sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Det kan noteras redan här att vi inte föreslår något krav på att inhämta information från Försvarsmakten eller Säkerhetspolisen i detta skede. Det bör i stället ske vid behov. I den mån ytterligare information krävs bör det i stället övervägas om ett beslut om fördjupad granskning bör fattas. Vi bedömer att de allra flesta frågor kan avgöras i samförstånd inom ramen för samrådet och att granskningsmyndigheten då kan fatta beslut om att avsluta ärendet utan ytterligare åtgärder. Detta bör till en början kunna ske om granskningsmyndigheten bedömer det som uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen, upplåtelsen eller avveck- lingen inte strider mot väsentliga totalförsvarsintressen. Detsamma bör enligt vår mening gälla om granskningsmyndigheten bedömer att affären inte kan ske utan att det strider mot nämnda intressen, och den samrådande parten delar granskningsmyndighetens bedöm- ning. Om samrådsparterna således delar bedömningen att den till- tänkta affären strider eller riskerar att strida mot väsentliga total- försvarsintressen och därför inte bör ske alls eller på förändrade villkor, föreslår vi att ärendet ska kunna avslutas i samförstånd och utan något formellt beslut om förbud eller villkor från gransknings- myndighetens sida. Vi utgår nämligen från att den samrådande ägaren, i de flesta fall en kommun eller ett landsting, har ett sådant intresse och ansvar i frågan, att det inte bör krävas några mer tvingande åt- gärder från granskningsmyndighetens sida. I övriga fall, dvs. när det inte finns förutsättningar att avsluta ett samrådsärende utan ytterligare åtgärder, föreslår vi att gransknings- myndigheten med ett undantag ska kunna fatta beslut om en fördju- pad granskning. Undantaget rör skyddade anläggningar som inrät- tats för behov inom civilt försvar och berörs ytterligare strax. Den fördjupade granskningen, kan utmynna i att den tilltänka affären förbjuds eller endast får genomföras på vissa särskilt angivna villkor. Detta beskrivs närmare nedan. Kravet på uppenbarhet är ett högt ställt krav som också markerar att andra förutsättningar gäller för att tillåta en överlåtelse eller upp- låtelse redan under samrådsförfarandet än för att tillåta affären efter fördjupad granskning. Skälet för de olika rekvisiten är att processen under samrådet är tänkt att ”sålla bort” de okomplicerade fallen, medan rekvisiten för beslut efter fördjupad granskning kan uppfyllas först efter ytterligare utredning. Vi tänker oss alltså en relativt snabb och enkel process (se om tidsramar nedan), där de relativt okompli- cerade fallen kan avgöras inom ramen för samrådet. Detta förutsätts vara merparten av granskade fall. De mer problematiska fallen, som kan behöva ytterligare utredning, förväntas i stället gå vidare till för- djupad granskning. Beträffande skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar föreslår vi en något annorlunda reglering som inte inne- håller någon fördjupad granskning. Vi förväntar oss att gransknings- myndighetens behandling av ärendet kan avslutas inom ramen för samrådet. Vi tror också att dessa ärenden kommer att vara relativt okomplicerade, i vart fall i jämförelse med den variation av affärer som kan komma att granskas när det gäller hamnar och flygplatser. Av den anledningen anser vi att dessa ärenden inte ska behöva gå till någon fördjupad granskning i de fall kommunen och gransknings- myndigheten inte kan avsluta ärendet inom ramen för samrådet. I stället föreslår vi att granskningsmyndigheten ska kunna fatta ett slutligt beslut i ärendet om att affären endast ska få ske på vissa villkor, eller inte alls. Som vi just nämnt föreslår vi att motsvarande typ av beslut ska kunna fattas beträffande hamnar, flygplatser och fastigheter i skyddade geografiska områden, men först efter en för- djupad granskning. Våra överväganden under avsnittet om fördjupad granskning nedan gällande de närmare formerna för beslut, propor- tionalitetsbedömning och beslutsmotivering m.m. (se avsnitt 14.5 nedan) gäller i tillämpliga delar även slutliga beslut beträffande skyd- dade anläggningar. Vad som där sägs beträffande överlåtelse och upp- låtelse ska i tillämpliga delar även gälla avveckling. Det är viktigt att kommunen eller och tilltänkta motpar- ter kan utgå från en någorlunda bestämd tidsram för samrådet. Det ska inte vara fråga om en process som kan hänga i luften för en obe- stämd tid eller som granskningsmyndigheterna kan dra ut på utan skäl. Å andra sidan tänker vi oss en ömsesidig dialog, som bör kunna vara så formlös och flexibel som möjligt, i syfte att kunna uppnå självvalt agerande och överenskommelse snarare än tvingande beslut. Vi har övervägt en bestämd tidsgräns för samrådet, som i sådant fall lämpligen kunde vara . Vi förväntar oss att de flesta sam- råd kan fullgöras inom detta tidsspann. Tidsramen ligger i linje med vad som gäller för inledande granskning i flera granskningsmeka- nismer i andra länder och vad vi föreslår gälla för inledande gransk- ning i anmälningsärenden. En tilltänkt affär beträffande en hamn eller flygplats kan dock se mycket olika ut vad gäller storlek och komplexitet. Det vore olyckligt om nära förestående överenskom- melser gick om intet bara därför att en stelbent tidsgräns inte gav utrymme för några ytterligare dagars samråd. En i lag bestämd tids- gräns skulle också förutsätta en formaliserad starttid för samrådet, vilket vi vill undvika. Vi har därför stannat för att inte föreslå någon i lag bestämd tidsgräns för samrådet. Måttstocken bör dock gälla som en utgångspunkt. För att tillse att förfarandet inte utan skäl drar ut föreslår vi att det i lagen ställs krav på att granskningsmyndigheten fattar beslut utan oskäligt dröjsmål. Som sagts föreslår vi också att granskningsmyndigheten även i de fall en överenskommelse nås ska fatta ett beslut i ärendet, vilket i de fallen bör bli att någon ytterligare åtgärd inte vidtas i ärendet. På så sätt bör det inte uppkomma några tveksamheter om huruvida ett förfarande är avslutat eller alltjämt pågår. 14.4Inledande granskning i anmälningsärenden Bedömning/förslag: –I anmälningsärenden ska granskningsmyndigheten göra en in- ledande granskning efter anmälan. Om det är uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen eller upplåtelsen kan ske utan att det strider mot väsentliga totalförsvarsintressen, ska gransk- ningsmyndigheten besluta att ärendet inte föranleder någon ytterligare åtgärd. I annat fall ska myndigheten fatta beslut om en fördjupad granskning. –ska fatta sitt beslut från det att ärendet inleddes. 14.4.1Inledande granskning och beslut efter anmälan ska efter anmälan vidta en inledande granskning. Granskningen ska grundas på informationen i anmälan. Myndigheten ska också kunna efterfråga ytterligare information och vid behov samråda med Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och andra myndigheter. Vi beskriver detta närmare i avsnitt 14.7 nedan. Om granskningsmyndigheten bedömer det som uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen eller upplåtelsen kan ske utan att det stri- der mot totalförsvarets intressen, ska granskningsmyndigheten fatta beslut om att ingen ytterligare åtgärd kommer att vidtas i ärendet. I annat fall ska granskningsmyndigheten i stället fatta beslut om en fördjupad granskning. En sådan granskning, som beskrivs närmare nedan, kan utmynna i att den tilltänka affären förbjuds eller endast får genomföras på vissa särskilt angivna villkor. Kriterierna för beslut efter en inledande granskning motsvarar vad som föreslagits gälla för beslut efter ett samrådsförfarande ovan. Genom det högt ställda kravet för att avsluta ärendet utan åtgärder redan i detta skede tydliggörs, på motsvarande sätt som i samråds- ärenden, att andra förutsättningar gäller för att tillåta ett förfarande i den inledande processen än för motsvarande beslut efter fördjupad granskning. Tanken är att på detta sätt ”sålla bort” de relativt okompli- cerade fallen, medan kriterierna för beslut efter fördjupad gransk- ning ska kunna uppfyllas först efter ytterligare utredning. Vi tänker oss alltså en relativt snabb och enkel process för de okomplicerade fallen. Vi tror också att de allra flesta fall av granskade anmälningar förväntas höra till just denna typ, som klart saknar negativa konse- kvenser ur totalförsvarssynpunkt. I de färre mindre självklara och potentiellt problematiska fallen ska granskningsmyndigheten i stället kunna fatta beslut om en fördjupad granskning. I de utländska granskningssystem som vi undersökt är det relativt vanligt med motsvarande tvåstegsprocesser. Ett liknande upplägg förekommer även i när det gäller möjlighet att överpröva kommunala beslut om att anta ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelse.2 Vi har noterat att de lagar och lagförslag i andra länder vi gjort jämförelser med ofta in- nehåller ett positivt bestämt rekvisit för att beslut om fördjupad granskning ska få ske. Det har t.ex. uttryckts så att en fördjupad granskning kan beslutas om granskningskommittén vid den inle- 2I 11 kap. 10 § föreskrivs nämligen att efter att den fått meddelande om att en kommun fattat något av nämnda beslut ska besluta om den ska överpröva beslutet eller inte. Överprövning ska ske om beslutet kan antas innebära att beslutet på vissa grunder är felaktigt/olämpligt. dande granskningen sett potentiella säkerhetsrisker med den aktu- ella affären3 eller funnit skälig grund för misstanke att affären i fråga riskerar nationella säkerhetsintressen.4 Eftersom vi i stället har valt att reglera de ärenden som kan ges ”grönt ljus” redan efter en inledande granskning, ser vi inget behov av något motsvarande kriterium, utan beslut om fördjupad granskning ska helt enkelt fattas i övriga fall. Tidsgräns för den inledande granskningen Till skillnad mot samrådsförfarandet, där mycket finns att vinna på formlösa och flexibla lösningar, ser vi att granskningsmyndighetens arbete i förhållande till de enskilda fastighetsägare som omfattas av anmälningsförfarandet måste ha så tydliga ramar som möjligt, inte minst när det gäller begränsningar . Det är viktig att processen är tydlig och förutsägbar i förhållande till berörda enskilda. Det är också av största vikt att processen görs så effektiv som möjligt och att legitima fastighetsaffärer inte försenas mer än absolut nödvän- digt. Å andra sidan måste granskningsmyndigheten ges tillräckligt utrymme för sin granskning, inkluderat bl.a. informationsinhämt- ning och samråd med andra myndigheter i de fall detta behövs. Vi föreslår att tidsgränsen för den inledande granskningen ska vara från det att granskningsmyndigheten mottog anmälan. Detta är något kortare än vad som gäller för inledande granskning i flera andra länders lagar som innehåller någon form av gransknings- mekanism. I den tyska lagen om granskning av vissa företagsköp föreskrivs t.ex. en initial granskning . I den amerikanska lagen om granskning av utländska investeringar har tidsgränsen för en initial granskning förlängts från 30 . Vi ser att de lagar vi jämfört med i många fall berör många fler och komplicerade affärstyper, såsom stora företags- och verksamhetsöverlåtelser. I jämförelse med sådana tillämpningsområ- den framstår granskning av enskilda fastigheter i vissa geografiska områden som förhållandevis begränsad, varför än inte bör krävas för en inledande granskning. 3Den amerikanska lagen om granskning av utländska investeringar. Se vidare internationella utblicken, avsnitt 15.7. 4Det brittiska förslaget om granskning av vissa investeringar. Se vidare internationella utblicken, avsnitt 15.6. Vi ser inte behov av att särreglera de fall då någon anmälan inte skett förrän granskningsmyndigheten på annat sätt fått kännedom om ett tilltänkt förfarande och förelagt part att inkomma med an- mälan. Tidsgränsen bör även i de fallen gälla från det att myndig- heten mottog anmälan. Bedömning/förslag: –Den fördjupade granskningen är tänkt att förekomma i de po- tentiellt problematiska fallen som inte kunnat lösas inom ett samrådsförfarande eller avslutas utan åtgärd efter en inledande granskning i ett anmälningsförfarande. –Om det efter en fördjupad granskning står klart att en överlå- telse av en hamn eller flygplats som ägs av kommun eller lands- ting kan ske utan att det strider mot totalförsvarets intressen, ska granskningsmyndigheten besluta att ärendet ska avslutas utan några ytterligare åtgärder. Detsamma gäller beträffande upplåtelser av hamnar och flygplatser, överlåtelser av hamnar och flygplatser som ägs av enskilda samt överlåtelser och upp- låtelser av fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden, om det saknas anledning att anta att åtgärden strider mot totalförsvarets intressen. –I andra fall ska granskningsmyndigheten kunna besluta om att villkora eller ytterst förbjuda den granskade överlåtelsen eller upplåtelsen. –Ett beslut om villkor eller förbud förutsätter en föregående proportionalitetsavvägning. –En fördjupad granskning får pågå men bör kunna förlängas med om särskilda skäl före- ligger och om synnerliga skäl före- ligger. bedömning kan även efter en fördjupad granskning i många fall förväntas mynna ut i att någon åtgärd inte behöver vidtas. Vi föreslår dock att myndigheten ska kunna besluta om att villkora eller ytterst förbjuda en granskad överlåtelse eller upplåtelse om skyddet av viktiga totalförsvarsintressen så kräver. Förutsättningarna för de olika besluten beskrivs i nästa avsnitt. Som vi tidigare beskrivit kan risker vid överlåtelser och upplåtel- ser bl.a. handla om underrättelseinhämtning, förberedelser för anta- gonistiska handlingar mot eller att befintliga totalförsvars- tillgångar skingras eller förstörs.5 Bedömningen ska alltså avse de totalförsvarsintressen som i det enskilda fallet står på spel och vilka sårbarheter den granskade överlåtelsen eller upplåtelsen kan inne- bära för dessa. Bedömningen av dessa intressen och sårbarheter måste naturligen bero på omständigheterna i varje enskilt fall och anpassas efter de olika typer av objekt som omfattas av kontroll- systemet. Vid granskningen av t.ex. en överlåtelse eller upplåtelse av en hamn bör hamnverksamheten och hamnens betydelse för total- försvaret vara av vikt vid bedömningen. Där kan för övrigt det kom- munala ägandet i sig självt vara ett väsentligt totalförsvarsintresse som staten har att beakta i de fall en överlåtelse av en hamn till privata intressen är i fråga. I de mer ofta förekommande fallen där en kommun upplåter hela eller delar av hamnverksamheten till en enskild operatör, som kommunen behåller ägandet till mark och fasta anläggningar inom hamnen, kan gransknings- myndighetens bedömning återigen i större utsträckning behöva variera utifrån omständigheterna i de enskilda fallen. När det gäller fastigheter i skyddsvärda geografiska områden handlar det i stor omfattning om helt vanliga fastigheter där det geografiska läget är det intressanta. Regelmässigt bör de närmare villkoren för den granskade överlåtelsen eller upplåtelsen vara av intresse vid bedömningen, lik- som den tilltänkte motpartens person- eller ägarförhållanden. Till bedömningen av vilka sårbarheter en överlåtelse eller upplå- telse kan innebära kan höra säkerhetspolitiska överväganden som va- rierar och utifrån förändringar i omvärlden. I bedömningen kan såväl befintliga hot som möjliga uppkommande hot behöva be- aktas. 5Vi redogör för riskerna i kapitel 8 ovan. Som vi kommer att behandla närmare, kan granskningsmyndig- heten inte förväntas ha all kunskap som kan behövas i ett fördjupat granskningsärende eller på egen hand analysera nämnda risker och sårbarheter. Vi förutser att myndigheten genom olika gransknings- åtgärder behöver inhämta behövliga upplysningar och bedömningar, för att på så sätt skapa ett underlag för sitt slutliga beslut. Inte minst bedömer vi att samråd med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen bör vara ett centralt inslag i den fördjupade granskningen. Detta ämne behandlas närmare i avsnitt 14.7 om informationsdelning och samråd nedan. Beslut efter fördjupad granskning fördjupade granskning kan utmynna i att den planerade överlåtelsen eller upplåtelsen ges ”grönt ljus” genom ett beslut om att ärendet avslutas utan några ytterligare åtgärder. Detta förväntar vi oss kommer att ske i många av fallen. Förutsätt- ningarna för ett sådant beslut bör dock beträffande en överlåtelse av en hamn eller flygplats som ägs av kommun eller landsting vara att det står klart att åtgärden kan ske utan att det strider mot totalför- svarets intressen. Detsamma bör enligt vårt förslag gälla beträffande andra granskade överlåtelser och upplåtelser, om det saknas anled- ning att anta att åtgärden strider mot totalförsvarets intressen. Vi föreslår alltså något olika rekvisit beroende på vilken typ av förfarande, egendom och ägare det är fråga om. Detta beror på att vi utgår från att kommunalt ägda och landstingsägda hamnar och flyg- platser intar en särskild ställning ur totalförsvarssynpunkt och att det kan vara av totalförsvarsintresse att de fortsatt ägs och kontroll- eras av just en kommun eller ett landsting, snarare än av privata intressen. Detta menar vi bör lyftas fram genom ett särskilt högt ställt krav för att låta överlåtelser av sådan egendom ske. När det gäller övriga förfaranden som kan omfattas av en fördjupad gransk- ning är utgångspunkten något annorlunda. Upplåtelser som sker i kommunala och landstingsägda hamnar behöver i normalfallet inte vara problematiska ur totalförsvarssynpunkt. När det gäller fastig- heter i skyddade geografiska områden har vi som nämnts gjort bedömningen att det i allt väsentligt rör sig om helt vanliga fastig- heter, som i huvudsak ägs av enskilda. I den mån kommunen eller äger sådana, är det inte givet att ett fortsatt sådant ägande i sig är av totalförsvarsintresse. Likaså kan det beträffande enskilt ägd egendom sällan förmodas vara av intresse att egendomen stannar i just den befintliga ägarens ägande eller kontroll. Bedömningen kan i stället förväntas bero på bl.a. den tilltänkta köparen eller nyttjanderätts- havaren och övriga villkor för överlåtelsen eller upplåtelsen. Kort sagt utgår vi från att andra affärer än överlåtelser av kommunala och lands- tingsägda hamnar och flygplatser i färre fall kan förmodas vara käns- liga ur totalförsvarssynpunkt. Vi anser att kravet på bedömningen för att kunna ge sådana affärer ”grönt ljus” därför kan sättas något lägre. Om granskningsmyndigheten gjort bedömningen att en grans- kad affär inte kan ges grönt ljus, föreslår vi att myndigheten ska kunna fatta beslut om att den inte ska få ske. Som vi närmare be- handlar i avsnitt 14.6 ska det även vara möjligt att inom vissa tids- gränser meddela ett förbud mot en redan ingången överlåtelse eller pågående upplåtelse. De bedömda konsekvenserna eller riskerna för skada från total- försvarssynpunkt kan vara sådana att det inte finns något alternativ till att helt förbjuda en tilltänkt affär. Det kan dock tänkas att det är tillräckligt att något i affären förändras. Vi föreslår därför att gransk- ningsmyndigheten som ett alternativ ska kunna besluta om villkor för den granskade affären. Det kan t.ex. handla om att en del av en fastighet undantas från överlåtelsen eller upplåtelsen i fråga, eller att en upplåtelse begränsas i fråga om tid, verksamhet eller inblandad personal. Man kan också tänka sig att ett upplåtelseavtal måste inne- hålla en möjlighet till förtida uppsägning vid vissa särskilt angivna förhållanden som kan påverka totalförsvarets intressen negativt, t.ex. ändrade omvärldsförhållanden. Detta bör särskilt bli aktuellt när det gäller kommunalägd egendom. Motsvarande möjlighet att villkora en granskad affär finns i de flesta utländska gransknings- mekanismer vi undersökt.6 bör i samtliga fall följa upp att föreskrivna villkor efterlevs. Beslut om villkor får förenas med vite. Bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten bör då tillämpas. Vi anser inte att vitesföreläggandet ska gå att klaga på i särskild ordning. Det kan i stället bli föremål för fullständig omprövning av högre instans i samband med klagan över vitets utdömande enligt viteslagen. 6Se kapitel 15, Internationell utblick nedan. Det är enligt vår mening inte möjligt att mer i detalj reglera de fall bedömningen blir att affären inte kan ges grönt ljus. Den stora merparten försäljningar eller uthyrningar av fastigheter bör som vi redan berört vara helt oproblematiska ur totalförsvarssynpunkt, vilket bör kunna ses vid en enkel och snabb bedömning. I de ex- ceptionella fall som faktiskt kan innebära skada ur totalförsvars- synpunkt är det å andra sidan viktigt att samrådsmyndigheterna, dvs. främst Försvarsmakten och Säkerhetspolisen, identifierar hoten och sårbarheterna och gör en grundlig bedömning som kan utgöra underlag för granskningsmyndighetens beslut. 14.5.2Krav på effektivitet och proportionalitet Ett beslut om villkor eller förbud innebär ett betydande ingrepp i de inblandade parternas intressen. När det gäller ingrepp i det grund- lagsskyddade egendomsskyddet är det numera fastslaget att en pro- portionalitetsavvägning ska göras i varje enskilt fall (se bl.a. Högsta domstolens avgörande i NJA 2018 s. 753 p 20–25). Prövningen av proportionaliteten ska ske i tre steg, där såväl beslutets ändamålsen- lighet och dess nödvändighet som proportionaliteten i strikt mening måste prövas. En given utgångspunkt för granskningsmyndigheten bör därmed vara att ett beslut måste var ändamålsenligt i förhållande till det skyddsbehov som ska tillgodoses, dvs. att skydda väsentliga total- försvarsintressen. Vidare får ett ingripande från granskningsmyndig- hetens sida inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Om bedömningen är att flera beslutsalternativ är godtagbara, ska det alternativ väljas som är minst ingripande och betungande för de enskilda parterna. Detta in- nebär att beslut om villkor som huvudregel bör väljas framför beslut om förbud. Även om granskningsmyndighetens ingripande förväntas ske på lindrigast möjliga sätt, är det viktigt att resultatet i det enskilda fallet inte blir orimligt. beslut om förbud eller villkor ska därför alltid föregås av en proportionalitetsbedömning där skälen för beslutet vägs mot de motstående intressen som gör sig gällande i det enskilda fallet. Någon uttömmande uppräkning av vilka motstående intressen som ska beaktas kan inte göras, men typiskt sett kan de förväntas handla om ekonomiska konsekvenser för egen- domens ägare och dennes motpart, liksom eventuella andra olägen- heter, t.ex. i form av merarbete på grund av förändrade villkor. När det är fråga om förbud i efterhand mot en överlåtelse eller upplåtelse som skett utan föregående samråd eller anmälan (jfr avsnitt 14.6 nedan) kan det behöva beaktas hur som gått sedan affären fullföljdes och i vad mån alla inblandade har inrättat sig efter den- samma. Det måste beaktas att ett beslut i efterhand endast aktualiseras om ägaren underlåtit att samråda eller anmäla om den tilltänkta överlåtelsen eller upplåtelsen och alltså agerat i strid mot lagens bestämmelser. Behovet av skydd för väsentliga totalförsvarsintressen måste i varje enskilt fall väga tyngre än den skada eller olägenhet i övrigt som beslutet medför för allmänna eller enskilda intressen. Eftersom ett beslut om förbud eller villkor endast aktualiseras när väsentliga total- försvarsintressen riskerar att skadas och ett uteblivet skydd poten- tiellt kan innebära allvarliga konsekvenser för landets totalförsvar, kommer skyddsbehovet som regel väga mycket tungt i förhållande till motstående intressen. 14.5.3Tidsgränser för fördjupad granskning När det gäller de närmare tidsgränserna medger t.ex. den tyska lagen om granskning en fördjupad granskning om som längst fyra månader.7 I den amerikanska lagen om granskning av utländska investeringar får fördjupad granskning ta maximalt i anspråk.