sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — I övrigt är det svårt att göra någon djupare analys av könsskillnader då ingen forskning finns på området och det statistiska underlaget är ofull- ständigt. av all studiehandledning ges till elever i årskurs 7–9. Gällande stadiefördelningen går av samtliga elever i låg- och mellanstadiet. Antalet elever i specialskolan och sameskolan som får studie- handledning är väldigt litet. För specialskolan handlar det om färre än fem elever /15; fem elever 2015/16; åtta elever 2016/17 respektive 2017/18. Andelen ligger således på cirka 1,2 pro- cent av alla elever i specialskolan. För sameskolan handlar det om sex elever 2014/15 respektive 2015/16; 12 elever 2016/17 samt sju elever 2017/18. Andelen är av alla elever i sameskolan. har inga uppgifter om i vilka modersmål samt hur länge 12Mellan /13 och 2017/18 har av alla elever i grundsärskolan varit inskrivna i en skola med enskild huvudman. Deltagande i studiehandledning på modersmål stödåtgärden anordnas för de enskilda eleverna. Sameskolstyrelsen har till utredningen lämnat uppgifter om att det händer att elever som börjar i sameskolan endast kan samiska och följaktligen får studiehandledning på samiska. 7.3Utredningens bedömning och slutsatser om deltagande i studiehandledning på modersmålet I de två föregående avsnitten har utredningen presenterat uppgifter om elevernas deltagande i studiehandledning på modersmålet i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Statistiken är särskilt framtagen av för utredningens behov. Även om statistiken är behäftad med vissa begränsningar, är utredningens samlade bedömning att bilden ganska väl speglar det faktiska läget. Några intressanta mönster framträder i det presenterade mate- rialet. För det första, har antalet elever med studiehandledning på modersmålet stadigt ökat . För läs- åren 2015/16, 2016/17 och 2017/18 finns uppgifter om de som fick stödet och ökningen är cirka 5 300 elever eller mellan 2015/16 och 2017/18. Om /15 används som utgångspunkt, och med vetskap om att uppgifterna här även inkluderar elever som fått stödet , då är netto- ökningen ännu större. Ökningen blir påtagligt större om elever med okänd bakgrund inkluderas. Antalet elever i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan har också ökat något, men det rör sig om få elever, i synnerhet i specialskolan och sameskolan. Det kan således konstateras att ele- vernas procentuella deltagande i studiehandledning i motsvarande skolformer är lägre än i , som vi vet att en stor andel av eleverna i grundsärskolan och specialskolan är flerspråkiga. Det saknas forskning, utvärderingar och uppföljningar för att ge mer informerade svar om varför det förhåller sig på det viset. En för- kan vara att grundsärskolan och specialskolan redan imple- menterar en rad särskilda stödåtgärder för sina elever så att studie- handledning helt enkelt inte anses behövas. Sameskolans konstruk- tion, storlek och geografiska placering gör att man i första taget vänder sig till en nationell minoritetsgrupp. Deltagande i studiehandledning på modersmål För det andra, visar underlaget att i genomsnitt ungefär hälften av alla elever får studiehandledning under endast ett läsår. Utifrån hur stödåtgärden är konstruerad, att den får ges till elever som behöver den och så länge de behöver den,13 skulle ekvationen hög andel med kunna anses vara ett framgångsrikt utfall. Det finns dock några omständigheter som komplicerar bilden. Vi vet inte till hur många elever och hur länge stödet givits för de elever som varit med okänd bakgrund. Vi vet inte om de redovisade eleverna med personnummer har fått stödet under hela eller enbart delar av läsåret. Vi vet inte heller hur många studiehandlednings- timmar eleverna får och, ännu viktigare, vilken nivå av kva- litet som stödet håller. Utredningen har under intervjuer och studie- besök i olika kommuner erfarit att båda varierar betänkligt, från i stort sett strikt till 4–, från en välorganiserad och pedagogiskt effektiv till en i allra högsta grad bristfällig verk- samhet. Dessutom utgår resurstilldelningen oftast inte från elevens behov, utan från centrala beslut om vad huvudmannen har råd med.14 Utredningens slutsats är följaktligen att det faktum att ungefär hälf- ten av eleverna får studiehandledning på modersmålet i endast inte nödvändigtvis speglar en framgångsrik inlärning, även om det förstås kan vara ett signifikant inslag, utan den lokala organiseringen, finansieringen och prioriteringen av stödåtgärden. För det tredje, med avseende på elevernas födelseland under alla fyra redovisade läsår, utgör syrienfödda elever den allra största grup- pen med sammanlagt 16 368 elever. Därefter kommer elever födda i (8 097) och elever födda i (7 667). Två tredjedelar av alla elever som haft studiehandledning är födda i något av dessa tre länder. Det finns inget anmärkningsvärt med att elever födda i och , och vi antar att majori- teten är nyanlända, får studiehandledning på sitt modersmål. Men att sverigefödda elever får studiehandledning på sitt modersmål (annat än svenska) i så stor utsträckning är faktiskt överraskande. Dess- utom fortsätter ett antal sverigefödda elever att få studiehandledning 13Här är det viktigt att påpeka att det i lagstiftningen inte finns några tidsmässiga begräns- ningar på hur länge en elev kan få studiehandledning. Gränsen på hur länge en elev är att anse som nyanländ, upp till , avser inte på något sätt den yttersta gränsen för hur länge en elev kan få stödet. Alla gränser på två eller som utredningen har observerat i olika kom- muner är lokala bestämmelser, utan stöd i den nationella lagstiftningen. 14Påståendet bygger dels på utredningens iakttagelser under intervjuer och studiebesök och dels på nationella studier och utvärderingar (t.ex. Skolinspektionen 2010, 2017). Deltagande i studiehandledning på modersmål under ett andra, tredje och även ett fjärde läsår. Visserligen trappas stödet av snabbare för dem än för elever födda i och , men ändå kan vi se att av de som fick stödet läs- /16 var det som hade det under ett tredje läsår i rad. Utredningen anser att sverigefödda elevers deltagande i studie- handledning närmare bör undersökas och analyseras. Utredningens ställningstagande är att stödåtgärden ska tillämpas ytterst restriktivt på dessa elever och varje sådan insats bör föregås av noggranna utred- ningar om elevens svårigheter gäller bristande kunskaper i svenska språket eller om det är något annat som kräver helt andra insatser. För det fjärde, har underlaget inte visat någon tydlig bild gällande kopplingen mellan föräldrarnas högsta utbildningsnivå och antalet läsår med studiehandledning. För att understryka är det vanskligt att enbart använda längden på stödåtgärden som ett mått på elevernas framgångsrika lärande, när vi vet att andra faktorer i allra högsta grad styr om någon överhuvudtaget får studiehandledning, samt . Dessutom finns en stor grupp elever för vilka det sak- nas uppgifter om föräldrarnas utbildning. Utan en detaljerad sta- tistik på individnivå är det svårt att komma med någon annan slutsats än att alla nyanlända elever som saknar svenska språket, oavsett föräldrarnas utbildning, är i behov av studiehandledning på sitt modersmål. Här står alla elever inför samma dubbla utmaning: att å ena sidan lära sig svenska och tillgodogöra sig ämnesundervisningen samt, å andra sidan göra det utan stöd hemifrån, då föräldrarna själva av förklarliga skäl inte behärskar språket. Därmed blir det ännu viktigare att inte bara tillhandahålla stöd till eleverna, utan framför allt att se till att kvaliteten upprätthålls på en hög nivå. I detta avsnitt sammanfattas de huvudsakliga faktorer som påverkar elevernas tillgång till och deltagande i studiehandledning på moders- målet. Avsnittet bygger dels på forskningsgenomgångens slutsatser presenterade i betänkandets kapitel 4, relevanta myndighetsrappor- ter och utredningens iakttagelser gjorda under studiebesöken. Deltagande i studiehandledning på modersmål Behov och dess bedömning Vi har ovan sett att 32 513 elever deltar i studiehandledning på modersmålet /18. Det går inte att säga hur många elever som är berättigade därför att rätten till stödåtgärden, till skillnad från modersmålsundervisningen, inte utgår från en allmän princip bestå- ende av ett antal oberoende variabler (grundläggande behörighet i språket, fem elever, lämplig lärare). Två förutsättningar är grund- läggande, elevens egentliga behov och skolans erkännande av att be- hovet finns. Formellt sett styr samma förutsättningar även hur länge stödet utgår. Behovet och dess erkännande går dock inte alltid hand i hand. Eleven kan ha behov, men skolan kan av olika anledningar välja att inte sätta in stödåtgärden. I praktiken, som utredningen har erfarit genom studiebesök och intervjuer, kan det handla om till- delade resurser och lärarnas och rektorernas uppfattning om vad studiehandledning är till för och hur den fungerar. Därför är skolans sätt att bedöma och förhålla sig till behovet en av de viktigaste påverkande faktorerna för elevernas tillgång till och deltagande i stödåtgärden. Det finns ingen forskning om hur sko- lorna gör bedömningen eller ens vilka faktorer som vägs in. Stödet förknippas oftast med nyanlända elever, som saknar tillräckliga kun- skaper i svenska för att kunna följa den ordinarie undervisningen. Det finns dock ingen explicit rätt i skolförfattningarna om att nyan- lända elever i årskurs 1–6 alltid ska erbjudas studiehandledning på sitt modersmål eller på elevens starkaste skolspråk, om det är ett annat än modersmålet utan det är upp till skolan att bedöma om eleven är i behov av stödet. För nyanlända elever i årskurs 7–9 är rätten dock mer explicit framskriven i skollagen genom formuler- ingen om att en nyanländ elev ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt.15 Formuleringen innebär en stark presumtion för att eleven ska ges stödet och bevisbördan för att eleven inte skulle behöva stödet ligger hos skolan. Någon form av bedömning om eleven behöver studiehand- ledning måste med andra ord alltid göras. Denna starka presumtion för studiehandledning på modersmål gäller alltså inte för elever i årskurs 1–6, dessa elever ska ges stödet ”om eleven behöver det”.16 153 kap. 12 § skollagen. 165 kap. 4 § skolförordningen. Deltagande i studiehandledning på modersmål Det kan konstateras att nyanlända elever i högstadiet har tillerkänts starkare rätt till stödet än elever i låg- och mellanstadiet. Studiehandledningen är dock inte enbart begränsat till nyanlända elever. Alla elever med ett annat modersmål än svenska och som har behov kan i praktiken få det.17 Som framgått av redovisningen ovan utgjorde sverigefödda elever av alla elever med stödet läs- /18. Det finns, såvitt utredningen kan bedöma, varken forskning eller andra rapporter om varför dessa elever också får stödet på sitt modersmål. Utredningen har i de föregående avsnitten framfört några alternativa förklaringar: det kan handla om elever som i tidig ålder hade flyttat utomlands och återkommit i skolålder eller om elever med något av de fem nationella minoritetsspråken som saknar grundläggande kunskaper i svenska. Utredningen har under studiebesök identifierat fall där elever födda i , med båda föräldrarna födda i får studiehandledning på somaliska tillsammans med nyanlända elever från . Stödet till de Sverigefödda eleverna med somaliska som modersmål uppfattades av de intervjuade studiehandledarna som ett allmänt stöd till elever som hade uppvisat svårigheter och som lärarna uppfattade bottnade i elevernas bristande kunskaper i svenska. Den egentliga frågan är om rektorer som fattar beslut vet (vad bygger man då kunskapen på) att de sverigefödda elevernas moders- mål är så mycket starkare än svenska i skolrelaterade sammanhang, så att det pedagogiska stöd som erbjuds är på modersmålet och inte på svenska? Det handlar också om att använda de begränsade resur- ser som är till för att stötta nyanlända elever på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Bedömningen gäller inte bara när en elev ska få stödet, utan även hur . En del forskningsbidrag18 har visat att stödet snarare förknippas med skolorganisatoriska former (förbere- delseklass eller Språkintroduktionen på gymnasienivå) än med elever- nas behov. Skolorna kan också välja att tillgodose elevens utbild- ningsbehov med andra stödåtgärder, som lärarassistenter, specialpeda- gog, läxhjälp, förstärkt hjälp i svenska som andraspråk och liknande. En del skolor som inte lyckas rekrytera studiehandledaren i ett språk uppger att de tillgriper dessa övriga stödåtgärder i stället. Grundsär- skolor och specialskolor använder sig, vad utredningen erfar, mer av 18Se t.ex. 2015, 2017. Deltagande i studiehandledning på modersmål andra stödåtgärder än av studiehandledning på modersmål. Dess- utom uppger rektorer för grundsärskolor och representanten för SPSM som utredningen intervjuat att studiehandledare sällan har den särskilda kompetens som krävs för arbete med deras elever. Skolinspektionens granskningar19 har dock visat att behovspröv- ningen inte sällan blandas samman med huvudmannens och skolans ekonomi, bristande tillgång till lämpliga studiehandledare, åtgärdens kvalitet samt med huruvida övriga lärare anser att studiehandledning är något eleverna verkligen behöver. Några av dessa påverkande fak- torer presenteras nedan. En av de vanligaste orsakerna till att elever inte får studiehandledning i ett språk, som utredningen har fått höra under studiebesöken och intervjuerna, är svårigheter med att rekrytera studiehandledare över huvud taget samt svårigheter med att rekrytera lämpliga studie- handledare. Detta är även något som också framkommer i undersök- ningar genomförda av Kommuner och Landsting (SKL)20 och Skolinspektionens granskningar.21 Vem som är lämplig bedöms av skolans rektor. Rekryteringssvårigheterna kan handla såväl om att antal elever i behov av studiehandledning är så omfattande att det inte finns till- räckligt med lämplig personal som att elevantalet eller språkgruppen är så pass avgränsad att det inte finns praktiska möjligheter för en enskild huvudman att möta behoven. SKL beskriver i sin rapport att kommunerna har svårt att rekrytera personal som har både språk- och ämneskompetens. För att matcha de behov av språk- och ämnes- kompetens som eleverna uppvisar behövs ”oräkneliga kompetens- kombinationer” som inte ens stora kommuner kan möta. Lösningen är oftast att det är (minst) två olika ur personalen inblandade vid studiehandledning i ett ämne; ansvarig ämneslärare och studiehand- ledaren.22 21Se t.ex. Skolinspektionen 2017. Deltagande i studiehandledning på modersmål Skolverket23 påpekar att studiehandledarens lämplighet utgår från följande omständigheter: behärskar det språk som eleven får studie- handledning på, antingen modersmålet eller det skolspråk eleven har undervisats på; har en utvecklad språklig medvetenhet; är pedagogiskt kunnig; är förtrogen med svensk skola; är målfoku- serad; är ämneskunnig och i övrigt lämplig att arbeta i skolan. Vidare är det önskvärt att studiehandledaren är bekant med det eller de skolsystem där elever tidigare hade utbildats. Det finns inga krav på studiehandledarens ämneskompetens eller formell utbildning (dock är det lämpligt med studier på minst gymnasienivå eller motsvaran- de). Det finns inte heller någon utbildning till studiehandledare i egentlig mening. Det finns däremot, vilket utredningen redovisar i betänkandets kapitel 5, en rad kortare kurser på högskolor och uni- versitet, vid och lokalt anordnade utbildningar. Yrket studiehandledare är med andra ord inte reglerat, vilket faktiskt öppnar fler möjligheter för huvudmän att rekrytera personer som kan arbeta som studiehandledare. Det framstår i det närmaste själv- klart att personer som aldrig har arbetat i skolan och saknar utbild- ning behöver kompetensutvecklas, parallellt med sin tjänstgöring. En av lösningar som tillämpas i vissa regioner och hos enskilda huvudmän för att tillgängliggöra studiehandledningen för fler är genom fjärrundervisningen. Utredningen har tidigare berört denna fråga i betänkandets kapitel 3 och kommer även att göra det lite närmare i kapitel 9. Utredningen har inte träffat huvudmän och skolor som med hänvis- ning till ekonomiska resurser helt har valt bort att tillhandahålla studiehandledningen för nyanlända elever. I tidigare granskningar ut- förda av Skolinspektionen24 framkommer dock att vissa skolor inte ansåg sig ha råd med att anställa studiehandledare eller köpa in tim- marna från modersmålsenheten. Däremot påverkar fördelningen av ekonomiska resurser i allra högsta grad deltagandegraden i såväl om- fattningen (hur många timmar ) som i längden (hur länge eleverna får stöd). Dessa överväganden utgår inte från elevens behov, 23Skolverket 2015a, s. 32–34. Deltagande i studiehandledning på modersmål utan från huvudmännens schablonmässiga beräkningar om hur många studiehandledningstimmar en skola kan tilldelas från skolförvalt- ningen eller motsvarande. handlar det om en . En enskild rektor kan dock använda skolans egna medel för att köpa in fler timmar om det bedöms behövas och om skolan anser sig ha råd. Och många rektorer som utredningen har träffat har beklagat sig över att studiehandledningstimmen är dyr och måste konkurrera med andra prioriteringar. Å andra sidan har utredningen också träffat rektorer som har hävdat att det inte finns någon ekono- misk begränsning i vad de är beredda att betala för studiehand- ledningen, om behovet finns. Eftersom studiehandledning på modersmålet i praktiken inte är fri- villig och inte något som vårdnadshavarna, till skillnad från moders- målsundervisningen, ansöker om (se nästa delavsnitt) borde inte stöd- åtgärdens kvalitet kunna påverka viljan till deltagandet. Vid sidan om det självklara att kvaliteten påverkar insatsens resultat, påverkar kvali- teten dock också uppfattningen om stödåtgärdens ändamålsenlighet och därmed meningsfullheten med att fortsätta anordna den samt i vilken omfattning bland övrig skolpersonal och rektorer. Kritiken som framför allt Skolinspektionen har riktat mot skolor och huvud- män för hanteringen av elevernas studiehandledning på modersmål är omfattande. Skolinspektionen konstaterar i ett antal rapporter att få skolor lyckas möta behovet hos alla de elever som är i behov av studie- handledning på modersmålet.25 Till de hinder som Skolinspektionen identifierat finns också bristande möjligheter till samverkan mellan studiehandledare och lärare, kompetensutvecklingsbehov och bris- tande kännedom om och förståelse för studiehandledarens upp- drag.26 Såväl inom tillsyn som inom kvalitetsgranskning har Skol- inspektionen kunnat konstatera att det finns en stor risk för att studiehandledningen inte integreras i övrig skolverksamhet eller att studiehandledningen inte är kopplad till kursplanerna. Skolinspektionen har påtalat att: 25Skolinspektionen 2009b, 2010, 2014, 2015, 2017. Se också 2016 för ett resonemang om behovsanpassad studiehandledning. Deltagande i studiehandledning på modersmål De nyanlända eleverna bedöms ha ett gemensamt problem: De kan inte det svenska språket tillräckligt bra. Men hur insatserna för elevens språkutveckling ska ske är sällan definierat i gemensamma åtgärder eller i samsyn kring strategier, utan vilar främst på enskilda lärares kunskap och förmåga. Många skolor har svårt att ta reda på vad eleverna redan kan och de som utreder elevernas stödbehov har svårt att slå fast vad som enbart beror på elevernas kunskaper i svenska och vad som beror på inlärningssvårigheter eller andra stödbehov.27 Utredningen kan från sina besök i olika kommuner delvis bekräfta den bild som Skolinspektionen ger i sina granskningar. Det är inte ovanligt att, som ovan påpekats, kommuner anger en generell mängd tid som varje elev i behov av stöd får. Det finns även exempel där man i kommuner endast erbjuder stödformen i vissa förutbestämda ämnen. Ett sådant förhållningssätt går emot hela principen för stöd- åtgärden, nämligen att den ska ges efter elevens behov. Många av de studiehandledare utredningen träffat bekräftar behovet av att stödåtgärden måste tydliggöras i skolorna. De allra flesta har egna upplevelser om att ha reducerats till översättare eller tolkar. De studiehandledare som utredningen samtalat med bekräf- tar att nyckeln till en framgångsrik stödinsats i mångt och mycket bygger på ett gott samarbete med undervisande lärare där studiehandledaren ges god tid till förberedelse för sitt uppdrag. Där sådant fungerar upplever man att eleven gör klara framsteg. Skolverket28 pekar i det sammanhanget på ett antal framgångs- faktorer som är utmärkande för de skolor som har kommit längre i arbetet med att organisera och genomföra studiehandledning på modersmålet: •att man först bedömer elevens språk- och ämneskunskaper •att insatserna anpassas efter elevens förutsättningar och behov •att skolan har kompetens om flerspråkighet •att studiehandledaren och elevens lärare samverkar •att undervisning ges växelvis på elevens modersmål och på svenska, för att eleven ska utveckla verktyg för sitt eget lärande. 27Skolinspektionen 2014, s. 8. 28Skolverket 2015a, s. 36. Deltagande i studiehandledning på modersmål Är deltagandet i studiehandledning frivilligt? Rätten till studiehandledningen är reglerad i skolförfattningarna, men huruvida en elev är skyldig att delta i stödåtgärden om eleven eller vårdnadshavare inte vill är inte reglerat. Tyngdpunkten i forsk- ningen och granskningarna har legat på frågan om hur fler elever ska få tillgång till, hur åtgärden ska organiseras, hur studiehandledare ska rekryteras och kompetensutvecklas samt hur kvaliteten ska förbätt- ras. Frågan om frivillighet har helt enkelt sällan aktualiserats för att kunna attrahera större uppmärksamhet. Utredningen känner inte till fall där helt nyanlända elever har tackat nej till studiehandledningen. Utredningen har dock under studiebesök stött på enstaka fall då elever som haft stödet framfört önskemål om att avsluta sitt deltagande. Tre anled- ningar har tagits upp av de intervjuade rektorerna. Den ena var att elever inte ansåg sig behöva stödet längre och ville inte missa andra aktiviteter. Den andra handlade om studiehandledning- ens kvalitet då elever upplevde att stödet ”inte gav dem någonting”. Den tredje är att eleverna skämdes över att ha studie- handledare med i klassrummet. De kände sig utpekade som ”svaga” elever som inte kan svenska. I dessa fall föredrog eleverna att få stödet antingen före eller efter lektionen eller att helt avsluta det. I samtliga anledningar aktualiseras återigen frågor som utred- ningen tagit upp ovan: kvaliteten, kontinuerliga diskussioner om hur stödåtgärden ska anordnas samt uppföljning av hur den fungerar i relation till varje elevs behov och lärandeprogression. 7.5Utredningens bedömning och slutsatser Utredningens sammanlagda bedömning och slutsats är att tillgång till och deltagande i studiehandledning på modersmålet till största delen villkoras av omständigheter som inte har med elevernas behov att göra: resurstilldelningen, brist på studiehandledare, studiehand- ledarnas formella kompetens, verksamhetens kvalitet, sättet att organisera, genomföra och följa upp och individanpassa stödåtgär- den. Därmed inte sagt att det saknas goda exempel, men den gene- rella bild som framträder i forskningen, rapporter och utredningens studiebesök och intervjuer med såväl offentliga som enskilda huvud- män är att studiehandledningen brottas med avsevärda problem. Deltagande i studiehandledning på modersmål Utredningen har explicit ställt frågan till alla aktörer som utred- ningen träffat om vilka ändringar på lagstiftningsnivå som skulle kunna skapa bättre förutsättningar för studiehandledningen. Det var i stort sett en enda förändring som efterlystes, att skrivningen om studiehandledning som reglerar högstadieelevernas (starkare) rätt också ska gälla låg- och mellanstadieeleverna.