sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Dessutom är och Havs- och vattenmyndighetens, som ansvarar för den största delen av den statliga miljöövervakningen, prioriteringar mellan och inom olika verksamheter otydliga. Sådana oklarheter bidrar till att det saknas tillräckliga underlag för att genomföra olika analyser inklusive framtidsbedömningar. Detta kan få till följd att nya miljörisker inte uppmärksammas. Kartläggningen visar att det saknas en överblick över all den miljö- övervakning som bedrivs hos olika aktörer och det är därmed oklart både hur väl verksamheten fyller behoven och hur effektivt resur- serna används. Flera myndigheter menar att det behövs ytterligare resurser för att tillgodose ökade behov av miljöövervakning inom ett antal områden, särskilt inom vattenförvaltningen och den hälso- relaterade övervakningen. Eftersom det saknas en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs är det inte möjligt att bedöma i vilken mån det behövs resurstillskott till den statligt finansierade miljöövervakningen. Det är inte heller möjligt att bedöma i vilken utsträckning ett ökat samutnyttjande av befintliga resurser kan täcka behoven. Ansvaret för miljöövervakning är inte tillräckligt tydliggjort för flera statliga myndigheter. Det är också otydligt hur det ansvaret för- håller sig till myndigheternas ansvar för samordning av uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål. Uppbyggnad och utveckling av de nationella datavärdarna för miljöövervakningen har gått alldeles för långsamt och visar flera brister som har stora konsekvenser för miljöövervakningens möjlighet att fungera effektivt. Datavärdarna, som utses av och Havs- och vattenmyndigheten, är centrala och strategiska delar i hanteringen av miljödata. Det saknas dock en enhetligt tilllämpad definition av vad ansvaret som datavärd inom miljödataområdet innebär. Det är oklart vilken aktör som ansvarar för att besluta om datavärdskap, vilka data som ska omfattas och på vilka grunder nya områden ska bli föremål för datavärdskap. Dessutom behöver samordningen mellan de nationella datavärdarna förstärkas avsevärt. Det är särskilt viktigt för att användare enkelt ska kunna få tag i de data man vill ha, utan hänsyn till var data lagras fysiskt. Rapporteringen till datavärdar behöver förenklas. Stora mängder data från kommunernas miljöövervakning rapporteras inte till data- Detta beror bl.a. på att det saknas ett tydligt uppdrag till data- värdarna att hantera denna typ av data. Kommunerna behöver stöd, vägledning och tillgång till enkla och klara rutiner för inrapportering av miljöövervakningsdata. Också i fråga om hantering av verksam- hetsutövares inrapportering av data från recipientkontroll behöver datavärdarnas uppdrag tydliggöras, vägledningen ökas och rutinerna förenklas och förtydligas. Myndigheter behöver tydligt ange vilka miljödata som de behöver från bl.a. kommuner och verksamhetsutövare. Ansvariga myndig- heter behöver ta fram, revidera eller komplettera handledningar för de data som man vill använda i det statliga miljöövervakningssystemet. Det saknas oberoende utvärderingar och revisioner av övervak- ningen inom vissa områden. Kostnadsbedömningar ingår sällan i ut- värderingarnas och revisionernas eventuella förslag till förändringar. Dessa förändringsbehov återkommer i stor utsträckning i utred- ningens kartläggning av miljöövervakningen inom vatten, landmiljö, luftmiljö, arter och hälsorelaterad miljöövervakning. När det gäller övervakningen av luftmiljö är den dock tydligare reglerad och väg- ledd än övervakningen inom andra områden. Utredningens förslag i korthet En organisationsneutral och aktivitetsbaserad, och därmed breddad, gemensam definition av miljöövervakning underlättar samutnytt- jande av resurser och strategisk styrning. Den definition av miljö- övervakning som utredningen arbetat fram anger att som miljööver- vakning bör ses alla de aktiviteter som tar fram och samlar in miljö- data om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst av ämnen som kan påverka människors hälsa, samt aktiviteter som hanterar, analyserar och rapporterar sådana miljödata. Definitionen omfattar även motsvarande aktiviteter som verksamhetsutövare utför och är därmed större än den verksamhet som genomförs och finansieras av staten. Staten har dock ansvar för en struktur som möjliggör god samordning. Förslagen är i korthet följande: 1.En strategisk plan för miljöövervakningen bör beslutas av reger- ingen och uppdateras . Planen ska peka ut samhällets behov av miljöövervakning, samordningen av myndigheter, prio- riterade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar. 2.Ett Miljöövervakningsråd bör inrättas vid . Rådet ska ha en oberoende ordförande som tillsätts av regeringen samt ledamöter från berörda myndigheter. Rådets uppgifter bör vara att samordna miljöövervakningen, ta fram underlag för den strategiska planen samt rapportera till regeringen. 3.Regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruk- tionen för de myndigheter som bedriver miljöövervakning. 4.Ansvaret för de nationella datavärdarna vid myndigheterna bör anges i instruktion och finansieras genom ramanslag. Datavärdarnas uppgifter att samla in och förmedla miljöövervakningsdata bör stärkas. Samutnyttjande av data och användarvänlighet behöver öka. 5.Länsstyrelsernas regionala miljöövervakning bör finansieras genom anslag och inte som genom bidrag. The Inquiry was instructed to conduct a review of ’s environ- mental monitoring and propose both an appropriate delimitation in relation to related activities and changes to better meet future needs. The overall aim of environmental monitoring is to monitor the state of the environment, identify new environmental risks and provide information to assess the progress made in achieving ’s national environmental quality objectives. Information from environmental monitoring is used by govern- ment agencies, local government and the business sector in commun- ity planning and granting permits for environmentally hazardous activities. An important component of environmental monitoring is ’s reporting to the EU and other international bodies. In democratic societies, environmental monitoring also functions to provide information to citizens on the status of the environment. The interplay between environmental monitoring and environ- mental research is essential, not least for developing new monitoring methods and analysing new environmental threats. The Inquiry has carried out a broad inventory of ’s environ- mental monitoring. has assisted the Inquiry with an inventory of environmental moni- toring in the Nordic countries. The Inquiry has proceeded on the assumption that environmental monitoring includes all activities that produce and environ- mental data on the state of and impact on the external environment, the presence of substances that may impact human health, and activ- ities for handling, analysing and reporting on such environmental data. This definition is organisationally neutral and also takes into account corresponding activities performed by operators of environ- mentally hazardous activities. The environmental monitoring field is thus larger than what is carried out and financed by the central The definition aims to make it easier to manage and harness synergies, since environmental monitoring is conducted by many different actors. Shortcomings that have emerged from the inventory include the fact that there is no overview of all environmental monitoring con- ducted, resulting in a lack of clarity regarding how resources are used. Environmental monitoring produces vast amounts of informa- tion that should be used to a greater extent to describe and analyse the state of the environment. The responsibility of several central government agencies is unclear. There is a lack of clarity regarding priorities in the overall management of environmental monitoring and within its various activities. This lack of clarity contributes to insufficient information for carrying out various analyses, including future assessments. This may lead to a failure to identify new environ- mental risks. There is also a lack of independent evaluations and reviews of monitoring activities in certain areas. Total central government expenditure for environmental monitor- ing, including related activities, was estimated to be million in 2016. This amount includes a specific appropriation for environ- mental monitoring at the disposal of the and the for and (million), and the financing of environmental monitoring conducted within other activities (million). Several government agencies state that additional resources are required to meet the need for environmental monitoring within a number of areas, including water management and health-related environmental monitoring. Because there is no overview of which environmental monitoring is being conducted, it is not possible for the Inquiry to determine the extent to which additional resources are needed for state-financed environmental monitoring or the extent to which greater pooling of existing resources could meet these needs. The Inquiry therefore proposes organisational changes and a clarification of responsibility for central government agencies to ensure that coordination and resource utilisation can improve. The Inquiry’s proposals in brief 1.A strategic plan for environmental monitoring should be decided by the Government and updated every fourth year. This plan will identify society’s need for environmental monitoring, coordina- tion of government agencies, prioritised development initiatives, and future challenges. 2.An environmental monitoring council should be established at the . The council should have an independent chair, appointed by the Government, and members from relevant government agencies. The tasks of the environmental monitoring council should be to coordinate environmental monitoring, produce background material for the strategic plan, and report to the Government and the Riksdag. 3.The Government should specify environmental monitoring as a task in the ordinances containing instructions to government agencies that conduct environmental monitoring. 4.Responsibility for the national data hosts at government agencies should be specified in the ordinances containing instructions and financed via appropriation frames. These tasks are currently spe- cified in agreements between the Swedish Environmental Pro- tection Agency or the for and and the data host concerned. Data-host tasks of gathering and communicating environmental monitoring data should be reinforced. The pooling of data and its user-friendli- ness needs to improve. 5.County administrative boards’ regional environmental monitor- ing should be financed via appropriations and not, as today, via grants. 1Utredningens uppdrag och uppläggning Regeringen beslutade att utse en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av miljöövervakningen på lokal, regional och nationell nivå. Utredaren ska föreslå en lämplig avgränsning mellan miljööver- vakning och närliggande verksamheter samt bedöma behovet av fram- tida miljöövervakning. Syftet är att identifiera synergier och lös- ningar som kan leda till en mer kostnads- och resurseffektiv miljö- övervakning. Även frågor som rör hur övrig miljöinformation skulle kunna komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen ska bli mer tillgänglig bör behandlas. I uppdraget har ingått bl.a. att •se över och lämna förslag på hur miljöövervakningen bör organi- seras och finansieras, •se över och lämna förslag på hur övrig och kompletterande miljö- övervakning bör organiseras och finansieras och •se över strukturen för de nationella datavärdarna. Uppdraget ska redovisas enligt regeringens be- slut om att förlänga uppdraget. (Dir. 2018:104). Direktiven finns i bilaga till betänkandet, bilaga 1. Utredningens uppdrag och uppläggning Utredningen började sitt arbete . Regeringen utsåg ett antal experter och sakkunniga till utredningen. Utredningen har ett brett uppdrag som berör många myndigheter, kommuner, organisationer och verksamhetsutövare. Mot denna bak- grund inleddes arbetet i utredningen med att kartlägga miljööver- vakningen inom områdena vatten, landmiljö, luftmiljö, arter och hälsa. Syftet var att få en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs samt hur den finansieras och organiseras. Utgångspunkten för kartläggningen var både verksamheter som finansierades från anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 och verk- samheter som innefattar miljöövervakning men finansieras från andra anslag. De myndigheter som främst berörs av uppdraget har bistått utredningen med att ta fram underlag om den egna verksamheten, både verksamhet som är miljöövervakning som verksamhet som inne- fattar miljöövervakning. Även andra berörda aktörer t.ex. utförare, verksamhetsutövare, organisationer och några kommuner har vidare beskrivit sina respek- tive verksamheter och erfarenheter av den statliga miljöövervakningen. Med utgångspunkt från att inom en begränsad tid genomföra uppdraget fokuseras kartläggningen på kärnområden inom miljö- övervakningen. Följande delar har inte tagits med i utredningens översyn och analys: •Fornlämningar t.ex. luftföroreningarnas inverkan på runstenar och hällristningar. •Kultur- och bebyggelsemiljöer, med undantag för sådana miljöer som har betydelse för biologisk mångfald. •Sanering av förorenade områden. •Miljöövervakning som grundas på den kommunala planprocessen med utgångspunkt från , (PBL). Utredningens uppdrag och uppläggning I viss utsträckning berörs miljöövervakning i förhållande till livs- medel och dricksvatten buller i kartläggningen men dessa områden är inte föremål för någon ingående analys. Likaså finns vissa redo- visningar om data från råvattenkontroller. har emellertid haft regeringens uppdrag att behandla denna fråga och resultatet har presenterats i betänkandet En trygg dricksvattenförsörj- ning, SOU 2016:32. förslag är under bered- ning inom . I denna utredning behandlas inte vilka analyser som behöver göras av faktorer som påverkar miljön och de bakomliggande orsakerna till att förändringar i miljötillståndet inträffar. Därmed ingår inte vilka särskilda analyser som behöver genomföras inom t.ex. vattenförvalt- ningen för att kunna utforma program som tillgodoser de krav som finns enligt vattenförvaltningsförordningen. Utredningen behandlar inte heller utformningen av särskilda miljöövervakningsprogram eller i vilken utsträckning enskilda tids- serier kan avvecklas. När det gäller frågor med anknytning till verksamhetsutövarnas egenkontroll och den samordnade recipientkontrollen innefattar ut- redningens uppdrag att kartlägga och analysera hur data från dessa kontroller i större utsträckning än kan komma till användning för fler inom miljöövervakningen. En utgångspunkt för analysen är att ta fram underlag om den övervakning som bedrivs samt hinder och drivkrafter för att resultatet ska komma till bättre användning i miljöövervakningssystemet. Utredningen har därför uppdragit åt Ramböll att genomföra två enkätundersökningar om dels samordnad recipientkontroll av vatten, dels övervakning av luftkvalitet som utförs i luftvårdsförbund m.m. Undersökningarna syftade till att få en bild av övervakningen av dels luftkvalitet som genomförs inom luftvårdsförbunden och samverkansområdena, dels den samordnade recipientkontrollen av vatten som utförs av bl.a. vattenvårdsförbund. Resultatet av undersökningarna redovisas tematiskt i betänkandet. I utredningens direktiv ingår inte att ta fram författningsförslag. Detta har framför allt betydelse för förslagen om verksamhetsut- övarnas recipientkontroll, den samordnade recipientkontrollen och finansieringen av miljöövervakningen. Vår utredning har haft en löpande dialog med Vattenförvaltnings- utredningen (M 2017:07) som har till uppgift att utvärdera ansvars- fördelning, beslutanderätt och organisering av myndigheterna inom Utredningens uppdrag och uppläggning Utredaren ska bl.a. föreslå hur organisationen bör vara utformad för en ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivet för vattens krav. Denna utredning ska bl.a. analysera och bedöma hur och i vilken omfattning förslagen påverkar förutsättningarna att uppfylla kraven i ramdirek- tivet för vatten och övriga direktiv av relevans för vattenförvalt- ningen och att nå de svenska miljökvalitetsmålen. Utredaren ska också föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärds- programmet bäst kan säkerställas och lämna nödvändiga författ- ningsförslag. Uppdraget ska redovisas (dir. 2017:96). Avgränsning av vårt uppdrag har därmed i tillämpliga delar avpassats till uppdrag. Även andra utredningar har haft betydelse för avgränsningen av vårt uppdrag, t.ex. Utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08). Underlag till denna utredning har samlats in genom dokument- studier, skriftliga frågor till och intervjuer med myndigheter, organi- sationer, verksamhetsutövare och kommuner samt de tidigare nämnda enkätundersökningarna. Utredningen har även träffat flera andra aktörer t.ex. , och . Vidare har utredningen deltagit i konferenser t.ex. () temadag om miljöanalys och ett varmare klimat, Miljöövervakningsdagar såväl 2017 som 2018, Datavärdsträff, möte om myndighetssamverkan på SGI () och Grundvattendagar på Geologiska undersökning (SGU). Arbetet inom utredningen har bedrivits i samarbete med de experter och sakkunniga som regeringen har utsett. De har både bistått utredningen med underlag och lämnat synpunkter på mate- rial, bl.a. underlag för utredningens definition av miljöövervakning, som har tagits fram inom utredningen inklusive bedömningar och förslag. Sammanlagt har åtta sammanträden genomförts med exper- ter och sakkunniga. Utöver expertgruppen har en dialog förts med andra centrala aktörer. En rapport om miljöövervakningen i de nordiska länderna har tagits fram av . Utredningen har uppdragit åt journalisten att ge- nomföra en intervjuundersökning med nio personer om framtidens Utredningens uppdrag och uppläggning Undersökningen har kompletterat myndigheternas uppgifter om effektiviseringsmöjligheter. Rapporterna redovisas i bilaga till detta betänkande. Betänkandet inleds med en översikt av miljöövervakningen i (kapitel 2). Därefter redovisas den definition av miljöövervakning som har tagits fram inom utredningen (kapitel 3). Denna är sam- tidigt utgångspunkten för att bl.a. redovisa hur verksamheter är miljö- övervakning och verksamheter som innefattar miljöövervakning finansieras (kapitel 4). Kapitel 5–9 innehåller en tematisk beskrivning av miljöövervak- ningen. I kapitel 10 och 11 finns en övergripande beskrivning av miljö- övervakning i länsstyrelser och kommuner. Verksamhetsutövarnas miljöövervakning och samverkan om kontrollverksamheten behandlas i kapitel 12. Insamling och hantering av miljödata och rapportering av sådana redovisas i kapitel 13–14. Forskning och utveckling, framtida behov av miljöövervakning samt en internationell utblick behandlas i kapitel 15–17. Utredarens överväganden och förslag samt de konsekvenser som följer av dessa framgår av kapitel 18–19. 2.1Bakgrund – vad är miljöövervakning? Mätningar och studier av förhållanden och förändringar i naturen har skett . obser- verades minskningen av vattenståndet i havet, ”vattubristen”, dvs. började mäta tempera- turen 1756 och det är en av världens längsta obrutna mätserier.1 föregångare har samlat in data från atmosfären, sjöar och hav. Landets skogar har inventerats vilket har resulterat i en unikt lång tidsserie med sådana data. Dagens miljöövervakning utvecklades mot bak- grund av att påverkan på miljön blev allt mer uppenbar. Industrins utsläpp samt påverkan från föroreningar i städer och tätorter skapade stora problem både i vattendrag och i luft. Användningen av miljö- gifter, framför allt DDT och kvicksilver, medförde att vissa frö- ätande fåglar och rovfåglar minskade kraftigt. Den allt mer försämrade miljösituationen medförde att miljöskyddslagen beslutades . Miljöövervakningen var sporadisk och bedrevs främst av forskningsinstitutioner och av vissa myndigheter. fick ett mer samlat uppdrag att bedriva miljöövervakning 1978.2 Miljöskyddslagen medförde att miljöstörande industrier och annan verksamhet med miljöpåverkan blev skyldig att inrätta kontroll- program, dvs. att göra fortlöpande mätningar och uppföljning av sin miljöpåverkan. Övervakning av den övergripande miljösituationen 1SMHI:s webbplats, /publikationer/vaderobservationer-vid-stockholms- observatorium-250-ar-1.2853, hämtad . 1990/91:90 s. 192. Miljöövervakning i – en översikt blev ett statligt åtagande medan ansvaret för uppföljningen av miljö- påverkan i anslutning till miljöstörande verksamhet blev ett ansvar för verksamhetsutövaren. Grunden för den statligt finansierade miljöövervakningen lades fast i regeringens proposition En god livsmiljö från 1991.3 presenterade ett program för miljöövervakning. redovisade ett regeringsuppdrag om att ta fram ett nytt program för miljöövervakning. inrättades ett särskilt anslag för miljöövervakning på som disponerade. undertecknade under 1980-, många internationella konventioner om bl.a. luft, avfall, kvicksilver samt skydd för djur och växter. Konventionerna medförde ökande krav på miljöövervakning och internationell rapportering. Också de av beslutade nationella miljökvalitetsmålen 1999 medförde ökade krav på miljöövervakning, eftersom information från miljö- övervakning är ett viktigt underlag för miljömålsuppföljning. Utformningen av den svenska miljöövervakningen bygger till stor del på ett program med 10 (från början 11) områden som Natur- vårdsverket föreslog och den dåvarande antog 1999. Programmet innefattade återkommande systematiska undersökningar av tillståndet i miljön.4 uppgift var att besluta om den nationella miljöövervakningens inrikt- ning och fördela medlen till dels nationell, dels viss regional miljö- övervakning. Utredningen noterar att det har genomförts förhållandevis få samlade översyner av miljöövervakningen i . utsåg regeringen en särskild utredare med uppgift att genomföra en över- syn av miljöövervakningen i Sverige.5 redovisade Statskon- toret ett regeringsuppdrag om övergripande kartläggning och analys miljöövervakningssystemet och dess olika aktörer.6 1990/91:90. 4Naturvårdsverket (1999), Rapport 4980, Nytt program för miljöövervakning. 5Övervakning av miljön, SOU 1997:34. 6Statskontoret, Miljöövervakning – kartläggning och analys, 2012:12. Miljöövervakning i – en översikt Som framgått ovan är den information som tas fram inom miljö- övervakningen ett viktigt underlag för uppföljningen av miljökvali- tetsmålen och för den internationella rapporteringen. I Miljööver- vakningsutredningen framhölls att miljöövervakningen var en förutsättning för stora delar av åtgärdsarbetet inom miljö- politiken. Informationen sågs som en form av infrastruktur där nytta uppstår när man använder informationen som underlag för det prak- tiska miljöarbetet på olika nivåer i samhället, dvs. av centrala myn- digheter, länsstyrelser, kommuner och inom den privata sektorn. Utöver att resultat från miljöövervakning fungerar som ett under- lag för att vidta åtgärder uppmärksammade utredningen att miljö- övervakningen också har en annan viktig funktion i ett demokratiskt samhälle. Olika former av information är en förutsättning för att medborgarna ska kunna ta aktiv del i och ansvar för samhällets utveckling. Det är svårt att värdera nyttan av infrastruktur eftersom nyttan beror på hur infrastrukturen används. utredning fördes ett resonemang om hur värdet av miljöövervakning skulle kunna vär- deras. Utredningen menade att detta var komplicerat, men att värdet skulle kunna beräknas utifrån vilka besparingar som samhället kan göra när man använder underlag från miljöövervakningen.