sou · H7B340 · 2019-08-30 00:00:00 — och utfall i den svenska skolan SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 utarbetas inom under ledning av enheten för ekonomisk-politisk analys. I samband med utredningen genomförs ett antal specialstudier. Dessa publice- ras som fristående bilagor till utredningen. Av det kommande huvudbetänkandet framgår hur bilagorna har använts i utredningens arbete. Denna bilaga till bidrar till att förbättra kunskapsläget om likvärdigheten i svensk skola samt vilken bety- delse föräldrabakgrund har för barns skolresultat. I bilagan ana- lyseras också i vilken mån resurser fördelas kompensatoriskt mellan skolor. Ett av rapportens bidrag är att mäta svenska grundskolors mervärde, samt hur detta kvalitetsmått varierar mellan olika kommuntyper och huvudmän. Bilagan har utarbetats av docent , docent och professor vid marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). Arbetet har följts av en referensgrupp bestående av: professor (), professor (), universitetslektor , vid (), universitetslektor (), skolkommunalråd (kommun), undervisningsråd (), kansliråd () och departements- sekreterare (). Ansvaret för bilagor och de bedömningar dessa innehåller vilar helt på bilagornas författare. Bilaga 7 till LU2019 kontaktpersoner har varit ämnesråd och kansliråd . Särskilt tack riktas till och för hjälp med redigering av manus. Hur analyseras jämlikhet och likvärdighet i skolan? Indikatorer och tolkning: jämlikhet i insatser och utfall...... Likvärdighet handlar om mer än skolresultat........................ Data, metod och begrepp ....................................................... Eleverna i skolan ....................................................... Elevsortering i gymnasieskolan.............................................. Resursskillnader mellan kommuner och skolor.................... Bilaga 7 till LU2019 Differentiering av lärarresurser utifrån elevers behov Regionala skillnader i skolresurser ...................................... Elever med särskilt stöd ....................................................... Skolresurser vid asylmottagande ......................................... Utbildningsdeltagande och betygsutveckling............... Resultat och likvärdighet i ...................... Betydelsen av kommuner och skolor för elevresultat Kunskapsutvecklingen för olika elevgrupper...................... Skillnader i resultat genom ............................. Skolkvalitet i : En analys av skolans Vad är skolkvalitet och vad är det vi mäter? Skillnader i skolkvalitet ........................................................ 7.3Skolkvalitet och skillnader i skolresultat mellan Vad förklarar skillnader i kvalitet mellan skolor?............... Bilaga 7 till LU2019 Resultat och likvärdighet i gymnasieskolan ................ Studiedeltagande och genomströmning .............................. Resultatskillnader i gymnasieskolan .................................... Fortsatta studier och arbetsmarknadsinträde...................... Syntes – Implikationer för jämlika livschanser och strategier för ökad likvärdighet............................ Likvärdigheten i skolan – resultat och slutsatser ................ Likvärdighet i gymnasieskolan ............................................. Skolans roll för att utjämna livschanser............................... En politik för jämlika livschanser......................................... Jämlikhet och likvärdighet i svensk skola............................ Bilaga 1: Resurserna i skolan ............................................ Bilaga 2: Skolkvalitet ....................................................... Alla elever har enligt skollagen rätt till en likvärdig utbildning och ska ges möjligheter att utvecklas så långt som möjligt. Skolan ska ta hänsyn till elevers olika behov och sträva efter att uppväga skillnader i elevers förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (Kap 1 §4 2:a stycket, Skollagen 2010). Denna rapport undersöker likvärdig- heten i den svenska grund- och gymnasieskolan. Fokus ligger på kvantitativa analyser som bidrar till förståelsen av skolans kompen- satoriska uppdrag för framför allt kunskaper och skolresultat. Skillnader i resultat mellan elever och skolor, och förändringar , kan bero dels på elevernas egenskaper som t.ex. föräldrars utbildningsnivå, födelseland och invandringsålder, dels på skolans resurser och kvalitet. Skolans resultat kan alltså relateras till elev- sammansättningen, men också till tillgång och fördelning av resurser och lärarkompetens, och till skolans förmåga att förvalta sina lärar- resurser och utjämna förutsättningar mellan olika grupper av elever. Dessa två faktorer – elevers förutsättningar och skolans resurser – benämner vi skolans insatsfaktorer. I rapporten studeras först hur olika insatsfaktorer fördelas över tiden ur ett likvärdighetsper- spektiv. Därefter analyseras skolans utfall i termer av resultat och kvalitet. Dessa analyser fokuserar på resultat- och kvalitetsskillnader mellan skolor, på hur skolkvalitet varierar mellan elever med olika förutsättningar, och på utvecklingen av familjebakgrundens bety- delse för elevers skolresultat. Elevers förutsättningar och elevsortering i Under har skolan blivit alltmer segregerad, såväl socialt som etniskt. Skolvalet och den växande andelen elever i fristående skolor är en bidragande orsak till den ökade skolsegre- Bilaga 7 till LU2019 gationen, och det är framför allt elever med goda förutsättningar som går i fristående skolor. Huvuddelen av ökningen i skolsegre- gation kan dock hänföras till det allt mer segregerade boendet. Trenden mot ökad skolsegregation har dock brutits i ett avseende: det ökade invandring har medfört att en större andel skolor har elever med utrikes bakgrund än , och att ökningen i skolsegregationen med avseende på migrationsbakgrund därmed har stannat av. En kompensatorisk resursfördelningspolitik är en av hörnstenarna i ett skolsystem som strävar efter att utjämna skillnader mellan elevers initiala förutsättningar. I rapporten studeras hur skolans lärarresur- ser fördelas mellan kommuner och skolor med olika förutsättningar och behov. Vi finner att skolor med svaga elevförutsättningar har högre lärartäthet jämfört med skolor med starkare elever – i detta avseende är därmed fördelningen av lärarresurser tydligt kompen- satorisk. Det kompensatoriska inslaget ser dessutom ut att ha ökat något vilket är positivt ur ett likvärdighetsperspektiv. Där- emot fördelas lärares kompetens snarare så att initiala skillnader i förutsättningar förstärks: Kommunala skolor med svaga elevför- utsättningar har lärare med lägre kompetens än de kommunala sko- lorna med starka elevförutsättningar. Vi kan också konstatera att omsättningen av lärare är högre på skolor med svaga elevförut- sättningar eftersom lärare jobbar på dessa skolor . Lärarlöneskillnaderna mellan skolor med olika elevförutsätt- ningar är obefintliga, vilket tyder på att lönesättning inte tycks användas för att styra kompetens till skolor efter elevers behov. Däremot tycks resursfördelning inom skolor vara kompensatorisk genom , och elever med svagare förutsättningar erhåller oftare särskilt stöd. Resultatskillnader mellan elever och skolor i Ett kompensatoriskt skolsystem eftersträvar små kvalitetsskillnader mellan skolor och att de kvalitetsskillnader som finns ska begränsa snarare än förstärka familjebakgrundens betydelse för skolresulta- Bilaga 7 till LU2019 Familjebakgrunden, som t.ex. föräldrars utbildningsnivå och migrationsstatus, uppvisar emellertid ett starkt samband med elevers skolresultat. Skolsegregation utifrån elevers familjebakgrund ger därför upphov till resultatskillnader mellan skolor även i ett system med jämn skolkvalitet. Rapporten visar att resultatskillnaderna mellan skolor har ökat trendmässigt . Denna ökning beror i huvudsak på ökad skolsegregation och inte på ökade kvalitets- skillnader mellan skolor. Det finns dock tecken på att betydelse för elevers resultat – sedan hänsyn tagits till elevernas för- utsättningar – har ökat något . Ökningen kan förklaras av att en allt högre andel elever går i fristående skolor i kombination med att fristående skolor har något större betydelse för elevresultaten. Skolans betydelse för elevresultat är dock gene- rellt sett begränsad: av variationen av elevresultaten kan förklaras av skolan sedan hänsyn tagits till elevernas bakgrund. Detta innebär att skillnader i resultat mellan elever till stor del förklaras av faktorer som ligger utanför skolan. Rapporten visar att familjebakgrunden har stor betydelse för elevresultaten. Hur långt det är möjligt att utjämna resultat mellan elever med olika förutsättningar är dock en öppen fråga. Även i ett mycket kompensatoriskt skolsystem är det inte möjligt, eller kanske ens önskvärt, att fullt ut utjämna skillnader mellan barn som kan bero på genetiska faktorer eller som uppstår i den tidiga hemmiljön. Forskningen på detta område utgår därför inte ifrån att målet är full utjämning, utan fokuserar på om skolsystemet har blivit bättre eller sämre på sitt kompensatoriska uppdrag genom att undersöka om familjebakgrundens betydelse har förändrats . Familjebakgrundens betydelse analyseras med s.k. syskonkorre- lationer, som mäter familjens betydelse i bred bemärkelse (måttet fångar t.ex. föräldrars utbildningsnivå och migrationsbakgrund, men även mer svårfångade faktorer som attityder till utbildning, föräldra- skap och uppfostran). För svenskfödda elever tycks familjen förklara ungefär lika mycket av skillnaderna i resultat som . till hela elevpopulationen har dock familjebakgrundens betydelse ökat. Denna ökning hänger samman med en växande andel utrikes födda elever, och att en större andel av de invandrade eleverna har invandrat efter skolstart. Bilaga 7 till LU2019 Skillnader i skolkvalitet mellan grundskolor Ett av rapportens bidrag är att mäta svenska grundskolors mervärde, eller förädlingsvärde. Skolans mervärde är ett resultatbaserat kvalitetsmått, som mäter hur mycket en skola förbättrar elevernas resultat efter att hänsyn har tagits till elevernas initiala förutsättningar och tidigare skolresultat. Måttet är framtaget genom att mäta hur mycket en skola bidrar till att förbättra elevers resultat mellan årskurs 6 och årskurs 9. Detta mått på skolkvalitet innefattar skolans bidrag till elevens kunskapsutveckling (exempel- vis genom undervisningskvalitet), men också eventuella effekter av elevgruppens sammansättning. Om skolans verksamhet gynnas av att ha elever med goda förutsättningar, t.ex. genom att arbetsmiljön i klassrummet förbättras, eller att det är lättare att rekrytera skickliga lärare, kommer även denna dimension att fångas av kvalitetsmåttet. Måtten på skolornas mervärde används för att beskriva hur stora kvalitetsskillnaderna är mellan svenska högstadieskolor, och för att undersöka hur kvalitetsskillnaderna är fördelade över olika elev- grupper och huvudmannatyper. Resultaten visar att det finns en betydande spridning i grundskolors uppmätta kvalitet, och därmed stora möjligheter att förbättra (eller försämra) resultaten för elever som byter skola. Kvalitetsskillnaderna tyder på skillnader i hur väl skolor lyckas förmedla kunskaper och att det finns utrymme för avsevärda kvalitetsförbättringar på vissa skolor. Analyserna visar att elever med starka förutsättningar oftare går på skolor med högre kvalitet än elever med svaga förutsättningar. Denna sortering är dock att betrakta som liten, i synnerhet i relation till de totala uppmätta kvalitetsskillnaderna. Rapporten undersöker vilka faktorer som samvarierar med hög skolkvalitet. Det är dock inte uppenbart hur skolans kvalitet ska kunna höjas, eftersom såväl lärartäthet som lärarkompetens bara är svagt relaterade till uppmätt kvalitet. Däremot är det tydligt att kvalitetsskillnaderna mellan kommuner är stora. Storstadskommu- nernas skolor har högre mervärde än landsbygdens skolor. Skillna- derna har dessutom tilltagit över tiden, vilket har drivit isär skol- resultaten mellan land och stad. Fristående skolor har i genomsnitt högre mervärde än kommunala skolor. Storstadskommunernas och friskolornas höga mervärde ska dock tolkas som skolornas kvalitet givet den befintliga elevsammansättningen på skolorna. Bilaga 7 till LU2019 alltså inte att uttala sig om hur kvalitetsskillnaderna skulle se ut om skillnaderna i elevförutsättningar mellan stad och land, eller mellan fristående och sektor, skulle förändras. Det kan heller inte uteslutas att de uppmätta kvalitetsskillnaderna i allmänhet, och skillnaderna mellan huvudmän i synnerhet, överskattas till följd av elevselektion som inte kan observeras i data, och som vi därför inte kan ta hänsyn till i analyserna. Detta skulle t.ex. kunna vara fallet om särskilt motiverade elever väljer att gå i fristående skola. Kvalitets- skillnaden mellan huvudmän kan dock ses som ett likvärdighets- problem dels för att det står i strid mot skollagens målsättning att skolan skall vara likvärdig oavsett geografisk hemvist, dels för att tillgången till fristående skolor inte är densamma för alla elever. Skollagens skrivningar om likvärdighet gäller även gymnasieskolan. Det är dock svårare att avgöra vad som är att betrakta som likvärdigt i en frivillig skolform där elever väljer program och antas på basis av betyg. Gymnasieskolan är dock avgörande för att rusta elever med kunskaper för arbetsliv och fortsatta studier, vilket motiverar analy- ser av gymnasieskolan och ungas övergång till arbetslivet. Likvärdigheten på gymnasieskolan har försämrats genom en begränsning av tillträdet till gymnasieskolans nationella program samt skärpta betygskrav som främst påverkar studiesvaga elever. Betygs- skillnaderna mellan olika elevgrupper har däremot varit oförändrad . Övergången från gymnasieskolan till vidare studier eller arbete skiljer sig mycket mellan elevgrupper. Det finns dock inga tydliga tecken på att studiesvaga elever klarar sig sämre än tidigare, trots att andelen utan slutbetyg från gymnasiet sköt i höjden . Inte heller de återhämtning i andelen som avslutar gymnasiet tycks ha fått något större genomslag i över- gången till vidare studier eller elevernas arbetsmarknadsinträde. Likvärdighet i prov- och bedömningssystem Rapporten baseras på resultatmått som i olika grad är behäftade med problem som följer av att skolor har incitament att vara generösa i såväl rättning av nationella prov som betygssättning. Bilaga 7 till LU2019 möjligheterna att mäta elevers kunskapsutveckling och jämföra skolors kvalitet är i sig ett likvärdighetsproblem för den svenska skolan. För eleverna handlar det om ojämlik kunskapsbedömning i ett system där betygen är hårdvaluta i antagningen till gymnasiet och högskolan. För skolan som helhet försvårar det en rättvis bedöm- ning av skolors kvalitet och måluppfyllelse samt möjligheterna att utvärdera effekter av olika skolpolitiska satsningar. Sammantaget visar denna rapport att likvärdigheten i den svenska inte har försämrats i någon större utsträckning under . Den kompensatoriska resursfördelningen har inte försvagats utan snarare förstärkts, och bland svenskfödda elever har familjebakgrundens betydelse för resultaten varit oför- ändrad . Det är uppenbart att skolans kompensatoriska uppdrag har blivit mer komplext i och med stora elevgrupper som kommit till sent i skolåldern. Den ökade skolsegregationen är också problematisk ur ett likvärdighetsper- spektiv när det gäller skolans demokrati- och fostransuppdrag, och skillnaderna i kvalitet mellan skolor innebär att alla elever inte har samma tillgång till bra skolor. Den sammantagna bilden av likvärdigheten i den svenska skolan ger därför ett blandat intryck – den svenska skolan har ur ett lik- värdighetsperspektiv många styrkor men det finns även förbätt- ringspotential och reformutrymme. Till styrkor räknar vi att lärar- täthet fördelas efter elevers behov, att skolsystemet ser ut att snabbt förstärka resurserna i skolor som tar emot många nyanlända, att resursfördelningen när det gäller särskilt stöd inom skolor är starkt kompensatorisk, och att familjebakgrundens betydelse för skol- resultaten har varit förhållandevis åtminstone för svensk- födda elever , en period som bl.a. kännetecknas av ökad ojämlikhet i samhället i stort. De områden som är mer problematiska är (1) avsaknaden av kompensatorisk fördelning av lärarkompetens (en fråga som kommer att bli än mer aktuell fram- över med en tilltagande lärarbrist); (2) de stora skillnaderna i uppmätt skolkvalitet mellan fristående och kommunala skolor och mellan stad och landsbygd; (3) skolsegregationen och den ojämlika Bilaga 7 till LU2019 tillgången till skolor av hög uppmätt kvalitet; (4) ett betygs- och antagningssystem som utgör hinder för svaga elever att ta sig vidare i gymnasieskolan; (5) de brister i prov- och betygssystem som för- svårar likvärdig bedömning och ger dåliga förutsättningar för att analysera och främja en positiv utveckling av skolan och (6) avsak- naden av en nationell strategi för att främja evidensförsörjning på skolans område och mer specifikt en strategi för att identifiera och utveckla åtgärder som kausalt påverkar elevers skolresultat och som kan förbättra likvärdigheten. På dessa områden finns utrymme för politik med syfte att utjämna livschanser och ge alla elever, oavsett bakgrund, likvärdiga möjligheter att uppnå skolans mål. Swedish education policy has a long tradition of promoting equality of opportunity. Under the Swedish Education Act, all pupils are entitled to an education of the same standard and to be given the opportunity to develop their full potential. Schools are required to adjust to pupils’ needs and should compensate for differences in social background (Chapter 1, Section 4, second paragraph of the Education Act (2010:800). This report studies equity in Swedish compulsory and upper secondary schools. The main focus is on quantitative analyses of differences between schools and pupils, which contribute to our understanding of the school system’s compensatory role, in parti- cular when it comes to equalizing achievement differences by family background. Differences in outcomes between pupils and between schools, and how they evolve over time, may be explained in part by pupil characteristics, such as parental education, country of birth and age at immigration, and in part by school resources and education quality. A school’s academic performance can thus be related to the composition of the pupils, but also to access to and allocation of resources and teachers’ skills, and to the school’s ability to manage its teaching resources and equalize the opportunities between different groups of pupils. We call these two factors – pupils’ family background and school resources – a school’s input factors. The report first analyses these input factors from an equity perspective. Next, the report turns to the school’s output factors in terms of academic achievement and education quality. These analyses focus on educational attainment and quality differences between schools, how school quality varies between pupils from different family backgrounds and describes trends in the impact of family back- ground on pupils’ academic outcomes. Bilaga 7 till LU2019 Family background and pupil sorting in compulsory school In recent decades, Swedish schools have become increasingly segregated, both socially and ethnically. The introduction of school choice in 1992 and the subsequent growing fraction of pupils attending independent schools have contributed to the increased school segregation, since it is primarily pupils from advantaged backgrounds who attend independent schools. However, most of the rise in school segregation since the early 1990s can be attributed to the increase in residential segregation. The trend of increasing school segregation has, however, recently been broken in one respect: increased immigration implies that a larger proportion of schools have pupils with migration background today than 20 years ago. Accordingly, the increase in school segregation with respect to migration background has levelled off. Compensatory resource allocation in compulsory school Compensatory resource allocation is one of the cornerstones of a school system that strives to counterbalance differences in pupils’ initial circumstances. This report analyses how teaching resources are allocated between municipalities and schools with different pupil characteristics. Schools whose pupils come from less advantaged family backgrounds have higher teacher-pupil ratios compared to schools whose pupils come from more advantaged backgrounds. As such, the allocation of teacher resources is clearly compensatory. This compensatory element also appears to have increased slightly over time, which is positive from an equity perspective. Teacher skills are, however, not allocated such that schools with many weak pupils are compensated. Instead the allocation enhances initial differences in pupils’ opportunities. Municipal schools with pupils from less advantaged backgrounds employ less skilled teachers than municipal schools with pupils from more advantaged backgrounds. It is also the case that teacher turnover is higher at schools with pupils from less advantaged backgrounds, as teachers tend to work at these schools for a shorter period of time. Bilaga 7 till LU2019 The report also studies whether teacher salaries differ between schools depending on pupils’ family background. Teacher salaries appear not to differ by the pupil composition, which indicates that higher salaries are not used to attract the most highly skilled teachers to schools with disadvantaged pupils. Resource allocation within schools, as measured by access to individually targeted special edu- cation, however appears to be compensatory throughout compul- sory school; socially disadvantaged pupils are more likely to receive individually targeted special education. Attainment differences between pupils and schools in the compulsory school system A compensatory school system aims to produce small quality differences between schools, and for existing quality differences to reduce rather than enhance the importance of family background for educational achievement. However, there is a strong correlation between family background, such as parental education and migra- tion status, and pupils’ school performance. School segregation in terms of pupils’ family background may therefore give rise to attainment differences between schools even in a system with small variations in school quality. This report shows that attainment differences between schools have increased steadily since the early 1990s. This increase is due primarily to increased school segregation and not to increasing quality differences between schools. However, we do find that attainment differences have increased slightly over the past decade also when pupils’ family background differences are accounted for. This increase can be explained by a growing proportion of pupils attending independent schools, in combination with the fact that independent schools have a somewhat greater impact on pupil out- comes. Nonetheless, schools’ impact on pupil achievement is very limited: around 2 per cent of the variation in pupils’ test scores and GPA can be explained by which school the pupil attends, once pupils’ background is accounted for. This implies that differences in outcomes between pupils is largely explained by out-of-school factors. Bilaga 7 till LU2019 Family background is strongly correlated with pupils’ school performance.