sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Vi föreslår dock inte att motsvarande integritetshöjande reglering införs. Skälen för detta är följande. Redan regleringen i dataskyddsförordningen innebär som framgått ovan krav på proportionalitet. Principen om korrekthet (artikel 5.1 a) innebär sannolikt att en proportionalitetsbedömning ska göras inför att en personuppgiftsbehandling påbörjas. ändamålsbegränsning (artikel 5.1 b) måste också anses innebära ett krav på proportionalitet, eftersom ändamålet måste vara berättigat. Datainspektionen har gett uttryck för samma uppfattning. Därutöver ska även en proportionalitetsbedömning göras inom ramen för en konsekvensbedömning, när den regleringen aktualiseras. Dataskyddsförordningen saknar visserligen en uttrycklig överviktsprincip. Mot bakgrund av förordningens syfte, att skydda grundläggande fri- och rättigheter, och de grundläggande principer som genomsyrar förordningen, framstår det dock som högst osannolikt att en bevakning kan vara rättsenlig om inte skälen för bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Det skydd som en proportionalitetsbedömning med överviktsprincip i kamerabevakningslagen syftar till att upprätthålla får därmed i hög grad anses ha sin motsvarighet i dataskyddsförordningen. Proportionalitetsbedömningen med överviktsprincip i kamerabevakningslagen medför dock en tydlighet kring hur intresseavvägningen närmare ska gå till. Utan en sådan reglering får aktörer falla tillbaka på enbart bestämmelser om proportionalitet i dataskyddsförordningen. Det är rimligt att tro att det kommer att råda viss osäkerhet kring hur proportionalitetsbedömningar enligt dataskyddsförordningen närmare ska gå till. Aktörer på kollektivtrafikområdet har dock inte de befogenheter gentemot enskilda som de brottsbekämpande myndigheterna har. Detsamma gäller aktörer som bevakar flygplatser. Att det finns en viss osäkerhet kring hur vissa bedömningar enligt dataskyddsförordningen närmare ska gå till bedöms därför inte påverka enskildas fri- och rättigheter på motsvarande sätt som när osäkerhet råder för de brottsbekämpande myndigheterna. Skälen för att ha en förtydligande integritetsstärkande reglering i kamerabevakningslagen i fråga om bevakning som bedrivs av aktörer på kollektivtrafikområdet och på flygplatser är alltså sammantaget betydligt svagare än för de brottsbekämpande myndigheterna. Det har varit vår utgångspunkt att inga tvivel får råda när det gäller hur de brottsbekämpande myndigheterna får hantera kamerabevakning. Det bör också framhållas att det inom Europeiska dataskyddsstyrelsen pågår ett arbete med att ta fram en vägledning om kamerabevakning. Arbetet förväntas vara klart . Vägledningen kan komma att ge ledning i hur en proportionalitetsbedömning enligt dataskyddsförordningen närmare ska gå till. Ett starkt argument mot en förtydligande reglering i kamerabevakningslagen tar sin utgångspunkt i hur nuvarande tunnelbaneundantag är uppbyggt. För bevakning i tunnelbana gäller inte en proportionalitetsbedömning med överviktsprincip enligt särskild reglering i kamerabevakningslagen. Att införa en sådan reglering på tunnelbaneområdet skulle därför innebära att sådan bevakning omfattas av strängare bestämmelser än . Våra direktiv ger knappast utrymme för en sådan lösning. Alternativet skulle då vara att ha olika regleringar för bevakning i tunnelbana och bevakning i övrig kollektivtrafik. En sådan lösning framstår dock inte som lämplig (se avsnitt 7.5.1). Mot den angivna bakgrunden anser vi att det inte är motiverat att införa en proportionalitetsprincip med överviktsbedömning i fråga om bevakning som bedrivs av aktörer som omfattas av våra förslag. 7.5.3Ett utökat undantag med en annan integritetsstärkande reglering i kamerabevakningslagen Frågan är då om någon annan form av integritetsstärkande reglering bör införas. Kamerabevakning i kollektivtrafiken kan, som framgått i avsnitt 5.2, bedrivas av en mängd olika aktörer. Det finns inget centralt register över den kamerabevakning som bedrivs i kollektivtrafiken. Utan ett tillståndsförfarande vet inte tillsynsmyndigheten alltid på förhand vilka aktörer som bedriver kamerabevakning i kollektivtrafiken, vilket kan innebära vissa utmaningar i tillsynsverksamheten. Behovet av integritetsstärkande reglering skulle därmed kunna ta sikte på att underlätta för den korrigerande tillsynen. I fråga om bevakning av flygplatser bör dock inte ett sådant behov vara särskilt påtagligt, eftersom dessa är begränsade till antalet. Nedanstående text tar därför enbart sikte på bevakning i kollektivtrafiken. Ett sätt att förstärka tillsynen skulle därför kunna vara att införa någon form av anmälningsplikt. På så sätt skulle den korrigerande tillsynen underlättas, eftersom tillsynsmyndigheten i ett tidigt skede skulle få reda på vilken bevakning som påbörjas. Vid tveksamheter kring en viss bevakning skulle tillsyn kunna inledas relativt omgående. En sådan lösning kan dock avfärdas utan en mer ingående analys. Genom kamerabevakningslagen avskaffades nämligen en sådan plikt i fråga om bevakning i tunnelbana (se avsnitt 3.3.2). Att återigen införa en anmälningsplikt, när den precis har tagits bort för bevakning i viss kollektivtrafik, framstår som uteslutet. Ett annat sätt att underlätta för tillsynen skulle kunna vara att införa ett krav på någon form av förteckning över den bevakning som bedrivs i kollektivtrafiken. Att tillsynsmyndigheten på förhand inte känner till den personuppgiftsbehandling som bedrivs av olika aktörer är dock inget som är utmärkande för kollektivtrafikområdet. Datainspektionen har framhållit att myndigheten är van vid att arbeta under dessa förhållanden och ser inga större problem med det. I fråga om sådan bevakning som det har hållits förhandssamråd om, får dessutom Datainspektionen på förhand en god bild över kommande bevakningar. Som framgått förväntas det bli relativt vanligt med samråd i fråga om bevakning i kollektivtrafiken, särskilt för sådana aktörer som inte tidigare bedrivit bevakning enligt tillstånd. Vinsterna med att införa krav på ytterligare administration får därför anses begränsade. Det finns dessutom, hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna, förteckningar över vilken kollektivtrafik som bedrivs i regionerna (se 2 kap. 10 § 2 och 5 lagen [2010:1065] om kollektivtrafik). kan alltså vända sig till de myndigheterna och få en god överblick över vilka aktörer som är verksamma på området. Enligt regleringen i dataskyddsförordningen gäller dessutom att den personuppgiftsansvarige ska föra en förteckning över de personuppgiftsbehandlingar som utförs under dess ansvar (artikel 30). Det finns därmed krav på att en aktör som kamerabevakar, t.ex. i kollektivtrafiken, ska ange detta i en förteckning. har rätt att ta del av denna. Skälen för att införa ytterligare krav på förteckning framstår sammanfattningsvis inte som särskilt starka. Slutsatsen är därför att vi inte förespråkar en lösningsmodell som innebär att någon annan form av integritetsstärkande reglering införs. 7.5.4Ett utökat tunnelbaneundantag utan integritetshöjande reglering i kamerabevakningslagen Vi förespråkar alltså inte ett utökat tunnelbaneundantag med någon form av integritetshöjande reglering i kamerabevakningslagen. I stället bör ett renodlat utökat tunnelbaneundantag införas. En sådan lösning svarar bäst mot en enhetlig reglering gällande bevakning i kollektivtrafiken. Därmed undviks gränsdragnings- och tillämpningsproblem i förhållande till sådan bevakning som eventuellt skulle kunna falla utanför tillståndsplikten i kamerabevakningslagen. Lösningen innebär också att bevakning i tunnelbana inte kommer att omfattas av en mer omfattande administration än , vilket får anses vara en förutsättning för vårt uppdrag. Vi har tidigare konstaterat att regleringen i dataskyddsförordningen ger ett långtgående integritetsskydd i kamerabevakningssammanhang. Att dataskyddsförordningen ger ett sådant skydd, oberoende av en tillståndsplikt, möjliggör den lösningsmodell som vi nu förespråkar. Särskilt viktigt att betona är att kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser, precis som annan bevakning av allmänheten på allmän plats, bedöms träffas av regleringen om konsekvensbedömning och förhandssamråd. Den regleringen är viktig ur ett integritetsskyddsperspektiv, eftersom den medför ett preventivt integritetsskydd i kamerabevakningssammanhang. När regleringen om förhandssamråd aktualiseras involveras dessutom Datainspektionen redan i det förebyggande arbetet med integritetsrisker. Trots att dataskyddsförordningen bedöms medföra ett tillräckligt långtgående integritetsskydd på kamerabevakningsområdet kommer, särskilt initialt, viss osäkerhet kring den närmare tillämpningen att råda. Detta är emellertid inget som är unikt för kamerabevakningsområdet utan motsvarande gäller för personuppgiftsbehandling inom andra områden. I fråga om kamerabevakning är dessutom, sedan dataskyddsförordningen började tillämpas, redan en stor del av sådan kamerabevakning som var tillståndspliktig, tillståndsfri. Tillstånd krävs inte längre för bevakning som utförs av de flesta privata aktörer och behovet av vägledning på området har av Datainspektionen bedömts som stort. Europeiska Dataskyddsstyrelsens kommande vägledning om kamerabevakning kommer ge närmare klarhet i hur förordningen ska tillämpas på kamerabevakningsområdet, vilket bör ge goda förutsättningar för en korrekt tillämpning av regelverket. Därutöver kommer det vara viktigt att kollektivtrafikbranschen respektive flygplatsbranschen, i samarbete med Datainspektionen, arbetar fram uppförandekoder på området. Regleringen om uppförandekoder finns i dataskyddsförordningen. Avsikten med en uppförandekod är att bidra till att förordningen genomförs korrekt, med hänsyn till bl.a. särdragen hos de olika sektorer där behandling sker (artikel 40). En uppförandekod kan närmast jämföras med branschöverenskommelser. I arbetet med att ta fram en uppförandekod är dock Datainspektionen involverad, vilket är en viktig skillnad i jämförelse med branschöverenskommelser. En uppförandekod kommer ytterligare bidra till en korrekt tillämpning av regelverket. 7.6Ett utökat undantag från tillståndsplikten Vårt förslag: Tunnelbaneundantaget ersätts av ett nytt utökat undantag från tillståndsplikten som gäller för: 1.bevakning i ett fordon som används i kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana, 2.bevakning av ett stations-, terminal- eller hållplatsområde avsett för kollektivt resande på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana, 3.bevakning av en plats vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår, eller 4.bevakning av ett flygplatsområde. Undantagen från tillståndsplikten gäller om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller olyckor, eller begränsa verkningarna av sådana störningar eller inträffade olyckor. 7.6.1Hur bör undantaget utformas? Undantaget bör inledningsvis ta sikte på bevakning i kollektivtrafik Vårt uppdrag innebär att vi ska införa ett utökat undantag från tillståndsplikten. Detta som tillståndsplikt enligt kamerabevakningslagen i övrigt kvarstår. Därmed kommer vissa gränsdragningsproblem att vara oundvikliga. För att minimera tillämpningsproblem är det viktigt att formulera undantaget på ett så tydligt sätt som möjligt. Som framgått tar reformbehovet inledningsvis sikte på bevakning av fordon som används i kollektivtrafik och bevakning av vissa platser i anslutning till framför allt på- och avstigning i kollektivtrafik. Undantaget bör utformas på ett sätt som gör att det svarar mot de behov av ett utökat undantag från tillståndsplikten som framkommit. Undantaget bör därför ta sikte på fordon som används i kollektivtrafik och på vissa kollektivtrafikplatser, se mer om detta nedan. Det bör också nämnas att det inte bedöms vara en framkomlig väg att begränsa undantaget till berörda aktörer (jfr vårt förslag i SOU 2018:62 som berör , , och ). Det finns nämligen ett mycket stort antal aktörer som verkar, och kan komma att verka, på kollektivtrafikområdet, t.ex. olika myndigheter, statliga eller privata bolag, landsting och kommuner. Det bedöms inte heller vara möjligt att begränsa undantaget till kollektivtrafik. Detta bl.a. eftersom det är högst tveksamt om platser i kollektivtrafiken kan anses rymmas i begreppet kollektivtrafik, då detta begrepp, enligt sin legaldefinition, tar sikte på persontransporten i sig (se nedan). Vilka fordon bör omfattas? Undantaget bör alltså ta sikte på själva användandet av ett fordon i kollektivtrafik. Om ett fordon inte används i kollektivtrafik bör det därmed inte omfattas av undantaget. Ett kollektivtrafikfordon som tagits ur drift, t.ex. för reparation, bör således inte omfattas av undantaget. I fråga om fordon som används i kollektivtrafik säsongsvis bör undantaget vara tillämpligt endast under de säsonger som fordonet används i kollektivtrafik. Eftersom vi utgår från fordon som används i kollektivtrafik bör något sägas om begreppet kollektivtrafik. Begreppet bör ges samma innebörd som i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Lagen om kollektivtrafik hänvisar i fråga om definitionen av kollektivtrafik till och Rådets förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och EEG nr 1107/70, nedan benämnd kollektivtrafikförordningen. Kollektivtrafik definieras i den förordningen som persontransporter av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering (artikel 2 a). Till kollektivtrafik räknas t.ex. inte beställningstrafik, exempelvis taxi eller färdtjänst, chartertrafik eller rundresor där passagerarna åker tillbaka till samma utgångspunkt. Till kollektivtrafik räknas vidare inte trafik som anordnas vid särskilda evenemang, resor där logi eller andra turisttjänster ingår i resan eller resor där det huvudsakliga syftet är något annat än själva persontransporten (jfr propositionen Komplettering av kollektivtrafiklagen, prop. 2011/12:76 s. 20 och 27). Anropsstyrd trafik bör däremot kunna betraktas som kollektivtrafik, eftersom sådan trafik ersätter traditionell kollektivtrafik, t.ex. på orter där resenärsunderlaget är begränsat. I fråga om fordonsslag har det framkommit att reformbehovet primärt tar sikte på bussar, tåg, spårvagnar och fartyg. När det gäller fartyg i kollektivtrafik syftas primärt på skärgårdstrafik och liknande trafik på svenskt sjöterritorium. Det finns emellertid även andra fordonsslag där ett behov finns eller förutspås finnas, t.ex. i fråga om anropsstyrd trafik med personbil samt kollektivtrafik med självkörande fordon. Därmed är det inte lämpligt att begränsa undantaget till vissa utpekade fordonsslag. Såväl kollektivtrafikförordningen som lagen om kollektivtrafik begränsas i tillämpningsområdet till viss specifik kollektivtrafik. Förordningen är tillämplig på kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna transporter och enligt huvudregeln även på väg (artikel 1.2). Lagen om kollektivtrafik är därutöver tillämplig på kollektivtrafik på vatten (1 § lagen om kollektivtrafik). Det framstår som ändamålsenligt att använda en motsvarande avgränsningsterminologi i undantaget från tillståndsplikten. På så sätt uppnås en flexibilitet i fråga om fordonsslag. I författning bör därför anges att undantaget, utöver fordon i tunnelbana, gäller för bevakning i fordon på väg, järnväg, vatten och spårväg. Att undantaget bör gälla för bevakning i fordon på väg, järnväg, vatten och spårväg innebär att undantaget inte är tillämpligt i fråga om bevakning av miljön utanför ett fordon. Ett undantag som även skulle omfatta bevakning av ett kollektivtrafiksfordons kringliggande miljö är inte motiverat. Ett sådant undantag skulle nämligen träffa stora delar av den offentliga miljön. Behovet av att bevaka miljön utanför fordon som används i kollektivtrafik har dessutom inte framstått som särskilt påtagligt. har visserligen pekat på ett behov av att bevaka området precis utanför utgångarna på bussar i syfte att förhindra och utreda brott mot busschaufförer. Ett sådant område kan dock bevakas med stöd av föreslaget undantag för stations-, terminal- och hållplatsområden, se nedan. Inte heller bevakning av kringliggande miljö från ett spårbundet fordon omfattas av undantaget. Enskilda platser längs ett spår kan emellertid bevakas med stöd av föreslaget undantag för platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår, se nedan. Den valda terminologin utesluter fordon i luftrummet från tillämpningsområdet. Vissa resor med flyg bör visserligen kunna betraktas som kollektivtrafik. Som framgått i avsnitt 5 har det dock inte framkommit något behov av ett utökat undantag i fråga om sådana persontransporter. Under utredningens gång har vissa aktörer däremot påpekat att det på vissa platser planeras för att bygga linbanor. Det har uttryckts önskemål om att även sådan trafik bör undantas från tillståndsplikt. Omfattningen av sådan kollektivtrafik kommer emellertid vara högst begränsad. Behovet av, och vinsterna med, ett undantag för linbanor kan därför starkt ifrågasättas. Vi föreslår därför inte att sådan trafik undantas från tillståndsplikten. Avslutningsvis bör nämnas att det förhållandet att ett fordon som används i kollektivtrafik vid samma tillfälle används för annat ändamål t.ex. skolskjuts eller, i fråga om anropsstyrd kollektivtrafik, färdtjänst inte bör påverka undantagets tillämplighet. Vilka platser i kollektivtrafiken bör omfattas? Behovet tar inledningsvis sikte på traditionella stationsbyggnader. Sådana är till sin utformning klart avgränsade genom själva byggnaden. Stationsbyggnader används ofta för spårbunden kollektivtrafik men kan även användas för kollektivtrafik med buss och för annan Området i en stationsbyggnad går att dela in i olika ytor utifrån olika verksamhetsområden. Vissa ytor är renodlade stationsytor avsedda för de som reser kollektivt, t.ex. områden för biljettköp, gångytor till och från transporter och vänthallar eller liknade områden. Sådana ytor ansvarar ofta primärt fastighetsförvaltaren för. Andra sådana områden ansvarar emellertid för, t.ex. plattformar. Delar av stationsområdet kan dock bestå av olika servicefunktioner i form av exempelvis butiker, restauranger, turistinformation och caféer. Sådana verksamheter är undantagna från tillståndsplikt. Ansvarig aktör för kamerabevakning av olika ytor inom en stationsbyggnad, och behovet av ett undantag från tillståndsplikten, kan därmed variera i en stationsbyggnad. Reformbehovet tar även sikte på andra platser i kollektivtrafiken än traditionella stationsbyggnader. Sådana kollektivtrafikplatser är inte alltid tydligt avgränsade. Problem med ordningsstörningar, brottslighet och som en följd otrygghet kan inledningsvis finnas på enstaka stationer. Sådana kan se olika ut. I vissa fall kan de bestå av enbart en plattform. I en del sådana fall är det tydligt var gränsen för en sådan station går, t.ex. om den är inhägnad, ligger i upphöjt markläge eller är klart avgränsad på något annat sätt. I andra fall kan en stationsbyggnad emellertid ligga en bit ifrån en plattform med ytor emellan som ibland är specifikt avsedda för resenärer. I sådana fall kan det vara naturligt att betrakta hela området som en kollektivtrafikplats. I andra fall förbinder en gångtunnel, eller ett liknade gångstråk, en stationsbyggnad med en plattform. Sådana kan vara avsedda primärt för resenärer men används även som en förbindelse mellan olika delar av en stad eller ort. Hur sådana områden ska betraktas är inte alltid självklart. Utöver traditionella stationsbyggnader och andra stationsliknande områden tar reformbehovet sikte på andra knutpunkter för kollektivtrafik. Behov av ett utökat tillstånd finns i fråga om terminaler för bussar och liknande fordon som används i kollektivtrafik. ligger en terminal i direkt anslutning till ett stationsområde, andra gånger ligger den en bit ifrån ett sådant område med öppna ytor emellan. Den kan också ligga helt fristående från en stationsbyggnad eller station. Ett terminalområde utmärks ofta av upphöjningar på marken, busstolpar och/eller busskurer. Var en terminal börjar och slutar är inte alltid lätt att avgöra. Vidare finns behov i fråga om terminaler för fartyg. En sådan terminal utgörs ibland av en byggnad med ett område utanför för på- och avstigning till fartygstrafiken. En fartygsterminal kan också avse ett område utan en byggnad. Så- dana platser kan utmärkas av bryggor, hållplatsstolpar och semaforer. Det finns också platser i anslutning till framför allt stationer och terminaler som är uppförda för att underlätta för det kollektiva resandet, t.ex. cykel- och bilparkeringar. Om sådana platser är stökiga och brottsutsatta kan det påverka det kollektiva resandet negativt. Ett undantag bör därför ta sikte även på sådana områden. Behovet av ett undantag kan dock variera på sådana platser, beroende på vilken aktör som är ansvarig för området i fråga. Vissa aktörer omfattas inte av tillståndsplikt. Det finns även andra platser i kollektivtrafiken där problem med ordningsstörningar och brottslighet kan vara stora och där det kollektiva resandet därför kan påverkas negativt. Vår kartläggning visar att enstaka hållplatser eller bytespunkter kan vara otrygga. En hållplats ligger ofta direkt i stads- eller ortsmiljön och kan därmed vara svår att avgränsa från den kringliggande miljön. Området för en hållplats utmärks ofta av en hållplatskur och/eller en hållplatsstolpe. Reformbehovet tar även sikte på vissa platser vid järnvägs-, spårvagns- eller tunnelbanespår. Av pedagogiska skäl behandlas de platserna dock för sig. Vi återkommer till dem nedan. Frågan är då vilka begrepp som svarar mot reformbehovet och som bör användas i författning. Ett alternativ skulle kunna vara att räkna upp varje plats som bör omfattas av undantaget, t.ex. stationer, terminaler, plattformar, hållplatser, gångstråk till och från och mellan sådana platser osv. En sådan uppräkning riskerar dock medföra att områden som, med hänsyn till förhållandena på den enskilda platsen, bör omfattas av ett undantag kommer att falla utanför undantagets tillämpningsområde. I andra fall riskerar en sådan uppräkning medföra att ett för stort område omfattas. Gångstråk och andra öppna ytor i anslutning till en kollektivtrafikplats bör t.ex. inte alltid omfattas av ett undantag för kollektivtrafik. Vidare riskerar en sådan reglering att inte möta morgondagens behov. De begrepp som bedöms bäst svara mot reformbehovet och som bör ge förutsättningar för en så enkel, ändamålsenlig och förutsebar reglering som möjligt är i stället stations-, terminal- och hållplatsområden. Undantaget från tillståndsplikten bör därför ta sikte på Endast sådana områden som används för kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg och i tunnelbana bör omfattas. Detta eftersom behovet av ett undantag tar sikte på sådana former av kollektivtrafik. Att även annan trafik förekommer inom ett sta- tions-, terminal- eller hållplatsområde bör dock inte påverka undantagets tillämpningsområde. Flygplatser bör inte omfattas av nu nämnda undantag. Reglering om kollektivtrafik tar nämligen inte sikte på luftfart. Flygplatser är dessutom föremål för särskild reglering i fråga om säkerhet. Ett undantag som specifikt tar sikte på flygplatser har således även ett pedagogiskt värde. Vi återkommer till flygplatserna nedan. Hur avgränsas tillämpningsområdet i praktiken? Frågan är då hur områdena för undantaget bör avgränsas i praktiken. I ett stations- eller terminalområde bör inledningsvis en traditionell stations- eller terminalbyggnad ingå. Därutöver bör området närmast runt omkring själva byggnaden ingå, vilket bör omfatta någon eller ut från själva byggnaden. En station eller terminal består emellertid ofta inte enbart av en byggnad.