sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Det är således inte helt okom- plicerat att bedöma eller jämföra risknivåerna i olika banksystem. Sammanfattningsvis är det svårt att på förhand bedöma i vilken utsträckning ett deltagande i bankunionen innebär ett ökat finan- siellt (netto-)åtagande22 för svenska banker. Användningen av Reso- lutionsfonden kan förväntas vara begränsat under normala omstän- digheter men det är rimligt att utgå från att den kommer att användas. Eftersom förhandsbidragen till Resolutionsfonden är risk- justerade, kommer mer riskfyllda banker betala större bidrag till fonden än mindre riskfyllda banker. Svenska bankers implicita finan- sieringsansvar uppgår till 2–av det totala belopp som ban- kerna i bankunionen behöver betala om målnivån i Resolutions- fonden behöver återställas. 12.4.1Tillgången till Resolutionsfonden i en mycket allvarlig systemkris Det kan inte uteslutas att det uppstår en så allvarlig systemkris att t.o.m. den finansiella säkerhetsmekanismen visar sig vara otillräcklig. I ett sådant (osannolikt) scenario kan det uppstå ett tryck på att ransonera tillgången till gemensamma fondmedel. Regelverket för Resolutionsfonden (dvs. SRM-förordningen) innehåller, emellertid, inga ransoneringsmekanismer. Om någon form av ransonering skulle tillämpas, finns risken att svenska bankers behov av finansiering från Resolutionsfonden inte kan tillgodoses fullt ut. Under förutsättning att andra resolutionsverktyg bedömts vara otillräckliga eller inte kan användas, kan det i så fall bli aktuellt att använda de statliga stabili- seringsverktygen för att upprätthålla finansiell stabilitet i . Den svenska staten kommer då (genom Stabilitetsfonden) att, åtminstone övergångsvis, få bära kostnader till följd av att de statliga stabiliserings- verktygen tillämpas. Som diskuteras i avsnitt 6.4.3 råder det oklarhet om på vilket sätt de statliga stabiliseringsverktygen ska kunna tillämpas inom Resolutionsmekanismen. 22Med nettoåtagande avses här skillnaden mellan de förhandsbidrag som (svenska) banker betalar till Resolutionsfonden och de medel som de eventuellt behöver tillföras i resolution sett över en längre tidsperiod. finansiella åtagande och effekter på statens finanser 12.4.2Försäkringsvärdet av bankunionen begränsat för Ett deltagande i den riskdelning som Resolutionsfonden möjliggör har, genom diversifiering, ett försäkringsvärde för banker (men även staten). Detta värde består i första hand av att variationen – osäker- heten – i de kostnader som kan uppstå i samband med att resolu- tionsverktyg tillämpas minskar (se Förklaringsruta Resolutionsfond som riskdelningsmekanism). Därutöver kan det finnas ett värde i möjligheten att ”försäkra bort” en stor finansiell risk. finansiella åtagande och effekter på statens finanser 23Till skillnad från en traditionell försäkring innebär riskdelning att parterna avtalar om att kompensera varandra i efterhand för den förlust (kostnad) som uppstått. I en försäkring överförs risken på en tredje part (försäkringsgivaren) i utbyte mot som är bestämda på förhand. En riskdelningsmekanism är mer effektiv än en försäkring om det är svårt att på förhand beräkna potentiella kostnader (och därmed försäkringspremier). 24Staten kan dels sprida kostnaderna över ett stort antal skattebetalare, dels på egen hand diversifiera bort risk genom att den ägnar sig åt en bred uppsättning aktiviteter vars risker inte samvarierar positivt. Arrow och (1970). finansiella åtagande och effekter på statens finanser Även efter Nordeas flytt har en relativt stor banksektor i för- hållande till den samlade ekonomin.25 Risken är på kort till medellång sikt huvudsakligen statsfinansiell eftersom uttag ur Resolutions- reserven har en direkt påverkan på statens lånebehov. Även om risk- delning via Resolutionsfonden har ett försäkringsvärde även för Sverige26, finns det några faktorer som minskar värdet av att ingå i riskdelningen av försäkringsskäl. Den svenska Resolutionsreserven är större än Resolutionsfonden i termer av garanterade insättningar.27 Därtill är svenska statens upplåningskapacitet god. Det gör det möjligt för Riksgälden att, om fortsätter att stå utanför bankunionen, hantera även en allvarlig störning av det finansiella systemet. Upplåningskapaciteten kan dock vara lägre i en systemkris till följd av marknadsreaktioner som gör det svårt (eller mycket mer kostsamt) att låna upp nödvändiga medel. 12.5Direkta effekter för statens finanser Detta avsnitt belyser de direkta effekterna för statens finanser av ett svenskt deltagande i bankunionen. De direkta effekterna härrör sig främst till överföringen av medel från Resolutionsreserven till Reso- lutionsfonden (12.5.1) samt de svenska myndigheternas resursbehov (12.5.2). Avsnitt 12.5.3 belyser konsekvenser för andra statliga fonder för banksektorn och EU-avgift. Det bör betonas att effekterna på statens finanser av ett svenskt deltagande i bankunionen är osäkra och bygger på bedömningar och uppskattningar. Medlemsstater som inte har euron som valuta som inleder ett nära samarbete med ECB ska, enligt det mellanstatliga avtal som reglerar uppbyggnaden av Resolutionsfonden,28 föra över medel till Resolu- tionsfonden motsvarande de förhandsbidrag som bankerna i den 25Se Figur 2.1 i avsnitt 2.3.1 26Notera att risken för systematiska transfereringar inte är ett argument emot riskdelning i sig. Riskdelning (och försäkring) tar fasta på minskad osäkerhet, inte minskade förväntade kostnader. Risken för systematiska transfereringar kan likväl vara ett skäl att inte delta i en riskdelningsmekanism givet att begränsade resurser har en alternativ (produktiv) användning. 28Avtal om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfon- den, 8457/14. finansiella åtagande och effekter på statens finanser medlemsstaten hade fått betala om den deltagit från början (dvs. För del skulle ett deltagande i bankunionen innebära att ett belopp som i grova drag motsvarar svenska bankers andel av de totala garanterade insättningarna i de deltagande medlemsstaterna (inklusive ) förs över när ett nära samarbete inleds. För- handsbidragen till Resolutionsfonden beräknas enligt ett EU- gemensamt regelverk, vilket också styr inbetalningarna till Resolu- tionsreserven.29 En approximation30 av detta belopp ger vid handen att andel av de totala garanterade insättningarna uppgår till (Tabell 12.1). Under antagandet att ett nära samarbete inleds tidigast och Resolutionsfondens målnivå då uppgår till (), ska 14–föras från Resolutionsreserven till Resolutionsfonden.32 29Se avsnitt 9.2.3 för en kortfattad beskrivning av hur förhandsbidragen (resolutionsavgif- terna) beräknas. 30En mer precis beräkning av överföringsbeloppet förutsätter att de svenska bankernas för- handsbidrag beräknas enligt den metod som tillämpar. Av sekretesskäl har det inte varit möjligt att, inom ramen för utredningen, genomföra beräkningar enligt denna metod. metod följer av de gemensamma reglerna för hur förhands- bidragen ska beräknas, men svenska banker skulle, vid ett deltagande, jämföras med banker inom bankunionen och inte i . 31Före 2024 är Resolutionsfonden uppdelad i en del som är nationell och en del som är ömse- sidig (se avsnitt 8.2.3). Antagandet att en överföring görs (under förutsättning att har inlett ett nära samarbete med ECB) 2024 innebär inte att överföringsbeloppet blir mindre. Bankerna i de deltagande medlemsstaterna ska fortsätta betala förhandsbidrag till dess att mål- nivån är uppnådd. 320,025*60*10,77=16,. Överföringsbeloppets storlek beror bl.a. på hur de svenska garanterade insättningar utvecklas i förhållande till de garanterade insättningarna inom bankunionen samt vilken växelkurs som råder för överföringen. finansiella åtagande och effekter på statens finanser Anm. 1 Avser genomsnitt av garanterade insättningar per kvartal. 3 Avrundade siffror. Källa: (bankunionen) och (). Överföringen påverkar statsskulden men inte statens finansiella sparande Eftersom Resolutionsreserven är ett s.k. räntekonto33 i Riksgälden (och inte en fond i egentlig mening) påverkar förändringar i Resolu- tionsreservens behållning statens lånebehov och därmed statsskul- den. En överföring från Resolutionsreserven till Resolutionsfonden medför således en ökning av statens lånebehov motsvarande det belopp som förs över, vilket ökar statsskulden lika mycket.34 Över- föringen kommer sannolikt redovisas i Nationalräkenskaperna som att svenska staten har en fordran på och påverkar därför inte statens finansiella sparande.35 De nationella resolutionsmyndigheterna är ansvariga för att beräkna och samla in förhandsbidrag till Resolutionsfonden från samtliga banker (och andra kreditinstitut) i respektive medlemsstat som är skyldiga att betala bidrag. Beräkning och insamling av bidragen sker en gång . Det är troligt att det även vid ett deltagande kommer att finnas ett behov av ett särskilt konto i Riksgälden för att samla in bidragen från de svenska bankerna. Från detta konto förs sedan bidragssumman till en gång . Det innebär i så fall att de bidrag till Resolutionsfonden som tas ut av svenska banker kommer att påverka statens låne- behovunder året men inte statsskulden . 33Räntekonto är ett konto i Statens internbank som är en del av Riksgälden. 34Det finns inga prognoser för statsskulden . Enligt prognos publicerad förväntas den konsoliderade statsskulden vid utgången av 2022 vara . Se ESV (2019, ) Prognos Statens budget och de offentliga finanserna Dnr: 2019–00742. 35Det beror på att staten i sin balansräkning får en tillgång (en fordran på Resolutionsnämn- den) som motsvarar den ökade skuldsättningen som sker till följd av överföringen. Därmed påverkas inte statens nettoförmögenhet och följaktligen inte statens finansiella sparande. finansiella åtagande och effekter på statens finanser Vad som ska hända med Resolutionsreserven och dess behållning över det belopp som förs över till Resolutionsfonden bör ses över vid ett eventuellt deltagande. Som konstateras i avsnitt 9.2.3 finns det inget i bankunionsregelverket som förhindrar att Resolutions- reserven behålls och att kvarvarande medel används för att kom- pensera banker om de behöver betala in nya förhandsbidrag till Resolutionsfonden.36 Aktivering av den parallella kreditlinan till Resolutionsfonden ska, vid ett deltagande, genom bilaterala kreditlinor (lån) till delta i den finansiella säkerhetsmekanism som ska vara upprättad senast fr. o. m. Bilaterala lån från deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ska motsvara dessa länders (implicita) andel av Resolutionsfonden. Kreditlinan blir ett lånelöfte som aktiveras givet att vissa, på förhand specificerade, vill- kor är uppfyllda. Kreditlinan är därmed initialt ett finansiellt åta- gande för den svenska staten. Om kreditlinan aktiveras innebär det att svenska staten ger ett lån till . Ett sådant lån ska betalas tillbaka på normalt , eller i vissa fall högst . Återbetalningarna finansieras genom att (via de nationella resolutionsmyndigheterna) tar ut avgifter från bank- erna i bankunionen. Lånet löper med ränta som ska täcka alla kost- nader för lånet, inklusive kreditrisk. 12.5.2Myndigheternas förvaltningskostnader och finansiering ECB:s respektive egna administrativa kostna- der finansieras genom avgifter som betalas av bankerna direkt till de båda organen.37 Dessa avgifter påverkar således inte statens budget om deltar i bankunionen. Erfarenheter från deltagande medlems- stater är att deltagandet i bankunionen har inneburit att mer resurser har fått skjutas till på nationell nivå. Ett deltagande i bankunionen kommer sannolikt innebära att även banktillsyn 36I den utsträckningen så sker, kommer statens lånebehov (och därmed statsskulden) att öka. Därtill kommer statens finansiella sparande att bli lägre eftersom kompensationen innebär en transferering från staten till näringslivet (dvs. 37Avgifterna till ECB och behandlas i avsnitt 9.2.3. finansiella åtagande och effekter på statens finanser behöver tillföras resurser.38 Även Riksgäldens arbete med resolution kan behöva förstärkas. Som framhålls i avsnitt 5.4, kan det finnas behov av att förstärka banktillsynen i även om fort- sätter stå kvar utanför bankunionen. En sådan resursförstärkning motiveras av att sannolikt kommer att successivt anpassa sin tillsynsmetod till nya riktlinjer från och till ECB:s mer inträngande och resurskrävande tillsyn. Erfarenheterna från deltagande medlemsstater är också att det, beroende på ambitionsnivå, krävs särskilda resurser för att hantera det stora flödet av underlag, utkast till beslut och annan information inför mötena i . Därför finns det sannolikt ett behov av en funktion på för löpande koordiner- ing med och eventuellt tillsynsmyndigheter i andra deltagande medlemsstater. Det är sannolikt motiverat att Riksgälden inrättar en liknande funktion för samordning av arbetet inom Reso- lutionsmekanismen. Banker och andra finansiella företag betalar avgifter för att finan- siera tillsynsverksamhet. förfogar inte över tillsynsavgifterna utan dessa går in på inkomsttitel i statens budget. Kostnaderna för tillsynsverk- samhet finansieras i stället genom ett anslag på statens budget vars storlek motsvarar avgiftsintäkterna. Ett eventuellt resurstillskott till kommer således att vara statsfinansiellt neutralt , men minska utrymmet till utgiftstaket. 12.5.3Effekter på andra fonder och EU-avgift Så länge insättningsgarantin finansieras nationellt kommer insätt- ningsgarantifonden inte att påverkas direkt av ett svenskt deltagande i bankunionen.39 Förebyggande statligt stöd enligt stödlagen (se avsnitt 6.2.2 och 8.3.1) kommer, även vid ett deltagande i bankunionen, att finansieras av Stabilitetsfonden. Inte heller i detta fall bedöms ett deltagande få direkta effekter på statens finanser. De låne- och garantiramar som 38Se avsnitt 5.4.1. 39Möjligheterna att använda insättningsgarantin i resolution bedöms dock minska vid ett del- tagande, se avsnitt 8.2.6. finansiella åtagande och effekter på statens finanser finns knutna till Resolutionsreserven kommer inte att vara till- lämpliga om väljer att delta i bankunionen.40 Det finns ingen direkt koppling mellan bankunionen och EU:s budget. Ett svenskt deltagande i bankunionen bedöms därför inte få några effekter på den svenska EU-avgiften. 12.6Svensk tillgång till och medverkan i finansiella stödmekanismer Både och medlemsstater som inte har euron som valuta har, utöver Resolutionsfonden, tillgång till ytterligare finansiella stödmekanismer med syftet återställa den finansiella stabiliteten. kan använda ESM för att indirekt återkapitalisera banker genom lån till en medlemsstat.41 Det s.k. betalningsbalans- stödet, som är avsett för medlemsstater som inte har euron som valuta, kan också användas för stöd till den finansiella sektorn. Villkoren för stöd är dock inte lika tydliga som villkoren för indirekt återkapitalisering via ESM.42 Det skulle därmed vara möjligt för att i en djup finansiell kris få finansiellt stöd för att återställa stabiliteten i det finansiella systemet. Det gäller oavsett deltagande i bankunionen. En skillnad mellan betalningsbalansstödet och stöd via ESM är att det förra finansieras med EU-budgeten som grund. Det innebär att samtliga EU:s medlemsstater svarar för finansiering av betalningsbalansstödet medan stöd via ESM finansieras enbart av . 40Låneramen motsvaras i stället, vid ett deltagande, av den finansiella säkerhetsmekanismen via ESM. 41För att en medlemsstat ska kunna få stöd (lån) från ESM för att indirekt återkapitalisera banker måste ett antal villkor vara uppfyllda. För det första måste den berörda medlemsstaten inte ha möjlighet att själv finansiera stödet utan mycket starka negativa effekter på den finan- siella stabiliteten och de offentliga finanserna. För det andra måste det vara frågan om en systemviktig bank som behöver återkapitalisering och återkapitalisering ska föregås av skuldnedskrivning motsvarande de av skulder och eget kapital som gäller för uttag från Resolutionsfonden. För det tredje ska återkapitalisering prövas enligt statsstöd- regelverket. Villkoren för indirekt återkapitalisering finns i artikel 15 i ESM-fördraget och i ESM (2014, ) European Stability Mechanism Guideline on Financial Assistance for the Recapitalisation of Financial Institutions. 42Kommissionen lade 2017 fram ett förslag om att göra villkoren i de båda stödmekanismerna mer lika. Några förändringar har dock inte skett. Se Europeiska kommissionen (2017) Rapport om unionens mekanism för medelfristigt finansiellt stöd till medlemsstaternas betalnings- balanser KOM(2017)459. finansiella åtagande och effekter på statens finanser kan ha intresse av att medverka i finansiella stödprogram Ett antal euroländer fick finansiellt stöd från övriga euroländer, EU och IMF under eurokrisen. Även valde, tillsammans med och , att ge ett bilateralt lån till , jäm- sides med det stödprogram som , EU och IMF finan- sierade (2010–2013).43 hade tidigare bidragit med ett bilat- eralt lån till , även det jämsides med lån från bl.a. EU och IMF (2008–2012).44 Ett deltagande i bankunionen kan uppfattas som att åtar sig att bidra till att upprätthålla finansiell stabi- litet inom hela bankunionen. Det kan eventuellt skapa en politisk förväntan om att ska bidra till finansiella stödprogram, jäm- sides med stöd via ESM (t.ex. lån till indirekt återkapitalisering). Så länge ESM:s utlåningskapacitet är god, vilket den är, är det inte särskilt sannolikt att skulle vara intresserade av medverkan från (deltagande) medlemsstater som inte har euron som valuta. Deras finansiella medverkan skulle under alla händelser vara begränsad. Det kan även ligga i intresse att i särskilda fall bidra med finansiellt stöd till euroländer, t.ex. vid allvarliga kriser som riskerar få särskilt långtgående ekonomiska konsekvenser för hela EU eller om något av grannländerna där svenska banker har verksamhet är berört. ESM-fördraget förutser möjligheten att med- lemsstater som inte har euron som valuta deltar jämsides med ESM för att ge stabilitetsstöd.45 I sådana fall ska dessa medlemsstater bjudas in som observatörer i ESM:s styrande organ. De ska ha tillgång till all information och de ska rådfrågas. Det framgår också av ESM-fördraget att medlemsstater som inte har euron som valuta kan räkna med att ha samma förmånsställning (eng. preferred creditor status) som ESM, vilket minskar risken i kreditgivningen. I ett dylikt stödprogram ställs ett antal ekonomisk-politiska villkor (s.k. konditionalitet) för att stöd ska ges. Svensk medverkan skulle sannolikt ta formen av ett lån som ska återbetalas och löper med ränta. 43Proposition 2011/12:119 Utlåning till . Lånet återbetalades i sin helhet () 2017. 44Se Proposition 2008/09:106 Kredit till där utfästelsen om lån till också nämns. Se även Skr. 2009/10:244 Villkoren för kredit till . 45Se (2019, ) DRAFT revised text of the treaty establishing Stability Mechanism as agreed by the Eurogroup on 14 2019, skäl 9 samt artikel 5.4 och 6.3. finansiella åtagande och effekter på statens finanser Det bör, slutligen, understrykas att ESM är ett organ för euro- länderna och det finns av den anledningen ingen formell skyldighet för medlemsstater som inte har euron som valuta att medverka i ESM-program. Ett deltagande i bankunionen ändrar inget i det avseendet. Även vid ett deltagande i bankunionen kommer det vara upp till regering och riksdag att besluta om bilaterala lån. Utredningen har i uppdrag att analysera innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen där konsekvenserna av att delta i bankunionen ställs mot konsekvenserna av att kvarstå utanför den. Uppdragets utformning innebär att konsekvensana- lysen huvudsakligen görs ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det framgår dock av betänkandet att ett ställningstagande behöver för- hålla sig till flera aspekter utöver de rent ekonomiska. Inte minst rör det implikationerna av att inte har infört euron när det gäller dels förutsättningarna för deltagande på likvärdiga villkor, dels vilket inflytande över det inriktningen på ekonomisk-politiska samarbetet inom EU som har och vill ha. Ett ställningstagande till framtida relation till bankunionen förutsätter således en sammanvägning av både ekonomiska och politiska konsekvenser. Det är viktigt att sammanvägningen görs utifrån ett helhetsper- spektiv. Ett deltagande innebär att deltar i alla delar av bankunionen, både i dess nuvarande och kommande utformning. Det bör också understrykas att finansiell stabilitet påverkas av hur den ekonomiska politiken i vidare mening utformas. Utredningen pekar återkommande på att finanspolitiken, tillsammans med central- bankernas roll som sista låneinstans, är den yttersta garanten för finansiell stabilitet. Oavsett om deltar i eller står kvar utanför bankunionen, är en ansvarsfull finanspolitik därför av största vikt. Utgångspunkten är likväl att skattemedel inte ska användas för att hantera banker i kris. Detta avslutande kapitel lyfter fram ett antal aspekter som utredningen anser att ställningstagandet till ett svenskt deltagande i bankunionen särskilt bör överväga. Den svenska banksektorns framtida utveckling Bankunionen bör ses i ljuset av den framtida utvecklingen för svensk banksektor, dess betydelse för näringslivets tillgång till finansiering och, därmed, för ekonomisk tillväxt. Bankunionen tillkom i första hand som ett sätt att avvärja en akut kris i euroområdet, en kris som hotade valutasamarbetets existens. är bankunionen en del i fördjupningen av den inre marknaden för finansiella tjänster. Dess tillkomst bör också ses i ljuset av ett allt närmare samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter även om de idéer om centraliserad tillsyn, som funnits , realiserades först när bankunionen inrättades. Värnandet av den inre marknaden är huvudskälet till att de medlemsstater som inte har euron som valuta har möjlighet att delta. Med hänsyn till den inre marknadens betydelse för svensk eko- nomi och levnadsstandard liksom för europasamarbetet i dess helhet är integrationen av de finansiella marknaderna inom EU rimligen en viktig utgångspunkt för de överväganden som behöver göra. Om stor vikt läggs vid att göra den svenska bankmarknaden mer internationaliserad – både vad gäller att möjliggöra för svenska banker att hävda sig på andra marknader men också i avseendet att öka konkurrensen på den svensk bankmarknaden – blir det än viktigare att säkerställa att det finns tillräckliga verktyg och resurser för tillsyn och krishantering för att kunna hantera potentiella stabilitetskonsekvenser av ett mer internationaliserat banksystem. Svensk ekonomi har nära kopplingar till euroområdet Svensk ekonomi har nära kopplingar – både via finansiella flöden och handel med varor och tjänster – till euroområdet. I syn- nerhet finns det starka finansiella länkar till och de baltiska länderna. Svensk ekonomi har därför mycket att vinna på en stabil ekonomisk utveckling i euroområdet. kan förvisso även utanför bankunionen dra nytta av de fördelar, i termer av ökad stabilitet, som bankunionen kan skapa bättre förutsättningar för. Men de finansiella länkarna, inte minst i vårt närområde, innebär att det bör vara viktigt för svenska myndigheter att ha en god insyn i stabilitetsrisker inom euroområdet. Även om står kvar utanför bankunionen ger befintligt informationsutbyte och delta- gande i tillsyns- och resolutionskollegier förhållandevis goda möjlig- heter till det. Ett deltagande i bankunionen kan dock förväntas ge en ökad insyn i dessa banker och, inte minst, underlätta jämförelser mellan banker, inklusive de svenska, inom bankunionen. Därtill ges företrädare för svenska myndigheter möjligheter att påverka ut- formningen av tillsyn och krishantering inom bankunionen. Inga uppenbara stabilitetskonsekvenser av ett deltagande under normala omständigheter Utredningens tydliga bild är att det arbete som utförs av ECB, inbegripen, och av präglas av hög kompetens.