sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Följden av den fortsatta importen som väntas blir att den svenskproducerade biogasen i många fall inte kan konkurrera med den importerade och då inte minst utefter det väst- svenska gasnätet. Därtill tycks det lägre priset på den importerade gasen även kunna påverka marknadsförutsättningarna inom ett visst avstånd från gasnätet, eftersom det kan vara lönsamt att ta ut impor- terad biogas från nätet och sedan flaka den till omgivande regionala eller lokala marknader. Det är dock svårt att belägga i vilken ut- sträckning sådan handel förekommer och hur den påverkar mark- nadsförutsättningarna för svenska biogasproducenter. 66www.swedegas.se/gas/biogas/Gasbarometern (). Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag Utredningen gör den samlade bedömningen att den fortsatta im- porten av biogas kommer att leda till att vissa delar av den svenska biogasproduktionen kommer att avvecklas. Främst kommer detta sannolikt ske genom att de svenska producenterna avstår från att göra nödvändiga ny- och/eller reinvesteringar i sina produktionsan- läggningar. Detta kan i sin tur sammanhänga med deras egen bedöm- ning av förutsättningarna att nå lönsamhet i produktionen eller att aktörer på kapitalmarknaden har svårt att tillhandahålla nödvändigt kapital till rimliga kostnader. Att de svenska producenterna därmed inte agerar för att öka effektiviteten i produktionen som nyinvesteringar görs i storskaliga anläggningar i våra grannländer för- sämrar de svenska producenternas konkurrensförutsättningar ytter- ligare. Förutsättningarna för en ökad andel svenskproducerad biogas i nätet Andelen biogas ökar alltså i det svenska naturgasnätet, men främst som en följd av ökad import. analyserade Energi- marknadsinspektionen förutsättningarna för att öka andelen biogas i naturgasnätet.67 I samband med det framhöll Energimarknadsin- spektionen två huvudsakliga fördelar med att föra in mer biogas på gasnätet: •Det är samhällsekonomiskt ineffektivt att inte nyttja det befint- liga rörledningssystemet i de fall ett sådant finns inom rimligt geografiskt avstånd, •Försörjningstryggheten i nätet förbättras eftersom det endast finns en (1) införselpunkt för naturgas.68 I sin analys identifierade tre nära sam- mankopplade huvudproblem för att den biogasproduktion som är 67Energimarknadsinspektionen, Ökad andel biogas på en utvecklad gasmarknad – Analys över förutsättningarna för och förslag till en ökad andel biogas på den svenska marknaden (Ei 2009:12). 68Här bör dock understrykas att detta argument endast har bärighet om det är införsel av svensk- producerad biogas som avses. Att andelen biogas från eller övriga ökar i det västsvenska gasnätet förbättras inte den svenska försörjningstryggheten eftersom denna gas också distribueras via den enda tillförselpunkten. Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag teknisk möjlig ska kunna realiseras och för att det ska vara möjligt för biogasproducenterna att nyttja den befintliga infrastrukturen. De identifierade problemen redovisas i följande avsnitt. I samman- hanget bör det noteras att anser att de slutsatser som drogs om problembilden i rapporten allt- jämt kan anses ha relevans, men att det nationella perspektiv som präglade synen på möjliga lösningar har ersatts av ett mer interna- tionellt inriktat förhållningssätt. Importen av biogas från var för analysen exempelvis näst intill obefintlig. konstaterade att när rapporten skrevs var kostnaderna för att producera biogas sådana att producenterna behövde prissätta biogasen på en sådan nivå att den inte kunde kon- kurrera prismässigt med naturgas eller andra energislag. Vidare slogs det bl.a. fast att eftersom industrin är undantagen från energibeskatt- ning innebär biogasens högre pris, exklusive skatter, att den inte be- dömdes vara ett ekonomiskt försvarbart alternativ för den gaskund- gruppen. Det konstaterades också att gasmarknadens begränsningar gjorde det riskfyllt med större investeringar i biogasproduktion eftersom vissa aktörer inte har en lika säker avsättning för sin produktion som de företag som agerar på en större marknad, t.ex. biogasproducenter som har möjlighet att föra in sin biogas på naturgasnätet. Höga kost- nader för investeringar i gastankställen lyftes också fram som ett lön- samhetshinder för den som har för avsikt att sälja fordonsgas. Begränsade och fragmenterade gasmarknader ansåg att det svenska gasnätets begrän- sade utbredning gör att det finns en total volym gas som inte alla producenter, gashandlare och kunder kan utnyttja. Dessa är i stället hänvisade till att handla på begränsade lokala biogasmarknader. Det- ta medför i sin tur att varje delmarknad får en begränsad kundkrets, och således även en begränsad efterfrågan. Detta hämmar investe- ringsviljan, vilket resulterar i ett begränsat utbud. Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag slog fast att en väl fungerande mark- nad förutsätter att det finns relativt många köpare och säljare. Ge- nom detta uppnås konkurrens och därmed garanteras effektivitet och en väl fungerande prisbildning. Enligt myndigheten var en sådan kon- kurrens inte möjlig att etablera på många lokala biogasmarknader. Vidare konstaterade att utöver pro- blem kopplade till delmarknadernas begränsade storlek innebär frag- menteringen i sig en utmaning för såväl biogasproducenter som naturgashandlare. Möjligheten för kunder anslutna till naturgasnätet att köpa biogas är begränsad när endast en mindre mängd biogas förs in på detta nät, medan kunderna på de lokala biogasmarknaderna enbart kan köpa biogas. Detta innebär vidare att betalningsviljan hos olika kunder för miljövärdet av förnybar gas inte utnyttjas optimalt till förmån för producenter av biogas. Slutligen är det svårt att opti- mera resursutnyttjandet i små ”gasöar” och en del av gasproduktio- nen måste därför facklas bort. Otillräckliga distributionsmöjligheter för gas Att den fysiska infrastrukturen, i form av rörledningar, saknas mel- lan gasnäten är ett problem i sig. Det försvårar integration mellan de lokala gasmarknaderna och begränsar den totala marknaden och så- ledes den totala potentialen för biogasproduktion. Handeln mellan biogas- respektive naturgasmarknaden skulle kunna öka om förutsätt- ningarna för fysisk överföring av gas mellan marknaderna förbättra- des och den s.k. gröngasprincipen kan tillämpas även fortsättningsvis. Vidare innebär bristen på infrastruktur att försörjningstryggheten i både naturgassystemet och på de lokala biogasmarknaderna är lägre än den skulle kunna vara. 7.7.7Utbyggnad av det gasnät Den norra delen av transmissionsnätet (norr om ) byggs fortfarande ut. Swedegas arbetar här med tre potentiella nyanslut- ningar, huvudsakligen av industrikunder. Vidare anger Swedegas att man har ambitionen att utreda möjliga nya utbyggnader av stamnätet . betonar före- taget att gasnätsutbyggnad innebär stora investeringar och är för- Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag knippat med långa tillståndsprocesser. Eventuella utbyggnadsplaner kommer därför endast att förverkligas om andelen biogas ökar i stam- nätet. Swedegas undersöker också möjligheterna av att bygga ut regi- onala nät med en hög andel lokalproducerad biogas som kombineras med backup-lösningar i form av LNG/LBG. Företaget anser att det finns potential att bygga ut regionala nät, men betonar att dylika projekt kräver att många aktörer kan enas och att det måste finnas en tillräckligt stor potential för lokal biogasproduktion. kommer företaget att genomföra en större undersökning kring poten- tiella regionala utbyggnadsprojekt. 7.8Lokala nät, andra distributionsformer och regionala marknader Utöver den ovan beskrivna handeln med gas som är knuten till det västsvenska gasnätet förekommer det handel med bio- och naturgas som distribueras i lokala nät och/eller som transporteras i kompri- merad form (CNG/CBG) via s.k. flakning eller i tankbil i flytande form (LNG/LBG). Som har omnämnts i inledningen av detta kapitel används dessa distributionsformer vid handel med gas på lokala och regionala marknader. 7.8.2Lokala gasnät och gasledningar Utöver det västsvenska gasnätet och gasnätet i finns det 28 mindre gasnät/gasledningar som främst används för distribution av fordonsgas från en produktionsanläggning till tankstationer, men det finns även nät som är mer utbyggda i exempelvis , och . 7.8.3Flakning och distribution av flytande gas Flakning av komprimerad gas förekommer främst på kortare avstånd (upp till ca 100–) även om det händer att gas flakas längre sträckor om de affärsmässiga förhållandena medger detta. Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag avstånd är det mer kostnadseffektivt att transportera gasen i flytande form. Flytande naturgas (LNG) transporteras också via fartyg till de två svenska mottagningsterminalerna i och . EU har som mål att det 2025 ska finnas satellitterminaler för LNG i samtliga 139 hamnar som ingår i EU:s stomnät för trans- porter, däribland i fem svenska hamnar (, , , och ). I hamn har Swedegas investe- rat i en anläggning som möjliggör bunkring av LNG när fartyg lastar och lossar vid kaj. Investeringen är första steget inför att bygga en större anläggning som även kan förse transportsektorn och den svenska industrin med flytande gas. Swedegas har också ansökt om koncession enligt naturgaslagen för en LNG-terminal i hamn, bl.a. för att kunna lagra LNG, samt koncession för en natur- gasledning mellan terminalen och gasstamnätet. Bolaget angav att syftet med anslutningen är att öka försörjningstryggheten till det svenska stamnätet. Anslutningen av anläggningen till stamnätet ska fungera som en reserv vid nödfall, om försörjningen från skulle avbrytas av någon anledning. beslutade reger- ingen att avslå ansökan om koncession för en naturgasledning mellan terminalen och stamledningen, med hänvisning till att ska ha nettonollutsläpp av växthusgaser och att naturgasled- ningen därmed inte ansågs uppfylla kravet i naturgaslagen på att led- ningen ska vara lämplig ur allmän synpunkt. Regeringen ansåg att den föreslagna anslutningen riskerar att försvåra övergången från naturgas till biogas och därmed även att försena omställningen.69 7.8.4Handel med gas på och mellan regionala marknader Redogörelsen i avsnitt 7.7 avser främst de förhållanden som råder på den rörbundna gasmarknaden utefter det västsvenska gasnätet. Möjligheterna att distribuera så väl biogas som naturgas i kom- primerad eller flytande form via vägtransport möjliggör handel på lokala och regionala marknader, vilket i sin tur kan öka konkurrensen på dessa marknader. De affärsrelationer som förekommer på dessa marknader bygger inte sällan på långa bilaterala avtal vars villkor av affärssekretesskäl 69Beslut II:1 vid regeringssammanträde , dnr I2019/00911/E. Regeringen prövade inte ansökan i den del som avsåg koncession för terminalen eftersom bedömningen var att terminalen inte krävde koncession. Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag det kan vara svårt att få insyn i. Av utredningens kontakter med olika aktörer på området framkommer det dock att villkoren kan vara mycket varierande, vilket bl.a. avspeglar de olika produktions-, distri- butions- och användningsförutsättningarna som finns för biogas på olika håll i landet, men också vilken konkurrens som råder på den aktuella delmarknaden. 7.9Tillsyn, marknadsövervakning och konsumentfrågor är tillsynsmyndighet enligt naturgas- lagen och över att EU-förordningen om villkor för tillträde till natur- gasöverföringsnäten följs.70 bedriver tillsyn över gasnätsföretagen och godkänner de metoder som dessa använder för att beräkna sina nätavgifter. Inspektionen får meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Av naturgas- lagen framgår det också att tillsynsmyndigheten kan begära att få de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. har utfärdat ett antal föreskrifter som grund för sitt arbete med övervakning av gasmarknaden.71 har enligt sin instruktion i uppgift att följa och analysera utvecklingen på naturgasmarknaden och läm- na förslag till ändringar i regelverk eller andra åtgärder för att främja marknadens funktion. Vidare ska myndigheten verka för en effektiv konkurrens på naturgasmarknaden.72 70Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 715/2009 av om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005. 71Bland dessa märks föreskrifter och allmänna råd om mätning och rapportering av överförd naturgas samt anmälan om leverans och balansansvar (EIFS 2014:8), föreskrifter och allmänna råd om övervakningsplan enligt natur- gaslagen, föreskrifter om offentliggörande av tariffer och meto- der som används för att utforma avgifter för anslutning (EIFS 2012:3, Energimarknadsinspek- tionens föreskrifter om naturgasföretagens förslag till intäktsram och insamling av uppgifter för att bestämma intäktsramens storlek (EIFS 2014:5) och före- skrifter om skäliga kostnader och en rimlig avkastning vid beräkning av intäktsram för natur- gasföretag (EIFS 2014:6). 72Förordning (2016:742) med instruktion för . Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag ansvarar främst för den pris- och tillträdesreglerade delen av mark- naden, dvs. har inte något särskilt uppdrag att främja biogas och marknadsregleringen är teknikneutral. Energi- marknadsinspektionen understryker att myndigheten således inte har i uppdrag att bevaka förutsättningarna för produktion av biogas och har därför heller inga synpunkter på var biogasen produceras. En allmän uppfattning från myndighetens sida är dock att förekomsten av olika stödsystem i olika länder kan påverka konkurrensmöjlig- heterna. svarar för tillsyn enligt lagen (2012:273) om trygg naturgasförsörjning och är s.k. behörig myndighet enligt EU:s gasförsörjningsförordning.74 Gasförsörjningsförordningen är bin- dande och direkt tillämplig i medlemsstaterna och innehåller be- stämmelser om vilka krav dessa ska uppfylla för att gasförsörjningen ska kunna upprätthållas vid krissituationer. Som s.k. behörig myn- dighet gör bl.a. en riskbedömning som i sin tur ligger till grund för en nationell förebyggande åtgärdsplan och en krisplan för naturgasförsörjning.75 Som framgår av kapitel 3 och 5 kan av för- sörjningstrygghetsskäl och under vissa förhållanden fatta beslut om att koppla bort vissa gasanvändare för att säkerställa gasförsörjningen till s.k. skyddade kunder. Sådana tvingande ingrepp i marknaden har dock aldrig tillämpats. 73Utöver och svarar Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) för tillsyn rörande säkerhet kring hantering av brandfarliga gaser i enlighet med bestämmelserna i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. 74Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1938 av om åt- gärder för att säkerställa försörjningstryggheten för gas och om upphävande av förordning (EU) nr 994/2010. 75Energimyndigheten, Nationell förebyggande åtgärdsplan för naturgasförsörjning – en- ligt och rådets förordning (EU) nr 994/2010 och , Nati- onell krisplan för naturgasförsörjning – enligt och rådets förordning (EU) nr 994/2010. Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag () formella ansvar är helt inriktat på den konkurrensutsatta gashandelsmarknaden. KKV utövar dock inte någon direkt löpande och aktiv marknadsövervakning eller tillsyn på gasmarknaden eller på de flesta andra marknader.76 Tillsynen bygger istället i första hand på att företag eller konsumenter framför klago- mål till myndigheten om någon företeelse eller på något företags agerande på marknaden. har KKV också en allmänt kon- kurrensfrämjande uppgift för hela näringslivet. I den uppgiften ligger bl.a. att följa marknader, att identifiera konkurrenshindrande regler- ingar eller företeelser och att uppmärksamma regeringen på sådant som borde åtgärdas. Enligt uppgift från myndigheten har den bara hanterat ett fåtal ärenden på gasmarknadsområdet, och dessa har främst gällt naturgas. KKV har bl.a. prövat förvärv/ägarbyten inom transmissions- och distributionsnäten för gas. KKV har dock inte haft någon anledning att motsätta sig något av dessa. Myndigheten framhåller i samman- hanget att ägarbyten inom reglerade monopol i regel är okomplice- rade utifrån förvärvsreglerna eftersom en reglerad monopolist bara byts ut mot en annan. KKV konstaterar att gasmarknaden är en förhållandevis liten och geografiskt avgränsad del av energimarknaden. Myndigheten ser det som mycket positivt att biogasen numera betraktas som en naturlig del av den tidigare helt naturgasbaserade gasmarknaden. Biogasens utbredning kan enligt myndigheten komma att vitalisera marknaden, vilket också kan ha en positiv inverkan på konkurrensförhåll- andena. Även om har huvudansvaret för till- synen av de reglerade energimonopolen framhåller KKV att en mo- nopolist är att betrakta som en aktör med dominerande ställning på sin marknad, och som sådan kan denne missbruka sin ställning, vilket är förbjudet enligt konkurrenslagen. Det finns därför inget formellt hinder för KKV att agera mot ett reglerat monopolföretag. I fall då konkurrensrelaterade frågor kan hanteras enligt både den sektorspecifika lagstiftningen (i detta fall naturgaslagen) och de 76På vissa större viktigare marknader – exempelvis el, bank/försäkring, livsmedel, telekom, transporter etc. – har KKV dock i allmänhet en något högre grad av löpande marknadsbevak- ning. Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag generella konkurrensreglerna tillämpas dock i första hand sektors- lagstiftningen. Som har nämnts ovan har KKV ingen formell roll i intäktsregler- ingen på el- eller gasnätssidan. Däremot har myndigheten genom remissvar och deltagande i olika utredningar bidragit till att det har gjorts vissa förändringar i denna reglering på elnätssidan. Någon motsvarande översyn har dock inte gjorts på gasområdet, och KKV menar att regleringen på detta område är behäftad med liknande pro- blem som fanns på elnätssidan innan de nyssnämnda förändringarna genomfördes. 7.9.4Konsumenternas energimarknadsbyrå och kommunala energi- och klimatrådgivare Konsumenternas energimarknadsbyrå är en självständig byrå för in- formation och vägledning i frågor som rör energimarknaden, inkl. gasmarknaden.77 har utsett byrån att vara gemensam kontaktpunkt för el- och gaskonsumenter. Den kan ge vägledning när det exempelvis gäller frågor om gaspriser, avtals- former, byte av gasleverantörer etc. Via byråns webbsida Gaspris- kollen kan gaskunder jämföra aktuella gaspriser för olika pristyper och se alla gasleverantörer som finns på marknaden.78 I sin verksamhetsberättelse slog energimarknadsbyrån fast att antalet besök på Gaspriskollen ökade . anger byrån att antalet frågor och klagomål avseende gashandel eller gasnät har varit få och att kontakterna främst har avsett val av gasavtal och bristen på bytesmöjligheter i gasnät. Även de kommunala energi- och klimatrådgivarna kan tillhanda- hålla information om gasmarknaden. Mer allmänt inriktad konsument- vägledning tillhandahålls av kommunernas konsumentvägledare. Grunden för verksamheten är ett samarbetsavtal mellan myn- digheterna , och samt bran- schföreningarna Energiföretagen (tidigare ) och Energigas . En- ligt samarbetsavtalet avser verksamheten information och vägledning till konsumenter i frågor som rör el och gas. 78www.energimarknadsbyran.se/gas/dina-avtal-och-kostnader/gaspriskollen/ Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag Som framgår av kapitel 3 innebär produktion av biogas genom röt- ning att det uppkommer en restprodukt, en rötrest. Beroende på substrat har dessa rötrester olika karaktär (bl.a. avseende vattenhalt, fosfor- och kväveinnehåll samt förekomst av oönskade ämnen som tungmetaller och patogener) och därmed även användningsområden. De rötrester som kommer från samrötnings- och gårdsanlägg- ningar brukas benämnas biogödsel och de rester som kommer från avloppsreningsverk samlas ofta under beteckningen rötslam. Inga fraktioner från VA-sektorn accepteras i produkter som omfattas av begreppet biogödsel. producerades 2 780 kiloton rötrest (våtvikt). av detta producerades i samrötningsanläggningar (65 pro- cent) och i gårdsanläggningar (). Av rötresten från dessa båda anläggningstyper användes allt som gödningsmedel. Motsvaran- de siffra för avloppsreningsverken var 40 procent.79 Det finns olika affärsmodeller kopplade till handel med biogödsel. Utöver traditionella bilaterala affärsavtal som löper på kortare eller , förekommer bl.a. varianter där lantbrukare ”lånar ut” sin gödsel till en biogasproducent och sedan får tillbaka den i form av biogödsel efter rötningen. Biogödsel kan erhålla Avfall certifiering SPCR120 om gödseln uppfyller vissa krav när det bl.a. gäller näringsinnehåll, smitt- skydd, innehåll av tungmetaller och ett aktivt arbete gentemot sub- stratleverantörer för att säkerställa kvaliteten på det substrat som levereras.80 Av landets 35 samrötningsanläggningar var 25 SPCR120- certifierade . SCPR120-certifierad biogödsel är god- känd för odlare som levererar till Lantmännen och Svenskt Sigill. Även om biogödseln är certifierad innebär hanteringen av den ofta en kostnad för biogasanläggningarna. Detta beror bl.a. på bio- 79Energimyndigheten, Produktion och användning av biogas och rötrester (ER 2019:23), s. 20. Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag gödselns höga vattenhalt (upp emot ). Biogödsel är därför ekonomiskt känslig för transport, vilket gör att den prismässigt har svårt att konkurrera med mineralgödsel. Vissa avvattningsteknikers miljöeffekter (där man exempelvis använder polymerer) är inte heller tillräckligt väl beforskade och användning av dessa godkänns därför bara i begränsad utsträckning inom exempelvis KRAV. Inom SPCR120 kommer en viss begränsad användning av polymerer för avvattning att tillåtas , vilket kan minska transportarbetet. Det kan också tilläggas att biogödseln vanligen har en lägre när- ingskoncentration än mineralgödsel, vilket gör att större mängder biogödsel måste hanteras för att samma tillväxteffekt ska uppnås.81 KRAV konstaterar att biogödsel kan vara en värdefull resurs för det KRAV-certifierade lantbruket. Förutsättningen är dock att bio- gödseln inte medför miljö- eller hälsorisker. Därför ställer KRAV bl.a. krav på vilka substrat som får rötas för att rötresten ska få an- vändas för ekologisk produktion.82 I en studie från konstaterades det att kostnaderna för biogödselhanteringen i allmänhet är högre än betalningsförmågan. Betalningsförmågan tycks emellertid variera i landet och på vissa platser får biogasproducenterna betala för hela logistikkedjan inklusive spridning. På andra platser var det möjligt att ta betalt för biogödseln med per ton, beroende på säsong och aktuella mineralgödselpriser.83 I avloppsreningsverk uppkommer rötresten rötslam. Drygt hälften av rötslammet produceras i anläggningar som är certifierade enligt certifieringssystemet Revaq. Revaq syftar till att minska flödet av farliga ämnen till reningsverk, skapa en hållbar återföring av växt- näring samt hantera riskerna på vägen dit. Revaq drivs av bransch- organisationen i nära samarbete med () och Livsmedelsföretagen. 81Ökad acceptans för biogödsel inom jordbruket, (, Kretslopp & Avfall, nr 47). 82KRAV, Biogödsel i KRAV certifierad produktion () 83Sernhed, m.fl., Biogödsel i : en inventering och marknadsanalys, i lant- bruksuniversitet Fakulteten för landskapsarkitektur, trädgårds- och växtproduktionsvetenskap (2015). Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag Revaq vill vattentjänstbranschen skapa förutsättningar för att växt- näringen i slammet ska kunna återföras till jordbruket. Svenskt Vattens och LRF:s ståndpunkt är att slam från reningsverk som inte är Revaq-certifierade inte ska användas inom jordbruket.84 Ett fyr- tiotal större kommunala reningsverk är certifierade enligt Revaq.85