sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — – ett lagförslag om åtgärder mot fusk Delbetänkande av Utredningen om fusk vid högskoleprovet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bedöma om vissa åtgärder bör vidtas i syfte att förhindra fusk vid högskoleprovet och bl.a. ta ställning till om kroppsvisitation i syfte att förhindra användningen av otillåtna hjälpmedel är en godtagbar begränsning av regeringsformens skydd mot kroppsvisitation (dir. 2018:91). Till särskild utredare förordnades rådmannen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om fusk vid högskoleprovet (U 2018:07). Som experter förordnades rättssakkunniga (), departementssekreteraren (), biträdande stabschefen (Universitets- och högskolerådet), studeranden , juristen (), biträdande rättschefen (), enhetschefen () och kanslirådet (). entledigades från sitt uppdrag och juristen () förordnades . entledigades från sitt uppdrag och departementssekreteraren () förordnades . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn och departementssekreteraren . Genom regeringsbeslut förlängdes utredningstiden för detta uppdrag till . Utredningen gavs också ett tilläggsuppdrag som ska redovisas (dir. 2019:11). Utredningen överlämnar härmed sitt delbetänkande Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk (SOU 2019:37). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Uppdraget är härmed slutfört i denna del. 1.1Förslag till lag (0000:00) om kontroll 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1980:578) 1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.4Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... Vårt uppdrag och arbete ............................................. Arbetet med delbetänkandet .................................................. Allmänt om högskoleprovet......................................... Ett urvalsinstrument till högskoleutbildning ........ Utveckling och finansiering av provet ................... Deltagare och provlokaler....................................... Anpassning av provet .............................................. Personal vid provet ................................................. 3.3Fusk vid högskoleprovet och åtgärder för att förhindra Fusk vid högskoleprovet ........................................ 3.3.2Åtgärder för att förhindra fusk Skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp ............... Gränsdragning mot kroppsbesiktning................... och liknande intrång ............................................... Ingrepp i skyddade rättigheter ............................... Kränkning av fysisk integritet ................................ Gränsdragning mot kroppsbesiktning................... Särskilt om kontroll på flygplats ........................................... 4.9.3Ytterligare förutsättningar för beslag Vem får besluta om beslag? Vem får verkställa beslag?....................................... Mot vem kan beslag riktas?..................................... Ändamål i specialstraffrättslig lagstiftning ............ Översiktligt om offentlighet och sekretess........................... 4.11.1Grundlagsreglerad huvudregel om handlingsoffentlighet och tillämpliga 4.11.2 Allmänt om sekretesslagstiftningens struktur....... Överföring av sekretess........................................... Kort om utlämnandeprövningen ............................ 4.11.6 Några exempel på sekretess för uppgift i anmälan eller utsaga............................................... 4.11.7 Ingen sekretess för uppgift om anmälare............... 4.11.8 Några sammanfattande reflektioner avseende de olika typerna av skydd för anmälare .................. Partsinsyn och sekretess ......................................... 5.1Åtgärderna bör syfta till att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel ..................... Åtgärderna bör verka avskräckande....................................... Fokus på åtgärder som kräver författningsreglering ............ 5.4Högskoleprovets utformning och genomförande utgör en ytterligare ram för vilka åtgärder som är realistiska 6.1Inledning – ett antal frågor måste besvaras om kroppsvisitation ska kunna införas.................................. 6.2Är ändamålet att upprätthålla förtroendet för högskoleprovet som urvalsinstrument genom att motverka fusk genom användning av dolda elektroniska hjälpmedel godtagbart för att införa kroppsvisitation? 6.2.1Högskoleprovet är ett viktigt Fusk drabbar enskilda ............................................. Breddad rekrytering till högskolan motverkas...... Tilliten till viktiga samhällsfunktioner hotas......... 6.3 Är det nödvändigt med kroppsvisitation? 6.3.1Är kroppsvisitation över huvud taget en effektiv åtgärd för att motverka fusk vid högskoleprovet genom användning av dolda 6.3.2Vilka andra tänkbara åtgärder kan ge samma 6.3.3Finns det ett påtagligt behov av att använda just kroppsvisitation?............................................ 6.3.4Vilka åtgärder har redan vidtagits och vilka resultat har de gett?............................................... 6.3.5En jämförelse mellan kroppsvisitation Vilka åtgärder finns det skäl att föreslå?.............. 6.5Ytterligare rättsliga klargöranden om kroppsvisitation och kontroll med radiovågsdetektor ................................... 6.5.1Utgör kontroll med metalldetektor en inskränkning av grundlagsskyddet Är kontroll med radiovågsdetektor en form av En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås ............ 7.1Möjligheten till kontroll vid högskoleprovet bör regleras i en särskild lag ................................................. Närmare om regleringen av radiovågsdetektion................. En bestämmelse som ger tydligt lagstöd för kontroll med radiovågsdetektor..................... Vem ska utföra kontrollen?.................................. 7.3.4Konsekvenser för provdeltagare som påträffas med pågående radiokommunikation under Behov av närmare föreskrifter .............................. 7.4 Närmare om regleringen av kroppsvisitation...................... Vilka slags kontroller får genomföras? Vem ska utföra kroppsvisitationen?..................... Hur ska kontrollen ske?........................................ 7.4.6Rätten att bli kroppsvisiterad av någon av samma kön......................................................... 7.4.7Möjlighet att kroppsvisiteras i avskilt 7.4.8Vad ska hända med den som vägrar låta sig Omhändertagande av elektroniska hjälpmedel.... Hantering av omhändertagna föremål.................. 7.4.12Konsekvenser för provdeltagare som påträffas med ett elektroniskt hjälpmedel ........................... Behov av närmare föreskrifter .............................. Lagen om ordningsvakter ..................................... 7.6Universitet- och högskolerådet bör utveckla metoder och följa upp åtgärderna ....................................................... Resursbehov och finansiering ................................... Avgiften för högskoleprovet bör höjas ............................... Beräkning av resursbehovet.................................................. Kostnad för radiovågsdetektion ........................... 8.2.2Kostnad för in- eller utpasseringskontroll Total kostnad per provdeltagare........................... 8.3 Fördelning av resurser .......................................................... Reservationer och osäkerhetsfaktorer................................. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna 9.1 Sekretess till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet .. 191 9.1.1En sekretessreglering till skydd för uppgift som förekommer i verksamheten med kontroller vid högskoleprovet bör införas .......... Utformningen av en sekretessbestämmelse ........ 9.1.4Rätten att meddela och offentliggöra Tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet ...................... Sekretess för uppgift om tipsare ................................ Förekomst och hantering av tips om fusk Universitets- och högskolerådet .......................... Universitet och högskolor.................................... 10.3.1En sekretessreglering till skydd för tipsare Utformningen av en sekretessbestämmelse ........ Rätten att meddela och offentliggöra 10.3.4Den nya bestämmelsen och rätten till 10.3.5Behövs en ny sekretessbrytande bestämmelse? Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser för enskilda ................................................... 12.1.2 Höjd avgift för att delta i högskoleprovet ........... Konsekvenser för universitet och högskolor och andra Universitet och högskolor .................................... Universitets- och högskolerådet .......................... 12.2.3 Konsekvenser av förslagen om sekretess ............. 12.2.4 Konsekvenser för m.m........... Konsekvenser för brottslighet och brottsförebyggande Konsekvenser i förhållande till ............. Konsekvenser i övrigt ........................................................... Förslaget till lag (0000:00) om kontroll Förslaget till lag om ändring i lagen (1980:578) Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).............................................. angående skydd för de mänsk- liga rättigheterna och de grund- förordningen (2009:641) lagen (2009:400) Vi har haft i uppdrag att bedöma om vissa åtgärder bör vidtas i syfte att förhindra fusk vid högskoleprovet. Huvudfrågan enligt direktiven är att ta ställning till om ett krav på kroppsvisitation vid högskoleprovet i syfte att förhindra användningen av otillåtna hjälpmedel kan utgöra en godtagbar begränsning av regeringsformens skydd mot kroppsvisitation samt internationella åtaganden såsom . Om vårt svar på huvudfrågan är ja, ska vi ta ställning till ett antal underfrågor. Vi får också föreslå andra åtgärder som bedöms ha god effekt i arbetet med att motverka fusk. Om vårt svar på huvudfrågan är nej, ska vi föreslå sådana åtgärder. En annan delfråga är att vi ska ta ställning till om sekretess bör gälla till skydd för uppgift om identiteten på en person som tipsar om fusk vid högskoleprovet. Nödvändiga författningsändringar ska föreslås. Bakgrund och avgränsning av uppdraget Högskoleprovet är ett nationellt urvalsprov som prövar kunskaper och färdigheter som behövs vid högre studier. Resultatet från högskoleprovet utgör en särskild urvalskategori till utbildningar vid svenska universitet och högskolor. Provet anordnas , vår och höst, i för ändamålet tillfälligt upplåtna lokaler och brukar skrivas av ett stort antal personer. skrevs provet av drygt 100 000 personer. Bakgrunden till vårt uppdrag är senare års förekomst av organiserat fusk med hjälp av elektronisk kommunikation. Detta har skett genom att provdeltagare som betalat fuskligor fått utrustning som kunnat döljas, bl.a. osynliga hörsnäckor i vilka provdeltagare under pågående provtillfälle fått korrekta svar upplästa för sig. Universitets- och högskolerådet (UHR) samt provgenomförande universitet och högskolor bedriver ett kontinuerligt arbete med att genom olika åtgärder motverka fusk vid högskoleprovet. Arbetet med att utveckla metoderna är myndigheterna väl ägnade att själva bedriva. Vårt arbete har därför avgränsats till att identifiera och analysera åtgärder som är inriktade på att komma åt just fusk med dolda elektroniska hjälpmedel och som kräver eller bör föranleda ett författningsstöd som inte finns . Vi har också konstaterat att det inte är realistiskt att genomföra noggranna kontroller med t.ex. kroppsvisitation av samtliga provdeltagare. En utgångspunkt har därför varit att hitta åtgärder som snarare avskräcker än förhindrar provdeltagare från att fuska vid provet. En annan utgångspunkt har varit att föreslagna åtgärder kan vidtas utan att ändra de tidsramar och upplägg som högskoleprovet har . Det är godtagbart och befogat att tillåta kroppsvisitation för att motverka fusk vid högskoleprovet Enligt regeringsformen får skyddet mot kroppsvisitation begränsas bara genom lag och bara för ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Liknande begränsningar följer av . Att låta kroppsvisitera personer är alltså en känslig fråga. Utanför behöriga brottsbekämpande myndigheters verksamhet handlar nuvarande möjligheter till kroppsvisitation som regel om säkerhetskontroller för att söka efter vapen och liknande (t.ex. besökande till ) eller kontroller av personer som redan är utsatta för annat tvång (t.ex. av tvångsvårdade missbrukare på behandlingshem). Kroppsvisitationer vid högskoleprovet för att förhindra fusk skulle innebära ett helt annat slags ändamål. Högskoleprovet har emellertid en särställning i samhället som urvalsinstrument till högre utbildning. Minst en tredjedel av antagningen baseras på provresultat. Provet ger personer, som kanske upplevt motigheter i skolåldern och därför inte kan konkurrera med sina gymnasiebetyg, en andra chans till utbildning. Provet möjliggör en på demokratisk grund breddad rekrytering till högskolan. Det organiserade fusket drabbar högskoleprovets legitimitet mycket hårt. Individer som presterar bra på provet går miste om utbildningsplatser därför att andra, som har råd att betala stora summor till fuskligor men som inte klarar kunskapskraven, tränger sig före. Att en organisering och kommersialisering av fusket visat sig vara möjlig skadar inte bara förtroendet för högskoleprovet. Om inte tillräckligt kraftfulla åtgärder vidtas för att komma till rätta med fusket, hotas tilltron hos unga vuxna till att samhället alls kan erbjuda dem en rättvis ny chans i livet. Trots flera vidtagna åtgärder för att motverka fusk talar allt för att det organiserade fusket har fortsatt. Vår analys har visat att allmänna in- eller utpasseringskontroller med metalldetektor och möjlighet till kroppsvisitation av provdeltagare på väg in i eller ut ur provsalarna skulle vara en verkningsfull åtgärd för att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel. Vår samlade bedömning är att en reglering som tillåter kroppsvisitation av provdeltagare för ändamålet att motverka fusk vid högskoleprovet som sker med dolda elektroniska hjälpmedel är en godtagbar begränsning av skyddet mot kroppsvisitation i ett demokratiskt samhälle. Kroppsvisitation i detta sammanhang går inte heller utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Åtgärden står även i rimlig proportion till vad som står att vinna med den. Både in- och utpasseringskontroller med kroppsvisitation och kontroller med radiovågsdetektion bör sättas in mot fusket Vi har analyserat och övervägt ytterligare åtgärder och konstaterat att kontroll med s.k. radiovågsdetektor är en tekniskt verkningsfull åtgärd som också kan användas för att motverka och avskräcka från fusk vid högskoleprovet. Kontroll med radiovågsdetektor innebär att utrustning som detekterar radiovågor används under pågående prov för att undersöka om provdeltagare använder elektronisk kommunikationsutrustning, vilket inte är tillåtet. Kontroll med radiovågsdetektor under pågående prov –i kombination med ett strikt upprätthållande av ordningsföreskrifter om att mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning ska vara avstängd och undanlagd på anvisad plats på avstånd från prov- deltagarna – är mindre ingripande för provdeltagarna än kroppsvisitation. En sådan detektion, pejling, är vidare en potentiellt mer avskräckande åtgärd eftersom den är mindre personalintensiv och kan omfatta fler provdeltagare än kroppsvisitation. In- och utpasseringskontroller med kroppsvisitation kan i gengäld bidra till att avslöja fuskande provdeltagare och hitta utrustning som är avsedd för fusk. Vi föreslår därför att båda dessa slags åtgärder ska få användas för att kontrollera provdeltagare vid högskoleprovet. Tyngdpunkten ska ligga på kontroll med radiovågsdetektor under provpass, men med en begränsad möjlighet till allmän in- och utpasseringskontroll med kroppsvisitation av provdeltagare inför och efter provpass. En ytterligare åtgärd som vi övervägt är användning av mobila störsändare under pågående prov för att störa ut eventuell elektronisk kommunikation i provsalarna. Vi har dock konstaterat att en sådan användning skulle vara förknippad med stor risk för att oönskat störa ut annan vital elektronik. Störsändare är därför inte ett tillgängligt alternativ i sammanhanget. Vi föreslår en lag om kontroll vid högskoleprov Flera av de bestämmelser vi föreslår kräver lagform enligt regeringsformen. Vi förslår därför en särskild lag om kontroll vid högskoleprovet som tillåter och reglerar villkoren samt det praktiska genomförandet för de olika kontrollformerna m.m. Det övergripande ändamålet med kontrollverksamheten är att motverka förekomsten av fusk som sker genom användning av elektroniska hjälpmedel, varmed i lagen avses elektronisk utrustning som kan lagra, innehålla, sända eller ta emot information. In- och utpasseringskontroll med kroppsvisitation är särskilt ingripande för provdeltagarnas personliga integritet. Barn ska därför undantas från just sådana kontroller. I övrigt föreslås att samtliga provdeltagare ska kunna kontrolleras. Lagen reglerar frågor som gäller kontrollverksamheten. Det innebär bl.a. att frågor om t.ex. vilka konsekvenser som följer för provdeltagare som vid kontroller påträffas med pågående radiovågskommunikation eller med elektroniska hjälpmedel inte regleras i lagen utan av högskoleförordningen (1993:100) och UHR:s föreskrifter som redan reglerar överträdelser av dessa slag. Kontroll med radiovågsdetektor ska få utföras för att upptäcka pågående radiokommunikation till eller från provdeltagare i en provsal under högskoleprovet. Sådan kommunikation innebär en överträdelse av ordningsföreskrifterna under provet och kan leda till att UHR beslutar att provdeltagaren blir utan resultat på det aktuella provpasset. Om ytterligare omständigheter talar för att provdeltagaren försökt fuska vid provet, kan det finnas möjlighet till strängare sanktioner, såsom att stängas av från provet . Kontrollen är avsedd att utföras med bärbar detektionsutrustning under pågående prov genom att den som utför kontrollen går runt i provlokalen och riktar utrustningen mot var och en av provdeltagarna. De universitet och högskolor som genomför högskoleprovet föreslås besluta om och ansvara för genomförandet av kontroller med radiovågsdetektor. Det finns dock behov av samordning, inte minst ifråga om upphandling av detektionsutrustning och utbildning av de personer som ska utföra kontrollen. UHR ges vissa sådana samordnande uppgifter. Vi föreslår också ett krav på att kontrollen bara får utföras av en person som har genomgått utbildning som UHR anordnar. In- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation In- eller utpasseringskontroll av samtliga provdeltagare i en provlokal ska få utföras med kroppsvisitation för att söka efter elektroniska hjälpmedel. För att minimera det totala integritetsintrånget föreslår vi att andelen kontrollerade provdeltagare inte får överstiga av de anmälda provdeltagarna vid varje provtillfälle. Under det taket kan regeringen meddela föreskrifter om hur stor andel av provdeltagarna som ska få omfattas av kontrollerna. Inledningsvis bedömer vi att dessa bör få omfatta högst av de anmälda provdeltagarna. Ingen provdeltagare ska genomgå en in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation mer än en gång under en provdag. UHR beslutar om och ansvarar för genomförandet av in- eller utpasseringskontroller. Det är alltså UHR som vid varje provtillfälle väljer ut i vilka provlokaler och vid vilka provpass det ska göras en kontroll, före provpasset eller efter provpasset. Sådana kontroller är betydligt mer ingripande än kontroller med radiovågsdetektor vilket ställer högre krav på rättssäkerhet, nationell likvärdighet och överblick. Detta motiverar att ansvaret för kontrollerna inte läggs på varje genomförande lärosäte utan på UHR. Respektive lärosäte ansvarar dock genom provledaren för vissa beslut och åtgärder. In- eller utpasseringskontroller ska utföras av ordningsvakt In- och utpasseringskontroll ska, efter förordnande, utföras av ordningsvakt. Det kan finnas risk för situationer som kräver särskild kompetens och vana av myndighetsutövning i form av användning av fysiskt tvångsmedel. Det är dessutom av vikt att visitationen utförs på ett sätt som innebär ett så litet integritetsintrång som möjligt. En ordningsvakt bedöms i normalfallet ha både den utbildning och erfarenhet som krävs för att hantera detta på ett korrekt sätt. För att minimera intrånget i provdeltagarnas integritet ska kontrollerna i första hand utföras med metalldetektor eller liknande utrustning, t.ex. en magnetdetektor. Om detektorn ger utslag och provdeltagaren inte kan visa upp det föremål som orsakar utslaget, är det dock nödvändigt att också kunna göra en visitation för att klarlägga om provdeltagaren har ett elektroniskt hjälpmedel eller inte. Vi föreslår att kroppsvisitation ska utföras av någon med samma kön som provdeltagaren. Om provdeltagaren begär det, ska sådan visitation även utföras i ett avskilt utrymme, t.ex. bakom portabla skärmväggar. Konsekvenser för provdeltagare som vägrar genomgå kontroll Avsikten med kontrollerna är att motverka fusk som sker genom användning av elektroniska hjälpmedel. Det är därför viktigt att kontrollerna är avskräckande och att konsekvenserna för den som vägrar genomgå kontroll är kännbara. En provdeltagare som vägrar genomgå en in- eller utpasseringskontroll ska få nekas tillträde till provlokalen under resterande provpass. Beslut tas av en provledare. UHR ska därutöver kunna besluta att provdeltagaren inte får något resultat på provet. Rådet får också besluta att den som vägrar genomgå utpasseringskontroll stängs av från deltagande i provet av . Avstängning ska dock inte kunna tillgripas mot provdeltagare som vägrar genomgå inpasseringskontroll. Skälet är att det knappast går att skilja ut provdeltagare som ”vänder i dörren” när de ser att kontroll ska ske från alla provdeltagare som uteblir från provet av fullt legitima skäl. Elektroniska hjälpmedel ska kunna omhändertas En ordningsvakt föreslås få omhänderta ett elektroniskt hjälpmedel som påträffas vid en in- eller utpasseringskontroll, om det är sådant att det kan befaras komma till användning vid fusk på provet eller ha använts vid fusk på provet. Huruvida ett föremål är sådant får bedömas från fall till fall utifrån de föreskrifter och riktlinjer som UHR utarbetar. Varje elektroniskt hjälpmedel som påträffas ska alltså inte utan vidare kunna omhändertas. Normalt räcker det att provdeltagaren stänger av en mobiltelefon som glömts i fickan och lämnar den på anvisad plats skild från provdeltagaren under provpasset. I den föreslagna lagen regleras frågor om förvaring, återlämnande efter provdagens slut, dokumentation m.m. Frågor av dessa slag hanteras av provledaren. UHR:s beslut enligt lagen om att stänga av en provdeltagare som vägrar underkasta sig kroppsvisitation samt beslut att denne inte får något resultat på högskoleprovet ska få överklagas till allmän Övriga beslut enligt den nya lagen ska inte få överklagas. Vidare föreslår vi att även beslut enligt 7 kap. 21 § andra stycket högskoleförordningen om avstängning med motiveringen att provdeltagaren har försökt vilseleda vid provet ska kunna överklagas. Detta förslag gäller alltså oberoende av om försöket uppdagats vid en kontroll enligt den nya lagen eller på annat sätt.