sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — Försvarsmakten bör därför ges i uppdrag att upphandla biojet- bränsle för statsflyget. Eftersom Försvarsmakten vad gäller stats- flyget köper drivmedel, till skillnad från andra myndigheters inköp av en rese- eller flygtjänst, bedöms det endast som möjligt att ställa krav på inköp av biojetbränsle för det drivmedel som tankas i . Att betala för biodrivmedel avseende all volym som används av statsflyget skulle i praktiken innebära att Försvarsmakten måste betala för drivmedel två gånger för den tankning som skett utom- lands. Inköp bör göras så att biodrivmedel tillförs ett infrastruk- tursystem på massbalansnivå i och behöver inte fysiskt tankas i de aktuella planen. Det bör säkerställas via avtal att inköpet är additionellt till reduktionsplikten eftersom Försvarsmaktens användning av flygfotogen inte omfattas av reduktionsplikten. Det kan nämnas att har klimatkompenserat för statsflygets utsläpp. Behovet av klimatkompensation kommer att minska vid inköp av biodrivmedel. 39Försvarsmakten, 2018. Förslag för ökad användning av biojetbränsle 9.7Försvaret ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för inhemsk produktion och användning av biojetbränsle Förslag: Försvarsmakten ges i uppdrag att utreda förutsättning- arna för inhemsk produktion och användning av biojetbränsle för Försvarsmaktens ändamål. Skälen för utredningens förslag: Försvarsmakten använder flyg- bränsle till helikoptrar, transportflygplan och stridsflygplan. Det är av Försvarsmaktens drivmedelsförbrukning och en väsentlig del av myndighetens totala utsläpp av växthusgaser. Av bud- getpropositionen framgår att försvarssektorn ska fortsätta minska sitt fossilberoende, i linje med målet om nettonollutsläpp och av säkerhetspolitiska skäl. Försvarsmakten driver ett pro- jekt, 2045, som syftar till att identifiera möjligheter och risker samt metoder för att möta skrivningen i budgetpropo- sitionen. Arbetet sker i samverkan med Försvarets materielverk.40 Utredningen gör i avsnitt 9.5.3 bedömningen att Försvarsmaktens användning av Flygfotogen 75 bör undantas från reduktionsplikten, men anser att det är viktigt att arbetet för att möjliggöra inblandning av biodrivmedel intensifieras. Försvarsmakten och Försvarets mate- rielverk har arbetat med användning av biodrivmedel i flyget, i synnerhet i ett samarbete med . Det är av stor betydelse att myndighetens arbete intensifieras och att en del av analysen blir hur Försvarsmaktens behov kan täckas av svensk produktion, inte minst av säkerhetspolitiska skäl. Regeringen bör därför ge Försvarsmakten och i uppdrag att utreda förutsättningarna för hur Försvarsmaktens behov av flyg- fotogen kan täckas av inhemsk produktion av biojet från biomassa. 40Försvarsmakten, 2018. Förslag för ökad användning av biojetbränsle 9.8Alternativa åtgärder och styrmedel I detta avsnitt beskrivs ett antal åtgärder och styrmedel som utred- ningen inte valt att gå vidare med och skälen till detta. 9.8.1Krav på biojetbränsle i upphandlad trafik Bedömning: Det bedöms inte finnas förutsättningar att kräva att den upphandlade trafiken ska gå före och drivas med biojetbränsle. Frågan bör utredas vidare av . Skälen till utredningens bedömning: har i uppgift att upphandla sådan trafik som omfattas av allmän trafikplikt. Upphandlad trafik tankar ungefär 4 000 kubik- meter flygfotogen. har genomfört en upphandling för de sträckor som omfattas av trafikplikt för tiden –2023. Enligt artikel 16.1 i lufttrafikförordningen41 ska allmän trafikplikt införas endast i den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa ett minimiutbud av regelbunden lufttrafik som uppfyller fastställda normer för kontinuitet, regelbundenhet, prissättning eller minimi- kapacitet. bedömer att ett krav på användning av bio- drivmedel inte är nödvändigt för att säkerställa regelbunden luft- trafik och således inte kan införas som krav i en allmän trafikplikt. Det kan därför ifrågasättas om det är förenligt med lufttrafikför- ordningen att utge ersättning för det tänkta kravet eftersom det inte handlar om att uppfylla ett normkrav för den allmänna trafikplikten och således inte är en nettokostnad som uppkommit vid fullgörande av den allmänna trafikplikten, se artikel 17.8 i lufttrafikförordningen. Krav ska ha anknytning till det som anskaffas, dvs. måste vara kopp- lad till kontraktsföremålet och vara förenligt med de unionsrättsliga principerna. Utredningen bedömer att det vore lämpligt att ställa krav på användning av biojetbränsle i den upphandlade trafiken eftersom det utgör en viktig symbolåtgärd. Med hänsyn till de oklarheter som kvarstår gällande möjligheterna att ställa krav på flygbolag enligt 41Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (omarbetning). Förslag för ökad användning av biojetbränsle lufttrafikförordningen bedöms det dock inte möjligt att införa ett sådant krav , men bör fortsatt utreda frågan. Det bedöms inte heller vara en juridiskt framkomlig väg att Trafik- verket orelaterat handlar upp motsvarande mängd biojetbränsle eftersom det inte är en vara eller tjänst som kommer myndigheten till godo. Bedömning: Utredningen bedömer att det inte är aktuellt att från regeringens sida främja användning av biojetbränsle genom differentierade start- och landningsavgifter. Skälen för utredningens bedömning: Ett styrmedel som diskuterats i flera sammanhang är lägre flygplats- avgifter för flygbolag som använder biodrivmedel. De avgifter som tas ut beskrivs i avsnitt 4.6. Att införa lägre avgifter som ett sätt att främja biodrivmedel för flyget har bl.a. diskuteras i och på en mer övergripande nivå i flygbranschens färdplan för fossilfrihet. Även de myndigheter som ingår i uppdrag att samordna omställningen av transportsektorn till fossilfrihet upp- märksammar att frågan bör utredas, dock främst ur ett bredare klimatperspektiv där avgifterna skulle kunna utformas på ett teknik- neutralt sätt utifrån luftfartygens utsläpp.42 Nedan beskrivs utred- ningens bedömning gällande nyttan av och möjligheten att införa ett sådant styrmedel. Analysen avser de flygplatsavgifter som betalas till Swedavia för de statliga flygplatserna. Det bedöms inte vara möjligt att differentiera de en route-avgifter som Transportstyrelsen tar ut. 42Energimyndigheten, 2017b. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Det är oklart om differentiering av flygplatsavgifter är förenligt med För flygplatser med minst fem miljoner passagerarrörelser finns EU-rättsliga krav för avgiftsuttag genom Europarlamentets och rådets direktiv /12/EG av om flygplats- avgifter. Direktivet har genomförts genom lag (2011:866) om flyg- platsavgifter. I är det endast /och / som har tillräckliga passagerarrörelser för att omfattas av reglerna. Transportstyrelsen har i uppdrag att bl.a. utöva tillsyn över lagen och att vara första instans att hänskjuta tvister till. Av artikel 3 i direktiv /12/EG framgår vad gäller differen- tiering av avgifter i huvudsak att medlemsstater ska säkerställa att avgifter inte diskriminerar flygplatsanvändare, men att detta inte hindrar en differentiering av flygplatsavgifterna för frågor av allmänt och generellt intresse, inbegripet miljöfrågor. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta, objektiva och redovisas på ett öppet sätt. har tagit fram ett policydokument med rekommendationer om flygplatsavgifter och avgifter för flygledning. Av dokumentet framgår bl.a. att avgifterna ska täcka den fulla kostnaden för att driva flygplatsen och närliggande tjänster inklusive avskrivningar av till- gångar och driftskostnader. Generellt ska inte flygbolag eller andra användare av flygplatsen stå för kostnader för tjänster och faciliteter som de inte använder. Avgifter ska vara icke-diskriminerande mellan internationella flygbolag och flygbolag med hemvist i landet. För landningsavgifter anges att dessa ska baseras på flygplanets vikt men i särskilda fall, t.ex. under rusningstrafik, är det tillåtet att använda fasta avgifter per flygplan. Policyn ger även utrymme att införa buller- avgifter och avgifter för lokala luftföroreningar. För både buller- avgifter och avgifter för luftföreningar krävs att det går att visa att det finns bullerproblem respektive luftkvalitetsproblem vid flyg- platsen och avgifterna får inte överstiga de kostnader som uppstår för att förhindra eller minska problemen. Avgifterna ska vara icke- diskriminerande mellan användare och får inte vara så hög att den är oöverkomlig för vissa typer av flygplan.43 Frågan har utretts av Samferdseldepartementet i som bedömde att en differentiering skulle strida mot avgiftens karaktär 43Icao, 2012. Förslag för ökad användning av biojetbränsle av en kostnadsbaserad betalning för tjänster som utnyttjas av Avinor vilket är en princip som finns förankrad i Chicagokonventionen. Enligt departementet skiljer sig rabatter för flygbolag med inbland- ning av biojetbränsle mot de rabatter som ges till flygbolag med ökande passagerarantal eller nya flygrutter, eftersom de senare har kommersiell bakgrund då de kommer öka Avinors intäkter på och bidrar till en generellt lägre avgiftsnivå.44 Utredningen gör följande bedömning. Det saknas internationell praxis vad gäller frågan om det är tillåtet att differentiera flygplats- avgifter utifrån flygbolags användning av biobränsle. Med hänsyn till att utsläpp av växthusgaser inte är en kostnad som varken direkt eller indirekt är kopplat till flygplatsen får det anses tveksamt om det överensstämmer med andan av Icaos rekommendationer på om- rådet. Kopplingen till lokala effekter vid flygplatsen är inte lika tydlig i direktiv /12/EG. Utredningen delar Samferdseldeparte- mentets slutsats att differentierade avgifter inte rakt av kan jäm- ställas med rabatter och marknadsbidrag som ges till flygbolag för att t.ex. marknadsföra nya linjer, eftersom dessa tydligt har ett kom- mersiellt syfte. Det bör dock inte uteslutas att även differentiering av avgifter utifrån flygbolagets användning av biodrivmedel kan ha ett kommersiellt syfte för flygplatsen. Sammanfattningsvis är det fort- satt oklart om differentierade avgifter är i överensstämmelse med lufttrafikförordningen och Icaos vägledning. Frågan får prövas av Transportstyrelsen om det skulle bli aktuellt. Avgiftsdifferentiering och statliga stöd Som beskrivs i avsnitt 3.10 kan en åtgärd under vissa förutsättningar utgöra ett statligt stöd och måste då utformas på ett sätt som uppfyller regelverket för statliga stöd. Även statliga bolags medel utgör statliga medel och om staten avstår från inkomster från ett företag, t.ex. genom rabatt från en flygplatsavgift, utgör detta en överföring av statliga medel.45 Det kan nämnas att producenter av biodrivmedel kan komma att ses som indirekt stödmottagare.46 44Det Kongelige Samferdseldepartement, 2016, s. 255. 45Se Kommissionen, 2016, p. 49 och 51 och däri angiven rättspraxis. 46Jämför att den indirekta stödmottagaren för skattebefrielse från koldioxid- och energiskatt anses vara producenten av biodrivmedlet: State aid SA.48069 (2017/N) – Tax reductions for pure and high-blended liquid biofuels. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Frågan om statliga stöd uppkommer även om Swedavia utan vidare direktiv från regeringen inför rabatter. Det krävs då en bedömning enligt det s.k. kriteriet om en marknadsekonomisk aktör. Enkelt beskrivet görs en jämförelse mellan det offentliga organets beteende och en liknande privat ekonomisk aktörs beteende under normala marknadsförhållanden för att fastställa om de ekonomiska transak- tioner som genomförs av det offentliga organet ger deras motparter en fördel.47 Utredningen har inte vidare analyserat frågan om differen- tiering av avgifter utgör ett statligt stöd och under vilka förutsätt- ningar det i så fall kan godkännas som tillåtet stöd.48 Det får uteslutas att Swedavia i längden skulle kunna sänka avgifter för de flygbolag som använder biodrivmedel utan att ta ut högre avgifter från andra bolag, vilket innebär att det även fortsatt skulle bli flygbolagen som får ta kostnaderna för inblandning. Det finns då två argument som kvarstår för att införa åtgärden. Det första är att åtgärden leder till minskad risk för att flygbolag tankar i andra länder (se avsnitt 11.8.5). Det andra argumentet är att åtgärden på ett enklare sätt möter efterfrågan från flygbolag som vill ha en högre inblandning än vad som blir fallet med reduktionsplikten. Utred- ningen bedömer dock att nackdelarna med systemet är så stora att det inte är ett lämpligt alternativ. I mindre skala är det inte omöjligt att systemet kan vara välfungerande, men det bedöms vara svårt att upprätthålla vid högre inblandningsnivåer. Om det trots allt skulle bedömas som ändamålsenligt att införa åtgärden anser utredningen att det inte med säkerhet går att avgöra om det är tillåtet enligt regelverket för flygplatsavgifter. Avgifts- differentiering kan komma att ses som ett statligt stöd och det får, om kommissionen anser att producenten av biodrivmedel är stöd- mottagare, anses osäkert om ett sådant stöd skulle kunna godkännas om det kombineras med en reduktionsplikt (se avsnitt 10.2.3). Frågan behöver utredas vidare om det skulle bli aktuellt. 47Se Kommissionen, 2016, p. 73 ff. och däri angiven rättspraxis. 48Det kan nämnas att förhållandevis tagit ställning till förhållandet mellan regelverket för statliga stöd och rabatter på flygplatsavgifter i dom av , v. Europeiska kommissionen, C‑524/14 P, ECLI:EU:C:2016:971. Det var dock inte fråga om rabatter till flygbolag som använder biodrivmedel. Förslag för ökad användning av biojetbränsle Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte är aktuellt att gå vidare med något förslag om att regeringen ska lämna direktiv till Swedavia gällande differentierade avgifter. Att beskatta bränsle är ett effektivt sätt att internalisera klimat- kostnader och har använt sig av koldioxidskatt som styrmedel. I omfattas inrikes luftfart av en koldioxid- avgift på mineralolja. Avgiften uppgick till per liter vilket motsvarar per ton koldioxid.49 Myndigheterna inom uppdrag att samordna omställningen av transportsektorn till fossilfrihet har föreslagit att en sådan beskattning ska utredas som ett styrmedel för att minska flygets klimatpåverkan.50 Utredningens direktiv anger att skatter inte omfattas varför något förslag om koldioxidskatt inte läggs fram. Det bör dock, vad gäller frågan om att nyttja en sådan skatt för att främja biojetbränsle, uppmärksammas att befrielse från koldioxid- skatt för biodrivmedel (som det tillämpats för flytande biodrivmedel i vägsektorn i ) anses vara ett statligt stöd enligt kom- missionen.51 Enligt regelverket för statligt stöd är det inte möjligt att kombinera statligt stöd med en kvot- eller reduktionsplikt, utom i vissa särskilda situationer (se avsnitt 10.2.3). Norska regeringen har i budgetpropositionen angett att de anser att befrielse från koldioxidskatt inte utgör ett statligt stöd och avser att kombinera skatten med den kommande kvotplikten för flygbränsle.52 49Det Kongelige Samferdseldepartement , 2017. 50Energimyndigheten, 2017b. 51Se vidare prop. 2017/18:1, s. 371. 52Det Kongelige Klima- och Miljödepartement, 2018, s. 172. 10Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag I detta kapitel beskrivs inledningsvis utredningens bedömning av styrmedel och åtgärder för ökad inhemsk produktion av biojet- bränsle. I efterkommande avsnitt beskrivs utredningens förslag på möjliga åtgärder för att minska flygets utsläpp av växthusgaser på andra sätt än genom användning av biojetbränsle. En genomgång av generella förutsättningar för styrmedel i transportpolitiken finns i avsnitt 9.2. För mer läsning om förutsättningarna för produktion av biodriv- medel i rekommenderas SOU 2013:84 Fossilfrihet på Väg med tillhörande underlagsrapporter samt /18:RFR13 Fossilfria drivmedel för att minska transportsektorns klimatpåverkan. Mer detaljerade studier finns att tillgå inom bl.a. ramen för kunskapscentrumet f3 (). 10.2Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i Av regeringens direktiv till utredningen framgår att de styrmedel som utredningen föreslår bör främja den svenska omställningen till en cirkulär och biobaserad ekonomi och att utredaren ska belysa vilka styrmedel som bäst kan främja en långsiktig och storskalig produktion av biojetbränsle i . I kapitel 8 beskrivs förutsätt- ningarna för produktion i . Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag 10.2.1Det finns en risk att lovande teknologier inte kommer in på marknaden även om en reduktionsplikt införs Reduktionsplikt bör vara det huvudsakliga styrmedlet för produktion av biojetbränsle i Den reduktionsplikt för flygfotogen som föreslås i avsnitt 9.5 kom- mer vara ett starkt incitament för produktion av biojetbränsle. I synnerhet i samverkan med befintlig reduktionsplikt för bensin och dieselbränsle då efterfrågan på biojetbränsle kan bli ytterligare en säkerhet för investering i en anläggning som framförallt är inriktad på att producera drop in-bränsle för vägsektorn. Under systemets inledande år kommer den efterfrågade volymen vara förhållandevis låg. Närmare 2030 kommer pliktnivåerna innebära att efterfrågade volymer i sig kan motivera anläggningar för att producera biojet- bränsle. Detta ger långsiktighet för investerare med hänsyn till att det tar upp till att gå från en pilotanläggning till en kommersiell anläggning. Svenska produktionssystem beräknas ge biodrivmedel med hög klimatprestanda vilket ger ökad konkurrenskraft i ett system med reduktionsplikt jämfört med importerade biodrivmedel med sämre klimatprestanda. möjligheter att producera klimat- effektiva biodrivmedel i relativt stor omfattning kommer således kunna tas tillvara tack vare reduktionsplikten, även om kostnaden per liter är något högre än importerade biodrivmedel som t.ex. är baserade på oljegrödor. Utredningen bedömer sammantaget att reduk- tionsplikten främjar den svenska omställningen till en cirkulär och biobaserad ekonomi samt främjar en långsiktig och storskalig pro- duktion av biojetbränsle i . Dagens finansiering av energiforskning är väl fungerande har bedrivit energiforskning och stora insatser har gjorts på området för förnybara drivmedel (se avsnitt 8.3). Syftet med finansiering av energiforskning är bl.a. att undanröja marknads- misslyckanden kopplade till att det inte är säkert att den som ut- vecklar en ny teknik eller metod blir den som drar nytta av den ekonomiskt. har historiskt stöttat ett flertal demonstrationsanläggningar. Att inte fler forskningsprojekt gått vidare till fullskalig produktion har snarare att göra med brist på SOU 2019:11 Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag långsiktiga styrmedel och ökade avsättningsmarknader samt svårig- het att hitta finansiering.1 Statens finansiering av energiforskning bedöms sammantaget fungera väl. Det kvarstår en risk för marknadsmisslyckanden för vissa teknologier som en reduktionsplikt förväntas leda till nya projekt finns det anledning att överväga om staten bör ta ett större ansvar för att främja en ökad produktion i . Efter det att reduk- tionsplikten för bensin och dieselbränsle beslutades i har ett antal nya projekt kommunicerats av aktörer, som visar på olika processvägar och användning av olika råvaror. Gemensamt för pro- jekten är att merparten av dem i ett sista steg avser att använda befintlig infrastruktur i form av raffinaderier på med tillhörande vätgasinfrastruktur. Även befintlig industristruktur i form av framförallt massabruk utnyttjas för integrerad produktion av nya intermediära produkter (t.ex. lignin och sågspån) som slut- förädlas i raffinaderierna. Det finns betydande fördelar ur både ett ekonomiskt och miljömässigt perspektiv med att använda befintliga anläggningar i stället för att bygga upp ny infrastruktur. I de speci- fika projekten finns även en stor fördel att stora företag med kom- petens inom finansiering, distributionskedjor och försäljning med- verkar. De projekt som är aktuella har samtliga fått stöd av Energi- myndigheten eller från program Klimatklivet. Utredningen bedömer att det är viktigt att ge incitament för anläggningar med ny teknologi för att kunna bredda råvarubasen. produceras endast små mängder biodrivmedel från lignocellu- losa. Fler producenter bidrar även till en ökad konkurrens vilket är till fördel för en mer transparent marknad och lägre pris. Som diskuteras i avsnitt 7.6–7.7 kan flera tekniker på ge förhållandevis låga produktionskostnader men det är troligt att de första anläggningarna kommer bli betydligt dyrare. Gemensamt för dessa tekniker är att de generellt sett har lägre råvarukostnader än HEFA, men betydligt högre investeringskostnader. Brist på starka aktörer leder också till svårigheter att samla investeringskapital. Det finns därmed en risk att anläggningar som skulle kunna vara eller bli 1Se t.ex. , 2018, s. 131 ff. Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag konkurrenskraftiga i plikten inte kommer på plats till följd av att ingen vill ta investeringen i den första anläggningen. Eventuellt kan denna problematik minska genom forskning och utveckling av mindre anläggningar där investeringskostnaderna är lägre. Sammanfattningsvis kvarstår sannolikt en risk för marknads- misslyckanden för potentiellt konkurrenskraftiga nya produktions- teknologier och -system trots införandet av reduktionsplikten och statens roll som forskningsfinansiär. Denna fråga är inte på något sätt isolerad till flygbränsle. Tvärtom finns samma problematik för vägtrafikbränslen och det rör sig om samma anläggningar som skulle kunna producera både biodiesel, biobensin och biojetbränsle. 10.2.2Investerings- och driftsstöd i energisektorn Investerings- och driftsstöd är vanliga sätt att stödja produktion av förnybar energi i EU. Ett investeringsstöd innebär att staten ger ett stöd för att bygga en anläggning. Ett driftsstöd innebär att staten ger ett stöd för varje enhet som produceras i den tänkta anläggningen, t.ex. varje kilowattimme energi. I elsektorn finns båda typer av stöd men i synnerhet har det varit vanligt med driftsstöd. En anledning att medlemsstaterna valt att stödja förnybar elproduktion är att för- nybartdirektivets mål om förnybar energi utgår ifrån produktionen av el i landet. För beräkning av målen i transportsektorn räknas i stället använd mängd energi, vilket motiverar stöd eller styrmedel för användning av energi. Det har därför varit vanligare att medlems- stater valt att t.ex. inrätta kvotplikter snarare än att stödja produktion. Jämfört med elsektorn finns ett antal särskilda utmaningar med investerings- och driftsstöd till biodrivmedelsanläggningar. För el- produktion är det förhållandevis enkelt att beräkna driftskostnaden. Den stora investeringen sker vid byggnationen av anläggningen och råvaran i form av sol eller vind fås utan kostnad. En stor del av arbetet består i att beräkna kostnaden för att finansiera projektet. En biodrivmedelsanläggning måste också ta hänsyn till dessa frågor, men därutöver beräkna kostnaden för råvaror som ofta utgör en väsentlig del av den totala produktionskostnaden. Anläggningar för biojetbränsle producerar dessutom även andra produkter och är i vissa fall snarare att se som bioraffinaderier med avsättning för flera SOU 2019:11 Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag olika produkter i olika sektorer. Detta komplicerar ytterligare frågan jämfört med stöd till elproduktion. Det finns ett antal exempel på statliga stöd till biodrivmedels- produktion, men betydligt färre än för elsektorn. Vad gäller inve- steringsstöd kan nämnas ett projekt för andra generationens etanol från sågspån i . Den installerade kapaciteten förväntades enligt ansökan uppgå till . Utöver etanol skulle anläggningen även producera ett antal biprodukter såsom lignin och terpentin.