sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Utredningen har tolkat uppdraget på så sätt att det handlar om till- gång till personuppgifter som överlämnats i enlighet med tvingande- bestämmelser i registerförfattningar. Utredningen har behandlat be- stämmelser om tvingande överlämnande i avsnitt 8.7.3 och gjort bedömningen att bestämmelserna bör tas bort. Översyner av bestämmelserna bör hanteras inom ramen för det normala författ- ningsarbetet inom respektive politikområde. Överlämnandet är en form av skyddsåtgärd för att personuppgifterna ska kunna undantas från gallring och i stället bevaras. De berörda myndigheterna och Riks- arkivet ifrågasätter regleringen eftersom det finns andra skydds- åtgärder för att begränsa tillgången till personuppgifterna. Mot den bakgrunden menar utredningen att det inte är möjligt att ge myndig- heterna tillgång till de överlämnade uppgifterna. och myn- digheterna bör i stället verka för en ändring av gällande reglering, som också har skett i fråga om 16 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.49 49I Ds 2019:31 föreslås att kravet på att material som ska bevaras för vetenskapliga eller historiska forskningsändamål ska lämnas över till en arkivmyndighet, ska tas bort och att ändringen ska träda i kraft . 9 Normering, tillsyn och rådgivning Normering, tillsyn och rådgivning utgör viktiga delar i arkivverk- samheten.1 Verksamheterna syftar till att styra, vägleda och kontrol- lera de statliga och kommunala myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning. har arkivmyndigheterna i statlig och kom- munal sektor olika möjligheter att påverka myndigheterna. I tidigare kapitel har det framkommit att arkivsektorn står inför stora utmaningar i fråga om att hantera stora och föränderliga informationsmängder. Sådana utmaningar ställer delvis andra krav på arkivmyndigheternas arbete. I detta kapitel behandlas verksamheterna normering, tillsyn och rådgivning i stat, kommuner och regioner. 9.2Normering, tillsyn och rådgivning avseende myndigheternas arkivförvaltning Normering och tillsyn har ett nära samband. Normering kan avse all slags regelgivning, dvs. I lag, förordning eller föreskrifter. Myndig- heterna behöver ha ett särskilt normgivningsbemyndigande från re- geringen för att kunna meddela föreskrifter. Föreskrifterna ska kun- göras i en författningssamling.2 Förekomsten av regler medför ofta ett behov av att kontrollera att regleringen efterlevs. 1Begreppet ”normering” används av arkivmyndigheterna för att beskriva den del av verksam- heten som handlar om utfärdande av föreskrifter och råd. Begreppet används dock inte i arkiv- lagen, arkivförordningen eller instruktionen för . Normering, tillsyn och rådgivning kontrollverksamhet kan vara tillsyn.3 Med tillsyn avses enligt reger- ingens tillsynsskrivelse: verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige.4 Tillsyn omfattar inte enbart kontroll utan innebär också en rätt att kräva att bristerna åtgärdas. Aktiviteter som rådgivning, information eller uppföljning och utvärdering omfattas dock inte av det tillsyns- begrepp som angetts ovan.5 Förhållandet mellan normerings-, tillsyns- och rådgivningsverk- samheterna är inte oproblematisk. Statskontoret har konstaterat att man inom svensk förvaltningspolitik ofta har försökt att renodla de olika verksamheterna genom att placera dem på olika myndigheter. Rådgivning uppfattas som ett behövligt komplement till tillsynen men kan det vara svårt att fastställa vad som är en accepta- bel gräns för rådgivningen när uppgifterna utförs av samma myndig- het. Myndighetens opartiskhet riskerar att ifrågasättas när framför allt rådgivning och bidragsgivning ligger nära tillsynsverksamheten. Det har också ansetts problematiskt med normering och tillsyn inom samma myndighet. finns dock exempel på myndigheter där de olika uppgifterna och verksamheten har samlats.6 9.2.1Riksarkivets normering, tillsyn och rådgivning Den statliga arkivmyndigheten får enligt bemyndiganden i arkivför- ordningen (1991:446) meddela föreskrifter inom olika områden. har två typer av föreskrifter, generella som publiceras i författningssamling (RA-FS) och myndighetsspecifika föreskrifter (RA-MS). De generella föreskrifterna delas in i: Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn. 4En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (Skr 2009/10:79), s. 14. Tänk till om tillsynen, Om utformningen av statlig tillsyn. Normering, tillsyn och rådgivning –övergripande, teknikneutrala föreskrifter, –mediespecifika föreskrifter, och –tekniska föreskrifter. I föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1991:1)7 finns föreskrifter som fyller ut arkiv- lagens bestämmelser om myndigheternas arkivvård. Av föreskrif- terna framgår bl.a. vilka uppgifter som ska ingå i en arkivbeskrivning och en arkivförteckning. fanns det 55 giltiga generella föreskrifter. Flertalet av dessa 55 föreskrifter är ändringföreskrifter. Antalet giltiga myndighetsspecifika föreskrifterna uppgick till cirka 400 föreskrifter och förvaltningsbeslut.8 Skillnaden mellan de generella föreskrifterna och de myndighets- specifika föreskrifterna är att de förra ska tillämpas av samtliga tillsynsobjekt medan de senare ska tillämpas av en eller en grupp av myndigheter. initierar i regel framtagandet och ändringar av de generella föreskrifterna. De myndighetsspecifika föreskrifterna initieras i stället av myndigheterna som framställer om exempelvis gallring eller om undantag från någon av de generella föreskrifterna. har olika typer av tillsynsobjekt. Gemensamt för till- synsobjekten är att de förvarar, tar emot eller upprättar allmänna handlingar. Följande organ omfattas av tillsynsverk- samhet och generella föreskrifter: –statliga myndigheter9, –sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, till den del hand- lingarna härrör från den verksamhet som avses i bilagan till OSL, 7RA-FS 2019:2 är den senaste ändringen och omtrycket av grundföreskriften, RA-FS 1991:1, och trädde i kraft . 8I serien RA-MS publiceras både föreskrifter och vissa förvaltningsbeslut. Besluten kan t.ex. avse gallring av handlingar i en avslutad arkivbildning. 9Med undantag för myndigheter, regeringen, och utrikesrepre- sentationen. Normering, tillsyn och rådgivning –sådana enskilda organ som avses i lagen (2015:602) om överläm- nande av allmänna handlingar för förvaring, om de förvarar ett statligt arkiv, och –och dess organisatoriska delar i fråga om all- männa handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring m.m. De statliga myndigheterna och de s.k. OSL-organen har en pågående arkivbildning vilket innebär att det kontinuerligt inkommer och upprättas allmänna handlingar i verksamheten. Hos OSL-organen kan det vara all eller bara en del av verksamheten som avsätter all- männa handlingar. ska även utöva tillsyn över de organ som förvarar ett äldre bestånd av allmänna handlingar som härrör från en tidigare myndighet. Tillsynsverksamheten har traditionellt inneburit att inspekterar efterlevnaden av arkivregelverket. Vid brister i regel- efterlevnaden, dvs, när myndigheterna inte uppfyller ska-krav i före- skrifterna, förelägger myndigheterna att åtgärda bris- terna inom . Myndigheterna ska därefter rapportera de åtgärder man vidtagit till . Den här typen av inspektioner sker vanligtvis genom aviserade eller oanmälda besök. sammanställer årliga rapporter över de uppmärksammade bristerna hos myndigheterna. Rapporterna sammanställs per politikområde och ställs även till respektive departement.10 tillhandahåller ett självvärderingsverktyg, mognads- modellen. beskriver modellen som ett verktyg och en metod för både internkontroll och utvecklingsarbete i myndig- heternas arkivverksamhet.11 Den långsiktiga trenden är att antalet inspektioner av statliga myn- digheter minskar i omfattning. –2017 låg antalet på cirka 70–80 stycken . Åren 2008–2009 var antalet inspektioner betydligt högre, drygt 140 stycken per år.12 Enligt är en förklaring till minskningen att antalet statliga myndigheter har blivit 12Årsredovisning 2017 för . Normering, tillsyn och rådgivning Myndigheten inspekterar i genomsnitt av myndig- heterna under ett år.13 Den rådgivande verksamheten innebär dels att besvara direkta frå- gor, dels att ta fram vägledningar samt hålla kurser och konferenser. På finns cirka 20 vägledningar tillgängliga. Flera av vägledningarna hör ihop med en viss typ av föreskrifter. Andra har ett mer generellt innehåll. Därutöver finns även en webb- text som omfattar olika aspekter av arkivförvaltningen, från fram- ställning av handlingar till överlämnande till Riksarkivet.14 har en årlig konferens för arkivverksamma. Där pre- senteras bl.a. nya föreskrifter och erfarenheter från tillsynsverksam- heten. Andra myndigheter och representanter från Regeringskans- liet kan också delta och informera om pågående utvecklingsarbete eller liknande.15 9.2.2Kommunernas och regionernas normering, tillsyn och rådgivning Normeringsverksamheten i kommuner och regioner De kommunala reglerna om arkivvård har ofta presenterats i s.k. arkivreglemente Vid arkivlagens tillkomst hade på reger- ingens uppdrag utarbetat ett normalförslag till arkivreglemente och utfärdade allmänna råd om bevarande och gallring i kommunerna.16 utfärdade i stället respektive råd i form av normalarkivreglementen för kommuner och landsting. Med utgångspunkt i råden kunde kommuner och landsting utforma reglementen som svarade mot lokala behov.17 finns inte något motsvarande normalförslag till arkivregle- mente. Däremot har Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor 16SOU 1988:11, s. 47–48. 17Webbplatsen för Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågors . Normering, tillsyn och rådgivning tagit fram ett förslag till riktlinjer för hanteringen av arkiv i kom- muner och landsting. Riktlinjerna omfattar mer än arkivlagens bestämmelser i 4–6 §§ om arkivvården. I riktlinjerna ges bl.a. exempel på vilka uppgifter en arkivmyndighet bör ha.18 Några exempel som utredningen tagit del av visar att arkivreglementena ofta innehåller ett slags helhetsperspektiv på arkivverksamheten i kommunen eller regionen, dvs. från planering och framställning av handlingar till överlämnande till arkivmyndigheten.19 Tillsynsverksamheten i kommuner och regioner Arkivmyndigheterna i kommuner och regioner har olika typer av tillsynsobjekt. Liksom i den statliga sektorn har tillsynsobjekten det gemensamt att de förvarar allmänna handlingar. Följande organ omfattas av de kommunala arkivmyndigheternas tillsyn: –kommunala myndigheter, –sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § OSL, dvs. aktie- bolag, handelsbolag ekonomiska föreningar och stiftelser där kom- muner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande, –enskilda organ som förvarar handlingar med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för för- , om de förvarar ett kommunalt arkiv, och –gemensamma nämnder. Med tanke på det stora antalet kommunala arkivmyndigheter kan tillsynsverksamheten utföras på varierande sätt. Det kan t.ex. handla om att arkivmyndigheterna inspekterar delvis olika saker beroende på vad som regleras i de lokala arkivreglementena och inte minst antalet inspektioner som genomförs . Några arkivmyndigheter beskriver i sina styrdokument eller lyfter fram på sina webbsidor att kontrollen av regelefterlevnaden även syftar till att bringa ordning och reda i verksamheternas information och att uppnå en god offent- lighetsstruktur.20 18Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Vem bestämmer om arkiv i kommunen, Råd om styrning av den kommunala arkivverksamheten (2015). 19Se t.ex. arkivreglementen för , kommun, i län och . 20Se t.ex. stadsarkiv. Normering, tillsyn och rådgivning Inspektionsprocessen tycks vara ungefär densamma som i den statliga sektorn. Det vill säga att arkivmyndigheterna inspekterar ge- nom besök på plats och förelägger myndigheterna vid brister. Vissa arkivmyndigheter har tagit fram enkäter för egenkontroll som ska fungera som ett komplement till inspektionerna.21 I vissa kommuner och regioner gör man årliga sammanställningar av resultatet från inspektionerna. Det finns däremot inga samlade uppgifter om resultatet av tillsynsverksamheten i den kommunala sektorn.22 Rådgivningsverksamheten i kommuner och regioner Rådgivningsverksamheten i kommuner och regioner innefattar både svar på direkta frågor och framtagande av vägledningar, riktlinjer och rekommendationer. Rådgivningsverksamheten kan också inbegripa nyhetsbrev och träffar med arkivarier och arkivansvariga i kommunen eller regionen. I större kommuner och regioner finns olika slags väg- ledningar och handböcker tillgängliga på kommun- respektive region- arkivens webbplatser. En mer aktiv form av stödjande insats är uppdragsverksamhet. Ett exempel från den kommunala sektorn kan hämtas från som erbjuder arkivkonsulter som utför uppdrag på plats. Konsultuppdraget kan ske under kortare eller längre tidsperioder. har vidtagit vissa åtgärder för att undvika risker kring en jävssituation. Enligt stadsarkivet bör det gå efter att arkiv- konsulten utfört ett uppdrag hos verksamheten, innan man inspek- terar denna verksamhet.23 Det handlar ofta om uppdrag avseende införande av processorienterad arkivredovisning, ordnande och för- tecknande, förberedelse och genomförande av överlämnande och gallringsutredningar.24 21Se t.ex. stadsarkiv. 22Se t.ex. stadsarkiv och kommunarkiv. för tillsyn, normering och rådgivning. Normering, tillsyn och rådgivning 9.2.3Riksarkivets normering och rådgivning till kommuner har genom 2 § arkivförordningen viss möjlighet att med- dela föreskrifter för hela den offentliga sektorn. De områden som avses är föreskrifter om godkännande och märkning av skrivmateriel och förvaringsmateriel samt vad som krävs av materiel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet Av gällande föreskrifter på det här området, t.ex. för pappershandlingar och elektroniska hand- lingar, har inte tagit med kommuner och regioner i tillämp- ningsbestämmelserna. Enligt 5 § 3 förordningen (2009:1593) med instruktion för Riks- arkivet ska den statliga arkivmyndigheten ge kommunerna råd i arkivfrågor och verka för ökad enhetlighet och samordning mellan den statliga och den kommunala arkivhanteringen. menar att denna rådgivningsuppgift är otydlig och efterfrågar ett förtyd- ligande om gränsdragningen mellan staten å ena sidan och kom- muner och regioner å andra sidan.25 9.2.4Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor är ett samverkansorgan för stat, kommuner och regioner inom arkivområdet. Huvudmän är Kommuner och Landsting (SKL) och . Repre- sentanterna utses av huvudmännen, tre från respektive sektor. Verk- samheten är inte reglerad i någon författning. Samrådsgruppen ska enligt sin arbetsordning verka för en doku- ment- och arkivhantering som främjar demokrati och verksamhets- kvalitet inom den offentliga sektorn, med inriktning mot kommuner och regioner. Gruppen ska bl.a. ge råd om bevarande och gallring av allmänna handlingar i kommuner och regioner samt bevaka och ta initiativ i fråga om svensk lagstiftning som berör dokument- och arkivhantering. Samrådsgruppen ska även ge olika former av profes- sionsstöd.26 Samrådsgruppen har ett antal generella råd om bevarande och gallring av allmänna handlingar i den kommunala och regionala sek- , kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv på samhäl- lets informationsförsörjning 26Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Normering, tillsyn och rådgivning Vidare har man tagit fram en mall till en del av arkivredovis- ningen, klassificeringsstrukturen, för sektorn. Gruppen ordnar även konferenser i gemensamma frågor.27 9.3Behov av förändring av normerings-, tillsyns- och rådgivningsverksamheterna Utredningen har fått synpunkter från olika delar av arkivsektorn om att det finns behov av att ändra, förnya och anpassa normerings-, tillsyns- och rådgivningsverksamheterna. Synpunkterna som redo- visas i detta avsnitt har lämnats till utredningen vid de regionala dialogerna, vid tematiska rundabordsmöten, vid expertmöten och i skriftliga inlagor. I vissa fall är aktörerna mer eller mindre eniga om vad som bör ändras, i andra fall har man direkt motsatta åsikter. Synpunkterna avser olika områden, från bedömningar av hur verksamheterna utförs , till förslag på specifika åtgärder för en viss del av sektorn. Synpunkterna kan grupperas på följande sätt: –Önskemål rörande normering, tillsyn och rådgiv- ning. –Önskemål rörande vissa mindre kommuners normering och till- syn. –Önskemål om anpassning av regleringen för kommunerna. –förslag om att meddela föreskrifter för kommuner och regioner. –Önskemål om sanktionsmöjligheter. –Behov av proaktiva åtgärder. 9.3.1Önskemål rörande normering-, tillsyn och rådgivning Utredningen har inhämtat synpunkter på normerings-, tillsyns- och rådgivningsverksamhet från statliga myndigheter. Ikorthet innebär synpunkterna att man önskar att den statliga arkiv- myndigheten skulle arbeta mer proaktivt än reaktivt. 27Webbplatsen för Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor . Normering, tillsyn och rådgivning bl.a. att arkivmyndigheten ska ha aktuella föreskrifter, utöva regel- bunden tillsyn och tillhandahålla användbara riktlinjer och väg- ledningar. I ett underlag efterfrågas en aktivare vägledning eftersom för mycket frihet lämnas till respektive myndighet att efter egen för- måga leva upp till kraven i föreskrifterna.28 En annan myndighet på- talar i en skrivelse att resurser för att styra och stödja arkivbildningen är otillräckliga. Myndigheten menar att vissa före- skrifter är 10–och därför är svåra att tillämpa.29 När roll diskuterades på utredningens möte med statliga myndigheter konstaterades att har möjlighet att inom dagens system ta en större och mer aktiv roll gentemot myn- digheterna. Mötet menade att den möjligheten inte tas tillvara.30 Mötet önskade att ska lyfta och förbättra sin rådgivande roll. Det skulle t.ex. kunna handla om att myndigheter får begära rådslag för att diskutera och ventilera arkivfrågor. Flera talade för en stärkt rådgivning gällande t.ex. terminologi och sambandet mellan informationshantering och informationssäkerhet. En annan uppfattning som förmedlades under mötet var att till- synen sker för sällan. Medan andra tillsynsmyndigheter genomför myndighetsbesök varje eller , kan det dröja sju, mellan besöken från och då minskar arkivfrågornas aktualitet. Behovet av uppdaterade föreskrifter påtalades under mötet. Om inte kan leva upp till förväntningarna på aktualitet kan det enligt mötet diskuteras om verksamheten skulle bli effektivare om den delades upp i två delar. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) nämndes som alternativ att ta över delar av uppdrag. 9.3.2Önskemål rörande vissa mindre kommuner och regioners normering, tillsyn och rådgivning Det har i ett par inskickade underlag till utredningen påtalats att för mindre kommuner kan arkivhanteringen vara en stor utmaning att leva upp till, framför allt i glesbygd. Det kan handla om att mindre kommuner inte har resurser, varken ekonomiska eller personella, att Svar på frågor från , . 30Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter . Normering, tillsyn och rådgivning upprätthålla den tänkta standarden. Enligt representanter från den kommunala sektorn saknar många mindre kommuner arkivutbildad personal, vilket påverkar förutsättningarna för att få en fungerande arkivverksamheten. Det finns också exempel på kommuner där till- syn aldrig gjorts.31 I vissa fall efterfrågas mer riktlinjer och stöd från den statliga arkivmyndigheten, eller från någon annan statlig myndighet som t.ex. länsstyrelserna. Representanter från den kommunala och regio- nala sektorn har även föreslagit att ska få ett utökat till- synsansvar, dvs. att ska inspektera arkivhanteringen i kommunerna och regionerna.32 Det finns dock andra representanter som förespråkar att den nuvarande ordningen behålls, se avsnitt 9.3.4. 9.3.3Önskemål om anpassning av reglering för kommunerna Företrädare för den regionala och kommunala sektorn har påpekat att gällande reglering är omodern i fråga om vilken eller vilka instan- ser som kan vara arkivmyndighet samt utfärda föreskrif- ter. Bakgrunden är att för många regioner och kommuner har sam- verkan i olika former blivit vanligare, inte minst på arkivområdet. Det är tre situationer vad gäller normering och tillsyn som en ny arkivlagstiftning bör ta höjd för enligt lämnade förslag till utredningen. Det handlar om att kunna utse en nämnd eller ett kom- munalförbund som arkivmyndighet, att dela upp ansva- ret som arkivmyndighet på flera instanser samt möjlig- heten att kunna delegera mandatet att utfärda föreskrifter. menar att tätare samarbete mellan kommuner är positivt för arkivverksamheten i sektorn, men att en del av de nya organisationsformerna kan komma i konflikt med det ansvar som en arkivmyndighet har enligt arkivlagen. Enligt bör det pre- ciseras vilken nämnd eller styrelse som kan utses till arkivmyndighet och vilka kvalifikationer den bör ha. Vidare anför att en uppdelning av arkivmyndigheternas verksamheter, som t.ex. när ett kommunalförbund har utsetts att ansvara för en del av arkivet, stri- 31Underlag från kommunarkiven i . 32Anteckningar från utredningens regionala dialog i och underlag från kommun- arkiv . Normering, tillsyn och rådgivning der mot bestämmelsen i 4 § arkivlagen, eftersom ansvaret för arkivet inte får delas upp.33 Fullmäktige bör kunna delegera föreskriftsrätten Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor och kommunnätverk i har uppmärksammat utredningen på att kom- munfullmäktige respektive bör kunna dele- gera till arkivmyndigheten att meddela föreskrifter om arkivvården, i vissa fall. Enligt gällande bestämmelser i arkivlagen är det inte möj- ligt.34 En gemensam nämnd eller kommunalförbund som arkivmyndighet Enligt kommunalförbundet har samverkan mellan olika kommuner och regioner blivit ett sätt att lösa utmaningar vad gäller rekryteringar och kompetensförsörjning och det kan också effekti- den kommunala verksamheten. Samverkan sker bl.a. i form av gemensamma nämnder eller kommunalförbund. Genom samverkan får kommunerna möjlighet till regelbunden arkivtillsyn, vilket är en förutsättning för att kunna utveckla effektiva rutiner och metoder för en långsiktigt hållbar informationsförsörjning. Samverkan ger även tillgång till olika kompetenser, råd och stöd och utbyte av erfa- renheter.35 I princip alla former av kommunala uppgifter, både frivilliga och obligatoriska, kan överlämnas till ett kommunalförbund eller en ge- mensam nämnd. Den nuvarande arkivlagen är enligt Sydarkivera inte anpassad till samverkansformer av detta slag. Genom att i en ny arkiv- lagstiftning införa tillägget att gemensam nämnd eller kommunal- förbund också kan utses till arkivmyndighet skulle kommunallagen och arkivlagen harmoniera bättre med varandra anser Sydarkivera.36 , kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv på samhäl- lets informationsförsörjning. 34Underlag från kommunnätverken och . Samråds- gruppen för kommunala arkivfrågor . 35Underlag från Sydarkivera . Normering, tillsyn och rådgivning Behov av specialiserade kommunala arkivmyndigheter Sydarkivera menar även att det behöver införas en möjlighet att dela upp kommunala arkivmyndigheter för att på så sätt åstadkomma en specialisering och möjliggöra en effektiv samverkan.