sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Målet är att de kvinnor och män, flickor och pojkar som ingår i lagens personkrets ska få del av funktionella insatser utifrån sitt behov som kostnadsutvecklingen för hela det offentliga åtagandet på området ska vara långsiktigt hållbart. Med hän- syn till kraftiga kostnadsökningar inom assistansersättningen behö- ver även ytterligare besparingar göras. Uppdraget ska redovisas . Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Målet ska vara att den enskilde får möj- lighet att leva som andra. Den enskilde ska genom insatserna till- försäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska anpassas till mottaga- rens individuella behov och utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Det är LSS och lagen (1993:389) om assistans- ersättning trädde i kraft (regleras assistansersättningen i SFB). Reformen och särskilt den del som rör personlig assistans har på ett avgörande sätt förbättrat levnadsvillkoren för kvinnor, män, flickor och pojkar med omfattande funktionsnedsättningar. Lagarna har haft stor betydelse för ökat självbestämmande och för att per- sonerna ska kunna leva ett självständigt liv. Regeringen anser därför att det är angeläget att värna dessa reformer. LSS är en rättighetslagstiftning som ger flickor och pojkar, kvinnor och män med omfattande funktionsnedsättningar rätt till vissa insatser som definieras i lagen. De som omfattas av lagstiftningen är 1) pers- oner med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2)personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funk- tionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder, och 3) personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen. Cirka 100 000 personer bedöm- des 1993 rymmas inom personkretsen för LSS. Insatserna som kan beviljas enligt lagen är 1) rådgivning och annat personligt stöd, 2) per- sonlig assistent, 3) ledsagarservice, 4) kontaktperson, 5) avlösarservice, 6)korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7) korttidstillsyn för skolungdom , 8) boende i familjehem eller bostad med sär- skild service för barn eller ungdomar, 9) bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna samt 10)daglig verksamhet. Kommunerna ansvarar för insatserna med undantag för rådgivning och annat personligt stöd, som landstingen som regel ansvarar för. Assistansersättning enligt SFB (51 kap.) kan fås för kostnader för sådan personlig assistans som avses i LSS. En förutsättning är att behov av sådant stöd för de grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer än . Assistansersättningen är i huvudsak statlig. Kommunen ersätter de 20 första timmarna. Enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning (artikel 19) har personer med funktionsnedsätt- ning lika rätt att leva i samhället med lika valmöjligheter som andra. Konventionsstaterna ska vidta effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att underlätta att flickor och pojkar, kvinnor och män med funk- tionsnedsättning fullt åtnjuter denna rätt och deras fulla inkludering och deltagande i samhället. Barns bästa och flickors och pojkars rätt till inflytande och aktivt deltagande i samhället understryks också i FN:s konvention om barnets rättigheter (). Assistansersättningen har varit föremål för ett stort antal utred- ningar, granskningar och uppdrag i stort sett sedan lagstiftningen om denna ersättning började tillämpas. Den främsta orsaken till detta är kraftiga kostnadsökningar och att det inte varit möjligt att uppnå en ekonomisk hållbar utveckling av förmånen. Det har även i olika granskningar och uppdrag framkommit att det förekommer miss- bruk av förmånen, vilket också bidragit till utredningar. Den senaste större översynen av LSS redovisades 2008 i betänkan- det Möjlighet att leva som andra (SOU 2008:77). Behovet av en utredning Många av de problem som uppmärksammats inom assi- stansersättningen kvarstår och nya har tillkommit. Kostnaderna för assistansersättning och personlig assistans har ökat kraftigt. Det finns även problem med hur de insatser som regleras i LSS utvecklats och hur insatserna förmår uppfylla syftet med lagstiftningen. Det gäller särskilt möjligheten till full delaktighet i samhällslivet genom möjlighet till arbete, studier och meningsfull sysselsättning. Proble- men är komplexa. Reglerna öppnar alltför mycket för tolkningsmöjligheter och är komplicerade, särskilt när det gäller assistansersättningen. Risken för brister i likvärdighet och rättssäker- het är stor. En annan svårighet är det delade huvudmannaskapet, främst det mellan stat och kommun, bl.a. på grund av risken för kostnads- övervältringar. Insatserna är inte likvärdiga i landet konstaterar i rapporten och analys av vissa insatser enligt LSS (2015) att insatserna ledsagarservice, av- lösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet och bostad med särskild service för vuxna enligt LSS inte är likvärdiga i landet. En stor del av kommunernas riktlinjer innehåller avgränsningar som är formulerade så att de riskerar att bli styrande. Det finns därför en risk att kommunerna inte gör en individuell bedömning av den enskildes behov. Det finns vidare stora skillnader i hur bestämmel- serna tillämpas i kommunerna. När det gäller insatsen ledsagarservice är förarbetena, enligt , otydliga. Otydligheten och de prejudikat som skapats på grund av detta har lett till stora variationer i kommunernas tillämp- ning. Personer som är gravt synskadade eller dövblinda får inte alltid det stöd de behöver för att kunna vara delaktiga. Kartläggningen visar också att det stöd i eget boende som erbjuds i form av insatser enligt LSS inte räcker till för att möta de behov som finns . Det finns en tendens mot fler boende i de olika boendeenheterna och högre grad av samlokalisering med andra verk- samheter. anser att det finns en risk för institutiona- lisering av gruppbostäderna. Många kommuner har enligt framfört önskemål om nya stödinsatser kopplade till eget boende men även att insatsen annan särskilt anpassad bostad upplevs som otydligt beskriven. Då LSS är en rättighetslag anser att insatserna ska vara preciserade för att få till stånd en mer enhetlig tillämpning av LSS. Stödet och stödformerna behöver vidare kunna ändras i takt med att samhället och livsvillkoren för människor i allmänhet för- ändras. Tveksamheter kring insatsen råd och stöd har i uppdrag att fortlöpande följa upp insatsen råd- givning och annat personligt stöd i LSS. redovisade att det statsbidrag som lämnas för insatsen inte används på avsett sätt. Tre landsting (, och ) står för av det totala antalet personer som har beviljats insatsen enligt LSS. Många landsting har få eller inga ärenden och använder statsbidraget till ordinarie verksamhet. Dessa landsting förklarar att behovet av insatsen tillgodoses inom habiliterings- och rehabiliteringsverksamheten. Insatser för att främja samordning kan vara en del av rådgivning och stöd (se även nedan om barn). Över hälften av landstingen uppger att de har riktlinjer eller rutiner för samordning i enskilda ärenden av råd och stöd. Alla landsting utom fyra uppger att de systematiskt följer upp råd och stöd till personer som tillhör per- sonkretsen i LSS. Det sker genom habiliteringsplaner, samordnade individuella planer eller individuella planer. Landstingen önskar vägledning om vad som ingår i insatsen rådgivning och stöd samt en tydligare gränsdragning mellan hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL, socialtjänstlagen (2001:453) och LSS. Kommuner och Landsting (SKL), som kommenterat rapporten, efterlyser ett förtydligande av insatsen råd- givning och personligt stöd enligt LSS. Daglig verksamhet och instängningseffekter har tidigare kartlagt insatsen daglig verksamhet (Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning, 2008). Enligt ligger utmaningen för den dagliga verksamheten i att vidareutveckla både innehållet i och formerna för verksamheten samt att öppna vägen till arbetslivet. konstaterar att det övergripande målet med daglig verksamhet, dvs. att den enskilde ska kunna få möjlighet till lönearbete, inte uppfylls. Vidare konstateras att den dagliga verksamheten riskerar att ge inlåsningseffekter då aktörer inom arbetsmarknadspolitiken inte ser denna grupp som sin mål- grupp. har granskat aktivitetsersättningen och konsta- terar i rapporten – en ersättning utan aktivitet? (RiR 2015:7) att det är få som tar sig vidare från daglig verksamhet inom kommunen till mer arbetslivsinriktade insatser hos till exempel Arbetsförmedlingen. Det beror bl.a. på att vissa kommuner snarare ser daglig verksamhet som omsorg än som ett steg mot arbete eller studier, samt att handläggarna på inte prioriterar att följa upp hur insatser hos kommunen fortlöper. För att kvinnor och män som har beviljats daglig verksamhet ska ha samma möj- ligheter att komma vidare till studier eller arbete som övriga personer med aktivitetsersättning är det, enligt , en förutsättning att både handläggarna på och handläggarna i kom- munerna arbetar utifrån ett arbetslivsinriktat perspektiv med denna grupp. Insatserna är inte ändamålsenliga Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) konstaterar i rapporten – brister i lagstiftning och tillämpning (Rapport 2015:9) att det delade huvudmannaskapet för personlig assistans kan ha negativ inverkan på incitamenten att utveckla andra stödformer, till exempel olika boendestöd. Även har i rapporten och analys av vissa insatser enligt LSS (2015) lyft fram att insatsen särskilt anpassad bostad är otydligt beskriven och att många kommuner inte använder insatsen, samt att det stöd i eget boende som erbjuds i form av insatser enligt LSS inte räcker för att möta de behov som finns . Personlig assistans och assistansersättning Assistansersättningen – kostnader, antal personer och antal timmar Kostnaderna för assistansersättning har ökat kraftigt. Ökningen och ökningstakten är starkt oroande. beräknas kostnaderna uppgå till . har kostnaderna ökat med . Antalet assistansberättigade har ökat från 8 500 kvinnor och män 1998 till 16 2014. har antalet personer legat relativt stabilt kring 15 800–15 900 personer. Det är färre kvinnor än män som får assistansersättning – kvinnor och män. Skillnaderna är ännu större sett till flickor och pojkar 0–– flickor mot pojkar. ISF konstaterar i rapporten – brister i lagstift- ning och tillämpning (Rapport 2015:9) att genomsnittsåldern sjunker för nytillkomna assistansberättigade. Den förväntade tiden som assistansberättigade kommer att ha ersättning förlängs därmed. Antalet beviljade assistanstimmar i genomsnitt och person har ökat kontinuerligt med 2–. har antalet timmar ökat med i genomsnitt per person och vecka (). fick kvinnor cirka färre än män. Förändringarna när det gäller personkretstillhörighet, dvs. de perso- ner som omfattas av lagen, är också betydande. Även om personkrets 3 är störst så är skillnaden inte lika stor som . Personkrets 1 har ökat sin andel medan personkrets 3 har minskat sin andel med lika många procentenheter . Brister i lagstiftning och tillämpning På uppdrag av regeringen har ISF genomlyst och konkretiserat de problem som finns med nuvarande lagstiftning inom assistansersätt- ningen (Rapport 2015:9). De problem som har identifierats rör otydlig lagstiftning, delat huvudmannaskap, incitamentsproblem, begränsade möjligheter till kontroll och integritetsproblem. Lagen ger stort tolkningsutrymme och definierar t.ex. inte begrep- pen goda levnadsvillkor, delaktighet och självständighet och redo- visar inte heller vad att ”leva som andra” i praktiken innebär. Lagen ger, förutom de grundläggande behoven, inte heller tydliga svar på vilka behov som ska tillgodoses genom förmånen. Det gör att För- säkringskassan har svårt att göra en rättssäker bedömning och att värdera om all tid som begärs i ett enskilt fall motsvarar de behov som ska tillgodoses med personlig assistent. En konsekvens av detta kan, enligt ISF, vara att det genomsnittliga antalet timmar per mot- tagare kontinuerligt ökar. Ett annat problem, enligt ISF, är att det inte finns något krav på att den assistansberättigade faktiskt ska genomföra de aktiviteter som han eller hon har beviljats tid för. Det räcker att närvaro hos den assistansberättigade redovisas. ISF anser att ett sätt att öka rättssäkerheten vore att tydligare reglera och standardisera vilka behov som stöd kan beviljas för. Det delade huvudmannaskapet skapar problem enligt ISF. Möj- ligheten till övervältringar behöver begränsas och risker för att assistansersättningen ska påverka andra insatser negativt, exempelvis genom att individanpassade gruppbostäder inte byggs, behöver mot- verkas. Det är vidare enligt ISF otydligt vilket ansvar andra verksam- heter och huvudmän har i förhållande till assistansersättningen. Det har t.ex. inte klarlagts vad sjukvården kan delegera till assistenterna att utföra eller vem som har ansvaret för den delegerade insatsen. Inte heller är det beskrivet i vilka situationer den assistansberättigade kan få personlig assistans för tid i förskola, förskoleklass, skola, fritidshem eller annan pedagogisk verksamhet. Systemet är, enligt ISF, med andra ord inte förutsägbart. ISF har i en tidigare rapport (Assistansersättning och kommunala stöd till personer med funktionsnedsättning, 2014:19) även kon- staterat att det delade huvudmannaskapet leder till administrativt merarbete för och kommunerna samt merkost- nader för samhället. Det kan behöva göras två separata utredningar för en och samma person som behovet kan bedömas olika. Detta kan te sig ytterst förvirrande och rättsosäkert för den som behöver stödet. På grund av det delade huvudmannaskapet görs det tidsavdrag på assistansersättningen för kommunala stödinsatser, såsom daglig verksamhet, korttidsboende och skola. Om tidsavdra- gen inte har bestämts är det svårt för den assistansberättigade att veta vad han eller hon har rätt att kräva från respektive huvudman. Ett av incitamentsproblemen i lagstiftningen är enligt ISF att utformningen av ersättningen innehåller drivkrafter för ett ökat antal beviljade timmar. Lagens utformning kan även ha negativa incitament på utvecklandet av andra stödformer. Lagen ger enligt ISF begränsande möjligheter till kontroll. Det är svårt att avgöra om ett behov har överdrivits. Det är vidare svårt att avgöra om insatsen utförts med tillräcklig kvalitet. En lösning enligt ISF skulle vara att öka det allmännas kontroll av hur assistans- ersättningen används och närmare koppla ihop beslutet med utföran- det. Krav på redovisning av innehållet i insatsen och vem som utfört den är ytterligare ett förslag. Antalet personer som har assistansersättning har ökat från cirka 11 000 personer 2002 till nästan 16 200 personer 2014. Lagstiftaren borde enligt ISF även se över om personkretsindelningen fort- farande fyller sin funktion eller om det kan vara aktuellt att i stället grunda personkretstillhörigheten på en bedömning av funktionsbeho- vet (Rapport 2014:19). Detta utvecklas ytterligare i Rapport 2015:9. Även har i rapporten och analys av vissa insatser enligt LSS (2015) uttalat att personkretsen i LSS behöver ses över. I detta bör ingå att se över diagnoser och övriga kriterier för personkretstillhörigheten. Barn med personlig assistans och samordning av stöd för barn konstaterade i rapporten med personlig assistans – Möjligheter till utveckling, självständighet och delaktighet (2014) att för de allra flesta barn och unga är personlig assistans en insats som fungerar bra och har inneburit en förbättrad livskvalitet. Social- styrelsen har däremot identifierat ett antal problem och risker. Ett problemområde är hur unga med funktionsnedsättning ska kunna bli så självständiga som möjligt och hur deras frigörelse- process ska kunna underlättas. Det gäller enligt i synnerhet när föräldrar i stor utsträckning är personliga assistenter åt sina barn. Ett annat problemområde handlar om de barn som riskerar att fara illa eller far illa. Insynen i en del barns och ungas levnadsför- hållanden är begränsad och dessa barn kan bli isolerade från sam- hället i övrigt. påpekar även att det generellt finns brister i insynen när det gäller personlig assistans. I praktiken sker ingen uppföljning av assistansens kvalitet. För att öka möjligheterna till delaktighet, självständighet och utveckling för barn och unga med personlig assistans anser Social- styrelsen bl.a. att det är angeläget att kommuner i sina bedömningar tar hänsyn till att ungdomar även får andra insatser som kan under- lätta en frigörelseprocess, att såväl privata som kommunala assistans- anordnare beaktar att ungdomar som har anhöriga som assistenter även bör ha externa assistenter och att det förtydligas hur ansvaret för uppföljningen av assistansens kvalitet ska se ut. Även ISF har pekat på att det finns ekonomiska incitament i systemet för föräldrar att inte överlåta ansvar och timmar till annan huvudman. Det kan, enligt ISF, i vissa fall skapa en risk för att barns och ungdomars självständighet kommer i konflikt med familjens ekonomiska intresse (Rapport 2015:9). har konstaterat stora brister i samordningen av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning (RiR 2011:17). Mångfalden av huvudmän och aktörer försvårar samverkan och bidrar till problem och förvirring hos alla inblandade. Ingen aktör anser sig ha ett uttalat mandat att driva samverkan och ingen känner sig huvudansvarig för samordning av stödet. Föräldrarna får därför bära ett tungt samordningsansvar. Vårdnadshavarens ansvar i assistansersättningen Vid bedömningen av barns behov av personlig assistans ska det bortses från det hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska till- godose enligt med hänsyn till barnets ålder, utveck- ling och övriga omständigheter (51 kap. 6 § SFB). I rapporten Vad är normalt? (2014:6) konstaterar ISF att bedömningarna av vårdnads- havarnas ansvar varierar. Enligt ISF framgår det varken av bestämmel- sen eller av förarbetena hur vårdnadshavarens ansvar ska avgränsas och bedömas. ISF framhåller att en viktig utgångspunkt för myndighetshand- läggningen är att den är rättssäker, vilket bland annat innebär att den ska vara förutsägbar och lika över landet. Det förutsätter en enhet- lighet i tillämpningen. ISF föreslår att regeringen ska utreda utform- ningen av den rättsliga regleringen av vårdnadshavares ansvar. Anhörig som både assistent och god man har i rapporten assistent och god man – Är rollerna förenliga? (2014) analyserat och bedömt lämpligheten av att personlig assistans utförs av en god man, en förvaltare eller ett ombud till den assistansberättigade. konstaterar att när vuxna har en personlig assistent som också är god man eller förvaltare, så är så gott som alltid den gode mannen eller förvaltaren en nära anhörig. Fördelar som har lyfts fram är att en anhörig som är god man och personlig assistent känner den enskilda kvinnan eller mannen väl och har förmåga att kommunicera och tolka dennes vilja och behov. Risker med dubbla uppdrag är att det kan uppstå intresse- motsättningar och potentiella jävsförhållanden. Det kan saknas insyn och kontroll av att den enskilde får sina behov tillgodosedda. Vidare kan det bli svårare för den enskilde att frigöra sig och leva ett själv- ständigt liv. ISF har i rapporten – En analys av timschablonen (Rapport 2012:12) uttalat att koncentrationen på assistansmarkna- den har ökat, det vill säga att ett fåtal företag har många brukare. är den vanligaste formen och deras andel ökar. Enligt offentliga statistik köpte av brukarna sin assistans av kommunen, av ett privat företag, av ett brukarkooperativ och valde att själva anordna sin assistans. Vid införandet ut- gjorde de privata företagen, enligt ISF:s rapport, av marknaden. Utredningen om assistansersättningens kostnader (SOU 2012:6) konstaterade att schablonersättningen gav starka ekonomiska driv- krafter för alla aktörer att försöka öka antalet beviljade timmar efter- som varje timme gav en högre vinst. Assistansföretagen är enligt ISF i allt större utsträckning ombud för brukare (Rapport 2012:12). Det finns en risk för att dessa företag överdriver assistansbehoven för brukarna, eftersom företagen har ett starkt ekonomiskt intresse av att få många timmar assistansersätt- ning i sin verksamhet. I en senare rapport (Rapport 2015:9) anser ISF att en möjlig förändring för att öka det allmännas kontroll av hur assistansersättningen används och för att säkerställa kvaliteten är att närmare koppla ihop beslutet och utförandet, det vill säga att det som ansökts om och beviljats assistansersättning för också är det som utförts. Ekonomisk brottslighet och kontroller Rapporten som dörröppnare till välfärdssystemet (Brotts- förebyggande rådet, Brå 2015) handlar om felaktiga intyg och om hur gärningspersoner utnyttjar välfärdssystemet. När det gäller assistansersättningen tas läkarintygen och tid- rapporterna upp. Brå uppger exempelvis när det gäller tidrapporter att det händer att fler timmar än vad som faktiskt har använts rappor- teras. Det kan också handla om felaktiga intyg eller förfalskade handlingar. Det får särskilt stora konsekvenser för förmånstagare som har svårt att göra sig hörda, eller kanske inte ens förstår att de medverkar till bedrägerier. Forskningen om ekonomisk brottslighet visar enligt Brå att för- troendeskadorna är betydligt större än de ekonomiska. Välfärdsbrot- ten kan därmed riskera att minska förtroendet för välfärdssystemet. Brå föreslår att myndigheter ska ha relevanta kontrollmoment i handläggningen när rätten till ett bidrag prövas. Regelförenklingar som ökar sökandens möjligheter att förstå reglerna kring ett bidrag bör också genomföras. ISF har påtalat att de starka ekonomiska incitamenten i assistans- ersättningen driver fram bedrägerier och överutnyttjande som det är svårt att bevisa att bedrägerier och överutnyttjande förekommer. Det beror bl.a. på att det i redovisningen av använda timmar inte behöver framgå vad insatsen innehållit och vem som utfört den. Lagen ger dessutom begränsande möjligheter till kontroll. har redovisat åtgärder för en bättre kontroll och en mer rättssäker hantering av assistansersättningen (Försäkrings- kassans arbete för att åstadkomma bättre kontroll och större rätts- säkerhet i administrationen av assistansersättningen, dnr S2014/00398). Myndigheten har i redovisningen framfört behov av lagändringar. Det avser bl.a. bristen på insyn när barn eller föräldrar anordnar den egna assistansen och anställer närstående som assistenter. Myndig- heten föreslår en ny bestämmelse som innebär att försäkrade under måste köpa assistans av någon som bedriver yrkesmässig verk- samhet med personlig assistans. föreslår även att det öppnas upp för informationsutbyte med Inspektionen för vård och omsorg () när det gäller vilka assistansberättigade som har assistenter som är närstående till eller lever i hushållsgemenskap med den assistansberättigade. Därutöver har framfört behov av regelför- ändringar dels när det gäller krav på läkarintyg, dels så att Skatte- verket i ökad utsträckning ska vara skyldigt att lämna uppgifter till om arbetsgivare och uppdragsgivare för person- liga assistenter m.fl. redovisar också att lagstiftningen är svår att förklara för enskilda och aktörer. En konsekvens av detta kan bli att den enskilde känner ett behov av att ha ett ombud i kontakterna med myndigheten. Assistansanordnarna erbjuder potentiellt assistansberättigade per- soner omfattande hjälp med ansökan, dialog med , eventuell överklagan av beslut etc. En ny faktor är att Försäkrings- kassans handläggare och beslutsfattare direkt har kommit att intera- gera med dessa anordnare i tillämpningen av lagen. Kvittning, återkrav och eftergift i assistansersättningen