sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Arkivsektorn skiljer också på s.k. ”mellanarkiv” och ”slutarkiv”. Ett mellanarkiv är en arkivlösning där arkivbildarna fortfarande har ansvaret för och åtkomst till handlingarna. I ett slut- arkiv har ansvaret för handlingar övergått till arkivmyndigheten. I bildas de offentliga arkiven i ett tidigt skede, redan hos arkiv- bildaren. I framför allt engelskspråkiga arkivsammanhang är det skill- nad på verksamheterna hos arkivbildaren och arkivinstitutionerna. De förra ägnar sig åt ”records” och ”records management” medan de senare ägnar sig åt ”archives”. I den svenska arkivlagstiftningen har man i stället använt ett vitt arkivbegrepp där även arkivbildarens hantering av handlingarna betraktas som arkivverksamhet. Den ökade mängden elektroniska handlingar har delvis ändrat den internationella gränsdragningen mellan arkivbildare och arkiv- institutioner. Den arkivvetenskapliga forskningen lyfter fram be- hovet av en proaktiv hantering och behovet av en kontinuerlig för- valtning av handlingarna. Arkivperspektiven behöver således beaktas redan under arkivbildningsfasen.28 finns det en tendens att tydliggöra gränsdragningen genom att hitta andra uttryck än arkiv- bildning för att beskriva arkivbildarens hantering av handlingar. Den norska arkivutredningen har t.ex. föreslagit att de handlingar som hanteras hos myndigheterna, dvs. arkivbildarna, ska benämnas doku- mentation. Det innebär att det enbart är arkivmyndigheterna som hanterar arkiv.29 Användningen av begreppet verksamhetsinformation Det har på olika sätt uppmärksammats att arkivarier inom den offent- liga arkivsektorn använder ord som informationshantering, informa- tionsförvaltning, information och verksamhetsinformation för att beskriva sin verksamhet. Språket har anpassats till behovet av att tidigt styra arkivbildningen.30 Det framgår av olika myndigheters och arkivmyndigheters webb- platser och informationsmaterial att man i första hand använder be- greppen för att beskriva arkivbildningen. Ett exempel på användning är vägledning ”Redovisa verksamhetsinformation”. Där anges att flera av de ord som används i arkivlagstiftningen kan upp- fattas tillhöra en förvaltning som är pappersbaserad. Vidare uppger myndigheten att verksamhetsinformation används synonymt med allmänna handlingar och arkiv för att underlätta kommunikationen mellan olika intressenter som arkivarier, verksamhetsutvecklare och it-arkitekter.31 Användningen kan här förstås som ett uttryck för att kunna kommunicera med andra funktioner och yrkesgrupper som arbetar med närliggande eller angränsande frågor. Verksamhetsinformation enligt ISO 30300 Begreppet verksamhetsinformation förekommer i internationella och svenska standarder för informationsförvaltning. Standarderna utvecklades och har sitt ursprung i australienska dokumenthanteringsstandarder. Det främsta syftet är att organisa- 28Mats Burell och . Information i verksamhet och arkiv – Regler och standarder med digitalt perspektiv. 29Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver (NOU 2019:9). De enskilda arkiven i historisk kontext, i Enskilda arkiv. tioner av olika slag ska kunna skapa korrekt, användbar och lätt till- gänglig information. (SiS) förklarar be- greppet verksamhetsinformation på följande sätt: information som skapas, tas emot och underhålls som bevis och/eller som en tillgång av en organisation eller person för att uppfylla legala förpliktelser eller för att utföra transaktioner i verksamheten, oavsett typ av medium och format.32 Det är inte klarlagt om myndigheterna använder begreppet verksam- hetsinformation i denna betydelse. De internationella standarderna utgår från begreppet ”records” som är vidare än allmänna handlingar som används i arkivlagen. Verksamhetsinformation omfattar även sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, t.ex. minnesanteckningar, koncept och utkast. Sådana handlingar ska enligt 3 § arkivlagen beaktas men blir först allmänna handlingar om de tas om hand för arkivering. Det har i arkivsammanhang konstaterats att det finns flera lik- heter mellan begreppen allmänna handlingar och verksamhetsinfor- mation men att de inte sammanfaller helt. Skillnaden beror till stor del på syftena. Allmänna handlingar är ett juridiskt begrepp som bl.a. ska garantera den enskildes rätt till insyn i verksamheten. Verksam- hetsinformationen utgör i första hand bevis för beslut och transak- tioner som organisationerna behöver för att hantera sina åtaganden.33 Utredningen har noterat att begrepp som informationshantering, in- formationsförvaltning och informationsförsörjning ofta används av den offentliga arkivsektorn för att beskriva den arkivbildande verk- samheten. Begreppen tycks ofta används synonymt. för och använder t.ex. ut- trycket ”arkiv- och informationshantering” i sina föreskrifter och riktlinjer i stället för arkivlagens uttryck arkivbildning och arkivvård. Den statliga arkivmyndigheten beskriver sitt huvuduppdrag som att säkerställa samhällets behov av en långsiktig informationsförsörj- ning som garanterar innehåll, sammanhang och äkthet.34 Informa- 32Webbplatsen för Swedish standards institute, Introduktion till LVI, . i offentlig och privat sektorn. tionshantering används i dessa exempel i en snävare betydelse, dvs. myndighetens egen hantering, än informationsförsörjning som syftar till tillgång och spridning av information. Informationshantering och informationsförsörjning är också vanligt förekommande i sammanhang som beskriver förvaltningens digitalisering. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) använ- der t.ex. informationshantering för att beskriva en del av den digitala infrastrukturen och informationsförsörjning för att beskriva till- gången till grunddata.35 använde in- formationshantering genomgående för att beskriva olika aktiviteter där myndigheterna arbetade med eller vidtog några slags åtgärder med informationen medan informationsförsörjning användes i ett vidare sammanhang där tillgången till informationen betonades.36 De nya uttrycken kan vara ett sätt för arkivsektorn att närma sig andra professioner, fackområden och domäner. Mittuniversitet har i en studie undersökt en mer praktisk aspekt genom att studera olika professioners perspektiv på informationshantering. De olika profes- sionerna tillhörde domäner som arkiv, verksamhetsarkitektur, system- förvaltning och informationssäkerhet. I studien konstaterades att de olika domänerna gör någon slags kartläggning och klassificering av informationen, vilka i någon mån påverkar värderingen av informa- tionen. Studien uppmärksammade att det fanns ett visst samarbete mellan de olika domänerna men att arkivdomänen inte verkade vara inkluderad i samma utsträckning i det arbetet. En ökad samverkan mellan de olika domänerna skulle enligt studien bidra till en förstärk- ning av informationsförvaltningen och att information värderas högre i organisationen, som en viktig resurs.37 och informationsförvaltning () lyfter fram skillnaderna mellan arkivsektorn och andra professioner som arbetar med information och menar att arkivverksamheten har ett unikt uppdrag i förhållande till de andra professionerna. Enligt kan alla ha en informationshantering men alla har inte en systematisk informationsförvaltning. För att uppnå det behövs de moment som 35Myndigheten för digital förvaltning. Säkert och effektivt informationsutbyte inom den offent- liga sektorn, slutrapport för regeringsuppdraget, och Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata, slutrapport för regeringsuppdragen. Slutrapport, En effektiv digital informationshantering. arkivverksamheten kännetecknas av: en förebyggande helhetssyn, ett långt tidsperspektiv och mångsidig värdering av informationen.38 4.3.4Proveniens som teoretisk och praktisk grund Proveniens betyder ursprung och härkomst. I arkivsammanhang är proveniensen viktig eftersom den ger kännedom om det samman- hang som arkivet eller handlingen bildades i. Kunskap om tillkomst- sammanhanget och hur handlingarna användes i verksamheten är av betydelse för att användare ska kunna förstå och bedöma informa- tionsinnehållet och handlingarnas funktion. Det är också nödvän- digt att känna till en handlings proveniens för att kunna bedöma handlingens autenticitet. Den s.k. proveniensprincipen är en central utgångspunkt för arkiv- verksamheten i och internationellt. Genomslaget för prove- niensprincipen brukar ofta förklaras med den källkritiska historie- forskningens framväxt och behovet av autentiska källor. Den har tolkats och tillämpats på olika sätt men är likväl fortfarande av bety- delse för förståelsen av arkiv och i olika arkivpraktiker. Principen in- fördes i och innebär i korthet att ett arkiv ska hållas skilt från andra arkiv och att handlingarnas ursprungliga ordning ska bi- behållas. Proveniensprincipens två delar brukar benämnas ursprungs- principen (le respect des fonds) och strukturprincipen. Den senare, strukturprincipen, är i viss mån mer långtgående än ursprungsprin- cipen eftersom den innebär att arkivets inre ordning ska respekteras och hållas intakt. Rent konkret innebär det att handlingarna i ett arkiv inte ska placeras i en annan ordning än den arkivbildaren haft. Arkivbildningsbegreppet är en annan aspekt av proveniensprincipen som kommit att ifrågasättas. Enligt representanter från den kommu- nala sektorn blir det allt svårare att upprätthålla de traditionella grän- serna mellan olika arkivbildare, och i viss mån mellan arkivbildare och arkivmyndigheten. 38Anteckningar från utredningens dialog med och informationsförvalt- ning . Proveniensprincipen i en digital samtid Från och med mitten av har proveniensprincipens rele- vans diskuterats inom arkivsamhället. När arkivbestånden inte längre består av enbart fysiska handlingar som kan förvaras på en plats har andra behov uppstått. I stället för fysiska ordningsprinciper utgår den samtida proveniensprincipen från metadata som ska belysa handlingens kontext. Skiftet kan exemplifieras med hur föreskrift- erna om arkivredovisning har ändrats. Enligt de ursprungliga före- skrifterna skulle arkiven ordnas och redovisas efter en viss modell, det allmänna arkivschemat. Dagens föreskrifter ställer i stället krav på att handlingarna ska förses med uppgifter om vilken verksamhets- process de tillkommer i. Det finns inte några krav på hur handling- arna ska ordnas eller struktureras, däremot finns det krav på redovis- ning av uppgifter om hur handlingarna kan återsökas och om var de förvaras. Den offentliga arkivsektorn utgörs av alla myndigheter och organ som hanterar eller förvarar allmänna handlingar samt av , kom- munfullmäktige och regionfullmäktige. Den gemensamma nämnaren för den offentliga arkivsektorn är allmänna handlingar. Samtliga arkiv som utgörs av allmänna handlingar omfattas av arkivlagens bestäm- melser. I detta avsnitt beskrivs även kortfattat några av de myndigheter som förvarar enskilda arkiv. Myndigheter på t.ex. museiområdet för- varar och tar emot enskilda arkiv, t.ex. person- och föreningsarkiv. De enskilda arkivsamlingarna omfattas inte av arkivlagens bestäm- melser. De myndigheter och organ som ska tillämpa arkivlagen kan delas upp i arkivbildare och organ som förvarar ett arkivbestånd från en tidigare myndighet. Arkivbildarna har en pågående arkivbildning och arkivtillväxt, till skillnad från de organ som förvarar ett upphört bestånd med arkivhandlingar. Samtliga myndigheter, dvs. i stat, kommun och region, är arkiv- bildare. Till den offentliga arkivsektorns arkivbildare hör även sådana organ som avses i 2 kap. 4 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), kallad OSL, till den del arkivet härrör från den verksamhet som anges i bilagan till OSL. Detta innebär att vissa delar av t.ex. arbetslöshetskassornas verksamhet omfattas av arkivlagen liksom all verksamhet hos . Även sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § OSL, dvs. aktiebolag, handelsbolag ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande, omfattas av arkivlagen. Arkivlagen omfattar även enskilda organ som förvarar ett upp- hört arkivbestånd med allmänna handlingar som härrör från en myn- dighet. Dessa organ får förvara arkivbeståndet med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring samt och dess organisatoriska delar som förvarar all- männa handlingar med stöd av lagen (1998:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess orga- nisatoriska delar. Uppgifter om antalet arkivbildare Det finns inga officiella uppskattningar av antalet offentliga arkiv- bildare. Statskontoret har publicerat uppgifter om antalet myndigheter under regeringen som uppgick till 346 stycken.39 Det finns inga motsvarande uppgifter om antalet myndigheter i landets 290 kommuner och 21 regioner. Antalet kommunala myndigheter skiftar mellan olika kommuner och regioner då det är upp till kom- munerna och regionerna att själva besluta om antalet nämnder och förvaltningar. menar i ett underlag att arkivlagens tillämp- ningsområde utökas direkt eller indirekt av pågående lagstiftning om handlingsoffentlighetens tillämplighet på privatiserade kommunala verksamheter. Enligt kommer antalet organisationer som ska tillämpa arkivlagen öka från cirka 3 500 till cirka 5 000 om för- slagen i betänkandena Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) och Ökad insyn i välfärden (SOU 2016:62) genomförs.40 Fakta om offentlig sektor. Svar på frågor. Arkivmyndigheterna är en del av den offentliga arkivsektorn. Det finns en statlig arkivmyndighet, , och en arkivmyndighet i varje kommun och region. Av 8 § andra stycket arkivlagen framgår att kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och landstings- styrelsen i , om inte kommunfullmäktige eller landstings- fullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkiv- myndighet. Fullmäktige har möjlighet att utse en annan nämnd att vara arkiv- myndighet. Kommuner och regioner får emellertid också bilda kom- munalförbund, som då övertar skötseln av vissa kommunala angelägen- heter. I sådana fall blir kommunalförbundets styrelse arkivmyndighet –om inte förbundet beslutar något annat. Vidare får kommunerna och regionerna besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting. I dessa fall utgör den gemen- samma nämnden en del av den kommun eller den region som de sam- arbetande parterna bestämmer. Det innebär att arkivmyndigheten i den kommunen eller den regionen är arkivmyndighet även för den gemensamma nämnden. I kommunerna och regionerna hanteras det praktiska arbetet i regel av kommunala myndigheter på uppdrag av arkivmyndigheten. Ofta benämns de förvaltningarna för kommunarkiv (stadsarkiv) eller regionarkiv. Arkivmyndigheternas uppgifter i förhållande till arkivbildarna och de organ som förvarar allmänna handlingar beskrivs närmare i kapitel 8 och 9. Arkivmyndigheterna tillhandahåller och tillgänglig- gör de förvarade arkiven och har olika publika evenemang. Som framgått tidigare finns det myndigheter som har i uppdrag att dokumentera och samla in information om olika aspekter av sam- hället. Dessa myndigheter har olika slags arkiv. Det kan handla om arkivsamlingar som myndigheten har skapat och om arkiv som har donerats eller deponerats hos myndigheten. Myndigheterna ansvaras också för det egna myndighetsarkivet. och folkminnen (Isof) har till uppgift att bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folkminnen, namn och andra im- materiella kulturarv i . Isof förvarar olika typer av arkiv, dels myndighetsarkivet, dels arkivsamlingar. De senare är resultatet av ett myndighetens insamlings- och dokumentationsuppgift. Arkivsam- lingarna har tillkommit dels genom människors egna initiativ och vilja att dela med sig av sina språkkunskaper, ortnamn och person- namn, berättelser, minnen samt erfarenheter, dels genom kontinuer- ligt och systematiskt insamlingsarbete. Materialet är av stor betydelse för forskningen och för alla människors möjlighet att definiera och ta del av olika former av immateriella kulturarv. Arkivsamlingarna består i regel av allmänna handlingar, men deras innehåll skiljer dem från andra myndigheters arkiv. Detta ställer sär- skilda krav på etiskt ansvarstagande. Isof tar även emot donationer och förvarar därmed också enskilda arkiv.41 Forskningsbiblioteken och Kungl. Både forskningsbiblioteken vid universiteten och Kungl. förvarar flera enskilda arkiv. I samlingarna ingår bl.a. förenings- och personarkiv tillsammans med tryckt material, kart- och bildsamlingar. I ett insänt underlag till utredningen beskriver representanter för forskningsbiblioteken och Kungl. att de står inför liknande utmaningar som den enskilda arkivsektorn när det gäller insamling av elektroniska handlingar och möjligheter till tillgängliggörande. Man befarar att forskarna och andra användare kommer att vända sig till andra källor än primärkällorna om sökvägarna till bibliotekens arkiv- samlingar inte uppfyller användarnas krav och förväntningar. Repre- sentanter från forskningsbiblioteken har även efterfrågat en tydli- gare samordning av insamlingen av enskilda arkiv. Man föreslår att ska bevaka att tillgången till information från civilsam- hället, av betydelse för forskning och kulturarv, är säkerställd genom insamlingen av enskilda arkiv på institutioner som t.ex. forsknings- biblioteken och Kungl. Vidare bör ansvaret för insam- lingen fördelas med hänsyn till institutionernas olika bevaknings- 41Underlag från och folkminnen . områden, kompetenser och resurser samt samordnas för att ställas om efter förändringar i omvärlden.42 Enskilda arkivsamlingar på museer Museerna förvarar flera enskilda arkivsamlingar. Arkivsamlingarna kan utgöras av föreningsarkiv, personarkiv, kartor, tryck, konst, dag- böcker, brevsamlingar m.m. Arkiven kan bestå av en mängd olika slags handlingar och informationsbärare. Enligt representanter från museisektorn har inte alla befintliga bestånd registrerats, beskrivits, ordnats eller digitaliserats. Man ser också att insamling av digitala arkiv kommer att göra arbetet mera komplext. I likhet med forsk- ningsbiblioteken ser representanter från museisektorn att Riksarki- vet bör få i uppdrag att ha en överblick över insamlingen av enskilda arkiv på museer med hänsyn till bevakningsområden, kompetenser och resurser.43 Det finns som framgått skäl att skilja på begreppen arkivbestånd, arkivbildare och arkivinstitution. Samtliga kan i sin tur kopplas ihop med begreppet ”enskilda” för att skilja mellan allmänna handlingar och icke allmänna handlingar, mellan arkivbildande myndigheter och arkivbildande föreningar, företag och privatpersoner samt mellan offentliga sektorns arkivinstitutioner och privaträttsliga förenings-, folkrörelse- och näringslivsarkiv.44 Syftet med denna begreppsapparat är att öka tydligheten i vilka delar av arkivsektorn som avses. Trots det kan gränsdragningen mellan offentliga och enskilda arkiv framstå som otyd- lig. Handlingar från samma typ av verksamhet kan t.ex. finnas hos både offentliga och enskilda huvudmän. För en utomstående kan det också vara svårt att förstå exakt vad det är för typ av organisation 42Underlag från Kungl. och universitetsbiblioteken i , och 43Underlag från centralmuseerna . 44Begreppet ”den enskilda arkivsektorn” används i denna text för att beteckna enskilda arkiv- bestånd, enskilda arkivbildare, enskilda arkivinstitutioner samt organisationer som företräder alla eller någon av dessa. som döljer sig bakom ett namn. Arkivverksamheterna har vuxit fram och det finns stora lokala och regionala skillnader.45 Begreppet ”enskilda” har länge använts i arkivpolitiska sammanhang för att beskriva de delar som inte primärt hanterar allmänna hand- lingar och som i huvudsak inte ingår i den offentliga sektorn men som är en viktig del av samhällets gemensamma minne. Begreppet har dock flera betydelser, vilket kan leda till missförstånd och viss begreppsförvirring. Begreppet kan t.ex. betyda individuella, enstaka eller avskilda. Under utredningsarbetet har frågan därför ställts om det skulle vara bättre att byta till ett annat samlingsbegrepp som i så fall skulle vara tydligare än ”enskilda”. I många länder, inkl. våra nordiska grann- länder, använder man t.ex. begreppet ”privat” för motsvarande verk- samheter i lagstiftningen. anser att arkivutredningen ska överväga om det är lämpligt att ändra det svenska begreppet ”enskilda” arkiv till ”privata” arkiv i likhet med många andra länders termino- logi.46 och bibliotek () sympatiserar med ett sådant begreppsbyte för att uppnå en större harmonisering med de andra nordiska länderna. En nackdel med begreppet ”privat” är dock enligt att det skulle kunna associeras med privat verk- samhet och därmed inte inkludera hela den enskilda sektorn.47 Ett arkiv är ett sammanhållet bestånd av handlingar, även kallade arkivalier, som har uppkommit ur en arkivbildande enhets verksam- het. För att undvika mångtydigheten i begreppet arkiv väljer utred- ningen att använda begreppet enskilda arkivbestånd. Det specifika med enskilda arkivbestånd är att de uppkommer i verksamheter som inte omfattas av tryckfrihetsförordningens be- stämmelser om allmänna handlingar. De berörs alltså inte av prin- cipen om allmänna handlingars offentlighet. 45Riksarkivets underlag Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område - har varit särskilt betydelse- full som underlag för framställningen i detta avsnitt. 47Utredningens dialog med . omfattas inte heller av arkivlagens bestämmelser. För enskilda arkiv- bestånd kan arkivbildaren, eller någon annan som äger handlingarna, själv bestämma vem som får ta del av dem. är det inte så att enskilda arkivbestånd uteslutande han- teras av den enskilda sektorn. har arkiv- bestånd från framför allt folkrörelser, föreningar och företag beva- rats av såväl arkivmyndigheter som av enskilda arkiv-institutioner. Ett exempel är kraftindustrin med företag som , () och . Dessa lyder inte under arkivlagen men räknar med att förr eller senare överföra sina arkivbestånd till Riksarkivet.48 De enskilda arkivbestånden be- varas för att de speglar delar av samhället som den offentliga sektorns arkiv inte gör och möjliggör på så vis en bredare historieskrivning. Arkivbildare är benämningen på organisationer och individer genom vars verksamhet ett arkivbestånd uppstår. Enskilda arkivbildare är privaträttsliga rättssubjekt som företag, föreningar, akademier och stiftelser. Även enskilda personer kan vara arkivbildare liksom famil- jer, släkter, gårdar eller olika mera löst sammansatta grupperingar. Exempel på traditionella enskilda arkivbildare är organisationer som och företag som ASEA. Företag och föreningar ser sig ofta inte själva som arkivbildare eller tänker på att de bildar arkiv. har digitaliseringen gjort det mer komplicerat att avgränsa ett arkivbestånd och att särskilja vad som är ett arkiv. Det blir vanligare med löst sammansatta nät- gemenskaper som inte uppfattar att de genom sina aktiviteter samti- digt bildar enskilda arkiv. En krets av enskilda arkivbildare som vuxit fram är de privata utförarna av offentliga välfärds- tjänster. Det handlar om privata förskolor, skolor, vårdinrättningar och äldreboenden. Deras arkivbestånd innehåller uppgifter om t.ex. patientinformation och skolbetyg. Det är uppgifter som är viktiga både utifrån kulturarvsaspekten och utifrån den betydelse de har för de berörda individerna i frågor som rör rättsskipning, förvaltning och forskning. 48Utredningens dialog med kraftindustrin . På samma sätt som ett enskilt arkivbestånd kan hanteras av både enskilda organ och av myndigheter, kan arkivbestånd som bildas hos ett enskilt organ innehålla både allmänna handlingar och handlingar som är enskilda. Det kan bero på att en viss del av verksamheten hos det enskilda organet omfattas av bestämmelserna om allmänna hand- lingars offentlighet.