sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Medlemsstaterna ska se till att den beviljade ersättningen för till- handahållande av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse uppfyller kraven i kommissionens beslut och i synnerhet att företaget inte mottar någon kompensation utöver att täcka nettokostnaden för tjänsten, inklusive en rimlig vinst, (dvs. se till att det inte blir någon överkompensation). Medlemsstaterna ska på kommissionens begäran kunna lägga fram bevis för detta. Medlemsstaterna ska även utföra regelbundna kontroller eller se till att kontroller utförs, åtminstone då den anförtrodda tjänsten tillhanda- hålls och vid utgången av den perioden. Om ett företag har fått ersätt- ning som överstiger fastställt belopp ska medlemsstaten ålägga det berörda företaget att betala tillbaka all överkompensation. Medlemsstaterna ska då den anförtrodda tjäns- ten tillhandahålls och under åtminstone från utgången av den period då den anförtrodda tjänsten tillhandahålls hålla alla uppgifter tillgängliga som krävs för att avgöra om den beviljade ersättningen är förenlig med kommissionens beslut. Medlemsstaterna ska vart- annat år lägga fram en rapport om genomförandet av beslutet till kommissionen. Rapporterna ska innehålla en detaljerad översikt över tillämpningen av beslutet, bland annat det totala beviljade stödbeloppet uppdelat efter stödmottagarnas ekonomiska sektor. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Hur kan stöd enligt kommissionens beslut tillämpas inom ramen för IOP? Är det en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse? Om det inte slagits fast genom lag att det är en tjänst av sådan karaktär så är det en bedömning som får göras av den kommun eller den region som vill tillämpa kommissionens beslut om stöd till tjäns- ter av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI-beslutet). Utredningen kommunallag för framtiden föreslog att det skulle införas en be- stämmelse i kommunallagen om att kommuner och regioner inom sina befogenheter får tillhandahålla sådana tjänster av allmänt intresse som anges i Europeiska unionens fördrag. Regeringen delade utred- ningens bedömning att kommuner och regioner, i avsaknad av en EU-rättslig eller nationell definition, har möjlighet att bedöma när en ekonomisk tjänst är av allmänt ekonomiskt intresse och att de även i enskilda fall kan anförtro någon en sådan tjänst. Detta gäller dock enligt regeringen redan enligt . Regeringen anförde vidare att regleringen om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan betraktas som undantag från de principer som annars gäller inom , dvs. förbudet mot att lämna statligt stöd. Regeringen ansåg att det kan vara problematiskt att lämna en allmän hänvisning till en reglering av undantagskaraktär. Det kunde även enligt reger- ingen ifrågasättas om den föreslagna bestämmelsen, eftersom det inte finns någon klar EU-rättslig definition av begreppet, innebar ett förtydligande. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att det inte skulle införas någon sådan hänvisning i kommunallagen. Utredningens bedömning är, som nämnts ovan, att de verksam- heter som omfattas av utredningens avgränsning av begreppet väl- färdsverksamheter normalt är att betrakta som tjänster av allmänt intresse. Ansvaret för bedömningen och att regelverket tillämpas på rätt sätt ligger dock hos den myndighet eller beslutande församling som utformar och lämnar stödet. Tillhandahållandet av tjänster ska anförtros den berörda idéburna aktören genom en eller flera officiella handlingar. Det kan ske genom exempelvis ett avtal. I avtalet ska som ovan nämnts samhällsupp- Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap draget klart definieras. Avtalet ska även innehålla en hänvisning till kommissionens beslut. Beroende på omfattningen av verksamheten krävs antingen fullmäktigebeslut, ett beslut av styrelsen eller av behörig nämnd. I avtalet (om den formen valts) ska, som framgått, innebör- den av skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av tjänsten anges, skyldigheternas varaktighet och en beskrivning av ersättnings- mekanismen och parametrarna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen. Sättet för hur ersättningen beräknas är centralt för att undvika risk för överkompensation. Hur kostnaderna ska beräknas framgår av kommissionens beslut, se ovan. För att kunna säkerställa att ersättningen inte överstiger kostna- derna för utförandet av tjänsten måste verksamheten särredovisas, så att detta går att kontrollera. Särredovisning och kontroller är därför något som måste tas med i avtalet. Sammantaget måste ett som grundas på detta regelverk vara betydligt mer detaljerat och mindre tillitsbaserat än ett IOP enligt de alternativ som angetts tidigare ovan. I många fall kan tillämp- ningen av detta statsstödsregelverk leda till att det blir fråga om ett offentligt kontrakt i stället för ett IOP. På finns ytterligare infor- mation för kommuner och regioner om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Där finns även exempel på när detta regelverk har använts av svenska kommuner och regioner. Exemplen är få och handlar om regionala flygplatser (bland annat , och Airport).51 7.3.6Den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER) Ett annat alternativ skulle kunna vara att tillämpa den allmänna grupp- undantagsförordningen.52 För en närmare redogörelse av detta regel- verk, se kapitel 6. I denna finns dels allmänna villkor, dels särskilda villkor för varje uppräknad stödtyp. Det krävs inget förhandsgod- kännande från kommissionen för stöd enligt denna förordning men medlemsstaterna ska skicka sammanfattande information om stödet till kommissionen efter att stödåtgärden har 52Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap trätt i kraft. Medlemsstaterna ska även lämna en årlig rapport till kom- missionen med information om det stöd som har lämnats i enlighet med förordningen. Den stödgivande myndigheten ska föra register med information och styrkande handlingar som är nödvändiga för att fastställa att samtliga villkor i förordningen är uppfyllda. Dessa register ska bevaras . När kan stöd enligt GBER tillämpas inom ramen för IOP? För de olika stöden enligt GBER gäller dels begränsningar för vilka kostnader som får ersättas, dels begränsningar när det gäller stöd- belopp och stödnivå. De flesta typer av stöd som är möjliga enligt GBER är stöd för olika typer av investeringar men på arbetsmark- nads- och utbildningsområdet finns möjligheter att ersätta löpande kostnader. En förutsättning för att stödet är lagligt är att det kan styrkas att villkoren i GBER har följts. Ansvaret för att följa villko- ren i GBER ligger alltså på medlemsstatens myndigheter men vid en felaktig tillämpning av villkoren är det stödmottagaren som blir skyl- dig att återbetala det otillåtna stödet. Kommissionen kontrollerar tillämpningen av förordningen genom stickprovskontroller. Trots att det inte krävs något förhandsgodkännande, utan bara en samman- fattande information till kommissionen, krävs det därför en hel del administration, framför allt för att kunna visa för vilka kostnader som ersättning har lämnats. Liksom för verksamhet enligt SGEI-beslutet måste ett som grundas på detta regelverk vara detaljerat när det kommer till vilka kostnader som den offentliga finansieringen får gå till och ersättningsnivåer för dessa kostnader. Det kan därför vara svårt att utforma en sådan överenskommelse på det sätt parterna skulle önska. Nedan beskrivs några av de typer av stöd som är möjliga att lämna enligt bestämmelserna i som skulle kunna användas för idé- burna offentliga partnerskap inom välfärdsverksamheter. Redogörel- sen innehåller bara exempel på villkor enligt respektive artikel. Till- lämpningen av GBER bygger på att de allmänna bestämmelserna i kapitel I och kapitel II tillämpas tillsammans med en särskild bestäm- melse som avser den typ av stöd som ges. För en fullständig redogörelse hänvisas till förordningen. Mer information om hur kommuner och Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap regioner kan lämna statsstöd enligt GBER finns på Upphandlings- myndighetens webbsida. Enligt artikel 31 får stöd till utbildning lämnas av de stödberättigade kostnaderna (i vissa fall ). Stöd- berättigade kostnader är bland annat personalkostnader, resekost- nader, material och utrustning som har direkt samband med utbild- ningsprojektet. Logikostnader kan inte ersättas. 2.Stöd i olika former riktade till arbetstagare med sämre förutsättningar eller funktionshinder I artikel 32 anges villkoren för stöd i form av lönesubventioner för rekrytering av arbetstagare med sämre förutsättningar. Stödberätti- gande kostnader ska vara lönekostnaderna under en viss begränsad period. Stödnivån får inte överskrida av de stödberätti- gande kostnaderna. Enligt artikel 33 får stöd under vissa förutsättningar lämnas för anställning av arbetstagare med funktionshinder. De stödberättigande kostnaderna ska vara lönekostnaderna då arbets- tagaren med funktionshinder är anställd. Stödnivån får inte över- skrida av de stödberättigande kostnaderna. Enligt artikel 34 får stöd lämnas som kompenserar för merkost- naderna för att anställa arbetstagare med funktionshinder. Stöd- berättigade kostnader är bland annat anpassning av lokaler och utrust- ning samt lönekostnader för de timmar som en arbetstagare med funktionshinder har ägnat åt rehabilitering. Stödnivån får inte över- skrida av de stödberättigande kostnaderna. Enligt artikel 35 får stöd lämnas för att kompensera för kostna- derna för bistånd som ges till arbetstagare med sämre förutsätt- ningar. De stödberättigande kostnaderna ska vara kostnaderna för att anställa personal för att bistå dessa arbetstagare och utbilda sådan personal. Stödnivån får inte överskrida av de stödberät- tigande kostnaderna. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Stöd till kultur och idrott Enligt artikel 53 i förordningen får stöd på vissa villkor lämnas till kultur och bevarande av kulturarvet. Enligt artikel 55 får stöd på vissa villkor lämnas till idrottsinfra- struktur och multifunktionell rekreationsinfrastruktur. Stöd till forskning och innovation m.m. Andra artiklar i den allmänna gruppundantagsförordningen som even- tuellt skulle kunna vara aktuella inom ramen för ett IOP inom väl- färden är: –Stöd till konsulttjänster för små och medelstora företag enligt artikel 18. –Stöd till nystartade företag enligt artikel 22. –Stöd till forsknings- och utvecklingsprojekt enligt artikel 25. –Investeringsstöd till forskningsinfrastruktur enligt artikel 26. –Stöd till innovationskluster enligt artikel 27, innovationsstöd till små och medelstora företag enligt artikel 28 och stöd till pro- cessinnovation och organisationsinnovation enligt artikel 29. Sammanfattningsvis så skulle GBER kunna användas som rättslig grund för stödgivning inom idéburna offentliga partnerskap för vissa typer av verksamheter. För de olika stöden enligt GBER gäller dock begränsningar för vilka kostnader som får ersättas samt stödbelopp och stödnivå, så de går inte att utforma hur som helst. Det kräver även kontakter med kommissionen via regeringen och en hel del administration både av stödgivaren och av stödmottagaren. När det gäller de idéburna kvinnojourernas verksamhet finner utred- ningen skäl att göra en särskild analys. Verksamheten är komplex och frågan om dess finansiering omdiskuterad. Analysens utgångs- punkt är utredningens uppdrag. Det finns dock andra regelverk ut- över de som tas upp nedan som kommunerna måste följa och som Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap kan påverka utformningen av verksamheten. Det gäller bland annat i fall där kvinnor som söker hjälp har medföljande barn. Kvinnojoursverksamhet är ett område där en stor andel av verk- samheten bedrivits av idéburna aktörer. Exempelvis uppskattas av de skyddade boendena drivas i ideell regi jämfört med i regi och i privat vinstdrivande regi.53 Kvinnojourernas verksamhet finansieras med statsbidrag men också med kommunala bidrag samt genom ersättning för utförda tjänster. Idéburna kvinnojourer bedriver verksamhet för att motverka mäns våld mot kvinnor och barn genom att stötta, skydda, förebygga och påverka. Verksamheten består bland annat av samtalsstöd, råd- givning, praktiskt stöd i kontakter med myndigheter och informa- tion, kompetensutveckling, utveckling av kvalitetsarbete och rutiner, dokumentation och uppföljning, information om verksamhet och skyddade boenden för kvinnor och deras barn. Diskussionen om hur jourernas verksamhet kan och bör finan- sieras har dels handlat om gränsdragningen mellan vad som är statens respektive kommunernas ansvar, dels vad som är möjligt utifrån EU- rättens bestämmelser om offentlig upphandling och statsstöd. Många kommuner och kvinnojourer har ansett att jourernas verksamhet inte lämpar sig för offentlig upphandling. har i den tidigare nämnda prome- modell för statsbidrag till vissa ideella organisationer inom brottsofferområdet (Ds 2019:7) föreslagit en ny förordning om statsbidrag till bland annat verksamhet för att förebygga eller motverka brott. Den föreslagna förordningen innebär att flera nu gällande bidragsförordningar slås ihop till en. I promemorian förs även resonemang om kommunernas finansiering av kvinnojourernas verk- samhet. Vidare anförs att skyddat boende är ett kommunalt ansvar och att när utförandet av socialtjänst lämnas över till annan ska det göras genom ett avtal. Ett sådant avtal kräver enligt promemorian detalj- reglering, vilket innebär att tjänsterna sannolikt måste upphandlas. Promemorian har remitterats. Vissa remissinstanser, bland annat Roks, Unizon och SKL har varit kritiska till slutsatsen att tjänsterna behöver upphandlas. Andra, som exempelvis m.fl., har instämt i promemorians bedömning. Kritiken handlar bland annat om att kvinnojourerna inte är vilka tjänsteföretag som helst och att 53SOU 2017:112 s. 290. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap deras särart som idéburen aktör inte tas om hand i upphandlingar. Vidare bör verksamheten enligt kvinnojourerna inte delas upp i olika typer av tjänster utan ska ses i ett sammanhang. Eftersom verksam- heten finansieras med medel från flera håll ställs det dock ofta krav på sådan uppdelning. Det kan konstateras att skyddat boende inte är en reglerad insats enligt socialtjänstlagen på så sätt som HVB, stödboende och familje- hem är. Det finns dock en beskrivande definition av skyddat boende i termbank.54 Kvinnojourerna tar dels emot kvinnor som vänder sig direkt till kvinnojouren för att få stöd och hjälp av olika slag, dels sådana som kommer via . Det kan, som kvinnojourerna påpekat, vara svårt att separera de olika verksamhe- ter som bedrivs. Vissa kvinnor behöver mer stöd, t.ex. komma bort från hemmet medan andra behöver praktiskt stöd av olika slag eller samtal och vägledning. Ofta behövs en kombination av detta. Utredningens bedömning är att det är möjligt att finansiera verk- samhet, även skyddade boenden, som bedrivs av idéburna kvinnojou- rer utan att upphandla denna verksamhet enligt (se avsnitt 6.4.2 samt 7.2.4 angående begreppet offentligt kontrakt). Om finansieringen sker genom exempelvis verksamhetsbidrag eller som en del i ett IOP måste den vara förenlig med kommunal- lagen och statsstödregelverket. När det gäller statsstödsregelverket ska, som framgått i avsnitt 7.3.3 ovan, samtliga kriterier i artikel 107 EUF-fördraget vara uppfyllda för att detta regelverk ska vara tillämpligt. För ett utförligare resone- mang se kapitel 6. Vilka faktorer som kan vara viktiga vid bedömningen av om olika former av välfärdstjänster är ekonomiska eller icke-ekonomiska fram- går av avsnitt 7.3.3. Se även avsnitt 6.2.4 som bland annat innehåller en redogörelse för ett ESA-beslut som rör i viss mån likartad verksamhet.55 Utredningen bedömer att det inte är möjligt att med säkerhet slå fast att verksamheten i sin helhet är icke-ekonomisk. Detta hindrar dock inte att en del av verksamheten är sådan, vilket också framgår av den nämnda promemorian. För att omfattas av statsstödsreglerna ska dock åtgärden, utöver de andra kriterier som ska vara uppfyllda, även påverka handeln 54Insatsen definieras där som ett boende som tillhandahåller platser för heldygnsvistelse av- sedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp. Det finns även förslag på en lagreglerad definition i socialtjänstlagen finns i SOU 2017:112. 55Case No:81382, Decision No 0178/18/. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap mellan medlemsstaterna (samhandelskriteriet), se avsnitt 7.3.3 ovan. Det är inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna, utan endast att stödet kan påverka sådan handel. Om stödet är av relativt ringa storlek eller stödmot- tagaren bedriver verksamhet av relativt liten omfattning kan sådan påverkan vara mindre sannolik. I kvinnojourernas fall är verksam- heten till största delen lokal även om det inte är ovanligt att kvinnor av olika skäl bor på ett boende någon annanstans än i den egna kom- munen. Verksamheten riktar sig inte till medborgare i andra medlems- stater, den är för det mesta förhållandevis begränsad såväl när det gäller stödbelopp som den mottagande kvinnojourens storlek och kan normalt inte anses ha mer än en marginell verkan på villkoren för gränsöverskridande investeringar eller etableringar. I de flesta fall utgör stöd till kvinnojourernas verksamhet därför enligt utredningens bedömning inte statligt stöd. Om stödbeloppet till den enskilda kvinnojouren inte överstiger kan regelverket om stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse användas.56 Om stödbeloppet understiger kan den så kallade allmänna de minimis-förordningen57 tillämpas, se avsnitt 7.3.4 ovan. För båda dessa regelverk gäller att den stödgivande myndigheten inte behöver göra någon egen bedömning när det gäller påverkan på handeln mellan med- lemsstaterna. Kommissionen har nämligen genom dessa förordningar slagit fast att under vissa förutsättningar är samhandelskriteriet inte uppfyllt. Skillnaden mellan dessa regelverk är att när det gäller den första måste det vara fråga om en allmännyttig tjänst. Den stödgi- vande myndigheten måste även skriftligen informera stödmottaga- ren om vilken tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för vilken stödet beviljas. När det gäller de medel en kvinnojour eventuell har fått genom statsbidragsförordningar så ska dessa inte räknas med i beloppet 56Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. 57Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap eftersom den verksamhet som finansieras genom dessa anses vara icke-ekonomisk.58 Om en kommun behöver eller vill teckna ett offentligt kontrakt med en idéburen kvinnojour finns det stöd för att direktupphandla verksamheten i enlighet med . Det kan t.ex. vara fråga om enstaka platser om kontraktsvärdet understiger beloppsgränsen om drygt 2,1 miljoner kronor.59 Det finns även andra möjligheter till förhandlat förfarande utan annonsering, se avsnitt 6.4.1. Möjligheten till direkt- upphandling kommer att bli större om den så kallade Förenklings- utredningens förslag genomförs, se kapitel 8 (avsnitt 8.2.2). I sådana fall kan upphandlande myndigheter direkttilldela kontrakt som avser sociala tjänster till idéburna aktörer för kontrakt med värden som understiger drygt 7 miljoner kronor.60 En annan möjlighet kan vara att tillämpa utredningens förslag i avsnitt 8.2.1 om att reservera kon- trakt till idéburna aktörer, om förutsättningarna för detta är upp- fyllda i det enskilda fallet. Sammantaget finner utredningen att det finns goda möjligheter för kommunerna att på olika sätt, bland annat genom IOP, finan- siera idéburna kvinnojourers verksamhet. 7.4Bör IOP regleras i lag? Utredningens bedömning: Idéburet offentligt partnerskap inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet bör inte regleras i lag. Enligt direktiven ska utredningen föreslå riktlinjer, kriterier eller andra tillämpbara instrument för ingående av IOP. Ytterligare ett alternativ, som framför allt har lyfts fram av vissa aktörer i den idé- burna sektorn är att utredningen skulle kunna föreslå en lagstiftning som reglerar IOP. Enligt utredningens bedömning är det i första hand två olika alternativa utformningar av en sådan lagstiftning som skulle kunna vara aktuella. Det ena alternativet är en lag som inne- håller kriterierna för vad ett IOP är samt hänvisningar till tillämpliga EU-rättsliga regler om statligt stöd. Det andra alternativet är en lag 58Se Ds 2019:7. 60Enligt 19 kap. 8 § ska värdet av en upphandling uppskattas till det totala belopp som ska betalas i upphandlingen och eventuella options- och förlängningsklausuler ska räknas med. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap med angivande av vissa utpekade verksamhetsområden som bedöms inte omfattas av alternativt vara tillåtna enligt . Det vore eventuellt också tänkbart med en kombination av dessa. Fördelen med en lag som reglerar idéburna offentliga partnerskap är att det skulle upplevas som en större trygghet för såväl de offent- liga som de idéburna aktörerna att ha en lag att hänvisa till. Det skulle tydliggöra att lagstiftaren har tagit ställning till vad som utmärker sådana partnerskap och under vilka förutsättningar de är möjliga att använda utan att det strider mot . 7.4.1Lagstiftning med hänvisning till tillämpliga EU-rättsliga regler om statligt stöd En lag med hänvisning till aktuella statsstödsregler enligt det första alternativet ovan skulle till att börja med innehålla de kriterier som enligt utredningen kännetecknar ett idéburet offentligt partnerskap, alltså: 1.Partnerskapet är ett samarbete mellan en eller flera offentliga aktörer och en eller flera idéburna aktörer i välfärden. 2.Det syftar till att uppnå ett gemensamt allmännyttigt mål. 3.Såväl den offentliga som den idéburna aktören bidrar med resurser. 4.Partnerskapet innebär inte en tilldelning av ett offentligt kon- trakt, tecknande av ett ramavtal eller upphandling av en koncession. Lagen skulle sedan innehålla hänvisningar till aktuella statsstöds- regler på så sätt att det i lagen pekas ut att den offentliga finansiering som ingår i partnerskapet ska vara förenlig med EU:s statsstöds- regler på något av följande sätt: –Finansieringen utgör inte statligt stöd enligt artikel 107 i EUF- fördraget. –Finansieringen lämnas som ett stöd av mindre betydelse i enlig- het med kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 eller nr 360/2012. –Finansieringen lämnas som ersättning för en allmännyttig tjänst enligt kommissionens beslut /21/EU. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap –Finansieringen lämnas i enlighet med kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 (den allmänna gruppundantagsförordningen) En sådan lagstiftning skulle innebära att partnerskapen fick en rätts- lig struktur som lagstiftaren hade tagit ställning till. Den skulle också innebära att framför allt kommuner och regioner fick något att luta sig mot, eller stödja sig på, när de ingår partnerskap. Det skulle även bli tydligt vilka EU-rättsliga regler som enligt riksdag och regering är tillämpliga.