sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Det brukas anses vara en fördel om det går att basera utjämnings- system på faktorer som är opåverkbara eller åtminstone svårpåverk- bara för kommunerna. Ett exempel är att andelen kommuninvånare som är barn eller äldre påverkar utjämningen mellan kommuner vad avser kostnader för förskola respektive äldreomsorg. Det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet bygger alltså på svårpåverkbara fakto- rer som samvarierar med kostnaderna. För kommunernas LSS-verk- samhet har det däremot inte gått att finna sådana2 och den skillnaden är en förklaring till att LSS-utjämningen hanteras i ett separat system skilt från det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Figuren nedan beskriver hur metoden för att beräkna en kommuns utfall i LSS-utjämningssystemet fungerar. 2Se t.ex. SOU 2007:62, kap. 2.4. Utjämning och fördelning av kostnader Antal i kommunen med Kommunens ersättning till för de första assistansersättning per individ och vecka Antal i kommunen med kommunen och i riket Uppgifter som behövs för Källa: Egen bearbetning av information från SCB. För varje kommun beräknas hur mycket kommunen ska betala i ut- jämningsbidrag eller få i utjämningsavgift. Först beräknas en grund- läggande standardkostnad genom att antalet personer i kommunen som beviljats en viss LSS-insats eller assistansersättning multiplice- ras med den genomsnittliga nettokostnaden för riket för just den insatsen eller för assistansersättning. Detta görs för samtliga LSS- insatser utom för insatsen Rådgivning och annat personligt stöd som landstingen/regionerna är huvudman för. Den genomsnittliga kost- naden i riket för respektive LSS-insats/assistansersättning beräknas med stöd i dels de fördelningsnycklar som anges i förordningen, dels de kostnader som återfinns i det s.k. räkenskapssammandrag som () publicerar. Att det är den genom- snittliga nettokostnaden i riket som används innebär t.ex. att avgifter för mat och hyra i boenden räknas bort, liksom den del av assistans- ersättningskostnaden som står för. Därefter adde- ras kommunens ersättning till för assistansersätt- ningens första och individ. För varje kommun beräknas därefter ett personalkostnadsindex. Beräkningen utgår från av skillnaden mellan kommunens beräknade personalkostnad3 och den personalkostnad som ingår i den 3Hur den beräknade personalkostnaden beräknas beskrivs i bilaga i förordningen (2008:776) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. Utjämning och fördelning av kostnader Om den beräknade personalkost- naden är högre än den grundläggande standardkostnadens personal- kostnadsdel, enligt förordningen (2008:776) uppgår den till av den grundläggande standardkostnaden, så adderas mellanskillnaden till den grundläggande standardkostnaden. Om den beräknade perso- nalkostnaden i stället är lägre än standardkostnadens personalkostnads- del, så dras beloppet av från den grundläggande standardkostnaden. Den nya summan divideras sedan med den grundläggande standard- kostnaden, vilket resulterar i kommunens personalkostnadsindex. Den grundläggande standardkostnaden multipliceras därefter med personalkostnadsindexet och därefter räknas beloppet om till utjäm- ningsårets beräknade prisnivå (med hjälp av den av regeringen pro- gnostiserade förändringen av nettoprisindex). En korrigeringsfaktor multipliceras med summan om det behövs för att in- och utbetal- ningarna ska bli lika stora. Slutligen divideras beloppet med antalet invånare och resultatet blir kommunens slutliga standardkostnad i form av kronor per kom- muninvånare. En slutlig standardkostnad beräknas även för riket och om kommunens slutliga standardkostnad är högre än den för riket så utgår ett bidrag till kommunen per invånare som motsvarar mellan- skillnaden och om den är lägre så tas en avgift ut. kommuner och landsting (SKL) har till fram- fört synpunkter på vad som bör ses över avseende LSS-utjämnings- systemet. Det handlar om risken för felaktigheter i samband med beräkningen av personalkostnadsindex, om farhågan att kompensa- tionen för skillnader mellan en kommuns faktiska personalkostnader och rikssnittet är för stor, om behovet av ett system som utjämnar även för kostnader för insatser med stöd i socialtjänstlagen (2001:453) samt om behovet av att se över de fördelningsnycklar som används för att beräkna riksgenomsnittskostnaden för respektive insats. Utjämning och fördelning av kostnader SKL:s synpunkter kan sammanfattas enligt följande. 1.Systemet utjämnar av skillnaden mellan en kommuns faktiska personalkostnad och den personalkostnad som kommu- nen skulle haft om den motsvarade riksgenomsnittet. Anled- ningen till den starka följsamheten är att kostnadsskillnaderna var betydande när systemet konstruerades. Det är angeläget att se över om utjämningen av skillnader i personalkostnader kan tas bort eller minska i betydelse eftersom nuvarande system försvagar incitamentet att effektivisera verksamheten. 2.Personalkostnadsindex bygger på uppgifter som kommunerna själva redovisar i räkenskapssammandraget. Det finns en risk att kostnader, medvetet eller omedvetet, redovisas fel och ger fel- aktigheter i utfallet. Att ta bort, eller minska genomslaget av per- sonalkostnaderna, skulle minska risken för felaktigheter. 3.Eftersom insatser för personer med funktionsnedsättning med stöd i socialtjänstlagen inte utjämnas har kommunerna incitament att föredra LSS-insatser framför andra insatser. En utjämnings- modell där man utjämnar för kostnader kopplade till både LSS och socialtjänstlagen, bör därför övervägas. 4.De fördelningsnycklar som används vid beräkning av kommuner- nas standardkostnader har inte uppdaterats och är förmodligen felaktiga och behöver uppdateras. Utredningen har vid möten med företrädare för kommuner upp- märksammats på att en plats på serviceboende kompenseras med samma belopp i systemet som en plats i gruppboende trots att en plats på ett serviceboende kostar betydligt mindre för kommunen än en plats i ett gruppboende. Det har även framförts att det är relativt enkelt för kommuner att, avsiktligt eller oavsiktligt, lämna felaktiga uppgifter i systemet och därmed få fel utfall. Vid kontakter med företrädare för och – de myndigheter som är inblandade i beräkning och fastställande av utjämningsbidrag/utjämningsavgift – har dessa myn- digheter bekräftat att kommunernas redovisning inte kontrolleras. Utjämning och fördelning av kostnader Kommunrepresentanter har vidare framfört att det förekommer att kommuner anlitar konsulter för att få hjälp med att få ekono- miska fördelar givet utjämningssystemets utformning. Hur vanligt förekommande det är vet vi inte. 16.1.3Analys av utjämningssystemet och tänkbara förändringar Mot bakgrund av skrivningarna i direktivet och de synpunkter som framförts från SKL och enskilda kommuner, gavs en konsult4 i upp- drag att analysera möjliga förändringar i utjämningssystemet. Texten i detta avsnitt bygger till stor del på avrapporteringen av det upp- draget5. Uppdraget var att analysera och överväga förändringar i nuvarande utjämningssystem, men även att pröva ändamålsenligheten i alterna- tiva modeller. I uppdraget ingick att om det var lämpligt och genom- förbart, föreslå ett system som utjämnar kommunernas kostnader för insatser enligt LSS och stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funktionsnedsättning. Bland annat skulle följande beaktas i arbetet med att ta fram förslaget. –Systemet ska vara enklare, eller i vart fall inte svårare, att förstå än nuvarande system. –Det ska bli svårare, eller i vart fall inte enklare, för enskilda kom- muner att få ett mer gynnsamt utfall genom att till exempel redo- visa kostnader på ett icke rättvisande sätt, eller på ett sätt som avviker från hur övriga kommuner gör. Vilka risker föreslaget system innehåller vad gäller ett sådant icke önskvärt beteende, samt hur riskerna kan minimeras eller elimineras ska framgå. –Systemet ska i möjligaste mån ge kommunerna drivkrafter att be- sluta om insatser enbart utifrån lagarnas intentioner och indivi- dernas önskemål. –Utjämningen mellan kommunerna ska inte vara total. Vissa skill- nader ska tillåtas. Det ingår i uppdraget att avväga och föreslå hur kraftig kostnadsutjämningen bör vara. 5Underlag till utredningen från PwC. Utjämning och fördelning av kostnader –Vid målkonflikter mellan exempelvis önskemålet om enkelhet och önskemålet att systemet ska vara svårt att manipulera, ska hur målkonflikten hanterats i förslaget beskrivas. Enligt avrapporteringen finns ett antal potentiella problem med nu- varande LSS-utjämningssystem. Ett är att det är komplicerat, ett annat är att inhyrd personal inte räknas in i personalkostnader när kom- munen anordnar verksamhet i egen regi, ett tredje är att kommuner som upphandlar företag för att utföra LSS-insatser, påverkas negativt om lokalkostnaderna inte ingår i upphandlingen. Ett fjärde problem, som vi redan nämnt, är att systemet bygger på faktiska kostnader och således är påverkningsbart. Att systemet är komplicerat handlar bland annat om att de olika stegen för att beräkna en kommuns utjämningsavgift eller utjäm- ningsbidrag som beskrivits ovan av många upplevs vara krångligt. Ett exempel på krånglig materia är de vikter, eller fördelningsnycklar, som insatserna tilldelas och som används för att beräkna respektive insats genomsnittliga nettokostnad. Ett annat exempel är att det kan upplevas vara svårt att föra kostnader och intäkter till rätt verksam- het och till rätt kontogrupp, vilket behövs för att korrekt kunna beräkna personalkostnadsindexet. Övriga potentiella problem återkommer vi till nedan. 16.1.4Det finns ett behov av att utjämna kostnader för LSS-insatser Stora variationer finns i kommunernas kostnader per invånare för LSS-insatser. Spridningen mellan kommunerna vad avser insatser i för- hållande till invånarantal har inte förändrats på något avgörande sätt mellan 2007 och 2016.6 Skillnaden mellan lägsta () och högsta () kostnad för LSS-insatser per invånare uppgick till och den genomsnittliga spridningen från medelvärdet (standardavvikelsen) uppgick till . I genom- snitt avviker alltså en kommuns kostnad per invånare med från rikssnittet innan utjämningssystemet tillämpats.7 Det utredningen från PwC. 7Standardavvikelsen dividerat med medelvärdet som var per person i genomsnitt för riket. Utjämning och fördelning av kostnader är därmed fortfarande lika angeläget att åstadkomma en kostnads- utjämning. Standardavvikelsen är i genomsnitt något större för små kommuner än för stora, vilket till stor del sannolikt förklaras med att personer med omfattande insatser får ett större genomslag i små kommuner. 16.1.5Systemet utjämnar vare sig för mycket eller för lite uppgick den största skillnaden mellan två kommuner vad avser total kostnad per invånare för LSS-insatser, före utjämningen. Motsvarande siffra efter utjämningen var 3 000. En indikation på att utjämningen inte är för stor eller för liten är att det inte finns en statistisk samvariation mellan (å ena sidan) skill- naden mellan kommunernas faktiska nettokostnader för insatser och slutliga standardkostnader och (å andra sidan) kommunernas utfall i utjämningssystemet. Det finns inte heller en statistisk samvariation mellan kommu- nernas standardkostnadsavvikelse och kostnad per invånare, vilket indikerar att systemet inte gynnar eller missgynnar kommuner i ett visst kostnadsläge. Analysen visar vidare att det inte finns något samband mellan utfallet av utjämningssystemet och var i landet kommunerna är belägna. 16.1.6Systemet gynnar egen regi framför entreprenad och kommunanställning framför inhyrd personal Nuvarande system missgynnar en kommun som lägger ut verksam- heten på entreprenad men själv står för lokalkostnaden. Vid beräk- ningen av personalkostnadsindex tillgodoräknas kommuner som upphandlat en tjänst av ersättningen till det upphandlade företaget. Om lokalkostnaderna inte ingår i upphandlingen blir be- loppet lägre och det blir därmed, allt annat lika, ekonomiskt gynnsamt för kommunen att i stället utföra LSS-insatsen i egen regi. En annan egenskap med nuvarande system är att kostnader för inhyrd personal inte ingår i beräkningen av personalkostnadsindex när kommunen väljer att driva verksamheten i egen regi. Därmed är det gynnsamt för kommuner att anställa personalen när verksamheten bedrivs i egen regi i stället för att hyra in den. Utjämning och fördelning av kostnader skulle beaktas i personalkostnadsindexet skulle inte utjämningen påverkas av om kommunen anställer eller hyr personal. 16.1.7Fördelar och nackdelar med att utjämna även kostnader för stöd enligt socialtjänstlagen En av delarna i uppdraget till konsulten var att överväga om det är lämpligt och praktiskt möjligt att införliva kommunernas kostnader för visst stöd till personer med funktionsnedsättning enligt social- tjänstlagen. Dessa kostnader för kommunerna varierade mellan noll och per invånare. Kvaliteten i data är dock inte den bästa, vilket framgår av det faktum att ett antal kommuner redovisar att det finns ett angivet antal individer som får insatser men redovisar att kostnaden för insatserna är noll. Följande former av stöd som kan beviljas personer med funktions- nedsättning enligt socialtjänstlagen bör vara en utgångspunkt. 7.kontaktperson/-familj är det endast de fem första insatserna som finns separat redovisade i räkenskapssammandraget. Kostnaderna för dessa fem insatser motsvarar av de totala kostnaderna för stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funktionsnedsättning. Detta talar för att ett eventuellt införlivande av kostnader för stöd enligt socialtjänstlagen i utjämningssystemet bör begränsas till dessa fem Utjämning och fördelning av kostnader Innan en sådan förändring genomförs behöver dock kvalite- ten i den statistik som redovisas i räkenskapssammandraget förbättras. 16.1.8Fördelar och nackdelar med att ersätta personalkostnadsindexet med ett totalkostnadsindex En tänkbar förenkling i systemet som dessutom gör valet av drifts- form neutralt, vore att personalkostnadsindexet beräknas på ett nytt sätt genom att av de totala faktiska kostnaderna används vid beräkningen i stället för kostnader från olika poster med olika vikt. Förändringen gör att egen regi och entreprenad behandlas lika och att kostnader för inhyrd personal vid egen regi ingår i beräk- ningen av personalkostnadsindexet. Effekten på utjämningen av en sådan förändring blir i genomsnitt per invånare och år. Den kommun som, jämfört med nu- varande system, får störst negativ effekt baserat siffror får mindre per invånare och år. Den kommun som får störst positiv effekt får mer per invånare och år. En dryg femtedel av de 154 kommuner som får bidrag i nuvarande system, får mer i bidrag med föreslagen förändring och av de 136 kommuner som i nuvarande system betalar in pengar, kommer att betala in mindre. För de flesta kommuner ligger föränd- ringen i intervallet +/- per invånare och år. En sådan förändring innebär att vi får ett totalkostnadsindex i stället för ett personalkostnadsindex. Eftersom det nya indexet i högre grad bygger på faktiska kostnader kommer utjämningen bli något starkare. 16.1.9Analys av två alternativa eller kompletterande system Utjämning av faktiska genomsnittskostnader Ett tänkbart alternativ till nuvarande utjämningssystem bygger på att kommunernas faktiska kostnader per kommuninvånare för assistans- ersättning, LSS-insatser samt insatser med stöd i socialtjänstlagen till personer med funktionsnedsättning beräknas och att de kommuner Utjämning och fördelning av kostnader som har kostnader högre än riksgenomsnittet får pengar från de kom- muner som har kostnader lägre än riksgenomsnittet. Systemet kan beskrivas som följer. 1.För varje kommun beräknas kostnaden per invånare enligt formeln (kostnader för LSS-insatser + kostnader för assistansersättning + kostnader för stöd enligt socialtjänstlagen till funktionsnedsatta8) / antal invånare 2.Kommuner vars kostnad per invånare över- eller understiger genomsnittet för riket får eller betalar in pengar till systemet, enligt följande. –Den del av skillnaden i genomsnittskostnad som ligger i inter- vallet 1–berörs inte alls. –Den del av skillnaden i genomsnittskostnad som överstiger 20–kompenseras . –Den del av skillnaden i genomsnittskostnad som överstiger 40–kompenseras . –Den del av skillnaden i genomsnittskostnad som överstiger kompenseras . Intervallen och kompensationsgraderna är godtyckligt valda i syfte att konkretisera hur systemet skulle kunna se ut. Analysen av modellen visade att den – med föreslagna intervaller och kompensationsgrader – innebär att alla kommuner som i nu- varande utjämningsmodell får pengar från systemet, får mindre pengar eller inga alls. För kommuner som bidrar med pengar till syste- met innebär en övergång till denna modell att de bidrar med lägre summor eller inte behöver bidra alls. I konsultrapporten redovisas också utfallet med andra intervaller och kompensationsgrader.9 Resultatet blir då mindre avvikande jäm- 8De fem insatser som det finns statistik på i räkenskapssammandraget. 9Den del av skillnaden i genomsnittskostnad som ligger i intervallet 1–berörs inte alls, den del av skillnaden i genomsnittskostnad som överstiger 10–kompenseras , en del av skillnaden i genomsnittskostnad som överstiger 20–kom- penseras , den del av skillnaden i genomsnittskostnad som överstiger 40–kompenseras och den del av skillnaden i genomsnittskostnad som överstiger Utjämning och fördelning av kostnader fört med nuvarande utjämningssystem, men fortfarande blir resul- tatet att nästan alla kommuner som får pengar får lägre bidrag och att nästan alla kommuner som bidrar med pengar till syste- met betalar in mindre. Slutsatsen är att denna alternativa modell ger en betydligt svagare utjämning mellan kommuner med höga respektive låga kostnader jämfört med nuvarande modell. Fördelarna är att modellen är enklare, att den bättre fångar in vårdtyngd och antal insatser samt att den fångar in stordriftsfördelar. En nackdel är att den ger svagare incita- ment att dra ner kostnader och effektivisera verksamheten. En annan nackdel är, åtminstone om man håller med om att dagens modell ut- jämnar lagom mycket av skillnaderna mellan kommunerna, att utjäm- ningen blir svagare än dagens modell. Statlig finansiering av höga kostnader på individnivå Vi har även undersökt möjligheten att införa ett system där staten går in och kompenserar kommuner när kostnaderna för insatser till en- skilda mottagare av insatser överstiger ett visst belopp. Det handlar alltså inte om ett system där vissa kommuner avstår pengar till för- mån för andra kommuner, utan om ett system där staten kompenserar kommuner som drabbas av särskilt höga kostnader. Kompensationen skulle t.ex. kunna träda in när kostnaderna kopplade till en individ för LSS-insatser, stöd enligt socialtjänstlagen samt för assistans- ersättning, överstiger följande nivåer. 1.Årlig kostnad för en individ kompenseras i inter- vallet – . 2.Årlig kostnad för individ kompenseras i inter- vallet – . 3.Årlig kostnad för en individ överstigande kom- penseras . Modellen är en form av högkostnadsskydd och är inspirerad av en modell som används i (se kapitel 24). Beloppsnivåerna är valda i första hand för att göra beskrivningen konkret. Vilka nivåer som är rimliga beror i hög grad på vilka insatser kommunerna framöver ska finansiera. Utjämning och fördelning av kostnader Den stora fördelen med detta alternativ är att det minskar risken för att enskilda mottagare uppfattas, eller uppfattar sig själva, som en ekonomisk börda för berörd kommun. En nackdel är kostnader på individnivå måste redovisas på ett rättvisande sätt för att modellen ska fungera. Detta kräver administ- ration som kan visa sig svår att få att fungera. En annan nackdel är att kompensationen inte tar hänsyn till om den ”höga” kostnaden beror kostnadsineffektivitet eller på om en person beviljas fler eller mer omfattande insatser än vad som är motiverat enligt regelverket. Slutligen finns risker med att låta olika aktörer bevilja respektive betala insatser. Om modellen anses svår att tillämpa på ett korrekt och likformigt sätt avseende vissa insatser, är ett alternativ att tillämpa den enbart på insatser som kan kosta mycket och som är relativt enkla att kost- nadsberäkna på individnivå. Till exempel skulle modellen kunna tilläm- pas endast för personlig assistans och boende enligt LSS. En sådan avgränsning ökar å andra sidan risken för att det statliga högkostnads- skyddet för just dessa insatser snedvrider vilka insatser som beviljas och hur kostnader redovisas. Denna modell kan fungera som ett komplement till den nedan föreslagna ”ordinarie” utjämningsmodellen, men den kan även fungera som den enda utjämningsmodellen. I det senare fallet kommer kom- muner där det bor relativt många mottagare med relativt få timmar, drabbas ekonomiskt till följd av att staten endast kompenserar när mottagaren beviljats många timmar. 16.1.10Nya LSS-insatser och ökad medfinansiering av assistansersättningen motiverar anpassningar Vi föreslår att LSS utökas med tre nya insatser och att en insats upp- hör som egen insats. De nya insatserna föreslås benämnas personligt stöd till barn, förebyggande pedagogiskt stöd samt personlig service och boendestöd. Den insats som föreslås upphöra, eller snarare bli en del av den sistnämnda nya insatsen, är ledsagarservice. Vi föreslår även att kommunernas medfinansiering av assistans- ersättningen förändras till att omfatta även assistansersättning till mottagare som beviljas i genomsnitt och att medfinansieringen då avser samtliga timmar. Utjämning och fördelning av kostnader Även om ingenting annat förändras i utjämningssystemet så kräver förslagen om ändringar i LSS förändringar i regleringen av utjämnings- systemet. 16.2Kommunernas medfinansiering av assistansersättningen Vi föreslår att staten blir ensam huvudman för insatsen personlig assistans (se kapitel 11) vad gäller beslut om rätt till och omfattning av personlig assistans och förslaget innebär att all personlig assistans kommer att finansieras med assistansersättning. är finansierings- ansvaret för assistansersättningen delat och kommunerna står för de första och mottagare. upp- gick kommunernas medfinansiering av assistansersättningen till totalt eller per mottagare.10 Kommunerna stod därmed för av den totala kost- naden för assistansersättningen, som uppgick till . Medfinansieringen infördes och motivet var att stimulera kommuner att erbjuda sina medborgare attraktiva LSS-insatser och insatser i övrigt. Utan en medfinansiering skulle risken öka för att kommuner skulle verka för att personer med funktionsnedsättning får assistansersättning i stället för kommunalt finansierade insatser. Tanken var att om det blir en kostnad för kommunen när någon an- söker om och beviljas assistansersättning, så blir de mer motiverade att erbjuda andra insatser av god kvalitet. På ett teoretiskt plan minskar medfinansiering kommunernas drivkrafter att övervältra kostnader till staten – i alla fall under förutsättning att insatserna är helt eller delvis utbytbara mot varandra, dvs. att de kan tillgodose identiska eller liknande behov. I praktiken vet vi dock inget om hur stora medfinansieringens effekter är vad gäller detta. Vårt förslag om att alla beslut om personlig assistans ska ligga på gör att frågan om medfinansieringen bör prövas. Det finns tänkbara alternativ som vi redogör för nedan. × 20 t × 52 v = 303 tkr. Utjämning och fördelning av kostnader 16.2.2Behålla eller öka nuvarande medfinansieringsansvar? Ett alternativ är att behålla nuvarande medfinansieringskrav även om all personlig assistans baseras på beslut från om assistansersättning. Om medfinansieringskravet ska omfatta fler än i form av per- soner som har kommunalt beslutad assistans men som efter för- ändringen kan förväntas få assistansersättning, blir kommunernas totala medfinansiering större än .