sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap föreslog i betänkandet Ordning och reda i väl- färden7 att och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor skulle få i uppdrag att gemensamt utarbeta en vägledning för hur samverkan mellan det offentliga och idéburna organisationer kan utvecklas genom ingående av idéburna offentliga partnerskap. Utredningens bedömning var att IOP som samverkans- form mellan det offentliga och den idéburna sektorn underlättar för idéburna aktörer att utvecklas och möjliggör en mer framskjuten roll för dessa aktörer som utförare av tjänster inom det sociala området. Ingående av IOP ger också enligt utredningen utrymme för sam- arbete mellan det offentliga och idéburen sektor i syfte att utveckla nya arbetsmetoder. Utredningen bedömde vidare att möjligheterna att ingå sådana partnerskap ökar genom det undantag i den nya lagen om offentlig upphandling som utredningen föreslog, för upphandling av välfärdstjänster vars värde understiger tröskelvärdet och som inte har ett bestämt gränsöverskridande intresse. konstaterade att IOP beskrivs som ett alter- nativ mellan bidrag och offentlig upphandling. Utifrån de förutsätt- ningar som Forum uppställt kan enligt utredningen konstateras att partnerskapen har många likheter med vad som gäller för en bidrags- situation. Som framgått finns dock skillnader, bland annat vad gäller ansvarsfördelning och frågor om kontroll och uppföljning, liksom hur utförandet av tjänsten regleras mellan parterna. Det är dessutom enligt Forum ett av kriterierna för att ett IOP ska kunna ingås att det inte är fråga om något föreningsbidrag. Enligt påverkas bedömningen när det gäller upphandlingsrätten av hur överenskommelsen i fråga utformats. Vissa centrala välfärdstjänster är obligatoriska för kommuner och lands- ting att tillhandahålla. Utförandet av sådana tjänster kräver detalj- reglering i avtal eftersom de ska uppfylla vissa krav i lagstiftningen och i och med det måste tjänsterna sannolikt upphandlas. Med hänsyn till att förutsättningarna varierar såväl avseende sam- arbetsformer som verksamheter var det enligt utredningens bedöm- ning inte möjligt att generellt ange om modellen är förenlig med bland annat upphandlingsrätten. En sådan bedömning måste därför ske i det enskilda fallet, utifrån vilken verksamhet som avses och de Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap specifika förutsättningarna som gäller i varje partnerskap. Bedöm- ningen blir också beroende av hur parterna valt att reglera frågor om bland annat utförandet av tjänsten, ansvarsfördelning samt kontroll och uppföljning. såg positivt på användandet av IOP som samverkansform mellan kommuner och det civila samhället. Sam- verkan genom IOP, som grundas på ett gemensamt behov och syfte, bidrar enligt utredningen med unika kvaliteter och bör bättre tas till- vara. föreslog (liksom utredningen för ett stärkt civilsamhälle) att upphandlingar av vissa tjänster inom välfärdsom- rådet8 som ligger under tröskelvärdet och som saknar ett gränsöver- skridande intresse, inte skulle omfattas av nya . En ytterligare åtgärd skulle enligt utredningen kunna vara att lag- stifta om IOP. ansåg dock att det är svårt att reglera detta område. En sådan lagstiftning måste beakta både stats- stöd-, kommunal- och upphandlingsrätten. En lagstiftning riskerar att bli både onödigt begränsande och vag och därmed inte bidra till en positiv utveckling. Enligt utredningen borde i stället arbete ske med att genom olika former av vägledningar ge kommuner och lands- ting stöd i hur man kan utforma praktiska lösningar som är i överens- stämmelse med lagstiftningen. De remissinstanser som svarade på förslagen om uppdrag till och var i huvudsak positiva eller neutrala men flera förde fram önskemål om en lag eller ramlag rörande IOP. Flera remissinstanser efterfrågade mer konkreta förslag rörande IOP. menade att det saknades behov av ett regeringsuppdrag eftersom uppgiften inrymdes i ordinarie upp- drag. MUCF ansåg att uppdragen till myndigheterna borde ha ett längre tidsperspektiv och finansieras särskilt. Myndigheterna har inte fått några sådana särskilda regeringsuppdrag. På uppdrag av Nationellt organ för dialog och samråd mellan reger- ingen och det civila samhället, NOD (tidigare benämnd Överenskom- melsen inom det sociala området) har , forskare på Mistra vid , i samarbete 8Här avses hälso- och sjukvårdstjänster, sociala tjänster och utbildningstjänster. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap med , SKL, studerat hur svenska kommuner och regioner samverkar med civilsamhället i praktiken.9 Studien utgår från en enkät som 192 kommuner och 17 regioner besvarat . Det innebär en svarsfrekvens om 66 pro- cent för kommunerna och för regionerna. Rapporten utgår från den offentliga organisationens perspektiv. Enkäten utgick från tre övergripande frågor: •Med vilka delar av civilsamhället samverkar de? •Vilka samverkansrelationer finns? •Finns det tecken på att kommuner och regioner organiserar sig för långsiktig samverkan med civilsamhällets organisationer? Av svaren framkommer att det är vanligt för såväl kommuner som regioner att samverka och stödja civilsamhälleorganisationer med inriktning mot kultur samt rekreation och idrott. Därefter samver- kan som rör barn och ungdom, äldre och pensionärer, personer med funktionsnedsättning och folkhälsa. För bägge grupperna, framför allt för kommunerna, förefaller det också vara viktigt att samverka med civilsamhället i arbetet med flyktingar och/eller nyanlända. Vidare anger både kommuner och regioner att de ser behov av att utveckla sam- verkan med föreningar och sammanslutningar med inriktning mot Agenda 2030 och hållbar utveckling. Regionerna uppger att de ser behov av samverkan inom områdena jämställdhet och social trygghet. Enligt rapporten är variationen av samverkansformer stor. De van- ligaste formerna av samverkan inom kommunsektorn är dialog och samverkan rörande stöd- och bidragssystem eller förutsättningar för att verka i civilsamhället samt avtal om drift. För regionerna gäller dialog och samråd för att fånga upp synpunkter i en politisk besluts- process och dialog/samråd angående stöd- och bidragssystem eller för- utsättningar för att verka i civilsamhället. av kommunerna och regionerna svarade att de har styrdokument i form av policy, plan, avsiktsförklaring eller dylikt som rör samverkan med civilsamhället. Det är mer vanligt i stor- städerna än i gruppen som bestod av större respektive mindre städer. Omkring hälften av de som besvarade enkäten angav att de sam- verkar med civilsamhället genom överenskommelser om generella 9Samverkan med civilsamhället – En kartläggning av hur kommer, landsting och regioner samverkar med Civilsamhällets organisationer, . Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap principer/spelregler för samverkan vilka tagits fram i dialog med civil- samhället. Ungefär en femtedel av respondenterna angav att de samverkar med civilsamhället genom partnerskap och lika många att de samverkar genom beslutsorgan/styrgrupp där civilsamhällets organisationer är medbeslutande. Totalt angav 34 kommuner och fyra regioner att de har partnerskap (troligen avses idéburet offentligt partnerskap). En- ligt rapportförfattarna kan varje kommun och region ha flera part- nerskap.10 Det är något mer vanligt att samverkan sker genom att en kommun och civilsamhället är jämbördiga medlemmar i en förening som t.ex. LEADER/LAG-grupp eller Biosfärområde än i ett part- nerskap.11 Vidare angav tre fjärdedelar av de svarande kommunerna och ungefär hälften av regionerna att de planerar eller har för avsikt att utveckla stöd och/eller samverkan med civilsamhällets organisatio- ner inom de tre närmaste åren. 7.1.5Vilka är parterna? Det är vanligast med IOP:er mellan kommuner och idéburna aktörer men det finns även flera exempel där regioner ingår som part.12 Många kommuner har tagit fram styrdokument eller, riktlinjer som syftar till att stödja beslutsfattare vid ingående av IOP. Som exempel kan nämnas kommun13, kommun14, , kommun, kommun15, kom- mun, kommun16 och . Det är mer ovan- ligt med sådana riktlinjer inom regionerna. har dock en överenskommelse med paraplyorganisationen sektor Skåne.17 När det gäller statliga myndigheter är Arbetsförmedlingen ––part i en IOP.18 Överenskommelsen, 10En vanlig siffra som brukar anges är att det totalt finns cirka 200–300 IOP:er. 11Exempel på olika lokala samverkansformer. 12Uppgifterna kommer i huvudsak från Forums webbsida. 13Antaget av kommunstyrelsen § 29. 14Antaget av kommunstyrelsen , § 227/2017. 15Dnr 171-84/2017. 16Antaget av kommunstyrelsen dnr 2018-000349. 18Tillsammans med , Hela Människan ––, och . Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Kvinna i , är en samverkan för att främja utrikesfödda kvin- nors ökade möjligheter till ett livslångt arbetsliv och ökat livsut- rymme. Arbetsförmedlingens innovationscenter är även part i en IOP – for – tillsammans med föreningen utan gränser. Inför tecknandet av avtalet fick Arbetsförmedlingen ett uppdrag från regeringen att som projektledare genomföra for där det bland annat framgick att man kunde utreda och pröva nya upphandlings- och samverkansformer såsom idéburet offent- ligt partnerskap.19 Bland de idéburna aktörerna är variationen stor. Förutom de ovan nämnda finns flera ideella organisationer som som har ett samarbete med kommun, har IOP tillsammans med , ett antal Fontänhus20 har IOP:er på flera orter inom , Individuell människohjälp har sam- arbete med bland annat , KFUM har IOP med och RFSL och har IOP med . Andra ideella organisationer som har IOP är Tjejers rätt i samhället som har IOP med kommun och föreningen med kommun. Röda korset är också part i ett flertal IOP:er med såväl kommu- ner som regioner som part. Det finns flera IOP:er mellan kvinno- jourer och kommuner. Flera studieförbund, såsom Bilda , Bilda Sydöst och Vuxenskolan har också IOP runtom i landet. Stiftelser som och är också parter i IOP:er. Det är vanligt att det ingår flera idéburna aktörer i samma IOP. Utredningen har inte funnit något exempel på en IOP där den idéburna aktören är ett aktiebolag. 7.1.6Vilka välfärdstjänster rör samarbetena? PwC genomförde en enkätundersökning om IOP som främst riktade sig till stora och medelstora kommuner.21 De 16 kom- muner som svarade att de ingått avtal om IOP angav att partner- skapen hade tecknats inom följande områden: barn och ungdom, arbetsmarknad, missbruk, brottsoffer, asylsökande, EU-migranter, invandrare med uppehållstillstånd, skola, äldre, funktionsnedsätt- 19Regeringsbeslut Fi2018/01235/DF. 20En ideell organisation som arbetar med rehabilitering för människor med psykisk ohälsa. 21PwC (2016) Idéburet offentligt partnerskap – en bild av nuläget . Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap ning, hemlöshet och kvinnojoursverksamhet. De partnerskap som finns länkade på Forums webbsida omfattar en mängd olika verk- samheter.22 Utöver tidigare nämnda finns bland annat friskvård, fri- villiga på sjukhus, sexualterapeutisk mottagning, suicidprevention samt stöd till barn, unga och kvinnor som riskerar att utsättas för hedersrelaterat våld och förtryck. Många partnerskap rör alltså olika former välfärdstjänster. I kapitel 3 redogör utredningen för vad som inom denna utrednings uppdrag betraktas som välfärdstjänster. Idéburna aktörer har i många fall verksamhet som kommunerna inte måste tillhandahålla eller känner till behovet av. KL och special- lagstiftningen ger kommuner vissa möjligheter men även skyldig- heter att tillhandahålla tjänster. Socialtjänstlagen är en av de lagar som ger kommunerna skyldigheter. I ett mål mellan och kommun ansökte om att kommunen skulle påföras en upphand- lingsskadeavgift enligt bestämmelserna i . Förvaltningsrätten23 bedömde att kommunens förfarande i samband med tecknandet av ett avtal om bland annat driften av ett vård- och omsorgsboende utgjorde offentlig upphandling av tjänster. Upphandlingen hade inte genomförts i enlighet med bestämmelserna i . Domstolen biföll därför ansökan om att kommunen skulle betala en upphandlingsskadeavgift om . Kommunen över- klagade förvaltningsrättens dom till kammarrätten som avslog över- klagandet. Kommunen har även överklagat kammarrättens dom och ansökt om och fått prövningstillstånd i Högsta förvaltningsdom- stolen. Bakgrunden till målet är att kommun och Stiftelsen diakoni ingick ett avtal benämnt överens- kommelse om ett idéburet offentligt partnerskap. Syftet med part- nerskapet var enligt avtalet att skapa förutsättningar för en samman- hållen vårdkedja för personer med demenssjukdom. De verksamheter som ingick i partnerskapet var vård- och omsorgsboendet , hemtjänst, förebyggande insatser och demensvård i primärvården. 22www.socialforum.se/om-forum-2/ideburetoffentligt-partnerskap/iop-listan 23Förvaltningsrättens i dom i mål nr 7530-17. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Stiftelsen skulle ansvara för driften av Ginstgården, för en vårdkoor- dinator och för samverkan med frivilligorganisationer. För detta erhöll stiftelsen en årlig ersättning med ett visst belopp. Kommunen anförde att avtalet avser en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse. Eftersom en upphandling av icke-ekonomiska tjäns- ter av allmänt intresse inte omfattas av om- fattas den enligt kommunen inte heller av LOU.24 Förvaltningsrätten fann dock att avtalet mellan kommunen och stiftelsen avsåg tjänster enligt artikel 57 i EUF-fördraget och därmed också enligt . Förvaltningsrätten fann vidare att det var fråga om ett avtal med ekonomiska villkor och att förutsättningarna för att det ska vara fråga om ett kontrakt i LOU:s mening var uppfyllda. Kommunens åtgärd att teckna avtal med stiftelsen och därigenom tilldela stiftelsen ett kontrakt utgjorde därmed en offentlig upp- handling. Eftersom avtalet mellan kommunen och stiftelsen innehöll ekonomiska villkor och reglerade tjänster av ekonomisk karaktär var det enligt förvaltningsrätten inte fråga om icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Kammarrätten25 konstaterade att för att reglerna om offentlig upphandling ska vara tillämpliga krävs det att förfarandet mellan kommunen och stiftelsen utgör en offentlig upphandling av tjänster. Liksom förvaltningsrätten fann kammarrätten att det var fråga om sådana prestationer som normalt utförs mot ersättning enligt defini- tionen i artikel 57 EUF-fördraget. Det fanns enligt kammarrätten i avtalet mellan kommunen och stiftelsen en tydlig koppling mellan stiftelsens prestationer och den ersättning som utgick från kommu- nen. Kammarrätten bedömde därför att det, även om överenskommel- sen betecknats som ett idéburet offentligt partnerskap, var fråga om köp av tjänster. Eftersom det enligt kammarrätten finns en marknad för att erbjuda såväl äldreomsorg som övriga tjänster som omfattas av avtalet, är det fråga om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som omfattas av den fria rörligheten. Kammarrätten konstaterar således dels att det är fråga om en tjänst enligt artikel 57 och därmed enligt , dels att denna tjänst (eftersom det finns en marknad) är av ekonomiskt slag. 24Upphandlingen påbörjades när det äldre direktivet 2004/18/EG och tidigare gällande var i kraft. 25Kammarrättens i dom i mål nr 3556-18. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Detta rättsfall har skapat en oro hos offentliga aktörer när det gäller de rättsliga förutsättningarna för att kunna ingå idéburna offent- liga partnerskap. SKL har i en skrift till Högsta förvaltningsdom- stolen26 anfört att det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen att domstolen prövar målet då frågan om vad som på upphandlings- området utgör en icke-ekonomisk tjänst av allmänt intresse enligt förbundet är av fundamental betydelse. har meddelat prövningstillstånd såvitt avser frågan om ett avtal, om bland annat driften av ett äldreboende, som har ingåtts mellan en kommun och en stiftelse inom ramen för ett s.k. idéburet offentligt partnerskap omfattas av upphandlingslagstiftningen. Den i Alingsåsmålet aktuella situationen faller dock utanför ut- redningens definition av idéburet offentligt partnerskap (se nedan avsnitt 7.2.4). 7.2Vad kännetecknar idéburna offentliga partnerskap Utredningens bedömning: Följande är utmärkande för ett idé- buret offentligt partnerskap inom offentligt finansierad välfärds- verksamhet: 1.Partnerskapet är ett samarbete mellan en eller flera offentliga aktörer och en eller flera idéburna aktörer i välfärden. 2.Det syftar till att uppnå ett gemensamt allmännyttigt mål. 3.Såväl den offentliga som den idéburna aktören bidrar med resurser. Som framgått inledningsvis i detta kapitel har såväl Forum som SKL tagit fram ett antal punkter som beskriver vad som enligt deras upp- fattning kännetecknar ett idéburet offentligt partnerskap. Utred- ningen har analyserat befintliga beskrivningar av vad som utgör ett IOP och gått igenom ett antal samarbeten där benämningen används. Utifrån en analys av syftet med partnerskapen och de EU-rätts- liga förutsättningarna finner utredningen att ett idéburet offentligt 26Inlaga till , Målnr. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap partnerskap inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet kan sam- manfattas enligt följande: –Partnerskapet är ett samarbete mellan en eller flera offentliga aktörer och en eller flera idéburna aktörer i välfärden. –Det syftar till att uppnå ett gemensamt allmännyttigt mål. –Såväl den offentliga som den idéburna aktören bidrar med resurser. Nedan följer en redogörelse för vart och ett av dessa kriterier samt utredningens bedömning avseende offentliga kontrakt. Sist i kapitlet finns en schematisk bild över hur dessa kriterier och de EU-rättsliga regler som rör statsstöd, kan tillämpas. 7.2.1Ett samarbete på lika villkor Ett partnerskap ska bygga på ett gemensamt samverkansbehov. Partnerskapet bygger på insikten om att det behövs flera perspektiv och flera olika typer av resurser för att lösa problem, framför allt mer komplexa problem. Detta synsätt ligger i linje med Agenda 2030 där mål och delmål beskrivs som integrerade och odelbara. I regeringens handlingsplan27 anges bland annat: ”De samhällsutmaningar som Agenda 2030 innebär kommer att kräva en närmare samverkan mellan den offentliga sektorn och civilsamhället. har intres- set för organiserad samverkan genom idéburna offentliga partner- skap (IOP) ökat kraftigt, inte minst i kommunerna.” I partnerskapet ska den offentliga parten och den idéburna orga- nisationen ha ett gemensamt engagemang och ett gemensamt ansvar för att nå det gemensamt formulerade målet. Varje part ska ansvara för och styra sina egna verksamheter men har förbundit sig att anpassa dessa för att nå målen. Det handlar således om en ömsesidig samverkansrelation. Denna samverkansform har möjlighet att ta tillvara idéburna aktö- rers särart i arbetet med komplexa samhällsutmaningar. Grunden för att överväga ett idéburet offentligt partnerskap bör vara att det finns ett intresse för samarbete mellan den offentliga aktören och en eller flera organisationer. Detta intresse kan röra en eller flera verksam- heter som redan bedrivs men det kan också handla om att bygga upp 27Handlingsplan Agenda 2030 – 2018–2020, s. 64. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap en verksamhet i organisationerna i syfte att möta en samhällsutma- ning, exempelvis förbättrad integration. Till skillnad från en offentlig upphandling har överenskommelsen inte formen av ett kommersiellt avtal med t.ex. detaljreglering och sanktioner eftersom IOP är en samverkansform som bygger på tillit och syftet att uppnå ett visst samhälleligt mål. För vissa typer av IOP:er kan dock statsstödsregelverket kräva en mer detaljerad reglering, se nedan. 7.2.2Ett eller flera allmännyttiga mål Syftet med ett idéburet offentligt partnerskap ska vara att uppnå ett eller flera allmännyttiga mål. Detta kan omfatta en mängd olika sorters verksamheter som syftar till att lösa samhällsutmaningar av olika slag. Med allmännyttiga mål avses i detta sammanhang inte samma sak som allmännyttiga ändamål i inkomstskattelagen. Sådana verksamheter som i EU-sammanhang benämns tjänster av allmänt intresse syftar till att uppnå allmännyttiga mål. I kommunallagen används uttrycket allmänt intresse, se avsnitt 7.2.5. Frågor som är särskilt lämpade för partnerskapssamarbete med civilsamhället är ofta komplexa, dvs. det finns inte några färdiga lösningar eller tjäns- ter som kan köpas. Komplexa problem kräver att berörda aktörer möts för att tillsammans söka lösningar. Exempel på sådana utma- ningar kan vara att ensamheten och ohälsan ökar bland äldre, att arbetet med hållbar utveckling och Agenda 2030 förutsätter samarbete mellan en mångfald av aktörer, eller att barn och unga i utsatta områden riske- rar att hamna i kriminalitet eller missbruk. De allra flesta av dagens befintliga IOP:er fokuserar på någon form av socialt inriktat arbete. 7.2.3Båda parter bidrar med resurser En faktor som skiljer ett idéburet offentligt partnerskap från vissa andra former av verksamhet med offentlig finansiering är att såväl den idéburna som den offentliga parten i ett IOP på något sätt bidrar med resurser till verksamheten. Detta bidrag kan se ut på olika sätt. Det behöver inte vara fråga om pengar utan kan exempelvis bestå av att den idéburna parten bidrar med ideellt arbete, erfarenhet och Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap särskild kompetens eller att någon av parterna bidrar med lokaler eller administrativa resurser. Detta kriterium lyfter fram den idéburna partens särart och de mervärden som denna kan bidra med i partnerskapet. Det kan även bidra till att parterna blir mer jämbördiga i samverkansrelationen. 7.2.4Ett partnerskap får inte innebära en tilldelning av ett offentligt kontrakt enligt upphandlingslagstiftningen Utredningens bedömning: Partnerskapet får inte innebära en tilldelning av ett offentligt kontrakt eller upphandling av en kon- cession. Ingåendet av ett IOP får inte innebära en anskaffning av en tjänst genom tilldelning av ett offentligt kontrakt eller upphandling av en koncession. Det får inte heller innebära att ett ramavtal tecknas. Är omständigheterna sådana att det i själva verket är fråga om att en offentlig aktör köper en tjänst genom tilldelning av ett offentligt kontrakt eller ingår ett ramavtal så är det inte ett partnerskap. I ett sådant fall ska upphandlingsregelverket tillämpas. Ett IOP är i första hand en samverkansform som bygger på tillit och som inte utformas som ett kommersiellt avtal med ömsesidiga reglerade skyldigheter. I kapitel 6 har utredningen redogjort för vad som är ett offentligt kontrakt i upphandlingsrättslig mening.28 Begreppet kontrakt används både som det sätt som en upphandling är tänkt att avslutas på men även för att avgränsa tillämpningsområdet. Ett kontrakt är enligt 1 kap. 15 § ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer, och avser leverans av varor, tillhandahållande av tjäns- ter eller utförande av byggentreprenad. Utifrån praxis kan det upphandlingsrättsliga kon- traktsbegreppet delas in i sex punkter vilka beskrivs mer utförligt i avsnitt 6.4.2.29 Det ska till att börja med vara fråga om ett avtal mellan två eller flera parter, som innebär att en överenskommelse träffas mellan berörda parter och som rör en upphandlande myndighets 28Se avsnitt 6.4.2. 29Fråga om vad som utgör ett sådant kontrakt som omfattas av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Promemoria av advokaten och biträdande jurist , 29december 2018, Bilaga 3. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap