sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Kontrollen kan exempelvis göras genom att anordnaren styrker köp av assistans eller redovisar att lön med mera har betalats till personliga assistenter.135 Som huvudregel beta- las ersättningen ut först efter att har fått redo- visning av den utförda assistansen. kan medge att utbetalningen i stället grundas på ett beräknat antal assistanstimmar för månaden och betalas ut i förskott med ett preliminärt belopp.136 Det är dock inte möjligt för att kontrollera att de redovisade timmarna verkligen har utförts. har en uppgiftsskyldighet och ska på Försäkrings- kassans begäran lämna uppgifter när uppgifter behövs för att För- säkringskassan ska kunna kontrollera användningen av assistans- ersättningen. kan då kontrollera uppgifter om inkomster och arbetsgivare via . Denna möjlighet till kontroll fungerar nationellt eftersom utan hinder av sekretess kan lämna ut denna uppgift. har oftast inte uppgifter om utländska anordnare och personliga assistenter som inte har verksamhet eller arbetar i . 13451 kap. 4 § socialförsäkringsbalken. 2007/08:61, s. 23–24. 13651 kap. 14–15§ socialförsäkringsbalken. Om assistansersättning och personlig assistans kan betalas ut från till andra medlemsstater uppkommer ett behov av att kunna kontrollera att ersättningen används till köp av personlig assistans. Det är svårare att i en gränsöverskridande situation kontrollera att assistansen utförts i den utsträckning som har redovisats och att arbetstidsregleringar följs. I förordning 883/2004 finns befintliga bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaternas behöriga insti- tutioner. Skyldigheten till samarbete gäller endast mellan socialför- säkringsinstitutioner, vilket skulle leda till att skattemyndigheter inte är skyldiga att samarbeta, exempelvis för att lämna uppgifter om inkomster för en personlig assistent i en annan stat.137 Bestämmelsen är alltså begränsad eftersom den bara gäller administrativ hjälp mel- lan socialförsäkringsinstitutioner.138 En annan begränsning är att den stat som får en begäran från en annan stat att bistå i ett administrativt ärende, kommer att tillämpa sin egen administrativa lagstiftning, så länge inget annat är överenskommet mellan staterna eller krävs från annan EU-lagstiftning.139 Det sagda innebär att även om det finns bestämmelser om samarbete i förordningen, beror den materiella omfattningen av den administrativa hjälpen alltså på vilken med- lemsstat som myndigheten ställer förfrågan till. Den tillfrågade med- lemsstaten kan dessutom ha nationella regler om sekretess mellan olika nationella myndigheter som också kan medföra begräsningar i det administrativa samarbetet när det gäller överföring av informa- tion. kan alltså genom de administrativa bestäm- melserna i förordningen få uppgifter från den andra medlemsstatens motsvarighet till under förutsättning att den statens sekretesslagstiftning inte hindrar att uppgifterna lämnas ut. 137Artikel 76 i förordning 883/2004. 138Wenander, H. (2013). A network of Bodies – European Administrative Co- operation under Regulation (EC) No 883/2004, s. 56. 139Ibid, s. 55 ff. 15.8.7Staten eller kommunen som ansvarig om förmånerna är kontantförmåner Eftersom bestämmelserna innebär att kommunen ska med- finansiera assistansersättning ska underrätta den betalningsansvariga kommunen om beslutet att bevilja assistans- ersättning och om vilket belopp som kommunen ska betala.140 För att ska veta vilken kommun som är finansiellt ansva- rig krävs det att personen som ärendet gäller är bosatt i bosatt menas i detta sammanhang att personen är folkbokförd i en svensk kommun. När det gäller kontantförmåner enligt för- ordning 883/2004 kan det emellertid inte alltid ställas upp ett krav på bosättning i . Om assistansersättning skulle anses som en kontantförmån som ska betalas ut av , är frågan hur Försäk- ringskassan ska avgöra vilken kommun som ska medfinansiera kost- naden för personlig assistans för en arbetstagare eller dennes familje- medlem som inte bor i . Med andra ord så är det delade ansvaret mellan stat och kommun ett problem när det kommer till medfinansieringen av assistansersättningen. skulle det även vara problematiskt om kommunen ensam var ansvarig, eftersom det inte är möjligt att klargöra vilken kommun som skulle utreda, besluta och vara betalningsansvarig för en person som bor i en annan medlemsstat. Den utestående frågan blir vem som ska betala. Vi har tidigare konstaterat att det troligen inte kommer att vara finansiellt hållbart för kommunerna att helt överta det finansiella ansvaret för förmånerna i det fall att det blir möjligt att exportera dessa. I har man valt en ordning där kommunerna har ansvaret för att en person får rätt till stöd, men att staten ersätter kommunerna av kostnaderna. Vi bedömer att under förutsättning att assistansersättning och personlig assistans enligt LSS klassificeras som kontantförmåner, talar det för att även vid ett kom- munalt ansvar för förmånerna kunna införa en likande betalnings- fördelning där staten finansiellt ansvarar för dessa förmåner. Vi har inte några förslag för att förändra ansvarsfördelningen mellan staten och kommunen och därför behöver detta inte heller förändras . 14051 kap. socialförsäkringsbalken och 22 och 23 §§ LSS. 14116 § LSS. Det kan dock noteras att när det gäller assistansersättningen där kommunerna ska medfinansiera upp till är åter- betalningen av vårdförmåner även ett problem som har samband med det delade finansieringsansvaret. 15.8.8Redovisning av olika alternativ om personlig assistans och assistansersättning klassificeras som kontantförmåner Vi har bedömt att förmånerna är vårdförmåner men det är möjligt att det kan bedömas annorlunda . Vi har då funderat över några olika möjliga alternativ som skulle kunna vara möjliga när det gäller begränsningarna i export av personlig assistans och assistans- ersättning. Alternativet att ändra förmånernas konstruktion För att kunna begränsa möjligheten att exportera assistansersättning skulle alternativet vara att ändra assistansersättningens konstruktion. Den del som täcker de övriga kostnaderna skulle kunna förändras till att i den utsträckning som en assistansberättigad har övriga kostna- der kan dessa ersättas med faktiska kostnader som begärs i efterhand eller lämnas som ett fast belopp per försäkrad.142 Från ett EU-rätts- ligt perspektiv finns det dock en risk att när en förmån är uppdelad i olika delar att förmånen skulle kunna ses som två förmåner när förordningen är tillämplig. Lönedelen skulle kunna bedömas som en vårdförmån för att det är en tjänst, men skulle även kunna ses som köp av tjänst (kontant). Den andra delen som skulle kunna vara en klumpsumma, det vill säga rena pengar. Den delen skulle kunna bedömas som en kontantförmån. Om lönedelen skulle ses som en vårdförmån och den övriga delen som en kontantförmån finns det också en risk att förmånerna kan komma att samordnas inom två olika kapitel i förordningen. Det leder till att det blir administrativt svårt för att samordna förmånen. Alternativet skulle också kunna leda till att förmånerna ändå bedöms som kon- tantförmåner. 142I allmänna råd RAR 2002:6 till 51 kap. 11 § socialförsäkringsbalken. Alternativet att avskaffa utbetalningen av pengar Ett annat möjligt alternativt för att förmånerna inte ska kunna klassi- ficeras som kontantförmåner enligt förordning 883/2004 är att helt avskaffa utbetalningen av pengar. Det är en av de grundläggande intentionerna med personlig assistans att den enskilde har valfrihet och bestämmanderätt över sin assistans.143 Enligt brukarrörelsen är utbetalning av pengarna viktig för att själva kunna köpa assistansen. Om man överväger att bevilja förmånen med antalet timmar och utan att utbetala kontanta medel måste man ändå tillgodose den en- skildes möjlighet att självständigt välja utförande aktörer. Det är möjligt genom att upphandla arbetskraften eller anordnaren. Den enskilde skulle fortfarande vara fri att välja olika assistansanordnare för olika tider eller behov om han eller hon vill det. Det är vid ett statligt ansvar för förmånerna möjligt att upphandla enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Om det är kommunen som har ansvaret för förmånerna bör kommunerna kunna ges möjlighet att via en tillämpning av LOV eller lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling () säkerställa att assistansberättigade har tillräckligt många kvalificerade assistansanordnare att välja mellan. De assistans- berättigades behov tillgodoses genom att det är tjänster som till- handahålls, som i förordningens mening är vårdförmåner. Men att göra om systemet och ta bort den kontanta delen innebär en begränsning eftersom möjligheten att vara egen arbetsgivare försvinner. Utredningen bedömer att det här alternativet skulle kunna leda till att assistansersättning och personlig assistans inte kan exporteras. Alternativet ger en god kostnadskontroll för staten eftersom för- månerna inte utbetalas till någon annan medlemsstat. Alternativet att konstruera ersättningen som i tandvårdssystemet Tandvård är en social trygghetsförmån som ska samordnas som en vårdförmån i enlighet med förordningen. Systemet med tandvårds- ersättning är konstruerat på så sätt att det är vårdgivaren som erhåller ersättningen från och inte, vilket är fallet i nästan 2012/13:1, Utgiftsområde 9, s. 218. alla andra socialförsäkringsförmåner, den försäkrade.144 Utredningen har övervägt om ett liknande system skulle kunna fungera inom per- sonlig assistans och assistansersättning. För att kunna få ersättning från det statliga tandvårdsstödet måste en vårdgivare vara ansluten till det elektroniska systemet. Vårdgivaren ansöker hos som fattar beslut om vårdgivarens anslutning till tandvårdssystemet. För att vårdgivaren ska kunna anslutas uppställs vissa kvalifikations- krav på vårdgivaren samt krav på verksamheten.145 Utbetalningen av tandvårdsstödet sker till vårdgivaren, vilket i sig ger en bra kostnads- kontroll. Men utredningen bedömer också att samma problem som finns inom tandvårdssystemet kommer att finnas inom assistansersätt- ningen och ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för assistans. Om man överväger ett sådant alternativ inom personlig assistans kan man dra lärdom av den problematik som har uppmärk- sammat när det gäller tandvårdssystemet. har gjort en översyn av tandvårdssystemet och konstaterat att det finns oseriösa vårdgivare inom tandvårdsstödet och det har lett till felaktiga ut- betalningar. menar i rapporten att ett av pro- blemen är att oseriösa vårdgivare som missbrukar stödet har kunnat ta sig in i systemet. När vårdgivaren är ansluten till systemet går det inte att stoppa denne från att rapportera in vård. Möjligheten att missbruka stödet har i sin tur att göra med en kombination av de låga formella kraven för anslutning till tandvårdssystemet och att För- säkringskassan inte kan avsluta vårdgivare som missbrukar systemet. förslag i socialförsäkringsrapporten för tandvårds- systemet är att upprätta ett avtal med vårdgivaren och i de fall som vårdgivaren åsidosätter skyldigheter eller förutsättningarna för er- sättning skulle kunna säga upp avtalet och därmed upphör anslutningen till systemet.146 Utredningen bedömer att detta alternativ, även om ett likande system för assistansanordnarna skulle ge en bra kostnadskontroll och ställer krav på assistansanordnaren, tyder på att ersättningen ändå kan exporteras till en annan med- lemsstat. 144Försäkringskassan (2017). Hur kan bli bättre på att motverka överutnytt- jande och bedrägeri med statligt tandvårdsstöd, s. 15. 145Vårdgivaren ska antingen vara legitimerad tandläkare eller tandhygienist eller genom anställning eller på annat sätt, anlita sådan personal. Vidare ska vårdgivare i enskilt bedriven verksamhet vara godkänd för F-skatt. 3 kap. 1 § lag (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. 146Försäkringskassan (2017). Hur kan bli bättre på att motverka överutnytt- jande och bedrägeri med statligt tandvårdsstöd, s. 33 f. Vi har ovan redovisat olika alternativ men menar att det redan utan dessa genomgripande förändringar finns starka argument för att assistansersättningen fortsättningsvis kan bedömas som vårdförmån vid sjukdom alternativt förmån vid långvarigt vårdbehov. Detsamma gäller för personlig assistans enligt LSS. Ursprungligen gällde den fria rörligheten endast arbetstagare, för att säkerställa deras rätt att förflytta sig mellan medlemsstater och att bli behandlad på samma sätt som den nya värdstatens egna med- borgare, exempelvis när det gällde rätten till sociala förmåner. förändrades den fria rörligheten genom att det i Maastricht- fördraget skrevs in att den fria rörligheten gäller för alla unionsmed- borgare. Det innebär att bestämmelserna i tydliggör unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet med de begränsningar som finns i fördraget. Därtill har den fria rörligheten för unionsmedborg- arna klargjorts i sekundärrättslig reglering som förordning 883/2004 samt och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet).147 Rörlighetsdirektivet gör en skill- nad mellan ekonomisk aktiva och de som inte är det genom att uppställa olika villkor för att en person inte ska belasta det sociala biståndssystemet. Det innebär att det med stöd av direktivet är möj- ligt för medlemsstaterna att olikbehandla vissa persongrupper. För- ordning 883/2004 innefattar dock inte någon möjlighet att göra åtskillnad mellan ekonomiskt aktiva och icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare. Förordningen syftar till att säkerställa att en mig- rerande unionsmedborgare omfattas av ett socialt trygghetssystem och att han eller hon inte förlorar intjänande rättigheter. Men har avgjort mål som har handlat om frågan i vilken utsträckning som en medlemsstat är 147EUT L 158, 30.4.2004, s. 77–123. skyldig att likabehandla icke ekonomiskt aktiva personer från andra stater. Frågorna har då gällt uppehållsrätt som en förutsättning för rätt till sociala trygghetsförmåner.148 Avgörandena har gällt särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner och familjeförmåner. Detta är förmåner som ingår i sakområdet för förordning 883/2004. EU- domstolen har bedömt att det kan uppställas krav på uppehållsrätt för dessa förmåner. Kommissionen har i syfte att klargöra detta lämnat förslag som innebär att det görs en hänvisning till rörlighetsdirek- tivet i likabehandlingsprincipen i förordning 883/2004. Det innebär att det skulle vara möjligt att villkora tillgången till sociala trygghetsför- måner med uppehållsrätt för unionsmedborgare utanför arbetskraften. 15.9.1Begränsning av likabehandling ur ett folkrättsligt perspektiv Det finns internationella överenskommelser som på ett mera allmänt plan bland annat ställer krav på länderna att se till att befolkningen har tillgång till en viss social trygghet och bibehållna rättigheter vid migration. Sådana konventioner finns inom FN, Internationella arbets- organisationen () och . Frågan vi avser att belysa är om det är förenligt med dessa konventioner att införa krav på uppe- hållsrätt. Genom att ratificera internationella avtal har bundit sig till de åtaganden som avtalen stadgar. har dock ett dualistiskt synsätt på internationella avtal. För att ett internationellt avtal ska bli tillämpligt på nationell nivå krävs det att det införlivas med den svenska rätten. Innan de internationella avtalen införlivats i den svenska rätten är endast bunden av avtalet i förhållande till de andra avtalsslutande staterna, det vill säga mellan länderna som tecknat avtalet, och således inte i förhållande till personerna som vistas i landet. Inom ramen för FN finns internationella konventioner som rör enskildas rättigheter. Rätten till social trygghet är en mänsklig rättig- het. Detta följer bland annat av FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om 148EU-domstolens dom Brey, C-140/12, ECLI:EU:C:2013:565, punkterna 46 och 54–57. EU- domstolens dom , C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, punkterna 73–74. dom i Alimanovic, C-67/14, ECLI:EU:C: 2015:597, dom i Garcia-Nieto, C- 299/14, ECLI:EU:C:2016:114 och mål, Kommissionen mot Förenade konunga- riket och , C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436. ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. I artikel 22 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna stadgas att var och en i egenskap av samhällsmedlemmar har rätt till social trygghet. I artikel 25 föreskrivs vidare en rätt till en levnadsstandard som är tillräcklig för den egna och familjens hälsa och välbefinnande. Kon- ventionerna ger även rätt till bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa genom hälso- och sjukvård. nr 102 om minimistandard inom social trygghet syftar till att introducera en minimistandard för socialförsäkringarna på så sätt att staterna förbinder sig att vekar för att införa lägsta- nivåer.149 Utredningen bedömer att de internationella överenskommel- serna är mera allmänna och ställer krav på att befolkningen har till- gång till viss social trygghet och rättigheter vid migration. I det fall som man väljer att föreslå bestämmelser som begränsar likabehand- lingen kommer dessa att tillämpas på alla icke ekonomiskt aktiva personer oavsett medborgarskap och är således förenligt med ILO- konventionen. Vi uppfattar också att medlemsstaterna har större utrymme att begränsa likabehandlingen i förhållande till överens- kommelserna jämfört med likabehandlingsprincipen i förordningen. Konventionerna torde sällan ha någon praktisk betydelse i enskilda försäkringsärenden.150 Den omständigheten att krav på uppehållsrätt är neutral i förhållande till nationalitet men begränsar för den som inte arbetar kan tala för att krav på uppehållsrätt är förenligt med konventionerna. Utredningen bedömer att begränsningsregler i relation till Europa- konventionens krav, torde kunna rättfärdigas med hänsyn till att begränsningar i form av uppehållsrätt har ett legitimt syfte och är proportionerliga. Utredningen bedömer därför att en begränsnings- regel i form av uppehållsrätt, inte strider mot diskrimineringsförbud. 149Konvention nr 102 om minimistandard för social trygghet antagen i . 150Hessmark, L-G m.fl. Kommentar till socialförsäkringsbalken (Zeteo). 15.9.2Unionens målsättning för de sociala rättigheterna och bekämpa fattigdom EU bygger på respekt för mänskliga rättigheter samt för människans värdighet, frihet och jämlikhet.151 Det socialpolitiska området anses huvudsakligen vara en nationell angelägenhet och är främst en be- hörighet för medlemsstaterna men det finns även bestämmelser i som ger EU vissa socialpolitiska befogenheter. EU ska beakta de grundläggande sociala rättigheterna som finns i Europa- rådets sociala stadga, förbättra levnadsvillkoren samt åstadkomma ett fullgott socialt skydd. EU:s uppgift är att understödja medlemsstat- ernas arbete för sociala trygghet och socialt skydd för arbetstagare samt i kampen mot social utslagning.152 Vidare strävar EU genom 2020-strategin mot att minska antalet människor som lever eller riskerar att leva i fattigdom och social utestängning.153 EU:s målsättning är att främja solidaritet mellan medlemsstaterna samt att bekämpa fattigdom och social utslagning.154 Rättighetsstadgan är ett annat EU-rättsligt regelverk som består av rättsligt bindande regler. Rättighetsstadgan är bindande för EU:s institutioner och medlemsstater, vilka ska beakta dess bestämmelser när unionsrätten tillämpas. Rättighetsstadgan medför inte någon ny befogenhet till EU och ändrar inte heller de befogenheter som EU redan har.155 Den praktiska betydelsen av rättighetsstadgan är således att de subjekt som den riktas till ska ta hänsyn till de fri- och rättig- heter som anges i den varje gång de agerar, tillämpar eller på annat sätt genomför EU-rätt.156 I detta sammanhang kan man nämna att i kommissionens förslag införs också ett nytt skäl – 5 c – för att klargöra att begränsningar av rätten till likabehandling för rörliga unionsmedborgare utanför arbets- kraften som omfattas av rörlighetsdirektivet inte får åsidosätta dessa personers grundläggande rättigheter enligt rättighetsstadgan.157 Det 151Artikel 2 FEU. 152Artiklarna 151 och 153 i EUF-fördraget. 153KOM (2010) 2020 slutlig, Meddelande från Kommissionen, 2020 – En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, s. 5 och s. 20. 154Artikel 3(3) FEU, artikel 9 FEU artikel 151 FEUF samt artikel 34 rättighetsstadgan. 155Artikel 51 rättighetsstadgan. 156EU-kommissionens rapport om tillämpningen av Rättighetsstadgan 2010, KOM (2011)160 slutlig, s. 2 ff. 157Europeiska kommissionen (2016), Förslag till och Rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och av förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EEG) nr 883/2004, KOM 2016 (815), s. 10. kan påtalas att stadgan består av både principer och rättigheter. Rättighetskatalogen i rättighetsstadgan innefattar rättigheter som indirekt har kommit att påverka de nationella social trygghetssyste- men. Det är rättigheter som är förknippade med den fria rörligheten för personer och likabehandling, rätten till familjeliv samt barnper- spektivet. Det kan noteras att det inte finns ett svar på om rättig- hetsstadgan kan ge tillgång till sociala rättigheter. Artikel 34.1 i rättig- hetsstadgan handlar om tillgång till social trygghet och artikel 34.2 handlar om rätten till social trygghet i en gränsöverskridande situa- tion. När det gäller tillgången till social trygghet har uttalat att i avsaknad av harmonisering på gemenskapsnivå ankom- mer det på den nationella lagstiftaren att bestämma villkoren för att ansluta sig till systemet och villkoren för rätten till en förmån. Oaktat detta ska medlemsstaterna beakta unionsrätten. Därför uppkommer frågan om rättighetsstadgan kan påverka de nationella social trygghets- systemens utformning eftersom stadgan föreskriver en miniminivå vad gäller vilka förmåner som medlemsstaterna har att tillhandahålla till personkretsen. har slagit fast att en medlemsstats lagstiftning som inte har sin grund i några EU-rättsliga förpliktelser inte faller under rättighetsstadgan. Vidare har uttalat att stadgan ska beaktas vid tolkning av förordningen och någon prövning ska inte göras av den nationella rätten i sig.158 Det innebär att även om artikel 34.1 räknar upp förmåner som är sociala trygg- hetsförmåner är dessa exempel. Det står därför medlemsstaterna fritt att även framledes bestämma över sina nationella sociala trygg- hetssystem. Artikel 34.1 tyder på att den inte är direkt tillämpbar utan är en princip, som kan fyllas ut av annan EU-lagstiftning inom den sociala tryggheten. Om artikel 34.1 i stället skulle anses vara en rättighet kan den inte åberopas för att en person ska ges några rättig- heter utöver vad det enskilda medlemsstatens sociala trygghets- system innefattar. Artikel 34.2 handlar om gränsöverskridande situationer och där har EU viss lagstiftningskompeten som förordning 883/2004. Det finns en rätt till social trygghet i en gränsöverskridande situation. har dock menat att stadgan endast kan åberopas i förhållande till förordning 883/2004 och inte gentemot de nationella 158EU-domstolens dom i Annibladi, C-309/96, ECLI:EU:C:1997:631, dom i Dereci, C-256/11, ECLI:EU:C: 2011:734, punkterna 71–72. Artikel 34.2 borde alltså inte medföra någon förstärk- ning av rätten till social trygghet i en gränsöverskridande situation. Vi menar att det ovan sagda innebär att artikel 34 rättighetsstadgan inte borde föreskriva hur en medlemsstats social trygghetssystem ska utformas. Det kan inte heller leda till att förordningen ger rättig- heter eller kan aktualiseras i andra situationer.159 Det har ansetts att bör vara aktiv i att ge de sociala rättigheterna genomslag. Det anges att det särskilt gäller artiklarna om mänsklig värdighet, rätt till liv samt rätt till hälsoskydd i rättig- hetsstadgan.