sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — I avsnitt 33.6.5 föreslår kommittén att ska uttala sig i revisions- berättelsen vad gäller om vinstdispositionen är korrekt. Tillämpningen av riktlinjerna om vinstdisposition Riksbanksfullmäktige har, med två undantag, följt de riktlinjer som berörs i avsnitt 29.6.1 i de förslag till disposition av resultat som har framlagts till . För vart och ett av räken- skapsåren 2000 och 2001 föreslog fullmäktige utdelningar på 20 mil- jarder kronor utöver vad som skulle inbetalas enligt riktlinjerna. I samband med att vinstdispositionen för be- slutades av uttalade finansutskottet att man efter denna utdelning hade uppnått en långsiktigt väl avvägd konsolideringsnivå och att de gällande riktlinjerna för vinstdispositionen skulle fortsätta att tillämpas (bet. 2001/02:FiU23 s. 26 och 27). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning De särskilda utdelningarna ledde till att frågan om finansiella oberoende kom att uppmärksammas. Såväl kommissio- nen som ECB kritiserade för åtgärderna, dels för att utdel- ningarna ansågs inkräkta på finansiella oberoende, dels för att finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. Även direktion kritiserade utdelningsbesluten och menade att det finansiella oberoendet kunde ifrågasättas om det var möjligt för att genom ett enskilt riksdagsbeslut kräva in medel från . De framförde också att det borde framgå av lag hur vinst skulle disponeras och hur stort eget kapital skulle ha. Bland annat med anledning av den framförda kritiken beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor som rör balansräknings- och kapital- struktur och vinstdisposition (dir. 2006:50). Utredningen, den s.k. , berörs ovan. Därefter sågs dessa frågor över inom ramen för , som även den berörs ovan. Motsvarande reglering för några andra centralbanker Mot bakgrund av kritiken från ECB och kommissionen finns det anledning att beröra hur det finansiella oberoendet är reglerat i unions- rätten och i nationell rättsordning i vissa andra medlemsstater inom EU. För ECB finns regler om godkännande av bokslut och om för- delning av ECB:s nettovinst i ECBS-stadgan (artiklarna 26.2 och 33.1). Någon motsvarighet till beslut om ansvarsfrihet finns dock inte för ECB:s del. Det är som fattar beslut om att godkänna bokslutet och om vinstdisposition. Nettovinsten ska, upp till en viss gräns, avsättas till den allmänna reservfonden. Den återstående delen ska fördelas mellan ECB:s andelsägare, dvs. de nationella central- bankerna, i förhållande till deras inbetalda andelar. Regeln om vinst- disposition anknyter till den allmänna regel som finns i EUF-fördraget om att ECB ska vara oavhängig när den bl.a. förvaltar sin ekonomi (artikel 282). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning I beslutar representantskapet (motsvar- ande riksbanksfullmäktige) om fördelning av vinsten mellan reserv- fonden och staten.30 Mot bakgrund av att den aktuella lagstiftningen härstammar är dock de belopp som ska avsättas till reserv- fonden mycket begränsade i dagens perspektiv. Det innebär att hela vinsten till uteslutande del ska delas ut till staten. Representantska- pet kan emellertid besluta om en annan vinstdisposition om den ansvarige ministern godkänner det. Avseende bank är det bankfullmäktige (motsvarande riksbanksfullmäktige) som efter förslag från direktionen beslutar om vinstdisposition. Av vinsten ska, efter fördelning av de monetära inkomster som hänför sig till ECBS, hälften överföras till reserv- fonden.31 Återstoden av vinsten ska ”reserveras för statens behov”, dvs. delas ut till staten. Bankfullmäktige kan besluta att vinsten ska användas på något annat sätt, om detta är motiverat med hänsyn till bankens ekonomiska ställning eller reservfondens storlek. beslutar om användningen av den del av vinsten som reserverats för statens behov. I fråga om den franska , , lägger det styrelseliknande organet Conseil général fram förslag till ekono- midepartementet om bl.a. fördelning av vinsten. Vinstdispositionen godkänns av den ansvarige ministern.32 För tyska gäller en vinstdispositionsregel om att av överskottet, men , ska överföras till reservfonden fram tills fonden når en storlek om 2,5 miljarder euro.33 Resterande vinst tillfaller staten. Beslut om års- redovisningen fattas av direktion. Därefter presenteras årsredovisningen för parlamentet (Bundestag).34 3019 § lov nr 116 av den 7. om nationalbank. 3121 § andra stycket lagen om bank (27.3.1998/214). 32Artikel R144-4 Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av , artikel 2. 33Artikel 27 Gesetz über die Deutsche , senast ändrad genom artikel 23 i Gesetz zur 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFM-Umsetzungsgesetz – AIFM-UmsG). 34Artiklarna 26.3 och 26.5 Gesetz über die Deutsche . Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Vid den reform som avsåg att stärka Riks- bankens oberoende var utgångpunkten att beslut om disposition av vinst ska fattas av och att vinstdispositionen ska fastställas på objektiva grunder (prop. 1997/98:40 s. 64). Reger- ingen förutsatte då att detta ska gälla också . Mot den bakgrunden ansåg inte regeringen att det fanns skäl för att införa en bestämmelse som säkerställer att , när den fastställer Riks- bankens vinst, ska ta hänsyn till möjligheter att fullgöra sina ECBS-relaterade uppgifter. Vid vinstutdelningarna avseende räkenskapsåren 2000 och 2001 gjordes dock avsteg från de tidigare fastställda principerna för vinst- utdelning. Såväl kommissionen som ECB har kritiserat för åtgärderna, dels för att de ansågs inkräkta på finansiella oberoende, dels för att finansiella oberoende inte var säkerställt i lag. I fråga om kommissionen har denna kritik även tagits upp i det brev som skickades till regeringen . Som berörs i avsnitt 9.7 kan ett sådant brev vara ett första steg i en överträdelsetalan vid . I ett brev daterat den 20 sep- tember 2013 har kommissionen vidhållit sin kritik och återigen uppehållit sig vid att det från kommissionens perspektiv inte är godtagbart att beslutar om vinstutdelning. I avsnitt 29.6 föreslås dock en lagreglering av förutsättningarna för vinstutdelning, vilket enligt kommitténs mening i hög grad stärker finansiella oberoende jämfört med nuvarande ordning. Oavsett om någon överträdelsetalan skulle kunna aktualiseras kan det övervägas om det finns skäl att stärka finan- siella oberoende och att ändra regleringen av beslutsformerna avse- ende vinstutdelning. Visserligen kan det anföras att det väsentliga ur ett oberoendeperspektiv är att de facto har tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från eller regeringen (prop. 1997/98:40 s. 49). Hänsyn bör i detta sammanhang tas till såväl de ECBS-rela- terade uppgifterna som övriga uppgifter enligt svensk rätt. Om vinstutdelning beslutas på ett sätt som frångår vedertagna principer för vinstdispositionen, kan dock i praktiken försättas i en situation som liknar att styras av anslag från statsmak- terna. För att undvika en sådan situation bör beslutet om vinstdis- Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning position fattas av ett organ inom . Det finns därför an- ledning att ta fasta på ECB:s och kommissionens kritik. En fördel med att anförtro ett organ inom att fatta beslut om vinstdisposition är att sådana organ är bundna av den lagstadgade beräkningsgrunden. Mot bakgrund av den lagreglerade beräkningsgrund för vinst- disposition som föreslås i avsnitt 29.6 är det inte frågan om någon politisk eller skönsmässig bedömning av utdelningen till staten, även om det är en bedömningsfråga om några finansiella avsättningar ska göras eller inte. Till följd av detta framstår det ur perspektivet finan- siellt oberoende som lämpligt att fullmäktige ska fatta beslut om vinstdisposition i stället för . Vid ett sådant beslut är fullmäktige bundet av bestämmelserna i riksbankslagen. Som en följd av förslaget anser kommittén att fullmäktige även ska fatta beslut om resultat- och balansräkning för , efter- som det är först i samband med detta som det står klart om det finns någon vinst att disponera. Beslut om resultat- och balansräkning kan knappast skiljas från det ställningstagande till den ekonomiska förvaltningen som följer av beslutet om ansvarsfrihet. Enligt kommitténs mening kan det inte komma på fråga att förändra befogenhet att besluta om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige, bl.a. eftersom det allvarligt skulle undergräva möjligheterna till ansvars- utkrävande och demokratisk granskning. Mot den bakgrunden anser kommittén att ska ha möjlighet att ta ställning till om fullmäktiges beslut i fråga om resultat- och balansräkning och vinst- utdelning är korrekt eller inte, dvs. om de är förenliga med gällande rätt och god redovisningssed. ska således som andra instans besluta att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges be- slut. Att upphäva fullmäktiges beslut kommer i första hand på fråga om ansvarsfrihet inte beviljas för någon ledande befattningshavare inom eller om beräkningen av t.ex. vinstdispositionen inte är förenlig med den lagstadgade beräkningsgrunden enligt förslagen i avsnitt 29.6. Fullmäktiges beslut blir med detta förslag definitivt när har godkänt det. Den föreslagna ordningen bedöms vara förenlig med kommis- sionens synpunkt i den senaste konvergensrapporten om att riks- dagens roll bör begränsas till att godkänna beslut om Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning vinstdisposition.35 Den bedöms också vara förenlig med ECB:s syn- punkt i sin senaste konvergensrapport vad gäller att lagstadgade be- stämmelser bör antas med tydliga regler om vilka begränsningar som gäller för beslut avseende vinstdisposition, i syfte att säkra finansiella oberoende.36 ECB har i ett yttrande anfört att rätten att godkänna årsredovisning och fastställa hur dess vinst ska disponeras bör överföras till Riks- banken.37 Denna synpunkt tillgodoses i huvudsak med kommitténs förslag. Som framgår ovan förekommer det dock även för nationella centralbanker inom euroområdet att politiska företrädare, t.ex. minist- rar, godkänner vinstdispositionen, utan att kommissionen kritiserat medlemsstaterna i fråga.38 Kommitténs förslag får mot den bakgrun- den anses vara förenlig med unionsrätten. Kommitténs förslag: uppgift att förvalta tillgångar förtydligas i den nya riksbankslagen. förvaltar valuta- reserven och övriga tillgångar dels för att kunna fullgöra sina upp- gifter, dels för att generera en avkastning som kan finansiera verk- samheten och därmed säkerställa ett finansiellt oberoende. Förvaltningen av tillgångar ska ske med beaktande av ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpolitik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångsförvaltning. Tillgångarna ska, med hänsyn tagen till de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas. Direktionen ska fastställa närmare riktlinjer för tillgångsförvalt- ningen. 35Europeiska kommissionen (2018), s. 119. 36ECB (2018), s. 79. 37ECB (2017), s. 8. Det kan också nämnas att ECB i ett yttrande avseende lagförslag om den belgiska har lagt särskild vikt vid bl.a. att vinstutdelningen följer bestämmelser i lag och att det är det verkställande beslutsorganet som lämnar förslag om vinstdisposition till ett annat beslutsorgan; se ECB (2019). 38Se ovan angivet exempel avseende , enligt artikel R144-4 i Code monétaire et financier, senast ändrad genom Décret nr 2011-256 av , artikel 2. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Nuvarande bestämmelser om ägande av företag, fastigheter och inventarier och förvärv av säkerheter (8 kap. 2, 2 a och 5 §§ nu- varande riksbankslag) förs över till den nya riksbankslagen. Några bestämmelser om tillgångsförvaltning i allmänhet finns inte i riksbankslagen. Däremot finns bestämmelser om förvärv och för- säljning av aktier, andelar i ekonomiska föreningar och liknande rät- tigheter (8 kap. 2 och 2 a §§). Dessa bestämmelser innebär att Riks- banken har rätt att bl.a. förvärva ägarandelar i företag som driver verksamhet av främst servicekaraktär med anknytning till bankens verksamhet (prop. 1986/87:143 s. 71). Vidare finns bestämmelser om att har rätt att förvärva och sälja fastigheter och inven- tarier och vissa säkerheter (8 kap. 5 §). Dessa bestämmelser bör föras över till den nya riksbankslagen, eftersom även fortsätt- ningsvis bör ha möjlighet att t.ex. köpa fastigheter och inventarier. Bestämmelserna har dock en begränsad betydelse sett till det totala värdet av olika tillgångar. Till skillnad från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter innehar och förvaltar finansiella tillgångar till ett mycket stort värde. uppgick värdet på de sammanlagda tillgångarna på balansräkning till (se avsnitt 29.4). Att förvaltar tillgångar är en konse- kvens av dess uppgifter och finansiella oberoende. Det förslag till ändring i regeringsformen som berörs i avsnitt 28.2 innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Vidare föreslås i avsnitt 29.3 ett förtydligande av mer generellt slag om att själv för- valtar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Enligt kom- mitténs förslag ska således vara självständig i fråga om tillgångsförvaltningen. Detta utesluter dock inte att generella prin- ciper för denna förvaltning tas in i lag, vilket kan jämföras med att även det penningpolitiska oberoendet utövas inom de gränser som fastställs i lag. Varken penningpolitiken eller någon annan verk- samhet inom kan utövas helt utan rättsliga ramar. har upprättat ett internt regelverk för tillgångsför- valtningen i form av en finansiell risk- och investeringspolicy.39 Genom detta regelverk sätter direktionen ramarna för vilka risker 39Riksbanken (2018b). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning som får tas i förvaltningen av valutareserven. Där framgår också hur verksamheten ska identifiera, mäta, hantera, följa upp och rapportera dessa risker. De olika typer av risk som behandlas i policyn är kredit- risk, marknadsrisk och likviditetsrisk. lade fram förslag till bestämmelser om Riks- bankens tillgångsförvaltning. Enligt utredningens förslag skulle det anges i lag att innehar tillgångar för att den ska kunna sköta sina uppgifter och för att den självständigt ska kunna finan- siera sin verksamhet. Vidare skulle tillgångar, med beaktande av de olika syftena med tillgångsinnehavet, förvaltas så att god avkastning uppnås som risken i förvaltningen beaktas. Vid förvaltningen skulle även hänsyn tas till ställning som centralbank. Slutligen skulle direktionen fastställa riktlinjer för förvaltningen av de finansiella tillgångarna. Utredningen anförde bl.a. följande överväganden: Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att bör ha ett begränsat risktagande i sin tillgångsförvaltning. Skälet till det är att har fått sitt oberoende och sin specifika möjlighet att finansiera sin löpande verksamhet med ett särskilt kapital, i syfte att självständigt och utan andra hänsyn använda penningpolitiken för att styra inflationen. Denna unika delegering av politisk makt medför att begränsas till att bara utföra sådana uppgifter som anses förenliga med det långtgående oberoendet. I det perspektivet framstår det som främmande att se som en allmän förmögenhets- förvaltare, som ska eftersträva en hög avkastning till ägaren staten, med ett icke oväsentligt mått av risktagande i förvaltningen. bör, för att värna sitt finansiella oberoende, ha andra riskpreferenser än de flesta andra tillgångsförvaltare. Detta gör att bör se till att sannolikheten för förluster begränsas, så att inte det finansiella oberoen- det hotas. Detta är en skillnad jämfört med många andra tillgångsför- valtare, som ofta har möjlighet att ha en lägre riskaversion, för att kunna uppnå en högre förväntad avkastning. Att bör ha en hög riskaversion i sin tillgångsförvaltning har inte bara att göra med behovet av oberoende, utan också att riskerna för förluster är svåra att storleks- bestämma. En ytterligare aspekt som måste beaktas är särskilda ställ- ning. Placeringar får inte ske på ett sådant sätt att därav kan utläsas uppfattning om det ekonomiska läget. får inte heller otillbörligt utnyttja sin ställning eller kunskap i förvaltningen. Det får inte ens kunna misstänkas att använder sin ställning eller särskilda kunskap för att bereda sig ekonomiska fördelar. Inte heller får placeringar ske på ett sådant sätt att utomstående bedömare därav kan, eller anser sig kunna, förutse kommande poli- Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Självklart får inte heller tillgångsförvaltningen riskera att försvåra policyuppdragens genomförande. är det självklart vad detta krav innebär, men på marginalen kan det rymma svåra avvägningar. Kravet på att ställning ska beaktas vid förvaltningen bör komma till uttryck i lagtexten, men det är inte meningsfullt att i lagtexten för- söka närmare precisera vad kravet innebär.40 I ett särskilt yttrande till betänkande anfördes i korthet att utredningens grundsyn att tillgångar ska förvaltas med låg risk inte på ett tydligt sätt kommer till uttryck i utredningens lagförslag, att förslaget knappast gav någon vägledning alls i fråga om avvägningen mellan god avkastning och risk samt att det bör tydliggöras att penningpolitiska uppgift ska ha företräde framför dess tillgångsförvaltning.41 Mot den bakgrunden föreslogs i det särskilda yttrandet en annan lydelse av den aktuella bestämmelsen, nämligen att förvaltningen av tillgångar ska ske med beaktande av ställning som centralbank och att tillgångarna, med beaktande av de olika syftena med tillgångs- innehavet, ska förvaltas med låg risk. Av de relativt få remissinstanser som tog ställning i sak till principerna för tillgångsförvaltningen före- språkade vissa förslaget i det särskilda yttrandet. Kommittén anser att är av sådan vikt att det i den nya riksbankslagen bör tas in några övergripande bestämmelser om målen med, och principer för, tillgångsförvalt- ningen och riskhanteringen. Bestämmelserna bör i huvudsak utfor- mas efter förebild av förslagen från . Kommittén instämmer i att behovet av låg risk i förvaltningen och de särskilda syften med tillgångsinnehavet som gäller för Riks- banken i egenskap av centralbank bör komma till uttryck på ett tydligare sätt jämfört med förslag. Mot den bak- grunden bör kommitténs förslag utformas i enlighet med det sär- skilda yttrandet i betänkandet. Förvaltningen av till- gångar ska således ske med beaktande av ställning som centralbank. Det innebär bl.a. att uppgifterna avseende penningpoli- tik och det finansiella systemet har företräde framför dess tillgångs- förvaltning. Detta förhållande beror på att tillgångsförvaltningen ska ses som ett medel för att ska kunna utföra sina övriga uppgifter. Tillgångarna ska också, med beaktande av de olika syftena 40SOU 2007:51, s. 88 och 100. 41Ibid., s. 122 och 123 (”Särskilt yttrande av experterna ”). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning med tillgångsinnehavet, förvaltas med låg risk. Inom ramen för denna risknivå bör eftersträva en rimlig avkastning på placering- arna. Förslagen kan jämföras med regelverket för AP-fonderna. Enligt 4 kap. 1 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder ska den totala risknivån i fondernas placeringar vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås. för AP-fonder finns numera också en bestämmelse om att vissa AP-fonder ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska särskild vikt fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet om att fondmedlen ska förvaltas så att de är blir till största möjliga nytta (4 kap. 1 a § samma lag). Med en hållbar utveckling avses långsiktig miljömässig, social och ekonomisk utveckling (se vidare prop. 2017/18:271 s. 24–26). Det innebär att uttrycket står i överensstämmelse med målet att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt, dvs. att de aktuella AP-fonderna ska integrera s.k. ESG-frågor vid förvaltningen av fondmedlen. Förkortningen ESG (eng. ”Environment, Social and Governance”) används för att beskriva faktorer som bör integreras i förvaltningen (se samma prop. s. 21). Med ”Environment” avses t.ex. bolagens inverkan på miljö och klimat (miljöaspekter). ”Social” avses frågor som rör socialt ansvarstagande, t.ex. mänskliga rättigheter, arbetstagarrättigheter och likabehandling (sociala aspek- ter). Med ”Governance” avses frågor som rör styrningen av ett bo- lag, t.ex. aktieägares rättigheter och frågor om ersättningar till ledan- de befattningshavare (bolagsstyrningsaspekter). Enligt kommitténs mening bör även åläggas att fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas, dock utan att göra avkall på målen för tillgångsförvaltningen eller principerna om hänsyn till uppgifter och förvaltning till en låg risk. Detta förslag har mindre praktisk betydelse vid köp av t.ex. svenska statspapper inom ramen för kvantitativa lättnader, men kan få bety- delse för placeringar i andra tillgångar. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning 29.9Möjlighet till återställning av det egna kapitalet Någon regel om återställning av eget kapital (återkapi- talisering) finns inte i nuvarande riksbankslag. full- mäktige och direktion har dock en i riksdagsordningen fastslagen rätt att göra framställningar till inom sina respektive an- svarsområden. Detta innefattar även framställningar om att det egna kapitalet bör höjas. Regeringen föreslog följande i sitt utkast till lagrådsremiss: Om förluster, efter avräkning av medel på värderegleringskonton, har medfört att nivån på bundna egna kapital understiger hälf- ten av den garanterade nivån kan , efter framställning från , besluta om att nivån på det bundna egna kapitalet ska åter- ställas. begäran om återställning får högst uppgå till det belopp som behövs för att det bundna egna kapitalet ska uppgå till den garanterade nivån.42 Regeringens förslag innebär, till skillnad från (se nedan), ingen automatisk återställning av det egna kapitalet. Riks- banken har förvisso redan en rätt enligt riksdagsordningen att göra framställningar till i olika frågor (inklusive det egna kapi- talet). Syftet med förslaget kan därför ses som att i och med detta får ett tydligt direktiv om när återställning av det egna kapitalet bör ske, liksom ett implicit löfte från att åter- ställning av det egna kapitalet då också kommer att ske till en viss förutbestämd nivå. Detta kan skapa bättre förutsättningar för ett ordnat och förutsägbart förfarande för hur kapitalet ska återställas jämfört med vad som gäller med nuvarande regler. föreslog en återkapitaliseringsregel som innebar att om nivån på det egna kapitalet understiger , skulle tillskott ges omräknat med KPI. Mindre förluster skulle täckas med följande års vinster. 42Utkastet till lagrådsremiss ”finansiella oberoende och balansräkning”, s. 26. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning som innebar en automatisk återställning av det egna kapitalet, skiljer sig från både regeringens utkast och ställnings- tagande. ger följande motivering: I SOU 2007:51 diskuterades möjligheten att införa en rekapitaliserings- regel som ett alternativ till att hålla en kapitalbuffert dimensionerad även för osannolika förluster. Den utredningen bedömde dock att det fanns principiella nackdelar med en sådan ordning. En rekapitaliserings- regel skulle binda framtida riksdagar att tillskjuta medel. Detta skulle kunna ses som stridande mot principen att bestämmer över statens utgifter, vilket normalt slås fast inom ramen för den årliga stats- budgeten.