sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Garantipensionen är skatte- finansierad, det uppställs inga villkor om anställning eller försäkring i form av avgiftsbetalningar för att tjäna in eller ha rätt till förmånen. Det finns ingen risk för kumulering av rätt till förmåner grundade på samma försäkringsperioder. Trots att de angivna rättsfallen avsåg migrerande arbetstagare finns det ingen anledning att göra en annan bedömning i fråga om migrerande icke-förvärvsaktiva unionsmed- borgare. För det fall skulle införa bestämmelser som möjliggör utbetalning av garantipension och garantipension till omställnings- pension till andra medlemsstater uppkommer frågan hur en sådan reglering förhåller sig till regleringen i 4 kap. 5 § socialförsäkrings- balken. Bestämmelsen utesluter uttryckligen rätt till svenska förmå- ner om personen omfattas av ett annat lands lagstiftning och där är försäkrad för motsvarande förmåner. har i målet HFD 2014 ref. 64 berört tolkningen av 4 kap. 5 § social- försäkringsbalken. Målet rörde en kvinna som arbetat i och uppbar lettiska familjeförmåner. Hon flyttade till och var då föräldraledig från sin lettiska anställning. I ansökte hon om barnbidrag. Detta nekades av med hänvisning till att hon uppbar lettisk föräldrapenning och där- med omfattades av den lettiska socialförsäkringen och därför inte kunde vara försäkrad i . Med hänvisning till målen Bosmann, samt Hudzinski och Wawrzyniak fann HFD att kvinnans och barnets anknytning till var starkare än Hudzinskis och Wawrzyniaks anknytning till och att det inte kan anses förenligt med praxis att kvinnans rätt till barnbidrag helt ska falla bort av den anledning att hon omfattas av ett annat lands lagstiftning på området och att barnbidrag därför ska beviljas med ett belopp motsvarande skillnaden mellan det svenska och det lettiska barn- 11Dom Bosmann, C-352/06, EU:C:2008:290, dom , C-208/07, EU:C:2009:455, dom Hudzinski och Wawrzyniak, C-611/10 och C-612/10, EU:C:2012:339 och dom , Giesen och van den , C-382/13, EU:C:2015:216. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför har därefter i målet van den , Giesen och Franzen12 avseende en liknande nederländsk bestämmelse uttalat att artiklarna 45 och 48 i EUF-fördraget inte utgör hinder mot en nationell bestämmelse enligt vilken en i staten bosatt migrerande arbetstagare som omfattas av lagstiftningen i den stat där denne är anställd inte omfattas av den allmänna socialförsäkringen i bosätt- ningsmedlemsstaten. Domstolen uttalade också att lagvalbestäm- melserna dock utgör hinder för att en medlemsstat i vilken migrer- ande arbetstagare är bosatt och som inte är behörig enligt lagvals- bestämmelserna uppställer som villkor för att en sådan arbetstagare ska beviljas rätt till ålderspension, att denne är försäkrad vilket inne- bär erläggande av obligatoriska avgifter. uttalanden i denna dom ger alltjämt stöd för principen att även icke-behöriga medlemsstater med stöd av nationell lagstiftning kan utge social- försäkringsförmåner. I händelse av att inför en möjlighet att betala ut garantipension och garantipension till omställningspension vid bosättning i en annan medlemsstat bör det övervägas om detta innebär att 4 kap. 5 § socialförsäkringsbalken måste ses över eller om en sådan exportbestämmelse kan anses utgöra en specialbestäm- melse i förhållande till den generella regleringen i 4 kap. 5 § i balken och därför ska tillämpas oavsett innehållet i sistnämnda lagrum. Finns det skäl att överväga en annan lösning? Med hänsyn till de skäl som talar för ett upphörande av exporten av de aktuella förmånerna kan man fråga sig om ett lämpligt alternativ i stället vore att endast övergångsvis möjliggöra export. En grundtanke skulle då vara att enskilda individer skulle få möj- lighet att inrätta sig efter de nya förutsättningarna, varför föränd- ringen skulle vara mer acceptabel. Ett annat skäl skulle kunna vara att en bibehållen minimiförmån inte skulle kunna grundas på samma fasta anknytning till , varför legitimiteten för för- månen i ökande grad skulle kräva fortsatt bosättning för utbetalning. Det är dock långt ifrån oproblematiskt att nu föreslå en sådan övergångslösning. Det skulle, tekniskt sett, kunna finnas olika kon- struktioner. Ett alternativ skulle vara att under en kortare eller längre övergångstid betala ut förmåner vid bosättning i andra medlems- 12Dom van den , och , C-95/18 och C-96/18, EU:C:2019:767. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför stater – och därefter helt upphöra med detta. Ett problem med en sådan lösning är svårigheten att bedöma vad som i så fall skulle vara en lämplig tid. Särskilt för de personer som redan uppbär garanti- pension är dessutom möjligheterna att förändra sin ekonomiska situation i praktiken obefintliga. Även för en person som planerar att efter pensionen bosätta sig i en annan medlemsstat är det i de flesta fall mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att kompensera förlusten av garantipensionen genom andra förmåner eller genom förvärvs- arbete. En övergångstid skulle därför inte i realiteten få en mildrande effekt, i vart fall inte om den inte var mycket lång. Om man i stället skulle välja att knyta rätten till export till vilket år man är född, dvs. att personer födda senast ett visst år skulle ha möjlighet att få förmånerna utbetalade till sig vid bosättning i en annan medlemsstat men personer födda senare skulle sakna den rätten, uppkommer svåra gränsdragningsproblem. Det rör sig främst om att personer som har tjänat in garantipension, med hänsyn till den ordning som rått och som har inrättat sig efter att förmånen kommer att betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att knyta exportmöjlig- heten till försäkringstid som tjänats in före ett visst datum framåt i tiden. Man skulle t.ex. kunna föreskriva att garantipension får betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat i den omfattning som försäkringstid tjänats in före ett visst datum och således inte beakta försäkringstid som tjänats in . Detta skulle ge en långsam 40- årig utfasning av exporten av garantipensionen. Konsekvenserna för den enskilde pensionären skulle inte bli så dramatisk som enligt de två föregående alternativen där pensionären antingen har rätt till för- månen vid bosättning i en annan medlemsstat eller helt saknar en sådan rätt. Trots att en sådan lösning är rimligare utifrån ett förväntansper- spektiv anser vi dock att det inte finns skäl att genom- föra den. Med den utformning av exporten som föreslås nedan kommer anknytningen till att kunna upprätthållas , eftersom den exporterade förmånen endast kommer att grundas på försäkringstid i . Skälen för en successiv utfasning av rätten till export blir därmed avsevärt svagare. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför 12.4Beräkning av ersättningsbeloppet vid utbetalning av garantipension för personer bosatta i andra medlemsstater Bedömning: Garantipension för den som är född eller senare och garantipension till omställningspension som betalas ut vid bo- sättning i en annan medlemsstat bör med vissa undantag beräknas enligt nationella svenska bestämmelser om beräkning av dessa förmåner. Det treåriga kvalifikationsvillkoret för att ha rätt till förmånen bör kunna uppfyllas genom sammanläggning av försäk- ringstid i andra medlemsstater förutsatt att det finns med svensk försäkringstid. Den som redan uppbär garantipension eller garantipension till omställningspension i en annan medlemsstat bör vara skyddad på så sätt att förmånen inte får beräknas till ett lägre belopp annat än om de belopp som ingår i beräkningsunderlaget ändras eller om prisbasbeloppet eller personens civilstånd ändras. Skälen för bedömningen: För det fall våra förslag om grundpension och grundpension till omställningspension inte genomförs utan man i stället väljer att fortsatt hantera garantipensionen och garantipension för omställningspension som minimiförmåner, men följer vår bedöm- ning att man då bör införa nationella bestämmelser som möjliggör att garantipension kan lämnas till personer som är bosatta i andra medlemsstater, redovisar vi i det följande hur sådana förmåner då bör beräknas. Om väljer att betala ut garantipension vid bosättning utomlands är det vår bedömning att man inte bör betala ut beloppet beräknat i enlighet med artikel 58 i förordning 883/2004. Anled- ningen är att en beräkning av förmåner på det sättet inte är förenlig med garantipensionens grundläggande syfte att tillförsäkra äldre per- soner en form av minimipension under förutsättning att de före pen- sioneringen har haft en rimlig anknytning till eller i fråga om efterlevande i de fall den avlidne har haft en anknytning till . Det är därför enligt vår mening rimligt att i sådana fall betala ut förmånerna i relation till försäkringstiden i enligt socialför- säkringsbalkens regler. Det skulle alltså medföra att en person med Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför svensk garantipension beräknad enligt artikel 58 skulle få sin pen- sion omräknad vid flytt till en annan medlemsstat. I enlighet med vad som anförts ovan ankommer det på medlems- staterna att, med beaktande av unionsrätten, själva utforma villkoren för rätten till och beräkningen av sina socialförsäkringsförmåner. Utgångspunkten vid en export av garantipension bör vara att den i så fall ske i enlighet med bestämmelserna i 67 och 81 kap. socialför- säkringsbalken. Att vid export enbart beakta bosättningstid i Sverige13 bedöms vara förenligt med , eftersom det inte kan anses vara diskri- minerande gentemot medborgare i andra medlemsstater och då det i praktiken innebär att beräkningen görs på samma sätt som enligt de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlev- andepensioner i samordningsbestämmelserna. Enligt vår mening förhåller det sig dock annorlunda när det gäller kvalifikationsvillkoret om svensk bosättning för rätt till garantipension enligt 67 kap. 2 § eller 81 kap. 3 § socialförsäkrings- balken. Regeringen uttalade i propositionen om den tillfälliga lagen att rätten att få garantipension utbetald vid bosättning i en annan medlemsstat framöver helt skulle grundas på nationell lagstiftning och inte på samordningsbestämmelserna. Regeringen gjorde bedöm- ningen att villkoret om tre års bosättning i således borde vara uppfyllt för att förmånen ska kunna lämnas vid bosättning utanför Sverige.14 På samma sätt som det följer av de allmänna bestämmel- serna om samordning av ålders- och efterlevandepensioner enligt för- ordning 883/2004 att sådana förmåner betalas ut i förhållande till försäkringstiden i respektive land så är sammanläggning av perioder en av de grundläggande principer som samordningsbestämmelserna bygger på. Enligt artikel 6 ska i de fall erhållande eller bibehållande av en förmån villkoras av att försäkrings-, anställnings- eller bosätt- ningsperioder fullgjorts, den behöriga institutionen i nödvändig ut- sträckning beakta perioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat. Att uppställa villkor i form av svensk bosättning för möjligheten att få garantipension utbetalad i en annan medlemsstat torde därför inte vara förenligt med . 13Undantag i fråga om beräkning av försäkringstid för vissa situationer finns i 67 kap. 6–13 §§ socialförsäkringsbalken. 2017/18:275, s. 13 f. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför bör minst ett av dessa år vara uppfyllt enligt svensk lagstiftning för att sammanläggning ska ske (jfr artikel 57 i förordning 883/2004). Vidare uppkommer frågan om några avvikelser bör göras i fråga om vilka utländska förmånsbelopp som ska beaktas vid beräkningen av garantipension vid utlandsutbetalning av förmånerna. Enligt 67 kap. 16 och 17 §§ socialförsäkringsbalken ska i beräkningsunder- laget för garantipension ingå allmän obligatorisk ålderspension enligt utländsk lagstiftning som inte är att jämställa med garantipension enligt socialförsäkringsbalken, efterlevandepension enligt utländsk lagstiftning samt förmåner som lämnas till försäkrade enligt utländsk lagstiftning och som motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning eller som utgör pension vid invaliditet. Av 81 kap. 9 § första stycket balken följer att beräkningen av garantipensionen till om- ställningspension ska grunda sig på den inkomstgrundade omställ- ningspension som den efterlevande har rätt till. Enligt 81 kap. 9 § andra stycket ska med inkomstgrundad omställningspension avses sådan efterlevandepension enligt utländsk lagstiftning som inte kan likställas med garantipension enligt 81 kap. Enligt den tillfälliga lagen gäller nämnda bestämmelser inte i fråga om sådana utländska förmåner enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat. Detta motiverades med att de personer som uppbar garantipension i utlandet fortsatt skulle få förmånerna med oförändrade belopp i avvaktan på resultatet av vår utredning och att eventuell ändrad lagstiftning börjar gälla. Om garantipension trots våra förslag bibehålls som minimiför- måner framöver gäller alltså inte förutsättningen att förmå- nerna vid export bör betalas ut med oförändrade belopp. Utgångs- punkten är i stället som nämnts att de bör betalas ut i enlighet med lagstiftningen i socialförsäkringsbalken varvid även angivna förmåner som tjänats in i andra medlemsstater bör beaktas. Vår bedöm- ning är att detta inte är diskriminerande och förenligt med . Därför bör 67 kap. 16 och 17 §§ och 81 kap. 9 § socialförsäkrings- balken i dessa fall tillämpas i enlighet med sina ordalydelser så att även utländska förmånsbelopp enligt lagstiftningen i andra medlems- stater beaktas vid beräkningen. En sådan tillämpning skulle sannolikt medföra att utgiften för exporten av garantipension minskar. Det förhåller sig dock annorlunda med de personer som vid den till- fälliga lagens upphörande vid utgången av uppbär garantipen- sion i en annan medlemsstat. Som vi anfört ovan anser vi att det finns ett särskilt intresse att skydda dessa. Många av dem riskerar att få en Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför försämrad privatekonomi som de inte kunnat förutse eller planera för. Det kan röra sig om personer som vid pensioneringen har lämnat och inrättat sina liv i ett annat land med förutsättningen att de uppbär svensk garantipension. Även om personerna, beroende både på personliga omständigheter och lagstiftningen i bosättnings- landet, i vissa fall kan få del av förmåner eller socialt bistånd i detta land så kan det vara svårt eller omöjligt för en ålderspensionär att skaffa sig alternativa inkomster som kompenserar för den förlorade garantipensionen. En omräkning av dessa personers pension som tar hänsyn till pensioner från andra medlemsstater skulle i många fall leda till en försämring eller i vissa fall ett upphörande av garanti- pensionen. För dessa pensionärer bör garantipensionen därför fort- satt betalas ut i enlighet med föreskrifterna i den tillfälliga lagen. En följd av resonemanget är dock att det krävs en oavbruten bosättning i en annan medlemsstat. För den som åter bosätter sig i bör skyddsregleringen upphöra. 13Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner 13.1Samordningsbestämmelserna och uppehållsrätten – inledning Enligt utredningsdirektiven ska vi bedöma möjligheten att införa krav på uppehållsrätt i för rätt till garantipension för den som är född eller senare, garantipension för den som är född eller tidigare, garantipension till omställningspension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Vi ska därvidlag utarbeta nödvändiga författningsförslag och, med beaktande av de för- slag i fråga om krav på uppehållsrätt som har lämnats i betänkandet SOU 2017:5, föreslå en enhetlig lagteknisk lösning. Frågan om införande av ett krav på uppehållsrätt i är rele- vant endast vid en i övrigt oförändrad garantipension för den som är född eller senare och garantipension till omställningspension samt i fråga om sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, eftersom förmånerna i enlighet med artikel 58 i förordning 883/2004 endast betalas ut vid bosättning i den behöriga medlemsstaten (i fråga om den bedömningen se vidare avsnitt 5.2). I fråga om rätten till garantipension för den som är född eller tidigare blir frågan alltså inte relevant. Detsamma gäller om man väljer att genomföra de förändringar vi föreslår i kapitel 9 och 10 – grund- pension och grundpension till omställningspension. Skälen till detta är att det till följd av att dessa förmåner ska samordnas enligt de all- männa bestämmelserna om samordning i förordning 883/2004 finns en skyldighet att betala ut dem till personer som är bosatta i andra medlemsstater. Det skulle vara främmande att införa ett krav på uppe- hållsrätt i den utbetalande medlemsstaten för sådana förmåner som får betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Detsamma måste sägas om man förändrar de nuvarande reglerna och inför en möjlighet till utbetalning i andra medlemsstater i den svenska nationella lagstiftningen, dvs. en så kallad exportmöjlighet (se vidare kapitel 12). Även i denna situation måste ett krav på uppehålls- rätt för tillgång till dessa förmåner anses vara främmande. Förutsättningarna för våra vidare överväganden är alltså att man lämnar nuvarande regler om garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställningspension och sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning oförändrade. En utgångspunkt för våra bedömningar är den unionsrättsliga regleringen av uppehållsrätten. I avsnittet gör vi också en genom- gång av förhållandet mellan samordningsbestämmelserna och rörlig- hetdirektivet med tonvikt på rättspraxis. Detta pre- senteras i avsnitt 13.2. Eftersom uppehållsrätten som begrepp redan förekommer i svensk lagstiftning har den redan existerande svenska tillämpningen betydelse för om kravet bör införas även i den svenska socialförsäkringslagstiftningen. Därför redogör vi i avsnitt 13.3 för hur begreppet förekommer och tillämpas i främst utlänningslagen och folkbokföringslagen. Där sammanfattas också de förslag om in- förande av krav på uppehållsrätt som lämnades av samt vissa av den utredningens bedömningar. Avslutningsvis redo- visar vi i avsnitt 13.4 våra bedömningar i fråga om införandet av ett krav på uppehållsrätt. Den fria rörligheten och principen om icke-diskriminering En grundläggande princip inom EU-samarbetet är den fria rörlighe- ten för unionsmedborgare. Enligt artikel 21.1 i EUF-fördraget ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begräns- ningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. För arbetstagare finns en särskild bestämmelse i artikel 45 enligt vilken fri rörlighet för arbetstagare ska säkerställas inom unionen, vilket innebär att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet ska avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställ- Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Begränsningar i arbetstagares fria rörlighet får endast göras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. En annan grundläggande princip är den om likabehandling eller icke-diskriminering. Enligt artikel 18 ska inom fördragens tillämp- ningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon sär- skild bestämmelse i fördragen, all diskriminering på grund av natio- nalitet vara förbjuden. Med diskriminering avses inte endast direkt diskriminering utan även indirekt diskriminering som innebär att en nationell bestämmelse förvisso medborgarskapsmässigt är neutral men där medlemsstatens egna medborgare i en gränsöverskridande situation har en gynnad position jämfört med andra medlemsstaters medborgare i samma situation. har utvecklat en praxis enligt vilken diskriminerande lagstiftning under vissa förutsättningar kan accepteras. Icke-ekonomiskt aktiva unionsmedborgare omfattas av bestämmelsen.1 Bestämmelser om icke-diskriminering finns även i förordning 883/2004 (artikel 4), i förordning 492/2011 om arbetstagares fria rör- lighet inom unionen (artikel 7) samt i rörlighetsdirektivet (artikel 24). I rörlighetsdirektivet2 regleras de närmare villkoren för unionsmed- borgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, och begränsningar i dessa rättigheter med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Den som omfattas av direktivet har en grundläggande rätt att uppe- hålla sig i en annan medlemsstat utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identi- tetskort eller pass (artikel 6.1). För att en icke-ekonomiskt aktiv unionsmedborgare och dennes familjemedlemmar ska ha rätt att uppehålla sig inom en annan med- lemsstats territorium , krävs att 1Se dom i målet Martínez Sala (C-85/96, EU:C:1998:217). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unionsmed- borgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom med- lemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner unionsmedborgaren har tillräckliga tillgångar för sig och familje- medlemmarna för att inte bli en belastning för den mottagande sta- tens sociala biståndssystem under vistelsen samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i medlemsstaten (artikel 7). Som en bak- grund till bestämmelsen anges i ingressen till rörlighetsdirektivet bl.a. att personer som utövar sin rätt till fri rörlighet inte bör bli en orim- lig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala bistånds- system av vistelsen och att uppehållsrätt därför bör vara underkastad villkor (skäl 10). Medlemsstaterna får inte fastställa något fast belopp som de anser vara ”tillräckliga tillgångar”, utan de måste ta hänsyn till den berörda personens personliga omständigheter. Detta belopp får i varje fall inte överstiga den beloppsgräns under vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd eller, om detta kriterium inte kan tillämpas, minimipensionen i den mottagande medlemsstaten (artikel 8.4). Kommissionen har tagit fram en vägledning3 som bl.a. anger ett antal faktorer som är relevanta vid bedömningen av om en person är en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala bistånds- system. Som sådana relevanta faktorer anges i vägledningen bl.a. förmånens varaktighet och belopp, längden av vistelsen i medlems- staten samt den personliga situationen i övrigt. Kommissionen har även lämnat en viss vägledning när det gäller kravet på i fråga om heltäckande sjukförsäkring, där det anges att försäkringen kan vara offentlig eller privat, att den ska vara heltäckande och inte belasta de offentliga finanserna i den mottagande medlemsstaten samt att pro- portionalitetsprincipen ska beaktas. Uppehållsrätten (dvs. enligt artikel 6) varar så länge unionsmedborgaren eller dennes familjemedlemmar inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem (artikel 14.1.). Uppehållsrätten därefter varar så länge villkoren i artikel 7 är uppfyllda, men en kontroll av om villkoren är uppfyllda får inte genomföras systematiskt och får endast göras i de särskilda fall då det finns rimliga tvivel om huruvida en unionsmed- borgare eller dennes familjemedlemmar uppfyller dem (artikel 14.2). En utvisningsåtgärd ska inte vara den automatiska följden av att 3Europeiska kommissionen (2009).