sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — istället på sedvanligt sätt avgöras mot bakgrund av straffbestämmel- sernas ordalydelse och syfte varvid – enligt vedertagna tolknings- principer – innehållet i de internationella instrument som lagstift- ningen genomför ska beaktas. Beträffande syftet med regleringen i EU:s terrorismdirektiv och dess förhållande till grundläggande fri- och rättigheter innehåller direktivet därvid bestämmelser och skäl som i princip motsvarar regleringen i det tidigare terrorismram- beslutet. I artikel 23.1 finns således en bestämmelse om att direktivet inte ska medföra någon ändring i fråga om de skyldigheter att respek- tera grundläggande rättigheter och grundläggande rättsprinciper som stadgas i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen. Exempel på rättigheter och skyldigheter som är relevanta i sammanhanget ges Det gäller bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten och föreningsfriheten. Direktivet innehåller också skäl som motsvarar innehållet terrorismrambeslutets beaktandesatser vad avser att EU bygger på de universella värdena människans värdighet, frihet, jäm- likhet och solidaritet samt respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (skäl 1) samt att terroristgärningar är en av de allvarligaste kränkningarna av dessa universella värden och en av de grövsta formerna av angrepp på demokratin och rätts- statsprincipen (skäl 2). 224Se avsnitt 7.8 med hänvisningar. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning till internationell humanitär rätt Utredningens bedömning: Frågan om ett visst handlande under en väpnad konflikt inte bör leda till straffansvar enligt den före- slagna lagen får avgöras med tillämpning av aktuella regelverk. Det finns inte behov av, och är inte heller lämpligt, att låta den föreslagna lagens förhållande till den internationella humanitära rätten komma till uttryck i lagstiftningen. Skälen för utredningens bedömning Som påpekas i utredningens direktiv har förekomsten av utländska terroriststridande och det förhållandet att terroristorganisationer strider utomlands aktualiserat frågan om hur regelverken på terroris- mens område förhåller sig till den internationella humanitära rätten som tillämpas under väpnade konflikter. När lagen om straff för terro- ristbrott, rekryteringslagen och finansieringslagen infördes gjordes inte några uttryckliga överväganden i dessa avseenden. Däremot har frågan kortfattat berörts i samband med införandet av lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytel- ser225 samt i samband med införandet av ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte.226 En förhållandevis uttömmande redogörelse för de aktuella frågeställningarna lämnas i delbetänkandet Straff- rättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40). I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation har efter sär- skilda överväganden bedömts att den internationella humanitära rätten inte hindrar att det införs en straffbestämmelse om samröre med en terroristorganisations.227 Utredningen återvänder till innehållet i dessa överväganden nedan. Först lämnas emellertid en översiktlig redogörelse för det interna- och nationella regelverket för straffansvar i samband med väpnade konflikter. 2013/14:146 s. 224 2015/16:78 s. 19 2019/20:36 s. 21 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Straffansvar för handlingar i samband med väpnade konflikter Alla länder har ett ansvar enligt FN:s stadga att värna fred och säker- het. FN:s stadga är en del av folkrätten, som reglerar förhållanden och uppträdanden mellan stater i såväl fred som krig. I det folkrätts- liga regelverket ingår även bl.a. de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten. Folkrätten innehåller vissa regler som är bindande för alla stater enligt s.k. sedvanerätt, däribland regleringen om folkmord, brott mot mänskligheten och krigsför- brytelser. De två första brottstyperna kan förekomma i både freds- och krigstid. Den internationella humanitära rätten är tillämplig när det pågår en väpnad konflikt. Det finns två olika typer av väpnade konflikter, internationella respektive icke-internationella. En internationell väp- nad konflikt föreligger när två eller flera stater använder väpnat våld mot varandra. Om en väpnad konflikt inte är internationell beteck- nas den som icke-internationell. Den äger då rum mellan en stat och en eller flera organiserade väpnade grupper inom staten eller mellan sådana grupper inom en stats territorium. För att en sådan konflikt ska föreligga förutsätts att den eller de icke-statliga väpnade grup- perna som agerar i konflikten uppfyller de krav på organisation och struktur som krävs för att betecknas som part i denna. Det krävs också att våldsanvändningen mellan parterna ska nå upp till en viss intensitet. Interna störningar och spänningar inom en stat, t.ex. upp- lopp, enstaka och sporadiska våldshandlingar eller andra liknande handlingar innebär alltså inte att det därmed föreligger en icke-inter- nationell väpnad konflikt. I internationella väpnade konflikter finns det för medlemmar i en stridande parts stridskrafter, s.k. kombattanter, en uttrycklig rätt att använda våld för eget försvar och mot fienden. I icke-internationella konflikter talas i stället om stridande i statliga väpnade styrkor eller i icke-statliga organiserade väpnade grupper. En stats väpnade styrkor som deltar i en icke-internationell väpnad konflikt kan som utgångs- punkt anses ha motsvarande rätt som kombattanter att företa strids- handlingar, även om de inte har samma privilegier. Övriga stridande har ingen sådan uttrycklig rätt. En utgångspunkt för den internationella humanitära rätten är att i största möjliga mån begränsa det lidande och de skador som väp- nade konflikter innebär. Den som deltar i en väpnad konflikt på ett En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning sätt som strider mot den humanitära rättens regler, exempelvis genom våldshandlingar mot civilbefolkningen, kan göra sig skyldig till brottet krigsförbrytelse. Med civila avses alla som inte är medlemmar i en stridande parts väpnade styrkor eller krigsfångar. I vissa fall begås även folkmord och brott mot mänskligheten under väpnade konfli- kter, även om dessa brott också kan begås i fredstid. De centrala delarna av den internationella humanitära rätten när det gäller inter- nationella väpnade konflikter återfinns i I–IV . Till konventionerna antogs två tilläggsprotokoll. Protokollen kompletterar konventionerna i fråga om skydd för offren iinternationella respektive icke-internationella väpnade konflikter. Tilläggsprotokoll I innehåller regler för internationella konflikter medan tilläggsprotokoll II innehåller regler för icke-internationella konflikter (TP I och TP II). Det finns också s.k. sedvanerätt på om- rådet. Det är ett normverk som utvecklats och som – oavsett om en stat tillträtt en viss konvention – binder alla stater. antogs Romstadgan för Internationella brottmålsdomsto- len. Stadgan innehåller bl.a. kodifierande bestämmelser om vad som folkrättsligt utgör folkmord, brott mot mänskligheten och krigs- förbrytelser. Bestämmelserna baserar sig på t.ex. folkmordskonven- tionen och med tilläggsprotokoll samt den praxis som utvecklats av framför allt Jugoslavien- och Rwandatribuna- lerna. Bestämmelserna speglar s.k. sedvanerätt som, vilket nämnts ovan, är bindande för alla stater oavsett om de tillträtt relevanta kon- ventioner eller inte. För en mer utförlig beskrivning av folkrätten, den internationella humanitära rätten och Romstadgan hänvisas till prop. 2013/141:146 avsnitten 4 och 5 och till SOU 2016:40 avsnitt 3.5 och 3.6. Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser De åtaganden som följer av ovan redovisade instrument uppfylls i svensk rätt genom lagen om straff för folkmord, brott mot mänsk- ligheten och krigsförbrytelser som innehåller bestämmelser om straff- ansvar för bl.a. folkmord, brott mot mänskligheten och krigsför- brytelser. För folkmord döms den som, i syfte att helt eller delvis förinta en nationell, etnisk eller rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning sådan, bl.a. dödar en medlem av folkgruppen eller tillfogar denne all- varlig smärta eller skada eller utsätter medlemmen för svårt lidande (1 §). Straffansvaret för brott mot mänskligheten omfattar den som, om gärningen ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en grupp civila, bl.a. dödar en person som ingår i en grupp civila, eller utsätter denne för svårt lidande genom tortyr eller annan omänsklig behandling, utsätter en person som ingår i gruppen för ett allvarligt sexuellt övergrepp genom våldtäkt, på- tvingad prostitution eller annan till sitt allvar jämförbar gärning, för- orsakar att en person som ingår i gruppen kommer i sexuellt slaveri eller, i strid med allmän folkrätt, kommer i tvångsarbete eller annat sådant tvångstillstånd (2 §). För krigsförbrytelse döms, om gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation, bl.a. den som dödar en skyddad person, tillfogar en sådan person all- varlig smärta eller skada eller utsätter denne för svårt lidande genom tortyr eller annan omänsklig behandling, utsätter en skyddad person för allvarligt sexuellt övergrepp genom våldtäkt, påtvingad prostitu- tion, sexuellt slaveri eller annan till sitt allvar jämförbar gärning, utsätter en skyddad person för förödmjukande eller nedsättande be- handling som är ägnad att allvarligt kränka den personliga värdig- heten, eller i syfte att förmå en stat, person eller organisation att utföra eller avstå från en handling tar en person som tillhör skydds- kategorin som gisslan (4 och 5 §§). Med skyddad person avses t.ex. den som är krigsfånge eller civil eller i annan egenskap åtnjuter sär- skilt skydd enligt bl.a. och TP I (3 §). Krigsförbrytelser kan även avse vissa förbjudna åt- gärder avseende egendom (6 §), upphävande av rätten till domstols- prövning (7 §), särskilt skyddade insatser eller kännetecken (8 §), användande av vissa stridsmetoder (9 §) eller stridsmedel (10 §). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Förhållandet mellan terrorismlagstiftningen och den internationella humanitära rätten Det förhållandet att viss våldsanvändning är tillåten (eller i vart fall inte otillåten)228 under väpnade konflikter innebär att gärningar som under fredstid skulle kunna utgöra brott enligt svensk rätt kan vara tillåtna under en väpnad konflikt. I doktrinen har således uttalats att vanliga straffrättsliga regler i stor utsträckning sätts ut spel vid krigs- tillstånd och att det ytterst är folkrättsliga regler som blir avgörande för gränsdragningen mellan vad som är tillåtet och otillåtet.229 Även i SOU 2016:40 dras den slutsatsen att kombattanters legitima strids- handlingar, dvs. stridshandlingar som kan anses tillåtna enligt den humanitära rätten, som utgångspunkt undantas från straffansvar också vid tillämpningen av den svenska straffrätten. Mycket talar en- ligt den utredningen för att detta även bör gälla stridshandlingar som företas av stridande utan kombattantstatus, när handlandet sker i enlighet med den humanitära rättens regler.230 Utöver bestämmelserna i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser kan straffansvar för handlingar som står i samband med en väpnad konflikt också aktualiseras enligt den straffrättsliga terrorismlagstiftningen eller enligt bestämmelser om t.ex. mord. Ett skäl till att beröringspunkterna mellan den internationella humanitära rätten och terrorismlagstift- ningen har uppmärksammats särskilt kan vara att terroristbrotts- lighet – på ett övergripande plan – i valet av tillvägagångssätt och motiv delvis kan sammanfalla med metoderna och motiven bakom våldsanvändningen i en väpnad konflikt. Våldet kan i båda fallen riktas mot statliga företrädare och ytterst syfta till att förändra maktför- hållandena i ett land. En situation som på sätt och vis illustreras av det förhållandet att terroristorganisationer kan uppträda som en part i icke-internationella väpnade konflikter. På individnivå torde dock konfliktytorna mellan regelverken begränsas bl.a. av det förhållandet att det för ansvar för terroristbrott krävs att den enskilde begått 228Som påpekats ovan är det bara i internationella väpnade konflikter som det för medlemmar i en stridande parts stridskrafter, s.k. kombattanter, finns en uttrycklig rätt att använda våld för eget försvar och mot fienden, s.k. combat privilegie. I icke-internationella konflikter talas i stället om stridande i statliga väpnade styrkor eller i icke-statliga organiserade väpnade grupper. En stats väpnade styrkor som deltar i en icke-internationell väpnad konflikt kan som utgångs- punkt anses ha motsvarande rätt som kombattanter att företa stridshandlingar. Övriga stridande har ingen sådan uttrycklig rätt. Se vidare prop. 2013/14:146 s. 38 f. och SOU 2016:40 s. 77 f. 229Se , Ulväng, Jareborg, Kriminalrättens grunder, 2 u. 2013 s. 265. 230SOU 2016:40 s. 83 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning (strids)handlingen med en direkt avsikt att åstadkomma en sådan effekt som avses i något av de subjektiva rekvisiten i terroristbrottet, dvs. att injaga skräck eller fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning, otillbörligen tvinga offentliga organ att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller att allvarligt destabilisera eller för- störa t.ex. grundläggande politiska strukturer i ett land. Detta torde mer sällan vara fallet. De två senare situationerna skulle emellertid kunna föreligga även beträffande handlingar som är tillåtna enligt den internationella humanitära rätten, t.ex. anfall mot militära mål i form av en parts väpnade styrkor. Den situationen får på sätt som fram- hållits i förslaget till införande av ett samröresbrott lösas utifrån tillämpliga regelverk, varvid det finns skäl att påminna om vikten av att i väpnade konflikter upprätthålla respekten för den humanitära rätten.231 Detta gäller såväl enligt de sedvanerättsliga regler som gäller som traktaträtten. har som stat ett folkrättsligt ansvar för att den internationella humanitära rätten följs och om stridandes incita- ment till efterlevnad i den aspekten minskar bör det självfallet mot- verkas. Att viss våldsanvändning är tillåten under väpnade konflikter kan således innebära att gärningar som under fredstid skulle utgöra terroristbrott under vissa omständigheter skulle kunna vara accepte- rade under en väpnad konflikt, förutsatt att de inte riktar sig mot civila eller andra personer som är skyddade under den humanitära rätten.232 När det särskilt gäller sjukvårdsuppgifter framgår av artikel 16.1 tilläggsprotokoll I till att under inga omständigheter ska någon straffas för att ha utfört sjukvårds- uppgifter som är förenliga med medicinska etiska principer obero- ende av vem som kommer i åtnjutande av vården. Den som under en väpnad konflikt utför sjukvårdsuppgifter som är förenliga med med- icinska etiska principer kan alltså inte straffas för det.233 Det är emellertid viktigt att understryka att det ovan sagda inte innebär att icke-statliga väpnade gruppers verksamhet utan vidare prövning skulle vara undantagna från den nationella terrorismlag- stiftningens tillämpningsområde. I flera internationella instrument på terrorismområdet finns visserligen bestämmelser eller uttalanden i skälen – i utredningens direktiv betecknade som ”undantag” – som berör instrumentens förhållande till den internationella humanitära 2019/20:36 s. 22. 2019/20:36 s. 22. 2019/20:36 s. 66. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Till exempel uttalas i EU:s terrorismdirektiv att instrumentet inte ska medföra någon ändring av medlemsstaternas rättigheter, skyldigheter eller ansvar enligt internationell humanitär rätt samt att det inte reglerar väpnade styrkors verksamhet under en väpnad kon- flikt, som regleras av internationell humanitär rätt (skäl 37). Liknande bestämmelser finns i (artikel 21),234 terrorismkonvention (artikel 26)235 samt i ett par andra konventioner på terrorismbekämpningens område.236 Klart är att denna reglering påminner om vikten av respekt för den internatio- nella humanitära rätten och att det i första hand är det regelverket som ska styra vad som är tillåtet och otillåtet beträffande väpnade styrkors verksamhet i väpnade konflikter. Det kan emellertid disku- teras om de s.k. undantagen omfattar även icke-statliga väpnade styrkors verksamhet och i vilken utsträckning de i så fall skulle för- hindra berörda stater att på nationell nivå betrakta sådana styrkors verksamhet som terroristbrottslighet. I SOU 2016:40 uttalades på där anförda skäl att det finns mycket som talar för att icke-statliga väpnade styrkors verksamhet omfattas av undantagen, även om det finns en viss osäkerhet kring hur långt detta undantag sträcker sig.237 I praxis från har emellertid uttalats att väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt kan betecknas som terrorist- handlingar.238 Avgörandet från gällde visserligen inte tillämpningen av EU:s dåvarande terrorismrambeslut utan unionens regelverk för sanktioner mot terroristverksamhet (se avsnitt 4.7.1). I sitt avgörande berörde domstolen emellertid flera av de ovan nämnda ”undantagen” i olika terrorismkonventioner och konstate- rade bl.a. att konventionerna inte förbjuder staterna att beteckna 234Enligt artikel 21 i finansieringskonventionen ska ingen bestämmelse i konvention inverka på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten, särskilt ändamålen och grundsatserna i stadga, internationell humanitär rätt och andra relevanta konventioner. 235I artikel 26.5 terrorismkonventionen anges att på sådan verksamhet av väpnade styrkor under en väpnad konflikt – med den innebörd som dessa termer har i internationell humanitär rätt – som regleras av sådan rätt är inte konventionen tillämplig; den verksamhet som utövas av en parts försvarsmakt då denna fullgör sina officiella uppgifter är inte underkastad konven- tionen i den mån som verksamheten regleras av andra folkrättsliga regler. 236Se bl.a. artikel 19 i terroristbombningskonventionen och artikel 4 i konventionen för be- kämpande av nukleär terrorism. 237SOU 2016:40 s. 90 f. 238Se avgörande i mål C-158/14 p. 76–98. Se även general- advokatens yttrande i samma mål p. 96–123. Den i målet aktuella organisationen/väpnade styrkan var Tamilska befrielsetigrarna (LTTE). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning delar av väpnade styrkors verksamhet som terroristhandlingar i den mening som avses i de relevanta sanktionsinstrumenten.239 Med terroristhandling avses i de i målet aktuella sanktionsinstrumenten240 i princip sådana handlingar som också ska betraktas som terrorist- brottslighet enligt terrorismrambeslutet. Det kan konstateras att frågan om ”undantagens” omfattning och innebörd inte är okomplicerad. Enligt utredningen kan de emellertid under alla förhållanden inte ges den betydelsen att berörda stater skulle vara förhindrade att betrakta icke-statliga väpnade gruppers verksamhet som terroristbrottslighet i de delar sådan verksamhet också står i strid med den internationella humanitära rätten.241 Exem- pelvis omfattar finansieringskonventionen uttryckligen gärningar som begås i terrorismsyfte och är avsedda att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada (artikel 2.1 b). Även om det föreligger en väpnad konflikt omfattar finansieringsförbudet således allvarliga angrepp som riktar sig mot civilpersoner, dvs. sådana handlingar som också strider mot den internationella humanitära rätten. I FN:s säkerhetsråds resolution uttalas vidare att ut- ländska terroriststridande ansluter sig till t.ex. Daesh och deltar i terroristhandlingar även i samband med väpnade konflikter. Som även påpekade i det redovisade avgörandet ovan för- bjuder också den internationella humanitära rätten i allt väsentligt gärningar som kan anses utgöra terroristbrott och som riktas mot civila och andra skyddade personer242 och i tidigare lagstiftnings- ärenden har det konstaterats att såväl lagen om straff för terrorist- brott som rekryteringslagen och finansieringslagen kan vara tillämp- 239Se domen p. 240Gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp (artikel 1.3) och rådets förordning 2580/2001 (artikel 1.4) 241I förarbetena till lagstiftningen i har också intagits den ståndpunkten att terrorism- lagstiftningen inte är tillämplig på väpnade styrkors verksamhet i internationella konflikter men väl på icke-statliga väpnade styrkors verksamhet i den mån verksamheten står i strid med den internationella humanitära rätten (se Ot.prp. 8 (2007–2008) Om lov om endringer i straffe- loven 20. mai 2005 nr. s. 164 och prop. 44 L (2015–2016) Endringer i straffeloven mv. s. 16 f.). 242Den humanitära rätten innehåller ingen definition av terrorism, men i Genèvekonventio- nerna och tilläggsprotokollen förbjuds handlingar som begås under en väpnad konflikt och som syftar till att sprida skräck bland civilbefolkningen. Ett antal handlingar som kan anses utgöra ”terroristattacker” (som urskillningslösa anfall, anfall mot civila och civil egendom, an- fall mot gudstjänstlokaler, gisslantagande osv.) förbjuds uttryckligen i den humanitära rätten. För en närmare redovisning av den internationella humanitära rättens regelverk i detta avse- ende hänvisas till SOU 2016:40 s. 88 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning liga på gärningar som äger rum under en väpnad konflikt.243 Den internationella humanitära rätten har, som nämnts, inte heller an- setts utgöra något hinder mot att föreslå ett införande av en bestäm- melse som kriminaliserar samröre med en terroristorganisation eller ett straffbud om deltagande i stridsrelaterad verksamhet i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation.244 Sammanfattningsvis kan alltså den föreslagna lagen vara tillämplig på gärningar som har ägt rum under en väpnad konflikt. På sätt som uttalats i tidigare lagstiftningsärenden245 är det möjligt att döma för både krigsförbrytelse och t.ex. terroristbrott när detta kan anses moti- verat utifrån sedvanliga regler om konkurrens (se vidare avsnitt 7.17). Enligt utredningens uppfattning gäller detta även i sådana fall brotts- ligheten har begåtts som ett led i verksamheten hos en icke-statlig väpnad grupp, exempelvis en sådan grupp som också kan utgöra en terroristorganisation. Sådana väpnade gruppers verksamhet är således inte utan vidare undantagna från den svenska terrorismlagstiftningens tillämpningsområde. Frågan om huruvida ett visst handlande under en väpnad konflikt utgör en tillåten stridshandling enligt den internationella humanitära rätten och i förekommande fall därför inte bör leda till straffansvar enligt den föreslagna lagen får som ovan framhållits avgöras med tillämpning av respektive regelverk. För att detta ska gälla krävs ingen särskild reglering i lag. Det är främmande för svensk lagstiftnings- tradition att i strafflagstiftningen reglera speciella ansvarsfrihetsgrun- der även när de, som i detta fall, uppstår vid normkollision. Det är viktigt att terrorismlagstiftningen inte begränsar möjlig- heterna att bedriva humanitär verksamhet inom ramen för opartiska humanitära organisationer som erkänns av internationell rätt, inklu- sive internationell humanitär rätt (jfr skäl 38 i terrorismdirektivet). Utredningen gör i det avseendet inga andra överväganden än de som redovisats i propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation med innebörd att den humanitära verksam- het som sådana organisationer bedriver inte innebär att organisatio- 2015/16:78 s. 19. 2019/20 :36 s. 21 f. och SOU 2016:40 s. 112 f. 2013/14:146 s. 224.