sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Exakt vilken verksamhet som är sådan att ”myndighetsregler” tillämpas och vilken som är sådan att det finns möjlighet att använda avtalsmodellen står dock inte helt klart. Efter genomgång av rättspraxis har det tillkommit ytterligare några avgöranden som vidareutvecklat praxis angående sedlars och mynts ställnings som lagligt betalnings- medel.50 När det gäller offentlig sjukvård har bestämmelsen om kon- tanter som lagligt betalningsmedel ansetts innebära rättigheter för individer att använda kontanter (2015 ref. 49). Kammarrätten i har å andra sidan i ett annat avgörande ansett att kom- muners uttag av avgift för parkering på gatumark har sådana civil- rättsliga inslag att det utgör ett undantag från den skyldighet att ta emot betalning i kontanter som annars följer av den aktuella bestäm- melsen (kammarrättens dom i mål nr 4350–16). Mot bakgrund av den rättspraxis som utvecklats har alltså inne- börden av uttrycket lagligt betalningsmedel i blivit beroende av gränsdragningen mellan rättsförhållanden av huvudsakligen offent- ligrättsligt respektive civilrättsligt slag. Denna gränsdragning har i sin tur blivit mindre tydlig under eftersom vissa offentligt finansierade tjänster (exempelvis skola, äldreomsorg och sjukvård) som tidigare uteslutande tillhandahölls av offentliga aktörer till del utförs av privata aktörer, antingen genom upp- handlingar eller valfrihetssystem i välfärden. 49SOU 2014:61, s. 157. 50Se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 67 och 68. I unionsrätten finns regler och rekommendationer om kontanters rättsliga ställning. Inom euroområdet gäller att endast sedlar som har getts ut av ECB eller de nationella centralbankerna inom detta om- råde ska vara lagliga betalningsmedel (artikel 128 i EUF-fördraget). Kommissionen har i en rekommendation om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betal- ningsmedel anfört att sedlar och mynt i euro som huvudregel bör tas emot i detaljhandeln. Det finns dock i rekommendationen vissa möjligheter till begränsningar men att vägra kontanta betalningar kan endast göras undantagsvis och enligt principen om ”god tro”.51 Att neka kontant betalning enligt ”god tro” handlar om att kunna hänvisa till bristande tillgång till växel, värdet på sedeln som erbjuds i förhållande till det belopp som ska betalas m.m. I kommissionens och ECB:s tolkning av unionsrätten görs inte som i svensk rätts- praxis en tydlig distinktion mellan civilrättsliga respektive offentlig- rättsliga rättsförhållanden när det gäller rätten att inte acceptera kon- tanter som betalning. Frågan har dock aktualiserats då – Bundesverwaltungsgericht –begärde ett förhandsavgörande från EU-dom- stolen angående ett fall där en tysk medborgare krävt att få betala TV- och radioavgifter kontant. utlåtande kan ha effekt på huruvida offentliga institutioner kan vägra att ta emot kontanta betalningar.52 Den nationella regleringen av kontanter som lagliga betalnings- medel skiljer sig mycket åt mellan de olika . Detta fram- går av den rapport som nationella experter från centralbanker och finansdepartement i euroområdet arbetade fram inför att kommis- sionen antog sin rekommendation. Exempelvis påminner gällande rätt i , , och om gällande rätt i , såvitt avser att rätten att ingå avtal mellan en näringsidkare och en kund innebär att euromynt och eurosedlars status som lagligt betalningsmedel som huvudregel kan avtalas bort. I andra euroländer är det tydligt lagstridigt att inte acceptera betalningar med euromynt 51Se Kommissionens rekommendation av om omfattningen och effekterna av eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (2010/191/EU). 52Bundesverwaltungsgericht (2019). och -sedlar. Exempel på sådana länder är , , , och Slovenien.53 Även utanför EU pågår det politiska och rättsliga processer av- seende kontanters roll som lagliga betalningsmedel. I har bl.a. föreslagit till att det ska in- föras sanktionsmöjligheter vid överträdelse av lagen och att det inte ska gå att avtala bort konsumenters rätt att betala med kontanter i standardvillkor.54 Även i ett antal amerikanska delstater pågår lag- stiftningsprocesser för att införa en skyldighet för handeln att accep- tera kontanter för varor eller tjänster.55 ECB har också lämnat yttranden på lagförslag i EU-länder som i huvudsak rör nya lagförslag angående beloppsbegränsningar för kontanta betalningar.56 Sammanfattningsvis skiljer sig regleringen av sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel i hög grad åt mellan jämförbara länder, inte minst i hur långt rätten att ingå avtal innebär att en borgenär kan neka att ta emot kontanta betalningar och under vilka förutsättningar det kan göras. är troligtvis det land i världen där kontantanvändningen minskat snabbast och där andelen kontanta betal- ningar är lägst. Frågan om vad det innebär att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel aktualiseras därför i när fler och fler aktörer, såväl privata som offentliga, har slutat eller överväger att sluta ta emot kontanta betalningar. I stora delar av världen (med undantag för och ) accepteras kontan- ter fortfarande i princip överallt i samhället som betalningsmedel vid vanliga transaktioner med mindre belopp. Kommitténs förslag: Sedlar och mynt som ges ut av är lagliga betalningsmedel. Innebörden av detta är att var och en har rätt att med befriande verkan betala med sedlar och mynt om inte annat följer av någon annan författning än riksbankslagen 53Se ELTEG (2009). 54Norges Bank (2019). 55Se State of (2019). 56Se exempelvis följande yttranden från ECB: /2019/04 avseende , /2017/40 avseende , /2017/27 avseende , /2017/20 avseende och /2017/18 avseende . I avsnitt 35.7.10 föreslås dock att var och en har rätt att med befriande verkan betala med vanliga sedlar och mynt och beredskapspengar vid höjd beredskap, oavsett vad som föreskrivs i avtal, om inte annat följer av någon annan författning än riksbankslagen. Kommitténs bedömning: I privaträttsliga sammanhang kan även fortsättningsvis rätten att betala med kontanter komma att avtalas bort i många fall. Eventuell ytterligare reglering av möjlig- heterna till kontant betalning inom offentligrättsliga rättsförhåll- anden bör ske sektorsvis och inte i den nya riksbankslagen. Offent- liga aktörer och sådana privata aktörer som utför offentligt finan- sierade tjänster bör möjliggöra för personer som har behov av det att kunna betala för tjänster och varor med kontanter om inte särskilda skäl talar emot det. Behovet att klargöra vad det innebär att sedlar och mynt enligt den nuvarande riksbankslagen är lagliga betalningsmedel har påtalats av flera aktörer. I den allmänna debatten har det framförts synpunkter att det faktum att sedlar och mynt enligt riksbankslagen är lagliga betalningsmedel bör innebära att det går att betala med dem överallt och alltid.57 Det har vidare framförts argument för att lagstiftaren bör över- väga om det ska finnas en skyldighet att acceptera kontanta betal- ningar i vissa specifika situationer där det anses nödvändigt. I lag- stiftningsprocessen kan dessa situationer definieras och hänsyn tas till olika samhällsintressen och dessa kan vägas mot varandra. En skyl- dighet att ta emot kontanter bör införas genom lag och inte genom domstolspraxis.58 har i sitt remissvar till kommitténs delbetänkande pekat på behovet att i lag klargöra vad det innebär att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel.59 En ännu mer grundläggande fråga är huruvida det över huvud ta- get behövs en särställning för sedlar och mynt i förhållande till övriga betalningsmedel. I avsnitt 34.7 listades fyra skäl att ha ett lagligt be- talningsmedel: intäktskälla för staten, samhällsekonomisk effekti- vitet, betalning som rättighet och beredskapsskäl. De skäl som i nu- varande situation talar för att staten pekar ut sedlar och mynt som 57Eriksson (2014). 58Segendorf och Wilbe (2014), s. 5. 59Riksbanken (2018). lagligt betalningsmedel är främst rättighetsskäl och beredskapsskäl. Alla i samhället behöver kunna göra betalningar och vissa personer har stora svårigheter att betala på annat sätt än med kontanter. Vidare bör det av beredskapsskäl finnas ett betalningsmedel som fungerar trots omfattande störningar i elförsörjningen eller elektroniska sy- stem. Ett mer robust betalningssystem kan också ha ett samhälls- ekonomiskt värde eftersom det möjliggör ekonomisk aktivitet även i tider av kris och krig (se vidare avsnitt 38.6.4 för en analys av sam- hällsekonomiska konsekvenser av kommitténs förslag). I delbetänkandet betonade kommittén att utvecklingen av till- gången till kontanttjänster ska ske under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Ut- vecklingen för kontanter bör vidare inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka statliga betalningsmedel som bör finnas i fram- tiden. De förslag som kommittén lämnade i delbetänkandet och läm- nar i detta kapitel har som utgångspunkt att trygga tillgången till kontanter och möjliggöra en kontantkedja i hela landet. I linje med det och att allmänhetens och samhällets behov av kontanter ska till- godoses, anser kommittén att det under nuvarande omständigheter inte är lämpligt att ta bort sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel. Kommittén bedömde i delbetänkandet att ett generellt krav på näringsidkare att acceptera kontanter, likt den reglering som finns i vissa andra länder, inte ska införas i . En sådan reglering riske- rar för det första att gå emot kommitténs övergripande utgångs- punkt att inte motarbeta den tekniska utvecklingen på betalnings- marknaden. Det sker många innovationer inom betaltjänstområdet som bidrar till ökad effektivitet. Det skulle vidare vara förknippat med höga kostnader för vissa näringsidkare att återgå till att hantera kontanta betalningar. För det andra bedömde kommittén att en plikt att ta emot kontanter är ett ingrepp i näringsfriheten för handlare och övriga näringsidkare som inte är proportionerlig givet nuvarande situation. Även om kommittén mot bakgrund av ovanstående skäl ansåg att det inte bör ställas krav på handeln konsta- terade den att handeln har en nyckelroll och kan bidra till att utveck- lingen av kontantanvändningen i sker mer kontrollerat än . Bestämmelsen om lagligt betalningsmedel i den nya riksbanks- lagen föreslås vara dispositiv, vilket innebär att avtalsvillkor av annan innebörd har företräde. Detta är i linje med gällande rättspraxis i privaträttsliga rättsförhållanden. Avtalsvillkor som gäller i förhåll- ande till en konsument ska dock vara skäliga. Om en näringsidkare i förhållande till konsumenter tillämpar avtalsvillkor som är oskäliga, kan näringsidkaren förbjudas att använda dem (3 § första stycket lagen [1994:1512] om avtalsvillkor i konsumentförhållanden). Den civilrättsliga påföljden av att ett avtalsvillkor är oskäligt i den mening som avses i 36 § första stycket lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, är att villkoret jäm- kas eller lämnas utan avseende. Dessa bestämmelser medför sam- mantaget att framför allt en näringsidkare i förhållande till konsu- menter behöver väga de skäl som en konsument kan ha för att betala kontant mot de eventuella nackdelar och kostnader som det medför för näringsidkaren att hantera kontanta betalningar. Om nackdelarna och kostnaderna t.ex. är ringa, kan det således vara oskäligt att vägra att ta emot kontanta betalningar från konsumenter som har starka skäl för att betala med kontanter. Detta skulle exempelvis kunna vara fallet om en person som med anledning av en funktionsvariation har svårt att använda elektroniska betalningsmedel vill betala ett mindre belopp i kontanter för livsmedel. Vidare ska bestämmelsen vara subsidiär i förhållande till bestäm- melser i annan lag eller i förordning och således möjliggöra att for- merna för vissa betalningar regleras i annan författning. Det är inte lämpligt eller ens möjligt att i riksbankslagen reglera alla gränsdrag- ningar som uppstår och kan komma att uppstå mellan offentligrätts- liga och civilrättsliga förhållanden när det gäller frågan om avtalsfri- het. Av rättspraxis angående sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel framgår att det i hög utsträckning ska finnas möj- lighet att betala kontant i rättsförhållanden som har en övervägande offentligrättslig prägel. En sådan princip är dock mycket svår att lagfästa utan att räkna upp en lång rad av olika offentligfinansierade verksamheter och göra ett stort antal gränsdragningar. Den nya riks- bankslagen bör medge avtalsfrihet även inom offentligrättsligt präg- lade rättsförhållanden. Om det inte finns särskilda skäl emot bör det dock i offentligrättsliga förhållanden vara möjligt att betala kontant i likhet med den rättspraxis som utvecklats för sjukvård (se exem- pelvis HFD 2015 ref. 49). Kommittén anser att mer detaljerade och tvingande regleringar angående möjligheten att betala kontant för offentligrättsliga avgifter och offentligfinansierade tjänster vid be- hov bör prövas och regleras sektorsvis inom olika områden, genom krav i författningar, upphandlingar eller på annat sätt. Om det finns ett behov av en tvingande bestämmelse om rätten att betala kontant inom t.ex. sjukvården kan den alltså tas in i den aktuella sektors- lagstiftningen. Är det så att t.ex. patientavgifter eller receptbelagda läkemedel utan undantag ska kunna betalas kontant bör detta framgå av föreskrifter eller avtal inom detta område. Likaså när det gäller offentligrättsliga avgifter för exempelvis pass eller körkort. Om det inom ett annat område anses direkt olämpligt att betal- ningar sker kontant, av andra tungt vägande samhällskäl, bör detta enligt samma logik regleras i en särskild författning för detta område på samma sätt som gjorts avseende skatteinbetalningar 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) av vilken det framgår att skatte- inbetalningar ska göras till särskilda konto för skatte- betalningar. Att i riksbankslagen slå fast vad som ska gälla avseende eventuella undantag från bestämmelsen att sedlar och mynt utgör lagliga betalningsmedel på olika områden är varken önskvärt eller ändamålsenligt. En lagreglering av exempelvis kommuners skyldig- heter att ta emot kontanta betalningar för sina tjänster riskerar även att komma i konflikt med grundlagsregleringen om den kommunala självstyrelsen enligt 1 kap. 1 § samt 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Kommittén vill dock betona offentliga aktörers ansvar för att kontanter inte försvinner som betalningsmedel i närtid. har, i enlighet med inriktningen i kommitténs delbetänkande och regeringens proposition 2019/20:23 ansett att utvecklingen för kon- tanter behöver ske mer kontrollerat än . Därför har en enig kommitté, och även regeringen, föreslagit lagstiftningsåtgärder för att trygga tillgången till kontanter. I det läget är det problema- tiskt om statliga och kommunala aktörer som erbjuder offentligt finansierade tjänster och tar emot offentligrättsliga avgifter å sin sida bidrar till att påskynda utvecklingen genom att vägra ta emot kon- tanta betalningar. Kommittén vill därför betona att det i offentlig- rättsliga rättsförhållanden som utgångspunkt bör vara möjligt att betala kontant. Kommittén vill sända en signal till centrala samhälls- aktörer att inte ytterligare driva på utvecklingen där kontant betalning accepteras i allt lägre grad. Uppmaningen riktar sig huvudsakligen till offentliga aktörer, men även till privata aktörer som bedriver offentligfinansierad verksamhet och lyder under ett offentligrätts- ligt regelverk, som exempelvis privata vårdcentraler m.m. Stat, lands- ting och kommuner bör göra det möjligt att de olika tjänster de er- bjuder och avgifter som de tar ut av allmänheten kan betalas kontant av de personer som fortsatt har behov av det om inte särskilda skäl talar emot det. Kommittén anser att det är rimligt att offentliga aktörer generellt sett har ett bredare samhällsperspektiv på betal- ningsfrågan än att enbart fokusera på kostnaderna i den egna verk- samheten. Ett sådant bredare perspektiv omfattar såväl de individer som vill och behöver kunna betala kontant som samhällets behov av att kontantinfrastrukturen finns kvar tills dess att ett beslut fattas om kontanters roll i ett längre tidsperspektiv. När offentliga aktörer och privata aktörer som erbjuder offentligt finansierade tjänster överväger att sluta att ta emot kontanta betalningar bör dessa aspek- ter vägas mot de eventuella besparingar som görs i verksamheten genom att neka sådana betalningar. Att möjliggöra för människor att betala kontant innebär dock inte nödvändigtvis att varje serviceenhet inom exempelvis en kommun eller en myndighet behöver ta emot kontanta betalningar. Det behöver inte heller vara kommunen eller myndigheten själva som hanterar betalningen utan detta kan ske ge- nom ombud som accepterar kontanta betalningar. Statliga myndig- heter eller kommuner kan även ingå avtal med ett företag om att ta emot kontanta betalningar via en fakturalösning. Det som angetts ovan avser kontanter som lagligt betalnings- medel i en situation när det inte föreligger en kris eller råder höjd beredskap. När det råder höjd beredskap behöver regleringen av lag- ligt betalningsmedel vara mer tvingande än vad som är fallet under normala omständigheter. Detta gäller även i privaträttsliga samman- hang, exempelvis i handeln där kontanter eller eventuella bered- skapspengar i ett sådant läge ska accepteras som betalningsmedel (se vidare avsnitt 35.7.10 angående lagliga betalningsmedel vid höjd beredskap). Att regleringen om lagligt betalningsmedel inte går att avtala bort när det råder höjd beredskap innebär att även centrala privata aktörer kan behöva överväga om de har möjlighet att leva upp till detta krav om de helt har avvecklat möjligheten att ta emot kontanta betalningar under normala omständigheter. 34.8Utredning om statens roll i betalningssystemet och på betalningsmarknaden Kommitténs bedömning: Kommittén stöder till- kännagivande om att regeringen ska tillsätta en utredning för att utreda förutsättningarna för statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden, konsekvenserna av ett eventuellt införande av en digital centralbanksvaluta, och inne- börden av begreppet lagligt betalningsmedel. Mot bakgrund av de snabba och omfattande förändringar som pågår på betalningsmarknaden och i betalningssystemet är kommittén positiv till tillkännagivande till regeringen att tillsätta en utredning om statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden mot bakgrund av den starka digitaliseringen och den kraftigt minskade användningen av kontanter i den svenska ekonomin (bet. 2018/19:FiU44). Som en utgångspunkt för utredningen anser kommittén att betal- ningssystemet i sin helhet bör analyseras. Ett välfungerande betal- ningssystem bör enligt kommittén vara •robust mot störningar. Utredningen bör analysera vad statens roll ska vara för att uppnå ett sådant betalningssystem när det gäller såväl regleringar som delta- gande från statens sida. (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad tillgång till kontanter (2018:42). dnr Fi2018/02359/B. (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad till- gång till kontanter (2018:42). dnr Fi2018/02359/B. Bundesverwaltungsgericht (2019), EuGH soll Fragen zur Annahme- verpflichtung für Euro-Banknoten klären. Bundesverwaltungsgericht Pressemitteilung nr 2019/23. Tillgänglig på följande webbplats: . ELTEG (2009), Report of the () on the definition, scope and effects of legal tender of euro banknotes and coins, . (2014), Korten på bordet. Därför vill bankerna avskaffa kontanterna. Utgiven av nätverket . (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad tillgång till kontanter (2018:42). dnr Fi2018/02359/B. , M. och I. (2015), Fordran och skuld, 10 uppl. : Iustus förlag. Mersch, Y. (2018), The role of euro banknotes as legal tender, tal, 14 feb- ruari, . (2018), Nokas Värdehanterings svar på delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (2018:42). dnr Fi2018/02359/B. (2019), Forbrukeres rett til å betale med kontanter: behov for lovendringer. Banks brev av till . Tillgänglig på följande webbplats: /aktuelt/nyheter-og-hendelser/Brev-og- uttalelser/2019//. (2015), Yttrande över be- tänkande Svensk kontanthantering (SOU 2014:61). (2018), Remissyttrande om betänkandet Tryggad tillgång till kontanter (2018:42). dnr Fi2018/02359/B. dnr: 2018-00644. Segendorf, B. och A. Wilbe (2014), ”Har kontanter någon framtid som lagligt betalningsmedel”, Ekonomiska kommentarer 2014:9, . SOU 1986:22, och . Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för . SOU 2014:61, Svensk kontanthantering. SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter. State of (2019), An act concerning payments by consumers and supplementing 1 P.L.1960, c.39 (C.56:8-1 et seq.). Tillgänglig på följande webbplats: /2018/Bills/AL19/ 50_.PDF (2009), Pengarna och makten. historia, : Atlantis. 35Krisberedskap och höjd beredskap Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga hur Riks- bankens ansvar för beredskapen i betalningssystemet vid såväl freds- tida kriser som höjd beredskap bör tydliggöras i lag. Fredstida kris- situationer kännetecknas av att de avviker från det normala och är svåra att förutse, drabbar många människor och stora delar av sam- hället, hotar grundläggande värden, innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhälls- funktioner, inte kan hanteras enskilt av ordinarie organisation och kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer. Freds- tida kriser kan således ha olika karaktär och ursprung. Några exem- pel på fredstida kriser som regleras i lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering är allvarliga olyckor, våldshandlingar, epidemier eller liknande, och utomordentligt stora kortfristiga kapitalrörelser. Uttrycket fredstida krissituationer har visserligen inte en helt enty- dig innebörd. Kommittén har dock valt att använda detta uttryck i det följande eftersom det förekommer i regleringen av beredskaps- frågor. Med krisberedskap avses förmågan att förebygga, motstå och hantera fredstida krissituationer. Avgränsningen i förhållande till finansiella kriser behandlas nedan. Därutöver har kommittén också till uppdrag att överväga om den befintliga lagstiftningen angående beredskapsansvar vid fredstida kriser samt vid höjd beredskap behöver moderniseras. Denna lagstiftning består framför allt av några lagar om bl.a. bered- skap som ursprungligen härstammar från tiden för andra världs- Krisberedskap och höjd beredskap kriget.1 Syftet med dessa lagar är delvis att säkerställa att allmänheten i kristider har tillgång till fysiska betalningsmedel, dvs. kontanter, provisoriska betalningsmedel, växlar m.m. De reglerar också vissa andra frågor om betalningar i allmänhet. Det är följande författningar som berörs:2 •lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växel- protest m.m. vid krig eller krigsfara (växelprotestlagen) •lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betal- ning av gäld m.m. (moratorielag) •lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden •kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämp- ningen av lagen (nr 684) om betalnings- väsendet under krigsförhållanden (tillämpningskungörelsen). Uppdraget i denna del har samband med en skrivelse från Riksban- ken till regeringen angående behovet av att se över de ovan an- givna författningarna.3 I skrivelsen anförde bl.a. att en del av dessa författningar är föråldrade och inte alls anpassade till dagens samhälle samt att de måste moderniseras och anpassas till hur betalningar sker . Beredskapen kan höjas för att stärka landets försvarsförmåga (1 § andra stycket lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd bered- skap). Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta be- redskap.