sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Givet säkerheternas betydelse för hur effektiva lik- viditetsstödjande åtgärder blir och för förlustrisk, skulle ett alternativ kunna vara att i den nya riksbankslagen räkna upp vil- ken typ av säkerheter som får acceptera för lämnade krediter, t.ex. säkerställda obligationer eller företagsobligationer med viss kreditvärdering. Att i lag uttömmande räkna upp godtag- bara säkerheter skulle dock kunna försvåra för att han- tera en finansiell kris på ett adekvat sätt eftersom det kan begränsa 24Här föreligger det en skillnad jämfört med nödkrediter. I fråga om nödkrediter syftar säker- hetskraven till att skydda mot en kreditförlust. möjlighet att anpassa säkerhetskraven efter orsaken till den uppkomna situationen. Kommittén föreslår i stället att det av riksbankslagen ska framgå att får ge kredit mot betrygg- ande säkerheter. Därutöver ska det överlämnas till att bestämma hur säkerhetskraven bör utformas. Regleringen av säker- hetskraven för krediter som ges i syfte att värna finansiell stabilitet föreslås alltså utformas på samma sätt som de säkerhetskrav som används för krediter som ges i penningpolitiskt syfte eller för att främja betalningssystemet. Att säkerheterna som tar ska vara tillräckliga för att täcka det utlånade beloppet (dvs. betryggande säkerhet) ligger även i linje med hur andra centralbanker hanterar frågan, däribland ECB och vad som enligt den nya norska centralbankslagen gäller för . Att säkerheten ska vara betryggande både för krediter som läm- nas i penningpolitiskt syfte och i syfte att värna finansiell stabilitet utesluter inte att de säkerheter som accepteras kan skilja sig åt be- roende på syftet med krediten. Säkerheterna ska dock alltjämt vara betryggande. Det kan uppnås genom att kräver mer säkerheter för ett givet kreditbelopp, dvs. gör ett större värderings- avdrag. Det råder en bred samsyn om principen att de säkerheter som en centralbank tar inte ska innebära att den tar på sig en större förväntad förlust än om säkerheterna hade utgjorts av statsobligationer. Detta säkerställs genom värderingsavdrag. Det är viktigt att av- draget vid generellt likviditetsstöd avspeglar den risk som ett värde- papper för med sig givet bedömningen att finansieringsproblemen är resultatet av en allvarlig likviditetsstörning, såvida inte gör bedömningen att det har skett en fundamental förändring av tillgångarnas underliggande värde. Det leder alltså fel att tänka att i en kris ska tillämpa samma villkor som marknaden, vilket är det rimliga när lån ges i normala lägen, t.ex. i penningpoli- tiskt syfte. Det går på tvärs mot utgångspunkten att likviditetsstöd syftar till att rätta till ett marknadsmisslyckande. Det kan inte uteslutas att det vid en framtida systemomfattande likviditetskris uppkommer en situation då ett eller flera företag inte kan ställa betryggande säkerheter som täcker kreditbeloppet. I en sådan situation är det nödvändigt att ta ställning till vilka kostnader som uteblivna krediter skulle innebära för realekonomin. en sådan avvägning konstateras att riskerna för (och i förlängningen staten) väger lättare än kostnaderna för realekonomin, finns det ändå möjlighet för att ge en kredit om reger- ingen ställer ut en garanti. Enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut har regeringen möjlighet att ställa ut garantier inom de ramar som beslutar om. Eventuella förluster till följd av sådana garantier belastar då inte nödvändigtvis skattebeta- larna.25 Sammanfattningsvis anser alltså kommittén att en- bart får ge kredit mot betryggande säkerheter. Kommittén bedömer att unionsrätten inte kräver att säkerhetskravet ställs högre än så. Det bedöms också vara förenligt med unionsrätten att på ett liknande sätt som ECB får besluta om säkerhetskravens när- mare utformning (typ av säkerheter, värderingsavdrag etc.). Ett krav på betryggande säkerheter motsvarar det krav som enligt ECBS- stadgan gäller för penningpolitiken och som kommissionen före- språkar beträffande nödkrediter (se avsnitt 23.7.4). Förslaget ligger för övrigt i linje med åtgärder under den globala finans- krisen.26 Prissättningen av en kredit I normala tider följer räntesättningen av de krediter som lämnar direkt av de villkor som har tagit fram för intra- dagskrediter och de krediter som ger för att styra penning- politiken, i kombination med den styrränta (reporänta) som Riksban- ken beslutar om.27 När ger en kredit i syfte att motverka systemomfattande likviditetsstress kan det finnas skäl att tillämpa en annan ränta. Den princip som centralbanker använde vid prissättningen av många av de extraordinära åtgärder som vidtogs under den globala finanskrisen var att kostnaderna för centralbanksfinansiering skulle 25Eventuella utbetalningar görs med hjälp av medel från stabilitetsfonden. Avgiftsuttaget till den fonden har dock upphört. Skattebetalarna kan därför komma att belastas om behållningen i stabilitetsfonden inte räcker till och saldot blir negativt. 26I den nuvarande lydelsen av det s.k. bankmeddelandet används inte uttrycket ”betryggande säkerhet” Det avgörande för bedömningen av om stödet utgör statligt stöd är om säkerhetens värde täcker faciliteten (se avsnitt 23.5.2). 27Intradagskrediter är räntefria. vara högre än kostnaderna på de privata marknaderna i normala tider, men lägre än under den stressade perioden.28 Prissättningen syftade till att säkerställa att marknadsaktörerna utnyttjade faciliteterna under de stressade perioderna men hade incitament att söka privat finan- siering när villkoren normaliserade sig. Det kan ses som motsvarig- heten till de krisanpassade värderingsavdrag som diskuteras ovan. Räntan kan exempelvis bestämmas som ett räntepåslag i förhåll- ande till reporäntan plus ett ytterligare påslag som de finansiella företagen bjuder i en auktion som hålls för att fördela det totala kreditbeloppet mellan olika aktörer. Det var också den metod som använde under den globala finanskrisen. I auktionerna angav en minimiränta. Utformningen av denna minimi- ränta kom att ändras som faciliteten var i bruk. Vid de nio första auktionerna skedde utlåningen till rådande reporänta vid utlåningstillfället plus ett påslag, dvs. en fast ränta. Påslaget var baserat på en uppskattning av premien på motsvarande löptid vid normala förhållanden och sattes initialt till för tremånaderskrediter. sänkte dock repo- räntan kraftigt och det fanns förväntningar om fortsatta sänkningar. Av detta skäl ville bankerna inte låna så stora volymer. beslutade därför att i stället låna ut till rörlig ränta. I stället för den rådande reporäntan användes den genomsnittliga reporäntan . sänktes påslaget till för samtliga löptider. Dessa förändringar gjordes för att bankerna skulle använda sig av möjligheten att låna. agerande under den globala finanskrisen visar att räntan behöver anpassas till omständigheterna och syftet. Enligt kom- mitténs bedömning bör därför , med beaktande av bl.a. EUF-fördragets statsstödsregler, själv få bestämma räntan även för de krediter som den ger i syfte att värna finansiell stabilitet. Det bör göras utifrån syftet att stödet ska rätta till ett marknadsmisslyck- ande, dvs. räntan bör sättas högre än den aktuella styrräntan men lägre än de räntor som gäller i den privata marknaden. Det bedöms vara förenligt med unionsrätten att överlämna till att bestämma räntan, men med beaktande av vad de unionsrättsliga reglerna eventuellt kräver. 28Lavoie m.fl. (2011), s. 32. Kommitténs utgångspunkt är att ska bidra till att upp- rätthålla stabiliteten i det finansiella systemet genom åtgärder riktade mot finansiella företag. bör däremot inte överta banker- nas uppgift och t.ex. ge krediter direkt till hushåll och företag. Det är det finansiella systemets uppgift att se till att hushåll och företag har tillgång till betalningsmedel, krediter och andra viktiga finansi- ella tjänster, även om via utformningen av villkoren för krediter etc. indirekt kan bidra till det. Med den utgångspunkten står valet mellan att göra det möjligt för att rikta åtgärderna till alla finansiella företag eller bara vissa i förväg identifierade företagstyper, t.ex. banker och andra kreditinstitut, som typiskt sett är mest utsatta för likviditetsrisker. Stöd enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut får, som namnet anger, bara ges till kreditinstitut. Som konstateras ovan är det dock svårt att förutse hur nästa kris kommer att se ut. Strukturförändringar på finansmarknaderna kan leda till nya risker och sätta andra aktörer i fokus. Kommittén be- dömer därför att det är mindre lämpligt att i lag allt för snävt avgränsa kretsen som kan låna av . I stället föreslår kommittén samma motpartskrets som beträffande nödkrediter, nämligen svenska företag som står under tillsyn av , motsvarande utländska företag som bedriver verksamhet i genom filial och centrala motparter. Den omständigheten att en kredit ska vara ägnad att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i , kommer att innebära en naturlig begränsning av vilka företag som får vara motparter till i nu aktuellt avseende. I praktiken förutser kommittén att krediter framför allt kommer att ges till ban- ker och andra kreditinstitut (t.ex. bolåneinstitut), vissa värdepappers- bolag (t.ex. sådana som agerar marknadsgaranter) och centrala mot- parter. Den underliggande osäkerheten om ifall den som behöver likviditetsstöd utanför det penningpolitiska ramverket är finansiellt sund och därför kan få stöd är i allmänhet mindre vid generellt lik- viditetsstöd än vid en nödkredit. För att markera att metoden för att bedöma ett företags finansiella ställning skiljer sig åt mellan generellt likviditetsstöd och nödkrediter föreslår kommittén inte något ut- tryckligt krav på livskraft såvitt gäller generellt likviditetsstöd. Det överensstämmer med det som gäller för penningpolitiska motparter. måste dock ta hänsyn till statsstödsreglerna och förbu- det mot monetär finansiering.29 22.7.2Kredit i utländsk valuta mot betryggande säkerhet Kommitténs förslag: får ge kredit i utländsk valuta mot betryggande säkerhet, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Svenska banker har inte bara inhemsk utan även internationell verk- samhet och finansiering. De lånar också i viss utsträckning i utländsk valuta för att finansiera den svenska verksamheten. De kan därför få likviditetsproblem även i utländsk valuta. I normala tider kan ban- kerna själva få tag på den utländska valuta de behöver. Men i kriser kan finansiering på de internationella marknaderna bli både dyr och svårtillgänglig. Att tillhandahålla likviditet i utländsk valuta är inte en grundläggande uppgift för centralbanker såsom likviditetsstöd i egen valuta, men i praktiken tilldelas ofta centralbanker även denna uppgift. Under den globala finanskrisen uppstod en brist på utländsk valuta, varpå primära penningpolitiska motparter fick låna dollar från . Även andra centralbanker lånade ut ut- ländsk valuta (främst dollar). Även garantipro- gram innefattade stöd till finansiering i utländsk valuta. Vissa svenska banker deltog också i program som erbjöds av utländska central- banker. Exempelvis lånade svenska banker euro i de penningpolitiska faciliteter som tillhandahölls av ECB. Ytterst är det dock en fråga för de svenska myndigheterna att säkerställa stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Kommittén anser därför att , precis som den gjorde under den globala finanskrisen, behöver ha möjlighet att ge kredit i utländsk valuta för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . En fördel med att har möjlighet att ge kredit både i svensk och utländsk valuta, är att det ger en myn- dighet en samlad överblick över behovet av likviditetsstöd och de berörda företagen en myndighet att vända sig till. 29Se avsnitt 23.7.6 beträffande nödkrediter. bedömning bör det överlämnas till att ta ställning till i vilken valuta stöd behöver ges. valutareserv kan användas för att ge likviditetsstöd. Kommitténs förslag innebär att lagstödet för detta tydliggörs (se av- snitten 29.8 och 30.7). kan dock inte själv skapa utländsk valuta, till skillnad från svenska kronor. Se kapitel 30 för en analys av behovet av en valutareserv och under vilka förutsättningar den ska kunna förstärkas genom lån i . Centralbanker kan också byta valuta med varandra genom att ingå s.k. valutaåterköpsavtal. ska enligt kommitténs förslag få ingå återköpsavtal i syfte att finansiera likviditetsstöd i utländsk valuta, se avsnitt 31.8. Där behandlas också frågan om godkännande för ingående av vissa valutaåterköpsavtal. Det bör sär- skilt noteras att det normalt måste ligga i båda centralbankernas in- tresse att ingå ett valutaåterköpsavtal för att ett sådant avtal ska komma till stånd. Sammanfattningsvis anser kommittén att ska ha be- fogenheten att ge kredit i utländsk valuta. Det som sägs om principer för säkerheter, prissättning och motparter i avsnitt 22.7.1 gäller även här. Det bör dock nämnas att räntesättningen påverkas av i vilken valuta ett lån ges. I de auktioner som genomfördes i dollar under den globala finanskrisen satte en minimiränta som motsvarade förväntad amerikansk penningpolitisk styrränta plus minst 50 ränte- punkter. Precis som för stödet i kronor användes alltså en styrränta som referensränta. Förutom att detta följer av principen att Riks- bankens utlåning inte ska tränga undan en normal marknadsmässig finansiering, styrdes nivån på minimiräntan också av räntan i valuta- återköpsavtalen med Federal Reserve. De nordiska centralbankerna hade dessutom beslutat om en harmoniserad prissättning. 22.7.3Återköpsavtal i svenska kronor eller utländsk valuta Kommitténs förslag: får ingå återköpsavtal som in- kluderar å ena sidan svenska kronor eller utländsk valuta och å andra sidan finansiella instrument, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Motpartskretsen ska vara densamma som för krediter. I föregående avsnitt föreslås att ska kunna ge kredit i finansiellt stabilitetssyfte, både i svenska kronor och i utländsk valuta. kan emellertid tillföra betalningsmedel på annat sätt än genom en kredit, bl.a. genom ett s.k. återköpsavtal (repa), se avsnitt 18.11.1 beträffande definitionen av återköpsavtal i den nya riksbankslagen. Den typ av återköpsavtal som avses här skulle exempelvis kunna innebära att förvärvar ett värdepapper av en affärsbank. I utbyte får affärsbanken centralbankspengar. förbinder sig affärsbanken att köpa tillbaka värdepapperet till ett visst pris. Ett sådant återköpsavtal liknar ur ett ekonomiskt perspektiv kreditgivning mot säkerhet. I en kris skulle återköpsavtal kunna användas som ett alternativ till en kredit för avtal med lägre belopp eller med kortare löptider, t.ex. vid störningar i likviditetstillförseln som bedöms kunna leda till en kris. är exempel på ett återköpsavtal. Återköpsavtal användes av vissa centralbanker under krisen, exempelvis av centralbankerna i och Kanada.30 Det skulle kunna hävdas att eftersom får tillföra centralbankspengar via krediter mot säkerhet är det inte nödvändigt att också får ingå återköpsavtal som har samma effekt. Kommittén menar dock att bör kunna tillföra likviditet även via återköpsavtal om den anser att det är mer ändamålsenligt än att t.ex. ge en kredit. Det ger flexibilitet att välja det instrument som är lämpligast i det enskilda fallet utan att begränsas av transaktionens juridiska beteckning. Den kreditrisk som är förenad med en kredit och ett återköpsavtal är i allt väsentligt densamma. Motpartskretsen ska vara densamma som för en kredit. Av samma skäl som bör kunna ge kredit i utländsk valuta bör kunna ingå återköpsavtal även avseende ut- ländsk valuta. bör även beträffande återköpsavtal sträva efter att begränsa sina risker i enlighet med vad som är lämpligt i den aktuella situationen. bör kunna acceptera alla slags finansiella in- strument så länge som dessa, efter eventuella värderingsavdrag, mot- svarar en betryggande säkerhet på samma sätt som vid kreditgivning. 30Vilka verktyg centralbankerna använder sig av kan bero på nationella skillnader, såsom till- gängliga verktyg, civilrättslig reglering etc. En beskrivning av åtgärder som vidtogs av andra centralbanker finns bl.a. i SOU 2013:6, kapitel 4. Se även appendixet till detta kapitel. Det är samma bedömning som görs beträffande återköpsavtal som ingås i penningpolitiskt syfte, se avsnitt 18.11.1. Ett återköpsavtal innebär att säljaren av ett värdepapper (den som mottar pengar) lovar att återköpa värdepappret vid ett bestämt datum för – vanligtvis – en något större summa pengar än vad den har erhållit. Prisskillnaden mellan försäljningen och återköpet motsvarar en låneränta. Kommittén föreslår i det föregående (avsnitt 22.7.1) att prissättningen av en kredit – räntesättningen – ska överlämnas till och inte regleras i lag. Enligt kommitténs bedömning finns det inte heller några skäl att i riksbankslagen ta in en bestäm- melse om prissättningen av återköpsavtal. Skälen för detta är desam- ma som de som har anförts för att avstå från att reglera räntesätt- ningen av en kredit. Kommittén bedömer att det inte strider mot unionsrätten att Riks- banken – utanför det penningpolitiska ramverket – får ingå återköps- avtal för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Det kan vara ett alternativt sätt att tillföra centralbanks- pengar. Uppgiften som sådan bedöms exempelvis inte strida mot arti- kel 14.4 i ESBS-stadgan.31 22.7.4Återköpsavtal avseende värdepapper och liknande Kommitténs förslag: får ingå återköpsavtal som inne- bär ett byte av finansiella instrument med en samtidig överens- kommelse om att sådana instrument av samma mängd och slag ska återlämnas , om det behövs för att mot- verka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Motpartskretsen ska vara densamma som för krediter. Att tillför centralbankspengar, antingen via krediter eller via återköpsavtal torde vara det allra mest effektiva och direkta sättet att tillgodose behovet av säkra tillgångar och undanröja en system- omfattande likviditetsstörning. Ett finansiellt företags efterfrågan på säkra tillgångar skulle emellertid också kunna tillgodoses genom att 31Se definitionen av ”Emergency liquidity assistance” i ELA-överenskommelsen (appendixet till kapitel 23). Inte heller statsstödsreglerna förutsätter att krediter är den enda möjliga stöd- formen. Till detta kommer att återköpsavtal användes av flera centralbanker under den globala finanskrisen. t.ex. en bank får möjlighet att byta sina mindre likvida tillgångar (t.ex. företagscertifikat) mot mer likvida tillgångar (t.ex. statspapper) genom ett återköpsavtal. Effekterna av ett sådant återköpsavtal liknar dem som uppnås genom förändrade säkerhetskrav för centralbanks- utlåning, eftersom värdepapperen förknippas med mindre risk och ger det finansiella företaget möjlighet att använda de tillgångar som frigörs på annat sätt. Detta skulle kunna vara en åtgärd som används när mer kraftfulla åtgärder, t.ex. krediter, inte är nödvändiga. Att sådana återköpsavtal kan underlätta bankernas finansiering visade sig under den globala finanskrisen. I vidtogs dock inte sådana åtgärder av men åtgärder med liknande effekt vidtogs av (se avsnitt 22.3).32 hade inte några statspapper att repa ut. Detta förhållande ändrades när köpte statspapper på andrahandsmarkna- den med början 2015. Hur innehav av statspapper kom- mer att se ut går inte att säga. Statspapper är heller inte de enda finansiella instrument som kan ingå i ett återköpsavtal som innebär byte av finansiella instrument. Återköpsavtal via byte av finansiella instrument var också ett verktyg som användes i andra länder under den globala finanskrisen, bl.a. av centralbanker. Som exempel på en centralbank som använde sig av återköpsavtal kan nämnas . I den nya norska centralbankslagen får även denna möjlighet.33 Enligt kommitténs bedömning är det tänkbart att återköpsavtal avseende byte av finansiella instrument i svensk eller utländsk valuta skulle kunna vara ett verkningsfullt verktyg för att motverka en all- varlig störning i det finansiella systemet. Värderingsavdrag kan an- vändas även i dessa fall för att hantera risker förenade med sådana avtal. Även om liknande resultat kan uppnås med hjälp av kreditgiv- ning i kombination med ändrade säkerhetskrav är det rimligt att ges utrymme att bedöma vilket verktyg som är lämpli- gast i ett enskilt fall. Kommittén föreslår därför att ska ha befogenheten att i en kris ingå sådana återköpsavtal, beträffande både statspapper och andra finansiella instrument. 32Riksgäldskontoret gjorde under krisen extra emissioner av statspapper, varefter Riksgälds- kontoret lånade ut de pengar som den fick in från de extra emissionerna via s.k. omvända repor i säkerställda bostadsobligationer. I praktiken innebar det att bankerna fick byta statsskulds- växlar mot säkerställda obligationer men att transaktionen genomfördes i flera led. Det var dock bara det sista ledet som inkluderade ett återköpsavtal. 33Se appendixet till detta kapitel beträffande . Beträffande bedömningen av vilka tillgångar som ett sådant åter- köpsavtal får avse, prissättningen av ett återköpsavtal och motparts- kretsen, gör kommittén samma bedömning som beträffande åter- köpsavtal som inkluderar svenska kronor eller utländsk valuta (se avsnitt 22.7.3). Motpartskretsen ska alltså vara densamma som be- träffande krediter m.m., och lagen ska inte innehålla några detalje- rade bestämmelser om vare sig vilka tillgångar som får avses eller rörande prissättningen. Återköpsavtal avseende finansiella instrument ger, som beskrivs ovan, ett alternativt sätt att tillföra likviditet även i fall som ligger utanför det penningpolitiska ramverket. Uppgiften som sådan bedöms inte strida mot artikel 14.4 i ECBS-stadgan. Självfallet måste beakta unionsrätten vid utformningen av åtgärden. Kommitténs förslag: får likt en marknadsgarant köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finansiella marknaders funktions- sätt, om 1.det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansi- ella systemet i , och 2.det finns synnerliga skäl. Den globala finanskrisen visade att marknadsfinansiering spelar en viktig roll för kreditförsörjningen till ekonomin och att företag är beroende av att finansiella marknader fungerar väl. När marknads- likviditeten kraftigt försämras, eller försvinner, kan det ha långtgå- ende konsekvenser för det finansiella systemet och för realekonomin i stort. S.k. marknadsgaranter (eng. market-makers) spelar en central roll för att upprätthålla en god likviditet på värdepappersmarknaden, exempelvis i statspapper och bostadsobligationer. En marknads- garant erbjuder sig att ställa priser i något finansiellt instrument, så att det kan köpas och säljas till bestämda kurser. funktion är mycket betydelsefull för att säkerställa likviditeten på värdepappersmarknaden.34 När en centralbank agerar marknadsgarant i sista instans innebär det att den köper och säljer värdepapper till angivna priser. Begrep- pet ”sista instans” har samma innebörd som för den grundläggande uppgiften att vara ”sista låneinstans”, dvs. att en centralbank agerar när det föreligger ett marknadsmisslyckande. Under en finansiell kris kan dock antas initialt agera som ”köpare i sista instans”.35 Det beror på att vid allvarliga marknadsstörningar är det sannolikt fler som vill sälja än som vill köpa. En tillgångs likviditet beror dels på förtroendet för det företag som har emitterat en obligation, dels på och hur väl marknaden där den handlas fungerar. En marknad baserad på marknadsgaranter är beroende av att dessa snabbt och billigt kan minska innehav av till- gångar som de har köpt. Sådana transaktioner sker vanligen genom att marknadsgaranter handlar med varandra.