sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — Den uppskattning som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag visar att betalas ut felaktigt , med ett osäkerhetsintervall på 11–. Punktskattningen exklusive ålderspensions- systemet motsvarar av de totala utbetalningarna. Som en jämförelse kan nämnas att endast 16 av de cirka 480 anslag på statsbudgeten som beslutat om är större än . Mot bakgrund av de stora statsfinansiella konsekvenserna bör regeringen förankra den långsiktiga inrikt- ningen med . Vi föreslår att detta görs i budget- propositionen. Genom att förankra inriktningen med ökar också förutsättningarna för att den ligger fast även mellan mandatperioderna. Ett alternativ till att redovisa den långsiktiga inriktningen i budgetpropositionen är att redovisa den i en särskild skrivelse till . Vi anser dock att budgetpropositionen lämpar sig bättre, eftersom den långsiktiga inriktningen inte kräver en utförlig beskrivning. Det är också en fördel om redan existerande strukturer används. Fördjupade uppföljning i en skrivelse till Vi anser att uppföljningen av den långsiktiga inriktningen bör göras i en särskild skrivelse till . Mot bakgrund av de stora statsfinansiella konsekvenser som felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har är det rimligt att får en fördjupad uppföljning av det arbete som gjorts och av utvecklingen på området. Genom att uppföljningen sker i en särskild skrivelse till kan den vara detaljerad och omfattande. Att frågan behandlas separat betonar även frågans vikt och prioritet. Som en jämförelse kan nämnas att regeringen lämnar en årsredovisning för staten i form av en skrivelse till . Samlad styrning och tydligare ansvar Skrivelsen innehåller bl.a. en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallet för statens budget och utvecklingen av statsskulden. Dessutom innehåller den ett avsnitt om revisionsrättens årsrapport och de uppskattade felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten, men inget avsnitt om felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen. Utöver denna årliga skrivelse får information om uppskattningarna av felaktiga utgifter från EU-budgeten och hur de hanteras. Detta sker dels i samband med att uppskattningarna presenteras, dels när EU:s finansministrar ska diskutera innehållet i årsrapporten. Felaktiga utbetalningar från EU-budgeten har en klart mindre statsfinansiell betydelse jämfört med felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen. Andelen felaktiga utbetalningar från EU-budgeten uppgår enligt senaste uppskattningen till . Som andel av den svenska EU-avgiften motsvarar det , vilket ska jämföras med punktuppskattningen av läckaget från de svenska välfärdssystemen på . Den föreslagna fördjupade uppföljningen till bör bland annat redogöra för de åtgärder som har vidtagits och en bedömning av åtgärdernas effekter. Den bör även redovisa vilka risker som har identifierats och hur de har utvecklats, liksom uppskattningar av omfattningen och utvecklingen av felaktiga utbetalningar. En viktig del bör vara en redovisning av identifierade orsaker till felen. Den fördjupade uppföljningen kommer att vara ett viktigt besluts- underlag för vilka prioriteringar som ska göras och hur styrningen och uppföljningen på området kan förbättras. Att den fördjupade uppföljningen bör ske hänger samman med att den modell för återkommande omfattningsstudier som vi redogör för i kapitel 7 föreslås följa en treårscykel. Det innebär att kommer viktig information till den fördjupade uppföljningen att finnas tillgänglig. I avsnitt 5.1.2 föreslår vi att en årlig uppföljning görs i budgetpropositionen. Samlad styrning och tydligare ansvar 5.1.2Övergripande mål och samlad årlig uppföljning i budgetpropositionen Delegationens förslag: Det fastställs ett övergripande mål för berörda utgiftsområden om att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska minska. Det övergripande målet följs upp i budgetpropositionen på ett samlat sätt. Skälen för delegationens förslag Den långsiktiga inriktningen som vi redogjort för ovan bör stödjas av ett övergripande mål för felaktiga utbetalningar. Det övergripande målet ska gälla för alla berörda utgiftsområden och följas upp på ett samlat sätt i budgetpropositionen. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar sorterar under flera olika utgiftsområden på statsbudgeten. beslutar om mål för utgiftsområdena efter förslag från regeringen. Målen kan omfatta hela eller delar av ett utgiftsområde. Regeringen kan också formulera egna mål för utgiftsområden. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av beslutade målen för utgiftsområdet.78 Det finns inget övergripande mål fastställt, varken av regeringen eller av , för arbetet med att motverka felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen. Avsaknaden av ett övergripande mål innebär att den årliga återrapporteringen till i budget- propositionen på detta område blir otydlig och att det inte går att få någon samlad bild av området. Skillnaden är stor jämfört med utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. På detta utgiftsområde har fastställt ett mål som är att ”säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv samt motverka brottslighet (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SkU1, rskr. 2008/09:87).”79 Dessutom har tydliga mål om att minska skattefelet i sitt regleringsbrev. Regeringen redogör utförligt i budgetpropositionen för olika aspekter av måluppfyllelse. 7810 kap. 3§ budgetlagen (2011:203). 2018/19:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 3, s. 11. Samlad styrning och tydligare ansvar Redogörelsen innefattar till exempel skattefelet och dess utveckling, förutsättningar att göra rätt samt åtgärder och kontroller för att säkerställa att rätt skatt tas ut och betalas.80 Detta leder till att skatteutskott i samband med arbetet med budgetpropositionen behandlar frågan om skattefusk, skattebrott och skatteundandragande.81 Eftersom frågan om felaktiga utbetalningar sorterar under olika utgiftsområden behövs ett övergripande mål som gäller för alla berörda utgiftsområden. Målet bör vara att de felaktiga utbetal- ningarna från välfärdssystemen ska minska. Målet bör följas upp på ett samlat sätt i budgetpropositionen enligt den struktur som där gäller för resultatredovisningen. Att fastställa ett övergripande mål för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som gäller för alla berörda utgiftsområden kommer att leda till ett ökat fokus på detta arbete, även på myndighetsnivå. Regeringen kommer till exempel att behöva begära in resultatinformation på området för att kunna göra en analys av måluppfyllelsen i budgetproposition. Samlad uppföljning i budgetpropositionen Den samlade uppföljningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som ska göras i budgetpropositionen bör innehålla en utförlig analys av måluppfyllelsen. Denna analys behöver göras utifrån ett antal resultatindikatorer. Vilka resultatindikatorer som regeringen använder kommer att behöva utvecklas kontinuerligt och anpassas till det arbete som görs och de åtgärder som vidtas. Fastställandet av resultatindikatorer behöver samordnas med återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev och är beroende av den resultat- information som är möjlig för myndigheterna att ta fram. Delegationen bedömer att följande resultatindikatorer bör användas initialt för att bedöma måluppfyllelsen: •Redogörelse och analys av utvecklingen av upptäckta fel, antal återkrav och polisanmälningar 80Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3), s. 46. 81Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3), s. 52. Samlad styrning och tydligare ansvar •Redogörelse och analys av de större riskerna för felaktiga utbetalningar och hur de har utvecklats •En bedömning av de mest riskfyllda systemen med avseende på felaktiga utbetalningar •Redogörelse och analys av upptäckta fel i de mest riskfyllda systemen i förhållande till systemens totala utgifter och i förhållande till senaste bedömda felaktiga utbetalningar från systemen •En redogörelse för större vidtagna åtgärder i förhållande till riskerna och en bedömning av vilka effekter åtgärderna har fått eller kan förväntas få på felaktiga utbetalningar •Under året gjorda investeringar i digitalisering och AI och uppskattningar av vilka effekter dessa bedöms ha på felaktiga utbetalningar •Sammanställning av upptäckta fel i förhållande till den senaste bedömda totala omfattningen •Sammanfattande analys och slutsatser av resultaten och måluppfyllelsen Felaktiga utbetalningar innefattar misstänkta bidragsbrott. Redo- visningen av felaktiga utbetalningar bör när det är möjligt delas upp på misstänkta eller konstaterade bidragsbrott och övriga fel. Utöver ovanstående förslag bör resultatindikatorer för det brotts- bekämpande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar utvecklas och inkluderas i resultatredovisningen. Samlad styrning och tydligare ansvar 5.2Finansdepartementets samordningsansvar behöver förtydligas Delegationens bedömning: ansvar för att inom samordna styrning, uppföljning och återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen behöver förtydligas. Detta bör ske genom ett tillägg i bilagan till föreskrifter med arbetsordning för Finansdepartementet82. Skälen för delegationens bedömning Eftersom många departement är involverade måste det finnas ett tydligt samordningsansvar inom . Mål, åter- rapporteringskrav och uppdrag i berörda myndigheters reglerings- brev behöver samordnas för att en väl fungerande samlad styrning och uppföljning ska komma till stånd. Styrning av frågor som spänner över olika politikområden och departement ställer särskilda krav på samordning inom . Av bilagan till föreskrifter med arbetsordning för framgår bland annat att departementet ansvarar för den allmänna förvaltningen och redovisningen av statsmedlen, för budgetuppföljning samt för utveckling och uppföljning av resultatstyrning och finansiell styrning av statlig verksamhet. Vidare ansvarar för löpande analys av prognoser och utfall för statens budget samt för statliga revisions- och kontrollfrågor. ansvarar också för budget och budgetuppföljning av EU:s årsbudget, vilket inkluderar behandlingen av revisionsrättens årsrapport med uppskattade felaktiga utbetalningar från EU-budgeten. I det ligger att informera och förankra svenska positioner med . ansvarar även för regeringens skrivelse om årsredovisning för staten. Det är därför naturligt att samordningsansvaret för regeringens styrning och uppföljning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ligger på och att detta ansvar förtydligas i departementets arbetsordning. 82Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2019:3) med arbetsordning för . Samlad styrning och tydligare ansvar att statssekreteraren för statsbudgeten ska vara ordförande i för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen stärker Finans- departementets roll och ansvar på detta område. Se vidare kapitel 6. 5.3Regeringens styrning och myndigheternas återrapportering behöver bli tydligare Det finns ingen specifik lag eller förordning som reglerar de fem utbetalande myndigheternas hela arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I förvaltningslagen finns grundläggande regler för hur myndigheterna ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med medborgarna. Lagar som reglerar ersättning för respektive förmån, bidrag eller åtgärd sätter de yttersta ramarna för utbetalningarna. De utbetalande myndig- heternas instruktioner är centrala och har en direkt påverkan på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Exempel på förordningar som är av mer generell karaktär är myndighets- förordningen, förordningen om intern styrning och kontroll och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.83 Uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott är tydlig i de fem utbetalande myndig- heternas instruktioner. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstateras att regeringens styrning i regleringsbrev och myndig- heternas återrapportering i årsredovisningarna är otydlig och splittrad.84 Trots att perspektivet felaktiga utbetalningar finns med i olika regelverk och i regeringens styrning ser delegationen att det finns behov av förtydliganden. Uppgiften är grundläggande och långsiktig för de utbetalande myndigheterna. Därför är det viktigt att perspektivet är centralt i regeringens och myndigheternas styrning. 83Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3), s. 84Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3). Samlad styrning och tydligare ansvar 5.3.1En handledning för arbetet att motverka felaktiga utbetalningar inom ramen för intern styrning och kontroll tas fram Delegationens förslag: () får i uppdrag att med stöd av de utbetalande myndigheterna ta fram en handledning i syfte att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Skälen till delegationens förslag för intern styrning och kontroll innefattar myndighets- förordningen (2007:515), förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603), internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Myndighetsförordningen reglerar myndighetsledningars ansvar för verksamheten. Förordningen om intern styrning och kontroll reglerar processen för intern styrning och kontroll. Intern- revisionsförordningen reglerar granskning av processen för intern styrning och kontroll och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag reglerar myndighetsledningens försäkran om att myndighetens interna styrning och kontroll har varit betryggande. Gemensamt för dessa förordningar är att de är övergripande och omfattar hela eller delar av den statliga verksamheten. De utbetalande myndigheterna omfattas av samtliga förordningar. Eftersom förordningarna är övergripande ger de inte stöd till hur specifika uppgifter ska hanteras. Det kan därmed vara svårt att se kopplingen mellan förordningarnas generella bestämmelser och hur de påverkar en specifik uppgift. Det är inte lämpligt att förtydliga ansvaret i generella förordningar Enligt 3 § myndighetsförordningen ansvarar myndighetsledningen inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt sätt samt att myndigheten hushåller väl med statens Samlad styrning och tydligare ansvar Myndighetsförordningen reglerar således myndighets- ledningens ansvar på en övergripande nivå. I utredningen som föregick införandet av myndighets- förordningen fastställdes att en så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, skulle vara reglerad i myndighetsförordningen. Eftersom myndigheterna skiljer sig åt vad beträffar storlek, verksamhetsområde, inriktning och uppgifter föreslog utredningen att myndighetsspecifika krav skulle anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Det innebar att endast de krav som är gemensamma för samtliga myndigheter och som rör själva förvaltningen, förvaltningspolitiska krav, skulle anges i myndighets- förordningen. Genom denna åtskillnad förväntades dubbelreglering undvikas.85 Enligt förordningen om intern styrning och kontroll ansvarar myndighetsledningen för att det finns en process för intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Förordningen ändrades i syfte att utveckla och förtydliga den interna styrningen och kontrollen i staten. Förutom att uppfylla kraven i 3 § myndighetsförordningen ska processen numera även säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter och uppnår verksamhetens mål. Innan förordningen ändrades hade ESV dock formulerat ett allmänt råd där det framgick att myndigheternas verksamhet utgörs av de uppgifter, mål och uppdrag som anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller beslut i annan ordning från regeringen.86 I samband med ändringen i förordningen om intern styrning och kontroll gjordes en följdändring i internrevisionsförordningen. Internrevisionen ska bland annat granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska myndighetsledningen i årsredovisningen lämna en försäkran om att myndigheten har en fungerande process för intern styrning och kontroll. 85SOU 2004:23: Från verksförordning till myndighetsförordning. 86ESV (2018): Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet (2018:21), s. 42. Samlad styrning och tydligare ansvar Förordningarna som ingår i ramverket för intern styrning och kontroll ger ingen specifik vägledning i hur arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott ska hanteras. I och med att förordningarna är av generell karaktär är det inte heller lämpligt att göra ett tillägg i dessa förordningar. Ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är specifikt för de fem utbetalande myndigheterna. Eftersom förordningarna redan täcker ansvaret för verksamheten i sin helhet skulle ett sådant förslag även innebära en dubbelreglering. Förordningarna täcker ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar på en övergripande nivå. Men delegationen bedömer att det ändå finns behov av att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. ESV får i uppdrag att ta fram en handledning Enligt förordning (2010:1764) med instruktion för Ekonomistyrnings- verket har myndigheten föreskriftsrätt gällande frågor om verk- ställigheten av författningar om den statliga redovisningen, finansiella styrningen och resultatstyrningen. ESV har därmed föreskriftsrätt för förordningen om intern styrning och kontroll, internrevisions- förordningen och förordningen om årsredovisning och budget- underlag, men inte för myndighetsförordningen. Föreskriftsrätt innebär att ESV får detaljreglera vissa sakområden genom att utfärda en föreskrift. ESV ger också rekommendationer om hur myndig- heterna bör tillämpa förordningen i allmänna råd. Utöver detta kan myndigheten utarbeta vägledningar och handledningar som stöd för hur regelverket kan tillämpas. ESV kan ta fram handledningar och vägledningar som täcker en specifik uppgift.87 Myndigheten kan således utveckla en handledning som visar hur ramverket för intern styrning och kontroll kan tillämpas på myndigheternas arbete för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Delegationen föreslår därför att ESV får i uppdrag att med stöd av de utbetalande myndigheterna ta fram en handledning i syfte att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och 87Se exempelvis ESV (2015): Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer. Samlad styrning och tydligare ansvar kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Av handledningen ska sambandet mellan förordningen om intern styrning och kontroll, myndighetsförord- ningen, internrevisionsförordningen och andra lagar och förordningar som kan ha betydelse framgå. 5.3.2Myndigheternas instruktioner kompletteras för att stärka uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar Delegationens förslag: Uppgiften om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott i de fem utbetalande myndigheternas instruktioner kompletteras med en uppgift att myndigheterna ska arbeta med riskhantering samt vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar. De fem utbetalande myndigheterna bör ha samma uppgift angående samverkan kring uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott i sina instruktioner. Av myndigheternas instruktioner ska det framgå att myndigheterna ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens (IAF) instruktion ska framgå att myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. Det ska även framgå av , och Inspektionen för vård och omsorgs () instruktioner att myndigheterna ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. Skälen för delegationens förslag De övergripande förutsättningarna för den statliga verksamheten sätts av riksdag och regering i form av lagar, förordningar och Samlad styrning och tydligare ansvar ekonomiska ramar.88 Regeringen beslutar om förutsättningarna för varje myndighets verksamhet i instruktion, årliga regleringsbrev och särskilda beslut om uppdrag. I regleringsbreven specificeras mål och återrapporteringskrav och hur anslagen ska användas.89 Som vi har beskrivit är det olämpligt att lägga in specifika regleringar i förordningar som gäller alla eller ett flertal myndigheter. I utredningen som föregick myndighetsförordningen förespråkades reglering via myndigheternas instruktioner och regleringsbrev istället.90 Uppgiften att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är av långsiktig karaktär. Alla myndigheter har en tydlig uppgift om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott i sina respektive instruktioner. och fick uppgiften , Arbetsförmedlingen och fick uppgiften . () fick uppgiften inskriven , men har haft motsvarande formulering i sitt regleringsbrev sedan år 2008.91 Trots att uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott är tydlig anser delegationen att det finns anledning att stärka uppgiften i myndigheternas instruktioner. Delegationen föreslår att myndigheternas instruktioner utvidgas med ett ansvar att kontrollera att uppgifter är korrekta, att arbeta med riskhantering för att motverka felaktiga utbetalningar samt att alla myndigheter får i uppgift att samverka inom ramen för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Dessa delar är centrala i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Genom att lägga till kontroll, riskhantering och samverkan får uppgifterna en tydlig koppling till de ekonomi- administrativa förordningarna för statlig verksamhet. 88ESV (2014): Att få rätt saker att hända, s. 26. 89Regeringen (2019): Myndigheter och bolag med statligt ägande. 90SOU 2004:23: Från verksförordning till myndighetsförordning. 91Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Samlad styrning och tydligare ansvar Tydliggör myndigheternas ansvar för att kontrollera uppgifter