sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — tillsattes en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Samordnarens uppdrag slutredovisa- des genom betänkandet demokratin mot vålds- bejakande extremism – Hinder och möjligheter (SOU 2017:110). inrättades ett permanent nationellt centrum mot våldsbejakande extremism i syfte att stärka och utveckla det före- byggande arbetet mot våldsbejakande extremism. Centrumet är en del av Brå och har till uppgift att främja utvecklingen av förebyggande arbete på nationell, regional och lokal nivå. Centrumet ska också verka för en högre grad av samordning och effektivitet i det före- byggande arbetet, ge behovsanpassat stöd till kommuner, myndig- heter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar frågor om förebyggande av våldsbejakande extremism samt samla in och sprida kunskap om förebyggande av våldsbejakande extremism. 4 Den nuvarande ordningen Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism återfinns i huvudsak i lagen om (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryterings- lagen) och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt all- varlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). Lagstiftningen har tillkommit vid skilda tillfällen och huvudsakligen för att genomföra olika internationella förpliktelser inom ramen för FN, FATF, Europa- rådet och EU. All reglering är emellertid inte samlad i de nämnda lagarna; det finns också bestämmelser i , t.ex. kapning och sjö- eller luftfartssabotage, som genomför olika på terrorismområdet. I flera fall har tillträdet till olika sådana kon- ventioner inte ansetts kräva några lagstiftningsåtgärder utan svensk rätt har ansetts uppfylla de straffrättsliga åtagandena genom befintlig reglering i och i specialstraffrätten. En översiktlig beskrivning av de nämnda straffrättsliga lagarna mot terrorism lämnas i avsnitt 4.3. I det avsnittet lämnas också en kort- fattad redogörelse för de osjälvständiga brottsformerna och bestäm- melserna om medverkan till brott. En närmare beskrivning av gällande rätt lämnas sedan allteftersom i de avsnitt där utredningen lämnar förslag i olika delar till en ny lagstiftning. För en bättre förståelse av lagstiftningens utformning lämnas i avsnitt 4.2 en kortfattad tillbaka- blick över lagstiftningens framväxt. I avsnitt 4.5 redogörs för de bak- omliggande straffrättsliga internationella förpliktelserna som ligger till grund för lagstiftningen. Beskrivningen i den delen är förhållandevis noggrann, bl.a. eftersom det ingår i utredningens uppdrag att analy- sera möjligheterna att på ett enklare sätt genomföra de bestämmelser i relevanta internationella instrument som anger vad som avses med terroristbrottslighet och som i den straffrättsliga lagstiftningen kom- mit till uttryck genom regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Även på andra områden än straffrättens finns bestämmelser som syftar till att förhindra terrorism. I ett internationellt sammanhang är de regelverk som handlar om s.k. riktade sanktioner och åtgärder på finansmarknadsområdet som syftar till att förhindra finansiering av terrorism särskilt framträdande. På det sistnämnda området finns också omfattande nationell lagstiftning. Även i annan lagstiftning finns bestämmelser som är viktiga när det gäller att motverka terro- rism och som i vissa fall innehåller hänvisningar till den straffrättsliga regleringen. t.ex. i reglering om hemliga tvångs- medel och i utlänningslagstiftningen. En översiktlig redogörelse för dessa och vissa andra regelverk lämnas i avsnitten 4.6–4.76. I avsnitt 4.8 lämnas en redogörelse för svensk domstolspraxis som rör terroristbrottslighet. Med anledning av bl.a. ökande problem med flygkapningar antogs två om brott mot den civila luftfartens säkerhet; en konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg () och en kon- vention för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet (Montrealkonventionen). För att genomföra instrumenten infördes särskilda straffbestämmelser om kapning av luftfartyg och luftfarts- sabotage i 13 kap. . ökade pro- blemen med att våldshandlingar även riktades mot flygplatser. Till Montrealkonventionen antogs därför 1988 ett protokoll för bekäm- pande av våldsbrott på flygplatser och en ny straffbestämmelse om flygplatssabotage infördes i . kompletterades också bestämmelserna om kapning av luftfartyg och luftfartssabo- tage till att omfatta även fartyg. Svensk domsrätt utsträcktes till att omfatta ovanstående brott oberoende av var gärningen begåtts eller av vem (universell jurisdiktion) och de kan benämnas som brotts- balkens terroristbestämmelser. Genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen) infördes särskilda bestämmelser om terrorism i svensk lagstiftning 1973.1 Lagen byggde på ett förslag som hade utarbetats av den dåvarande Kom- missionen för förebyggande av politiska våldsdåd som hade tillsatts med anledning av kapningen av ett luftfartyg på Bulltofta flygplats 1972.2 Genom lagen infördes begreppet våld, hot eller tvång för poli- tiska syften (terrorism) i svensk lagstiftning. Lagens syfte var att minska riskerna för att skulle bli skådeplatsen för internatio- nella terroristdåd och innehöll bestämmelser som innebar att utlän- ningar som verkade för organisationer som hade visat att de syste- matiskt använde våld för politiska syften kunde avvisas eller utvisas. I lagstiftningen på säkerhetsskyddsområdet användes också samma uttryck. I andra författningar användes endast begreppet terrorism, t.ex. i dåvarande polisdatalagen och sekretesslagen. Terroristlagen ändrades sedan i flera olika omgångar, bl.a. på så sätt att enbart tillhörigheten till en viss organisation inte skulle vara tillräckligt för åtgärder utan det skulle också beaktas om utlänningen själv utgjorde en fara.3 Lagen ersattes 1991 av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (se vidare avsnitt 4.7.4). En specialstraffrättslig lagstiftning mot terrorism växer fram För att genomföra FN:s internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen) infördes finansieringslagen.4 Genom lagen gjordes det straffbart att finansiera sådan brottslighet som det enligt konventionen ska vara straffbart att finansiera. Den brottsligheten fick i lagen beteckningen särskilt allvarlig brottslighet och avsåg bl.a. brott enligt vissa FN- konventioner på terrorismområdet. I sammanhanget klargjordes att den svenska regleringen om förberedelse till brott inte räckte till för Maj:ts proposition till med förslag till lagstiftning om åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund (prop. 2Kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd avlämnade sin rapport mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund (Ds Ju 1972:35). 3Regeringens proposition om ändring i utlänningslagen (1954:193) m.m. (prop. 1975/76:18). 2001/02:149 tillträde till internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. att uppfylla finansieringskonventionens krav. Den uttalade avsikten med finansieringslagen var att utvidga det kriminaliserade området på ett sådant sätt att svensk lagstiftning uppfyllde konventionens krav. Däremot avsågs inte att införa ett regelverk som skulle ha före- träde framför . EU:s medlemsstater enades 2002 om ett rambeslut om bekäm- pande av terrorism (terrorismrambeslutet). Rambeslutet var den första internationella överenskommelse som innehöll en definition av terro- ristbrott och för att genomföra beslutet infördes lagen om straff för terroristbrott.5 Därmed infördes särskilda straffbestämmelser om terroristbrott i svensk rätt som utformades i mycket nära överens- stämmelse med rambeslutet. Det i annan lagstiftning använda be- greppet för att beskriva terroristbrottslighet – dvs. våld, hot eller tvång för politiska syften – utmönstrades och ersattes med en hänvisning till terroristbrottet. Terrorismrambeslutet ändrades 2008 (ändringsrambeslutet) och byggdes ut med bestämmelser om offentlig uppmaning till terrorist- brott samt rekrytering och utbildning för terroristsyften. För att genomföra ändringarna och motsvarande reglering i kon- vention om förebyggande av terrorism (terrorismkonven- tionen) infördes rekryteringslagen.6 Genom lagen infördes ett särskilt straffansvar för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning av- seende särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslig- het avsågs liksom i finansieringslagen förutom terroristbrott även bl.a. brott enligt vissa på terrorismområdet. Lik- som beträffande finansieringslagen var också det uttalade syftet med rekryteringslagen att utvidga det kriminaliserade området på ett så- dant sätt att svensk lagstiftning uppfyllde internationella krav. Där- emot avsågs inte att införa ett regelverk som skulle ha företräde fram- för eller lagen om straff för terroristbrott. Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte och finansiering av terroristorganisationer ökade förekomsten av personer som, från och andra delar av , reste utomlands och för en terroristorga- nisation deltog i en väpnad konflikt och/eller terroristbrottsrelaterad 2002/02:38 Straffansvar för terroristbrott. 2009/10:78 Straffrättsliga åtgärder till förebyggande av terrorism. antog resolution (2014) med bl.a. straffrättsliga åtgärder mot s.k. utländska terro- riststridande. För att genomföra resolutionen och för att motverka och förhindra resorna infördes ett särskilt straffansvar i rekryteringslagen för den som reser till ett annat land i terrorism- syfte och för den som tar emot utbildning avseende bl.a. terrorist- brott.7 Vid samma tillfälle infördes i finansieringslagen en särskild straffbestämmelse om finansiering av resor i terrorismsyfte som det befintliga finansieringsbrottet byggdes ut till att omfatta den som finansierar en person eller en sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott (en terroristorganisation), oavsett syftet med finansieringen. Genom den sistnämnda utvidgningen uppfyllde lag- stiftningen uttryckligen FATF:s rekommendation om finansiering av terrorism (rekommendation nr 5). antogs EU:s direktiv om bekämpande av terrorism (terro- rismdirektivet), som ersatte terrorismrambeslutet. hade också byggt ut sitt straffrättsliga terrorismregelverk ge- nom antagandet av ett tilläggsprotokoll till den befintliga terrorism- konventionen. För att uppfylla kraven i direktivet och protokollet och för att skapa en mer heltäckande lagstiftning kompletterades i sep- tember 2018 nästan alla straffbestämmelser i de tre särskilda lagarna.8 Nykriminaliseringarna innebar bl.a. att grovt dataintrång lades till bland de brott som enligt dagens katalog kan utgöra terroristbrott och att straffansvaret för att utbilda sig för terrorism utvidgades till att även omfatta självstudier i exempelvis vapen- och sprängämnes- tekniker. Vidare utvidgades straffbestämmelsen om terrorismresor till att omfatta resor till det egna medborgarskapslandet (med undantag för svenska medborgares redor till ) och kriminaliseringen av terrorismfinansiering bl.a. till att även omfatta finansiering av att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till sär- skilt allvarlig brottslighet. En liknande utbyggnad gjordes av rekry- teringsbrottet. Även finansiering av brott enligt rekryteringslagens bestämmelser om offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning gjordes straffbar. 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte. 2017/18:174 En mer heltäckande terrorismlagstiftning. Lagen om straff för terroristbrott Lagen om straff för terroristbrott innehåller bestämmelser om straff- ansvar för terroristbrott (2 och 3 §§). För terroristbrott döms den som begår någon av de gärningar som räknas upp i lagen, bl.a. mord, dråp, människorov, sabotage och kapning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. Dessutom krävs för straffansvar att gärningsmannen haft en viss avsikt med sin gär- ning, t.ex. att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolk- ningsgrupp. Straffet för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst , eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst . Försök, förberedelse och stämp- ling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott är straffbelagt (4 §). Lagen innehåller även bestämmelser om vissa brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott (5 §) och för- verkande (6 och 7 §§). Regler om domsrätt finns i 2 kap. . I rekryteringslagen regleras straffansvar för att offentligt uppmana till särskilt allvarlig brottslighet (3 §), rekrytera någon till att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet (4 §), ge eller ta emot utbildning avseende särskilt allvarlig brottslighet (5 och 5 a §§) eller resa utomlands i avsikt att begå eller göra sig skyldig till för- beredelse, stämpling eller medverkan till särskilt allvarlig brottslig- het, eller att ge eller ta emot utbildning avseende sådan brottslighet (5 b §). Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt rekryterings- lagen terroristbrott och även bl.a. brott enligt vissa angivna inter- nationella överenskommelser samt brott mot 3 § finansieringslagen (2 §). Straffet för brott mot rekryteringslagen är fängelse i högst . I ringa fall ska inte dömas till ansvar (7 §). Om brott enligt 3, 4, 5 eller 5 a § är grovt döms till fängelse i lägst och högst (6 §). Lagen innehåller också bestämmelser om domsrätt (9 §). I finansieringslagen regleras straffansvar för finansiering avseende att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet, eller av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt all- varlig brottslighet eller som gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet (3 §). Det är enligt lagen också straffbart att finansiera brott som avses i rekryterings- lagens bestämmelser om offentlig uppmaning, rekrytering, utbild- ning eller resa eller medverkan till sådan brottslighet (3 a §). Försök till brott är straffbelagt (4 §). Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt finansieringslagen, förutom terroristbrott, även bl.a. brott enligt vissa angivna internationella överenskommelser (2 §). Straffet för brott mot finansieringslagen är fängelse i högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar (3 och 3 a §§). Om brott enligt 3 § är grovt döms till fängelse i lägst och högst (3 §). Finansieringslagen innehåller också bestämmelser om domsrätt (6 §), förverkande (7 §) och penningbeslag (8 och 9 §§). Förstadier till brott och andra osjälvständiga brottsformer Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott Det är främst fullbordade brott som föranleder straffansvar men det har även ansetts nödvändigt att straffbelägga vissa gärningar på vägen mot ett fullbordat brott. Detta har skett genom kriminalisering av de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott. Har någon påbörjat utförandet av ett visst brott utan att det kommit till fullbordan, ska han eller hon enligt 23 kap. 1 § brotts- balken dömas för försök till brottet. För ansvar krävs att det förelegat fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständig- heter. Försök är kriminaliserat i stor omfattning vad gäller allvarliga brott. Ansvar för förberedelse till brott kan, enligt 23 kap. 2 § första stycket , dömas ut då det inte är fråga om fullbordat brott eller försök till brott men någon, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott. För förberedelse döms också den som skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälp- medel vid ett brott. Om faran för brottets fullbordan är ringa eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är mindre all- varlig, ska det inte dömas till ansvar. Att exempelvis komma överens med någon om att begå ett brott rubriceras enligt 23 kap. 2 § andra stycket som stämp- ling. Enligt bestämmelsen är det straffbart att i samråd med någon annan besluta att en brottslig gärning ska begås, att söka anstifta någon annan eller att åta sig eller erbjuda sig att utföra gärningen. Om faran för att brottet skulle fullbordas var ringa eller om gärningen med hän- syn till andra omständigheter är mindre allvarlig gäller, precis som i fråga om förberedelse, att ansvar inte ska dömas ut. Straffet för förberedelse eller stämpling ska bestämmas under den högsta och får sättas under den lägsta gräns som gäller för fullbordat brott. Högre straff än fängelse får bestämmas endast om fängelse kan följa på det fullbordade brottet. När det gäller ett antal särskilt utpekade allvarliga brott finns det en möjlighet att enligt 23 kap. 6 § straffa en person som underlåtit att anmäla eller på annat sätt avslöja ett sådant brott. Vidare kan den som har ett bestämmande inflytande i en samman- slutning och som, i de fall det är särskilt föreskrivet, underlåter att förhindra brott som begås inom ramen för sammanslutningen dömas för det. Straffet för underlåtenhet att avslöja eller hindra brott ska bestäm- mas i enlighet med vad som är stadgat för den som medverkat endast i mindre mån men får inte överstiga fängelse . Enligt bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § ska inte bara den som utfört en gärning utan även någon annan som har främjat den med råd eller dåd dömas till ansvar för brott. Man skiljer mellan två former av medverkan, nämligen anstiftan av brott och medhjälp till brott. Med anstiftan aves att förmå annan till utförande av gärningen. Ansvar för medverkan förutsätter inte att det är särskilt föreskri- vet för det aktuella brottet. Medverkansansvaret gäller i relation till alla brott i och, när det gäller specialstraffrätten, brott med fängelse i straffskalan. Varje medverkande bedöms efter det upp- såt eller den oaktsamhet som ligger honom eller henne till last. Medverkan kan ske genom råd eller handling. Det är tillräckligt att den medverkande genom sin medverkan har styrkt någon annan i hans eller hennes uppsåt att begå brottet. En gärning som inte innebär att någon har utövat inflytande på brottets tillkomst vare sig fysiskt eller psykiskt är däremot inte att anse som medverkan. Straffrättsliga sanktioner mot juridiska personer De centrala bestämmelserna om företagsbot finns i 36 kap. 7–10 a §§ . Enligt 7 § ska företagsbot åläggas för brott som har be- gåtts i utövningen av näringsverksamhet om det för brottet är före- skrivet strängare straff än penningböter och näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottslig- heten. Företagsbot ska också åläggas om brottet har begåtts antingen av en person i ledande ställning grundad på en befogenhet att före- träda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar eller av en person som annars har haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten. Företagsbot ska inte åläggas om brotts- ligheten varit riktad mot näringsidkaren. Företagsboten ska enligt 8 § fastställas till lägst och högst . I propositionen Skärpta straffrättsliga sanktioner mot företag (prop. 2018/19:164) har lämnats flera förslag till skärpta straffrätts- liga sanktioner mot företag som bl.a. syftar till att säkerställa att regelverket är anpassat till EU-rättsliga åtaganden. Bland annat föreslås en utvidgning av bestämmelserna om företagsbot och en höjning av företagsboten till , att dömas ut under vissa angivna omständigheter.9 I tidigare lagstiftningsärenden har också bedömts att regleringen om företagsbot i 36 kap. brotts- balken uppfyller krav om ansvar och sanktioner för juri- diska personer. 2017/18:174 s. 41. 4.4Förslag om ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation Lagrådsremiss om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation I lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terro- ristorganisation som beslutades föreslogs flera utvidgningar av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Det föreslogs att ett särskilt straffansvar skulle införas i rekryteringslagen för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation. Det före- slogs också att det i samma lag skulle införas ett särskilt straffansvar för den som har samröre med en sådan organisation. Försök till de nya brotten skulle kriminaliseras. Därutöver föreslogs kompletter- ingar som skulle göra det straffbart att offentligt uppmana och rekry- tera till deltagande i en terroristorganisation samt att resa utomlands i syfte att delta i sådan organisation. Slutligen föreslogs det i finan- sieringslagen göras straffbart att finansiera deltagande i en terrorist- organisations verksamhet samt att finansiera en resa i ett sådant syfte. Straffet för brotten deltagande i och samröre med en terrorist- organisation föreslogs vara fängelse i högst . Om brotten var grova skulle straffet vara fängelse i lägst och högst . I ringa fall skulle det inte dömas till ansvar. Lagrådet yttrade sig över lagförslagen . Enligt Lagrådets bedömning talade övervägande skäl för att en krimina- lisering av deltagande i en terroristorganisations verksamhet på det sätt som föreslagits innebar en begränsning av den grundlagsskyd- dade föreningsfriheten i 2 kap. 24 § regeringsformen. Lagrådet kunde därför inte tillstyrka att det remitterade förslaget lades till grund för lagstiftning. Proposition om ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation (prop. 2019/20:36), som beslutades , föreslås att ett särskilt straffansvar ska införas i rekryterings- lagen för den som har samröre med en terroristorganisation. 10Ju2019/00767/L5. till det nya brottet ska kriminaliseras. Därutöver föreslås det också göras straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation samt att resa utomlands i syfte att ha samröre med en sådan organisation. I finansieringslagen föreslås att finansiera samröre med en terroristorganisation samt att finansiera en resa i ett sådant syfte ska göras straffbart. Straffet för samröre med en terroristorganisation föreslås vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska straffet vara fängelse i lägst och högst . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Mot bakgrund av Lagrådets yttrande över förslagen i lagråds- remissen om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terrorist- organisation lades inte fram något förslag om ett deltagandebrott i propositionen. I den anges emellertid att de skäl som i lagrådsremis- sen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation anfördes till stöd för att införa ett särskilt straffansvar för själva del- tagandet i en terroristorganisation alltjämt gör sig gällande och att det finns ett behov av att utreda möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sammanslut- ningar som ägnar sig åt terrorism.11 4.5Sveriges internationella straffrättsliga åtaganden på terrorismområdet Förhandlingar om en övergripande konvention om internationell terrorism har pågått inom FN utan att kunna slutföras. Det finns alltså inte någon övergripande straffrättslig konvention inom FN som tar sikte på all slags terrorism. Inom FN har i stället ett antal specifika konventioner mot terrorism förhandlats fram.