sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Manlig omskärelse är under vissa förutsättningar tillåtet i varför ett rättfärdigande av sådan akt inte kan leda till ett vägrat bidrag (jfr SOU 2018:18. s.341, se även prop. 2000/01:81 s. 20 f.). Samhället måste tydligt visa att det aldrig kan vara acceptabelt att med våld, tvång eller hot be- gränsa andra personers livsval oavsett om avsikten är att upprätthålla heder, religiösa normer eller lojalitet till en kriminell gruppering. En organisation som rättfärdigar sådana ageranden kan inte beviljas bi- drag. En organisation som rättfärdigar terrorhandlingar eller vålds- bejakande extremism ska självfallet inte beviljas statsbidrag. Detta gäller även ageranden som sker utanför gränser, t.ex. om en bidragssökande organisation eller någon av dess företrädare uttalar stöd för en odemokratisk regim, en terrorgrupp eller en stridande part i en konflikt. Utredningen är medveten om att det kan vara svårt att bedöma ageranden som sker i andra länder och i en annan politisk kontext än den svenska. Det finns t.ex. skilda uppfattningar om vilka regimer eller grupperingar som är att betrakta som odemokratiska eller våldsbejakande, och sådana uppfattningar kan variera . Viss försiktighet kan därför vara påkallad och bidrag bör i första hand nekas en organisation som rättfärdigar grova kräkningar av mänskliga rättigheter såsom terrorhandlingar eller flagranta kränk- ningar av internationell rätt. Ledning för bedömningen kan bl.a. hämtas från EU:s terroristförteckning (se Rådets gemensamma stånd- punkt av om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, 2001/931/GUSP). Förteckningen om- fattar personer och grupper som är aktiva både i och utanför EU och ses över regelbundet (se Rådets beslut (GUSP) 2017/1426 av och Rådets gemensamma ståndpunkt 2009/468/GUSP av ). Om en organisation har samröre med en annan organisation kan den anses rättfärdiga organisationens agerande. Samröre ska förstås som någon form av formaliserat samarbete, t.ex. att ha gemensam verksamhet eller ett ekonomiskt eller ett idémässigt utbyte. Att ingå i samma samarbets-, riks- eller paraplyorganisation är att betrakta som att ha samröre och ett rättfärdigande av organisationens ageran- den. Flera organisationer inom det civila samhället har samröre med organisationer i odemokratiska länder som har en verksamhet som kan anses vara oförenlig med demokrativillkoret. Ett internationellt samarbete som har ett demokratifrämjande syfte, t.ex. en bistånds- verksamhet eller ett utbyte inom idrotten eller kultursektorn, bör i normalfallet inte ses som ett rättfärdigande av organisationens ageran- den. Såsom nämnts ovan bör bedömningar av ageranden utanför göras med försiktighet. Med främjar avses ett medvetet agerande som skapar möjligheter för eller underlättar kränkningar. Det gör den organisation som finansierar eller på annat sätt – t.ex. genom rekrytering eller propa- ganda – stödjer grupper eller individer som utövar våld, hot eller tvång, på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter, diskriminerar eller annars bryter mot principen om alla människors lika värde. Det kan t.ex. vara en organisation som främjar tvångsäktenskap genom förmedling av kontakter i utlandet. Med uppmanar avses ett agerande för att förmå andra att begå kränkningar. Det kan handla om en organisation eller företrädare som uppviglar andra att utöva våld mot enskilda av viss etnicitet eller att hota meningsmotståndare. Såsom redogörs för i avsnitt 7.4.7 måste staten försäkra sig om att statsbidrag inte används för att motarbeta det demokratiska styrelse- skicket. Med det demokratiska styrelseskicket avses folkstyrelsens och rättsstatens principer och institutioner. Av regeringsformens inledande paragraf framgår att folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbild- ning och på allmän och lika rösträtt samt att den offentliga makten utövas under lagarna. En organisation som motarbetar dessa för demokratin grundläggande principer ska inte beviljas bidrag. Med motarbeta avses att utföra handlingar som angriper det demokratiska styrelseskicket eller att rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana handlingar. Att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer måste självfallet anses motarbeta det demokra- tiska styrelseskicket. Med terrorism avses sådana ageranden som om- fattas av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet. En organisation som begår sådana terrorhandlingar, eller som rättfärdigar, främjar eller uppmanar till terrorism kränker också ofta, men inte alltid, enskildas grundläggande fri- och rättigheter på det sätt som avses i första punkten i utredningens förslag till demokrati- villkor. Ett exempel är MUCF:s beslut att avslå en organisations ansökan om bidrag med anledning av att organisationens ordförande hade hållit tal vid 40-årsfirandet av rörelsen PKK:s grundande. Efter- som PKK av och EU betraktas som en terroristorganisation ansåg MUCF att medverkandet vid firandet måste anses vara i strid med demokrativillkoret, vilket var en bedömning som förvaltnings- rätten delade (MUCF dnr 1436/17 och Förvaltnings- rätten i dom i mål nr 3503-18). Detta är ett fall som enligt vår mening ska ses som ett rättfärdigande av terrorism och därmed ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. Ett villkor om att bidrag inte får lämnas till organisationer som motarbetar det demokratiska styrelseskicket ska inte ses som en begränsning av yttrandefriheten. En organisation kan fritt yttra sig i olika frågor, men det offentliga bör inte ge stöd till opinionsbildning som syftar till att underminera demokratins grundläggande princi- per. Bedömningen av om en organisation kan anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket är enligt utredningen i första hand en fråga om vilka metoder organisationen använder för att driva opinion. En organisation som främjar eller uppmanar till våld i syfte att uppnå ett politiskt mål motarbetar det demokratiska styrelseskicket och ska inte beviljas bidrag. Det kan handla om en organisation som utövar eller uppmanar till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner eller sabotage. Att exempelvis demonstrera mot minkupp- födning utanför minkfarmar eller mot utvisningar utanför flykting- anläggningar kan vara acceptabelt, men att uppmana till, främja eller själv genomföra aktioner som innebär skadegörelse, olaga intrång eller andra lagbrott är att motarbeta det demokratiska styrelseskicket. En organisation som angriper eller trakasserar myndigheter eller andra samhällsinstitutioner genom t.ex. dataintrång, dataattacker eller hot ska inte heller beviljas bidrag. Andra ageranden som uppenbart inne- bär ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket är sådana brott mot allmän ordning och brott mot rikets säkerhet som regleras i 16 kap. respektive 19 kap. . Även ageranden som inte nödvändigtvis är brottsliga kan anses vara ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. senare år har det exempelvis uttryckts oro över att demokratin mot- arbetas på mindre uppenbara sätt, t.ex. genom påverkansoperationer (2017; MSB 2018). Enligt utredningen får en organisation som medvetet vilseleder eller sprider felaktig information i syfte att underminera demokratin och dess institutioner anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket. Motarbetar det demokratiska styrelseskicket gör även den orga- nisation som uppmanar sina medlemmar eller allmänheten att inte följa svensk lag, svika medborgliga skyldigheter eller inte hörsamma myndigheters påbud. En organisation kan ha åsikter om vad som bör vara svensk lag, t.ex. om fildelning bör vara tillåtet eller vilka skatte- regler som bör gälla, men i det fall den uppmanar till fildelning eller skattefusk kan den anses motarbeta det demokratiska styrelse- skicket. Ageranden som har ett konstnärligt ändamål och som sker inom kultursektorn, t.ex. inom litteratur, film, teater, dans, musik eller annan scenkonst, bör dock bedömas med försiktighet. En allmän och lika rösträtt utgör en del av de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Medborgarna kan förväntas ut- nyttja de möjligheter att delta i sitt lands styre som står öppna för dem, men har också rätt att avstå från att göra detta. I utgör rösträtten en rätt och inte en skyldighet. Ett trossamfund, vars reli- giösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas avstå från att delta i allmänna val, utan att för den skull motarbeta det demokratiska styrelseskicket, har ansetts uppfylla det krav på att bidra till att upp- rätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på som uppställs i lagen (1999:932) om stöd till trossamfund (HFD 2013 ref. 72). En organisation som uppmanar allmänheten att inte rösta i allmänna val skulle däremot kunna bedömas agera i strid med demokrativillkoret om uppmaningen motiveras av ett motstånd mot det demokratiska styrelseskicket som sådant. Det förekommer att organisationer uppmanar till lagbrott som kan anses vara civil olydnad, dvs. aktivism genom vägran att följa lag eller myndighetsbeslut utan att använda våld. Uppmaningar till så- dana lagbrott innebär typiskt sett ett motarbetande av det demokra- tiska styrelseskicket, men skulle i undantagsfall kunna anses vara förenliga med demokrativillkoret om det rör sig om ageranden som uppenbart syftar till att bevara eller upprätta demokratiska värden (jfr SOU 1999:101, prop. 2002/03:38 s. 60 f. och SOU 2018:18 s. 346). Utredningens förslag: Om en organisation eller en företrädare för organisationen har agerat på ett sätt som strider mot demo- krativillkoret får bidrag ändå lämnas till organisationen om det finns särskilda skäl för det. Vid den bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen har tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Det civila samhället bygger på ett omfattande frivilligt engagemang. Även en organisation som väljer sina företrädare och samarbets- partners med omsorg och i övrigt försöker säkerställa att verksam- heten uppfyller demokrativillkoret kan ha svårt att förutse och förhindra ett agerande som är i strid med demokrativillkoret. Bidrag får då enligt huvudregeln inte lämnas till organisationen. För att inte enskilda ageranden ska få oproportionerliga konsekvenser för en organisation, anser utredningen att det bör finnas ett utrymme att lämna bidrag trots att en organisation eller dess företrädare har agerat i strid med demokrativillkoret. Bidrag får i ett sådant fall läm- nas endast om den bidragsgivande myndigheten bedömer att det finns särskilda skäl för det. Bedömer myndigheten att det föreligger särskilda skäl i ett visst fall anses organisationen uppfylla demo- krativillkoret. Om det föreligger särskilda skäl får bedömas utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Vid bedömningen ska särskilt beaktas dels om organisationen har tagit avstånd från agerandet, dels om organisationen vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas. Rekvisitet särskilda skäl innebär dock att undantaget ska tillämpas med viss restriktivitet. Om en organisation inte tar avstånd från ett agerande som konstaterats strida mot demo- krativillkoret får bidrag som regel inte lämnas till organisationen. Huruvida en organisation har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas får bedömas utifrån hur orga- nisationen hanterat situationen efter att den fått kännedom om eller uppmärksammats på agerandet. Vilka åtgärder som organisationen vidtar har betydelse för bedömningen. Åtgärderna ska i varje enskilt fall framstå som relevanta och rimliga reaktioner på det aktuella agerandet. Om en organisation tydligt och kraftfullt tar avstånd från en företrädares agerande och säkerställer att agerandet inte upprepas genom att utesluta företrädaren från organisationen, kan det be- dömas föreligga särskilda skäl för att lämna bidrag. För en riks- organisation vars lokal- eller medlemsorganisation agerat i strid med demokrativillkoret kan det vara nödvändigt att utesluta en lokal- eller medlemsförening för att säkerställa att agerandet inte upprepas. Det kan också beaktas i vilken mån organisationen haft möjlighet att förebygga ett agerande. En organisation som vid ett enstaka tillfälle inbjudit en föreläsare som uttalat sig på ett sätt som strider mot demokrativillkoret bör ändå kunna komma i fråga för bidrag om den inte på förhand kände till föreläsarens åsikter och i efterhand tydligt tar avstånd från den uppfattning som föreläsaren framfört. Om ett agerande upprepas, t.ex. om föreläsaren bjuds in vid upp- repade tillfällen, har organisationen haft möjlighet att förhindra agerandet och bör inte kunna undgå ansvar genom att i efterhand ta avstånd från detta. Vid bedömningen av om det föreligger särskilda skäl bör det även kunna beaktas hur allvarligt agerandet är. Vid allvarliga ageranden, t.ex. främjande av terrorism eller utövande av våld med hatmotiv, kan det normalt inte anses föreligga särskilda skäl. Om ett flertal företrädare eller medlemsorganisationer agerat på ett otillåtet sätt eller om styrelsen eller en övervägande majoritet av medlemmarna har ställt sig bakom agerandet bör det inte heller finnas särskilda skäl att bevilja bidrag. En ytterligare aspekt som kan beaktas är den tid som förflutit sedan agerandet, vilket redogörs för i avsnitt 8.1.8. Om en överträ- delse av demokrativillkoret skett tillbaka kan det ha betydelse för bedömningen om det finns särskilda skäl att lämna bidrag. Utredningen redogör i kapitel 6 för myndigheternas och kom- munernas tillämpning av befintliga demokrativillkor. Det framgår där att myndigheter och kommuner vid den prövningen beaktar om organisationen t.ex. har tagit avstånd från en företrädares agerande eller vidtagit åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas. Vårt förslag om att bidrag ska få lämnas till en organisation om det föreligger särskilda skäl innebär att den tillämpningen författnings- regleras. Ett exempel är MUCF:s beslut att avslå en organisations ansökan om statsbidrag med anledning av att företrädare för organi- sationens medlemsföreningar delat våldsbejakande islamistisk pro- paganda i sociala medier och stridit i för våldsbejakande islamister (MUCF dnr 1439/16 och 0987/15). Förvalt- ningsrätten, som upphävde beslutet, ansåg dock att organisationen genom att bl.a. utesluta företrädarna hade agerat mot uttalandena på ett sådant sätt att den inte kunde lastas för dem (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 9821-18). 8.1.8Hur ska ett agerande i strid med demokrativillkoret beaktas? En fråga som en bidragsgivare kan behöva ta ställning till är hur ett agerande i strid med demokrativillkoret ska beaktas, dvs. om ageranden som skett långt innan ansökningstillfället ska bedömas och när en organisation som nekats bidrag på grund av ett visst agerande kan komma ifråga för bidrag igen. Utgångspunkten är enligt utredningen att en bedömning av om en organisation uppfyller demokrativillkoret ska ske vid varje beslutstillfälle utifrån vad som då kan anses ligga organisationen till last. Ageranden som ligger längre tillbaka i tiden ska också bedömas även om tidsaspekten kan innebära att det finns särskilda skäl för att lämna organisationen bidrag (se avsnitt 8.1.7). Av betydelse för hur som bör gå innan en organisation igen kan komma i fråga för bidrag är organi- sationens ställningstaganden avseende agerandet liksom vilka åtgär- der den vidtagit för att säkerställa att agerandet inte upprepas. En enstaka överträdelse av demokrativillkoret bör självklart inte utesluta organisationen från framtida bidrag. Det som måste beak- tas, utöver organisationens ställningstaganden avseende agerandet och de förebyggande åtgärder som vidtagits, är hur allvarlig över- trädelsen är. Mot bakgrund av att ett demokrativillkor bl.a. har till syfte att upprätthålla bidragens legitimitet, är det enligt utredningen viktigt att allvarliga överträdelser av demokrativillkoret får lång- siktiga konsekvenser. Särskilt allvarliga ageranden, t.ex. finansiering eller främjande av terrorism eller utövande av våld med hatmotiv, bör därför medföra att en organisation blir utesluten från bidrag . Utredningen anser dock att det inte är möjligt att ange någon exakt tidsgräns. 8.1.9Demokrativillkoret i förhållande till annan lagstiftning De ageranden som enligt utredningen ska utesluta att en organisa- tion beviljas statsbidrag skulle i vissa fall även kunna leda till straff- rättsliga åtgärder från samhällets sida. I artikel 4.1 i det sjunde tilläggs- protokollet till finns ett förbud mot dubbla förfaranden i brottmål, dvs. en rätt att inte bli straffad eller lagförd vid två skilda straffrättsliga förfaranden som avser samma konkreta omständigheter (ne bis in idem). En motsvarade bestämmelse finns i EU:s rättighetsstadga (artikel 50). Vad som kan anses utgöra ett straffrättsligt förfarande får avgöras utifrån den rättsliga kvalificer- ingen av överträdelsen i nationell rätt, överträdelsens art samt sank- tionens stränghet och natur, där även syftet med den aktuella påfölj- den ska beaktas. Utmärkande för straffrättsliga påföljder anses vara att deras främsta syfte är att bestraffa och avskräcka (se m.fl. mot , dom och Zolotukhin mot , dom ). Högsta förvaltningsdom- stolen har funnit att de svenska förfarandena för återkallelse av körkort och av tillstånd att inneha skjutvapen inte är av straffrättslig karaktär och att en sådan återkallelse efter en brottmålsdom inte är i strid med förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff (HFD 2015 ref. 31 och HFD 2015 ref. 20). Statsbidrag är en förmån och myndigheternas beslut om bidrag anses ha gynnande karaktär. Syftet med att neka ett bidrag till en organisation som inte uppfyller demokrativillkoret är att förhindra att staten finansierar verksamheter som strider mot samhällets grund- läggande värderingar. Ett beslut att inte bevilja statsbidrag kan enligt utredningen inte anses utgöra ett straffrättsligt förfarande enligt de kriterier som framgår av och Högsta förvaltnings- domstolens praxis. Det finns alltså inget som hindrar att samma agerande i två skilda förfaranden ligger till grund för såväl ett beslut om att neka eller återkräva bidrag som en straffrättslig åtgärd (jfr SOU 2018:18 s. 334). Beslutsmyndigheterna ska dock vid bedömningen av om en före- trädare agerat i strid med demokrativillkoret beakta den allmänna principen om att den som anklagas för brott ska anses oskyldig så länge det inte finns en fällande dom. Denna s.k. oskuldspresumtion framgår av artikel 6.2 i . Myndigheten ska således i sitt beslut inte bedöma eller uttala sig i fråga om en företrädares straffrättsliga skuld utan endast göra en bedömning av om organisa- tionen visat att den uppfyller demokrativillkoret. Det finns emeller- tid inget hinder för myndigheten att vid den bedömningen beakta en brottmålsdom som har vunnit laga kraft. Företrädares namn saknar betydelse i sammanhanget och bör inte anges i beslut om bidrag. Utredningens bedömning: Statliga bidrag till det civila samhällets organisationer ska betraktas som en förmån och den ansökande organisation ska därför visa att samtliga villkor för bidraget är uppfyllda. Bevisbördan i förvaltningsmål är fördelad mellan parterna. Huvud- regeln är att den enskilde har bevisbördan för rättigheter och det allmänna har bevisbördan för skyldigheter (Diesen och 2003 s. 62 f. och 2018 s. 249). I förvaltnings- mål förekommer också en utredningsbörda vid sidan av bevisbördan. Den innebär att myndigheter har en skyldighet att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket förvaltningslagen, jfr 8 § förvaltningsprocess- lagen). Det innebär att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär. Exempelvis behöver en myndighet i praktiken inte vara lika aktiv om ärendet avser en enskilds begäran om att få en förmån av det allmänna, som i ett ärende som avser myndighetens ingripande mot någon enskild (prop. 2016/17:180 s. 308). En enskild part som inleder ett ärende är också skyldig att medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning (23 § andra stycket förvaltningslagen). Bestämmelsen innebär att den enskilde aktivt ska bidra till utredningen så långt som det är praktiskt möjligt (a. prop. s. 309). Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kom- pletterar framställningen (23 § tredje stycket förvaltningslagen). Praxis visar att bevisbördan – liksom utredningsansvaret – schematiskt åvilar det allmänna, då ärendet gäller ett eventuellt ingripande mot enskild part, medan det i ärenden där den enskilde söker utverka en förmån från det allmänna åtminstone måste krävas, att den enskilde gör verkliga ansträngningar för att visa att omständigheterna berättigar honom eller henne till den sökta förmånen (SOU 2010:29 s. 407). Myndigheternas beslut om statliga bidrag till det civila samhället är gynnande förvaltningsbeslut, dvs. statsbidrag är att betrakta som en förmån. Enligt den ovan redovisade huvudregeln har den som ansöker om ett bidrag bevisbördan för att villkoren för bidraget är uppfyllda. De s.k. exkluderingsgrunder som Utredningen om över- syn av statens stöd till trossamfund föreslår ska gälla för statens stöd till trossamfunden anses utgöra undantag från ett trossamfunds rätt till stödberättigande. Utredningen föreslår därför en omvänd bevis- börda för demokrativillkoret, dvs. att det är den beslutsfattande myndigheten som ska visa att någon av exkluderingsgrunderna före- ligger. Anledningen till den föreslagna ordningen är att stödet till tros- samfunden är utformat så att alla registrerade trossamfund som upp- fyller de grundläggande formella villkoren, såsom antal betjänade och att verksamheten utövats ett visst antal år, blir stödberättigade. Det ligger därför på myndigheten att bevisa att ett trossamfund agerat i strid med en exkluderingsgrund och därför ska undantas från stöd- berättigande (SOU 2018:18 s. 349). Det statliga stödet till trossam- fund skiljer sig på detta sätt från de flesta andra bidragssystem där organisationer i regel ansöker om bidrag inför varje utlysning. Statsbidrag till civilsamhället fördelas till en mängd olika organi- sationer. De individuella villkoren för respektive bidrag utesluter flertalet organisationer som t.ex. inte har en verksamhet som är förenlig med syftet för bidraget eller inte har en sådan organi- sationsform som kan erhålla bidrag enligt en viss förordning. Många statsbidrag fördelas utifrån tillgången på medel för det året och det är vanligt med villkor som anger att myndigheten får prioritera mellan ansökningarna. Bidrag som kan utgå till det civila samhället generellt måste enligt vår mening även fortsättningsvis betraktas som en för- mån som inte alla civilsamhällesorganisationer i samtliga fall är berät- tigade till. En organisation som vid en utlysning får avslag på sin ansökan om bidrag exkluderas inte från bidragsberättigande på det sätt som är fallet vid det specifika stödet till trossamfunden. Vid en ansökan om statsbidrag är det därför den ansökande organisationen som har bevisbördan för att samtliga bidragsvillkor är uppfyllda. Denna ordning ska gälla även för det demokrativillkor vi föreslår.