sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Mot denna bakgrund har utredningen övervägt olika alternativ för att kunna åstadkomma en enklare och mer enhetlig reglering som uppfyller kraven på domsrätt i terrorismdirektivet. Efter- som det fortsatt är lämpligt att låta den universella jurisdiktionen för terroristbrottet bestå8 talar starka skäl för att även domsrättsregler- ingen för övriga brott enligt den föreslagna lagen bör placeras i de all- männa bestämmelserna om svensk domstols behörighet i 2 kap. brotts- balken. Ett uppsplittrat regelverk avseende denna del kan knappast accepteras och en utgångspunkt för förslag har också varit att de domsrättsbestämmelser som finns i olika specialstraffrättsliga författningar bör bibehållas endast i den mån generella bestämmelser inte kan tillämpas på området.9 Enligt bestämmelserna i 2 kap. är svenska domstolar alltid behöriga att döma för brott som har begåtts i (1 §). Därutöver finns en vidsträckt behörighet att döma också över brott som har begåtts utomlands. Den svenska domsrätten omfattar i princip alla brott som har begåtts i utlandet av svenska medborgare, av utlänningar med hemvist i eller, om fängelse kan följa på brottet, av andra utlänningar som finns i (2 § första stycket). Vissa begränsningar i denna, s.k. extra- territoriella, behörighet uppställs dock. En sådan begränsning inne- bär att gärningen ska vara straffbar enligt såväl svensk lag som lagen på gärningsorten (2 § andra stycket). Det ska alltså föreligga dubbel straffbarhet. En annan innebär att svenska domstolar inte kan döma till strängare straff än vad som är det svåraste straff som är före- skrivet för brottet på gärningsorten (2 § tredje stycket). Från kravet på dubbel straffbarhet görs i 2 § fjärde stycket undantag för vissa särskilt angivna brott. Undantagen avser bl.a. vissa utomlands be- gångna sexualbrott mot barn, vissa barnpornografibrott, människo- handel och äktenskapstvång. I 3 § kompletteras bestämmelserna i 2 § om brott som har begåtts utomlands med bestämmelser som ger en oinskränkt domsrätt beträffande bl.a. vissa särskilt uppräknade brott (3 § 6) – t.ex. kapning, terroristbrott och brott mot lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser – och vissa särskilt allvarliga brott för vilka det lindrigaste straff som före- skrivs i svensk lag är fängelse eller däröver (3 § 7). Det torde stå klart att bestämmelserna om stämpling och förberedelse till brott 8Jfr SOU 2018:87 s. 231. 9SOU 2018:87 s. 208 f. inte är nationellt begränsade till sin natur utan att det är det tänkta brottet som kan kringskära en internationell tillämpning. En vid första anblicken tilltalande lösning hade varit att låta terro- ristbrottet fortsatt omfattas av regleringen om universell jurisdik- tion i 2 kap. 3 § 6 som övriga brott enligt den föreslagna lagen inte hade behövts omfattats av en sådan principiellt vidsträckt domsrätt men fortsatt kunnat undantas från kravet på dubbel straffbarhet genom en ändring i katalogen i 2 § fjärde stycket över gärningar som kan vara av internationell karaktär och som bl.a. därför undantas från kravet på dubbel straffbarhet. En sådan lösning går emellertid inte utan att även andra lagstiftnings- åtgärder måste vidtas att förena med terrorismdirektivets krav på domsrätt beträffande brott som begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom statens territorium eller mot en eller en av unionens institutioner.10 Sådana andra lagstiftningsåtgärder skulle kunna avse införandet i 2 kap. av kompletterade jurisdiktionsgrunder motsvarande de som finns i 6 § 2 och 3 finan- sieringslagen och 9 § 2 och 3 rekryteringslagen11 som antingen skulle kunna göras generella till sin natur eller begränsas till sådana brott som omfattas den här föreslagna lagen. Enligt utredningen framstår det emellertid i hög grad som tveksamt om det lämpligt att tynga det redan komplicerade regelverket i 2 kap. med särskilda och principiellt sätt nya domsrättsregler som enbart gäller de här aktuella brotten.12 Möjligen kan det finnas goda skäl för sådana utvidgningar om de görs generella till sin natur.13 Sådana överväganden kan dock inte göras här och några förslag i den riktningen har inte heller lämnats av Aggres- sionsbrottsutredningen. Dessutom finns det på sätt som redovisas nedan sakligt goda skäl för att inte enbart undanta vissa terrorist- anknutna brott från kravet på dubbel straffbarhet utan i stället före- skriva universell jurisdiktion för samtliga brott i terroristbrottslagen. Frågan som inställer sig är om det är tänkbart och lämpligt att låta den oinskränkta domsrätten i 2 kap. 3 § 6 omfatta samt- liga brott enligt den föreslagna lagen. Regleringen i den bestämmelsen 2009/10:78 s. 50 f. och prop. 2017/18:174 s. 82 f. 11Jfr förslaget till lag om ändring i i lagrådsremissen med förslag till lag om straff för terroristbrott, prop. 2002/03:38 s. 129. 12Jfr dock förslaget till en sådan reglering i prop. 2019/20:164 Skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag som ger svensk domstol behörighet att döma över brott som begåtts i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet och det är fråga om givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande enligt 10 kap. 5 d § 2 . 13Jfr Lagrådets yttrande i prop. 2002/03:38 s. 150 f. har i viss utsträckning ansetts stödja sig på den s.k. universalitets- principen som innebär att domsrätten grundar sig på brottets karak- tär oberoende av vem som har begått det och var det har skett. Prin- cipen bygger på tanken att vissa brott är sådana att det ligger i hela världssamfundets intresse att de lagförs. Detta intresse gör att de kan anses ha anknytning till varje stat. Tydliga exempel på sådana brott är folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och sjöröveri, till vilket det senare straffbestämmelserna om kapning, sjö- eller luft- fartssabotage, flygplatssabotage kan sägas anknyta.14 Beträffande andra brott som omfattas av den nuvarande regleringen i 3 § 6, exempelvis penningförfalskning, har det emellertid i vissa sammanhang framhål- lits att det framstår som tveksamt om de verkligen är brott av det slaget att de grundar en domsrätt med universalitetsprincipen som grund.15 I sammanhanget kan också noteras bestämmelsen i 3 § 7 som är upp- ställd enligt mönster av universalitetsprincipen på så sätt att behörig- heten generellt omfattar alla brott vilka har ett straffminimum fängelse oberoende av anknytning till i övrigt.16 Sammanfattningsvis torde kunna konstateras att bestämmelserna i 2 kap. ger svenska domstolar möjlighet att utöva uni- versell jurisdiktion beträffande fler brott än sådana som på grund av sin karaktär kan anses ha anknytning till alla stater eller grundas på sedvanerätt (jfr lagen om straff för folkmord, brott mot mänsklig- heten och krigsförbrytelser). Den nuvarande lagstiftningen kan såle- des inte anses ge utryck för att det undantagslöst krävs stöd i allmän folkrätt, eller i en för bindande internationell överenskom- melse, för att låta ett brott omfattas av oinskränkt domsrätt enligt 2 kap. 3 § 6 . Däremot bör enligt utredningen som ut- gångspunkt i vart fall krävas att det är fråga om brott av kvalificerat slag som är gränsöverskridande till sin karaktär och som det finns en hög grad av internationell samsyn kring. Terroristbrottsligheten i den föreslagna lagen är i många fall kvali- ficerad och gränsöverskridande. Det råder också en förhållandevis bred internationell och regional samsyn om att de brott som ingår i den nu föreslagna lagen bör vara straffbara. Finansieringsbrottet och rese- brottet grundar sig således på motsvarande internationella straffrätts- 2013/14:146 s. 216 f., SOU 2002:98 Internationella brott och svensk jurisdiktion s. 170 f och SOU 2018:87 s. 229. 15SOU 2002:98 s. 173 f. och SOU 2018:87 s. 229. 16Jämför emellertid förslag till begränsningar av den universella jurisdiktionen för vissa brott, SOU 2018:87 s. 228 f. liga åtaganden inom ramen för FN, och EU. Och även när det gäller brotten offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning vilar den regleringen, på sätt som ingående beskrivits i tidigare avsnitt, på internationella bestämmelser inom framför allt och EU. Bestämmelsen om samröre med en terroristorganisation kan även den i flera avseende anses motsvaras av reglering på internationell nivå. Till detta ska läggas att det för några av de brott som omfattas av vad som i den föreslagna lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet råder universell jurisdiktion, t.ex. kapning eller sjö- eller luftfartssabotage. Mot ovanstående bakgrund bedömer utredningen att det är möj- ligt och lämpligt att låta samtliga brott enligt den föreslagna lagen ingå i 2 kap. 3 § 6 . En sådan lösning tillgodoser också önskemålen om en enhetlig och ändamålsenlig reglering av doms- rätten för de brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Utredningen föreslår därför att brott enligt den före- slagna lagen ska ingå i uppräkningen i 3 § 6 och således omfattas av svensk domsrätt oberoende av var gärningen begåtts och av vem. Liksom beträffande annan brottslighet som omfattas av universell jurisdiktion balanseras den formellt sätt vida behörigheten som ett sådant förslag medför av kraven på särskilt åtalsförordnande i 5 § för brott begångna utomlands.17 Ett åtalsförordnande kan meddelas av re- geringen, eller av riksåklagaren med stöd av förordningen (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall. Riksåklagaren prövar frågan om åtalsförordnande bl.a. när det rör ett brott som har begåtts utomlands av en svensk med- borgare eller av en utlänning med hemvist i . Frågan om åtals- förordnande avgörs genom en diskretionär lämplighetsprövning av om- ständigheterna i det enskilda fallet. Det finns inte någon lagreglering eller annan föreskrift om vilka kriterier som bör ingå i prövningen. För att väcka åtal har dock i praktiken krävts att det finns ett påtagligt och berättigat intresse av att lagföring kommer till stånd i Sverige.18 17Från det kravet finns dock ett antal undantag. Det krävs t.ex. inte något åtalsförordnande för brott som har begåtts i , , eller , eller på fartyg eller luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i eller någon av dessa stater (5 § andra stycket 5 ). 18Jfr förslag om att det vid riksåklagarens prövning bl.a. ska beaktas om ett åtal är förenligt med folkrättsliga förpliktelser, i vilken utsträckning det föreligger anknytning till och vilka faktiska möjligheter det finns att utreda brottet och lagföra den misstänkte här, SOU 2018:87 s. 241 f. Utredningens förslag: Hemlig avlyssning av elektronisk kom- munikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska få användas vid en förunder- sökning om brott enligt den föreslagna lagen. Vid en förundersök- ning om ett sådant brott ska ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående in- bördes, kunna tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående. Dessutom ska undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket gälla. Det föreslagna terroristbrottet, med undantag för brott som är mindre grovt, har ett sådant minimistraff att hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om ett sådant brott. Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndig- heternas underrättelseverksamhet ska vara tillämpliga på terrorist- brott och på grova brott enligt den föreslagna lagen. Skälen för utredningens förslag Hänvisningar till bestämmelser i den nuvarande lagstiftningen bör ersättas av hänvisningar till den föreslagna terroristbrottslagen I avsnitt 4.6 har redovisats vilka regler om beslag och hemliga tvångs- medel som enligt bestämmelserna i 27 kap. är tillämp- liga vid förundersökningar om terrorismrelaterad brottslighet. Den regleringen liksom, på sätt som också redovisats i avsnitt 4.6, vissa bestämmelser i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt all- varliga brott (preventivlagen) och lagen om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheter- nas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) innehåller hänvis- ningar till lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen. Dessa hänvisningar bör som utgångspunkt ersät- tas med hänvisningar till motsvarande bestämmelser i den föreslagna terroristbrottslagen. I vissa fall skulle detta innebära utökade möjlig- heter till användning av hemliga tvångsmedel m.m. som enligt utred- ningen är motiverade, se vidare nedan. Utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel m.m. för vissa brott kan motiveras Det utvidgade tillämpningsområde som utredningen föreslår för terroristbrottet samt för brotten finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism skulle om hänvisningarna i tvångsmedelslagstiftningen till den nuvarande straffrättsliga lagstiftningens bestämmelser om dessa brott ersattes med hänvisningar till den föreslagna terrorist- brottslagen innebära en utvidgning av möjligheten att använda bl.a. sådana tvångsmedel som avses i och preventiv- lagen. Detsamma skulle i viss utsträckning bli konsekvensen av ut- redningens förslag att låta brotten enligt 3 och 3 a §§ i den nuvarande finansieringslagen omfattas av en gemensam straffbestämmelse med en gemensam särskild straffskala för grovt brott. Enligt det nuvarande regelverket är det endast grova brott enligt 3 § andra stycket finansier- ingslagen som omfattas av preventivlagens och inhämtningslagens bestämmelser om tvångsmedelsanvändning respektive inhämtning av uppgifter. Frågan är om sådana utvidgade möjligheter kan motiveras. I det sammanhanget är bestämmelserna om skydd för den personliga integriteten i 2 kap. 6 § regeringsformen och den proportionalitets- bedömning som ska göras inför förslag om att begränsa detta skydd av särskild betydelse. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är var och en gentemot det all- männa skyddad bl.a. mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försän- delse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Dessutom är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden. Av 20 och 21 §§ framgår att skyddet enligt 6 § får begränsas genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som har föranlett den. Utredningen har i tidigare avsnitt redogjort för motiven till de förändringar som föreslås i de nu aktuella straffbestämmelserna. Be- stämmelser som i sig syftar till att förhindra bl.a. terroristbrott, med andra ord ytterst samhällsfarlig brottslighet. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det också vara svårt att avgöra om misstankarna avser t.ex. förberedelse eller stämpling till terroristbrott eller t.ex. ut- bildning för terrorism eller finansiering av terrorism. Det kan också vara svårt att avgöra vilken form av brott mot exempelvis finansier- ingsförbudet som misstankarna avser. I likhet med vad som uttalats i tidigare lagstiftningsärenden bör därför möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel m.m. så långt som möjligt vara desamma för brott enligt den föreslagna lagen.1 Det är också fråga om, typiskt sett, mycket svårutredd brottslighet. Personer som ägnar sig åt terrorism- relaterad verksamhet kan agera inom ramen för större nätverk där det kan finnas ett högt säkerhetsmedvetande och stora ekonomiska resurser. Mot ovanstående bakgrund bedömer utredningen att de utvidgade möjligheter till användning av hemliga tvångsmedel som blir konse- kvensen av utredningens förslag enligt ovan är motiverade och inte begränsar regeringsformens skydd för den personliga integriteten på ett sätt som går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Det bör för tydlighets skull tilläggas att utredningen i sig inte föreslår någon ändring i regleringen kring hemliga tvångsmedel m.m. och att de utvidgningar av straffbestäm- melserna som har föreslagits i det föregående är begränsade. Det gäller också regleringen avseende grova fall av brott mot finansieringsför- budet. När det gäller tvångsmedelsanvändning m.m. för brottet samröre med en terroristorganisation hänvisas till den bedömning som gjorts i propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terrorist- organisation.2 2015/16:78 s. 60. 2019/20:36 s. 49 f. Det ovan anförda innebär att bestämmelserna i 27 kap. rättegångs- balken om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (18 §), hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (19 §) och hem- lig kameraövervakning (20 a §) ska få användas vid en förundersök- ning om brott enligt den föreslagna lagen. Dessutom har det före- slagna terroristbrottet, med undantag för brott som är mindre grovt, fortsatt ett sådant minimistraff att bestämmelsen om hemlig rums- avlyssning (20 d §) är tillämplig. De nu nämnda tvångsmedlen kan också tillämpas i fråga om försök, förberedelse eller stämpling till de brott som omfattas av regleringen. Vid en förundersökning om ett brott enligt lagen ska ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, också få tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående (27 kap. 2 § andra stycket). Undantaget från under- rättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket ska gälla. Preventivlagen och inhämtningslagen ska vara tillämpliga på terrorist- brott och på grova brott enligt den föreslagna lagen. Brottet resa i terrorismsyfte är inte gradindelat och kommer inte att omfattas. Förslaget till en ny lag som ersätter lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen innebär att ändringar behöver göras i andra författningar som innehåller hänvisningar till de lagar som föreslås upphävas. Hänvisningar till lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen förekommer som redovi- sats i avsnitt 4.7 i flera författningar. Det är fråga om hänvisningar till lagarna som helhet eller enskilda paragrafer. Alla hänvisningar till terrorismlagstiftningen föranleder dock inte följdändringar. Ett exempel på när någon följdändring inte behövs är då hänvisningen avser brottsbeteckningen terroristbrott men inte lagen om straff för terroristbrott, som är fallet i bl.a. 1 kap. 2 § säkerhetsskydds- lagen (2018:585). Genomgående för samtliga följdändringar är att de materiella förändringar som görs av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i den föreslagna lagen genom hänvisningar också får genomslag i andra författningar. Av det skälet lämnas i författnings- kommentaren inte anvisningar med innebörd att ändringen inte med- för någon ändring i sak. Utredningens förslag: Terroristbrott, som inte är mindre grovt, ska undantas från preskription. Detsamma ska gälla försök till så- dana brott. Skälen för utredningens förslag: Regler om preskription finns i huvudsak i 35 kap. och gäller även på specialstraff- rättens område. Det finns två huvudformer av preskription, s.k. åtals- preskription och s.k. påföljdspreskription. Av 35 kap. 1 § brotts- balken framgår att åtalspreskription innebär att påföljd inte får ådömas om den misstänkte inte har häktats eller fått del av åtal från brottet. Preskriptionstiden är bestämd till olika antal år utifrån det straff som högst kan följa på brottet. Den är t.ex. om fängelse på livstid kan följa på brottet, med vissa undantag. Bestäm- melserna om åtalspreskription kompletteras i 6 § av bestämmelser om s.k. absolut preskription. De innebär att för- flutit från brottet, får det aldrig dömas till påföljd för brottet även om preskriptionsavbrott har skett. Bestämmelser om påföljdspre- skription finns i 8 och 9 §§. De nu gällande reglerna om straffrättslig preskription motiveras främst av rättspolitiska, humanitära och praktiska skäl. De rätts- politiska och humanitära skälen för preskription väger dock mindre tungt ju allvarligare brott det är fråga om. Det är också därför det föreskrivs olika preskriptionstider alltefter brottets svårhet. Vissa allvarliga brott preskriberas inte. I 35 kap. 2 § räknas vissa brott upp som undantas från bestämmelserna om preskription, nämligen –mord eller dråp enligt 3 kap. 1 eller 2 § , –folkmord, brott mot mänskligheten eller grov krigsförbrytelse enligt 1, 2 eller 11 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänsk- ligheten och krigsförbrytelser, –terroristbrott enligt 3 § 1 eller 2 jämförd med 2 § lagen om straff för terroristbrott (dvs. terroristbrott begånget genom mord eller dråp), och –försök till dessa brott. Vid den reform 2010 som innebar avskaffande av preskription för vissa mycket allvarliga brott togs avstånd ifrån att använda det för- hållandet att brottet hade livstids fängelse som straffmaximum som utgångspunkt för vilka brott som skulle undantas från den allmänna principen om att brott ska preskriberas. Avgörande skulle i stället vara om brottet innefattar eller kan innefatta upp- såtligt dödande. Därvid konstaterades att terroristbrott är ett brott som i vissa fall kan innefatta uppsåtligt dödande och att de skäl som hade anförts för att mord och dråp inte borde preskriberas gällde även för terroristbrott i de fall gärningen begås genom sådana brott.1 Utredningens förslag till terroristbrott innebär att det inte längre ska göras någon uppräkning över vilka gärningar som kan betraktas som terroristbrott motsvarande den som finns i 3 § lagen om straff för terroristbrott. Frågan är om denna förändring bör åter- speglas i preskriptionsreglerna avseende terroristbrott eller om de även fortsättningsvis endast ska avse terroristbrott som begås genom mord eller dråp. Vid 2010-års reform uttalades att undantag från preskriptions- bestämmelserna skulle präglas av restriktivitet;2 att avskaffa preskrip- tion bör därför göras endast när det finns starka sakliga skäl. Att be- träffande terroristbrottet utvidga undantaget från preskription till att omfatta alla former av terroristbrott skulle också innebära ett avsteg från principen om att utgångspunkten för vilka gärningar som ska undantas från preskription är sådana som innefattar eller kan inne- fatta uppsåtligt dödande. Undantag från den principen finns emeller- tid redan beträffande folkmord, brott mot mänskligheten och grov krigsförbrytelse. Det finns i andra lagstiftningsärenden förslag om ytterligare avsteg.3 I detta fall bör också beaktas att det inte skulle vara fråga om att undanta en ny brottstyp från preskription. Terro- ristbrottet är ett av de allvarligaste brotten i svensk rätt och brottets avgränsning mot annan brottslighet kommer med utredningens för- slag till förändringar än mer förtydligas genom de för brottet kvali- ficerande rekvisiten (se avsnitt 7.3.4 och 7.3.5). Brottet har liksom folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser också en mycket stark internationell anknytning även om det inte på mot- svarande sätt som för de brotten finns en parallell internationell ord- ning där brotten inte preskriberas (se artikel 29 Romstadgan).4 Av de undersökta nordiska länderna är det vidare endast där pre- skriptionen av terroristbrott är begränsat till de fall terroristbrottet begås genom mord eller dråp.5 2009/10:50 Avskaffande av preskription för vissa allvarliga brott, s. 17 f. 2009/10:50 s. 22. 3Se lagrådsremissen Barnpornografibrottet och preskription av brott mot barn som beslutades (Ju2019/03407/L5). I remissen föreslås att preskription för våldtäkt och vissa andra allvarliga brott som begåtts mot barn avskaffas. 4Jfr prop 2009/10:50 s. 19 f. och prop.