sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Generalplanen fastlade stadsutvecklingen i de större städerna. I några städer (, , ) fick generalplanen stor inverkan på den fortsatta planläggningen. flesta kommuner fortsatte det pragmatiska arbetet med stadsplan som lades till stadsplan. Den andra föregångaren är Den utvecklades i anslutning till den fysiska Instrumentet för dialogen stat-län-kommun var en icke lagreglerad kommuntäckande plan, kommunöversikten, som redovisade utgångspunkterna för framtida prövningar av planer och bygglov för olika delar av kommunen. Kommunöversiktens fokus sammanhängde också med den upphävda glesbebyggelserätten vilket gjorde planeringsöverväganden utanför tätorter prioriterad (2016). Plan- och bygglagens översiktsplan utformades som en hybrid mellan generalplanen och Generalplanetanken krävde en strategisk approach – att ange en färdriktning utan detaljstyrning. Kommunöversiktstanken togs fram i ett myndighetsperspektiv, för att ge besked om hur skulle komma att behandlas på ett förutsägbart sätt. Således: breda överväganden strategisk utveckling i det ena fallet, tydliga regler och detaljerade underlag i det andra. valde de flesta kommuner att arbeta i kommunöversiktstraditionen med ”hål” för tätorter att återkomma till i fördjupningar. har de större kommunerna med ökande bebyggelsetryck arbetat mer strategiskt med den övergripande stadsutvecklingen (ofta med kritik från länsstyrelserna för att inte tillräckligt ha visat hur riksintressen tillgodosetts). Översiktsplanearbete väcker frågor i samband med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering och hur detta ska bedömas. Saknas en aktuell översiktsplan med redovisning av rimliga lokaliseringsalternativ måste prövningen ske i detaljplaneprocessen. I ett sådant fall blir kravet på en eventuell transportplan att belysa även de övergripande tillgänglighetsfrågorna. Det rimliga vore annars ett stärkt krav på att hanteringen av lokaliseringar och den övergripande bebyggelseutvecklingen sker i den översiktliga planeringen. Jag har – trots att det inte direkt framgår av uppdraget - valt att göra en skiss i avsnitt 7.2 på hur ett sådant krav skulle kunna utformas. Som framgår av avsnitt 4 skiljer sig förutsättningarna att genom detaljplaneläggning uppnå steg mot en mer hållbar mobilitet och integrerad stadsutveckling beroende på planeringssituation: Avser planläggningen eller privat mark? i eller utanför befintlig tätort? incitament och marknadsförutsättningarna? är platsens lämplighet analyserad i översiktliga Frågan är då hur krav på transportplan i detaljplanering med så skilda förutsättningar kan utformas för att uppnå avsedda effekter utan att skapa tillämpningsproblem i Nedan beskriver jag i tre scenarier vilka frågor inom det breda begreppet transportplaner som framstår som angelägna respektive tveksamma som grund för en analys av för- och nackdelar med krav transportplaner i samband detaljplanering. större nyexploatering i större tätort/stad komplettering och omvandling av befintligt område/stadsdel i tätort byggande i mindre ort I respektive scenario är beskrivningen upplagd så att yttre tillgänglighet beskrivs under Områdets närm re egens aper. plighet och områdets nåbarhet beskrivs under rubriken I båda fallen skiljer jag på krav relaterade till bestämmelser i markerade med respektive krav som är ”främmande” för att reglera i , markerade med . Scenario a, större nyexploatering i större tätort/stad Stora sammanhängande nyexploateringar på obebyggd mark utanför de större städerna har ifrågasatts som uttryck för en hållbar stadsutveckling – både risken att åter skapa nya ensidiga bostadsförorter och för att dessa kan bli transportgenererande. Likväl kan bostadstrycket i storstadsregionerna göra det nödvändigt för att få fram tillräckligt många och prismässigt överkomliga bostäder genom större stadsutvecklingsprojekt. En större nyexploatering bör vara föregången av överväganden i strategisk planering. Områdets yttre tillgänglighet till arbetsmarknad och regionala servicefunktioner avgör hållbara transportalternativ och hur dessa kan främjas. Idealt bör detta ske i en översiktsplan förenlig med regionala utvecklingsstrategier och vidare bör en bedömning föreligga huruvida investeringar i infrastruktur från nationell plan alternativt från länstranportplanen är aktuella för att integrera planområdet i transportinfrastrukturen. Så har också exempelvis skett i storstadsförhandlingarna inom ramen för Sverigeför-i ett Om så inte är fallet bör kravet vara att belysa ovanstående förhållanden där en transportplan kan vara en möjlig form. En fråga som aktualiseras är om kollektivtrafiken är framdragen när områdets boende och verksamheter börjar flytta in och inte först när området är färdigutbyggt och mobilitetsmönster redan etablerade. En sådan bedömning skulle kunna ingå i en transportplan och riktar krav på god samordning mellan kommunens och trafikmyndighetens strategiska planering som behandlas i avsnitt 5.1. Området disposition och utformning bör vara övervägd utifrån nåbarhet och erbjuda likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika trafikslag, innehålla ett basutbud av service och tjänster som nås bekvämt med gång- och cykeltrafik samt ge förutsättningar för andra funktioner än bostäder. I en större exploatering kan även byggnaders utformning underlätta en hållbar livsstil. boende kan få möjligheter till hemleverans inklusive tillfällig förvaring av kylvaror. Utformningen kan underlätta utnyttjandet av delningstjänster genom nåbarhet till pooler för fordon (cykel, bil). Avfallshanteringen kan fullt ut konstrueras för enkel sortering av olika fraktioner från ett enskilt användarperspektiv. Förutsättningar att arbeta hemifrån och utföra tjänster genom virtuell uppkoppling och proaktiv AI-information ligger i bredband till varje lägenhet. Allt detta ska också kunna genomföras utan att krav på närmiljön för t.ex. mindre barn försämras. Exempel på ett område som möter denna typ av krav finns i i se exempel i rutan 3 nedan. Handlingsplan för mobilitet och stadsutformning i stadsdelen i kommun Handlingsplanen för kompletterar planprogrammet för stadsdelen och behandlar särskilt mobilitets- frågorna. Planprogrammet ligger till grund för successivt genomförda detaljplaner för de olika utbyggnads- etapperna. Planprogram, handlingsplan och detaljplanebestämmelser utgår vidare från kommunens översiktsplan, som innehåller s.k. tematiska riktlinjer (policyer och principer) för bland annat stadsdelars tillgänglighet och förutsättningar för mobilitet, transporter, social infrastruktur, ekosystemtjänster mm. är beläget på gångavstånd från stadskärnan, mellan två universitet och i anslutning till stora skyddade naturområden. Visionen för har tre fokusområden: God stadsmiljö, hållbara vardagsresor och hållbar vattenmiljö. Programmet innehåller 7 000 bostäder med blandade upplåtelseformer, verksamheter, handel, förskolor, skolor och annan service. förvärvade hela området, ett förutvarande sjukhusområde, i ett markköp 2014. Genom markköpet har kommunen i markanvisningar kunnat utveckla förutsättningarna för den fortsatta utvecklingen – bland annat villkoren för en hållbar mobilitet. Parter som berörs av handlingsprogrammet är byggherrar (13 st i en första etapp), kommunala bolag för allmännyttan, parkering, VA, fastigheter samt kollektivtrafikförvaltningen inom regionen. Handlingsplanen sträcker sig och omfattar krav på såväl planering och byggande (regleras genom PBL) som drifts- och underhållsskedet (där villkoren återfinns i markanvisningsavtalet). Motorfordonstrafik är starkt begränsad till och inom kvarteren. Ett viktigt motiv för kraven är att området ligger direkt ovanpå kommunens vattentäkt och risker för läckage till grundvattnet måste minimeras. Istället går ett huvudstråk för snabb kollektivtrafik genom området, kompletterat med servicelinjer. Varor med egen bil eller beställda kommer till mobilitetshusen varifrån bostaden nås till fots eller med cykel. Lådcyklar underlättar varuhemtagningen. Genom markanvisningen har byggherrarna godkänt dessa krav som exemplifieras nedan. Kraven kontrolleras i samband med bygglovsprövningen. Friköp ska göras. Parkeringsanläggningarna i området ägs av kommunens parkeringsbolag som genom friköpen finansierar mobilitetshusen dit varuleveranser, bil- och cykelpool kopplas (Alla avtalsfrågor är inte lösta ). -Cykelparkeringsrummen ska ha tillgång till luftpump, reparationsställ samt laddningsmöjlighet för elcykel. -Parkering för last- och lådcykel ska finnas motsvarande 0.1 plats/lgh. -I bostadshusen ska entréerna och hissar anpassas så att cyklar kan tas till bostadslägenheten. οVarje kvarter ska rymma källsortering för tio fraktioner. οUnder byggskedet ska samordnade transporter ske via ett bygglogistikcenter. Uppföljningen av handlingsplanen är tänkt att ske genom mål och indikatorer, exempel på sådana nedan: kollektivtrafik (stomlinje röd + 3, Planprogram och handlingsplan för utbyggnadsområdet Scenario a innehåller krav på att platsen är integrerad i stads- och regionstrukturen och vidare Hur dresseras kravet gentemot en tänkt transportpl egenskaps- och administrativa krav i detaljplanen. Det fördjupade underlag som kan krävas för att uppnå hållbar mobilitet och effektivt resursutnyttjande enligt direktivet behöver i detta fall riktas mot kommunen som har ansvaret för att platsen är prövad lämplig (i samspel med det nationella och regionala transportansvaret), mot byggherren vad gäller utformningen I detta fall kan en större nyexploatering bära byggherrekostnader för de utredningar och åtgärder som kan krävas inom ramen för vad som kan regleras i plan- och Vissa krav på områdets och byggnaders utformning saknar dock stöd i gällande bestämmelser. De kan, som exemplet visar, rymmas inom ett markanvisningsavtal. exploateringsavtal kan frågan behöva analyseras närmare i det fortsatta arbetet. Administrativa planbestämmelser som kan övervägas är villkorat krav på bygglov när vissa åtgärder först är vidtagna. I scenario ligger det i tolkningen av direktivet en möjlighet att villkora bygglov med att kollektivtrafik når området vid första inflyttning. Något som inte är Det är emellertid principiellt tveksamt att rikta kravet mot byggherren eftersom denne inte har rådighet över trafikmyndighetens verksamhet. Det öppnar emellertid för att undersöka om en byggherre kan medfinansiera kollektivtrafiken. Vad ett krav på transportplaner kan innebära – exempelvis krav på byggherren att underlätta delningstjänster, somdärutöveratt hålla mobilitetspooler och mobilitetsknutpunkter, kan behöva analyseras närmare bland annat i förhållande till gemensamhetsanläggningar (SFS De mer managementinriktade syftena har i tänkts lösas genom medverkan genom kommunala bolag som genom ägardirektiv kan ha som mål att driva exempelvis mobilitetsanläggningar. Detta diskuteras vidare i avsnitt 6.2 och 7.1. När krav på transportplan fortsatt övervägs är det betydelsefullt att samlat se hur krav på kommunen och byggherren kommer att belasta skattekollektivet respektive områdets fastighetsägare, verksamhetsutövare och boende. Scenario är centralt för en hållbar urban utveckling i landet. Visserligen tillför varje enskild Scenario b, komp ettering och omvandling av befintligt område/stadsd l i tätort exploatering färre bostäder än i scenario till hållbar stadsutveckling. Att omvandla nuvarande resurskrävande bebyggelsestruktur med bebyggelseområden och stadsdelar som omges av trafikbarriärer, är ensidiga till funktion och dåligt integrerade (se kommentar 3 och 4 i avsnitt 2) är samhällsplaneringens kanske viktigaste bidrag till Agenda för att i samband med komplettering och förtätning av ett område också få till en samlad insats i det berörda området. Det berör naturligen också förvaltning och drift av befintliga tekniska system, som transport, el- och VA-försörjning och behov av lokaler för skolor mm. Det finns även i detta scenario ett behov av att sätta in exploateringen i ett övergripande. Förutsättningarna bör analyseras att förstärka den yttre tillgängligheten Det ökar kraven på proaktivitet från kommunen. Kommunen kan i en fördjupning till översiktsplanen eller en trafikutredning analysera förutsättningarna för en mer samlad I ett scenario med en utlösande förfrågning om planläggning kan en sådan analys mötas genom att starta ett programskede där en transportplan skulle ge ett sådant Ett krav på transportplan riktas även i detta scenario till kommunen som i processen kan involvera byggherre och andra aktörer. I vissa fall aktualiserar detta även medverkan från trafikmyndigheternas sida eftersom trafikering och trafikbelastning av befintlig infrastruktur påverkas. Områdets disposition och utformning bör analyseras utifrån områdets möjligheter att få likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika trafikslag genom förbättrad uppkoppling av gång- och cykelnät samt trivsammare vistelserum i gator och allmänna platser. Förbättrade förutsättningar för andra funktioner än boende kan åstadkommas genom krav på nya byggnaders utformning (exempelvis verksamheter i bottenvåningar). Funktionsomvandling av befintliga byggnader underlättas av genomtänkta förutsättningar för varutransporter och krav på närmiljön som främjar en trygg utemiljö för barn och äldre. Dessa frågor kan utredas i en transportplan. Den kan antingen ses som ett underlag som kommunen tar fram enligt ovan eller som ett krav på byggherren. Kompletteringar i befintlig miljö kan ta områdets park- och grönmark i anspråk. Det ökar belastningen och förslitning på kvarvarande mark i ett förtätat område. byggherren att medfinansiera en kvalitetshöjning av närbelägna befintliga allmänna platser är vanliga. Det kan ses som en del av underlaget i en transportplan eftersom det minskar behovet av längre förflyttning för närrekreation. Omvandling och integrering av befintliga stadsdelar genom kompletteringar aktualiserar även ändrade krav på drift och förvaltning av befintliga tekniska system och på allmänna platser än som kan normalt behandlas i detaljplanen. Gäller frågan mobilitet kan dessa frågor belysas i en transportplan. Här kan dock finnas aspekter som bör beaktas vidare vid analysen av krav på transportplan. Normalt saknar kommuner en hanterar utvecklingen i en stadsdel ur ett helhetsperspektiv. inte något sådant ansvar efter att planen för ett visst område färdigställts och antagits. Fastighetskontor eller liknande förvaltar egendom, inte stadsdelar. Kravet på likvärdig mobilitet aktualiserar därmed bredare frågor om hur hållbar stadsutveckling ska hanteras i den kommunala organisationen. Frågan kan exemplifieras med där bostadsrättsföreningar som förvaltar byggnadsbeståndet gått samman för att driva frågor som kollektivtrafik, omgivande parker mm gentemot men också genom att själva driva projekt som förbättrar hållbarheten i stadsdelen - under devisen ”Att förnya en ny stadsdel”. I arbetet påvisas att föreningen saknar part att kommunicera med, vilket försvårar en successiv förbättring av områdets hållbarhetsegenskaper (Swane m fl 2015). 4 nedan redovisar ett kvalitetsprogram som hanterar omvandlingen av ett hamnområdet i Kvalitetsprogram för Inre hamnen arbetar med omvandling av de inre delarna av staden. Trycket mot staden är stort inte minst inför utbyggnaden av Ostlänken – en ny bansträckning mellan och . Bansträckning och nytt resecentrum ingår i en överenskommelse med Sverigeförhandlingen där bland annat åtar sig att bygga 3 000 bostäder. Inre hamnen vid ström är ett hamn och industriområde nära stadskärnan och järnvägsstationen. Kvalitetsprogrammet för Inre hamnen utarbetades och omfattar 3 000 hyres- och bostadsrätterna samt skolor, butiker, restauranger, kaféer och andra besöksmål. Programmet ska säkra visionen om en levande stadsdel med vattennära läge, grönska, promenadstråk och varierad arkitektur i direkt anslutning till nya resecentrum. Detaljplan antogs och byggstart för allmänna platser samt för bostäder . Med kvalitetsprogrammet ville kommunen pröva ett är nytt arbetssätt. Åtta inbjudna byggherrar och kommunen har i en gemensam process utvecklat programmet som ett verktyg för att få ihop kommunens utformning av allmän plats och målpunkter med byggherrarnas utformning av kvarteren och deras närmare innehåll. I programmet beskrivs ambitioner och åtaganden från respektive part som grund för de olika projektens detaljerade utformning. Kvalitetsprogrammet omfattar både den byggda miljön och verksamhetsfrågor för att säkra varaktighet i de eftersträvade kvaliteterna. Kvalitetsprogrammet är uppdelat i två nivåer. Dels en ”basnivå” som alla parter åtar sig, dels en ”spetsnivå” för att stimulera nya lösningar i linje med respektive byggherres ambitioner. Redan basnivå är en ambitionsnivåhöjning mot tidigare. Kvalitetsprogrammet sex teman är Levande stadsmiljö, Aktiv stadsdel, Hållbart resande, Ekosystemtjänster, Resurseffektivitet, Innovativ arkitektur. Nedan illustreras Hållbart resande med fyra strategier: (1) Prioritera fotgängare och cyklister, (2) utveckla ett pool-system för bilar och cyklar, (3) utnyttja närheten till Resecentrum, (4) underlätta varuleveranser till bostaden 4, Hantering av hållbar mobilitet i ett omvandlingsområde Hur adresseras kravet gentemot en tänkt transportplan? Scenariot belyser hur en exploatering i eller i direkt anslutning till ett befintligt naturligen bör ses med avseende på dess effekter på hela det berörda området. I stället för krav på underlag vid varje planinitiativ kan transportplanen ses som en löpande analys av behov av kommunala insatser i en kontinuerligt förändrande organism (se sid 27). Hållbar stadsutveckling bör ses i ett bredare sammanhang än som direktivet har lyft. Analyser av behov och åtgärder i befintliga stadsdelar påvisar att transportplaner också kan medföra en ändrad ansvarsorganisation i kommunerna – om de nya reglerna ska kunna hanteras meningsfullt. En begränsad nyexploatering gör det svårare att bära byggherrekostnader för utredningar och åtgärder. Det ökar också risken för att nya bostäder fördyras vilket kan leda till ytterligare gentrifiering och ökande skillnader i levnadsförutsättningar mellan stadens olika delar. De bostadssociala konsekvenserna av att belasta byggherren bör därför övervägas i det fortsatta arbetet. Med andra ord ju mindre exploatering desto sämre möjligheter till privat medfinansiering av infrastruktur och områdeskvaliteter inklusive sådana krav som en eventuell transportplan kan aktualisera. Liksom i scenario är det betydelsefullt att samlat överväga hur krav på kommunen respektive byggherren kommera att belasta skattekollektivet, exploatörens brukare (verksamhetsutövare och boende) men också övriga fastighetsägare och brukare i det berörda området med näromgivning. Ändringar gjorda i 6 kapitlet PBL begränsar vad kommunen kan belasta byggherren med genom exploateringsavtal. Angelägenheten5.2.3 Scenarioatt hanterac, byggplanerde i scenariomindre rtär stort. Generellt gäller att en ökad tillgänglighet till orterna inom en funktionell region (lokal arbetsmarknad)cgynnar centralorten i regionen. Det är där den samlade tillgängligheten ökar mest vilket gynnar allokering av både offentliga och privata verksamheter. Ungdomar flyttar ”till stan”, äldre i behov av vård flyttas in till centralortens äldreboenden med kostnadseffektivare vårdenheter som de förvärvsarbetande pendlar till jobb i centralorten och kan få sina servicebehov tillgodosedda vid pendlingsresan – om den sker med bil. I mindre orter är bilen det självklara mobilitetsverktyget (strukturellt tvång) och krav på att minska bilens framkomlighet, parkering och angöring är främmande såväl för invånarna som i kommunens policyer. En ökad tillgänglighet som enbart uppnås för arbetspendling tvingar många att ändå ta bilen, eftersom målpunkter för service- och inte täcks in av kollektivtrafiken. Detta är inget litet problem eftersom dessa resor utgör av alla resor. Det förstärker behovet av en genomtänkt lokalisering av service och tjänster, såväl offentliga som privata som har betydelse i vardagen. Och det har särskilt bäring på ungdomar och äldre. Utvecklingen går därmed mot utarmning av de mindre orterna som reduceras till ”sovorter”. Att bryta sådana trender som kumulativt leder till ökade skillnader mellan de stora och de mindre tätorterna är en komplex samhällsplaneringsuppgift främmande för detaljplanering. Det kräver ortsanalyser och sammanhållna strategier där möjligheter att få till hyreslägenheter och behålla ett offentligt serviceutbud. Hur detta kan ske diskuteras i ruta 5 nedan. De små orterna i Region ingick i . I arbetet drogs slutsatsen att det saknas en god arbetsmodell för hur det regionala perspektivet kan komplettera och förstärka kommunernas arbete i de små orterna. Kan orterna på ett tydligare sätt ingå i ett flerkärnigt ortssystem? En iakttagelse i arbetet är att kommunernas arbete med fördjupning av översiktsplaner för mindre orter kännetecknas av ett fokus på markanvändning medan utvecklingsperspektivet saknas. Vilken roll orten spelar är väsentlig för att kunna göra rimliga insatser. Ortsanalyserna, som gjordes, visade att flera regionala målpunkter ligger i de mindre orterna samt att människor verkar vara mer benägna att pendla till en arbetsplats än att flytta för att bo och arbeta på samma ställe. En nyckelfråga är att utveckla en metodik för förståelse och hantering av framtida möjligheter kring området runt hållplats/station. Då räcker det inte att identifiera lämplig mark. Hållbarhetsaspekter identifierade i studien av mindre orter i : De teoretiska fördelarna kring en hållplats/station är dock sällan den verkliga planerings- problematiken. Den vänstra bilden nedan visar konkurrensmässigt goda förhållanden för kollektiv- trafik med gångavstånd på högst 600 m från noden till verksamheter och högst 1000 m till kring- Den högra bilden visar hur många mindre stationssamhällen utvecklats efter att järnvägen mist sin betydelse. Orten har utvecklats mot närmaste huvudtrafikled mot centralorten. Den har ofta flyttats ut ur orten av trafiksäkerhetsskäl. Huvudandelen av bostäder som tillkommit har därmed långa avstånd till en möjlig återöppnad station på järnvägen. De mest fördelaktiga lägena är ’på andra sidan’ där dock gamla nedlagda verksamheter, lager och rangering kostar mycket att få sanerade inför en omvandling. Slutsatserna från pilotprojekten är att det krävs att olika parter kan förbinda sig att genomföra delar som tillsammans skapar förutsättningar. Det kan handla om löfte om trafikering, medfinansiering av bullerdämpande åtgärder och allokering av service i anslutning till stationsläget. Projektet har visat på vikten av att skapa gemensamma bilder för att reellt kunna uppnå samverkan mellan flera aktörer. Ett exempel från regionen är en ortsanalys för Borenberg där kommunen undersökt förutsättningar för förtätning (vita byggnadsmarkeringar) som försöker skapa en organisk komplettering utifrån ortens nuvarande struktur: 5 den mindre ortens planerings- och utvecklingsförutsättning Områdets allmänna lämplighet och närmare egenskaper En transportplan kan belysa förutsättningar att bygga stations/hållplatsnära som alternativ till ett område utanför den samlade bebyggelsen och med långt gångavstånd till Liksom förutsättningar att förbättra nåbarheten genom gena gc-stråk till hållplats och andra målpunkter. Möjligheter till och villkor för en ökad turtäthet i kollektivtrafiken i samband med ett bebyggelsetillskott kan behöva belysas. KravHur adresseraspå transportplanerk avet gentemoti scenarioen tänskat bedömastransportplan?mot trendbeskrivningen ovan, mot att förändring i mindre orter främstcsker genom attdelsenskilda fastighetsägare söker bygglovde s eller en byggherre söker få till en detaljplan för en mindre småhusgrupp utanför den befintliga samlade bebyggelsen.