sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Nämndens granskning och beslutsfattande har dock bedömts ske på ett sådant sätt att oberoendet från Myndigheten för press, radio och tv inte kan ifrågasättas (prop. 2009/10:115 s. 254). Det finns också bestämmelser i myndighetens instruktion som ska garantera att får de resurser som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas författningsenligt och effektivt och kunna redovisas på ett tillförlitligt sätt (22 §). Av instruktionen framgår vidare att ansvarar för sina beslut. För sin verksamhet ansvarar inför myndighetens ledning (23 §). Enligt 7 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får det i lag meddelas föreskrifter om att en nämnd vars sammansättning är be- stämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om program som någon har sänt på annat sätt än genom tråd står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. En sådan nämnd får enligt bestämmelsen endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa före- skrifterna eller villkoren. I lag får det föreskrivas att ett föreläggande Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer av nämnden får förenas med vite. Frågor om utdömande av vite prövas alltid av domstol. och tv har inrättats med stöd av 7 kap. 5 § YGL. Att det är regeringen som utser ordförande och ledamöter i följer av bestämmelsen i 22 § myndighetsför- ordningen, jfr 12 kap. 5 § regeringsformen. Av 16 kap. 14 § första stycket radio- och tv-lagen framgår att och tv består av en ordförande och sex andra ledamöter. För ledamöterna finns ersättare till det antal regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersättarna ska vara vice ordförande. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter bör, enligt förarbetena, vara personer med kompetens och integritet och med erfarenhet från olika delar av kultur- och samhällsliv (prop. 1993/94:160 s. 42). Av 24 § förord- ningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv framgår att regeringen för en bestämd tid utser ordförande och två vice ordförande samt ledamöter och ersättare i gransknings- och tv. Mandattiden är inte författningsreglerad. Det kan i sammanhanget nämnas att det för vissa beslutande nämnder ställs detaljerade krav på nämndens sammansättning och mandattider. Ett exempel är , som prövar vissa förutsättningar för skattelättnader. I 2 § lagen (1999:1305) om anges ett flertal krav på hur ledamöter och ersättare utses och vilka kvalifikationer dessa ska ha. Som en jämförelse kan även nämnas att förfarandet vid tillsätt- ningen av ledamöter i det pressetiska självregleringsorganet är mycket tydligt reglerat i nämndens stadgar. En ledamot i är inte en arbetstagare i den mening som avses i LAS eller . Det föreligger inget arbets- rättsligt förhållande mellan ledamoten och regeringen som upp- dragsgivare. Det får till effekt att det inte heller finns något arbets- rättsligt skydd som hindrar att regeringen entledigar en eller flera ledamöter även om den tid för vilken de är förordnade inte löpt ut. Beslutet ska dock vara grundat på objektivt godtagbara skäl. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer Chefen för nationell tillsynsmyndighet Ändringsdirektivets krav på att medlemsstaterna i sin nationella rätt bl.a. ska fastställa villkoren och förfarandena för utnämning och entledigande av chefer för nationella tillsynsorgan är en del i att till- synsmyndigheternas och tillsynsorganens oberoende ska säkerställas. Detta innefattar även att mandatets längd ska fastställas (artikel 30.5). Även om perioden för en anställning som generaldirektör och chef vid för press, radio och tv utgår från vad som får anses vara en väl etablerad praxis är den inte fastställd i nationell rätt. Den svenska förvaltningsmodellen ger goda förutsättningar för oberoende i beslutsfattandet för förvaltningsmyndigheter under regeringen. För att uppfylla ändringsdirektivets krav bör dock anställ- ningsperiodens längd för chefen vid tillsynsmyndigheten fastställas i författning. Regeringen utnämner ordförande och ledamöter i gransknings- och tv när en tidigare förordnandeperiod löper ut eller när det uppstått en vakans på någon post. Det finns ingen för- fattningsreglering av förfarandeprocessen vid utnämningen. Proces- sen sker i enlighet med interna riktlinjer. Med nuvarande ordning har det varit möjligt för en regering att tillsätta ordföranden, samtliga ledamöter och ersättare i gransknings- nämnden på en och samma gång. Så har också skett, dock inte . Även om det är nu är mycket länge sedan det fanns poli- tiker bland nämndens ledamöter finns med nuvarande ordning inget som förhindrar att nämnden tillförs ledamöter med politiska lojali- teter. Det är utredningens uppfattning att en tydligare reglering av villkor och förfaranden för utnämning inte bara är nödvändig för att uppfylla ändringsdirektivets krav. Det är också önskvärt ur ett natio- nellt perspektiv. oberoende kan, enligt utredningens uppfatt- ning, stärkas genom att det i radio- och tv-lagen förtydligas att den som är verksam som riksdagsledamot, statsråd eller anställd i inte kan utnämnas som ledamot i för Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer radio och tv. Förslaget i denna del skulle gå i linje med den föränd- ring som genomförts när det gäller att den som är verksam som riks- dagsledamot inte ska få vara styrelseledamot i för , och Utbild- ningsradio AB. Skälet är att främja stiftelsens oberoende. Närvaron av verksamma riksdagsledamöter i nämnda styrelse riskerar, enligt regeringen, att det uppstår en sammanblandning av roller som är olämplig eftersom den kan ge partipolitiken ett för stort inflytande över public service (prop. 2017/18:261 s. 50 f., bet. 2018/19:KrU2, rskr. 2018/19:24). För att genomföra ändringsdirektivet anser utredningen att, på samma sätt som för myndighetschefen, en reglering behövs när det gäller förordnandeperiodens längd också för ordförande och leda- möter i . För att ytterligare värna nämndens oberoende bör regleringen hindra att en nytillträdd regering kan tillsätta samtliga ledamöter vid ett och samma tillfälle. Utredningen anser därför att en ordning där tillsättningen av ledamöter till kan saxas mellan riksdagsvalen är motiverad. Det bör alltså framgå av instruktionen för Myndig- heten för press, radio och tv att ett förordnande som ledamot i är långt och att hälften av ledamöterna utses . För tydlighets skull bör även anges att ordföran- den och ledamöter får omförordnas. 12.4.5Krav på effektiva överklagandemekanismer Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets krav om att effek- tiva överklagandemekanismer ska finnas på nationell nivå. Enligt AV-direktivet genom ändringsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att det finns effektiva överklagandemekanismer på natio- nell nivå. Överklagandeinstansen, som kan vara en domstol, ska vara fristående från de parter som berörs av överklagandet. I väntan på utgången av överklagandet ska den nationella tillsynsmyndighetens eller det nationella tillsynsorganets beslut fortsätta att gälla, såvida inte interimistiska åtgärder beviljas i enlighet med nationell rätt (artikel 30.6). Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer I skäl 55 förtydligas att överklagandeförfarandet inte bör påverka de nationella rättssystemens fördelning av befogenheter. I skäl 50 anges att rätten till ett effektivt rättsmedel och rätten till en rättvis rättegång är grundläggande rättigheter som föreskrivs i artikel 47 i stadgan. Bestämmelserna i bör därför, enligt skäl 50, inte tolkas på ett sätt som skulle hindra parter från att utöva sin rätt till domstolsprövning. En förvaltningsmyndighets beslut får enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900) överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Kravet att det ska ske en icke obetydlig på- verkan tar sikte på beslutets faktiska verkningar, främst i förhållande till någons personliga eller ekonomiska situation. Beslutet får över- klagas av den beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (42 §). Förvaltningslagen är subsidiär i förhållande till speciallagstift- ning, dvs. om en annan lag eller förordning innehåller någon bestäm- melse som avviker från lagen tillämpas den bestämmelsen. Det kan i detta sammanhang konstateras att det allmännas förut- sättningar för att granska programinnehåll är reglerat i 7 kap. 5 § YGL. Den innehållsgranskning som medges är förbehållen en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. om vite ska utdöman- det dock alltid prövas av domstol. Radio- och tv-lagens bestämmel- ser om överklagande är anpassade efter YGL:s begränsningar i detta hänseende. Nedan redogörs för vad som gäller i fråga om överklagande av be- slut av de olika beslutsorgan och myndigheter som fullgör uppgifter på AV-direktivets område. Justitiekanslerns beslut om föreläggande för den som sänder vålds- skildringar eller pornografiska bilder får förenas med vite (17 kap. 13 § radio- och tv-lagen). Det finns ingen bestämmelse i radio- och tv-lagen som begränsar rätten till överklagande av ett sådant beslut. Frågan om utdömande av vite prövas på talan av Justitiekanslern av Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer allmän domstol med tillämpning av rättegångsbestämmelserna om yttrandefrihetsmål (20 kap. 5 § radio- och tv-lagen, jfr 7 kap. 5 § YGL andra stycket). Beslut av Myndigheten för press, radio och tv Myndighetens beslut om tillstånd att sända tv, ändring eller åter- kallelse av tillstånd eller beslut att inte medge överlåtelse av tillstånd kan överklagas. Sådana beslut gäller om inte något annat bestäms (20 kap. 1 § radio- och tv-lagen). Beslut som myndigheten fattar om registrering av sändnings- verksamhet eller beställ-tv går inte att överklaga. Skälet till det är att ett beslut om registrering inte ansetts utgöra en presumtion för att radio- och tv-lagen är tillämplig i ett tillsynsärende (prop. 2009/10:115 s. 213). Utredningen har dock i kapitel 4 lämnat förslag om att även beslut om registrering ska kunna överklagas. Beslut som myndigheten fattar enligt 5 kap. 12 § radio- och tv- lagen om tillgänglighet för funktionshindrade får överklagas. Beslu- tet gäller om inte något annat bestäms (20 kap. 3 § p. Om myndigheten vid sin tillsyn av de skyldigheter som myndig- heten beslutat om med stöd av 5 kap. 12 § förelägger leverantören att vid vite följa myndighetens beslut får ett sådant beslut också överklagas (20 kap. 4 §). Beslut av och tv beslut om överträdelse av programrelaterade bestämmelser kan inte överklagas. I regel beslutar dock nämnden om vissa sanktioner som medför att beslutet får faktiska konsekvenser för den beslutet berör. Beslut relaterade till påförande av sanktioner kan på olika sätt bli föremål för prövning av domstol. Vid överträdelser av radio- och tv-lagens bestämmelser om bl.a. produktplacering, sponsring och annonser kan granskningsnämn- den besluta att ansöka hos Förvaltningsrätten i om att leverantören av medietjänster ska åläggas betala en särskild avgift (19 kap. 4 § radio- och tv-lagen). Vid sin prövning tar domstolen självständigt ställning till om programinnehållet står i strid med radio och tv-lagens bestämmelser och om en särskild avgift bör påföras. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer kan i andra fall, exempelvis vid överträdel- ser av bestämmelser om villkor i sändningstillstånd om att sända genmälen, besluta om att leverantören av medietjänster på lämpligt sätt ska offentliggöra nämndens fällande beslut. Ett beslut om offent- liggörande kan förenas med vite och blir då överklagbart (20 kap. 4 § radio- och tv-lagen, jfr 17 kap. 10 § och 4 kap. 9 § första stycket 11). Frågan om utdömande av vite prövas i dessa fall av förvaltningsrätt (19 kap. 5 § andra stycket, jfr 6 § lagen [1985:206] om viten och 7 kap. 5 § andra stycket YGL). Prövningstillstånd krävs vid överklagande hos kammarrätten av be- slut som har meddelats av en allmän förvaltningsdomstol (20 kap. 5 §). Marknadsföringslagen (2008:486) innehåller bestämmelser om med- verkansansvar för den som väsentligt bidragit till en överträdelse av bl.a. bestämmelserna om förbuden mot barnreklam, alkoholreklam och tobaksreklam i radio och tv. Det innebär att leverantörer av medietjänster kan drabbas av både förelägganden om förbud att fort- sätta med en viss marknadsföringsåtgärd och av marknadsstörnings- avgift (23 och 29 §§ marknadsföringslagen). Patent- och marknads- domstolen prövar ärenden om överklagande av vitesföreläggande, utdömande av vite och marknadsstörningsavgift (46 a §). kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för efterlevnaden av bl.a. bestämmelserna om marknadsföring i 12 kap. läkemedelslagen (2015:315). Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite (14 kap. 3 §). Myndighetens beslut gäller och får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (17 kap. 1 §). Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer I kapitel 8 lämnar utredningen förslag om en ny bestämmelse i radio- och tv-lagen om behandling av personuppgifter rörande minder- åriga, som samlats in eller på annat sätt genererats av leverantörer av medietjänster. Det föreslås att bestämmelsen ska övervakas av Data- inspektionen. Vid tillsynen över behandling av personuppgifter som omfattas av EU:s dataskyddsförordning gäller Datainspektionens befogen- heter enligt denna förordning. Bestämmelser om överklagande finns i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning. Av 7 kap. 3 § denna lag framgår att tillsynsmyn- dighetens beslut enligt EU:s dataskyddsförordning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det kan inledningsvis konstateras att ändringsdirektivet anger att det ska finnas effektiva överklagandemekanismer på nationell nivå, utan närmare precisering av vilka typer av beslut som ska gå att över- klaga eller vem som ska ha rätt att överklaga ett beslut. Enligt utred- ningens uppfattning kan detta inte tolkas som ett krav på att med- lemsstaterna ska introducera nya ordningar för överklagande som innebär att varje beslut som en tillsynsmyndighet fattar med stöd av bestämmelser som genomför AV-direktivet ska gå att överklaga. Det väsentliga måste, enligt utredningens mening, vara att det finns en rätt till prövning av en oberoende instans av beslut som kan leda till faktiska konsekvenser för den som beslutet berör. En anmälare som kommer in med klagomål på t.ex. utformningen av ett sponsringsmeddelande kan bli missnöjd över ett friande beslut från . Men beslutet får i rättslig mening inga faktiska verkningar för honom eller henne. Situationen är annor- lunda om ett fällande beslut förenas med krav på offentliggörande vid vite, eller om beslutar om att ansöka vid för- valtningsdomstol om påförande av särskild avgift. Sådana beslut får faktiska verkningar, och kan få ekonomiska konsekvenser, för leveran- tören av medietjänsten. Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer Bestämmelserna om överklagande i radio- och tv-lagen bygger på samma grundprinciper som förvaltningslagen, som de be- gränsningar som finns i 7 kap. 5 § YGL om innehållsgranskning av program beaktats. I 20 kap. radio- och tv-lagen finns preciserade bestämmelser som anger vilka beslut som får överklagas. har i en skrivelse till utredningen (dnr Komm2018/00794-17) fört fram att det saknas mekanismer för över- klagande av beslut av , vilket SVT menar krävs enligt artikel 30.6 i ändringsdirektivet. Utredningen delar inte SVT:s uppfattning och vill framhålla att en stor del av den inne- hållsgranskning som omfattas av uppdrag ligger utanför AV-direktivets tillämpningsområde. AV-direktivet innehåller t.ex. inga krav på saklighet, opartiskhet eller respekt för enskildas privatliv. Svenska bestämmelser om programinnehåll som inte har sin grund i AV-direktivet berörs inte av ändringsdirektivet. Utredningens finner sammanfattningsvis att svensk rätt mot- svarar ändringsdirektivets krav om effektiva överklagandemekanismer. Det finns därmed inte något behov av författningsändringar i detta avseende. 13Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge I radio- och tv-lagen finns bestämmelser om krav på tillstånd för att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio i marknätet. För tillstånden finns krav på vissa förutsättningar, t.ex. att tillstånd endast får ges till någon som har finansiella och tekniska förutsättningar att sända under hela tillståndsperioden. Det ingår dock inte vid någon del av tillståndsprövningen – vare sig vid tilldelning, överlåtelse eller åter- kallelse – att särskild hänsyn ska tas till säkerhet. Det finns alltså inte möjlighet att låta bli att tilldela eller upphäva ett tillstånd till en aktör enbart på den grunden att aktören kan anses utgöra en nationell säkerhetsrisk. I detta kapitel överväger utredningen hur nationella säkerhets- intressen kan säkerställas vid tillståndsprövningen för tv, text-tv och ljudradio. Inledningsvis ges en bakgrund till frågan. Därefter redo- visas utredningens överväganden, särskilt hur förslag på området förhåller sig till grundlagen. I följande avsnitt beskrivs hur bestäm- melser som syftar till att säkerställa nationella säkerhetsintressen kan utformas. Slutligen bedömer utredningen behovet av ökad trans- parens kring ägarförhållanden på mediemarknaden. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge 13.2.1Konstitutionsutskottets behandling av propositionen Vissa frågor om kommersiell radio I propositionen Vissa frågor om kommersiell radio (prop. 2016/17:136) föreslog regeringen förändringar i reglerna om analog kommersiell radio. Bakgrunden till förslagen var att samtliga tillstånd för analog kommersiell radio löpte ut och att det inför den nya tillståndsperioden, enligt regeringen, var lämpligt att genomföra för- ändringar på radioområdet. En del av förändringsarbetet handlade om att ändra frekvensplaneringen på FM-bandet för att möjliggöra större, i praktiken nationella, sändningsområden. En annan del var att se över vissa bestämmelser i radio- och tv-lagen för att främja konkurrens och mångfald. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen begärdes i en följd- motion ett tillkännagivande till regeringen om att utreda hur regler- ingen av tilldelning, innehav, överlåtelse och återkallelse av tillstånd att sända analog, kommersiell radio kunde kompletteras med regler om prövning av frågor som rör rikets säkerhet (motion 2016/17:3687, m.fl. M, C, KD). Motionärerna anförde att säker- hetshotet mot har ökat, och att påverkansoperationer i syfte att påverka den allmänna opinionen i en viss sakfråga eller inför ett val har riktats mot västländer. Enligt motionärerna kunde det inte uteslutas att främmande makt kan komma att visa in- tresse för att få kontroll över ett eller flera tillstånd att sända analog kommersiell radio, för att på det sättet få en inhemsk plattform att föra ut sitt budskap från. Mot bakgrund av detta ansåg motionärerna att regeringen borde utreda hur regleringen av tilldelning, innehav, överlåtelse och återkallelse av tillstånd att sända analog kommersiell radio kan kompletteras så att Myndigheten för press, radio och tv får uppgiften att bedöma inte enbart påverkan på konkurrensen på radio- marknaden, utan också om rikets säkerhet påverkas negativt genom att det aktuella sändningstillståndet används eller riskerar att använ- das i påverkansoperationer av nämnt slag. Myndigheten bör, enligt motionärerna, pröva om ett företag som innehar eller vill inneha ett tillstånd att sända analog, kommersiell radio kan bedömas ha sådana kopplingar till främmande makt att det inte bör bli eller förbli tillståndshavare. Begränsningar i rätten att tilldelas eller inneha sändningstillstånd innebär en viss inskränkning Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Handlar det om att återkalla sändningstillstånd kan även andra rättighetsskyddsfrågor resas mot bakgrund av att sändningstillstånd har ett ekonomiskt värde som kan vara betydande. Därför behöver regler som ger möjlighet att väga in skyddet för rikets säkerhet i myndighetens bedömningar, enligt motionärerna, utformas på ett noggrant och väl avvägt sätt. Motionärerna hänvisar till att regeringen i propositionen anför att det kan finnas anledning att i annat sammanhang återkomma till säkerhetsfrågor på radio- området, men utan att närmare precisera vad regeringen menar med begreppet säkerhetsfrågor. behandlade propositionen i betänkandet 2016/17:KU28. I betänkandet tillstyrkte utskottet regeringens för- slag om ändringar i radio- och tv-lagen. När det gällde frågan som togs upp i följdmotionen anförde utskottet följande. Att värna säkerhet handlar inte längre bara om att kunna möta väp- nade angrepp eller andra militära hot. Frågor om vårt lands säkerhet måste ses ur ett bredare perspektiv. Både de interna och externa hoten är mer komplexa än tidigare – hot uppstår och förändras snabbare. Det behöver därför finnas en förberedelse på att hot som framstår som mindre sannolika kan vara en realitet . Det ställer nya och allt större krav på säkerhetsarbetet. Förmågan att förebygga och möta såväl de direkta som de långsiktiga hoten på ett effektivt sätt kräver att arbetet är samordnat och sammanhållet. Ett samordnat arbete är också nödvändigt för att kunna utnyttja de resurser som finns på bästa sätt. När det gäller frågor om säkerhet är det därför inte självklart att särskilja den kommersiella radion från annan tillståndspliktig radio- och tv-verksamhet. De risker och hot som exempelvis påverkanskampanjer och propa- ganda- eller informationskrigsföring är förknippade med innebär också utmaningar på andra områden. I detta sammanhang bör också de förändringar som sker på mediemarknaden liksom i allmänhetens mediekonsumtion beaktas. Det finns därför skäl att anlägga en hel- hetssyn på frågorna, i samverkan med olika aktörer och politik- områden. hänvisade därefter till att regeringen i propositionen angett att det kan finnas anledning att i ett annat sam- manhang återkomma till säkerhetsfrågor på radioområdet. I sam- band med utskottsbehandlingen hade upplyst om att de frågor om rikets säkerhet som aktualiserades i motionen samt Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge frågor med koppling till rikets säkerhet som rör annan tillstånds- pliktig radio- och tv-verksamhet skulle komma att beredas i inom ramen för genomförandet av regeringens natio- nella säkerhetsstrategi. Med anledning av detta lyfte utskottet fram vikten av att dessa frågor tas på största allvar och prioriteras i reger- ingens fortsatta säkerhetsarbete, utan att den grundlagsstadgade yttrande- och informationsfriheten inskränks. Enligt utskottet måste en nationell säkerhetsstrategi omfatta hela medieområdet och reger- ingen bör återkomma till i frågan för en god politisk för- ankring. Mot den bakgrunden ansåg utskottet att motionens syften var tillgodosedda och att motionen därför kunde avslås (2016/17:KU28 s. 11 f.). beslutade i enlighet med betänkandet (rskr. 2016/17:297). Den nationella säkerhetsstrategin beslutades och anger inriktningen och utgör ett ramverk för det arbete som krävs för att gemensamt värna säkerhet, inom och mellan olika politik- områden. Strategin syftar till att stärka förmåga att effektivt och samordnat förebygga och möta omedelbara och långsiktiga hot och utmaningar. I strategin anförs att förtroendet för myndigheter och för medier måste värnas.