sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — Enligt 6 § första stycket 4 lagen om belastningsregister ska upp- gifter ur belastningsregistret lämnas ut om det begärs av myndighet i den utsträckning regeringen för vissa slag av ärenden föreskriver det eller för ett särskilt fall ger tillstånd till det. Vissa myndigheter t.ex. statsråd, , Kriminalvården och Försvarsmakten har rätt att få uppgifter från belastningsregistret i ärenden om anställ- ning, och i vissa fall även i ärenden om uppdrag, enligt 10 § förord- ningen (1999:1134) om belastningsregister. Motsvarande gäller, enligt 11 § förordningen om belastningsregister, myndigheter som beslutar om anställning eller anlitande av uppdrag inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, liksom i ärenden om anställ- ning eller uppdrag i den rättspsykiatriska undersökningsverksam- heten. Nämnda myndigheter har inte något stöd i annan författning att inför anställning, eller i förekommande fall inför uppdrag, kontrollera arbetssökande mot belastningsregistret. De omfattas inte heller av något allmänt utformat krav i annan författning avseende att pröva en sökandes lämplighet inför anställning eller uppdrag. De skiljer sig därmed från , och domstolarna som har stöd i annan författning för att kontrollera registret inför anställ- ning eller liknande av notarier, domare, hyresråd och nämndemän, se 7 a § notarieförordningen (1990:469), 44 a § förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, 44 a § förordningen (1996:380) om kammar- rättsinstruktion, 50 b § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruk- tion, 43 b § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion och 4 § förordningen (2010:1793) med instruktion för . På grund av att vissa myndigheter inte har stöd i annan författ- ning för att utföra en lämplighetsprövning inför anställning eller uppdrag, bör ändamålsbestämmelsen enligt vår bedömning ändras i ett förtydligande syfte så att det klart framgår av ordalydelsen att ett ändamål med belastningsregistret är att myndigheter, inklusive Polis- myndigheten som förare av registret, ska få tillgång till uppgifter i registret för att pröva lämpligheten av den som anställs eller anlitas för uppdrag, även i de fall en sådan prövning inte anges i annan för- fattning. Det bör framhållas att förslaget till ändring av ändamålsbestäm- melsen inte ändrar på förhållandet att det fortfarande krävs nog- granna överväganden som säkerställer att de integritetskänsliga upp- gifterna är nödvändiga för myndigheten och att behovet av dem är proportionerligt i förhållande till de intressen som talar mot en sådan kontroll innan en bestämmelse om rätt till belastningsuppgifter i ärenden om anställning eller uppdrag införs i förordningen om belast- ningsregister, se kapitel 6. Utredningens förslag: och andra myndigheter ska få tillgång till uppgifter i registret för att pröva lämpligheten i ärenden om anställning eller uppdrag. Begreppet uppdrag ska ha den betydelse som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen. Skälen för utredningens förslag Den nya ändamålsbestämmelsen bör ange att belastningsregistret får föras för att ge information om uppgifter i registret som behövs för att pröva lämpligheten i ärenden om anställning. Med anställning avses det avtalsförhållande som uppstår mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Det finns inte någon entydig definition av begreppet utan det får fastställas med ledning av rättspraxis, lagmotiv och den juridiska litteraturen. För att avgöra när ett anställningsförhållande uppstår eller före- ligger får en helhetsbedömning göras utifrån de omständigheter som föreligger i det enskilda fallet. Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet bör normalt kunna tjäna som utgångspunkt vid bedömningen. Det begreppet bygger i princip på några grundläggande kriterier, t.ex. att förhållandet är grundat på avtal, att arbetet ska utföras personligen, att förhållandet har en varaktig karaktär, att arbete inte får ut- föras åt annan, att arbetet är underkastat bestämda direktiv och kon- troll, att arbetsredskap tillhandahålls av motparten, att ersättning för direkta utlägg utgår samt att ersättning för arbetet utgår åtminstone delvis i form av garanterad lön (se t.ex. m.fl., Anställ- ningsskydd, Zeteo , kommentaren till 1 § anställ- ningsskyddslagen och m.fl., Anställningsskydds- lagen, Zeteo , kommentaren till 1 §). Den nya ändamålsbestämmelsen bör även ange att belastningsregist- ret får föras för att ge information om uppgifter i registret som be- hövs för att pröva lämpligheten i ärenden om uppdrag. Varje form av uppdrag bör dock inte omfattas, eftersom ändamålet då skulle bli alltför vidsträckt och i förlängningen kunna öppna upp för en omoti- verad registerkontroll inför anlitande av uppdragstagare vid en myn- dighet. Enligt vår uppfattning bör uppdrag avgränsas till det uppdrags- begrepp som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), där det anges att en fysisk person som på grund av uppdrag deltar i en myndighets verksamhet omfattas av samma tystnadsplikt som myndighetens anställda. Det beror på att lagen om belastningsregister är en sekretessbrytande reglering och att uppdrag därför bör tolkas och tillämpas konsekvent med mot- svarande begrepp i offentlighets- och sekretesslagen. En sådan tolk- ning framstår även i övrigt som rimlig, eftersom myndigheten då har rätt till registerkontroll inför anlitande av sådana uppdragstagare som myndigheten kan lämna sekretessbelagd information till, allt under förutsättning att de deltar i handläggningen av ett ärende eller på annat sätt är direkt berörda eller att det inte finns självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten, jfr 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekre- tesslagen är endast tillämplig på s.k. osjälvständiga uppdragstagare. En sådan uppdragstagare är en fysisk person som har ett personligt uppdrag hos en myndighet och som har en sådan anknytning till myndigheten att han eller hon kan sägas delta i dennas verksamhet för det allmännas räkning. Om uppdraget är författningsreglerat eller grundat på avtal är utan betydelse. En uppdragstagare har den anknyt- ning till myndigheten som krävs om den uppgift som han eller hon utför normalt fullgörs – eller i vart fall skulle kunna fullgöras – av en tjänsteman på myndigheten (se prop. 1979/80:2 del A s. 127). Med en myndighets verksamhet avses i detta sammanhang den verksam- het som framgår eller kan utläsas av myndighetens instruktion eller av någon annan reglering. Gränsen för när en uppdragstagare ingår i personkretsen i offent- lighets- och sekretesslagen kan i enskilda fall vara svår att dra. Led- ning kan hämtas i förarbetena till den tidigare gällande sekretesslagen (1980:100), prop. 1979/80:2 del A (se även m.fl., Offent- lighets- och sekretesslagen, Zeteo , kommentaren till 2 kap. 1 §). Uppdragstagare som primärt representerar enskilda rättssubjekt faller utanför offentlighets- och sekretesslagens tillämpningsområde trots att de är förordnade av en myndighet, t.ex. den som är god man enligt eller den som är offentlig försvarare. Likaså ska lagen inte tillämpas på självständiga uppdragstagare, som visserligen utför uppgifter åt en myndighet, men som handlar i eget namn och som utåt framstår som utrustade med egen kompetens, t.ex. publicus. Uppdragstagare som utför tillverkning eller entreprenad tillhör inte heller personkretsen i offentlighets- och sekretesslagen, om uppdragets samband med myndighetens egentliga verksamhet är så löst att det skulle vara främmande att beteckna uppdragstagaren som en offentlig funktionär (prop. 1979/80:2 del A s. 126 f. och m.fl., kommentaren till 2 kap. 1 §). Offentlighets- och sekretesslagen gäller i princip inte heller för den som är anställd hos ett företag som har ett uppdragsavtal med en myndighet, t.ex. personal på ett bevakningsföretag (prop. 1981/82:186 s. 41 f.) eller en hantverkare hos ett privat företag som en myndighet anlitar för servicearbeten hos myndigheten (jfr JO 1985/86 s. 177 f.). Uppdragstagare som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen är t.ex. nämndemän, övervakare inom kriminalvården, kontaktpersoner inom , personundersökare, hemtjänstpersonal, personer som ställt sig till förfogande med s.k. kontrakterade familjehem, konsulter av skilda slag och tolkar. Även utomstående experter som rådfrågats av en myndighet utan att något egentligt upp- dragsavtal föreligger omfattas. Detsamma gäller personal som på fri- villig grund deltar i tjänstgöring inom Försvarsmakten (prop. 1979/80:2 del A s. 127 f. och m.fl., kommentaren till 2 kap. 1 §). När det gäller praktikanter brukar det i detta sammanhang anses att personer som i sin utbildning deltar i arbetet på en myndighet inom hälso- och sjukvården eller omfattas av offentlig- hets- och sekretesslagen, eftersom de i regel har en sådan anknytning till myndigheten och det arbete som de utför i allmänhet skulle kunna skötas av den ordinarie personalen hos myndigheten. inte sådana elever och studenter som endast besöker myndigheten i studiesyfte (prop. 1981/82:186 s. 41 f. och m.fl., kom- mentaren till 2 kap. 1 §). Regleringen i 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen innebär att även den som på annan liknande grund deltar i en myndighets verksamhet kan omfattas av lagens personkrets (se andra stycket 3). Det är fallet om en myndighet träffar avtal med ett enskilt företag och en viss anställd på företaget ställs till myndighetens förfogande och deltar i verksamheten på samma sätt som om myndigheten hade ingått avtal med den enskilde själv. Den som på annan liknande grund deltar i en myndighets verksamhet utgör däremot inte en osjälvständig uppdragstagare och omfattas därmed inte av den föreslagna ända- målsbestämmelsens tillämpningsområde, som endast tar sikte på upp- drag enligt 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretess- lagen. En konsekvens härav är att vissa personkategorier som Utred- ningen om registerutdrag i arbetslivet har föreslagit ska omfattas av förbudet mot registerkontroll i arbetslivet, inte omfattas av den före- slagna ändamålsbestämmelsen (SOU 2014:48; se även bilaga 4). In- hyrd eller inlånad arbetskraft är inte att anse som uppdragstagare i nu angiven mening. Enligt våra direktiv har vi i uppdrag att kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll, såväl under som inför anställning, behöver utökas för Kriminalvården, Åklagar- myndigheten och . Dessa myndigheter har det gemensamt att de ingår i rättsväsendet, att de som är anställda vid myndigheterna hanterar känslig och ofta sekretessbelagd informa- tion och att det finns särskilda risker förenade med anställningarna, t.ex. i form av hot och otillbörlig påverkan som rik- tas mot personalen. Enligt våra direktiv har vi även i uppdrag att kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas för Kriminalvården utanför myndighetens roll som arbets- givare. Kapitlet inleds med en beskrivning av Kriminalvårdens, Åklagar- myndighetens och uppdrag och säkerhets- arbete, se avsnitt 8.2–8.4. I avsnitten redogörs även för myndigheter- nas anställningsprocess och nuvarande registerkontroll av anställda. Våra överväganden och förslag presenteras i avsnitt 8.5–8.11. Kriminalvården är en del av rättsväsendet och har, som en av största myndigheter, nästan 10 000 anställda årsarbetskrafter. Verk- samheten bedrevs vid utgången av 2018 vid 32 häkten, 45 kriminal- vårdsanstalter och 34 frivårdskontor. hanterade Kriminal- vården i genomsnitt nästan 16 000 klienter . Dessutom trans- porterade Kriminalvården under ungefär 90 000 intagna och andra klienter. Av dessa transporterades drygt 4 700 klienter till utlandet (Kriminalvårdens årsredovisning , s. 7 f.). Kriminalvårdens uppdrag anges i förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. Enligt instruktionen ansvarar Kriminal- vården för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksam- het samt utföra personutredningar i brottmål. Kriminalvården ska även transportera frihetsberövade personer som och Säkerhetspolisen överlämnar dit samt bistå andra myndigheter med sådana transporter. I instruktionen anges att Kriminalvården i sitt arbete med intagna och andra klienter ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, att lagföring kan ske på ett effektivt sätt och att återfall i brott förebyggs. Där anges också att Kriminalvården särskilt ska vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verk- ställigheten förhindras, att frigivningen förbereds, att narkotikamiss- bruket bekämpas och att innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov. Det ligger i sakens natur att Kriminalvården, som verkställande myndighet i rättsväsendet, behöver upprätthålla en hög grad av yttre och inre säkerhet i sin verksamhet. Kriminalvården arbetar i detta avseende med s.k. dynamisk säkerhet. Med dynamisk säkerhet avses att myndigheten har en helhetssyn på säkerheten, där komponenterna fysisk och teknisk säkerhet, tillgänglighet och utbildning, regelverk, instruktioner och rutiner, förhållningssätt och bemötande samt placer- ingsprocess samverkar. Komponenterna i det dynamiska säkerhets- konceptet vägs samman och arbetet anpassas på ett ändamålsenligt sätt efter säkerhetsnivån och de behov som finns på varje häkte, anstalt eller frivårdskontor. Kriminalvården strävar efter att uppnå en nollvision vad avser rymningar, narkotika eller andra otillåtna preparat, kriminella aktivi- teter samt våld, hot och trakasserier (Kriminalvårdens årsredovis- ning , s. 78 f.). är det dock jämförelsevis vanligt förekommande att personal vid utsätts för våld och hot, och det är inte ovanligt att klienter eller utomstående på ett otillåtet sätt försöker påverka anställda. Enligt en rapport från Brotts- förebyggande rådet (Brå) har således anställda på Kriminalvården en hög utsatthet () för otillåten påverkan i form av trakasserier, hot, våld, skadegörelse och korruption (Otillåten påverkan mot myndighetspersoner, Rapport 2016:13, s. 7 f.). Att Kriminalvårdens personal är utsatt framgår även av myndighetens eget incidentrappor- teringssystem. uppgick antalet rapporterade incidenter till ca 300 stycken (Kriminalvårdens årsredovisning , s. 84). Påverkansförsök kan t.ex. ske i syfte att få tillgång till viss informa- tion, att få infört otillåtna föremål i anstalt eller häkte eller att få bi- stånd vid rymningar och fritagningar. Enligt föreligger inte säkerhetsrisker enbart för personal som arbetar vid anstalt, häkte eller frivårdskontor i den klientnära verksamheten. På myndighetens huvudkontor hanteras känslig och särskild skyddsvärd information och där fattas många ingripande beslut, t.ex. beslut enligt fängelselagen (2010:610) om pla- cering på säkerhetsavdelning och s.k. särskilda villkor för den som är långtidsdömd. 8.2.3Anställningsprocess och registerkontroll av anställda Som en del i sitt säkerhetsarbete kontrollerar Kriminalvården alla nyanställda mot belastningsregistret och, vad gäller uppgift om miss- tanke om brott för vilket åtal har väckts, mot misstankeregistret, se 10 § första stycket 9 förordningen (1999:1134) om belastningsregister och 4 § 2 förordningen (1999:1135) om misstankeregister. En registerkontroll av anställda vid kan även ske med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen, se avsnitt 3.5. Omfatt- ningen av säkerhetsklassade befattningar vid har vari- erat . Efter att några uppmärksammade rymningar inträffat och anställda inom misstänktes för att i ett fall ha tagit del i förberedelserna inför rymningen, fattade myndig- heten beslut om en vittomfattande säkerhetsklassning. Det beslutet har därefter ändrats och är färre befattningar inom Kriminal- vården placerade i säkerhetsklass, (se Kriminalvårdens beslut om pla- cering av vissa befattningar i säkerhetsklass , dnr 2018-8390). Utöver registerkontroll föregås alla nyanställningar vid Kriminal- vården av andra kontrollåtgärder som har till syfte att säkra att den person som anställs är lämplig för arbetet. En betydande del av denna kontroll utgörs av strukturerade intervjuer som dokumenteras. Särskilda intervjumallar, som är anpassade till vilken grad av säker- hetskänslighet den aktuella anställningen innebär, har tagits fram. Det är främst vid intervjutillfället som myndigheten skapar sig per- sonlig kännedom om den sökande, vilket är en förutsättning för att bedöma den sökandes säkerhetsmässiga pålitlighet. Avsikten är också att göra den sökande medveten om att anställningen kan innebära utsatta situationer som skapar sårbarhet och vilka verktyg det finns för att hantera detta. Efter intervjun kontaktas minst två oberoende referenser. Syftet är, förutom validering av lämnade uppgifter, att få kompletterande uppgifter om den sökandes kompetens och person- lighet. Under pågående anställning sker registerkontroll av den som är placerad i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen. I övrigt äger ingen sådan kontroll rum. I likhet med Kriminalvården är en del av rätts- väsendet. operativa verksamhet utövas i sju åklagarområden med 32 allmänna kammare, en nationell åklagaravdel- ning och en särskild åklagarkammare. Därutöver finns tre utvecklings- centrum och verksamhet vid myndighetens huvudkontor. Åklagar- myndigheten har ca 1 400 anställda, varav ca 950 är åklagare och ca 450 administrativ personal (årsredovisning , s. 5 och 52). Bestämmelser om organisation och uppdrag finns i förordningen (2015:743) med instruktion för Åklagarmyn- digheten, 7 kap. och åklagarförordningen (2004:1265). Där anges att ansvarar för den allmänna åklagar- verksamheten, med undantag för den åklagarverksamhet som Eko- brottsmyndigheten bedriver, se avsnitt 8.4.1. ska se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutred- ning och lagföring. Myndigheten ska också arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet samt verka för samord- ning och effektivitet inom åklagarväsendet och arbeta för att för- troendet för åklagarväsendet upprätthålls. I uppdraget ingår även att se till att möjligheterna till internationellt samarbete i brottsbekämp- ningen används och att bidra till internationellt bistånd och inter- nationell fredsfrämjande verksamhet. Till den enskilde åklagarens huvudsakliga uppgifter hör att leda förundersökningar, fatta beslut i åtalsfrågor och att vid domstol föra statens talan om ansvar för brott, men även att fatta beslut om bl.a. förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse, tvångsmedel och strafföreläggande. Ytterligare bestämmelser om särskilda uppgifter som tillkommer den enskilde åklagaren finns t.ex. i lagen (1988:688) om kontaktförbud och lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrotts- arrangemang. Säkerhetsarbetet vid är inriktat på att minska riskerna och otryggheten i verksamheten, identifiera möjliga fram- tida risker, förbättra den administrativa säkerhetsstrukturen samt skapa ökat förtroende hos de anställda för myndighetens säkerhets- arbete och krishantering. Enligt ovan nämnda rapport från Brå har anställda på myndig- heten en hög utsatthet () för otillåten påverkan i form av trakasserier, hot, våld, skadegörelse och korruption (Otillåten påver- kan mot myndighetspersoner, Rapport 2016:13, s. 7 f.). Motsvarande utsatthet framgår av det incidentrapporteringssystem som finns vid ; ca 175 rapporter har inkommit . I huvudsak rör det sig om trakasserier och hot som framförts direkt eller indirekt (årsredovisning , s. 55). 8.3.3Anställningsprocess och registerkontroll av anställda gjorde en översyn av rekryterings- processen, dels inför anställningar av åklagaraspiranter och extra åkla- gare, dels inför anställningar av administrativa befattningar. Översynen mynnade ut i nya riktlinjer för rekrytering (Riktlinjer för rekrytering av åklagaraspiranter och extra åklagare, 2016/0387 och Rikt- linjer för rekrytering till administrativa befattningar, ÅM-A 2016/0689). Syftet med riktlinjerna är att säkerställa att har lämpliga, lojala och pålitliga anställda. Riktlinjerna innebär att utförliga bakgrundskontroller ska göras inför nyrekrytering. Via en extern tjänst tas en personrapport fram för att verifiera de uppgifter som den sökande har lämnat till myn- digheten om exempelvis folkbokföringsuppgifter, familjeförhållan- den samt examina och betyg. Bakgrundskontrollen ska även klar- lägga den sökandes eventuella bolagsengagemang, fordonsinnehav, hans eller hennes ekonomiska situation och om den sökande har haft sammanträffanden med rättsväsendet , t.ex. om det finns brottmålsdomar eller tvistemålsdomar där den sökande varit part. Även hur den sökande hanterar sociala medier och hur han eller hon framställs i sådana medier undersöks. Bakgrundskontrollen sker som ett sista led i rekryteringsprocessen, i samband med att det är aktuellt att erbjuda anställning. Utifrån bak- grundskontrollen sker, vid behov, samråd med säkerhetsenheten vid . Myndighetens inställning är att en sökande kan komma i fråga för anställning även om han eller hon har gjort sig skyldig till brott, om det är ett mindre allvarligt brott eller ett brott som ligger långt tillbaka i tiden. begärde rutinmässigt att den som sökt en anställning vid myndigheten skulle visa upp ett utdrag från belastningsregistret. Nuvarande bakgrundskontroll är så heltäckande att man inte längre begär ett sådant utdrag. En mindre andel av de anställda vid är place- rade i säkerhetsklass med stöd av säkerhetslagstiftningen och blir där- för föremål för registerkontroll med stöd av den lagstiftningen. Det gäller de som genom sitt arbete får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, t.ex. personal som arbetar med ärenden som Säkerhetspolisen utreder eller ärenden inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organi- serad brottslighet. Även de som vid myndigheten har tillgång till Polis- myndighetens lokaler är placerade i säkerhetsklass. Under pågående anställning sker registerkontroll av den som är placerad i säkerhetsklass enligt säkerhetsskyddslagen. I övrigt äger ingen sådan kontroll rum. Som redovisats utövas det allmännas åklagarverksamhet inte bara av utan också av . Även utgör en del av rättsväsendet. Bestämmelser om myndighetens organisation och uppdrag finns i förordningen (2015:744) med instruktion för . Det framgår av instruktionen att upp- drag är att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet genom att se till att personer som begår ekonomiska brott blir föremål för brottsutredning och lagföring. Myndigheten utgör även ett kunskaps- centrum kring ekonomisk brottslighet och har ett samordnande an- svar för andra myndigheters insatser på området. I Ekobrottsmyn- dighetens uppdrag ingår att samverka för internationellt samarbete i brottsbekämpningen och att bidra till internationellt bistånd och inter- nationell fredsfrämjande verksamhet. operativa verksamhet bedrivs vid tio eko- brottskammare, en finansmarknadskammare och fem polisoperativa enheter. De sistnämnda enheterna arbetar med kriminalunderrättelse- verksamhet samt viss utredningsverksamhet i pågående ärenden, t.ex. analys av beslag i it-miljö. Härutöver finns ett huvudkontor vid myn- digheten som ger ledning och stöd åt den operativa verksamheten. Vid arbetar åklagare, poliser och andra utredare med olika kompetenser samt administratörer tillsammans i utredningsgrupper. De poliser som arbetar där, 215 stycken , är anställda vid men organisatoriskt placerade vid Ekobrottskansliet vid . Övriga personalkate- gorier är anställda av , vilket var ca 390 stycken. Det innebär att antalet personer som arbetade vid var drygt 600 personer (Ekobrotts- myndighetens årsredovisning , s. 12 och 59). Även personal från , , Tull- verket och andra myndigheter kan vara placerad vid Ekobrottsmyn- digheten. Säkerhetsarbetet vid svarar i huvudsak mot det arbete som bedrivs vid .