sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Dessa nyckeltal fungerar som indikatorer för en förbättrad tillgänglighet. Utredningen menar att liknande indikato- rer kan användas för att redovisa kostnadsbesparingar i myndigheten och att dessa bör följas av regeringen . Andra möjliga indika- torer kan vara kostnaden för att få en person i arbete eller margi- nalkostnaden för en extra insats. Vilka indikatorer som är mest ända- målsenliga föreslås lämpligen av Arbetsförmedlingen. En rapportering baserad på indikatorer bör kompletteras med uppgifter om hur stor besparing som effektiviseringen har skapat. 5.5.2Förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning Principer för en ändamålsenlig styrning Bedömning: För att ge Arbetsförmedlingen bästa möjliga förut- sättningar att förbättra både kostnadseffektivitet och yttre effek- tivitet bör regeringens styrning av Arbetsförmedlingen justeras i enlighet med följande tre principer: –Styrningen ska vara anpassad till Arbetsförmedlingens upp- gifter och förutsättningar i övrigt. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen –En kortsiktig och detaljerad styrning ska undvikas. –De styrinstrument31 som regeringen har till sitt förfogande ska komplettera varandra och tillsammans skapa en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtagande samt göra det tydligt vad som utgör långsiktiga uppdrag och prioriteringar och vad som är satsningar på kortare sikt. Arbetsförmedlingen är föremål för en aktiv, detaljerad och relativt kortsiktig styrning. Mycket talar för att en sådan styrning är hind- rande för Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effek- tiv verksamhet. Arbetsförmedlingen hanterar dock en stor budget och förväntas leverera resultat utifrån ett mångfacetterat och sam- hällskritiskt uppdrag. Det är därför angeläget att styrsig- nalerna är väl valda och har förutsättningar att ge avsedd effekt samt att regeringen har möjlighet att följa vad myndigheten gör och hur väl myndigheten presterar. Utredningen ger nedan ett antal rekom- mendationer för hur ändamålsenliga styrningsprinciper för bör utformas. Styrningen anpassas till Arbetsförmedlingens uppgifter och förutsättningar i övrigt För att Arbetsförmedlingen ska kunna effektivisera verksamheten krävs ett något så när stabilt uppdrag och rimligt långsiktiga plane- ringsförutsättningar. Tillfälliga och ”plötsliga” tillskott av uppgifter och tillkommande finansiering riskerar dessutom att skapa dåliga incitament för effektivisering. Arbetsförmedlingen är i princip regeringens enda verktyg för utförande av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, en organisation som genom sin storlek och geografiska spridning visserligen har stor kapacitet, men också en begränsad förmåga att förändras med kort varsel. Det tar tid att implementera förändringar i en organisation med så många anställda, särskilt om initiativet tas på för hög nivå och upplevs ha bristande koppling till den verklighet som organisation- ens chefer och medarbetare befinner sig i. Det innebär att förutsätt- ningar för långsiktig planering, tid för implementering och möjlighet 31Med regeringens styrinstrument avses här instruktion, mål och uppdrag i regleringsbrev, finansiell styrning samt regler. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen till inflytande från myndigheten bör vara centrala utgångspunkter för regeringens styrning. Styrningen av Arbetsförmedlingen har förändrats i denna rikt- ning , men utredningen ser att en aspekt av Arbetsförmedlingens särart saknas, det faktum att Arbetsförmed- lingen är en stor och geografiskt spridd organisation som dessutom har en bakgrund i 21 relativt självständiga länsarbetsnämnder och 400 arbetsförmedlingar. För att regeringens styrning ska vara effek- tiv måste det finnas kunskap på Arbetsmarknadsdepartement, inte enbart om den verksamhet som Arbetsförmedlingen har till uppgift att bedriva, utan även om hur förändringar kan implementeras i myndigheten – givet dess storlek, komplexitet, geografiska sprid- ning och organisationskultur. Det betyder inte att styrningen ska vara detaljerad, utan bara väl anpassad till förutsättningarna för genom- förandet av förändringar. Vid varje nytt uppdrag måste resurser styras om till kompetens- utveckling, nya systemstöd, handläggarstöd, förändringsledning och i många fall till omfattande rekryteringar. Även omprioriteringar inom ramen för det befintliga uppdraget föranleder ett stort arbete med att iordningsställa det nya, och det kan ta månader att få ett ändrat arbetssätt på plats. Ökade satsningar på insatser som utförs av upphandlade leverantörer kräver dessutom att flexibla ramavtal redan finns på plats, för att inte implementeringen ska dra ut . Det är inte ovanligt att olika typer av förberedelser fortfarande pågår när ett nytt regleringsbrev med andra prioriteringar landar i myndig- heten. Som exempel kan nämnas tillkomsten av etableringsuppdraget och förändringarna i sjukförsäkringen runt 2010 som flyttade fokus från arbetet med att skapa en nationell och sammanhållen organisa- tion av den nybildade Arbetsförmedlingen. Ett annat är den dåvar- ande regeringens inriktning mot tidiga insatser och en förändrad ansvarsfördelning kring arbetslöshetsförsäkringen , som medförde att en pågående omorganisering i syfte att effektivi- sera verksamheten avstannade. Mål och prioriteringar bör, utifrån de förutsättningar som en stor och komplex myndighet som Arbetsförmedlingen har för att imple- mentera förändringar, i regel ha en längre tidshorisont än . En mandatperiod kan vara en tänkbar utgångspunkt. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen vidare undvika att lägga nya omfattande uppgifter på Arbetsförmed- lingen innan myndigheten kontinuerligt uppnår tillräckligt goda resul- tat till en lägre kostnad. Kortsiktighet och detaljstyrning undviks Fokus i Arbetsförmedlingen regleringsbrev bör vara finansiell styr- ning och de krav på återrapportering som bedöms nödvändiga för regeringens utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Målformulering- ar bör vara få och syfta till att tydliggöra prioriteringar, till exempel i förhållande till konjunkturförändringar. Detaljer om hur verksam- heten ska bedrivas bör endast i undantagsfall förekomma. Styrsignaler som i alltför stor utsträckning uttrycker vad myn- digheten ska göra för att nå sina mål har en tendens att ändras och ligger därmed i vägen för den kontinuitet som beskrivits som önskvärd ovan. En styrning som innebär krav på att stora satsningar ska göras på arbetsmarknadsutbildning , för att byta till exempelvis prioritering av fördjupade förmedlingstjänster, skapar inte förutsättningar för en effektiv verksamhet. Sådana styr- signaler riskerar dessutom att bli felriktade, eftersom Arbetsmark- nadsdepartementets förmåga att överblicka verksamheten och ha för- djupad kännedom om myndigheten är begränsad relativt den som myndighetens ledning har. Att lyfta fram stora delar av de grund- läggande uppgifterna som prioriteringar, såsom ibland varit fallet, bör också undvikas eftersom det har en begränsad styreffekt utöver vad som redan är fastställt i instruktionen. En mer övergripande styrning bör alltså eftersträvas. Det kan uppnås genom att regeringen så långt som möjligt styr mot önskade resultat och utifrån det uppdrag som myndigheten har i sin instruktion och tillhörande verksamhetsför- ordning. Detta synsätt är också i linje med den förvaltningspolitiska inriktningen mot en mer tillitsbaserad styrning som börjat sätta sin prägel på styrningen av offentlig sektor under de senare år32 och motsvarar de slutsatser som Statskontoret drog i sin granskning av Arbetsförmedlingens styrning och ledning (Statskontoret, 2016). 32Se bland annat prop. 2015/16:1 och Tillitsdelegationen (2017). Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Det är också viktigt att den finansiella styrningen är ändamåls- enlig. skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter svårigheter med pla- nering och effektiv användning av medlen, som den, ut- över möjlighet till kontroll även ger en tydlig signal om regeringens prioriteringar. En balans mellan dessa perspektiv bör eftersträvas. Att strukturen för anslag och anslagsposter inte är enhetlig, utan bygger på olika principer är inte heller funktionellt. Flera olika anslag och anslagsposter kan exempelvis användas för att bekosta en och samma arbetsmarknadstjänst, vilket framgår av kapitel 11. Vissa anslag utgår från målgrupper och andra från typ av kostnad eller tjänst. Det innebär till exempel att man, för att kunna göra en realistisk prognos, på förhand måste ha en tydlig bild av hur många arbets- sökande i en viss målgrupp, till exempel nyanlända, som kommer att behöva en subventionerad anställning i stället för en praktik eller enbart stöd från en arbetsförmedlare. I realiteten vet man inte detta förrän den arbetssökande har genomgått en arbetsmarknadsbedöm- ning. Av dessa skäl vore framtida förbättringar av anslagsstrukturen för att underlätta prognoser och planering vara av godo. För att styrning mot ökad kontinuitet och minskad detaljstyr- ning ska fungera i praktiken behöver myndighetsledningens ansvar och ägarskap för att styra och utforma verksamheten på bästa sätt vara mycket tydligt. Här krävs ett distinkt ansvarutkrävande från regeringen och det måste därför också vara möjligt för regeringen att få den återrapportering som behövs. Vilken information som samlas in och hur den struktureras är en strategisk fråga av stor betydelse. Det har till exempel varit svårt för Arbetsförmedlingen att besvara frågor om vad det i genomsnitt kostar att få en arbets- sökande i arbete. Här är det viktigt att regeringen intresserar sig för den informationsstruktur som Arbetsförmedlingen utvecklar inom ramen för Förnyelseresan eftersom den sätter gränser för vilken in- formation som enkelt kommer att finnas tillgänglig framöver. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Styrinstrumenten kompletterar varandra och skapar en helhetsbild av vad som är Arbetsförmedlingens åtagande Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förord- ningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat för- väntas. Instruktionen och övriga förordningar bör ge vägledning om uppdraget oavsett konjunkturläge. De tyngdpunktsförskjutningar som är nödvändiga i Arbetsförmedlingens verksamhet i samband med till exempel förändringar i konjunkturen bör därmed hanteras i myndig- hetens regleringsbrev, framför allt genom finansiell styrning och for- mulering av övergripande mål. Det är inte intuitivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i in- struktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden. Instruktionen är dessutom till delar svår att tolka och innehåller såväl syftesbeskrivningar som prioriteringar och ett urval av uppgif- ter. Det innebär att uppdelningen av vad som regleras i instruktionen respektive i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten behöver bli tydligare och att uppgifterna i instruk- tionen behöver bli lättare att förstå. Informella kontakter mellan och myndigheter är ett komplement till den mer formaliserade styrningen genom författning, regleringsbrev och myndighetsdialog, och kan användas för utbyte av information och för att förtydliga redan kommuni- cerad styrning. Rätt använda ger informella kontakter stöd till reger- ingens styrning och myndigheternas genomförande av verksam- heten. Som tidigare konstaterats i kapitlet är de informella kontakt- erna mellan Arbetsförmedlingen och ansvarigt departement mycket täta och sker på olika organisatorisk nivå. Möten och andra former av kontakt äger rum med varierande syfte och frekvens. Det finns i detta sammanhang risk för sammanblandning av roller, för att styr- ningen blir ryckig, att styrsignaler inte dokumenteras samt för in- effektiv användning av tid. Enligt utvecklings- program för styrning är det lämpligt att ha tydliga strukturer för informella kontakter som tydliggör syfte, frekvens och innehåll, och Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen det bör också finnas en överenskommelse om vilka funktioner som har kontakt med varandra och i vilka frågor.33 Arbetsmarknads- departementet bör mot bakgrund av detta säkerställa att kontakterna med Arbetsförmedlingen är ändamålsenliga, exempelvis genom att ta fram en strategi som tydliggör olika syften med och ramar för de informella kontakterna. Utred hur regelverket kan bli mer ändamålsenligt Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred- ning med uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt arbets- marknadspolitiskt regelverk. I utredningens uppdrag ska ingå att genomföra en empirisk utvärdering av gällande regelverk. Det finns en tydlig koppling mellan den arbetsmarknadspolitiska verksamhetens effektivitet – både när det gäller kostnadseffektivitet och yttre effektivitet – och styrningen i form av lagar och förord- ningar.34 I avsnitt 5.4.1 sammanfattas tidigare utredningar och för- slag som har syftat till att forma ett ändamålsenligt regelverk för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen har inte funnit någon omfattande och strukturerad utredning av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det är troligen inte ovanligt. Ambitionen att förenkla ett regelverk ifrågasätts sällan och behovet av att moti- vera en förenkling blir därför inte särskilt stort. När ambitionen ska realiseras uppstår det däremot gärna frågor om vad förenkling egent- ligen innebär och vem som ska få det enklare. Att en förenkling alltid är bra och att ett bra regelverk alltid är enkelt, är emellertid svårt att hävda. Utredningens ansats, när det kommer till det arbetsmarknads- politiska regelverket, är att det bör vara ändamålsenligt i förhållandet till målen för verksamheten. Ansatsen är alltså inte ett förenklat 33Våren 2011 beslutades om ett utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter inom . Programmet som pågick har syftat till att genom olika åtgärder öka kompetensen och förmågan i styrningsfrågor inom . 34Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015 c) och Ds 2014:29. Se även (1990), som dock inte särskilt avser det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Förutom att målen behöver vara identifierade så bör även de värderingar som ska ligga till grund för regelverket bestämmas. Utredningen har under arbetets gång uppmärksammat flera brister i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, både på övergripande och detaljerad nivå. En del av dessa brister beskrivs i detta kapitel. Å ena sidan har det funnits en vilja att föreslå en korrigering av dessa brister, å andra sidan har det varit tydligt att det är en heltäckande översyn som behöver göras för att få till ett mer ändamålsenligt regelverk. Det senare har inte varit möjligt inom ramen för denna utredning. Mot bakgrund av detta föreslås att en ny utredning till- sätts som får i uppdrag att lämna förslag om ett ändamålsenligt regel- verk. Utredningen har inte funnit någon vedertagen metod för utvär- dering av vad som utgör ett ändamålsenligt regelverk. Det verkar inte vara vanligt att genomföra empiriska undersökningar inför en före- stående regeländring, annat än i särskilda sakfrågor.35 När det gäller ett regelverk som syftar till att styra den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bör det ingå i den föreslagna utredningens uppdrag att göra en sådan undersökning. Nedan förs en diskussion om olika perspektiv och aspekter som kan tillämpas i en strukturerad översyn av ett regelverk. Framställ- ningen är resonerande och gör inte anspråk på att vara fullständig i något avseende. Förhoppningen är att bidra med tankar och inspel till den kommande utredningen. Krav som kan ställas på ett ändamålsenligt regelverk36 För att kunna resonera om vad som utgör en bra författning37 har utredningen valt att utgå från en modell med fem olika typer av ratio- nalitet. En bra lag likställs med en rationell lag (2014). Vad en rationell författning är kan diskuteras utifrån följande perspektiv: 35Se t.ex. (2014). 36Avsnittet baseras i huvudsak på (2014). 37I litteraturen används begreppet lag och lagstiftning i detta sammanhang. Innebörden om- fattar även förordningar. Eftersom skillnaden mellan lag och förordning har betydelse för utredningens resonemang används i stället författning när både lag och förordning avses. Lag används därför enbart för att beteckna just lagar, det vill säga de föreskrifter som utfärdas av . Författningar och regelverk används synonymt. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Rättslig rationalitet innebär ett långsiktigt perspektiv på val av lag- stiftningsteknik. Det är viktigt att nya bestämmelser har utretts grund- ligt och strukturerat. Det bör inte vara alltför lätt att göra ändringar. Här ryms även uppfattningen att författningar speglar allmängiltiga värden som inte kan eller bör politiseras. Politisk rationalitet innebär att författningar är politiska verktyg för att uppfylla bestämda mål. En bra lagstiftningsteknik kan då inne- bära att det ska gå snabbt och lätt att ändra i reglerna. Det kan även antas att lagstiftning i första hand ska användas för att visa politisk handlingskraft. Det är därför generellt ett mer kortsiktigt perspektiv i jämförelse med den rättsliga rationaliteten. Kulturell rationalitet innebär att regelverket ska vara förankrat i sam- hället; att det accepteras i den miljö som det ska verka i. Reglerna får inte vara mer ingripande än nödvändigt. Det är viktigt att lagstift- ningsprocessen har följt en demokratisk process. Reglerna ska vidare vara lätta att förstå; arbetet med klarspråk har sin givna roll här. Verkställighetsrationalitet innebär att regelverket ska vara anpassat till de praktiska förutsättningarna. Det ska vara möjligt att verkställa reglerna på ett effektivt sätt. Intern rationalitet innebär att nya bestämmelser ska passa in det sammanhang som de inträder i. Det tar sikte på språklig utformning och systematik i förhållande till andra bestämmelser. Det ska vara enhetligt och genomtänkt. Upprepningar och hänvisningar ska mini- meras. Övergångsbestämmelser är viktiga i detta perspektiv. De fem rationaliteterna tolkas fritt i det följande, tillsammans med några egenskaper som ett regelverk kan sägas besitta. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Utredningens resonemang kring regelverket knyts till ett antal aspekter som bedöms ha betydelse för ett ändamålsenligt arbetsmarknads- politiskt regelverk. Det är ingen uttömmande lista utan tjänar främst till att strukturera diskussionen.38 •Kvantitet – hur omfattande regelverket är, räknat i såväl antal för- fattningar som antal bestämmelser och bestämmelsernas längd. •Detaljeringsgrad – på vilken abstraktionsnivå som bestämmel- serna befinner sig. •Tydlighet – både språklig (begrepp och formuleringar) och struk- turell (till exempel disposition och hänvisningsteknik). •Stabilitet – regelverkets föränderlighet , vilket kan ha en koppling till valet av reglering i lag jämfört med förordning. Aspekterna kan ha inbördes relationer. Exempelvis så kan det vara svårare att förena detaljerade bestämmelser med ett stabilt regelverk. Ett omfattande regelverk kan leda till otydlighet. En hög detal- jeringsgrad kan öka tydligheten men också kvantiteten. Stabilitet kan ge större tydlighet eftersom det ökar möjligheterna till rätts- praxis, som ger vägledning i tolkningen av bestämmelserna, och smärre justeringar av formuleringar. Bedömning: Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är onödigt omfattande. En hög kvantitet i form av ett stort antal författ- ningar riskerar att undergräva genomslaget av respektive bestäm- melse. Omfattning bör anpassas till den miljö som det ska verka i. Ett omfattande regelverk kan ha sin grund i ett komplext område, som ska regleras. Det kan också vara uttryck för en vilja att kon- trollera en verksamhet. Många detaljerade bestämmelser skapar då ett omfattande regelverk. I vissa fall är det inte möjligt med ett 38Wahlgren kategoriserar problem med lagstiftning på följande sätt: utformning (t.ex. språk och systematik), transparens (t.ex. lagbegreppet och otydligheter) och tillämpning (t.ex. kringgående). Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen mindre regelverk på grund av att området regleras i EU-direktiv, som ska implementeras i nationell rätt. Om det rör sig om ett poli- tiskt känsligt område kan det leda till att ändringar genomförs snabbt och frekvent och att regelverket därmed växer eftersom det oftast krävs en grundligare analys för att våga ta bort bestämmelser eller revidera större delar av ett regelverk, än att införa nya regler. Pro- blemen med en överreglering – som kan handla om såväl för många författningar som för detaljerade bestämmelser – är att det kan skapa omfattande administration och oordning (, 2014 och , 2001). Det arbetsmarknadspolitiska regelverket och kvantitet Det arbetsmarknadspolitiska regelverket är ett omfattande regel- verk. Bestämmelserna är många och de är uppdelade på ett stort antal lagar och förordningar. Dessutom finns det flera närliggande författ- ningar, som inte är centrala för Arbetsförmedlingens verksamhet men som verksamheten ändå behöver förhålla sig till. Olika perspektiv på kvantitet Ett samlat regelverk bör vara viktigt för den interna rationaliteten eftersom det är lättare att hålla samman ett sådant regelverk. Det kan handla om en genomtänkt disposition tillsammans med konsekvent begreppshantering. Regelverkets omfattning har sannolikt inte lika stor betydelse för politisk rationalitet, förutom om kvantiteten får en direkt negativ inverkan på den styrning man vill uppnå. Kvanti- teten bör i sig inte heller vara avgörande för rättslig rationalitet. Däremot kan ett omfattande regelverk ha sin grund i att många änd- ringar har införts snabbt, vilket inte följer den rättsliga rationali- teten. Kvantiteten kan emellertid ha stor betydelse för den kulturella rationaliteten om man tänker sig att svårigheten att nå acceptans ökar med omfattningen. Det borde vara lättare att säkerställa att regelverket är accepterat i den relevanta miljön om det rör sig om ett samlat regelverk som inte är så omfattande. Å andra sidan kan det vara lättare att förstå en mer omfattande och beskrivande formu- Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen lering jämfört med en kortfattad och mer formell sådan. Att be- stämmelserna kan omsättas i praktiken – verkställighetsrationalitet –kan dock vara svårare vid hög kvantitet. Avslutande reflektioner om kvantitet Ett sätt att hantera de negativa konsekvenserna av ett omfattande regelverk är att bygga in reglerna i ett it-stöd. Det påverkar dock inte kraven på materiellt accepterade bestämmelser. Reglerna måste kunna överblickas och förstås; det följer av den kulturella rationali- teten. Däremot kan det få till följd att reglerna måste förtydligas eftersom det annars inte är möjligt att lägga in reglerna i systemet, vilket kan främja rättslig rationalitet. Möjligheterna till att bygga in regler kan dock vara svårare i en verksamhet som bygger på indivi- duella bedömningar, vilket är fallet i en stor del av Arbetsförmed- lingens verksamhet. Detta kan jämföras med verksamheter som till exempel , eller CSN där de ären- den som handläggs ofta är baserade på mer entydiga regler (se även avsnitt 5.2.1). Två exempel på regelverk som har gått från en reglering uppdelad i flertalet författningar till huvudsaklig reglering i en lag är social- försäkringsbalken och inkomstskattelagen. Även om antalet bestäm- melser är omfattande i båda fallen, och dessutom är föremål för frekventa ändringar, så ges det goda förutsättningar för större över- skådlighet.