sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Sådana arkivinstitutioner ska således tillgängliggöra och främja användningen av sina arkiv för att tillgodose tillgången till kulturarvet, bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling samt forskningens behov. En moderniserad och anpassad arkivlag Förslag: Det ska finnas en bestämmelse som förklarar att ut- trycken handling och allmän handling har samma betydelse som i tryckfrihetsförordningen. Det har framförts synpunkter till arkivutredningen att arkivlagens bestämmelser om allmänna handlingar och automatiserade behand- lingar är svårförståeliga och att handlingsbegreppet är svårtolkat i en digital förvaltning. Innan några nya begrepp införs bör emellertid gällande bestämmelser granskas. Arkivlagens koppling till tryck- frihetsförordningen är stark på flera sätt. Myndigheternas arkiv bildas av allmänna handlingar från myndighetens verksamhet och så- dana minnesanteckningar, utkast och koncept som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. En genomgång av TF bör därför göras. Vad är en handling Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, TF, avses med begreppet handling –en framställning i skrift eller bild samt –en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling kan således beskrivas som ett föremål som innehåller information av något slag. En framställning avser en framställning i traditionell bemärkelse, dvs. en handling som kan uppfattas utan hjälp av tekniska hjälpmedel. Hit hör dels alla typer av skriftliga handlingar, som brev, tabeller, blanketter, protokoll och promemorior, dels fram- ställningar som ritningar, kartor och fotografier. Med upptagning avses följaktligen en handling som bara kan upp- fattas med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. Exempel på upptagningar är mikrofilm, telefax med dataminne, ljudband, skivor, cd och ADB. Begreppet ADB kan uppfattas som föråldrat och därför används numera ibland begreppet it, informationsteknik, i stället för ADB. Mer sällan används också begreppet IKT, informations- och kom- En moderniserad och anpassad arkivlag Med upptagning för ADB (IT eller IKT) avses uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som antingen finns i, eller kan matas in i, en dator. Detta får till följd att allt i en handläggares dator, dvs. dokument, e-post, m.m., är att betrakta som upptagningar. Det är inte helt lätt att se e-post som en handling eftersom e-post- meddelandet inte är knutet till ett fysiskt föremål på det sätt som en framställning är. Handlingen utgörs snarare av själva innehållet än av formen. Det innebär att de registrerade uppgifterna utgör handlingar, oavsett hur uppgifterna är lagrade. Så snart informationen i e-post- meddelandet är tillgänglig för myndigheten, är den att betrakta som en handling. En definition av begreppet handling infördes först genom SFS 1976:954. I förarbetena yttrar föredraganden: Enligt OSK22:s förslag förstås med handling en framställning i skrift eller bild eller en teknisk upptagning. Förslaget innebär att de tekniska upptagningarna, som f.n. inte uttryckligen betecknas som handlingar i TF, inordnas under handlingsbegreppet. Som framgår av vad jag har yttrat i den allmänna motiveringen om den lagtekniska regleringen av ADB-upptagningar (avsnitt 7.3), ser jag detta som en fördel. Tekniken leder till att de tekniska upptagningarna faller under begreppet handling också i andra kapitel i TF än i 2 kap.23 I förarbetena sägs vidare: Definitionen av handling är som nämnts uppdelad i två led: fram- ställning i skrift eller bild och teknisk upptagning. Det första ledet omfattar traditionella handlingar. Som regeringsrätten framhåller kan framställningen emellertid förekomma på annat än papper, t. ex. på väv, trä eller metall, förutsatt att framställningen och inte materialet är det huvudsakliga. Till framställning i skrift eller bild är att räkna framställ- ning som kan uppfattas med ögat utan tekniska hjälpmedel. Krävs nor- malt tekniskt hjälpmedel for att informationen skall kunna förstås, har man däremot att göra med en teknisk upptagning. Enligt denna defini- tion är alltså mikrofiche en form av teknisk upptagning. De tekniska upptagningarna definieras både i OSK:s förslag och i gällande rätt som upptagningar som kan ”läsas eller avlyssnas” endast med tekniskt hjälpmedel. Med en snäv tolkning utesluts härigenom en bildupptagning utan text på t.ex. videogram. För att någon tvekan inte skall behöva råda om att också sådana upptagningar innefattas under begreppet handling i 2 kap. TF föreslår jag den jämkningen att en teknisk upptagning anges som en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas 22Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén. 1975/76:160, s. 119. En moderniserad och anpassad arkivlag endast med tekniskt hjälpmedel. – Frågan om hur en upptagning skall av- gränsas i förhållande till en annan har jag diskuterat i den allmänna moti- veringen. Vad är en upptagning? Begreppet upptagning infördes i TF genom SFS 1974:66, således innan begreppet handling infördes. I förarbetena till bestämmelsen anges: Begreppet handling definieras inte i TF. I 2 kap. 2 § andra stycket före- skrivs visserligen att vad som i kapitlet sägs om handling skall avse även karta, ritning eller bild, men detta är endast en precisering eller utvidg- ning av ett handlingsbegrepp som uppfattas som givet. Uppenbarligen avses med handling i första hand papper med skriven text, men det är i princip utan betydelse om papper eller något annat material har använts som underlag. Det är också likgiltigt på vilket sätt texten framställts. Även preliminära utkast, ofullständiga anteckningar, siffersammanställ- ningar och skrift som avfattats i chiffer eller kod är att anse som hand- lingar. Tillägget om karta, ritning eller bild gör det vidare klart att något budskap som är uttryckt i bokstäver eller siffror inte behöver finnas för att en handling skall anses föreligga. Däremot måste en handling vara bärare av ett informationsinnehåll. Med utgångspunkt från TF:s ordalydelse är det tveksamt hur man bör betrakta grammofonskivor, diktafonrullar och magnetband till band- spelare. Denna fråga togs upp av JO ämbetsberättelse (s. 177). JO uttalade där att fonogram i och för sig uppenbarligen inte kan hän- föras under allmänna handlingar som avses i 2 kap. 2 § TF. Om utskrift av fonogrammet sker, är utskriften däremot, påpekade JO, att anse som handling.24 Departementschefen yttrar vidare: Med hänsyn till angelägenheten att t.v. behålla handlingsbegreppet som objekt för offentlighetsprincipen får det anses mindre lämpligt att, som har föreslagit, sidoställa ADB-upptagningar med handlingar och göra dem till föremål för en vidsträckt särreglering. Som jag tidigare nämnt har det i praxis redan slagits fast att upptagningar för ADB i prin- cip faller under TF:s handlingsbegrepp. Enligt min mening finns det inte någon anledning att vid en lagreglering som sker under pågående över- syn av TF gå ifrån denna praxis. Det kan visserligen invändas att det rent språkligt är mindre tillfredsställande att låta sådana upptagningar utgöra en form av handling. Det kan emellertid inte anses föreligga något 1973:33, s. 19. En moderniserad och anpassad arkivlag hinder från språklig synpunkt att föreskriva att samma bestämmelser som gäller för handling skall, tillämpas även på upptagning för ADB.25 Ovanligt nog finns det ett särskilt avsnitt som behandlar vad som ska avses med en upptagning. Här återges vissa stycken: Enligt min mening bör i stället, som också har föreslagits under remiss- behandlingen, med upptagning avses själva informationsinnehållet, dvs. den uppgift som har fixerats på det tekniska mediet. De olägenheter som uppstår genom att upptagningsbegreppet därmed får en mer abstrakt innebörd än begreppet handling, bör kunna övervinnas genom särskilda regler på vissa punkter, bl.a. när det gäller sättet för utlämnande. I enlighet med det sagda bör med upptagning för ADB avses uppgift som är fixerad på någon form av datamedium och som alltså antingen finns i eller kan matas in i en datamaskin. Exempel på datamedier är i första hand magnetband samt skivminnen och trumminnen. Även hål- kort och hålremsor används i stor utsträckning för att mata in uppgifter i en datamaskin. I sådant fall kan korten och remsorna bli att betrakta som datamedier och de uppgifter som har fixerats genom hålen att anse som upptagningar för ADB. I begreppet upptagning för ADB bör emellertid också ligga att infor- mationen är läsbar endast med ADB-teknik. Detta får betydelse i och med att nya typer av datamedier utvecklas. Redan nu kan man i viss ut- sträckning mata in tryckt eller handskriven information i datamaskin. På detta sätt kan traditionella handlingar komma att tjänstgöra som data- medier. I den mån de uppgifter som finns på handlingarna är visuellt läs- bara, bör de inte anses falla under begreppet upptagning för ADB. Vad härefter gäller upptagning som inte är avsedd för ADB men som likväl kan läsas endast med tekniskt hjälpmedel kan som exempel näm- nas uppgift som är upptagen på mikrofilm. Normalt är sådan film läsbar med hjälp av läsapparat. Det kan emellertid också inträffa att mikrofilm läses maskinellt genom att den matas in i datamaskin. I sådant fall kan de uppgifter som finns upptagna på mikrofilmen också vara att anse som upptagningar för ADB. Under begreppet upptagning som är avlyssningsbar endast med tek- niskt hjälpmedel faller sådana uppgifter som har tagits upp på ljudband, grammofonskiva e. d. För att avlyssning skall kunna ske krävs i sådant fall någon form av uppspelningsapparat.26 25a.a., s. 72. 1973:33, s. 74 f. En moderniserad och anpassad arkivlag Vad är en allmän handling? Grundförutsättningen för att en handling ska kunna vara allmän är att den rör handläggningen i ett ärende vid en myndighet. Ett helt privat brev som skrivs av en handläggare eller en bok som skickas in till en myndighet som gåva kan således inte bli allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som upprättad hos eller inkom- men till myndigheten, 2 kap. 3 § TF. En handling blir allmän när den anses upprättad. Man kan uttrycka det så att en handling blir allmän när handläggningsprocessen är klar och handlingen fått sin slutgiltiga utformning. Upprättad är hand- lingen exempelvis när –den expedierats (avsänts) –den är färdiggjord (lämnad för expediering) –den hålls tillgänglig (för avhämtning) –ärendet är slutbehandlat. Undantagna från denna bestämmelse är minnesanteckningar, som vanligtvis inte blir allmänna handlingar. Med minnesanteckning för- stås en promemoria, annan uppteckning eller upptagning som endast har tillkommit för ärendets föredragning eller beredning. Inte heller utkast eller koncept är allmänna handlingar. Interna meddelanden inom en myndighet är heller inte allmänna. Om handlingarna tas om hand för arkivering, dvs. om handlingarna sparas någonstans, blir de dock automatiskt allmänna. Observera att det inte spelar någon roll vad man kallar en handling – det är själva hanteringen av handlingen som avgör dess karaktär. Det innebär således att man inte kan beteckna en handling som exempelvis ”minnesanteckning” i avsikt att undvika insyn. En handling blir också allmän när den rent fysiskt inkommit till myndigheten. En framställning har inkommit antingen genom att den anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman till- handa. En handling betraktas således som inkommen redan innan den eventuellt diarieförs. På samma sätt är en handling inkommen om den överlämnats i tjänsten till en tjänsteman på gatan utanför myndigheten. Om myndigheten har postbox anses posten inkommen då posten lagts in i boxen. En upptagning, dvs. En moderniserad och anpassad arkivlag delande, anses inkommet då det gjorts tillgängligt för myndigheten i sådan form att det kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. Med hänsyn till vad som återgivits kan konstateras att begreppet handling är noggrant beskrivet. Betydelsen i arkivlagen bör överens- stämma med bestämmelserna i . Det bör inte införas en annan betydelse av handlingsbegreppet i arkivlagen. I den föreslagna arkiv- lagen hänvisas i stället till begreppen handling och allmän handling i TF. Förslag: Myndigheternas arkiv bildas av de allmänna handlingar från verksamheten och av sådana minnesanteckningar, utkast och koncept som avses i tryckfrihetsförordningen och som myndig- heten beslutar ska tas om hand för arkivering. Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgäng- liga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår. Utredningen utvecklar grunderna för dessa bestämmelser i kapitel 6. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.1. Det som beskrivs avseende arkivbildningen i förarbetena till arkivlag gäller även för den nu föreslagna lagen, dvs. att ett myndighetsarkiv enbart ska innehålla allmänna handlingar. I paragrafens första stycke 2 införs en hänvisning till 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen där begreppen minnesanteckningar, utkast och koncept preciseras. Det innebär ingen ändring i sak. Upptagningar som är tillgängliga för flera myndigheter I paragrafens andra stycke har beteckningen ”automatisk databehand- ling” ändrats till ”automatiserad behandling”. Ändringen görs för att formuleringen ska överensstämma med formuleringen i 2 kap. tryck- frihetsförordningen, som ändrades 2003. Redan då ansågs uttrycket ”upptagning för automatisk databehandling” vara föråldrat. Någon ändring i sak när det gäller betydelsen är emellertid inte avsedd. En moderniserad och anpassad arkivlag Bestämmelsen om var upptagningar för automatisk databehand- ling, nu automatiserad behandling, som är tillgängliga för flera myn- digheter, så att de utgör allmänna handlingar där, har varit svår att tillämpa. Det har varit problematiskt att avgöra vilken myndighet som svarat för huvuddelen av upptagningen. I paragrafen införs där- för en ny bestämmelse. Upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informations- system där upptagningen ingår. Med den som ansvarar för systemet avses den myndighet som köpt in eller utvecklat systemet. Om en myndighet inte förfogar över systemet på de sätten kan ansvaret också tänkas ligga på den myndighet som bestämmer över systemet och kan påverka hur det ska användas rent praktiskt. En myndighet som endast kan tillföra uppgifter eller hämta ut uppgifter ur informa- tionssystemet, utan att på något sätt kunna utöva något inflytande på systemet som sådant, ska således inte anses som ansvarig. Det förekommer numera ofta att flera myndigheter samarbetar genom att bearbeta uppgifter i ett gemensamt informationssystem. Exempel på ett sådant system är vägtrafikregistret. Transportstyrelsen är ansvarig för driften av registret som innehåller bl.a. uppgifter om fordon, körkortsbehörighet, yrkestrafik och parkeringsanmärkningar. Ett antal andra myndigheter, exempelvis och Polismyn- digheten, ska föra in vissa uppgifter i registret och har möjlighet att hämta information därifrån. Transportstyrelsen ska dock enligt väg- trafikdatalagen (2019:369) och vägtrafikdataförordningen (2019:382) bl.a. verkställa gallring av uppgifter och ansvara för att i vissa fall rätta personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning. Ett annat exempel på den här typen av samarbete är , ett gemen- samt informationssystem för och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen. Systemet används bl.a. för budgetprocessen och de olika deltagarna har då tillgång till upp- daterad information som finns på en centralt lagrad plats och enbart på ett ställe. är ansvarigt för driften av . I båda dessa fall torde det vara okomplicerat att avgöra vilken som är den ansvariga myndigheten. En moderniserad och anpassad arkivlag Förslag: Ordet arkivförvaltning ersätter ordet arkivvård i arkiv- lagen. De åtgärder som enligt gällande arkivlag ingår i arkivvården ska ingå i arkivförvaltningen men i vissa delar ändras. En god arkivförvaltning ska gälla även när allmänna handlingar inte registrerats utan hålls ordnade på ett sådant sätt att det utan svårighet kan konstateras vilka handlingar som har kommit in eller upprättats. Det ska ingå i arkivförvaltningen att ange hos vilken myndig- het upptagningar för automatiserad behandling som är tillgäng- liga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv. Det ingår också i arkivförvaltningen att myndigheten efter samråd med arkivmyndigheten upprättar planer för återlämnande och överlämnande av hela eller delar av myndighetens arkiv till arkivmyndigheten. Utredningen utvecklar grunderna för dessa bestämmelser i kapitel 6 och i kapitel 8. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2 och i avsnitt 8.7.1. Det som beskrivs avseende arkivvården i förarbetena till arkivlag gäller även för arkivförvaltningen i den nu föreslagna lagen. Utredningen har valt att använda ordet arkivförvaltning eftersom det ordet bättre beskriver den nutida hanteringen av arkiv och dess bestånd. De nya bestämmelserna om myndigheternas arkivförvaltning avser vissa förtydliganden av gällande 5 § arkivlagen. Ändringen innebär bl.a. att lydelsen ändras från ”Som grund för arkivvården skall myndigheterna 1) vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet” till ”Myndigheten ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att 1) vid framställningen av hand- lingar använda medel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt de bevaras”. Syftet med ändringen är att modernisera bestämmelsen och anpassa den till utvecklingen på området. I paragrafen införs även en ny bestämmelse i tredje stycket. Enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är det inte nödvändigt En moderniserad och anpassad arkivlag att alltid upprätthålla kravet på registrering för att säkerställa all- mänhetens tillgång till allmänna handlingar. Syftet kan uppnås också på det sättet att myndigheten håller handlingarna så ordnade att en utomstående själv kan skaffa sig en överblick över dem. Även om en handling alltså inte registreras utan endast hålls avskild, ska bestäm- melserna om en god arkivförvaltning gälla. I paragrafen som reglerar myndigheternas arkivförvaltning införs en ny bestämmelse att myndigheterna ska ange hos vilken myndig- heter en handling ska bilda arkiv i de fall upptagningar för automati- serad behandling är tillgängliga för flera myndigheter. I arkivförvaltning ska det även ingå att myndigheterna efter sam- råd med arkivmyndigheten upprättar planer för återlämnande och överlämnande av hela eller delar av myndighetens arkiv till arkiv- myndigheten. Syftet är att ge arkivmyndigheterna bättre möjligheter att få kontroll över kommande överlämnanden. Förslag: Allmänna handlingar ska bevaras. Myndigheterna får dock gallra allmänna handlingar om hänsyn tas till att de arkivhandlingar som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i lagens inledande bestämmelser. Om det finns bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i en annan lag, en förordning eller föreskrifter meddelade med stöd av riksdagsordningen som av- viker från arkivlagen, ska den bestämmelsen tillämpas. Utredningen utvecklar frågan i kapitel 7. I avsnitt 7.11.1 och 7.11.2 redovisas utredningens bedömningar och förslag. Bestämmelsen är omformulerad så att det klart ska framgå att bevarande är huvudregel men att allmänna handlingar i vissa fall får gallras. Så som gäller enligt lag får gallring endast göras om arkivlagens ändamål efter gallringen kan tillgodoses. Någon ändring i förhållande till gällande bestämmelser är således inte avsedd. En moderniserad och anpassad arkivlag Förslag: Myndigheterna och de enskilda arkivinstitutionerna som får verksamhetsbidrag av statliga medel, ska lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem. Utredningen utvecklar frågan i kapitel 6 och i kapitel 11. Arkiv- informationssystemet beskrivs närmare i avsnitt 15.3.2. I avsnitt 6.4.5 och 11.7.1 redovisas utredningens bedömningar och förslag. Den nationella arkivdatabasen, , är ett informationssystem för det svenska arkivväsendet, som har utvecklats av . I systemet publiceras information om arkiv och samlingar hos Riks- arkivet, kommun- och regionarkiv, folkrörelse- och föreningsarkiv, näringslivsarkiv, museer, bibliotek, m.fl. Systemet ger således infor- mation om var olika arkiv och samlingar förvaras och vart man ska vända sig för att ta del av ett visst arkivmaterial. Arkivinformationssystemet innehåller uppgifter som har en stor efterfrågan från flera håll. Arkivsektorn, forskarsamhället, mass- media, släktforskarrörelsen och en intresserad allmänhet – alla har nytta av systemet. Liknande system finns också inom andra sektorer. Utredningen anser därför att ett krav att lämna uppgifter till NAD kan bidra ytterligare till en bra översikt. Förslag: Om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten , såvida inte regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer föreskriver något annat. I paragrafen om statliga myndigheters överlämnande av arkiv införs en förtydligande bestämmelse. En beskrivning av bakgrunden finns i avsnitt 8.2.4. Övervägandena finns i avsnitt 8.7.2. En moderniserad och anpassad arkivlag Av de inledande tillämpningsbestämmelserna framgår att det som gäller för statliga myndigheters arkiv även ska gälla för sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) till den del som arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till den lagen. Det innebär att exempelvis en del av arbetslöshetskassornas verksamhet omfattas av arkivlagen, liksom all verksamhet hos . De avsedda organen är i sig inte myndigheter, men vid tillämpningen av OSL jämställs de med myndigheter. Offentlighetsprincipen gäller således beträffande handlingar hos dessa organ i vissa verksamheter. Dessa verksamheter räknas upp i bilagan till OSL. Det är naturligt att arkiv- lagens regler gäller också för de arkiv som bildas i sådan verksamhet. Handlingarna i dessa verksamheter blir därmed konsekvent jämställda med allmänna handlingar. Genom att införa en särskild bestämmelse vill utredningen under- stryka vikten av att dessa organ tas om hand i enlighet med gällande regler. Förslag: Upplysningsbestämmelsen om när får avhända sig allmänna handlingar behålls men omformuleras något. I 12 § tredje stycket arkivlag finns en upplysningsbestäm- melse som anger att det för myndigheter under finns sär- skilda bestämmelser om när de får avhända sig allmänna handlingar. Bestämmelsen trädde i kraft . De bestämmelser som avsågs var föreskrift (RFS 2004:4) om arkiv och gallring för och dess organ. Arkivlagens bestäm- melse tillkom eftersom det ansågs att arkivlagen inte gav stöd för nämndmyndigheter att lämna ifrån sig allmänna handlingar till en annan myndighet som förvarade nämndens arkiv.27 regleras frågan genom ett bemyndigande i 14 kap. 2 § riks- dagsordningen där det sägs att ska besluta om föreskrifter och allmänna råd om registrering och gallring av allmänna handlingar samt arkiv- och dokumenthantering. I 7 § lagen (2011:745) 27Framställning till 2012/13:RS1, s. 94 f. En moderniserad och anpassad arkivlag