sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — I kommunernas ansvar ingår också att tillhandahålla assistans och finansiera den om det uppstår ett tillfälligt utökat behov av personlig assistans. Försäk- ringskassan bedömer rätten till assistansersättning, administrerar och betalar ut den i de delar som omfattas av SFB. infördes krav på att den som ska bedriva yrkes- mässig verksamhet med personlig assistans ska ha tillstånd. 76Enligt folkhögskolor 2019. 77Detta gäller , prop. 1996/97:150 s. 138. Basansvaret enligt 2 och Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd muner och regioner har anmälningsplikt för sin verksamhet. infördes utökade och förändrade krav rörande till- stånd.78 Tillstånd får endast meddelas den som genom erfarenhet eller på annat sätt förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. Utöver sådan kunskap omfattar kravet på insikt även bl.a. kunskap om de arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga regler som reglerar verksamheten och den som söker tillstånd ska visa att den har kunskap om de ekonomiska regelverk som styr associationsfor- men, t.ex. årsredovisningslagen och aktiebolagslagen. Den största delen av personlig assistans anordnas av vinstdri- vande företag. Det finns dock flera idéburna organisationer som till- handahåller personlig assistans och även administration av personlig assistans. Den statistik som finns tillgänglig rörande verksamhets- utövare är hur stor andel som drivs av kommuner, regioner, brukar- kooperativ respektive i enskild regi. Totalt antal assistansberättigade personer var 14 508 personer, varav kom- munerna stod för 2 992, brukarkooperativen för 852, egen regi 440 och annan organisation för 10 059.79 Omskrivet i procent utfördes av brukarkooperativ och av vad som i statistiken benämns ”annan serviceorganisation” vilket speglar hur det har sett ut de senaste fem åren.80 I begreppet ”annan serviceorga- nisation” kan ingå idéburna organisationer men hur stor andelen är går inte att få fram ur statistiken. De idéburna organisationerna menar att det är bra att verksam- heter inom LSS kräver tillstånd men menar att systemet inte är anpassat till dem. Likviditeten och förmågan att bära oförutsedda kostnader i verksamheten varierar mellan organisationerna. Utbetal- ning av assistansersättning sker numer i efterskott vilket innebär att assistansanordnare måste kunna ligga ute med mycket pengar efter- som löner ska betalas ut innan ersättningen kommer. Om en brukare avlider får anordnaren ingen ersättning för lönekostnader under avtalets uppsägningstid. Det är särskilt besvärligt för små organisa- tioner medan stora i regel har andra ekonomiska möjligheter att han- tera . Sammanfattningsvis anser de idéburna organisatio- 2017/18:158. 79Antalet assistansberättigade och genomsnittligt antal timmar efter län och typ av anordnare, officiella statistik. 80Jämfört med då brukarkollektivens andel var 1 059 och annan service- organisation 10 092. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd nerna att reglerna om personlig assistans är avsedda för stora orga- nisationer och missgynnar små. Valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling i vissa fall. Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) omfattar vissa däri angivna tjänster. Dessa är hälso- och sjukvård som kommun respektive region är huvudman för samt socialtjänst. Undantagna från LOV:s tillämp- ningsområde är barn- och ungdomsomsorg samt kommunala åtgärds- program vilka omfattas av skollagen. Därtill finns lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Den lagen omfattar tjänster som upphandlas inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verk- samhet. Leverantörer ansluts till systemen enligt LOV. För kommu- nerna är det frivilligt att inrätta valfrihetssystem. För regioner är det obligatoriskt inom primärvården men i övrigt frivilligt. Ett valfrihetssystem är ett öppet system där alla leverantörer som uppfyller kraven kan ansöka om att få delta och användarna av tjäns- terna i systemet får sedan välja mellan leverantörerna. Ansökan om att få delta i systemet kan ske löpande. Valfrihetssystem bygger således inte på att de anslutna leverantörerna konkurrerar med priset utan med kvaliteten eller sin särart. Samtliga anslutna leverantörer erhåller samma ersättning för utförd tjänst. Hur ersättningssystemen är uppbyggda varierar. Kommunen har ofta baserat ersättningen på en analys av sin egen verksamhet med hänsyn tagen t.ex. till marknadssituationen, effektiviseringskrav, andra kommuners prissättning och/eller politiska prioriteringar.81 Enligt en undersökning genomförd av SKL rörande ersättnings- system inom ersatte 72 kommuner leverantörer för be- viljad tid och lika många ersatte för utförd tid.82 Andra kommuner tillämpade schablonmodeller, rambeslut eller ersättning i nivåer. Det förekommer att kommunernas egenregi får såväl högre som lägre ersättning än anslutna leverantörer. Vanligast före- faller vara att samma ersättning utgår. Skillnaderna i ersättning är stora mellan kommunerna med en variation på till . 81Enligt uppgifter från SKL:s webbinformation om valfrihet och ersättningssystem. 82Sammanställning: hemtjänstersättningar inom LOV 2018 per kommun, Exceldokument, SKL. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Någon gräns för hur många leverantörer som kan vara anslutna till ett valfrihetssystem finns inte. Informationen till dem som ska använda tjänsterna om vilka leverantörer som finns att välja mellan ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Det ska alltid finnas ett ickevalsalternativ. Några särregler för idé- burna organisationer finns inte. har haft synpunkter på framför allt kommunernas information till dem som ska välja leverantörer och har påpekat att den är alltför likartad och svår att ta till sig.83 Rapporten om upphandlingsstatistik som finns refererad ovan under rubriken , saknar information om vilka leveran- törer som är anslutna till valfrihetssystemen. Det innebär att det sak- nas kunskap om i vilken omfattning idéburna organisationer deltar i sådana och inte heller hur användarna väljer mellan de ansluta leve- rantörerna. Enligt ovan nämnda rapport som rör kom- munala valfrihetssystem väljer flest kommunens egenregi () och omval är sällsynta. fanns det 426 valfrihetssystem igång. De flesta val- frihetssystemen var införda av kommuner, 306 stycken, medan regio- nerna hade 118 stycken. Arbetsförmedlingen hade två stycken detta år. Flertalet valfrihetssystem rör hemtjänst och är således annonserade av kommuner (127 stycken). utövar tillsyn över tillämpningen av LOV medan Inspektionen för vård och omsorg utövar tillsyn över verksamheterna. I flera sammanhang har det förts fram, t.ex. av Utredningen för ett stärkt civilsamhälle, att valfrihetssystem passar bättre för idé- burna organisationer än offentlig upphandling.84 Det handlar om att det anses vara enklare att bli utförare i ett valfrihetssystem än att delta i en upphandling enligt . Dels därför att det inte finns några tidsgränser att förhålla sig till – ansökan om att bli utförare kan skickas in löpande, dels att det finns möjligheter att rätta och kom- plettera en ansökan om att få bli utförare. Dessutom är det möjligt att komma in med en ny ansökan . Eftersom bru- karna gör egna val kan de premiera ett icke-vinstdrivande alternativ. De idéburna organisationerna menar dock att det i många valfri- hetssystem är svårt att få fram information till brukare om de idé- burna organisationernas särart. Det är inte ovanligt att det i infor- 83Stimulansbidrag LOV – Slutrapport –2014, . 84SOU 2016:13, s. 373. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd mationen till brukare saknas upplysning om vilken driftsform som företagen har. De idéburna organisationerna menar att de liksom på andra områden blandas samman med privata vinstdrivande företag. Det är även ett problem att valfrihetssystemen hanteras så olika i olika kommuner även om det handlar om samma tjänst. Administra- tionen blir betungande med olika system för återrapportering och uppföljning i olika kommuner. Företrädare för den idéburna sektorn för vidare fram att även val- frihetssystemen emellanåt utformas uppdelade på ett sätt så att en helhetssyn på individens behov inte kan tillgodoses. Det finns t.ex. valfrihetssystem för vissa medicinska ingrepp/åtgärder där det dock inte ingår röntgen. Patienter skickas därför mellan olika vårdgivare vilket både sjukhus och patienter ställer sig frågande till.85 I regeringens nationella upphandlingsstrategi anges att idéburna organisationer är en viktig resurs i samhället och att deras deltagande i upphandlingar ska möjliggöras.86 I strategin anges också att de idé- burna organisationerna i hög grad är frånvarande inom exempelvis områdena vård och omsorg. Som framgår ovan finansieras en hel del verksamhet som de idé- burna organisationerna bedriver genom avtal upphandlade enligt framför allt lagen om offentlig upphandling, . Hur stor denna del är råder det tveksamhet kring. Det saknas ännu möjligheter att ta fram uppgifter som endast rör utbetalningar till idéburna organi- sationer som grundar sig i upphandlade avtal. För vissa idéburna organisationer utgör ersättning för upphandlade tjänster den största intäktskällan medan andra helt saknar sådana intäkter. Variationen är således stor. Organisationen medlemmar vilka bedriver idéburen vård och social omsorg finansieras som ovan angetts till en stor del av ersättning för utförda tjänster. avsåg 83 pro- cent av deras intäkter sådan ersättning.87 Hur mycket av detta belopp som utgör ersättning för upphandlade tjänster enligt framgår emellertid inte. 85De problemen rör således tillämpningen av LOV och inte reglerna i sig. 86Fi2016/0833/OU. 87Tillväxtrapport , Famna. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd innehåller bestämmelser som reglerar hur en upphandlande myndighet ska gå till väga men inte vad som ska upphandlas.88 När och om en upphandlande myndighet ska köpa in en vara eller tjänst är inte reglerat i lagstiftningen. Inte heller vilka kvalitetskrav på den aktuella tjänsten eller vilka krav som organi- sationen måste uppfylla är reglerat i upphandlingslagstiftningen. Det regleras i andra regelverk som t.ex. SoL, LSS eller HSL. De krav som ställs i dessa olika lagar gäller lika oavsett organisation. Det finns således inga särregler för organisationer som saknar vinstintresse, t.ex. för idéburna organisationer. Det finns dock en möjlighet att reservera upphandlingar för vissa särskilt angivna tjänster till organisationer som uppfyller angivna krav samt en möjlighet att reservera upphand- lingar för skyddade verkstäder eller andra företag vars främsta syfte är social och yrkesmässig integration av personer som har svårt att komma in på arbetsmarknaden se vidare under avsnitt 6.3. Vidare är det möjligt att låta användare av tjänster välja leverantörer som är upp- handlade även enligt . kan således vara ett alternativ till LOV. för upphandlingsreglerna är . vägleder och ger stöd till såväl upphand- lande myndigheter som leverantörer, även idéburna organisationer. I regeringens tidigare nämnda nationella upphandlingsstrategi lyfts ökad dialog före, under och efter upphandlingen som ett sätt att minska hindren för de idéburna organisationernas medverkan i upp- handlingar. De problem som lyfts av de idéburna organisationerna på detta område stämmer till stor del överens med de som små och medel- stora företag brukar föra fram. En del problem som lyfts av de idé- burna organisationerna motsvarar också den allmänna kritiken som brukar föras framom upphandlingslagstiftningens utformning samt hur den tillämpas. De idéburna organisationer som regelbundet deltar i upphandlingar anser att det ofta fungerar bra även om också de anser att det finns förbättringspotential. Det finns således även goda exempel på upphandlingar som lyckats fånga och tillvarata idéburna organisa- tioners särart. Följande nämns ofta som problem: 88Se kap. 6, avsnitt 3 för en redogörelse av upphandlingsreglerna. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd •en rädsla att göra fel tillsammans med en önskan att undvika överprövningar, och Kunskapsbrister kan finnas beträffande välfärdstjänsternas komplexi- tet på upphandlarsidan och de idéburna organisationernas förutsätt- ningar samt rörande upphandlingsregelverkets utformning och hur det ska tillämpas hos de idéburna organisationerna. Brister i kunskaper kan leda till att tiden blir för kort för den upphandlande myndig- heten att planera upphandlingen och formulera kraven men även för idéburna organisationer och andra att skriva bra anbud som har möj- ligheter att vinna kontrakt. Ett rätt och rimligt tidsperspektiv när en upphandling ska genomföras är något som flera för fram som cen- tralt. En överprövning eller försening av andra beslut som måste fattas kan ställa till stora problem. De idéburna organisationerna har sällan marginaler som möjliggör för dem att växla upp eller ned med kort varsel. Organisationerna anser att de måste passa in i en mall för att kunna vinna upphandlingen vilket sällan fungerar med den verk- samhet som de vill bedriva. Det kan handla om att verksamheten bygger på en idé om en helhet och upphandlingen endast rör en del av den. En annan vanlig anmärkning inom upphandlingsområdet rör att upphandlingar ofta styrs av en rädsla att göra fel och för att undvika överprövningar. Målet borde i stället vara att anskaffa en tjänst med god kvalitet som överensstämmer med vad medborgarna vill ha och behöver Problemet med priskonkurrens lyfts ofta av idéburna organisa- tioner. Organisationerna har t.ex. fört fram att det står i strid med deras ideologi att utsätta sig för priskonkurrens. Åtskilliga idéburna organisationer menar att de inte kan eller vill kompromissa med kvaliteten i syfte att hålla nere priset. Det hävdas att priset ofta blir avgörande på bekostnad av kvalitetsaspekter. Ett annat perspektiv på upphandling som inte finns med i punkt- listan ovan är att om den upphandlade delen av en idéburen organi- sations verksamhet blir alltför dominerande kan den konkurrera ut annan verksamhet i organisationen. Utrymmet för organisationen att uppfylla sitt överordnade mål, sin idé, som den har ålagt sig själv Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd blir då allt mindre. Den idéburna organisationen kan få svårt att värna sitt oberoende. I upphandlad verksamhet är det beställaren, dvs. den offentliga aktören som definierar vad som behövs, varför det behövs och i regel hur en tjänst ska utföras. Detta kan leda till att det blir det offentliga som bestämmer över den idéburna verksamheten. Vidare anses offentlig upphandling i många fall minska kreativiteten och hämma innovation. Samverkan mellan idéburna och offentliga aktörer kan ske på olika sätt. Ett idéburet offentligt partnerskap (IOP) är en samverkans- form som tagits fram av Forum för idéburna organisationer med social inriktning, Forum. Syftet med den är att utveckla nya lösningar och samarbetsformer kring åtgärder mot sociala problem och utmaningar. För en utförlig beskrivning av IOP, se kap. 7. 4.3Offentlig finansiering av idéburen välfärd i andra EU/EES-länder Detta avsnitt innehåller en genomgång offentliga finansieringsfor- mer i ett antal utvalda länder. Se även avsnitt 5.3 som innehåller en beskrivning av hur andra medlemsländer definierat idéburna organisa- tioner samt avsnitt 6.2.4 som innehåller en beskrivning av hur vissa länder förhållit sig till begreppet tjänster av allmänt intresse. Sammanfattningsvis visar genomgången att det är stora variatio- ner mellan länderna. Skillnaderna mellan finansieringsformerna är betydande. I vissa av länderna är det en stor andel av välfärden som bedrivs av idéburna organisationer medan det är mindre i andra. Orsakerna till detta kan var flera. Hur välfärdssystemen är utformade och hur de växt fram är en del av förklaringen. I flera av länderna finns särregler för icke-vinstdrivande organisationer. Dessa särregler består till övervägande del av särskilda skatteregler. Hur stor andel som bedrivs av offentliga, privata eller icke-vinstdrivande organisa- tioner har utredningen inte fått fram i alla beskrivna länder. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd är medlem i EFTA och ingår genom i EU:s inre marknad vilket innebär att bl.a. följer konkurrens- och upphandlingsregler.89 prioriterar frågan om ideella orga- nisationer, vilken är benämningen i , som utförare av välfärds- tjänster högt och vill att deras medverkan ska öka. Regeringen har fått flera uppdrag från i syfte att stärka de ideella organisa- tionerna . Enligt statistik var andelen an- ställda i ideell sektor 7,8 procent.90 Inom offentlig sektor var andelen anställda och inom kommersiell sektor . Andelen anställda i ideell sektor hade ökat något, från . Enligt uppgifter som utredningen fått ta del av har andelen anställda i ideell sektor i därefter ökat till 2016. De ideella organisationerna får sin finansiering genom offentlig upphandling, bidrag och en särskild ordning för godkännande av specialisthälsotjänster, vilket är ett slags vårdvalssystem. Förskolor och skolor finansieras med bidrag. Även privata företag kan delta i valfrihetssystemet. Skolor får statliga bidrag och förskolor kom- munala. Det är inte tillåtet att ta ut några medel ur skolverksamhet genom vinstuttag eller dylikt eftersom det skulle innebära att statliga medel delades ut till privatpersoner, vilket inte är tillåtet. Inga kom- mersiella skolor får därför bidrag. Förskolorna får däremot göra vinstutdelning. Det gäller både kommersiella och ideella verksam- heter. Staten ger även bidrag till ideella organisationer som bedriver behandlingshem för personer med missbruksproblem. Specialisthälso- tjänster upphandlas av de statligt ägda regionala hälsoföretagen91. Tjänster för behandling för missbruk är reserverade för ideella orga- nisationer. De regionala hälsoföretagen har också tidsobestämda driftsavtal med tolv ideella organisationer. Dessa avtal ingicks före 1994. När det gäller arbetsmarknadstjänster så finns det vissa bidrag till enskilda tjänster, annat köps in. Det finns ett pilot- projekt med välfärdsobligationer, även kallade sociala utfallskontrakt. 89EEA, part III, chapter 2, article 31, 32 och 36 samt part IV. 90Mot en ny Skandinavisk velferdsmodel? Konsekvenser av ideell, kommersiell og offentlig tjenesteyting for aktivt medborgerskap. Institutt for samfunnsforskning, red. , rapport 2016:01. 91Kan jämföras med regioner beträffande uppgifter. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Verksamheter som är registrerade som frivilliga är skattebefriade, de är inte mervärdesskattepliktiga och de har ett särskilt undantag beträffande arbetsgivaravgifter. Det finns inte någon motsvarighet till idéburet offentligt partner- skap i . I används en annan samarbetsmodell med drifts- avtal, även nämnt ovan, mellan de regionala hälsoföretagen och ideella verksamheter. har en särskild lag för organisationer vilka tillhör den tredje sektorn, dvs. i stort sett de organisationer som betraktas som idé- burna organisationer i en svensk kontext.92 Lagen tillämpas dock inte fullt ut . Exempel på organisationer som anses tillhöra sektorn är frivilligorganisationer, filantropiska organisationer, sociala företag, stiftelser och andra privaträttsliga subjekt utan vinstsyfte som ska- pats för olika typer av allmännyttiga ändamål. Organisationerna benämns ETS. De är också skattebefriade. Någon statistik som visar hur stor andel av välfärden som bedrivs av organisationer som tillhör den tredje sektorn har utredningen inte funnit. I lagen om den tredje sektorn finns en uppräkning av tjänster som definieras som välfärdstjänster. I begreppet välfärdstjänster ingår social omsorg och vård, hälso- och sjukvård, välgörenhet, utbildning, träning, amatörsport, att skydda, bevara och främja historiska och artistiska föremål inklusive bibliotek enligt ett speciellt dekret, skydda och bevara natur och miljö (dock inte avfallshantering), främja kultur och konst, skydda mänskliga rättigheter samt vetenskaplig forskning av särskilt socialt intresse. Akuta sjukvårdstransporter kan i första hand anförtros till frivilligorganisationer. Bestämmelsen uppställer ett antal krav som tycks tagna ur praxis. Lagen om den tredje sektorn innehåller bestämmelser om ett register men det har inte tagits i bruk när detta skrivs. Lagen innehåller också bestämmelser om olika samarbeten mellan offentliga organ och organisationer inom den tredje sektorn. En av samarbetsformerna är ett slags valfrihetssystem. Valfrihetssystem finns beträffande personliga tjänster och marknaden anses svag med få eller inga privata vinstdrivande företag. 50/2016, del decreto correttivo 56/2017 e del codice del Terzo settore. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd får endast ersättning för kostnaderna. Det finns också möjligheter att upphandla kontrakt som avser sociala tjänster från organisationer som ingår i den tredje sektorn. Det är inte fråga om att direkttilldela kontrakt utan alla organisationer som ingår i sektorn får anmäla intresse och i slutändan tecknas kontrakt med en av dessa. Det är skäl 114 i LOU-direktivet som anses ge denna möjlighet. Den ita- lienska antikorruptionsmyndigheten arbetar med att ta fram rikt- linjer för hur samverkansmöjligheterna ska kunna tillämpas i prak- tiken.93 I utkastet till riktlinjer anges t.ex. att det är myndigheten som önskar samverka med parter inom den tredje sektorn som ska motivera varför det är lämpligt att göra det eftersom samverkan ute- sluter privata företag från att delta. Motiveringen kan utöver de ekonomiska skälen handla om på vilket sätt det är mest gynnsamt för samhället, t.ex. genom att förverkliga principerna om universa- litet, solidaritet, tillgänglighet, ekonomisk effektivitet och lämplighet. bedömning är att det inte föreligger någon normkonflikt mellan (upphandlingsdirektiven) och den italienska lagen eftersom lagen grundar sig på EU-rättsliga prin- ciper om solidaritet och subsidiaritet vilka även följer av den italienska konstitutionen. Det tyska systemet utgår från subsidiaritetsprincipen vilken innebär att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Staten ska enligt denna princip inte utföra välfärdstjänster annat än i undan- tagsfall. Flera lagar på välfärdens område innehåller förbud för det offentliga att tillhandahålla välfärdstjänster som staten/ kommunerna är skyldiga att se till att det finns tjänster för de som behöver dem. Välfärdstjänsterna finansieras solidariskt av de som arbetar och uppbär lön genom att arbetstagare och arbetsgivare betalar försäk- ringar. Försäkringarna är obligatoriska. Även arbetslösa omfattas av dessa försäkringar utan att betala någon avgift. 93L’aggiornamento della delibera n. 32/2016, Indicazioni in materia di affidamenti di servizi sociali, Autorità Nazionale Anticorruzione. 94Informationen kommer från en workshop som genomfördes med deltagare från utredningen. Tyska ambassaden, den tyska organisationen , de svenska paraplyorganisationerna Forum och Famna, SKL, samt från ett utkast till rapport framtaget av en arbetsgrupp inom sociala kommittén (EU). Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd hur mycket var och en betalar i avgift för olika välfärdstjänster som hälsovård, arbetslöshetskassor och omsorg. Vissa tjänster, t.ex. stöd och hjälp till funktionsnedsatta och barn- och ungdomsvård finan- sieras med skatter. Verksamheten vid ett sjukhus finansieras exem- pelvis genom de nämnda försäkringarna men själva byggnaden finan- sieras med skattemedel. Ofta finns det delar i verksamheten som en icke-vinstdrivande organisation finansierar, t.ex. ett kapell eller ett hospice. Sociala tjänster som det offentliga har skyldighet att utföra och som enskilda är lagligt berättigade till omfattas av ”socialrättens triangel” (The Triangle of Social /Sozialrechtliches Dreiecks- värhältnis). Socialrättens triangel består av tjänsteleverantör – myn- dighet – brukare/användare.