sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Upplåning (eller återbetalning av skuld) används för att hantera skillnaden mellan in- och utbetal- ningar, dvs. Detta kommer till uttryck i 5 kap. budget- lagen som uppdrar åt regeringen () att låna för att löpande finansiera budgetsaldot och andra av beslutade ut- gifter. Reglerna utesluter i princip förfinansiering av framtida utgifter. Statens finansförvaltning bygger därtill på principen att inte öronmärka och fondera medel för vissa ändamål. Syftet är att ge sta- ten största möjliga flexibilitet att ta sig an det oväntade. Det avspeg- lar att staten är den institution medborgarna vänder sig till när ex- trema situationer uppstår. Fondering och öronmärkning minskar statens handlingsfrihet och gör därmed samhället mindre motstånds- kraftigt. Att ha en fond öronmärkt för till exempel naturkatastrofer är liten hjälp om landet drabbas av en finanskris, och vice versa. Det bästa skyddet för medborgarna är en stat med starka statsfinanser 3Nettoräntekostnaden uppskattas till 0,2–0,av den förtida upplåningen till valuta- reserven, se avsnitt 30.7. och effektiva kanaler för att låna när det behövs, inte en stat med medel upplåsta i olika fonder. Att fondering dessutom är kostsamt, som framgår ovan, förstärker denna slutsats. Principen att inte fondera har tillämpats inom områ- det finansiell stabilitet i resolutionsramverket genom att resolu- tionsreserven är ett konto i . På samma sätt utfor- mades stabilitetsfonden, som inrättades genom beslutet om stöd- lagen , som ett konto i . Eventuella utgifter finansieras därmed när de uppstår inom ramen för den lö- pande finansieringen av budgetsaldot. Valutareserven är och bör dock vara ett undantag från principen att inte fondera, eftersom det kan uppstå lägen där staten har ett akut behov av utländsk valuta. Historiskt sett har valutareserven också setts som en fond för att hantera allvarliga nationella kriser. Ett ex- empel som ibland nämns är att det kan gå att köpa krigsmateriel med guld som betalningsmedel i lägen där det internationella betalnings- systemet kollapsat. En reserv i utländsk valuta som kan fungera som generell buffert för oväntade statliga utgifter kan således vara moti- verad, men det är i så fall avgörande att och regeringen i ett krisläge snabbt kan disponera medlen. Det gör att en reserv pla- cerad i numera inte är självklart ändamålsenlig. Av ECB-stadgans ordalydelse följer visserligen att den nationella central- banken förvaltar ”medlemsstatens valutareserv”. Men det är oklart hur staten kan utöva sin äganderätt, särskilt som förvaltningen av valutareserven faller inom det område där har fullt oberoende. Kommittén har inte analyserat den frågan och inte över- vägt valutareservens funktion i ett bredare perspektiv. Men att det inte kan uteslutas att förbudet mot monetär finansiering skulle lägga hinder i vägen om staten skulle behöva medel ur valutareserven för vapenköp eller andra utgifter är i sig ett argument mot tanken att se valutareserven som en sådan generell buffert. Den är öronmärkt för stöd till banker. För en generell beredskapsfond som kan användas i nationella kris- lägen av vilket slag som helst är därför en direkt olämplig plats. En sådan fond bör stå till regeringens förfogande och, inom ramar satta av , hanteras utifrån regeringens ansvar att styra riket, inte minst i kris. Denna slutsats innebär varken att inte ska ha en va- lutareserv eller att den ska sättas på låg nivå. En buffert för att han- tera snabbt uppkommande behov av utländsk valuta i en finanskris ska finnas. Med förslagen i lagrådsremissen kommer att ha möjlighet att hålla en valutareserv på omkring 300 miljarder kro- nor (se avsnitt 30.2.6). Dock bör en gräns sättas för den förfinansi- erade valutareserven och den gränsen måste sättas av . Det är principiellt eller praktiskt orimligt att låta en myndighet självstän- digt avgöra hur resurser ska fördelas mellan olika samhälleliga behov, i detta fall mellan beredskap för att hantera bankers finansiering re- spektive statens behov av resurser för andra ändamål, inklusive ex- traordinära händelser av vad slag det vara må. Sådana avvägningar är uttryck för politiska prioriteringar som inte bör delegeras från riks- dagen (se vidare nedan). Lika väsentligt är att förslaget i lagrådsremissen inte begränsar hur stora resurser som ställs till förfogande för likvidi- tetsstöd i utländsk valuta, eftersom återfyllnadsprincipen inte sätter någon gräns för hur stora belopp som kan lånas upp för att fylla på valutareserven. Det innebär att medel för hantering av banker i kris även i denna lösning ges högre prioritet än andra områ- den, inklusive sådana där kriser kan tänkas uppstå. Det finns exem- pelvis ingen automatisk påfyllnadsregel för försvarsanslaget. Till detta kommer att för det fall beslutar att inrätta en generell beredskapsfond finns det inget som hindrar att medel från den vid behov överförs till för att användas för likviditetsstöd i utländsk valuta Motiven för att ge obegränsad rätt till förtida upplåning Av de föregående resonemangen följer att påfyllnadsprincipen är mer ändamålsenlig än en ordning byggd på en stor förfinansierad va- lutareserv beslutad av . Kommittén har inte tagit intryck av dessa resonemang. Den motiverar dock inte varför den anser att direktionen ska ha rätt att besluta om lämplig storlek på valutareser- ven (se avsnitt 30.7). Det är i sig anmärkningsvärt med tanke på för- slagets principiella och ekonomiska konsekvenser och att en sådan ordning av tidigare betecknats som orimlig. argument som förts fram finns att rätt till obegränsad förfinansiering skulle bidra till att stärka oberoende. Det argumentet väcker på nytt frågan om varför bör ha ett särskilt oberoende. Grundprincipen i ett demokratiskt system är enkel och självklar: Politiska beslut bör fattas på politisk nivå. Att göra avsteg från denna princip genom att ge en myndighet rätt att fatta självständiga beslut i politiska frågor är ett medel, avsett att komma till rätta med någon intresse- eller målkonflikt som politiska beslutsfattare har kommit fram till att de inte lämpade att hantera.4 inom penningpolitiken är väl känd och motiverar cen- tralbankens långtgående oberoende inom detta politikområde. Men rätten till förtida upplåning är inte ett penningpolitiskt medel utan tänkt att användas inom området finansiell stabilitet. Det krävs därför andra argument – och andra typer av intressekonflikter – för att motivera delegering av väsentliga befogenheter för hanteringen av en finanskris. Vi konstaterar att kommittén inte har redovisat några sådana. Finanskriser riskerar att utvecklas till allvarliga samhällskriser och är därför beredd att avsätta stora resurser för att han- tera en kris på bästa möjliga sätt. Det framgår inte minst av de ex- ceptionella statsfinansiella befogenheter som regeringen fick genom stödlagen 2008. Det är också utsagt att värnande av finansiell stabi- litet är en gemensam angelägenhet som rör både regeringen (och dess myndigheter) och . Delegering av hela ansvaret för hanteringen av en finanskris till är således inte aktuell. Mot denna bakgrund är det inte motiverat att ge obe- gränsad rätt att på förhand binda upp statliga medel för att hantera sitt uppdrag i en finanskris. Det finns ingen tydlig intresse- eller mål- konflikt som motiverar en sådan delegering. En målkonflikt som synes ligga närmare till hands är oro från hu- vudmannens sida för att ska vara för återhållsam med stöd till banker i en finanskris. har som grundsyn att likviditetsstöd ska ges med stor återhållsamhet.5 Det synsättet synes gälla även likviditetsstöd till en bank som satt i resolution och åtagit sig att sätta på fötter igen. 4Att delegeringen görs genom ett politiskt beslut innebär att den i sig inte strider mot demo- kratiska principer. Av legitimitetsskäl bör detta dock endast ske när det finns särskilda skäl. 5Se till exempel beslut om policy för prissättning av särskilt likviditetsstöd (/globalassets/media/dagordningar-- protokoll/protokollsbilagor/direktionen/2019/beslutsunderlag--policy-for-prissattning-av- sarskilt-likviditetsstod.pdf). försvåra en effektiv krishantering och förvärra en redan allvarlig fi- nanskris. Kommitténs förslag syftar till att förtydliga ansvar för likviditetsstöd, men det är även framöver som beslutar. Från lagstiftarens synpunkt finns det därför anledning att fråga sig om en större förfinansierad valutareserv verkligen skulle ge mer resurser att hantera en finanskris. Om det inte går att utgå ifrån att snabbt och effektivt tar valutareserven i anspråk för ut- låning, blir det än svårare att motivera en stor förfinansierad valuta- reserv. Och än mer angeläget att ha outnyttjad kapacitet att låna i utländsk valuta så att vid behov kan stötta finan- sieringen av banker i resolution genom upplåning (och garantier). Det bör också noteras att påfyllnadsprincipen är väl anpassad för att hantera även detta osäkerhetsmoment. Genom att får tillgång till ytterligare lån när valutareserven tagits i anspråk und- viks situationer där valuta lånas upp på förhand för att sedan inte tas i anspråk i en kris. Konsekvenser av en obegränsad rätt till förtida upplåning Förslaget att ge obegränsad rätt till förfinansiering är ett politiskt ställningstagande. Vi anser att kommittén inte tillräckligt noga analyserat konsekvenserna av förslaget, i synnerhet för det budgetpolitiska ramverket och dess robusthet. En obegränsad rätt till förfinansiering motiverar nämligen ändringar i budgetlagens reg- ler om uppföljning av det statsfinansiella läget och lagens meka- nismer för att säkerställa statsfinansiell stabilitet. När utnyttjar sin lånerätt, ökar statens lånebehov och statsskulden med motsvarande belopp. Det kan förutsättas att det är fråga om stora belopp, eftersom en liten förstärkning av valu- tareserven är poänglös. Det kan därmed inte uteslutas att upplåning för räkning kommer att konkurrera med statens övriga lånebehov. Det gäller inte minst som antagligen skulle se det som särskilt angeläget att förstärka valutareserven i ett osäkert statsfinansiellt läge. Dessutom minskar, som framgår ovan, basen för utdelning till staten med motsvarande 250 miljoner kro- nor för varje som lånas upp. Det är belopp som i andra sammanhang skulle föranleda en noggrann prövning i budget- processen. Enligt den tolkning som gjorts av den nuvarande bestämmelsen i budgetlagen ska det göras en avvägning mellan behov av valutareserv och statens övriga behov. Det framgår exempelvis av finansutskottets betänkande med anledning av utvärderingen av Riks- bankens penningpolitik 2010–2015 (bet. 2015/16:FiU41, s. 44; fot- not tillagd): Förutsättningarna för statens upplåning och skuldförvaltning regleras bl.a. i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Enligt 5 kap. 1 § får regeringen, eller om regeringen så bestämmer , efter ett årligt bemyn- digande från ta upp lån till staten för vissa angivna ändamål. Ett av de ändamål som anges är att tillgodose behov av valutareserv. (…)6 Av bestämmelserna följer inte att har en obetingad drag- ningsrätt på tillskott av medel från staten för att tillgodose behovet av valutareserv. En sådan ordning vore orimlig eftersom statens möjlig- heter att ta upp lån i utländsk valuta är begränsad. En avvägning mellan behov av att förstärka valutareserven och behov av lån i utländsk valuta till andra ändamål, t.ex. betalningar av räntor på utestå- ende lån och återbetalning av förfallande valutalån, måste därför kunna göras. Denna avvägning har ansetts innebära har rätt att säga nej till en begäran från om upplåning för Riksban- kens räkning konkurrerar med upplåning för att täcka statens övriga behov av utländsk valuta.7 Någon regel med motsvarande innebörd föreslås inte av kommittén utan rätt att begära för- stärkning av valutareserven är obegränsad. Och avvägningen mellan behov och statens övriga behov av lån i utländsk valuta görs ytterst av , inte som enligt gällande regler av Riks- gäldskontoret, som har bättre möjligheter att bedöma statens till- gång till lån i utländsk valuta. 6Det är värt att notera att kommittén föreslår att rätt till upplåning lyfts bort ur detta årliga bemyndigande enligt budgetlagen. I stället införs ett permanent bemyndigande i en separat lag. Detta ger lånerätt en särställning i förhållande till alla andra upplåningsändamål. Det bryter även mot principen i det budgetpolitiska ramverket att riks- dagens beslut om statens budget ska innefatta ett samlat ställningstagande till de faktorer som påverkar budgetsaldot. 7Det framgår t.ex. av beslut om förstärkningen av valutareserven (se /globalassets/dokument_sve/om_riksgalden/pressmeddelanden/ ovrigt/upplaning_valutareserven_riksbanken.pdf). ha ett bredare perspektiv eftersom det har ett helhetsansvar för sta- tens finansiering. Vår slutsats är att kommitténs förslag leder till materiella förändr- ingar i gällande rätt. För att värna den statsfinansiella stabiliteten bör därför, om kommitténs förslag genomförs, en explicit korrigerings- mekanism införas i budgetlagen. Om det uppstår konkurrens mellan upplåning för behov av valutareserv och andra statliga utgifter – i utländsk valuta eller generellt – måste det finnas en pro- cess för att säkerställa att övriga utgifter (och vid behov inkomster) anpassas så att stabiliteten i statsfinanserna inte hotas. Även i mindre pressade lägen kan det finnas skäl att minska statens övriga utgifter för att säkerställa att lånebehovet inte blir svårhanterligt eller att statsskulden hamnar på en alltför hög nivå som en följd av utlåningen till . Vi har inte anledning eller möjlighet att i detta yttrande föreslå hur en sådan mekanism bör se ut. En möjlig lösning är dock att in- föra en bestämmelse i budgetlagen som ålägger regeringen att skynd- samt informera om konsekvenserna av det ökade lånebe- hovet till följd av förtida upplåning till . Regeringen bör vid behov också skyndsamt lämna förslag om åtgärder till . Minskade utgifter eller inkomstförstärkningar kan krävas för att sä- kerställa att statens budgetsaldo fortlöpande kan finansieras på ett trovärdigt sätt och att statsskulden hålls under kontroll. En sådan bestämmelse kan ta sin utgångspunkt i bestämmelsen om åtgärder vid hot mot utgiftstaket i 2 kap. 4 § budgetlagen. Kravet på skynd- samhet är dock högre, eftersom det är möjligheten att finansiera sta- tens lånebehov som är hotad, inte endast en budgetmässig gräns. En regel om att en av fastlagd statsbudget på detta sätt kan behöva rivas upp till följd av myndighetsbeslut vore ett nytt in- slag i det budgetpolitiska ramverket. Det är dock en logisk följd av att ges en obegränsad rätt att begära förstärkning av va- lutareserven. Vi ser det som en brist i kommitténs analys av framlagda förslag att dessa konsekvenser inte uppmärksammats och att förslag på mot- verkande åtgärder inte tagits fram. De luckor som riskerar att uppstå i det budgetpolitiska ramverket måste täppas till om förslaget att ge obegränsad rätt till förtida upplåning genomförs. Fast av skäl som framgår ovan är den rimliga lösningen att avvisa kommitténs förslag om obegränsad dragningsrätt och återgå till den överenskommelse i finansutskottet som lagrådsremissen bygger på. En sådan ordning värnar kontroll över finansmakten sam- tidigt som den ger staten bättre förutsättningar att hantera framtida kriser, både inom och utanför den finansiella sektorn. Särskilt yttrande av kommitténs sakkunnige Per Krusell Utredningen föreslår att antalet direktionsledamöter minskas från sex till fem. Jag anser att detta är olyckligt och att antalet i stället borde ökas till sju. Direktionen är ansvarig för de beslut som fattas. oberoende innebär att den process som normalt finns till hands för myndigheter som inte sköts på ett för de folkvalda önskvärt sätt, nämligen att entlediga/byta ut en chef eller chefsgrupp med kort var- sel, inte är tillgänglig innan respektive persons förordnande löper ut. Därför är det av speciell vikt att i förväg säkerställa (i) direktionens kompetens vad gäller djup och bredd och (ii) att den är stor nog för att tillåta att olika synsätt ges utrymme. Ytterst handlar detta om att värna oberoende : finns inte kompetensen och bredden är risken för godtyckliga beslut större och därmed skulle fog finnas för att göra till en myndighet likt andra, dvs. en som tappar sitt nuvarande oberoende. Detta vore olyckligt, då jag anser att oberoendet främjar en långsiktigt sund ekonomisk politik. Utredningen har tagit ett steg i positiv riktning såtillvida att ett ansökningsförfarande föreslås för direktionsledamöter: jag tror detta kommer öka konkurrensen om de direktionsplatser som finns och därmed öka kompetensen i ledningen. Jag känner, trots detta, stor oro att det ändå blir en markant kompetensförsvagning jämfört med nuläget på grund av att antalet ledamöter föreslås att reduceras. löpande arbete är krävande och i synnerhet gäller detta i kristider. Då är det avgörande att direktionen kan agera både snabbt och på välinformerade och sunda grunder. Nästa kris behöver inte se ut som de kriser vi erfarit tidigare; istället kännetecknar kriser typiskt just det oförutsedda, vilket inte helt går att skydda sig mot. Därför är just en bred och djup kompetens ovärderlig under dylika omständigheter. Handlingskraft är förstås också viktig men faller inte nämnvärt om direktionen har något fler ledamöter. Däremot kan några ytterligare ledamöter tillföra just de nya perspektiv och den nya kunskap som krävs för att fatta rätt beslut under press. Ett exempel är hur viktig var för den amerikanska central- banken – och indirekt för alla andra centralbanker och därmed världs- ekonomin – i och med att han bidrog med en djup förståelse för finanskriser (hans forskning har just handlat om depressionen och penning- och finansmarknadsproblemen därmed). han föreslog och använde aktivt var kanske oväntade då men har med tid vunnit stor acceptans. Vi kan i inte hoppas på att fylla direktionen med ledamöter av Bernankes kompetensnivå men vi kan hoppas på ledamöter som åtminstone har expertis inom rätt område och på djupet kan förstå, och kommunicera, de argument som fram- tidens Bernanke föreslår. Vilken kompetens är då relevant? Utredningen har tyvärr inte diskuterat detta i någon detalj alls, vilket är en brist. Det är, enligt min mening, uppenbart att kompetens, helst på forskningsnivå och både vad gäller teori och empiri, krävs åtminstone inom (i) penning- teori och penningpolitik, (ii) kreditmarknader och finansmarknader, (iii)banking, (iv) internationell ekonomi (valutor, internationella kapitalmarknader), (v) betalningssystem (för att förstå deras snabba utveckling, e-kronor, osv.) samt (vi) allmän makroekonomi (pro- duktivitet, arbetsmarknad, mm). Det finns få personer i , om någon, som har tillräckliga kunskaper på alla dessa områden, men även personer med stark kompetens i mer än ett av dem är relativt ovanligt. Jag vill hävda att listan av relevanta kompetensområden också är större än den varit historiskt, speciellt med tanke på den snabba tekniska utvecklingen om betalningssystemen. En större direktion skulle alltså tillåta en mycket bättre täckning av alla dessa viktiga områden, vilket i sin tur skulle tillåta en bättre hantering av direktionens ansvar, speciellt i kristider. Jag hyser ingen oro för att är ”för litet” för att nå kompe- tens; tvärtom anser jag att det finns djup kompetens bland många, men att få personer har tillräcklig bredd. Ett potentiellt problem skulle kunna vara att det är svårt att attrahera de mest lämpliga kan- didaterna till direktionen. Detta är jag inte orolig för; de flesta upp- lever enligt min mening ansvar, och därför direktions- arbetet, som viktigt för samhället. Ett visst beredningsansvar, som framtidens direktion enligt utredningen kan besluta om, skulle göra ledamotsarbetet än mer attraktivt. Jag anser också att det är av vikt att ha ledamöter med praktisk erfarenhet från finans- och penningmarknaden. Detta ökar kompe- tenskraven, vilket ytterligare talar för att öka snarare än minska an- talet ledamöter. Slutligen kan invändas att kompetens kan uppnås genom starka rekryteringar till staben. Självklart är också en kompetent stab värde- full för och för direktionen, men den kan inte mer än delvis ersätta behovet av självständig kunskap hos direktionens leda- möter. Det är också svårare att rekrytera de mest kompetenta till stab än till dess direktion. En Riksbanksdirektion vars egen kompetens är begränsad innebär risker för ekonomin, speciellt i kristider då beslut kan behöva fattas snabbt och utan noggrant be- redningsarbete. Särskilt yttrande av kommitténs sakkunnige Förslaget till ny riksbankslag innebär stora förändringar jämfört med nuvarande lag. Den nya lagen är oerhört omfattande och detaljerad. Det gör den komplex och skapar oklarheter om hur den ska tilläm- pas. I vissa avseenden begränsas också penningpolitiska självständighet jämfört med nuvarande lag. Det erfarenheter visar att det behövs flexibilitet om en centralbank snabbt ska kunna hantera krissituationer. Det hade varit bättre att, istället för att skapa en omfattande och detaljerad lag, fokusera på att stärka möjligheterna till att kontrollera och följa upp verk- samhet. En stor del av förslagen bottnar i en önskan att förtydliga Riks- bankens mandat och att stärka möjligheter till utvärde- ringar av banken, i linje med utredningens direktiv. Men det upplägg som utredningen valt för att uppnå detta – där befo- genheter och målen för de olika verksamheterna specificeras i detalj i olika kapitel – innebär också att den nya lagen blir väldigt omfat- tande. Den stora mängd bedömningar som kommittén därutöver gör i utredningstexten, om hur bör agera i olika situationer, bidrar också till att skapa ett mycket komplext regelverk. Ett syfte med den nya lagtexten har varit att tydliggöra var grän- sen går mellan sådana beslut som andra offentliga aktörer inte får försöka påverka – framför allt inom penningpolitiken – och beslut inom områden där det kan ställas krav på att samråda med andra aktörer. Nuvarande lag kan med rätta uppfattas som allt- för oklar i dessa avseenden, vilket bland annat leder till stort ut- rymme att göra olika tolkningar av lagen och därmed av mandat. Förslaget till ny lag medför emellertid många nya oklarheter och tolkningsproblem. Detta kan göra det svårt för att agera tillräckligt snabbt och kraftfullt i en finansiell kris. Centralbanker världen över har tvingats pröva flera olika och nya metoder för att dämpa effekterna av stör- ningar på de finansiella marknaderna och hantera en långvarig period med låg inflation och styrräntor nära sina nedre gränser. kunnat förutse exakt vilka verktyg som behövt användas eller under vilka förutsättningar. En lag som detaljstyr skulle ha kunnat bli en hämsko för en effektiv hantering av de störningar som inträffat. En annan central lärdom från är att gränserna mellan centralbankernas huvuduppgifter – prisstabilitet och ett stabilt och effektivt finansiellt system – är svåra att urskilja, i synnerhet (men inte enbart) under en finansiell kris. Detta och de fortsatt snabba förändringarna på de finansiella marknaderna talar mot en lag med väldigt detaljerade bestämmelser. En internationell utblick visar till exempel att andra länder inte har definierat den penningpolitiska verktygslådan så snävt som före- slås i denna utredning eller skapat separata verktygslådor för penning- politik respektive finansiell stabilitet. Gränsdragningarna mellan dessa verksamhetsområden är inte heller motiverade utifrån ekono- misk teori.8 Min kritik mot den lagstiftningstekniska ansatsen inne- bär emellertid inte att jag ser något egenvärde i att formulera lagen precis så som den ser ut i något annat land, eller i att bygga lagen på någon viss ekonomisk teori.