sou · H7B320 · 2019-04-29 00:00:00 — En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser också redovisas i enlighet med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen ska dessutom, enligt sina direktiv, analysera om förslagen bedöms medföra eventuella konsekvenser för landstingens och kommunernas arbete med kompetensförsörjning, redogöra för eventuella konsekvenser för övriga reglerade och icke reglerade yrkesgrupper inom hälso- och sjukvården och omsorgen, samt föreslå hur negativa konsekvenser i vissa fall kan mildras. Vidare ska utredningen bedöma vilka verksamhetsmässiga och ekonomiska konsekvenser förslagen får för och Inspektionen för vård och omsorg och redovisa hur en reglering av yrket kan påverka enskilda individers möjlighet till etablering på arbetsmarknaden.1 I avsnitt 12.2 redogörs för de tänkbara alternativa former för reglering som utredningen har övervägt. Delar av konsekvensanalysen är på utredningens uppdrag framtagen av konsultföretaget inRikta . Utredningen har avropat konsulttjänster mot gällande ramavtal för i syfte att få stöd i utarbetandet av framför allt analys av samhällsekonomiska konsekvenser. Ett avtal tecknades med som i sin tur anlitade underleverantören inRikta . Företaget har kompetens inom verksamheter inom vård och omsorg och har tidigare gjort arbeten på uppdrag av bl.a. SKL och . Aktörer utöver yrkesgruppen undersköterskor som primärt påverkas av förslagen Förslaget kommer att medföra positiva effekter för patienter och brukare i och med att kvalitet och säkerhet i vård och omsorg förväntas öka. Som beskrivs i kapitel 12 är detta emellertid effekter som i hög utsträckning är beroende av hur arbetsgivare fördelar ansvar och arbetsuppgifter utifrån kunskap och kompetens. Huvudmännen och arbetsgivarna påverkas, framför allt i och med att de får bättre kännedom om vilken kompetens de anställda har, men också i genomförandet av förändringar i arbetsfördelning och ansvar mellan olika yrkesgrupper. När det handlar om frågan om ansvar för att medarbetare kan få möjlighet att få sin kompetens validerad anser utredningen att huvudmännen redan har ett sådant övergripande ansvar, se avsnitt 12.8. Under 14.3 redogörs för de konsekvenser som kan uppstå för myndigheter och för kommuner och landsting. Privata arbetsgivare påverkas i och med att de får bättre kännedom om vilken kompetens de anställda har, men också när de genomför förändringar i arbetsfördelning och ansvar mellan olika yrkesgrupper. Privata arbetsgivare påverkas också av hur kontrakt med huvudmännen utformas, se nedan under 14.6. 2017:103, s. 15. Utredningen har i tidigare kapitel beskrivit den pågående omstruktureringen mot en primärvård som är basen i sjukvårdssystemet och som bedrivs med såväl landsting som kommun som huvudmän. Yrkesgruppen undersköterska är en av landets största yrkesgrupper med sina drygt 180 000 anställda.2 Utredningens kartläggning har visat att det enligt verksamhetsföreträdarna finns brister i kunskap och kompetens hos yrkesgruppen. Detta riskerar att försämra kvalitet och säkerhet inom vård och omsorg. Dessa brister kan hänföras till kvaliteter på utbildningarna. är det arbetsgivarens ansvar att rekrytera personal med rätt kompetens. Mot bakgrund av den nämnda övergripande färdplanen (se kapitel 3) i kombination med att undersköterskor har en så varierad utbildningsbakgrund kommer en fördröjning eller avsaknad av en reglering av yrket undersköterska försämra förutsättningarna för huvudmännen att uppfylla sina uppdrag med ökad kvalitet och säkerhet. På uppdrag av utredningen har inRikta analyserat de samhällsekonomiska konsekvenserna av en reglering av yrket undersköterska. Deras analys behandlar särskilt konsekvenser för kompetensförsörjning samt resursutnyttjande och effektivitet. För att regleringen ska nå avsedd effekt, dvs. ökad kvalitet och säkerhet, måste verksamheterna utvecklas och höjd kompetens tillvaratas på ett effektivt sätt genom t.ex. differentiering av arbetsuppgifter mellan yrkesgrupperna. Att på ett tydligare sätt värdera kompetens och fördela arbetsuppgifterna skulle inte bara generera effektivitetsvinster i verksamheten. Ett förbättrat omhändertagande i ordinärt boende skulle enligt inRikta t.ex. även skapa positiva effekter i meningen kostnadsbesparingar för samhället. Personer med insatser i ordinärt boende står för nästan hälften av slutenvårdskonsumtionen för individer . Därutöver är de genomsnittliga vårddygnen per person nästan fler för individer i ordinärt boende jämfört med individer i särskilt boende. I tabell 14.1 visas, för respektive grupp, hur stor andel av individerna gruppen utgör och hur stor slutenvårdskonsumtion de har. Underlaget gäller individer . Individer med insatser i 2Bland vård- och omsorgspersonal utgör undersköterskorna inom kommunalt finansierad verksamhet och inom landstingsfinansierad verksamhet. ordinärt boende utgör av individerna, de står för av slutenvårdskonsumtionen och varje individ i gruppen har i genomsnitt 7,2 slutenvårdsdygn per år.3 *Insatser i ordinärt boende inkluderar hemtjänst, hemsjukvård samt korttidsboende. Korttidsboende inkluderas i ordinärt boende eftersom i de flesta bor hemma i ordinärt boende och av någon anledning behöver en temporär vistelse på korttidsboende. Enligt inRiktas beräkningar skulle ett förbättrat omhändertagande i ordinärt boende kunna ge en minskning med ungefär 700 000 slutenvårdsdygn förutsatt att antalet minskas med per individ i ordinärt boende. inRikta nämner exempel som bra omsorg med fokus på rehabilitering vid hemkomst från sjukhus till ordinärt boende för att undvika återinskrivningar till slutenvård. Den kostnadsbesparing för samhället som det handlar om är nästan 5,5 miljarder per år.4 inRikta bedömer att det inte bör vara orimligt givet ökad kompetens och förbättrade arbetssätt inom då det minskade antalet vårddygn motsvarar ungefär samma nivå som individer i särskilt boende har . Utredningen instämmer i vad inRikta skriver. Det är rimligt att anta att antalet slutenvårdsdygn för gruppen med insatser i ordinärt boende kan komma att ligga på ungefär samma nivå som hos dem med insatser i särskilt boende. Utredningen bedömer emellertid inte att en kompetenshöjning hos omvårdnadspersonalen i hemtjänst kan leda till så omfattande vinster. Om vårddygnen i stället skulle minska med 500 ger det en besparing på och en minskning av vårddygn i slutenvård för målgruppen med 300 skulle ge en 3inRikta (2019), Samhällsekonomisk konsekvensanalys – Reglering av yrket undersköterska, s. 10. 4Jfr föreskrifter HSLF-FS 2018:67 om belopp för vård av utskrivningsklara patienter för . Beloppet för är och multipliceras med antalet vårddygn för att få fram uppgift om sammanlagd kostnad. Utredningen gör bedömningen att en kostnadsbesparing för samhället på 2.3–är ett rimligare antagande. Denna besparing kommer dock inte att kunna räknas hem vid regleringens ikraftträdande utan är en samhällsekonomisk besparing på . Besparingen görs primärt inom slutenvården men en minskning skulle även gynna kommunerna liksom kommunalt finansierade verksamheter då man kan anta att en individ som ofta vårdas på sjukhus får större omvårdnadsbehov och därmed större behov av insatser efter utskrivning från slutenvården. Fler insatser och återinläggningar resulterar i ökade kostnader även för kommunen. En konsekvens av att slutenvårdsdygnen minskar skulle också innebära att det frigörs vårdplatser för andra personer i vårdkedjan som är i behov av dessa. För personer som därmed kan få snabbare vård minskas inte bara lidandet på ett personligt plan utan även antalet sjukskrivningsdagar och väntetider till akutsjukvården. Förslagens konsekvenser är delvis beroende av hur huvudmännen och arbetsgivarna kommer att hantera yrkesregleringen för undersköterskor samt hur de kommer att agera för att stödja utvecklingen med en tydlig strategi och inriktning. Om ingen förändring i arbetssätt sker, riskerar den vinst för samhället som kan skönjas att dröja. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att de samhällsekonomiska konsekvenserna av en reglering av yrket undersköterska är positiva givet att verksamheterna anpassar sig till de nya förutsättningarna. Förslagen kommer att medföra vissa kostnader för staten då och ytterligare myndighet kommer att få uppgifter till följd av regleringen. Dessa myndigheters insatser är viktiga för att reformen ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Domstolarna kommer belastas med vissa kostnader som en följd av att vissa beslut med avslag på ansökningar om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska överklagas. kan också drabbas av engångskostnader. Hur förslagen kan finansieras återkommer utredningen till i avsnitt 14.11. Utredningen föreslår i avsnitt 12.2 att ska utfärda bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska och vara behörig myndighet för det reglerade yrket undersköterska. Det innebär att myndigheten ska ta emot och pröva ansökningar om att få rätt att använda yrkestiteln undersköterska och att myndigheten ska utfärda bevis om rätt att använda titeln. Detta ska gälla oavsett om ansökan avser en person som har fått sina yrkeskvalifikationer i , inom EU eller EES eller ifrån tredje land. Dessutom föreslås att ska föreskriva om vilken kompetens som ska anses motsvara en undersköterskeexamen och ge rätt att använda yrkestiteln undersköterska, se avsnitt 12.3. har stor erfarenhet av att handlägga den här typen av ärenden men icke desto mindre är det här frågan om en mycket stor yrkesgrupp med en brokig och heterogen utbildningsbakgrund. Förfarandet kommer således att medföra kostnader. Utredningen föreslår att en avgift om f.n. ska tas ut för prövning av ansökan om bevis om rätt att få använda yrkestiteln undersköterska. Enligt årsredovisning är den genomsnittliga kostnaden för att handlägga ett legitimationsärende avseende sökande med utbildning från 473 kronor.5 Snittkostnaden för att handlägga motsvarande ärende avseende sökande med utbildning från EU och EES är . Det är inte orimligt att anta att personer med motsvarande undersköterskeutbildning från framför allt övriga nordiska länder kan komma att ansöka om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska i . Det samarbete som sker mellan behöriga myndigheter inom bör emellertid borga för att det finns en större kunskap om utbildningarna och framför allt ett förenklat förfarande för att ta reda på vad som ingår i respektive utbildning. Samtliga nordiska länder har reglerat såväl yrke som utbildning till motsvarande undersköterska. Ärenden avseende sökande från länder inom bör därmed inte medföra så höga kostnader. Utredningen bedömer att snittkostnaden för att hantera ärenden avseende personer med utbildning från kan komma att bli 5Socialstyrelsen (2018) Årsredovisning 2017, s. 65. högre än ett genomsnittligt legitimationsärende. Många av de sökande har sannolikt genomgått utbildningar av olika omfattning och nivå och prövning av intyg om validering m.m. kan kräva en del handläggningsinsatser. Utredningen har under hand inhämtat uppgifter från tjänstemän på som uppger att man initialt kan anta att prövningen kommer att vara tidskrävande och därmed mer kostsam eftersom varje utbildning måste prövas. Vidare behövs sakkunniga och ev. kunskapsprov för att bedöma kunskaper som i sig innebär en ytterligare kostnad. Vidare menar att kostnaderna kommer att röra personal, anpassning och förberedelse av verksamheten samt systemutveckling. Handläggningskostnaden för ansökningar från personer med utbildning från bör ändå enligt utredningens bedömning i snitt tangera nivån för den avgift som utredningen föreslår om . Därmed medför handläggningen inga ekonomiska konsekvenser för statsbudgeten. Antalet verksamma undersköterskor uppgår till cirka 180 000. Under den föreslagna övergångsperioden –2030 finns möjligheter för den som har genomgått tidigare gymnasie- eller vuxenutbildning att under vissa förutsättningar ansöka om och få bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska. Även personer som innan ikraftträdandet har genomgått validering av sin kompetens eller som har läst den nya vård- och omsorgsutbildningen och därmed har en undersköterskeexamen eller ny vuxenutbildning kan komma att ansöka hos så snart detta är möjligt. Det är inte säkert att alla som uppfyller förutsättningarna för att ansöka om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska kommer att göra detta men utredningen bedömer att det inte är orimligt att anta att så många som 170 000 ansökningar totalt kan komma att inkomma till för att därefter glesa ut till omkring 10 000 . I de 170 000 ansökningarna uppskattar utredningen att cirka 90 000 ansökningar kan inkomma inom ramen för övergångsbestämmelserna (se kapitel 13) och cirka 80 000 avseende personer som antingen har en undersköterskeexamen eller som har läst ett s.k. yrkespaket till undersköterska.6 6Beräkningen är baserad på Novus undersökning om utbildningsbakgrund och bedömning om när en ny utbildning kan vara i gång, se kapitel 5 och 9. Utredningen föreslår i avsnitt 12.8 att en statlig myndighet ska ansvara för att validera kompetens och utföra de ytterligare åtgärder som kan behövas för att underlätta för enskilda att ansöka om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska, vilket bör innebära att hantering av dessa ärenden blir enklare och med färre inslag av prövning. är hanteringen av yrkesgruppen ny och en viss osäkerhet kring regelverket kan tänkas finnas. Med en snittkostnad om per handlagt ärende kan handläggningskostnaderna komma att uppgå till –2030 och efter det. bör kompenseras fullt ut för dessa kostnader. Utredningen bedömer även att innan ikraft- trädandet bör få i uppdrag att förbereda för en effektiv handläggning av den nya ärendetypen fr.o.m. . För det arbetet bör myndigheten få finansiering med cirka 2–2022–2024. Föreskriftsarbetet genererar även vissa engångskostnader som utredningen bedömer att myndigheten bör kunna hantera inom sitt förvaltningsanslag. Beroende på hur väljer att lösa frågan om registrering av ansökningar och beslut i ärenden om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska, kommer kostnadsbilden variera. Även och skulle påverkas av en sådan justering, se nedan. Utredningen har ingen information om vad uppbyggnad av ett helt nytt register för yrkesgruppen kan kosta men bedömer att det bör kosta mer än en anpassning av befintligt register. Uppdrag om validering enligt avsnitt 12.8 Utredningen föreslår i avsnitt 12.8 att en statlig myndighet får uppdraget att validera kompetens och utfärda intyg om validering. Det skulle innebära att handläggningen blir nationellt likvärdig på ett sätt som skulle vara svårare att uppnå om varje kommun och landsting var för sig skulle genomföra valideringen. Dessutom skulle en stor andel av de som arbetar i yrket ha genomgått en validering när övergångsperioden avslutas. I och med att ansvaret för validering för de individer som avses initialt flyttas till en myndighet skulle huvudmännens övergripande ansvar för validering underlättas. Då skulle det även finnas en upparbetad struktur att använda för de valideringar av befintliga medarbetare som eventuellt återstår efter att uppdraget avslutas, vilket också skulle kunna innebära kostnadsbesparingar för huvudmännen. För att regleringen av yrket undersköterska ska få genomslag i meningen ökad kvalitet och säkerhet måste det finnas personal med den nya kompetensnivån att anställa. Sammantaget bör uppdraget om validering bidra till så goda förutsättningar som möjligt för medarbetare att validera sin kunskap vilket kommer att gynna såväl arbetsmarknaden som huvudmän, den enskilde medarbetaren, brukare/ patient och inte minst staten. Nationellt enhetliga intyg om kompetens kommer också inledningsvis underlätta för i sin handläggning av ansökan om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska. Utredningen uppskattar kostnaderna till . I kostnaderna ligger bl.a. utbildning av valideringshandledare, validering av betyg och intyg samt arbetsplatsförlagd validering. Valideringsprocessen kommer vartefter bli mer effektiv och i takt med att fler genomgår den behöriga utbildningen kommer antalet ansökningar minska. Därmed minskas också kostnaderna för validering successivt. Den myndighet som får uppdraget bör tillföras medel för genomförandet av uppdraget. I och med det nationella uppdraget att genomföra nödvändiga valideringsinsatser bör anställda i privat utförda verksamheter med offentlig finansiering enklare få tillgång till tjänsterna. De behöver då inte vara beroende av huvudmännens prioriteringar utan kommer att hanteras på samma sätt som anställda i offentligt utförda verksamheter. Om det föreslagna uppdraget inte genomförs bedömer utredningen att effekten av regleringen kommer att begränsas eftersom den kompetensnivå som kommer att krävas inte kommer att uppnås av de nu verksamma undersköterskorna på ett lika effektivt och kvalitetssäkrat sätt. Huvudmännen är enligt utredningen alltjämt ansvariga för valideringen. Som utredningen erfar finns det en osäkerhet hos verksamhetsföreträdarna om vad som gäller för och hur validering ska gå till, se kapitel 11. Det kommer därför bli svårt att få en likvärdighet i bedömningarna över landet och möjligheten för att få sin kunskap erkänd kommer dessutom att variera beroende på vilka prioriteringar huvudmannen gör. Detta kan leda till stor påverkan på arbetsmarknaden i och med att det inte kommer finnas tillräckligt många som får använda den skyddade yrkestiteln. Sammantaget skulle en effektiv och nationellt likvärdig valideringsinsats bidra till att uppfylla de skrivningar om validering av kompetens som finns i utredningens direktiv.7 Utredningen bedömer i avsnitt 12.6 att bestämmelsen i 10 kap. 13a § PSL om möjlighet att överklaga vissa av beslut är formulerad på ett sådant sätt att den kommer att omfatta även beslut om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska. Därmed kommer beslut i dessa ärenden kunna överklagas. Även om förutsättningarna för att beviljas bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska är relativt tydliga kommer en viss del av de ansökningar som inkommer till att avslås. Jämfört med den handläggning av ansökningar om legitimation som gör kommer handläggningen i de nya ärendena omfatta en högre grad av egen prövning i fråga om kompetens som kan anses motsvara en undersköterskeexamen. Enligt årsredovisning avslogs (38 stycken) av det totala antalet inkomna legitimationsärenden avseende sökande med utbildning från Sverige.8 Utredningen bedömer att antalet avslag på ansökningar om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska kan komma att bli något fler p.g.a. att beslut i vissa delar kan komma att grundas på egen prövning. Som jämförelse kan nämnas arbete med att handlägga ansökningar om legitimation för lärare och förskolelärare. –2015 meddelade totalt 242 000 legitimationer. fattade myndigheten 6 600 beslut med avslag, dvs. En majoritet av dessa avslag har överklagats.9 De ärenden som hade att handlägga under de första cirka fem åren var komplexa bl.a. i och med att ansökningarna i hög grad var baserade på äldre utbildningar och kurser. 2017:103, s. 13. 8Socialstyrelsen (2018) Årsredovisning 2017, s. 65 f. 9Skolverket (2016), Årsredovisning 2015, s.82. ; (2014), Årsredovisning 2013, s. 155 samt (2013), Årsredovisning 2012, s. 128–129. hävda att det finns vissa likheter med de ärenden som ska komma att hantera enligt förslaget. I handläggning av legitimationsärenden ingick emellertid en mängd ytterligare parametrar att bedöma och pröva – såsom behörigheter i olika ämnen, kompletteringar av tidigare utfärdade legitimation m.m. Det fanns således ett större antal grunder för avslag att ta hänsyn till. Utredningen bedömer därför att andelen avslag i den nya ärendena om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska bör understiga och möjligen stanna på . Det är inte troligt att alla beslut med avslag kommer att överklagas men det kan vara rimligt att anta att omkring hälften av dessa beslut överklagas. Styckekostnaden för sådana mål som här avses bör enligt vad utredningen kunnat utröna uppgå till cirka 7 800 kronor.10 Utredningen räknar med en viss förskjutning när det gäller domstolarnas hantering av ärenden och bedömer att kostnader för domstolarna därmed skulle kunna uppgå till 2026– 2031 och därefter . Utredningen föreslår att utgiftsområde 4, anslaget 1:5 Domstolar ska tillföras dessa medel. får och använder i sin verksamhet data från över hälso- och sjukvårdspersonal. Om det blir aktuellt att anpassa det registret kan detta leda till att E-hälso- myndigheten får vissa kostnader. Enligt uppgift från myndigheten skulle ett nytt format på t.ex. legitimationskoder eller förskrivarkoder kräva viss utveckling och tester motsvarande en kostnad om . Om dessa kostnader uppstår bör myndigheten kompenseras. 10Sveriges Domstolar (2018) Årsredovisning 2017, s. 103. Utredningen har här utgått från styckkostnad målkategorin övriga mål. Inspektionen för vård och omsorg Utredningen har inte funnit att Inspektionen för vård och omsorg kommer att få några nya kostnader till följd av förslaget om yrkesreglering. Verksamheterna inom välfärdssektorn står inför omstruktureringar som ställer krav på utveckling av verksamhet och kompetens av personal. Utredningens förslag i sig medför inga direkta kostnader för landsting eller kommuner, utöver de som kan komma att belasta , se nedan. Att införa skyddad yrkestitel för undersköterskor innebär t.ex. inte att arbetsuppgifter förbehålls yrkesgruppen, vilket hade kunnat medföra negativa konsekvenser för arbetsgivarna. De medarbetare som innan regleringen har använt titeln och som inte längre får göra det har fortfarande samma kunskaper som tidigare, dvs. de är fortfarande värdefulla för verksamheterna och bör även fortsättningsvis kunna arbeta i team tillsammans med utbildade undersköterskor. Det är dock inte osannolikt att några väljer att lämna yrket om deras tjänstetitel ändras. En studie har visat att när ett reglerat yrke upprättas så har det negativa effekter på sysselsättningen. T.ex. visar en studie på reglering av yrket ”nursery workers” i att sysselsättningen minskade i samband med införande.11 Utredningens förslag om valideringsinsatser och övergångsbestämmelser bör dock bidra till att motverka en sådan utveckling, se avsnitt 12.8 och kapitel 13. Utredningens förslag medför inte att valideringsinsatser måste ske för de personer som i och med regleringen inte längre får vara anställda som undersköterskor. Om kommuner och landsting ser behov av att kompetensutveckla och validera personalen i offentligt finansierade verksamheter ska de åtgärderna inte ses som ett resultat av utredningens förslag utan av verksamheternas behov av rätt kompetens. Detsamma skulle gälla även om ingen reglering skulle genomföras, men i och med regleringen kommer utvecklingsinsatserna att koncentreras . 11Humphris, A., , M. and Koumenta, M. (2015) The Effects of on Employment, Skills and Quality: A Case Study of Two Occupations in the UK. Kostnaden för eventuella vikarier skulle arbetsgivaren ändå behöva hantera inom ramen för den kompetensutvecklingsinsats som validering av medarbetare kan kategoriseras som.