sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — En- ligt vår bedömning bör införandet av en e-legitimation på id-kort kunna utgöra ett incitament för att få näringslivet att investera i den infrastruktur som behövs för att kunna göra en säkrare kontroll. Befolkningen är van vid att använda kortläsare och kod när betalkort Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet används, varför det kan antas att det kommer att finnas en stor acceptans hos kunderna. Det är ett mycket snabbt förfarande som sker utan handlarens medverkan. Det är vidare en mycket säker kon- troll eftersom den omfattar både att det är rätt innehavare och att handlingen är giltig. Det finns också fördelar ur ett arbetsmiljöper- spektiv eftersom personalen kan grunda sitt beslut att neka någon att exempelvis hämta ut ett paket på en elektronisk kontroll i stället för på den egna granskningen av handlingen. Som ett alternativ till en kontroll av den statliga e-legitimationen finns den e-tjänst för kontroll av giltighet som tagit fram. E-tjänsten möjliggör en snabb och enkel kontroll av hand- lingens giltighet. Att endast en myndighet enligt vårt förslag kommer att utfärda statliga fysiska identitetshandlingar medför dessutom ytterligare möjligheter att vidareutveckla tjänsten så att den blir helt automatiserad (se avsnitt 9.4.3). Det skulle exempelvis kunna innebära att det vid en avläsning av uppgifter på kortet skickas en automatisk förfrågan till e-tjänsten. Eftersom det finns flera utfärdare är lösningen inte möjlig . E-tjänsten är endast ett hjälpmedel i frågan om id-kortet är giltigt men det är inte omöjligt att denna kontroll skulle kunna kombineras med andra åt- gärder. Ett exempel är att de uppgifter som finns i chipet på den fy- siska identitetshandlingen, dvs. ansiktsbild och övriga uppgifter om innehavaren och handlingen, kan visas på handlarens skärm och vara till hjälp i bedömningen av handlingens äkthet och perso- nens identitet. Genom våra förslag kommer säkrare identitetshandlingar att ut- färdas och mer effektiva och säkra kontroller möjliggöras. Vi bedö- mer att det kommer att innebära att det skapas starka incitament för att utföra säkrare kontroller. Det är därför enligt vår mening i nu- läget inte nödvändigt att införa krav i författning på hur sådana kon- troller ska göras. Vi bedömer att det inte kommer att vara möjligt att göra sådana elektroniska kontroller i alla verksamheter som utför identitetskontroll, vilket medför svårigheter när det gäller tillämp- ningsområdet för en eventuell reglering. Olika verksamheter kräver dessutom olika grad av säkerhet. Att enbart reglera detta för vissa verksamheter är inte lämpligt, eftersom det kan uppfattas som att någon kontroll över huvud taget inte behöver göras i de oreglerade verksamheterna. Vi bedömer därför att det vare sig är nödvändigt eller lämpligt att införa särskilda krav på den kontroll som bör göras Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet av identitetshandlingarnas äkthet och giltighet och föreslår således inte några sådana bestämmelser. Utredningens förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft . För att få största möjliga effekt i arbetet med att bekämpa bedrägeri- brottsligheten bör våra förslag träda i kraft så snart det är möjligt. måste beaktas att förslagen medför ett inte obetydligt om- ställningsarbete, framför allt för . Våra förslag innebär att ska överta ansvaret för att utfärda id-kort till personer som är folkbokförda i landet och att ett nytt gemensamt statligt identitetskort ska införas. Polismyndig- heten utfärdar cirka 1,8 miljoner identitetshandlingar . Att an- svaret för utfärdande av id-kort för folkbokförda flyttas till myndig- heten innebär en ökning med cirka 160 000 ärenden , dvs. en ökning med . Ärendetillströmningen på grund av överflyttningen är således inte så stor. Den identitetsbedömning som ska göras vid utfärdande av id-kort till personer som inte är med- borgare kan visserligen antas i vissa fall vara mer komplicerad än när det gäller medborgare. Till största delen är dock även de nya ärendena tämligen okomplicerade. Omställningen underlättas också av att de nya ärendena kommer att kunna hanteras inom den befintliga struk- turen för utfärdande av identitetshandlingar med personal som redan har erfarenhet av identitetsbedömningar. Mot bakgrund av vårt förslag om körkortets minskade använd- ning och betydelse som identitetshandling kan emellertid en känn- bar ökning av antalet ärenden om utfärdande av id-kort förväntas. Hur många av de 6,5 miljoner körkortshavarna som kommer att an- söka om statligt identitetskort och när i tiden det kan antas ske är svårt att förutse. Sannolikt kommer många av dessa personer att av- vakta med att ansöka om id-kort till dess att de förnyar sitt pass. Detta kommer att underlätta omställningen för vid ikraftträdandet. Myndigheten kommer emellertid att behöva på sig för att ställa om till det ökade antalet ärenden. Det som förmodligen har störst påverkan på tidsåtgången inför ikraftträdandet är sannolikt den upphandlingsprocess som är för- knippad med själva kortet. De förslag vi lämnar som syftar till att säkra utfärdandeprocessen, såsom kontroll av fingeravtryck och ansikts- bild, medför också att vissa åtgärder behöver vidtas inför ikraftträd- andet. Att myndigheten ska tillhandahålla en statlig e-legitimation kom- mer även att kräva en ny upphandling. Det är med största sanno- likhet det som kommer att kräva störst arbetsinsats och tidsutdräkt. Tiden för arbete med kravställning, upphandling och utformning av kortet och e-legitimationen uppskattas mot bakgrund av myndighet- ernas tidigare erfarenheter till . Det övriga omställningsarbete som måste göras bör också kunna hanteras inom . från att det finns en lagstiftning på plats är därför sannolikt vad som krävs för omställningen. Enligt vår bedömning bör författningsförslagen därför träda i kraft . Utredningens förslag: Körkort och SIS-märkt identitetskort ska kunna användas för att styrka identiteten vid utfärdande av en statlig identitetshandling efter ikraftträdandet. Natio- nellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i ska kunna användas under kortens kvarstående giltighetstid både vid utfärdande av en statlig identitetshandling och i situationer som omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism. Nationellt identitetskort ska även kunna an- vändas vid resa inom EU under den kvarstående giltighetstiden. utfärdade nationella identitetskort och identitetskort för folkbokförda i ska ges in och makuleras när ett nytt statligt identitetskort lämnas ut. Ärenden om utfärdande av identitetskort som har inletts hos passmyndighet eller före ikraftträdandet men som ännu inte har avgjorts ska handläggas enligt äldre föreskrifter. Uppgifter och handlingar som finns i registret över nationella identitetskort och databasen med uppgifter om identitetskort för folkbokförda i ska föras över till registret över statliga identitetskort. får behandla uppgifter och handlingar i databasen med uppgifter om identitetskort för folkbokförda i längst till och med . Uppgifter och hand- lingar som avser ansökningar om identitetskort som avslutats hos ska föras över till det nya id- kortsregistret. De nya bestämmelserna om återkallelse och makulering ska gälla även identitetskort och pass som utfärdats före ikraftträdandet. Eftersom körkortet har en utbredd användning som identitets- handling kommer vissa personer, när de föreslagna bestämmelserna börjar gälla, att sakna en identitetshandling som kan användas vid identifiering i alla situationer. Det kan i vissa fall få oönskade konse- kvenser. Exempelvis gäller det när giltighetstiden för en persons pass har gått ut och denne söker ett nytt pass. Den sökande kommer då att sakna en identitetshandling som kan användas för identifiering vid ansökan om det nya passet. Det finns därför ett behov av över- gångsbestämmelser när det gäller vårt föreslagna krav om att identi- teten vid utfärdande av pass och statligt identitetskort ska styrkas med ett pass eller statligt identitetskort. Övergångsbestämmelsen bör reglera att körkort och SIS-märkt id-kort kan användas för att styrka identiteten . måste också ges möjlighet att hantera den ökade mängden ansökningar om id-kort. Ju längre övergångstiden är desto fler personer kan förväntas ansöka om id-kort som de förnyar sitt pass vilket underlättar hantering. Behovet av att ge identifiering med körkort och SIS-märkta kort en längre övergångstid är också beroende av giltighetstiden för de nuvarande nationella identitetskorten och identitetskorten för folk- Om dessa kort får användas för att styrka identi- teten under kortens giltighetstid även efter ikraftträdandet kan kör- kortens funktion som identitetshandling ges en kortare övergångstid. Det nationella identitetskortet och identitetskortet för folkbok- förda i håller en relativt hög säkerhetsnivå. Det är inte rimligt att kräva att en enskild, som redan innehar något av dessa kort, ska ansöka om ett nytt kort av det skälet att vi sammanför regleringen och korten. En bestämmelse som medger att korten får användas under den återstående giltighetstiden bör därför införas i författningarna avseende id-kort och pass. Det kommer också att avsevärt mildra omställningen hos . Förnyelse av de nationella identitetskorten och identitetskorten för folkbokförda i kommer alltså att ske successivt av från ikraftträdandet. Mot bakgrund av syftet med våra förslag, dvs. att minska mängden id-kort som ett led i bedrägeri- bekämpning är det dock angeläget att inte förlänga ikraftträdandet av bestämmelserna mer än vad som är absolut nödvändigt med hänsyn till olägenheten för de enskilda och den ökade ärendemängden för . Detta leder sammantaget till att övergångstiden enligt vår uppfattning för körkorten och de SIS-märkta korten bör och kan göras relativt kort och upphöra vid av från ikraftträdandet. Ovanstående förslag innebär också att en övergångsbestämmelse som anger att nationella identitetskort kan användas i stället för pass vid resor inom EU så länge kortet är giltigt bör införas i passlagen. Vi anser att det, till skillnad mot vad vi föreslår för ansökan om pass och statligt identitetskort, inte bör införas någon övergångs- bestämmelse som möjliggör användning av körkort och SIS-märkt identitetskort i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism efter ikraftträdandet. Som anges i avsnitt 8.6.2 bör det i stället krävas att en svensk medborgare eller en person som är folk- bokförd i som inte har en statlig fysisk identitetshandling ansöker om en sådan för att kunna identifiera sig hos någon av de verksamhetsutövare som omfattas av lagstiftningen. Av de skäl som anges ovan bör dock nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i få användas under kortens giltighetstid. Det behöver vidare införas bestämmelser som anger att även tidi- gare utfärdade nationella identitetskort och identitetskort för folk- bokförda i ska ges in och makuleras när ett nytt statligt iden- titetskort lämnas ut. Om en ansökan om id-kort kommit in till , eller utlandsmyndigheterna före ikraftträdandet har några fingeravtryck inte lämnats av sökanden. Bland annat av det skälet bör ärenden om utfärdande av id-kort som har inletts före ikraftträd- andet handläggas enligt den gamla lagstiftningen. ska således avsluta de ärenden som pågår vid myndigheten och inte lämna över dessa till . De uppgifter som finns i registren över nationella identitets- kort och identitetskort för folkbokförda i är av stor betydel- se även vid utfärdande av det statliga identitetskortet. Uppgifterna om nationella identitetskort finns redan hos . Uppgifterna i det register som förs av behöver däremot föras över till . De ändamål vi föreslår för behandlingen i registret över statliga identitetskort stämmer i allt väsentligt överens med de ändamål som gäller för nuvarande register. En bestämmelse som reglerar att uppgifterna ska föras över bör därför införas. De bestämmelser vi föreslår beträffande behandling av personuppgifter i registret över statliga identitetskort och beträff- ande sekretess kommer därmed att omfatta även de uppgifter som ursprungligen registrerades i de gamla registren. Mot bakgrund av att ska avsluta pågående ärenden kommer myndigheten dock att behöva ha kvar de uppgifter om iden- titetskort för folkbokförda i som finns i den databas myn- digheten för efter ikraftträdandet. En tid bör vara tillräckligt. Uppgifter som tillförs av måste också föras in i det nya id-kortsregistret. Det behövs därmed också en bestämmelse som anger att den sekre- tessbestämmelse som gäller för databasen ska fortsätta tillämpas så länge uppgifterna finns hos . Hur överföringen av uppgifterna ska genomföras i praktiken bör bestämmas av myndigheterna. Hanteringen när det gäller utfärdade id-kort och pass bör vara densamma oavsett om det är fråga om identitetshandlingar som ut- färdats enligt den gamla eller nya lagstiftningen. Vi bedömer att det inte är lämpligt att efter att myndigheten har avslutat sin id-kortsverksamhet i övrigt, ska hantera återkallelser av de id-kort som myndigheten utfärdat. Det är dessutom av säker- hetsskäl av vikt att de nya grunderna för återkallelse tillämpas även beträffande identitetshandlingar som redan utfärdats. En bestämmelse som anger att den nya regleringen beträffande återkallelse och maku- lering även ska gälla för id-kort och pass som utfärdats före ikraft- trädandet bör därför införas. Vi ska enligt utredningsdirektiven bedöma de ekonomiska konse- kvenserna av förslagen för det allmänna. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna ska vi föreslå hur dessa ska finansieras. Vi ska också bedöma konsekvenserna för enskilda och för företag i form av kostnader och ökade administrativa bördor samt ange om förslagen får några konsekvenser ur ett jämställdhets- perspektiv. Vi ska också särskilt redovisa förslagens konsekvenser för den personliga integriteten. Konsekvenserna ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) samt 6 och 7 §§ för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redo- visas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i öv- rigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, ska finan- siering föreslås. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i öv- rigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvin- nor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen, ska enligt 15 § kommittéförordningen konsekvenserna i det aktuella avseendet anges i betänkandet. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning. Överväganden kring vilka konsekvenser en viss lösning får har i många fall gjorts i anslutning till de förslag vi lämnar. I flera av av- snitten har vi beskrivit vilka alternativa lösningar vi ser och motiverat varför den valda lösningen har föreslagits. I detta kapitel ges därför en mer övergripande och sammanfattande beskrivning av förslagens förväntade konsekvenser. 15.2Uppdraget och de förslag som lämnas Utredningen har haft i uppdrag att utreda och lämna förslag till för- ändringar av de krav och rutiner som gäller för svenska identitets- handlingar i syfte att minska det ökande antalet bedrägerier som be- gås med hjälp av förfalskade identitetshandlingar. Vi föreslår en ny lag och en ny förordning om statliga identi- tetshandlingar. Lagen innehåller bestämmelser om ett nytt statligt identitetskort som ska utfärdas av med eller utan funktion som resehandling. Kortet ersätter både det nationella iden- titetskortet och identitetskortet för folkbokförda i . Statliga identitetskort ska enligt vårt förslag tillsammans med pass vara de enda statliga fysiska identitetshandlingar som staten utfärdar. Det innebär att körkortet inte längre ska betraktas som en identitets- handling. Vi föreslår även krav på att de statliga fysiska identitets- handlingarna ska användas vid ansökan om en ny statlig fysisk iden- titetshandling och i situationer som omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Våra förslag är inriktade mot att handlingarna kommer att vara de enda identitetshand- lingar som används även i andra situationer där identitetskontroller görs, exempelvis vid utlämnande av försändelser vid postutlämnings- ställen. Den föreslagna lagen innehåller också bestämmelser som innebär att det statliga identitetskortet blir säkrare än de nuvarande korten, såsom bestämmelser om att korten ska innehålla både ansiktsbild och fingeravtryck och att en kontroll av sådana uppgifter ska göras bl.a. i samband med utfärdandet. Vi föreslår dessutom att en statlig e-legitimation ska finnas på det statliga identitetskortet. Genom förslaget säkras invånarnas tillgång till en säker e-legitimation och därigenom också tillgången till viktiga samhällsfunktioner. Samtliga förslag syftar till att de identitetshandlingar som utfär- das ska bli säkrare för att därigenom motverka den identitetsrela- terade brottsligheten. 15.3Alternativa lösningar och konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte genomförs Vi har i olika delar av betänkandet redovisat vilka alternativa lös- ningar som har övervägts och varför dessa inte har valts. Exempelvis har vi i kapitel 8 övervägt alternativa sätt att åstadkomma en begräns- ning av antalet fysiska identitetshandlingar. Vidare har vi i kapitel 9 analyserat olika sätt att begränsa antalet utfärdare och gjort bedöm- ningar när det gäller vilken av några alternativa myndigheter som bör ansvara för utfärdandet av de statliga fysiska identitetshandlingarna. I kapitel 10 har vi bl.a. övervägt alternativa sätt att reglera för att åstadkomma en enhetlig utfärdandeprocess (avsnitt 10.2.1) och olika sätt att göra det statliga identitetskortet tillgängligt även för perso- ner som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder inte kan ta sig till den utfärdande myndigheten (avsnitt 10.2.7). Alter- sätt att säkerställa att samma person inte kan skaffa flera iden- titetshandlingar i olika identiteter har övervägts i kapitel 11. I kapitel 12 har vi också gjort bedömningar när det gäller alternativa utfärdare för den statliga e-legitimationen. Våra förslag innebär sammantaget att de identitetshandlingar som utfärdas av staten blir säkrare vilket medför att den identitetsrela- terade brottsligheten motverkas. Förslagen innebär dels att personer hindras från att skaffa identitetshandlingar för identiteter som är stulna eller falska, dels att handlingarna som sådana blir svårare att förfalska. Om våra förlag inte genomförs eller endast genomförs del- vis uppnås således inte dessa effekter. 15.4.1Konsekvenser för det allmänna Förslagen om begränsning av antalet identitetshandlingar och utfärdare Syftet med våra förslag är att minska de bedrägerier som är kopplade till identitetsmissbruk. Förslagen kan förväntas minska den brotts- lighet som begås med hjälp av identitetshandlingar, bl.a. sådan brotts- lighet som är riktad mot välfärdssystemen. Det kan därför antas att statens kostnader kopplade till den identitetsrelaterade brottslig- heten, exempelvis kostnader i form av felaktigt utbetalade bidrag, kommer att minska. Avgiften för både det nationella identitetskortet och identitets- kortet för folkbokförda i är . Vår utgångs- punkt är att kostnaden för de statliga identitetskorten ska finansieras genom avgift vilket är avsikten även . Våra förslag innebär att , förutom att som utfärda id-kort till svenska medborgare, även ska överta ansvaret för att utfärda id-kort till personer som är folkbokförda i landet utan att vara svenska medborgare. Ett nytt gemensamt statligt identitetskort som kan utfärdas både till svenska medborgare och till personer som är folkbokförda i ska införas. Det innebär ett ökat antal ären- den för och en motsvarande minskning för Skatte- verket. utfärdar cirka 1,8 miljoner identitetshandlingar . Att ansvaret för utfärdande av id-kort för personer som är folkbokförda flyttas till myndigheten innebär en ökning med cirka 160 000 ärenden . Av årsredovisning framgår att myndigheten hanterade cirka 250 000 ärenden om nationella identi- tetskort. Kostnaden för id-kortsverksamheten var vilket innebär en styckkostnad om per an- sökan. I detta belopp ingår enligt uppgift från direkta kostnader för verksamheten i form av lön, tillverkning av id- kort, utrustning, it-system och lokaler. Även indirekta kostnader såsom ledning, övriga personalkostnader och administration ingår. Utveckling och utbildning som är direkt kopplad till id-kortsverk- samheten ingår också. Den befintliga id-kortsverksamheten är enligt uppgift från avgiftsfinansierad, dvs. som tas för ansökan täcker kostnaderna för att bedriva verksamheten. Det underskott som redovisas i årsredovisningen för har kunnat täckas med det överskott som ackumulerats i verksamheten . Anslaget har alltså inte belastats. hanterade cirka 160 000 ansökningar om id-kort enligt uppgifter i årsredovisningen. Kostnaden för id- kortsverksamheten var vilket innebar en styckkostnad om per ansökan. var antalet ansökningar cirka 145 000 och totalkostnaden cirka 92 mil- joner kronor, dvs. Motsvarande siffror för var 173 000 ansökningar, totalkostnad och styckkostnad . Att kostnaden ökade be- ror på merkostnader i samband med byte av leverantör. Ungefär hälften av kostnaderna för verksamheten täcktes av avgiftsintäkterna, 66 miljoner enligt årsredovisningen. och 2016 var kostnadstäckningen bättre. 59respektive 69 miljoner vilket innebar cirka två tredjedelar av kost- naderna. Avgiftsintäkterna ska enligt 38 § förordningen med instruktion för disponeras så att minst hälften av id-kortsverksam- hetens kostnader täcks. I övrigt finansieras verksamheten genom anslag, enligt årsredovisningen för . och 2016 finansierades cirka en tredjedel av kostnaderna för id-kortsverksamheten, 33 respektive , av anslaget. Skillnaderna när det gäller kostnad per ansökan mellan de två myndigheterna kan till viss del ha sin förklaring i att den identitets- bedömning som ska göras vid utfärdande av id-kort till personer som inte är svenska medborgare kan vara mer komplicerad i vissa fall än när det gäller svenska medborgare. Den mest sannolika förklaringen till skillnaden är dock att utfärdar betydligt färre iden- titetshandlingar än . Styckkostnaden påverkas natur- ligtvis av den stordriftsfördel som ligger i att lokaler, kameror och annan teknisk utrustning kan utnyttjas optimalt och att den personal som hanterar ansökningarna genom den större mängden ansök- ningar blir mer erfarna att handlägga dessa. har på grund av den stora volymen ansökningar också lättare att upparbeta bra och effektiva rutiner. Eftersom de nya ärendena hos kommer att kunna hanteras inom den befintliga strukturen för utfärdande av identitetshandlingar kommer processen för utfärdande av id-kort till personer som är folkbokförda i landet att kunna effektiveras. I för- hållande till den totala mängden identitetshandlingar som Polismyn- digheten utfärdar kan inte överlämnandet av de cirka 160 000 ären- dena antas påverka verksamhet i någon större omfattning. har kapacitet att klara av de toppar och dalar som präglar pass- och id-kortsverksamheten.