sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Som Myndigheten för press, radio och tv pekar på i sin rapport innebär detta att en operatör kan uppfylla vidaresändningsplikten genom att vidaresända de fyra programtjänsterna SVT1, SVT2, SVT1 HD och SVT2 HD där skillnaden i tjänsterna enbart är att de två senare sänds i högupplöst bildkvalitet. Även om det inte finns några indikationer på att detta sker skulle det enligt utred- ningens mening, med hänsyn till syftet med vidaresändningsplikten, inte vara tillfredsställande om en sådan situation skulle uppkomma. Myndigheten för press, radio och tv:s förslag innebär att situatio- nen skulle kunna undvikas genom att de programtjänster som om- fattas av vidaresändningsplikten ska ha olika innehåll. Att ange i radio- och tv-lagen att vidaresändningsplikten inte ska omfatta fler än fyra programtjänster som sänds och att dessa ska ha olika innehåll innebär, enligt utredningens uppfattning, inte att vidaresändningsplikten utökas sett ur ett kapacitetsperspek- tiv. Ändringen skulle ge en ökad tydlighet och förutsägbarhet för både programbolag och operatörer med en yttre gräns för skyldig- heten. Så länge SVT sänder fyra programtjänster med olika innehåll, vilket motsvarar SVT:s programutbud, garanteras hushållens tillgång till hela programutbudet från SVT och UR, även om skyl- digheten inte motsvarar antalet programtjänster i marknätet. Om SVT enbart skulle sända SVT1, SVT2, SVT1 HD och SVT2 HD skulle en operatör bara behöva vidaresända två programtjänster. Genom ett krav på att programtjänsterna ska ha olika innehåll skulle allmänhetens behov av allsidig information, enligt utredningens mening, tillgodoses och syftet med vidaresändningsplikten upp- fyllas. Genom att SVT enligt sitt sändningstillstånd för perioden –2019 ska sända SVT1 och SVT2 samt två ytterligare program- tjänster, där de två ytterligare programtjänsterna ska skilja sig såväl från varandra som från SVT1 och SVT2 med avseende på innehåll eller sändningstider, kan en sådan förändring även kunna sägas korre- spondera med SVT:s nuvarande sändningstillstånd. Förslaget hindrar inte att ett viktigt meddelande till allmänheten kan vidaresändas i alla fyra programtjänsterna. Även om ett viktigt meddelande till allmänheten sänds i en programtjänst är detta inte en del av programtjänsten såsom denna i sin helhet är ut- formad av programföretaget. Det finns därför inget som hindrar att ett viktigt meddelande till allmänheten sänds i alla de pro- gramtjänster som omfattas av vidaresändningsplikten. Med det syn- sättet tillgodoses, enligt utredningens uppfattning, även de synpunk- ter som framförts av MSB. Även om förslaget innebär att de vidaresända programtjänsterna ska ha olika innehåll bör ett innehåll som sänts i en programtjänst kunna visas i en annan programtjänst . En- skilda program bör också kunna göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning i en programtjänst som programmet sänds utan tillgängliggörande i en annan programtjänst. Detta bör inte påverka bedömningen av om programtjänsterna som helhet har olika innehåll. Utredningen anser sammanfattningsvis att förslaget från Myn- digheten för press, radio och tv bör genomföras. Det innebär att det i 9 kap. 2 § radio- och tv-lagen bör anges att de programtjänster som omfattas av vidaresändningsplikten ska ha olika innehåll. 15.5.2Sökbar text-tv ska ingå i vidaresändningsplikten Förslag: Sökbar text-tv ska ingå i vidaresändningsplikten under förutsättning att sändningen omfattas av villkor om opartiskhet och saklighet. Sökbar text-tv är en sändning via elektroniska kommunikationsnät som huvudsakligen består av text, grafik eller stillbilder, med eller utan ljud. Sändningen ska tillhandahållas av en leverantör av medie- tjänster, vara riktad till allmänheten och avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel. Användaren ska själv kunna välja vilken del av innehållet som han eller hon vill ta del av och det ska ske (3 kap. 1 § 16 radio- och tv-lagen). SVT:s och UR:s sänd- ningstillstånd för perioden –2019 ger en rätt för bolagen att sända sökbar text-tv. Sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt (13 § och 14 § i respektive bolags tillstånd). YGL:s bestämmelse om vidaresändningsplikt medger att etabler- ingsfriheten för trådsändningar får begränsas för att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmän- hetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (3 kap. 2 § 1 YGL). För att kunna omfattas av bestämmelsen behöver därför en tjänst uppfylla kravet på att utgöra program. Program definieras i YGL som innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas (1 kap. 2 § YGL). Radio- och tv-lagen definierar inte begreppet program och regeringen har i förarbetena uttalat att detta inte heller bör ske. Med begreppet program avsågs vid tillkomsten av radio- och tv-lagen detsamma som i den dåvarande lydelsen av YGL (prop. 2009/10:115 s. 110). Även om det finns en ny definition i YGL av begreppet program är någon ändring i sak inte avsedd. I förarbetena till YGL konstateras också att text-tv, under förutsättning att den sänds till allmänheten, kan ges ett rättsligt skydd i grundlag i samma utsträckning som ljudradio och tv i allmänhet (prop. 1990/91:64 s. 67). Enligt utredningens uppfattning faller sökbar text-tv in under YGL:s definition av program och kan därför ingå i vidaresändnings- plikten. I YGL föreskrivs också att en skyldighet att vidaresända program får införas om det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (3 kap. 2 § 1 YGL). Nästa fråga blir därför om sökbar text-tv har ett sådant allmänintresse att tjänsten bör ingå i vidaresändningsplikten. För att besvara frågan bör bl.a. användningen av text-tv och tillgången till samma information på annat sätt än via text-tv bedömas. Innehållet i sökbar text-tv består främst av nyheter och olika former av information. Sökbar text-tv används även för att öka till- gängligheten till programmen genom att textning för hörselskadade finns på sidan 199, oavsett vilken av SVT:s programtjänster som konsumenten tittar på. Enligt Mediebarometer 2018 är trenden för användningen av text-tv sjunkande. använde av befolkningen (9–) sökbar text-tv en genomsnittlig dag vilket är en minskning med en procentenhet jäm- fört med 2017. En genomsnittlig vecka 2018 använde av befolkningen text-tv. Begreppet text-tv avser enligt Nordicom- all text-tv, vilket inkluderar användning av informationssidor och användning av särskild programtextning som finns för vissa program. Även text-tv via internet ingår (Medie- barometer 2018, s. 8, s. 12–13 och s. 20). Sökbar text-tv finansieras, liksom övriga tjänster från SVT och UR, av allmänheten. Tjänsten omfattas av krav på opartiskhet och saklighet och har blivit en integrerad del av SVT:s programutbud. Detta understryks av att tjänsten även används för att öka pro- grammens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Det är, enligt utredningens mening, mot denna bakgrund naturligt att se sökbar text-tv som en del av public service hela utbud och att även denna del har betydelse för att tillgodose allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Ett argument som har framförts mot att sökbar text-tv ska ingå i vidaresändningsplikten är att tjänsten sänds frivilligt av operatörer och att den även finns tillgänglig på internet, dvs. att allmänhetens behov kan tillgodoses utan vidaresändningsplikt. Utredningen anser att, även om informationen finns tillgänglig även på annat sätt och användningen av sökbar text-tv minskar , tjänsten fort- farande är ett viktigt medel för att nå den del av allmänheten som, av olika skäl, inte söker motsvarande information på internet. Sökbar text-tv är en integrerad del av SVT:s och UR:s utbud och syftet med vidaresändningsplikten är att säkerställa att allmänheten får del av hela detta utbud. Utredningen anser därför att sökbar text- tv bör ingå i vidaresändningsplikten. Att sökbar text-tv vidare- sänds i tråd utan att det finns någon skyldighet, innebär enligt utred- ningen inte att tillgången till sökbar text-tv kan anses som säker- ställd. Det kan också konstateras att en skyldighet att vidaresända sökbar text-tv inte får några direkta konsekvenser eftersom aktörna vidaresänder sökbar text-tv. Det finns dock ett värde i att tydliggöra förutsättningarna i lag. En begränsning av etableringsfriheten i form av vidaresändnings- plikt får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med begränsningen. Begränsningen får inte heller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (3 kap. 5 § YGL och 2 kap. 21 § regerings- formen). Det ska alltså finnas en proportionalitet mellan den begräns- ning i etableringsfriheten som görs och det mål som ska uppnås. För att sända sökbar text-tv krävs en viss kapacitet. Enligt rappor- ten Vidaresändningsplikt 2016 har SVT en dedikerad text-tv-tjänst för varje programtjänst. SVT:s fyra parallella tjänster tar tillsammans ett utrymme som motsvarar av den tillgängliga kapaci- teten i det sändarnät som SVT disponerar i marknätet (s. 52). Tråd- nät kan ha olika kapacitet. Hur stor andel av kapaciteten i ett enskilt nät som sökbar text-tv kräver kan därför variera. Generellt sett bör kraven dock anses som begränsade. Den tekniska utvecklingen har gjort att sökbar text-tv kan utfor- mas på ett sätt som gör att tjänsten inte bara består av enkel grafik och bilder. Genom denna utveckling kan kraven på kapacitet öka och därför föra med sig en otydlighet och bristande förutsägbar- het om skyldighetens omfattning rent kapacitetsmässigt. Det finns dock en viss begränsning i hur stor omfattning en text-tv-tjänst kan få eftersom tjänsten huvudsakligen ska bestå av annat än rörliga bilder. Den otydlighet som kan uppstå , eller det faktum att användningen av sökbar text-tv har minskat, innebär enligt utred- ningens mening inte att skyldigheten skulle vara av sådan art eller omfattning att begränsningen inte kan anses vara proportionerlig i jämförelse med nyttan. Myndigheten för press, radio och tv har också möjlighet att i enskilda fall medge undantag från vidaresändningsplikten. Till detta kommer att direktivet om en europeisk kodex för elektronisk kom- munikation anger att medlemsstaterna med jämna mellanrum ska se över vidaresändningsplikten för att se om skyldigheterna fortfarande uppfyller kraven på att vara nödvändiga för att uppfylla mål avseende allmänintresset och att de är proportionella och transparenta. Bedömningen är därför att det finns en proportionalitet mellan den begränsning av etableringsfriheten som görs och det mål som ska uppnås. Utredningen anser sammanfattningsvis att Myndigheten för press, radio och tv:s förslag om att sökbar text-tv bör ingå i vidaresänd- ningsplikten bör genomföras. Sökbar text-tv bör därför läggas till i bestämmelsen i 9 kap. 1 § radio- och tv-lagen. En förutsättning för att sökbar text-tv ska kunna omfattas av vidaresändningsplikt bör, i likhet med vad som gäller för de tv-sänd- ningar som omfattas av skyldigheten, vara att krav på opartisk- het och saklighet ställs i sändningstillståndet. Förutom krav på opartiskhet och saklighet ska en tv-sändning, för att kunna omfattas av vidaresändningsplikt, ske under villkor om ett mångsidigt programutbud där det ska ingå nyheter. Med hänsyn till att sökbar text-tv främst innehåller nyheter och olika former av information anser utredningen att det inte bör ställas något mot- svarande villkor för sökbar text-tv. 16Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? Radio- och tv-lagens bestämmelser gäller för sändning av ljudradio. Ljudradioprogram från public service där lyssnande sker på begäran omfattas därför inte av radio- och tv-lagen och därmed inte heller av lagens bestämmelser om t.ex. otillbörligt kommersiellt gynnande. Det finns därför anledning att överväga om beställradio från public service bör omfattas av radio- och tv-lagen. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för yttrandefrihetsgrund- lagens och radio- och tv-lagens bestämmelser som berör radio. Där- efter beskrivs olika sätt att lyssna på radio och hur lyssnandet på beställradio från och utvecklas. Slutligen redogörs för utredningens överväganden. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) omfattar sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tek- niska hjälpmedel. Ett tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program anses också som en sändning, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren (1 kap. 3 § YGL). Även andra tillhandahållanden kan, enligt den s.k. databasregeln, omfattas av . Detta gäller bl.a. när ett tradi- tionellt massmedieföretag tillhandahåller allmänheten information på särskild begäran ur en databas med hjälp av elektromagnetiska vågor, under förutsättning att innehållet bara kan ändras av den som Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? driver verksamheten (1 kap. 4 § YGL). Exempel på sådana databaser är och . tryck- och yttrandefrihetskommitté (Ju 2018:01) har i uppdrag att bl.a. överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sänd- ningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt (dir. 2018:51). I detta avsnitt behandlas därför inte sådana villkor som enbart kan ställas i sändningstillstånd. Radio- och tv-lagen (2010:696) gäller för sändningar av ljudradio. En ljudradiosändning definieras som en sändning av ljudradioprogram med hjälp av elektroniska kommunikationsnät som en leverantör av medietjänster tillhandahåller, som är riktad till allmänheten och som är avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel (3 kap. 1 § 7 radio- och tv-lagen). För att sända ljudradio med användning av radiovågor krävs till- stånd om vissa angivna frekvenser används (10 kap. 1 §). Regeringen meddelar tillstånd när sändningsverksamheten finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (11 kap. 1 §). Ett tillstånd får förenas med de villkor som anges i 11 kap. 3 § radio- och tv-lagen. Det kan gälla t.ex. förbud mot att sända reklam eller andra annonser. Andra bestämmelser om innehållet i sändningarna, reklam, andra annonser och sponsring finns i 14 och 15 kap. radio- och tv-lagen. Det gäller bl.a. förbud mot otillbörligt kommersiellt gynnande och bestämmelser om vilka program som inte får sponsras. 16.4Olika sätt att lyssna på ljudradio Ljudradio kan förmedlas till en lyssnare antingen via en sändning eller på begäran. Med sändning av ljudradio avses vanligen sänd- ningar som sker via marknätet på FM-bandet eller genom digital radio, DAB, men det kan även vara innehåll som tillhandahålls i en onlinemiljö, webbradio eller strömmad radio. Avgörande är att det är tillhandahållaren som avgör när ett program ska starta och sluta. Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? Vid lyssnande på begäran, s.k. beställradio, är grunden att konsu- menten kan lyssna på ett program som denne väljer. Leverantörens roll är att göra programmet tillgängligt. Lyssnade på beställradio sker i princip uteslutande i en online- miljö. Myndigheten för press, radio och tv definierar i en rapport Vidaresändningsplikten, utrymmet för lokala kabelsändar- organisationer samt tillgång och upptäckbarhet i onlinemiljö – En översyn av nuvarande reglering och analys av framtida behov (Myndigheten för press, radio och tv:s dnr 16/01858) onlinemiljö som en miljö där internet är bas för distributionen av digitalt innehåll och där användaren kan bestämma på vilken enhet ett visst innehåll ska konsumeras. Även om allt innehåll inte är tillgängligt överallt eller på alla plattformar vid varje givet tillfälle, är de omfattande val- möjligheter som normalt finns avseende innehåll, tid, plats och enhet enligt myndigheten utmärkande för onlinemiljöer. Onlinemiljöer förknippas vanligen med innehåll som konsumeras på begäran av användaren, men kan även innehålla linjära och tablålagda sändningar (s. 83). När det gäller beställradio används även begreppet podd och poddradio som en av de olika möjligheterna att ta del av ett innehåll på begäran. Poddradio är ljudfiler som laddas ned till en dator eller mobil enhet via RSS-teknik. Det som, enligt (), gör poddradio till något mer än enstaka filer som går att ladda ned är möjligheten att prenumerera genom att en poddapp auto- matiskt kan ladda ner nya avsnitt till lyssnaren (SR:s webbplats, sverigesradio.se). Poddradio används alltså för att beskriva både en- staka ljudfiler och samlingar av flera ljudfiler under ett namn. Användarnas medievanor är under förändring. I rapporten utveckling – Mediekonsumtion konstaterar för press, radio och tv att utvecklingen från traditionell radio till webb- och poddradio är svagare än motsvarande utveckling för tv. Sam- tidigt är åldersklyftan, dvs. att äldre lyssnar och tittar på traditionell radio och tv och yngre konsumerar media via andra plattformar, lika tydlig för radio som för tv (s. 19). Lyssnandet på poddar har ökat stadigt . Enligt för internetinfrastrukturs () rapport och internet – 2018 lyssnar av internetanvän- darna på radio på nätet, jämfört . Av internetanvändarna lyssnar på poddradio. Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? sedan var den siffran . Bland yngre, 16–, är poddradio större än både radio via marknät och internetradio. Det regelbundna lyssnandet, eller har, enligt , nästan fördubblats så att var femte internetanvändare nu lyssnar regelbundet på poddar (s. 81 f. och s. 86). Enligt uppgift från SR kan konsumenten lyssna på det mesta av SR:s marksända utbud också via internet, direkt eller i efterhand. var antalet strömmande internet-exklusiva timmar 22 700 (total sändningstid 2018 var ). I stort sett alla poddar publiceras även i FM radio, vissa sänds dock som nedklippta avsnitt. Enligt SR var aggregerad räckvidd på egna och tredjeparts- plattformar 1,5 miljoner enheter på begäran , i denna siffra ingår dock inte klipplyssning. Enligt mätningar var antalet personer som tog del av SR:s linjära utbud online 1,4 miljoner (dnr Komm2019/00087-17). Ipublic service-redovisningen anger SR att lyssnandet på begäran fortsatt att öka och att lyssning på poddar är en stark trend. har andelen lyssnare 20–som väljer att lyssna på begäran ökat från (s. 17 och s. 48). () sände enligt uppgift radio i SR:s kanaler . Samtliga program som sänds publice- ras i någon av – eller båda – UR:s playtjänster, men inte alltid i samma version. UR publicerade radio enbart på begäran . De radioprogram som sänts eller publicerats spelades upp knappt 600 000 gånger och laddades ned drygt 200 000 gånger. Om man ser till alla radio- program som ligger på UR Play och UR Skola, oavsett publicerings- datum, så spelades dessa upp 1,5 miljoner gånger (dnr Komm2019/00087-15). UR anger i sin public service-redovisning att bolagets poddutbud har funnits tillgängligt på UR Skola, Itunes, Acast och Spotify. ökade nedladdningen av poddar till nära 500 000, jämfört med 390 000 (s. 20 och s. 51 f.). Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? 16.5.1Beställradio från SR och UR bör omfattas av radio- och tv-lagen Förslag: En definition av begreppet beställradio införs i radio- och tv-lagen. Definitionen av leverantör av medietjänster ändras till att omfatta även den som tillhandahåller beställradio. Den som tillhandahåller beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst ska anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Eftersom radio- och tv-lagens bestämmelser gäller för ljudradiosänd- ningar omfattas inte beställradio av lagen. Detta skiljer sig i flera fall från regleringen för tv, där en bestämmelse i lagen kan gälla oberoende av om tillhandahållandet sker i en sändning eller genom beställ-tv. Det gäller t.ex. demokratibestämmelsen och förbudet mot otillbörligt kom- mersiellt gynnande (5 kap. 1 och 5 §§ radio- och tv-lagen). I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmän- hetens tjänst 2014–2019 uttalades att det är av avgörande betydelse att de grundläggande riktlinjerna om t.ex. opartiskhet, saklighet, omsorg om demokratiska värden och förbud mot reklam som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten tillämpas på all verksamhet som finansieras av radio- och tv-avgiften (prop. 2012/13:164 s. 29, bet. 2013/14:KrU3, rskr. 2013/14:60). Parlamentariska public service-kommittén konstaterade i betänkan- det Ett oberoende public service för alla – nya möjligheter och ökat ansvar (SOU 2018:50) att dagens tillståndsvillkor endast gäller sänd- ningar i marknätet och att den verksamhet som sker online i stort sett är oreglerad. Då de program som tillhandahålls online också sänds i marknätet omfattas de dock indirekt av regler- ingen för marknätet (s. 70 f.). Sättet att lyssna på radioprogram är under förändring genom för- flyttningen mot ett lyssnande online där beställradio ökar. I takt med att andelen exklusiva program i beställradio ökar minskar den indirekta regleringen av innehållet i SR och UR när programmen inte omfattas av tillståndsvillkor eller av radio- och tv-lagens övriga bestämmelser, som t.ex. förbudet mot otillbörligt gynnande. Myndigheten för press, Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? radio och tv får enligt uppgift från myndigheten in anmälningar och frågor från allmänheten om varför radio- och tv-lagens bestämmelser inte gäller för beställradio. SR har i skrivelse angett att det är svårt att se behovet av att göra en särskild reglering för beställradio när det parallellt utreds en eventuell grundlagsändring som kommer att öppna för ett teknik- neutralt uppdrag. SR motsätter sig inte en reglering som också träffar det digitala utbudet men anser att det inte finns några skäl att föregripa en grundlagsändring som möjliggör en sådan förändring (dnr Komm2019/00087-17). Utredningen anser, i likhet med vad som uttalats tidigare av reger- ingen, att all verksamhet som finansieras av allmänheten ska uppfylla vissa grundläggande krav. För en lyssnare kan det också framstå som svårförklarligt att en bestämmelse enbart gäller för en viss distribu- tionsform. Teknikneutralitet bör därför eftersträvas när så är möjligt, dvs. samma innehåll bör omfattas av samma regelverk. tryck- och yttrandefrihetskommitté har i uppdrag att överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen eller till- handahållandet sker genom tråd eller på annat sätt. De bestämmelser som är aktuella att göra tillämpliga på beställradio från SR och UR avser inte tillståndsbundna villkor, som t.ex. förbud mot att sända reklam. Demokratibestämmelsen samt bestämmelserna om förbud mot otillbörligt gynnande och om sponsring är dock av en grundläggande art och har en sådan betydelse för allmänhetens för- troende för public service att utredningen bedömt att förslag i detta avseende bör läggas fram utan att avvakta övervägandena och för- slagen års tryck- och yttrandefrihetskommitté. En definition av beställradio Om beställradio ska omfattas av bestämmelser i radio- och tv-lagen bör begreppet definieras. En jämförelse kan göras med beställ-tv som i radio- och tv-lagen definieras som en tjänst där en leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings-, eller utbildnings- syfte tillhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektro- niska kommunikationsnät på begäran av användaren, som användaren väljer och från en katalog med program som leve- rantören har valt ut (3 kap. 1 § 3 radio- och tv-lagen). Bör beställradio omfattas av radio- och tv-lagen? Utredningens förslag gäller tillhandahållande av beställradio från public service.