sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — Regleringen avseende aggressionsbrottet finns i § 321 k i den österrikiska strafflagen (Strafgesetzbuch) och innebär att en person som innehar en sådan position att han eller hon kan utöva kontroll över en stats politiska eller militära agerande och som inleder eller utför en aggressionshandling som, till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning utgör en uppenbar överträdelse av FN:s stadga kan dömas för aggressionsbrott. Straffskalan inkluderar fängelse , lägst och högst . En person som planerar eller förbereder ett aggressionsbrott, döms till fängelse lägst fem och högst . När det gäller österrikiska domstolars jurisdiktion över aggressions- brott är den enligt österrikisk rätt densamma för alla brott i Rom- stadgan. Österrikisk domsrätt över dessa brott föreligger i tre situa- tioner – när gärningsmannen eller brottsoffret är österrikisk med- borgare, när något annat österrikiskt intresse kränkts av den aktuella gärningen eller när gärningsmannen är utländsk medborgare, som är stadigvarande bosatt i eller vistas där och inte kan utläm- nas till annan stat. 6Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag Historiskt sett har ansvar för agerande i strid med folkrätten endast kunnat åläggas stater. Folkrätten har inte, som huvudregel, använts som grund för att tillskriva enskilda individer några särskilda för- pliktelser. Utvecklingen har emellertid i allt större utsträckning gått emot en ordning där även enskilda anses ha skyldigheter inom det folkrättsliga regelsystemet. Möjligheterna att ställa enskilda till svars för vissa allvarliga brott mot folkrättsliga regler har därmed fått ökad betydelse. finns en grundläggande tanke om att enskilda kan anses ha ett personligt ansvar för sitt handlande även i folkrätts- lig mening. Denna utveckling blev tydlig efter slut bl.a. genom inrättandet av de två krigsförbrytartribunalerna i och och genom antagandet av 1949. Inrättandet av de särskilda tribunalerna för och det var viktiga milstolpar för att slå fast det individuella ansvaret för vissa folkrättsbrott. Ett mycket betydelse- fullt steg för möjligheten att utkräva individuellt straffansvar togs genom inrättandet av () som en permanent av enskilda för de allvarligaste internationella brotten. Domstolens jurisdiktion om- fattar brotten folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott. För de tre förstnämnda brotten har ICC haft behörighet att utöva sin jurisdiktion sedan Romstadgans ikraftträd- ande , medan det för aggressionsbrottets del är först sedan viktiga stadgetillägg gjorts vid konferensen i (Kampala- ändringarna) och stadgeparterna fattat ett särskilt beslut att sätta ändringarna i kraft som ett individuellt straffansvar Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag kan utkrävas vid ICC (se avsnitt 3.3 och 3.4). Kampalaändringarna innebär att en definition av aggressionsbrottet har fastställts och att förutsättningarna för ICC:s utövande av jurisdiktion över brottet har slagits fast. Beslutet att aktivera domstolens jurisdiktion över aggressionsbrottet trädde i kraft och kan personer som gjort sig skyldiga till aggressionsbrott lagföras vid ICC. Utredningen har i sitt delbetänkande Aggressionsbrottet och änd- ringar i Romstadgan (SOU 2018:33) föreslagit att ska ratifi- cera bl.a. Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet. Skälen för utredningens förslag redovisas i delbetänkandet och samman- fattas i avsnitt 4.2. I utredningens uppdrag ingår dessutom att över- väga och ta ställning till om det i svensk rätt bör införas möjligheter att i lagföra personer som begått aggressionsbrott, dvs. om aggressionsbrottet bör kriminaliseras i svensk rätt. Oavsett vilket ställningstagande övervägandena leder fram till ska utredningen lämna förslag till de författningsändringar som behövs i svensk rätt för att sådan lagföring ska kunna ske. I avsnitt 6.2 tar utredningen ställning till om en sådan nationell kriminalisering av aggressionsbrottet bör genomföras. Den närmare utformningen av hur sådana straffbestäm- melser gällande aggressionsbrottet i svensk rätt bör se ut redovisas i avsnitt 6.3. Frågan om svenska domstolars jurisdiktion över detta brott behandlas i avsnitt 6.4. Där redovisas också utredningens över- väganden i fråga om var sådana bestämmelser bör placeras. Även frågan om åtalsförordnande för aggressionsbrott behandlas i detta avsnitt. De särskilda frågorna om vad som ska gälla för immunitet och preskription beträffande aggressionsbrottet finns i avsnitten 6.5 respektive 6.6. En svensk kriminalisering av aggressionsbrottet kom- mer att medföra behov av följdändringar i viss annan lagstiftning. Dessa författningsförslag och utredningens överväganden i anslut- ning därtill lämnas i avsnitt 6.7. 6.2Bör aggressionsbrottet kriminaliseras i svensk rätt? Vid Romstadgans tillkomst framhöll stadgeparterna, som framgår av ingressen till stadgan, att de mest allvarliga brotten, som angår hela det internationella samfundet, inte får förbli ostraffade och att en Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag effektiv lagföring av sådana brott måste säkras dels genom åtgärder på det nationella planet, dels genom ett förstärkt internationellt sam- arbete. Parterna förklarade sig vara beslutna att hindra att personer som gör sig skyldiga till dessa brott förblir ostraffade och att därigenom medverka till att förebygga sådana brott. I stadgans ingress anges att stadgeparterna erinrar om att det åligger varje stat att utöva straffrättslig jurisdiktion över dem som har gjort sig skyldiga till internationella brott. Därtill har parterna enats om att i Romstadgan bekräfta ändamålen och grundsatserna i FN:s stadga, särskilt såvitt gäller den grundläggande tanken att alla stater ska avhålla sig från hot om eller bruk av våld riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller annat agerande som är oför- enligt med FN:s ändamål. har således, som part i Rom- stadgan, åtagit sig att verka för att de målsättningar som ligger bakom stadgan, ska kunna uppnås, däribland också den grundläggande folk- rättsliga att stater inte får inleda angrepp mot andra stater. Det har i tidigare lagstiftningsärenden (se bl.a. prop. 2000/01:122 och prop. 2013/14:146) framhållits vilken stor betydelse Romstadgan och ICC har som viktiga milstolpar i folkrättens utveckling vad gäller individuellt ansvar för internationella brott. Där har också betonats att har varit starkt engagerat för att främja utvecklingen av den internationella humanitära rätten och mänskliga rättigheter och medverkade aktivt i det arbete som ledde fram till Romstadgan. Folkrätten har i svensk utrikes- och säkerhetspolitik alltid setts som ett centralt medel för att upprätt- hålla internationell fred och säkerhet, både i vårt närområde och i övriga världen. Genom att tillsammans med andra länder ansluta sig till Romstadgan – och ändringarna därtill – kan bidra till att andra stater gör detsamma, vilket innebär att stödet för ICC och dess verksamhet kan upprätthållas. Som konstaterats i utredningens delbetänkande har de omstän- digheter som fördes fram som skäl för att skulle tillträda Romstadgan relevans även när det gäller frågan om bör rati- ficera bl.a. Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet. Liknande argument kan föras fram även när det gäller frågan om det i svensk rätt bör införas bestämmelser som gör det möjligt att i svenska dom- stolar lagföra personer som har gjort sig skyldiga till aggressions- brott. En kriminalisering av aggressionsbrottet i svensk rätt kan så- ledes sägas vara en naturlig fortsättning på den tidigare svenska Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag strävan att motverka straffrihet för de allvarligaste brotten enligt folk- rätten och det konsekventa stöd som alltsedan ICC:s till- komst visat domstolen. Mot bakgrund av de omständigheter som framförts, framstår en kriminalisering av aggressionsbrottet i svensk rätt som ett följd- riktigt nästa steg att ta. Vid Romstadgans tillkomst framhölls att stadgan utgör en kodifiering av sedvanerätten på området, dvs. av- sikten med den straffrättsliga regleringen i Romstadgan var inte att skapa ny rätt utan att reglera den sedvanerätt som vid stadgans tillkomst redan fanns. När tillträdde Romstadgan konsta- terades att nationell rätt medger en internationellt sett vidsträckt domsrätt och innehåller materiella straffrättsliga bestämmelser som motsvarar de s.k. huvudbrott som Romstadgan ursprungligen defi- nierade, dvs. folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbryt- elser (se prop. 2000/01:122 s. 97). Bestämmelserna om folkmord, brott mot mänskligheten och krigs- förbrytelser utgör en kodifiering av sedvanerätten och svensk lag- stiftning var, när ratificerade Romstadgan, redan i stor ut- sträckning anpassad till stadgans bestämmelser om dessa brott. Steget att införa en samlad reglering med straffbestämmelser om folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser var därför inte sär- skilt stort. När det däremot gäller aggressionsbrottet finns det för utformningen av även detta brott stöd i sedvanerätten, men mening- arna om hur brottet bör definieras och vilka förutsättningar som ska gälla för ICC:s utövande av jurisdiktion har gått isär. Brottsbeskriv- ningens utformning bygger främst på det brott för vilket några av ledarna i Nazityskland dömdes vid efter . Brottet betecknades som ett brott mot freden. Det var första gången som ett individuellt straffansvar ut- krävdes vid en internationell domstol för inledandet av ett anfallskrig. För att ansvar för aggressionsbrott enligt Romstadgan ska kunna utkrävas måste först fastställas att en aggressionshandling har ägt rum. En aggressionshandling är i folkrätten en statshandling som riktar sig mot en annan stat på ett sätt som bryter mot våldsförbudet Detta medför att de politiska aspekterna av en krimi- nalisering och av en efterföljande tillämpning av både Romstadgans och stadgeparters nationella straffbestämmelser om aggressionsbrottet är avsevärt mer framträdande när det gäller detta brott än när det Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag gäller övriga brott under ICC:s jurisdiktion. Inför och vid utarbetan- det av Kampalaändringarna om aggressionsbrottet förekom stånd- punkten att det endast är som kan avgöra om en aggressionshandling i strid med har ägt rum och att säkerhetsrådet i denna fråga skulle åtnjuta exklusiv behörighet. Bland annat det synsättet torde ligga bakom det motstånd som funnits och alltjämt finns bland många stater mot att ge ICC jurisdiktion över aggressionsbrottet. Att ett stort antal stater ratificerat Kampala- ändringarna och gett ICC jurisdiktion över detta brott vittnar dock om att detta synsätt inte är allenarådande. De överväganden som tidigare gjorts beträffande svensk kriminalisering av brotten folk- mord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser är mot denna bakgrund inte nödvändigtvis fullt ut applicerbara när det gäller en svensk kriminalisering av aggressionsbrottet. Ytterligare övervägan- den är nödvändiga. 6.2.2Förhållandet mellan och nationell lagföring (komplementaritetsprincipen) Med ett tillträde till Romstadgan följer vissa folkrättsliga förplikt- elser. Det gäller bl.a. en skyldighet att upprätthålla vissa former av rättsligt samarbete med ICC. För att uppfylla sådana förpliktelser är viss nationell lagstiftning nödvändig. I svensk rätt har därför – som en följd av ratificering av stadgan – införts lagen (2002:329) om samarbete med , som bl.a. innehåller bestämmelser om överlämnande av misstänkta, tilltalade och dömda, liksom vissa bestämmelser om rättslig hjälp. Något uttryckligt krav på stadgeparterna att införa nationell lag- stiftning som kriminaliserar de brott som ICC har jurisdiktion över finns inte. Romstadgan bygger dock på grundförutsättningen att såväl ICC som enskilda stater har jurisdiktion över alla de brott som omfattas av stadgan. Presumtionen är att de nationella domstolarna har företräde att utöva sin domsrätt framför ICC, så länge den natio- nella undersökningen och lagföringen fungerar tillfredsställande. Huruvida så är fallet avgörs av ICC. Ordningen att nationella rättsliga förfaranden har företräde fram- för ett förfarande vid ICC brukar kallas komplementaritetsprincipen. Denna princips betydelse betonas i Romstadgans ingress, där det Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag understryks att ICC:s roll är att komplettera nationell straffrättslig jurisdiktion. Det framgår dessutom av artikel 1 i Romstadgan att ICC ska vara en permanent institution och ha rätt att utöva sin juris- diktion över enskilda personer för de mest allvarliga brotten och komplettera de nationella straffrättsliga systemen. Ett bakomliggande syfte med att låta nationell lagföring ha företräde är att staterna därigenom ska förmås att i första hand själva se till att de mest all- varliga brotten, som angår hela det internationella samfundet, inte förblir ostraffade. Komplementaritetsprincipen återspeglas på flera sätt i Romstadgan. Den centrala bestämmelsen finns i artikel 17, som definierar vad som avses med att en nationell undersökning och lagföring sker eller har skett på ett tillfredsställande sätt, dvs. när ett nationellt rättssystem ska ges företräde framför ett förfarande vid ICC. Detta behandlas i termer av processförutsättningar. I de fall då ett nationellt förfarande ska gå före lagföring vid ICC, ska sistnämnda domstol avvisa en sak på grund av bristande processförutsättningar. Den grundläggande tanken bakom Romstadgans konstruktion är således att stadgeparterna i sin nationella lagstiftning ska ha brotts- regleringar som är förenliga med brottsbeskrivningarna i stadgan. Utgångspunkten är att ICC ska vara ett komplement till nationella domstolar i syfte att undgå situationer av straffrihet – inte tvärtom. Detta får sägas starkt tala för att efter en ratificering av Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet också bör införa nationella straffbestämmelser som kriminaliserar detta brott. Någon skyldighet att göra det finns, som nämnts, däremot inte. 6.2.3Kan en svensk kriminalisering av aggressionsbrottet förväntas få någon reell betydelse? Det kan visserligen ifrågasättas vilken – om någon – reell betydelse en kriminalisering av aggressionsbrottet kommer att få. En rimlig utgångspunkt bör vara att en svensk kriminalisering av aggressions- brottet ska införas endast om den också kan förväntas få någon prak- tisk betydelse. Frågan om vilken tillämpning nationella aggressionsbrottsbestäm- melser kan komma att få, hänger nära samman med dels utform- ningen av ICC:s jurisdiktion över aggressionsbrottet, dels utform- ningen av motsvarande svenska jurisdiktionsbestämmelser. ICC:s jurisdiktion utgår huvudsakligen från territorialitetsprincipen och Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag den aktiva personalitetsprincipen (se avsnitt 7.2.2 för den närmare innebörden av dessa principer). Det kan också hävdas att ICC:s jurisdiktion i realiteten grundas på universalitetsprincipen, dvs. dom- stolen har getts jurisdiktion över de brott som anges i Romstadgan oavsett var eller av vem de begåtts. I samband med att Romstadgans parter fattade beslut att aktivera ICC:s jurisdiktion över aggres- sionsbrottet nåddes en viktig kompromiss, som innebär inskränk- ningar i den jurisdiktion som i övrigt gäller för domstolen. Kompro- innebär att Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet träder i kraft efter deponeringen av ratifikationsinstrumentet gentemot de stater som accepterat ändringarna. Detta torde innebära att de stater som inte ratificerat stadgetilläggen som definierar aggressionsbrottet och ger ICC behörighet att utöva jurisdiktion över brottet, inte heller kommer att beröras av bestämmelserna om aggressionsbrottet. En företrädare för en sådan stat som begått en aggressionshandling torde därmed inte kunna lagföras för brottet. Som en del av kompromissen skrevs emellertid också in en erinran om att domstolen är oberoende vid prövningen av jurisdiktions- frågan. ICC är således suverän vid sin tolkning av omfattningen av den egna jurisdiktionen. Det är därför inte möjligt att med fullstän- dig säkerhet ange omfattningen av ICC:s jurisdiktion över aggressions- brottet. Vid en kriminalisering av det aktuella brottet bör utgångs- punkten vara att de svenska bestämmelserna om jurisdiktion i huvud- sak ska motsvara vad som gäller om ICC:s jurisdiktion såsom detta har kommit till uttryck i Kampalaändringarna. Detta bör i vart fall gälla aggressionsbrott där någon form av svensk anknytning saknas. Den avgränsning av jurisdiktionen som ICC tillämpar, kommer där- för att vara vägledande även för utformningen av svenska jurisdik- tionsregler vid aggressionsbrott som begåtts utom riket. Även om det inte går att med full säkert fastslå omfattningen av ICC:s jurisdiktion över aggressionsbrottet är det dock mest troligt att domstolen inte kommer att utsträcka domsrätten till att omfatta medborgare från andra stater än de som ratificerat Kampalaändring- arna. har endast ett begränsat antal västerländska demokra- tier godtagit stadgeändringarna beträffande aggressionsbrottet. Varken de fem permanenta medlemmarna i säkerhetsrådet eller andra stater som är eller har varit inblandade i olika grader av inter- nationella väpnade konflikter kan förväntas inom överskådlig tid Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag De situationer som kan komma under pröv- ning av svensk domstol kommer mot denna bakgrund också att vara begränsade till sitt antal. Som följer av utredningens överväganden i jurisdiktionsfrågan (se avsnitt 6.4) bör för svensk domsrätt i vissa fall dessutom krävas att det finns någon närmare preciserad anknyt- ning till eller svenska intressen. Vidare bör säkerhetsrådets roll vid internationella konflikter beaktas. Detta kommer högst sanno- likt att bidra till att svenska aggressionsbrottsbestämmelser mycket sällan kommer att tillämpas av svenska domstolar. Ett aggressions- brott riktat mot blir av uppenbara skäl inte i första hand en fråga för rättsvårdande myndigheter även om dessa kan få en roll sedan konflikten upphört. När det gäller den reella betydelsen av en svensk kriminalisering är det emellertid inte endast den faktiska tillämpningen av svenska straffbestämmelser som är avgörande. Tillskapandet av nationell lagstiftning som fullt ut kriminaliserar de brott som ICC har att döma över är ett viktigt sätt att visa fortsatt stöd för domstolens verksamhet. Förhoppningen är att en konsekvens därav blir att allt fler stater ansluter sig till Romstadgan och ratificerar bestämmel- serna om aggressionsbrottet. Genom att detta brott är kriminaliserat på internationell nivå och i en ökande utsträckning också på natio- nell nivå, betonas vikten av att förebygga angreppskrig. En krimi- nalisering av aggressionsbrottet i svensk rätt motverkar straffrihet för detta brott och kan därigenom sägas bidra till den allmänpreven- tiva verkan som är en av grundtankarna bakom Romstadgan och ICC:s verksamhet. Aggressionsbrottet har, som tidigare konstaterats, starka politiska förtecken. Detta hänger främst samman med det faktum att ansvar för brottet, till skillnad från övriga brott i Romstadgans brottskata- log, endast kan utkrävas av politiska och militära ledare. Om ICC väljer att tolka sin domsrätt på det sätt som angetts i avsnitt 6.2.3, dvs. så att endast stater som godtagit Kampalaändringarna berörs, och de svenska straffbestämmelserna utformas i överensstämmelse härmed, kommer en svensk kriminalisering sannolikt få begränsad Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag betydelse för utrikes- och säkerhetspolitiken. Skulle svenska dom- stolar däremot ges en mer omfattande jurisdiktion ökar självfallet den personkrets som kan komma i fråga för lagföring. Fler konflikt- situationer kan då komma under bedömning av svenska domstolar, vilket kan påverka internationella förbindelser. Regeringen och domstolarna kan komma att utsättas för politiska påtryckningar som kan bli svåra att hantera. Risken för politiska påtryckningar finns i och för sig i de fall då fråga är om straffansvar för folkmord, brott mot mänsk- ligheten och krigsförbrytelser. De politiska aspekterna är emellertid, som nämnts ovan, mer framträdande när det gäller aggressions- brottet, vilket kan öka risken för att internationella förbin- delser på ett eller annat sätt påverkas. Denna risk bör emellertid inte överdrivas och bör inte ges en avgörande betydelse för frågan om aggressionsbrottet ska kriminaliseras i svensk rätt. Att på grund av en eventuell risk för politiska påtryckningar avstå från nationell kriminalisering ligger inte i linje med hur tidigare agerat i relation till Romstadgan och ICC. Det avspeglar inte heller det tyd- liga engagemang för utvecklingen av ett internationellt regelverk som bidrar till att upprätthålla internationell fred och säkerhet som är ett för svensk utrikespolitik. Dessa aspekter bör mot denna bakgrund inte hindra kriminaliseringen av aggressionsbrottet i svensk rätt. En kriminalisering av aggressionsbrottet i svensk rätt förutsätter att de svenska straffbestämmelserna kan utformas på ett så tydligt sätt att de kan ligga till grund för straffrättsligt ansvar och uppfylla de krav på precision och förutsebarhet som legalitetsprincipen upp- ställer. Legalitetsprincipen kommer till uttryck i 1 kap. 1 § och återfinns i flera internationella instrument på fri- och rättig- hetsområdet, däribland den Europeiska konventionen om de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna som också utgör svensk lag. Denna princip är av central betydelse även enligt Rom- stadgan. Av artikel 22 i stadgan framgår att ingen ska bära straffrätts- ligt ansvar för en gärning som inte omfattades av ICC:s jurisdiktion då den begicks. Dessutom slås fast att stadgans Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag brottsbeskrivningar ska tolkas strikt och att de inte får utvidgas genom analogi. I fall av tvetydighet ska en brottsbeskrivning tolkas till förmån för den som är föremål för utredning eller förunder- sökning, den tilltalade eller den som fällts till ansvar. Det är av avgör- ande betydelse för rättssäkerheten och tilltron till det straffrättsliga systemet att lagföring genomförs med ett stort mått av förutsebar- het, inom klara gränser som i förväg har ställts upp. Straffstadganden varigenom aggressionsbrottet kriminaliseras bör mot den bakgrunden inte vara alltför allmänt hållna, utan snarare innehålla en preciserad beskrivning av vad som är straffbart. Något krav på absolut precision är dock inte möjligt att ställa upp för ett brott av detta slag, där utformningen av brottsbeskrivningen är resultatet av kompromisser uppnådda efter ett komplicerat och långvarigt internationellt förhand- lingsarbete. En utgångspunkt för utformningen av svenska aggressionsbrotts- bestämmelser bör, som redovisas närmare i avsnitt 6.3.1, vara Rom- stadgans, i dess lydelse efter Kampalaändringarnas tillkomst, reglering av aggressionsbrottet. Vid ICC:s prövning av om en misstänkt gär- ningsman har gjort sig skyldig till aggressionsbrott ska ett förhåll- andevis stort antal bedömningskriterier hanteras. För att ansvar för aggressionsbrott ska kunna utkrävas av enskilda individer krävs, som preciserats i avsnitt 3.3, nämligen enligt artikel 8a i Romstadgan att en rad olika rekvisit är uppfyllda. Det måste kunna slås fast att den stat som agerat gentemot en annan stat har begått en aggressions- handling som uppenbart är i strid med (se avsnitt 6.3.3). Vidare krävs för en fällande dom att den person som åtalats visats tillhöra den snäva personkrets som kan göra sig skyldig till aggres- sionsbrott, dvs. det ska vara fråga om en person i viss ledande ställ- ning (se avsnitt 6.3.2). Dessutom ska gärningsmannen ha utfört någon av de särskilt angivna handlingar som kan konstituera aggressions- brott (se avsnitt 6.3.4).