sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Det geografiska område som i princip är en gemensam arbetsmarknad ligger alltså administrativt i tre olika län. Detta talar för att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i respektive län har anledning att samarbeta kring sina analyser av de regionala kompetensbehoven. Så sker också redan, exempelvis inom ramen för storregionala samarbete mellan de regionalt utvecklingsansvariga i de sju länen , , , , , Östergöt- land och som initierades 2017. (nr 28) är delad mellan och . , , och kommun ligger i , medan kommunerna ligger i . Gemensamt för dessa kommuner är att de har en stor utpendling till . De delar alltså mer förut- sättningar kopplade till arbetspendlingen mot än en faktisk gemensam arbetsmarknad. Utbyte sker kring detta mellan analys- avdelningarna på regional nivå i och . Utöver de tre områden som nämns ovan ligger även , och kommuner i andra län än den de tillhör. Utredningens bedömning är att länsindelningen i huvudsak har stor samstämmighet med mönster för arbetspendling, och att samarbeten över länsgränser kan lösas i de fall länsindelningen inte stämmer överens med hur människor rör sig mellan bostad och arbete. Det finns redan på regional nivå en upparbetad vana att samarbeta över länsgränserna både inom kompetensförsörjningsområdet och inom andra länsöverskridande sakområden. Det bör därmed vara relativt oproblematiskt att utgå från ett funktionellt perspektiv på arbets- marknaden i det regionala kompetensförsörjningsarbetet. 9.4.3Vidare utredningsbehov för att förbättra yrkesverksammas kompetensutveckling för omställning Förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utred- ning med uppdrag att lämna förslag för individers försörjning under kompetensutveckling, löpande och under omställning. Utredningen behöver genomföras i samverkan med arbetsmark- nadens parter. Omställningsfrågor bör framöver samordnas av den nya myn- digheten för kompetensförsörjning. Framtidens arbetsmarknad ställer höga och föränderliga kompetens- krav. För att arbetstagares och i förlängningen arbetsgivares kompe- tensbehov ska kunna säkras behövs långsiktiga lösningar för yrkes- verksammas kontinuerliga kompetensutveckling. En särskilt avgör- ande fråga är individens förutsättningar och incitament att delta i utbildning och annan kompetensutveckling inför eller under en om- ställning i yrkeslivet. Löpande kompetensutveckling för de anställda är en förutsättning för att svenska företag ska kunna upprätthålla sin relevans och konkurrenskraft i en allt mer globaliserad världs- ekonomi. Kompetens är också en avgörande fråga för individens trygghet på arbetsmarknaden. Anställda vars kompetens inte mot- svarar de nya behoven riskerar att förlora sitt arbete på grund av arbetsbrist, och sedan även möta svårigheter att hitta ett nytt arbete. För att motverka polarisering och bidra till en mer dynamisk arbetsmarknad med bättre matchning och fortsatt hög sysselsätt- ning behöver möjligheterna till kontinuerlig kompetensutveckling och lärande genom hela arbetslivet stärkas. Styr- och resursutredningen (2018b) sorterar det som brukar kallas livslångt lärande i fyra olika kategorier utifrån syftet med lärandet: 1.Fortbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra samma arbetsuppgifter, vilka bedöms utvecklas och kräva högre kompetens. 2.Vidareutbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. 3.Karriärväxling: Individens behov av att utbilda sig för att byta karriär. 4.Bildning: Individens behov av att utbilda sig för personlig utveck- ling. Kompetensutveckling som är direkt kopplad till verksamheten, dvs. kategori 1 och i viss mån kategori 2, är och bör även i huvudsak vara arbetsgivarens ansvar. Arbetsgivare kan dock ha olika förutsättningar att tillhandahålla sådan kompetensutveckling, vilket kan föranleda behov av stöd. Kategori 4 särskiljer sig från de övriga då detta lärande inte nödvändigtvis i första hand har koppling till individens position på arbetsmarknaden. Försörjning under sådan utbildning sker med fördel genom studiemedelssystemet. Kategori 2 och 3 motsvarar utbildningsbehov till följd av strukturomvandlingar och demografiska förändringar, och det utredningen i första hand syftar på med formuleringen kompetensutveckling för omställning. I detta fall handlar det om gemensamma behov i samhället som behöver mötas med gemensamma svar. Individens förutsättningar för sådant lärande är en samhällsutmaning vars lösning behöver ut- redas vidare. Frågan har utretts tidigare både av statliga utredningar och arbetsmarknadens parter. De policyförslag som kommit ut av dessa utredningar har omfattat en mängd olika lösningsalternativ. För- slagen skiljer sig åt bland annat i vilken målgrupp som omfattas och hur finansieringen ska lösas. Vissa av förslagen går ut på statlig med- finansiering eller riktade skattesubventioner medan andra är fri- kopplade från offentliga resurser och bygger på kollektivavtalade lösningar. Kombinationer är också vanliga. Inget av dessa tidigare förslag har dock omsatts i konkreta reformer. Ett urval pre- senteras nedan. Förslag har presenterats som ger individen mer fördelaktiga förut- sättningar att spara till sin egen kompetensutveckling. Det subven- tionerade sparandet skulle kunna ske genom regelbundna avsätt- ningar av lönen i ett särskilt kompetenssparkonto som skulle ge rätt till avdrag från den beskattningsbara inkomsten. Individen kan ta ut ett belopp från kontot för att finansiera någon form av individuell kompetensutveckling, antingen på eget initiativ eller i samråd med arbetsgivaren. Även arbetsgivaren kan uppmuntras att sätta in medel på individens kompetenssparkonto genom en reducering av arbetsgivaravgiften. Regeringen tillsatte 1999 en utredning för att utforma en statlig subvention av individuell kompetensutveckling. presenterade utredningen ett slutbetänkande med förslag om indi- viduellt kompetenssparande med viss skattesubvention (Utredningen om individuellt kompetenssparande 2000). Meningen var även att en myndighet skulle bildas för att pröva vad som skulle betraktas som godkänd kompetensutveckling. Regeringen lämnade en riktlinje- proposition utan några lagförslag till våren 2002.31 En möjlig lösning för individers ersättning under studier för omställ- ning är en kollektivavtalad försäkring dit anslutna arbetsgivare gör avsättningar. Medel fonderas då för kompetensutveckling i en fri- stående organisation varifrån anställda inom avtalsområdet kan söka pengar för sin kompetensutveckling. Denna typ av lösning presen- teras ofta som en del av en mer genomgripande omförhandling av det kollektivavtalade omställningsstödet där en ökad flexibilitet i turordningsreglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist kom- penseras med bättre utbildningsmöjligheter för uppsagda och an- ställda genom en kollektivavtalad försäkring. Förhandlings- och samverkansrådet PTK och inledde 2012 förhandlingar om ett nytt omställningsavtal och nya turordningsregler i LAS. I samband med dessa förhandlingar for- mulerades ett förslag om en kollektivavtalsstiftelse för finansiering av kompetensutveckling, en så kallad kompetensstiftelse. 2001/02:175. skulle utgöra en del av en trepartslösning där staten, parterna och individen själv finansierar studier under omställning. Dessa för- handlingar ledde inte fram till resultat. En tredelad lösning har även föreslagits i en rapport publicerad av tankesmedjan (och 2018). I detta förslag utgörs basen av ett utökat studiemedel, påbyggnaden är kollektiv- avtalade eller arbetsgivarinitierade avsättningar och toppen utgörs av privat sparande. En allmän kompetensförsäkring skulle kunna utformas inom ramen för arbetsmarknadspolitiken i form av en reformerad arbetslöshets- försäkring och aktivitetsstöd eller rymmas inom socialpolitiken med en konstruktion liknande befintliga socialförsäkringar. Alternativt skulle den kunna rymmas inom studiemedelssystemet. En lösning i form av en allmän kompetensförsäkring före- språkades av analysgruppen Arbetet (2016) som redo- visade sitt uppdrag till ministern för strategi- och framtidsfrågor . Försäkringen föreslogs finansieras genom det löne- och reformutrymme som produktivitetsutvecklingen generellt sett skapar , huvudsakligen genom någon form av lönebaserade avgifter men eventuellt även genom mindre egenavgifter för den enskilde. Den närmare utformningen av försäkringen och på vilket sätt den enskilde ska kvalificera sig för ersättning föreslogs preci- seras i en statlig utredning. Utredningen för hållbart arbete lämnade i sitt betänkande (2018) ett förslag om så kallad utvecklingsledighet för att tillgodose sysselsattas behov av att uppdatera sin kompetens eller att utveckla ny kompetens för att ställa om . Enligt förslaget ska individen efter överenskommelse med sin arbetsgivare ha möjlighet att ansöka om och bli anvisad till utvecklingsledighet. Ledigheten ska kunna ägnas åt utbildning, validering, arbetspraktik, att prova annat arbete eller uppdrag eller åt att starta näringsverksamhet. Ersättning till den utvecklingslediga ges i form av aktivitetsstöd och är inkomstrela- terad för den som uppfyller kraven för inkomstrelaterad arbetslös- hetsersättning. Förslag för att öka arbetsgivares incitament att investera i kom- petensutveckling för de anställda har också presenterats som en lös- ning. Förslagen bygger på analysen att företag av olika anledningar har en tendens att underinvestera i kompetensutveckling som både skulle kunna förbättra företagets konkurrenskraft och medarbetar- nas ställning på arbetsmarknaden. Trots insikt hos företagen om att digitalisering och globalisering höjer kompetenskraven har många organisationer svårt att investera tillräckligt i kompetensutvecklande insatser. Under en lågkonjunk- tur saknas ofta det ekonomiska utrymmet, och under en högkon- junktur är det svårt att få tid och personalresurser att räcka till. Till skillnad från investeringar i fysiskt kapital finns dessutom alltid risken att utbildad arbetskraft flyttar sin nyutvecklade kompetens till en annan arbetsgivare. Om för många arbetsgivare förlitar sig på att attrahera snarare än utveckla kompetens kommer det på bransch- nivå leda till underinvestering i kompetensutveckling. Utmaningen gäller både större och mindre företag. Mindre före- tag saknar marginaler för att investera i kompetensutveckling, medan större företag har svårt att jämna ut investeringarna över konjunkturcykeln. En möjlig lösning är enligt dessa förslag att ge- nom en skattereduktion minska de mindre företagens kostnader för kompetensinvesteringar och utjämna de större företagens kostna- der. Skatteavdrag för kompetensutveckling har bland annat föreslagits av arbetsgivarorganisationen (2018). Den samhällsekonomiska vinsten av att samla det statliga åtagandet för stärkt kompetensförsörjning hos en ny myndighet bedömer utredningen som stor. Vinsten uppstår till stor del genom att aktörer och insatser samordnas genom analyser som ger en ökad samsyn kring vart arbetsmarknaden är på väg. Bättre synkronisering från förändrat rekryteringsbehov till genomförda utbildningar kan ge mer effektiva investeringar i humankapital i lågkonjunktur, snabbare återhämtning i uppgång och längre högkonjunktur innan inflationen Med bättre koppling mellan analys av förändrade krav i rekryteringar, konjunktursvängningar och dimensionering av olika utbildningar ges också bättre förutsättningar att dämpa konjunk- tursvängningarnas effekt på statsbudgeten. Samhällsekonomiska vinster uppnås också av att väglednings- information till individer som baseras på mer sammanhängande analyser av samhällets kompetensförsörjning kan ge individer större förutsättningar att välja lämpliga karriärvägar för egen del. Arbets- löshet kan på så sätt förebyggas genom mer välgrundade och pro- aktiva val. Vinster kan också nås genom diskussionsforum och utveckling som ger nya synergier i form av gemensamma begrepp och metoder. När olika delar av kompetensförsörjningspolitiken får ett gemen- samt språk och en gemensam infrastruktur kan insatser koordineras och få ett större genomslag, oavsett politikområde. Det kan exem- pelvis gå att använda samma språk för att beskriva kompetensbehov såväl inom arbetsmarknadspolitiken, för vägledning och matchning, som inom utbildningspolitiken för validering och utbildning. Den nya myndighetens förmåga att fylla den samordnande roll som ger dessa synergieffekter kommer till stor del bero på huruvida myndigheten får en tillräcklig tyngd i sig själv och ett tillräckligt mandat gentemot andra aktörer. Det är viktigt att den nationella strategi för kompetensförsörjning som ska utformas i samverkan med arbetsmarknadens parter säkerställer att myndighetens arbete inriktas mot en gemensam målbild för vilka utmaningar som ska adresseras. Utan en sådan brett förankrad målbild kommer myndig- heten sakna nödvändig legitimitet. Det ansvar myndigheten får för utvecklingsmedel och statsbidrag kan vidare ge myndigheten en tyngd i form av inflytande över resurser för att möta kompetens- behov. Det ansvar för prognoser och analyser som myndigheten får kan skapa samordning och koordinering, men behöver för detta knytas till andra myndigheters behov av underlag inför planering av insatser och utbildningsutbud. Myndigheten för kompetensförsörjning skulle få en roll som kan jämföras med de inrättade myndigheterna Delegationen mot segregation eller . Båda dessa myndig- heter har inrättats för att sätta fokus på ett politiskt prioriterat område där flera redan befintliga myndigheter har ett stort ansvar På samma sätt kan en myndighet för kom- petensförsörjning sätta fokus på kompetensförsörjningspolitiken och dess betydelse för långsiktig tillväxt och ett inkluderande sam- hälle. När frågor som rör kompetensförsörjning, exempelvis analyser över arbetsmarknadens behov, samlas hos en ansvarig aktör bryts de loss från den linjeverksamhet de tidigare eventuellt varit kopplade till. Det är viktigt att den nya utredning som föreslås få i uppgift att utreda detaljerna i den nya myndighetens organisation och uppgifter gör en avvägning för varje enskild myndighetsuppgift kring vinster och förluster när olika uppgifter flyttas. I möjligaste mån bör dubblering av verksamheter undvikas . Vid omorganisationer finns alltid risken att den nya organisa- tionen orsakar nya organisatoriska stuprör. Den risken finns även vid ett inrättande av en ny myndighet för kompetensförsörjningsfrågor. Exempelvis finns mycket analys- och utvecklingsverksamhet inom utbildningspolitiken, arbetsmarknadspolitiken, näringspolitiken och den regionala tillväxtpolitiken som inte direkt syftar till stärkt kompetensförsörjning. De berörda myndigheterna inom dessa poli- tikområden kommer därför självklart behöva behålla en analyskapa- citet i de respektive organisationerna. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Behovet av en tydligare regional styrning för utbildnings- och arbets- marknadspolitiken har lyfts fram såväl i utredningens direktiv som i många andra sammanhang . Arbetsmarknaden ut- vecklas mot större funktionella regioner i takt med att infrastruk- turen byggs ut, och de flesta kommuner är för små för att på egen hand hantera de utmaningar som ställs bland annat när det gäller den strategiska kompetensförsörjningen på regionala arbets- marknader. Utredningen ser en stor möjlighet till samhällsekonomiska vinster av en ökad samordning och koordinering av kompetens- försörjningsfrågorna på regional nivå. Många kommuner, särskilt mindre, har varit mycket positiva till idén om en stärkt regional samordning av kompetensförsörjningsarbetet. Andra kommuner har uttryckt oro för att det utökade regionala mandatet kan inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Det gäller särskilt större kommuner som i mindre utsträckning är beroende av samverkan för att t.ex. erbjuda ett brett utbildningsutbud med resurser för individuella anpassningar inom den kommunala vuxenutbildningen. Fördelarna med ett stärkt regionalt perspektiv är sannolikt fler för små kom- muner än för större. En del kommunföreträdare har uttryckt oro för att ett utökat regionalt mandat för kompetensförsörjningsfrågor kan frånta kom- munerna handlingsutrymme och möjlighet att själva styra sin verk- samhet. Utredningen föreslår bland annat att regionerna får en tydligare uppgift att bidra till kommunernas ansökan om statsbidrag för regionalt yrkesvux. Syftet med detta förslag är inte att frånta kommunerna huvudmannaskapet för utbildningen, utan att bidra till att utbildningen i högre grad samplaneras och dimensioneras i samverkan med andra aktörer. En risk som har lyfts är att detta skulle kunna leda till en centralisering av utbildningsutbudet. Detta är inte syftet med utredningens förslag. Avsikten är tvärtom att genom skalfördelar möjliggöra ett större utbildningsutbud i hela regionen än vad som är möjligt när varje kommun gör en enskild planering. Smalare, dyrare yrkesutbildningar är mer sannolika att anordnas med ett större upptagningsområde. Med hjälp av distans- utbildning och lärcentra kan även utbildningar med ett mindre antal studerande erbjudas i ett större geografiskt område. Det finns även en poäng att samla diskussioner om utbildnings- utbud hos samma aktör som ansvarar för länets infrastruktur- planering. På så sätt kan kollektivtrafik och kommunikationsmöjlig- heter diskuteras i anslutning till frågor om utbildningars geografiska förläggning. Tillgången till utbildning för alla kommunernas invånare skulle också kunna förbättras genom att i större utsträckning erbjuda ”frisök”, dvs. att en studerande kan välja att studera i vilken som helst av de samverkande kommunerna. uppger av kommunklustren att man samverkar genom ett gemen- samt kursutbud med frisök (SKL 2018). En risk som har lyfts är också att ett tydligare regionalt perspektiv skulle kunna leda till minskad flexibilitet i utformning av utbild- ningen. Utvecklingen går mot ökade möjligheter för de studerande att kombinera olika utbildningar inom vuxenutbildningen, exem- pelvis sfi parallellt med yrkesutbildning. Förslaget går dock inte ut på att detaljstyra utbildningsplaneringen från regional nivå. ska den gemensamma formuleringen av målsättningar för regionens kompetensförsörjningsarbete utgöra en gemensam kappa för de insatser som behövs. Det måste finnas utrymme för att t.ex. starta en yrkesutbildning med kort varsel om så behövs. Det är också viktigt att det regionala perspektivet på utbild- ningens dimensionering inte försvårar för de lokala anpassningar som behöver göras för att individanpassa utbildningen. Dessa möj- ligheter är avgörande för att Arbetsförmedlingen i större utsträck- ning ska kunna använda sig av reguljär utbildning som arbetsmark- nadspolitisk insats, så som föreslås i kapitel 8. Förutsättningar för sysselsättning i olika delar av landet Regional tillväxt och kompetensförsörjning i hela landet är ett av de främsta syftena med förslagen i detta kapitel. Tydligare ansvars- fördelning för kompetensförsörjningspolitiken både på nationell och regional nivå kommer möjliggöra en bättre överblick över för- utsättningar för sysselsättning i olika delar av landet när det gäller bl.a. arbetsmarknadens efterfrågan och det regionala utbildnings- utbudet. Den nya myndigheten och de regionala aktörerna kommer kunna bidra med underlag till utbildningsdimensionering i olika utbildningsformer. Förslagen kommer även bidra till en bättre infra- struktur för riktade insatser till följd av förändringar på arbetsmark- naden som varsel, nedläggningar och/eller nyetableringar. Konsekvenser för förutsättningar för små och stora företag Stora företag har större resurser att lägga på företagets strategiska kompetensförsörjning. En större arbetsgivare har oftare en HR- avdelning med resurser att tänka långsiktigt kring vilken kompetens som behöver rekryteras och vilken kompetensutveckling de anställda ska erbjudas. Små företag kan i större utsträckning behöva stöd i arbetet att formulera sina kompetensbehov och att ta reda på var och hur företaget kan hitta den kompetens man behöver. Detta stöd ska den nya myndighetens för kompetensförsörjning kunna bidra med, bland annat genom en mer systematisk begreppsstruktur för kom- petensbehov och en överblick över utbildningsutbudet i olika utbild- ningsformer. Små företag kan också ha stor nytta av tillgång till utvecklade valideringsmodeller att använda för rekrytering eller för att bedöma de anställdas kompetensutvecklingsbehov. Konsekvenser för jämställdheten och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.32 Den nya myndigheten för kompetensförsörjning kommer genom sina upp- gifter att ansvara för utvecklingen av en begreppsstruktur för att beskriva kompetenskrav och främja utveckling av valideringsmodeller bidra till att utbildning och arbetslivserfarenhet som tillägnas i ut- landet lättare kan tillgodoräknas och användas på den svenska arbets- marknaden. Genom att arbetsgivares faktiska kompetenskrav för anställning formuleras tydligare kan också obefogade könsstereotypa föreställ- ningar om olika yrken och vad som krävs för att utföra dem und- vikas. Vilka krav som skäligen för ställas för anställning blir också lättare att identifiera. På så sätt kan diskriminering i rekryterings- processer lättare förhindras. 9.6.1Alternativ till en ny myndighet Utredningen har även övervägt alternativ till att inrätta en ny myn- dighet. En alternativ lösning som ligger nära till hands är att låta en befintlig statlig myndighet få ett samlat ansvar för kompetens- försörjningsfrågorna. Utredningen har i detta avseende främst över- vägt myndigheterna Arbetsförmedlingen, Svenska , Myn- digheten för och . Utredningen har dock dragit slutsatsen att ingen befintlig myndighet fullt ut kan fylla den roll som behövs för kompetensförsörjningspolitiken. Nedan beskrivs de befintliga myndigheter som utredningen har övervägt. 2017/18:1, Utgiftsområde 13. Ett ytterligare alternativ är att behålla befintlig myndighetsstruk- tur och ansvarsfördelning, men ge de berörda myndigheterna ett tydligare samverkansuppdrag. Utredningen menar dock att erfaren- heter visar att samverkan utifrån befintlig organisation inte är till- räckligt, det behövs fasta och långsiktiga strukturer för de politik- områdesöverskridande kompetensförsörjningsfrågorna. Detta beskrivs sist i avsnittet. Arbetsförmedlingen ansvarar enligt instruktionen för ett flertal uppgifter som kan sägas ingå i kompetensförsörjningspolitiken.33 En av dessa är att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspoli- tiken. Myndigheten samverkar även med arbetsmarknadens parter genom ett partsråd på nationell nivå samt branschspecifika bransch- råd på nationell och regional nivå. Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten slår fast att den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten ska bedrivas i samverkan med andra aktörer på arbetsmarknaden, däribland arbetsmarknadens parter. Ett kompetensförsörjningsperspektiv ingår också i flera av de former som den arbetsmarknadspolitiska verksamheten bedrivs i. Detta gäller platsförmedling som innebär att den enskilde får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till lediga platser, vägledning som innebär att den enskilde får stöd och information för att kunna göra ett övervägt val av arbete och utbildning, men även arbetsmarknads- politiska program som bl.a. arbetsmarknadsutbildning där ett av målen för utbildningen är att motverka att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden.34