sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — I de nordiska arkivlagstiftningarna finns bestämmelser om överläm- nande av myndighetsarkiven med varierande detaljeringsgrad. De gällande danska, isländska och norska arkivförfattningarna innehåller bestämmelser om leveransplikt. De ursprungliga bestämmelserna är inriktade mot pappershandlingar och har sedan kompletterats med bestämmelser för handlingar på andra lagringsmedier. I , och får den statliga arkivmyndigheten ta ut avgifter för engångskostnader i samband med överlämnandet. I vissa fall får arkivmyndigheten även ta ut en årlig avgift för att för- vara ett handlingsbestånd som är för ungt för att överlämnas. Avgif- terna regleras i särskilda förordningar. De långsiktiga bevarandekostna- derna står de ansvariga departementen för. Nedan ges en mer utförlig beskrivning över de olika ländernas bestämmelser om överlämnande. 8.6.1Myndigheternas arkiv ska överlämnas I det danska arkivregelverket finns tvingande bestämmelser om över- lämnande av de statliga myndighetsarkiven till medan det för kommuner och regioner anges att de får överlämna sina arkiv- handlingar till kommunala eller regionala arkiv. I den gällande norska arkivlagstiftningen föreskrivs att statliga arkiv ska levereras till . Där framgår att bl.a. fastställer leveransplaner i samråd med myndigheterna. har även möjlighet att föreskriva eller besluta om att kopior av elektro- niska handlingar m.m. ska deponeras i en arkivdepå . I lagen ges också möjlighet för riksarkivaren att meddela undantag från bestämmelsen att statliga arkiv ska levereras till Arkiv- verket. Om undantag medges kan myndigheterna få föra över arki- ven till en institution utanför eller behålla arkivet. Vid brister i de kommunala arkiven kan besluta att arkiven ska föras över till eller till någon annan institution. I den finska arkivlagen finns inga närmare bestämmelser om tid- punkten för överlämnandet, det framgår däremot av webbplats att arkivmyndigheten tar emot handlingar som är eller äldre. Om myndigheterna vill ha kvar handlingar som är ska besluta om en fortsatt förvaring på myndig- heten. 8.6.2Fastställda tidsperioder för överlämnanden I innebär leveransplikten för de statliga myndigheterna att de ska leverera arkivhandlingar innan de har blivit . Rigs- arkivet har genom cirkulärskrivelser utfärdat likartade system men med olika leveranscykler för pappershandlingar och elektroniska handlingar. På presenteras en leveransplan för myndigheternas pappershandlingar och en för myndigheternas arkivversioner av data i it-systemen (elektroniska handlingar). Tids- planerna ligger och tar upp myndigheterna efter ministerie- område. har utformat krav på vilket skick de levererade arkivhandlingarna ska ha. har också möjlighet att godkänna myndigheternas it-system innan de tas i bruk. I den isländska arkivlagen finns olika krav på överlämnande av myndigheternas handlingar beroende på format. Fysiska handlingar ska föras över till när de är medan elektroniska handlingar ska föras över . Av lagstiftningen framgår att överlämnandet avser avslutade ärenden och att tidsfristen räknas efter att sista anteckningen eller uppgiften fördes in i handlingen eller ärendet. Vidare anges att myndigheterna har kvar ansvaret för de elektroniska handlingarna tills de är . 8.7Utredningens bedömningar och förslag Utredningen ska utreda och lämna förslag på lämplig reglering och finansieringsmodell för överlämnande av arkiv till arkivmyndigheterna samt analysera förutsättningarna för och bedöma om myndigheter bör kunna få digital tillgång till levererade uppgifter och på vilket sätt det lämpligen kan genomföras. Mot bakgrund av den nulägesbeskrivning som redovisats samt redogörelserna av gällande rätt i arkivlagen, systemet för överläm- nande i den kommunala arkivsektorn och regelverket i våra nordiska grannländer lämnar utredningen sina bedömningar och förslag. Det handlar om ny bestämmelse i arkivlagen med krav på överlämnande- planer och om en ändring i instruktion om den finan- sieringsmodell som ska användas. 8.7.1Bättre möjligheter att planera överlämnanden Förslag: Det ska i arkivlagen införas krav på att myndigheterna upprättar överlämnandeplaner. Den statliga arkivmyndigheten ska bemyndigas att meddela föreskrifter om innehållet i och hur ofta planerna ska utarbetas. Överlämnanden av arkiv i den statliga sektorn förknippas i vissa fall med komplicerade processer. Vissa kommuner och regioner har bättre förutsättningar att förutse och planera för det framtida överlämnan- det genom e-arkivlösningarna som fungerar som mellanarkiv. Över- lag är det en brist att det i hela den offentliga arkivsektorn saknas uppgifter om arkivtillväxten, vilken typ av handlingar som tillkommer och vilka slags handlingar som ska bevaras långsiktigt. Utredningen bedömer att det behövs mer kunskap om de bestånd som finns på myndigheterna, såväl omfattning som vilka typer av handlingar det rör sig om. Vidare behöver vissa arkivmyndigheter vara mer aktiva och tillsammans med myndigheterna se till att handlingar och uppgifter tas om hand och kommer att överlämnas, unge- fär på det sätt som sker i vissa kommuner där man styr över- lämnandet via dokumenthanteringsplaner. Ett skäl för att få kontinui- tet i överlämnandet är, som framkommit i de tidigare avsnitten, att tillgången till arkiven troligen förbättras om de förvaras på en arkiv- myndighet i stället för hos en privat aktör. Det kan tänkas att man gör tydligare skillnad mellan lagring och ansvar. Det skulle kunna innebära att lagringsplatsen inte ändras för vissa delar av myndigheternas elektroniska arkivbestånd medan ansvaret för dem går över till arkivmyndigheterna. är det emellertid fortfarande rimligt med en reglering där såväl hand- lingarna som ansvaret för dem flyttas från myndigheten till arkiv- myndigheten. Utredningen har övervägt om det bör införas en s.k. överlämnande- plikt. Det skulle innebära att arkivhandlingar ska överlämnas till arkiv- myndigheten när de passerat en viss ålder eller tidsgräns. Exemplen på leveransplikt i de nordiska länderna tycks fungera bra för pappers- handlingar men sämre för elektroniska handlingar. Detta eftersom de elektroniska handlingarna behöver tas om hand i ett skede än efter 20–. I de nordiska länderna har arkivmyndig- heterna andra medel än själva leveransplikten för att både styra och underlätta överlämnandet. Utifrån de nordiska exemplen är överläm- nandeplikt inte ändamålsenligt och inte anpassat till hur dagens hand- lingsbestånd ser ut, med allt fler elektroniska handlingar. visat sig att det i de nordiska länderna finns särlösningar för överläm- nande av elektroniska handlingar. En tvingande överlämnandeplikt torde också stå i strid med tillitsreformen med minskad detaljstyrning av myndigheterna. Utredningen bedömer därför att det inte ska in- föras en överlämnandeplikt. Frågan om överlämnande av enbart elektroniska handlingar har uttryckt en önskan att få ta emot enbart elektroniska handlingar. Enligt utredningens bedömning finns det inte förutsätt- ningar att genomföra en sådan ordning och det saknas underlag för att ange en realistisk framtida tidpunkt då en sådan för- ändring ska kunna genomföras. bör dock fortsatt följa frågan. Utredningen delar uppfattning om att det behövs ett hjälpmedel för att få kontinuitet, förutsebarhet och kontroll över överlämnandet. Ett krav på att myndigheterna ska upprätta och in- komma med överlämnandeplaner till arkivmyndigheterna medför ett mer proaktivt arbetssätt och ger bättre möjligheter att få kontroll över överlämnandet. Planerna bör utarbetas i samråd med arkivmyndig- heterna. Överlämnandeplanerna kan betraktas som ett led i arkivmyndig- heternas bevarandeplanering. Det innebär att arkivmyndigheterna med hjälp av myndigheterna, avgör vilken typ av allmänna handlingar som ska bevaras. I överlämnandeplanerna fastställs vilka årgångar av informationen som ska överlämnas till arkivmyndigheten. menar att överlämnandeplanerna kan vara en del av myndigheternas arkivredovisning. Utredningen bedömer emellertid att frågan är så pass viktig att den bör utgöra en egen del i myndigheternas arkiv- förvaltning. Uppgifterna i myndigheternas arkivredovisning kan där- emot fungera som underlag till överlämnandeplanerna. Arkivmyndig- heterna bör även få meddela närmare föreskrifter eller riktlinjer om innehållet i och hur ofta planerna ska utarbetas. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i arkivlagen ska införas krav på myndig- heterna att upprätta överlämnandeplaner. 8.7.2Tydligare bestämmelser om överlämnande av OSL-organens allmänna handlingar Förslag: Det ska i arkivlagens bestämmelser om överlämnande tydliggöras att om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten , såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver något annat. Av arkivlagens inledande tillämpningsbestämmelserna framgår att det som gäller för statliga myndigheters arkiv även ska gälla för så- dana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, till den del som arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till den lagen. När det gäller över- lämnande av allmänna handlingar från sådana organ har påpekat att det inte finns några tydliga regler eller rutiner för vad som ska hända med handlingarna om ett organ upphör att omfattas av be- stämmelserna. Utredningen föreslår att det ska tydliggöras i bestäm- melserna om överlämnande i arkivlagen att dessa organ ska överlämna sina arkivhandlingar på motsvarande sätt som statliga myndigheter ska göra om de upphör. Det ska därför införas en bestämmelse som innebär att om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen OSL tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som anges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten . Genom att införa en särskild bestämmelse vill utredningen understryka vikten av att arkiven hos dessa organ tas om hand i enlighet med gällande regler. 8.7.3Tvingande bestämmelser om överlämnande i registerförfattningar Bedömning: De tvingande bestämmelserna om överlämnande av personuppgifter bör tas bort. Översyner av bestämmel- serna bör hanteras inom ramen för det normala författnings- arbetet inom respektive politikområde. I vissa registerförfattningar finns tvingande bestämmelser om över- lämnande av personuppgifterna till den statliga arkivmyndigheten i stället för att uppgifterna ska gallras. I flera fall önskar såväl de be- rörda myndigheterna som att de tvingande bestämmel- serna om överlämnande upphör. Myndigheterna har angett att de i stället bör få möjlighet att behandla personuppgifterna för arkivända- mål av allmänt intresse förutsatt att lämpliga skyddsåtgärder vidtas. Utredningen har förståelse för de svårigheter som uppstår med tvingande bestämmelser om överlämnanden. Det är också positivt att vissa tvingande bestämmelser om överlämnande av personuppgifter kommer att ändras. Utredningen bedömer dock att det inom ramen för utredningsarbetet inte har varit möjligt att analysera och föreslå ändringar i de olika författningarna. 8.7.4Finansieringen av överlämnade arkiv Förslag: Finansieringsmodellen för överlämnande av arkiv ska del- vis förändras. Av instruktion ska framgå att avgifterna för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla överlämnade arkiv ska motsvara full kostnadstäckning. Det ska vidare framgå av instruktionen att arkiv som över- lämnas i samband med att en myndighet avvecklas inte omfattas av avgiftsmodellen. I dessa fall ska anslagsöverföring användas för att täcka kostnader för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkiv i samband med att en myndighet avvecklas. får i uppdrag att, i samråd med Ekonomistyrnings- verket, ta fram en modell för att beräkna de faktiska kostnaderna, som ska ligga till grund för att kunna fastställa relevanta avgifter. Den nuvarande finansieringsmodellen kritiseras av både och de statliga myndigheterna. Vissa myndigheter menar att det är för kostsamt och komplicerat att överlämna arkivhandlingar till Riks- arkivet. menar å andra sidan att avgifterna inte täcker myndighetens kostnader. De avgifter som tar ut ska en- ligt gällande regler täcka dels engångskostnaden för överlämnandet, dels de årliga kostnaderna för bevarande, vård och tillhandahållande. De totala faktiska kostnaderna är nästintill omöjliga att beräkna på förhand. De antaganden som gjordes i samband med införandet av avgifter för övertagande av arkiv kan inte längre sägas ha relevans. Regeringen antog att de arkivbildande myndigheterna skulle bli mer kostnads- medvetna och att det i sin tur skulle uppmuntra till en förbättrad arkivvård. Man antog också att en ökande kostnadsmedvetenhet dess- utom skulle leda till att gallringen av arkivhandlingar skulle bli mer effektiv för att minska behovet av arkivlokaler. Utredningen kan kon- statera att utvecklingen ser annorlunda ut. Det saknas konkreta instru- ment för att få överblick och kunna kontrollera överlämnandet från myndigheterna till . Utredningen föreslår i avsnitt 8.7.1 att det i arkivlagen ska införas ett krav på att myndigheterna, i sam- råd med , ska upprätta och inkomma med överlämnande- planer. På så sätt skapas bättre förutsättningar för att kunna planera och budgetera för överlämnandet. får även större möjlig- heter att påverka vilken del av och vilka årgångar av myndighetens arkivbestånd som ska överlämnas. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att ha en och samma finansieringsmodell till samtliga tre typer av överlämnanden som kan förekomma, dvs. efter överenskommelse, vid tvingande bestämmelser om överlämnande i registerförfattningar och vid myndighetsavveck- ling. I de två förra fallen är en fortsatt men till viss del ändrad avgifts- modell den mest ändamålsenliga. Vid den senare föreslår utredningen att årliga kostnader för bevarande och tillhandahållande ska finanserias genom anslagstilldelning. I en helt digital förvaltning, som enbart hanterar elektroniska handlingar, kan det bli aktuellt med en schablonmässig anslagstilldelning. Avgiftsmodell vid överlämnande efter överenskommelse Utredningen anser att den lämpligaste finansieringsmodellen är en renodlad avgiftsmodell. Den innebär att myndigheterna även fortsättningsvis ska stå för såväl engångskostnader för överlämnan- det som för årliga bevarandekostnader. Det finns olika skäl som talar för att behålla avgiftsmodellen med några justeringar. Ett skäl är att avgiftsmodellen kommer att användas i ett delvis annat sammanhang än vad som är fallet . Avgiftsmodellen bör kunna bli enklare och uppfattas som rättvisare till följd av de andra ändringar på arkiv- området som utredningen föreslår, framför allt kraven på bevarande- planering och på överlämnandeplaner, vilket skapar möjligheter för en mer proaktiv hantering och till prioriteringar. Som framgått tidi- gare bör genom dessa ändringar också få bättre överblick och därigenom underlag till att bedöma de framtida kostnaderna för arkiven och utifrån dessa bedömningar fastställa avgifter. Utred- ningen menar att även avgiftsmodellen är skälig och flexibel eftersom avgifterna baseras på de överlämnade arkivens olika förutsättningar. Avgiftsmodellen behöver dock bli tydligare och be- höver förbättra redovisningen av sina kostnader och hur avgifterna används. Utredningen föreslår att gällande reglering i instruktion avseende avgifter för att ta emot, bevara, vårda och till- handahålla arkivhandlingar som överlämnas till , ska ändras så att det framgår att avgifterna ska motsvara full kostnadstäckning enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket avgiftsförordningen. framgår av 32 § 1 instruktionen att ska ta ut avgifter mot- svarande full kostnadstäckning för material och tjänster, när myn- digheten hjälper sådana myndigheter eller organ som avses i 4 § och 6 § första stycket47, med fullgörandet av deras skyldigheter i fråga om arkiven. Regleringen innebär att i dessa fall, t.ex. byten av akt- omslag vid överlämnandet, ska ta ut avgifter som motsvarar kostnaden för materialet och tjänsterna. I 33 § anges däremot att inom ramen för full kostnadstäckning får ta ut avgifter för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar som överlämnas till . När det gäller engångskostnader och årliga kostnader för överlämnanden får ta ut avgifter som understiger, men inte överstiger de aktuella kostnaderna. Som framgått ovan finns det i förarbetena48 ingen tydlig förklaring till den här uppdelningen. påtalar i sina underlag att det är svårt att bedöma kost- naderna och fastställa bevarandeavgifter eftersom modellen avser så- väl faktiska kostnader som uppskattade kostnader för att tillhanda- hålla arkiven. 47Här avses statliga myndigheter, sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) när det gäller arkiv som härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, enskilda organ som förvarar statliga arkiv med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, och och dess verk, och från kommunala myndigheter. 48I betänkande Arkiv för alla – nu och (SOU 2002:78) föreslogs att överlämnanden skulle finansieras genom avgifter och att det ekonomiska målet vid fastställande av avgifterna skulle vara full kostnadstäckning. 2004/05:124 föreslogs enbart att skulle få besluta om avgifter. Skrivningen om full kostnadstäckning kommenterades inte. Utredningen delar uppfattningen att det är komplicerat att be- döma både faktiska kostnader för bl.a. bevarande och uppskattade kostnader för tillhandahållandet. Trots denna svårighet menar utred- ningen att det är angeläget att sambandet mellan avgifter och kost- nader för överlämnanden tydliggörs och att de avgifter som tas ut motsvarar de faktiska kostnaderna. Ett sätt att öka tydligheten är att även regleringen av emottagandet, bevarandet, vården och tillhanda- hållandet av arkiven ska motsvara full kostnadstäckning. Alternativt att i en bestämmelse ange att ska ta ut avgifter och besluta om avgifternas storlek. Med övriga förslag på området bevarande och överlämnande bör det, som angetts ovan, finnas bättre underlag för att bedöma avgifternas storlek. Mot bakgrund av hur gällande reglering är utformad föreslår ut- redningen att det ska införas en ny bestämmelse som anger att Riks- arkivet av sådana myndigheter eller organ som avses i 4 § 1–3 och 6 § första stycket ska ta ut avgifter motsvarande full kostnadstäckning för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla arkivhandlingar. Riks- arkivet kommer då att behöva redovisa kostnaderna som uppstår i verksamhet som omfattas av den föreslagna regleringen till Ekonomi- styrningsverket. Utredningen menar att även bör redovisa de avgifter som tas in och hur de används i myndighetens årsredo- visning. Det kommer att uppstå vissa administrativa kostnader hos myn- digheterna och i samband med hanteringen av överläm- nandeplaner och fastställandet av avgifterna i överenskommelsen. får bemyndigande att meddela föreskrifter om överläm- nandeplanerna vilket bör underlätta myndigheternas arbete. Överläm- nandeplanerna behöver uppdateras regelbundet. Detta arbete bedöms inte belasta myndigheterna i någon större utsträckning då uppgifterna finns att tillgå i myndigheternas arkivredovisning. Utredningen be- dömer därför att kostnaderna kan komma att öka initialt, när den nya modellen prövas. De administrativa kostnaderna bör dock kunna hanteras inom ram. En avgiftsmodell blir troligtvis mer effektiv om i än större utsträckning än underlättar överlämnandeprocessen. Det kan t.ex. handla om en tydligare styrning av arkivbildningen, fler råd- givnings- och stödinsatser och genom iakttagelser i tillsynen. Riks- arkivet bör sträva efter att ha så pass tydliga föreskrifter avseende handlingarnas skick att det blir svårt för myndigheterna att göra fel. kan också överväga att ha en mer pragmatisk inställning och acceptera att vissa brister förekommer. Minimikraven behöver i alla avseenden tydliggöras. Modell för att beräkna kostnader och avgifter Utredningen bedömer, mot bakgrund av de synpunkter som fram- förts av representanter från de statliga myndigheterna, att avgiftslista behöver ses över och förenklas. föreslås där- för få i uppdrag att, tillsammans med , ta fram en lämplig modell för att beräkna de faktiska kostnaderna som ska ligga till grund för att för att fastställa relevanta avgifter. Ekonomi- styrningsverket ska även ges tillfälle att yttra sig innan en ny avgifts- lista tas i bruk. Anslagsöverföring när myndigheter avvecklas (enskilda fall) Utredningen gör bedömningen att en generell modell med anslags- överföring i det enskilda fallet inte är en framkomlig väg. Regeringen ansåg att de belopp som skulle föras över från myndigheterna till den statliga arkivmyndigheten, , var för små för att hanteras av . Det är förståeligt med tanke på hur omfattande den statliga budgetprocessen är. Anslagsöverföring i det enskilda fallet är dock lämpligt att använ- das för att täcka kostnader för det framtida bevarandet, vårdandet och tillhandahållandet i samband med att en myndighet avvecklas. När en myndighet avvecklas upphör även möjligheten att fakturera för bevarandet. Över tid riskerar därmed arkivmyndig- heten att bli underfinansierad i förhållande till sina uppgifter. För att säkra verksamheten behöver tillföras anslagsmedel som baseras på de årliga kostnaderna för de överlämnade arkiven från avvecklade myndigheterna. Utredningen menar att an- slag ska ändras i förhållande till de ökade kostnader som uppstår hos den statliga arkivmyndigheten i samband med övertagande av avveck- lade myndighets arkiv. Vidare ska det i instruktion införas ett undantag i för- hållande till den föreslagna bestämmelsen om avgifter för att ta emot, bevara, vårda, och tillhandahålla arkivhandlingar. arkiv från avvecklade myndigheter, dvs. där verksamheten inte har tagits över av någon annan myndighet. Schablonmässig anslagstilldelning kan bli nödvändig Utredningen har även övervägt ett alternativ som skulle innebära en schablonmässig anslagstilldelning direkt via statsbudgeten. kostnader skulle då finansieras genom en mindre allmän nivåsänk- ning av samtliga myndigheters förvaltningsanslag. Myndigheterna skulle i det alternativet inte behöva betala avgifter för den årliga kost- naden för förvaringen, vården och tillhandahållandet av de handlingar som överlämnats. En sådan modell skulle sannolikt innebära vissa besparingar i de administrativa kostnaderna eftersom parterna inte skulle behöva ingå och förvalta avtal vid varje överlämnande. Det finns dock vissa problem förknippade med en sådan modell. Det är t.ex. svårt att uppskatta de långsiktiga bevarandekostnaderna, bl.a. eftersom det inte finns några tydliga uppgifter att utgå från. Därmed finns det en risk att anslagstilldelningen inte skulle täcka faktiska bevarandekostnader, utan möjlighet att justera underskottet via avgifter. Utredningen har identifierat en framtida situation när en helt digital förvaltning ska överlämna arkivmaterial till . De effektiviseringsvinster som uppstår i en digital förvaltning uppstår inte nödvändigtvis i samma organisation där kostnaderna uppstår. Det finns inte heller en tydlig koppling mellan dessa vinster och mängden arkivmaterial. I en sådan miljö kan modellen med en schablonmässig anslagsfördelning ligga nära till hands. Utredningen bedömer dock att tiden ännu inte är mogen för en sådan modell. 8.7.5Digital tillgång till överlämnade uppgifter Bedömning: Myndigheter som har överlämnat personuppgifter enligt tvingande bestämmelser i registerförfattningar bör av integ- ritetsskäl inte få tillgång till uppgifterna.