sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — har antagit ett etappmål om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med jämfört med 2010.13 Transportsektorns betydelse för den svenska klimatomställningen understryks av att det bara är denna sektor som har ett specifikt sektormål.14 Vägtrafiken svarar för mer en av koldioxidutsläppen från inrikes trans- porter.15 Vidare bör det nämnas att cirka tre fjärdedelar av den totala utsläppsreduktionen är en effekt av ökad biodrivmedels- användning, men att denna ökning till helt övervägande del är en effekt av ökad import av dessa drivmedel.16 Fossilfria drivmedelsal- ternativ används främst som låginblandning i bensin eller diesel, men även höginblandning och ”rena” alternativ (exempelvis fordonsgas som till övervägande del består av biogas) förekommer.17 I sammanhanget kan det noteras att har sla- git fast att under nuvarande förutsättningar och beslut kommer transportsektorn bara att nå halvvägs till detta mål, vilket rådet anser ställer krav på kraftfulla politiska insatser redan under innevarande mandatperiod.18 Även IVA konstaterar att trots förväntade styrme- delsskärpningar på transportområdet i form av reduktionsplikten för drivmedel och EU:s koldioxidkrav för nya fordon kommer detta inte att räcka för att nå målet.19 IVA menar att det krävs en radikal om- ställning av transportsystemet, vilket bl.a. inkluderar ett ökat behov inrikes luftfart som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. , Klimatpolitiska rådets rapport , s. 8. (), Så klarar transporter klimatmålen – En delrapport från Vägval för klimatet, s. 8. Som jämförelse kan nämnas att knappt 98procent av spårtrafikens transportarbete drivs av el. 16Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En om politiken för utsläppsminsk- ningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5)., s. 54. (), Så klarar transporter klimatmålen – En delrapport från Vägval för klimatet, s. 19. , Klimatpolitiska rådets rapport , s. 8 och 58. En likartad slutsats drogs i en rapport publicerad . Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En ESO- rapport om politiken för utsläppsminskningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5). (), Så klarar transporter klimatmålen – En delrapport från Vägval för klimatet, s. 9 och 25. Biogasen och de samhälleliga målen av biodrivmedel på mellan 15 och . Tillsammans med dagens användning ger detta ett totalt behov på ca 35–. pekar på vikten av betydande åtgärder inom följande tre områden: •Ett mer transporteffektivt samhälle, •En ökad andel automatisering och en ökad andel bioenergi i effektivare fordon.20 Rådet anser att det är viktigast att förstärka politiken för att uppnå ett mer transporteffektivt samhälle och snabbare elektrifiering. En successivt ökad andel biodrivmedel kommer, enligt rådet, dock också att spela en stor roll i fortsättningen. Att i allt högre utsträck- ning ersätta fossila bränslen med biogas utgör således en av flera vik- tiga åtgärder för att nå sjuttioprocentsmålet för transportsektorn. IVA konstaterar att elektrifiering är viktig och ska drivas så långt det går, men att omställningen av transportsystemet ändå kommer att vara beroende av hållbara biodrivmedel under överskådlig tid.21 I en rapport utgiven av Expertgruppen för studier av offentlig ekonomi () påpekas det att sjuttioprocentsmålet är väldigt högt satt. Det framhålls vidare att inte ger några konkreta anvisningar om hur transporteffektiviteten ska kunna öka eller huruvida en omfattande import av biodrivmedel är ett bra sätt att få kalkylen att gå ihop.22 Rapportförfattaren ser det som mindre klokt att öka användningen av biodrivmedel för att behöva minska den när elektrifieringen tar över.23 Han förordar i stället att målnivån sänks till och att staten i stället köper in och annullerar utsläppsrätter i en omfattning som motsvarar mellanskillnaden. Efter inrikes transporter står jordbruk och därefter arbetsmaski- ner för de största utsläppen av de sektorer som inte omfattas av EU:s , Klimatpolitiska rådets rapport , s. 8. (), Så klarar transporter klimatmålen – En delrapport från Vägval för klimatet, s. 34. 22Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En om politiken för utsläppsminsk- ningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5), s. 164. 23Samma källa, s. 167 och 153. Biogasen och de samhälleliga målen system för handel med utsläppsrätter (vardera). Vid sidan av de utsläpp som prissätts genom utsläppshan- delssystemet eller genom bestämmelser i lagen om skatt på energi, står av de svenska utsläppen helt utan prissätt- ning.24 Jordbrukssektorns utsläpp består huvudsakligen av metan från djurens matsmältning, metan och lustgas från hantering av stall- gödsel samt lustgas och koldioxid från markanvändning. Klimat- konstaterar att en av klimatomställningens svåraste utmaningar är att minska jordbrukets utsläpp.25 Att minska utsläppen genom att producera biogas från stallgödsel kan således betraktas som en angelägen klimatåtgärd. För att säkerställa att regeringens klimatpolitik utgår ifrån kli- matmålen och hur arbetet ska bedrivas har antagit en kli- matlag.26 I klimatlagen (2017:720) läggs det bl.a. fast att regeringen ska presentera en klimatredovisning, och att den ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan (se vidare kapitel 6). I sitt underlag till regeringens klimathandlingsplan konstaterar att har ambitiösa klimatmål, men att det ännu återstår stora utmaningar för att nå dem.27 Verket slår vidare fast att den befintliga styrningen är otillräcklig för att nå såväl målet för den icke-handlande sektorn till 2030 som målet för de totala utsläppen till 2045. Enligt handlar de centrala utmaningarna i om att ställa om samhället och transportsystemet i en trans- porteffektiv, energieffektiv och förnybar riktning. För att industrins process- och förbränningsutsläpp ska minska till nära noll behöver, utöver energieffektivisering och bränslesubstitution, ny teknik ut- vecklas och införas. understryker vidare att det behövs satsningar i hög takt redan nu för att teknikskiften i tillräck- lig skala ska komma till stånd . Att säkerställa produktion och distribution av förnybar el, tillgång till biobränsle, infrastruktur 24Naturvårdsverket, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan –Redovisning av Regeringsuppdrag (Rapport 6879, ), s. 41. , Klimatpolitiska rådets rapport , s. 44. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 27Naturvårdsverket, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan – Redovisning av Regeringsuppdrag (Rapport 6879, ), s. 19. Biogasen och de samhälleliga målen för laddning av elfordon samt attraktiva alternativ till bil, anser myn- digheten vara viktiga byggstenar i detta samhällsbygge. –2009 förhandlades och beslutades ett klimat- och energipaket till 2020 inom EU. Utöver det ovan omnämnda kli- matmålet omfattade paketet även två övergripande energipolitiska mål. Klimatmålet och de två energipolitiska målen brukar samlas under beteckningen 20-20-20-målen: •ett mål för förnybar energi. Förnybarhetsmålet är bindande och har även ansvarsfördelats mellan medlemsländerna. Målnivåerna skiljer sig åt mellan medlemsstaterna (från till av den slutliga energianvändningen). EU:s klimat- och energiramverk till 2030 beslutade om ståndpunkter där mål- nivåerna för EU:s klimat- och energiramverk till 2030 angavs. De tre mål som därmed antogs innebär att •EU:s utsläpp av växthusgaser ska minska till 2030 jämfört med nivå. •Andelen förnybar energi ska öka till av den slut- liga energianvändningen (brutto). •Energianvändningen ska effektiviseras med minst 27 eller 30 pro- cent jämfört med ett tidigare referensscenario . Biogasen och de samhälleliga målen ställde sig bakom regeringens förslag till över- gripande mål för energipolitiken med innebörden att den – i likhet med vad som gäller för EU:s energipolitik – ska syfta till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet.28 Därutöver biföll regeringens förslag om mål för andelen förnybar el som innebär att –elproduktionen ska vara helt förnybar 2040. –2030 ska ha effektivare energianvändning jäm- fört med 2005, uttryckt i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). Regeringens förslag i propositionen byggde på den överenskommel- se om energipolitiken som slöts mellan Socialdemokraterna, , , och och som därefter även låg till grund för de förslag som den parla- mentariskt sammansatta s.k. presenterade i början av 2017.29 Här kan också nämnas att regeringen i budgetpropositionen angav att målet för naturgasmarknadspolitiken är att vidareut- veckla gasmarknaden, i linje med och krav, så att en effektiv naturgasmarknad med effektiv konkurrens kan uppnås. Något motsvarande mål angavs inte i budgetpropositionerna eller 2020. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål – tillgänglighet, och ett hänsynsmål – säkerhet, miljö och hälsa. Dessa båda mål är jämbördiga. Hänsyns- målets miljödimension innebär att transportsystemets utformning, 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2017/18:411. 29SOU 2017:2 Kraftsamling för framtidens energi. Biogasen och de samhälleliga målen funktion och användning ska bidra till att det övergripande genera- tionsmålet för miljö, och till miljökvalitetsmålen nås samt även bidra till ökad hälsa.30 Som redan har redovisats ovan har även beslutat om ett klimatmål för transportsektorn. anför i sin rapport att den nuvarande struk- turen och formuleringarna av de transportpolitiska målen gör att det framstår som önskvärt men inte nödvändigt att klimatmålen uppnås och att de transportpolitiska myndigheterna i sitt arbete tycks tolka målen på det sättet. Rådet menar att detta gör att transportförsörj- ning, i synnerhet framkomlighet för vägtrafiken, blir det dominerande perspektivet och att de transportpolitiska målen och deras tillämp- ning i praktiken därmed motverkar klimatmålen.31 Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraf- ten och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande före- tag.32 De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att uppnå de globala målen för hållbar utveckling och Agenda 2030 samt målen i EU:s gemensamma strategi för tillväxt och sysselsättning – 2020 – som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inklu- derande tillväxt. Företag som på ett framgångsrikt sätt kan etablera sig och verka inom någon del av biogasens värdekedja kan bidra till detta mål. 4.7.3Mål för regional tillväxt Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla de- lar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.33 Den regionala tillväxtpolitiken är nära integrerad med EU:s politik för regional tillväxt och sysselsättning (sammanhållningspolitiken). Målet för sammanhållningspolitiken är att bidra till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning inom EU. 30Transportpolitikens funktionsmål innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingen i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. , Klimatpolitiska rådets rapport , s. 65. 2014/15:1, utg.omr. 24, bet. 2014/15:NU1, rskr. 2014/15:68. 2007/08:1, utg.omr. 19, bet. 2007/08: NU2, rskr. 2007/08:99. Biogasen och de samhälleliga målen ledande för sammanhållningspolitiken – 2020. Strategin inkluderar bl.a. prioriteringen Hållbar tillväxt; främja en resurseffektivare, grönare och konkurrenskraftigare ekonomi. I budgetpropositionen föreslår regeringen ett nytt mål för regional tillväxt som lyder: Utvecklingskraft med stärkt lokal och regional konkurrenskraft för en hållbar utveckling i alla delar av landet.34 4.7.4Säkerhetspolitiska mål och mål för samhällets krisberedskap Målen för den svenska säkerhetspolitiken är bl.a. att värna befolk- ningens liv och hälsa, liksom samhällets funktionalitet. Målen för krisberedskapen handlar om att upprätthålla samhällsviktig verk- samhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar. I den nationella säkerhetsstrategin lyfts bl.a. hot mot energiförsörjning fram och det poängteras att störningar och avbrott i försörjningen av el, bränsle, gas och värme kan leda till allvarliga konsekvenser, såväl för människors liv och hälsa som för samhällets funktionalitet. Det konstateras vidare att ett minskat beroende av fossila bränslen förbättrar försörjningstryggheten. På transportom- rådet listas störningar och bortfall av resurser som exempelvis driv- medel som särskilda hot och risker.35 IVA konstaterar att det är viktigt med en viss diversitet av drivmedel i form av inhemsk pro- duktionskapacitet och genom att behålla eller öka mångfalden av drivmedel som produceras i dag.36 Inhemskt producerade biogas kan användas som drivmedel, upp- värmningsbränsle och för elproduktion och därmed bidra till möj- ligheterna att upprätthålla sådan samhällsviktig verksamhet som om- nämns i målformuleringen samt minska hoten mot människors liv och hälsa i händelse av någon form av energiförsörjningskris. 2019/20:1, utg.omr. 19 Regional tillväxt, s. 11. 35Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, Nationell säkerhetsstrategi, 2017. (), Så klarar transporter klimatmålen – En delrapport från Vägval för klimatet, s. 34. Biogasen och de samhälleliga målen behandlade regeringens proposition En sam- manhållen politik för landsbygder – för ett som hål- ler ihop. I propositionen föreslog regeringen ett övergripande mål för den sammanhållna landsbygdspolitiken med innebörden att den ska vara en landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar ut- veckling i hela landet. godkände förslaget till övergripande mål för landsbygdspolitiken.37 Vidare presenterade regeringen följande tre delmål som integre- rar de tre dimensionerna av hållbar utveckling och som ligger i linje med den tidigare refererade Agenda 2030: Landsbygdernas förmåga att ta till vara förutsätt- ningarna för företagsamhet och sysselsättning är långsiktigt håll- bar, som miljömålen nås. Landsbygderna bidrar till en positiv utveckling av ekonomi. 2.Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av naturresurser. Landsbygderna bidrar till att stärka kon- kurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fos- silfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls. 3.Attraktiva livsmiljöer i landsbygder. Likvärdiga förutsätt- ningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna. Biogasproduktion förekommer inte sällan i landsbygdsområden och bidrar därför till de tre listade delmålen. tog ställning till regeringens proposition En livsmedelsstrategi för − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet.38 I propositionen föreslogs bl.a. ett övergripande mål för stra- tegin med följande lydelse: 2017/18:179, bet. 2017/18:NU19, rskr. 2017/18:360. 2016/17:104, 2016/17:MJU23, rskr. 2016/17:338. Biogasen och de samhälleliga målen –en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedels- produktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till en hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både kon- ventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efter- frågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad själv- försörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska. Strategin är utformad kring det nämnda övergripande målet för livsmedelspolitiken samt tre strategiska mål inom områden som be- döms vara särskilt viktiga för att nå det övergripande målet, samt för utvecklingen av livsmedelskedjan. De strategiska områdena är Regler och villkor, Konsument och marknad samt Kunskap och innovation. I en handlingsplan kopplad till livsmedelsstrategin som reger- ingen presenterades angavs följande inriktningsmål:39 –av den svenska jordbruksmarken ska utgöras av certi- fierad ekologisk jordbruksmark och –av den offentliga livsmedelskonsumtionen ska utgöras av certifierade ekologiska produkter . Dessa inriktningsmål redovisades också i budgetpropositionen för 2019.40 presenterade ett förslag till en åt- gärdsplan för att öka produktion, konsumtion och export av ekolo- giska livsmedel. Förslaget innehöll etappmål och åtgärder som syftar till att nå de ovan omnämnda inriktningsmålen. fick i uppdrag av regeringen att i samråd med berörda myndigheter, företrädare för företag och orga- nisationer inom hela livsmedelskedjan samt konsument- och miljö- organisationer ta fram en åtgärdsplan och etappmål för att nå inrikt- ningsmålen om ekologisk produktion och konsumtion till 2030.41 Uppdraget ska delrapporteras och slutrapporteras . 39Regeringskansliet, , En livsmedelsstrategi för – fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet – Regeringens handlingsplan, 2017. 2018/19:1, utg.omr. 23, s. 46. Biogasen och de samhälleliga målen Genom biogödseln möjliggör biogasproduktionen en utbyggnad av den ekologiska livsmedelsproduktionen i . Konsumentpolitikens mål är väl fungerande konsumentmarknader och en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion.42 I regeringens handlingsprogram för infrastrukturen för alternativa drivmedel slås det fast att konsumtionen av transporter, fordon och drivmedel utgör en väsentlig del både av hushållens utgifter och av deras miljöbelastning. Konsumtionen på detta område är därför en viktig del i uppfyllandet av det konsumentpolitiska målet, både när det gäller väl fungerande marknader där konsumenterna gör välgrun- dade val och för en mer hållbar konsumtion. 4.8Regionala och lokala mål Övergripande nationella mål konkretiseras inte sällan ytterligare på regional och lokal nivå. Detta kan exempelvis innebära att klimatmål och teknikneutrala nationella mål för förnybar energiproduktion kan ges en tydligare inriktning på produktion eller användning av biogas när de preciseras av exempelvis regionala organ eller kommuner. Ett exempel på ett regionalt mål antogs av den regionala utveck- lingsnämnden i med innebörden att ska vara ledande biogasregion 2030.43 Det slås fast att målet inkluderar förflyttning inom innovationer, teknikutveckling, marknadsutveck- ling och omvärldsförändringar. Det sägs vidare att produktionsmål 2015/16:1, bet. 2015/16:CU1, rskr. 2015/16:76. 43Skånes färdplan för biogas – Strategisk del, reviderad . färdplan för biogas bygger på samverkan mellan aktörer i , som , , kommuner, energi- bolag, jordbruksföretag, fordonsindustrin, drivmedelsföretag, forskare, bransch- och intresse- organisationer. Biogasen och de samhälleliga målen kan finnas med som delmål, men att det är aktörerna som definierar och äger dessa delmål. Målet innebär också att det finns innovativa centrum i för hela eller delar av biogasens värdekedja. Detta ska i sin tur attrahera kunskap från hela och världen, där använder kunskapen och resurserna på ett effektivt sätt vilket leder mot målet. Ett annat exempel är Kraftsamling Biogas 2017–2020 inom I beskrivningen av arbetet framgår det att syf- tet med arbetet bl.a. är att ange mål och inriktning för miljönämn- dens satsningar inom biogasområdet. I det refererade dokumentet anges därefter följande inriktningsmål för arbetet: •Produktionen av biogas i ska nå /, varav genom rötning och genom termisk för- gasning. •Användningen av biogas i – främst som fordons- drivmedel – ska nå /. Det motsvarar av dagens vägtransportarbete i . Utöver dessa inriktningsmål omfattar Kraftsamlingen ett flertal ytterligare mer preciserade mål som gäller övergripande frågor med koppling till biogas respektive produktion och användning av biogas. I den förstnämnda kategorien anges bl.a. mål om mer långsiktiga spelregler på nationell nivå och på EU-nivå som möjliggör utnytt- jande av biogasens potential och ökad innovations- och konkurrens- kraft hos biogasnäringens aktörer. Beträffande användning av biogas anges som mål bl.a. ett ökat fossiloberoende i offentliga fordonsflot- tor och upphandlade transporttjänster i genom att antalet gasfordon och användningen av biogas som fordonsbränsle ökar. När det gäller produktion av biogas anges bl.a. följande som mål: 44Västra , Kraftsamling Biogas 2017–2020 – samlade sats- ningar på biogasutveckling i (Beslutad av miljö- nämnd ). Biogasen och de samhälleliga målen •Fler referensanläggningar och goda exempel i på kostnads- och energieffektiv produktion av biogas och biogödsel på såväl som gårdsnivå. •Ökad mängd insamlat matavfall för biogasproduktion samt ökat antal kommuner i som samlar in matavfall. •Ökad mängd tillgängligt substrat från lantbruket för biogaspro- duktion. •Förbättrade förutsättningar för storskalig produktion av biogas genom förgasning. län tillhör de mest boskapstäta och mängden gödsel är därför jämförelsevis stor som arealen odlad mark är relativt sett begränsad. Region har bl.a. av det skälet valt att lyfta fram biogas i sin Regionplan 2019–2021.45 Följande mål anges därvidlag: län ska vara en fossilbränslefri region enligt No Oil-begreppet, vilket betyder att länet inte har några nettoutsläpp av fossil kol- dioxid. ska alla samhällsbetalda resor i län vara klimatneutrala och arbetet inriktas på att effektivisera länets energian- vändning, ersätta fossila bränslen med förnybara, samt verka för utökad produktion av förnybar energi. ska ett handlings- program tas fram för fossilbränslefri region. Länet ska utvecklas för att utgöra en del av en nationell nod för flytande biogas och Region län ska verka för att det ska finnas minst ett tankställe för biogas i varje kommun. Därtill kan nämnas att den tidigare (numera ) har beslutat att biogas ska utgöra förstahandsalter- nativ när så är möjligt. 4.8.3Näringslivet och mål för biogas Många företag sätter upp mål för användning av förnybar energi eller förnybara drivmedel. Det förekommer att dessa mål inkluderar pre- ciseringar när det gäller biogasanvändning. 45Region , Regionplan, 2019–2021. Biogasen och de samhälleliga målen Av de ca 2 600 mjölkgårdarna som är anslutna till Arla producerar 81 även biogas. Arla har beslutat om ett mål med innebörden att av företagets tunga transporter ska vara biogasdrivna . Målet är dock villkorat med att det finns tillgång till biogas till ett konkurrenskraftigt pris.46 jobbar för fossilfria transporter och för användning av håll- bara drivmedel. Företagets målsättning är att minska utsläppen från den egna verksamheten med . Som ett steg i den riktningen har företaget köpt in helt nya gas- lastbilar. Fem av totalt 140 lastbilar i fordonsflottan byts ut till last- bilar som körs på flytande biogas.47 46Arla, Arlabönderna blir del av en biogasrevolution och omställningen till ett fossilfritt samhälle (minirapport från Arla , ). 47Axfood, på väg mot en fossilfri fordonsflotta (pressmeddelande, ). En bredd av samhällsekonomiska nyttor uppkommer vid produk- tionen av biogas genom rötning. Nyttorna varierar beroende på val av substrat och teknik. Utredningen har kategoriserat nyttorna i Klimatnyttorna består främst av att man genom biogasproduktionen kan undvika läckage av den kraftfulla växthusgasen metan, och ge- nom att kol kan återföras till genom användning av bio- gödsel. Klimatnyttan varierar beroende på val av substrat i produk- tionen, där den i särklass största nyttan uppkommer vid rötning av gödsel. Miljönyttor uppkommer genom återcirkulering av växtnär- ingsämnen och minskad övergödning, förbättrad biodiversitet och markkvalitet samt minskad lukt från gödsel.