sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — En satsning på kompetensutveckling kan säkerställa att ny per- sonal har tillräckliga kunskaper, stimulera personal att stanna kvar inom yrkesområdet och utveckla kompetensen för att möta de nya krav som uppstår när nya insatser tillförs LSS-området. När det gäller personer som både företräder en person i egen- skap av god man, förvaltare eller ställföreträdare och ger henne eller honom stöd enligt LSS föreligger risk för jävsproblematik. 97Riksrevisionen (2017). Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare. Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta. 2017/18:128. 99SKL:s skrivelse , ärendenr. 17/01225. Kvalitet, uppföljning och tillsyn Det är dock något som bör regleras inom det generella systemet för god man, förvaltare och andra ställföreträdare och inte inom ramen för insatserna i LSS. Det är viktigt att samhället säkerställer att det finns förutsättningar för den som blir ställföreträdare, god man eller förvaltare åt en person som tillhör LSS personkrets att ha full kännedom om vad uppdraget innebär. Förslag: I den översynen av regelverket om gode män, förvaltare och andra ställföreträdare som regeringen aviserat bör ingå att se över hur regelverket fungerar när det gäller personer med funk- tionsnedsättning. bör ges i uppdrag att i samverkan med länsstyrel- serna sammanställa och publicera utbildningsmaterial med syfte att öka förståelsen för de olika roller den som ger eller får stöd enligt LSS samt den som företräder någon i LSS-personkrets har. Stort behov av personal inom välfärdsområdet Ett generellt problem när det gäller välfärdsområdet är det stora behovet av resurser i form av personal. Det gäller även att rekrytera och behålla personal inom LSS-området. När det gäller tjänstemän är det enligt fackliga företrädare en hög personalomsättning som är problemet. Bland alla kommunanställda akademiker som inte var chefer var personalomsättningen mellan . När det gäller akademiker som arbetade inom var siffran för utredare, för socialsekreterare och för biståndsbedömare. Viss personalomsättning är naturligt till följd av pensionsavgångar och medarbetare som går vidare till nya utmaningar. En alltför omfattande personalomsättning riskerar dock att dränera verksamheten på resurser, exempelvis genom rekrytering och intro- duktion av ny personal, vilket kan påverka verksamheten negativt.100 När det gäller baspersonalen anger att det finns flera orsaker till brist på arbetskraft, exempelvis en för låg utbildnings- volym, stora pensionsavgångar och att flera yrkesgrupper inte är till- räckligt attraktiva. I en medlemsundersökning 2017 framkom att det Sänk personalnotan med bättre villkor – hög personalomsättning i kommunerna kostar miljardbelopp. Kvalitet, uppföljning och tillsyn också är av vikt att arbetsgivarna har förmåga att behålla medarbetare med yrkesutbildning, exempelvis uppgav fler än var fjärde medarbetare inom äldreomsorgen att de övervägde att lämna yrket . Möjligheten till yrkes- och löneutveckling anses viktig för viljan att stanna i yrket.101 har konstaterat att en av orsakerna till brister inom handläggningsprocessen är den personalsituation, med bristande personalstyrka, som råder i vissa kommuner. En annan orsak till bristande myndighetsutövning är att kommunerna i många fall sak- nar handlingsplaner för kompetensutveckling inom LSS alternativt inte har avsatt tillräcklig med tid för kompetensutveckling för per- sonalen.102 Utvecklingen ställer nya krav på kompetens SKL anger i sitt positionspapper att utvecklingen inom individuella stöd ställer andra krav på personalens kompetens . För att möta behovet av kompetensutveckling behövs en nationell satsning som motsvarar äldreomsorgens tidigare satsningar.103 Det bekräftar den bild som ges i exempelvis FoU om att personal kan uppleva en målkonflikt mellan att beakta en persons självbestämmande och integritet och att ge den omsorg som perso- nalen bedömer behövs. Den typen av målkonflikter har utredningen uppmärksammats på vid många tillfällen och den vittnar om att det kan behövas ytterligare stöd för personal inom LSS att hitta strategier och arbetsmetoder för att hantera dessa situationer. Det kan handla om att öka kunskapen om exempelvis alternativa kommunikations- sätt och om bemötande vid utåtagerande beteende. Det kan också handla om hur man ska förhålla sig till frågor om exempelvis etik, friskvård och kostvanor. Utredningen menar att det kan finnas skäl att öka kompetensen i dessa delar genom riktade satsningar och ett fortsatt arbete med att stärka kunskapsstödet på området. Utgångs- punkten är att de nya insatserna personlig service och boendestöd, personligt stöd till barn samt förebyggande pedagogiskt stöd kan medföra att det behövs kunskapsunderlag, stöd och riktlinjer för att 101Kommunal (2018). Vi behöver fler yrkesutbildade inom vård och omsorg. 102Inspektionen för vård och omsorg (2016). Vad gör min LSS-handläggare. Tillsyn av myndig- hetsutövning inom LSS och hur de som söker en insats uppfattar handläggningsprocessen. 103Sveriges Kommuner och Landsting (2017). Funktionshinder och delaktighet. Kvalitet, uppföljning och tillsyn möta nya krav och behov som kan uppstå. Vi föreslår därför i avsnitt 14.8 att i samarbete med Myndigheten för delaktighet (MFD), SKL och funktionshinderrörelsen ska ta fram detta. Utredningen menar att det är rimligt att anta att de kunskaps- underlag som tas fram för de nya insatserna helt eller till delar är relevanta även för övriga LSS-insatser. Av den anledningen föreslår viäven i avsnitt 14.8 att får i uppdrag att göra en riktad satsning på olika kompetenshöjande och kompetensutveck- lande insatser i samband med att de nya insatserna införs. Problematiskt när den som ger stöd också företräder personen Det har i många olika sammanhang pekats på problem när den som ger stöd enligt LSS också har en annan relation till den som får stödet. Det gäller t.ex. när anhöriga är personliga assistenter och när den som är ställföreträdare, god man eller förvaltare, men också är personlig assistent eller ger stöd enligt LSS inom ramen för någon annan insats. Oron gäller att den enskilde är utsatt på så sätt att den är beroende av en och samma person både för stöd i vardagen och hjälp med att se till att detta stöd fungerar på ett bra sätt. Men också den omständigheten att det uppstår jävssituationer när den enskildes rätt ska tas till vara, t.ex. vid personlig assistans där en ställföreträ- dare ska intyga att sådant stöd har lämnats, har uppmärksammats i samband med diskussionen om fusk och oegentligheter inom assi- stansersättningen. När det gäller frågan om hur eventuell jävsproblematik bäst bör lösas har utredningen identifierat två olika sätt att angripa frågan. Det första sättet är att utgå från att det är en fråga för den lämp- lighetsprövning som görs när en ställföreträdare ska utses. Det är det sätt som frågan hanteras på . Såvitt utredningen har förstått finns det flera kommuner som har riktlinjer som innebär att den som arbetar som personlig assistent inte utses som god man eller förvaltare för den som han eller hon ger sådant stöd. Det finns vidare rättsfall som tar upp frågor om anhöriga och personliga assistenter.104 Det andra sättet är att utgå från att det är ett problem som uppstår först i samband med att en insats enligt LSS beviljas och att det därför är inom ramen för LSS-insatserna som jävsproblematiken bäst Kvalitet, uppföljning och tillsyn Det är på det viset Utredningen om assistansersättningens kostnader hanterar frågan genom sitt förslag att ersättning inte ska lämnas för personlig assistans som utförs av någon som företräder en brukare som har fyllt i egenskap av god man, förvaltare eller ombud.105 Som skäl till förslaget anges att det till följd av den risk för intressekonflikt som kan uppstå är olämpligt att den som företräder en vuxen person med funktionsnedsättning är dennes personliga assistent. I det fall en god man också är assistent finns ingen som för den funktionsnedsattes räkning övervakar omfattning och utförande av assistansen. Det är dels principiellt tveksamt om tid- redovisningens riktighet bör intygas av den som utfört arbetet, dels innebär det att assistansersättningen kan användas felaktigt utan att någon reagerar. Förslaget från Utredningen om assistansersättningens kostnader omfattar dock endast sådan personlig assistans som ersätts med assistansersättning eller av kommunen när den enskilde får ersätt- ning för sina kostnader. Samma jävsproblem som vid personlig assistans kan även finnas när det gäller t.ex. personal i boende med särskild service eller när kommunen tillhandahåller personlig assistans. Vidare rör frågan om problem med dubbla roller i LSS inte enbart renodlad jävsproblematik eller intressekonflikter, utan även frågan om hur man kan säkerställa att enskilda som får stöd enligt LSS inte blir isolerade med väldigt få externa kontakter och beroende av en enda person som har många olika roller är viktig. Om vi utgår från vikten av att den som får stöd enligt LSS får sådant av hög kvalitet, och att den som bistår honom eller henne som god man inte ska några egna intressen att bevaka eller ta hänsyn till, framstår det som angeläget att säkerställa att den som utses som god man är lämplig för uppdraget. Hur gode män utses och vilka krav som ställs på dessa är en fråga som inte bara gäller dem som ingår i personkretsen för LSS, varför frågan uppstår om det är eftersträvans- värt med en särskild lösning för den som har behov av stöd i besluts- fattandet och också omfattas av LSS. Vi instämmer i att det finns en risk för jävsproblematik, men menar att det inte är något som borde regleras inom LSS utan inom det generella systemet för god man, förvaltare och ställföreträdare. Regeringen har i en skrivelse till lyft behovet av att se över regelverket när det gäller gode män, förvaltare och andra ställföreträdare för att säkerställa att 105SOU 2012:6, s. 358 f. Kvalitet, uppföljning och tillsyn systemet är modernt och rättssäkert. Utredningen menar att det inom ramen för den översynen är särskilt viktigt att studera hur regelverket påverkar personer i LSS-personkrets och de särskilda problem som har uppmärksammats. Vid sidan av regelverket är det viktigt att samhället säkerställer att det finns förutsättningar för den som blir ställföreträdare, god man eller förvaltare att ha full kännedom om vad uppdraget innebär. Det gäller inte minst när denne företräder någon i LSS-personkrets som ofta har många beröringspunkter med olika huvudmän och aktörer. Den som är ställföreträdare, god man eller förvaltare arbetar inte formellt med hälsa, vård eller omsorg, däremot kan berörings- punkterna med aktörer inom dessa områden vara många. Överför- myndaren eller överförmyndarnämnden ansvarar för att gode män och förvaltare erbjuds den utbildning som behövs.106 Utredningen har övervägt om ett utbildningsmaterial kring före- trädarskap skulle kunna publiceras t.ex. på Kunskapsguiden med syfte att öka förståelsen för de olika rollerna bland dem som ger och får stöd enligt LSS samt dem som företräder någon i LSS-person- krets. Ett exempel på ett sådant material har tagits fram av frivilliga samhällsarbetare.107 Materialet handlar om god man och förvaltare i relation till andra aktörer, som utöver personlig assistent även behandlar t.ex. boendepersonal och kontaktperson. Materialet beskriver uppdraget olika aktörer har, hur samverkan kan se ut och vem som kan hjälpa till med vad. Vi anser att bör få i uppdrag att sammanställa och publicera utbildningsmaterial för att öka förståelsen för olika roller. Både de som ger stöd enligt LSS och de som tillhör lagens person- krets behöver information och kunskap om vad ett ställföreträdar- skap innebär. Den som får i uppdrag att företräda en person med behov av stöd enligt LSS måste kunna hitta kunskap och annat stöd för att kunna fullgöra uppdraget. Det gäller både speciella förutsätt- ningar hos den enskilde men också de särskilda omständigheterna för att den enskilde ska få ett samlat stöd som ofta berör flera huvudmän. Uppdraget bör genomföras i samverkan med länsstyrelserna som har ansvar för tillsynen över kommunernas överförmyndarverksamhet. 10619 kap. 18 § . 107Riksförbundet frivilliga samhällsarbetare (2017). 14 Ny lag om stöd och service LSS har i stora delar varit oförändrad sedan den trädde i kraft , även om en hel del bestämmelser har tillkommit. Utredningens upp- drag innebär en översyn av stora delar av LSS, främst när det gäller lagens mål och syften och de olika insatserna. Även gjorde en översyn och förslog en ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning som dock inte kom att införas. Vi behandlar regleringen av insatserna i LSS och det särskilda upp- draget om mål och syfte med lagstiftningen i olika sammanhang ovan men utöver det anser vi att LSS behöver moderniseras i olika av- seenden. I detta kapitel behandlar vi därför den närmare utformningen av lagstiftningen och övriga frågor med anknytning till regleringen. Våra förslag innebär flera stora förändringar för en del av dem som är i behov av stöd enligt LSS. Dessa måste genomföras med hänsyn till de särskilda förutsättningarna för stödet och som respekterar enskildas behov av förutsägbarhet och kontinuitet. 14.2En modernt utformad lagstiftning Förslag: En ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning ska ersätta den nuvarande lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. De förändringar vi före- slagit i ovanstående kapitel ska införas i den nya lagen och nästan alla bestämmelser i den nuvarande lagen ska föras över till den nya lagen. Lagen ska vara indelad i kapitel med löpande paragrafnum- rering inom varje kapitel samt innehålla vissa underrubriker. Ny lag om stöd och service Vår utgångspunkt är att lagstiftningen ska vara överskådlig och ha en struktur som gör det tydligt vilket stöd och service som de som tillhör personkretsen har rätt till. LSS är inte indelat i kapitel trots att lagen efter hand kommit att innehålla ett stort antal paragrafer, drygt 70, och det finns därför skäl för en sådan indelning som gör en lag mer överskådlig. Under- rubriker ska införas för att underlätta läsningen. Med hänsyn till att lagen tillkom finns det också skäl att modernisera språket. Vi föreslår därför en ny lag, där även rubriken får en lydelse som motsvarar nuvarande språkbruk, lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning. Utredningen har under arbetet med de olika insatserna i LSS ut- gått från en uppdelning med utgångspunkt från olika livsområden, se kapitel 5–10 ovan. Vi anser att även den nya lagen bör delas upp i kapitel som handlar stöd inom olika områden och för olika syften, som bostad, barn och familjer, sysselsättning, gemenskap, samord- ning och planering samt personligt utformat stöd i det dagliga livet. 14.3Regleringen av personlig assistans Förslag: Personlig assistans ska vara en insats som beviljas enligt lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsned- sättning. Att staten ansvarar för den på så sätt att den tillhanda- hålls genom assistansersättningen ska framgå både av LSS och genom regleringen i socialförsäkringsbalken. Den som har assistansersättning ska kunna beviljas detta även för ett tillfälligt utökat behov av stöd. Den som har assistansersättning kan inte därutöver beviljas insatsen förebyggande pedagogiskt stöd. Personlig assistans i LSS och/eller i socialförsäkringsbalken? Personlig assistans är en av insatserna enligt LSS. Utredningens förslag är att all assistans i fortsättningen ska beslutas och finansieras inom ramen för assistansersättningen. Den koppling till LSS som finns genom den kommunalt beslutade assistansen kommer då Ny lag om stöd och service inte att finnas kvar. Frågan är då om all reglering avseende den per- sonliga assistansen bör knytas till assistansersättningen, som regleras i socialförsäkringsbalken, och det inte längre bör finnas några regler alls om personlig assistans lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning? Det finns en koppling mellan personlig assistans och annat stöd enligt lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning, bl.a. när det gäller målgrupp och syfte och mål med insatserna. Med hänsyn till detta, och vår utgångs- punkt att personlig assistans ska vara en stödinsats bland andra för dem som tillhör lagens personkrets, anser vi att personlig assistans även i fortsättningen ska ingå som en insats i lagen. På så sätt kvarstår anknytningen till reglerna om hur verksamheten enligt lagen ska utformas, krav på kvalitet, tillstånd och tillsyn. Personlig assistans ska vara en insats som beviljas enligt lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning och den omständigheten att staten ansvarar för den på så sätt att den tillhanda- hålls genom assistansersättningen bör framgå både av den lagen och genom regleringen i socialförsäkringsbalken. beslut innebär att sökanden beviljas assistansersättning för ett visst antal timmar , månad eller , dock längst , när han eller hon har behov av personlig assistans för sin dagliga livs- föring. Assistansersättning betalas sedan ut i enlighet med det beslutet och den enskilde antingen kan välja att anställa sina egna assistenter eller köpa tjänsten personlig assistans. Beslutet om assistans- ersättning är ett beslut enligt socialförsäkringsbalken och omfattas av de regler om omprövning, återkrav m.m. som finns i den. Den som har fått ett beslut om personliga assistans kan ibland ha behov av stöd för tillfälliga aktiviteter och kan den som får assi- stansersättning ansöka hos kommunen om sådan tillfällig utökning på den grunden att behovet inte tillgodoses genom ersättningen från . När personlig assistans endast blir en insats inom ramen för assistansersättningen kommer kommunen inte längre att ha något ansvar för att bevilja insatsen personlig assistans. Om en person som har ett beslut om assistansersättning får behov av ytterligare stöd, oavsett om det är tillfälligt eller ej, bör det vara en fråga för . Vi föreslår därför att det ska framgå av social- försäkringsbalken att den som har assistansersättning ska kunna be- viljas detta även för ett tillfälligt utökat behov av stöd. Ny lag om stöd och service Kombinationer av insatser och förhållandet mellan personlig assistans och andra stödinsatser I vårt direktiv lyfts frågan om hur insatser skulle behöva kombineras och vilka krav som bör ställas för rätten till olika insatser för att användningen av dem ska leda till självbestämmande, delaktighet och utveckling samt för att insatserna ska vara kostnadseffektiva. Frågan om vilka insatser som kan utgöra alternativ till eller kan kombineras med personlig assistans nämns särskilt. Vi behandlar frågan om att kombinera insatser på flera platser i betänkandet och vår utgångspunkt är att insatserna i lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning tillsammans ska ge ett bra stöd. Det är viktigt att se hur de olika insatserna kom- pletterar varandra för att skapa ett sammanhållet och komplett stöd för enskilda, för barn och familjer lyfter vi detta särskilt i kapitel 6. När det gäller kontaktperson pekar vi särskilt på att detta är en insats med ett annat syfte än t.ex. bostad med särskild service eller daglig verksamhet varför en bedömning av behovet av sådant stöd bör ske utifrån vilka behov det är avsett att möta, se avsnitt 7.3.5. Att reglera vilka av de insatser som kommunerna ansvarar för som ska gå att kombinera med varandra skulle enligt vår mening motverka tanken med ett antal insatser som tillsammans ska kunna ge den enskilde ett flexibelt och bra stöd. De förändringar av ansvaret för den personliga assistansen som vi föreslår ger dock skäl att överväga behovet av ytterligare reglering av vilka insatser som ska kunna kombineras med personlig assistans. finns regler om att assistansersättning inte ska beviljas när en person bor i en gruppbostad och, endast om det finns särskilda skäl, när någon deltar i daglig verksamhet. Utgångspunkten är att personlig assistans, och andra stödinsatser, ska beviljas om behovet inte till- godoses på annat sätt. På så sätt kan den enskilde inte få olika former av stöd för samma behov. Vi menar att denna reglering normalt tar hand om frågor om att kombinera olika insatser. När någon beviljats personlig assistans omfattar denna t.ex. behov som också kan tillgodo- ses med insatsen personlig service och boendestöd. Eftersom person- lig assistans är avsett att tillgodose i stort sett alla behov av personligt stöd är utrymmet för andra insatser för sådant stöd litet, den tid som beviljas för andra personliga behov bör normalt täcka behovet fullt ut. Ny lag om stöd och service När det gäller insatsen förebyggande pedagogiskt stöd är den in- satsen avsedd att ge hjälp för behov som enligt våra förslag inte längre ska vara en del av den personliga assistansen och vi anser därför att den som har behov av sådant stöd i första hand bör välja den insatsen. Eftersom även praktisk hjälp kan fås inom ramen för det förebyg- gande pedagogiska stödet är det en insats som kan ge ett samlat stöd för personer i behov av både sådan hjälp, och det stöd som är grunden för att ha rätt till insatsen förebyggande pedagogiskt stöd. Det bör framgå av lagen att personlig assistans inte kan kombineras med före- byggande pedagogiskt stöd. 14.4Skyldighet att ange ändrade förhållanden Bedömning: Det saknas skäl att införa regler om att en enskild som får insatser enligt lagen om stöd och service åt vissa personer med funktionsnedsättning ska anmäla sådana ändrade förhållan- den som kan påverka rätten till insatserna. I LSS finns inga regler om att den som beviljats insatser enligt lagen ska anmäla ändrade förhållanden som kan påverka rätten till insatserna eller omfattningen av dem. Kommunen har dock ett ansvar för att följa upp att de insatser som den enskilde får svarar mot behoven och ska också tillse att de har tillräcklig kvalitet. I socialförsäkringsbalken finns regler om att en ansökan om en för- mån enligt balken ska vara skriftlig, innehålla de uppgifter som behövs i ärendet och ska vara egenhändigt undertecknad. Uppgifter om fak- tiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete. Lämnas uppgifter av ett ombud ska dessa även av ombudet lämnas på heder och sam- vete.1 Vidare finns bestämmelser om att den som ansöker om, har rätt till eller annars får en förmån enligt socialförsäkringsbalken ska anmäla sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av förmånen.2 Motsvarande regler saknas i LSS. Det påverkar bl.a. möjligheten att tillämpa bidragsbrottslagen (2007:612) vilket bidrags- brottsutredningen har tagit upp och föreslagit att vi ska överväga. Med hänsyn till våra förslag om att kommunen inte längre ska kunna besluta om personlig assistans, eller någon annan insats som innebär 1110 kap. 4–5 §§ socialförsäkringsbalken. 2110 kap. 46 § socialförsäkringsbalken. Ny lag om stöd och service utbetalning av kontanta medel, finns inte skäl att överväga den frågan vidare inom ramen för den här utredningen. Det uppföljningsansvar som kommunen har för beslut om insatser bör vara tillräckligt för att säkerställa att enskilda endast får de insatser de har behov av. Förslag: ska minst följa upp den försäkrades behov av ersättningen. Om den försäkrade har fyllt , behöver någon uppföljning inte göras. Från har bestämmelsen om att rätten till assistans- ersättning skulle omprövas förflutit från senaste pröv- ningen upphört. I förarbetena till den ändringen anger regeringen att bestämmelsen om tvåårsomprövning bör återinföras så snart det finns förutsättningar för det, vilket blir aktuellt tidigast när en reformerad assistanslagstiftning träder i kraft.3 betänkande är avsett att ligga till grund för denna reformerade lagstiftning.