sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Bebyggelse- och transportplanering för hållbar stadsutveckling SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Omslag: och Samordning för bostadsbyggande (N 2017:08) Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt kom- plexa planeringsförutsättningar (dir 2017:126). Syftet med upp- draget är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande. Detta betänkande behandlar den del av uppdraget som avser att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt . förordnades till särskild utredare och förordnades som huvudsekreterare i utredningen . förordnades för att biträda utredaren i den del av uppdraget som betänkandet avser. Förordnade sekreterare i utredningen som även medverkat i arbetet med detta betänkande är , förordnad , och , förordnad . , förordnad , har bistått med formgivning av betänkandets omslag. Som sakkunniga i utredningen är förordnade: departementssekreteraren , , kanslirådet , Miljö- och , departementssekreteraren , Kultur- departementet, departementssekreteraren , Näringsdeparte- mentet, departementssekreteraren , Näringsdeparte- mentet, kanslirådet , och kanslirådet , Försvarsdepartementet. Sakkunniga har getts möjlighet att lämna synpunkter under arbetets gång. Utredningens uppdrag delredovisades och ska delredovisas igen . Uppdraget ska slutredo- visas . Frågan om krav på transportplaner ska enligt det tilläggsdirektiv som beslutades (dir. 2018:107) redovisas . Utredningen har antagit namnet Samordning för bostadsbyggande. Härmed överlämnar vi betänkandet Bebyggelse- och transport- planering för hållbar stadsutveckling (SOU 2019:17). Utredningens uppdrag och arbete................................ 1.1Uppdrag att analysera för- och nackdelar med krav transportplaner i samband med detaljplanering Utgångspunkter och avgränsningar ....................... Arbetsformer och genomförande........................... Sammanfattning av bakgrundsmaterialet ..................... Om krav på transportplaner ................................... 2.1.2Om uppföljning av klimatmålen 2.1.3Om klimathänsyn i planläggning enligt 2.1.7Om samverkan och samordningsansvar – nationell, regional och lokal planering ................ Om styrmedel och åtgärder .................................... 2.2 Utredningens kommentarer till bakgrundsmaterialet .......... Sammanfattning av kunskapsunderlagen...................... Kunskapsunderlag om stadsplanering och transporter ........ 3.3Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer ............................................ Beteenden och livsstilar .......................................... 3.4 Förutsättningar för gång och cykling.................................... 3.4.1Likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika Gång- och cykelvänliga miljöer .............................. Gång och cykling i detaljplanering......................... 3.4.5Systemsyn fordras i planering enligt plan- Att säkra framkomlighet för gående och cykel ..... 3.5 godstransporter i detaljplanering ............................. Logistik och hållbar stadsutveckling...................... 3.5.2Urbana godstransporter i dagens 3.5.3Förslag till framtida villkor för logistik Utredningens kommentarer till kunskapsunderlagen.......... Vad är en transportplan?............................................. Nuvarande användning av begreppet transportplan............. Länsplaner för regional transportinfrastruktur ..... Planering för kollektivtrafik ................................... Regional fysisk planering ........................................ trafik- och transportplanering............. Parkeringsfrågan och parkeringsplanering............. 4.1.7Kommunala planer för godstransporter Mobility management och mobilitetsplaner .......... 4.2Utredningens kommentarer till begreppet Transportplan i planeringen enligt Översiktsplanen och dess förutsättningar........................... Detaljplanen och dess förutsättningar................................. Minskad klimatpåverkan i detaljplanering ........... Roller och ansvar i bygglagstiftningen ................................ 5.7Utredningens kommentarer när det gäller att arbeta med transportplaner i planering enligt plan- och Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta Vad är en ”grön” res- och transportplan?............ Om transportplaner och mobilitetsåtgärder ....... Uppföljning av ”gröna transportplaner” ............. Krav på transportplaner genom förelägganden ... 6.2Utredningens analys av möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner ......................... 6.3Utredningens kommentarer till möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner ......................... Hur kan krav på transportplaner utformas? 7.1Styrmedel för att ställa krav på transportplan – fyra typfall.......................................................................... Slutsatser och resonemang om möjliga åtgärder .......... Slutsatser på övergripande nivå............................................ Slutsats av analys av för- och nackdelar .............................. 8.3Resonemang om möjliga åtgärder vad gäller frågan om krav på transportplaner Bilaga 4 Om krav på transportplaner i planläggning enligt prof. em. KTH ......................... Bilaga 5 Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer , Rapport 2018:63 ....................... Bilaga 6 Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av vardagslivet Bilaga 7 godstransporter i detaljplanering IVL , Rapport 6081 ............ Uppdrag att analysera för- och nackdelar med krav på transportplaner i samband med detaljplanering Utredningen för bostadsbyggande har bland annat i upp- drag att analysera för- och nackdelar med att införa möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostä- der. Syftet är att sådana transportplaner kan bidra till att skapa förut- sättningar för ett transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas. Analysen ska enligt direktivet avse kommunernas möjligheter dels att själva upprätta transportplaner, dels att kunna ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Vår tolk- ning blir därmed att för- och nackdelar ska belysas när det gäller: •kommunernas transportplanering i samband med detaljplanering, •kommunernas möjlighet att genom lagstadgad rätt eller andra instrument kunna ålägga byggherrar, fastighetsägare och verk- samhetsutövare att upprätta transportplaner i samband med detalj- planering. Transportplanering för ett transporteffektivt samhälle Vissa begrepp som är centrala för utredningsarbetet har inte en vedertagen eller entydig definition. Utredningen har därför definierat hur begreppen tolkas i detta betänkande. Med begreppet transport- planering avser vi planering som främjar ett transporteffektivt samhälle. Vi har valt att tolka ett transporteffektivt samhälle som ett samhälle där människor reser miljövänligt, där godstransporter effektiviseras och där olika trafikslag ges likvärdiga förutsättningar i stadsmiljön. vidgar vi begreppet i analysen där vi anser att transport- frågan behöver integreras med bebyggelseutveckling och inte kan ses isolerad från stadsbyggnadsstrukturer i ett rumsligt, socioeko- nomiskt och kulturellt perspektiv. Frågan om möjligheter att ställa krav på kommuner och enskilda näringsidkare innebär också möjlig- het att påverka hur städer gestaltas och används, hur planering interagerar med övergripande transportsystem samt an- passas till samhällets mål och individers behov och beteende nu och . Frågor som är relaterade till transportplaner i samhällsplanering har be- handlats i flera propositioner, betänkanden, skrivelser och myndighets- rapporter. I betänkandet refererar vi underlag som behandlar transport- planering i samband med planering och bostadsbyggande, samt relevanta styrande regelverk och deras förarbeten (benämnt ”bakgrundsmaterialet”). Utredningen har vidare låtit ta fram fyra nya kunskapsunderlag: –Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygg- lagen. prof. em. KTH. (Bilaga 4) –Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. , Rapport 2018:63. (Bilaga 5) –Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av var- dagslivet. (Bilaga 6) –godstransporter i detaljplanering, IVL Svenska miljö- institutet. (Bilaga 7). Av underlagsmaterialet framgår att frågan om krav på transport- planer i detaljplaneringen är tydligt kopplad till ett brett arbete för omställning till ett transporteffektivt samhälle, i syfte att uppnå målet om en fossilfri transportsektor och de av beslutade klimatmålen. Innebörden av att ställa krav Utredningen har analyserat innebörden av möjligheten att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering. I bakgrunds- materialet finns flera förslag om att kommuner ska besluta om eller ställa krav på transportplaner. Förslagen avser såväl krav i samband med planläggning som förelägganden gentemot verksamhetsutövare i befintliga stadsmiljöer, där det saknas en koppling till , PBL. Flera aspekter av betydelse för frågan är dock inte utklarade. Det är bland annat endast exemplifierat, men inte definierat, vad en transportplan i en detaljplan kan avse eller innehålla för en kom- mun respektive för en byggherre eller fastighetsägare. Andra oklar- heter gäller kravens avgränsning och varaktighet samt vilket ansvar och vilka resurser som fordras om kommunens möjlighet att ställa krav på annan part ska få effekt. Ytterligare frågor vi ställt oss i utred- ningsarbetet är vilka skeden som avses. En kommunomfattande transportplan i översiktsplanering enligt har annat innehåll än en transportplan i en detaljplan eller i en trans- portplan för enskilda kvarter. En annan angelägen fråga i sammanhanget är dels hur kommu- nens egen transportplanering kan regleras genom plan- och bygg- lagen, dels vilket eller vilka regelverk som är förenliga med en möjlig- het eller en lagstadgad rätt för kommuner att ställa krav på annan part, exempelvis om en sådan rätt är förenlig med plan- och bygglag- stiftningen och dess logik eller om det finns andra alternativ att utveckla. Analys av för- och nackdelar Utredningen har i enlighet med uppdraget inventerat och analyserat troliga för- och nackdelar med krav på transportplaner i detalj- planering. Analysen har lett till slutsatsen att fördelarna med ett krav eller andra former för säkerställande av måluppfyllelse överväger. Två av de viktigaste fördelarna är enligt vår analys: •att planer och åtgärder för samordning av bebyggelse och trans- porter kan främja en likvärdig och transporteffektiv tillgänglighet för olika trafikslag i bebyggelseområden, •att planer och åtgärder för samordning av bebyggelse och trans- porter kan bidra till bättre effektivitet i samverkan mellan olika planeringsnivåer (lokal, regional och nationell nivå) när det gäller transporter och bebyggelseutveckling. Resonemang om möjliga åtgärder för att ställa krav på transportplaner Som ett led i arbetat med att analysera för- och nackdelar med krav på transportplaner i enlighet med uppdraget, har utredningen funnit skäl att även resonera om möjliga sätt att införa eventuella krav. I ett fortsatt utredningsarbete kan åtgärder enligt följande studeras. Förtydliganden i om kommunala transportplaner Åtgärder i form av detaljplan Utredningens slutsats är att förtydliganden i , PBL, skulle kunna främja likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag i samband med detaljplanering. Sådana förtydliganden bör avse såväl hur tillgänglighet skapas genom planering av transportsystem, som genom hur bebyggelse och verksamheter utformas och lokaliseras. Åtgärder i form av översiktsplan Förtydliganden i skulle även kunna bidra till att stärka översiktsplanens strategiska betydelse när det gäller trans- portsystemets koppling till regional och nationell sektorplanering och hur en kommunomfattande bebyggelse- och transportplan bättre kan samordnas i en urban och regional struktur. Kravet införs genom en precisering av begreppet ändamålsenlig struktur i 2 kap. PBL. Möjlighet att ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare Utredningens bedömning är att en möjlighet, och i synnerhet en lag- stadgad rätt, att säkerställa eller ställa krav på annan part (byggherrar, fastighetsägare, verksamhetsutövare) avseende transportåtgärder och mobilitetsprogram i samband med detaljplaner bör knytas till ett krav på att kommunerna själva har redovisat en samlad bebyggelse- och transportstruktur i samband med detaljplanering och i form av en redovisning i översiktsplanen eller i ett tillägg till översiktsplanen. Våra analyser pekar också på att det inte är lämpligt att införa bestämmelser i om kommuners rätt att ställa krav på byggaktörer, alternativt att säkerställa att transportåtgärder vidtas i samband med detaljplanering. Utredningen menar således att eventuella krav på transportplaner bör riktas gentemot kommunen. Krav riktade mot byggherrar, fastighets- ägare och verksamhetsutövare skulle kunna benämnas samlade åtgärds- paket för transportåtgärder, transportprogram eller mobilitetsprogram. En fortsatt utredning bör omfatta hur reglering kan utvecklas, såväl genom civilrättsliga avtalsformer som genom bestämmelser med stöd av annan lagstiftning än . Under analysen har utredningen sett att ett bredare perspektiv behöver anläggas. Några övergripande slutsatser av denna bredare analys är följande. •Nya styrmedel för transportåtgärder i befintliga bebyggelse- miljöer behöver utvecklas. •Sambandet mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseut- veckling behöver förtydligas. •Begreppet transportplan behöver utvecklas för att vara relevant i en modern stadsplanering. •Kombinationer av fysiska och beteendepåverkande åtgärder be- höver tillämpas mer i stadsplaneringen. Modeller och planerings- verktyg för detta behöver utvecklas. •Krav bör riktas mot att processen tillförs kunskap. Vi konstaterar att det finns starka skäl att föra frågan vidare om nya och bättre verktyg för en integrerad bebyggelse- och transport- planering. Samordning av planer för bebyggelse och transporter är enligt vår uppfattning en förutsättning för: •att städer ska kunna utvecklas hållbart, och •att klimatmålen ska kunna uppnås. Utredningens slutsats är att ett fortsatt arbete även bör utreda frågan om ett transporteffektivt samhälle ur ett bredare perspektiv och undersöka möjliga vägar till säkerställande av måluppfyllelse genom olika styrmedel som kunskapstillförsel, dialog, förhandling och lag- stiftning. Utredningen finner starkt stöd i uppfattningen att åtgärder för samordning av bebyggelse och transporter är nödvändiga bland de aktörer vi mött och i det underlagsmaterial vi tagit del av i utred- ningsarbetet. Behovet understryks bland annat av Energimyndig- heten med flera statliga myndigheter. Enligt Energimyndigheten är samhällsplanering det mest långsiktiga området att arbeta med för att åstadkomma en omställning. Av regeringsförklaringen framgår att ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Åtgärder avseende inrikes transporter är nyckeln till måluppfyllelse. Det är också vår uppfatt- ning att arbetet med att nå ett transporteffektivt samhälle är en av de viktigaste åtgärderna för att uppnå klimatmålen. 1Utredningens uppdrag och arbete 1.1Uppdrag att analysera för- och nackdelar med krav transportplaner i samband med detaljplanering Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att underlätta samordningen mellan berörda parter i samhällsbyggnadsprocessen i kommuner med särskilt komplexa planeringsförutsättningar och direktiv för Samordning för ökat och hållbart bostadsbyggande, (dir 2017:126, bilaga 1). Utredningen har antagit namnet Samordning för bostadsbyggande. Utredaren ska bland annat: •erbjuda en arena för dialog mellan berörda parter, •stödja mindre kommuner i planeringen av bostadsexploateringar där förutsättningarna är särskilt komplexa, •bilda och driva ett nätverk för kommuner som bygger nya stads- delar och städer, •underlätta för kommuner i arbetet med innovationer för hållbar stadsutveckling, •verka för metodutveckling för särskilt komplexa planeringsförut- sättningar, •fortsätta arbetet med uppdraget att samordna större samlade exploateringar med hållbart byggande, •fortsätta arbetet med uppdraget om bostadsbyggande på statens fastigheter, Utredningens uppdrag och arbete •analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommu- ner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för ny- etablering av bostäder enligt . Syftet med uppdraget är att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande. Uppdraget ska slut- redovisas . Analysen av för- och nack- delar med krav på transportplaner ska enligt tilläggsdirektiv i okto- ber 2018 (dir. 2018:107) redovisas . Detta betänkande behandlar den del av uppdraget som avser att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt . Av direktivet framgår att transportplaner i samband med detalj- planering kan bidra till att skapa förutsättningar för ett transport- effektivt samhälle med effektivare transporter, där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas. Vidare framgår att regeringen i budgetpropositionen för (prop. 2016/17:1 utgiftsområde 22) meddelade avsikten att se över frågan om en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på trans- portplaner vid nyetableringar. Skrivningen i budgetpropositionen härrör från slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51) från Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen. Där redovisades att varken eller ger kommunerna möjlighet att begära transportplaner från byggherrar och verksamhetsutövare, eller att kräva sådana i detaljplanebestämmelser. Enligt betänkandet bör kommuner kunna ålägga verksamhetsutövare att etablera trans- portplaner, för minskat transportbehov och miljövänligare resor. Utredarens förslag var att besluta om transportplaner i samband med nyexploatering, dels i form av detaljplaner, dels som föreläggande mot verksamhetsutövare. Detta för att öka möjligheterna till en samhällsplanering som styr mot effektiva och miljövänliga transport flöden. I bilaga 3 redovisas resonemanget i Bilen, biffen, bostaden – Håll- bara laster – smartare konsumtion mer utförligt. Även andra relevanta underlag och källor inom ämnesområdet refereras i bilagan. Utredningens uppdrag och arbete Deluppdraget innebär att analysera för- och nackdelar med att införa möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetabler- ing av bostäder. Syftet är att sådana transportplaner kan bidra till ett transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas. Kärnan i den analys som Samordning för bostadsbyggande redogör för i detta betänkande är således insatser som kan främja ett trans- porteffektivt samhälle. Vi har valt att tolka begreppet transporteffek- tivitet som ett samhälle där människor reser miljövänligt, där gods- transporter effektiviseras och där transportslag behandlas likvärdigt. Se vidare avsnitt 1.2. Uppdraget innebär att analysera kommuners möjligheter att be- sluta om transportplaner •dels i form av detaljplaner, •dels som föreläggande mot verksamhetsutövare. Utredningen ska således analysera kommunernas möjligheter dels att själva upprätta transportplaner, dels att kunna ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Vår tolkning blir därmed att för- och nackdelar ska belysas när det gäller: •kommunernas transportplanering i samband med detaljplanering, •kommunernas möjlighet att genom lagstadgad rätt eller andra instrument kunna ålägga byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare att upprätta transportplaner i samband med detalj- planering. Denna avgränsning innebär att olika former av bebyggelse inte bör uteslutas i analysen. Dels kan transportsystemen inte enkelt avgränsas till enskilda områden, dels anses hållbar stadsutveckling inne- bära att funktionsblandning bör övervägas, i stället för funktions- bestämda zoner såsom bostadsområden. Planeringen av större bostadsområden utgår vanligen ifrån att även kommersiell och offentlig service ska finnas att tillgå i bostadsområden i syfte att bland annat minimera mobilitetsbehovet och effektivisera nödvändiga transporter inom, till och från området. Arbetsplatser i nya exploateringsområden eftersträvas av samma Utredningens uppdrag och arbete Därtill kommer att många städer och tätorter överväger förtät- ningar, vilket bedöms föranleda behov av analyser av hur transporter inom, till och från området ifråga påverkas. Analysen breddas därför till att omfatta sammanhängande stads- delar med såväl kommersiell som offentlig service och i förekom- mande fall även arbetsplatser. Resonemanget i analysen av behovet av transportplaner bör således även vara tillämpbart på områden med omfattande stadsförtätning och för verksamhetsområden. Ett bredare perspektiv på transportplaner i samband med detalj- planering bedöms också vara nödvändigt, eftersom mobilitet inte kan avgränsas till geografiska enheter utan ingår i sammanhängande infra- struktursystem och övergripande planeringsprocesser. Bakgrunds- materialet till detta betänkande redovisar starkt stöd för en sådan tolkning. Av denna anledning berör analysen olika typer av trans- porter och transportmedel samt samband mellan nationell, regional och lokal nivå. I detta sammanhang är det också angeläget att beakta samordningsansvaret för samverkan mellan planeringsnivåer. Vi menar att det grundläggande syftet med transportplaner enligt uppdraget, det vill säga effektivare transporter samt miljövänligare resor och transporter, fordrar en koppling till begreppet långsiktigt hållbar utveckling och vad det kan innebära i ett framtidsperspektiv vad gäller transportplanering, bebyggelseplanering och stads- utveckling. Begreppet transport ges i utredningen betydelsen person- och gods- transport till, från och inom stadsdelar och som kan anslutas till trafik- system i den befintliga staden och dess omgivning (se även avsnitt 1.2). Begreppet transportplan definieras närmare i kapitel 4. Arbetet har även breddats något inom utredningen med hänsyn till att transportfrågan i samband med bebyggelseutveckling inte kan ses isolerad från samhällsbyggande i ett vidare perspektiv. Frågan om möjlighet att ställa krav på kommuner och enskilda berör också hur städer gestaltas och används, hur övergripande transportsystem be- slutas och interagerar med planering samt anpassas till samhällets och individers ändrade behov . Vi ser därför om- rådet transportplanering och flera dimensioner inom begreppet hållbarhet som ömsesidigt stärkande i ett transporteffektivt och attraktivt samhälle. Utredningens uppdrag och arbete Detta betänkande har tagits fram av Samordning för bostadsbyggande . Utredningens arbete med analysen av för- och nackdelar med transportplaner har innefattat följande aktiviteter: •inläsning och precisering av avgränsningar •inventering av underlagsmaterial och exempel på transportplaner