sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — Att planbesked inte är överklagbara motiveras i förarbetena i huvudsak med att beskeden inte är bindande för myndigheter och enskilda (se prop. 2009/10:170 Del 1 s. 354). Vårt förslag om att kommunen i ett positivt planbesked under vissa förutsättningar ska kunna medge att planintressenten tillåts inhämta yttrande från , innebär i och för sig att planbeskedet skapar en skyldighet för . Det innebär i sin tur att frågan uppkommer om intressenten bör ha rätt att överklaga ett planbesked som saknar ett sådant medgivande, trots att intressenten begärt det. Ett medgivande enligt vårt förslag bygger dock bl.a. på förutsättningen att planläggningen genom medgivandet ska främjas och på att kommunen vid bedömningen av om detta krav är uppfyllt bör ges ett betydande skönsmässigt utrymme. Det är således inte fråga om någon rättighet för intressenten att inhämta yttrande från , utan endast om en möjlighet härtill, en möjlighet som dessutom förutsätter att kommunen bedömer att ett sådant medgivande är lämpligt. Enligt vår bedömning kan ett nekat medgivande inte heller anses påverka den enskildes faktiska situation i sådan utsträckning som krävs för att ett beslut ska vara överklagbart (jfr prop. 2016/17:180 s. 248 ff.). Den påvisbara effekten av ett nekat medgivande begränsar sig nämligen till att den enskilde eventuellt inte kan vidta en viss beredningsåtgärd i planprocessens initialskede. Härtill kommer att kommunen alltjämt – i enlighet med det kommunala planmonopolet – ensam bestämmer både om planläggning över huvud taget ska inledas, men också om påbörjat planarbete ska avbrytas. Inte heller sådana beslut är överklagbara (jfr 13 kap. 2 § första stycket punkt 1 PBL). Våra överväganden och förslag Vårt förslag om att planeringsunderlag som kan behövas ska anges redan i planbeskedet innebär visserligen att beskedet i denna del skapar en rättighet för den enskilde och en skyldighet för kommunen. Även här är det dock kommunen som bedömer och avgör vilket underlag som ska anges. Det är således inte fråga om någon ovillkorlig rätt för den enskilde att få en fullständig uppräkning av behövligt planeringsunderlag, utan endast en preliminär bedömning från kommunens sida om vilket underlag som kan behövas. Bedömningen har således inte någon bindande verkan, utan kommunen kan senare i planprocessen göra en annan bedömning av vilka underlag som behövs. Liksom vi angett ovan, kommer den påvisbara effekten för den enskilde inte bli annan än en viss möjlig handlingsdirigerande påverkan vad gäller vilka beredningsåtgärder den enskilde eventuellt vidtar under planprocessens initialskede. Enligt vår bedömning kan planbeskedet i denna del inte anses påverka den enskildes faktiska situation i sådan utsträckning som krävs för överklagbarhet. Sammanfattningsvis anser vi att även om planbeskedet med våra förslag får en utökad betydelse för den enskilde och även skapar viss skyldighet för kommunen och , bör det inte införas en rätt att överklaga planbeskedet. Enligt vår bedömning strider ett överklagandeförbud inte heller mot den europarättsliga rätten till domstolsprövning (jfr främst artikel 6.1 i och den praxis som utvecklats i anslutning härtill). 6.9Medverkan av enskilda ska redovisas i planbeskrivningen Förslag: Av planbeskrivningen ska framgå om viss enskild tagit fram planeringsunderlag och i så fall vilket. Medverkan av enskilda i detaljplaneläggningen bör redovisas i planbeskrivningen Vi har ovan redovisat ett antal förslag som syftar till att både förtydliga och utveckla planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen. Det handlar om att planintressenten ska kunna medges rätt att inhämta yttrande från , att kommunen redan i Våra överväganden och förslag planbeskedet ska ange planeringsunderlag som kan behövas och ett förtydligande av att annan än kommunen får ta fram planeringsunderlag. Planintressentens förtydligade och i viss mån utvecklade möjligheter att medverka i planläggningen, bör enligt vår mening kompletteras på så sätt att det av planbeskrivningen (4 kap. 33 § PBL) tydligt ska framgå om enskild planintressent tagit fram planeringsunderlag i det aktuella planärendet och – om så skett – vilka underlag det är fråga om. Det kan handla om allt från undersökningar, utredningar, inventeringar och underlag i övrigt som tagits fram av en viss enskild och getts in i planärendet. Vi har ovan (avsnitt 6.6) föreslagit att 5 kap. 8 § andra stycket PBL bör förtydligas så att det framgår att även annan än kommunen får ta fram planeringsunderlag. aktuellt förslag tar dock sikte endast på när viss enskild tagit fram sådant planeringsunderlag. Med enskild avses bl.a. fastighetsägare, byggherre eller annan planintressent, men också t.ex. konsult som på uppdrag av kommunen tagit fram planeringsunderlag. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig när underlag tagits fram av länsstyrelse, lantmäterimyndighet, miljönämnd eller liknande. Härigenom skapas en ökad transparens vad gäller planintressentens medverkan i planläggningen, vilket skapar incitament för planmyndigheten att säkerställa att avvägningarna på grundval av underlaget sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Det underlättar också för övriga berörda enskilda (grannar m.fl.) att bilda sig en uppfattning av vilka motstående enskilda intressen som gör sig gällande i planärendet, vilket i sin tur skapar förutsättningar för dessa att ta tillvara sin rätt vid samråd och granskning. Motsvarande gäller vid eventuellt överklagande till mark- och miljödomstol, där klagande kan åberopa t.ex. 4 kap. 36 § PBL om att befintliga äganderättsförhållanden inte i skälig utsträckning beaktats och yrka att detaljplanen i fråga ska upphävas. Planbeskrivningen bör sammanfattningsvis enligt vår mening innehålla en tydlig redovisning av om och i så fall vilket planeringsunderlag som i förekommande fall tagits fram av viss enskild.23 Bestämmelsen finns i 4 kap. 33 § PBL. 23Vårt förslag innebär att viss behandling av personuppgifter kommer att ske (jfr allmän dataskyddsförordning). Mot bakgrund främst av ändamålet med denna behandling samt de aktuella personuppgifternas karaktär och omfattning, bedömer vi att behovet av behandlingen överväger integritetsskyddet. Våra överväganden och förslag 6.10Kommunens ansvar för den fysiska planeringen påverkas inte Bedömning: Även om planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen förtydligas och utvecklas i enlighet med våra förslag, påverkar det inte kommunens långsiktiga ansvar för den fysiska planeringen. Kommunens ansvar för fysisk planering påverkas inte Av våra utredningsdirektiv framgår att även frågan om hur kommunens ansvar bör se ut, i de fall vissa förberedande åtgärder vidtas av en enskild inom ramen för planprocessen, behöver utredas liksom hur en privat initiativrätt kan komma att påverka den kommunala fysiska planeringen i stort på lång sikt. Inriktningen bör enligt direktiven vara att det är kommunen som säkerställer att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav. Med våra förslag kommer en planintressent att i något större utsträckning ges möjlighet att vidta beredningsåtgärder i planprocessens initialskede. Våra förslag påverkar dock inte kommunens ansvar vare sig över planprocessen i sin helhet i det enskilda fallet eller över den fysiska planeringen i stort på lång sikt. Även med en planintressent som vidtar vissa beredningsåtgärder genom att inhämta yttrande från och som tar fram och inkommer med visst planeringsunderlag, ankommer det således alltjämt på kommunen att tillse att underlaget möjliggör en korrekt och tillförlitlig avvägning av de allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande i planläggningen. Det är också kommunen som ensam avgör om planläggning över huvud taget ska komma till stånd, liksom om det finns skäl att t.ex. avbryta planarbetet eller att i slutänden inte anta en detaljplan. Våra överväganden och förslag 6.11Våra förslag ändrar inte rättsläget vad gäller en planintressents partsställning och klagorätt Bedömning: Även om planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen förtydligas och utvecklas i enlighet med våra förslag, påverkar det inte i sig rättsläget avseende planintressentens partsställning och klagorätt. Enligt våra utredningsdirektiv ska grunderna i det kommunala planmonopolet bibehållas. Som vi tidigare angett i avsnitt 6.3.2 kan en förändrad partsställning för planintressenten innebära långtgående konsekvenser för planmonopolet. Det är således angeläget att ett förtydligande och en utveckling av planintressentens medverkan i planarbetet inte utformas på ett sätt som påverkar bedömningen av planintressentens partsställning och i förlängningen klagorätt. Planintressentens partsställning och klagorätt I avsnitt 5.6.2 har vi redogjort för varför enskilda, oavsett om de är planintressenter eller sakägare eller bådadera, i princip inte bör anses ha partsställning redan i planärendet. En annan sak är att planintressenten normalt ingår i samrådskretsen, i vart fall i egenskap av ”enskild i övrigt” som har ett väsentligt intresse av planförslaget (jfr 5 kap. 11 § första stycket punkt 4 PBL). Som vi angett i avsnitt 5.6.3 följer dessutom av allmänna serviceskyldighet och utredningsansvar (jfr 6 § andra stycket och 23 § första stycket FL) att en planintressent normalt bör få tillfälle att yttra sig i planärendet och även vägledas i behövlig utsträckning av planmyndigheten. Trots att en planintressent inte intar partsställning i planärendet, har intressenten således långtgående möjligheter att komma till tals i planärendet. Vad sedan gäller frågan om överklaganderätt, kan konstateras att en sakägare kan överklaga en detaljplan till mark- och miljödomstol enligt förutsättningarna som anges i 13 kap. 8 § PBL och 42 § FL och den praxis som utvecklats i anslutning härtill (jfr NJA 2017 s. 421 Våra överväganden och förslag samt avsnitt 5.6.2). En sådan sakägare intar då partsställning i domstolen i egenskap av klagande. Den fråga som i praxis uppkommit rör i stället vem som får motpartsställning i domstolen, vilket i sin tur har betydelse för vem som har rätt att överklaga domstolens avgörande. Först och främst kan konstateras att det av 5 kap. 2 § andra stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar framgår att i mål om detaljplaner är kommunen den enskildes motpart. Bestämmelsen behöver inte nödvändigtvis förstås som en regel som pekar ut kommunen som ensam motpart i denna måltyp, utan i stället som en mer kommunalrättslig regel om att det är kommunen och inte något enskilt kommunalt organ som är motpart, oavsett om det är kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller som har antagit detaljplanen i fråga (jfr 5 kap. 27 § PBL; jfr även 13 kap. 10 § KL). Vem som är behörig att företräda kommunen i domstol får vidare avgöras enligt de kommunalrättsliga bestämmelserna i dessa avseenden, se särskilt 6 kap. 15 och 44 §§ KL. Vidare anges i 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar att vid tillämpning av 15 och 18 §§ lagen (1996:242) om domstolsärenden ska sakägare och annan mot vilken åtgärd ifrågasätts anses som motparter. Bestämmelsen bör rimligen inte förstås på så sätt att sakägare i ett planärende intar ställning av motpart i mark- och miljödomstol efter att planen i fråga överklagats. Av förarbetena till bestämmelsen i 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar framgår – bl.a. mot bakgrund av hänvisningen till 10 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) – att bestämmelsen främst tar sikte på andra måltyper, t.ex. (miljöprövningsdelegationens) överklagade beslut rörande tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt , där det ofta kan finnas ett stort antal berörda (jfr prop. 2009/10:215 s. 169 f.). Bestämmelsen innebär under alla omständigheter att sakägarna i fråga endast ska anses som motparter just vid tillämpning av ärendelagens regler om kommunicering och sammanträde. Vad gäller planintressentens partsställning i mark- och miljödomstol, kan vidare vägledning sökas i vad MÖD uttalat om rätten att överklaga domstolens avgörande i ett planmål. MÖD har tydliggjort att en planintressent inte har rätt att överklaga en dom av mark- och miljödomstol, som innebär att planantagandebeslutet upphävs. MÖD har motiverat sitt ställningstagande i huvudsak med att det endast är kommunen som – på grund av det kommunala planmonopolet (1 kap. 2 § PBL) – har befogenhet att anta, ändra eller upphäva planer och som Våra överväganden och förslag ensam avgör om och planläggning ska ske. En fastighetsägare har heller inte någon i plan- och bygglagstiftningen grundad rättighet att få till stånd en detaljplan avseende den egna fastigheten. Mot bakgrund härav kan en dom om att upphäva en antagen detaljplan inte anses angå planintressenten på ett sådant sätt att denne har rätt att överklaga domen. Det bör också nämnas att MÖD inte heller funnit anledning att utöka kretsen klagoberättigade genom att analogivis24 tillämpa bestämmelser om intervention (jfr främst 14 kap. 9 och 11 §§).25 MÖD:s praxis kan möjligen ifrågasättas utifrån förarbetsuttalanden i anslutning till bestämmelserna i 11 kap. PBL om överprövning (utan överklagande) av antagna detaljplaner. För det fall upphäver en detaljplan efter överprövning enligt 11 kap. 11 § PBL, bör det enligt förarbetena nämligen vara möjligt för både kommun och fastighetsägare (t.ex. vars byggrätt omintetgörs) att överklaga beslut till regeringen enligt 13 kap. 5 § PBL.26 Av MÖD:s praxis framgår heller inte hur den förhåller sig till bl.a. HFD:s tidigare avgörande27 rörande partsställning i regeringen efter överklagande av detaljplanebeslut (RÅ 1994 not. 724) eller den europarättsliga rätten till domstolsprövning (jfr även SOU 2014:14 s. 102 f.). MÖD:s praxis ligger dock väl i linje med att en självständig klagorätt för planintressenten skulle kunna komma att rubba grunderna för det kommunala planmonopolet i betydande utsträckning. Praxis kan också sägas korrespondera med regleringen i 13 kap. 1 § första stycket punkt 4 PBL om att kommunens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan (och områdesbestämmelser), endast får överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. KL och likaså med det uttryckliga överklagandeförbudet i 13 kap. 2 § första stycket punkt 1 PBL vad gäller kommuns beslut att avbryta ett planarbete. 24En analog tillämpning av en bestämmelse innebär förenklat att en fråga som inte regleras i den tillämpliga författningen, i stället avgörs med stöd av en annan författning som i och för sig inte är direkt tillämplig, men som reglerar en liknande situation. 25Se MÖD 2012:51, även MÖD:s dom i mål nr P 3655-16 och MÖD:s beslut i mål nr P 6815-17. Jfr även MÖD:s beslut i mål nr P 2383-18. Beslutet har överklagats till , som i mål nr Ö 2153-18 meddelat prövningstillstånd. 1985/86:1 s. 817 och prop. 2016/17:151 s. 30, även SOU 2014:14 s. 95 och JO 2000/01 s. 484. För det fall kommunen överklagar beslut till regeringen, torde den enskilde under vissa förutsättningar också kunna ansöka om rättsprövning av regeringens beslut hos enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 27Enligt den numera upphävda lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Våra överväganden och förslag Våra förslag ändrar inte rättsläget vad gäller en planintressents partsställning och klagorätt Våra förslag utgör endast ett förtydligande respektive viss utveckling av planintressentens medverkan i planarbetet. Utifrån det rättsläge som etablerats genom MÖD:s praxis, är det vår bedömning att förslagen i sig inte påverkar bedömningen av om en planintressent kan anses inta partsställning eller ej i planärendet. Förslagen påverkar enligt vår mening heller inte i sig frågan om planintressent bör inta ställning av motpart i mark- och miljödomstol samt ha möjlighet att överklaga mark- och miljödomstols upphävande av ett planbeslut. 6.12Närliggande frågor – och ytterligare några förslag 6.12.1Mer vägledning behövs om vilket underlag som krävs för att bedöma vissa planeringsförutsättningar Bedömning: Regeringen bör ta initiativ till att låta ta fram ytterligare vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, naturvärdesinventeringar och utredningar om vatten och avlopp. I avsnitt 6.4 ovan har vi föreslagit att kommunen redan i planbeskedet ska ange vilket planeringsunderlag som kan komma att behövas i planarbetet. För att underlätta kommunens bedömning i denna del bör det finnas vägledning vad gäller vilket underlag som normalt behövs för att ta ställning till vilka planeringsförutsättningar som råder. En vägledning skulle även skapa förutsebarhet för planintressenter samt utgöra ett stöd för konsulter och andra utomstående vid deras eventuella medverkan i detaljplaneläggningen. Detta kan i sin tur kan begränsa behovet av revideringar och kompletteringar av det underlag som konsulterna sedermera tar fram. Mot bakgrund av det nu nämnda bör en vägledning tas fram. En sådan vägledning kan lämpligen tas fram av , i samråd med länsstyrelserna, SKL, byggherrar Våra överväganden och förslag och med berörda myndigheter, t.ex. , geologiska undersökning, samt Försvarsmakten. 6.12.2Inget avgränsningssamråd vid planprogram Förslag: krav på avgränsningssamråd ska inte gälla i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt . Det ska förtydligas att det är frivilligt för kommunen att ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (planprogram) för att underlätta detaljplanearbetet. Nyttan med att det ska finnas ett avgränsningssamråd under arbetet med ett planprogram har ifrågasatts gäller att kommunen under ett samråd om en detaljplan i vissa fall ska utforma samrådet så att det uppfyller kraven i 6 kap. 6, 9 och 10 §§ (5 kap. 11 § fjärde stycket PBL). Det innebär att kommunen i vissa fall ska genomföra plansamrådet så att det uppfyller kraven på s.k. undersökningsrespektive avgränsningssamråd i . Bestämmelsen ska även tillämpas i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt 5 kap. 10 § PBL (jfr 5 kap. 11 § första stycket PBL). Nuvarande bestämmelse om krav på avgränsnings- och undersökningssamråd är delvis svår att förstå. Det är i korthet anledningen till att vi i delbetänkandet En utvecklad översiktsplanering – Att underlätta efterföljande planering (SOU 2018:46 Del 1) föreslog en ny bestämmelse som innebär att PBL uttryckligen ska ange vilka moment i miljöbedömningen som ska genomföras inom ramen för samrådet. Enligt förslaget ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL undersöka om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska göras på det sätt som anges i bl.a. 6 kap. 6 § och i föreskrifter som har meddelats i anslutning till den bestämmelsen, dock inte om frågan om betydande miljöpåverkan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § . Våra överväganden och förslag Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ . I samband med remitteringen av detta förslag har det framkommit att det inte är ändamålsenligt att kravet på avgränsningssamråd även gäller när ett planprogram tas fram. Kravet på avgränsningssamråd under programskedet bör tas bort Av 5 kap. 11 § första stycket jämfört med fjärde stycket PBL framgår att ett undersökningsrespektive ett avgränsningssamråd ska ske vid såväl framtagandet av ett program enligt 10 § som ett förslag till detaljplan. Ett program är inte någon självständig handling i den bemärkelsen att det måste antas av kommunen, utan programmet ingår som en del i planarbetet. Någon fullständig miljöbedömning behöver därför inte ske av planprogrammet i sig; det är tillräckligt att undersöka om genomförandet kan antas medföra en betydande miljömiljöpåverkan och, vid behov, samråda om hur omfattningen av och detaljeringsgraden i miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas (6 kap. 9 § 1 ). Nyttan med att undersökningsrespektive avgränsningssamrådet ska genomföras under såväl programskedet som den egentliga planprocessen kan ifrågasättas. Om kommunen under programskedet finner att genomförandet av den färdiga detaljplanen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, krävs ändå ett nytt undersökningssamråd i samband med att planförslaget tas fram. Om kommunen under programskedet i stället finner att den färdiga planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen i ett avgränsningssamråd samråda om hur miljökonsekvenserna ska beskrivas i den efterföljande planprocessen. Det samrådet ger emellertid inte någon möjlighet att undvara avgränsningssamrådet under den efterföljande planprocessen. Samma moment måste alltså genomföras under såväl programskedet som planprocessen. Eftersom det inte finns några formkrav när det gäller planprogrammets detaljeringsgrad kan programmet göras mycket översiktligt. Det medför att nyttan med avgränsningssamrådet i detta skede Våra överväganden och förslag bör vara begränsad. Kravet på avgränsningssamråd under programskedet bör därför tas bort, eftersom det riskerar att förlänga detaljplaneprocessen. I förhållande till vårt tidigare lämnade förslag bör således en ny bestämmelse införas som innebär att kravet på avgränsningssamråd inte ska gälla i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt 5 kap. 10 § PBL. När det gäller undersökningssamrådet menar vi emellertid att det alltjämt finns skäl att ställa krav på ett sådant samråd under programskedet. Anledningen är att miljöbedömningsprocessen bör inledas . Genom att ställa krav på att kommunen ska genomföra ett undersökningssamråd redan under programskedet behöver kommunen bilda sig en uppfattning om ett genomförande av detaljplanen kan förväntas medföra en betydande miljöpåverkan. Om kommunen bedömer att någon betydande miljöpåverkan inte kan antas uppkomma, ges remisskretsen möjlighet att föra fram synpunkter på kommunens bedömning redan under detta skede. Därigenom ges kommunen bättre förutsättningar att bedöma planens miljöpåverkan när arbetet med det efterföljande detaljplaneförslaget inleds. Skulle kravet på undersökningssamråd ske först i samband med detaljplanesamrådet, finns risk för att detta skulle påverka kvaliteten i miljöbedömningsprocessen. Det finns således inte skäl att även ta bort kravet på undersökningssamråd under programskedet. Bestämmelsen om planprogram bör justeras för att kravet på avgränsningssamråd under programskedet ska kunna slopas Enligt gällande rätt ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program, om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet (5 kap. 10 § PBL). Till skillnad från vad som gällde enligt den äldre (1987:10) är det numera kommunen som avgör huruvida ett planprogram ska tas fram. I förarbetena understryks att det är kommunen som bestämmer när ett program ska göras (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 443). Bestämmelsen ändras på det sättet att krav inte längre ställs på att detaljplanen ska grundas på ett program. I stället blir det frivilligt för kommunen att ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program om det behövs för att underlätta detaljplanearbetet. En situation när ett program skulle underlätta detaljplanearbetet är exempelvis om kommunens Våra överväganden och förslag översiktsplan inte är aktuell i förhållande till de frågor som ska regleras i detaljplanen, dvs. då den föreslagna detaljplanen kommer att sakna stöd i översiktsplanen. I bestämmelsen görs tydligt att det är kommunen och ingen annan som gör bedömningen om ett program behövs för att underlätta detaljplanearbetet. Huruvida det är frivilligt att upprätta ett planprogram eller inte har betydelse för om kravet på avgränsningssamråd kan slopas eller inte.