sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Detta innebär att branschsamverkan kring yrkes- inriktad utbildning, oavsett om denna handhas av Arbetsförmedlingen eller inom det reguljära utbildningssystemet, med fördel kan samlas i detta regionala forum utifrån de regionala aktörernas uppdrag. Utredningens slutsats är att en förändrad arbetslöshetssamman- sättning, från en i huvudsak konjunkturell arbetslöshet till en arbets- löshet som i högre grad kan beskrivas som strukturell, föranleder En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser behov av nya arbetsmarknadspolitiska verktyg för att möta indi- viders utbildningsbehov. Den utbildning som erbjuds i det reguljära utbildningssystemet måste i större utsträckning kunna användas som arbetsmarknadspolitisk insats. Utredningens förslag kommer i sig dock varken leda till att fler eller färre arbetssökande erbjuds utbildningsinsatser. I vilken mån den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen kommer leda fram till ett beslut om vägledning eller anvisning till en utbildningsinsats kommer även fortsatt att bero på den poli- tiska och ekonomiska styrningen av arbetsmarknadspolitiken. Utred- ningens förslag innebär i sig varken utökade eller minskade kostnader för staten. De ekonomiska konsekvenserna beror på hur verktygen kommer att användas. Samlade kostnader och finansiella konsekvenser av utredningens förslag redovisas i kapitel 14. I takt med att Arbetsförmedlingens användning av reguljär utbild- ning som arbetsmarknadspolitisk insats ökar, bör medel överföras från anslaget för arbetsmarknadspolitiska program till det reguljära utbildningssystemet. Regeringen bör besluta om lämplig fördelning av medlen inom det reguljära utbildningssystemet. En möjlighet kan vara att minska kommunernas medfinansieringskrav för statsbidraget för regionalt yrkesvux. Den kommunala vuxenutbildningen finansieras i huvudsak med kommunala medel. har det dock funnits olika statliga satsningar på vuxenutbildning. –1997 satsade regeringen särskilt på vidareutbildning för arbetslösa genom att betala ut ett extra statsbidrag till kommuner som erbjöd vuxen- utbildning. Det efterföljdes av det så kallade , en fem- årig satsning på utbildning för arbetslösa och kortutbildade –2002 som innebar att ett statsbidrag utgick för utbildning som motsvarade cirka 100 000 årsstudieplatser. infördes ett nytt riktat bidrag för kommunernas utbildning för vuxna. utgick inget riktat statligt stöd för utbildning av vuxna. I stället för det riktade stödet utgick ett reducerat generellt bidrag som lagts in i det kommunala utjämningsbidraget. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser har kommunerna genom riktade statsbidrag fått möjlighet att i utökad omfattning anordna yrkesutbildningsinsatser för vuxna på gymnasial nivå, så kallat yrkesvux. Detta har inneburit att kommunerna kunnat erbjuda ett större utbildningsutbud och mer kostnadskrävande yrkesutbildning än vad som varit möjligt inom ramen för kommunernas egen budget. trädde en ny förordning om statsbidrag för yrkesvux i kraft med en modell för en regionaliserad yrkesutbildning för vuxna. Statsbidraget regleras i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning och hanteras av som vid sin fördelning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kommunerna (34 §). Statsbidraget villkoras med att kommuner samverkar och ansöker gemensamt. Minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de sam- verkande kommunerna. Syftet med den regionala modellen är att i högre grad än tidigare möta den regionala arbetsmarknadens behov av yrkesutbildning på gymnasial nivå. För att ytterligare stärka det regionala perspektivet ska de sam- verkande kommunerna också samråda med den regionalt utveck- lingsansvariga aktören i det eller de länen som de ansökande kom- munerna ligger i. Statsbidragsförordningen ställer också krav på att de samverkande kommunerna samverkar med Arbetsförmedlingen. Hur kommunerna möter dessa villkor om samverkan varierar. På många håll har grupper av kommuner en lång bakgrund av sam- verkan kring planering och dimensionering av utbildningarna i regio- nen. I vissa fall tar den regionalt utvecklingsansvariga aktören ett stort ansvar för koordinering de sökande kommunerna emellan. I andra fall ses samverkan mer som ett administrativt krav för att uppfylla villkoren för statsbidraget. I samtliga fall gäller dock att kommun- erna gör sin egen behovsanalys och motiverar behovet av statsbidrag utifrån denna. ifrågasätter inte behovsanalysen och de prioriteringar som görs av de sökande kommunerna. Man kontrollerar inte heller att samverkan kring utbildningsutbudet med regionalt utvecklingsansvarig aktör och Arbetsförmedlingen verkligen ägt rum. fick 2016 i uppdrag av regeringen att förbereda inför införandet av den nya statsbidragsförordningen. En del av uppdraget var att i samverkan med Arbetsförmedlingen och Myndigheten för En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser utarbeta en fördelningsmodell som kan användas vid beslut om fördelning av statsbidrag för regional yrkesutbildning för vuxna och då ta hänsyn till behoven av kompetens på arbets- marknaden och arbetslöshetens omfattning i de berörda kommun- erna (2017a). kommer kommunerna att fritt kunna ansöka om det antal platser de har behov av utifrån de genomförda behovsanalyserna. I det fall det totala antalet sökta platser överstiger tillgänglig budget för statsbidraget kommer beräk- ningar utifrån denna fördelningsmodell avgöra slutlig tilldelning av årsstudieplatser. har ingen egen verksamhet för arbets- marknadsprognoser. Fördelningsmodellen bygger därför på nationell statistik över arbetslösheten i landet. De anslagna medlen för statsbidraget har ökat . En stor del av medlen kommer dock inte till användning (se tabell 8.9). En anledning till att statsbidraget inte nyttjas fullt ut är enligt Skol- verket att kommunerna har svårt att hitta deltagare till utbildning- arna. Det kan bero på att Arbetsförmedlingen har upphandlat arbets- marknadsutbildningar inom samma område på orten. En annan anled- ning kan vara att Arbetsförmedlingen och kommunen inte vägleder och motiverar inskrivna till reguljär utbildning i tillräcklig omfatt- ning, och att den lokala samverkan kring övergång från arbetslöshet till reguljär utbildning inte fungerar. En ytterligare anledning till att medel inte nyttjas är kravet på medfinansiering. För att undvika dödviktseffekter där statsbidraget används för att finansiera utbildning som kommunerna ändå plane- rat att anordna med kommunala medel är statsbidraget villkorat med ett krav på medfinansiering. De samverkande kommun- erna ska sammantaget finansiera utbildning som motsvarar den stats- bidragsfinansierade utbildningen av minst samma omfattning i års- studieplatser som den utbildning som bidraget lämnas för. Medfinan- sieringen är enligt ett hinder för kommuner oavsett storlek. Det är svårt att redovisa och försvårar samverkan kommuner emellan. Många kommuner anger att kravet på medfinansiering i stor eller ganska stor utsträckning har begränsat hur många platser de erbjuder inom regionalt yrkesvux (SKL 2018). Med hjälp av den nya fördelningsnyckeln ska kunna tilldela kommunerna en bidragsram av vilken det framgår hur många utbildningsplatser en kommun har rätt till. På så sätt ges kommun- En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser erna bättre planeringsförutsättningar för det kommunala budget- arbetet, vilket underlättar kommunernas möjligheter att möta de med- finansieringskrav som statsbidraget ställer. Utredningens bedömning är att för att ytterligare stärka styrningen mot att Arbetsförmed- lingen i större utsträckning ska använda sig av det reguljära utbild- ningsystemet för att tillgodose arbetssökandes utbildningsbehov så bör medel föras över från anslaget för arbetsmarknadspolitiska program till utbildningspolitiken. Hur medlen fördelas blir en fråga för regeringen att avgöra. En möjlig väg är att se över kraven på med- finansiering i statbidragsförordningen för regionalt yrkesvux, då detta tycks utgöra ett hinder för att anslagna medel ska nyttjas fullt ut. Även (2018) konstaterar att kom- vux kommer fylla en viktig funktion i förhållande till sysselsättningen. Kostnadsutjämningen mellan kommuner och lands- ting syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla invånarna service oberoende av opåverkbara, struktu- rella förhållanden som befolkningens sammansättning, gleshet och produktionsförutsättningar. föreslår bland annat en ny delmodell avseende komvux inklusive SFI som speglar skillnader mellan kommunerna i socioekonomi och inte minst flyktingmottagande. En variabel för utjämningen ska enligt för- slaget baseras på det förväntade utbildningsbehovet i kommunerna. Utbildningsbehovet baseras på komvux potentiella målgrupp i kom- munen, för riket genomsnittlig inskrivningsgrad i komvux samt en korrigering för skillnader i förvärvsfrekvens. Kommuner med låg sysselsättning får ett större förväntat utbildningsbehov än kommuner med en hög sysselsättning, och därmed mer resurser i utjämnings- modellen. förslag kan inte ge garantier för att anslagna resurser för regionalt yrkesvux fortsatt kommer att ligga på samma nivå . Framtida politiska prioriteringar kan leda till minskade statliga medel för yrkesinriktad vuxen- utbildning. Detsamma gäller dock de statliga medel som anslås för arbetsmarknadspolitiska program, där finansieringen av upphand- ling av arbetsmarknadsutbildningen ingår. Policyförslag kan inte förhindra förändrade politiska prioriteringar med mindre än att ny rättighetslagstiftning införs. Huvudlinjen för arbetsmarknadspolitiken är dock att dess insatser är behovsprövade, inte rättighetsbaserade, och En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser hur behoven bedöms varierar med konjunkturen, med demografiska faktorer och efter politiska prioriteringar. Konsekvenser för det kommunala självstyret Det är kommunerna som är huvudmän för den kommunala vuxen- utbildningen. Så länge som det kommunala huvudmannaskapet för vuxenutbildningen kvarstår är det upp till kommunen att besluta om urval till utbildningen i de fall utbildningen inte är rättighetsbaserad och det finns fler sökande än tillgängliga utbildningsplatser. Kom- vuxutredningens förslag (2018) kan, i det fall regeringen förverkligar förslagen, förtydliga målen för vuxenutbildningen så att det tydligt framgår att arbetslivets behov av kompetensförsörjning ska beaktas i vuxenutbildningen samt ge kommunerna bättre förutsättningar att erbjuda utbildning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. rekommenderar regeringen att besluta i linje med Komvuxutred- ningens förslag men lämnar inga egna förslag som påverkar kom- munerna i detta avseende. Kommunerna beslutar även över utbildningsutbudet inom den yrkesinriktade vuxenutbildningen. Den pågående utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning (Dir 2018:17) ska bl.a. föreslå hur utbildning inom komvux bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov. Ett bättre anpassat utbildningsutbud underlättar användningen av regul- jär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. I kapitel 9 om en nationell kompetensförsörjningspolitik lämnar utredningen förslag om att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska bidra till kommunernas ansökningar om statsbidrag för regionalt yrkesvux för ett bredare regionalt utbildningsutbud, samt att de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna ska skapa en plattform för för att samverka med regionens utbildningsanordnare kring planering av utbudet av utbildning och validering som arbets- marknadspolitiska insatser, oavsett om insatserna ges inom det re- guljära utbildningsväsendet eller som tjänster upphandlade av . Konsekvenser av dessa förslag diskuteras i kapitel 9. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Konsekvenser för jämställdheten och möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Med tydligare möjligheter att använda reguljär utbildning som arbets- marknadspolitisk insats får Arbetsförmedlingen ett bredare utbud av utbildningsinsatser att erbjuda arbetssökande som har behov av detta. Det innebär bland annat att nyanländas heterogena utbildnings- behov lättare kan tillgodoses. Oavsett om en person som är ny i behöver en yrkesutbildning från grunden eller en komplet- terande utbildning på högskola för att nå en varaktig ställning på arbetsmarknaden så ska arbetsmarknadspolitiken kunna bidra till att personen påbörjar sådan utbildning. Förslagen kan även bidra till att rätta till den skeva könsmässiga fördelningen av vilka som tar del av utbildning som arbetsmarknads- politisk insats. Könsfördelningen bland deltagare i arbetsmarknads- utbildning var kvinnor och män. Det nuvarande utbudet av arbetsmarknadsutbildningar har en slagsida åt mansdominerade yrken och en av de tidigare mest kvinnodomi- nerade arbetsmarknadsutbildningarna, den mot undersköterska, upp- handlas inte längre eftersom kompetenskraven i yrket anses vara för höga för att rymmas inom en arbetsmarknadsutbildning. Med en stärkt möjlighet att anvisa arbetssökande t.ex. till undersköterske- utbildning i det reguljära utbildningsväsendet kan den ojämnställda fördelningen av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats mot- verkas. Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i hela landet Utredningens förslag innebär ett bredare och mer flexibelt utbud av arbetsmarknadspolitiska utbildningsinsatser i hela landet. Alla kom- muner ska tillhandahålla sådan vuxenutbildning som är rättighets- baserad, och statsbidraget för regionalt yrkesvux möjliggör ett bredare utbud av yrkesutbildningar än vad kommunerna själva finansierar. Utbildningsutbudet kan breddas ytterligare genom det stärkta regio- nala perspektiv som utredningen föreslår i kapitel 9. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Arbetsförmedlingen kommer kunna erbjuda alla dessa utbild- ningar som arbetsmarknadspolitisk insats och har möjlig- het att täcka upp där det reguljära utbildningsutbudet inte tillgodo- ser alla individers eller hela arbetsmarknadens behov. Detta ger sam- mantaget ett mer robust system som varken är begränsat till Arbets- förmedlingens leverantörer eller dimensioneringen inom det regul- jära utbildningssystemet. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags Arbetsförmedlingen ska enligt utredningens förslag inte upphandla utbildningar som motsvarar de som ges inom det reguljära utbild- ningssystemet om individens behov kan tillgodoses där. Det regul- jära utbildningssystemet ska användas i första hand. Även om det är svårt att uppskatta hur stor andel av utbildningsinsatserna som i stället kan erbjudas i form av reguljär utbildning så kommer detta innebära att en del av de utbildningstjänster som Arbetsförmed- lingen tidigare upphandlat inte längre kommer behöva upphandlas. De utbildningsleverantörer som Arbetsförmedlingen har avtal med är ofta också leverantörer av reguljär utbildning. Dessa skulle därmed leverera mindre utbildning till Arbetsförmedlingen och mer till exempelvis kommuner. ställs högre krav på utbild- ningsleverantörer i det reguljära utbildningssystemet, bl.a. när det gäller lärarbehörighet. Detta innebär att alla leverantörer som leve- rerar arbetsmarknadsutbildning kanske inte kan leverera liknande utbildning i det reguljära utbildningssystemet. Dessa leverantörer kan dock fortfarande leverera arbetsgivarnära utbildning, så kallad rekryteringsutbildning, till Arbetsförmedlingen. Mindre upphandlingar möjliggör också för mindre utbildnings- företag att bli leverantörer jämfört med Arbetsförmedlingens stora, nationella upphandlingar. Detta kan innebära att marknaden breddas och öppnas upp för mindre leverantörer. Men med mindre upphand- lingar följer också en risk att upphandlingsförfarandet blir mer splittrat och utfört med lägre kompetens jämfört med Arbetsför- medlingens nationella upphandlingar. Under den fokusgrupp utred- ningen genomfört med utbildningsleverantörer nämndes beställarens En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser upphandlingskompetens som en betydande skillnad mellan att leve- rera arbetsmarknadsutbildningar och utbildning inom vuxenutbildning. I vuxenutbildning är det många olika inköpare där alla har olika villkor och krav, medan Arbetsförmed- lingens upphandling är nationell och ger samma förutsättningar över hela landet. Kommunernas förmåga att förutse arbetsmarknads- behov bedömdes också som sämre eftersom de saknar överblick över en arbetsmarknad större än den lokala. Utredningen bedömer att ett starkare regionalt samarbete bland mindre huvudmän kan motverka denna risk. 8.8.1Alternativ till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program Utredningen har även övervägt andra möjliga lösningar än det föreslag- na arbetsmarknadspolitiska programmet. Dessa beskrivs kort nedan. Bredda definitionen av arbetsmarknadsutbildning Arbetsmarknadsutbildning är ett arbetsmarknadspolitiskt program och definieras i 11 och 12 § förordningen om arbetsmark- nadspolitiska program enligt nedan: 11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. 12 § Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbets- marknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier. Förordning (2015:947). Som beskrivits i kapitlet finns inga formella hinder för att Arbetsförmedlingen skulle kunna anvisa en person att söka till och studera en reguljär yrkesinriktad utbildning inom ramen för pro- grammet arbetsmarknadsutbildning. Det enda som föreskrivs om utbildningens anordning är att den ska vara yrkesinriktad, underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och motverkar arbets- kraftsbrist. En möjlig alternativ lösning skulle därmed kunna vara att En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser tydliggöra de möjligheter som finns inom ramen för det befintliga programmet och understryka att arbetsmarknadsutbildning även kan utgöras av yrkesinriktad reguljär utbildning i de fall individen är i behov av sådan för en varaktig etablering på arbetsmarknaden. Det som talar emot denna lösning är den begreppsförvirring som uppstår när både tjänster som levereras enligt avtal med och utbildningar som styrs av utbildningssystemets reglering kallas arbetsmarknadsutbildning. Det skulle knappast bi- dra till att förenkla för den enskilda arbetsförmedlaren som ska anvisa individen till lämplig insats. Arbetsförmedlingen skulle också av uppföljningsskäl i sina register ändå behöva skilja på upphandlad arbetsmarknadsutbildning och utbildning som ges inom det regul- jära utbildningssystemet. Förenkla användningen av förberedande insatser En förenkling av innehållet i programmet förberedande insatser en- ligt 30 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program, kan vara en alternativ lösning. Enligt punkt 4–7 i paragrafen för förbered- ande insatser kan insatserna bestå av 4.kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvar- ande utbildning vid folkhögskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), 5.utbildning inom skolväsendet på grundläggande eller gymnasial nivå för den som är långtidsinskriven invandrare eller har en funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, 6.utbildning på heltid inom vuxenutbildning på grundlägg- ande eller gymnasial nivå eller motsvarande utbildning inom folkhög- skolan, som motsvarar sammanlagt längst heltidsstudier, för den som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin, och 7.utbildning på heltid vid universitet eller högskola, inom yrkeshög- skolan eller på eftergymnasial nivå inom folkhögskolan, som motsvarar sammanlagt längst heltidsstudier, för den som har deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin som det kan lämnas ersättning för. Som framgår av formuleringarna är möjligheterna till reguljär utbild- ning inom ramen för programmet fortfarande avgränsade till utpekade målgrupper. En möjlig alternativ lösning skulle kunna vara att slå En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser ihop dessa punkter i en förenklad formulering som medger en mer förutsättningslös behovsprövning. En nackdel med denna lösning är dock att insatserna fortfarande definieras som ”förberedande”. När utbildning inom det reguljära utbildningssystemet används som arbetsmarknadspolitisk insats kom- mer detta sannolikt i många fall ha för avsikt att leda direkt till arbete och inte vidare till andra insatser. Det är därför inte lämpligt att kalla det en förberedande insats. Bredda målgruppen för jobb- och utvecklingsgarantin infördes en möjlighet för arbetslösa inom Arbets- förmedlingens jobb- och utvecklingsgaranti att studera med aktivi- tetsstöd. Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin har möjlighet att vid behov studera på heltid i sammanlagt 12 månader inom komvux på både grundläggande och gymnasial nivå eller mot- svarande utbildning på folkhögskola med bibehållet aktivitetsstöd. Detta regleras i förordningen om arbetsmarknadspolitiska program som en förberedande insats reserverad för deltagare i jobb- och ut- vecklingsgarantin (30 § punkt 6 och 7). Denna insats ska enligt nu- varande beslut finnas kvar t.o.m. den 30 september 2019.31 Som deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin finns även möjlighet att gå en yrkesinriktad utbildning på folkhögskola. En möjlig lösning för att bredda möjligheterna för Arbetsför- medlingen att använda reguljär utbildning för att möta arbetssök- andes utbildningsbehov är att bredda målgruppen för jobb- och utvecklingsgarantin. Vem som får anvisas till jobb- och utvecklings- garantin regleras i 5 § förordningen (2007:414) om jobb- och utveck- lingsgarantin. Här framkommer att en individ kan anvisas till garan- tin utifrån olika bevekelsegrunder, men att samtliga rymmer en tidsaspekt. Garantin är avsedd för personer som varit arbetslösa , men gränsen för vad som räknas som kan variera med individuella förutsättningar. Att öppna upp för en möj- lighet att anvisa till garantin som tidig insats skulle förta hela syftet med garantin och i så fall kräva en mer genomgripande översyn av 31 Enligt pressmeddelande från . En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser hela utbudet av arbetsmarknadspolitiska program. Även om utred- ningen ser ett behov av en sådan översyn har det inte kunnat rymmas inom ramen för denna utredning. Se vidare kapitel 5. Skapa en möjlighet till ersättning utanför aktiviteterna Enligt 1 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser får aktivitetsstöd lämnas till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program enligt: 1.förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, 2.förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin, eller 3.förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar. Ett alternativt sätt att möjliggöra reguljära studier med ersättning från arbetsmarknadspolitiken är att frikoppla individens ersättning från de arbetsmarknadspolitiska programmen. Individen skulle efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning kunna berättigas aktivitets- stöd även utan anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, t.ex. för att studera inom det reguljära utbildningssystemet. Emot denna lösning talar att det grundlägg- ande syftet för aktivitetsstödet, så som det är reglerat , är att möjliggöra en specifik arbetsmarknadspolitisk aktivitet.