sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Enligt utredningens förslag till ny kärntekniklag flyttas det formella ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för att omhänderta och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall, från tillståndshavaren till den som bedriver eller har bedrivit kärnteknisk verksamhet (verk- samhetsutövaren) eller på den som övertar ett sådant ansvar från någon annan verksamhetsutövare (se avsnitt 4.3). Allmänna krav på verksamhetsutövare I det fall det redan är ordnat hur en kärnteknisk verksamhets rest- produkter ska omhändertas ska den som utövar verksamheten endast behöva redovisa hur detta ska ske, t.ex. genom att uppvisa ett avtal med någon som har tillstånd till att inneha och driva ett slutförvar för sådant avfall. I de fall en sådan lösning inte föreligger måste den som utövar verksamheten visa på ett trovärdigt sätt hur man avser att lösa slutförvaring av det kärnavfall m.m. som kan uppkomma i verksamheten. Utredningens överväganden och förslag En verksamhetsutövare som bedriver eller bedrivit en verksamhet som innefattar en kärnkraftsreaktor bör, utöver de allmänna kraven, även fortsättningsvis svara för att den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs som behövs för att skyldigheterna för att avveckla anläggningar och slutförvara kärnavfall m.m. kan realiseras. Utredningen konstaterar att reaktorinnehavarnas forsknings- och utvecklingsverksamhet, som SKB bedrivit genom uppdrag, har lett fram till de metoder och system som används eller till- ståndsprövas för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Dessa metoder och system används också i . Utredningen bedömer att denna ordning därmed fungerat som avsett och anser att verksamhetsutövare med kärnkraftsreaktorer, vilka ger upphov till den allt övervägande delen av använt kärnämne och kärnavfall i , även fortsatt ska ansvara för att konkreta lösningar för av- fallets omhändertagande tas fram. Skyldigheten bör kvarstå till dess att det finns accepterade lösningar, dvs. tillståndshavare för slut- förvar för alla typer av kärnavfall som uppkommer eller kan förutses uppkomma. Avveckling av stängda anläggningar De nuvarande kraven på så kallade Fud-programmet ska även om- fatta den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att fullgöra skyldigheterna i 10 § 4 kärntekniklagen, dvs. kunna vidta de åtgärder som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas i … Utredningen bedömer att flertalet av de åtgärder som vidtas under nedmontering och rivning av kärntekniska anläggningar regleras och bedöms i samband med upprättande och granskning av avvecklings- planer och ny säkerhetsredovisning. Dessa regleras genom de före- slagna bestämmelserna om stegvis prövning i lagen och genom mer detaljerade krav i föreskrifter. Utredningen har valt att klargöra att den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i lagförslaget inte nödvändigtvis Utredningens överväganden och förslag omfattar framtagning och utveckling av nya rivningstekniker, meto- der för dekontaminering etc. utan avser slutförvarssystemets del- system och komponenter, dvs att se till att de avfallsströmmar som uppkommer är kompatibla med planerade avfallsanläggningar och geologiska slutförvar för kärnavfall. Detta tydliggörs mer explicit i författningskommentarerna till den föreslagna bestämmelsen. Fördelning av ansvar mellan tillståndshavare för slutförvar och övriga verksamhetsutövare Utredningen anser att det tydligare ska framgå i lagen att ansvaret för den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamheten särskiljs från ansvaret för de tillståndspliktiga anläggningar som ingår i om- händertagandet av kärnavfallet såsom t.ex. Clab och SFR etc. Ansvaret för att en anläggning är säker och att hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall som befinner sig i en sådan anlägg- ning sker på ett säkert sätt bör helt ligga på tillståndshavaren för anläggningen. Ansvaret för den fortsatta utvecklingen av t.ex. ett slutförvar för använt kärnbränsle som erhållit ett tillstånd enligt kärntekniklagen bör därför övergå till tillståndshavaren för förvaret. Uppföljning och utvärdering av sådan verksamhet kan i stället bl.a. ske i samband med den stegvisa prövning av en kärnteknisk anlägg- ning som utredningen föreslår ska införas i lagen och som beskrivs i avsnitt 4.5. De verksamhetsutövare som har ett ansvar för kärnkraftsreaktorer (nuvarande och ev. tidigare reaktorinnehavare) bör dock fortsatt ansvara för att den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs som behövs för att säkert omhänderta de avfallskategorier för vilka inga godkända slutförvarslösningar existerar och detta ansvar bör gälla fram till dess att alla anläggningar och system som krävs för detta erhållit tillstånd. Skälet till att begränsa skyldigheten fram till den tidpunkt när ett tillstånd har meddelats är att det annars skulle uppkomma en över- lappande ansvarsvarssituation. Det skulle uppstå en dubblering av ansvar, alternativt en svåravvägd avgränsning av verksamhetsutöva- res fortsatta ansvar, för den fortsatta utvecklingen av t.ex. ett slut- förvar som en annan juridisk person har tillståndet och därmed säkerhetsansvaret för slutförvaret. Utredningens överväganden och förslag Utredningen bedömer därför att ansvaret för det allsidiga forsk- nings- och utvecklingsarbetet ska sträcka sig till dess att en lösning erhållit tillstånd enligt kärntekniklagen och att det fortsatta forsk- nings- och utvecklingsarbetet bör fokusera på olösta delar av avfalls- systemet. Eventuella krav på att vidareutveckla och förbättra slutförvars- koncept som erhållit tillstånd kan som nämnts tidigare ställas med stöd av villkor i tillståndet eller bestämmelserna i lagen om den steg- visa prövningen. Utredningen vill också peka på bestämmelserna i lagförslaget (motsvarande 10 och 10 a §§ i nuvarande kärntekniklag) som ställer krav på att tillståndshavaren fortlöpande och systematiskt ska värdera, verifiera och, så långt det är möjligt och rimligt, förbättra säkerheten i anläggningen samt krav på en återkommande helhets- bedömning av säkerhet och strålskydd som ska göras var tionde år. Dessa åtgärder ska enligt bestämmelserna genomföras med hänsyn taget till utvecklingen inom vetenskap och teknik. Redovisning av forsknings- och utvecklingsprogram Utredningens förslag innehåller ett krav på redovisning av program- met för forsknings- och utvecklingsverksamhet till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att granskas och utvärderas. I samband med granskningen och utvärderingen får de villkor ställas som behövs för den fortsatta programverksamheten. Utredningen har valt att från lagen ta bort de tidigare kraven på att en redovisning ska ske , göras tillsammans med övriga reaktorhavare, innehålla en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd om . Utredningen föreslår i stället att närmare villkor för redovisningens process, form och tids- aspekter bättre framgår av förordningen till kärntekniklagen snarare än av lagtexten. Utredningen förutsätter dock att dagens reaktorinnehavare fort- satt är intresserade av att upprätthålla ett gemensamt system av av- fallsanläggningar och att forsknings och utvecklingsåtgärderna därför bör vara samordnade. Nya kärnreaktorer kan bli aktuella , om inte fissionsreaktorer så kanske forskningsreaktorer eller fusions- Utredningens överväganden och förslag Utredningen antar dock att för de nuvarande reaktorinne- havarna är ett gemensamt system en viktig förutsättning för att lösa frågor som förarbetena i kärntekniklagen formulerat44: …de i flera avseenden svåra och kostsamma åtgärder som krävs för en säker avfallshantering och för avveckling av anläggningarna. Om nya kärnreaktorer skulle bli aktuella är det inte säkert att dessa skulle passa in i det pågående programmet. Det vore därmed inte rimligt att en sådan verksamhetsutövare skulle tvingas att tillsammans med övriga delta i ett forsknings- och utvecklings- program som inte tillfredsställer deras behov eller det omvända att de övriga verksamhetsutövarna ska behöva utöka det befintliga pro- grammet med ett nytt koncept. Slutsatsen är därför att det måste finnas möjligheter att ge ut- rymme för att upprätta helt nya forsknings- och utvecklingsprogram om ett sådant behov uppstår. 1983/84:60, s. 92. Utredningens överväganden och förslag 4.5Tillståndsprövning och stegvis prövning av kärntekniska anläggningar Utredningens förslag: Utredningen föreslår en bestämmelse i kärntekniklagen som tydliggör de allmänna kraven för ett till- stånd till kärnteknisk verksamhet. Definitionen av kärnteknisk verksamhet och därmed kravet på tillstånd föreslås explicit även omfatta avveckling av kärntekniska anläggningar. Utredningen föreslår att det i lagen införs nya bestämmelser som förankrar och tydliggör stegvis prövning av en kärnteknisk anläggning samt att det i samband med de olika stegen i lämplig omfattning ska krävas samråd med berörda. Utredningen föreslår att en tillståndshavare ska ansöka om till- stånd till att slutligt få försluta ett geologiskt slutförvar. Regeringen kan i samband med prövningen av ansökan besluta om de villkor som ska vara uppfyllda innan slutförvaret är slutligt förslutet. Därefter ansvarar staten för det tillslutna geologiska slutförvaret (se avsnitt 4.9). Utredningen anger skäl för, men föreslår inte, att det ska krävas ett särskilt tillstånd för nedmontering och rivning av en kärnteknisk anläggning. Utredningen menar dock att säkerhets- redovisningen och de slutliga avvecklingsplanerna, på ett samlat sätt, ska kontrolleras och prövas i den stegvisa prövningen innan sådan verksamhet får påbörjas. Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i det enskilda fallet får ge dispens från en verksamhetsutövares skyldigheter om de till exempel, kan övertas av någon annan som har åtagit sig att fullgöra dem. Att belägga en verksamhet med tillståndskrav är för samhället ett sätt att säkerställa att verksamheter som bedöms kunna ge upphov till skadliga effekter på människors hälsa, samhället eller miljön bedrivs på ett säkert sätt samt att verksamhetsutövaren har tillräcklig kompetens och resurser för att kunna leva upp till de krav och för- pliktelser som verksamheten medför. har ingått internatio- nella överenskommelser om att kärnteknisk verksamhet ska omgär- das av rigorösa säkerhetskrav och andra gemensamt överenskomna bestämmelser såsom kärnämneskontroll och fysiskt skydd m.m. Utredningens överväganden och förslag Tillståndsprövningen blir därmed ett sätt för samhället att under- söka och försäkra sig om att de krav som ställs på verksamheten och verksamhetsutövaren kommer att kunna uppfyllas. Processen har även som syfte att säkerställa att andra berörda, såsom boende, näringsidkare, miljöorganisationer, grannländer m.fl. ges möjlighet att få information om och inflytande över de beslut som fattas av tillståndsgivande myndigheter. 4.5.1Tillstånd och en stegvis licensiering Kärnteknisk verksamhet bedrivs ofta i komplexa anläggningar. , , har därför i sina tekniska guider och standarder45 rekommenderat en stegvis licensieringspro- cess för kärntekniska anläggningar (figur 4.1). Den som ansöker om tillstånd sammanställer säkerhetsredovisningar relaterade till de olika processtegen. Redovisningarna ska, ju längre processen går, bli allt mer detaljerade och allt mer återspegla den faktiska anläggningen som avses tas i drift. Även för den avslutande avvecklingen, inklu- derande nedmontering och rivning av anläggningen, krävs en ny säkerhetsredovisning. I ett sista skede kan tillsynsmyndigheten be- sluta att kvarvarande halter av radioaktiva ämnen bedöms vara så låga att anläggningen och den mark den är placerad på får användas fritt utan vidare reglering, så kallad ”friklassning”. Tillståndsprocessen bör vara begriplig för alla parter och vara förutsägbar (väldefinierad, tydlig, transparent och spårbar). Stegen i processen bör vara sinsemellan åtskilda och följa en logisk ordning. Vid utveckling av en tillståndsprocess bör hänsyn tas till möjligheten att använda och godkänna ”förprocesser”, till exempel åtgärder som möjliggör tidigt godkännande av anläggningsplatser, förhandskon- troll av standardiserade utformningar av anläggningar, etc. för till- stånd för konstruktion och drift av en kärnteknisk anläggning. 45INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety, Safety Standards No. GSR Part 1 (Rev.1), February 2016, , (2016). Process for Nuclear Installations, Safety Standards No. SSG-12, October 2010, , (2010). Utredningens överväganden och förslag Källa: Process for Nuclear Installations. –säkerställer att säkerhetsfrågor analyseras och behandlas på ett omsorgsfullt och systematiskt sätt, –bidrar till att minimera dubbelarbete under de olika stegen och kan möjliggöra att steg genomförs parallellt, –ger en tydlig ansvarsfördelning mellan olika myndigheter, opera- törer och leverantörer och –ger allmänhet och offentliga organisationer möjlighet till att delta i processen på ett tidigt stadium. Utredningens överväganden och förslag Internationellt finns vedertagna principer för tillståndsgivning som har sammanställt46. Utredningen noterar att nuvarande svensk lagstiftning och reglering i stort lever upp till dessa principer men att lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet (kärntekniklagen) och förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (kärnteknikförordningen) kan göras tydli- gare för att understryka vissa punkter. Utredningen drar slutsatsen att kärntekniklagen, dess förordning och de föreskrifter som beslutas med stöd av lagen bör säkerställa: –att det tydliggörs vad som förväntas och krävs av en tillstånds- havare avseende underlag och dokumentation, –att det tydligt anges mot vilken kravbild och vilket underlag som granskningen sker, –att det ska till en samordning mellan åtgärder för strålskydd, säkerhet och fysiskt skydd i den kärntekniska verksamheten, –att regelverkets omfattning och krav ska stå i rimlig proportion till verksamhetens omfattning och risker, och –att tillståndsprocessen ska vara öppen och transparent för allmän- heten. Kärnteknisk verksamhet bedrivs ofta i stora och komplexa anlägg- ningar som tar att konstruera, uppföra och testa innan de får tas i bruk. Det kan röra sig och, t.ex. i fråga om ett slutförvar för kärnavfall, årtionden från ansökan till att en anlägg- ning kan tas i rutinmässig drift. Vid ansökningstillfället saknas ofta detaljerade tekniska underlag och en ansökan kan innehålla mer översiktlig och konceptuell infor- mation eftersom tänkta konstruktionslösningar kan förändras genom t.ex. teknisk utveckling eller p.g.a. att problem som uppkommer under uppförande- eller anläggningsändringsfasen kräver att nya eller alternativa tekniska lösningar tillämpas. Det är därför rationellt 46SSG-12 Licensing Process for Nuclear Installations. Utredningens överväganden och förslag och nödvändigt med en stegvis prövning där underlagen redovisas med en ökande grad av precisering för att, innan provdrift påbörjas, det med ett mer detaljerat underlag ska kunna visas hur gällande krav på anläggningen och dess verksamheter har uppfyllts. Regelverket bör således vara utformat så att det medger en flexi- bilitet i utformningen och så att en stegvis prövning kan ske mot den uppställda kravbilden. Denna flexibilitet får inte innebära kravlöshet utan vid varje prövningstillfälle (tillståndsprövning eller annan pröv- ning) måste det finnas en fastställd kravbild som prövningen ska ske mot och som ska vara uppfylld innan den sökande eller tillstånds- havaren erhåller tillstånd eller tillsynsmyndighetens godkännande till att gå vidare till nästa steg i anläggningens uppförande, drift eller avveckling. En viktig aspekt i sammanhanget är möjligheten för externa intressenter att få tillgång till information och möjlighet till att bidra med faktaunderlag och påverka beslut. Detta ger allmänhet och offentliga organisationer möjlighet till aktivt deltagande i den steg- visa prövningsprocessen. Synpunkter från närboende, förtroende- valda, myndigheter och övriga intressenter möjliggör att beslut, dess genomförande och konsekvenser kan få högre kvalitet och bli bättre förankrade än vad som annars skulle vara fallet. Tillstånd att uppföra, inneha och driva en kärnteknisk anläggning ska prövas både enligt kärntekniklagen och . Ansökan om tillstånd enligt prövas av mark- och miljödomstolen och tillåtligheten enligt 17 kap. prövas av regeringen. Enligt ansökningsordningen ska ansökan om tillstånd därför lämnas in dels till som bereder ärendet enligt kärntekniklagen (24 § kärnteknikförordningen) och dels till mark- och miljödomstolen, som bereder ärendet enligt (20 kap. 2 § ). Enligt 5 f § kärntekniklagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om inne- hållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd och enligt 3 d § kärnteknikförordningen har fått ett sådant bemyndigande. Några sådana föreskrifter har dock inte beslutats. Utredningens överväganden och förslag styrdokument47 redovisas övergri- pande vilken information som behövs för myndighetens arbete. Centralt i den stegvisa processen är den s.k. säkerhetsredovisningen, som ska redovisa anläggningen som den är uppförd, analyserad och verifierad. Av styrdokumentet framgår att den som ansöker om till- stånd bl.a. ska redovisa en s.k. preliminär säkerhetsredovisning48 som ska innehålla den sökandes avsikter rörande lokalisering och över- gripande konstruktion samt organisatoriska förmågor på ett sådant sätt att tillståndsprövaren kan bedöma om anläggningen och verk- samheten uppfyller de säkerhets- och strålskyddskrav som finns upp- ställda samt att de allmänna hänsynsreglerna enligt upp- fylls. Till ansökan ska även en miljökonsekvensbeskrivning bifogas. Efter att granskat ansökan och even- tuella yttranden som inkommit, tar myndigheten ställning till om ansökaren uppfyller de krav som regelverket ställer på verksamheten och därmed ska kunna få tillstånd att uppföra anläggningen. Strålsäker- hetsmyndigheten överlämnar därefter ärendet, med eget yttrande och förslag till beslut, till regeringen för fortsatt beredning och beslut. För att få till stånd en stegvis prövning föreslås i yttrandet ofta att regeringen till tillståndet fogar villkor om: –Att anläggningen inte får börja uppföras utan att myndigheten godkänt detta. –Att anläggningen inte får tas i provdrift utan att myndigheten godkänt detta. –Att anläggningen inte får tas i rutinmässig drift utan att myn- digheten godkänt detta. Om regeringen beslutar om att meddela ett tillstånd, med de villkor som myndigheten förslagit, återgår ärendet därefter till Strålsäker- hetsmyndigheten för vidare hantering av processen för uppförande och idrifttagning. Det är ofta först efter denna tidpunkt som till- ståndshavaren upphandlar en leverantör. Därför kan tillståndshava- ren först i ett senare skede redovisa en mer detaljerad säkerhets- redovisning som kan ligga till grund för myndighetens granskning och beslut om att uppförandet av den kärntekniska anläggningen får 47STYR2011-131 för beredning av tillstånd och prövning av tillståndsvillkor gällande kärn- tekniska anläggningar och andra komplexa anläggningar där strålning används. 48SSM-rapport 2018:06 Uppförande och drift av slutförvarsanläggningen. Utredningens överväganden och förslag Tiden från ett första tillstånd fram till dess att en anlägg- ning får tas i drift kan röra sig om år och i flera fall . När tillståndshavaren vill ansöka om att ta anläggningen i prov- drift ska en förnyad säkerhetsredovisning redovisas där det redovisas hur den faktiska anläggningen blivit byggd eller ändrad och hur ställda krav uppfylls. Inför att en anläggning slutligen ska få tas i rutinmässig drift ska tillståndshavaren redovisa en kompletterad säkerhetsredovisning. I denna redovisning ska även erfarenheterna från provdriften ingå samt de säkerhetstekniska driftförutsättningarna (STF) och instruk- tioner till driftspersonalen. Det ovan beskrivna stegvisa prövningen omfattar perioden fram till och med s.k. ”rutinmässig drift”. De senare delarna i en anlägg- nings livscykel, avveckling, inklusive nedmontering och rivning, omhändertagande av rivningsavfall och slutlig kontroll och fri- klassning av mark och byggnader har reglerats på annat sätt. För en slutförvarsanläggning kan ytterligare hållpunkter för prö- vning vara tänkbara, t.ex. förslutning av delar av förvaret, rivning av anläggningar som inte ska förslutas och slutlig förslutning av slut- förvaret. Även utbyggnaden av ett existerande slutförvar kräver granskning och en ny säkerhetsredovisning. Vissa av dessa moment kan kräva ett nytt tillstånd. lagstadgade prövningssteg som tagits bort I den ursprungliga lydelsen av kärntekniklagen fanns förutom kravet på tillstånd att uppförande, inneha och driva en kärnteknisk anlägg- ning, även ytterligare ett tillståndskrav innan en anläggning (kärn- kraftsreaktor) kunde tas i drift, nämligen krav på tillstånd för att få tillföra kärnbränsle (kärnämne) till en reaktor i 6 § första stycket: Utöver tillstånd enligt 5 § krävs tillstånd av regeringen för att en kärn- kraftsreaktor första gången skall få tillföras kärnämne så att en själv- underhållande kärnreaktion kan ske. Denna paragraf hade sitt ursprung i den s.k. villkorslagen, dvs. lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle m.m.som trädde i kraft . Villkorslagen innebar att nya reaktorer endast fick startas om reaktorinnehavaren kunde uppvisa Utredningens överväganden och förslag en helt säker metod att ta hand om det använda kärnbränslet, an- tingen genom upparbetning eller genom direktdeponering. Tillstånd fick meddelas endast om reaktorinnehavaren visat att det fanns en metod som kunde godtas avseende säker hantering och slut- förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall och uppvisat ett pro- gram för forskning och utvecklingsverksamhet avseende dessa frågor. Syftet med bestämmelserna var enligt specialmotiveringen49 att man: innan laddning av en kärnkraftsreaktor sker, får prövat om i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta kunde tas om hand på ett sätt som uppfyller de höga säkerhetskrav som måste ställas upp mot bakgrund av bl.a. den långa tid under vilket avfallet avger radioaktiv strålning. Till skillnad från villkorslagen angavs inte uttryckligen någon viss metod för omhändertagandet av använt kärnbränsle. Det ankom på regeringen att pröva om den metod som sökanden visade kunde god- tas. Denna skrivning togs bort och ersattes med ett tillägg50 i 5 §: Tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor får inte meddelas. och en ny 6 §: Utarbetande av konstruktionsritningar, kostnadskalkylering, bestäl- lande av utrustning och andra förberedande åtgärder får inte vidtas i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor. Utredningen konstaterar att för flera svenska kärnkraftsreaktorer har det krävts ett (särskilt) tillstånd för att få tillföra bränsle till reaktorn. Utredningen föreslår att provdrift och rutinmässig drift av en reaktor kan hanteras av tillsynsmyndigheten inom ramen för den stegvisa prövningen. Tillståndsprövning i andra länder Tillvägagångssättet för att besluta om tillstånd att uppföra, inneha och driva kärntekniska anläggningar skiljer sig åt mellan olika länder. I vissa länder fattas beslut av regeringen efter myndighetens bered- ning, i andra länder är det myndigheten som fattar beslut. Gemen- samt är någon form av flerstegsprövning i enlighet med 1983/84:60. 1986/87:24 om förbud mot att meddela tillstånd för nya kärnkraftsreaktorer. Utredningens överväganden och förslag rekommendationer och att det , oftast parallellt, sker en miljöprövning. samrådsförfaranden är också ett vanligt inslag i tillståndsprocesserna.