sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Intentionerna i avtalet stödjer på så sätt planprocessen (IVL, 2019). har tagit flera initiativ för att arbeta med transportplaner, till en början för inte överskrida miljö- kvalitetsnormen för kvävedioxid. Enligt IVL försökte då förmå verksamhetsutövare att själva arbeta mer aktivt med håll- bart resande. Gröna transportplaner föreslogs av i i ett åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormer för kvävedioxider2. Åtgärdsprogrammet utgjorde svar på ett regerings- uppdrag vilket senare fastställdes av regeringen. Förslaget var att arbetsgivare borde stimulera sina medarbetare att i större utsträckning använda andra transportsätt till arbetet än att åka ensam i bil. Företag med fler än 100 anställda bör upprätta transportplaner, som ett led i företagens miljöledningsarbete … Likaså bör större handelsetabler- ingar ta fram planer för hur kunder skall kunna handla bekvämt utan att behöva använda egen bil. Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i från projektet – nya lös- ningar för framtidens arbetsplatsparkering Nr C 375 2Länsstyrelsen i luft på väg. Förslag till åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i . Redovisning av reger- ingens uppdrag DNR 2001/2250/R, M2000/42 19/R. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner och i , och hade inlett diskussioner med , , m.fl. i samband med detaljplaner för att dels utöka befintlig handel, dels för att bygga nya varuhus. Diskussionernas syfte var att ta fram förslag på åtgärder för att både se över medarbetarnas arbets- resor och att öka kundernas möjligheter att handla utan bil. Erfarenheter från dessa tidiga försök är att många aktörer är positiva och gärna deltar i projekt, men att det krävs någon form av plan eller krav som sätter viss press på aktörerna. Direkt egennytta är en annan förutsättning som kan bidra till att processen hålls levande och att aktörerna själva ska vilja ta ansvar för åtgärderna. Aktörernas egennytta är ibland som minst där nyttan för samhället är som störst (20193). 6.1.1Transportåtgärder genom avtal och överenskommelser Det finns inte något lagstöd för att kommuner ska kunna förelägga byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att ta fram transportplaner. Det finns inte heller stöd i , PBL, för att hävda sådana krav i samband med planläggning. Vissa åtgärder kan avtalas i samband med detaljplanering genom ett markanvisningsavtal om kommunen äger marken och genom exploateringsavtal om kommunen inte äger marken. (Grunden för avtalet vid en markanvisning är markförsäljningen). Avtalen till- kommer genom föregående förhandling. Det finns dock gränser för vad de nämnda avtalen får omfatta. Kommunen får inte använda sin ställning som myndighet för att i avtal lägga på annan part ekono- miska och andra ålägganden utan stöd i lagstiftningen. Enligt ett resonemang i rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4), borde övervägas att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och mark- anvisningsavtal får innehålla enligt PBL. Överenskommelser mellan kommunen och byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare kan också avtalas genom civil- rättslig lagstiftning. Vid verksamhetspåverkan i befintlig stadsmiljö är civilrättsliga avtal enda möjligheten att reglera transportåtgärder så länge det inte finns regleringar med stöd av andra regelverk. 3Uppgift under arbete med betänkandet. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner Avtal mellan parterna innebär ett ömsesidigt beroende och är alltid frivilliga. Avtalen kan normalt inte följa fastigheten och de är begränsade . Kommunens rådighet över parkering har kunnat an- vändas som verktyg för att åstadkomma frivilliga överenskommelser om så kallade mobilitetsåtgärder från byggherrens, fastighetsägarens och verksamhetsutövarens sida. Tillvägagångssättet kallas flexibla parkeringstal. Se vägledning från 2018.4 I rapport (bilaga 4) redovisas exempel på hur några kommuner arbetar med åtgärder genom detaljplan och genom avtal. 6.1.2Vad är en ”grön” res- och transportplan? Gröna res- och transportplaner tas upp i utredningens bakgrunds- material som en angelägen åtgärd i omställningsarbetet till fossilfri fordonssektor. Se kapitel 2 och bilaga 3. Enligt Energimyndigheten5 innebär en grön res- och transportplan att arbetsgivare, byggherrar, fastighetsägare, kommersiella hyresgäster och bostadsrättsfören- ingar tar ett helhetsgrepp för att resande och godsleveranser till och från den egna verksamheten ska bli mer hållbara. En grön res- och transportplan beskriver, enligt IVL (2019), en process där staden till- sammans med fastighetsägare, större arbetsgivare och andra berörda aktörer samarbetar för att främja hållbart resande och effektiv gods- hantering. Det är, enligt IVL, ett sätt att skapa samverkan och lös- ningar som annars varit svåra att nå. Syftet med att upprätta en res- eller transportplan är att påverka och styra resandet och godsleveranserna för att förbättra tillgäng- ligheten till ett område för olika trafikantgrupper, att medverka till att uppfylla stadens mål och strategier inom trafik- och miljöområ- det, att förbättra luftmiljön och att minska trängseln i vägnätet. Ett annat syfte är, enligt IVL, att fördela ansvar för trafikpåverkande åtgärder från kommuner till privata aktörer med större rådighet över till exempel anställdas och kunders resande där de privata aktörerna har större rådighet. 4Boverket (2018). Parkering – ett effektivt verktyg för hållbar stadsutveckling. /sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/ Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner Åtgärder som en (grön) transportplan föreslås kunna innehålla kan, enligt bakgrundsmaterialet, sammanfattas som en kombination av fysiska åtgärder som kan regleras med stöd av PBL i en detaljplan och administrativa åtgärder som inte kan regleras med stöd av PBL. Sådana åtgärder bör, enligt myndigheterna i bakgrundsmaterialet, kombineras för maximal effekt. Bakgrundsmaterialet exemplifierar en lång rad åtgärder som kan ingå i gröna res- och transportplaner. (Se bilaga 3. Se även IVL 20196). I bakgrundsmaterialet exemplifieras även situationer där det är särskilt angeläget att upprätta transportplaner i samband med detalj- planering: •I samband med nybyggnad eller ombyggnad i områden där vägnät eller parkeringar är hårt belastade. •I områden där miljökvalitetsnormer riskerar att överskridas. •I områden där bil- och lastbilstrafiken ökar eller riskerar öka till följd av verksamheten. •Vid väsentligt ändrad verksamhet i befintlig bebyggelse. 6.1.3Om transportplaner och mobilitetsåtgärder Transportplaner i samband med detaljplanering kan enligt lagens mening endast omfatta sådana fysiska åtgärder som regleras enligt PBL. (Se kapitel 5). Begreppet transportplan används ibland även med avseende på såväl fysiska som icke-fysiska åtgärder efter detalj- planerings- och bygglovsskedet. Detaljplaner reglerar inte människors beteende, men kan dock skapa förutsättningar för och främja ett klimatsmart beteende. Exempel på fysiska åtgärder är att säkerställa ytor för bil- och cykelpool på fastigheten eller särskilt attraktiva cykelparkeringar. Exempel på icke-fysiska åtgärder är tillgång till bekväma delnings- tjänster (bilar, cyklar) och rabatterade kollektivtrafikkort. Sådana icke-fysiska åtgärder kan kallas mobility management-åtgärder eller beteendepåverkande åtgärder. Vissa övergripande åtgärder med över- gripande benämningar, såsom parkeringsreglering, kan bestå av både Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i från projektet – nya lösningar för framtidens arbetsplatsparkering Nr C 375 Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner fysiska och icke-fysiska delåtgärder. (Se kapitel 1, avsnitt Begrepp). Att kombinera fysiska åtgärder med beteendepåverkande, icke-fysiska, åtgärder bedöms vara särskilt effektivt för att minska klimatpåver- kan.7 Ett exempel är kombinationen välplacerade busshållplatser och rabatt på kollektivtrafikkort. Ett annat exempel på en kombination av fysiska och icke-fysiska åtgärder är så kallade mobilitetsnoder, som förenar en leveranspunkt för varor med möjlighet att ta emot dessa utan att den som beställt varorna är hemma. Noden kan innehålla uppställning av fordon (med prioritet för delade och eldrivna) och möjlighet att sortera avfall. Det räcker då inte med den fysiska infrastrukturen. En fun- gerande mobilitetsnod ska förvaltas och fungera driftsäkert och det ska finnas tillgång till tjänsterna (genom medlemskap eller på annat sätt). Icke-fysiska åtgärder och åtgärder under drift och förvaltning av ett område eller ett byggnadsverk kan inte regleras i form av bestäm- melser i detaljplanen. Vissa åtgärder kan ingå i avtal exempelvis vid markanvisning och i exploateringsavtal i samband med detaljplanering. Åtgärderna kan, som tidigare nämnts, också regleras genom andra civilrättsliga avtal och reglereras därmed helt utanför planprocessen enligt PBL. En byggherre eller fastighetsägare kan exempelvis ge de boende tillgång till bilpool och vidta cykelfrämjande åtgärder, men sådana åtgärder är frivilliga och kan aldrig ställas som krav under planprocessen eller vid bygglovsprövningen. I större städer är det allt vanligare att sådana åtgärder knyts till sänkta parkeringstal för bygg- herrar. I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (bilaga 4, avsnitt 6.2) resonerar om möjlig- heten att ställa krav på transportplaner: Det som kännetecknar tankarna bakom kravet på transportplan – utöver att kommunen skulle kunna ställa kravet på att upprätta den på annan part – är att dessa är vaga i hur den sålunda upprättade planen ska främja en hållbar mobilitet hos brukare via ett krav från kommunen gentemot fastighetsägare/byggherrar och verksamhetsutövare som sin tur vidtar åtgärder som påverkar boende och verksamma. : Ett nygammalt koncept med fokus på beteende- förändring. Framtidens mobility management– från beteende- till normförändring Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner fortsätter och föreslår att en transportplan med krav på åtgärder bör vara uttryck för ett kommunalt ansvar utifrån vilken ”kommunen kan driva frågor i annan form – ett kommunalt program- dokument”. Skälen för det är att exemplifierade krav kan riktas mot såväl byggherrar, fastighetsägare och framtida verksamhetsutövare som offentliga myn- digheter. Transportplanen som kommunalt underlag kan på så sätt användas i samverkan och förhandlingar i planprocesser med i varje en- skild plan berörda parter, som då syftar till att tillföra ny kunskap om hållbar mobilitet och som förtydligar hur det berörda utbyggnads- och omvandlingsområdens yttre och inre tillgänglighet kan utformas och därefter förvaltas av olika parter. 6.1.4Uppföljning av ”gröna transportplaner” Enligt Naturvårdsverket8 finns ett omfattande kunskapsunderlag om effekter av gröna transportplaner genom internationella och svenska utvärderingar. Dessa visar att gröna resplaner för företag och verksamheter minskar bilanvändningen för arbetsresorna med i genomsnitt 15–. Om resplanerna innehåller åtgärder som striktare parkeringspolicy och subventionerade resor med kollek- tivtrafik har effekterna visat sig ligga i övre delen av intervallet – res- planer med ekonomiska incitament som t.ex. parkeringsavgifter ger minskningar med 20–. Genomförda utvärderingar av införda gröna resplaner i visar på goda effekter inte bara i form av minskat bilresande och därigenom minskad klimatpåverkan utan även en rad andra effekter som ger positiva nyttor: mindre markåtgång genom färre parkerings- platser, positiva hälsoeffekter för personal, effektivare tjänsteresande, minskad trängsel i vägtrafiken, minskat behov av investeringar i parker- ingsplatser och annan infrastruktur för biltrafik ()9. 8Naturvårdsverket PM , Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner I rapporten transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i från projektet –nya lösningar för framtidens arbetsplatsparkering (IVL)10 hän- visas till att flera europeiska länder kräver transportplaner vid ny- etableringar. I krävs en transportplan om etableringen medför ”signifikant ökat resande”. I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4) redogörs för svårigheter att överföra exempel mellan länder inom EU. Det handlar dels om vilka beslutsförsamlingar som är berörda i respektive länder, dels om möjligheten att jämföra alla nivåer med sina specifika villkor bero- ende på landet ifråga. Vidare skiljer sig från andra länder genom den kommunala självstyrelsen som har sin motsvarighet i planlag- stiftningens planmonopol, men också i den direkta beskattnings- rätten. Det finns inspirerande exempel i andra länder som det återkom- mande hänvisas till i samtal om kommuners möjlighet att ställa krav på transportplaner. Men det är alltså inte självklart hur exemplen kan appliceras i . och Kommuner och Landsting, SKL, hän- visar bland annat till att gröna resplaner, Plans, för trafik- intensiva verksamheter, såsom företag, skolor, sjukhus och evene- mang, är en vanlig mobility management-åtgärden internationellt.11 I har företag använt sig av gröna resplaner, workplace plans, . och hänvisar till att den största utvärderingen som gjorts inom detta område är en studie av 20 organisationer som presenterades av i . Resultatet visade att de anställdas bilresor till och från arbetet minskade med i genomsnitt . och hänvisar också till forskningsrapporten (2008), som har analyserat resultaten från studier i , Neder- länderna och . Här redovisas en genomsnittlig minskning av antalet bilresor med 15–. 10Gröna transportplaner, förtätning och hållbart resande – historik och tillämpning i från projektet – nya lösningar för framtidens arbetsplatsparkering Nr C 375. 11Trafikverket och Kommuner och Landsting 2010, Hållbart resande i praktiken. Trafik- och stadsplanering med beteendepåverkan i fokus. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner Inom EU (projektet 2016) har samspelet mellan fysisk och verksamhets- och beteendepåverkande planering i medlemsländerna belysts och pekat på betydelsen av att övergripande mål på nationell och regional nivå behöver få direkt genomslag på nivå. En sådan koppling är inte självklar i eftersom kommunala beslut i detaljplaner och bygglov inte måste ta sin utgångspunkt i natio- nella och regionala mål och strategier. (2018, bilaga 4) kon- staterar: Styrkan i svenska självstyrande kommuners praxis som idealt innebär väl förankrade beslut i god överensstämmelse med lokala betingelser blir till en svaghet när det gäller regional utveckling i nätverk. 6.1.6Krav på transportplaner genom förelägganden IVL framhåller (2017) att flera typer av beslut ligger på nivå snarare än på statlig nivå. Detta gäller exempelvis stadsplaner- ing, användning av mark och verksamhet inom kom- munala bolag. Alla dessa verksamheter har flera lagar att rätta sig efter, till exempel PBL, kommunallagen, kommunala avgiftslagen () och trafikförordningen. Många styrmedel på transportområdet åter- finns på riksnivå, till exempel fordons- och drivmedelsskatterna. IVL ställer detta mot att kommuner inte har någon formell laglig rätt att kräva samlade transportåtgärder (så kallade gröna transportplaner) i den fysiska planeringen. Ibakgrundsmaterialet framhålls12 att kommuner bör ges möjlig- het att ställa krav på gröna transportplaner i samband med nyexploa- tering, men också i samband med verksamheter i befintliga stads- miljöer. Ett förslag som framförs är att kommuner bör ges rätt att förelägga verksamhetsutövare med över 100 arbetstagare och/eller 500 kundbesök inom kommunens gränser att ta fram transportplaner. Det sistnämnda avser således existerande verksam- heter. Exempel på befintliga verksamheter som föreslås omfattas av gröna transportplaner är externa köpcentra med stort bilberoende. Såväl som framhåller beho- vet av att utreda hur ett krav kan implementeras, t.ex. genom juster- ing av PBL, så att kommuner ges uttalat mandat att ställa krav på framtagande och genomförande av gröna transportplaner. 12Se kapitel 2 och 4 samt bilaga 3. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner 6.2Utredningens analys av möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner Utredningens analys pekar på att det inte är lämpligt att reglera en rätt för kommuner att ställa krav på transportplaner eller transport- åtgärder med stöd av PBL när dessa avser icke-fysiska mobilitets- åtgärder och åtgärder under ett områdes drift och förvaltning. Vi vill betona att analysen av för- och nackdelar är beroende av hur en transportplan definieras. Benämningen ”transportplan” ger därtill anledning till osäkerhet eftersom en plan lätt kan förväxlas med kommunala planer och åtgärder som kan regleras i samband med en översiktsplan eller en detaljplan. I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4) används begreppet program för managementåtgärder, som innehåller olika inslag av aktiviteter som byggherren eller annan part åtar sig att genomföra. I detta betänkande har vi övervägt att använda begreppen transportåtgärder och åtgärdspaket med samlade transportåtgärder. Utredningen förordar dock ett eller flera mer pre- ciserade begrepp som skulle kunna bli föremål för krav, ålägganden eller bindande avtal avseende förflyttning av människor och gods. Det råder även en oklarhet när det gäller mot vilken instans krav på transportplaner, transportåtgärder eller mobilitetsåtgärder ska riktas och vilken aktör som ska ges mandatet. Krav på transportåtgärder i form av en åtgärdsplan fordrar tillsyn, kontroll och påföljder vid brister. Även frivilligt överenskomna åtgärder (genom avtal) fordrar tillsyn och kontroll. Sådan uppföljning förutsätter särskild admini- stration, organisation och resurser. Nedan redovisas för- och nackdelar med att kommuner i dags- läget inte kan ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare att redovisa och vidta transportåtgärder. För- och nack- delar med att kommuner skulle ges möjlighet att ställa motsvarande krav redovisas i kapitel 7, typfall 4. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner Fördelar med att kommuner inte kan ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att redovisa och vidta transportåtgärder: •Fördelen för byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att kommuner inte kan ställa krav på transportåtgärder är att aktörerna kan agera fritt och endast vidta de åtgärder som de anser befogade eller i enlighet med den egna verksamheten. •En fördel för samhället kan vara att organisationer besparas tid och arbete för att upprätta överenskommelser, uppföljning och kontroll. •En fördel för alla berörda parter kan vara att fokus riktas mot gemensamma mål och ömsesidiga överenskommelser i stället för mot detaljregleringar. •En rättslig reglering bedöms vara lagtekniskt svår att genomföra och kanske därmed inte ger den nytta som efterfrågas. Nackdelar med att kommuner inte kan ställa krav på byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare att redovisa och vidta transportåtgärder •Nackdelen för byggherrar, fastighetsägare och verksamhetsutövare är att samhällets krav och förväntningar inte är tydliga och för- utsägbara. •En nackdel för samhället är att aktörer kan förlora intresset och inte ta ansvar för att vårda avtal och överenskomna åtgärder (se de beskrivna erfarenheterna från ovan). •Den största nackdelen för samhället är dock att det blir svårare att nå klimat- och hållbarhetsmålen om inte krav kan ställas lik- värdigt på samtliga aktörer som alstrar transporter. •Det är mycket svårt att påverka resande och transporter i befint- liga områden om inte krav kan ställas på verksamhetsutövare (inklusive fastighetsägare och bostadsrättsföreningar). •En nackdel för samhället är att den optimala effekten av att kom- binera fysiska och icke-fysiska åtgärder inte kan uppnås i samma utsträckning om inte kommunen kan ställa krav på mobilitets- åtgärder och åtgärder under ett områdes drift och förvaltning. Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner 6.3Utredningens kommentarer till möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner I kapitel 5 redovisas problemen med att ställa krav på byggherrar och fastighetsägare med stöd av PBL i samband med detaljplanering. Möjligheten måste sökas antingen i olika avtalsformer eller genom annan lagstiftning. Utredningen konstaterar att avtal om åtgärder som påverkar till- gänglighet och stadsutformning kan vara av intresse både i ett allmänt perspektiv och i ett byggherreperspektiv, till exempel i samband med beslut om parkeringstal. Avtal har också fått ökad betydelse, inte bara för enskilda exploateringsområden, utan också mellan infra- strukturansvariga parter och enskilda kommuner. En stor nackdel är att avtal vanligen följer fastighetsägaren och upphör att gälla om fastigheten byter ägare. Det kan övervägas att bygga in former för hur överenskommelsen ska vårdas genom orga- nisatoriska lösningar, mekanismer för konfliktlösning och villkor för fortsatta förhandlingar. Vi menar att en särskild svårighet är möjligheter för samhället att styra transporter i befintliga områden vilket illustreras av beskriv- ningen bland annat i avsnitt 6.1.1 och avsnitt 6.1.5 i detta kapitel. Förelägganden gentemot byggherrar och fastighetsägare eller andra parter som berör ett utbyggt områdes drift och förvaltning regleras med stöd av andra lagar, exempelvis VA- lagen (SFS 2006:412) och bildande av gemensamhetsanläggningar (SFS 1973:1149), men det saknas sådana möjligheter när det gäller transporter. 7Hur kan krav på transportplaner utformas? I detta kapitel redogörs för utredningens analys av hur krav på trans- portplaner skulle kunna utformas. I analysen har fyra typfall formu- lerats. Typfallen relaterar till olika typer av styrmedel; dels genom planering med stöd av , PBL, dels genom krav på byggherrar och fastighetsägare. Avsikten med ana- lysen är att belysa och renodla olika perspektiv som är aktuella i samband med detaljplanering. Typfallen ska inte förstås som konkreta förslag, utan som illustrerande exempel. 7.1Styrmedel för att ställa krav på transportplan 1.Kommunen åläggs att i sin översiktsplan redovisa bebyggelse- och transportstrukturen som en del i en lokal, regional och nationell struktur. 2.Kommunen åläggs att redovisa en bebyggelse- och transport- struktur för ett detaljplaneområde. Planområdets rumsliga struktur redovisas som del av omgivande strukturer med avseende på hållbar mobilitet där olika trafikslag behandlas likvärdigt. 3.Byggherren eller fastighetsägaren åläggs att redovisa de underlag som fordras för fysiska transportåtgärder och som möjliggör att olika trafikslag behandlas likvärdigt inom detaljplaneområdet. 4.Byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta ett program för transportåtgärder under byggande, drift och förvaltning. Hur kan krav på transportplaner utformas? De två första typfallen innebär att nya bestämmelser införs i PBL om krav på kommunen att upprätta planer som redovisar sambanden mellan bebyggelse- och transportstrukturen. Typfall 3 utgår från att byggherren eller fastighetsägaren ska ta fram det underlag som fordras för att utforma detalj- planen. Kommunen har långtgående rådighet över att ställa sådana krav enligt bestämmelser i gällande PBL. Vissa mindre och för- tydligande ändringar i PBL kan dock övervägas.