sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — , och har vidare anfört att det bör göras tydligare att får ge likviditetsstöd för att värna den finansiella stabiliteten. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet gäldskontoret har i sina remissvar över den utvärdering som gjordes av Goodfriend och King ansett att det behövs en sådan ändring. Dessa anser alltså att det tydligare än bör framgå av riksbanks- lagen att , såsom den gjorde under den senaste globala krisen, får ge krediter m.m. för att motverka finansiell instabilitet. IMF, Goodhart och Rochet samt har, i olika avse- enden, ansett att bestämmelsen om när får ge nödkredi- ter bör ses över. IMF efterlyser exempelvis ett förtydligande av att sådana krediter får ges i finansiellt stabilitetssyfte. 20.6Riksbankens utformning av sitt arbete tolkning av sitt uppdrag Som framgår i avsnitten 20.4–20.5 är det en återkommande uppfatt- ning att mandat avseende finansiell stabilitet är otyd- ligt. Det kan ses som en bakgrund till att kommittén enligt direk- tiven ska förtydliga ansvar för finansiell stabilitet. har tolkat uppgiften att främja ett säkert och effek- tivt betalningsväsende som att den i praktiken innebär ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet.28 I årsredovisningen anger bl.a. följande29: För att ska kunna uppnå sitt lagstadgade mål att upprätt- hålla ett fast penningvärde behöver de finansiella marknaderna fungera väl. ska enligt riksbankslagen även främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det kan göra genom att på olika sätt bidra till att det finansiella systemet är stabilt och se till att det går att göra betalningar på ett säkert och effektivt sätt. har redovisat en liknande tolkning av sitt uppdrag.30 I det följande beskrivs hur har utformat sitt arbete med finansiell stabilitet. 28Riksbanken (2013). har dock anfört att det inte framgår tydligt av riks- bankslagen eller förarbetena till den lagen vad som ingår i uppgiften att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende, även om dess ansvar för den finansiella stabiliteten med nuvarande lagstiftning vilar på denna formulering (Framställning om vissa utredningsbehov med anled- ning av finanskrisen, 2009/10:RB4, s. 6). 29Riksbanken (2019) Där definierar finansiell stabilitet som att det finansiella syste- met upprätthåller sina grundläggande funktioner och dessutom har motståndskraft mot stör- ningar som hotar dessa funktioner. Se även (2013), s. 3. 30Riksbanken (1998), s. 3 och 9 och (1997). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet nuvarande arbete kan enligt kommittén delas in i följande huvudsakliga områden. 1.Främja ett säkert och effektivt system för betalningar genom att: –Bedriva ett avvecklingssystem för betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling. Det gör framför allt genom att tillhandahålla det centrala betalnings- systemet . tillhandahåller avvecklingskonton och intradagskrediter i form av elektroniska centralbankspengar. Detta gör det lättare för marknadsaktörerna att göra finansiella överföringar sinsemellan utan kredit- eller likviditetsrisker. –Övervakning av den finansiella infrastrukturen, dvs. betalnings- system, clearingorganisationer etc. Inom ramen för denna upp- gift följer och övervakar dels de viktigaste riskerna i den systemviktiga finansiella infrastrukturen, dels att inter- nationella standarder på området uppfylls.31 –Kontanthantering och kontantförsörjning. har en- samrätt att ge ut sedlar och mynt i och ansvar för kon- tantförsörjningen (se kapitel 34). 2.Krisförberedelse och krishantering, genom –krisförberedande arbete, för egen del och tillsammans med andra myndigheter –att tillföra likviditet till det finansiella systemet i form av intradagskrediter inom ramen för (se ovan) stående eller tillfälliga generella likviditetsfaciliteter företagsspecifikt stöd (nödkrediter). 31Hur den finansiella infrastrukturen fungerar påverkar också genomslaget för penningpoli- tiken. Uppgiften har därför även koppling till uppgifter inom penningpolitiken. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet 3.Krisförebyggande arbete, bl.a. genom att bidra till makrotillsynen genom analys och bedömningar av systemrisker samt att påtala dessa risker och försöka påverka andra aktörer att minska dem. Det kan handla om såväl behov av policyåtgärder som av föränd- ring av lagstiftning och andra regler, både i och interna- tionellt. informerar om sin syn på den finansiella stabiliteten, bl.a. genom en rapport om finansiell stabilitet som publiceras . deltar även i Finansiella stabilitetsrådet och i diverse internationella organisationer, bl.a. BIS, (), för banktillsyn och (), se vidare kapitel 26. förebyggande arbete och krishantering Av årsredovisning för 201832 framgår det att banken arbetar på följande sätt i sitt förebyggande arbete och med kris- hantering. strävar efter att förebygga hot mot den finansiella stabiliteten genom att löpande analysera utvecklingen i det finan- siella systemet och i ekonomin i övrigt samt genom att informera om och uppmärksamma risker som byggs upp. Analysen fokuserar främst på de stora bankkoncernerna i samt de marknader och den infrastruktur som är viktiga för deras finansiering och riskhan- tering.33 arbetar förebyggande genom att offentligt och i dia- log med aktörerna i det finansiella systemet, både i och inter- nationellt, uppmärksamma risker och händelser som kan innebära hot mot den finansiella stabiliteten. ger i detta samman- hang rekommendationer dels till banker och andra aktörer på de finan- siella marknaderna, dels till lagstiftaren och andra myndigheter med målet att upplysa om risker och lämpliga åtgärder för att minska dessa. 32Riksbanken (2019), s. 9 och 10. 33De infrastruktursystem som ingår i övervakning är: betalnings- system , Euroclear Sweden AB:s avvecklingssystem för värdepapper (VPC-systemet), Clearing AB:s centrala motpartssystem för finansiella derivat, råvaruderivat samt repor och Bankgirocentralen BGC AB:s betalningssystem för clearing av massbetalningar. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet påverkar också utformningen av lagar och regler för tillsyn och krishantering genom att svara på remisser och konsulta- tioner och aktivt delta i arbetet i flera internationella organisationer. I årsredovisningen konstateras vidare att om en finansiell kris inträffar delar , , finansdepartemen- tet och ansvaret för att hantera krisen på ett sätt som minimerar de samhällsekonomiska kostnaderna. Denna sam- verkan bedrivs bl.a. i Finansiella stabilitetsrådet. kan enligt årsredovisningen bidra till att hantera en finansiell kris på följande olika sätt: 1.genom att tillföra likviditet till det finansiella systemet 2.genom stöd till en enskild bank i form av utlåning mot säkerhet 3.genom att kommunicera bedömningar 4.genom samarbete med andra myndigheter och organisationer i och i utlandet. Vid sidan av ansvaret för penningpolitik har centralbanker i olika länder tilldelats en rad uppgifter av varierande natur. En stor majori- tet av centralbankerna, i vart fall de som är medlemmar i , uppger själva att de har ett ansvar för att värna den finansiella stabiliteten.34 I samband med en studie av BIS framkom det dock att endast ett fåtal av centralbankerna hade ett uttryckligt mål om finan- siell stabilitet i sin centralbankslag. Detta förhållande har åtminstone delvis förändrats , till stor del till följd av lärdomarna från den globala finanskrisen som kulminerade . Vid en jämförelse av centralbankslagar som BIS publicerade framkom att alla de centralbanker som är medlemmar i styrdes av ett lagstadgat mål avseende antingen det finansiella systemet som helhet eller en del av det. Före den globala finanskrisen hade av dessa centralbanker ett sådant lagstadgat mål. För del avsåg undersökningen bestämmelsen om betalnings- väsendet i riksbankslagen. I BIS jämförelse av en bredare krets av 34BIS (2009), s. 25. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet centralbanker var siffran jämfört före den globala finanskrisen.35 Även en annan studie som publicera- des av IMF 2017, talar för att finansiell stabilitet numera ingår bland de lagstadgade målen för centralbanker i högre grad än tidigare.36 I det följande beskriver kommittén några centralbankers mål och uppgifter beträffande finansiell stabilitet.37 Med sådana uppgifter avses här dels förebyggande uppgifter såsom tillsyn över enskilda finansiella företag (mikrotillsyn) och makrotillsyn, dels krishanterande uppgifter avseende nödkrediter, annat slags likviditetsstöd i oros- tider m.m. Mer detaljerad information beträffande hur vissa central- banker förhåller sig till s.k. luta-sig-mot-vinden-politik inom ramen för penningpolitiken i syfte att främja finansiell stabilitet behandlas i kapitel 17. Det bör nämnas att centralbankslagsstiftningen i många länder härstammar från då finansiell stabilitet inte ansågs vara en vik- tig del av centralbankers verksamhet. Vidare skiljer sig de institu- och rättsliga förutsättningarna åt mellan olika länder, vilket gör att det inte alltid är möjligt att överföra en lösning från ett land till ett annat. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att se över ansvarsfördel- ningen avseende mikro- eller makrotillsynen i . Det är dock av betydelse för förståelsen av utländska centralbankslagar och det internationella samarbetet att beröra i vilken utsträckning de berörda utländska centralbankerna har ett ansvar för tillsyn. De enskilda medlemsstaterna inom EU har själva ansvaret för att upprätthålla finansiell stabilitet i sina respektive ekonomier (angå- ende Eurosystemet, se nedan). finns det också gemen- samma arrangemang för att främja stabiliteten i hela EU. Det gäller t.ex. tillsyn och resolution, särskilt för de medlemsstater som ingår i Bankunionen. 35BIS (2018). Enligt analysen är det betydligt färre centralbanker som styrs av ett mål som avser endast en del av det finansiella systemet jämfört med systemet som helhet. 36IMF (2017), s. 7. 37Uppgifterna är delvis hämtade från den norska utredning som lagt fram ett betänk- ande om ny centralbankslag (NOU 2017:13). I övrigt härstammar uppgifterna från relevant lagstiftning och information på webbplatserna för de berörda centralbankerna och övriga myn- digheter per . Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Även om det är de nationella myndigheterna som beslutar om nödkrediter, innebär unionsrätten vissa begränsningar. För det första får inte nationella uppgifter för centralbankerna strida mot ECBS mål och funktioner (artikel 14.4 i ECBS-stadgan). För det andra gäller förbudet mot monetär finansiering, dvs. mot att en central- bank finansierar statens utgifter (artikel 123 i EUF-fördraget). Cen- tralbankerna inom Eurosystemet har i en överenskommelse om nödkrediter (Emergency Liquidity Assistance, ) preciserat vad som gäller enligt nämnda regler för att sådana krediter ska få lämnas.38 De medlemsstater som har euron som valuta ingår i Bankunio- nen. Tillsynen över de största (systemviktiga) bankerna i dessa län- der ligger därför hos ECB i form av den gemensamma tillsynsmeka- nismen (Single Supervisory Mechanism, SSM). Vidare finns en ge- mensam resolutionsmekanism (Single Resolution Mechanism, SRM) inom Bankunionen.39 Den gemensamma tillsynsmekanismen regleras av SSM-förord- ningen.40 I förordningen har tillsynen separerats från penningpoli- tiken. Det anges bl.a. i förordningen att ECB endast får beakta de målsättningar som anges i förordningen, dvs. att bidra till kredit- institutens säkerhet och sundhet och det finansiella systemets stabi- litet inom unionen, när den utför de uppgifter som följer av för- ordningen (artikel 25.1 jämförd med artikel 1 första stycket). Dessa uppgifter ska utföras utan inverkan på och separat från dess pen- ningpolitiska uppgifter och övriga uppgifter (artikel 25.2). Regel- verket baseras således på utgångspunkten att det går att dra en skilje- linje mellan det finansiella systemets stabilitet respektive prisstabilitet. Inom ECB finns det en särskild beslutsstruktur för tillsynen. Tillsynsbeslut tas av , som är sammansatt av en ordförande, en vice ordförande, fyra ledamöter från ECB och en företrädare från var och en av tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. omfattas av ett instruktionsför- bud. Nämnden tar fram ett fullständigt utkast till beslut. Ett beslut anses vara fattat såvida inte invänder mot det inom en viss frist (ett implicit godkännande). kan dock inte ändra 38ECB (2017). 39En utredning har tillsatts för att analysera skälen för och emot ett eventuellt svenskt del- tagande i Bankunionen (dir. 2017:123, se vidare avsnitt 13.2). Uppdraget ska redovisas . 40Rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av om tilldelning av särskilda uppgifter till i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet utkast till beslut. Om invänder mot ett utkast till beslut får utarbeta ett nytt utkast till beslut. är således högsta instans för tillsynsbeslut men presumtionen är att det är som i praktiken fattar tillsynsbesluten. På så vis ska det finnas en distinktion mellan tillsyn och penningpolitik. Åtskillnaden mellan tillsyn och penningpolitik markeras även på andra sätt i SSM-förordningen. Sammanträden och dagordningar inom ska hållas separata. En särskild medlingsnämnd har inrättats med uppgift att hantera klagomål från medlemsstaterna gällande att gör bruk av sin rätt att invända mot ett utkast till beslut av . kan ses som en säkerhetsmekanism för att förhindra att låter penning- politiska motiv påverka agerandet inom tillsynen. Vidare inryms tillsynsverksamheten i en separat byggnad. Den har också en separat budget som är skild från ECB:s budget i övrigt. Personalen inom SSM är organisatoriskt separerad från övrig personal (artikel 25.2 andra stycket i SSM-förordningen). Inom Bankunionen är makrotillsynen i euroområdet ett delat ansvar mellan ECB och de nationella myndigheterna. Nationellt är makrotillsynen organiserad på olika sätt i , men som regel finns det ett samarbete mellan centralbanker, eventuella andra tillsynsorgan och regeringar (se nedan). I många fall tar sig detta samarbete formen av ett finansiellt stabilitetsråd eller liknande organ, ofta med fler konkreta befogenheter än vad det svenska Finansiella stabilitetsrådet har. (European Sys- temic , ESRB) har rekommenderat att i respektive medlemsstat ska ges en ledande roll i makrotillsyns- arbetet.41 I en rapport från ESRB anges att respektive centralbank har tilldelats huvudansvaret för makrotillsynen i 13 medlemsstater och att tillsynsmyndigheten har tilldelats huvudansvaret i två med- lemsstater, och Sverige.42 I resterande medlemsstater, bl.a. i och (se nedan), tillämpas en lösning med någon form av finansiellt stabilitetsråd som makrotillsynsorgan. Det finns dock skillnader mellan olika länder avseende vilka slags verktyg som omfattas av uttrycket makrotillsyn. Exempelvis har Finansinspek- tionen i tillgång till såväl makrotillsynsverktyg i EU-lagstift- 41ESRB (2011), rekommendation B 3. 42ESRB (2014), särskilt tabell 9 och 10. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet ningen (kontracykliska kapitalbuffertar m.m.) och mer konsumentnära verktyg relaterade till obalanser på kreditmarknaden (amorteringskrav och bolånetak). Uppgifter och befogenheter för ECB inom makrotillsyn regleras i SSM-förordningen (särskilt artikel 5). De konkreta instrumenten för makrotillsyn finns i EU-lagstiftningen om kapitalkrav för ban- ker, insättningsgarantisystem och regler för hantering av banker i kris (kapitaltäckningsregelverket [CRR/CRD], insättningsgaranti- direktivet [DGSD] och krishanteringsdirektivet [BRRD]). ECB kan endast besluta att skärpa vissa makrotillsynsverktyg som finns i de två nämnda förordningarna. Det gäller följande makrotillsyns- verktyg. •bufferten för globalt systemviktiga institut och bufferten för andra systemviktiga institut •vissa andra instrument (riskvikter på exponeringar mot fastig- heter, den finansiella sektorn, gränsvärden för stora exponeringar och ytterligare upplysningsskyldigheter). ECB kan dock inte besluta om skärpta restriktioner som gäller in- strument som inte finns i EU-lagstiftningen. Det gäller exempelvis storleken på lån i relation till värde av säkerheten (eng. loan-to-value, s.k. bolånetak i svensk rätt) eller lån i relation till inkomst. Sådana instrument beslutas helt på nationell nivå. För svensk del skulle även amorteringskrav ligga utanför de verktyg som ECB kan skärpa. ECB:s ansvar för makrotillsyn är således mer avgränsat än vad som gäller för t.ex. i . Nationella myndigheter i de medlemsstater som deltar i bankunio- nen ska informera ECB när de planerar en makrotillsynsåtgärd. ECB kan meddela att den motsätter sig ett visst planerat beslut. I ett så- dant fall ska de nationella myndigheterna beakta ECB:s invänd- ningar innan de går vidare med ett beslut. För makrotillsynsbeslut inom ECB gäller en annan beslutsord- ning än den som tillämpas inom mikrotillsynen, där det som framgår ovan gäller ett så kallat implicit förfarande (beslutet i fråga anses Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet antaget såvida inte invänder mot det inom en viss frist).43 Även för makrotillsynsbeslut ska göra ett utkast till beslut, men i dessa fall ska aktivt ta ställning till Till- synsnämndens utkast till beslut. kan också besluta på eget initiativ utan förslag från i dessa fall. ECB- rådet kan även be att göra analyser eller ta fram förslag. Inom ECB finns ett som är sammansatt av medlemmarna i och . Det har till uppgift att föra samman mikro- och makroperspektiven. Det är ett diskussionsforum utan beslutsrätt. För mer tekniska diskussioner finns , som består av nationella repre- sentanter från tillsynsorganen inom ECBS. För hela EU finns organet ESRB (se ovan). Ansvaret för finansiell stabilitet i regleras i lagen om finan- siell stabilitet.44 Det överordnade ansvaret ligger hos finansminis- tern. Eftersom har euron som valuta ingår i Bank- unionen. I centralbankslagen nämns inte finansiell stabilitet uttryckligen.45 är dock ålagd uppgifter avseende finansiell stabilitet i den särskilda lagen om finansiell stabilitet, som gäller makrotillsynen. I den lagen åläggs att analysera riskerna för störningar i det finansiella systemet, lägga fram årliga rapporter till ett finansiellt stabilitetsråd, föreslå eventuella varningar avseende risker för den finansiella stabiliteten och att utvärdera effekterna av befintliga åtgärder (1 § [1] nämnda lag). I det finansiella stabilitets- rådet finns även tillsynsmyndigheten (Bundesanstalt für Finanz- dienstleistungsaufsicht) och representerade. Fi- nansdepartementet har ordförande- och vice ordförandeposten. Stabi- litetsrådet fattar beslut om varningar genom enhällighet (3 § [5]). De befogenheter i förhållande till finansiella företag som lagen om 43Artikel i ECB:s arbetsordning. 44Gesetz zur (Finanzstabilitätsgesetz) av , senast ändrad . 45 Gesetz über die Deutsche , av (Bundesgesetzblatt I, s.1782), senast ändrad genom artikel 23 i Gesetz zur 2011/61/EU über die Verwalter alternativer Investmentfonds, av (Bundesgesetzblatt I, s. 1981). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet finansiell stabilitet tilldelar gäller rätten att inhämta upp- lysningar (5 § [1]). har rätt att utfärda före- skrifter om denna upplysningsskyldighet (5 § [2]). deltar i tillsynsarbetet över kreditinstituten genom att banken utför analysarbete åt tillsynsmyndigheten . Sam- arbetet regleras av banklagstiftningen och av ett samarbetsavtal mellan och tillsynsmyndigheten. Det finns ingen särskild bestämmelse om nödkrediter i den tyska centralbankslagstiftningen. Däremot finns en allmän bestämmelse om att får ge kredit mot betryggande säkerhet, ingå återköpsavtal (repor) m.m. (artikel 19.1 centralbankslagen). Med stöd av denna bestämmelse får också ge företagsspecifikt likviditetsstöd (nödkrediter). Därutöver tillämpas Eurosystemets över- enskommelse om nödkrediter.46 I likhet med ingår i Bankunionen. Genom lag- ändringar som beslutades infördes bestämmelser om finansiell stabilitet i den franska centralbankslagen.47 Enligt denna lag ska cen- tralbanken tillsammans med ett finansiellt stabili- tetsråd (Haut Conseil de stabilité financière) säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet. Chefen för är ledamot av stabilitetsrådet. ska bidra till genomförandet av stabilitetsrådets beslut. Detta baseras på en samarbetsprincip som lagstiftaren har slagit fast för de myndigheter som arbetar med finan- siell stabilitet. egna befogenheter gäller bl.a. rätten att begära information och dokument från finansiella företag (arti- kel L. 141-6 punkten I). Vidare är banken skyldig att möjligt underrätta bl.a. en särskild myndighet för makrotillsyn, mikrotillsyn och resolution (l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ACPR) om banken får kännedom om att en finansiell krissituation av visst slag föreligger (artikel L. 46Agreement on emergency liquidity assistance, av . Se appendix till kapitel 23 för en beskrivning. 47Code monétaire et financier, Statuts de la , artikel L. Ändringarna om finansiell stabilitet infördes genom lag nr 2013-672, av , artikel 27. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet har också ett särskilt ansvar för att verka för säkra och välfungerande betalningssystem, vilket anknyter till ECBS grundläggande uppgifter (artikel L. I den franska centralbankslagen har en åtskillnad delvis gjorts mellan mål och uppgifter som avser ECBS, däribland penningpolitik, (artikel L. 141-1 och delvis artikel L. 141-4) respektive andra upp- gifter (artikel L. 41-5-1–artikel L. Det är också ett särskilt organ inom som fattar beslut avseende andra uppgif- ter än de ECBS-relaterade (Le conseil général, se artikel L. Detta organ är sammansatt av bl.a. centralbankschefen, flera vice centralbankschefer, en personalrepresentant och den vice ordföran- den i den särskilda tillsyns- och resolutionsmyndighet som berörs ovan. I fråga om nödkrediter tillämpas Eurosystemets överenskommelse. Även ingår i Bankunionen. I den finländska centralbanks- lagen48 görs en åtskillnad mellan ECBS-relaterade uppgifter respek- tive övriga uppgifter. Exempelvis anges det i lagen att och medlemmarna av dess organ varken får begära eller ta emot instruktioner om sin verksamhet från annat håll än ECB när de sköter uppgifter inom ECBS (4 §). Enligt dess ordalydelse gäller således inte detta instruktionsförbud för andra uppgifter än dessa. En av de uppgifter som har som berör finansiell stabilitet är att ”för sin del” sörja för betalningssystemets och det övriga finansiella systemets tillförlitlighet och effektivitet samt delta i utvecklandet av systemet (3 § 3). Det bör här nämnas att det finns en särskild myndighet, Verket för finansiell stabilitet, som ansvarar för frågor om resolution och insättningsgaranti i . Vidare finns en särskild tillsynsmyndighet, , som ansvarar för såväl mikro- som makrotillsyn. Det senare gäller t.ex. kontra- cykliska buffertkrav och den maximala belåningsgraden för nya bostadslån. är administrativt sett knuten till , men fattar sina beslut självständigt. Det kan nämnas att ordföranden för också är ledamot av direk- tionen för bank. 48Lagen om , 27.3.1998/214. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet I fråga om nödkrediter gäller generellt att får be- vilja kredit mot tillräckliga säkerheter (5 § första stycket 1 och 7 § cen- tralbankslagen). Därutöver gäller Eurosystemets överenskommelse om nödkrediter (se ovan). Tre EU-centralbanker utanför euroområdet Det överordnade ansvaret för finansiell stabilitet i ligger hos regeringen. Den har dock delegerat flera av verktygen till (se vidare nedan). I centralbankslagen50 anges att ett av bankens mål ska vara att värna och stärka stabiliteten i det finansiella systemet i landet.