sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — För att uppfylla visionen borde enligt PPM ambitionen vara att väg- leda pensionsspararna mot en portfölj som på objektiva grunder kunde förväntas generera bästa möjliga riskjusterade avkastning. Mer kon- kret innebar det att PPM skulle ge pensionsspararna allsidig och objektiv information som gjorde det möjligt för spararna att utforma sina portföljer i enlighet med finansiell teori.17 Vidare konstaterades att en förutsättning för att premiepensionssystemet skulle bli fram- gångsrikt på lång sikt var att den enskilde individen hade förmåga att själv göra rationella val och välja en effektiv portföljsammansättning utifrån dennes inställning till risk.18 I promemorian Vägval Premiepension (Ds 2013:35) identifierades vissa problemområden och förbättringsmöjligheter i premiepensions- systemet utifrån syftet med pensionsreformen. I promemorian kon- staterades att det i slutändan handlar om politiska överväganden om individens respektive statens ansvar för pensionsutfallet. I den besluts- processen borde, enligt promemorian, en tydlig målformulering för den allmänna pensionen tas fram. Här avsågs vilka minimipensioner eller ersättningsnivåer staten ska garantera och vilka delar individen själv ska ansvara för.19 Några närmare målformuleringar presente- rades dock inte. I betänkandet Fokus Premiepension (SOU 2016:61) utgick utred- ningen från den ursprungliga systemutformningen med en icke-val- slösning med låg risknivå. Utredaren tolkade detta som att målsätt- ningen i icke-valslösningen var att ha en tydlig inriktning på trygghet.20 I betänkandet argumenterade utredningen, i likhet med vad som anförs i betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, för att lagstiftaren måste beakta att premiepensionen är en rela- 16PPM, Analytiskt testamente: 11½ år med premiepensionssystemet och PPM, 2009. 17a.a., s. 7. 18a.a., s. 32. 19Ds 2013:35, Vägval Premiepension, s. 15. 20SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 42 (med hänvisning till prop. 1997/98:151 Inkomst- grundad ålderspension, m.m., s. 423). Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet tivt liten del av den allmänna pensionen. Det innebar för utredningens bedömning av vad som ansågs vara en lämplig risknivå i premiepensio- nen att nivån kunde vara relativt hög, eftersom inkomstpensionen utgör en större del och därtill motsvarar en lågriskplacering.21 Bland annat mot bakgrund av den misstänkta brottsligheten riktad mot premiepensionssystemet och pensionsspararna, se avsnitt 4.4.5, enades Pensionsgruppen om att ta fram en skiss på hur konstruktionen skulle kunna förändras utan att systemet skulle för- lora sitt syfte. presenterade en för- studie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem.22 Förstudien konstaterade att premie- pensionen saknar ett uttryckligt mål. Det leder till att det inte är uppenbart vilken produkt eller vilket resultat som ska eftersträvas. Målsättningen kommer då i praktiken att utformas på myndighets- nivå.23 Förstudien argumenterade för att detta var en mindre lämplig delegering, eftersom överväganden om mål inte bara handlar om av- kastning utan också om vilken grad av trygghet, risk och stabilitet som ska prägla systemet och hur detta ska förhålla sig till övriga delar av pensionssystemet. Detta rör enligt förstudien fundamenten i pen- sionssystemet och bör därför vara politiska ställningstaganden och inte en fråga för myndigheter.24 Förstudien formulerade följande målkriterier som borde ingå i målet för premiepensionen och därmed vara styrande för systemets konstruktion:25 1.Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring för vilken staten har ett övergripande ansvar. 2.Placeringar ska prioritera försäkring framför sparande och efter- sträva en stabil livslång pensionsinkomst. 3.Avkastningen ska överstiga inkomstindex. 4.För den som vill ska det finnas en möjlighet att välja bland kvalitets- säkrade alternativ. 5.Risken i premiepensionen bör inte vara högre än i tjänstepensionen. 21a.a., s. 68. 22Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF. 23a.a., s. 6. 24a.a., s. 41. 25a.a., s. 43. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Finns målformuleringar i andra fonderade system? Avsaknad av lagstadgade mål inom ramen för fonderade pensions- system är inte unikt för . I några länder har man dock formu- lerat uppdragsbeskrivningar (mission statement) eller förtydliganden av syften.26 Uppdraget för allmänna pensionsfond – Pension Plan (CPP) – beskrivs enligt följande: To invest in the best interest of Pension Plan Contributors and beneficiaries and to maximize investment returns without undue risk of loss.27 I beskrivs syftet med landets Superannuation fund en- ligt följande: Maximize the Fund’s return over the long run, without undue risk, so as to reduce future ’ tax burden.28 Flera andra länder har liknande formuleringar av syfte och uppdrag som sedan har uttolkats till ett mål av en huvudman. Första–Fjärde AP-fonderna som tillsammans med Sjätte den utgör buffertfonden i inkomstpensionen styrs genom ett allmänt formulerat mål för placeringsverksamheten i lagen (2000:192) om all- männa pensionsfonder (AP-fonder):29 Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta fondmedlen på sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Den totala risknivån i fondernas placeringar ska vara låg. Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkast- ning uppnås. Utifrån detta fastställer styrelsen för respektive AP-fond mål för förvaltningen. De ovan beskrivna pensionssystemen är fördelnings- system som saknar inslag av individuella val för placeringarnas inrikt- ning. Uppenbarligen har det i dessa länder, samt i för inkomst- pensionssystemet, ansetts räcka med relativt vaga lagformuleringar för att göra investeringar i syfte att nå en god pension, alternativt har lagstiftaren inte ansett det lämpligt eller ens möjligt med tydligare formuleringar. 26SOU 2012:53, AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvaltning av pensionsreserven, s. 164. 27a.a., s. 164. 28a.a., s. 164. 294 kap. 1 §. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Hur har Sjunde AP-fonden resonerat om målet för sin förvaltning? Av lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)30 framgår följande om Sjunde AP-fondens verksamhet: Fondmedlen ska, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkast- ning uppnås. Sjunde AP-fonden har utifrån ovanstående och det uppdrag fonden har i premiepensionssystemet formulerat en så kallad mission som lyder enligt följande: De som inte vill eller kan välja ska ha minst lika bra pension som andra. genomförde Sjunde AP-fonden ett arbete med att for- mulera ett kompletterande mål i form av en långsiktig avkastnings- ambition. Arbetet resulterade i följande mål: Ett långsiktigt sparande i AP7 Såfa under hela arbetslivet ska ge en långsik- tig överavkastning i förhållande till inkomstpensionen om 2–3 procent- enheter . Sjunde AP-fonden ansåg att fördelarna med att uttrycka målet som en överavkastning relativt inkomstpensionen31 var dels att detta rela- terar premiepensionens uppdrag till inkomstpensionen, dels att det är konkret tillämpbart för spararna när de ska göra en pensionsprognos. En vägledande princip i arbetet med avkastningsambitionen var att ta fasta på lagens förarbeten där det framgår att risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pension.32 Myndigheten tolkade detta som att risktagandet i fonden ska ses ur ett holistiskt perspektiv där premiepensionen utgör en begränsad del av den samlade allmänna pensionen. Sjunde AP-fonden menade att målet uttryckt i överavkast- ning relativt inkomstindex har en stark koppling till premiepensions- systemets övergripande syfte. Vidare valde Sjunde AP-fonden att uttrycka ett intervall för för- väntad överavkastning för att signalera att avkastningsprognoser är osäkra. Myndigheten tog även fram en uppföljningsplan för målet som innehåller ett antal indikatorer att löpande följa och rap- 305 kap. 6 § samt 4 kap. 1 § andra stycket. 31I princip avses här balansindex, det vill säga både inkomstindex (förändring i genomsnitts- inkomst) och balanstal (förhållandet mellan inkomstpensionens tillgångar och skulder). 1999/2000:46, s. 76. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet portera till styrelsen i samband med att inkomst- eller balansindex fastställs. Sjunde AP-fondens kompletterande formulering från missionens konkurrensmål till ett överavkastningsmål innebar ett skifte i synsätt. I stället för att utgå från fondtorget och de val som gjorts där utgår Sjunde AP-fonden numera från själva syftet med premiepensionen: att ge dels en förväntad aktieriskpremie genom placering på kapital- marknaden, dels riskspridning. benämns konkurrensmålet som mission och överavkastningsmålet som avkastningsambition. För kapitalförvaltningen är överavkastningsmålet utgångspunkten. Vad har fonderna på fondtorget för mål? Även fonderna på fondtorget har mål för sin förvaltning. Dessa mål är individuella för respektive fond. Antalet mål på fondtorget är alltså i teorin lika stort som antalet fonder på fondtorget. I praktiken är dock många mål mycket likartade eller identiska. Fondernas mål framgår av fondbestämmelserna. Det vanligaste målet är att uppnå högre avkastning än den genomsnittliga avkast- ningen på den marknad som fonden investerar i. I vissa fall definieras jämförelsenormen i fondbestämmelserna genom att avkastningen ska överstiga ett visst angivet jämförelseindex. Mer ovanligt, men förekommande, är att fonder eftersträvar en specifik risknivå, vilket vanligtvis uttrycks i termer av volatilitet. För indexfonder gäller att det ska framgå av fondbestämmelserna att fonden är en indexfond och därmed avser att följa ett visst index. Det är en viktig konsumentinformation, eftersom index- fonder har ett undantag från det diversifieringskrav som annars följer av lagstiftningen. Indexfonder kan alltså ha en mer koncentrerad port- följ där delar av innehavet överskrider de begränsningsregler som gäller för exponering mot en enskild emittent. Det finns som beskrivs ovan flera olika syften som motiverar ett premiepensionssystem. Däremot har något mål aldrig formulerats. Det skulle kunna hävdas att det finns ett underförstått mål om en Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet högre förväntad avkastning i premiepensionssystemet jämfört med inkomstpensionssystemet. Det är något som ofta framförs som argu- ment för premiepensionen och omvänt skulle systemet sannolikt inte ha införts om en högre avkastning inte skulle förväntas. Enligt kommittédirektiven behöver ett mål för premiepensions- systemet formuleras och riktas in på att leverera en förväntad avkast- ning som liksom långsiktigt tydligt överstiger inkomst- index. Vidare framgår att det ingår i uppdraget att säkerställa att målet för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalter- nativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i översyn av förvalsalternativet.33 Av kommittédirektiven framgår också att utredningen ska for- mulera fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensions- systemet och för att skapa en valmiljö som är pålitlig och säker och som erbjuder pensionsspararna valfrihet. 5.2.2Premiepensionen är en socialförsäkring Utredningens bedömning: Premiepensionen är en obligatorisk socialförsäkring och målet för premiepensionssystemet bör väg- ledas av det. Skälen för utredningens bedömning Av pensionsöverenskommelsen34 framgår att det finns ett samhälle- ligt intresse av att människor får en pension som går att leva på och att därför har en obligatorisk allmän pension. Premiepensio- nen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av social- försäkringen, för vilken staten ansvarar. Det ska alltid vara spararens och pensionärens intresse som kommer i första hand. Vidare framgår att Pensionsgruppen är överens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångs- 33Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. 34Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet punkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en socialförsäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar. Socialförsäkring syftar till att ge ekonomisk trygghet En grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obliga- toriskt och väl täckande socialförsäkringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla försäkrade under livets samtliga ske- den. En väsentlig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och till- räcklig försörjning efter förvärvslivet när det normalt sett saknas möjligheter till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäk- ring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda , ge ett standardskydd vid pensionering. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rim- ligt att det mål som utredningen ska föreslå för premiepensionssyste- met vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär enligt utredningens mening att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning som risken för kraftiga förändringar av enskildas pensionsbelopp begränsas. Medlen i inkomst- respektive premiepensionssystemet är expo- nerade mot olika marknader, arbetsmarknaden respektive kapital- marknaden, men syftet är detsamma – att ge ekonomisk trygghet under ålderdomen genom en livsvarig inkomst. Ju lägre variationen är i denna inkomst, desto tryggare och mer värdefull blir den – sam- tidigt innebär större trygghet sämre förväntad utveckling. Att det övergripande syftet är detsamma för premiepensionssystemet och inkomstpensionssystemet behöver inte betyda att målen med deras utformning ska vara identiska. Däremot behöver ett mål för premie- pensionssystemet tydligt vägledas av att det är fråga om en social- försäkring. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensionssystemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden. Erfarenheterna av premiepensionssystemet visar att sparare sällan agerar enligt idealmodellen för rationella kon- sumenter. Det innebär att principen att väl fungerande konkurrens ger prispress och produktutveckling inte utan vidare kan fungera som utgångspunkt för utformningen av premiepensionssystemet. Premie- pensionssystemets utformning ska därför inte heller användas som ett verktyg för att vrida konkurrensen på fondmarknaden i någon riktning. Premiepensionssystemet kan ha positiva effekter för finansiell utbildning av befolkningen, men det får aldrig vara ett överordnat syfte för utformningen av systemet. Premiepensionssystemet syftar heller inte till att öka statens ägande i eller inflytande över näringslivet. Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring? På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visser- ligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapital- marknaden och är därmed förenat med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygg- het. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt . Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomst- tillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall. Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en social- försäkring och att risknivån under både sparande- och utbetalnings- tiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.35 En bakgrund till den här påtalade vikten av lämplig risknivå är att premiepensionens andel av den allmänna pensionen kommer att öka, dels eftersom systemet är under infasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomstpensionssystemets för- räntning. Det innebär att det kan finnas anledning att sänka risken i premiepensionssystemet allt eftersom dess andel av den allmänna pensionen växer. 35I teorin skulle man kunna anta att vissa individer som gör egna val på fondtorget tar stora risker med vissheten om att staten ändå kommer täcka upp förluster genom till exempel bostadstillägg. Det brukar beskrivas som moral hazard och användas som argument för att risken i premiepensionen borde begränsas. I praktiken är dock omfattningen av problemet mycket liten. Andelen pensionärer som får bostadstillägg är relativt begränsad, cirka 15 pro- cent. Andra faktorer än premiepensionen har betydligt större betydelse för rätten till och omfattningen av bostadstillägget, till exempel om pensionären är samboende eller ensamstå- ende, storleken på pensionärens inkomst- och tjänstepension samt om pensionären har för- mögenhet. Den typiska mottagaren av bostadstillägg är en ensamstående kvinna som är som endera inte har någon premiepension alls eller så utgör premiepensionen en helt marginell del av pensionen. Även när andelen premiepension ökat kommer bostadstilläggets omfattning totalt sett inte vara särskilt starkt påverkad av premiepensionens storlek. I teorin kan man även anta att eftersom högre risk i förväntan leder till högre avkastning är det troligt att ett antal individer får högre premiepension och därmed undviker eller får lägre bostads- tillägg. Statens eventuella utgifter för ett högt risktagande i premiepensionen torde alltså kunna gå åt båda håll. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet 5.2.3Mål för premiepensionssystemet: en bra sparprodukt och en trygg pension med rätt till valfrihet Utredningens förslag: Målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension vilket innebär att 1.under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkast- ningen, och 2.under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden. Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placerings- inriktningen. Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag. Skälen för utredningens förslag Sparandetiden: Högre förväntad avkastning än lönetillväxten Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet behöver innehålla en nivå för avkastningen. Det avser framför allt sådan förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga i princip förvalet. Premiepensionssystemet ska också innefatta en rätt till reell valfrihet för sparare och pensionärer när det gäller placeringen av premiepensionsmedlen. Principiellt och med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet därför även gälla dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är just att bland annat kunna påverka risknivån ligger det dock i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från målet ökar för individer som väljer fonder själva. Dessa individer kan sägas sätta sina egna mål för premiepensionen genom att utnyttja rätten till valfrihet. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet En naturlig utgångspunkt för en bra sparprodukt för premiepensio- nen är en lägsta avkastningsgräns vid inkomstindex.36 Om avkastnings- målet sätts lägre, så att avkastningen under långa perioder riskerar att understiga eller bli lika med inkomstindex, faller det huvudsakliga ekonomiska skälet för att alls ha ett premiereservsystem. Ett lägsta mål bör alltså vara en förväntad avkastning som överstiger inkomstindex. Utredningen anser dock att ett sådant avkastningsmål är alltför lågt. En placering som är förenad med risk bör långsiktigt ge en tydlig riskpremie. Målet bör därför i stället formuleras så att avkastningen tydligt ska överstiga inkomstindex, vilket också anges i pensions- överenskommelsen.37 Historiskt har också avkastningen från placer- ingar på kapitalmarknaden betydligt överstigit den genomsnittliga inkomsttillväxten.38 Det är förvisso ingen garanti för framtiden, och en långsiktigt dålig utveckling kan aldrig uteslutas, men ett mål om avkastning bör inte präglas av alltför stor försiktighet. Målet ska ses som ett tröskelmål, ett riktmärke, som inte bör underskridas under en konjunkturcykel och som aldrig bör underskridas under en hel sparandetid. Någon garanti för avkastningen kommer dock inte att kunna lämnas. Utredningen har övervägt ett siffersatt mål för avkastningen, men anser att det är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapital- marknaden har visserligen varit god, men är en opålitlig indikator för framtida avkastning. Bedömningen om en ansvarsfull nivå för ett mål om avkastning torde också variera – beroende på den lång- siktiga ekonomiska utvecklingen, i och globalt. Ett mål bör ha en långsiktig karaktär. Utredningen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning utan att målet på en övergripande och långsiktig nivå fastställd i lag enbart bör slå fast att avkastningen tydligt bör överstiga inkomstindex. Utredningen har också beaktat att ett mål för förvalet kommer att fastställas. Som framgår av avsnitt 5.2.4 är det utredningens upp- fattning att det målet får anses ge uttryck för statens ambitioner med premiepensionssystemet i termer av avkastning på sparandet och 36Inkomstindex mäter genomsnittlig inkomstutveckling i och används för att räkna om inkomstpensionerna och inkomstpensionskontona. 37Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF, s. 4. 38Den årliga genomsnittliga kapitalviktade avkastningen i premiepensionssystemet var 6,3 pro- cent per . Motsvarande siffra för inkomstpensionssystemet var 3,0 pro- cent. Se , s. 46. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet risken för variationer i pensionsutbetalningarna. Utredningen bedömer dessutom att ett annat siffersatt mål för premiepensionssystemet som helhet än för förvalet skulle vara olämpligt.