sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — Det finns ett behov av att kunna besluta om godkännande för såväl den som ännu inte kommit i gång med sin verksamhet alls, som för den som påbörjat ett uppdrag till exempel för sin tidigare arbetsgivare, och där det först går att kontrollera om den uppgivna verk- samheten är så självständig att den uppfyller näringskriterierna i 13 kap. 1 § IL. Bedömningen av om näringsverksamheten faktiskt kommit i gång skulle med en sådan reglering förflyttas till en tid- punkt när det finns faktisk möjlighet till kontroll. Med hänsyn till att det finns goda skäl till restriktivitet när det gäller återkallelse av ett godkännande, innebär förslaget att det införs andra funktioner i systemet som kan reglera att endast de som faktiskt uppfyller näringskriterierna är godkända. Med den utformning som utred- ningen föreslår nedan anser utredningen inte heller att den admi- nistrativa bördan för den som ansöker ökar. I de fall den i ansökan beskrivna verksamheten inte kan betraktas som näringsverksamhet eller om övriga förutsättningar inte är upp- fyllda ska dock liksom den sökande inte godkännas för F-skatt. Utredningens överväganden och förslag Giltighetstiden för ett godkännande som tidsbegränsas på initiativ av Den föreslagna ordningen ska utformas så att den administrativa bör- dan för företagen blir så liten som möjligt. Den som på initiativ godkänts bör därför på ett enkelt sätt få sitt god- kännande tills vidare under förutsättning att näringsverksamheten faktiskt kommit i gång. När giltighetstiden går ut bör därför beslutet antingen upphöra att gälla eller, om det kan antas att näringsverk- samhet bedrivs, automatiskt bli gällande tills vidare. Giltighetstiden för ett godkännande som tidsbegränsats på Skatte- verkets initiativ när ansökan skett på avsikt bör sammanfalla med en tidpunkt då har förutsättningar att kontrollera att näringsverksamheten faktiskt kommit i gång. Den mest rimliga ord- ningen är därför att knyta giltighetstiden till tidpunkten för beslut om slutlig skatt. De flesta som bedriver näringsverksamhet ska deklarera sitt resultat från verksamheten till . I de allra flesta fall torde det därför vara tillräckligt att den godkände till exempel redo- visar ett över- eller underskott i inkomstdeklarationen och i de bilagor som beroende på företagsform ska lämnas, för att Skatte- verket ska kunna konstatera att verksamheten har kommit i gång. Avgörande är inte resultatet i sig utan att det förekommit affärshän- delser som gör att kan presumera att verksamheten har kommit i gång. För den som inte kommit i gång med sin tänkta näringsverksamhet och exempelvis inte i sin deklaration eller på annat sätt redovisar någon aktivitet i verksam- heten finns skälig anledning att anta att näringsverksamhet inte be- drivs. Utredningen anser att en ordning där ett tidsbegränsat god- kännande med automatik förfaller, utan krav på aktiv åtgärd från den godkände eller från , i samband med att kan konstatera att någon aktivitet inte skett förenklar förfarandet såväl för den enskilde som för . Att ett tidsbegränsat godkännande förfaller vid giltighetstidens utgång innebär dock inte några begränsningar för den som vid senare tillfälle ansöker om ett nytt godkännande. För att den som ansöker om ett godkännande i nära anslutning till ett beskattningsårs utgång inte ska få orimligt på sig att komma i gång med sin verksamhet har utredningen valt att låta beslu- tet automatiskt upphöra att gälla vid beslut om slutlig skatt senast det Utredningens överväganden och förslag andra året efter det beskattningsår under vilket godkännandet har medgetts. En sådan formulering innebär också en längre giltighetstid för dem som till exempel har förlängt räkenskapsår. Om det vid tid- punkten för giltighetstidens upphörande framgår att näringsverksam- het bedrivs ska godkännandet förlängas tills vidare utan ny ansökan. Utredningens förslag att knyta tidpunkten för giltighetstiden till beslut om slutlig skatt innebär dock att inte på eget initiativ kommer att kunna tidsbegränsa ett godkännande för personer för vilka någon slutlig skatt inte fastställs. Så är fallet för de utländska näringsidkare som ansöker om att bli godkända för F-skatt men saknar fast driftställe i och därför inte ska lämna någon inkomst- deklaration. Med anledning av att det är svårare för att kontrollera om dessa personer har kommit i gång med näringsverk- samheten i , eftersom det inte går att göra maskinella kon- troller på samma sätt som för dem som är obegränsat skattskyldiga, skulle det kunna framstå som särskilt angeläget att dessa omfattades av regleringen att tidsbegränsa ett godkännande som söks innan näringsverksamheten kommit i gång. Utredningen har därför över- vägt andra alternativ för att uppnå samma effekter med ett tids- begränsat godkännande i dessa fall som för de som är obegränsat skattskyldiga. En tänkbar ordning skulle vara att knyta giltighets- tiden till en annan tidpunkt än beslut om slutlig skatt. Utredningen har dock inte funnit någon annan lämplig tidpunkt att knyta giltig- hetstiden till där motsvarande fördelar för uppföljning kan uppnås. För det fall att en utländsk näringsidkare som har för avsikt att bedriva näringsverksamhet i blir godkänd för F-skatt är det därför angeläget att denne följs upp på annat sätt. Detta innebär inte i sig någon ändring mot den uppföljning som lag- stiftaren redan med den nuvarande lagstiftningen ansåg skulle följa i de fall någon hade godkänts på avsikt. Utredningens förslag vad avser möjligheterna att förelägga den som är godkänd kommer emel- lertid ge bättre möjligheter att följa upp även dem som är begränsat skattskyldiga. Utredningens förslag kommer att gälla vid nyansökningar. Det innebär att de företagare som har kommit i gång med sin verksamhet men har tillfälliga svackor i verksamheten, till exempel på grund av sjukdom, inte kommer att påverkas. I dessa fall eller om det finns andra omständigheter som ger anledning att anta att näringsverk- samhet inte bedrivs eller kommer att bedrivas har på Utredningens överväganden och förslag samma sätt som möjlighet att utreda förhållanden som tyder på att näringsverksamhet inte bedrivs och aktivt besluta om en åter- kallelse. Förslaget innebär inte heller några begränsningar vad avser möjligheterna att återkalla ett godkännande om någon annan grund föreligger. Detta kommer till utryck genom att giltigheten av ett tidsbegränsat godkännande upphör senast vid beslut om slutlig skatt efter det beskattningsår under vilket godkännandet har medgetts. När det gäller inom vilken tid näringsverksamheten ska ha kommit i gång så ska även fortsättningsvis den tremånaders- period från ansökningstillfället som gäller tillämpas, dvs. den som i sin ansökan uppger att verksamheten förväntas komma i gång senare än inom tre månades ska inte godkännas för F-skatt. Rättsverkningarna av ett godkännande som tidsbegränsats När det gäller frågan om rättsverkningarna av ett tidsbegränsat god- kännande bör samma principer som tillämpas vid återkallelse under ett pågående uppdrag gälla. Den aktuella tidpunkten när ett godkännande för F-skatt ska finnas för att ge rättsverkningar är antingen när ersättningen bestäms eller när den betalas ut (se av- snitt 4.7). Den som fått ett godkännande tidsbegränsat och som har kommit i gång med sin verksamhet kommer enligt utredningens för- slag få sitt godkännande förlängt per automatik. Några problem för den som har ett pågående uppdrag bör därför sällan uppstå. Det kan diskuteras om ett godkännande som tidsbegränsats skulle behöva åberopas skriftligen för att få rättsverkan. gäller ett krav på skriftligt åberopande endast i de fall då uppdragstagaren har en F-skatt med villkor enligt 9 kap. 3 § SFL. I dessa fall innebär villkoret att den som vid sidan av näringsverksamheten har en anställ- ning inte får åberopa godkännandet i anställningen. Ett skriftligt åbe- ropande i dessa fall syftar till att skapa någon form av garanti för att godkännandet används vid rätt tillfälle. Några motsvarande skäl att införa särskilda inskränkningar i rättsverkningarna av ett godkännande som tidsbegränsats föreligger inte enligt utredningens mening. Med hänsyn till att det inte kommer finnas några skillnader i rätts- verkningarna mellan ett godkännande som gäller tills vidare och ett som tidsbegränsats bedömer utredningen att det inte heller kommer Utredningens överväganden och förslag finnas något behov av att under pågående giltighetstid få ett godkän- nande omvandlat till ett tills vidare så snart den godkände kommit i gång med sin verksamhet. Ett beslut om godkännande för F-skatt som tidsbegränsats motive- rar inte några särskilda förfaranderegler. Ett sådant beslut ska därför följa de bestämmelser om överklagande som i övrigt gäller Skatte- verkets beslut enligt 67 kap. SFL. Ett beslut om godkännande som tidsbegränsats kan då överklagas till förvaltningsrätten. Den som berörs av beslutet ska också kunna begära att omprövar sitt beslut (66 kap. SFL). Utredningen anser att det finns skäl att införa en möjlighet att god- kännas såväl när den enskilde begär det som i de fall när ansökan sker på avsikt, dvs. då det vid ansökningstillfället inte går att kontrollera om verksamheten faktiskt kommer att uppfylla närings- kriterierna i 13 kap. 1 § IL på grund av att verksamheten ännu inte har kommit i gång. Att införa en möjlighet för att på eget initiativ besluta om att godkänna en sökande leder till bättre förut- sättningar för uppföljning. Det blir härigenom tydligare vem som söker på avsikt och vad som avses med detta och uppföljningen kom- mer kunna automatiseras och effektiviseras. En ordning där ett tids- begränsat godkännande med automatik förfaller, utan krav på aktiv åtgärd från den godkände eller från , i samband med att kan konstatera att någon aktivitet inte skett förenklar förfarandet såväl för den enskilde som för . Utform- ningen av förslaget innebär också att den administrativa bördan för företagen blir så liten som möjligt. Den som på initia- tiv godkänts får på ett enkelt sätt sitt godkännande tills vidare under förutsättning att näringsverksamheten faktiskt kommit i gång. Utredningens överväganden och förslag Att ett godkännande har tidsbegränsats utgör inte något hinder för att återkalla ett godkännande redan innan tiden för giltighets- tiden löpt ut. Om det finns omständigheter som ger anledning att anta att näringsverksamhet inte bedrivs eller kommer att bedrivas kan utreda förhållanden som tyder på att näringskri- terierna inte är uppfyllda och aktivt besluta om en återkallelse. Ett godkännande som tidsbegränsats kan således upphöra på andra grunder även innan giltighetstiden går ut. Det är också viktigt att konstatera att ett godkännande för F-skatt som tidsbegränsats har samma rättsverkningar som ett godkännande som gäller tills vidare, och bör därför inte leda till några negativa konsekvenser i konkur- renshänseende mellan olika näringsidkare. Utredningen bedömer att den bestämmelse som föreslås inte missgynnar näringsidkare med ett tidsbegränsat godkännande, och därmed inte leder till att F-skatte- systemet skulle påverka konkurrensen negativt. Ett godkännande som tidsbegränsats kan inte bara bidra till att säkerställa att registreringar om godkännande för F-skatt bättre speglar verkliga förhållanden och ge mer rättvisande statistiska underlag, det kan också få positiva registervårdande effekter. Förslaget kan därtill motverka före- komsten av falska egenföretagare. Sammantaget är det utredningens mening att fördelarna med ett sådant förslag överväger nackdelarna. Förslaget föranleder ett nytt andra stycke i 9 kap. 1 § SFL som anger när ska tidsbegränsa ett godkännande för F-skatt. Vidare införs ett tredje och fjärde stycke som närmare anger giltig- hetstiden för beslut enligt andra stycket. 8.4Ett mer korrekt beslutsunderlag I takt med att de tekniska möjligheterna att inhämta och ta del av uppgifter ökar, höjs också förväntningarna på att myndigheternas åtgärder och beslut grundas på fullgoda och riktiga underlag. Ett korrekt beslutsunderlag bidrar också till ökad rättssäkerhet för den enskilde som kan känna trygghet i att fattade beslut inte kommer att ändras utan att godtagbara skäl för en sådan ändring föreligger. Utredningens överväganden och förslag ärende ska bli så väl utrett att det kan förväntas utmynna i ett mate- riellt riktigt beslut. I detta avseende får också frågan om vem som har bäst möjligheter att visa att ett visst förhållande föreligger stor betydelse. 8.4.1Uppgiftsskyldighet och möjlighet att förelägga den som är godkänd Utredningens förslag: En ny paragraf införs i 9 kap. SFL som innebär att den som är godkänd för F-skatt ska, om begär det, tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för att kontrollera om förutsättningarna för att vara godkänd för F-skatt föreligger. ges möjlighet att förelägga den som inte fullgör sina skyldigheter enligt bestämmelsen. Skälen för utredningens förslag I samband med en ansökan om att bli godkänd för F-skatt åligger det sökanden att visa att förutsättningar för att godkännas förelig- ger.10 har i och för sig en utredningsskyldighet vilket betyder att verket ska leda utredningen och ge den sökande möjlig- het att komplettera sin ansökan eller lämna andra uppgifter som är nödvändiga och som inte har tillgång till. Bevisbördan åvilar dock den sökande och en ansökan kan avslås om en uppmaning att komplettera ansökan med uppgifter som visar att sökanden uppfyller förutsättningarna inte följs. När en ansökan väl är godkänd gäller, enligt nuvarande ordning, beslutet tills vidare. Efter att en ansökan har godkänts kan det dock framkomma omständigheter som utgör skäl att ifrågasätta om kra- ven för att vara godkänd är uppfyllda. Det kan handla om omstän- digheter som tyder på att förhållandena har ändrats eller att de ursprungliga uppgifterna inte var riktiga. För att ändra ett beslut om godkännande måste utredningsmaterialet ha förändrats, dvs. 10Proposition 2000/01:11 Utfärdande och återkallelse av F-skattsedel (prop. 2000/01:11) s. 8. Utredningens överväganden och förslag måste ha tillkommit någon ny omständighet. Förhållandena i sig behö- ver inte ha förändrats sedan beslutet om godkännande utan det är tillräckligt att det kommit fram nya omständigheter, alltså uppgifter om tidigare okända förhållanden.11 I vissa fall kan det handla om nya om- ständigheter som i sig utgör tillräckliga skäl att överväga en åter- kallelse, till exempel om den enskilde meddelas näringsförbud eller försätts i konkurs. I andra fall kan omständigheterna vara sådana att det behövs ytterligare utredning för att ska kunna fatta ett korrekt beslut i frågan. Som exempel kan nämnas när det fram- kommer omständigheter som tyder på att ett bolag har sålts och det är andra personer som bör betraktas som företagsledare och därmed omfattas av prövningen eller om det framkommer omständigheter som tyder på att den godkände ådragit sig utländska skatteskulder. En återkallelse av ett godkännande betraktas som en ingripande åtgärd. När det gäller bevisbördan i ett ärende om eventuellt ingri- pande mot enskild part visar praxis att den – liksom utredningsansva- ret – schematiskt åvilar det allmänna.12 För att till exempel meddelade tillstånd ska kunna återkallas har det i praxis, med hänsyn till konse- kvenserna, ställts höga krav på bevisning för att sådana missförhål- landen som motiverar ingripandet föreligger.13 Det är därför Skatte- verket som ska visa att förutsättningarna för att vara godkänd är föreligger. Det primära syftet med utredningsskyldigheten är att ett ärende ska bli så väl utrett att det kan förväntas utmynna i ett materiellt riktigt beslut. I beskattningsverksamheten har ett flertal utred- ningsbefogenheter att tillgå för att få korrekta beslutsunderlag. När det gäller inhämtning av underlag för en eventuell återkallelse av F-skatt är emellertid utredningsbefogenheterna mycket begränsade. Utöver de uppgifter som har tillgång till genom olika register m.m. kan verket ställa frågor till den godkände om förhål- landen som har betydelse för godkännandet. Normalt är det tillräck- ligt för att få in uppgifter att den godkände tillfrågas om vissa sak- förhållanden eller ombeds inkomma med skriftligt material till styr- kande av en viss uppgift genom en förfrågan eller ett telefonsamtal. Problem uppstår dock när den som är godkänd inte vill medverka eller inte svarar på de frågor som är nödvändiga för att 2010/11:165, s. 727. 12Betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) s. 408. RÅ 1994 ref. 88 (serveringstillstånd) och RÅ 2006 ref. 7 (tillstånd att driva fristående skola). Utredningens överväganden och förslag ska kunna fatta ett korrekt beslut avseende godkännandet. I dessa fall saknar , med nuvarande reglering, möjlighet att gå vidare med ärendet och godkännandet för F-skatt kan därför ligga kvar oavsett om förutsättningarna för att vara godkänd föreligger eller inte. Den som är godkänd bör vara skyldig att lämna uppgift som behövs för att avgöra om förutsättningar att vara godkänd föreligger Som utredningen påtalat i andra sammanhang är det av stor vikt att den som är godkänd för F-skatt också uppfyller kraven för att vara godkänd. När ett beslut om godkännande är fattat finns det ingen skyldighet för den godkände att, vare sig på eget initiativ eller på begäran av , lämna uppgift om ändrade förhållanden som det finns i vissa andra avseenden (jfr t.ex. 7 kap. 4 § SFL). Någon generell skyldighet för den som är godkänd att på eget initia- tiv lämna uppgifter om ändrade förhållanden bör enligt utredningens mening emellertid inte införas. En sådan uppgiftsskyldighet skulle kunna medföra en omotiverad administrativ börda för den enskilde, men också för som skulle behöva hantera en stor mängd uppgifter från näringsidkare som trots ändrade förhållanden uppfyller kraven för att vara godkända för F-skatt. Det är dock otillfredsställande att saknar handlingsmöjligheter i de fall den som är godkänd för F-skatt inte svarar på en fråga från när uppgifterna är nödvändiga för en riktig bedömning. Den som är godkänd för F-skatt bör därför, om begär det, vara skyldig att tillhandahålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för att avgöra om förutsättningarna för att var godkänd föreligger.14 Uppgiftsskyldigheten omfattar således endast sådana handlingar eller upplysningar som har betydelse för bedömningen av om kraven för att vara godkänd enligt 9 kap. SFL är uppfyllda. 14Angående den föreslagna utformningen jfr 42 kap. 5 § SFL. Utredningens överväganden och förslag bör ges möjlighet att förelägga den som är godkänd att lämna uppgifter För att det ska vara meningsfullt att lagfästa en uppgiftsskyldighet i syfte att förhindra att systemet kringgås genom passivitet från den godkändes sida, bör skyldigheten förenas med en möjlighet att före- lägga den som inte fullgör sina skyldigheter. För den som inte heller efter ett föreläggande lämnar de uppgifter som efterfrågas bör en möj- lighet att återkalla ett godkännande införas (se vidare avsnitt 8.5.1). Ett föreläggande är en formell begäran som innebär att mottagaren uppmanas att göra det som framgår av föreläggandet. Syftet med före- läggandet är således att förmå den godkände att lämna de uppgifter som är nödvändiga för att avgöra om förutsättningarna för att vara godkänd fortfarande föreligger. Som anges ovan kan det till exempel handla om att en utländsk näringsidkare ska inkomma med ett nytt skuldfrihetsintyg eller att den godkände ska inkomma med uppgifter som styrker att den som prövats vid ansökan är den som ska prövas. Vilka uppgifter och upplysningar som kan förelägga den godkände att inkomma med styrs av föreläggandets syfte vilket är att bedöma om kraven för att vara godkänd föreligger. Av föreläggandet ska också tydligt framgå vilka uppgifter som behövs för bedömning. bör normalt inte i första hand använda sig av föreläggandebefogenheten. Först om innehavaren inte svarar på en förfrågan från eller om det skulle visa sig att lämnade uppgifter innehåller sådana brister eller felaktigheter att det ändå inte går att bedöma om förutsättningarna för att vara godkänd föreligger kan det bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen om föreläggande. Sammanfattningsvis anser utredningen att en möjlighet att före- lägga är motiverad när den som är godkänd inte svarar på Skattever- kets frågor efter att det i ett enskilt fall till exempel uppmärksammats ursprungliga felaktigheter vid ansökan eller andra omständigheter som tyder på att denne inte uppfyller kraven för att vara godkänd för F-skatt. Det kan också vara så att det har tillkommit nya omständig- heter som innebär att det är tveksamt om ett godkännande bör bedömas på samma sätt som . bör därför ges möjlighet att förelägga den som är godkänd för F-skatt att tillhanda- hålla de handlingar och lämna de upplysningar som behövs för att Utredningens överväganden och förslag avgöra om förutsättningarna för att vara godkänd för F-skatt före- ligger. Ett föreläggande bör inte kunna överklagas särskilt Förvaltningsrättsligt anses ett föreläggande utan vite ha en sådan ver- kan för den som föreläggs att beslutet är överklagbart.15 Det innebär att det krävs ett lagstadgat överklagandeförbud för att sådana före- lägganden inte ska få överklagas. Ett sådant förbud finns i 67 kap. 5 § första stycket 2 SFL. Av bestämmelsen framgår att förelägganden utan vite inte får överklagas. Frågan är om det ur rättssäkerhetssyn- punkt finns skäl att göra en annan bedömning för förelägganden i nu aktuella fall. Med den föreslagna bestämmelsen kommer få före- lägga den som är godkänd för F-skatt att inkomma med vissa upp- gifter. Ett föreläggande utan vite syftar till att uppmana innehavaren att inkomma med uppgifter och ger inte i sig några rättsverkningar. Om den godkände däremot inte följer föreläggandet föreslår utred- ningen att ska kunna återkalla ett godkännande för F-skatt (avsnitt 8.5.1). Den som har fått sitt godkännande återkallat har rätt till domstolsprövning och beslutet om återkallelse får över- klagas till förvaltningsrätten (67 kap. 2 och 6 §§ SFL). En rätt att över- klaga ett föreläggande i nu förevarande fall skulle ge den enskilde rätt till domstolsprövning i ett tidigare skede än vad utredningen anser är motiverat ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Det ska också noteras att den som fått sitt godkännande återkallat på grund av denne inte följt ett föreläggande kan bli godkänd för F-skatt på nytt så snart ett föreläggande följts. Mot bakgrund av ovanstående samt för att und- vika onödiga omgångar i förvaltningsdomstolarna anser utredningen att nu föreslagna förelägganden bör omfattas av samma överkla- gandeförbud som andra förelägganden utan vite.16 15Proposition 1985/86:80, om ny förvaltningslag, s. 48, proposition 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 248–251 och RÅ 1997 ref. 74. 2010/11:165, s. 613–617. Utredningens överväganden och förslag I 37 kap. SFL finns bestämmelser om förelägganden. I kapitlet finns bestämmelser om föreläggande att fullgöra uppgiftsskyldighet (2 §), medverka personligen (3 §), och lämna uppgift (4–11 §§). Det finns även bestämmelser om föreläggande i andra kapitel i skatteför- farandelagen. Dessa finns i anslutning till respektive uppgiftsskyl- dighet, se till exempel 10 kap. 21 § eller 7 kap. 5 § SFL. Frågan är om den föreslagna bestämmelsen bör införas i 37 kap. eller i 9 kap. SFL. Utredningen anser att bestämmelsen bör placeras i nära anslutning till det regelverk som berörs och föreslår därför att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet och föreläggande tas in i 9 kap. SFL. Detta stämmer också bäst överens med den nuvarande systematiken i skatteförfarandelagen. Förslaget föranleder att en ny paragraf, 9 kap. 7 §, införs i SFL. 8.4.2En utvidgad prövning i vissa fall Utredningens förslag: Bestämmelsen om vem som ska prövas när sökanden är ett fåmansföretag17 utvidgas.