sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Förslagen har ingen direkt påverkan på statens budget eftersom premiepensionssystemet finansieras utanför statsbudgeten. Enligt kommittédirektiven ska utredningen redovisa om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna och i sådana fall redovisa förslag till finansiering. Eftersom förslagen inte bedöms medföra några ökade kostnader för det allmänna lämnas ingen sådan redovisning. Däremot bedöms utredningens förslag till organisation och upp- drag för den myndighet som ska upphandla fonder till fondtorget ge Konsekvensanalys av utredningens förslag effektivitets- och kvalitetsvinster för förvaltningen av premiepen- sionssystemet. Genom det förslag på myndighetsorganisation som utredningen förordar i avsnitt 13.5 samlas alla kapitalförvaltande uppgifter inom premiepensionssystemet hos en aktör: den nya myn- digheten. Förutom det uppdrag som anges i direktiven innebär det i utredningens förslag även ansvar för att förvalta premiepensions- systemets förval, förvalta premiepensionssystemets valarkitektur samt kapitalförvaltningen inom den traditionella livförsäkringen. I avsnitt 13.4 redogör utredningen för de fördelar en sammanhållen kapitalförvaltning inom premiepensionssystemet bedöms ha avse- ende effektivitet och kompetensförsörjning. En sådan aktör skulle även kunna bygga upp effektiva inre strukturer för statlig kapital- förvaltning så att den sker enkelt, effektivt och efter en och samma metodik. Enligt utredningens uppfattning är det dyrt och ineffektivt att bygga upp kompetens i kapitalförvaltning hos flera statliga aktörer, som då i praktiken konkurrerar med varandra om samma resurser. Det är dessutom resurser som är eftertraktade på mark- naden och som har ett högt löneläge. Risken är att det blir flera aktörer utan tillräcklig kompetens, i stället för en samlad, kompetent aktör. Genom utredningens förslag torde alltså de totala kostna- derna för att hantera premiepensionssystemet minska, vilket är till fördel för pensionssparare och pensionärer. Arbetsuppgifterna kom- mer dock bli fler och mer avancerade än när det gäller fram- för allt förvaltningen av fondtorget. Det är därför svårt att jämföra dagens kostnader med framtida kostnader. En möjlig konsekvens skulle vara att effektiviseringar i administra- tionen av premiepensionssystemet skulle få effekter på Pensionsmyn- dighetens finansieringsmodell. Modellen bygger på att finansieringen av verksamhet sker enligt viss procentuell andel via anslag, uttag ur inkomstpensionssystemet respektive uttag ur premiepensionssystemet. Även om vissa uppgifter framöver föreslås utföras av den nya myndigheten är det som kommer att göra uttagen ur premiepensionssystemet. Det gör att den nya myndighetens arbetsuppgifter som finansieras via uttag ur premie- pensionssystemet även påverkar finansierings- modell. Utredningen gör dock bedömningen att sådana eventuella effek- ter torde vara av marginell betydelse. Det är endast viss del av den Konsekvensanalys av utredningens förslag nya myndighetens verksamhet som kommer att finansieras genom uttag ur premiepensionssystemet. Uppgiften kommer även att, jäm- fört med uppgift , vara utökad eftersom förvaltning av premiepensionssystemets valarkitektur före- slås ingå. Nettoeffekten av förväntade effektiviseringar och utökade arbetsuppgifter är därför svårbedömd. Sammantaget är det dock inte sannolikt att inrättandet av den nya myndigheten leder till svårhan- terliga konsekvenser för finansiering. Om så ändå sker är en rimlig lösning att det fattas ett nytt beslut avseende den procentuella fördelningen mellan finan- sieringskällor. 18.16 Konsekvenser för regeringens styrning AP-fonderna har en fri och oberoende ställning gentemot riksdag och regering I den svenska statliga förvaltningsorganisationen lyder de flesta myndigheter under regeringen. Ett fåtal myndigheter lyder direkt under , till exempel och . Förvaltningsmyndigheterna står i ett principiellt lydnadsförhål- lande till regeringen. Regeringen bestämmer ramarna och formerna för myndigheternas verksamhet i myndighetsinstruktion med bestäm- melser om myndighetens uppgifter och ledningsform. Regeringen be- slutar vidare om förutsättningarna för myndigheternas verksamhet i årliga regleringsbrev som innehåller bestämmelser om myndighetens mål och ekonomiska ramar. Regeringen kan också ge myndigheterna särskilda, tidsbegränsade uppdrag. AP-fonderna har en organisatorisk särställning och lyder varken under riksdag eller regering. I stället har de en fri och oberoende ställ- ning i sin löpande förvaltning gentemot riksdag och regering.15 Med den löpande förvaltningen avses både uppgiften att besluta det när- mare målet för förvaltningen och ansvara för placeringsverksam- heten, det vill säga beslut samt strategisk och taktisk allokering. AP-fonderna är formellt statliga myndigheter under regeringen, men regeringen kan endast utöva inflytande genom att utse styrelse, bestämma styrelsearvoden, utse revisorer, fastställa fondernas resul- 1999/2000:46, AP-fonden i det reformerade pensionssystemet, s. 122. Konsekvensanalys av utredningens förslag tat- och balansräkningar samt i efterhand utvärdera förvaltningen av fondmedel. AP-fondernas verksamhet regleras endast i lag och reger- ingen kan inte genom instruktion, regleringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel styra fonderna. Regeringen har dock möjlighet att vid utvärderingstillfällena förtydliga sin syn på inkomstpensionssyste- mets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt.16 AP-fonderna får inte ta närings- eller ekonomisk-politisk hänsyn i sin förvaltning men ska bidra till samhällsintresset genom att ta hänsyn till miljö och etik utan att göra avkall på målet om hög av- kastning.17 Skälet för AP-fondernas oberoende ställning är att markera att pensionssystemet är autonomt och ska ha en hög grad av självständig- het gentemot regeringen.18 Den grundläggande utgångspunkten är att AP-fondernas medel endast ska användas till nytta för pensions- systemet och de försäkrade, och inte utnyttjas i andra syften. Med utredningens förslag säkerställs att regeringen inte kan påverka kapitalplaceringar inom den allmänna pensionen Av kommittédirektiven framgår att den myndighet som ska ansvara för det upphandlade fondtorget för premiepension ska ha en fristå- ende ställning och sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs Myndigheten ska på motsvarande sätt som AP-fonderna vara frikopplad från politisk styrning och regeringen ska därmed inte ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget. Det innebär på samma sätt som för AP-fonderna att regeringen inte kan besluta myndighetsinstruktion eller regleringsbrev för den nya myndigheten. Det innebär också att myndighetsförordningen inte ska tillämpas på den nya myndighetens verksamhet. Den nya lagen för myndighetens verksamhet ska således uttömmande reglera verksamheten såvida inte annat framgår av lag. Det innebär bland annat att bestämmelser om myndighetens ledning, utveckling, sam- arbete och tillhandahållande av information med andra myndigheter och myndighetens arbetsgivarpolitik behöver regleras i särskild ord- ning i lagen om den nya myndigheten. 16a.a., s. 124. 17a.a., s. 76. 18a.a., s. 123. Konsekvensanalys av utredningens förslag Inte heller lokaliseringsförordningen är tillämplig, vilket innebär att beslut om lokalisering kan ske utan att upprätta en konsekvens- analys inom ramen för det samråd som statliga myndigheter enligt 20 § 5 förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska genom- föra. Utredningen föreslår i avsnitten 13.5 och 13.6 uppgifter för och reglering av den nya myndigheten. I stora delar är regleringen av den nya myndigheten hämtad från lagen om allmänna pensionsfonder, bland annat när det gäller regler för årsredovisning och revision. Det som i huvudsak skiljer är främst kopplat till att den nya myndigheten får fler uppgifter än Sjunde AP-fonden. Det utökade uppdraget på- verkar bland annat kompetenskraven på styrelsens ledamöter. Myndighetschefen som utses av styrelsen föreslås få den nya titeln fonddirektör. Utredningen föreslår också att det bör vara styrelsen och inte regeringen som har möjlighet att avbryta anställningen för myndighetschefen. Styrelsen bör även pröva frågor om tillåtna bi- sysslor för myndighetschefen. Vidare föreslås även vissa skillnader när det gäller tillsyn över den nya myndigheten som följer av mot- svarande förslag i översynen av premiepensionssystemets förval19 samt att den nya myndigheten inte ska ingå i regeringens samlade utvärdering av AP-fonderna. Att pensionssystemet är autonomt och att regeringen inte ska kunna påverka hur pensionsmedel placeras får genom utredningens förslag fullt genomslag i hela den allmänna inkomstgrundade pensio- nen. har endast inkomstpensionssystemets placeringar i AP- fonderna omfattats av oberoendet från regeringen. Såväl placeringarna i premiepensionssystemets traditionella försäkring som utformningen av premiepensionssystemets fondtorg har hanterats av Pensions- myndigheten som är en förvaltningsmyndighet under regeringen. Regeringen styr genom bland annat instruk- tion, regleringsbrev, särskilda beslut och i delar av anslag på samma sätt som sker beträffande regeringens övriga förvaltningsmyndigheter. Enligt utredningens förslag flyttar uppdraget att förvalta fond- torget från till den nya myndigheten och ut- ökas dessutom väsentligt till att omfatta djupare granskning av fonderna. Utredningen föreslår även att kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen flyttas från till den nya myndigheten, vilket kraftigt minskar regeringens möjlighet att 19Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. Konsekvensanalys av utredningens förslag påverka vilka fonder eller andra finansiella instrument, eller enskilda investeringar, som den traditionella försäkringens kapital ska placeras i. På detta sätt förstärks pensionssystemets oberoende och själv- ständighet i förhållande till regeringen, och kommer också att om- fatta i princip alla de kapitalförvaltande inslag som finns inom det allmänna pensionssystemet. Regeringens påverkansmöjligheter minskar med ansvaret för utformningen av valarkitekturen placerad på den nya myndigheten Utredningen föreslår även att premiepensionssystemets valarkitek- tur ska förvaltas och utvecklas av den nya myndigheten. Det innebär att den nya myndigheten är normerande i frågor kopplade till val- arkitekturen och meddelar föreskrifter om valarkitekturen. Den huvudsakliga adressaten för föreskrifterna rörande valarkitekturen är som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Utredningen gör i avsnitt 5.5 bedömningen att utformningen av valarkitekturen är avgörande för att säkerställa ett välfungerande premiepensionssystem. Det innebär enligt utredningen att huvud- dragen i valarkitekturen bör regleras i lag. Hur valarkitekturen utfor- mas får också stor betydelse för antalet fonder och vilka slags fonder som upphandlas. Även av detta skäl bör alltså huvuddragen av val- arkitekturen regleras i lag i syfte att hindra regeringen från att styra fondurvalet. 18.17 Konsekvenser med avseende på EU-rätt Utredningen bedömer att den föreslagna regleringen uppfyller de krav som följer av . Hur det föreslagna regelverket för upp- handling av fonder till fondtorget förhåller sig till behandlas utförligt i kapitel 8. Se även avsnitt 12.3.2 när det gäller förslaget om placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond. Konsekvensanalys av utredningens förslag 18.18 Konsekvenser med avseende på jämställdhet Andelen män och kvinnor i premiepensionssystemet är i stort sett lika stora; . Män har genomgående högre pensionsrätter och följaktligen högre genomsnittlig behållning på premiepensionskontot. Män har eller mer i genomsnitt på premiepensionskontot än kvinnor. Förklaringen är att män dels har högre inkomst , dels och främst att män har fler arbetstimmar som ger inkomst än vad kvinnor har. Vid det första premiepensionsvalet stod kvinnor för ett något högre valdeltagande än män (70 jämfört ), vilket är ovanligt internationellt sett. Möjliga förklaringar kan vara att det gjordes särskilda insatser riktade mot kvinnor och att de fondval som gjordes i tjänstepensionen i den kommunala sektorn sannolikt bi- drog till att kvinnor med erfarenheter från det valet var aktiva även i premiepensionsvalet. bytte cirka 300 000 sparare fonder. Av dessa var kvinnor och män. Det är en större andel män, , än kvinnor, , som har valt AP7 Såfa som enda fond. till genomsnittsvärden är det små skillnader i värdeutveckling mellan män och kvinnor. Den genomsnittliga årliga värdeökningen har varit i stort sett lika för kvinnor och män, se tabell 18.5. Tabell 18.5 visar genomsnittlig värdeutveckling mätt som median för pensionssparare för inträdesår 1995–2016 per . I genomsnitt för alla sparare har värdeutvecklingen varit . För pensionssparare med egen portfölj har värdeutvecklingen varit och för sparare med AP7 Såfa . Skillnaden i värdeutveckling mellan kvinnor och män är marginell. Att värde- utveckling är lika för män och kvinnor gäller både Konsekvensanalys av utredningens förslag och sedan start (för dem som varit med ), samt för dem med egen portfölj och för dem med förvalsalternativet. Även sett till spridning i värdeutveckling är skillnaderna mellan kvinnor och män små, se tabell 18.6. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) analyserade 2017 skillna- derna och spridningen i premiepensioner mellan kvinnor och män.20 En slutsats var att kapitalavkastningen från fonder förklarar en mycket liten del av skillnaden mellan kvinnors och mäns genom- snittliga premiepensioner. I stället är det inkomstskillnaderna under arbetslivet som står för nästan hela pensionsskillnaden. Män väljer efterlevandeskydd för sin partner i större utsträckning än kvinnor, vilket leder till att skillnaden minskar. Även överföringar av premie- pensionsrätter mellan män och kvinnor minskar skillnaden i premie- pensionen något. Den effekten är dock mycket liten, eftersom endast cirka 10 000 personer överför premiepensionsrätt. Kvinnor och män har också köpt så kallade förvaltningstjänster i premiepensionssystemet i samma utsträckning, och det var i princip lika många kvinnor som män som hade sitt premiepensionskapital placerat hos och Allra, se avsnitt 4.4.5 om den miss- tänkta brottsligheten på fondtorget. Förslagen i utredningen syftar till att öka tryggheten och hållbar- heten inom premiepensionssystemet, vilket kommer såväl kvinnor 20ISF, Premiepensionen: Skillnader i utfall mellan män och kvinnor, 2017. Konsekvensanalys av utredningens förslag som män till del. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att de förslag som utredningen lämnar inte i sig kommer att påverka jämställdheten mellan män och kvinnor i någon riktning. 18.19Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Av kommittédirektiven framgår att myndigheten ska förvalta fond- torget och på ett säkert sätt kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert, och därmed ska risken minimeras för att oseriösa fondförvaltare som inte ser till pensionsspararnas bästa får erbjuda fonder på fondtorget. Om utredningens förslag genomförs finns förutsättningar för att så blir fallet. En förutsedd konsekvens är att antalet fonder som erbjuds på fondtorget avsevärt kommer att minska. En annan är att endast seriösa aktörer kommer att få medverka på premiepensionens fondtorg. Avsnitt 4.5.4 beskriver de händelser som inträffat på premiepensionens fondtorg som innefattar omfattande misstänkta grova ekonomiska brott med internationella förgreningar, där fond- förvaltare placerat medel på ett sätt som inte sett till spararnas bästa. Lagstiftningen som trädde i kraft /2019 syf- tade till att genom kvantitativa krav öka möj- ligheter att hindra olämpliga fonder att erbjudas på fondtorget. Åt- gärderna bedömdes dock inte tillräckliga av Pensionsgruppen för att skapa nödvändig tillit till premiepensionssystemet. Med ett upphandlat fondtorg ökar sannolikheten ytterligare för att ekonomiska brott inte längre kommer att förekomma på premie- pensionens fondtorg. Genom de krav på lämplighet, kontrollerbar- het och hög kvalitet som utredningen föreslår i avsnitt 11.3 och den upphandlingsprocess och löpande granskning som föreslås i kapi- tel 10 och 11 säkerställs så långt det är möjligt inom ramen för ut- redningens uppdrag att endast seriösa aktörer erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg. Det innebär emellertid inte någon garanti mot att det ändå kan förekomma beteenden, transaktioner, finan- siella upplägg eller andra skadliga inslag som har andra syften än att ge spararna högsta möjliga premiepension. Konsekvensanalys av utredningens förslag Utredningen föreslår även att den nya myndigheten ska samverka och utbyta information med i syfte att mot- verka viss organiserad brottslighet. Den nya myndigheten föreslås därför upptas bland de myndigheter som omfattas av förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organise- rad brottslighet (2 §). 18.20 Konsekvenser för hållbarhetsutvecklingen Utredningens förslag om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltarna i förvaltningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning kan antas ha en positiv effekt på hållbarhetsutvecklingen. ställer krav på hållbar- hetsarbete i förvaltningen för de fondförvaltare som erbjuder fonder på fondtorget. Ett särskilt verktyg finns tillgängligt för de pensions- sparare som vill välja fonder utifrån hållbarhetsaspekter. Hållbar- hetsbedömningen följer branschstandard utifrån hur väl fonderna hanterar frågor om bland annat miljö, socialt ansvar och ägarstyrning. 19.1Förslaget till lag om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning I denna lag finns bestämmelser om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning (myndigheten). I paragrafen finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde. I lagen regleras Myndigheten för premiepensionens fondförvalt- ning och dess grundläggande organisation uttömmande. Regeringen kan således inte, utöver vad som framgår av lag (se 64 kap. § socialförsäkringsbalken samt 2 kap. 11 § andra stycket och 7 kap. 12 §), styra myndigheten genom ytterligare föreskrifter (8 kap. 18 § regeringsformen). Det medför bland annat att myndigheten inte omfattas av myndighetsförordningen (2007:515). Övervägandena finns i avsnitt 13.6.1. Myndigheten ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att 1.förvalta de fonder som avses 3 kap., 2.på uppdrag av förvalta de medel som har förts över till livränteverksamhet, 3.förvalta fondtorget för premiepensionen, och 4.förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet. I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens uppgifter. Målet för premiepensionssystemet framgår av 64 kap. 2 a § social- I punkt 1 föreskrivs att myndigheten ska förvalta de fonder som avses i 3 kap., det vill säga byggstensfonderna AP 7 Aktiefond och AP 7 Räntefond som kombineras i fondportföljerna AP 7 Såfa (förvalet) samt de tre riskprofilerna Offensiv, Balanserad och För- siktig. Närmare bestämmelser om myndighetens förvaltning av fonder finns i 3 kap. I punkt 2 föreskrivs att myndigheten på uppdrag av Pensions- myndigheten ska förvalta medlen i livränte- verksamhet (den traditionella försäkringen). Närmare bestämmelser om förvaltningen av den traditionella försäkringen finns i 4 kap. I punkt 3 anges myndighetens uppdrag att förvalta fondtorget för premiepensionen. Med att förvalta fondtorget för premiepensionen avses bland annat att upphandla fonder till fondtorget. Närmare bestämmelser finns i 64 och 64 a kap. socialförsäkringsbalken samt i 5 kap. I punkt 4 föreskrivs att myndigheten ska förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet. Närmare bestämmelser om valarkitek- turen finns i 64 kap. 26 a–§§ socialförsäkringsbalken samt i 6 kap. Övervägandena finns i avsnitt 13.5. Avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår är bindande för staten. Detta gäller dock inte om motparten insåg eller borde ha insett att avtalet eller rättshandlingen inte föll inom myndighetens verksamhetsområde eller att den som handlat för myndigheten över- skred sin befogenhet. I paragrafen finns bestämmelser om ansvaret för avtal och andra rättshandlingar som myndigheten ingår. Paragrafen motsvarar 1 kap. 3 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) (prop. 1999/2000:46 s. 159). Övervägandena finns i avsnitt 13.6.2. Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av nio ledamöter. Styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Styrelsen företräder myndigheten. Detta gäller också inför domstol. I paragrafen finns bestämmelser om myndighetens styrelse. Para- grafen motsvarar delvis 3 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder och 3 § myndighetsförordningen. I första stycket anges att myndigheten är en styrelsemyndighet och att antalet styrelseledamöter ska vara nio. I andra stycket anges att styrelsen ansvarar för myndighetens organisation och verksamhet. Andra meningen är ny i förhållande till 3 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder. Styrelsen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unio- nen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. I tredje stycket anges att styrelsen företräder myndigheten. Vidare följer av bestämmelsen att myndigheten företräder staten inför domstol inom sitt verksamhetsområde (jämför prop. 1999/2000:46 s. 161). Övervägandena finns i avsnitten 13.6.3 och 13.6.4. Styrelsens ledamöter utses av regeringen. Regeringen utser bland leda- möterna en att vara ordförande och en att vara vice ordförande. I paragrafen finns bestämmelser om hur styrelsens ledamöter utses. Första meningen motsvarar 3 kap. 2 § första stycket lagen om all- männa pensionsfonder. Andra meningen motsvarar i allt väsentligt 3 kap. 3 § andra stycket samma lag. I paragrafen föreskrivs att styrelsen utses av regeringen och att regeringen bland ledamöterna ska utse en att vara ordförande och en att vara vice ordförande. Övervägandena finns i avsnitt 13.6.4. Ledamöterna ska utses på grundval av sin kompetens inom ett eller flera av följande fyra områden: 1.kapitalförvaltning, finansmarknader och urval av fonder, 2.pensioner och socialförsäkring, 4.juridik med anknytning till myndighetens uppgifter. Ledamöterna ska vara svenska medborgare. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § får inte vara ledamot. Detsamma gäller den som är i konkurs eller har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Paragrafen anger vilka kompetens- och behörighetskrav som gäller för de personer som ska utses till styrelseledamöter. Första stycket anger vilka kompetenskrav som gäller när reger- ingen ska utse styrelseledamöter i myndigheten. Kompetens inom området kapitalförvaltning och finansmark- nader enligt första stycket 1 motsvarar kompetenskravet i 3 kap. 2 § andra stycket lagen om allmänna pensionsfonder. Med urval av fonder avses bland annat sådant fondurval som görs av försäkrings- givarna inom tjänstepensionen eller av finansiella företag som till- handhåller sina kunder ett urval av fonder som förvaltas av tredje man. Med kompetens inom området pensioner och socialförsäkring i första stycket 2 avses det svenska pensionssystemet. Med pensions- systemet avses inte endast den allmänna pensionen utan även annan pension, till exempel tjänstepension.