sou · H7B359d6 · 2019-12-12 00:00:00 — Den studerande kan orsaka en felaktig utbetalning genom att lämna en oriktig uppgift eller underlåta att fullgöra sin uppgifts- och anmälningsskyldighet genom att inte meddela ändrade förhållanden som påverkar rätten till studiemedel. Den tredje återkravsgrunden om ond tro finns i 5 kap. 1 § andra stycket andra meningen studiestödslagen. CSN prövar om den studerande vid tillfället för utbetalningen ”insett eller borde ha insett” att hen inte haft rätt till utbetalningen. Om ett studieavbrott sker före utbetalningen bör den studerande exempelvis inse att hen inte har rätt till pengarna – då är hen i ond tro vid utbetalningen och CSN återkräver beloppet. Om studieavbrottet däremot sker efter utbetalningen och den studerande själv inte känt till det i förväg kan den studerande inte vid utbetalningstillfället ha insett att hen inte har rätt till pengarna. Det är upp till CSN att styrka att den enskilde varit i ond tro. CSN har i samråd med delegationens kansli bedömt att utbetalade godtrobelopp ska kategoriseras som felaktiga utbetalningar på grund av ”förskottsfel”. Inkomst är en uppgift som lämnas av den sökande och som kan betraktas som en prognos eller ett förväntat framtida förhållande. Studiemedel kan därför enligt definitionen betraktas som en preliminär ersättning. Sådana ersättningar beskrivs enligt följande av delegationen: Vissa ersättningar bygger på preliminära uppgifter och ersättningen betalas därför ut preliminärt. En utbetalning kan dock vara felaktig även i ett system med preliminära utbetalningar om den baseras på orimliga prognoser i ansökan […]. Att det uppstår skillnader mellan preliminära och slutliga belopp i ersättningssystem som baseras på prognoser eller förväntade förhållanden beror på en avsiktlig lagkonstruktion. Skillnaden mellan preliminära och slutgiltiga belopp, och de återkrav som följer, är naturliga konsekvenser av lagkonstruktionen och är inte att betrakta som en felaktig utbetalning enligt definitionen. Dessa korrigeringar i efterhand är felaktiga utbetalningar av annat slag. Delegationen betonar följande när det gäller löpande utbetalningar (vilket kännetecknar bland annat studiemedelssystemet): Det är viktigt att skilja på löpande utbetalningar och engångsutbetalningar. Underlåtelse att meddela och beakta ändrade förhållanden, som kan påverka rätten till ersättning eller ersättningens storlek, innebär att ersättningen betalas ut på felaktiga grunder trots att underlaget vid beslutstillfället var korrekt. CSN tar i första hand fasta på skrivningarna om underlåtelse att meddela ändrade förhållanden vid löpande utbetalningar. Inkomst uppstår normalt i en takt som ger stora möjligheter att meddela en ändring till CSN och förhindra att för mycket studiemedel betalas ut. Vi ser därför att den studerandes skyldighet att meddela ändringar väger tungt när det gäller att meddela ändrade uppgifter om inkomst och vi betraktar därför belopp som återkrävs på grund av för hög inkomst som felaktiga. 2.3.3.Bedömning av bidrag respektive lån Felaktigt utbetalade lån betraktas som felaktiga utbetalningar, även i de delar som kan förväntas återbetalas som reguljära studieskulder. Omfattningsstudiens syfte är inte att värdera den slutliga finansiella skadan för staten (vilket skulle tala för att bara räkna med den del av lånen som inte kan förväntas återbetalas) utan att mäta hur stora belopp som betalas ut felaktigt. Utifrån studiens syfte är det därför inte relevant att göra skillnad på lån och bidrag. Det finns systemövergripande risker som påverkar flera olika ersättningssystem inom välfärdsområdet. Dessa risker ska analyseras samlat av delegationen och ingår inte i respektive omfattningsstudie. Följande systemövergripande riskområden har identifierats av delegationen: •Arbete i /arbetsbaserad försäkringstillhörighet •Inkomster (vita inkomster, sjukpenninggrundande inkomst och ej redovisade inkomster/svartarbete) Alla systemövergripande riskområden är inte aktuella för alla ersättningssystem. För studiemedel för utlandsstudier är det risker kopplade till folkbokföring och inkomster som är relevanta, eftersom rätten till studiemedel påverkas av bosättning och inkomster. Identitet är också relevant, då den sökandes identitet ska styrkas vid ansökan om studiemedel. De huvudsakliga systemspecifika risker som identifierades i CSN:s riskanalys är följande: •den studerandes avsikt att bedriva studier går inte att verifiera före utbetalning, eftersom utbetalning sker i förskott, •uppgifter om studietakt, studieperiod, antagning och studieresultat inhämtas via intyg. •det saknas förutsättningar för att fånga förändrade förhållanden , •regelverket är omfattande, liksom våra interna rutinbeskrivningar, •regelverket är skrivet för svenska förhållanden. Vi bedömer att samtliga väsentliga risker har fångats inom omfattningsstudien. Det innebär inte att alla risker har kunnat kartläggas på ett fullständigt och uttömmande sätt. Det finns troligen återstående mörkertal även för dessa, exempelvis rörande handläggningsfel och inkomster (se avsnitt om återstående mörkertal i avsnitt 2.1.2 och 2.1.3) Det kan inte uteslutas att det också förekommer fel rörande bosättning och skolprövning eller andra villkor för rätt till studiemedel. Avsikten att studera är visserligen inte möjlig att mäta, men att en studerande inte påbörjat sina studier har fångats upp i studien. Antingen har då eventuella felaktiga utbetalningar ansetts ha orsakats av den sökande, eller så har utbetalningen fått behållas i god tro. I båda fallen anses utbetalningen vara felaktig – även om fördelningen mellan fel orsakade av kunden och fel på grund av ”förskottsfel” kan ha blivit något missvisande. Uppgifter om studieaktivitet har hämtats in från skolorna, vilket också inkluderar förändrade förhållanden . Vi bedömer att dessa felorsaker är väl kartlagda – att skolorna uppgift felaktiga uppgifter som svar på våra förfrågningar ser vi som osannolikt. Att regelverket är omfattande och skrivet för svenska förhållanden bör fångas in i bedömningen av om CSN har gjort något fel i handläggningen. De fel som inte har omfattningsstuderats bedömer vi är av marginell betydelse för de totala felaktiga utbetalningarna av studiemedel för utlandsstudier. 3.Felaktiga utbetalningar av studiestöd för studier utomlands Totalsiffran och dess osäkerhet Bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands bygger på slumpkontroller av drygt femhundra ärenden samt registerdata rörande återkrav på grund av för hög inkomst . Underlaget är begränsat och vi vill därför inleda med att påpeka att det föreligger betydande statistiska osäkerheter i beräkningarna. Med anledning av detta ska resultaten tolkas försiktigt. Det gäller i hög grad totalsiffran för studien och i än högre grad för hur felen fördelar sig på olika felorsaker. Det gäller också när vi bryter ner resultaten på kön eller olika typer av studier. Osäkerheten i bedömningen beror inte bara på betydande statistiska felmarginaler. Slumpkontrollen och inkomstkontrollen bygger på data om olika individer och resultaten kombineras för att göra en uppskattning som omfattar samtliga felorsaker som ingår i delstudierna – studieaktivitet, myndighetsfel och inkomst . Det finns en osäkerhet när det gäller i vilken utsträckning felorsakerna överlappar varandra. Vi har i brist på vägledande fakta gjort antagandet att fel kopplade till inkomst är oberoende av felorsaker kopplade till studieaktivitet och myndighetsfel. Man kan dock invända mot detta antagande, då studieaktivitet och förvärvsarbete kan tänkas konkurrera med varandra. Den som avbryter sina studier kan tänkas ha större möjligheter att förvärvsarbeta, vilket skulle innebära ett samband mellan att inte meddela ett studieavbrott och att förtjäna en inkomst över fribeloppet. Vi vet dock inte tillräckligt om detta tänkbara samband för att beakta det i omfattningsbedömningen. En annan källa till osäkerhet är att de underlag som ligger till grund för omfattningsbedömningen inte omfattar samtliga förhållanden som styr rätten till studiestöd. Vi bedömer dock att de empiriskt studerade felorsakerna svarar för en mycket stor andel av samtliga fel. En faktor som också behöver kommenteras är att vi vid urvalet av ärenden sållat bort ärenden som ingick i parallella kontrollinsatser. Dessa parallella insatser var riskbaserade, vilket innebär att vi troligen sållade bort ärenden med en högre andel fel än genomsnittet. Vi beräknar att effekten av att sålla bort ärenden i parallella kontrollinsatser medför en underskattning av andelen ärenden med felaktiga utbetalningar . Underskattningen av andelen felaktigt utbetalade belopp är sannolikt lägre, eftersom det felaktiga beloppet inte utgör hela det utbetalade beloppet och språkstudier (som är överrepresenterade bland de bortsållade ärendena) i regel avser lägre belopp än andra typer av studier. 3.1.2.Totalsiffran för felaktiga utbetalningar Omfattningsstudien pekar på att de felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands uppgår till , med ett uppmätt medelvärde (punktestimat) på . Det motsvarar ett spann på av de totala utbetalade beloppen, med ett medelvärde på . Den stora merparten av de felaktiga beloppen avser för mycket utbetalade medel – det svarar för 2,9 av de 3,1 procentenheterna som betalats ut felaktigt. av utbetalade belopp avser för lite utbetalad ersättning. Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands () Andel (%) Andel (%) Andel (%) Även om den nedre gränsen för konfidensintervallet för felaktigt utbetalade belopp beräknas till utifrån genomförda slumpkontroller, vet vi att vi återkräver större belopp än så. återkrävde vi av de utbetalade beloppen för studier utomlands. Detta utgör i praktiken en lämplig nedre gräns för omfattningsbedömningen av felaktiga utbetalningar. Det motsvarar felaktiga utbetalningar på . Inom ramen för omfattningsstudierna ska delegationen redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen. Av direktivet framgår bland annat att felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som oavsiktliga fel och misstag från den sökandes sida. Andra orsaker som nämns i direktiven är svårtillämpade regelverk samt bristande rutiner, kontroll och samordning hos eller mellan myndigheter. Delegationen har tagit fram en indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar som används för att identifiera risker och lämpliga metoder för att kvantifiera dessa. Följande möjliga orsaker finns till att en felaktig utbetalning uppstår: 1.Felaktiga uppgifter vid ansökan 2.Ej anmält ändrade förhållanden 3.Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 4.Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut 5.Utbetalning fel, trots rätt beslut 6.Ändrade förhållanden ej omhändertagna Felaktiga uppgifter vid ansökan och underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden (felorsakerna 1 och 2) betraktas som orsakade av den sökande, medan felorsaker kopplade till myndighetens hantering (felorsaker 3 till 6) betraktas som orsakade av myndigheten. Förskottsfel (felorsak 7) avser felaktiga utbetalningar som följer av avsiktliga lagkonstruktioner och som skett utan att den sökande eller myndigheten gjort något fel. Av de sju tänkbara orsakerna till fel utbetalningar är det främst fyra som förekommer inom studiemedel för studier utomlands: •att de sökande lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan (felorsak 1), •att de sökande inte anmäler ändrade förhållanden (felorsak 2), •att CSN fattar fel beslut trots att beslutsunderlaget är tillräckligt och korrekt (felorsak 4), och •förskottsfel - att den sökande får behålla utbetalade belopp i god tro (felorsak 7). Felaktiga uppgifter vid ansökan svarar för av det totala felet på av totalt utbetalade belopp. Att enskilda inte anmäler ändrade förhållanden svarar för av det totala felet – dessa fel beror främst på studieavbrott som inte meddelas . Fel beslut av CSN svarar för . Vi kommenterar varje felorsak närmare i avsnitt 3.2.1 till 3.2.7. Fel orsakade av den sökande svarar totalt för av de felaktiga utbetalningarna medan myndighetens fel svarar för . Förskottsfel svarar för av de felaktiga utbetalningarna, eller av alla utbetalningar. Av tabellen nedan framgår hur felen fördelar sig på olika orsaker. Beloppen är viktade och uppräknade så att de motsvarar samtliga studerande utomlands under ett kalenderår. Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands, fördelat på typ av utbetalningar (%) utbetalningar (%) Felaktiga uppgifter vid ansökan Ej anmält ändrade förhållanden Fel orsakade av sökande Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Utbetalning fel, trots rätt beslut Ändrade förhållanden ej omhändertagna Fel orsakade av myndigheten Förskottsfel (god tro) 3.2.1.Felaktiga uppgifter vid ansökan Felaktiga uppgifter vid ansökan utgör de felaktiga utbetalningarna, eller av alla utbetalningar. I slumpkontrollerna har vi upptäckt fyra fall av felaktiga uppgifter vid ansökan. Alla ärenden avser språkstudier och tre ärenden utgör misstänkta bidragsbrott. I två av de misstänkta brotten har de sökande förfalskat intyg om antagning eller studieresultat. I det tredje fallet underlät den sökande att uppge att hen uppbar aktivitetsersättning från för ansökan. I det fjärde fallet skickade den sökandes språkskola in blankett som avsåg fel land, vilket föranledde ett felaktigt lånebelopp för undervisningsavgift. 3.2.2.Ej anmält ändrade förhållanden Ej anmälda ändrade förhållanden utgör de felaktiga utbetalningarna, respektive av alla utbetalningar. Det är den största orsaken till att utbetalningar blir fel. I slumpkontrollerna upptäckte vi 29 fall av felaktiga utbetalningar på grund av att ändrade förhållanden inte hade meddelats eller meddelats . •I åtta fall hade studierna inte alls påbörjats – en majoritet av dessa ärenden utgjorde misstänkta bidragsbrott. •I tjugo fall hade det skett ett studieavbrott eller en ändring av studietakten som inte meddelats – fem fall utgjorde misstänkta bidragsbrott. •I ett fall blev den studerande beviljad ersättning från . Övriga ärenden där ändrade förhållanden inte anmälts avser inkomst . återkrävde CSN av 275 personer som studerande utomlands och som hade haft för höga inkomster . Samtliga studiemedelstagare under det aktuella inkomståret ingick i kontrollen. Flertalet återkrav gjordes i CSN:s efterkontroll av taxerade inkomster i , men även ändringar som kunden själv meddelade ingår i underlaget. Eftersom det föreligger en eftersläpning i uppgifter om taxerade inkomster avser efterkontrollen studier som bedrevs . Återkraven på grund av för hög inkomst utgjorde av de belopp som betalades ut för studier utomlands . Återkrav på grund av för hög inkomst 2017 (och antal personer) Andel återkrav (%) 3.2.3.Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället Felorsaken ”Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället” utgör av de felaktiga utbetalningarna, eller av alla utbetalningar. Vi har upptäckt ett ärende där CSN borde ha inhämtat ytterligare uppgifter innan beslutet fattades. sökande borde ha skickad in studieresultat från föregående studier, men i stället för att begära en komplettering av ärendet förlängde CSN studiestödsperioden utan resultatprövning. 3.2.4.Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Felaktiga utbetalningar på grund av att CSN fattat fel beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter utgör de felaktiga utbetalningarna, respektive av alla utbetalningar. Detta är den helt dominerande orsaken till de fel som orsakas av CSN. I slumpkontrollerna upptäckte vi 10 ärenden där felaktiga beslut av CSN orsakat felaktiga utbetalningar. I två fall har vi missat att kunden tidigare hade skickat in en annan ansökan som den aktuella ansökan. I dessa lägen ska vi betrakta den första ansökans ankomstdatum vid beviljningen. I de felaktiga besluten hade vi missat detta och delvis avslagit ansökningarna med hänvisning till att de hade kommit in . I ett annat fall beviljade vi heltid trots att intyget endast gav rätt till deltid. Ett annat exempel är att vi tolkade att kunden ansökte om studiemedel för hela terminen trots att hen bara angivit att hen sökte studiemedel för . Vidare finns exempel på felaktig inmatning av uppgifter i systemet och förbiseenden. 3.2.5.Utbetalning fel, trots rätt beslut Vi har inte påträffat några fel där utbetalningen blivit fel trots rätt beslut. 3.2.6.Ändrade förhållanden ej omhändertagna Vi har inte påträffat några fel där en felaktig utbetalning har skett på grund av att kända ändrade förhållanden inte tagits omhand. Det förekommer att studerande får behålla utbetalade belopp trots att utbetalningen var större än den studerandes studier egentligen gav rätt till (se avsnitt 2.3.1 Förskottsutbetalning och god tro). Beloppen får behållas i ”god tro” och i omfattningsstudien klassificeras dessa utbetalningar som ”förskottsfel”. Förskottsfelen (god-tro-beloppen) bedöms uppgå till , vilket motsvarar av alla utbetalningar respektive av alla felaktigt utbetalade belopp. God-tro-utbetalningar förekommer i situationer när pengar har betalats ut i förskott och den studerande gör ett studieavbrott eller en ändring av sin studietakt som inte var känt vid utbetalningstillfället. Om avbrottet eller ändringen av studietakten skett före utbetalningen sker däremot ett återkrav. Återkrav av studiemedel med anledning av studieavbrott och sänkt studietakt bedöms uppgå till . Det innebär att ungefär lika stora belopp återkrävs respektive får behållas i god tro vid studieavbrott eller ändrad studietakt. Vid beräkningen av god tro har vi i slumpkontrollerna räknat med flertalet typer av belopp i alla ärendeklasser. Det skiljer sig från hur god tro dokumenteras i IT- systemen, då systemet normalt bara registrerar god tro för belopp som är knutna till en kalendervecka. I slumpkontrollerna har merkostnadslån för undervisningsavgifter fördelats proportionellt utifrån ursprungligen beviljade veckor och faktiska studieveckor. Om en person har fått lånet utbetalat i förskott men avbrutit studierna efter halva terminen bedöms med andra ord den studerande ha fått behålla halva undervisningsavgiften i god tro. Alla upptäckta fel som den sökande har orsakat ska enligt delegationens definition delas in i misstänkt avsiktliga fel och övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt. Utgångspunkten är att den sökande är ansvarig för att alla efterfrågade uppgifter som lämnas i samband med ansökan är korrekta. Felaktiga uppgifter som lämnas i samband med ansökan är en stark indikation på ett misstänkt avsiktligt fel. Detta gäller i synnerhet för uppgifter som är centrala för den aktuella förmånen. Även underlåtenhet att anmäla ändringar av förhållanden som är av central betydelse för rätten till ersättning ska betraktas som avsevärt oaktsamt. Uppgifter om framtida förhållanden är svårare att prognostisera och därför mer osäkra. Även här ska en samlad bedömning göras utifrån rimligheten i de lämnade uppgifterna och när en eventuell anmälan om ändrade förhållanden borde ha lämnats till myndigheten. När det gäller omfattningsstudien rörande studiemedel för studier utomlands bedömer CSN att samtliga uppgifter som har kontrollerats är centrala för prövningen av rätten till studiemedel. Det innebär att samtliga fall där kunden orsakat en felaktig utbetalning genom att uppge felaktiga uppgifter vid ansökan eller underlåta att meddela ändringar kategoriseras som misstänkt avsiktliga fel, om det inte finns indikationer på motsatsen. Några exempel på när en felaktig utbetalning inte bedömts vara misstänkt avsiktlig följer nedan: •den enskilde har skickat in en faktura med korrekta uppgifter men skolan skickat en blankett med felaktiga uppgifter som kom att ligga till grund för beslutet, •den studerande meddelar ändrade förhållanden som hen fick en utbetalning, •den studerande nekades visum till studielandet efter att ha tagit emot en utbetalning, •den studerande har uppgivit en för låg inkomst i ansökan. Inkomstuppgiften avser framtida förhållanden och sådana är ofta förknippade med osäkerheter. Det finns därför sällan anledning att misstänka avsiktliga fel när det gäller inkomstuppgifter. Av de fel som orsakats av den sökande bedöms vara avsiktliga. Det motsvarar av samtliga felaktiga utbetalningar. Fel orsakade av den sökande () sökandefel (%) fel (%) av sökande, totalt Uppgifter som används felaktigt När felen orsakats av att uppgifterna som lämnats vid ansökan är felaktiga (felorsak 1), inte ändrats (2), inte är tillräckliga för att fatta korrekt beslut (3), eller inte omhändertagits trots att de anmälts som ändrade (6) ska uppgifterna beskrivas. Det är viktigt för att dra rätt slutsatser och kunna föreslå lämpliga åtgärder. Indelningen är gemensam för alla omfattningsstudier som ingår i delegationens arbete med att uppskatta felaktiga utbetalningar. Indelningen av uppgifter ser ut som följer: a)Inkomster och förmögenhet b)Arbete och arbetstid (exempelvis är/har varit anställd) c)Kostnader och utgifter (exempelvis företags arbetskostnader, sökandens hyreskostnader, betalar kollektivavtalsliknande försäkringar m.m.) d)Boendeförhållanden (exempelvis bostadsadress, sammanboende, inneboende, hemmavarande barn, huvudsaklig dygnsvila) e)Förmågor (exempelvis arbetsförmåga, funktionsförmåga) f)Aktivitet (exempelvis deltar i eller har för avsikt att delta i studier, söker arbete, delar i arbetsmarknadsåtgärd, vårdar barnet) När det gäller studiemedel för utlandsstudier förekommer fel främst rörande uppgifter om aktivitet (att den enskilde bedriver studier i överensstämmelse med sitt beslut) och inkomst. De utgör tillsammans av de felaktiga utbetalningar som de sökande orsakar. Det motsvarar av samtliga felaktiga utbetalningar, eller av alla pengar som betalas ut. ”Övriga” felaktiga uppgifter avser förfalskade intyg om antagning och studieresultat. Dessa fel utgör av de felaktig utbetalningarna Felaktiga uppgifter om kostnader förekom i ett ärende i omfattningsstudien och rör då undervisningsavgifter. Felaktiga utbetalningar fördelade på typ av uppgift () sökandefel (%) alla fel (%) utbetalningar (%) Ursprunget på uppgifter som används felaktigt Uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar har olika ursprung. Följande indelning används för att identifiera uppgiftens härkomst: Från annan myndighet avser uppgifter som inhämtas från annan myndighet, till exempel uppgifter om taxerad inkomst, skatteskulder, folkbokföring, företagsengagemang, folkbokföring och utbetalningar. Inhämtningen kan ske automatiserat eller på annat sätt, till exempel genom telefonsamtal eller brev/mail. Från egen myndighet avser uppgifter som myndigheten kan påverka på något sätt. Det kan handla om en uppgift som förädlats, upprättats eller beslutats av den egna myndigheten. Från tredje part avser uppgifter som ska styrka en händelse eller ett förhållande som oftast beskrivs i till exempel intyg, utlåtanden, närvarorapporter. Det ska alltid anses vara en tredjepartsuppgift oavsett om den kommer via den sökande eller om den inhämtas direkt av myndigheten. Med tredje part avses inte andra svenska myndigheter. Från den sökande avser uppgifter som den sökande själv har lämnat, till exempel försäkran om studier eller uppgifter om när man vårdat barn. När det gäller studiemedel för utlandsstudier är det nästan uteslutande den sökande som är källa till de uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar – . Det beror på att de flesta fel som beror på felaktiga uppgifter beror på ändrade förhållanden som inte meddelas. Det är kundens ansvar att meddela detta. De fel som rör uppgifter från tredje part utgörs av två fall av förfalskade intyg om antagning och studieresultat samt ett fall av felaktigt intyg om kostnader från en skola.