sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Om bedömer att den information rörande fondförvaltarens affärs- och driftsförhållanden som den nya myn- digheten får av del av, kan medföra skada för fondförvaltaren om den röjs (och därmed omfattas av tillsynssekretess hos inspektionen), kan detta medföra att den nya myndigheten har särskild anledning att anta att ett röjande medför skada för fondförvaltaren. I sådant fall omfattas sådan information av sekretess hos den nya myndig- heten enligt 31 kap. 16 § OSL och kan därmed inte lämnas ut. Överföring av sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden Enligt 31 kap. 18 § OSL blir 16 § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 16 § från en myndighet som avses där. 2008/09:150 s. 352. tessbestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten. Den nya myndigheten och kommer behöva lämna uppgifter till varandra om fondförvaltarnas affärs- och drifts- förhållanden som kan omfattas av sekretess enligt 31 kap. 16 OSL. Enligt utredningens bedömning kan bestämmelsen i 31 kap. 18 § OSL i sådana fall vara tillämplig hos den mottagande myndigheten och uppgiften omfattas av sekretess enligt 16 § även där. Sekretess för information om visselblåsares identitet Enligt 30 kap. 4 b § första stycket gäller sekretess i en statlig myn- dighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträ- delse av bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Motsvarande sekretess gäller enligt 30 kap. 6 b § OSL i en statlig myndighets verk- samhet enligt lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som myndigheten över- vakar enligt den lagen, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Bestämmelserna skyddar uppgifter som kan identifiera så kallade visselblåsare. Sekretessen är absolut. Bestämmelserna genomför arti- kel 71.2 d i kapitaltäckningsdirektivet22 respektive av artikel 32.2 c i marknadsmissbruksförordningen23. Bestämmelsen kommer inte att gälla i den nya myndighetens verksamhet eftersom dess uppgifter inte kommer innefatta tillsyn eller tillståndsgivning. 22Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappers- företag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. 23Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknads- missbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG 2004/ 72/EG. 15.5Behov av nya sekretessbestämmelser Utredningens bedömning: Det behövs inte några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen. Det bör dock införas kompletterande sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Skälen för utredningens bedömning Det finns inget behov av ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen … Sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen i myndig- heternas premiepensionsverksamhet behövs framför allt för upp- gifter som rör upphandlingar av fonder, till exempel marknads- undersökningar och priser. Det kan inte heller uteslutas att behov av sekretess kan föreligga vid rättstvister. Utredningen anser att de ovan redovisade bestämmelserna till skydd för allmänna intressen innebär en rimlig avvägning mellan det förhållandevis starka insyns- intresset i myndigheternas verksamhet och intresset av att kunna skydda vissa uppgifter vars röjande skulle skada det allmännas in- tresse och i förlängningen pensionsspararnas ekonomiska intressen. Därtill noterar utredningen att det finns ett antal bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som är tillämpliga i all offentlig verksamhet om de rekvisit som finns i bestämmelserna är uppfyllda. Det handlar framför allt om förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL, sekretess hos myndigheter som biträder åklagar- myndigheter med flera enligt 18 kap. 3 § OSL samt sekretess hos domstolar enligt 36 kap. 2 § OSL. Vidare följer av 11 kap. 1 § OSL att om sekretessreglerade uppgifter lämnas till och i deras verksamhet som avser tillsyn blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mot- tagande myndigheten om uppgiften inte ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Utredningen bedömer att det befintliga sekretesskyddet för allmänna intressen därmed är tillräckligt. Utred- ningen föreslår därför inte några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för sådana intressen. …men skyddet för enskilda intressen behöver förstärkas Enligt 31 kap. 16 § OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- och driftsförhållanden när den enskilde har trätt i affärs- förbindelse med en myndighet om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Bestämmelsen skyddar alltså uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftsför- hållanden. Det finns således enligt utredningens bedömning ett till- räckligt sekretesskydd för dessa aktörer. Uppgifter rörande tredje mäns affärs- och driftsförhållanden omfattas dock inte av bestäm- melsen i 31 kap. 16 § OSL. Tredje män är fysiska eller juridiska personer som har trätt i affärsförbindelse eller annan liknande förbindelse med fondför- valtarna. Tredje män kan vara såväl juridiska som fysiska personer, exempelvis företag eller personer med vilken fondförvaltaren har nära förbindelser, fondförvaltarens företrädare, samarbetspartners och deras företrädare och externa kapitalförvaltare och deras före- trädare. Även pensionssparare kan vara att anse som tredje män i detta avseende. Pensionsspararna omfattas dock av sekretessen en- ligt 28 kap. 1 § OSL (se vidare ovan avsnitt 15.4.2) och av den före- slagna bestämmelsen om sekretess för uppgift om premiepensions- medel (se vidare avsnitt 15.7 nedan). De uppgifter det rör sig om beträffande tredje män är exempelvis om de har varit föremål för utredning eller ingripande från tillsyns- myndighet, har förekommit på eller ESMA:s varningslista eller träffats av en disciplinåtgärd från en branschorgani- sation eller liknande. Även underlag för bedömning avseende av fond- bolagens företrädares personliga vandel och anseende kan komma att inhämtas. Utredningen föreslår i kapitel 11 ett nytt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget. Även enligt det regelverket kommer nämnda uppgifter behöva begäras in. Som framgår av redogörelsen ovan har utredningen bedömt att det är oklart i vilken utsträckning bestämmelsen i 28 kap. 1 § OSL är tillämplig rörande andra tredje män än pensionssparare vid den nya myndighetens handläggning av ärenden relaterade till fonderna och fondförvaltarna på fondtorget. Utredningens bedömning är således att det inte finns några bestäm- melser om sekretess för uppgifter om juridiska tredje mäns affärs- och driftförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden som är tillämpliga i den nya myndighetens verksamhet i förhållande till fond- förvaltarna. Sådana uppgifter omfattas dock av sekretess hos Finans- inspektionen och i till exempel ärenden om till- ståndsgivning, ägarprövning och tillsyn enligt bestämmelserna i 30 kap. OSL och OSF. Eftersom det är fråga om uppgifter som kan vara mycket känsliga och utredningen i avsnitten 10.4.4 och 13.7.4 har föreslagit att den nya myndigheten, och ska samarbeta och utbyta information med varandra i frågor av betydelse för premiepensionen är det motiverat att uppgifter om tredje mäns affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden kan omfattas av sekretess även hos den nya myndigheten. Detsamma gäller information som kan identifiera så kallade visselblåsare som den nya myndigheten får del av från som en del av samverkan myndigheterna emellan. Den nya myndighetens granskning av fondförvaltare och fonder utgör inte tillsyn över näringslivet. Regeringen kan därför inte med stöd av 30 kap. 23 § OSL förordna att primär sekretess ska gälla i verksamheten (se 9 § OSF och bilagan till OSF). Det behöver därför införas en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om tredje mäns affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden hos den nya myndigheten. Den nya myndigheten kan behöva lämna sådana uppgifter till för att den myndigheten ska kunna fullgöra sin uppgift som försäkringsgivare av premiepension. Behov av sekretess gör sig därför gällande även hos . Utredningen har ovan konstaterat att bestämmelsen i 28 kap. 5 § OSL inte är tillämplig hos den nya myndigheten. Eftersom så- dana uppgifter som skyddas genom denna bestämmelse kan komma att finnas hos den nya myndigheten, bland annat i form av kundsyn- punkter överlämnade av , behöver den befint- liga sekretessbestämmelsens räckvidd kompletteras så att bestäm- melsen blir tillämplig även hos den nya myndigheten. Utredningen har även konstaterat att bestämmelserna i 30 kap. 4 b och 6 b §§ om absolut sekretess för uppgifter som kan identifiera en visselblåsare inte gäller hos den nya myndigheten. Enligt utred- ningen bör en bestämmelse införas om att sekretess hos Finans- inspektionen för sådana uppgifter överförs till den nya myndigheten. Inom den nya myndigheten kommer det enligt utredningens bedöm- ning inte finnas olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra på sätt som avses i 8 kap. 2 § OSL. Därmed saknas behov att överväga om särskilda sekretess- brytande bestämmelser eller andra bestämmelser behövs för att möj- liggöra relevant informationsutbyte inom den nya myndigheten. 15.6Den nya sekretessbestämmelsen till skydd för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare Utredningens förslag: Sekretess ska gälla hos den nya myndig- heten för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder enligt 64 a kap. socialförsäkringsbalken om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad enligt den nya bestämmelsen från den nya myndigheten ska bestäm- melsen vara tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Utredningens bedömning: Sekretessen bör inte ha företräde fram- för meddelarfriheten. Skälen för utredningens förslag och bedömning Som konstaterats ovan kommer det förekomma sekretesskänsliga uppgifter hos den nya myndigheten om juridiska personer som trätt i affärsförbindelse med en sådan fondförvaltare som avses i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken, det vill säga tredje män. Dessa uppgifter kan avslöja affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden som om de blev kända skulle leda till skada för den juridiska personen. Liknande reglering på fondområdet I 30 kap. OSL finns det bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn med mera i fråga om närings- livet. Exempelvis regleras sekretess i statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet i 30 kap. 4 § OSL som är tillämplig hos . I bestäm- melsen anges att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller drift- förhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. För uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndig- hetens verksamhet avser gäller också sekretess enligt samma bestäm- melse. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . De uppgifter som skyddas är i första hand affärs- och driftsför- hållanden hos den som myndighetens verksamhet avser. Bestäm- melsen är utformad med ett rakt skaderekvisit, det vill säga det råder en presumtion för offentlighet. När det gäller annan som har trätt i förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser, till exem- pel kunder, gäller absolut sekretess oavsett om kunden är ett företag eller en privatperson. Om kunden står under samma tillsyn som den som myndighetens verksamhet avser skyddas uppgifterna av sekre- tess med ett rakt skaderekvisit. Även i tillsynsverksamhet gäller sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, om inte intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att de bör lämnas ut. Vidare gäller absolut sekretess för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbin- delse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verk- Sekretessen gäller i högst . (30 kap. 23 § OSL, 9 § OSF och p. 15 i bilagan till OSF) I 30 kap. 5 § OSL regleras sekretess vid ägarprövning. Där anges att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekono- miska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ett ärende hos en statlig myndighet om bland annat innehav av aktier i bank- aktiebolag, kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag, fondbolag eller försäkringsaktiebolag. Sekretessen gäller inte beslut av myndigheten och inte heller för uppgift från en annan myndighet om uppgiften inte är sekretessreglerad där. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretessens föremål och räckvidd Utredningen föreslår att föremålet för sekretessen bör vara upp- gifter om en enskildas affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden. En ytterligare bestämning av föremålet för sekretessen bör vara att den enskilde har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling enligt i 64 a kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Eftersom ingående av fondavtal enligt de föreslagna upphandlingsreglerna alltid ska föregås av en upphandling kommer detsamma gälla den som trätt i affärsförbindelse eller lik- nande förbindelse med en fondförvaltare som ingått fondavtal med den nya myndigheten. Att uttömmande närmare ange vilka slags uppgifter som kan komma att omfattas av föremålet för sekretess låter sig inte göras. Bestämmelsen ska dock träffa sådana uppgifter som den nya myn- digheten får in i samband med anbud och avtalsuppföljning, men även uppgifter som den nya myndigheten inhämtar från till exempel . Exempel på sådana uppgifter är affärsupplägg inom en företagsgrupp, vissa uppgifter om hur verksamheten är organi- serad, strategier, avtal med tredje part och innehållet i dem samt upp- gifter från tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offent- lighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset.24 När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sek- retess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Om insynsintres- set anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, det vill säga bestämmelsen förses med ett rakt skaderekvisit. I de fall sekre- tessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess, det vill säga bestämmelsen förses med ett omvänt skaderekvisit. Verksamhet inom välfärden, som är helt skatte- eller avgiftsfinan- sierad, bör präglas av öppenhet för att ge medborgarna insyn i verk- samheten. Att förhållanden och missförhållanden kan granskas bidrar till att stärka kvaliteten i och förförtroendet för premiepensions- systemet i allmänhet och för fondförvaltarna i synnerhet. Behovet av insyn i myndigheternas premiepensionsverksamhet är därför bety- dande. Utredningen anser att skyddet för tredje mäns affärs- och drifts- förhållanden och andra ekonomiska förhållanden inte får bli så vid- sträckt att det omöjliggör allmänhetens och inte minst journalisters och massmedias insyn i premiepensionsverksamheten. Sekretessen bör därför inte vara absolut för sådana uppgifter som annars enligt motsvarande bestämmelse i verksamhet rörande tillstånd och tillsyn omfattas av absolut sekretess. Utredningen beaktar vid denna be- dömning att de juridiska personer som uppgifterna gäller normalt kommer att ha en stark anknytning till fondförvaltaren i egenskap av exempelvis ägarbolag, dotterbolag eller underentreprenör. Dessa får enligt utredningens uppfattning tåla en relativt långt gående insyn när det gäller uppgifter som har koppling till verksamheten inom det allmänna pensionssystemet. Till skillnad från tillsynsverksamhet innebär inte heller granskning av den nya myn- digheten en förutsättning för att få verka på fondmarknaden. Det kommer vara frivilligt för fondförvaltare att lämna anbud i upphand- 1979/80:2 Del A s. 75 f. lingar till fondtorget. Det får ingå i det affärsmässiga övervägandet om förvaltarnas affärskontakter accepterar att uppgifter som rör dem ges in till den nya myndigheten och därmed kommer omfattas av offentlighetsprincipen. Utredningen anser dock att insynsintresset rörande uppgifter om affärs- och driftsförhållanden och andra eko- nomiska förhållanden avseende tredje män inte är lika omfattande som avseende fondförvaltares affärs- och driftsförhållanden som regleras i 31 kap. 16 § OSL genom ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Insynsintresset avseende tredje mäns affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden motsvarar insynsintresset av- seende tredje mäns personliga förhållanden som regleras i 28 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller ett rakt skaderekvisit. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför utformas med ett rakt skade- rekvisit. Sekretess ska således gälla endast om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det ska således gälla en pre- sumtion för att uppgifterna är offentliga. Utredningen noterar i detta sammanhang att pensionssparare kommer att ges ett starkare skydd enligt utredningens förslag (se nedan). Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att skadebedömningen i huvudsak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan om huruvida sekretess gäller i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Av- görande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utläm- nande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig omfattas den normalt av sekretess.25 Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift som typiskt sett bedöms som harmlös kan använda denna för att utsätta den som uppgiften gäller för trakasserier ska uppgiften i just den situationen dock anses vara omfattad av sekretess. Av- sikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt ska försöka ut- röna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger.26 Exempel på uppgifter vars röjande enligt utredningen typiskt sett kan leda till skada är affärsupplägg inom en företagsgrupp, närmare uppgifter om hur verksamheten är organiserad, strategier, avtal med 1979/80:2 Del A s. 80 f. 2008/09:150 s. 348. tredje part och innehållet i dem samt uppgifter från Finansinspek- tionens tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk innan beslut har meddelats. Om tredje man är kund hos ett fondföretag omfattas kundens förhållanden av tystnadsplikten enligt 2 kap. 19 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder, som motsvarar den så kallade banksekre- tessen. Sådana uppgifter om en enskild kund är enligt utredningens uppfattning typiskt sett att betrakta som känsliga och omfattas därför normalt av sekretess enligt den förslagna bestämmelsen. Om kunden även är pensionssparare kan 28 kap. 1 och 5 §§ OSL vara tillämpliga, se vidare nedan. Den nya sekretessbestämmelsens placering i lagen Den nya sekretessbestämmelsen ska skydda uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som har trätt i affärsförbindelse med den nya myndigheten. Utredningen anser därför att bestämmelsen ska pla- ceras i 31 kap. OSL som reglerar sekretess till skydd för enskild i annan verksamhet med anknytning till näringslivet. Den nya bestäm- melsen bör lämpligen införas som en ny 17 a §. Uppgifterna som omfattas av den nya bestämmelsen kommer i allt väsentligt vara samma slags uppgifter som skyddas enligt 30 kap. 4 och 5 §§ samt 31 kap. 16 § OSL. Utredningen anser därför att mot- svarande sekretesstid bör gälla. Detta innebär att sekretess för upp- gift i allmän handling ska gälla i högst . Den nya myndigheten ska samverka med i frågor som rör premiepensionssystemet. Vid samverkan ska myndig- heterna utväxla de uppgifter som behövs. Ett område för samverkan kan vara granskning av fonder och fondförvaltare på fondtorget för Vid sådan samverkan kan komma att få uppgifter från den nya myndigheten som omfattas av sekretess enligt den nya sekretessbestämmelsen. Den nya bestäm- melsen bör i sådana fall vara tillämplig även hos Pensionsmyndig- heten. Detsamma bör gälla om den nya myndigheten lämnar sådan information även till andra myndigheter. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen. Det kan således vara tillåtet att till exempel muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften exempelvis lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till en journalist eller själv publicera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen.