sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet och chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera och lämna förslag till hur garantipension och garantipension till omställningspension bör kon- strueras och regleras i socialförsäkringsbalken. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2018:106). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2019:75). Genom dessa vidgades uppdraget till att avse att ta ställning till om och hur de nuvarande kraven på försäkringstid för rätt till garantipension bör anpassas med anledning av beslut om att införa en riktålder i pensionssystemet. Utredaren ska också överväga att avskaffa eller förändra den särregel som gör det möjligt för vissa försäkrade att tillgodoräkna sig bosättningstid i tidigare hem- land vid beräkning av garantipension, garantipension till omställnings- pension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garanti- ersättning. Utredaren ska även överväga om det fortsatt är motiverat att ha ett undantag som möjliggör att försäkringstid som legat till grund för sjukersättning kan användas för att beräkna försäkringstid för garantipension. Utredaren ska dessutom föreslå en utformning av sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning som långsiktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen medför och som samspelar med garantipensionen. Genom tilläggsdirektiven förlängdes dessutom utredningstiden. förordnas lagmannen som särskild utredare. Som sakkunnig i utredningen förordnades från och med den 10 dec- ember 2018 departementssekreteraren , Finansdeparte- mentet. förordnades departements- sekreteraren , , som sakkunnig i utredningen. Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den rättsliga experten , För- säkringskassan, professorn , juristen , , och verksamhetsutvecklaren , . entledigades och förordnades som expert verksam- hetsutvecklaren , . entledigades och förordnades som expert rättsliga experten , . entledigades och förordnades som expert rättsliga experten , Försäkrings- kassan. Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 15 okto- ber 2018 hovrättsassessorn . Från och med den 1 nov- ember 2018 anställdes kanslirådet och kanslirådet som sekreterare i utredningen. anställdes analytikern som sekreterare i utredningen. avslutade sitt arbete i utredningen . Utredningen är formellt ett uppdrag för som sär- skild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Betänkandet har därför avfattas med an- vändning av vi-form. Utredningen, som har tagit sig namnet Garantipensionsutred- ningen, har behandlat frågan om hur garantipension och garanti- pension till omställningspension bör konstrueras och regleras i social- försäkringsbalken och överlämnar härmed delbetänkandet Grund- pension, SOU 2019:53. Uppdraget i övrigt ska redovisas . Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken .............................. Utredningens uppdrag och arbete, m.m. ...................... Betänkandets disposition, m.m. ............................................. Allmän ålderspension i ............................................... Allmänt om pensionssystemet................................ Inkomstpension och premiepension ...................... Andra förmåner för ålderspensionärer................... 3.4Samordning av de sociala trygghetssystemen inom Allmänna bestämmelser, m.m. ............................... Förmåner vid invaliditet ......................................... Ålders- och efterlevandepensioner ........................ 3.4.5Särskilt om förordningens reglering Den nordiska konventionen om social trygghet .................. dom i målet ............. Från folkpension till garantipension...................... av garantipensionen med förmåner från andra medlemsstater...................................... Målet i de svenska domstolarna och tolkningsfrågorna .... Generaladvokatens förslag till avgörande ........................... 4.5Varför ansåg att garantipension är en minimiförmån? 4.6EU-domstolens uttalanden om beräkningen Domens räckvidd och omfattning............................... Garantipension för den som är född eller ....... Garantipension till omställningspension ............................ Hur har förordning 883/2004 tillämpats på omställningspension och garantipension är en minimiförmån............................................... Beräkning av garantipension till omställningspension som minimiförmån ............ Garantipension för den som är född eller tidigare ..... Garantipension för den som är född eller tidigare är inte en minimiförmån.................. Garantipension till änkepension .......................................... är inte en minimiförmån........................................ 5.6Sjukersättning och aktivitetsersättning i form 5.6.2Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är en minimiförmån ............. 5.6.3Beräkning av sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning 5.7Tillfällig lagstiftning beträffande samordningen av garantipension och garantipension till En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater ..... Kartläggning av olika typer av grundskydd ......................... samordnas enligt den ordinarie samordningen av pensions- och efterlevandeförmåner i kapitel 5 ................................................................ 6.3.1Utbetalning av garantipension till personer bosatta i andra medlemsstater............................... Reformbehovet och inledande utgångspunkter ............ Några olika utgångspunkter................................................. Det övergripande vägvalet ......................................... och möjliga sätt att hantera dessa......................... Utgångspunkter för övervägandena..................... 8.2En ny grundskyddsförmån ska införas i den allmänna 8.3En ny grundskyddsförmån ska införas för efterlevande Grundpension – en ny grundskyddsförmån ....................... Rätt till grundpension .......................................................... Försäkringstid för grundpension......................................... Beräkning av grundpension.................................................. 9.5.2Inkomstgrundad ålderspension och vissa andra pensionsinkomster ska minska Beräkningen av den årliga grundpensionen ......... Beräkning av grundpension i vissa fall ................. 9.5.5Ändring av grundpension när de förmåner som legat till grund för beräkningen ändras ........ 9.6 Uttag och utbetalning av grundpension, m.m. ................... 9.7Samordning mellan grundpension och vissa Handläggning av ärenden, m.m............................................ Grundpension i internationella förhållanden ...................... En omställningspension i form av grundpension.......... Omställningspension i form av grundpension .................... Rätt till omställningspension i form av grundpension ....... Försäkringstid för omställningspension i form Beräkning av omställningspension i form Uttag och utbetalning av omställningspension i form av grundpension ......................................................... Samordning mellan grundpension och vissa andra förmåner, m.m....................................................................... Handläggning av ärenden, m.m............................................ Omställningspension i form av grundpension i internationella förhållanden ............................................... Grundskydd i form av minimiförmåner ....................... Garantipension och garantipension till omställningspension i form av minimiförmåner................. Utgångspunkter vid bedömningen av det intjänade grundskyddet som en minimiförmån .................................. Intjänanderegleringen bör inte slopas ................................. Intjänanderegleringen bör inte ändras ................................. Kvalifikationstiden bör inte ändras ..................................... Garantipension till omställningspension ............................ Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför Utbetalning av svenska pensionsförmåner i andra bör fortsätta med utbetalning av garantipension vid bosättning i andra medlemsstater.................................. 12.4Beräkning av ersättningsbeloppet vid utbetalning av garantipension för personer bosatta i andra Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala Den EU-rättsliga regleringen............................................... Den nationella regleringen av uppehållsrätt........................ Uppehållsrätt bör kunna införas som krav för rätt till minimiförmåner ................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Konsekvenser av förslagen ........................................ Disposition av konsekvensanalysen..................... Sammanfattning av konsekvensanalysen ............. 15.2.1 Garantipensionärer bosatta i .................... 15.2.2 Garantipensionärer bosatta i andra Ekonomiska konsekvenser till följd av våra förslag............ 15.3.1 Ekonomiska konsekvenser till följd av det förändrade intjänandet av försäkringstid – kort sikt............................................................... 15.3.2 Ekonomiska konsekvenser till följd av det förändrade intjänandet av försäkringstid – lång sikt .............................................................. Ekonomiska konsekvenser till följd av ändrad tillämpning av samordningsbestämmelserna....................... Ekonomiska konsekvenser vid en fortsatt Konsekvenser för myndigheter............................................ Konsekvenser för domstolarna ............................................ EU och internationella åtaganden........................................ Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ......... Förslag till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken ............................ Skattningar av en grundpension för personer födda 1938 eller senare (ÅP38).............................................. Vi har fått i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur garanti- pension och garantipension till omställningspension bör konstrueras och regleras i socialförsäkringsbalken. Uppdraget har i denna del även innefattat en analys av andra angränsande förmåner i ljuset av den senaste rättsutvecklingen. Syftet med översynen är att – med beakt- ande av syftet med garantipensionen – ge regeringen underlag och skapa såväl tydliga som hållbara förslag till eventuella reformer på området. Nedan följer en sammanfattande redovisning av våra förslag och bedömningar i denna del. Vi har genom tilläggsdirektiv fått ett utvidgat uppdrag. Våra förslag och bedömningar i det uppdrag som omfattas av tilläggsdirektiven kommer att redovisas i ett senare betänkande. Bakgrunden till vårt uppdrag är att i domen i målet konstaterade att svensk garantipension för den som är född eller senare ska samordnas enligt de särskilda reglerna om minimiförmåner i EU:s reglering av samordning av sociala trygghets- förmåner. Dessa samordningsbestämmelser reglerar hur förmånen ska beräknas och om en förmån ska betalas ut när förmånstagaren bosätter sig i en annan medlemsstat (EES eller ). Samord- ningen som minimiförmån innebär att beräkningen av garantipen- sionen ska ske med beaktande av försäkringsperioder även i andra medlemsstater än och av de faktiska allmänna obligatoriska ålderspensioner som betalas ut av andra medlemsstater. Att garanti- pensionen efter domen ska samordnas som en minimiförmån inne- bär också att det inte längre finns någon tydlig skyldighet att betala ut den till personer som är bosatta i andra medlemsstater. Räckvidden och omfattningen av dom Vi bedömer att dom inte påverkar kategoriseringen av förmånerna garantipension för den som är född eller tidigare och garantipension till änkepension. Dessa förmåner är alltså inte minimiförmåner och bör även fortsättningsvis samordnas på det sätt som skett hitintills. Däremot bör såväl garantipension till omställningspension som sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning till följd av domen anses vara minimiförmåner och samordningen av dem bör därför ske enligt de särskilda reglerna om sådana förmåner i samordningsbestämmelserna.1 Grundskyddet i form av garantipension är en förmån på en relativt sett hög nivå. En utgångspunkt vid införandet var att det för att legi- timera en sådan nivå krävdes att den som skulle få full garantipension också skulle ha en stark anknytning till . Tekniskt löstes detta genom bosättningsbaserat intjänande av försäkringstid. Det är vår bedömning att om vi ska bibehålla ett grundskydd i det allmänna pensionssystemet på motsvarande nivåer som är en grundlägg- ande förutsättning för fortsatt legitimitet fortfarande att vi också kan bibehålla kravet på en stark anknytning till . Ett sådant krav kan upprätthållas endast om förmånen inte samordnas enligt den särskilda regleringen för minimiförmåner i samordnings- bestämmelserna. Det är alltså inte möjligt att upprätthålla kravet på anknytning till om garantipensionen är en minimiförmån. Mot den bakgrunden gör vi bedömningen att grundskyddet i det allmänna pensionssystemet ska vara konstruerat så att kravet på stark anknytning kan upprätthållas. En sådan förmån sam- ordnas inte enligt den särskilda regleringen för minimiförmåner och 1Enligt tilläggsdirektiven ska vi föreslå en utformning av sjukersättning och aktivitetsersätt- ning i form av garantiersättning som långsiktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen medför och som samspelar med garantipensionen. det kommer därför att finnas en skyldighet att betala ut den till per- soner som är bosatta i andra medlemsstater, på samma sätt som garantipensionen historiskt har hanterats. Någon möjlighet att slopa eller minska utbetalningen av förmånen till dem som är bosatta i andra medlemsstater finns då inte. Utredningens förslag redovisas i det följande. Med hänsyn till vårt öppna uppdrag har vi valt att även göra bedömningar av ett grund- skydd i form av en minimiförmån och med den utgångspunkten även redovisa våra överväganden i frågan om utbetalning av förmånen till dem som är bosatta i andra medlemsstater och ett kvalifikationskrav i form av uppehållsrätt. En ny grundpension införs Garantipension för den som är född eller senare ersätts av en ny grundpension Vi föreslår att garantipension för den som är född eller senare ska ersättas av en ny förmån, som ska heta grundpension. Skälen för det är följande. Den förändrade samordningen av garantipension för den som är född eller senare enligt den särskilda regleringen för minimiförmåner innebär att garantipensionens träffsäkerhet minskar i betydande utsträckning. Den bakomliggande princip för garanti- pensionen – att endast den som har en stark anknytning till ska ha rätt till förmånen – urholkas. Denna princip har funnits och gällde även för grundskyddet i det tidigare pen- sionssystemet. Anknytningen till har vid utformningen av garantipensionen starkast kommit till uttryck genom att förmånen beräknas utifrån den försäkrades försäkringstid i . Vid en sam- ordning av garantipensionen enligt den särskilda regleringen för mini- miförmåner, måste beräkningen ske med beaktande av den försäk- rades försäkringstid i alla medlemsstater. Anknytningen till kan då inte upprätthållas på samma sätt som tidigare vid prövningen av rätten till garantipension. På så sätt får garantipensionen en betyd- ligt minskad träffsäkerhet. Mot bakgrund av att garantipensionen är ett grundskydd som har en förhållandevis hög ersättningsnivå och att den finansieras genom allmän beskattning, skulle en samordning som innebär att kravet på anknytning till avsevärt försvagas undergräva förmånens legitimitet. För att kunna bibehålla ett grund- skydd i den allmänna pensionen med nuvarande nivåer och systema- tik samt för att behålla konstruktionen av det nuvarande pensions- systemet, bör garantipensionen ersättas av en ny förmån som inte samordnas enligt de särskilda reglerna för minimiförmåner. Grundpensionen ska vara en allmän ålderspension som ska kunna läm- nas till försäkrade som är födda eller . Grundpensionens syfte är att utgöra ett alternativt sätt att – vid sidan av den inkomst- grundade pensionen – tjäna in allmän pension. Det alternativa intjän- andet bör ske genom tillgodoräknande av försäkringstid och vi föreslår därför att grundpensionen ska vara beroende av försäkringstid. Den som är bosatt i ska vara försäkrad för grundpension och för- månen ska kunna lämnas så länge bosättningen i består. Har rätten till grundpension upphört därför att förmånstagaren inte längre anses bosatt i , ska förmånen efter ansökan få fortsätta att lämnas om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. Grundpension ska få tas ut tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller . Endast den som har en försäkringstid om ska ha rätt till förmånen. Till grund för beräkningen av grundpension ska ligga den försäk- rades försäkringstid och ett beräkningsunderlag. Som försäkringstid för grundpension ska räknas tid under vilken en person har varit bosatt i och övrig tid som enligt nuvarande bestämmelser räknas som försäkringstid för garantipension för den som är född eller . Som försäkringstid ska också räknas kalenderår under vilka det för en person har fastställts pensions- grundande inkomst eller pensionsgrundande belopp för sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning som för kalenderåret uppgår till lägst ett inkomstbasbelopp. Härigenom räknas alltså på visst sätt även tid för arbete som försäkringstid för grundpension. Om sådan tid för arbete sammanfaller med tid för bosättning i eller annan tid som räknas som försäkringstid, får den överlappande tiden endast beaktas en gång. Den tid som försäkringstid kan avse ska förläggas i intervallet 25–. Som intjänandetid ska dock få räknas även tid på motsvarande sätt som enligt nuvarande bestämmelser om garantipension för den som är född eller . Den särskilda beräkningsregeln avseende försäkringstid för garanti- pension för den som före den kalendermånad då han eller hon fyllde hade rätt till hel sjukersättning i form av garanti- ersättning ska gälla på motsvarande sätt för beräkning av försäkrings- tid för grundpension. Beräkningsunderlaget ska bestå av den inkomstgrundade ålders- pension som den försäkrade har rätt till . I beräknings- underlaget ska den inkomstgrundade ålderspensionen avse både sådan pension enligt socialförsäkringsbalken, som beräknas på visst sätt, och allmän obligatorisk ålderspension enligt utländsk lagstiftning som inte är att likställa med grundpension. I beräkningsunderlaget ska också ingå änkepension, efterlevandepension enligt utländsk lagstift- ning samt sådana förmåner som lämnas till den försäkrade enligt utländsk lagstiftning och som motsvarar sjukersättning eller aktivi- tetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet. Vid beräkningen av grundpension ska försäkringstiden påverka nivån för den försäkrades grundpension (grundnivån) och nivån över vilken beräkningsunderlaget minskar grundpensionen i långsammare takt (avtrappningsnivån). För den som är ogift ska grundnivån vara 2,13 prisbasbelopp multiplicerat med kvoten av försäkringstiden, dock högst , och talet 40; avtrappningsnivån ska vara 1,26 pris- basbelopp multiplicerat med kvoten av försäkringstiden, dock högst , och talet 40. För den som är gift ska grundnivån vara 1,9 pris- basbelopp multiplicerat med kvoten av försäkringstiden, dock högst , och talet 40; avtrappningsnivån ska vara 1,14 prisbasbelopp multiplicerat med kvoten av försäkringstiden, dock högst , och talet 40.2 Om beräkningsunderlaget inte överstiger avtrappningsnivån ska den årliga grundpensionen vara lika med grundnivån minskad med beräkningsunderlaget. Om beräkningsunderlaget överstiger avtrapp- ningsnivån ska den årliga grundpensionen vara lika med grundnivån minskad med summan av avtrappningsnivån och av den del av beräkningsunderlaget som överstiger avtrappningsnivån. Bestämmelserna i socialförsäkringsbalkens kapitel om samordning av allmän ålderspension och yrkesskadelivränta, särskilt pensionstill- lägg, och äldreförsörjningsstöd ska gälla för grundpension i den ut- 2Grundnivåerna för såväl ogifta som gifta bör anpassas till den beslutade höjningen av garanti- pensionen, se prop. 2018/19:134. sträckning de gäller för garantipension. Motsvarande bestämmelser som gäller för uttag och utbetalning av garantipension, m.m. ska gälla för grundpension. Ett beslut om grundpension ska ändras, om det föranleds av en ändring som gjorts i fråga om den inkomstgrundade ålderspension, änkepension eller utländska förmån som legat till grund för beräkningen av grundpensionen. Ärenden om grundpension ska handläggas av Pensionsmyndig- heten. Grundpensionen och kostnaderna för administrationen av denna ska finansieras med medel från statsbudgeten. De bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som gäller i fråga om allmän pension ska även gälla för grundpension i den utsträckning de gällt för garantipension. Grundpensionen bedöms med hänsyn till förmånens syfte och utform- ning inte omfattas av den särskilda regleringen för minimiförmåner i samordningsbestämmelserna. Det innebär att beräkningen av grund- pensionen ska ske utan att försäkringsperioder i andra medlemsstater än beaktas och utan hänsyn till de faktiska allmänna obliga- toriska ålderspensioner som betalas ut av andra medlemsstater. Till följd av samordningsbestämmelserna finns det också en skyldighet för att betala ut grundpension till personer som är bosatta i andra medlemsstater. Vi bedömer sålunda att samordningsbestämmelserna ska tillämpas på grundpensionen på motsvarande sätt som de till- lämpades på garantipensionen före ovan nämnda dom. En ny omställningspension i form av grundpension införs Garantipension till omställningspension ersätts av en ny omställningspension i form av grundpension Vi föreslår att garantipension till omställningspension ska ersättas av en ny förmån, som ska heta omställningspension i form av grund- pension. Skälen för det är följande. På motsvarande sätt som för garantipension för den som är född eller senare innebär EU- domstolens dom att garantipension till omställningspension bör samordnas enligt de särskilda reglerna för minimiförmåner i sam- ordningsbestämmelserna. Principen om att garantipension till omställ- ningspension ska utgå i förhållande till den avlidnes anknytning till kan då inte längre upprätthållas, eftersom personer med för- säkringstid i andra medlemsstater får tillgodoräkna sig sådana perioder vid beräkningen av förmånen. Redan det förhållandet att garanti- pension till omställningspension reglerats på motsvarande sätt som garantipension för den som är född eller senare i fråga om krav på anknytning talar för att dessa förmåner även fortsättningsvis bör regleras på samma sätt i detta avseende. Även för garantipension till omställningspension är det viktigt att bibehålla anknytningskravet för att bevara förmånens träffsäkerhet och legitimitet. Garantipension till omställningspension bör därför ersättas av en ny förmån som inte samordnas enligt de särskilda reglerna för minimiförmåner. Omställningspension i form av grundpension ska vara en efterlev- andepension.