sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — På bilden nedan visas hur barnets rörelseradie förändrats mellan generationerna i en familj. , barnrättsaktivist i , beskriver utveck‐ lingen genom sin familj. På 1920‐talet fick hans far som 8‐åring gå själv genom hela , till sjön för att fiska. fick som 8‐åring på 1950‐talet själv gå ut i skogen och leka. Hans dotter fick som 8‐ åring på 1970‐talet gå 800 m själv till simhallen. Hans barn‐ barn som är på 2010‐talet får bara gå till slutet av gatan, . Denna utveckling är generell över hela västvärlden och beror till stor del på den ökade biltrafiken, brist på säkra gång‐ och cykelvägar och föräldrars upplevda oro. Detta gör att närmiljön vid hem, skola och förskola blir väldigt betydelsefulla utemiljöer för barn och unga. Figur3 Barns och ungas möjligheter att röra sig fritt har minskat drastiskt det senaste århundradet På bilden ovan, efter , beskrivs förändringen i rörelsefrihet mellan olika generationer i stadenamma familj (2015) Framkomligheten i påverkas i det traditionella gatunätet av trafikrummets utformning. Tidsförlusterna uppträder i olika detaljeringsgrad – en fråga är t.ex. hur gående och cyklister kan prioriteras vid signalreglering i korsningarna. Men även utformningen av korsningar kan diskuteras utifrån denna aspekt. Förutom att den gående måste passera två gator för att komma till motsatt hörn, så måste man i allmänhet vid varje passage av en korsande gata vika av från och vända tillbaka till sin raka gånglinje om man är på väg framåt, eftersom gatuhörnen är rundade för att möjliggöra en viss hastighet med bil. I de flesta gatukorsningar måste man göra en avvikande krumbukt från sin naturliga gånglinje, och man får vänta på sin tur i ljusregreglerade korsningar. (Se Gehl J 2010 sid 253 – 255) Hastigheten för motorfordon är avgörande för gåendes och cyklandes tillgänglighet till samt trygghet och komfort i stadens gaturum. anses som brytpunkten för när det blir allvarliga följder för de oskyddade trafikanterna vid kollisioner med bilar. Tillåten hastighet påverkar dessutom gatunätets kapacitet. Vid låg hastighet kan ett jämnt flöde hållas utan onödiga luckor. Trafikanalys har på regeringens uppdrag studerat effekterna av sänkt bashastighet i tättbebyggt område, ungefär samma sak som tätort). Man föreslår att rekvisitet angående fordons ”framkomlighet”(Trafikani Trafikförordningenlys Rapport 2017:16 byts mot ”tillgänglighet” vilket avses ”..stärka kommunernas möjligheter(3 kapatt sänka17§ TraF)hastigheten för att underlätta för gående och cyklister och för att åstadkomma en attraktivare tryggare och säkrare stadsmiljö”. Vidare föreslås att bashastigheten i tättbebyggt område sänks i hela landet i tim, kombinerat med möjligheter för kommunerna att både höja och sänka hastigheten i olika gatuavsnitt. En förutsättning för att förslaget ska ge önskvärda effekter sägs vara att kommunerna med stöd av lokala trafikföreskrifter sänker hastigheten ytterligare på vissa gatuavsnitt. För att underlätta detta föreslås förtydligade nationella riktlinjer, vilket man menar skulle underlätta för kommunerna att genomföra sådana ytterligare sänkningar i delar av tätorten. Trafikanalys studerade också alternativet bashastighet med motsvarande möjlig‐ heter för kommunerna att höja och sänka hastigheten, men menade att detta skulle medföra försämrad framkomlighet samt större kostnader för kommunerna för att anpassa gaturummet. Frågor om livfullare, attraktivare och tryggare stadsmiljö med lägre ljudnivå har ingått i övervägandena. Man har även tagit upp värdet av att korsa gatan och enklare kunna nå butiker och andra publika lokaler i bottenvåningarna, samt ett resonemang om att /tim som bashastighet även skulle öka andelen som går och cyklar och därmed ha positiva hälsoeffekter och klimateffekter. Däremot verkar man inte ha diskuterat påver‐ kan på markkonsumtionen för infrastruktur i en stadsbygd där konkurrensen ökar om mark för alla de funktioner som tillsammans bildar en hållbar stadsväv. Om man konsekvent tillämpar principen om likvärdiga mobilitetsförutsättningar för alla färdsätt, och lägger till fördelarna med yteffektivitet vid lägre hastighet samt övriga ovannämnda positiva effekter, så framstår kravet på generell hastighetsbegränsning i tätortsmiljö med blandtrafik som rimligt, i varje fall värt att analysera Se även kommentarer i avsnitt 4 om detaljplanereglering. Utrymmesbehov för bilar kopplat till hastighet enligt ”Cykelstaden” (m.fl. 2011) 2 Planering enligt plan‐ och bygglagen (PBL‐planering) och systemen för Olikheter mellan PBL‐planering och transportinfrastrukturplanering I kunskapsöversikten ”Samordna planeringen för bebyggelse och transporter!”, redovisas regelverken kring planering av transportinfrastruktur respektive(Bov rket 2013aPBL. En) kort sammanfattande kommentar kring systemens karaktär med utgångspunkt från den rapporten bifogas i Bilaga 2. Nedan kommenteras några olikheter mellan infrastrukturplanering och planering, Planeringssystemen enligt PBL och för infrastrukturutbyggnad har olika karaktär och inriktning. En stor statlig organisation (myndigheten ) med uppdrag att utveckla och underhålla den statliga transportinfrastrukturen möter kommunerna med ansvar för hela samhällsutvecklingen inom sina gränser. Den statliga fysiska väg‐ och järnvägsplaneringen hanterar linjära strukturer ”från ax till limpa” och i den kommunala yttäckande planeringen enligt PBL sammanvägs alla intressen och olika aktörers önskemål om bebyggelse och naturresurser. erbjuder lagstiftningen möjligheter till samordning mellan vägplaner, järnvägsplaner och detaljplaner, både av processer och plandokument. För att smidigt kunna få till stånd sådan samordning krävs kunskap och medvetenhet hos alla berörda aktörer om båda systemen och en aktiv strävan att samverka under planprocesserna med start i de tidiga mer informella skedena. De formella planerna behöver också stöd i sidodokument av typen avsiktsförklaringar, gestaltningsprogram och genomförandeavtal. tog i samband med introduktionen av en ny sammanhållen planeringsprocess för vägar och järnvägar initiativet till en kunskapsöversikt för att utifrån ett PBL‐ perspektiv tydliggöra hur de olika reglerna och planeringssystemen kan fungera tillsam‐ Ömsesidig förståelse är en förutsättning för samverkan. medarbetare(en2013organisation) bygger inom sig upp en personlig referensram utifrån vederbörandes utbildning, verksamhet och kontakter. I organisationen skapas en kultur, som utgår från de gemensamma erfarenheterna. Genom aktiv samverkan och återkom‐ mande dialog kan en förståelse för kulturerna hos medverkande från andra organisa‐ tioner åstadkommas och hållas levande. (SATSA 2011) Väglagens ansvar gäller det allmänna vägnätet. Allmän väg ska vara till för ”allmän samfärdsel”, vilket historiskt sett har inneburit motortrafik, den typ av trafik som kunde sägas vara interregional. Staten ikläder sig som väghållare ansvar för en stor del av det allmänna vägnätet, men flertalet kommuner är också väghållare, inom del av kommunen eller inom hela kommunen. Staten kan dock vara väghållare för vissa viktigare allmänna vägar inom de kommunala väghållningsområdena. I stadsmiljö där statliga vägar passer‐ ar kan ansvaret vara delat (statskommunala vägar). Enligt ovan har det statliga ”åtagandet” alltså avsett interregional motortrafik, medan såväl lokalt genererad motor‐ trafik som gång‐ och cykeltrafik har ansetts vara ett lokalt intresse, som ska bekostas av kommunen. Den största väglängden i riket utgörs av det finförgrenade nätet, enskilda vägar, som har liten trafik. I landskapet står de även för framkomlighet för gående och cyklister. Enskild väg med statsbidrag upplåts för allmän trafik, varvid ett kriterium kan vara att vägen är viktig för cykeltrafik. (se vidare avsnitt 3 under ”Var kan man gå och Staten dominerar över planering, byggande och förvaltning av landets infrastruktur (drygt 60 mdr/år under kommande ) och kraften i detta samlade pakets påverkan på samhällsutvecklingen kan inte överskattas. Den kommun får jackpot, som lyckas få statlig finansiering till infrastrukturutbyggnad i ett läge som sedan kan trafikförsörja nya bostäder. uppdrag är tudelat– dels medverka till omställningen mot ett mer hållbart samhälle, och försörja en växande transportsektor med ny infrastruktur. Den inneboende logiken i planeringen för investeringar i transportinfra‐ struktur (åtgärdsplaneringen) riskerar att skapa en slagsida mot stora projekt, som ofta blir kommunala symbolprojekt. Alla de mindre åtgärderna, som successivt kan bygga mer hållbara strukturer likvärdigt för alla färdmedel är inte lika lätta att överblicka och får inte samma utrymme i diskussionen. PBL‐planeringen har ingen direkt koppling mellan statlig och nivå. Staten har inte heller några direkta finansiella medel kopplade till att hävda de statliga intressena. I vissa fall kan förmedling mellan statliga intressen som hanteras i PBL, t.ex. bevarande‐ intressen, fullföljas med finansiella insatser, men det sker via flera led och flera statliga huvudmän med olika uppdrag och agendor. Det är stor skillnad mot det relaterade linjära sambandet för planering finansiering och byggande av statlig transportinfra‐ struktur. Assymetrin mellan systemen balanseras i viss mån av övergripande gemen‐ samma samhällsmål som klimatmålet och miljömålen, samverkan och samordning, samt kompletterande statliga åtgärder som berör transportinfrastruktur och stadsutveckling. VTI föreslog 2012 (VTI 2012) att fyrstegsprincipens två första steg ska hanteras av (a gående fyrstegsprincipe , se Bilaga 2). Trafikanalys, som redan har rollen av att fristående stämma av utvecklingen mot de I sammanhanget bör också nämnas tillfälliga statliga satsningar (årsvisa eller paket för ) som omfattar åtgärder som särskilt gynnar omställning till ett hållbart sam‐ hälle utan klimatpåverkan. Satsningspaketen som ofta berört transportinfrastruktur har De har benämnts KLIMP, , bidrag från Delegationen för Hållbara Städer. Det senaste paketet, ”Stadsmiljöavtal” kommenteras (2018b, Statens Statliga bidrag till stadsutveckling och mötesplatser i det offentliga rummet konstråd 2018, 2018 förmedlas även av och via . Stadsmiljöavtal ‐ helhetssyn på gestaltning av stadsmiljön i arbetet med hållbara Det senaste paketet är Stadsmiljöavtal, som startade i efter förslag i betänkandet Fossilfrihet på väg, SOU 2013:84, inspirerat av norska exempel. slogs då som utgångspunkt. Stadsmiljöavtalen finansieras via Nationell plan för transportsystemet (). Arbetet utgår från miljökvalitets‐målet God Bebyggd Miljö och berör utbyggnad av kollektivtrafikanlägg‐ningar samt i senaste omgången med beslut även cykeltrafikanläggningar. omgång som pågår t.o.m. är även godstransporter inkluderade. med stadsmiljöavtalen är enligt utredningen att de ska vara pilotprojekt och fungera som exempel för andra kommuner, på samverkansåtgärder för att driva på stads‐ utvecklingen i hållbar riktning. Staten åtar sig att lämna bidrag genom till ovannämnda anläggningar och kommuner och/eller regionala organ bidrar med samt svarar för vissa Enligt redovisning ska de sökande dels visa att anläggningarna ingår i en genomtänkt helhet för stadens utveckling med översikts‐ planeringen som grund, dels åta sig att genomföra vissa motprestationer såsom bostadsutbyggnad i kollektivtrafiknära lägen. Denna konstruktion ger möjlighet för staten att mer djupgående påverka kommunens arbete med stadskvaliteter än vad PBL‐ systemet i sig erbjuder. Av presentationen på att döma verkar det dock inte som om antagande av propositionen om gestaltad livsmiljö har fått genomslag i den fortsatta utformningen av arbetet med stadsmiljöavtalen. har ”de statliga myndigheterna ett ansvar för att agera förebildligt för att bidra till hållbara gestaltade livsmiljöer”. Det saknas en adressering till det viktiga gestaltande perspektivet med tydliga och specifika krav på hur man ska visa sin ambition om såväl hänsyn till stadsrummen och landskapet som helhet som omsorg om detaljerna. I ett sådant arbete ligger att se till att gestaltande ambitioner hålls levande genom hela planeringsprocessen så att nya leder och platser verkligen blir omsorgsfullt gestaltade med förankring i natur‐ och stadslandskapets topografi och ger dem som färdas och vistas där upplevelser av platsens identitet och arkitektoniska värden. stadsrummens karaktär och landskapet som helhet som omsorg om detaljerna är extremt viktiga när man i stor utsträckning arbetar i befintliga miljöer. stadskvalitet avgörs slutligt i den lilla skalan , men utan medvetenhet om detta på alla nivåer är det risk att nya lager ”trafikapparat” tar över. (Gehl J 2010) I vår teknik‐ och nyttofixerade fixerade tid är det tveksamt om honnörsordet ”hållbar stadsmiljö” räcker som kriterium för att den gestaltande blicken och om perspektivet på utformningen får det utrymme i processen som behövs. Målet att skapa genuint goda stadsrum för alla människor att uppleva ”i ögonhöjd” och närkontakt med omgivningen anges indirekt men utan att precisera gestaltningens roll. Det är fortfarande ett fåtal kommuner som arbetar med arkitekturprogram eller arkitekturpolicy. Arkitektkompe‐ tens i tillräcklig omfattning saknas ofta. Att särskilt adressera frågan om gestaltning av stads‐ och gaturummen i samband med stadsmiljöavtalssatsningen skulle därför ge en viktig signal om frågans betydelse. Byggnader, grönområden och vägar är alla delar av en större helhet – landskapet. Det omger oss när vi står på marken, sitter på cykeln och promenerar genom stadsbygd och landsbygd. Att ta sig fram för egen maskin genom landskapet ger därför närkontakt med landskapet och tillgång till dess kvaliteter, och tillgång till landskapet har betydelse för hur mycket vi rör oss. Här finns spår från alla tider inlagrade och landskapet är den grundläggande förutsättningen för hur den plats man befinner sig på har utvecklats. Platsen, staden och landskapet befäster och förmedlar identitet och tillhörighet. Genom den egna rörelsen i landskapet förstärks landskapsupplevelsen. I landskapskonvention som riksdag har ratificierat 2011sägs bland annat: ”Medlemsstaterna…. erkänner att landskapet är en viktig del av människornas livskvalitet överallt: i stadsområden och på landsbygden, i såväl vanvårdade områden som områden med hög kvalitet, såväl vardagliga områden som områden som anses vara särskilt Kunskap om landskapet, dess värden och utvecklingspotential är grundläggande för all vackra….” (2018) markanvändningsplanering, och en gemensam grund för såväl den kommunala planeringen som planering för transportinfrastruktur. samordning av planeringsunderlag. har drivit projektet ”Landskap i långsiktig planering” i samverkan med , , m.fl. statliga myndigheter och regioner för att utveckla, en metodik för att i tidiga skeden ta fram gemensamt övergripande planeringsunderlag för att kunna göra miljöbedömningar i den integrerade lanskaps araktärsa alyser , (2017, Trafikv Arbetsmetoden innebär medverkan från olika kompetenser under gemensamma fältstudier och analyser med syfte att ”skapa en berättelse” om landskapet som är förankrad i landskapets form och topografi, tidsdjupet och ekologin. ”Hur uppfattas landskapet ? Varför ser det ut och fungerar som det gör? Vilka olika karaktärs‐ områden kan vi definiera och vad utmärker dem?” är frågor som den gemensamma beskrivningen ger svar på. Med denna som grund kan man gemensamt bedöma landskapets utvecklingstendenser, känslighet och potential utan att splittra upp bedömningen i de ämnessektorer som är gängse i arbetet enligt både PBL och . Metodiken syftar till att inte bara undvika skada i samband med tänkta exploateringar utan också att finna möjligheter att påtagligt förbättra vissa miljöer där, och att i arbetet involvera dem som bor och verkar i trakten. I stället för att som i traditionella underlagsmaterial bygga upp en kunskap utifrån avgränsade värdeområden där påverkan av en exploatering på de olika värdena kan beskrivas, försöker man bygga en kunskap som innebär helhetsförståelse för landskapets innehåll, sammanhang och processer. Utifrån denna kunskap kan mål sättas för hur landskapet bör påverkas. Under projektarbetets gång har man kommit fram till att landskapskaraktärsanalyser av större landskapsavsnitt erbjuder underlag för samtal och arbete med hela bygders utveckling och bör ”ägas” och förvaltas av regioner och kommuner. Under 2018‐2019 pågår ett arbete i där ILKA‐metodiken för integrerad landskapskarak‐ tärsanalys används tillsammans med omvärldsanalys av de viktigaste utmaningarna, kulturgeografisk analys samt länets regionala planeringsatlas. Med denna metodik blir kunskapen om landskapet en sammanhängande berättelse som kan fungera som en neutral arena för förutsättningslösa diskussioner om framtida utveckling med deltagande av skilda aktörer. Denna typ av kunskapsunderlag har ett givet värde som underlag i översiktsplanering och olika planeringsuppgifter med anknytning till transportinfrastruktur likaväl som till ny bebyggelse i tätortsranden eller på nya områden. Den bör även kunna anpassas till stadslandskapet. Jfr metodik för platsanalyser /ortsanalyser. För gång‐ och cykelförbindelser inom och mellan stadsland‐ skap, där kontakt med landskapet ger ett särskilt värde till färden framstår underlag av denna typ som angelägna. Med utgångspunkt från den översiktliga geografiska nivån kan också kunskapen om landskapsavsnitt fördjupas mer i detaljskala. 3 Gång, cykel och rörelse som planeringsfråga Var kan man gå och cykla? Det statliga vägnätet ska enligtBoverketdefinitionen2013 sidpå22väg‐23främst vara till för motorfordon. De(BarkeliusallmännaJ, GlansvägarnaJonssonär enligt2017)tradition till för den allmänna samfärdseln, d.v.s. alla (SOU 2012:70 . Därmed finns ”en underförstådd skyldighet för att hålla en allmän väg öppen för alla transportsätt” färdsättRättigheten att ta sig fram (Jfr avsnitt 1 om allemans ätten). är en viktig princip i för både cyklister och gående samt andra långsamma Det är alltså tillåtet för alla att ta sig fram per gång och cykel på vägrenen på allmän väg (utom på motorvägar och motortrafikleder och där det i övrigt är förbjudet enligt särskilt beslut av , t.ex. ). Samma sak gäller enskild väg med På övriga enskilda vägar och stigar kan både fotgängaren och cyklisten ta sig fram med stöd av allemansrätten. På övriga vägar och stigar samt i terrängen kan man gå och cykla om man följer de hänsynsregler som följer av allemansrätten. Där det finns trottoar, gångbana, cykelbana eller cykelfält ska respektive gående och cyklister färdas där, men i vissa fall får cyklister dessutom färdas på körbanan. regler får cyklar utökade rättigheter och man tydliggör väjningsplikt mellan gående och cyklister m.m. utmärkning mm. Inom planlagt område gäller lokala trafikföreskrifter som omfattar allmän platsmark. Typen av allmän platsmark definieras (Se vidare i avsnitt i detaljplanen och kan avse både mark för blandad vägtrafik och uppdelning med olika ytor för olika färdsätt, respektive uppehållsområden och parkering. Reell tillgänglighet innebär också trygghet och trafiksäkerhet, d.v.s. att en viss standard finns. Standardnivån sätts samman av vägrummets/gaturummets bredd och utformning, körbanans och vägrenens bredd samt omfattningen av biltrafik och hastighet. Detta kan regleras med stöd av VGU (Vägars och gators utformning) och hastighetsregleringen, men även utifrån kommunens bedömningar från plats till plats. Kommunen kan också i ett dokument som fogas till översiktsplanen eller i gestaltningsprogram för ett område ange principer för hur olika gaturumstyper utformas. Framkomligheten till fots och cykel i den byggda miljön och i det omgivande landskapet kan vara starkt begränsad på grund av prioritering av biltrafiken, särskilt på och i närheten av trafikerade vägar. Allmänna vägar som byggts om till 2+1‐vägar skapar en barriär för den gående eller cyklande. Dessa och många andra vägar har också begränsad vägren som inte möjliggör cykling eller gående. Man går och cyklar alltså på mark med olika juridisk status och där förutsättningarna för planering och utbyggnad av nätet varierar. Tillgänglighet inom kvartersmark för gående och cyklister är inte självklar om man inte har ärende till fastigheten, det beror på typ av fastighet och kvartersmarkens utformning. Plats för att gå och cykla är ett allmänt intresse: Viktiga samhällsintressen, de så kallade allmänna intressena som behandlas i 2 kap PBL får en särställning i planläggningen genom att de behandlas i hela kedjan av planering och överväganden enligt PBL som leder fram till den byggda miljön. Kommunen ska genom ställningstaganden i översiktsplanen tydliggöra hur de allmänna intressena ska tolkas och hanteras i detaljplanering och bygglovgivning (PBL 3 kap 2 och 4 §§ ). Här tas t.ex. ”Ändamålsenlig struktur” upp, ett av flera allmänna intressen med bäring på ett hälsosamt liv i vardagen. Av översiktsplanen ska bland annat framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (PBL 3 kap 5§ 4.). trafikpolitiska mål, folkhälsomål, miljömål och arkitekturpolitiskt mål. (SOU 2018:46) har föreslagit viss förändring. PBL har en allmängiltig karaktär för att tolkningen av bestämmelserna ska kunna förändras med samhällsutvecklingen och kunskapen om olika företeelser i samhället. Det finns t.ex. inte preciserat vilka färdsätt man ska prioritera, och gångvägar, cykelvägar och kollektivtrafik är inte särskilt utpekade som allmänna intressen. De allmänna intressena anges i PBL:s 2 kapitel. Planerade förändringar av den fysiska miljön ska uppfylla kraven på hushållning med mark och vatten och kraven på hållbarhet utifrån ekonomiska, miljömässiga, sociala och kulturella aspekter. hänsyn som ska tas av vad som är en lämplig mark‐ och kvaliteter som ska främjas hänsyn vid lokalisering av bebyggelse, bes ämmelser om de enskilda prövningen av lov i sammanhållen bebyggelse. En planering för hållbara livsmiljöer där gång och cykel samt en utemiljö som stimulerar till rörelse och fysisk aktivitet är i linje med flera av de allmänna intressena som räknas upp i 2 kap 3§ PBL liksom med de ovan angivna nationella målen. De särskilda kraven på lämpliga platser för lek, motion och utevistelse utformning i områden med sammanhållen bebyggelse tas också upp i 2 kap 7§ PBL där nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse det anges att hänsyn ska tas till behovet av liksom gator, vägar, torg, parker och andra grönområden rimlig samhällsservice och kommersiell service. Själva funktionen gång och cykel ingår i PBL:s begrepp ”kommunikationer” liksom i gatumark och allmän plats. Användningen av allmän plats kan preciseras, t.ex. gång och eller cykelväg. (4 kap 6‐13 §§ PBL) Nära sammanbundet med attraktiva gång‐ och cykel‐ vägar och möjligheter till rörelse i vardagen är också parker och grönområden samt platser för lek, motion. Allmänna intressen enligt PBL ska vägas mot varandra och det är kommunen som har huvudansvaret för att de allmänna intressena tydliggörs och beaktas, när besluts‐ fattarna väger styrkan i olika intressen och anspråk mot varandra. De allmänna intressena är allmänt formulerade och kommunen ska i det enskilda fallet avgöra vilka intressen som är relevanta att ha med i bedömningen. I de rättsverkande besluten om detalj‐plan och om bygglov ska de allmänna intressena vägas mot enskilda intressen. Förarbetena betonar de allmänna intressenas långsiktighet och vikten av att ekonomiska svaga intressen inte missgynnas, vilket torde ha bäring på friyta, gång‐ och cykelförbindelser liksom cykelparkeringar. I PBL:s förarbeten anges ”..en bestämmelse om att planläggning skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling innebär bl.a. att långsiktiga och gemensamma intressen ska tillvaratas.