sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — De centrala myndigheterna förutsätts ha den kompetens som behövs när det gäller de ekonomiska analyser som ska göras på över- gripande nivå, men är det viktigt att man i analyserna tar hänsyn till de konkreta situationer som föreligger i varje avrinnings- område. Därför är det viktigt att länsstyrelserna även involverar kommunerna och berörda myndigheter i analysarbetet för att tillvara ta den lokala kunskapen om vattenförekomsterna. 18.3Beredning och beslut om miljökvalitetsnormer Förslag: Länsstyrelserna ska ta fram förslag till miljökvalitets- normer och Havs- och vattenmyndigheten respektive SGU ska kvalitetssäkra och bereda länsstyrelsernas förslag till miljökvali- tetsnormer för yt- respektive grundvatten inför beslut. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska vid beredningen av förslag till miljökvalitetsnormer ta in synpunkter från övriga berörda cen- trala myndigheter. En nationell nämnd inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten. Administrativa upp- gifter åt nämnden utförs av Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. 18.3.1Länsstyrelsernas förslag bör beredas inför beslut Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska kvalitetssäkra och bereda länsstyrelsernas förslag till miljökvalitets- normer för yt- respektive grundvatten inför beslut i en nationell nämnd. Hur förslagen tas fram beskrivs i avsnitt 18.2. Kvalitetssäkringen bör särskilt gälla den ekonomiska analysen och bedömningen av vilken vattenanvändning som trots att den med- för en påverkan på vattenmiljön bör godtas av ekonomiska skäl. I denna del menar vi att Havs- och vattenmyndigheten och SGU behöver ta ett stort ansvar, i samverkan med övriga centrala myndig- heter. Här blir också den inriktning på arbetet och de övergripande avvägningar som och regeringen lägger fast i den natio- nella handlingsplanen av stor betydelse. 18.3.2Beslut om miljökvalitetsnormer bör fattas samlat på nationell nivå Utredningen föreslår att det inrättas en nationell nämnd, för normgivning på vattenförvaltningens område, för att be- sluta om miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten. Administra- tiva uppgifter åt nämnden utförs av Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. I detta ingår att Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för all administration och hålla nämnden med utrustning och lokaler. Handläggande uppgifter åt nämnden utförs av Havs- och vattenmyndigheten när det gäller miljökvalitetsnormer för ytvatten och av SGU när det gäller miljökvalitetsnormer för grund- vatten. Förslaget om att inrätta en nationell nämnd utvecklas i kapitel 21. 18.3.3Prövning av om förutsättningar föreligger för ändring av miljökvalitetsnorm Utredningen föreslår att yttrande i mål och ärenden som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska lämnas av den föreslagna nämnden (för normgivning på vatten- förvaltningens område) i det fall yttrandet avser fråga om ändring av miljökvalitetsnorm1. Om nämnden inte finner att det finns förutsätt- ningar att ändra den miljökvalitetsnorm som begäran om yttrande gäller ska nämnden anmäla detta till regeringen.2 Ärendet bör beredas av Havs- och vattenmyndigheten om frågan gäller en ytvattennorm och av SGU om frågan gäller en grundvattennorm. 122 kapitlet 13 § första stycket 1 . 24 kapitlet 14 § andra stycket vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 18.3.4Yttrande i mål och ärenden om att tillåta en verksamhet eller åtgärd Utredningen föreslår att yttrande i mål och ärenden som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska lämnas av i berört län i det fall yttrandet avser fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av 4 kapitlet 11–12 §§ vatten- förvaltningsförordningen.3 Ett sådant yttrande kan begäras i mål eller ärende hos kommun, myndighet, miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol. I uppgift ingår att pröva om förutsättningarna i angivna bestämmelser är uppfyllda och verk- samheten eller åtgärden kan tillåtas. Utredningen har övervägt om yttrande i dessa situationer i stället bör lämnas av den föreslagna nämnden (för normgivning på vattenförvaltningens område) eller av Havs- och vattenmyndigheten respektive SGU. Vi menar att länsstyrelserna, till följd av sitt uppdrag att svara för vissa uppgifter enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) och med hänsyn till sitt tvärsektoriella ansvar i övrigt, är väl lämpade att yttra sig i dessa ärenden. 18.3.5Statlig kontroll av kommunala beslut Utredningen föreslår att den statliga kontrollen4 av kommunala be- slut att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av 4 kapitlet 11– 12 §§ vattenförvaltningsförordningen ska prövas av den länsstyrelse i det län där verksamheten är belägen i stället för av den länsstyrelse som är vattenmyndighet i berört vattendistrikt. ska också beredas tillfälle att yttra sig i ärendet innan det avgörs, se ovan. I uppgift ingår att pröva om förutsättningarna i angivna bestämmelser varit uppfyllda. Om det inte funnits förutsätt- ningar för tillåtandet ska upphäva beslutet. Länsstyrelserna utövar statlig kontroll över kommunala beslut i andra fall, såsom beslut om dispens från strandskyddsbestämmel- serna5 och om att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller om- rådesbestämmelser.6 Vi menar att länsstyrelserna är väl lämpade att 322 kapitlet 13 § första stycket 2 och 19 kapitlet 5 § 7 samt 4 kapitlet 13 § vatten- förvaltningsförordningen (2004:660). 419 kapitlet 3a–c §§ . 519 kapitlet 3 b § (1998:808). 611 kapitlet 10 § (2010:900). svara även för den statliga kontrollen av dessa beslut och att pröva om förutsättningarna för tillåtelse varit uppfyllda. 18.4Nationell handlingsplan för vattenförvaltningen Förslag: Regeringen tar fram en skrivelse till med en nationell handlingsplan för vattenförvaltningen. Havs- och vatten- myndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndig- heter tar fram underlag i form av ett förslag till nationell hand- lingsplan. 18.4.1Skrivelse till om en nationell handlingsplan Utredningen föreslår att regeringen ska ta fram en skrivelse till riks- dagen med en nationell handlingsplan för vattenförvaltningen. Den nationella handlingsplanen ska vara ett inriktningsdokument som bland annat anger inriktning, övergripande avvägningar, omfattning samt utvärdering av vattenförvaltningens resultat. Behov av tydligare styrning av vattenförvaltningen Vår utvärdering visar att dagens styrning av vattenförvaltnings- arbetet upplevs som komplicerad och otydlig. En bidragande orsak till detta menar vi är valet av styrform, det vill säga det faktum att regeringen har överlåtit styrningen till fem självständiga vattendele- gationer. Styrningen av vattenförvaltningsarbetet sker fram- för allt genom de miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tar fram och vattendelegationerna beslutar om. och regeringens styrning av vattenförvaltningen och myndigheternas och kommunernas åtgärdsarbete är på så sätt svag. Utredningen har inhämtat hur vattenförvaltningsarbetet är orga- niserat i andra länder och hur regeringar och parlament kommer in i arbetet där. Det finns exempel på hur regeringar och parlament har arbetat med nationella handlingsplaner. Utredningen har bland annat tagit intryck av den nationella vattenplanen i och genomförandeprogrammet i . Dessa har tagits fram av res- pektive lands regering, och den nederländska vattenplanen överläm- nas även till parlamentet (se kapitel 14 och bilaga 11). Utredningen menar att något liknande bör införas även i . För att stärka vattenförvaltningsarbetet bör och reger- ingen styra inriktningen på arbetet och följa upp hur arbetet utvecklas. Vi menar att inriktning och ambitionsnivå för vattenförvaltningsarbetet ska vara tydlig och att den behöver kopplas till olika styrdokument och finansiering som har bäring på vatten- frågor. Det är viktigt med ensade styrsignaler. Genom att regeringen och , med våra förslag, får en tydligare roll inom vattenförvaltningen med ökade möjligheter till styrning av arbetet ges förutsättningar för en effektiv och ändamåls- enlig vattenförvaltning som säkerställer åtagande enligt ram- direktivet för vatten. Regeringsbeslut eller skrivelse till Utredningen har övervägt frågan om bör involveras i vattenförvaltningsarbetet på regelbunden basis och hur det i så fall kan gå till. Ett sätt är att regeringen redovisar för riks- dagen hur arbetet fortlöper och ger möjlighet att ta ställ- ning i olika frågor. Mot bakgrund av den systematik som ramdirektivet bygger på menar vi att det är motiverat att regeringen informerar i form av en skrivelse om det som regeringen bedömer vara av intresse för . Vårt förslag innebär att informeras om vatten- förvaltningsfrågorna med jämna mellanrum i form av en skrivelse och därutöver ges möjlighet att ta ställning till regeringsförslag vid behov. Det övergripande syftet med handlingsplanen bör vara att visa den långsiktiga politiska viljeinriktningen och de politiska priorite- ringarna. I detta ingår att tydligt signalera den nationella inrikt- ningen för vattenförvaltningsarbetet. Enligt utredningens samlade bedömning överväger fördelarna med en parlamentarisk förankring av handlingsplanen. De fördelar som finns med den politiska bered- ningen är större än de eventuella nackdelarna. Vi menar att en riks- dagsbehandling ger handlingsplanen den styrka och ledning som vattenförvaltningen behöver. Det ger motionsrätt för ledamöter och möjlighet att hålla en debatt i kammaren i samband med att fattar beslut med anledning av regeringens skri- velse och eventuella motioner. Vi menar att bör få möjlig- het att ta ställning till handlingsplanen eftersom det är de folkvalda som ytterst bör stå för den inriktning som vattenförvaltningsarbetet ska ha och bedöma vilka övergripande avvägningar mellan olika sam- hällsmål som bör göras, inom de ramar som regelverket ger möj- lighet till. Jämfört med om handlingsplanen skulle beslutas av reger- ingen eller av en central myndighet ger en riksdagsbehandling av frågorna en större tyngd och prioritet till arbetet. I detta sammanhang bör det noteras att vattenförvaltningscykeln omfattar , medan mandatperioder omfattar . Detta innebär att den politiska viljeinriktningen kan förändras . Det faktum att förvaltningscykeln är längre än mandat- perioden innebär å ena sidan att en nyvald riksdag kan uppfattas vara bunden av beslut av en tidigare riksdag, men å andra sidan bör detta leda till en högre grad av långsiktighet, vilket vi menar att det finns ett stort behov av. Vattenfrågor är breda fundamentala samhälls- frågor som kräver långsiktigt hållbara lösningar. Frågorna lämpar sig därför särskilt väl för mycket långsiktiga beslut. Enligt vår bedöm- ning finns inte några hinder för eller regeringen att vid behov revidera handlingsplanen under en pågående förvaltningscykel. 18.4.2Den nationella handlingsplanens innehåll Utredningen bedömer att den nationella handlingsplanen bör vara ett inriktningsdokument som fokuserar på frågor på en övergripande, politisk nivå och som informerar om hur vattenförvaltnings- arbetet fortskrider. Avvägningar mellan olika samhällsmål En viktig del i de övergripande, politiska frågorna är att göra avväg- ningar mellan olika samhällsintressen. Handlingsplanen bör ge led- ning om inriktningen på det svenska vattenförvaltningsarbetet och avvägningsfrågor mellan olika samhällsintressen. Vi bedömer att en nationell handlingsplan som är förankrad i ger förutsättningar för en bättre samordning mellan olika politikområden och samhällsmål än , utifrån de avvägningsmöj- ligheter som följer av ramdirektivet för vatten och det svenska regel- verket. Planen kommer framför allt att vara viktig för att politiskt förankra de avvägningar mellan vattenanvändning och skydd av vatten- miljöer som ska göras i normsättningen. Information om behov av nya styrmedel I handlingsplanen kan informeras om behov av och former för införandet av nya styrmedel eller andra åtgärder som kräver be- slut på riksdags- eller regeringsnivå. Regeringen bör sedan återkomma till med propositioner när förslag till nya styrmedel har tagits fram. Författningsförslag har en egen beredningsprocess som skiljer sig från beredningsprocessen för handlingsplanen. Lagförslag eller andra förslag till beslut som ska underställas kommer att lämnas i propositioner när förslagen är färdigberedda. Arbetet kan med för- del vara upplagt så att nya styrmedel ska kunna införas löpande under pågående förvaltningscykel om behov uppstår. Information om förändringar i vattenförvaltningens uppgifter En del i skrivelsen kan handla om att regeringen vid behov informe- rar om olika förändringar i vattenförvaltningens uppgifter. Det kan handla om viktigare ändringar i arbetsuppgifter och plane- rade uppdrag med anledning av problem som har uppmärksammats i utvärderingar eller i övrigt inom vattenförvaltningen. Långsiktig ambitionsnivå för kommande förvaltningscykel I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hus- hållning iakttas.7 beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. beslutar om budget för det föl- jande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan budgetperiod.8 Enligt regeringsformen9 kan besluta om 7Budgetlagen (2011:203). 89 kapitlet regeringsformen. 99 kapitlet 6 §. riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande bud- getperioden. I skrivelsen om en nationell handlingsplan kan på en övergripande nivå anges vad som behöver göras under den kommande förvaltnings- perioden och vilket arbete som regeringen ser framför sig. Hand- lingsplanen ger därmed en längre planeringshorisont än det årliga budgetarbetet. Det är viktigt att handlingsplanen knyter an till och regeringens budgetarbete om vilka ekonomiska ramar som kan förväntas finnas för arbetet. I den nationella handlings- planen kan också översiktligt informeras om behovet av nya ekonomiska styrmedel. Utredningen menar att det behövs en tydligare koppling mellan vattenförvaltningsarbetet och den statliga budgetprocessen. Vi menar att det därför är nödvändigt att de finansiella förutsättningarna för att kunna utföra vattenförvaltningsarbetet hanteras inom processen med att ta fram den nationella handlingsplanen. Att därefter inlemma finansiella förutsättningar i den ordinarie årliga budgetprocessen, med de överväganden som görs i samband med denna, bör i kombi- nation med en tydligare politisk förankring bidra till att lyfta fram behovet av finansiering och därmed effektivisera finansieringen av vattenförvaltningsarbetet. Vad gäller finansieringen av vattenförvaltningsarbetet sker priori- teringar inom ramen för det statliga budgetarbetet dels inom varje utgiftsområde, dels totalt för hela statsbudgeten. Utredningen utgår i sitt förslag från de nuvarande reglerna för budgetarbetet, vilket innebär att och regeringen i den nationella hand- lingsplanen inte kan besluta om att låsa fast resurser för vattenför- valtningen för den kommande sexåriga förvaltningscykeln. Reger- ingen bör däremot kunna ange en viljeinriktning för omfattningen på det vattenförvaltningsarbete under den kommande förvaltnings- cykeln som man ser framför sig. En sådan viljeinriktning skulle inte ses som ett skarpt förslag som förväntas ta ställning till, utan mer som ett underlag för vattenförvaltningens planerings-, åtgärds- och uppföljningsarbete under den kommande cykeln. I sam- band med att den nationella handlingsplanen tas fram och beslutas har regeringen och en möjlighet att kraftsamla resurser till vattenförvaltningen. Genom att regeringen redovisar planen i en skrivelse till får den en nödvändig politisk förankring och koppling till beslut om statsbudgeten. Vi återkommer till finansieringsfrågorna i kapitel 22, bland annat vår syn på finansieringen av statliga myndigheters och kommuners planerings- och uppföljningsarbete respektive arbetet med admini- strativa och fysiska åtgärder. En viktig del i handlingsplanen bör handla om uppföljning och utvär- dering av vattenförvaltningens resultat. I skrivelsen bör regeringen redovisa och analysera den fördjupade utvärderingen av vattenför- valtningens resultat. Det är viktigt att planen innehåller regeringens samlade syn på vattenförvaltningens resultat utifrån en fördjupad utvärdering som görs en gång per förvaltningscykel. I den nationella handlingsplanen har regeringen möjlighet att knyta ihop resultaten av redan genom- förda åtgärder med inriktningen för den kommande förvaltnings- cykeln. Genom att utvärderingen redovisas i en skrivelse till ges möjlighet att ta ställning till informationen. 18.4.3Underlag till den nationella handlingsplanen Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter ska ta fram underlag i form av ett förslag till nationell handlingsplan. Utredningen menar att de statliga myndigheterna bör ges ansvar för att ta fram ett gemen- samt underlag och att det är viktigt att ansvaret är tydligt utpekat. Underlaget till den nationella handlingsplanen bör tas fram i samverkan. Vi kan konstatera att det råder en stor enighet om be- hovet av ett nationellt sätt att arbeta med vattenförvaltningsfrågor, vilket ställer krav på samverkan mellan centrala myndigheter. Upp- giften att samverka och samordna de centrala myndigheternas arbete med att ta fram underlagen till den nationella handlingsplanen kan organiseras på olika sätt. •Ett alternativ är att en samordningsuppgift läggs på ett befintligt samverkansorgan, exempelvis samordningsgruppen för havs- och vattenmiljöfrågor (Samhav). Samverkansorganets syfte och mandat kan behöva förtydligas. •Ett annat alternativ är att ett nationellt råd för vattenförvalt- ningen inrättas där representanter för alla myndigheter som har olika uppgifter i planerings-, genomförande- och uppföljnings- arbetet inom vattenförvaltningen bör ingå. •Ett tredje alternativ är att samordningsuppgiften läggs på Havs- och vattenmyndigheten. Vi har uppmärksammat att det skulle kunna finnas ett antal fördelar med att lägga denna uppgift på någon form av samverkansorgan. Det finns olika samverkansformer på nationell nivå. Ett exempel på detta är Samhav som bildades av regeringen som ett forum för ökad samordning och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havs- och vattenmiljöfrågor. Det är också möjligt att inrätta ett nytt råd för denna uppgift. Vi menar dock att samverkans- skyldigheten i första hand bör hanteras inom ramen för ordinarie samverkansformer. Mot bakgrund av att vi föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ges en starkare roll inom vattenförvaltningen menar vi att det är naturligt att denna myndighet får i uppdrag att samordna arbetet med underlagen till den nationella handlingsplanen. Förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska i samverkan med SGU ta fram och besluta om förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten. 18.5.1Havs- och vattenmyndigheten tar fram och beslutar om förvaltningsplanerna Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska ta fram och besluta om förvaltningsplaner för distrikten i samverkan med SGU. I arbetet ingår att genomföra samråd om utkast till förvalt- ningsplanerna samt att ta fram och genomföra samråd om arbets- program och översikt över väsentliga frågor. Förvaltningsplaner ska utarbetas för varje avrinningsdistrikt. Erfarenheterna från nuvarande förvaltningsplaner visar att läsbar- heten och möjligheten att sätta sig in i materialet skulle underlättas om de delar som är gemensamma för hela också redovisades gemensamt. Vi förordar därför att Havs- och vattenmyndigheten i det fortsatta arbetet ser över möjligheten att redovisa det nationella arbetet samlat för alla distrikt och det avrinningsområdesvisa arbetet per distrikt. För de internationella avrinningsdistrikten ska medlemsstaterna enligt ramdirektivet säkerställa samordning i syfte att utarbeta en gemensam internationell förvaltningsplan. Ett alternativ till att ta fram internationella förvaltningsplaner är att sammanfatta de förvaltnings- planer som tas fram i respektive land till en gemensam rapport (”roof report”). En sådan gemensam rapport har tagits fram för älv men inte för de avrinningsdistrikt som ligger i både och . När det gäller de internationella distrikt som vi delar med bör Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med norska myndig- heter komma fram till hur förvaltningsplaner för dessa distrikt ska tas fram. En ambition bör vara att ta fram gemensamma förvaltnings- planer för dessa distrikt i den mån det skulle underlätta och främja vattenförvaltningsarbetet i de båda länderna. Om förutsättningar för detta saknas bör man se över möjligheten att ta fram gemensamma rapporter, så kallade roof reports. När det gäller älv bör Havs- och vattenmyndigheten sam- verka med de myndigheter i och som har motsvar- ande uppgifter. Även där bör en ambition vara att ta fram en gemen- sam finsk-svensk-norsk förvaltningsplan. För samarbetet med gäller den gränsälvsöverenskommelse som och under- tecknat . Vårt förslag överensstämmer med artikel 2 och 4 i överenskommelsen.10 Utredningen föreslår att innehållet i förvaltningsplanerna utvecklas, framför allt när det gäller uppföljning och utvärdering av vatten- förvaltningsarbetet och dess resultat under den gångna cykeln. 10Artiklarna innebär att parternas myndigheter ska samverka sinsemellan och ha som målsätt- ning att upprätta gemensamma program och planer i avrinningsdistriktet som behövs för att uppnå de mål som bestäms för vattnets kvalitet och vattnets hållbara nyttjande. I bilaga 1 till vattenförvaltningsförordningen finns en utförlig beskrivning av vilken information som ska redovisas i förvaltnings- planerna. Samtliga moment i vattenförvaltningscykeln ska samman- fattas i förvaltningsplanen som också ska innehålla en beskrivning av vattenmiljöerna i distriktet och den påverkan som finns på vatten- miljöerna. Enligt vägledning syftar förvaltnings- planen till att vara ett lättillgängligt material för myndigheter, in- tressenter samt allmänhet och ska kunna användas i rapporteringen till kommissionen.11 Vi menar att alla de delar av vattenförvaltningsarbetet som vi före- slår i detta betänkande bör redovisas i förvaltningsplanerna. Dessa bör således innehålla en sammanfattande beskrivning bland annat av hur arbetet har bedrivits under den gångna cykeln, vilken övergripande inriktning som har lagts fast i den nationella handlingsplanen, vilka åtgärder som har tagits med i det nationellt beslutade åtgärdspro- grammet för distrikten, vilka miljökvalitetsnormer som har beslutats samt vilka operativa planer och delåtgärdsprogram som har tagits fram på avrinningsområdesnivå och en sammanfattning av vad de innehåller. Vi vill också framhålla att förvaltningsplanerna ska innehålla ut- fallet av vattenförvaltningsarbetet under den gångna förvaltnings- cykeln. Bland annat ska förvaltningsplanerna innehålla resultat av vidtagna åtgärder, en redovisning av vilka åtgärder som inte har vid- tagits och förklaringar till varför dessa åtgärder inte har vidtagits. Vi menar att detta gäller både för åtgärder i regeringens nationellt be- slutade åtgärdsprogram för distrikten och åtgärder i de avrinnings- områdesvisa operativa planerna och delåtgärdsprogrammen. Förvalt- ningsplanerna ska även innehålla en bedömning av om den status för vattenförekomsterna som anges i miljökvalitetsnormerna har nåtts och förklaringar till varför den eventuellt inte har nåtts. Utredningen återkommer till frågor om uppföljning och utvärde- ring i kapitel 20. 11Naturvårdsverket (2008). 18.5.3Arbetsprogram och översikt över väsentliga frågor Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med SGU ska ta fram och genomföra samråd om tidsplan och arbets- program för arbetet med förvaltningsplanen samt en översikt över väsentliga frågor.