sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — En centralbank har en unik förmåga att skapa pengar i den inhemska valutan och kan på så sätt snabbt ge krediter av i princip obegränsad storlek. Det är därför ändamålsenligt om inom ramen för de regler som styr dess verksamhet har möjlighet att ge tillfälligt likviditetsstöd i den egna valutan till före- tag i resolution. Detta är enligt regeringen även i linje med Riks- bankens likviditetsstödjande roll generellt. När det gäller likviditets- stöd i utländsk valuta har centralbanker ingen naturlig fördel jämfört med exempelvis skuldförvaltningsmyndigheter. Däremot har Riks- banken en valutareserv och vissa möjligheter att låna av andra cen- tralbanker, vilket enligt regeringen innebär att även bör kunna bistå med likviditetsstöd i utländsk valuta. Regeringen anförde vidare att en kredit från till ett företag i resolution bör kunna vara föremål för en garanti. Såtillvida är det ingen skillnad mot när resolutionsmyndigheten garanterar privat finansiering. Lån från bör bli aktuella först när ny (garanterad) marknadsfinansiering inte kan erhållas tillräckligt snabbt och det förefaller rimligt att centralbankskrediter ska ges på samma villkor, dvs. Enligt regeringen bör i en sådan här situation betraktas som att den tillfälligt ersätter andra marknadsaktörer snarare än att den träder in i stället för Riksgälds- kontoret. Att på detta sätt tillfälligt ersätta marknadsaktörer som av något skäl inte finansierar ett företag motsvarar roll vid reguljärt tillfälligt likviditetsstöd till solida företag som inte är försatta i resolution. I detta sammanhang bör det enligt regeringen noteras att kredit inte får strida mot det unionsrättsliga förbudet mot monetär finansiering. Regeringen pekade på att det i detta fall finns ett i grunden vikti- gare skäl för garantin och det är att se till att kostnaderna inte över- förs på staten genom att gör förluster som överförs till staten via minskad vinstutdelning från (eller behov av kapitaltillskott till) . En bärande tanke i krishanteringsdirektivet och i konstruktionen av resolutionsreserven är att kostnader för resolution i slutändan ska bäras av den finansiella sektorn. Om någon annan statlig aktör än resolutionsmyndigheten ger ett lån till ett företag i resolution, blir garantier från resolutionsreserven av vikt för att kre- ditrisk inte ska överföras från den privata sektorn till staten. Syftet med en garanti till förmån för är således, påpekade regeringen, i detta fall att säkerställa att eventuella kostnader bärs av den finansiella sektorn via resolutionsreserven och det krav på nya avgifter som uppstår om reserven tas i anspråk. Regeringen bedömde vidare att en tillfällig kredit till ett företag i resolution eller ett broinstitut kan rymmas inom såväl uppdrag om att främja ett säkert och effektivt betal- ningsväsende som inom nödkreditbestämmelsen i 6 kap. 8 § riks- bankslagen. Nödkrediter enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen får bara ges om det finns synnerliga skäl. Förutsatt att ett företag enbart försätts i resolution om det finns ett tillräckligt vägande allmänintresse fram- står det i och för sig som sannolikt att synnerliga skäl kan vara för handen såvitt avser ett företag som försatts i resolution. Regeringen anförde att en nödkredit inte får ges till företag som av bedöms vara uppenbarligen insolvent. Motsvarande krav ställs även inom unionsrätten som en del av förbudet mot mone- tär finansiering och kraven på oberoende. Bakgrun- den till bestämmelser om att centralbanker inte ska ge stöd till före- tag som inte är livskraftiga, och således riskerar att fallera, är att cen- tralbanksfinansiering inte ska kunna användas till att hålla fallerande företag i fortsatt drift. Stöd till insolventa företag är inte en uppgift för , som enligt förbudet mot monetär finansiering inte får ge sådant stöd. I och med att företaget är försatt i resolution har dessa invändningar inte någon bäring. Företaget är under statlig kontroll och själva syftet med resolutionen är, enligt regeringen, att återge företaget dess livskraft. Ett företag som uppfyller förutsättningarna för att försättas i resolution kan sannolikt inte vid det tillfället betraktas som solvent. Regeringen menade dock att situationen förändras i och med resolu- tionsbeslutet. Beslutet att försätta ett företag i resolution fattas för att kunna fortsätta att bedriva åtminstone delar av verksamheten eller avveckla den under ordnade former. För att verksamhet ska drivas vidare så måste företaget förr eller senare bli livskraftigt. Även om den verksamhet som resolutionsåtgärderna avser tillfälligt be- drivs i ett insolvent företag kommer detta tillstånd inte att bli bestå- ende. Eftersom insolvensbegreppet bygger på prognoser om den fram- tida utvecklingen, och förutsättningarna förändras i grunden när före- taget i fråga försätts i resolution, bör det enligt regeringen vara möjligt för att bevilja en tillfällig kredit till ett företag i resolu- tion. När har försatt företaget i resolution torde avsikten typiskt sett vara att företaget ska rekonstrueras, till större eller mindre del. Det kan förutsättas att resolutionsåtgärderna kommer att få avsedd effekt, dvs. att företaget kan lösa sina betalningsproblem. Företaget är då inte att betrakta som insolvent. Regeringen anförde vidare att även broinstitut upprättas i syfte att driva verksamhet vi- dare och av detta skäl torde även prognosen för ett broinstitut vara att det kommer att vara livskraftigt och därmed inte är insolvent. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att en konflikt med sol- venskravet inte bör uppstå i den utsträckning som en resolution syf- tar till rekonstruktion av den berörda verksamheten. Ett företag i reso- lution som har aviserat ska rekonstrueras (eller fortleva), eller ett broinstitut, är närmast definitionsmässigt att be- trakta som solventa företag. Regeringen konstaterade vidare att det även finns bestämmelser inom unionsrätten om förbud mot monetär finansiering. För att stö- det inte ska stå i strid med det förbudet måste det vara systemstabili- tetsaspekter på spel och ska kunna fatta ett självständigt beslut om att bevilja stödet. Beslut enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen är föremål för självständiga beslut, och resolution ska endast inledas om det föreligger ett systemhot. Inte heller ur dessa aspekter ser regeringen några hinder för att bistå med krediter i resolution. 23.8.4IMF:s synpunkter på det svenska regelverket IMF granskade 2016 det svenska finansiella systemet. Det resulterade i en rapport – Stability Assessment. I rapporten rekommenderar IMF (, och ) att definiera strategier för likviditetsassistans till banker i resolution och att ingå ett samarbetsavtal beträffande soliditets- och livskraftsbedömning (eng. solvency and viability assess- ment) av ett institut som behöver nödkredit (). Kommitténs bedömning: Om beslutar att försätta ett företag i resolution ansvarar för att resolutionen kan genomföras effektivt. Utgångspunkten för Riks- gäldskontorets åtgärder, inklusive finansieringen, är den resolu- tionsplan som upprättats för företaget. får ge nöd- kredit till ett företag i resolution, även om resolutionsreserven inte har utnyttjats, om förutsättningarna i riksbankslagen och unionsrätten är uppfyllda. Skälen för kommitténs bedömning När ett företag försätts i resolution ska strävan i första hand vara att det ska finansiera sig via egna resurser eller på marknaden.54 Statligt stöd blir aktuellt först när privat finansiering inte kan uppbringas. Det är samma princip som gäller generellt för nödkrediter och annat statligt finansieringsstöd. Som framgår av beskrivningen i det föregående kan både Riks- gäldskontoret och vidta åtgärder för att säkerställa att ett företag i resolution har tillgång till likviditet. Utgångspunkten är att när statliga åtgärder behöver vidtas för att underlätta likviditetstillförseln till ett företag i resolution, bör Riks- gäldskontoret garantera företagets nyupplåning på marknaden. Det överensstämmer med det synsätt som redovisats i förarbetsuttalan- dena till gällande rätt (se avsnitt 23.8.3). Som beskrivs i det föregå- ende kan dock garantier vara otillräckliga för att ett företag i resolu- tion ska kunna få omedelbar tillgång till finansiering. De alternativ som återstår är en kredit från med stöd av reso- lutionsreserven, inklusive dess kreditram (100 miljarder kro- nor) eller en nödkredit från , eventuellt mot en statlig garanti. 54FSB (2016a). Det är som är ansvarigt för att resolutionen kan genomföras på ett effektivt och trovärdigt sätt. För att möjlig- göra detta ska i förväg ha upprättat en resolu- tionsplan. Den planen får inte förutsätta att finansieringen sker genom nödkrediter eller annat statligt stöd. får däremot planera för att använda resolutionsreserven. Utgångspunk- ten är att planen ska följas. Det kan dock finnas fall då det ur ett resolutionsperspektiv inte är möjligt eller lämpligt att följa planen. När planerar för och genomför resolution är det viktigt att resolutionsreserven och eventuellt likviditetsstöd används för att på bästa sätt uppnå målen för resolution. Det innebär att andra avvägningar, exempelvis att användningen av resolutionsreser- ven direkt påverkar statens budget och statsskulden, inte bör göras. Ett företag i resolution får ansöka om en nödkredit hos Riks- banken. En sådan ansökan kommer att göras under Riksgäldskonto- rets kontroll och med myndighetens godkännande. Kommittén konstaterar i avsnitt 23.7.3 att bör ge nödkrediter först när privata lösningar är uttömda eller olämpliga. I den situation som behandlas här ställs i stället två statliga finan- sieringskällor mot varandra. Om ger en nödkredit till ett företag i resolution bör det betraktas som att till- fälligt ersätter privata marknadsaktörers finansiering, snarare än att den träder in i stället för . Detta stämmer överens med hur regeringen har resonerat i förarbetena till lagen om resolu- tion (se avsnitt 23.8.3). En nödkredit från till ett företag i resolution, kan därför bli aktuell först när ny marknadsfinansiering inte kan erhållas tillräckligt snabbt samt de övriga kriterierna i riks- bankslagen är uppfyllda och stödet är förenligt med unionsrätten. Av detta följer att resolutionsreserven inte behöver ha utnyttjats innan får ge en nödkredit till ett företag som står under tillsyn. En finansiell kris är inte rätt tillfälle att ha långdragna diskus- sioner om vem som bör agera i en given situation och om kriterierna för en viss typ av stöd är uppfyllda. Då förväntas både och använda sina befogenheter för att uppfylla sina uppdrag avseende finansiell stabilitet. För att i förväg undvika oklarheter behöver dock myndigheterna samverka både på planerings- stadiet och under resolutionsprocessen (se avsnitt 24.4). behöver också vara transparent genom att på förhand redovisa för hur den utvärderar en förfrågan om nödkredit i förhållande till kriterierna i riksbankslagen och vilken information som den behöver för att bedöma om kriterierna är uppfyllda. Förbudet mot monetär finansiering m.m. Förbudet mot monetär finansiering hindrar från att ge staten rätt att övertrassera sina konton, att ge staten andra former av krediter eller att förvärva skuldförbindelser direkt från staten. Av detta följer att bestämmelsen förbjuder i princip allt finansiellt stöd till staten. Syftet med bestämmelsen är att ge medlemsstaterna in- citament att iaktta en sund finanspolitik genom att förhindra att mone- tär finansiering av offentliga underskott eller en positiv särbehand- ling av myndigheter på finansmarknaderna leder till alltför stor skuldsättning eller alltför stora underskott hos medlemsstaterna. Inledningsvis konstaterar kommittén att det är en centralbanks- uppgift att medverka till finansiell stabilitet genom att ge likviditets- stöd till livskraftiga banker. Som konstaterats i det föregående får ge nödkrediter till ett företag i resolution under vissa förutsättningar, bl.a. om företaget är livskraftigt och en sådan kredit inte på annat sätt strider mot förbudet mot monetär finansiering (eller statsstödsregelverket). Eftersom inte ger lån direkt till resolutionsreserven övertar inte någon statlig uppgift. åtgärder syftar inte till att underlätta statens finan- siering. Som framgår ovan ersätter den i stället finansiering på mark- naden, precis som när nödkrediter ges till ett företag som inte är försatt i resolution. Givet dessa utgångspunkter påverkas varken statens resolutions- kostnader eller egna kapital till följd av att ger en nödkredit mot säkerhet till ett företag som till följd av att det genomgår resolution är livskraftigt. Den principiella bedömning som i det föregående har gjorts beträffande arbetsfördelningen mellan och , strider därför inte som sådan mot förbudet mot monetär finansiering. Eftersom förutsättningarna kan variera behöver dock en bedömning göras i varje enskilt fall. Staten kan erbjuda en motprestation i form av en garanti. Om en sådan garanti behöver infrias kommer kostnaderna för staten i slutändan att bli densamma som om en kredit från reso- lutionsmyndigheten hade lämnats (allt annat lika). I båda fallen ska eventuella förluster som resolutionsreserven gör bäras av det finan- siella systemet, om än . För att stöd som ges av en centralbank till ett solvent (eng. solvent) företag mot en statlig garanti inte ska strida mot förbudet mot monetär finansiering, måste bl.a. system- stabilitetsaspekter stå på spel och ska kunna fatta ett självständigt beslut om att bevilja stödet. Beslut om nödkrediter är föremål för självständiga beslutsfattande och resolu- tion ska som regel bara inledas om det föreligger ett systemhot. För- budet mot monetär finansiering torde därför inte hindra att Riks- banken kan bistå med en kredit till ett företag i resolution mot en statlig garanti, när förutsättningarna är uppfyllda (se avsnitt 23.5.2). Enligt bankmeddelandet, som behandlar statsstöd, utgör stöd som lämnas mot en statlig garanti statligt stöd, men kommissionen kan besluta att stödet ändå är tillåtet. 23.8.6Kriterierna för att ge nödkredit när ett företag är försatt i resolution Kommitténs bedömning: Ett företag i resolution och företag som har bildats för att genomföra resolutionen, t.ex. ett bro- institut, kan uppfylla förutsättningarna för att få en nödkredit. Bedömningen av om så är fallet behöver dock göras baserat på omständigheterna i det enskilda fallet. Det bör överlämnas till de berörda myndigheterna att hitta en lösning som fungerar effektivt vid resolution samt beaktar kravet på att stöd bara får ges mot säkerhet och som innebär att even- tuella förluster för en eventuell nödkredit i första hand belastar företaget och därefter resolutionsreserven. I det föregående konstaterar kommittén att – precis som enligt gällande rätt – får ge en nödkredit till ett företag i resolution. I det följande behandlas kriterierna för att ge en sådan kredit över- siktligt. Vilka problem ska åtgärder vara ägnade att lösa? I avsnitt 23.7.3 föreslår kommittén att ska få ge en nödkredit för att motverka en allvarlig störning i det finansiella syste- met eller om det finns synnerliga skäl. Begreppet synnerliga skäl inkluderar de resolutionsändamål som resolutionen avser att skydda. Kommittén föreslår att en nödkredit ska få ges till svenska företag som står under tillsyn av , motsvarande utländ- ska företag som driver verksamhet i genom filialer och cen- trala motparter. Av det följer att banker och värdepappersföretag som kan försättas i resolution också kan få en nödkredit av Riks- banken, när de övriga kriterierna för en sådan kredit är uppfyllda. Enligt lagen om resolution kan även vissa holdingbolag försättas i resolution. Det finns dock alltjämt en möjlighet för att lämna en nödkredit till de rörelsedrivande finansiella företag som står under tillsyn.55 Vidare kan vissa icke tillståndspliktiga företag som är dotterföre- tag till ett institut (t.ex. en bank) försättas i resolution. Kommittén förväntar sig dock att detta kommer att vara mycket ovanligt. Om det ändå förekommer kommer det att handla om mindre företag och lägre belopp som bör kunna hanteras av ensamt. Dessutom är det sannolikt lämpligare att , om det är aktuellt, ger nödkredit till moderbolaget, t.ex. en bank, som i sin tur förser sitt dotterföretag med likviditet. Ett broinstitut kommer som regel att vara tillståndspliktigt och stå under tillsyn. Det kan därför få nödkredit med stöd av den be- stämmelse som föreslås i avsnitt 23.7. Detsamma gäller för ett till- gångsförvaltningsbolag. Sammanfattningsvis bör det inte föreligga några större svårig- heter med att bedöma om företaget i resolution tillhör den stöd- berättigade kretsen eller inte. 55Genom ändringar i kapitalkravsdirektivet och tillsynsförordningen som har beslutats kommer vissa holdingföretag att bli tillståndspliktiga och stå under tillsyn av . Dessa holdingföretag kommer då att omfattas av definitionen av finansiella företag. I avsnitt 23.7.6 föreslår kommittén att ska få ge en nöd- kredit till ett företag som är livskraftigt. I linje med vad regeringen konstaterade i förarbeten till lagen om resolution menar kommittén att ett företag som försätts i resolution per definition inte är livskraftigt vid resolutionsbeslutet. Finans- inspektionen har då, efter samråd med och Riks- banken, konstaterat att företaget fallerar eller sannolikt kommer att fallera och har bedömt att det inte finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet. I likhet med regeringen (se avsnitt 23.8.3) anser kommittén vidare att ett beslut om resolution omgående kan förändra framtidsutsik- terna för företaget. Det sker dock inte med automatik utan beror bl.a. på valet av resolutionsverktyg och hur de används. När ett företag försätts i resolution övertar kontrollen över företaget och beslutar vilka resolutionsåtgärder som ska vidtas. Avsikten är dock inte att till varje pris säkerställa att själva företaget ska fortleva utan att se till att kritisk verksamhet kan drivas vidare, begränsa spridningsrisken och skydda vissa andra samhälls- intressen. Vilka resolutionsverktyg som beslutar att använda beror därför på omständigheterna i det enskilda fallet. Kommittén konstaterar därför att enbart den omständigheten att har beslutat att försätta ett företag i resolution inte är tillräckligt för att företaget ska anses vara livskraftigt. I stället beror frågan på vilka resolutionsåtgärder som beslutas. Det är därför viktigt att inför beslut förser Riks- banken med all relevant information som myndigheten har. får bara ge kredit mot säkerhet (se avsnitt 23.7.4). Det gäller även beträffande ett företag i resolution. Ett företag som för- sätts i resolution torde dock som regel ha använt sina mest hög- kvalitativa tillgångar som säkerheter för andra lån. En säkerhet kan dock bestå av en garanti.56 Såtillvida är det ingen skillnad mot när resolutionsmyndigheten garanterar privat finan- siering. Ett i grunden viktigare skäl för en garanti är att se till att kostnaderna stannar på resolutionsreserven och det finansiella syste- met och inte överförs på staten genom att gör förluster som överförs till staten via minskad vinstutdelning från (eller behov av kapitaltillskott till) . Syftet med en garanti till förmån för är således att säkerställa att eventuella kostnader bärs av den finansiella sektorn via resolutionsreserven och det krav på nya avgifter som uppstår om reserven tas i anspråk. (se avsnitt 23.8.3). Kommittén anser att det bör överlämnas till de berörda myn- digheterna att hitta en lösning som fungerar effektivt vid resolution och som innebär att eventuella förluster i första hand belastar före- taget och därefter resolutionsreserven. Myndigheterna bör också redan på planeringsstadiet, och frikopplat från ett specifikt företag, kunna diskutera den generella utformningen av en eventuell garanti för att skapa förutsättningar för en snabb och effektiv resolutions- process. Förekomsten av en statlig garanti innebär att garantin och nöd- krediten behöver statsstödsprövas. Det behöver även prövas hur en sådan kredit förhåller sig till förbudet mot monetär finansiering. Dessa frågor berörs i avsnitt 23.8.5. 56Liknande formuleringar används av ECB, se exempelvis ECB (2018) och stycke 3.3 i ECB:s yttrande /2017/1. En garanti är dock inte en sådan säkerhet som förhindrar nedskrivning eller konvertering om ett företag senare försätts i resolution. Appendix: Internationell utblick I det följande beskrivs under vilka förutsättningar fem olika central- banker får ge bilateralt stöd motsvarande en nödkredit (). Ett ofta återkommande drag är att centralbankerna har preciserat eller begränsat de förutsättningar som anges i den lag som styr central- bankens befogenhet att ge nödkredit. I de riktlinjer som centralban- kerna har tagit fram används ofta det engelska begreppet ”solvent” men utan att det förklaras vad som avses. I det följande översätts ordet ”solvent” med solitt (soliditet). Appendixet innehåller också en beskrivning av Eurosystemet och en nordisk-baltisk centralbanksöverenskommelse liksom en beskriv- ning av Financial Stability Boards (FSB:s) globala riktlinjer om finansiering av systemviktiga banker i resolution. För en mer utförlig beskrivning av centralbankers verksamhet inom finansiell stabilitet hänvisas till avsnitt 20.7. Inom Eurosystemet är det de nationella centralbankerna som ansva- rar för att ge . ECB beskriver det som att de nationella central- bankerna och ECB har delat ansvar för att var sista låneinstans. De nationella centralbankerna inom Eurosystemet ansvarar för att till- handahålla finansieringen (eng. emergency liquidity assistance, ). ECB kontrollerar och övervakar de nationella centralbankerna (se ELA-överenskommelsen nedan). ECB anför vidare att en bank för att kvalificera sig för får vara illikvid men måste vara solvent/solid (eng. solvent) Med illikvid menar ECB att banken har problem med att betala sina insättare i fråga. Med solvent/solid avses att banken har förmåga att göra det på lång sikt.57 ECB kon- staterar vidare att nationella centralbanker accepterar säkerheter av lägre kvalitet för än för normal finansiering. Eftersom det ökar risken för använder den sig av värderingsavdrag och tar ut en högre ränta av bankerna.58 57Denna beskrivning av uttrycket solvent på engelska motsvarar närmast det svenska ordet solvent (till skillnad från insolvent). En delvis annan beskrivning lämnas i ELA-överenskom- melsen nedan. Den ska dock ses över senast , se nedan. 58ECB (2019). Eurosystemet har beslutat om en överenskommelse om nödkredit (Agreement on emergency liquidity assistance). Doku- mentet behandlar bl.a. kontroll av likviditetseffekter av nödkrediter för att förhindra att sådant stöd strider mot ECBS mål och funktioner (se artikel 14.4 i ECBS-stadgan). Dessutom anges att nödkredit ska vara förenligt med förbudet mot monetär finansiering i artikel 123 i EUF-fördraget. Dokumentet ska ses över . I dokumentet definieras nödkredit (Emergency Liquidity Assis- tance) som en centralbanks tillhandahållande av centralbankspengar, eller något annat stöd som kan leda till ökade centralbankspengar, till ett finansinstitut eller en koncern av finansiella institut (eng. to a solvent financial institution or group of solvent financial institutions) som har likviditetsproblem, utan att en sådan transaktion är en del av penningpolitiken.59 För att säkerställa att nödkredit inte strider mot penningpolitiken inom Eurosystemet, ska ECB informeras. Denna information ska möjliggöra sterilisering av oönskade likviditetseffekter och en utvär- dering av konsekvenser för systemet (eng. systemic implications). Av dokumentet framgår bl.a. följande. 1.Den nationella ska alltid överlämna viss detaljerad information om en nödkredit () till ECB. Underrättelsen ska lämnas senast efter det att åtgärden vidtogs. Därefter ska information lämnas löpande till att dess stödet är återbetalt. Underrättelsen ska innehålla information om bl.a.