sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — Bland byggherrar på landsbygden är det i stället fler som menar att antalet byggfel är oförändrat och färre än genom- snittet som uppfattar att byggfelen har ökat.285 Se svarsfördelningen i figur 7.6 nedan. Tveksam, vet ej 7.12.3Våra slutsatser gällande påverkan på byggfelen av ändringar i kontrollen av byggandet I och med att vi har definierat byggfel som bristande kravuppfyllelse, täcker begreppet in de allmänna intressen som staten reglerat i PBL och tillhörande föreskrifter. I likhet med regeringens konstaterande så finner vi att det allmänna och enskilda intresset av att minimera byggfel normalt sammanfaller. Vi kan inte se att några andra väsent- liga enskilda intressen som direkt berörs av ändringar av tionde kapitlet PBL. Vi fokuserar därför i denna analys på intresset av att minimera antalet byggfel. I förarbetena till PBL resonerade regeringen bland annat om att byggfelen skulle motverkas genom ökat oberoende för kontroll- 285Kantar (2018), redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar . ansvariga samt ökat tydliggörande av deras roll i kombination med arbetsplatsbesök av . Det är dessvärre svårt att veta om 2011 års ändringar inneburit fler eller färre byggfel. De myndig- heter vi har konsulterat har inte kunnat tillhandahålla något sådant underlag. Bland de byggherrar vi har tillfrågat menar en majoritet att de upplever att antalet byggfel är oförändrat. Oavsett om någon förändring har skett med anledning av änd- ringarna 2011 eller inte, kan vi konstatera att byggfel förekom- mer till en omfattning där de sammanlagda fastighetsekonomiska kostnaderna uppgår till 59–. De intressen som direktivet pekar ut i form av hälsa, säkerhet, gestaltningskvali- tet, en god livsmiljö och ett långsiktigt hållbart byggande säkras inte fullt ut i dagens kontrollprocess eftersom byggfel förekommer inom dessa områden. Vi instämmer dock i resonemang om att det sannolikt är omöjligt att helt undanröja uppkomsten av byggfel. 7.13Påverkan på kommunernas handläggningstid till följd av de väsentliga ändringarna 2011 Med handläggningstid avser vi den tid det tar för kommunen att ge byggherren besked avseende dennes presenterade beslutsunderlag. Sådana besked kan utgöras av begärda kompletteringar alternativt genom beviljat beslut avseende startbesked respektive slutbesked. –2017 undersökte hur långa kommuner- nas handläggningstider var för startbesked i anmälningsärenden.286 Fem av sex kommuner (203 av 242) klarade då att handlägga 90 pro- cent eller mer av anmälningsärendena inom den föreskrivna tids- fristen , inklusive eventuell förlängning. Var sjätte kommun (39 av 242) klarade inte det. De vanligaste orsakerna till att tidsfristen inte hölls uppgavs vara ärendenas komplexitet och hög arbetsbelastning.287 286Proposition 2017/18:210, Reduktion av avgift för lov, förhandsbesked och anmälan. (2017), Utvärdering av tidsfrister och förslag till sanktioner, rapport 2017:4. 287Proposition 2017/18:210, Reduktion av avgift för lov, förhandsbesked och anmälan, s. 12. I årliga plan-, bygg- och tillsynsenkät till kommunerna ställdes 2016–2018 frågor om handläggningstid. Majoriteten av de sva- rande kommunerna angav att i deras kommun är handläggningstiden högst för att få startbesked efter tekniskt samråd.288 I sam- manställningarna av tidigare års enkätsvar finns inte motsvarande upp- gifter.289 7.13.2Tillämpares syn på handläggningstider Vid vår hearing framkom att införandet av startbesked upplevs ha förlängt tiden för att komma i gång med byggåtgärderna. Tidsåtgången uppgavs bero både på byggherrens förmåga att få fram efterfrågad dokumentation samt handläggarens erfarenhet och arbetsbelastning.290 Några kommuner bedömde själva att handläggningstiden åtmin- stone inte minskat sedan 2011.291 7.13.3Våra slutsatser gällande påverkan av väsentliga ändringar på kommunernas handläggningstider Det är svårt att veta om några förändringar har skett av handlägg- ningstiderna med anledning av väsentliga ändringar. De två kommunala beslut som förekommer inom ramen för tionde kapitlet i PBL är startbesked och slutbesked och dessa har ersatt tidigare beslut om bygganmälan och slutbevis. Handläggningstiderna påver- kas dock av hela processen och de moment som där förekommer, där vissa ändringar kan ha bidragit till längre handläggningstider och andra kortare. 288Boverket (2018), Uppföljning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen , s. 53. (2019), Redovisning av tillämpningen av Plan- och bygglagstiftningen , s. 49. , /sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/uppfoljning/Statistik/statistik-lov-bygg/arenden-om-lov-och-forhandsbesked/, besökt . 289Boverket, e-post . 291SKL möte bygglovschefer, . 7.14Påverkan på byggherrarnas administrativa kostnader av väsentliga ändringar Med administrativa kostnader avser vi byggherrarnas kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som för- anletts av lagar, förordningar, myndigheters föreskrifter eller all- männa råd.292 Regeringen anförde att ändringarna 2011 bland annat syftade till att minska byggherrarnas administrativa kostnader. I propositionen redogörs emellertid inte närmare på vilket sätt ändringarna av kon- trollprocessen skulle medföra en minskning.293 Ändringen att låta lämplighets- och tillgänglighetskrav prövas i lovskedet bedömde reger- ingen kunna öka de administrativa kostnaderna för byggherrarna, efter- som ändringen innebar att det i bygglovshandlingarna framöver skulle behöva redovisas hur kraven på lämplighet och tillgänglighet var tänkta att uppfyllas.294 7.14.1Tillämpares syn på administrativa kostnader I den fördjupade enkäten till byggherrar framkom att uppfattar att de administrativa kostnaderna har ökat , ingen ansåg att de minskat och angav att de var oförändrade.295 Se svarsfördelningen i figur 7.7 nedan. 292En snarlik definition används bland annat i databas som en del resone- mang om administrativa kostnader utgår ifrån i propositionen inför PBL. 293Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 394–395. 294Proposition 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 403. 295Kantar , redovisning av fördjupad enkätundersökning till byggherrar . Begreppet administrativa kostnader definierades inte i enkäten. Tveksam, vet ej Kommunerna uppger i en enkätundersökning som vi har genomfört att avgifterna för både bygglov och kontrollprocess har ökat, dess- utom så framgår att avgifterna varierar mycket mellan kommunerna.296 Kommunerna tillämpar en taxa för avgifter som följer av kommu- nernas uppgifter enligt PBL. kommuner och regioner (SKR) har utformat en taxekonstruktion som de flesta kommuner tilläm- par.297 Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för verksamhet.298 Se avgiftsutvecklingen för kontrollprocessen i figur 7.8 nedan. 296Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen (fråga 31 och 32), s. 3, 25 och 26. 297SKR, Underlag-konstruktion-PBL-taxa-2014-version-juni-2016.pdf, besökt 2982 kap. 6 § kommunallagen (2017:725). Se även 12 kap. 10 § PBL. Vid vår hearing framfördes att det är positivt att tillgänglighet och lämplighet prövas i bygglov då risken minskar för nekat startbesked och därmed behov av att söka nytt bygglov, vilket minskar risken för tillkommande administrativa kostnader.299 7.14.2Våra slutsatser gällande påverkan av väsentliga ändringar på byggherrarnas administrativa kostnader Regeringens intention om att minska de administrativa kostnaderna för byggherrar till följd av ändringarna 2011 har inte infriats. I stället har avgifterna med anledning av kontrollprocessen ökat. Kommu- nernas avgifter för kontrollprocessen är inte definitionsmässigt samma sak som byggherrars administrativa kostnader. Avgifterna för kon- trollprocessen och bygglov kan dock ses som en indikator för bygg- herrars administrativa kostnader. De avgifter kommunerna tillämpar för kontrollprocessen beror som lägger ned på att handlägga ärenden. Förändras processen så att den tar mer tid, så innebär det ökade kostnader för , och där- med sannolikt ökade kostnader även för byggherren. För den ändring där regeringen förutsåg ökade administrativa kost- nader, nämligen prövning av lämplighet och tillgänglighet i bygglovs- skedet, uppfattar tillämpare att det finns möjlighet att spara kostna- der genom att processen blivit mer ändamålsenlig. 7.15Övergripande om kontrollen av byggandet 7.15.1Myndighetsrapporter, forskning och remissammanställningar om kontrollen av byggandet konstaterade i rapporten kontrollplan att det råder samstämmighet i byggbranschen om att kontrollen av byggandet har stora brister och att den inte förmår stoppa oseriösa byggare, utan i stället lämnar öppet för dessa att medvetet strunta i gällande bestäm- melser. I rapporten beskrivs situationer där en oseriös byggherre med ofullständiga handlingar slinker genom, medan den seriöse byggherren med ett väl redovisat material får fler frågor. I rapporten framgår att byggnadsinspektörer föreslår att stickprov införs och att det noteras på ritningar var dessa har gjorts.300 Av rapporten framgår också att såväl de kontrollansvariga som byggbranschen uppger att det inte finns någon spårbarhet i dagens system. Ofta finns bara en signatur på att en kontroll har genom- förts, men det framgår inte vem som har signerat eller hur kontrollen har genomförts.301 Från samtal med byggentreprenörer som lät göra inför rapporten av fel, brister och skador inom byggsektorn, framgick att signeringarna av egenkontrollerna allt för ofta är efterhandskonstruktioner. I rapporten framhöll att branschens aktörer upplever att det som orsakar fel är brister i kon- trollen av byggandet och att det framför allt är egenkontrollerna som är verkningslösa.302 300Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11 s. 9–10, 23, 26, 42 och 44–45. 301Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11 s. 24. 302Sweco (2018), på uppdrag av , Sammanställning av tillgänglig statistik om bygg- skador, s. 17. menar att utbredd kompetensbrist råder inom så gott som samtliga delar av byggbranschen rörande byggreglerna och att inte heller byggnadsnämnderna alltid har kompetens att bedöma på vilken nivå egenkontroller behövs. ser i och med detta en allvarlig tendens där betydelsefulla beräkningar för byggnadsverk, särskilt rörande bärförmåga, stadga och beständighet saknas.303 I En mer förutsägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietill- verkade hus redovisar att många kontrollansvariga upplever att det finns ett samband mellan varierande tolkningar av bestämmelser och den erfarenhet och kompetens som finns hos kommunernas handläggare. När handläggare har mindre erfarenhet och kompetens varierar bedömningarna i större utsträckning. De kontrollansvariga upplever att problemet har ökat de senaste åren.304 I remissamman- ställningen av rapporten hävdar många aktörer att kompetensen hos kommunerna behöver stärkas genom utbildningsinsatser och väg- ledning från Boverket.305 I en utredning beställd av bland annat sägs att det saknas incitament till systematisk personlig kompetensutveckling för ingenjörer inom byggbranschen. Rapporten föreslår ett meriter- ingssystem för ingenjörer i syfte att skapa tydliga karriärvägar mot högre expertkompetens och för att underlätta för byggherrar att säker- ställa kvalitet i sina beställda projekt.306 Avsaknad av kontroll av bärförmåga 2014 konstaterade brister framför allt gällande kontroll av bärförmåga, stadga och beständighet. Myndigheten konstaterar att kontrollpunkter i kontrollplaner som direkt hänvisar till eurokoder i stort sett aldrig förekommer och att de kontrollbegrepp som anges i sällan används. Vidare framgår att en del kommuner inte vill begära in konstruktionshandlingar då de tolkar det som en gransk- 303Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 9–10, 23, 26, 42 och 44–45. 304Boverket (2017), En mer förutsägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus, rapport 2017:23, s. 25. 305Näringsdepartementet (2018), Remissammanställning för mer förut- sägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus, rapport 2017:23, s. 2 och 8–9. 306Sveriges Bygguniversitet, System för personlig meritering och certifiering för ingenjörer inom den svenska byggsektorn, s. 3. I de fall konstruktionshandlingar begärs in är ett annat pro- blem att inte har erfarenhet från byggarbets- platser och därmed saknar kompetens att förstå konsekvenserna av vad de ser på ritningarna.307 Att det inte skett någon rasolycka i med flera omkomna får närmast betraktas bero på lyckliga omständigheter enligt Boverket.308 Brist på fungerande kontroll speciellt gällande konstruktionsdimen- sionering har påtalats av . Myndigheten har föreslagit att uttryckliga krav ställs på att dimensioneringskontroll utförs av någon som inte har deltagit i dimensioneringsarbetet.309 7.15.2Tillämpares syn på kontrollen av byggandet Kontrollen av byggandet har förbättrats , men brister fortfarande Jämfört med anser kommunerna att kontrollen av byggandet har blivit bättre. I en fördjupad enkät till kommunerna svarade tre fjärdedelar att det nuvarande systemet bidrar till en bättre kvalitet i det som byggs än systemet . Ingen kommun anser att det har blivit sämre.310 Se svarsfördelningen i figur 7.9 nedan. 307Boverket (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 9, 10, 37–38 och 44. 308Boverket (2014), Expertfunktion för byggskador, rapport 2014:22, s. 11. 309Statens , Husras på i , , s. 63. 310Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 20. Både bättre och sämre Kommunföreträdare menade att det nuvarande systemet innebär att det har blivit mer ordning, kommunen har bättre kunskap över hur arbetet fungerar på byggarbetsplatsen samt att kravuppfyllelsen har blivit högre. Återkommande kommentarer var att kontrollen av genomförandet har blivit bättre från start till slut samt att intresset för att avsluta ärenden har ökat. Att kommunen gör besök på arbets- platser påtalas också som en stor förbättring, bland annat för att för- utsättningarna för en tät dialog då förbättras.311 I samma enkät uppgav 90 kommuner att de inte saknar någon an- svarsroll i systemet för att säkerställa samhällets krav och 79 svarade att de gör det.312 Se svarsfördelning i figur 7.10 nedan. 311Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 20. 312Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 19. uppger såväl kommuner som aktörer på byggherresidan som vi har varit i kontakt med att kontrollen brister. Några kom- muner sammanfattade det med att systemet är uppbyggt för dem som egentligen inte behöver det, det vill säga de som avser och har möjlighet att följa gällande bestämmelser. De menade att en genom- gående brist är att konsekvenserna är otydliga eller inte avskräcker.313 FSB upplever att en övergripande brist handlar om att kommunens arbete består i papperskontroller med för hög tilltro till byggherrens förmåga att leva upp till sitt ansvar.314 Även en länsstyrelse har uttryckt att byggnadsinspektörens roll har inskränkts till att checka av inläm- nade dokument, vilket har medfört att de har fjärmat sig från bygg- verksamheten och inte upptäcker byggfusk.315 Några branschorganisationer hävdade att aktörer i byggproces- sen kan avstå från att utföra viktiga kontroller och att de verktyg som finns inte används fullt ut. De menade att det handlar om brist- fälliga kontrollplaner, dåligt genomförda arbetsplatsbesök av kom- munen och att dagens system med kontrollansvariga och certifierade sakkunniga inte fungerar som avsett. I stället för att göra om, eller 313Trestadsgruppen, möte . 314Föreningen , e-post . 315Länsstyrelsen i , e-post . skapa en ny byggprocess, menade organisationerna att den process som redan finns ska användas på rätt sätt och dess verktyg användas mer effektivt.316 En annan branschorganisation menade att kontroll- funktionen överlag bör stärkas via tredjepartskontroller samt genom ett kvalitetsansvar.317 En fråga som återkommande lyfts av olika aktörer är problem med byggherrens egenkontroll. Redan vid våra inledande rundabordssamtal med byggherrar och fastighetsägare gavs bland annat medskicket att se över byggherrens egenkontroll och uppföljningssystem.318 Vid vår hearing fick deltagarna ange vilken del av kontrollprocessen de ansåg är i störst behov av en översyn. Flest angav egenkontrollerna (23 av 71svarande), följt av konsekvensbrist (17 av 71) samt inkonsekventa regeltolkningar (14 av 71). Ett antal andra delar av kontrollprocessen pekades ut av mellan en till fyra deltagare vardera. Egenkontrollintygen beskrevs bland annat bli ifyllda utan anmärkning oavsett om arbetet är korrekt utfört eller inte och att egenkontrollsystemet innebär att ingen egentligen kontrollerar något.319 Under vår Sverigeturné framhöll ett par kommuner att egenkon- trollerna är den svagaste länken i kontrollprocessen och att de gene- rellt inte tas på allvar.320 Problemet med systemet är att kontrollerna inte alltid utförs, enligt , som hävdar att systemet lämnar öppet för oseriösa aktörer att ta genvägar vad gäller lösningar och kontroll. menar vidare att ett system som enbart bygger på självkontroll är sårbart.321 En fastighetsägarorganisation ser en fördel i att byggherrar och entreprenörer får ta ett stort ansvar för sitt utförande, men de kon- staterade även att egenkontrollerna ofta är pappersprodukter, som enskilda undertecknare inte alltid känner ansvar för och att det fuskas med egenkontroller. De befarade vidare att egenkontrollintyg som , Föreningen , och , e-post . 317Svensk försäkring, e-post . 318Rundabordsamtal , och . 320Sverigeturné: möten i och . 321Rise, e-post . dominerande beslutsunderlag hos kommunerna riskerar att utarma kommunernas praktiska kompetens.322 Under Sverigeturnén lyfte många kommuner behovet av hög kom- petens vid tillämpning av byggreglerna.323 Många kommuner uppgav sig ha hög arbetsbelastning, personalbrist och många nya oerfarna medarbetare.324 Några poängterade särskilt att nuvarande bestämmelser har skapat ett behov av många specialister när konsulter kompletteras med certifierade sakkunniga som ska tolka enskilda bestämmelser. De menade att det är kostnadsdrivande och tidskrä- vande med risk för behov av omprojektering.325 FSB påpekade att det är mycket svår att tillsätta kompetens inom samtliga tio tekniska egenskapskrav inom en och samma kommun. De menade vidare att det är ett problem att det inte finns formella kompetenskrav på kommunala handläggare som bevakar att samhälls- kraven uppfylls.326 Några brandorganisationer upplever att bristen på kunskap om byggprocessen och dess olika delar är utbredd i alla led och ger exem- pel på att bristande kompetens finns hos både brandprojektörer och räddningstjänster samt att endast ett fåtal certifierade sakkunniga inom brand har kunskap specifikt om eldstäder.327 322Sabo, e-post . 323Sverigeturné: möten i , , , , , , , , , , och . (2014), Förstudie kontrollplan, rapport 2014:11, s. 10. 324Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskrivning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 2. 325Sverigeturné: möten i , och , . 326Föreningen , e-post . , Föreningen , och , e-post . Avsaknad av kontroll av bärförmåga Vid ett referensgruppsmöte framhölls att förhållandevis lite fokus i kontrollprocessen läggs på byggnadsverks bärighet jämfört med andra tekniska egenskapskrav, till exempel tillgänglighet och energi.328 Ett par kommuner har också uppgett att vem som helst kan upp- rätta konstruktionsritningar och kalla sig konstruktör, eftersom det inte är en skyddad titel, som kommunerna inte kan kon- trollera om konstruktioner håller eller inte.329 Svenska geotekniska föreningen menade att projektering och ut- förande av geokonstruktioner inte säkerställs i enlighet med gällande regler. Deras erfarenhet är att merparten av kommu- ner saknar egen sakkunskap inom geoteknik och grundläggning.330 Behov om nationell, oberoende bedömning Under Sverigeturnén framkom vid besök i en kommun vikten av att på förhand få svar på hur bestämmelser ska tolkas så att alla parter känner till förutsättningarna. De menade att en prövning om funk- tionskrav har uppfyllts borde göras på nationell nivå och önskade få svar från avseende projektspecifika frågor på ett sätt som ligger utanför generella upplysningsmöjlighet. Även under vår hearing påtalade deltagarna behov av nationellt stöd. Dels uppgav deltagarna att ett sätt att skapa enhetlig tillämp- ning mellan kommuner vore att ta fram praxis nationellt. Dels fram- kom förslag om att inrätta ett nationellt bedömningsorgan där tvister kan prövas med ett tolkningsråd med överklaganfunktion likt All- männa reklamationsnämnden. Det nya organets funktion föreslogs även kompletteras av en nationell digital portal för insamling av goda exempel för olika funktionskrav.331 Vid ett av våra referensgruppsmöten lyftes också behovet av större nationellt stöd. Referensgruppen menade att det finns behov av en process för att pröva om nya lösningar uppfyller gällande bestämmelser, gärna av ett centralt organ.332 329Sverigeturné: möte i . Länsstyrelserna (2018), Byggnadsnämndernas beskriv- ning av den praktiska tillämpningen av byggregelföreskrifter och kontrollprocessen, s. 12. 330Svenska geotekniska föreningen, e-post . FSB menade att det finns anledning att överväga införandet av en statlig myndighet med uppgift att se efter att byggnadsnämnderna efterlever sina förpliktelser, likt Skolinspektionen. Behovet motive- rades med att byggnadsnämnder med tveksam skötsel av sitt upp- drag inte åläggs någon konsekvens, såvida det inte gått så långt att en anmälan till upprättas eller skade- ståndskrav framförs.333 Fyra professorer i olika byggnadstekniska ämnen framförde i en artikel 2012 att samhällets kontroll och granskning måste skärpas. De menade att oberoende tekniska granskningar organiserade i offent- lig regi måste inrättas, likt kontrollbesiktning av motorfordon eller läkemedelskontroll.334 byggindustrier har angett att tolkningar av funktions- krav bör hanteras på nationell nivå för att förhindra särbedömningar och möjliggöra en tillräckligt stor marknad för investeringar i utveck- ling för att inte hindra innovation.335 7.15.3Våra slutsatser gällande den sammantagna kontrollen av byggandet Förändringarna 2011 var ett steg i rätt riktning De väsentliga förändringar som gjordes 2011 har generellt varit posi- tiva, men de flesta förändringarna kan inte sägas ha fått avsedd effekt enligt de motiv som redovisas i förarbetena. De förändringar som vi funnit särskilt lyckade är att delar av till- gänglighets- och lämplighetskraven numera prövas i bygglovet samt införandet av start- och slutbesked. Gemensamt för dessa bestäm- melser är att det finns direkta konsekvenser av att inte följa dem. Presenterar inte byggherren hur utformningskraven för tillgänglig- het och lämplighet uppnås tillfredställande beviljas inte bygglov. Motsvarande gäller för start- och slutbesked. Presenterar inte bygg- tekniskt underlag och kontrollintyg så får byggherren inte starta bygget respektive inte ta byggnadsverket i bruk. Kommunen kan utfärda sanktionsavgift om en byggherre påbörjar en åtgärd utan 333Föreningen , e-post . Elfgren, K. Gylltoft, H. Sundquist och S. Thelandersson, Byggnader som rasar växande problem i , publicerad i Dagens nyheter, /debatt/byggnader- som-rasar-vaxande-problem-i-sverige/, besökt . 335Sveriges byggindustrier, e-post och möte . att startbesked har meddelats eller om en byggherre tar ett bygg- nadsverk i bruk utan att slutbesked har meddelats.