sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan Betänkande av Styr- och resursutredningen (Strut) SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och hög- skolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Statsrådet förordade fr.o.m. som särskild utredare. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. . , och har varit anställda som sekreterare i utred- ningen från samma datum. Utredningen har tagit namnet Styr- och resursutredningen (Strut). Som experter förordnades fr.o.m. (Utbild- ningsdepartementet), (), (), (Näringsdeparte- mentet) och (). () förordnades fr.o.m. . förordnades () fr.o.m. . Utredningen har enligt direktiv haft en parlamentarisk referens- grupp knuten till sig, där samtliga riksdagspartier har varit repre- senterade. (), (), (), (), (Liberalerna), (), (Social- demokraterna) och () för- ordnades som ledamöter fr.o.m. . I hen- nes ställe förordnades () fr.o.m. samma datum. I hans ställe förordnades (Liberalerna) fr.o.m. samma datum. I hans ställe förordnades (Socialdemokraterna) fr.o.m. samma datum. I hennes ställe förordnades (Krist- demokraterna) fr.o.m. samma datum. Genom ett tilläggsdirektiv förlängdes utred- ningstiden så att redovisning av uppdraget skulle ske . Härmed överlämnas Styr- och resursutredningens betänkande En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6). I och med detta är uppdraget fullgjort. Utredningens uppdrag och arbete................................ Avgränsningar i uppdraget...................................... Om våra förslag ....................................................... 1.2.1Möten och diskussioner med högskolans Idéer från många aktörer......................................... Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv .............. Högskolan som en del av samhällsbygget ............................. 2.2Övergripande princip att utbildning och forskning hör ihop – men svårt i praktiken................................................... 2.2.1Sektorsforskning – utan koppling Särskilda lärarkategorier för undervisning ............. 2.3 En genomgripande högskolereform 1977 ............................. 2.3.1Utbildningar med brist på vetenskaplig tradition förs till högskolan.................................... 2.3.2Nya högskolor – forskningsanknytning Anslaget delas i utbildning och forskning ............. 2.4 reform – Frihetsreformen ....................................... 2.4.1Förändringar behövdes för att rätta till akuta ”Frihet är ”.................................................. 2.5Utredningar om styrning och resurstilldelning Styrning av forskning och forskarutbildning........................ Forskningsråd med fokus på grundforskning för långsiktighet och samordning .......................... 2.7.3Forskningsresurser till högskolor gav ett mindre tudelat landskap .................................... 2.7.4Ökning av externa medel och kvalitetsbaserad Styrning av forskarutbildning................................. Samverkan och samhällspåverkan.......................................... Hur styrs universitet och högskolor ? Decentraliserad styrning av verksamheten ........................... Reglering genom högskolelag och högskoleförordning ...... En årlig cykel ........................................................... 3.4.1Resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå ................................................... 3.4.2Resurser till forskning och utbildning Normer och kontext............................................................... Kvalitetssäkringssystem för utbildning och forskning......... Principer för en ändamålsenlig styrning ..................... Utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning.................. Principer för en ändamålsenlig styrning .............. Ansvarsfördelningen mellan regeringen och lärosätena ..... Generell och lärosätesspecifik styrning ............................... Dagens styrning uppmuntrar inte profilering ..... 4.3.3Behov av profilering, samarbete 4.3.4En generell styrning som ger utrymme 4.3.5En mer lärosätesspecifik styrning genom 4.3.6Fokus på samarbete och arbetsfördelning snarare än konkurrens ........................................... 4.4Uppföljning och bedömning av måluppfyllelse Olika syften med uppföljning och utvärdering ... Kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling.............. Behov av ökad samordning, dialog och analys..... 4.5 Finansiell eller annan styrning ............................................. Syftet – resursfördelning eller incitament ........... Vad säger forskning och erfarenheter? 4.5.3En försiktig inställning till prestationsbaserad Andra former av styrning ..................................... 4.5.5Behov av förändringar i den finansiella 4.6 Förstärkning av vissa normer i högskolelagen.................... 4.6.1Markering av den akademiska friheten och lärosätenas särskilda roll ................................ Det kollegiala ansvaret .......................................... 4.6.4Både utbildning och forskning i lärarnas Lärosätenas autonomi och myndighetsformen... En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad En långsiktig och sammanhållen process ............................ 5.1.1En samlad proposition för högre utbildning 5.1.2Långsiktig styrning av utbildningens 5.1.3En samlad proposition behandlar ett urval 5.1.4Regeringens behov av underlag till en samlad 5.2Dialogbaserad och långsiktig styrning genom överenskommelser och regleringsbrev ................................ försök till mer långsiktig målstyrning... 5.2.2Ansatser till mer dialogbaserad styrning i andra länder ......................................................... 5.2.3En mer långsiktig, fokuserad och dialogbaserad styrning ................................... 5.2.4Långsiktig och dialogbaserad styrning genom 5.3Processbeskrivning för proposition och dialogbaserad Nya former för uppföljning och rapportering..... 204 5.4Analys och uppföljning av högre utbildning Behovet av samlade och oberoende analyser ....... 5.4.2En analysfunktion inom högre utbildning Organisatorisk form och finansiering .................. 5.4.4Relation till nuvarande uppföljningar och myndigheter med uppföljningsansvar Utbildning och forskning .......................................... Kopplingen mellan utbildning och forskning ..................... Utbildning på grundnivå och avancerad nivå ...................... Vad ska styra utbildningsutbudets 6.2.2Behöver utbildningsutbudet styras tydligare utifrån arbetsmarknadens behov?......................... Hela landets behov av utbildning ......................... 6.3 Hur ska behovet av livslångt lärande tillgodoses? 6.3.1Vad är högskolans roll i det livslånga lärandet? 6.3.2Ekonomiska hinder för flexibla utbildningsformer försvårar utbud 6.4 Utbildning på forskarnivå .................................................... Dimensionering av utbildning på forskarnivå...... 6.5 Breddad rekrytering till utbildning ...................................... 6.5.1Snedrekrytering utifrån social och utländsk Högskolans ansvar för breddad rekrytering........ 6.6.1Balansen mellan direkta anslag och externa Fördelningen av direkta anslag............................. Åtgärder för att främja hög kvalitet..................... Avvägningar mellan olika forskningsområden .... Översyn av de statliga forskningsfinansiärerna... Samverkan och samhällspåverkan.............................. 7.1Ökade förväntningar på samverkan Förslag till en ny formulering i högskolelagen ................... Hur kan samverkan och samhällspåverkan bedömas? 7.4Samverkan som en del av ett nationellt Styrning och uppföljning genom överenskommelser ........ Att främja samverkan ekonomiskt ...................................... 7.7Behov av utökade undantag från det En ojämställd högskola ........................................................ Hittillsvarande styrning för ökad jämställdhet................... Jämställdhetsintegrering som strategi.................. Långsiktig strategi för ökad jämställdhet............................ 8.3.1Jämställdhet som en integrerad del av verksamhetsstyrningen och uppföljningen ......... 8.4 Ökad jämställdhet genom förändrad styrning.................... Bakgrund till dagens finansiella styrning............................. Resurstilldelning i några jämförbara länder ......... Resurstilldelning för starka och ansvarsfulla lärosäten....... Ett samlat anslag .................................................... Den fasta basen ...................................................... 9.3.2Resultatbaserad ersättning baserat på antalet 9.4.1Förslag kopplade till dagens modell 9.4.2En ökad andel direkta anslag kan uppnås genom omfördelning av statliga medel för Övrig ökning av direkta anslag till forskning ...... 9.7Vissa riktade utbildningssatsningar inom Det ekonomiadministrativa regelverket....................... Anslagssparande och anslagsavräkning................................ Anslagssparande och överproduktion .................. Övriga undantag och särskilda regler .................................. 10.3.1 Undantag i det gemensamma regleringsbrevet.... Undantag och särskilda regler för SLU............................... Önskemål om ytterligare undantag ..................................... Konsekvenser av förslagen ........................................ Konsekvenser för staten....................................................... Konsekvenser för universitet och högskolor ...... Konsekvenser för SLU.......................................... Konsekvenser för Försvarshögskolan.................. Konsekvenser för UKÄ ........................................ Konsekvenser för UHR........................................ Konsekvenser för övriga myndigheter................. Konsekvenser för jämställdheten ........................................ Konsekvenser för högskolans studenter och lärare............ Slutord från utredaren ...................................................... Bilaga 3 Kontakter och samrådsaktiviteter................................ Bilaga 4 Statistik om högskolan ................................................. Ekonomiadministrativa (regelverket) in Higher Education Area (SOU 2005:48) (SOU 2007:81) Styr- och resursutredningen har fått i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning och resurs- tilldelning. Enligt våra direktiv ska styrningen främja ”starka och ansvarsfulla lärosäten” som kan uppfylla nationella mål och möta samhällsutmaningar i och globalt. Vårt mål är alltså ett ram- verk för styrning och resurstilldelning som ger lärosätena goda för- utsättningar att ta ansvar för att utveckla och förmedla kunskap för samhällets långsiktiga utveckling. olika delar bör utvär- deras, utvecklas och anpassas för att svara mot samhällets skiftande behov och prioriteringar. Vi ser det dock som avgörande att styrningen alltid utgår från universitets och högskolors särskilda roll och uppdrag i samhället och förutsättningarna för detta. Principer för en ändamålsenlig styrning Styrningen behöver utgå från ändamålet med verksamheten och förutsättningarna för att det ska kunna uppnås väl. Det övergripande ändamålet med universitet och högskolor kan sammanfattas med att utveckla, förmedla och förvalta kunskap som bidrar till en bättre värld. Lärosätenas uppdrag innefattar en lyhördhet för samhälls- behov, men också en omistlig fristående roll. Det fria kunskaps- sökandet är det som är unikt för universitet och högskolor, och är en förutsättning också för den behovsdrivna kunskaps- och kompe- tensförsörjning på vetenskaplig eller konstnärlig grund som läro- sätena svarar för. En första förutsättning för lärosätenas fullgörande av sitt kom- plexa uppdrag är därför akademisk frihet, som en grund för kun- skapsutvecklingen inom forskning och utbildning och tilliten till att denna inte styrs eller begränsas av politiska, ekonomiska eller andra Den akademiska friheten behöver vidare speglas i motsva- rande ansvar i form av integritet och hög kvalitet. Akademiska nor- mer för kvalitetsbedömning och integritet upprätthålls genom kolle- giala processer, som därmed också är centrala förutsättningar för lärosätenas uppdrag. Ett aktivt samhällsansvar i form av samverkan och insatser för samhällspåverkan är likaledes centralt. Slutligen är såväl långsiktighet som utrymme för flexibilitet och förnyelse viktiga förutsättningar. Utifrån detta menar vi att en ändamålsenlig styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten måste: •Främja akademisk frihet, kvalitet och ansvarstagande – garantera det fria kunskapssökandet och främja en stark kvalitetskultur genom att hålla fokus på resultat och kvalitet och und- vika detaljstyrning eller snedvridande incitament. •Främja ett rollsäkert samhällsansvar – lärosätena bör förväntas att utifrån en stark akademisk integritet göra vad de kan för att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt. •Främja strategisk handlingsförmåga – ge lärosätena långsiktiga ramar och handlingsutrymme att ta ansvar utifrån sina respektive förutsättningar. Detta ligger i linje med utvecklingen mot tillitsbaserad styrning, dvs. en styrning som bygger på inre motivation, professionella normer och verksamhetsnära kunskap, där ett tydligt fokus på och ansvar för verksamhetens mål paras med en flexibilitet i hur verksamheten bäst bedrivs för att nå målen. En styrning som i högre grad är dialogbase- rad är en viktig del i detta. Styrningen behöver vidare bli mer sam- ordnad, mellan olika politikområdens behov, olika styrmedel och inte minst med ett helhetsperspektiv på verksamheten där samban- det mellan utbildning och forskning beaktas tydligare. Styrningen behöver vara kunskapsbaserad med utvärdering och uppföljning av reformer. Långsiktigheten i styrningen behöver öka och detaljerings- graden minska. Ansvarsfördelningen bör utgå från att regering och riksdag anger övergripande mål för verksamheten, medan lärosätena har stor frihet när det gäller hur målen nås. Regering och riksdag har särskilt ansvar för den nationella överblicken och en samlad strategi för högre utbildning och forskning i landet, prioritering av högre utbildning och forskning i förhållande till andra samhällsbehov, och samord- ning av styrningen inklusive faktorer som ligger utanför universitet och högskolor men påverkar förutsättningarna för deras verksam- het. Lärosätena har ett särskilt ansvar för att utveckla verksamheten utifrån den verksamhetsnära och professionella kunskapen och de regionala, nationella och internationella sammanhang de verkar i. Styrningen bör göras mer lärosätesspecifik för att utnyttja bredden i högskolelandskapet och främja samarbeten där lärosäten använder varandras styrkor för gemensamma satsningar på högkvalitativ forsk- ning och utbildning. För detta behövs en kvalificerad dialog, där läro- sätena kan tydliggöra vilken roll som de utifrån sin kompetens, sin kapacitet och sina förutsättningar vill fylla i det nationella samman- hanget, och regeringens kunskap om de olika lärosätenas profiler där- igenom utvecklas och löpande underhålls. Uppföljning och utvärdering fyller viktiga funktioner genom att vara kvalitetsdrivande i verksamheten, ge underlag för beslut och prioriteringar, och synliggöra kvalitet och resultat för olika intres- senter. behöver omfattningen av uppföljning och utvär- dering begränsas och utformas så att negativa styreffekter som lik- riktning, fokus på mått i stället för mål eller undanträngning av intern motivation undviks. Uppföljning och utvärdering bör också så långt möjligt vara relevant och användbar både för regeringen och lärosätena själva. En stark kvalitetskultur och löpande kvalitetssäk- ring inom lärosätet utgör grunden för upprätthållande och utveck- ling av kvalitet. Externa granskningar med synliggörande av kvalitet och relevans är viktiga drivkrafter för att upprätthålla en kvalitets- kultur och få signaler till förändringsbehov, och för att stärka och upprätthålla omvärldens förtroende. Sambandet mellan utbildning och forskning Ett nära samband mellan utbildning och forskning är en viktig för- utsättning för hög kvalitet och förnyelse i båda verksamheterna. Vi ser att det i dagens system finns strukturer som försvårar sambandet mellan utbildning och forskning och föreslår ett antal förändringar för att stärka sambandet. Det handlar om återinförande av en bestämmelse i högskolelagen om att lärares arbetsuppgifter normalt ska innehålla både forskning och utbildning; gemensam behandling av både utbildning och forskning i en samlad proposition; ett samlat anslag som möjliggör flexibel medelsanvändning för att på bästa sätt uppfylla lärosätets uppdrag inom utbildning och forskning; en för- stärkt koppling mellan utökade utbildningsuppdrag och tilldelning av forskningsmedel; samt ett minskat beroende av externa forsknings- bidrag i den totala finansieringsbilden och en ökad hänsyn till att forsk- ningsbidrag kan förenas med undervisningsuppgifter. Lärosätena bör också aktivt främja en akademisk kultur som värderar utbildning och forskning lika högt. Förstärkning av viktiga normer i högskolelagen En tydlighet kring grundläggande akademiska värden och normer ger en viktig grund för rollfördelning och en tillitsbyggande dialog mellan regering och lärosäten liksom mellan lärosätena och samverkansparter i det omgivande samhället. Vi konstaterar att flera viktiga principer redan finns uttryckta i högskolelagen, men att det också enligt vår bedömning finns några aspekter som skulle kunna markeras tydligare. Det handlar om ansvaret att värna akademisk frihet, en tydligare beto- ning av utbildningens frihet, det kollegiala ansvaret och inflytandet samt sambandet mellan utbildning och forskning som en vägledande princip för lärarnas arbetsuppgifter. Vi föreslår att regeringen tar initiativ till förändring av högskolelagen på dessa punkter. En samordnad, långsiktig, kunskapsbaserad och dialogbaserad process för målformulering och styrning Vi menar att det bör finnas etablerade, återkommande tillfällen att samla och samordna politiken, som en förutsättning för att hantera bredden i politikens målsättningar och de målkonflikter som kan upp- stå. En särskilt viktig aspekt av sådan samordning är att behandla högre utbildning och forskning i ett sammanhang. Övergripande nationella mål bör formuleras långsiktigt – exempelvis i ett tioårigt perspektiv – med mer konkreta mål och planeringsförutsättningar för en fyraårsperiod. Detta är inte minst viktigt för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå, där dimensioneringsbeslut inte sällan präglats av vad vi menar är alltför stor kortsiktighet. Vi föreslår därför att regeringen presenterar en samlad proposition för högre utbildning och forskning varje mandatperiod enligt liknande modell som för de forsk- ningspolitiska propositioner som funnits . Vi föreslår också en mer dialogbaserad, samordnad och långsiktig ram för den direkta styrning av universitet och högskolor som sker i form av myndighetsdialoger, regleringsbrev eller särskilda upp- drag till lärosäten. Med den samlade propositionen för högre utbild- ning och forskning som grund tas de delar som är relevanta för den direkta styrningen vidare i en dialogbaserad process som resulterar i fyraåriga planeringsförutsättningar för lärosätet med avseende på mål, utbildningsuppdrag, särskilda åtaganden och resurstilldelning. I dia- logerna bör även samarbete och arbetsfördelning mellan lärosäten tas upp, i syfte att åstadkomma bättre rollfördelning och samordning av angelägna områden. Som komplement till regleringsbrevet föreslår vi ett dialogbaserat och lärosätesanpassat styrinstrument i form av fyraåriga överenskom- melser där varje lärosätes mål och uppföljningskriterier formuleras för ett antal av politiken prioriterade områden. Mål och uppföljnings- kriterier bör vara föremål för dialog mellan och lärosätet, men tydligt vara lärosätets ansvar. Vi föreslår därför att över- enskommelsen hänvisas till i, men inte ingår som en del av, det regler- ingsbrev som regeringen beslutar. Ekonomiska incitament bör inte initialt kopplas till överenskommelserna. På ett övergripande plan syftar överenskommelserna till att ytterligare främja en fördjupad dia- log som ökar den ömsesidiga förståelsen mellan regeringen och läro- sätena. Konkret kan överenskommelserna användas för komplexa och kvalitativa mål, där en mer lärosätesanpassad och fokuserad styrning som tydligare tar fasta på varje lärosätes förutsättningar och strategier enligt vår mening ger bättre förutsättningar för måluppfyllelse. Exem- pel på sådana mål som nämns i våra direktiv och som vi menar kan adresseras i överenskommelser är samverkan, jämställdhet och bred- dad rekrytering. Överenskommelser kan också användas för att följa upp resurstillskott syftande till kvalitetsförstärkning. Som underlag för styrningen och för att systematiskt kunna om- pröva politiken behövs analyser som ger samlade bedömningar av högskolans utveckling, belyser effekterna av den politik och de refor- mer som genomförts, samt sätter den svenska utvecklingen i relation till internationella utvecklingstendenser. Vi menar att underlag av detta slag skulle behöva tas fram med en ökad systematik och ökad grad av oberoende från såväl regeringen som verksamhetsansvariga. Vi föreslår därför att en analysfunktion inrättas med uppgift att göra samlade och oberoende analyser och uppföljningar som kan ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters arbete. Funktionen föreslås utgöras av en expertgrupp med bred representation från olika delar av samhället och placeras vid en värdmyndighet, företrädelsevis UKÄ. I analysfunktionens uppdrag föreslås ingå att inkomma med en samlad analys inför propositionen för högre utbildning och forskning. Att lärosätena har det grundläggande ansvaret för utbildnings- utbudet är en viktig utgångspunkt. Vi föreslår att principerna för ut- bildningsutbudets utformning skrivs in i författning, med innebör- den att utbildningsutbudet ska utformas med hänsyn till kunskaps- utvecklingen och svara mot studenternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov. Det föreslås gälla alla tre utbildningsnivåer. Både nationella och regionala behov av kompetens- och kunskaps- försörjning bör vara en del i lärosätenas planering av utbildnings- utbudets utformning. Vi föreslår att lärosätenas ansvar för det livslånga lärandet i form av yrkesverksammas fortbildning och vidareutbildning åter explicit slås fast i högskolelagen. Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsättningar för livslångt lärande inom nuvarande system, och utökad uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning är vik- tiga instrument för att stärka lärosätenas arbete med livslångt lärande. medför det prestationsbaserade resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå att utbildningar som på olika sätt är flexibla för studenten ofta är ekonomiskt ofördelaktiga för lärosätena att erbjuda. Vi föreslår därför att prestationer ges mins- kad betydelse i resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Etableringen på arbetsmarknaden är enligt vår mening viktig att följa, men bör inte ligga till grund för någon automatisk styrning t.ex. via resurstilldelningen, inte minst givet den snabbt föränderliga och svårprognosticerade arbetsmarknaden.