sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — I kapitel 22 lämnar vi våra förslag angående hur vattenför- valtningen bör finansieras. I kapitel 23 redovisar vi därefter vår bedöm- ning av vilka konsekvenser som vårt förslag och alternativa förslag kan få. I kapitel 24 lämnar vi slutligen våra författningskommentarer. Uppdraget och hur det genomförts Begreppet vattenförvaltning eller uttrycket förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön2 definieras inte uttryckligen i eller vatten- förvaltningsförordningen. Av förarbetena framgår att man med ut- trycket kvalitet avser beskaffenhet och att det är vattenmiljöns till- stånd i ett vidare perspektiv som åsyftas.3 Begreppet vattenförvalt- ning används ofta både som beteckning på de uppgifter som följer av ramdirektivet för vatten och vattenförvaltningsförordningen och som beteckning på den organisation som arbetar med dessa upp- gifter. Även utredningen använder begreppet i båda dessa betydelser. Det samlade arbete som behövs för att följa ramdirektivet är dock mycket bredare än de uppgifter som framgår av vattenförvaltnings- förordningen. Utredningen använder uttrycket vattenförvaltningens organisation som beteckning på de myndigheter som har ett utpekat ansvar för vattenförvaltningsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen. Även regeringen och ingår i viss mån i organisationen. Med vattenmyndighet menar vi länsstyrelserna i , Västernorr- lands, , respektive . I betänkandet används även olika uttryck för att beteckna grupper av myndigheter med ansvar för olika uppgifter inom vattenförvalt- ningen. Uttrycket behöriga myndigheter kommer från ramdirektivet för vatten. I artikel 3 i ramdirektivet anges att medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang för tillämpningen av bestämmelserna i direktivet och att detta inkluderar att identifiera lämplig behörig myndighet. Medlemsstaterna får utse ett befintligt organ till behörig myndighet. Behöriga myndigheter i är länsstyrelserna i , , , respektive . Med berörda myndigheter menar vi de myndigheter som på något sätt berörs av eller involveras i vatten- förvaltningsarbetet. Exempelvis använder vi detta uttryck för myn- digheter som har eller skulle kunna tilldelas åtgärder i åtgärdspro- grammen. använder vi även uttrycket åtgärdsmyndigheter som beteckning på de myndigheter som har tilldelats åtgärder i åtgärdsprogrammen för innevarande förvaltningsperiod. När vi vill göra en åtskillnad mellan statliga myndigheter med nationellt ansvar 2Se till exempel 5 kap. 13 § och 1 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7. Uppdraget och hur det genomförts och statliga myndigheter med regionalt ansvar använder vi beteck- ningarna centrala respektive regionala myndigheter. Med åtgärdsprogram menar vi de åtgärdsprogram som vattendele- gationerna beslutar om för varje vattendistrikt och som redovisas i förvaltningsplanen för aktuell förvaltningsperiod, till exempel Åtgärds- program 2016–2021 i Förvaltningsplan –2021 för vattendistrikt, del 4. Utredningen använder begreppet åtgärd på samma sätt som begreppet används i åtgärdsprogrammen. Med administra- tiva åtgärder avses åtgärder som myndigheter och kommuner ska vidta. Det kan till exempel handla om nya eller ändrade föreskrifter, framtagande av vägledning och strategidokument, förstärkt tillsyn eller utvecklad tillståndsprövning, fysisk planering och rådgivning. Med fysiska åtgärder menas i stället åtgärder som genomförs för att förbättra kvaliteten på vattenmiljön, till exempel anläggande av våt- marker, byggande av fiskvägar eller minskad belastning från ut- släppskällor. Sådana åtgärder utförs oftast av privata eller offentliga verksamhetsutövare. När vi använder begreppet åtgärdsarbete menas genomförande av åtgärder. Med ramdirektivet för vatten menar vi och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. Övriga direktiv med anknytning till ramdirektivet för vatten och de förkortningar vi använt för dessa beskrivs i bilaga 6. I kapitel 6 och 7 redogör vi för betydelsen av avrinningsdistrikt och andra begrepp som handlar om indelning i områden. För betydelsen av andra begrepp med anknytning till vattenför- valtningen hänvisar vi dels till definitionerna i 1 kapitlet 3 § vatten- förvaltningsförordningen, dels till ordlista i Förvaltningsplan – 2021 för Norra vattendistrikt, bilaga 1–5. 3 Förvaltningen av vatten inom EU följer av ramdirektivet för vatten.1 Syftet med att samla den europeiska vattenförvaltningen inom ett ramdirektiv är att säkerställa att de gemensamma vattenresurserna inom unionen värnas på ett likartat sätt och att bedömningar görs på samma sätt för alla gemenskapens vatten.2 Ramdirektivet för vatten anvisar en metod för medlemsstaternas arbete med att förvalta de gemensamma vattenresurserna på ett hållbart sätt. Metoden innebär i korthet att staterna ska bedöma vatt- nens nuvarande status, identifiera påverkanskällor, analysera risk för försämring och åtgärdsbehov, analysera de tekniska och ekonomiska möjligheterna att genomföra åtgärder, bestämma vilken status som ska nås och vilket åtgärdsarbete som ska genomföras. Beslut bör enligt ramdirektivet fattas så nära de platser där vattnet påverkas eller an- vänds som möjligt. Åtgärder som ligger inom medlemsstaternas ansvarsområde bör prioriteras genom utarbetande av åtgärdsprogram som är anpassade till regionala och lokala förhållanden. Målet att uppnå god vatten- status bör eftersträvas för varje avrinningsområde så att åtgärder som avser ytvatten och grundvatten som tillhör samma ekologiska, hydro- logiska och hydrogeologiska system samordnas. Medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrange- mang – vilket innefattar att de ska identifiera lämplig behörig myn- dighet3 – för tillämpningen av bestämmelserna i direktivet inom varje 1Direktiv /60/EG. 2Förvaltningsplan 2016–2021 vattendistrikt, Del 1 Sammanfattning och intro- duktion, sid. 9. 3Med behörig myndighet avses en eller flera myndigheter som har identifierats (ramdirektivet, artikel 2). Ramdirektivet innebär att arbetet kan organiseras på olika sätt i medlemsstaterna. Ramdirektivet beskrivs närmare i bilaga 6. I kapitel 14 och bi- laga 11 beskrivs hur ramdirektivet är genomfört i några andra med- lemsstater. Ramdirektivet för vatten har införts rättsligt i genom en lång rad bestämmelser inom olika områden. De delar av ramdirektivet som handlar om att bedöma vattnens tillstånd, sätta upp mål för åtgärdsarbetet samt att planera och besluta om vilka åtgärder som behöver vidtas för att skydda och förbättra vattnens status har fram- för allt införts genom bestämmelser i 5 kapitlet och vattenförvaltningsförordningen. Dessa bestämmelser kompletteras av föreskrifter på myndighetsnivå. Andra delar i ramdirektivet, såsom kostnadstäckning för vattentjänster och reglering av utsläpp från punktkällor och diffusa källor, är infört på annat sätt. De svenska reglerna för vattenförvaltningen beskrivs närmare i bilaga 6. I enlighet med ramdirektivets bestämmelser har de europeiska avrin- ningsområdena delats in i avrinningsdistrikt. ingår i tio så- dana distrikt. För arbetet med vattenförvaltningen har delats in i fem vattendistrikt; , , , och . Våra iakttagelser och förslag för distriktsindelningen beskrivs i kapitel 7 och 17. I samband med att ramdirektivet infördes i framhöll reger- ingen att den existerande myndighetsstrukturen för miljöfrågor skulle vara utgångspunkt för vattenförvaltningens organisation och att det naturliga valet var att vattenförvaltningen skulle hanteras av Eftersom ett stort antal huvudavrinningsområden sträcker sig över mer än ett län fick fem länsstyrelser i uppdrag att ansvara för och samordna arbetet. Arbete i enlighet med vattenförvaltningsförordningen utförs av följande aktörer: •vattendelegationerna och vattenmyndigheternas kanslier vid läns- styrelserna i , , , och . •beredningssekretariaten vid samtliga 21 länsstyrelser, •Havs- och vattenmyndigheten, •Sveriges geologiska undersökning (SGU), och •Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut () på upp- drag av Havs- och vattenmyndigheten. Även myndigheter och kommuner utför en del av vattenförvalt- ningsarbetet då de prövar om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas ienlighet med 4 kap. 11–12 §§ VFF. nuvar- ande organisation beskrivs närmare i kapitel 8. Vilken betydelse den svenska konstitutionen får för organiseringen och ansvarsfördel- ningen beskrivs i kapitel 5 och bilaga 2. Våra förslag när det gäller organisationen lämnas i kapitel 18, 20 och 21. Myndigheternas arbete inom vattenförvaltningen handlar bland annat om att ta fram program för övervakning av vattnets tillstånd, att genomföra påverkansanalyser, bedöma vattenförekomsters status, besluta om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltnings- planer, ta fram föreskrifter och vägledning till stöd för arbetet samt att rapportera resultat till Europeiska kommissionen. Vart och ett av dessa arbetsmoment kan i sin tur delas in i olika delmoment: att ta fram underlag, att bearbeta underlagen och ta fram förslag till beslut samt att besluta. Arbetet ska bedrivas så att det möjliggör och upp- muntrar till deltagande av alla som berörs av det. Vattenförvalt- ningens arbetsuppgifter beskrivs närmare i kapitel 9, 10 och 11. förslag när det gäller arbetsuppgifterna lämnas framför allt i kapi- tel 17, 18 och 20. i har en komplex finansieringsmodell. Arbetet enligt vattenförvaltningsförordningen finansieras dock främst genom anslag 1:11. Vi beskriver dagens finansiering i kapitel 13. Våra förslag rörande finansiering lämnas i kapitel 22. Många berörs av vattenförvaltningen Ansvaret för genomförandet av ramdirektivet för vatten delas av många aktörer – både statliga, kommunala och privata aktörer. Det handlar framför allt om och regeringen, centrala myndig- heter, länsstyrelser, kommuner, företag, universitet, vattenorganisa- tioner och privatpersoner. Vissa aktörer arbetar med att övervaka vattnens tillstånd och på så sätt få fram mätdata som kan användas inom vattenförvaltningen, andra arbetar med att genomföra admini- strativa och fysiska åtgärder i syfte att bibehålla eller förbättra vatt- nens kvalitet eller kvantitet. Alla myndigheter och kommuner an- svarar för att miljökvalitetsnormerna följs. Arbetet med att genomföra administrativa och fysiska åtgärder beskrivs i kapitel 10 och 19. I finns ett stort antal vattendrag och sjöar. Omkring 70 euro- peiska floder har ett avrinningsområde som är större än . Länder med en lång kuststräcka, som exempelvis de nordiska län- derna, och har vanligtvis ett stort antal mindre avrinningsområden, medan många centraleuropeiska länder har ett fåtal stora avrinningsområden, som exempelvis som nästan helt ligger inom Donaus avrinningsområde och som till över- vägande del ligger inom Wislas avrinningsområde. Det finns mer än 500 000 naturliga sjöar i som är större än (). Omkring 16 000 av dessa är större än och tre fjärdedelar av dem finns i , , och Ryss- land.4 Fördelningen av sjöar i är mycket ojämn. Flest sjöar finns i de områden som har varit täckta av inlandsisar. hör till de mest sjörika områdena. Sveriges sjöareal är (av landytan), fördelade på 4 370 sjöar större än och cirka 90 000 större än (0,). har 2 589 sjöar, har 1 884 och har 23 sjöar som är större än 1 km2.5 Det finns sammanlagt cirka 125 000 vattenförekomster inom EU, varav cirka 89 000 floder, 18 200 sjöar, 2 800 kustvatten och 13 400 grundvattenförekomster.6 av samtliga dessa (av antalet sjöar och av antalet floder och andra vattendrag) finns i . Av tabellerna och figuren nedan framgår hur många vattenföre- komster som finns i EU:s medlemsländer och hur de olika länderna har klassificerat sina ytvattenförekomster som naturliga vattenföre- komster, kraftigt modifierade vattenförekomster (KMV) respektive konstgjorda vattenförekomster (KV). och är de länder som har högst andel vattenförekomster som är klassificerade som naturliga vatten, medan och har lägst andel. 4www.eea.europa.eu/themes/water/european-waters (avläst ). 5www.ne.se (avläst ). 6www.eea.europa.eu/themes/water/water-assessments/delineation-of-water-bodies (avläst ). Källa: /themes/water/water-assessments/delineation-of-water-bodies (avläst ). Källa: /themes/water/european-waters/water-quality-and-water-assessment/water- assessments/delineation-of-water-bodies (avläst ). Källa: /themes/water/european-waters/water-quality-and-water-assessment/water- assessments/delineation-of-water-bodies (avläst ). 4Utredningar och annat utvecklingsarbete Flera utredningar, myndigheter, forskare och privata aktörer har behandlat frågan om hur vattenförvaltningen bör vara organi- serad och finansierad. Även frågor om åtgärdsprogrammens innehåll och det rättsliga systemet med miljökvalitetsnormer har utretts . I detta kapitel redogörs för olika förslag som lämnats . 4.2Utredningar om organisation och distriktsindelning administrativa system för miljöfrågor byggde tidigare helt och hållet på den befintliga indelningen av landet i län och kommu- ner. Ansvaret för vattenvården låg på regional nivå hos samtliga läns- styrelser och hade det centrala myndighetsansvaret. Det var väl känt att en indelning av miljövårdsarbetet utifrån admi- nistrativa gränser tar liten hänsyn till faktorer som avrinningsom- råden, mark- och vattentyper eller behovet av åtgärder på annan plats än den där miljöproblemen visar sig. Miljövårdsadministrationen hade diskuterats och utretts vid ett flertal tillfällen.1 Det pågående arbetet inom EU med att ta fram ett ramdirektiv för vatten medförde ett behov att återigen se över formerna för det svenska vattenvårdsarbetet. Regeringen utsåg en särskild 1Till exempel SOU 1977:27, SOU 1980:39 och 40, SOU 1987:32 och 36, SOU 1990:93, SOU 1993:27 och SOU 1996:103. Utredningar och annat utvecklingsarbete utredare med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrin- ningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utredningen om avrinningsområden lämnade två principbetänkanden.2 Efter det att ramdirektivet för vatten antagits uppdrog regeringen dels till att utreda frågor om genomförandet av materiella bestämmelser i ramdirektivet, dels till en särskild utredare att lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt och för hantering av vatten- anknutna miljö- och resursfrågor.3 Som utgångspunkt angavs att den framtida myndighetsorganisationen skulle baseras på den befintliga administrativa strukturen i . I första hand borde en lösning sökas som innebar att vissa länsstyrelser skulle pekas ut som ansva- riga för hela avrinningsdistrikt och att beslut skulle fattas av en av- rinningsdelegation. lämnade sitt betänkande4 och Utredningen svensk vattenadministration sitt I det första betänkandet från Utredningen om avrinningsområden6 föreslogs att borde indelas i cirka tio avrinningsdistrikt, vilka skulle bestå av ett eller flera avrinningsområden, kustområden med direktavrinning till havet, samt kustvatten. Inom varje distrikt borde man utse en fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrin- ningsmyndighet. För varje distrikt borde miljökvalitetsmål beslutas, vilka till stor del borde bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinnings- myndighetens uppgift borde vara att ta fram åtgärdsplaner som instrument för att förverkliga de mål och normer som gäller i distrik- ten. Utredaren ansåg att endast författningsreglerade åtgärder skulle kunna tillgripas inom ramen för åtgärdsplanerna. Planerna skulle vara bindande för domstolar, myndigheter och kommuner i deras arbete med bland annat tillståndsprövning, meddelande av råd, före- lägganden och övrig tillsyn, samt för enskilda i den mån de innehåller föreskrifter. I vart fall länsstyrelserna i distrikten borde ges rätt att 2SOU 1997:99 och SOU 1997:155. 2001:25 och 2001:78. Utredningar och annat utvecklingsarbete till central myndighet överklaga avrinningsenhetens beslut i vissa frågor såsom fastställandet av åtgärdsplaner. I betänkandet betonades vikten av klara och tydliga former för samråd med övriga läns- styrelser i distriktet samt med kommuner, vattenvårdsförbund och privata intressenter. De berörda centrala myndigheterna förutsattes bidra till likartade arbetssätt och bedömningsgrunder i distrikten. Indelningen av landet i tio distrikt skulle möjliggöra för avrinnings- myndigheterna att hålla en hög kompetens och uppnå en god känne- dom om såväl regionala som lokala förhållanden i de 119 avrin- ningsområdena. Utredningen förordade att antalet prövningsenhe- ter borde begränsas för att förenkla arbetet. En sådan begränsning kunde uppnås genom att länsstyrelserna inom ett avrinningsdistrikt samverkade om miljöprövningsenheterna och att kommunerna inom ett avrinningsområde samverkade om tillståndsprövning och tillsyns- arbete. Även miljödomstolarnas geografiska områden borde anpas- sas till avrinningsdistrikten. Utredningen föreslog även att det skulle införas en avgift på utsläpp av förorenat vatten för alla källor av betydelse för att finansiera tillkommande vattenarbete och höja kvaliteten på arbetet. Detta skulle gälla såväl stora som små punkt- källor och diffusa källor som skogs- och jordbruk. I slutbetänkandet7 redogjorde utredaren för vilken miljösam- verkan som bedrivs i , vilka som deltar och hur arbetet går till. Utredningen visade att det finns ett stort antal vattenvårdande orga- nisationer, varav vattenvårdsförbunden är ett, och att det bedrivs en mängd olika vattenvårdande samverkansprojekt. Bedömningen blev att miljösamverkan kan fylla en funktion på flera olika nivåer. Man menade att avrinningsmyndigheterna borde samråda med olika aktörer och organisationer på distriktsnivå, i arbetet med att beskriva områdena och att ta fram distriktsvisa åtgärdsplaner. På andra nivåer menade man att syftet med samverkan skulle kunna variera allt efter de lokala förutsättningarna och behoven. Vidare konstaterade man att det borde finnas en formaliserad regional planeringsprocess med återverkan på den kommunala planeringsprocessen för att fullt ut kunna ta till vara vattenvårdsförbundens kunskaper och erfarenheter. Utredningar och annat utvecklingsarbete I betänkandet Klart som vatten föreslogs att skulle delas in i fem vattendistrikt utifrån avrinningsområdenas sammanhang med de stora havsbassängerna. Ett av skälen för ett mer begränsat antal distrikt var att vattenmyndigheterna skulle inrikta sig på strategiska frågor. Även behovet av kompetens och möjligheterna att effekti- vattenarbetet och begränsa behovet av nya resurser angavs. Ett annat skäl var att ge möjlighet till samordning med en ny organisation av tillståndsprövningen enligt i enlighet med förslag att flytta tillståndsprövningen i första instans från miljödomstolarna till förvaltningsmyndighet. En sådan ny myndighetsorganisation skulle kunna byggas upp av myn- digheter med samma antal, på samma orter och med samma geo- grafiska områden som vattenmyndigheterna. Utredningen föreslog att det skulle inrättas fem självständiga vatten- myndigheter med inom distrikten. Dessa skulle vara ansvarig för att utföra de uppgifter som följer av ramdirek- tivet. De skäl som angavs för att inrätta nya myndigheter i stället för att inordna vattenmyndigheterna i länsstyrelseorganisationen var framförallt kraven på tydliga ansvarsförhållanden och att undvika risk för att blanda samman och vattenmyndighetens uppgifter. Utredaren konstaterade även att vattenmyndigheternas uppgifter delvis skulle vara av nationell karaktär och innefatta ålig- ganden för länsstyrelserna. Den i svensk förvaltningstradition väl etablerade principen att undvika ”direktivrätt över sig själv” och den oklarhet i ansvarshänseende som följer av en sådan direktivsrätt talade för att vattenmyndigheterna borde ges en självständig ställ- ning. En lösning med att inordna verksamheten i en enda central myndighet ansågs olämplig. Skälen för det var dels att det saknades en lämplig central myndighet, dels landets skiftande naturgeogra- fiska förutsättningar. Utredningen menade även att den föreslagna organisationen borde vara det mest kostnadseffektiva alternativet. Slutligen framhölls att det starkaste argumentet för att inordna vatten- myndigheterna i länsstyrelserna, nämligen samordningen med andra miljöfrågor, även med den föreslagna ordningen i hög grad skulle förbli ett länsstyrelseansvar till följd av att det skulle vara länsstyrel- sernas uppgift att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen. Utredningar och annat utvecklingsarbete Utredningen föreslog dock att vattenmyndigheterna övergång- svis skulle inrättas vid en länsstyrelse i varje vattendistrikt, för att säkerställa att arbetet under ramdirektivet kunde påbörjas inom den korta tid som förelåg. Myndighetsuppgifterna borde då anförtros en delegation i , med självständig ställning och eget be- slutsansvar. Regeringen borde utse delegationens ledamöter och ordförande. Det borde också göras tydligt vilka personer och resur- ser i övrigt som knöts till verksamheten. För att underlätta genomförandearbetet föreslog utredningen att det skulle bildas vattenvårdssamfälligheter. Samfälligheterna skulle bildas genom förrättning och ha till uppgift att genomföra de åt- gärder som beslutats i åtgärdsprogrammen. Slutligen presenterade utredningen en principmodell för hur ett avgiftssystem skulle kunna konstrueras för att bekosta vattenvårdande aktiviteter. Länsstyrelsernas synpunkter på organiseringen av arbetet Inför införandet av ramdirektivet för vatten tog Miljövårdsdirek- törernas förening fram en promemoria där man redo- visade länsstyrelsernas gemensamma syn på hur arbetet med ram- direktivet för vatten borde läggas upp på regional nivå. I promemo- rian föreslogs att det skulle inrättas ett beredningssekretariat på varje länsstyrelse. Det betonades att dessa sekretariat skulle ingå som en del av . I en bilaga gavs också förslag till arbetsfördel- ning utifrån ramdirektivets olika moment mellan och länsstyrelserna (vattenmyndigheterna och beredningssekreta- riaten) i tabellform. I en senare rapport framfördes att beredningssekreta- riaten borde ansvara för att organisera arbetet med karakteriseringen samt upprättandet av lokalt förankrade förslag till vilka vatten- förekomster som är konstgjorda eller kraftigt modifierade. Vidare framhölls att beredningssekretariaten också borde organisera arbetet med att utarbeta förslag till miljökvalitetsmål, åtgärdsplaner och för- valtningsplaner samt svara för att nödvändiga miljöövervaknings- program upprättas och för uppföljningen i övrigt. Beredningssekre- tariaten borde också ansvara för att bilda de samverkansformer med representanter för berörda länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsför- Utredningar och annat utvecklingsarbete bund, vattenförbund och liknande som erfordras för att driva bered- ningsarbetet. Det framhölls att erfarenheterna från arbetet med de nationella miljömålen kunde ligga till grund för det fortsatta arbetet. En sådan arbetsfördelning skulle innebära att verksamheten kunde organiseras med ledningsgrupper, arbetsgrupper, projektgrupper etc. med representanter för länsstyrelser, kommuner och andra intres- senter allt efter arbetets art i de olika faserna av genomförandet. beslutade om vattendistrikt och vattenmyndigheter Ramdirektivet för vatten infördes i svensk lag 2004 genom riks- dagens behandling av regeringens propositioner Förvaltning av kva- liteten på vattenmiljön8 och Vattendistrikt och vattenmiljöförvalt- ning.9 Regeringen var inledningsvis av uppfattningen att grunderna för den nya indelningen av riket borde meddelas i lag men att regeringen själv skulle få besluta om indelningen i vattendistrikt och utse vatten- myndigheter.