sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — de har gått en etableringskurs har av kvinnorna och av männen arbete. Eftersom insatsen endast pågått är det ännu svårt att utvärdera etableringskursens långsiktiga effekter. 8.4Förhållandet mellan Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser och reguljär utbildning I det följande avsnittet diskuteras förhållandet mellan utbildning som handhas av Arbetsförmedlingen, främst genom upphandling eller av- talssamverkan, och utbildning i det reguljära utbildningssystemet. I kapitlets inledning beskrivs hur utbildningsbehovet hos de inskrivna hos Arbetsförmedlingen har ökat. Den svenska arbets- marknaden ställer höga krav på kompetens, som en stor andel av de inskrivna har kort tidigare utbildning. Utbildning på gymnasial nivå tycks vara en särskilt avgörande faktor för individens ställning på arbetsmarknaden. Det är också utbildning på gymnasial nivå som arbetsmarknadsutbildning främst liknar i avseende på utbild- ningsinnehåll och avsett målyrke. I följande avsnitt diskuteras därför förhållandet mellan arbetsmarknadsutbildning och i första hand ut- bildning på gymnasial nivå i den kommunala vuxenutbildningen och motsvarande utbildning på folkhögskola. 8.4.1Arbetsmarknadsutbildningar och reguljär utbildning har olika funktion för arbetsmarknadsetablering Arbetsmarknadsutbildning ska lösa kortsiktig kompetensbrist I gäller av tradition att den långsiktiga arbetskraftsförsörj- ningen framför allt är ett ansvar för det reguljära utbildningsväsen- det. Individers kompetensutveckling och arbetsgivares rekryterings- behov ska huvudsakligen lösas där. Arbetsmarknadsutbildningen ska vara ett komplement för att lösa kortsiktig kompetensbrist, detta slogs bl.a. fast i budgetpropositionen där regeringen förtydligade att den huvudsakliga yrkesutbildningen för vuxna sker inom det reguljära utbildningsväsendet medan arbetsmarknadsut- bildning utgör ett viktigt komplement i de lägen det reguljära inte En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser möter behoven.15 En situation där en bransch eller ett yrkesområde blir beroende av arbetsmarknadsutbildning för sin kompetensför- sörjning är inte önskvärd. Detsamma gäller en situation där en indi- vid får hela sin grundläggande utbildning inom ramen för en arbets- marknadspolitisk insats. Ett annat sätt att se på saken är att arbetsmarknadsutbildning svarar mot kortsiktiga, konkreta arbetsmarknadsbehov som kan vari- era med konjunkturen, medan reguljär utbildning i sin tur främst syftar till att tillgodose ett mer långsiktigt arbetsmarknadsbehov. Detta innebär att det reguljära utbildningssystemet kan ha en kontra- cyklisk funktion till skillnad mot arbetsmarknadsutbildningen som ska vara knuten till arbetsgivares rekryteringsbehov. Under lågkon- junkturer, då efterfrågan på arbetskraft är låg, kan volymerna inom det reguljära utbildningssystemet skalas upp för att individer ska kunna stärka sin kompetens i väntan på en kommande konjunktur- uppgång. Utbildning inom det reguljära utbildningssystemet kan där- med vara mer lämpat att använda som stabiliseringspolitisk insats. Även i den kommunala vuxenutbildningen finns yrkesutbildningar som ska leda snabbt till arbete Det övergripande målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möj- lighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin per- sonliga utveckling.16 Utbildning inom vuxenutbildning på gymnasial nivå ges som enstaka kurser eller som en sammanhållen utbildning mot en definierad yrkesroll. har den kommu- nala vuxenutbildningens funktion för arbetsmarknaden lyfts fram allt mer, både genom reformer för att öka utbildningens arbetsmark- nadsrelevans och i förslag från statliga utredningar. Ett statsbidrag för yrkesinriktad vuxenutbildning in- fördes av regeringen som en tillfällig satsning med anledning av den pågående finanskrisen. ses statsbidraget som en perma- nentad och stadigvarande del i utbildningssystemet. Syftet med bi- draget är att den kommunala vuxenutbildningen i högre grad ska möta behov av yrkesutbildade på gymnasial nivå. 15Detta har även tidigare konstaterats i Ds 2000:38 och SOU 2007:112. 16Enligt 20 kap. 2 § skollagen. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser regleras statsbidraget i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Det regionala perspektivet har stärkts genom att statsbidraget villkoras med att kommuner samverkar och ansöker gemensamt. Minst tre kommuner ska sam- verka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. För att ytterligare stärka det regionala perspektivet ska kommunerna också samråda med den regionalt utvecklingsansvariga aktören i det eller de län som de ansökande kommunerna ligger i, samt samverka med Arbetsför- medlingen. Statsbidraget hanteras av som vid sin fördel- ning av bidraget ska ta hänsyn till behoven av kompetens på arbets- marknaden och arbetslöshetens omfattning i de samverkande kom- munerna (34 §). Som nämnts i avsnittet ovan är Arbetsförmedlingens arbetsmark- nadsutbildningar korta yrkesinriktade utbildningar som snabbt ska leda till arbete. Men även i den kommunala vuxenutbildningen finns kombinationer av yrkesinriktade kurser som ska ge snabb anställ- ningsbarhet. Dessa kurskombinationer har formaliserats genom de så kallade nationella yrkespaketen, som utvecklats av på uppdrag av regeringen (2017c). Paketen innehåller en kombination av kurser på gymnasial nivå som ska leda till anställ- ningsbarhet direkt efter avslutad utbildning, men kan behöva kom- pletteras med antingen gymnasiegemensamma ämnen eller en lärlingsperiod på arbetsplatsen för de yrken där detta krävs. Heltids- studier inom vuxenutbildning motsvarar 800 verksam- hetspoäng/år. Yrkespaketens omfattning varierar från 400 till 1 500 verksamhetspoäng beroende på avsett målyrke. För vuxna studeran- de ska detta räcka för att kunna hitta ett arbete inom yrket, men en individuell bedömning måste också göras om huruvida den studeran- de också behöver fler kurser i t.ex. svenska eller engelska. Yrkespaketen är en standardisering av vanligt förekommande kombinationer av komvuxkurser och är framtagna i samarbete med programråd där bl.a. branschkunniga experter, represen- tanter från Arbetsförmedlingen och Myndigheten för yrkeshög- skolan medverkar. Standardiseringen ska underlätta regional sam- ordning och kan underlätta dialog med leverantörerna, men det finns fortsatt möjligheter att göra lokala avvikelser. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser löpande, bl.a. i dialog med de branschkunniga i natio- nella programråd. (2018) konstaterade att den kommunala vuxenutbildningen blivit allt viktigare inom arbetsmarknadspoli- tiken. Den nuvarande inriktningen är att personer som är arbetslösa och behöver utbildning för att kunna få ett jobb i högre grad än tidigare ska beredas möjlighet till det inom reguljär utbildning. Kom- vuxutredningens slutsats blev att vuxenutbildningen kommer att få en mycket bredare roll framöver. Förutom den kompensatoriska rollen att ge människor en andra chans till utbildning, kan vuxen- utbildningen enligt även spela en roll i nyanlän- das etablering, i arbetslösas övergång till arbete samt för kompetens- försörjningen inom arbetslivet. Folkbildningen kan stärka individens ställning på arbetsmarknaden Utbildning som motsvarar gymnasial nivå ges även inom folkbild- ningen. Inom folkbildningen finns allmänna kurser på grundskole- nivå och gymnasienivå som kan ge behörighet till vidare studier. För deltagare på allmän kurs är studierna i de allra flesta fall en andra chans att skaffa sig en gymnasieutbildning som kan ge behörighet till vidare studier eller arbete. Det finns också särskilda kurser som är yrkesutbildningar både på gymnasienivå och på eftergymnasial nivå. För deltagare på särskild kurs kan studierna vara en mellan- landning mellan gymnasiet och högskolan, där deltagarna studerar något som intresserar dem i en lugnare studietakt. Det kan också vara ett alternativ till högskolestudier. En del deltagare läser en sär- skild kurs för att lära sig ett specifikt yrke, det finns exempelvis yrkesutbildning till personlig assistent, tolk, fritidsledare, behandlings- pedagog eller journalist. som viss utbildning inom folkbildningen inkluderas i begreppet reguljär utbildning är det viktigt att konstatera att folk- bildningen är en utbildningsform utanför det formella utbildnings- systemet med stor självständighet. Att stärka individens möjligheter till arbete är inte det främsta syftet för utbildning inom folkbild- ningen, även om en bättre position på arbetsmarknaden ofta är en konsekvens av genomgången utbildning. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildnings- nivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Statskontoret (2016) har i en genomgång av tankarna bakom dessa syftesformuleringar kommit fram till att folkbildningens bety- delse i utbildningspolitiskt avseende är att både till form och arbets- sätt utgöra ett alternativ till utbildning inom det offentliga skol- väsendet och högskolan. Folkbildningen utgör därmed en väg för de individer som inte klarat eller inte velat delta i det ordinarie utbild- ningsväsendet och kan på så sätt motverka kunskapsklyftor i sam- hället. Ökad sysselsättning är en av flera möjliga konsekvenser av syftena att höja utbildningsnivån i samhället. Folkbildning kan också bidra till att förbättra individens ställning på arbetsmarknaden ge- nom att stärka självförtroende, egenmakt och så kallade mjuka kom- petenser. Exempelvis kan deltagande i studiecirklar generera socialt kapital som stärker individens deltagande i samhället och i förläng- ningen på arbetsmarknaden. En jämförande studie mellan allmän kurs på folkhögskola och vuxenutbildning visade på ett svagare utfall när det gäller sysselsättning och arbetsinkomster efter studier bland studerande inom folkhögskoleutbildningen jämfört med studerande inom kom- munal vuxenutbildning (2018). Resultatet ska dock tolkas med försiktighet då de två studerandegrupperna inte är helt jämförbara. Studerande på folkhögskola har generellt en svagare utgångsposition jämfört med studerande inom vuxenutbildning. 8.4.2Det finns risk för överlappning mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning… Yrkesinriktad vuxenutbildning ligger särskilt nära arbetsmarknadsutbildningen Trots de skilda grunduppdragen kan det i praktiken vara svåra att skilja Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar från yrkes- utbildningar inom det reguljära utbildningsväsendet. Det förekommer uppgifter om överlappningar i form av att utbildningar med likadant En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser eller liknande innehåll ges både inom det reguljära utbildnings- systemet och som arbetsmarknadsutbildning. Det gäller särskilt yrkesutbildningar på gymnasial nivå, men även i viss utsträckning förberedande utbildningar och utbildningar på yrkeshögskolenivå. Att utbildningarna liknar varandra är en följd av att de ofta har samma målyrke. Utbildningarna syftar till arbete inom samma yrkes- områden vilket innebär att de behöver anpassas efter de kompe- tenskrav som ställs inom yrkena. Utredningen har under arbetets gång fått återkommande uppgif- ter från kommuner, lokala arbetsförmedlingskontor och utbildnings- leverantörer om att utbildningar mot samma yrkesområde, anord- nade av samma leverantör på samma ort, upphandlas både som arbets- marknadsutbildning av Arbetsförmedlingen och som vuxenutbildning av kommunen. En kartläggning som Arbetsför- medlingen genomförde visade att det i samtliga av Arbetsförmedlingens tio marknadsområden förekommer att utbild- ning som Arbetsförmedlingen upphandlat även tillhandahålls inom vuxenutbildning (Arbetsförmedlingen 2018i). har det varit svårt för myndigheten att ge en mer detaljerad bild av hur omfattande överlappningen är i termer av deltagare och utbild- ningsstarter, mycket på grund av att Arbetsförmedlingen inte har en tillräckligt tydlig bild av det tillgängliga reguljära utbildningsutbudet i respektive kommun. Det är dock tydligt att det förekommer att Arbetsförmedlingen i sin upphandling av arbetsmarknadsutbildning har för avsikt att utbildningen ska likna den utbildning som ges inom den kommunala vuxenutbildningen. Detta eftersom arbetsgivarnas kompetenskrav i stor utsträckning ligger till grund för dessa utbildningarnas utform- ning. Vid annonsering av upphandling av vårdbiträdesutbildning framgick att arbetsmarknadsutbildningen till vårdbiträde skulle ge betyg i ett antal ämnen som ingår i gymnasieskolans vård- och omsorgsprogram, sammanlagt max 800 poäng. Detta är samma utbildningsnivå som ingår i nationella yrkespaket för den kommunala vuxenutbildningen med titeln som togs fram i samverkan med företrädare för arbetslivet i Skol- verkets nationella programråd. Det är även värt att notera att 800 poäng motsvarar en utbildning längre än sex månaders heltidsstudier, vilket generellt ska vara gränsen för längden på en arbetsmarknadsutbild- ning. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua 2018) kon- staterar att även om utbildningsformerna formellt fyller olika funk- tioner kan de ha liknande innehåll och fylla liknande behov för indi- viden – att öka dennes möjligheter att etablera sig på arbetsmark- naden. Dua menar också att nya nationella yrkespaket har likheter med vissa arbetsmarknadsutbildningar som innebär att det kan bli svårare att skilja utbildningsformerna åt och ta ställning till vad som är mest ändamålsenligt för individen. Det kan också leda till konkurrens om lärare, lokaler och deltagare. Även har uppmärksammat att likvär- dig eller motsvarande utbildning tillhandahålls både av kommuner och av Arbetsförmedlingen (se t.ex. 2016). Vissa kom- munala företrädare menar enligt också att vuxenutbild- ningen nu allt oftare ses som en arbetsmarknadsåtgärd och att den därmed tenderar att likna en arbetsmarknadsutbildning. Ofta anord- nas utbildningen också av samma utbildningsleverantör, upphandlad av både kommunen och Arbetsförmedlingen. För en individ kan det därmed i vissa fall både vara möjligt att ansöka om att gå en yrkes- utbildning inom komvux och att anvisas till en liknande arbetsmark- nadsutbildning hos samma leverantör av Arbetsförmedlingen. Även om utbildningarna liknar varandra i syfte och innehåll kan de innebära olika förutsättningar för individen. Med arbetsmark- nadsutbildning kommer en möjlighet till försörjning för individen i form av aktivitetsstöd. Under vuxenutbildning kan indi- viden försörja sig genom studiemedel som kan omfatta studielån. För vuxenutbildning utfärdas betyg, vilket inte behöver vara fallet för en arbetsmarknadsutbildning. Även arbetsmarknads- utbildning kan dock ge betyg om leverantören har betygsrätt enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning och om ut- bildningen följer nationella styrdokument såsom läroplan och kurs- och ämnesplaner för vuxenutbildningen. Dessutom måste kravet ha funnits med i förfrågningsunderlaget till upphandlingen. Hos IFAU pågår ett forskningsprojekt som ska undersöka vilka yrkesutbildningar som givits inom vuxen- utbildning –2014, vilka individer som studerat dessa ut- bildningar, samt hur utbildnings- och deltagarsammansättningen sett ut jämfört med arbetsmarknadsutbildningen. Projektgruppen avser också studera hur det gick för de studerande i vuxenutbildning och för deltagarna i arbetsmarknadsutbildningen En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser före, under och efter respektive utbildning i termer av arbetslöshet, sysselsättning och inkomster. Resultatet av dessa studier planeras dock inte publiceras , dvs. efter att utredningen har redovisat sitt uppdrag till regeringen. Även Arbetsförmedlingens förberedande utbildningar kan likna utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Den vanligast förekommande på gymnasial nivå inom vuxenutbildning är orienteringskurs, som lästes av av alla kursdeltagare (2018a). En orienteringskurs ska ha ett eller flera av följande syften: medverka till väl underbyggda beslut om studie- och yrkesval, ge ökade studietekniska färdigheter, vara en introduktion till kurser inom olika kunskapsområden, ge tillfälle för validering, ge modersmålsstöd eller studiehandledning på moders- mål och ge stöd i form av yrkessvenska. Likheter kan även finnas i andra utbildningsformer Exempel på hur arbetsmarknadsutbildning liknar reguljär utbildning finns även inom andra utbildningsformer än den kommunala vuxen- utbildningen. Det kan gälla yrkesutbildningar inom . Det gäller bland annat en lokförarutbildning som tidigare erbjudits som yrkeshögskoleutbildning. börjat er- bjuda lokförarutbildning som arbetsmarknadsutbildning på samma ort, upphandlat av samma utbildningsleverantör, anser sig Myndig- heten för inte kunna bevilja yrkeshögskoleutbild- ning i samma utsträckning som tidigare, då arbetsmarknadsutbild- ningen tillgodoser det arbetskraftsbehov som yrkeshögskoleutbild- ningen annars skulle ha mött.17 Yrkesutbildning för vuxna kan även ges som bristyrkesutbildning på folkhögskola (se avsnitt 8.3.4). Utbildningsinriktningarna finns främst inom sociala och pedagogiska yrken, exempelvis behandlings- assistent, boendestödjare och lärar- eller elevassistent. Målet är, precis som för arbetsmarknadsutbildningen, att deltagaren efter avslutad utbildning ska ha lättare att få eller behålla ett arbete samt att mot- verka brist på arbetskraft inom det aktuella yrkesområdet. Arbets- förmedlingens tolkning är att detta innebär att folkhögskolorna inte kan starta en utbildning inom områden där Arbetsförmedlingen 17Enligt uppgift till utredningen från MYH . En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser redan gjort en upphandling av arbetsmarknadsutbildning. Däremot har utredningen inga uppgifter om hur Arbetsförmedlingen koordi- nerar användningen av dessa utbildningar med utbildningsutbudet av yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser liknar inte på samma sätt utbildningar på universitet och högskolor. Det finns dock möjlig- het att läsa kurser inom högre utbildning inom ramen för ett arbets- marknadspolitiskt program. Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbetsmarknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier.18 Detta är en möjlighet som främst används för de så kallade snabbspåren för nyanlända. Dessutom finns möjlighet till eftergymnasiala studier med bibehållet aktivitetsstöd för inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklingsgarantin i . Utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas inte till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer Två organisatoriska förändringar kan sägas haft stor betydelse för hur upphandling av arbetsmarknadsutbildningen förhåller sig till utbudet inom reguljär utbildning. För det första innebar avskaffan- det av länsarbetsnämnderna vid enmyndighetsreformen 2008 en minskad möjlighet till regional överblick och synkronisering mellan utbildningsutbudet inom det reguljära utbildningssystemet och den utbildning som länsarbetsnämnden handlade upp. För det andra innebar den reglering som infördes om att all arbetsmark- nadsutbildning ska vara upphandlad att utbildning inom det regul- jära utbildningssystemet inte kunde nyttjas som arbetsmarknads- utbildning. sköttes behovsanalysen inför anordning av arbetsmark- nadsutbildning av länsarbetsnämnderna. Efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft var den viktigaste variabeln i prioriteringen av vilka yrkesutbildningar som skulle upphandlas, även om de arbetssökan- des förutsättningar också hade betydelse. Länsarbetsnämnderna kunde i behovsanalysen även ta hänsyn till övrigt utbildningsutbud i länet. Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning konstaterade 1812 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser att det fanns andra aktörer som erbjöd utbildningar för en liknande målgrupp som Länsarbetsnämnderna hade (UFA 2007). Komvux, kvalificerad yrkesutbildning (numera yrkeshögskoleutbild- ning), folkbildningen och högskolan bedrev ibland utbildningar som liknade de som Länsarbetsnämnderna upphandlade. Vid de tillfällen de presumtiva utbildningsdeltagarna var aktuella hos flera olika ut- bildningsinstanser uppkom en konkurrenssituation om målgruppen. Det fanns då möjlighet att generera skalfördelar genom att samordna dessa utbildningar. I den utredning om arbetsmarknadsutbildningen som redovisades 2007 konstaterades att bristande samordning mellan arbetsmarknads- utbildning och yrkesutbildning i reguljär utbildning i vissa fall leder till överlappning i utbildningsutbudet mellan gymnasieskolan och komvux å ena sidan och arbetsmarknadsutbildning å andra sidan. För ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser behövde utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer. Länsarbetsnämnderna lades ner 2008 och en rikstäckande myn- dighet skapades med uppgift att skapa enhetlighet och kostnadseffek- tivitet. Utredningen 2007 konstaterade att förändringen skulle ställa betydligt högre krav på beställarna, eftersom upphandlarna sannolikt skulle vara mindre kunniga om den regionala arbetsmarknaden i en annan del av landet. efter enmyndighetsreformen gjordes behovsana- lysen inför upphandling av arbetsmarknadsutbildning i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av analysen med de nationella branschråden. har processen för be- hovsfångsten reviderats. Som beskrivits i kapitlet ansvarar Arbetsförmedlingens regioner och marknadsområden nu för att fånga upp behoven. Detta innebär att marknadsområdena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkon- takter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.19 Från huvudkontoret finns inga närmare instruktioner för hur behovsinventeringen ska göras. 19Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 8 om en samlad kompetens- försörjningspolitik. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Sakansvarig på huvudkontoret konstaterar att i vissa fall riskerar arbetsmarknadsutbildningen att överlappa med utbildning inom den kommunala vuxenutbildningen, folkhögskolan och . Ansvaret för att förhindra detta ligger hos marknadsområdena som i behovsfångsten behöver ta hänsyn till redan befintligt utbildnings- utbud. Ansvarig på huvudkontoret konstaterar dock att det här kan behövas tydligare styrning och ansvarsfördelning. Det kan i analysen inför förnyelse av avtal ingå att bedöma om det kan finnas en annan aktör som bättre kan tillgodose utbild- ningsbehovet. Till exempel har myndigheten valt att inte på nytt upp- handla arbetsmarknadsutbildning till undersköterska eftersom bran- schens krav innebär att utbildningen lämpligast anordnas i det reguljära utbildningssystemet. I detta fall är det alltså arbetsgivarnas kompe- tenskrav som varit styrande. Samordningen mot det reguljära utbildningsväsendet kan också göras i användningen av avtalen för arbetsmarknadsutbildning. Vid initiering av en arbetsmarknadsutbildning ska marknadsområdena fylla i en blankett som underlag för beställning av arbetsmark- nadsutbildning.