sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — I 12 § förord- ningen (2018:1876) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område stadgas att får, efter att fått möjlighet att yttra sig, meddela närmare föreskrifter om digital arkivering. Några sådana föreskrifter synes dock inte ha meddelats av – eller någon av de andra berörda myndig- heterna på brottsbekämpningens område. De föreskrifter som finns om digital arkivering framgår av 5 § samma förordning. Där sägs att när uppgifter och handlingar arkiveras digitalt, ska de avskiljas så att de inte kan behandlas för att utföra en uppgift som anges i 2 kap. 1 § lagen om behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område. Denna paragraf i lagen reglerar de tillåtna rätts- liga grunderna för behandling av personuppgifter för att kunna utföra vissa uppgifter. Tanken med att arkivera personuppgifterna digitalt torde som vara att de ska kunna användas i annan verksam- het hos myndigheten, nämligen i arkivverksamhet, och att upp- gifterna ska kunna hämtas för att behandlas i ett nytt mål. 7.10Reglering om bevarande och gallring i Det finns flera likheter i de nordiska ländernas arkivverksamhet. bildades ungefär och flera av de nu gällande arkivlagstiftningarna är . Bevarande och gallring är ett 23Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (prop. 2017/18:269). Propositionen har ut- mynnat i ändringar i ett antal lagar och i sju nya lagar: lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1694) om Tull- verkets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1695) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1696) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1697) om åklagarväsendets behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2018:1698) om domstolarnas behandling av personuppgifter inom brotts- datalagens område och lagen (2018:1699) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. område som regleras i arkivlagstiftningen och genom arkiv- myndigheternas föreskrifter, beslut och riktlinjer. I det avseendet finns också vissa skillnader länderna emellan som ger arkivmyndig- heterna mer eller mindre utrymme att styra myndigheternas arkivbildning, bl.a. genom olika bevarande- och gallringsåtgärder. 7.10.1Syftena med att bevara arkiv I den danska arkivlagen24 regleras att ska säkerställa bevar- andet av arkivalier som har ett historiskt värde eller som har en administrativ eller rättslig betydelse för medborgarna och myndig- heterna. I den finska arkivlagen25 finns inget uttryckligt syfte med att bevara myndigheternas arkiv. Av lagen om Riksarkivet26 framgår däremot att myndigheten har till uppgift att säkerställa att hand- lingar som hör till det nationella kulturarvet och uppgifterna i dem bevaras varaktigt och hålls tillgängliga samt att främja användningen av dem. Syftet med den isländska arkivlagen27 är att säkra skapandet, bevarandet och hanteringen av myndigheternas handlingar med hänsyn till medborgarnas rättigheter, förvaltningens behov och för att säkerställa bevarandet av det isländska folkets historia. I den norska arkivlagen28 anges att syftet med lagen är att säkra arkiv som har betydande kulturellt eller forskningsmässigt värde eller som har en rättslig eller viktig förvaltningsmässig dokumenta- tion, och att dessa tas om hand och kan tillgängliggöras för fram- tiden. De nordiska arkivlagstiftningarna har liknande syftesbestäm- melser avseende bevarandet. Regleringen omfattar dels en rättslig aspekt, dels en forskningsmässig, kulturell och historisk aspekt. 24Bekendtgørelsen af arkivloven. 25Arkivlag, 23.9.1994/831. 26Lag om , 16.12.2016/1145. 27The Public Archives Act 2014, No 77, 28 . 28Lov om arkiv, LOV-1992-12-04-126. 7.10.2Vem avgör vad som ska bevaras respektive gallras? Gemensamt i samtliga nordiska länder är att riksarkiven beslutar om vilka slags handlingar som ska bevaras respektive gallras. I vissa fall har myndigheterna mer utrymme att besluta om tidpunkten för när en handling kan gallras. Det danska ska enligt arkivlagen säkra möjligheten att gallra offentliga arkivalier som inte har något bevarandevärde. Gallring ska enligt arkivregelverket genomföras systematiskt och effektivt så att resurserna för bevarandet används på bästa sätt. Gall- ring får dock ske först då det inte längre finns något administrativt eller rättsligt behov av handlingen. utfärdar gallrings- bestämmelser för olika myndighetssektorer. kan kontrollera vad som bevaras och gallras genom andra föreskrifter än renodlade gallringsbestämmelser. kan framför allt styra bevarandet och gallringen genom myndigheternas leveransplaner. De danska myndigheterna ska leverera arkivhandlingar enligt sär- skilda planer som fastställer. Myndigheterna ska även anmäla it-system och få dem godkända innan de tas i bruk. I sam- band med anmälan utreder om informationen ska bevaras eller gallras. I ser gallringsprocessen annorlunda ut än i då det finska beslutar om vilka handlingar som ska förvaras var- aktigt (bevaras), och i vilken form. gäller ett princip- beslut, fattat av , att alla handlingar som ska förvaras varaktigt ska bevaras i elektronisk form. Av den finska arkivlagen framgår t.ex. att myndigheterna ska bestämma och dokumentera förvaringstiderna och förvaringssätten för handlingarna i en arkiv- bildningsplan. Arkivplanen ska godkännas av . Av den norska arkivlagen framgår att arkivhandlingar inte får gallras utan Riksarkivarens godkännande. Av arkivforeskriften fram- går att det finns två principer för gallring. Den ena omfattar gallring av handlingar i kärnverksamheten och den andra gallring av hand- lingar i styr- och stödverksamheter. För de senare utfärdar Riks- arkivaren generella gallringsbestämmelser vilka framgår av Riksarki- varens foreskrift. Regler för bevarande och gallring av handlingar från kärnverksamheten utarbetas av myndigheterna, men reglerna måste godkännas av Riksarkivaren för att vara giltiga. De norska myn- digheterna får avgöra när handlingarna kan gallras men ska beakta om det finns bestämmelser om bevarandetider i annat regelverk, egna administrativa eller rättsliga behov, medborgarnas behov och myn- digheters eller privata verksamheters juridiska behov. 7.11Utredningens bedömningar och förslag Bevarande och gallring är av betydelse för utredningens uppdrag om att se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftning och vid behov lämna förslag på hur lagstiftningen kan anpassas till utveck- lingen på området. Utredningen lämnar sina bedömningar och förslag utifrån den bakgrund som redovisats i tidigare avsnitt avseende de utgångs- punkter och regleringar som styr myndigheternas och arkiv- myndigheternas arbete med bevarande och gallringsfrågor. 7.11.1Bestämmelser om bevarande i en ny arkivlag Förslag: Det ska i arkivlagen tydliggöras att huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras. I en av lagens inledande bestämmelser ska det anges att ett av lagens syften är att trygga tillgången till allmänna handlingar. För att skapa ett tydligare fokus på bevarandefrågorna och möjliggöra prioriteringar ska det av arkivlagen framgå att arkiv- myndigheterna ska upprätthålla en aktiv och strategisk beva- randeplanering. Den offentliga arkivsektorn står inför olika typer av utmaningar vad gäller frågor om bevarande och gallring. Representanter från arkiv- sektorn berättar om svårigheter med att möta den stora och snabba tillväxten av olika slags allmänna handlingar. som det finns äldre bestånd av såväl pappershandlingar som audiovisuella hand- lingar och elektroniska handlingar som behöver hanteras för att underlätta eller säkerställa bevarandet av informationen. Utmaningen består i att hantera de äldre bestånden, de samtida bestånden och att skapa förutsättningar för att kunna hantera de framtida bestånden. Säkerställa samhällets tillgång till allmänna handlingar Sedan arkivlagen trädde i kraft har den årliga mängden all- männa handlingar ökat och trenden fortsätter till synes. Repre- sentanter från arkivsektorn har i dialoger med utredningen och i lämnade underlag lyft fram att den växande och blandade mängden allmänna handlingar måste hanteras. I statliga utredningar, som exempelvis , har man också ifrågasatt om det är relevant att arkivlagens krav ska tillämpas på alla de infor- mationsmängder som kommer att skapas i den digitala förvalt- ningen. Den ökade mängden handlingar och den snabba tekniska utvecklingen som medför nya typer av handlingar ställer andra slags krav på myndigheterna och arkivmyndigheterna. Att mängden handlingar ökar behöver dock inte innebära att fler handlingar ska bevaras. En ändrad utgångspunkt, dvs. att gallring skulle vara huvudregel, skulle kunna innebära att fler handlingar gallrades vilket skulle kunna medföra lägre kostnader för bevarande, lagring och förvalt- ning. Med en sådan utgångspunkt krävs dock att det fortfarande finns någon form av kontrollmekanism för att betydelsefull infor- mation inte ska gallras. Utredningen menar att det är nödvändigt att gallring alltid föregås av en prövning utifrån de syften som anges i arkivlagen. Prövningen innebär att gallring inte kan ske nyckfullt, godtyckligt, utifrån politiskt motiverade uppfattningar eller av enbart ekonomiska skäl. Den statliga arkivmyndigheten och kommuner och regioner ska också föreskriva respektive besluta om gallringen, se vidare avsnitt 7.11.2. En ändrad huvudregel, men med fortsatt krav på prövning, skulle kunna vara en viktig signal om att myndigheterna och arkivmyndigheterna ska kontrollera arkivtillväxten. Utmaning- arna med att hantera mängderna handlingar kan dock lösas på andra sätt än genom att ändra huvudregeln om bevarande i arkivlagen. Enligt utredningens mening är bevarande som huvudregel principiellt viktig för tillgången till allmänna handlingar på lång sikt. Arkivlagens huvudregel om bevarande ska således behållas. För att lyfta bety- delsen av att myndigheternas arkiv bevaras har utredningen i kapitel 5 föreslagit att det införs en bestämmelse i arkivlagens inled- ning som anger att ett av syftena med lagen är att trygga tillgången till allmänna handlingar. Arkiven är en del av kulturarvet Enligt gällande bestämmelser i arkivlagen är myndigheternas arkiv en del av det nationella kulturarvet. Utredningens mening är att det fortsättningsvis ska finnas en bestämmelse som talar om myndig- heternas arkiv som en del av kulturarvet. De offentliga arkiven speglar på olika sätt förvaltningens utveckling och innehåller upp- gifter om olika delar av enskildas liv. I kapitel 5 har utredningen konstaterat att ”det nationella” har tagits bort från en några författ- ningar. Förslaget är därför att det av arkivlagen ska framgå att arkiven, dvs. såväl myndigheternas arkiv som enskilda arkiv, är en del av kulturarvet. Ändamålen med att bevara allmänna handlingar Gällande bevarandemål för myndigheternas arkiv – rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltning och forskningens behov – har varit desamma . har såväl samhälle som informationsmängder för- ändrats. I ett alltmer digitaliserat samhälle får information ett allt högre värde. Arkivinformation kan i ökad omfattning förväntas finnas tillgänglig som grunddata och bidra till tjänste- och samhälls- utveckling. Förvaltningens arbete med bl.a. grunddata, vidare- utnyttjande av handlingar och öppna data innebär att allmänna hand- lingar kan användas av en mängd aktörer på många olika sätt. Frågan är om dessa aspekter kan rymmas inom de ändamål som anges i gällande 3 § arkivlagen eller om lagen behöver kompletteras. Rätten att ta del av allmänna handlingar är centralt för enskildas insyn i myndigheternas verksamhet. Som det konstateras i för- arbetena till gällande arkivlag avtar insynsintresset och kan sägas övergå till ett slags forskningsintresse. Arkiven kan dock ha betydelse för att ta tillvara enskildas rättigheter . Som framkommit i kapitel 4 finns det exempel där arkivhand- lingar har använts för att styrka enskildas berättelser och i syfte att ge dem upprättelse. Arkiven ska även tillgodose rättskipningens och förvaltningens behov av information. Det innebär att arkivinformationen ska kunna användas såväl av den egna som av andra myndigheter. I förarbetena anges att arkivhandlingarna ska bevaras för att underlätta myndig- heternas handläggning och praxisbildning. går det att under- stryka behoven av andra myndigheters tillgång av informationen. Det vill säga att man vid bedömning av gallring måste ta hänsyn till om och på vilket sätt handlingar och uppgifter används av andra myndigheter. Bevarandet utifrån denna aspekt är viktigt för att möjliggöra genomförandet av principer som ”en uppgift, en gång” och effektiva informationsutbyten. När det gäller behovet av bevarande för forskningen är det svårt att avgöra vilka slags handlingar och uppgifter som kan vara av intresse. Enligt förarbetena ska forskning förstås som både akademisk forskning och amatörforskning. kan även annan användning sägas omfattas av forskningens behov av information. Som exempel kan nämnas enskildas tillgång till handlingar för vidareutnyttjande. Det framhålls ibland att det är nästintill omöjligt att avgöra vad för slags arkivinformation som ska bevaras för att tillgodose forsk- ningens och framtida användares behov. Det är ändå nödvändigt att arkivmyndigheterna har ett långsiktigt perspektiv på användning och forskning i bedömningarna, t.ex. genom löpande dialoger med forskarsamhället. De förändringar som uppmärksammats ovan i fråga om att fler aktörer kan ha ett intresse och behov av myndigheternas handlings- bestånd kan rymmas inom de befintliga ändamålen. Utredningen anser att bevarandeändamålen – rätten att ta del av allmänna hand- lingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, forskningens behov – är hållbara och täcker in de mest centrala funktionerna för arkiven. De bör därför inte ändras i arkiv- lagen. Utredningen har tagit del av flertalet synpunkter om att det finns ett stort behov av en proaktiv hantering av framför allt elektroniska handlingar. Bevarande- och gallringsfrågorna behöver hanteras på ett annat sätt för att kunna hantera den växande mängden allmänna handlingar på ett effektivare sätt. Den reaktiva hanteringen i den statliga arkivsektorn med gallringsframställningar är vare sig ändamålsenlig eller funktionell. Mot den bakgrunden ser utredningen att arkivmyndigheterna bör arbeta mer aktivt med bevarandeplanering på det sätt som arkiv- sektorn har gett uttryck för vid utredningens dialoger. Utredningen har också inspirerats av den finska modellen och menar att en aktiv och strategisk bevarandeplanering i kombination med gallrings- föreskrifter är mer ändamålsenligt för att hantera de växande infor- mationsmängderna. Med proaktivt och strategiskt bevarandearbete avses att arkivmyndigheterna skaffar sig en överblick över de olika slags allmänna handlingar som myndigheterna hanterar och planerar för vilka typer av handlingar som ska bevaras och på vilket sätt beva- randet ska ske. Enligt utredningens mening kan en sådan proakti- vitet uppnås genom att arkivmyndigheterna och myndigheterna skaffar sig kunskap om vilka slags handlingar och uppgifter som ska prioriteras. Olika bevarandeåtgärder kan vara aktuella beroende på handlingarnas och uppgifternas syfte, funktion och användning. Bevarandeplaneringen bör bygga på ett samarbete mellan myn- digheterna och arkivmyndigheterna Vid utarbetande av bevarande- planeringen bör arkivmyndigheterna beakta myndigheternas be- dömningar och erfarenheter i fråga om vilken typ av handlingar och uppgifter som ska bevaras på lång sikt. Utredningen föreslår att det i arkivlagen införs en bestämmelse om att den statliga arkivmyndigheten och övriga arkivmyndigheter ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering för allmänna handlingar. 7.11.2Delvis ändrade gallringsbestämmelser i arkivlagen Förslag: Det ska i arkivlagen tydliggöras att allmänna handlingar ska bevaras men att gallring får ske under vissa förutsättningar. Det ska av arkivlagen även framgå att kommuner och regioner är skyldiga att besluta om riktlinjer för gallring av allmänna handlingar. Av 10 § arkivlagen framgår att allmänna handlingar får gallras men att det vid gallring ska beaktas att arkiven är en del av det nationella kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna till- godose ändamålen i 3 §. Vidare anges att om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller dessa bestämmelser. Vid utredningens dialoger och möten har det framkommit önske- mål om bl.a. en samordning av gallringsbestämmelser i olika för- fattningar. Det har också uttryckts att de statliga myndigheterna bör få större mandat att fatta egna beslut om gallring. Bevarande betonas framför gallring Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att det införs en syftes- bestämmelse i arkivlagen som anger att ett av syftena med lagen är att trygga tillgången till allmänna handlingar. Bevarandet av hand- lingarna är en förutsättning för att tillgången ska tryggas. Utred- ningen föreslår därför att det förtydligas i lagen att allmänna handlingar ska bevaras. Gallringsbestämmelsen har i övrigt inte ändrats i sak. Det ska fortfarande framgå att gallring får ske under vissa för- utsättningar, att hänsyn tas till att arkiven är en del av kulturarvet och att de arkivhandlingar som återstår ska tillgodose ändamålen: rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov. Förhållandet till annan lagstiftning Utredningen har tagit emot synpunkter om att gallringsbestäm- melserna i registerförfattningarna är svåröverskådliga och svåra att tillämpa. Frågan gäller bl.a. huruvida arkivlagens bestämmelse om gallring ska vara subsidiär i förhållande till annan författning. De flesta gallringsbestämmelserna i registerförfattningarna avser personuppgifter. , hänvisar i frågan till förarbetena till arkivlagen: Bakgrunden till utformningen av 10 § tredje stycket arkivlagen om att avvikande bestämmelse om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller förordning gäller före arkivlagen är följande. I förarbetena till arkivlagen påpekade föredragande departementschef att man när det gäller bevarande av allmänna handlingar också måste föra in integritets- aspekten. Integritetshänsyn kunde leda till att material inte bevarades i den utsträckning som hade varit önskvärd från andra synpunkter eller att tillgången till bevarat material begränsades. Sådana av integritets- hänsyn påkallade avvikelser från huvudregeln om bevarande borde dock tas in i de särskilda lagar som reglerar integritetskänsliga akter och register. Reglerna kunde därmed bäst anpassas efter vad det speciella materialet kräver (prop. 1989/90:72 s. 32).29 Utredningens bedömning är att denna princip bör gälla även fort- sättningsvis och att det inte synes rimligt med ett enda regelverk för bevarande och gallring. Det är således inte aktuellt med någon sam- ordning av gallringsbestämmelser. I den mån det finns gallringsföre- skrifter i annan lag eller förordning ska de fortsatt gälla framför arkivlagen. Bestämmelsen kompletteras med ett förtydligande av att det också kan finnas föreskrifter som är meddelade med stöd av riks- dagsordningen. Utredningen har uppmärksammat att ikraftträdandet av dataskyddsförordningen har förändrat balansen mellan integritets- gallring och arkivlagens gallringsbestämmelser på så sätt att flera registerförfattningar har ändrats och möjliggör att myndigheterna kan bevara personuppgifter i stället för att gallra dem. Enligt dataskyddsförordningen får personuppgifter behandlas för arkiv- ändamål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forsknings- ändamål eller statistiska ändamål. Det innebär att personuppgifter i vissa fall inte behöver gallras utan kan bevaras för arkivändamål när de inte längre behövs för verksamheten. ska fortsatt få föreskriva och besluta om gallring Utredningen har tagit emot synpunkter på hur ansvarsfördelningen mellan de statliga myndigheterna och bör se ut. Repre- sentanter från de statliga myndigheterna har uttryckt önskemål om att få möjlighet att själva besluta om viss gallring. Myndigheterna har rimligtvis stor kunskap om vilka slags handlingar som är värda att bevara på lång sikt. Därför är det viktigt att gallringsfrågorna utreds både av de arkivbildande myndigheterna och av som för- utsätts ha ett bredare perspektiv. Det ligger i den statliga arkivmyn- dighetens uppgift att kunna se samband mellan olika arkivbildningar. Utifrån sådana iakttagelser kan arkivmyndigheten komma fram till andra bedömningar än vad myndigheterna själva skulle göra. Med en annan beslutsordning eller med generella gallringsföreskrifter i arkivlagstiftningen finns det enligt utredningen en risk för att hand- lingar gallras när verksamheten inte längre har behov av dem. 29Betänkandet Myndighetsdatalag (SOU 2015:39), s. 532 f. Arkivhandlingarnas betydelse för annan användning skulle kunna ifrågasättas och i värsta fall förbises. Det breda perspektivet är av betydelse för samhället i stort. Utredningen kan också konstatera att beslutsmandatet för vad som ska bevaras respektive gallras ligger på arkivmyndigheterna i samtliga nordiska länder. finns det ett behov av att förenkla gallringsverksam- heten i den statliga arkivsektorn. Med utgångspunkt från bevar- andeplaneringen bör den statliga arkivmyndigheten få ett underlag för att utfärda fler generella gallringsföreskrifter. I de fall där flera myndigheter har liknande verksamheter, informationssystem och handlingar bör det kunna finnas gemensamma gallringsföreskrifter. Mot bakgrund av vad som sagts ovan bedömer utredningen att det inte ska införas några generella gallringsbestämmelser i arkiv- lagstiftningen eller en delegerad beslutsrätt till myndigheterna. Den statliga arkivmyndigheten ska fortsatt bemyndigas att meddela föreskrifter om såväl allmänna som särskilda gallringsregler. Riktlinjer om gallring i kommuner och regioner hanteras gallringsfrågorna på olika sätt inom kommunerna och regionerna. I vissa kommuner och regioner beslutar myndigheterna själva om gallringen. I andra kommuner och regioner har kommun- fullmäktige respektive regionfullmäktige angett i arkivreglementena att arkivmyndigheten ska besluta om gallring av allmänna hand- lingar. Av samma skäl som angetts i avsnitt 7.11.1 bör gallringen i kom- muner och regioner prövas och bedömas av arkivmyndigheterna. Som framgått tidigare lyftes det i förarbetena fram att det var nödvändigt för ett rationellt, väl fungerande och enhetligt offentligt arkivväsende att ha särskilda arkivmyndigheter med kontrollerande och styrande uppgifter. Här avsågs såväl statliga som kommunala arkivmyndigheter. Beträffande gallringsfrågorna uttrycktes att de ska hanteras av fackkunniga inom arkivmyndigheterna. För att tyd- liggöra kravet på tydliga regler och riktlinjer om gallring föreslår utredningen att arkivlagen kompletteras med en bestämmelse om att kommunerna och regionerna är skyldiga att besluta om regler om gallring av allmänna handlingar. 7.11.3En enhetlig terminologi i registerförfattningarna Bedömning: bör terminologin i registerförfattningarna avseende gallring göras enhetlig. Dessa ändringar, såväl inne- hållsmässigt som språkligt, bör kunna göras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde. De införda ändringarna i brottsdatalagen m.fl. författningar med anledning av genomförandet av dataskyddsdirektivet och ikraft- trädandet av EU:s nya dataskyddsförordning är nödvändiga.