sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — I utvecklingsarbetet behöver lärosätena samarbeta med det regionala arbetslivet. Vi menar att i grunden uppnås bäst balans mellan studenters efterfrågan, arbetslivets behov och samhällets behov om universitet och högskolor har ansvaret för utbildningsutbudets utformning. Denna bedömning gjordes vid införandet av reform, och såsom Utredningen om högskolans utbildningsutbud har visat har modellen visat sig vara framgångsrik för de flesta utbildningar.29 Såsom vi ovan redovisat är vår bedömning att lärosätenas ansvar för utformningen av utbildningsutbudet bör behållas och ska vara utgångspunkten för att nå bäst kvalitet och relevans i utbildningarna. Utbildningar inom skola och hälso- och sjukvård har dock speciella förutsättningar och bör därför styras på ett annorlunda sätt. Utbildningar inom skola och hälso- och sjukvård är alltså särskil- jande från övriga utbildningar genom att de är legitimationsutbild- ningar30 och att de kräver en aktiv medverkan från andra till största delen offentliga aktörer för att nå målen i examensordningen. Det innebär för det första att de inte kan ersättas av andra utbildningar på arbetsmarknaden, och för det andra att studenter som fullföljer utbildningen vanligtvis avlägger en examen. Examen är alltså en nöd- vändighet för att kunna arbeta i yrket. Detta gäller inte för vissa av de utbildningar som det tidigare fanns examensmål för, såsom ingen- jörsutbildningar. Vi förordar därför att examensmål inte används för andra utbildningar än legitimationsutbildningar inom skola och hälso- och sjukvård. Vi föreslår att styrningen av vissa utbildningar som leder till legi- timationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård sker genom att regeringen anger mål för antal examina per lärosäte. Målen bör sättas i dialog mellan regering och lärosäte, där också utbildningens kvalitet 30Specialistsjuksköterska är dock inte ett legitimationsyrke, utan en skyddad yrkestitel som endast den som har specialistsjuksköterskeexamen kan använda. Specialistsjuksköterskeutbild- ningen har utretts (se SOU 2018:77). Vi menar att en dialogbaserad styrning ökar verksam- hetens ansvarstagande för de uppsatta målen, vilket vi resonerar kring i kapitel 5. Precis som bör lärosätena kunna redovisa hur de agerar för att omsätta hela sitt utbildningsutbud till studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens samt samhällets behov. I stället för att göra detta i årsredovisningar och budgetunderlag, bör det göras och vara föremål för en dialog, baserad på en grundlig sam- manställning och analys. Det innebär att det inom ramen för dialogen mellan regering och lärosäte bör finnas utrymme för att följa upp hur utbildningsutbudet utformas också utöver utbildningar inom skola och hälso- och sjukvård. I en sådan dialog bör lärosätenas bedömning att genomföra utbildningar med hög kvalitet vara en central aspekt, inte minst utifrån lärarkapaciteten inom utbildningarna och sam- verkan med arbetslivet på främst regional nivå, då tillgången till VFU måste ses som ett villkor för att lärosätet ska kunna ge utbildningarna. Universitet och högskolor kan dock inte ta hela ansvaret för att antalet utbildade inom bristområden ökar, utan det krävs att andra aktörer också agerar. Arbetsmarknadens parter har ett stort ansvar för att åstadkomma ett attraktivt arbetsliv så att studenter söker utbildningar och yrkesverksamma stannar kvar. Regering och riks- dag kan också skapa incitament för att öka dessa utbildningars attraktionskraft genom att förbättra individernas villkor, till exem- pel genom studiestödssystemet. 6.2.3Hela landets behov av utbildning •Det arbete som har inletts med att skapa nationella och regio- nala samverkansarenor bör utvecklas vidare. •Både nationella och regionala behov av kompetens- och kun- skapsförsörjning bör vara delar i lärosätenas planering av utbild- ningsutbudets utformning. •Samarbeten mellan lärosäten för att åstadkomma arbetsdel- ning kring utbildningsutbudet bör utvecklas vidare. •UKÄ ges i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att möj- liggöra gemensamma examenstillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens. •Frågan om hur man kan underlätta för två eller flera lärosäten att bedriva gemensamma utbildningar utreds. Universitet och högskolor har ett nationellt utbildningsuppdrag. Det är regeringens och uppgift att ta ställning till över- gripande mål såsom hur stor andel av befolkningen som ska ha hög- skoleutbildning, och det är lärosätenas uppgift att fylla detta utifrån sina förutsättningar och uppdrag. Till detta kommer att det inom vissa områden kan behövas en nationell samordning och arbetsfördelning mellan lärosäten. Det kan gälla exempelvis utbildning inom ämnen med liten studentvolym som av nationellt intresse är viktiga att upp- rätthålla, men som av effektivitetsskäl bara kan finnas vid ett fåtal lärosäten. Kända exempel på det är minoritetsspråken där det finns ett uttalat samhälleligt behov av att utbildningen ges trots små stu- dentgrupper. Det kan även gälla vissa inriktningar inom ingenjörs- eller lärarutbildningar m.m. Enligt en undersökning från UKÄ sker viss samordning och arbetsdelning mellan lärosäten.31 Utgångspunkten bör vara att lärosätena själva organiserar sådan sam- ordning och arbetsdelning, men om detta inte är möjligt kan den utvecklas genom särskilda åtaganden som skrivs in i regleringsbrev. Därtill kommer att lärosätena har ett uppdrag att verka för internatio- nalisering. Det innebär bland annat att utbildningsutbudet ska vara sådant att utländska högskolestudenter väljer som studiedesti- nation.32 finns det regionala perspektivet ständigt närvarande. Denna spänning mellan det nationella och det regionala utbildnings- uppdraget diskuteras bland annat av UKÄ i en rapport om samver- kan för dimensionering, där det framgår att lärosäten och regionala 31UKÄ (2018d), s. 40–44. 32Förutsättningar för internationalisering diskuteras utförligt i SOU 2018:78. arbetsmarknadsföreträdare har delvis olika syn på i vilken utsträck- ning och på vilket sätt lärosätenas utbildningsuppdrag är regionalt.33 En stor del av utbildningsutbudet har en regional prägel på så sätt att studenter rekryteras från regionen och också bor och arbetar i regionen efter examen.34 Detta gäller framför allt volymmässigt stora utbildningar såsom lärarutbildning, sjuksköterskeutbildning och hög- skoleingenjörsutbildning vilka är geografiskt spridda över landet. Vissa kommuner har dock långa geografiska avstånd till alla univer- sitet och högskolor, och därmed till all campusbaserad utbildning. Eftersom inte alla av olika skäl kan flytta för att studera, behöver det också finnas decentraliserad utbildning eller distansutbildning som anknyter till olika regionala behov. diskute- rade i sitt betänkande betydelsen av närhet till högre utbildning, och pekade på vikten av denna utifrån såväl individers rätt till utbildning som kommuners möjlighet till kompetensförsörjning.35 Ur såväl studenternas som regioners och kommuners perspektiv är det alltså rimligt att ett regionalt behov tas om hand på ett kvali- ficerat sätt. Lärosätena behöver också ha ett utvecklat samarbete med arbetslivet i den region man verkar för att kunna ge arbetslivs- relaterade utbildningsmoment. Inte minst behövs ett samarbete för att hitta lösningar för att lösa bristen på platser i verksamhetsförlagd utbildning (VFU) inom skola och vård. Det finns flera olika initiativ för samarbete mellan lärosäten och arbetsliv, på nationell och på regional nivå. –2012 etablerades, på regeringens uppdrag, regionala kompetensplattformar för samverkan inom kompetensförsörjning och utbildningsplanering . –2016 gav regeringen i uppdrag att stödja verksamheten. Därefter har satsningen utvärde- rats. I den nationella strategi för hållbar regional tillväxt och attrak- tionskraft som regeringen formulerade –2020, konstaterades att kompetensplattformarna behöver verka för att universitet och 33UKÄ (2018d), s. 75–76. 34UKÄ & SCB (2018), (2018). 35SOU 2017:1, s. 119–120. Kommittén föreslog bland annat att universitet och högskolor skulle ges i uppdrag att öka tillgängligheten till högre utbildning i hela landet, samt att utbild- ningscentra för högre utbildning inrättas i kommuner utan tillgång till högre utbildning. högskolor i högre grad involveras i det regionala kompetensförsörj- ningsarbetet.36 Enligt UKÄ:s undersökning om samverkan för dimen- sionering av utbildning finns samverkan mellan lärosäten och regio- nalt arbetsliv i många olika former, ofta utbildningsspecifikt. Sådan samverkan är dock betydligt vanligare inom utbildningar där det finns krav på VFU, än inom övriga utbildningar.37 Det finns även nationella arenor för samverkan. Inom hälso- och sjukvårdsområdet har UKÄ och regeringens uppdrag att analysera och föreslå hur samverkansarenor på nationell och regional nivå mellan berörda aktörer kan utvecklas långsiktigt. Detta samlas inom projektet . Uppdraget ska rapporteras . Vi menar att det arbete som inletts med att skapa nationella och regionala samverkansarenor bör utvecklas vidare. Både nationellt och regionalt behov av kompetens behöver analy- seras genom väl utarbetade prognoser och andra kunskapsunderlag. görs en mängd olika prognoser av arbetsmarknadens behov, både på nationell och regional nivå. UKÄ har i detta sammanhang haft en särskild viktig roll genom sin uppgift att sätta lärosätenas utbildningsuppdrag i relation till arbetsmarknadens behov.38 Oavsett hur noggranna och genomarbetade prognoserna är finns dock alltid okända faktorer som påverkar det framtida behovet av kompetens. Vikten av att högre utbildning ger generella kunskaper såsom analys- förmåga, kritiskt tänkande, förmåga till självständigt arbete m.m. kan därför inte nog understrykas, också i detta sammanhang. Vi bedömer att även om universitet och högskolor har ett natio- nellt utbildningsuppdrag, bör regionala behov av kompetens ges utrymme i uppföljningar om huruvida lärosätena uppfyller sitt sam- hällsansvar. Det är en del av lärosätenas uppdrag att väga hur både det nationella och det regionala behovet av kompetens kan tillgodoses. 36Regeringskansliet (2015), s. 57. 37UKÄ (2018d). 38I dagsläget har UKÄ bl.a. i uppdrag att följa arbetsmarknadens framtida kompetensbehov i relation till utbildningsutbudet samt examinerades etablering på arbetsmarknaden. Vi bedömer att lärosätenas samarbete för arbetsdelning kring utbild- ningsutbudet behöver utvecklas vidare. Det bör framför allt ske genom att lärosätena själva organiserar en sådan arbetsdelning. I de fall en sådan arbetsdelning inte kommer till stånd genom lärosätenas eget arbete, kan särskilda åtaganden anges i regleringsbreven för vissa lärosäten inom ramen för den dialogprocess vi beskriver i kapitel 5. Lärosätena behöver också i ökad utsträckning samarbeta för att till- handahålla utbildning – decentraliserad utbildning eller distansutbild- ning – i kommuner med långa geografiska avstånd till högre utbildning. I Statskontorets rapport samverkan mellan myndigheter – några exempel beskrivs i kapitlet om samverkan inom högskolesektorn som författat, frågan på ett genomgripande sätt.39 Rap- porten visar att det finns en omfattande samverkan inom många områden men att dagens regelverk till en del gör den omöjlig eller onödigt tungrodd. De hinder som särskilt lyfts fram gäller myndig- hetsutövning och möjligheten att samverka och få gemensamma examenstillstånd. Många av frågorna kring myndighetsutövning gäl- ler utbildning. Det kan t.ex. gälla beslut om antagning eller exami- nation. Samarbeten kring utbildning försvåras av att två lärosäten inte kan skapa gemensamma beslutsorgan för att organisera och bedriva gemensam utbildning. Av Statskontorets rapport framgår att det inom Utbildningsdepar- tementet gjorts en förstudie som undersökt möjligheterna att för- ändra regelverket för att förenkla samarbetet. Frågorna visar sig vara komplexa och vårt förslag är därför att de i huvudsak bör utredas vidare. Frågan om samarbeten kring examenstillstånd faller till viss del på UKÄ:s tillämpning av dagens regelverk. Det är därför lämpligt att UKÄ ges i uppdrag att särskilt se över frågan om det är möjligt att möjliggöra gemensamma examenstillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens. I vissa fall kan nya eller pågående samarbeten mellan lärosäten ges en starkare status genom att de görs till uppdrag från regeringen. Inom ramen för våra förslag innebär det att de behandlas i regler- ingsbreven för de lärosäten som berörs. Ett sådant uppdrag bör 39Statskontoret (2017), s. 109–144. enligt vår bedömning i första hand bygga på en begäran från de berörda lärosätena. 6.3Hur ska behovet av livslångt lärande tillgodoses? Idén om det livslånga lärandet vilar på principen att individens lärande inte är avslutat i ungdomsåren, utan fortgår under hela livet och i alla miljöer. Det livslånga lärandet sker både genom formell utbildning i reguljära utbildningssystem och genom informellt läran- de i arbetsliv och vardag. Begreppet livslångt lärande introducerades av , och det har varit ett återkom- mande ämne internationellt, bland annat omnämnt i Agenda 2030- målen40. Det livslånga lärandets innebörd och syfte har varierat : från individuell bildningsprocess med syfte att öka jämlikhet och social rättvisa, till ett led i en strategi för ekonomisk och teknologisk utveckling. Diskussionen om det livslånga lärandet bär med sig denna betydelseförskjutning, vilket ibland kan leda till förvirring då flera perspektiv diskuteras utan särskiljning. Vi vill därför betona att det livslånga lärandet har olika betydelser och olika syften för olika individer och organisationer. I ett samhällspolitiskt perspektiv kvarstår alltjämt idén om livs- långt lärande som ett medel för främjande av jämlikhet. Men i ljuset av en ökad digitalisering, automatisering och globalisering är det framför allt tanken om snabbt förändrade kompetenskrav i arbets- livet som dominerat diskussionen om det livslånga lärandet. Livslångt lärande kan sorteras i fyra olika kategorier, utifrån syf- tet med lärandet: 1.Fortbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra samma arbetsuppgifter, vilka bedöms utvecklas och kräva högre kompetens. 2.Vidareutbildning: Arbetstagarens behov att utbilda sig för att kunna utföra nya arbetsuppgifter hos arbetsgivaren. 40Mål 4: ”Säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvalitet och främja livs- långt lärande för alla.” 3.Karriärväxling: Individens behov av att utbilda sig för att byta karriär. 4.Bildning: Individens behov av att utbilda sig för personlig utveck- ling. I de två första kategorierna är det relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare som står i fokus, medan det i kategorierna 3 och 4 är individen som har eget intresse av ett livslångt lärande. Kategori 4 särskiljer sig från de övriga då detta lärande inte nödvändigtvis i första hand har koppling till individens roll på arbetsmarknaden. Jämlikhetsfrågan anknyter till alla fyra kategorier. Det är givetvis inga vattentäta skott mellan de fyra kategorierna, utan de kan ofta överlappa. Exempelvis kan en person som studerar för sin egen bild- nings skull använda den kunskapen på ett sätt som också gynnar en arbetsgivare eller samhällsutvecklingen i stort. I texten nedan används fortbildning som ett samlingsnamn för fortbildning och vidareutbildning. 6.3.1Vad är högskolans roll i det livslånga lärandet? •Lärosätenas ansvar för yrkesverksammas fortbildning behöver tydliggöras. •Om regeringen av utbildningspolitiska skäl vill prioritera viss utbildning är detta ett ställningstagande som öppet bör redo- visas. •Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsätt- ningar för livslångt lärande inom nuvarande system. •Utökad uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning är viktiga instrument för att stärka lärosätenas arbete med livslångt lärande. •Uppdrag från olika offentliga aktörer till högskolan behöver vara långsiktiga så att de kan integreras på ett ändamålsenligt sätt i verksamheten. •Regeringen tar initiativ till att det i högskolelagen (1992:1434) åter regleras att det i utbildning på grundnivå och avancerad nivå även ingår fortbildning och vidareutbildning. Många människor använder högskolan inte bara för en första grund- utbildning, utan återkommer senare i livet till nya studieperioder. I en studie som gjorde 2012 framkom att av dem som studerat i högskolan återkom till nya studier efter en kortare eller längre period.41 visar SCB:s under- sökning om vuxnas deltagande i utbildning att den fortbildning som sker i människors yrkesliv främst handlar om personalutbildning utanför det reguljära utbildningsväsendet.42 Högskolan spelar alltså en stor roll i det livslånga lärandet, även om den också tycks relativt begränsad. Bör högskolan spela en större –eller en annan – roll ? Frågan kan ställas mot bakgrund av en internationellt samstämmig syn på att framtidens arbetsmark- nad – med ökad digitalisering, ökad internationalisering och en arbetskraft som arbetar längre upp i åldrarna – kommer att ställa större krav på kompetensutveckling under arbetslivets gång. Många arbetsuppgifter kommer dessutom att i högre grad kräva ett hållbar- hetsperspektiv, där exempelvis teknisk kompetens kombineras med ekologiska och sociala perspektiv. De förändringar som väntas ske omfattar inte minst personer i yrken som kräver högskoleutbildning, varför denna vidareutbildning till större del än behöver vara på eftergymnasial nivå. Den roll som högskolan bör ta i det livslånga lärandet måste dock stämma överens med högskolans övergripande uppdrag och ansvar, dvs. att utbildning ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet.43 Gränsen mellan högskolans och andra utbildningsaktörers – framför allt – ansvar för fortbildning utgår från denna ram. 41Högskoleverket (2012a), s. 12–15. 42SCB (2018b), s. 13–15. 43SFS 1992:1434, 1 kap, 2 §. Den kursbaserade högskoleutbildningen ger goda förutsättningar för livslångt lärande I jämförelse med många andra länder är svensk högskoleutbildning organiserad på ett sätt som gör att den lämpar sig väl för livslångt lärande. All högskoleutbildning är organiserad i kurser, vilket har skapat ett flexibelt system där lärosätena kan sätta samman kurser till program, men även ge fristående kurser utanför program. Ett utbild- ningstillfälle kan därmed vara en fristående kurs och en del av en programutbildning. Fristående kurser som kan sökas av perso- ner som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för livslångt lärande. I många andra länder har man ett programinriktat utbildningssystem som innebär att man ofta nöd- gas bygga särskilda system för att tillgodose behoven av fortbildning. har dock utbudet av programutbildningar ökat på bekostnad av fristående kurser, så kallad programmifiering. Detta har bland annat skett som respons på politiska målsättningar om att läro- sätena ska prioritera utbildningar som leder till examen.44 Därtill har de senaste årens utbyggnad fokuserat utbildningsprogram. Till skill- nad från program kan fristående kurser användas som ”dragspel”, där antalet studenter relativt snabbt kan öka eller minska beroende på lärosätets ekonomiska situation. när lärosätena nått sina takbelopp har det inte funnits incitament för lärosätena att göra programkurser sökbara som fristående kurser. Detta eftersom det – ekonomiskt sett – inte har funnits plats för fler studenter. Uppdragsutbildning och öppen nätbaserad utbildning kan vara verktyg för livslångt lärande Förutom det reguljära utbildningsutbudet har universitet och hög- skolor utbildningar för yrkesverksamma via uppdragsutbildning, dvs. utbildning som lärosätena anordnar på uppdrag av myndigheter, företag och andra organisationer. Uppdragsutbildning styrs av en särskild förordning (2002:760). I enligt med denna kan enbart juri- diska personer vara uppdragsgivare för uppdragsutbildning. Upp- dragsgivaren bestämmer vem som får gå utbildningen, och lärosätena ska ta ut en avgift som beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Uppdragsutbildningen måste knyta an till utbildning på grundnivå 44Se bl.a. SOU 2015:70, TCO (2015), (2016). eller avancerad nivå som lärosätet har examensrätt för, men får inte bedrivas på sådant sätt eller i sådan omfattning att den får negativa konsekvenser för den reguljära utbildningen. Uppdragsutbildningen är inte särskilt omfattande – cirka 7 000 hel- årsstudenter enligt UKÄ:s beräkningar45 – och det är tydligt att det i synnerhet är arbetsgivare inom offentlig sektor (myndigheter, kommuner och landsting) som köper uppdragsutbildning. Att upp- dragsutbildning är av sådan liten omfattning kan delvis bero på de hinder som finns, vilket vi resonerar kring nedan. Utredningen om högskolans utbildningsutbud menade att hög- skolans organisation inte är anpassad för arbetsgivares behov av att systematiskt kompetensutveckla sin personal. För att tillgodose arbetsmarknadens behov av systematisk fortbildning av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå men genomgående har hög- skolan svårt att hantera den mycket kortare och snabbare process som krävs.46 Här kan uppdragsutbildningen i stället spela en större roll. Den har en relativt kort planeringshorisont, och den innebär också att kostnaderna bärs av beställaren – dvs. Upp- dragsutbildning bör i större utsträckning ge möjligheter för myn- digheter, företag och organisationer att ta del av den kunskap och kompetens som finns inom högskolan för fortbildning av sina anställda. I propositionen Den öppna högskolan påtalar regeringen att upp- dragsutbildning bör vara ett instrument för att stärka högskolans roll i det livslånga lärandet.47 Ett hinder för ökad uppdragsutbildning hand- lar om dess förhållande till den ordinarie utbildningen. Lärosätena behöver balansera uppdragsutbildningen mot den ordinarie utbild- ningens behov av exempelvis den lärarkompetens man delar. Här kan staten i sin roll som uppdragsgivare inom andra politikområden också ta ett större ansvar så att den uppdragsutbildning som staten bestäl- ler organiseras utifrån hur denna påverkar det ordinarie utbildnings- utbudet vid universitet och högskolor. Högskolan har bland annat en viktig roll när det gäller fortbildning av grund- och gymnasie- skolans lärare och personal inom hälso- och sjukvården. För att hög- skolan ska kunna genomföra dessa uppdrag på ett bra sätt och utan 45UKÄ (2016a), s. 20. 46SOU 2015:70, s. 250–251. 2001/02:15, s. 80–82. att övrig verksamhet påverkas negativt är det viktigt att uppdrags- utbildningen får en mer långsiktig karaktär. Det gäller inte minst i utformandet av den framtida lärarfortbildningen där högskolan har en viktig roll att fylla.48 Ett annat hinder är att uppdragsutbildning bara får ges till juridiska personer, vilket innebär att egenföretagare inte har möjlighet att köpa uppdragsutbildning. UKÄ har i en rapport till regeringen föreslagit att bestämmelserna bör ändras så att även egenföretagare ska kunna köpa uppdragsutbildning.49 En sådan författningsändring skulle kunna öka möjligheten för företag att använda högskolan för fortbildning av personal. Även för mindre företag kan det vara svårt att köpa uppdrags- utbildning då det kan vara ekonomiskt svårgenomförbart för både företaget och lärosätet att ge utbildning till ett litet antal individer. För att lösa detta kan det behövas att branschorganisationer eller lik- nande samordnar de mindre företagens efterfrågan. Ytterligare en möjlighet för högskolan att arbeta med livslångt lärande är genom öppna nätbaserade kurser (Moocs). Det är kurser som är öppna för alla via internet men som inte ger högskolepoäng. beslutade regeringen om förändringar i högskoleför- ordningen (och i motsvarande förordningar för SLU samt Försvars- högskolan) för att inkludera öppna nätbaserade kurser.