart och luftfart). Åtgärdsplaneringen mynnar ut i förslag till nationell plan för transportsystemet samt i 21 länsplaner för regional transportinfrastruktur. Den nationella pla- nen fastställs av regeringen, medan länsplanerna fastställs av respektive länsorgan efter regeringens beslut om medelstilldelning. Årlig översyn och precisering lämnar förslag till regeringen om vilka av de infrastrukturåtgärder som finns i investeringsplanerna som bör genomföras . Dessa är uppdelade i två grupper, genomförandeprogram för år 1–3 respektive planprogram för år 4–6. I samband med att tar ställning till budgetproposition av- sätts de investeringsmedel som behövs för kommande budgetår. 2017/18:1 utgiftsområde 22. Vad är en transportplan? Regeringen fattade beslut om förordningen (2015:579) om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer. Förordningen ger möjlighet för kommuner och landsting att söka stöd för investeringar i anläggningar för kollektivtrafik, anläggningar för cykeltrafik respektive anläggningar för nya transportlösningar för kollektivtrafik eller cykeltrafik. Stads- miljöavtalen har integrerats i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden –2029 och reger- ingen har utökat stödet till . Som framgår av regeringens skrivelse5 kommer regeringen att utvidga möjligheten att använda stadsmiljöavtalen för medfinansiering av an- läggningar och nya lösningar för samlastning, samordnade gods- transporter och för att skapa förutsättningar för godstransporter med cykel i urban miljö, för att ytterligare stimulera utvecklingen av hållbara stadsmiljöer och ta ett helhetsgrepp på transporter. Bidraget till godstransporter får uppgå till maximalt . 4.1.2Länsplaner för regional transportinfrastruktur Länstransportplaner upprättas genom ansvarigt regionalt organ i an- slutning till processen för den nationella transportinfrastrukturpla- nen.6 Länsplanen ska, med hänsyn till de regionala förutsättningarna, bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Länspla- nerna omfattar infrastrukturåtgärder, som avser vägar, medfinansiering av kollektivtrafikanläggningar, effektivisering av befintlig infrastruktur och bidrag till enskilda vägar inom den aktuella regionen. Planerna fast- ställs av ansvarigt regionalt organ. Investeringar i trafikinfrastruktur är ofta föremål för samverkan mellan kommun och stat, även i de fall där kommunen är huvudman. Samverkan rör både planering och finansiering. Genom länsplanerna fördelas statlig medfinansiering till regionala och kommunala transportinfrastrukturinvesteringar med upp till 50procent av kostnaden. Den statliga medfinansieringen avser bland annat åtgärder för förbättrad miljö- och trafiksäkerhet på det kom- munala vägnätet samt till kollektivtrafikanläggningar. 2017/18:278, Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018–2029. 6Förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Vad är en transportplan? kan även sökas för åtgärder som förbättrar miljön längs kommunala gator. Prioritet ges ofta till åtgärder som syftar till att minska antalet bullerutsatta personer7. Andra exempel är trafiksäkerhetshöjande åtgärder i tätortsgenomfarter och trafikkorsningar. Ansökningar läm- nas till och det sker årliga överläggningar mellan kommunerna, kollektivtrafikmyndigheten och . I Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (2017)8 påpekas att störst möjlighet att påverka bebyggelseutveck- lingen har staten i sin roll som medfinansiär av infrastrukturåtgärder eller bostadsbyggande. Myndigheterna menar att tydligare krav avse- ende klimatpåverkan behöver ställas vid medfinansiering av infra- struktur. Enligt kollektivtrafiklagen som gäller från (lag (2010:1065) om kollektivtrafik) ska det regionala trafikförsörjnings- programmet utgöra en plattform för arbetet med att utveckla kollek- tivtrafiken i regionen. Här finns möjligheter att koppla regional och lokal sektorövergripande fysisk planering till utvecklingen av kollek- tivtrafiken. Det framgår av propositionen till kollektivtrafiklagen att denna koppling ansågs vara viktig. I den kommunala översikts- och detaljplaneringen och i planering av infrastrukturprojekt grundläggs förutsättningarna för bl.a. linjedragningar, lokalisering av bytespunkter, stationer och hållplatser, anslutande gång- och cykelvägar, cykelparkeringar samt kapacitet och framkomlighet för kollektivtrafiken i gatunätet och övrig infrastruktur. En effektiv samordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk pla- nering och den regionala kollektivtrafikmyndigheten är därför nödvändig för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna behöver tänka långsiktigt och strategiskt och delta i den fysiska planeringen. Kommuner och trafikverk bör samråda med kollektivtrafikens företrädare och beakta kollektiv- trafikens möjligheter och begränsningar i översikts-, detalj- och infra- strukturplanering (prop. 2009/10:200 s. 48 Ny kollektivtrafiklag). 7Trafikverket, 2017. Hantering av statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafikanlägg- ningar samt åtgärder för förbättrad miljö och trafiksäkerhet på det kommunala vägnätet. Publikationsnummer: 2016:169. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07. Vad är en transportplan? Kommuner och Landsting har gett ut en vägledning för tra- fikförsörjningsprogram (SKL 2015)9 där det anges att avsikten är att trafikförsörjningsprogrammet ska fungera som underlag för fysisk planering och annan samhällsplanering i regionen. Ansvaret för att upprätta och besluta om trafikförsörjningsprogrammet ligger hos den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Den regionala kollektiv- trafikmyndigheten har därmed också ansvaret för att initiera en dia- log där övriga intressenters roller preciseras enligt handledningen. Ansvarig myndighet och trafikförsörjningsprogram I varje län ska det finnas en regional kollektivtrafikmyndighet. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska verka för att den regionala kollektivtrafiken är tillgänglig för alla resenärsgrupper. Den regio- nala kollektivtrafikmyndigheten har ansvar för att regelbundet fast- ställa mål för den regionala kollektivtrafiken i ett trafikförsörjnings- program. Programmet ska vid behov uppdateras. Programmet tas fram med en tidshorisont som sammanhänger med andra regionala strategier (10–). Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande myndigheter i angränsande län. Samråd ska även ske med övriga berörda kommuner, myndigheter, orga- nisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Regional kollektivtrafik avser enligt lagen sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller, om den sträcker sig över flera län, huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbets- pendling eller annat vardagsresande. Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska bland annat innehålla en redovisning av behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektivtrafikförsörjningen, alla former av regional kollektiv- trafik i länet, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt och åtgärder för att skydda miljön. 9Sveriges Kommuner och Landsting 2015. Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken En vägledning och ett verktyg Vad är en transportplan? Programmet ska vara långsiktigt och trafikslagsövergripande och har därmed nära koppling till det regionala tillväxtarbetet i allmänhet och den regionala utvecklingsstrategin i synnerhet. Frågor som berör regional bostadsförsörjning och transport-infra- struktur kan integreras i regional fysisk planering. Enligt nya bestämmelser i 7 kap. 1 § PBL ska regional fysisk pla- nering utföras i län och i . Lagändringarna bör- jade gälla . Landstingen har samordningsansvar och i det ingår att ta fram en regionplan. En regional fysisk planering är därmed obligatorisk i län och . Regional utvecklingsplan för , RUFS 205010, upprättad , fungerar som en gemensam plattform för regionens planer- ingsaktörer. RUFS 2050 har tagits fram i dialog mellan regionens aktörer, främst med länets 26 kommuner. Planen bygger även på ett omfattande utrednings- och modellarbete där kriterier som den till- kommande bebyggelsens närhet till kollektivtrafik, bebyggelseloka- lisering i så kallade regionala stadskärnor, förtätning och god till- gänglighet är viktiga ledstjärnor. RUFS 2050 är en strategisk plan med ett långsiktigt perspektiv som syftar till att hantera långsiktiga utmaningar. Planen ligger till grund för bland annat kommunernas och lands- tingets långsiktiga fysiska planering, det regionala tillväxtarbetet och de regionala strukturfondsprogrammen. 4.1.5Kommunal trafik- och transportplanering Kommuner planerar och genomför transport- och trafikplanering under olika benämningar och med olika innehåll. Kommuners lång- siktiga utbyggnad och finansiering av infrastruktur regleras inte som nationell och regional infrastrukturplanering. Det strider mot kom- munallagen att besluta om investeringar som är bindande än . Kommuner förväntas direktfinansiera alla investeringar. 10www.sll.se/verksamhet/Regional-utveckling/utvecklingsplaner-och-strategier/rufs-2050/ Vad är en transportplan? Detta innebär att kommunerna inte kan arbeta enligt ett planerings- instrument som är kongruent med nationell transportinfrastruktur- plan. Kommunerna utvecklar egna instrument som underlag till beslut inom ramen för den årliga budgetprocessen. Översiktsplanen och olika strategidokument ska då vara vägledande styrdokument och bidra till kommunernas årliga budget, som innefattar investeringar för när det gäller den kommunala infrastrukturen. Åtgärder för allmän plats och infrastruktur inom detaljplaneområ- den beslutas i särskild ordning inom ramen för planprocessen. Kommuner och Landsting och har i samarbete med tagit fram handboken attraktiv stad,11 för att vägleda samhällsplanerare, beslutsfattare och andra i arbetet med att planera, och därmed ge rätt förutsättningar för resor och trans- porter. Genom planeringsverktyget TRAST erbjuds ett stöd i utform- ningen av trafiksystemet så att det bidrar till stadens utveckling och en god och hållbar livsmiljö.