sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — Förslaget innebär dock även att en huvudman inte kan begränsa modersmålsundervisningen till sju läsår. Kostnaden för detta redovisas nedan. Andelen elever som deltar i modersmålsundervisning i special- skolan är låg. Utredningen bedömer att 10 undervisningsgrupper kan tillkomma för specialskolorna med anledning av utredningens förslag om att ta bort begränsningen om fem deltagande elever. Detta mot- svarar en undervisningsgrupp per skola. Utredningen gör detta anta- gande utifrån uppgifterna om att elever i specialskolorna generellt sett önskar delta i modersmålsundervisning i lägre utsträckning än vad som gäller för framför allt . 10 undervisningsgrupper motsvarar en kostnad om . /18 deltog 41 elever vid specialskolorna i modersmåls- undervisning.25 Det saknas uppgift om hur deltagandet fördelas mellan årskurserna. För att beräkna vilka kostnader utredningens förslag om 25Källa: statistik. att ta bort huvudmannens begränsning att erbjuda modersmåls- undervisning i högst sju läsår medför gör därför utredningen vid beräkningen ett antagande om att deltagandet är jämnt fördelat över de tio årskurserna. Detta ger ett genomsnittligt deltagantal om fyra elever per årskurs. Enligt denna beräkning skulle det vara tolv elever som deltar i modersmålsundervisning i årskurserna 8–10 i special- skolorna. Undervisningsgrupperna i specialskolan är generellt sett små, utredningen utgår från en genomsnittlig undervisningsgrupp om två elever. Utredningen bedömer att SPSM bör tilldelas resurser om med anledning av förslaget, detta motsvarar kost- naden för sex undervisningsgrupper. Utredningen vill även här understryka att SPSM inte förefaller tillämpa den begränsande sjuårsregeln varför detta inte är en faktisk kostnad som myndigheten har. Antalet elever i specialskolan som får studiehandledning på moders- mål är väldigt litet. För specialskolan var det åtta elever som fick sådant stöd /18. Utredningen bedömer att eventuella kostnader kopplade till förslaget om förstärkt studiehandledning bör rymmas inom myndighetens befintliga anslag. Sameskolstyrelsen är huvudman för sameskolorna. Modersmålsunder- visning i samiska bedrivs inom ramen för ämnet samiska i same- skolorna, ett ämne som är reglerat i timplanen för sameskolan. Det finns en möjlighet för elever att läsa ett annat språk inom ramen för ämnet modersmål. Detta sker i begränsad omfattning i sameskolan (färre än fem elever). Utredningen bedömer att endast ett fåtal elever kommer att delta i modersmålsundervisning med anledning av utred- ningens förslag om att ta bort begränsningen om fem deltagande elever. Utredningen bedömer att Sameskolstyrelsen bör tilldelas resurser om med anledning av förslaget, vilket motsvarar kost- naden för fem undervisningsgrupper. Detta motsvarar en undervis- ningsgrupp vid varje skola. Sameskolan omfattar sex årskurser, varför regeln om sju läsår inte blir tillämplig vid denna skolform. Antalet elever i sameskolan som får studiehandledning är väldigt litet. Med hänsyn till att det är samiska elever som ska tas emot i same- skolorna bedömer utredningen att förslaget om förstärkt studiehand- ledning för nyanlända elever inte kommer att påverka Sameskol- styrelsens verksamhet i stor utsträckning. Utredningen gör därför bedömningen att eventuella ökade kostnader med anledning av förslaget bör rymmas inom myndighetens befintliga anslag. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betän- kandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, enligt direk- tivet, utöver förslagets konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslaget särskilt redovisas. Förslaget om att reglera undervisning i ämnet modersmål i timplanerna Ett alternativ till den föreslagna regleringen är att bibehålla den ord- ning som finns , där huvudmannen kan anordna undervisningen i modersmål som språkval i och specialskolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade under- visningstiden. Den nuvarande ordningen innebär i praktiken att undervisningen vanligtvis anordnas utanför den garanterade undervisningstiden, vilket innebär klara organisatoriska fördelar för huvudmän och rektorer. På så sätt behöver få, om några, anpassningar göras i förhållande till modersmålsundervisningen vid schemaläggningen. För de elever som deltar har det dock visat sig att flera av de faktorer som starkast på- verkar såväl deltagandet som undervisningens kvalitet är knutna till hur undervisningen anordnas, vilket utredningen redogör för i betänkan- dets kapitel 6. Utredningen gör bedömningen att om modersmåls- undervisningen ska ges de bästa förutsättningarna bör ämnet få en reg- lerad undervisningstid och knytas närmare skolans övriga verksamhet. Förslaget om att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda undervisningen även om färre än fem elever önskar sådan undervisning Ett alternativ till föreslagen reglering är att bibehålla den reglering som finns , som ställer upp ett krav på att minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan under- visning för att en huvudman ska vara skyldig att anordna utbildningen. Fördelen med en bibehållen reglering är framför allt kostnadsmässiga och logistiska. Få huvudmän kan med bibehållen kostnadseffektivitet anordna modersmålsundervisning till få elever. Det kan dessutom vara svårt för huvudmän att kunna anställa lärare i låg tjänstgörings- grad, vilket blir fallet om det finns få berättigade elever. Utredningen menar dock att regeln betydligt inskränker elevernas rätt till modersmålsundervisning. Regeln får som resultat att möjlig- heten att delta i modersmålsundervisning blir starkt beroende av fak- torer som var eleven är bosatt, hur många elever med samma moders- mål som finns i huvudmannens organisation samt vilken motivation dessa andra elever har att delta i undervisningen. Huvudmannens möjlighet att begränsa modersmålsundervisningen till sju läsår Som utredningen redan har påtalat är det få huvudmän som tillämpar den begränsande regeln om att erbjuda modersmålsundervisning endast i sju läsår. I praktiken skulle staten således kunna avstå från en sådan reglering. Utredningen ser dock att det faktum att regeln tillämpas i få kommuner, innebär att elever bosatta i dessa kommu- ner inte har tillgång till samma utbildning som elever i övriga delar av landet. Med hänsyn till hur viktig modersmålsundervisningen är för de elever som deltar, samt med hänsyn till vikten av att utbild- ningen ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas, menar utredningen att huvudmän inte ska kunna begränsa undervisningen till endast sju läsår. Förstärkt rätt till studiehandledning för nyanlända Som utredningen påtalar i avsnitt 11.8.2 har de elever som omfattas av förslaget om förstärkt studiehandledning på modersmål för ny- anlända en rätt till studiehandledning på modersmål om de har behov av det. Utredningen menar dock att studiehandled- ning på modersmål är en så pass viktig insats för nyanländas möjlighet att kunna tillgodogöra sig undervisningen att den förstärkta rätten därtill bör vara lika stark för eleven oavsett om den påbörjar sin skolgång i de lägre eller de högre årskurserna. Utredningen menar därför att den ambitionshöjning förslaget innebär är nödvändig. Förslaget om att reglera undervisning i ämnet modersmål i timplanerna Undervisningen får endast anordnas som språkval, som elevens val och inom ramen för skolans val En alternativ reglering är att ta bort möjligheten att anordna moders- målsundervisningen utanför den garanterade undervisningstiden och i stället bibehålla möjligheterna att anordna undervisning i moders- mål som språkval i och specialskolan, som elevens val eller inom ramen för skolans val. Detta skulle garantera att under- visningen kan ske under skoldagen. Som utredningen påpekar i betänkandets kapitel 3 innebär dock den minskade garanterade undervisningstiden i elevens val att modersmålsundervisningen i sin helhet inte kan anordnas som elevens val sett till det antal timmar som kunskaps- kraven i kursplanen är beräknad utifrån. På så sätt är det inte möjligt att förlägga i vart fall hela modersmålsundervisningen som elevens val, om eleverna ska ges undervisning i den omfattning som kunskaps- kraven i ämnet är utformade efter. Risken, att eleverna inte får till- räcklig undervisning i ämnet, innebär att elevens val bör uteslutas som alternativ att bedriva undervisning i ämnet modersmål. Flertalet rektorer som utredningen talat med påtalar även att ett en modersmåls- undervisning som anordnas som elevens val berövar de modersmåls- berättigade elevernas möjligheter att delta i de aktiviteter som anordnas inom elevens val. Eftersom modersmålsundervisningen fortsatt ska vara frivillig föreligger även en risk att modersmålsämnet skulle väljas bort till förmån för annan undervisning inom elevens val. Att anordna modersmålsundervisningen som språkval ger framför allt två fördelar: det innebär att undervisningen kan förläggas under ordinarie skoltid och att eleverna kan ges fler timmars undervisning då den garanterade undervisningstiden för språkvalet totalt är i mellan- och högstadiet. Ett sådant förslag har dock tre nackdelar. En är att undervisningstiden i språkvalet koncentreras till senare årskurser, vilket omöjliggör att undervisningens tyngd kan förläggas till de lägre årskurserna. En andra nackdel är att ett sådant förslag skulle få som konsekvens att de elever som läser modersmål får begränsade möjligheter att läsa ytterligare ett språk, alternativt förstärkt svenska som andraspråk eller engelska. Detta vore kontraproduktivt, sett till att den elevgrupp som har behov av förstärkt svenska som andraspråk generellt sett också är berättigad till modersmålsundervisning. Den tredje nackdelen med ett sådant förslag är att risken är stor att modersmålsundervisningen, som enligt utredningens bedömning fortsatt ska vara frivillig, riskerar att väljas bort till förmån för studier i ett modernt språk, alternativt för- stärkt svenska som andraspråk eller engelska. Detta skulle innebära att färre elever skulle delta i modersmålsundervisning. Som utredningen påpekar i kapitel 3 är det ytterst ovanligt att skolor anordnar modersmålsundervisning inom ramen för skolans val eftersom skolans val är en möjlighet för skolor att skapa en särskild profilering mot ett visst ämne. Genom en sådan profilering får då antalet timmar i timplanen för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas till förmån för undervisning i ett annat ämne. Eftersom endast en viss andel av eleverna är berättigade till modersmålsundervisning skulle en sådan profilering endast vara tänkbar i skolor med högt antal modersmålsberättigade elever, vilket i sin tur skulle leda till att modersmålsberättigade elever vid skolor med få berättigade elever skulle bli utan undervisningen. Att, genom författningsändringar, i praktiken tvinga skolor att skapa en profilering för ämnet för att undervisningen ska komma till stånd, är svårmotiverat. Särskilt efter- som en sådan profilering sker genom att antalet timmar för ett annat ämne eller ämnesområde då minskar. Mer reglerad undervisningstid i ämnet modersmål i timplanerna Flertalet av de modersmålslärare som utredningen har samtalat med har påpekat problematiken i att de ska undervisa i ett ämne som har kunskapskrav som inte skiljer sig avsevärt från kunskapskraven i svenska, ett ämne som har en garanterad undervis- ningstid över hela . Denna problematik har även uppmärksammats i forskningen, vilket redovisas för i betän- kandets kapitel 4. Detta gäller särskilt för modersmålsundervisningen i de språk som inte har ett latinskt alfabet. Förslag har framförts om att utredningen bör föreslå att undervisningstiden i modersmål ska regleras . Ett sådant förslag skulle förbättra både möjligheten för lärarna att hinna med den undervisning som krävs för att eleverna ska klara kunskapskraven och för eleverna att bättre kunna tillgodogöra sig ämnesinnehållet. Utredningen föreslår att den minsta garanterade undervisningstiden ska regleras. Det förhindrar inte att huvudmän väljer att låta eleverna få mer undervisning i ämnet, något som inte är ovanligt . Hos vissa huvudmän ges elever upp till 120 minuters undervisning . Det finns en risk att utredningens förslag kommer att leda till att dessa huvudmän sänker undervisningstiden till den minsta garanterade . Utredningen ambition har dock varit att säkerställa att alla elever ges tillgång till en minsta garanterad undervisningstid och utredningen har härvid inte velat lägga ambitionen på en nivå som är svåruppnåelig för flertalet huvudmän. Att från statens sida kräva en utökning av undervisningstiden i ämnet skulle nämligen vara resurskrävande för de allra flesta huvudmän. Som utredningen redogör för i kapitel 5 råder det en brist på utbildade modersmåls- lärare. Att, vilket blir fallet för de flesta huvudmännen, i ett sådant läge fördubbla undervisningstiden skulle vara svårt att genomföra med bibehållen kvalitet. Det skulle även innebära ytterligare förläng- ning av skoldagarna för de elever som deltar, något som i längden kan leda till att vissa elever avstår från modersmålsundervisning. Utredningen väljer därför att föreslå att den garanterade undervis- ningstiden bör vara , vilket är vad kunskaps- kraven i ämnet är utformade efter.26 Utredningen har övervägt om studiehandledare likt läraryrket bör vara ett reglerat yrke, dvs. att någon form av obligatorisk befattnings- utbildning måste fullgöras för att få arbeta som studiehandledare. Genom ett sådant förslag skulle kvaliteten på studiehandledningen formellt säkras. Ett sådant krav skulle dock vara svårt att efterleva sett till att knappt en femtedel av studiehandledarna har en pedago- gisk högskoleexamen.27 Studiehandledning på modersmål är dess- utom en tillfällig stödinsats som riktar sig främst till nyanlända 27Skolverket 2018c, s. 10, se även kapitel 5 i betänkandet. Vilka språk som det finns behov av studiehandledningen i samt i vilken omfattning behovet finns varierar och är beroende av migrationsströmmar och storleken på invandring vilka kan vara svåra att förutse. Arbetsmarknaden för studiehandledare är således instabil. Att vid angivna förhållanden ställa ett krav på studie- handledare att genomgå en obligatorisk utbildning bedömer utred- ningen inte vara proportionerligt. Huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda undervisningen även om det råder svårigheter att finna en lämplig lärare Det är inte endast i modersmålsämnet som det råder en brist på legiti- merade och behöriga lärare, utan det råder en generell lärarbrist, som dessutom prognosticeras öka ytterligare. Inom vissa av ämnen råder en särskilt stor brist på behöriga lärare, ännu värre är behörighetsläget i de skolformer som kräver en speciallärarexamen, dvs. i grundsärskolan, gymnasiesärskolan, specialskolan och särskild utbildning för vuxna. Huvudmän kan dock inte avstå från att till- handahålla undervisning i dessa ämnen eller skolformer enbart för att det råder en lärarbrist. En alternativ reglering hade varit att låta motsvarande princip råda för modersmålsämnet: att en huvudman alltid ska vara skyldig att anordna modersmålsundervisning, även om det råder svårigheter att finna en lämplig lärare. Genom en sådan regel- ändring skulle betydligt fler elever få rätt att delta i modersmålsunder- visning. Utredningen gör dock bedömningen att en sådan reglering skulle vara förenad med svårigheter för landets huvudmän och innebära konsekvenser som inte är försvarbara sett till regleringens syfte. Förslaget skulle riskera att huvudmän anställde lärare utan några som helst kvalifikationer, endast för att leva upp till lagstiftningens krav. Utredningen bedömer att en sådan utveckling skulle riskera att urholka ämnets kvalitet och strida mot de övriga förslagens syften, nämligen att höja kvaliteten i verksamheten. Utredningen har i betänkandet konstaterat att modersmålsunder- visning sällan anordnas genom fjärrundervisning, trots att detta är tillåtet enligt skollagen. Ett krav på att huvudmannen ska anordna modersmålsundervisning så snart en elev önskar denna undervisning, skulle i praktiken innebära att huvudmän skulle vara skyldiga att anordna modersmålsundervisning genom fjärrundervisning om ingen lärare går att finna inom huvudmannens organisation. Det är enligt utredningens bedömning dock inte rimligt att avkräva samtliga skolor den infrastruktur som fjärrundervisning implicerar. Mot bakgrund härav anser utredningen att bestämmelsen om skyl- digheten att anordna undervisning endast om det finns en lämplig lärare bör behållas. Betyg i ämnet modersmål ska få läggas till meritvärdet Utredningen har kartlagt deltagandet i modersmålsundervisningen i de sett till antalet berättigade och deltagande elever största språken och kan konstatera att deltagandegraden i så gott som samtliga dessa språk faller under årskurs 6–9. För att uppmuntra elever att i ökad utsträckning delta i och fullfölja undervisningen i ämnet även i senare årskurser har utredningen övervägt att föreslå att betygspoäng i ämnet modersmål ska kunna läggas till meritpoängen (16 ämnen) på samma sätt som är möjligt för moderna språk. Utredningen gör bedömningen att en sådan möjlighet skulle innebära ett kraftigt incita- ment för elever att i ökad utsträckning delta i och fullfölja under- visningen i ämnet. Vid en analys av hur förslaget förhåller sig till diskrimineringslag- stiftningen kan utredningen dock konstatera att förslaget riskerar att strida mot den aktuella diskrimineringslagstiftningen. Utredningen ser sig därför förhindrad att lämna ett sådant förslag. 11.10 Förslag till finansiering Enligt kommittéförordningen ska utredningen föreslå finansiering för de förslag som läggs fram. Utredningen lämnar därför här förslag till möjliga omprioriteringar av befintliga anslag. Av tabell 11.4 (nedan) framgår de totala uppskattade ökade kostnaderna till följd av utredningens förslag. Utredningen ser två olika typer av kostnader som följd av förslagen. Dels kostnader för huvudmän: kommuner, vilka ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående skolor samt Sameskolstyrelsen och SPSM i egenskap av huvudmän för sameskolan respektive special- skolan; dels kostnader som består av två uppdrag till . De uppdrag som tilldelas bedöms ligga inom deras instruktionsenliga uppdrag och bör därför kunna finansieras inom befintliga ramar. Skolhuvudmännens kostnader föreslås finansieras genom en sam- ordning av de resurser som har anslagits till utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet (anslag 1:5 under utgiftsområde 16). Anslaget får bl.a. användas för utgifter för att främja utveckling av skolväsendet, vissa särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet samt för insatser som syftar till att minska skol- segregation. Utredningens förslag syftar sammantaget till att öka likvärdigheten i skolväsendet och att förbättra möjligheten för elever att delta i modersmålsundervisning. Utredningen föreslår att utgiftsposten minskas och att medel i stället tillförs SPSM och Sameskolstyrelsen inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning samt kommunerna inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, med belopp som motsvarar de förväntade kostnaderna till följd av utredningens förslag, första året och enligt följande tabell. 11.11Särskilda konsekvenser enligt utredningens direktiv Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen, utöver de krav som ställs enligt kommittéförordningen, även innehålla en beskrivning av vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning. Utredaren ska ha ett barnrättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (). 11.11.1Konsekvenser för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning liksom jämställdheten mellan kvinnor och män Förslaget om en reglerad undervisningstid i modersmålsämnet bidrar till en likvärdig tillgång till utbildning för de elever som deltar i moders- målsundervisning. Utredningen bedömer att förslagen kommer att gynna både pojkar och flickor och deras rätt till likvärdig tillgång till utbildning. Deltagande i modersmålsundervisning har gynnsamma effekter på elevernas studieresultat, något som utredningen har konstaterat i betänkandets kapitel 4 med hänvisning till tidigare forskning och i kapitel 9, utifrån materialet från SCB och . Eftersom pojkar, generellt sett och i synnerhet bland utrikesfödda, har lägre skolprestationer än flickor, bedömer utredningen att den ökade del- tagandegraden kan komma att positivt påverka pojkarnas måluppfyl- lelse och studieresultat. Enligt de personer utredningen har intervjuat förefaller pojkar mer benägna än flickor att avsluta modersmåls- undervisningen i de senare årskurserna, då de generellt sett prioriterar andra aktiviteter mer än skolan.28 Genom att utredningen föreslår att ämnet ska regleras i de nationella timplanerna för och motsvarande skolformer kommer undervisningen att knytas närmare övrig undervisning. Utredningen bedömer att detta kan ha gynn- samma effekter på pojkars deltagande i de senare årskurserna. Utredningen konstaterar i kapitel 6, utifrån intervjuer med moders- målslärare och vårdnadshavare, att en del flickor avstår från deltagandet i modersmålsundervisning om undervisningen anordnas sent efter att den ordinarie skoldagen är avslutad. Genom förslaget om att reglera undervisningstiden i ämnet och att modersmålsundervisningen anord- nas inom den garanterade undervisningstiden och att eleverna så långt som möjligt ska få sammanhållna skoldagar, bedömer utredningen att även flickornas möjligheter att delta i modersmålsundervisning kommer att påverkas på ett positivt sätt. 28Se kapitel 6 i betänkandet. 11.12Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen m.m. I såväl diskrimineringslagen som i internationella åtaganden som är bunden till finns förbud mot bl.a. etnisk diskriminering. Så finns diskrimineringsförbud bl.a. i FN:s konvention om barnets rättigheter (). En av de bärande principerna inom är att all diskriminering på grund av nationalitet är för- bjuden inom EU. Diskrimineringsförbudet kommer till uttryck i ett antal olika EU-rättsakter och internationella åtaganden som har skyldighet att följa, bl.a. direktivet mot etnisk diskriminering som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung på en rad samhällsområden. Direktivet har genomförts i svensk rätt i diskrimineringslagen. Också den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) förbjuder diskriminering på grund av etnisk tillhörig- het (art. 14). Utredningen har övervägt att lämna ett förslag om att elever ska få lägga till betygspoäng i ämnet modersmål till meritvärdet (beräknat på 16 ämnen). Vid en analys av hur det förslaget förhåller sig till för- buden mot diskriminering på grund av etnisk tillhörighet har utred- ningen kommit till slutsatsen att ett sådant förslag inte kan lämnas (se avsnitt 11.9.2. I övrigt gör utredningen bedömningen att de förslag som utred- ningen lämnar inte strider mot vare sig diskrimineringslagen eller mot någon av de diskrimineringsförbud som gäller till följd av internationella åtaganden. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Modersmålsundervisning liksom studiehandledning på modersmålet med hög kvalitet är av flera skäl viktiga för elever med utländsk bakgrund. De förslag utredningen lämnar syftar såväl till att öka till- gången till som att förbättra förutsättningarna för modersmålsunder- visningen.