sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Ett viktigt skäl för detta är att valarkitek- turen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteendeekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är därför för dessa behov onödigt långdragen och omständlig. Eftersom utformningen av valarkitekturen har stor betydelse för fondurvalet och utformningen av fondtorget bör sådana mer detaljerade föreskrifter om valarkitekturen inte med- delas av regeringen utan av den nya myndigheten. Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitek- turen är som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Kartläggning av tjänstepensionens valcentraler påvisar förekomst av och metodik för urval av fonder Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska kartlägga arbets- sätt och avtalslösningar för tjänstepensionernas valcentraler. Om dessa bedöms ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till premie- pensionens fondtorg ska utredningen föreslå sådana lösningar. Utredningen bedömer att valcentralerna för tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar endast i begränsad mån kan tjäna som förebild för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepen- sionen. Det beror dels på att endast ett avtalsområde tillämpar upp- handling, dels på att valcentralernas roll främst är att administrera de kollektivavtalade tjänstepensionerna och inte att upphandla fonder. Utredningen lämnar därför inga förslag direkt baserade på valcentra- lernas arbetssätt och avtalslösningar. Däremot finns arbetssätt i för- säkringsgivarnas urval av fonder som är relevanta för premiepensions- systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval sker och metodiken för urval. Det finns, eller borde finnas, tydliga likheter mellan de huvud- mannaskap som försäkringsgivarna tar vid urval av fonder inom tjänstepensionen och det huvudmannaskap som staten ska ta för ur- valet av fonder till premiepensionens fondtorg. Fondurvalsmetodiken hos tjänstepensionens försäkringsgivare sker med utgångspunkt i dels affärsmässiga ställningstaganden, dels forskning. Bolagens affärsmässiga överväganden utgår från att det finns kommersiell nytta, det vill säga vinstpotential, i att försöka välja ut de bästa fonderna och välja bort de sämsta, sett till förväntad av- kastning. Vilken meravkastning bolagen uppnått eller kalkylerar med varierar men generellt räknar bolagen med en substantiell meravkast- ning, tack vare fondurvalsprocessen. Kartläggningen av försäkringsgivarnas arbetssätt vid urval av fon- der påvisar att bedömningar med ett visst mått av subjektivitet är en central del av fondselektionen. Det kommer alltså sannolikt krävas att sådana bedömningar görs inom ramen för upphandlingen av fon- der till premiepensionens fondtorg. Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är dock inte unikt för just urval av fonder till premiepensionens fond- torg. Snarare är det en accepterad och nödvändig förvaltningsrättslig princip för att tillåta beaktande av alla relevanta och kända omstän- digheter vid beslutsfattande i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. Att en förvalt- ningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem dess rätta vikt. Utredningen föreslår att upp- handlingarna som urvalet ska ske genom ska kunna överprövas av allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kontrolleras att urvalet sker inom handlingsutrymmets gränser. Utredningen finner därför inget motsatsförhållande mellan att ha som ambition att upphandla de bästa fonderna till fondtorget, och därvid göra nödvändiga lämplighetsbedömningar, och göra detta rättssäkert och tillräckligt transparant. Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg? Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska ta fram förslag till ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. De förslag som lämnas ska ta sin utgångspunkt i Pensions- gruppens överenskommelse. Av Pensionsgruppens överenskommelse framgår att de fonder som ska erbjudas på fondtorget för premie- pensionen ska upphandlas på den privata marknaden och att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget. Av kommittédirektiven framgår vidare att det är fonder, och inte fondförvaltare, som ska upphandlas. Utredningen ser tydliga fördelar med upphandling av kapital- förvaltningstjänster snarare än enskilda fonder. Sådana lösningar skulle ge möjlighet för spararna att själva påverka risknivå och placerings- inriktning, vilket enligt utredningen är de mest relevanta aspekterna av valfrihet inom pensionssparande, som kostnaderna för syste- met skulle kunna hållas på en minimal nivå. Den typ av aggressiv och vilseledande marknadsföring som varit förhållandevis vanlig inom premiepensionssystemet skulle helt upphöra. Risken för oegentlig- heter skulle dessutom minimeras. Kommittédirektiven ger dock inte utrymme för utredningen att lämna förslag till ett regelverk med så- dan inriktning. Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg Det föreslagna målet för premiepensionssystemet samt fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om val- frihet måste enligt utredningens uppfattning styra vilka typer av fon- der som ska kunna upphandlas till fondtorget. Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de närings- rättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappersfonder och specialfonder. Det upphandlade fondtorget ska enligt utredningens förslag bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kon- trollerbara och av hög kvalitet kan bäst bedömas i förhållande till en- skilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt genom de tilldelningskriterier som används för att tilldela fondavtal. Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas i förhållande till både enskilda fonder och olika typer av fonder. Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risk- nivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Mot denna bak- grund är det av betydelse vilka risknivåer och placeringsinriktningar de olika fondtyperna kan ha. Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphand- las till fondtorget är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. I den valarkitektur som utredningen föreslår är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val. Dessa sparare är dock ändå att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening. Utredningen anser att de fondtyper som finns på marknaden i dags- läget tillgodoser det behov av fonder som finns för fondtorget. Det finns därför enligt utredningens uppfattning inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som innebär att det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet. Värdepappersfonder och fondföretag samt specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg Utredningen föreslår att värdepappersfonder och fondföretag, som är tillåtna på fondtorget, ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg. Bland dessa finns fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, ränte- fonder som i sin tur kan vara inriktade mot olika branscher och geo- grafiska områden. Risknivåerna kan variera beroende på fondernas placeringsinriktning. Det stora utbudet av värdepappersfonder och fondföretag skapar enligt utredningens uppfattning goda förutsätt- ningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter. Värdepappersfondernas och fondföretagens egenskaper och det stora utbudet av fonder gör därför att fonderna bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet. Därutöver föreslår utredningen att även specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder ska kunna upphandlas till fondtorget. Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placerings- inriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora ut- budet av fonder, gör att också specialfonderna borde kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, bland annat genom att öka valfriheten för pensionsspararna. En specialfond behöver bara vara öppen för inlösen en gång . För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är lik- vida ska specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fon- der bara kunna upphandlas om de är öppna för inlösen minst en gång . Övriga typer av fonder är enligt utredningens uppfattning inte lämpliga för premiepensionssystemet och bör därför inte kunna upp- handlas till fondtorget. Finns tillämpliga regelverk för upphandling? I utredningens uppdrag ingår att föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid bedömningen av vilka rättsliga möjligheter som finns för att ta fram ett sådant regelverk måste hänsyn tas till EU:s befogenhet på området. Det råder delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna inom området för social trygghet. EU:s medlemsstater äger rätten att ut- forma sina sociala trygghetssystem. Upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg kan enligt utredningens bedömning dock inte anses falla utanför EU:s befogenhet på den grunden att upphandlingen sker inom ramen för ett socialt trygghetssystem. Även när det gäller offentlig upphandling gäller delad befogenhet mellan EU och medlemsstaterna. EU har antagit flera direktiv på upp- handlingsområdet. Upphandlingsdirektiven och de svenska lagar som genomför direktiven i svensk rätt reglerar hur en upphandlande myn- dighet ska agera när den ska välja ut någon eller några leverantörer vid anskaffning av varor, tjänster eller byggentreprenader. För att säker- ställa att upphandlande myndigheter agerar på ett öppet, marknads- mässigt och icke-diskriminerande sätt innehåller regelverken bestäm- melser om hur urvalet och tilldelningen ska gå till. Utredningen bedömer att upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg inte faller inom tillämpningsområdet för något av upphandlingsdirektiven eller någon av upphandlingslagarna. Detta innebär att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa ett sär- skilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget. Om någon av upphandlingslagarna bedöms ändamålsenlig för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg saknas det emellertid enligt utredningens uppfattning anledning att föreslå ett nytt regelverk. Utredningen har därför analyserat om någon av upp- handlingslagarna ändå bör tillämpas på sådan upphandling. Utredningen bedömer att så inte bör bli fallet. Den lag som skulle kunna bli aktuell att tillämpa på upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg är lagen om offentlig upphandling. Det finns enligt utredningen inte behov av ett så omfattande, detaljerat och komplext regelverk som nämnda lag vid upphandling av fonder till fondtorget. Det bör enligt utredningens mening i stället tas fram ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Utgångspunkter för en ny reglering Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg bör vara flexibelt och särskilt anpassat till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Det innebär bland annat att kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kon- trollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensions- systemet bör komma till uttryck i regelverket. Regelverket bör i första hand ange ramarna för den nya myndighetens handlingsutrymme utan att göra avkall på kravet på rättssäkerhet. Ett fondavtal är enligt utredningens bedömning ett så kallat kon- trakt av ett bestämt gränsöverskridande intresse, det vill säga det kan vara intressant för en fondförvaltare som är etablerad i en annan med- lemsstat. Detta innebär att de grundläggande principerna för upphand- ling (principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande) blir tillämpliga, trots att upphandlingen faller utanför tillämpningsområdet för EU:s upp- Regelverket för upphandling av fonder till fond- torget bör därför utgå från dessa principer. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska enligt kommittédirektiven ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. I utredningens uppdrag ingår att före- slå en reglering av dessa principer. Som ett led i fondtorgets roll för att dels uppnå målet med premie- pensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet föreslår utredningen att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget för premiepensionen ger pensionsspararna en reell valfrihet. Genom den föreslagna regleringen säkerställs att valfriheten på fondtorget upprätthålls. Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses eller bör av- ses med reell valfrihet, eftersom innebörden av begreppet är subjek- tiv och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utredningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att det ska finnas en valfrihet som gör att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är in- tresserade av att göra ett eget val. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier ut- ifrån bästa branschstandarder. Ett fondavtal ska enligt utredningens förslag innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer, i förvaltningen. Ett minimi- krav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma vill- koren i avtalen. Genom att överlåta detta till den nya myndigheten kan kravet anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa kravet efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar. Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Det näringsrättsliga regelverket med regler om tillståndsplikt och tillsyn gör att det finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk socialförsäkring är det emellertid rimligt att pensionsspararna utgår från att staten tar ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket. De fonder som erbjuds på fondtorget kan därför enligt utredningens mening inte anses kon- trollerade i tillräcklig grad enbart genom att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. För att kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna upp- fyller kraven för att få delta på fondtorget – och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat – föreslår utredningen att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. En förutsättning för att den nya myndigheten ska kunna utföra denna granskning är att myndigheten får information från förvaltarna. Ett fondavtal ska därför enligt utred- ningens förslag innehålla villkor om en skyldighet för fondförvaltarna att lämna information till den nya myndigheten och att även på annat sätt medverka i gransknings- och uppföljningsarbetet. Den nya myndigheten och har olika uppdrag när det gäller fondförvaltare och fonder. Båda myndigheterna kan ha fördelar av ett informationsutbyte, inte minst ur ett effektivitets- Ett sådant informationsutbyte ökar dessutom skyddet för pensionsspararna. Utredningen föreslår därför en samverkans- och informationsskyldighet för och den nya myndig- heten. För att den nya myndigheten ska kunna säkerställa att fondförval- tarna och fonderna följer avtalsvillkoren är det enligt utredningens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fon- der på fondtorget. I praktiken sätter möjligheterna till en effektiv granskning gränser för hur många fonder som kan erbjudas på fond- torget. Givet antalet sparare som väljer fonder på fondtorget finns det också en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att myndigheten med rimliga resurser kan utföra sitt gransknings- uppdrag på ett säkert och effektivt sätt. Den nya myndigheten ska därför vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fondtorget beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild När det handlar om att föreslå ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är befintliga upphandlings- lagar naturliga utgångspunkter. Det finns ett värde i att de regler som gäller på ett visst område – i den mån de behandlar samma eller när- liggande ämnen – också är utformade på ett likartat sätt. När det gäller ett förfarande som upphandling ligger det i sakens natur att regler av ett visst slag alltid behöver finnas, oavsett vad som ska anskaffas. Utredningen anser att lagen om offentlig upphandling – i synner- het de regler som gäller för upphandlingar på det icke direktivstyrda området – kan tjäna som förebild vid utformningen av det nya regel- verket. Utredningen om vissa förenklade upphandlingsregler (Förenklings- utredningen) lämnade betänkandet Möjligt, tillåtet och till- gängligt – förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler och vissa regler om överprövningsmål (SOU 2018:44). I betänkandet lämnas bland annat förslag till hur reglerna om upphandling under EU:s tröskelvärden i lagen om offentlig upphandling kan göras enklare och flexiblare. Förslagen bereds i . uppdrag – att föreslå enklare och flexib- lare upphandlingsregler – sammanfaller med utgångspunkterna för det regelverk för upphandling som utredningen har i uppdrag att föreslå. har vid utformningen av sina lagförslag vidare tagit hänsyn till vad som krävs enligt om ett kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse. Mot denna bakgrund anser utredningen att förslag till regler för upphandlingar under EU:s tröskelvärden i 19 och 19 a kap. lagen om offentlig upphandling bör tjäna som förebild vid utformningen av de förfaranderegler som bör gälla för upphandling av fonder till fondtorget. Detta innebär inte att lagförslagen är identiska. Vissa regler som föreslår saknar motsvarighet i utredningens förslag. Utredningen föreslår vidare vissa regler som är särskilt anpas- sade till att upphandlingen avser fonder som ska erbjudas på fondtorget. Dessa regler präglas av de krav som ska ställas på de upphandlade fonderna för att fondtorget ska bidra dels till att målet för premie- pensionssystemet uppnås, dels till att principen om valfrihet upprätt- hålls. Krav på de fonder som ska upphandlas Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som erbjuds i premiepensionssystemet. De fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska en- ligt utredningens förslag vara lämpliga för premiepensionssystemet. För att säkerställa detta bör den nya myndigheten i upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligato- riska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett an- bud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att pensionsspararna ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktörer som verkar i det. Utredningen föreslår vidare att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontroller- bara och av hög kvalitet. Kravet på att fonderna ska vara kostnadseffektiva tar i första hand sikte på storleken på förvaltningsavgiften, men även andra aspekter som har anknytning till den fondkategori som är föremål för upphand- lingen kan beaktas. Vad gäller kravet på att fonderna ska vara hållbara föreslår utred- ningen, som framgår ovan, att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta så kallade ESG-faktorer i förvaltningen. Kravet på att fonderna ska vara kontrollerbara avser främst kom- plexiteten i en fond. En fond ska inte anses kontrollerbar om den har en så hög grad av komplexitet att myndigheten inte med rimliga in- satser kan granska den på ett tillfredsställande sätt. Kravet på kvalitet handlar i hög grad om fondförvaltarens förmåga att generera framtida avkastning. Det kan till exempel omfatta fon- dens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk, placerings- inriktning och förvaltningsmodell, kvalifikationer och erfarenheter hos de personer som förvaltar fonden, fondförvaltarens ägare, ledning och organisation, fondförvaltarens affärsmodeller, interna processer och incitamentsstrukturer samt viktigare händelser och personal- omsättning hos fondförvaltaren. Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget upp- fyller dessa krav är centralt för att fondtorget ska kunna bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Det ankommer på den nya myndigheten att genom utformningen av obligatoriska krav och till- delningskriterier i upphandlingarna säkerställa att de fonder som upp- handlas uppfyller kraven. Utredningen föreslår en rad förfaranderegler som ska gälla för upp- handling av fonder till premiepensionens fondtorg.