sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Syftet med tillsyns- modellen är dels att företagens kunder ska få förutsägbara avgifter, dels att göra det möjligt för företagen att investera och underhålla näten. 10.3Vilka mål styr vi mot? De övergripande målen är enligt utredningens direktiv att lämna för- slag på författningsändringar som moderniserar, förenklar och förbätt- rar elnätsregelverket utan att resurseffektivitet, nätstabilitet eller miljö- skydd påverkas negativt. Regelverket för nätkoncessioner med dess prövning och administration bör också utformas så att de möjliggör omställningen till en förnybar elproduktion, utan att kostnaderna för samhället, med särskilt fokus på enskilda, blir större än nödvändigt. Ett robust elnät är en viktig faktor för krisberedskap och totalförsvarets behov. Det är även viktigt att förslagen leder till att samhälleliga intressen, såsom miljö och enskildas möjlighet att på- verka beslut, tillgodoses vid nätutbyggnad och nätdrift. Utredningen ska också utvärdera samredovisningsreglerna avseende hur marknadens effektivitet påverkas av en ökad samredovisning, lik- som hur de samhällsnyttor och kostnader som uppstår kommer att fördelas mellan olika aktörer. 3I förslaget till elmarknadslag (Ds 2017:44) finns en tredje situation angiven, nämligen om produktion sker tillfälligt för att stabilisera nätet i situationer då driftsäkerheten påverkas eller riskerar att påverkas av mycket hög belastning eller allvarliga störningar (4 kap. 2 och 11 §§). 4I enlighet med och rådets direktiv /72/EG om gemen- samma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG. Vår utvärdering av det rådande regelverket för elnät i syfte att för- bättra tillståndsprocessen vid nätutbyggnad kan beskrivas som ett arbete i tre faser, vilka framgår av tabell 10.1. I denna inledande fas har vi genomfört en översyn av elnätets mark- nadsstruktur med särskilt fokus på den generella koncessionsplikten. Vi har i den delen utgått från de samhällsekonomiska intressen kon- cessionsinstitutet varit satt att skydda, och i vilken utsträckning de är relevanta . I samband med det har vi utvärderat ett avskaffande av koncessionsplikten, vilket i praktiken innebär en konkurrensutsätt- ning av nätverksamheten. Ett mindre omvälvande alternativ som vi har utvärderat för att minska byråkratin och underlätta energiomställningen är ett utvid- gat undantag från kravet på koncessionsplikt för överföring av el, och ökade möjligheter för nätmyndigheten att bevilja dispens. Vi har även utvärderat möjligheten att i vissa fall göra regleringen av elnäts- verksamhet oberoende av koncessionsinnehavet och i stället göra det beroende av att nätägaren överför el för annans räkning. Smärre ändringar i det befintliga koncessionsinstitutet som har utvärderats är att göra det enklare att ändra, justera och ompröva nät- koncession för linje. Ändringar av administrativ art som har övervägts är ökade möjligheter att delvis överlåta, sammanlägga och dela nät- koncessioner. Fas två handlar om att ompröva befintliga prövnings- och tillstånds- processer. Vi har till exempel gjort en översyn av vilken rättslig status koncessionsbeslutet för linje bör ha i förhållande till , med syftet att minska osäkerheten för marknadens aktörer. En annan större förändring som vi har övervägt i anslutning till det, är att göra miljö- prövningen mer miljöbalkslik genom att separera miljö- och konces- sionsprövningen. Vi har också sett över vad prövningen av ledningar på olika spänningsnivåer bör omfatta beträffande miljö och allmän lämplighet för en ändamålsenlig prövning med avseende på miljöskydd och resurseffektivitet. Ett alternativ som väsentligt kan minska ledtiderna för nätutbygg- nad är att införa nätkoncession för område för regionnät på lägre spän- ningsnivåer. tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markundersökning som krävs för att kunna precisera led- ningssträckningen har också en potential att väsentligt förbättra till- ståndsprocessen och korta ledtiderna vid nätutbyggnad. Slutligen har åtgärder som möjliggör att ledningsrättsförrättningen påbörjas i ett tidigare skede, potential att förbättra tillståndsprocessen och korta ledtiderna. I fas tre har vi utvärderat olika förslag för, att inom gällande regel- verk, rationalisera projektprocessen genom ökad samordning. Hela projektprocessen för att planera och bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje kan indelas i några större delar. Den första delen är att ta fram en lämplig sträcka, genomföra samråd, upprätta miljökonsekvensbeskrivning och ta fram koncessionsansökan. Den andra delen är handläggningen av koncessionsansökan. Den tredje delen är ansökning av övriga tillstånd samt ledningsrätt och den fjärde delen är upphandling och byggande. Processen involverar flera aktörer: nätföretag, förvaltningsmyndig- heter, kommuner, markägare med flera. Det är viktigt att dessa aktö- rer förstår sin respektive roll i processen och hur denna förhåller sig till andra aktörer och deras roller i processen. Konsekvensanalysen av de författningsförslag som vi presenterar ut- går från nollalternativet att inga åtgärder genomförs, det vill säga att det kommer att vara en fortsatt tillståndsprocess med långa ledtider förenat med att bygga eller förnya elnätet, för att tillgodose samhällets behov av överföringskapacitet. Det riskerar att hämma såväl energi- omställningen som den ekonomiska tillväxten i ett regionalt och nationellt perspektiv. På riskerar de negativa effekterna att förvärras, eftersom regelverket inte anpassats efter nya utmaningar relaterade till den fortsatta energiomställningen och andra föränd- ringar i samhället. Exempel på sådana utmaningar är elektrifiering av transportsektorn, etablering av datahallar, kapacitetsbrist vid städer samt kommande utbyggnad av solkraft och vindkraft. Andra samhälls- utmaningar är att öka användningen av energilager och lokala nätlös- ningar som inkluderar lokal produktion och förbrukarflexibilitet för att minska behovet av nätinvesteringar eller förskjuta det . Effekterna av våra författningsförslag uttrycks som en förändring jämfört med nollalternativet. Analysen bygger i första hand på kvan- titativa och monetära uppskattningar som kompletteras med kvalita- tiva bedömningar när det inte har varit möjligt. Konsekvensanalysen fokuserar på hur resurseffektiviteten i elsystemet påverkas av våra förslag samt hur nyttor och kostnader fördelas på berörda aktörer. Vi har lagt ett antal författningsförslag som syftar till att moder- nisera och effektivisera tillståndsprocessen för nätutbyggnad. För- slagen kan leda till en snabbare tillståndsprocess, även om en stor del av den tidskrävande processen handlar om miljöhänsyn, samhälls- intressen, samt att samråda med berörda markägare om den mark som behöver tas i anspråk. De författningsförslag som vi presenterar i kapitel 4 till 6 och som syftar till kortare ledtider för ny- och re-investeringar i elnätet kommer att bidra en mer effektiv och ändamålsenlig tillståndsprocess hos myndigheter såsom , nätmyndigheten (Ei) och Lant- mäteriet. De direkta effekterna utgörs av ett enklare och tydligare regelverk för att ansluta små- och storskaliga elproducenter, genom- föra ändringar och justeringar av befintliga ledningar samt förstärka region- och transmissionsnätet genom att bygga nya ledningar. Detta förväntas leda till generellt minskade kostnader för administration samt kortare ledtider för region- och transmissionsnätsägare samt berörda myndigheter, till exempel länsstyrelser, Ei och Lantmäteriet. De indirekta effekterna utgörs av minskade risker för kapacitets- brist i elnätet, vilket ökar leveranssäkerheten samt möjliggör nyanslut- ning av kunder eller att befintliga kunder kan höja sitt abonnemang. Kortare ledtider för att förstärka, uppgradera eller underhålla elnätet kan också resultera i lägre nättariffer för kundkollektivet, förutsatt att kostnaden för ökad överföringskapacitet är lägre än kostnaden för mothandel och andra åtgärder för att hantera temporära flaskhalsar i elnätet. Andra aktörer som kan bli påverkade av författningsförslagen är ägare av underliggande elnät och markägare. I övrigt föreslår vi i kapitel 7 att kravet på geografisk närhet för samlad redovisning av redovisningsområden kan tas bort utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. För en mer kostnads- effektiv utbyggnad av elnätet föreslår vi i kapitel 4 att krav på leverans- säkerhet bör regleras i ellagen och inte genom föreskrift. Eftersom författningsförslagen främst kommer att påverka arbets- insatsen för nätägare, berörda myndigheter och nätkunder bedömer viatt det inte kommer vara administrativt betungande för små före- tag. Däremot kan författningsförslagen förenkla för små och innova- tionsdrivna företag att nå ut med sina tekniska lösningar eller tjänster. Dessa kan till exempel utgöras av energitjänsteföretag samt leveran- törer av solceller, energilager och mikronät. En kategori små företag som vi bedömer kommer att omfattas av förslagen är små regionnäts- företag utan externa kunder. Denna kategori företag kommer att få en avsevärt minskad regelbörda. Eftersom dessa nätföretag företrädes- vis har anslutningsledningar från större produktionsanläggningar eller till större förbrukare går det dock att ifrågasätta hur små före- tagen är. En annan kategori små företag som kommer att få en mindre regelbörda är fastighetsägare eller andra aktörer som vill bygga ett mikronät för delning av el. Närmast följer en detaljerad redogörelse av de konsekvenser som våra förslag förväntas ha. 10.4.1Generell koncessionsplikt för överföring av el Den generella koncessionsplikten bör vara kvar 1.Den generella koncessionsplikten för starkströmsledningar behålls, likaså indelningen i nätkoncessioner för område och linje. Vi har utvärderat den generella koncessionsplikten och funnit att den är fortsatt ändamålsenlig för att undvika byggande av en parallell infrastruktur som skulle innebära en ökad resursåtgång för samhället, onödigt stor miljöpåverkan samt inskränkningar för annan mark- användning. Dessutom skulle det leda till ökade kostnader för de kunder som är anslutna till det allmänna elnätet. Koncessionsplikten innebär även en möjlighet att pröva nätföretagets lämplighet att be- driva nätverksamhet. Utredningen utvärderade två utredningsalternativ som redovisas i kapitel 4. •Dagens system med koncessionsinstitut (nollalternativ). •Konkurrensutsättning av överföring av el genom avskaffad kon- cessionsplikt. Genom ett koncessionsförfarande ges nätföretaget ett legalt mono- pol i syfte att förhindra ineffektivt inträde av nya företag på mark- naden. Den som har nätkoncession för område eller linje ges därmed ensamrätt på elöverföringen inom sitt geografiska område eller på sin spänningsnivå. Den samhällsekonomiska nyttan av koncessionsinstitutet är att en aktör kan nyttja de skalfördelar som är förknippade med överföring av el. Ett legalt monopol är utifrån teorin om naturligt monopol motiverat så länge som överföringen av el kännetecknas av skalför- delar och där de fasta kostnaderna representerar en stor andel av de totala kostnaderna. De fasta kostnaderna förknippade med en inve- stering ska även vara långlivade och ha en begränsad alternativ använd- ning (Joskow, 2007). Det finns vid byggande av elledningar betydande skalfördelar avseende exempelvis dimensioneringen samt vid planer- ingen och driften av det delsystem som det lokala eller regionala monopolet utgör. En duplicering av anläggningar och aktörer skulle i det avseendet leda till ökad resursåtgång för att klara elförsörjningen, vilket även innebär ökade kostnader för nätkunderna, onödigt stor miljöpåverkan samt inskränkningar för annan markanvändning. Den ekonomiska livslängden för nätinvesteringar är för utredningen upp till (10–), där anläggningarnas an- vändningsområde är begränsad till att endast överföra el. De fasta kostnaderna utgör dessutom av den kostnadsmassa som ingår i nätföretagens tillåtna intäkter. Vi bedömer därför att kriterierna för ett naturligt monopol är uppfyllt och att det därmed är motiverat att behålla dagens system med en generell koncessions- plikt för överföring av el. Dessutom kan det legala monopolet minska den affärsmässiga risken att investera i dessa långlivade tillgångar, jämfört med om verk- samheten är konkurrensutsatt. En minskad affärsrisk kan motivera ett lägre avkastningskrav på det kapital som är bundet i nätverksam- heten. Lägre avkastningskrav kommer nätkunderna till del genom lägre nättariffer. Det finns även ett annat skäl för att behålla koncessionsplikten. Risken för ineffektivt inträde av nya företag ökar om nätregleringen används för att bedriva omfördelningspolitik mellan kundgrupper med olika kostnadsförutsättningar. En omfördelningspolitik genom nätreglering kan innebära att det är privat-/företags-ekonomiskt lön- samt för nätkunder att bryta sig ur kollektivet, trots att det inte är samhällsekonomiskt lönsamt att göra så. Om till exempel kunder i stadsnät med hög kundtäthet och låga kostnader upplever att de betalar mer än sina kundspecifika kostnader för att överföra el kan nya elnätsföretag etablera sig inom ett begränsad geografiskt område och ansluta dessa kunder, trots att det nya nätets relativa småskalig- het gör att nätföretaget inte åtnjuter samma skalfördelar jämfört med det befintliga nätet. Detta skulle i det här fallet leda till en ineffektiv duplicering av nätinfrastruktur och ökad finansieringsbörda för de kunder som är anslutna till det allmänna elnätet. Regleringen av nättariffer beskrivs i 4 kap. ellagen. Enligt dessa regler får nättariffer inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Kravet på enhetliga tariffer inom området innebär att det sker en omfördelning mellan kunder med olika kost- nadsförutsättningar. Detta utgör därför ytterligare ett argument för att nätkoncessionsinstitutet med dess legala monopol behövs, för att förhindra ineffektivt inträde av nya företag. 10.4.2Undantag från koncessionsplikt för överföring av el Undantagen från koncessionsplikt och möjligheterna till dispens bör utökas 2.Nätmyndigheten får bemyndigande att i föreskrifter fastställa undantag från kravet på nätkoncession. 3.Nätmyndigheten ska, om särskilda skäl finns, kunna ge dispens från koncessionsplikten. 4.Möjligheten för nätmyndigheten att lämna bindande besked tas bort. I syfte att förenkla reglerna om undantag, men också göra det lättare att bygga ledningar och nät med obetydlig påverkan på miljön, elnätet och elmarknaden, har vi sett över förordning (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) och lämnat nödvändiga förslag. (nollalternativet) är det inte tillåtet att bygga elledningar mellan anläggningar och byggnader utan nätkon- cession och det är som huvudregel inte tillåtet att överföra el för annans räkning. Flera aktörer menar att undantagen från kravet på nätkoncession är snäva i förhållande till vad som är ändamålsenligt, vilket hindrar nätkunderna att använda en potentiellt kostnadseffek- tiv teknik för att överföra el. Dessa hinder kan leda till att nätkunder väljer lösningar som är ineffektiva, eller suboptimala, ur ett samhälls- perspektiv för att rymmas inom de snäva undantagen för icke kon- cessionspliktiga nät (IKN). Snäva regler kan också leda till minskad lönsamhet för effektoptimerande åtgärder, energilager och installa- tion av lokal förnybar elproduktion. De riskerar också att försvåra elektrifieringen av transportsektorn samt leda till ökade kostnader för energiomställningen. Vårt förslag som löser problemet är att nätmyndigheten ska ges ett bemyndigande att fastställa undantag från kravet på nätkoncession i föreskrifter samt bevilja dispens från koncessionsplikten i vissa fall. Möjligheten för nätmyndigheten att lämna bindande besked tas där- emot bort. Syftet med förslagen om de generella undantagen är att de genom föreskrifter och en kompletterande handbok ska vara så klar- görande att behovet av bindande besked minskar. Om både dispens- möjlighet och bindande besked finns parallellt är det troligt att den föreslagna dispensmöjligheten skulle leda till att en begäran om bindande besked regelmässigt kombineras med en dispensansökan om ledningen bedöms vara koncessionspliktig. Dispensregeln innebär dock en möjlighet att indirekt få ett bindande besked genom att dispensansökan ska avvisas av nätmyndigheten om ledningen inte är koncessionspliktig. Detta innebär endast ett beslut i stället för två, om dispens ska prövas som ett alternativt yrkande till bindande besked. För att få ett regelverk som är lämpat att möta framtida behov föreslår vi att undantagen ska fastställas i nätmyndighetens före- skrifter i stället för i förordning. Vi föreslår att nuvarande undantag bibehålls och dessutom vissa utökade undantagsmöjligheter. Den teknologiska utvecklingen inom mikronät och dess balanshållning med delning av gemensamma resurser går snabbt och det är svårt att formulera ett regelverk som är teknikneutralt och framtidssäkert. Denna komplexitet gör det även svårt att på förhand utvärdera hur en given föreskrift kommer att falla ut. Därför är det motiverat att tillåta pilotprojekt så att gränssnittet och ansvarsfördelningen mellan system- operatören för distributionsnätet och systemoperatören för det icke koncessionspliktiga nätet kan utformas efter hand. Vi föreslår därför att nätmyndigheten i ett enskilt fall ska kunna ge dispens från kon- cessionsplikten om särskilda skäl finns. Sammantaget innebär dessa förslag en ökad flexibilitet i den fort- satta regelutvecklingen och ökade möjligheter för aktörer att bygga och använda en ledning med obetydlig påverkan på miljön, elnätet och elmarknaden utan stöd av nätkoncession. tas möjligheten att begära ett bindande besked bort. Vår utgångspunkt är att förslagen inte ska försvåra en implementering av i svensk rätt. Eftersom undantagen föreslås vara utformade i föreskrift i stället för förordning kommer konsekvensanalysen endast att hantera utökade undantag från koncessionsplikt för överföring av el på en övergripande nivå. Effekter på elmarknadens effektivitet och energiomställningen Våra förslag om utökade undantag från koncessionsplikt och tydligare regelverk har möjlighet att underlätta energiomställningen utifrån åtminstone tre aktörers perspektiv. De aktörer som primärt påverkas är ägare av produktionsnät, till exempel vindkraftsparker, fastighets- ägare eller energigemenskaper som vill öka förbrukningen av lokalt producerad förnybar el samt det statliga och kommuner som vill elektrifiera transportsektorn. Ett behov som är särskilt träng- ande för att möjliggöra energiomställningen är ett utökat undantag för fordons eller en trafikleds elbehov. Även undantaget för produktions- nät och hur de kan anslutas till det koncessionerade nätet bör för- tydligas och utvidgas. Vi bedömer också att ett mer generellt utökat undantag har potential att förbättra elmarknadens funktion genom att elanvändare och producenter bereds möjlighet att välja den tekniska lösning som är mest kostnadseffektiv för deras ändamål. Lokala mikro- nät möjliggör delning av mikroproduktion och energilager samt ökar lönsamheten i att genomföra effektoptimerande åtgärder. Detta har potential att skapa nätnytta genom utjämnad belastning på det kon- cessionerade elnätet och öka kundernas elkvalitet och leveranssäker- het. Bostadsutvecklare och leverantörer av lokala mikronät uppger att dagens snäva undantag och bristen på gemensamma standarder och praxis hos lokala elnätsföretag utgör ett hinder för att utveckla och lansera effektoptimerande åtgärder och mikroproduktion för deras fastighetsbestånd på nationell nivå. Representanter från solenergiföretagen uppger att dagens snäva regler även leder till suboptimering och minskad lönsamhet vid in- stallation av solceller på till exempel fastigheter med flera flerfamiljs- hus. Detta är ett hinder för energiomställningen. De bedömer även att de skattefördelar som IKN medför skulle medge att investerings- stödet för solceller kan tas bort. Det finns flera potentiella för- och nackdelar med utökat undantag från koncessionsplikt (vassdrags- og energidirektorat, 2019). För det första kan det leda till en ineffektiv duplicering av elnät samt ökade kostnader på grund av koordineringsmisslyckanden med lokal- nätsägaren. På kort sikt finns en risk med kostsam duplicering av el- nät, särskilt för befintliga bostäder som redan är ansluten till ett elnät som är dimensionerat efter deras behov. I det längre perspektivet kan de utökade möjligheterna till effektoptimering och egenanvändning av lokal mikroproduktion på grund av mikronät bidra till att belast- ningen på det allmänna elnätet utjämnas, vilket minskar behovet av nätförstärkningar. En jämnare belastning på det allmänna elnätet kan bidra med väsentlig nätnytta i ett scenario med bland annat elektrifier- ing av transportsektorn som förväntas öka kapacitetsbehovet i elnätet. För det andra är det inte säkert att de politiska målen inom klimat- området uppnås till lägst kostnad för samhället, om lokal förnybar elproduktion ansluten till IKN är ett mindre kostnadseffektivt alter- nativ jämfört med mer storskalig förnybar elproduktion ansluten till det koncessionerade nätet. Om lokal förnybar elproduktion får en regulatorisk fördel genom den minskade regelbörda som ett utökat undantag från koncessionsplikt medför, kan det resultera i att lokal förnybar elproduktion konkurrerar ut alternativ som är mer kostnads- effektiva. Vid bristande måluppfyllelse kan ett förenklat regelverk för lokal förnybar mikroproduktion dock fortfarande bidra till att de politiska målen inom klimatområdet uppnås, men med en ökad resurs- åtgång för samhället. För det tredje kan IKN som kombinerar elproduktion och nät- tjänster såsom effektoptimering, och till viss del även energieffekti- visering, bidra med en ökad robusthet mot elavbrott för dem som använder nätet om de kan köras i ö-drift, det vill säga frikopplade från det övriga elnätet. Nuvarande system för reservkraft använder vanligen batteridrift, som kan användas , eller dieselkraftverk, vilket innebär nackdelar både ur miljösynpunkt och försörjningssynpunkt i ett krisläge. För att IKN ska kunna påverka samhällets funktion i någon större utsträckning behöver nya tekniska system utvecklas och kommersialiseras, vilket kan ske i form av smarta elnät. Utökade möjligheter till IKN är en förutsättning för att nya gemensamma system ska utvecklas, eftersom det är elanvändarna som har störst incitament att bekosta lokala reservdriftsystem. Om fler anläggningar helt eller delvis skulle kunna försörjas med lokala reservsystem skulle det tveklöst få positiv effekt på samhällets robust- het vid kris och störningar. Det finns risker för elsäkerheten i alla anläggningar där lokal pro- duktion är kopplad till ett överliggande nät, vilket kräver att anlägg- ningen bortkopplas vid ett elavbrott för att förhindra bakmatning. Även i normaldrift finns specifika krav på småskaliga produktions- anläggningar för att förhindra olyckor och skador. Riskerna för fel- hantering och bristfälliga installationer ökar, med konsekvenser för liv och egendom, om lokal produktion och ö-drift blir vanligare, även om de allra flesta anläggningarna hanteras på ett korrekt sätt. Även elkvaliteten kan påverkas negativt med ett stort antal lokala anlägg- ningar. Systemets komplexitet och behovet av koordinering mellan olika systemoperatörer ökar. Förutsägbarheten kan minska ju fler typer av aktörer och ju fler nätnivåer det finns i elsystemet. Ansvars- förhållandet mellan ägaren av ett IKN och anslutna kunder vid even- tuella skador måste också klargöras. För det fjärde kan IKN medföra en viss inlåsningseffekt för med- lemmarna om det inte är möjligt för dem att byta elhandlare eller energitjänsteföretag. Detta är beroende av hur den övriga regleringen är utformad.