sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Omvänt gäller att det ligger i företagens intresse att få avsättning för sina varor och tjänster, även vid höjd beredskap. Det finns därmed ett gemensamt intresse att säkerställa att totalförsvarsviktiga företag har en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet. Utredningen konstaterar att myndigheternas arbete med risk- och sårbarhetsanalyser är en viktig del av krisberedskapen. Varje myndighet ska i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Bevakningsansvariga myndigheter, kommuner och regioner ska inom ramen för risk- och sårbarhetsanalyser bl.a. identifiera samhällsviktig verksamhet och kartlägga kritiska beroenden. Med samhällsviktig verksamhet avses en verksamhet som uppfyller minst ett av följande villkor: •Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksamheter leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället. •Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt.30 I stor utsträckning är den samhällsviktiga verksamheten densamma oavsett yttre omständigheter. Det är t.ex. angeläget att elförsörjningen fungerar i såväl vardag som vid fredstida kriser och under höjd beredskap. Därför leder identifiering av samhällsviktig verksamhet i viss mån till att det offentliga får kunskap om t.ex. privata företag som bedriver verksamhet av betydelse för totalförsvaret. Dock kommer vissa skillnader i bedömningen finnas. Därutöver saknas kravställning på samhällsviktig verksamhet. 2007/08:192 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. Definitionen av samhällsviktig verksamhet återfinns i de föreskrifter som reglerar offentliga aktörers arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, dvs i MSBFS 2016:7 Föreskrifter och allmänna råd om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser, MSBFS 2015:5 Föreskrifter och allmänna råd om kommuners risk- och sårbarhetsanalyser, samt MSBFS 2015:4 Föreskrifter och allmänna råd om landstings risk- och sårbarhetsanalyser. Näringslivets roll i totalförsvaret Regeringen uppmärksammade problemet med att det saknades krav på samhällsviktig verksamhet redan i prop. 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle, där det anfördes att ”samhällsviktiga verksamheter bör kunna upprätthålla en grundläggande funktionalitet vid extraordinära händelser och att krav på förmåga för samhällsviktig verksamhet bör formuleras för att tydligare styra arbetet med att identifiera lämpliga åtgärder.” Dåvarande () initierade därför ett arbete med att identifiera s.k. grundläggande säkerhetsnivåer inom samhällsviktig verksamhet. Ett antal studier genomfördes och samverkan med ett antal intresserade myndigheter inleddes. Arbetet hann dock aldrig leda till något resultat innan KBM lades ned. respektive 2015 genomförde MSB på regeringens uppdrag ett arbete med att föreslå resultatmål för samhällets krisberedskap. Dessa byggde liksom de tidigare grundläggande säkerhetsnivåerna på en idé om att ha tydliggjorda mål för vad som alltid ska kunna levereras inom samhällsviktiga verksamheter.31 Utredningen konstaterar att arbetet med samhällsviktig verksamhet inte kan användas för att identifiera alla totalförsvarsviktiga företag. Skälet till det är bl.a. att försvarsmyndigheterna inte omfattas av kravet på att identifiera samhällsviktig verksamhet och kartlägga kritiska beroenden. Det är vidare så att definitionen av samhällsviktig verksamhet relaterar till acceptansnivåer under fredstida förhållanden. Försvarsberedningen betonar att den fredstida servicenivån och standarden omöjligt kan upprätthållas i krig. Därtill faller vissa verksamheter av stor betydelse för totalförsvaret, t.ex. befolkningsskydd, utanför kriterierna. Arbetet kan dock användas för att i viss utsträckning identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Utredningen noterar i sammanhanget att regeringen har betonat vikten av att risk- och sårbarhetsanalyser inkluderar såväl fredstida kriser som höjd beredskap.32 Utredningen konstaterar att de föreskrifter som reglerar de bevakningsansvariga myndigheternas arbete 31Se t.ex. MSB Rapport 2014–2378, Resultatmål – Förslag till målstruktur och mål inom fem områden; MSB Rapport 2010–4539 Förslag till resultatmål för samhällets krisberedskap för försörjningen av dricksvatten, livsmedel och värme – Redovisning av regeringsuppdrag Fö2010/697/SSK; samt 740/2008 Grundläggande Säkerhetsnivåer – Internationell kartläggning. 32Regeringsbeslut Ju 2015/09669/SSK Planeringsanvisningar för det civila försvaret. Näringslivets roll i totalförsvaret med risk- och sårbarhetsanalyser anger att myndigheterna ska beakta både krissituationer i fredstid och situationer med höjd beredskap.33 I det tidigare totalförsvaret fanns ett regelverk för leveranssäkerhet och tillgänglighet. Leveranssäkerhet definierades då i tre steg: mycket hög leveranssäkerhet (motsvarade i huvudsak normal fredstida leveranssäkerhet); i huvudsak god leveranssäkerhet (innebar att leverans kunde påräknas i flertalet fall, men att förseningar och kvalitetsavvikelser kunde förekomma; samt ej specificerad leveranssäkerhet (motsvarade den leveranssäkerhet som i kris/krig kunde förväntas från ett ekonomiskt stabilt företag med en god fredstida krishanteringsförmåga utan att speciella beredskapsåtgärder vidtagits). Tillgänglighet definierades också det i tre steg: momentan tillgänglighet (leverans skulle kunna inledes och avslutas inom ); (leverans skulle kunna inledes och avslutas ); samt tillgänglighet (leverans skulle kunna utföras utan krav på säker leverans vid varje enskild tidpunkt).34 Någon direkt motsvarighet till krav på leveranssäkerhet och tillgänglighet finns inte i dagens totalförsvar. Den närmaste motsvarigheten är s.k. funktionskrav som kan ställas inom vissa områden. Funktionskrav används här som en sammanfattande term för fastställda nivåer av funktionalitet som ställs på leveranser av vissa varor och tjänster i samhället. Funktionskraven är i regel knutna till tillstånd (t.ex. i form av licenser) för att få bedriva viss verksamhet. Överföring av el är ett område där det offentliga har formulerat tydliga funktionskrav på näringslivet, med krav på ersättning för utebliven leverans. Ellagen (1997:857) fastställer att en nätkoncessionshavare ska se till att avbrott i överföringen av el till en el- 33MSB MSBFS 2016:7 Föreskrifter och allmänna råd om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser. 34Överstyrelsen för civil beredskap ÖCBFS 1996:1 Föreskrifter om förberedelser för leverans av varor och tjänster med bemyndigande i förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster. Se även ÖCBAR 1996:1 Allmänna råd och handbok om planläggning av företag. Näringslivets roll i totalförsvaret användare aldrig överstiger , med vissa undantag.35 föreskrifter ställer dessutom krav på maximalt antal avbrott som får förekomma , spänningskvalitet, utökade funktionskrav för högre lastnivåer samt trädsäkring för ledningar i elnätet.36 Även ställer funktionskrav inom området elektroniska kommunikationer.37 Kraven innebär bl.a. att operatörer i fredstid ska planera för att vid höjd beredskap och i krig kunna fortsätta driften av verksamheten och så långt möjligt tillhandahålla samma tjänster som i fredstid, styra och överföra nationell trafik inom , ställa personal för samverkan till förfogande i den omfattning som krävs, samt fortsätta verksamheten i ordinarie lokaler med de funktioner som inte har särskilt förberedda och skyddade arbetsplatser för verksamheten vid höjd beredskap och i krig. Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation får regeringen meddela de föreskrifter om elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning som behövs med hänsyn till landets försvar eller säkerhet i övrigt. I betänkandet Frekvenser i samhällets tjänst föreslås att regeringen bör förbereda och föreslå sådana föreskrifter.38 Utredningen ansluter sig till förslaget. 5.4.2Säker och robust kommunikation Möjligheter att dela känslig information och hemliga uppgifter är en förutsättning för en effektiv totalförsvarsplanering. MSB beslutar om vilka företag som efter överenskommelse ska få tillgång till säkra kryptografiska funktioner. svarar för tilldelningen till företag. Med säkra kryptografiska funktioner avses kryptografiska funktioner godkända av Försvarsmakten. Myndigheter som har tilldelats säkra kryptografiska funktioner ska kunna ta emot och sända krypterade meddelanden under normal kontorstid. 35Funktionskravet, att avbrott inte får vara längre än , gäller inte om nätägaren kan visa att avbrottet berott på ett hinder som ligger utanför företagets kontrollansvar. Undantaget gäller när elnätsföretaget inte rimligtvis har kunnat förvänta avbrottet eller att följderna av avbrottet inte rimligen hade kunnat undvikas. 36Energimarknadsinspektionens föreskrifter och allmänna råd EIFS 2013:1 om krav som ska vara uppfyllda för att överföringen av el ska vara av god kvalitet. 37Post- och föreskrifter PTSFS 2015:2 om krav på driftsäkerhet. 38SOU 2018:92 Frekvenser i samhällets tjänst. Näringslivets roll i totalförsvaret höjd beredskap ska myndigheterna kunna ta emot och sända krypterade meddelanden även under icke kontorstid. För företag gäller den överenskommelse om när krypterade meddelanden ska kunna tas emot och sändas som MSB eller annan myndighet som har behov av information, efter samråd med MSB, har ingått.39 5.4.3Skydd för totalförsvarsverksamhet i frågor om markanvändning Försvarsmakten och MSB ska inom sina ansvarsområden lämna skriftliga uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse för totalförsvarets anläggningar.40 Allmänt gäller att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Försvarsintresset ska ges företräde framför andra intressen, om området eller del av området behövs för en anläggning för totalförsvaret.41 redovisade skydd för totalförsvarsverksamhet (Fö 2017:02) sitt slutbetänkande. Där föreslogs bl.a. att ett statligt kontrollsystem införs med möjlighet för staten att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Kommittén föreslog också att det införs en generell uttrycklig skyldighet i lag för kommuner och landsting att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet, samt att staten genom ges en utökad möjlighet att tillvarata totalförsvarets intressen i den fysiska planeringsprocessen.42 Utredningen ställer sig bakom dessa överväganden och förslag. 39Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. 40Miljöbalken (1998:808) samt förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. 41Miljöbalken (1998:808). 42SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret – Slutbetänkande av skydd för totalförsvarsverksamhet. Näringslivets roll i totalförsvaret 5.4.4Tillträdesbegränsning och andra åtgärder för fysisk säkerhet Företag som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska enligt säkerhetsskyddslagstiftningen utreda behovet av säkerhetsskydd och dokumentera det i en säkerhetsskyddsanalys. Säkerhetskyddsanalysen ska bl.a. svara på vad som är skyddsvärt i verksamheten, vilka hot och sårbarheter som finns, samt vilka åtgärder som behöver vidtas för att skydda verksamheten. En kategori av åtgärder handlar om fysisk säkerhet. Fysisk säkerhet syftar till att förebygga skadlig inverkan och att obehöriga får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där i övrigt säkerhetskänslig verksamhet bedrivs. Vissa byggnader, andra anläggningar och områden omfattas av ett förstärkt skydd. Sådana skyddsobjekt kan vara avsedda för militär eller civil verksamhet. Försvarsmakten beslutar som huvudregel om militära skyddsobjekt. Regeringen eller beslutar som huvudregel om civila skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt innebär i regel att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Skyddslagen innehåller bestämmelser om vilken typ av byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som kan beslutas vara skyddsobjekt.43 Utifrån näringslivets roll i totalförsvaret kan särskilt nämnas byggnader, andra anläggningar och områden som används eller är avsedda för energiförsörjning, vattenförsörjning, elektroniska kommunikationer, transporter, försvarsindustriella ändamål och försörjning med sedlar och mynt. 5.4.5Säkerhet i nätverk och informationssystem Det s.k. NIS-direktivet (The Directive on Security of Network and ) är en EU-gemensam lagstiftning om informations- och cybersäkerhet. Syftet med NIS-direktivet är att förbättra den inre marknadens funktion genom att skapa tillit och förtroende och att fastställa åtgärder för att uppnå en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverk och informationssystem inom unionen. Direktivet, som införlivades 2018 i svensk lag, ställer krav på säkerhet i 43Skyddslagen (2010:305). Näringslivets roll i totalförsvaret nätverk och informationssystem.44 Regeringen anförde angående genomförandet av NIS-direktivet i svensk lag, att ”eftersom åtgärderna har till syfte att säkerställa kontinuiteten i samhällsviktiga och digitala tjänster, kommer de särskilt att öka försörjningstryggheten i tjänsterna. En ökad försörjningstrygghet är till fördel för såväl myndigheter, kommuner och landsting som enskilda”.45 Den svenska NIS- lagen innebär krav på informationssäkerhet och incidentrapportering för leverantörer av vissa samhällsviktiga och digitala tjänster. Dessutom har ett antal myndigheter tillsynsansvar kopplat till den nya regleringen. Med samhällsviktiga tjänster avses vissa tjänster som är viktiga för att upprätthålla kritisk samhällelig eller ekonomisk verksamhet inom följande sektorer: energi, transport, bankverksamhet, finansmarknadsinfrastruktur, hälso- och sjukvård, leverans och distribution av dricksvatten, digital infrastruktur samt digitala tjänster. Kriterierna för leverantörer av samhällsviktiga tjänster är att de tillhandahåller en tjänst som är viktig för att upprätthålla kritisk samhällelig eller ekonomisk verksamhet, tillhandahållandet av tjänsten är beroende av nätverk och informationssystem, samt att en incident skulle medföra en betydande störning vid tillhandahållandet av tjänsten. Med digitala tjänster avses internetbaserade marknadsplatser, internetbaserade sökmotorer och molntjänster. 5.4.6Vissa möjligheter att prioritera elförsörjningen Det offentliga har generellt begränsade möjligheter att prioritera leveranser till vissa användare, men inom elförsörjningen finns vissa sådana möjligheter. kan el styras till prioriterade elanvändare vid en effektbristsituation. Metoden, som kallas Styrel (Styrning av el till prioriterade elanvändare vid bristsituationer), innebär att samhällsviktiga elanvändare identifieras och prioritetsklassas på alla samhällsnivåer och i hela landet. Av förordningen (2011:931) om planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare framgår att elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har stor betydelse för liv och hälsa, samt elanvändare som redan på kort sikt (timmar) har stor betydelse för samhällets funktionalitet är högt prioriterade i en 44Lagen (2018:1174) och förordningen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. 2017/18:205 Informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. Näringslivets roll i totalförsvaret situation där överföring av el måste begränsas eller avbrytas. Syftet med Styrel är att samhällsviktiga funktioner ska fungera i en effektbristsituation. Statliga myndigheter, kommuner och regioner ska lämna underlag för prioritering. har ett övergripande ansvar för att planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare genomförs. ska samordna planeringen och sammanställa underlaget från de nationella, regionala och lokala aktörer som deltar i planeringen. Det sammanställda underlaget ska överlämna till respektive elnätsföretag och till . Elnätsföretagen ska i samråd med kommuner och länsstyrelser planera för frånkoppling enligt fastställd prioriteringsordning. I händelse av eleffektbrist, kan beordra s.k. förbrukningsfrånkoppling för att upprätthålla effektbalansen i elsystemet. Elnätsföretagen ska då genomföra de faktiska från- och tillkopplingarna, om möjligt med beaktande av prioriteringsordningen i Styrel.46 I en situation med höjd beredskap och då ytterst krig är det sannolikt att överföring av el till samhällsviktiga elanvändare kan komma att behöva begränsas eller avbrytas. Det beror på att balansen i elsystemet ovillkorligen måste upprätthållas för att motverka en total kollaps av landets elförsörjning. Planerad prioritering av elförsörjning enligt Styrel är således ingen garanti för att totalförsvarsviktiga företag och samhällsviktiga användare kommer att elförsörjas under omfattande störningar. Utredningen konstaterar att system för autonom elförsörjning, som syftar till att skapa elektricitet oberoende av det allmänna elnätet, är det mest tillförlitliga sättet att elförsörja totalförsvarsviktiga företag och samhällsviktiga elanvändare under omfattande störningar. 46Ellagen (1997:857), förordningen (2011:931) om planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare samt Statens energimyndighets föreskrifter STEMFS2013:4 om Planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare. 6Former för samverkan mellan offentliga och privata aktörer Utredningen ska beakta relevanta erfarenheter från privat-offentlig samverkan kring krisberedskap och totalförsvar inom bl.a. prioriterade försörjningsområden såsom försvarsmateriel, energiförsörjning, drivmedelsförsörjning, livsmedelsförsörjning, hälso- och sjukvård, transporter, den finansiella sektorn samt information och kommunikation. Utredningen ska också beakta behoven av en robust försörjningstrygghet för att hantera fredstida kriser när så är relevant för att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap eller annan utomordentlig händelse som hotar folkförsörjningen. Planeringen för det civila försvaret ska ta sin utgångspunkt i en helhetssyn som omfattar hela hotskalan och samordnas såväl med Försvarsmaktens försvarsplanering som med beredskapsplaneringen för fredstida krissituationer. Det framgår av regeringens planeringsanvisningar för det civila försvaret. Regeringen anger vidare att strukturer och processer som används inom krisberedskapen så långt som möjligt även bör användas i planeringen av det civila försvaret.1 Utgångspunkten är att samverkan ska bidra till en effektiv planering i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningens uppfattning är att etablerad samverkan i fredstid lägger grunden för att åstadkomma nödvändig aktörsgemensam inriktning och samordning vid höjd beredskap. Privat-offentlig samverkan bör därför bygga på ett strukturerat samarbete där alla parter får fördelar av att samverka. 1Regeringsbeslut Ju2015/09669/SSK Planeringsanvisningar för det civila försvaret. Former för samverkan mellan offentliga och privata aktörer 6.1Tidigare samverkansformer inom totalförsvaret Samverkan mellan privata och offentliga aktörer i totalförsvaret är inte något nytt. Samverkansbehovet följer av att totalförsvaret är en angelägenhet för hela befolkningen och berör ett stort antal aktörer.2 fanns därför relativt omfattande strukturer och detaljerade processer för hur samverkan mellan offentliga och privata aktörer skulle gå till. Myndigheternas kontakter med företag var omfattande, och syftade till att skapa en medvetenhet hos befattningshavare på olika nivåer i näringslivet. I ett informationsmaterial betonade dåvarande () och () fördelarna med robusta företag.3 Ju robustare företagen var i fredstid, desto större skulle sannolikheten vara att företagen klarade sig om landet drabbades av säkerhetspolitiska kriser eller krig. Avsändarna pekade särskilt på hotande förändringar i handelsutbytet och försörjningssvårigheter. Materialet signalerar en gemensam syn och ömsesidig nytta mellan det offentliga och det privata. var en kris- och krigsorganisation, som skulle träda i verksamhet när landet kom i krig eller när regeringen annars bestämde det. Kommissionen skulle då ansvara för försörjning med industrivaror (utom energiförsörjning och livsmedelsförsörjning). skulle bl.a. särskilt vidta åtgärder så att tillförsel, produktion och distribution av försörjningsviktiga varor och tjänster kunde upprätthållas.4 Kommissionen skulle i första hand fungera som en samarbetspartner, ett forum för diskussioner och samråd mellan staten och näringslivet.5 Organisationen byggdes upp med personal från ÖCB samt näringslivet och offentlig förvaltning. Primärt skulle kommissionen arbeta med olika stödåtgärder, omställning, substitut samt beredskapslagring. Först när försörjningsläget blev riktigt allvarligt 2Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 3Överstyrelsen för civil beredskap & SAF (1994) Att vara K-företag. 4Förordningen (1996:195) med instruktion för . 5Överstyrelsen för civil beredskap (1990) ! Vad gör vi när råvaror och halvfabrikat börjar ta slut? Om samarbetet mellan näringslivet och staten när försörjning är hotad. Former för samverkan mellan offentliga och privata aktörer skulle kommissionen svara för regleringsåtgärder i industrin och ransoneringar i detaljhandeln. Särskilda branschstyrelser kunde inrättas för de varuområden som kommissionen ansvarade för (beklädnad, kemi, samt metall- och verkstadsindustri). Dessa branschstyrelser var i princip identiska med de fredstida råd som fanns vid ÖCB. Stor vikt lades vid övningsverksamhet med gemensamt deltagande från myndigheter och företag. Handelsfrågorna fick ökad betydelse i totalförsvarsplaneringen , framför allt avseende vissa strategiska varor. hade en viktig roll att spela som ansvarig myndighet för funktionen utrikeshandel. Planering och övningar syftade till att upprätthålla handeln så långt som möjligt under säkerhetspolitiska kriser och krig. Krishandelsavtal tecknades med och eftersom bedömningen var att import från närliggande länder troligen kunde upprätthållas även under säkerhetspolitiska kriser.6 Avtalen är fortfarande giltiga. Samverkan med näringslivet var centralt i arbetet. inrättades ett rådgivande organ, , för att kunna träda i praktisk funktion och för att inte själva bildandet av ett sådant råd under en kris skulle skapa onödig oro. Medlemmar i rådet var cheferna för , , , , och Handelskammaren i . 6.2Samverkansformer på central nivå Dagens planeringsstrukturer och samverkansformer bygger i hög grad på krisberedskapens förutsättningar, dvs. förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. 6Utrikesdepartementet SÖ 1986:73 Protokoll om handel mellan och i internationella krislägen samt SÖ 1992:73 Avtal med om ekonomiskt samarbete i internationella krislägen. Former för samverkan mellan offentliga och privata aktörer 6.2.1Samverkansformer inom krisberedskap och civilt försvar