sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet 6.7.2Ny organisering av kontrollarbetet Bedömning: Det finns behov av en mer ändamålsenlig organi- sering av Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande med ersättning46. Antingen måste förbättringar ske inom Arbetsförmedlingen, vilket kan göras genom förbätt- rade systemstöd, centralisering och automatisering, eller så bör ansvaret föras över till arbetslöshetskassorna. Det har funnits problem i Arbetsförmedlingens utförande av kon- troller av arbetssökande med ersättning och dessa kvarstår trots många försök till förbättringar. Det är inte ovanligt att för lite tid och omsorg läggs på administration som är en förut- sättning för ett strukturerat kontrollarbete. Aktivitetsrapporter grans- kas till exempel översiktligt på grund av tidsbrist, och underrättelser skickas inte iväg för att det saknas dokumentation eller för att arbets- förmedlaren befarar att underrättelsen kan medföra merarbete till exempel i form av följdfrågor från arbetslöshetskassan. Ett aktivt arbete med underrättelser kräver tydliga prioriteringar från de lokala cheferna, något som inte alltid är fallet (IAF, 2018 c). Det har visat sig vara svårt för arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgiften att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).47 Alla arbetsförmedlare känner sig inte trygga i rollen som kontrollant. Dessutom är man medveten om att kontrollen kan försvåra samarbetet mellan arbetsförmedlare och arbetssökande i situationer där ömsesidig tillit är viktig för att göra framsteg. Sam- mantaget kan konstateras att kontrollarbetet inte samspelar som önskat med att matcha, stödja och kompetensutveckla arbetssökande. I kombination med en upplevd bristande prioritering av kontroll- uppdraget i förhållande till andra uppgifter, kan detta ha en negativ effekt på hur väl arbetet med kontroller utförs. Utredningen gör bedömningen att om inget görs för att komma tillrätta med de identifierade problemen kommer arbetet med kon- troll fortsatt vara hindrande för andra delar av Arbetsförmedlingens uppdrag, kontrollen fortsatt vara rättsosäker och utförandet av ar- 46Med ersättning avses här arbetslöshetsförsäkring, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. 47Se även Arbetsförmedlingen (2018 d). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet betet förbli ineffektivt. Det i sin tur ger risk för att ersättnings- systemets legitimitet ifrågasätts och därmed för att det görs felaktiga utbetalningar samt att låg sökaktivitet medför att arbetslöshetstider förlängs. Utgå i första hand ifrån förbättringar inom Arbetsförmedlingen Slutsatsen att det finns ett behov av en mer ändamålsenlig organi- sering av kontrollfunktionen presenterades för utredningens refe- rensgrupp respektive expertgrupp . I referensgrup- pen har arbetsmarknadens parter funnits representerade och i expert- gruppen har framför allt personer från departement och myndig- heter, däribland Arbetsförmedlingen, ingått. Vidare diskuterades de två alternativa vägvalen, att förbättra inom Arbetsförmedlingen eller föra över ansvaret till arbetslöshetskassorna, vid möten i båda grup- perna . har två saker hänt som har påverkat utredningens slutliga bedömningar och förslag. Dels har Arbetsförmedlingen infört en automatiserad första granskning av aktivitetsrapporter48 som kraftigt minskar andelen rapporter som behöver granskas manuellt. Dels har inriktningsbeslut fattats som innebär att kontroll- arbetet kommer att centraliseras inom myndigheten och i så stor utsträckning som möjligt, automatiseras.49 Besluten gäller kontroll kopplat till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, utvecklingsersätt- ning och etableringsersättning. Syftet med besluten är att uppnå en ökad enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet. Den beslutade inrikt- ningen ligger i linje med de bedömningar som utredningen har gjort, nämligen att det bör vara möjligt för Arbetsförmedlingen att vidta en rad åtgärder för att förbättra förutsättningarna för ett mer rätts- säkert kontrollarbete, som belastningen på arbetsförmedlare minskar. Arbetsförmedlingen har tillsatt en arbetsgrupp som ska förbereda implementeringen som är tänkt att ske i etapper fram . I och med detta har utredningen valt att inte presentera förslag på förbättringar av kontrollarbetet inom Arbetsförmedlingen efter- som dessa i stor utsträckning är i linje med det som myndighetens 48Beslutet fattades efter att den försöksverksamhet med maskinell granskning på tre kontor som nämnts tidigare i kapitlet, fallit väl ut. 49Se Arbetsförmedlingen (2018 d och 2018 e). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet ledning nu har beslutat. Med den valda inriktningen kan en del av de problem som beskrivs ovan i kapitlet lösas. Framför allt förenklas arbetsförmedlarnas arbete, vilket bör skapa förutsättningar för en ökad kvalitet och göra det enklare att hitta rätt prioritering mellan kontroll och stöd. Sammantaget kan detta få positiva effekter på för- troende för Arbetsförmedlingen. Inriktningen är relativt enkel att implementera och hänger väl ihop med annan utveckling som har skett eller som planeras inom myndigheten. har ett arbete med att införa ett nytt ärendehandläggningssystem påbörjats. Det nya systemet bör ge försättningar för förenklad dokumentation, vilket även kan höja kva- liteten i kontrollarbetet. Arbetsförmedlingen har också beslutat att införa en ny typ av ärendeindelning som bland annat kommer att innebära att den arbets- sökandes beroende av en enskild arbetsförmedlare minskar och att möjligheter till ökad specialisering och centralisering öppnas upp. Både att centralisera den granskningen av aktivitetsrap- porter och hanteringen av underrättelser bör leda till effektivisering och underlätta för arbetsförmedlare. Centralisering och automatisering löser dock inte fullt ut de pro- blem som finns med ineffektivitet i samspelet mellan de organisa- tioner som är inblandade i kontrollarbetet. Det innebär inte heller att Arbetsförmedlingen frikopplas från kontroll på det sätt som vore önskvärt, även om momentet av kontroll i kontakten mellan arbets- förmedlare och arbetssökande torde minska. Arbetsförmedlingen har gjort flera försök att komma till rätta med problemen, utan att därmed ha uppnått några påtagliga effekter. Det är utmanande att genomföra förändringar i en sådan stor och geografiskt utspridd organisation som Arbetsförmedlingen. En centralisering innebär förändrade arbetsuppgifter för många arbetsförmedlare som därmed måste informeras, förstå, acceptera och börja agera på nya sätt. Myndigheten är dessutom resultatet av en sammanslagning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmed- lingar. Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, vilket påverkar förutsättningen att Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet införa centralt fattade beslut. Mot bakgrund av detta är det angeläget att de beslutade förändringar noga följs av regeringen och särskilt granskas av IAF. Arbetsförmedlingen bör därför ges i uppdrag av regeringen att redovisa vilka faktiska åtgärder man har vidtagit för att förbättra utförande av kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning samt vilka resultat som dessa åtgärder har givit. Alternativ lösning – Ge arbetslöshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersättning Om inte Arbetsförmedlingens beslutade satsning på att centralisera och automatisera kontrolluppdraget leder till synliga förbättringar bör regeringen överväga att flytta ansvaret till arbetslöshetskassorna. Det har redan i Arbetsförmedlingens egen lösning konstaterats att arbetsförmedlarna bör skiljas från kontrollarbetet (Arbetsför- medlingen, 2016 b). Det gör det enklare att föreställa sig att upp- draget inte längre behöver utföras av Arbetsförmedlingen, utan i stället läggas utanför myndigheten. Vem som än är att satt att utföra uppdraget, måste hitta nya rutiner för att kontrollen ska vara effektiv och rättssäker. En flytt av kontrolluppdraget till arbetslöshetskassorna innebär att de får ansvar för att utföra kontroll enligt rutiner som de själva upprättar. Uppgiften regleras i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor. Arbetsförmedlingens uppgifter som innebär kontroll av arbetssökande som uppbär ersättning upphör. Det gäller följande uppgifter som tas bort ur förordningar som reglerar Arbetsförmedlingens verksamhet: –uppgiften att skicka underrättelser enligt förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, –uppgiften att skicka underrättelser enligt 6 kap. 12 § i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, –uppgiften att utreda och besluta om sanktion inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet I stället får Arbetsförmedlingen en ny uppgift som innebär att myn- digheten ska säkerställa att arbetslöshetskassorna har tillgång till tillräcklig information om arbetssökande för att kunna hantera kon- trollarbetet rättssäkert. Uppgiften regleras i författning. En rimlig utgångspunkt bör vara att den information som är tillgänglig för personal på enheten Ersättningsprövning inom i möjligaste mån blir åtkomlig för arbetslöshets- kassorna, helst via direktåtkomst till Arbetsförmedlingens system. Det innebär att de får tillgång till fler personuppgifter än och på ett annat sätt. En annan möjlighet är att informationen utgår från utökad kategorisering50 av arbetssökande. En sådan kategorisering skulle kunna bestå av nedanstående komponenter. •Yrkeskategori utifrån yrke, utbildning och erfarenhet som den arbetssökande angett vid inskrivning. •Den kategori som den arbetssökande tillhör, utifrån arbetsmark- nadsbedömningen51 (se kapitel 7), t.ex. kategori 1, Nära arbets- marknaden, inget behov av stöd från Arbetsförmedlingen, ska i normalfallet söka lämpligt arbete aktivt i hela landet, kategori 2, Relativt svag arbetsmarknadsförankring, behov av stöd i form av utbildning, sökaktivitet beroende på vilket stöd som blir aktuellt, etc. •Den tjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisats till, t.ex. praktiskt stöd i form av en arbetsmarknadstjänst, samt namn eller förkortning på tjänsten.52 •Information om hur stor andel av tid som den arbetssökande ska lägga på att söka arbete. För vissa arbetsmarknadstjänster som ges på heltid kan andelen vara noll. Kraven på arbetssökande som bedöms stå nära arbetsmarknaden bör i normalfallet kunna utformas relativt enhetligt, t.ex. i termer av ett visst antal sökta jobb inom ett intervall eller viss nedlagd tid för arbetssökande . När det gäller godtagbara skäl, särskilt för 50Redan i dag delar Arbetsförmedlingen in arbetssökande i så kallade sökandekategorier. En del av denna information görs tillgänglig för arbetslöshetskassorna via en databas. 51Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar närmast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. 52Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet att få begränsa sökaktiviteten till ett visst geografiskt område, kan en ordning där arbetssökande ansöker om detta hos arbetslöshets- kassan övervägas. Arbetslöshetskassorna behöver också ha tillgång till de aktivitets- rapporter som arbetssökande lämnar till Arbetsförmedlingen samt till information om vanliga yrken i olika delar av landet. Det senare skulle kunna tillgodoses genom den digitala vägledningsplatt- form som utredningen lämnade förslag på i ett tidigare delbetänk- ande.53 Utrymme för specialisering av kontroll respektive stöd Arbetsförmedlingens uppdrag är brett och mångfacetterat och myn- digheten har svårt att prioritera och fördela resurser, vilket drabbar både kontrollarbetet54 och det stödjande arbetet.55 För att effektivi- tet ska uppnås är det önskvärt att det finns synergier mellan olika uppgifter, men kontroll och stödjande arbete samspelar inte som önskat. Utredningen menar att Arbetsförmedlingens primära upp- drag bör vara att underlätta för arbetslösa att komma i arbete, och att stöd och kontroll inte behöver utföras av en och samma aktör för att kontrollen ska ha avsedd effekt. Med en tydlig ansvarsfördelning mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna ges respektive organisation förutsättningar att fokusera på och professionalisera de arbetsuppgifter som man i första hand mäts och utvärderas emot. handlar det om att underlätta för arbetssökande att komma i arbete och för arbetslöshetskassorna att bevilja och betala ut ersättning samt hantera den kontroll som hör samman med detta. En sådan spe- cialisering bör ha positiv effekt på Arbetsförmedlingens arbete med arbetssökande såväl som på kvaliteten i kontrollen. Arbetslöshetskassorna har redan ersättningar till arbetssökande som sin huvuduppgift och kan därför prioritera denna fullt ut, utan att resurskonflikt uppstår. Det bör ge goda förutsättningar för rätts- säkerhet och effektivitet i arbetet. Uppgiften är hela organisationens 53Se delbetänkande, Vägledning för framtidens arbetsmarknad, SOU 2017:82. 54Det gäller t.ex. att granska aktivitetsrapporter och skicka underrättelser, se t.ex. IAF (2018 a och 2018 c). 55Se t.ex. IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet fokus, från styrelse och kansliledning till personalen. Arbetslöshets- kassorna ansvarar redan för myndighetsutövningen inom arbetslöshets- försäkringen och sköter utbetalningarna av denna. Många arbetssökande upplever att de kallas till möten som mer handlar om vad han eller hon ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till. Arbetsförmed- lingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är visserligen på väg att moderniseras, men är fortfarande vagt och inte anpassat till målgruppernas behov. Sammantaget gör detta att arbetssökande upp- fattar att myndigheten blir synonym med kontroll snarare än med stöd, vilket påverkar förtroendet för myndigheten i stort (, 2018 c).56 En flytt av kontrolluppdraget skulle dels innebära att Arbetsförmedlingen skulle kunna ha fokus på stöd och service, bland annat på utveckling av sitt tjänsteutbud. Det bör också kunna leda till ett förändrat förhållningssätt i kontakten mellan arbets- sökande och arbetsförmedlare. Att myndigheten inte längre skulle behöva förknippas så starkt med kontroll skulle förändra bilden av myndigheten i positiv riktning. När det gäller arbetslöshetskassorna är förväntningar annorlunda. De förknippas tydligt med utbetalning av ersättning vid arbetslöshet och det torde falla sig relativt naturligt för de flesta arbetssökande att arbetslöshetskassorna vill undvika felaktiga utbetalningar och säkra att villkoren för ersättning efterlevs. I detta uppfattas sannolikt kontroll vara en naturlig komponent. En tydligare ansvarsfördelning i kombination med mer enhetliga regler skulle minska behovet av informationsdelning och därmed av den administration som uppstår i samverkan mellan arbetslöshets- kassorna och Arbetsförmedlingen och som förlänger ledtider och genererar kostnader. 56Se även Arbetsförmedlingen (2014). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet har skickat en underrättelse känner sig arbetslöshetskassorna ofta tvungna att efterfråga mer under- lag från Arbetsförmedlingen än vad som inkluderats i underrättel- sen.57 En sådan förfrågan sker i första hand via e-brev enligt en specificerad rutin. Det är vanligt att arbetslöshetskassan får vänta på svar , vilket leder till att man i stället försöker nå den ansvariga arbetsförmedlaren på telefon (Arbetsförmedlingen, 2017 b). Dessutom tenderar mer administration att genereras i ären- det eftersom handläggare i de två organisationerna inte har samma uppfattning om vilken information som är viktig för arbetslöshets- kassans utredning och som denna därmed bör få tillgång till. Vad krävs för att lösningen ska komma till stånd? För att kunna överta de uppgifter från Arbetsförmedlingen och För- säkringskassan som föreslås måste arbetslöshetskassorna upprätta nya, ändamålsenliga rutiner som bland annat inkluderar mer kontakt med arbetssökande. Granskning av den information som tillhanda- hålls via Arbetsförmedlingen och den arbetssökande behöver sanno- likt kompletteras med såväl preventiva informationsinsatser som uppföljande urvalskontroller utifrån slump eller riskbedömning. För att regeringen ska kunna följa arbetet är det lämpligt att fram- tagandet av nya rutiner sker under överinseende av en statlig myn- dighet. IAF bör därför få i uppdrag att stödja arbetslöshetskassorna i detta arbete. Granskningen av hur kontrollarbetet sedan utförs bedöms ingå i det ansvar som IAF redan har. Dessutom behöver systemstöd anpassas och personal utbildas. Arbetsförmedlingen å i sin sida bör få i uppdrag av regeringen att förbereda överlämnandet till arbetslöshetskassorna. Ett första steg torde vara att utreda vilken information som behövs för att arbets- löshetskassorna ska kunna utföra kontrollen samt hur de ska få till- gång denna. Sannolikt är det fråga om fler personuppgifter än , vilket innebär att det noga bör övervägas vilken information som faktiskt är nödvändig för en god kontroll. Det är sannolikt att änd- ringar behöver göras i lag (2002:546) om behandling av person- 57Läs mer om problem med underlag i underrättelser i avsnitt 6.4.6. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och tillhör- ande förordning (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I Arbetsförmedlingens utredning bör dessutom den information som arbetssökande kan tillhandahålla direkt till arbetslöshetskassorna inkluderas. Det kan till exempel handla om aktivitetsrapport och läkar- intyg. Om aktivitetsrapporten också fortsatt ska fungera som ett verktyg för Arbetsförmedlingens uppföljning av arbetssökande och således behöver vara tillgänglig för personal på myndigheten, behöver också analyseras. När nya rutiner tas fram för kontrollarbetet är det självklart av stor vikt att alla former av dubbelarbete mellan organisationerna undviks för att inte kostnaderna ska öka. Till exempel måste gräns- dragningen vara tydlig mellan Arbetsförmedlingens uppgifter kopp- lade till bedömning och planering å ena sidan och arbetslöshetskassor- nas kontrollarbete å andra sidan. Förutom att ansvarsfördelningen behöver tydliggöras genom reglering kommer behov av samverkan finnas vid närmare utformning av handläggarstöd och vägledningar för att hitta rätt gränssnitt mellan organisationerna. Eventuellt behövs regelstöd, till exempel en ny föreskrift för den modifierade logik för vad som utgör lämplig sökaktivitet som åter- finns i beskrivningen av kontrollarbetets organisering tidigare i avsnittet. Den inriktning som utredningen beskriver bygger på att kraven på sökaktivitet sätts i samband med hur nära den arbetssök- ande bedöms stå arbetsmarknaden och till den arbetsmarknadstjänst som den arbetssökande eventuellt har anvisas till. Slutligen behöver en modell för finansiering av arbetslöshets- kassornas tillkommande uppgifter tas fram. Två möjliga lösningar är antingen transferering av statsbidrag eller justering av finansierings- avgiften. Medel som motsvarar det tillskott som tillförs arbetslös- hetskassorna tas bort från Arbetsförmedlingen respektive Försäk- ringskassans budget. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Särskilda konsekvenser för ALFA-kassan Arbetslöshetskassorna är medlemsorganisationer som därmed i första hand är till för sina medlemmar. Den kompletterande ALFA-kassan har dock statens uppdrag att administrera och betala ut grundersätt- ning inom arbetslöshetsförsäkringen till arbetssökande som har valt att inte söka medlemskap i någon arbetslöshetskassa. I detta ingår också motsvarande kontrolluppgifter för arbetslöshetsförsäkringen som övriga arbetslöshetskassor har för sina medlemmar. Det är rim- ligt att denna ansvarsfördelning kvarstår även om nya uppgifter till- förs arbetslöshetskassorna. Värt att notera är de, som andra arbets- löshetskassor, beräknar nivå på aktivitetsstöd för både medlemmar och icke-medlemmar. Utredningen träffade för att resonera om tentativa bedömningar och förslag och mötte då en övervägande positiv inställning till utökade uppdrag, förutsatt att full finansiering skulle utgå. ALFA-kassan har dock inte haft möj- lighet att ta ställning till hela det resonemang som beskrivs i kapitlet. Risk att likvärdigheten minskar ifall arbetslöshetskassorna ska sköta hela kontrollen Det finns 27 fristående arbetslöshetskassor av varierande stor- lek, vilket innebär en risk för fortsatta problem med likvärdighet i kontrollarbetet. sker en omfattande samordning av system- utveckling och rutiner mellan dessa genom organisationen , vilket minskar risken för att olika bedömningar görs. Ett regelverk som ställer krav på färre svåra bedömningsmoment såsom föreslås ovan, bör dessutom förbättra förutsättningarna för likvär- diga bedömningar. Det faktum att arbetslöshetskassorna inte är geografiskt indelade torde minska risken att arbetssökande i olika delar av landet kon- trolleras olika mycket, vilket förekommer när uppgiften ligger på Arbetsförmedlingen. I stället föreligger en risk att olika arbetslös- hetskassor kan hantera arbetssökande olika utifrån andra parametrar, till exempel bransch. Det skulle i så fall även kunna medföra skill- nader mellan män och kvinnor eftersom respektive grupp är ojämnt Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet fördelade över branscher. För att minska risken måste arbetslös- hetskassorna vara uppmärksamma på att så inte sker och säkerställa att bra rutiner för detta finns. Utöver detta bör IAF granska detta perspektiv särskilt. Risk med att lägga över myndighetsuppgifter på arbetslöshetskassorna utgör stora delar arbetslöshetskassornas arbete myndig- hetsutövning. Det gäller både beslut om rätten till arbetslöshets- försäkring och om eventuell sanktion i form av återhållen ersätt- ning.58 Dessutom ligger arbetslöshetskassornas beräkning av aktivi- tetsstöd till underlag för beslut om ersättning och kan därför sägas ske vid myndighetsutövning. ALFA-kassan har en särställning genom att man har ett avtal med staten som innebär ansvar för att administrera grundförsäkringen för dem som inte önskar vara medlemmar i någon arbetslöshetskassa. Det finns även exempel från andra politikområden där myndig- hetsutövning har överlämnats till organisationer som inte i sig är myndigheter. Två exempel är Radiotjänst i och . För att detta ska vara möjligt krävs stöd i lag. Det kan vara värt att notera att arbetslöshetskassorna inte har rätt att låta andra än sina anställda eller företrädare handha någon del av den verksamhet som innebär myndighetsutövning, vilket bland annat fram- går av ett beslut från JO (780–2000). Arbetslöshetskassorna om- fattas även av reglerna om offentlighet och sekretess i ärenden som rör arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetskassorna har som påpekats tidigare, varit ly- hörda för brister som uppmärksammats av IAF.59 Dock är det viktigt att IAF:s tillsyn av arbetslöshetskassorna intensifieras ifall arbets- löshetskassorna får utökade uppgifter. En arbetslöshetskassa som betalar ut ersättning felaktigt kan också tvingas betala tillbaka er- hållet statsbidrag enligt 94–94 e §§ lagen (1997:239) om arbetslöshets- kassor.