sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Ett avskaffande av skattebefrielsen inom transportsektorn skulle troligen leda till att priset på importerad biogas sjunker i andra sektorer är betalningsviljan för biogas betydligt högre inom transport- sektorn än inom värmeproduktion och industri. Detta beror på att biogas inom transportsektorn konkurrerar med bensin och diesel som på grund av energi- och koldioxidskatten är dyrare än biogas. Inom värmeproduktion och industri konkurrerar biogasen med naturgas som ofta har en betydligt lägre beskattning och därmed är billigare. är det framför allt importerad biogas som kan kon- kurrera med naturgas, men för handlare som säljer importerad bio- gas till industrin och värmesektorn, kan också ett alternativ vara att sälja gasen till transportsektorn där betalningsviljan är högre, finnas (även kallad alternativkostnad). För att kunna konkurrera om biogas med transportsektorn riskerar kunder inom industrin och värmesek- torn att behöva betala ett högre pris för importerad biogas. Om skattebefrielsen avskaffas i transportsektorn skulle det innebära att Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ lönsamheten för biogas minskar där, vilket minskar alternativkost- naden för handlare som överväger att sälja biogas till industri och värmesektorn. Att ta bort biogasens skattebefrielse i transportsek- torn kan därför leda till ett lägre pris på importerad biogas för indu- strin och värmesektorn, vilket skulle förbättra tillgången på biogas på de marknaderna. Denna fördel kommer troligen framför allt att visa sig i anslutning till det västsvenska gasnätet eftersom det är via nätet som biogasen huvudsakligen importeras. Den totala offentligfinansiella kostnaden för att minska konkurrenssnedvridningen med importerad biogas skulle minska Om en skatt i samma nivå som naturgasens koldioxidskatt skulle in- föras på biogas inom transportsektorn, som ett produk- tionsstöd infördes, skulle det innebära att staten skulle få en intäkt på per såld kWh biogas (både inhemsk och importerad) från skatten. Denna intäkt skulle kunna användas för att delfinansiera produktionsstödet. Ett räkneexempel på detta är att ett produktions- stöd på /kWh ges till svenska biogasproducenter, som en skatt /kWh införs. Vi antar att svensk biogas kostar /kWh att producera (se kapitel 12), och att importerad biogas, tack vare produktionsstöd i sitt ursprungsland säljs till för /kWh40. Med produktionsstödet på /kWh skulle svensk biogas teoretiskt kunna säljas för /kWh, vilket innebär att den skulle vara billigare än det importerade alternativet. Vid försäljning skulle sedan skatten på /kWh tillkomma, men den skulle be- talas av både svensk och importerad biogas. Den totala kostnaden för staten för att stötta svensk biogas skulle bli /kWh minus /kWh, vilket totalt blir /kWh (utöver detta skulle det även tillkomma skatteintäkter från importerad biogas som säljs till transportsektorn). Detta kan jämföras med alternativ där skattebe- frielsen kvarstår och svenska biogasproducenter exempelvis ges en produktionspremie på /kWh vilket skulle innebära en total kostnaden för staten på /kWh biogas. 40Då biogas oftast handlas i bilaterala kontrakt finns ingen spotmarknad med officiella priser för inhemsk och importerad biogas. Denna siffra bygger därför på diskussioner med aktörer i branschen och priset på importerad biogas varierar med största sannolikhet i både tid och be- roende på plats. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Det bör dock noteras att det finns dynamiska effekter som inte har beaktats i detta resonemang. Som en följd av bristfälligt data- underlag har det dock inte varit möjligt att modellera potentiella negativa effekter på efterfrågan. Om efterfrågan minskade inom transportsektorn och gasen i stället användes inom andra sektorer skulle exempelvis intäkterna från en skatt på biogas inom transport- sektorn minska. Vidare finns det en statsfinansiell kostnad för alla scenarier där bensin och diesel ersätts med andra alternativ, såsom biogas, flytande biodrivmedel, elektrifiering eller ökad transporteffektivitet eftersom skatteintäkterna från skatterna på bensin och diesel då minskar. Denna förlust av skatteintäkter uppkommer alltså oavsett om det är el eller biodrivmedel som tränger undan de fossila alternativen och är därför inte något som bör påverka hur staten ser på just biogas. Staten behöver inte ansöka om statsstödsgodkännande från kommissionen för skattebefrielse för biodrivmedel Om skattebefrielsen avskaffades skulle regeringen inte behöva ansöka om statsstödsgodkännande från kommissionen. Att söka ett sådant godkännande betraktas dock inte som ett stort hinder, och utred- ningen anser därför att denna fördel är av mindre betydelse. Nackdelar med att avskaffa biogasens skattebefrielse inom transportsektorn och att ersätta den med en högre produktionspremie Att avskaffa skattebefrielsen inom transportsektorn riskerar att göra biogasen dyrare för konsumenter Avsikten med att avskaffa skattebefrielsen och i stället införa ett högre produktionsstöd är inte att den svenskproducerade biogasen ska bli dyrare än den är för konsumenterna (dvs. ”vid pump”). En risk med detta antagande är dock att skatten och produktions- stödet påverkar olika delar av biogasens värdekedja. Stödet ges till producenterna som skatten ska betalas av de som säljer biogasen till slutkonsumenterna. Om producenterna behåller hela produktionsstödet och fortsätter att sälja biogasen till handlare till Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ samma pris som innan skulle detta innebära att försäljarna av bio- gasen till slutkund antingen skulle få kraftigt ökade kostnader på grund av skatten, eller att de skulle lägga över dessa kostnader på slutkunden. Om priset för slutkunden därmed skulle öka finns det en risk att efterfrågan på biogas skulle minska. Vem som kommer att bära kostnaderna för ett avskaffande av skattebefrielsen är svårt att förutse, men beror bl.a. på de olika aktö- rernas marknadsmakt. I en situation där det finns få alternativa köpare har producenterna lite makt och inköparna av biogasen har goda möjligheter att överföra de ökade kostnaderna till producen- terna (som får en produktionspremie för att kunna klara just detta). Om producenterna i stället har större makt (exempelvis i en situa- tion där ett lokalt bussbolag behöver biogas till sina bussar och bara har en biogasproducent som de kan köpa gasen ifrån) har de större möjlighet att behålla produktionspremierna och därmed tvinga för- säljarna till slutkund att hantera de ökade kostnaderna exempelvis genom att höja priset. Ett höjt pris för slutkonsumenterna skulle dock vara kontraproduktivt för producenten eftersom det kanske leder till att slutkunderna i stället väljer andra drivmedel, såsom biodrivmedel eller el. Eftersom den inhemska biogasproduktionen och konsumtionen består av många mindre, lokala marknader, och som en konsekvens av att utredningen endast har haft tillgång till begränsat dataunder- lag, har det tyvärr inte varit möjligt att modellera troliga effekter av att avskaffa biogasens skattebefrielse. Om förslaget hade gällt en nationell och välfungerande marknad hade nationalekonomiska teo- rier kunnat användas ur ett ex ante perspektiv för att bedöma ut- fallet, men sådana teorier har stor risk att slå fel i fallet med den svenska biogassektorn. Baserat på intervjuer med marknadsaktörer bedömer utredningen att svenska biogasproducenter har relativt liten marknadsmakt jämfört med handlare och säljare till slutkund. Maktbalansen varierar dock över landet. Producenter som är lokaliserade i närheten av det västsvenska gasnätet har mindre makt (eftersom handlare där har större möjlighet att köpa importerad biogas), medan producenter som agerar på lokala marknader har större makt. Viss produktion tillhör större energibolag, som också bedriver handel och försäljning av biogas. Dessa aktörer kan fördela de kostnader och intäkter som Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ skulle uppkomma vid avskaffandet av skattebefrielsen och införan- det av ett högre produktionsstöd internt. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det är svårt att av- göra hur avskaffande av skattebefrielsen inom transportsektorn skulle påverka biogaspriset för slutkonsumenter, men att det finns en risk att priset stiger. En bättre bedömning kommer att kunna vara möj- ligt att göra längre fram i en kontrollstation, då det finns ett bättre dataunderlag. Koldioxidskatt på biogas skulle kunna skicka en negativ signal Eftersom skatten på naturgas inom transportsektorn avser koldioxid skulle ett avskaffande av biogasens skattebefrielse innebära att en koldioxidskatt läggs på biogas. Det finns en risk för att nuvarande och potentiella konsumenter kommer att göra bedömningen att införandet av en skatt kommer att medföra en kostnadshöjning. Det finns också en risk för att all- mänhetens förtroende för biogas skulle minska, eftersom införandet av en skatt skulle kunna uppfattas som att biogas ger upphov till netto- utsläpp av växthusgaser. Detta kan i sin tur leda till att efterfrågan på biogas minskar. Liknelser kan göras med utvecklingen när det gäller drivmedlet E85. I en studie har det framhållits att när miljöbilspremien för etanolbilar togs bort 2009 liksom förmånsvärdet för tjänstebilar 2012 fick dessa förändringar negativa marknadseffekter för E85 trots att etanolpriset (per energienhet) var lägre än bensinpriset 2012 (dock ej 2009). Det framhölls att en orsak till detta var att legitimiteten för E85 minskade som en följd av dessa ändringar.41 Utredningen har också undersökt olika alternativ kopplade till att påföra en skatt på biogas. Energiskatt läggs på diesel och bensin, men inte på biogas eller naturgas i transportsektorn. Om energiskatt enbart skulle läggas på biogas skulle statsstödsutrymmet för biogas öka på samma sätt som har beskrivits när det gäller ett avskaffande av befrielsen från koldioxidskatt. Om både biogas och naturgas 41Kastensson, Å. , P. Hinder för ökad användning av höginblandade biodrivmedel i den svenska fordonsflottan (f3-rapport, f3 2017:02). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ skulle påföras energiskatt skulle statsstödsutrymmet dock förbli detsamma som . Dessutom skulle konkurrenskraften gentemot andra drivmedel försämras för både biogas och naturgas. Om den koldioxidskatt som finns på naturgas i stället skulle delas upp i en energiskattedel och en koldioxidskattedel, och en energiskatt på samma nivå som energiskattedelen på naturgas läggas på biogas, skulle statsstödsutrymmet förvisso öka. Men skulle den princip som bestämmer nivån på koldioxidskatten för såväl bensin, diesel och naturgas överges, vilket vore problematiskt ur ett skattetekniskt perspektiv. 11.6.2Analys av skattebefrielsen för biogas för värmeproduktion Eftersom betalningsviljan inom industrin är lägre än inom transport- sektorn har den svenskproducerade biogasen mycket svårt att kon- kurrera med både importerad biogas och naturgas. Den importerade biogasen är däremot konkurrenskraftig med naturgas inom värme- och kraftvärmesektorn både inom och utom EU:s utsläppshandels- system (EU ETS) samt inom industri som ligger utanför EU ETS. Detta som en följd av den energi- och den koldioxidskatt som läggs på naturgas, men som all biogas är befriad från. Som anges i Energi- myndighetens senaste rapport gick cirka två tredjedelar av den bio- gas som importerades till 2018 till sektorer inom värmepro- duktion. Import av biogas för användning inom värmesektorerna har bidragit till en kraftig ökning av biogasanvändningen i , vilket i sin tur ökar möjligheterna att minska använd- ningen av naturgas och andra fossila bränslen. Om biogasens skattebefrielse avskaffas innebär det att naturgas skulle bli det billigaste alternativet inom alla värmeproducerande sektorer. Då dessa sektorer ofta är mycket priskänsliga skulle det sannolikt leda till att de företag som har börjat ersätta naturgas med importerad biogas skulle byta tillbaka till naturgas. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Produktionsstöd som kompensation för en avskaffad skattebefrielse för värmeproduktion I tabell 11.7 nedan redovisas uppskattningar av hur höga produk- tionspremier som skulle behövas för att göra inhemskt producerad biogas konkurrenskraftig med naturgas inom de värmeproducerande sektorerna med respektive utan skattebefrielse. Om skattebefrielsen skulle avskaffas skulle det krävas mycket höga för att den inhemskt producerade biogasen ska bli konkurrenskraftig med naturgas. För att fasa ut naturgas från industrin, värme och kraftvärmesek- torerna och ersätta den med biogas, är det mest kostnadseffektiva alternativet att bibehålla dagens skattebefrielse för biogas inom värme- produktion. Det gör att företag inom de sektorerna kan använda im- porterad biogas som är ett ekonomiskt lönsamt alternativ. Att avskaffa skattebefrielsen och i stället subventionera inhemskt producerad biogas som skulle kunna ersätta naturgas blir väsentligt mer kostsamt ur ett offentligfinansiellt perspektiv. Tabell 11.7 Premienivå som krävs för att göra inhemskt producerad biogas konkurrenskraftig i förhållande till naturgas inom värmeproduktion Industri utanför EU ETS Industri inom EU ETS Värme och kraftvärmesektorn utanför EU ETS Värme och kraftvärmesektorn inom EU ETS Utredningen förordar att den nuvarande skattebefrielsen bör be- hållas i alla sektorer och att regeringen ansöker om nya statsstöds- godkännande . Vid de kontrollstationer som beskrivs i kapi- tel 12 ska en bedömning göras om huruvida produktionspremierna är tillräckligt höga för att på ett kostnadseffektivt vis öka den svenska biogasproduktionen i förhållande till det mål som utredningen före- slår. Om produktionspremierna då bedöms behöva öka på ett sätt som förutsätter en justering av skattebefrielsen får detta övervägas då. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Det finns också flera faktorer som talar för att den produktions- premie som utifrån existerande data kan införa inom ramen för statsstödsutrymmet kommer att leda till den ökade produktion utredningen vill se. Flera efterfrågedrivande styrmedel har införts relativt , såsom bonus-malus och regeringens satsning på fly- tande biogas (Drive-LBG) (se kapitel 6). Dessutom används medel från bl.a. Klimatklivet för att stimulera efterfrågan på biogas från den tunga vägtrafiken. Därtill har regeringen föreslagit en klimatpremie till miljölastbilar som eventuellt även kommer att omfatta gasdrivna lastbilar. Dessa styrmedel kan leda till ökad efterfrågan och i för- längningen en ökad betalningsvilja för biogas, vilket kan göra att det produktionsstöd som kan ges inom ramen för nuvarande statsstöds- utrymme räcker. Som även har beskrivits i kapitel 6 införs det ett krav på att kommuner ska erbjuda separat insamling av matavfall. Detta krav kan minska kostnaderna för de biogasproducenter som använder matavfall som substrat. Som har beskrivits i kapitel 6 innehåller genomförandet av förny- bartdirektivet ett krav på medlemsstaterna att utfärda ursprungs- garantier för produktion av bl.a. förnybar gas. Detta kommer troli- gen också stärka biogasens konkurrenskraft. Om skattebefrielsen vid kontrollstationen ändå bedöms behöva justeras för att kunna ge utrymme för högre produktionspremier, bör detta ske med lång framförhållning och under en längre tidspe- riod. Om beslut tas att skattebefrielsen för biogas inom transport- sektorn bör fasas ut förordar utredningen dessutom att skatten som läggs på biogas bör benämnas hållbarhetsskatt. Detta eftersom prin- cipen för att införa en skatt på biogas inte skulle vara desamma som gäller för drivmedel som har energi- och/eller koldioxidskatt. Koldioxidskatt grundar sig på principen om att förorenaren ska betala och att det därför ska sättas ett pris på koldioxid. Denna prin- cip kan inte motivera att det läggs en skatt på biogas. Inte heller skulle en sådan skatt på biogas följa samma principer som gäller för energiskatten. En eventuell hållbarhetsskatt på biogas skulle i stället grunda sig på att den är nödvändig för att kunna öka produktionen av biogas, och nivån på en sådan skatt skulle också bestämmas utifrån det syftet. Det är viktigt att syftet med skatten blir tydlig, inte minst för slutkonsumenterna. Det skulle minska risken för att skatten på Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ biogas skickar en negativ signal till slutkonsumenterna om biogasens miljönyttor. 11.7För- och nackdelar med teknikspecifika styrmedel I detta kapitel har ett antal teknikneutrala och teknikspecifika styr- medel beskrivits. Teknikspecifika stödformer som syftar till att sub- ventionera förnybara energitekniker är vida använda i och globalt. En vanlig kritik mot denna typ av stödform är att i jämfö- relse med ett teknikneutralt stödsystem leder till högre kostnader för att nå ett visst mål.42 Som har beskrivits ovan förordar denna utredning att ett teknikspecifikt styrmedel införs. Syftet med detta avsnitt är att utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv presentera möjliga för- och nackdelar med att teknikspecifika styrmedel kom- pletterar teknikneutrala styrmedel43. Detta avsnitt är baserat på arbete genomfört av och Söderholm.44 11.7.1Möjliga fördelar med teknikspecifika styrmedel Vid utformning av teknikneutrala styrmedel som syftar till att ut- veckla och sprida förnybara energitekniker antas i regel att mark- nadsmisslyckanden inte existerar, alternativt att de hanteras med hjälp av andra styrmedel. Exempelvis kan det antas att kostnader utöver privata produktionskostnader är irrelevanta för utformningen 42Lehmann, och , , Can Technology-Specific Deployment Policies be Cost- Effective? The Case of Renewable Energy Support Schemes (2017) Economics. 43Se exempelvis Sijm, , The interaction between the EU emission trading scheme and national energy policy schemes (2005) Climate Policy, Bennear, och Stavins, , Second-Best Theory and the Use of (2007) Environmental and Resource Econo- mics; och , , in Europe: A Simultaneous Innovation Diffusion Model (2007) Environmental and Resource Economics, och Preonas, , Combining Policies for Renewable Energy: Is the Whole Less Than the Sum of Its Parts? (2010) Economics, , , Justifying a Policy Mix for Pollution Control: A Review of Economic Literature (2012) och och , (2013) Why should support schemes for renewable electricity complement the EU emissions trading scheme? (2013) Energy Policy. 44Lehmann, och , , Can Technology-Specific Deployment Policies be Cost- Effective? The Case of Renewable Energy Support Schemes (2017) Economics. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Detta eftersom de antingen är homogena för majori- teten/ samtliga förnybara energitekniker eller är korrekt internalise- rade av andra styrmedel. Exempel på sådana kostnader är systeminteg- rations- och miljökostnader. Om teknik/sektorspecifika marknadsmisslyckanden beaktas kan dock teknikspecifika styrmedel bedömas vara kostnadseffektiva och/ eller lämpliga som kompletterande styrmedel.45 Nedan listas exem- pel på marknadsmisslyckanden som teknikspecifika stöd kan bistå i att adressera på ett ändamålsenligt vis: •Spill-over effekter relaterade till tekniskt lärande. Även om det har diskuterats i vilken utsträckning som tekniskt lärande sker46 finns det överväldigande evidens att sådant lärande förekommer och att det varierar tekniker emellan.47 •Bristande kapitalmarknader och andra hinder för risktagande. Investerare möter betydande osäkerheter gällande framtida för- måner/avkastning av att investera i olika förnybara energitekni- ker.48 Som en konsekvens kan investerare i förnybara energitek- niker bli mindre benägna att ta risker, vilket kan leda till högre riskpremier. Därtill kan kapitalmarknadsaktörer uppfatta det svårt att bedöma risker förknippade med förnybara energitek- niker eftersom det finns få tidigare erfarenheter att utgå från.49 45Se exempelvis Aghion, m.fl., Science, technology and innovation for economic growth: Linking policy research and practice in ‘’ (2009) Research Policy, och , , The elusive quest for technology-neutral policies (2011) Environmental Innovation and Societal Transitions och , och , , Innovation system analyses and sustainability transitions: Contributions and suggestions for research (2011) Environmental Innovation and Societal Transitions. 46Nordhaus, , The Perils of the Learning Model for Modeling Endogenous Technological Change (2014) . 47Lehmann, och , , Can Technology-Specific Deployment Policies be Cost-Effective? The Case of Renewable Energy Support Schemes (2018) Environmental and Re- source Economics. 48Yeh, , , , A review of uncertainties in technology experience curves (2012) Energy Economics, Aalbers m.fl., Innovation policy for directing technical change in the power sector (2013) Energy Policy och Purkus m.fl., Handling uncertainty in bio- energy policy design – A case study analysis of UK and German bioelectricity policy instruments (2015) Biomass and Bioenergy. 49Lehmann, och , , Can Technology-Specific Deployment Policies be Cost-Effective? The Case of Renewable Energy Support Schemes (2018) Environmental and Re- source Economics. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Slutligen påverkar den negativa effekten av riskobenägenhet samt höga avkastningskrav i högre grad kapitalintensiva teknologier.50 investeringar i en konkurrerande teknik kan medföra en ekonomisk kostnad för investerare om de beslu- tar att investera i en ny teknik.51 Detta kan påverka investerings- beslut och leda till inlåsningseffekter, som även kan förstärkas av institutionella faktorer (t.ex. lagstiftning som anpassats för existe- rande teknologier). •Externa effekter internaliseras. Negativa externa effekter kan teo- retiskt internaliseras av s.k. pigouvianska skatter. I situationer när sådana skatter inte bedöms vara möjliga att införa, kan subven- tioner användas för att beakta såväl negativa som positiva externa effekter. I syfte att utforma ett ändamålsenligt styrmedel kan det vara relevant att återspegla differensen mellan privata marginalproduktionskost- nader och de sociala kostnader som återfinns i varje kategori av mark- nadsmisslyckanden. Som framhålls av och är denna differens i de allra flesta fall teknikspecifik.52 Om syftet med styrmedlet är att korrigera denna differens bör styrmedlet därmed vara teknikspecifikt. 11.7.2Möjliga nackdelar med teknikspecifika styrmedel Det finns även nackdelar med tekniskspecifika styrmedel. Dessa listas nedan. •Utformningen och implementeringen av teknikspecifika styrme- del kan påverkas negativt av att staten har bristande tillgång till information.53 Denna nackdel kan till viss del adresseras av auk- 50Se exempelvis , m.fl., How Should Support for be Designed? (2012), Ambio. 51Prado, och , , , Development, and the Dynamics of Institutional Reform (2009) University of . 52Lehmann, och , , Can Technology-Specific Deployment Policies be Cost- Effective? The Case of Renewable Energy Support Schemes (2018) Environmental and Resource Economics. 53Rodrik, , industrial policy, (2014) Policy. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ tionsförfaranden54 och att kontrollstationer införs.55 Det bör även noteras att privata investerare även påverkas negativt av informa- tionsasymmetrier och denna nackdel bör därför inte användas som ett argument enkom emot teknikspecifika styrmedel. Snarare är detta ett argument för att flera tekniker bör stöttas simultant (portföljtänk).56 •Teknikspecifika styrmedel, och styrmedel i allmänhet, kan drivas av andra motiv än kostnadseffektivitetsmotiv. Det kan exem- pelvis handla om att beakta särintressen (s.k. regulatory capture). •Ytterligare en nackdel är risken som är förknippad med att ”välja vinnare”. Denna nackdel baseras på en oro över att skapa inlås- ningseffekter och därmed att hindra andra tekniker från att ut- vecklas.