sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Den svenska lagstiftningen om kärnsäkerhet och strålskydd vid de kärntekniska anläggningarna, placerar allt ansvar på tillståndshav- arna. Även på internationell nivå har regleringen samma utgångs- punkt. På global nivå framgår det av konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (SÖ 1999:60) (kärnavfallskonventionen) och på EU-nivå av rådets direktiv /71/Euratom av om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärn- tekniska anläggningar (kärnsäkerhetsdirektivet) och av rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (kärnavfallsdirektivet). Principen om att förorenaren betalar kommer till uttryck i kärn- tekniklagen bl.a. genom att tillståndshavaren ska svara för kostnad- erna för de åtgärder som en tillståndshavare är skyldig att vidta enligt samma lag (13 § första stycket 1 kärntekniklagen). En tillståndshavare har enligt kärntekniklagen även skyldigheter att bl.a. betala kärnavfallsavgifter och ställa säkerheter enligt lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen). Kärnavfallsavgif- terna fonderas i kärnavfallsfonden. Syftet med lagen och tillhörande förordning (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringsförord- ningen) är att säkra tillräckliga finansiella medel, i huvudsak under de kärntekniska anläggningarnas drifttid, för att sedan kunna an- vända medlen för kostnaderna för att omhänderta det använda kärn- bränsle och det kärnavfall som uppkommit. Finansieringslagen och finansieringsförordningen är föremål för översyn. En tillståndshavares ansvar enligt kärntekniklagen (och därmed även enligt finansieringslagen) kvarstår även om tillståndet återkal- las, giltighetstiden går ut eller om en kärnkrafts reaktor har stängts permanent (14 §). Det saknas dock tydliga bestämmelser om vad som ska gälla vid byte av tillståndshavare. I förarbetena till kärn- tekniklagen anges att en ny tillståndshavare bara får ta över det sam- lade ansvaret om den tidigare befrias från samtliga skyldig- heter (prop. 1992/93:98, s. 37). Enligt kärntekniklagen finns det därmed aldrig mer än en ansvarig, nämligen den aktuella tillstånds- havaren eller den tillståndshavare som har förlorat sitt tillstånd utan att någon ny har tagit över det. Det kan konstateras att kärntekniklagen inte är skriven med fokus på arbetet med avveck- lingen av verksamheterna. I däremot har principen om att förorenaren betalar utformats så att det är den som bedriver eller har bedrivit verksamhet som ska bära ansvaret. Detta ansvar kvarstår oavsett om verksamheten har bedrivits med tillstånd och oavsett om någon annan senare har bedrivit verksamhet på samma plats. Ansvaret för åtgärder för återställande och efterbehandling och kostnaderna för detta är alltså inte kopplat till den som för tillfället är tillstånds- havare, utan till den vars verksamhet är orsak till behovet av åtgärder för återställande och efterbehandling. Frågor om ansvar för avveckling enligt kärntekniklagen respek- tive återställning och efterbehandling enligt är mer aktuella än de har varit tidigare, eftersom det har fattats beslut om att stänga flera reaktorer. Dessutom uppkommer frågan om vad som bör krävas för ett byte av tillståndshavare, och frågan om ansvaret för det faktiska utförandet av avvecklingen enligt kärntekniklagen och om kostnaderna för avvecklingen bör ligga hos ett och samma bolag eller om ansvaret skulle kunna bäras av olika bolag. Det primära syftet med kärntekniklagen och strålskyddslagen är att upprätthålla säkerheten och skydda människor och miljö från skadlig verkan från strålning. Det finns därmed en risk att ansvaret för kärnsäkerhet och strålskydd ställs mot ansvaret för avveckling och omhändertagande av uppkommet avfall och finansiering. Utgångspunkten ska vara att den som bedriver kärnteknisk verk- samhet och som producerar kärnavfall och andra restprodukter och som är tillståndshavare enligt kärntekniklagen och är ansvarig verksamhetsutövare enligt , också i fortsättningen tar sitt ansvar för att finansiera avvecklingen och hanteringen av rest- produkterna, inklusive det använda kärnbränslet i enlighet med finan- sieringslagens krav. Att föra över tillståndet till en ny verksamhetsutövare som har avveckling och rivning som verksamhetsmål förutsätter att denna har den finansiella kapacitet som krävs av en till- ståndshavare enligt kärntekniklagen. Vid en överföring av tillstånd- et, och därmed ansvaret för avveckling och omhändertagande av det uppkomna avfallet, bryts i viss mån principen att förorenaren betalar. Ett alternativ kan vara att tillståndshavaren uppdrar åt någon annan att utföra själva avvecklingsarbetet. Denna blir dock inte tillståndshavare för den verksamhet som bedrivs och ansvaret för kärnsäkerheten och strålskyddet ligger därmed också kvar på till- ståndshavaren. Kärnsäkerhetsdirektivet kräver att det är tillståndshavaren som har det fulla ansvaret för säkerheten och att detta ansvar inte kan delegeras. kan det konstateras att vid prövning av ”tillståndshavar- byten” som skett , t.ex. (dnr M2015/01822/Ke), har vikten av det finansiella ansvaret haft en avgörande betydelse. Därmed uppstår ett oundvikligt ”avstånd” mellan tillståndshavare och verksamhetsutövare när verksamheten läggs ut på en under- entreprenör. Ansvaret för att finansiera avveckling och hantering av restpro- dukterna i enlighet med finansieringslagens krav åligger de reaktor- bolag som är tillståndshavare enligt kärntekniklagen. Dessa betalar kärnavfallsavgifter baserat på sin elproduktion men har i regel inga egna tillgångar. Finansieringslagstiftningen ställer dock krav på reaktorbolagen att ställa säkerheter, vilket som regel uppfylls genom att dessa låter sina ägare ställa moderbolagsgarantier. Det finns inga krav på ägarprövning vid förändringar i ägandet av reaktorbolag. •undersöka möjligheter och lämna förslag till hur ansvarsförhål- landena enligt kärntekniklagen och kan samordnas, •undersöka för- och nackdelar med och lämna förslag till hur an- svaret för kärnsäkerhet och strålskydd kan separeras från det lång- siktiga ansvaret för avveckling och omhändertagande av avfall, •undersöka möjligheterna och lämna förslag till hur det finansiella ansvaret kan kvarstå på den eller de tidigare verksamhetsutövare som producerat avfallet, eller t.ex. på ägarbolagen om en över- föring av det kärntekniska tillståndet beviljas till en ny tillstånds- havare, och •undersöka behovet av och lämna förslag till hur ägarprövning kan utformas vid förändringar i reaktorbolagens ägarstruktur. När blir en reaktor slutligt avställd? Enligt nuvarande lagstiftning blir en reaktor betraktad som perma- nent avställd först när den inte har levererat el . Hur en reaktor blir en permanent avställd reaktor tidigare (dvs. innan gått) är däremot oklart. En fråga som uppstår är om det är tillräckligt att konstatera att tillståndshavaren varken har vilja eller förmåga att återuppta produktionen, eller om en anmälan ska krävas. En koppling till tillstånd för avveckling enligt har diskuterats. Detta skulle dock kunna innebära en diskrepans i förhållande till de fall där femårsregeln tillämpas då en sådan per- manent avställning rimligen inte kan kräva tillstånd enligt miljö- balken. Tidpunkten för övergången har också betydelse för den till- syn som bedrivs enligt krav och de avgifter som tas ut för detta. •undersöka förutsättningarna för och lämna förslag på hur en be- stämmelse om anmälningsplikt för permanent avställd reaktor kan utformas. När en verksamhet upphört och verksamhetsutövaren bedöms ha uppfyllt sina förpliktelser behöver det slutliga ansvaret preciseras. Det finns reglering om detta dels på global nivå genom kärnavfalls- konventionen och dels på EU-nivå genom kärnavfallsdirektivet, men detta är ännu inte genomfört i svensk lagstiftning. •undersöka vem som bör bära ansvaret för använt kärnbränsle, kärnavfall och radioaktivt avfall när det har lagts i ett slutförvar, •analysera och belysa när det kan anses att en verksamhetsutövare har fullgjort sina skyldigheter och bortskaffat de restprodukter och avfall som man producerat och att detta är omhändertaget i enlighet med lagstiftningen, och •undersöka förutsättningarna för och lämna förslag på hur ett sista- handsansvar bör regleras efter att ett slutförvar har förslutits. Uppdelningen mellan kärnavfall och radioaktivt avfall I den nuvarande lagstiftningen görs en uppdelning mellan kärnavfall i kärntekniklagen och radioaktivt avfall i strålskyddslagen. Strål- skyddslagen saknar dock en definition av radioaktivt avfall. Denna distinktion är dock inte viktig utifrån teknisk synvinkel vid behand- ling, mellanlagring eller slutförvaring av radioaktivt avfall. Här har avfallets fysikaliska och kemiska egenskaper avgörande betydelse för hur avfallet ska hanteras. Det bör dock i sammanhanget observeras att i finansieringslagstiftningen finns begreppet ”restprodukter” som behöver beaktas. Grundprincipen om att kärnavfall och radioaktivt avfall ska slut- förvaras i det land där det producerats har varit en viktig princip i svensk lagstiftning. Detta är också grundregeln i lagstift- ningen på EU-nivå enligt kärnavfallsdirektivet. I kärnavfallsdirektivet finns däremot ingen motsvarande uppdelning mellan kärnavfall och radioaktivt avfall och endast begreppet radioaktivt avfall används. Den nuvarande regleringen med tillhörande praxis är svåröver- skådlig och får, i och med genomförandet av kärnavfallsdirektivet, oönskade effekter för de verksamheter som sysslar med provning och annan behandling av radioaktivt material och avfall. Den nu- varande regleringen riskerar att leda till att undersökningar av be- tydelse för kärnsäkerheten försvåras eller t.o.m. omöjliggörs. Vidare får kärntekniklagens definition av kärnavfall till följd att ett radioaktivt ämne som härstammar från en verksamhet i ett annat land, men som sedan ingår i en annan verksamhet i , enligt kärntekniklagen ändå ska betraktas som utländskt kärnavfall. När materialet ska kasseras krävs då särskilt tillstånd från regeringen om att slutförvara det i . Att i dessa fall skicka materialet till ursprungslandet kan vara förenat med såväl administrativa som strålskyddsmässiga problem genom bl.a. stråldoser till personal som skulle kunna undvikas. Även det omvända kan innebära problem när material som tas ur en reaktor för att användas i en verksamhet i ett annat land per definition betraktas som kärnavfall i men inte av mottagar- landet. •undersöka för- och nackdelar med att samordna begreppen kärn- avfall enligt kärntekniklagen och radioaktivt avfall enligt strål- skyddslagen och kärnavfallsdirektivet, och •undersöka och lämna förslag på hur en mer ändamålsenlig gräns- dragning mellan svenskt och utländskt avfall kan utformas. Producentansvaret för radioaktivt avfall gäller producentansvar för alla produkter som innehåller radioaktiva ämnen. Producentansvaret regleras i två olika författ- ningar; förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrust- ning gäller för elektriska och elektroniska produkter som innehåller strålkälla och förordningen (2007:193) för producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor gäller för övrigt radio- aktivt avfall från icke-kärnteknisk verksamhet. Därutöver framgår av 13 § strålskyddslagen att den som innehar en strålkälla är ansvarig för att den tas om hand när den blir avfall. Innehav och hantering av strålkällor är verksamhet med strålning enligt strålskyddslagen och i regel tillståndspliktig verksamhet. Systemet med uteslutande pro- ducentansvar som lösning på ett strålsäkert omhändertagande av radioaktivt avfall har ifrågasatts av marknadsaktörerna. På uppdrag av regeringen redovisade () (SSM2012-1300) en beskrivning av det rättsliga läget avseende producentansvaret för produkter som inne- håller radioaktiva ämnen och en analys av producentansvaret som lös- ning för omhändertagande av radioaktiva produkter. I utredningen pekade SSM på ett antal brister i regelverket och föreslog att förord- ningen (2007:193) för producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor tas bort, dvs. en återgång till det tidigare ansvaret för innehavaren att säkerställa omhändertagande av det radioaktiva avfallet. •analysera bristerna i den befintliga lagstiftningen och undersöka möjligheterna för en bättre reglering av producentansvaret för omhändertagande av radioaktivt avfall från icke-kärnteknisk verk- samhet. Utredaren ska beskriva förslagens konsekvenser och beräkna de even- tuella kostnaderna för verksamhetsutövare, staten och berörda myn- digheter. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten ska utredaren föreslå en finansiering. Samråd och redovisning av uppdraget Arbetet bör bedrivas i nära samverkan med berörda myndigheter och berörda verksamhetsutövare. Uppdraget ska redovisas . (Miljö- och ) Tilläggsdirektiv till Översyn av lagen om kärnteknisk verksamhet (M 2017:05) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv (dir. 2017:76) om behovet av ändringar i bl.a. lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet. Enligt utredningens direktiv ska uppdraget slutredovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . (Miljö- och ) 1.Santiagokonventionen mot organhandel. 2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. 3.Effektivt, tydligt och träffsäkert –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. 4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. 5.Tid för trygghet. 6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. –ett enklare förfarande. 9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. 10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. 11.Biojet för flyget. 12.Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. 13.Agenda 2030 och : Världens utmaning – världens möjlighet. –med e-legitimation. 15.Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. –med förtydligat ansvar. Effektivt, tydligt och träffsäkert –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. Tid för trygghet. Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet. Agenda 2030 och : Världens utmaning – världens möjlighet. Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande. – med e-legitimation. Biojet för flyget. – med förtydligat ansvar. Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Santiagokonventionen mot organhandel. Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. Komplementär och alternativ medicin och vård – säkerhet, kunskap, dialog. Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan.