sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Mekanismen kan användas för samma ändamål som Resolutions- fonden, dock kan vissa särskilda skyddsåtgärder blir aktuella när den används för likviditetsstöd. 28I samband med att ett nära samarbete inleds, ska ECB göra en noggrann genomgång av bankens tillgångar, en s.k. tillgångskvalitetsbedömning (se Förklaringsruta Tre ”hälsokon- troller” för banker inom EU i avsnitt 3.5). Om bedömningen visar att en bank fallerat eller är nära att fallera, ska kostnader för eventuella resolutionsåtgärder inte belasta Resolutions- fonden. 29Se vidare PM SRM. 30Europeiska unionens råd (2013, ) Council agrees general approach on Single Resolution Mechanism 17602/13, pressmeddelande 31Eurotoppmöte (2018, ) Statement, EURO 502/18. 32Medlemsstaterna och berörda EU-organ ska göra en bedömning om ett tidigare genomförande är möjligt, på basis av uppbyggnaden av MREL och i vilken omfattning bankerna lyckats minskat sina nödlidande lån. ESM:s kapital utökas inte med anledning av säkerhetsmeka- nismen. Det befintliga ESM-stödet för direktkapitalisering av ban- ker kommer att avskaffas när säkerhetsmekanismen träder i kraft. Aktivering av säkerhetsmekanismen förutsätter att vissa villkor är uppfyllda.33 ska återbetala lånebeloppet till ESM inom högst , med en möjlighet till förlängning. Återbetalningarna ska ske med de medel som Resolutionsfonden får in från banksektorn, vilket i praktiken främst kommer att handla om extraordinära efterhandsbidrag. Säkerhetsmekanismen ska således bestå av lån och vara offentligfinansiellt neutral på medellång sikt vilket innebär att ESM varken ska gå med vinst eller förlust över den 3–som det tar för att genomföra återbetalningarna. En förutsättning är därmed att Resolutionsnämn- den kan ta ut bidrag från bankerna . Säkerhetsmekanismen får endast utnyttjas som en sista utväg. Regelverket om bankresolution måste följas, därunder reglerna om skuldnedskrivning. Berörda medlemsstater måste ha respekterat sin skyldighet att överföra förhandsbidrag till . För att skydda ESM och deltagande medlemsstater som kreditgivare gäller bl.a. att de ska ha status som prioriterade fordringsägare.34 Tillgång till säkerhetsmekanismen för medlemsstater som inte har euron som valuta Medlemsstater som inte har euron som valuta ska kunna delta i säkerhetsmekanismen på likvärdiga villkor; identiska villkor är inte legalt möjligt eftersom bara euroländer kan vara medlemmar (och ägare) i ESM.35 I ekonomiska termer innebär likvärdiga villkor att storleken på kreditlinorna från medlemsstater som inte har euron som valuta bestäms utifrån deras pro rata andel av insamlade bidrag i) Resolutionsfondens medel (som inte redan är intecknade för resolutionsfall) är förbrukade, ii) extraordinära efterhandsbidrag från bankerna är inte tillräckliga eller omedel- bart tillgängliga och iii) kan inte ta upp lån från tredje part till rimliga villkor. Se vidare: /media/39771/esmt-annexes.pdf 34För mekanismen gäller ett villkor om beständighet i det rättsliga ramverket för bankreso- lution (krishanteringsdirektivet). Det innebär att väsentliga regler, såsom skuldnedskrivning, inte får ändras. Om så skulle ske är detta att betrakta som en väsentlig förändring av omständigheterna. En deltagande medlemsstat kan då påtala att en dylik förändring har skett; efter en process med prövning i och av mekanismens styrande organ kan mekanismen avvecklas. 35Bara euroländer är medlemmar och ägare i ESM. till Resolutionsfonden.36 Samarbetet innebär, för del, sam- ma regler vad gäller utbetalningar, översyner, information och för- månsställning som gäller för ESM. Systemet kommer i finansiella termer att fungera lika för euroländer och deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta. Anledningen till det är att finan- sieringen av resolutionsåtgärder sker genom Resolutionsfonden.37 8.2.5Jämförelse av resolutionsfinansiering i och i Resolutionsmekanismen Resolutionsfondernas användningsområden, finansiering och andra villkor styrs, som nämns ovan, av gemensamma regler. Således finns inga avgörande skillnader mellan och Resolutionsmekanis- men när det gäller finansiering vid resolution. Det finns, emellertid, några skillnader som är värda att lyfta fram i) fondernas målnivå, som inte är harmoniserade inom EU, ii) fondernas förvaltning, iii)tillgången till alternativa finansieringskällor och iv) möjligheter- na att använda medel ur insättningsgarantifonden för att återkapita- lisera en bank. Utöver Resolutionsreserven finns i den s.k. Stabilitets- fonden.38 Stabilitetsfonden är separat från Resolutionsreserven och ska användas för att finansiera förebyggande statligt stöd, exempel- vis genom att ställa ut generella garantier till solida banker, och de s.k. statliga stabiliseringsverktygen (se avsnitt 6.4.3).39 Tabell 8.1 ger en sammanfattande jämförelse mellan Resolutionsfonden och Reso- lutionsreserven. 36Fördelningen av bidrag till Resolutionsfonden bestäms av en fördelnings- nyckel baserad på hur bidrag till ECB:s kapital beräknas. 37Se även avsnitt 10.4.3 och 12.6. 38Lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. 39Fram till finansierades de garantier och andra former av stöd som staten gav till kreditinstitut (banker) med medel från Stabilitetsfonden. När fonden infördes tillförde staten genom ett särskilt anslag. Stabilitetsfonden har en av riks- dagen fastställd låneram som kan användas om medlen i fonden inte skulle räcka. 31december uppgick stabilitetsfondens tillgångar till . Se Riksgälden (2019) Årsredovisning 2018. Resolutionsreserven ska uppgå till av garanterade insätt- ningar i Sverige.40 Resolutionsfondens avgiftsuttag, i enlighet med krishanteringsdirektivets minimikrav, upphör vid motsvarande av de samlade garanterade insättningarna i de deltagande medlemsstaterna. har inte bestämt något slutdatum för när målnivån för Resolutionsreserven ska vara nådd (utöver minimi- kravet i krishanteringsdirektivet). Resolutionsfondens målnivå på av garanterade insättningar i bankunionen ska uppnås vid utgången av 2023; målnivån förväntas då motsvara cirka 60 miljarder euro.41 De avgifter som bankerna betalat till Resolutionsreserven uppgick till 37,8 miljarder kronor.42 Det mot- svarar av de sammanlagda, garanterade insättning- arna i . Det är värt att understryka att även om Resolutionsfonden är nominellt betydligt större än Resolutionsreserven, ska den täcka 40Proposition 2015/16:5. 41Om målnivån inte nåtts vid utgången av 2023 måste bankerna fortsätta betala in till Reso- lutionsfonden till dess att målnivån är nådd. Artikel 69.4 i SRM-förordningen. 42Riksgälden (2019) Årsredovisning 2018. eventuella resolutionskostnader för ett större antal banker. I det avseendet är täckningsgraden för Resolutionsreserven högre än för Resolutionsfonden. Varken Resolutionsfonden eller Resolutions- reserven är dock tillräckligt stor för att kunna användas för återkapi- talisering om flera, större systemviktiga banker fallerar . Tabell 8.2 visar ett räkneexempel på hur stora kostnaderna kan bli för återkapitalisering av de tre största bankerna i ett antal deltagande medlemsstater och . De tre svenska storbankerna har ett eget kapital – ett grovt mått på återkapialiseringsbehovet – på i genom- snitt (). Det är ett betydligt större belopp än storleken på Resolutionsreserven. Som framgår av tabellen är den potentiella kostnaden för återkapitali- sering av franska, tyska och spanska banker betydande. Anm. 1 Återkapitaliseringsbeloppet är av totala tillgångar. 2 BNP för avser 2017. Källa: World Banks 2018 (tillgångar), (BNP och växelkurs USD/EUR) och egna beräkningar. Detta sätt att relatera en resolutionsfonds storlek till kostnaderna för återkapitalisering av banker som redan har försatts i resolution, ger dock en missvisande bild av den förväntade kostnaden för åter- kapitalisering. För det första beaktar beräkningarna inte sannolik- heten att en bank ska fallera (eller vara nära att göra det), vilken påverkas på förlusternas storlek och bankernas kapitaltäckning. Beräkningarna beaktar, för det andra, heller inte hur mycket ned- skrivningsbara skulder bankerna har. För det tredje beaktas inte kravet på att av bankens skulder och egna kapital måste skrivas ned innan det kan bli aktuellt att använda fonden för förlust- absorbering eller återkapitalisering. Därtill kan en resolutionsfond bara användas av totala skulder och eget kapital.43 Det finns beräkningar av Resolutionsfondens tillräcklighet i olika krisscenarier där beräkningarna försöker beakta samtliga dessa faktorer. Beräkningarna uppskattar att Resolutionsfonden är till- räcklig även vid en mycket allvarlig systemkris men det förutsätter sannolikt att den finansiella säkerhetsmekanismen aktiveras.44 Sam- manfattningsvis är det således svårt att jämföra målnivåerna mellan Resolutionsfonden och Resolutionsreserven utan att beakta riskerna i bankerna och hur stora interna buffertar bankerna har. Tillgång till alternativ finansiering Om Resolutionsreserven inte räcker till för att finansiera stöd, kom- pensation eller andra åtgärder som möjliggörs av resolutionslagen, kan ytterligare medel tillföras (även om det finns tillgångar i reser- ven) för att täcka tillfälliga underskott genom upplåning av Riks- gälden.45 Reservens låneram uppgår enligt gällande riksdagsbeslut till . Det finns även en garantiram kopplad till Resolutionsreserven. Garantiramen kan användas om banker i reso- lution initialt behöver stöd för sin finansiering (likviditetsstöd).46 Garantier kan ges till banken själv eller till , som sedan tillhandahåller likviditet. Garantiramen uppgår enligt gällande riksdagsbeslut till . För ytterligare finansiering krävs godkännande.47 Därtill ska ytterligare finansiering prövas enligt statsstödsreglerna. Den finansiella säkerhetsmekanism som kommer att kopplas till Resolutionsfonden senast , ger tillgång till alternativ finansiering i form av de lån som ges via ESM respektive eventuella parallella kreditlinor från deltagande medlems- 43Det är inte rimligt att bygga upp ett finansieringsarrangemang som ska täcka alla tänkbara kostnader. Medel som avsätts i t.ex. en resolutionsfond har en alternativ användning, vilket gör att ett ”maximalt” finansieringsarrangemang inte är samhällsekonomiskt optimalt. Ett för generöst skyddsnät kan också leda till att bankerna och deras aktie- och fordringsägare får minskade incitament att begränsa risktagandet. 44De Groen och Gros (2015); Benczur m.fl. (2017); Europeiska kommissionen (2018). 4527 kap. 7 § lagen (2015:1016) om resolution. 46Se vidare avsnitt 8.3. 4727 kap. 6 § lagen (2015:1016) om resolution. stater som inte har euron som valuta. Sammanlagt uppskattas den finansiella säkerhetsmekanismen, som nämns ovan, uppgå till . Förvaltning av fondens medel Resolutionsreserven är ett räntebärande konto i Riksgälden. När avgifterna från bankerna betalas in till kontot går de in i statens samlade kassaflöde, i likhet med andra inbetalningar till staten.48 När Resolutionsreserven används görs en utbetalning från kontot och pengar går ut ur statens budget. När avgifterna betalas in förstärker de budgetsaldot, vilket minskar statens låne- behov och statsskulden.49 När utbetalningar görs ökar lånebehovet och statsskulden. Resolutionsreservens konstruktion följer de all- männa principer som tillämpas för statens budget.50 Ett motiv till att låta inbetalningar minska statsskulden i stället för att öronmärkas och fonderas är att uppnå en så kostnadseffektiv förvaltning av stats- skulden vid varje given tidpunkt. Till skillnad från Resolutionsreserven är Resolutionsfonden en fond i egentlig mening med medel som investeras i tillgångar som kan avyttras. Fondens medel ska investeras i obligationer som utfär- das av medlemsstater eller mellanstatliga organisationer eller i hög- likvida medel med hög kreditvärdighet (t.ex. I centralbanker).51 Fon- dens investeringsstrategi ska vara försiktig.52 Såväl Resolutionsre- serven som Resolutionsfonden får ta emot och behålla medel, inklu- sive finansiella tillgångar, som uppkommit i samband med resolution (t.ex. ränteinkomster från garantier eller aktier som mottagits vid kapitalinjektioner).53 Dessa medel får i båda fallen tillgodoräknas i förhållande till målnivån. 48Inkomsterna från resolutionsavgiften redovisas mot en s.k. inkomsttitel (9833) på statens budget. 49Avsnitt 12.5 uppskattar effekterna på statens lånebehov och statskulden vid ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen. 50Enligt 3 kap. 3 § i budgetlagen (2011:23) ska regeringens förslag till statens budget omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. 51Artikel 75.3 i SRM-förordningen, 52Det är kommissionen som fastställer riktlinjerna för hur Resolutionsfonden ska förvaltas och kriterier för investeringsstrategin. 53Regeringens proposition 2015/16:5 Genomförandet av krishanteringsdirektivet respektive artikel 75.2 i SRM-förordningen. Användning av insättningsgarantifonden i resolution Användningen av insättningsgarantifonder inom EU styrs av den nationell lagstiftningen. SRM-förordningen innehåller regler för hur insättningsgarantin ska användas i resolution.54 Reglerna avser pri- märt den roll insättningsgarantisystemen i de deltagande medlems- staterna har när det gäller att träda in i stället för de garanterade insättningarna i en bank i resolution.55 I kan insättnings- garantifonden tillskjuta medel för att återkapitalisera en bank i reso- lution eller ett broinstitut.56 SRM-förordningen innehåller ingen motsvarande bestämmelse. Det är därför oklart om och hur den svenska insättningsgarantin kan användas för att återkapitalisera en bank i resolution. Regelverket för finansiering vid resolution är detsamma för EU:s medlemsstater, oavsett deltagande i bankunionen. Det innebär att det inte finns några avgörande skillnader mellan Resolutionsfonden och Resolutionsreserven när det gäller de ändamål som får finan- sieras eller vilka finansieringskällor som kan bidra. Utgångspunkten är också att användning av fondmedel ska ske endast i undantagsfall och . Likväl finns det ett antal skillnader när det gäller hur finansiering vid resolution är utformad i respektive inom Resolutionsmekanismen. Nedan görs en bedöm- ning av hur dessa skillnader kan påverka förutsättningarna för att upprätthålla finansiell stabilitet i vid ett svenskt deltagande i bankunionen jämfört med att stå kvar utanför. 54Artikel 79 i SRM-förordningen. 55Om ett en bank hamnar i resolution ska insättarnas insättningar (upp till en viss nivå, i ) grantanteras. Det innebär att de garanterade insättningarna inte kan skrivas ner eller konverteras när skuldnedskrivningsverktyget används. I stället är det insätt- ningsgarantin som ska svara för de förluster som garanterade insättare hade fått bära om de inte hade funnits någon insättningsgaranti. 567 a–c § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Ett deltagande i bankunionen innebär att den potentiella kapaciteten för förlustabsorbering eller återkapitalisering av större, system- viktiga svenska banker ökar påtagligt. Det ger, under förutsättning att Resolutionsfonden inte är hårt ansträngd, bättre förutsättningar för en effektiv krishantering. Eftersom Resolutionsfonden är ömse- sidig innebär ett deltagande i bankunionen att svenska banker bidrar med sin pro rata andel av skillnaden mellan målnivån och behåll- ningen i Resolutionsfonden. Det innebär att i händelse av att medel ur fonden behöver tillföras en svensk bank i resolution, behöver svenska banker inte påföras lika stora förhandsbidrag som de (i en motsvarande situation) påförs om står kvar utanför bank- unionen. I tider av finansiell instabilitet kan det vara värdefullt att bankerna, vars återbetalningsförmåga kan vara hårt ansträngd, inte påförs för höga avgifter.57 Värdet av att få tillgång till en större resolutionsfond beror på hur hårt ansträngd fonden är. Uppskattningar indikerar att Resolutions- fonden i kombination med den finansiella säkerhetsmekanismen är tillräcklig även vid en mycket allvarlig systemkris. Icke desto mindre kan det uppstå en mycket exceptionell situation med en bank- systemkris som drabbar brett inom bankunionen där tillgången till Resolutionsfonden kan komma att ransoneras.58 I en sådan (osan- nolik) situation kan det finansiella skyddsnätet vara större utanför bankunionen. Det beror på att de låne- och garantiramar som är kopplade till Resolutionsreserven då kan aktiveras. Det förutsätter att den svenska statens upplåningskapacitet är fortsatt god. Ut- nyttjande av Resolutionsreserven och eventuellt låne- och garanti- ramarna medför dock att det enbart är svenska banker som svarar för att återställa målnivån i Resolutionsreserven och för de kostnader som uppstår när låne- eller garantiramen används. 57På motsvarande sätt måste svenska banker, vid ett deltagande, betala bidrag till Resolu- tionsfonden om dess målnivå underskrids till följd av resolutionsfall i andra deltagande med- lemsstater (se vidare avsnitt 12.4). 58Se vidare avsnitt 12.4.1 Konto eller fond? En skillnad mellan de båda resolutionsfonderna är att Resolutions- fonden är en fond i egentlig mening medan Resolutionsreserven är ett konto i Riksgälden. Det finns för- och nackdelar med båda arrangemangen. Förutom att Resolutionsreserven är utformad i enlighet med hur statliga garantier generellt finansieras och redovisas i , innebär dess konstruktion att statens medel inte låses in för någon specifik användning. Fördelen med en fond är att den kan skapa säkerhet om att medel finns tillgängliga och minska risken för att inbetalade avgifter används för andra ändamål än att skapa upplåningsutrymme i händelse av en bankkris. En fond kan i det avseendet ses som ett sätt att minska samberoendet mellan statens finanser och banksystemet i en bankkris. Det kan dock ifrågasättas om valet av finansieringsarrangemang är det bästa sättet att minska samberoendet; finansieringsarrangemangets storlek och grad av ömsesidighet torde vara av större betydelse.59 Därutöver bör medlemsstaters statsfinansiella problem i första hand hanteras via finanspolitiken.60 Det faktum att ett deltagande i bankunionen innebär att de förhandsbidrag (avgifter) som svenska banker betalar in förvaltas i en fond i stället för på ett konto i Riksgälden bör, sammantaget, inte ha någon större betydelse för möjligheterna att hantera svenska banker i kris. Krishanteringsdirektivets regler har i vissa fall införts i svensk rätt i syfte att skapa flexibilitet i Riksgäldens hantering av svenska banker i kris. I vissa avseenden kommer denna flexibilitet att minska vid ett svenskt deltagande i bankunionen. Ett deltagande kommer sannolikt innebära begränsningar i möjligheterna att använda insättningsgaranti i resolu- tion på grund av det sätt genomfört krishanteringsdirektivet i dessa delar. Det är dock svårt att bedöma betydelsen av detta. Därtill kommer den alternativa beräkningsgrunden för skuldnedskrivning inte tillämpas av . Den praktiska betydelsen av den alternativa beräkningsgrunden inte kan användas får, av ett antal skäl, 59SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser. 60En fond som enbart köper svenska statspapper som sedan säljs när fondmedlen behöver tas i anspråk skiljer sig inte på något avgörande sätt från om staten (Riksgälden) emitterar i övrigt likvärdiga statspapper för att finansiera resolutionsåtgärder. bedömas vara begränsad. För det första krävs, som påpekas ovan, mycket stora förluster för att MREL-kraven inte ska vara tillräckliga för att absorbera förluster eller återkapitalisering. För det andra ska MREL- kraven, enligt nu gällande regelverk, för svenska banker uppfyllas () fullt ut med efterställda skulder. Kravet på full efter- ställdhet gör det osannolikt att sådana skulder undantas från nedskriv- ning eller konvertering, vilket är ett krav för att kunna använda Reso- lutionsreserven. För det tredje är Riksgäldens MREL-krav inte kalibre- rade utifrån att Resolutionsreserven per automatik kan användas för förlustabsorbering eller konvertering. Som regel är MREL-kraven lägre än kravet på nedskrivning på av totala skulder och eget kapital (eller av riksvägda tillgångar).61 Under finanskrisen vidtog centralbanker runtom i världen, inklusive och , omfattande åtgärder för att tillföra likviditet till det finansiella systemet. Även statliga stödåtgärder vidtogs, främst genom att garantera bankernas finansiering på längre löp- tider. De likviditetsstödjande åtgärder som centralbanker och stater kan vidta kompletterar varandra och har stor betydelse före en effek- tiv krishantering av banker. Inrättandet av bankunionen påverkar inte centralbankernas – vare sig ECB:s eller de nationella central- bankernas – möjligheter att ge likviditetsstöd. Den direkta påverkan som finns gäller lån och garantier till banker i form av förebyggande statligt stöd respektive likviditetsstöd via Resolutionsfonden. Detta avsnitt jämför förutsättningarna för likviditetsstödjande åt- gärder i och inom bankunionen. Det gäller både utanför reso- lution (8.3.1) och i resolution (8.3.2). De former för likviditetsstöd som berörs är centralbankernas likviditetsstödjande åtgärder (både generella och i form av nödkrediter), statliga garantier samt likviditetsstöd som finansieras av resolutionsfonder. I avsnitt 8.3.3 görs en bedömning av potentiella konsekvenser av att delta i bankunionen respektive att stå kvar utanför när det gäller förutsättningarna för likviditetsstöd. 61Det s.k. bankpaketet innebär att det kommer ställas minimikrav på efterställdhet, vilket sanno- likt minskar skillnaderna mellan svenska banker och andra banker inom EU i det avseendet. Nya Basel-regler kommer att innebära att ett golv sätts för hur låga riskvikterna kan vara. De nya reglerna tillsammans med reviderade riktlinjer för bankernas interna modeller gör att skill- naden mellan de båda beräkningsgrunderna minskar (dvs. skillnaden mellan riskvägda och totala tillgångar minskar). Likviditetsstödjande åtgärder utanför resolution inbegriper dels centralbankernas generella likviditetsstödjande åtgärder, vilka vidtas i penningpolitiskt syfte, dels möjligheterna att, under särskilda vill- kor, ge enskilda banker (eller vissa andra finansiella företag) nödkrediter. Därtill kan statliga garantier användas för att garantera bankernas tillgång till marknadsfinansiering. Inom euroområdet är det ECB som ansvarar för de generella likviditetsstödjande åtgär- derna medan de nationella centralbankerna ansvarar för att ge nöd- krediter. I har motsvarande uppgifter. I har Riksgälden ansvaret för att tillämpa stödlagen, vilken möjliggör statliga garantier som en del av förebyggande statligt stöd. Generella likviditetsstödjande åtgärder från Generella likviditetsstärkande åtgärder underlättar för banker att låna i . Sådana åtgärder kan vidtas i en situation när det är ont om likviditet i banksystemet. Dessa åtgärder vidtas i penning- politiskt syfte.62 Likviditetsstöd som ges i penningpolitiskt syfte har ofta även effekter på den finansiella stabiliteten. I realiteten kan effekterna på finansiell stabilitet vara väl så stora, och önskade, som de penningpolitiska effekterna. Generella likviditetsstödjande åtgär- der kan exempelvis utgöras av lån på längre löptider än normalt, lån i annan valuta eller att accepterar andra säkerheter än den gör i de reguljära penningpolitiska operationerna. Eftersom de generella likviditetsstödjande åtgärderna görs i penningpolitiskt syfte omfattas de av centralbankernas penningpolitiska oberoende. Även om det kan finnas vissa skillnader i regelverket för hur Riks- banken respektive ECB väljer att utforma dessa åtgärder, finns det således inga direkta konsekvenser av ett eventuellt svenskt delta- gande i bankunionen. 62Likviditetsstöd som ges i penningpolitiskt syfte utgör inte statsstöd. Se punkt 62 i Europe- iska kommissionen (2013, ) Bankmeddelandet 2013/C 216/1.