sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — är det svårt att kvantifiera felen, såsom inom assistansersättningen. I dessa fall bör ett systematiskt metodutvecklingsarbete ske så att det blir möjligt att bilda sig en uppfattning om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.18 Det har inte varit möjligt för kansliet att utan delaktighet genomföra empiriska studier eller strukturerade expertbedömningar av assistansersättningen. Vi behöver därför utgå från de tidigare uppskattningarna, den senaste gjordes dock 2012. Där bedömdes de felaktiga utbetalningarna till med ett osäkerhetsintervall på 9–. Efter det har en hel del åtgärder vidtagits för att minska riskerna för felaktiga utbetalningar. Detta har redogjort för i två underlagspromemorior till kansliet.19 Att enbart använda en tidigare siffra skulle därför innebära att ingen hänsyn tas till de förändringar som skett. Vi anser därför att det bästa tillvägagångssättet är att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar genom att utgå från tidigare uppskattningar och bedöma hur olika förändringar kan antas ha påverkat de felaktiga utbetalningarna (se nästa avsnitt). Analysen av förändringarna har gjorts utifrån de underlag som tagit fram i dessa promemorior. 18Nature 2019, vol 570. Finding consensus Eliciting the expertise of diverse specialists can reconcile conflicting views and evidence. 19Försäkringskassan (2019): Felaktiga utbetalningar av assistansersättning och (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem 2.3.5Bedömningen av hur felaktiga utbetalningar har utvecklats Av två underlagspromemorior framgår att myndigheten bedömer att de felaktiga utbetalningarna sannolikt minskat. I det följande redogör vi för de förändringar som enligt har haft störst potentiell påverkan på felaktiga utbetalningar. Avsnittet avslutas med en redogörelse av hur vi har kvantifierat dessa förändringar. Förändringar som indikerar att felutbetalningarna påverkats Den rättsliga kvaliteten har enligt förbättrats då flera åtgärder som vidtagits har fått genomslag i handläggningen. Här lyfts bland annat utvecklade styrande och stödjande dokument, framtagande av särskilda läkarutlåtanden för assistansersättningen och tillgängliggörandet av försäkringsmedicinska rådgivare för handläggarna av assistansersättningen. Även andelen avslag, som är , indikerar enligt att det är svårare för personer som simulerar eller överdriver sina hjälpbehov att få assistansersättning. Den låga beviljandegraden innebär att endast 314 personer beviljades ersättningen – . Eftersom risken för felaktiga utbetalningar, enligt , är högre bland äldre ärenden och andelen nybeviljade ärenden är liten i förhållande till den totala ärendestocken har de kvalitetshöjande insatserna haft en ”mindre påverkan på risken för felaktiga utbetalningar.” Trots att den rättsliga kvaliteten bedöms vara bättre än tidigare bedömer att den fortfarande inte fullt ut är tillfredsställande vilket innebär att det fortfarande finns risk för att personer felaktigt beviljas ersättning.20 En lagändring som trädde ikraft innebär att inte längre har möjlighet att genomföra tvåårsomprövningar.21 Det har enligt inneburit en 20 (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen, s. 11. 21Rätten till ersättning får numer endast omprövas vid väsentligt ändrade förhållanden för den försäkrade. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem ökad risk för felaktiga utbetalningar.22 genomförde dock en satsning på tvåårsomprövningar innan lagändringen trädde ikraft. Enligt har tvåårsomprövningarna länge varit nedprioriterade. Effekten av att de avvecklats ska därför inte överskattas.23 Andra lagändringar och förändringar inom har gett myndigheten möjlighet att utföra fler kontroller innan beslut och utbetalning. Det handlar bland annat om kontroll av assistenter med sjukersättning, assistenternas ålder, att assistenter följer arbetstidslagstiftningen, att arbetsgivare har F-skatt och är registrerade hos samt kontroll av tillstånd från . Förbättringarna när det gäller dessa kontroller, som sker innan utbetalning, påverkar samtliga ärenden och ”bör därmed sänka risken för fel i samband med utbetalning i hela populationen.”24 kan numera också besluta att anordnare är återbetalningsskyldiga för felaktigt utbetald ersättning. Detta var tidigare inte möjligt och den skärpta lagstiftningen ”innebär rimligen att anordnare är mindre benägna att medverka till felaktiga utbetalningar”.25 Som tidigare nämnts har kraven på anordnarna skärpts vilket gjort det svårare för oseriösa anordnare att ta sig in på marknaden. Statistik som presenterar visar att avslag på ansökan om att bedriva assistansverksamhet överstiger bifallen och att återkallar ett tiotal tillstånd.26 framhåller också att de har en bättre samverkan med andra myndigheter och därmed fått bättre kunskap om brottsligheten och därigenom utvecklat metoderna för att komma till rätta med den. Myndigheten menar att även detta talar för att det är svårare att begå brott med assistansersättningen. Man framhåller att uppföljningsmöjligheterna avseende om assistansen lämnas i den utsträckning som det betalas för är 22 (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen, s. 3. 23Ibid, s. 11. 26Enligt innebär Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 6518–17 att olämpliga anordnare kan utföra personlig assistans trots att de saknar tillstånd av och utan tillsyn från . Kansliets uppskattning av de felaktiga utbetalningarna avser 2018 och domens effekt kommer därför inte att beaktas i bedömningen. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem Det gör att brott kan begås oupptäckt. Krasst konstateras att det i regel krävs ”omfattande spaningsresurser för att kunna belägga brott, resurser som i praktiken är knappa.”.27 kan nämnas att har utvecklat utredningsmetodiken bland annat genom att tillämpa så kallad riskprofilering, tillsätta särskilda utredningsteam bestående av handläggare och särskilda kontrollutredare samt upprättat en samordningsfunktion med ansvar för att bland annat ha löpande kontakt med gällande misstänkt oseriösa anordnare. Förändringarna har inneburit en markant ökning av upptäckta felaktiga utbetalningar, antalet kontrollutredningar och polisanmälningar.28 Slutligen framhålls att en ökad internationalisering där människor, företag och pengar rör sig över gränserna gör kontrollarbetet generellt mer komplicerat.29 Kansliets analys av förändringarna Kansliet har gjort kvantitativa uppskattningar utifrån de beskrivningar av förändringarna som redogjort för. Beräkningarna utgår från att andelen felaktiga utbetalningar förändras eftersom den påverkas av felen i ut- och inflödet samt i den befintliga stocken av assistansberättigade. Om andelen felaktiga utbetalningar i inflödet och utflödet är på samma nivå som genomsnittet i den befintliga stocken blir andelen felaktiga utbetalningar också oförändrad. De förändringar som har skett har troligtvis främst påverkat andelen felaktiga utbetalningar av nya assistansberättigade, dvs. Även utflödet bör ha påverkats, men i betydligt mindre utsträckning. När det gäller möjligheten att bedöma inverkan av IVO:s tillståndsprövning av assistansanordnare kan följande konstateras. För att bedriva personlig assistans yrkesmässigt har det krävts tillstånd från . Från övergick det ansvaret till . Det innebär att när den senaste 27 (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen, s. 13. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem omfattningsbedömningen gjordes fanns redan tillståndsplikt och ett statligt tillsynsansvar. Tillståndsgivningen har stramats åt men det är svårt att avgöra hur mycket det kan ha påverkat de felaktiga utbetalningarna. Uppstramningen har i vart fall inte påverkat de bolag som haft tillstånd att bedriva assistansverksamhet innan 2013.30 När det gäller IVO:s tillsynsansvar infördes kravet på lämplighet 2013. har genomfört granskningar av 55 assistansföretag.31 Det utgör endast av de företag som då hade tillstånd att anordna personlig assistans. fick 21 företag tillstånden återkallade, i endast ett fåtal av dessa fanns klarlagda kopplingar till brott, trots att tillsynen sker riskbaserat.32 Dessutom påtalar att antalet konstaterade felaktiga utbetalningar har ökat markant (2017 och 2018). Detsamma gäller antalet avslutade kontrollutredningar och utvecklingen av återkrav.33 I vårt huvudscenario gör vi därför antagandet att andelen felaktiga ärenden har varit oförändrad , men att felen i inflödet –2018 har halverats till jämfört med det genomsnittliga felet i stocken som antas vara baserat på tidigare bedömningar. Andelen felaktiga utbetalningar i de äldre ärendena antas alltså ligga kvar på . Risken för felaktiga utbetalningar är sannolikt högre i äldre ärenden, vilket också har påtalat i det senaste underlaget till delegationen.34 Vi antar också att de som lämnar assistansersättningen med orsakskoden ”Anledning okänd” hade helt felaktiga beslut.35 Det innebär att samtliga assistanstimmar som 30I beredningsprocessen av denna rapport framförde att det finns så kallade vilande tillstånd som säljs till bolag som mister tillstånd att bedriva assistansverksamhet eller till bolag som beslutat att stoppa utbetalningar till. 31Inspektionen för vård och omsorg (2016): Lämplig eller inte – det är prövningen. Lämplighetsprövning av tillståndspliktiga verksamheter som bedriver personlig assistans. 32Se (2016): Lämplig eller inte – det är prövningen. Lämplighetsprövning av tillståndspliktiga verksamheter som bedriver personlig assistans samt (2108): Lämplighetsprövning av assistansanordnare 2017. 33Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen, s. 9. 35Statistiken om in och utflöde baseras på (2017): Assistansersättning – Inflöde, utflöde och konsekvenser av förändrad rättspraxis. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem betalades ut för dessa brukare betraktas som helt felaktiga. Trots att denna grupp är liten, av utflödet, är den ändå viktig att beakta.36 Vi utgår vidare från att påverkan av IVO:s tillsyn med avseende på felaktiga utbetalningar är i huvudsak beaktad genom den grupp som klassificerats som ”Anledning okänd”. Baserat på dessa antaganden och med utgångspunkt i den senaste uppskattningen minskar andelen felaktiga utbetalningar successivt, från 2018 med ett osäkerhetsintervall på 8,6–14,. utgifter motsvarar osäkerhetsintervallet 2 496–4 150 med en punktskattning på Skälet till att det inte blir större skillnader är bland annat att inflödet av nya assistansberättigade är en liten del av den totala stocken. Ett alternativt antagande om andel fel i inflödet får därför liten påverkan på den totala felnivån. Skulle vi till exemplet anta att det inte finns några fel alls i inflödet, istället för , så sjunker andelen fel enbart marginellt från 2018. Lite större påverkan får man om vi antar att de strukturella förändringarna i arbetssätt och regler började ge avtryck . Allt annat lika skulle det innebära att andelen fel 2018 minskar från . Sammantaget indikerar den kvalitativa och den kvantitativa analysen som vi här har redogjort för till slutsatsen att andelen felaktiga utbetalningar från assistansersättningen har sjunkit något jämfört med bedömningen som gjordes i samband med Utredningen om assistansersättningens kostnader. Den underliggande utgångsnivån på 9–är behäftad med den osäkerhet som är associerad med expertbedömningar. Resultatet ska därför tolkas försiktigt. 36Under perioden –2017 utgjorde den gruppen . Övriga anledningar till att assistans upphör var dödsfall (), flytt till annat boende () och grundläggande behov (). Källa: (2017) Assistansersättning – Inflöde, utflöde och konsekvenser av förändrad rättspraxis. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem 2.4Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program 2.4.1Kort om aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning (ASUEEE) är tre ersättningar som riktar sig till arbetslösa som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. De arbetsmarknadspolitiska programmen syftar till att stärka deltagarens ställning på arbetsmarknaden genom att förbättra förutsättningarna att få och behålla ett arbete samt stimulera arbetsgivare att anställa personer som annars bedöms ha svårt att få ett arbete. Ersättningssystemen administreras gemensamt av Arbetsförmedlingen och och har sedan 201837 harmoniserade regler vad gäller sanktioner i fall där ersättningstagaren missköter sig, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet.38 betalades ut. Till personer som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning betalas aktivitetsstöd ut med som lägst och med som högst med per dag . Därefter kan ersättning betalas ut med som mest . Dagpenningens storlek beslutas av den arbetslöshetskassa ersättningstagaren tillhör. För de som inte uppfyller villkoren för att få arbetslöshetsersättning betalas istället en ersättning på ut under som mest . De som inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning samt är får inte aktivitetsstöd, utan får istället utvecklingsersättning. Utvecklingsersättning betalades 2018 ut med som mest per dag för den som fyllt , har fullföljt gymnasiestudier och deltar i utbildning eller omfattas av utbildningskontrakt. För övriga ersättningstagare betalas per dag ut.39 Etableringsersättning utbetalas till nyanlända som deltar i etableringsprogrammet. Ersättningen uppgår till per dag. 37Reglerna för sanktioner inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen är gemensamma . Etableringsersättningens regelverk harmoniserades med dessa 2018. 386 kap 2–4 §§ förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. 39Utvecklingsersättning lämnas med 1/5 av studiestöd enligt 3 kap. 12 § 1 studiestödslagen respektive 1/22 av ett belopp som motsvarar det studiebidrag inom studiehjälpen som lämnas enligt 2 kap. 7 § studiestödslagen. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem De som får etableringsersättning kan också få etableringstillägg och bostadsersättning. Ovanstående belopp avser programdeltagande på heltid. sänks beloppen proportionellt. Arbetsförmedlingens uppgift är att säkerställa att de arbetssökande som får aktivitetsstöd, utvecklingsstöd eller etableringsersättning har en planering (individuell handlingsplan), som ska innehålla aktiviteter som den arbetssökande ska vidta för att ta sig ur sin arbetslöshet. Arbetsförmedlingen ska också ta emot och kontrollera de aktivitetsrapporter som den arbetssökande ska skicka in . I de fall ersättningstagaren t.ex. inte skickat in en aktivitetsrapport, inte kommit på ett bokat besök eller på annat sätt kan antas missköta sitt arbetssökande, förlänger sin tid i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet ska Arbetsförmedlingen utreda om detta ska leda till en sanktion. Vid ett första fall av misskötsel ska ersättningstagaren ges en varning. Vid fortsatt misskötsel stängs personen av från ersättning i 1, 5, vid varje ytterligare tillfälle. En anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program kan återkallas40 om den som anvisats programmet •inte inställer sig den dag han eller hon skulle ha påbörjat programmet och inte heller anmäler giltigt förhinder, •inte kan tillgodogöra sig programmet på ett tillfredsställande sätt, eller •missköter sig eller stör verksamheten. Ansökan om ersättning lämnas till och i efterhand. Ansökan ska innehålla information om närvaro i och frånvaro från det arbetsmarknadspolitiska programmet, eventuella arbetsinkomster och andra förmåner personen har fått. 2.4.2Samlad bedömning av felen baserad på olika underlag Inom ASUEEE har en förhållandevis begränsad roll primärt som utbetalande myndighet. 40Ytterligare återkallelsegrunder finns i 15 § Förordning (2017:827). Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem genomfört en omfattningsstudie för ASUEEE.41 Den rör en stor del av de fel som kan uppkomma hos , men en mindre del av de fel som kan förekomma inom förmånerna som helhet. Omfattningsstudien är därför inte tillräcklig för att ge en komplett bild av de felaktiga utbetalningarna inom dessa förmåner. Vi har därför kompletterat omfattningsstudien med en bedömning av de felaktiga utbetalningarna med vägledning av tidigare studier, IAF:s granskningsrapporter och framförallt den omfattningsstudie som gjorts inom arbetslöshetsförsäkringen, en förmån som har flera gemensamma nämnare med ASUEEE. 2.4.3Metoder och avgränsningar i empiriska omfattningsstudie beskriver i omfattningsstudien fyra huvudsakliga risker för fel: •deltagaren lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan om ersättning, •Försäkringskassan gör fel bedömning av rätten till ersättning eller vid beräkningen av ersättningens storlek, •andra myndigheter lämnar felaktiga eller inaktuella uppgifter som påverkar rätten till eller ersättnings storlek efter att utbetalning redan skett, •felaktiga uppgifter om inkomster från personer som förvärvsarbetar vid sidan om programdeltagande samt andra felaktiga intyg, så som identitetshandlingar eller arbetsgivarintyg. De fel som omfattningsstudien undersökt är de fall där en ersättningssökande lämnar felaktiga uppgifter i ansökan angående frånvaro från arbetsmarknadspolitiskt program. Det finns ersättningsberättigade skäl till frånvaro: •tillfällig vård av barn, 41 Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem •vård av svårt sjuk närstående, •kortvarig ledighet för enskild angelägenhet av vikt, dock högst per tillfälle, •tillfälligt uppehåll i upphandlad arbetsmarknadsutbildning eller annan utbildning, om uppehållet är en följd av att utbildningsanordnaren gör ett uppehåll i verksamheten, dock högst •tillfälligt uppehåll i insatserna som ingår i programmet jobb- och utvecklingsgarantin, dock under sammanlagt högst , om personen under uppehållet är beredd att ta aktiv del av Arbetsförmedlingens service i fråga om platsförmedling.42 Vad gäller sjukdom tar Arbetsförmedlingen emot och registrerar anmälan. Enskild angelägenhet och tillfälligt uppehåll ska den ersättningssökande ange om frånvaron är godkänd av eller anmäld till Arbetsförmedlingen. Vid otillåten frånvaro från program ska Arbetsförmedlingen fatta sanktionsbeslut. Studien har gjorts med ett obundet slumpmässigt urval om 1 200 ärenden. Urvalsramen bestod av 1 231 808 ansökningar där den sökande anmält frånvaro. Ansökningarna ska ha inkommit till mellan och . Av de 1 200 ärendena har sedan 931 ärenden med frånvaro kunnat kontrollerats mot Arbetsförmedlingen.43 omfattningsstudie innefattar de fall där en ansökan innehåller information om frånvaro och undersöker om denna inte anmälts till eller blivit godkänd av Arbetsförmedlingen. Fel som inte ingår är de fall där den ersättningssökande inte anmält frånvaron varken till Arbetsförmedlingen eller till samt de fall där ersättningssökande anmält frånvaro till Arbetsförmedlingen men inte till . 424 kap 1–4 §§ förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. 43Det fanns ett bortfall på 18 ansökningar. Ytterligare 13 exkluderades på grund av att de innehöll felaktiga inmatningar. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem Att vårda sjukt barn, samt vård av närstående är frånvarogrunder som inte behöver ett godkännande från Arbetsförmedlingen. Dessa orsakar därför inte felaktiga utbetalningar och har därför gått att exkludera från vidare kontroll. Det finns en rad andra källor till felaktiga utbetalning som inte studerats inom ramen för omfattningsstudien. Bland annat felaktiga utbetalningar som uppkommer på grund av bristande kontroll hos Arbetsförmedlingen. 2.4.4Resultat av den empiriska omfattningsstudien omfattningsstudie avser ansökningar för . För att kunna göra beräkningar för har gjort ett antagande om att antalet ansökningar avseende månad är detsamma som för oktober. De felaktiga utbetalningarna har därefter beräknats genom att multiplicera det genomsnittliga felet per ansökan med antalet ansökningar som uppskattats innehålla felaktiga uppgifter. Punktskattningen av de felaktiga utbetalningarna uppgick då till (0,av utbetald ersättning), med ett 95-procentigt konfidensintervall på mellan 66–, eller av utbetald ersättning. Tabell 2.3 Felaktiga utbetalningar av aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning Övre gräns för konf. (% av utgifterna) 85 (0,) 110 (0,) 66 (0,) Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt Den totala andelen ej godkänd frånvaro uppskattades till av all anmäld frånvaro. I denna siffra ingår endast frånvaro på grund av sjukdom, enskild angelägenhet och tillfälligt uppehåll, eftersom dessa först ska tas emot och registreras av Arbetsförmedlingen. Sjukdom var orsak till merparten av den Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem ogiltiga frånvaron, . av frånvaron rörde enskild angelägenhet eller tillfälligt uppehåll. Tabell 2.4 Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning (% av utgifterna) Felaktiga uppgifter vid ansökan 85 (0,) Ej anmält ändrade förhållanden Fel orsakade av sökande 85 (0,) Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Utbetalning fel, trots rätt beslut Ändrade förhållanden ej omhändertagna Fel orsakade av myndigheten 85 (0,) Fel orsakade av den sökande De fel som studerats rör sjukdom, enskild angelägenhet och tillfälligt uppehåll från arbetsmarknadspolitiskt program. Det stora flertalet av de fel som hittats har av bedömts vara icke avsiktliga fel. Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av den sökande Av de 931 ärenden som kontrollerats gick 21 vidare till kontrollutredning. De misstänkt avsiktliga felen motsvarar därmed av samtliga ansökningar, vilket enligt beräkning skulle motsvara av utbetald ersättning. Beloppet är beräknat som det genomsnittliga felet i ärenden med fel multiplicerat med antalet felaktiga ärenden. Metoden för att bedöma om ett fel är att betrakta som misstänkt avsiktligt skiljer sig från den metod använt i omfattningsstudierna för föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem andelen misstänkt avsiktliga fel inom ASUEEE, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning bör därför göras med försiktighet. 2.4.5Bedömning av ej studerade risker Det finns risker för felaktiga utbetalningar som inte kunnat fångas genom omfattningsstudie och som kan uppkomma inom förmånerna aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Nedan görs en beskrivning av de risker som inte studerats och hur dessa påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar. Vi har kategoriserat riskerna utifrån ovanstående orsaksindelning med fokus på om det är myndigheterna eller de sökande som står för de risker vi har identifierat. En risk som potentiellt skulle kunna uppkomma är att felaktigt betalar ut ersättning till personer som inte alls ska kunna få ersättning baserat på information från Arbetsförmedlingen. Risken för denna typ av fel är dock mycket liten, givet att ersättningen huvudsakligen är villkorad mot deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program. Denna information bör därmed inte vara behäftad med fel i någon större utsträckning. I en studie av IAF framkommer dock att det finns brister i hantering av ärenden med olovlig frånvaro. brister i handläggningen, har enligt IAF:s bedömning, lett till felaktiga utbetalningar i av de granskade ärendena.44 Myndighetsrisker kopplade till Arbetsförmedlingens kontrollfunktion