sou · H7B359d2 · 2019-12-12 00:00:00 — Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Rapportserien kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer Tryck: , 2018 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för, och tilliten till, välfärdssystemen. Därför är området viktigt att undersöka närmare. En central del av delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i ersättningssystem där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella. För att kunna avgöra vilka system som har väsentlig risk för fel behöver ersättningssystemen kunna ställas mot varandra på ett strukturerat sätt. Därför har en arbetsgrupp på uppdrag av delegationen arbetat fram en modell som möjliggör en sådan jämförelse. I arbetsgruppen har representanter för Arbetsförmedlingen, (), , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), , Kommuner och Landsting (SKL), a-kassor och ingått. Arbetet har letts och samordnats av delegationens kansli. I denna rapport redovisas bland annat hur arbetet med att identifiera ersättningssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar har bedrivits och hur de största systemspecifika och systemövergripande riskerna kan manifestera sig i välfärdssystemen. Det som redovisas i rapporten blir en av utgångspunkterna för delegationen i arbetet med att kvantifiera felens omfattning. Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på . Syftet med rapporten ................................................................ Avgränsning och definitioner................................................... De svenska välfärdssystemen ...................................... 2.1Sveriges välfärdssystem – försäkringar, bidrag och 2.2 Förtroendet till välfärdssystemen och betalningsviljan ........ 2.3Kunskapen om felaktiga utbetalningar är sparsam och En modell för att identifiera och jämföra risker ............. 3.1Att identifiera system med väsentlig risk för felaktiga Uppdraget enligt direktivet..................................... 3.2 Arbetssätt och genomförande................................................ 3.2.1Definitioner av felaktiga utbetalningar och 3.2.2En systemövergripande modell för att värdera 3.2.3Arbetet med att riskvärdera Identifiera system med väsentlig risk..................... Observationer från riskanalyserna ................................ Uppgifter från tredje part ...................................................... Informationsutbyte och samordning .................................... Digitalisering och sätt att förebygga fel ................................ Vissa systemövergripande risker ........................................... Nästa steg i delegationens arbete........................................... Bilaga 1 Ersättningssystem som riskanalyserades och Bilaga 2 Arbetsgruppens överväganden........................................... Bilaga 3 Definition av felaktiga utbetalningar ................................. Bilaga 4 Modell för att värdera risk.................................................. De svenska välfärdssystemen är omfattande och i ständig förändring. För att legitimera generösa ersättningar krävs tillit mellan människor i samhället och till samhällsinstitutionerna. Skattefinansierade välfärdssystem förutsätter också att det finns en betalningsvilja eller acceptans hos befolkningen för samhällets åtaganden. Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för välfärdssystemen vilket riskerar att urholka betalningsviljan. Därför är frågan om felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen central för ett långsiktigt hållbart välfärdssamhälle. Välfärdsstatsundersökningen1 visar bland annat att svenskarna har högt förtroende för välfärdstjänsternas förmåga att leverera bra service. Det tycks inte heller finnas någon utbredd misstro mot att andra i samhället skulle missbruka systemen på ett otillbörligt sätt. Undersökningen ger även en god bild av befolkningens uppfattning om missbruket av välfärdssystemen . Däremot finns det få undersökningar som uppskattar hur omfattande de felaktiga utbetalningarna är. Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har utretts och analyserats i olika sammanhang. Någon systemövergripande jämförelse för att bedöma var riskerna för felaktiga utbetalningar är störst har däremot inte gjorts. Delegationen har därför tagit fram en systemövergripande riskvärderingsmodell för att identifiera risker och möjliggöra en jämförelse mellan olika system (kapitel 3 och bilaga 4). Modellen användes för att riskanalysera 27 olika ersättningssystem (se bilaga 1). Analyserna visar att regelverkens konstruktion har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Ersättningar som avser enskild men som betalas ut till företag eller organisation har högre risk för 1 Välfärdsopinion 2017, . Välfärdsstatsundersökningen är en serie undersökningar av svenskarnas attityder till välfärdspolitik i . Ytterligare en faktor som påverkar risken för fel är hur myndigheterna prioriterar i handläggning och kontroller. Det har till exempel varit tydlig att kontroller i det initiala beslutet prioriteras högre än kontroller under tid då ersättning betalas ut. Vilken typ av kontroller som myndigheterna gör har också stor betydelse för möjligheten att förebygga och upptäcka felaktiga utbetalningar. Myndigheterna har kommit olika långt i att styra kontrollerna mot ärenden där risker för felaktiga utbetalningar är störst. I en automatiserad handläggning och vid elektroniskt informationsutbyte är det viktigt att uppgifterna som används är korrekta. Av gjorda analyser framgår att myndigheterna värderar kvaliteten i uppgifter från andra myndigheter högt och fel i registren lyfts inte fram som en risk. För att registren ska vara uppdaterade och korrekta måste indikationer på felaktigheter rapporteras till registeransvarig myndighet. Utöver de systemspecifika har även ett antal systemövergripande risker identifierats som särskilt viktiga vad gäller att motverka felaktiga utbetalningar. Exempel på sådana är identitet, folkbokföringsuppgifter, och oredovisade inkomster och förmögenhet. Fel i dessa uppgifter kan få stora spridningseffekter i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och är särskilt viktiga att motverka. Sammantaget pekar delegationens riskanalyser på att det finns betydande risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. För ett antal system har riskerna för felaktiga utbetalningar bedömts som väsentliga. Delegationens uppdrag är att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Vidare ska delegationen genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från systemen där det finns väsentliga risker för fel och redovisa orsakerna till felen. Dessutom ska en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna göras och en modell som möjliggör återkommande bedömningar presenteras. Delegationen ska genomföra undersökningar över inställningen till fel och överutnyttjande och bidra till att konsekvenserna tas upp i den offentliga debatten. Förslag ska lämnas på hur det fortsatta arbetet bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag. I delegationen ingår representanter för 22 myndigheter och organisationer.2 Delegationen ska löpande avrapportera olika delar av uppdraget och lämna en slutlig redovisning av uppdraget. 2Arbetsförmedlingen, a-kassor, (Brå), (), , (), , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Inspektionen för vård och omsorg (), , , , , , , , , Kommuner och Landsting (SKL), Statskontoret och . Syftet med denna rapport är att avrapportera arbetet med att identifiera system med väsentlig risk. Rapporten utgör ett nödvändigt underlag för att kunna gå vidare med omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar. För att kunna identifiera system med väsentlig risk har risknivåerna i de välfärdsystem som delegationen tittar på värderats och jämförts med varandra. I rapporten presenteras den systemövergripande riskvärderingsmodell som har utarbetats och de övergripande risker för felaktiga utbetalningar som har identifierats med hjälp av modellen. Rapporten redovisar även ett antal systemövergripande risker som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. Utöver det som redovisas i denna rapport innehåller genomförda riskvärderingar ytterligare värdefull information som delegationen kommer att ha anledning att återkomma till i andra delar av delegationens uppdrag. De kommer att utgöra underlag för att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och för att ta fram en modell för återkommande bedömningar av felen som också ingår i delegationens uppdrag. En utvecklad och förfinad riskvärderingsmodell kan också bidra med viktig information till beslutsfattare när ersättningssystem ska ändras eller införas. Delegationen kommer att arbeta med olika avgränsningar i olika delar av uppdraget. Vad gäller utbetalningar från välfärdssystemen kommer arbetet i delegationen främst omfatta de utbetalningar som hanteras av de myndigheter och organisationer som ingår i delegationen och som avser enskilda personer. Utbetalningarna behöver dock inte betalas ut direkt till den enskilde. Totalt hanterar de myndigheter och organisationer som är representerade i delegationen närmare ett hundratal olika system. Delegationens arbete kommer inte omfatta hälso- och sjukvården, skolväsendet, universitets- och högskolesystemen eller transfereringar från stat till kommuner och landsting avseende kostnader för flyktingmottagandet. Välfärdstjänster som upphandlas eller tillhandahålls av kommuner kommer främst att beröras inom ramen för delegationens arbete kring överutnyttjande av välfärdssystemen. Med överutnyttjande avses utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemet. För definitioner av felaktiga utbetalningar och risk, se avsnitt 3.2.1. Rapporten inleds i kapitel 2 med en sammanfattande bild av de svenska välfärdssystemens grundläggande principer och en beskrivning av kunskapsläget kring omfattningen av felaktiga utbetalningar. I kapitel 3 beskrivs arbetet med att ta fram en systemövergripande riskvärderingsmodell för att identifiera risker och möjliggöra en jämförelse mellan olika system. Kapitel 4 redogör för de övergripande resultaten av den riskvärdering som genomförts med hjälp av riskvärderingsmodellen och i kapitel 5 sammanfattas slutsatserna från det arbetet och nästa steg i delegationens arbete presenteras. 2 De svenska välfärdssystemen De svenska välfärdssystemen är omfattande och i ständig förändring. De är därför svåra att beskriva på ett enkelt och rättvisande sätt. I detta kapitel görs dock ett försök att ge en sammanfattande bild av de svenska välfärdssystemens grundläggande principer. Vidare ges en introduktion till de två centrala pelare som varje välfärdsstat vilar på, nämligen tilliten och betalningsviljan. Av avgörande betydelse för dessa två grundläggande delar är att skattemedel går till det som de är avsedda för. Kapitlet avslutas därför med en beskrivning av kunskapsläget kring omfattningen av felaktiga utbetalningar. 2.1Sveriges välfärdssystem – försäkringar, bidrag och subventioner Forskning om olika typer av välfärdssamhällen delar ofta in länder i tre olika kategorier beroende på hur välfärden är utformad och organiserad. En vanlig indelning beskriver de tre välfärdssamhällena som liberala (marknadsbaserade), konservativa (korporativa) och nordiska (generella).3 Den nordiska modellen utmärker sig genom att i större utsträckning vila på offentligfinansierade transfereringar och välfärdstjänster. I andra länder faller ett större ansvar på familj och civilsamhälle alternativt på olika marknadslösningar. Den nordiska modellen kan generellt sägas vara omfattande vilket kräver relativt höga skatter för finansiering. Det svenska socialförsäkringssystemet, som är en hörnpelare som välfärdsstaten vilar på, ska skydda oss när vi befinner oss i olika situationer i livet då vi måste avstå från arbete, till exempel vid 3 , G (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. (: .) sjukdom, föräldraskap, arbetsskada, arbetslöshet eller ålderdom.4 Socialförsäkringarna ska också uppmuntra oss att ta risker i livet, till exempel när vi vill förverkliga en affärsidé, byta inriktning i arbetslivet eller ge oss in i ett föräldraskap.5 Dessa system baseras på inkomstbortfallsprincipen med garantinivåer för den som av olika anledningar inte lyckats ackumulera tillräckliga inkomster. Välfärdssystemen består också av behovsprövade bidrag såsom olika bostadsstöd och ekonomiskt bistånd. Därutöver innehåller de svenska transfereringssystemen några viktiga riktade bidrag. De riktade bidragen används för områden där samhället vill uppmuntra ett visst beteende, till exempel uppbyggnad av humankapital genom högre utbildning och omskolning. Exempelvis studiestödssystemet innehåller flera riktade bidrag kopplade till utbildningsväsendet.6 Lite förenklat kan man dela in transfereringarna i fyra olika typfall: 4.Ersättningar vid inkomstbortfall. Dessutom vilar de olika transfereringarna på olika principer, ibland även inom samma system. I till exempel föräldraförsäkringen tillämpas, upp till en viss inkomstnivå, inkomstbortfallsprincipen. För personer med låga eller inga inkomster tillämpas grundtrygghetsprincipen som garanterar en viss ersättningsnivå även för dessa grupper. Trots att välfärdssystemen alltid vänder sig till befolkningen sker inte alltid transfereringarna direkt från det allmänna till individen. Förmånerna lönebidrag och nystartsjobb exempelvis, vänder sig till grupper som behöver samhällets stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla ett arbete. Individen och arbetsgivaren behöver uppfylla vissa uppställda kriterier för att beviljas stödet men ersättningen betalas ut till arbetsgivaren i form av olika typer av subventioner. Andra områden där tredje parts kostnader helt eller 4Till skillnad från övriga socialförsäkringsersättningar är arbetslöshetsförsäkringen varken obligatorisk eller offentligt administrerad men delvis offentligt finansierad och reglerad. 5Socialförsäkringarna och samhällsekonomin (2012), . 6Studiestödsystemet består dessutom till största delen av lån. delvis subventioneras är statligt tandvårdsstöd, assistansersättning och bilstöd till personer med funktionsnedsättning. 2.2Förtroendet till välfärdssystemen och betalningsviljan För att omfattande skattefinansierade välfärdssystem ska vara möjliga krävs tillit mellan människorna i samhället och till samhällsinstitutionerna. Skattefinansierade välfärdssystem förutsätter också att det finns en betalningsvilja eller åtminstone en acceptans hos befolkningen för samhällets åtaganden.7 Det måste alltså finnas stöd för höga offentliga utgifter till välfärd och därmed för motsvarande finansiering via skatter och avgifter. Medborgarna behöver kunna förlita sig på att det offentliga klarar sin grundläggande uppgift att bidra till ekonomisk trygghet. Befolkningen behöver också kunna lita på att andra också betalar sina skatter och inte agerar ”fripassagerare” på deras bekostnad.8 Välfärdsstatsundersökningen är en viktig källa till kunskap gällande svenskarnas attityder till välfärdspolitik. Undersökningen visar bland annat att svenskarna har högt förtroende för välfärdstjänsternas förmåga att leverera bra service, till exempel inom sjukvården, barn- och äldreomsorgen och skolan. Även skatteviljan för dessa välfärdstjänster är hög. När det gäller svenskarnas förtroende för att transfereringarna ska kunna ge hygglig levnadsstandard vid sjukdom, arbetslöshet och ålderdom är resultaten sviktande. Det bör observeras att tidserien för dessa frågor är begränsade till två mätpunkter, 2002 och 2010. Betalningsviljan för de aktuella transfereringarna är dock relativt . Andelen som anser att utgifterna för transfereringar bör ökas, har sjunkit en aning . har andelen som vill minska utgifterna sjunkit i större utsträckning.9 Välfärdsstatsundersökningen belyser attityder till välfärdssystemen genom att bland annat fråga svenskarna om hur utbrett de 7Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. 8Rothstein, B. (2011), Social tillit, lycka, korruption och välfärdsstat. 9Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. tror att missbruket av olika välfärdssystem är. Uppfattningen att fusk och missbruk är utbrett minskade påtagligt under nittiotalskrisen och fortsatte att minska ytterligare därefter.10 I den senaste undersökningen var misstänksamheten om utbrett missbruk och fusk på den lägsta nivån sedan mätningarna startade på 1980-talet.11 Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns en tilltro till att välfärdsstaten klarar av sin grundläggande uppgift, särskilt välfärdstjänsterna. Detta återspeglar sig också genom att betalningsviljan är starkare för välfärdstjänsterna än för transfereringarna. Den långsiktiga trenden är att betalningsviljan är robust, liksom stödet för offentlig finansiering av transfereringssystemen. Det finns inte heller några tecken på någon utbredd misstro mot att andra i samhället skulle missbruka systemen på ett otillbörligt sätt. Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för, och tilliten till, välfärdssystemen vilket riskerar urholka betalningsviljan. Därför är frågan om felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen central för ett långsiktigt hållbart välfärdssamhälle. 2.3Kunskapen om felaktiga utbetalningar är sparsam och fragmenterad Välfärdsstatsundersökningen ger en god bild av befolkningens uppfattning om missbruket av välfärdssystemen . Däremot finns det få undersökningar som försöker uppskatta hur omfattande de felaktiga utbetalningarna faktiskt är. Det finns en omfattande forskning inriktad på olika former av skatteundandragande och andra fenomen kopplade till skattesystemet. Den forskning som rör felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen handlar framförallt om att utvärdera effekten på missbruk och överutnyttjande till följd av vissa specifika reformer.12 Forskning som är inriktad på att uppskatta de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen är däremot svår att hitta. 10Välfärdsopinion 2017, Projektbeskrivning. 11Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. 12Se bl.a. , P. m.fl. (2006), Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn. IFAU rapport 2006:9 och , P. (2009), Effekter av intensifierade förmedlingsinsatser vid Arbetsförmedlingen. IFAU rapport 2009:15. Inte heller myndigheterna har i någon större utsträckning försökt uppskatta omfattningen på de felaktiga utbetalningarna. Värt att notera är att de uppskattningar som har gjorts nästan uteslutande genomförts som svar på särskilda uppdrag från regeringen. Få myndigheter har på eget initiativ genomfört denna typ av studier. Att det finns så få studier som kvantifierar omfattning på de felaktiga utbetalningarna har flera förklaringar. För det första är de potentiella källorna till fel (riskerna) många och varierande till sin karaktär inom och mellan olika ersättningssystem. För det andra är bristen på relevanta data också ett känt problem.13 I kontakterna med myndigheterna har det framkommit att det i vissa fall anses kostsamt att samla in data, till exempel via kontroller, för att kunna göra mätningar av felens omfattning. Krävande kontroller kan även upplevas vara svåra att motivera i förhållande till myndighetens uppdrag. Många av de svårverifierade uppgifterna är också till sin natur känsliga och därför kan kontroll upplevas som skadligt för myndighetens anseende. data över antalet föräldrar som väljer att avstå arbete för att vara med ett friskt barn som föräldern erhåller tillfällig föräldrapenning (TFP). Även vid kontroll mot förskola/skola och mot arbetsgivare skulle denna risk inte kunna fångas upp i form av data med traditionella kontrollmetoder. 3En modell för att identifiera och jämföra risker De svenska välfärdssystemen är på många punkter olika vilket ställer särskilda krav på en jämförelse mellan systemen. Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har utretts och analyserats i olika sammanhang. Någon systemövergripande jämförelse för att bedöma var riskerna för felaktiga utbetalningarna är störst har dock inte gjorts. Delegationen har därför tagit fram en systemövergripande riskvärderingsmodell för att identifiera risker och möjliggöra en jämförelse mellan olika system. Syftet med modellen har dels varit att få en samlad riskbild av respektive ersättningssystem som beskriver systemets förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar, dels att möjliggöra en jämförelse av risker mellan olika system. I detta kapitel beskrivs hur arbetet har genomförts. 3.1Att identifiera system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar Delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av system där det finns väsentliga risker för felaktiga utbetalningar och där sådana studier saknas samt uppskatta de samlade felen från välfärdssystemen. För att kunna identifiera system med väsentlig risk behöver ersättningssystemen kunna ställas mot varandra på ett strukturerat och enhetligt sätt. Därför har delegationen arbetat fram en modell som möjliggör jämförelse av risker mellan olika system. En modell för att identifiera och jämföra risker Att jämföra riskerna mellan olika ersättningssystem kräver harmonisering av bland annat begrepp och underlag men främst av vad som ska tillmätas vikt i analysen. Skillnader i de underliggande egenskaperna, i form av exempelvis styrande principer och konstruktioner måste hanteras liksom skillnader i kunskapsnivån om systemens olika risker. Arbetet med att ta fram en systemövergripande riskvärderingsmodell har i huvudsak bedrivits i en arbetsgrupp med representanter från de utbetalande myndigheterna14, Kommuner och Landsting (SKL), och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Arbetet inleddes med att fastställa en definition av felaktiga utbetalningar som skulle användas inom ramen för arbetet med omfattningsstudierna. Därefter fastställdes vad som avses med risk. När definitionerna fastställts utarbetades den systemövergripande modellen som skulle ligga till grund för riskvärderingarna. När modellen var klar genomfördes ett omfattande arbete med att riskvärdera 27 olika ersättningssystem.