sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — De få personer som fanns på plats var ut- mattade och hade få resurser till sitt förfogande. Den norska styrkan var tvungen att ta mycket ansvar, bl.a. var man tvungen att ta led- ningen för släckningsinsatserna. Även kommunikationen var en stor utmaning. Den norska styr- kan fick många olika telefonnummer att ringa, men ofta var det inte någon som svarade på de olika numren. Kommunikationen förbätt- rades efter hand. Den norska styrkan var förberedd på att stå för sitt eget under- håll, för att på så sätt inte ligga den svenska räddningstjänsten till last. Det visade sig emellertid snabbt att lokalbefolkningen på ett Insatser – Utländska aktörer mycket trevligt sätt och på eget initiativ försåg de norska brand- männen med logi, mat och dryck. kom även HNS på plats. Allt fungerade mycket bra. En viktig framgångsfaktor var att in i insatsen kom de norska medarbetarna att delta i de svenska stabsorienteringarna i . Vidare kom de norska sektorcheferna att ingå i de lokala staberna. Detta medförde att ledningsstrukturen blev översiktlig och att den norska styrkans information hem till blev bättre. In- trycket av de svenska staberna i och blev efter hand mycket gott. I stort anser man att de norska resurserna användes på ett förnuf- tigt sätt. 17Bedömning av samordning1, samverkan2 och ledning3 av insatser/förebyggande åtgärder I utredningens uppdrag ingår att särskilt belysa de operativa insat- serna inom ramen för LSO samt samordning, samverkan och ledning på lokal, regional och nationell nivå. Utredningens uppdrag omfattar även att belysa förmåga att ta emot och använda internatio- nellt stöd. Utredningen kommer i detta kapitel att kommentera det som ut- redningen vid sin analys av samordning, samverkan och ledning anser är bra och bör behållas eller förstärkas inför framtida händelser och vad som brast och vad som därmed bör förbättras. Kapitlet innehål- ler även en bedömning av förmåga att ta emot och använda internationellt stöd samt förebyggande åtgärder. Syftet med vår analys är att ge underlag för en höjd nationell bered- skap när det gäller skogsbränder. Beredskapen för kommande skogs- bränder är viktig. konstaterar att årets extremt varma sommar ger en bild av hur framtidens sommartemperaturer kommer att bli. De framtida klimatscenarierna innebär emellertid inte bara att medel- temperaturen höjs, utan också att värmeböljorna blir kraftigare. 1Med samordning avses anpassning av aktiviteter och delmål så att tillgängliga resurser kom- mer till största möjliga nytta. Samordning är en effekt av ledning och/eller samverkan hos de resurser som hanterar samhällsstörningar. Samordning handlar om att aktörer inte ska vara i vägen för varandra, och hjälpa varandra där det går. 2Med samverkan avses den funktion som, genom att aktörer kommer överens, åstadkommer inriktning och samordning av tillgängliga resurser. 3Med ledning avses den funktion som, genom att en aktör bestämmer, åstadkommer inriktning och samordning av tillgängliga resurser. Ledning förknippas ofta med hierarkier och enskilda organisationer, men kan också ske i aktörsgemensamma situationer. Ledning kan grundas i man- dat (juridisk grund) eller i överenskommelse (social grund). Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder konstaterar att vi måste rusta oss för ett varmare klimat. Detta inne- bär att vi måste förbereda oss för alla former av klimatrelaterade hän- delser inte bara skogsbränder. Utredningens uppdrag är att utvärdera de operativa räddningsinsat- serna. Som påtalats av länsstyrelserna är sommarens räddningsinsatser med att släcka bränder en del i samhällets arbete med krisberedskap. Utredningen, instämmer i detta, och gör denna utvärdering mot bak- grund av att de operativa räddningsinsatserna som utredningen har i uppdrag att granska är en del i samhällets krisberedskap. Utvärderingar om arbetet med att bekämpa skogsbränder har gjorts tidigare och senast, efter direktiv från regeringen, när det gällde bran- den i . I jämförelse med den utredningen har vi valt att i vår analys lägga oss på en mer övergripande nivå. En av anledningarna till detta är att sommarens bränder var betydligt fler, mer utspridda geografiskt och pågick . Utred- ningen har inte heller, till skillnad från utvärderingen av skogsbrand i , utgått från eller haft tillgång till räddnings- tjänsternas egna olycksundersökningar. Även rapporten beredskap mot skogsbränder vid even- tuellt varmare klimat4 uppmärksammar väsentliga perspektiv som har fått aktualitet. Många av de slutsatser som vi i denna utredning kommer fram till, överensstämmer med vad som anförs i rapporten. Det kan konstateras att flera av bristerna är kända men är svåra att komma till rätta med. Detta gäller t.ex. att åtgärder krävs för att höja den nationella förmågan att bemöta och hantera den pro- blematik som förutspås medfölja ett varmare klimat, information om skogsbrandsrisken, bristande planering för hur skogsbränder ska släckas, brist på utbildning i skogsbrandssläckning, behov av ett ökat samarbete mellan räddningstjänsterna samt att det behövs fler avtal för att säkra tillgängligheten av flygande släckresurser. I rapporten konstaterades också att den nationella förmågan brister när det gäller att skala upp ledningsorganisationen vid större bränder och att leda stora komplicerade och långvariga räddningsinsatser. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder 17.2Allmänt om sommarens arbete med att bekämpa skogsbränder I tog över ansvaret för räddningstjäns- ten efter drygt . I och skedde ett nära samarbete mellan länsstyrelserna och räddningstjänsterna och man såg inte där skäl för att överta ansvaret. Utredningens uppfattning är att räddningstjänstens arbete i två av de tre mest drabbade länen, och , fungerade i stort sett väl även om vissa brister fanns inledningsvis. När det gäller kan konstateras att arbetet i inledningsskedet inte fungerade, vilket berodde på att bränderna var för många och för stora för att hanteras av en ensam mindre räddningstjänst. Situa- tionen förbättrades senare när en fungerande ledningsorganisation väl kom på plats. Detta tog dock tid eftersom man här var tvungen att sätta upp en ny organisation. Sammanfattningsvis är utredningens uppfattning att det inled- ningsvis på flera håll fanns brister i arbetet när det gällde bekämp- ningen av de större bränderna i , och . I ett senare skede, när väl en struktur hade etablerats, fungerade arbetet väl. En person omkom i en fallolycka i samband med bekämp- ningen av bränderna i . Ingen person skadades allvarligt till följd av sommarens bränder. Väsentliga samhällsfunktioner skadades inte. Totalt brann en areal om mindre än en promille av skogsareal. Emellertid kom vissa enskilda skogsägare att drabbas hårt. Vidare evakuerades även boende i några orter, bl.a. . Många av de som evakuerades upplevde stor oro och osäkerhet om hur situa- tionen med bränderna utvecklades. Generellt kan konstateras att de flesta aktörer kunde ha agerat tidigare. Räddningstjänster med en väl utvecklad systemledning och väl- planerade resurser från olika delar av landet gjorde avgörande insatser vid sommarens skogsbränder genom att förstärka räddningstjänster som var inte hade så stora resurser eller behövde hjälp med anledning av brändernas omfattning. Detta genomfördes oftast i kluster som byggde på befintlig samverkan som inte alltid sammanföll med läns- gränserna. Flera räddningstjänster har utarbetat riktlinjer för resurser med självförsörjande moduler. Räddningstjänsterna själva och till- sammans med MSB fick denna samverkan att fungera väl. De opera- tiva insatser kunde ibland vara svåra att förena med länsstyrelsernas Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Det är inget som är unikt för räddnings- insatser att områdesansvaret som fungerar väl inom länet kan stöta på problem när det möter större regionala verksamheter. Ett funge- rande informationsutbyte är nödvändigt för att minimera riskerna för fel på grund av dåliga samband. Sommarens bränder medförde också att de kommunala räddnings- tjänsterna ansträngdes kraftigt. Kritik har framförts från arbetstagar- organisationer när det gäller brandmännens långa arbetspass. Även andra aktörer som bidrog till arbetet belastades hårt. Flera rädd- ningstjänster konstaterar att anledningen till att arbetet med att släcka bränderna gick så bra som det gjorde var den hjälp som man fick från Försvarsmakten, utländska insatser och inte minst det stöd som man fick från frivilliga under arbetets gång. Farhågor har framförts från flera räddningstjänster när det gäller vad som hade hänt om skogsbränderna inte slocknat eller inte kom- mit under kontroll . Från och med slutet på juli blev inte någon av de nya bränder som flammade upp av större omfattning. är normalt den mest intensiva skogsbrandsperioden i och brandriskvärdena var fortsatt extrema. Förmodligen har kraftigt för- stärkta larmplaner hos räddningstjänsterna i kombination med natio- nella taktiska reserver, främst i form av helikoptrar, bidragit till detta. I flera fall var en helikopter före markstyrkor på brandplatsen och kunde därigenom bidra till att förhindra okontrollerad brandspridning. En omständighet som många inom kommunala räddningstjänster och statliga myndigheter påtalar är att skogsbränderna inträffade då en stor del av personalen var på semester. Detta påverkade räddningstjänstens och myndigheternas arbete negativt. Samma för- hållande ledde emellertid även till fördelar som att det fanns ett stort antal hemvärnspersonal samt frivilliga som kunde bistå i arbetet vid brandplatserna. Vidare var skolor och många möteslokaler tillgängliga. Tre stora bränder i norr gick inte att släcka (bränderna i En- skogen, Ängra och Nötberget, alla i ). Några bränder flammade upp eftersom eftersläckningsarbetet inte fungerade. (Enskogen) uppstod en informationsmiss när det gällde att en helikopter utfört en släckningsinsats. Informationen nådde an- tingen inte fram till räddningstjänsten, eller så nådde den fram men ett systemfel ledde till att informationen inte hanterades på rätt sätt. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Bränder som bekämpas från luften måste också bekämpas från mar- ken. När så inte skedde flammade branden upp igen. De svagheter som visade sig i räddningstjänsternas arbete gällde framför allt sam- ordning, samverkan och ledning av insatserna och även kunskapsbrist när det gäller taktik- och metodval vid brandsläckning. Kommunerna och de statliga myndigheter som ansvarar för verk- samhet enligt LSO ska samordna verksamheten samt samarbeta med varandra och med andra som berörs (1 kap. 6 § LSO). Om man jäm- för med branden i menar många aktörer att rädd- ningstjänsterna har förbättrat sin förmåga att hantera skogsbränder. Detta gäller inte minst förmågan till ledning och samordning och vara proaktiva genom att tidigt beställa helikopter- och andra resursförstärk- ningar vid extremväder. Utredningen instämmer i denna bedömning. är emellertid inte ännu tillräckligt väl rustat för att vi ska kunna känna oss trygga inför framtida stora och skogsbränder eller andra stora komplicerade händelser. förslag om effektivare ger bättre förutsätt- ningar att hantera stora skogsbränder. förslag tillsammans med denna utrednings förslag och rekommenda- tioner skulle, om de genomförs, medföra att blir bättre rustat för kommande skogsbränder, andra olyckor och katastrofer. 17.3De operativa insatserna enligt LSO hade en exceptionell skogsbrandssäsong . Enligt uppgifter från var sommaren varmare än normalt i hela landet. Temperaturen låg på 1–över det normala i norra halvan av landet och på 2–över det normala i den södra delen av landet. Sommaren var också torr i större delen av landet. Brand- risken var extrem i nästan hela landet. De rekordhöga värdena, som inte tidigare hade uppmätts sedan mätningarna började se- dan, varade . Skogsbränderna i de tre mest drabbade länen orsakades till stor del av åsknedslag. De flesta mindre bränderna i landet orsakades av mänskligt agerande. En del av bränderna har flammat upp igen och blivit större, då de som haft ansvaret för eftersläckning inte har mäktat med uppgiften Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder eller inte har uppfattat att eftersläckningen är överlämnad till dem. Gnistor som uppkom från tåghjul orsakade också bränder. Den sammantagna bilden är att SOS Alarms arbete med larm har fun- gerat väl. SOS Alarm hade en samverkansperson i staben i och en samverkansperson i MSB:s särskilda organisation. Detta höjde effektiviteten i arbetet. Hos en del mindre räddningstjänstorganisationer ligger ansvar för all ledning på samma funktion och därmed samma person. Detta med- förde att SOS Alarm hade svårt att få fram instruktioner för hur man skulle hantera nya händelser eller resursprioritering vid flera eskale- rande händelser. Aktörerna har inte påtalat att man hade problem när det gällde lokalisering av bränderna. Skogsbrandflyget, skogsägare, lokalbefolk- ning och många andra har hjälpt räddningstjänsterna att hitta fram till brandplatserna. Skogsnäringen framför att man har detaljerad geografisk informa- tion som är till stor hjälp för att hitta branden och för att organisera insatsen. Det behövs klara och enkla kontaktvägar mellan skogs- branschen och kommunala räddningstjänster, så att de sist nämnda kan ta del av den geografiska informationen som skogsägarna har. Skogsbranschens geografiska information innehåller även uppgifter om vilken typ av skog som växer var. Denna information kan vara avgörande för vilken brandsläckningstaktik som räddningsledaren väljer att använda vid insatsen. De handlingsprogram som kommunerna enligt LSO ska upprätta, ska innehålla de risker som finns inom kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I vart fall något av de handlingsprogram som gällt i de kommuner som drabbades av sommarens skogsbränder har inte angett skogsbrand som en dimensionerande risk. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Boende evakuerades i några orter, bl.a. . på- pekar att många av de som evakuerades upplevde stor oro och osäker- het om hur situationen med bränderna utvecklades. Från samma håll framförs också kritik mot stabsledningens sätt att bemöta de männi- skor som drabbades av bränderna. LRF upprättade evakueringsplaner för djurbesättningar inom flera av de branddrabbade områdena. Samma organisation var också be- hjälplig med att genomföra evakueringarna av djur i de fall som detta behövdes. Utredningen anser att det är viktigt att det finns en bered- skap för evakuering av djurbesättningar. Skogsbranschen och många andra anför att avgörande för att fram- gångsrikt bekämpa en skogsbrand är att agera kraftfullt redan i bör- jan av insatsen. Att i ett tidigt skede lägga resurser på att bekämpa en brand, så att den inte växer sig stor, besparar samhället de stora resurser som krävs för att bekämpa en mycket större brand. All erfarenhet pekar på att en tidig upptäckt – tillsammans med effektiva släckningsåtgärder – är en avgörande faktor för huruvida man förmår att släcka branden eller att den kommer att växa i omfatt- ning. En iakttagelse som utredningen gjort är att uppstarten borde – när man väl konstaterat att en mer omfattande skogsbrand riskerade att uppstå – ha varit snabbare och mer kraftfull hos flera aktörer. Här kan nämnas den effekt som man fick av kraftigt förstärkta larmplaner hos räddningstjänsterna i kombination med de nationella taktiska reserver, främst i form av helikoptrar, som MSB koordinerade. Utredningen anser att de ekonomiska förutsättningarna för kom- munerna att sätta in kraftfulla resurser i ett tidigt skede bör ses över. Utredningen föreslår att det av författningen ska framgå att kom- munernas självrisk ska kunna sänkas till ett lägre belopp när särskilda skäl föreligger. Vid de större bränderna var situationen vid insatsens inlednings- skede kaosartad. En bidragande anledning till att bränderna blev stora var att bristfälliga bedömningar gjordes i det inledande arbetet eller att något oväntat inträffade. Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Det är av stor betydelse att det finns samlade lägesbilder av branden och att dessa kommuniceras med alla som är inblandade i släcknings- arbetet och då även med utländska resurser om sådana satts in. Lägesbilder och information delas som regel genom informations- systemet WIS. lämnades loggarna, som är offentliga handlingar, från WIS ut till media. En räddningstjänst har påtalat be- hovet av att ha ett system där man kan dela korrekta lägesbilder mellan de olika aktörerna utan att riskera att informationen blir offentlig. Regeringen beslutade att uppdra åt Försvarsmakten och MSB att ytterligare främja och utveckla en sammanhängande planering av totalförsvaret. I uppdraget ingår att stärka aktörsgemen- sam samverkan så att den möter de höga krav på sekretess och ro- busthet som ställs vid höjd beredskap. Nämnda uppdrag gäller i och för sig totalförsvaret men resultatet av arbetet kan vara tillämpligt för berörda aktörer även vid olyckor och kriser. Det har påtalats att räddningsledningen på plats inte alltid erhöll relevant information från inre stab/strategisk ledning. Det är viktigt att lägesbilder kommuniceras i båda riktningarna. Information måste gå både från räddningsledningen på plats och till den inre staben och även i motsatt riktning. Räddningstjänsterna använde vid brandbekämpningen det materiel som fanns tillgängligt. Materiel lånades, köptes och hyrdes efterhand in. Räddningstjänsterna tog även MSB:s skogsbrandsdepåer5 i bruk . Flera användes också , efter att de fyllts på och kompletterats. Vid flera av insatserna beskriver rädd- ningstjänsterna att de resurser som man hade för att släcka bränderna inte räckte till. Från flera håll konstaterades bl.a. att det fanns behov av ytterligare terrängfordon, pumpar, armatur6 och slang. Regeringen gav MSB i uppdrag att analysera och redovisa be- hoven av förstärkt kapacitet avseende materiel, personalförsörjning 5MSB:s skogsbrandsdepåer är en nationell förstärkningsresurs som ska användas när räddnings- tjänstens egna resurser inte räcker till. 6Utrustning som bl.a. används för att koppla samman olika brandslangar. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder och brandbekämpning från luften för att kunna hantera framtida om- fattande skogsbränder (dnr Ju2018/03972/SSK). MSB lämnade i sep- tember en delredovisning av uppdraget som gäller behov av ökade förstärkningsresurser, såväl befintliga som nya, och en kostnadsupp- skattning för identifierade åtgärder . Övriga delar av uppdraget kommer att redovisas . MSB uppskattar de totala kostnaderna för att säkerställa den stärkta kapa- citeten enligt ovan till i utvecklingskostnader och i årliga förvaltningskostnader (avtalskostnader för brandbekämpning från luften och insatskostnader för resurserna är inte medräknade). Som en följd bl.a. av MSB:s ovan nämnda delredovisning av reger- ingsuppdraget konstaterar regeringen i budgetpropositionen att brän- derna medför att behovet av återanskaffning av förstärkningsmateriel avseende skogsbrand ökar. Anslaget föreslås därför ökas med 2019. Vidare visar sommarens bränder på behov av att utveckla statens stödjande förmåga avseende stöd för ledning och samverkan vid omfattande räddningsinsatser samt förstärkningsmateriel, främst skogsbrandsmateriel. Anslaget ökas där- för med 2019 och med (prop. 2018/19:1 utg.omr. 6 s. 73). Problem uppstod när det gällde bränsle till fordon och flyg. För- svarsmakten löste emellertid detta. Det finns ett behov av att planera för bränsleförsörjning för både mark och flygenheter när det gäller framtida beredskap för skogsbränder. Metod och taktik vid räddningsinsatserna En skogsbrandsexpert från MSB har översiktligt presenterat den metod och taktik som svensk räddningstjänst, i enlighet med den utbildning som MSB ger, ska användas vid släckning av skogsbränder (se avsnitt 8.2). Nämnda expert har även författat den litteratur som används vid utbildning av brandpersonal i skogsbrandssläckning. Ut- redningen har genom att ställa skriftliga frågor till räddningsledarna för de största insatserna undersökt huruvida dessa metoder och tak- tik användes vid sommarens operativa räddningsinsatser. Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder i anser att beskrivning av metod och taktik som presenteras är en generellt bra beskrivning av de insat- ser som gjordes . Möjligen kan hävdas att den resurs- brist som uppstod förde med sig att vissa avsteg gjordes från modellen då räddningstjänsterna lät vissa bränder löpa. I stället inriktade man sig på att släcka de bränder som var hanterbara. När det gäller räddningsinsatserna i anförs att det inte fanns några i förväg bestämda begränsningslinjer. Sådana kom i stället att bestämmas med hänsyn tagen till de lokala förhållandena och vilka platser som bedömdes som lämpliga. När det gällde bran- den på skjutfältet blev situationen komplicerad då odetonerad am- munition fanns inom brandområdet. Det var därför inte möjligt att attackera branden förrän den kommit utanför ett visst område, ett riskområde . Begränsningslinjer upprättades därför så lång framför branden att räddningstjänsten med säkerhet skulle kunna arbeta utan risk för att skadas av explosioner. I användes även skyddsavbränning, vilket visade sig vara mycket effektivt. För att utföra skyddsavbränning använde sig räddningstjänsten av extern kompetens. Dessa metoder och tankesätt som redogörs för i ovan nämnda presentation känns igen av Försvarsmakten och Helikopterflottiljen uppfattar att principerna i stort sett används. Däremot är Försvars- makten tveksam till att bygga särskilda enheter för skogsbrandssläck- ning, vilket skulle vara en ambitionshöjning som inte överensstämmer med Försvarsmaktens nuvarande uppdrag. Uppfattningen är att de metoder som finns är tillräckligt bra för att Försvarsmakten ska kunna bidra med hög operationssäkerhet och kvantitet i små som stora insatser. Fram har man inte upplevt avsaknad av förmåga att bistå räddningstjänsten. Som ett komplement till markenheterna och vid eftersläckning har ett företag utvecklat ett modulbaserat koncept som är anpassat till skotare, men som kan användas även av andra redskapsbärare. Syste- met har en hög vattenbegjutningskapacitet och har förmåga att ta sig fram i besvärlig terräng. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Utbildning och övning i skogsbrandssläckning Som skogsbranschen framför behövs det regelbundna och samord- nade övningar för att träna ledning vid större bränder. Vidare behöver det nationellt finns ett antal tränade räddningsledare och annan led- ningspersonal som är särskilt utbildade i skogsbrandsbekämpning och som kan sättas in där bränder kan bli så stora och omfattande att insatserna behöver koordineras. Nämnda personer bör vara utbildade och övade i att leda skogsbrandssläckning. De ska även kunna hantera samhällsstörningar och andra åtgärder till följd av omfattande skogs- bränder. MSB:s förstärkningsresurs för samverkan och ledning kan här fylla en viktig funktion. MSB:s grund- och vidareutbildningar ger kunskap om skogs- brandsbekämpning. Det framgår att detta är otillräckligt. Räddnings- tjänsterna bör förbereda sig bättre och öka sin kunskap när det gäller denna typ av insatser. I det uppdrag som MSB fått från regeringen ingår att analysera och redovisa behoven av en förstärkt kapacitet avseende brandbekämp- ning från luften. Utredningen begränsar sig till att analysera somma- rens insatser när det gäller stöd från flygande släckningsresurser.