sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — •föreslå hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivets krav, •föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärds- programmen bäst kan säkerställas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Förslag till förändringar ska syfta till att säkerställa att EU:s ram- direktiv för vatten följs. Utredaren ska vid utformning av förslagen ta särskild hänsyn till behovet av en tydlig ansvarsfördelning, en legitim och öppen beslutsprocess för miljökvalitetsnormer, åtgärds- program och förvaltningsplaner samt samverkan på regional och lokal nivå. Utredaren ska även särskilt uppmärksamma hur avvägningar mellan effekter på andra miljö- och samhällsmål kan beaktas när miljö- kvalitetsnormer fastställs och åtgärdsprogram och förvaltningsplaner utformas i vattenförvaltningen. Uppdraget ska redovisas . Ramdirektivet för vatten, dvs. och rådets direk- tiv 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön inom EU. Direktivet omfattar såväl yt- som grundvatten. Utöver inlandsvatten omfattas även kust- vatten ut till en sjömil från baslinjen. Det finns en skyldighet för med- lemsstaterna att identifiera vattnets avrinningsområden och vatten- distrikt och säkerställa lämpliga administrativa arrangemang för genomförande av direktivets krav. Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna säkerställa att såväl yt- som grundvattenförekomster når miljömålen enligt artikel 4 i direktivet (vilka i det svenska genomförandet kallas miljö- kvalitetsnormer) och i enlighet med definitionerna i bilaga V till direktivet. Direktivet genomförs i huvudsakligen genom 5 kap. , förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen) och förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Av 4 kap. vattenförvaltnings- förordningen följer en möjlighet att förklara en vattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad vilket innebär en lägre krav- nivå i förhållande till vad som gäller enligt huvudregeln. Enligt samma kapitel ges även möjlighet att under vissa förutsättningar besluta att kvalitetskrav ska uppfyllas eller att mindre stränga krav ska gälla. För att säkerställa att beslutade miljökvalitetsnormer uppnås och följs ska medlemsstaten upprätta åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram- men ska ses över vid behov, dock minst . Medlemsstaterna ska även se till att det för alla vattendistrikt utarbetas förvaltnings- planer. En förvaltningsplan ska bl.a. innehålla en sammanfattning av beslutade åtgärdsprogram och en förteckning över beslutade miljö- kvalitetsnormer. Fyra av de miljökvalitetsmål som har beslutat handlar om vatten: Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Myllrande våtmarker. Dessa mål berör olika aspekter av vattenkvalitet, inklusive flöden, biologisk mångfald och livsmiljöer men också kulturmiljövärden och friluftsliv. Utöver dessa berörs vatten även av miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Genomförandet av ramdirektivet för vatten ska bidra till att nå flera av miljökvalitetsmålen. Av följer att en länsstyrelse i varje av de fem utpekade vattendistrikten ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvalt- ningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Bakgrunden till denna konstruktion är enligt förarbetena till att förlägga arbetet med genomförandet av ramdirektivet till befintliga myndigheter som hanterar miljöfrågor. Att lägga ansvaret på en central myndighet ansågs då försvåra det viktiga samarbetet mellan vattenmyndigheten och lokala och regionala intressenter (prop. 2003/04:57). För varje vattenmyndighet utser regeringen en vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde. I vattendelegationernas uppgifter ingår att besluta om miljökvali- tetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Innan dessa beslut fattas ska vattenmyndigheterna samråda med dem som berörs av beslutet. Vattenmyndigheterna ska också i övrigt planera sitt arbete så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Beslut om de miljökvalitetsnormer som ska gälla för en viss vattenförekomst fattas genom föreskrifter meddelade av den länsstyrelse som är vatten- myndighet. Vid sådana beslut ska vattenmyndigheterna följa de före- skrifter om hur normer ska bestämmas som meddelats av Havs- och vattenmyndigheten avseende ytvatten och av geologiska undersökning (SGU) avseende grundvatten. Havs- och vattenmyndigheten har enligt förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ett ansvar att vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vatten- myndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen. SGU ska enligt förordning (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning samverka med Havs- och vattenmyndig- heten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön. De åtgärdsprogram som upprättas enligt vattenförvaltningsför- ordningen riktar sig till myndigheter och kommuner. Åtgärdspro- grammen ska ange vilka åtgärder som behöver vidtas för att se till att miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvattenförekomster följs. De myndigheter och kommuner som pekas ut i åtgärdsprogrammen ska vidta de åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten (5 kap. 8 § ). I åtgärdsprogrammen ska det bl.a. redovisas hur de åtgärder som myndigheterna och kommunerna ska vidta är avsedda att finansieras. Vattenmyndigheterna har dock inte befogenhet att besluta om finansiering av åtgärderna i åtgärdspro- grammen. Havs- och vattenmyndigheten och SGU har enligt vattenförvalt- ningsförordningen bemyndigande att föreskriva om hur miljökvali- tetsnormerna ska bestämmas samt att meddela närmare föreskrifter om vattenmyndigheternas utförande och redovisning av kartlägg- ning och analys av vattnets tillstånd, hur förvaltningsplaner och åt- gärdsprogram ska redovisas samt vad ett övervakningsprogram ska innehålla och hur det ska genomföras. Vattenmyndigheterna ska enligt 7 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen se till att program för övervakning av vattnets tillstånd upprättas och genomförs. Detta har dock visat sig vara problematiskt eftersom vattenmyndigheterna har begränsat mandat i fråga om utformning och finansiering av övervakningen. Data från miljöövervakningen är centrala i genom- förandet av ramdirektivet för vatten eftersom de ligger till grund för beslut om statusklassificering, miljökvalitetsnormer och åtgärdspro- gram. Organisation och finansiering av den svenska miljöövervak- ningen utreds nu i Utredningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03). Havs- och vattenmyndigheten har ansvaret att rapportera de beslutade förvaltningsplanerna till Europeiska kommissionen. Rappor- teringen baseras på data från databasen (Vatteninformation- system ). Enligt 6 kap. 4 § vattenförvaltningsförordningen kan regeringen ges möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram under vissa angivna förutsättningar. Uppdrag att se över vattenförvaltningens organisation Den befintliga myndighetsstrukturen har under det dryga decen- nium den funnits diskuterats utifrån såväl förvaltningsmässiga som verksamhetsrelaterade utgångspunkter. Både Miljömålsberedningen (M 2010:04) och (M 2013:02) har ifråga- satt om vattenmyndigheternas beslutanderätt bidrar till en tydlig ansvarsfördelning inom vattenförvaltningen. Det har bl.a. lyfts kritik mot att konstruktionen med självständiga vattendelegationer på regional nivå som beslutar om bindande åtgärder för statliga myn- digheter innebär att beslutsgången avviker från det normala inom statlig förvaltning. föreslog i betänkan- det Vägar till ett effektivare miljöarbete (SOU 2015:43) att vatten- myndigheterna ska avskaffas och att Havs- och vattenmyndigheten ska få ansvar för att besluta om miljökvalitetsnormer samt upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Regeringen anser dock att varken problembeskrivningarna eller de analyser som presenterats till stöd för utredningens förslag är tillräckligt grundliga för att utgöra underlag för regeringens ställningstagande i dessa frågor. Regeringen anser därför att det finns behov att se över den nu- varande organisationen av förvaltningen av yt- och grundvatten i sin helhet. Utredaren ska därför utreda och utvärdera ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vatten- förvaltningen. •föreslå hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivets krav, •föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärds- programmen bäst kan säkerställas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Förslag till förändringar ska syfta till att säkerställa att EU:s ram- direktiv för vatten följs. Utredaren ska vid utformningen av eventuella förslag ta särskild hänsyn till behovet av en tydlig ansvarsfördelning och en legitim och transparent beslutsprocess för miljökvalitets- normer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. I detta ingår även myndigheters och kommuners arbete med att genomföra åtgärds- programmen. Det är viktigt att de som berörs av besluten kan få en god för- ståelse för beslutens syften och utgångspunkter och att de kan med- verka aktivt inför och under samrådet om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. En regional och lokal för- ankring är därför av stort värde. Utredaren ska även särskilt uppmärk- samma hur avvägningar mellan effekter på andra miljö- och samhällsmål kan beaktas när miljökvalitetsnormer fastställs och åtgärdsprogram och förvaltningsplaner utformas i vattenförvaltningen. Utredaren ska vid utformningen av förslagen ta hänsyn till behovet av att nå de vatten- anknutna miljökvalitetsmål som har antagit. Utredaren ska vidare inhämta erfarenheter från andra EU-länders sätt att organisera, styra och besluta i vattenförvaltningen. I uppdraget ingår även att belysa hur kunskap och engagemang på både lokal och regional nivå kan tas till vara och hur beslut bäst kan förberedas, förankras och utformas med utgångspunkt från be- hov och förutsättningar. Även det nationella perspektivet ska belysas och den nationella kompetensen tillvaratas. I uppdraget ingår inte att lämna förslag om organisationen för miljöövervakning eller tillsyn enligt . I uppdraget ingår inte heller att föreslå inrättande av nya myndigheter. Utredaren ska bl.a. analysera och bedöma hur och i vilken omfattning förslagen påverkar förutsättningarna att uppfylla kraven i ramdirek- tivet för vatten och övriga direktiv av relevans för vattenförvaltningen och att nå de svenska miljökvalitetsmålen. Även konsekvenser för miljöövervakningen av vatten ska analyseras. Konsekvensanalys- arbetet ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa paral- lellt med det övriga utredningsarbetet. Utredaren ska redovisa såväl offentligfinansiella som samhällsekonomiska konsekvenser av sina förslag. Utredaren ska även redovisa konsekvensanalyser för de alter- åtgärder som övervägts. Det ska framgå av betänkandet varför det föreslagna alternativet förespråkas framför de alternativa åtgär- Konsekvenserna ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommitté- förordningen (1998:1474) samt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Om utredaren föreslår organisationsförändringar, ska behovet av omfördelning av resurser för förvaltning och åtgärder beräknas. Åt- gärder ska vid behov föreslås för att motverka eventuella negativa konsekvenser för förvaltningen som kan förutses med anledning av en sådan organisationsförändring, bl.a. eventuella fördröjningar av angelägna åtgärder och arbetsprocesser för att nå målen inom vatten- förvaltningen. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med berörda centrala myndigheter, Stats- kontoret, länsstyrelserna samt företrädare för kommuner, näringsliv och relevanta bransch- och intresseorganisationer. Utredaren ska i den mån det bedöms lämpligt föra dialog med andra pågående utred- ningar, t.ex. (Fi 2015:09) och särskilt Utred- ningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03). Uppdraget ska redovisas . (Miljö- och ) En konstitutionell analys av vattenförvaltningens organisation , lektor i offentlig rätt, Syftet med denna rapport är att göra en konstitutionell analys av den organisation som valts för svensk vattenförvaltning. Huvudfrågan för arbetet har varit om den nuvarande konstruktionen följer det konstitutionella regelverket och om den är i samklang med svensk konstitutionell tradition. Utredningen görs som en del av Vatten- förvaltningsutredningens arbete men det är jag som står för inne- håller i denna rapport och slutsatserna som dras är mina egna. Om organisationen kan kortfattat sägas att vattenförvaltningen i är uppdelad i fem så kallade vattendistrikt utifrån EU:s ram- direktiv1 för vattenpolitiken (RDV). I varje vattendistrikt har en länsstyrelse utpekats som vattenmyndighet och dessa fem har ansvar för vattenförvaltningen i respektive distrikt. Vid varje länsstyrelse som är vattenmyndighet finns en vattendelegation, utsedd av reger- ingen med landshövdingen som ordförande, som tar beslut inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Vattendelegationerna tar bland annat beslut om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram enligt (MB) 5 kap. Dessa beslut är bindande för myndigheter och kommuner i deras verksamhet rörande vatten. Rapporten kommer att vara upplagd så att jag först beskriver bakgrunden till den nuvarande organisationen med de överväganden som gjordes då. Därefter kommer den svenska organisationen för 1Direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. vattenförvaltning beskrivas för att ge en bild av de delar som rappor- ten kommer att behandla. För att ge perspektiv på den nuvarande organisationen kommer några liknande lösningar att beskrivas och de överväganden som gjordes vid deras inrättande att redovisas. Innan organisationen analyseras och utvärderas kommer jag även att lyfta några för uppdraget relevanta konstitutionella och förvaltnings- rättsliga frågor för att därefter problematisera kring den organisation som finns för svensk vattenförvaltning . Avslutningsvis kom- mer jag att presentera mina slutsatser och göra några reflektioner kring det nuvarande systemets utformning och vilka alternativa lösningar som skulle vara tänkbara. I analysen av den nuvarande organisationen kommer fokus ligga på de konstitutionella frågeställningarna utifrån ett rättsligt perspek- tiv. I detta ingår även att diskutera lämpligheten av den nuvarande lösningen utifrån svensk konstitutionell tradition. Jag kommer inte att gå in närmare på de olika beslut som vattendelegationerna tar än vad som krävs för att kunna definiera vad det är för slags beslut, dvs. om det är fråga om normgivning, myndighetsutövning eller något annat. Bakgrunden till den nuvarande organisationen Direktiv om upprättande av en ram för vattenpolitiken Den nuvarande organisationen av vattenförvaltningen har sin grund iEU-direktivet om upprättande av en ram för gemenskapens åtgär- der på vattenpolitikens område.2 Enligt artikel 3.2 är medlemssta- terna skyldiga att ”säkerställa lämpliga administrativa arrangemang – vilket innefattar att de skall identifiera lämplig behörig myndighet – […] inom varje avrinningsdistrikt som ligger på deras territorium”. Frågan är då vad detta krav innebär. Det går att tolka på två olika sätt; antingen måste det finnas en ansvarig myndighet inom varje avrinningsdistrikt alternativt ska det säkerställas ”lämpliga administrativa arrangemang” inom varje av- rinningsdistrikt och att en lämplig myndighet som ansvarar för detta ska identifieras. Med tanke på hur meningen är konstruerad med ett 2Direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. instick om behörig myndighet bör den läsas som att det är admi- nistrativa arrangemang inom varje vattendistrikt som är utgångs- punkter och att det ska finnas lämplig behörig myndighet för dessa. Enligt min mening är det tydligt att direktivet lämnar ett stort utrymme till medlemsstaterna i hur de ska organisera sin vatten- förvaltning. Det krav som ställs är att det finns en behörig myndig- het för de administrativa arrangemangen. Det sägs däremot inget om det ska vara olika myndigheter för varje vattendistrikt eller om det ska vara en myndighet med ansvar för flera eller alla distrikt. Denna slutsats delas även av regeringen i förarbetena till den nuvarande organisationen.3 tillsattes en utredning för att lämna förslag till en myndighetsorganisation som behövdes för att implementera EU:s ramdirektiv om vatten. Myndigheten presenterade i slutändan två olika förslag till organisation varav det ena var en tänkbar tillfällig lösning i väntan på utredningens huvudförslag.4 Utredningens huvudförslag var att det skapades fem självständiga vattenmyndigheter. De huvudsakliga motiven bakom detta förslag var för det första att det skulle bli tydligt fokus på vatten och tydliga ansvarsförhållanden. För det andra skulle risken att och vattenmyndighetens intressen sammanblandas undvikas. För det tredje skulle detta förslag vara det mest kostnadseffektiva och för det fjärde skulle kompetensen i de aktuella frågorna kunna koncentreras till dessa myndigheter.5 Utredningen ansåg dock att tiden var för knapp för att få denna organisation på plats för direktivets implementering och före- slog därför en övergångslösning innebärande att de fem vattenmyn- digheterna placerades ut på fem olika länsstyrelser. De skulle då inte bli självständiga myndigheter utan en del av respektive länsstyrelse. Vattenmyndigheterna skulle styras av en delegation utsedd av reger- ingen som sedan skulle övergå till att vara styrelse för den självstän- diga myndigheten. Övergången från den tillfälliga lösningen till den 2003/04:57 s. 10. 4SOU 2002:105 s. 134 ff. 5SOU 2002:105 s. 135. permanenta med självständiga myndigheter skulle ske innan vatten- myndigheterna skulle ta ”skarpa” beslut såsom åtgärdsplaner. Detta för att undvika intressekonflikter mellan och vatten- myndigheten.6 Utredningen förslog även att vattenmyndigheterna skulle ges ansvar för den vattenanknutna miljöövervakningen som framgår av ramdirektivet. Övrig miljöövervakning skulle enligt utredningen ligga kvar hos länsstyrelserna.7 Regeringens förslag till organisation I regeringens proposition om förvaltning av kvaliteten på vatten- miljön8 lades det inte fram något konkret förslag på organisation för vattenförvaltningen. Detta underkändes i som bad reger- ingen att återkomma med förslag på vilken eller vilka myndigheter som skulle ha ansvaret för genomförandet av ramdirektivet.9 I sitt svar till konstaterar regeringen att utgångspunk- ten för det svenska miljöarbetet är ett integrerat arbetssätt och att frågor som rör luft, mark och vatten inte kan separeras då de på- verkar varandra. Regeringen konstaterar även, som sagt, att ram- direktivet lämnar stort utrymme för olika lösningar på administra- tionen av vattenfrågorna.10 Regeringen menade därför att länsstyrelserna var den naturliga utgångspunkten för vattenförvaltningen eftersom de redan hade ansvar för det regionala miljömålsarbetet. Det skulle även, enligt regeringen, vara den mest kostnadseffektiva lösningen. En lösning med en central myndighet som ansvarig skulle, enligt regeringen, försvåra arbetet med samarbete mellan vattenmyndigheten och lokala och regionala intressenter.11 Regeringens förslag innebar att fem länsstyrelser utsågs till vatten- myndigheter med ansvar för varsitt vattendistrikt. Vid varje vatten- myndighet skulle det enligt regeringen utses en särskild styrelse kallad delegation med ansvar för vattenmyndigheternas uppgifter. 6SOU 2002:105 s. 136 f. 7SOU 2002:105 s. 152 f. 2003/04:2. 9Bet 2003/04/MJU7 och rskr. 2003/04:56. 2003/04:57 s. 10. 2003/04:57 s. 11. Det konstateras i propositionen att även om det är särskilda upp- gifter som ankommer på delegationerna ska ”samlade kompetens” ställas till förfogande för vattenförvaltningen.12 Förslaget överensstämmer med utredningens tillfälliga lösning men med den skillnaden att regeringen ansåg att denna i stället skulle vara den permanenta lösningen. Det lämnades dock öppet för att organisationen skulle kunna komma att förändras om erfarenheterna eller förändrade förutsättningar påkallade detta.13 Skillnaden mellan utredningens och regeringens förslag är utgångs- punkterna för arbetet. Utredningen menade att utgångspunkten för organisationen ska vara att sätta vattenfrågorna i fokus i enlighet med synsättet i ramdirektivet. Regeringen menade i stället att ut- gångspunkten måste vara ett integrerat arbetssätt där frågor om vatten inte kan separeras från andra delar av miljöarbetet. Detta är med stor sannolikhet ett av huvudskälen till att utredningen och regeringen hamnar i olika slutsatser gällande organisationen. Hur svensk vattenförvaltning är organiserad Grunderna i den svenska vattenförvaltningen slås fast i MB 5 kap. Enligt MB 5 kap. 13 § delas in i fem olika vattendistrikt och enligt MB 5 kap. 14 § ska en länsstyrelse i varje vattendistrikt vara vattenmyndighet med ansvar för vattenförvaltningen i respektive distrikt. Den svenska vattenförvaltningen består med andra ord av en decentraliserad modell där fem länsstyrelser är utpekade som vattenmyndigheter med ansvar för varsitt så kallat vattendistrikt. Vattenmyndigheterna är med andra ord inte egna myndigheter utan en del av den länsstyrelse den är placerad vid men med vissa i för- ordning14 definierade ansvarsområden. Det framgår av förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruk- tion 15 § att det inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska finnas ett särskilt beslutsorgan kallat vattendelegation. Dess upp- gifter regleras närmare i förordning (2017:872) om vattendelega- tioner (VattenDelF) där det framgår i 1 § att delegationen ska besluta 2003/04:57 s. 11. 2003/04:57 s. 11 f. 14Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Delegationens består av landshövdingen vid den länsstyrelse som är vattenmyndighet samt maximalt tio ledamöter som utses av regeringen (VattenDelF 4–5 §§). Enligt länsstyrelseinstruktionen 21 § är det landshövdingen som är ansvarig för att delegationen tilldelas resurser för sin verksamhet, bedriver verksamheten författningsenligt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt. Sammanfattningsvis är det fem länsstyrelser som är ansvariga för vattenförvaltningen i , så kallade vattenmyndigheter. Beslut i frågor som rör vattenförvaltningen tas dock inte av utan av ett av regeringen utsett särskilt beslutsorgan kallat vatten- delegation. Avslutningsvis är landshövdingen ansvarig för delegatio- nens verksamhet, även om delegationen själv ansvarar för sina beslut. Frågor om normgivning kopplad till vattenförvaltning Utgångspunkten för miljökvalitetsnormer och reglering kring vat- tenkvalité är 5 kap. MB. Enligt 5 kap. 1 § MB delegeras rätten att utfärda ”föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön”, så kallade miljökvalitetsnormer, till regeringen. Om dessa normer är en följd av EU-reglering kan rätten även subdelegeras till myndighet under regeringen enligt samma paragraf. Enligt 5 kap. 7–8 §§ MB ska regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer upprätta förslag till åtgärdsprogram och fastställa detta.