sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Vidare har t.ex. rekommendation (nr 202) om nationellt socialt grundskydd antagits. Ett viktigt organ inom det internationella samarbetet som rör social trygghet är , en mellanstatlig europeisk samarbetsorga- nisation med 47 medlemsstater, som bildades . Organisationen arbetar i huvudsak med att främja demokrati och mänskliga rättig- heter men även med andra uppgifter. konvention om skydd för de mänskliga rättighe- terna och grundläggande friheterna () antogs 1950, och är inkorporerad i svensk lag. Den innehåller medborgerliga och politiska rättigheter, vilket bland annat rör alla medborgares rätt att använda sina fri- och rättigheter utan att diskri- mineras och deras rätt till skydd för privat- och familjeliv.19 Det 19Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. korresponderar med om medborgerliga och poli- tiska rättigheter . För att en stat ska kunna bli medlem i måste den ratificera . Hur väl de europeiska länderna efter- följer kan i enskilda fall kontrolleras av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadom- stolen). arbetar dessutom specifikt med att ta fram funk- tonshindersstrategier och handlingsplaner för att främja åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna för personer med funktionsnedsätt- ning. 2006 antogs en handlingsplan för åren 2006–2015. Den lade tonvikten vid att man ska underlätta för personer med funktions- nedsättning att leva ett så oberoende liv som möjligt, samt ge dem möj- lighet att välja var och hur de ska leva. I planen slås det fast att det behövs politiska strategier för att man ska kunna underlätta prioriter- ingen av såväl individuella boendelösningar som mindre gruppboen- den framför institutionalisering.20 Utifrån erfarenheterna från den handlingsplanen har en ny strategi tagits fram i en handlingsplan för åren 2017–2023. Strategin har till syfte att uppnå jämlikhet, värdig- het och lika möjligheter för personer med funktionsnedsättning.21 19.2.3Europeiska unionen (EU) har en strategi för funktionshinderspolitiken växt fram inom EU. För det arbetet finns såväl EU-direktiv som gemensamma riktlinjer för medlemsländerna. EU ratificerade 2011 FN:s konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning. Som ett led i att genomföra kon- ventionen i medlemsländerna har EU tagit fram en handikappstra- tegi –2020. Syftet med handikappstrategin är att se till att möjligheterna i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, 20Recommendation Rec (2006) 5 of to member states on to promote the rights and full participation of people with disabilities in society: improving the quality of life of people with disabilities in Europe 2006–2015 (adopted by on ). 21The (CM(2016)155). fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och FN-konven- tionen tas till vara och att 2020-strategin och dess instrument utnyttjas på bästa sätt. Det övergripande målet i strategin är att främja rättigheter för personer med funktionsnedsättning så att de ska kunna delta fullt ut i samhället och den europeiska ekonomin på samma villkor som andra.22 Dessa åtgärder kommer att få konkreta effekter på livskvaliteten för en allt större andel av befolkningen, med tanke på den demografiska utvecklingen i EU. EU-institutionerna och medlemsstaterna uppmanas att samarbeta inom denna strategi för att bygga ett hinderfritt EU för alla. Den Europeiska kommissionen lyfte vidare fram åtta områden som ska prioriteras: tillgänglighet, deltagande, jämlikhet, arbete, ut- bildning och livslångt lärande, social trygghet, hälsa och utrikespolitik. började arbetet med att upprätta den inre marknaden inom EU, vilken var fullt ut implementerad . Den inre marknaden var från början ett politiskt och ekono- miskt projekt, men den kom i flera steg att kompletteras med en social dimension.23 Det resulterade bland annat i att en stadga för grundläggande sociala rättigheter inom framför allt yrkesutbildning, arbetsmarknad, säkerhet i arbete och socialt skydd antogs . I punkt 26 i den stadgan behandlas särskilt rättigheterna för personer med funktionsnedsättning, exempelvis genom yrkesutbildning, tran- sportmedel och bostad, för att förbättra såväl den samhälleliga som yrkesmässiga integreringen.24 Vidare stärktes rättigheterna för per- soner med funktionshinder med Amsterdamfördraget 1997 då dis- krimineringsbegreppet utvidgades till att omfatta funktionshinder.25 Enligt EU:s fördrag26 är fri rörlighet för personer en grundläg- gande rättighet. I fördraget regleras även rätten till likabehandling av EU-medborgare, se vidare kap 21. Vidare ska medlemsstaternas sociala trygghetssystem samordnas för att underlätta personers rörlighet 22European Commission (2010). European Disability Strategy 2010–2020: A Renewed Commitment to a Barrier-Free Europe. 23Europeiska kommissionen (2005). Högre livskvalitet i . Det här betyder EU:s inre marknad för dig. 24Europeiska Gemenskapen (1989). Gemenskapens stadga om arbetstagarnas grundläggande sociala rättigheter. 25Europeiska unionen (1997). 26Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Samordningsbestämmelserna återfinns i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen (förordningen). Kommissionen lämnade förslag om ändringar av regelverket om samordning av de sociala trygghetssystemen (KOM (2016) 815). En analys av vad det innebär för åtaganden finns i kapitel 15. Fördragen och stadgan om grundläggande sociala rättigheter får sin praktiska betydelse främst genom att EU antagit en rad direktiv27 för att motverka diskriminering samt att diskriminering inom arbets- livets område på grund av funktionshinder är förbjuden enligt det så kallade arbetslivsdirektivet.28 antog och rådet direk- tivet (EU) 2016/2102 om tillgänglighet till offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer. Direktivet ska vara genom- fört i medlemsstaterna . Direktivet är ett minimiharmoniseringsdirektiv och tillämpningsområdet omfattar webbplatser och mobila applikationer som tillhandahålls av statliga myndigheter, kommuner, landsting och offentligt styrda organ. Ut- över harmonisering av den inre marknaden är en avsedd effekt med direktivet att dessa webbplatser och mobila applikationer ska bli mer tillgängliga för användare och då särskilt personer med funktions- nedsättning. offentliggjorde Europeiska kommissionen ett förslag till direktiv om åtgärder avseende tillgänglighetskrav för produkter och tjänster. Syftet med förslaget är att bidra till att för- bättra den inre marknadens funktion och undanröja och förebygga hinder för fri rörlighet för tillgängliga produkter och tjänster. För- slaget till direktiv innebär att tillgänglighetskraven harmoniseras för produkter och tjänster i en förteckning. Det gäller bl.a. datorer och operativsystem, biljett- och incheckningsmaskiner, smarta telefoner, 27De EU-rättsliga direktiven är till skillnad från förordningar inte direkt tillämpliga i medlems- staterna. De anger vilket resultat som ska uppnås inom en bestämd tid, men överlåter åt med- lemsländerna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. 28Europeiska unionens råd (2000). Rådets direktiv /78/EG, om inrät- tandet av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet. digital tv-utrustning, telefonitjänster och utrustning till detta, audio- visuella medietjänster, kollektivtrafiktjänster med flyg, buss, på järn- väg och på vatten, banktjänster, e-böcker samt e-handel. 19.3Nationella mål för funktionshinderspolitiken Grunden för nuvarande funktionshinderspolitik har beskri- vits i regeringens handlingsplan Från patient till medborgare – en natio- nell handlingsplan för handikappolitiken.29 Handlingsplanens fokus är att motverka diskriminering och att samhället utformas så att män- niskor med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga. Den nationella handlingsplanen innebar en tydlig förändring i förhållande till den tidigare synen på funktionshinderspolitiken. Från att tidigare ofta ha talat om personer med funktionsnedsättning ur ett patientperspektiv betonades nu medborgarperspektivet. Personer med funktionsnedsätt- ning skulle inte ses som patienter utan som medborgare med samma rättigheter och skyldigheter som alla andra, och ytterst ansågs handi- kappolitiken vara en demokratifråga: …samhället måste byggas med insikten om att alla människor är lika mycket värda, har samma grundläggande behov och skall behandlas med samma respekt, att mångfald berikar, att varje människa med sin kun- skap och erfarenhet är en tillgång för samhället. Det innebär konkret att alla skall ha lika rätt och lika möjligheter att bestämma över sina liv och få sina önskemål respekterade. Personer med funktionshinder skall ha lika möjligheter att röra sig i samhället och i samma sammanhang som andra. Alla skall ha lika möjligheter att ta del av information och att göra sig hörda. Alla skall också ha lika möjligheter och skyldigheter att bidra till samhällets utveckling.30 Handlingsplanen byggde på en struktur med övergripande mål, in- riktning av arbetet och prioriterade arbetsområden. De övergripande nationella målen för handikappolitiken är: •En samhällsgemenskap med mångfald som grund. •Att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet. 1999/2000:79. 1999/2000:79, s. 24. •Jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Det handikappolitiska arbetet skulle nu inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för personer med funktionshinder, att förebygga och bekämpa diskriminering av per- soner med funktionshinder samt att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsättningar för självständighet och själv- bestämmande. En central del i funktionshinderspolitiken är därför att tillgängligheten i samhället ska förbättras. Människor ska kunna leva ett självständigt liv och delta i samhällslivet oavsett om de har en funktionsnedsättning eller inte. I en skrivelse – Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi framåt – redogjorde regeringen för hur arbetet med att genomföra hand- lingsplanen hade utvecklats sedan den antagits av 2000.31 Regeringens övergripande bedömning var att tillgängligheten hade förbättrats inom de flesta områden och att funktionshinderperspek- tivet fått genomslag i flertalet samhällssektorer. Bland annat angavs: Att handikappolitiken är tvärsektoriell, att varje samhällssektor ska ut- formas så att alla medborgare kan delta och att frågorna är en del av arbetet med mänskliga rättigheter är exempel på utgångspunkter som blivit allt mer integrerade i samhällets olika delar.32 Av skrivelsen framgår att generella lösningar är det givna alternativet i ett samhälle som utformats med utgångspunkt från ett funktions- hinderperspektiv där en mångfald av behov beaktats. I det fall gene- rella lösningar inte räcker till att möjliggöra förutsättningar för full delaktighet och jämlikhet ska dock dessa kompletteras med indi- viduella stöd och insatser. Vidare angav regeringen att det behövde tydliggöras att inriktningen på stödinsatserna är att öka mottagarens möjligheter att ta del av det generella samhällsutbudet. presenterade Regeringen en ny strategi för genom- förandet av funktionshinderspolitiken i –2016.33 Regeringen identifierade nio prioriterade områden och fastställde in- riktningsmål för respektive område. 2009/10:166. 2009/10:166, s. 60. 33Regeringskansliet (2010). En strategi för genomförande av funktionshinderpolitiken 2011–2016. 6.området för ökad fysisk tillgänglighet, 9.kultur, medie- och idrottsområdet. Det nya inslaget i strategin var att ansvaret för respektive inrikt- ningsmål vilade på så kallade strategiska myndigheter med särskilt ansvar för att nå målen. Dessa myndigheter satte sedan upp egna del- mål utifrån de mer övergripande inriktningsmålen för varje politik- område. Målen för respektive åtgärd skulle vara tydliga för att gene- rera ett konkret, mätbart och uppföljningsbart arbete. I proposition 2016/17:188 aviserade regeringen ett nytt natio- nellt mål för funktionshinderspolitiken. Enligt regeringen innebar förslaget mer renodling och inriktning mot funktionshinder än vad som var fallet med det tidigare nationella målet. skulle målet vara att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Målet skulle bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspek- tivet ska beaktas. Förslaget behandlades av socialutskottet i betänkande 2017/ 18:SoU5, där utskottet i huvudsak ställde sig bakom de mål som reger- ingen angett. Utskottet ansåg dock att målformuleringen också skulle innehålla en koppling till mänsklig mångfald som grund för att belysa att människors skiftande funktionalitet omfattas. antog i stort regeringens förslag, med tillägget att målet om jämlikhet och delaktighet ska uppnås i ett samhälle som har mångfald som grund. Därtill riktade två tillkännagivanden till regeringen, dels att regeringen borde ta ett samlat helhetsgrepp om funktionshinderspolitiken, dels att regeringen borde återkomma till med ett förslag som innebär att alla personer med funktionsnedsättning som har beviljats en insats ska få möjlighet att välja utförare. Regeringen utsåg en särskild utredare som har i uppdrag att, med utgångspunkt från det nya nationella målet och den nya inriktningen, se över styrningen inom funktionshinderspoliti- ken.34 Vidare ska tillämpningen av principen om universell utformning beskrivas och förslag till utformningen av ett stabilt och långsiktigt styr- och uppföljningssystem grundat på det nya nationella målet och den nya inriktningen. Syftet är att översynen ska resultera i konkreta förslag till utformningen av ett stabilt och långsiktigt styr- och upp- följningssystem som är väl förankrat hos berörda myndigheter och organisationer. Uppdraget ska redovisas . Sedan LSS trädde i kraft har ett antal utredningar haft i uppdrag att se över lagstiftningen. Flera av dessa har främst haft fokus på assistansersättningen, men ett par utredningar har haft ett bredare uppdrag som även omfattat hela LSS. Det finns också utredningar som har utrett frågor i nära anslutning till LSS-lagstiftningen, exem- pelvis gällande utjämningssystemet för kostnader förenade med LSS eller tillgången till hjälpmedel. Dessa utredningar redogörs för nedan i kronologisk ordning. Till följd av kostnadsutvecklingen för den statliga assistansersätt- ningen utsågs en särskild utredare som fick i uppdrag att lägga fram förslag för att begränsa kostnadsutvecklingen och förbättra kostnadskontrollen. skulle ha som utgångspunkt att förslagen medförde en besparing på , vilket i praktiken innebar till följd av finansieringsprincipen för kommunernas ökade kostnader i sam- band med de föreslagna förändringarna. utarbeta förslag för att tydligare avgränsa dels själva insatsen person- lig assistans från andra näraliggande verksamheter, dels den person- krets som skulle vara berättigad till sådant stöd. I sitt betänkande föreslog utredningen bland annat en kommuna- lisering av hela insatsen personlig assistans för att framgent säker- ställa kostnadskontroll och kostnadseffektivitet. Om förändringen inte genomfördes, och huvudmannaskapet var fortsatt delat mellan stat och kommun, förordade utredningen att kommunerna skull vara betalningsskyldiga för de första för att motverka fram- tida oönskade kostnadsförskjutningar. Vidare föreslogs en schablo- nisering av ersättningen för att administrationen av det befintliga kostnadsredovisningssystemet var betungande och medverkade till att driva upp kostnaderna. Utredningen föreslog även att innehållet i begreppet personlig assistans skulle definieras till praktisk hjälp och att tillämpningen av det s.k. nålsögat (grundläggande behov) skulle bekräftas.35 19.4.2Kommittén för att utreda hur utjämning ska ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt LSS En parlamentarisk kommitté fick i uppdrag att utreda hur utjämning ska ske för kostnadsskillnader mellan kommu- ner avseende verksamhet enligt LSS. Bakgrunden till uppdraget var att kostnaderna för LSS ansågs ojämnt fördelade mellan kommu- nerna. I direktiven redovisas två alternativ för den tekniska kon- struktionen av utjämningen som skulle utredas.36 Det ena alternativet var att utjämna skillnader genom en nationell omfördelning mellan kommunerna, antingen inordnat i det ordinarie kostnadsutjämnings- systemet eller vid sidan av det systemet. Det andra alternativet var att utjämning skulle ske genom ett riktat statsbidrag där staten beta- lar ut ersättning till kommuner som uppfyller vissa kriterier. I slut- betänkandet Utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103) presen- terade kommittén förslaget att LSS-verksamheten skulle utjämnas i ett separat system skiljt från den övriga inkomst- och kostnads- utjämningen. Enligt kommittén talade LSS-verksamhetens särdrag Kostnader för den statliga assistansersättningen. Nationell utjämning av verksamhetskostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). jämfört med verksamheterna i den övriga kostnadsutjämningen för detta. Utjämningen skulle ske med genomsnittsmetoden, vars utgångs- punkt är den riksgenomsnittliga strukturkostnaden per invånare, där bidrag ges till kommuner med kostnader som överstiger riksgenom- snittet som kommuner med kostnader som understiger riks- genomsnittet betalar en avgift till systemet. Utredningen hade i uppdrag att förtydliga LSS när det gällde regler- ingen av insatsen rådgivning och annat personligt stöd (råd och stöd) och tillämpningsområdet för reglerna om tillståndsplikt. I uppdraget ingick också att klargöra kommunernas hälso- och sjukvårdsansvar för boende i bostäder med särskild service. Utredningen redovisade sina överväganden och förslag i betänkandet LSS – Särskilt personligt stöd (SOU 2004:103). När det gällde insatsen rådgivning och annat personligt stöd föreslog utredningen att insatsen skulle få en ny benämning – sär- skilt personligt stöd – för att ge en tydligare avgränsning mot den informations- och rådgivningsskyldighet som alla myndigheter har. Insatsen angavs bestå av tre delar; kunskapsstöd, psykosocialt stöd och särskilt kompletterande stöd. Avsikten var inte att skapa någon gräns mellan dessa olika delar utan den samlade kompetensen skulle samverka för att möta individens behov. Huvudförslaget innebar att det inom särskilt personligt stöd skulle vara möjligt att komplettera –kvalitativt eller kvantitativt – med åtgärder som kan betraktas ingå i habilitering och rehabilitering om dessa behov inte tillgodoses på annat sätt. Alternativt föreslogs att insatsen skulle bestå av kunskaps- stöd, psykosocialt stöd samt utvecklings- och aktivitetsstöd. Enligt det förslaget skulle inte de medicinska åtgärderna i habilitering och rehabilitering kunna ingå i insatsen. Utredningen föreslog att huvudmännen alltid skulle erbjuda den enskilde att en individuell plan upprättas, vilken skulle följas upp, utvärderas och omprövas minst en gång . Inom ramen för insatsen särskilt personligt stöd skulle det också vara möjligt att få en namngiven samordnare utsedd. Samordnaren skulle kunna med- verka till att förenkla kontakterna med olika stödpersoner och öka möjligheterna till kontinuitet i samarbetet med brukare och när- stående. När det gällde ansvaret för hälso- och sjukvård för personer med insatsen bostad med särskild service föreslog utredningen att det skulle vara en uppgift för kommunerna. tillsattes en parlamentarisk kommitté, , med uppdrag att göra en bred översyn av den statliga assistansersätt- ningen. Kommittén skulle bl.a. kartlägga och analysera: hur assistans- reformen fungerade i praktiken och om den fungerade i enlighet med assistansreformens intentioner, olika verksamheter med personlig assistans med utgångspunkt i vem som anordnar assistansen samt överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verk- samheter med personlig assistans skall utformas, konsekvenserna av statens och kommunernas gemensamma finansieringsansvar för den personliga assistansen, liksom förekomsten av kostnadsförskjutningar mellan stat, kommun och landsting, orsakerna till kostnadsutveck- lingen och föreslå åtgärder som dämpar och stabiliserar den samt förbättrar kostnadskontrollen. Regeringen gav därefter kommittén ytterligare sex tilläggsupp- drag37 som dels utvidgade uppdraget till att omfatta en översyn av hela LSS, dels specificerade frågeställningar kring assistansersättningen. Med anledning av det utvidgade uppdraget 2006 antogs namnet . När det gällde LSS handlade tilläggsdirektiven bl.a. om vem som skulle vara huvudman för LSS, inklusive råd och stöd samt insatsen personlig assistans, om LSS på ett ändamålsenligt och effek- tivt sätt fungerade som redskap för att uppnå de handikappolitiska målen, hur kostnadsutvecklingen kunde dämpas och stabiliseras och hur kostnadskontrollen kunde förbättras och hur personer med psy- kiska funktionshinder som ingår i grupp 3 i personkretsen skulle få tillgång till meningsfull sysselsättning som ryms i insatsen daglig verksamhet enligt LSS.38 När det gällde assistansersättningen gällde tilläggsdirektiven bl.a. att analysera förutsättningarna för att införa ett krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans, att 37Ett av dessa, Dir. 2008:73 gällde enbart en förlängning av utredningstiden. 2006:68 och Dir. 2007:84. behandla av kostnader och ekonomisk kontroll av den statliga assistansersättningen – förslag till skärpta regler (S2004/8899/ST) samt att lämna författningsförslag på hur ska kunna kontrollera att bestämmelserna om användning av assistansersättning efterlevs.39 Kommittén lämnade i slutbetänkandet Möjlighet att leva som andra –Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning (SOU 2008:77) ett antal förslag med utgångspunkten att LSS framgent skulle bestå som rättighetslag för personer med de mest omfattande stödbehoven till följd av funktionsnedsättningar. identi- fierade att det fanns punkter där lagen behövde förtydligas. Ett par övergripande synpunkter var förslag som syftade till att ett tydligt barnperspektiv skrevs in i LSS och att lagen om assistansersättning () skulle upphävas och i tillämpliga delar i stället föras in i LSS. Kommittén redovisade ett antal förslag gällande specifika insatser i LSS. Insatsen råd och stöd skulle benämnas särskilt expertstöd för att tydligare avgränsas mot annat personligt stöd och kärnan skulle vara kunskapsstöd åt den enskilda. Personer med psykiska funk- tionsnedsättningar skulle ha rätt till insatsen daglig verksamhet om de omfattades av lagens personkrets. Personlig service med boende- stöd skulle införas som ny insats i LSS och avse högst 40 timmars stöd som ledsagarservice i samband med detta skulle tas bort ur lagen. När det gällde personlig assistans föreslog kommittén ett statligt huvudmannaskap för beslut om och finansiering av insatsen. För- slaget ansågs komma till rätta med problem som det dubbla huvud- mannaskapet medfört som dels gällde administrativt dubbelarbete för stat och kommun, dels att kommunernas ansvar omfattade sådant de inte själva kunde kontrollera, exempelvis finansiering av de första assistansersättning som de inte själva hade utrett och beslutat om. Det skulle också bli tydligare regler för hur behovet av personlig assistans ska bedömas. Ett golv skulle finnas för rätt till personlig assistans där endast den som hade mer än 20 timmars grundläggande behov i genomsnitt skulle ha rätt till insatsen. Det grund- läggande behov som avser att kommunicera skulle omfatta den tid som behövs för att kommunikation med andra överhuvudtaget ska 2004:179, Dir. 2005:66 och Dir. 2007: 109. vara möjlig för meningsutbyten mellan den enskilde och andra per- soner än dennes personliga assistenter.