sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Förutom att skapa en otydlighet mellan resolu- tion och insolvens, kan en hantering av banken på nationell nivå snedvrida konkurrensen eftersom vissa medlemsstater har (eller anser sig ha) tillräckligt fiskalt utrymme att ge statligt stöd. Hante- ring av banken utanför resolution kan i så fall även bidra till att förstärka det skadliga samberoendet mellan stat och banker.31 För- hållandet mellan resolution och nationella insolvensregelverk har uppmärksammats i samband med att beslutade att resolution inte var i allmänhetens intresse när det gällde två italienska banker.32 28Ändamålen med resolution är: i) säkerställa att s.k. kritiska verksamheter kan upprätthållas, ii) undvika allvarliga effekter för det finansiella systemet, iii) förhindra att offentliga medel används, iv) skydda insättare samt v) skydda kundernas medel och tillgångar. Se även PM SRM. 29Vissa bedömare har uppmärksammat att ändrat sin syn på om de ita- lienska bankerna och var systemviktiga eller inte, vilket påverkat bedömningen om bankerna skulle likvideras eller försättas i resolution. Be- dömningen av om en bank ska försättas i resolution eller inte ska göras i samband med att tillsynsmyndigheten gjort en FOLTF-bedömning. Det kan innebära att förutsättningarna som låg vid handen vid tidigare bedömningar (t.ex. i resolutionsplanen) kan ha ändrats. För- ändringarna bör dock motiveras tydligt för att inte skapa osäkerhet. Se vidare Merler (2018). 30Insolvenslagstiftningen är inte harmoniserad inom EU. 31Se Förklaringsruta Ett skadligt samberoende mellan banker och statsfinanser i avsnitt 2.3. Se Merler (2018). Förutsättningar för effektiv resolution Jämförelse av tillämpningen av allmänhetens intresse i och inom Resolutionsmekanismen ISverige är det som gör en FOLTF-bedöm- ning. Det är sedan Riksgälden som prövar om resolutionsvillkoren är uppfyllda inklusive om resolution är i allmänhetens intresse. Inom Resolutionsmekanismen ska motsvarande prövning göras av och det är, i normalfallet, ECB som bedömer om en bank har fallerat eller är nära att göra det.33 Enligt SRM-för- ordningen kan kommissionen invända mot beslut (se avsnitt 10.3.2). Skälet till det är att krishanteringsdirektivet ska tillämpas enhetligt inom Resolutionsmekanismen. Därutöver skapas förutsättningar för att beslut om – men även genomförandet av – resolution beaktar relevanta förhållanden och intressen såväl inom bankunionen som helhet som i enskilda medlemsstater. De särskilda formerna för beslutsfattande kring resolution inom Resolutionsmeka- nismen behandlas i avsnitt 6.4.2. ska verka för finansiell stabilitet i bank- unionen och värna den inre marknadens integritet. Resolutions- nämndens beslut och bedömningar ska ta hänsyn till effekter på fi- nansiell stabilitet och ett antal andra ekonomiska mål i de deltagande medlemsstaterna, även de som inte har euron som valuta.34 IMF har pekat på att ”den geografiska omfattningen” av Resolutions- nämndens tolkning av allmänhetens intresse är oklar.35 har tagit ställning till om resolution är i allmänhetens intresse i ett fåtal fall. Det är därför svårt att bedöma hur nämnden kommer att förhålla sig till detta villkor i framtida fall. Eftersom Resolutionsmekanismen förutsätter ett nära samarbete med nationella resolutionsmyndigheter när det gäller resolutionspla- ner, -beslut och -åtgärder, torde det finnas goda förutsättningar att nå samsyn mellan och Riksgälden kring be- dömningar om villkor för resolution föreligger. Det bör heller inte finnas någon påtaglig risk för en målkonflikt mellan, å ena sidan, fi- 33Resolutionsnämnden kan, om ECB underlåter att göra en FOLTF-bedömning, själva göra en sådan. I har Riksgälden inte denna möjlighet. 34Artikel 6 i SRM-förordningen. 35IMF (2018) Euro Area Policies: Stability Assessment. Förutsättningar för effektiv resolution nansiell stabilitet i och vad som gagnar stabiliteten i bank- unionen eller den inre marknaden, å den andra. Det är än så länge osäkert hur väger finansiell stabilitet i enskilda medlemsstater mot finansiell stabilitet i bankunionen som helhet. Företrädare för svenska myndigheter kommer dock att vara del- aktiga i att ta fram utkast till beslut i om en svensk bank ska förklaras ha fallerat eller vara nära att fallera samt delta när beslut som avser resolution av en svensk bankkoncern (eller kon- cernenhet) diskuteras och fattas. Med andra ord innefattar regel- verket för Resolutionsmekanismen vissa mekanismer för att säker- ställa att hänsyn tas till nationella ekonomiska förhållanden. 6.4.2Effektivitet i beslutsfattande i samband med resolution Förmågan att fatta snabba beslut är ofta av avgörande betydelse för att resolution ska kunna genomföras som planerat men även för att myndigheterna ska kunna hantera de oförutsedda händelser som oundvikligen uppstår. Snabba beslut skapar därtill trovärdighet kring resolutionsordningen och genomförandet av den. En vanlig beskriv- ning av ett idealt resolutionsförfarande är att beslutet om att en bank ska försättas i resolution ska fattas vid affärsdagens slut och att banken öppnar igen på måndag morgon.36 Jämförelse av beslutsfattande i samband med resolution i och inom Resolutionsmekanismen37 Beslutsförfarande vid resolution i ansvarar för att bedöma om en bank är i fallisse- mang eller sannolikt kommer att fallera. Om inspektionen finner att så är fallet, ska inspektionen omgående underrätta Riksgälden (och andra 36När det gäller större (systemviktiga) banker är det osannolikt – och inte heller nödvändigt – att resolution är genomförd . Det viktiga är att beslut om hur resolution ska gå till, t.ex. vilka verktyg som ska användas och hur bankens ledning eventuellt ska förändras, fattas så snabbt som möjligt för att skapa förtroende för banken och därmed säkra de kritiska verksamheterna. Detta ställer höga krav på att beslutsprocessen är anpassad till dessa krav. 37Beslut om resolution av en gränsöverskridande koncern ska följa särskilda förfaranden som bl. a. säkerställer att myndigheter i andra länder som kan beröras av beslutet underrättas . Förberedelser för och genomförande av resolution av gränsöverskridande koncerner be- handlas i avsnitt 6.5.2. Förutsättningar för effektiv resolution relevanta myndigheter). prövning av fallissemang ska föregås av samråd med Riksgälden och . När en bank är fallerande ska Riksgälden pröva om den bör försättas i resolution. Beslut om resolution fattas av den s.k. resolutionsdelegationen.38 Riksgälden fattar beslut om resolution förutsatt att resolution är nödvändig med hänsyn till allmänintresset och det inte finns alterna- tiva åtgärder (vid sidan av resolution) som skulle kunna avhjälpa eller förhindra att banken fallerar.39 Prövningen av alternativa åtgärder ska föregås av samråd med och Finansinspektionen.40 Beslutsförfarande vid resolution inom Resolutionsmekanismen ECB ska lämna sin FOLTF-bedömning till kommis- sionen och . Om förutsättningarna för resolu- tion är uppfyllda ska (i dess verkställande ses- sion) sedan fatta beslut om att anta resolutionsordningen. Inom Resolutionsmekanismen finns ett särskilt förfarande för godkän- nande av den resolutionsordning som antagit. Förfarandet är utformad med hänsyn till två förhållanden. För det första att beslut om hur resolution ska genomföras måste fattas skyndsamt, helst . För det andra, eftersom resolu- tionsbeslut både innefattar en bedömning av om resolution är i all- mänhetens intresse och potentiellt kan innebära att Resolutions- fonden behöver tas i anspråk, måste beslut fattas av en EU-institu- tion.41 I detta fall kan kommissionen invända mot och ändra i reso- lutionsordningen. Om resolutionsordningen förutsätter att medel ska tas från Resolutionsfonden, har möjlighet att god- känna eller förkasta resolutionsordningen. Förfarandet för att god- känna resolutionsordningen beskrivs mer utförligt i PM SRM. SRM-förordningen innehåller inga bestämmelser för hur snabbt verkställande session ska sammankallas för 38Se avsnitt 4.3.5. 39I fattade Riksgälden beslut om att inte försätta i resolution. Beslutet var det första sedan det nya resolutionsregelverket trädde i kraft i . Riksgälden (2018, 17april) Beslut i ärende om resolution Dnr RGR 2018/34. 40Den exakta tidpunkten för beslutet om resolution kan variera. Om det är möjligt kommer beslutet fattas i anslutning till en helg då de finansiella marknaderna är stängda. Riksgälden kommer att kommunicera de åtgärder som vidtagits, dvs. att banken är försatt i resolution och står under Riksgäldens kontroll, vilken resolutionsåtgärd som är vidtagen samt att styrelse och verkställande direktör är utbytta. 41Se avsnitt 10.2.6. Förutsättningar för effektiv resolution att fatta beslut om resolutionsordningen. Det torde gå förhållande- vis snabbt med tanke på att den i allt väsentligt utgörs av företrädare för . Däremot kan det ta att samman- kalla i den konstellation (plenarsessionen) som fattar beslut om användning av Resolutionsfonden () eftersom företrädare för samtliga nationella reso- lutionsmyndigheter ska delta. Det är svårt att bedöma hur effektivt Resolutionsmekanismens förfa- rande för att godkänna en resolutionsordning () är. Förfarandet har inte testats i någon större omfattning och än mindre i en större kris. Resolution av den spanska banken , när regelverket testades , gick förhållandevis smidigt och kunde av . Förutsättningarna för ett snabbt för- farande var emellertid osedvanligt goda eftersom det fanns en villig kö- pare redan från början. Det kan inte uteslutas att det kan uppkomma situationer där kommissionen och kommer till olika slutsatser, t.ex. om resolution är i allmänhetens intresse. Det kan heller inte uteslutas att det finns olika intressen i när det gäller hur resolution ska genomföras och finansieras. I den utsträck- ning beslutsförfarandet inte följs så som det är tänkt, kan resolutions- beslutet (och därmed också genomförandet) dra ut , vilket i sin tur kan vara problematiskt om det råder instabilitet på de finansiella marknaderna. Det bör påpekas att resolution är tidskritisk oavsett vil- ken resolutionsmyndighet som ska fatta beslut eller som berörs på annat sätt. En slutsats av tidigare bankkriser är att effektiv krishantering kräver tillgång till en bred uppsättning resolutionsverktyg som kan använ- das flexibelt.42 Krishanteringsdirektivet ger resolutionsmyndighet- erna möjlighet att tillämpa ett antal resolutionsverktyg. 42SOU 2013:6; ’Ariccia m.fl. (2018) Trade-offs in och (2018) Euro Area Policies: Stability Assessment. Förutsättningar för effektiv resolution huvudsakliga verktygen beskrivs i Figur 6.1.43 Resolutionsverktygen får användas vart och ett för sig eller i kombination. Försäljnings- verktyget och Broinstitutsverktyget handlar i båda fallen om att till- gångar överlåts till en annan köpare. Ett broinstitut upprättas av resolutionsmyndigheten och är vanligen en del i en längre rekon- struktionsprocess. Skuldnedskrivningsverktyget ska, om möjligt, tillämpas i resolution. Skuldnedskrivningsverktyget är nära kopplat till krav på att bankerna ska hålla en viss mängd nedskrivningsbara skulder, s.k. MREL-krav (se vidare avsnitt 7.5). Avskiljandeverk- tyget får endast användas tillsammans med ett annat verktyg. Av- skiljandeverktyget kan ses som ett särskilt konkursförfarande för banker som underlättar att tillgångar säljs eller avvecklas för att undvika kraftiga prisfall på tillgångarna eller nega- tiva konsekvenser för andra banker.44 Möjliggör försäljning av delar av eller hela bankens affärer Delar av, eller hela, banken förflyttas till ett tillfälligt broinstitut som är helt, eller delvis, offentligt ägt. Tillgångar eller skulder flyttas Skulder skrivs ned eller över till ett tillgångsförvaltnings- konverteras, vilket lägger bolag som är helt, eller delvis, snarare än på skattebetalarna. 43En utförligare beskrivning av dessa verktyg finns i PM SRM. 44Avskiljandeverktyget innebär att bankens kvarvarande tillgångar överförs till ett s.k. till- gångsförvaltningsbolag. Avskiljandeverktyget är därmed det verktyg som kommer närmast vad som ibland brukar nämnas ”bad bank”. Förutsättningar för effektiv resolution Krishanteringsdirektivet medger att medlemsstaterna, som ett femte resolutionsverktyg, inför de s.k. statliga stabiliseringsverktygen. De statliga stabiliseringsverktygen innebär, i korthet, att resolutions- myndigheten får mandat att, med regeringens godkännande och un- der extraordinära omständigheter, bidra med offentliga medel (andra än de som ingår i resolutionsfonden45) för att genom förvärv av ka- pitalinstrument helt eller delvis förstatliga en bank som är i resolu- tion.46 Förutsättningar för att detta ska kunna aktualiseras är att skuldnedskrivning till belopp motsvarande av bank- ens balansomslutning har genomförts, att en systemkris föreligger samt statsstödsrättsligt godkännande. Jämförelse av tillämpning av resolutionsverktyg i och inom Resolutionsmekanismen Det finns inga avgörande skillnader när det gäller vilka resolutions- verktyg Riksgälden respektive prioriterar; skuldnedskrivning, möjligen i kombination med försäljning av till- gångar, ska vara det huvudsakliga verktyget. De olika vägar som, på ett övergripande plan, står till buds för att hantera fallerande banker i respektive inom Resolutionsmekanismen framgår av Tabell 6.1. En särskild omständighet när det gäller tillämpningen av resolu- tionsverktyg inom Resolutionsmekanismen är att måste tillämpa nationell rätt. I många fall är resolution kopplad till nationell lagstiftning på andra områden. Det rör sig främst om insolvenslagstiftning47, bolagslagstiftning och redovis- ningslagstiftning. Eftersom krishanteringsdirektivet, så som det genomförts i nationell rätt, ska tillämpas med beaktande av övrig lagstiftning kan det försvåra eller i vart fall försena genomförandet av resolution. bedriver ett arbete tillsammans med de nationella resolutionsmyndigheterna för att i möjligaste mån identifiera möjliga krockar mellan resolutionsregelverket och andra lagstiftningsområden i de deltagande medlemsstaterna. 45Resolutionsreserven i fall. 46En utförligare beskrivning av de statliga stabiliseringsverktygen finns i PM SRM. 47Exempelvis måste tillämpa nationella principer för bedömningar om innehavare av skuldinstrument skulle komma bättre ut vid konkurs eller likvidation jämfört med vid resolution. (NCWO-bedömning). Förutsättningar för effektiv resolution kan inte tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen har tillsammans med nio deltagande medlemsstater valt att införa de s.k. statliga stabiliseringsverktygen.48 kan inte tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen, dels eftersom det förutsätts vara regeringen eller ett departement (inte resolu- tionsmyndigheten) som fattar beslut om att använda verktygen, dels eftersom Resolutionsfonden inte får användas för att täcka de kost- nader som kan uppstå i samband med att ett sådant verktyg til- 48Belgien, , , , , , , och . Se IMF (2018) Euro Area Policies: Stability Assessment. Förutsättningar för effektiv resolution kan heller aldrig tvinga en deltagande medlemsstat att tillskjuta offentliga medel för att genomföra ett re- solutionsförfarande.49 IMF har påtalat att bör ha tillgång till samtliga verktyg som krishanteringsdirektivet erbju- der.50 Framför allt anser IMF att bör ha till- gång till de statliga stabiliseringsverktygen. IMF motiverar detta med att finanskriser är oförutsägbara och därför kräver att resolu- tionsverktygen anpassas därefter. Det är dock oklart hur detta ska ske i praktiken givet de restriktioner som nämns ovan. Det bör understrykas att dessa verktyg ska ses som en sista åtgärd i en mycket exceptionell kris. Utgångspunkten är att därför att de, i princip, inte ska användas. Ett svenskt deltagande i bankunionen förväntas inte innebära några större förändringar när det gäller vilka resolutionsverktyg som ska tillämpas. Både Riksgälden och har aviserat att skuldnedskrivningsverktyget ska vara det huvudsakliga resolutions- verktyget. Det råder en oklarhet om och i så fall hur en deltagande medlems- stat kan tillämpa de statliga stabiliseringsverktygen inom Resolu- tionsmekanismen. Det finns därför skäl att, vid ett eventuellt svenskt deltagande, klargöra förutsättningarna för att kunna an- vända dessa verktyg. Det bör påpekas att ett deltagande inte förut- sätter att de statliga stabiliseringsverktygen tas bort i nationell rätt (dvs. i resolutionslagen i fall). 6.5Resolution av gränsöverskridande bankkoncerner Ett motiv för att inrätta Resolutionsmekanismen är att underlätta resolution av gränsöverskridande bankkoncerner,51 vilket visade sig vara ett betydande problem under finanskrisen. En bättre hantering av resolution av sådana koncerner kan dessutom motverka incita- 49Artikel 6.8 i SRM-förordningen. 50IMF (2018) Euro Area Policies: Stability Assessment. 51Med bankkoncern avses moderbank samt minst en dotterbank. Förutsättningar för effektiv resolution ment till nationell inlåsning av kapital och likviditet.52 Genom att ett organ ansvarar för planering för och beslut om resolution för gräns- överskridande bankkoncerner skapas, åtminstone i teorin, goda förutsättningar för att koncernens samlade kritiska verksamheter bevaras och att negativa effekter på finansiell stabilitet i de berörda medlemsstaterna minimeras.53 involverar resolution inom Resolutionsmekanismen – från förberedelser till genomförande – ett stort antal aktörer på såväl nationell nivå som på EU-nivå. Resolu- tionsmekanismen eliminerar således inte behovet av koordinering utan innebär snarare att den integreras i en ny struktur. Eftersom de tre största svenska bankkoncernerna har betydande verksamhet i andra länder, framför allt i och , är skillnader i hur de delar av krishanteringsdirektivet som rör resolu- tion av gränsöverskridande bankkoncerner tillämpas inom Resolu- tionsmekanismen jämfört med i av stor betydelse. Detta avsnitt jämför förhållandena i och inom Resolutionsmeka- nismen när det gäller arbetet inom s.k. resolutionskollegier som finns för gränsöverskridande bankkoncerner (6.5.1) respektive be- slutsförfaranden vid resolution av gränsöverskridande bank- koncerner (6.5.2). Enligt krishanteringsdirektivet ska ett resolutionskollegium inrättas för gränsöverskridande bankkoncerner.54 Kollegierna fungerar i första hand som forum för att främja diskussion och underlätta be- slutsfattandet kring resolution. Beslut inom ramen för ett resolu- tionsförfarande fattas av den nationella resolutionsmyndigheten i den medlemsstat där moderbanken har sitt säte (huvudkontor) respektive resolutionsmyndigheterna i medlemsstater där dotter- banker är belägna. Resolutionskollegiets medlemmar ska däremot 52Skäl 9 och 10 i SRM-förordningen. 53Större (systemviktiga) bankkoncerner väljer att organisera sin verksamhet i affärsområden och funktioner, snarare än efter legala och nationella gränser. Det gör att det är svårare att rädda koncernens överlevnad genom att låta en dotterbank fallera. För att säkra finansiell sta- bilitet även i bankkoncernens hemland, blir det därför allt viktigare att se till vad som är bäst för hela koncernen. Se Ingves (2007, ). Regulatory challenges of cross-border bank- ing: Possible ways forward, tal i . 54Artikel 88 i krishanteringsdirektivet. Förutsättningar för effektiv resolution ansvara för att upprätta den s.k. koncernresolutionsplanen55, fast- ställa krav på nedskrivningsbara skulder (se avsnitt 7.5) samt av- lägsna hinder så att resolution ska kunna ske så effektivt som möjligt. Kollegiet ska även säkerställa samarbete och samordning med resolutionsmyndigheter i tredjeland när så är lämpligt. Vid en kris kan ett resolutionskollegium vara ett forum för informations- utbyte och samordning av resolutionsåtgärder. Sammansättningen av resolutionskollegierna framgår av Förklaringsruta Resolutions- kollegier i och inom bankunionen. 55En koncernresolutionsplan är i grunden detsamma som en resolutionsplan för en enskild (nationell) bank, med den skillnaden att det ska vara möjligt att hantera finansiella problem som påverkar hela koncernen. Förutsättningar för effektiv resolution Bestämmelserna i krishanteringsdirektivet tydliggör att hänsyn ska tas till den finansiella stabiliteten i samtliga de medlemsstater där en bankkoncern har verksamhet.56 Utgångspunkten är att resolutions- myndigheterna ska vara överens om koncernresolutionsplanen och andra beslut. Det är inte minst viktigt för att resolution av en kon- cern med gränsöverskridande verksamhet ska kunna genomföras så 56Se skäl 97 i krishanteringsdirektivet. Förutsättningar för effektiv resolution snabbt som möjligt. Den samordnande resolutionsmyndigheten har en särställning i kollegierna. Den utarbetar procedurer för arbetet i kollegiet, sammankallar och leder mötena och samordnar med övriga medlemmar. Det är också den samordnande resolutionsmyndig- heten som fattar beslutet om koncernresolutionsplanen men som alla parter har möjlighet att påverka. De nationella resolutions- myndigheterna i de medlemsstater där bankkoncernen har verksam- het har möjlighet att invända mot olika beslut. Krishanteringsdirek- tivet innehåller procedurregler för hur oenighet ska hanteras. Dessa regler inbegriper att kan medla mellan resolutionsmyndig- heterna. Jämförelse av arbetet i resolutionskollegier i och inom Resolutionsmekanismen finns, för del, resolutionskollegier för , och . Dessa kollegier leds av Riksgälden i egenskap av samordnande resolutionsmyndighet. I kollegierna för och , som har dotterbolag inom bankunionen, är och de svenska myndigheternas motparter. är samordnande resolutionsmyndighet för och är medlem i egenskap av samordnande tillsyns- myndighet. Riksgälden, och Finansdeparte- mentet är medlemmar i resolutionskollegiet för Nordea medan Riks- banken är observatör.57 SRM-förordningen föreskriver att och ska ingå ett samförståndsavtal med de nationella resolutionsmyndigheterna i medlemsstater som står utan- för bankunionen.58 Riksgälden är även medlem av kollegiet för Danske bank, som har en betydande filial och en dotterbank i . I syfte att effektivisera arbetet inom resolutionskollegierna för de svenska bankkoncernerna, har Riksgälden infört ett inre kollegium (eng. core college). Det inre kollegiet består av Riksgälden (i egen- skap av samordnande resolutionsmyndighet), och . Resolutionsmyndigheterna i de länder där 57Nordeas resolutionskollegium består, utöver bankunionsorganen och de svenska myndig- heterna, av representanter från , , , , bankunionens centrala myndigheter och . Förutsättningar för effektiv resolution koncernen har dotterbolag eller en betydande filial deltar som ob- servatörer. Inom Resolutionsmekanismen utförs en stor del av arbe- tet inom resolutionskollegierna av de nationella resolutionsmyndig- heterna inom ramen för de interna resolutionsgrupperna. Resolu- tionsgrupperna ansvarar för att ta fram resolutionsplaner och förbe- reda resolutionsordningen, även för bankkoncerner. För banker med gränsöverskridande bankverksamhet enbart inom bankunionen upprättas inga resolutionskollegier. Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle vara den sam- ordnande resolutionsmyndigheten i kollegier för svenska bankkon- som har verksamhet utanför bankunionen men inom EU (t.ex. i ). Med andra ord skulle Riksgäldens möjligheter att direkt påverka beslut och bedömningar rörande hur svenska bank- koncerner med gränsöverskridande verksamhet utanför bankunionen ska hanteras i resolution minska om inga kollegier inrättas. skulle personal från Riksgälden ingå i de interna resolutionsgrupperna och därmed ha god insyn i resolutionsarbetet avseende de svenska bankkoncernerna. En ytterligare konsekvens av ett deltagande är att möjligheterna för Riksgälden att använda sig av bindande medling genom , vid eventuell oenighet med rörande en svensk bankkoncern, bortfaller.59 6.5.2Beslut om resolutionsordning för gränsöverskridande banker