sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Eftersom kommissionen således anser att en koldioxidskattebefrielse för biodrivmedel är ett statligt stöd omfattas denna befrielse av kravet på statsstödsgodkännande. Eftersom ett stöd måste anses nödvändigt för att kunna godkännas, begränsar statsstödsreglerna också möjligheterna att kombinera kvot- plikter eller annan tvingande lagstiftning (som exempelvis den svens- ka reduktionsplikten) med stöd som exempelvis skattenedsättningar. I klimatstrategin anger regeringen även att bör fortsätta att verka för att energiskattedirektivet och andra relevanta EU-rätts- akter ska möjliggöra och inte hindra effektiva styrmedel, som t.ex. miljöskatter. I budgetpropositionen framhåller regeringen att den har varit drivande på EU-nivå i diskussionerna om att få igenom den i förankrade strikta svenska statsstödslinjen. 117Regeringens skrivelse 2017/18:238, s. 29. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad att kommissionens granskning ska fokuseras till de stöd som riskerar att snedvrida konkurrensen mest, som tillväxtfrämjande åtgärder, som t.ex. klimat-, miljö- och innovationsstöd, ska premie- ras.118 6.7Vissa ytterligare nationella bestämmelser och biogasmarknaden 6.7.1Miljöbalken och andra miljöförfattningar När det gäller produktion av biogas spelar en central roll som ett administrativt styrmedel. tar sin utgångspunkt i ett antal av de grundläggande principer som genomsyrar det inter- nationella arbetet på miljöområdet och när det gäller användningen av naturresurser. Ett exempel är principen om att förorenaren ska betala. Till allmänna hänsynsregler hör bl.a. kunskaps- kravet, försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen samt principer om hushållning, kretslopp och lämplig lokalisering av verksamhet och åtgärder. Bestämmelserna i balken och dess underliggande författningar lägger grunden för det löpande arbetet med att lokalisera verksam- heter, begränsa dess störningar och fortlöpande kontrollera efter- levnaden av miljökraven. Tillståndsgivning och tillsyn är viktiga verk- tyg i sammanhanget. Stora ”mycket ingripande” verksamheter ska dessutom tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. . Biogas och bestämmelser om avfall Biogas kan produceras av avfall. Regler om avfallshantering återfinns i första hand i 15 kap. samt i avfallsförordningen (2011:927). Bestämmelserna utgår i huvudsak från de tidigare beskrivna EU-ge- mensamma reglerna på avfallsområdet, däribland sådana som gäller den tidigare omnämnda s.k. avfallshierarkin. Enligt 15 kap. 20 § är varje kommun ansvarig för in- samling, transport och återvinning eller bortskaffande av det hus- 2019/20:1, utg.omr. 24 Näringsliv, s. 47. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad hållsavfall som uppkommer i kommunen och som inte faller under producentansvaret.119 Enligt 15 kap. 41 § ska varje kommun ha en renhåll- ningsordning antagen av kommunfullmäktige. Renhållningsordningen ska bestå av kommunens avfallsplan och de avfallsföreskrifter som kommunen har meddelat med stöd av 15 kap. . I avfalls- föreskrifterna ska det framgå hur kommunen fullgör sina skyldig- heter på avfallsområdet och vilka fastighetsinnehavare som omfattas. Kommunerna finansierar avfallsverksamheten via avgifter som läggs fast i en av kommunfullmäktige antagen avfallstaxa. Taxan ska utformas i enlighet med bestämmelserna i 27 kap. 4–6 §§ miljöbal- ken, och kommunallagens likställighets- och självkostnadsprinciper ska tillämpas. Genom utformningen av avgifterna kan mängden och sammansättning av det hushållsavfall som uppkommer i kommunen påverkas. För att styra mer avfall till materialåtervinning och sti- mulera till utsortering av avfall kan olika typer av miljöstyrande taxor användas. Ett antal kommuner har exempelvis en differentierad taxa för att stimulera utsortering av matavfall. Abonnemang med sorte- ring i två eller flera fraktioner (exempelvis matavfall och brännbart), ger då lägre avgift än abonnemang med enbart en blandad brännbar fraktion.120 Exempel på ett administrativt styrmedel i miljölagstiftningen som har en koppling till produktion av biogas är den nya bestämmelse (15a §) i avfallsförordningen (2011:927) som regeringen beslutade om . Innebörden är att kommunerna måste erbjuda ett system för separat insamling av matavfall från hushållen senast 2021.121 Som har redovisats i kapitel 4 har regeringen även beslutat om att förskjuta slutåret för etappmålet om matavfall under miljökvalitets- målet God bebyggd miljö . 119Hushållsavfall definieras i som avfall från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. Med hushållsavfall jämförligt avfall från annan verksamhet kan exem- pelvis vara matavfall från skolor, restauranger och storkök. Det avfall som genereras av indu- strin, affärsverksamhet, entreprenadverksamheter med flera benämns ofta verksamhetsavfall. Till skillnad från hushållsavfall är verksamhetsavfall inte definierat i lagtext. , Att göra mer med mindre – Nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018–2023 (Rapport 6857, ), s. 62. 120Naturvårdsverket, Att göra mer med mindre – Nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018–2023 (Rapport 6857, ), s. 69 och 137. 121Noterbart är att bestämmelsen inte inskränker kommunernas möjligheter att med stöd av 38, 39 och 41 §§ samt 74–75 §§ avfallsförordningen i sina avfallsföreskrifter reglera krav på obligatorisk utsortering av allt matavfall som utgör hushållsavfall (inkl. från verksam- heter). Avfall har framfört önskemål till regeringen om att den ska besluta om en mer heltäckande reglering avseende utsortering och insamling av matavfall så att den även täcker det matavfall som kommer från verksamheter. Avfall , Skrivelse till Miljö- och energide- partementet, . Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Biogasanläggningar kräver vanligen någon form av miljötillstånd. Detta regleras i och i miljöprövningsförordningen (2013:251). Miljöprövningar beskrivs ofta som utdragna processer, vilket ses som ett hinder för aktörer som har för avsikt att investera i exempelvis en biogasanläggning. har statsmakterna vidtagit olika åtgärder för att, med bibehållen rättssäkerhet, om möjligt korta dessa prövningar. En utredare har på regeringens uppdrag bl.a. sett över hur miljöpröv- ningssystemet kan ändras för att främja investeringar som bidrar till en grön omställning samt hur miljöprövningsprocessen i övrigt kan bli mer effektiv. Utredningen lämnade ett antal förslag i syfte att göra miljöpröv- ningsprocessen mer ändamålsenlig, däribland möjligheten att införa en s.k. grön gräddfil där vissa för miljön gynnsamma mål eller ären- den ges förtur i prövningsprocessen. Utredarens slutsats var dock att det med nuvarande prövningsorganisation och miljölagstiftning- ens systematik inte vore ändamålsenligt med ett sådant förtursför- farande. antog regeringens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige.122 Utöver de klimatmål som har redovisats i kapitel 4 innehåller ramverket även en klimatlag (2017:720) och in- rättandet av ett klimatpolitiskt råd.123 Förslaget baserades på en över- enskommelse inom den parlamentariskt sammansatta Miljömåls- beredningen.124 Klimatlagen stadgar att regeringens klimatpolitik ska utgå ifrån klimatmålen och hur arbetet ska bedrivas. Innebörden av det senare är bl.a. att regeringen ska presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen och ta fram en klimatpolitisk handlingsplan vart 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24. är ett oberoende, tvärvetenskapligt expertorgan med uppdraget att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som och regeringen har beslutat om. Förordning (2017:1286) med instruktion för det . 124Se Miljömålsberedningens betänkanden SOU 2016:21 och SOU 2016:47. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad fjärde år som bl.a. ska redovisa hur klimatmålen ska uppnås. Den nya klimatlagen trädde i kraft och regeringens första klimatredovisning gjordes i budgetpropositionen . presenterade sin första utvär- deringsrapport om klimatpolitikens genomförande.125 Rapporten in- nehåller bl.a. en genomlysning av den samlade politikens utformning i förhållande till klimatmålen. I rapporten gör det ett antal övergripande observationer och ger rekommendatio- ner samt redovisar en något fördjupad utvärdering av politikens på- verkan på klimatmålet för inrikes transporter. Klimatpolitiska rådets rapport kommer att utgöra en del i under- laget för den första klimathandlingsplanen som regeringen har för avsikt att presentera . Även har på regeringens uppdrag tagit fram en rapport som ska fungera som ett underlag för klimathandlingsplanen.126 I den rapporten konstate- rar verket att regeringen i den kommande klimatpolitiska handlings- planen tydligt behöver visa på vägen mot utsläppsminskningar, så att styrningen gentemot samhällets alla aktörer blir långsiktig, förutsäg- bar och effektiv. Det handlar då inte om att välja mellan åtgärder som minskar utsläppen , mellan prissättning och andra styrmedel, eller mellan nationell och global klimatpolitik. Det krävs i samtliga fall både och. Det behövs såväl små steg som stora kliv och politiken måste vara både visionär i sina målsättningar och genomförbar i sina delar. konstaterar att industrin och transportsektorn tillsammans står för två tredjedelar av de svenska utsläppen av växt- husgaser och att åtgärdspotentialen till minskade utsläpp är stora i båda sektorerna. Dessvärre visar de scenarier som bygger på dagens uppsättning av styrmedel på ett betydande utsläppsgap för att nå må- len. Att realisera potentialerna på dessa tre områden är enligt Natur- vårdsverket de verkligt stora utmaningarna. Mot den bakgrunden lyfter verket särskilt fram följande tre utmaningar som centrala att adressera i den kommande klimatpolitiska handlingsplanen: •Transportsystemet behöver ställas om och bli mer transport- effektivt och energieffektivt som det övergår till förny- bara drivmedel. , 2019 Klimatpolitiska rådets rapport, . 126Naturvårdsverket, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan – Redovisning av regeringsuppdrag (Rapport 6879, ). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad •Industrins utsläpp måste minska till nära noll genom utveckling och marknadsintroduktion av ny teknik samt energieffektivise- ring och ersättning av fossila bränslen. En skärpning av EU:s ut- släppshandel (EU ETS) är centralt för att åstadkomma detta. •Förutsättningar för att avskilja, transportera och lagra koldioxid (s.k. CCS) måste skapas för att möjliggöra negativa utsläpp och för att minska utsläpp från industrin. Ett av kommunernas samhällsuppdrag är att tillhandahålla vatten- tjänster. Enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vatten- tjänstlagen) ska kommunerna leda bort och rena avloppsvatten när det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Skyldig- heten innebär också att kommunerna ska hantera restprodukter så- som slam och biogas. Vattentjänsterna finansieras genom avgifter från det s.k. va-kol- lektivet enligt kommunallagens självkostnadsprincip och oberoende av om huvudmannen är en nämnd, ett bolag eller ett kommunalförbund. Enligt 30 § vattentjänstlagen får avgifterna inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvän- diga för att ordna och driva va-anläggningen. Ett motiv till att det råder ett vinstförbud på vattentjänster är att hålla nere priset på vatten så att alla har råd med detta. Enligt 34 § vattentjänstlagen ska avgifternas belopp och hur de beräknas framgå av en taxa. Va-taxans brukningsavgifter är platta och belastar alla som är skyldiga att betala dessa avgifter ungefär lika. Även juridiska personer betalar brukningsavgifter. Till skillnad från avfallstaxan kan va-taxan inte användas som ett styrmedel. Enligt uppgift från Svenskt Vatten förekommer det inte heller några mer betydande diskussioner bland organisationens medlemmar om att göra va-taxan mer styrande på exempelvis miljöområdet. Det råder vissa tvivel om i vilken utsträckning va-kollektivet är berett att betala extra för tilläggstjänster som kan anses gå utöver det som om- fattas av vattentjänstlagens skrivning om nödvändiga kostnader. Sådana extratjänster skulle kunna vara läkemedelsrening eller bio- gasproduktion. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad I naturgaslagen (2005:403) finns bestämmelser om naturgasledningar, lagringsanläggningar och förgasningsanläggningar samt om handel med naturgas i vissa fall. Som framgår av tidigare kapitel kan natur- gasnätet användas för att överföra biogas som har uppgraderats till naturgaskvalitet. Med naturgas avses i naturgaslagen även biogas, gas från biomassa och andra gaser, i den mån det är tekniskt möjligt att använda dessa gaser i ett naturgassystem (1 kap. 2 § första stycket naturgaslagen). beslutade om vissa förändringar i natur- gaslagen som syftade till att underlätta inmatningen av biogas i natur- gasnät. Innebörden av beslutet är bl.a. att de tekniska kraven på den gas som matas in ska vara offentliga.127 lanserade regeringen det s.k. Industriklivet. Industri- klivet innebär en satsning på under peri- oden –2040 med inriktning på att stödja den svenska industrins omställning mot nollutsläpp av växthusgaser. Inom Industriklivet kan stöd ges till forskning, genomförbar- hetsstudier, pilot- och demonstrationsprojekt, detaljerade projekte- ringsstudier och investeringar. Målgruppen för stödet är industrier med s.k. processrelaterade utsläpp men även universitet och forsk- ningsinstitut.128 har genom sitt regleringsbrev fått i uppgift att ansvara för genomförandet av Industriklivet. Industriklivet är kopplat till regeringsuppdrag innovationsfräm- jande insatser för minskade processutsläpp inom svensk industri som pågår . fattade det första beslutet inom ramen för Industriklivet och beviljade då till en pilotanläggning för fossilfri vätgasbaserad stålproduktion (Hybrit). 2016/17:202, bet. 2017/18:NU7, rskr. 2017/18:23. 128Förordning (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrela- terade utsläpp av växthusgaser. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad I budgetpropositionen konstaterar regeringen att in- dustrins omställning måste fortsätta. Regeringen föreslår därför att Industriklivet stärks för att finansiera tekniksprång och understödja industrins ambitioner att ställa om. Regeringen föreslår vidare att sats- ningen på teknikutveckling för minusutsläpp av växthusgaser som inleddes ska fortsätta. Med hänvisning till detta föreslår reger- ingen en förstärkning av Industriklivet med för perioden –2022.129 Biogas kan användas för ett producera förnybar el. Elcertifikatssy- stemet är det viktigaste styrmedlet för att främja sådan elproduktion. Systemet är ett marknadsbaserat stödsystem som syftar till att öka produktionen av förnybar el på ett kostnadseffektivt och teknikneu- tralt sätt. Producenter av förnybar el tilldelas under vissa förutsätt- ningar elcertifikat av staten. En efterfrågan på certifikaten skapas ge- nom att det i lagen (2011:1211) om elcertifikat finns en skyldighet för bl.a. elleverantörer och vissa andra elanvändare att köpa och annullera elcertifikat i förhållande till sin försäljning respektive an- vändning av el (kvotplikt). På det sättet skapas en marknad för elcer- tifikat som innebär att förnybar el kan produceras kostnadseffektivt. Elcertifikatssystemet har funnits i . har och en gemensam elcertifikatsmark- nad. Genom beslut om att ställa sig bakom regeringens förslag om ett nytt mål för förnybar el och kontrollstation för elcer- tifikatssystemet 2017, förlängdes elcertifikatssystemet till 2045 och utökades med till 2030.130 svarade biobränslen för drygt en femtedel av de ca 24 miljoner elcertifikat som tilldelades förnybar elproduktion i Sverige.131 Enligt uppgift från svarade biogas dock för bara ca en halv procent av den biobränslebaserade elcertifi- katstilldelningen under 2017.132 Denna andel har minskat marginellt då den låg på . 2019/20:1, utg.omr. 20 Allmän miljö- och naturvård, s. 121 f. 2016/17:179, bet. 2016/17:NU20. 131Energimyndigheten och Vassdrags- och energidirektorat, En svensk-norsk elcerti- fikatsmarknad – Årsrapport . 132Av den halva procenten svarade deponigas för , gas från avloppsreningsverk för och övrig biogas för . Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Noterbart i sammanhanget är dock att regelverket inte tillåter att elcertifikat tilldelas en anläggning som producerar el från biogas som har samdistribuerats med naturgas. Enligt Energimyndighetens före- skrifter om elcertifikat ska tilldelning av elcertifikat baseras på an- delen tillförd energimängd från elcertifikatsberättigade bränslen, av den totala mängden energi som har tillförts anläggningen. Beräkning av energimängder ska grundas på faktiska förhållanden vid den en- skilda anläggningen. För att erhålla elcertifikat för biogas som distri- bueras i ett gasnät måste man kunna visa hur stor andel av gasen i nätet som är biogas.133 finns det enligt dock ingen metod för att fastställa andelarna bio- respektive naturgas som tillförs en anläggning från ett gasnät, och regelverket tillåter inte allokering av biogas till en specifik anläggning. anser att det även med en förändring av regelverket skulle uppkomma svårigheter eftersom det saknas tillförlitliga verifieringssystem för allokeringen. Energigas och Energiföretagen i har i en gemensam hemställan till regeringen begärt att den genom ett tillägg till 2 § i förordningen (2011:1480) om elcertifikat ska göra det möjligt att använda den s.k. gröngasprincipen som grund för till- delning av elcertifikat till biogasbaserad kraftproduktion i de fall biogasen har samdistribuerats med naturgas. 6.7.7Skattebefrielse för småskalig elproduktion och skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el El kan produceras av biogas. Den biogasbaserade el som produceras i framställs inte sällan i mindre gårdsbaserade biogasanlägg- ningar, och det är då vanligt att en del av denna el även förbrukas i den aktuella anläggningen eller i den anläggning för djurhållning som är samlokaliserad med biogasanläggningen. All elkraft som förbrukas i är skattepliktig (11 kap. 1 § LSE). Från denna huvudregel finns dock vissa undantag, bl.a. att el som produceras i små anläggningar (<50 kW) under vissa förutsätt- ningar (bl.a. att den inte överförs till ett koncessionspliktigt nät) är skattebefriad (11 kap. 2 § LSE). Detta undantag syftar främst till att små producenter ska slippa den administrativa börda som följer av 133Energimyndigheten, E-postsvar, . Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad att vara registrerade för energiskatt. Även han- tering underlättas. Själva produktionen av förnybar el gynnas i stället genom andra styrmedel och i första hand genom det tidigare beskrivna elcertifikatssystemet. Utöver elcertifikatssystemet stimuleras även förnybar elproduk- tion genom att mikroproducenter av förnybar el under vissa förut- sättningar har rätt till skattereduktion om de matar in elen på nätet. 6.7.8Godkännande av anläggning, animaliska biprodukter (ABP) Det finns många olika typer av animaliska biprodukter som kan rötas. Exempel är biprodukter från slakterier och övrig livsmedels- industri samt matavfall och naturgödsel. För att säkerställa ett gott smittskydd finns det dock regler som måste följas när animaliska biprodukter ska rötas. Detta innebär bl.a. att de krav som EU-lag- stiftningen ställer på verksamheten måste följas.134 Biogasanlägg- ningar som rötar animaliska biprodukter ska godkännas av Jordbruks- verket.135 Lagstiftningen ställer krav på behandling/bearbetning, lokaler och utrustning, bakteriologisk provtagning, egenkontroll, identifie- ring, fordon och behållare, rengöring, register och handelsdokument. Kraven kan dock skifta beroende på vilken typ av substrat det är som rötas. Det ställs exempelvis färre krav på en gårdsanläggning som en- bart rötar naturgödsel. 6.7.9Regler för ekologisk produktion ansvarar för att om ekologisk pro- duktion följs i . Frågan om animaliska biprodukter i rötrester har varit en utmaning för gödsling av vall i ekoproduktionen. Jord- bruksverkets bedömning har varit att betrakta hela vallgrödan som en ätlig del. Kommissionen har i ekoförordningen valt att inte fast- ställa någon karenstid på samma sätt som i ABP-förordningen, dvs. att det är godkänt att sprida rötresten och sedan vänta 134Se förordning (EG) nr 1069/20091 och förordning (EU) nr 142/20112 (den s.k. ”ABP-lag- stiftningen”). 135Jordbruksverket, Rötning av animaliska biprodukter, . Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad innan grödan skördas. Medlemsstaterna har då inte möjlighet att fastställa ytterligare karenstid eller något annat mått. Det betyder att det inte är tillåtet att sprida rötrester som innehåller animaliska bi- produkter i växande ekologisk vall. byggregler (BBR) är en samling föreskrifter och allmänna råd som gäller för svenska byggnader och som anger de egenskaper som en byggnad minst måste uppfylla. Bland byggreglerna finns bl.a. ett avsnitt som gäller energihushållning (avsnitt 9). I detta avsnitt regleras bl.a. hur mycket energi som får användas för uppvärmning av lokaler och bostäder. presenterade regeringen ett förslag till ändringar i plan- och byggförordningen (2011:338). Ändringsförslaget syftar till att genomföra vissa systemavgränsningar vid beräkning av en energiprestanda och teknikneutralitet mellan olika uppvärmnings- system som inte är fossilbränslebaserade.136 Som en följd av detta har tagit fram ett förslag till ändringar av energihushållnings- bestämmelserna i . Energigasbranschen menar att förslag kan hämma den framtida användningen av biogas för upp- värmningsändamål.137 Både regeringens ovan nämnda förslag till för- ordningsförändring och förslag till ändringar av avsnitt 9 i BBR var ute på remiss till . För att säkerställa att myndigheter behandlar alla som vill ingå avtal med den offentliga sektorn lika, finns det regler som styr processen för offentliga aktörers inköp av varor, tjänster och byggentreprena- der. I regleras myndigheternas upphandling i lagen (2016:1145) 136Se även regeringens skrivelse 2018/19:152 om byggnaders energiprestanda. 137Energigas , Biogasandelen i det svenska gassystemet för uppvärmning, Pm till (). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad om offentlig upphandling () samt i lagen (2016:1146) om upp- handling inom försörjningssektorerna (LUF).138 Allmänt kan man säga att den offentliga sektorn i princip kan köpa vad som helst. Upphandlingslagstiftningen reglerar själva upp- handlingsprocessen, dvs. hur upphandlingen ska gå till. Viktiga prin- ciper i sammanhanget är principerna om likabehandling, icke-diskri- minering, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. uppgick värdet av de upphandlingspliktiga inköpen i till ca 683 miljarder kronor.139 Majoriteten av upphandling- arna () 2017 annonserades av kommuner och kommunala bolag. Statliga myndigheter och bolag stod för medan landsting och regioner med deras bolag stod för 10 procent.140 Den offentliga upphandlingen kan betraktas som ett styrmedel eftersom regelverket gör det möjligt att ställa krav på miljöhänsyn och sociala hänsyn i upphandlingen, vilket bidrar till en hållbar ut- veckling och till att nå de nationella miljökvalitetsmålen. De lokala och regionala nivåerna har genom sina offentliga upphandlingar av fordon, transporttjänster och entreprenader betydande möjligheter att påverka omställningen av transportsektorn. Det gäller exempel- vis bussbranschen där större delen av omsättningen upphandlas offentligt.