sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Det är i stället ett om- råde där staten valt att inte lagstifta, med hänvisning till att finns. På radio- och tv-området är det å andra sidan tydligt att lagstifta- ren har sett granskning av innehållet i program som ett statligt ansvar genom att det i YGL finns en lagstiftning på plats som – när det all- männa ställer upp villkor för innehållet – på ett detaljerat sätt anger förutsättningarna för att granskning av innehåll ska få ske och att ett Förutsättningar för samreglering och självreglering offentligrättsligt organ, en nämnd, ska utföra denna granskning. Lag- stiftaren har också valt att införa bestämmelser i radio- och tv-lagen om uppgifter och dess sammansättning. De val som lagstiftaren har gjort innebär att de förutsättningar som gäller för granskning av radio och tv i grunden skiljer sig från de förutsättningar som gäller för tryckta skrifter. Bestämmelsen i 7 kap. 5 § YGL ger alltså förutsättningarna för att det får finnas en nämnd som genom lag ges i uppgift att utföra granskning av radio- och tv-program och att denna nämnd ska ha en viss sammansättning. Det framgår inte av förarbetena till YGL om uttryckssättet ”en nämnd” innebär att det är uteslutet att det skulle kunna finnas fler nämnder med samma uppgift. Det får dock, enligt utredningens uppfattning, anses vara en given utgångspunkt att det endast ska finnas en nämnd som tillsätts med stöd av nämnda be- stämmelse i YGL. I den utsträckning staten ställer upp bestämmelser i lag eller genom villkor för sändningar i radio och tv och tillsynen ska utövas av en nämnd som tillsatts med stöd av 7 kap. 5 § YGL är det därmed, enligt utredningens bedömning, inte möjligt med ett system där ytterligare en nämnd ges i uppgift av staten att granska vissa av de sändnings- villkor som staten ställt upp. Detta är inte möjligt vare sig genom att ytterligare en nämnd ges denna uppgift i lag och inte heller genom att uppgifter delegeras till ett annat subjekt från , vare sig detta subjekt är offentligrättsligt eller privaträttsligt. Ett genomförande av AV-direktivets bestämmelser genom sam- reglering är därför inte möjligt när det gäller områden där gransknings- nämnden med stöd av 7 kap. 5 § yttrandefrihetsgrundlagen är ansvarigt för tillsynen. Är det möjligt med samreglering utanför ramen för tillsynsansvar? AV-direktivet och radio- och tv-lagen innehåller även bestämmelser där tillsyn inte grundar sig på YGL:s bestäm- melser eller där nämnden inte alls har ansvar för tillsynen. Nämnden övervakar t.ex. att den som sänder ett tv-program eller tillhandahåller program i beställ-tv där produktplacering förekommer följer bestäm- melsen om att information ska lämnas om detta (6 kap. 4 § och 17 kap. 5 § radio- och tv-lagen). Ett exempel där nämnden inte har ansvar för Förutsättningar för samreglering och självreglering tillsynen är produktioner av europeiskt ursprung. För frågor relate- rade till sådana bestämmelser bör därför – med utgångspunkt i resone- manget ovan – samreglering vara möjlig, om vissa grundläggande förut- sättningar är uppfyllda. Det vill säga, i dessa fall ställer inte regleringen i 7 kap. 5 § YGL upp några hinder mot att samreglering används. () har i en skrivelse angett att bolaget är intresserat av att delta i utformningen av självreglering eftersom koncernen utvärderar förutsättningarna för att flytta tv- kanaler från brittisk till svensk jurisdiktion. NENT anser att sam- reglering är ett rationellt sätt för att ta fram gemensamma metoder och system för att se till att AV-direktivets regler följs. NENT har angett följande argument för sin uppfattning. För in- trång i privatliv och rätten till genmäle finns redan medieetiska system som kan utvecklas. När det gäller beställ-tv och skydd av minderåriga samt hur europeiskt innehåll visas finns inget självreglerande system. Ett sådant system skulle kunna utvecklas av marknadens aktörer under ledning av Myndigheten för press, radio och tv. Myndigheten kan se- dan slå fast de regler som branschen följer (dnr Komm2019/00087-27). Förutsättningar för samreglering inom radio- och tv-området Efter bedömningen av inom vilka delar av radio- och tv-området sam- reglering alls kan vara möjligt går utredningen vidare till att ta upp förutsättningarna i övrigt för samreglering. Ändringsdirektivets bestämmelser om samreglering och självregler- ing omfattar både audiovisuella medietjänster och videodelningsplatt- formar. Medlemsstaterna ska uppmana till användning av samregler- ing och främjande av självreglering genom uppförandekoder som antas på nationell nivå inom de områden som samordnas genom direktivet i den utsträckning som deras rättsordningar tillåter. De nationella uppförandekoderna vid samreglering eller självreglering ska enligt ändringsdirektivet utformas så att de blir brett accepterade av de viktigaste aktörerna i medlemsstaten. De ska fastställa klart och tydligt angivna mål samt föreskriva en regelbunden, transparent Förutsättningar för samreglering och självreglering och oberoende övervakning och utvärdering av i vilken mån de efter- strävade målen har uppnåtts. Uppförandekoderna ska också före- skriva en effektiv kontroll av efterlevnaden av koden inbegripet effek- tiva och proportionella sanktioner (artikel 4a.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Som anges ovan är samreglering ett brett och i vissa avseenden oklart begrepp som kan omfatta olika kombinationer av inblandning från lagstiftarens sida och branschens självreglering. Avgörande för att ett system avser samreglering bör vara att lagstiftaren står som garant för att någonting som det allmänna eftersträvar, t.ex. upplys- ning, uppföljning eller tillsyn, utförs. Detta innebär att samreglering –som nämns ovan – exempelvis kan bestå i att en myndighet sam- verkar med en bransch för att ta fram gemensamma riktlinjer för branschen. Samreglering förutsätter, oavsett vilket område eller vilken fråga samregleringen avser, att det finns ett privaträttsligt organ som samlar relevanta aktörer på marknaden. Organet behöver ha den samman- sättning, organisation, beslutsstruktur och kompetens som krävs för att utföra uppgiften. Ett från det allmänna fristående organ kan anta olika former be- roende på vilken uppgift organet ska utföra. Det går därför inte att generellt ange t.ex. vilken organisation organet ska ha utan det får i varje enskilt fall göras en bedömning av om organet har den organi- sation som krävs för att kunna utföra uppgiften. Det bör vara de som berörs av samreglering inom ett område som också avgör om de vill medverka i en utveckling mot samreglering. Även om det förutsätts någon form av initiativ och vilja från aktö- rerna behöver dessa först bli medvetna om möjligheten att själva ta fram t.ex. uppförandekoder. För ett system med samreglering be- höver relevanta aktörer som kan organisera sig därför identifieras och informeras så att de kan ta ställning till om samreglering är ett möjligt alternativ. För att underlätta och samordna detta arbete bör en myndighet få i uppdrag att medverka till samreglering i frågor som faller inom AV-direktivet och radio- och tv-lagen. Förutsättningar för samreglering och självreglering Vilken myndighet bör ges i uppdrag att medverka till samreglering? AV-direktivet har huvudsakligen genomförts i svensk rätt genom radio- och tv-lagen. De förslag som lämnas i detta betänkande inne- bär att även ändringsdirektivet till största delen genomförs genom radio- och tv-lagen. I kapitel 12 föreslår utredningen vidare att Myn- digheten för press, radio och tv ska utses till ansvarig tillsynsmyndig- het enligt artikel 30 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Vissa tillsynsuppgifter ligger dock på andra myndigheter. Enligt utredningens uppfattning faller det sig därför naturligt att Myndigheten för press, radio och tv ges i uppdrag att medverka till samreglering inom det område som samordnas genom AV-direktivet, under förutsättning att inte har ansvar för till- synen och uppgiften inte redan särskilt lämnats till annan myndighet. När det gäller området för information om skadligt medieinne- håll bör det dock vara som ges i uppdrag att bistå branschen i arbetet med att ta fram ett sådant gemensamt system. Möjliga områden för samreglering I uppdraget ingår att analysera vilka delar av AV-direktivet som bör genomföras genom samreglering. Som framgår ovan behöver vissa förutsättningar vara på plats för att samreglering ska vara möjlig, fram- för allt behöver relevanta aktörer visa att de har förutsättningarna för att organisera sig och ta hand om tillsynen på området. AV-direktivet genom ändringsdirektivet pekar ut vissa områden där medlemsstaterna ska uppmana till användning av samreglering en- ligt artikel 4a.1 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Det gäller t.ex. att leverantörer av medietjänster ska lämna tillräcklig information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling (artikel 6a.3 AV-direktivet enligt ändrings- direktivet). Medlemsstaterna ska uppmana till samreglering i vissa fall som gäller audiovisuella kommersiella meddelanden (artikel 9.3, 9.4 och 28b.2). Medlemsstaterna ska också uppmanas till användning av samreglering enligt artikel 4a.1 när det gäller de lämpliga åtgärder som ska vidtas av leverantörer av videodelningsplattformar (artikel 28b.4). Eftersom samreglering än så länge är en oprövad metod inom radio- och tv-området kan och bör den ges möjlighet att utvecklas . I ett inledande skede har utredningen funnit fyra särskilda Förutsättningar för samreglering och självreglering områden där förutsättningar för samreglering kan finnas, om berörda branscher så önskar. Myndigheten för press, radio och tv kan finna ytterligare möjlig- heter till samreglering. Det bör dock i hög grad ligga i de olika aktö- rernas intresse att verka för att identifiera ytterligare områden som lämpar sig för samreglering och som i förlängningen kan innebära ett system som bättre speglar branchens förutsättningar och ger en minskad administrativ börda. I det följande ges några exempel på frågor som enligt utredningens uppfattning lämpar sig för samreglering. Lämpliga åtgärder av leverantörer av videodelningsplattformar Som beskrivs i kapitel 6 utökas AV-direktivets tillämpningsområde genom ändringsdirektivet till att omfatta videodelningsplattformar och leverantörer av videodelningsplattformar. Bestämmelserna som gäller för leverantörer av videodelningsplattformar innebär bl.a. att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantören vidtar lämpliga åt- gärder för att uppfylla direktivets krav på att exempelvis skydda all- mänheten från innehåll som uppmanar till våld och hat. Ändrings- direktivet innehåller en uppräkning av olika åtgärder. Dessa består av både krav på plattformarnas användarvillkor och på att viss teknisk funktionalitet ska tillhandahållas för användarna. Utredningen gör be- dömningen att det inte är ändamålsenligt att i lag ange vilka åtgärder som är lämpliga. I avsnitt 6.4.6 föreslås i stället att Myndigheten för press, radio och tv får i uppgift att medverka till samreglering tillsammans med leverantörer av videodelningsplattformar rörande vilka av åtgärderna som ska vidtas. Uppgiften ska utföras i samråd med Statens medie- råd. Myndigheten för press, radio och tv får även i uppgift att bedöma om de åtgärder som leverantörerna vidtar är lämpliga. Genom ändringsdirektivet införs krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att mekanismer för att lösa tvister utanför domstol är till- gängliga för att lösa tvister mellan användare och leverantörer av video- Förutsättningar för samreglering och självreglering delningsplattformar med avseende bl.a. på de åtgärder leverantören ska vidta (artikel 28b.7 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). I avsnitt 6.4.7 föreslås att Myndigheten för press, radio och tv får i uppgift att – inom ramen för arbetet med att medverka till sam- reglering på området – utveckla lämpliga tvistlösningsmekanismer. Information om skadligt innehåll I avsnitt 8.2.2 föreslås att leverantörer av audiovisuella medietjänster ska lämna information till tittarna om program som innehåller verk- lighetstrogna våldsskildringar eller pornografiska bilder som beskriver innehållet och varnar för dess potentiella skada. AV-direktivet genom ändringsdirektivet innebär att en leveran- tör ska använda ett system för att lämna viss information. Det finns fördelar med att flera leverantörer använder ett gemensamt system. Föremålet för samregleringen skulle i detta fall vara gemensamma kriterier för bestämmande av när information ska lämnas och hur in- formationen ska utformas. I nämnda avsnitt föreslås också att bör ges i uppdrag att bistå branschen i arbetet med att ta fram ett sådant gemensamt system. Framhävande av europeiska produktioner I avsnitt 11.2.2 föreslås att den som tillhandahåller beställ-tv ska främja europeisk produktion genom att av tjänstens kata- log utgörs av program av europeiskt ursprung och att dessa program ska framhävas. Ett framhävande kan ske på olika sätt och det är inte rimligt att alla tänkbara former för framhävande behöver användas av en leverantör. Det bör i stället vara möjligt för Myndigheten för press, radio och tv att i samråd med leverantörer av beställ-tv ta fram riktlinjer som be- skriver olika former av framhävande och kriterier för när kravet på framhävande kan anses uppfyllt. Förutsättningar för samreglering och självreglering 5.2.2Självreglering genom ett nytt medieetiskt system Bedömning: För att möjliggöra ett självreglerande system där frågor om respekt för den enskildes privatliv prövas av ett privat- rättsligt organ bör möjligheten i radio- och tv-lagen att ställa villkor om att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privat- liv inte tillämpas av tillståndsgivaren. Utredningen konstaterar ovan att samreglering inte är ett alternativ på de områden som faller inom tillsynsansvar (avsnitt 5.2.1). I detta avsnitt behandlar utredningen förutsättningarna för att frågor om tillsyn som rör respekt för den enskildes privatliv i sänd- ningar i radio och tv prövas genom självreglering av ett privaträttsligt subjekt. Utredningen har i denna bedömning utgått från det förslag om ett nytt medieetiskt system som lämnats av Föreningen , och (Utgivarna m.fl.). I utredningens uppdrag ingår att undersöka förutsättningarna för att även frågor rörande genmäle i etermedier ska kunna prövas inom ramen för ett självregleringssystem. I det förslag till ett nytt medie- etiskt system som Utgivarna m.fl. lämnat ingår dock inte genmäle för etermedier. Utredningen går därför inte närmare in på förutsätt- ningarna för att även frågor om genmäle skulle kunna prövas av ett privaträttsligt subjekt. Ett utvidgat självreglerande system I promemorian Medieetiken – en vidgad och stärkt själv- reglering (dnr Ku2018/00822/MF) och i en skrivelse till utredningen (dnr Komm2019/00087-25) beskrivs det system som föreslås av Utgivarna m.fl. på följande sätt. avses att ett nytt, utvidgat självreglerande medieetiskt system införs. Allmänhetens () och () byter då namn till Allmänhetens () och (). De nya organen ska pröva alla publiceringar för de medier som omfattas av självregleringen oberoende av publiceringsplattform. Även radio- och tv-sändningar och etermediers webbpubliceringar som inte kan Förutsättningar för samreglering och självreglering prövas, ska omfattas. Avsikten är att systemet ska omfatta alla medie- former och medieaktörer, såväl kommersiella aktörer som public service-bolagen. Grundförutsättningen för en prövning av MO och i MEN är att en publicering faller in under TF eller YGL, eller sker i ett socialt medium där ett grundlagsskyddat massmedium bedriver verksamhet under sitt varumärke och för yttranden som utgivaren har godkänt. Publiceringen ska också ha skett i ett massmedium som drivs av ett företag som är anslutet till någon av huvudmännen i Medieetikens förvaltningsorgan, eller drivs av ett företag eller enskild som är direkt- ansluten till det medieetiska systemet eller som uppfyller TF:s krav för en periodisk skrift. MEN ska byggas upp som det nuvarande självreglerande systemet på pressområdet med representanter för allmänheten och medie- branschen. Grunden för en prövning inom MO och MEN-systemet begränsas till att gälla de fall där det uppstått en publicitetsskada för en enskild, dvs. publiceringar som innebär ett omotiverat intrång i någons privatliv. Den som anser sig drabbad av en publicitetsskada kan då anmäla detta för prövning hos MO och MEN. Prövningen ska vara kostnadsfri för den enskilde. Det massmedium som klandras av MEN ska, liksom , betala en avgift som bidrar till finansieringen av systemet. Inledningsvis ska enbart fysiska personer som anser sig drabbade av en publicitetsskada i radio- och tv-företagens publiceringar kunna göra en anmälan. Juridiska personer får i stället vända sig till gransk- ningsnämnden. För publiceringar i press kan dock även juridiska personer vända sig till MO och MEN för att begära genmäle eller rättelse. När det tydligare framgår om och hur regering och riksdag avser att förändra ansvarsområde kan det, en- ligt förslaget i promemorian, finnas anledning att se om denna åt- skillnad mellan fysiska och juridiska personer bör åtgärdas. Avsikten är att en utvärdering ska ske med det nya systemet. Förslaget innebär att även de publiceringar som sker på etermedier- nas webbplatser och som faller utanför det medieetiska system som utövar tillsyn över kan prövas, vilket skulle stärka allmänhetens tillit till det medieetiska systemet. På motsvarande sätt skulle det skapa en tydlighet för pressen, vars tjänster i nya medie- slag annars kan falla in under statlig granskning. Förutsättningar för samreglering och självreglering Finansiering, stadgar och övriga praktiska frågor för det nya utvid- gade systemet är förankrade hos respektive huvudman. Den prövning som i det nya systemet kommer att ske om en enskild har lidit skada av en publicering har stora likheter med den prövning som görs av avseende enskilds privatliv. Två parallella system medför dock osäkerhet och otydlighet för enskilda och är till nackdel för såväl den självreglerande verksamheten som för myndighets- tillsynen. Det betonas därför att en parallell prövning av en och samma publicering måste undvikas. Huvudalternativet, och det som bäst gagnar självregleringen, är att ändringar görs i radio- och tv-lagen för att på så sätt begränsa vad kan pröva. Genom en sådan lagändring skulle staten visa att den inte avser att påverka hur den etiska granskningen av respekten för privatlivet sköts. Utgivarna m.fl. anger slutligen att utredningen bör föreslå att ändringarna i radio- och tv-lagen införs . Förutsättningar för självreglering för SVT, SR och UR Utredningen har till uppdrag att analysera förutsättningarna för att innehåll i radio- och tv-sändningar från (), () och () skulle kunna granskas genom självreglering när det gäller enskildas privatliv och rätten till genmäle. Vid denna analys ska utredningen beakta de överväganden som görs av Parlamentariska public service- kommittén i slutbetänkandet En oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar (SOU 2018:50). I slutbetänkandet beskriver kortfattat det förslag till utvidgat självregleringssystem som lämnats av Utgivarna m.fl., utan att kommittén tar ställning till förslaget (s. 68). Frågan om självreglering berördes också vid kommitténs överväganden om ändamålsenlig reglering . Om grundlagsändringar genomförs som medger ett teknikneutralt uppdrag för public service där bolagens programverksamhet genom tråd omfattas av samma innehållsvillkor som sändningarna i marknätet, menade kommittén att det får övervägas om självregleringen är tillräcklig eller om ett villkor om respekt för den enskildes privatliv bör införas i det nya kompletterande beslutet för verksamhet i tråd. Förutsättningar för samreglering och självreglering är att den typen av villkor i marknätet upphör och också tas om hand i ett självregleringssystem (s. 83). Kommittén redovisade i det sammanhanget vad regeringen uttalat i den senaste public service-propositionen, nämligen att regeringen var generellt positiv till att aktörer inom radio och tv, däribland program- företagen, tar initiativ till självsanerande insatser. När det gäller verk- samheten på internet skulle behovet av reglering genom ett effektivt system för självreglering kunna tillgodoses i vissa delar. Regeringens uppfattning var dock att uppdraget till radio och tv i allmänhetens tjänst bör vara tydligt formulerat, transparent och uppföljningsbart. Detta ansågs inte till fullo kunna uppnås genom ett system för själv- reglering (prop. 2012/13:164 s. 20 f.). Respekt för den enskildes privatliv och oförsvarlig publicitetsskada Avsikten är att MO och MEN-systemet ska pröva om enskilda utsatts för en oförsvarlig publicitetsskada, dvs. om en publicering inneburit ett omotiverat intrång i någons privatliv. Radio- och tv-lagen ger en möjlighet att i sändningstillstånd ställa upp villkor om att tillståndshavaren i sändningsverksamheten ska re- spektera den enskildes privatliv (4 kap. 9 § 12 och 11 kap. 3 § 12 radio- och tv-lagen). Det är som utövar tillsyn över att villkoret följs och detta ansvar kan, om villkoret ställs i ett tillstånd, inte överföras till ett privaträttsligt organ. Villkoret avser enskilda personers privatliv. Juridiska personer kan ha ett liknande intresse som då främst prövas utifrån kraven på sak- lighet, opartiskhet och möjligheten till genmäle eller beriktigande. Uttrycket oförsvarlig publicitetsskada som MO och MEN har för avsikt att pröva överensstämmer alltså inte helt med det villkor som är möjligt att ställa enligt radio- och tv-lagen. Uttrycket får anses ha en vidare betydelse som även omfattar en prövning av om den en- skilde nekats rätten till genmäle eller införande av rättelse på ett sätt som lett till publicitetsskada. Att ett privaträttsligt organ väljer att pröva frågor utifrån ett vidare begrepp än radio- och tv-lagens bestämmelser om respekt för privat- livet är ett val som görs av det fristående organet. Av intresse för det allmänna är att en prövning som motsvarar den som görs av är möjlig. Förutsättningar för samreglering och självreglering Enligt 13 § förordningen (2010:162) med instruktion för Myndig- heten för press, radio och tv ska granskningen efter anmälan främst avse de anmälningar vars prövning bidrar till effektiv kontroll och en god efterlevnad av radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. ska alltid pröva anmälningar som berör en enskilds personliga intressen, liknande intressen för företag eller frågor av principiell betydelse. får enligt myndighetens instruktion bara pröva frågor om intrång i en enskilds privatliv om den enskilde skriftligen medger det (16 §). Med dubbelprövning avses i detta sammanhang att samma innehåll prövas av ett privaträttsligt organ å ena sidan och granskningsnämn- den å andra sidan. Utgivarna m.fl. har framhållit att risken för dubbel- prövning av en och samma publicering måste undvikas. Utredningen har inhämtat upplysningar från Myndigheten för press, radio och tv när det gäller risken för dubbelprövning. Myndig- heten har lämnat följande uppgifter. En anmälan om upplevt intrång i privatlivet rymmer i regel även närliggande frågor. Det handlar inte sällan om att anmälaren anser sig ha fått en alltför begränsad möjlig- het att korrigera, försvara sig mot eller ge sin syn på de förhållanden som skildras i ett program eller att anmälaren anser att uppgifterna som lämnas är direkt felaktiga eller missvisande. Bedömningar i dessa delar, i prövningar knutna till kraven på opartiskhet och saklighet, kan dessutom ha betydelse för nämndens bedömning av om ett intrång i anmälarens integritet uppkommit. Att uppgifter om ett visst klandervärt beteende inte vilar på saklig grund har, som exempel, bedömts vara en försvårande omständighet som lett till slutsatsen att ett intrång skett.