sou · H7B359d6 · 2019-12-12 00:00:00 — Dock har vi inom ramen för studien kontaktat kontrollera de faktiska förhållanden, och kan då styrka att organisationen har kollektivavtal. Det gör att beslutet är korrekt utifrån definition 2, rörande faktiska förhållanden. Då anställningsstödens förordningar11 fordrar intygade uppgifter från arbetsgivaren, ska de olika underlagen finns registrerade och åtkomliga vid beslut. De underlag som ska finnas vid beslutstillfället och som har kontrollerats genom aktgranskningen är: •Intyg om kollektiv- eller hängavtal alternativt intyg att motsvarande försäkringar tecknats av arbetsgivaren. •Intyg om den anställdas funktionsnedsättning. •Intyg om den anställdas kvalificeringstid. •Underlag för beräkning av stödbelopp och stödperiod. •Dokumentation från genomförd arbetsgivarkontroll. Som utgångspunkt för den strikta bedömningen gäller att alla underlag för beslut ska finnas i den arbetssökandes akt (ärende). Under analysarbetet har det dock framkommit avvikelser som vi fått beakta vid sammanräkningen av resultaten, även för den strikta definitionen: •Dokumentation som styrker kvalificering för nystartsjobb utifrån tidigare beslut om etableringsinsatser är överflödig eftersom uppgiften redan finns dokumenterad i annat beslutsärende hos Arbetsförmedlingen. •Otydligheter i instruktionen för aktgranskningen gjorde att granskarna tolkade uppdraget på olika sätt. Vissa har verifierat att det finns ett underlag medan andra även har bedömt underlagets kvalitet/innehåll. Det gäller framförallt medicinska underlag om funktionsnedsättning. För att få en enhetlig bedömning har vi kommit fram till att bedömning av underlagets innehåll inte omfattas av studien. 1118 §, Fo (2017:462) om särskilda insatser… och 21 § Fo (2018:43) om stöd för nystartsjobb. Upplägg, metod och avgränsningar Då vi försökt bedöma faktiska förhållanden har följande underlag kontrollerats manuellt eller så har granskarnas kommentarer legat till grund för bedömningen. Det omfattar till exempel: •Intyg om kollektiv- eller hängavtal. För organisationer där det enligt akt- granskningen saknades men arbetsgivaren själv hade uppgett att man har kollektivavtal, gjordes kontroll med fackförbund. •Dokumentation från genomförd arbetsgivarkontroll. Där det saknades gjordes en inläsning av loggar från systemstödet för arbetsgivarkontroll, som kunde bekräfta att kontrollen gjorts, men inte dokumenterats. Enskild näringsverksamhet i samband med arbetslöshet Stöd för anställning får enligt förordningarna lämnas ”vid anställning av en person som vid beslutstillfället är arbetslös och anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen”.12 Studien har kontrollerat om arbetstagaren haft enskild näringsverksamhet registrerad vid beslutstillfället. Som företagare är man normalt inte arbetslös, men det finns vissa oklarheter som innebär att en person som har enskild näringsverksamhet ändå kan anses vara arbetslös. Det pågår ett arbete hos Arbetsförmedlingen som ska komma fram till när en verksamhet ska anses vara ett företag och när en arbetssökande ska anses vara företagare respektive arbetslös. Ett förslag finns på remiss internt, men är vid studiens genomförande inte beslutad. Eftersom grundregeln är att arbetslösa som bedriver näringsverksamhet inte har rätt till arbetsmarknadspolitiska insatser, klassificerar vi i omfattningsstudien alla sådana beslut som felaktiga. Det innebär sannolikt en överskattning av antalet felaktiga beslut. Delegationen ska inom ramen för omfattningsstudierna redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella ersättningssystemen. Delegationen har tagit fram följande indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar. 1.Felaktig uppgift vid ansökan 2.Ej anmält ändrade förhållanden 3.Ej tillräckliga uppgifter för att kunna fatta korrekt beslut 4.Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut fattats 5.Utbetalning fel, trots rätt beslut 6.Ändrade förhållanden ej omhändertagna Dessa kan sedan kategoriseras och härledas utifrån Figur 4 nedan. 1226 § Fo (2017:462) om särskilda insatser… och §§ 3-8 Fo (2014:43) om stöd för nystartsjobb. Upplägg, metod och avgränsningar De olika delstudierna kommer att upptäcka olika felorsaker i olika skeden av besluts- och utbetalningsprocessen enligt Tabell 2. Tabell 2: Felorsaker som täcks in i respektive delstudie Omfattningsstudiens upplägg ger goda möjligheter att upptäcka formella fel vid beslutstillfället och under det pågående beslutet. Dock saknas möjlighet att upptäcka vissa typer av avsiktliga fel (vi granskar inte huruvida intyg är relevanta/äkta) och vi har även svårigheter att kontrollera att arbete faktiskt utförs enligt överenskommelse. I redovisningen av respektive delstudie finns ytterligare information kring indelning av felorsaker och utfall för det specifika studieresultatet. En samlad orsaks- redovisning återfinns i redovisningen av det totala resultatet (kapitel 3 och 4). Upplägg, metod och avgränsningar Ett beslut kan endast ha en felorsak i vår studie. Anledningen är att fel oftast har en grundorsak som uppkommer under processen. Ett beslut som innehåller flera felorsaker (i samma eller olika delstudier) kommer att klassificeras enligt följande prioritetsordning (utifrån beslutsprocessen): 1.orsak 1 - Felaktig uppgift vid ansökan 2.orsak 3 - Ej tillräckliga uppgifter för att kunna fatta korrekt beslut 3.orsak 4 - Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut fattats 4.orsak 2 - Ej anmält ändrade förhållanden 5.orsak 6 - Ändrade förhållanden ej omhändertagna Det innebär t.ex. att om handläggaren fattar ett beslut trots bristande underlag (orsak 3) och ärendet även innehåller uppgifter om ändrade förhållanden som inte omhändertas (orsak 6) så kommer studien att klassificera hela utbetalningen som fel med orsak 3. Det finns en svårighet att klassificera fel där förhållanden inte tycks klarlagda inför beslut, t.ex. om arbetstagaren är innehavare av enskild firma. I studien har vi ingen möjlighet att bedöma om denna uppgift medvetet undanhållits (felorsak 1), meddelats till Arbetsförmedlingen utan att ha beaktats (felorsak 4), eller om frågan om förhållandet aldrig ställts (felorsak 3). Vi har i dessa fall klassificerat det som felorsak 3, Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället, med en antydan att huvudansvaret att förtydliga förhållanden ligger på Arbetsförmedlingen. 2.6Specifika och övergripande systemrisker Denna del redogör för studiens kvarvarande systemrisker på ärendeslagsnivå såväl som på en övergripande nivå. Vidare beskrivs de generella avgränsningar som gjort i aktgranskningen och dataanalysen. För det vidare arbetet inom Delegationen är det en viktig sammanställning för att kunna göra en sammanvägd bedömning av ”mörkertalet” i de riskfaktorer som ej kvantifieras i denna studie. Det finns systemövergripande risker som påverkar flera olika ersättningssystem inom välfärdsområdet. Dessa risker ska analyseras samlat av delegationen och ingår inte i respektive omfattningsstudie. Följande systemövergripande riskområden har identifierats av delegationen: •Arbete i /arbetsbaserad försäkringstillhörighet •Inkomster (vita inkomster, sjukpenninggrundande inkomst och ej redovisade inkomster/svartarbete) Upplägg, metod och avgränsningar Alla systemövergripande riskområden är inte aktuella för alla ersättningssystem. För Arbetsförmedlingens ersättningssystem är det risker kopplade till identitet, arbete och inkomster som är relevanta. De olika risker som identifierats för respektive ersättningssystem redovisas i avsnitt 1.3.Nedan redogörs för de systemspecifika risker som inte har studerats. Trots våra försök att undersöka verkliga förhållanden har våra olika undersökningar svårt att identifiera felaktiga utbetalningar utifrån en medveten handling. Exempelvis i de fall när arbetssökande och arbetsgivare är i maskopi. Riskerna gäller båda ärendeslagen om inte annat anges. Arbete utförs ej eller frånvaro Av olika orsaker är arbetstagare ej på plats. Delvis korrelerad med system- övergripande risker såsom falska identiteter och oredovisade inkomster. En lärdom från telefonenkäten är att det är svårt att nå rätt person i nystartsjobb. Uppföljningen visar att konstruktionen av stödformen är utsatt för en betydande risk att personen faktiskt inte är på plats och att det är mycket svårt och resurskrävande att kontrollera. Brister hos arbetsgivares verksamhet Det finns olika faktorer som utesluter att arbetsgivare får anställningsstöd. Bland annat oegentligheter i hur verksamheten bedrivs. Dessa brister kan uppstå p.g.a. bristande kontroll men också aktualiseras av ändrade förhållanden. •Företaget har gått i konkurs, har skatteskulder eller saknar korrekt redovisning •Ersättning till anställda sker inte enligt uppsatta regler Förfalskade intyg eller bristfälliga uppgifter från den sökande Studien har inte granskat beslutsunderlagens äkthet eller validitet. Det gäller såväl uppgifter från arbetsgivare, annan myndighet eller som från arbetssökande. En konsekvens av det är att den typen av fel underskattas. Exempel på risker är: •Förfalskade medicinska underlag (lönebidrag) •Ogiltiga medicinska underlag (lönebidrag) Studien omfattar enbart beslut där det har skett en utbetalning och beaktar inte beslut som avslagits på felaktiga grunder, där ersättning borde ha betalats ut. Felaktiga beslut - Lönebidrag Under designen av delstudien för dataanalys har flera felsignaler föreslagits i syfte att skapa en än mer fullständig täckning för att hitta felaktiga utbetalningar. I det inledande arbetet såg vi möjligheter att samköra data med andra myndigheter, i första hand och , för att kunna använda information från dessa myndigheter. Det har dock visat sig vara svårt att utbyta denna typ av information p.g.a. juridiska och delvis praktiska omständigheter. Delstudien förlitar sig därför i stor grad på data som finns hos Arbetsförmedlingen och omfattar inte fel som skulle kunna upptäckas genom samkörning av uppgifter mellan myndigheter Vi har inte använt indikativa regler i vår skattning. De regler som implementeras kan betraktas som kontrollerbara företeelser. I designen av delstudien diskuterades ett antal signaler av indikativ karaktär, och där ett antal indikatorer skulle kunna ligga till grund för att klassa felaktiga utbetalningar, till exempel arbetsgivare med en stor andel anställda med stöd, arbetsgivare med tidigare återkrav eller geografiska avstånd (mellan arbetsställe och arbetstagarens folkbokföringsadress) som inte kan förklaras. Arbetsförmedlingens erfarenhet från den typen av indikativa bedömningar är dock begränsad och det skulle vara mycket svårt att skatta hur stor andel av träffarna som var korrekta och vilka belopp det rör sig om. Arbetsförmedlingen behöver fortsätta utveckla den typen av regler och med påföljande utredningar för att nå ett tillräckligt etablerat arbetssätt som kan ligga till grund för en uppskattning av felaktiga utbetalningar. Aktgranskningen är avgränsad till att studera om underlag finns och i vissa fall om de är relevanta för ett ärende. I granskningen har vi dock inte kunnat värdera kvalitet eller undersöka om intygen är äkta. I och med att det är resurskrävande att genom- föra granskningar dras ett stratifierat urval från vår rampopulation som ligger till grund för granskningen. Granskningsformulären för nystartsjobb och lönebidrag utgår från vad som är författningsstyrt. Det innebär att studien granskar innehållet (dokumentation m.m.) i akten och att det annars i en strikt tolkning ska klassas som en felaktighet, som sedermera ligger till grund för studiens resultat. 3 Felaktiga beslut - Lönebidrag I detta kapitel redovisas omfattningen av felaktiga beslut med förhöjd risk för felaktig utbetalning. Det innebär att de belopp som anges inte per automatik ska tolkas som att stöd utgått till fel mottagare eller med fel belopp, utan studien redovisar detta utifrån styrande författning och de krav på intyg och underlag som anges där. Felaktiga beslut - Lönebidrag 3.1Totalsiffran och dess osäkerhet I redovisningen av de felaktiga utbetalningarna för lönebidrag finns många osäkerhetsfaktorer att ta hänsyn till. De viktigaste är: •Svårigheter att utreda det faktiska förhållandet om en eller båda parter har för avsikt att bedra myndigheten. •Omfattande handläggning vid beslut gör att risken för misstag är stor, och det är svårt att avgöra vilka brister som utgör en reell risk för faktisk felaktig utbetalning. Handläggningens omfattning gör att studien redovisar ett resultat som till största delen baseras på brister i handläggningen. Det ska beaktas vid tolkning. Ett felaktigt beslut innebär en högre risk för felaktig utbetalning. •Studien omfattar inte nekade beslut, d.v.s. utbetalningar som felaktigt inte blivit utförda. •Trots ett arbete med att standardisera den genomförda aktgranskningen, påverkar den tolkningen resultatet på vad som är ett korrekt beslut, och inte. Ytterligare avgränsningar och påverkande faktorer finns beskrivna i kapitel 2. Vid redovisning av resultatet används en definition av felaktig utbetalning som kontrollerar existensen av alla underlag enligt en strikt definition av regelverken. En kompletterande bedömning av felaktiga utbetalningar görs i kapitel 5, som tar hänsyn till faktiska förhållanden och riskbedömer olika typer av fel. Resultatet från Arbetsförmedlingens omfattningsstudie kring felaktiga utbetalningar för lönebidrag redovisas i Tabell 3: Lönebidrag - Felaktiga beslut med risk för felaktig utbetalning Andel (%) Andel (%) Andel (%) Ersättningssystemets totala volym är . Studien visar att mellan av utbetalningarna har betalats ut baserat på felaktiga beslut med risk för felaktig utbetalning enligt den strikta definitionen. Det motsvarar utbetalningar . Felaktiga beslut - Lönebidrag Studien har endast granskat perspektivet För mycket ersättning, vilket redovisas ovan. I följande avsnitt redovisas hur resultatet härletts från de olika delstudierna, och hur resultatet ser ut nedbrutet på bl.a. felorsak. I enlighet med Delegationens exempel redovisas dessa resultat utan tillhörande konfidensintervall. Tabell 4 redovisar resultaten för delstudien , per regel. Tabell 4: Lönebidrag - Felaktiga utbetalningar per dataanalysregel13 Antal beslut med fel 7.1.3 Make/Maka anställd i enskild firma 7.1.5 Arbetsgivaravgifter är inte korrekta 7.1.6 Inte registrerad som arbetsgivare 7.1.10 Inte arbetslös vid beslut Tabell 4 visar att den vanligaste felorsaken är att den arbetssökande inte är att betrakta som arbetslös vid beslutstillfället. Det kan bero på t.ex. att man är innehavare av enskild näringsverksamhet. Den näst vanligaste felorsaken är att arbetsgivaren inte har registrerat tillräckliga arbetsgivaravgifter i relation till rekvirerat stöd. Övriga fel är mindre vanligt förekommande. I sammanhanget bör dock nämnas att samtliga fel som fångas upp med hjälp av dataanalysen är relativt sällsynt förekommande, med tanke på att det rör några procent av de cirka 14 000 ärenden som ingår i rampopulationen. I Tabell 5 följer resultat för delstudien . Resultatet redovisas som en skattning av andel fel i rampopulationen, per regel (med ett konfidensintervall). 13Notera att det förekommer beslut som träffas av fler än en regel. De är då dubbelregistrerade i sammanställningen. 14Enligt definition i regel 7.1.5 så räknas varje regel som 0,5, som medför en halvering av andelen fel. Felaktiga beslut - Lönebidrag Tabell 5: Skattad andel felaktiga ärenden i rampopulationen, per regel (utifrån aktgranskningens resultat), lönebidrag. #1) Den arbetssökande tillhörde inte målgruppen för lönebidrag vid beslutstillfället. #2) Det saknas underlag som styrker #3) Det saknas information om att arbetsgivaren har tecknat kollektiv- eller hängavtal med facklig organisation, och det finns inte heller något försäkringsavtal som styrker godkänd försäkringslösning för den anställda. #3) Justerat utifrån verkliga förhållanden. #4) Arbetsgivaren har inte intygat att arbetsmiljön uppfyller arbetsmiljölagens krav. #5.1) Går ej att styrka att arbetsgivarkontrollen har #5.1) Justerat utifrån verkliga förhållanden. #5.2) Arbetsgivarkontroll genomförd, men med utfallet ”Avslag”. #6) Det finns information om ändrade förhållanden som kan påverka det ursprungliga beslutet, men handläggaren har inte tagit ställning till denna Ärenden med minst ett fel (strikt definition) Ärenden med minst ett fel (justerat utifrån verkliga Antal ärenden i aktgranskningens urval Not: Observera att kolumn 2 inte summerar till den totala andelen felaktiga ärenden eftersom vissa ärenden (8 stycken) i urvalet innehåller mer än ett fel. Av de 500 ärenden som ingick i urvalet för aktgranskningen har vi ett bortfall på 12 ärenden. Detta bortfall har dock inte föranlett några åtgärder från vår sida. I Tabell 5 redovisas den skattade andelen fel i rampopulationen (med tillhörande konfidensintervall), efter att ha använt vår stratifieringsvariabel (bolagsform) för att vikta upp resultaten från urvalet till rampopulationen. Vi använder alltså resultaten från denna urvalsundersökning för att (med en viss osäkerhet) dra slutsatser om förhållandena i rampopulationen. Av tabellen framgår att det vanligaste felet bland de granskade lönebidragsbesluten gäller kollektiv- och försäkringsavtal (regel #3). Våra resultat indikerar att av ärendena i rampopulationen saknar dokumentation som styrker att Felaktiga beslut - Lönebidrag arbetsgivaren har kollektivavtal eller (i frånvaro av kollektivavtal) en godkänd försäkringslösning. I urvalet fanns 60 ärenden där kollektivavtal alltså inte gick att styrka (trots att arbetsgivaren uppgett att de har kollektivavtal). I 59 av dessa fall kunde vi efter kontakt med fackförbund bekräfta att arbetsgivaren omfattades av kollektivavtal.15 Den huvudsakliga orsaken till detta fel är alltså inte att arbetsgivarna saknar kollektivavtal, utan att det inte har dokumenterats i ärendet. En bidragande orsak till att det kan vara svårt att dokumentera är att vissa fackförbund konsekvent avböjer att besvara samrådsförfrågningar från Arbetsförmedlingen. Vi har även försökt att undersöka verkliga förhållanden i de fall där aktgranskarna inte kunnat styrka att den obligatoriska arbetsgivarkontrollen16 har genomförts innan beslutet fattats. Bland de tio ärenden i urvalet som hade fel på regel #5.1 har vi, med hjälp av registeruppgifter, kunnat se att en arbetsgivarkontroll för den aktuella arbetsgivaren har genomförts under eller i anslutning till beslutsdatumet (i åtta av fallen och senast innan i övriga två fall). I åtta av fallen har utfallet av kontrollen blivit ”Godkänd”, i två fall har utfallet varit ”Kontroll” (vilket innebär att fördjupad kontroll av arbetsgivaren ska göras innan beslutet kan godkännas).17 Även gällande regel #5.1 beror felen alltså huvudsakligen på bristande dokumentation snarare än att de författningsstyrda förutsättningarna för att ett stöd ska kunna beviljas inte är uppfyllda. I de två fall där det varit möjligt har vi alltså undersökt om felen från aktgranskningen också speglar de verkliga förhållandena eller om det rör sig om andra felkällor, som t.ex. bristande dokumentation. Vi har haft möjlighet att göra detta för regel #3 och regel #5.1. I Tabell 5 visas även hur resultaten förändras efter denna fördjupade granskning vars syfte har varit att justera för verkliga förhållanden. Den skattade andelen ärenden med minst ett fel sjunker då från till Om vi hade haft möjlighet att göra motsvarande kontroll även för övriga regler hade denna andel troligtvis kunnat justeras ned ytterligare. Då vi sammanfogar resultaten från aktgranskningen och dataanalysen är det dock andelen fel utifrån den strikta tolkningen som används. De resultat som framkom vid den fördjupade granskningen av regel #3 och regel #5.1 används istället som underlag för riskbedömningen i Kapitel 5. Vi har även låtit sakkunniga på Arbetsförmedlingen göra en bedömning av ärenden där granskaren har svarat ”Går ej att bedöma”, för att se om det är möjligt att ändå klassificera dessa ärenden som korrekta eller felaktiga. Även efter utlåtande från 15Vi har dock inte kunnat verifiera uppgiften i de fall då arbetsgivaren uppgett att de saknar kollektivavtal, men att de har ett godkänt försäkringsavtal. 16För lönebidrag är arbetsgivarkontrollen dock inte obligatorisk då anställningen sker inom stat/kommun/landsting. Det är en skillnad gentemot nystartsjobb där arbetsgivarkontrollen måste genomföras även för arbetsgivare inom stat/kommun/landsting. 17Det bör dock nämnas att vi inte kan knyta arbetsgivarkontrollen till det aktuella beslutet, men vi kan se datum och vilken arbetsgivare (organisationsnummer) som genomgått en arbetsgivarkontroll. I de flesta av dessa fall är det rimligt att tro att arbetsgivarkontrollen är kopplad till det aktuella beslutet. Även om så inte var fallet går det ändå att dra slutsatsen att arbetsgivaren vid tillfället för beslutet inte hade t.ex. obetalda skulder eller näringsförbud (vilket är några av de förhållanden som arbetsgivarkontrollen fångar upp). Därmed uppfyllde arbetsgivaren de författningsreglerade villkoren vid beslutstillfället. Felaktiga beslut - Lönebidrag sakkunniga återstår dock 11 ärenden som inte har några övriga fel, men där granskaren svarat ”Går ej att bedöma” på minst en fråga. Eftersom granskaren inte uttryckligen har bedömt dessa ärenden som felaktiga kommer de att betraktas som korrekta. Det innebär troligtvis en viss underskattning av andelen felaktiga ärenden. Två av de fyra delstudiernas resultat (från Dataanalys och Aktgranskning) aggregeras till ett totalresultat, medan de andra två (Telefonintervju och Kontrollutredning) används för att nyansera och komplettera med ytterligare information. Sammanräkningen illustreras i Figur 5. Schema över sammanräkning av resultat Resultat från dataanalysen och aktgranskningen har förts samman, genom att addera andelen fel från respektive delstudie och därefter justera för att vissa beslut har fel i båda studierna (s.k. dubbelträffar). I de fall där dubbelträffarna hamnar i olika orsakskategorier har vi använt den prioriteringsordning som beskrivs i avsnitt 2.5. Omfattningen av dubbelträffar redovisas i Tabell 6. Tabell 6: Skattning av andelen lönebidragsbeslut i rampopulationen som har fel i både aktgranskning och dataanalys. Skattad andel (%) ”dubbelträffar” i Av de 488 beslut om lönebidrag som har aktgranskats är det 11 ärenden som har fel i både aktgranskningen och dataanalysen. Vi har viktat upp resultatet från akt- granskningen för att generalisera resultaten till rampopulationen. Felaktiga beslut - Lönebidrag Detta gör vi för att kunna korrigera för ”dubbelträffar”, då vi ska summera resultaten från dataanalysen och aktgranskningen. Tabell 6 visar att andelen ”dubbelträffar” i rampopulationen (med 95 procents sannolikhet) ligger mellan . Av de ärenden som har fel i aktgranskningen är det som även har fel i dataanalysen. Bland de ärenden som inte har fel i aktgranskningen är det som har fel i dataanalysen. Skillnaden är dock inte signifikant om vi, med hjälp av regressionsanalys, kontrollerar för bolagsform. genomfördes på 50 ärenden. Resultatet från denna delstudie redovisas i Tabell 7, men ingår inte i studiens slutliga resultat. Vi betraktar kontrollutredningen som en s.k. kompletterande analys, som kan bekräfta resultat eller belysa nya områden. Tabell 7: Lönebidrag – Resultat Kontrollutredning per felorsak Antal beslut med fel Andel (%) Orsak 1: Felaktig uppgift vid ansökan Orsak 2: Ej anmält ändrade förhållanden Totalt fel, Kontrollutredning Tabell 7 visar att sammanlagt två (2) av de 50 granskade ärendena inte blev godkända i kontrollutredningen, vilket motsvarar av fallen. Den granskade populationen, och antalet fel som upptäckts, är så liten att det inte går att dra några direkta slutsatser. När vi har beräknat konfidensintervallen blir de så pass breda att vi bedömer att resultatet kan betraktas som informativt.