sou · H7B310 · 2019-02-18 00:00:00 — Eftersom korttidsarbete medför en minskning av löneinkomsten kommer det sålunda under alla omständigheter att vara svårt för en arbetsgivare att driva igenom ett införande av korttidsarbete om det inte föreligger ett faktiskt behov. Enligt den kostnadsfördelning som gäller för stödet för korttidsarbete så står staten för en tredjedel av kostnaden oavsett omfattningen av arbetstidsminskning. Arbetstagare och arbetsgivare står däremot för olika stora delar av kostnaden beroende på hur stor arbetstidsminskning som gäller. Kostnadsfördelningen innebär att minskningen av arbetstagarens löneinkomst är lägre än arbetstidsminskningen. Vid en arbetstidsminskning om 20 procents minskar löneinkomsten , vid och vid 60 procents arbetstidsminskning minskar löneinkomsten . Vid fördelningen av kostnaden för kompetensutvecklingen har jag resonerat enligt följande. För arbetstagarna är alternativet till att delta i kompetensåtgärder en till viss del betald arbetsbefriad tid. När kompetensåtgärder vidtas uppstår sålunda en alternativkostnad för arbetstagaren som går miste om fritid. Det är rimligt att denna alternativkostnad är arbetstagarens andel av kostnaden för kompetensåtgärden. Denna kostnad bör vägas mot de vinster som uppstår för den enskilda arbetstagaren. Beroende på vilka åtgärder som vidtas kan kompetensutvecklingen i förlängningen bland annat leda till att arbetstagaren kan byta arbetsuppgifter, stärka sina karriärmöjligheter, höja sin lön och förbättra möjligheterna att byta jobb. Det är dock inte säkert att arbetstagaren värderar dessa effekter högre än den fritid han eller hon får om inga kompetensåtgärder vidtas med korttidsarbete. Ett sätt att öka incitamenten för arbetstagarna att delta i kompetensåtgärder vore att höja ersättningen för de arbetstagare som deltar i utbildning. Jag anser dock att de fördelar som följer av att en arbetstagares kompetens synliggörs eller höjs bör vara tillräckliga för att motivera arbetstagare att utnyttja delar av den frigjorda tiden till kompetensåtgärder. Detta gäller inte minst med tanke på att korttidsarbete införs vid kriser då arbetstagarens intresse av att stärka sin position, både hos sin nuvarande arbetsgivare och på arbetsmarknaden, torde vara extra framträdande. Som framgår nedan kommer stödet dessutom att begränsas till åtgärder som utförs under halva den frigjorda tiden. Arbetstagarna kommer därför, i de flesta fall, att behålla en del av den extra fritid som uppstår när korttidsarbete införs. När arbetstagarens andel av kostnaden utgörs av den fritid han eller hon går miste om måste arbetsgivaren och staten dela på den faktiska kostnaden för kompetensåtgärden. Som jag ser det finns det två alternativ. Antingen erhåller arbetsgivaren en viss del av den faktiska kostnaden från staten eller så utgår en ersättning genom ett schablonbelopp. Schablonbeloppet skulle kunna utgöras av antingen en fast ersättning för varje timma som avsätts till utbildning, ett visst belopp per arbetstagare, eller genom att arbetsgivaren inte behöver betala sociala avgifter för den tid som ägnas åt kompetensutveckling. Som framgår nedan ska staten inte styra vilken typ av kompetensåtgärder som ska berättiga till stöd och det ska även vara möjligt att få stöd för validering. De typer av åtgärder som kan komma att efterfrågas kommer därmed att uppvisa stora skillnader. Från kortare internutbildningar, valideringar, certifieringar, kurser inom komvux inklusive regionalt yrkesvux, , uppdragsutbildningar till fleråriga universitetsstudier. Även kostnaderna för dessa åtgärder uppvisar stora skillnader. Från avgiftsfria statligt finansierade utbildningar och upplärning på arbetsplatsen till uppdragsutbildningar där kostnaden för en deltagare kan överstiga per dag. Det är därför inte möjligt att fastställa ett schablonbelopp som medför att arbetsgivaren och staten tar var sin del. En sådan ersättningsmodell skulle till exempel medföra att för en arbetsgivare som låter anställda delta i en internutbildning eller läsa en fristående kurs på högskolan skulle ersättningen överstiga den faktiska kostnaden. Det skulle även utgöra ett incitament för att låta arbetstagarna delta i så billiga åtgärder som möjligt. Även om det är viktigt att hålla nere kostnader så ska stödet inte heller leda till att arbetstagarna deltar i utbildningar av sämre kvalitet eller åtgärder som inte är relevanta. Det alternativ som återstår är därmed att staten och arbetsgivaren delar på den faktiska kostnaden för kompetensåtgärden eller valideringen. När den faktiska kostnaden ska fördelas mellan arbetsgivaren och staten måste man väga in att en arbetsgivare som befinner sig i en sådan ekonomiskt pressad situation att korttidsarbete måste införas har begränsade möjligheter att finansiera kompetensåtgärder eller valideringar. För att kunna erhålla stöd vid korttidsarbete när det inte råder en synnerligen djup lågkonjunktur ska arbetsgivaren, enligt förslaget i delbetänkandet, dessutom visa att tillgängliga åtgärder vidtagits för att minska kostnaden för arbetskraft för att undvika att korttidsarbete behöver tillämpas. Att uppfylla detta villkor som det kvarstår medel för personalens kompetensutveckling innebär i sig en motsättning. Av detta följer att den andel som staten står för måste vara betydande för att arbetsgivare ska ha ekonomiska möjligheter att vidta kompetensåtgärder då korttidsarbete tillämpas på en arbetsplats. För att säkerställa att de åtgärder som vidtas är relevanta för deltagarna och inte onödigt kostsamma krävs det emellertid att arbetsgivarna själva står för en tillräckligt stor andel av kostnaden. Med dessa utgångspunkter ska staten stå för av kostnaden och arbetsgivaren för . I syfte att begränsa statens kostnad för stödet har jag övervägt att införa ett tak för den maximala timersättningen som kan erhållas per arbetstagare. Så skulle till exempel kunna ske genom att begränsa ersättningen till max som arbetstagaren deltar. För åtgärder som kostar mer än skulle då arbetsgivarens andel av kostnaden överstiga 40 procent.3 Jag bedömer dock att det saknas skäl att införa ett sådant tak. Det främsta skälet till detta 3Om åtgärden exempelvis kostar betalar staten och arbetsgivaren . Arbetsgivarens andel av kostnaden har sålunda ökat till . är att det faktum att arbetsgivare befinner sig i ett pressat ekonomiskt läge med automatik medför att de inte har möjlighet att erbjuda anställda de allra mest kostsamma åtgärderna. En arbetsgivare kan dessutom välja att begränsa kostnaden för kompetensåtgärderna antingen genom att välja åtgärder med en låg timkostnad eller genom att begränsa tiden som avsätts till kompetensåtgärder. Införs ett tak kopplat till ersättning som arbetstagaren deltar minskas sålunda arbetsgivarens valmöjligheter när det gäller att begränsa sina kostnader. Även av denna anledning är det olämpligt att begränsa stödet utifrån åtgärdens timkostnad. Ytterligare ett sätt att begränsa statens kostnader för stödet vore att i statens budget avsätta ett bestämt belopp som det totala stödet inte kan överstiga. Med en sådan lösning skulle vara förhindrat att betala ut stöd för kompetensåtgärder så snart anslaget förbrukats. En sådan lösning har till exempel valts för stödet för elcyklar och stödet för solpaneler.4 Regleringen gynnar sålunda de som är tidigt ute och ansöker om stöd . Införandet av korttidsarbete på en arbetsplats ska dock ses som en sista utväg när andra sätt att minska arbetsgivarens kostnader har uttömts. Det vore därför olyckligt att införa en regel som fungerar som ett incitament för arbetsgivarna att införa korttidsarbete i syfte att kunna erhålla stöd för kompetensåtgärder innan anslaget tar slut. Det är också vanligt att ekonomiska kriser drabbar olika delar av ekonomin olika snabbt. Avsätts ett visst belopp i statens budget kan det därför resultera i att stödet för kompetensåtgärder endast kan användas av den del av ekonomin som drabbas först. Inte heller detta sätt att begränsa statens kostnader är därför användbart vid stödet för kompetensåtgärder. Begränsning av totala ersättningen Jag har också övervägt att begränsa statens kostnader för stödet för kompetensåtgärder genom att fastställa ett tak för ersättningen per arbetstagare. Det vill säga, för varje arbetstagare som minskar sin arbets- 4Se förordning (2017:1317) om bidrag till privatpersoner för inköp av eldrivna cyklar, mopeder, motorcyklar och utombordsmotorer samt förordning (2009:689) om statligt stöd till solceller. tid skulle det finnas ett tak för hur mycket stöd arbetsgivaren skulle kunna erhålla. En enskild arbetstagare kan dock delta i korttidsarbete under alltifrån en månad till och omfattningen av arbetstidsminskningen sträcker sig från av den ordinarie arbetstiden. Eftersom det vore orimligt att taket skulle vara detsamma för en arbetstagare som minskar sin arbetstid under en månad som för en arbetstagare som minskar sin arbetstid , är det inte möjligt att fastställa ett tak som gäller alla. Ska denna metod för att begränsa statens kostnader användas krävs det därför att taket beräknas i varje enskilt fall. Följande formel skulle kunna användas för dessa beräkningar. X × Y × Z = W Där X är arbetstidsminskningen, Y är antalet månader som arbetstagaren deltar i arbetstidsförkortning, Z är en variabel som avgör stödets storlek och W är beloppet i kronor som utgör taket för stödet för den enskilda arbetstagaren. Sätter man variabeln Z till 5 000, arbetstidsminskning till och perioden uppgår den maximala ersättningen arbetsgivaren kan erhålla för en arbetstagare till . 0,2 × 6 × 5 000 = 6 000 Vid en arbetstidsminskning på som pågår blir den maximala ersättningen . 0,6 × 24 × 5 000 = 72 000 Genom att ändra värdet på variabeln Z kan man höja eller sänka den maximala ersättningen. Fördelen med att begränsa statens kostnader på detta sätt är att det är möjligt för arbetsgivaren att begränsa sina egna kostnader antingen genom att välja åtgärder med en låg timkostnad eller genom att begränsa den tid som avsätts till kompetensåtgärder. Beräkningen av taket medför dock att stödet blir mer svårhanterligt. Målsättningen är att skapa ett system som är så enkelt som möjligt att tillämpa och där det är enkelt att förutse vilket stöd man har rätt till. Som framgår ovan anser jag att det är tillräckligt att arbetsgivaren själv står för av kostnaden, samt befinner sig i ett pressat ekonomiskt läge, för att säkerställa att kostnaderna för de åtgärder som vidtas begränsas. Det saknas då skäl att öka komplexiteten i stödet genom att införa en beräkning av ett tak. Jag har därför avstått från att lägga något sådant förslag. Om det vid en framtida utvärdering av stödet, se avsnitt 5.8, visar sig vara nödvändigt att begränsa statens kostnader för stödet för kompetensåtgärder anser jag emellertid att detta tillvägagångssätt är att föredra framför att begränsa timersättningen eller att begränsa anslaget i statens budget. Som framgår ovan finns det nackdelar med att begränsa stödets storlek genom att sätta ett tak som ägnas åt kompetensåtgärder, ett tak per arbetstagare eller ett tak i statens budget. Jag har därför valt att i stället för en beloppsbegränsning införa en begränsning av hur omfattande åtgärder som ska berättiga till stöd. I normalfallet sker kompetensutveckling under betald arbetstid. Det är dock inte otänkbart att parterna, vid en ekonomisk kris, kan komma överens om att frångå denna princip. Om så blir fallet anser jag att statens stöd för kompetensutveckling ska begränsas. Skälen till detta är att jag anser att stödet annars blir alltför generöst och skapar ett incitament för företagen att införa korttidsarbete för att hålla nere sina kostnader för kompetensutveckling. Om stödet uppgår till av kostnaden för kompetensutvecklingen utan ett tak för vare sig stödbelopp eller omfattningen blir arbetsgivarens totala kostnad alltför låg. Vid en arbetstidsminskning motsvarar arbetsgivarens kostnad av lönen för de arbetstagare som omfattas, se tabell 5.1. Om parterna då kommer överens om att hela den frigjorda tiden ska utnyttjas för kompetensutveckling och staten betalar av kostnaden sänks således arbetsgivarens lönekostnad som arbetstagarna arbetar och utbildar sig på heltid och kostnaden för kompetensutvecklingen endast uppgår till av den ordinarie kostnaden. Arbetsgivarens totala kostnad är beroende av lönenivå och vilken typ av åtgärd som vidtas. Exemplet visar dock tydligt att en sådan ersättningsnivå riskerar att leda till att arbetsgivare, trots att de egentligen inte har behov, inför korttidsarbete i syfte att minska sina kostnader för kompetensutveckling, alternativt att arbetsgivare avvaktar med kompetensutveckling till nästa kris. Införandet av ett stöd för kompetensutveckling eller validering med korttidsarbete får inte riskera att ersätta arbetsgivarnas ansvar för att kontinuerligt se till att arbetstagarna har den kompetens som krävs för att utföra nuvarande och framtida arbetsuppgifter. För att motverka att systemet missbrukas är det därför nödvändigt att sätta ett tak som medför att kostnaderna fördelas rättvist mellan arbetsgivare, arbetstagare och staten. Genom att begränsa stödet till åtgärder som genomförs under halva den tid som frigörs vid införandet av korttidsarbete anser jag att man uppnår en mer rättvis fördelning av kostnaderna som man minskar statens kostnader och risken att systemet missbrukas. Begränsningen till halva tiden medför även att systemet blir enklare att ta till sig än om andra gränsvärden väljs. Stöd för korttidsarbete utgår för arbetstagare som minskat sin arbetstid med 20, av den ordinarie arbetstiden. Stöd för kompetensåtgärder utgår för åtgärder som utförs under upp till 10, av den ordinarie arbetstiden. 1Andel av den frigjorda tiden som används för kompetensåtgärder. 2Kostnaden utgörs av mistad fritid som andel av den ordinarie arbetstiden. 3Andel av kostnaden för kompetensåtgärden. 4Andel av kostnaden för kompetensåtgärden. Som framgår av tabell 5.2 innebär detta att stöd ska utgå av kostnaden för åtgärder som utförs och som, beroende på arbetstidsminskningen, upptar upp till 10, av den ordinarie arbetstiden. av kompetensåtgärderna eller valideringarna som upptar mer tid ska arbetsgivaren stå för hela kostnaden. Om hela den frigjorda tiden används för kompetensåtgärder kommer arbetsgivarens andel av kostnaden därför att uppgå till av den totala kostnaden. Det saknas skäl att kräva att kompetensåtgärder eller validering ska pågå som korttidsarbete tillämpas på arbetsplatsen. Det gäller inte minst med tanke på att det kan vara svårt att förutse hur länge behovet av korttidsarbete kommer att kvarstå. Er- sättning ska därför kunna utgå oavsett om det rör sig om ett halvdagsseminarium, en validering eller en ettårig utbildning på halvfart. Denna ordning medför även att de arbetsgivare som önskar utnyttja möjligheten att höja kompetensen eller synliggöra existerande kompetens då korttidsarbete tillämpas inte måste fastställa exakt vilka åtgärder som ska vidtas redan när arbetstiden förkortas. På så sätt undviks risken att önskan om att utnyttja tiden till kompetensutveckling försenar införandet av korttidsarbete på arbetsplatsen. Förslag: Stöd lämnas för validering eller åtgärder som syftar till att höja kompetensen hos arbetstagare. Endast åtgärder som riktas direkt till de arbetstagare som minskat sin arbetstid berättigar till stöd. Bedömning: Det saknas skäl att skilja mellan företagsspecifika åtgärder och åtgärder som stärker arbetstagarnas anställningsbarhet. Skälen för utredarens förslag och bedömning: Stödet för korttidsarbete kan utnyttjas av hela näringslivet, från tillverkningsindustri till tjänstesektor. Det kan gälla högutbildade såväl som lågutbildade arbetstagare, såväl unga som arbetstagare med lång arbetslivserfarenhet och stora respektive små arbetsgivare. Det säger sig självt att vilken typ av kompetensutveckling som efterfrågas inom dessa grupper skiljer I många fall5 kan ett första steg vara att låta arbetstagarna genomföra en branschvalidering för att fastställa vilken typ av åtgärd som bör vidtas, i andra fall kan det vara tydligt att det finns behov av vissa baskunskaper som språk eller programmering. Det blir därmed svårt att på förhand specificera vilken typ av åtgärder som ska berättiga till stöd. Alltför strikta krav kan leda till att arbetstagarna deltar i utbildningar som inte är relevanta. Alltför låga krav kan leda till att arbetstagarna deltar i åtgärder av sämre kvalitet. Om det uppställs krav som åtgärderna måste uppfylla för att berättiga till stöd innebär det att det måste finnas ett system för att godkänna åtgärderna. Ett sådant erkännande kan antingen ske på förhand genom att utbildningsanordnare, som inte är en del av det formella utbildningssystemet, eller valideringsutförare ansöker om godkännande hos eller genom att man använder ett existerande certifieringssystem. Företag som vill utnyttja stödet är sedan tvungna att vända sig till en utbildningsanordnare i det formella systemet, en aktör som godkänts eller en aktör som har rätt certifiering. Alternativt så uppställs krav som utförarna ska uppfylla och kontrollen sker i samband med att arbetsgivare begär ersättning. I det första fallet riskerar man att skapa ett system där de godkända anordnarna inte erbjuder den typ av åtgärder företagen har behov av. Det leder också till att arbetsgivarna i många fall inte kommer att kunna använda de utbildningsanordnare som de anlitat tidigare. I det senare fallet är risken i stället att man bygger in såväl en osäkerhet i systemet som ökade administrativa kostnader för företagen som gör stödet mindre attraktivt att utnyttja. Dessutom leder ett godkännandesystem till kostnader för anordnarna som måste anpassa sin tjänst till kraven och ansöka om godkännande eller certifiering. För staten tillkommer dessutom kostnader för att bedöma anordnare, utöva tillsyn och föra register. Ytterligare en aspekt att väga in när man avgör vilka åtgärder som ska berättiga till stöd är att det kommer att finnas stora skillnader i omfattning på de åtgärder som efterfrågas. Stöd för korttidsarbete kan exempelvis omfatta en sexmånadersperiod där 10 personer avsätter av sin arbetstid för kompetensutveckling eller, efter att regeringen aktiverat och förlängt stödet, en tvåårsperiod där 200 personer avsätter av sin arbetstid. Det finns även möjlighet att 5Branschvalidering är inte tillgängligt för alla yrken , se avsnitt 3.7. fördela arbetstidsminskningen på olika sätt. En minskning av arbetstiden kan antingen tas ut som eller som en ledig vecka . Sammantaget medför detta att de åtgärder som kan komma att efterfrågas omfattar allt ifrån arbetsplatsförlagda halvdagsutbildningar till fristående kurser på högskolan. Slutligen finns det en tidsaspekt. Speciellt vid kortare perioder av korttidsarbete finns det ett behov av att åtgärderna kan komma till stånd med förhållandevis kort varsel. Här kan det faktum att det saknas ett komplett och relevant utbildningsutbud att använda vid korttidsarbete påverka vilka möjligheter arbetsgivarna har att erbjuda anställda kompetensutveckling eller validering under den förkortade arbetstiden. Möjligheten att erbjuda kompetensutveckling påverkas antagligen även av arbetsgivarens storlek. Större arbetsgivare har både större vana av att arbeta med kompetensförsörjning och bättre möjlighet att upphandla specialanpassade utbildningar. Av ovanstående skäl ska definitionen av vilken typ av åtgärd som ska berättiga till stöd vara allmänt hållen och täcka in ett brett spektrum av åtgärder. Definitionen av vilken typ av åtgärder som berättigar till stöd ska innefatta såväl validering som åtgärder som syftar till att höja kompetensen hos personalen. Det centrala är sålunda att kompetensen höjs eller synliggörs, inte hur detta sker. Med en sådan vid definition erhålls den flexibilitet som krävs för att täcka in alla de typer av åtgärder som kan komma att efterfrågas av arbetstagare och arbetsgivare som förkortat arbetstiden. Förutom validering täcker definitionen bland annat formella utbildningar inom högskolan och , komvux, uppdragsutbildningar samt internt eller externt anordnade seminarier, konferenser, föreläsningar och kurser. Dessutom täcks exempelvis arbetsplatsupplärning. definieras validering som en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens en person besitter oberoende av hur de förvärvats.6 Denna definition täcker sålunda både branschvalidering och validering i utbildningssystemet. 620 kap. 42 § skollagen (2010:800). Valideringsdelegationen har fått i uppdrag att föreslå en övergripande definition av validering som utgår från Europeiska unionens råds rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande, se avsnitt 3.7. Denna framtida definition kommer sålunda att bli tillämplig även vid avgränsningen av vilka åtgärder som berättigar till stöd för kompetensåtgärder vid korttidsarbete. Den vida definitionen i kombination med att det inte införs någon kontroll eller godkännandeprocedur för de aktörer som erbjuder utbildningar skulle kunna befaras leda till att det statliga stödet används till åtgärder som inte är relevanta eller av sämre kvalitet. Det är dock inte heller säkert att ett system där man på förhand godkänner utbildningar skulle minska dessa risker då det i ett sådant byråkratiskt system skulle vara svårt att anpassa utbudet till förändringar i företagens kompetensbehov. Snarare skulle ett sådant system därför kunna öka riskerna. Min bedömning är också att det faktum att arbetsgivarna står för en del av kostnaden medför att stödet kommer att användas på ett effektivt och kvalitetsmedvetet sätt. Arbetstagarna och arbetstagarorganisationerna har inte heller något incitament att godta att fritid ersätts med utbildningar som inte leder till några fördelar. Som framgår ovan har jag valt att inte göra någon skillnad mellan utbildningar som är företagsspecifika och sådana som ökar arbetstagarnas generella anställningsbarhet. Skälen till detta är flera. Jag har strävat efter att skapa ett stöd som inte är alltför administrativt betungande, vare sig för staten eller arbetsgivarna, och jag har därför undvikit att införa krav som innebär att åtgärder ska godkännas eller kontrolleras. Det ska också vara enkelt att förutse vilka åtgärder som är stödberättigade. Att definiera vad som är en företagsspecifik utbildning och vad som är en utbildning som ökar deltagarnas anställningsbarhet är emellertid långt ifrån enkelt. Enligt vad utredningen känner till finns det inte heller någon etablerad definition som kan användas. I enlighet med den svenska modellen har jag därför överlåtit bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas till arbetsgivarna, arbetstagarna och arbetsmarknadens parter. Vid denna bedömning kan de utgå från behoven hos de enskilda arbetstagarna på den enskilda arbetsplatsen och vidta de kompetensåtgärder som är mest relevanta. Till saken hör även att arbetsgivaren står för av kostnaden för valideringen eller de kompetenshöjande åtgärderna. Då är det enligt min mening inte rimligt att stöd enbart ska utgå för åtgärder som stärker arbetstagarnas anställningsbarhet. Mycket av den företagsspecifika utbildningen kan dessutom ske till en låg kostnad genom att den anställde lärs upp av kollegor eller genom internt anordnade seminarier. Kostnaden för staten för denna typ av åtgärder torde därmed vara begränsad. Det är i detta sammanhang även viktigt att poängtera att för alla arbetstagare som deltar i korttidsarbete så är målsättningen att de ska återgå till full sysselsättning hos sin ursprungliga arbetsgivare. Syftet med stödet för validering eller kompetenshöjande åtgärder vid korttidsarbete är sålunda primärt att stärka företagens konkurrenskraft, inte att underlätta omställningen på arbetsmarknaden. När det finns behov av neddragningar och omstruktureringar ska korttidsarbete inte användas överhuvudtaget.