sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — Detta stämmer dock inte med den bild utredningen har fått genom samtal med representanter för flertalet kommunala och enskilda huvudmän samt genom samtal med de fackliga lärarförbunden. Snarare förefaller det som att modersmålsundervisningen i princip uteslutande anordnas utanför den garanterade undervisningstiden. För att få en övergripande bild över situationen i landet har utred- ningen företagit en undersökning och ställt frågan till sammanlagt 30 kommuner. Urvalet är gjort med hänsyn till att det ska finnas kommuner från samtliga kommungrupper i SKL:s kommungrupps- indelning representerade.64 Frågan som ställts till kommunerna är om modersmålsundervisningen vid någon av skolorna i kommunen anordnas som elevens val. Av 30 tillfrågade kommuner har fem svarat att man anordnar modersmålsundervisning som elevens val vid någon eller några av kommunens skolor. till antalet skolor som finns i dessa kommuner är det en försvinnande liten andel. Utredningen gör bedömningen att det finns anledning att ifråga- sätta de uppgifter som ligger till grund för statistik. När skolor lämnar underlag för statistik besvarar de frågan om hur många elever som läser modersmål utanför den garanterade undervisningstiden. Hur frågan ställs är en trolig orsak till de svar som erhålls. Troligtvis är det så att rektorer valt att inte kryssa i alter- nativet om man t.ex. förlägger undervisningen , när övriga lärare har planeringstid, eller under håltimmar. Att det före- ligger en missuppfattning om att modersmålsundervisning som anordnas i nära anslutning till skoldagen sker inom den reglerade 64Indelningen består av totalt nio grupper fördelade på tre huvudgrupper, där kommunerna grup- perats utifrån vissa kriterier som tätortsstorlek, närhet till större tätort och pendlingsmönster. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk undervisningstiden bekräftas av vissa av de rektorer som utred- ningen samtalat med. På frågan uppger de att de anordnar under- visningen inom den garanterade undervisningstiden när den sker i nära anslutning till ordinarie skoldag, t.ex. när andra elever har sovmorgon eller i direkt anslutning till skoldagens slut. Skulle frågan i underlaget som ligger till grund för sta- tistik ha ställts motsatsvis, dvs. ”anordnas undervisningen i moders- mål som elevens val, inom ramen för skolans val eller som språkval” hade svaret troligtvis blivit annorlunda. Utredningens bedömning i denna fråga är att den minskade under- visningstiden i elevens val förvisso begränsar huvudmännens möjlig- het att anordna hela undervisningen i modersmål som elevens val, men att detta är en så pass lågt utnyttjad möjlighet att det minskade antalet undervisningstimmar i elevens val endast kommer att ha marginell effekt för möjligheten att organisera modersmålsundervisningen. Studiehandledning på modersmål har funnits sedan 1960-talet.65 Enligt Invandrarutredningen66 reglerades frågan om stats- bidrag till stödundervisning för invandrade elever . Stöd- undervisningen bestod av två delar, dels undervisning i svenska som främmande språk, dels av studiehandledning på elevens modersmål. Även frågan om förberedelseklasser för invandrade elever reglerades . Studiehandledningen på modersmål har i praktiken inte bara behållit sin benämning och position i skolan som en stödåtgärd, utan även sin huvudsakliga målsättning. Nämligen, som det formuleras i den nämnda utredningen: –att ge eleven elementär information om skolan och närsamhället (i förberedelseklassen) –att möjliggöra elevens fortsatta studier i viktiga ämnen och kurs- moment då bristande kunskaper i svenska är ett hinder för aktivt deltagande i klassens arbete 65Avery 2017, s. 19. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk –att med hjälp av hemspråket förklara svårare begrepp och termi- nologi som förekommer i olika skolämnen67 Även behörigheten till stödåtgärden och nödvändiga förutsättningar för dess implementering är i stort sett oförändrade. Det sägs att: Stödundervisningen skall handhas av lärare som behärskar elevens modersmål och läggas upp i samverkan mellan denne, klassläraren/ ämnesläraren, stödläraren i svenska samt eleven och föräldrarna. Rätt att delta i undervisningen har enligt läroplanen alla invandrarbarn som på grund av sin härkomst har otillräckliga kunskaper i svenska språket eller på grund av olikheter beträffande omfattning och innehåll i sin tidigare skolgång saknar förutsättningar att på ett tillfredsställande sätt följa undervisningen i svensk skola. (s. 260) I betänkande ställs inga gränser upp för hur länge stödåtgärden kan anordnas, utan bedömningen görs att den bör ges så länge som eleven inte med behållning kan följa undervis- ning på svenska.68 Att döma av bedömning har stöd- åtgärden också behållit sina huvudsakliga utmaningar, vilka denna utredning beskriver i bland annat betänkandets kapitel 4, 7 och 9. Flertalet kommuner med ett större antal invandrarbarn bedriver f.n. stöd- undervisning för dessa barn i någon form. Det finns emellertid många kommuner som inte alls eller endast i begränsad omfattning utnyttjar de möjligheter att anordna stödundervisning som de nuvarande bestämmel- serna medger. Behovet av stödundervisning bedöms olika i olika skolor och invandrarbarn i de kommuner som endast i ringa grad eller inte alls har anordnat stödundervisning får en sämre utgångspunkt i sin skolgång än elever i andra kommuner. Med tanke på stödundervisningens stora betydelse för invandrarelevens möjligheter att utnyttja det svenska sam- hällets utbildningsutbud är det IU:s uppfattning att stora ansträng- ningar bör göras för att alla barn i behov av stödundervisning skall få sådan. (s. 263) Bristande likvärdighet, variationer i om stödet överhuvudtaget anord- nas från huvudman till huvudman och hur behovet bedöms från skola till skola är något som i allra högsta grad är aktuellt än , efter att påpekade detsamma. 67Ibid., s. 260. 68Ibid., s. 263. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 3.2.2Studiehandledning på modersmål – dagens situation Alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål.69 För elever som inte behärskar det svenska språket i tillräckligt stor utsträckning bör undervisningen organiseras så att de ges förutsättningar att utveckla kunskaper i skolans alla ämnen som de lär sig det svenska språket.70 Ett sätt att stötta dessa elever, oftast nyanlända, både ämnes- och kunskapsmässigt är att erbjuda studiehandledning på modersmålet. Studiehandledning på modersmål är inte enbart ett verktyg för språkförståelse, utan även för förståelse av olika skolsystem, där studiehandledaren blir den som kan ge eleverna en förståelse för det svenska skolsystemet och den värdegrund det vilar på. /18 var studiehandledning på modersmål den vanli- gaste stödinsatsen i ; av eleverna fick den.71 Studiehandledning på modersmål kan ges antingen genom extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller i form av särskilt stöd.72 Enkelt uttryck, om stödet är av mindre om- fattande karaktär och kan ske inom ramen för den ordinarie under- visningen då är det fråga om extra anpassningar. Så kan t.ex. hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på ett annat sätt eller att ge extra färdighetsträning såsom lästräning, anses som stöd i form av extra anpassningar.73 Särskilt stöd är, enkelt uttryckt, insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Ett beslut om särskilt stöd ska föranledas av en utredning och ett utarbetat åtgärdsprogram.74 Särskilt stöd som insats, inklusive bestämmelserna om sådan utredning, ska dock inte tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra 693 kap. 3 § skollagen. 723 kap. 5a och 6–12 §§ skollagen. 2013/14:160 s. 36. 743 kap. 8–9 §§ skollagen. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk elever som har varit bosatta utomlands. Åtgärder till stöd för nyan- lända är t.ex. prioriterad timplan och undervisning i förberedelse- klass.75 3.2.3Hur genomförs studiehandledningen? Hur studiehandledning på modersmål ska genomföras är inte regle- rat i skolförfattningarna, utan det kan erbjudas i många olika former. Den kan t.ex. förekomma som en tillfällig insats när en elev behöver en introduktion på sitt modersmål till ämnesundervisning i de ämnen hon eller han läser i sin ordinarie undervisningsgrupp, såsom förklaringar av olika ämnesspecifika begrepp. Studiehandledning kan ske för en grupp av elever eller individuellt. Studiehandledning kan ges som förberedelse inför lektioner, utgöra ett stöd under lektioner och/eller användas för repetition efter lektioner.76 Undervisningens innehåll och elevernas behov ska påverka studiehandledningens upp- lägg. Utredningen skriver mer om detta i betänkandets kapitel 7. Studiehandledning behöver inte ske på elevens modersmål. En elev som före sin ankomst till har undervisats på ett annat språk än modersmålet får ges studiehandledning på det språket istället för på modersmålet.77 Man brukar då tala om att studiehand- ledningen kan ske på elevens starkaste språk, eller elevens skolspråk. Detta kan vara fallet för elever som har varit bosatta och fått en del av sin utbildning i ett annat land än sitt hemland innan ankomsten till . Så kan även vara fallet för de elever som tillhör minori- tetsgrupper i olika länder, men har fått utbildning på majoritets- språket. Detta öppnar följaktligen för möjligheten att modersmåls- undervisningen och studiehandledningen kan ske på olika språk. Skolinspektionens granskningar visar att många skolor uppvisar brister i hanteringen av stödåtgärden.78 Utredningen behandlar frå- gan om elevernas deltagande i studiehandledningen och dess genom- förande mer ingående i betänkandets kapitel 7 och 9. 2014/15:45. 775 kap. 4 § skolförordningen. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 3.2.4Studiehandledaren, ingen reglerad yrkeskår Huvudregeln är att den som ska bedriva undervisning i skolväsendet ska vara legitimerad och behörig för den undervisning han eller hon ska bedriva.79 Studiehandledning på modersmål syftar inte till att ersätta den ordinarie undervisningen utan är, som beskrivits ovan, ett stöd till den enskilda eleven. Det finns inga krav i skolförfatt- ningarna på vem som kan anställas som studiehandledare på moders- målet utan det är rektorn som bedömer om en person är lämplig som studiehandledare. till stödets syfte är det däremot lämpligt att studiehandledaren, förutom att behärska såväl svenska som det aktuella språket, även har en god kunskap i skolämnena och kun- skaper om det svenska skolsystemet. 3.2.5Vem ska erbjudas studiehandledning på modersmål? Rätten till studiehandledning avgörs av elevens behov. För att stärka nyanlända elevers möjligheter att uppnå behörighet till nationella program i gymnasieskolan finns en för- stärkt rätt till studiehandledning på modersmål. Denna förstärkta rätt gäller nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i högstadiet i , grundsärskolan eller specialskolan och innebär att eleven ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt.80 Bestämmelsen innebär en stark pre- sumtion för de nyanlända elevernas behov av studiehandledning. Enbart i de fall det är uppenbart obehövligt kan man avstå från att ge sådan studiehandledning. Så kan exempelvis vara fallet för elever som redan har goda kunskaper i svenska. Rätten till studiehandledning regleras även i skolförordningen där det anges att en elev ska få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. Den här bestämmelsen gäller, till skillnad från ovan angivna skollagsbestämmelse, inte enbart för nyanlända elever och inte enbart den grupp av nyanlända som tas emot i hög- stadiet.81 Studiehandledningen ska syfta till att ge eleven förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås vilket innebär att den 792 kap. 13 § skollagen. 803 kap. 12 § skollagen. 815 kap. 4 § skolförordningen. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk studiehandledning som eleven ska få bör utgå från elevens stödbehov och lärarens planerade undervisning utifrån kursplanen och kun- skapskraven i det aktuella ämnet. Detta förutsätter dels ett sam- arbete mellan undervisande lärare och studiehandledaren, dels att studiehandledaren har kunskaper i kursplaner och kunskapskrav i de ämnen som denne handleder i.82 Utredningen skriver mer om detta i betänkandets kapitel 7. 3.3Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål får läggas ut på entreprenad och bedrivas genom fjärrundervisning Till skillnad från vad som gäller för andra ämnen i och grundsärskolan får modersmålsundervisning och studiehandledning läggas ut på entreprenad och erbjudas en elev genom fjärrundervis- ning. Under vissa villkor får de två användas , det vill säga uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål respektive studie- handledning på modersmål får i vissa fall överlämnas på entreprenad. Med entreprenad enligt skollagen avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen.83 Inom vuxenutbild- ning är det relativt vanligt att undervisning läggs ut på entreprenad. I övriga skolformer är möjligheterna att lägga ut uppgifter som avser undervisning på entreprenad strikt begränsade. Det finns däremot en uttrycklig rätt att inom och grundsärskolan lägga ut uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandled- ning på modersmålet på entreprenad till en annan huvudman. En enskild huvudman får även överlämna uppgifter som avser moders- målsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk 2017/18:194, s. 93. 8323 kap. 1 § skollagen. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk person.84 Möjligheten för fristående skolor att överlämna moders- målsundervisningen till kommunen har funnits sedan länge.85 Huvudmannen har enligt skollagen ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med skolförfattningarna. I det inbegrips exem- pelvis att skolans värdegrund, läroplan och kursplaner följs. Om utbildning läggs ut på entreprenad har huvudmannen fortsatt ansvar för verksamheten, men låter någon annan sköta själva utförandet. Om en kommun erbjuder de fristående skolorna att anordna modersmåls- undervisningen och studiehandledning på modersmål, ska samarbetet lösas på ett sådant sätt att det fortsatt är den enskilda huvudmannen som ansvarar för verksamheten så att det inte råder någon oklarhet för eleven att denne tillhör en huvudmans organisation. Varken specialskolan eller sameskolan, som har statliga huvudmän, får lägga ut uppgifter på entreprenad, men kan däremot vara utförare av entreprenad, dvs. själva erbjuda undervisning till andra huvudmän genom entreprenad.86 Så tillhandahåller Sameskolstyrelsen fjärrunder- visning genom entreprenad i samiska språk till elever vid skolor som inte har tillgång till en legitimerad och behörig lärare i samiska. fick 136 elever fjärrundervisning i samiska genom Sameskolstyrelsens försorg. 64 huvudmän köpte genom entreprenad fjärrundervisning från Sameskolstyrelsen.87 SPSM erbjuder fjärr- undervisning genom entreprenad i svenskt teckenspråk till elever i som är döva eller har en hörselnedsättning som gör att de tillhör specialskolans målgrupp alternativt elever som har syskon eller föräldrar som är döva eller har en hörselnedsättning. Myndig- heten erbjuder dock inte undervisning i ämnet teckenspråk eller modersmålsundervisning i teckenspråk genom fjärrundervisning. Uppgifter får endast överlämnas på entreprenad om huvudman- nen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbild- ningen inom den egna organisationen. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständig- heterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar 8423 kap. 3a § skollagen. 1995/96:200 påpekas möjligheten till samverkan mellan kommunen och fristående skolor bl.a. i fråga om vad som då hette hemspråksundervisning. 86I SOU 2016:12 föreslogs dock att staten, som huvudman för sameskolan och specialskolan, bör få överlämna uppgifter på entreprenad. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk ett visst språk borde en huvudmans förutsättningar att anordna undervisningen inom den egna organisationen vara bättre än i om- råden där få talar det aktuella språket.88 Entreprenad öppnar upp för möjligheter att faktiskt kunna erbju- da modersmålsundervisningen till de elever som vill delta, framför allt hos huvudmän som har svårt att finna en lämplig lärare. Huvud- mannen är dock aldrig skyldig att nyttja denna möjlighet för att upp- fylla kravet på en lämplig lärare. Det är alltså upp till huvudmannen om denne vill nyttja möjligheten till entreprenad eller inte.89 Uppgifter som avser fjärrundervisning får överlämnas på entre- prenad. Sådana uppgifter får dock endast överlämnas på entreprenad till en annan huvudman.90 Med fjärrundervisning avses interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid.91 Detta innebär att eleverna är i sko- lans lokaler som läraren eller studiehandledaren befinner sig någon annanstans. En handledare ska vara närvarande i den lokal där eleverna befinner sig.92 Handledaren ska bidra till undervisning- ens kvalitet och t.ex. se till att fjärrlektionen kommer igång, hjälpa till med tekniken, upprätthålla studiero och uppmärksamma elevers stödbehov. Fjärrundervisning får endast genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare eller, när det gäller studiehandledning på modersmål, annan lämplig person att tillgå inom en huvudmans skolenhet. Fjärrundervisning får även genomföras om elevunder- laget är otillräckligt.93 Att lärare som undervisar i modersmål är undantagna kravet på legitimation, spelar alltså inte någon roll här, finns ingen legitimerad och behörig modersmålslärare får undervis- ningen anordnas genom fjärrundervisning. 2015/16:173. 9023 kap. 4 § skollagen. 911 kap. 3 § skollagen. 925 a kap. 4 § skolförordningen. 935 a kap. 2–3 §§ skolförordningen. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk En fjärrundervisningslektion kan vara utformad på många olika sätt. En fjärrlärare kan undervisa en grupp elever via en kommu- nikationsplattform som är kopplad till en storskärm med klassen i helbild, medan eleverna har läraren på en gemensam storbild. En fjärrlärare kan även undervisa elever på flera skolor på motsvarande sätt, med flera klassbilder som både lärare och elever ser på sina skärmar. Fjärrsänd studiehandledning på modersmålet kan ske både individuellt och för grupper av elever. Sådan studie- handledning kan, liksom annan studiehandledning, ske både före och efter lektioner, och även under en lektion t.ex. via chatt.94 har haft ett regeringsuppdrag att följa upp och utvärdera hur fjärrundervisning används i och gymnasieskolan. Uppdraget gäller både den fjärrundervisning som är reglerad i skolför- fattningarna – den reguljära fjärrundervisningen – (vilket gäller t.ex. undervisning i modersmål och studiehandledning på modersmål) och en försöksverksamhet i ytterligare ämnen.95 Uppdraget är alltså inte begränsat till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål utan avser fjärrundervisning generellt. Eftersom fjärr- undervisningen är ett medel som kan tillgodose elever med såväl modersmålsundervisning som studiehandledning i större omfattning anser utredningen att de resultat och iakttagelser som framkommer av uppdraget är intressanta. En av slutsatser är att behovet av fjärrundervisning i modersmålsundervisning respektive studiehandledning på moders- målet förefaller vara stort. Ändå konstaterar att den regul- jära fjärrundervisningen bedrivs i begränsad omfattning på nationell nivå. Knappt var tionde gymnasieskola hade elever som fick reguljär fjärrundervisning. av rektorerna för grund- skolor anger att de hade elever som fick fjärrundervisning . I grundsär- och gymnasiesärskolan är andelen elever som deltar i fjärrundervisning låg och för osäker för att kunna redovisas. 95Förordning (2015:481) om försöksverksamhet med fjärrundervisning. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk Det vanligaste skälet till att huvudmän inte anordnar fjärrunder- visning i större utsträckning är att de inte ser något sådant behov. En hämmande faktor är att det, trots en hög efterfrågan på fjärrunder- visning på modersmål, förefaller saknas ett utbud av fjärrunder- visning på entreprenad.96 Av den undervisning som tillåts bedrivas via fjärrundervisning är det vanligast med fjärrundervisning i modersmål (främst samiska), därefter studiehandledning på modersmål. bedömer att det finns en risk i att fjärrundervis- ningens kvalitet och därmed elevers tillgång till en likvärdig utbild- ning kan påverkas negativt om inte både lärare och elever får tillgång till rätt förutsättningar i samband med fjärrundervisningen. En kombination av faktorer har visat sig ha betydelse för fjärr- undervisningens kvalitet. Framför allt handlar det om fjärrlärarens ämnesmässiga och digitala kompetens, men också vilka förutsätt- ningar läraren har för att bedriva fjärrundervisning med god kvalitet, t.ex. den tekniska utrustningen, skolans organisation och elevgrup- pens storlek. Men även handledaren, som ska finnas i samma lokal som eleverna, kan bidra till undervisningens kvalitet genom att t.ex. se till att fjärrlektionen kommer igång, lösa tekniska problem som upp- står, upprätthålla studiero och uppmärksamma elevers stödbehov.97 Det går enligt inte att göra en generell bedömning av om fjärrundervisningen ökar eller minskar huvudmännens kostna- der. Huvudmän och rektorer använder fjärrundervisning främst för att lösa problem med rekrytering av behöriga lärare och vid ett litet elevunderlag, och inte som ett sätt att spara pengar. Att köpa fjärr- undervisning genom entreprenad innebär inte alltid en minskad kostnad, då rektorer utöver kostnaden för själva undervisningen, även har kostnader för teknisk utrustning, lokaler och handledare. gör dock bedömningen att fjärrundervisning och inter- aktiv studiehandledning på modersmålet kan vara ett mer effektivt utnyttjande av pedagogiska resurser än att personal ambulerar mellan skolor. I den bemärkelsen kan fjärrundervisningen minska i stället för att öka huvudmannens kostnader, givet att det handlar om anställd personal och inte entreprenad. konstaterar att fjärrundervisning ökar elevers tillgång till såväl utbildning som undervisning av behöriga lärare. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk reguljära fjärrundervisningen hade elever i mindre omfattning kun- nat studera modersmål, med behöriga lärare och inte heller kunnat få studiehandledning på modersmålet i interaktiv form. bedömer att obligatoriska inslag om fjärrundervisning bör ingå i uppdragsutbildningar av modersmålslärare i nationella minoritetsspråk. 3.4Utredningens iakttagelser om hur modersmålsundervisningen Det är kommunerna som ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående förskolor och skolor. För elever som ska erbjudas modersmålsundervisning ska hemkommunen lämna bidrag i form av tilläggsbelopp till enskilda huvudmän.98 Att organisera modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål kan innebära särskilda utmaningar eftersom de språk som det efterfrågas undervisning i och i vilken omfattning det görs varierar och ser olika ut över landet.