sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Utredningen ser därför positivt på främjande av självreglering genom uppförandekoder. I detta sammanhang kan nämnas att Statskontoret på regeringens uppdrag har kartlagt och analyserat hur den offentliga styrningen kan stärkas för att främja hälsosamma matvanor. Uppdraget har bl.a. omfattat kartläggning och analys av begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn. I rapporten analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor (2019:10), som lämnades , redovisar Statskontoret det internationella forsk- ningsläget på området. Det visar bl.a. att åtgärder som begränsar marknadsföringen av ohälsosamma livsmedel kan minska konsum- tionen av sådana livsmedel hos barn. Effektiviteten i sådana åtgärder bedöms öka om den riktas brett mot de olika mediekanalerna och kombineras med andra åtgärder som främjar hälsosamma matvanor. Forskningen visar också enligt Statskontoret att lagstiftning gene- rellt sett är mer effektivt än branschgemensamma överenskommel- ser om självreglering (samma rapport s. 10 och 135 f.) 9.2.6Minderårigas exponering för reklam för spel om pengar Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivet när det gäller marknadsföring av spel om pengar. Varken AV-direktiv eller ändringsdirektivet innehåller några bestämmelser med sikte på reklam som marknadsför spel om pengar. I ändringsdirektivets skäl 30 anförs dock att det är viktigt att minder- åriga på ett verkningsfullt sätt skyddas mot exponering för audio- visuella kommersiella meddelanden som marknadsför spel. Vidare hänvisas till att det på unionsnivå och nationell nivå finns åtskilliga själv- eller samregleringssystem för främjande av ett ansvarsfullt spe- lande, inbegripet audiovisuella kommersiella meddelanden. I spellagen (2018:1138), som gäller för spel om pengar, finns bestämmelser om måttfull marknadsföring. Enligt 15 kap. 1 § spel- lagen ska måttfullhet iakttas vid marknadsföring av spel till konsu- menter och marknadsföringen får inte riktas särskilt till personer . Bestämmelsen i 15 kap. 6 § spellagen innebär att reklam för spel som tillhandahålls av någon som saknar nödvändig licens enligt denna lag inte får förekomma i tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv eller ljudradiosändningar som omfattas av radio- och tv-lagen. Det kan nämnas att regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till (Fi 2018:03). Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen överväga hur omfattningen av marknadsföring av spel kan minskas, särskilt i syfte att skydda sår- bara grupper som personer med spelproblem eller förhöjd risk för spelproblem samt unga (dir. 2019:18). Uppdraget ska redovisas . Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets förbud mot teleshoppingsändningar under barnprogram. Artikel 20.2 AV-direktiv innebär att sändningar av filmer producerade för tv (med undantag för tv-serier och dokumentärer), biograffilmer och nyhetsprogram får avbrytas av tv-reklam, tele- shoppinginslag eller bådadera en gång varje tablålagd period . Sändningar av barnprogram får avbrytas av tv- reklam, teleshopping eller bådadera en gång under varje tablålagd period , förutsatt att programmets tablålagda längd överstiger . Tv-reklam eller teleshopping får enligt bestämmelsen inte infogas i sändningar av gudstjänster. Ändringsdirektivet innebär att artikel 20.2 tillförs en mening med innebörden att teleshoppingsändningar ska vara förbjudna under barnprogram. Förändringen är i linje med den reglering som redan finns i radio- och tv-lagens bestämmelser på området. Dessa bestäm- melser är strängare än AV-direktivets reglering. Enligt 8 kap. 3 § radio- och tv-lagen får program i tv-sändningar eller beställ-tv som huvudsakligen riktar sig till barn inte avbrytas för annonsering. Utredningens bedömning är därför att det inte finns något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändrings- direktivets förbud mot teleshoppingsändningar under barnprogram. 9.2.8Överliggande inslag och ändringar i tv-sändningar och beställ-tv Förslag: I radio- och tv-lagen införs en bestämmelse om att tv- sändningar och beställ-tv inte får förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leve- rantören av medietjänster. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från krav på medgivande. Ändringsdirektivet anger att medlemsstaterna ska vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medie- tjänster inte utan medgivande från leverantören av medietjänsten förses med s.k. överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras. Medlemsstaterna ska vid tillämpningen ange detaljerade upp- gifter om regleringen, inklusive undantag, framför allt när det gäller att skydda användarnas legitima intressen som hänsyn tas till de legitima intressena hos de leverantörer av medietjänster som ursprung- ligen tillhandahöll de audiovisuella medietjänsterna (artikel 7b). Av skäl 26 framgår att det, för att slå vakt om leverantörer av medie- tjänsters redaktionella ansvar och den audiovisuella värdekedjan, är nödvändigt att kunna garantera integriteten hos de program och audio- visuella tjänster som tillhandahålls av leverantören av medietjänster. Program och audiovisuella medietjänster bör inte överföras i för- kortad form, förändrade eller med avbrott, eller med överliggande inslag för kommersiella ändamål utan uttryckligt medgivande från leverantören av medietjänster. Av den fortsatta texten i skäl 26 framstår det dock som att med- lemsstaternas uppgift är att säkerställa att det ytterst är tittaren som avgör vad som visas. Medlemsstaterna bör säkerställa att överliggande inslag som mottagaren av tjänsten tagit initiativ till eller tillåtit för privat bruk, såsom överliggande inslag som är ett resultat av tjänster för personliga meddelanden, inte kräver medgivande från leverantören av medietjänster. Därefter anges i skäl 26 att inte heller följande bör omfattas •kontrollelement i de användargränssnitt som krävs för enhetens funktion eller för navigering i programmet, t.ex. volymreglage, sökfunktioner, navigeringsmenyer eller förteckningar över kanaler; •legitima överliggande inslag, såsom varningsinformation, infor- mation av allmänintresse, undertexter eller överliggande inslag i form av kommersiella meddelanden som tillhandahålls av leveran- tören av medietjänster, •datakomprimeringstekniker som reducerar storleken på en data- fil och andra tekniker för att anpassa en tjänst till distributions- sättet utan någon ändring av innehållet. Slutligen anges att åtgärder för att skydda programmens och de audio- visuella medietjänsternas integritet bör införas när det är nödvändigt för att uppnå mål av allmänintresse som tydligt definieras av med- lemsstaterna i enlighet med unionsrätten. Åtgärderna bör innebära proportionella skyldigheter för företag mot bakgrund av legitima politiska överväganden av allmänintresse. Regleringen i ändringsdirektivet har föregåtts av att det i vissa med- lemsstater rapporterats om att ny teknik och nya möjligheter att göra audiovisuellt innehåll tillgängligt på olika plattformar lett till konflikter av olika slag. Från har rapporterats att smart-tv-apparater kan ha funktioner som gör att reklambanners visas på skärmen under de tyska public service-bolagens nyhetssändningar. I har audiovisuella kommersiella meddelanden visats i program från BBC när dessa streamats on-demand från videodelningsplattformen TV- Catch-up. Den flamländska regionen i har infört särskild reglering om innehållsintegritet i sin radio- och tv-lag som innebär att distributörer ska överföra linjära sändningar av program som in- går i en programtjänst i sin helhet, oförändrade och då de sänds. Bakgrunden till regleringen var en konflikt mellan de tre största programbolagen i regionen och kabeloperatören Telenet. Telenet erbjöd sina kunder tekniska tjänster som möjliggjorde för dem att se programmen med viss fördröjning och utan reklam. I det följande redogör utredningen för de gällande lagreglerna avseende annonsering med delad skärm, vidaresändningsplikt, signal- rätt och nätneutraliet samt för utredningens överväganden om beho- vet av kompletterande reglering när det gäller överliggande inslag. Annonsering med delad skärm Annonsering med delad skärm (s.k. split screen) innebär att det sker en samtidig, parallell, sändning av redaktionellt innehåll och annonser. Ett eller flera reklaminslag kan visas i ett fönster under sändningen av ett program så att två åtskilda bilder syns på skärmen. Tekniken innebär att tittaren kan fortsätta att följa programmet när ett reklam- inslag sänds, förutsatt att ”reklamfönstret” inte är alltför stort. Varken AV-direktiv, eller det tidigare TV-direktivet, innehöll några särskilda regler om annonsering med delad skärm. Itolkningsmeddelande från Europeiska kommissionen (kommissio- nen) om vissa aspekter på bestämmelserna om TV-reklam i direk- tivet Television utan gränser, 2004/C 102/02, har dock kommissio- nen angett att reklam med delad skärm är förenlig med direktivet, förutsatt att reklamen är lätt att känna igen och hålls helt åtskild från andra delar av programmet genom akustiska eller optiska hjälpmedel för att förhindra att tittarna vilseleds att förväxla reklam med redak- tionellt innehåll. Särskilda bestämmelser om annonsering med delad skärm infördes radio- och tv-lag. Av 3 kap. 1 § 2 radio- och tv-lagen framgår att med annonsering med delad skärm avses sändning av en annons med en annan sändning. Av 8 kap. 10 § radio- och tv-lagen framgår att annonsering med delad skärm får förekomma. Ett grund- läggande krav för att annonsering med delad skärm ska få förekomma i tv-sändningar är att programmet är ett direktsänt program som fort- går oavsett om programföretaget väljer att göra annonsavbrott eller inte. Exempel på sådana evenemang är maratonlopp, cykeltävlingar och , liksom direktsända kulturevenemang där det inte görs pauser för publiken. Gemensamt för dessa evenemang är att det finns en live-publik och att det inte är möjligt för program- företaget att göra pauser i programmet utan att tv-publiken går miste om en del av handlingen (prop. 2009/10:115 s. 295 f.) Bestämmelserna om annonsering med delad skärm i tv-sänd- ningar gäller även vid återutsändning i oförändrat skick. Detta gäller dock endast om det sända evenemanget först har visats i direktsänd- ning och programmet sedan repriseras i dess helhet (prop. 2009/10:115 s. 296 f.). Enligt 9 kap. 1 § radio- och tv-lagen ska den som äger eller på annat sätt förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för överföring av tv-sändningar till allmänheten genom tråd se till att de boende i de anslutna hushållen kan ta emot tv-sändningar som sker med tillstånd av regeringen och som kan tas emot i området utan villkor om särskild betalning. Som skyldigheten är formulerad träffar den bara sändningar från (). Enligt nämnda paragraf gäller vidaresändningsplikten bara om förut- sättningarna är uppfyllda för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, upphovsrättslagen. Upphovsrätten innefattar bl.a. den uteslutande rätten att förfoga över verket genom att göra det tillgängligt för allmänheten i ursprungligt eller ändrat skick (2 §). Av 42 f § upphovsrättslagen framgår att var och en har rätt att till allmänheten trådlöst eller genom kabel sam- tidigt och oförändrat återutsända (vidaresända) verk som ingår i en trådlös ljudradio- eller televisionsutsändning, om avtalslicens gäller enligt 42 a §. Att sändningen ska ske ”och oförändrat” inne- bär att någon tidsförskjutning inte får ske och att förändringar och omredigeringar av verket inte får äga rum. I lagens förarbeten anges att uteslutande av reklaminslag inte ska anses utgöra en förändring i den mening som avses i det aktuella sam- manhanget, det torde inte heller krävas att vidaresändningen måste avse programutbudet som sådant, exempelvis en sändares utbud under en hel kväll (prop. 1985/86:146 s. 29). Den s.k. signalrätten ger radio- och tv-företag ett skydd för sina ut- sändningar. Skyddet, som avser de programbärande signalerna och inte innehållet som utsändningen förmedlar, är i 48 § upphovsrättslagen formulerat som en ensamrätt att förfoga över sändningarna på i be- stämmelsen angivet sätt. Ensamrätten omfattar rätten att ta upp utsändningen på en anord- ning genom vilken den kan återges, att framställa exemplar av en upp- tagning av en utsändning, sprida exemplar av en upptagning av ut- sändningen till allmänheten, tillåta återutsändning (på trådbunden eller trådlös väg) eller en återgivning för allmänheten på platser där allmänheten har tillträde mot inträdesavgift, eller tillåta att en upp- tagning av utsändningen på trådbunden eller trådlös väg överförs till allmänheten på ett sådant sätt att enskilda kan få tillgång till upptag- ningen vid en plats och tidpunkt som de själva väljer. Lagstiftningen följer bestämmelserna om radio- och tv-företags ensamrätt att tillåta eller förbjuda överföring till allmänheten respek- tive mångfaldigande av upptagningar av utsändningar, oavsett distribu- tionsform, i och rådets direktiv /29/EG av om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (infosoc-direktivet). och rådets förordning (EU) 2015/2120 av om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om ändring av direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommu- nikationsnät och kommunikationstjänster och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen innehåller bestämmelser om nätneutralitet. Av artikel 3.3 i förordningen följer att leverantörer av internet- anslutningstjänster ska behandla all trafik likvärdigt, utan diskriminer- ing, begränsning eller störningar. Att tillämpa avtal eller erbjudanden som begränsar slutanvändarens rätt till ett öppet internet är inte tillå- tet. Det är inte heller tillåtet att använda trafikstyrningsåtgärder som t.ex. ändrar, stör eller försämrar specifikt innehåll, specifika applika- tioner eller tjänster utom när det är nödvändigt av skäl som framgår av bestämmelsen. Artikel 7b i AV-direktivet genom ändringsdirektivet ålägger med- lemsstaterna att vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster inte utan medgivande från leverantören av medietjänsten förses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras. () har i en skrivelse till utredningen uppmärksammat frågan (Komm2018/00794-17). SVT anser att en reglering bör införas för att säkerställa att innehåll inte ändras eller påverkas på vägen från programföretaget till användaren. Enligt SVT ger inte dagens reglering gällande bl.a. upphovsrätt ett tillräckligt skydd mot att innehåll ändras, kortas eller blandas med annat inne- håll, exempelvis genom att det läggs på kommersiella meddelanden. Det kan, enligt SVT, påverka förtroendet för innehållet. SVT hän- visar också till att leverantören alltid ska ha det fulla redaktörskapet över innehållet, vilket också är centralt för att SVT ska kunna ta ut- givaransvaret. Med undantag för de situationer när vidaresändningsplikt gäller regleras oftast villkor om distribution och tillgängliggörande på andras plattformar i avtal mellan leverantören av medietjänsten och den som tillhandahåller distributions- eller plattformstjänsten. Utredningen bedömer att en bestämmelse till skydd för programmens och medie- tjänsternas integritet, i enlighet med artikel 7b, kan tjäna ett syfte i de fall avtal saknas. En bestämmelse bör därför införas i radio- och tv-lagen med innebörden att audiovisuella medietjänster inte får för- ses med överliggande inslag för kommersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leverantören av medietjänster. Bestämmelsen syftar till att upplysa aktörer på mediemarknaden, både leverantörer av medietjänster i form av t.ex. programföretag och aktörer som verkar som distributörer av innehåll liksom leve- rantörer av tekniska lösningar för tv-distribution, att audiovisuella medietjänster inte får förses med s.k. överliggande inslag för kom- mersiella ändamål eller ändras utan medgivande från leverantören av medietjänster. Med ändring kan avses att program överförs i för- kortad form, förändrade eller med avbrott (skäl 26). Av bestämmelsen bör vidare framgå att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undan- tag från krav på medgivande. Bakgrunden till förslaget i denna del är att medlemsstaterna, enligt artikel 7b andra stycket, vid tillämpningen av artikeln ska ange detaljerade uppgifter om regleringen, inklusive undantag, framför allt när det gäller att skydda användarnas legitima intressen som hänsyn tas till de legitima intressena hos de leverantörer av medietjänster som ursprungligen tillhandahöll de audiovisuella medietjänsterna. Utredningen bedömer att den föreslagna regleringen inte påverkar befintlig lagstiftning på det upphovsrättsliga området. Utredningen anser vidare att det inte är motiverat att knyta någon sanktion till den föreslagna bestämmelsen, eftersom det är parternas ansvar att komma överens om villkoren för distribution och tillgängliggörande. Even- tuella tvister mellan dem får därför lösas civilrättsligt. 10Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning Genom ändringsdirektivet skärps kraven i AV-direktivet på att pro- gram i tv-sändningar och beställ-tv ska göras tillgängliga för perso- ner med funktionsnedsättning. Det ställs även nya krav på rappor- tering, handlingsplaner och att en kontaktpunkt ska utses. Nuvarande bestämmelser i radio- och tv-lagen gäller inte för till- handahållanden av beställ-tv i tråd. Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende mot ifrågasatt om AV-direktivets krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har genom- förts fullt ut genom bindande lagregler. Genom en ändring i yttrande- frihetsgrundlagen är det nu möjligt att ställa krav på att även tillhanda- hållanden av beställ-tv via tråd ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. I detta kapitel redogörs inledningsvis för utredningens över- väganden i frågorna om beställ-tv via tråd bör omfattas av möjlig- heten att ställa krav på tillgängliggörande och hur ändringsdirek- tivets krav på att tillgängliggöra innehåll förhåller sig till radio- och tv-lagens bestämmelser. Därefter redogörs för kraven på återrappor- tering, handlingsplaner och en lättillgänglig kontaktpunkt och, slut- ligen, frågan om tillgängliggörande av information vid kriser. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning 10.2.1Beställ-tv i tråd bör omfattas av kraven på att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning Förslag: Det ska vara möjligt att ställa krav på att program i beställ-tv som tillhandahålls via tråd ska göras tillgängliga för per- soner med funktionsnedsättning. Möjligheten att enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen ställa krav på att en leverantör av medietjänster ska göra tjänsten tillgänglig för personer med funktionsnedsättning omfattar inte tillhandahållan- den av beställ-tv via tråd. Skälet är att yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) tidigare inte har medgett sådana krav. Efter en ändring i YGL är det möjligt att i vanlig lag meddela föreskrifter om skyldighet för den som sänder program i tv, eller tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt den s.k. databasregeln i YGL, att göra program- men tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom text- ning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik (3 kap. 2 § 4 YGL). Med tillhandahållande av program genom överföring ur en databas avses enligt förarbetena beställ-tv som bör avgränsas på samma sätt i YGL som i radio- och tv-lagen. Definitionen bör vara densamma oav- sett om tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt (prop. 2017/18:49 s. 73 och s. 166 f., bet. 2018/19:KU2, rskr. 2018/19:16). I nämnda proposition anges också följande. Undantaget från etableringsfriheten bör utvidgas så att det blir möjligt att ställa samma krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning när det gäller beställ-tv i tråd som för etersändningar och tv-sändningar i tråd. Hur stor inverkan på etableringsfriheten sådana regler får är beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är det väsentligt att lagreglerna inte blir så långtgående att de hindrar nya etableringar på mediemarknaden eller hämmar utvecklingen av nya publiceringsformer. En sådan lagreglering får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen (jfr 3 kap. 5 § YGL och 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen). Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning Mot denna bakgrund gör utredningen följande överväganden. omfattas tv-sändningar av skyldigheten att tillgängliggöra tv-program för personer med funktionsnedsättning oavsett distribu- tionsplattform. Även beställ-tv som inte distribueras via tråd om- fattas. Enligt förarbetena till radio- och tv-lagen går det inte att ställa lika höga krav på alla leverantörer av medietjänster utan behovet av tillgänglighet behöver vägas mot en leverantörs finansiella förutsätt- ningar. Kraven bör därför inte ställas så högt att en leverantör med små ekonomiska resurser riskerar att slås ut. bör det finnas en möjlighet att ställa högre krav på leverantörer av medietjänster med goda finansiella förutsättningar. Det kan också finnas skäl att göra skillnad mellan public service och kommersiella företag samt mellan tjänster som har många användare och sådana som enbart har ett fåtal användare (prop. 2009/10:115 s. 130 ff.). I Myndigheten för press, radio och tv:s beslut om krav på att tillgängliggöra tv-sändningar för personer med funktionsnedsätt- ning har myndigheten tagit hänsyn till leverantörens finansiella förutsättningar (Tillgänglighet 2016, Myndigheten för press, radio och tv:s beslut , dnr 16/01344). Det har skett dels genom en uppdelning i generella respektive särskilda skyldigheter beroende på tjänstens tittartidsandel, dels genom ett kostnadstak för den aktör som omfattas av särskilda skyldigheter. Om en möjlighet att ställa upp krav införs även för beställ-tv via tråd skulle leverantörens finansiella förutsättningar behöva beaktas på motsvarande sätt som vid linjära sändningar vid bedömningen av hur och i vilken omfattning ett tillgängliggörande ska ske. Det inne- bär att kraven inte ska ställas så högt att en leverantör med små eko- nomiska resurser riskerar sin fortsatta verksamhet. Hänsyn kan även tas till hur många användare tjänsten har. Utredningen anser därför att en ändring av bestämmelsen i 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen – så att den även omfattar tillhandahållanden av beställ-tv via tråd – inte kan anses innebära att nya etableringar på mediemarknaden hindras eller att utvecklingen av nya publiceringsformer hämmas. Regleringen syftar till att ge personer med funktionsnedsättning samma möjligheter att ta del av information som personer utan funk- tionsnedsättning, vilket bl.a. gör att alla kan bli mer delaktiga i sam- hällslivet. Den reglering som föreslås kan mot den bakgrunden inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ända- mål som har föranlett den och inte heller utgöra ett hot mot den fria Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning Utredningen bedömer därmed att förslaget är i överensstämmelse med yttrandefrihetsrättsliga principer. En leverantör av beställ-tv har som regel ett stort antal program i sin programkatalog och i många fall har katalogerna byggts ut succes- sivt .