sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Detta ämne be- handlas separat i kapitel 30. Kapitlet inleds med en kortfattad bakgrund till frågorna om finansiella och institutionella oberoende och hur dessa har utretts tidigare. I avsnitt 29.3 föreslås att det i den nya riksbanks- lagen ska förtydligas att är ett särskilt rättssubjekt som själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten. Av- snitten 29.4–29.6 innehåller kommitténs överväganden och förslag avseende eget kapital och frågor som nära relaterar till detta. Avsnitt 29.4 rör frågan om vad som utgör en lämplig storlek på det egna kapitalet. Avsnitt 29.5 diskuterar därefter strukturen på det egna kapitalet, följt av en diskussion om regler för vinstdisposition i avsnitt 29.6. I avsnitt 29.7 berörs vilket beslutsorgan som ska besluta om resultat, balansräkning och vinst- disposition. Avsnitt 29.8 rör och i avsnitt 29.9 behandlas frågan om återställning av eget kapital i form av kapitaltillskott från staten. 29.2Bakgrund och behovet av översyn1 oberoende ställning kommer bl.a. till uttryck i hur den är finansierad. Som en myndighet under är en statlig institution men den har ansetts utgöra ett självständigt rätts- subjekt.2 Detta förhållande understryks av att enligt riks- bankslagen (10 kap. 1 §) ska ha egna fonder som hålls skilda från sta- tens tillgångar. Vidare finns det i statens budget inte någon särskild anslagspost för . Kostnaderna för verksam- het täcks i stället av dess egna intäkter, i första hand från den avkast- ning den erhåller från tillgångar motsvarande utestående sedlar och mynt samt det kapital som den har tilldelats. Den senaste omfattande översynen av riksbankslagen gjordes (se prop. 1997/98:40). Den aktualiserades bl.a. av behovet av att anpassa lagstiftningen till unionsrätten. Vid över- synen konstaterade regeringen att unionsrätten ställer vissa krav på att medlemsstaternas centralbanker är finansiellt oberoende från staten. Regeringen ansåg att kravet skulle ges innebörden att 1Avsnittet baseras i stora delar på utkastet till lagrådsremiss ”finansiella obero- ende och balansräkning” (dnr Fi2017/01329/B), avsnitten 3, 4.1 och 4.5. 2Se NJA 1959 s. 385. Se även SOU 1986:22, s. 95 och avsnitt 12.3. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering. Något förslag om att ändra reglerna som påverkar finan- siella oberoende lades dock inte fram i samband med översynen, eftersom regeringen ansåg att redan hade en hög grad av finansiellt oberoende. trädde ändringar av reger- ingsformen och riksbankslagen i kraft vilka ligger till grund för den ställning har . lämnade Utredningen om kapitalstruk- tur och finansiella oberoende, den s.k. , betänkan- det ”finansiella oberoende” (SOU 2007:51). I betänk- andet lämnade utredningen förslag på hur balansräk- ning, kapitalstruktur och vinstdisposition skulle regleras. Syftet med utredningen var att bedöma om en lagändring var nödvändig för att säkerställa att lagstiftningen om finansiella oberoende stämde överens med unionsrätten. Utredningens förslag remiss- behandlades men bereddes inte vidare. Erfarenheterna från finanskrisen visade på ett behov av att återigen analysera balansräkning, t.ex. när det gäller storlek på och finansiering av valutareserven men även storleken på det egna kapitalet. Regeringen beslutade därför att utse en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av hur erfarenheterna från den finansiella krisen påverkat synen på Riks- bankens balansräkning. Översynen omfattade bl.a. storleken på och finansieringen av valutareserven samt storleken på det egna kapitalet. Utredaren skulle bedöma i vilken omfattning betänkandet om Riks- bankens finansiella oberoende fortfarande kunde ligga till grund för lagstiftning och vilka kompletteringar av betänkandet som var nödvändiga mot bakgrund av de samlade erfarenheter som finans- krisen medfört. Utredningen om finansiella oberoende och balans- räkning, den s.k. , lämnade sitt betänkande ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning” (SOU 2013:9) . Utredningens förslag byggde på men var något modifierade och avsåg även vissa nya frågor. En följd av förslagen i var att eget kapital skulle minskas genom en särskild utdelning av det belopp som översteg den nya nivån på . Efter avdrag med 12 miljarder kro- Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning nor för IMF-åtagandena skulle då kunna till- föras statskassan. beslutade finansutskott om en ny och tredje utvärdering av penningpolitiken för perioden –2014, som senare utökades till att omfatta även 2015. I samband med utvär- deringen uppkom på nytt frågan om finansiella obero- ende. riktade därför två tillkännagivanden till regeringen, dels att regeringen så fort som möjligt skulle tillsätta en parlamentarisk utredning för en översyn av det svenska penning- politiska ramverket och riksbankslagen, dels att regeringen skulle lämna förslag om finansiella oberoende utifrån resultatet av och tillhörande remissynpunkter (bet. 2015/16:FiU41). Regeringens förslag framfördes i utkastet till lagrådsremiss ”Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning”, , och remissbehandlades. Utkastet till lagrådsremiss behandlar storleken på egna kapital, vinstdisposition, ordningen för kapitaltill- skott till om behov skulle uppstå, samt möjligheten till förtida upplåning av utländsk valuta till valutareserven. Regeringens förslag i utkastet till lagrådsremiss skiljer sig i flera avseenden åt från förslagen i , vilket diskuteras senare i detta kapitel. 29.3Riksbankens ställning och finansiella oberoende Kommitténs förslag: I den nya riksbankslagen förtydligas att är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten, att själv förvaltar sina tillgångar och intäkter från verk- samheten samt att staten garanterar förpliktelser. Att har en tillgångsmassa som är skild från statens till- gångar är ett väl etablerat sätt att säkerställa att den kan upprätthålla en tillräckligt hög grad av finansiellt oberoende från staten. Det gör bl.a. att verksamheten inte behöver anslagsfinansieras. Som närmare berörs i avsnitt 29.4.3 ska tillgångarna bl.a. generera en tillräcklig av- kastning för att finansiera driftskostnader. Att det görs en åtskillnad mellan statens respektive tillgångar är också nödvändigt för att unionsrättens regler om bl.a. förbud mot monetär finansiering och förvaltningen av valutareserver ska kunna Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning De egna tillgångarna gör att skiljer sig från de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter som i stället finansieras med årliga anslag. Som berörs i avsnitt 12.3 utgör inte statliga förvaltningsmyndig- heter i allmänhet några självständiga rättssubjekt, utan ingår endast som en del av rättssubjektet staten. En följd av detta är att staten är ansvarig för avtal och andra rättshandlingar som myndigheterna in- går (prop. 1999/2000:46 s. 107 och 135). Det har dock funnits ett behov av att förtydliga detta förhållande vad gäller AP-fonderna. För att underlätta AP-fondernas affärstransaktioner med bl.a. utländska motparter – och därigenom bidra till en effektivare förvaltning av fondmedlen – har det därför ansetts lämpligt att i 1 kap. 3 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder uttryckligen ange att staten ansvarar för fondernas förbindelser (prop. 1999/2000:46 s. 135 och 159). Statsskuldspolitiska kommitténs förslag att lagfästa ställning som en självständig juridisk person genomfördes inte.3 Riks- bankens egna tillgångar har dock medfört att bl.a. i rätts- praxis har betraktats som ett särskilt rättssubjekt (se avsnitt 29.2 och där angivna hänvisningar). Även det förhållandet att kan ingå olika slags avtalsförhållanden med staten, t.ex. genom att ta upp lån i utländsk valuta från , talar i den riktningen. Detsamma gäller de ovannämnda unionsrättsliga reglerna om förbud mot monetär finansiering. Enligt kommitténs mening är ställning av sådan be- tydelse att det bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riksbankslagen att är ett särskilt rättssubjekt och att själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verk- samheten. Tillgångar i detta avseende är inte begränsat till valuta- reserven, som berörs av ett förslag till ändring i regeringsformen i avsnitt 28.2. Det förslaget innebär att ingen annan myndighet får bestämma hur ska besluta i fråga om bl.a. förvaltningen av valutareserven. Enligt kommitténs mening finns det ett behov av en generell bestämmelse om tillgångar och intäkter, utan begränsning till valutareserven. Det bör understrykas att ägs av staten. Även detta för- hållande bör framgå av de inledande bestämmelserna i den nya riks- bankslagen. De nu aktuella förslagen kan jämföras med förslaget till Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning ny centralbankslag i , där det anges att är ett eget rättssubjekt, med rättskapacitet, som ägs av staten (NOU 2017:13 s. 523, 1 kap. 1 § andra stycket). Staten har alltsedan grundades garanterat dess för- pliktelser i förhållande till tredje man (se avsnitt 12.3). Statsskulds- politiska kommitténs förslag om en uttrycklig bestämmelse om detta genomfördes visserligen inte.4 Det råder dock ingen tvekan om att staten ansvarar för åtaganden även utan en uttryck- lig bestämmelse. I förarbetena till nuvarande riksbankslag angavs näm- ligen att staten svarar för förpliktelser (prop. 1986/87:143 s. 63). Likväl är detta förhållande av sådan betydelse för självständig- heten och förtroendet för att kommittén anser att garantin uttryckligen bör framgå av den nya riksbankslagen.5 29.4Storlek på eget kapital kan ses som finansiellt oberoende om den självständigt och långsiktigt kan finansiera sina driftskostnader. Utgångspunkten i en bedömning av lämplig storlek av eget kapital är att det ska vara stort nog för att säkerställa ett finansiellt oberoende i denna bemärkelse. Nuvarande regelverk anger inget tak för eget kapi- tal. Ett golv anges, åtminstone indirekt, i form av nivåerna för grund- och reservfonderna på 1 respektive . Den nuvar- ande regleringen av eget kapital återfinns i 10 kap. 1 § riksbankslagen. Där anges att ska ha en grundfond som uppgår till , en reservfond som uppgår till samt en dispositionsfond. 29.4.1Finansiellt oberoende och kostnadsfritt kapital intäkter utgörs i första hand av avkastningen från de finansiella tillgångarna i form av räntebärande papper, medan kost- naderna förenklat uttryckt kan delas in i driftskostnader och ränte- 4Ibid., s. 96. 5En annan fråga är om staten i vissa fall ska garantera förpliktelser som tredje man har mot , dvs. ta på sig den motpartsrisk som annars skulle ha gentemot tredje man. Den frågan behandlas i avsnitt 24.5. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Självfinansiering råder när räntenetto, dvs. skillnaden mellan ränteintäkter och räntekostnader, täcker drifts- kostnaderna. Grunden för ett positivt räntenetto läggs genom att centralban- ker normalt sett har tillgång till ett kostnadsfritt kapital. Kostnads- fritt kapital utgörs av finansieringskällor som inte be- talar någon ränta på. Hit hör det egna kapitalet, utestående sedlar och mynt och eventuella räntefria kassakrav.6 Genom att central- banken investerar det kostnadsfria kapitalet i avkastande tillgångar uppstår normalt ett positivt räntenetto. Om detta räntenetto är stort nog för att täcka bankens löpande driftskostnader kan banken finan- siera sig själv utan stöd av statliga anslag eller annan extern finansie- ring. Denna förmåga till självfinansiering är grundläggande för en centralbanks finansiella oberoende. Figur 29.1 illustrerar på ett förenklat vis principen för självfinan- siering. Utestående sedelmängd och eget kapital utgör det kostnads- fria kapitalet (K). Om detta investeras i en tillgångsportfölj som i genomsnitt ger avkastningen r, erhålls ett räntenetto på K × r. Givet att räntenettot överstiger driftskostnaderna uppstår en vinst. Vinsten bidrar till att öka det egna kapitalet nästa period. För att denna själv- finansiering ska vara tryggad på lång sikt, behöver vinsten vara stor nog att det kostnadsfria kapitalet ökar i åtminstone samma takt som kostnaderna ökar.7 6Orealiserade värdeökningar i påverkar inte det redovisade egna kapitalet utan bokförs i stället på s.k. värderegleringskonton. Medel på värdereglerings- konton kan, vilket diskuteras närmare i avsnitt 29.4.2, också ses som kostnadsfritt kapital. 7I ett läge med negativa styrräntor kan ha skulder som löper med negativ ränta. Om dessutom gör tillgångsköp kan det bli fråga om stora belopp. Vid utgången av 2018 hade i utestående riksbankscertifikat som löpte till en ränta på -0,. Givet att avkastningen på tillgångarna är högre än räntan på skulderna bidrar dessa skulder i ännu högre grad än kostnadsfritt kapital till ett positivt räntenetto. Negativa styrräntor framstår dock som ett udda läge och därmed en olämplig grund för att säkerställa finansiella oberoende. Resonemangen i detta avsnitt utgår där- för från att det kostnadsfria kapitalet ska utgöra basen för intjäning. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Anm. r anger genomsnittlig ränta på den tillgångsportfölj som finansieras med det kostnadsfria kapitalet (K). Förluster i en centralbanks verksamhet kan inte uteslutas. Det kan också tänkas att centralbankers räntenetto under kortare eller blir negativt, i synnerhet om även har skulder som inte är kostnadsfria. Förluster och underskott gör att det egna kapitalet, och därmed det kostnadsfria kapitalet, minskar i motsvar- ande grad. Detta minskar finansieringsutrymmet för en avkastande tillgångsportfölj och därmed möjligheten till självfinansiering. För att förmågan till självfinansiering inte ska gå förlorad i och med negativa resultat behövs en viss fallhöjd – en buffert – i tillgången till kostnadsfritt kapital, så att tillgång på kostnadsfritt kapital förblir tillräcklig även i händelse av kännbara förluster. Finan- siellt oberoende innebär dessutom att en centralbank ges utrymme att på egen hand återställa en sådan buffert om den har tagits i an- språk. Så sker exempelvis genom att vinster hålls kvar och inte delas ut till staten till dess att det egna kapitalet återgått till en viss nivå. eget kapital uppgick till 58 miljar- der kronor, vilket är ungefär samma nivå som . Mäng- den utestående sedlar och mynt motsvarade ett värde på . Det kostnadsfria kapitalet uppgick därmed till (se Figur 29.2). Huruvida detta på lång sikt är ett tillräckligt stort kostnadsfritt kapital beror på hur driftskostna- derna och avkastningen på tillgångarna kommer att utvecklas fram- över, men också på i vilken utsträckning förluster kan komma att uppstå, samt de regler för vinstutdelning som tillämpas. Dessa fak- torer diskuteras i de följande delavsnitten. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Utestående sedlar och mynt Källa: årsredovisningar. 29.4.2Orealiserade vinster och eget kapital kostnadsfria kapital definieras ovan som summan av eget kapital och utestående sedelmängd. Till denna summa kan även läggas medel i form av orealiserade värdeökningar i finan- siella tillgångar. tillgångar värderas till marknadsvärde i balansräk- ningen. Om en tillgång stiger i värde, jämfört med anskaffningskost- nad, motbokas detta på skuldsidan på s.k. värderegleringskonton. Orealiserade värdeökningar påverkar på så sätt inte redo- visade resultat och därmed inte heller det redovisade egna kapitalet. Om däremot en orealiserad förlust uppstår i en tillgång, belastar detta resultaträkningen i motsvarande grad, givet att denna oreali- serade förlust överstiger tidigare orealiserade värdeökningar i samma tillgångsslag. Medlen på värderegleringskontona uppgick vid utgången av 2018 till (se Figur 29.3). I årsredovis- ning delas dessa upp i guldvärdeeffekt, priseffekt och valutakurseffekt. Drygt hälften av medlen, , utgjordes av guld- Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning värdeeffekten, vilket innebär att guldreserven har ökat i värde med detta belopp , då värderegleringskonton började användas. Priseffekten består av orealiserade prisökningar i värdepappersinne- havet och uppgick till . Valutakurseffekten, , uppgick till och uppstår som följd av att en stor del av tillgångar är utgivna i euro, amerikanska dollar och andra utländska valutor och att den svenska kronan har fallit i värde i relation till dessa valutor. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Källa: årsredovisningar. Både och betraktade orealiserade vinster som en del av det kostnadsfria kapitalet. Kapitalet på värde- regleringskontona utgör, enligt , ett riskbärande kapital i och med att det kan användas för att täcka vissa kursför- luster. Man konstaterade vidare att kapitalet på kontona inte heller är något främmande kapital, utan kan ses som ett kapital som tillhör ägaren av , dvs. föreslog därför att värderegleringskontona skulle utgöra en del av eget kapital.8 Även betraktar i sin årsredovisning medel på 8Se SOU 2013:9, s. 20 och 162. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning värderegleringskonton som någonting som åtminstone delvis kan lik- ställas med eget kapital.9 Regeringen ansåg däremot, i sitt utkast till lagrådsremiss, att värderegleringskontona inte bör ingå i eget kapital med hänvisning till ECB:s redovisningsriktlinjer. Enligt dessa ska värde- regleringskonton inte ingå i det egna kapitalet, eftersom de inne- håller orealiserade vinster som inte ska vara föremål för utdelning till staten.10 Regeringen ansåg att ECB:s riktlinjer bör tillämpas i detta avseende. Kommittén delar ståndpunkten att värde- regleringskonton inte bör utgöra en del av det redovisade egna kapi- talet. Kommittén delar och Flamut- redningens syn att dessa medel i praktiken kan betraktas som ett riskbärande kapital, dvs. en buffert som kan bära förluster som upp- står i tillgångsförvaltningen. Den hälft av medlen på värderegleringskontona som avser värde- ökningen av guldreserven är per definition låsta till guldreserven, såvida inte guldet avyttras. Om man bortser från guldvärdeeffekten, kan man se det som att vid utgången av 2018, utöver eget kapital och utestående sedlar, hade ytterligare drygt 30 miljar- der kronor i kostnadsfritt kapital, i form av orealiserade vinster i till- gångsförvaltningen. I vilken grad dessa medel ska påverka bedöm- ningen av lämplig nivå av det (redovisade) egna kapitalet beror delvis på hur dessa medel förväntas utvecklas . Valutakurs- och priseffekterna har i genomsnitt uppgått till knappt 20 miljarder kro- nor . Beloppen har dock varierat kraftigt, inte minst i förhållande till hur det redovisade egna kapitalet har varierat . uppgick summan av valutakurs- och priseffekter till , men 2010 och uppgick summan endast till 8,3 respektive (se Figur 29.3). Att utgå från att dessa belopp kommer att vara lika stora framöver som förefaller därför vanskligt. 9Riksbanken (2018a) skriver att ”Det bredaste resultatmåttet kan benämnas totalt resultat och beskriver hur eget kapital (inklusive årets resultat och värderegleringskonton) förändrats . minskade det egna kapitalet med .” (s. 59) I denna beräkning ingår att de totala medlen på värderegleringskontona minskade med Vidare anförde af Jochnick (2015) att ”eget kapital överstiger . Det innebär att har god förmåga att bära eventuella förluster” och åsyftade då det redovisade egna kapitalet på cirka 50 miljar- der kronor och de totala medlen på värderegleringskontona som uppgick till . 10ECB (2016). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning noterade att driftskostnader uppgick till i genomsnitt – 2012. I utredningen antogs att dessa kommer att vara konstanta i reala termer framöver. Om tillgångar ger en real avkast- ning på i genomsnitt , behövs, enligt Flamutred- ningen, ett kostnadsfritt kapital på för att täcka driftskostnaderna. Av denna anledning föreslog att skulle säkerställas ett kostnadsfritt kapital på , bestående av summan av eget kapital och ute- stående sedelmängd. Detta är alltså den storlek på det kostnadsfria kapitalet som enligt behövs för att säkerställa den självfinansiering som illustreras i Figur 29.1. Figur 29.4 visar utvecklingen av driftskostnader i löpande priser . Kostnaderna har, även justerat för inflationen, förvisso ökat , vilket är som studeras i . över den senaste tioårs- perioden är de reala kostnaderna emellertid i det närmaste oföränd- rade. uppgick driftskostnaderna till , medan genomsnittet –2017 var uttryckt prisnivå. Antagandet om realt konstanta drifts- kostnader förefaller rimligt som utgångspunkt i bedömningen av kapitalbehovet, givet att åtagande förblir oförändrat.11 antagande om en långsiktig realränta på 1 pro- cent kan ses som ett försiktigt antagande mot bakgrund av att den historiskt sett har uppgått till i genomsnitt . Givet de senaste årens låga nominella räntor kan det finnas särskild anledning att hålla fast vid ett sådant försiktigt antagande.12 Givet att de reala driftskostnaderna antas vara konstanta på nu- varande nivå () ger detta, enligt ovanstå- ende beräkningsprincip, ett behov av i kostnads- 11Kommittén föreslår i kapitel 34 respektive 35 ett utökat ansvar för vad gäller kontanthantering samt beredskap för betalningar i kris och krig. Ökningen av driftskostnader med anledning av förslagen bedöms dock inte vara av sådan omfattning att de påverkar principdiskussionen som förs här om kapitalbehov för självfinansiering. 12En del av det kostnadsfria kapitalet är bundet i guldreserven. Eftersom guld inte kan antas ge någon real avkastning på lång sikt, behöver övriga tillgångar ge något i real avkastning för att det kostnadsfria kapitalet som helhet ska ge i genomsnitt i real av- kastning. Vidare påverkas totala räntenetto negativt av lånefinansierad förstärkning av valutareserven, eftersom sådan upplåning normalt är förknippad med en nettoräntekostnad på uppskattningsvis av lånebeloppet (se kapitel 30). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Ett kostnadsfritt kapital på innebär, med antagandena om konstanta reala driftskostnader och en real avkastning på på tillgångsportföljen, teoretiskt sett att kan finansiera sig själv för evigt. Vid denna nivå bidrar avkastningen till att täcka driftskostnaderna och att hålla det kost- nadsfria kapitalet i reala termer, givet att den utestående sedelmängden är nominellt oförändrad. Om sedelmängden antas växa i takt med inflationen, räcker däremot en realt sedel- mängd på för att täcka driftskostnaderna på lång sikt. Om sedelmängden i stället antas minska, behövs ett eget kapital som är stort nog att kompensera för denna minskning. I ett extremscenario där sedlar och mynt upphör helt, redu- ceras det kostnadsfria kapitalet till det egna kapitalet. Detta skulle då behöva uppgå till för att säkra den långsiktiga förmågan till självfinansiering enligt principen ovan. Källa: årsredovisningar. Den utestående sedelmängden är alltså avgörande för behovet av eget kapital. Vid utgången av uppgick denna till drygt 60 mil- jarder kronor, vilket är nästintill en halvering jämfört med nivån Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning (se Figur 29.2). Minskningen har förvisso stannat upp , men det är inte osannolikt att sedelmängden kom- mer att minska ytterligare. Det skulle innebära att för- måga att finansiera sina kostnader med överskottet från utgivningen av sedlar och mynt (det s.k. seignoraget) skulle komma att försäm- ras. Om sedelmängden skulle halveras igen under kommande tioårs- period, skulle det egna kapitalet behöva uppgå till , i reala termer, för att skapa ett kostnadsfritt kapital på . Ett scenario med en sådan minsk- ningstakt av sedelmängden bör inte uteslutas vid en bedömning av behov av eget kapital. I föreslogs ett tak för det egna kapitalet som löpande justeras upp för att ta hänsyn till både inflation och minskad sedelmängd.