sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — Även vid en fördubblad priskänslighet eller högre inblandningskost- nader än väntat blir förändringen i ökningstakten i antal resor inte märkbar vid de lägre inblandningsnivåerna. Vid 2030 varierar pas- sagerarökningen för de olika scenarierna med mellan 22 och 28 pro- cent jämfört med passagerarvolymen 2017. För referensscenariot (ingen priskänslighet) prognostiseras 30 procents ökning . Vid fördubblad priskänslighet ökar antal avresande passagerare . Detta kan jämföras med en ökning om i huvudscenariot.21 Om kostnadsökningen av inblandning av biojet blir dyrare än väntat (högre biojetbränslepris, lägre energieffektiviseringstakt samt lägre klimatprestanda) ökar flyg- resandet . Om utfallet i stället blir det motsatta, dvs. kostnadsökningen blir lägre än väntat (lägre bio- jetbränslepris, högre energieffektiveringstakt, högre klimatprestanda) ökar resorna mellan 2017 och 2030.22 I figur 11.9 visas utvecklingen av antal resor vid olika antaganden. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden i bilaga 2. 21Referensscenariot är scenariot utan reduktionsplikt enligt Swedavias huvudscenario för passagerartillväxt. Ifall konsumenterna inte är priskänsliga överhuvudtaget (priselasticitet 0) kommer antal resor vid införande av en reduktionsplikt vara samma som i referensscenariot. 22Att variera priskänsligheten får samma effekt som att variera priset på flygresan. Alltså fångas i denna känslighetsanalys också flygprisvariationen. Andelen tjänsteresor har minskat Historiskt har andelen tjänsteresor minskat. Swedavia uppger att av tillväxten i passagerare förväntas ske bland privatrese- närer. Detta skulle innebära en fortsatt nedgång i andelen tjänste- resor. Några officiella prognoser för differentierad tillväxttakt för tjänsteresor och privatresor finns dock varken i Swedavias eller Trafik- verkets långtidsprognos. Därför, samt för att begränsa modellens komplexitet, har utredningen valt att anta fördelning mellan tjänste- och privatresor även för åren fram (se tabell 11.13). Detta påverkar resultaten för förväntade förändringar i passagerarvolymer eftersom priskänsligheten skiljer sig för de olika resenärskategorierna. Tjänsteresenärer antas inte minska sitt resande i lika stor utsträckning som privatresenärer vid en kostnadsökning, dvs. de är mindre priskänsliga. Biljettpriserna antas dessutom vara högre för tjänsteresenärer vilket medför en lägre procentuell förändring vid samma kostnadsökning. Även om det inte skulle finnas någon skillnad i biljettpris påverkas efterfrågan på privatresor betydligt mer eftersom privatresenären förväntas vara avsevärt mer priskänslig. Sammanfattningsvis innebär detta att det minskade resandet och korrelerade överflyttning till andra trafikslag kan vara något under- skattat för framförallt , eftersom andelen privatrese- närer sannolikt är något högre än vad utredningen antagit. Totalt sett påverkar detta dock inte storleksordningen på klimatnyttan eftersom den främst beror av bränslebytet. Källa: Swedavia, 2017b. 11.8.4Spann för klimatpåverkan och klimatnytta I detta avsnitt redogörs för utvecklingen av livcykelbaserade kol- dioxidutsläpp från flygtrafik tankat i jämfört med . Två betydande faktorer för utvecklingen av klimatpåverkan från flyget är takten på energieffektivisering och passagerartillväxt. Den lägsta klimatpåverkan nås ifall energieffektiviseringen är hög, passagerar- tillväxten låg och en reduktionsplikt införs. I detta fall minskar ut- släppen . I utredningens huvudscenario antas Swedavias huvudprognos för passagerartillväxt samt en energieffektivisering om årli- gen.23 Koldioxidutsläppen beräknas då öka utan reduk- tionsplikt och minska om reduktionsplikt införs. Om passagerartillväxten från Swedavias högscenario kombineras med en lägre energieffektiviseringstakt ökar koldioxidutsläppen till 2030 jämfört med . Med en reduktionsplikt min- skar utsläppen även i detta scenario. Spridningen i utvecklingen av klimatpåverkan är alltså stor. Detta synliggörs i figur 11.10. Ju större volym flygfotogen som används av flygsektorn desto större volym biojetbränsle med god klimatprestanda kommer behövas för att uppnå pliktnivåerna. På så sätt blir klimatnyttan i absoluta tal större ifall passagerartillväxten är högre och energieffektiviseringen lägre än väntat. Den totala klimatpåverkan kommer dock vara som högst i ett sådant scenario. 23Se bilaga 4 för mer detaljer kring Swedavias prognosantaganden. Hög passagerartillväxt, låg energieffektivisering Låg passagerartillväxt, hög energieffektivisering utsläpp från tankat flygbränsle i Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Det finns en osäkerhet om vilken påverkan biojetbränsle har för hög- höjdseffekter. Utredningen har antagit att effekten är densamma oavsett om biojetbränsle eller fossilt jetbränsle används. Ny forsk- ning indikerar att vissa biojetbränslen kan minska höghöjdseffek- ten.24 Klimatnyttan av reduktionsplikten kan alltså vara något under- skattad. Möjligheten att minska höghöjdseffekten genom föränd- ringar av ett drivmedels egenskaper gäller även för fossilt jetbränsle. För att flygbolag ska ha intresse av att minska höghöjdseffekterna måste det finnas något incitament. Detta finns inte . 24Moore, 2017. Klimatnyttan beror främst av bränslebytet – marginell påverkan på passagerarvolymer eftersom kostnadsökningen är låg Även om det finns stora osäkerheter om vilken effekt reduktions- plikten har på passagerarvolymer är klimatnyttan av avstådda flyg- resor oavsett betydligt mindre än effekten från bränslebytet (se figur 11.3). Detta är inte överraskande eftersom kostnadsökningen är liten och därmed resulterar i marginell effekt på passagerarvoly- mer. Klimateffekten från överflyttning till andra trafikslag är bero- ende av samma faktorer som påverkar passagerarvolymer, men har ännu mindre betydelse för de totala utsläppen. Antal flygningar behöver inte anpassas till färre passagerare Förändringar i antalet flygningar kan uppskattas genom förväntade förändringar i antalet avresande passagerare. Detta ger dock inte en komplett bild. Det krävs dessutom att antalet avgångar anpassas efter förändringen i antalet passagerare. I de fall flygföretagen kan driva en flyglinje med en lägre kabinfaktor behöver ingen sådan justering ske.25 En justering behöver inte heller göras på de av staten upphand- lade flyglinjerna. Det är möjligt att en justering efter passagerar- underlag kan innebära att mindre flygplan tas i bruk. Flygbolag kan spara kostnader genom att tanka mer flygbränsle än vad som är nödvändigt för flygrutten ifall bränslet är billigare på startdestination än på ankomstdestination. Detta kallas för eko- nomitankning och medför högre koldioxidutsläpp eftersom vikten på flygplanen ökar och därmed bränsleförbrukningen. Hur stora de ökade utsläppen blir av ekonomitankning beror bl.a. på vilket flyg- plan och vilken sträcka det rör sig om. Generellt sett ökar förbruk- ningen, räknat på en vanlig flygplansmodell och full ekonomitank- ning, med mellan för en enkelresa i . Ekonomitankning kan t.ex. förekomma när ankomstdestina- tionen ligger otillgängligt, vilket innebär höga fraktkostnader för 25Kabinfaktor anger hur många säten som är sålda. Om kabinfaktorn är är resan med andra ord slutsåld. Flygbolag har rutiner för att tanka lämplig mängd bränsle med hänsyn till bränslepris vid de olika stopp flygplanet ska göra, flygplanets bränsleförbrukning, regler för bränslereserver och flyg- planets kapacitet. För flygningar i har många flygplan en kapacitet som gör ekonomitankning möjligt. På längre flygsträckor, t.ex. över , ökar förbrukningen kraftigt på grund av extra buret bränsle och i många fall finns inte kapacitet att ta med sig signifikanta mängder till hemresan. På korta sträckor upp till en timmes flygtid () sker ekonomitankning ibland för att minska tidsåtgång för tankning och administrativa kostnader. Detta förfarande påverkas mindre av skillnader i bränslepris och dess effekt på utsläppen är också lägre än på längre sträckor. Genom teknisk-ekonomisk analys är det möjligt att ta fram värden för när ekonomitankning teoretiskt blir lönsamt. Enligt uppgifter till utredningen krävs prisskillnad på drivmedel för att ekonomitankning ska vara lönsamt för resor i , baserat på bränsleförbrukning i vanliga flygplansmodeller.26 Enligt utred- ningens huvudscenario är prisökningen för färdigblandat bränsle 2025 i den storleksordning att ekonomitankning kan bli lönsam till följd av reduktionsplikten. är prisökningen per liter färdigblandat bränsle för låg för att täcka den ökade bränsleför- brukningen som det innebär att transportera extra flygbränsle. Den prognosticerade prisskillnaden längre fram är betydligt högre, om- kring till 2030 vilket ger ytterligare incitament för eko- nomitankning. Vilka begränsningar finns för ekonomitankning? Ovan nämnda beräkningar är genomförda utifrån ett teoretiskt teknisk-ekonomiskt perspektiv. Det finns regelverk som begränsar den maximala startvikten för flygplan och ställer krav på reserv- bränsle i tanken. Moderna plan har dock långa räckvidder och det kan vara möjligt att ta med drivmedel för en hemresa samt reserv- bränsle vid flygningar inom . Eftersom landnings- och navi- geringsavgifter i baseras på planets maximala startvikt väljer dock flygbolag att klassa ned sina plan till en lägre 26Beräkningar utförda av , adjungerad professor samt specialist på . Detta minskar möjligheterna att ta med extra bränsle utan att överskrida maxvikten. Det finns även regler för maximal land- ningsvikt som kan påverka möjligheterna att ekonomitanka bero- ende på hur mycket last och passagerare planet har vid den aktuella flygningen. Utöver de rent praktiska och regelmässiga utmaningarna med ekonomitankning finns även andra påverkansfaktorer. Prissättningen för köp av flygbränsle är komplicerad och olika drivmedelsleveran- törer tillämpar olika prismodeller och rabattsystem. Vissa bolag köper t.ex. bränsle på terminskontrakt som garanterar samma pris på olika flygplatser och det är möjligt att dessa kan utvecklas för att ta hänsyn till reduktionsplikten. Drivmedelsleverantören kan över- vältra kostnaden för reduktionsplikten i högre grad för mindre pris- känsliga kunder, t.ex. de som inte har möjlighet till ekonomitankning, och i lägre grad till kunder som annars kan tänkas tanka mindre på grund av prisökningen. Flera utrikes flygplatser som trafikeras av svenska flyg har dessutom förhållandevis höga drivmedelspriser. Det kan t.ex. gälla för turistöar med små flygplatser och höga transport- kostnader samt i vissa fall för intensivt trafikerade transferflyg- platser. I dessa fall kommer inte ekonomitankning vara lönsamt oavsett reduktionspliktens påverkan och kan till och med minska incitamenten för att tanka extra flygbränsle i . Det teoretiska resonemanget bygger på att flygbolagen och dess kunder inte ser något värde i att kunna tanka biojetbränsle samt inte ser något problem i att utsläppen ökar vid ekonomitankning. Flera flygbolag har dock miljömål om minskad klimatpåverkan och viss andel tankat biojetbränsle. Givet detta är det rimligt att flera flyg- bolag ställer prisökningen i relation till det värde som biojetbränsle ger. För att minska klimatpåverkan bör också ekonomitankning undvikas för att minimera mängden extra buren vikt. Flygbolags agerande i dessa frågor är också relevanta för dess marknadsföring och förtroendekapital hos kunder och samhället i stort. Givet att förslaget om klimatdeklaration av flygresor i avsnitt 10.3.1 införs skulle transparensen i vad för slags bränsle flygbolag tankar och vilken klimatpåverkan resan innebär öka. Att ekonomitanka för att undkomma reduktionsplikten och därmed öka utsläppen skulle inte gynna flygbolagets anseende. Vilken vikt ett flygbolag lägger vid detta skiljer sig sannolikt åt. Omställning till fossilfrihet är utpekat av svenska flygbranschen som en avgörande faktor för att vara konkurrenskraftiga även . Utredningen bedömer att när prisökningen blir större och ekonomitankning blir intressant () kommer klimataspekter och anseende i dessa frågor vara än viktigare än . Vid 2025 och framåt kan även fler länder ha genomfört klimatsatsningar som inne- bär prisökning på bränsle, vilket minskar incitamentet för ekonomi- tankning för resor från dessa länder. Till exempel inför en kvotplikt på flygbränsle och har som inriktning att till 2030 nå samma inblandningsgrad som utredningens förslag för väntas leda till. Utredningen bedömer att reduktionsplikten inte leder till ekonomi- tankning då prisökningen är liten. är risken beroende av prisökningen i relation till vilken grad flyg- bolagen, dess kunder och omvärlden värderar klimatnyttan av in- blandning av biojetbränsle samt de växthusgasutsläpp som följer av ökad bränsleförbrukning genom ekonomitankning. Även andra praktiska omständigheter kring tankning och vilken typ av avtal som utformas avgör förutsättningar för ekonomitankning. I den mån ekonomitankning tillämpas av vissa flygbolag kommer reduktions- pliktens klimatnytta indirekt bli något lägre eftersom utsläppen ökar från resan till . Dessutom blir volymen biojetbränsle som ersätter fossilt bränsle lägre när volymen tankat bränsle i sjunker. Bränslestatistik och flygrörelsestatistik bör utvärde- ras för att upptäcka eventuell ökad ekonomitankning och utifrån detta diskutera tänkbara åtgärder (se avsnitt 9.5.8 om kontrollstation för reduktionsplikt). Till skillnad från flygskatt, där skatten betalas utifrån resenärens slutdestination oavsett om någon transfer sker eller inte, har reduk- tionsplikten endast effekt på de flyg som tankar i . Kostnaden för reduktionsplikten blir därmed högre för en resa – med direktflyg än för en resa vars slutdestination är men som flyger ––. finns en trend som tyder på att ökningstakten är högre för interkontinentala flyglinjer från jämfört med övriga utrikeslinjer, vilket inte tas hänsyn till i modellen där ökningstakten antas vara samma för alla utrikesresor.27 Det ökade priset ska också vägas mot betalningsviljan för en snabbare och mer bekväm resa. 11.9Övergripande konsekvenser av förslagen 11.9.1Vilka berörs av förslagen? Förslaget om reduktionsplikt berör främst företag som producerar, säljer eller använder fossil flygfotogen och biojetbränsle. Drivmedels- leverantörer berörs direkt av lagstiftningen genom kravet på att minska växthusgasutsläppen genom inblandning av biodrivmedel. Producenter av biojetbränsle och leverantörer av råvara för produk- tion av biojetbränsle påverkas genom en ökad efterfrågan. Flygbolag påverkas genom att förslaget innebär ökade drivmedelskostnader. I slutledet har påverkan på biljettpriserna även betydelse för privat- personer, företag och offentliga aktörer som själva eller vars kunder använder flyget som transportmedel. , Konsument- verket, Försvarsmakten och i viss mån domstolarna berörs också av utredningens förslag. 11.9.2Påverkan på de energipolitiska målen Förslagen ger en ökad försörjningstrygghet Reduktionsplikten förväntas i längden innebära ökade förutsättningar och incitament för produktion av biojetbränsle i . I synnerhet från råvaror som endast används i mindre utsträckning för biodrivmedelsproduktion, som restprodukter från skogs- och massa- industri. En minskad drivmedelsimport förväntas inverka positivt på den svenska drivmedelsförsörjningen. Det bedöms därmed att reduk- tionspliktens styrning mot en ökad andel biodrivmedel sammantaget inverkar positivt på den svenska försörjningstryggheten för driv- medel till flyget. Förslaget om att utreda ett införande av investerings- 27Information från Swedavia. eller driftsstöd i kapitel 10 kan ha samma effekt beroende på vad ut- redningen kommer fram till. Ökad användning av biojetbränsle redovisas enligt förnybartdirektivet En ökad användning av biojetbränsle innebär att kommer att ha en högre andel förnybar energi i transportsektorn vid rappor- tering enligt förnybartdirektivet än vad som annars vore fallet (se avsnitt 3.5). 11.9.3Förenlighet med och internationella åtaganden Förslagen bedöms överensstämma med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Förslagen bedöms inte heller strida mot internationella åtaganden. Vad gäller förslaget till reduktionsplikten finns motiven gällande dessa frågor i avsnitt 9.5.2. För övriga förslag finns motiven i respektive avsnitt i kapitel 9 och 10. Lagförslaget om reduktionsplikt bör anmälas som en teknisk föreskrift enligt direktiv /153528 då det utgör ett s.k. ”annat krav”.29 Utredningen gör bedömningen att förslagen inte behöver anmälas enligt direktiv /123/EG30 (tjänstedirektivet) då de inte uppfyller de specifika krav som räknas upp i direktivet vad gäller aktörer som är etablerade i . Plikten innebär inte några krav på aktörer som inte är etablerade i . 28Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (kodifiering). 29Se generaladvokat förslag till avgörande i mål Belgische m.fl., C-26/11, ECLI:EU:C:2012:480, punkt 98. 30Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Effekter på intäkter från mervärdesskatt Endast inrikes flyg betalar mervärdesskatt (av biljettpri- set). Antalet inrikes flygresor beräknas minska till följd av reduk- tionsplikten vilket medför minskade intäkter. innebär reduktionsplikten att biljettkostnaden för en inrikesresa ökar vilket ger motsatt effekt. Med den priskänslighet utredningen har antagit kommer effekten när det gäller inrikes privatresor sammantaget bli noll. Om priskänsligheten är större än väntat kan intäkterna minska. Motsatt resonemang för en ökning av intäkterna. Tjänsteresor har en lägre priskänslighet vilket leder till en ytterst begränsad påverkan på minskat inrikes resande för de nivåer av inblandning utredningen föreslår. I tillägg kommer en viss del av de minskade resandet flyttas över till andra trafikslag och därmed flyttas intäkterna från mer- värdesskatt. Kostnader för inköp av biodrivmedel till statsflyget Förslaget om att Försvarsmakten ska upphandla biojetbränsle för den volym flygfotogen som statsflyget tankar i , se av- snitt 9.6, innebär en ökad kostnad för staten. Utredningen räknar med att denna kommer att belasta Försvarsmakten, men det är även möjligt att tar en del av eller hela kostnaden. Det skulle dock kräva en ändring av statsflygsförordningen (1999:1354). Statsflyget använder flygfotogen varav inrikes. Förslaget innebär en ökad kostnad för det flygfotogen som tankas i . Kostnaden är beroende av priset på biojetbränsle, som utredningen antar kommer sjunka. I och med köp av biojetbränsle kommer kostnaden för inköp av klimat- kompensation för resor med statsflyget minska. Detta innebär en besparing . beräknas kost- naden för åtgärden vara . för- väntas merkostnaden samma volym uppgå till . Övriga kostnader för myndigheter Ett antal av utredningens förslag orsakar lönekostnader för Energi- myndigheten, Försvarsmakten, och Konsu- mentverket, vilka redovisas i avsnitt 11.13. 11.10 Konsekvenser för företag och näringsliv Genom förslaget om införande av reduktionsplikt uppkommer både administrativa och övriga kostnader för leverantörer av flygfotogen. Det totala antalet företag som är skattskyldiga för flygfotogen är inte möjligt att uppskatta då statistik inte särskiljer mellan flygfotogen och annan fotogen. I princip all flygfotogen leve- reras av de fyra företag som delar infrastruktur på (se av- snitt 4.3). Utöver dessa aktörer finns ett fåtal mindre drivmedels- leverantörer och flygplatser som också bedöms vara skattskyldiga för flygfotogen. Införande av en reduktionsplikt innebär i praktiken två skilda admi- nistrativa krav på den reduktionspliktiga aktören genom att denne utöver att omfattas av reduktionspliktslagen i flesta fall även kom- mer att omfattas av hållbarhetslagen och dess krav. Reduktionsplikten innebär ett krav på att till rapportera de uppgifter som krävs för att visa att plikten är uppfylld. Det rör sig i praktiken om mängden fossil flygfotogen och mängden biodrivmedel samt en del specifika parametrar såsom energiinnehåll. Den administrativa kostnaden av denna rapportering redovisas nedan eftersom den i princip omfattar samma uppgifter som ska rapporte- ras enligt hållbarhetslagen. För att kunna använda biodrivmedel för att uppfylla reduktions- plikten måste aktören ha ett hållbarhetsbesked. är åtminstone en stor drivmedelsleverantör certifierad enligt ett av kommissionen godkänt certifieringssystem. Det är då endast en formsak att ansöka om hållbarhetsbesked. För att få ett hållbarhetsbesked krävs att aktören upprättar ett kontrollsystem, får detta godkänt av en obero- ende granskare och förvaltar kontrollsystemet i enlighet med lag- stiftningens krav. Kraven på kontrollsystemet är betydligt lägre för mindre företag som köper biodrivmedel av en annan aktör med hållbarhetsbesked. Det bör tilläggas att en reduktionspliktig aktör som väljer att köpa utsläppsminskningar av en annan reduktionspliktig aktör, i stället för att själv blanda in biodrivmedel, inte omfattas av hållbarhetslagstiftningen eftersom aktören inte för biodrivmedel över den punkt där skattskyldigheten inträder. Den administrativa kostnaden för de aktörer som omfattas av hållbarhetslagen har uppskattats av i en rapport. Studien redovisar främst kostnader i kronor , men redovisar även att den genomsnittliga årliga kostnaden för de rapporteringsskyldiga systemet varit i gång när studien gjordes uppgick till för samtliga företag. Ansökan om hållbarhetsbesked och upprättande av kon- trollsystem utgör en mindre del av kostnaden, 14 procent31, och res- terande utgjordes av kostnader för att förvalta kontroll- systemet och rapportera till av kontrollsystemet kan t.ex. avse kontroll och stickprov hos leveran- törer. Rapportering till avser de uppgifter som ska lämnas enligt 3 kap. 1 e § hållbarhetslagen och som specificeras i 5 kap. föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biojetbränslen (STEMFS 2011:2). Rapporteringen inkluderar bl.a. mängd biodrivmedel, råvara, utsläpps- minskning och ursprungsland. Drivmedelsleverantören får, vid sidan av informationen om mängden bränsle, normalt dessa uppgifter från en producent eller en tidigare leverantör i kedjan. Kostnaden för ett stort företag uppskattades uppgå till biodrivmedel utslaget över de år syste- met varit igång. Små bolag hade en betydligt högre kostnad, . Studien gäller för ett stort antal före- tag som har hållbarhetsbesked och går inte att applicera rakt av på utredningens förslag. Det bör också påpekas att kostnaden inte är direkt kopplad till energimängden, utan att detta endast var ett sätt att illustrera kostnaden i rapporten. 31Den engångskostnad som uppstår för att ta fram ett kontrollsystem och verifiera detta slogs ut . 32Energimyndigheten, 2015b. Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att uppskatta tidsåtgången för respektive företag, men bedömer med utgångs- punkt i att det inte är orimligt att anta att de administrativa kostnaderna för samtliga företag som berörs av reduktionsplikt för flygfotogen totalt kommer uppgå till ett fåtal . Det är dock viktigt att framhäva att de admi- nistrativa kostnaderna för att upprätthålla kontrollen av hållbarhets- kriterierna är en förutsättning för att kunna garantera att de bio- drivmedel som används är hållbara. Det bedöms i slutändan vara till nytta för de företag som är involverade i försäljning av biodrivmedel att det finns ett system som kan hålla ohållbara biodrivmedel borta, inte minst ur ett konkurrensperspektiv.33 Övriga kostnader som följer av plikten Reduktionsplikten innebär att flygfotogen blir dyrare, hur mycket är beroende av reduktionspliktsnivå samt biodrivmedels genomsnitt- liga växthusgasutsläpp och pris per liter (se avsnitt 11.8).