sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — De berörda företagen kan föreläggas vid vite att lämna uppgifter (11 kap. 2 a § riksbankslagen). Uppgiftsskyldigheten är också straff- sanktionerad (11 kap. 3 § samma lag). 10.4.5Samråd och informationsutbyte med andra myndigheter Flera myndigheter är involverade i arbetet med finansiell stabilitet. För att säkerställa att den beslutande myndigheten har ett gott be- slutsunderlag samt att alla relevanta myndigheter är involverade och ges möjlighet att tillföra ärendet relevant information finns det ett antal bestämmelser som ålägger och de övriga myndig- heterna att samråda med varandra innan de fattar beslut. samrådsskyldighet behandlas närmare i avsnitt 24.4. leds av en direktion som utses av fullmäktige (9 kap. 13 § andra stycket regeringsformen). Fullmäktige väljs i sin tur av riks- dagen. De sex direktionsledamöterna utses för av fem eller (1 kap. 4 § första stycket riksbankslagen). Ordföranden i direktionen är också riksbankschef. Det ska också finnas minst en vice riks- bankschef i direktionen. är samtliga direktionsleda- möter utöver riksbankschefen vice riksbankschefer (jfr 1 kap. 4 § andra stycket samma lag). En av dem är förste vice riksbankschef. Närmare bestämmelser om fullmäktige och direktionen finns i 2– 4 kap. riksbankslagen. Med undantag av rollen som ordförande i direktion och personalansvarsnämnd (9 kap. 6 § samma lag) har inte riksbankschefen några särskilt angivna uppgifter eller En översikt över gällande svensk rätt befogenheter enligt riksbankslagen.1 Av arbetsordning följer dock att ordföranden har utslagsröst vid lika röstetal i direk- tionen (7 § tredje stycket, jfr 29 § andra stycket förvaltningslagen [2017:900]). De medlemsstater inom EU som inte har infört euron som valuta bibehåller sina befogenheter vad gäller penningpolitiken, inklusive valutapolitiken (artikel 282.4 i EUF-fördraget).2 Varje sådan med- lemsstat är dock skyldig att behandla valutapolitiken som en fråga av gemensamt intresse (artikel 142 i EUF-fördraget). Regeringen har an- fört att detta krav tillgodoses genom den nuvarande penningpoli- tiska regimen med ett inflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik (prop. 1997/98:40 s. 56). Närmare bestämmelser om valutapolitik finns, vid sidan av reger- ingsformen, dels i lagen om valutapolitik, dels i riksbankslagen. Även av lagen om valutapolitik framgår det att regeringen ska besluta om växelkurssystem, dvs. det system som ska gälla för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (2 §). Före ett be- slut om växelkurssystem ska regeringen samråda med (4 § samma lag). får begära att regeringen fattar ett sådant beslut (3 § samma lag). Dessa bestämmelser har tillkommit mot bakgrund av att valet mellan flytande och fast växelkurs i hög utsträckning påverkar val av penningpolitisk strategi (samma prop. s. 58). Frågan om förhållandet mellan penningpolitik och valutapolitik vid en rörlig växelkurs behandlas i kapitel 19. ska, liksom tidigare, besluta om tillämpningen av det växelkurssystem som regeringen har beslutat om (7 kap. 1 § riks- bankslagen). Mot den bakgrunden finns det i 7 kap. riksbankslagen bestämmelser om vilka åtgärder som får vidta i valuta- politiskt syfte. En av dessa bestämmelser anger att i valutapolitiskt syfte ska hålla tillgångar i utländsk valuta, utländska fordringar och guld. Bestämmelsen avser valutareserv. då bestämmelsen tillkom hade en fast växel- kurs. I förarbetena till riksbankslagen motiverades därför bestäm- 1Riksbankschefen är dock ledamot av Finansiella stabilitetsrådet, som är ett samarbetsorgan avseende frågor om finansiell stabilitet (dir. 2013:120). 2Se vidare avsnitt 18.2.3. En översikt över gällande svensk rätt melsen med att det var en typisk centralbanksuppgift att hålla en valutareserv med de aktuella tillgångarna för att i första hand kunna försvara valutans externa värde (prop. 1986/87:143 s. 66). Sådana åtgärder brukar benämnas valutainterventioner. Därefter har lagänd- ringar avseende bestämmelsen endast gjorts i fråga om dess paragraf- numrering. Vid rörlig växelkurs utgör inte kronans externa värde något mål i sig. Valutainterventioner kan dock aktualiseras även vid rörlig växel- kurs. I sådant fall torde åtgärden motiveras av penningpolitiska skäl. har rätt att vidta penningpolitiskt motiverade valutainter- ventioner (6 kap. 5 § första stycket 2 riksbankslagen). I valutapolitiskt syfte får köpa, sälja och förmedla utländsk valuta, utländska statspapper, andra lätt omsättningsbara skuldebrev i utländsk valuta och guld samt rättigheter och skyldig- heter som anknyter till dessa tillgångar (7 kap. 3 § 1 riksbankslagen). Genom kravet på att skuldebreven i fråga ska vara lätt omsättnings- bara framgår att det ska röra sig om tillgångar med en hög likviditet. Förutom likviditetsaspekten ska förvaltningen av valutareserven även ta hänsyn till kraven på säkerhet och avkastning (prop. 1986/87:143 s. 67). Detta krav har att göra med att valutareserven ska kunna tas i anspråk med kort varsel. I likhet med bestämmelsen om att Riks- banken ska hålla en valutareserv (7 kap. 1 § riksbankslagen, se ovan) är även förevarande bestämmelse begränsad till åtgärder som sker i valutapolitiskt syfte. har också rätt att ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta i syfte att tillgodose dess behov av en valutareserv (7 kap. 3 § 2 riksbankslagen och 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen [2011:203]). Denna befogenhet har tillkommit som ett led i att skapa ett system för rekvisitioner av valutalån för att förstärka valutareserven (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 108). Detta system syftar till att Riks- banken ska bära hela kostnadsansvaret för upplåningen. Mot den bak- grunden ska ha rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Omfattningen av denna befogenhet behandlas närmare i avsnitt 30.4 I kapitlet om valutapolitik i riksbankslagen finns också bestäm- melser som ger rätt att ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank m.m. (7 kap. 4 §). Även dessa bestämmelser behandlas närmare i avsnitt 30.4, se även kapitlen 26 och 27. Bestämmelserna gäller roll i det internationella finansiella samarbetet. En översikt över gällande svensk rätt angående deltagande i () och andra internationella finansorgan (7 kap. 4 § andra–fjärde styckena samt 5 och 6 §§). Slutligen finns bestämmelser om att även får ta emot eller göra vissa insättningar (7 kap. 7 §). Vid sidan av den ovan beskrivna lagstiftningen om finns det några lagar som reglerar bankens uppgifter och befogenheter under krissituationer. Dessa gäller framför allt om hamnar i krig eller krigsfara. lag finns särskilda bestämmelser avseende bl.a. Riks- bankens verksamhet om är i krig. Bestämmelserna ska också tillämpas efter regeringens beslut om är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara. Av lagen framgår att under vissa förhållanden ska vara skyldig att lösa in utbetalningskort avsedda för ”postgirorörelsen” och vissa direktutbetalningskort (4 § första stycket). Bestämmelserna i lagen ger regeringen omfattande befogenheter att meddela föreskrifter om verksamhet, som ska gälla i stället för riksbankslagen. I kungörelsen (1964:18) med vissa före- skrifter angående tillämpningen av lagen (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden (tillämpnings- kungörelsen) finns närmare bestämmelser om bl.a. ”postgirorörel- sen” och kontantförsörjningen som ska tillämpas om den nämnda lagen tillämpas. Ilagen om valuta- och kreditreglering finns särskilda bestäm- melser om kreditreglering och reglering av valutatransaktioner. Be- stämmelserna tillämpas efter regeringens beslut om är i krig, men det finns också möjlighet att tillämpa dem om det råder utom- ordentliga förhållanden med anledning av en allvarlig olycka, vålds- handling, epidemi eller liknande, eller utomordentligt stora kort- fristiga kapitalrörelser. Lagen (1940:300) angående anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielagen) och lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara innehåller be- stämmelser om att regeringen får meddela vissa civilrättsliga före- En översikt över gällande svensk rätt skrifter bl.a. om är i krig. Riksbanksfullmäktige ska höras innan sådana beslut fattas. 11Riksbanken och den svenska förvaltningsmodellen Syftet med detta kapitel är att beskriva i relation till styrelseskick och förvaltningsmodell och analysera Riks- bankens roll och plats i den offentliga maktutövningen i förhållande till och regeringen samt övriga myndigheter. Tillsammans med övriga juridiskt och statsvetenskapligt präglade bakgrundkapitel om unionsrättsliga regler för centralbanker (kapi- tel 9), gällande svensk rätt (kapitel 10) och innebörden av Riksbank- ens oberoende (kapitel 12) ger kapitlet en beskrivning av i relation till den svenska förvaltningsmodellen en bakgrund till de överväganden och förslag som görs längre fram i betänkandet. Sär- skilt kan här nämnas •Riksbankens uppgifter inom finansiell stabilitet (kapitlen 20–25) •Riksbankens internationella verksamhet (kapitlen 26 och 27) •Riksbankens institutionella oberoende (kapitel 28) •Riksbankens organisation och ledning (kapitel 32) •Den demokratiska granskningen av (kapitel 33). Den svenska förvaltningstraditionens speciella särdrag i ett inter- nationellt perspektiv påverkar förutsättningarna för att göra jämför- elser mellan och andra centralbanker (se avsnitt 11.3.6). Detta är viktigt att ha i åtanke vid de internationella utblickar som görs i betänkandet inom olika sakområden. och den svenska förvaltningsmodellen I detta kapitel behandlas de delar av den svenska förvaltnings- modellen som avser den offentliga maktutövningen på nationell nivå, dvs. relationen mellan den folkvalda , regeringen och den statliga förvaltningen. Därutöver beskrivs de svenska statliga förvalt- ningsmyndigheterna avseende verksamhet och ledningsform. Dom- stolarnas roll behandlas inte närmare eftersom de har betydligt färre beröringspunkter med än vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter. Relationen mellan folkvalda organ och för- valtningen på lokal och regional nivå behandlas inte heller eftersom den till stor del saknar relevans för en analys av . I av- snitt 11.2 beskrivs kortfattat ansvarskedjan som enligt regeringsform- ens bestämmelser om styrelseskicket binder samman folkviljan med förvaltningen genom och regeringen. I avsnitt 11.3 disku- teras de statliga förvaltningsmyndigheterna och deras roll i det svenska styrelseskicket. Det sker genom en kort historisk tillbakablick, en beskrivning av de ramar som myndigheterna verkar inom samt en jämförelse mellan den svenska förvaltningsmodellen och några andra modeller i omvärlden. I avsnitt 11.4 analyseras hur bör betraktas i relation till den svenska förvaltningsmodellen. I av- snitt 11.5 behandlas frågan hur riksdag, regering och förvaltnings- myndigheter, inklusive , kan ingå internationella överens- kommelser för räkning. I avsnitt 11.6 behandlas, avslut- ningsvis, möjligheter och skyldigheter för myndigheter att samverka. 11.2Från folkvilja till förvaltningsbeslut All offentlig makt i utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Detta är ett uttryck för folksuveränitets- principen, dvs. att folket styr sig självt. förvaltningsutred- ning konstaterades att för ”att realisera denna princip binder reger- ingsformen samman statsförvaltningen med folket genom en upp- drags- och ansvarskedja”.1 Denna uppdrags- och ansvarskedja kan kortfattat beskrivas på följande sätt: •Folket väljer som stiftar lagar, beslutar om skatter till staten, bestämmer hur pengarna ska användas och kontrollerar hur regeringen styr riket. Genom allmänna val utkräver folket ansvar av . 1SOU 1983:39, s. 16. och den svenska förvaltningsmodellen •Riksdagen väljer en statsminister som ska utse regeringens övriga ledamöter (statsråd) och leda regeringens arbete. Statsråd kan entledigas av statsministern själv eller efter ett beslut i . •Regeringen styr riket och ansvarar inför . Om förlorar sitt förtroende för regeringen, kan den rikta en miss- troendeförklaring mot statsministern. Om en majoritet i riks- dagen stöder misstroendeförklaringen måste regeringen avgå. •Den sista länken i uppdrags- och ansvarskedjan binder samman förvaltningen med regeringen. Statliga förvaltningsmyndigheter, som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under , lyder under regeringen och har därmed lydnads- plikt mot den. Myndigheterna är dock självständiga i förhållande till regeringen i fråga om beslut i ärenden som rör myndighetsutöv- ning mot enskild, eller mot kommuner, eller som avser tillämp- ning av lag (12 kap. 2 § regeringsformen).2 Förvaltningen ansvarar för att förverkliga regeringens politik. Reger- ingen delegerar visserligen uppgifter och befogenheter till myndig- heterna men är ytterst ansvarig för vad myndigheterna gör inom detta delegerade ansvar. 11.2.1Riksdagen är folkets främsta företrädare Att har ett parlamentariskt statsskick innebär att makten ligger hos folkrepresentationen, dvs. Regeringen måste ha riksdagsmajoritetens förtroende eller i alla fall tolereras av den. är enligt regeringsformen folkets främsta företrädare och innehar lagstiftningsmakten, finansmakten och kontrollmakten (1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). Lagstiftningsmakten innebär att endast kan stifta lagar. Lagstiftningsmakten är en del av normgivningsmakten som fördelas mellan och regeringen i enlighet med 8 kap. regerings- formen. I 8 kap. 2 § regeringsformen anges vilka föreskrifter som ska meddelas genom lag. I 8 kap. 3 § regeringsformen regleras vilka slags föreskrifter som kan bemyndiga regeringen att meddela 2Se SOU 2007:75, s. 40. och den svenska förvaltningsmodellen Civilrättslig reglering kan exempelvis inte dele- geras till regeringen utan måste beslutas genom lag.3 Delegering är däremot enligt 8 kap. 3 § regeringsformen i stor utsträckning möjlig på det offentligrättsliga området, dvs. föreskrifter som avser förhåll- andet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Att regeringen får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § regeringsformen). Med finansmakten avses att endast beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt reger- ingsformen beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (9 kap. 1 §, se även 1 kap. 4 § regeringsformen). Statens budget omfattar anslag som disponeras både av myndigheter under regeringen och under . Anslag och inkomster får sedan inte användas på annat sätt än vad har bestämt (9 kap. 7 § regeringsformen). Med kontrollmakt avses i regeringsformen möjligheten till ansvarsutkrävande gentemot regeringen. Det kan ske via konsti- tutionsutskottets granskningar, via interpellationer och frågor samt möjligheten för att besluta om misstroendeförklaring (13 kap. regeringsformen). , och ombudsmän (), är centrala organ för utövandet av kontrollmakten. Sammanfattningsvis, och mer övergripande, har det framhållits i förarbeten till regeringsformen att det är uppgift att fatta väsentliga politiska beslut om målsättningen för den samhälleliga verksamheten och den grundläggande avvägningen av olika intressen, samt att utöva kontroll av regeringens och andra myndigheters verk- samhet.4 Vid den senaste översynen av regeringsformen –2009 konstaterade regeringen (prop. 2009/10:80, s. 112) att [det] i fråga om kontrollmakt] saknas [...] anledning att göra några mer genomgripande förändringar av den grundläggande struk- turen i bestämmelserna om kontrollmakten.5 3Med undantag för vad som föreskrivs i 8 kap. 4 § regeringsformen om moratorium (anstånd med att fullgöra förpliktelse) eller när en lag ska träda i kraft eller upphöra att gälla. 4Se författningsutredningens betänkande SOU 1963:17, s. 151. 5Se även betänkande SOU 2008:125, s. 286–288. och den svenska förvaltningsmodellen Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Under reger- ingen lyder den statliga förvaltningen med undantag för de myn- digheter som är myndigheter under . Myndigheterna är regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik. De har lydnadsplikt gentemot regeringen. Det innebär att ett enskilt statsråd inte har någon befälsrätt över myndigheterna, utan att det är regeringen som kollektiv som har denna rätt. Direktiv, i form av exempelvis föreskrifter i en förordning, från regeringen ska riktas till myndigheten, och inte till en tjänsteman vid myndigheten. Regeringen är ansvarig inför för vad dess myndigheter gör. Undantag från detta är sådana beslut som omfattas av grund- lagsregleringen om förvaltningens självständighet, dvs. hur en förvalt- ningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § regeringsformen). Regeringen meddelar föreskrifter för förvaltningen inom ramen för sin egen kompetens enligt 8 kap. regeringsformen eller med stöd av bemyndigande. Regeringen anvisar också medel för myndigheternas verksamhet inom ramen för budgetbeslut enligt 9 kap. regeringsformen. Den konstitutionella ansvarsfördelningen innebär att regeringen ansvarar inför när det gäller de statliga förvaltningsmyn- digheternas verksamhet. Därför behöver regeringen kunna utöva ett huvudmannaskap för statsförvaltningen som säkerställer att myn- digheterna fungerar väl. Till regeringens förfogande står exempelvis formella styrmedel som föreskrifter i förordningar, förvaltnings- beslut i form av regleringsbrev och om chefstillsättningar i myn- digheter. Utöver den formella styrningen förekommer informella kontakter och en mer institutionaliserad myndighetsdialog, som syftar till återkoppling från vederbörande departement och en diskussion om verksamheten i ett framåtriktat perspektiv.6 Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Det innebär att beslutar om storleken på varje myndighets förvalt- ningsanslag. Det gäller för förvaltningsmyndigheter under såväl 6SOU 2011:81, s. 48. och den svenska förvaltningsmodellen regeringen som under . beslutar också om stor- leken på andra anslag (s.k. sakanslag) som myndigheter disponerar.7 beslutar vidare om anslagsändamålet för varje anslag. Regeringen kan dock genom sin finansiella styrning bestämma hur anslaget ska användas så länge anslagsanvändningen ligger inom ramen för det av beslutade anslagsändamålet. Hur bind- ande anslagsändamålet är skiljer sig åt mellan olika anslag, vilket innebär att regeringen kan vara mer eller mindre bunden av riks- dagen när det gäller hur ett anslag ska användas. Det är dock riks- dagen som sätter ramarna för regeringens handlingsutrymme och därigenom delegerar maktbefogenheter till regeringen inom ramen för finansmakten, framför allt genom budgetlagen (2011:203) som delegerat vissa uppgifter och befogenheter till regeringen. Reger- ingen har exempelvis, utöver de frihetsgrader som finns inom anslags- ändamålet, möjlighet att via sin finansiella styrning begränsa anslags- användningen och medge viss flexibilitet för myndigheter i använd- andet av anslagna medel. När det gäller regeringens möjlighet att styra riket genom att utse och entlediga myndighetschefer kan även en myndighetschef som har anställts med fullmakt, vilket får betecknas som det starkaste anställningsskyddet för denna grupp, avskedas enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS. Avsked av myndighetschefer är dock ovanligt. Däremot förekommer i stället s.k. omplaceringar där generaldirektörerna behåller sin titel och förmåner till den dag då deras tidsbegränsade förordnande går ut, som de ges andra arbetsuppgifter inom . Detta innebär en hög grad anställningstrygghet för individerna under sitt tidsbegränsade förordnande. möjliggör möjligheten till omplaceringar en stor flexibilitet för regeringen när det gäller vilka som ska leda för- valtningsmyndigheterna. Det bör i detta sammanhang beaktas att chefen för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen ska leda en verksamhet för vilken regeringen i sin tur är ansvarig för inför . Avseende ansvarsutkrävande skiljer sig denna ordning därför från de förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under riks- dagen dvs. JO, , och . Myndighetscheferna för dessa myndigheter svarar i stället direkt inför . 7Förvaltningsanslag är anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter. Sakanslag är övriga anslag, exempelvis för transfereringar till individer och företag samt investeringar. och den svenska förvaltningsmodellen Regeringen kan vidare – om inte annat följer av lag eller av EU- rätten – instruera förvaltningsmyndigheter om vilken uppfattning myndigheten bör framföra i internationella förhandlingar. När myn- digheter förhandlar för staten räkning i internationella fora, som exempelvis EU, tas instruktioner för förhandlingarna normalt fram av (se vidare avsnitt 11.5). ska enligt 7 kap. 1 § regeringsformen bereda reger- ingsärenden och i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. I sin verksamhet har tjänstemän i uppgift att bistå regeringen med att ta fram underlag och förslag till olika regeringsbeslut och utreda frågor av både nationell och inter- nationell karaktär. Internationella förhandlingar, inom t.ex. EU- området, ingår också i arbetet. En central uppgift för är att bistå regeringen i styrningen av de statliga myndig- heterna genom att bl.a. ta fram underlag till de årliga regleringsbreven och följa upp myndigheternas verksamhet. Den tudelning av den verkställande makten som finns i mellan och förvaltningsmyndigheterna har långa historiska anor (se avsnitt 11.3.2) och är ett speciellt kännetecken för den svenska statsförvaltningen sett i ett internationellt perspek- tiv (se avsnitt 11.3.6). 11.3Den svenska statliga förvaltningen – styrning, verksamhet och organisation I regeringsformen görs en åtskillnad mellan två huvudtyper av offentliga organ – å ena sidan beslutande politiska församlingar och åandra sidan myndigheter. I 1 kap. 8 § regeringsformen anges att det ”för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvalt- ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter”. Enligt regeringsformens terminologi är samtliga statliga och kom- munala organ, med undantag för de beslutande politiska församling- arna, myndigheter. Även regeringen och domstolarna är således myn- och den svenska förvaltningsmodellen Andra myndigheter än domstolarna och regeringen benämns förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av begreppen dom- stol respektive förvaltningsmyndighet finns inte i regeringsformen.8 Förvaltningsmyndigheter utgörs av en mängd olika organ som ingår som fristående enheter i den statliga eller kommunala förvalt- ningsorganisationen. Statliga förvaltningsmyndigheter finns antingen under regeringen eller under . Enligt Statistiska central- byrån fanns det sammanlagt 253 statliga förvaltnings- myndigheter, varav och ytterligare tre lyder under riks- Utanför myndighetsbegreppet faller de rättssubjekt som är orga- niserade i privaträttsliga former – aktiebolag, ideella föreningar, aka- demier eller stiftelser. Detta gäller även om staten eller en kommun äger bolaget eller har ett majoritetsinflytande i styrelse eller mot- svarande organ. Det finns tre kvarvarande statliga affärsverk. Juridiskt sett är de förvaltningsmyndigheter men har ett antal undantag från och tillägg till det regelverk som gäller andra förvaltningsmyndig- heter. Indelningen i myndigheter är alltså av organisatorisk karaktär.