sou · H7B336 · 2019-06-26 00:00:00 — underlaget för inkomstskatt. Den skattelättnad som ett avdrag leder till kan beräknas till det avdragna beloppet multiplicerat med den skattskyldiges marginalskatt. Marginalskatten varierar beroende på storleken på den beskattningsbara förvärvsinkomsten, men ligger van- ligen i intervallet mellan . Det största språnget i marginalskatt inträffar när skattskyldighet för statlig inkomst- skatt på ska betalas, vilket för en heltidsarbetande mot- svarar en månadsinkomst på . Detta innebär att ett reseavdrag på exempelvis kan vara olika mycket värt i form av skattelättnad från för en skatt- skyldig med lägre marginalskatt upp till för en skattskyldig med högre marginalskatt. Det kan därmed uppstå en situation där två skattskyldiga, med i övrigt lika förhållanden, får olika skattelättnader endast som ett resultat av skillnader i marginal- skatt. Detta är i och för sig ett resultat av skattesystemets konstruk- tion med progressiv beskattning. Vi anser emellertid att detta är omotiverat eftersom utgifterna för arbetsresor egentligen är person- liga levnadskostnader. Det tredje skälet gäller kostnaderna för reseavdraget. Den högre skattelättnaden vid höga marginalskatter leder till ett betydande skattebortfall för staten, uppskattningsvis runt . Dessa medel kan, enligt vår mening, prioriteras på ett bättre sätt inom eller utom ramen för skattelättnaden för arbetsresor. 9.3.3Skattelättnad bör ges i form av skattereduktion Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets- resor bör ges i form av en skattereduktion. Skälen för kommitténs bedömning: Vi konstaterar i avsnitt 9.3.2 att skattelättnad för arbetsresor av principiellt skatterättsliga, för- delningspolitiska och kostnadsmässiga skäl bör ges i annan form än avdrag. Ett alternativ till avdrag, som tillgodoser det grundläggande syf- tet att underlätta för skattskyldiga med högre utgifter att ta sig till och från arbetet, är skattereduktion. Det finns flera exempel på skattereduktioner. Några av dem benämns, egentligen felaktigt, ”avdrag” trots att de är skattereduktioner. Som exempel kan nämnas jobbskatteavdrag och rot- och rut-avdrag. Beteckningen ”avdrag” i dessa fall får ses som en ”populär” benämning. Enligt dagens regelverk ges skattereduktion för privata levnadskostnader. Skatte- reduktionen för hushållsarbete, dvs. rot- och rut-avdrag, är exempel på detta. En skattereduktion innebär att den skattskyldiges uträknade skatt minskas med skattereduktionens belopp. Skattelättnaden blir då lika stor för alla skattskyldiga, oberoende av inkomst och margi- nalskatt, eftersom skattereduktionen dras från den uträknade skat- ten och inte från inkomsten före skatt. Skattereduktion har därmed fördelar gentemot avdrag ur ett fördelningspolitiskt perspektiv. För- delnings- och kostnadsmässigt påminner effekterna av en skatte- reduktion om de reseavdrag som finns i och . I båda dessa länder dras kostnader för arbetsresor från motsvarigheten till den svenska kommunalskatten. Avdraget får därmed ett skattemäs- sigt värde som är oberoende av de skattskyldigas marginalskatt. Om skattereduktionen sätts till en nivå som motsvarar den skatte- lättnad som avdraget resulterar i vid lägre marginalskatt (cirka ), blir även den totala skattelättnaden och därmed skatte- bortfallet för staten lägre i förhållande till en situation med avdrag. På så vis kan en omläggning till skattereduktion även ha fördelar ur ett budgetpolitiskt perspektiv. Mot denna bakgrund anser vi att en skattereduktion är en bra skatterättslig form för en skattelättnad för arbetsresor. 9.4Utgångspunkter för en ny form av skattelättnad 9.4.1Gynna resor med låga utsläpp Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar bättre än i dagens reseavdragssystem, samt bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030. En skattelättnad som är oberoende av färd- medel är mer gynnsam för resor med låga utsläpp än dagens rese- avdrag. Skattelättnaden bör inte kopplas till särskilda miljövillkor. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är mer förmån- ligt för miljön än dagens kostnadsbaserade system. Bakgrund: Vi ska enligt direktiven analysera och lämna förslag på ett förändrat reseavdragssystem som bättre än nuvarande system gynnar resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar samt bidrar till klimatmålet för transportsektorn 2030. Innan vi redogör för våra bedömningar i denna del vill vi sätta reseavdraget i ett bredare sammanhang. Det finns en rad styrmedel som påverkar utsläppen i transport- sektorn. Dels miljö- och klimatpolitiska styrmedel med det uttalade syftet att styra mot minskade utsläpp. Dels styrmedel på andra poli- tikområden som indirekt påverkar utsläppen, t.ex. dagens rese- avdrag. En grupp av styrmedel, t.ex. inom regionalpolitik och planläggning, kan påverka lokaliseringen av arbetsplatser och bostäder på ett sätt som minskar samhällets transportberoende. I samma grupp återfinns åtgärder inom planeringen av transportinfrastruktur, som kan använ- das för att påverka hur transportsystemet utnyttjas. T.ex. kan väl ut- byggd kollektivtrafik och många cykelbanor göra det lättare att välja miljövänliga färdmedel. En annan grupp av styrmedel inriktar sig direkt på produktionen och användningen av fordon och drivmedel. Den nya reduktions- plikten för bensin och dieselbränsle syftar t.ex. till att öka inbland- ningen av biodrivmedel i bränsleproduktionen och på så vis minska utsläppen från vägtrafik.2 Koldioxidbeskattningen av fordonsbränsle tar i stället sikte på användningen av drivmedel. Skatten syftar till att internalisera externa kostnader som uppkommer på grund av utsläpp vid bränsleanvändning. Vad gäller fordonsproduktion så ska nyprodu- cerade bilar som registreras uppfylla vissa utsläppskrav som följer av EU-bestämmelser. Ett styrmedel som i stället påverkar färdmedels- valet är det införda bonus–malus-systemet för fordonsbeskatt- ning. Bonus–malus syftar till att öka andelen miljöanpassade fordon, genom en förhöjd fordonsskatt för fordon med höga utsläpp av kol- dioxid och en bonus vid inköp av fordon med låga utsläpp.3 Även sub- ventioneringen av kollektivtrafik kan nämnas som ett styrmedel som påverkar färdmedelsanvändningen. Skälen för kommitténs bedömning: Enlig dagens regler är både förutsättningarna för att kunna få reseavdrag och avdragets storlek beroende av vilket färdmedel som har använts, se avsnitt 3.3.2. Av- draget är som princip kopplat till den skattskyldiges faktiska utgifter för arbetsresor och är därmed typiskt sett större för bil än för kollek- tivtrafik. Reglernas utformning påverkar därmed den relativa kon- kurrenskraften mellan olika färdmedel, ofta till fördel för bilen. Detta kan ifrågasättas ur ett miljöperspektiv. Vi har övervägt två huvudsakliga alternativ för hur resor med låga utsläpp kan gynnas bättre än i dagens reseavdragssystem och på så vis bidra till klimatmålet för transportsektorn. Det första alternativet är att göra skattelättnaden färdmedelsneutral. Färdmedelsneutralitet inne- bär att skattelättnaden blir oberoende av vilket färdmedel som faktiskt har använts för arbetsresan. Eftersom kollektivtrafik typiskt sett är ett billigare färdmedel än bil, resulterar ett färdmedelsneutralt system i många fall i en högre skattelättnad för resor med kollektivtrafik jäm- fört med dagens avdragsregler och skapar därmed incitament för fler att välja kollektivtrafik framför bil. Detta är positivt ur ett miljö- perspektiv. 2017/18:1. 2017/18:1. Det andra alternativet är att koppla skattelättnaden till någon form av miljövillkor, som leder till högre skattelättnad för resor med låga utsläpp. En miljödifferentiering av skattelättnaden kan dock leda till dubbelstyrning i förhållande till miljö- och klimatpolitiska styrmedel med det uttalade syftet att minska utsläppen i transport- sektorn. Vår bedömning är att detta är mindre effektivt, då skatte- lättnaden för arbetsresor primärt har andra syften än miljöstyrning. Ett sådant alternativ skulle behöva utredas i termer av vilka styr- medel eller styrmedelskombinationer som fungerar mest effektivt, vilket inte ligger inom ramen för vårt uppdrag. Vi anser därför att skattelättnaden inte bör kopplas till några miljövillkor. Vår bedöm- ning i detta avseende baseras även på en avvägning mot utgångs- punkten i uppdraget att vårt förslag ska vara enklare att administrera och kontrollera för . Vi bedömer att miljövillkor skulle komplicera reglerna på ett sätt som inte överväger fördelarna. Sammantaget bör skattelättnadens storlek vara oberoende av vilket färdmedel som faktiskt har använts. Skattelättnaden bör inte kopplas till särskilda miljövillkor. Vi bedömer att ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt system är mer förmånligt för miljön än dagens kost- nadsbaserade system. 9.4.2Regionförstoring och rörlighet på arbetsmarknaden Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Skattelättnaden bör därmed inriktas mot skatt- skyldiga som gör längre arbetsresor. En avståndsbaserad och färd- medelsneutral skattelättnad kan bidra till en miljömässigt hållbar regionförstoring. Skälen för kommitténs bedömning: En annan utgångspunkt för ett förslag till ett förändrat reseavdragssystem bör, enligt direktiven, vara att det ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Vi beskriver i avsnitt 4.3–4.5 kortfattat dessa begrepp och mål, som är nära sammankopplade. Regionförstoring uppstår när två lokala arbetsmarknadsregioner formar en ny och större region genom ökad pendling över kommungränser. Regionförstoring bygger alltså per definition på en ökad mängd långväga pendling, som kan leda till vinster för både enskilda och samhället i stort. För den enskilde kan regionförstoring innebära tillgång till en bredare arbetsmarknad med större valmöjligheter och därmed högre lön eller ett mer tillfreds- ställande arbete. Arbetsgivare gynnas omvänt av ett större urval av potentiell arbetskraft inom pendlingsbart avstånd. I teorin leder detta till bättre matchning på arbetsmarknaden, en mer effektiv fördelning av arbetskraft och ekonomisk tillväxt. Flera åtgärder kan bidra till regionförstoring, t.ex. investeringar i transportinfrastruktur och nya transportteknologier som underlättar resor på längre avstånd. Reseavdragets funktion i sammanhanget kan vara att minska utgifterna för längre arbetsresor, som på så vis blir mer attraktiva för arbetstagaren. För att bidra till regionförstoring bör därmed skattelättnaden inriktas mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor. Den förväntade effekten bör dock värderas till rimliga nivåer eftersom många andra faktorer än reseavdraget har betydelse för individers val av bostadsort och arbetsplats. Framhållandet av regionförstoring som en utgångspunkt i direk- tiven kan eventuellt uppfattas stå i konflikt med utgångspunkten att förslagen också ska bidra till klimatmålet för transportsektorn 2030. Detta skulle kunna innebära en målkonflikt om regionförstoringen bygger på en ökad mängd av långväga pendling med mindre miljö- vänliga färdsätt. Denna effekt kan undvikas om resorna styrs över till mer miljövänliga färdsätt, t.ex. spårbunden elektrifierad kollek- tivtrafik. Vi har varit medvetna om och försökt ta hänsyn till denna eventuella målkonflikt vid utformningen av förslagen. Vi bedömer att både ett kostnadsbaserat avdrag och en avstånds- baserad och färdmedelsneutral skattelättnad kan bidra till regionför- storing och därmed underlätta rörligheten på arbetsmarknaden. Ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system har dock den för- delen att det bättre än nuvarande avdragssystem gynnar färdmedel med låga utsläpp och därmed en mer miljömässigt hållbar region- förstoring. 9.4.3Bo och verka i hela landet Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska underlätta för att skattskyldiga ska kunna bo och verka i hela lan- det, även där kollektivtrafikalternativ saknas eller är begränsade. Särskild hänsyn bör därför tas till skattskyldiga som bor eller arbe- tar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Ett avstånds- baserat och färdmedelsneutralt system bör kombineras med särskilda regler för områden med bristfällig kollektivtrafik. Skälen för kommitténs bedömning: En utgångspunkt i direktiven är att ett förändrat avdragssystem ska underlätta för att skattskyldiga ska kunna bo och verka i hela landet, även där kollektivtrafikalter- nativ saknas eller är begränsade. Dagens reseavdrag bygger i princip på att avdrag får göras för utgifterna för det billigaste färdsättet mellan bostad och arbetsplats. Ofta är detta kollektivtrafik. Om kollektivtrafiken är bristfällig är den skattskyldige i princip hänvisad till att färdas med bil, vilket typiskt sett är ett dyrare färdmedel. För att ta hänsyn till detta finns det enligt dagens regler en möjlighet att dra av kostnader för resor med bil om den skattskyldige gör en tidsvinst genom att ta bil i stället för kollektivtrafik. Även i utformningen av en ny skattelättnad för arbetsresor finns det skäl att ta särskild hänsyn till skattskyldiga som bor eller arbetar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. I dessa områden har skattskyldiga en mer begränsad möjlighet att anpassa sina reskost- nader genom färdmedelsval och även i vissa fall genom val av arbets- plats. I synnerhet om förslagen får negativa konsekvenser för skatt- skyldiga som gör reseavdrag för bilresor behöver sådan hänsyn tas. Denna effekt kan t.ex. uppstå om skattelättnaden görs mer förmånlig för resor med låga utsläpp, vilket är en annan utgångs- punkt som följer av direktiven. En ökad schablonisering av skatte- lättnaden, t.ex. i syfte att förenkla systemets administration och kontroll, kan också föranleda ett behov av särskild hänsyn till mindre grupper av skattskyldiga med förutsättningar för arbetsresande som skiljer sig från majoriteten. En omläggning från ett kostnadsbaserat till ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system för skattelättnad leder i grunden till fördelar för resande med kollektivtrafik och nackdelar för bilister. Detta kan som nämns ovan missgynna skattskyldiga i områden där tillgången till kollektivtrafik är begränsad, som inte har samma möj- ligheter som andra att påverka sina reskostnader genom färdmedels- valet. För att inte försämra möjligheten att bo och verka i hela landet bör därför ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system kom- bineras med särskilda regler för områden med bristfällig kollektiv- trafik. Då behövs också en för beskattningsändamål praktiskt användbar definition av vad som kan menas med att kollektivtra- fikalternativ saknas eller är begränsade. Vår bedömning är sammantaget att särskild hänsyn bör tas till skattskyldiga som bor eller arbetar i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Vi konstaterar att en strikt avståndsbaserad och färd- medelsneutral skattelättnad inte i sig innebär fördelar för skattskyl- diga i områden med bristfällig kollektivtrafik. Vi bedömer dock att detta kan kompenseras genom särskilda regler för denna grupp skattskyldiga. 9.4.4Motverka skattefel – förenkling och ökad kontrollerbarhet Kommitténs bedömning: En skattelättnad för arbetsresor ska utformas på ett sätt som minskar förekomsten av skattefel samt ska vara enklare att administrera och kontrollera för . Utgångspunkten bör vara att göra regelverket i sig enklare. Det kan dock finnas behov av åtgärder även vad gäller skattelättna- dens administration och kontroll. Ett avståndsbaserat och färd- medelsneutralt system är enklare att administrera och kontrollera än dagens kostnadsbaserade system. Kommitténs bedömning: Det sätt på vilket reseavdraget administreras och kontrolleras av är högst otillfreds- ställande. Vid senaste skattefelskontroll uppgick skatte- felet kopplat till reseavdraget till , se av- snitt 7.6. Det ingår i vårt uppdrag att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för . Vi har övervägt olika möjligheter. En given utgångspunkt är att göra själva regelverket i sig enklare för att underlätta hanteringen och minska riskerna för att det blir fel. Vid våra överväganden kring regelverkets utformning har detta beaktats som förenklingsambitionen har vägts mot både kraven på rättssäkerhet och likabehandling och önskan att så långt som möjligt uppfylla de andra utgångspunkter som anges i våra direktiv. Vi redovisar i kapitel 14 vår bedömning av hur våra förslag uppfyller målen om förenkling och minskat skattefel. viockså vilka ytterligare åtgärder vad gäller skattelättnadens admi- nistration och kontroll som vi anser bör vidtas för att ytterligare minska skattefelet. Vår bedömning är att ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system är enklare att administrera än dagens kostnadsbaserade system. Ett viktigt skäl till detta är att kostnaderna för resorna inte längre behöver beräknas och redovisas, vilket innebär en avsevärd förenkling. Flera av dagens specialregleringar, för t.ex. förmånsbilar och användande av egen bil i tjänsten, försvinner också. Ett avstånds- baserat system ökar även möjligheterna att bygga redovisning och beräkning av skattelättnaden på helt eller delvis förifyllda uppgifter ideklarationen, vilket har klara fördelar för att underlätta kontroller och minska skattefelet. 9.5Inriktning av en skattelättnad för arbetsresor Kommitténs bedömning: En skattelättnad för utgifter för arbets- resor bör vara avståndsbaserad och färdmedelsneutral. Skälen för kommitténs bedömning: Vi bedömer i föregående avsnitt att en skattelättnad som är avståndsbaserad och färdmedelsneutral har tydliga fördelar framför dagens kostnadsbaserade system från miljö- synpunkt, ur ett förenklingsperspektiv och för att uppnå en hållbar regionförstoring som inte står i konflikt med miljömålen. Det skulle kunna ha nackdelar för möjligheten att bo och verka i hela landet, men detta kan enligt vår bedömning kompenseras genom särskilda regler för arbetsresor i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Ett ytterligare skäl för ett färdmedelsneutralt och avståndsbaserat system är att skattelättnaden frikopplas från de faktiska utgifterna för arbetsresor, som ur ett bredare perspektiv inte är de enda kost- naderna förknippade med att resa. Kostnaden för att göra arbets- resor kan mätas både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Den monetära kostnaden för en arbetsresa kan vara t.ex. biljettkostnaden för kollektivtrafik eller olika typer av rörliga kostnader för att resa med bil, bl.a. kostnader för drivmedel, underhåll och värdeminskning. Eftersom en arbetsresa inte är ett mål i sig kan även restiden beskrivas som en kostnad. Restiden består av tiden i fordonet, men kan även omfatta andra komponenter såsom gångtid, väntetid och bytestid. Flera studier redovisar den totala res- tiden som den enskilt viktigaste faktorn för färdmedelsvalet. För- utom kostnader i monetära termer och i form av tidsuppoffringar kan även bristande bekvämlighet och andra besvär i samband med resan upplevas som en kostnad. Även sådana faktorer har visat sig vara viktiga för färdmedelsvalet. Den totala kostnaden för arbets- resor, ur ett sådant bredare kostnadsperspektiv, ökar typiskt sett med avstånd. Ett färdmedelsneutralt system är även konkurrens- neutralt på så vis att det inte bör påverka den skattskyldiges färd- medelsval. Vid en samlad bedömning anser vi att en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad är lämplig och bör införas. 9.5.2Fokusering på längre resor Kommitténs bedömning: En skattelättnad behövs främst för skattskyldiga med höga kostnader för arbetsresor, både i mone- tära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Sådana kostnader ökar typiskt sett med avstånd. En skattelättnad bör därför främst riktas mot skattskyldiga som gör längre arbets- resor. Skälen för kommitténs bedömning: Av arbetsmarknadspolitiska skäl och för att främja regionförstoring och möjligheten att bo och verka i hela landet är det viktigt att människor kan ta sig till och från sina arbetsplatser till rimliga kostnader. En skattelättnad för arbets- resor bör därför fokusera på dem som har höga kostnader för sina arbetsresor. Det flesta skattskyldiga som har normala eller lägre kostnader för arbetsresor bör, liksom delvis , själva kunna be- kosta sina arbetsresor och bör inte omfattas av någon skattelättnad. Vi konstaterar i avsnitt 9.5.1 att den totala kostnaden för arbets- resor, ur ett bredare kostnadsperspektiv, typiskt sett ökar med avstånd. Inom ramen för ett avståndsbaserat system bör därför skattelättnaden inriktas främst mot skattskyldiga som gör längre arbetsresor mätt i kilometer. 10En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor I kapitel 9 redogörs för hur vi tolkar direktiven och för de bedöm- ningar som har väglett vårt arbete. Vi konstaterar att reseavdragssyste- met bör reformeras i grunden och att en skattelättnad för arbetsresor bör ges i annan form än som ett avdrag vid inkomstbeskattningen. Vi gör bedömningen att reseavdraget bör ersättas med en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion som inriktas främst mot skatt- skyldiga som gör längre arbetsresor. Vi anser att en sådan förändring i sig kan bidra till flera utgångspunkter i direktiven, se avsnitt 9.5.1. I ett avståndsbaserat och färdmedelsneutralt system används avståndet mellan den skattskyldiges bostad och arbetsplats som under- lag för att beräkna skattereduktionens storlek, oberoende av färd- medel. Det innebär en ökad schablonisering i förhållande till dagens regler. Detta kan, beroende på reglernas utformning och tillämp- ning, leda till förenklingsvinster. Men systemets enkelhet måste ställas mot dess precision och träffsäkerhet. I det här sammanhanget innebär det att systemet främst bör gynna den tänkta målgruppen och inte får leda till alltför stor under- eller överkompensation för olika grupper av skattskyldiga, dvs. att skattereduktionen är för låg eller för hög i förhållande till de skattskyldigas faktiska reskostnader. Särskilda hänsyn bör tas till de skattskyldiga som kan missgynnas. Olika typer av avstånds- och beloppsgränser, villkor och specialregler kan användas för att kalibrera skattereduktionens storlek för olika grupper, både med utgångspunkt i de hänsynstaganden som nämns En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor ovan och andra utgångspunkter enligt direktiven, se avsnitt 9.4–9.4.4. Vi har även att förhålla oss till att förslaget som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram. I avsnitt 10.3–10.10 redovisar vi våra förslag till konkret utform- ning. Vi behandlar inledningsvis hur avståndet ska beräknas och vilka avståndsgränser som ska gälla, se avsnitt 10.3 och 10.4. I avsnitt 10.5 beskriver vi hur skattereduktionen ska beräknas. Avsnittet omfattar hur antalet resdagar ska fastställas och hur stor skattelättnad som ska ges per kilometer. I avsnitt 10.6 beskriver vi de särskilda regler som föreslås vid bristfällig kollektivtrafik. I avsnitt 10.7–10.10 behandlas slutligen en del övriga frågor, bl.a. vilka som kan få skattereduktion. 10.2Reseavdraget avskaffas och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor Kommitténs förslag: Reseavdraget avskaffas. En avståndsbase- rad och färdmedelsneutral skattereduktion för kostnader för längre resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) införs. Med arbetsresor avses även resor tur och retur mellan bosta- den och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd. Skälen för kommitténs förslag: Vi redogör i avsnitt 9.3.2 och 9.3.3 för tre huvudsakliga skäl till att skattelättnaden för arbetsresor bör ges i form av skattereduktion i stället för avdrag. Dessa är principiellt skatterättsliga, fördelningspolitiska och kostnadsmässiga.