sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Figuren på omslaget: , Sjustjärnan, nr 1, 1908 Tillhör: Stiftelsen af Klints Verk Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen samt redo- visa fördelar, nackdelar och risker med att delta i eller kvarstå utanför bankunionen. Generaldirektören förordnades att från vara särskild utredare. Ett antal experter har förordnats för att biträda utredaren. De experter som arbetat med det nu redovisade uppdraget är verkställande i , departementsrådet , , avdelningschefen , Riksgälden, chefsekonomen , Svenska bankföre- ningen, generaldirektören, f.d. EU-ambassadören , seniora rådgivaren , , seniora rådgivaren , , agronomekonomen, f.d. general- direktören , justitierådet , , departementsrådet , . avdelningschefen , Riksgäl- den, förordnades efter att lämnat sitt uppdrag. anställdes som huvudsekreterare den anställdes som utredningssekreterare . MPA anställdes som utredningssekreterare. var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. t.o.m. . var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. t.o.m. . var anställd som utred- ningssekreterare fr.o.m. t.o.m. . var anställd som utredningssekreterare fr.o.m. t.o.m. . svarar som utredare ensam för innehållet i betänkandet. Härmed överlämnas betänkandet och bankunionen (SOU 2019:52). I och med detta är utredningens uppdrag slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande............... 1.2Förutsättningarna i direktivet och tolkning av Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion ........... Europeiskt tillsynssamarbete före bankunionen................... Strävandena mot en valutaunion väckte frågor om gemensam tillsyn............................................... 2.2.2Ökat EU-samarbete om tillsyn och krishantering efter finanskrisen.............................. 2.3 Eurokrisen och inrättandet av bankunionen ......................... Obalanser efter eurons införande........................... 2.3.2EU:s medlemsstater tar beslut om att inrätta ECB hade en central roll i krishanteringen............ 2.4Bankunionen och den inre marknaden för finansiella 2.4.1Utvecklingen av EU:s inre marknad för 2.4.2Bankunionens roll i fördjupningen av den inre 2.5 Bankunionen och det finansiella trilemmat ........................ Det finansiella trilemmat ...................................... 2.5.2Ett bredare perspektiv på det finansiella Bankunionens institutionella ram och nära samarbete . Det gemensamma regelverket för bankverksamhet i EU .. Det europeiska systemet för finansiell tillsyn ..... Den gemensamma tillsynsmekanismen .............................. 3.3.1ECB och : organisation och 3.4Den gemensamma resolutionsmekanismen och 3.4.1Resolutionsnämnden: organisation och 3.4.3Den gemensamma resolutionsfonden och den 3.5Medlemsstater som inte har euron som valuta och bankunionen: nära samarbete .............................................. Ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande................... 4.2Befogenhetsfördelning – bankunionen i relation till 4.2.1Deltagande i bankunionen kräver ingen 4.2.2Lagstiftning vid ett eventuellt deltagande i 4.3.1Europaparlamentet och rådet kan utkräva 4.3.2Nationella parlament kan utkräva ansvar av 4.3.3Ansvarsutkrävande när det gäller banktillsyn i 4.3.4EU-organ kan utkräva ansvar av 4.3.5Ansvarsutkrävande när det gäller resolution av 4.3.6Granskning som grund för ansvarsutkrävande i EU och i .................................................. Rättslig prövning i tillsynsärenden....................... Rättslig prövning i resolutionsärenden ................ Institutionellt och operativt oberoende .............................. 4.5.1Institutionellt och operativt oberoende i och inom bankunionen............................. 4.5.2Avstånd mellan tillsynsmyndighet och Förutsättningar för god tillsyn ................................... Tillsynsansats och arbetsmetoder........................................ Jämförelse av tillsynsansats och arbetsmetoder i och inom Tillsynsmekanismen.............. Konsekvenser för annan finansiell tillsyn ........................... Förutsättningar för effektiv resolution......................... Insatser för att förbereda och undvika resolution .............. Gränsdragning för resolution............................... Förebyggande statligt stöd ................................... Effektiviteten i myndighetssamarbetet ............................... Samarbete om resolution av banker ..................... Beslut om och genomförande av resolution ....................... Prövning av om resolution är i allmänhetens Effektivitet i beslutsfattande i samband med Val av resolutionsverktyg ..................................... Resolution av gränsöverskridande bankkoncerner............. 6.5.2Beslut om resolutionsordning för Krav för kapitaltäckning, likviditet och krishantering ... Jämförelse av kapitalkrav i och inom Ansvar för beslut om makrotillsynsåtgärder ....... Minimikrav på nedskrivningsbara skulder........................... Finansiering vid resolution................................................... Finansiering av Resolutionsfonden ...................... Resolutionsfondens uppbyggnad och målnivå .... 8.2.4En finansiell säkerhetsmekanism för 8.2.5Jämförelse av resolutionsfinansiering i och i Resolutionsmekanismen .............................. Likviditetsstöd utanför resolution ....................... Likviditetsstöd till en bank i resolution ............... Ett gemensamt insättningsgarantisystem............................ 8.4.1Argument för och emot ett gemensamt 8.4.2Kommissionens förslag till ett europeiskt 8.4.3Betydelsen av ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionens Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum .......................... Svenska bankers finansieringskostnader ............................. Kostnader för tillsyn ............................................. Kapitalkrav, likviditetskrav och MREL-krav....... 9.3 Effekter på kreditgivning till företag och hushåll............... Effekter av tillsynens utformning ........................ Effekter av regulatoriska krav .............................. 9.4Bankunionens betydelse för EU:s framtida Effekter på bankernas affärsmodeller .................. 9.4.2Mer gränsöverskridande bankverksamhet ett av målen med bankunionen .................................. 9.4.3Bankunionens betydelse för integrerade kapitalmarknader och riskdelning ........................ Bankunionen och som finansiellt centrum ............ som finansiellt centrum ........................... Bankunionens dragningskraft på finansiell Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor...... 10.3 Deltagande i bankunionen på likvärdiga villkor.................. 10.4 Formellt inflytande i lagstiftning och när bankunionens 10.4.2 , Ekofin och eurotoppmötet..... 10.4.3Säkerhetsmekanism till Resolutionsfonden via EU:s ekonomisk-politiska samarbete .................................. 11.2.1 EU:s krisrespons och reformarbete ..................... 11.2.2 Genomförda åtgärder och förslag under Framtida ekonomisk-politiskt samarbete ............ 11.2.4 EMU-fördjupningen och inflytande...... 11.2.5Konsekvenser av att fler medlemsstater väljer att delta i bankunionen.......................................... 11.3 Internationella samarbeten på bankområdet ....................... om tillsyn och krishantering ................................. 11.4 Sammanfattande bedömning ................................................ finansiella åtagande och effekter på statens Statens finansiella åtagande för banker i kris har Risker i banksystemen inom bankunionen ......................... 12.3.1 Risker och riskreduktion inom bankunionen ..... 12.3.2 Fortsatt riskreduktion nödvändig ........................ 12.4 finansiella åtagande i och utanför bankunionen... 361 12.4.1Tillgången till Resolutionsfonden i en mycket 12.4.2Försäkringsvärdet av bankunionen begränsat 12.5 Direkta effekter för statens finanser ................................... 12.5.1 Överföring till Resolutionsfonden ...................... 12.5.3Effekter på andra fonder och EU- 12.6 Svensk tillgång till och medverkan i finansiella 13 Särskilda överväganden ............................................ European Court of Audit European Financial Stability Mechanism Ekonomiska och Monetära Unionen Exchange Rate Mechanism (II) Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt Fördraget om Europeiska unionen Financial Sector Assessment Program Global Financial Centers Index Long Term Refinancing Operations Multiple Point of Entry Minimum Requirement for own funds Net Stable Funding Ratio Single Point of Entry Utredningens uppdrag har varit att göra en genomgripande analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bank- unionen. I betänkandet redovisas de för- och nackdelar samt risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför som utredningen har identifierat och analyserat. Utgångspunkten för ut- redningen har varit att inte har euron som valuta. Mot den bakgrunden har utredningen bedömt förutsättningarna för att delta i bankunionen på villkor likvärdiga de som medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter. Utredningen har utgått från utvecklingen inom och erfarenheterna av bankunionen så här långt. Bankunionen har inte varit i funktion . Uppdraget har därför förutsatt kvalificerade antaganden om den framtida utveck- lingen inom såväl EU som . Bankunionen – gemensam tillsyn och resolution av banker Bankunionen är i första hand en struktur – en institutionell ram – för att organisera arbetet med tillsyn och krishantering av banker inom euroområdet. Tillsyn och krishantering av banker inom EU utgår från ett omfattande regelverk som är gemensamt för samtliga medlemsstater (eng. the single rulebook), oavsett om de deltar i bank- unionen eller inte. Själva bankunionen består av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen inklusive den gemensamma resolutionsfonden. En eventuell tredje del i bankunionen – ett gemensamt insättningsgarantisystem – är än så länge föremål för politiska överväganden. Bankunionen omfattar de 19 medlemsstater som har euron som valuta. och har formellt ansökt om att delta i bankunionen som ett steg på vägen mot att införa euron. Även om bankunionen från början omfattar kan medlemsstater som, likt och , inte har euron som valuta inleda ett s.k. nära samarbete. Ett motiv till att en sådan möjlighet finns är att säkerställa att den inre marknaden för finansi- ella tjänster inte delas upp till följd av skillnader i hur det gemen- samma regelverket tillämpas. Bankunionens struktur för gemensam tillsyn benämns Tillsyns- mekanismen (eng. Single Supervisory Mechanism, SSM). Den utgörs av en tillsynsnämnd (), som är en organisatoriskt fristående del av ECB, och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. Tillsynsmekanismen omfattar samtliga banker, andra kreditinstitut samt vissa företagsgrupper, där bank- företag ingår, inom bankunionen.1 ECB har ansvaret för all tillsyn inom bankunionen, men utför själva tillsynsarbetet i samarbete med de nationella behöriga myndigheterna. ECB och tillämpar kapitaltäckningsregelverket i den löpande tillsynen av banker. ECB utför direkt tillsyn över de större bankerna (s.k. betydande banker), medan de nationella myndigheterna utför tillsynen över övriga banker (s.k. mindre betydande banker). ECB ska säkerställa en enhetlig regeltillämpning inom bankunionen samt följa riktlinjer från Europeiska bankmyndigheten () men även tillämpa nationell rätt. Till tillsynsuppgifterna hör bl.a. ägar- och ledningsprövning, att ge och återkalla banktillstånd samt att säkerställa att bankerna har tillräcklig kapital- och likviditetstäck- ning. Inom bankunionen ligger huvudansvaret för makrotillsynen, som tar sikte på risker i det finansiella systemet som helhet, på nationell nivå. ECB har dock ett visst kompletterande ansvar när det gäller de makrotillsynsverktyg som är harmoniserade på EU-nivå, dvs. de makrotillsynskrav som är utformade som kapitalkrav (och därmed inte t.ex. amorteringskrav). 1”Banker” används i utredningen som ett samlingsnamn för de företag som omfattas av bank- unionsregelverket. Bankerna omfattas också av det gemensamma regelverket. består av ordförande, vice ordförande och fyra andra ledamöter från ECB samt ledamöter som kommer från varje nationell tillsynsmyndighet i de medlemsstater som deltar i bank- unionen, oavsett om medlemsstaten har euron som valuta eller inte. Tillsynsmekanismen är utformad för att tydligt separera penning- politik och tillsyn av banker. Av den anledningen har Tillsynsnämn- den ett stort mått av självständighet inom ECB. Det är dock ECB- rådet, i kraft av att vara det högsta beslutsorganet inom ECB, som har det slutgiltiga avgörandet i tillsynsfrågor. består av ECB:s direktionsledamöter och de nationella centralbankscheferna i . Centralbankschefer från medlemsstater som inte har euron som valuta deltar inte i möten. fattar tillsynsbeslut genom ett förfarande som innebär att rådet kan in- vända mot ett utkast till beslut från . Om ECB- rådet inte invänder antas beslutet. har aldrig använt denna möjlighet. har hanterat beslut i tillsynsärenden genom ett skriftligt förfarande. Runt 2 000 tillsyns- beslut har fattats . Endast ett fåtal fysiska möten har hållits, företrädesvis om tematiska frågor. Resolutionsmekanismen (eng. Single Resolution Mechanism, SRM) är bankunionens struktur för krishantering, mer specifikt s.k. resolution, av banker. Resolutionsmekanismen består av (eng. , SRB) och de nationella resolutions- myndigheterna i de deltagande medlemsstaterna. administrerar även en gemensam fond för finansiering av resolutions- åtgärder (eng. , SRF). och de nationella resolutionsmyndighet- erna ska tillämpa det gemensamma regelverket vad gäller krishan- tering (det s.k. krishanteringsdirektivet), i synnerhet resolution av banker, inom bankunionen. ska säkerställa en enhetlig tillämpning av regelverket men även tillämpa nationell rätt. huvudsakliga uppgifter är bl.a. att upprätta och anta resolutionsplaner, bestämma minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder, besluta om resolution samt tillämpa de s.k. re- solutionsverktygen. förbereder och fattar beslut om resolution för de banker som faller under ECB:s direkta tillsyn (dvs. de bety- dande bankerna) samt för vissa mindre banker med betydande gräns- överskridande verksamhet. De nationella resolutionsmyndigheterna har motsvarande uppgifter för övriga banker (dvs. de mindre bety- dande bankerna). Det är dock de nationella resolutionsmyndighet- erna som genomför resolution för samtliga banker. löpande arbete sker inom den verkstäl- lande sessionen. Den består av en ordförande, en vice ordförande samt fyra ledamöter som alla är heltidsanställda i Resolutionsnämn- den. Även berörd(-a) nationella resolutionsmyndighet(-er) deltar. Plenarsessionen tar beslut om övergripande strategiska frågor, budget och fattar i vissa fall beslut om användningen av Resolutionsfonden. Plenarsessionen omfattar den verkställande sessionens ledamöter samt företrädare för nationella resolutionsmyndigheter i samtliga deltagande medlemsstater. Beslut om resolution av en bank förutsätter ett godkännande av kom- missionen och, i vissa fall, Europeiska unionens råd (). Enligt ska bankens aktie- och fordrings- ägare – inte skattebetalarna – ha finansieringsansvaret om en bank är i behov av, exempelvis, tillskott av kapital. Bankunionens Resolutions- fond, liksom den svenska Resolutionsreserven, finns till för att täcka tillfälliga finansieringsbehov som kan uppstå i mer allvarliga situa- tioner där detta ej är möjligt eller tillräckligt. Resolutionsfonden be- står av s.k. förhandsbidrag från respektive deltagande medlemsstats banker, vilket motsvarar de resolutionsavgifter svenska banker betalar till Resolutionsreserven. ska fonden vara uppbyggd och då även fullt ut ömsesidig. Målnivån väntas motsvara cirka 60 miljar- der euro (). Resolutionsfonden kommer senast att kompletteras med en s.k. finansiell säkerhets- mekanism (eng. backstop) som administreras av Europeiska stabili- tetsmekanismen (eng. European Stability Mechanism, ESM). Säker- hetsmekanismen ska användas om Resolutionsfonden är otillräcklig och motsvara storleken på Resolutionsfonden. Säkerhetsmekanismen ska för del tillhandahållas av ESM i form av en kredit- Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ska tillhandahålla parallella kreditlinor till . Mekanismen kan användas för samma ändamål som Resolutionsfonden får användas för. Nära samarbete och svenskt deltagande Bankunionen är obligatorisk för medlemsstater som har euron som valuta. De medlemsstater som inte har euron som valuta har ändå möjlighet att bli en deltagande medlemsstat genom att upprätta ett s.k. nära samarbete med ECB. Så snart ett nära samarbete upprättats deltar medlemsstaten i bankunionen med, som utgångspunkt, samma rättigheter och skyldigheter som övriga deltagande medlems- stater. En medlemsstat som ingår ett nära samarbete har samma tillgång till Resolutionsfonden och säkerhetsmekanismen som öv- riga medlemsstater. När det nära samarbetet inleds måste medlems- staten betala ett lika stort belopp till Resolutionsfonden som om medlemsstaten hade deltagit i bankunionen från början. Det finns en möjlighet för medlemsstater som deltar i ett nära samarbete att lämna bankunionen närsomhelst . Denna skyddsmekanism innefattar även möjligheter att invända mot beslut eller utkast till beslut i tillsynsärenden. Skulle det nära samarbetet avslutas har medlemsstaten rätt att få tillbaka de medel som betalats in till Resolutionsfonden med avdrag för eventuella kostnader för resolution avseende en bank som har tillstånd i den medlemsstat som avslutar ett nära samarbete. Förutsättningarna för ett svenskt deltagande Ett svenskt deltagande i bankunionen kräver inte någon befogen- hetsöverföring till EU eftersom redan har godkänt där befogenheten att lagstifta samt att fatta beslut om tillsyn och resolution ingår. Ett deltagande kräver därmed inte heller att regeringsformen eller anslutningslagen ändras. Däremot skulle en ny lag behöva klargöra ansvarsfördelningen mellan EU-organen i bank- unionen och de svenska myndigheterna. Bakgrund och motiv till bankunionen Bankunionens tillkomst ska ses mot bakgrund av den akuta ekono- miska krisen i euroområdet 2010–2012, ofta benämnd eurokrisen, under vilken banksystem hade en stor betydelse. Efter det att kapitalflöden på EU:s inre marknad först avreglerades fullt ut och euron därefter infördes , byggdes betydande obalanser upp inom valutasamarbetet. Eurokrisen kom ytterst att bli en fråga om förtroendet för den gemensamma valutan. Bankunionen och andra förslag om en fördjupning av den Ekonomiska och mone- tära unionen (EMU) syftade till att återskapa och stärka förtroendet för valutasamarbetet och därmed förhindra dess upplösning. Den globala finanskris som föregick eurokrisen blottlade brister i banktillsynen i många länder och tydliggjorde att det saknades ändamålsenliga arrangemang för att hantera banker i kris. Dittills hade staten i de flesta fall (inklusive i ) tagit över nödlidande tillgångar, skjutit till kapital och, i vissa fall, nationaliserat banker. Efter finanskrisen vidtog EU en rad åtgärder för att stärka såväl regelverken som formerna för tillsyn och krishan- tering på bankområdet. Dessutom ökade samarbetet mellan tillsyns- myndigheter inom EU men även globalt. Frågor om samordning och harmonisering av bl.a. tillsynskrav inom EU hade varit aktuella , men ditintills ofta mött politiskt motstånd. Bankunionen syftar även till att värna och fördjupa EU:s inre marknad för finansiella tjänster. Genom att regler tillämpas på ett lik- artat sätt av gemensamma organ inom bankunionen, skapas bättre för- utsättningar för konkurrens på lika villkor. På kan bank- unionens roll för att stärka den inre marknaden förväntas bli större. Möjligheter till deltagande på likvärdiga villkor I skulle delta på lika villkor som de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande medlems- stater som har euron som valuta. Man behöver dock beakta att ECB- rådet är ECB:s högsta beslutande organ i tillsynsärenden. Eftersom inte har infört euron är riksbankschefen inte ledamot i rådet och saknar därmed rösträtt. Det innebär att inte kan delta i Tillsynsmekanismen på lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta. Det finns omständigheter som i viss utsträckning kan kompen- sera för avsaknaden av lika villkor. Exempelvis är det rimligt att tro att kommer att bjuda in en företrädare för svenska myndigheter att delta när rådet har fysiska möten i tillsynsfrågor. ledamöter får inte ta särskild nationell hänsyn; ledamöterna råder under instruktionsförbud vilket innebär att de inte får ta instruktioner från andra, exempelvis hemlandets regering. Därtill sker omröstningar med enkel majoritet och en rotations- ordning tillämpas som innebär att det alltid finns fyra ledamöter från euroländer som saknar rösträtt. Det är oklart hur aktivt kommer att vara i tillsyns- frågor i ett längre perspektiv. har det aldrig invänt mot ett utkast till beslut från . Det är ingen garanti för att inte kommer att invända mot förslag från . Det går inte att utesluta att invändningar kan ha betydelse för finansiell stabilitet i . Skyddsmekanismen möjliggör för att, som en yttersta åtgärd, lämna bankunionen deltagande. Att mekanismen finns kan i sig ha en återhållande effekt på eventuell negativ särbehandling av medlemsstater som inte har euron som valuta; ett utträde av en medlemsstat från bankunionen skulle kunna uppfattas som en trovärdighetsförlust för bankunionen i sig. Det innebär inte att de politiska (och möjligen även de ekono- miska) kostnaderna för att lämna bankunionen är försumbara. Sammanfattningsvis finns det faktorer som minskar de potenti- ellt negativa konsekvenserna av att det inte är möjligt för att delta på lika villkor i Tillsynsmekanismen som medlemsstater som har euron som valuta. I det avseendet bedöms det finnas förutsätt- ningar för att delta på likvärdiga villkor. Det går dock inte att på objektiva grunder avgöra huruvida de motverkande fakto- rerna, inklusive skyddsmekanismen, är tillräckliga för att ska kunna delta på likvärdiga villkor; detta bör i slutändan vara en politisk bedömning. Av betydelse är också förtroendet för ECB:s syn på sitt ansvar att i sin tillsynsroll beakta den inre marknadens enhetlighet och integritet. Ett ställningstagande behöver likväl väga in risken för särbehandling, och konsekvenserna av detta. Det är som fattar beslut i resolutionsärenden avseende betydande banker. Nationella resolutionsmyndigheter är företrädda i den verkställande sessionen (i utvidgat format) när beslutet avser resolution av en bank eller del av en bankkoncern etablerad i den medlemsstaten. Nämnden ska försöka nå enighet om beslutet. Om det inte är möjligt kan anta ett beslut som går emot en nationell resolutionsmyndighet. Detta gäller för såväl medlemsstater som har euron som valuta som medlems- stater som inte har euron som valuta. Medlemsstaternas resolutions- myndigheter deltar i plenarsession. Därmed skulle Riksgälden delta i beslutsfattandet inom på lika villkor som andra nationella resolutionsmyndigheter.