sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — De menar vidare att en vattenkontrollavgift bör införas i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens förslag i ett tidigare regerings- uppdrag (se nedan). Vattenmyndigheterna skulle med en formell roll att samla in avgiften kunna utforma distriktsvisa kontrollprogram som kompletterar luckorna i dagens miljöövervakning vad gäller på- verkade vatten. Framförda synpunkter till utredningen Det bör observeras att utredningen uttryckligen inte har ställt frågor om övervakning i de intervjuer med olika aktörer som har gjorts. Trots detta har en del synpunkter ändå lämnats på arbetet med över- vakningsprogram, vilka redovisas i detta avsnitt. Det har betonats att övervakning ger kunskap om tillståndet i miljön och om var åtgärder behöver sättas in för att förbättra vatten- kvaliteten. Övervakningen är därför mycket viktig för inriktningen på arbetet inom vattenförvaltningen och för möjligheten att identifiera rätt åtgärder. Det har framförts att dagens övervakning inte räcker till för att uppnå ramdirektivets syfte. En del har pekat på att den riskbaserade övervakningen fattas. Bristande kunskap om grundvattenförekomster Det har framförts att kunskapen om grundvattenförekomster är bristande. Enligt uppgift från SGU pågår ett arbete med att för- dubbla antalet övervakningsstationer för grundvatten, men eftersom det är från en mycket låg nivå så uppges det inte räcka med denna ökning. Synpunkter på ansvar och roller för övervakning Det har framförts att det råder stora oklarheter kring ansvar och roller i övervakningsarbetet och vem som bör ansvara för finansieringen. Det har pekats på att detta behöver tydliggöras för att få till stånd en effektivare styrning och säkerställa genomförandet av övervak- ningen som krävs enligt vattenförvaltningsförordningen. Exempelvis ansvarsfördelningen och finansieringen mellan , Havs- och vattenmyndigheten, SGU och vattenmyndigheterna av- seende övervakning av miljögifter i vatten uppfattas som otydlig. Det har pekats på att det finns stora brister i övervakningen av prioriterade ämnen enligt vattenförvaltningsförordningen, vilket sär- skilt även har påpekats av kommissionen. Det har lyfts fram att vattenmyndigheternas ansvar för miljö- övervakning är en viktig fråga. Flera menar att vattenmyndigheterna har ett otydligt mandat. De ska se till att det upprättas program för miljöövervakning, men de har inte mandat att säga till olika aktörer vilken övervakning som ska göras. Det har framförts att det därmed är oklart vad vattenmyndigheterna ska göra. Flertalet aktörer har framfört att ett grundproblem inom vatten- förvaltningen är att relevanta mätdata saknas. Från en del kommuner har det framförts att det finns mycket data om miljön på nivå. Det behövs bra mätningar för att veta om man gör rätt åtgärder. Flera aktörer konstaterar att det görs miljökvalitetsbedömningar med bra kvalitet av verksamhetsutövare. De flesta aktörer vill dela med sig av sina data, men beredningssekretariaten måste i en del fall själva manuellt lägga in dem i systemen. Länsstyrelserna utför övervakning i form av provtagningar. Det har från en del aktörer framförts att för detta behövs central styrning i form av nationell eller distriktsvis samordning. Det har vidare på- talats att riskbaserad övervakning bör göras på lokal nivå eftersom den kräver mycket lokal kunskap, det vill säga på länsstyrelserna i samråd med verksamhetsutövare. Några menar att länsstyrelserna bör välja ut provtagningsplatser. Tillgång till mätdata från påverkade områden har påpekat att för att myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter är det en viktig förutsättning att data är tillgängliga. Utan tillgång till tillräckliga data riskerar arbete med att ta fram nationella underlag bli ofullständigt och ineffektivt. Myndigheten påpekar att bristen på mätdata från påverkade områden gör det svårt att bedöma olika verksamheters påverkan på ekologisk status. Det får i sin tur till följd att de nationella underlag som tar fram för statusklassning, påverkansanalys och åtgärdsplanering kan be- höva kompletteras i efterhand, vilket leder till ett tids- och kostnads- drivande extraarbete och en mindre effektiv vattenförvaltning. Resul- tatet blir en ofullständig bild av de hydrologiska förhållandena och en statusklassning som inte alltid reflekterar verkligheten. SLU har framfört att man inte upplever samma svårigheter att få tillgång till data från verksamhetsutövare (recipientkontrolldata) för sjöar och vattendrag. Av exempelvis det 70-tal program för samordnad recipientkontroll som ingår i datavärdskapet för sjöar och vattendrag vid SLU, anger den ansvariga datavärden att man har svårt att få data från 2–3 program, även om det i en del fall kan dröja mellan dataleveranserna. För den icke samordnade recipientkon- trollen/egenkontrollen är situationen enligt uppgift från SLU lite sämre, men det beror delvis på att det är ett förhållandevis nytt uppdrag för datavärden. SLU har till utredningen framfört att man inte ser en separat hantering av recipientkontrolldata som en lösning på eventuella problem med datatillgången. SLU anser att dessa data ska hanteras på samma sätt och av samma datavärdar som för natio- nella och regionala undersökningar för att garantera att använd- barheten inom bland annat vattenförvaltningen blir densamma. Olika verksamhetsutövare har betonat att data från recipientkon- trollen syftar till att bedöma en enskild verksamhets miljöpåverkan, vilket innebär att den inte behöver spegla vattenförekomstens kvali- tet utan bara vattenkvaliteten i det delområde av vattenförekomsten som verksamheten påverkar. Data för vattenförvaltningens behov är sådana data som speglar vattenförekomstens kvalitet. Data från fri- villig samordnad recipientkontroll (SRK) kan spegla hela vattenföre- komstens kvalitet från alla dem som medverkar i SRK och som till- sammans påverkar hela vattenförekomsten. Det har i denna utredning pekats på att Miljöövervakningsutred- ningen inte fullt ut har beaktat de särskilda kraven som finns på över- vakning enligt vattenförvaltnings- och havsmiljöförordningarna, vilket är ett mycket bredare uppdrag än den traditionella miljöövervak- ningen (nationell och regional referensövervakning). Det har vidare framförts att utredningen inte hanterade frågan om finansiering eller den organisation som krävs för att övervakningen och miljödataför- sörjningen som helhet ska fungera. 9.6Information till och samråd med allmänheten 9.6.1Arbetet med information och samråd Vattenförvaltningsarbetet ska bygga på ett aktivt deltagande från och samråd med samtliga berörda parter. Tanken är att samverkan med dem som berörs ska göra att besluten om till exempel vattenvård- ande åtgärder ska bli så bra som möjligt. För att se till att allmänheten och alla vattenanvändare deltar i arbetet med att ta fram och uppdatera förvaltningsplaner och åtgärds- program förutsätter ramdirektivet att det finns information om planerade åtgärder och om utvecklingen när det gäller hur åtgärder genomförs. Syftet är att allmänheten ska kunna delta innan slutliga beslut om nödvändiga åtgärder fattas. I bilaga 6 beskrivs den rättsliga regleringen av arbetet. Syftet med samråden är att vattenmyndigheterna ska fatta så väl underbyggda beslut som möjligt och att alla som berörs blir delaktiga I är det bland annat kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter, verksamhetsutövare inom industri, jordbruk och skogsbruk, olika naturvårdsorganisationer och enskilda personer som berörs av vattenförvaltningens beslut. Vattenmyndigheterna be- skriver betydelsen av samverkan på följande sätt: En annan hörnsten i ramdirektivet är förankring och förståelse på lokal nivå samt att beslut ska fattas nära de som är berörda. Den kunskap om lokala förhållanden som finns samt människors engagemang och sam- lade drivkraft ska tas tillvara. I vårt arbete blir det därför mycket sam- verkan. Samverkan sker på alla nivåer; lokalt, regionalt och nationellt.45 Vattenmyndigheterna och övriga länsstyrelser ska, när det är lämp- ligt, bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa sam- verkan.46 Från vattenmyndigheterna uppges att de arbetar för att få viktiga samhällsgrupperingar att aktivt vilja delta i vattenförvaltningen på flera sätt. och länsstyrelserna har bland annat stöttat utvecklingen av lokala samverkansorgan, så kallade vattenråd (se kapitel 8). Inför vattendelegationens beslut om miljökvalitetsnormer, åt- gärdsprogram och förvaltningsplaner genomförs formella samråd där alla som vill kan lämna synpunkter på arbetet. Information om for- mella samråd kungörs i dagspress och annonseras på vattenmyndig- heternas gemensamma webbplats. långa samrådsperioderna diskuterar vatten- myndigheterna med ansvariga myndigheter och branschorganisationer, men även med andra intressenter, för att ta in synpunkter. arrangeras möten av vattenmyndigheterna. Vatten- myndigheterna uppger att de berörda kan lämna sina synpunkter direkt vid mötena eller skicka in synpunkterna . Vattenmyn- digheterna uppger att de synpunkter som lämnas in kan leda till omar- betning och komplettering av beslutsdokumenten innan de fastställs.47 45www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/Pages/default.aspx (avläst ). 46Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 47www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till- vattenforvaltning/samverkan/Sidor/default.aspx (avläst ). Liten kunskap om vattenförvaltningen Det finns ett informationsunderskott gentemot allmänheten. Flera aktörer påpekar i vår utvärdering att kunskapen i samhället om vatten- förvaltningen är liten. Det behöver vara tydligt för medborgarna hur vattenförvaltningen fungerar och vem som ansvarar för de olika delarna inom vattenförvaltningen. Det behövs samverkan, samsyn och engagemang Många intervjuade betonar att det finns behov av förbättrad sam- verkan mellan vattenförvaltningen och olika intressenter, men det är svårt att få den att fungera. behöver skapa förankring för ramdirektivets ambitioner och miljökvalitetsnormerna samt delaktighet i att både planera och genomföra åtgärder. Flera aktörer har betonat att det krävs samsyn och engagemang hos myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare för att få till både administrativa och fysiska åtgärder. Detta innebär att det behövs en tydligare samverkan och samråd i strukturen. Det har framförts att det behövs någon form av omtag för att lyckas nå de kvalitetskrav som anges i miljökvalitets- normerna. Både samråd och samverkan är viktigt Flera intervjuade har framfört att de formella samråden fungerar bra, men det har också framförts kritik mot dem. En gemensam syn- punkt är att många vill samverka löpande under arbetets gång och inte bara ha samråd vid bestämda tillfällen. Det behövs en kon- tinuerlig dialog med bland annat kommunerna för att få med dem i vattenförvaltningsarbetet. Det är viktigt att man kommer in tidigt i processen, innan vattenmyndigheterna presenterar ett färdigt för- slag. Både den lokala dialogen och förankringen av åtgärdsarbetet är viktigt. Det är viktigt att skapa en organisation som säkerställer att alla aktörer får delta i processen. Från verksamhetsutövare har framförts att dagens arbetssätt kan motverka möjligheten att tillsammans hitta lösningar på de miljöutmaningar som finns. Det har till exempel framförts att kunskap och utredningar från industrin inte beaktas trots att fakta presenteras. Flera betonar behovet av reell påverkan och inflytande under hela förvaltningscykeln som komplement till samråden. Många menar att det är viktigt med en positiv anda för att få vattenförvaltningen att fungera. Från verksamhetsutövare har det framförts att tidplanerna inne- bär att det inte finns någon tid för myndigheterna att tillvarata syn- punkter som kommer fram i samrådsprocessen. Det är svårt för verk- samhetsutövare att kunna förbereda sig för att kunna exempelvis initiera provtagning. Det behövs ofta för att utveckla nya metoder och teknik. Processerna behöver vara mer transparenta och rollerna tydligare med delaktighet från branschorganisationerna. Samrådsmaterialet är komplext och omfattande Ramdirektivet bygger på att det ska finnas ett lokalt engagemang men många menar att det lokala perspektivet inte finns i realiteten. Underlagsmaterialet är komplext och tekniskt svårt, och det är svårt för enskilda att ta till sig och förstå processerna och materialet. Flera aktörer har framfört att samrådsmaterialet är mycket omfattande och svårt att sätta sig in i. Flera upplever det som ett problem att kunna svara på detaljerade och omfattande remisser. Det har pekats på att ambitionen om allmänhetens deltagande inte har uppnåtts, som det finns en förståelse för att det är en svår fråga hur materialet ska kunna göras tillgängligt. Några menar att information ofta ges på en för abstrakt nivå, och det behöver diskuteras på vilken nivå som samverkan med allmänheten ska vara. Sammanfattning: Arbetet med att genomföra åtgärder består av både administrativa och fysiska åtgärder. Vattenvårdande arbete kan handla dels om sådana åtgärder som framgår av ett åtgärds- program, dels om åtgärder som inte har angetts i åtgärdsprogram. I vår utvärdering har vi informerats om olika typer av åtgärder som görs på olika håll i landet. Det har framkommit synpunkter både vad gäller genomförandet och finansieringen av åtgärds- arbetet. I det föregående kapitlet beskrevs det planeringsarbete som ska göras inom vattenförvaltningen. Detta arbete innebär bland annat att ta fram program för övervakning av vattnets tillstånd, att genomföra påverkansanalyser, statusklassificera vattenförekomster, besluta om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner, ta fram föreskrifter och vägledning till stöd för arbetet samt att rappor- tera resultat till Europeiska kommissionen. I detta kapitel beskrivs hur genomförandet av åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna går till.1 Arbetet med att genomföra åtgärder kan delas in i två delar: –dels arbete med att vidta åtgärder i vattenvårdande syfte som anges i ett åtgärdsprogram 1När åtgärder genomförs så ska miljökvalitetsnormerna följas. Detta framgår dels av den all- männa bestämmelsen i 5 kapitlet 3 § men också av bestämmelser i olika special- lagstiftningar, till exempel i 2 kapitlet 10 § . –dels arbete med att vidta åtgärder som inte angetts i ett åtgärds- program. Begreppet åtgärd kan avse både administrativa och fysiska åtgärder. Vattenmyndigheterna har förklarat åtgärdsbegreppet på följande sätt.2 –Administrativa åtgärder: Detta handlar om myndigheters och kommuners åtgärder, som till exempel nya eller ändrade före- skrifter, att ta fram vägledningar och strategidokument, förstärkt tillsyn eller utvecklad tillståndsprövning, fysisk planering och råd- givning. De administrativa åtgärderna i åtgärdsprogrammet är bind- ande för respektive åtgärdsmyndighet och kommun att genomföra. –Fysiska åtgärder i miljön: Detta handlar om verksamhetsutövares genomförande av fysiska åtgärder i miljön, till exempel att an- lägga våtmarker, att bygga fiskvägar eller att minska belastningen från utsläppskällor. Som framgår av föregående kapitel innehåller åtgärdsprogrammen inte några krav på åtgärder som riktar sig till enskilda verksamhetsutövare. Havs- och vattenmyndigheten har i en vägledning definierat att en åtgärd inom vattenförvaltningens åtgärdsprogram syftar till att redu- cera någon typ av påverkan på vattenmiljön och ge en effekt som gör att en miljökvalitetsnorm kan följas. Där ges som exempel på en åt- gärd med mer direkt effekt (fysisk eller teknisk åtgärd) är att anlägga en våtmark med syfte att reducera tillförsel av näringsämnen till kust- eller inlandsvatten. Det kan också vara installation av renings- teknik vid industri eller reningsverk. Av vägledningen framgår vidare att inom vattenförvaltningen kan en åtgärd även vara att utforma styrmedel.3 Ett exempel på en åtgärd med mer indirekt effekt kan vara att införa en reglering (det vill säga ett styrmedel) i form av begränsad användning av bekämpningsmedel inom ett utpekat om- råde. Att utföra tillsyn av att regleringar har avsedd effekt, är också 2Se till exempel (2016): Förvaltningsplan 2016–2021 Botten- vikens vattendistrikt. Del 4 Åtgärdsprogram 2016–2021. 3Styrmedel är de krav eller incitament som myndigheter använder för att avstyra eller upp- muntra olika aktörers beteende så att påverkan reduceras. Styrmedel kan delas in i huvudkate- gorierna administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel. Administrativa styrmedel är och annan relevant lagstiftning. Exempel på avstyrande ekonomiska styrmedel är skatter och avgifter medan ekonomiskt stöd för anläggande av våtmarker är ett exempel på ett ekonomiskt incitament eller uppmuntran. Ett exempel på informativa styrmedel är rådgivning inom Greppa näringen som syftar till att ta miljöhänsyn vid gödsling inom jordbruket. Med andra ord kan en åtgärd inom vattenförvaltningen vara utformad för att ha en mer eller mindre direkt effekt i vatten- miljön. För samtliga gäller enligt Havs- och vattenmyndigheten att det ska vara möjligt att uppskatta åtgärdens effekt med någon typ av kvantitativt mått.4 10.1.2Genomförande av åtgärder enligt åtgärdsprogram Administrativa åtgärder i åtgärdsprogrammen Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer. Programmet ska innehålla bland annat de åtgärder som myndigheter eller kom- muner behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när de behöver vara genomförda. I åtgärdsprogrammet ska det anges hur åtgärderna är avsedda att finansieras.5 Administrativa åtgärder i ett åtgärdsprogram riktade mot myn- digheter och kommuner kan resultera i krav på enskilda aktörer (pri- vata verksamhetsutövare eller myndigheter och kommuner i egenskap av verksamhetsutövare) att vidta en fysisk vattenvårdande åtgärd eller att vidta administrativa åtgärder i syfte att senare kunna vidta en fysisk vattenvårdande åtgärd. Av den sammanställning av kommuners och myndigheters rappor- tering av genomförda åtgärder 2018 som vattenmyndigheterna har gjort framgår följande. Av de nationella myndigheternas åtgärder fortgår 23 åtgärder enligt plan. Detta motsvarar av åtgärdsprogrammets åtgärder riktade till nationella myndigheter. Vattenmyndigheterna uppger att de verkar genomföras på ett tillfredställande sätt så att miljökvalitetsnormerna för vatten kan följas. Att inte alla åtgärder fortgår enligt plan kan enligt vattenmyndigheterna ge konsekvenser 4Havs- och vattenmyndigheten (2016). 55 kap. 6 § . för länsstyrelser och kommuners arbete enligt vattenmyndigheter- nas åtgärdsprogram: bygger åtgärderna på en kedja, eller blå tråd, från väg- ledande myndigheter till tillsynsmyndighet och ner till kommunerna. Då denna kedja bryts i ett tidigt stadie medför det förseningar längre fram i kedjan och möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna för vatten försvåras.6 Vattenmyndigheterna uppger att de främsta orsakerna till att åtgär- der inte genomförs i den takt som finns angivet i åtgärdsprogrammet varierar, men exempel kan vara indragen finansiering, omprioriter- ingar inom myndigheten eller ny lagstiftning. De myndigheter som låg i fas med åtgärdsarbetet var , , , Trafik- verket och SGU. Vattenmyndigheterna uppger att dessa myndighe- ter i många fall redan har involverat vattenförvaltningen i sin dagliga verksamhet och är därför inte främmande för de typer av insatser som krävs enligt åtgärdsprogrammet. De myndigheter som har en eller flera åtgärder som är försenade behöver enligt vattenmyndigheterna se över vad som kan göras i fråga om finansiering och prioritering av arbetet med åtgärder enligt åtgärdsprogrammen. I annat fall riskerar även andra delar av åtgärds- arbetet att bli försenat. Det konstateras att många av länsstyrelsernas åtgärder rör tillsyn. I rapporteringen märks att fler länsstyrelser använder miljö- kvalitetsnormerna för vatten som en av flera prioriteringsgrunder när man planerar sitt arbete. Av utdrag från länsstyrelsernas gemen- samma tidredovisning framgår att mer tid har lagts på tillsyn inom vattenområdet än under föregående år. Inom vattenskydd märks enligt vattenmyndigheterna de extra medel som länsstyrelserna tilldelades genom att flera län har kunnat anställa fler medarbetare inom området eller på annat sätt har kunnat satsa på frågan. Länsstyrelsernas insatser i arbetet med vattenskyddsområden bör enligt vattenmyndigheterna underlätta för kommunerna. Även i kommunernas rapportering märks en liten ök- ning i antalet vattentäkter med vattenskyddsområden jämfört . 6Vattenmyndigheterna (2019). Vattenmyndigheterna konstaterar att ett stort arbete med att kartlägga, inventera och åtgärda små/enskilda avlopp har genom- förts. Många använder sig även här av miljökvalitetsnormerna för vatten som verktyg i arbetet med att prioritera tillsyn och åtgärder. av kommunerna uppger att det tas hänsyn till miljökvalitetsnormer för vatten vid tillsyn. Vattenmyndigheterna menar att det är tydligt att alltfler kommuner använder sig av miljö- kvalitetsnormen för vatten som stöd för prioritering vid olika typer av insatser och åtgärder, exempelvis i arbetet med framtagande av va-planer och i prioriteringen av åtgärder.7 Ett exempel på en åtgärd – tillsynsvägledning för växtnäring genomför ett nationellt projekt om till- syn i fält som rör hantering av både växtnäring och växtskyddsmedel och då med koppling till vattenförekomster. genomförs av landets kommuner och de läns- styrelser som har kvar miljötillsyn på jordbruken. Syftet är att följa upp hur spridning av gödsel och växtskyddsmedel sköts i praktiken på åkrarna och då med fokus på risker för läckage till vatten. Jord- bruksverket är huvudansvarigt för projektet som genomförs i sam- verkan med och Kemikalieinspektionen. Tillsyns- projektet är ett sätt att vidareutveckla tillsynsvägledningen inom området och arbeta för att förbättra och behålla en god vattenstatus enligt vattenmyndigheternas åtgärdsprogram.8 10.1.3Genomförande av åtgärder som inte ingår i åtgärdsprogram Vattenvårdande åtgärdsarbete kan också vidtas utan att detta har någon koppling till ett åtgärdsprogram. Sådant arbetet kan bestå såväl av administrativt arbete som fysiskt åtgärdsarbete. Arbetet kan vidtas såväl av myndigheter och kommuner som av enskilda verksamhets- utövare eller andra aktörer. Arbetet med att genomföra åtgärder görs inom olika områden. 7Vattenmyndigheterna (2019). 8www.jordbruksverket.se/amnesomraden/tillsyn/instruktionertillkontrollanterochinspektor er/miljo/vaxtnaring.4.23f3563314184096e0d3e95.html (avläst ). 10.2Exempel på fysiskt åtgärdsarbete Fysisk påverkan har identifierats som en av de största anledningarna till att man inte uppfyller de grundläggande kvalitetskrav om god ekologisk status och god ekologisk potential som gäller enligt vattenförvaltningsförordningen. Fysisk påverkan på vattenmiljön är till exempel vattenkraftverk, dammar, strandskoningar, dikning och uträtning av vattendrag.9 Vattenkraftverk, dammar och reglerings- magasin innebär att miljön längs vattendragen förändras och strän- derna i vattenmagasinen påverkas. Merparten av vattenkraftverk och regleringsdammar har endast prövats enligt äldre bestämmelser, det stora flertalet enligt vattenlag. Dessa äldre tillstånd innehåller sällan villkor om hänsyn till naturmiljön. Av totalt 3 656 prövningar som skett enligt äldre lag- stiftning än har endast 78 senare omprövats enligt miljö- balken och då vanligen endast i förhållande till enskilda villkor för verksamheten.10 Det har därför införts ett omprövnings- system för att åstadkomma moderna miljökrav på svensk vatten- kraft. Detta ska ske genom omprövning på verksamhetsutövarens initiativ. I prövningen ska det finnas ett nationellt helhetsperspektiv med avvägningar mellan behovet av åtgärder som förbättrar vatten- miljön och behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel.