sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Samma kritik kan dock framföras mot teknikneutrala styrmedel eftersom de tenderar att skapa en situation där endast de tekniker som är de mest kostnadseffektiva sprids (statisk kostnadseffektivitet). Detta behöver dock inte innebära att det är det långsiktigt mest kostnadseffektiva valet eftersom andra tekniker kan ha betydande läreffekter som riskerar att för- bli outnyttjade. Avsnittet ovan illustrerar att det kan finnas skäl för att införa tek- nikspecifika styrmedel utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv. Det kan exempelvis existera teknikspecifika marknadsmisslyckan- den som motiverar ett teknikspecifikt stöd, speciellt om alternativ såsom Pigouvianska skatter inte bedöms implementerbara. Detta innebär dock inte att utredningen förordar teknikspecifika styr- medel över teknikneutrala sådana. Snarare visar ovanstående att styr- medelsutformningen bör påverkas av styrmedlets syfte och mål. Exempelvis kan ett styrmedel syfta till att på ett kostnadseffektivt sätt stötta kommersialiseringen av nya tekniker (s.k. infant industry- 54del , och Linares, , to the future? Rethinking auctions for renewable elec- tricity support (2014) Renewable and Sustainable Energy Reviews. 55Foxon , och Pearson, , Overcoming barriers to innovation and diffusion of cleaner technologies: some features of a sustainable innovation policy regime (2008) , och , , industrial policy, (2014) Policy. 56Azar och , , The elusive quest for technology-neutral policies (2011) Environmental Innovation and Societal Transitions, och Aalbers m.fl., Innovation policy for directing technical change in the power sector (2013) Energy Policy. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ argument) alternativt att bidra till spridningen av förnybara energi- tekniker på ett sätt som minimerar kostnaden för slutkonsumenten. Som har beskrivits i denna utrednings direktiv bör bl.a. biogasens nyttor, som i många fall består av positiva externa effekter, beaktas. Som även har motiverats i detta kapitel bedömer utredningen att ett teknikspecifikt styrmedel på ett ändamålsenligt vis kan adressera den problembild som beskrivits i kapitel 10. 11.8En alternativ men inte rekommenderad styrmedelsutformning Utredningen har valt att beskriva en alternativ styrmedelsutform- ning som på ett mer ändamålsenligt vis uppfyller de kriterier styr- medlet ska uppnå. Likt den rekommenderade styrmedelsutform- ningen beskriven i kapitel 12 sätts premierna för befintlig produk- tion av staten medan auktionsförfaranden används för att fastställa stödnivån för tillkommande produktion. Att använda auktioner be- döms vara en mer kostnadseffektiv styrmedelsutformning. I övrigt är stödpaket I och II identiska. Som beskrivits i kapitel 12 bedöms dock återkommande auktionsförfaranden med som är garan- terade vara svårförenliga med svenska budgetregler. Ett brett politiskt stöd i kan dock i viss utsträckning väga upp detta institutionella hinder. Utredningen har valt att kortfattat beskriva detta alternativ av följande skäl: •Kostnadseffektivitet bör beaktas i statens arbete med att realisera en klimatomställning. Det kommer troligen uppstå behov av auk- tionsförfaranden för andra typer av klimatåtgärder framgent. •I syfte att skapa en mer kostnadseffektiv och ändamålsenlig klimatpolitik bör det beaktas huruvida det är önskvärt att se över delar av det finanspolitiska ramverket för att möjliggöra återkom- mande auktioner med garantier om . Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Befintlig produktion erhåller stöd enligt samma förslag som presen- teras i kapitel 12. I syfte att kontrollera kostnadsutvecklingen och skapa ett kostnadseffektivt stödsystem införs dock ett system där auktionsförfaranden används för att bestämma och tilldela premierna till tillkommande produktion. I systemet utlyses auktioner där ny produktion kan ansöka om: •En premie för gas som uppgraderas. •En premie för gas som förvätskas. •En premie för biogas och andra förnybara gaser som produceras av annan teknik än rötning. De tre auktionerna har separata medel som bestäms utifrån den bud- get som tilldelats biogaspaketet för det aktuella året. Enbart aktörer som uppfyller strikta krav på exempelvis likviditet och miljökrav tillåts delta. Auktionerna bestämmer vilka som får stöd samt pre- mienivån som sätts efter anbud. Aktörer som beviljats stöd genom auktionerna garanteras att få den premienivån, i öre/kWh biogas, under . För att erhålla stödet måste aktören börja leverera den biogas mängd som angavs i auktionen . Det hålls maximalt två auktioner per premie och år. Hur ofta som auktionerna hålls beror på huruvida regeringen ökar anslaget till styr- medlet, dvs. bedömer att den inhemska produktionen av biogas bör öka. För gödselgaspremien föreslås inget auktionsförfarande. I stället sätts en fast stödnivå av administrerande myndighet och budget tilldelas i syfte att öka produktion. Det finns ett antal fördelar med detta styrmedelsförslag. För det första förordar kommissionen dels , dels auktio- ner. Utformningen är ett av de, ur ett ex-ante perspektiv, mest kost- nadseffektiva formerna av produktionsstöd. För det andra skulle detta styrmedel bidra till att ”spelreglerna” för biogassektorn blir tydligare och mer långsiktiga. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ den företagsekonomiska risken vid nyinvesteringar att minska, vilket i sin tur kan leda till lägre kapitalkostnader. För det tredje minskar konkurrenssnedvridningen mellan in- hemskt producerad och importerad biogas. Konkurrenssnedvrid- ningen kan dock inte utjämnas fullt, detta pga. att stödutrymmet för premierna i viss mån begränsas av skattebefrielsen. För det fjärde får staten stor rådighet över styrmedlet och dess kostnadsutveckling. Tillkommande produktion och därmed ökade kostnader tillkommer endast i den takt som de anslagna medlen höjs och den existerande produktionen får enbart stöd under en begrän- sad period. För det femte finns det ett transparent system för att fasa ut stödet. Stödet ges enbart , därefter för- väntas producenterna stå på egna ben. Det kan även finnas skäl för att förlänga stödet (se kapitel 12). Detta skulle dock ske i form av nya auktionsförfaranden. För det sjätte skulle styrmedlet innebära en ökad transparens avseende produktionskostnader och priset på biogas. Med en ökad andel förvätskad biogas kommer biogasen även att kunna transpor- teras allt längre sträckor. Tillsammans bidrar dessa två faktorer till ökad konkurrens och till att aktörer som inte kan uppnå lönsamhet måste effektivisera eller avveckla sin produktion. Slutligen skulle detta styrmedel innebära att den svenska staten får ett system för auktioner på plats och expertisen att administrera det. Denna expertis skulle sedan kunna användas även för stöd till andra tekniker, som exempelvis flytande biobränslen. Utredningen bedömer dock att återkommande auktionsförfaran- den med garantier om nivån på som sträcker sig över är svårt att förena förenligt med de principer som styr den statliga budgetprocessen. Sammantaget innebär detta att det mest kostnadseffektiva för- slaget inte bedöms vara realistiskt. De långsiktiga spelregler för såväl producenter som användare som detta styrmedel hade inneburit kan tyvärr inte heller uppnås på samma sätt med andra styrmedel, vilket leder till att den företagsekonomiska risken inte kan reduceras i lika hög utsträckning. 12Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas 12.1Sammanfattande iakttagelser och förslag Baserat på analysen i kapitel 10 föreslår utredningen att det införs en uppsättning av ekonomiska styrmedel i i syfte att stimulera en ökad produktion och förädling1 av biogas. Styrmedlen består dels av produktionsstöd, dels av lån och garantier. Produktionsstödet be- står av som ges per kWh biogas som produceras, uppgra- deras och/eller förvätskas. För att ta hänsyn till den heterogenitet som förekommer i pro- duktionen, distributionen och konsumtionen av biogas samt för att minska risken för att producenter erhåller för mycket eller för lite stöd utformas stödsystemet som en uppsättning . Styrmed- len är uppdelade i två stödpaket, där det första paketet syftar till att stötta biogasproduktion och förädling från rötning. Det andra pake- tet består av två delar. Den första delen är inriktad på att minska kapitalkostnader för produktion och förädling av förnybara gaser, inklusive biogas. Den andra delen syftar till att med hjälp av ett pro- duktionsstöd stimulera sådan produktion och förädling av biogas och andra förnybara gaser som bygger på andra tekniker än rötning. Utredningen föreslår att följande kvalitativa mål införs: •Produktionen och användningen av biogas i ska på ett ändamålsenligt sätt bidra till att de av beslutade energi- och klimatmålen uppnås som den inhemska biogaspro- duktionens övriga samhällsnyttor tas till vara. 1Begreppet förädling inbegriper såväl uppgradering som förvätskning. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Utredningen föreslår dessutom att följande produktionsmål införs i syfte att dels konkretisera ovanstående kvalitativa mål, dels ge väg- ledning för utbyggnaden av ny produktion och förädling: •Sverige ska 2030 producera biogas. Av dessa ska biogas produceras genom rötning och biogas och andra förnybara gaser produceras från andra tekniker. Detta betyder att de ekonomiska styrmedel som beskrivs i detta kapitel ska leda till måluppfyllelse genom att ny produktion och för- stimuleras. Utredningen förordar även att produktionsmålet revideras vid behov i samband med de kontrollstationer som före- slås. Stödpaket I syftar till att stötta produktion och förädling av biogas från rötning. Eftersom detta är en redan spridd teknik i har de föreslagna premierna underbyggts med data och kunskap från existerande stöd, som klimatklivet, gödselgasstödet och biogasstödet Paketet innehåller följande : •En gödselgaspremie på /kWh biogas producerad från göd- sel. Gödselgaspremien kompenserar för de extra kostnader och de samhällsnyttor som uppkommer vid biogasproduktion från gödsel. Premienivån ska vara bestämd i förväg och inte vara be- roende av antalet sökande. •En uppgraderingspremie på 20–/kWh för biogas som upp- graderas. Uppgraderingspremien ges till de aktörer som produ- cerar rågas som sedan uppgraderas. Syftet med premien är att stötta och utöka produktionen av uppgraderad biogas från röt- ning. Premien riktas specifikt till gas som uppgraderas eftersom biogas ger störst klimatnyttor när den har uppgraderats och i första hand ersätter bensin/diesel i transportsektorn och i andra hand naturgas. Premienivån ska vara bestämd i förväg och inte vara beroende av antalet sökande. •En förvätskningspremie på 10–/kWh. Förvätskningspre- mien ges till de aktörer som producerar rågas som sedan för- vätskas. Förvätskning av biogas är en relativt ny teknik i , Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas men den gör det ekonomiskt möjligt att förflytta biogas i flytande form betydligt längre sträckor än om den är i gasform. Detta är särskilt viktigt i områden som inte är anslutna till gasnätet och där biogasen främst handlas på lokala eller regionala marknader. En utökning av förvätskning skulle kunna vidga dessa marknader och skapa en nationell marknad för biogas. Förvätskning förbättrar också förutsättningarna för att biogas ska kunna användas i tunga transportfordon och inom sjöfarten. Det är därför en teknik som kan leda till att biogas kan ersätta fossilt bränsle i fler sektorer. Premien ska vara fastslagen i förväg och inte bero på antalet sökande. De tre premierna i stödpaket I kan kombineras, och om en aktör producerar biogas från gödsel och sedan uppgraderar och förvätskar gasen skulle denne vara berättigad till samtliga . Det redan existerande Klimatklivet kompletterar dessa nya stöd bra och det förordas att biogasen även fortsättningsvis är berättigad till stöd via Klimatklivet. Det andra stödpaketet syftar till att bredda produktionen, förädlingen och användningen av biogas och andra förnybara gaser inom fler sektorer. För att öka användningen inom industrin och andra sek- torer krävs att priset på förnybara gaser är konkurrenskraftigt med naturgaspriset. I syfte att stimulera en ökad produktion och föräd- ling av biogas och andra förnybara gaser föreslår utredningen föl- jande styrmedel: •Att finansiella verktyg såsom lån och garantier erbjuds till befint- liga såväl som nya producenter av biogas från rötning samt av biogas och andra förnybara gaser som produceras med annan tek- nik. Detta i syfte att minska den företagsekonomiska risken och kapitalkostnader, vilket i sin tur påverkar den förväntade avkast- ningen. Detta styrmedel kompletterar övriga förslag i stödpaket I och II. Detaljerna kring vilken aktör som ska ansvara för att tillhandahålla dessa finansiella verktyg och deras utformning bör utredas vidare av regeringen. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas •En premie för produktion och förädling av biogas och andra för- nybara gaser med andra tekniker än rötning bör införas för att kunna nå produktionsmålet och bidra till att nå de klimat- och energipolitiska målen. Premienivån föreslås sättas genom ett auk- tionsförfarande. Detta förslag behöver utvecklas vidare, men bör införas så snart det är möjligt. Motivet till premien i stödpaket II är att nya tekniker bör kommer- sialiseras eftersom dessa bedöms som nödvändiga för att sektorer såsom industri och sjöfart ska kunna övergå till att använda biogas och andra förnybara gaser i stor skala. Utredningen bedömer att kostnaderna för stödpaket I kommer att uppgå till ca ett. Utredningen föreslår att dessa kostnader finansieras genom att det införs ett nytt anslag i statsbudgeten som kallas biogaspremier. Utredningens förslag ska enligt direktiven i första hand finansieras inom befintliga utgiftsramar. Med hänvisning till detta föreslår ut- redningen att medel förs till det nya anslaget från anslaget för klimat- investeringar, energiforskningsanslaget och anslaget för miljöförbätt- rande åtgärder inom jordbruket. Finansieringen två bör övervägas i samband med den kon- trollstation som då ska genomföras. För att finansiera högre kostna- der åren efter kontrollstationen föreslår utredningen att regeringen överväger en marginellt ökad skatt på fossila bränslen, framför allt bensin och diesel. Om produktionspremien måste höjas på ett sätt som förutsätter att skattebefrielsen helt eller delvis tas bort kan de skatteintäkter som då uppkommer användas för att finansiera ökade kostnader för premierna. Utredningen rekommenderar att stödpaket I införs så snart som möj- ligt eftersom produktion och förädling av biogas från rötning med- för den största samhällsekonomiska nyttan som det finns en risk för att den befintliga produktionskapaciteten avvecklas utan Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Utredningen anser att det är värdefullt om stödpaket II också kommer på plats så snart den närmare utformningen är klarlagd. Till skillnad från gödselgasstödet och biogasstödet 2018 ska pre- mienivåerna vara bestämda i förväg och inte vara beroende av antalet sökande. Detta innebär att alla sökande inte är garanterade att få premierna. För gödselgaspremien och uppgraderingspremien är ut- redningens förslag att anslår medel som är tillräckliga för att alla befintliga aktörer som är kvalificerade ska kunna erhålla stöd. Därefter utökas anslaget , så att ny produktion har möjlighet att ansöka om premien. bör biogassektorn kunna klara sig utan statligt stöd. Ut- redningen föreslår att den befintliga biogasproduktionen ska till- delas stöd . Därtill bör ny produktion ha möjlighet att ansöka om stödet fram , givet dagens marknadssituation. Detta innebär att stödet kommer att existera fram med en kostnadstopp runt 2030. Som beskrivs i avsnitt 12.8 kan stödet för befintlig och tillkommande2 produktion dock avvecklas tidigare eller senare om de ekonomiska förutsättningarna för biogas för- ändras eller om de mål som utredningen föreslår kan nås utan dessa stöd. Utredningen anser att samtliga de föreslagna premierna bör han- teras av en och samma myndighet. Det skulle samla och utveckla kompetensen inom myndigheten och därmed förbättra ansöknings- processen och överkompensationsrapporteringen till EU. Troliga resultat och möjliga effekter Utredningen bedömer att stödpaket I kommer bidra till två huvud- sakliga resultat: •Allt annat lika kommer konkurrenssnedvridningen mellan impor- terad och inhemskt producerad biogas att minska. •Producenternas lönsamhet bör öka. 2Tillkommande produktion är ny produktion som ännu inte har erhållit stöd. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Därtill bedömer utredningen att stödpaket I kan leda till fyra möjliga effekter: •Den företagsekonomiska risken för biogasaktörer kommer att minska, framför allt för producenter. •Den inhemska produktionen av biogas bör öka, inklusive biogas från gödsel. Detta dels genom ökad produktion i befintliga an- läggningar, dels genom investeringar i ny kapacitet. •Den svenska biogasmarknaden mognar och blir mer enhetlig och nationell. Detta kan leda till kreativ förstörelse och marknads- konsolidering. Därtill kan skal- och driftfördelar realiseras, vilket i sin tur kan leda till mer kostnadseffektiv biogasproduktion och därmed minska behovet av olika stöd till biogassektorn. •Tillgången på biogas, som kan ersätta fossila bränslen, kommer att öka. Utifrån olika antaganden skulle enbart stödpaket I bidra till att växthusgasutsläpp motsvarande av totala utsläpp kan undvikas efter 2030. De totala premie- kostnaderna för utredningens förslag är i samtliga scenarier med olika premienivåer lägre än den samhällsekonomiskt nyttan. När priset på växthusgasutsläpp sätts till /kg blir det årliga sam- hällsekonomiska värdet av de utsläppsminskningar som följer om produktionsmålet uppnås, 20303. Vid ett värde på /kg är den samhällsekonomiska nyttan av att uppnå målet 2030, 2–. Syftet med detta kapitel är att beskriva utredningens styrmedelsför- slag. Kapitlet inleds i avsnitt 12.3 med en beskrivning av utred- ningens förslag till målbild. Detta följs av en översikt över stödpaketens utformning i avsnitt 12.4. I avsnitt 12.5 beskrivs stödpaket I och II i detalj. Därefter följer i avsnitt 12.6 och 12.7 en redovisning av de kostnader som följer av stödpaket I och av hur dessa kostnader kan finansieras. Detta följs i avsnitt 12.8 av en genomgång över tidsplan, infasning och utfasning av stödet. I avsnitt 12.9 beskrivs den ansva- riga myndighetens uppdrag, följt av en kort analys av stödets kom- 3Beroende på vilka fossila bränslen som biogasen ersätter. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas patibilitet med (12.10). Avslutningsvis i av- snitt 12.11 bedöms troliga resultat och möjliga effekter av stödpaket I. I detta avsnitt presenterar utredningen ett kvalitativt mål för biogas- sektorn. Till detta mål fogas ett kvantitativt produktionsmål som rör inhemsk produktion av biogas. Produktionsmålet bör revideras i takt med att ny kunskap och erfarenhet byggs upp och tekniska framsteg görs. Syftet med produktionsmålet är dels att konkretisera det kva- litativa målet, dels att vägleda utbyggnaden av ny produktion. De stödpaket som presenteras i detta kapitel ska leda till att målet upp- fylls genom att ny produktion stimuleras. 12.3.2Mål för ökad biogasproduktion Utredningens förslag: Följande kvalitativa mål införs: produk- tionen och användningen av biogas i ska på ett ändamåls- enligt sätt bidra till att de av beslutade energi- och kli- matmålen uppnås som den inhemska biogasproduk- tionens övriga samhällsnyttor tas till vara. Utredningens förslag: ska 2030 producera bio- gas. Av dessa ska biogas produceras genom rötning och biogas och andra förnybara gaser produceras från andra tekniker. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Utredningen bedömer att det finns fyra motiv för ovanstående kvali- tativa och kvantitativa mål. Målen syftar till att vägleda den exakta utformningen av stöd- paket I och II, gällande dels utbyggnad, dels möjlig kostnadsut- veckling. Genom produktionsmålet får kontrollstationerna en tydlig målbild att utvärdera stödet mot. Målen kompletterar stödpaketen genom att öka långsiktigheten, och därmed minska den företagsekonomiska risken för såväl pro- ducenter som distributörer och användare. Utredningen bedömer även att ambitiösa mål med ett politiskt åtagande kan bidra till ökad innovation i teknik och affärsmodeller. Därtill syftar målen till att uppnå minskade utsläpp av växthus- gaser i produktionsledet såväl som användarledet. Detta beskrivs närmare i avsnittet ”Samhällsekonomisk nytta och målet” nedan. Slutligen syftar målen till att tydliggöra värdet av de övriga nyttor som är förknippade med biogasproduktion i , för att på så sätt också bidra till att andra samhälleliga mål kan uppfyllas. Som har beskrivits i kapitel 8 kommer det att finnas ett väsentligt behov av biodrivmedel under det kommande decenniet för att ska uppnå sina klimatmål. Den svenska vägtransportsektorn bedöms behöva upp till 40–biodrivmedel till 2030.4 Denna uppskattning utgår ifrån att försäljningen och användningen av el- fordon följer de scenarier som , och har tagit fram. Utredningen anser att det är viktigt att poängtera att en ökad biogasproduktion och användning inte ska uppfattas som konkurrerande med de ambitioner som finns för en elektrifiering av fordonsflottan, utan som en kompletterande åtgärd, i linje med regeringens handlingsplan för fossilfria transporter och elektrifiering. Dessutom kommer den svenska industrin att behöva öka sin kon- sumtion av förnybara gaser, inklusive biogas, avsevärt för att bli fos- 4Naturvårdsverket och bedömer att mellan 40 och biodrivmedel kommer att behövas för att 2030-målet ska uppnås. Nuvarande konsumtion är ca . Därmed behöver användningen öka med 20–. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas silfri (se kapitel 8). Till skillnad från t.ex. vägtrafiken där det finns flera fossilfria alternativ finns det vissa processer i industrin där natur- gas måste ersättas av förnybara gaser med motsvarande kemiska upp- byggnad5. Det finns dessutom ett behov av förnybara gaser, inklu- sive biogas, inom kraftvärmesektorn i syfte att fasa ut användningen av naturgas. Därtill kan sjöfarten väntas efterfråga förnybara gaser, inklusive biogas. Den utvecklingen är dock svårare att påverka och förutsäga eftersom den internationella sjöfarten styrs av inter- nationella regler. För att nå de samhälleliga mål som har satts upp bedömer utred- ningen att biogas behöver ersätta fossila alternativ i flera sektorer. Om målet på biogas nås till 2030 är ett rimligt antagande att biogas bör användas inom industrin och kraftvärmesektorn och inom transportsektorn till 2030. Hur användandet kom- mer att utvecklas beror till stor del på hur priset på biogas och kon- kurrerande fossila och icke-fossila tekniker kommer att utvecklas. Men om samhället ska nå de mål som har satts upp är behovet tro- ligen betydligt större än dessa . Möjlig produktionspotential samt underlag till målbild Baserat på de potentialbedömningar som redovisas i betänkandets kapitel 8, bör den tekno-ekonomiska/praktiska produktionspoten- tialen för biogas från rötning i vara mellan 14 och 2030. Den tekno-ekonomiska-ekologiska potentialen för biogas från förgasning bör vara mellan 16 och 2030. Sammantaget be- dömer utredningen att den tekno-ekonomiska-ekologiska produk- tionspotentialen är minst 30–2030, med beaktande av till- gången på substrat. Därtill kan förnybara gaser produceras med hjälp av exempelvis el. Detta innebär att produktionsmålet som berör bio- gas från rötning uppgår till något av den tekno-ekonomiska/praktiska produktionspotentialen. Produktions- målet berör existerande teknik och endast låg konkurrens om sub- strat kan förväntas. För produktionsmålet som berör biogas och andra förnybara gaser med annan teknik än rötning innebär det att av den tekno-ekonomiska-ekologiska produktions- 5Någon typ av förnybar gas kommer att behövas.