sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Vilka kvalifikations- och urvalskriterier som tillämpas i dessa sammanhang har stor betydelse för vilka alter- nativ som väljs. Kriterier som är snävt inriktade på utsläpp av växt- husgaser eller andra föroreningar i samband med förbränningen kan göra att de samhällsnyttor som uppkommer i samband med produk- tionen av biogas inte beaktas, vilket i sin tur kan bidra till att andra drivmedel eller fordon väljs. Det knyts vissa förhoppningar till en ökad användning av biogas inom sjöfarten . Eftersom stora delar av sjöfarten dock är in- ternationell i sin karaktär och då fossila drivmedel är skatte- befriade, bedömer utredningen att biogas kommer att ha fortsatt svårt att konkurrera inom denna del av transportsektorn, inom över- skådlig tid. Därtill är det noterbart att den internationella sjöfartens utsläpp av växthusgaser inte omfattas av de svenska klimatmålen. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Vissa satsningar på gasdrivna fartyg i Östersjötrafik och på utbyggd infrastruktur för bunkring av flytande gas i bl.a. hamn kan på bana väg för en ökad efterfrågan på sådan gas. Det är emellertid svårt att bedöma i vilken utsträckning denna möjliga efterfrågeökning kommer att mötas med LNG och/eller LBG. Produktion av biogas har särskilda samhällsnyttor som bör tas till vara. Därför finns det anledning att reflektera över i vilken utsträck- ning dessa nyttor kommer att kunna vara möjliga att realisera på så väl kort som på lite . Det handlar om att bedöma hur mycket biogas som kan produceras och vilka behov som finns för att nå vissa samhälleliga mål, och hur dessa behov i sin tur kan transfor- meras till en efterfrågan som gör biogasproduktionen både före- tagsekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsam. I kapitel 8 konstaterar utredningen att i ett kortare perspektiv är produktionspotentialen särskilt stor för biogas producerad genom att röta substrat från jordbruket och avfallssektorn. På något bedöms biodrivmedel från skogsbaserade restprodukter ha störst potential. Dessa biodrivmedel kan vara flytande såväl som gas- formiga i form av biometan (biogas) som produceras i förgasnings- anläggningar. Det finns betydande substrattillgångar i form av gödsel och från , men även från skogsbruket. Det finns även outnyttjade substrattillgångar inom avfallssektorn, exempelvis matavfall. Den sam- manlagda tekniska produktionspotentialen för biogas (inklusive bio- metan) från skogsbruket, jordbruket och avfallssektorn bedöms 2030 att uppgå till 30–/år. Det bör dock betonas att denna uppskattning inte beaktar konkurrens om substrat och marknadspo- tential för biogas. Att substrat inte tas till vara beror bl.a. på att produk- tionskapaciteten för flytande och gasformiga biodrivmedel är låg. Det finns ingen storskalig produktion av biogas från lignocellulosa, vilket är det substrat som utgör huvuddelen av den ökade biomassa- potentialen. Ur ett tekniskt perspektiv är det därmed sannolikt att det över överskådlig framtid kommer att vara kapaciteten att produ- Biogasen – En sammanfattning av nuläget cera flytande och gasformiga biodrivmedel och inte bristen på råvara som begränsar den inhemska produktionen. Åtskilliga faktorer förklarar att produktionskapaciteten inte byggs ut, däribland bl.a. bristande marknadspotential och att den företags- ekonomiska risken i att investera i produktionskapacitet är förhåll- andevis hög, delvis som en följd av valda styrmedel. Konkurrensen om substrat kan betraktas som begränsad, även om det på vissa platser förekommer viss konkurrens om sådana substrat som ger ett högt gasutbyte (exempelvis slaktavfall) och/eller sådana substrat som kan användas för produktion av andra biobräns- len (exempelvis HVO). I kapitel 8 gör utredningen emellertid bedöm- ningen att denna konkurrens troligen kommer att öka i takt med att efterfrågan på förädlade biobränslen ökar. En ökad konkurrens bör välkomnas eftersom det kan leda till en bättre allokering av resurser, affärsutveckling och effektivisering. Det kan därtill antas att ”mark- nadskrafter” kommer att styra substrat till de användarsektorer som har den högsta betalningsförmågan. En styrande princip bör vara att inte förfördela en viss sektor, såvida det inte finns legitima skäl för detta, exempelvis sektorspecifika marknadsmisslyckanden, marknads- hinder eller sektorsspecifika politiska mål. I betänkandets kapitel 4 framgår det att bl.a. och anser att etappmålet för transportsektorn till 2030 inte kom- mer att kunna nås med nuvarande trender och styrmedel, och att behovet av biodrivmedel kommer att behöva öka. Av kapitel 8 fram- går det dock att det är svårt att mer exakt skatta hur stort behovet kommer att vara, inte minst för att det påverkas av en mängd svår- fångade omvärldsfaktorer. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Biogasen har också potential att spela en betydelsefull roll i omställ- ningen av den svenska industrin. Delar av basindustrin släpper ut betydande kvantiteter växthusgaser. Med nuvarande produktions- volymer bedömer industrin att dess samlade behov av förädlade bio- bränslen kommer att öka med 18–till 2045. an- vände industrin naturgas och gasol som insatsvara och för processändamål. För att ambitiösa klimatpolitiska målsättningar ska kunna uppnås måste nuvarande konsumtion av naturgas och gasol i stor utsträckning ersättas av konsumtion av biogas eller andra för- nybara gaser. Sjöfartssektorn håller likt delar av industrin på att skifta från kon- sumtion av olja till naturgas (LNG). Biogas i form av LBG ses som nästa steg, och ett par rederier har börjat använda begränsade mängder LBG. Utan förändrad beskattning av fossila bräns- len eller betydande subventioner är det dock svårt att se hur LBG ska kunna stå för mer än en marginell del av sjöfartens behov av drivmedel. Baserat på ett begränsat underlag bedömer utredningen att använd- ning av biogas i den storskaliga kraftvärmesektorn kan vara en del- lösning för att möta den effektproblematik som har uppmärksam- mats allt mer . Det är emellertid svårt att be- döma hur denna potentiella efterfrågan kan komma att utvecklas , inte minst p.g.a. mängden övriga faktorer som kommer att påverka förhållandena på den svenska elmarknaden. Som framgår i kapitel 8 kan biogas användas i flera sektorer och för olika ändamål. De tillgängliga volymerna biogas är dock begränsade. Principiellt bör därför användningen av biogas premieras där det Biogasen – En sammanfattning av nuläget saknas alternativa tekniker som kan leverera motsvarande nyttor. I kapitel 8 konstaterar utredningen att det sammantagna be- hovet av biogas i svensk ekonomi för att nå både nettonollutsläpps- målet till 2045 och 2030-målet för inrikes transporter är betydande, och då inte minst inom vägtransportsektorn. Klimatnyttan är dess- utom störst när biogas ersätter fossila energibärare som bensin och diesel. I andra hand bör biogasanvändning premieras inom industrin med hänvisning till klimatnyttan av att fasa ut naturgas och andra fossila gaser. Det finns också få tekniker/biobränslen utöver biogas som kan ersätta industrins nuvarande användning av naturgas. 10.3.6Biogasproduktion i några andra länder Av utredningens kapitel 9 framgår det att flera av de länder som producerar biogas och som även har möjlighet att exportera denna till , riktar subventioner till produktionsledet och inte som i främst till efterfrågesidan. Hela 25 EU-länder har sådana pro- duktionsstöd på plats. En mindre andel av dessa stöttar även biogas- användning inom värme- respektive transportsektorerna. Stora bio- gasproducenter i närområde som exempelvis och har båda valt olika former av produktionsinriktade sub- ventioner, varav vissa fördelas genom auktionsbaserade förfaranden. Med hänvisning till den beskrivning av ett par EU-länders sub- ventionssystem som finns i kapitel 9 konstaterar utredningen att man i dessa länder i ökad utsträckning är inriktade på att styra mot en mer kostnadseffektiv biogasproduktion, delvis som en följd av strävan efter att få en bättre kontroll över de totala subventionskost- naderna. Större krav på kostnadseffektivitet har delvis resulterat i att mer fokus läggs på produktion i större biogasanläggningar. Vidare bör det erinras om att såväl som har tydliga tvådelade intentioner med utbyggnaden av biogassektorn. Det handlar dels om att producera kostnadseffektiv förnybar energi, dels om att hantera de samhällskostnader som är förknippade med hantering av gödsel och att man därför differentierar subventions- nivåer och kravställningar beroende på vilket mål som ska uppnås. I de studerade länderna har också olika tyngdpunkt lagts på hur man Biogasen – En sammanfattning av nuläget har valt att stimulera uppgradering av biogasen och därmed även i vilken utsträckning man har valt att styra användningen. 10.4Utredningens sammanfattande slutsats om nuläget för biogasen i 10.4.1Vad händer om inget görs? Den svenska produktionen av biogas har stagnerat som importen ökar. I kapitel 7 gör utredningen bedömningen att impor- ten av biogas kommer att fortsätta att öka på kort och medellång sikt. Följden av detta blir att den betydande del av den svenska bio- gasproduktionen som påverkas av denna import kommer att ha fort- satt svårt att konkurrera. Bristande lönsamhet gör i sin tur att nöd- vändiga ny- och reinvesteringar uteblir. Utredningen bedömer att det finns en risk för att betydande delar av den svenska biogaspro- duktionen därmed kommer att förtvina och att efterfrågan på biogas i i stället kommer att tillgodoses med importerad biogas. De nyttor som kan kopplas till produktionen av biogas kommer därmed att komma något annat land till del, till men för de svenska strävan- dena att uppnå en cirkulär ekonomi. I stället för att röta exempelvis matavfall och ta till vara på den biogas som därmed uppkommer kan- ske andra hanteringsmetoder (exv. kompostering) kommer att väljas eller så förbränns (facklas) den biogas som oundvikligen uppkom- mer i samband med rötning utan att energin tas till vara. Även på av- loppsreningssidan kan alternativa stabiliseringsmetoder till rötning av avloppsslammet övervägas och även här kan fackling bli ett mer attraktivt alternativ än att sälja gasen eller att producera el och/eller värme med förlust. Möjligen kan det gå att uppnå tillräcklig lönsamhet i biogaspro- duktionen på vissa regionala marknader där konkurrensen från den importerade gasen inte gör sig gällande på samma sätt, och där efter- frågan från lokala och regionala aktörer är förhållandevis stabil. I vil- ken utsträckning det ställs särskilda krav på just biogas i samband med kollektivtrafikupphandlingar kan komma att vara en betydelse- full faktor i sammanhanget. Utvecklingen när det gäller elektrifie- ring av vägtransportsektorn och av andra biodrivmedel kommer att ha betydelse liksom även utvecklingen på marknaden för flytande Biogasen – En sammanfattning av nuläget gas (LNG och LBG). Ökade möjligheter att importera LNG och LBG kan också komma att påverka den svenska biogaspro- duktionens konkurrensförutsättningar. Möjligheterna att transpor- tera flytande gas med båt och längre sträckor på väg gör att mark- nadspåverkan kan bli än mer påtaglig än den som följer av importen av biogas via nätet från . Flytande gas kan i större utsträckning komma att transporteras till regionala marknader där en eller ett fåtal svenska producenter dominerar markna- den. Utredningen ser i grunden positivt på att ett ökat konkurrens- tryck från importerad gas kan tvinga fram nödvändig effektivisering på dylika marknader. Om detta tryck emellertid leder till en utslag- ning av den svenska produktionen som en följd av ojämlika konkur- rensförutsättningar är det en utveckling som är av ondo. Den importerade gasen bedöms inte ha samma påverkan på den begränsade biogasproduktion som förekommer vid mindre avfalls- anläggningar och avloppsreningsverk där gasen främst används för el- och värmeproduktion och när anläggningen är lokaliserad på ett visst avstånd ifrån det västsvenska gasnätet. För gårdsanläggningar bedömer utredningen att det främst är det stöd som erbjuds som av- gör huruvida biogasproduktion kommer att vara attraktivt även fort- sättningsvis, snarare än konkurrenstrycket från importerad gas. 10.4.2Varför och hur bör nollalternativet undvikas? Ojämlika konkurrensvillkor bör utjämnas Ett huvudmotiv bakom denna utrednings tillkomst var en tilltagande oro för att den svenska produktionen av biogas inte skulle ha möjlighet att konkurrera med sådan importerad biogas som i många fall har åtnjutit betydande subventioner i produktionsledet, men som även omfattas av den befrielse från vissa skatter som användning i medför. Utredningen anser att en utjämning av konkurrensförhållandena är nödvändig för att den svenska biogasproduktionen ska kunna upprätthållas och att de samhällsnyttor som denna produktion med- för kan tas till vara. Utredningen vill understryka att en utjämning av kon- kurrensförhållandena inte innebär att de komparativa fördelar som den importerade gasen har i produktionsledet till följd av god sub- Biogasen – En sammanfattning av nuläget strattillgång, korta transportavstånd och storskaliga produktionsan- läggningar ska raderas ut. Om denna produktion är effektivare än den svenska även utan produktionsstöd och att den importerade bio- gasen därmed kommer att vara billigare än den svenska är det mark- nadsförhållanden som de svenska producenterna måste förhålla sig till genom att effektivisera sin produktion eller att avveckla den- samma. Ökad konkurrens från andra alternativ inom transportsektorn påverkar intresset för biogas Målen för omställningen av transportsektorn mot fossilfrihet är mycket ambitiösa. Om man tar dessa mål på allvar står transportsek- torn inför betydande utmaningar. Styrmedel som exempelvis reduk- tionsplikten väntas öka efterfrågan på biodrivmedel som kan blandas med de fossila alternativ som är dominerade. På kort sikt kan detta hämma intresset för sådana drivmedelsalternativ som biogas, men på kan en ökad efterfrågan på vissa biodrivmedel i hela (exv. HVO) resultera i att efterfrågan på biogas också stiger eftersom biogas kan fungera som en förnybar insatsråvara i denna produktion. Efterfrågan på biogas som är gödsel- eller avfalls- baserad torde dessutom påverkas positivt av de begränsningar som det uppdaterade förnybartdirektivet kommer att innebära när det gäller produktion av vissa grödobaserade biodrivmedel och sådana som bygger på substrat som inte uppfyller olika hållbarhetskrav (exempelvis PFAD). I ett sådant läge kan det vara värdefullt med en inhemsk produk- tion av biogas, inte minst om man förutspår en betydande efterfråge- ökning som påverkar priserna uppåt och som bidrar till en förbättrad lönsamhet i den inhemska biogasproduktionen till gagn för tillvara- tagandet av de samhällsekonomiska nyttor som uppkommer i pro- duktionsledet. En annan svårförutsägbar faktor som på ett eller annat sätt kom- mer att påverka intresset för biogas inom transportsektorn är ut- vecklingen när det gäller elektrifiering av såväl lätta som tyngre for- don. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Biogasproduktionens samhällsnyttor bör säkras Om bristande lönsamhet i biogasproduktionen leder till att den ten- dens till produktionsstagnation som har kunnat iakttas under det se- naste året fortsätter, går de samhälleliga produktionsnyttorna om in- tet. För att säkra produktionen är det viktigt att det är ekonomiskt lönsamt att producera biogas i , och att det är möjligt för bio- gasproducenterna att få betalt för de samhällsnyttor de bidrar med. Inom jordbruket är det särskilt påtagligt att biogasproduktion bi- drar med betydande klimatnyttor inte minst när gödsel används som substrat. Denna samhällsnytta värdesätts inte när biogasen säljs, vil- ket har motiverat det gödselgasstöd som har funnits under de senas- te åren. För att säkerställa en fortsatt gödselhantering med minimala utsläpp av växthusgaser ser utredningen inga bättre alternativ än att gödselgasstödet ges en mer permanent utformning. Marknadsmisslyckanden och marknadshinder hämmar biogasens utveckling Positiva externa effekter prissätts inte I kapitel 6 redovisas att s.k. marknadsmisslyckanden kan göra att en marknad inte resulterar i ett samhällsekonomiskt effektivt utfall. Där framgår bl.a. att felaktig eller obefintlig prissättning av positiva eller negativa externa effekter kan betraktas som marknadsmiss- lyckanden. Ett av de viktigaste marknadsmisslyckandena som påver- kar biogas är att det finns sådana externa effekter (externaliteter eller sidoeffekter) som inte har prissatts. Dessa effekter kallas för exter- naliteter och de kan vara både positiva (nyttor) och negativa (kost- nader). Positiva externaliteter är positiva för resten av samhället, men som producenten inte får betalt för. De nyttor som uppstår då biogas produceras från gödsel, vilket minskar utsläppen av metan och lustgas, är positiva externaliteter, liksom de nyttor som uppstår då mat- och industriavfall tillvaratas av biogasproducenter.2 Nyttorna kommer hela samhället till godo, men det är inget som producenten av biogas får extra betalt för via marknaden. Om alla externaliteter hade varit inkluderade i prisbildningen skulle biogasproduktion från gödsel värderas högre. Det existerar således ett marknadsmisslyck- ande som i någon mån har kompenserats för genom tillfälliga pro- 2Det kan tilläggas att negativa externaliteter uppstår om exempelvis gödsel inte rötas. Biogasen – En sammanfattning av nuläget duktionsstöd (gödselgasstöd och biogasstöd 2018). Utredningen be- dömer att detta marknadsmisslyckande är starkt framträdande inom biogassektorn, framför allt gällande biogasproduktion från gödsel. Detta eftersom den totala3 utsläppsreduktionen är högst för biodriv- medel producerat från gödsel (se figur 10.1). Figur 10.1 Typiskt värde och normalvärde för utsläppsreduktion för olika biodrivmedel Baserad på RED IIs uträkningsmetodik Källa: , , , , , , Styrmedel för en ökad produktion och användning av biogas, (2019), , rapport 114. I vissa andra europeiska länder, som exempelvis , har bio- gasens produktionsnyttor internaliserats genom ett mer omfattande produktionsstöd (se kapitel 9). Som framgår av det kapitlet har detta i sin tur emellertid skapat en konkurrenssnedvridning som en följd av att biogas kan flöda relativt fritt mellan och , som stödsystemen ser mycket olika ut. Detta leder i sin tur till en ineffektiv allokering av råvaror mellan länder. Som redovisats i kapitel 6 finns det många teoretiskt möjliga styr- medel för att internalisera externa effekter. Allt från skatter och sub- ventioner till regulatoriska styrmedel och information. Olika alter- nativ kan vara mer eller mindre effektiva på att internalisera exter- naliteter. I kapitel 11 förs ett närmare resonemang om olika val- möjligheter i detta avseende när det gäller biogasproduktion och bio- gasanvändning i . 3Nyttor som uppstår vid produktion och användning. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Biogasmarknaden kännetecknas av begränsad konkurrens och att skaleffekter inte har realiserats… Ett annat faktum som har omnämnts i kapitel 7 och tidigare i detta kapitel, och som kan betraktas som ett marknadsmisslyckande, är att den svenska biogasmarknaden är uppdelad i flera olika delmarknader med skilda förutsättningar. Aktörer som är anslutna till det väst- svenska gasnätet kan handla med gas över stora områden och över landsgränser. Delar av biogasmarknaden består dock av få aktörer vars verksamhet är geografiskt begränsad som en följd av de kost- nader som är förknippade med att transportera substrat eller biogas utanför det västsvenska gasnätet. De splittrade marknadsförhållan- dena har lett till att det inte finns en gemensam nationell marknad för biogas i , där gasen handlas till ett spot-pris. I stället hand- las gasen inte sällan mellan ett fåtal lokala, aktörer (i vissa fall endast bestående av en producent och en konsument). De småskaliga, lokala marknaderna gör att det uppstår oligopol- eller monopolsituationer, vilka kan ge enskilda aktörer en betydande marknadsmakt. Därtill har kommunalt ägda bolag varit framträdan- de i sektorns tidiga utveckling. Politiska motiv snarare än företags- ekonomiska har drivit på utvecklingen. Såsom beskrivs nedan rörande transaktionskostnader påverkas sektorn av ägandeformer och led- ningskultur. Tidigt involverade aktörer byggde anläggningar med äldre teknik och med en ofta begränsad volym producerad biogas. Detta medför i sin tur att den företagsekonomiska kostnaden att producera och distribuera biogasen varit förhållandevis hög. Skal- effekter har därför inte realiserats. Sammantaget medför detta att prisbildningen blir ineffektiv och att produktionen och distributio- nen blir mindre kostnadseffektiv. Därtill förhöjs den företagsekono- miska risken av osäkerheter avseende möjligheterna att få avsättning för gasen. … och påverkas av transaktionskostnader och informationsasymmetri Den svenska biogasmarknaden påverkas även negativt av transak- tionskostnader och informationsasymmetri. Som har beskrivits ovan saknas en spotmarknad för biogas i . Den offentliga prissta- tistiken innefattar enbart publika tankställen. Betydande volymer biogas prissätts i stället genom bilaterala kontrakt med begränsad ex- Biogasen – En sammanfattning av nuläget Detta innebär att såväl producenter som existerande och potentiella konsumenter har svårt att förstå biogasens prisbildning. Utredningen har fått indikationer på att vissa producenter be- traktar biogasproduktionen som en sidoverksamhet och har därför inte prioriterat marknads- och försäljningsverksamhet. Därtill kan det finnas regulatoriska hinder för vissa aktörer att expandera sin verksamhet. finns det situationer där producenter enbart har en dominerande kund, där försäljningen regleras i långa avtal. Detta innebär att det råder stor osäkerhet för dessa producenter om huruvida de har en fortsatt avsättning för sin biogas när kontrakten avslutas. Som redovisades ovan finns det många olika aktörer på tillförsel- sidan som styrs av specifika regleringar och förutsättningar. En lik- nande mångfald finns även på användarsidan. Som beskrivs i kapitel 8 kan biogas användas inom minst fyra sektorer vars förutsättningar och regleringar skiljer sig åt betydligt, exempelvis gällande skattesat- ser. Producenter behöver därför vända sig till, och upparbeta affärs- relationer med en heterogen grupp av användare. Därtill behöver distributionen till olika användare säkerställas. Samtliga aktörer inom biogasens värdekedja – däribland substrat- leverantörer, producenter, distributörer och användare – möter be- tydande företagsekonomiska risker. Detta som en följd av värde- kedjans längd och de varierande regleringarna som styr aktörerna. Om marknadsförutsättningarna förändras för en aktörsgrupp påverkas hela biogassystemet och dess ekonomiska förutsättningar. Dess- utom krävs det att alla ingående aktörer i biogassystemet får en eko- nomisk . Om de totala intäkterna inte fördelas över hela vär- dekedjan finns det en risk för att hela eller delar av kedjan eroderar, även om biogassystemet är ekonomiskt lönsamt som helhet. Utredningen har även fått indikationer på att kunskapsnivån om biogasens många nyttor är otillräcklig inom vissa kundsegment. Där- till bedömer utredningen att det är utmanande för aktörer att be- döma avfallsströmmar och deras egenskaper, vilket till viss del kan förklara varför nyttor associerade med återcirkulering av växtnär- ingsämnen och omhändertagande av avfall inte realiseras fullt ut. Sammantaget bedömer utredningen att de ovan beskrivna trans- aktionskostnaderna och informationsasymmetrin gör att biogassek- torns värdekedja är sårbar och att detta bidrar till en förhöjd före- Biogasen – En sammanfattning av nuläget Denna riskpremie medför högre avkastningskrav, vilket i sin tur minskar den ekonomiska aktiviteten inom sektorn.