sou · H7B365 · 2019-12-16 00:00:00 — I kapitel 7 analyseras vilken betydelse välfärdstjänsterna har för fördelningen av de samlade resurserna i ekonomin. Eftersom skolan har en särskilt viktig roll i att utjämna livschanser undersöks om alla elever har tillgång till skolor av god kvalitet. I kapitlet undersöks också hur förutsättningarna att tillhandahålla likvärdiga välfärdstjänster fram- över ser ut. Det är välkänt att den åldrande befolkningen utgör en utmaning för den svenska välfärdsmodellen och i vissa regioner medför den att försörjningsbördan ökar mycket. Detta innebär en finansiell utmaning men också, och kanske mer problematiskt, att bristen på personal ökar. Detta kan påverka möjligheterna till likvärdiga välfärdstjänster i hela landet och därmed jämlikheten. Inkomstskillnaderna i har ökat . Detta har visats i åtskilliga rapporter. Den internationella samarbetsorganisa- tionen har betonat att ökningen i har varit förhål- landevis stor och att , som framstod som ett av de mest jämlika länderna inom , har närmat sig många andra europeiska länder vad gäller inkomstskillnadernas storlek. Den fortsatta framställningen i detta kapitel består av tre huvud- avsnitt. I avsnitt 2.1 redogörs bl.a. för det inkomstbegrepp som van- ligtvis används i inkomstfördelningsstudier. I avsnitt 2.2 analyseras inkomstfördelningens utveckling i . Tonvikten ligger på utvecklingen . De ökade inkomstskillnaderna kan till stor del tillskrivas en förhållande- vis stark inkomsttillväxt i den övre delen av inkomstfördelningen, och särskilt i den absoluta toppen. Toppinkomsternas snabba ökning beror i sin tur på ökade kapitalinkomster. har inkomsterna i fördelningens nedre del ökat långsammare än medianinkomsten. Denna utveckling beror på flera samverkande faktorer. En bidra- gande orsak är att de flesta transfereringar inte har ökat i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen. Det har lett till en svagare relativ inkomstutveckling för stora grupper i inkomstfördelningens nedre del som mer permanent får sin försörjning från olika trans- fereringar. Förändrad inkomstbeskattning (jobbskatteavdraget) och demografiska förändringar, t.ex. en ökad andel ensamhushåll och en åldrande befolkning, har också haft betydelse för avståndet mellan de lägre inkomstskikten och mitten av inkomstfördelningen. Avsnitt 2.3 tränger djupare bakom kapitalinkomsternas ökade betydelse i den svenska officiella statistiken över inkomstfördel- ningen. Flera faktorer har bidragit till utvecklingen av hushållens redovisade kapitalinkomster . faktor är tillgångsprisernas utveckling. En annan handlar om skatte- systemets utformning. I avsnittet redogörs först för det inkomstbegrepp som används vid analyser av inkomstfördelningens utveckling i denna Långtidsutred- ning. Därefter följer en kortfattad presentation av de datamaterial som ligger till grund för analyserna. Ekvivalerad disponibel inkomst, eller ekonomisk standard, är det centrala inkomstbegreppet i svensk och internationell forskning om inkomstfördelning. Analyserna i detta kapitel baseras i huvudsak på detta inkomstbegrepp. Inkomstbegreppet tar sin utgångspunkt i hushållets disponibla inkomst per kalenderår, dvs. summan av alla enskilda hushållsmedlemmars inkomster efter skatt samt hushålls- relaterade transfereringar som inte kan kopplas till någon specifik individ i hushållet (t.ex. bostadsbidrag). Därefter beaktas hushållets försörjningsbörda och de stordriftsfördelar som uppstår när flera delar på fasta kostnader. Detta görs genom att hushållets totala dis- ponibla inkomst justeras utifrån hushållets storlek och sammansätt- ning med hjälp av en s.k. ekvivalensskala.3 Slutligen tilldelas alla individer i hushållet denna justerade hushållsinkomst.4 Varje enskild individs ekonomiska standard bestäms således av hushållets samlade inkomster och av hushållets sammansättning. Ju fler personer som ska försörjas av en viss disponibel inkomst, desto lägre ekonomisk standard har individerna i hushållet. 3Den ekvivalensskala som används i detta kapitel (Svensk konsumtionsenhetsskala 2004) innebär att vikten för den första vuxna (eller äldre) i hushållet sätts till 1,00. För en andra vuxen är vikten 0,51, och för ytterligare vuxna lägger man till 0,60 per person. Det första barnet har en vikt på 0,52, och för varje ytterligare barn adderas 0,42 per barn. Hushållets totala disponibla inkomster divideras därefter med den totala husahållsvikten för att få den ekvivalerade disponibla inkomsten. 4Kännedomen om hur inkomstfördelningen ser ut inom hushållen är liten. Det standardmäs- siga antagandet är dock att alla hushållsmedlemmar lever på samma materiella standard. Inkomstbildningsprocessen illustreras grafiskt i figur 2.1.5 All- mänt kan man säga att individens ekonomiska standard beror av de tre övergripande institutionerna marknad, offentlig sektor och familj. Ersättningen för det egna arbetet är förstås viktig, men människors ekonomi påverkas också av den egna kapitalinkomsten och av andra hushållsmedlemmars inkomster från arbete och kapital. I moderna välfärdsstater utgör vidare socialförsäkringar och bidrag väsentliga delar av den sammanlagda inkomsten för en stor del av befolkningen. Offentlig sektor påverkar också individens ekonomi genom skatteuttag. Individens ekonomiska standard avgörs slutligen av hushållets storlek och sammansättning. Företagarinkomst + arbets- inkomster från andra hushålls- medlemmar + kapitalinkomster Inkomstskatter och andra negativa transfereringar Ekvivalerad inkomst (ekonomisk standard) 5Det bör understrykas att figuren är en förenkling och att det är lätt att tänka sig olika åter- kopplingsmekanismer mellan olika faser i inkomstbildningsprocessen. Begreppet ekonomisk standard ger inte en fullständig bild av individens ekonomiska resurser Det finns flera skäl till att fördelningsstudier främst använder hus- hållets (ekvivalerade) disponibla inkomst som mått på individers levnadsstandard och ekonomiska välfärd. Ett viktigt skäl är att den disponibla inkomsten är förhållandevis lätt att mäta. I finns huvuddelen av den information som behövs för att mäta disponibel inkomst tillgänglig i olika administrativa register och datainsamling sker . Vidare har detta inkomstmått varit föremål för mycket forskning, och dess egenskaper är väl kända. Slutsatsen från en stor del av forskningen kring andra mått på välfärd är dessutom att de är mycket nära korrelerade med disponibel inkomst.6 Som välfärdsrelevant inkomstmått betraktat har dock disponibel inkomst vissa brister. Ett problem är att den del av den offentliga sektorns omfördelning som sker i form av icke-monetära individu- ellt inriktade välfärdstjänster, som t.ex. vård, omsorg och utbildning, inte ingår i den disponibla inkomsten.7 Traditionella fördelningsana- lyser, som använder disponibel inkomst som inkomstbegrepp, ten- derar därför att underskatta individers samlade ekonomiska resurser. Vidare överskattas skillnader i fördelningen av ekonomiska resurser mellan olika inkomstgrupper när de offentliga välfärdstjänsterna inte beaktas. Detta beror på att välfärdstjänsterna är generella och i huvudsak tillgängliga efter behov oavsett betalningsförmåga.8 Ytterligare ett skäl till att levnadsstandarden kan vara högre än vad som visas av den disponibla inkomsten är att den materiella lev- nadsstandarden inte bara bestäms av inkomstens storlek. Även hushållets förmögenhet har betydelse. Vissa hushåll kan t.ex. ha en förmögenhet som de lever av, eller använder för att parera inkomst- variationer. Vidare har hushåll som t.ex. har betalat av sina bostads- lån (och därmed har en positiv nettoförmögenhet kopplad till bosta- 6En översikt av mätningen av disponibel inkomst finns att läsa i den s.k. Canberragruppens slutrapport; se on Household Income Statistics (2001). 7De individuellt inriktade välfärdstjänsterna motsvarar av BNP. Detta kan ställas i relation till de kontanta inkomstöverföringarna som uppgår till av BNP. 8Välfärdstjänster och deras fördelning i befolkningen diskuteras i kapitel 7 i detta betänkande. Regeringens fördelningspolitiska redogörelser har också belyst hur de offentligt subventionerade välfärdstjänsterna fördelas i befolkningen och hur inkomstfördel- ningen ett givet år påverkas när hänsyn tas till dessa tjänster (se t.ex. prop. 2018/19: 100 bilaga 2). Analyserna har bl.a. visat att när välfärdstjänsterna beaktas minskar den totala inkomst- spridningen med , främst till följd av att hushåll med barn och äldre pensio- närer flyttas uppåt i inkomstfördelningen. den) lägre boenderelaterade utgifter än högt belånade hushåll. Dessa kan uppnå en given levnadsstandard med en lägre disponibel inkomst än hushåll som saknar bostadsförmögenhet. Analyserna i detta kapitel grundar sig på officiella inkomst- fördelningsstatistik som baseras på Hushållens eko- nomi (HEK). Därefter baseras den på Totalräknad inkomstfördel- ningsstatistik (TRIF). I och med att HEK ersattes som officiell statistikkälla av TRIF övergick informationen om hushåll från att utgå från intervjuer till att hämtas från register över befolkningens placering i hushåll. Hushållsbegreppet i HEK bygger på s.k. kost- hushåll. Ett kosthushåll utgörs av alla personer som bor i samma bostad och har gemensam hushållning. Hushållsbegreppet i TRIF bygger i stället på s.k. bostadshushåll. Bostadshushållet utgörs av samtliga personer som är folkbokförda på samma fastighet och lägenhet. Det speglar således personers folkbokförda boende, och till skillnad från hushållsbegreppet i HEK finns det inte några krav på gemensam hushållning inom hushållet.9 Det bör slutligen understrykas att redovisningen av inkomstut- vecklingen nedan huvudsakligen avser analys av årliga tvärsnitt. Detta betyder att det inte nödvändigtvis är samma individer som be- finner sig i en viss inkomstgrupp . Enskilda individer rör sig mellan inkomstgrupper och sammansättningen av dessa grupper förändras över tiden. I detta avsnitt analyseras inkomstfördelningens utveckling i . Tonvikten ligger på utvecklingen . 9Förändringar i framställningen av statistik tenderar att leda till s.k. tidsseriebrott. I en pub- licerad rapport ger () en översiktlig bild av hur de ändrade för- utsättningarna för statistiken påverkar statistikens kvalitet och jämförbarhet. Den övergri- pande bilden är att TRIF ger något högre skattningar av den ekonomiska standardens medel- värde och median samt en något mer sammanpressad inkomstspridning än HEK (se SCB 2016). 2.2.1Toppinkomsterna har dragit ifrån Hushållens reala disponibla inkomster tenderar att stiga över tiden, till stor del beroende på en kontinuerlig produktivitetstillväxt i sam- hället. –ökade den reala ekonomiska standarden över hela inkomstfördelningen. Det framgår om alla individer i befolk- ningen rangordnas efter ekonomisk standard och därefter delas in i tio lika stora inkomstgrupper, s.k. decilgrupper (se figur 2.2). Inkomsttillväxten har dock inte fördelats jämnt över olika inkomst- grupper. Inkomstökningen har varit störst i toppen av inkomstför- delningen, större i den övre halvan än i mitten och större i mitten än i den nedre delen av fördelningen. Medianinkomsten ökade , eller med i genomsnitt . Anm.: Figuren visar förändring av den reala medelinkomsten i respektive decilgrupp. När inkomst- utvecklingen studeras är det av vikt att justera för effekter av en allmänt stigande prisnivå som inte bidrar till ökat välstånd. Ett sätt att göra detta på är att mäta inkomsterna vid olika tid- punkter med prisnivån . Ett mått i fasta priser har då skapats som mäter utvecklingen i reala termer. Källor: och egna beräkningar. Konsekvensen av det utvecklingsmönster som visas i figur 2.2 är att den samlade inkomstfördelningen har dragits isär (se figur 2.3). Det relativa avståndet mellan den översta delen och mitten av fördel- ningen har ökat, liksom det relativa avståndet mellan mitten och den nedersta delen av fördelningen. Att inkomsterna generellt har ökat framgår av att inkomstfördelningen har förskjutits åt höger i diagrammet. Ekonomisk standard (kronor, priser) Anm.: Inkomsterna är uttryckta priser. Inkomster visas inte i diagrammet. hade av befolkningen en ekonomisk standard som översteg denna övre gräns. Källor: och egna beräkningar. Tabell 2.1 visar hur den genomsnittliga ekonomiska standarden för olika decilgrupper förhöll sig till medianen 1995 respektive 2017. Den kraftiga ökningen av avståndet mellan toppen och mitten av fördelningen speglar den starka tillväxttakten för de översta jämfört med övriga grupper. hade en genom- snittlig person i tiondelen med högst inkomster 2,1 gånger högre ekonomisk standard än medianinkomsttagaren. hade av- ståndet ökat till 3,3 gånger medianinkomsttagarens ekonomiska standard. På samma sätt speglar det ökade avståndet mellan den nedre delen och mitten av inkomstfördelningen den relativt svaga inkomsttillväxten för de lägsta inkomstgrupperna jämfört med övriga grupper. hade en genomsnittlig person i inkomst- grupp 2 av medianinkomsttagarens ekonomiska standard. hade denna andel sjunkit till . Anm.: I tabellen redovisas kvoten mellan den genomsnittliga ekonomiska standarden för olika inkomst- grupper och medianvärdet i befolkningen, uttryckt i procent. Källor: och egna beräkningar. 2.2.2Kapitalinkomster har blivit viktigare för den yttersta inkomsttoppen Mest iögonfallande i figur 2.2 är den kraftiga inkomsttillväxten för den översta tiondelen av fördelningen. De personer som utgjorde de översta fördelning hade i genomsnitt när- mare högre ekonomisk standard än de som befann sig i den översta tiondelen fördelning. Utvecklingen för topp- inkomsterna beror i huvudsak på att kapitalinkomster har ökat kraf- tigt och att de är relativt starkt koncen- trerade till personer med höga disponibla inkomster (se figur 2.4). Av figur 2.2 framgår också att inkomsterna högst upp i inkomst- fördelningen varierar mer mellan olika år än inkomster längre ner i fördelningen. Detta beror i hög utsträckning på att personer med höga inkomster från kapitalvinster tenderar att hamna högt upp i inkomstfördelningen och på att de samlade kapitalvinsterna varierar förhållandevis mycket mellan olika år till följd av bl.a. utvecklingen på aktie- och bostadsmarknaden. Anm.: Med arbetsinkomster avses inkomster från tjänst och näringsverksamhet. Med kapitalvinster avses nettot av kapitalvinster och kapitalförluster. p1–p90 avser de nedersta nio tiondelarna av inkomstfördelningen, dvs. inkomstgrupp 1–9. p91–p99 avser den översta tiondelen (inkomstgrupp 10) exklusive den översta procenten. p100 avser den översta procenten i fördelningen. Källor: och egna beräkningar. Kapitalinkomster kan delas in i två huvudkategorier: realiserade kapitalvinster och övriga kapitalinkomster (se fördjupningsruta 2.1). Kapitalvinster består av vinster som uppstår vid försäljning av reala eller finansiella tillgångar, medan övriga kapitalinkomster består av olika typer av ränte- och utdelningsinkomster. I de nedre nio tiondelarna av inkomstfördelningen är inkomsterna från kapital mycket små. I denna del av fördelningen har kapitalinkomstandelen, dvs. kapitalinkomsternas andel av totala bruttoinkomster, legat stabilt 1995–2017. Fördjupningsruta 2.1: Kapitalinkomster Hushållens totala kapitalinkomster uppgick till ca 400 mil- jarder kronor, eller ca i genomsnitt per vuxen i be- folkningen (se tabell nedan). Realiserade kapitalvinster var det dominerande kapitalinkomstslaget. De stod för av de samlade kapitalinkomsterna. av kapital- vinsterna kom från fastighetsrelaterade transaktioner, medan resterande del kom från avyttringar av finansiella instrument. Övriga kapitalinkomster består av olika typer av ränte- och utdelningsinkomster. Räntor och utdelningar stod 2017 för ca 45procent av de samlade kapitalinkomsterna. Av dessa var utdel- ningsinkomster, och särskilt utdelningar i fåmansbolag, det dominerande inkomstslaget. Ungefär tre fjärdedelar av de totala utdelningsinkomsterna kom från utdelningar i fåmansbolag. De samlade kapitalinkomsterna är skevt fördelade, och en stor del går till hushåll i den yttersta toppen av inkomstfördelningen. tillföll av de samlade kapitalinkomsterna den hundradel av befolkningen som hade högst ekonomisk standard. Finansiella kapitalvinster och utdelningar i fåmansbolag är de inkomstslag som är mest koncentrerade till den yttersta toppen av inkomstfördelningen. av de samlade kapitalinkomsterna tillföll 2017 de nedre nio tiondelarna av inkomstfördelningen. Ränte- inkomster och övriga aktieutdelningar går i högre grad än kapital- vinster och utdelningar i fåmansbolag till personer som inte be- finner sig i den översta tiondelen av inkomstfördelningen. Andel (procent) (miljarder kr.) p1–p90 p91–p99 p100 Anm.: Belopp uttryckta priser. I beräkningsunderlaget ingår den vuxna befolkningen eller äldre. Ränteinkomster inkluderar bl.a. bankränta, schablonintäkt på investeringssparkonto och intäkt vid uthyrning av privatbostad. Källor: och egna beräkningar. Inom den översta tiondelen i fördelningen finns betydande skill- nader i olika inkomstslags nivåer och trender. För percentilgrup- perna p91–p99 har kapitalinkomstandelen ökat från 1995–2017 (se figur 2.5). Arbetsinkomsterna är dock fortfarande den klart dominerande inkomstkällan i denna del av fördelningen. Vidare går det inte att urskilja någon tydlig förskjutning mellan kapi- talets olika delkomponenter; kapitalvinsternas andel av de samlade kapitalinkomsterna varierar mellan olika år, men har i genomsnitt utgjort av gruppens samlade kapitalinkomster. Källor: och egna beräkningar. För den översta procenten (p100) har inkomststrukturen förändrats mer påtagligt än i övriga delar av fördelningen (se figur 2.6). har arbetsinkomster gått från att vara topprocentens största inkomstkälla till att bli mindre än såväl kapitalvinster som övriga kapitalinkomster. Topprocentens samlade arbetsinkomster ökade , medan de samlade kapitalinkomsterna ökade med . Kapitalinkomsternas andel i topprocenten ökade därmed från . Realiserade kapitalvinster utgör huvuddelen av topprocentens kapitalinkomster. har ungefär två tredjedelar av topprocentens kapitalvinster kommit från fastighetsrelaterade tran- saktioner, medan resterande del har kommit från avyttringar av finansiella instrument. Övriga kapitalinkomster, dvs. ränte- och utdelningsinkomster, har ökat i betydelse de senaste 10–15 åren, och särskilt gäller detta inkomster från utdelningar i s.k. fåmansbolag som har ökat förhållandevis mycket. Till viss del bedöms denna ut- veckling kunna kopplas till de gynnsammare skatteregler för fåmans- bolag som införts (se även avsnitt 2.3.2). Källor: och egna beräkningar. Det är inte samma personer i topprocenten under olika år fördelningspolitiska redogörelse (prop. 2017/18:100 bilaga 2) undersöktes i vilken utsträckning de individer som tillhör topprocenten ett visst år är varaktiga eller tillfälliga toppinkomst- tagare. Med longitudinella data, dvs. data som följer individer , studerades topprocentens position i inkomstfördelningen vart och ett av de tre åren före och de tre åren efter observationsåret. Individer betraktades som varaktiga toppinkomsttagare om de för- utom observationsåret också tillhörde topprocenten minst fyra av sex intilliggande år. Resultaten visar att det finns en viss rörlighet i topprocenten. (det sista möjliga analysåret) utgjorde de varaktiga toppin- komsttagarna ca en tredjedel av topprocenten. Män, svenskfödda och personer är i varierande grad överrepresenterade bland de varaktiga toppinkomsttagarna. Personer som lever i hushåll där någon typ av kapitalinkomst utgör den främsta inkomstkällan är överrepresenterade både bland de varaktiga och de tillfälliga topp- inkomsttagarna. Utmärkande för de varaktiga toppinkomsttagarna är dock att räntor och utdelningar utgör den viktigaste kapitalin- De är i mycket liten utsträckning beroende av kapitalvin- ster för att tillhöra topprocenten. Andelen personer som endast tillhör topprocenten det aktuella året, men inte något intilliggande år, har ökat och utgjorde fyra tiondelar av topprocenten. Denna grupp återfanns i olika delar av inkomstfördelningen åren strax före och strax efter 2013. En klar majoritet tillhörde dock den övre halvan av inkomst- fördelningen. Personer är kraftigt överrepresen- terade bland de tillfälliga toppinkomsttagarna, och för många för- den tillfälliga inkomstökningen av att de har haft höga kapi- talvinster det aktuella året (t.ex. pensionärer som säljer sina boenden och realiserar värdeökningar som ackumulerats ). 2.2.3I de lägre inkomstskikten har den ekonomiska standarden inte ökat i takt med medianinkomsten Som framgick av figur 2.2 har inkomsterna i de lägre inkomstskikten ökat långsammare än medianinkomsten. Det har lett till en ökad spridning av den ekonomiska standarden i inkomstfördelningens nedre del. Att inkomsttillväxten har varit svagare i den nedre än i den övre delen av fördelningen kan delvis kopplas till att inkomsternas sammansättning ser olika ut i olika delar av fördelningen. Högre upp består inkomsterna till stor del av arbets- och kapitalinkomster, och utvecklingen bestäms i hög grad av hur snabbt dessa inkomstslag ökar. Ju längre ner i fördelningen man kommer, desto färre personer försörjer sig på arbete och fler lever uteslutande på transfereringar. I fördelningens nedre del bestäms inkomstutvecklingen således i hög grad av hur ersättningen i olika transfereringssystem utvecklas. Transfereringarna är vanligtvis kopplade till prisutvecklingen eller bestämda i fasta belopp. Ersättningsnivåerna justeras ibland också genom aktiva politiska beslut, vilket gör att ersättningsni- våerna i merparten av transfereringssystemen ändå har vuxit något snabbare än prisutvecklingen (se tabell 2.2). Exempelvis har taket i arbetslöshetsförsäkringen, som förblir nominellt oförändrat i avsaknad av politiska beslut, justerats vid ett flertal tillfällen . De flesta transfere- ringarna (inklusive taket i arbetslöshetsförsäkringen) har dock inte vuxit i takt med den genomsnittliga inkomstutvecklingen. 1)Avser 2002–2017. 2) Lägstanivån likställs med de garantidagar som fanns . 3) Avser 2003– 2017. 4) Avser 1998–2017, ekonomiskt bistånd för en ensamstående förälder med två barn 11–. 5) Avser 1999–2017. Anm.: Ett värde på t.ex. 0,7 visar att ersättningen har ökat mindre än ökningen av index . Ett värde större än ett visar att ersättningen har ökat mer än index. Källor: och egna beräkningar. Transfereringarnas eftersläpning har lett till ökade skillnader mellan de som får sin försörjning från arbete och de som får sin försörjning från transfereringar. Införandet av jobbskatteavdraget 2007, och den successiva utbyggnaden därefter, har bidragit till att förstärka skill- naderna. En effekt av de ökade skillnaderna är att det ekonomiska utbytet av att arbeta har ökat, dvs. det har blivit mer lönsamt att arbeta jämfört med att inte arbeta för personer som mer tillfälligt försörjs av transfereringar, vid t.ex. sjukdom eller arbetslöshet (se vidare avsnitt 3.2.1). De ökade drivkrafterna till arbete har sannolikt bidragit till en viss ökning av sysselsättningen. Den ökade syssel- sättningen kan i sig, allt annat lika, ha verkat i riktning mot minskad inkomstspridning. har dock skillnaderna ökat mellan de som har arbete och den grupp utanför arbetsmarknaden som lever av transfereringar, t.ex. personer som får sin försörjning från sjukersättning eller garantipension. Detta verkar i riktning mot ökad inkomstspridning. Effekten på inkomstspridningen av ökade skill- nader mellan de som arbetar och de som inte arbetar har dessutom sannolikt förstärkts av vissa demografiska förändringar som har ägt rum , t.ex. en åldrande befolkning och en ökad andel utrikes födda med svag förankring på arbetsmarknaden (se vidare avsnitt 2.2.7). Sammantaget har effekten av flera samver- kande faktorer bidragit till en ökad spridning av den ekonomiska standarden i inkomstfördelningens nedre del. 2.2.4Andelen personer med låg relativ ekonomisk standard har ökat