sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Utredningen har i fråga om arkivsituationen för samerna även besökt , Ájtte, Region och , där Norr- bottensmuseet, i och i ingår. Utredningen har deltagit vid möten med kommuner och landsting (SKL). Det första var med kultur- och fritidsberedningen , det andra var en nätverksträff för de regionala kulturcheferna och det tredje ett upp- följande möte med kultur- och fritidsberedningen . Vid utredningens dialog med företrädare för kraftindustrin i sep- tember 2018 diskuterades kraftindustrins specifika frågor och behov inom informationsförvaltning och arkivering. Företrädare för ur- folket samerna och de nationella minoriteterna har deltagit i dialoger med utredningen . Bilaterala dialogmöten har även hållits med bl.a. , Insti- tutet för språk och folkminnen, , , Myndigheten för kulturanalys, , Ekonomistyr- ningsverket, Myndigheten för digital förvaltning, Statens servicecenter, , i , stadsarkiv, universitet- och högskoleförbunds expertgrupp för arkiv- Uppdraget och dess genomförande och informationshantering, och informations- förvaltning (), Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor (SKA), , TAM-Arkiv, Arbetarrörel- sens arkiv och bibliotek, , hem- bygdsförbund, Arkiv Digital, ansvar för foto- grafi i och DIK. Utredningsarbetet har även bedrivits på sedvanligt sätt genom in- samling av uppgifter från forskning, utredningar, propositioner och rapporter samt genom benäget bistånd från olika myndigheter, in- stitutioner och organisationer. Bl.a. har , , , Myndigheten för digital förvaltning (DIGG), Digisam, (), , Re- gionarkivet , stadsarkiv, stadsarkiv, stadsarkiv, Arkiv , Värmlandsarkiv, , Näringslivsarkiv, TAM-Arkiv, , och bibliotek, Arkivnät- verket och bidragit med värdefulla uppgifter och sakkunskaper. har även inkommit med ett flertal underlag till utred- ningen: –Helhetssyn på informationsförsörjning – perspektiv, . –frågor till arkivsektorn, . –Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område, . –, kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv på samhällets informationsförsörjning, . –Bestämmelser om överlämnande av arkivhandlingar till i registerförfattningar, . –Överlämnande av allmänna handlingar till , . –Nationell arkivdatabas – NAD, . –Den digitala infrastrukturen, . Uppdraget och dess genomförande Utredningen har även arrangerat och deltagit i flera seminarier. Under Almedalsveckan 2018 arrangerades ett seminarium med titeln ”Hur tar vi hand om samhällets information” och under i arrangerades ett seminarium på temat ”Hur ska arkiven klara samhällets transformation?” deltog utred- ningen vid de nordiska arkivdagarna på och presenterade då bl.a. utredningens direktiv och uppdrag. Utredningen har vidare deltagit vid Svenska släktforskar-förbun- dets Släktforskardagar , en konferens arrangerad av och informationsförvaltning () i novem- ber 2018, en konferens arrangerad av Föreningen arkivverksamma i landsting och kommun () , ett seminarium arran- gerat av Förvaltningsavdelningens arkiv- och registratursektion , Svenska arkivförbundets vårmöte samt nät- verksträffar för lärosätenas arkivarier . Utredningen har också medverkat vid större konferenser som Arkivforum samt Framtidens arkiv och informationsförvalt- ning . 2.2.4Frågan om en parlamentarisk referensgrupp Enligt direktiven ska utredningen i fråga om författningsförslag i grundlag arbeta i dialog med en parlamentariskt sammansatt referens- grupp. Utredningen informerade kultur- utskott om utredningens uppdrag och arbete. Frågan om en parlamen- tarisk referensgrupp har sedan behandlats i samband med beredningen av frågan om överlämnande av allmänna handlingar från enskilt organ. Den senare frågan behandlas i kapitel 11. Utredningen föreslår där inga författningsförslag i grundlag och det har därför inte varit aktu- ellt att bilda en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. 2.3Från landsting till region Regeringen beslutade en proposition med bl.a. förslaget att beteckningen för kommuner på regional nivå ska ändras från landsting till region. Regeringens lagförslag innebär att ett antal Uppdraget och dess genomförande lagar ändras genom att den nuvarande beteckningen landsting byts ut mot region. Förslaget till ändringen innebär också att fullmäktige i kommuner på regional nivå ska benämnas regionfullmäktige i kom- munallagen, vallagen och annan lagstiftning och att styrelsen ska be- nämnas regionstyrelse. Ändringarna föreslås träda i kraft . fattade beslut om ändringarna . Utredningen använder mot den bakgrunden beteckningen region i för- slaget till ny arkivlag och arkivförordning samt i övriga författnings- förslag. Betänkandet innehåller sjutton kapitel. Kapitel 1 omfattar utred- ningens författningsförslag, medan kapitel 2, 3 och 4 innehåller bak- grundsbeskrivningar till de följande kapitlen 5–15. Vart och ett av de kapitlen innehåller en redovisning av uppdraget, en form av nuläges- beskrivning, gällande bestämmelser och en redovisning av lämnade synpunkter och förslag. Varje kapitel avslutas med utredningens be- dömningar och förslag. Kapitel 16 innehåller en redovisning av kon- sekvenserna av utredningens förslag och avslutningsvis lämnar utred- ningen sina författningskommentarer i kapitel 17. Det offentliga arkivväsendet har under historiens gång utvecklats genom olika samhällsförändringar och reformer som i förlängningen medfört en ökad och breddad dokumentation. Enligt utredningens direktiv står sektorn inför en rad utmaningar som ytterst har sin grund i de snabba förändringar som pågår. Flera statliga utredningar och akademiska framtidsanalyser har beskrivit vik- tiga samhällsförändringar. På ett övergripande plan har det handlat om förändringar som inte är kopplade till vissa sektorer i samhället utan om generella utvecklingslinjer. Direktiven betonar övergången från analog till digital informa- tionshantering som en central samhällsförändring för arkivsektorn, såväl på det offentliga som på det enskilda området. Många samhälls- processer har numera internationella kopplingar, vilket genererar stora dokumentflöden som kan kräva hänsyn till olika internationella stan- darder. Den allt snabbare utvecklingen inom kommunikationsområdet innebär nya förväntningar på information och upplevelser som gör att nya relationer mellan producenter och användare uppstår. I en digital förvaltning måste den offentliga sektorn kunna säkerställa den egna informationens äkthet och sökbarhet genom god arkivhållning. Detta för att inte såväl rättskipningen och förvaltningen i sig, som t.ex. medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar ska under- grävas. Utredningen beskriver i detta kapitel viktiga samhällsförändringar i och vår omvärld som på olika sätt kan förväntas påverka arkivsektorn. De konkreta konsekvenserna för arkivbildare, arkiv- institutioner och arkivmyndigheter, liksom för arkivpolitiken, kom- mer därefter att behandlas i kommande kapitel. Mot den bakgrunden pekar utredningen på följande viktiga samhällsförändringar: –Digitaliseringen, som är den enskilt största faktor som lyfts fram i analyser och dialoger, och som rymmer många olika frågor om bl.a. ökande informationshantering och förbättrad kommunikation, liksom människors mer eller mindre realistiska förhoppningar och förväntningar. –En hållbar utveckling, som innefattar grundläggande framtidsfrågor för världssamfundet om ett hotat klimat, insikten om begränsade resurser, kampen för en bättre miljö och kampen för fredliga, in- kluderande och demokratiska samhällen. –Den demografiska utvecklingen, som rymmer frågor om befolk- ningens sammansättning, globalisering med fler och närmare kon- takter människor emellan, en betydande urbanisering, ökad migra- tion i världen och en strävan från samhällets sida om ökad regional utveckling. –Förvaltningspolitikens utveckling, som bl.a. omfattar frågor om internationella regleringar, krav på ökad samverkan myndigheter emellan, samhällsservice med medborgarnas behov i centrum, tillits- reformen i styrningen av offentlig sektor och tillkomsten av privata utövare av offentliga uppdrag. Staten kan använda sig av flera tänkbara instrument för att påskynda eller begränsa förändringar i samhället. Det handlar närmast om re- gleringar i lagar och förordningar, om nya och förändrade myndig- hetslösningar samt omfördelning av ekonomiska resurser. I vissa fall har dock politiken ett begränsat inflytande över samhällets utveckling, vilket kan bero på att förändringarna ligger bortom politikens räck- vidd. I andra fall är politikens påverkan indirekt och formad av hur enskilda människor, organisationer eller företag agerar. Vissa föränd- ringsprocesser befinner sig dessutom bortom den nationella politikens direkta räckvidd genom att de är globala och inte följer nationsgränser. Många beskriver digitaliseringen som den mest omvälvande utveck- lingen sedan industrialiseringen. Den beskrivs med uttryck som en katalysator, en möjliggörare och en motor för samhällsutveckling och förutspås förändra samhället och våra institutioner i grunden.1 Betydelse av tid och plats förändras. Digitaliseringen, som pågått , är inte längre en trend. Vi lever i en digital tillvaro där det går att söka information, kommunicera, samarbeta och leverera tjänster utan begränsning och rum. Begreppet digitalisering kan definieras på två sätt: dels som samhäl- lelig digitalisering, dels som informationsdigitalisering. Med samhälle- lig digitalisering avses den ökade användningen av it i samhället där in- samling och analys av stora datamängder kan innebära att kunskapen om och förståelsen för människan, samhället och miljön förändras.2 Med informationsdigitalisering avses den process där information förs över från analogt till digitalt format. Informationsdigitalisering kallas i vissa sammanhang även digitisering.3 Båda företeelserna har stor inverkan på arkivsektorn. Ett annat sätt att beskriva digitaliseringsfrågan är att beskriva den utifrån fem aspekter: 1.digitaliseringens principiella karaktär, 2.internetanvändning, teknik och arbetsmarknad, 3.individualiserat innehåll, desinformation och digitalt deltagande, 4.öppna data och enskildas integritet samt, 5.informationsdigitalisering av analoga handlingar. Digitaliseringen påverkar i allt snabbare takt i stort sett alla typer av verksamheter. Det gäller allt ifrån styrning av offentlig verksamhet till privat kommunikation. Sociala medier påverkar våra relationer, skapar nya förutsättningar för handeln, möjliggör nya typer av tjäns- ter och ger oss möjlighet att bearbeta stora mängder information på individnivå, samt ger nya svar till både företag och forskare.4 Samhället kräver hög digital kompetens hos medborgarna, som medborgarna i sin tur kräver ökad digital tillgång till samhällsservice, tjänster och information. 1För digitalisering i tiden (SOU 2016:89), s. 133. 131–132. 3En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår (SOU 2014:13), s. 28–29. 4Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23). Digitaliseringen bedöms i ett samhälleligt perspektiv bidra till effek- tiviseringar, nya innovationer och större öppenhet. För den enskilde innebär digitaliseringen exempelvis att ärenden och tjänster kan ut- föras nästan var och när som helst. Det kan även handla om att ställa andra krav på det egna samhället då enskilda enkelt kan ta del av och jämföra förhållanden i olika länder, som exempel kan nämnas olika vårdmetoder.5 menar att vi bör betrakta den digitala utvecklingen som en övergång till ett helt nytt samhälle – det digitala –och att samhället och dess institutioner kommer att förändras i grunden.6 Skillnaderna i kunskapsnivå och användarförståelse kan skapa kompetensklyftor mellan generationer. Barn föds in i den digitala världen och har tillgång till ett digitalt utbud som präglas av olika sorters digital teknik och ett ständigt informationsflöde. Det ger den unga generationen ett helt annat utgångsläge. Digitalisering och digital transformation Begrepp som digitalisering och digital transformation kan vara svåra att förhålla sig till då betydelsen varierar. Den ursprungliga bety- delsen av att digitalisera är att göra analog information digital. Den lagras, bearbetas och överförs på ett annat sätt än analogt material. När internet blev en gemensam infrastruktur så ökade nyttan med digitalisering och samhället påbörjade en digital transformation. Det är inte ovanligt att begreppen ”digitalt” och ”internet” används synonymt. När något övergår från att vara analogt till att i stället vara digitalt uppstår det konsekvenser som individer, företag, organisationer och hela nationer måste förhålla sig till. Förändringar sker t.ex. med teknik, produkter, tjänster och beteenden. Begreppet ”digital mognad” anger hur långt en organisation kommit i sin digitala transformation. Nya digitala produkter och tjänster som gör det möjligt att hantera, kombinera och tillgängliggöra olika typer av data introduceras löpande på marknaden. Vissa av de nya tjänsterna, t.ex. sökmotorer, streaming- tjänster och sociala nätverkstjänster, får globalt genomslag och för- ändrar beteenden för stora delar av befolkningen. Individer blir allt mer sammankopplade och bidrar därmed till en ökad globalisering. 5Digitaliseringens effekt på individ och samhälle – fyra temarapporter (SOU 2016:85), s. 164–166 och För digitalisering i tiden (SOU 2016:91), s. 137–138. Människors användarbeteenden förändras också av att allt fler pro- dukter och tjänster konsumeras via internet och därmed finns till- gängliga överallt.7 Hur ser framtiden ut? Vi kan förvänta oss att informationstekniken kommer att bli allt mer kraftfull och integrerad i olika processer. Det som förr krävde fysisk närvaro kommer att kunna göras på distans. Individer, företag, orga- nisationer och hela nationer kan förväntas bli allt mer beroende av informationsteknik och digitala nätverk. Den ständigt ökande mängden tillgänglig information och problemen för upphovsmän att kontrol- lera flödet av information, har format en gratiskultur. Utvecklingen påverkar det kreativa skapandet och människors konsumtion. I viss mån har distinktionen mellan kulturproducenter och kulturkonsu- menter upphävts. Svårigheten att kombinera ett öppet och fritt inter- net med en reglerad upphovsrätt har blivit en allt mer brännande fråga. Den växande informationsmängden och det ökade antalet kanaler för information och eget skapande ställer stora krav på människors källkritiska förmåga. Det är inte bara mängden tillförlitlig informa- tion som har ökat, utan också mängden felaktig eller missvisande information.8 3.2.2Internetanvändning, teknik och arbetsmarknad har så gott som alla i tillgång till internet och it-lös- ningar via datorer, smarta telefoner, surfplattor, m.m. Cirka 85 pro- cent av befolkningen uppges ha en smart telefon och en surfplatta. Som jämförelse hade tillgång till en surf- platta 2011. Användningen av internet eller digitala tjänster är i flera åldersgrupper, t.ex. uppges åtta av tio tvååringar använda internet för att titta på tv, video, spela spel eller använda läroappar.9 Ungas medieanvändning har förändrats från att vara en avgränsad del av fritiden till att vara en integrerad del i vardagen. Att leda digital transformation. Slutrapport från regeringens framtidskommission (Ds 2013:19). Svenskarna och internet 2017, s. 5–10. Användarna är inte bara konsumenter utan också producenter i allt högre grad.10 De som inte har samma möjligheter eller inte vill an- vända t.ex. smarta telefoner och digitala tjänster riskerar att bli mindre delaktiga i samhället.11 Digitaliseringen förknippas ofta med olika tekniker. Gemensamt för de olika teknikerna är att de bygger på att data har samlats in, som exempel kan nämnas stora datamängder (big data), artificiell intelligens (AI) och sakernas internet (Internet of Things, IoT). , analys och bearbetning av stora datamängder uppges vara en förutsättning för innovation och tillväxt. Stora datamängder som används tillsammans med andra tekniker kan bidra till effektiviser- ingar på t.ex. miljö- och klimatområdena. Tekniken bakom AI kan beskrivas som program som efterliknar mänskligt beteende och tänkande eller program som kan utföra upp- gifter som kräver mänsklig intelligens. Maskininlärning är ett del- område inom och innebär att program lär sig att dra slutsatser utifrån stora datamängder.12 Med ”sakernas internet” avses föremål som har försetts med inbyggd teknik som sensorer, programvara och internetuppkoppling vilket gör att föremålen kan kopplas samman med andra föremål eller system för att utbyta data.13 Exempel på sakernas internet är självkörande bilar och kroppsnära teknik som smarta arm- bandsur. Den samhälleliga digitaliseringen förutspås få stora konsekvenser för arbetsmarknaden och ekonomin. Datainsamling och tekniker som AI och sensorer kan användas för att effektivisera och höja kvaliteteten inom flera samhällssektorer. Tunga lyft som sliter på människors kroppar kan t.ex. undvikas genom att man i stället använ- der robotar. Stora datamängder kan användas till att förbättra städers infrastruktur och miljö och skapa s.k. smarta städer. tror vissa bedömare att så mycket som hälften av dagens arbetstillfällen kommer att försvinna, såväl inom rutinbetonade yrken som inom tjänstemannayrken. I stället kommer behovet av personer med digi- tal kompetens att öka. Det ställer i sin tur krav på ett utbildnings- system som möjliggör vidareutbildning och omskolning.14 Ungar och medier 2017, s. 6–7. Möjligheter för välfärden, s. 4–5. 13Juridiken som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 150. Digitaliseringens transformerande kraft (SOU 2015:91) och Tankesmedjan utmaning. Digitaliseringen är på riktigt (2017). 3.2.3Individualiserat innehåll, desinformation och digitalt deltagande Digitaliseringen beskrivs ofta i både positiva och negativa termer. Flera lyfter dock fram att det inte är tekniken i sig som är ett hot, det handlar snarare hur man väljer att använda den. Hot mot den person- liga integriteten kan t.ex. uppstå som en följd av en del bildigenkän- ningstjänster.15 I landsbygdskommitténs slutbetänkande betonas hur goda kommunikationsmöjligheter är nödvändiga för medborgarnas möjligheter att ta del av offentlig och kommersiell service. Utveck- lingen av en e-förvaltning, där digitala tjänster i allt högre utsträckning utgör den offentliga sektorns kontakter med medborgare och före- tag, förutsätter en robust infrastruktur som stödjer användningen av dessa tjänster. menar att teknikutvecklingen kan bli en möjlighet för tillväxt i hela landet men även om digitali- seringen gör det möjligt att kommunicera med statliga myndigheter via nätet så finns det, enligt kommittén fortsatt behov av personlig kontakt med myndighetsföreträdare.16 För att medborgarna ska känna tillit till de statliga myndigheternas verksamhet anser landsbygds- kommittén att staten måste vara närvarande i hela landet, även i de områden som har en relativt liten befolkning. Individualiserat innehåll och desinformation lyfts ofta fram som utmaningar eller hot. Många digitala tjänster, sociala medier såväl som digitala nyhetssajter, bygger på algoritmer som utgår från användarens tidigare aktiviteter. Användarna kan få ett unikt individualiserat infor- mationsflöde som i förlängningen riskerar att förstärka användarnas verklighetsuppfattning och skapa s.k. filterbubblor. Olika användare rekommenderas olika nyheter eller sökträffar, vilket i förlängningen kan leda till frånvaron av gemensamma berättelser och förståelse. Be- hovet av mötesplatser mellan olika subgrupper i samhället ökar.17 Digitaliseringen bedöms också få konsekvenser för tilltron till samhällsinstitutionerna och demokratin. Termer som desinformation, fejknyheter och konspirationsteorier är vanligt förekommande. Ny teknik med fötterna i det förgångna, artikel publicerad . 16För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1). 17Myndigheten för kulturanalys. Samhällstrender och kulturvanor: en omvärldsanalys (Rap- port 2015:3). handlar om avsiktligt vilseledande eller falska uppgifter som sprids i syfte att nå eller påverka en viss målgrupp, liksom en tro på att det finns en medveten konspiration utformad av samhällets makthavare.18 Det är vanligt att desinformation och fejknyheter används för att för- söka påverka demokratiska val.19 För många människor världen över har sociala medier blivit basala kommunikationskanaler och en viktig källa till nyheter om vad som pågår i omvärlden. Utöver detta är alternativen på internet flera, det är möjligt för den som vill att starta en blogg, en webbplats, eller en egen kanal på en kommersiell plattform för streaming, i avsikt att framföra sitt budskap. Det är sedan upp till mottagaren att bedöma trovärdigheten hos avsändaren, som det är svårare att be- döma källan. Traditionella kanaler för nyhetsspridning har till viss del tappat sin auktoritetsposition. En stor del av samhällsdebatten utspelas på sociala medier och bakom betalväggar. Det reser frågor om tillgång och ansvar, dvs. att alla inte får del av samma information och det är inte tydligt vem som har ansvaret för att informationen finns kvar och kan granskas. En trend är t.ex. att grupper i sociala plattformar på nätet ersätter det organiserade föreningslivets roll att sammanföra engagemang för olika typer av intressen. En annan fråga som uppmärksammats i samhällsdebatten är digi- talt utanförskap. Från samhällets sida har flera initiativ tagits för att öka den digitala delaktigheten, för att främja ett källkritiskt förhåll- ningssätt och för att öka medie- och informationskunnigheten.20 Regeringen och SKL har avsatt särskilda medel för ett kompetenslyft av det digitala ledarskapet i kommuner och landsting.21 Det finns också initiativ från det civila samhället, t.ex. del- aktighet.22 Ett annat exempel är initiativet Politisk annonsering på Facebook som vill öka kunskapen om hur politisk annonsering går Konspirationsteorier blir allt vanligare–ny bok utforskar varför, artikel publicerad . 19Säkerhetspolisen och () har konstaterat att olika aktörer försökt påverka valprocessen genom bl.a. automatiserade twitterkonton och belastningsattacker. Från det amerikanska presidentvalet finns flera uppmärksammade exem- pel på påverkanskampanjer. Se även Statskontorets webbplats, avläst , samt televisions artikel om påverkanskampanjer i det amerikanska presidentvalet , publicerad . delaktighets webbplats, avläst . till och vilka budskap som riktas till andra målgrupper än den man själv ingår i.23 3.2.4Öppna data och enskildas integritet Ökad öppenhet kan bl.a. åstadkommas genom fri tillgång till offent- liga uppgifter i form av s.k. öppna data, dvs. information som är till- gänglig utan inskränkningar i form av avgifter och med få eller inga tekniska eller rättsliga begränsningar för hur den får användas. Den grundläggande tanken är att den offentliga informationens värde upp- står först när informationen görs allmänt tillgänglig och används. Från ett medborgarperspektiv kan öppna data sägas främja insyn, trans- parens och delaktighet i samhället. Öppna data lyfts också fram som en betydande komponent för företagande genom möjligheten att via olika datakällor skapa tjänster och innovationer. Öppenheten kan dock upplevas som ett hot mot den enskildas integritet. När allt fler offentliga uppgifter finns tillgängliga finns det risk för att uppgifter från olika källor kombineras på ett sätt som kan uppfattas hota integriteten. Ett uppmärksammat exempel är webb- platsen . På webbplatsen publicerades en s.k. brottskarta över där det var möjligt att se vilka brottmål som förknip- pades med en viss adress och person.24 Även arkivmyndigheterna får göra avvägningar mellan tillgänglighet och integritet. be- slutade t.ex. att avpublicera visst material i den digitala forskarsalen som en följd av EU:s dataskyddsförordning som trädde i kraft den 25 maj 2018.25