sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Detta ska göras i nära samarbete med det regionala vattenutskottet (vann- regionutvalget, VRU) som ska upprättas av vattenmyndigheten. VRM styrs av vannregionutvalget som godkänner förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. I VRU ingår dels relevanta statliga och regionala sektorsmyndigheter, dels kommunerna i vannregionen.129 Utskottet kan ses som en arena för samordning av olika intressen. I flertalet vannregioner möts VRU åtminstone . Vissa cen- trala myndigheter, såsom Mattilsynet och Fiskedirektoratet, deltar via sina regionala kontor medan andra, såsom energimyndigheten , numera deltar genom sitt centrala kontor. NVE har 11 personer i de olika regionala utskotten, vilka samordnas av NVE:s representant i direktoratsgruppen.130 Förvaltningsplanerna och åtgärdsprogrammen lämnas till fylkes- tingen i samtliga fylkeskommuner som ingår i vannregionen för beslut där. Om sektorsmyndigheterna och kommunerna är oense ska det anges i planerna och sedan stämmas av mellan departe- menten. Innan fylkestinget fattar beslut kan det vara några timmars debatt. Bland annat departementet menar att det är en fördel att det är öppna debatter inför beslut i fylkestingen som alla kan följa. Vid besluten av nu gällande förvaltningsplaner och åtgärdsprogram hand- lade debatterna i fylkestingen ofta om åtgärder med anledning av vattenkraftverk.131 Till VRM har man knutit 11 regionala referensgrupper med före- trädare för olika organisationer (representanter för berörda rättig- hetshavare och privata och allmänna brukarintressen). 128Klima- og (), . Miljödirektoratet, intervju . 129Klima- og (), . 130Miljödirektoratet, intervju . 131Klima- og (), . har enligt Miljödirektoratet inte fungerat så bra. En orsak är att organisationerna inte har företrädare på vannregionnivå – många organisationer är i stället starka på central nivå och på lokal nivå.132 I vannregion har man organiserat arbetet på följande sätt: •Vannregionmyndighet är fylkeskommun. I denna fylkes- kommun finns två heltidsanställda som arbetar med vattenför- valtningsarbetet för vannregion . I de flesta övriga vann- regioner är det bara en anställd som arbetar med detta hos den fylkeskommun som är vannregionmyndighet. •Vannregionutvalget har cirka 200 deltagare. På grund av det stora antalet deltagare blir de möten som hålls med utvalget mer av informationsmöten än arbetsmöten. •Vannregionmyndigheten har också bildat en regional referens- grupp för olika intressenter. Möten med dessa hålls oftast i sam- band med möten med vannregionutvalget. Både frilufts- och natur- skyddsföreningar och branschorganisationer deltar. •Man har också bildat en styrgrupp som består av en politiker från varje fylkeskommun i regionen. Det är frivilligt att organisera verk- samheten på detta sätt.133 uppfattar sin uppgift på följande sätt: •Være plan og prosessleder •Samordne utarbeidelsen av sektorovergripende vannforvaltnings- planer •Følge opp og sikre gode bidrag i planarbeidet fra vannområdene og ulike sektormyndigheter •Legge til rette for medvirkning og informasjon i planprosessen •Sørge for at kvalitetskrav og tidsfrister i henhold til vannfor- skriften overholdes. 132Miljödirektoratet, intervju . 133Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . De fylkeskommuner som är vannregionmyndigheter har samarbets- möten sinsemellan för samarbete om olika uppgifter. Ansvaret för koordinering på myndighetsnivå och löpande uppföljning av arbetet i avrinningsdistrikten är delegerat till Miljödirektoratet som är central statlig myndighet för vattenförvaltningsfrågor. Miljö- direktoratet är ett statligt förvaltningsorgan under Klimat- och miljö- departementet med cirka 700 anställda i och samt vid cirka 60 lokala tillsynskontor (Statens naturoppsyn, SNO). Dess huvuduppgift är att minska på utsläppen av klimatpåverkande gaser, förvalta norska natur och förhindra föroreningar. Miljödirektoratet koordinerar arbetet med en helhetlig och ekosystembaserad förvalt- ning av vatten. Man arbetar för att säkra en vattenkvalitet i färsk- vatten som upprätthåller arter och ekosystem i sjöar och vattendrag.134 Vannseksjonen vid Miljödirektoratet koordinerar genomförandet av vattenförvaltningsarbetet genom att: –nationellt koordinera andra myndigheter och leda direktorats- gruppen –vägleda och samordna vannregionerna (VRM och fylkesmannen) –koordinera norskt deltagande i EU:s CIS-arbete.135 Det är 11 statliga myndigheter (direktorat) som har ansvar för frågor som knyter an till vattenförvaltningen. En viktig aktör bland dessa är vassdrags- og energidirektorat (NVE).136 För att säkra både samordningen mellan myndigheterna och för att se till att av- rinningsdistrikten får nödvändig och enhetlig vägledning har det inrättats en direktoratsgrupp. Miljödirektoratet samordnar och leder 134www.miljodirektoratet.no/no/Tema/Vannforvaltning/Vann-og-vassdrag/ (avläst ). 135Miljödirektoratet, intervju . 136Klima- og miljødepartementet (KLD), intervju . Gruppen ger gemensam vägledning till vannregion- myndigheterna och fylkesmännen. Det har varit tvådagarsmöten, men ska en översyn av gruppens arbetsformer göras. I och med att vägledningar finns handlar det numera enbart om att uppdatera dem, vilket inte upplevs som något svårt arbete. Direktoratsgruppens vägledningar ska godkännas av departementsgruppen.137 Direktoratsgruppen har följande uppgifter: –Medvirke til at oppfyller kravene i vannforskriften og vann- direktivet ved å samordne gjennomføringen av vannforskriften på direktoratsnivå. –Være et faglig forum for gjensidig informasjon, samordning og sam- arbeid, i tråd med direktoratenes myndighet. –Legge til rette for god samordning mellom involverte myndigheter og sektorer og en harmonisert praktisering i vannregionene. –Legge til rette for en helhetlig vannforvaltning som er samordnet på tvers av sektorer, systematisk, kunnskapsbasert og i tråd med forut- setningen om medvirkning. –Sikre at det utvikles nødvendig veiledning og verktøy for arbeidet, og bidra til kompetanseutvikling ved å arrangere fagsamlinger, bidra til erfaringsutveksling og tydeliggjøre ønsket oppfølging gjennom å vise til gode eksempler. –Bidra til samordning i vannregionutvalg og i vannforvaltningsarbeidet lokalt. Det enkelte direktorat har ansvaret for å sikre medvirkning fra egen sektor nasjonalt, regionalt og lokalt. –Bidra til involvering og medvirkning for alle interessenter på nasjo- nalt, regionalt og lokalt nivå. –Gi råd og ta initiativ overfor departementsgruppen, bl.a. ved behov for drøftinger og avklaringer på overordnet nivå. –Samordne deltakelsen i den europeiske strategien for felles gjennom- føring av direktivet.138 Miljödirektoratet är direktoratsgruppens sekretariat. Gruppen har bland annat hand om Vannportalen.no där information om norsk vattenförvaltning har samlats.139 137Miljödirektoratet, intervju . 138www.vannportalen.no/organisering/nasjonalt-forvaltning/direktoratene-og- direktoratsgruppa/ (avläst ). 139Vattenportalen (). En nationell referensgrupp (nasjonal referansegruppe) har knutits till direktoratsgruppen för att säkerställa information och medverkan av berörda branschorganisationer, relevanta frivilligorganisationer och det civila samhället. Referensgruppen består av företrädare för olika organisationer. Enligt upp- gift från Miljödirektoratet har gruppen i praktiken inga egna möten. I stället deltar gruppens medlemmar av direktoratsgruppens tvådagsmöten. Den nationella referensgruppen upplevs inte ha så många gemensamma intressen.140 Sektorsmyndigheter är både statliga myndigheter (direktorat) och kommuner. Genom en ändring av vattenföreskriften förtydligades sektorsmyndigheternas uppgifter: De ska delta i vannregionutvalg (§ 22), arbeta med uppdateringar som angår det egna ansvarsområdet (§ 22), delta i uppdateringen av miljömål (§ 24), delta i uppdateringen av förvaltningsplaner och åtgärdsprogram och bidra med kostnadsberäkningar (§ 25 och 26) samt följa upp åtgärds- programmen genom att fatta beslut om enskilda åtgärder (§ 25). Varje sektorsmyndighet har ansvar för sin del av åtgärdsmodulen i databasen . Efter att förvaltningsplanerna har beslutats i vannregionerna, ska sektorsmyndigheterna säkerställa att nationella vägledningar (föringar) och vattenföreskriftens krav har följts, innan en rekommendation sänds till Klimat- och (§ 29). De olika statliga myndigheterna ska få tydliga styrsignaler i sina regleringsbrev (tilldelningsbrev) från departementen. Reglerings- breven skrivs av varje departement och det uppges vara stor konkur- rens mellan olika områden om att komma in i breven. Klimat- och försöker att få de andra departementen att ta in vattenfrågor i regleringsbreven.141 De olika sektorsmyndigheterna är organiserade på olika sätt på regional och lokal nivå. Miljödirektoratet menar att det varierar mellan sektorerna i vilken grad de är centralstyrda eller decentraliserade. Miljödirektoratet menar vidare att många myndigheter – utifrån 140Miljödirektoratet, intervju . 141Klima- og (), . erfarenheterna från att ta fram nuvarande förvaltningsplaner och åt- gärdsprogram – nu bättre har förstått att de måste vara aktiva genom hela processen. Några myndigheter har erfarenhet av att arbeta med planläggning, och de upplevs därför ha bättre förutsättningar att vara aktiva i vattenförvaltningsarbetet. Ett exempel på detta är Statens vegvesen som har lång erfarenhet av planarbete. Andra är enligt Miljödirektoratet mer vana vid att reagera på inkommande ärenden, såsom tillståndsmyndigheter.142 Ansvaret för genomförandet av ramdirektivet för vatten i delas av flera departement. Klimat- och (Klima- og miljødepartementet, KLD) är huvudansvarig myndighet för imple- menteringen av ramdirektivet. Vid departementet finns en vattenenhet (vannseksjonen) som har hand om vattendrag och insjöar. Enheten handlägger frågor om den biologiska naturmångfalden i färskvatten och i områden på land längs kusten. Enheten leder och samordnar departementets upp- följning av ramdirektivet i genom vattenföreskriften. KLD har cirka 350 anställda, varav 3–4 personer arbetar med vattenför- valtningen (motsvarande cirka 2 årsarbetskrafter). KLD ansvarar för att ta fram övergripande nationella vägled- ningar (föringar) för arbetet med förvaltningsplaner och åtgärdspro- gram i samarbete med övriga departement. Vägledningarna beslutas av regeringen. KLD/regeringen ska godkänna de regionala förvaltningsplanerna och åtgärdsprogrammen. Formellt är det KLD som beslutar om planerna, men i praktiken lyfts besluten till regeringen eftersom det ses som en så viktig fråga. Detta är de enda regionala planer som ska godkännas på regeringsnivå. Att de ska beslutas på regeringsnivå beror på att det är en internationell förpliktelse att ha sådana planer och de berör och förpliktigar viktiga sektorer i förhållande till EES- avtalet.143 142Miljödirektoratet, intervju . 143Klima- og (), . Åtta departement berörs av vattenförvaltningsarbetet, och av dessa har KLD det övergripande ansvaret. För att bidra till information, samarbete och samordning mellan departementen har det inrättats en departementsgrupp där tjänstemän från de åtta berörda departe- menten ingår. Det är en kontaktgrupp för arbetet med vattenfrågor som leds av KLD. Gruppen möts ungefär . Dessutom har man möten när något särskilt händer. KLD orienterar de övriga departe- menten om vilka olika processer som pågår inom vattenförvalt- ningen. I de fall som departementen och departementsgruppen inte kan lösa olika målkonflikter eller andra frågor lämnas frågan till regeringen för beslut. Beredningen av frågor mellan departementen föregår för övrigt på vanligt sätt och i förhållande till det enskilda departementets ansvarsområde.144 Olje- og () huvuduppgift är att under- lätta och samordna en samlad energipolitik. Tillstånd för vattenkraft (vassdragslovgivning) behandlas av OED och beslutas av kungen Ansvarig myndighet är vassdrags- og energidirek- torat (NVE). 144Klima- og (), . Källa: Miljödirektoratet, e-brev . har infört ramdirektivets artikel 4 om miljömål i norsk lag- stiftning på följande sätt. –Ramdirektivets artikel 4 har implementerats genom vattenföre- skriften.145 Miljömålen i vattenföreskriften är definierade som gränsvärden för ekologisk och kemisk status (ved grenseverdiene for økologisk og kjemisk tilstand) som följer av ramdirektivet artikel 4.1. Enligt Miljödirektoratet använder man ofta beteck- ningen ”standard miljømål” för de mål som automatiskt följer av ramdirektivet: god ekologisk och kemisk status. –Interkalibrerade BQE (biological quality elements) som följer av interkalibreringsbeslut (EU Commission Intercalibration Decisions) finns i vattenföreskriftens bilaga Va. 145Vannforskriften, kapitel 2, §§ 4–14. Norska klassgränser (dvs. det som inte är interkalibrerat) finns i det norska klassificeringssystemet. –Miljökvalitetsstandarder EQS (Environmental Quality Standards) som följer av dotterdirektivet om prioriterade ämnen finns i vatten- föreskriftens bilaga VIII. Norska vannregionspecifika ämnen har angetts i det norska klassificeringssystemet, kapitel 11. Det är vannregionmyndigheterna (VRM) och de regionala vatten- utskotten () som tar fram förslag till miljömål för de 30 000 vattenförekomsterna, som sedan godkänns av fylkestingen, och Kli- mat- och beslutar därefter om de ska godkännas. Beslut om miljömål enligt artikel 4 i ramdirektivet fattas på följande sätt i . i samarbete med vannregionutvalget ut- arbetar ett förslag till regional förvaltningsplan med åtgärdsprogram med konkreta miljömål (konkrete miljømål) för planperioden (§ 24). Utgångspunkt är de ”standard miljömål” som följer av ramdirektivet och som har implementerats i vattenföreskriftens bilaga och klassi- ficeringssystem (§ 4). Dessutom ska det ingå strängare miljömål som följer av andra regelverk för skyddade områden (§ 7). Viktiga användarintressen som framkommer i samrådet kan också ges vikt (tillegges vekt). I samråd med relevanta sektorsmyndigheter ska det bedömas om vattenförekomster ska utpekas som kraftigt modifie- rade och därmed få det anpassade miljömålet god ekologisk potential (§ 5 och SMVF-vägledningar). I samråd med relevanta sektorsmyn- digheter ska det också bedömas om det finns behov av undantag i form av tidsfrist (§ 9) eller mindre stränga miljömål (§ 10) sett i relation till vilka åtgärder som är tekniskt och ekonomiskt genom- förbara och naturförhållanden som till exempel kan kräva för att visa en förbättring. En premiss för eventuella undantag är miljö- tillståndsbeskrivningen (miljøtilstandsbeskrivelsen) och bedömningen om skillnaden mellan dagens tillstånd och standard miljömålet (gap- vurderingen mellom dagens tilstand og standard miljømål), vilken tas fram av fylkesmannen. En annan premiss är i vilken grad som sektorsmyndigheterna menar att de kan klara av att fylla gapet med åtgärder inom planperioden. Miljömål för vattenförekomster med ny aktivitet/ingrepp (artikel 4.7) beskrivs i vattenföreskriften (§ 12) och i ett vägledningsbrev från departementet. Dessa bedömningar resulterar i ett förslag till konkreta miljömål för planperioden. Målet är att vannregionutvalget ska bli enigt om dessa konkreta miljömål (§ 24). Fylkestinget beslutar därefter om den regionala förvaltningsplanen med miljömål och lämnar in den till Klimat- och miljödepartemen- tet. Genom en ny föreskrift ska vannregionmyndigheten skicka in den beslutade planen till Miljödirektoratet som i samråd med NVE och andra myndigheter ska säkra att nationella vägled- ningar (föring) har följts inom de olika myndigheternas ansvars- områden. De ska vidare säkra att vattenföreskriftens krav har följts och skicka ett yttrande (tilrådning) till KLD om detta. I samråd med departementsgruppen gör KLD eventuella ändringar som de anser vara nödvändiga utifrån nationella övervägningar och godkänner där- efter förvaltningsplanerna med miljömål (§ 29).146 Miljömålen anges förutom i förvaltningsplanerna även i databasen som innehåller en översikt över alla vattenförekomster med bland annat miljömål och åtgärder. Erfarenheter av arbetet med miljömål I har målen inga rättsliga konsekvenser gentemot myndig- heter, kommuner eller enskilda. De övergripande målen om god status anges i vattenförvaltningsföreskriften. I denna lag finns ingen hjemmel, det vill säga regler om på vilket sätt myndigheterna får använda reglerna mot enskilda. Myndigheterna agerar gentemot enskilda med stöd av föroreningslagen.147 I den lagen anges inte miljö- målen. Myndigheter kan således inte rikta krav eller ingripanden gentemot enskilda enbart med stöd av miljömålen. Målen upplevs dock vara viktiga som incitament för att få myndigheter och kom- muner att agera.148 Miljödirektoratet har framfört att det har varit svårt att kommu- nicera sambandet mellan miljömål, åtgärder och undantag. Arbetet med undantag och klassning av kraftigt modifierade vatten är en del 146Miljödirektoratet, e-brev . 147Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). 148Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . av arbetet med mål och åtgärder, inte kartläggning och analys.149 När det gäller undantag har departementet framfört att man i första hand ska använda tidsfrister. Om man bedömer att god ekologisk status aldrig kommer att kunna uppnås ska beslut om mindre stränga miljömål fattas enligt ramdirektivets artikel 4.5.150 Från lokal och regional nivå har det framförts att målen för varje vattenförekomst diskuteras inom respektive vannområde. Där be- döms om det finns förutsättningar att bestämma undantag i form av längre tidsfrist och mindre stränga krav. Diskussioner förs med sek- torsmyndigheter och branschorganisationer. Det är mest klassning av kraftigt modifierade vatten och längre tidsfrister som diskuteras. Enligt uppgift är det få vattenförekomster som har fått mindre stränga krav. Man försöker i första hand fokusera på de vattenföre- komster där det finns mycket påverkan. Vattenförekomster med färre påverkningar har standard miljömål om att god ekologisk status ska uppnås . I samband med beslutet om det nuvarande åtgärdsprogrammet sänkte regeringen målsättningen för några vattenförekomster till mindre stränga krav trots att man enligt de intervjuade i vannregion tidigare uttalat i direktiven till myndigheterna att myndig- heterna inte skulle göra så.151 Kartläggning, analys och övervakning Arbetet med kartläggning, analys och övervakning görs av fylkes- mannen. Metoderna för statusklassificeringen är centralt utarbetade av direktoratsgruppen under ledning av Miljödirektoratet för att det ska bli lika i hela . Miljödirektoratet styr processen genom att ta fram vägledning och brev till fylkesmannen, och genomföra kurser och möten med experter. Sektorsmyndigheter och kommuner ska ta fram kunskapsunderlag och lämna in till fylkesmannen. Övervakningsprogram är fylkesmannens och Miljödirektoratets ansvar. Miljödirektoratet ansvarar för de nationella övervaknings- programmen (basis, referens, trend), och fylkesmannen ansvarar för 149Miljödirektoratet, intervju . 150Klima- og (), . 151Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . regionala program med operativ övervakning av åtgärder och under- sökande problemkartläggning. Miljödirektoratet menar att har uppnått en förhållandevis bra övervakning inom vattenområdet. Flera av de intervjuade framhåller att det i finns en stark lag- stiftning gentemot verksamhetsutövare när det gäller övervakning inom till exempel industri och vattenkraft. Verksamhetsutövarnas uppgifter i övervakningen regleras i tillstånden och innebär bland annat att uppgifter ska rapporteras in i en databas. Där läggs också den statligt finansierade övervakningen in. Miljödirektoratet betonar att det finns en standardiserad metod för övervakning och inrappor- tering. Diffusa utsläpp från jordbruket ingår dock inte i verksam- hetsutövarnas övervakning.152 Avrinningsdistriktens förvaltningsplaner och åtgärdsprogram tas fram av de regionala vattenmyndigheterna (fylkeskommunerna) i samarbete med det regionala vattenutskottet, godkänns av de regionala vattenutskotten och antas av de berörda fylkeskom- munerna innan de översänds till Klimat – och och regeringen för granskning och godkännande. syftar bland annat till att säkerställa att det utar- betas och antas regionala förvaltningsplaner (forvaltningsplaner) och åtgärdsprogram (tiltaksprogrammer) för att uppfylla miljömålen och se till att det tas fram nödvändiga kunskapsunderlag för detta arbete. Det är den regionala vattenmyndigheten (VRM) som i samarbete med det regionala vattenutskottet (VRU) ska utarbeta förslag till för- valtningsplan och åtgärdsprogram för avrinningsdistriktet. I tas åtgärdsprogram och förvaltningsplaner fram som en regional 152Miljödirektoratet, intervju . i Glomma (fylkes- kommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . plan enligt (PBL).153 Den norska vattenförvalt- ningen ses som ett regionalt och lokalt planarbete. Sektorsmyndig- heter och kommuner är skyldiga att delta i planarbetet. De ska ta fram och lämna åtgärdsförslag inom sitt respektive ansvarsområde till de ansvariga fylkeskommunerna. Om så inte görs tar vann- områdena i stället ofta fram åtgärdsförslag för dessa myndigheter.154 Åtgärdsprogrammen ska vara sektorsövergripande. Sektorsmyndig- heter och fylkeskommuner ska inom ramen för sina ansvarsområden utreda förslag till åtgärder och premisserna för att fastställa miljömål. Departementet menar att det krävs en strategisk miljökonsekvens- beskrivning för åtgärdsprogram och förvaltningsplaner.155 Nationell vägledning (føring) Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ska göras enligt KLD:s nationella vägledningar (føring). Dessa föringar är vägledningar, men juridiskt bindande. Att förvaltningsplaner, åtgärdspro- gram och beslut om miljömål följer de nationella vägledningarna ska säkerställas av både sektorsmyndigheter, vannregionmyndigheter och departement. Sektorsmyndigheterna ska redan i vannregionutvalgen (VRU) uppmärksamma om de befarar att framtagna förslag till planer kan komma i konflikt med nationella vägledningar. De natio- nella vägledningarna ska dock vara så flexibla att anpassningar kan göras på lokal nivå.156 Varje departement tar fram förslag till nationell vägledning för sitt ansvarsområde. Förra perioden togs det fram en sådan nationell vägledning endast för vattenkraften, men för nästa planperiod ska departementen enligt uppgift från KLD ta fram føringar för de vik- tigaste påverkningarna och möjliga målkonflikter. Myndigheterna bistår i arbetet genom att ta fram underlag och förslag. De nationella vägledningarna beskriver i hög grad övergripande vad som ska prio- riteras utan att det konkretiseras i siffror. Departementet menar att det alltid uppstår målkonflikter mellan olika sektorsområden, och 153Lov om planlegging og byggesaksbehandling (Plan- og bygningsloven, PBL). 154Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . 155Klima- og (), . 156Klima- og (), . regeringen ska genom KLD avgöra vad som är den nationella ambi- tionsnivån för . När en målkonflikt inte kan lösas på tjänste- mannanivå mellan departementen så avgörs den av regeringen. I de nationella vägledningarna anger KLD vilka styrmedel som ska användas. När det gäller føringen för vattenkraft delades vattenförekomsterna in i fyra klasser, och det var de vattenföre- komster som var allra högst prioriterade som skulle prioriteras i för- valtningsplaner och åtgärdsprogram. tog departementet fram en nationell vägledning för vattenåtgärder inom jordbruksområdet. Den utgår från att existe- rande styrmedel (krav i regelverk) ”ska” användas, till skillnad från tidigare när det är uttalat att de i hög grad är frivilliga med tillskott.