sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Sammantaget anser utredningen – trots att detta alternativ har tydliga fördelar – att nackdelarna väger tyngre och att alternativet därför inte kan förordas före huvudförslaget. Övergången till ett upphandlat fondtorg Utredningens bedömning: Upphandlingarna av fonder till det nya fondtorget för premiepensionen bör genomföras på ett sådant sätt att övergången mellan fondavtalen sker successivt och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt. Skälen för utredningens bedömning Utredningen föreslår i avsnitt 10.2 att den nya myndigheten ska upp- handla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget ger pensionsspararna en reell valfrihet. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fond- kategorier utifrån bästa branschstandarder. För att övergången till det upphandlade fondtorget ska ske kostnadseffektivt och säkert bör myndigheten, om det givet förutsättningarna bedöms lämpligt, upphandla fonder i olika kategorier . Om upphandlingarna av fonderna till de olika kategorierna sker Övergången till ett upphandlat fondtorg successivt kommer tecknande och uppsägning av fondavtal samt av- yttring av andelar i fonder som inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal spridas ut . Det förenklar administra- tionen, ger en jämnare arbetsbelastning och ökar sannolikheten för att kommunikationen till sparare och fondförvaltare blir kvalitativ. Regleringen bör skapa utrymme för den nya myndigheten att göra egna bedömningar av när och hur upphandlingarna närmare ska ske, till exempel vilka kategorier av fonder som ska upphandlas . På så sätt kan uppsägningarna av befintliga fond- avtal och avvecklingen av innehaven ske utan att negativ marknads- påverkan uppstår, vilket annars kan påverka fondens andelskurs negativt. Erfarenheterna från den genomförda förändringen av fondtorget (steg 1) visar dock att detta inte behöver bli ett reellt problem. Övergången mellan fondavtalen ska också ske så kostnadseffektivt som möjligt. Någon särskild reglering behövs dock inte eftersom det är ett generellt krav som gäller all offentlig förvaltning. För att över- gången ska ske kostnadseffektivt bör transaktionskostnaderna hållas nere. Det kan ske genom att kommer överens med fondförvaltaren om att försäljning ska ske . 13En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Enligt kommittédirektiven ska utredningen föreslå och därefter inrätta en myndighet för ett upphandlat fondtorg för premie- pensionen. Myndigheten ska på ett professionellt sätt upphandla kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrollerade fonder på de finan- siella marknaderna, erbjuda dem på ett fondtorg för premie- pensionen samt förvalta fondtorget. Myndigheten ska ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget samt löpande och på ett säkert sätt följa upp att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Myndigheten ska även ansvara för att det kontinuerligt finns ett urval av fonder som ger pensions- spararna möjlighet till reell riskspridning och valfrihet, se vidare kapitel 11. Slutligen ska myndigheten ansvara för att fondtorget är tryggt, hållbart och håller god kvalitet. Enligt kommittédirektiven ska myndighetens uppdrag regleras i lag. Myndigheten ska ges en oberoende ställning i förhållande till regeringen på motsvarande vis som AP-fonderna. Regeringen ska därmed inte ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget. Av kommittédirektiven framgår vidare att utredningen ska •redogöra för minst ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd som samlokaliseras med utanför , •redogöra för de för- och nackdelar som finns med de olika orga- nisationslösningar som utredningen presenterar, En myndighet för premiepensionens fondförvaltning •föreslå en lämplig ledning och organisation för myndigheten, •föreslå hur myndighetens ledning ska utses, mandattid, hur even- tuella ledamöter kan förordnas och entledigas samt när myndig- hetens ledning är beslutsför, •föreslå hur en finansiering av myndigheten genom avgiftsuttag från fondförvaltare bör utformas, •föreslå hur myndigheten ska samarbeta med bland annat Pensions- myndigheten och Sjunde AP-fonden, •analysera hur nödvändig extern kontroll av myndigheten kan uppnås och föreslå hur kontrollen ska utformas, samt •lämna de författningsförslag som behövs. 13.2Tidigare sätt att organisera premiepensionssystemet Nedan följer en sammanställning av hur premiepensionssystemet har organiserats sedan det infördes . () bildades som en förvalt- ningsmyndighet under regeringen och fick det samlade ansvaret för premiepensionssystemet. Myndigheten hade detta uppdrag mellan och . Övriga delar av den all- männa pensionen och andra pensionsrelaterade förmåner fortsatte att liksom tidigare administreras av Försäkringskassan.1 PPM:s huvud- sakliga uppgifter var att •besluta om premiepension, •ansvara för pensionsspararnas premiepensionskonton, •bokföra och genomföra köp och försäljning av fondandelar, •förvalta den traditionella försäkringen, En myndighet för premiepensionens fondförvaltning •administrera det efterlevandeskydd som kan tecknas vid uttag av premiepension, •informera om premiepension, samt •administrera fondhandeln och informera om fonder. Under myndighetens sista verksamhetsår 2009 hade myndigheten cirka 200 medarbetare. Driftskostnaderna uppgick, exklusive kost- nader för inrättande av (se nedan), till drygt 350 miljoner kronor.2 Myndigheten redovisade för en god måluppfyllnad när det gällde att tillhandahålla en kost- nadseffektiv förvaltning av premiepensionssystemet. var således den kundnära administrationen av pensionsförmånerna delad mellan () och /. Denna uppdelning var varken okomplicerad eller ändamålsenlig och det fanns starka skäl att föra samman all pensionsadministration och pensionsinformation för den allmänna pensionen till en gemensam myndighet. inrättades därför genom att delar av pensionshantering slogs samman med PPM:s verksamhet, inklusive uppdragen avseende fondadmini- stration och fondinformation. I instruktion angavs att myndigheten ska vara förvaltningsmyndighet för ålders- pensionssystemet inom socialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten.3 I instruktionen tydliggjordes också att myndigheten fick ett sär- skilt informationsuppdrag. Uppdraget innebar att ge pensionsspar- are och pensionärer en samlad bild av hela pensionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pen- sionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekvenser olika val får för pensionen. Myndighetens informationsuppdrag har senare komplett- erats med ett konsumentstärkande uppdrag förmedlat i myndighetens regleringsbrev. 2PPM, Årsredovisning, 2009, S 2009:07/2010/2. 3Förordningen (2009:1173) med instruktion för . En myndighet för premiepensionens fondförvaltning har cirka 1 150 medarbetare och en budget om knappt 1,5 miljarder kronor.4 Den verksamheten som hanterar fondadministration utgjordes , det vill säga innan de förstärkningar som senare skedde, av cirka 30 medarbetare. Kost- naden för denna del av verksamheten uppgick till , vilket motsvarade av myndighetens kost- nader.5 Antalet medarbetare 2016 motsvarade i princip det antal medarbetare som arbetade med fondadministration på PPM, inklu- sive hanteringen av individuella konton för premiepensionsmedel samt den tillfälliga förvaltningen av avgiftsmedel. Fondverksamheten bedrevs –2017 på en särskild enhet, Fondenheten, placerad på myndighetens produktionsavdel- ning. Avdelningen ansvarade för administration av samtliga pensioner och pensionsrelaterade förmåner. Enheten underindelades i arbets- grupper för fondadministration, fondhandel och fondinformation. Chefen för fondenheten ingick inte i myndighetens ledningsgrupp utan rapporterade till avdelningschefen för myndighetens produk- tionsavdelning. Den aktuariella kompetensen kopplad till premie- pensionssystemet var placerad på myndighetens analysavdelning till- sammans med myndighetens övriga aktuariella kompetens. uppmärksammade ett flertal missförhållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförvaltare agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt.6 Detta fick mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensions- sparare som för myndigheten. påbörjade därför myndig- heten ett arbete med att analysera vilka förändringar av administra- tionen och regelverket som krävdes för att trygga spararnas och det allmännas intressen. En uttalad utgångspunkt var att detta skulle ske utan några förändringar av principerna för premiepensionssystemet. Detta innebar att inom ramen för översynen hade begränsade möjligheter att föreslå åtgärder. gav regeringen i uppdrag att föreslå förändringar i syfte att stärka konsumentskyddet på 4Pensionsmyndigheten , 2018, dnr VER 2018–274. 5Pensionsmyndigheten , 2016, dnr VER 2016–287. 6a.a., s. 171 ff. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning I uppdraget ingick att analysera och klargöra risker relaterade till bristande regelefterlevnad hos fondför- valtare med ansvar för förvaltning av en eller flera fonder på fond- torget samt föreslå åtgärder för att reducera riskerna. Myndigheten återrapporterade uppdraget i juni 2017.7 I rapporten redovisades ett flertal förslag för att ge myndigheten ett utökat upp- drag att förvalta premiepensionens fondtorg. Förslagen byggde på utgångspunkten att några principiella förändringar av premiepensions- systemet inte skulle göras. Det innebar bland annat att fondtorget skulle vara öppet för alla aktörer som uppfyllde vissa minimikrav. och regeringen beslutade om åtgärder som i princip var i enlighet med förslag.8 En särskild fondtorgsavdelning inrättas Som en konsekvens av de missförhållanden som uppmärksamman- des och de åtgärder som därefter vidtogs bildade Pen- sionsmyndigheten en särskild fondtorgsavdelning med ansvar för myndighetens utökade uppdrag att förvalta premiepensionens fond- torg och stärka konsumentskyddet inom premiepensionssystemet. Det innefattar granskning av nya fonder och fondförvaltare, löpande granskning av befintliga fonder och fondförvaltare på fondtorget samt ansvar för samarbetsavtal med fonder och fondförvaltare.9 Avdelningen övertog även de arbetsuppgifter som tidigare utförts av Fondenheten: fondhandel, hantering av finansiella flöden, redovis- ning och bokföring för premiepensionssystemets olika delar (fond- försäkring, traditionell försäkring och tillfällig förvaltning), fond- information samt handläggning av frivillig pension. Myndighetens kostnader för området ökade från 51 miljoner kro- nor 2016 till 2018.10 Enligt myndigheten be- rodde kostnadsökningen främst på merkostnader i samband med 7Finansdepartementet, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, dnr Fi2016/04460/FPM, 2017 som bygger på konsumentskydd inom premiepensionen, 2017, VER 2016-387. 8Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, 2017/18:Sfu30, Ett tryggt och mer hållbart premie- pensionssystem, prop. 2017/18:247 och rskr. 2017/18:347. 9Pensionsmyndigheten, Inrättande av fondtorgsavdelning, slutrapport, 2018, dnr VER 2017–242. 10Skulden för den initiala uppbyggnaden av premiepensionssystemet har löpande amorterats och slutbetalades . Skulden har belastat räntekontokredit och har därmed inte påverkat förvaltningsbudget. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning händelserna på premiepensionens fondtorg och implementeringen av nya regler kring fondavtal med fondförvaltare.11 Chefen för fondtorgsavdelningen ingår i ledningsgrupp. Avdelningen består av tre enheter: handel och frivillig pension, och kund- synpunkter samt av fondtorget. Förutom dessa tre enheter finns en stab för uppföljning, administration, stra- tegiska utvecklingsfrågor samt kapitalförvaltningen i den traditio- nella försäkringen. och frivillig pension ansvarar för hanteringen av daglig fondhandel på premiepensionens fondtorg för premiepen- sionen, vilket bland annat utgörs av olika avstämningar och kontroller. Enheten avgör om en fond faktiskt går att handla med på fond- torget, det vill säga om den uppfyller nödvändiga praktiska och for- mella krav, samt ansvarar för registrering och kontroll i samband med olika fondärenden. Enheten tar även fram underlag till kommunika- tion av fondärenden och andra fondhandelsfrågor och har i samband med det direkta kontakter med fondförvaltarna. Enheten har huvudansvaret för de it-stöd som hanterar fondadmi- nistrationen. En stor del av enhetens arbete utgörs av kravställning och utveckling av it-stöden. Enheten arbetar därför nära myndig- hetens it-avdelning och tar fram serviceåtaganden och kontinuitets- planering för it-stöden. Enheten medverkar även i planering och av- stämning av större it-körningar, till exempel den årliga placeringen av nya premiepensionsrätter. Enheten hanterar även särskilda kontohändelser, exempelvis rätt- ningar på enskilda fondsparares konton och särskilda utredningar av fondhändelser. Tillsammans med myndighetens juridikavdelning ansvarar enheten för hanteringen av de särskilda händelserna på pre- miepensionens fondtorg, det vill säga de utredningar och processer som sker på grund av misstänkta och konstaterade oegentligheter av aktörer på fondtorget. I samverkan med ekonomifunktionen på myndighetens lednings- stab ansvarar enheten för bokföring av premiepensionssystemets 11Pensionsmyndigheten, Årsredovisning, 2018, VER 2018–274. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Slutligen ansvarar enheten för handläggningen av produkten pensionsförsäkring, som omfattar knappt 6 000 försäkrade och ett förvaltat kapital på cirka 380 mil- joner kronor. Produkten är stängd för nya försäkringstagare. och kundsynpunkter ansvarar för individuell, generell och tematisk information om premiepensionens fondtorg och de olika fonderna samt kundinformation vid övriga fondrelaterade händelser. Informationen är till stor del webbaserad. Varje fond beskrivs på ett särskilt fondfaktablad som underhålls genom självrapportering från fondförvaltarna. Enheten har även utvecklat information om fondernas hållbarhet med hjälp av särskild rating. Enheten ansvarar vidare för information, framför allt via brev, till pensionsspararna vid exempelvis avregistreringar av fonder eller vid förändring av risknivå eller kategori för en fond. Enheten ansvarar slutligen för hantering av de synpunkter från pensionssparare som lämnas till myndighetens kundtjänst. av fondtorget ansvarar för att fonderna granskas innan de erbjuds på premiepensionens fondtorg. Enheten ansvarar vidare för årlig och löpande kontroll av att fonder och fondförvaltare kontinuerligt uppfyller kraven för att få delta på fondtorget samt för olika tematiska kontroller och särskilda utred- ningar kopplade till fondtorget. Enheten ansvarar även för förvaltning och utveckling av avtal om att erbjuda en fond på fondtorget, omvärldsbevakning av fondmark- naden samt för att i samverkan med myndighetens juridikavdelning föreslå utveckling av fondrelaterad lagstiftning. Enhetens verksamhet finansieras av de avgifter som fondförvalt- are betalar dels för granskning inför inträde på fondtorget, dels för den löpande granskningen. Enhetens verksamhet är till stor del skild från övriga enheters verksamhet, både arbets- och systemmässigt. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning ning av fondtorget samarbetar med och fri- villig pension när det gäller praktiska frågor om fondhandel och med och kundsynpunkter när det gäller omhändertagande och eventuella åtgärder med anledning av kund- synpunkter. av fondtorget har i princip inga it-systemmässiga kopplingar till den övriga verksamheten, förutom för vissa uppföljnings- och analysändamål. 13.2.4Sjunde AP-fonden förvaltar förvalet För de sparare som avstår från att välja fond i premiepensionssystemet placerar medlen i förvalsalternativet AP7 Såfa (statens årskullsförvaltningsalternativ). AP7 Såfa består av de två byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond som i olika andelar utifrån spararens ålder utgör förvalsalternativet. Både AP7 Såfa och byggstensfonderna är även valbara för de sparare som valt fonder på premiepensionens fondtorg. Genom olika kombinationer av byggstensfonderna har även tre olika fondportföljer, AP7 För- siktig, AP7 Balanserad och AP7 Offensiv, skapats. Dessa är tänkta att väljas av dem som vill välja risknivå men inte enskilda fonder för sitt sparande i premiepensionssystemet. Sjunde AP-fonden bildades och är en statlig förvalt- ningsmyndighet lokaliserad till som leds av en styrelse. Myndighetens verksamhet regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i det följande benämnd lagen om all- männa pensionsfonder. Myndighetens uppdrag är att förvalta bygg- stensfonderna, förvalet AP7 Såfa och de tre riskprofilerna.12 Att förvaltningen av förvalet lades på en egen myndighet och inte på (eller senare på ) beror såvitt utredningen erfar bland annat på en vilja att förhindra politisk styrning av förvalets investeringar. Sjunde AP-fonden har utformat sin kapitalförvaltning med utgångs- punkt i investeringsfilosofier kopplade till risktagande, diversifiering, aktiv förvaltning och dynamisk allokering, kostnadseffektivitet samt ägarstyrning och hållbarhet.13 Den största delen av kapitalet förvaltas av externa förvaltare, men en mindre del av kapitalet förvaltas in- 12Sjunde AP-fonden, AP7:s årsredovisning, 2018, s. 21. 13Beskrivning av Sjunde AP-fonden, från hemsidan , hämtad . En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Den interna förvaltningen rör framför allt upprätthållande av beslutad exponeringsnivå, aktiv förvaltning av svenska aktier, ränte- förvaltning samt hantering av Sjunde AP-fondens private equity- portfölj. Myndighetens verksamhet är indelad i fyra områden. Området kapitalförvaltning arbetar med upprätthållande av beslutad exponer- ingsnivå, aktiv förvaltning av svenska aktier, ränteförvaltning samt hantering av private equity-portföljen. Eftersom förvaltningen av stora delar av kapitalet sköts av upphandlade externa förvaltare be- står en betydande del av Sjunde AP-fondens arbete av uppföljning och utvärdering av de externa förvaltarnas resultat samt efterlevnad av administrativa rutiner och bestämmelser. Området kommunikation och ägarstyrning arbetar med informa- tion till spararna i Sjunde AP-fondens produkter samt med frågor kopplade till hur Sjunde AP-fonden som aktieägare kan påverka bolag där fonden investerar med avseende på hållbarhet, etik och god bolagsstyrning. Området kontrollfunktioner innefattar myndighetens funktioner för risk och regelefterlevnad. Området administration innefattar bland annat redovisning, eko- nomi, affärsstöd, affärsutveckling, juridik, registrator, it samt övrig administration. 13.2.5Slutsatser från tidigare och befintliga organisationslösningar Utredningens bedömning: Den organisationslösning som väljs bör ta vara på slutsatser och erfarenheter från tidigare organisa- tion av premiepensionssystemet genom att •samla kunskap, förvaltning och kontroll av premiepensions- systemet på så få myndigheter som möjligt, •verka utifrån perspektivet att det är vad som är bäst för pen- sionsspararna och pensionärerna som är det centrala, •verka för att information om hela pensionen hålls ihop, samt •säkerställa att administrationen av premiepensionens fondtorg präglas av hög kompetens och professionalism. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Skälen för utredningens bedömning Premiepension har funnits och det finns erfarenhet av hur olika organisationslösningar för premiepensionssystemet fun- gerat. Ett förslag till reglering av en myndighet för ett upphandlat fondtorg bör därför tillvarata fördelarna men undvika nackdelarna med de tidigare organisationslösningarna. En separat lösning för premiepensionssystemet gav enklare intern styrning men nackdelar i externa relationer Initialt valdes en systemmässig organisationslösning med PPM som ansvarig myndighet för förvaltningen av premiepensionssystemet. Förvaltningen av premiepensionssystemet placerades därmed på en egen myndighet och separerades därigenom från förvaltningen av inkomstpensionssystemet och övriga pensionsrelaterade förmåner. Fördelen med denna lösning var framför allt kopplad till styrning och ledning i ett internt perspektiv. Kompetensen om premiepen- sionssystemets specifika förutsättningar och konstruktion samlades i en organisation. Att förvalta premiepensionssystemet var myndig- hetens enda uppgift och den behövde därför inte konkurrera om myndighetsledningens uppmärksamhet i andra frågor. Organisation och förvaltning kunde byggas helt utifrån vad som ansågs bäst för just premiepensionssystemet. En betydande nackdel med denna lösning var att premiepensions- systemet hanterades skild från övriga delar av den allmänna pensionen. Det var komplicerat för PPM och /Försäkrings- kassan att åstadkomma ett naturligt och väl fungerande samarbete. Det var även svårt att få kostnadseffektivitet inom hela pensionsområdet eftersom bägge myndigheterna hade egna ledningsfunktioner, it- system, administrativt stöd och så vidare. Premiepensionssystemets roll som en del av den allmänna pensionen blev inte heller tydlig- gjord. Detta innebar väsentliga svårigheter för pensionssparare och pensionärer att få ett helhetsgrepp om pensionen eftersom det kräv- des direktkontakt med två olika myndigheter när det gällde såväl pensionsinformation som pensionsadministration. Det var därmed en organisationslösning som inte på ett tydligt sätt utgick från vad som var det bästa för pensionsspararna och pensionärerna, sett i ett helhetsperspektiv. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning En samlad lösning för hela pensionen gav mer sammanhållen information men gjorde det svårare att fokusera på premiepensionssystemets särart Nästa steg blev att samla hanteringen av hela den allmänna pensionen hos . Detta möjliggjorde kostnadseffektivi- seringar eftersom den interna förvaltningen inte behövde dubbleras på två myndigheter. Framför allt underlättade sammanslagningen förutsättningarna för att ge en helhetsbild av den samlade pensionen. Konsumentperspektivet var utgångspunkten med en helhetssyn på pensionen för enskilda pensionssparare och pensionärer. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner i myndighetens kommunikation. Även denna organisationslösning hade nackdelar. Framför allt blev premiepensionssystemet en verksamhetsmässigt relativt liten del av samlade uppgifter. Det var därför inte okomplicerat för myndigheten att alltid ha nödvändigt fokus på för- valtning och framför allt kontroll över premiepensionssystemet, och då särskilt de fondrelaterade frågorna. Inrättandet av en fondtorgsavdelning var ett sätt att öka fokus på premiepensionsfrågorna på . Förvaltning och kontroll av premiepensionssystemet och dess fondtorg är dock verk- samhets- och kompetensmässigt tämligen skilda från Pensionsmyn- dighetens övriga uppdrag och ansvarsområden. 13.3Uppgifter med stark koppling till förvaltningen av premiepensionens fondtorg Det finns ett flertal arbetsuppgifter inom premiepensionssystemets tillgångssida Den uppgift som den nya myndigheten ska ansvara för – förvaltning av premiepensionens fondtorg genom bland annat upphandling av fonder – tillhör premiepensionssystemets tillgångssida och har en direkt koppling till kapitalförvaltning. Utöver förvaltning av fond- En myndighet för premiepensionens fondförvaltning torget har även följande uppgifter i premiepensionssystemet en så- dan koppling och bör därför analyseras i detta sammanhang14: 1.löpande fondadministration och fondinformation, 2.förvaltning av premiepensionssystemets förval, 3.förvaltning av tillgångarna i den traditionella försäkringen, samt 4.förvaltning av premiepensionens fondtorg.