sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — är således ett av de länder som har en minimi- förmån med en direkt koppling till rätten till den arbetsgrundade försäkringen. För den som har kvalificerat sig för den avgiftsfinansierade ålders- pensionen kan grundskyddet sägas vara den garanterade miniminivån. För den som inte har rätt till den avgiftsfinansierade ålderspensionen finns inte något grundskydd inom det spanska pensionssystemet liknande garantipensionen, men det finns olika former av stöd inom ramen för det spanska sociala trygghetssystemet. De är i form av en icke avgiftsfinansierad ålderspension (Pensión de jubilación no con- tributiva), bostadsbidrag och andra sociala tjänster. Icke avgiftsfinansierad ålderspension med tillhörande bostadsbidrag Den icke avgiftsfinansierade ålderspensionen är en skattefinansierad behovsprövad förmån för pensionärer med låga inkomster. Regler- ingen för denna pensionsförmån finns i titel 6, kapitel 2, avdelning 2 i den allmänna lagen om social trygghet (Titulo VI, Capitulo II, Sección 2, ). För rätt till denna pension krävs att man har nått pensionsåldern, är lagligt bosatt i och har bott i mellan och den dag man ansöker om pension, inklusive de två åren i direkt anslutning till pensionsansökan. Förmånen är behovsprövad och den försäkrade behöver ha en årlig inkomst som understiger förmånens årsbelopp, som uppgår till . Denna inkomstgräns och därmed även förmånens storlek påverkas av antalet personer i hushållet och deras samlade inkomst. För en ensamstående person är förmånen således (per utbetalning med 14 utbetal- ningar ). Den som har rätt till den icke avgiftsfinansierade ålderspensionen har även rätt till fri sjukvård och kostnadsfria mediciner. Personer som har icke avgiftsfinansierad ålderspension kan under vissa förutsättningar också få bostadsbidrag. Kravet är att man hyr En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater sitt boende och inte är släkt med husets ägare. Bidraget betalas enbart ut till en person per hushåll och uppgår 2019 till . Den icke avgiftsfinansierade ålderspensionen är kategoriserad som en hybridförmån och betalas enbart ut vid bosättning i . Hur påverkas en person med garantipension bosatt i om den upphör Finns det förmåner som kan ersätta den svenska garantipensionen? Om det finns förmåner som kan ersätta den svenska garantipen- sionen och i så fall vilka förmåner är beroende av om en person har rätt till spansk avgiftsfinansierad ålderspension eller inte. För den som har rätt till den avgiftsfinansierade ålderspensionen finns den garanterade miniminivån. Vid beräkningen av om en per- sons inkomster uppgår till miniminivån eller inte så ingår även ut- ländsk pension som den svenska garantipensionen. Om en person får någon kompensation för förlusten av garantipension beror där- med på om den kvarvarande inkomsten når upp till miniminivån eller inte. Om inkomsten blir lägre kommer minskningen av garantipen- sionen att kompenseras av denna minimiförmån upp till minimi- nivån. Huruvida det helt kompenserar för bortfallet av garantipension eller inte beror på hur övriga inkomster och garantipensionen för- håller sig till miniminivån. Om den samlade inkomsten både med och utan garantipension är högre än miniminivån finns ingen kom- pensation. För den som inte har kvalificerat sig för den arbetsgrundade, av- giftsfinansierade pensionen kan icke avgiftsfinansierad ålderspen- sion utbetalas under förutsättning att man uppfyller kraven för rätt till förmånen. För en person som har rätt till förmånen kan också andra tillhörande förmåner och tjänster inom ramen för prövas. Nivån för den icke-avgiftsfinansierade ålders- pensionen är lägre än garantipensionen och den tillhörande behovs- prövningen avsevärt mer ingående. Detta medför att den för de flesta endast till en del kan kompensera för förlusten av garantipension. En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater Påverkas uppehållsrätten i om en person inte längre får garantipension? Personer med permanent uppehållsrätt påverkas inte av om de har garantipension eller inte. Men en person som inte har permanent uppehållsrätt kan förlora uppehållsrätten om förlusten av svensk garantipension leder till att han eller hon inte uppfyller kraven för uppehållsrätt, dvs. inte har tillräckliga tillgångar för sin försörjning eller saknar en heltäckande sjukförsäkring. Det medför således att en person som har rätt till spansk avgiftsfinansierad ålderspension inte kommer att förlora uppehållsrätten, men att en person i avsak- nad av sådan pension kan göra det beroende på övriga individuella omständigheter. 7Reformbehovet och inledande utgångspunkter Av utredningsdirektiven framgår som en bakgrund till utredningens uppdrag följande. Garantipension har tidigare ansetts vara en sådan pensionsförmån som omfattas av de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepension i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygg- hetssystemen (förordning 883/2004). Detta synsätt har dock förändrats sedan meddelade dom i mål C- 189/16 mot som rör den svenska garantipensionen för personer födda eller . Av domen framgår att garantipension är att anse som en s.k. minimiförmån som omfattas av artikel 50 i förordning 1408/71. Mot den bakgrunden har utredningen fått i uppdrag att analysera förutsättningarna såväl för att förmånerna inte kategoriseras som minimiförmåner som att de bibehåller kategoriseringen samt att föreslå en utformning av garantipension till ålderspension och garanti- pension till omställningspension som leder till att systemet långsiktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna. Förutsättningarna för ett grundskydd inom det allmänna pensionssystemet Regeringen har i propositionen Garantipension, m.m. (prop. 1997/98:152) gett uttryck för att garantipension för den som är född eller senare ska anses utgöra en grundskyddsförmån som syftar till Reformbehovet och inledande utgångspunkter att säkerställa att personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension har möjlighet att få en utfyllnad så att den totala allmänna pensionen hamnar på en rimlig nivå. Det finns starka fördelningspolitiska skäl för ett bra grundskydd i ett allmänt pensionssystem och det är en förutsättning för att många äldre ska få en rimlig ekonomisk standard. är det viktigt att grundskyddet är just en grund. I möjligaste mån ska det löna sig att arbeta även för personer med låga inkomster. Före reformeringen av det allmänna pensionssystemet utgjordes grundskyddet av folkpension som utgick till svenska medborgare. Pensionsberedningen aktualiserade redan i sitt slutbetänkande frågan hur , och då främst förordningen 1408/71, stämde överens med den ordningen.1 Slutsatsen blev att ett krav på medborgarskap inte var förenligt med förordningen. En direkt till- lämpning av förordningens regler på folkpension ansågs dock leda till oacceptabla resultat, varför man i det betänkandet föreslog en principlösning med ett system för intjänande av pension genom bo- sättning. För oreducerad folkpension föreslogs ett krav på bosättning och bedömningen gjordes att folkpensionen med tillämp- ning av förordningens regler skulle betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat i förhållande till antalet svenska försäkringsår. Förslaget genomfördes fr.o.m. år 1993.2 I samband med att princip- erna för ett nytt allmänt pensionssystem slogs fast i den s.k. princip- propositionen (prop. 1993/94:250) ansåg regeringen att rätt till garanti- pension på motsvarande sätt skulle relateras till bosättningstid i . Vid införandet av garantipensionen uttalade regeringen att det bör krävas lång tids anknytning till för att få rätt till oreducerad garantipension samt att är en rimlig avvägning i fråga om hur lång tids anknytning som bör krävas.3 Rätten till oreducerat grundskydd har således till- baka varit kopplad till den försäkrades starka anknytning till . Om en sådan anknytning kan upprätthållas öppnar sig flera grundläggande frågor. En sådan fråga är vilket syfte ett intjän- ande som inte är byggt på bosättning i utan på bosättning inom hela EU/EES skulle ha. En annan fråga är om det överhuvud- 1SOU 1990:76, s. 281–290. 1992/93:7. 1997/98:152 s. 49. Reformbehovet och inledande utgångspunkter taget går att motivera ett grundskydd med nuvarande konstruktion och nivå om inte en stark anknytning till kan upprätthållas. Något om kategoriseringen och bedömningen av olika förmåner inom ramen för förordningen 883/2004 Som framgår av genomgången i kapitel 3 är förekomsten av dom- stolspraxis som behandlar frågan om hur en medlemsstat ska kate- gorisera en viss förmån relativt sparsam. I allt väsentligt bygger förmånernas inordnande under olika kategorier på medlemsstat- ernas egna ställningstaganden och på det anmälningsförfarande som följer av artikel 9 i förordningen. Utredningen har genomfört en kartläggning av förmåner i andra medlemsstater (se kapitel 6). Även om det går att se vissa övergrip- ande gemensamma drag i de olika systemen, som att det regelmässigt finns någon form av grundskydd kopplat till pensionssystemet, är det svårt att se någon systematik i kategoriseringen från de olika ländernas sida. Bosättningsbaserade pensionssystem förekommer såvitt här är av intresse utöver i endast i de övriga nordiska länderna samt i . Som utvecklas i kartläggningen är det även vid en jämförelse av dessa system svårt att se en tydlig linje i kategoriseringen av förmånen. Sammantaget innebär detta att det ställer sig mycket svårt att lämna några garantier för hur ett visst, givet grundtrygghetssystem skulle bedömas om det kom inför domstolens prövning. Med hän- syn till det nuvarande rättsläget är ett visst mått av sådan osäkerhet omöjlig att undvika. Utöver den grundläggande frågan om hur förmåner kan komma att kategoriseras efter en prövning av domstolen finns också andra oklarheter i rättsläget som kan påverka de ställningstaganden som bör göras. Ett sådant exempel är i vilken utsträckning en minimiförmån behöver exporteras. Som utvecklas i kapitel 12 är utgångspunkten i våra direktiv att det inte finns någon skyldighet att exportera minimi- förmåner, som det kan diskuteras om denna inställning kan hävdas gentemot sådana personer som endast har tjänat in sitt grundskydd i . En anknytande fråga är i vad mån minimi- förmånen ska ses som en förmån i sin helhet eller som ett tillägg, vilket öppnar för frågan i vad mån medlemsstaten förfogar över exportfrågan för hela eller för endast viss del av förmånen. Reformbehovet och inledande utgångspunkter Oavsett vilket förslag som utredningen presenterar finns det således ett inte försumbart inslag av osäkerhet inför hur förmånen skulle komma att behandlas vid en eventuell prövning av EU-dom- stolen. Detta gäller således oavsett om det nuvarande läget, där grund- skyddet anses vara en minimiförmån, består, eller om man genomför våra förslag i kapitel 9 och 10. En fråga som främst aktualiseras vid ett bibehållande av minimi- förmåner och bedömningen av exportfrågan, men som även kan ha visst generellt intresse, är om det går att se några trender i personers rörlighetsmönster till och från . Utredningen om trygghetssystemen och internationell rörlighet, fortsatt benämnd , gjorde ett försök att uti- från statistik –2013 titta på frågan. Man konstaterade att det var svårt, för att inte säga omöjligt, att ge en total bild men att rörligheten ökat samt att det mesta tyder på att fler kommer till än de som lämnar. Man noterade vidare att en naturlig följd av den fria rörligheten inom EU var att man inte visste hur många som utnyttjar den friheten.4 Även med antagandet att observation av tioårs- perioden –2013 är riktig, är det oerhört vanskligt att av den dra några slutsatser som har relevans för utformningen av den typ av regelverk som den här utredningen ska överväga. Det går med andra ord inte att ta en så generell slutsats till intäkt för några särskilda överväganden, särskilt inte mot bakgrund av att i den utsträckning EU-medborgare rör sig över gränserna inom EU är detta inte något som registreras i sig. Härtill kommer att även rörlighet till och från tredje land har varierat och kan förväntas variera kraftigt . Utredningens utgångspunkt blir därför att det inte kan spekuleras i några större förändringar i individers framtida rörelsemönster till respektive från . Vi belyser frågan ytterligare i avsnitt 15.3.2. 4SOU 2017:5, s. 143 ff. Reformbehovet och inledande utgångspunkter Av våra direktiv framgår att utredningens förslag ska värna ett funger- ande grundskydd inom den svenska ålderspensionen och den finansi- ella hållbarheten i garantipensionen. Förslagen ska inte medföra ökade kostnader för statens budget. En inledande frågeställning är mot vilket läge som en kostnads- neutralitet ska bedömas. Det nuvarande pensionssystemet har ett givet kostnadsutrymme men är inte anpassat till de förändringar som kräver enligt Zaniewicz-Dybeck-domen. En omräk- ning av grundskyddets storlek enligt principerna för minimiförmån kommer rimligen att få kostnadsmässiga konsekvenser. Vilka de konsekvenserna blir går dock inte att förutse. Enligt vad utredningen har inhämtat från kommer det visserligen att gå att se effekterna – höjningar eller minskningar – för någon särskilt utpekad grupp, men det allmänna utfallet kommer troligen att variera på individnivå, varför en samlad bedömning kan göras först efter en genomförd omräkning. Skälet till det är främst att Pensionsmyndig- heten saknar uppgifter om utländsk försäkringstid och utländska pensioner på individnivå. Myndigheten har dock i en generell prog- nos gjort bedömningen att kostnaderna kommer att öka, se vidare avsnitt 15.4. Härtill kommer att regeringen – parallellt med utredningens arbete – i propositionen 2018/19:134 föreslår förbättringar i grundskyddet – inklusive en höjning av grundnivån i garantipensionen – med ikraft- trädande . Det enda utredningen kan förhålla sig till är de kostnader som finns . Mot bakgrund av det ovanstående har emellertid den bedömningen endast ett begränsat värde. Något om administrativa konsekvenser Av utredningens direktiv framgår att förslagen ska vara utarbetade på ett sådant sätt att de är transparenta, lättförståeliga och administra- tivt gynnsamma. Vidare uttrycks att omotiverade administrativa kost- nader för tillämpande socialförsäkringsinstitutioner bör undvikas. Regeringen har genom tillfällig lagstiftning säkerställt att garanti- pension fortsatt ska kunna betalas ut till personer inom EES och Reformbehovet och inledande utgångspunkter – samt i förekommande fall efter landets utträde ur EU – i avvaktan på utredningens förslag. har påbörjat en omräkning av sådana garantipensioner som utges till personer bosatta i . Omräkningen sker utifrån förutsättningen att garantipensionen fram- över ska vara en minimiförmån och grundar sig på ett rättsligt ställ- ningstagande från att den omständigheten att meddelat dom i samt ett avgörande i utgör skäl att räkna om utgående garantipensioner som en minimiförmån, även med tillämpning av kravet på synnerliga skäl i 113 kap. 31 § socialförsäkringsbalken.5 Som redovisats ovan ska utredningen analysera såväl konsekvens- erna av att grundskyddet är en minimiförmån som av att det fortsatt är en pensionsförmån som samordnas i enlighet med de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepension i kapitel 5 i förordning 883/2004. Den omständigheten att Pensions- myndigheten efter det att utredningen tillsatts har meddelat och har påbörjat genomförandet av det nämnda rättsliga ställningstag- andet leder självklart till en förändring av de administrativa utgångs- punkterna och till att det då uppstår en administrativ börda vid valet av en lösning som innebär att grundskyddet fortsatt ska beräknas som en pensionsförmån. Att ett grundskydd som är till för att var- aktigt tillförsäkra försäkringstagaren en rimlig levnadsnivå räknas om riskerar också att påverka förtroendet för pensionssystemet i stort. Utredningens övergripande uppdrag är emellertid att säkerställa att grundskyddet i pensionssystemet kan upprätthållas och långsiktigt fungerar. Häri ligger att systemet som det föreslås i sig inte är administrativt ohanterligt. Däremot bör enligt vår bedömning eventuella administrativa engångseffekter som följer av ett återställ- ande inte påverka valet av långsiktig lösning. Upplägget av utredningens uppdrag och arbete Utredningen har till uppgift att lägga fram förslag för utformningen av grundskyddet. Som utvecklas i kapitel 8 finns som ett grundlägg- ande vägval antingen att föreslå förändringar i systemet som leder Reformbehovet och inledande utgångspunkter till att grundskyddet åter är att se som en pensionsförmån som sam- ordnas i enlighet med de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepensioner i kapitel 5 i förordning 883/2004, eller att föreslå grundskyddet som en minimiförmån med lämplig utformning. Som redovisas i det följande har vi stannat för att föreslå en lös- ning som innebär förändringar av det nuvarande systemet som leder till att det ska finnas ett grundskydd i det allmänna pensionssystemet som ska ses som en pensionsförmån. Detta leder i sin tur till att flera av de särskilda frågeställningar som berörs i våra direktiv – frågan om export och om ett krav på uppehållsrätt – inte blir aktuella. För att full- göra vårt uppdrag har vi dock ansett att vi även bör göra bedömningar i dessa frågor med utgångspunkten att grundskyddet i stället utformas som en minimiförmån. Detsamma gäller vissa enskildheter i utform- ningen av minimiförmånen. Lagtext och författningskommentar redovisas dock endast i de delar vi lämnar förslag. 8 Det övergripande vägvalet Enligt utredningens direktiv (dir. 2018:106) bör garantipensionens syfte vara en utgångspunkt för övervägandena. Det finns därför anled- ning att inledningsvis sammanfatta de syften som redovisats i för- arbetena till bestämmelserna om garantipension. Garantipensionen är en grundskyddsförmån som är en del av den allmänna ålderspensionen. Det är fråga om ett skydd för dem som haft inga eller låga förvärvsinkomster och som därför inte har tjänat in någon eller bara en begränsad inkomstgrundad pension. Genom garantipensionen tillförsäkras dessa personer en garanterad lägsta pensionsnivå som är oberoende av förvärvsarbete och avgiftsbetal- ning. Garantipensionen syftar till att ge alla en god grundtrygghet som det ska finnas drivkrafter till förvärvsarbete.1 Grund- skyddet syftar bl.a. till att garantera alla pensionärer en lägsta stan- dard, som ger en rimlig levnadsnivå.2 Garantipensionen ska ses som en utfyllnad till den inkomstrelaterade ålderspensionen för att garan- tera en viss lägsta nivå.3 Rätten till garantipension grundas på bosättning i . Med andra ord tjänas förmånen in genom bosättning här. Skälet till detta är att systemet bygger på att det bör krävas lång tids anknytning till för att få rätt till oreducerad garantipension. Denna anknyt- ning har kopplats till hur en person har varit bosatt i . som en person är bosatt i tjänar denne in garantipension och bosättning har personen uppnått hel, dvs. oreducerad, garantipension. 1997/98:152, s. 39. 2Ibid., s. 69. 3Ibid., s. 43. sion kan också tjänas in vid bosättning i men då krävs att det för personen i fråga har fastställts PGI eller vissa PGB som uppgår till lägst ett inkomstbasbelopp . än reduceras garantipensionen proportio- nellt med 1/40 som saknas. För att inte en obetydlig anknytning till ska ge rätt till garantipension finns en minimi- regel, ett kvalifikationskrav, som innebär att det krävs bosättningstid för att garantipension ska betalas ut.4 Den huvudsakliga tanken bakom garantipensionssystemet är alltså att tillförsäkra äldre personer bosatta i en form av minimi- pension under förutsättning att de före pensioneringen haft en rimlig anknytning till . Utan ett sådant system skulle många äldre hänvisas till för sin försörjning på äldre dagar.5 8.1.2Zaniewicz-Dybeck-domens konsekvenser och möjliga sätt att hantera dessa Som framgått av avsnitt 5.2 medför dom i målet en förändring av hur garantipension samordnas enligt förordning 883/2004. Före domen skedde samordningen enligt förordningens allmänna bestämmelser. Denna samordning innebar, något förenklat, att –endast bosättnings- och försäkringsperioder i grundade en rätt till garantipension, –endast inkomstgrundad pension från minskade garanti- pensionen och –förmånen betalades ut även om förmånstagaren bosatte sig i en annan medlemsstat. Efter domen ska samordning ske enligt bestämmelserna om minimi- förmåner i artikel 58 i förordning 883/2004. En sådan samordning innebär att 4Ibid., s. 47–62. 5Ibid., s. 59. finns det statliga äldreförsörjningsstödet som i stället för det kom- munala försörjningsstödet ska tillförsäkra en skälig levnadsnivå för personer som är eller äldre, se Äldreförsörjningsstöd (prop. 2000/01:136). –bosättnings- och försäkringsperioder i alla medlemsstater ska grunda rätt till garantipension, –inkomstgrundad pension från alla medlemsländer får minska garantipensionen och –förmånen behöver inte betalas ut om förmånstagaren bosätter sig i en annan medlemsstat. När det nuvarande pensionssystemet skapades utgick lagstiftaren vid utformningen av garantipensionen från att förmånen skulle sam- ordnas enligt de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- pensioner i samordningsbestämmelserna.6 Efter domen i Zaniewicz- Dybeck-målet kan principen om att garantipension ska utgå i förhål- lande till den försäkrades anknytning till inte längre upprätt- hållas, eftersom personer med bosättnings- eller försäkringsperioder i andra medlemsstater får tillgodoräkna sig dessa vid beräkningen av garantipensionen under förutsättning att de har försäk- ringstid i . Även om den svenska lagstiftningen i och för sig stadgar att garantipension endast ska betalas ut till den som är bosatt i var en annan förutsättning som togs för given när garanti- pensionen utformades att förmånen till följd av samordningsbestäm- melserna skulle komma att betalas ut till personer som är bosatta i en annan medlemsstat än . Med den tolkning av domen och samordningsbestämmelserna som gjorts i gäller inte heller denna förutsättning längre. De förändrade förutsättningar som följer av domen i Zaniewicz- Dybeck-målet innebär sålunda att delar av de syften, principer och utgångspunkter som styrde utformningen av garantipensionen kan få genomslag. I utredningens direktiv har vi fått i uppdrag att analysera förutsättningarna såväl för att inte kategorisera för- månerna som minimiförmåner som för att bibehålla kategoriseringen. Redan uppdragsbeskrivningen ger alltså uttryck för att det finns två alternativ för hur den uppkomna situationen kan hanteras: antingen kan garantipensionen behållas och samordnas som en minimiför- mån, eller kan förmånen ändras och samordnas som en pensionsför- mån på motsvarande sätt som före domen i Zaniewicz-Dybeck-målet. Dessa och ytterligare ett alternativ beskrivs närmare i avsnitt 8.2 nedan. 1997/98:152 s. 95–99. I direktiven till utredningen uttalas bl.a. följande allmänna utgångs- punkter för utredningen. Det finns starka fördelningspolitiska skäl till ett bra grundskydd. är tanken att grundskyddet ska vara just en grund. Därför ska det fortsatta arbetet med en förändrad garantipension präglas av att det ska finnas drivkrafter till arbete som det ska vara träffsäkert och effektivt. Utredaren bör ha garantipensionens syfte som utgångspunkt som det bör säkerställas att övriga principer kommer till uttryck. Utredaren är fri att frångå syftet för att åstadkomma en mer effektiv och träffsäker förmån om det finns skäl för det. Förslagen som lämnas ska ta till vara intresset av en god balans mellan behovet av att bevara ett sam- manhållet svenskt socialt trygghetssystem med hög legitimitet och de behov av internationell karaktär som finns.