sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Remissinstansernas synpunkter på förslagen Utredningens betänkande har remitterats och flera av remissinstans- erna har lämnat synpunkter på det föreslagna demokrativillkoret. Ett flertal myndigheter och organisationer, bl.a. Delegationen mot segregation, , Förvaltningsrätten i , ombudsmän och , framför inga synpunkter eftersom de anser att regeringen bör invänta Demokrativillkors- utredningens betänkande. De pekar på att det finns flera fördelar med ett enhetligt villkor för olika typer av statlig bidragsgivning. Flera civilsamhällesorganisationer såsom Famna, Kvinno- lobby och tillstyrker förslaget medan bl.a. Kristna råd har invändningar. ombudsmannen (DO) och MUCF anser att villkorets breda ut- formning kan medföra tolknings- och tillämpningsproblem. DO saknar en analys av hur det föreslagna kriteriet som bygger på respekt för de mänskliga rättigheterna kan tillämpas i förhållande till privata subjekt som t.ex. organisationer. MUCF är också kritisk till att det inte ges vägledning till hur villkoret ska tolkas i situationer då olika rättigheter krockar. Därutöver anser MUCF att det första ledet av villkoret som rör terrorism är mycket snävt och skarpt formulerat och dessutom så uppenbart att det inte behöver särregleras. Formu- leringen riskerar vidare att leda till ett allmänt misstänkliggörande av civilsamhällets organisationer. Även ombudsmän fram- håller att villkoret innebär att en organisation som går miste om möjligheten till stöd ur fonden också kan utpekas för att främja, uppmana till eller försvara terrorism, eller i övrigt inte respektera mänskliga rättigheter. till organisationer inom utvecklingsarbetet En stor del av den statliga bidragsgivningen till det civila samhället utgörs av de bidrag som arbete (Sida) fördelar till biståndsorganisationer. Bidragen regleras inte i någon förordning. Sida samarbetar med svenska civilsamhälles- organisationer främst genom fleråriga avtal om rambidrag. Detta möjliggör för organisationerna att ansöka om bidrag direkt från respektive anslagspost samt ingå avtal under densamma. Sida upp- ställer kriterier för civilsamhällesorganisationers behörighet dels som ramorganisation inom utvecklingssamarbetet, dels som strategisk partnerorganisation inom det humanitära biståndet. I kriterierna anges att organisationen ska ”vara demokratisk uppbyggd samt arbeta utifrån demokratiska värderingar som inte motverkar uppfyllelsen av strategiernas målsättningar” (Kriterier, Sida, , s. 17). Sidas direkta samarbete med civilsamhällesorganisationer sker med 15 ramorganisationer för att genomföra Strategin för stöd genom svenska organisationer till det civila samhället 2016–2022 (beslut , UD2016/10135/IU). Ramorganisationerna ge- nomför utvecklingsarbete inom de riktlinjer som angetts av Sida (Riktlinjer för ramorganisationer inom anslagsposten Informations- och kommunikationsverksamhet, ). Sida har även ett in- direkt samarbete med andra svenska organisationer genom att Sidas bidrag förmedlas av ramorganisationerna till andra organisationer. Även (FBA) fördelar bidrag till civil- samhällesorganisationer inom samma anslag som Sida, dvs. Stödet fördelas till organisationer som arbetar med frågor som rör fred och säkerhet i och globalt och konkretiseras i regeringens regleringsbrev till FBA. Enligt myndighetens riktlinjer för stödet ska en organisation som beviljas bidrag vara demokratiskt uppbyggd, följa demokratins idéer och bedriva verk- samhet som är förenlig med principerna om icke-diskriminering och jämställdhet (Riktlinjer för stöd till civilsamhället för fred och säker- het, dnr 18-00622, 2018, s. 16). År 2017omfattade Sidas och FBA:s sammanlagda stöd till civilsamhällesorganisationer . Statens stöd till tryckta medier har likheter med stödet till det civila samhället i den bemärkelsen att det inrättades och fördelas med ett demokratifrämjande motiv. Det finns inte några demokrativillkor i presstödssystemet. Däremot finns det en demokratibestämmelse i radio- och tv-lagen (2010:696) som gäller för tillståndspliktig radio- och tv-sändningsverksamhet. Enligt denna ska verksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och prin- cipen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (5 kap. 1 §). Frågan om att införa en bestämmelse om respekten för demo- kratins idéer som en förutsättning för att få del av presstödet ut- reddes både av 2013 och , vilka kom fram till olika ståndpunkter. ansåg att det inte borde införas ett demo- kratikriterium i presstödssystemet eftersom det enligt kommittén skulle innebära ett avsteg från den syn på det tryckta ordets ställning som angett i tryckfrihetsförordningen. Eftersom stödet har avgörande betydelse för flera tidningar så skulle ett beslut om ett indraget stöd innebära att en tidning upphör att utkomma. mittén menade vidare att det var viktigt att presstödet var ideo- logiskt neutralt och att det inte kan användas för repressiva ingrepp mot enstaka artiklar eller utgivares ideologiska hållning. Antidemo- kratiska riktningar inom medierna bör enligt kommittén i stället motverkas inom den allmänna opinionsbildningen (SOU 2013:66 s. 405 f.). Frågan utreddes på nytt av som, till skillnad från , föreslog att ett krav för stöd ska vara att det allmänna nyhetsmediet präglas av principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Enligt utred- ningen är presstödet en del av mediepolitiken och inte en grundlags- skyddad rättighet, vilket gör det möjligt att ställa krav på stödmot- tagande nyhetsmedier. Behovet av ett villkor motiverades med att stödet använts för att delfinansiera medier som publicerat innehåll som väcker misstro mot vissa grupper. Enligt utredningen borde staten inte förhålla sig neutral mot budskap som klart och tydligt uttrycker ett motstånd mot hållningen om alla medborgares frihet och lika värde och som har potentialen att skapa normativa och för demokratin potentiellt skadliga värdeförskjutningar (SOU 2016:80 s. 332 f.). I den efterföljande propositionen Journalistik i hela landet gjorde regeringen bedömningen att det utifrån ett konstitutionellt perspek- tiv inte fanns några problem med att införa utredningens förslag till demokratikriterium (prop. 2017/18:154 s. 27 f.). Den som vägras stöd på grund av att den inte uppfyller ett demokratikriterium skulle i grundlagens mening inte vara hindrad från att utöva sin yttrande- eller tryckfrihet. Att ställa upp krav som innebär att skattemedel inte delas ut för att användas i syfte att främja antidemokratiska ändamål låg dessutom i linje med de principer som kommer till uttryck i regeringsformens mål- och programstadgande. Däremot hade reger- ingen principiella invändningar mot att det allmänna på förhand blandar sig i mediers innehåll från ett värdegrundsperspektiv. Denna ståndpunkt hade också stöd av flera remissinstanser och därför valde regeringen att inte föreslå något demokratikriterium för det nya mediestödet. 5.4Demokrativillkor i kommuner och regioner Såsom framgår av avsnitt 4.4 fördelar också kommuner och regioner bidrag till föreningslivet. För att få en bild av förekomsten av demo- krativillkor samt villkorens utformning och tillämpning har utred- ningen genomfört en enkät ställd till samtliga 310 kommuner och regioner. Enkäten har besvarats av av alla kommuner och regioner. Av dessa uppger att de har någon form av demokrativillkor i bidragsgivningen till föreningslivet. Frågan om- fattade alla former av bidrag till organisationer och föreningar, inklu- sive olika former av anläggningsstöd eller rätt att nyttja lokaler och anläggningar. Det vanligaste demokrativillkoret som ställs i bidragsgivningen är att organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd, vilket framgår av tabell 5.2. Ett sådant krav ställs av av kommunerna och regionerna. Det omfattar t.ex. krav på att medlemskapet eller verk- samheten är öppen för alla, att föreningen har antagit stadgar eller att styrelsen är vald i föreningsdemokratisk ordning. Det är 53 pro- cent av kommunerna och regionerna som svarar att de ställer krav på att verksamhet ska bedrivas i enlighet med eller inte i strid med demokratins idéer och har ett villkor om att verksam- heten ska främja vissa demokratiska värderingar, t.ex. jämställdhet, allas lika värde eller likabehandling. Demokrativillkoren i kommun- erna och regionerna är sällan utformade med exakt dessa skrivningar utan svaren ska ses som en bild av hur kommunerna eller regionerna tolkar lydelsen av de demokrativillkor som ställs. av kommunerna och regionerna svarar att de har andra typer av demokrativillkor. Av dessa är det ett flertal som uppger att de har specifika krav gällande organisationens demokratiska uppbyggnad. Några kommuner ställer krav på att organisationen är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning, har en drog- eller alkoholpolicy, skapar mångfald och utveckling, inte strider emot diskrimineringslagen, följer kommunens värdegrund eller respekterar FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om barnets rättigheter. I några kommuner måste före- ningens ordförande skriva under och förbinda sig att följa policydoku- mentet för att kunna få bidrag. Flera kommuner och regioner kräver också att verksamheten ska vara religiöst och partipolitisk obunden. I av kommunerna och regionerna gäller demokrativill- koren i all bidragsgivning medan svarar att villkoren enbart omfattar vissa bidrag. Det är särskilt vanligt att demokrativillkor gäller för bidrag till ungdoms- och idrottsföreningar. De flesta kommuner och regioner tillämpar även demokrativillkor när det kommer till nyttjande av lokaler och anläggningar. Det är av kommunerna och regionerna som svarar att de har någon slags policy, föreskrifter eller riktlinjer för vilka demo- krativillkor som gäller eller för hur demokrativillkoren ska tillämpas I några kommuner finns skrivningar om demokrati i kommunens föreskrifter, styrdokument eller i andra övergripande policydoku- ment, vilka i sig kan tillämpas som demokrativillkor. De demokrativillkor som ställs i den kommunala bidragsgivningen skiljer sig i viss mån från de villkor som ställs i statsbidragsförord- ningarna. Generellt sett är kommuner och regioner mer fokuserade på uppbyggnaden och ställer krav på att den ska vara demokratisk. Det flesta kommuner och regioner ställer detaljerade krav. Det är vanligt att det ställs krav på att en organisation ska verka för vissa demokratiska värderingar eller motverka rasism och diskriminering. Även om det finns vissa övergripande likheter så skiljer sig utformningen av demo- krativillkoren åt mellan kommunerna. I vissa kommuner och regioner är demokrativillkoren också olika formulerade för olika typer av bidrag. Såsom framgår av avsnitt 4.4.1 är bidragsgivningen i kom- munerna ofta uppdelad mellan olika facknämnder. I några kom- muner, t.ex. och , skiljer sig demokrativillkoren åt mellan olika fack- och stadsdelsnämnder. 6Tillämpning av nuvarande demokrativillkor Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att göra en samlad analys av vilka svårigheter och utmaningar som myndigheterna har med dagens system, såväl vad gäller beslut om bidragsgivning utifrån demo- krativillkoret som hur de följer upp efterlevnaden av villkoret. Ut- redningen ska också kartlägga hur myndigheter samverkar i frågor om bidragsgivning och redovisa hur ett urval av civilsamhällets orga- nisationer ser på nuvarande ordning. Denna analys ska ligga till grund för utredningens förslag till ett förtydligat demokrativillkor liksom det stödmaterial om demokrativillkorsfrågor till statliga och kommu- nala förvaltningsmyndigheter som utredningen ska ta fram. I kapitlet redogör utredningen för hur myndigheter, kommuner och regioner tillämpar demokrativillkor, hur de följer upp efterlevna- den av demokrativillkoren och den praxis som utvecklats vid tillämp- ning av villkoren. Vi redovisar även det civila samhällets syn på nu- varande ordning. 6.2Myndigheternas tillämpning av demokrativillkor Som utredningen redogjort för i kapitel 4 är det cirka 40 myndig- heter som fördelar bidrag till det civila samhället med stöd av stats- bidragsförordningar, lagar, regleringsbrev, andra särskilda regerings- beslut och ramavtal. Vidare har ett antal organisationer i uppdrag att fördela statliga bidrag. I kapitlet avses med ”myndigheter” såväl stat- liga myndigheter som organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag. Av de cirka 80 förordningar som finns för bidrag till det Tillämpning av nuvarande demokrativillkor civila samhällets organisationer innehåller 37 någon form av demokrati- villkor. Ungefär hälften av de bidragsgivande myndigheterna tilläm- par förordningar som innehåller demokrativillkor. För att få en bild av hur demokrativillkoren tillämpas har utredningen haft samråd med och genomfört en enkät med de bidragsgivande myndigheterna. Efter- som det är få bidrag där det ställs krav på att organisationen ska ha ett syfte som är förenligt med demokratiska principer fokuserar redo- görelsen på villkor gällande organisationens uppbyggnad och verk- samhet. 6.2.1Allmänt om prövningen av bidragsansökningar Statliga bidrag fördelas vanligtvis efter en utlysning av ett särskilt stöd. För att ta del av ett bidrag måste en organisation då lämna in en ansökan till den myndighet som fördelar bidraget. Bidrag fördelas i regel på årsbasis. Det är vanligt att en utlysning sker året före det år bidraget avser och myndigheten tar därefter emot och bedömer ansökningar, fattar beslut och betalar ut medel. Prövnings- förfarandet sker under en förhållandevis . Normalt ska en organisation redovisa hur ett beviljat bidrag använts i slutet av bidragsåret. Hur granskningen av ansökningar genomförs varierar mellan de bidragsgivande myndigheterna. För ett stort antal myndigheter är det i regel samma organisationer som ansöker om bidrag . Det gäller t.ex. bidrag som fördelas till handikapporganisationer, patientföreningar, friluftsorganisationer, försvarsorganisationer, folk- bildningsorganisationer, konsumentorganisationer, idrottsorganisa- tioner eller organisationer som arbetar med folkhälsa. Myndigheterna och bidragstagarna kan då bygga upp ett förtroende för varandra och granskningen är därför förhållandevis begränsad. Det är inte heller alla myndigheter som prövar om en viss organisation har rätt till bidrag, utan en organisation som en gång uppfyllt villkoren anses så att säga vara inne i systemet. Flera myndigheter menar också att de inte fördelar stöd till organisationer som inte redan är kända för dem och att de inte har hanterat något fall där frågan om demokrati- villkoret är uppfyllt aktualiserats. Några bidragsgivande myndigheter urskiljer sig genom att de tar emot och prövar ett stort antal ansökningar. Tillämpning av nuvarande demokrativillkor omfattande bidragshantering är , Allmänna arvsfonden och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Även länsstyrelserna, Delegationen mot segregation, Sida och har en relativt omfattande bidragsgivning. 6.2.2Allmänt om granskning av demokrativillkor Granskning av organisationens uppbyggnad och syfte Ett flertal myndigheter fördelar bidrag med tillämpning av förord- ningar som innehåller villkor om att den bidragsmottagande organi- sationen ska vara demokratiskt uppbyggd, medan få myndigheter tillämpar förordningar som har villkor om att en organisations syfte ska vara förenligt med demokratiska principer. Dessa demokrati- villkor upplevs av de flesta myndigheter som oproblematiska. En granskning sker vanligen utifrån en bedömning av ansökningshand- lingen tillsammans med annat underlag såsom stadgar, verksamhets- berättelse, årsmötesprotokoll eller andra policydokument som den bidragssökande organisationen ger in. Myndigheterna kräver i regel att det ska framgå av organisationens stadgar att den är demokratisk och att varje enskild medlem har rösträtt, antingen direkt eller via ombud, att det finns en vald styrelse och revisor samt att medlem- skapet är öppet och frivilligt. Flera myndigheter kräver att en bidragssökande organisation ska gå i god för att den uppfyller ställda demokrativillkor. Sökanden ska ge in underlag som visar att villkoren är uppfyllda och organisatio- nens firmatecknare ska i ansökan bekräfta att de uppgifter som har lämnats är korrekta. Granskning av om organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer Såsom framgår av kapitel 5 uppställs villkor om att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer i 31 av statsbidrags- förordningarna. Av några förordningar framgår att bidraget i sig ska främja demokrati, vilket kan tolkas som ett villkor som avser hur verksamheten bedrivs. Den generella uppfattningen bland myndig- heterna är att de villkor som ställs avseende verksamheten är svåra Tillämpning av nuvarande demokrativillkor att kontrollera och bedöma. Myndigheterna har vid samråd med utredningen framfört att de inte vet hur de ska förhålla sig till vill- koret och att det är svårt att tolka vad begreppet ”demokratins idéer” innebär. Svårigheterna att tolka begreppet framkommer också i Statskontorets myndighetsanalys av MUCF. Enligt rapporten finns det olika uppfattningar inom myndigheten hur villkoren ska tolkas och avsaknaden av vägledning i förarbetena gör det svårt att tillämpa förordningarnas demokrativillkor rättssäkert. I rapporten redovisas också att handläggare vill ha ett tydligt stöd för hur demokrativillko- ret ska tolkas. Flera handläggare förordar att en nämnd upprättas som prövar besvärliga ärenden, exempelvis ansökningar från organi- sationer som inte bedöms dela demokratiska värderingar (Statskon- toret 2017). Vid utredningens samråd med de bidragsgivande myndigheterna har det även framkommit att det finns en osäkerhet beträffande vilket underlag som ska begäras in från sökanden och vilka efter- forskningar myndigheten bör och kan göra för att säkerställa att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Hur granskningen av organisationens verksamhet går till, och inte minst omfattningen av granskningen, varierar mycket mellan myndigheterna. Prövningen sker vanligen utifrån dokumentation såsom stadgar, verksamhetsberättelse eller årsredovisning och vad sökanden upp- gett i ansökningshandlingarna. Hos några myndigheter innefattar granskningen vid behov även sökningar på internet, kontroll av sökandens webbplats, sociala medier, blogguttalanden eller nyhets- artiklar. Flera av de bidragsgivande myndigheterna har regelbundna kontakter med andra myndigheter för att inhämta upplysningar om en organisation eller att för att diskutera ansökningsrutiner. När en organisation som inte tidigare är känd för myndigheten ansöker om bidrag förekommer det att myndigheten kontaktar andra myndig- heter eller kommuner för att få upplysningar och referenser. Flera bidragsgivande myndigheter har ett samtal med sökanden för att skapa sig en bild av organisationen och i vissa fall kan platsbesök ske. I regel sker en mer noggrann granskning om det kan misstänkas att en organisation inte uppfyller villkoren för bidraget. Det kan ske efter att en myndighet har mottagit information från allmänheten eller att det framkommit uppgifter i nyhetsmedia. Tillämpning av nuvarande demokrativillkor 6.2.3Exempel på granskningsförfaranden vid bidragsgivande myndigheter Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor MUCF fördelar statsbidrag med tillämpning av ett antal statsbidrags- förordningar, men även med stöd av myndighetens regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Exempel på sådana särskilda regerings- beslut är myndighetens uppdrag 2017 att förbereda fördelning av stöd i samband med allmänna valen 2018 och Europaparlamentsvalet (Ku2017/02115/D), samt myndighetens uppdrag 2015 att för- dela bidrag till utvalda civilsamhällesorganisationer i syfte att stärka det fortsatta arbetet med flyktingsituationen (Ku2015/02981/D). De statsbidragsförordningar myndigheten har att tillämpa inne- håller som regel villkor om att den bidragsmottagande organisatio- nen ska vara demokratiskt uppbyggd och i sin verksamhet respektera demokratins idéer. MUCF är den bidragsgivande myndighet som har mest erfarenhet av att granska bidragssökande organisationer utifrån ett demokratiperspektiv och som också har fattat avslags- beslut med anledning av att en organisation inte levt upp till ställda demokrativillkor. Myndigheten har i rapporten , praktiken och verkligheten redovisat hur den kontrollerar bidragsansökningar, bl.a. om organisationen är demokratiskt uppbyggd och om organisatio- nens verksamhet lever upp till demokratins idéer. Villkoret att verk- samheten inte ska strida mot demokratins idéer förklaras i rapporten som att syfte, innehåll och idémässig grund inte får strida mot prin- ciper som till exempel alla människors lika värde och likhet inför lagen, folkstyre, rösträtt och respekt för majoritetsbeslut, yttrande-, informations-, organisations- och religionsfrihet och ett fungerande rättssystem som skyddar individens fri- och rättigheter (MUCF 2012). MUCF har i en senare rapport verka demokratiskt redovisat hur myndigheten i bidragshandläggningen prövar och följer upp vill- kor om demokratisk uppbyggnad och respekt för demokratins idéer. Av rapporten framgår att myndigheten vid prövningen av villkoret om demokratisk uppbyggnad fokuserar på underlag som exempelvis stadgar, protokoll och verksamhetsberättelser. Det ska bl.a. framgå av stadgarna att organisationen har reglerat respekt för majoritets- beslut, att varje enskild medlem har rösträtt, antingen direkt eller via ombud, att det finns en vald styrelse och revisor samt att medlem- Tillämpning av nuvarande demokrativillkor skapet är öppet och frivilligt. När det gäller villkoret att organisatio- nen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer framgår av rapporten att MUCF beslutat att striktare tillämpa villkoret och införa ökade kontroller. Myndigheten tillämpade tidigare demokrati- kriteriet i en vidare bemärkelse, där så länge en organisation höll sig inom vad som får uttryckas i , med hänsyn till grundlags- skyddade rättigheter eller annan lagstiftning, var verksamheten för- enlig med demokratins idéer. Den nya hållningen är mer restriktiv och innebär att det ska stå klart vid prövning och under pågående verksamhet att statsbidragen går till avsedda ändamål och att stats- bidragen inte motverkar grundläggande samhälleliga värderingar. Praxisändringen har inneburit en ny tillämpning och enligt rapporten går det därför inte på förhand att göra en uttömmande lista på vad som anses strida mot demokratins idéer utan varje omständighet får prövas (MUCF 2017). Enligt Statskontorets myndighetsöversyn har MUCF också ökat kontrollen och begärt in fler kompletteringar av ofullständiga ansökningar (Statskontoret 2017). MUCF hanterar både organisationsbidrag och projektbidrag och demokratiprövningen är densamma för de olika bidragsformerna. Myndigheten har infört olika granskningsnivåer av ansökningar. Det finns en basprövning som alla organisationer genomgår. Organisa- tionen ska vid ansökan gå i god för att den är demokratiskt upp- byggd och självständig och i sin verksamhet respekterar demokratins idéer inklusive jämställdhet och icke-diskriminering. Organisatio- nen ska lämna underlag som visar att dessa villkor är uppfyllda såsom justerat årsmötesprotokoll, aktuella stadgar och verksamhetsberät- telse för det senast avslutade verksamhetsåret. Organisationens firmatecknare ska i ansökan bekräfta att de uppgifter som har läm- nats är korrekta. kräver MUCF att sökanden i ansök- ningsformuläret även besvarar frågan om det finns uppgifter om organisationen, t.ex. i nyhetsmedia, som kan ha betydelse för myn- dighetens bedömning av ansökan i demokratihänseende. Av de 365 ansökningar om projektbidrag som inkom uppgav åtta organisationer att det fanns uppgifter som kunde ha betydelse för myndighetens bedömning utifrån demokratisk synpunkt.