sou · H7B359d4 · 2019-12-12 00:00:00 — FUT-delegationen beskriver också att det skedde en utveckling av regeringens styrning av området felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen . I regleringsbreven eftersträvade regeringen större enhetlighet i styrningen. 3 (2007): Kloka avvägningar – hur kontroll av utbetalningar från trygghetssystemen styr. 4SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 65. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. I regleringsbreven fanns en rad krav som gällde riskanalys, omfattningsbedömningar, bidragsbrott och samverkan.5 IFUT-delegationens sammanfattade bedömning av regeringens styrning avseende området felaktiga utbetalningar bedömde delegationen att regeringens styrning av myndigheterna kring felaktiga utbetalningar behövde bli tydligare. För att regeringen skulle kunna följa utvecklingen och vidta nödvändiga åtgärder, behövdes ett underlag kring omfattningen av felaktiga utbetalningar. Delegationen föreslog att regeringen skulle följa utvecklingen med hjälp av indikatorer och uppdrag till utbetalande myndigheter och tillsynsmyndigheter. Myndigheterna skulle bidra med enhetlig statistik, sambearbetningar och omfattningsstudier. Alla myndigheter skulle genomföra en riskanalys för att identifiera och värdera risker för felaktiga utbetalningar. Delegationen ansåg också att regeringen skulle bli tydligare kring målet att felaktiga utbetalningar inte får förekomma. Delegationen lämnade dessutom en mängd förslag med bäring på myndigheternas åtgärder avseende kontroller och samverkan kring informationsutbyte.6 I samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fick myndigheterna i uppdrag att utveckla metoder för, och redovisning av, resultat av arbetet med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I uppdraget ingick också att lämna en årlig gemensam skrivelse till regeringen –2012. Skrivelsen skulle innefatta riskanalyser, statistik, indikatorer kostnadseffektivitet, omfattningsstudier, informationsinsatser, elektroniskt informationsutbyte och underrättelseskyldighet. Samverkansuppdraget omfattade en rad delprojekt. Vissa myndigheter hade som uppdrag att uppdatera sina riskanalyser. Riskanalyserna uppvisade färre systemövergripande risker än vad som redovisades av FUT-delegationens riskhanteringsprojekt. Detta berodde på att metoden för identifiering och värdering av systemövergripande risker hade förändrats. Inom det delprojekt som omfattade statistik och indikatorer var en av slutsatserna att förskotterande välfärdssystem hade en särskild problematik. En annan slutsats var att en mycket liten andel av de felaktiga utbetalningarna verkar ha uppstått på grund av brottslighet. 5SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 66. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. 6Ibid, s. konstateras att myndigheterna hade svårigheter att föra enhetlig statistik över felaktiga utbetalningar i enlighet med FUT- delegationens definitioner. Detta ansågs bero på skillnader mellan olika regelverk. Det angavs också att det var svårt att avgöra värdet av interna fel då det saknades underlag för att kunna räkna fram korrekta belopp. I ett annat delprojekt inom ramen för samverkansuppdraget togs det fram en modell för att beräkna förhållandet mellan kostnaden för en kontrollinsats och summan av det felaktiga beloppet. Det konstaterades att det fanns svårigheter att mäta effekter eftersom det inte gick att isolera effekten av en enskild kontroll, vilket kan vara fallet i en handläggningsprocess som inte begränsas till ett avgränsat moment. Samverkansuppdraget drog slutsatsen att resultatet av omfattningsstudier ger en osäker bild av vilka felaktigheter som sker och hur mycket felen kostar . Det konstaterades vidare att antalet underrättelser skulle kunna vara fler än det antal som redovisades , om kunskapen om Lagen (2008:206) om underrättelse vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen förbättrades på berörda myndigheter. Många handläggare bedömdes sakna kunskap om lagen och dess tillämplighet.7 Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är mångfacetterat och påverkas av många faktorer.8 I denna rapport beskrivs den övergripande styrningen av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Det vi redogör för är den formella styrningen genom lagar och förordningar, mål och återrapportering mellan riksdag och regering samt mål och återrapportering mellan regering och myndigheter. I rapporten beskrivs också myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. 7 (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. 8 Se bland annat Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Risker för felaktiga utbetalningar (Rapport 1). I avsnittet som avser den övergripande styrningen mellan riksdag och regering redogör vi bara för riksdagsbehandlingen av mål och resultatredovisningen i budgetpropositionen. Vi har inte gjort en systematisk genomgång av tillkännagivanden med anledning av exempelvis rapporter från effektivitetsrevision. Vi har sett att det finns sådana tillkännagivanden avseende till exempel utbetalningar inom socialförsäkringen.9 Vi har heller inte redogjort för olika hearings som utskotten kallat till. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar innefattar också arbetet med attitydfrågor i samhället och information till de som söker en förmån. Attitydfrågor och information till de sökande har avgränsats bort i denna rapport.10 Kartläggningarna är en beskrivning av hur styrningen är tänkt att fungera. Hur styrningen fungerar i praktiken har inte studerats i denna rapport.11 Vi har heller inte studerat den informella styrningen som sker mellan departement och myndighetsledningar eller den informella styrningen som sker inom en myndighet. När det gäller frågor om digitalisering, automatisering och användning av artificiell intelligens för att säkerställa korrekta utbetalningar hänvisar vi till delegationens kommande rapport hösten . Flera myndigheter har till uppgift att betala ut välfärdsrelaterade ersättningar till enskilda och antalet myndigheter som skulle kunna ingå i denna studie är stort. Både utbetalande och rättsvårdande myndigheter påverkar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Dessutom finns myndigheter som har till uppgift att granska statlig verksamhet. I denna rapport fokuserar vi på de fem större utbetalande myndigheter som tillsammans ansvarar för merparten av utbetalningarna från de statliga välfärdssystemen. Myndigheterna är Arbetsförmedlingen, (), , och . I rapporten studeras inte kommunernas ekonomiska bistånd och arbetslöshetskassorna explicit. 9Riksrevisionen (2016): Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – kontrollverksamhet. 10Frågor kring attityder till bidragsfusk hanteras i vår rapport i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). 11För en uppskattning avseende omfattningen av felaktiga utbetalningar, se vår , del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). med att motverka felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen är dock ett delat ansvar mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. De fem utbetalande myndigheternas verksamheter är komplexa och av olika karaktär. Varje myndighet hanterar flera olika förmåner och bidrag som påverkas av olika regelverk. I denna rapport ger vi en övergripande bild av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Vi har inte gått in i detalj när det gäller till exempel vilka kontroller myndigheterna utför och hur mycket resurser myndigheterna lägger ner på att kontrollera ärendehandläggningen. Det är ett omfattande arbete att kartlägga hur myndigheterna arbetar med kontroller. Det är också svårt att bedöma nivåer för kontroll och särskilja kontroll från handläggning. En del av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar kan kopplas till arbetet inom intern styrning och kontroll. Internrevisionen har en central roll i detta arbete, men i denna rapport ingår inte någon kartläggning av det arbete som utförs av myndigheternas internrevision. Vi avser att återkomma med detta i betänkandet. Rapporten bygger på dokumentstudier och intervjuer. Vi har gjort en genomgång av lagar och förordningar som har betydelse för styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. För att kartlägga styrning av statlig verksamhet har vi studerat och regeringens hantering av, och återrapportering kring, arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i budgetpropositionen. Vi har också kartlagt regeringens styrning och myndigheternas återrapportering. Detta har gjorts utifrån myndigheternas uppgifter i instruktioner, målformuleringar, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrev samt myndigheternas återrapportering i årsredovisningar. För att beskriva den övergripande styrningen av statlig verksamhet har vi också använt regeringens interna styrdokument. Kartläggningen av myndigheternas interna arbete med att motverka felaktiga utbetalningar bygger på dokumentstudier av interna styrdokument avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, interna riktlinjer för långsiktig och kortsiktig verksamhetsplanering, styrdokument om intern styrning och kontroll och kvalitetsarbete, styrdokument för genomförande av kontrollarbete samt myndigheternas arbetsordningar. Därutöver har vi genomfört tre olika gruppintervjuer på respektive utbetalande myndighet. Sammanlagt har 15 intervjuer genomförts med cirka 60 personer som på olika sätt representerar väsentliga funktioner i myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. En intervju genomfördes med stöd av ett enkätformulär för att kartlägga de övergripande förutsättningarna för myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Dessutom genomfördes myndighetsövergripande intervjuer med olika företrädare för myndigheternas ledningar, till exempel chefer för it, utvecklingsverksamheten och produktion. Slutligen genomfördes en förmånsorienterad intervju i syfte att få en fördjupad bild av styrningen och arbetsinnehåll i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Målgrupp för denna intervju var till exempel företrädare för förmånshandläggning, verksamhetsutvecklare och it. Intervjuerna har transkriberats och har använts som komplement till myndigheternas styrdokument för att få en fördjupad förståelse av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I intervjuerna beskrevs också hinder och möjligheter i myndigheternas arbete. Vi har gått igenom samtliga transkriberingar och utifrån denna genomgång kategoriserat hinder och möjligheter som representanter för myndigheterna lyft vid intervjutillfällena. De hinder och möjligheter som lyfts återspeglar enskilda medarbetares uppfattningar och är inte nödvändigtvis myndigheternas officiella ståndpunkter. Kartläggningarna som beskriver myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar har faktagranskasts av respektive myndighet . Delegationens ledamöter och experter har också fått möjlighet att lämna synpunkter på rapportutkast. Vi har också gjort intervjuer med representanter inom den årliga revisionen på som granskar de fem utbetalande myndigheterna. Dessutom har en intervju med myndighetshandläggare på ansvarigt departement för tre av de utbetalande myndigheterna genomförts. Skriftliga svar på samma intervjufrågor har lämnats från ansvarigt departementet för de andra två myndigheterna. Slutligen har en intervju med ESV genomförts. Intervjuerna med , departementen och ESV har inte använts som underlag i kartläggningsarbetet utan som komplement iDel 3 Slutsatser och bedömningar. I rapporten redovisas även resultat från tre fokusgruppsintervjuer med handläggare. Intervjuerna genomfördes i början av delegationens arbete och deltog i snitt sju handläggare. Handläggarna kommer från , Arbetsförmedlingen, , arbetslöshetskassor, , och och arbetar med förmåner där det finns ett stort inslag av bedömning. Fokusgruppsintervjuerna handlade om vad hur handläggarna ser på sina arbetsuppgifter, vad de tycker att de har för möjlighet att påverka och hur de tänker runt utbetalningar som blir felaktiga. Intervjuerna genomfördes med hjälp av Kantar och har transkriberats. I rapporten redovisas också ett underlag från en av delegationens tidigare genomförda kartläggningar. Kartläggningen omfattar olika samverkansaktiviteter som myndigheterna deltar i. Underlaget till kartläggningen bygger på en sammanställning av de forum för samverkan som delegaterna uppgett att de deltar i. Insamlingen har systematiserats och kompletterats i syfte att få en mer heltäckande bild. Rapporten är indelad i tre delar. Del 1 (kapitel 2–4) beskriver styrning av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar. I kapitel 2 redogör vi för lagar och förordningar som sätter ramar för styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 3 beskrivs och regeringens mål samt regeringens återrapportering av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. I kapitel 3 redogör vi också för riksdagsutskottens behandling av budgetpropositionen. Kapitel 4 redogör för regeringens uppgifter i instruktion samt mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrev för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Kapitlet redogör också för myndigheternas återrapportering avseende detta arbete. I del 2 (kapitel 5–11) kartläggs myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Kapitel 5–9 beskriver respektive myndighets arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 10 beskriver vi samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar. Kapitel 11 redogör slutligen för identifierade hinder och möjligheter för myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Rapporten avslutas med del 3 (kapitel 12–14) där vi sammanfattar våra iakttagelser från kartläggningen och redogör för våra slutsatser. I kapitel 12 sammanfattar vi våra iakttagelser och slutsatser om den övergripande styrningen. I kapitel 13 sammanfattar vi våra iakttagelser och slutsatser om myndigheternas interna arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 14 sammanfattas rapportens slutsatser inför kommande betänkande. Styrning av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar stiftar lagar, beslutar om skatter och avgifter till staten samt bestämmer hur statens medel ska användas. I uppgifter ingår också att granska rikets styrelse och förvaltning.12 Det är regeringens uppgift att verkställa beslut och ta initiativ till nya lagar och lagändringar. Regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik är myndigheterna som ska tillämpa de lagar och förordningar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om. En utgångspunkt och ett grundläggande krav på all statlig verksamhet är att den bedrivs effektivt och med en hög grad av måluppfyllelse. och regeringen anger mål och finansiella ramar för myndigheternas verksamheter. Genom att ställa krav på återrapportering från myndigheterna kontrollerar regeringen att intentionerna uppfyllts och redovisar det samlade resultatet för riksdagen.13 Myndighetens ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.14 Regeringen beslutar om förutsättningarna för varje myndighets verksamhet. Det sker i myndighetens instruktion, i årliga regleringsbrev och i särskilda beslut om uppdrag. I regleringsbreven specificeras mål och återrapporteringskrav och hur anslagen ska användas. Regeringen får inte ingripa i myndighetsutövning av ett enskilt ärende.15 12Regeringsformen (1974:152), 1 kap. 4 §. 13Budgetlag (2011:203). 14Myndighetsförordning (2007:515), 3 §. 15Regeringen (2019): Myndigheter och bolag med statligt ägande. Styrning av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar Enligt utredningens direktiv ska vi föreslå mål och resultatindikatorer som möjliggör för regeringen att få en samlad bild av vad som görs för att motverka felaktiga utbetalningar. Vi har därför i ett första skede valt att kartlägga hur mål och återrapporteringen med bäring på felaktiga utbetalningar hanteras i och regeringens styrdokument . Kartläggningen utgår ifrån två delvis separata processer, mål och återrapportering mellan riksdag och regering samt mål och återrapportering mellan regering och myndigheter. Vårt fokus har varit på mål och återrapportering, inte på anslag, anslagsnivåer och ändamål för anslagen. 2Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar I detta kapitel beskriver vi de lagar och förordningar som sätter ramarna för styrningen av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. De lagar som har betydelse för styrningen för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är regeringsformen, riksdagsordningen, offentlighets- och sekretesslagen, förvaltningslagen, budgetlagen, lagen om revision av statlig verksamhet, bidragsbrottslagen, lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt olika registerlagar. Dessutom finns olika lagar som reglerar villkor för att få förmånerna. Regeringsformen (SFS 1974:152) är en av fyra grundlagar. Där finns bland annat bestämmelser om den statliga förvaltningsorganisationen och om förvaltningens självständighet. Där anges också att är en myndighet under som har till uppgift att granska den statliga verksamheten. Riksdagsordningen (2014:801) innehåller bestämmelser som reglerar interna arbete. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bestämmelser när det gäller uppgifter som får lämnas mellan myndigheterna i de fall uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar I förvaltningslagen (2017:900) finns grundläggande regler för hur statliga myndigheter ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med medborgarna. Lagen innehåller bland annat bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter och att beslut ska kunna omprövas. Av förvaltningslagen framgår också att ärenden hos förvaltningsmyndigheterna ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjlighet utan att rättssäkerheten eftersätts. Budgetlagen (2011:203) reglerar ansvarsförhållandet mellan riksdag och regering samt regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. Budgetlagen anger att verksamheterna i staten ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning. Lagen innehåller villkor för ramanslag och bestämmelser för ekonomiska åtaganden. Lagen innehåller också övergripande regler om uppföljning, redovisning och revision. Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet innehåller bland annat bestämmelser om inriktningen av revisionens granskning. Granskningen inriktas främst på förhållanden till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden. Granskningen får också avse statliga insatser i allmänhet. Bidragsbrottslagen (2007:612) innehåller bestämmelser för vilka handlingar som utgör bidragsbrott. Det handlar om situationer där någon medvetet, på grund av slarv eller okunnighet lämnar felaktiga uppgifter och på så sätt orsakar fara för att en felaktig utbetalning görs. Lagen innehåller också bestämmelser för situationer där sökande inte anmäler ändrade förhållanden. §regleras även anmälningsplikten. lämnades en lagrådsremiss avseende ändringar i bidragsbrottslagen och underrättelseskyldigheten till Lagrådet.16 Även annan strafflagstiftning än bidragsbrottslagen kan tänkas bli aktuell vid misstanke om brott, såsom osant intygande, urkundsförfalskning, bedrägeri och penningtvätt. Lag (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet innehåller bestämmelser om särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. 16Regeringen (2019): Lagrådsremiss. Ett starkare skydd för välfärdsystemen. Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen reglerar myndigheternas underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar. Om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Lagen gäller de fem utbetalande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Olika registerlagar reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter. En registerlag reglerar för vilka ändamål personuppgifter får behandlas inom den aktuella myndighetens verksamhet. Dessutom finns lagar som reglerar villkor för ersättning för respektive förmån, bidrag eller åtgärd. Dessa lagar sätter de yttersta ramarna för utbetalningarna. De förordningar som har betydelse för myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är myndighetsförordningen, myndigheternas instruktioner, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, internrevisionsförordningen samt förordningen om intern styrning och kontroll. Imyndighetsförordningen (2007:515) för förvaltningsmyndigheter under regeringen regleras myndighetsledningens ansvar, uppgifter och beslutsförhet. Förordningen innehåller också bestämmelser för olika ledningsformer. Enligt myndighetsförordningens 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap iEuropeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt 6 § ska myndigheterna samarbeta med myndigheter och andra för att ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Alla myndigheter har en förordning med instruktion för myndighetens uppgifter. Instruktionen är regeringens huvudsakliga Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar styrdokument för långsiktig och förutsägbar styrning av en specifik myndighet. Myndigheternas instruktion reglerar uppgifter, ledningsform och andra specifika förhållanden som gäller respektive myndighet.17 Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag innehåller bestämmelser om planering, budgetering och uppföljning av den statliga verksamheten. I förordningen regleras också myndigheternas krav på att inlämna årsredovisning vid avslutat verksamhetsår och budgetunderlag för de tre närmast följande budgetåren till regeringen. Återrapporteringen ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller annat beslut. Internrevisionsförordning (2006:1228) specificerar vilka myndigheter som omfattas av förordningen. Det handlar om myndigheter som hanterar stora penningflöden, har många anställda och har komplexa regelverk. Enligt förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll ansvarar myndighetsledningen för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Denna process ska säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen (2007:515). I det arbetet ska myndigheten ta fram en riskanalys. Processen för intern styrning och kontroll ska även förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter.