sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Tidsfristen bör därför inte sättas kortare än så. Några tydliga behov av att behandla uppgifter under har inte framkommit. Uppgifterna i registret bör därför få behandlas under längst . 38Se t. ex. prop. 2002/03:135 s. 121 f. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen Att det sätts en yttersta tidsgräns innebär naturligtvis inte att alla uppgifter i registret ska behandlas . Polismyndig- heten måste som personuppgiftsansvarig göra en bedömning av be- hovet av olika typer av uppgifter och utifrån det behovet ta fram rutiner för hur länge olika uppgifter ska behandlas. I avsnitt 11.4.4 och 11.6.1 föreslår vi att vissa bestämmelser om förstörande av biometriska uppgifter ska föras in i den nya lagen om statliga identitetshandlingar. Även den bestämmelse avseende uppgifter och handlingar i registret får behandlas som vi nu föreslår bör föras in lag, för att bestämmelserna om tidsbegräns- ning för behandling ska vara samlade. I lagen bör också anges att regeringen eller den myndighet reger- ingen föreskriver får meddela föreskrifter om att uppgifter och hand- lingar får behandlas , på motsvarande sätt som gäller enligt IdF. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med data- skyddsförordningens terminologi och således ange att föreskrifter får meddelas om att personuppgifter får behandlas för arkivändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forskningsändamål eller statistiska ändamål. Sådana föreskrifter kan ges för att understödja rätten att ta del av allmänna handlingar samt för att tillgodose rättskipningens, förvaltningens och forskningens behov. Motsvarande formuleringar återfinns i andra registerförfatt- ningar. Föreskriftsrätten bör i förordningen delegeras till . 10.4.1Personlig inställelse vid utlämnande av pass Utredningens förslag: Kravet på att sökanden ska inställa sig per- sonligen i samband med utlämnade av pass ska föras in i passlagen och inte längre regleras i förordning. Detsamma gäller undantaget som ger utlandsmyndigheterna möjlighet att medge sökanden rätt att inställa sig hos ett ombud för myndigheten. Vi föreslår i avsnitt 10.2.7 att kravet på att sökanden inställer sig personligen för att hämta ut det statliga identitetskortet ska föras in i den nya lagen om statliga identitetshandlingar och inte som regleras i förordning. Även kravet på personlig inställelse när det En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen gäller utlämnande av pass finns i förordning (21 § passför- ordningen). I passförordningen regleras också möjligheten för en passmyndighet utom riket att medge att utlämnande sker hos ett om- bud för myndigheten. Bestämmelser om personlig inställelse finns av säkerhetsskäl. Kravet på personlig inställelse i samband med ut- lämnande är som anges i det ovan nämnda avsnittet av så central be- tydelse att goda skäl talar för att det bör föras in i lag och inte som regleras i förordning. Vi föreslår dessutom i avsnitt 11.6.1 att det av passlagen ska fram- gå att den utfärdande myndigheten vid behov kan ta sökandens finger- avtryck och ansiktsbild vid utlämnandet. Att vid en personlig inställelse låta myndigheten göra sådana kontroller innebär en sådan olägenhet för den enskilde att det även av det skälet är lämpligt att ta in kravet på personlig inställelse i lag. Kravet på personlig inställelse bör därför tas in i passlagen. Även bestämmelsen som möjliggör för utlands- myndigheterna att medge att utlämnandet sker hos ett ombud bör föras över till passlagen. 10.4.2Undantag från huvudregeln om styrkande av identitet för personer som saknar en statlig fysisk identitetshandling Utredningens förslag: Sökande som inte har ett pass eller statligt identitetskort kan styrka sin identitet med pass från vissa euro- peiska länder. Har sökanden inte heller ett sådant pass kan iden- titeten styrkas med hjälp av en intygsgivare eller i sista hand på något annat tillförlitligt sätt. Sökanden ska innan ett pass lämnas ut vara skyldig att på be- gäran styrka sin identitet på samma sätt som vid ansökan. Passlagen innehåller, precis som författningarna beträffande id-kort, bestämmelser om att sökanden ska styrka sin identitet i samband med ansökan. Det anges dock inte heller i passlagen på vilket sätt identi- teten ska styrkas. Detta framgår i stället av de i avsnitt 4.2 nämnda före- skrifterna som har utfärdat och som är gemensamma för pass och id-kort. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen Vi föreslår i avsnitt 8.6.2 att pass och statligt identitetskort ska användas för att styrka identiteten i samband med ansökan om pass och statligt identitetskort. Som anges i avsnitt 10.2.8 beträffande id- kort kommer det dock även i fortsättningen finnas ett behov av att godta andra sätt att identifiera sig. För att göra utfärdandeprocessen enhetlig bör de alternativa sätten att styrka sin identitet som vi före- slår ska godtas när det gäller ansökan om statligt identitetskort, även gälla vid ansökan om pass. Av samma skäl som anges i det avsnittet bör endast huvudregeln om på vilket sätt identiteten ska styrkas tas in i lag, medan undantagen kan meddelas av regeringen i förordning. De bestämmelser om identifiering med utländska pass, intygs- givare och annan tillförlitlig identifiering som vi i avsnitt 10.2.8 före- slår ska gälla vid ansökan om statligt identitetskort bör därmed föras in även i passlagstiftningen. Det finns dock inte något behov av att möjliggöra identifiering genom jämförelse med de uppgifter som finns registrerade hos i fråga om personens uppe- hållstillstånd, eftersom det endast är svenska medborgare som kan få pass utfärdade. Även när det gäller styrkande av identitet i samband med att pass lämnas ut gör vi samma bedömning som i avsnitt 10.2.8 beträffande statligt identitetskort. En bestämmelse om att sökanden på begäran ska styrka sin identitet på motsvarande sätt som i samband med an- sökan även när passet lämnas ut, bör därför införas i passlagen. 10.4.3Inlämning av ett tidigare utfärdat pass Utredningens förslag: Om ett pass har utfärdats för sökanden och det inte har förstörts, kommit bort eller makulerats, ska passet ges in för makulering vid utlämnande av ett nytt pass. Ett tidigare utfärdat pass ska enligt 6 § fjärde stycket passlagen lämnas in för makulering i samband med ansökan om det inte har förstörts, kommit bort eller makulerats om det inte finns särskilda skäl. Om sökanden av särskilda skäl har behov av passet under hand- läggningstiden behöver det enligt 1 § andra stycket 1 passförordning- en inte ges in förrän i samband med att det nya passet lämnas ut. I avsnitt 10.2.9 har vi i stället föreslagit att ett tidigare utfärdat stat- ligt identitetskort alltid ska ges in för makulering vid utlämnande av En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen det nya kortet eftersom sökanden vanligen behöver det gamla id- kortet till dess att det nya lämnas ut. Bestämmelserna i passlagen och passförordningen bör av samma skäl ändras på det sättet att det fram- går att passet i stället ska ges in för makulering när det nya passet lämnas ut. För att minska antalet pass som finns tillgängliga i samhället be- dömer vi, på samma sätt som beträffande id-kort, att det finns anled- ning att föreskriva att även ett pass vars giltighetstid har gått ut ska makuleras. Utredningens förslag: Pass ska kunna återkallas om någon väsent- lig uppgift som framgår av passet är felaktig eller inte längre gäller. I 12 § passlagen anges i vilka situationer ett pass kan återkallas. Det rör sig t.ex. om när passinnehavaren har förlorat eller efter ansökan befriats från sitt svenska medborgarskap, vårdnadshavaren begär att ett barns pass ska återkallas, passinnehavaren är föremål för olika frihetsberövande påföljder, det fanns hinder mot att bifalla passan- sökan vid utfärdandet och hindret fortfarande består eller någon annan än den för vilket passet är utställt förfogar över det. I avsnitt 10.2.10 föreslår vi att det statliga identitetskortet ska kunna återkallas om någon väsentlig uppgift som framgår av id-kortet är felaktig eller inte längre gäller. Precis som när det gäller det statliga identitetskortet är det viktigt att det går att lita på att uppgifterna i passet är riktiga. Det är inte lämpligt att en person som exempelvis byter namn eller personnummer har ett pass som inte anger rätt personuppgifter. Även pass bör därför kunna återkallas om någon väsentlig uppgift som framgår av detta är felaktig eller inte längre gäller. Svenskt medborgarskap är en förutsättning för att ett pass ska kunna utfärdas. Det svenska medborgarskapet är således en väsentlig uppgift som framgår av passet. En ändring beträffande medborgar- skapet omfattas därmed av den nya återkallelsegrunden. Någon sär- skild återkallelsegrund beträffande medborgarskap behövs därför inte längre när det gäller pass. De fysiska identitetshandlingar som används är utformade på olika sätt vilket innebär att säkerhetsnivån varierar. Ett sätt att för- bättra säkerhetsnivån, som nämns i våra direktiv, är att förse identi- tetshandlingarna med ett biometriskt underlag. I nationella identi- tetskort och pass finns ansiktsbild lagrad i ett lagringsmedium. I passet lagras även fingeravtryck. Att förse identitetshandlingar med uppgifter som kan ligga till grund för biometriska kontroller innebär dels att handlingen blir svårare att förfalska, dels att det vid en kontroll med stor säkerhet går att avgöra om handlingens inne- havare är den person som handlingen har utfärdats till. Det sist- nämnda förutsätter dock att den som ska kontrollera handlingen har tillgång till viss teknisk utrustning. Det finns även andra möjligheter att förbättra identitetshand- lingars säkerhetsnivå. En sådan säkerhetshöjande ordning, som också nämns i våra direktiv, skulle kunna vara att förse identitetshandlingar med en pinkod som innehavaren verifierar sig med på samma sätt som man gör med ett bankkort. Vårt uppdrag i denna del består i att utreda och ta ställning till om det bör ställas krav på att giltiga identitetshandlingar ska innehålla biometrisk information i någon form eller andra säkerhetshöjande detaljer. Vi ska också lämna nödvändiga författningsförslag. Biometri är ett samlingsnamn för sådan automatiserad teknik som syftar till att identifiera en person eller avgöra om en påstådd iden- titet är riktig. Den baseras på mätning av fysiska karaktärsdrag eller beteenden hos den som ska identifieras. Genom mätningen kan sär- skiljande egenskaper hos olika personer hittas. Med biometri avses i detta sammanhang tekniker som läser av en persons unika drag och översätter dem till en datakod i syfte att använda koden vid maskinell och automatisk identifiering. Förutom mätning av fingeravtryck och ansiktsbilder finns det också teknik som innebär mätning av andra fysiska egenskaper såsom iris, näthinna, ögonbotten, hand- och finger- geometri. Även vissa beteendemässiga kännetecken såsom tangent- bordsrytm, signaturbiometri och gångstil kan användas.1 Gemen- samt för teknikerna är att kroppen mäts elektroniskt. Med biometriskt underlag avses rådata om en persons fysiska karak- tärsdrag, t.ex. ett digitalt fotografi av ett ansikte eller av ett finger- avtryck. Biometriska uppgifter eller data är den information som kan tas fram ur ett biometriskt underlag. De biometriska uppgifter som tas fram (extraheras) ur ett biometriskt underlag utgörs av de särdrag som systemet lokaliserat i bilden. Dessa uppgifter kan användas för att skapa en referensmall eller för att jämföra med tidigare lagrade referensmallar i syfte att kontrollera en persons identitet. Biometriska uppgifter definieras enligt artikel 4.14 i dataskydds- förordningen som personuppgifter som erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en fysisk persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör eller bekräf- tar identifieringen av denna fysiska person, såsom ansiktsbilder eller fingeravtrycksuppgifter. Motsvarande definition finns i artikel 3.13 idet nya dataskyddsdirektiv2 som gäller i brottsbekämpande verk- samhet. 1SOU 2016:41 s. 583 ff. 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysis- ka personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att före- bygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF. I såväl dataskyddsförordningen som det nya dataskyddsdirekti- vet som gäller i den brottsbekämpande verksamheten anges alltså att ansiktsbilder är ett exempel på biometriska uppgifter. I skäl 51 till dataskyddsförordningen anges dock att behandling av foton inte systematiskt bör anses utgöra behandling av biometriska uppgifter, eftersom foton endast definieras som biometriska uppgifter när de behandlas med särskild teknik som möjliggör identifiering eller auten- tisering av en fysisk person. Regeringen har vidare i förarbetena till brottsdatalagen, som är den svenska reglering som huvudsakligen genomför det nya dataskyddsdirektivet, angett att den omständlig- heten att ansiktsbilder anges som ett exempel på en biometrisk upp- gift kan leda tanken till att vanliga fotografier skulle omfattas av definitionen. Om fotografierna inte bearbetas tekniskt genom en särskild metod som syftar till identifiering faller de dock utanför definitionen. Om de däremot bearbetas i exempelvis ett ansiktsigen- känningsprogram så att det går att identifiera personer på bilden om- fattas de av definitionen. Regeringen har också anmärkt att de per- sonuppgifter, t.ex. fingeravtryck, som förekommer i ett utlåtande som baseras på en teknisk bearbetning av biometriska uppgifter inte i sig utgör biometriska uppgifter.3 Dagens användning av biometri Pass och nationella identitetskort innehåller ett biome- triskt underlag i det lagringsmedium (chip) som finns på identitets- handlingarna. Pass innehåller både fingeravtryck och ansiktsbild. Nationella identitetskort innehåller endast ansiktsbild. Fingerav- trycken och bilden i digitalt format av sökandens ansikte tas av pass- myndigheten i samband med ansökan. Barn och per- soner som av fysiska skäl är permanent förhindrade att lämna finger- avtryck är undantagna från skyldigheten att lämna fingeravtryck (2 § passförordningen). Avtryck tas i första hand av båda pekfingrarna (2 kap. 4 § RPSFS 2009:14). 2017/18:232 s. 85 f. Vid utlämnande av passet eller id-kortet görs en kontroll av att chipet fungerar genom att chipets information läses av. När passet eller id-kortet har lämnats ut eller ansökan har återkallats eller av- slagits ska de fingeravtryck som tillfälligt lagrats i resehandlingssyste- met (RES) och de biometriska data som tas fram ur fingeravtrycken och ur ansiktsbilden förstöras (6 a § passlagen och 4 § förordningen om nationellt identitetskort). Det finns alltså inte något register över de fingeravtryck som tagits i samband med ansökan om pass utan dessa mellanlagras endast i RES från ansökningstillfället till dess att de sparas ner i passets lagringsmedium och det lämnas ut. Den digitala ansiktsbilden sparas i RES. Även uppgift om från vilka fing- rar fingeravtryck tagits finns i RES. Uppgiften går dock inte att söka på utan visas endast vid utskrift. Varken fingeravtrycken, ansikts- bilden eller de biometriska data som kan tas fram ur dessa får an- vändas vid sökning med hjälp av automatiserad behandling (6 b § passlagen och 18 § förordningen om nationellt identitetskort). Fingeravtrycken och ansiktsbilderna i de svenska passen och na- identitetskorten kan kontrolleras vid in- och utresa. En svensk medborgare som reser ut ur eller in i landet ska på begäran av behörig befattningshavare lämna över sitt pass eller sitt nationella identitetskort för kontroll av uppgifterna i handlingen. Innehavaren av handlingen är också skyldig att på begäran låta kontrollanten ta innehavarens fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lagrade i passet eller identitetskortet. När en sådan kontroll har genomförts ska fingeravtrycken, ansikts- bilden och de biometriska data som då har tagits fram förstöras (5 och 5 a §§ passlagen). Någon lagring av kontrollunder- laget får alltså inte ske. Syftet med kontrollen är att fastställa att det är rätt person som innehar passet eller identitetskortet. Fingerav- trycken och ansiktsbilderna kontrolleras inte i andra sammanhang än vid in- och utresa. De fingeravtryck som finns lagrade i passet kan inte läsas av vem som helst. För att kunna läsa av informationen behövs särskilda cer- tifikat eller nycklar. Dessa nycklar tillhandahålls av Polismyndig- heten och lämnas endast ut till myndigheter i andra länder med vilka har ett samarbete.4 Ansiktsbilden är dock inte skyddad utan går att läsa utan tillgång till någon nyckel.5 På identitetskort för folkbokförda i finns inte någon digi- tal ansiktsbild i något lagringsmedium på kortet, utan endast en bild av innehavarens ansikte på det fysiska id-kortet. En kopia av den an- siktsbild som tas vid ansökan sparas också i det register som förs över id-korten. Pass, nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i innehåller ett antal synliga säkerhetsdetaljer som kan kon- trolleras relativt enkelt utan att någon utrustning används. Vissa kontroller underlättas dock om lupp eller förstoringsglas används. Samtliga handlingar innehåller t.ex. reliefer, dvs. upphöjda detaljer, av olika slag. På handlingarna finns också en yta med växlande motiv som skiftar när man rör på handlingen. Vidare har handlingarna ett perforerat foto av innehavaren. Handlingarna innehåller också detal- jer som skiftar färg.6 Andra detaljer kan, liksom de biometriska uppgifterna, endast kontrolleras med hjälp av viss utrustning. Pass, nationellt identi- tetskort och identitetskort för folkbokförda i innehåller exempelvis olika UV-mönster som syns vid belysning med UV-ljus.7 Dessa säkerhetsdetaljer kan kontrolleras av alla som en identitets- handling visas upp för i syfte att avgöra om handlingen är äkta eller falsk. Eftersom pass, nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i innehåller flera olika säkerhetsdetaljer uppnår dessa enligt NFC en hög dokumentsäkerhet. Enligt NFC:s bedöm- ning behövs inte några ytterligare detaljer för att kunna avgöra om handlingen är äkta eller inte. Till skillnad mot vad som gäller t.ex. lagring av ansiktsbilder och fingeravtryck, så ger dessa detaljer inte något stöd för att bedöma om det är rätt person som innehar hand- lingen. För att säkerheten vid identifieringen ska kunna höjas krävs således andra åtgärder. 4Ds 2015:44 s. 112. 5Ds 2015:12 s. 147. 6Kontroll av ID-handlingar Dokumentanalysgruppen NFC. 7De 7 stegen utgåva . I handboken stegen som ges ut av på uppdrag av finns rekommendationer om vilka åtgärder som bör vidtas vid en identitetskontroll. Där anges bl.a. vilka säkerhetsdetaljer som ska kontrolleras för de olika hand- lingarna. På och webbplatser finns också information om säkerhetsdetaljer som kan kontrolleras för att avgöra om de identitetshandlingar som utfärdas av dessa myndig- heter är äkta. Som framgått ovan varierar alltså säkerhetsnivån beträffande pass, nationella identitetskort och identitetskort för folkbokförda i när det gäller användningen av biometri. Pass innehåller både finger- avtryck och ansiktsbild, nationella identitetskort innehåller endast ansiktsbild och identitetskort för folkbokförda i innehåller inget biometriskt underlag alls. När det däremot gäller de säkerhets- detaljer som kan kontrolleras för att bedöma om en identitetshand- ling är äkta innehåller samtliga handlingar alla de olika detaljer som nämnts ovan. Behovet av att använda biometri i större omfattning har lyfts från olika håll. I Brås rapport om bedrägeribrottslighet anges att använd- ningen av biometriska uppgifter är den mest effektiva metoden både när det gäller att säkra handlingens ursprung och förbättra identi- tetskontrollen. I rapporten nämns lagring av fingeravtryck, ansikts- bild och iris med hjälp av chip, som exempel på lösningar som har diskuterats. Det har bedömts nödvändigt att förse identitetshand- lingar med ytterligare säkerhetshöjande detaljer i takt med att för- falskningarna blir svårare att genomskåda.8 Även Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden påtalade att den tekniska utvecklingen gör att det är möjligt att använda biometriska uppgifter för att göra identifieringen säkrare. Utredningen ansåg att det borde utredas om det vore lämpligt om identitetshandlingar innehöll biometriska upp- gifter i större utsträckning, bl.a. för att förhindra missbruk av iden- titetshandlingar och bedrägerier. Utredningen ansåg att en utökad användning av biometri leder till säkrare identifiering men även till 8Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) s. 163 f. att identifieringsprocessen blir enklare, snabbare och bekvämare för den enskilde.9 har också pekat på behovet av att lagra biometriska uppgifter i fysiska identitetshandlingar för att kunna användas vid utfärdande av identitetshandlingar och vid andra iden- titetskontroller. Nämnden menar att biometriska metoder bidrar till en säker kontroll både av om handlingen är äkta och om den används av rätt person.10 11.4Biometriskt underlag på statliga identitetskort I vårt uppdrag ingår att utreda och ta ställning till om det bör ställas krav på att identitetshandlingar ska innehålla ett biometriskt under- lag. Användningen av biometriska uppgifter innebär ett inte obe- tydligt intrång i den enskildes personliga integritet. Det kan också medföra ett sådant kroppsligt ingrepp som skyddas av grundlagen. Regeringsformens och bestämmelser om grund- läggande fri- och rättigheter måste därför beaktas. Införande av ytterligare biometriskt underlag på identitetshandlingar innebär att automatiserad behandling av sådana personuppgifter kommer att be- höva utföras. Bestämmelserna i dataskyddsförordning och dataskyddslagen måste därför också beaktas. Enligt 2 kap. 6 § första stycket RF är var och en skyddad gentemot det allmänna mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Att ta fingeravtryck är ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av bestämmelsen. Att fotografera någon utgör däremot inte ett kroppsligt ingrepp i den mening som avses i bestämmelsen.11 Även bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket RF bör beaktas. Av den bestämmelsen framgår att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det 9SOU 2017:37 s. 300 f. 10E-legitimationsnämndens rapport försörjning av tjänster för e-legitimering och e-underskrift dnr 131 645711-15/9513 s. 30. 11Se t.ex. prop. 2017/18:35 s. 12. sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är enligt förarbe- tena inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Som exempel anges att en åtgärd från det allmännas sida som vidtas primärt i syfte att ge myndigheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall, kan anses innebära kartläggning av en- skildas förhållanden även om det inte var avsikten med åtgärden. Förutom mängden uppgifter som behandlas kan uppgifternas karak- tär ha betydelse i bedömningen av vad som utgör ett betydande in- trång. En hantering av känsliga uppgifter kan innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten även om det rör sig om ett fåtal uppgifter. Även ändamålet med en behandling är av betydelse vid be- dömningen. En hantering som syftar till att utreda brott anses nor- malt vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättring av kvaliteten i hand- läggningen. Omfattningen av utlämnande av uppgifter till andra som sker utan stöd av offentlighetsprincipen kan också vara av betydelse vid bedömningen.12