sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Ett krav för att det ska finnas en rätt till inkomstrelaterad sjuk- ersättning och aktivitetsersättning är att förmånstagaren är försäk- rad för förmånen genom att arbeta i (6 kap. 6 § socialförsäk- ringsbalken). En person kan enligt förordningen dock uppfylla detta krav genom att vara försäkrad för samma risk, dvs. invaliditetsför- måner, i en annan medlemsstat eller genom att en förmån motsvar- ande sjukersättning eller aktivitetsersättning ska betalas ut enligt en annan medlemsstats lagstiftning (artikel 51.3 i förordningen).34 Detta gäller dock under förutsättning att samordning inte ska ske för en person som endast har omfattats av typ A-lagstiftning, se nedan. Ett annat krav för att det ska finnas en rätt till förmånerna är att det för den försäkrade har fastställts PGI (ramtid) närmast före det år då försäkringsfallet in- träffade (34 kap. 2 § socialförsäkringsbalken). Om försäkringsfallet inträffar i en annan medlemsstat och PGI saknas , inne- bär förordningen att ramtiden kan förskjutas bakåt i tiden. Förskjut- ningen innebär att i ramtiden ska anses vara det år då den försäkrade senast fått PGI fastställd i (punkten 4 b i bilaga XI till förordningen).35 Detta gäller dock endast under förut- sättning att samordning inte ska ske av endast typ A-lagstiftning. 34Se även vägledning 2010:2 version 8, s. 15 och 16. 35Ibid., s. 18. Domens räckvidd och omfattning Inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning beräk- nas på grundval av en antagandeinkomst, som motsvarar genom- snittet av de tre högsta bruttoårsinkomsterna, som omräknats med hänsyn till förändringar av prisbasbeloppet, inom ramtiden (34 kap. 4, 8 och 9 §§ socialförsäkringsbalken). Vid beräkningen av antagande- inkomsten ska även år som personen varit försäkrad i en annan med- lemsstat beaktas. Om en person även har omfattats av en annan medlemsstats lagstiftning, ska inkomsterna i den med- lemsstaten beaktas på så sätt att de ska anses uppgå till genomsnittet av de svenska bruttoårsinkomsterna (punkten 4 a i bilaga XI till förordningen).36 Som framgått ovan ska samordning ske enligt bestämmelserna i kapitel 4 i förordningen, om den försäkrade endast har omfattats av typ A-lagstiftning i de medlemsstater där han eller hon har varit försäkrad. Samordningen innebär att förmånstagaren i huvudregel endast är berättigad till förmåner från institutionen i den medlems- stat vars lagstiftning var tillämplig då den arbetsoförmåga som ledde till invaliditet uppstod och ska uppbära dessa förmåner i enlighet med den lagstiftningen (artikel 44.2 och 44.3). Inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning kan alltså i de fallen normalt endast ges om förmånstagaren var försäkrad i vid försäk- ringsfallet. En person kan då inte uppfylla kravet på att vara för- säkrad i genom att vara försäkrad för samma risk, dvs. invali- ditetsförmåner, i en annan medlemsstat. Någon förskjutning av ramtiden ska inte heller ske. Däremot ska inkomsterna för den tid som personen har omfattats av en annan medlemsstats lagstiftning beaktas på så sätt att de ska anses uppgå till genomsnittet av de svenska bruttoårsinkomsterna (punkten 4 i bilaga XI till förordningen).37 Samordning i övriga fall, dvs. när den försäkrade har omfattats av typ B-lagstiftning, ska som framgått ske enligt bestämmelserna i kapitel 5. Det betyder att förmånen alltid ska beräknas enligt pro rata temporis-metoden (artikel 52.1 b). Om villkoren för rätt till för- månen också uppfylls helt enligt bestämmelserna i socialförsäk- ringsbalken, dvs. utan tillämpning av förordningen, ska även den så kallade oberoende förmånen beräknas (artikel 52.1 a). Beräkningen av den oberoende förmånen sker helt enligt socialförsäkringsbalkens 36Ibid., s. 19. 37Ibid., s. 13, 14 och 22. Domens räckvidd och omfattning Vid beräkningen får minskning med invaliditetsför- måner från annat land ske, oberoende av om det andra landet är en medlemsstat eller inte (34 kap. 14 § socialförsäkringsbalken). Skälet till att minskning får ske med förmåner från en annan medlemsstat är att den svenska inkomstrelaterade ersättningen inte är beroende av försäkrings- eller bosättningsperiodernas längd (artikel 54.2 a). Den försäkrade har rätt till det högsta av de belopp som framkom- mer vid beräkningen av den oberoende förmånen och enligt pro rata temporis-metoden. Vid pro rata-beräkningen är det teoretiska beloppet lika med det svenska beloppet, eftersom den inkomstrelaterade ersättningen anses vara oberoende av försäkringsperioder (artikel 52.1 b i). Det teore- tiska beloppet minskas därefter med invaliditetsförmåner från tredje land. Minskning med invaliditetsförmåner från andra medlemsstater får inte ske (artikel 54.1). Det faktiska beloppet beräknas som det teoretiska beloppet multiplicerat med kvoten mellan de försäkrings- perioder som är fullgjorda i och de försäkringsperioder som är fullgjorda i alla medlemsstater.38 Inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning betalas ut även om den förmånsberättigade bosätter sig i en annan medlems- stat (artikel 7).39 Hur har förordning 883/2004 tillämpats på garantiersättning? Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är som framgått i avsnitt 3.4.3 en typ B-lagstiftning som ska samordnas enligt bestämmelserna i kapitel 5 i förordningen, dvs. på motsvarande sätt som ålders- och efterlevandepensioner. Garantiersättningen har inte ansetts vara en minimiförmån enligt artikel 58 och har därför inte samordnats som en sådan förmån.40 Samordning har i stället skett enligt de allmänna bestämmelserna i artikel 50–57. Nedan följer en beskrivning av hur dessa bestämmelser har tillämpats på garanti- ersättning. För att det ska finnas en rätt till garantiersättning krävs att den försäkrade var försäkrad vid försäkringsfallet och att han eller hon 38Ibid., s. 23–29. 39Se även prop. 2000/01:96, s. 172 och 173, samt vägledning 2010:2 version 8, s. 71. 40Se vägledning 2010:2 version 8, s. 45. Domens räckvidd och omfattning kan tillgodoräknas en försäkringstid om (33 kap. 5 § samt 35 kap. 2 och 3 §§ socialförsäkringsbalken). Förordningens reglering innebär att den försäkrade kan uppfylla kravet på att vara försäkrad i för försäkringsfallet genom att vara försäkrad för samma risk, dvs. invaliditetsförmåner, i en annan medlemsstat (artikel 51.3). Dessutom kan kvalificeringskravet om försäkringstid uppfyllas genom att försäkringstid i andra medlemsstater läggs samman med de svenska försäkringsperioderna (artikel 6). En förutsättning för att sammanläggning ska ske är dock enligt huvudregeln att personen kan tillgodoräkna sig med faktisk försäkringstid i (artikel 57.1). Som undantag från huvudregeln gäller (enligt artikel 57.3) att om personen inte har försäkringstid i någon medlemsstat, och inte har rätt till ersättning från någon av staterna, ska all försäkringstid i med- lemsstaterna beaktas som att den fullgjorts i den medlemsstat där personen senast var försäkrad.41 Som faktisk försäkringstid räknas enligt huvudregeln tid när en person har varit försäkrad på grund av bosättning i (35 kap. 6 § socialförsäkringsbalken). Till följd av förordningens bestämmel- ser om fastställande av tillämplig lagstiftning (artikel 11–13) gäller detta emellertid inte i vissa fall. Bestämmelserna om tillämplig lag- stiftning anger som huvudregel att arbetslandets lagstiftning ska tillämpas oavsett om personen är bosatt i en annan medlemsstat. Det innebär, tillsammans med bestämmelsen att endast ett lands lagstift- ning är tillämplig, att personen ska omfattas av arbetslandets lagstift- ning vad gäller samtliga förmåner som är omfattade av förordningens tillämpningsområde oavsett om de har arbete eller bosättning som grund för försäkringen. Av bestämmelserna följer att den som är bosatt i en annan medlemsstat men arbetar i får tillgodoräkna sig den tid som arbetet pågår som faktisk försäkringstid, som en person som är bosatt i men arbetar i en annan med- lemsstat inte får tillgodoräkna sig någon försäkringstid som arbetet pågår.42 Om det funnits försäkringstid i andra medlemsstater har garanti- ersättningen pro rata-beräknats enligt artikel 52.1 b. Om villkoren för rätt till förmånen uteslutande har uppfyllts enligt nationell lag- 41Ibid., s. 32 och 33. 42Se dom i målet , punkterna 21 och 22; se även Försäk- ringskassans vägledning 2010:2 version 8, s. 33 och 34. Domens räckvidd och omfattning stiftning, dvs. utan att tillämpa förordningen, har även den obero- ende förmånen beräknats (artikel 52.1 a). Det innebär bl.a. att den försäkrade inte får ha varit försäkrad i en annan medlemsstat vid för- säkringsfallet och att kvalificeringskravet försäkringstid måste vara uppfyllt med tillgodoräknad försäkringstid endast i . Den försäkrade har sedan (enligt artikel 52.3) haft rätt till det högsta av de framräknade beloppen.43 Vid beräkningen av den oberoende förmånen ska inkomstrelate- rad sjukersättning och aktivitetsersättning minska garantinivån (35 kap. 24 §). Även utländska förmåner som motsvarar sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet ska minska garantinivån, om de inte är att likställa med garanti- ersättning (35 kap. 22 §). Det innebär att en utländsk förmån som fungerar som en utfyllnad till en inkomstrelaterad invaliditetsför- mån inte ska påverka garantiersättningens storlek. Minskning med förmåner från en annan medlemsstat får emellertid enligt förord- ningen endast ske om den andra förmånens storlek inte är beroende av försäkrings- eller bosättningsperiodernas längd (artikel 54.2 b i), eller om den andra förmånens storlek också bestäms på grundval framtida försäkrings- eller bosättningsperioder och inte har ingått en överenskommelse med det andra landet, som hindrar det (artikel 54.2 b ii). Vid pro rata-beräkningen har det teoretiska beloppet väsentligen beräknats enligt följande. Alla försäkringsperioder i och andra medlemsstater har behandlats som faktisk försäkringstid i (artikel 52.1 b i). Den på det sättet beräknade faktiska försäkrings- tiden har sedan legat till grund för beräkningen av den framtida för- säkringstiden. Om den totala längden överstiger maximiperioden har maximitiden beaktats i stället för de fullgjorda periodernas totala längd (artikel 56.1 a). Om in- komstrelaterad ersättning har beviljats har garantinivån minskats med den oreducerade inkomstrelaterade ersättningen, dvs av antagandeinkomsten (34 kap. 12 § socialförsäkringsbalken). Garanti- nivån har alltså inte minskats med den pro rata-beräknade inkomst- relaterade ersättningen. Den beskrivna minskningen har motiverats med hänvisning till principen om likabehandling (artikel 52.1 b och 43En närmare beskrivning av tillämpningen finns i vägledning 2010:2 version 8, s. 34–39. Domens räckvidd och omfattning 56.1c i förordningen).44 Invaliditetsförmåner från en annan med- lemsstat har inte minskat garantinivån. I pro rata-beräkningen ska sedan det faktiska beloppet beräknas genom att det teoretiska beloppet multipliceras med kvoten mellan antalet försäkringsperioder i och det totala antalet försäk- ringsperioder i alla medlemsstater. Som försäkringsperioder har i denna del av beräkningen endast beaktats längden på de försäkrings- perioder som har fullgjorts innan försäkringsfallet inträffade, dvs. de faktiska försäkringsperioderna (jfr artikel 52.1 b ii). Den framtida för- säkringstiden har alltså inte beaktats. Den totala försäkringstiden har inte heller här kunnat överstiga maximitiden (artikel 56.1 a). Garantiersättning betalas ut även om den förmånsberättigade bosätter sig i en annan medlemsstat (artikel 7).45 5.6.2Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är en minimiförmån Vår bedömning: Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är en sådan minimiförmån som regleras av artikel 58 i förordning 883/2004. Skälen för bedömningen: Sjukersättning och aktivitetsersättning är en del av de socialförsäkringsförmåner som kan utges vid sjukdom eller skada. Enligt förordning 883/2004 räknas de båda förmånerna som förmåner vid invaliditet. De utges för att kompensera inkomst- bortfall till följd av medicinskt grundad arbetsoförmåga av mer bestående karaktär. Förmånernas grundskydd, sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, skiljer sig därför i vissa avseenden från garantipension för den som är född eller senare, som är en ålderspension. En skillnad är att rätten till garanti- ersättning, till skillnad mot vad som gäller för ålderspension, förut- 44Se vägledning 2010:2, version 8, s. 40. har ändrat sin tillämpning avseende beräkningen av det teoretiska beloppet två gånger. Den beskrivna tillämpningen har ägt rum . I ärenden före beräk- nades det teoretiska beloppet genom att den svenska inkomstrelaterade sjuk- eller aktivitets- ersättningen drogs av med sitt verkliga belopp. I ärenden till och med beräknades det teoretiska beloppet enligt rättsliga ställningstagande 2007:2, dvs. på motsvarande sätt som beskrivits i avsnitt 4.1.3 för garantipension för den som är född eller . 2000/01:96 s. 173 och 174. Domens räckvidd och omfattning sätter en bedömning av storleken av förmånstagarens nedsättning av arbetsförmågan och att denna bedömning blir avgörande för vilken förmånsnivå som han eller hon har rätt till (hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels sjukersättning eller aktivitetsersättning). En annan skillnad är att en förmånstagare som får ytterligare inkomster efter beslutet om ersättning kan mista rätten till sjukersättning och aktivi- tetsersättning i form av garantiersättning, om arbetsförmågan anses förbättrad. Det kan därför hävdas att en person inte på samma sätt förvärvar en rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning och att dessa förmåner inte på samma sätt som garantipension för den som är född eller senare är varaktiga förmåner. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- ning har emellertid också många likheter med garantipension för den som är född eller . Båda förmånerna är grundskydd som utgår som en utfyllnad i de fall förmånstagaren saknar rätt till inkomst- relaterad ersättning eller har rätt till endast en låg inkomstrelaterad ersättning. Nivån för garantiersättningen är högre än basnivån för garantipensionen för den som är född eller senare men bestämdes utifrån väsentligen samma syfte – att säkerställa att alla som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig levnads- standard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov, med undantag för bostadskostnaden.46 Både garantiersättning och garanti- pension tjänas in genom bosättning i , där maximalt kan tillgodoräknas och där under maxgränsen minskar garanti- nivån respektive basnivån med 1/40. En skillnad är dock att vid beräk- ningen av garantiersättning får även framtida försäkringstid till- godoräknas förmånstagaren. Minskningen av garantinivån och bas- nivån sker också på olika sätt för de båda förmånstyperna. Iförordning 883/2004 regleras sjukersättning och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning som en invaliditetsförmån av så kallad typ B-lagstiftning. För dessa typer av förmåner ska kapitel 5, som reglerar ålderspension, tillämpas i tillämpliga delar (artikel 46). Kapitel 5 omfattas av artiklarna 50–60. Med stöd av bestämmelserna har sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- ning beräknats enligt pro rata temporis-principen i artikel 52. En fråga är dock om det förhållandet att kapitel 5 endast ska tillämpas ”i tillämpliga delar” innebär att alla bestämmelser i kapitlet, och sär- 2000/01:96, s. 114. Domens räckvidd och omfattning skilt bestämmelsen om minimiförmåner i artikel 58, inte är tillämp- liga på invaliditetsförmåner. I de engelska och franska förordningstexterna används inte uttrycket ”i tillämpliga delar”. I dessa språkversioner anges i stället att kapitel 5 ska tillämpas ”mutatis mutandis”. Detta uttryck får närmast anses innebära ”med de förändringar som kan vara på- kallade”. Det uttryck som valts i de engelska och franska förordnings- texterna talar för att alla bestämmelser i kapitel 5 är tillämpliga på invaliditetsförmåner, även om bestämmelserna ska anpassas till den analoga situationen. I denna riktning talar också att kommissionen har uttalat att avsikten med artikel 58 är att den även ska tillämpas på invaliditetsförmåner (se kommissionens uttalande i EU-dom- stolens dom i målet ). Den svenska förordningstexten är inte heller oförenlig med en sådan tolkning. Vi bedömer mot den bak- grunden att artikel 58 är tillämplig på invaliditetsförmåner. Det sagda innebär att bedömningen av om sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är en minimiförmån bör ske på motsvarande sätt som för garantipension för den som är född eller . I domen i målet fäste EU- domstolen vid bedömningen av att denna form av garantipension är en minimiförmån vikt vid att syftet med förmånen var att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå på så sätt att de garanteras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad inkomstpension då den är för låg eller till och med obefintlig. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning har ett i det närmaste identiskt syfte och beräknas på i princip samma sätt. Vi gör därför bedömningen att även garantiersättningen bör anses vara en minimiförmån. 5.6.3Beräkning av sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning som minimiförmån Vår bedömning: Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning bör beräknas enligt artikel 58 i förordningen. Det innebär att förordningen inte kräver att förmånen betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat än . Beräkningen av förmånen bör ske med hänsyn till sammanlagd faktisk försäk- ringstid i alla medlemsstater samt framtida försäkringstid baserad Domens räckvidd och omfattning på den faktiska försäkringstiden. Förordningen hindrar inte att bestämmelserna om avkortning av garantinivån med hänsyn till att försäkringstiden är kortare än i socialförsäkringsbalken tillämpas. Förordningen hindrar inte heller tillämpningen av balkens bestämmelser om att vissa utländska förmåner som inte är att likställa med garantiersättning får minska garantiersättningen. Skälen för bedömningen: På motsvarande sätt som för garanti- pension innebär domen att sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning inte längre ska beräknas med beaktande av de allmänna samordningsbestämmelserna i förordningen (artikel 52 m.fl.). Beräkningen av garantiersättningen ska alltså inte längre göras enligt pro rata temporis-metoden. I stället ska förmånen beräknas i enlighet med nationella författningsbestämmelser men med beak- tande av artikel 58 i förordningen. Bestämmelsen i artikel 58 innebär att det inte längre finns något krav på att garantiersättning ska beta- las ut till dem som inte är bosatta i (jfr vad som i avsnitt 5.2 ovan anförts i denna fråga beträffande garantipension för den som är född eller senare). Beräkningen av förmånen ska vidare ske med hänsyn till sammanlagd faktisk försäkringstid i alla medlemsstater samt framtida försäkringstid baserad på den faktiska försäkrings- tiden. För dem som trots sammanläggningen inte uppnår för- säkringstid ska garantiersättningens garantinivå avkortas i enlighet med 35 kap. 20 § socialförsäkringsbalken. Vissa utländska förmåner som inte är att likställa med garantiersättning ska enligt 35 kap. 22 § socialförsäkringsbalken minska garantiersättningen. 5.7Tillfällig lagstiftning beträffande samordningen av garantipension och garantipension till omställningspension Regeringen har bedömt att garantipension och garantipension till omställningspension, i avvaktan på resultatet från vår utredning, bör betalas ut med oförändrade belopp till personer bosatta utomlands.47 47Se Fortsatt utbetalning av garantipension inom EES och (prop. 2017/18:275) och Ytterligare fortsatt utbetalning av garantipension inom EES och samt inom (prop. 2018/19:131). Domens räckvidd och omfattning Det har därför införts tillfälliga bestämmelser i socialförsäkrings- balken som , fram till utgången av 2020, möjliggör fortsatt utbetalning av garantipension till personer bosatta i andra medlemsstater med samma belopp som i dag.48 Enligt de tillfälliga bestämmelserna får garantipension och garanti- pension till omställningspension, trots att endast den som är bosatt i är försäkrad för dessa förmåner, lämnas till den som är bosatt i ett annat land inom EES eller i , om personen upp- fyller kraven i fråga om försäkringstid enligt 67 och 81 kap. social- försäkringsbalken (5 kap. 17 a § socialförsäkringsbalken). I ett sådant fall ska vid beräkningen av garantipensionen inte beaktas förmåner enligt lagstiftningen i ett annat land inom EES eller (jfr 67 kap. 16 § andra stycket och 17 § andra stycket samt 81 kap. 9 § andra stycket). Om en person får garantipension eller garantipen- sion till omställningspension vid bosättning i ett annat land inom EES eller i och sedan flyttar till ett tredjeland får förmånen efter ansökan fortsatt lämnas om det med hänsyn till omständig- heterna skulle framstå som uppenbart oskälig att dra in förmånen (5 kap. 18 §). Enligt förarbetena är sammanläggningsprincipen i förord- ning 883/2004 inte tillämplig vid utbetalning av garantipension i ett annat EES-land eller , eftersom rätten till sådan utbetalning helt grundar sig på nationell lagstiftning och inte på samordnings- bestämmelserna.49 Kravet på försäkringstid enligt socialförsäkrings- balkens bestämmelser kan i enlighet med det resonemanget endast uppfyllas genom bosättning i och inte i ett annat EES-land eller . Den tillfälliga regleringen trädde i kraft . Av övergångsbestämmelserna framgår att den ska tillämpas för tid . Regleringen gäller alltså retroaktivt, från det att socialförsäkringsbalken trädde i kraft. I övergångsbestämmelserna anges också att den som vid ikraft- trädandet får garantipension eller garantipension till omställnings- pension utbetald till sig fortsatt har rätt att få förmånen även om han eller hon inte uppfyller kraven på försäkringstid i 67 eller 81 kap. Det innebär att den som saknar tre bosättningsår i och därmed 48Den ursprungliga tillfälliga lagen gällde till utgången av . har därefter beslutat om en förlängning av den tillfälliga lagen till utgången av , se prop. 2018/19:131. 2017/18:275, s. 13 och 14. Domens räckvidd och omfattning inte uppfyller kravet försäkringstid men som med stöd av sammanläggningsbestämmelserna i förordning 883/2004 före lagens ikraftträdande har bedömts uppfylla ett sådant krav fortsatt ska ha rätt till förmånerna. Dessutom följer det av övergångsbestämmelserna att vid beräk- ning av garantipension eller garantipension till omställningspension får förmånen på grund av tillämpningen av 67 kap. 16 eller 17 §§ eller 9 § inte beräknas till ett lägre belopp än det belopp med vilket förmånen har lämnats till den försäkrade. Det innebär att den som får någon av de nämnda förmånerna och som före regler- ingens ikraftträdande har fått förmånen beräknad på ett visst sätt inte ska få ett sänkt ersättningsbelopp på grund av att förmånen ska beräknas enligt de nya bestämmelserna. Förmånen kan dock sänkas om någon annan omständighet som påverkar beräkningen ändras, t.ex. att prisbasbeloppet ändras eller att den försäkrades civilstånd ändras. Förmånen får enligt övergångsbestämmelserna också beräk- nas till ett lägre belopp om de belopp som ingår i beräkningsunder- laget ändras. Exempelvis kan den omständigheten att den försäkrade beviljas en ny obligatorisk ålderspension från ett land som inte ingår i EES eller föranleda en sänkning. I det följande benämner vi den lagstiftningen den tillfälliga lagen. 6En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater De sociala trygghetssystemen i och i EU:s medlemsstater skiljer sig förhållandevis mycket åt.