sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Det är viktigt att vara medveten om att samma arbets- tagare kan bli anmäld på nytt för samma projekt, dvs. förnya sin utstationering vilket kan betyda att uppdraget i verkligheten kan vara längre. Slutsats om den framtida utvecklingen och försäkringstiden konstaterar i sitt betänkande att det är svårt att ge en total bild över rörligheten till och från . Det de kan kon- statera utifrån den sammanställda statistiken är att rörligheten både till och från har ökat de studerade. De konstaterar också att fler flyttar till och bosätter sig här än som flyttar från . Även när det avser flyttning inom EU så är rörligheten till större än från . Däremot finns ingen statistik om hur många det är som utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom EU, varken till eller från eller kortare/än . Sammanfattningsvis kan vi således konstatera att rörligheten till troligen ökar och att antalet personer som kommer till för att arbeta både från andra medlemsstater och från tredje land även de troligen ökar i antal. Utifrån den konstruktion vi valt av bredd- ningen som ett komplement till bosättningstid, bedömer vi dock att det sammantaget kommer att vara ett begränsat antal personer som kommer att tjäna in mer grundpension. Många kommer därutöver troligen att ha en så pass hög pension eller så få försäkringsår att de inte heller blir aktuella för grundpension eller enbart får en mycket låg sådan. Kostnaden för grundskyddet bedöms därför endast påverkas marginellt. Som vi utvecklar nedan får de eventuella förändringar i migrationsmönster som kan inträffa även motsvarande genomslag i pensionssystemet om man konstruerar grundskyddet som en minimiförmån. 15.4Ekonomiska konsekvenser till följd av ändrad tillämpning av samordningsbestämmelserna På kort sikt har alltså den föreslagna förändringen av intjänandet av försäkringstid ingen påverkan på enskilda individer eller på statens utgifter. Dock har tillämpningen av samordningsbestämmelserna för garantipension förändrats sedan förmånen infördes , vilket med- för att förslaget om en grundpension får ekonomiska konsekvenser både för enskilda och för staten även på kort sikt. Det är alltså inte beroende av förslagets utformning utan av tillämpningen av samord- ningsbestämmelserna . Den första förändringen av tillämpningen av samordningsbestäm- melserna gjordes av . Till följd av detta skiljer sig garantipensionen beroende på om den har beviljats före eller efter denna tidpunkt. Förändringen finns närmare beskriven i avsnitt 4.1.3. När tillämpningen ändrades 2007 gjordes ingen omräk- ning för de personer som vid genomförandet redan hade fått sin garantipension beviljad, dvs. deras garantipensioner är beräknade i enlighet med den tidigare tolkningen och tillämpningen av samord- ningsbestämmelserna. Det medför att det finns två olika grupper vars samordnade garantipensioner är beräknade på olika sätt och därmed skiljer sig åt. Den andra förändringen inträffade i samband med de förändringar genomförde efter domen i Zaniewicz-Dybeck- målet. De innebär att be- garantipension i form av minimiförmån för nytillkomna garanti- pensionärer. har även påbörjat ett arbete med att genom omprövning räkna om befintliga garantipensioner enligt beräkningssättet för minimiförmåner. Hur införandet av grundpension påverkar enskilda individer kom- mer således att vara beroende av hur deras garantipension är beräknad vid ikraftträdandet. Det är dels beroende på om garantipensionen har beviljats före eller efter och därefter beroende på om garantipension har beräknats som en minimiförmån eller inte. Det är inte möjligt att göra några jämförande beräkningar på individnivå mellan grundpension och garantipensionen beräknad som en minimiförmån, eftersom de uppgifter om utländska pensioner som krävs för att beräkna effekterna av garantipension som minimi- förmån ännu inte finns tillgängliga. I det följande resoneras därför kring hur förslagen kan komma att påverka enskilda pensionärer uti- från hur pensionen kommer att vara samordnad vid ikraftträdandet av reglerna om grundpension. Det är väsentligt att här uppmärk- samma att de personer som har sin garantipension beräknad helt enligt nationell beräkning inte kommer att påverkas. Det är av alla garantipensionärer födda och senare, bosatta både i och i andra medlemsstater, vars grundpension blir densamma som den tidigare garantipensionen. Garantipension beviljad fr.o.m. samordnad som pensionsförmån För de pensionärer vars garantipension har samordnats i enlighet med tillämpningen före domen, kommer grundpensionen att vara densamma som den tidigare garantipensionen. I den här gruppen ingår både personer bosatta i och personer som är bosatta i andra medlemsstater. Till följd av den tillfälliga lagens utformning är samordningen av garantipensionerna för personer som bor utanför oförändrad. Det medför att det med säkerhet är cirka 10 400 personer bosatta utom- lands som inte kommer att påverkas av förändringen till en grund- pension. bedömer att det är drygt 56 000 personer som är bosatta i som eventuellt har en garantipension och omfattas av samordningsbestämmelserna. Det är inte möjligt att bedöma antalet som vid förslagets ikraftträdande inte har räknats om till minimiförmåner, men maximalt är det 56 000 personer som får en oförändrad grundpension i jämförelse med garantipension. Garantipension beviljad fr.o.m. som har räknats om till minimiförmån När garantipensionen har räknats om till minimiförmån innebär grundpensionsförslaget i många fall en förändring för de enskilda individerna. Pensionen kommer då att beräknas i enlighet med den tidigare tillämpningen. Hur enskilda individer påverkas är beroende av hur de har påverkats av att få sin garantipension beräknade som minimiförmån. Innebörden av att garantipensionen beräknas som minimiförmån är kortfattat att även försäkringstid i andra medlemsstater inkluderas i den försäkringstid som ligger till grund för garantipensionen. Detta medför naturligtvis att många får en längre försäkringstid och därmed också en högre garantipension. innebär beräkningen som minimiförmån att faktiska utländska ålderspensioner ska ingå i det beräkningsunderlag som minskar garantipensionen.5 Hur en enskild individs garantipension påverkas är svårt att förutse och beroende av de individuella förutsättningarna. När garantipensionen räknas om till grundpension kommer påverkan på individnivå främst att bero på hur de ovan nämnda faktorerna omvänt samverkar eftersom vi då återgår till den tidigare samordningen. bedömer att det är drygt 56 000 personer vars garantipensioner eventuellt kan förändras vid omräkning till mini- 5För en utförligare beskrivning se avsnitt 5.2. I gruppen ingår även personer som inte har någon garantipension, men som kan komma att ha det när den beräknas som minimiförmån. Det finns således 56 000 pensioner som eventuellt har räknats om till minimiförmån vid förslagets ikraftträdande. Där- till kommer även de som har nybeviljats garanti- pension form av minimiförmån. Garantipension beviljad t.o.m. samordnad som pensionsförmån De garantipensioner som beräknades fram t.o.m. har beräknats enligt en något förmånligare pro rata-beräkning. Det med- för att de personer som har en garantipension beräknad på detta sätt med hög sannolikhet kommer att få en lägre grundpension än garanti- pension. Här ingår både personer bosatta i och personer som är bosatta i andra medlemsstater. Till följd av den tillfälliga lagens utformning är samordningen av garantipensionerna för personer som bor utanför oförändrad. Det är knappt 6 100 personer som därmed kommer att få en lägre grundpension än den garantipension de har . Det är drygt 6 800 personer bosatta i vars pensioner be- räknats enligt denna tillämpning. Om ingen av dessa garantipensioner har räknats om till minimiförmån vid förslagets ikraftträdande är det således drygt 6 800 personer som får en lägre grundpension än den tidigare pro rata-beräknade garantipensionen. Garantipension beviljad t.o.m. omräknad till minimiförmån De tidigare något förmånligare pro rata-beräknade garantipensionerna som räknas om till minimiförmåner kommer att bli lägre. Det medför att förändringen till en grundpension är svår att förutse. Samma resonemang gäller för denna grupp som för dem vars samordnade garantipension beräknats fr.o.m. och som fått sin pen- sion omräknad till minimiförmån. det är helt de individuella förutsättningarna som avgör den ekonomiska påverkan för den en- skilde individen. Denna grupp utgörs av maximalt 6 800 personer. Ekonomiska konsekvenser för staten till följd av ändrad tillämpning av samordningsbestämmelserna Förändringen av tillämpningen som skedde 2007 medför att det kan bli en viss påverkan för både individer och statens utgifter. Gruppen som beviljades garantipension –2007 har generellt sett en mer generöst beräknad pension än de som fick sin pension beviljad . För att säkerställa att vårt förslag inte innebär minskningar av utgående förmåner på individnivå hade det funnits skäl att överväga särskilda övergångsregler som gav dessa pensionärer ett skydd mot sänkningar, på motsvarande sätt som den tillfälliga lagen gjort i exportsituationen. Eftersom Pensionsmyndig- heten har börjat räkna om garantipension som en minimiförmån kommer många troligen inte att ha kvar sin ursprungliga pension när våra förslag träder i kraft utan i stället en garantipension omräknad som en minimiförmån. Även om det inte går att säga i vilken omfattning myndigheten då har räknat om garantipensionen som en minimiförmån har vi gjort bedömningen att det vid dessa förhåll- anden inte är möjligt att genom övergångsbestämmelser föreskriva att den föreslagna förmånen inte får beräknas till ett lägre belopp . Effekten blir då att den gruppen får grundpensionen beräk- nad på samma sätt som personer som fått garantipension . I den mån personer har en garantipension beräknad enligt den samordning som gällde så kommer det vid införandet av en grundpension medföra en viss minskning av statens utgifter. När det avser påverkan på statens utgifter utifrån den ändrade samordningen till minimiförmån har i sin anslagsuppföljning angett följande. Det är oklart hur den ändrade tillämpningen kommer att påverka utgiften. Vi har inte uppgifter om utländska pensioner som kommer att användas till omräkningen av befintliga garantipensioner vilket gör att några preliminära beräkningar inte kan göras, men vi tror att utgiften kommer att öka. Som framgår ovan har ännu inte tillgång till upp- gifter om de utländska pensioner som krävs för att göra en beräkning. Anledningen till att dessa uppgifter saknas är att de inte har behövts vid beräkningen av samordnade garantipensioner. Pensions- myndigheten har i prognosen bedömt att utgiften ökar med 129 mil- joner kronor. Det skulle i så fall medföra att det omvända gäller vid införandet av grundpension, dvs. att utgifterna skulle minska. innebär en grundpension att utgiften minskar även till följd av att de per- soner som har sin garantipension beräknad enligt samordningen får lägre grundpension än garantipension. 15.5Ekonomiska konsekvenser vid en fortsatt minimiförmån Som vi har anfört i kapitel 7 gör vi bedömningar även utifrån den alternativa utgångspunkten att grundskyddet fortsättningsvis är utformat som en minimiförmån. Till följd av detta redogörs kort- fattat för de ekonomiska konsekvenserna för denna situation, med utgångspunkt i de konstruktionsmässiga bedömningar som görs i kapitel 11 och 12. Att garantipensionen är att anse som en minimiförmån innebär som tidigare nämnts att försäkringstid genom bosättning och arbete i andra medlemsstater ingår i den försäkringstid som ligger till grund för garantipensionen samt att faktiska utländska ålderspensioner ska ingå i det beräkningsunderlag som minskar garantipensionen. Till- lämpningen av samordningsbestämmelserna fram till domen i har inneburit att enbart svensk försäkringstid legat till grund för garantipensionen och att garantipension utbetalats i för- hållande till det svenska intjänandet. Pension har då utbetalats pro- portionellt utifrån de olika länder den tjänats in i. När garantipensionen beräknas som en minimiförmån innebär det att många av de garantipensionärer som omfattas av samordnings- bestämmelserna får en förändrad garantipension. Den kan bli högre eller lägre och det är helt beroende på det individuella intjänandet av försäkringstid och pension i övriga medlemsstater. Eftersom det vid den tidigare tillämpningen av samordningsbestämmelserna inte behöv- des någon information om pensioner från andra medlemsstater vid beräkningen av garantipension, har inte de uppgifter som krävs för att göra en bedömning av hur olika individer påverkas. Myndigheten kommer hämta in sådana uppgifter i takt med att omräkning sker. Eftersom det saknas under- lag går det inte att göra någon bedömning av hur enskilda befintliga garantipensionärer, eller blivande pensionärer påverkas. Som konstateras i avsnitt 15.4 har gjort en grov uppskattning av statens kostnader för garantipension som mini- miförmån, och myndigheten bedömer mot bakgrund av den att den nya beräkningen sammantaget leder till en ökning av utgifterna. Ut- gifterna har bedömts öka med till följd av att garantipensionen beräknas som minimiförmån. Myndig- heten har ännu inte gjort någon prognos av vad förändringen sam- mantaget betyder för garantipension till omställningspension, men de utgifterna är förhållandevis låga varvid påverkan inte heller blir stor. I den genomgång av migrationsmönster vi gjort i avsnitt 15.3.2 framkommer att migrationen tenderar att öka, framför allt migra- tionen till . En sådan utveckling skulle rimligen innebära ett större genomslag för möjligheten att tillgodoräkna sig försäkringstid från andra medlemsstater för garantipension i , eftersom per- soner som flyttar till får tillgodoräkna sig hela sin intjänade försäkringstid i det tidigare hemlandet. Utfallet på beror därmed också på hur många personer från andra medlemsstater som väljer att flytta till för att ta del av garantipensionen med stöd av försäkringstid i sitt hemland. När utgifterna för garantipension förändras brukar det medföra en viss påverkan på kostnaderna för bostadstillägg och äldreförsörjnings- stöd. Då det saknas uppgifter om individuella förändringar går omfatt- ningen av denna påverkan inte att bedöma, men en samlad ökning av garantipensionsutgifterna torde leda till en viss minskning av utgifterna för de två nämnda förmånerna. Ekonomiska konsekvenser vid slopad export av garantipension I kapitel 12 gör vi bedömningen att om garantipensionen även fort- sättningsvis ska vara utformad som en minimiförmån bör den ändå fortsätta att betalas ut till personer som är bosatta i andra medlem- sstater. En sådan utformning medför att utgiften för dessa personer bibehålls. Utgiften kan i förhållande till den tidigare samordningen och förslaget om grundpension påverkas av att hänsyn enligt vår bedömning bör tas till de faktiska pensionsinkomsterna från andra medlemsstater. Sannolikt kommer detta medföra att utgiften för exporten av garantipension minskar. Även om det alltså inte ligger i vår bedömning att exporten av garantipension bör begränsas vid ett bibehållande av en minimiförmån, finns det skäl att belysa i vad mån en sådan åtgärd ger ekonomiska konsekvenser. Om man väljer att inte längre betala ut garantipension till personer som är bosatta i andra medlemsstater så kommer statens utgifter för garantipension att minska. Hur statens utgifter totalt sett kommer att påverkas är dock osäkert och är beroende av flera faktorer. En sådan faktor är om beräkningen av förmånen som minimiförmån för de som är bosatta i medför att utgifterna ökar, vilket Pensionsmyndig- heten tror. En annan faktor är hur många personer som väljer att flytta tillbaka till och då åter får rätt till garantipension och eventuella andra förmåner som inte betalas ut i andra medlemsstater. För enskilda individer som fortsätter vara bosatta i andra medlems- stater blir de ekonomiska konsekvenserna som regel negativa efter- som deras garantipension upphör och det är oklart i vilken mån det kan kompenseras av andra ersättningar i bosättningsländerna. I samband med införandet av de förändringar i grundskyddet som beslutat om per , gjorde regeringen bedömningen att kostnaderna för utbetalning vid fortsatt export skulle öka till cirka 400 miljoner kronor.6 Relationen mellan utbetalningarna för garantipension totalt sett och kostnaderna för exporten har dock inte förändrats, utan kostnadsökningarna är en följd av reformen i stort. redovisade i sin prognos från mitten av en nivå för kommande utbetalningar, som låg något högre, . Siffrorna ska ställas i relation till att den prog- nosticerade hela utbetalningen för garantipension för personer födda och senare bedöms uppgå till . Enligt direktiven ska förslagen vara administrativt gynnsamma. vinämnt i kapitel 7 är det inte helt enkelt vilken utgångpunkt en sådan administrativ gynnsamhet ska bedömas emot. Ett genom- förande av våra förslag innebär att vid i samband med ikraftträdandet kommer de utgående förmånerna att ersättas med nya, vilket leder till en administrativ genomförandekostnad. 2018/19:131 s. 21. Över tid kommer grundpensionen att vara administrativt gynnsam- mare än garantipension som samordnas som en minimiförmån. Grundpensionen grundas även , vilket innebär att upp- gifter om PGI och PGBSA behövs för att fastställa försäkringstiden. Dessa uppgifter finns tillgängliga för Pensionsmyndig- heten. Detta ska dock ställas emot en fortsatt hantering av garanti- pensionen som en minimiförmån, vilken kräver en mer omfattande administrativ behandling. Vid nybeviljande av en minimiförmån be- höver försäkringstid i andra medlemsstater hämtas in och löpande behövs uppgifter om pensioner från andra medlemsstater. Vid en jämförelse är således grundpensionen mer administrativt lätthanterlig än en garantipension som samordnas som en minimi- förmån. I den mån genomförandet av grundpension måste finansieras utan ökade kostnader för statens budget, noterar vi att de garanti- pensioner som beviljades kommer att bli lägre när de beräknas som grundpension jämfört med nivån före Zaniewicz- Dybeck-domen (se avsnitt 15.4). var det av de kvinnor som nybeviljades ålderspension som till någon del fick garantipension. Bland männen var motsvarande siffra . Bland de knappt 425 000 garanti- pensionärerna födda och senare var knappt 320 000 kvinnor och drygt 105 000 män. Att det är fler kvinnor som har garanti- pension innebär också att det är fler kvinnor än män som berörs av förslagen. Förslagen i betänkandet torde dock inte innebära några större skillnader i förhållandet mellan hur många kvinnor respektive män som uppbär garantipension eller garantipension till omställ- ningspension jämfört med de som kan beviljas grund- pension eller omställningspension i form av grundpension. Detsamma gäller storleken på framtida beviljade förmåner i de enskilda fallen jämfört med storleken på hittillsvarande beviljade förmåner. Denna bedömning görs i förhållande till hur garantipension och garanti- pension till omställningspension beräknades fram till och med domen i målet . har dock sedan den nämnda domen läm- nades beräknat nybeviljade samordnade garantipensioner och garanti- pensioner till omställningspension som minimiförmåner i enlighet med artikel 58 i förordning 883/2004 samt därefter börjat ompröva och räkna om samtliga utgående ärenden med garantipension och garantipension till omställningspension. Detta arbete fortgår löp- ande och är inte avslutat. Det finns inga siffror att redovisa som visar hur det nya beräkningssättet påverkar kvinnor respektive mäns pen- sioner. Det är därför inte heller möjligt att redovisa hur beräkningar av grundpension och av omställningspension i form av grundpension påverkar jämställdheten jämfört med beräkningar av garantipension och garantipension till omställningspension enligt artikel 58 i för- ordning 883/2004. Som vi nämnt i avsnitt 12.3, utbetalas garantipension till knappt 26 000 kvinnor och knappt 18 000 män med stöd av den till- fälliga lagstiftningen. Det är få personer som har garantipension till omställningspension eller till förlängd omställningspension och är bosatta utomlands, sammantaget endast 46 personer. Av dem är kvinnor. Om garantipension och garantipension till omställningspension upphör att betalas ut vid bosättning i andra medlemsstater så kommer detta att i större omfattning påverka kvinnor och deras möjlighet att använda sig av sin rätt till fri rörlig- heten inom unionen och därmed att bosätta sig i en annan medlemsstat. Som vi nämnt i avsnitt 15.6 kommer förslagen att leda till en admin- istrativ genomförandekostnad när de utgående förmånerna ska ersättas med nya förmåner. Det är ett stort antal beslut om grundpension som kommer att behöva meddelas när det föreslagna regelverket ska börja tillämpas. Vi har i kapitel 14 föreslagit att bestämmelserna om grund- pension ska börja tillämpas , då den årliga omräk- ningen av garantipensionen ändå sker, för att i så stor utsträckning som möjligt underlätta en samordning mellan omräkningarna. En viss IT-utveckling kan också förutses i och med att även tid med arbete ska kunna medföra att försäkringstid tjänas in. Därutöver behöver nytt informationsmaterial och beslutsmallar tas fram och handläggande personal behöver kompetensutvecklas. Det torde också generera kontakter från allmänheten till myndigheten. En stor omräkning av en utgående förmån genererar typiskt sett ett antal omprövningar och överklaganden. Detsamma får antas gälla när man som ersätter en förmån med en annan. När det gäller ärenden som inte samordnas (ca 300 000 ärenden) kommer dessa inte att leda till några sänkta förmånsbelopp genom införandet av grundpensionen och bör därför inte att generera någon ökning av antalet omprövnings- eller överklagandeärenden. Vid en garanti- pension som samordnas som en minimiförmån gör vi bedömningen att möjligheten till export ska bibehållas. Då torde inte antalet om- prövningar eller överklaganden öka av det skälet. Omfattningen av omprövningar och överklaganden i övrigt är svår att förutse. Förslagen berör förmåner för personer som har uppnått pensions- åldern och således inte uppbär förmåner från . För- slagen bedöms därför inte medföra några ekonomiska konsekvenser för . Det yttersta ekonomiska skyddet för personer som helt saknar rätt till allmän ålderspension, eller endast har rätt till en låg sådan, ankom- mer på staten i form av det behovsprövade äldreförsörjningsstödet. När det skapades var syftet att dessa personer inte längre skulle få sitt långsiktiga försörjningsbehov täckt genom socialt bistånd och således inte längre i fråga om försörjningen vara ett ansvar för den kommunala . Det är inte annat än i undantagsfall vid mer tillfälliga ökade behov som personer med äldreförsörjningsstöd kan komma att bli berättigade till kommunalt försörjningsstöd. Våra förslag påverkar inte möjligheten att få äldreförsörjningsstöd. Mot den här bakgrunden bedöms förslagen inte medföra några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Som anförts ovan i avsnitt 15.8.1 kan förslagen komma att generera ett antal omprövnings- och överklagandeärenden hos Pensionsmyn- digheten. I fråga om omprövningsärenden så utgör dessa potentiella överklagandeärenden hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Som nämnts är det dock inte möjligt att uppskatta några volymer. 15.10 EU och internationella åtaganden Den EU-rättsliga aspekten av förslagen och bedömningarna är nog- grant belysta i sakavsnitten och bedöms av oss vara förenliga med åtaganden i relation till EU. I den nordiska konventionen om social trygghet har i bilaga 1 till konventionen förtecknat ett antal förmåner som ”grund- pensioner” enligt konventionen, nämligen garantipension, garantipen- sion till omställningspension samt sjukersättning och aktivitetsersätt- ning i form av garantiersättning.