sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Under normala omständigheter kommer en bank som är i behov av utländsk valuta (för att fullgöra en betalning i den valutan) att vända sig till de internationella valutamarknaderna. Om dessa marknader inte fungerar eller om kostnaderna för att få tag i utländsk valuta blir mycket höga kan bankerna komma att vända sig till centralbanken.63 kan då välja att tillhandahålla utländsk valuta via valutareserven. För att underlätta tillgången till utländsk valuta, kan centralbanker upprätta s.k. swapavtal64 (benämns även swaplinor) mellan sig. Ett swapavtal garanterar inte tillgång till utländsk valuta utan centralbankerna fattar särskilda beslut om att tillhandahålla valutan vid varje enskilt tillfälle. Efter den globala finanskrisen ingick swapavtal med ett antal centralbanker, bl.a. ECB. I likhet med de penningpolitiskt motiverade likviditetsstöden, ligger ECB:s möjligheter att erbjuda andra länders centralbanker swapavtal utanför bankunionens regelverk. Ett svenskt deltagande i bank- unionen ändrar därför inte i det avseendet möjligheter att ingå swapavtal med ECB. Det kan dock finans en indirekt effekt av ett deltagande. Det är inte självklart att en centralbank i ett litet valutaområde, som är ett exempel på, kan ingå swapavtal med centralbanker i större valutaområden. Ett deltagande innebär att större svenska banker hamnar under ECB:s direkta tillsyn men kan också ses som en signal om att är berett att ta ett gemensamt ansvar för finansiell stabilitet inom bankunionen. Det kan i viss utsträckning komma att underlätta för att dra på swap- avtal med ECB framöver. En centralbank kan, om synnerliga skäl föreligger, ge likviditetsstöd till enskilda banker på särskilda villkor, i form av nödkrediter (eng. Emergency Liquidity Assistance, ).65 Syftet med ett sådant likvidi- 63Bankerna måste dock lämna säkerheter till . 64Ett swapavtal om valuta är en överenskommelse om att köpa respektive sälja en valuta till dagens kurs för att sedan sälja respektive köpa tillbaka samma valuta vid ett bestämt tillfälle till en på förhand bestämd kurs. 65Särskilda villkor kan exempelvis innebära att accepterar andra säkerheter (med lägre kreditvärdighet) än de som är gångbara vid övrig utlåning. tetsstöd är att förhindra att en bank tvingas ställa in sina betalningar och att de effekter en sådan händelse kan ge upphov till sprids i hela systemet.66 En förutsättning för att nödkrediter ska beviljas är att bl.a. banken är solid.67 Motsvarande krav ställs även inom unions- rätten som en del av förbudet mot s.k. monetär finansiering.68 Euro- peiska banker mottog nödkrediter i stor omfattning under finans- och eurokrisen. Inte heller centralbankernas möjligheter att ge nöd- krediter omfattas av bankunionens regelverk. Det finns dock anled- ning att närmare redovisa regelverk och policyer vad gäller Riksban- kens respektive ECB:s möjligheter att ge nödkrediter. Detta efter- som det finns en gränszon mellan nödkrediter och andra likviditets- stöd till banker i kris. kan ge likviditetsstöd till enskilda banker på särskilda villkor.69 Särskilda villkor kan exempelvis innebära att accepterar andra säkerheter än de som är gångbara när en bank använder sig av s.k. stående likviditetsfaciliteter.70 Riks- banken kan ge likviditetsstöd både i form av krediter (lån) och garantier. Banker som står under tillsyn kan få sådant stöd om det finns synnerliga skäl. Ett synnerligt skäl är om en bank bedöms vara systemviktig i den situation som för tillfället råder. För att beviljas likviditetsstöd måste banken vara solid. Riks- banken bedömer från fall till fall om villkoren för likviditetstöd till en enskild bank är uppfyllda eller inte. Likviditetsstöd i form av 66Honohan (2017). 67Ofta används begreppet solvens när det gäller villkor i samband med att en centralbank (eller en statlig myndighet) prövar om förutsättningarna för likviditetsstöd är uppfyllda. I strikt mening är en insolvent bank en bank med likviditetsproblem. Därför används begreppet solid här och i de efterföljande avsnitten. En solid bank har en positiv finansiell nettoställning. 68Förbudet mot monetär finansiering regleras i artikel 123 i EUF-fördraget. Förbudet innebär att vare sig ECB eller någon annan centralbank inom ECBS, inklusive , får träda in och finansiera utgifter som tillkommer staten (statsbudgeten). Med stöd i denna princip, betraktar ECB likviditetsstöd till en icke-solid bank som en statlig uppgift. Därmed skulle stöd från en centralbank träda in och ersätta det statliga ansvaret. 696 kap. 8 § i lagen (1988:1385) om riksbank. 70De stående faciliteterna används av för att styra dagslåneräntan och hantera de penningpolitiska motparternas likviditet. Vid tillfälliga obalanser på marknaden för likviditets- utjämning kan de stående faciliteterna utnyttjas av de deltagare i betalningssyste- met som har tillträde till dem. De stående faciliteterna är inte avsedda att utnyttjas regel- bundet, åtminstone inte till något betydande belopp. Se vidare (2018) Riksban- kens penningpolitiska styrsystem – övergripande beskrivning. nödkrediter från måste även prövas mot statsstöds- reglerna71 och förbudet mot monetär finansiering. ECB och nationella centralbanker Inom euroområdet är det de nationella centralbankerna som ger nödkrediter.72 Det innebär att eventuella kostnader som uppstår till följd av att nödkrediter ges belastar den nationella resultat- och balansräkning (eller en tredje part som garanterat nöd- krediterna). Om nödkrediterna överstiger måste den nationella på förhand informera ECB:s direktion. Det finns även ett antal andra restriktioner för de nationella central- bankernas möjligheter att ge nödkrediter. Om bedömer att nödkrediterna strider mot ECB:s mål och uppgifter (t.ex. för- budet mot monetär finansiering) kan förbjuda den natio- nella att ge nödkrediter. kan också invända mot nödkrediter som sträcker sig över . För att avhjälpa en allvarlig ekonomisk störning och bevara finansiell stabilitet kan nationella myndigheter ge tillfälliga garantier till solida banker i form av förebyggande statligt stöd (se avsnitt 6.2.2). Sådana garantier är, enligt krishanteringsdirektivet, ett (extraordinärt) stat- ligt stöd som inte ska föranleda att den mottagande banken ska anses ha fallerat eller vara nära att göra det. Möjligheterna att bevilja garan- tier till solida banker är i princip desamma inom som utanför bank- unionen. I regleras formerna för förebyggande statligt stöd i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut (stödlagen) och finansieras av Stabilitetsfonden. Enligt stödlagen kan garantier ställas ut för nya skuldförbindelser som banken emitterar. Garantier kan också ställas ut till förmån för när denna ger 71Dessa villkor anges i paragraf 62 i kommissionens s.k. bankmeddelande: Europeiska kom- missionen (2013, ) Bankmeddelandet 2013/C 216/1. 72ECB (2017, ) Agreement on emergency liquidity assistance. lyder inte under ECB:s Ela-avtal och det förändras inte förändras vid ett eventuellt deltagande i bank- unionen. likviditetsstöd till en bank. Förebyggande statligt stöd ska, oavsett typ av stöd, prövas enligt statsstödsreglerna.73 8.3.2Likviditetsstöd till en bank i resolution En bank som försatts i resolution kommer sannolikt vara i behov av att säkra sin finansiering, framför allt efter att resolutionsförfarandet inletts. Bankens interna likviditets- buffertar är då sannolikt tömda och den kan ha svårt att få mark- nadsfinansiering.74 Om banken i resolution inte kan klara sin finan- siering riskerar resolutionsförfarandet att försvåras och leda till att kritiska funktioner därmed går förlorade. Likviditetsbrist kan också leda till att resolutionsmyndigheten nödgas att sälja av tillgångar för snabbt för att säkerställa finansiering.75 FSB har tagit fram principer för hur likviditetsbehovet för globalt systemviktiga banker (s.k. G-SIBs) ska tillgodoses i händelse av resolution. Enligt dessa prin- ciper ska respektive land ha en offentligfinansiell säkerhetsmeka- nism för att tillgodose temporära behov av likviditet i händelse av resolution.76 En sådan mekanism kan vara resolutionsfonden, insätt- ningsgarantifonden, eller statens generella upplåning. Stödet ska inte ges och åtföljas av villkor som inte skapar incitament för bankerna att missköta sin likviditetshantering. kan besluta om nödkrediter också till en bank i reso- lution; en bank i resolution måste uppfylla samma krav som en bank utanför resolution. En bank i resolution kan även ha tillgång till likviditet genom ordinarie likviditetsfaciliteter, för- utsatt att villkoren är uppfyllda. Givet att förbudet mot monetär 73Även när en centralbank ger likviditetsstöd mot statlig garanti får förbudet mot monetär finansiering respekteras. 74Enligt artikel 10.3 i krishanteringsdirektivet och artikel 8.6–7 i SRM-förordningen ska bank- ernas resolutionsplaner innehålla en uppskattning av bankens likviditetsbehov i händelse av resolution. Resolutionsplanerna får planera för likviditetsstöd från resolutionsfonden men inte från . Planerna ska även innehålla en uppskattning av vilka säkerheter banken i en sådan situation ska kunna använda för att låna i . 75För en diskussion om detta, se Hellwig (2018). 76FSB (2016). finansiering och statsstödsreglerna samt nödkreditbestämmelserna i respekteras, kan ta beslut om nödkre- diter till en bank i resolution. Utgångspunkterna för nödkrediter till en bank i resolution är desamma för ECB som för : nöd- krediter får bara ges till solida banker.77 ECB har dock en något mer framåtblickande tolkning av villkoren för när nödkrediter kan ges till en bank som inte är solid. Nödkrediter kan ges till en sådan bank om det finns en trovärdig återkapitaliseringsplan, vilken leder till att banken blir solid inom 24 månader.78 Det bör påpekas att det finns vissa oklarheter när det gäller förutsättningarna för likviditetsstöd till enskilda svenska banker (och andra finansiella företag) och ansvars- fördelningen mellan och Riksgälden i detta avseende. Den översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslag- stiftningen som regeringen initierade 2016 ska överväga ansvars- fördelningen när det gäller likviditetsstöd till enskilda banker.79 Enligt krishanteringsdirektivet kan resolutionsmyndigheten bevilja lån direkt till en bank i resolution eller garantera dess finansiering. Lån och garantier till en bank i resolution ska finansieras av reso- lutionsfonden.80 Därmed belastar eventuella kostnader för lånen och garantierna ytterst bankkollektivet. En annan möjlighet är att reso- lutionsmyndigheten garanterar bankernas lån i . Riksgälden kan använda Resolutionsreserven för likviditetstöd till en bank i resolution, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltnings- bolag. Likviditetsstödet ges antingen i form av ett direkt lån eller en garanti. Resolutionsreserven har, som nämns ovan, tillgång till en separat garantiram, som tillgängliggör medel för likviditetsstöd om 77Definierat som att banken inte bryter mot lagstadgade kapitalkrav. ECB (2017, ). Agreement on emergency liquidity assistance., avsnitt 4 (a). 78Definierat som att banken uppfyller lagstadgade kapitalkrav, Ibid., avsnitt 4 (b). 79Översyn av det penningpolitiska ramverket och riksbankslagen, dir. Fi 2016:114. 80Likviditetsstöd till en bank i resolution ska prövas mot . Se Europeiska kommissionen (2013, ) Bankmeddelandet 2013/C 216/1. Resolutionsreservens medel är förbrukade. Resolutionsreserven har också möjlighet att ta upp lån från tredje part (som inte tillhör staten) eller andra EES-länders finansieringsarrangemang.81 Resolutionsfonden kan ge lån till en bank i resolution, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag. Resolutionsfonden kan också garantera dessa företags finansiering på marknaden (eller i central- banken). Det är således samma regler som gäller för Resolutions- reserven. har uppmärksamhet riktats mot de begrän- sade möjligheterna att i större omfattning tillhandahålla likviditet till en bank i resolution via Resolutionsfonden. Likviditetsstöd till större, systemviktiga banker kan handla om mycket stora belopp.82 De begränsade möjligheterna att ge likviditetsstöd till en bank i resolution via Resolutionsfonden har lyfts fram som en brist i resolutionsregelverket inom EU.83 Det pågår en diskussion på EU-nivå om hur ett mer omfattande likviditetsstöd till banker i resolution kan utformas. beslutade (i inkluderande format) att inrätta en högnivå- grupp för att diskutera hur bankunionen kan fullbordas och kom- pletteras med åtgärder inom näraliggande områden.84 En del av grup- pens arbete rör formerna för likviditet i resolution.85 81Se vidare proposition 2015/16:5, avsnitt 25.3.1. 82Belgien, och ställde ut en garanti för den belgiska bankkoncernen finansiering på . Garantin reducerades till . Se Boudghene m.fl. (2010). Under finanskrisen använde EU-länderna som mest sammanlagt i likviditetsstöd (2009), se Europeiska kom- missionens ”State Aid Scoreboard”: 83Se t.ex. Demertzis m.fl. (2018), och de (2018) och (2018, 5september) Gaps in the Banking Union regarding funding in resolution and how to close them, Eurofi article. 84Eurogruppen (2018, ) Eurogroup report to Leaders on EMU deepening, press- meddelande. 85Se rapport från gruppens ordförande: (2019, ) Considerations on the further strengthening of the banking union, including a common deposit insurance system. Givet att generella likviditetsstödjande åtgärder, enligt nu gällande riksbankslag, inte kan ges enbart på basis av finansiella stabilitets- hänsyn utan måste motiveras utifrån penningpolitiska skäl, finns det ingen anledning att tro att ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar möjligheterna att via denna kanal verka för finansiell stabi- litet och en effektiv krishantering. Förklaringen är centralbankernas självständiga ansvar för penningpolitiken som nämns ovan. Om en centralbank i en deltagande medlemsstat skulle vilja ge generellt likviditetsstöd, med uttryckligt mål att främja den finansiella stabi- liteten, torde detta emellertid vara en fråga som ECB, i sin roll som tillsynsmyndighet, kan ha synpunkter på. har tre, större bankkoncerner med gränsöverskridande verksamhet och är därtill värdland för dotterbank och filial samt filialen och de två dotterbolagen inom . Det ställer redan nu krav på nära koordinering mellan centralbanker (och andra myndigheter) i berörda länder. De gränsöverskridande koncernerna har åtaganden och behov av likviditet i olika valutor (främst svenska kronor, danska kronor och euro). Ett deltagande i bankunionen ändrar inte ansvar gentemot dessa koncer- ner när det gäller att tillhandahålla likviditet. Däremot kommer tillsyn och resolution av de större svenska bankerna att primärt hanteras av bankunionsorganen och inte av de svenska myndigheterna. Det ställer krav på en ökad koordinering även med ECB och . Det kan t.ex. röra sig om de soliditetsbedömningar som ska göra samt bedömningar av likviditetsbehov. Ett deltagande i bankunionen påverkar inte möjligheterna att ge likviditetsstöd till solida banker inom ramen för förebyggande stat- ligt stöd. Det är, i så fall, ECB som bedömer om det finns förut- sättningar att ge förebyggande statligt stöd medan finansieringen fortsatt sker nationellt, via Stabilitetsfonden. Resolutionsfondens möjligheter att tillhandahålla likviditet till en bank i resolution torde vara förhållandevis goda så länge det är frågan om enstaka och inte alltför stora banker. Eftersom Resolutions- reserven har tillgång till en garantiram är förutsättningarna för att ge likviditetsstöd till en bank i resolution förhållandevis goda om fortsatt står kvar utanför bankunionen. Avgörande för hur omfattande likviditetsstödet via Resolutionsreserven kan bli är, i lik- het med en aktivering av låneramen, den svenska statens upplånings- kapacitet. Även om det finns ett erkännande av att Resolutionsfonden är otillräcklig för likviditetsstöd till större banker i resolution är det oklart hur detta ska lösas och på vilket sätt. För svenskt vidkommande blir det viktigt att, i likhet med den finansiella säkerhetsmekanismen som är kopplad till Resolutionsfonden, en lösning möjliggör tillgång till likviditetsstöd till svenska banker på likvärdiga villkor. Insättningsgarantin86 är alltjämt är ett nationellt ansvar inom EU, om än enligt gemensamma regler (se Förklaringsruta Insättnings- garantier i EU).87 Kommissionen anser, i likhet med ECB och , att ett gemensamt insättningsgarantisystem med gemensam (ömsesidig) finansiering är nödvändigt för att bryta det skadliga samberoendet mellan statsfinanser och bankerna och värna den inre marknaden.88 Kommissionen lade 2015 fram ett för- slag till ett system som omfattade medlemsstaterna i bankunionen. Detta kapitel belyser vilken betydelse ett gemensamt insättnings- garantisystem inom bankunionen har för att målen med bank- unionen ska kunna nås. I vilken utsträckning avsaknaden av en gemensam insättningsgaranti påverkar bankunionens funktionssätt har också implikationer för ställningstagandet till ett svenskt deltagande. Kapitlet redogör, inledningsvis, för olika motiv som framförts till varför en gemensam europeisk insättningsgaranti i bankunionen behövs eller inte behövs (8.4.1). Avsnitt (8.4.2) beskri- ver kommissionens förslag till ett gemensamt insättningsgaranti- system. Avsnitt (8.4.3) diskuterar, slutligen, vilken betydelse en ett gemensamt system (eller avsaknaden av det) kan ha för bankunio- nens funktionssätt och därmed för ställningstagandet till ett svenskt deltagande i bankunionen. 86Enligt artikel 5 i insättningsgarantidirektivet omfattas insättningar som görs av finansiella företag (banker, försäkringsbolag m.fl.) eller av statliga, regionala och kommunala myndig- heter inte av insättningsgaranti. 87Insättningsgarantidirektivet (se avsnitt 3.2.3) ger möjligheter för medlemsstaterna att utforma de nationella systemen efter nationella förhållanden (t.ex. vad gäller hur garantisyste- men ska finansieras). 88Juncker m.fl. (2015). FITD FGD Hypo Haft. 8.4.1Argument för och emot ett gemensamt insättningsgarantisystem Den s.k. fyra ordförandenas rapport93, som presenterades för Euro- , innehöll förslag om att det, vid sidan av en gemensam tillsynsmekanism och en gemensam mekanism för att hantera banker i kris, skulle införas ett gemensamt insättnings- garantisystem. Behovet av en gemensam insättningsgaranti har allt varit en del av de politiska diskussionerna om fullbor- dandet av bankunionen. Diskussionerna har aktualiserat en rad för- och nackdelar med ett gemensamt insättningsgarantisystem. Argu- menten handlar till stor del om hur behovet av riskdelning inom bankunionen ska vägas mot bankers och medlemsstaters incitament att minska riskerna om betalningsansvar frikopplas från risktagande. Argument för en gemensamt finansierad insättningsgaranti inom bankunionen Argumenten för en gemensamt finansierad insättningsgaranti inom bankunionen är i allt väsentligt desamma som för en gemensamt finansierad resolutionsfond. För det första fattas tillsynsbeslut rörande betydande banker liksom beslut om att försätta en bank i resolution av gemensamma organ inom bankunionen, medan natio- nella insättningsgarantisystem i viss utsträckning är ansvariga för de finansiella konsekvenserna av dessa beslut. Med en gemensamt finan- sierad insättningsgaranti förläggs besluts- och finansieringsansvar på samma, gemensamma nivå. För det andra kan en gemensamt finan- 89Det finns dock ett tidsbegränsat undantag för garantier i insättnings- garantidirektivet. I är insättningar garanterade . 90Tidigare skilde sig medlemsstaters insättningsgarantier åt i termer av finansieringsmodell. Den svenska insättningsgarantin har till exempel varit förhandsfinansierad, vilket har inneburit att det har funnits tillgängliga finansiella medel i en fond hos Riksgälden. Andra medlemsstater hade finansieringsmodeller som byggde på efterhandsbidrag i de fall en utbetalning behövde ske. 91Enligt insättningsgarantidirektivet ska täckningsgraden uppgå till 2024. Tillgängliga finansiella medel ska i regel vara likvida medel, så som kontanter eller insättningar. De kan också innefatta åtaganden om betalningar från de deltagande bankerna. Åtaganden får dock bara uppgå till av de totala tillgängliga medlen, vilket innebär att de tillgäng- liga medlen i huvudsak ska bestå av förhandsbidrag. 92Vid utgången av uppgick insättningsgarantifonden (marknadsvärde) till . Det motsvarar av garanterade insättningar. Riksgälden (2019). Årsredo- visning 2018. 93van Rompuy (2012). sierad insättningsgaranti bidra till att bryta det skadliga sambero- endet mellan stat och banker. Insättarnas förtroende för den natio- nella insättningsgarantin kan urholkas om staten inte har tillräcklig fiskal kapacitet att garantera utbetalningar från garantin. Insättarna kan då komma att kräva högre avkastning på sina insättningar för att kompensera för ett (upplevt) svagare skydd.94 Det gör i sin tur att det blir svårare och mer kostsamt för bankerna att finansiera sig, vilket kan medföra att de behöver minska sin utlåning.95 Minskad utlåning kan i sin tur få negativa effekter för realekonomin, vilket sätter ytterligare press på bankerna, men även på statsfinanserna. För det tredje kan ett nationellt ansvar för att finansiera utbetal- ningar från insättningsgarantin skapa incitament för nationella till- syns- och resolutionsmyndigheter att försöka skydda (dotter-)banker från resolution genom att ställa nationella krav på att dessa banker ska hålla tillräckligt med kapital och likviditet (s.k. ring-fencing). Det kan leda till en ineffektiv allokering av kapital och likviditet inom internationella bankkoncerner och att det blir mindre lönsamt att bedriva gränsöverskridande bankverksamhet.96 Argument emot en gemensamt finansierad insättningsgaranti inom bankunionen Argumenten emot en gemensamt finansierad insättningsgaranti hand- lar i hög utsträckning om riskerna att nationella tillsynsmyndigheter ska bli mer tillåtande gentemot det egna landets banker eftersom de finansiella konsekvenserna drabbar kollektivet snarare än landet självt. Om olika länders banksystem skiljer sig åt när det gäller risknivå och -benägenhet, kan ett gemensamt finansieringsansvar innebära syste- matiska transfereringar från länder med mer stabila banker till länder med mindre stabila banksystem. Enligt detta synssätt förutsätter en gemensamt finansierad insättningsgaranti att det sker tillräcklig kon- vergens i risknivå mellan de länder som ingår i finansieringsmeka- 94Insättarna behöver inte bara kräva kompensation för ett svagare skydd från de banker som är konstaterat svaga. Under antagandet att insättarna har svårt att bedöma vilka banker som är solventa och inte, kan krav på kompensation för risk komma att ställas mot alla banker. 95Under eurokrisen uppstod ett positivt samband mellan bankernas inlåningsräntor och kostnaden för att försäkra sig mot att ett (euro-)land ställer in sina betalningar (mätt genom s.k. CDS-spreadar). Se 'Ariccia m.fl. (2018) Managing the sovereign-bank nexus. 96Schoenmaker (2018). nismen och/eller att det införs en tillräckligt hög ”självrisk” så att länderna står för den första förlusten, innan medel från den gemen- samma mekanismen blir tillgängliga.97 Behovet av gemensam insättningsgaranti kopplat till bankernas finansieringsstruktur Banksystemen i skiljer sig åt när det gäller hur betydelsefulla insättningar är för bankernas finansiering. Som framgår av Figur 8.4 utgör insättningar från hushåll och företag förhållandevis liten andel av bankernas finansiering i , , , , , , , och . Dessa banksystem kännetecknas av att de har flera stora banker med diversifierad (inte sällan gränsöverskridande) verksamhet. Insätt- ningar är en förhållandevis viktig finansieringskälla i mindre medlems- stater samt i medlemsstater i södra och i Öst- och Central- . Skillnaderna i finansieringsstruktur gör också att betydelsen av insättningsgarantin för att bevara finansiell stabilitet varierar mellan medlemsstater.