sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Regeringen påtalade dock att lagstift- ningsmakten ändå låg i hand och ansåg att det inte var nödvändigt att ta in några ytterligare bestämmelser i regeringsfor- men. I det sammanhanget finns det enligt kommittén skäl att under- stryka att instruktionsförbudet i svensk rätt, liksom de motsvarande bestämmelserna för övriga statliga förvaltningsmyndigheter och domstolarna, gäller i förhållande till beslut i enskilda fall och inte det regelverk som styr detta beslutsfattande. Det unionsrättsliga kravet på oberoende innebär dock att inte heller har rätt att ge instruktioner till i enskilda fall. Frågorna om institutionella oberoende är av sådan vikt att de aktuella bestämmelserna uttryckligen bör återge det område som omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende. Instruk- tionsförbudet i regeringsformen respektive riksbankslagen bör såle- des ändras. Liksom tidigare bör gälla att regeringsformen ska återge grunderna för hur styrs. Det är inte tillräckligt att sådana förhållanden framgår av EUF-fördraget. Mot den bakgrunden bör den del av instruktionsförbudet som avser som myndig- het även fortsättningsvis regleras i regeringsformen. Instruktions- förbudet i förhållande till direktionsledamöterna personligen bör däremot, liksom tidigare, regleras i riksbankslagen. Bestämmelserna om instruktionsförbudet i regeringsformen respek- tive riksbankslagen bör omfatta de fyra ECBS-relaterade uppgift- erna. Därutöver bör den omfatta insamlandet av sådan statistik som avses i artikel 5 i ECBS-stadgan. Även om denna slags statistik är av mindre betydelse för samlade statistikverksamhet, an- ser kommittén således att även denna uppgift bör omfattas av in- struktionsförbudet. Det saknas dock tillräckliga skäl att låta det långtgående unionsrättsliga kravet på oberoende omfatta hela Riks- bankens verksamhet. En annan sak är att det av andra skäl än de uni- onsrättsliga kan finnas anledning att tillförsäkra en långt- gående självständighet i svensk rätt. Det finns inte heller enligt kommittén skäl att tolka det unions- rättsliga kravet så att de i sammanhanget mindre centrala uppgifterna för ECBS, såsom att samarbeta med andra myndigheter och samla in statistik, ska omfattas av detta oberoende (se bedömningen i prop. 1997/98:40 s. 62 och 76). Frågan är då hur de ECBS-relaterade uppgifterna bör definieras. Det framstår inte som lämpligt att införa en hänvisning till den berörda regeln i EUF-fördraget. Det är inte heller lämpligt att hän- visa till ECBS uppgifter generellt. Detta eftersom det bör framgå di- rekt av ordalydelsen av regeringsformens bestämmelser vad som gäller i . En annan lösning skulle vara att komplettera den nu- varande bestämmelsen om penningpolitik genom att ange ”penning- politik och de övriga uppgifter som följer av att ingår i Europeiska centralbankssystemet (ECBS)”. Även en sådan lösning innebär att det inte framgår av svensk lag vad som gäller i . En sådan lösning kan också beskrivas som en dynamisk hänvisning i den meningen att förändringar av unionsrätten får ett ge- nomslag i svensk rätt. Det framstår inte som lämpligt att innebörden av svensk grundlag styrs av unionsrätten. I stället bör bestämmelsen i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen återge innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna. I fråga om den närmare lagtekniska utformningen av bestämmel- serna konstaterar kommittén också att regeringsformens utform- ning bygger på tanken att grundlagen bör vara skriven så att den ska kunna läsas och i sina huvuddrag begripas av alla allmänintresserade medborgare (prop. 2009/10:80 s. 84). För att uppnå överensstämmelse med artikel 130 i EUF-fördraget finns det också anledning att ta in en bestämmelse i regeringsformen av innebörden att inte heller får begära eller ta emot in- struktioner från någon inom de aktuella ansvarsområdena. Den bestämmelse i den nuvarande riksbankslagen som avser att ledamöterna i direktionen inte heller får söka eller ta emot instruk- tioner bör också motsvaras av en bestämmelse i den nya riksbanksla- gen om att dessa ledamöter inte får begära eller ta emot instruktioner från någon vad gäller de ovannämnda ansvarsområdena. Liksom tidigare ska instruktionsförbudet gälla i förhållande till pen- ningpolitiken. Med kommitténs förslag till ny riksbankslag kommer dock frågor om växelkursstyrning ingå som en delmängd av penning- politiken (se kapitlen 14 och 19). Innebörden av uttrycket penning- politik kommer således att framgå av den nya riksbankslagen (se för- slaget till definition av detta uttryck i avsnitt 13.4). I fråga om uttrycket penningpolitik i regeringsformen finns det enligt kommitténs mening anledning att i likhet med det uttryckssätt som finns i artikel 127.2 i EUF-fördraget förtydliga att instruktionsförbudet gäller i förhållande till ansvar att utforma och genomföra penningpolitiken Såväl ECB som ansvarar för att i förekommande fall ge- nom t.ex. valutainterventioner upprätthålla den eventuella fasta växel- kurs som rådet respektive regeringen kan besluta om (se även av- snitt 9.5). Detta fångas av formuleringen att genomföra valutatrans- aktioner i artikel 127.2 i EUF-fördraget (den andra ECBS-relaterade uppgiften) och behöver därför inte anges särskilt. Den andra ECBS- relaterade uppgiften bör i regeringsformen och riksbankslagen pre- ciseras som att ska genomföra valutainterventioner. En sådan formulering avviker visserligen från ordalydelsen i EUF-för- draget, som gäller att genomföra valutatransaktioner. Den torde dock vara förenlig med innebörden av regeln, med beaktande av hänvisningen till artikel 219 (se avsnitt 9.5). Det står klart att det är valutainterventioner från en centralbanks sida som avses i EUF-för- draget. Begreppet valutatransaktioner, utan någon närmare begräns- ning, skulle också bli alltför vittomfattande i svensk rätt. Att inneha och förvalta valutareserven Den tredje ECBS-relaterade uppgiften gäller att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver. Den knyter an till de ovan beskrivna valutainterventionerna, eftersom dessa ofta finansie- ras med medel ur valutareserven. Denna uppgift bör i regeringsfor- men och riksbankslagen benämnas att inneha och förvalta valutare- serven. Att det är som ska inneha valutareserven får uppfattas som att valutareserven ska vara en del av till- gångsmassa och således redovisas på bankens balansräkning (se vidare kapitlen 29 och 30). Som framgår av formuleringen ”medlemsstater- nas officiella valutareserver” är dock det i fall indirekt staten som äger valutareserven genom att staten äger . Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen pla- ceras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor, dvs. Riks- bankens tillgångsförvaltning eller kapitalförvaltning. Hur medlen i valutareserven får användas, t.ex. vad gäller likviditetsstöd i utländsk valuta, preciseras dock genom bestämmelser i riksbankslagen (se bl.a. förslagen i avsnitt 29.8). Att har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begräns- ningar i lag. Oberoendet hindrar inte heller att bestämmelser om tas in i den nya riksbankslagen (se förslagen i avsnitt 29.8). Likaså kan om den så önskar lag- stifta om t.ex. valutareservens storlek. Att främja väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften angående betalningssystem har, som berörs i avsnitt 12.4, språkliga likheter med nu gällande uppgift enligt riksbankslagen vad gäller att främja ett sä- kert och effektivt betalningsväsende. Den senare formuleringen har i praktiken getts en långtgående innebörd enligt tolk- ning. Den ECBS-relaterade uppgiften avser däremot betalnings- system och inte betalningsväsendet i stort. Den har i rättspraxis getts en mer avgränsad innebörd.1 Det som avses är dock inte endast det betalningssystem eller avvecklingssystem som den aktuella central- banken själv driver. Detta framgår även av valet av ordet främja, som indikerar att det är frågan om verksamheter som även andra ansvarar för. Det är inte heller frågan om betalningssystemet i bestämd form, som ett samlingsbegrepp för den sammantagna finansiella infra- strukturen. I stället är det fråga om betalningssystem i allmänhet, i obestämd form. Det är vanligt förekommande att centralbanker tillhandahåller system för avveckling av betalningar i centralbankspengar (se även kapitel 21). Det svenska RIX-systemet är ett betalningssystem en- ligt lagen (2010:751) om betaltjänster och ett avvecklingssystem en- ligt lagen om avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. RIX- systemet och motsvarande utländska system som tillhandahålls av centralbanker hänger samman med andra delar av den s.k. finansiella infrastrukturen, som ofta är i privat ägo (se vidare kapitel 21). Cen- tralbankerna har ofta ett ansvar för att övervaka och i viss mån även reglera även sådana system. Även en centralbanks eget betalnings- system kan vara föremål för reglering från sida. Några sådana uppgifter, att tillhandahålla ett eget betalningssystem eller att övervaka den finansiella infrastrukturen framgår dock inte av artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget eller artikel 3.1 fjärde strecksatsen i ECBS-stadgan. Artikel 22 i ECBS-stadgan innehåller däremot närmare regler om bl.a. betalningssystem. Enligt artikeln får ECB och de nationella centralbankerna bl.a. ställa anordningar till förfogande för att säker- ställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem. 1Se tribunalens dom i mål T‑496/11. tikel ger således ett stöd för att centralbankerna får ta en operativ roll i fråga om bl.a. betalningsavveckling. Artikel 22 gäller dock inte för eller andra medlemsstater med undantag (se artikel 42.1 i ECBS-stadgan). Det saknas därför anledning att för svensk del läsa artikel 127.2 fjärde strecksatsen i EUF-fördraget ljuset av artikel 22 i ECBS-stadgan. Med andra ord har inte det unionsrättsliga kravet på oberoende någon koppling till artikel 22 i stadgan för del. De uppgifter som kommittén föreslår att ska ha vad gäller att tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och över- vaka den finansiella infrastrukturen (se kapitel 21) är således, med tanke på att artikel 22 inte är tillämplig för svensk del, nationella uppgifter enligt artikel 14.4 i ECBS-stadgan och inte några uppgifter som följer av unionsrätten. Det innebär i sin tur att förslagen i kapi- tel 21 inte omfattas av det unionsrättsliga kravet på oberoende enligt artikel 130. En annan sak är att det kan finnas andra skäl än unions- rättsliga sådana för att ska ha en hög grad av självstän- dighet enligt svensk rätt även på detta område (se nedan). De unionsrättsliga uppgifter beträffande betalningssystem som gäller för svensk del begränsar sig till vad som följer av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (Emir-förordningen). Emir-förordningen är lika tillämplig i alla med- lemsstater. I den anges bl.a. att centralbankerna inom EU har vissa befogenheter vad gäller bl.a. avveckling i centralbankspengar och att ta emot inlåning i fråga om system för värdepappersavveckling som finns i tredjeland, bl.a. sådan verksamhet som drivs av centrala mot- parter. Mot ovanstående bakgrund bör den fjärde ECBS-relaterade upp- giften i regeringsformen och riksbankslagen avse att inom ramen för samarbetet inom ECBS främja väl fungerande betalningssystem. Med detta uttryckssätt görs en avgränsning till dels sådana uppgifter och befogenheter för del som följer av direkt tillämp- liga rättsakter från EU, dels övrigt samarbete inom ECBS. Sammanfattningsvis ska instruktionsförbudet omfatta frågor som rör att utforma och genomföra penningpolitiken, att genomföra av valutainterventioner, att inneha och förvalta valutareserven och att inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbankssystemet främja väl fungerande betalningssystem samt samla in vissa statis- tiska uppgifter. Det förhållandet att den nu aktuella bestämmelsen i regeringsfor- men enligt kommitténs förslag begränsas till ECBS-relaterade upp- gifter och viss statistikinsamling utesluter inte att kan agera självständigt även på andra områden. I sådana fall sker detta dock enbart med stöd av svensk rätt och inte till följd av unionsrät- ten. Som framgår av avsnitt 12.3 finns det en rad faktorer utöver den unionsrättsliga regeln om instruktionsförbud (artikel 130 i EUF- fördraget) som gör att har en hög grad av oberoende. En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är, som nämns i av- snitt 28.1, att även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén lägger sammantaget fram en rad för- slag som stärker oberoende (se bl.a. nästföljande av- snitt och kapitel 29). 28.3Information till regeringen om penningpolitiska beslut m.m. Kommitténs förslag: ska informera det statsråd som regeringen utser om de penningpolitiska beslut som banken har fattat. Informationen ska lämnas efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten. får därutöver, med beaktande av instruktionsför- budet, föra en dialog med regeringen och andra myndigheter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av pen- ningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpoli- tiska målen. Enligt riksbankslagens ursprungliga lydelse gällde att skulle samråda med det statsråd som regeringen bestämmer innan banken fattar beslut av större penningpolitisk vikt (42 §). Om sam- råd inte kunde ske och det fanns synnerliga skäl fick fatta beslut utan samråd. I de ursprungliga förarbetena till riksbanks- lagen beskrevs bestämmelsen som en kodifiering av den ordningen som rådde då, före det att oberoende stärktes (prop. 1986/87:143 s. 41). motiverade för sin del samrådsskyldigheten med att penningpoli- tiska beslut måste stå i direkt samklang med de ekonomisk-politiska åtgärder som regeringen vidtar (bet. 1988/89:FiU4 s. 7). I ett senare lagstiftningsärende anförde regeringen att bestämmelsen hade bety- delse för att undvika en konflikt mellan penning- och statsskulds- politiska mål (prop. 1994/95:150, bilaga 7, s. 104). Den aktuella bestämmelsen finns numera i 6 kap. 3 § riksbankslagen. Den fick sin nuvarande utformning i samband med den reform som gjordes i syfte att stärka obero- ende (se avsnitt 12.2.3). Ändringarna avsåg framför allt att kravet på samråd ersattes med ett krav på att informera det aktuella statsrådet. Bestämmelsens nuvarande lydelse är att inför alla viktiga penningpolitiska beslut ska informera det statsråd som regeringen utser. Det skulle således röra sig om ensidig information, dvs. Riks- banken är inte skyldig att beakta statsrådets eventuella synpunkter. Bakgrunden till ändringarna var de unionsrättsliga kraven avse- ende centralbankers oberoende. Regeringen gjorde bedömningen att en uttrycklig lagstadgad skyldighet för en centralbank att samråda med ett politiskt organ torde utgöra en sådan mekanism som gör det möjligt att det politiska organets uppfattning påverkar det slutliga beslutet. Genom ändringarna skulle kontakterna mellan och regeringen anpassas så att de inte stod i strid mot instruktions- förbudet, som infördes . Som exempel på en situation som omfattas av informationskravet nämndes beslut om tillämpningen av valutapolitiken, såsom beslut om centralkurs och bandbredd. Någon ändring avseende formerna för samrådet var inte avsedd. Informa- tionen skulle således, liksom tidigare, kunna ges under flexibla for- mer (prop. 1997/98:40 s. 79). Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen kritiserat med anledning av utformningen av informationsbestämmel- sen. Enligt dem ger bestämmelsen en möjlighet för regeringen att påverka betydelsefulla beslut som fattar. Av den anled- ningen anser de att bestämmelsen begränsar möjligheten för Riks- banken att fatta självständiga beslut. Enligt ECB bör bestämmelsen ändras på så sätt att information eventuellt lämnas till det aktuella statsrådet först efter att det har fattats av och i sådant fall endast för kännedom. Till bemötande av denna kritik kan det dock anföras att politiska företrädare utanför ECB, nämligen ordföranden i rådet och en leda- mot av kommissionen, har rätt att delta utan rösträtt i sammanträden (artikel 284.1 i EUF-fördraget). Vid dessa samman- träden utformas Eurosystemets penningpolitik. En sådan närvaro- rätt torde ge mer långtgående möjligheter att påverka de penningpo- litiska besluten, om en sådan vilja skulle finnas, jämfört med den svenska bestämmelsen om ensidig information från sida. Några bärande skäl för varför kravet på oberoende enligt arti- kel 130 i EUF-fördraget skulle tolkas mer långtgående för de natio- nella centralbankernas del jämfört med för ECB:s del har inte fram- kommit. Ur ett svenskt perspektiv förefaller det också långsökt att reger- ingen skulle försöka påverka beslutsfattande i strid mot instruktionsförbudet i regeringsformen. Det är allmänt ve- dertaget att ska fatta penningpolitiska beslut utan på- verkan från regeringens sida. En överträdelse av detta förbud skulle t.ex. kunna föranleda en misstroendeförklaring från enligt 6 kap. 7 § första stycket regeringsformen. Det praktiska behovet av att information lämnas inför ett pen- ningpolitiskt beslut får dock anses vara begränsat. I syfte att undan- röja all risk för att svensk rätt kan komma i konflikt med unionsrät- ten i detta avseende och för att skapa en mer tydlig reglering bör bestämmelsen därför ändras i linje med ECB:s och kommissionens synpunkter. Det kan dock inte uteslutas att penningpolitiska beslut av större vikt som fattar kräver en omedelbar reaktion från reger- ingens sida, t.ex. av finanspolitiskt slag. framstår det som lämpligt att informerar det aktuella statsrådet så fort ett beslut har fattats av direktionen, dvs. innan be- slutet tillkännages för allmänheten. På så sätt kommer regeringen normalt att ha i vart fall på sig att förbereda ett ställnings- tagande. Mot denna bakgrund bör informationsbestämmelsen ändras på så sätt att ska vara skyldig att informera ett statsråd om viktiga penningpolitiska beslut först efter att beslutet har fattats, men om möjligt innan det offentliggörs för allmänheten. Genom denna ändring tillgodoses de synpunkter som ECB och kommissio- nen har framfört. Det finns inte skäl att utvidga eller avgränsa kret- sen av beslut som berörs av bestämmelsen, dvs. att ändra uttrycket viktiga penningpolitiska beslut. Frågor om samverkan avseende finansiell stabilitet behandlas i av- snitt 24.4. Allmänna förvaltningsrättsliga principer m.m. Det finns anledning att beröra hur förslaget förhåller sig till allmänna förvaltningsrättsliga principer och regleringen av frågor om offent- lighet och sekretess. Allmänt sett gäller att en myndighet inte är skyldig att underrätta någon om innehållet i ett fattat beslut förrän beslutet har expedierats, alternativt slutbehandlats eller färdigställts genom t.ex. justering. Detta har att göra med att beslutet före dess inte anses upprättat och således inte är en allmän handling i tryckfri- hetsförordningens bemärkelse (2 kap. 4 och 10 §§ tryckfrihetsför- ordningen). För del gäller att penningpolitiska beslut offentliggörs i s.k. penningpolitiska protokoll, som justeras av samt- liga direktionsledamöter. När justeringen har gjorts, utgör protokol- len allmänna handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) medför dock inte något hinder mot ett krav på att ska informera om innebörden av ett beslut före justeringen av proto- kollet. När informationen lämnas till regeringen blir en bestämmelse i 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen tillämplig. Av bestäm- melsen följer att sekretess gäller hos bl.a. regeringen för uppgift som rör bl.a. penningpolitik om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas om uppgiften röjs. Den föreslagna ordningen torde inte heller komma i konflikt med ECBS sekretessregler. Detta eftersom inte till fullo har integrerats i ECBS. En förutsättning för att den föreslagna ordningen fyller en funktion är att inte har infört euron som valuta, dvs. att driver en egen penningpolitik. Under sådana förutsätt- ningar kommer inte reglerna för ECBS gälla fullt ut för svensk del. Vid sidan av den ovan behandlade bestämmelsen i riksbankslagen bör det också nämnas att ordföranden och vice ordföranden i riks- banksfullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträ- den, även då penningpolitiska beslut fattas (3 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen). De har då yttranderätt men ingen förslags- eller rösträtt. Riksbanksfullmäktige är ett organ inom . Be- stämmelsen innebär således inte att någon utomstående har möjlig- het att påverka bankens beslut. Även om riksbanksfullmäktige utses av möjliggör inte bestämmelsen i någon högre grad att beslut påverkas jämfört med vad som gäller för ECB enligt artikel 284.1 i EUF-fördraget (se ovan). Det torde således inte råda någon tvekan om att den aktuella bestämmelsen är förenlig med unionsrätten. En möjlighet för att föra en dialog med andra De unionsrättsliga reglerna hindrar inte att en nationell centralbank på eget initiativ och med beaktande av instruktionsförbudet för en dialog om t.ex. den ekonomiska utvecklingen med regeringen eller andra. Finanspolitiken påverkar förutsättningarna för penningpoli- tiken och vice versa. För svensk del kan det även framstå som natur- ligt att också har en möjlighet att föra en dialog med t.ex. arbetsmarknadens parter om lönebildningen. En dialog av nu aktuellt slag kan visserligen ske även utan uttryckligt lagstöd. Med tanke på förslagen i fråga om instruktionsförbudet (se avsnitt 28.2) finns det dock enligt kommitténs mening skäl att reglera de nu ak- tuella frågorna på ett transparent sätt. Det bör således tydliggöras i den nya riksbankslagen att , med beaktande av instruk- tionsförbudet, får föra en dialog med regeringen och andra myndig- heter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpoli- tiska målen. De huvudsakliga skillnaderna mellan detta förslag och förslagen om samverkansskyldighet i fråga om finansiell stabili- tet (se avsnitt 24.4) är att dialogen i penningpolitiska frågor är frivil- lig och sker på initiativ. 29Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga en ordning där riksbanksfullmäktige ska fastställa balans- och resultaträkningen samt besluta om vinstdispositionen. Vidare ska kommittén, givet att fastställandet av balans- och resultaträkningen ska tas av fullmäktige, överväga om fortsättningsvis ska fatta beslut om ansvars- frihet för direktionen och fullmäktige. fick också, i tilläggsdirektiv , uppdraget att lämna förslag om finansiella oberoende och balansräkning i övrigt. I lagrådsremissutkastet ”finansiella oberoende och balansräkning” (Fi2017/01329/B) lämnade regeringen förslag som syftar till att stärka finansiella oberoende. Ut- kastet till lagrådsremiss vilar i sin tur på betänkandet ”finansiella oberoende och balansräkning”, den s.k. (SOU 2013:9). Enligt tilläggsdirektiven ska förslag lämnas med utgångspunkt i förslagen i utkastet till lagråds- remiss och beakta de remissynpunkter som har lämnats på utkastet. Detta kapital behandlar eget kapital och de förslag som framförs i utkastet till lagrådsremiss i detta avseende. Förslagen gäller storleken och strukturen på eget kapital, hur vinstmedel ska disponeras samt formerna för en even- tuell återställning av eget kapital. I kapitlet lämnas också vissa förslag om . I uppdraget enligt tilläggsdirektiven till kommittén ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor får förstärka valutareser- ven genom lån från och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft.