sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — ECB ansåg vidare att om en nationell centralbanks för- valtning av valutareserven underställs kontroll genom en nationell myndighet för skuldförvaltning, skulle detta stå i strid med både ECBS-stadgan och . I remissvar på återkommer flera av de resonemang som förs i promemorian som skrevs med anledning av begäran om ytter- ligare valutaupplåning. Bl.a. betonas att valutareservens storlek inte behöver dimensioneras utefter det totala behovet av likviditetsstöd i en krissituation: Det är (…) viktigt att göra skillnad mellan hur stor reserven behöver vara i utgångsläget, å ena sidan, och hur mycket valuta behöver kunna få tillgång till, å den andra. För att banken ska kunna fullgöra sitt uppdrag att ge likviditetsstöd i utländsk valuta är det näm- ligen den senare faktorn som är avgörande. Valutareserven i utgångs- läget får avgörande betydelse endast om inte kan få tillgång till valuta på annat sätt än genom att minska valutareserven. Likaså är det av avgörande betydelse om andra metoder för att stötta bankernas finansiering står till buds eller inte.26 menade vidare att det finns goda skäl att tro att myndigheten kan fullgöra sitt åtagande att fylla på valu- tareserv om den har tagits i anspråk: menar att det finns starka skäl att utgå från att Riks- gäldskontoret fortlöpande har möjlighet att låna i utländsk valuta, lik- som att statliga garantier utgör ett effektivt medel för att stötta bankers 24Riksbanken (2013b). 25ECB (2013). 26Riksgäldskontoret (2013b). finansiering i kris. Denna bedömning underbyggs av de praktiska erfa- renheterna. Något motiv för att anta att skulle vara förhindrad att låna i utländsk valuta eller för att statliga garantier inte skulle fungera har heller inte redovisats. Även om sådana motiv förelåg, vore detta inte skäl att låsa statens (i vissa lägen knappa) tillgång till valuta i Riksban- kens valutareserv, där de är öronmärkta för att stötta bankernas finan- siering. tog, liksom , inte ställning specifikt till de nivåer på maximal valutareserv och upplåning som föreslås i utredningen, utan noterade att ”Vad som är en lämplig stor- lek på valutareserven är en sannolikhetsbaserad avvägning mellan hur extrema scenarier som ska kunna hanteras och en bedömning av den samhällsekonomiska kostnaden för denna beredskap.”27 Finansinspek- tionen ansåg att bestämningen av valutareservens storlek ytterst bör avgöras av eftersom det är en fråga om hur statens medel används. tillstyrkte i allt väsentligt förslagen i utred- ningen och ansåg att förslaget om ett formaliserat ramverk för valuta- reservens storlek och metoderna för dess upplåning har fördelar såväl ur ett oberoendeperspektiv som ur ett svenskt maktdelningsper- spektiv. ansåg vidare att utredningens förslag skulle bidra till att göra ansvarsfördelningen mellan Riksgäldskon- toret och tydligare. poängterade vidare att valutare- serv möjliggör roll att agera sista låneinstans i utländsk valuta. Innan den resursen tas i anspråk har affärsbankerna flera andra ”försvarslinjer”. Hit hör bankernas likviditetshantering enligt föreskrifter, bankernas likviditetsreserver enligt föreskrifter, ban- kernas ytterligare likviditetsreserver, bankers tillgång till likviditets- stöd i lokal valuta och bankernas möjlighet till marknadsupplåning med statliga garantier. Till dessa möjligheter kommer möjlighet att låna valuta av andra centralbanker, på så sätt som skedde under finanskrisen. (), , ställde sig i huvudsak också bakom förslagen i utredningen avseende valutareserven. KI noterade att förslaget om återställning av valutareserven så snart den tagits i anspråk i praktiken kan ses som ”ett sätt att ge möjlighet 27Finansinspektionen (2013). att tillhandahålla ett obegränsat likviditetsstöd och därmed agera lender-of-last-resort i utländsk valuta”. En implikation av detta är, enligt KI, att ”riksdag och regering under vissa omständigheter för- lorar inflytande till opolitiska tjänstemän över de offentliga finan- sernas utveckling”.28 30.2.6Utkastet till lagrådsremiss 2017 remitterade regeringen sitt utkast till lagrådsremiss, ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B), som baserades på förslag. Regeringens beredning av förslagen i föregicks av ett krav från Finansut- skottet att regeringen ”skulle återkomma till riks- dagen med förslag om finansiella oberoende med ut- gångspunkt från den s.k. betänkande (SOU 2013:9) och remissynpunkterna på betänkandet” (bet. 2015/16:FiU41). Ut- kastet till lagrådsremiss innehåller förslag både kring eget kapital och möjlighet till upplåning hos Riksgälds- kontoret. Förslaget om att valutareserven ska återställas så snart den har tagits i anspråk var i stort sett detsamma som i . I ut- kastet föreslogs att om har tagit delar av valutareserven i anspråk för likviditetsstöd ska valutareserven återställas till ursprung- lig nivå genom upplåning till valutareserven enligt budgetlagen. Vidare föreslogs att rätt att förstärka valutareserven genom förtida upplåning enligt budgetlagen begränsas till sådana situationer där det finns synnerliga skäl för att förstärka valutareserven. Upp- låning föreslogs få ske endast upp till ett belopp om , uppräknat med den årliga procentuella förändringen av kon- sumentprisindex. Om det finns synnerliga skäl och gör bedömningen att valutareserven behöver förstärkas ytterligare, utöver , uppräknat med den årliga procentuella föränd- ringen av KPI, skulle det enligt förslaget godkännas av . Lånetaket som föreslogs i utkastet är lägre än i (jämfört med 75–125 miljarder), som det explicita villkoret ställs att synnerliga skäl för upplåningen ska föreligga. Enligt utkastet bör en sådan förstärkning av valutareserven 28Konjunkturinstitutet (2013). vara förbehållen en finansiell kris eller liknande allvarliga situationer när det finns behov av att möta hastigt uppkomna likviditetsbehov. Enligt förslaget ankommer det därmed på att tydligt redovisa vad som enligt utgör synnerliga skäl. Att låne- taket i förslaget är lägre än det som föreslogs i ska dock ses i ljuset av att föreslog en lägre nivå för kostnadsfria kapital (se kapitel 29). Förslaget i utkastet till lagrådsremiss skulle, med omfattning på den icke-upp- lånade valutareserven, ge möjlighet att hålla en valuta- reserv på , vilket kan jämföras med taket på enligt förslag. Till skillnad från lämnades i utkastet också ett förslag på hanteringen av befintliga valutalån hos Riks- gäldskontoret. Enligt förslaget skulle dessa lån betalas tillbaka direkt vid reglernas ikraftträdande. Om avser behålla befintliga lån upp till ett belopp på högst måste det, enligt förslaget, föreligga synnerliga skäl för den upplåningen. 30.2.7Remissynpunkter på utkastet till lagrådsremiss Utkastet till lagrådsremiss remitterades till , Riksgälds- kontoret, , och Ekonomi- styrningsverket. Ett yttrande inkom även från ECB. Här återges huvuddragen av synpunkterna från , , Riksgälds- kontoret och . Tongångarna i remissvaren liknar i stor utsträckning dem i svaren på . och ställde sig kritiska till förslagen att begränsa möjlighet att utöka sin valutareserv, medan övriga remissinstanser i allt väsentligt tillstyrkte förslagen. Beträffande återbetalningen av befintliga valutalån ansåg flera av remissinstanserna dock att åter- betalning i takt med lånens förfall av praktiska skäl är lämpligare än omedelbar återbetalning vid reglernas ikraftträdande. avstyrkte förslaget i lagrådsremissen på liknande grun- der som avstyrkandet av förslagen i : avstyrker utkastets förslag till kvantitativa begränsningar för möjligheter att låna upp utländsk valuta via Riksgälds- kontoret. Även om har möjlighet att finansiera valutare- serven i eget namn anser att det mest kostnadseffektiva är att även genomför upplåning för Riksban- kens räkning. anser inte att den bör ha rätt att obegränsat och ensidigt besluta om upplåning från . föreslår att nuvarande ordning, som innebär att en statsskuldspolitisk avvägning görs inför beslut om upplåning till ska beviljas, förtydligas i lagtexten.29 främsta argument för att bibehålla storleken på valuta- reserven var storbankernas omfattande finansiering i utländsk valuta och att upplåning i kris – för att finansiera likviditetsstöd till ban- kerna – riskerar bli både svår och dyr: Ett problem är att man kan behöva skaffa mycket stora belopp . När erbjöd likviditetsstöd i amerikanska dollar var behovet mycket stort. lånade Riksban- ken ut dollar motsvarande . God krisbered- skap förutsätter att man kan hantera ännu större belopp under ännu . Även med välfungerande finansiella marknader kan omfattande upp- låning ta tid om inte ränteläget ska påverkas alltför mycket. Under 1990- talskrisen gick det relativt snabbt att låna upp de första men därefter tog det över att låna upp ytterligare . Under den senaste finansiella krisen bedömdes 100 miljarder kunna lånas upp utan att försämra och fördyra upplåningsmöjligheter. Ytterligare 100 miljarder bedöm- des på samma sätt kunna lånas upp först . En kraftig och snabb upplåning när en kris väl är ett faktum riskerar alltså att driva upp statens upplåningskostnad, och i värsta fall kan det bli svårt att låna upp det belopp som behövs i tid.30 motiverade även behovet av den förupplånade valuta- reserven med att andra sätt att få tag på valuta i kris kan vara kraftigt begränsade. Detta gäller, enligt , även valuta via sådana valutaåterköpsavtal som upprättades under finanskrisen och som omfattade . menade vidare att statliga 29Riksbanken (2017b), s. 6. 30Ibid., s. 7. garantiprogram, av det slag som upprättades under finanskrisen en- ligt den dåvarande stödlagen (2008:814) inte nödvändigtvis går att lita på vid en finansiell kris. I remissvar ingår även en bilaga som redogör för bankens bedömning av lämplig storlek på valutareserven. Bedömning- en, som diskuteras närmare i avsnitt 30.4, baseras på olika scenarier av likviditetsstress för de svenska storbankerna . I ett basscenario uppgår behovet av likviditetsstöd till , vilket var då aktuella bedömning av lämplig storlek av valutareserven. ECB ansåg, i sitt yttrande, att är den som ”har bäst för- utsättningar att göra oberoende bedömningar om vilken nivå av valuta- reserver som erfordras för att den ska kunna uppfylla sina uppgif- ter”.31 ECB ansåg inte att valutareserven bör minskas, med hänsyn till den tid det kan ta att fylla upp valutareserven genom lån eller valutaåterköpsavtal och med hänsyn till de beräkningar som gjorts av och om lämplig storlek. ECB menade vidare att ”måste ha möjlighet att er- hålla valutareserver snabbt, utan att vänta tills en kris uppstår, då längre förfaranden kan bli nödvändiga för att mobilisera de nödvändiga valutareserverna”. ECB hänvisade i detta sammanhang till Riksban- kens remissvar och dess redogörelse om att upplåning kan ta tid. ECB påpekade också att eurolikviditet enligt swap-transaktioner mellan och inte tillhandahålls på en ovillkorlig basis. tillstyrkte förslaget om att begränsa upplåningsmöjligheter hos : Förslaget att ska återbetala valutalånen till Riksgäldskon- toret innebär att kommer att ha en valutareserv till ett värde av (inklusive fordringar på IMF). Om delar av dessa medel används för att ge likviditetsstöd har rätt att via Riks- gäldskontoret återställa valutareserven. Sedan valutareserven senast togs 31ECB (2017). i anspråk har det finansiella ramverket stärkts avsevärt, bland annat genom att bankerna har fått högre kapitalkrav och krav på att hålla egna likviditetsbuffertar i utländsk valuta. finns även ett regelverk för hantering av banker i kris som lägger större ansvar för förluster på bankernas långivare. Mot denna bakgrund tillstyrker regeringens förslag.32 Även tillstyrkte förslagen i lagrådsremissen: [Förslagen] tar bort oklarheten om dragningsrätt på medel från staten för att förstärka valutareserven. De ger även en rimlig balans mellan behovet av att har medel tillgängliga för att med kort varsel kunna ge likviditetsstöd i utländsk valuta och principer om att staten inte bör binda mer medel i öronmärkta fonder än nödvän- digt.33 Det finns enligt flera skäl att tro att en mindre valutareserv kan möta framtida behov av likviditetsstöd: Som framhöll i remissvaret på SOU 2013:9 bör vid bedömning av behovet av valutareserv även beaktas att kraven på ban- kernas kapital- och likviditetsbuffertar har skärpts avsevärt sedan Riks- banken senast hade anledning att ta valutareserven i anspråk för utlåning till banker. Den processen har fortsatt efter 2013. Dessutom har kris- hanteringsdirektivet genomförts. Det ger bland annat staten nya möjlig- heter att förebygga bankkriser och att effektivt hantera sådana som ändå uppstår. Detta bör ytterligare minska risken för likviditetskriser och be- hovet av likviditetsstöd, både i kronor och i utländsk valuta. vill även notera att bankerna har större likviditets- buffertar genom nya krav på likviditetstäckningsgrad. Kravet utgår från ett stresstest där kassautflöden och kassainflöden under de kommande simuleras i ett scenario med hårdare påfrestningar än vad svenska banker mötte . Banker måste hålla likvida tillgångar som åtminstone uppgår till summan av de simulerade nettokassautflö- dena – totalt med samtliga valutor inräknade, samt för de större bankerna även separat i euro respektive dollar. Bankerna har på så sätt en betydande grad av självförsäkring mot lik- viditetspåfrestningar i utländsk valuta. Detta bekräftas av stresstester som IMF publicerade i samband med en särskild granskning av den svenska finansiella sektorn . Testerna indikerade att även under mycket 32Riksgäldskontoret (2017), s. 5. 33Finansinspektionen (2017), s. 2. allvarlig likviditetsstress skulle bankernas egna likviditetsbuffertar vara tillräckliga.34 Remissynpunkterna sammanställdes av och senare gjordes bedömningen att frågorna om Riksban- kens finansiella oberoende och balansräkning borde utredas av (Fi 2016:15). Kommittén fick därför ett tilläggs- direktiv i detta syfte . 30.3Unionsrättens regler om oberoende centralbanker och valutareserver Någon uttrycklig regel om att de nationella centralbankerna ska vara oavhängiga i finansiellt avseende finns inte i EUF-fördraget, till skillnad mot vad som gäller för ECB (artikel 282.3). Som närmare berörs i kapitlen 9 och 12, anses dock regeln om instruktionsförbud artikel 130 i EUF-fördraget och artikel 14.2 i ECBS-stadgan sam- mantaget innebära ett krav på att de nationella centralbankerna ska vara oberoende i ett institutionellt, personligt, funktionellt och finan- siellt avseende. Detta gäller även för medlemsstater med undantag, såsom Sverige.35 I tidigare lagstiftningsärenden har såväl regeringen som riksdagsstyrelsen ansett att kravet på finansiellt oberoende ska ges innebörden att bör ha tillräckliga medel till sitt för- fogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering (prop. 1997/98 s. 49 respektive 2005/06:RS5 s. 23 och 24). Även ECB har gjort uttalanden av samma innebörd.36 Att inneha och förvalta medlemsstaternas valutareserver är en av de grundläggande uppgifter för centralbankerna inom ECBS enligt artikel 127.2, för vilket det ovan beskrivna instruktionsförbudet gäller. Närmare regler om överföring av valutareserver till ECB finns i artikel 30 i ECBS-stadgan, som dock inte gäller för medlemsstater med undantag. Som har redogjort för anges där att de nationella centralbankerna tillsammans ska förse ECB med s.k. reservtillgångar till ett belopp motsvarande 50 miljarder euro.37 ECB har rätt att kräva ytterligare inbetalningar från de nationella central- 34Ibid., s. 2 och 3. 35Innebörden av att vara en medlemsstat med undantag utvecklas närmare i avsnitten 9.6, 9.7, 13.2, 13.4 och 28.2. 36ECB (2017). 37SOU 2013:9, s. 84. bankerna endast inom de ramar som rådet har beslutat om (arti- kel 30.4 i ECBS-stadgan). Rådet har i en förordning angivit att ECB vid behov får kräva inbetalning av ytterligare valutareserver från de nationella central- bankerna till ett belopp som motsvarar utöver de ursprungliga reservtillgångarna. Av förordningens skäl följer dock att ECB:s rätt att kräva in de ytterligare reservtillgångarna är begrän- sad till att fylla på redan förbrukade reservtillgångar och att ECB:s innehav inte får överskrida maximibeloppet 50 miljarder euro.38 Re- geln i artikel 30.4 i stadgan kan alltså, mot bakgrund av innebörden av rådets förordning, beskrivas som en påfyllnadsprincip. ECB har ingen möjlighet att besluta om ytterligare valutareserver utöver den ovan beskrivna gränsen. Med andra ord har ECB inte någon rätt att efter egen bedömning få tillskott av utländsk valuta eller andra tillgångar till valutareserven från medlemsstaterna, utan stöd i ett beslut från rådet. Uppgiften att inneha och förvalta med- lemsstaternas valutareserver avser således de valutatillgångar som ECB har fått sig tilldelad eller själv har förvärvat, med en eventuell påfyllnad enligt ovan. Eftersom det inte heller finns någon statsskuldförvaltande institution inom EU, har inte ECB heller rätt att låna upp utländsk valuta på ett liknande sätt som kan göra via . I nästa avsnitt berörs andra möjligheter för ECB att låna upp utländsk valuta. Unionsrättens regler om ECB innebär enligt kommitténs bedöm- ning att principen om finansiellt oberoende inte heller kan ges inne- börden att har en oinskränkt dragningsrätt på staten genom en rätt till en förtida upplåning till valutareserven efter egen bedömning. Detta eftersom denna princip inte rimligen kan ges en väsentligt mer långtgående innebörd för en medlemsstat med undan- tag jämfört med ECB. Unionsrätten kan inte heller tolkas på så sätt att måste ges rätten att låna upp utländsk valuta på penningmarknaden i eget namn, vilket närmare berörs i nästa avsnitt. Unionsrättens princip om ett funktionellt oberoende innebär en självständighet att besluta om tillämpningen av de befogenheter som bl.a. en nationell centralbank har enligt lag (se vidare kapitel 12). Principen ger dock inget svar på vilka närmare befogenheter som 38Rådets förordning (EG) nr 1010/2000 av om Europeiska krav på inbetalning av ytterligare valutareserver, skäl 4. i fråga ska ha enligt lag.39 Således medför inte heller principen om funktionellt oberoende att ska ha rätt till förtida upplåning till valutareserven i syfte att kunna ge likviditets- stöd i utländsk valuta. 30.4Riksbankens eventuella möjligheter till valutaupplåning i eget namn enligt gällande rätt Kommitténs bedömning: Den nuvarande riksbankslagen ger inte rätt att ge ut skuldebrev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven, bortsett från utgivning av sådana skulde- brev som reglerar förhållandet mellan och staten ge- nom . möjlighet att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit eller kredit i utländsk valuta enligt 7 kap. 4 § första stycket första ledet riksbankslagen är inte avsedd att gälla i förhållande till andra motparter än centralbanker och BIS. har enligt nuvarande riksbankslag rätt att köpa, sälja och förmedla bl.a. utländsk valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till utländsk valuta (6 kap. 5 § första stycket 2 och 7 kap. 3 § 1). Dessa bestämmelser ger dock inte rätt att ta upp lån. Det finns däremot tre bestämmelser i nuvarande riksbankslag som gäller möjligheter att sätta sig själv och därigenom staten (som garant för åtaganden) i skuld.40 Enligt Riks- bankens tolkning41 innebär dessa bestämmelser en rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta i syfte att finansiera valutareserven. Det finns därför skäl att behandla dessa bestämmelser närmare. Följande be- stämmelser avses: a)6 kap. 5 § första stycket 3 angående rätten att i penningpolitiskt syfte ge ut skuldebrev, 39Smits (1997), s. 157. 40Här bortses från sådana skuldförhållanden som uppkommer då tar emot inlåning från t.ex. en bank. 41E-post från till kommitténs kansli av (dnr Komm2019/00074-2/ Fi 2016:15). b)7 kap. 3 § 2 angående rätten att i valutapolitiskt syfte ge ut egna skuldebrev i utländsk valuta för de ändamål som avses i 5 kap. 1 § andra stycket budgetlagen, och c)7 kap. 4 § första stycket angående rätten att i valutapolitiskt syfte ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank, bevilja kredit inom ramen för verksam- heten i BIS samt bevilja kredit för Europeiska unionens system för medelfristigt finansiellt stöd. Det kan nämnas att det i övriga stycken i samma paragraf finns andra bestämmelser om krediter och insatskapital i olika internationella finansorgan, som får läm- nas efter medgivande. Bestämmelsen i punkt (a) ovan behandlas i kapitel 18. En slutsats som dras i det kapitlet är att bestämmelsen avser skuldebrev i svenska kronor. I samma kapitel föreslår kommittén ett förtydligande på så sätt att det uttryckligen anges i motsvarande bestämmelse i den nya riksbankslagen att befogenheten avser att ge ut skuldebrev i svenska kronor. Eftersom har en obegränsad tillgång till svenska kronor är det otänkbart att den inte skulle kunna fullgöra sina för- pliktelser avseende sådana lån. En sådan befogenhet medför inte heller några valutarisker. Vidare bestämmer själv vilken eventuell ränta som löper på de aktuella skuldebreven (riksbankscer- tifikaten). Bestämmelsen i punkt (b) ovan, om vissa ändamål enligt budget- lagen, har tillkommit som ett led i att skapa ett system för att hantera vidareutlåning från till för att för- stärka valutareserven. Detta system berörs relativt utförligt i för- arbetena till de ändringar som gjordes i bestämmelsen , då bestämmelsen om rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta fördes in i riksbankslagen (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 108). Det var däremot ingen nyhet att det var som skulle ansvara för att låna upp belopp till valutareserv, eftersom 1 § 5 lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning och 4 § 5 lagen (1982:1158) om möjliggjorde detta. Det system för vidareutlåning som infördes syftar till att ska bära hela kostnadsansvaret för upp- låningen, vilket framgår av hänvisningen till en bestämmelse i budget- lagen. Enligt bestämmelsen i budgetlagen ska som huvud- regel betala full ersättning för statens kostnader för upplåning för att tillgodose behov av valutareserv. Mot den bakgrunden har givits befogenheten att ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Det rör sig dock inte om någon emission till en vid krets av motparter. ska nämligen överlämnas till Riksgäldskon- toret i utbyte mot utländsk valuta. bör därför enligt förarbetena ha samma ränta, löptid och valutafördelning som de valuta- lån tar upp för att finansiera valutareserven. Detta kan beskrivas som att ger ut en för ändamålet skräddar- sydd obligation till som speglar det lån som Riks- gäldskontoret har tagit upp. Som huvudregel ska heller inte avyttra skuldebreven under den återstående löptiden. Om hänsyn tas till förarbetena står det således klart att den nu aktuella bestämmelsen inte ger en rätt att ge ut skulde- brev i utländsk valuta och omsätta dem till någon annan än staten genom . Vidare ska de skuldebrev som ges ut en- dast gälla fordran på . En sådan begränsning kan inte anses strida mot unionsrätten, eftersom det inte finns någon regel som innebär att centralbanker i medlemsstater med undantag fritt ska kunna låna upp utländsk valuta på de finansiella marknaderna och således öka medlemsstatens ut- landsskuld. I artikel 18.1 i ECBS-stadgan berörs visserligen de nati- onella centralbankernas rätt att bl.a. ta upp lån, men denna regel ska inte tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 42 i stadgan). I den juridiska litteraturen har det diskuterats om denna regel inne- bär att ECB har rätt att ge ut egna skuldebrev, vilket traditionellt är ett sätt att styra bankväsendets likviditetsposition i förhållande till centralbanken.42 Detta avser skuldebrev i den aktuella centralban- kens egen valuta och påminner därför om inlåning. Regeln om rätten att ta upp lån i artikel 18.1 avser dock inte bara transaktioner i euro utan även andra valutor.