sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — c)Internalisera samhällsekonomiska nyttor på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse som staten har kontroll över kost- nadsutvecklingen. d)Stötta marknadsintroduktionen av nya tekniker samt bredda efter- frågan av biogas. Styrmedlet bör utformas på ett sådant sätt att staten även kan stötta andra tekniker för att producera exempel- vis förnybara bränslen. e)kostnadseffektivt och transparent gällande utfasning. Utöver detta bör styrmedlet också vara kompatibelt med den regu- latoriska och marknadsmässiga sammanhang i vilket det ska tilläm- pas. Därför behöver det också uppfylla följande krav: f)förenligt med EU kommissionens bestämmelser. g)förenligt med det finanspolitiska ramverket inklusive den strama statliga budgetprocessen. h)förenligt med den rådande marknadsstrukturen för biogas i . finns det, till skillnad från exempelvis elmarknaden, inte en nationell biogasmarknad med ett transparant marknads- pris. Handel sker i stället till stor del via bilaterala kontrakt utan utomstående insyn. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ I tabell 11.5 bedöms hur väl de styrmedel som har presenterats i det här kapitlet svarar upp emot de åtta punkterna ovan, enligt följande skala: 0Neutralt/Svårbedömt + Positivt Denna bedömning ligger sedan till grund för en uppdelning av styr- medlen i följande tre kategorier: •Styrmedel som utredningen inte anser vara lämpliga att använda i . •Styrmedel med relevanta fördelar, som bedöms tekniskt genom- förbara, men som inte löser problemen i utredningens målbild. •Det ekonomiska styrmedel som utredningen föreslår. Tabell 11.5 Bedömning av ekonomiska styrmedel alternativ olika av genomgång en – styrmedel Ekonomiska Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ 11.5.1Styrmedel som utredningen bedömer vara mindre lämpliga att tillämpa i Produktionstariffer innebär att producenter får ett fast pris för den biogas de producerar och att stödet utgör skillnaden mellan det fasta priset och marknadspriset. För biogas finns det dock inget enhetligt marknadspris i , vilket gör det tekniskt svårt att genomföra systemet. Antingen skulle alla som köper biogas tvingas att köpa den för ett fast pris eller så skulle staten behöva betala mellanskillnaden i varje enskild biogastransaktion. Inget av dessa alternativ anses rimliga och därför bedöms produktionstariffer inte vara ett lämpligt alternativ för svensk biogasproduktion. Utöver detta så förordar produktionspremier framför produktionstariffer.34 Införliva biogas i dagens reduktionsplikt för drivmedel Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att införa bio- gasen i reduktionsplikten för biodrivmedel. Detta eftersom den nu- varande konkurrenssnedvridningen mellan svenskproducerad och importerad biogas inte skulle påverkas som det vore svårt att kombinera detta alternativ med såväl skattebefrielse som produk- tionsstöd. Det finns dessutom en risk för att efterfrågan på biogas sjunker inom transportsektorn om biogasen inkluderas i reduktions- plikten för drivmedel. Sammantaget hade effekten därför sannolikt varit negativ för den svenska biogassektorn. Utredningen bedömer att ett certifikatsystem likt elcertifikatsystemet inte är ett ändamålsenligt styrmedelsalternativ. Det finns två huvud- sakliga orsaker till detta. För det första är det svårt att hitta en lämplig kundbas som kan finansiera certifikaten. För det andra skapar certi- fikatsystem en osäkerhet för producenter om vilken avkastning de kan förvänta sig. Detta är problematiskt med tanke på den osäkerhet som producenter möter . 34Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främ- jande av användningen av energi från förnybara energikällor. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Trots betydande fördelar bedömer utredningen att en Pigouviansk skatt som syftar till att adressera negativa effekter inte är möjlig att tillämpa i det här aktuella sammanhanget. En skatt på negativa externa- liteter, som exempelvis läckage av växthusgaser från obehandlad göd- sel, skulle kräva att dessa externaliteter gick att mäta hos enskilda aktörer, vilket inte kan anses vara rimligt. Utredningen bedömer att ett utökat investeringsbidrag inte är ända- målsenligt. Detta eftersom det är utredningens bedömning att Klimat- klivet fungerar relativt väl som investeringsstöd för biogasrelaterade anläggningar. Därtill innebär produktion av biogas relativt höga drift- kostnader, vilket är kostnader som investeringsstödet inte täcker. 11.5.2Kompletterande styrmedel som inte enskilt löser de identifierade problemen En reduktionsplikt för naturgas skulle inte minska konkurrenssned- vridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. I dagens situation skulle en reduktionsplikt troligen leda till en ökad import av biogas, eftersom den importerade gasen är billigare, bl.a. som en följd av att den har fått produktionsstöd i det land där den har producerats. För att uppnå de svenska klimatmålen behöver natur- gasanvändningen inom industrin fasas ut , och en reduktions- plikt på naturgas skulle kunna vara ett led i detta. Som tidigare kon- staterats har det dock inte ingått i utredningsuppdraget att analysera hur naturgasanvändningen bäst bör fasas ut och vilka konsekvenser detta eventuellt skulle få. En reduktionsplikt på naturgas inom indu- strin skulle öka efterfrågan på biogas och därmed öka betalningsviljan. I en situation där biogas som producerats i är konkurrens- kraftig i förhållande till importerad gas (genom t.ex. andra stöttande styrmedel) hade en reduktionsplikt på naturgas därför kunnat skapa långsiktiga villkor för biogasproducenter. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ En reduktionsplikt på naturgas inom industrin skulle troligen leda till ökade kostnader för industrin. Sammantaget är en reduk- tionsplikt på naturgas inget som utredningen rekommenderar . Utredningen bedömer att tillhandahållandet av finansiella verktyg såsom lån och garantier till existerande såväl som ny produktion är ett lämpligt kompletterande styrmedel. Detta eftersom lån och garantier kan vara ett mer kostnadseffektivt sätt att stödja investe- ringar än ett rent investeringsstöd, särskilt när det kommer till större projekt eller anläggningar. Därtill kan aktörers finansieringskostna- der minska samt löptidsprofilen för privata aktörers skulder öka. Dessutom kan tillhandahållandet av dessa finansiella verktyg med- föra att ytterligare kapital tillkommer sektorn. Slutligen om finansie- ringskostnader och den företagsekonomiska risken reduceras genom exempelvis en garanti, kan behovet av kompletterande stöd i form av produktionsstöd minska. Utredningen landar i bedömningen att en produktionspremie är det styrmedel som bäst uppfyller de åtta kriterierna i tabell 11.5. Fyra hu- vudstyrkor för produktionspremier är: •Premier kan minska konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. •Premier kan stimulera ökad produktionen av biogas i ge- nom att skapa säkrare förutsättningar för de som vill investera i nya anläggningar. •Premierna kan anpassas för att stötta specifika nyttor eller nya tekniker. •EU-kommissionen förordar denna typ av produktionsstöd fram- för produktionstariffer. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ 11.5.4Utformning av det rekommenderade styrmedlet Utredningen bedömer alltså att produktionspremier är det mest lämpliga styrmedlet. Det finns dock flera olika aspekter på hur pro- duktionspremierna lämpligen bör utformas. I det följande redovisar utredningen sin syn på detta. Bör premien vara fast eller rörlig och kopplad till priset på det fossila alternativet? Som har beskrivits i avsnitt 11.4.8 kan en produktionspremie an- tingen vara fast eller rörlig. Det rörliga alternativ som har övervägts av utredningen är att premien kopplas till priset på det fossila alter- nativet (naturgas, diesel eller bensin). Den sammantagna bedöm- ningen är dock att en fast premie är att föredra framför en rörlig. Ett av de viktigaste skälen är att biogas säljs till olika sektorer där den prissätts i förhållande till priset på olika fossila alternativ. I trans- portsektorn sätts biogaspriset av bensin och diesel och i industrin och värmesektorn konkurrerar biogas med och prissätts av naturgas. Det saknas därför ett tydligt fossilt alternativ att knyta biogaspriset till. En fast premie är också lättare att kommunicera och förstå och det är enklare för företag att förhålla sig till en fast premie. Den bedöms också vara lättare att administrera än flera av de andra alter- nativen. Tillvägagångssätt för att fastställa stödnivån. Som har beskrivits i avsnitt 11.4.9 har utredningen granskat tre sätt att bestämma stödnivån för produktionspremier: •Ett system där staten bestämmer premierna. •Ett system där staten bestämmer förutbestämda nivåer, som ut- lyses under olika veckor och där företag ansöker om premien under den vecka som motsvarar deras önskade premienivå. •En auktion där företag lämnar anbud på stödnivåer. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Det finns fyra huvudsakliga aspekter som utredningen har beaktat vid bedömningen av hur stödnivån ska bestämmas. •Den administrativa bördan för företagen. •Den administrativa bördan för den ansvariga myndigheten. •Dess förenlighet med svenska regleringar. •Dess förenlighet med en svensk biogaskontext. I tabell 11.6 har de tre alternativen rangordnats efter de fyra aspek- terna. I tabellen innebär ”0” att alternativet är ”minst” av något (t.ex. ”minst administrativ börda för företagen”, eller ”minst kostnads- effektivt”) och 2 att det är ”mest” av något. Idealt sett skulle ett alter- nativ innebära den minsta administrativa bördan för både stödmot- tagarna och för staten samt dessutom vara mest kompatibelt med svenska regleringar och mest kostnadseffektivt. Tabell 11.6 Samlad bedömning av olika sätt att bestämma stödnivåer Det är administrativt enklast för företagen att staten bestämmer stödnivån, men detta är det minst kostnadseffektiva alternativet. Auktionsförfaranden å andra sidan har den största administrativa bördan för företagen, eftersom de behöver förbereda ett anbud, som inte med säkerhet kommer att leda till ett anslag. Det är dock det mest kostnadseffektiva alternativet eftersom aktörerna med lägst anbud erbjuds stöd och premien sätts till en nivå som maximerar mängden biogasproduktion för ett givet anslag. Den nederländska modellen är ett mellanting mellan dessa två ytterligheter. Admini- strationen för företagen är aningen mer komplicerad än för en pre- mie som sätts av staten men enklare än i en auktion eftersom inga Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ bud behöver läggas. Även kostnadseffektiviteten ligger mellan den hos ett auktionsförfarande och den hos en premienivå som är fast- slagen av staten. När det kommer till den administrativa bördan för staten rör det sig om olika typer av bördor. Ett system där staten bestämmer stöd- nivån bygger på förutsättningen att den myndighet som administre- rar stödet besitter betydande kunskaper om teknik-, kostnads- och marknadsutveckling för att kunna avgöra vilken stödnivå som är rim- lig. Om stödnivån sätts för lågt finns det en risk för att inga företag är villiga att göra nya investeringar, om den sätts för högt kan det leda till mindre effektiv produktion och att företag överkompenseras. En av de stora fördelarna med auktioner är att den myndighet som administrerar systemet inte behöver känna till vad den optimala stödnivån är, eftersom företagen själva lämnar in anbud på vilken stödnivå de vill ha. är auktioner mer administrativt krä- vande eftersom den myndighet som administrerar stödet måste ad- ministrera anbudsförfarandet. För att säkerställa att auktioner får det önskade resultatet är det också viktigt att myndigheten har per- sonal med kunskap om auktioner. Utredningen har inte identifierat några hinder för att någon av de tre olika sätten att bestämma stödnivåer är inkompatibla med det svenska regelverket. Som framgår av kapitel 12 utgör dock det finans- politiska ramverket inklusive den statlig budgetprocessen en begräns- ning för möjligheterna att tillämpa en nederländsk variant av auktion eller ett auktionsförfarande. Något som både är en styrka och en svaghet med auktioner är att de bygger på konkurrens. Konkurrens är grunden för auktioners kost- nadseffektivitet, eftersom de som lämnar lägst anbud får stöd. Kon- kurrens kräver dock att det finns ett antal sökande. Blir antalet för litet bortfaller en betydande del av poängen med auktionsbaserade förfaranden. Det har inte förekommit någon betydande utbyggnad av biogas- anläggningar i , och det är svårt att av- göra om intresset skulle vara tillräckligt stort för att en auktions- baserad modell skulle fungera på ett tillfredsställande sätt. Som framgår av kapitel 9 har samtliga tillvägagångssätt för att fastställa stödnivå använts för att öka produktionen av biogas i olika europeiska länder. Av de tre beskrivna alternativen är alternativ 1 och 2, dvs. att staten bestämmer stödnivån respektive en nederländsk Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ auktion de mest beprövade. har relativt infört auk- tionsförfaranden inom biogasområdet. Det är därför för tidigt att dra några slutsatser kring auktionsförfarandets lämplighet på detta område. Det bör dock noteras att auktionsförfaranden framför allt används för att upphandla solceller och vindenergi, två tekniker som skiljer sig avsevärt från biogasproduktion inte minst eftersom en större andel av de totala kostnaderna för dessa tekniker är kostnader för kapital snarare än driftkostnader. Dessutom har dessa tekniker inte behov av att säkra tillgång till substrat. Detta betyder att auk- tionsförfaranden på biogasområdet ställer högre krav på deltagarna än i exempelvis en vindkraftsauktion. Utredningen bedömer att ut- maningar i att säkra tillgång till substrat kan vara en svaghet med auktionsförfaranden men som, åtminstone till viss del, kan mildras av långa kontrakt/ och eller delägarskap mellan producent och sub- stratägare. Kombinerat med en större osäkerhet kring den slutgiltiga stödnivån i en auktion innebär det dock att den företagsekonomiska risken blir något förhöjd jämfört med de två andra alternativen. Slutligen kommer det av utredningen föreslagna styrmedelspaket att ha ett begränsat anslag att dela ut . Med auktioner säker- ställs att medlen går till de aktörer som är mest effektiva. I ett system där staten sätter premienivån behövs alternativa sätt för att avgöra vilka aktörer som ska få premien om fler företag söker premien än vad det finns medel för. Med beaktande av detta är utredningens slutsats att auktionsför- faranden är det mest kostnadseffektiva alternativet och att det dess- utom kan bidra till en snabbare marknadskonsolidering. Eftersom auktionsförfaranden dock bedöms vara svårförenliga med det finans- politiska ramverket, inklusive de regler och principer som styr den statliga budgetprocessen, rekommenderar utredningen ändå att ett system införs där staten bestämmer stödnivån. kan delas upp i olika delar. Detta har t.ex. gjorts i (se kapitel 9). För att bäst ta vara på de nyttor som inhemsk bio- gasproduktion bidrar med och för att kunna ge stöd till nya tekniker i ett initialt skede föreslår utredningen att det ekonomiska stödet delas upp i en samling . Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Som har redovisats tidigare är de områden som utredningen be- dömer extra viktiga att stötta: •Biogasproduktion från gödsel, vilket ger stor klimatnytta efter- som man därigenom kan undvika utsläpp av potenta växthusgaser som metan och lustgas. •Uppgradering av biogas. Eftersom gasen då kan användas i trans- portsektorn eller ersätta naturgas i industrin eller i storskalig kraft- och värmeproduktion. Eftersom det är en ny teknik med potential att brädda användningen av biogas både geografiskt och över olika sektorer. •Produktion av biogas och andra förnybara gaser med ny teknik (dvs. utöver genom rötning). Detta inkluderar, bl.a. biogas från lignocellulosabaserade substrat. Detta stöd ska alltså gå till icke- kommersialiserade tekniker, med potential att kraftigt öka pro- duktionsvolymerna. För att kunna ersätta användningen av fos- sila alternativ inom exempelvis industrin krävs betydligt större mängder biogas än vad som går att producera i genom rötning. Sammanfattningsvis rekommenderar utredningen att en kombi- nation av fasta införs vars stödnivå sätts av staten. Detta styrmedel ska komplettera skattebefrielsen. De fyra olika som föreslås är en gödselgaspremie (för producenter som använ- der gödsel i sin biogasproduktion), en uppgraderingspremie (för biogasproducenter vars gas uppgraderas), en förvätskningspre- mie (för biogasproducenter vars gas förvätskas), samt en premie för produktion av biogas och andra förnybara gaser med annan teknik än rötning. Därtill föreslås att biogasaktörer tillhanda- hålles statliga lån och garantier. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ 11.6Det föreslagna styrmedlet och biogasens skattebefrielse är biogasen skattebefriad inom både transport- och värme- produktion vilket har beskrivits i kapitel 6. I detta avsnitt analyseras effekterna av att förändra skattebefrielsen, och framför allt hur detta skulle samverka med det föreslagna styrmedlet (produktionspremier). Utredningen har i denna analys studerat två huvudförslag. •I det första alternativet kvarstår skattebefrielsen i alla sektorer. •I det andra alternativet avskaffas skattebefrielsen inom transport- sektorn och ett utökat produktionsstöd ges för att kompensera den skatt som därmed påförs. Därtill redovisas ett två ytterligare alternativ vilka dock inte ska be- traktas som huvudalternativ. För att begränsa betänkandets omfång något har utredningen valt att inte beskriva för- och nackdelar med det första alternativet. I stället ska beskrivningen av de för- och nackdelar som samman- hänger med alternativ två tolkas som en jämförande analys mellan alternativ ett och två. 11.6.1Analys av biogasens skattebefrielse inom transportsektorn Om skattebefrielsen för biogas i transportsektorn skulle avskaffas , skulle en skatt på /läggas på biogas inom sek- torn. För att inte räknas som ett statsstöd, måste skatten vara lika hög som skatten på naturgas. Den skatt som läggs på skulle belasta såväl inhemskt producerad som importerad biogas. Omräknat till energi motsvarar koldioxidskatten på naturgas inom transportsektorn /kWh. Eftersom skattesatsen på naturgas anges i kr/och eftersom biogas har ett något lägre energi- innehåll än naturgas innebär det att skatten på biogas, omräknat i öre/kWh skulle bli något högre än naturgasens skatt på /kWh. Då utredningen valt att utgå från energi och inte volym har det i den följande analysen antagits att beskattning av biogas skulle vara den- Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ samma i öre/kWh som för naturgas35, vilket alltså inte helt överens- stämmer med dagens system. Detta antagande gäller inte bara för transportsektorn utan även för övriga sektorer som ingår i analysen. Figur 11.1 och 11.2 illustrerar biogasens konkurrenskraft i trans- portsektorn med respektive utan skattebefrielse. Källa: (M 2018:06). 35Se kapitel 13 där denna skattefråga tas upp. 36Kostnaden för svensk biogasproduktion analyseras i kapitel 12 under rubriken: ”Kostnaden för biogasproduktion i ”. Kostnaden för dansk biogas är en uppskattning som bygger på samtal med aktörer i branschen. Det finns betydande osäkerheter i uppskattningen av kost- naden både för svensk och för dansk biogas och kostnaderna för bensin, diesel och naturgas varierar . Sammantaget bör figuren därför främst ses som en schematisk illustration av konkurrenssituationen. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativSOU 2019:63 Figur 11.2 Transportsektorn utan skattebefrielse37 Svensk biogas Dansk biogas Källa: (M 2018:06). Att enbart avskaffa skattebefrielsen för biogas i transportsektorn skulle leda till att biogasens konkurrenskraft kraftigt försämrades gentemot bensin, diesel och naturgas (se figur 11.2. Med bibehållen skattebefrielse är dock delar av det totala statsstödutrymmet inteck- nat för skattebefrielsen. Om skattebefrielsen minskas eller avskaffas ökar statsstödsutrymmet för produktionspremierna. Detta eftersom införandet av en skatt på biogas skulle öka kostnaden för biogas. Ett skäl att överväga justeringar av biogasens skattebefrielse är att utöka det tillgängliga stödutrymmet och därigenom möjliggöra högre pre- mienivåer. En illustration av hur detta skulle påverka biogasens kon- kurrenskraft finns i figur 11.3 som visar ett scenario där en skatt på /kWh har införts inom transportsektorn, men där inhemskt producerad biogas som uppgraderas (och som därmed kan användas som drivmedel) ges ett produktionsstöd på /kWh. Här antas att produktionsstödet orsakar en kostnadsminskning för biogas som motsvarar hela stödet (om detta verkligen skulle bli fallet diskuteras i avsnittet om nackdelar med att avskaffa skattebefrielsen). I detta exempel blir inhemskt producerad biogas billigare än importerad biogas, och konkurrenskraftig gentemot bensin och diesel. Det finns dock ett flertal för- och nackdelar med att förändra skattebefrielsen, vilka redovisas i nästa avsnitt. 37Statsstödsutrymmet avgör hur mycket stöd som får ges till biogas. Det totala statsstödsut- rymmet är, enkelt uttryckt, skillnaden i kostnad mellan biogas och naturgas. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Figur 11.3 Transportsektorn utan skattebefrielse och med /kWh produktionsstöd38 Källa: (M 2018:06). Fördelar med att avskaffa biogasens skattebefrielse inom transportsektorn och att ersätta den med en högre produktionspremie Större överkompensationsutrymme ger möjlighet att utjämna konkurrenssnedvridningen mellan inhemsk och importerad biogas Om skattebefrielsen inom transportsektorn avskaffas innebär det att överkompensationsutrymmet utökas med samma nivå som skatten på naturgas (/kWh). Detta givet att biogas åläggs samma skatt räknat i öre/kWh som naturgas. Även andra skattenivåer är möjliga, men då krävs en delvis bibehållen skattebefrielse. be- döms överkompensationsutrymmet för biogas till transportsektorn vara ca /kWh (se kapitel 12). bedöms importerad biogas vara ca /kWh39 billigare än inhemskt producerad bio- gas. Det innebär att det finns en risk att det produktionsstöd som 38Statsstödsutrymmet avgör hur mycket stöd som får ges till biogas. Det totala statsstödsut- rymmet är, enkelt uttryckt, skillnaden i kostnad mellan biogas och naturgas. 39Då biogas oftast handlas i bilaterala kontrakt finns ingen spotmarknad med officiella priser för inhemsk och importerad biogas. Denna siffra bygger därför på diskussioner med aktörer i branschen och priset på importerad biogas varierar med största sannolikhet i både tid och beroende på plats. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ kan ges inom det överkompensationsutrymme som existerar med bi- behållen skattebefrielse inte kommer att vara tillräckligt för att göra inhemskt producerad biogas konkurrenskraftig i förhållande till im- porterad biogas. Om skattebefrielsen avskaffas stiger överkompen- sationsutrymmet till ca /kWh, vilket ökar möjligheterna att ge ett produktionsstöd som gör inhemskt producerad biogas konkur- renskraftig. Drivkrafterna för att sälja importerad biogas till den svenska transportsektorn minskar får biogas som importeras vanligen produktionsstöd i det land där gasen produceras, som den får konsumtionsstöd, via skattebefrielsen, när den konsumeras i . Detta möjliggör för handlare att importera billig produktionssubventionerad biogas och sedan sälja den skattefritt i , Detta skapar starka incitament för att importera biogas till den svenska marknaden. Om skattebe- frielsen inom transportsektorn avskaffas minskar incitamenten för att sälja importerad biogas till denna sektor.