sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — Vi har övervägt en tidsbegränsning direkt i lag som korresponderar med den tidpunkt som kommunen enligt 5 kap. 5 § andra stycket PBL anger avseende då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. En sådan reglering skulle dock riskera att planintressenten och kommunen blir ”konkurrenter” vid Våra överväganden och förslag parallellt inhämtande av synpunkter under planprocessen, något som skulle kunna bli kontraproduktivt och därmed olämpligt. Även om det under vårt utredningsarbete från byggherresidan framförts vissa önskemål om möjlighet till beredningsåtgärder under hela planprocessen, bör utgångspunkten således vara att rätten för planintressenten att inhämta yttrande från upphör när kommunen själv har behov av att ensam kontakta . Enligt vår bedömning bör medgivandets begränsning i stället som huvudregel kopplas till den tidpunkt då kommunen bedömer att planläggning kommer att inledas. I vårt utredningsarbete har också framkommit att planintressenter normalt efterfrågar även denna tidpunkt i planbeskedssammanhang, i minst lika hög utsträckning som planantagandet bedöms kunna ske. ska som ovan nämnts kommunen i planbeskedet ange när ett slutligt planantagandebeslut bedöms kunna fattas (5 kap. 5 § andra stycket PBL). Den nu gällande regleringen har i förarbetena motiverats med att angivandet av en tidpunkt då beslutet att anta planen bedöms kunna fattas underlättar planeringen av arbetsinsatser för den som begärt planbeskedet.21 Denna motivering talar enligt vår mening med styrka även för att kommunen i planbeskedet bör ange den tidpunkt då planläggning bedöms kunna inledas. Det innebär att 5 kap. 5 § andra stycket PBL bör ändras i enlighet med detta. Därmed kan även planintressentens medgivande att inhämta yttrande från begränsas till den tidpunkt då kommunen i planbeskedet angett att planläggning bedöms kunna inledas. För det fall kommunen anser att medgivandet bör gälla till annan tidpunkt, får kommunen bestämma det i planbeskedet. Ändring av tidsbegränsning enligt planbeskedet Möjligheten att i efterhand justera den aktuella tidsbegränsningen får avgöras utifrån om ändring av förvaltningsbeslut (jfr främst 37 och 38 §§) samt den praxis som utvecklats i anslutning härtill. Det innebär att det normalt inte finns något hinder för kommunen att senare i planprocessen flytta fram den aktuella tidpunkten, eftersom det knappast är till någon enskilds nackdel. 2009/10:170 Del 1 s. 229 och 440; jfr även SOU 2008:68 s. 131 ff. och 366 ff. Våra överväganden och förslag Kommunen torde också kunna besluta att rätten att inhämta synpunkter ska upphöra , i vart fall om kommunen i planbeskedet angett att så kan komma att ske och under vilka förutsättningar. Det gäller även om planintressenten vilselett kommunen och vilseledandet haft betydelse för frågan om tidsbegränsningen. Särskilda förfaranderegler krävs inte Vi bedömer att det inte krävs några särskilda förfaranderegler för hur planintressenten inhämtar yttrande från . Vad gäller handläggning, styrs den i huvudsak av de allmänna förfarandereglerna i FL (se vidare nedan). Tanken med vårt förslag är som ovan nämnts att ska lämna synpunkter på den planläggning som det positiva planbeskedet avser. I detta skede finns något planförslag ännu inte framtaget. Det medför att endast kan yttra sig över den åtgärd som omfattas av planbeskedet. Eftersom en begäran om planbesked kan ha olika detaljeringsgrad ligger det i sakens natur att inte kan yttra sig över sådana frågor som inte framgår av planbeskedet. synpunkter bör i första hand avse vilket planeringsunderlag som krävs för att senare under granskningsfasen ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt 5 kap. 22 § PBL. Det handlar således om vilket underlag som kan behövas för att ska kunna ta ställning till hur planläggningen förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10 § PBL), t.ex. om och i så fall hur planläggningen kan påverka riksintressen, miljökvalitetsnormer och strandskydd, men också frågor om t.ex. risk för olyckor, översvämning och erosion. Av yttrandet kan således framgå att bedömer att det exempelvis kommer att behövas något eller några av följande underlag för att ett kommande planförslag ska kunna bedömas: Våra överväganden och förslag –en inventering av förekommande naturvärden inom och i anslutning till det tilltänkta planområdet –en geoteknisk undersökning –en analys av risken för översvämning –en undersökning av förekomsten av markföroreningar –en analys av risken för olyckor med hänsyn till att en närliggande väg eller järnväg utgör en rekommenderad transportled för farligt gods –en analys av vilket omgivningsbuller som kan uppstå i anslutning till tillkommande eller befintliga bostäder. Avsikten är således att ska redovisa sin bedömning av vilka frågor som behöver utredas närmare för att i det efterföljande plansamrådet ska kunna bedöma om förslaget till detaljplan är förenligt med ingripandegrunderna. behöver alltså i viss utsträckning bedöma samma frågor som kommunen har att bedöma (jfr våra förslag i avsnitt 6.4). Genom att planintressenten får möjlighet att ta del av uppfattning om vilka frågor som behöver utredas i den efterföljande planläggningen får planintressenten – och indirekt även kommunen – bättre möjlighet att överblicka förutsättningarna. Planintressenten ges även möjlighet att påbörja arbetet med att ta fram de utredningar och analyser som framhåller. Därigenom kan förslaget till detaljplan även tänkas bygga på ett bättre underlag när plansamråd väl sker. Det kan även antas att i vissa fall kommer att behöva samråda med andra statliga myndigheter innan kan yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas, vilket i sådant fall förutsätts ske. Vi har övervägt om samrådsansvar bör regleras särskilt, på så sätt som gjorts t.ex. när det gäller planeringsbesked (jfr 2 kap. 2 a § plan- och byggförordningen [2011:338]). Vi har dock bedömt att allmänna samordningsansvar (jfr främst 2 § förordningen [2017:868] med länsstyrelseinstruktion) bör vara tillräckligt, eftersom yttrande – till skillnad från planeringsbeskedet – inte har några rättsverkningar. Det finns inte något som hindrar att också uttalar sig om underlag som kan behövas för en korrekt avvägning av motstående allmänna intressen enligt 2 kap. PBL (jfr 5 kap. 14 § andra Våra överväganden och förslag stycket PBL). Det kan även gälla andra frågor som berör eller staten, exempelvis behovet av tillstånd eller dispenser som kan behövas enligt eller kulturmiljölagen (1988:950). bör däremot inte ha någon skyldighet att lämna sådana uttalanden i yttrandet, utöver vad som följer av den allmänna serviceskyldigheten enligt 6 § FL. Vi har även övervägt om yttrande i stället borde avse hur den sökta åtgärden förhåller sig till ingripandegrunderna. Eftersom den åtgärd som planbeskedet avser kan vara förhållandevis översiktligt beskriven skulle det i många fall kunna bli svårt för att yttra sig över detta. Dessutom är det inte heller säkert att den åtgärd som planbeskedet avser är identisk med det förslag till detaljplan som kommunen senare tar fram. Även detta förhållande talar för att det inte är möjligt för i detta skede att med precision yttra sig över hur den sökta åtgärden förhåller sig till ingripandegrunderna. Härtill kommer att ett yttrande om hur den sökta åtgärden förhåller sig ingripandegrunderna i princip skulle kunna ge verkningar motsvarande dem ett planeringsbesked ger, som vi ovan funnit att skäl saknas att låta planintressenten begära ett planeringsbesked (avsnitt 6.3.7). synpunkter ska redovisas i ett yttrande, som också ska skickas till kommunen synpunkter ska redovisas i ett skriftligt yttrande. Yttrandet ska skickas till planintressenten (jfr även 33 § FL), men även till kommunen. Anledningen är att synpunkterna utgör beslutsunderlag för kommunen vid bedömningen av om planläggning ska inledas. För det fall kommunen förlängt planintressentens medgivande att inhämta synpunkter (jfr ovan), kan det även vara så att planarbetet redan har inletts av kommunen. De aktuella synpunkterna från kan då vara av vikt för kommunen vid bedömning av om planarbetet ska avbrytas eller av om förslaget till detaljplan inte ska antas. Den föreslagna bestämmelsen utgör inte något hinder för att en företrädare för träffar planintressenten, även i de fall när kommunen inte har någon representant närvarande (jfr 24 § FL). Däremot förutsätts efter ett möte med planintressen- Våra överväganden och förslag ten skriftligen dokumentera eventuella ställningstaganden och upplysningar från sida i ett yttrande som även skickas till kommunen (jfr även 27 § FL). Så kan exempelvis tänkas bli fallet om ett yttrande från ger upphov till följdfrågor från planintressentens sida, och därvid får anledning att precisera sina synpunkter. Ett positivt planbesked där planintressen har fått kommunens medgivande att inhämta yttrande skapar enligt vårt förslag en skyldighet för att lämna ett yttrande. Omfattningen av yttrandet följer som ovan nämnts ytterst av förvaltningsrättsliga utredningsansvar (jfr 23 § första stycket FL) och beror på en mängd omständigheter i det enskilda ärendet. yttrande innefattar myndighetsutövning. lämnas yttrandet normalt i ett skede där den formella planprocessen ännu inte har inletts. är också beroende av det underlag som den enskilde själv åberopat i planbeskedsärendet och därefter. Det ligger i sakens natur att senare under såväl samråds- som granskningsskede måste kunna göra en annan bedömning vad gäller vilket planeringsunderlag som behövs, t.ex. beroende på nya planeringsförutsättningar och omständigheter i övrigt som framkommit. Utrymmet för att ska kunna lämna synpunkter som avviker från det som framförts i yttrandet över planbeskedet måste enligt vår mening således vara betydande. Det medför i sin tur att skadeståndsansvaret är högst begränsat (jfr 3 kap. skadeståndslagen). I sammanhanget bör också tilläggas att yttrande inte är bindande, vare sig för kommunen eller planintressenten. yttrande ska i stället i första hand förstås som ett bidrag till bedömningen av vilket planeringsunderlag som kan behövas i det kommande planärendet. Mot bakgrund av detta bör yttrande inte heller vara överklagbart, främst eftersom yttrandet inte kan anses påverka den enskildes faktiska situation i sådan utsträckning som krävs för att ett beslut ska vara överklagbart (jfr 41 § FL och prop. 2016/17:180 s. 248 ff.). Våra överväganden och förslag Närmare om utredningsansvar m.m. Det kan konstateras att en planintressent är oförhindrad att rikta förfrågningar till både och t.ex. de remissmyndigheter som i övrigt omfattas av samrådskretsen i 5 kap. 11 § PBL. Av en förvaltningsmyndighets allmänna serviceskyldighet enligt 6 § andra stycket FL följer också att myndigheten har en skyldighet att besvara förfrågningar från enskilda, även om omfattningen av skyldigheten naturligtvis måste anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet. Vad som nämnts betyder också att vårt förslag till reglering inte ska tolkas motsatsvis. En planintressents möjlighet att få svar på allmänna förfrågningar av myndigheten enligt dess serviceskyldighet kvarstår således helt oförändrad. Vårt förslag medför dock som ovan nämnts att inhämtandet av yttrande offentligrättsligt regleras direkt i PBL, vilket innebär en skyldighet för som går längre än den allmänna serviceskyldigheten. Inhämtandet av yttrande enligt vårt förslag bör alltså förstås som att planintressenten inleder ett ärende hos (jfr 19 § FL) och att det således – till skillnad från vad gäller den allmänna serviceskyldigheten – uppstår en ärendemässig relation i förvaltningsrättslig mening mellan intressenten och myndigheten (jfr även Didón m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 12 kap. 2 och 3 §§). Det är viktigt att framhålla att planintressenten är en självständig part i ärendet hos och således inte agerar på uppdrag eller motsvarande från kommunen, vare sig i civilrättslig eller kommunalrättslig mening. Vårt förslag ska i stället uppfattas som att planintressenten får en självständig möjlighet att i stället för kommunen vidta vissa beredningsåtgärder i syfte att underlätta för kommunen i den kommande planläggningen. Den exakta omfattningen av skyldighet att lämna synpunkter är inte möjlig att reglera i författning, utan får i stället bedömas utifrån det allmänna förvaltningsrättsliga utredningsansvaret i 23 § första stycket FL, av vilken framgår att ärendet ska bli utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Precis som när det gäller t.ex. kommunens utredningsansvar vid prövning av en ansökan om förhandsbesked22, blir utredningsansvar i första hand beroende av vilket underlag som legat till grund för det positiva planbeskedet samt det underlag som intressenten eventuellt 22Jfr 9 kap. 17 och 18 §§ PBL, även MÖD:s dom i mål nr P 8682-14. Våra överväganden och förslag Utredningsansvarets omfattning påverkas också t.ex. av vilket planeringsunderlag som kan behövas enligt kommunens bedömning och som kommunen därmed redan angett i planbeskedet (jfr ovan avsnitt 6.4). Det är även fullt möjligt att gör bedömningen att den bör avstå från att yttra sig när det gäller frågan om vilket underlag som kan behövas. Det kan t.ex. handla om att kommunen medgett planintressenten att inhämta yttrande i strid med någon av förutsättningarna i 5 kap. 5 a § PBL eller att det helt enkelt inte finns förutsättningar för att göra bedömningen utifrån det underlag som finns. Att planintressenten genom sin begäran om yttrande inleder ett ärende hos i förvaltningsrättslig mening, innebär vidare att flera andra allmänna förfaranderegler i FL blir tillämpliga, t.ex. de om dokumentation av uppgifter (jfr 27 § FL), men även de om dröjsmålstalan (jfr 11 och 12 §§ FL). Visserligen avses tidsbegränsningen av planintressentens medgivande att inhämta yttrande regleras genom bestämmelserna i 5 kap. PBL, men då dessa inte primärt tar sikte på handläggning, blir i stället FL:s allmänna förfaranderegler subsidiärt tillämpliga. Under utredningsarbetet har framkommit vissa farhågor om att kommer att belastas ytterligare om planintressenten ges en utökad möjlighet att inhämta synpunkter i enlighet med vad vi nu föreslår. Det kan t.ex. handla om att kommunen senare i samrådet återkommer till frågor som myndigheten i fråga redan besvarat direkt till planintressenten i ett tidigare skede. Det har också framförts att de upparbetade kommunikationskanaler i planläggningssammanhang som finns mellan kommuner och fungerar väl och att det finns risk för att dessa påverkas negativt för det fall kommunikation sker direkt också med planintressenten. Det finns inte anledning att ifrågasätta att våra förslag i denna del kommer att innebära en viss ökad arbetsbelastning för i första hand , men också för övriga statliga myndigheter som kan komma att behöva samråda med. Ett fördjupat resonemang i denna del återfinns i vår konsekvensbeskrivning i kapitel 8. Enligt vår bedömning väger dock fördelarna i form av ett möjligt Våra överväganden och förslag effektivare resursutnyttjande i avvaktan på att planarbete inleds tyngre än de nackdelar som framkommit. I sammanhanget bör också nämnas att vi övervägt en reglering där kommunen – i stället för den enskilde planintressenten – inhämtar yttrandet i fråga från . Som vi tidigare angett, är dock vårt syfte att skapa en självständig, offentligrättsligt reglerad, möjlighet för planintressenten att vidta vissa beredningsåtgärder. Vi har också velat undvika att reglera ytterligare omfattande skyldigheter för kommunen i planprocessen. Tvärtom ska planintressentens självständiga beredningsåtgärder underlätta kommunens inledande av och arbete med den planläggning som det positiva planbeskedet avser, just i situationer där kommunen inte har resurser att vidta de aktuella åtgärderna. Bestämmelserna finns i 5 kap. 3, 5 och 5 a §§ PBL. 6.6Ett förtydligande av planintressentens möjlighet att bidra med planeringsunderlag Förslag: Det ska förtydligas i PBL att för detaljplanearbetet ska det, utöver grundkartor och fastighetsförteckning, finnas det planeringsunderlag som behövs. Det ska också förtydligas att planeringsunderlag får tas fram av annan än kommunen. Tiden mellan planbesked och påbörjande av planarbete bör användas effektivt Som vi anfört i avsnitt 6.4 och 6.5, bör tiden mellan ett positivt planbesked och det egentliga påbörjandet av planarbetet i vissa situationer kunna utnyttjas mer effektivt. Genom våra förslag om skyldighet för kommunen att i planbeskedet ange vilket planeringsunderlag som kan behövas och om möjligheten att inhämta yttrande från i ett tidigt skede av planprocessen, ökar förutsättningarna för planintressenten att kunna bidra med relevant planeringsunderlag inför och under planläggningen. Mot bakgrund av detta bör det även i lagtexten förtydligas att annan än kommunen, dvs. planintressenten men också t.ex. statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter samt landsting (regioner; jfr lagen [2010:630] om regionalt utvecklingsansvar), kan bidra med beslutsunderlag liksom att behövligt Våra överväganden och förslag planeringsunderlag faktiskt ska finnas i planärendet, enligt vad vi föreslår i det följande. Det bör förtydligas att behövligt planeringsunderlag ska finnas I nuvarande reglering i 5 kap. PBL nämns under rubriken för detaljplanearbetet endast grundkartor, fastighetsförteckning samt i förekommande fall planprogram. I planarbetet krävs naturligtvis ett betydligt mer omfattande underlag än så, varför regleringen är något missvisande. Hur omfattande planeringsunderlag som behövs får i första hand bedömas utifrån planmyndighetens utredningsansvar i det enskilda planärendet (jfr även 23 § första stycket FL). Nedan föreslår vi vidare ett förtydligande om att även annan än kommunen kan ta fram planeringsunderlag, vilket också motiverar ett förtydligande om att planeringsunderlag omfattar mer än vad som antyds genom dagens bestämmelser. Det bör således förtydligas i 5 kap. 8§ PBL att det i kommunens planläggning ska finnas det planeringsunderlag som behövs. I 5 kap. 13 § PBL regleras vad kommunen ska redovisa under samrådet, bl.a. det planeringsunderlag som har betydelse. Mot bakgrund av vårt förslag till förtydligande i 5 kap. 8 §, bör motsvarande förtydligande göras i 13 § genom en hänvisning till 8 §. Eftersom vi föreslår att det i 8 § ska regleras att planeringsunderlaget ska vara behövligt, skulle rekvisitet ”som har betydelse” i 13 § möjligen kunna utelämnas. Vi har dock stannat för att behålla rekvisitet, eftersom tidigare behövligt planeringsunderlag (enligt 8 §) skulle kunna visa sig sakna betydelse när det väl är dags för att samråda om planförslaget. En följdändring bör också göras i 5 kap. 39 § PBL, vilken reglerar vilka förfaranderegler i 5 kap. som är tillämpliga såvitt gäller områdesbestämmelser. Planintressenten kan bidra med planeringsunderlag Som vi redogjort för i avsnitt 5.6 och 5.11 finns det inte några hinder för en planintressent – eller annan utomstående för den delen – att bidra med underlag i planärendet. I vårt utredningsarbete har också framkommit att så redan sker i praktiken i ett stort antal kommuner. Våra överväganden och förslag Vidare innebär det förvaltningsrättsliga utredningsansvaret – tillsammans med den allmänna serviceskyldigheten enligt 6 § andra stycket FL – att bör kunna vägleda planintressenten om vilka underlag som denne kan bidra med i planärendet (jfr även 20 § första stycket FL). Sådan vägledning ligger normalt i planintressentens eget intresse, inte minst på grund av att denne kan komma att få ett kostnadsansvar för planarbetet, antingen genom att sådant ansvar regleras i genomförandeavtal eller genom uttag av planavgift med stöd av 12 kap. 9 § PBL (jfr avsnitt 5.6.3). Planintressentens möjlighet bör framgå tydligare av lag Även om en planintressent har möjlighet att bidra med planeringsunderlag, bör det uttryckligen framgå av PBL att planeringsunderlag får tas fram av annan än kommunen. Med annan än kommunen avser vi här i första hand planintressenten, men även , och statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter i övrigt. Genom en sådan kodifiering tydliggörs direkt i lag att det inte finns något hinder för någon annan än kommunen att ta fram planeringsunderlag. Ett sådant förtydligande ligger väl i linje med vårt förslag ovan att under vissa förutsättningar låta planintressenten inhämta yttrande från , liksom vårt förslag om att kommunen i planbeskedet ska ange vilket planeringsunderlag som kan behövas. Förslagen syftar nämligen just till att öka förutsättningarna för planintressenten att bidra med relevant planeringsunderlag inför och under planläggningen. bör det även här understrykas att förslaget inte innebär någon förändring när det gäller kommunens ansvar att i egenskap av planmyndighet se till att underlaget medger en korrekt och tillförlitlig avvägning av de allmänna och enskilda intressena i ärendet. I de fall planeringsunderlag tas fram av planintressenten, ankommer det alltså på kommunen att säkerställa kvaliteten i detta. Enligt vår mening bör här aktuella förtydliganden ske under rubriken för detaljplanearbetet och lämpligen i 5 kap. 8 § PBL. En följdändring bör också göras i 5 kap. 39 § PBL, vilken reglerar vilka förfaranderegler i 5 kap. som är tillämpliga såvitt gäller områdesbestämmelser. Bestämmelserna finns i 5 kap. 8, 13 och 39 §§ PBL. Våra överväganden och förslag 6.7Tidsfristen för planbesked bör inte ändras Bedömning: Det finns inte skäl att förlänga den fyramånadersfrist som gäller för att meddela planbesked. Av 5 kap. 4 § PBL framgår att när kommunen har fått en begäran om planbesked som uppfyller kraven i 3 §, ska kommunen ge sitt planbesked , om kommunen och den som har gjort begäran inte kommer överens om något annat. Med våra förslag om att kommunen i planbeskedet får medge en planintressent att inhämta yttrande från och om att kommunen redan i planbeskedet ska ange vilket planeringsunderlag som kan behövas, är det rimligt att anta att kommunens handläggning av planbeskedsärendet kommer att kräva något mer tid. Under utredningsarbetet har vidare framhållits att detta i viss utsträckning kan verka avhållande och att det således finns en risk att kommunerna meddelar färre positiva planbesked. Vi anser dock inte att det finns skäl att utöka tidsfristen. För det första är det ju i princip fakultativa bestämmelser som vi föreslår. Det är således kommunen som avgör både om planintressenten ska medges inhämta yttrande och vilket planeringsunderlag som kan behövas. Om kommunen inom nu gällande fyramånadersfrist inte klarar av att bedöma om planintressenten bör tillåtas inhämta yttrande, bör något medgivande heller inte lämnas. Som vi nämnt i avsnitt 6.4 bör vidare kommunen i beskedet endast ange underlag som den haft de tidsmässiga förutsättningarna att bedöma behovet av. En utökning av tidsfristen skulle också i viss mån leda till ytterligare fördröjning av planprocessen. bör här nämnas att det ofta inte torde krävas särskilt tidsmässigt betydande insatser för kommunen att göra de nu aktuella bedömningarna. Detta gäller inte minst om utökad vägledning kan ges angående vilket underlag som krävs för att bedöma vissa planeringsförutsättningar (jfr vidare avsnitt 6.12.1). Våra överväganden och förslag 6.8Planbesked bör inte få överklagas Bedömning: Även om planbeskedet med våra förslag får en utökad betydelse för den enskilde och även skapar vissa skyldigheter för kommunen och , bör det inte införas en rätt att överklaga planbesked. Av 13 kap. 2 § första stycket punkt 2 PBL framgår att kommunens beslut om planbesked inte får överklagas. Det innebär att en planintressent inte kan överklaga ett negativt planbesked, men också att enskilda som i och för sig kan vara berörda av den tilltänkta planläggningen inte heller har rätt att överklaga ett positivt planbesked.