sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — •Styrning och uppföljning av prioriterade samverkansaspekter kan ske inom ramen för överenskommelserna och deras upp- följning. Som beskrivits i kapitel 5 utgör arbetet med överenskommelserna ett sätt att styra mot mål inom angelägna politiska områden på ett 20Se UKÄ (2016c). 21UKÄ (2018b), s. 53. 22I utbildningsutvärderingarna ska lärosätet exempelvis visa hur lärosätet arbetar för att syste- matiskt beakta arbetsliv och samverkan i sina utbildningar. Samverkan ska inbegripa såväl planering som genomförande av utbildningarna så att utbildningarna väl förbereder studenter och doktorander för arbetslivet. Se UKÄ (2016c). sätt som tillvaratar respektive lärosätes specifika profil och förut- sättningar. Eftersom samverkan kan gestaltas på olika sätt menar vi att olika aspekter av samverkansuppgiften kan vara särskilt lämpliga att behandla i överenskommelseprocessen. I överenskommelsen kan lärosätet ange mål och uppföljningsmetod som speglar den egna strategin och profilen. Vilka aspekter av samverkansuppgiften som kan behandlas i över- enskommelserna bör framgå i en framtida proposition för högre utbildning och forskning. Vi menar att fokus primärt bör ligga på samverkansfrågor som är av övergripande och strukturell art och som inte behandlas i kvalitetssäkringssystemet. För att belysa hur vi tänker att överenskommelserna kan utgöra ett instrument anges här några möjliga exempel: Bedömningar av lärosätenas samverkansarbete pekar genom- gående på att samverkan generellt värderas lågt i lärosätenas egna meriteringssystem.23 Vi menar att det är avgörande att de indivi- duella incitamenten stärks för att samverkan ska bli en självklar del av lärarens arbete. För att utveckla samverkan behöver den lärosätes- interna incitaments- och meriteringsstrukturen utformas så att sam- verkan bedöms meriterande exempelvis vid anställningar och befordran. I en överenskommelse kan lärosätet beskriva hur man arbetar med den interna incitaments- och meriteringsstrukturen. En annan faktor som bedöms ha en tydlig effekt för kunskaps- överföring är graden av ökad mobilitet mellan akademi, näringsliv och offentlig sektor.24 Ett sätt att utveckla detta är att använda möj- ligheten till adjungerade lärare, dvs. lärare som är anställda inom högskolesektorn men som har sin huvudsakliga anställning utanför denna. Vi menar att adjungerade lärare är ett gott exempel på sam- verkan som berikar såväl akademi som näringsliv eller offentlig sek- tor genom att människor bär med sig kunskap, kompetens och erfarenhet mellan högskolesektorn och övriga sektorer. Detta mått har stöd i förslag till hur man ska följa upp sam- verkansuppgiften inom svensk forskning.25 I en överenskommelse 23Detta konstaterades redan i utvärdering av lärosätenas samverkansarbete 2004, se (2004). Meriteringssystemets påverkan på samverkan betonades också i det så kallade där nio lärosäten samarbetade kring strategisk sam- verkan, se m.fl. (2015). Meriteringssystemet lyfts också fram i prop. 2016/17:50. 24Detta anges bland annat i prop. 2016/17:50. 25Vetenskapsrådet (2018b). kan lärosätet beskriva hur man avser att verka för ökad personal- rörlighet genom exempelvis en ökad andel adjungerade lärare. 7.6Att främja samverkan ekonomiskt •Regeringen bör för större och långsiktiga satsningar och för specifika samverkansaspekter lämna uppdrag om utlysningar vars beredningsprocess är transparent. För att förstärka lång- siktigheten i samverkansarbetet övergår dessa medel, efter utvärdering, till ordinarie anslag till lärosätet. Genom ovannämnda förslag att tydligt integrera samverkan i det nationella kvalitetssäkringssystemet tillsammans med att styra och bedöma olika samverkansfrågor i överenskommelserna menar vi att det kan skapas tydliga drivkrafter för att långsiktigt stärka samver- kansarbetet inom högskolan. Enligt våra direktiv ska vi också lämna förslag till hur samverkan och samhällspåverkan kan premieras eko- nomiskt. Ekonomiska resurser används på två huvudsakliga sätt för att främja samverkan. För det första genom externa medel, antingen i form av att samverkan eller samhällspåverkan ingår som en del av målet med och prövningen för vissa typer av resurser till forsknings- projekt och större forskningsmiljöer, eller genom finansiering av särskilda projekt för att utveckla (former för) samverkan och sam- hällspåverkan. För det andra genom att en del av de direkta anslagen för forskning och forskarutbildning i budgeten fördelas utifrån en samverkansparameter. Främjande av samverkan genom externa medel menar vi kan fortsätta. Vi anser däremot att det finns starka skäl för att inte koppla någon generell fördelningsnyckel för det direkta anslaget till samverkan och samhällspåverkan, och före- slår i stället att främjande av samverkan inom det direkta anslaget kan ske i en liknande form som de Strategiska forskningsområdena, dvs. genom transparenta utlysningar och sakkunniggranskning. Det finns en mängd former av extern finansiering med ett tydligt samverkansfokus. Rätt utformade kan sådana medel vara effek- tiva för att driva på utvecklingen. De kan fokuseras tydligt, följas upp och omprövas utifrån gjorda erfarenheter. Nackdelen är att det kan bidra till en situation där insatser för samverkan och samhällspåverkan begränsas till en projektverksamhet som delvis lever sitt eget liv vid lärosätena. Att integrera samverkan och samhällspåverkan i bredare projekt eller större miljösatsningar är ett sätt att motverka detta, men det kan också kompletteras med andra former av styrning som tydli- gare tar sikte på lärosätenas samlade verksamhet. Ett sätt att styra mot ökad samverkan som diskuterats och användes i budgeten är att på inkludera en fördel- ningsnyckel baserat på samverkan i resurstilldelningssystemet. (2) övervägde samverkansindikatorer i sitt förslag till resurstilldelningssystem men bedömde det inte som lämpligt att föreslå. Utredningen hade inhämtat ett underlag från Vetenskap & Allmänhet26 med förslag på hur samverkan skulle kun- na ingå i resurstilldelningssystemet. Förslaget innehöll fyra indika- torgrupper med ett antal underliggande indikatorer (sammanlagt tjugo). 2 ansåg dock att osäkerheterna var alltför stora när det gällde hur dessa parametrar kunde mätas och viktas, och föreslog därför inte någon samverkansindikator. Samverkan bedömdes dock ingå i indikatorn externfinansiering.27 I propositionen Ett lyft för forskning och innovation aviserade regeringen en fortsatt utredning bl.a. av frågan hur en bedömning av kvalitet i lärosätenas samverkan med omvärlden ska kunna vara en del av resurssystemet.28 Uppdraget gavs 2010 till till denna utredning levererade Vetenskap & Allmänhet ett underlag, med ett något reviderat förslag till fördelningsmodell med 17 indikatorer grupperade i tre indikatorgrupper.30 I rapporten tationsbaserad resurstilldelning för universitet och högskolor31 konsta- terades att det är svårt att hitta indikatorer som baseras på tillförlitlig statistik och som är tillräckligt stabila för att inte ge stora slumpvisa variationer mellan åren, liksom att vikta olika indikatorer. Det som bedömdes som möjligt att mäta och jämföra var förmågan att attra- hera uppdrag. Utredningen föreslog därför att den befintliga indika- 26Publicerat som bilaga 9 i SOU 2007:81. 27SOU 2007:81 s. 246. 2008/09:50 s. 60. 29Dnr U2010/4151/. 30Bilaga 6 i (2011). 31Flodström (2011). torn externa medel enbart skulle avse vetenskapligt prövade forsk- ningsbidrag och att uppdragsforskning i stället skulle utgöra en egen samverkansindikator tillsammans med uppdragsutbildning. Utred- ningen föreslog också en pilotstudie för fallstudier av forskningens samhällspåverkan som senare kunde ingå i resursfördelningen. I pro- positionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) gjorde reger- ingen bedömningen att prestation och kvalitet i samverkan och nyttig- görande borde premieras i resurstilldelningen, men med en bredare ansats. fick i uppgift att, i samråd med , Formas och Forte, utforma en modell för bedömning av lärosätenas samverkan med omgivande samhälle. Metoden utvecklades genom två pilotutvärderingar som inkluderade flertalet (men inte samtliga) läro- säten.32 Modellen baserades på självvärderingar, beskrivning av olika samverkansaktiviteter och bedömning av lärosätets samlade samver- kansarbete inom primärt utbildnings- och forskningsområdet. Arbetet avslutades med att en expertpanel gjorde en kvantitativ bedömning av respektive lärosätes samverkansarbete utifrån en tregradig värderings- skala där hänsyn skulle tas till lärosätets profil, kontext och förutsätt- ningar.33 I slutrapporten bedömde att metoden behövde vidareutvecklas bland annat när det gäller viktning i förhållande till lärosätenas storlek för att kunna användas i ett samlat resurstilldel- ningssystem. I budgetpropositionen angavs, liksom i den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan – för sam- hällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft, att lärosätenas samver- kansarbete med omgivande samhälle i högre grad ska påverka medels- tilldelningen. Denna ambition fullföljdes i budgetpropositionen där det angavs att regeringen, i avvaktan på Styr- och resurs- utredningens förslag på hur samverkan skulle premieras ekonomiskt, skulle fördela avsatta medel med utgångspunkt i betygs- sättning av lärosätenas strategier för samverkan i ovan nämnda pilot- utvärderingar. Regeringen fördelade medlen utifrån tre olika nivåer, 1,7 miljoner, 3,3 miljoner respektive per lärosäte. De två lärosäten som inte deltog i första pilotprojekt tilldelades det lägsta beloppet.34 32Totalt ingick 26 lärosäten i den andra piloten. 33Vinnova (2016). 34Se tabell 9.6 i prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16. Samverkan bör inte utgöra en generell fördelningsnyckel för anslaget Den modell som pilotutvärderingar använde är, som själv konstaterade, inte en färdigutvecklad modell för resurs- fördelning. menade att erfarenheterna från pilotutvärder- ingarna visade att det går att utvärdera kvalitet i samverkan, och att de principer som modellen baseras på därför skulle kunna användas i ett resursfördelningssystem i kombination med utvärdering av kvalitet i andra dimensioner av lärosätenas verksamhet. Men pekade också på ett antal viktiga begränsningar, bl.a. att modellen i sin helhet inte prövats, att delar av modellen bara använts för en begränsad del av lärosätenas samverkan, att alla lärosäten inte deltagit och inte minst att en utvecklad viktning i förhållande till lärosätesstorlek behövdes om resultaten skulle kunna användas i en resursfördelningsprocess. Att trots dessa förbehåll använda resultaten från pilotutvärderingarna för fördelning av basanslag är enligt vår mening inte förenligt med en ändamålsenlig och tillitsfrämjande styrning. Utifrån våra resonemang i kapitel 4.6, 6.6 och 9.4 anser vi inte heller att utvärderingsmodellen bör vidareutvecklas i syfte att använ- das i resurstilldelningen. framhåller som grundläggande prin- ciper för bedömning av samverkan att bedömningen ska stödja läro- sätenas egna kvalitets- och verksamhetsutveckling, ta hänsyn till att samverkan kan bidra till olika resultat inom olika vetenskapsområden och ta hänsyn till olikheter i olika lärosätens roller och förutsätt- ningar. Detta är enligt vår mening mycket goda principer. Tillämp- ningen av de principerna försvåras dock markant av en målsättning att sammanfatta varje lärosätes samlade samverkansinsatser i ett betyg på en för alla lärosäten gemensam skala som sedan ska användas som fördelningsnyckel. Dessa principer och de erfarenheter som gjorts i projekt bör däremot kunna tas till vara i de utvärderingar som görs inom ramen för kvalitetssäkringssystemet. På samma sätt anser vi inte heller att tidigare förslag om att basera anslagsfördelningen på en uppsättning kvantitativa indikatorer är en ändamålsenlig väg att främja samverkan och samhällspåverkan. Att utforma en uppsättning resursfördelningsindikatorer som kan fånga bredden i samverkansuppgiften menar vi i likhet med flera tidigare utredningar inte är en framkomlig väg, både för att många tänkbara indikatorer inte är tillräckligt tillförlitliga eller stabila och för att viktningen dem emellan är principiellt problematisk. De indikatorer som konkret har föreslagits – intäkter från uppdragsutbildning och uppdragsforskning – är sådana där själva uppdragsintäkterna utgör ett incitament och som i liten grad kan förväntas bidra till en utveck- ling av samverkan och samhällspåverkan i hela dess bredd. Om en modell skulle införas som verkligen fungerar som incitament (dvs. som får lärosätenas ledningar att göra prioriteringar som syftar till att få ett gott utfall i anslagsfördelningen) kommer fokus att läggas på de aspekter och samverkansformer som premieras i modellen, med risk för att andra värdefulla aspekter och samverkansformer prioriteras ned. Det förhindrar inte att det kan vara värdefullt att utveckla och använda indikatorer för olika aspekter av samverkan, både för lärosätenas egna arbete och för att ge en nationell bild av olika aspekter. Såväl i rapporten resurstilldelning för universitet och högskolor35 som i förslag FOKUS36 föreslogs att fallstudier över forskningens genomslag skulle användas som grund för resurstilldelning. Inte heller detta bedömer vi som en ändamåls- enlig del i ett generellt resurstilldelningssystem. Hur forskningens bidrag till samhället kan främjas på bästa sätt är en angelägen fråga. Vägarna till genomslag är dock krokiga, i hög grad oförutsebara och påverkas av en mängd faktorer utöver lärosätets eller forskarens egna insatser. Det finns ingen etablerad kunskap om vilka insatser eller samverkansformer som ger ett bättre eller snabbare genomslag och under vilka förutsättningar och som därmed borde främjas i ett resurs- tilldelningssystem. En aspekt är också hur ett fördelningssystem skulle utformas så att det å ena sidan inte styr mot enbart forskning som kan ge ett snabbt, direkt genomslag, och å andra sidan inte ger olika förutsättningar beroende på lärosätets specifika profil. Även här kan det dock finnas ett värde i att genomföra fallstudier, både som ett sätt att öka uppmärksamheten på detta i verksamheten och för att öka kunskapen om vad som tycks fungera. 35Flodström, A. (2011). 36Vetenskapsrådet (2014). Fördelning av direkta anslag genom särskilda utlysningar som vi alltså anser att en generell fördelningsnyckel för samverkan eller samhällspåverkan i resurstilldelningssystemet inte är ändamålsenligt menar vi att andra former att fördela en del av det direkta anslaget utifrån samverkansparametrar kan och bör använ- das. För att undvika de nackdelar vi har beskrivit ovan menar vi att man bör söka kombinera den möjlighet till fokusering och gedigen sakkunnigprövning som externa medel erbjuder med den långsik- tighet och det fokus på lärosätenas helhetsansvar för verksamheten som de direkta anslagen medför. Vi föreslår därför att regeringen för prioriterade områden kan fördela medel genom uppdrag om särskilda utlysningar enligt en liknande modell som tidigare använts för de Strategiska forsknings- områdena (SFO). Som vi påpekat ovan är samverkan och samhälls- påverkan breda företeelser som är svåra att fånga, bedöma och eko- nomiskt premiera på ett samlat sätt. En process där regeringen väljer att göra särskilda utlysningar bör därför föregås av en tydlig målbild av vilka aspekter av samverkan och samhällspåverkan man vill ut- veckla långsiktigt. Denna målbild bör självfallet föregås av en nog- grann beredning, och utvecklas i den samlade propositionen. Utifrån målbilden bör utlysningar ske öppet och utformas så att alla lärosäten har möjlighet att söka utifrån sina förutsättningar, och ansökningarna granskas och bedömas av utsedd myndighet. För att betona samverkansuppgiftens betydelse och för att undvika den höga grad av projektfinansiering som präglat området bör dessa medel fördelas som direkta anslag. Verksamheten bör följas upp och utvärderas. Med anledning av utvärderingens utfall bör medel kunna omfördelas, liksom har gällt för SFO:erna. Som vi utvecklar i kapitel 9.4 bör det i denna typ av satsningar anges en tid- punkt när satsningen inte längre avses följas upp separat, och om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan ini- tialt fördelas mellan deras olika anslag. 7.7Behov av utökade undantag från det ekonomiadministrativa regelverket Genomgående i denna utredning har vi föreslagit att olika styrsystem behöver harmonisera för att olika mål ska få genomslag och kunna uppnås. Det har i olika sammanhang identifierats att högskolans roll som förvaltningsmyndighet försvårar samverkan med olika aktörer. En fördjupad samverkan kräver i många fall att högskolan kan agera på ett sätt som inte överensstämmer med de regelverk som är kopplade till högskolan som myndighet. I kapitel 10 beskrivs dessa problem och de förslag till undantag från det ekonomiadministrativa regelverket som diskuterats. I kapitel 5 beskrivs även hur behov av bemyndi- ganden kan hanteras som en del i den dialogbaserade processen med regleringsbrev och överenskommelse. •Högskolans roll i det nationella innovationssystemet belyses i en särskild utredning. I ovan nämnda genomgång har vi medvetet inte behandlat högsko- lans roll i det nationella innovationssystemet trots att detta kan betraktas som en självklar del av högskolelagens skrivning att det i högskolans uppgifter ingår att verka för att forskningsresultat till- komna vid högskolan kommer till nytta. Just forskningens nyttiggörande ansluter till en lång politisk tradition och samsyn där forskningens betydelse för samhälls- utvecklingen betonats. började politiken upp- märksamma främst teknikforskningens betydelse för näringslivet utveckling. betonades allt tydligare att investeringar i forskning i större utsträckning behövde komma till nytta i näringslivets omställning. Forskningens betydelse för andra samhällssektorer kom också att betonas genom en uppbyggnad av så kallad sektorsforskning med olika myndigheter som finansiärer. kom forskningens betydelse för innova- tion och hållbar tillväxt att fokuseras allt tydligare i forskningspoli- tiska propositioner och innovationspolitiska skrivelser. Belysande för synsättet att forskning och innovation hör ihop är att forsknings- politiska propositioner har benämnts forsknings- och innovationsproposition. Denna fokusering på forskningens bety- delse för innovation, konkurrenskraft och tillväxt ansluter som vi beskrivit tidigare till en internationell utveckling (se avsnitt 7.1). Högskolans roll i innovationssystemet har alltså en lång historia. Eftersom högskolan i , till skillnad från flera andra länder med starka forskningsinstitut, har en dominerande roll i den offentligt finansierade forskningen så är de politiska förväntningarna, formu- lerade i till exempel de senaste forsknings- och innovationspropo- sitionerna höga, vad gäller högskolans roll att stödja och utveckla innovationsarbetet. Den statliga styrningen och initiativen har, för- utom förändring av högskolelag och tydlig målstyrning i proposi- tioner, primärt rört uppbyggnaden av olika stödfunktioner i form av holdingbolag, innovationskontor men också omfattande stöd till innovationsprocesser genom och andra aktörer. Gemen- samt för många av dessa satsningar är att de handlar om att utveckla stöd och ge incitament till den enskilda läraren att delta i innova- tionsarbete och kommersialisering av produkter. Vi menar att högskolan har en central och viktig roll vad gäller att verka för verksamhet som bedrivs och skapas i högskolan kommer samhället till nytta i bred mening. Som vi beskrivit i tidigare avsnitt bör incitamenten för utvecklad samverkan stärkas inom olika om- råden. Vad gäller den mer specifika frågan om lärosätets roll och ansvar för innovationssystemet uppkommer dock en rad frågor av både principiell och praktisk art. Som Lidhard och Petrusson har be- lyst så finns en rad omständigheter som försvårar för högskolan att ta en tydlig roll i ett nationellt innovationssystem. En viktig aspekt rör lagstiftning som begränsar högskolan, som förvaltningsmyndig- het, att vara en aktör i innovationsprocesser. En annan fråga som försvårar högskolans roll rör det så kallade lärarundantaget som innebär att rättigheterna för olika innovationer tillfaller den enskilda läraren. Fokus blir i stället på stöd och service till lärarens egna inno- vations- och nyttiggörandearbete. Lidhard och Petrusson menar vidare att detta tillsammans med en hög grad av statlig styrning via olika tidsbegränsade projekt- och programsatsningar har inneburit att svenska lärosäten framstår som relativt svaga samverkansparter i det nationella innovationssystemet.37 Förutom hindrande faktorer av detta slag finns också principiella frågor om hur lärosätenas roll i innovationssystemet bör utformas för att säkerställa att akademiska friheter och kärnvärden inte hotas. Högskolans ansvar i nationella innovationssystemet bör därför enligt vår mening belysas särskilt. Vi menar att regeringen behöver tillsätta en särskild utredning som fördjupat kan identifiera problem och lämna förslag för att tydliggöra högskolans roll i det samlade innovationssystemet. En sådan utredning behöver enligt oss utgå från de akademiska grundvärden som har formulerats i kapitel 4. 37Lidhard & Petrusson (2012). Högskolan är en viktig aktör för att nå det jämställdhetspolitiska målet om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma sam- hället och sina egna liv. Det jämställdhetspolitiska delmålet jämställd utbildning som innebär att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling, betonar den högre utbildningens roll för ett jämställt samhälle. Högskolan har i denna betydelse en dubbel roll i det nationella jämställdhetsarbetet. För det första påverkar den forskning som bedrivs och de studenter som går ut i arbetslivet hela samhället. Hög- skolan kan i det senare avseendet antingen kompensera eller förstärka ett redan könsuppdelat arbetsliv. För det andra utgör själva hög- skolan statens största arbets- och studieplats och har som sådan ett stort ansvar att erbjuda samma möjligheter och villkor oavsett kön. Detta ansvar sammanfattas högskolelagen: I högskolornas verksamhet skall jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas.1 Statistik visar dock att det finns uppenbara problem med jämställ- dheten i högskolan. I UKÄ:s rapport och män i högskolan konstateras att jämställdheten i högskolan har förbättrats men att det kvarstår en rad brister. En uppenbar brist är att utbildningsvalen i hög grad är könsbundna, där enbart cirka en fjärdedel av alla kurser har jämn könsfördelning. En annan är att kvinnor som grupp utgör en tydlig majoritet i utbildning på grundnivå och avancerad nivå, samt inom de lägre anställnings- 1SFS 1992:1434, 1 kap, 5 §. formerna bland undervisande och forskande personal, medan ande- len män ökar ju högre upp man kommer i den akademiska hierarkin. Situationen i skiljer sig inte från internationella förhållanden, där män utgör en övervägande majoritet av antalet professorer.2 Den könsmässiga sammansättningen skiljer sig också stort mellan olika områden. Inom området vård och omsorg samt medicin är kvinnor i kraftig majoritet, medan män är i majoritet inom teknikområdet. Det gäller för såväl studenter som för undervisande och forskande personal.3 Registrerade studenter avser studenter på grundnivå och avancerad nivå. Källa: SCB () samt UKÄ (2018e). I UKÄ:s årsrapport framgår att kvinnor i genomsnitt har en betydligt högre utbildningsnivå än män. Det hör till stor del sam- man med att de påbörjar högskolestudier i större utsträckning än män. Men det är också så att inom respektive utbildning tar kvinnor i högre grad än män sina poäng och avlägger även examen i större utsträckning.4 avancerar män generellt snabbare till högre 2UKÄ (2016b). 3UKÄ (2018e), s. 43 och s. 127. 4UKÄ (2018e), s. 35 ff.