sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — beslut om att ge, eller inte ge, likviditetsstöd kan nämligen påverka risknivån i det finansiella systemet och för enskilda företag. Finans- inspektionen har också via sin tillsyn information om enskilda insti- tuts välbefinnande och det finansiella systemets stabilitet och effek- tivitet. I samband med att överväger att ge en nödkredit är exempelvis bedömning av företagets livskraft och systemviktighet viktig. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Skälen för kommitténs förslag För uppgifter som tilldelas i syfte att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt, finns det ett stort behov av samverkan mellan de nationella myndigheterna. sker sam- verkan bl.a. direkt mellan myndigheterna. Samverkan sker också ge- nom Finansiella stabilitetsrådet. Finansiella stabilitetsrådet har en allmänt krisförebyggande funktion och fungerar i en kris som ett samordningsorgan. Under Finansiella stabilitetsrådets paraply har regeringen (), , och ingått en överenskommelse om samarbete avseende finansiell stabilitet och krishantering (se avsnitt 8.5). Syftet med den överenskommelsen är att ge en avsiktsförklaring om sam- arbete och om informations- och kunskapsutbyte för att uppnå en ändamålsenlig krishantering och främja den finansiella stabiliteten i . Myndighetssamverkan sker även genom Finansiella sektorns Privat-Offentliga samverkansgrupp (FSPOS) och Samverkansområ- det Ekonomisk Säkerhet (SOES). Att myndigheter är skyldiga att samverka med varandra följer av förvaltningslagen. Bestämmelsen i förvaltningslagen om samverkan är tillämplig på den samverkan som behöver ske mellan , och i olika konstellationer och med olika initiativtagare. För att understryka vikten av att Riks- banken samverkar med och i frågor som rör finansiell stabilitet bör dock samver- kansskyldighet framgå uttryckligen av riksbankslagen. Ändamålet med denna samverkan är att förvaltningen generellt ska bli så enhet- lig och effektiv som möjligt. En motsvarande generell bestämmelse om samverkansskyldighet med bör övervägas i förord- ningen med instruktion för och förordningen med instruktion för . Uttrycket samverkan har samma innebörd som i 8 § första stycket förvaltningslagen. Samverkan inbegriper exempelvis informations- utbyte, dialog, samråd och andra typer av samarbete mellan myn- digheter. Uttrycket samverkan behandlas närmare i avsnitt 11.6. Para- grafen reglerar ett särskilt krav på att samverka med och i fråga om det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. I övrigt är den allmänna bestäm- melsen i 8 § första stycket förvaltningslagen tillämplig. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Utöver den allmänna bestämmelsen om samverkan bör det finnas en bestämmelse i den nya riksbankslagen som preciserar att Riks- banken är skyldig att samråda med och informera vissa andra myn- digheter inför vissa viktigare ställningstaganden som rör deras verk- samhetsområden. Samrådsskyldigheten ska säkerställa att andra myn- digheter är tillräckligt informerade och att de ges möjlighet att lämna synpunkter i frågor som berör deras verksamhet eller för vilka de har en uppbyggd kompetens. Ur perspektiv ger det ett breddat underlag för bedömningen av den planerade åtgärdens bi- drag till ett stabilt och effektivt finansiellt system. sam- rådsskyldighet bör utformas med utgångspunkt från gällande rätt och med beaktande av hur och Riksgäldskon- torets skyldighet att samråda har kommit till uttryck i andra författ- ningar. Ett alternativ hade kunnat vara att i stället i lagtexten ange att ska ge myndigheten tillfälle att yttra sig. I författningar på finansmarknadsområdet används dock oftast ordet samråd. Tre justeringar bör dock göras i förhållande till den nuvarande bestämmelsen i riksbankslagen. För det första bör skyldigheten att samråda med avse det finansiella systemets sta- bilitet och effektivitet i stället för betalningssystemets stabilitet. Det innebär en anpassning till hur mål för arbetet med finan- siell stabilitet föreslås lyda (att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt). För det andra bör samrådsskyldigheten ut- vidgas till att avse både och , eftersom båda dessa myndigheter har framträdande roller i arbetet med finansiell stabilitet. verktyg kan exempelvis ersätta eller komplettera . För det tredje behöver det finnas en möjlighet för att kunna avstå från att samråda i brådskande fall. Kommittén föreslår därför att ska vara skyldig att samråda med i viktigare frågor som har samband med det finansiella systemets stabilitet och effektivitet eller som be- rör tillsynsverksamhet. ska vidare vara skyldig att samråda med i viktigare frågor som har samband med verksamhet enligt lagen om resolution eller stödmyndighetens verksamhet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Syftet med samrådet är att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att i förlängningen skapa förutsättningar för en effektiv förvaltning. Samrådet kan ske genom att eller får del av ett skriftligt underlag och tillräckligt med tid för att yttra sig. Formerna för samrådet behöver dock an- passas till vad som är lämpligt i det enskilda fallet, t.ex. hur bråds- kande ett ärende är. Samrådet kan i brådskande fall behöva ske munt- ligen, t.ex. via telefon. Det är också möjligt att kombinera det initiala samrådsförfarandet med en dialog mellan myndigheterna. I vissa fall – framför allt i en kris – behöver fatta beslut med kort varsel. Det kan då t.o.m. vara svårt för att hinna med något meningsfullt samråd med andra myndigheter. Avsikten är inte att i en sådan situation ska vara förhindrad att fatta beslut. För att säkerställa att vid behov snabbt kan vidta åtgärder, exempelvis för att motverka all- varliga störningar i det finansiella systemet, bör det därför finnas en bestämmelse som anger att inte behöver samråda med och om det finns synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan finnas när andra myndigheter inte berörs i nämnvärd utsträckning, t.ex. då deras instrument inte är aktuella, eller om behovet av skyndsamhet talar emot samråd. I ett sådant fall bör dock åtminstone informera den eller de berörda myndigheterna om sitt beslut. Kommittén föreslår inte att det ska införas en skyldighet för att samråda med regeringen. Det utesluter dock inte att för en löpande dialog med regeringen eller i dessa frågor. En sådan dialog kan exempelvis föras inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. I synnerhet vid en finansiell kris behöver hålla såväl regeringen som infor- merade om sin verksamhet. bör också samråda med andra myndigheter som berörs av ett beslut eller som har central information som är relevant för beslutet i fråga. Det bör understrykas att avsikten inte är att och de andra myndigheterna måste vara överens i sak innan samrådet får av- slutas och får fatta sitt beslut. Så har inte heller Riks- banken, eller tillämpat de samrådsbestämmelser som gäller för respektive myndighets verk- samhet . – liksom övriga myndigheter – ska således, på samma sätt som enligt gällande rätt, fatta självständiga beslut i de Övriga frågor inom finansiell stabilitet frågor som är föremål för samrådet. Det är samma princip som gäller för det myndighetssamarbete som sker inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet (se dir. 2013:120). De bestämmelser som beskrivs i det föregående behandlar inte samarbete med utländska myndigheter. bör dock samarbeta även med utländska myndigheter i den omfattning som det är nödvändigt för att eller en annan centralbank ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det internationella samarbetet be- handlas i kapitel 26. Kommitténs förslag: Om får kännedom om en så- dan kritisk situation som avses i 6 kap. 3 § andra stycket lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepap- persbolag, ska omgående underrätta berörda myn- digheter inom EES med ansvar för gruppbaserad tillsyn enligt artikel 111 i och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kredit- institut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direk- tiv 2006/48/EG och 2006/49/EG. ska lämna regeringen, , Riks- gäldskontoret och stödmyndigheten de uppgifter om genomförda likviditetsstödjande åtgärder som respektive myndighet behöver för sin verksamhet. Den nuvarande riksbankslagen innehåller två bestämmelser som ålägger att lämna uppgifter till andra myndigheter. I det ena fallet handlar det om en bestämmelse som ålägger att informera andra tillsynsmyndigheter om att den fått kännedom om en kritisk situation. I det andra fallet handlar det om en bestäm- melse som säkerställer att regeringen, , Riksgälds- kontoret och stödmyndigheten får uppgifter om likviditetsstöd som lämnar. Dessa bestämmelser bör föras över till den nya lagen. Bestämmelserna beskrivs något mer i detalj i det följande. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Information om en kritisk situation Enligt den nuvarande riksbankslagen ska omgående under- rätta berörda myndigheter inom EES med ansvar för gruppbaserad tillsyn, om får kännedom om en kritisk situation som kan äventyra likviditeten på finansmarknaden eller stabiliteten i det finansiella systemet (jfr 4 kap. 4 a § riksbankslagen). Den bestäm- melsen införlivar artikel 114.1 andra stycket i kapitaltäckningsdirek- tivet9 och behöver därför föras över från den befintliga riksbanks- lagen till den nya. Uppgifter om likviditetsstödjande åtgärder Enligt gällande rätt (6 kap. 8 a § riksbankslagen) ska lämna de uppgifter om genomförda likviditetsstödjande åtgärder till regeringen, , och stödmyn- digheten som respektive myndighet behöver för sin verksamhet. Även den bestämmelsen bör föras över från den befintliga till den nya riksbankslagen. Bestämmelsen infördes för att underlätta infor- mationsutbytet mellan myndigheterna (prop. 2015/16:5 s. 730) efter- som det enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller ett starkt skydd för sådana uppgifter. Därutöver bör även lämna information om planerade åtgärder, men det följer av den övergripande bestämmelsen om samråd med och som föreslås i det föregående. Bestämmelsen i 6 kap. 8 a § avser enligt förarbetena till bestäm- melsen uppgifter som rör såväl generellt likviditetsstöd som nödkre- diter. Enligt förarbetsuttalanden följer av bestämmelsen att Riksban- ken ska lämna information exempelvis om vilka aktörer som utnyttjat en kreditmöjlighet och till vilket belopp till de uppräknade myndig- heterna, om uppgifterna behövs i myndigheternas verksamhet. Upp- giftsskyldigheten förutsätter inte att myndigheterna begär att få upp- gifterna (prop. 2015/16:5 s. 884). Vilken information myndigheterna behöver kan dock variera. Det är mot den bakgrunden uttrycket ”respektive myndighet behöver för sin verksamhet” ska förstås. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Av bestämmelsen jämfört med bestämmelsen i 8 kap. 3 § 2 offentlighets- och sekretesslagen, följer att även får lämna uppgifter som avser genomförda likviditetsstödjande åtgärder till ut- ländska myndigheter motsvarande regeringen, och resolutionsmyndigheten, om det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myn- digheten (jfr prop. 2015/16:5 s. 731). 24.5En särskild garanti för nödkrediter? Kommitténs bedömning: Det behöver inte finnas någon sär- skild garanti från staten för att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd. Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga om eventuella förluster som en nödkredit ger upphov till ska garanteras av staten. Det uppdraget kan ses mot bakgrund av att IMF i den utvärdering som IMF gjorde av 2016 förespråkade att det – vid sidan om bestämmelser i lag om att staten ska täcka förluster som påverkar kapital och reserver – bör övervägas ett stående arran- gemang som ger ersättning för eventuella förluster till följd av likviditetsstöd (förlusttäckning och garantier). En fördel med detta är enligt IMF att likviditetsstöden då inte behöver god- kännas i förväg av någon annan än . Det är enligt IMF avgörande för finansiella och operationella oberoende.10 Kommittén bedömer för det första att de bestämmelser om stor- leken på och påfyllnad av kapital som kommittén före- slår är tillräckliga även för den förlusttäckning som behövs beträff- ande nödkrediter (se kapitel 29). Kommittén konstaterar för det andra att om i ett en- skilt fall anser att en garanti är nödvändig kan vända sig till och begära att en sådan garanti utfärdas. Garan- tier får utfärdas både med stöd av lagen om resolution och lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Som nämns i det före- 10IMF (2016a). Frågan behandlas också i en teknisk not, som låg till grund för IMF:s utvär- dering, se IMF (2016b). Där anges (punkten 27) som exempel på att en överenskommelse kan ingås mellan regeringen och om att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd, möjligen med den uttryckliga innebörden att förlusttäckning ska ta veder- börlig hänsyn till finanspolitiska konsekvenser (eng. fiscal consequences). Övriga frågor inom finansiell stabilitet gående kan behovet av garantier aktualiseras när de säkerheter som ett kreditinstitut kan ställa bedöms otillräckliga. Den befintliga regleringen utesluter inte att behovet av sådana garantier och deras eventuella utformning diskuteras i förväg mellan myndigheterna, t.ex. som ett led i deras krisförberedelser. Det är också möjligt för reger- ingen att meddela föreskrifter om tillämpningen av lagen om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut. Om det visar sig finnas ett behov av det får besluta att höja garantiramarna. Om begär att få en statlig garanti men inte får det, skulle det kunna innebära att avstår från att ge en nöd- kredit. På så vis får och regeringen ett inflytande över beslut. förblir dock självständig i sitt beslutsfattande, vilket inkluderar en bedömning av om kriterierna för att ge en nödkredit är uppfyllda. Enligt kommitténs bedömning är det för övrigt lämpligt att regeringen på detta sätt i varje enskilt fall ges möjlighet att ta ställning till om eventuella förluster för en nödkredit bör bäras direkt av staten.11 Om det finns en stående – eller någon annan – garanti från staten –innebär det enligt det s.k. bankmeddelandet12 att det föreligger statsstöd vilket innebär att nödkrediten behöver godkännas av kom- missionen i förväg. De nackdelar som finns med detta anfördes som skäl för att avskaffa en stående garanti för den belgiska centralban- ken.13 När ger en nödkredit till ett företag i resolution är det också lämpligare med en garanti som utfärdas av resolutions- myndigheten i det enskilda fallet, eftersom ett eventuellt infriande av en sådan garanti tydligt belastar resolutionsreserven och inte skatte- betalarna. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att det inte behöver finnas någon särskild stående garanti från staten för att täcka even- tuella förluster till följd av likviditetsstöd. 11Ett alternativ är att garantin kopplas till stabilitetsfonden. Men även då är det rimligt att den som förvaltar stabilitetsfonden tar ställning till garantin. 12Bankmeddelandet (2013). 13Se även ECB:s yttrande, ECB (2016). Övriga frågor inom finansiell stabilitet Kommitténs förslag: Lagen (1936:81) om skuldebrev ska förtyd- ligas genom att det införs bestämmelser med följande innebörd. 1.Om en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappers- institut pantsätter ett löpande skuldebrev gäller pantsättning- en mot pantsättarens borgenärer redan genom pantavtalet. Det ska gälla även när skuldebrevet innehas av tredje man för institutets räkning. Det sistnämnda ska gälla även vid försälj- ning av ett löpande skuldebrev. 2.Om en bank, ett kreditmarknadsföretag eller ett värdepappers- institut pantsätter ett enkelt skuldebrev eller enkla fordringar till behöver gäldenärerna inte underrättas för att pantsättningen ska gälla mot pantsättarens borgenärer. Under finanskrisen upplevde svårigheter att er- hålla panter från de banker som behövde nödkrediter. Inte för att bankerna saknade tillgångar som kunde pantsättas, utan för att det var praktiskt komplicerat att få en sakrättsligt skyddad position i dessa tillgångar, som bestod av bankernas lånefordringar och under- liggande tillgångar. Att uppfylla alla krav visade sig vara både oprak- tiskt och tidsödande, speciellt i den rådande situationen då tiden var knapp för att upprätthålla den finansiella stabiliteten. Resultatet blev i ett av fallen – stödet till – att Riks- banken – och därmed ytterst skattebetalarna – utsattes för en större ekonomisk risk än vad som hade varit fallet om tillräckliga säker- heter hade lämnats till . Utöver nödkrediter genomförde extraordinär penningpolitisk utlåning till vissa företag. Även för denna typ av utlåning är det önskvärt att kre- ditrisk minimeras. får som utgångspunkt inte lämna krediter utan att ta säkerhet. I en krissituation, såsom 2008, kan ett läge uppstå där Riks- banken slits mellan intresset av att agera skyndsamt för att upprätt- hålla den finansiella stabiliteten och kravet på fullgoda säkerheter för sådan utlåning. Det är därför av stor vikt att snabbt och Övriga frågor inom finansiell stabilitet effektivt kan lämna likviditetsstöd och vara skyddad mot förluster. Ett sätt att underlätta för att ta säkerheter är att för- enkla för att få panträtt i kredittagarens (bankens) låne- portföljer avseende löpande skuldebrev och enkla fordringar. Änd- ringar i kraven för sakrättsligt fullbordad pantsättning av fordringar grundade på kreditinstituts penninglån (”lånefordringar”) har genomförts i , och . Den danska regleringen innebär att pantsättning av enkla lånefordringar mellan parter som omfattas av EU:s säkerhetsdirektiv inte behöver denun- tieras (underrätta) lånekunderna, utan att sakrättslig fullbordan kan ske genom att pantsättaren överlämnar en förteckning över låne- fordringarna. Den norska ändringen innebär att en pantsättning av enkla lånefordringar med vidhängande säkerheter från en part som omfattas av säkerhetsdirektivet till norska får skydd genom pantavtalet. Den finska lagstiftaren har genom en ändring av 22 § andra stycket finska skuldebrevslagen, klargjort att en penning- inrättnings pantsättning av löpande skuldebrev får borgenärsskydd genom pantavtalet. I det följande behandlar kommittén två lagändringar i lagen (1936:81) om skuldebrev (skuldebrevslagen), som underlättar för att ta säkerheter i låneportföljer. Vid sina överväganden beaktar kommittén den analys av rättsläget som professor gjort på uppdrag i promemorian ”Utökade möj- ligheter att skydda fordringar” med gjorda hänvisningar till annan litteratur och rättspraxis, se diarienummer 2017-00126. Först behandlas löpande skuldebrev enligt 22 § skuldebrevslagen. Därefter behandlas enkla fordringar enligt 31 § skuldebrevslagen. Skälen för kommitténs förslag Löpande skuldebrev enligt 22 § skuldebrevslagen När en bank ger bostadskrediter, konsumentkrediter eller mindre företagskrediter kommer villkoren ofta till uttryck i s.k. löpande skuldebrev. I det följande fokuseras på vad som gäller för pantsätt- ning av löpande skuldebrev och hur panträtt ska kunna Övriga frågor inom finansiell stabilitet skyddas mot den pantsättande bankens övriga borgenärer (dvs. andra som har fordringar på banken). Enligt 22 § första stycket skuldebrevslagen får en överlåtelse av ett löpande skuldebrev – t.ex. en kreditfordring som en bank har på en låntagare – skydd mot överlåtarens borgenärer genom att skulde- brevet överlämnas i förvärvarens besittning (tradition). Enligt 10 § skuldebrevslagen ska det som i lagen sägs om ”överlåtelse” tillämpas även vid pantsättning. Ett krav på besittningsövergång för borgenärs- skydd gäller m.a.o. vid både överlåtelse och pantsättning av löpande skuldebrev. Innebörden av detta krav anses inte vara att för- värvaren/panthavaren ska få omedelbar tillgång till egendomen, där- emot att överlåtarens/pantsättarens rådighet över denna ska avskäras. Vid pantsättning krävs att detta rådighetsavskärande i princip kon- tinuerligt består under hela pantavtalets löptid. Ett undantag från kravet på tradition av de löpande skuldebreven finns i 22 § andra stycket skuldebrevslagen, som lyder: Säljer14 bank, kreditmarknadsföretag eller värdepappersinstitut löpande skuldebrev, vare försäljningen gällande mot bankens, kreditmarknads- företagets eller värdepappersinstitutets borgenärer, ändå att skuldebre- vet för förvaring kvarlämnats hos banken, företaget eller institutet. Frågan är om denna regel är tillämplig även vid pantsättning. Om så vore fallet skulle som panthavare kunna uppnå skydd mot en pantsättande banks borgenärer utan krav på besittningsöver- gång eller annat sakrättsligt moment, dvs. i princip redan genom pant- avtalet. Den förhärskande ståndpunkten i lagkommentarer och annan litteratur är emellertid att lagstiftaren genom valet av ordet ”säljer” i stället för ”överlåter” i 22 § andra stycket har avsett att markera att undantagsregeln inte omfattar pantsättning.15 kan det noteras att lydelsen av just 22 § andra stycket inte hindrar en tillämp- ning även vid pantsättning, eftersom en försäljning trots allt ingår i begreppet överlåtelse som 10 § anger. Det är således en systematisk lagtolkning, grundad på terminologin i kringliggande lagrum, som 15Se och (1953), s. 110 not 2, och (2018), s. 110 (jfr s. 210 och 211), (1973), s. 252, 253 och 422, (1984) s. 309 not 27, (1985), s. 397 not 51, Håstad (1996), s. 303 (jfr 252 f), (2002), s. 58 och 59, m.fl. (2012), s. 83 och 103, och (2015), s. 206 not 161, (2002), s. 301 samt (2018), s. 194. Övriga frågor inom finansiell stabilitet leder fram till ett motsatsslut. Lagstiftningstekniken har karakteri- serats som ”minst sagt försåtlig”, men likväl torde lagstiftarens mening rörande lagens direkta tillämpningsområde på denna punkt få respek- teras.16 Skälet till att bestämmelsen i 22 § andra stycket begränsades till försäljning är inte alldeles klart och nämns inte särskilt i lagmotiven . Det ursprungliga syftet med undantaget var dock att banker som förvaltar värdepapper åt kunder vid om- placeringar av tillgångar skulle kunna låta kunden förvärva värdepap- per som ingår i bankens egen portfölj utan den sakrättsliga risk för kunden som ligger i kravet på tradition. Till detta kom att de skäl som på såväl som primärt anses motivera traditions- kravet – att förhindra att borgenärsbedrägerier i form av skenavtal och antedaterade avtal får genomslag vid konkurs och utmätning – inte ansågs göra sig gällande för banker och andra som står under statlig kontroll. Även om bestämmelsen inte är direkt tillämplig på pantsättning hindrar det inte att en analog tillämpning av bestämmelsen kan kom- ma i fråga om de överväganden och ändamål som bär upp undantaget gör sig gällande även vid pantsättning. Övervägande skäl talar för att 22 § skuldebrevslagen kan tillämpas analogt – alltså inte direkt – på tillståndspliktiga finansinstituts pant- sättningar i allmänhet och sådana instituts pantsättningar till Riks- banken i synnerhet. Skyddet för skuldebreven genom avtalet bör då gälla oavsett om dessa finns hos institutet eller innehas av tredje man för institutets räkning. Om ett löpande skuldebrev inte finns i ägarens omedelbara besittning utan i stället fysiskt innehas av någon annan, blir pantsättningen nämligen som utgångspunkt sakrättsligt full- bordad genom att innehavaren (tredje man) denuntieras om denna av antingen pantsättaren eller panthavaren enligt reglerna i lagen (1936:88) om pantsättning av lös egendom som innehaves av tredje man (pantlag). När denuntiationen har mottagits anses tredje man inneha panten för panthavarens räkning i stället för pantsätt- arens räkning.