sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Andra lagar kan börja tillämpas i den utsträck- ning regeringen beslutar om detta särskilt, ofta under samma förut- sättningar som gäller för ett beslut om höjd beredskap och som anges i 15 kap. 6 § regeringsformen. Till den förra kategorin hör lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd bered- skap och till den senare kategorin hör förfogandelagen (1978:262) och arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262). Både förfogandelagen och arbetsrättsliga beredskapslagen ska dock enligt sin lydelse till- lämpas om kommer i krig. Lagen om totalförsvar och höjd beredskap definierar själva totalförsvarskonceptet enligt vad som framgått ovan under 3.1. Den reglerar också sättet för beredskapshöjningar som syftar till att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är total- försvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. I lagen och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns också regler om åtgärder som ska vidtas vid höjd beredskap av kommuner och landsting samt enskilda organisationer och företag. För kommuner och landsting finns ytterligare bestäm- melser i 3 kap. lagen (2006:544) om kommuners och landstings åt- gärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd be- redskap. Annan lagstiftning av central betydelse för totalförsvaret är lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt lagen (1982:1004) om skyl- dighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att med- verka i totalförsvarsplaneringen. Det finns ett flertal andra lagar som reglerar olika verksamheter i samhället under krigsförhållanden och vad ett beslut om höjd beredskap innebär på respektive område. Det gäller till exempel internationell handel, fraktfart med svenska fartyg, gränsövervakning, betalningsväsende, ransonering och pris- reglering samt försäkringsverksamhet. Den särskilda lagstiftning som vid sin tillkomst bedömts nödvän- dig att kunna tillämpa inom ramen för totalförsvaret, och som fort- farande gäller, är i allt väsentligt av äldre datum. Den adresserar emel- lertid frågor och behov som är aktuella även i samband med den nu pågående totalförsvarsplaneringen. På vissa områden är lagstift- ningen inte anpassad till nuvarande förhållanden. Vi återkommer längre fram i betänkandet till de specifika brister som kan anses råda i fråga om författningsreglering till skydd för totalförsvaret. Regeringens och beslut om den försvarspolitiska in- riktningen innebar att en sammanhängande planering för total- försvaret, dvs. både det militära och det civila försvaret, ska återupp- tas. Besluten fattades mot bakgrund av regeringens konstaterande i propositionen1 att den säkerhetspolitiska situationen i har försämrats och att den ryska ledningen har visat att den är beredd att använda sin militära förmåga för att uppnå politiska mål. De övergri- pande målen för säkerhet beskrivs av regeringen som att 2014/15:109. värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och att värna förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demo- krati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Hävdandet av suveränitet är en förutsättning för att kunna uppnå målen för säkerhet. I samma proposition beskriver regeringen bland annat militärstrategiska läge och den betydelse som i sammanhanget måste tillskrivas . Regeringen framhåller att ett väpnat angrepp mot från en kvalificerad motståndare troligen skulle vara en del i en bredare konflikt. Det förefaller därför enligt propo- sitionen som troligt att en motståndare bara kommer att kunna av- dela en begränsad del av sina stridskrafter för operationer mot . Det skulle förmodligen röra sig om ett högintensivt och snabbt förlopp. Att besätta svenskt territorium behöver i en sådan situation inte vara ett självändamål för en motståndare. Ett stra- tegiskt mål kan vara att skapa bättre förutsättningar för operationer i andra riktningar. I sammanhanget är , , och strategiskt viktiga områden. Det kan således enligt regeringen uppstå situationer där enskilt behöver kunna hantera hot mot vår säkerhet där det militära försvaret involveras. Ytterst ska därför det militära försvaret kunna möta ett väpnat angrepp. Den militärteknologiska utvecklingen in- nebär möjligheter att verka utan att konventionella militära styrkor befinner sig på motståndarens territorium. Detta riskerar i sin tur att sänka tröskeln för användning av militära maktmedel. När det gäller det civila försvaret framhåller regeringen i propositionen att det handlar om verksamheter som bedrivs av statliga myndigheter, kom- muner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer. Det civila försvaret ska skydda civilbefolkningen, upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga. beslutade regeringen om planeringsanvisningar för det civila försvaret med uppdrag till utpekade myndigheter. Av beslutet framgår att de bevakningsansvariga myndigheterna ska åter- uppta planeringen för sin beredskap inom ramen för det civila för- svaret och att planeringen ska ske i enlighet med vad som anges i den försvarspolitiska inriktningspropositionen. På uppdrag av regeringen redovisade Försvarsmakten och Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ett förslag till grundsyn för en sammanhängande planering för totalförsvaret. Grundsynen innebär bl.a. att ett av flera s.k. typfall som tagits fram av () fullgör funktionen som gemensamma planeringsförutsättningar för aktörernas planering inför höjd beredskap.2 Det valda typfallet avser angrepp som om- fattar landstigning och luftlandsättning mot viktiga områden i . Till typfallet hör en beskrivning av situation och händelse- förlopp som ger en bild av hur angreppet påverkar viktiga infra- strukturer. Med hänvisning till bland annat Försvarsmaktens och MSB:s för- slag till grundsyn uppdrog regeringen åt samma myndig- heter att främja och utveckla en sammanhängande planering för total- försvaret. Uppdraget innebär bland annat att de båda myndigheterna ska stödja och verka för att bevakningsansvariga myndigheter samt prioriterade landsting och kommuner har stärkt förmågan inom ett antal närmare angivna områden, bl.a. när det gäller förberedelser för att kunna verka från alternativ och/eller skyddad ledningsplats. uppdrog regeringen åt MSB att föreslå hur arbetet med krisberedskap och den återupptagna planer- ingen för höjd beredskap bör utvecklas inom kommuner och lands- ting. MSB redovisade det uppdraget . I sin , Motståndskraft, ägnar Försvarsbered- ningen ett av kapitlen åt att redovisa sina utgångspunkter för total- försvaret. Där avhandlas det väpnade angreppet, gråzonsproblematik –gränslandet mellan fred och krig, icke-linjär krigföring, det mili- tärstrategiska läget, viktiga geografiska områden samt krav på total- försvaret. Försvarsberedningen konstaterar bland annat att Stock- holmsområdet, , , med , västra samt delar av och är strategiskt viktiga geografiska områden i händelse av en kris eller krig. Förmågan att motstå allvarliga störningar i samhällets funk- tionalitet samt krig under delar av anges som grunden för totalförsvarets krigsavhållande förmåga. Det ska förutsättas att det under de tre månaderna råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har begränsningar utan att de för den skull helt har brutits. 2Hotbildsunderlag i utvecklingen av civilt försvar (FOI Memo 5089, ), typfall 4. Som ovan framgått bygger på nytt en samlad militär och civil förmåga till försvar av det svenska territoriet, enligt ett motsvarande koncept som under det . Det sker emellertid under vä- sentligt förändrade förutsättningar, jämfört med förhållandena då. Totalförsvaret står inför en ny och mer komplex hotbild. Den vapenteknologiska utvecklingen har ändrat förutsättningarna för krigföringen. Det svenska samhället har genomgått grundläggande förändringar genom bland annat en omfattande privatisering av verksamheter som tidigare bedrevs i offentlig regi, kopplat till ett beroende av internationella flöden för försörjningen med många av de mest väsentliga förnödenheterna. Digitaliseringen och beroendet av effektiva transportleder bidrar till nya sårbarheter. De olika delarna av totalförsvaret är än mer sammanflätade av ömsesidiga bero- enden än . Även om det militära försvaret är relativt enkelt att definiera har Försvarsmakten ett omfattande beroende av det övriga samhället. Det civila försvaret är i sin tur vittomfattande och inbegriper under högsta beredskap all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. bygger sin säkerhet i samverkan med andra. har numera omfattande bi- och multilaterala försvars- och säkerhets- politiska samarbeten. Förmågan att ta emot internationellt stöd på svenskt territorium vid en kris är viktig. Samarbetet med är av särskild betydelse. Dessa grundläggande och delvis nya förutsättningar för den åter- upptagna totalförsvarsplaneringen har utgjort en viktig bakgrund för kommitténs arbete. 4Angränsande uppdrag och arbeten Parallellt med kommitténs arbete bedrivs och har under vår utred- ningstid bedrivits andra uppdrag och arbeten, som på olika sätt an- gränsar till eller överlappar kommitténs uppdrag och som på olika sätt, direkt eller indirekt, bidrar till att stärka och skydda totalför- svarsverksamhet. Kommittén har följt dessa arbeten och haft under- handskontakter med dessa utredningar och har, som vi närmare kommer att beskriva, förhållit oss till dem vid avgränsningen och ut- formningen av kommitténs eget arbete. Vi har i avsnitt 2.2 närmare redogjort för dessa kontakter. 4.2Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (dir. 2017:32) Regeringen beslutade med våra direktiv om direktiv till en särskild utredare att bland annat kartlägga behovet av att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med utkontraktering, upp- låtelse och överlåtelse av sådan verksamhet. I direktiven anges att säkerhetskänslig verksamhet i detta sammanhang bör ges en vid tolk- ning och att både överlåtelse och upplåtelse av såväl hela eller delar av verksamheter som viss egendom bör omfattas. Uppdraget redovisades i SOU 2018:82, Komplet- teringar till den nya säkerhetsskyddslagen. Vi återkommer till försla- gen i betänkandet bl.a. i avsnitt 5.3. samt i avsnitt 10.1.1. Förslaget har remissbehandlats. Angränsande uppdrag och arbeten 4.3Näringslivets roll inom totalförsvaret samt försörjningstrygghet i fråga om försvarsmateriel (dir. 2018:64) uppdrog regeringen åt en särskild utredare att föreslå åt- gärder för näringslivets roll i totalförsvaret. Utredaren ska enligt sina direktiv bland annat lämna förslag på möjligheter för staten att såväl ställa krav på näringslivet som att öka dess incitament att beakta totalförsvarets behov i verksamheten. Vidare ska utredaren lämna förslag på hur totalförsvarsviktiga företag vid höjd beredskap och då ytterst i krig ska kunna leverera varor och tjänster enligt olika avtals- former med staten och andra offentliga aktörer. I direktiven fram- håller regeringen att samhällsviktig verksamhet som tidigare drevs i offentlig regi i stor utsträckning utförs av företag med olika typer av ägarförhållanden, exempelvis offentligt eller privat ägande och nationellt eller utländskt ägande. Detta ställer delvis andra krav på totalförsvarsplaneringen eftersom staten inte har möjlighet att styra och inrikta näringslivet, till skillnad mot vad som gäller för offentlig verksamhet. Uppdraget innebär att utreda näringslivets roll inom totalförsvaret och lämna förslag på åtgärder för samverkans- former och effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig. Utredaren ska vidare föreslå åtgärder för försörjningstrygghet i försvarsmaterielförsörjningen. Bland de analyser utredningen ska göra nämns bl.a. hur försörj- ningstrygghet för totalförsvaret kan säkerställas vid offentliga upp- handlingar samt konsekvenser av utländskt ägande och inflytande över privata företag och konsekvenser av internationella mellanstat- liga avtal. Uppdraget ska redovisas . 4.4Radiospektrumanvändning (dir. 2017:99) Utredningen om radiospektrumanvändning överläm- nade betänkandet Frekvenser i samhällets tjänst SOU 2018:92 . Utredningen lämnar flera förslag som syftar till att Angränsande uppdrag och arbeten samhällets behov av tillgång till spektrum ska kunna mötas så effek- tivt som möjligt och . Utredningen lämnar vidare förslag som syftar till att stärka nationella säkerhetsintressen. När det gäller den senare kategorin föreslås följande. 1.Radiofrekvenser till försvar och brottsbekämpning bör säkerstäl- las genom att processen för tilldelning av radiofrekvensutrymme för vissa försvars- och säkerhetsmyndigheter tydligare regleras samt att uppgifter knutna till dessa myndigheter ges en priorite- rad ställning och särskild tyngd vid tilldelningen. 2.Möjligheten för nationella gemensamma kommunikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar att få tillgång till de frekvenser som krävs för denna verksamhet bör stärkas bland annat genom att det förtydligas hur behovsprövningen ska göras. 3.Det bör införas en möjlighet att ställa villkor om krav som är av betydelse för säkerhet för tillstånd att använda radio- sändare eller skyddad mottagning. Genom möjligheten att ställa sådana villkor kan tillståndsmyndigheten snabbt återkalla tillstån- det om villkoret inte skulle vara uppfyllt. 4.Tillstånd och överlåtelse av tillstånd ska kunna vägras om förvär- varens radioanvändning kan antas vålla fara för säkerhet. 5.Mobiloperatörer ska kunna erbjuda prioritetsfunktioner till vissa aktörer, till exempel vid större evenemang, terrordåd, olyckshän- delser eller naturkatastrofer. 6.Regeringen får för de fall är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, meddela de föreskrifter om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhör- ande installationer och tjänster samt annan radioanvändning som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt. Utredningen föreslår att det meddelas sådana föreskrifter. Angränsande uppdrag och arbeten 4.52018 års AV-utredning (dir. 2018:55) Radio- och TV-lagen innehåller bestämmelser om krav på tillstånd för att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio i marknätet. Inte vid någon del av tillståndsprövningen (tilldelning, överlåtelse eller åter- kallelse av tillstånd) ingår att ta särskild hänsyn till säkerhet. Det finns t.ex. inte möjlighet att låta bli att tilldela eller att upphäva ett tillstånd till aktörer som kan anses utgöra en nationell säkerhets- risk. Som en del av uppdraget ska utredaren analysera och lämna för- slag på hur nationella säkerhetsintressen kan säkerställas vid till- ståndsprövningen för tv, text-tv och ljudradio. Utredaren ska också beskriva tillgången till information om medieföretags ägandeförhål- landen på den svenska marknaden och analysera om det finns anled- ning att närmare utreda behovet av ökad öppenhet i detta avseende, för att möjliggöra för användarna att bilda sig en välgrundad uppfatt- ning om innehållet i en medietjänst. Uppdraget ska slutredovisas . 4.6Översyn av regelverket för nätkoncessioner (dir. 2018:6) Utredaren ska se över regelverket om nätkoncessioner och lämna förslag på författningsändringar som moderniserar, förenklar och för- bättrar elnätsregelverket. Utredaren ska därvid bl.a. bedöma behovet av och vid behov föreslå vem som bör kunna inneha nätkoncession med hänsyn till den nationella säkerheten, t.ex. vid prövning av nya elnätsföretag och vid ägarbyte i elnätsföretag. Syftet är att säkerställa att totalförsvarets intressen iakttas och att prövningen av en nät- koncessionshavares lämplighet görs med beaktande av den nationella säkerheten. Uppdraget ska redovisas . Angränsande uppdrag och arbeten 4.7En ny myndighet för psykologiskt försvar (dir. 2018:80) Uppdraget innebär att analysera och lämna förslag om en ny myn- dighet som ska ha det övergripande ansvaret för att utveckla och samordna det psykologiska försvaret. Utredaren ska bl.a. analysera och lämna förslag på •vilka uppgifter som den nya myndigheten ska ansvara för, •hur verksamheten ska vara utformad för att kunna utföras i freds- tid, vid höjd beredskap och då ytterst i krig , och •hur myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra aktörer som bedöms ha eller bör ha uppgifter inom det psy- kologiska försvaret. Uppdraget ska redovisas . 4.8Hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap (dir. 2018: 77) Utredaren ska enligt uppdraget göra en översyn av hälso- och sjuk- vårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera denna typ av händelser långsiktigt bör utvecklas. Syftet med uppdraget är att se över behoven av och inriktningen på de åtgärder som behöver vidtas inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap. Vidare är syftet att föreslå en långsiktig och tydlig ordning för dessa insatser, säkerställa att det finns ett ändamålsenligt regelverk för att kunna vidta dessa åtgärder och vid behov förtydliga statens, landstingens och privata aktörers ansvar. I översynen ingår även att se över nuvarande ordning för att säker- ställa att det finns tillgång till läkemedel och annan hälso- och sjuk- vårdsmateriel vid allvarliga händelser i fredstid respektive under höjd beredskap. Uppdraget ska redovisas . Angränsande uppdrag och arbeten 4.9Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79) Uppdraget består i att analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå. Som bakgrund har regeringen angett att det finns behov av tydligare ansvars- och ledningsförhållanden samt en stärkt sam- ordning inom civilt försvar inom ramen för totalförsvaret. Utreda- ren ska bl.a. •analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndig- heter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter •analysera och lämna förslag på en ändamålsenlig geografisk indel- ning för civil ledning och samordning på regional nivå och på hur dessa områden ska ledas •analysera och lämna förslag på en förtydligad ledningsförmåga för kommuner och landsting samt •analysera och lämna förslag på hur Myndigheten för samhälls- skydd och beredskaps (MSB) roll att verka för samordning kan utvecklas. Uppdraget ska redovisas . 4.10Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen Europeiska kommissionen har lyft fram vikten av att mot bakgrund av nya internationella investeringsmönster, bland annat från statligt styrda och statligt finansierade företag, säkerställa att utländska investeringar inte hotar allmän säkerhet och allmän ordning i EU och dess medlems- stater. Mot den bakgrunden presenterades ett förslag till förordning med ramverk för granskning av utländska direktinveste- ringar till Europeiska Unionen. Angränsande uppdrag och arbeten senhösten 2018 och antogs . Förordningen ska tillämpas . Förordningen innebär inte något krav på medlemsstaterna att in- föra nationella granskningsmekanismer för utländska direktinveste- ringar. Förordningen har däremot som syfte att, för de medlemssta- ter som har nationella granskningsmekanismer och de som önskar införa sådana mekanismer, tydliggöra de rättsliga ramarna för detta. Vi behandlar dessa och andra rättsliga ramar för ett kontrollsystem i kapitel 12 i detta betänkande. 1Europaparlamentets och rådets förordning 2019/452 av om upprättande av ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen. 5Kartläggning av befintlig lagstiftning som syftar till att skydda totalförsvaret mot yttre hot Enligt direktiven ska kommittén kartlägga det regelverk som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot. Detta som ett led i regeringens översyn av vilka författningsändringar som kan be- höva göras för att bättre tillgodose statens behov av att kunna värna totalförsvarets intressen på olika områden i samhället, vilken över- syn aviserats i den nationella säkerhetsstrategin. Kommittén har där- för fått i uppdrag att •kartlägga det befintliga regelverk som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot, •utifrån kartläggningen bedöma om ansvarsförhållandet mellan staten, kommunerna och enskilda är tydligt och lämpligt reglerat, och •lämna sådana författningsförslag som bedömningen leder till. I direktiven pekas särskilt på vikten av att den verksamhet som be- hövs för att förbereda landet för krig – totalförsvaret – kan beaktas på ett tillfredsställande sätt i samhället och att verksamheten erbjuds ett adekvat skydd. Det är enligt direktiven också angeläget att an- svarsförhållandet mellan å ena sidan staten och å andra sidan kom- munerna och enskilda är tydligt reglerat i frågor som rör totalförsvar. 5.2Några förutsättningar för vårt urval Vi har utgått från att vårt huvuduppdrag när det gäller kartlägg- ningen och frågan om ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda är tydligt och lämpligt fördelad, är att närmare analysera om staten har tillräckliga mandat att vidta åtgärder till skydd för total- försvaret. Vi bedömer alltså att ett av huvudsyftena med kartlägg- ningen är att belysa vilka möjligheter staten har i befint- liga författningar att värna totalförsvarets intressen. Först efter att detta har gjorts går det att närmare analysera om statens behov av att kunna värna totalförsvarets intressen är tillräckligt väl omhänderta- get i befintlig lagstiftning, eller om det finns behov av ytterligare lag- stiftningsåtgärder. När det gäller kartläggningens närmare omfattning ska denna en- ligt direktiven vara inriktad på författningar som är av betydelse för skyddet av totalförsvarsverksamhet från yttre hot och inte på verk- samheten som sådan. Även med den avgränsningen är det inte givet vilka regler som ska ingå. Totalförsvarsverksamheten omfattar i stort sett hela samhällets funktionalitet och berör ett stort antal olika verksamheter inom olika samhällssektorer. Det finns därför inte något självklart sätt att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot. Därmed saknas det ett givet regelverk att analysera för att upp- täcka brister i skyddet av totalförsvarsverksamhet. Det är inte heller helt givet hur den reglering som är specifikt in- riktad mot totalförsvaret, som t.ex. reglerna om totalförsvarsplikt och förfogandelagstiftningen, ska skiljas från reglering som syftar till att skydda totalförsvarsverksamheten. Mot bakgrund av att vi be- dömer att kartläggningen ska tjäna ett utbildnings- och informa- tionssyfte har vi dock valt ett relativt brett grepp i vår kartläggning. Vi har därför i kapitel 3 lämnat en kortfattad och övergripande redogörelse för den befintliga rättsliga regleringen som berör total- försvarsverksamhet med exempel på författningar av central bety- delse i sammanhanget. I den kartläggning som vi redovisar i detta kapitel har vi till stor del utelämnat föreskrifter som på ett eller annat sätt reglerar total- försvaret men inte tar direkt sikte på skyddet av verksamheten. Så- dana föreskrifter handlar bl.a. om roller och ansvar inför och under höjd beredskap, hur resurser för totalförsvaret planeras och fördelas eller hur förmågor inom totalförsvaret byggs. Som vi redan berört finns det inget samlat regelverk när det gäller skydd för totalförsvarsverksamhet. Det finns inte heller något en- hetligt rättsligt verktyg som innebär sådant skydd. Flera regleringar behandlar fysiskt skydd eller informationssäkerhet i anslutning till totalförsvarsverksamhet. Skydd kan dock även ges i andra former.