sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — I den finska lagstiftningen finns tydliga bestämmelser om stegvis prövning. Processen inleds med att den finska först beslu- tar om ett principiellt tillstånd utifrån bl.a. energipolitiska aspekter. Därefter beslutar regeringen efter granskning av ansökan av den finska myndigheten om tillstånd för uppförande. Det krävs även sär- skilt regeringsbeslut om få ta en anläggning i rutinmässig drift. I vissa länder, t.ex. i , kan en tillståndsprocess omfatta sepa- rata tillstånd för konstruktion och för idrifttagning av en anlägg- ning51 men man kan också ansöka om ett kombinerat tillstånd som medger att den ansvariga myndigheten (Nuclear Regulatory Com- mission, NRC) kan godkänna drift om vissa villkor är uppfyllda utan att en ny prövning sker52. Om ett separat tillstånd för drift ska utfär- das måste inte automatiskt en ny ”hearing” med allmänheten anord- nas men NRC tillkännager i det federala registret att man har erhållit en ansökan om drifttillstånd, accepterat den för granskning och att man överväger att utfärda ett tillstånd för drift. Notifieringen ger en möjlighet för dem som anser att de är berörda av ett sådant beslut att begära en ”hearing”. Om en sådan genomförs måste den följa samma procedurer som när tillstånd för konstruktion gavs. Om ett kombinerat tillstånd har utfärdats (se figur 4.2) kan NRC godkänna drift efter det att krävda tester, kontroller och inspektioner utförts och att de uppställda acceptanskriterierna har uppfyllts. NRC publicerar den planerade idrifttagningen i det federala registret, före det datum då den första bränslehärden får laddas i reaktorn, att kriterierna och villkoren har uppfyllts. NRC kan då över- väga, om någon så begär, att hålla en ny hearing men bara om den som begär detta kan visa att tillståndshavaren inte har levt upp till, eller inte kommer att leva upp till, något av de ställda villkoren. 5110 CFR Part 50 (the Code of Federal Regulations (10 CFR) under Part 50) Process. 5210 CFR Part 52 Combined License. Utredningens överväganden och förslag Källa: US Nuclear Regulatory Commission. Enligt utredningsdirektiven ska utredningen analysera vad som bör krävas vid ett byte av tillståndshavare. En ny tillståndshavare måste visa att denne har den kompetens, de resurser och den organisation som krävs för att kunna uppfylla de stränga säkerhetskrav som ställs på kärnteknisk verksamhet avse- ende säkerhet, strålskydd, fysiskt skydd, kärnämneskontroll m.m. Tillståndshavaren måste också kunna visa att denne kan ta hand om det använda kärnbränslet och kärnavfallet m.m. som uppkommer i verksamheten genom att ha tillgång till planerade eller existerande förvar, inklusive slutförvarslösningar, i den utsträckning det behövs för att bedriva verksamheten. En skillnad vid prövning av ett byte av tillståndshavare i för- hållande till prövning av en tillståndshavare för en ny verksamhet är att det redan kan finnas ett historiskt arv med använt kärnbränsle eller annat kärnavfall som producerats vid anläggningen. Enligt lagen finns det även en skyldighet att avveckla anläggningarna när dessa stängts. För en tillståndshavare för kärnkraftsreaktorer finns ansvar för att finansiera forskning och utveckling kopplad till slutförvar och avveckling och rivning av anläggningar. Vidare finns i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter krav på tillstånds- havare att fondera medel för att svara för vissa kostnader som staten Utredningens överväganden och förslag har samt att säkerställa finansieringen av kostnaderna för de skyldigheter som tillståndshavaren har enligt kärntekniklagen. Därför uppkommer frågan hur ansvaret mellan den tidigare och den nye tillståndshavaren ska fördelas enligt kärntekniklagen för att finansiera eller för att utföra åtgärder i samband med nedmontering och rivning av stängda anläggningar, omhändertagande av avfall och därmed samhörande frågeställningar och kostnader. Vidare behöver prövningen undersöka hur statens risk påverkas av en överföring av ett tillstånd till en ny tillståndshavare. Vid en överföring av ett tillstånd till en ny tillståndshavare bör en stor försiktighet iakttas vid prövningen som avser det långsiktiga an- svaret för att avveckla och riva kärntekniska anläggningar och slut- förvara radioaktivt avfall, inklusive kärnavfall. Här bör prövningen särskilt beakta statens risk om den nya tillståndshavaren är eko- nomiskt svagare än den tidigare verksamhetsutövaren. Visserligen fonderas ekonomiska medel i kärnavfallsfonden och säkerheter ställs motsvarande de delar av den beräknade kostnaden (inkluderande osäkerheter) som ännu inte inbetalats till kärnavfallsfonden men det finns osäkerheter i uppskattningar av kostnader, ränteutveckling m.m.som i värsta fall kan komma att påverka om de fonderade medlen räcker eller inte för att fullgöra de uppställda skyldigheterna. Utan att göra bedömningar av finansieringssystemets tillräcklig- het kan utredningen konstatera att systemets robusthet och utform- ning har ifrågasatts av som pekat på möjliga brister och föreslagit att åtgärder ska vidtas för att förstärka detsamma53. Utredningen har dock i uppgift att se över kärntekniklagen och i dess nuvarande utformning är lagen tydlig med att tillståndshavaren ska se till att finansiera kostnader för omhändertagande av det avfall som uppkommer och för den framtida avvecklingen. Diskussioner i samband med lagändringar I förarbetena54 till den nuvarande kärntekniklagen anges att en till- ståndshavare kan befrias från sina skyldigheter: Det får dock anses rimligt att tillståndshavaren i vissa fall kan medges befrielse från sina förpliktelser. I samband med sådan befrielse bör prövas om de åligganden som tillståndshavaren har kan fullgöras av 53RiR 2017:31 , 2017. 1983/84:50 specialmotivering till § 14, s. 93–94. Utredningens överväganden och förslag I en sådan situation bör också prövas om kraven på säkerhet och en säker avfallshantering och avveckling av en aktuell anläggning kan anses tillgodosedda och medel finns härför. Ett medgivande till befrielse ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Möjligheten till delegering bör kunna utnyttjas i fall som motsvarar dem som gäller enligt förordning om tillsynsmyndighet enligt atom- energilagen (1956:306) m.m., vilket innebär att SKI bör kunna medges att pröva frågor om ansvarsbefrielse beträffande vissa kärnämnen. Det ankommer på regeringen att lämna föreskrifter om detta. Formuleringen om befrielse som framgick av 14 § blev enligt följande: Om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighetstid går ut, kvarstår skyldigheterna för tillståndshavaren enligt 10 § till dess de fullgjorts eller befrielse från dem medgivits. Befrielse kan medges av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Isamband med regeringens proposition55 om ändring i kärnteknik- lagen aktualiserades denna fråga ånyo. Dåvarande Statens kärnkraft- inspektion hade i en skrivelse till regeringen framfört att tillstånds- reglerna borde kompletteras med bestämmelser av vilka det framgår att reaktorinnehavarens skyldigheter i fråga om bl.a. hanteringen av kärnavfallet kan överföras på en annan tillståndshavare. Enligt skri- velsen aktualiserades behovet av att ett särskilt bolag (AB Svafo) hade bildats av fyra kraftföretag för att riva och avveckla anlägg- ningarna i Studsvik samt att ta hand om det avfall som uppkommit i Studsvik AB:s verksamhet. fann det rim- ligt att det öppnades en laglig möjlighet för ”att med för befriande verkan” överföra ansvaret till det nya bolaget. Angående detta anförs i propositionen56: Det finns inga särskilda regler i kärntekniklagen som behandlar den situation som berörs i SKI:s skrivelse. Enligt min mening finns det dock inte något hinder i lagen mot att ett tillstånd återkallas på tillstånds- havarens begäran och att denne befrias från sina skyldigheter enligt lagen, under förutsättning att det konstateras att skyldig- heterna kan fullgöras på ett tillfredsställande sätt av en annan tillstånds- havare. Denna möjlighet berördes av departementschefen i propositio- nen till kärntekniklagen (prop. 1983/84:50 s. 93). Jag anser därför inte att en lagändring är nödvändig. Formuleringen av 14 § första stycket har ändrats . I sin nuvarande utformning anger den att tillståndshavarens skyldigheter 1992/93:98. 1992/93:98, s. 37. Utredningens överväganden och förslag enligt 10 § kvarstår till de fullgjorts även om ett tillstånd har åter- kallats, giltighetstiden har gått ut, rätten att driva en kärnkrafts- reaktor har upphört enligt den upphävda lagen (1997:1320) om kärn- kraftens avveckling eller en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd. Den nuvarande lydelsen av 14 § andra stycket infördes : Trots första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ge dispens från skyldigheterna enligt 10 §. Motiveringen till denna ändring var enligt propositionen57: Bestämmelsen om befrielse från skyldigheterna enligt 10 § skrivs om. Detta innebär ingen ändring i sak. Svenska regeringar har fattat beslut om att överlåta tillstånd från tidigare tillståndshavare till en ny tillståndshavare. Till exempel fattade regeringen beslut: –om tillstånd58 enligt kärntekniklagen för AB Svafo att överta ansvaret för vissa anläggningar för hantering, behandling och lagring av kärnbränsle och radioaktivt avfall i Studsvik. Anläggningarna, avfallet och kärnämnet övertogs från , den tidigare tillståndshavaren. –om att låta få tillstånd59 till att inneha och driva kärnkraftsreaktorerna , , och samt kokillförrådet vid kärn- kraftverk. återkallades motsvarande tillstånd för och beslutade regeringen att befria från att fullgöra skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen. –AB Svafo överta tillståndet60 för de stängda forskningsreaktorerna R2 och R2-0 i Studsvik från . 2009/10:172, s. 58. 58Dnr M92/4360/6. 59Dnr M2000/2455/Mk och M2000/2456/Mk. 60M2010/3049/Mk. Utredningens överväganden och förslag –om att avslå61 AB Svafos ansökan om till- stånd enligt kärntekniklagen för verksamhet vid det stängda kärnkraftverk. Regeringen avslog även AB:s dispensansökan från skyldigheterna enligt kärntekniklagen för kärnkraftverk. –om tillstånd62 till Studsvik Nuclear Environ- mental AB till att bl.a. inneha och driva anläggningar för förbrän- ning, dekontaminering och smältning i Studsvik och att inneha, hantera, bearbeta, transportera kärnavfall. har därefter ändrat firma till . , den tidigare tillståndshavaren, fick ha kvar ansvaret för tidigare producerat kärnavfall, dvs. regeringen medgav inte dispens för detta ansvar. Bestämmelser om stegvis prövning bör införas i lagen I strikt mening utgör tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen endast en första del i en stegvis process. Det fattas ett formellt beslut om tillstånd redan vid den första redovisningen och ansökaren erhål- ler därefter ”hela” sitt tillstånd. Övriga steg består , med stöd av tillståndsvillkor kopplade till tillståndet, av godkännanden från tillsynsmyndigheten till att gå vidare till nästa steg eller moment. Undantaget från detta är avveckling och rivning av en reaktor där en ny prövning och ett nytt tillstånd krävs enligt , dock inte enligt kärntekniklagen. Den stegvisa prövning som genom- för efter att tillstånd har beslutats av regeringen är inte tydligt härledbar eller synliggjord i kärntekniklagens bestämmelser. Infor- mation och vägledning om hur en sådan stegvis prövning hanteras och utförs av de inblandade myndigheterna återfinns i ett inrikt- ningsdokument i ledningssystem. Utredningen bedömer att det är en brist att en sådan prövnings- process inte har en tydligare förankring i lagen och att det också saknas tydlig reglering av de olika stegen eller momenten i en sådan 61M2015/01822/Ke. 62M2016/01644/Ke. Utredningens överväganden och förslag Bestämmelserna i lag och förordning bör formuleras så att en tydligare och mer transparent process för den stegvisa prövningen läggs fast. Utredningen föreslår därför att bestämmelser införs i lagen som förankrar och beskriver de huvudsakliga momenten i den stegvisa prövningen. Bestämmelserna ska tydliggöra bland annat processens utformning, att det bör finnas en tydligare kravbild mot vilken prövningen ska ske samt hur samråd med allmänhet och övriga intressenter ska utformas. Avseende insyn och inflytande innebär bestämmelserna att kärntekniklagen moderniseras i enlighet med internationella rekommendationer och direktiv63. Samråd med berörda parter ska ske i lämplig omfattning Uppförandet av kärntekniska anläggningar sträcker sig ofta över och bara tillståndsprövningsskedet kan ta i an- språk. Efter att tillstånd meddelats kan själva uppförandet likaså ta , kanske längre än . sker bl.a. en teknisk utveckling som kan behöva tas hänsyn till i uppförandet. Utredningen bedömer att den stegvisa prövningens skeden därför behöver förenas med bestämmelser som medger insyn och möjlighet till påverkan. bör ha en skyldighet att samråda med andra relevanta myndigheter, kommuner och enskilda som kan vara be- rörda i den utsträckning det anses lämpligt samt ge möjlighet för dessa att lämna synpunkter. Utredningen bedömer att en viss flexi- bilitet bör finnas men att sådana samråd som huvudregel alltid bör ske vid varje moment i den stegvisa prövningen som avser en större kärntekniska anläggning såsom en kärnkraftsreaktor, ett slutförvar eller en annan större anläggning. För mer begränsade anläggningar 63Artikel 8, pkt. 4 i Rådets direktiv /87/EURATOM: ”Medlemsstaterna ska säkerställa att allmänheten ges lämpliga möjligheter att aktivt delta i beslutsprocessen gällande till- ståndsprövning av kärntekniska anläggningar, i enlighet med relevant lagstiftning och inter- nationella instrument”. Requirement 36, paragraph 4.67 in General 1: ”Interested parties including the public shall have an opportunity to be consulted in the process for making significant regulatory decisions, subject to national legislation and international obligations. The results of these consultations shall be taken into consideration by the regulatory body in a transparent .” Artikel 1, Århuskonventionen, SÖ 2005:28: ”För att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande skall varje part garantera rätten att få tillgång till information, allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser och rätten till att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor i enlighet med bestämmelserna i denna konvention”. Utredningens överväganden och förslag eller verksamheter bör myndigheten själv bedöma i vilken utsträck- ning sådana samråd ska ske. Dessa samråd är enligt utredningens bedömning värdefulla för få ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge berörda möjlighet till insyn och påverkan. Avveckling av anläggningar ingår i det ursprungliga tillståndet Avseende nedmontering och rivning av en kärnteknisk anläggning sker en tillståndsprövning i enlighet med och regler i miljöprövningsförordningen (2013:251). Utredningen menar att av- veckling av en kärnteknisk anläggning ska utgöra en explicit del av anläggningens driftcykel och är en särskild del av den kärntekniska verksamheten – därmed är det enligt lagen en tillståndspliktig verk- samhet. Utredningen föreslår därför att detta förtydligas genom att ordet avveckling tas med i definitionen av kärnteknisk verksamhet. Utredningen har övervägt att införa ett krav på ett särskilt till- stånd enligt kärntekniklagen inför nedmontering och rivning av en stängd kärnteknisk anläggning samt inför slutlig förslutning av ett geologiskt slutförvar. Avseende nedmontering och rivning av en stängd kärnteknisk an- läggning har utredningen kommit till slutsatsen att det implicit an- tagits att sådan verksamhet täckts av det ursprungliga tillståndet. Bland de allmänna skyldigheterna för en tillståndshavare (10 § kärn- tekniklagen) återfinns kravet på att vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksam- heten inte längre ska bedrivas i. Utredningen konstaterar att Strål- säkerhetsmyndigheten har beslutat villkor (se avsnitt 4.6) kopplade till de existerande kärntekniska tillstånden avseende avveckling och rivning av några kärntekniska anläggningar. Utredningen anser inte att en tillräcklig prövning av verksam- heten med nedmontering och rivning har ägt rum när de nuvarande tillstånden för innehav och drift gavs för de kärntekniska anläggning- arna. Utredningen anser därför att innan nedmontering och rivning av en kärnteknisk anläggning får påbörjas bör en ny säkerhetsredovis- ning och en slutlig avvecklingsplan vara prövade och godkända av den myndighet som regeringen utser – i likhet med den prövning Utredningens överväganden och förslag som sker inför godkännande av uppförande, provdrift och rutin- mässig drift av en kärnteknisk anläggning. Det bör krävas tillstånd för slutlig förslutning av slutförvar Att förslutning av ett slutförvar bör vara tillståndsbelagt är ingen ny idé utan ställdes bl.a. som villkor av regeringen i samband med att tillstånd gavs till () enligt dåvarande atomenergilag (1956:306) att anlägga, inneha och driva ett slutförvar för låg- och medelaktivt avfall i Fors- mark, dvs. Den nuvarande lagen saknar dock explicita krav på att ett särskilt tillstånd behövs. Vid en sådan prövning görs en slutlig säkerhetsbedömning av de tekniska metoder och lösningar som ska användas för återfyllning och förslutning av förvaret. I detta samman- hang hanteras även frågor om kontroll efter förvarets tekniska förslutning, eventuellt behov av mätningar och övervakning, doku- mentation, uppmärkning och övriga skyddsåtgärder (kärnämnes- kontroll, hinder mot olovligt intrång) m.m. Utredningen föreslår att lagen förtydligas så att det framgår att ansvaret för ett slutligt förslutet geologiskt slutförvar för kärnavfall vilar på staten (se avsnitt 4.9). I samband med tillståndsprocessen avseende slutlig förslutning av ett sådant geologiskt slutförvar bör därför regeringen besluta om närmare villkor avseende vilka åtgärder som ska vara vidtagna och förhållanden som ska råda, rapporterade och godkända innan det geologiska slutförvaret i formell mening är slutligt förslutet. Principer för dispenser och överföring av tillstånd En tilltänkt tillståndshavare ska visa att den uppfyller de säkerhets- krav och villkor som ställs på den som bedriver kärnteknisk verk- samhet avseende kompetens, ekonomiska resurser, organisatorisk förmåga m.m. men också förmågan att i egenskap av verksamhets- utövare finansiera, forska och utveckla och vidta de åtgärder som behövs för att, i förekommande fall, använt kärnbränsle, kärnavfall och andra radioaktiva restprodukter från verksamheten slutförvaras och stängda anläggningar avvecklas. Utredningens överväganden och förslag Utredningen föreslår, som tidigare nämnts, att det nuvarande begreppet tillståndshavare delas upp och skiljs från begreppet verk- samhetsutövare (se avsnitt 4.3). En tillståndshavare ska ha ansvaret för att kärnteknisk verksamhet bedrivs säkert och att de kärntek- niska anläggningarna uppfyller ställda säkerhetskrav. Verksamhets- utövaransvaret består enligt utredningens förslag av ett absolut krav på att finansiera och vidta de åtgärder som behövs för att nedmon- tera och riva stängda anläggningar samt för att de åtgärder vidtas som behövs för att kärnavfall, använt kärnbränsle eller andra radioaktiva restprodukter som uppkommit i den egna verksamheten slutför- varas. Detta möjliggör att de två ansvarsdimensionerna kan hanteras separat från varandra. Utredningen föreslår, liksom i gällande lag, att regeringen ska kunna ge dispens (befrielse) för den tidigare tillståndshavarens/verksamhets- utövarens skyldigheter och ansvar i samband med att en ny till- ståndshavare tar över en kärnteknisk verksamhet eller när någon annan juridisk person tar över någon annans verksamhetsutövar- ansvar. I samband med att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer beslutar att överföra ett tillstånd för kärnteknisk verksamhet till en ny tillståndshavare bör inte någon automatisk befrielse av ansvar för den tidigare verksamhetsutövaren utfärdas i fråga om det använda kärnbränsle och det kärnavfall som härrör från verksamheten. En sådan befrielse eller dispens bör endast ges om den nye tillståndshavaren/verksamhetsutövaren har förmåga och är lämplig att ta på sig den tidigare verksamhetsutövarens ansvar. Avseende nedmontering och rivning av stängda kärntekniska anläggningar måste en bedömning göras av hur ansvar och skyldig- heter för nedmontering och rivning av anläggningar och de därvidlag uppkomna restprodukterna bäst hanteras. Om ett dotterbolag ska överta ett tillstånd från ett moderbolag kan det vara rimligt att t.ex. överväga att ansvaret för att finansiera samt nedmontera och riva anläggningar ska ligga kvar hos moderbolaget. Om ett nytt bolag, med nya eller andra ägare, vill överta tillståndet för en kärnteknisk verksamhet bör det övervägas om ansvaret för nedmontering och rivning av de kärntekniska anläggningarna borde följa med till den nya verksamhetsutövaren. De redan avsatta fondmedlen bör då kunna användas av den nya verksamhetsutövaren för nedmontering och riv- ning och omhändertagande av rivningsavfall. Ytterligare ett fall kan Utredningens överväganden och förslag vara att en tillståndshavare/verksamhetsutövare vill anlita ett annat bolag för att nedmontera och riva anläggningen. Detta bolag skulle då kunna överta det kärntekniska tillståndet för anläggningen och utföra nedmontering och rivning medan den tidigare tillstånds- havaren i egenskap av verksamhetsutövare har kvar ansvaret för att finansiera och se till att nedmontering och rivning sker och att rest- produkter slutförvaras. Sammantaget finner utredningen att regeringen, vid ett byte av tillståndshavare, inte automatiskt bör befria den tidigare verksam- hetsutövaren från skyldigheter och ansvar. En analys, utöver den sökandes förmåga att verka som tillståndshavare och ny verksam- hetsutövare, bör göras av vem som är bäst lämpad och vem som rim- ligen bör ha ansvaret att fullgöra skyldigheterna avseende redan producerat använt kärnbränsle och kärnavfall samt nedmontering och rivning av anläggningar och omhändertagande av därvid upp- kommande restprodukter. Utredningens överväganden och förslag 4.6Avveckling av kärntekniska anläggningar Utredningens förslag: Utredningen bedömer att avveckling av stängda kärntekniska anläggningar ingår i det som betecknas som kärnteknisk verksamhet och att avveckling därmed är en till- ståndspliktig verksamhet. Detta föreslås också förtydligas genom att det ska framgå i definitionen av kärnteknisk verksamhet. Ett slutmål för, och omfattningen av, nedmontering och riv- ning av en kärnteknisk anläggning bör vara tydligt uttalat. Utred- ningen bedömer att en fullständig nedmontering och bortforsling av en kärnteknisk anläggnings olika delar inte ska vara ett krav om annan lämplig användning av byggnader och mark kan motiveras. Utredningen föreslår att miljöprövningsförordningen ändras så att en förnyad tillståndsprövning av miljöpåverkan från en kärnkraftsreaktor som ska avvecklas bör gälla från och med den tidpunkt då nedmontering och rivning påbörjas (och inte som från att en reaktor är permanent avstängd) eftersom prövningen fokuserar på de miljöeffekter som den nya verksamheten med nedmontering och rivning innebär. Utredningen föreslår att en anläggning ska upphöra att vara en kärnteknisk anläggning när den har friklassats med stöd av strål- skyddslagen (2018:396). En i övrigt utökad samordning mellan kärntekniklagen och reglering av nedmontering och rivning av kärntek- niska anläggningar bedöms inte som nödvändig. Ett område som behandlas kortfattat i den nuvarande lagstiftningen är avveckling och rivning av stängda kärntekniska anläggningar.