sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — En sådan ordning avviker från det som normalt gäller vid prövning av ersätt- ning i expropriationsmål (7 kap. 1–3 §§ expropriationslagen) och i andra mål av expropriativ karaktär. Exempelvis gäller i mål om er- sättning eller inlösen på grund av föreskrifter för bl.a. vattenskydds- områden att den som väcker talan om ersättning har rätt att få sina rättegångskostnader ersatta eller kvittade i första instans, oavsett ut- gången i målet. Detta under förutsättning att han eller hon hade skä- lig anledning att få saken prövad (25 kap. 6 § och 31 kap. 4 och 13 §§ ). Detsamma gäller i mål om ersättning enligt lagen (2018:568) om ersättning för minskat vattenområde (8 §). 3412 § andra stycket jordförvärvslagen, 5 kap. 1–2 §§ expropriationslagen, 15 kap. 1 § . bestämmelser gäller vid inlösen enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) (16 kap. 14 §, 17 kap. 3 § och 18 kap. 2 §). Även om vår reglering inte avser en expropriationsrättslig ersätt- ning, kan den jämföras med just nämnda typer av regleringar på så sätt att den avser ersättning för ett ensidigt statligt ingripande (att förbjuda en tilltänkt försäljning) och bygger på en ensidig statlig be- dömning i ersättningsfrågan. Vi ser därför skäl att på motsvarande sätt föreslå att en enskild som förlorar målet men som har haft skälig anledning att väcka en talan om inlösen, bör kunna få sina rätte- gångskostnader ersatta av staten eller kvittade. Detta bör gälla i både under- och överinstans. 14.14.4Fortifikationsverket bör ansvara för ägande och förvaltning alternativt vidareförsäljning av den inlösta egendomen Kommittén har slutligen övervägt vilken statlig myndighet som bör vara ansvarig för ägande och förvaltning alternativt vidareförsäljning av den inlösta egendomen. De myndigheter som därvid ligger närm- ast till hands är enligt kommitténs mening och , även om det senare alternativet enligt vår mening är att föredra. Av förordning (2007:758) med instruktion för framgår att verket ansvarar för att förvalta en viss del av statens fasta egendom, såsom fastigheter avsedda för för- svarsändamål (1 §). Det framgår vidare att myndigheten på uppdrag av regeringen ska genomföra nybyggnation och ombyggnation av fast egendom samt för statens räkning förvärva fast egendom (2 §). äger och förvaltar å sin sida främst kultur- historiskt värdefulla byggnader och miljöer samt markområden som under århundraden tillhört staten.35 De fastigheter som kan blir föremål för inlösen enligt kommitténs förslag är visserligen inte så- dana som direkt är avsedda för försvarsändamål, men väl sådana som är belägna inom särskilt skyddsvärda områden, med vilket avses om- råden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Vi bedömer därför att fram- 35Statens uppdrag och ägande beskrivs på /sv/om-oss/uppdrag/ står som en naturligare ägare av egendomen, än verk. Beslut kring fortsatt förvaltning eller vidareförsäljning av in- löst egendom bör lämpligen fattas i samråd med Försvarsmakten. 14.15 Förslagens förhållande till näringsfriheten –Kommitténs förslag är förenliga med regeringsformens be- stämmelser om näringsfrihet. Förenklat uttryckt innebär regeringsformens bestämmelser om när- ingsfrihet att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Kommittén bedömer att de lämnade förslagen inte innebär att rätten att bedriva en viss typ av näring begränsas generellt. Våra för- slag innebär emellertid att förfaranden, exempelvis en upplåtelse eller överlåtelse som kan påverka totalförsvarets intressen negativt kan komma att förbjudas. Sådana förbud kan medföra att näringsfri- heten inskränks. Kommittén bedömer dock att det kommer att bli sällsynt med beslut om förbud. Liksom vad vi anfört i fråga om inskränkningar i egendomsskyd- det utgör väsentliga totalförsvarsintressen ett angeläget allmänt in- tresse som avses i 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen, som kan motivera inskränkningar i näringsfriheten. När det gäller intres- seavvägningen mellan väsentliga totalförsvarsintressen, och den en- skilde näringsidkarens intressen, så framstår begränsningen enligt vår mening som angelägen och avvägd. Vidare har förslagen utfor- mats med beaktande av proportionalitetsprincipen. Kommittén be- dömer därför sammantaget att våra förslag är förenliga med 2 kap. 17 § regeringsformen. 14.16Förslagens förhållande till skydden av fria kapitalrörelser och fri etablering m.m. –Kommitténs förslag är förenliga med skydden av fria kapital- rörelser och fri etablering m.m. i den internationella handels- rätten och –Förslagen uppfyller också de generella rättssäkerhetskrav som uppställs i EU-förordningen om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen –Sedan EU-förordningen trätt i kraft och system för informa- tionsinhämtning och informationsdelning etablerats i enlighet med förordningen, bör information från vårt föreslagna kontrollsystem kunna ingå i det större systemet. 14.16.1Överväganden i förhållande till den internationella handelsrätten och Skydden för fria kapitalrörelser och fri etablering i den internatio- nella handelsrätten och gäller i första hand de tilltänkta motparterna i granskade affärer och hör alltså nära samman med frågan vilka köpare och nyttjanderättshavare som omfattas av kontroll- systemet. Våra överväganden i denna fråga finns i avsnitt 13.6, där vi också övervägt våra förslags förenlighet med nämnda internationella och EU-rättsliga regelverk. 14.16.2Särskilt om förordningen om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen Som tidigare nämnts bedömer vi att vår föreslagna lag utgör en sådan granskningsmekanism som faller inom tillämpningsområdet för för- ordning 2019/452 om upprättande av en ram för granskning av ut- ländska direktinvesteringar i unionen, vilken antogs . Vi har tidigare i betänkandet beskrivit förordningen närmare, liksom behandlat hur vårt förslag förhåller sig till förordningens krav på bl.a. transparens, icke-diskriminering, klara tidsramar för granskning, rätt till överprövning av beslut samt åtgärder för att undvika kringgående av granskning.36 Som beskrivits i kapitel 12 ställer förordningen krav på informa- tionsdelning mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och Kommissionen avseende genomförda och granskade utländska direkt- investeringar. Förordningen ställer också krav på att sekretessbelagd in- formation som myndigheter erhåller inom ramen för granskningen hålls skyddad. Förordningen ska tillämpas . Vi vet i skrivande stund därmed inte hur den närmare processen kring informationsinhämtning och informationsdelning kommer att organiseras i . Vi bedömer dock att det inte bör vara något problem att låta information från vårt föreslagna kontrollsystem ingå i det kommande större systemet. Våra föreslagna granskningsmyndig- heter (de utpekade fyra länsstyrelserna) bör ha möjlighet att lämna ut relevant information med lämpligt sekretesskydd. 14.17 Särskilda överväganden i relation till kommuner –Det föreslagna kontrollsystemet innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen när det gäller kommunernas rätt att fritt förfoga över sin egendom såsom exempelvis hamnar och flygplatser. Kontrollsystemet syftar emellertid till att skydda viktiga totalförsvarsintressen och det är angeläget med en enhetlig nationell reglering för att skyddet ska kunna uppnås. Intrånget i den kommunala självstyrelsen bedöms därmed som godtagbart. Enligt vår bedömning utgör kommunala beslut om försäljning av fast egendom eller infrastruktur inte beslutsfattande som innebär myndig- hetsutövning eller tillämpning av lag. Frågan om förvaltningsmyndighe- ternas självständighet saknar därför omedelbar betydelse för kommit- téns närmare överväganden och kommer därför inte att beröras närmare. 36Se, avsnitt 12.3.2 och avsnitt 13.6. 14.17.2Överväganden i förhållande till den kommunala självstyrelsen Vi har beskrivit innebörden av den kommunala självstyrelsen och annan särskild lagstiftning som är relevant i förhållande till kommu- nerna i avsnitt 12.5. Kommitténs förslag om kontrollsystem innebär dels att kommunen åläggs en skyldighet att samråda med gransk- ningsmyndigheten om vissa överlåtelser, upplåtelser och avveck- lingar dels att planerade affärer kan villkoras eller förbjudas. Detta menar vi begränsar kommunens möjlighet att förfoga över sin egendom och rätt att själv välja hur de vill bedriva sin verksamhet, vilket får ses som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. När det gäller verksamhet finns det anledning att no- tera att kommuner kan äga hamnar och flygplatser som ett led i ”fri- villig” näringsverksamhet dvs. verksamheten är inte något som kommunen är skyldig att tillhandahålla som exempelvis skolverk- samhet (jfr skollagen [2010:800]). Vår lagstiftning omfattar även kommunala fastigheter i särskilt utpekade områden. Det går inte att uttala sig generellt om huruvida dessa fastighetsinnehav är en del av kommunens frivilliga verksamhet eller en del av den kommunala kärn- verksamheten, som att t.ex. tillhandahålla en skola. Klart är i vart fall att kommitténs förslag innebär att kommunen förlorar full bestäm- manderätt över fastigheterna i fråga. Ingreppet i bestämmanderätten ses dock generellt som mer långtgående då det begränsar kärn- verksamhet än då det begränsar kommunens ”frivilliga verksamhet”. Det är som ytterst sätter gränserna för den kommunala självstyrelsen genom de kommunalrättsliga regleringarna. Av kommu- nallagen framgår att en kommun inte får ha hand om sådana ange- lägenheter som enbart staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan ska ha hand om (2 kap. 2 §). Bestämmelsen tar sikte på när en angelägenhet exklusivt faller inom någon annans befogenhet, t.ex. statliga angelägenheter. Vi har i avsnitt 12.5.2 konstaterat att försvars- och utrikespolitik räknas till sådana angelägenheter som exklusivt hör till staten och som därmed faller utanför den kommunala kompetensen. Enligt vår bedömning saknar kommunerna alltså kom- petens att fatta beslut om en överlåtelse eller upplåtelse av egendom som kan medföra risker för väsentliga totalförsvarsintressen, till den del beslutet berör försvars- och säkerhetspolitik. Som framgått kan alltså beslut om överlåtelser eller upplåtelser som omfattas av vår föreslagna reglering, såsom beträffande hamnar och flygplatser, falla såväl inom statens kompetens att besluta om (försvars- och säkerhetspolitik) som inom kommunens kompetens att besluta om (hur den egna verksamheten ska bedrivas). En kon- sekvens av vårt lagförslag är att kommunerna kommer att bli beroende av att en överlåtelse, upplåtelse eller i förekommande fall avveckling, tillåts för att den ska få genomföras, vilket i sig inne- bär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen kräver att en proportionalitetsbedömning sker i förhållande till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). I denna bedömning ingår att undersöka om syftet med lagstiftningen går att uppnå på ett för den kommunala självstyrelsen mindre ingripande sätt. Det huvudsakliga syftet med vår föreslagna reglering är att skydda väsentliga totalförsvarsintressen, vilket vi menar är ett angeläget nationellt intresse som också väger tungt sett i relation till den kommunala självstyrelsen. 37 Vi har begränsat den föreslagna lagens tillämpningsområde till ett fåtal kategorier av objekt och lagen är endast tänkt att utnyttjas då väsentliga totalförsvarintressen riskeras. Vi har också utformat regleringen på ett sätt som kräver att det görs en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Som vi redan nämnt har kommunen också ett eget ansvar att beakta totalförsvarets intressen (se särskilt föreslagen i kapitel 6, som syftar till att tydliggöra detta ansvar). Vi bedömer därför att det föreslagna kontrollsystemet också kan fungera som ett verktyg för kommunerna att uppfylla detta ansvar när det gäller överlåtelser, upplåtelser och i vissa fall avveckling av utpekad egendom. Kommittén bedömer sammantaget inte att den föreslagna regler- ingen kan uppnås på ett för den kommunala självstyrelsen mindre ingripande sätt. De mindre ingrepp som förslagen innebär för den kommunala självstyrelsen bedömer vi även är godtagbara mot bak- grund av det angelägna allmän intresset av skydda väsentliga total- försvarsintressen som förslagen är avsedda att skydda. 37Exempel på centrala nationella värden sett i relation till den kommunala självstyrelsen framgår bl.a. av Statskontorets rapport självstyre och proportionalitet (2011:17). I denna anges rättssäkerhet och samhällsekonomisk stabilitet. Nationell säkerhet nämns inte särskilt men vi bedömer att detta utgör ett centralt nationellt värde. Det kan särskilt noteras att totalförsvaret intressen har ansetts utgöra ett angeläget allmänt intresse i bedömningar av inskränkningar i enskildas rättigheter, såsom egendomsskyddet jfr prop. 1993/94:117 s. 15 f. och 48. 14.17.3 Överväganden i förhållande till finansieringsprincipen Vi har i kapitel 12 redogjort för innebörden av finansieringsprincipen. Utöver skyldigheten att samråda om vissa överlåtelser och upplåtelser med granskningsmyndigheten medför våra förslag inte några nya obli- gatoriska uppgifter för kommuner. Förslagen är i huvudsak generella så- tillvida att de med undantag för staten gäller alla ägare av viss egendom och medför viss inskränkning i rätten att disponera över utpekad egendom. Vår bedömning är därmed att den kommunala finansieringsprin- cipen inte aktualiseras. En annan sak är att enskilda kommuner kan komma att träffas av regleringen i högre grad än andra, t.ex. kommuner som på grund av geografiskt läge eller av andra skäl har en särställning inom totalförsvaret och äger många sådana objekt som lagen omfattar. –Vi bedömer att de bemyndiganden som i lagen ges till regeringen är förenliga med regeringsformens bestämmelser om normgiv- ning. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter i fråga om vilka områden som ska vara geografiskt skyddsvärda områden enligt lagen och särskilda undantag från lagens tillämpnings- område. –Regeringen har dessutom rätt att peka ut vilka länsstyrelser som ska vara granskningsmyndigheter enligt lagen, 14.18.1 Förslagens förhållande till normgivningen Kommitténs förslag kommer att göra det möjligt för staten att be- gränsa den enskildes rätt att fritt överlåta och upplåta sin egendom. Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt ”avser” ingrepp i enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden, ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § 2 regeringsformen). Med ”ingrepp” åsyftas sådana åt- gärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränk- ningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjligheter att förfoga över egendom etc. (prop. 1973:90 s. 210). kan dock bemyndiga regeringen att meddela före- skrifter inom det aktuella lagområdet, förutsatt att föreskrifterna inte medför annan rättsverkan av brott än böter eller avser skatt, konkurs eller utsökning (8 kap. 3 § första stycket regeringsformen). Om bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. sub- delegation (8 kap. 10 § regeringsformen). I 8 kap. 7 § regeringsformen finns de huvudsakliga bestämmelserna om det område där regeringen utan delegering får meddela föreskrifter, dvs. Hit hör föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riks- dagen, den s.k. restkompetensen. Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av administrativt slag, dels föreskrifter som kompletterar en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt. I verkställighetsföreskrifter får det inte ingå sådant som kan uppfattas som en ny skyldighet för enskilda eller som ett nytt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Till restkompetensen hör sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan avser de statliga myndigheternas orga- nisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Till restkompe- hör också sådana föreskrifter som visserligen rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som ur den enskildes synpunkt inte är betungande utan gynnande eller neutrala. Kommitténs förslag faller utanför de i 8 kap. 3 § första stycket uppräknade lagområdena. Delegation av normgivningsmakt från riks- dagen till regeringen är därmed möjlig inom ramen för vårt lagförslag med de inskränkningar i den enskildes rätt som regleras där. De före- skrifter som vi föreslår att regeringen ska kunna meddela avser en precisering och avgränsning av de områden som ska utgöra geografiskt skyddsvärda områden enligt lagen. Vidare föreslår vi att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om undantag från lagens tillämpningsom- råde. Slutligen föreslår vi att förordningen även ska innehålla föreskrif- ter om vilka myndigheter som ska vara granskningsmyndigheter enligt lagen. De sistnämnda föreskrifterna ligger inom regeringens primär- område i enlighet med vad som redogjorts för. Vi föreslår inte att de delegerade normgivningsbefogenheterna till regeringen ska innehålla någon möjlighet till subdelegation. I vårt uppdrag ingår att redogöra för den reglering om statlig förköps- rätt vid försäljning av fast egendom som finns eller planeras i våra nordiska grannländer och relevanta länder inom EU samt kartlägga vilken förvärvsprövning av viktigare infrastruktur som förekommer i dessa länder. När det gäller förvärvsprövning handlar vår utblick till stor del om andra länders generella granskningssystem gällande utländska direktinvesteringar/företagsförvärv. Som vi redan varit inne på är vårt uppdrag avsevärt mer begränsat än det breda grepp som dessa regleringar innebär. Vi har dock sett det som relevant att titta på hur de större granskningssystemen är uppbyggda, liksom på eventuella specifika bestämmelser om fastigheter och kritisk infrastruktur som finns i vissa av systemen. Med undantag av en antagen lag i , som beskrivs nedan, har vi i vår utblick inte stött på någon lag om statlig förköpsrätt. 15.1Allmänt om generella granskningssystemen 14 länder inom EU har någon typ av granskningssystem för utländska företagsköp/utländska investeringar, vilka system helt eller delvis har till syfte att skydda nationella säkerhetsintressen.1 Flera av regelverken har införts . I flera ytterligare län- der pågår arbete med att skapa nya system eller se över och utvidga befintliga system. Utvidgningarna innebär i många fall att fler typer av verksamheter omfattas av systemen. Traditionellt har systemen varit begränsade till försvarsindustri och försvarsnära verksamheter. 1Enligt information från Europeiska kommissionen per , ingår i större omfattning kritisk infrastruktur och försörj- ningstrygghet – som tidigare i många fall varit i statligt ägo men i takt med privatisering och internationalisering hamnat utanför nationella regeringars kontroll. De olika systemen har olika uppbyggnad och omfattning.2 När det gäller avgränsning av vilka köp/investeringar/verksamheter som omfattas av ett granskningssystem har vissa system tydligt utpekade sektorer, medan andra är mer generellt avfattade till att täcka inve- steringar/köp/ägande i allmänhet som kan innebära hot mot nationell säkerhet. Även i sistnämnda fall finns dock ofta exemplifierande eller vägledande uppräkningar på verksamheter eller sektorer som anses känsliga ut nationell säkerhetssynpunkt (se t.ex. närmare beskrivningar beträffande och nedan). Som nämnts har tillämpnings- området i många länder utökats och känsliga sektorer kan numera, utöver traditionella försvarsnära verksamheter, innefatta t.ex. kritisk teknologi, kritisk infrastruktur (vanligen inom bl.a. trans- porter, telekommunikation, energi och vattenförsörjning), verksam- het av betydelse för livsmedelsförsörjning, hälsa/sjukvård, medie- pluralism, utvinning av naturtillgångar samt fastighetsaffärer nära landsgränser/känsliga militäranläggningar. Utöver att avgränsa själva typen av investeringsobjekt som om- fattas av granskning, har många system ytterligare avgränsningar gäl- lande storleken av investeringen eller objektet, t.ex. att en invester- ing ska resultera i en viss ägarandel i objektet eller att objektet ska ha viss minsta angiven omsättning. När det gäller avgränsningar i förhållande till investerare gäller systemen i de allra flesta fall enbart utländska investerare. I några få fall gäller mekanismen även i förhållande till ”egna” medborgare och bolag. Granskningsmekanismer gällande utländska investeringar skiljer i de flesta fall mellan investerare som hemmahör inom respektive utom EU/EFTA. Inte helt ovanligt är att en viss innersta kärna av regleringen omfattar alla utländska investerare och övrig del endast investerare utanför EU/EFTA (Se t.ex. vår beskrivning gällande och nedan. 2För en bredare jämförelse av olika länders system och praxis på området, se t.ex. Invest- ment Policies related to , a survey of country practices, Wehrlé/, Working Papers on 2016/02, tillgänglig på . Arbete med en nyare, uppdaterad version pågår inom . länder gäller samtliga utländska investerare såvitt gäller verksamhet inom försvarsindustrin och nära angränsande verksamheter). Vissa länder har även uttalat särskilda faktorer som påverkar bedömningen av en investerare i negativ riktning, t.ex. investeringar från länder som inte anses respektera demokrati och rättstatsamhäl- let eller har agerat på ett sätt som inneburit risker för det internatio- nella samfundet eller investerare som kan knytas till organiserad brottslighet, terrorism eller annan kriminell verksamhet. Systemen kan innehålla krav på anmälan från investerare eller byg- ga på frivillig anmälan, med eller utan möjlighet för granskningsmyn- digheten att initiera granskningar ex officio. Granskning kan ske på förhand, i efterhand, eller lämna möjlighet till bägge. Systemen stipu- lerar också olika konsekvenser vid underlåtenhet från investerare att följa regelverket, t.ex. utebliven anmälan, bl.a. ogiltighet av redan in- gångna avtal, böter och/eller straffrättsliga påföljder. Nedan följer en närmare redogörelse över vissa utvalda länders regelverk. Tillsyn av utländska företagsköp gäller i landet en särskild lag om tillsyn över utlänningars företagsköp3. Syftet med lagen är att övervaka och, när ett ytterst viktigt nationellt intresse så kräver, begränsa överföringen av infly- tande i vissa företag (s.k. föremål för tillsyn) till utlänningar och ut- ländska sammanslutningar eller stiftelser (1 §). Med ytterst viktigt nationellt intresse avses enligt lagen tryggande av landets försvar eller säkerställande av allmän ordning och allmän säkerhet i enlighet med artiklarna 52 och 65 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt när det föreligger ett verkligt och tillräck- ligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (2 § 1). Föremålen för tillsyn, dvs. de finska företag som omfattas av lagen, är dels försvarsindustriföretag, dels sammanslutningar eller rörelser som på grund av sin verksamhetsgren, affärsverksamhet eller sina åtaganden ska anses vara en kritisk organisation med tanke på tryg- gandet av samhällets vitala funktioner (2 § 2). Vad som ska anses vara samhällets vitala funktioner är inte vidareutvecklat i lagen och 3Lag om tillsyn över utlänningars företagsköp (/172). är avsett att kunna förändras och anpassas utifrån varierande om- världsförhållanden.