sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Ett deltagande i bankunionen behöver heller inte vare sig förutsätta eller leda till ett deltagande i andra delar av EU:s ekono- misk-politiska samarbete. Ett deltagande i bankunionen kan signalera en högre grad av sam- hörighet med och att är berett att ta ett gemen- samt ansvar för den finansiella stabiliteten i bankunionen. Det skulle kunna skapa bättre möjligheter för att göra sin röst hörd, även i frågor som rör fördjupningen av det ekonomisk-politiska samarbetet mellan . En utveckling som även på kort sikt kan bli relevant för relation till bankunionen, är att antalet medlemsstater som står utanför bankunionen minskar. Stor- avsikt att lämna EU har särskild relevans i det här avseen- det. Om fler medlemsstater väljer att delta i bankunionen (och i valutasamarbetet), finns en risk att kretsen medlemsstater som står kvar utanför marginaliseras. Om tillhör denna krets minskar möjligheterna att påverka dagordningen för viktiga frågor på finans- marknadsområdet och utformningen av andra delar av den ekono- miska politiken i EU. När det gäller inflytande över frågor på finansmarknadsområdet bör det framhållas att banksektorerna i och skiljer sig väsentligt – både i storlek och struk- tur – från banksektorerna i andra medlemsstater som står utanför bankunionen. Det kan göra det svårare att formera gemensamma positioner, i synnerhet om skulle välja att delta i bankunionen. Det bör, , påpekas att skiljelinjen i synen på reglering och tillsyn på finansmarknadsområdet inte nöd- vändigtvis går mellan medlemsstater som har euron som valuta och de som inte har det. Nordiskt-baltiskt samarbete om tillsyn och krishantering Det särskilda nordisk-baltiska samarbetet, som motiveras av den integrerade bankverksamheten i regionen, skulle troligen ändra karaktär om och deltar i bankunionen; skillnaderna mellan de två länder som inte är EU-medlemmar – och –och övriga länder skulle öka. kommer fortsatt vara av stor betydelse för svensk banksektor och därmed för fi- nansiell stabilitet i . Om står kvar utanför bank- unionen erbjuder detta samarbete även framöver en väl fungerande struktur för samverkan kring tillsyn och krishantering i regionen. Ett danskt deltagande i bankunionen skulle sannolikt innebära en förskjutning av inflytandet över samarbetets framtida utformning till förmån för bankunionsorganen. Multilateralt ekonomiskt och finansiellt samarbete Ett deltagande i bankunionen bedöms inte få någon större betydelse för representation och inflytande i och . På är det inte uteslutet att de deltagande med- lemsstaterna i större utsträckning samordnar sina positioner när det gäller utvecklingen av globala standarder för tillsyn och krishanter- ing av banker. Någon gemensam representation, t.ex. genom ECB, förefaller inte sannolik . represen- tation och inflytande i avgörs i första hand av andra faktorer än ett eventuellt deltagande i bankunionen. Vad gäller IMF finns det ingen uppenbar konsekvens av om deltar i bank- unionen eller inte. Det är inte sannolikt att det kontroversiella för- slaget om en gemensam EU-representation i blir verklighet. 12Sveriges finansiella åtagande och effekter på statens finanser finanskriser, inte minst den senaste, har visat att staten har haft ett betydande, implicit finansiellt åtagande gentemot bank- sektorn. Skattemedel har använts för att garantera bankernas finansiering, återkapitalisera dem, köpa deras nödlidande lån och, i vissa fall, till nationaliseringar. Regelverket för krishantering av banker syftar till att fallerade banker ska kunna rekonstrueras utan att skattemedel behöver användas. Därmed ska det finansiella åta- gandet flyttas från staten till bankens aktie- och fordringsägare. Genom att bankerna bidrar till att bygga upp resolutionsfonder (men även insättningsgarantifonder) förstärks bankernas finansiella ansvar för krishanteringen. Bankunionen kan ses som ett sätt att säkerställa att överflyttningen av det finansiella ansvaret från staten till bankerna verkligen sker. Därmed kan det skadliga samberoendet mellan stat och banker mildras. Bankunionen är även en mekanism för att dela finansiella risker. Riskdelning sker genom att kostnader som kan uppkomma i samband med att resolutionsverktygen tilläm- pas finansieras ömsesidigt av samtliga banker inom bankunionen. Det minskar risken för att enskilda medlemsstaters banksystem (men ytterst även deras statsbudgetar) ska få en finansieringsbörda som det inte klarar av. Riskdelning kan på detta sätt stärka investe- rares och allmänhetens förtroende för både bankerna och staten, vilket har en stabiliserande effekt. Men riskdelning kan också leda till att de finansiella konsekvenserna av ett för högt risktagande till stor del bärs av andra banker (moralisk risk).1 1Liknande för- och nackdelar finns även när det gäller ett gemensamt insättningsgarantisystem (se avsnitt 8.4). finansiella åtagande och effekter på statens finanser Om väljer att delta i bankunionen kommer svenska banker ingå i denna riskdelningsmekanism. Det innebär ett poten- tiellt finansiellt åtagande för systemviktiga banker i andra deltagande medlemsstater. Ett deltagande i bankunionen får därutöver vissa direkta effekter för statens finanser. I första hand handlar det om den överföring av medel från den svenska Resolutionsreserven till Resolutionsfonden som ska göras om och när ett nära samarbete inleds. Ett deltagande kommer sannolikt att medföra att de svenska myndigheterna, i första hand , behöver ökade resurser för banktillsyn. Ett deltagande innebär även att staten får ett finansiellt ansvar för den finansiella säkerhetsmekanismen som kopplas till Resolutionsfonden även om denna ska vara statsfinan- siellt neutral på medellång sikt. EU-ländernas finansiella åtagande gentemot varandra under en finansiell kris kan komma att gå utöver Resolutionsfonden. Både euroländer och medlemsstater som inte har euron som valuta har tillgång till särskilda stödmekanismer som indirekt kan riktas till den finansiella sektorn.2 Ett svenskt delta- gande i bankunionen påverkar inte vare sig tillgång till dessa mekanismer eller skyldighet att finansiera stöd till euroländer i kris. Ett deltagande kan eventuellt medföra ökade politiska förväntningar på svensk medverkan i stödprogram till euroländer. Detta kapitel behandlar hur bankernas och statens finansiella åtagande kan komma att påverkas av ett svenskt deltagande i bank- unionen. Avsnitt 12.2 belyser i vilken utsträckning det finansiella åtagandet för banker i kris verkligen har förts över från staten till banksektorn. Avsnitt 12.3 belyser hur risker i bankerna inom bank- unionen utvecklats sedan eurokrisen jämfört med utvecklingen för banker i hela EU respektive . Av- snitt 12.4 diskuterar hur ett deltagande i bankunionen kan påverka svenska bankers finansiella åtagande och vilket ”försäkringsvärde” ett deltagande kan ha. Avsnitt 12.5 redogör för bedömda direkta effekter på statens finanser av ett svenskt deltagande, liksom even- tuella effekter på EU:s budget. Slutligen diskuteras, i avsnitt 12.6, möjliga konsekvenser av ett deltagande när det gäller finansiella stödmekanismer. 2Se Förklaringsruta Finansiella stabilitetsmekanismer i EU avsnitt 2.3.1. finansiella åtagande och effekter på statens finanser 12.2Statens finansiella åtagande för banker i kris har troligen minskat Historiskt har systemviktiga bankers kreditvärdighet inte bara be- dömts utifrån bankernas inneboende styrka (kapitaltäckning, affärs- modell, marknadsutveckling m.fl.), utan även av kreditvärdigheten för staten i de länder bankerna är etablerade.3 En tolkning av detta sam- band är att länder med starka statsfinanser antas ha förmågan – och vara villiga – att rädda sina systemviktiga banker genom att tillföra kapital eller ta över ägandet av dem (eng. bail-out). Genom att bank- ens aktie- och fordringsägare hålls skadeslösa och staten träder in i deras ställe, får systemviktiga banker i länder med starka statsfinanser en explicit ratingpremie och därmed lägre finansieringskostnader. Med andra ord innebär en förväntan om att staten kommer undsätt- ning en implicit, statlig subvention till dessa banker.4 Syftet med resolution är att komma bort från denna ordning för att i stället åstadkomma en ordning där ägare- och långivare får stå de för- luster och återkapitaliseringsbehov som ett fallissemang kan föranleda. har, som konstaterades i kapitel 6, ännu inte testats i någon större omfattning, framför allt inte i en allvarlig kris. Det är därför svårt att bedöma om regelverket är trovärdigt i praktiken. Det finns stöd för att regelverket av marknadsaktörer uppfattas vara trovär- digt utifrån hur bankernas kreditvärdighet har utvecklats sedan krishan- teringsregelverket började tillämpas. Det finns studier som indikerar att systemviktiga europeiska bankers implicita, statliga subvention har minskat.5 Minskningen av den implicita subventioner till svenska banker har varit tydlig.6 Utvecklingen är en indikation på att regelverket uppfattas som trovärdigt och att förväntningarna på statliga stöd till fal- lerande banker har minskat. Det är troligt att minskningen av EU- ländernas implicita subvention till banksektorn hänger samman med en förhållandevis gynnsam makroekonomisk miljö . Det kan heller inte uteslutas att det, trots intentionerna, ändå finns en för- väntan om att staten i en systemkris kommer att stödja, eller till och med ta över, systemviktiga banker. En sådan förväntan kan grundas i en bedömning att skuldnedskrivning inte går att genomföra i den omfatt- ning som krävs i en systemkris. 3Estrella och Schich (2012). 4Ibland benämns denna (implicita) subvention en Too-Big-Too-Fail-premie. t.ex. ’s (2014), m.fl. (2017), Neuberg m.fl. (2018) och Schich (2018). 6Finansinspektionen (2018) Stabiliteten i det finansiella systemet, november. finansiella åtagande och effekter på statens finanser Banker fortfarande en finansiell risk för staten Distinktionen mellan vad som är bankernas respektive statens finan- siella åtagande och risker är inte helt tydlig. Enligt krishanterings- direktivet ska kostnader för resolutionsåtgärder finansieras genom att bankerna betalar förhandsbidrag (avgifter) till en resolutionsfond och att det är bankerna som ansvarar finansiellt för att återställa fonden när uttag ur den har gjorts. I det perspektivet är en resolu- tionsfond ett finansiellt åtagande för bankerna. Den svenska Resolu- tionsreserven är ett konto i Riksgälden; förändringar i behållningen i fonden påverkar direkt statens lånebehov och statsskulden (se avsnitt 12.5.1). I det perspektivet är Resolutionsreserven, i vart fall temporärt, ett finansiellt åtagande – och en finansiell risk - för staten; staten måste låna upp ett belopp motsvarande uttaget från reserven. Staten har därutöver ett finansiellt åtagande genom de låne- och garantiramar som är kopplade till Resolutionsreserven.7 Eftersom Resolutionsreserven ska belastas med de finansieringskostnader staten har för att låna ut till Resolutionsreserven respektive för förluster som uppstår om utställda garantier infrias, är det i slut- ändan bankerna som ska finansiera även utnyttjandet av ramarna. Det kan uppstå situationer där det kan ta innan det är möjligt – och lämpligt – att begära in nya bidrag/avgifter från ban- kerna. En allt för omfattande och snabb återbetalning kan förvärra bankernas situation eftersom deras återbetalningsförmåga sannolikt är ansträngd under eller närmast efter en kris. Till skillnad från Resolutionsreserven är Resolutionsfonden en fond i egentlig mening (dvs. den placerar bidragen från bankerna i finansiella tillgångar). Det innebär att uttag ur fonden inte påverkar de deltagande med- lemsstaternas statsfinanser.8 Trots att resolutionsfonderna inom EU ska vara budgetmässigt neutrala på medellång sikt och att resolutionsregelverket för när- varande uppfattas som trovärdigt, går det inte att helt bortse från att staten fortfarande har ett implicit finansiellt åtagande gentemot banksystemet. Staten bär, tillsammans med i des roll som sista låneinstans, det yttersta ansvaret för att det finansiella 8Samtliga deltagande medlemsstater har dock ingått s.k. (LFA) med Resolutionsfonden. Genom LFA åtar sig medlemsstaterna att finansiera underskott i de nationella facken fram till dess att Resolutionsfonden blir fullt ut ömsesidig (se vidare avsnitt 8.2.5). finansiella åtagande och effekter på statens finanser skyddsnätet är tillräckligt starkt och därmed för den finansiella stabi- liteten. Det kan uppstå situationer när privata finansieringslösningar (inklusive skuldnedskrivning) är otillräckliga eller inte fungerar. Det är då endast en hållbar finanspolitik som kan garantera stabiliteten i det finansiella systemet. 12.3Risker i banksystemen inom bankunionen Bankunionens uppbyggnad kan sägas ha inneburit att övervaknings- och kontrollmekanismer har föregått eller åtföljts av riskdelning. Detta är aktuellt också när det gäller den finansiella säkerhetsmeka- nismen och ett eventuellt, framtida gemensamt insättningsgaranti- system. Frågan om riskreduktion ska föregås av riskdelning (eller tvärtom) har varit och är alltjämt central i diskussionerna om bank- unionens framtida utformning. Det kan hävdas att för att bank- unionen ska vara en effektiv mekanism för riskdelning krävs att riskerna i banksystemen inom bankunionen minskar och jämnas ut som den gemensamma tillsynen verkligen får avsedd effekt.9 Detta avsnitt belyser riskreduktion och -utjämning inom banksystemen bankunionen jämfört med utvecklingen i EU som helhet respektive (12.3.1) och arbetet på EU-nivå för att reducera riskerna (12.3.2). 12.3.1Risker och riskreduktion inom bankunionen Riskerna i banksystemen inom bankunionen är i stor utsträckning ett arv från den globala finanskrisen och den därpå följande euro- krisen. Som en följd av dessa kriser ökade bankernas nödlidande lån kraftigt. De svenska bankernas nödlidande lån fortsatte däremot att ligga på en låg nivå. De nödlidande lånen har minskat i förhållande till de totala lånen i bankerna, både inom bankunionen och inom EU som helhet (Figur 12.1). Under inledningen av ökade andelen nödlidande lån inom bankunionen. 9Se även avsnitt 8.4 och 11.2.3. finansiella åtagande och effekter på statens finanser Banker i framför allt och men även , och har höga andelar nödlidande lån i sina balansräk- ningar (Figur 12.2). Svenska banker har, näst efter , lägst andel nödlidande lån i förhållande till totala tillgångar. finansiella åtagande och effekter på statens finanser Anm. Bara banker som rapporterar till . EU avser ett genomsnitt för EU. Sifforna anger genomsnitt för perioden Kv. 1 2016 – Kv. 3 2018 (t.o.m. Kv. 2 2018). En annan riskfaktor är att bankerna håller en hög andel av det egna landets statsobligationer. Som framgår av avsnitt 2.3, var det skadliga samberoendet mellan banker och stat utmärkande för eurokrisen (även om orsakerna delvis skiljer sig åt mellan ). I syn- nerhet har banker i en hög andel inhemska statsobligationer i förhållande till totala tillgångar (Figur 12.3). Bankernas innehav av statsobligationer har minskat inom bankunionen . finansiella åtagande och effekter på statens finanser Anm. Monetära och finansiella institut exklusive centralbanker. Källa: ECB. Banker inom bankunionen, men även generellt inom EU, har ökat sin motståndskraft. Den genomsnittliga kapitaltäckningskvoten, mätt som kärnprimärkapital i förhållande till riskvägda tillgångar, har ökat (Figur 12.4) och kvaliteten på kapi- talet har förbättrats. fram t.o.m. , hade svenska banker en högre kapitaltäckningskvot än genomsnittet av bankerna inom bankunionen respektive EU som helhet. har genomfört en regelförändring som innebär att kapitaltäckningskvoten minskar för större svenska banker utan att förändra det nominella kapitalkravet nämnvärt10 Det finns fortfarande skillnader i kapitaltäckningsnivåer mellan de deltagande medlemsstaterna (se Figur 7.1 i avsnitt 7.2). 10Finansinspektionen beslutade om att det s.k. riskviktsgolvet för svenska bolån skulle föras över från ett pelare 2-krav till ett pelare 1-krav med åberopande av artikel 458 i tillsynsförordningen. Se (2018, ). Förändrad metod för tillämp- ning av riskviktsgolvet för svenska bolån FI Dnr 18–6251, remisspromemoria. finansiella åtagande och effekter på statens finanser Data för enskilda medlemsstater inkluderar dotterbolag, vi lka är borträknade i genomsnittet för EU. Bankunionen avser ovägt genomsnitt. Mellan det tredje och genomfördes vissa regeländringar som medförde att svenska bankers kärnprimärkapitalkvot minskade. Regelförändringen innebar dock att bankernas nominella kapitalkrav inte påverkades (se fotnot 10). Även bankernas likviditetstäckning har ökat och bankerna har succesivt byggt upp MREL-buffertar. Större MREL- buffertar innebär bättre möjligheter att använda bankens interna medel (dvs. de särskilda skuldinstrument som banken emitterat) för att absorbera förluster och återkapitalisera banken. De stresstester som , ECB och IMF gör av banker inom EU och euroområdet visar också att bankernas motståndskraft mot allvarlig (makroeko- nomisk) stress är god.11 Skillnaderna mellan banker är dock för- hållandevis stor; vissa banker har en påtaglig sårbarhet. Stresstest- erna har utsatts för kritik. Kritiken har bl.a. gällt att testerna utgår från bokföringsdata och inte från marknadsdata12 och att bankerna har för stor flexibilitet att tillämpa de makroscenarier som stress- testerna bygger på13. I båda fallen blir effekten att bankernas för- 11EBA: ECB: /press/pr/date/2019/html/ssm.pr190201~6114ab7593.en.html; IMF: /en/Publications/CR/Issues/2018/07/19/Euro-Area-Policies-Financial- Sector-Assessment-Program-Technical-Note-Stress-Testing-the-46102 12Se t.ex. Acharya, m.fl. (2016) samt och Summers (2018). 13Niepmann och Stebunovs (2018). finansiella åtagande och effekter på statens finanser luster i de stressade scenarierna blir lägre och kapitaltäckningen högre än om alternativa metoder används. Innan ECB tog över den direkta tillsynen över de betydande bankerna i 2014, genomfördes en s.k. tillgångs- kvalitetsöversyn (se Förklaringsruta Tre ”hälsokontroller” för ban- ker inom EU avsnitt 3.5). Syftet med översynen var att säkerställa att det inte fanns dolda risker i bankernas tillgångar och att bankerna hade tillräckligt med förlustabsorberande kapital. Därmed finns mekanismer som ska säkra att banker inte har alltför riskfyllda port- följer innan de blir föremål för gemensam tillsyn. Trots att riskerna i banksystem minskat och mot- ståndskraften ökat är riskerna fortfarande höga och ojämnt fördelade. Det är svårt att uppskatta hur stor betydelse just tillkomsten av bankunionen har för att minska och utjämna riskerna i banksystem. För att bankunionen ska bli en effektivare mekanism för riskdelning krävs, emellertid, ytterligare riskreduktion. Det kräver inte bara effektiv tillsyn och skärpt regelefterlevnad, utan även en god ekonomisk utveckling inom euro- området. Åtgärder för att öka tillväxten i euroområdet ligger utanför bankunionen. Men de deltagande medlemsstaterna kan, i egenskap av bankunionens ”väktare” (och yttersta garanter), utöva ett kolle- gialt tryck att vidta kompletterande ekonomisk-politiska åtgärder för att minska riskerna i banksystemen. Pågående riskreducerande insatser på EU-nivå Inom EU pågår ett arbete för att ytterligare reducera riskerna i banksystemen. Ett exempel är de förändringar av kapitaltäcknings- och krishanteringsregelverken som beslutades (bankpaketet) och som ska införas i nationell rätt . Ett annat är den handlingsplan för att minska de nödlidande lånen i europeiska banker som EU:s finansministrar () ställde sig bakom i juli 2017.14 Handlingsplanen omfattar insatser för att tydliggöra och 14Europeiska unionens råd (2017, ) Council conclusions on Action plan to tackle non- performing loans in Europe 459/17, pressmeddelande. finansiella åtagande och effekter på statens finanser skärpa regelverket för hur bankerna hanterar nödlidande lån, utveckla andrahandsmarknaden för nödlidande lån samt ta fram gemensamma principer för hur medlemsstaterna kan etablera särskilda tillgångs- förvaltningsbolag (eng. , AMC) som tar över nödlidande lån från bankerna.15 12.4Sveriges finansiella åtagande i och utanför bankunionen Belastningen på Resolutionsfonden torde under normala omständig- heter bli begränsad. För att det ska bli aktuellt att använda Resolu- tionsfonden för förlustabsorbering eller återkapitalisering krävs att banken gjort betydande förluster.16 Därtill finns en begränsning i hur mycket medel en enskild bank får använda.17 Det är likväl sannolikt att det kommer att finnas banker som inte klarar av att absorbera förluster eller återkapitaliseras med interna medel eller andra privata lösningar och därmed behöva tillföras medel från Resolutionsfonden. Ett svenskt deltagande i bankunionen kan i dessa fall innebära att svenska banker – indirekt via Resolutionsfonden – kommer att bidra till finan- siering vid resolution av en systemviktig bank i en annan deltagande medlemsstat.18 På motsvarande sätt behöver svenska banker inte bära den fulla kostnaden för resolution av en systemviktig svensk bank. Med andra ord blir det finansiella åtagandet för svenska banker i reso- lution mindre än om står kvar utanför bankunionen och samma kostnader påförs det svenska bankkollektivet. Under alla omständig- heter kommer svenska bankers indirekta finansieringsansvar, relativt andra deltagande medlemsstater, vara begränsat; svenska bankers bi- drag till Resolutionsfonden kan uppskattas till 2–3 procent19 av det to- tala beloppet som ska betalas in om Resolutionsfonden understiger sin målnivå.20 Den stora finansiella bördan kommer att falla på banker i 15Europeiska kommissionen (2018, ) Att minska riskerna i bankunionen: Kom- missionen presenterar åtgärder för att snabba på minskningen av nödlidande lån i banksektorn IP/18/1802, pressmeddelande. 16Se avsnitt 8.2.1. 17Ett liknande resonemang finns i (2018). 18Detta resonemang gäller även andra resolutionsåtgärder som Resolutionsfonden (och Resolutionsreserven) får finansiera (se avsnitt 8.2.1). Med undantag för likviditetsstöd torde kostnaderna för övriga åtgärder vara begränsade. 19Se avsnitt 12.5.1. 20Den överföring som ska göras från Resolutionsreserven till Resolutionsfonden vid ett deltagande påverkar inte de svenska bankernas direkta finansiella åtagande eftersom de redan har betalat in resolutionsavgifter till Resolutionsreserven. finansiella åtagande och effekter på statens finanser , , , och (se Figur 12.5). Banker i dessa medlemsstater svarade för av de inbetalade förhandsbidragen till Resolutionsfonden . En viktig faktor att beakta när det gäller svenska bankers finansiella åtagande vid ett deltagande är hur riskfyllda dessa är i förhållande till banker inom bankunionen.21 Enligt de riskindikatorer som redovisas i föregående avsnitt och i avsnitt 7.2-7.5, förefaller svenska banker överlag vara mindre riskfyllda och ha en högre motståndskraft jämfört med banker inom bankunionen. Variationen mellan ban- kerna inom bankunionen är dock betydande. Mot den bakgrunden är sannolikheten att Resolutionsfonden behöver användas vid reso- lution av en systemviktig svensk bank lägre jämfört med en (genom- snittlig) bank i några av de deltagande medlemsstaterna. Det är värt att ha i åtanke att det finns andra risker än de som redovisas ovan. Riskerna kan även påverkas av hur banker finansierar sig (dvs. risker på skuldsidan) och av den ekonomiska politiken i stort. Banker som i stor utsträckning förlitar sig på interna modeller för att beräkna 21Även omfattningen av återkapitaliseringsbehovet påverkar det finansiella åtagandet. I det avseendet är det dock resolutionsfondernas relativa storlek som har störst betydelse. finansiella åtagande och effekter på statens finanser riskvikter, till vilka de större svenska bankerna hör, är mer beroende av att modellerna fångar de faktiska riskerna än de banker som förlitar sig på schablonmetoder.