sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Det kan noteras att anordnare som har assistans som huvudsaklig verksamhet (SNI 88 102), eller har av omsättningen från assistansersättning, har lägre rörelsemarginaler i genomsnitt än övriga anordnare. Detta kan tolkas som att assistansverksamheten i genomsnitt drar ner rörelseresultatet i företag med blandverksamhet. Det är de minsta företagen (1–4 anställda) som har de högsta rörelsemarginalerna. De anordnare som är stora, men mindre än de allra största, har relativt låga rörelsemarginaler. Tabell 12.4 visar antal anordnare fördelat efter rörelsemarginal i ett antal intervall. Det är , eller 167 stycken, av anordnarna som har en negativ rörelsemarginal, det vill säga går med förlust. Det är , eller 302 stycken, av samtliga anordnare som har en rörelsemarginal mellan 0–. Andelen som har en marginal mel- lan 0–för de anordnare som har assistans som huvudsaklig verksamhet (SNI 88 102) är . Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Källa: (2018). Det är intressant att fokusera på de assistansanordnare som har rela- tivt höga rörelsemarginaler. Det är 177 anordnare, vilket motsvarar , som har en rörelsemarginal på eller mer. Eftersom dessa anordnare i huvudsak är små bolag står de endast för av omsättningen på assistansmarknaden. Bland dem som har assistans som huvudsaklig verksamhet är det 90 anordnare (eller ) som har en rörelsemarginal på . Det är således mindre vanligt bland anordnare som har assistans som huvudsaklig verksamhet med höga rörelsemarginaler. Nästa tabell visar hur rörelsemarginalerna varierar utifrån antalet anställda. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Källa: (2018). Tabellen visar att det är främst små företag som har relativt höga rörelsemarginaler. Av de anordnare som har en marginal på 15 pro- cent eller högre har 1–9 anställda. Det är endast 3 företag med 100 anställda eller fler som har en marginal , och 15 företag med lika många anställda som har en rörelsemarginal över Att det främst är anordnare med 1–9 anställda som har relativt höga vinster beror sannolikt på att de har lägre kostnader för administ- ration, utbildningar (för kurser, lärare mm), arbetsmiljöinsatser och andra personalomkostnader (overhead). Utgångspunkten för scha- blonersättningen är, eller har åtminstone tidigare varit,25 att nämnda kostnader motsvarar av schablonersättningen. Små företag är även överrepresenterade bland företag utan kollektivavtal.26 En fördjupad analys av de 15 anordnare som har minst 100 anställda och en rörelsemarginal , visar att de har en genom- snittlig månadslön på per anställd, vilket är lägre än snittet för branschen. Vidare har flertalet anställda med löne- stöd från Arbetsförmedlingen. 25I numera upphävda allmänna råd till 51 kap. 11 § andra stycket, angavs att ”Som utgångspunkt för hur schablonbeloppet lämpligen kan fördelas på olika kostnader bör löne- och lönebikostnader svara för av schablonbeloppet och övriga kostnader 26Kjellberg, A. (2017). Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbets- givarförbund och fackförbund. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Personalkostnaden utgör av anordnarnas totala kostnader och det är därför i första hand genom att minska löne- kostnaden som möjligheten till vinst förbättras. Det kan exempelvis åstadkommas genom att anställa unga, personer med lönestöd, eller genom att avstå från kollektivavtal. Tabellen nedan visar en tydlig samvariation mellan lönekostnad och rörelsemarginal. En anordnare som har en rörelsemarginal i intervallet 0–har en medianlön för sina anställda på . Motsvarande månadslön bland de an- ordnare som har en marginal på eller högre ligger i stället på . Källa: (2018). En jämförelse med andra marknader Det är även av visst intresse att sätta assistansmarknadens överskott i relation till andra branscher. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Källa: (). Tabellen ovan visar rörelsemarginalen27 inom personlig assistans, utbildning, vård och omsorgssektorn samt ett antal andra personal- intensiva tjänstesektorer. Assistansanordnare med relativt få an- ställda (1–19) har haft en relativt stabil rörelsemarginal 2008–2016 även om den var lägre 2016 än åren . De mindre assi- stansföretagen hade lägre än rörelsemarginal (i median) än övriga sektorer med undantag för företagstjänster. Hälso- och sjuk- vårdssektorn hade den högsta lönsamheten. Assistansanordnare med minst 20 anställda har haft en negativ utveckling av rörelse- marginalen . Endast utbildningssektorn hade en lägre nivå 27Mot bakgrund av att relativt lite kapital behövs i assistansverksamhet, är rörelsemarginalen det mest relevanta nyckeltalet för att beskriva vinst. Med rörelsemarginal avses rörelseresultatet (intäkter minus kostnader) dividerat med omsättningen. Rörelsemarginalen anges i procent. Om rörelsemarginalen i ett företag är innebär det, om schablonintäkten (omsättningen) uppgår till (), att företaget gör ett överskott motsvarande . Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans 2016 medan vårdhem och bostäder med omsorg hade den klart högsta rörelsemarginalen. Synen på privata aktörer En intressant fråga vid en analys av hur de privata anordnarna på- verkat utvecklingen är varför brukarna i så stor och ökande utsträck- ning väljer privata alternativ. Assistanskommittén28 påvisade i en enkät- undersökning att assistansmottagare som valt en privat anordnare upplevde sig ha högre bestämmanderätt och valfrihet än andra. Per- soner som fick kommunalt utförd assistans upplevde sig ha sämre möjligheter att få välja assistenter och hur assistansen skulle utföras. I en enkätundersökning av uppgav bara tre pro- cent av alla med assistansersättning att de inte var nöjda med, eller inte kände tilltro till, sin assistansanordnare. Nästan alla assistansmot- tagare var därmed belåtna med den assistansanordnare de hade valt, men en undersökning bland assistansberättigade i kommun visade att assistansmottagare med privata anordnare var mer nöjda än assistansmottagare med kommunala anordnare.29 Samma enkätundersökning visade att av de assi- stansmottagare som hade en privat assistansanordnare angav att de fick hjälp av anordnaren med att ansöka om assistansersättning.30 ISF har konstaterat att anordnares förmåga att hjälpa assistansmottagare att få fler assistanstimmar har blivit en viktig konkurrensparameter.31 Enligt olika undersökningar verkar därmed de privata företagen ge den assistansberättigade en hög – och jämfört med kommunerna en något högre – grad av bestämmanderätt och valfrihet. Kommunen som anordnare av personlig assistans Det finns fortfarande många assistansmottagare som beviljats assi- stansersättning av som köper personlig assistans av sin kommun. Kommunerna är därmed en relevant aktör i en analys 29Roos, J. (2009). Quality of personal assistance. Shaped by governments, markets and corporations. 30Försäkringskassan (2011). Statlig personlig assistans – resultat från undersökning av gruppen assistansberättigade. 31Inspektionen för socialförsäkringen (2012). Assistansmarknaden – En analys av timscha- blonen. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans av marknaden för assistans. Kommunerna har också ett ansvar för att alla som har rätt till personlig assistans får insatsen utförd. Detta ansvar gäller såväl vid statlig assistansersättning som vid kommunalt beslutad personlig assistans. Även om frågeställningen i detta avsnitt rör de privata anordnarnas betydelse för utvecklingen, är det av bety- delse hur kommunerna fungerar på marknaden. Många kommuner anser att de inte får full kostnadstäckning med nuvarande nivå på schablonersättningen när de utför personlig assi- stans med anledning av beviljad assistansersättning. Kom- muner och Landsting (SKL) bedömer att kommunerna har cirka 10–högre kostnader jämfört med schablon- ersättningen från Försäkringskassan.32 Om detta stämmer kan det för- klara att många kommuner i stället för egen regi, väljer att lägga ut utförandet på en eller flera privata anordnare som är beredda att åta sig uppdraget mot en ersättning som är lägre än kommunens egna kostnader. ISF har granskat hur kommunerna följer upp kostnaderna för den utförda assistansen och i vilken mån de har underskott eller överskott i verksamheterna.33 Resultaten tydde på att de flesta kommuner inte har någon detaljrik redovisning och uppföljning av assistansverksam- heten. Det förekom att kommuner inkluderar kostnader som inte är relaterade till utförd assistans och granskningen visade dessutom att flera kommuner hade kostnader för den personliga assistansen som understeg timschablonen. För kommunalt beslutad personlig assistans där den assistansberät- tigade valt en privat anordnare, ska kommunen ge den enskilde eko- nomiskt stöd till skäliga kostnader för köp av tjänsten. Det vanliga är att kommunerna utgår från den statliga schablonersättningen, men av kommunerna har lägre nivåer på ersättningen över lag eller betalar en lägre ersättning när den personliga assi- stansen utförs av anhöriga till assistansmottagaren.34 Ett tjugotal kommuner har överlåtit sitt utföraransvar på ett eller flera privata företag. Kommunerna upphandlar då tjänsten eller till- lämpar lagen om valfrihetssystem, LOV.35 32Sveriges Kommuner och Landsting (2015). på assistansen – En handledning för kommunens analys. 33Inspektionen för socialförsäkringen (2014). Kommunernas kostnader för assistansverksamhet. 34Sveriges Kommuner och Landsting (2015). på assistansen – En handledning för kommunens analys. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans De ekonomiska förutsättningarna och incitamenten är olika för kommunerna jämfört med privata anordnare. Privata företag som inte har annan verksamhet än personlig assistans måste klara verk- samheten med den ersättning som deras kunder får för köp av personlig assistans. Om företaget även bedriver annan verksamhet finns möjligheten att gå med underskott inom en verksamhetsgren och ändå klara ekonomin tack vare överskott i en eller fler andra verksamhetsgrenar. Att subventionera verksamhetsgrenar som går med underskott är dock ingen långsiktigt hållbar möjlighet för ett vinstsyftande företag. Kommunerna däremot har möjlighet att täcka eventuella underskott med skattemedel. I politiskt styrda organisa- tioner finns dessutom en mängd olika mål som konkurrerar med det ekonomiska, t.ex. mål som rör villkoren för de anställda. Ett exempel är att många kommuner har en ambition att erbjuda personliga assi- stenter heltid och tillsvidareanställning, vilket höjer personalkostna- derna.36 Det finns även skillnader i de kollektivavtal som gäller för de privatanställda assistenterna och de kommunalt anställda. I avtalen för privata anordnare är veckoarbetstiden alltid medan många kommunala avtal har en veckoarbetstid på . Ersätt- ningen för obekväm arbetstid är vidare något högre i den kommunala sektorn och de kommunala kollektivavtalens ersättningsmodell för jourarbete skiljer sig från övriga avtal. Likaså kan avtalen skilja sig avseende uppsägningstider, där de kommunala ofta har längre upp- sägningstider än de privata.37 Sammanfattningsvis menar SKL att kommunerna, i genomsnitt, går med förlust när man utför personlig assistans åt personer som beviljats assistansersättning. är det, till följd av osäker redovisning, svårt att utifrån kommunernas kostnadsredovisningar dra några säkra slutsatser om i vilken omfattning ersättningen från överensstämmer med kommunernas kostnader. ISF:s granskning visar att det är stor spridning mellan kommunerna vad gäller under- eller överskott, t.ex. finns det kommuner som tillämpar en lägre schablon för att lämna ersättning för skäliga kostnader för personlig assistans med hänvisning till att den statliga timschablonen är för hög. 36Sveriges Kommuner och Landsting (2015). på assistansen – En handledning för kommunens analys. 37Socialdepartementet (2018). Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess brotts- lighet. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Utredningen ska analysera vilken roll de privata anordnarna har i kost- nadsutvecklingen inom assistansersättningen och personlig assistans enligt LSS. Det finns en koppling mellan detta och det som sägs i direktivet om att undersöka möjligheterna att juridiskt begränsa an- ordnares inflytande vid ansökningar om assistans och, utifrån gjorda analyser, lämna förslag som bidrar till att privata företags möjligheter och incitament att driva upp kostnaderna för assistansersättningen och personlig assistans enligt LSS kan begränsas. Det är ett faktum att de allt högre offentliga utgifterna för den personliga assistansen sammanfaller med fler privata anordnare och fler assistansmottagare som valt privata anordnare. Flera tidigare studier har uppmärksammat ett tänkbart samband mellan ökad priva- tisering och kostnadsutvecklingen38 men få studier har undersökt sam- bandet empiriskt. 38SOU 2012:6, (2004). Personlig assistans till funktionshindrade. samt Inspek- tionen för socialförsäkringen (2012). Assistansmarknaden – En analys av timschablonen. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Som tabellen ovan visar hade assistansmottagare som anlitade privata företag per person och vecka. Motsvarande siffra för dem som anlitat en kommun var och brukarkooperativ . Det fanns således inga större skillnader i antalet timmar per person mellan assistansmottagare som anlitat privata bolag respektive kommunen. Däremot var antalet timmar högre bland assistansmottagare som anlitat brukarkooperativ. Antal assistanstimmar per mottagare har ökat för både kvinnor och män, flickor och pojkar, samtliga åldersgrupper och för alla tre grupper inom personkretsen. Ökningen har pågått i en tämligen jämn takt, från , till 2016. Det är många assistansmottagare som har en personlig assistent hos sig hela sin vakna tid eller mer.39 Det finns två studier som kvantitativt analyserat sambandet mellan antal assistanstimmar per assistansmottagare och anordnartyp. Den ena studien av Försäkringskassan40 visade att de som hade valt en privat anordnare eller ett brukarkooperativ, hade en större ökning av antalet timmar än de som hade kommunen som anordnare. Mot- tagare som –2014 hade en privat anordnare hade en årlig ökning som var större än mot- tagare som hade kommunen som anordnare. De som hade en privat eller kooperativ anordnare hade vidare en tim- ökning som var , eller , större än de som hade kommunen som anordnare . Rapporten visar även att de som –2014 bytte från kommunen som anordnare till en privat anordnare beviljades i genomsnitt mer jämfört med de som behöll kommunen som anordnare. För den som hade (dvs. genomsnittet för samtliga mottagare), motsvarar detta en ökning med . Den andra studien är en avhandling i psykologi som visar att –2006 fick assistansmottagare som anlitade vinst- syftande assistansanordnare i genomsnitt fler assistans- timmar jämfört med assistansmottagare som anlitade kommunen.41 Skillnaden kvarstod när hänsyn tagits till skillnader avseende ålder, kön, utländsk bakgrund, personkrets och diagnosgrupp. 39Försäkringskassan (2016). Förändringsprocesser 2005–2015. 40Försäkringskassan (2015). Orsaker till ökningen av antalet assistansmottagare och genomsnittligt antal timmar. 41Roos, J. (2009). Quality of personal assistance. Shaped by governments, markets and corporations. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans kan enligt avhandlingen tolkas antingen utifrån de privata anordnar- nas vinstintresse eller som att assistansmottagares behov tillvaratas bättre av privata anordnarna. Studien visar därmed en något större påverkan på antalet timmar per person än studien från Försäkrings- kassan. Avhandlingen omfattar 657 assistansberättigade i och det är därför befogat att vara försiktig med att gene- ralisera resultatet till hela riket. Att ett vinstsyftande företag agerar rationellt för att hjälpa sin kund, bl.a. genom att ge assistansmottagaren stöd och hjälp av ett juridiskt ombud från anordnaren, att få det stöd som hon eller han har rätt till är i sig inte märkligt. Det den privata anordnaren i huvud- sak kan göra är att bistå med att motivera kundens rätt till ersättning inom ramen för vad lagen anger. Om lagen är otydlig ökar utrymmet för att genom argument och överklaganden få fler timmar beviljade. Frågan är om utvecklingen mot att en stigande andel assistans- mottagare anlitar privata anordnare har bidragit till och/eller på- skyndat utvecklingen mot fler assistansmottagare och fler timmar i genomsnitt, eller om utvecklingen hade varit densamma även utan ökningen av de privata anordnarnas marknadsandel. Som vi återkom- mer till i kapitel 23 är vår slutsats att utvecklingen mot fler privata anordnare inneburit en snabbare ökning av det genomsnittliga an- talet timmar per assistansberättigad än vi hade sett annars. Slutsatsen baseras inte på att antalet timmar i genomsnitt skiljer sig åt beroende på om anordnaren är privat eller , för någon sådan skillnad finns inte. I stället är det utvecklingstakten som skiljer sig åt. De som anlitar privata anordnare har från början färre timmar i genomsnitt än de som valt kommunen, men skillnaden jämnas ut över tiden till följd av en snabbare ökningstakt för dem som har privat anordnare. 12.4.4Anordnares möjlighet att avstå från att utföra assistans En av de frågor vi belyser i detta kapitel är om det finns skäl att be- gränsa anordnares möjlighet att välja vilka assistansberättigade de vill ha som kunder. En privat anordnare av personlig assistans har inget krav på sig att anordna assistans till alla som önskar anlita anordnaren. Kom- munen måste å sin sida anordna assistans åt alla assistansberättigade som så önskar. Om den enskilde vill att kommunen ska anordna Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans assistansen måste kommunen tillhandahålla insatsen, antingen i egen regi eller genom att anlita en annan aktör. På andra offentligt finansierade välfärdsområden där det finns en privat marknad är det normalt annorlunda. Ett exempel är att privata grundskolor inte får välja bort elever. ISF pekar i en rapport om assistansmarknaden42 på att vissa an- ordnare har små marginaler och att lönsamheten i genomsnitt är låg i jämförelse med andra branscher i vårdsektorn. Anordnare som trots att det är mindre lönsamt arbetar för assistansmottagare som exempel- vis behöver fler timmar på obekväm arbetstid än den normala tim- schablonen kompenserar för, eller det högre timbeloppet täcker, kan få svårt att få verksamheten att gå ihop. Det kan begränsa valmöjlig- heterna för brukarna. Anordnarnas intresse för att erbjuda personlig assistans till assistansmottagare som medför jämförelsevis höga kostnader kan med anledning av detta komma att minska enligt ISF. Privata anordnare har möjligheten att avstå kunder och be- höver inte motivera varför de gör det. Ett skäl till att avstå en kund kan vara att anordnaren inte hittar lämpliga personliga assistenter åt assistansmottagaren eller att han eller hon behöver assistenter vars marknadslön är högre än vad anordnaren anser sig ha råd med. Per- soner med mycket tid och skulle också kunna nekas om anordnaren inte anser att ersättningen kompenserar för ob- ersättningen. Olika former av kooperativ drivs i syfte att ge assistans till de assistansmottagare som är medlemmar och andra företag har en verksamhet som är inriktad på en eller ett fåtal assistansmottagare och ofta är det anhöriga som arbetar som personlig assistent till assistansmottagaren. Det finns således aktörer som inte vänder sig direkt till samtliga assistansberättigade. Det finns personer med vitt skilda behov av stöd och service som har beviljats insatsen personlig assistans och anordnarna har ibland kompetens som svarar mot vissa av dessa möjliga kombinationer av funktionsnedsättningar och behov. Till exempel är ofta tillståndet från att bedriva personlig assi- stans begränsat till en eller två av personkretsens grupper. Om möjligheten för anordnare att avstå att utföra assistans till assistansmottagare som har andra behov än de som anordnaren har specialiserat sig på tas bort kan det innebära problem med kvaliteten. kan vissa anordnare få bättre lönsamhet genom att avstå 42Inspektionen för socialförsäkringen (2017). Assistansmarknaden – lönsamhet och konkur- rensförhållanden. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans vissa assistansmottagare och det kan innebära att den som är i behov av stöd får färre anordnare att välja mellan och mer resurskrävande assistansanvändare kan, i extremfallet, tvingas välja kommunen som utförare eftersom ingen annan anordnare är villig att åta sig uppdraget. Så länge personlig assistans kan utföras av vinstsyftande bolag och så länge det inte finns krav på dessa bolag att utföra assistans till alla som så önskar, finns en risk att anordnare ibland väljer att avstå kunder. Enligt får myndigheten väldigt få klagomål och anmäl- ningar kopplat till att assistansbolag säger nej till assistansmottagare som önskar anlita dem. anger dock att myndigheten haft ären- den som tangerar frågan och att det då handlar om assistansmottagare som har ifrågasatt assistansanordnare och då mötts av beskedet att de bör byta bolag om de inte är nöjda. Anordnarna har alltså då inte haft intresse av att jobba aktivt med kvalitetsförbättringar som kräver kraft, kompetens och ekonomi utan i stället hänvisat till möjligheten att byta anordnare. Vissa kommuner har framfört till utredningen att en delförklaring till att kommunerna i genomsnitt har högre timkostnad för att anordna assistans är att skälet till att vissa assistansmottagare vänder sig till kommunen är att de inte hittat en privat anordnare som åtagit sig att utföra assistansen då det anses förenat med höga kostnader att anordna deras assistans. Frågan är om det är rimligt att anordnare som fått tillstånd av att utföra personlig assistans, ska kunna avstå vissa kunder? Det kan finnas olika orsaker till att en anordnare vill avstå från att utföra assistansen till en viss assistansberättigad. Anordnaren kan ha specialiserat sig på vissa grupper inom personkretsen och bedömer att de inte har kompetens att anordna assistans till andra assistans- mottagare. Om tillståndet från är begränsat till en eller två grup- per och/eller barn eller vuxna har anordnaren inte heller tillstånd att utföra assistans åt personer som tillhör en annan grupp. Om anord- naren bedömer att denne inte kan garantera assistansmottagaren den kvalitet som behövs t.ex. om anordnaren inte anser sig kunna få tag på tillräckligt kompetenta assistenter, kan det vara ett skäl att vilja avstå från en kund. Om anordnaren bedömer att kostnaderna för att anordna assistans åt en viss assistansmottagare överstiger den ersätt- ning som assistansmottagaren kan erbjuda, t.ex. när det behövs sär- skild kompentens och därmed högre lönekostnader än normalt eller Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans att det handlar om ovanligt många timmar assistans under obekväm arbetstid, kan anordnare vilja avstå från den kunden. Vi bedömer att det rent principiellt vore önskvärt att införa vissa restriktioner av anordnarnas möjligheter att avstå kunder, men att det inte är lämpligt eller möjligt att göra detta i praktiken. Vi åter- kommer till vår bedömning i avsnitt 12.7.8. 12.5Effektiv och träffsäker ersättning av kostnader för personlig assistans Nuvarande ersättningssystem bygger på att det är den assistansberät- tigade som får pengarna för att i sin tur antingen köpa tjänsten av den anordnare som assistansmottagaren väljer, eller använda pengarna till löner med mera och själv anställa personliga assistenter43. Även om det i praktiken ofta går till så att eller berörd kommun betalar pengarna direkt till anordnaren är det assistansmot- tagaren som är mottagare av ersättningen.