sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — anställningar inom akademin.5 Könsskillnader kan också yttra sig i lönedifferenser. Enligt UKÄ har lönedifferenserna generellt minskat , men fortsatt gäller att män har högre lön inom alla kate- gorier av undervisande och forskande personal.6 Statistik visar också på strukturella könsskillnader avseende anställningsgrund. En undersök- ning från UKÄ visar att kvinnor i högre grad än män har tidsbegrän- sade anställningar som baseras på vikariat eller allmän visstidsanställ- ning (för kvinnor mot för män).7 Andra studier visar att ojämställda villkor i akademin motverkar kvinnors forskarkarriär exempelvis genom att fördelningsutfall och anslagsfördelning generellt är till kvinnors nackdel, samt att kvinnors tillgång till strategiska forskningsmedel är sämre än mäns.8 Statskon- toret kunde, genom en kartläggning av hur forskningsanslagen internt fördelas inom några lärosäten, visa att kvinnor får forskningsmedel i mindre utsträckning än män vid de undersökta lärosätena.9 I rappor- ten anges att fördelningseffekter kan uppstå på grund av att olika vetenskapsområden har skiftande ekonomiska förutsättningar vilket kan slå igenom i villkoren då könsfördelningen är ojämn mellan olika områden. En annan orsak kan enligt Statskontoret vara det faktum att professorer generellt har en högre andel forskning i sin anställning. Eftersom män dominerar vad gäller professorsanställningar följer med automatik att männen får en större andel av forskningsanslagen. Just könsfördelningen bland professorer har varit föremål för regeringens insatser, med en ökning av andelen kvinnor bland pro- fessorerna som ett tydligt mål. (Se nedan avsnitt 8.2). UKÄ:s sta- tistik visar att antalet kvinnor bland professorerna har ökat med 700 helårspersoner, från 740 till 1 440 helårsper- soner, vilket motsvarar en ökning . Antalet män bland professorerna har ökat från 3 340 till 3 680 helårspersoner, vilket motsvarar en ökning . Den sammantagna utvecklingen innebär att andelen kvinnor har ökat , och 2017 var andelen kvin- nor av det totala antalet professorer. Bland nyanställda professorer var kvinnor 2017.10 5UKÄ (2016b), s. 96 ff. 6UKÄ (2018e), s. 129. 7UKÄ (2018f). 8Se t.ex. Nationella sekretariatet för genusforskning (2015) för en forskningsöversikt av könsskillnader i forskningsberedningen, samt (2017). 9Statskontoret (2014b). 10UKÄ (2018e), s. 126–127. Statistiken visar alltså att, trots en generellt positiv utveckling inom några områden, så finns det fortfarande brister i jämställdheten i högskolan. Det är rimligt att anta att detta baseras på att det finns strukturella villkor och hinder som motverkar en jämställd högskola. I slutet av detta kapitel beskriver vi hur våra förslag kan bidra till ökad jämställdhet. Inledningsvis ger vi en översiktlig bild och analys av de initiativ och den styrning som regeringen historiskt har vidtagit för att öka jämställdheten i högskolan. 8.2Hittillsvarande styrning för ökad jämställdhet Som en följd av kvinnors inträde i högre utbildning och på arbets- marknaden har jämställdhetsfrågorna inom högskolan blivit en återkommande fråga för regering och riksdag. Regeringen har genomfört ett antal åtgärder för att öka jämställdheten inom högskolan. formulerades regeringens jämställdhetspolitik inom utbildningsområdet i en särskild proposition – Jämställdhet mellan kvinnor och män inom utbild- ningsområdet (prop. 1994/95:164). I propositionen angav regeringen att man uppfattade att vidtagna åtgärder för att öka jämställdheten inte fått tillräcklig verkan. Med anledning av detta föreslogs en rad åtgärder, som exempelvis en engångssatsning om att inrätta nya professurer i syfte att åstadkomma en jämnare könsfördelning bland professorerna. Det var också i denna proposition som regeringen gjorde bedömningen att det skulle finnas lärosätesspecifika mål för könsfördelningen vid rekryteringen av professorer. I propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141) före- slog regeringen att samtliga universitet och vissa högskolor skulle ges mål avseende könsfördelningen bland nyrekryterade professo- rer, och att dessa mål skulle sättas för treårsperioder som ett enda samlat mål per lärosäte, beräknat utifrån rekryteringsunderlaget.11 beslutade i enlighet med regeringens förslag.12 De första målen för andelen kvinnor bland nyrekryterade professorer sattes för åren 1997–1999. sattes mål för perioderna 2001–2004 och 1996/97:141 s. 39 ff. UbU 1997/98:3, rskr. 1997/98:12. 2005–2008. Efter ett uppehåll13 –2011 har nya mål satts för perioderna 2012–2015 och 2017–2019. Med anledning av att regeringen ansåg att problembilden med ojämställdhet i högskolan kvarstod tillsattes 2009 Delegationen för jämställdhet i högskolan.14 Delegationen kom att arbeta brett med bidragsgivning till en mängd lokala projekt samt kartläggning av pågå- ende jämställdhetsarbete, kunskapsspridning och analyser. I sitt betän- kande sammanfattade delegationen jämställdhetsarbetet i högskolan: Vår slutsats är också att de insatser som gjorts under de senaste tre decen- nierna inte gett önskvärda resultat. Visst har framsteg gjorts. Det är också rimligt att anta att ytterligare framsteg kommer . Men det går långsamt, för långsamt. Vill vi verklig förändring, behövs det något mer och något annat än vad som prövats.15 Delegationen för jämställdhet i högskolan framhöll att projekt och tidsbegränsade satsningar inte är någon lösning på problemen med ojämställdhet, utan att det krävs mer strukturella och långsiktiga åtgärder. Delegationen betonade ett antal huvudprinciper för det fortsatta arbetet. För det första menade delegationen att det måste skapas förutsätt- ningar som gör att den lokala nivåns engagemang och professionalism tas till vara. Med anledning av att det är stora skillnader mellan läro- säten, ämnen och miljöer så måste det konkreta arbetet för jämställd- het alltid bedrivas utifrån lokala förutsättningar. För att detta ska ske menade delegationen att lärosätena behöver ett centralt metodstöd. För det andra betonades att arbetet måste bedrivas utifrån tydliga ramar som sätts av regering och högskoleledningar. Enligt delega- tionen måste jämställdhetsaspekter integreras och tydliggöras i existe- rande system och i rutiner för styrning, uppföljning och utvärdering. Delegationen framhöll att detta också skulle gälla de forskningsfinan- sierande myndigheterna. Man menade vidare att uppföljningen av de kvantitativa målen behövde utvecklas med tydligare återkoppling och resultatredovisning, och att regeringen behövde införa ekono- miska incitament som skulle påskynda utvecklingen.16 13Uppehållet berodde på att Delegationen för jämställdhet i högskolan hade ett uppdrag att analysera utfallet av tidigare rekryteringsmål. I betänkandet Svart på vitt – om jämställdhet (SOU 2011:1) föreslogs att rekryteringsmålen skulle kvarstå. 15SOU 2011:1, s. 11. 16SOU 2011:1, s. 157–176. För att tillvarata erfarenheterna från de projekt17 som fick finan- siering av Delegationen för jämställdhet fick UHR regeringens upp- drag att analysera utfallet av de genomförda projekteten. I sin analys drog UHR slutsatsen att projekt visserligen kan starta en intern dis- kussion och ligga till grund för förändring, men för att uppnå lång- siktiga effekter krävs att lärosätena driver jämställdhetsfrågorna långsiktigt och på ett integrerat sätt.18 UHR föreslog vidare att lärosätena, likt andra myndigheter, bör arbeta med jämställdhetsintegrering och på det sättet integrera jämställdhetsperspektivet i alla beslut, processer och verksamheter. Vidare föreslogs att lärosätena utvecklar könsuppdelad statistik som komplement till UKÄ:s statistik som underlag för att kunna göra analyser. För att synliggöra de normer och värderingar som styr måste dock statistiken kompletteras med kvalitativa analyser.19 I propositionen Kunskap i samverkan– för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) angav regeringen att det fortsatt behövs rekryteringsmål för att nå målet att andelen nyrekry- terade professorer som är kvinnor ska vara . I pro- positionen angavs också att anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå bör stärkas så att lärosätena kan motverka snedfördelning i anställningarna på grund av kön. betonades att lärosätena behöver ta ett aktivt ansvar för att följa upp hur den interna fördel- ningen av forskningsmedel sker. Vidare lyftes forskningsfinansiärernas roll för en ökad jämställdhet särskilt fram i propositionen. Regeringen angav att det behövs gemensamma instruktioner för deras berednings- processer för forskningsfinansiering.20 Den ovan kort redovisade historiska beskrivningen utgör ett ax- plock av de viktigaste politiska åtgärderna som genomförts för att öka jämställdheten inom högskolan. I övergripande termer kan man dock konstatera att, trots de senaste decenniernas olika mål, åtgärder och initiativ, så kvarstår i stort samma problembild med könsbundna utbildningsval samt att kvinnor och män inte har samma förutsätt- ningar att göra karriär eller tilldelas forskningsmedel på lika villkor. Som direktivet till vår utredning också anger så går detta emot de jämställdhetspolitiska mål som har satt upp och det innebär 17Totalt rörde det sig om till 34 olika projekt. 18UHR (2014), s. 13. 19UHR (2014), s. 14. 2016/17:50, s. 75–78. fick ett uppdrag att arbeta med jäm- ställdhetsintegrering medan Forte, Formas och fick detta . att människors kompetens inte fullt ut tas till vara. Det är därför väsentligt att styrningen utvecklas så att jämställdheten stärks. Jämställdhetsintegrering är den strategi som och riksdag valt som huvudsaklig strategi för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.21 Strategin innebär att jämställdhets- frågorna ska finnas med i verksamhetens ordinarie arbete i stället för som ett spår vid sidan om. För att få genomslag för arbetet ska berörd verksamhet systematiskt synliggöra och analysera vilka kon- sekvenser olika förslag och beslut får för kvinnor respektive män. Den kunskap som detta medför ska i ett nästa skede ligga till grund för utformningen av verksamhetens planering, genomförande, upp- följning och utveckling på alla nivåer inom all offentlig verksamhet.22 Jämställdhetsintegrering syftar till att förändra de strukturer som ger diskriminerande effekter för kvinnor och män.23 För att stärka arbetet startade regeringen ett utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM) 2013, med en pilot bestående av 18 myndigheter som sedan utökades successivt. I detta första skede inbegreps dock inte universitet och högskolor. I regleringsbrev ställdes dock krav på att universitet och högskolor skulle ta fram en plan för hur lärosätet avser att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering. Planen skulle innehålla utveck- lingsbehov, mål och aktiviteter som lärosätet avsåg att vidta samt genomföra –2019. Vidare skulle planen beskriva på vilket sätt jämställdhet ska integreras och bli en del av lärosätets ordinarie verksamhet, exempelvis i lärosätets styrprocesser. I budgetpropositio- nen avsattes medel till Nationella sekretariatet för genus- forskning för att stödja lärosätenas arbete –2019.24 Jämställdhetsintegringsarbetet pågår således vid landets lärosäten och det är för tidigt att bedöma de faktiska effekterna av arbetet 1993/94:147. 22Jämställdhetsmyndigheten (2018a). 23Detta till skillnad från jämställdhets- och lika villkorsarbete som är lagstyrt utifrån diskri- mineringslagstiftning och som syftar till att motverka diskriminering av individer. 2015/16:1 utgiftsområde 16, s. 202–203. Uppdraget att stödja myndigheter övergick 1januari 2018 till den nya . enligt den nya inriktningen.25 I Statskontorets utvärdering av reger- ingens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndig- heter anges att myndigheterna har kommit olika långt i sitt arbete. I rapporten lyfter Statskontoret bl.a. upp ledningens direkta stöd och medarbetarnas engagemang som nyckelfaktorer för att nå ett gott resultat. Vidare betonas metodstödets betydelse samt att reger- ingen tar initiativ till tydliga återrapporteringskrav.26 8.3Långsiktig strategi för ökad jämställdhet •Regeringen bör fortsatt ha jämställdhetsintegrering som huvud- saklig strategi för ökad jämställdhet inom högskolan. •Jämställdhet bör finnas med som ett bedömningsområde i kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning. •Lärosätesspecifika mål inom prioriterade jämställdhetsområ- den kan finnas med i överenskommelserna mellan regering och lärosäte. •Utvärderingar och indikatorer för uppföljning bör utvecklas vidare inom området för att utgöra underlag för nationell upp- följning och jämförelse. •Regeringen överväger att ge UKÄ ett tydligt ansvar för ut- värdering och uppföljning av högskolans jämställdhetsarbete. •Regeringen föreslår att tidigare beslutade principer för rekryteringsmålen för professorer inte längre ska gälla. •Nuvarande form för hur regeringen sätter lärosätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professorer bör upphöra vid utgången av 2019. 25Se (2018a) för en översikt av hur arbetet beskrivs i årsredo- visningarna. 26Statskontoret (2018b), s. 60–61. Denna utvärdering gäller dock inte lärosäten utan de myn- digheter som ingick i JiM-uppdraget. 8.3.1Jämställdhet som en integrerad del av verksamhetsstyrningen och uppföljningen Den ovan beskrivna bilden av styrningen pekar på att regeringen haft olika strategier utifrån en, , tämligen problembild. Som officiell statistik visar och som Delegationen för jämställdhet i högskolan påpekat (se avsnitt 8.2) så har det skett en positiv utveck- ling inom vissa områden, men utvecklingen går långsamt.27 En anled- ning till detta är att utvecklingen på aggregerad och nationell nivå med viss nödvändighet sker långsamt eftersom högskolan är en stor verksamhet där den könsmässiga sammansättningen av olika perso- nalkategorier tar tid att förändra. Detta är extra uppenbart för anställ- ningar som baseras på långa meriteringsprocesser (t.ex. andelen kvin- nor bland professorer). En annan anledning är att universitets och högskolors verksamhet är beroende av omvärlden. Detta är särskilt tydligt när det gäller könsbundna studieval där antagningssystem medför att lärosätena är beroende av de sökandes meriter och egna studieval. Detta uttrycktes tydligt av Delegationen för jämställdhet i högskolan: Det säger sig självt att högskolan har begränsade möjligheter att påverka de könsbundna utbildningsvalen. Det handlar här ofta om att förändra strukturer som grundläggs i individens liv, under upp- växten och i grund- och gymnasieskola. Ovan nämnda orsaker utgör enligt oss inte legitima skäl för att acceptera de uppenbara problem med jämställdheten som finns inom högskolan. Däremot menar vi att det är viktigt att den styrning och reglering som regering och riksdag väljer tar hänsyn till ovan nämnda faktorer så att målbilder blir relevanta och möjliga att operationa- lisera på lärosätesnivå. En risk med nationella och aggregerade mål är att de inte speglar den faktiska verksamheten och miljöerna inom ett lärosäte. En upp- följning på lärosätesgemensam nivå kan dölja det faktum att olika miljöer kan ha könsmässigt diametralt skild sammansättning med avseende på studenter och personal. Vi menar därför att uppfölj- ningen av och arbetet för ökad jämställdhet bör ske så decentraliserat 27Vad gäller könsbundna utbildningsval har utvecklingen till och med delvis gått mot ökad ojämställdhet, se UKÄ (2016b), s. 33 ff. 28SOU 2011:1, s. 187. som möjligt för att spegla jämställdheten i de faktiska forsknings- och utbildningsmiljöerna. Med detta följer, i likhet med andra tvärgående mål,29 att formerna för bedömning behöver ske inom ramen för ordi- narie kvalitetssystem. Jämställdhetsaspekter finns redan med som ett bedömningsområde i det nationella kvalitetssystem för utbildning som implementeras.30 På samma sätt har UKÄ i sitt förslag till modell för kvalitetssäkringsarbete av forskning föreslagit att jäm- ställdhet bör inkluderas i granskningen.31 Att se jämställdhet som en aspekt av kvalitet i utbildning och forskning ligger också i linje med vad regeringen har betonat i en rad sammanhang.32 I rapporten eller förfördelning33 görs en forskningsöver- sikt av studier som belyser olika delar av forskningsprocessen ur ett jämställdhetsperspektiv. Forskningsöversikten visar på att det behövs mer forskning för att kunna ge en entydig bild varför kvinnor tenderar att komma sämre ut vad gäller forskningsfinansiering och vid bedöm- ning av meriter. Det ingår inte i vår uppgift att klargöra orsakerna till varför statistik och olika studier visar att kvinnor inte har samma förutsättningar att göra karriär eller tilldelas forskningsmedel på lika villkor. Det kan dock konstateras att orsakerna uppenbarligen är komplexa och att de bottnar i strukturella och kulturella hinder inom akademin där olika faktorer förmodligen samverkar. Det är sannolikt att olika ämnesmässiga traditioner och finansieringsmöj- ligheter också spelar in. Vi menar att denna komplexitet innebär att förändringar kräver strategier som involverar och engagerar med- arbetare och som analyserar orsakerna till ojämställdheten i den egna miljön. Vi står således bakom Nationella sekretariatet för genus- forsknings sammanfattande bedömning: Det är vår övertygelse att jämställdhet inom akademin inte kan nås genom tillfälliga och kompensatoriska insatser som rekryteringsmål för kvinnliga professorer och liknande. Sådana insatser kan temporärt mildra sympto- men, men undviker att förhålla sig till de underliggande problemen. 29Se t.ex. kapitel 6.5 om breddad rekrytering och kapitel 7 om samverkan. 30UKÄ (2016c). 31UKÄ (2018b), s. 53. 32Se exempelvis prop. 2016/17:50. 33Nationella sekretariatet för genusforskning (2015). att ge alla forskare samma villkor oavsett kön och andra maktordningar krävs ett skärskådande av akademins mest grundläggande system och processer.34 Vi menar att strukturella och kulturella hinder måste belysas och hanteras inom ramen för de processer som universitet och högskolor samt forskningsfinansiärer i hög grad själva ansvarar för. Detta gäller inomakademiska processer för exempelvis rekrytering, meritering, nomineringar och forskningsfinansiering. Liksom Delegationen för jämställdhet i högskolan påtalade måste en positiv utveckling baseras på ett starkt lokalt engagemang där jämställdhetsaspekter integreras och tydliggörs i existerande system och rutiner för styrning. Vi menar att regeringens jämställdhetsintegreringsuppdrag till lärosätena och forskningsråden ligger i linje med vad olika utredningar har formulerat som en framgångsrik strategi för ökad jämställdhet. Vi föreslår att detta arbete fullföljs och utvärderas innan andra initiativ till styrning av högskolans jämställdhetsarbete eventuellt införs. I likhet med Stats- kontoret35 menar vi att det krävs tydliga uppföljningskrav från reger- ingen för att det ska finnas ett externt tryck i arbetet. Regeringen har givit Statskontoret i uppdrag att utvärdera effek- terna av myndigheternas jämställdhetsintegreringsarbete. En slutrap- port ska överlämnas 2019. har i sitt regler- ingsbrev ett uppdrag att lämna en slutredovisning vad gäller stödet till lärosätenas jämställdhetsintegreringsarbete. Vi menar att det är centralt att uppföljningsarbetet inte avstannar i samband med att det nuvarande stödet till lärosätena jämställdhetsintegrerings- arbetet upphör 2019. Uppföljningen på såväl nationell nivå som lärosätesnivå behöver bli en integrerad del av det samlade uppföljningsarbetet. Regeringen bör därför överväga om en myndighet, företrädelsevis UKÄ, ska ha ett långsiktigt uppdrag att följa utvecklingen vad gäller specifikt uni- 34Nationella sekretariatet för genusforskning (2015), s. 6. 35Statskontoret (2014b). versitets och högskolors jämställdhetsarbete. Att Jämställdhetsmyn- digheten36 har ett övergripande och nationellt ansvar för analys och uppföljning av jämställdhetspolitiken behöver inte innebära att den sektorsspecifika uppföljningen behöver ligga på Jämställdhetsmyn- digheten. Ett uppdrag till UKÄ menar vi skulle få tydliga samord- ningsvinster eftersom UKÄ kommer att bedöma jämställdheten inom ramen för kvalitetssäkringssystemet. UKÄ har också byggt upp en modell för tematiska utvärderingar, en modell som vi menar skulle passa för att utvärdera olika aspekter av jämställdhetsarbetet. För att kunna följa utvecklingen krävs att relevant data finns till- gänglig, bland annat i form av indikatorer för jämställdhet. I Jäm- ställdhetsmyndighetens förslag till ett samlat system för uppföljning och analys av jämställdheten beskrivs översiktligt de 44 indikatorer som SCB har tagit fram inom det jämställdhetspolitiska delmålet Jäm- ställd utbildning.37 menar att det finns anledning att utvärdera hur väl indikatorerna fyller sitt syfte.38 Vi delar slutsats att SCB bör arbeta med att ut- veckla indikatorerna. Forskning utgör förvisso inte ett explicit del- mål bland de jämställdpolitiska delmålen, men bland de forsknings- politiska delmålen ingår ökad jämställdhet.39 Vi ser det som viktigt att det utvecklas indikatorer som täcker in hela högskolans verk- samhet. Ett sådant arbete bör ske i samarbete med UKÄ, Veten- skapsrådet och de lärosäten som inom ramen för jämställdhets- integreringsarbetet utarbetar olika indikatorer. Som inspel till ett sådant arbete bör SCB utgå från de indikatorer som och gemensamt utarbetat.40 36De uppgifter som föreslås gälla bör föras över till den eller de myndigheter som tar över uppgifter enligt budget- beslut . SCB:s indikatorer täcker hela utbildningsområdet. 38Jämställdhetsmyndigheten (2018b), s. 34. 2016/17:50, s. 20. 40Vetenskapsrådet (2018b). 8.3.2Rekryteringsmål för nyrekryterade professorer Som vi beskrivit ovan har rekryteringsmål för andelen kvinnor bland de nyrekryterade professorerna varit en viktig del av regeringens styr- ning. I propositionen Kunskap i samverkan samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) anger reger- ingen att man med anledning av den könsmässiga snedbalansen bland professorer ser kvantitativa mål för nyrekryterade professorer som ett viktigt styrinstrument för ökad jämställdhet. 41 Regeringen base- rar sitt ställningstagande bland annat på den slutsats som drogs av Delegationen för jämställdhet i högskolan om att rekryteringsmålen hade varit pådrivande för lärosätenas egna översyner av meriterings- och anställningsprocesser. Enligt delegationen har målet lett till att jämställdhet blivit en fråga för lärosätets ledning och styrelse.42 Vi menar att vid flera lärosäten kan de kvantitativa rekryterings- målen ha utgjort en plattform för att driva ett systematiskt jämställd- hetsarbete, som förutom att påverka de kvantitativa förändringarna har lett till en generellt ökad medvetenhet om de kvalitativa och kul- turella frågor som ligger bakom den ojämna könsfördelningen. Vi menar dock också att det finns ett antal nackdelar med dessa måls utformning, en utformning som i hög grad är bunden med . Den första är begränsningen till enbart nyrekryterade professorer. De ojämställda villkor och förutsättningar som uppenbarligen finns inom högskolan kan inte fångas i detta enkla kvantitativa mål. I stället menar vi att det behövs en bredare uppföljning av högskolornas kvali- tets- och jämställdhetsintegreringsarbete i linje med vad som före- slagits ovan. Här behövs också ett bredare batteri av indikatorer för att belysa resultatet av universitets och högskolors arbete med jäm- ställdhet. Exempelvis kan ett lärosätes konkreta mål och insatser för ökad jämställdhet i tidigare karriärskeden vara av större betydelse än målet för nyrekryterade professorer. Regeringens styrning har själv- fallet även haft ett bredare perspektiv än enbart professors- målen, men i linje med en mer lärosätesanpassad styrning är det olämp- ligt att ha ett mål som regeringen är tvungen att utforma på exakt samma sätt för varje lärosäte.