sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — ITU arrangerade en regional radiokom- munikationskonferens i för att planera för analog ljudradio i frekvensbandet 87,5–. Avtalet från (GE84- avtalet), som fortfarande ligger till grund för FM-användningen i stora delar av världen, innehåller bland annat en frekvensplan samt regler och procedurer för koordinering och notifiering av sändare för analog ljudradio. ITU arrangerade en regional radiokommunikationskon- (RRC-06) i för att planera för digital rundradio. Av- talet från () innehåller frekvensplaner, regler och procedurer för koordinering och notifiering av digital radio och tv (174–och 470–) samt förutsättningar för övriga tjänster i samma frekvensutrymme. Genom tilldelningarna i frekvensutrymmet 174–enligt samt tilldel- ningarna i frekvensutrymmet 230–enligt 1995- avtalet fick frekvensresurser som möjliggör ett nationellt och tre regionala marksända digitala ljudradionät (T-DAB-nät) samt ett rikstäckande digitalt tv-nät (DVB-T-nät). På motsvarande sätt fick i frekvensutrymmet 470–sju rikstäckande DVB-T- nät enligt . Radioanvändning i frekvensområdena 87,5–, 174–och 470– Frekvensområdena 87,5–, 174–och 470–används för det analoga FM-nätet och de digitala radio- och tv- marknäten. Marknäten för radio och tv har länge varit det viktigaste distribu- tionssättet för public service-företagen. Företagens innehållsuppdrag ges i form av tillståndsvillkor i sändningstillstånden för marknäts- sändningar. Marksänd tv sänds över sju nationella sändarnät i frekvensområdena 470–och delar av 174–. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle nationellt sändarnät använder olika frekvenskanaler inom de geogra- fiska delområden som tillsammans bildar ett nationellt täckningslager. Frekvenskanalerna är i sin tur spridda inom ovan angivna frekvens- utrymmen. FM-radio sänds i frekvensområdet 87,5–för kom- mersiell ljudradio uppdelat i tre nationella sändningstillstånd med cirka 80–befolkningstäckning samt 35 regionala sändnings- tillstånd i 21 sändningsområden som ungefär motsvarar län. Ljudradio för public service är indelat i fyra sändningsområden med en befolkningstäckning på . Frekvensområdet 174–används delvis för marknätet för tv och är i övrigt planerat för DAB. I DAB-nätet finns det fyra frekvenslager, vart och ett med plats för cirka 15 radiokanaler. () och () har kompletterande tillstånd att sända DAB som gäller till och med . SR:s tillstånd ger företaget rätt att sända upp till tio kanaler i fyra olika områden. sänds sju kanaler med den första versionen av digital- radiotekniken DAB. Kostnaden för dessa sändningar uppgår enligt SR till per år.19 UR har enligt sitt komplet- terande tillstånd rätt att sända med utnyttjande av SR:s sändnings- utrymme. Frågan om en övergång från analog ljudradio till DAB aktualiserades av Digitalradiosamordningen som föreslog en över- gång där FM-nätet för analog ljudradio lades ner till förmån för DAB.20 Efter remittering beslutade regeringen att avvakta och följa den internationella utvecklingen av efterfrågan på DAB. Frekvensområdena 87,5–bör fortsatt användas för utsändning av ljudradio Kommersiell FM-radio sänds i frekvensområdet 87,5–uppdelat i tre sändningsområden med cirka 80–befolk- ningstäckning samt med en regional indelning som ungefär mot- svarar län. Ljudradio för public servicesändningar är indelat i fyra sändningsområden med en befolkningstäckning om 99,8 pro- cent. Även om konsumenter i högre utsträckning tar emot radio- sändningar, musik och annat ljudinnehåll över internet, så är FM- radion fortsatt viktig och en hög andel av befolkningen lyssnar på 19SOU 2018:50, Ett oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar. 20SOU 2014:77, Från analog till digital marksänd radio - En plan från Digitalradiosamordningen. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Om utvecklingen av online-lyssnande i fram- tiden skulle ta över lyssnande från FM-näten i högre utsträckning, så behövs FM-nätet trots det på grund av sin beredskapsfunktio- nalitet. Analog ljudradio har egenskaper som gör den svår att ersätta som medel för att nå hela befolkningen med oförvanskad information och viktiga meddelanden vid kris och krig. Marknätet har en stor geografisk yttäckning utöver kravet på täckning av bo- städer. De flesta medborgare äger en radiomottagare. Radiomotta- garna kräver lite batterikraft och kan med batterier, solceller eller vev fungera även utan elförsörjning. Även om det kommer andra tekniker för detta ändamål kommer det att krävas statliga beslut om investering i sådana tekniker, inklusive investeringar i tillräckliga robusthetsåtgärder. Utredningen ser ingen kommande alternativ- användning av frekvenserna som skulle skapa ett högre värde för samhället än dagens användning. Därför bedömer utredningen att det inte finns skäl att föreslå några initiativ som medger annan an- vändning av frekvenserna för FM-radio. Framtida utsändning av marksänd digital ljudradio och användning av frekvensområdet 174– Efterfrågan på DAB i 174–i har varit låg, både från konsumenter och programbolag vilket lett till att frekvensområdet är underutnyttjat. Myndigheten för press, radio och tv har meddelat tillstånd för digital kommersiell radio. Enligt uppgift till utredningen finns det aktörer som planerar att utnyttja sina tillstånd för att starta sändningar. I public service-redovisningen för skriver SR att det utbud som sänds via DAB också finns tillgängligt på internet och där når huvuddelen av publiken. Vidare skriver SR att det i längden inte är ekonomiskt försvarbart att distribuera i en digital teknik som inte fått något större genomslag och som det är få lyssnare som kan ta del av. Om inte efterfrågan uppstår i högre grad eller regeringen av andra skäl beslutar om en övergång till DAB-radio bör de aktuella frekven- serna åren 2027–2047 kunna användas för annan radioanvändning. Det innebär att den internationella allokeringen för enbart DAB behöver ändras och att arbete därför bör påbörjas för att åstadkomma beslut om ko-primär allokering av frekvensområdet vid världsradiokonferensen . En ko-primär allokering innebär En spektrumförvaltning för framtidens samhälle att har möjlighet att fortsätta att använda frekvensbanden för DAB, men också att det blir möjligt att planera och meddela tillstånd för annan användning. För att vara förberedd på och aktivt kunna påverka det inter- nationella harmoniseringsarbetet på ett för gynnande sätt bör regeringen ge i uppdrag att i samråd med Försvarsmakten och Myndigheten för press, radio och tv ta fram underlag för en ko-primär allokering inklusive tänkbara alternativa användningar. Detta uppdrag måste också beakta resultatet av upp- draget om att föreslå hur Försvarsmaktens frekvensbehov kan kom- bineras med DAB i frekvensområdet 174–. Försvarsmakten har uttryckt behov av tillgång till vissa frekvenser i frekvensutrymmet 174–som är allokerat för DAB. Möjligheten att tillgodose Försvarsmaktens behov och säkerställa en bibehållen funktion för DAB bör utredas. Om det är möjligt att tillgodose Försvarsmaktens behov av frekvenser i detta frekvensutrymme med bibehållen funktion för DAB bör ett förslag till sådan lösning lämnas till regeringen. Det är huvudsakligen För- svarsmakten som har behov av radioanvändningen, och frekvens- området regleras genom 4 kap. 2 § och 10 kap. 1 § punkten 2 radio- och tv-lagen (2010:696) (RTL) och berör därmed Myndigheten för press, radio och tv:s ansvarsområde. beslutar om tilldelning av radiofrekvenser för bland annat Försvarsmakten enligt 3 kap. 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och har ansvar för den svenska frekvensplanen. Dessa myndigheter bör därför tillsammans undersöka möjligheterna för att tillgodose För- svarsmaktens behov med förutsättningen att funktionaliteten för DAB kan bibehållas. Om förutsättningen kan uppfyllas bör myndig- heterna även lämna förslag till en lösning. I sammanhanget kan näm- nas att NATO-landet , som infört DAB och upphört med ana- loga FM-sändningar, kan kombinera försvarsanvändning med DAB. Framtida utsändning av marksänd digital tv och användning av frekvensområdet 470– Det är känt att konsumenters efterfrågan på marksänd tv minskar. har det inom ITU initierats ett arbete om översyn av spekt- rumanvändningen och spektrumbehoven i frekvensutrymmet. Med utgångspunkt i de förslag som lämnats av Parlamentariska public En spektrumförvaltning för framtidens samhälle service-kommittén för tillståndsperioden gör utredningen bedöm- ningen att det kommer ingå i AB:s (SVT) upp- drag att sända till hela befolkningen i marknätet för radio och tv i vart fall fram eller . SVT har emellertid signalerat att sändningar i marknätet kan behöva ses över tidigare än så. För att förbereda för en eventuell framtid där SVT:s program- utbud huvudsakligen distribueras på annat sätt än via marknätet för radio och tv finns skäl att fram inleda ett arbete för att se över de tekniska förutsättningarna för en förändrad distribution för SVT. Det innebär inte att beslutet om en övergång nödvändigtvis behöver fattas inför nästa tillståndsperiod, utan tid- punkten kan anpassas utifrån rådande förutsättningar. Utredningen bedömer det som sannolikt att marknätssändningar av tv kan komma att behövas fram eller därefter, men anser att bör vara förberedd på en snabbare förändring än så. I dessa förberedelser bör det ingå att verka för en förändrad ITU- allokering av frekvensutrymmet 470–. bör ansluta sig till de länder som förordar en ko-primär allokering för frekvens- bandet . bör i och för sig inte motsätta sig att en ko-primär allokering beslutas tidigare om frågan skulle bli aktuell. En ko-primär allokering skulle innebära att fortsatt kan an- vända banden för marksänd tv men också börja förbereda planering för annan användning i hela eller delar av banden. Inom EU kommer en översyn av användningen frekvensutrymmet 470–att genomföras . I och Rådets beslut (EU) 2017/899 av om användningen av frekvensbandet 470–i unionen anges att frekvensområ- det 470–fortsatt ska användas för tv fram , om efterfrågan finns för användningen. Det innebär att själv- ständigt kan besluta om och när en eventuell nedtrappning av tv- utsändningar via marknätet ska ske. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle 7.12Villkor om förmedling av public service-innehåll ska kunna ställas Förslag: Det ska vara möjligt att ställa villkor om förmedling av public service-innehåll i tillstånd att använda radiosändare. Skäl för förslaget: Marknätet för radio och tv fyller en viktig funktion i den svenska mediepolitiken, särskilt för public service- företagen som når av befolkningen i fritt tillgängliga sändningar med hög robusthet. Distributionen i marknätet har även stor betydelse för det svenska totalförsvaret och krisberedskapen. Mediemarknaden genomgår stora förändringar med bland annat en ökad efterfrågan på public service-innehåll i andra elektroniska kommunikationsnät än marknätet för radio och tv. Att förbereda inför en sådan eventuell förändring av förutsätt- ningarna för marksänd radio och tv är nödvändigt. I det arbetet be- höver det säkerställas att public service-företagen fortsatt kan nå ut till hela befolkningen med sitt programutbud. För att säkerställa att public service-innehåll kan nå hela befolkningen kan möjligheten att ställa villkor om förmedling av public service-innehåll utgöra ett viktigt komplement. Innebörden av ett sådant villkor skulle till ex- empel kunna vara att en leverantör av ett elektroniskt kommunika- tionsnät med mobil anslutningspunkt ska se till att slutanvändaren kan ta emot public service-innehåll med en viss kvalitet, ha mjukvara för public service-innehåll förinstallerad på de terminaler som opera- tören tillhandahåller eller att möjligheten att ta del av sådant material inte begränsas av att abonnenten har förbrukat den datamängd för som abonnemanget omfattar. Att införa möjligheten att ställa villkor om public service-inne- håll innebär inte per automatik att sådana villkor kommer att upp- ställas, men det ger ett verktyg för tillståndsmyndigheten att stödja regeringen i att förverkliga den mediepolitik som regering och riks- dag beslutar om. Genom att införa en sådan möjlighet blir rustat för att möta eventuella förändringar av distributionssätt som kan uppstå, med bibehållen genomslagsförmåga för public service. Det är möjligt att ställa villkor om geografisk täckning på till- stånd att använda radiosändare, sådana villkor skulle till exempel kunna kombineras med villkor om att förmedla public service-innehåll. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Radio och tv i allmänhetens tjänst har använts som benämning på sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av stats- makterna och finansieras av allmänheten. I bedrivs denna verksamhet av programföretagen radio AB (SR), () och Utbildningsradion (UR) (public service- bolagen).21 Begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst är emellertid starkt förknippat med det traditionella sättet att distribuera program- men. Det vill säga genom radio- och tv-sändningar via marknät, kabel och satellit. Förutsättningarna för programverksamheten har dock ändrats i grunden . Med stöd av ip-baserad distribu- tionsteknik kan programföretagen via multiplattformsstrategier nå ut bredare till allmänheten, möta nya publikgrupper och utveckla nya tjänster. Användningen av begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst har minskat och begreppet public service ingår i . Därför valde den Parlamentariska public service-kommittén att använda det begreppet även i deras förslag till lagtext.22 har även beslutat om förslag till lag om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst som använder begreppet public service-avgift.23 Utredningen ansluter sig till Parlamentariska public service-kommit- téns bedömning och använder därför public service som begrepp. Som nämns ovan bedrivs public service-verksamhet av public service- bolagen. Vilket innehåll som public service-bolagen ska erbjuda regleras i respektive bolags sändningstillstånd, 6–13 §§ i SR:s sänd- ningstillstånd,24 6–12 §§ i SVT:s sändningstillstånd25 och 7–13 §§ i UR:s sändningstillstånd.26 Vad som utgörs av public service-innehåll regleras således av respektive bolags innehållsuppdrag. Enligt 4 kap. 14 § och 11 kap. 5 § RTL får beslut om tillstånd inte innehålla andra programrelaterade villkor än den som den sökande godtagit. 21SOU 2017:79, Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt obe- roende, s. 45. 22A SOU s. 46. 2017/18:261, bet. 2018/19 KrU2, rskr. 2018/19:24. 24Regeringsbeslut 82, . 25Regeringsbeslut 83, . 26Regeringsbeslut 84, . En spektrumförvaltning för framtidens samhälle innehållsuppdrag bör utgöra gränserna för det innehåll som ska för- medlas enligt ett villkor om förmedling av public service-innehåll. För att det ska vara klart vilket innehåll som ska kunna förmedlas på detta sätt bör det tydligt definieras i lagtexten. Villkor om att förmedla public service-innehåll är förenligt med grundlagarna. Att ställa villkor om att förmedla public service-innehåll skulle kunna innebära en inskränkning av en radioanvändares yttrandefrihet i den bemärkelsen att radioanvändaren blir skyldig att förmedla sådant innehåll, även om denne inte själv vill framföra sådana yttranden som framförs i public service-innehållet. Etableringsfrihet är en av de grundläggande principerna i yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). Den innebär att det – med undantag för sändningar genom etern – står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagen. Beträffande rätt att sända ljudradio- eller tv-program på annat sätt än genom tråd råder dock inte etablerings- frihet, utan denna rätt får enligt 3 kap. 3 § första stycket YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Möjligheten att reglera i vanlig lag om tillstånd för att sända ljudradio- och tv-program genom etern motiveras av att utrymmet i frekvensspektrum är begränsat. Ett fritt utnyttjande av frekvenserna skulle medföra störningar i radiotrafiken. Möjligheten att meddela villkor för att sända motiverades i förarbetena till YGL med att grundlagen borde lämna öppet för sådana särskilda regler som borde kunna finnas när verksamheten bedrivs av ett företag med en sådan särställning som då tillkom SR.27 Det måste emellertid anges i lag att villkor får ställas. Av 3 kap. 5 § YGL framgår bland annat att i fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 3 kap. 3 § YGL gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen (RF). Enligt 2 kap. 21 § RF får bland annat begränsningar av yttrande- och informationsfriheten endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. 1990/91:64, om yttrandefrihetsgrundlag m.m., s. 82. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ända- mål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Av 2 kap. 23 § första stycket RF framgår att yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, all- män ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Av 2 kap. 23 § andra stycket framgår vidare att vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras med stöd av första stycket ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. En lagregel som möjliggör villkor om att förmedla public service- innehåll syftar till att främja allmänhetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning vilket är ett godtagbart ändamål i ett demokratiskt samhälle och beaktar vidaste möjliga informationsfrihet. En möjlighet att ställa sådana villkor till ett tillstånd att använda radiosändare sträcker sig inte längre än vad som är nödvändigt och kan inte anses vara ett hot mot den fria åsiktsbildningen eftersom en tillståndshavare inte hindras att själv uttrycka sina åsikter. Att med- dela föreskrifter som utan avseende på yttrandens innehåll närmare reglerar ett visst sätt att sprida eller ta emot yttranden är dessutom inte en begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. 23 § RF. Av detta följer att införa en möjlighet att ställa villkor om förmedling av public service-innehåll på tillstånd att an- vända radiosändare är förenligt med grundlagarna. Förmedling av public service-innehåll är inte vidaresändning enligt radio och tv-lagen Enligt 3 kap. 1 § punkterna 7 och 18 i RTL avses med ljudradiosänd- ning och tv-sändning en sändning av ljudradioprogram, tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät där sändningen till- handahålls av en leverantör av medietjänster, är riktad till allmänheten och är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sändning riktad till allmänheten avses enligt 3 kap. 1 § punkten 15 RTL en sändning som och utan särskild begäran är tillgänglig för En spektrumförvaltning för framtidens samhälle vem som helst som vill ta emot den. Beställ-tv är enligt 3 kap. 1 § punkten 3 RTL en tjänst där en leverantör av medietjänster i infor- mations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller all- mänheten tv-program med hjälp av elektroniska kommunikations- nät på begäran av användaren, som användaren väljer, och från en katalog med program som leverantören har valt ut. Enligt 9 kap. 1 § RTL ska den som äger eller på annat sätt förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för över- föring av tv-sändningar till allmänheten genom tråd se till att de bo- ende i de anslutna hushållen kan ta emot tv-sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som kan tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Plikten gäller om ett betydande antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot tv-sändningar. Vidaresändningsplikten enligt RTL gäller således inte beställ-tv och eftersom villkor kopplade till till- stånd att använda radiosändare dessutom endast omfattar trådlös kommunikation så gäller inte vidaresändningsplikten heller i dessa fall. Kommunikationsnäten ifråga är dessutom sådana att de inte är det huvudsakliga medlet för att ta emot tv-sändningar. Att ställa vill- kor om förmedling av public service-innehåll inverkar med andra ord inte på de regler om tv-sändningar som finns i RTL. Villkor om förmedling av public service-innehåll är förenligt med Av artikel 13 och bilaga I D första punkten till och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EU-direktivet) framgår villkor om skyldighet att tillhandahålla en tjänst eller använda en typ av teknik inom ramen för artikel 45, i förekommande fall inbegripet krav på tjänstens täckning och kvalitet får ställas av en medlemsstat. Av artikel 45.5 EU-direktivet framgår bland annat att medlemsstater kan fastställa proportionella och icke- diskriminerande begränsningar för de typer av elektroniska kommu- nikationstjänster som ska tillhandahållas. Sådana åtgärder ska vara berättigade med hänsyn till att säkerställa mål av allmänt intresse som det fastställs av medlemsstaten i enlighet med unionsrätten. Inbegri- pet men inte begränsat till bland annat främjande av kulturell och språklig mångfald och mediemångfald, (artikel 45.5 andra stycket d). En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Målen för mediepolitiken är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediers oberoende och tillgänglighet samt motverka skadlig mediepåverkan.28 Medier fyller en viktig funktion för demokratin i egenskap av central informationskälla, vakthund och offentligt rum för samhällsdebatt. Oberoende medier med tillräckliga resurser och kompetens för att producera granskande journalistik av god kvalitet är centrala för att engagerade och välinformerade medborgare ska kunna utkräva ansvar av makthavare till exempel i samband med val. Genom att tillgodose dessa behov är public service-verksamheten en demokratisk kollektiv nyttighet som gynnar alla medborgare.29 Till- gång till public service-innehåll får därför anses vara ett mål av all- mänt intresse som avses i artikel 45 EU-direktivet. Att ställa upp villkor om förmedling av public serviceinnehåll är ägnat att uppnå dessa mål och nödvändigt eftersom det i mobila ip-baserade nätverk saknas garanti för att public service-innehåll kan nå abonnenterna. I takt med att användningen av marksänd tv minskar och använd- ningen av mobila ip-baserade nätverk ökar kan behovet av sådana villkor dessutom komma att öka . Eftersom tillgång till oberoende media är så viktigt för demokratin och förutsättningarna inför varje enskilt allmänt inbjudningsförfarande eller tilldelning av radiospektrum är kända och det står varje aktör fritt att välja om de vill acceptera ett sådant villkor eller inte står åtgärden även i pro- portion till de negativa konsekvenserna i form av ökad datatrafik i aktörens kommunikationsnät. Ett villkor om förmedling av public service-innehåll är inte diskriminerande eftersom alla aktörer inom EU skulle behandlas lika vid tillämpningen av ett sådant villkor. Ut- redningen gör därför bedömningen att möjligheten att ställa villkor om förmedling av public service-innehåll är förenligt med EU-direktivet.