sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — När det gäller svenska förhållanden kan dessutom nämnas att garanti- pensionen i sig pro rata-beräknades före domen i , trots att inkomstpensionen inte gjorde det, vilket visar att det i och för sig är möjligt att pro rata-beräkna garantipensionen oavsett hur den inkomstgrundade pensionen beräknas. Varken domen i Stinco och Panfilo (vars slutsatser domstolen får anses bekräfta i Koschitzki- domen) eller övrig praxis ger något konkret svar på hur minimi- förmåner ska beräknas när den övriga ålderspensionen från medlems- staten inte pro rata-beräknas, och det alltså inte finns något teoretiskt belopp att fylla ut. Det är därför inte säkert att beräkningen av en minimiförmån i steg 1 i ett sådant fall ska ske på det sätt som garanti- pensionen beräknades i före Zaniewicz-Dybeck-domen. Den framförda tolkningen – att en minimiförmån endast ska fylla ut en pension som pro rata-beräknas – förefaller med hänsyn till det sagda inte som helt konsekvent och skulle ge ett utfall som inte i alla delar förefaller vara rationellt. Tolkningen framstår därför inte som korrekt. En alternativ tolkning av domen i är att dom- stolen endast uttalade sig om vilka bestämmelser som var tillämpliga i just det aktuella fallet. Eftersom klaganden var bosatt i var artikel 50 tillämplig på beräkningen av hennes minimiförmån. Om hon däremot skulle vara bosatt i en annan medlemsstat skulle mini- miförmånen i stället ha fyllt ut det teoretiska beloppet vid en beräk- ning enligt artikel 46, i enlighet med dom i Stinco och Panfilo. Något stöd i domen eller i övrig praxis för att regelverket ska tillämpas på detta sätt finns dock inte. Inte heller artikelns placering i förordningen eller dess lydelse ger något klart stöd för tolkningen. Kommissionens förarbeten talar emot en sådan tolkning. Den framförda tolkningen framstår därför inte som korrekt. En ytterligare tolkning av domen i är att dom- stolen endast uttalar sig om beräkningen i steg 2, dvs. när garanti- pensionen beräknas som en minimiförmån enligt artikel 50, och att det är underförstått att garantipensionen alltid också ska beräknas enligt artikel 46 (i steg 1). Med en sådan tolkning skulle domen följa samma princip för beräkningen som generaladvokaten angett i sitt förslag till avgörande. Domstolens till synes kategoriska uttalande att när man beräknar en sådan minimiförmån som garantipensionen ska man inte tillämpa vare sig artikel 46.2 eller artikel 47.1 d i förord- ningen talar emellertid emot en sådan tolkning. Om artikel 46.2 är tillämplig i steg 1 kunde ju den nationella domstolen dessutom för- väntas vilja få svar på den ställda frågan om artikel 47.1 d kan tillämpas på det sätt som gjorts i . Inte heller denna tolkning framstår därför som korrekt. Garantipension ska beräknas i enlighet med uttalandena i Zaniewicz-Dybeck-domen Ingen av de tre ovan beskrivna tolkningarna framstår som rimlig och det förefaller därför som att domarna i Zaniewicz-Dybeck-målet och Stinco och Panfilo-målet inte går att förena. Domstolen för i Zaniewicz-Dybeck-domen inte något resonemang om diskrepansen i förhållande till Stinco och Panfilo-domen. Ett möjligt skäl till ofören- ligheten mellan domarna kan vara att den svenska garantipensionen är annorlunda utformad och beräknas på ett annat sätt en den mini- miförmån som prövades i Stinco och Panfilo, och att den domen därför inte kan ge någon vägledning för hur garantipensionen ska beräknas. Ett annat skäl kan vara att i Zaniewicz- Dybeck-domen bestämt sig för att utveckla praxis i en ny riktning. kan det konstateras att Folkpensionsanstalten i tillämpar förordning 1408/71 på den finska garantipensionen – som är kategoriserad som en minimiförmån – på motsvarande sätt som anges i , dvs. genom att endast tillämpa artikel 50 och inte dessutom fylla ut det teoretiska beloppet för arbetspensionen eller folkpensionen (se avsnitt 6.3.2). Folkpensionsanstalten tillämp- ade bestämmelserna på detta sätt redan före Zaniewicz-Dybeck-domen. Det går inte att komma ifrån att det efter domen i målet Zaniewicz- finns en rättslig osäkerhet om hur en minimiförmån ska beräknas. Eftersom i Zaniewicz-Dybeck-domen speci- fikt uttalar sig om den svenska garantipensionen och eftersom uttalandena i denna dom ligger närmast i tiden, bör de ligga till grund för hur beräkningen av garantipension som en minimiförmån ska ske. Det innebär – i enlighet med den tolkning som HFD, Pensions- myndigheten och regeringen har gjort – att när den svenska garanti- pensionen ska beräknas som en minimiförmån så ersätter den beräk- ningsmetod som anvisas i artikel 50 i förordning 1408/71 den allmänna beräkningsmetoden (pro rata temporis-metoden) som framgår av artikel 46 i förordning 1408/71. och uttalanden om beräkningen Av dom i målet följer alltså att garantipension ska beräknas enligt bestämmelserna i artikel 50 i för- ordning 1408/71, jämförda med bestämmelserna i nationell lagstift- ning, dock utan tillämpning av nationella bestämmelser, såsom de som är aktuella i det nationella målet, angående pro rata-beräkningen. De nationella bestämmelser angående pro rata-beräkningen som domstolen hänvisar till finns i 67 kap. 25 § socialförsäkringsbalken och i rättsliga ställningstagande 2007:2. Enligt HFD:s efterföljande dom (HFD 2018 ref. 38) följer det av EU-dom- stolens dom att garantipensionen ska beräknas enligt svenska regler med beaktande av vad som föreskrivs i artikel 50 i förordningen. När det gäller uttalande om bestämmelsen i 67 kap. 25 § socialförsäkringsbalken, som innebär att garantipension beräknas med hänsyn till kvoten mellan försäkringstiden och talet 40, uttalade HFD att begränsningen av förmånen till bosättningstid i strider mot förordningen. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska det enligt HFD därför även tas med sådana försäkrings- och bosätt- ningsperioder som avses i artikel 50 i förordningen. Försäkrings- och bosättningsperioder i andra EU-länder ska sålunda beaktas. Av dom följer också att artikel 50 i förord- ning 1408/71 inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som föreskriver att den behöriga institutionen vid sin beräkning av en sådan minimiförmån som den aktuella garantipensionen ska ta hän- syn till samtliga pensionsinkomster som den försäkrade faktiskt uppbär i en eller flera andra medlemsstater. Enligt HFD:s dom innebär det att artikel 50 i förordning 1408/71 inte hindrar att bestäm- melsen i 67 kap. 16 § socialförsäkringsbalken tillämpas enligt sin orda- lydelse, dvs. så att den faktiska utländska ålderspensionen ingår i beräkningsunderlaget och därmed minskar garantipensionen. Hur samordningen av garantipensionen som minimiförmån närm- are går till redovisas i avsnitt 5.2. 5 Domens räckvidd och omfattning prövning i målet avser endast garantipension för den som är född eller . Domen kan emellertid få konsekvenser även för andra förmåner. Garantipension förekommer i ytterligare former, bl.a. garantipension till omställnings- pension, garantipension för den som är född eller tidigare, samt garantipension till änkepension. Dessa former av garantipension har till sin utformning vissa likheter med garantipension för den som är född eller . Även sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning har en liknande utformning. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för domens konsekvenser för garantipension för den som är född eller senare samt analy- sera om domen får konsekvenser även för de andra ovan nämnda för- månerna som till sin utformning har vissa likheter med denna förmån. 5.2Garantipension för den som är född eller senare Att garantipension kategoriseras som en minimiförmån innebär att den i vissa avseenden rättsligt ska hanteras annorlunda jämfört med tidigare, eftersom den inte längre ska samordnas enligt de allmänna bestämmelserna i artikel 521 i förordning 883/2004. I stället ska spe- cialregleringen av minimiförmåner i artikel 582 i förordningen tilläm- pas. Förändringen i det tillämpliga regelverket får konsekvenser för såväl beräkningen av förmånen som skyldigheten att betala ut den vid bosättning utanför . 1Artikel 46 i förordning 1408/71. 2Artikel 50 i förordning 1408/71. Domens räckvidd och omfattning Som beskrivits i avsnitt 4.1.3 tillämpades i fråga om beräkningen av garantipension tidigare de allmänna bestämmelserna om samord- ning av ålders- och efterlevandepensioner. Som redovisats i avsnitt 4.6 följer det av dom i målet och den efterföljande domen från HFD (HFD 2018 ref. 38) att garantipen- sion ska beräknas enligt reglerna i socialförsäkringsbalken med beak- tande av vad som föreskrivs i artikel 58 i förordning 883/2004. Detta medför att den i socialförsäkringsbalken föreskrivna begräns- ningen av förmånen i 67 kap. 25 § till bosättningstid i strider mot förordningen. Vid tillämpningen av den bestämmelsen ska det därför även tas med sådana försäkrings- och bosättningsperioder som avses i artikel 58 i förordningen. Försäkrings- och bosättnings- perioder i andra EU-länder ska sålunda beaktas. Dessutom medför domstolarnas uttalanden att artikel 58 i förordning 883/2004 inte hindrar att bestämmelsen i 67 kap. 16 § socialförsäkringsbalken till- lämpas enligt sin ordalydelse, dvs. så att den faktiska utländska ålders- pensionen ingår i beräkningsunderlaget och därmed minskar garanti- pensionen. Garantipension ska alltså beräknas helt i enlighet med nationella författningsbestämmelser men med beaktande av artikel 58 i förord- ning 883/2004 för dem som är bosatta i . Det innebär att beräkningen ska ske med hänsyn till sammanlagd försäkringstid i alla medlemsstater. För dem som trots sammanläggningen inte uppnår försäkringstid ska samtliga prisbasbeloppsanknutna belopp avkortas i enlighet med 67 kap. 25 § socialförsäkringsbalken. Dess- utom ska utländska pensioner enligt 67 kap. 15–17 §§ ingå i beräknings- underlaget.3 I förtydligande syfte följer nedan ett exempel på hur beräk- ningarna kan göras. En ogift kvinna som har bott och arbetat i ansöker om ålderspension. Hon har tidigare även arbetat i . Hennes svenska inkomstgrundade pension är . Hennes danska obligatoriska allmänna pension är . Den totala EES-tiden är . Basnivån för ogifta är 2,13 prisbasbelopp (67 kap. 21 § andra stycket socialförsäkringsbalken). Prisbasbeloppet för är . 3Jfr rättsliga ställningstagande , PRS 2018:2. Domens räckvidd och omfattning Enligt tidigare praxis skulle dels den oberoende förmånen beräknas, dvs. en beräkning enligt socialförsäkringsbalkens bestämmelser, dels en pro rata-beräkning göras. Vid beräkningen av det teoretiska beloppet till- delades varje försäkringsperiod som fullgjorts i andra medlemsstater ett pensionsmässigt värde som motsvarade det genomsnittliga pensions- mässiga värdet för de svenska perioderna. Den oberoende förmånen: 2,13 x 45 500 x 20/40 – 24 000 = Pro rata beräkningens teoretiska belopp: 2,13 x 45 500 x 30/40 – (24 000 / 20) x 30 = Pro rata-beräkningens faktiska belopp: 36 686 x 20/30 = Förmånstagaren har rätt till det högsta av de framräknade beloppen men i detta fall är de lika stora. Garantipensionen ska beräknas helt i enlighet med nationella författ- ningsbeställser men med beaktande av artikel 58 i förordning 883/2004 för dem som är bosatta i . Beräkningen görs alltså på mot- svarande sätt som den tidigare beräkningen av den oberoende förmånen men med beaktande av alla bosättningsperioder inom EES och där även de utländska förmåner som föreskrivs i 67 kap. 15–20 §§ socialförsäk- ringsbalken ingår i beräkningsunderlaget. Här ska alltså den faktiska danska pensionen beaktas. Garantipension: 2,13 x 45 500 x 30/40 – (24 000 + 15 000) = Som nämnts ovan får kategoriseringen av garantipension som minimi- förmån även betydelse för skyldigheten att betala ut förmånen vid bosättning utanför . Det framgår nämligen av artikel 58 i för- ordningen att minimiförmåner endast behöver betalas ut till per- soner som är bosatta i medlemsstatens territorium. har gjort bedömningen att bestämmelsen i artikel 58 innebär att det inte i någon situation finns en skyldighet att betala ut garantipension till en person som är bosatt i en annan medlemsstat.4 har inte redovisat några skäl för sin bedömning, men det kan antas att bedömningen bygger på ett resonemang om att artikel 58, som utgör en specialreglering för minimiförmåner, går före den generella bestämmelsen om upphävande 4Se rättsliga ställningstagande , PRS 2018:1. Domens räckvidd och omfattning av krav på bosättning i artikel 7. Att artikel 58 har företräde framför artikel 7 får också stöd i doktrin.5 Det framstår därför i och för sig som riktigt att artikel 58 på detta sätt har företräde framför artikel 7. Mot bedömningen skulle dock kunna invändas att kapitel 5 i förordningen, där artikel 58 ingår, endast är tillämpligt på personer på vilka lagstiftningen om ålderspension i mer än en medlemsstat har tillämpats.6 Det skulle innebära att kapitel 5 i förordningen endast är tillämpligt på personer som har tjänat in en rätt till pension i mer än en medlemsstat. Det kan mot den bakgrunden hävdas att artikel 58 inte är tillämplig på personer som inte har rätt till pension från någon annan medlemsstat än . I så fall skulle den generella bestämmelsen i artikel 7, som inte finns i kapitel 5 i förordningen, vara tillämplig. Det skulle innebära att en person som inte har rätt till pension från någon annan medlemsstat än skulle ha rätt att få garantipension utbetald vid bosättning i andra medlemsstater. En sådan tillämpning skulle emellertid för- sätta en person, som under den delen av livet då garantipension kan tjänas in, har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet i en sämre position än den som har levt hela sitt liv i . Tillämpningen torde därför strida mot syftet med samordningsbestämmelserna. Med hänsyn här- till framstår det som rimligt att det – i enlighet med den bedömning som har gjort – inte heller i den beskrivna situa- tionen finns en skyldighet att enligt samordningsbestämmelserna betala ut garantipension till en person som är bosatt i en annan medlemsstat. Även om det framstår som rimligt att det inte finns en skyldighet att betala ut garantipension till personer som är bosatta i andra med- lemsstater så måste det framhållas att det finns en rättslig osäkerhet i frågan. Frågan om exportabiliteten av en minimiförmån har sam- band med frågan om hur en minimiförmån ska beräknas. Frågan om beräkningen av förmånen har behandlats i avsnitt 4.6, och som framgått där finns det en rättslig osäkerhet i hur samordningsbestäm- melserna ska tolkas i det här avseendet. I det nämnda avsnittet redo- visas två alternativa tolkningar av domstolens uttalanden om beräk- ningen av förmånen i . Enligt de två alternativa tolkningarna skulle det enligt samordningsbestämmelserna finns en skyldighet att betala ut en pro rata-beräknad garantipension till per- 5Se , – A commentary on EU Regulations 883/2004 and 987/2009, 2015, s. 367. 6Ibid., s. 342. Domens räckvidd och omfattning soner som är bosatta i andra medlemsstater, även när garantipen- sionen är kategoriserad som en minimiförmån. Som framgått i avsnitt 4.6 framstår dock de alternativa tolkningarna av Zaniewicz- som mindre rimliga. Sammanfattningsvis instämmer vi i bedöm- ning att samordningsbestämmelserna bör ges den tolkningen att de inte innehåller någon skyldighet för att betala ut garanti- pension till personer som är bosatta i andra medlemsstater än . 5.3.1Hur har förordning 883/2004 tillämpats på omställningspension och garantipension till omställningspension? Hur har förordning 883/2004 tillämpats på omställningspension? Socialförsäkringsbalken reglering av omställningspension har när- mare redovisats i avsnitt 3.3. Som framgått där är omställningspen- sion en efterlevandepension. Ålderspension och efterlevandepension regleras i samma kapitel i förordning 883/2004. Beräkningen av om- ställningspension och dess garantipension regleras sålunda väsentligen av samma bestämmelser i förordningen som ålderspensionsvarianten av garantipension. Omställningspension, som är inkomstgrundad, har samordnats enligt de allmänna bestämmelserna i artikel 50–57 i förordningen. Rätten till omställningspension är inte beroende av att det full- gjorts ett visst antal försäkringsperioder. Det blir därför inte aktuellt att tillämpa sammanläggningsregeln (artikel 6 i förordningen) vid bedömningen av rätten till omställningspension. Beräkningen av om- ställningspension kan emellertid påverkas när förordningen är till- lämplig, eftersom sammanläggning i de fallen ska ske vid bedöm- ningen av om förvärvsvillkoret är uppfyllt. Som framgått i avsnitt 3.3 har uppfyllandet av förvärvsvillkoret betydelse för om hänsyn ska tas till pensionsbehållning som avser PGB för plikttjänstgöring, barnår och studier vid beräkningen av den faktiska pensionsbehållningen. Enligt förvärvsvillkoret måste det för den avlidne under ha fastställts en PGI som uppgått till lägst två gånger det för respek- tive intjänandeår gällande inkomstbasbeloppet. Domens räckvidd och omfattning måste vara uppfyllt antingen året före döds- fallet eller med hänsyn till sådana år efter dödsfallet för vilka antagen pensionsbehållning ska beräknas. Om förordning 883/2004 är till- lämplig ska försäkringsperioder i andra medlemsstater beaktas vid bedömningen av om förvärvsvillkoret är uppfyllt. Det krävs då att det för i vart fall fastställts PGI i som uppgått till minst två basbelopp (jfr artikel 57 i förordning 883/2004). Förvärvs- villkoret kan då uppfyllas genom försäkring som anställd eller egen företagare i en annan medlemsstat att den totala för- säkringstiden är . För försäkringsperioden i andra med- lemsstater ställs inte något krav på inkomsternas storlek.7 Sammanläggningsregeln ska också tillämpas vid bedömningen av om det s.k. kvalifikationsvillkoret för rätt till antagen pensions- behållning är uppfyllt. Som framgått ovan ska en antagen pensions- behållning beräknas om dödsfallet har inträffat före det år då den avlidne skulle ha fyllt och pensionsrätt för inkomstpension har fastställts för den avlidne för minst tre av de fem kalenderåren när- mast för dödsfallet. Om det finns mindre än – men – med pensionsrätt i inom femårsperioden ska hänsyn tas till perioder som fullgjorts i andra medlemsstater. Kvali- fikationskravet kan alltså i ett sådant fall uppfyllas genom att full- gjorda perioder i andra medlemsstater sammanläggs med de svenska perioderna. I de fallen pro rata-beräknas den antagna pensionsbehåll- ningen i förhållande till de svenska periodernas andel av det totala antalet försäkringsperioder i alla medlemsstater.8 Hur har förordning 883/2004 tillämpats på garantipension till omställningspension? Socialförsäkringsbalkens reglering av garantipension till omställnings- pension har närmare redovisats i avsnitt 3.3. Som framgått där krävs att den avlidne kan tillgodoräknas en försäkringstid om , för att den efterlevande ska ha rätt till garantipension (81 kap. 2 § socialförsäkringsbalken). När förordningen är tillämplig kan detta krav uppfyllas genom tillämpning av sammanläggningsregeln (artikel 6 i förordningen). En sådan tillämpning innebär att försäkringsperio- 1997/98:151, s. 268 och 269, samt vägledning 2010:7 ver- sion 5, s. 79–81. 8Se vägledning 2010:7 version 5, s. 86–89. Domens räckvidd och omfattning der i andra medlemsstater ska läggas samman med den svenska tiden, om försäkringstid finns i . Sammanläggning ska också (enligt artikel 57) ske om den avlidne inte har för- säkringstid i någon medlemsstat och är den stat som sökanden senast har varit försäkrad i.9 Enligt sammanläggningsregeln ska sammanläggning ske av för- säkringsperioder som fullgjorts enligt lagstiftningen i en annan med- lemsstat som om de vore perioder som fullgjorts enligt den lagstift- ning som institutionen tillämpar. Försäkringsperioder som anges av andra medlemsstater läggs samman utan ifrågasättande av deras karak- tär.10 Detta innebär att om lagstiftningen i ett annat land erkänner arbetsperioder som försäkringsperioder så ska dessa perioder läggas samman med de svenska försäkringsperioderna, även om den svenska lagstiftningen endast erkänner bosättningsperioder som försäkrings- tid. Som faktisk försäkringstid räknas enligt huvudregeln tid när en person ska anses ha varit bosatt i (81 kap. 5 § socialförsäk- ringsbalken som hänvisar till bl.a. 67 kap. 5 §). Till följd av förord- ningens princip om ett lands lagstiftning och bestämmelserna om fastställande av tillämplig lagstiftning (artikel 11–13) gäller detta emellertid inte i vissa fall. Bestämmelserna om tillämplig lagstiftning anger som huvudregel att arbetslandets lagstiftning ska tillämpas oavsett om personen är bosatt i en annan medlemsstat. Det innebär, tillsammans med bestämmelsen att endast ett lands lagstiftning är tillämplig, att personen ska omfattas av arbetslandets lagstiftning vad gäller samtliga förmåner som är omfattade av förordningens tillämp- ningsområde oavsett om de har arbete eller bosättning som grund för försäkringen. Av bestämmelserna följer att den som är bosatt i en annan medlemsstat men arbetar i får tillgodoräkna sig den tid som arbetet pågår som faktisk försäkringstid, som en person som är bosatt i men arbetar i en annan medlemsstat inte får tillgodoräkna sig någon försäkringstid som arbetet pågår.11 9Se vägledning 2010:4 version 6, s. 53 och 54, samt Pensionsmyndig- hetens vägledning 2010:7 version 5, s. 82 och 83. 10Administrativa kommissionens beslut H6 av . 11EU-domstolens dom i målet (C-2/89, EU:C:1990:183), punkterna 21 och 22; se även 2 kap. 5 § och 4 kap. 5 § socialförsäkringsbalken samt vägledning 2010:7 version 5, s. 73. Domens räckvidd och omfattning Före domen i målet beräknades garantipen- sion till omställningspension enligt artikel 52 i förordning 883/2004 när den avlidne haft försäkringsperioder i både och annan medlemsstat. Om sammanläggningsregeln använts för att uppnå kvalifikationskravet om tre års försäkringstid gjordes endast en beräk- ning enligt pro rata temporis-metoden. Om däremot någon samman- läggning inte var nödvändig för att uppnå kvalifikationskravet gjor- des såväl en beräkning enligt pro rata temporis-metoden som en beräkning av den oberoende förmånen och den efterlevande hade då rätt till det högsta av de två beräknade beloppen.12 Som framgått ovan ska garantipension till omställningspension beräknas med hänsyn till faktisk försäkringstid och med tillgodo- räknade av framtida försäkringstid. Vid beräkningen av det teore- tiska beloppet var den faktiska försäkringstiden summan av alla försäkringsperioder som fullgjorts i alla medlemsstater. Vid beräk- ningen av den framtida försäkringstiden gäller som nämnts ett krav om att den avlidne, för att få tillgodoräkna sig hela den resterande tiden t.o.m. det år han eller hon skulle ha fyllt , ska kunna till- godoräknas faktisk försäkringstid med minst fyra femtedelar av tiden från det år då han eller hon fyllde till och med året före dödsfallet (81 kap. 7 § socialförsäkringsbalken). Vid bedömningen av kravet beaktades, när det teoretiska beloppet skulle beräknas, om den avlidne fullgjort försäkringsperioder i andra medlemsstater.13 Vid beräkningen av det teoretiska beloppet tilldelades, på lik- nande sätt som för garantipension till ålderspension, försäkrings- perioder som fullgjorts i andra medlemsstater ett pensionsmässigt värde som motsvarade det genomsnittliga värdet hos de svenska period- erna och som minskade garantipensionen. Det pensionsmässiga värdet räknades fram genom att den svenska inkomstgrundade efterlevande- pensionen dividerades med antalet svenska försäkringsperioder (inklusive framtida försäkringstid). För att få fram det teoretiska beloppet minskades därefter garantipensions basnivå (efter eventuell avkortning) med produkten av det pensionsmässiga värdet och det totala antalet försäkringsperioder i alla medlemsstater.14 Vid beräkningen av den oberoende förmånen gjordes avdrag med efterlevandepension som inte kan likställas med garantipension från 12Pensionsmyndighetens vägledning 2010:7 version 5, s. 83 och 84.