sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — Det är också ett krav att vara inskriven hos Arbetsförmedlingen, stå till hela arbetsmarknadens förfogande och följa förmedlingens program. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare Frågan om vilken betydelse som ett godkännande för F-skatt ska ha för bedömningen om den som utför arbete ska anses som arbetstagare eller företagare när det gäller arbetslöshetsförsäkringen har behandlats av tidigare utredningar. Utredningen om uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen ansåg i betänkandet Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2011:52) att den princip som ter sig starkast i kammarrätts- praxis är att den som gett uttryck för en vilja att betraktas som före- tagare också betraktas som detta i arbetslöshetsförsäkringen.50 Det framstod då, enligt utredningen, som rimligt att den som i ett sam- manhang i förhållande till en myndighet sagt sig vara eller vilja vara företagare också betraktas som det i arbetslöshetsförsäkringen. Utredaren föreslog bl.a. att innehav av F-skatt skulle vara avgörande för bedömningen. Förslaget ledde dock inte till vidare åtgärder. Intressant att nämna är dock att utredningen, som gjorde en genom- gång av praxis på området, konstaterade att den uppdragstagare som hos registrerat sig för mervärdesskatt eller varit godkänd för F-skatt vanligtvis betraktades som företagare i arbetslöshetsför- säkringen.51 För uppdragstagare för vilka uppdragsgivarna betalade in preliminär skatt och avgifter gällde följande. Den uppdragstagare som hade fler än två uppdragsgivare betraktades som företagare, medan den uppdragstagare som bara hade en eller två uppdragsgivare betrak- tades – oberoende av antalet uppdrag från dessa uppdragsgivare – som arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen.52 Regeringen tillsatte en särskild utredare för att se över arbetslöshetsförsäkringen. I direktiven53 anges att arbetslös- hetsförsäkringens nuvarande utformning inte kan anses anpassad till de förhållanden som råder på dagens arbetsmarknad. Vidare anges att personer som vare sig är anställda eller företagare, som t.ex. upp- dragstagare, eller en kombination av dessa former, s.k. kombina- törer, har svårt att förutse sitt försäkringsskydd. Arbetslöshetsför- säkringen behöver därför ses över för att skapa förutsebarhet för den som förvärvsarbetar oavsett i vilken form förvärvsarbetet utförs. 50SOU 2011:52 s. 63–65. 97–98 där utredningen redogör för kammarrättspraxis. 39–40. 53Kommittédirektiv 2018:8 En ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (dir 2018:8). F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare I direktiven anges bl.a. att omotiverade skillnader i arbetslöshets- försäkringen mellan egenföretagare, kombinatörer, uppdragstagare och anställda bör utjämnas. Personer som har arbetat både som anställda och företagare, som arbetar inom flera olika företagsformer eller som uppdragstagare behöver också i ett nytt försäkringssystem kunna förutse sitt försäkringsskydd. Rättigheterna i trygghetssystemen kan skilja sig åt beroende på om någon anses vara arbetstagare eller uppdragstagare samt om den som utför arbete får sin inkomst beräknad som inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete. Utgångspunkten är att trygg- hetssystemen ska vara neutrala i förhållande till om en person är arbetstagare eller inte men förutsättningarna skiljer sig åt och därför också lösningarna. De skillnader som kan uppstå i trygghetssyste- men har ofta sin grund i att det ställs högre krav på att den enskilde är mer aktiv och har kunskap om systemet för att åtnjuta likartade förmåner eller rättigheter som en arbetstagare. Ersättningsnivåerna i trygghetssystemen påverkas dock av inkomstnivåerna och indirekt kan då de negativa effekterna som beskrivs ovan inverka även här. När det gäller pensioner finns det en risk för att personer som saknar erfarenhet av att bedriva näringsverksamhet och har bristande kunskap om de förpliktelser som följer av detta, brister i redovisning och betalning av skatter. Detta kan få stora konsekvenser för deras framtida pensioner. För den som övergår från att vara anställd till att vara näringsidkare kan det också vara viktigt att överväga att kom- pensera för tjänstepensionen som arbetsgivaren tidigare kan ha beta- lat. En låg pension kan därtill innebära en belastning på de offentliga försörjningssystemen på så vis att behovet av grundskyddsförmåner ökar. Det är därför av vikt även ur ett offentligfinansiellt perspektiv med insatser som främjar livsinkomsten och korrekta pensions- inbetalningar för individen.54 54Jfr remissyttrande över utredningens delbetänkande SOU 2018:49. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare 6.5Några särskilt utpekade frågor 6.5.1Anställda som anlitas som näringsidkare Utredningen redovisade i delbetänkandet att uttrycket falska egen- företagare förekommer främst inom arbetsrätten. Inom detta områ- de talar man även om ekonomiskt beroende egenföretagare (eco- nomically dependent worker), i vissa fall utan att skilja detta uttryck från uttrycket falska egenföretagare (bogus [or sham] self-employ- ment).55 Det finns emellertid både skillnader och likheter mellan de nämnda situationerna. Likheten mellan ekonomiskt beroende egen- företagare och falskt egenföretagande anges vara att båda är arbets- situationer som gränsar till annan status. Skillnaden är att uttrycken var för sig understryker olika följder. Utredningen fann inte någon närmare vägledning för hur uttrycket falska egenföretagare ska för- stås i ett skatterättsligt sammanhang och det var därför inte självklart hur uttrycket skulle användas i delbetänkandet.56 Den omständig- heten att inte bedömer om en person är anställd utan i stället avgör om en person ska beskattas i inkomstslaget närings- verksamhet eller i inkomstslaget tjänst talade dock för att den i direktiven angivna definitionen behövde utvecklas. Som redovisas i kapitel 2 (avsnitt 2.5.1) ansågs därför en falsk egenföretagare vara en fysisk person som formellt uppträder som egenföretagare (per defi- nition i betänkandet), svensk som utländsk, med godkännande för F-skatt, men som arbetar under anställningsliknande förhållanden och som, om alla omständigheter vore kända för , skulle beskattas i inkomstslaget tjänst.57 Utredningen bedömde att s.k. falskt egenföretagande är en före- teelse som förekommer på den svenska arbetsmarknaden och att utformningen av F-skattesystemet kan leda till och påverka före- komsten av företeelsen.58 Som angetts har orsaken till denna effekt, enligt utredningens mening, sitt ursprung i att F-skatt till- delas redan om sökanden har för avsikt att bedriva näringsverksam- 55Eurofound (2017), Exploring self-employment in Union, s. 39 och Thörnquist, A., Falskt egenföretagande – ett fenomen i arbetsmarknadens gråzon. 56Se avsnitt 2.5.1 och där redovisade synpunkter på begreppet. 57SOU 2018:49 s. 26. Det ska dock poängteras att den skatterättsliga prövningen av om en person bedriver näringsverksamhet eller är anställd är en komplicerad fråga, där bedömningen ska ske utifrån ett stort antal kriterier som i olika fall har olika tyngd. 31–35 och s. 207. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare het och vid ansökningstillfället inte har någon möjlig- het att göra en djupare kontroll av om den beskrivna verksamheten uppfyller förutsättningarna för näringsverksamhet eller inte. Kompletterande uppgifter om förekomsten av s.k. falskt egenföretagande Inför utredningens delbetänkande tog TCO fram en rapport i ett försök att kvantifiera det s.k. falska egenföretagandet. I rapporten uppskattar TCO att av de företagare som säljer tjänster till andra företag, myndigheter eller organisationer gör det under förhållanden som innebär att de uppfyller de tre viktigaste kriterier- na för att anses som arbetstagare. Alla dessa skulle inte vid en pröv- ning i domstol anses som arbetstagare, men sammantaget drar TCO slutsatsen att det på den svenska arbetsmarknaden finns ett antal tusen företagare som är falska i bemärkelsen att de av sig själva eller andra uppfattas ha en annan status än den de skulle ha om deras fall prövades i domstol. I rapporten dras slutsatsen att även om avgifterna och skattesatserna mellan att vara företagare och anställd är relativt små, så finns det större möjligheter som företagare att undanhålla belopp för staten.59 Även Företagarna gjorde inför delbetänkandet en undersökning bland sina medlemmar gällande förekomsten av s.k. falskt egenföretagande.60 Av de svar som erhölls framgår att 17 pro- cent av de svarande upplevt förekomsten av falskt egenföretagande.61 Företagarnas slutsats av undersökningen är att en så begränsad företeelse inte bör leda till förändringar i F-skattesystemet som på- verkar samtliga företag. Dessutom är det inte säkert att förekomsten av falskt egenföretagande kan härledas till F-skattesystemet i sig.62 59TCO, Atypiska företagare Om relationen mellan företagare och deras uppdragsgivare, 2018 s. 3 och 12. En mer utförlig sammanfattning återfinns i utredningens delbetänkande. 60Se Företagarnas undersökning, ”Falska egenföretagare” – ett ovanligt fenomen, /nyheter/riks/2018/april/falska-egenforetagare--ett-ovanligt-fenomen/ (hämtad ). 61I enkäten ställdes frågan ”Har du varit med om att personer som har varit anställda har sagts upp i syfte att anlitas som näringsidkare (med F-skatt) för samma arbete i er bransch?” för att genom dessa svar kunna mäta förekomsten av falskt företagande enligt utredningens definition. 62En mer utförlig sammanfattning finns i utredningens delbetänkande SOU 2018:49. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare Sedan utredningen lämnat sitt delbetänkande redovisade LO i en rapport skuggor – om en maktförskjutning på arbets- marknaden63 resultatet från en enkätundersökning om förekomsten av s.k. falskt egenföretagande. Enkäten har riktats till LO-förbun- den. LO menar att enkätsvaren visar att det förekommer ett omfat- tande missbruk av F-skattesystemet på avtalsområ- den. Det händer att anställda sägs upp och erbjuds att fortsätta med samma arbetsuppgifter som ”F-skattare” och att allt fler har sagts upp och ersatts med falska egenföretagare . Skillnaderna är dock stora mellan förbunden.64 I rapporten görs vidare gällande att de olika arbetstagarbegreppen inom arbetsrätten och skatterätten inte sällan är förvirrande för den enskilde. Ett god- kännande för F-skatt tycks, i LO:s mening, innebära att man tror sig vara uppdragstagare och stå utanför arbetsrätten och att F-skatte- systemet härigenom skapar en illusion av att man är fristående. Det kan då påverka maktbalansen mellan uppdragsgivaren och uppdrags- tagaren.65 En annan företeelse som utredningen hade i uppdrag att analysera särskilt var användandet av s.k. faktureringsplattformar, egenanställ- ningsföretag eller liknande. Även om egenanställning och andra företeelser som liknar egenanställning aktualiserar vissa skatterätts- liga frågor bedömde utredningen att egenanställning eller liknande inte uppfattades leda till skattefusk och skatteundandragande.66 När det gäller egenanställning eller liknande är det främst risken för att den som utför arbetet hamnar i en juridisk gråzon mellan arbetstagare och egenföretagare som har diskuterats. Egenanställning är en relativt ny företeelse på den svenska arbetsmarknaden och 63LO (2018), F-skattesystemets – skuggor om en maktförskjutning på arbetsmarknaden. Inom , och Musiker- förbundets verksamhetsområden anges att missbruk av F-skattesystemet är mycket vanligt medan missbruk inte alls finns på t.ex. arbetsplatser. 21–22. 66Samtliga remissinstanser utom och delar utredningens bedömning eller har inte lämnat synpunkter i frågan. och framför bl.a. att användande av egenanställningsföretag kan leda till samma problematik som finns rörande falska egenföretagare vilket kan leda till skatteundandragande. Se Teaterförbundets och KLYS yttranden över utredningens delbetänkande SOU 2018:49. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare egenanställningsföretagens affärsidé uppges vara att skapa möjlig- heter för personer att ta uppdrag, oftast tillfälliga, utan att de behö- ver vara godkända för F-skatt och sköta den administration som är förenad med egenföretagande. Egenanställning, så som utredningen definierade den i delbetänkandet, bygger på att det är uppdrags- tagaren själv som tar initiativet och inkommer med uppdraget. Utredningen konstaterade att det inte finns någon gemensam syn på vad som avses med egenanställning eller andra liknande företeel- ser. Avsaknaden av en sådan gemensam utgångspunkt för olika dis- kussioner riskerar leda till att många frågor som rör den egenanställ- des trygghet och egenanställningsföretagens förutsättningar att göra rätt förblir olösta eftersom man synes tala om olika företeelser. Vidare ansåg utredningen att det för egenställda eller lik- nande kan vara oklart vilken trygghet man har i olika avseenden. En del egenanställda uppfattar sig själva som egenföretagare. I dessa fall finns en medvetenhet om att tryggheten vid arbetslöshet och sjuk- dom ser ut på ett annat sätt än om man haft en anställning under normala förhållanden. Andra kan dock uppfatta att en egenanställ- ning, liksom namnet antyder, innebär den trygghet som en anställ- ning i normala fall leder till. I delbetänkandet konstaterar utredningen sammanfattningsvis att personer som utför arbete som egenanställda eller liknande har samma skyddsbehov som andra arbetstagare men att det ligger utan- för utredningens uppdrag att lämna förslag på det arbetsrättsliga området och att ta ställning till frågan om t.ex. egenanställning eller liknande företeelser på arbetsmarknaden bör omfattas av samma regelverk som bemanningsföretag eller om det finns ett behov av en särskild reglering för egenanställning. Utredningen noterar dock att det inom pågår arbeten inom olika rättsområden som kan få betydelse för egenanställdas trygghet i olika avseenden och understryker vikten av att utvecklingen på området noga följs.68 67SOU 2018:49 s. 222–223. Som exempel kan nämnas det arbete som pågår som en följd av SOU 2017:24 och betänkande SOU 2015:21samt inom ramen för dir. 2018:8, och dir. 2018:54. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare 6.6Utredningens analys och bedömning 6.6.1Näringsbegreppets och F-skattesystemets betydelse för arbetsrätten Utredningens bedömning: Den skatterättsliga tolkningen av näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL har genom dess koppling till F-skattesystemet en indirekt betydelse även för arbetsrätten. Ett godkännande för F-skatt är en omständighet som beaktas vid en arbetsrättslig prövning men ska inte ensamt ges någon avgörande betydelse. Några skäl att ändra den nuvarande utform- ningen av näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL på grund av arbets- rättsliga överväganden anses därför inte föreligga. Skälen för utredningens bedömning Tolkningen av begreppet näringsverksamhet i 13 kap. 1 § IL och F-skattesystemet har en indirekt betydelse för arbetsrätten Den skatterättsliga gränsdragning som görs mellan den som redo- visar inkomst av näringsverksamhet och den som redovisar inkomst av tjänst uppvisar stora likheter med den arbetsrättsliga gränsdrag- ningen mellan ett anställningsförhållande och ett uppdragsförhållan- de, eftersom vad som skatterättsligt anses utgöra ett anställnings- förhållande bygger på det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Vad gäller den arbetsrättsliga gränsdragningen mellan arbetstagare och uppdragstagare följer av praxis att domstolarna har att göra en hel- hetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Det förhållandet att en fysisk person är godkänd för F-skatt är då en omständighet som beaktas men har inte ensamt någon avgörande betydelse. har framhållit att det är önskvärt att bedömningen av frågan huruvida någon är arbetstagare i förhållande till annan utfaller lika, oavsett vilken domstol eller annan myndighet som gör bedömningen och oavsett vilken lag som tillämpas. Det kan dock vara svårt att helt bortse från syftet med den rättsregel som det är fråga om i det särskilda fallet.69 Vid bedömningen av vem som är arbetstagare kan följaktligen olika kriterier få olika tyngd beroende 69NJA 1982 s. 784. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare på vilken funktion den aktuella rättsregeln har. De tvingande arbets- rättsliga bestämmelserna ska tillämpas om en helhetsbedömning talar för att det är en anställning. När det gäller tolkningen av näringsbegreppet kan konstateras att denna är avgörande när det gäller ett godkännande för F-skatt. Genom att ett godkännande för F-skatt tillmäts betydelse vid den arbetsrättsliga bedömningen av om någon ska anses vara arbetstagare får begreppet också indirekt betydelse inom arbetsrätten (se av- snitt 6.3.3). I de allra flesta fall är denna påverkan enligt utredningens mening rimlig då den omständigheten att någon uppgett sig vilja vara företagare och bedömts bedriva eller ha för avsikt att bedriva närings- verksamhet bör ha betydelse för frågan om man är arbetstagare eller inte. Utredningen delar Högsta domstolens uppfattning att det kan anses önskvärt att bedömningen av frågan om den som utför arbete bedriver näringsverksamhet också i så stor utsträckning som möjligt sammanfaller med bedömningen inom andra rättsområden oavsett vilken domstol eller myndighet som gör bedömningen och oavsett vilken lag som tillämpas. Det måste dock beaktas att det bakom- liggande syftet med de olika regelverken skiljer sig åt. Med hänsyn till detta är det därför angeläget att bibehålla, och där det behövs även tydliggöra, den självständiga bedömning som ska göras och inte låta en bedömning inom ett rättsområde vara styrande för ett annat.70 Om näringsbegreppet och ett godkännande för F-skatt skulle till- mätas avgörande betydelse inom arbetsrätten skulle det i praktiken innebära att , vid bedömningen av om någon bedriver näringsverksamhet, skulle behöva göra arbetsrättsliga överväganden. En sådan utveckling vore enligt utredningens mening inte lämplig. Den negativa effekt som näringsbegreppet och F-skattesystemets inverkan kan få, inträder när personer som inte uppfyller närings- kriterierna ändå är godkända för F-skatt och någon objektiv helhets- prövning inte sker, dvs. i alla de fall bedömningen i princip görs av parterna själva. Risken är då att ett felaktigt godkännande får effek- ter även i andra avseenden än inbetalning av skatter och avgifter och att det i praktiken styr hur parterna ser på sin relation även arbets- rättsligt. Man skulle kunna uttrycka det som att den arbetsrättsliga 70Detta är en uppfattning som delas av flera remissinstanser, se TCO, , och yttranden över utredningens delbetänkande SOU 2018:49. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare bedömningen parterna emellan då tar en ”genväg” genom ett god- kännande för F-skatt vilket skapar förutsättningar för ett kring- gående av skyddsreglerna. Det finns därför anledning att påpeka att ide fall ett godkännande för F-skatt tilldelats någon som inte upp- fyller näringskriterierna så medför detta felaktiga förutsättningar för den arbetsrättsliga bedömningen. Den nuvarande utformningen av näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL bör inte ändras på grund av arbetsrättsliga överväganden En särskild fråga som utredningen har i uppdrag att belysa är om det ska krävas mer än en uppdragstagare för att godkännas för F-skatt. I detta sammanhang finns därför skäl att se närmare på självstän- dighetskriteriet och tolkningen av kriteriet i skatterättslig mening jämfört med den arbetsrättsliga. Det är i den bedömningen som frågan om en eller flera uppdragsgivare haft en återkommande roll. En konsekvens av det förtydligande som gjordes i 13 kap. 1 § andra stycket IL som trädde 2009 var att det blev enklare att bli godkänd för F-skatt även med bara en eller ett fåtal upp- dragsgivare. Som utredningen redogjort för i avsnitt 6.3.3 uppfattade inte att lagändringen stod i strid med de kriterier myndigheten beaktar vid bedömning av om det ska anses föreligga ett anställningsförhållande eller inte. lyfte också fram att en självständig bedömning, oberoende av den skattemässiga klassificeringen, om huruvida en verksamhet ska anses vara ett själv- ständigt företagande eller ett anställningsförhållande ska göras. Utredningen kan konstatera att omständigheten att den som ut- för arbete bara har en eller ett fåtal uppdragsgivare inte tillmäts någon avgörande betydelse vid den arbetsrättsliga bedömningen. Helhetsbedömningen görs utifrån ett flertal omständigheter (se avsnitt 6.3.3.). Enligt utredningens mening innebär den nuvarande tolkningen av självständighetskriteriet i 13 kap. 1 § IL att den skatte- rättsliga och arbetsrättsliga prövningen snarare torde närmat sig var- andra. Vidare kan den nuvarande tolkningen av näringsbegreppet anses motsvara förhållandena på arbetsmarknaden även vad gäller betydelsen av antalet uppdragsgivare. Det har dock framförts till utredningen att det bör införas ett krav på flera uppdragsgivare för F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare att komma till rätta med falskt egenföretagande.71 Utredningen anser dock inte att det är tolkningen av näringsbegreppet som på- verkar företeelsen varför ett krav på fler uppdragsgivare vid den skatterättsliga bedömningen inte torde vara lösningen på proble- met. Snarare krävs bättre uppföljning så att de som inte uppfyller näringskriterierna, och alltså inte bedriver eller har för avsikt att näringsverksamhet, inte är godkända för F-skatt. 6.6.2Missbruk av F-skattesystemet i syfte att kringgå skyddsregler för arbetstagare Utredningens bedömning: Förekomsten av s.k. falska egenföre- tagare visar att F-skattesystemet kan missbrukas genom att per- soner som inte uppfyller näringskriterierna likväl är godkända för F-skatt. Orsakerna till förekomsten kan vara flera varav en kan vara en uppdragsgivares vilja att kringgå arbetsrättsliga skydds- regler. Att någon är godkänd för F-skatt fast denne inte uppfyller kriterierna för näringsverksamhet kan på så sätt urholka skydds- regler för arbetstagare. För att motverka att personer som inte uppfyller näringskri- terierna är godkända för F-skatt bör möjligheter till uppföljning av dem som är godkända underlättas och förbättras. 71Några remissinstanser framför önskemål om ett krav på fler uppdragsgivare, se LO, och Coompanions remissyttranden över utredningens delbetänkande SOU 2018:49. LO och har anför att två eller flera uppdragsgivare är en ändring som krävs för att säkerställa att en självständig och långsiktig näringsverksamhet bedrivs. Coompanion uppger att F-skattesystemet bidrar till fler s.k. falska egenföretagare på grund av det minskade kravet på flera uppdragsgivare. framhåller å andra sidan i sitt remissvar att ett krav på flera uppdragsgivare troligen inte är lösningen då den som tvingats skaffa F-skatt för att den inte längre får vara anställd ofta tvingas söka andra uppdragsgivare för att klara sig ekonomiskt. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare Skälen för utredningens bedömning Förekomsten av s.k. falska egenföretagare visar att F-skattesystemet kan missbrukas F-skattesystemet är ur flera aspekter ett nödvändigt och välfunge- rande system. Enligt utredningens bedömning förekommer det dock personer som är godkända för F-skatt som inte uppfyller de skatte- rättsliga kraven för att bedriva näringsverksamhet. Som utredningen redogör för i sitt delbetänkande torde det inte vara tolkningen av näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL utan framför allt att ett godkännande för F-skatt är möjligt redan på avsikt, och att det därefter finns brister i uppföljningen av vem som uppfyller näringskriterierna, som påver- kar företeelsen.