sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — 37C-189/91 , punkt 17. 38Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), s. 12. 39Se exempelvis C-41/90 Höfner och , punkt 21. 40C-180/98–C-184/98 m.fl., punkt 75. 41C-67/96 , punkt 85. Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet Reglerna om statligt stöd gäller endast om en viss verksamhet tillhandahålls i en marknadsmiljö. Den ekonomiska arten av vissa tjänster kan därför skilja sig åt från en medlemsstat till en annan. På grund av politiska val eller den ekonomiska utvecklingen kan klassi- ficeringen av en viss tjänst dessutom komma att ändras . Vad som inte är en marknadsverksamhet kan förvandlas till en sådan , och tvärtom. När det gäller sociala trygghetssystem gör och tribunalen en distinktion mellan ekonomiska system och system base- rade på solidaritetsprincipen. De senare betraktas som icke-ekono- miska. I praxis tillämpas ett antal kriterier för detta. Följande fakto- rer kan vara viktiga: Om medlemskap i systemet är obligatoriskt, om stödordningen har ett socialt syfte, att det inte finns något vinst- syfte, om förmånerna är oberoende av hur stora bidrag som lämnats, om de förmåner som betalas inte nödvändigtvis står i proportion till den försäkrades inkomster och om systemet övervakas av staten.42 I tribunalens dom Dôvera43 konstaterade tribunalen i likhet med kommissionen att det slovakiska sjukförsäkringssystemet har övervägande sociala och solidariska egenskaper, samt är offent- ligt reglerat. Trots detta fann tribunalen att det rådde intensiv och komplex konkurrens på marknaden eftersom privatpersonerna en gång kunde byta sjukförsäkringsbolag. Tribunalen ansåg att inslagen av konkurrens och möjligheten att göra vinst (även om denna var begränsad) innebar att verksamheten skulle betraktas som eko- nomisk och att sjukförsäkringsbolagen därmed var att betrakta som företag ur ett statsstödsperspektiv. Att de två bolagen i fråga uppgav att deras syfte inte var att gå med vinst förändrade inte bedömningen. Omständigheterna i fallet var följande. De omtvistade stöden gällde bland annat ett kapitaltillskott från staten till ett statligt ägt bolag inom sjukförsäkringssystemet. Sjukförsäkringsbolagen i har en lag- lig skyldighet att registrera varje person bosatt i som begär det. De kan således inte vägra att försäkra en person på grund av sin ålder, hälsotillstånd eller risk för sjukdom. Vidare är sjukförsäkrings- systemet baserat på obligatoriska avgifter, som fastställs enligt lag i proportion till de försäkrades inkomst, men oberoende av de för- måner som erhållits eller av risken som följer bland annat ålder eller 42C-159/91 och C-160/91 Pucet och Pistre, punkt 13, 14 och 15–18, C-218/00 Cisal och INAIL, punkt 40, 45 och 43–48, C-264/01, C-306-01, C-354/01 och C-355/01 Bundesverband AOK, punkt 47–55, C-244/94 FFSA, punkt 19 samt C-67/96 punkt 80–87. 43T-216/15 Dôvera zdravotná poist’ovňa mot kommissionen. Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet status på den försäkrades hälsa. Dessutom har alla försäkrade rätt till samma miniminivå av förmåner. Sjukförsäkringsorganens verksam- het är även föremål för tillsyn av ett regleringsorgan, vilket säkerställer att dessa företag följer ovannämnda lagstiftningsram och ingriper vid överträdelser. Systemet innehåller dock även inslag av konkurrens när det gäller kvalitet och vilka tjänster som erbjuds. Vidare finns det möjligheter för bolagen att göra vinst. Kommissionen ansåg att trots dessa inslag skulle stödordningen betraktas som icke-ekonomisk på grund av dess övervägande sociala, solidariska och regelstyrda egen- skaper. En bedömning som tribunalen alltså inte delade. Domen är överklagad till . Beträffande hälso- och sjukvård framgår det att där de allmänna sjukhusen är en integrerad del av det nationella hälso- och sjukvårds- systemet, finansieras direkt med sociala avgifter och andra statliga medel samt tjänsterna är gratis för dem som är anslutna till systemet på grundval av principen om allmän täckning så bedriver de berörda organisationerna inte sin verksamhet i egenskap av företag.44 Om tjänsterna däremot erbjuds mot ersättning, antingen direkt från patien- terna eller via deras försäkring, kan vårdtjänsten inte klassificeras som icke-ekonomisk bara därför att den tillhandahålls av ett offentligt sjukhus.45 I en dom som handlar om statligt stöd till offentliga sjukhus i hade en grupp privata sjukhus ifrågasatt om ett visst statligt stöd till offentliga sjukhus var otillåtet statsstöd.46 Kommissionen ansåg att det var tillåtet SGEI-stöd (se avsnitt 6.3.5 nedan) och lade ned ärendet. De privata sjukhusen överklagade till tribunalen. Tribunalen ansåg att domen i målet C-280/00 Altmark (se nedan i nästa avsnitt) med avseende på transportverksamhet, vilken otvivel- aktigt utgör en ekonomisk och konkurrensutsatt verksamhet, inte kan tillämpas lika strikt på sjukhussektorn som inte nödvändigtvis kännetecknas av en konkurrensutsatt och affärsmässig dimension. Tribunalen konstaterade att det måste dras en gräns mellan den nationella finansieringen och den ekonomiska verksamheten hos de offentliga sjukhusen. Tribunalen hänvisade till domen i mål C-205/03 FENIN där det konstateras att de ministerier och andra organ som administrerar ett nationellt hälso- och sjukvårdssystem, som drivs i 44T-319/99 Fenin punkt 39. 45Kommissionens meddelande (2012/C 8/02), punkt 24. 46T-137/10 CBI mot kommissionen. Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet enlighet med principen om solidaritet vad gäller dess finansiering genom sociala avgifter och andra statliga bidrag samt genom att de som är anslutna tillhandahålls tjänster gratis enligt ett heltäckande skydd, inte är att anse som företag när de administrerar detta system. Domstolen konstaterar dock i målet om de belgiska sjukhusen att kommissionen i sitt beslut anser att tillhandahållande av sjukvårds- tjänster på sjukhus är ekonomisk verksamhet eftersom den har kon- kurrensutsatts vilket särskiljer detta slags verksamhet från ”förvalt- ningen av det nationella hälso- och sjukvårdssystemet”, vilken fullgörs av offentliga organ inom ramen för deras myndighetsutövning. Tri- bunalen påpekar att när konkurrensreglerna tillämpas på sjukhus- sektorn måste hänsyn tas till medlemsstaternas ansvar för att besluta om sin hälso- och sjukvårdspolitik samt för att organisera och ge hälso- och sjukvård. Medlemsstaten utformar sitt hälso- och sjuk- vårdssystem enligt principer som de själva fastställer. Särskilt kan de skyldigheter som inryms i de offentliga sjukvårdstjänsterna inbegripa både skyldigheter som åläggs alla sjukhus och sådana ytterligare skyl- digheter som endast åläggs offentliga sjukhus mot bakgrund av hur viktiga de är för det nationella hälso- och sjukvårdssystemet. Trots att tribunalen alltså anser att medlemsstaterna har stor frihet på detta område ansåg domstolen att när olika enheter, offentliga och privata, som ålagts samma skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster, omfattas av olika krav, vilket medför att kostnader och ersättning är olika höga, ska dessa skillnader tydligt framgå av enheternas respek- tive uppdrag. Detta för att göra det möjligt att kontrollera huruvida subventionen är förenlig med likabehandlingsprincipen. Kommis- sionens beslut var därför ogiltigt. Domen visar att trots att sjukvård- systemet i var solidariskt finansierat var sjukhusens konkur- rensutsatta verksamhet ekonomisk och att EU-rättsliga principer som likabehandlingsprincipen kunde aktualiseras. När det gäller utbildning har det i unionens rättspraxis fastställts att allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildnings- system som finansieras och övervakas av staten får betraktas som icke-ekonomisk verksamhet. Denna fråga prövades bland annat i ett mål om en skattebefrielse som den katolska kyrkan åtnjöt.47 Den verksamhet det var fråga om i målet var bland annat undervisningsverksamhet som subventione- rades av spanska staten och som ingick i statens offentliga system 47C-74/16 Congregación de Escuelas Pías Provincia . Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet för grundskole- och gymnasieutbildning. Domstolen fann att denna verksamhet var icke-ekonomisk och gjorde därvid följande bedömning. omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finan- sieras. Av detta följer att frågan om huruvida den enhet som bedriver den aktuella verksamheten ska betecknas som företag inte påverkas av om enheten är offentlig eller privat. Så länge verksamheten i fråga kan kvalificeras som ekonomisk utgör den omständigheten att den utövas av ett religiöst samfund inget hinder för tillämpningen av för- dragets konkurrensregler. Den omständigheten att tillhandahållandet av varor eller tjänster sker utan vinstsyfte, utgör inte hinder för att den enhet som utför transaktioner på marknaden ska betraktas som ett företag, då till- handahållandet sker i konkurrens med andra aktörer vars verksam- het bedrivs i vinstsyfte. Undervisning som ges av skolor som till största delen finansieras med privata medel som inte kommer från tjänsteleverantören själv, ska under dessa omständigheter anses utgöra tjänster, eftersom syftet med sådana skolor är att erbjuda en tjänst mot ersättning. Det krävs inte att det är eleverna eller deras föräldrar som huvudsakligen står för den privata finansieringen. Bedöm- ningen av om det är en ekonomisk verksamhet är nämligen inte bero- ende av att tjänsten betalas av de som drar nytta av den. Detta gäller däremot inte beträffande undervisning som ges av vissa utbildningsorgan som ingår som en del av ett offentligt utbild- ningssystem, och som helt eller till största delen finansieras med offentliga medel. Genom att upprätta och upprätthålla ett sådant offentligt utbildningssystem, som i regel finansieras med offentliga budgetmedel och inte av eleverna eller deras föräldrar, avser staten nämligen inte att bedriva en verksamhet mot ersättning utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot medborgarna. Av utredningen i målet framgick att den undervisningsverksam- het som subventionerades av spanska staten ingick i statens offent- liga system för grundskole- och gymnasieutbildning. Det framgick också att undervisningen på skolan bedrevs med stöd av och i enlig- het med villkoren i ett avtal som ingåtts mellan den katolska kyrkan och den autonoma regionen och att den finansierades helt och hållet med offentliga budgetmedel. fann att under dessa omständigheter skulle den av katolska kyrkan bedrivna Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet undervisningsverksamhet som subventionerades av spanska staten inte kvalificeras som ekonomisk. Verksamhetens ideella karaktär på- verkade dock inte att andra delar av den katolska kyrkans avgifts- finansierade verksamhet utgjorde ekonomisk verksamhet. I en dom från EFTA-domstolen48 slås det fast att de kommunala förskolornas verksamhet i är icke-ekonomisk, trots att det i finns ett stort inslag av privata, vinstdrivande förskolor.49 Domstolen resonerar enligt följande. När karaktären av en verksamhet som utförs av en offentlig enhet bedöms med avse- ende på reglerna om statligt stöd kan det inte spela någon roll om verksamheten i princip skulle kunna drivas av en privat aktör. En sådan tolkning skulle leda till att all offentlig verksamhet som inte utgör myndighetsutövning skulle betraktas som ekonomisk verk- samhet. De särskilda omständigheter under vilka verksamheten utförs måste beaktas för att bedöma huruvida de norska kommunerna, när de erbjuder dagisplatser, tillhandahåller en tjänst som är en ekono- misk verksamhet eller om de utövar sina befogenheter för att full- göra sina uppgifter gentemot befolkningen. Domstolen konstaterar att det har fastställts i det kommissionsbeslut som domstolen prövar att av kostnaderna för de kommunala förskolorna bärs av det offentliga och att det inte finns någon koppling mellan de faktiska kostnaderna för den tillhandahållna tjänsten och avgiften som betalas av föräldrarna. Kommissionen hade också tagit hänsyn till att kommunerna har en lagstadgad skyldighet att se till att det finns ett tillräckligt antal förskoleplatser för barn som ännu inte börjat skolan och att förskolorna i har viktiga sociala, kultu- rella, och pedagogiska syften. Enligt domstolen är det uppenbart att den inte försöker delta i en vinstdrivande verksamhet utan fullgör sina uppgifter gentemot sin egen befolkning på det sociala, kulturella och pedagogiska området. Förskolorna var enligt domstolen inte att betrakta som företag ur ett statsstödperspektiv. 48EFTA-domstolens domar är inte praxisskapande inom EU men bedömningen utgår från samma regelverk. 49In Case E-5/07 Private Barnehagers Landsforbund. Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet Kravet på gynnande (fördel) För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs även att den gynnar vissa företag eller viss produktion. I detta krav ligger dels att åtgär- den ska innebära en ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgär- den ska vara selektiv (se nedan). När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel måste det avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska för- delar som det inte skulle ha erhållit under normala marknadsvillkor.50 Beträffande åtgärder som en medlemsstat såsom ägare till offentliga företag vidtar i förhållande till sina företag görs bedömningen av om åtgärden innebär en ekonomisk fördel utifrån principen om den mark- nadsekonomiske investeraren. Denna princip innebär att en åtgärd av nämnt slag innebär en ekonomisk fördel om en privat investerare inte skulle ha utfört åtgärden i fråga på samma villkor.51 klargjorde i sin dom i Altmarkmålet52 under vilka förhållanden ersättning för allmännyttiga tjänster inte utgör statligt stöd eftersom ersättningen inte medför några fördelar. I målet gavs stöd till ett bussbolag för att bedriva linjetrafik. Domstolen konsta- terade följande. En statlig åtgärd omfattas inte av artikel 107.1 i för- draget i den mån som åtgärden ska anses utgöra ersättning som mot- svarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster, när åtgärden i själva verket inte innebär att dessa företag gynnas ekonomiskt och således inte har som verkan att dessa företag får en mer fördelaktig konkurrensställning än konkurrerande före- tag. För att det i ett konkret fall ska kunna anses att en sådan ersätt- ning inte utgör statligt stöd måste dock ett antal villkor uppfyllas: –För det första ska det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyl- digheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och dessa skyl- digheter ska vara klart definierade. 50C-39/94 SFEI m.fl., och C-399/08 kommissionen mot , punkt 40. 51Se exempelvis T-16/96, Cityflyer mot kommissionen, punkt 51. 52C-280/00 och Regierungspräsidium mot Nahverkehrs- gesellschaft . Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet –För det andra ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, på så sätt att det kan undvikas att ersättningen medför att det mottagande företaget gynnas ekonomiskt i förhållande till kon- kurrerande företag. Om en medlemsstat ersätter de förluster som ett företag åsamkats utan att kriterierna för en sådan ersättning har fastställts i förväg, när det i efterhand visar sig att genom- förandet av vissa uppgifter inom ramen för skyldigheterna att till- handahålla allmännyttiga tjänster inte har varit ekonomiskt lön- samt, utgör detta också en ekonomisk åtgärd som omfattas av begreppet statligt stöd i den mening som avses i artikeln (107.1 i fördraget). –För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjäns- ter, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst. –För det fjärde ska, när det företag som ges ansvaret för att till- handahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en under- sökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med transportmedel som är lämpliga för att fullgöra den allmänna trafikplikt som ålagts det skulle ha åsam- kats vid fullgörandet av trafikplikten, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av trafikplikten. Om samtliga dessa kriterier är uppfyllda anses alltså stödmottagaren inte få någon fördel i förhållande till andra företag och åtgärden ut- gör därför inte statligt stöd. I det ovan nämna meddelandet från kom- missionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om stat- ligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet ekonomiskt intresse har kommissionen beskrivit hur de olika Altmark- kriterierna ska tillämpas.53 Förstainstansrätten har i en dom tillämpat Altmark- kriterierna på en riskutjämningsordning som inrättats av på marknaden för privata sjukförsäkringar.54 Förstainstansrätten uttalar bland annat att det uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse som målet rör är specifikt till sin art. Uppdraget bestod i att samtliga aktö- rer som bedriver verksamhet på den irländska marknaden för privata sjukförsäkringar skulle iaktta en rad skyldigheter. Dessa innebar enligt att det var fråga om att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Domstolen konstaterar att medlemsstaten har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning inte bara när det gäller att definiera ett uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse, utan även vid fastställandet av ersättningen för kostnader, vilket kräver en bedömning av komplexa ekonomiska omständigheter. Altmark- kriteriernas tillämpning ska enligt denna dom anpassas till vad det är fråga om för tjänst och syftet med tjänsten. När det gäller det fjärde Altmark-kriteriet är Spezzino-domen av intresse, se avsnitt 8.2.1. Vidare innebär en åtgärd statligt stöd enligt artikel 107.1 endast om den är selektiv, alltså gynnar vissa företag eller viss produktion. En statlig åtgärd som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etable- rade i landet anses inte utgöra statligt stöd eftersom åtgärden i så fall inte är selektiv, även om den ger företagen en fördel.55 Åtgärder som är begränsade branschvis eller geografiskt eller är förbehållna en viss kategori av företag är emellertid selektiva.56I vissa fall när medlems- staterna antar mer övergripande åtgärder som är tillämpliga på samt- liga företag som uppfyller vissa kriterier och som minskar den kost- nadsbörda som dessa företag normalt skulle vara tvungna att bära (till exempel befrielse från skatter eller sociala avgifter för företag som uppfyller vissa kriterier) kan en särskild analys behöva göras.57 53Meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/C 8/02). 54T‑289/03 () m.fl. mot 55C-143/99 Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, punkt 35. 56C-241/94 mot kommissionen, punkt 22. 57Se t.ex. C-279/08 kommissionen mot . Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet 6.3.5Snedvridning av konkurrensen samt påverkan på handeln mellan medlemsstaterna För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 krävs slutligen att åtgärden dels snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, dels påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Även om det finns en teoretisk skillnad mellan påver- kan på konkurrensen respektive på handeln mellan medlemsstaterna, görs vid den praktiska tillämpningen ingen större skillnad mellan dessa två begrepp. har uttalat att om ett statligt finan- siellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra kon- kurrerande företag i handeln inom gemenskapen så ska denna handel anses påverkas av stödet.58 har vidare slagit fast att [n]är en medlemsstat beviljar stöd till ett företag, kan nämligen inhemsk produktion komma att upprätthållas eller ökas, med följden att /…/ möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlemsstater att exportera sina produkter till marknaden i denna stat minskas. Ett sådant stöd kan således påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen.59 Det är således inte nödvändigt att det företag som tar emot stöd bedriver handel med andra medlemsstater. Ett stöd som ges av staten anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk för att det förbättrar mottagarens konkurrensposition i förhållande till andra företag med vilka det konkurrerar.60 I praktiken konstateras att en snedvridning av kon- kurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget generellt anses föreligga så snart som staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens.61 När det gäller vissa med förenliga lagstadgade monopol anses en eventuell snedvridning av konkurrensen dock utesluten. 58730/79 mot kommissionen. 59102/87 mot kommissionen, punkt 19. 60730/79 , punkt 11, och Alzetta, T-298/97, T-312/97 Alzetta etc. punkt 80. 61T-298/97 och T-312/97 Alzetta etc., punkt 141–147, och C-280/00 Altmark Trans. Den EU-rättsliga regleringen och det nationella handlingsutrymmet Offentligt stöd anses riskera att snedvrida konkurrensen även om det inte hjälper det mottagande företaget att expandera och vinna nya marknadsandelar. Det räcker att stödet gör det möjligt för det mottagande företaget att behålla en starkare konkurrensposition än det skulle ha haft om stödet inte hade getts. För att stöd ska antas snedvrida konkurrensen är det i regel tillräckligt att stödet ger stöd- mottagaren en fördel genom att stödmottagaren befrias från kostna- der som denne annars själv hade fått bekosta i sin dagliga verksam- het.62 Definitionen av statligt stöd kräver inte att snedvridningen av konkurrensen eller påverkan på handeln är betydande eller väsentlig. Det faktum att stödbeloppet är lågt eller att det stödmottagande företaget är litet utesluter inte i sig en snedvridning av konkurrensen eller en risk för en sådan snedvridning63, dock under förutsättning att sannolikheten för en sådan snedvridning inte endast är rent hypotetisk.64 Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna Det är som framgått ovan inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna, utan endast att stödet kan påverka sådan handel.65 Domstolen har särskilt slagit fast att [o]m ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i för- hållande till andra konkurrerande företag i handeln inom [unionen] ska denna handel anses påverkas av detta stöd.66 Det förhållandet att ett stöd är av relativt ringa storlek eller att det stödmottagande företaget är relativt litet utesluter inte i sig att han- deln mellan medlemsstaterna kan påverkas.67 Ett offentligt stöd som beviljats ett företag som endast tillhandahåller lokala eller regionala tjänster och som inte tillhandahåller några tjänster utanför sin ur- sprungsstat kan ändå påverka handeln mellan medlemsstaterna, om företag från andra medlemsstater skulle kunna tillhandahålla sådana 62C-172/03 Heiser, punkt 55. 63T-55/99 Confederación Espanola de Transporte de Mercancías/ kommissionen, punkt 81. 64C-280/00 Altmark Trans, punkt 79.