sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — Bilaga 1 innehåller delegationens direktiv. Bilaga 2 innehåller en tabell över de 41 system bedömts vara relevanta för delegationens uppdrag. Bilaga 3 innehåller en fördjupad analys av osäkerhetsintervallet. Kartläggning och aktuell lägesbild Delegationens direktiv ställer krav på ett omfattande kartläggnings- arbete rörande felaktiga utbetalningar som grund för de förslag som ska tas fram. I detta kapitel beskrivs tillvägagångssättet för de kartläggningar som delegationens kansli har gjort med stöd av delegationens myndigheter. Kartläggningarna har presenterats i sex särskilda rapporter. 3.1Attitydundersökning av inställningen till fel och fusk Enligt delegationens direktiv har tidigare attitydundersökningar visat att det bland vissa grupper fanns en tillåtande attityd till fusk med bidrag. Mot bakgrund av att felaktiga utbetalningar minskar förtroendet för välfärdssystemen behövdes därför enligt delegationens direktiv en aktuell lägesbeskrivning över inställningen hos allmänheten och de anställd genom kompletterande studier och undersökningar. Förtroende för välfärden och våra gemensamma institutioner är avgörande för ett hållbart välfärdssamhälle. En kollektivt finansierad välfärdspolitik kräver att det finns en betalningsvilja eller åtminstone acceptans i befolkningen för finansiering via skatter och avgifter. Bidragsmoral är nära kopplad till förtroende och tillit till välfärds- systemen. För att få en aktuell lägesbild över bidragsmoralen i samhället har en attitydundersökning genomförts. Resultatet presenterades i rapporten i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen har också haft i uppdrag att ta fram och sprida myndighetsövergripande informationsmaterial. Inom ramen för delegationens attitydarbete har därför undervisningsmaterialet Allas våra pengar35 tagits fram i samarbete med Centrala studiestöds- nämnden (CSN). Materialet syftar till att öka unga personers förståelse för sambandet mellan korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och hur välfärden fungerar i stort. En enkät riktad till allmänheten Attitydundersökningen riktade sig till allmänheten och genom- fördes på uppdrag av delegationen av Kantar . I undersökningen ställdes bland annat frågor om attityder till fusk med bidrag från välfärdssystemen. Ordet fusk är ett begrepp som används i vardagligt tal och är därför mer lämpligt att använda än termen bidragsbrott i en enkätundersökning som riktar sig till allmänheten. Attitydundersökningen genomfördes genom att en enkät skickades ut med post till 5 000 slumpmässigt utvalda individer. Totalt bestod enkäten av 17 frågor, uppdelade på områdena: förutsättningar att göra rätt, inställning för fel och fusk med bidrag samt förtroende. För att i viss utsträckning kunna göra jämförelser hämtades ett antal frågor från tidigare attitydundersökningar av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) och samverkansuppdrag. Vissa frågor har också inspirerats av årliga attitydundersökningar. Målgruppen för undersökningen var allmänheten i åldersspannet 15–. Urvalet gjordes från och datainsamlingen gjordes . Totalt inkom 1 861 svar vilket motsvarar en svarsfrekvens på . Resultaten från undersökningen redovisas i avsnitt 4.1. Undervisningsmaterialet Allas våra pengar har tagits fram i samarbete med CSN. Undervisningsmaterialet riktar sig till gymnasieungdomar och är ett exempel på tidig attitydpåverkan. 35CSN och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Allas våra pengar – Ett undervisningsmaterial om välfärdssystemen och studiebidraget. Materialet togs fram med hjälp av gymnasielärare och finns publicerat på CSN:s webbplats. 3.2Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar Delegationen har haft i uppdrag att genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från välfärdssystem där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar. Delegationen har också haft i uppdrag att redovisa orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Uppdraget innefattar även en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Resultatet av dessa uppskattningar redovisas i avsnitt 4.2. Identifiera välfärdssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar För att kunna avgöra vilka välfärdssystem som innehåller väsentlig risk för felaktiga utbetalningar har risknivån i de olika systemen behövts ställas mot varandra på ett strukturerat sätt. Därför arbetade en arbetsgrupp på uppdrag av delegationen fram en modell som möjliggjort en sådan jämförelse. Arbetsgruppen applicerade riskvärderingsmodellen på totalt 28 välfärdssystem av varierande karaktär. Systemen bestod av olika bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål. Efter att risknivåerna i dessa välfärdssystem ställts mot varandra bedömde arbetsgruppen att nio ersättningssystem hade väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna av de enskilda ersättningssystemen användes dessutom som viktigt underlag för flera av de omfattningsstudier som senare genomfördes inom ramen för delegationens uppdrag. Genom modellen identifierades också ett antal uppgifter som har betydelse för utbetalningar från flera välfärdssystem, så kallade systemöverskridande uppgifter. Urvalet av de uppskattningar av felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i sådana uppgifter baserades till stor del på dessa analyser. Dessa uppskattningar genomfördes senare av delegationens kansli (se avsnitt 3.2). I rapporten för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen redovisas riskvärderingsmodellen och hur den togs fram, de ersättningssystem som bedömdes vara särskilt riskfyllda samt hur olika risker manifesterar sig i välfärdssystemen. Uppskattning av felaktiga utbetalningar i enskilda välfärdssystem Totalt har 41 ersättningssystem ingått i delegationens uppskattning av de totala felaktiga utbetalningarna. Av dessa har felaktiga utbetalningar från nio ersättningssystem uppskattats med i huvudsak empiriska metoder. I fyra ersättningssystem har bedömningar av felen gjort med metoden Expert Elicitation. I ytterligare fyra system, som varken har kunnat studeras empiriskt eller med expertbedömningar, men där utgifterna är stora eller risken för felaktiga utbetalningar hög, har uppskattningarna gjorts med olika metoder. I ett regeringsuppdrag har genomfört ytterligare en uppskattning, som har kunnat ingå i totaluppskattningen. Därtill har 23 mindre ersättningssystem bedömts med schablonmässiga antaganden. I rapporten i välfärdssystemen, del 1 presenterades empiriska uppskattningar av felaktiga utbetalningar från nio ersättningssystem, varav sju bedömdes vara särskilt riskfyllda i den komparativa riskbedömningen.36 Studierna som ligger till grund för uppskattningarna baserades i huvudsak på empiriskt underlag där olika vedertagna metoder använts. Som utgångspunkt för studierna arbetades en gemensam orsaksindelning och definition av felaktiga utbetalningar fram. Myndigheterna har genomfört omfattnings- studierna. Till skillnad från de uppskattningar som gjordes av FUT- delegationen och Samverkansuppdraget, baseras studierna av enskilda system på så mycket empiriskt underlag som möjligt, givet de begränsningar och resurser som funnits. Vissa risker för felaktiga utbetalningar har av olika anledningar inte kunnat studeras 36 Felaktiga utbetalningar baserat på empiriskt underlag har uppskattats i följande ersättningssystem: Arbetslöshetsförsäkringen, bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd, dagersättning till asylsökande, lönebidrag, nystartsjobb, studiemedel för studier i utlandet, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd. har därför kompletterat med bedömningar av vilka felaktiga utbetalningar dessa risker orsakar i syfte att få en så heltäckande bild som möjligt. Förutsättningarna att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varierar dock mellan välfärdssystemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar. Andra är svåra att upptäcka och kontrollera med gängse kontrollmetoder eller att kvantifiera med statistiska metoder. Att endast uppskatta kontrollerbara felaktiga utbetalningar leder till underskattningar eftersom mörkertalet i vissa system sannolikt är stort. Ett underlag som exkluderar mörkertalet ger därför begränsad nytta som underlag för beslut och prioriteringar. Osäkerheterna i uppskattningarna av mörkertalet, både inom enskilda ersättningssystem och i systemöverskridande uppgifter, är av naturliga skäl större än de uppskattningar som gjorts av empiriska studier. I rapporten i välfärdssystemen, del 1 redovisades även två registerbaserade studier som undersökt två olika orsaker till felaktiga utbetalningar. I den första studien uppskattades omfattningen av felaktiga utbetalningar på grund av kolliderande ersättningar37 i ett antal större ersättningssystemen38. I den andra registerbaserade studien uppskattades omfattningen av felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd som gått till en och samma person från två olika kommuner under samma månad. I rapporten i välfärdssystemen, del 2, presenterades en empirisk studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar när samordningen39 av ersättningar är bristfällig. Inom ramen för delegationens uppdrag har det inte varit möjligt att uppskatta felaktiga utbetalningar med empiriska metoder i fler ersättningssystem. Därför har de empiriska studierna kompletterats 37Med kolliderande ersättning menas att ersättning betalas ut från två system , trots att ersättningarna inte får lämnas . 38Föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitets- stöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, aktivitetsersättning, sjukersättning, studie- medel och ekonomiskt bistånd. 39Ersättningar från vissa system får utbetalas , men utbetalningarna ska samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad. med expertbedömningar av felaktiga utbetalningar från fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. Metoden som användas var Expert Elicitation. De fyra ersättningssystemen är sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i samt ekonomiskt bistånd. Osäkerheten i dessa uppskattningar är större än i de empiriska studierna. Experter från de utbetalande myndigheterna och från vissa kommuner har bedömt omfattningen av och orsaker till de felaktiga utbetalningarna. Dessa bedömningar presenterades också i rapporten i välfärdssystemen, del 1. Ålderspensionssystemet har inte förändrats nämnvärt sedan den senaste uppskattningen, som genomfördes med hjälp av Expert Elicitation. Därför har denna uppskattning extrapolerats till utgifter för att kunna ingå i bedömningen av de totala felaktiga utbetalningarna. Till skillnad från empiriska studier innefattar expertbedömningar en uppskattning av mörkertalet. Övriga uppskattningar av felaktiga utbetalningar från enskilda system Inom ramen för delegationens arbete har uppskattningar av felaktiga utbetalningar av barnbidrag, assistansersättning och ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program gjorts med hjälp av underlag från ansvariga myndigheter. Osäkerheten varierar mellan de olika studierna och bedöm- ningarna. Studierna och resultaten presenteras i rapporten i välfärdssystemen, del 2.41 Uppskattning av felaktiga utbetalningar orsakade av fel i vissa systemöverskridande uppgifter Vissa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, till exempel uppgifter i folkbokföringen. Denna typ av uppgifter benämns system- överskridande uppgifter. Inom ramen för delegationens uppdrag har 40 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). 41 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6). särskilda studier och bedömningar genomförts för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på att vissa systemöverskridande uppgifter är felaktiga. Totalt har fyra olika sådana uppgifter analyserats: folkbokföring i , sjukpenningsgrundande inkomst (SGI), svartarbete samt samordningsnummer. Uppskatt- ningarna av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av fel i folkbokföring och när SGI är felaktig har tagits fram genom registerbaserade studier. Uppskattningarna av felaktiga utbetal- ningar som orsakats av svartarbete baseras på den senaste bedömningen av oredovisade inkomster som tagits fram genom nationalräkenskaperna. Därefter har vissa antaganden gjorts som legat till grund för bedömningen av de felaktiga utbetalningarna. Statistik om utbetalningar till personer med samordningsnummer och en bedömning av andelen fel ligger till grund för uppskattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktigheter med sam- ordningsnummer. Bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen En central del i delegationens uppdrag har varit att göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetal- ningarna från välfärdssystemen. Baserat på de studier och analyser som redovisats i de två omfattningsrapporterna har det varit möjligt att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Bedömningen baseras alltså dels på uppskattningar av de felaktiga utbetalningar från enskilda ersätt- ningssystemen, dels på uppskattningar av de felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i vissa systemöverskridande risker. En bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar innefattar alltid betydande osäkerheter. Den bedömning som gjorts inom ramen för delegationens arbete baseras i högre utsträckning än i tidigare studier empiriskt underlag. Det gör att denna bedömning är säkrare än tidigare liknande bedömningar. Det är en bästa bedömning i syfte att få en så heltäckande bild av felen som möjligt. 3.3Kartläggning av styrningen för att motverka felaktiga utbetalningar Delegationen har haft i uppdrag att bedöma om myndigheterna har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar. Vidare har delegationen haft i uppdrag att föreslå mål och resultatindikatorer för att möjliggöra en samlad uppföljning. I rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning beskrivs den övergripande styrningen av statlig verksamhet och fem utbetalande myndigheters42 arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Någon heltäckande kartläggning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de utbetalande myndigheternas arbete. Kartläggningen innehåller också exempel på hinder och möjligheter som myndigheterna möter när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Delegationen har också haft i uppdrag att främja myndigheternas samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar. Som en del i att uppfylla detta uppdrag har en kartläggning av olika samverkans- forum med relevans för området gjorts inom ramen för delegationens arbete. beskrev arbetet i en första lägesrapport. Resultatet av kartläggningen ingår också i rapporten som beskriver styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vidare har delegationen haft i uppdrag att undersöka inställningen hos handläggarna till arbetsuppgifter och regler. Därför har fokusgruppsintervjuer genomförts med handläggare från de fem utbetalande myndigheterna, och arbetslöshets- kassorna. Rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning bygger på dokumentstudier och intervjuer. Kartläggningen innehåller en beskrivning av lagar och förordningar som har betydelse för styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. 42De fem utbetalande myndigheterna är Arbetsförmedlingen, (), , och . Den övergripande styrningen av statlig verksamhet innehåller en redogörelse av mål och återrapportering kring arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i budgetpropositionen. Rapporten beskriver även utskottsbehand- lingen av budgetpropositionen. Kartläggningen innehåller också en beskrivning av regeringens styrning via uppgifter i instruktioner och målformuleringar, återrapporteringskrav och uppdrag i reglerings- brev. Beskrivningen av myndigheternas återrapportering bygger på den återrapportering som myndigheterna gör i sina årsredovisningar. I redogörelsen av den övergripande styrningen ingår också regeringens interna styrdokument. Underlaget för beskrivningen av myndigheternas interna arbete med att motverka felaktiga utbetalningar är baserat på dokument- studier av interna styrdokument. Exempel på sådana styrdokument är interna riktlinjer för långsiktig och kortsiktig verksamhets- planering, styrdokument om intern styrning och kontroll och myndigheternas arbetsordningar. Kartläggningen bygger också på gruppintervjuer på respektive utbetalande myndighet. Sammanlagt gjordes 15 intervjuer med cirka 60 personer som på olika sätt representerar väsentliga funktioner i myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. Intervjuer gjordes också med representanter inom den årliga revisionen på och på . Inom ramen för kartläggningen ställdes också frågor till ansvarigt departement. Kartläggningen redovisas i avsnitt 4.3. I rapporten ingick också resultatet av en kartläggning av olika samverkansaktiviteter som gjorts inom ramen för delegationens arbete. Underlaget till kartläggningen bygger på en sammanställning av de forum för samverkan som delegaterna uppgett att de deltar i. Kartläggningen redovisas i avsnitt 4.3.5. 3.4Digitalisering och artificiell intelligens för korrekta utbetalningar Delegationen har haft i uppdrag att bedöma om myndigheterna har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt uppdraget ska delegationen också föreslå förändringar och regler för att underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt. Delegationen har dessutom haft i uppdrag att redovisa orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I rapporten och AI för korrekta utbetalningar43 beskrivs hur de fem utbetalande myndigheterna44 och folkbokföring använder sig av digitalisering och AI och vilka möjligheter respektive risker detta innebär för korrekta utbetal- ningar. I rapporten undersöks också hur potentialen ytterligare kan tillvaratas för att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Översiktligt har kartläggningen också omfattat forskning och regeringens styrning på området samt etik med koppling till rapportens syfte. Digitalisering och AI i mer generella termer, exempelvis dess påverkan på organisation, effektivitet eller service utelämnades i rapporten i den grad detta var möjligt. För att ta fram underlag till rapporten användes två huvudsakliga strategier för datainsamling. Intervjuer och en workshop genomfördes med representanter från de fem utbetalande myndigheterna och folkbok- föringsverksamhet. Denna data användes främst för att kartlägga hur myndigheterna arbetar och planerar att arbeta med digitalisering och AI och hur man ser på dess koppling till korrekta utbetalningar. Rapporten bygger huvudsakligen på 13 intervjuer med sammanlagt 35 personer, samt en workshop där preliminära iakttagelser från 43Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar (Rapport 5). 44Arbetsförmedlingen, , , och . Respondenterna som deltagit i inter- vjuerna är experter inom digitalisering, AI och/eller på välfärds- systemen. För att fördjupa och bredda förståelsen av det som framkommit i intervjuerna och workshoppen har relevanta rapporter från de aktuella myndigheterna, statliga utredningar och regeringen studerats. Rapporten redogör också för några iakttagelser som har identifierats i de rapporter som publicerats inom ramen för delegationens uppdrag och som är av betydelse för digitalisering och AI för korrekta utbetalningar. Rapporten redovisar också en översiktlig genomgång av forskning inom e-förvaltning, etiska riktlinjer för AI samt regeringens styrning på området. Kartläggningen redovisas i avsnitt 4.4. I delegationens uppdrag har det ingått att titta på överutnyttjande av välfärdssystemen. Med överutnyttjande avses sådana utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemen. I delegationens arbete har i huvudsak tre omständigheter identifierats där risken för överutnyttjande är särskilt stor. Den ena är när regelverken är utformade på ett sätt som gör det svårt att avgöra om en utbetalning är fel eller inte. En annan situation är när företag på olika sätt är involverade och en tredje situation är när välfärdstjänster tillhandahålls antingen genom upphandling eller genom att de godkänns för att ingå i ett valfrihetssystem. En redovisning av detta finns i avsnitt 4.5. Delegationen har haft i uppdrag att inhämta erfarenheter från andra länder. Inom ramen för delegationens arbete har en översiktlig genomgång av hur andra länder arbetar med felaktiga utbetalningar gjorts. De länder som ingår i redovisningen är , , I detta sammanhang är även det sätt på vilket EU uppskattar och hanterar felaktiga utbetalningar från EU- budgeten relevant. En redovisning av detta finns i avsnitt 4.6. Enligt delegationens direktiv ska en samlad kunskapsbaserad och övergripande lägesbild tas fram som kan ge regeringen ett aktuellt underlag för att ta fram samordnade och verksamhetsövergripande insatser. I detta kapitel presenteras en lägesbild som främst baseras på de kartläggningar som kansliet har genomfört. Kartläggningarna knyts ihop till en aktuell kunskapsbaserad lägesbild som ligger till grund för de förslag som presenteras i del II av betänkandet. 4.1.1Avståndstagande till fusk med bidrag men yngre har en mer tillåtande attityd Attitydundersökningen45 som gjordes inom ramen för delegationens arbete visar att det finns ett tydligt avståndstagande till fusk med bidrag. Den generella uppfattningen är att fusk är omoraliskt och någonting som påverkar välfärden negativt. Jämfört med tidigare undersökningar från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) (2007)46 och Samverkansuppdraget (2010)47 förefaller avståndstagandet till fusk ha ökat något. Det finns dock stora skillnader i attityder mellan åldersgrupper. Äldre ser betydligt allvarligare på fusk med bidrag än vad yngre gör. Unga har genomgående en mer tillåtande attityd till fusk med bidrag än äldre. Till exempel anser lite över hälften i den yngsta 45Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). 46Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i . 47Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. Bilaga 5: Attitydundersökning om bidragsfusk 2010. åldersgruppen att det är mycket allvarligt att arbeta svart som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning, medan motsvarande siffra för den äldsta åldersgruppen är . fler i den yngsta åldersgruppen jämfört med den äldsta skulle också behålla en felaktig utbetalning. Det är något fler av de tillfrågade som anser att det är allvarligare att människor inte får bidrag de har rätt till än att det fuskas. En annan tydlig skillnad är att personer som står utanför arbets- marknaden har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med yrkesverksamma och pensionärer.