sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — I stället torde ett sådant händelseförlopp ofta få betraktas som flera brott, t.ex. ett terroristbrott genom (ett eller flera) mord och ett försök till terroristbrott genom (ett eller flera) försök till mord samt, i de fall som någon skada inte åsamkats vissa utsatta, som ett (eller flera) fall 2002/03:38 s. 60 f. 43För en mer utförlig redogörelse beträffande brottsenhet och vilka kriterier som används för att fastställa en sådan enhet, se avsnitt 7.17. 44I förarbetena uttalas att uppräkningen i 3 § lagen om straff för terroristbrott är uttömmande och endast omfattar fullbordade brott, se prop. 2002/03:38 s. 89. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning av t.ex. framkallande av fara för annan enligt 3 kap. 9 § (en gärning som inte finns med i den nuvarande katalogen över vilka gärningar som kan utgöra terroristbrott). Exempel på sådana konse- kvenser av den nuvarande utformningen av terroristbrottet finns i rättspraxis.45 Enligt utredningen borde lagstiftningen kring terrorist- brott – liksom vid andra allmänfarliga brott46 – i stället möjliggöra att vid rättstillämpningen framför allt låta tidsmässiga och rumsliga krite- rier avgöra frågan om brottsenhet. Detta är även angeläget eftersom ett sådant betraktelsesätt passar med den prövning som vid terrorist- brott bör göras av om det brottsliga handlandet i dess helhet är ägnat att allvarligt kunna skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Ovanstående problematik kan knappast lösas på ett tillfredsstäl- lande sätt genom att komplettera katalogen med ytterligare brotts- typer. Om inte annat skulle det leda till att regleringen komplicerades ytterligare. I stället bör det prövas om det finns någon annan godtag- bar lösning där det inte görs någon specifik uppräkning över vilka brottstyper som kan betraktas som terroristbrott. En sådan reform av terroristbrottet skulle innebära en väsentlig förenkling av regler- ingen och bidra till en mer ändamålsenlig och långsiktigt hållbar lag- stiftning. På sätt som tidigare redovisats är hotbilden från terroris- men varierande från tid till annan och målen samt tillvägagångssätten för olika angrepp kan skifta. Det kan därför i det närmaste förutsättas att ytterligare förändringar i den gällande brottskatalogen behöver göras, om den nuvarande modellen bibehålls. …utan i stället bör alla svenska brott kunna betraktas som terroristbrott om de kvalificerande rekvisiten är uppfyllda Om det inte längre ska göras någon uppräkning över vilka specifika brottstyper som kan utgöra terroristbrott kan brottet – i den delen –i stället i princip utformas på två skilda sätt. Antingen kan det på ett mer generellt sätt beskrivas vilka handlingar som kan utgöra terroristbrott eller så kan det föreskrivas att terroristbrottet ska bestå av en brottslig gärning. Det första sättet skulle vara att i straffbudet allmänt beskriva vilka handlingar som, om de begås med sådana sär- skilda avsikter som krävs och dessutom allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation, kan utgöra terroristbrott. 45Se tingsrätts dom i mål nr B 4708-17, avsnitt 4.8. 46Jfr , Kriminalrättens grunder, 2:a uppl. (2013) s. 468 f. och avsnitt 7.17. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning andra sättet skulle innebära att bestämmelsen konstrueras på så sätt att alla brott, i princip utan begränsning, kan utgöra terroristbrott under förutsättning att gärningen uppfyller de kvalificerande rekvisiten. Inget av sätten framstår som helt invändningsfria. Att i en brotts- beskrivning använda begreppet brott eller brottslig gärning medför att brottsbeskrivningen blir bred. Det kan därför hävdas att terrorist- brottets tillämpningsområde blir mer tydligt avgränsat med det ovan förstnämnda alternativet. Å andra sidan är det inte okomplicerat att i lagtext, på ett uttömmande och någorlunda precist sätt, fånga in alla de olika former av handlingar som bör kunna utgöra ett terroristbrott. En sådan brottsbeskrivning skulle behöva omfatta bl.a. användningen av allvarligt våld mot person och egendom, handlingar som medför en allmän fara för liv eller hälsan hos människor eller miljön liksom handlingar som innefattar att allvarligt störa eller av- bryta digitala informations- och styrsystem. Inte minst för att upp- fylla terrorismdirektivets krav på att exempelvis även olika former av befattning med vapen ska kunna utgöra terroristbrott skulle vidare också krävas någon form av mer allmän hänvisning till andra åtgärder som allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Att därvid hänvisa till regleringen om försök, förberedelse eller stämp- ling till terroristbrott torde inte vara tillräckligt, eftersom det i arti- kel 14 i terrorismdirektivet ställs krav på att försök till viss befattning med vapen ska vara straffbelagd. Försök till förberedelse är inte straff- belagt enligt svensk rätt. De potentiella vinsterna i legalitetshänseende med att i straff- budet allmänt beskriva vilka handlingar som kan utgöra terrorist- brott framstår därför sammantaget enligt utredningen inte som så stora att de kan motivera att man av de skälen helt bör överge den invanda modellen att terroristbrottet ska bestå av en angiven kon- kret brottslig gärning. Den modellen bidrar också till ett fortsatt tydligt genomförande av terrorismdirektivet på så sätt att det i tidi- gare lagstiftningsärenden på ett noggrant sätt har redovisats på vilket sätt de handlingar som omfattas av direktivet också utgör brott enligt svensk rätt. Ett sålunda utformat terroristbrott skulle visserligen omfatta brottstyper som aldrig skulle kunna utgöra terroristbrott. På sätt som framhållits ovan utgörs emellertid terroristbrottets egentliga avgränsning mot annan brottslighet av de kvalificerande rekvisiten och även den nuvarande uppräkningen innehåller brottstyper som sedda för sig i princip aldrig skulle kunna uppfylla de kvalificerande En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning rekvisiten för ett fullbordat brott, t.ex. vapenbrott och smuggling (om handlandet inte skulle utgöra medverkan till en fullbordad terrorist- attack). Vissa brott som faller utanför den nuvarande katalogen kan också, som visats i rättspraxis,47 utgöra åtalbara gärningar i anslutning till ett terroristbrott, t.ex. brottsbalksbrottet framkallande av fara för annan. Det är rimligt att även sådana brott kan ingå i bedömningen av om en samlad attack uppfyller de kvalificerande rekvisiten som terro- ristbrottet uppställer. Att använda en modell där terroristbrottet ska bestå av minst ett annat brott säkerställer också att det kriminaliserade området inte utökas som en konsekvens av terroristbrottsregleringen. Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att den nu- varande katalogen lämpligen bör slopas och ersättas med en generell hänvisning till brott enligt svensk lag. Även försöksbrott bör om- fattas av regleringen för att möjliggöra att exempelvis ett försök till mord ensamt eller som en del i ett händelseförlopp som innefattar flera brottsliga gärningar ska kunna utgöra ett fullbordat terrorist- brott eller en del av ett sådant brott. Med försök avses då detsamma som i 23 kap. 1 § . Om grundbrottet består av ett försök måste således detta förstadium vara särskilt straffbelagt för att för- söksgärningen ska kunna omfattas av straffansvar för terroristbrott. Utredningens förslag innebär således inte att straffansvaret för försök till sådana brott som inte är straffbelagda på försöksstadiet utvidgas. Även i annan lagstiftning finns exempel på att försök till brott kan utgöra ett annat fullbordat brott, se straffbestämmelsen om olaga för- följelse i 4 kap. 4 b § . Däremot är det svårt att se att ett brott som inte kommit längre än till förberedelsestadiet kan anses ingå i ett fullbordat terroristbrott. Sådana brott bör därför inte om- fattas av regleringen. Utredningen återvänder i avsnitt 7.3.6 nedan till förhållandet mellan olika förstadier till terroristbrott och fullbor- dade terroristbrott och gränsdragningen däremellan. Det bör betonas att det som här föreslås inte innebär något helt nytt inom straffrätten. Tvärtom finns det flera exempel på bestäm- melser i där straffbudens tillämpningsområde helt eller delvis bestäms utifrån med vilket syfte en handling företas och/eller utifrån vilken skada eller fara för skada som handlingen innebär, t.ex. uppror, högförräderi, sabotage och sjö- eller luftfartssabotage. Där- vid kan särskilt framhållas bestämmelsen om högförräderi som, utan begränsning till vissa tillvägagångssätt, omfattar handlingar som begås 47Se tingsrätts dom i mål nr B 4708–17, avsnitt 4.8. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning med uppsåt att hela eller delar av riket på visst sätt bl.a. ska läggas under främmande makt eller lösryckas, om handlingen innebär en fara för uppsåtets förverkligande. Till sin uppbyggnad uppvisar det brottet på många sätt likheter med det av utredningen här framlagda förslaget till ett förändrat terroristbrott. För det fall man trots ovan- stående inte skulle gå vidare med utredningens förslag i denna del för- ordar utredningen att man ändå prövar att slopa den nuvarande upp- räkningen av gärningar till förmån för – på sätt som skisseras ovan – en modell där man med viss förebild i exempelvis bestämmelserna om flygplatssabotage i stället försöker beskriva vilka handlingar som, om de uppfyller de kvalificerande rekvisiten, kan utgöra terroristbrott. När det gäller allmänna konkurrensfrågor hänvisas till avsnitt 7.17. 7.3.6Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott Utredningens förslag: Försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott ska vara straffbart. Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt Bestämmelserna om försök, förberedelse, stämpling till samt under- låtenhet att avslöja terroristbrott i 4 § lagen om straff för terrorist- brott infördes för att genomföra kriminaliseringsåtagandet i artikel 2 i det dåvarande terrorismrambeslutet om brott som begås av en terroristgrupp.48 På så sätt uppfylldes även kravet i artikel 4 i ram- beslutet enligt vilken försök till terroristbrott ska vara straffbart. 48Vid genomförandet bedömdes att artikel 2 i terrorismrambeslutet om brott som begås av en terroristgrupp inte ställde krav på införande av en självständig straffbestämmelse om ledande av och deltagande i en grupp som planerar terroristbrottslighet. Det bedömdes i stället att de handlingar som ska vara straffbara enligt den artikeln i svensk rätt torde täckas av ansvar för medverkan, försök, förberedelse och stämpling till brott. Det föreslogs därför att försök, för- beredelse och stämpling till terroristbrott skulle vara straffbart. Eftersom dessa förstadier inte var kriminaliserade för samtliga de gärningar som omfattas av rambeslutet föreslogs även i dessa delar ny lagstiftning, prop. 2002/03:38 s. 40 f., 46 f. och 62 f. Vid genomförandet av terrorism- direktivet gjordes inte någon annan bedömning, prop. 2017/18:174 s. 71 f. Se vidare avsnitt 7.7.2. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I samband med införandet av en ny form av straffansvar i svensk rätt för underlåtenhet att förhindra brott kompletterades 4 § lagen om straff för terroristbrott med en sådan reglering.49 Enligt 4 § lagen om straff för terroristbrott döms det till ansvar för försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott enligt 23 kap. . Försök, förberedelse eller stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott bör vara straffbart Kriminalisering av förstadier till brott förbehålls normalt brott av visst allvar. De straffskalor som föreslås för terroristbrottet (se av- snitt 7.9.3) speglar att det är fråga om ett brott av mycket allvarligt slag. Terroristbrott föregås i många fall också av noggrann planering där det kan vara flera personer som deltar. Straffbestämmelserna om osjälvständiga brott kan alltså vara av särskild betydelse för att mot- verka och avvärja terroristbrott på ett tidigt stadium. Vid sidan av att det krävs för att uppfylla EU:s terrorismdirektiv talar dessa för- hållanden starkt för att förstadier till terroristbrott bör vara straff- bart. Den bedömningen påverkas inte av förekomsten av särskilda straffbestämmelser om samröre med en terroristorganisation eller rekrytering till terrorism. Straffansvaret för samröre med en terro- ristorganisation är således – till skillnad från ansvaret för förberedelse till brott – begränsat till åtgärder som vidtas till stöd för brottslig verksamhet som utförs eller planeras av flera personer (se avsnitt 7.6). Och även om stämplingsbestämmelsen i 23 kap. 2 § motsvaras av bestämmelsen om rekrytering till terrorism (dvs. bl.a. terroristbrott) finns det skillnader. Att i samråd med annan besluta gärningen eller att åta eller erbjuda sig att utföra den omfattas inte av straffansvaret enligt rekryteringsbestämmelsen (se avsnitt 7.7.4). Stämplingsbrottets tillämpningsområde är alltså vidare. Det bör enligt utredningen således vara straffbart med försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott. Även underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott bör vara straffbart. Regleringen i denna del återfinns i 23 kap. brotts- balken. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet, s. 56. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Något om förhållandet mellan försök till terroristbrott och fullbordat terroristbrott Utredningen har ovan föreslagit att även försök till brott, där det är särskilt straffbelagt, ska kunna utgöra fullbordade terroristbrott. Det finns därför skäl att uppehålla sig något vid förhållandet mellan försök till terroristbrott och fullbordade terroristbrott och gräns- dragningen däremellan. För att döma någon för försök till brott enligt 23 kap. 1 § brotts- balken krävs att den s.k. försökspunkten ska ha passerats som fullbordanspunkten inte har uppnåtts. Frågan om fullbordans- punkten för ett brott sammanfaller med frågan om rekvisiten för det fullbordade brottet. Försök karakteriseras ofta av att det saknas något på den objektiva sidan för att brottet ska vara fullbordat, t.ex. en viss effekt eller fara för uppkomsten av en viss effekt. Beträffande terro- ristbrottet torde saken kunna beskrivas så att det för straffansvar för försök till terroristbrott i allmänhet krävs att gärningspersonen pas- serat försökspunkten beträffande den i brottsplanen huvudsakligen ingående brottsliga gärningen, t.ex. mord eller allmänfarlig ödeläggelse, utan att någon fara för en allvarlig skada på ett land eller en mellan- statlig organisation inträtt. Ett exempel på en sådan gärning kan vara att en gärningsperson med terrorismavsikt häller ut brandfarlig vätska eller apterar en bombladdning vid en allmän plats där flera personer vistas men blir avbruten före fullföljandet av brottsplanen. Även med utredningens förslag torde ett sådant förfarande som regel inte vara att betrakta som ett fullbordat terroristbrott (eftersom farerekvisitet i det brottet inte är uppfyllt). I andra fall kan emellertid fullbordans- punkten för terroristbrottet ha passerats trots att den i terrorist- brottet ingående brottsliga gärningen inte har fullbordats. Det kan t.ex. handla om att en gärningsperson med terrorismavsikt avlossar ett vapen in i en folksamling eller med ett tyngre fordon försöker köra ihjäl flera personer, men utan att någon avlider (eller ens skadas allvarligt). Den brottsliga gärningen består då av ett eller flera försök till mord. Exemplen illustrerar det förhållandet att det även med ut- redningens förslag till reformerat terroristbrott finns ett behov av en särskild försökskriminalisering. Det är alltså inte så att terrorist- brottet med utredningens förslag får en så tidig fullbordanspunkt att utrymme för försök till terroristbrott i praktiken saknas. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I det sammanhanget bör avslutningsvis understrykas att det inte är så att utredningens förslag innebär att försök till försök eller för den delen förberedelse till försök kriminaliseras. Terroristbrottet kommer även med utredningens förslag vara ett i alla delar själv- ständigt brott där fullbordanspunkten sammanfaller med kravet på ett en viss (abstrakt) fara (terroristbrottets objektiva rekvisit) upp- kommit på grund av en viss brottslig handling. Ett terroristbrott är således inte att betrakta som fullbordat om faran inte uppstått, jfr exempel ovan med den apterade bombladdningen. En sådan handling är i stället i förekommande fall att betrakta som försök till terrorist- brott. Detta förhållande påverkas inte av att det beträffande terrorist- brottet är fråga om ett abstrakt farerekvisit, dvs. att det inte krävs att någon allvarlig skada uppkommit i det enskilda fallet utan endast att gärningen typiskt sett kan åstadkomma en sådana skada. I andra fall kan emellertid, på sätt som illustrerats ovan, fullbordanspunkten för terroristbrottet ha passerats trots att det i terroristbrottet ingående brottet inte har fullbordats. Och även om detta torde vara ovanligt beträffande enskilda försöksbrott är det befogat att inkludera sådana brott i brottsbeskrivningen också av det skälet att man annars inte kan betrakta en till tid och rum sammanhängande terroristattack, med flera ingående brott, fullbordade och inte fullbordade, som ett terro- ristbrott (en brottsenhet). Det ska emellertid inte förnekas att den modell som föreslås av utredningen – att ett försök till ett (annat) brott beroende på omständigheter i det enskilda fallet kan utgöra ett fullbordat terroristbrott eller ett försök till ett sådant brott – kan inne- bära vissa gränsdragningsproblem, t.ex. ur ett konkurrensperspektiv. Dessa torde emellertid inte vara större än att de kan hanteras i den praktiska rättstillämpningen på ett tillfredställande sätt. Av de allmänna principerna som gäller i svensk rätt (se vidare i avsnitt 7.17) följer att ett fullbordat terroristbrott konsumerar ett försök till terroristbrott. I finansierings- och rekryteringslagarna finns bestämmelser om ett särskilt straffansvar för finansiering respektive offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning åtaganden i , terrorism- konventionen med tilläggsprotokoll, FN:s säkerhetsråds resolution och EU:s terrorismdirektiv samt uppfyller FATF:s rekommen- dation 5. Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet har i sin tur utfor- mats för att säkerställa att straffansvaret enligt finansieringslagen och rekryteringslagen ska vara tillämpligt i förhållande till vad som utgör terroristbrott enligt finansieringskonventionen och terrorism- direktivet (finansieringslagen) respektive terrorismkonventionen och terrorismdirektivet (rekryteringslagen). Direktivet innehåller, som redovisats i avsnitten 4.5.3 och 7.3, en självständig definition av vad som ska utgöra terroristbrott som i svensk rätt motsvaras av terro- ristbrottet enligt lagen om straff för terroristbrott. Terroristbrott enligt finansierings- och terrorismkonventionen utgörs i stället av de brott som omfattas av ett tiotal utpekade FN-överenskommelser på terrorismområdet, t.ex. den s.k. gisslankonventionen. Delvis som en konsekvens av dessa olika definitioner har regleringen om särskilt allvarlig brottslighet fått en komplicerad utformning med hänvis- ningar till såväl utpekade brott enligt svensk rätt, t.ex. terroristbrott, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, som brotts- lighet enligt flera olika internationella instrument, t.ex. den nämnda gisslankonventionen, liksom kombinationer däremellan. Som påpekas i utredningens direktiv medför regleringen om särskilt allvarlig brotts- lighet att lagstiftningen brister i överskådlighet och utredningen har därför fått i särskilt uppdrag att analysera möjligheterna att på ett enklare sätt genomföra de bestämmelser i relevanta internationella instrument som anger vad som avses med terroristbrottslighet och som i lagstiftningen kommit till uttryck genom regleringen om sär- skilt allvarlig brottslighet. Möjligheterna att utmönstra eller förenkla den nu gällande regler- ingen om särskilt allvarlig brottslighet behandlas i avsnitt 7.4.4. Efter- som det regelverket tillkommit som en konsekvens av besluten att införa straffbestämmelserna i finansierings- och rekryteringslagarna behandlas emellertid först frågan om dessa bestämmelser bör behål- las i lagstiftningen (avsnitt 7.4.3). Inledningsvis lämnas en närmare bakgrund till de aktuella regelverkens tillkomst och utformning (av- snitt 7.4.2). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning 7.4.2Bakgrund och gällande rätt Finansieringslagen och särskilt allvarlig brottslighet Finansieringslagen infördes för att genomföra FN:s finansierings- konvention. Enligt artikel 2 i konventionen ska det vara straffbart att tillhandahålla eller samla in tillgångar i syfte att de ska användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att utföra en gärning som utgör ett terroristbrott enligt konventionen. Vid införan- det av finansieringslagen bedömdes att konventionen ställde krav på ett längre gående straffansvar än vad som följer av bestämmelserna om ansvar för förberedelse till brott i . Vidare ställer konventionen krav på kriminalisering av försök till finansiering och försök till förberedelse är inte straffbart i Sverige.50 Det bedömdes inte som lämpligt att genomföra de nödvändiga lagstiftningsåtgär- derna genom generella ändringar av bl.a. förberedelsebrottet. I stället borde kraven på kriminalisering uppfyllas genom att det infördes en särskild reglering i en ny lag, finansieringslagen. Straffansvaret för finansiering skulle endast avse de brott som omfattas av finansierings- konventionens definition av terroristbrott i artikel 2.51 För att åstad- komma detta infördes regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Enligt artikel 2.1 a i finansieringskonventionen ska det vara straffbart att finansiera en gärning som utgör ett brott enligt de FN-överens- kommelser som finns med i en bilaga till konventionen.52 I de fall straffbestämmelser hade introducerats i svensk rätt för att genomföra instrumenten i konventionens bilaga (dvs. , Montreal- konventionen och dess tilläggsprotokoll samt ) gjordes en direkt hänvisning till dem; nämligen bestämmelserna om kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage (2 § 2 finansieringslagen).53 Därutöver ansågs att även grovt sabotage borde omfattas av straffansvaret bl.a. eftersom det brottet är avsett att skydda det svenska samhällets mest grundläggande intressen och att 50Jfr överväganden i prop. 2001/02:149 s. 38 f. 2001/02:149 s. 40 f. 52De internationella överenskommelser som anges i bilagan är , Montreal- konventionen, diplomatskyddskonventionen, gisslankonventionen, konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, protokollet till Montrealkonventionen, , plattforms- protokollet och terroristbombningskonventionen. För det närmare innehållet i dessa överens- kommelser och hur de genomförts i svensk rätt, se avsnitt 4.5. 2001/02:149 s. 41. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning angrepp mot dessa torde i många fall kunna utgöra terroristbrott.54 Beträffande brott enligt de övriga bilageöverenskommelserna (dvs.