sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Europeiska unionen, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.31 Utredningens förslag: Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om myndighetens styrelse. Bestämmelserna ska i huvudsak motsvara bestämmelserna i 3 kap. lagen om all- männa pensionsfonder. Skälen för utredningens förslag Regler om Sjunde finns i 3 kap. lagen om all- männa pensionsfonder.32 I lagen anges bland annat följande. •Antalet styrelseledamöter ska vara nio stycken. Styrelsen före- träder myndigheten, inklusive inför domstol. •Styrelsens ledamöter ska utses av regeringen utifrån kompetens och ska inte företräda ett särskilt intresse. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. De får inte vara omyndiga eller ha förval- tare, vara försatta i konkurs eller ha näringsförbud. •Regeringen utser en styrelseledamot till ordförande och en till vice ordförande. •En styrelseledamot kan som längst utses för tiden till dess resultat- räkning och balansräkning fastställts under tredje kalenderåret när ledamoten utsågs.33 •Entledigande av en styrelseledamot sker genom beslut av reger- ingen. Styrelseledamot kan själv begära entledigande. Om en ledamot entledigas eller ledamotens uppdrag annars upphör i för- tid, ska en ny ledamot utses. •Styrelsen är beslutsför om fler än hälften av ledamöterna är när- varande. 31Se 3 § myndighetsförordningen (2007:515). 32Se 5 kap. 6 § första strecksatsen som hänvisar till 3 kap. 1999/2000:46, AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, föreligger inte något hinder mot att utse en ledamot vars förordnande löper ut för en ny mandatperiod (om- förordnande) (s. 162.). Praxis vad gäller statliga förvaltningsmyndigheter i övrigt är högst två omförordnanden, det vill säga en maximal tid . En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Utredningen anser att den nya myndighetens såväl uppgifter som konstruktion är likartade med Sjunde AP-fondens uppgift och kon- struktion. Det bör därför i den nya lagen om myndigheten införas bestämmelser om myndighetens styrelse som i huvudsak motsvarar bestämmelserna i 3 kap. lagen om allmänna pensionsfonder. Mandattiden är enligt utredningens uppfattning tillräckligt lång för att garantera en rimlig omsättningstid på ledamöter och möjlig- göra god kunskapsöverföring.34 Det är dock väsentligt att samtliga ledamöter inte utses och med samma mandattid. Enligt utredningen finns det inte skäl att begränsa mandatperioden för en ledamot som ersätter en entledigad ledamot till den entledigade ledamotens återstående mandatperiod.35 En ersättande ledamots man- datperiod bör i stället bestämmas enligt huvudregeln, det vill säga som längst till dess balans- och resultaträkning fastställts under tredje kalenderåret ledamoten utsågs. Även ersättning till styrelseledamöter regleras i lagen om allmänna pensionsfonder.36 Där anges att det är regeringen som beslutar om ersättningen. Detta står även i överensstämmelse med förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd med mera. I nämnda förordning anges olika kategorier för hur ersättning kan utgå.37 I en verksamhet av den omfattning och karaktär som den nya myndigheten kommer att bedriva är det rim- ligt att ersättning utgår utifrån kategori A, det vill säga att regeringen beslutar om ersättning i varje enskilt fall. Bestämmelser om ersätt- ning till styrelseledamöter motsvarande dem som finns i lagen om allmänna pensionsfonder bör därför införas i lagen om den nya myn- digheten. 343 kap. 4 § lagen om allmänna pensionsfonder. 35Jämför 3 kap. 5 § andra meningen lagen om allmänna pensionsfonder. 363 kap. 11 §. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning ska spegla myndighetens uppdrag Utredningens förslag: Styrelsens sammansättning ska spegla myn- dighetens särpräglade uppgift att hantera kapitalförvaltande upp- gifter inom socialförsäkringen. Ledamöterna ska utses på grund- val av sin kompetens inom ett eller flera av områdena •kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder, •pensioner och socialförsäkring, •juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Skälen för utredningens förslag Den nya myndigheten kommer enligt utredningens förslag att ansvara för uppgifter av kapitalförvaltande karaktär kopplade till premie- pensionssystemet, se avsnitt 13.5. Styrelsens samlade kompetens bör därför utgöra en kombination av kompetenser enligt följande. •Kompetens avseende kapitalförvaltning och finansmarknader. Detta inkluderar det för Sjunde AP-fonden gällande kompetenskravet att främja fondförvaltning.38 •Kompetens avseende pensioner och socialförsäkring. Detta har anknytning till myndighetens uppgift att medverka i administra- tionen av en del av socialförsäkringen: den allmänna pensionen. •Kompetens avseende beteendeekonomi. Detta har anknytning till myndighetens uppgift beträffande premiepensionssystemets valarkitektur. •Kompetens avseende juridik. Detta har anknytning till myndig- hetens uppgift att granska fondförvaltare och fonder, exempelvis kompetens avseende regelefterlevnad och compliance, men även kompetens avseende myndighetsstyrning generellt samt myndig- hetsjuridik och föreskriftsarbete. 38Se 3 kap. 2 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning I styrelsen som helhet bör samtliga områden finnas representerade. Det bör därför ingå minst en ledamot med kompetens inom något av områdena. Det finns inget som hindrar att en styrelseledamot anses ha kompetens inom flera områden. I övrigt saknas skäl att införa andra krav än de som gäller för Sjunde AP-fondens styrelseledamöter.39 Vid utnämnandet av styrelseledamöterna är det viktigt att reger- ingen är tydlig med förväntningarna på ledamöterna och på vems uppdrag de utses. Det är också viktigt att processen uppfattas som objektiv och professionell. 13.6.6Styrelsen ska utse myndighetschef Utredningens förslag: Styrelsen ska utse och anställa en myn- dighetschef vars titel ska vara fonddirektör. Fonddirektören ska utses utifrån sin kompetens och sin förmåga att främja myn- dighetens uppdrag. Fonddirektören ska ansvara för den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Styrelsen ska pröva frågor om tillåtna bisysslor för fonddirek- tören. Styrelsen ska även pröva frågan om skiljande från anställ- ningen vad gäller fonddirektören. Skälen för utredningens förslag Myndighetschefen utses av styrelsen Myndigheten ska ledas av en myndighetschef. För att myndigheten ska vara oberoende från regeringen på det sätt som kommittédirek- tiven förutsätter bör myndighetschefen utses av styrelsen. Av samma skäl bör detta regleras i lag. Myndighetschefen bör utses utifrån sin kompetens och sin för- måga att främja myndighetens uppdrag. Detta ska inkludera en eller flera av de kompetensområden som anges i avsnitt 13.6.5, men även gedigna kunskaper i ledarskap och om ledning och styrning i statlig förvaltning. 39Se 3 kap. 2 § tredje stycket lagen om allmänna pensionsfonder. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Enligt lagen om allmänna pensionsfonder ansvarar den verkställ- ande direktören för den löpande förvaltningen.40 Med den löpande förvaltningen avses den löpande verksamheten.41 För att bättre spegla myndighetens nya utökade uppdrag bör detta framgå direkt av lag. Det bör därför införas bestämmelser som anger att myndig- hetschefen ansvarar för att hantera den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Detta innebär ingen förändring i sak vad gäller myndighetschefens ansvar jämfört med vad som gäller enligt lagen om allmänna pensionsfonder. Det betyder bland annat att myndighetschefen inte har någon själv- ständig rätt att företräda myndigheten utan måste få sådan behörighet delegerad till sig, se vidare avsnitt 13.6.7 nedan. Eftersom myndighetschefen inte utses av regeringen ska denne inte heller ingå i myndighetens styrelse.42 Samma förhållanden råder för Sjunde AP-fonden . För Sjunde AP-fonden benämns myndighetschefen verkställande direktör. Utredningens uppfattning är att detta ger intryck av att det är fråga om en chef för ett aktiebolag snarare än för en statlig myndighet. Titeln får dock anses vara väl inarbetad för myndighetschefer för . Eftersom utredningen föreslår att Sjunde AP-fonden inte längre ska ha ett namn som knyter an till AP- fondsbegreppet och att den inte längre ska regleras i lagen om all- männa pensionsfonder finns det behov av att överväga en annan titel för myndighetschefen. Den vanligaste titeln för en myndighetschef är generaldirektör. Denna titel används dock mer sällan för myndighetschefer som inte är utsedda av regeringen. Det finns även chefstitlar som är unika för respektive myndighet och som knyter an till myndighetens verksamhet, exempelvis riks- antikvarie, generaltulldirektör och rikspolischef. En lämplig titel som beskriver vilken typ av verksamhet det rör sig om är fonddirektör vilket är utredningens förslag. 403 kap. 9 §. 1999/2000:46, s. 124. 42Detta är även i linje med god ägarstyrningssed enligt den svenska modellen för ägarstyrning. Kollegiet för svensk bolagsstyrning, Svensk kod för bolagsstyrning, 2016. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Övriga regelverk för chefskapet Utredningen föreslår som nämnts att det bör vara styrelsen som utser myndighetens chef. Det bör därför även vara styrelsen, inte regeringen, som har möjlighet att avbryta anställningen. En bestäm- melse som möjliggör detta bör tas in i lagen om den nya myndig- heten och i lagen (1994:260) om offentlig anställning.43 Av samma skäl bör det även vara myndighetens styrelse, inte re- geringen, som prövar frågor om tillåtna bisysslor för fonddirektören. Utredningens förslag: Styrelsen får uppdra åt en enskild leda- mot, fonddirektören eller någon annan att avgöra ärenden. Upp- draget får inte avse föreskrifter eller ärenden av större betydelse eller principiell karaktär. Styrelsen ska ange vilken behörighet ett sådant uppdrag medför. Beträffande den som inte är styrelseleda- mot, liksom för styreledamöter, gäller att personen inte får vara underårig, ha förvaltare, vara försatt i konkurs eller ha närings- förbud. Skälen för utredningens förslag Enligt lagen om allmänna pensionsfonder får styrelsen uppdra åt en enskild ledamot, den som har hand om den löpande förvaltningen (Sjunde AP-fondens verkställande direktör) eller åt någon annan att avgöra ärenden.44 Den nya myndigheten bör ha motsvarande möjlig- het till delegering. Eftersom styrelsen ansvarar för myndighetens verksamhet bör delegering inte komma i fråga när det gäller ärenden av principiell karaktär eller större betydelse.45 Liksom vad som normalt gäller för andra myndigheter under regeringen bör inte heller beslut som avser föreskrifter delegeras. Delegering bör som huvudregel ske i en arbetsordning för myn- digheten, men kan även ske i enskilda beslut. 443 kap. 10 §. 45Jämför 4 § myndighetsförordningen. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Det finns inget hinder mot att styrelsen tillåter vidaredelegering av behörigheten. Eftersom fonddirektören ansvarar för den löpande verksamheten inför styrelsen bör styrelsen inte delegera direkt till befattningshavare som rapporterar till fonddirektören. Delegering till en sådan befattningshavare bör i stället ske genom vidaredele- gering från fonddirektören. Liksom gäller enligt lagen om allmänna pensionsfonder föreslås att styrelsen i sitt delegeringsbeslut bör ange vilken behörig- het delegeringen medför. Likaså bör det även fortsättningsvis gälla att den som delegeringen sker till inte får vara underårig, ställd under förvaltare enligt , i konkurs eller ha näringsförbud.46 Utredningens bedömning: Bestämmelserna om jäv i förvaltnings- lagen (2017:900) är ändamålsenliga för myndighetens verksamhet och bör därför gälla för myndigheten. Någon särskild jävs- bestämmelse behövs därför inte. Utredningens förslag: Den som är ledamot i styrelsen eller anställd hos myndigheten får inte utan tillstånd vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller i ett moderbolag där ett dotterföretag är fondförvaltare. En styrelseledamot eller anställd hos myndigheten får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för eller utan tillstånd äga andelar i ett sådant företag. Tillstånd ska endast ges om det finns särskilda skäl. Tillstånd meddelas av regeringen i fråga om styrelseordföran- den, av ordföranden i fråga om övriga styrelseledamöter och fonddirektören samt av myndigheten i övriga fall. Styrelseledamöterna, myndighetens revisorer och fonddirek- tören samt de arbetstagare och uppdragstagare hos myndigheten som styrelsen bestämmer ska anmäla sina innehav av finansiella instrument i enlighet med bestämmelser som i allt väsentligt mot- svarar de som gäller för Sjunde AP-fonden. 463 kap. 10 § lagen om allmänna pensionsfonder. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Skälen för utredningens bedömning och förslag Den nya myndigheten är en förvaltningsmyndighet. Vid myndig- hetens handläggning av ärenden gäller därför förvaltningslagens be- stämmelser, inklusive bestämmelserna om jäv i 16–18 §§ samma lag, om inget annat anges i lag eller förordning. I avsnitt 11.21.2 redogörs för vilka bestämmelser i förvaltningslagen som bör vara tillämpliga i upphandlingsverksamheten. Förvaltningslagens jävsregler syftar till att objektivitetsprincipen ska få genomslag i den offentliga förvaltningen. Allmänhetens tilltro till myndigheternas opartiskhet förutsätter att det finns rättsregler som gör det möjligt att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av ett ärende.47 För Sjunde AP-fonden gäller särskilda jävs- bestämmelser i 3 kap. 8 § lagen om allmänna pensionsfonder.48 Be- stämmelserna motsvarar de tidigare bestämmelserna i 7 a § lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden och har utformats med aktiebolagslagens bestämmelser om jäv som förebild.49 Bestämmelserna infördes i reglementet när Justitiekanslern i ett beslut funnit att förvaltningslagens jävsbestämmelser var tillämpliga på de dåvarande löntagarfondsstyrelserna inom AP-fonderna. Justitie- kanslern uttalade dock att förvaltningslagens jävsbestäm- melser var mindre lämpade för AP-fondernas förvaltande verksamhet. Mot denna bakgrund föreslog regeringen jävsbestämmelser utformade efter förebild av aktiebolagslagen.50 Enligt bestämmelserna om jäv i lagen om allmänna pensionsfonder får en styrelseledamot inte handlägga frågor som rör avtal, rättegång eller annan talan mellan å ena sidan fonden och å andra sidan •tredje man, om styrelseledamoten har ett väsentligt intresse som kan strida mot fondens, eller •en juridisk person som styrelseledamoten ensam eller tillsammans med någon annan får företräda. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 93. 48Se 5 kap. 6 § första strecksatsen som hänvisar till 3 kap. 49Jämför 8 kap. 23 § aktiebolagslagen (2005:551). 1992/93:206, om ändringar i lagstiftningen för värdepappersfonder, Allmänna pensions- fonden m.m., s. 49. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Av förvaltningslagen följer att en styrelseledamot även är jävig att hand- lägga en fråga om avtal eller rättegång mellan styrelseledamoten och myndigheten.51 Detsamma gäller frågor om avtal eller rättegång om styrelseledamoten har ett väsentligt intresse som strider mot fondens. Jäv enligt förvaltningslagen förhindrar också styrelseledamoten från att handlägga en fråga mellan fonden och någon för vilken styrelseleda- moten är ställföreträdare.52 De situationer som utgör jäv enligt lagen om allmänna pensions- fonder utgör även jäv enligt förvaltningslagen.53 Därutöver täcker förvaltningslagen ett antal ytterligare situationer, bland annat närstå- endejäv och delikatessjäv, som inte uttryckligen täcks av bestämmel- serna om jäv i lagen om allmänna pensionsfonder. Det saknas skäl för att inte även dessa situationer ska utgöra jäv för myndighetens styrelseledamöter. Mot bakgrund av ovanstående saknas det skäl för att andra regler om jäv ska gälla än de som framgår av förvaltningslagen. Det är viktigt att bisysslor för statliga arbetstagare med anställningar som ställer särskilt höga krav på förtroende för innehavaren öppet redovisas och kan granskas.54 Bestämmelserna om bisysslor i lagen om offentlig anställning kommer att gälla även för anställda hos den nya myndigheten.55 Det bör därutöver i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser som anger att den som är ledamot i styrelsen eller är anställd hos myndigheten inte utan tillstånd får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en fondförvaltare eller i ett moderbolag till en fond- förvaltare. I bestämmelserna bör även anges att en styrelseledamot eller anställd hos myndigheten inte får vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag. Chefer för myndigheter som lyder under regeringen ska på eget initiativ anmäla till regeringen vilka typer av bisysslor de har.56 Eftersom det är styrelsen som utser den nya myndighetens 5116 § första stycket 1. 5216 § första stycket 2. 533 kap. 8 § lagen om allmänna pensionsfonder respektive 16 § förvaltningslagen. 2000/01:147 Offentliganställdas bisysslor, s. 27. 557–7 d §§. 567 d § lagen om offentlig anställning. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning chef – fonddirektören – bör det i lagen om den nya myndigheten regleras att det är styrelsen som ska pröva frågor om tillåtna bisysslor för fonddirektören. Därutöver bör det för att upprätthålla förtroendet för att ärenden som rör fondförvaltare handläggs utan otillbörlig hän- syn införas bestämmelser som anger att varken styrelseledamöter eller anställda utan tillstånd får äga andelar i en fondförvaltare eller i ett moderbolag till en fondförvaltare. Tillstånd bör endast få lämnas om det finns särskilda skäl. Frågor om tillstånd bör prövas av reger- ingen i fråga om ordförande i styrelsen, av ordföranden i styrelsen i fråga om övriga ledamöter i styrelsen och fonddirektören samt av myndigheten i andra fall. Anmälningsskyldighet avseende finansiella instrument I lagen om allmänna pensionsfonder anges att styrelseledamöter, myndighetens revisorer, fonddirektören samt de arbetstagare och upp- dragstagare hos myndigheten som styrelsen bestämmer ska anmäla sina innehav av finansiella instrument samt förändringar i innehavet.57 Motsvarande regler bör gälla beträffande den nya myndigheten. Till skillnad från vad som gäller enligt lagen om allmänna pensionsfonder bör det anges att anmälan ska göras till myndigheten. Det bör i lagen om den nya myndigheten därför införas bestämmelser som anger detta. Utredningens förslag: I den nya myndighetens styrelse ska det finnas personalföreträdare. Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om personalansvarsnämnd. Bestämmelserna ska motsvara 25 och 26 §§ myndighetsförordningen. Regeringen ska med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kunna meddela föreskrifter om vad som ska gälla om personalföreträdare hos myndigheten. 577 kap. 2 §. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Skälen för utredningens förslag Sjunde AP-fonden har ingen personalföreträdare i styrel- sen. Enligt utredningens organisationsförslag utökas Sjunde AP- fondens uppgifter och myndigheten blir därför väsentligt större. Utredningen anser därför att det är rimligt att myndighetens styrelse har personalföreträdare. Detta bör framgå av lag. Vad gäller den närmare regleringen av personalföreträdare gör utredningen följande bedömning. kan alltid lagstifta inom de områden där regeringen får meddela föreskrifter (8 kap. 8 § regeringsformen). Genom att lag- stiftningsutrymmet på så vis sätt blir upptaget följer av den formella lagkraftens princip att regeringen dessutom är förhindrad att nyttja sin egen normgivningskompetens på detta område (8 kap. 18 § reger- ingsformen). Eftersom avsikten med de föreslagna lagreglerna är att exklusivt reglera vad som gäller för styrningen av myndigheten saknas utrymme för regeringen att i dessa frågor meddela ytterligare föreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen om inget annat anges i lagen. Bestämmelser om personalföreträdare finns i personal- företrädarförordningen (1987:1101). Nämnda förordning bör gälla för den nya myndigheten. Utredningen föreslår därför att regeringen ska kunna meddela föreskrifter med den innebörden med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. I personalföreträdarförordningen anges att det vanligtvis utses två personalföreträdare.58 Det framgår också att personalföreträdare i en styrelsemyndighet inte är ordinarie styrelseledamöter och där- med inte har rösträtt i styrelsen.59 De har dock rätt att närvara och yttra sig vid all handläggning i styrelsen. Detta bör också gälla för de personalföreträdare som utses på den nya myndigheten. När det gäller inrättande av personalansvarsnämnd görs det van- ligen av regeringen i myndighetens instruktion. Eftersom den nya myndigheten ska regleras i lag bör i stället bestämmelser motsva- rande 25 och 26 §§ i myndighetsförordningen införas i lagen om den nya för myndigheten. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.6.10 Myndigheten ska ha en internrevision Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska ha en intern- revision. Internrevisionen ska bedrivas enligt god internrevisions- sed och god internrevisorssed. Styrelsen ska fastställa riktlinjer för internrevisionen. Skälen för utredningens förslag Eftersom Sjunde AP-fondens organisation och verksamhet uteslu- tande regleras i lag omfattas Sjunde AP-fonden varken av internrevi- sionsförordningen (2006:1228) eller förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Bedömningen av om en myndighet ska ha en internrevision bör göras utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Det kan handla om myndighetens storlek sett till antalet anställda, balansomslutning eller liknande. Det kan även handla om hantering av stora kapitalflöden, ett komplext regelverk eller en på annat sätt ökad riskexponering. Utredningens bedömning är att den nya myndighetens verksamhet är sådan att den bör inrätta en internrevision, givet verksamhetens karaktär med starka externa intressen hos både medborgare och finansmarknad. Frågan om att inrätta en internrevision är jämförbar med frågan om styrelseledamöternas status och bör därför regleras i lag. Lagregleringen kan dock begränsas till att föreskriva att en intern- revision ska finnas och att den ska utföras enligt såväl god intern- revisionssed som god internrevisorssed. Det är sedan styrelsen som utfärdar interna regler och riktlinjer för internrevisionens närmare utformning. Dessa utgår lämpligen från svensk och internationell standard på området. Inre kontrollfunktioner behövs även för att säkerställa att myn- digheten bedriver verksamheten på ett effektivt sätt och uppnår önskade resultat, som brister och fel begränsas och oegent- ligheter undviks. Det är av yttersta vikt att verksamheten inte kan misstänkas för interna oegentligheter eller för att otillbörligt gynna vissa spararalternativ. Sjunde AP-fonden har ett regelverk för intern styrning och kontroll för byggstensfonderna i förvalet som följer det gängse regelverket inom fondbranschen. Utredningen har inte funnit anledning att föreslå någon ändring av detta utan En myndighet för premiepensionens fondförvaltning myndigheten bör i denna del av verksamheten kunna fungera utifrån samma regelverk. Detta interna regelverk bör även gälla övriga upp- gifter som myndigheten har, i fall det är relevant. 13.6.11 Myndigheten ska lämna en årsredovisning Utredningens förslag: Myndigheten ska lämna en årsredovisning. Det ska införas bestämmelser om årsredovisning i lagen om den nya myndigheten. Bestämmelserna ska i allt väsentligt mot- svara bestämmelserna om årsredovisning i lagen om allmänna