sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — För att säkerställa att den mest lönsamma teknologin används ska lönsamhetsbedömningen beakta alternativ till konventionella investeringar i förstärkt överföringskapacitet. Författ- ningsförslaget i ellagen innehåller ett bemyndigande till regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att ge ut föreskrifter om bland annat hur den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen ska utformas. Det är viktigt att arbetsinsatsen för den sökande att ta fram en samhällsekonomisk analys står i proportion till investeringens storlek. Ei definierade i sin rapport ett flertal nyttor och kostnader förenade med en nätinvestering. Vid små investeringar, med obetydliga sam- hällsekonomiska konsekvenser, kommer värdet av flertalet effekter att vara mindre än arbetskostnaden för att analysera dessa. En sam- hällsekonomisk lönsamhetsbedömning kan då innehålla ett sådant konstaterande, med en tydlig motivering till att åtgärden inte har några betydande samhällsekonomiska konsekvenser. Detta förfa- rande bidrar också till ett tydligt och transparent beslutsunderlag (, R2018:06). Ei:s förslag är begränsat till transmissionsledningar. Vår bedöm- ning är att även motiveringarna till koncessionsbeslut för regionnäts- ledningar på högre spänningsnivåer behöver förtydligas, till exempel om det är befolkningstillväxt, ny industri, leveranssäkerhet eller andra faktorer som skapar behovet av ledningen. Däremot finner vi det inte lämpligt att nu lägga ett förslag om att utöka Ei:s förslag. Efterhand som Ei:s tillämpning av de nya bestämmelserna har satt sig bör det dock övervägas om dessa regler även ska omfatta ledningar på några av de högre spänningsnivåerna på regionnätet. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Ellagen innehåller en bestämmelse om att anläggningen ska vara lämplig ur allmän synpunkt, 2 kap. 6 §. Detta tillämpas i praktiken som att det måste finnas ett uttryckligt behov av ledningen. Det sak- nas däremot närmare bestämmelser i lag eller förordning om hur denna prövning ska gå till och vilka aspekter som ska vägas in i be- dömningen, till exempel samhällsekonomiska effekter. Enligt förarbetena till ellagen (prop. 1996/97:136 s. 123) är pröv- ningen av om anläggningen är lämplig ur allmän synpunkt i första hand aktuell när det gäller nätkoncession för linje. Prövningen syftar främst till att hindra att samhällsekonomiskt onödiga ledningar byggs, det vill säga att hindra att nya ledningar byggs där tillräcklig över- föringskapacitet redan finns, eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsaker onödigt stor skada för tredje man. Det anges särskilt i förarbetena som ett exempel på en samhällsekonomiskt olönsam ledning att det ibland kan vara företagsekonomiskt lönsamt för en större elanvändare att ansluta till en högre spänningsnivå. Om an- läggningar tillåts ansluta direkt till regionnät i större omfattning kan det urholka den ensamrätt till elöverföring som innehavaren av nät- koncessionen för område har. Detta kan leda till att det ekonomiska underlaget för överföringsverksamheten försvagas, vilket riskerar att drabba de övriga elanvändarna inom området. När så är fallet kan ansökan om nätkoncession avslås. kan situationen emellertid vara sådan att ansökningen i stället bör bifallas. Det förefaller således som att lagstiftaren genom kravet på anlägg- ningens lämplighet dels vill skydda tredje man mot onödig skada såsom markintrång, dels skydda kundkollektivet mot onödiga kostnader. Bristfälliga underlag vid ansökan om nätkoncession för trans- missionsledning försvårar en tidseffektiv och systematisk prövning av ledningens allmänna lämplighet hos nätmyndigheten. uppger att de redan fattar sina investeringsbeslut baserat på samhällsekonomiska lönsamhets- bedömningar i enlighet med regeringens instruktion. Vi bedömer att nätmyndighetens prövning av en lednings allmänna lämplighet kan bli mer ändamålsenlig för att uppnå dess syften om den sker på ett tydligt underlag och i enlighet med tydliga och transparenta princi- per där relevanta alternativ beaktas. Vid prövningen är det mark- intrång och de miljöeffekter som olika alternativ medför av särskild Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status vikt, eftersom de i vissa fall kan motivera ett dyrare teknikval, t.ex. markkabel i stället för luftledning. Investeringar i transmissionsnätet medför stora kostnader. Dess- utom har planer som innebär en omfattande inve- steringsvolym . De merkostnader och nätmyndigheten får i samband med bedömningen av ledningens allmänna lämplighet kommer därför snabbt att balanseras med ökade nyttor om projekt som är olönsamma för samhället kan senareläggas eller undvikas helt. Detta kommer att effektivisera resursanvändningen i ekonomin, användningen av statens medel och i förlängningen även leda till lägre avgifter för elnätskunderna, se konsekvensanalysen i (R2018:06) för en mer detaljerad redogörelse för konsekvenserna av författnings- förslaget. Utredningen har gett en konsult i uppdrag att studera vad lämplig- hetsprövningen i samband med prövningen av nätkoncession för linje omfattar i våra grannländer , och . I samtliga studerade länder baseras lämplighetsprövningen på en samhälls- ekonomisk analys. I och är den nedre spännings- gränsen för nätkoncession för linje 110 respektive 132 kilovolt (kV). I krävs däremot nätkoncession för linje för anläggningar som är högre än . Om spänningen är lägre än , eller ledningen är kortare än , krävs dock ingen samhällsekonomisk analys (se Bilaga 2). Ei:s utredning om samhällsekonomiska analyser i prövningen av allmän lämplighet Det har funnits en farhåga från statliga institutioner att inte bygger samhällsekonomiskt lönsamma nät, trots att det framgår av regeringens instruktion att ska bygga ut transmissionsnätet baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedöm- ningar (, 2016; Regeringen, 2017). Ei föreslog ytter- ligare en paragraf i anslutning till 2 kap. 6 § ellagen med innebörd att nätkoncession för transmissionsnät endast får meddelas om anlägg- ningen är samhällsekonomiskt lönsam, förutsatt att det inte finns särskilda skäl att frångå detta krav (, R2018:06). Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Ei definierade i sin rapport nyttorna av en transmissionsnäts- investering som elmarknadsnytta, minskad marknadsmakt, system- tillräcklighet, elkvalitet, driftsäkerhet, balanssäkerhet, kostnadseffektiv politisk måluppfyllelse och minskade nätförluster. Kostnaderna är i sin tur förbundna med de som uppstår vid bygg-, underhålls- och reinvesteringar samt de miljöeffekter som bygget medför, till exem- pel lokala intrångseffekter, lokala miljöeffekter och utsläpp under anläggningens ekonomiska livslängd. Om nettonuvärdet av elled- ningen är större än noll bör ledningen byggas. Motivet till att medge särskilda skäl för att godkänna olönsamma ledningar är att det finns anslutningskrav, funktionskrav, driftsäker- hetskrav med mera formulerade i nationell och europeisk rätt. För- delen med att en samhällsekonomisk analys bifogas ansökningen är att det synliggör för lagstiftaren de samhällsekonomiska konsekven- serna av ett lagstadgat krav eller ekonomiskt incitament. Drivkraften för ledningsutbyggnaden bör vara samhällsekonomisk lönsamhet och lagkrav, till exempel anslutningsskyldighet, med sär- skilt beaktande av billigare alternativ till förstärkt överföringskapacitet för att lösa ett kapacitetsbehov. En konkret arbetsmetodik som skulle kunna användas för att säkerställa en god resurshushållning vid fram- tagande av exempelvis nätutvecklingsplaner eller utvärdering av indi- viduella nätinvesteringar är den så kallade fyrstegsprincipen. Fyrstegsprincipen är arbetsstrategi och den tilläm- pas för att säkerställa en god resurshushållning och för att åtgärder ska bidra till en hållbar samhällsutveckling. Varje enskilt steg i fyr- stegsprincipen täcker in olika aspekter och skeden i utvecklingen av transporter och av vår infrastruktur. Staten investerar i ny infrastruk- tur inom vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Den bärande principen är att de mest samhällsekonomiskt effektiva transport- lösningarna ska väljas. Som stöd för beslutsprocessen finns den så kallade fyrstegsprincipen, där billigare åtgärder alltid ska övervägas innan dyrare lösningar, som investeringar i ny infrastruktur, beslutas. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Fyrstegsprincipen anpassad till elnätsutbyggnad ser i korthet ut så här: 1.Tänka om – kan behovet av elnätsutbyggnad påverkas genom till exempel planering, styrning, reglering eller påverkan? Till exem- pel genom kostnadsriktiga nättariffer för överföring eller andra prissignaler. 2.Optimera – kan befintliga anläggningar användas på ett mer effek- tivt sätt? Till exempel dynamisk ledningskapacitet eller riskbase- rade överföringsgränser. 3.Bygga om – räcker det med begränsade ombyggnationer? Till exem- pel byte av faslinor med en ökad kapacitet. Såväl som regeringen har ställt sig bakom fyrstegsprin- cipen. Ett antal studier har dock visat att det har varit svårt att få genomslag för principen i den faktiska planeringen. De företag som ansöker om nätkoncession för linje skulle med fördel kunna redovisa vilka bedömningar enligt fyrstegsprincipen som gjorts, för att säkerställa att potentiellt billigare alternativ till förstärkt överföringskapacitet beaktas i planeringen. Detta skulle ge ett bättre och tydligare beslutsunderlag för Ei och säkerställa att be- dömningen av ledningens allmänna lämplighet görs i enlighet med tyd- liga och transparenta principer. Vår bedömning efter att ha studerat koncessionsbeslut är att Ei:s lämplighetsprövning inte primärt har fokuserat på nyttor och kost- nader förenat med en ledning. Om det anges i koncessionsansökan att det finns ett behov av ökad överföringskapacitet godkänns led- ningen om inte konsekvenserna för miljön, som analyseras noggrant i kvalitativa termer med som utgångspunkt, är för stora. Den samhällsekonomiska nyttan av ledningen kvantifieras och värderas som regel inte i de granskade besluten. Vår bedömning är således att den rådande prövningen av nätkon- cessioner inte på ett tydligt sätt har uppfyllt sitt syfte att förhindra att samhällsekonomiskt olönsamma anläggningar byggs. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status därmed anledning att, i enlighet med Ei:s förslag, ställa krav på att en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning ska bifogas ansökan och att prövningen ska ske utifrån tydliga och transparenta principer. Vid prövningen av allmän lämplighet är det viktigt att jämföra investeringar i förstärkt överföringskapacitet mot alternativ som kan vara mer kostnadseffektiva för att lösa samma behov. Vi stödjer därför Ei:s förslag att alternativ till förstärkt överföringskapacitet ska ingå i den samhällsekonomiska analysen. För transmissionsnäts- investeringar finns flertalet alternativ som kan minska behovet av, eller skjuta på, investeringar i ökad överföringskapacitet. Ett alternativ den sökande bör undersöka är möjligheten att påverka behovet av överföringskapacitet genom att till exempel an- vända nättariffen eller andra styrsignaler för att ge nätkunderna incita- ment att anpassa sitt behov av överföring till befintlig överförings- kapacitet. Ei pekar till exempel på att ett jämnare effektuttag på lägre nätnivåer kan minska behovet av överföringskapacitet på samtliga nätnivåer, inklusive transmissionsnätet. Detta alternativ kräver ett långsiktigt arbete på flera fronter. Bland dessa kan nämnas korrekt utformade nättariffer för transmissionsnät, regionnät och lokalnät eller upphandling av lokal elproduktion, energilager eller förbrukar- flexibilitet. Den sökande kan också utvärdera om det går att öka överförings- kapaciteten genom att optimera driften av befintliga nätanläggningar. Till exempel genom att tillämpa dynamisk överföringskapacitet eller riskbaserade överföringsgränser. Slutligen kanske det räcker med begränsade ombyggnationer för att öka överföringskapaciteten, till exempel genom byte av faslinor. Av remissvaren som kom in att döma var en absolut majoritet av elmarknadens aktörer, markägare och andra intressenter helt eller delvis positiva till Ei:s författningsförslag, dock inte . Även regionnätsföretagen och branschföreningen Energi- företagen var i grunden positivt inställda till krav på sam- hällsekonomisk analys och krav på redovisning av alternativa lös- ningar, under förutsättning att ”den föreslagna åtgärden utformas på ett sådant sätt att tillståndsprocessen effektiviseras, snarare än kom- pliceras” (Energiföretagen , 2018, s. 2). Energiföretagen menar också att en ”förutsättning för korrekta beslut är att metoden blir tydlig och transparent, samt att både stamnätskunden och nät- ägaren kan bilda sig en tydlig uppfattning om den samhällsekonomiska Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status värderingen och konsekvenserna mellan olika alternativ” (Energi- företagen , 2018, s. 1).2 Allmän lämplighet kompletterar ekonomiska incitament för en kostnadseffektiv utbyggnad av transmissionsnätet En individuell prövning av den allmänna lämpligheten för större in- vesteringar i elnätet kompletterar ekonomiska incitament och admi- nistrativa krav i regleringen. En av flera utmaningar vid utformningen av framtidens marknadsdesign handlar om att genom nätregleringen skapa ekonomiska incitament för en kostnadseffektiv utbyggnad av elnätet som ger rätt balans mellan nätförstärkningar, åtgärder på för- bruknings- och produktionssidan samt energilager (, 2016). Vi bedömer att det är svårt att genom marknadsdesignen utforma generella incitament och lagkrav som på ett korrekt sätt reflekterar värdet av de effekter som en investering i förstärkt överförings- kapacitet innebär för den spännvidd av situationer som kan uppstå. Det innebär att de ekonomiska incitamenten och lagkraven i regler- ingen inte till fullo återspeglar den samhällsekonomiska nyttan av kapacitetsökningen eller den samhällsekonomiska kostnaden för de olika alternativ som finns att tillgå. En samhällsekonomisk analys av en investering i förstärkt över- föringskapacitet bör innehålla flera effekter. Varje effekt kan an- tingen vara positiv (nytta) eller negativ (kostnad) för samhället. Några effekter är uppenbara och enkla att kvantifiera och värdera, medan andra är svårare (tabell 1, s. 90 i Ei R2018:06). Dessa svårig- heter kan även gälla för regleringen. En del effekter är enkla att reglera på ett enhetligt sätt, antingen genom administrativa krav (till exempel längsta avbrottstid, anslutningskrav, driftsäkerhetskrav och marknadsintegration), eller genom ekonomiska incitament (till exem- pel incitamenten för leveranssäkerhet och effektivt nätutnyttjande). En effekt som är särskilt utmanande att kvantifiera, värdera och reglera på ett bra och enhetligt sätt är systemets övergripande leveranssäkerhet, det vill säga risken för större avbrott i systemet och vilka samhällsekonomiska kostnader som det ger upphov till. För- bättrad eller bibehållen leveranssäkerhet är dock en av flera centrala 2Se remisserna från Energiföretagen , , och i sin helhet på /remisser/2018/06/remittering-av- energimarknadsinspektionens-rapport-ei-r201806/, hämtad . Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status drivkrafter för investeringar i elnätet och investeringens effekt på leveranssäkerheten bör därför vara inkluderad i den samhällsekono- miska analysen. Leveranssäkerhet är dock ett mångfacetterat begrepp som bestäms i samspelet mellan den konkurrensutsatta energy-only marknaden och det reglerade nätmonopolet. Leveranssäkerheten be- stäms med andra ord delvis på marknadsmässiga grunder utifrån vad kunderna är beredda att betala för den producerade elen, men den beror också på vilken överföringskapacitet som finns i nätet, vilken i viss utsträckning beror på vilka lagkrav och ekonomiska incitament som finns i regleringen och vilka avvägningar nätägaren gör. Även om den rådande nätregleringen i normalfallet syftar till att investeringar i förstärkt överföringskapacitet är lönsamma för nät- företaget så är det inte givet att varje investering är lönsam för sam- hället. Det är därför ändamålsenligt att nätmyndigheten får ta del av de beräkningar som ligger till grund för ansökningen så att den kan ta ställning till projektens samhällsekonomiska lönsamhet från fall till fall. Den samhällsekonomiska analys som ligger till grund för ansök- ningen och de olika alternativ som har utvärderats kan även ge nät- myndigheten input i den fortsatta regelutvecklingen. Till exempel kan de användas för att utvärdera kostnadseffektiviteten i olika lag- krav eller för att balansera incitamenten i nätregleringen för mindre mark- och kapitalintensiva alternativ till investeringar i förstärkt överföringskapacitet. 6.2.2Bedömningen av miljöpåverkan uppfyller sitt syfte Bedömning: Nuvarande ordning med miljöprövning kvarstår. Vår bedömning är att nätkoncessioner för linje uppfyller syftet att prövas utifrån miljöhänsyn, även om hela miljöprövningen inte sker inom ramen för koncessionsprövningen. Kraven på att en miljöprövning ska ske enligt vissa kapitel i miljö- balken infördes med och gäller enbart nätkoncession för linje. Att göra en miljöprövning av större kraft- ledningar är lika naturligt som att andra verksamheter bedöms 3Tidigare var lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämp- lig i vissa delar. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Det är inte ellagen som styr vilken miljöprövning som behöver göras utan det är påverkan på miljön i det aktuella fallet. Kraven på den miljöprövning som sker med stöd av ellagen inom ramen för nätkoncession för område och nätkoncession för linje skiljer sig åt. Reglerna innebär att elledningar inom nätkoncession för område kan byggas utan den formella miljöprövning enligt ellagen som krävs vid nätkoncession för linje. I vissa delar av landet kan där- för ledningar upp till 40, 70 eller byggas utan att någon miljö- prövning sker enligt ellagen. I andra delar av landet krävs en miljö- prövning enligt ellagen av alla ledningar över . träder kraven på miljöbedömning in även på ledningar som uppenbart är obetydliga ur miljösynpunkt när de omfattas av krav på nätkoncession för linje. Genom en ändring i ellagen (prop. 2012/13:70) infördes en bestämmelse i 2 kap. 8 b § ellagen som gav regeringen möjlighet att meddela undantag från kravet på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). Några sådana undantag med- delades aldrig. Eftersom bestämmelsen inte hade använts togs den bort i samband med att reglerna för miljöbedömningar ändrades (prop. 2016/17:200). Reglerna om miljöprövning av elledningar finns i 2 kap. 8 a § el- lagen. Reglerna ändrades i samband med ändringar i regler om MKB. En ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla en MKB. Detta ska säkerställa att nätkoncessionen tar vederbörlig hänsyn till miljön. Innan en MKB och koncessions- ansökan upprättas ska nätföretaget samråda med dem som berörs av den planerade ledningen. Vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje ska följande bestämmelser i tillämpas: allmänna hänsyns- regler (2 kap.), allmänna och särskilda hushållningsbestämmelser (3–4 kap.) samt miljökvalitetsnormer (5 kap. 3–5 och 15 §§). ska i en utsträckning som inte är orimlig skaffa sig den kunskap och vidta de försiktighetsåtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada och olägenhet. Nätföretaget ska också använda bästa möjliga teknik och välja den plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet med nätverksamheten ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. ska i ett särskilt beslut avgöra frågan om det kan antas medföra en betydande miljöpåverkan att bygga och använda Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status avgör frågan enligt 6 kap. 26 och 27 §§ (MB) efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket. I vissa fall behöver inte göra någon bedöm- ning, till exempel om det redan av förordning framgår att en viss åtgärd antas medföra betydande miljöpåverkan. En sådan åtgärd är att bygga luftledningar om minst och , 6 § första stycket 6 miljöbedömningsförordningen (2017:966), jfr 6 kap. 21 § och 23 § andra stycket MB. Den sökande själv kan också göra be- dömningen att betydande miljöpåverkan kan antas och då behöver inte avgöra om ledningen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en betydande miljöpåverkan kan antas ska en specifik miljö- bedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§. Om en betydande miljöpåverkan inte kan antas ska en liten MKB tas fram enligt 6 kap. 47 §. Frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt behöver inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. En nätkoncession för linje får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelse. Mindre avvikelser får dock ske om det inte motverkar syftet med planen eller bestämmelserna, 2 kap. 8 § ellagen. En nätkoncession ska förenas med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller för att i övrigt skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägen- heter och främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser eller som av annat skäl behövs från allmän syn- punkt, 2 kap. 11 § ellagen. Hur tillämpningen av reglerna fungerar De nya reglerna om MKB har enligt Ei medfört att koncessions- ansökningarna nu är tunnare i vissa fall. Det är dock svårt att bedöma den fulla betydelsen ännu, eftersom det gått så och många av de ansökningar som handläggs kom in före . Reglerna om liten MKB innebär att dess omfattning kan bli mycket begränsad. En sådan MKB ska omfatta beskrivningar av den påverkan som kan leda till väsentliga miljöeffekter. Om påverkan är liten kan det räcka med ett par sidors redogörelse. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Möjligheten enligt 2 kap. 8 a § att använda en redan gjord miljö- prövning används tydligen sällan. Bestämmelsen skulle troligen kunna användas oftare om det blev tydligare i miljötillståndet eller miljö- domen att prövningen även avser den anslutande ledningen och att erforderlig hänsyn tillmäts dess effekter. En annan omständighet som försvårar tillämpningen är att vissa förberedande åtgärder är koncessionspliktiga enligt 2 kap. 1 § andra meningen ellagen. kan därför inte detaljprojektera en ledning på ett sådant sätt som skulle krävas för att kunna söka frivilligt miljötillstånd en- ligt . Vi lämnar i avsnitt 5.5.1 ett förslag som underlättar detaljprojektering. Ett frivilligt miljötillstånd innebär dock ännu en tillståndsprocess. I det fall det behövs ett beslut om betydande miljöpåverkan är det alltid som fattar det beslutet. Det tar att fatta detta beslut, men lokalkännedomen är viktig för att kunna göra rätt bedömning. Det är vare sig troligt eller lämpligt att Ei skulle kunna fatta detta beslut. Enligt representanter för länsstyrelser kan deras bedömning gällande betydande miljöpåverkan variera stort mellan olika länsstyrelser och mellan olika handläggare, på samma sätt som bedömning om be- tydande miljöpåverkan eller inte i till exempel detaljplaner. Miljö- bedömningsförordningen är ett stöd för bedömningen, men lämnar ett tolkningsutrymme. Enligt en länsstyrelse kan detta resultera i att bedömningen kan variera mellan de olika länsstyrelserna. Enligt samma länsstyrelse har även verksamhetsutövare angett att de tycker att bedömningar kan skilja sig åt mellan olika länsstyrelser.4 anser också att det i sammanhanget är viktigt att beakta att till exempel förutsättningar gällande geografi och bebyggelse- täthet skiljer sig åt i landet, vilket också kan inverka på bedömningen och verksamhetsutövares syn på att bedömningarna skiljer sig åt.