sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — positivt bidra till en mer samhällsekonomiskt effektiv spektrum- användning och i förlängningen till finanser och den tek- niska innovationen eftersom det blir tydligare för myndigheterna om de kan avvara mer spektrum eller mer effektivt dela radiospekt- rum med annan användning i fredstid. Det gynnar därmed den sam- hällsekonomiska utvecklingen i stort, som myndigheterna kan minska sina kostnader för radiospektrum. har in- fört en kostnadsmodell som de även tillämpar på den statliga radio- användningen för sitt försvar.5 Modellen med interndebitering inom staten är ingen nyhet. Det tillämpas bland annat på området med statlig lokalfinansiering men också på för utredningen mer nära- liggande områden, till exempel finansieras en del av systemet radio- kommunikation för effektiv ledning () genom att vissa statliga myndigheter är skyldiga att betala en abonnemangsavgift. I regler- ingsbrevet för avseende anges att ska betala totalt av förvalt- ningsanslaget till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och att medlen ska betalas efter fakturering från MSB.6 För andra myndigheter är Rakelabonnemangsavgiften lösare reglerad i regleringsbrevet. Till exempel framgår det av regleringsbrev att myndigheten får använda totalt av myndighetens förvaltningsanslag för abonnemangsavgift för detta system.7 I dessa fall faktureras alltid hela beloppet MSB vilket inne- bär att betalar och styck för sina tre Rakelabonnemang avseende . Ett annat exempel är som betalar och styck för sina tre Rakelabonnemang avseende . I händelse av krig eller krigsfara skulle det kunna tänkas att nytt- jandeavgiften för Försvarsmaktens radiospektrumanvändning sätts till noll kronor, se vidare avsnitt 8.6. Ett alternativ till utredningens förslag är att prissättning enbart ska gälla för vissa aktörer. Det kan till exempel vara vissa utpekade branscher eller användare av vissa särskilt utpekade frekvensområ- den som ska betala eller att vissa aktörer undantas från att betala för tillstånd att använda radiosändare. Det skulle emellertid innebära svåra avgränsningar och det är svårt att motivera varför vissa aktörer 5Ministry of defence, UK, Consultation on: An Implemen- tation Plan for Reform, . En spektrumförvaltning för framtidens samhälle eller vissa branscher skulle undantas från prissättning. Själva arbetet med prissättning måste ändå göras och om vissa aktörer eller fre- kvensområden undantas kommer möjligheten att pris- sätta dessa aktörer eller frekvensområden bli svårare om det skulle visa sig att efterfrågan och tillgången till radiospektrum ökar av- seende denna användning eller detta frekvensområde. Det skulle kunna tänkas att statliga myndigheter undantas från prissättningen. Fördelen med detta skulle vara att undvika monetär rundgång i de statliga finanserna. Såsom nämns ovan är det emellertid inget ovan- ligt inom statlig förvaltning (till exempel betalar av förvaltningsanslaget för Rakel-användning till MSB). Att undanta statliga myndigheter från avgiften skulle också innebära att en stor mängd radiospektrum skulle undantas från värdering och prissätt- ning. Det skulle medföra att viktig information om värdet av radio- spektrum skulle förloras och tillståndsmyndigheten skulle inte kunna ge en helhetsbild av värdet av radiospektrumresurs. De aktuella myndigheterna skulle inte heller få tillgång till fullständigt beslutsunderlag för sina investeringar och varken ha incitament eller förmåga att bidra till en mer spektrumeffektiv förvaltning. Att undanta statliga myndigheter från prissättningen skulle vidare kunna innebära ett avsteg från reglerna i 9 kap. regeringsformen. Om det konstateras att radiofrekvenser som innehas av en statlig myndighet är av betydande värde på årlig basis så innebär fri tillgång till dessa frekvenser i praktiken att ett betydande värde överförs från ett bud- getområde till ett annat, utan att ges möjlighet att besluta enligt reglerna i regeringsformen. Det är emellertid inte möjligt att bedöma exakt hur stort ett sådant värde är utan att införa nyttjande- avgifter även för statliga myndigheter. Spektrumtilldelning utan motprestation kan utgöra statligt stöd Statsstödsreglerna (enligt artiklarna 107–109 i Fördraget om europeiska unionens funktionssätt [EUF-fördraget]) reglerar när det offentliga (det vill säga staten, kommuner eller landsting) stöttar en ekonomisk verksamhet med offentliga medel och det resulterar i att mottagaren får en fördel gentemot andra aktörer på marknaden, genom att det gynnar en viss verksamhet eller produktion. Det gäller till exempel om endast vissa sektorer eller branscher får stöd eller om det har en En spektrumförvaltning för framtidens samhälle potentiell påverkan på konkurrensen och på handeln mellan EU:s medlemsstater för att omfattas av reglerna. Överföring av statliga medel kan ske på många olika sätt till ex- empel i form av naturaförmåner. Även att avstå från inkomster som annars skulle ha betalats till staten utgör en överföring av statliga medel.8 Om offentliga myndigheter tillhandahåller varor eller tjäns- ter till ett pris under marknadspriset innebär detta att staten avstår från statliga intäkter (och att en fördel beviljas). Beviljandet av till- gång till offentlig egendom eller naturresurser eller beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter utan tillräckligt marknadsmässigt vederlag kan utgöra avstående från statliga intäkter (och beviljande av en fördel). I dessa fall måste det fastställas om staten, utöver sin roll som förvaltare av de offentliga tillgångarna i fråga, agerar som tillståndsmyndighet som fullföljer strategiska mål genom att låta de allmänna inbjudningsförfarandena för de berörda företagen vara föremål för kvalitativa kriterier (fastställda på förhand på ett öppet och icke-diskriminerande sätt). När staten agerar som tillstånds- myndighet kan den lagenligt besluta att inte maximera de intäkter som annars skulle ha kunnat uppnås, utan att de omfattas av reglerna för statligt stöd, under förutsättning att alla berörda aktörer behand- las i linje med principen om icke-diskriminering, och att det finns en naturlig koppling mellan att uppnå regleringssyftet samt att avstå från intäkter. I alla händelser handlar det om en överföring av statliga medel om de offentliga myndigheterna, i ett givet fall, inte tar ut det normala beloppet i enlighet med deras allmänna system för tillgång till den offentliga egendomen eller naturresurserna eller för beviljan- det av särskilda eller exklusiva rättigheter.9 När det gäller tillstånd för användning av radiosändare kan detta kriterium anses vara uppfyllt eftersom radiospektrum anses vara en naturresurs av stort ekonomiskt värde.10 har kontroll över tilldelningen. Såsom nämnts ovan är det möjligt att besluta om att inte maxi- mera de statliga intäkterna om alla berörda aktörer behandlas i linje med principen om icke-diskriminering. Så var till exempel fallet i mål T-475/04 och C-431/07 P. I dessa fall gjordes 8Domstolens dom av , /och kommissionen, C-83/98 P, punkterna 48–51. 9Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), punkterna 51 f. 10Se även /kommissionen, T-475/04 och och / kommissionen, C-431/07 P. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle dock jämförelsen mellan samma typ av användare – mobiloperatörer –och gällde samma typ av tillstånd – blocktillstånd. Om jämförelsen i stället görs mot andra tillstånd och andra användningar som också handlar om elektronisk kommunikation skulle slutsatsen kunna bli att skilda regler tillämpas på lika situationer. När det gäller annan användning än elektroniska kommunikationer är det inte heller tyd- ligt att det finns ett särskilt regleringssyfte som motiverar att staten ska avstå från intäkterna. Ett exempel kan vara att en mobiloperatör betalar en avgift för sitt spektruminnehav för att bland annat till- handahålla trådlöst bredband över mobilnätet. En konkurrerande aktör tillhandahåller trådlöst bredband till en särskilt utpekad anslut- ningspunkt och betalar inget utöver förvaltningsavgiften för sitt tillstånd. I denna situation skulle frånvaron av avgift kunna innebära en värdeöverföring till den konkurrerande aktören. Förfarandet inne- bär att inte alla aktörer behandlas lika och det finns inget särskilt regleringssyfte som motiverar skillnaden. Friheten från den ekono- miska bördan skulle på ett selektivt sätt innebära en fördel för den konkurrerande aktören. I detta exempel som rör företag inom en av- reglerad marknad där det råder konkurrens innebär således frånvaron av avgift något som kan hota att snedvrida konkurrensen. Eftersom många av aktörerna inom sektorn elektronisk kommunikation till- handahåller tjänster även i andra medlemsstater skulle ett sådant stöd kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna eftersom det stärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen. Det är emellertid svårt att särskilt peka ut ett visst tillstånd såsom varande statsstöd i förhållande till de blocktillstånd som auktioneras ut. I takt med att radioanvändningen och därmed även efterfrågan på radiotillstånd ökar i kombination med att näten mer och mer enbart inriktar sig på dataöverföring och att vissa kommu- nikationsnät blir mer och mer jämförbara som exempelvis satellit- kommunikation och markbunden mobilkommunikation kan det där- för inte uteslutas att frånvaro av nyttjandeavgifter kan utgöra en form av statligt stöd till den aktör som inte behöver betala. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Principen om att prissätta och införa nyttjandeavgifter är något som innebär ekonomiska konsekvenser för många aktörer. Framför allt för de som innehar tillstånd och de som kommer att ha behov av tillstånd. Genom att etablera principen nu och att reglerna träder i kraft på ges alla aktörer möjlighet att an- passa sig och se över sina behov av tillstånd att använda radiosändare. Prissättning av tillstånd är komplext och beror på en mängd olika faktorer och värderingsmetoder. behöver där- för god framförhållning för att ta fram vägledningar för beräkning av nyttjandeavgiften samt föreskrifter för nyttjandeavgifter. Det ger marknaden god tid på sig att förbereda och förutse exakt vilka ökade kostnader som uppstår så att informerade beslut om till- ståndsinnehav, delning, återlämnande eller försäljning av tillstånd med god marginal kan fattas. Alternativen till att införa nyttjandeavgiften är att reglerna införs tidigare eller . Om nyttjandeavgifterna införs tidigare kommer det bli svårare för aktörerna att hinna anpassa sig efter det nya systemet och det kan leda till att aktörerna fattar mindre genom- tänkta beslut om sitt tillståndsinnehav. Det riskerar också att bli betungande och kostsamt för tillståndsmyndigheten att snabbt åstad- komma ett rättvist, rättssäkert och välfungerande prissättningssystem. Att vänta med implementeringen av nyttjandeavgifterna innebär att de fördelar som prissättningen av tillstånden innebär skjuts . Nyttjandeavgifter ska tillämpas på tillstånd som beviljats före reglerna trätt i kraft Av 2 kap. 10 regeringsformen (RF) följer att skatt eller statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgifts- skyldigheten, vilket innebär ett förbud mot så kallad retroaktiv verkan av en lag. Nyttjandeavgifterna får således inte tillämpas retro- aktivt på befintliga tillstånd för tiden innan bestämmelsen träder i kraft. Genom att införa en årlig nyttjandeavgift som betalas i för- skott så är det tillståndsinnehavet det som En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Avgiften kan därför tillämpas för till- stånd som beviljats innan bestämmelsen trätt i kraft men endast för avgifter som avser tiden efter ikraftträdandet. Om det, i motsats till bedömningen ovan, skulle anses att nytt- jandeavgifter enligt 2 kap. 10 RF inte kan tas ut på tillstånd som be- viljats innan bestämmelsen trätt i kraft och från och med att bestäm- melsen om nyttjandeavgifter börjar gälla, bör avgiften i vart fall kunna tas ut från tillstånd som beviljas efter det att regeringen lämnat för- slaget om nyttjandeavgifter till , om det finns särskilda skäl och beslutar om det. Mot bakgrund av de långa ledtiderna som kan gälla för tillstånd att använda radiosändare, att så många som möjligt behandlas lika i avgiftshänseende, att regeln börjar gälla , att tillstånd att an- vända radiosändare kan komma att hamstras, det vill säga att det skulle kunna innebära att ett ökat antal tillstånd kan komma att sökas innan bestämmelsen träder i kraft, samt eftersom avgifterna inte föreslås tas ut retroaktivt finns skäl att nyttjandeavgifterna även ska omfatta tillstånd som beviljas från det att förslaget lämnas till till dess regeln träder i kraft. I sådant fall måste förslaget kompletteras med en övergångsbestämmelse som innebär att förslaget ska gälla för tillstånd som beviljas från den dag då fick meddelande från regeringen om den planerade lagstiftningen. I annat fall är alternativet att nyttjandeavgifterna endast tillämpas på tillstånd att använda radiosändare som beviljas efter det att lagen trätt i kraft. Fördelen med det alternativet är att de aktörer som be- viljats tillstånd inte får ändrade förutsättningar för tillståndet . Nackdelen är att under kommer vissa tillstånd att använda radiosändare eller skyddad mottagning betala en årlig nyttjandeavgift och andra tillstånd inte kommer att göra det vilket kan uppfattas som orättvist och skulle kunna inverka negativt på konkurrensen mellan de olika radioanvändare som berörs av förslaget . Prissättningen ska leda till en samhällsekonomiskt effektiv användning av radiospektrum Att prissättningen ska leda till en samhällsekonomiskt effektiv an- vändning av radiospektrum innebär att avgifterna anpassas utifrån utbud och efterfrågan. Avgifterna för att använda radiospektrum, En spektrumförvaltning för framtidens samhälle både för tillstånd att använda radiosändare och tillstånd för skyddad mottagning, bör baseras på värdet av den spektrumresurs som tas i anspråk, särskilt med tanke på alternativvärdet. Där så är möjligt bör prissättning ske utifrån marknadens värdering genom exempelvis auktion. Där auktion inte är möjligt eller lämpligt bör prissättningen baseras på det samhällsekonomiska värdet. En beräkning av värdet bör beakta den alternativa nytta som aktuell spektrumanvändning förhindrar, det vill säga ta hänsyn till efterfrågan på tillstånd i de aktuella frekvenserna främst vad avser geografi och frekvensområde, spektrummängd, parametrar för störningsskydd som begränsar annan radioanvändning, och möjligheter till spektrumdelning med mera. När prissättningen baseras på efterfrågan kommer det innebära att tillstånd i attraktiva frekvensområden blir dyrare än tillstånd i mindre attraktiva frekvensområden. Det kan sägas generellt att fre- kvenser i lägre frekvensområden kommer att bli dyrare än i höga frekvensområden. Exklusiva tillstånd, som ger en radioanvändare ensamrätt i ett frekvensutrymme, blir dyrare än sådana tillstånd som medger delning med annan radioanvändning. Tillstånd som omfattar breda frekvensutrymmen kommer bli dyrare än de tillstånd som an- vänder färre frekvenser. Tillstånd i tätorter kommer vara dyrare än i glesbygd. Tillstånd med höga krav på skyddsavstånd till grannanvänd- ningen kommer att bli dyrare än tillstånd för mindre störningskänslig användning. För de tillstånd där det inte finns någon annan efterfrågan än den aktuella tillståndshavarens och där det inte finns någon alternativ an- vändning kan nyttjandeavgiften sättas till noll eller nära noll kronor. Detta innebär bland annat att nyttjandeavgifterna för globalt harmo- niserad radioanvändning där antalet användare är begränsat och det inte finns så stor efterfrågan för annan radioanvändning (till exempel på grund av att radioutrustning för alternativ användning inte utveck- lats) kommer att vara låga eller enbart begränsade till de reglerade avgifterna som täcker tillståndsmyndighetens verksamhet. Detta gäller för en stor del av radioanvändningen som exempelvis är primärt allokerat för sjöfart, luftfart, FM-radio, försvar och liknande. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Beslut och föreskrifter om nyttjandeavgifter och uppdrag till Enligt 3 och 5 §§ avgiftsförordningen (1992:191) får en myndighet ta ut och bestämma storleken på avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen och efter särskilt bemyndigande från regeringen. Det är därför nödvändigt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan fastställa den nyttjande- avgift som ska tillämpas för varje enskilt tillstånd. För att tidigt kunna påbörja arbetet med prissättning av tillstånd ges i uppdrag att redovisa de vägledande prin- ciper som kan tillämpas vid prissättning av de radiotillstånd som blir föremål för nyttjandeavgifter. Prissättningen ska leda till en samhälls- ekonomiskt effektiv användning av radiospektrum. Det är något som behövs utöver de särskilda föreskrifter för nyttjandeavgifter som tillståndsmyndigheten har. Det behövs dels för att hålla regeringen informerad om vilka konsekvenser prissättningen kan få, dels för att bidra till transparens för marknaden och de aktörer som kommer att beröras av nyttjandeavgiften. hanterar en stor mängd tillstånd löpande i sin verksamhet och nyttjandeavgiftens storlek kan bero på en mängd olika omständigheter i varje enskilt fall. Det bör därför vara till- ståndsmyndigheten som fattar beslut om nyttjandeavgiften för varje tillstånd i varje enskilt fall. Nyttjandeavgiften tas ut och kan därmed vara hänförlig till ett visst kalenderår. Avgiften för ett tillstånd att använda radiosändare som beviljas senare än första januari ett visst år bör således reduceras med den andel av året som gått. Nyttjandeavgiften bör betalas i förskott så att det blir tydligt att tillståndshavaren betalar för en motprestation från staten. De radiotillstånd som förvärvas efter allmän inbjudan betalar för tillstånden i förskott, om än att köpeskillingen i detta fall avser hela tillståndstiden. I linje med detta bör nyttjandeavgiften betalas i förskott. Alternativet är att nyttjandeavgiften betalas i efterskott. Med efterskottsbetalning har marknadens aktörer redan tillgodogjort En spektrumförvaltning för framtidens samhälle sig värdet av årets radioanvändning och kan utifrån det betala nytt- jandeavgiften. Det skulle innebära en mindre risk för tillstånds- havarna jämfört med att betala i förskott då de inte kan vara säkra på att få avkastning på sina tillstånd att använda radiosändare. Det skulle innebära en ökad risk för staten genom att nyttjande- avgiften och eventuell påförd dröjsmålsränta inte betalas. Enskilda radioanvändare torde dessutom vara bättre på att bedöma de ekono- miska riskerna med de tjänster som de levererar. Dröjsmålsränta får tas ut på nyttjandeavgifter som inte betalas i rätt tid. Genom att införa dröjsmålsränta säkerställs att staten får ersättning för den radioanvändning som kommer att ske . I kombination med att nyttjandeavgiften betalas i förskott så innebär det minskad risk för att radioanvändning sker utan att nyttjandeavgiften betalas, vilket vore negativt sett till prin- cipen om likabehandling av radioanvändare. Inbetald dröjsmålsränta ska tillfalla staten och förfogas av regeringen enlighet med 3 kap. 7 § budgetlagen (2011:203). 7.4All radioanvändning ska behandlas lika Förslag: Radioanvändning för enbart mottagning (skyddad mot- tagning) inom gränser ska kunna ges tillstånd. ges i uppdrag att planera inom vilka frekvensband skyddad mottagning kan ges tillstånd. Skäl för förslagen: All radioanvändning som hindrar annan använd- ning bör behandlas lika i lagen. Om regelverket med nyttjande- avgifter ska fungera på ett fullständigt sätt bör samtliga radioanvänd- ningar inkluderas. I krävs tillstånd att använda radiosändare men det krävs inte tillstånd att använda radiomottagare. Tillstånd för radiosändare innebär att tillståndsmyndigheten vid annan tillstånds- givning tar hänsyn till tillståndsgivna radiosändares behov att inte utsättas för otillåten skadlig störning. Det finns dock radioanvänd- ningar som inte involverar radiosändare inom gränser utan endast radiomottagare. Dessa kan inte meddelas tillstånd eller på annat sätt få rättsligt skydd mot otillåten skadlig störning mot- svarande det som ett sändartillstånd innebär enligt lagen. De kan heller inte åläggas skyldigheter som exempelvis avgifter. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle åläggs till exempel inte handläggningsavgifter trots att även denna radioanvändning i vissa fall innebär ett arbete för tillståndsmyndig- heten. De administrativa kostnader för tillståndsmyndigheten som är förknippade med skydd för radiomottagning betalas därför av andra radioanvändare. Genom att införa en möjlighet att ansöka om och beviljas tillstånd för radioanvändning som saknar denna möjlighet, kan alla radioanvändningar inkluderas i lagen, åläggas nytt- jandeavgifter och administrativa avgifter, och i övrigt behandlas lika vad gäller rättigheter och skyldigheter. Den radioanvändning som avses är huvudsakligen radioastronomi och satellitmottagning. Radioastronomi innebär mottagning av radio- vågor som emanerar från processer i universum och astronomiska objekt. Vid satellitmottagning sitter radiosändaren på en satellit som befinner sig högt upp i atmosfären utanför gränser. Även om det är dessa radioanvändningar som utredningen bedömer ska omfattas, så är det inte uteslutet att det även finns annan radioanvändning där tillstånd för skyddad mottagning är lämpligt. Tillstånd för skyddad mottagning ger möjlighet att behandla alla radioanvändningar lika Genom att införa en möjlighet för tillstånd för endast mottagning kan tillståndsmyndigheten vid övrig tillståndsgivning ta hänsyn till de mottagare som har tillstånd. Radioplaneringen kan bli mer effek- tiv då tillståndsmyndigheten får kännedom om var mottagarna finns så att andra tillstånd kan planeras in i samma frekvensband på andra geografiska platser. Om tillstånd för skyddad mottagning införs kan det samhällsekonomiska värdet av de aktuella frekvenserna realiseras. Framför allt genom att dessa radioanvändningar kan åläggas nyttjande- avgifter för det spektrum som används, precis som övriga radio- användningar. Detta förväntas leda till att den frekvensanvändning som skapar den största samhällsnyttan kommer att uppta frekvenser. Frekvensband som används för till exempel satellitmottagare kan an- vändas mer effektivt genom att de kan delas med andra användare när tillståndsmyndigheten känner till placeringen av mottagarna. Det blir möjligt dels genom att aktörer kan delta på lika villkor i allmänna inbjudningsförfaranden, så att frekvenserna kan användas för den radioanvändning som skapar mest nytta för och svenska konsumenter. Det innebär också att all radioanvändning kommer att En spektrumförvaltning för framtidens samhälle omfattas av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation vilket gör regleringen av radioanvändningen heltäckande. Det är viktigt för ett samhällsekonomiskt effektivt resursutnytt- jande att radiospektrum används till det som efterfrågas mest i sam- hället. har det varit olika frekvensområden som efterfrågats för satellittjänster respektive andra tjänster så som mobila bredbands- tjänster. Det gäller inte längre, främst på grund av två skäl. För det första så har efterfrågan på frekvenser generellt ökat för elektronisk kommunikation, framför allt i markbundna system. För det andra medger teknikutvecklingen att högre frekvensområden an- vänds även för markbundna system vilket gör att samma frekvens- band som tidigare främst var aktuella för satellittjänster, nu också efterfrågas för markbundna tjänster.