sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Om myndigheterna behåller arkivbestånd som inte längre behövs i verksamheten kan det, enligt , innebära att arkiven inte blir lika tillgängliga för allmänheten och forskningen.15 De statliga myndigheterna som närvarade vid utredningens dialogmöte gav ut- tryck för en liknande uppfattning, nämligen att betydelse som kulturarvsmyndighet minskar om delar av förvaltningshistorien finns kvar hos myndigheterna.16 om behovet av att kunna planera överlämnanden För innebär den nuvarande modellen för överlämnande att man har svårt att planera resursbehovet för hantering och beva- rande av de arkiv som kan komma att överlämnas i såväl analog som elektronisk form. I ett inspel till föreslog Riks- arkivet att den aviserade arkivutredningen borde utreda möjligheten att införa en lagreglerad överlämnandeplikt, dvs. att alla arkivhand- lingar som är äldre än skulle överlämnas till Riks- arkivet. Man har dock senare ändrat uppfattning. Ärende om överlämnande av Länsrätten i arkiv (1997–2010), (Dnr RA 232–2017/8936). Överlämnande av allmänna handlingar till . 16Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter . Myndigheten bedömer att en sådan plikt skulle medföra flera svår- bedömda gränsdragningsfrågor. anser dessutom att en överlämnandeplikt skulle innebära ett förändrat fokus för med tyngdpunkt på mottagande av arkiv och utlämnande av hand- lingar till myndigheterna för deras handläggning. föreslår att det i stället ska införas ett krav på att myndigheterna ska ta fram, och återkommande revidera, planer för överlämnande av sina arkiv. Planerna föreslås vara en del av myndigheternas arkivredovisning och ska tas fram i samråd med . Enligt förslaget ska vägleda myndigheterna i deras bedömning av vad som bör bevaras och när det kan vara lämpligt att överlämna arkiven. I förslaget ingår även att bör få föreskriftsrätt för hur planerna ska utformas. Överlämnandeplaner har flera fördelar enligt . De kan bl.a. användas för att få överblick över de arkivbestånd som myndig- heterna förvarar och ge information om handlingarnas skick. Planerna skulle också kunna underlätta beräkningar och planeringen av över- lämnandet.17 8.2.3Överlämnande enligt krav i registerförfattningar I vissa s.k. registerförfattningar finns bestämmelser om att person- uppgifter får undantas från gallring om de överlämnas till . De tvingande bestämmelserna om överlämnande är en skyddsåtgärd i och med att uppgifterna är tillgängliga i den verksamhet där de har behandlats för de ursprungliga ändamålen. Konstruktionen med tvingande bestämmelser om överlämnande kommer från för- fattningar som utarbetades och framåt. I vissa fall har bestämmelserna följt med när lagstiftningen har ändrats. finns tvingande bestämmelser om överlämnande till Riks- arkivet i 15 författningar.18 har i vissa förordningar bemyn- digande att föreskriva om undantag från gallring, förutsatt att upp- gifterna överlämnas till . Bestämmelserna om gallring och undantag från gallring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken är ett sådant exempel. Enligt 19 § lagen om den officiella statistiken ska personuppgifter gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål. Överlämnande av allmänna handlingar till . 18Riksarkivet har i en bilaga till skrivelsen – Bestämmelser om överlämnande av arkivhandlingar till i registerförfattningar – redovisat samtliga bestämmelser. den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undan- tag från denna skyldighet, med beaktande av arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet, forskningens behov och skyddet för den enskildes personliga integritet. Material som inte gallras ska över- lämnas till en arkivmyndighet. Enligt 12 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ska en statistikansvarig myndighet underrätta innan den gallrar sådana uppgifter. får med- dela föreskrifter om undantag från gallring enligt samma bestämmelse. har meddelat myndighetsspecifika föreskrifter om undan- tag från gallring för åtta statistikansvariga myndigheter enligt bemyn- digandet i förordningen om den officiella statistiken. Såväl som flera av de överlämnande myndigheterna ser problem med dessa tvingande bestämmelser om överlämnande. Vissa myndigheter kan fortfarande ha behov av handlingarna och önskar behålla dem . har föreslagit att det inte ska finnas några särbestäm- melser om överlämnande av uppgifter eller register till arkivmyndig- heterna i registerförfattningarna. De generella bestämmelserna om överlämnande i arkivlagen ska gälla för allt arkivmaterial, oavsett medium, och även för personuppgifter som har bevarats för arkiv- ändamål av allmänt intresse och vetenskapliga, statistiska eller histo- riska ändamål. Myndigheterna ska således själva bevara sådana person- uppgifter som överlämnas till för att undantas från gallring. Enligt bör inte myndigheterna få avgöra vilka personuppgifter hos dem som ska undantas från gallring. Beslut om sådant bevarande bör fattas av i samråd med den aktuella myndigheten. påtalar att ett överlämnande till arkivmyndighet kan innebära nackdelar för de registrerade eftersom det saknas lagligt stöd för att gallra, ändra eller rätta arkiverade personuppgifter som är överlämnade till en arkivmyndighet. Felaktiga uppgifter om den registrerade kan således komma att bevaras. lyfter fram brottsdatalagen (2018:1177) och de tillhörande förordningarna som exempel på hur bestämmelser om undantag från gallring skulle kunna utformas i stället.19 Utredningen har i kapitel 7 gjort bedömningen att registerförfattningarna bör ses över. 8.2.4Överlämnanden när en myndighet avvecklas I de fall en myndighet avvecklas och verksamheten inte förs över till någon annan myndighet, ska arkivet överlämnas till från det att myndigheten officiellt har upphört. De myn- digheter som avvecklas får viss vägledning genom en handledning som tagits fram av , ”Myndighet startar – myndighet upphör”. Där framgår att erfarenheter från tidigare myn- dighetsavecklingar har visat att bl.a. personal- och arkivfrågor varit särskilt tidskrävande. Myndigheterna uppmanas därför att kontakta så snart myndigheten fått information om en förestå- ende organisations- eller strukturförändring.20 Regeringen kan fatta beslut om att Kammarkollegiet ska ansvara för att hantera avveck- lingsfrågor som återstår efter det att en myndighet har upphört, som t.ex. att verkställa slutlig arkivläggning och överlämnande av arkivet till Riksarkivet.21 När tar emot ett arkiv från en avvecklad myndighet multipliceras den årliga bevarandeavgiften med 20, dvs. Myndig- heten debiteras detta belopp eftersom det inte finns någon myndighet att fakturera för arkivet . Avvecklingen av Riksutställningar är ett exempel på ett överlämnande vid myndighetsavveckling som blev ovanligt dyrt. Riksutställningar var en myndighet under Kultur- departementet med uppdraget att främja utveckling och samarbete inom utställningsområdet. omfattade cirka 60 hyll- meter. Därtill innehöll Riksutställningars arkiv en större mängd dia- bilder, fotografier, video- och ljudupptagningar samt några filmer. Riksutställningar hade digitaliserat delar av materialet och tog emot båda uppsättningarna, dvs. i både analog och elektronisk form. Kostnaden för överlämnandet av arkivet uppgick enligt leverans- överenskommelsen till 9 504 924 kronor.22 Bestämmelser om överlämnande av arkivhandlingar till i register- författningar. Myndighet startar – myndighet upphör, Att hantera organisations- och strukturförändringar i staten ur ett ekonomiadministrativt perspektiv (2014:57). 21Se 5 § 7 förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. Överenskommelse om övertagande av arkiv (Dnr RA 231–2016/12 186). Överlämnanden av allmänna handlingar från OSL-organ har uppmärksammat utredningen på att det inte konse- kvent har genomförts överlämnande från sådana organ som anges i 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i de fall då orga- net eller en del av dess verksamhet har tagits bort från bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Som exempel nämns att Apoteks- bolaget togs bort från bilagan utan kommentarer om de allmänna handlingarna i propositionen. uppger att myndig- heten inte vet var handlingarna finns i dag.23 När en verksamhet förs över från en myndighet till en annan ska i regel arkivet följa med den verksamhet som flyttas. Det innebär att en myndighet kan ha sitt eget arkivbestånd och hela eller delar av en ett arkiv som en gång har tillhört en annan myndighet. Den över- tagande myndigheten övertar också ansvaret för de arkivhandlingar som har överlämnats. I föreskrifter och allmänna råd om statliga myndigheters arkivhantering (RA-FS 1991:1) finns be- stämmelser om hur överlämnandet mellan myndigheter ska doku- menteras. Bildandet av Transportstyrelsen är ett exempel på en myndighets- sammanslagning där den nya myndigheten förvarar och ansvarar för föregångarnas arkiv, t.ex. arkiv från Järnvägsstyrelsen (2004–2008) och (1993–2008) från Vägverket.24 8.2.6Digital tillgång till överlämnade uppgifter Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska analysera förut- sättningarna för och bedöma om myndigheter bör kunna få digital tillgång till levererade uppgifter och på vilket sätt det lämpligen kan genomföras. I anslutning till uppdraget beskrivs problematiken med tvingande bestämmelser om överlämnande. Inspel om juridiska frågor till . Arkivbeskrivning för Transportstyrelsen (2019). registerförfattningarna påverkar myndigheternas arkivleveranser. Bestäm- melser om gallring och undantag från gallring tillsammans med tvingande bestämmelser om arkivleveranser leder bl.a. till oklarheter om registren måste överlämnas till . Ofta kvarstår också myndigheternas behov av de levererade uppgifterna. i direktivet anges att förvaltningen genom bättre samordning, t.ex. genom utnyttjande av gemensamma tjänster och källdata, för- väntas kunna uppnå effektiveringsvinster. Med anledning av beskriv- ningen i anslutning till uppdraget tolkar utredningen att uppdraget i första hand avser tillgång till överlämnade personuppgifter. Den problematiken beskrivs i avsnitt 8.2.3 och i avsnitt 8.4.4. 8.3Överlämnanden i kommuner och regioner I kommunerna och regionerna fungerar arkivmyndigheterna som slutarkiv för de allmänna handlingar som ska bevaras. Det finns i princip ett slutarkiv i varje kommun och region. Vissa kommuner och regioner har bildat kommunalförbund och samverkar kring bl.a. e-arkivlösningar. Flera kommuner har som praxis att arkiv överlämnas löpande till arkivmyndigheten och efter överenskommelse. Överlämnandet styrs normalt genom att det fastställs i en dokumenthanteringsplan. Ett sådant beslut förutsätter samråd med arkivmyndigheten eftersom en nämnd inte ensidigt kan fatta beslut om överlämnande av arkiv till arkivmyndigheten.25 Flertalet större kommunala och regionala arkiv- myndigheter har vägledningar, checklistor och annan dokumentation för att styra och underlätta leveransarbetet hos myndigheterna. Vidare lyfter flera arkivmyndigheter fram nödvändigheten av att vara med och kravställa vid t.ex. systemutveckling. Det handlar om att samordna de mer arkivspecifika kraven, såsom värdering av hand- lingarna och rutiner för överföring till e-arkiv, med andra krav som t.ex. informationssäkerhetsklassning. Därutöver har vissa arkiv- myndigheter utvecklat processer med andra delar av kommunen eller regionen för t.ex. systemavveckling. Arkivmyndigheterna menar att proaktiva åtgärder av det här slaget bidrar till att förenkla själva över- lämnandet och innebär att de handlingar och uppgifter som över- lämnas är sökbara och kan återanvändas . 25Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Vem bestämmer om arkiv i kommunen (2015). menar att det egna arbetet med att förenkla och effekti- överlämnandeprocessen är en viktig framgångsfaktor.26 I den kommunala arkivsektorn har det blivit allt vanligare att skilja på s.k. mellanarkiv och slutarkiv för elektroniska handlingar. Arkiv- myndigheternas e-arkivlösningar fungerar ofta både som mellanarkiv och slutarkiv. I mellanarkivet har myndigheterna fortfarande ansvaret för handlingarna och har tillgång till dem. De 15 regioner som sam- arbetar kring en gemensam e-arkivlösning i det s.k. R7-samarbetet27, menar att myndigheterna kan leverera uppgifter till mellanarkivet när exempelvis ett gammalt journalsystem ska avvecklas men vård- personalen fortfarande behöver tillgång till uppgifterna. Verksam- heten har direktåtkomst till uppgifter i mellanarkivet och slipper logga in i flera olika gamla avvecklade system för att komma åt informa- tionen. När verksamheterna inte längre behöver informationen över- förs handlingarna och uppgifterna till slutarkivet. I slutarkivet har ansvaret övergått till arkivmyndigheten och myndigheterna har inte längre åtkomst till handlingarna. Förfrågningar och sökningar han- teras då av arkivmyndigheten.28 innebär att arkivmyndigheterna delvis får andra upp- gifter än vad de har haft tidigare, eftersom de hjälper myndigheterna med bl.a. överföring till och behörigheter i mellanarkivet. Arkiv- myndigheterna har en direkt styrning och påverkan på myndigheternas arkiv i ett skede då myndigheterna fortfarande ansvarar för hand- lingarna. får arkivmyndigheterna större möjligheter att kon- trollera den information som kommer att överföras till slutarkivet, och se till att den har rätt kvalitet när den överlämnas. 8.3.2Finansieringen av överlämnade arkiv De kommunala och regionala arkivmyndigheterna står i regel för kostnaderna när arkiven har överlämnats till arkivmyndigheten. Arkivmyndigheterna fakturerar således inte myndigheterna för t.ex. Kommentar till rapport om de ekonomiska konsekvenserna av övergången till digital informationsförvaltning (2019–0612). 27Från början ingick sju regioner i det gemensamma e-arkivet, är de 15 stycken. 28Webbplatsen för R7 . bevarande- och tillhandahållandekostnader. I en del kommuner och regioner står myndigheterna för de kostnader som uppstår i samband med överlämnandet. Det kan t.ex. handla om kostnader för nedpack- ning, transport och uppackning på arkivmyndigheten. I en del mindre kommuner och regioner tar arkivmyndigheterna överhuvudtaget inte betalt för överlämnandet. Arkivmyndigheterna menar att de inte skulle få in några arkiv om överlämnandet med- förde kostnader för myndigheterna. De gemensamma e-arkivlösningarna finansieras av de kommuner eller regioner som deltar i samarbetet. 8.4Gällande rätt avseende överlämnande Iarkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om överlämnande av arkiv- material som gäller såväl statliga som kommunala myndigheter. Över- tagande kan ske både efter en överenskommelse mellan den aktuella myndigheten och arkivmyndigheten och efter ett ensidigt beslut från arkivmyndigheten. Arkivlagen innehåller således bestämmelser som är såväl frivilliga (dispositiva) som tvingande (indispositiva). Utgångspunkten är att den arkivbildande myndigheten ska ansvara för sitt arkivmaterial. När informationen och materialet blir äldre tenderar intresset för insyn i förvaltningen att minska. Likaså blir myndighetens eget behov av informationen mindre. Det finns där- med inte heller ett behov av en koppling mellan myndigheten och det material som tillkommit i dess verksamhet. Den arkivbildande myndigheten slipper då också kostnaderna för ändamålsenliga lokaler och system. Tanken är att materialet på frivillig väg och efter överens- kommelse ska kunna överlämnas till en särskild arkivmyndighet. Det finns ingen särskilt angiven tidpunkt för ett övertagande. I förarbetena till arkivlagen anförs att arkivmyndigheterna själva bör avgöra tidpunkten för överlämnande.29 I vissa fall kan en arkivmyndighet tvinga en myndighet att lämna över sitt arkiv. Överlämnande sker då efter ett beslut av arkivmyndig- heten. Så kan vara fallet om myndigheten missköter sitt arkiv eller inte har lämpliga förvaringsmöjligheter eller lokaler. Den statliga arkivmyndigheten, , har enligt egen uppgift, aldrig utnyttjat denna möjlighet. 29Arkiv m.m. (prop. 1989/90:72), s. 35 8.4.1Generell bestämmelse om övertagande Överlämnandet av ett arkivbestånd sker till en arkivmyndighet. Arkiv- myndigheterna har flera uppgifter, bl.a. ska de ha tillsyn över att myndigheterna och vissa andra organ fullgör sina respektive skyldig- heter enligt arkivlagen. Arkivmyndigheterna får också ta emot arkiv- material från myndigheter och enskilda. Det ska finnas arkivmyndig- heter inom såväl den statliga som den kommunala förvaltningen. En översiktlig beskrivning av arkivmyndigheterna finns i kapitel 4. Av 7 och 8 §§ arkivlagen framgår att den statliga arkivmyndigheten har tillsyn över –statliga myndigheter, –sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring och det arkiv som förvaras är statligt, –och dess organisatoriska delar vid förvaring av allmänna handlingar med stöd av lagen (1999:288) om överläm- nande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m., och –sådana organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till offentlighets- och sekretess- lagen. Den generella bestämmelsen om övertagande i arkivlagen komplet- teras med bestämmelser i viss annan lagstiftning. Exempelvis har offentlig verksamhet i allt högre utsträckning börjat överföras från myndigheter till bolag. För att den insyn som finns i en myndighets verksamhet inte ska omöjliggöras eller försvåras när verksamheten i fortsättningen bedrivs i andra former, finns det särskilda bestämmelser i lagen om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. En- ligt 11 § den lagen kan den statliga arkivmyndigheten besluta att handlingarna ska övertas om det enskilda organet inte uppfyller sina skyldigheter enligt lagen, eller enligt andra bestämmelser som gäller för förvaringen av de allmänna handlingarna. Det finns inte någon direkt motsvarande bestämmelse i lagen om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m. Däremot kan sådana handlingar övertas enligt 9 § första stycket arkivlagen eftersom såväl allmänna handlingar från beslutande församlingar som tidigare kyrkliga myndigheter står under tillsyn av den statliga arkiv- myndigheten, jfr 7 § första stycket och 8 § femte stycket samma lag. Bestämmelsen om övertagande i 9 § första stycket gäller även för de organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i dess bilaga. Det framgår av 8 § första stycket arkivlagen att den statliga arkivmyndigheten sköter tillsynen över dessa organ. Som nämnts ovan är i enlighet med 8 § arkivförord- ningen statlig arkivmyndighet. Det innebär att har rätt att ta emot arkiv från dessa fyra grupper av institutioner. Förhål- landet framgår också indirekt av bestämmelserna i 4 § förordningen (2009:1593) med instruktion för som anger att Riks- arkivet är arkivmyndighet för dessa organ. På motsvarande sätt får kommunstyrelsen och ta emot arkivbestånd från myndigheter som står under deras respektive tillsyn, 7 och 8 §§ arkivlagen. De kommunala arkivmyndigheterna ska därmed ta emot arkivhandlingar från –kommunala myndigheter, –sådana enskilda organ hos vilka allmänna handlingar förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring och det arkiv som förvaras är kommunalt, och –sådana juridiska personer som avses i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). När det gäller den kommunala förvaltningen har styrningen av arkiv- verksamheten överlämnats till kommunerna själva. I förarbetena anges också särskilt att de eventuella verkställighetsföreskrifter som meddelas av regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör begränsas till vad som är absolut nödvändigt när det gäller det kommunala arkivväsendet.30 8.4.2Statliga myndigheters överlämnande vid upphörande Om en statlig myndighet har upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan statlig myndighet ska, enligt 11 § första stycket arkivlagen, myndighetens arkiv överlämnas till den statliga arkivmyndigheten, dvs. , , såvida inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, före- skriver något annat. Genom 11 § arkivförordningen ges möjlighet att, om inte regeringen har föreskrivit något annat, meddela föreskrifter för statliga arkiv om överlämnande av ett helt arkiv, eller delar därav, till en annan myndighet eller till en arkivmyndighet. Om inte beslutar något annat ska alltså dessa arkiv överlämnas till . Även här är det således arkivmyndig- heten som avgör när och hur arkivet ska lämnas över. 8.4.3Kommunala myndigheters överlämnande vid upphörande På liknande sätt ska en myndighets arkiv överlämnas till den kommunala arkivmyndigheten om den kom- munala myndigheten upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan myndighet. Bestämmelsen gäller i de situationer där verksamheten förs över till ett enskilt organ eller till en statlig myndighet. Det finns bestämmelser om överlämnande även i registerförfattningar. Dessa är uttryckta på något olika sätt och hör oftast samman med be- stämmelserna om gallring. I ett antal författningar finns bestämmelser om att material och uppgifter ska överlämnas till en arkivmyndighet. 1989/90:72, s. 36. Exempelvis får, enligt 19 § andra och tredje stycket lagen (2001:99) om den officiella statistiken, regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva om undantag från gallring, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Behovet av skydd för den enskildes personliga integritet ska därvid särskilt beaktas. Material som inte gallras ska överlämnas till en arkivmyndighet. Komplette- rande bestämmelser finns i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Överlämnandebestämmelserna kan också vara utformade så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om undantag från de angivna gallringstiderna när det gäller bevarande av material för vetenskapliga eller historiska forsk- ningsändamål. Sådant material ska lämnas över till en arkivmyndig- het. Denna formulering finns exempelvis i 16 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, 15 § lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och i 4 § förordningen (2012:742) om behandling av personuppgifter vid marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (som innehåller verk- ställighetsföreskrifter till lagen [2012:741] om behandling av person- uppgifter vid utvärdering). Vissa kompletterande bestämmelser till nämnda lagar finns i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förordningen (2008:936) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen. I 21 § andra stycket förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet sägs att får meddela föreskrifter om att handlingar eller uppgifter som undan- tas från gallring ska överlämnas till en arkivmyndighet. Motsvarande bestämmelser finns bl.a. i förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet, förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i verksamhet, för- ordningen (2007:260) om behandling av personuppgifter i Försvars- maktens försvarsunderrättelseverksamhet och militära säkerhetstjänst och förordningen (2007:261) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverk- samhet. I brottsdatalagen (2018:1177) finns i stället bestämmelser om att material får överlämnas till en arkivmyndighet.