sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Många av de synpunkter och erfarenheter som vi tagit del av under utredningsarbetet och som vi redovisar när vi behandlar de olika insatserna i LSS, berör främst genomförandet av och kvaliteten i insatserna. Kvaliteten i insatserna är av avgörande betydelse för den som får insatsen och för att han eller hon ska anse att de insatser som erbjuds är attraktiva i praktiken och gör det möjligt att leva som andra. Vår bedömning är att detta är något som inte på ett enkelt sätt kan lösas genom ändringar i lagstiftningen utan sådana förändringar handlar främst om att det måste finnas förutsättningar för utveckling när det gäller kvalitet och kompetens. 3.4.4Sammanhållet stöd till föräldrar och barnfamiljer Bedömning: De olika insatserna i LSS, och annat stöd, ska vara flexibla och tillsammans ge ett sammanhållet stöd som gör det möjligt för familjer med barn med funktionsnedsättning att leva ett så normalt liv som möjligt. Barnets perspektiv omfattar såväl barn med funktionsnedsättning som de syskon som ingår i familjen. För barn med funktionsnedsättning är stödet enligt LSS på många sätt inte bara ett stöd till barnet utan det är även till för föräldrar och syskon. Att insatserna ska vara ändamålsenliga innebär att de tillsam- mans ska göra det möjligt för hela familjen att få ett fungerande vardagsliv. I LSS finns ett antal olika insatser där vissa riktar sig enbart till per- soner med funktionsnedsättning, vissa både till dessa och till deras anhöriga och närstående och andra bara till anhöriga och närstående till personer med funktionsnedsättning. Avsikten är att de olika 19Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av ett regeringsuppdrag. Utgångspunkter och allmänna överväganden insatserna, tillsammans med annat stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, ska ge den enskilde och dennes familj det stöd som behövs. För familjer med barn med funktionsnedsättning har behovet av stärkt samordning av stödet påtalats . Föräldrar till barn med funktionsnedsättning belastas av att behöva samordna stöd och insatser trots att ansvaret för samordning egentligen inte ligger på dem. I tillägg till de ”vanliga” kraven på föräldrainsats som gäller för alla barn har föräldrar till barn med funktionsnedsättning mycket mer att hantera. Även barnen upplever att deras föräldrar tvingas dra ett tungt lass för att få livet att fungera.20 Barn med funktionsnedsätt- ning känner oro för sina föräldrar, särskilt om föräldrarna är ensam- stående, och önskar att föräldrarna ska få ett bättre stöd. Föräldrar till barn med funktionsnedsättning har sämre hälsa än andra föräld- rar.21 Det är oftast mammorna som tar den största delen av ansvaret för kontakter med myndigheter.22 Det är inte ovanligt att föräldrar går ner i arbetstid, byter arbete eller själva arbetar som assistent till sitt eget barn för att ha tid för allt det som de upplever behövs i för- hållande till barnet.23 Samhällets ansvar för att stötta föräldrar lyfts fram i barnkonven- tionen. Där anges att staten ska ge lämpligt bistånd till föräldrar då de fullgör sitt ansvar för barnets fostran och att konventionsstaterna ska uppmuntra och säkerställa att de som ansvarar för barn med funktionsnedsättning och dess omvårdnad får lämpligt bistånd.24 Människor är olika och vill utforma sina liv på olika sätt. Barn med funktionsnedsättning har föräldrar och ibland också syskon och behovet av stöd varierar. För att familjer med barn med funktions- nedsättning ska få ett bra stöd måste de olika insatserna i LSS, och annat stöd, vara flexibla och tillsammans ge ett sammanhållet stöd som gör det möjligt att leva ett så normalt liv som möjligt. Föräldrar ska ha möjlighet att förvärvsarbeta, umgås med vänner och ha fritids- intressen och syskon ska ha tillgång till sina föräldrar. Barnets per- spektiv omfattar inte bara barn med funktionsnedsättning utan även 20Barnombudsmannen (2016). Barn med funktionsnedsättning om samhällets stöd. 21Statens folkhälsoinstitut (2012). Hälsa och välfärd hos barn och unga med funktionsnedsättning. 22Handisam (2014). Handisams slutsatser och förslag utifrån studien ”Barn och unga med funktionsnedsättning – en beskrivning av deras vardag”. 23Broberg, M, , H, , D, Starke, M. (2014). Utgångspunkter och allmänna överväganden De olika insatserna i LSS måste därför ses som en enhet när det gäller att ge familjer stöd. Utgångspunkten måste vara att de olika insatserna tillsammans kan ge erforderligt stöd, att famil- jen får tillgång till ett sammanhållet stöd för att få livet att fungera. Barnets bästa ska då särskilt beaktas och en avvägning av barnets intresse mot andra intressen måste göras.25 Stöd för familjer med barn med funktionsnedsättning måste bestå av ett sammanhållet stöd med utgångspunkt från de olika insatserna i form av avlösarservice, korttidstillsyn, korttidsvistelse och stöd avsett för barnet. 3.4.5Kommunalt huvudmannaskap ligger i linje med vad som gäller för andra välfärdstjänster Bedömning: Stöd enligt LSS bör i likhet med andra välfärdstjäns- ter vara ett kommunalt ansvar. När det gäller insatsen personlig assistans finns dock särskilda skäl för att staten ska ansvara för insatsen. Landstingen ska fortsatt ansvara för att ge råd och stöd. Vid LSS-reformens tillkomst gjordes bedömningen att kommunerna var väl ägnade att ansvara för insatser enligt lagen, bl.a. mot bakgrund av uppfattningen att personer med funktionsnedsättning ska få stöd och service av samma huvudman som alla andra och den allmänna utveckling som innebar att kommunerna fick ett allt tydligare och samlat ansvar för att tillgodose enskildas behov av boende, service och vård.26 Vissa av LSS-insatserna är av samma slag som de som kommunerna kan tillhandahålla inom ramen för socialtjänstlagen, varför det även av den anledningen framstod som naturligt att kom- munerna gavs ett grundläggande ansvar också för insatser enligt LSS. Det är kommunen som möter medborgarna i verkligheten och enligt LSS och socialtjänstlagen ska kommunen uppmärksamma deras behov av stöd och service. Genom det lokala ansvaret har LSS-insatserna knutits till ett större sammanhang av planering, information, upp- sökande och förebyggande aktiviteter m.m. som kan bidra till att lagens syften och mål uppfylls på bredare front än vad enskilda 25Barnombudsmannen (2014). allmänna kommentar nr 14 (2013) om Barnets rätt att få sitt bästa satt i främsta rummet, s. 39 och 97. 1992/93:159, s. 92 ff. Utgångspunkter och allmänna överväganden insatser kan göra. Kommunerna, som redan bedrev liknande verksam- het, ansågs ha störst möjlighet att skapa en organisation för att ge stöd och service enligt LSS, liksom störst möjlighet att planera och att hålla samman det samlade stödet till enskilda utifrån olika lagar och verksamheter. Genom att samla ansvaret hos kommunen skulle det undvikas att enskilda hamnar i kläm vid ansvarsdiskussioner mellan huvudmän. Vi anser att skälen för att kommunerna ska ansvara för verksam- het enligt LSS är desamma. Stödet till personer med funk- tionsnedsättning bör hållas samman och ses som en del av de väl- färdstjänster som kommunerna ska erbjuda sina medborgare. 3.4.6Statens ansvar för personlig assistans Bedömning: Personlig assistans bör vara ett statligt ansvar för att skapa trygghet och förutsägbarhet för dem som har behov av sådant stöd men också för de kommunala huvudmännen och de privata aktörer som anordnar personlig assistans. På sätt skapas förutsättningar att genomföra förändringar inom LSS för att skapa mer ändamålsenliga insatser för dem som tillhör lagens personkrets. Skälen för den modell för finansiering av den personliga assistansen, en av de tio insatserna i LSS, som valdes när reformen genomfördes var att kostnaderna för personlig assistans i vissa fall kan uppgå till mycket stora belopp.27 I vissa kommuner kan det finnas bara några få personer med omfattande behov av personlig assistans medan det i andra kommuner av motsvarande storlek kan finnas flera personer som behöver sådan hjälp. Kommunernas ekonomi ansågs i de senare fallen kunna påverka benägenheten att bevilja insatsen. Särskilt för små kommuner menade man att stora problem kunde uppstå om det fanns flera personer som hade omfattande behov av personlig assi- stans. Ett finansieringssystem som innebar att staten avlastade kom- munerna kostnader för mer omfattande insatser i form av personlig assistans skulle därför skapas genom att staten lämnade stödet genom bidrag till den enskilde. 1992/93:159, s. 68. Utgångspunkter och allmänna överväganden Frågan är då om de skäl för att låta staten avlasta kommunerna en del av kostnaderna för den personliga assistansen kvarstår och om det i så fall finns andra, bättre, sätt att genomföra en sådan. Eftersom det nu gått , , sedan reformen genomfördes kan det även finns andra skäl för att staten även i fortsättningen ska ta ett särskilt ansvar för den personliga assistansen. Utgångspunkten måste vara nuvarande omständigheter, hur samhället ser ut, som vårt uppdrag är att skapa en ekonomiskt hållbar lös- ning när det gäller insatserna till personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna och de största behoven av stöd. Totalt hade knappt 19 700 personer personlig assistans , varav 4 750 hade kommunalt beslutad personlig assistans och drygt 14 900 hade statlig assistansersättning. Andelen kvinnor var 46 pro- cent inom gruppen med assistansersättning och andelen män 54 pro- cent. Andelen kvinnor inom gruppen med kommunalt beslutad personlig assistans var och andelen män . Bland assistansersättningsmottagare var andelen flickor och andelen pojkar . Bland mottagare av kom- munalt beslutad personlig assistans var andelen flickor och andelen pojkar . har antalet personer med kom- munalt beslutad personlig assistans ökat . Ökningen uppgick till , och inflödet består till stor del av personer som tidigare fått assistansersättning och hem- tjänst, men även av personer som tidigare haft olika bostadsinsatser. Personer som nybeviljas personlig assistans beviljas i genomsnitt , vilket är ungefär lika mycket som det genomsnittliga antalet timmar för samtliga med kommunalt beslutad personlig assistans 2017 (). Kommu- nerna har stora kostnader för personlig assistans men också för andra insatser till personer med funktionsnedsättning inom LSS. Ett skäl för statens ansvar inom den personliga assistansen var att kommunernas ekonomi skulle kunna påverka benägenheten att ge insatsen om det fanns flera personer i behov av sådan hjälp.28 Det är inte möjligt att säga hur utvecklingen hade blivit om inte staten hade fått ansvar för beslut om rätt till och omfattning av personlig assistans respektive finansiering av assistansersättningen. Kostnaderna för insatser enligt LSS är också föremål för utjäm- ning mellan kommunerna vilket innebär en minskad påverkan på den 1992/93:159, s. 68. Utgångspunkter och allmänna överväganden enskilda kommunen när personer får stöd enligt LSS. Detta är dock en justering som sker i efterhand och inte minskar den omedelbara påfrestning på den kommunala ekonomin som uppstår vid beslut om omfattande insatser enligt LSS. När det gäller utförandet av insatsen, med vilken kvalitet den ges och hur den bidrar till möjligheterna till självständighet och delak- tighet hos den som får stödet, finns inga studier som visar på någon skillnad i nöjdhet mellan dem som får personlig assistans efter beslut av kommunen och dem som får assistansersättning. Det stöd som den enskilde får bör vara detsamma för båda grupperna. De skillnader som finns bör därför ligga i handläggningen av ansökan och hur ersättningen för att anskaffa assistansen fungerar och betalas ut. Sedan finns det en skillnad i att den statliga ersättningen inte är knuten till något geografiskt område medan den kommunala insat- sen ges av den kommun där den enskilde är bosatt och om han eller hon flyttar till en annan kommun måste en ny ansökan om stöd göras. Alla övriga insatser i LSS är knutna till bosättningskommunen som även har ansvaret för alla andra välfärdstjänster som kommun- invånarna behöver. Vi ser inte att det finns något självklart motiv till en skillnad mellan personer som har behov av stöd i vardagen till följd av en funktionsnedsättning beroende på vilken insats de har rätt till. Utredningen har i enlighet med direktiven tagit del av riksdags- partiernas synpunkter och har besökt Socialut- skottet. utredningen arbetat har det varit en intensiv debatt i media och många politiska ställningstaganden har gjorts. Kommuner och Landsting har i ett positionspapper, som antagits av förbundsstyrelsen, tydliggjort organisationens ställnings- taganden för ett samlat nationellt, regionalt och lokalt ansvar för alla människors lika möjligheter. I det ingår att staten ska ta över hela ansvaret för personlig assistans och vara ensam huvudman. Inom brukarorganisationerna finns olika syn på hur ansvaret för den per- sonliga assistansen bör fördelas mellan stat och kommun men bland de grupper som får sådant stöd finns en mycket stark önskan om ett statligt huvudmannaskap. Mot bakgrund av den relativa samstämmigheten om behovet av ett statligt ansvar för personlig assistans och ett starkt önskemål om att skapa förutsägbarhet för dem som har behov av stöd i form av personlig assistans, utgår våra förslag från ett fortsatt statligt ansvar Utgångspunkter och allmänna överväganden för den insatsen. På så sätt ser vi att det också finns en reell möjlighet att genomföra andra förändringar inom LSS för att skapa mer ända- målsenliga insatser för dem som tillhör lagens personkrets. Eftersom det fortfarande kommer att finnas två huvudmän för insatser till per- soner med funktionsnedsättning som tillhör LSS personkrets, kom- mer en del av de problem som vi identifierat ovan, t.ex. bristande incitament att utveckla kommunala stödinsatser, att kvarstå. Utredningens närmare överväganden om ansvarsfördelningen mellan de olika huvudmännen finns i kapitel 11. 3.4.7Mål, inriktning och syfte Bedömning: En lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning bör innehålla bestämmelser om mål och inriktning. Dessa bör ha sin grund i FN:s konvention om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning och målen för funk- tionshinderspolitiken. Förslag: De bestämmelser som berör mål och inriktning samlas och rubriceras i lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning på ett sätt som tydliggör bestämmelsernas ställning och innehåll. I direktivet anges under rubriken och mål i LSS är otydliga att många centrala begrepp i LSS är otydliga och har visat sig vara svåra att tolka när behoven och omfattningen av stödet ska bedömas. Det påverkar rättssäkerheten och likvärdigheten och kan bidra till att stöd- insatser utvecklas på ett sätt som varken är optimalt för individen eller ekonomiskt hållbart. De begrepp som avses är enligt direktivet bl.a. bedömningskriteriet goda levnadsvillkor, inriktningen delaktig- het och självständighet samt målet att leva som andra. Utredningen ska därför lämna förslag till hur de kriterier som ska ligga till grund för bedömningen av rätt till och omfattning av insatser kan defi- nieras tydligare och mer transparent så att bedömningskriterier vid prövning av rätten till insatser inte blandas samman med målen i lag- stiftningen. Utgångspunkter och allmänna överväganden Det finns två bestämmelser i som rör ”Verksamhetens mål och allmänna inriktning”. Den första anger att verksamhet enligt lagen ska främja likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagens personkrets och målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. I förarbetena anges att denna bestäm- melsen uttrycker det övergripande målet för verksamhet enligt LSS. I den andra bestämmelsen anges att verksamheten ska vara av god kvalitet och bedrivas i samarbete med andra berörda samhällsorgan och myndigheter. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet och den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Det ska finnas den personal som behövs för att ett gott stöd och en god service och omvårdnad ska kunna ges. Enligt förarbetena redogör denna bestämmelse för den allmänna in- riktning som verksamheten enligt lagen ska ha, men innehåller också en allmän regel om att det ska finnas personal av viss omfattning och med viss kompetens.29 Strävan efter så jämlika villkor som möjligt mellan människor med funktionsnedsättning och andra människor beskrivs i förarbetena som ”det övergripande syftet med insatserna”.30 Målet för verksam- heten enligt den nya lagen bör vara att människor med omfattande funktionsnedsättning ska kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. Insatserna ska vara så utformade att de stärker den enskildes möj- lighet att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta aktivt i samhällslivet. Under rubriken ”Rätten till insatser” finns bestämmelsen om att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarnas individuella behov samt utformas så att de är lätt till- gängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. I specialmotiveringen sägs detta stycke ange en kvalitetsnivå på insatserna, inte ett mål eller ett syfte.31 1992/93:159, s. 171 f. 30Ibid, s. 50 f. 1992/93:159, s. 172. Utgångspunkter och allmänna överväganden FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning De allmänna principerna i FN:s konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning32 är: a)respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, inne- fattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende, b)icke-diskriminering, c)fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället, d)respekt för olikheter och accepterande av personer med funk- tionsnedsättning som en del av den mänskliga mångfalden och mänskligheten, e)lika möjligheter, f)tillgänglighet, g)jämställdhet mellan kvinnor och män, h)respekt för den fortlöpande utvecklingen av förmågorna hos barn med funktionsnedsättning och respekt för funktionsnedsatta barns rätt att bevara sin identitet. I konventionen finns också åtaganden för konventionsstaterna för att underlätta och säkerställa att dessa principer uppnås. Det nationella målet för funktionshinderspolitiken Det finns flera överensstämmelser och likheter mellan målformule- ringarna i LSS och det nationella målet för funktionshinderspoliti- ken.33 De är i vissa delar närmast identiska då målet formulerats en- ligt följande. Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som 2016/17:188, . 2016/17:SoU5. 2017/18:86. Utgångspunkter och allmänna överväganden Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsper- spektivet ska beaktas. Det nationella målet för funktionshinderspolitiken omfattar både full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för männi- skor med funktionsnedsättning. Även i socialtjänstlagen finns liknande bestämmelser om mål. Social- tjänstens mål är att samhällets socialtjänst på demokratins och soli- daritetens grund ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhälls- livet. ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Av socialtjänstlagen framgår också att socialnämnden har en skyl- dighet att verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Mål- och inriktningsbestämmelser i en lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning I LSS blandas formuleringar som avser dem som omfattas av lagen som grupp med formuleringar som avser den enskilde som har rätt till insats enligt lagen. föreslog i sitt slutbetänkande att de syften, mål, inriktningar och kvalitetsnivåer som finns i LSS skulle redigeras för att tydliggöra sammanhang och syfte.34 Enligt för- slaget skulle man under rubriken och allmänna inriktning samla dessa bestämmelser och göra klart vilka regler som avsåg verksamheten och vilka som innehåller regler som rör den enskildes rätt till insatser. Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslaget. En lag om stöd och service till vissa personer med funktions- nedsättning bör innehålla bestämmelser om mål och inriktning för 34SOU 2008:77, s. 257 ff. Utgångspunkter och allmänna överväganden verksamhet enligt lagen. har ratificerat FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning vars syfte är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning och främja respekten för deras inneboende värde. Konventionen innehåller allmänna principer men också åtagan- den från konventionsstaterna. Det framstår som självklart att mål och inriktning för en lag om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning tar sin utgångspunkt i den som är vägledande för funktionshinderspolitiken och för hur den offentliga sektorn ska arbeta med konventionen som grund. Även det natio- nella målet och inriktningen för funktionshinderspolitiken utgår från . I LSS anges att målet är att personer med funktionsnedsättning ska få möjlighet att leva som andra. Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet med det målet, möjlighet att leva som andra. Det bör även i fortsättningen framgå tydligt av lagen att detta ska vara verksamhetens mål. Att verksamhet enligt lagen ska främja likhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet gäller hela den grupp som har stöd och service enligt LSS. I propositionen (1992/93:159) anges också att det övergripande syftet med insatserna ska vara strävan efter så jämlika villkor som möjligt mellan människor med funktionsnedsättning och andra människor och att målet bör vara att människor med om- fattande funktionsnedsättningar ska kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra människor. Insatser enligt lagen ska anpassas efter mottagarens indi- viduella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Av specialmotiveringen framgår att insatser enligt LSS inte får ges formen av ett beskyddande omhändertagande där den enskilde själv spelar en passiv roll. Det bör eftersträvas att den enskilde själv tar aktiv del i beslut om olika insatser.35 Den inriktning som verksamhet enligt LSS ska ha svarar mot vad som anges i FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning och överensstämmer också med målet i den natio- nella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken. Denna inrikt- ning bör även i fortsättningen framgå av lagen. 1992/93:159, s. 172 f. Utgångspunkter och allmänna överväganden I direktiven anges att syften och mål i LSS är otydliga och att många centrala begrepp i LSS är otydliga och har visat sig vara svåra att tolka när behoven och omfattningen av stödet ska bedömas.