sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Det framhölls också att det, för att en särreglering ska vara motiverad, krävs att de grupper som undantas från kraven på tillstånd generellt har ett starkt intresse av att kunna använda övervakningsutrustning samt att särregleringen täcker in en stor del av de fall av övervakning som den utvalda kategorin kan ha intresse av att bedriva (prop. 2012/13:114 s. 50 och 51 och prop. 1997/98:64 s. 35). Tunnelbaneundantaget motiverades mer specifikt av att tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer ofta är brottsutsatta. Ett annat argument var att kameraövervakning på dessa platser behövs för att förhindra och begränsa verkningarna av olyckor. Vidare anfördes att människor ofta känner sig mer utsatta i tunnelbana än på andra allmänna platser. Övervakningsintresset konstaterades vara mycket starkt. Det framhölls också att de personer som övervakas normalt är de som skyddas av övervakningen (prop. 2012/13:115 s. 66). Redan inför att tunnelbaneundantaget infördes övervägdes om även andra allmänna transportmedel och kommunikationer borde omfattas av ett undantag från tillståndsplikten. I propositionen anfördes följande (prop. 2012/13:115 s. 66 och 67). Som vissa remissinstanser konstaterar kan det finnas ett starkt intresse av att övervaka även andra typer av allmänna kommunikationsmedel och hållplatser. Såväl intresset av kameraövervakning som integritetsskyddsintresset gör sig emellertid gällande med varierande styrka för olika typer av hållplatser och kommunikationsmedel. Vissa hållplatser är ofta utsatta för brott medan andra inte är det. Integritetsintresset kan göra sig starkare gällande vid övervakning av t.ex. busshållplatser och spårvägsstationer som ligger i direkt anslutning till trottoarer där många människor som inte färdas med de allmänna kommunikationsmedlen skulle omfattas av övervakningen. När det gäller allmänna transportmedel är vidare intresset av att övervaka i brottsförebyggande syfte normalt sett större i lokalbussar och pendeltåg som färdas kortare sträckor än när det gäller bussar och tåg som färdas längre sträckor, t.ex. SJ 2000. Vid kameraövervakning av allmänna transportmedel och hållplatser finns det alltså i många fall ett behov av att göra en prövning i det enskilda fallet. Sådan övervakning bör därför inte generellt undantas från kravet på tillstånd. Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd samt propositionen En ny kamerabevakningslag Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd återkom till frågan om kamerabevakning som avser järnvägstrafik och stationsområden borde få ske utan tillstånd. Som skäl för detta hade bl.a. anförts att det förekommer brottslighet av viss typ och viss omfattning på sådana platser, t.ex. i stationshus och på perronger. Vidare hade det bl.a. pekats på olycksrisker på järnvägslinjen, inklusive vid plankorsningar. Utredningen framhöll följande (SOU 2017:55 s. 277). Vad gäller järnvägen som sådan kan kamerabevakning ske tillståndsfritt av platser dit allmänheten inte har tillträde, såsom spårområden och bangårdar. På de platser där både passagerare och andra människor får uppehålla sig gör sig påtagliga integritetshänsyn gällande. föreslås nedan att möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning ska öka för ändamål som avser brottsbekämpning och motverkande av olyckor. Med hänsyn härtill saknas skäl att göra undantag från tillståndskravet. Flera remissinstanser, däribland , och , förespråkade att undantaget för tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer borde utvidgas till att omfatta i princip all järnvägs- och kollektivtrafik. Med anledning av de synpunkterna anfördes, i propositionen till kamerabevakningslagen (prop. 2017/18:231 s. 81), följande. Det kan först konstateras att det undantag för tunnelbanestationer som föreslås också är avsett att omfatta områden innanför stationens spärrlinje som är avsedda för annan spårbunden trafik, exempelvis pendeltåg. Enligt regeringens uppfattning finns det goda argument för att därtill införa ett utökat undantag från tillståndskravet för järnvägs- och kollektivtrafik. Det finns emellertid inte underlag att behandla frågan i detta lagstiftningsärende. Det framhölls dock att den nya kamerabevakningslagen kommer innebära förbättrade möjligheter att få tillstånd vid kamerabevakning av övriga allmänna transportmedel och stationer för brottsbekämpande och trygghetsskapande syften. 7.4.2Utgångspunkter för bedömningen av om ett utökat undantag från tillståndsplikten bör införas Inledningsvis ska något sägas om betydelsen av tidigare överväganden i frågan. Som framgått motiverades tunnelbaneundantaget ursprungligen till stor del av att tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer ofta är brottsutsatta, medan en individuell prövning ofta är påkallad i fråga om bevakning i annan kollektivtrafik. Argumenten togs till intäkt för att begränsa undantaget från tillståndsplikten till tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer. Dessa förarbetsuttalanden får emellertid, till följd av den nya dataskyddsregleringen, till stor del anses överspelade. Dataskyddsregleringen medför nämligen krav på individuella bedömningar innan en ny personuppgiftsbehandling påbörjas (se avsnitt 3.3.1 och 7.4.5). Detta gäller även sådan bevakning som är undantagen från tillståndsplikt enligt kamerabevakningslagen. Ett eventuellt utökat undantag från tillståndsplikten kommer alltså inte att medföra en presumtion för att bevakning är tillåten. Vid ett eventuellt utökat undantag måste prövningen av om ett fordon eller område är lagligt att bevaka göras utifrån regleringen i dataskyddsförordningen. Detta gäller för övrigt även i fråga om bevakning som påbörjas i tunnelbana. Motsvarande resonemang gör sig gällande i fråga om sådana platser i kollektivtrafiken där både resenärer och andra människor uppehåller sig. I tidigare förarbeten har det faktum att andra än resenärer kan befinna sig på vissa kollektivtrafikplatser ansetts utgöra ett skäl mot ett utökat undantag. Detta eftersom påtagliga integritetshänsyn då gör sig gällande. Mot bakgrund av att regleringen i dataskyddsförordningen innebär att en bedömning utifrån omständigheterna i varje fall numera ska göras inför en ny personuppgiftsbehandling, kan argumentet inte längre väga särskilt tungt när frågan om ett utökat undantag övervägs. Däremot kan sådana faktorer som att även andra än resenärer riskerar att filmas i stor utsträckning, få betydelse för om bevakningen är rättsenlig enligt dataskyddsförordningen. Så- dana omständigheter kan också få betydelse för vilka åtgärder som måste vidtas för att skydda den personliga integriteten i samband med en bevakning. I sammanhanget bör dock också framhållas att brottslighet och otrygghet på kollektivtrafikplatser inte enbart påverkar resenärer negativt utan även andra som uppehåller sig där. En omständighet av betydelse för frågan om ett utökat undantag bör införas är vilka problem som tillståndskravet medför. Frågan hänger nära samman med bevakningsintresset samt behovet och nyttan av kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Det bör, precis som tidigare, finnas ett stort behov av metoden för att ett undantag ska vara motiverat. Vilket integritetsskydd som finns om tillståndskravet slopas är också viktigt att ta hänsyn till. Att integritetsskyddet är tillräckligt långtgående är en förutsättning för att ett utökat undantag ska kunna införas. Nedan analyserar vi dessa frågor. I viss mån återkommer vi till argument som framgått i avsnitt 6. 7.4.3Tillståndskravet medför flera problem i verksamheterna Inledningsvis ska något sägas om tillståndskravets positiva effekter. I propositionen till kamerabevakningslagen uttalades att utöver att garantera ett starkt integritetsskydd underlättar ett tillståndskrav för tillsynsarbetet och ger goda förutsättningar för tillsynsmyndigheten att i förväg göra bedömningar av kamerabevakningens tillåtlighet. När ett tillstånd väl har meddelats får den som bedriver kamerabevakningen ett klart besked att rätta sig efter i stället för att riskera invändningar och tillsynsprocesser efter det att kamerabevakningen har kommit igång (prop. 2017/18:231 s. 55). Under förutsättning att villkor i tillståndet följs är risken att drabbas av korrigerande åtgärder givetvis begränsade. Även om tillståndsförfarandet ur ett verksamhetsperspektiv i och för sig kan medföra nu nämnda positiva effekter, visar vår kartläggning att tillståndskravet medför flera negativa effekter. I avsnitt 5 och 6 har de problem som tillståndsförfarandet medför beskrivits relativt ingående. För en utförlig beskrivning av problemen hänvisas till de avsnitten. Här ska bara kort konstateras att tillståndsförfarandet ställer krav på omfattande administration och är tids- och resurskrävande. Som framgått i avsnitt 3.3.2 medför kamerabevakningslagen vissa administrativa lättnader jämfört med tidigare, t.ex. genom att krav på statistik över brottsligheten på den aktuella platsen i förhållande till brottslighet på andra jämförbara platser inte längre behövs (prop. 2017/18:231 s. 73). har kraven på uppgifter i en ansökan till viss del utökats bl.a. med hänsyn till regleringen om konsekvensbedömningar i dataskyddsregleringen (prop. 2017/18:231 s. 74). Kraven på administration enligt dataskyddsförordningen gäller dessutom utöver de krav på administration som tillståndskravet medför (6 § kamerabevakningslagen). Även om kraven på vad en tillståndsansökan ska innehålla har utformats i nära linje med dataskyddsregleringen, och även om samma uppgifter i viss mån kan användas under tillståndsförfarandet, innebär tillståndskravet en administrativ pålaga i förhållande till regleringen i dataskyddsförordningen. I förhållande till regleringen i dataskyddsförordningen medför tillståndskravet nämligen ett nytt administrativt förfarande vid varje ny bevakning. Ett tillståndsförfarande aktualiseras därmed även om en kommande bevakning ska bedrivas under liknande förhållanden som en bevakning som redan bedrivs enligt ett tillstånd. Detta är, ur ett administrativt perspektiv, en viktig skiljelinje i förhållande till dataskyddsregleringen. Enligt regleringen om konsekvensbedömningar och förhandssamråd underlättas nämligen administration och byråkrati gällande liknande behandlingar. Av artikel 35.1 i dataskyddsförordningen framgår att en konsekvensbedömning kan omfatta en serie av liknande behandlingar som medför liknande höga risker. I skäl 92 till förordningen anges vidare att det ibland kan vara förnuftigt och ekonomiskt att en konsekvensbedömning avseende dataskydd inriktar sig på ett vidare område än ett enda projekt. Även av de riktlinjer som antagits av artikel 29-grupppen framgår att en enda konsekvensbedömning kan användas för att bedöma flera behandlingar som liknar varandra. Ett exempel som ges är att en järnvägsoperatör kan täcka videoövervakning på samtliga tågstationer med en gemensam konsekvensbedömning (Riktlinjer om konsekvensbedömning avseende dataskydd och fastställande av huruvida behandlingen ”sannolikt leder till en hög risk” i den mening som avses i förordning 2016/679, WP 248 rev. Efter en genomförd konsekvensbedömning krävs i vissa fall att den personuppgiftsansvarige samråder med och får svar från tillsynsmyndigheten innan en kamerabevakning påbörjas. ersätter tillståndsförfarandet i praktiken skyldigheten att förhandssamråda. Om tillståndskravet tas bort kommer samrådsskyldigheten att kvar- Samråd kommer bli aktuellt om en genomförd konsekvensbedömning visar att risken för de registrerades integritet är fortsatt hög även efter vidtagna säkerhetsåtgärder (skäl 94 till förordningen och WP 248 rev. 01 s. 21). Hur ofta samrådsskyldigheten kommer att aktualiseras i fråga om kamerabevakning av en allmän plats är beroende av flera faktorer. Som exempel kan nämnas den personuppgiftsansvariges tidigare erfarenhet av bevakningar och säkerhetsåtgärder. Om en aktör ska påbörja en bevakning som i relevanta delar liknar en bevakning som tidigare bedrivits enligt ett tillstånd, bör utgångspunkten t.ex. vara att det inte krävs ett samråd inför den nya bevakningen. I jämförelse med ett tillståndskrav innebär ett förhandssamråd därmed en administrativ lättnad. Samråd kommer nämligen inte, som ett tillståndsförfarande, att aktualiseras inför varje enskild ny bevakning. I ett fall då samråd aktualiseras kan det dessutom omfatta flera liknande bevakningar, vilket också innebär en administrativ fördel i jämförelse med ett tillståndsförfarande. Vidare kan den personuppgiftsansvarige dra nytta av ett förhandssamråd när det gäller framtida bevakningar av liknande slag, vilket rimligen leder till färre samråd . Slutsatsen är därmed att administration och byråkrati inför nya bevakningar kommer att bli mindre och mer ändamålsenlig utan ett tillståndskrav. Utöver de administrativa nackdelar som tillståndsförfarandet medför förhindrar det aktörerna att möta tillfälliga eller hastigt uppkomna behov av kamerabevakning. Tillståndskravet hämmar vidare utvecklingen av metoden och medför gränsdragningsproblem i förhållande till sådan bevakning som inte är tillståndspliktig. Slutligen leder tillståndsförfarandet till kostnader för administration (se avsnitt 5 och 6). Sammantaget innebär tillståndsförfarandet att aktörer i kollektivtrafiken och flygplatshavare inte ges förutsättningar att använda kamerabevakning på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt. Det har framkommit att fordon och områden i kollektivtrafiken i vissa fall därför inte bevakas, trots att behov finns. Detsamma gäller i fråga om bevakning av flygplatser och kringliggande områden. 7.4.4Behoven och nyttan av bevakning Tillståndskravet medför alltså flera negativa effekter. För att ett utökat undantag från tillståndsplikten ska vara motiverat bör det emellertid finnas ett påtagligt behov av bevakning. När tunnelbaneundantaget infördes konstaterades övervakningsintresset vara starkt med hänsyn till brottsutsatthet och risk för olyckor. Det kan visserligen konstateras att miljön i en tunnelbana i viss mån utmärker sig i förhållande till miljön i annan kollektivtrafik. Området är klart avgränsat och människor som vistas på platsen gör det i princip uteslutande för att resa kollektivt. Persontätheten är ofta hög och resvägarna flexibla. Miljön är därmed gynnsam för olika typer av brott. Det har emellertid, bland kollektivtrafiksaktörer, rått samstämmighet om att brottsutsattheten i kollektivtrafiken inte är ett problem enbart i tunnelbana. Brottslighet förkommer i varierande grad, också i annan kollektivtrafik. Bilden har bekräftats av . I avsnitt 5 och 6 har det relativt ingående beskrivits hur problemen med brottslighet i kollektivtrafiken ser ut . Här ska bara nämnas att problemen inte enbart finns i storstäder, utan även på andra orter och på landsbygden. Problemen upplevs som särskilt påtagliga i särskilt utsatta områden. Problemen finns i olika fordon för kollektivtrafik och på olika platser i kollektivtrafiken, t.ex. på och i anslutning till stationer och terminaler och på andra knutpunkter för kollektivtrafik. I propositionen till kamerabevakningslagen uttalades att vissa typer av platser på grund av platsens karaktär i princip bör kunna förutsättas vara brottsutsatta utan att det behöver bevisas i det enskilda fallet. Som exempel angavs vissa knutpunkter för allmänna kommunikationer (prop. 2017/18:231 s. 66 och 67). Ett särskilt område som återkommande har lyfts som problematiskt av aktörer på kollektivtrafikområdet är vidare gångstråk i anslutning till plattformar och terminaler. Det har också framkommit att det i vissa fall kan finnas problem på enstaka hållplatser. Miljön på sådana kollektivtrafikplatser som beskrivits skiljer sig på vissa avgörande punkter från miljön i tunnelbana. En viktig skillnad i sammanhanget är att platserna inte är klart avgränsade. Detta kan dock inte väga särskilt tungt i fråga om ett utökat undantag från tillståndsplikten bör införas. Däremot innebär det vissa utmaningar när ett undantag ska formuleras i författning. En annan skillnad är att andra kollektivtrafikplatser till stor del även nyttjas av andra människor än kollektivtrafikresenärer. Bevakning på en sådan plats kommer därmed att omfatta även andra personer än resenärer. På de platser där både resenärer och andra människor får uppehålla sig gör, som Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd anförde, påtagliga integritetshänsyn sig gällande (SOU 2017:55 s. 276 och 277). Som framgått kan sådana faktorer emellertid inte längre vara avgörande för frågan om ett undantag bör införas. Däremot kan de få betydelse för om en bevakning är rättsenlig enligt dataskyddsförordningen. Vi återkommer till betydelsen av integritetsaspekter nedan. Det går dock även att dra vissa paralleller mellan miljön i tunnelbana och miljön på andra kollektivtrafikplatser. Liksom i tunnelbana handlar det inledningsvis ofta om platser där ett stort antal människor vistas , vilket i sig skapar en brottsgynnsam miljö. I andra fall gäller dock motsatt förhållande, dvs. det är få människor som passerar platsen, t.ex. en hållplats som ligger i utkanten av ett samhälle. En sådan plats kan emellertid också, med hänsyn till platsens karaktär, vara brottsutsatt. En annan likhet mellan miljön i tunnelbana och miljön på andra kollektivtrafikplatser är att resenärers valmöjligheter att vistas på platserna ofta är begränsade. Om ett brott begås i ett fordon är den brottsutsatta dessutom särskilt utsatt, eftersom personens handlingsfrihet att lämna platsen är begränsad. Brottsutsattheten i kollektivtrafik får mot den bakgrunden, generellt sett, betraktas som större än på många andra platser i samhället, vilket har bekräftats av . Genom vår kartläggning har det framkommit att typen av brottslighet dessutom är likartad i såväl tunnelbana som i annan kollektivtrafik. Det handlar om olika former av brott, t.ex. tillgreppsbrott, narkotikabrott, ofredanden, våldsbrott och sexualbrott. Kollektivtrafiken är dessutom i sig ett särskilt mål för terroristbrott gentemot samhället. Som framgått tidigare begås brottsliga handlingar såväl mot resenärer och allmänheten som mot personal i kollektivtrafiken. Vår kartläggning visar vidare att det såväl i tunnelbana som i annan kollektivtrafik i varierande grad finns problem med ordningsstörningar (se avsnitt 5 och 6). En slutsats som kan dras av vår kartläggning är att behovet av kamerabevakning tar sikte på att öka tryggheten i kollektivtrafiken genom att minska risken för brott och ordningsstörningar. ning behövs dessutom för att förhindra olyckor och begränsa verkningar av eventuella terrorattentat. Det generella bevakningsintresset är med andra ord starkt. Det är en rimlig utgångspunkt att problem med brottslighet och ordningsstörningar påverkar resenärer och andra som vistats i kollektivtrafiken negativt. Oordning och brottslighet på sådana platser kan nämligen drabba enskilda resenärer och kan även leda till en generell känsla av otrygghet bland dem som vistas där. I värsta fall kan resenärer avskräckas från att åka kollektivt. Detta kan i sin tur medföra att kollektivtrafiken inte når upp till samhällets målsättningar, t.ex. vad gäller omfattningen av det kollektiva resandet, kollektivtrafikens nåbarhet, minskad trängsel i städer och minskade utsläpp (se t.ex. WSP Analys & Strateg, , Fördubblad marknadsandel för kollektivtrafik , hur kan vi nå dit och vad blir konsekvenserna? klimatpaverkan/Utslapp-av-vaxthusgaser-fran-inrikes-transporter/, hämtat ). Det kan emellertid inte heller uteslutas att bevakning kan leda till att vissa resenärer avstår från att åka kollektivt med hänsyn till att de känner obehag av att bli bevakade. Aktörer på kollektivtrafikområdet har framhållit effekterna av kamerabevakning i det trygghetsskapande arbetet som påtagliga. Detta gäller särskilt i de fall bevakning kombineras med annat trygghetsskapande arbete. Aktörerna har vidare menat att bevakning i viss mån leder till minskad brottslighet och minskade ordningsstörningar. Vidare har de poängterat att verkningarna av brott och ordningsstörningar kan minimeras genom bevakning i kombination med andra insatser. Nyttan av kamerabevakning är emellertid omdiskuterad. Området är svårforskat, bland annat av metodologiska skäl. Forskning, som primärt tar sikte på brottspreventiva effekter, får dock sägas visa att kamerabevakning på allmänna platser kan minska viss planerad brottslighet, t.ex. tillgreppsbrottslighet. Forskning talar vidare för att bevakning ger dessa positiva effekter under förutsättning att bevakningen kombineras med andra insatser (se mer om forskning i avsnitt 4). Det är ett rimligt antagande att motsvarande effekter kan uppnås vid bevakning i kollektivtrafiken. Det är också rimligt att tro att kamerabevakning i viss mån kan leda till minskade ordningsstörningar, samt begränsa effekterna av ordningsstörningar. som aktörerna på kollektivtrafikområdet i praktiken upplever ska inte underskattas. En annan slutsats som kan dras av vår kartläggning är att nyttan av bevakning i kollektivtrafiken i förlängningen upplevs som stor även i brottsbekämpande arbete, inte minst i den utredande verksamheten. Vid misstänkta brott i kollektivtrafiken kan begära ut material från bevakningskameror. har gett flera exempel på hur gärningspersoner kunnat lagföras som en direkt följd av att händelseförloppet har fångats på bild. Inspelat material tillmäts erfarenhetsmässigt dessutom ett högt bevisvärde i rättegångar. Kamerabevakning bidrar på så sätt i förlängningen till ökad rättssäkerhet vid lagföring av brott. Effekterna av kamerabevakning för att kunna klara upp brott synes onekligen vara positiva (se även delbetänkande av , SOU 2018:2 s.118, som kommit till samma slutsats). Av uppgifter från har också framkommit att tillgången till material från bevakningskameror i flera fall lett till att felaktigt misstänkta gärningspersoner kunnat avföras från utredningar. Kamerabevakning i kollektivtrafik kan därmed i förlängningen bidra till ökad rättssäkerhet. Avslutningsvis ska något sägas om bevakningsbehovet i fråga om flygplatser och kringliggande områden. Säkerhet på flygplatser omfattas av särskild reglering. I och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002 finns regler och gemensamma grundläggande standarder för luftfartsskydd. I bilaga 1 till förordningen fastställs gemensamma grundläggande standarder för att skydda den civila luftfarten mot olagliga handlingar. Av avsnitt 1.5 i bilagan framgår att övervakning, patrullering och andra fysiska kontroller ska vidtas på flygplatser och, vid behov, i angränsande områden till vilka allmänheten har tillträde, så att det blir möjligt att upptäcka personer som uppträder misstänkt och sårbarheter som skulle kunna utnyttjas för att begå olagliga handlingar samt att hindra personer från att begå sådana handlingar. Lagen om luftfartsskydd (2004:1100) innehåller kompletterande bestämmelser till förordning (EG) nr 300/2008. Det finns alltså en skyldighet i författning att bedriva övervakning på flygplatser i brottsbekämpande syfte. Redan mot den bakgrunden får bevakningsintresset anses vara starkt. Aktörer på området har bekräftat det starka bevakningsintresset och poängterat att behovet av kamerabevakning är stort (se avsnitt 5.4.7 och 5.4.8). Nyttan av bevakning upplevs vidare som stor. Liksom gällande bevakning i kollektivtrafiken kan bevakning av flygplatser i förlängningen även gynna brottsbekämpande arbete och leda till ökad rättssäkerhet. Bevakning leder därmed till stärkt samverkan mellan aktörer på kollektivtrafikområdet respektive flygplatshavare och i det brottsbekämpande och trygghetsskapande arbetet (jfr den uttalade målsättningen i fråga om samverkan i prop. 2017/18:231 s. 68). På så sätt uppnås en mer effektiv brottsbekämpning, vilket gynnar samhället i stort.