sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Bedömning: Arbetsförmedlingen bör byta namn till Arbetsmark- nadsmyndigheten. Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre återspeglar myndighetens uppdrag än vad namnet Arbetsförmedling- en gör. Utredningen föreslår namnet , som på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myndig- heten ansvarsområden, i jämförelse med namnet Arbetsförmedlingen. Det nya namnet kopplar till mål för arbetsmarknads- politiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bi- dra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2017/18:1). Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tyd- ligare återspeglar myndighetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknads- stöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att uppnå sysselsättning. Eftersom platsförmed- ling bara är en av många former för den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten är det nuvarande namnet Arbetsförmedlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar på myndigheten. Ett namn som kan inkludera ett bredare uppdrag är därför att föredra. I sam- band med införandet av den nya instruktionen bör regeringen därför överväga att införa ett nytt namn för myndigheten. Förslaget innebär en ny instruktion för Arbetsförmedlingen. I den nya instruktionen tydliggörs att myndighetens huvudsakliga upp- drag inte ska vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan på att erbjuda arbetsmarknadsstöd till anmälda som inte bedöms kunna få eller bibehålla arbete utan sådant stöd. Syftet med arbets- marknadsstödet är att dels att de arbetssökande ska uppnå sysselsätt- ning utan ekonomiskt stöd, dvs. sysselsättning som medför egen försörjning, dels att främja delaktighet på arbetsmarknaden för per- soner med funktionsnedsättning som innebär arbetshinder. ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. De uppgifter som framgår av den nya instruktionen ger samman- taget en rättvisande bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, lämpar sig för att redovisa verksamhetens resultat och är formulerade som uppgifter och inte prioriteringar. Den tydliggör också Arbets- förmedlingens uppdrag att sammanföra de som söker arbete och de som söker arbetskraft. Det arbetsmarknadsstöd som kan komma arbetsgivare till del ska i första hand avse stöd som inbegriper arbets- sökande som står långt ifrån arbetsmarknaden, då det främst är genom att underlätta för de som annars inte hade fått ett arbete som myndigheten bidrar till en varaktigt högre sysselsättning och lägre arbetslöshet. Genom en förstärkt och träffsäker arbetsmarknads- bedömning kan effekter som arbetsmarknadsstödet kan ge upphov till, i form av att snedvridande av konkurrensförutsättningarna på marknaden och undanträngning av arbetstillfällen, endast förekom- ma i de fall det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Vidare förtydligas Arbetsförmedlingens ansvar i förhållande till andra myndigheter, däribland kommunerna. Flera av ändringarna för- anleds av förslag som utredningen redogör för i andra kapitel. Se kon- sekvensanalyserna i kapitel 7, 8, 10 och 11 för dessa delar av förslaget. Myndigheten ges sammantaget ett ändamålsenligt uppdrag och en instruktion som kan ligga till grund för den operativa verksamhet som myndigheten i praktiken bedriver. Förslaget kommer att kräva anpassningar i Arbetsförmedlingens verk- samhet, bland annat i form av uppdatering av internt stödmaterial samt utbildning av personalen. Detta bör kunna genomföras innan den nya förordningen träder i kraft , det vill säga efter betänkandets överlämnande. Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmark- nadspolitiska regelverket. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. : (2011). Handledning för myn- digheternas instruktioner. (2006) Den offentliga arbetsförmedlingen. SOU 1990:31, Perspektiv på arbetsförmedlingen. Betänkande av dele- gationen för arbetsmarknadspolitisk forskning. SOU 1992:116, och uthyrning av arbetskraft. Be- tänkande av utredningen om avreglering av arbetsförmedlings- monopolet. 5Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed av yttersta vikt att myndigheten bedriver en effektiv verksamhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen konstaterar att så inte har varit fallet. I stället har Arbetsförmed- lingens effektivitet begränsats av att regeringens styrning har varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmed- lingen framför allt genom ökad automatisering och digitalisering, men att realiseringen av denna potential kräver förändringar i reger- ingens styrning. De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten tillsammans med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter ges exempel på hur statliga myndigheter arbetar med effektivisering och vilka förutsättningar som skiljer Arbetsför- medlingen från andra myndigheter. Efter det följer beskrivningar och analys av Arbetsförmedlingens effektivitet och regeringens styr- ning samt hur den senare påverkar myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. Avslutningsvis presenteras utred- ningens förslag och bedömningar för förbättrad kostnadseffektivi- tet, förstärkt kontinuitet och minskad detaljeringsgrad i regeringens styrning samt ett ändamålsenligt regelverk. I utredningens uppdrag från regeringen har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och bättre bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångs- punkt är att samhällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt. Under utredningens arbete har det blivit tydligt att ut- formningen av regeringens styrning har en väsentlig inverkan på Arbetsförmedlingens möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet och att arbeta med effektivisering. Utredningen har därför ansett det viktigt att bidra med en analys samt förslag och rekommendationer till regeringen om en mer ändamålsenlig styrning som bör kunna leda till både minskade kostnader och förbättrade resultat för . Inom ramen för arbetet har utredningen genomfört individuella intervjuer med Arbetsförmedlingens ledningsgrupp, samt haft möj- lighet att presentera preliminära analyser, bedömningar och förslag vid Arbetsförmedlingens ledningsgrupps- respektive styrelses ordi- narie möten, och har därigenom kunnat ta del av synpunkter och kommentarer. En gruppintervju har också genomförts med de fack- liga representanterna på Arbetsförmedlingen. Utredningen har även haft flera möten med Arbetsförmedlingens ledningsstab och eko- nomifunktion, i syfte att få information om nuläge och händelser av betydelse för det aktuella utredningsområdet. Vidare har möten genomförts med personer i ledande befattning på Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen samt med avdelningen för statlig styrning på Ekonomistyrnings- verket (ESV), där frågor om styrning av myndigheter och effek- tivitet har diskuterats. Utredningen har också tagit del av ett rap- porter från olika gransknings- och expertmyndigheter och dokumenta- tion från Arbetsförmedlingen såsom exempelvis budgetunderlag, interna utredningar och styrdokument. Slutligen har litteratur kring statlig styrning, styrning av arbetsmarknadspolitik och lagstiftnings- teknik studerats. Med kostnadseffektivitet menar utredningen att producera något eller uppnå en viss prestation utan onödig användning av tid eller pengar, ofta genom att göra saker på rätt sätt. För Arbetsförmed- lingen kan kostnadseffektivitet till exempel handla om att göra korrekta anvisningar till arbetsmarknadspolitiska insatser med så liten tidsåt- gång som möjligt. Med yttre effektivitet menar utredningen att uppnå önskad effekt, framför allt genom att göra rätt saker. kan yttre effektivitet till exempel handla om hur väl en viss arbetsmarknadspolitisk insats, exempelvis en ut- bildning, leder till att arbetssökande får ett arbete. De olika aspekterna av effektivitet är knappast oberoende av var- andra. En bättre kostnadseffektivitet kan till exempel öka möjlig- heten att utveckla nya metoder som leder till att den yttre effek- tiviteten förbättras. Med effektivisering menar utredningen insatser som förbättrar kost- nadseffektiviteten och/eller den yttre effektiviteten. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen I kapitlet hanteras inte Arbetsförmedlingens interna styrning efter- som det inte bedömts ingå i utredningens uppdrag. Inte heller ana- lyseras hur arbetsmarknadstjänster kan tillhandahållas på det sam- hällsekonomiskt mest effektiva sättet eftersom det särskilt belyses i kapitel 11. Statliga myndigheter ska eftersträva hög effektivitet och god hus- hållning av statens resurser. Det framgår både i 3 § myndighetsför- ordningen (2007:515) och i budgetlagen (2011:203). har många myndigheter genomfört åtgärder för att minska sina kostnader. Vanliga åtgärder har varit samlokalisering av verksamhet med andra myndigheter, minskning av lokalyta samt outsourcing av framför allt stödresurser som till exem- pel it-support, löne- och ekonomihantering, reception och vakt- mästeri. Den resultatstyrning som präglat statsförvaltningen har vidare inneburit att myndigheterna strävar efter att flytta resurser till de verksamhetsområden som i störst utsträckning bidrar till att de når sina mål. De vanligaste metoderna för effek- tivisering av kärnverksamhet har varit: •utveckling av arbetsprocesser, •minskning av onödig efterfrågan, •samverkan med andra aktörer, •digitalisering och automatisering, 1Avsnittet baseras på rapporter (2014 och 2016) om effektivisering i staten samt på information från utredningens möte med avdelning för statlig styrning på ESV (). Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen De olika metoderna kombineras frekvent med varandra. Det har dess- utom varit vanligt att utveckling av arbetsprocesser har skett tillsam- mans med införande av Lean2 eller andra metoder som innebär arbete med ständiga förbättringar, identifiering av tidstjuvar och onödig efterfrågan. Processorientering har ofta kombinerats med speciali- sering och centralisering som syftat till att öka framför allt kost- nadseffektiviteten i olika processteg eller arbetsmoment. Incitamenten för att effektivisera kan både vara styrning från regeringen, förändringar i omvärlden eller en egen insikt i myndig- heten om att det finns ett sådant behov. Enligt en studie från Eko- nomistyrningsverket (ESV) inleds arbetet ofta med att någon form av ”misslyckande” har konstaterats. Det kan exempelvis handla om uppmärksammade extremfall, dåliga resultat, negativa balanser, lågt förtroende för verksamheten eller förändrade krav från myndig- hetens målgrupper. bromsas effektiviseringsinitiativ av målkonflikter i myn- dighetens uppdrag eller av politiska prioriteringar. Ett uppdrag att tillhandahålla likvärdig service i hela landet kan exempelvis innebära att myndigheter måste behålla personal och kontorsyta även på platser där efterfrågan är väldigt låg. På liknande sätt kan en politisk vilja att prioritera medborgarnas möjlighet att välja utförare av en viss offentlig tjänst försvåra effektivisering genom stordriftsfördelar. Myndigheters effektivisering syftar enligt ESV vanligen till ökad kvalitet3, snarare än till att sänka verksamhetens kostnader. Det före- kommer dock att både ökad kvalitet och sänkta kostnader eftersträ- vas. är en av de myndigheter som har genom- fört effektiviseringsåtgärder som både minskat kostnaderna och skapat nytta för myndighetens målgrupper.4 Få myndigheter vidtar dock åtgärder i syfte att enbart sänka sina kostnader om detta inte initierats av regeringen. Utveckling som har kommit till stånd på grund av yttre incitament, såsom krav från mål- gruppen, har dock enligt ESV ofta lett till lägre kostnader utan att 2Lean är en modell för verksamhetsutveckling som bygger på att maximera värdeskapande och effektivitet. Viktiga inslag är att eliminera slöseri och onödigt arbete. 3Ökad kvalitet kan både avse till exempel att något görs mer noggrant eller aktiviteter som ökar möjligheten att uppnå förväntade resultat eller effekter. 4Med utgångspunkt i styrmodellen har automatiserat handlägg- ningsprocesser och arbetat med regelförenklingar. Sammantaget har förbättringarna lett till att myndighetens målgrupper har fått sina beslut snabbare och att antalet handläggare för bo- stadstillägg har kunnat minskas från 180 till 50–60 personer. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen det från början har varit syftet. Sannolikt är detta en effekt av att onödig efterfrågan har minskat och av förbättrade arbetsprocesser. ESV konstaterar att det finns ett behov av att utveckla en kultur i statsförvaltningen som stödjer effektivisering av både kvalitet och kostnader. Det är enligt ESV ovanligt att departementen visar något större intresse för möjligheter att förbättra myndigheternas kost- nadseffektivitet. I stället handlar uppdrag om effektivisering om ökad kvalitet, till exempel i termer av kundtillfredsställelse eller förbätt- rade resultat. En förklaring till detta kan vara att respektive politik- område argumenterar för de resurser man anser sig behöva, i strävan att uppnå bästa möjliga resultat och effekter, där det ofta blir Finans- departementets uppgift att vara ”grindvakt” när det gäller kostnader. Det skiljer från till exempel , där statsförvaltningen i större utsträckning ses som en koncern än som separata myndig- heter, vilket ger bättre incitament för att flytta resurser som frigörs i en myndighet till en annan där behoven bedöms vara större. Särskilt om effektivisering genom produktivitetsavdrag För att skapa ett kontinuerligt tryck på myndigheternas kostnads- effektivitet används en modell för pris- och löneomräkning (PLO) för statliga myndigheters förvaltningskostnader. Den innebär att ett produktivitetsavdrag görs vid uppräkningen av lönekostnader.5 ESV har dock konstaterat att modellen sällan utgör ett incitament för effektivisering på myndigheterna. För de myndigheter som får till- skott utöver PLO riskerar dessutom effektiviseringstrycket att sättas ur spel. I praktiken tenderar trycket via PLO att bli hårdare för små myndigheter med ett stabilt förvaltningsanslag, än för större myn- digheter. ESV menar därför att modellen behöver kompletteras med andra verktyg för att uppnå de besparingar som eftersträvas. Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev om att återkomma med åtgärdsplaner för att uppnå högre kostnadseffektivitet har vidare visat sig ha begränsad inverkan på effektivisering. Delvis kan det be- ro på hur termen effektivitet används, där tonvikten ofta är på kva- litet snarare än på kostnader. 5Modellen ska bidra till att skapa förutsättningar för en produktivitetsutveckling som motsva- rar den som uppnås i den privata sektorn. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Minskad detaljstyrning underlättar genomslag och effektivitet Regeringen har i prop. 2008/09:1 konstaterat att alltför många styr- signaler inverkar menligt på politikens genomslag. En detaljerad styr- ning kan alltså leda till att det uppstår svårigheter att prioritera och hantera den mängd krav och förväntningar som möter den myn- dighet som ansvarar för implementeringen. Detaljstyrning motverkar också den tillitsfyllda kultur som krävs för att ta ansvar och driva utveckling och effektivisering. Detta är något som framför allt Tillits- delegationen men även ESV har fört fram. En detaljerad styrning är ofta kortsiktig, något specifikt ska utföras . ESV menar att en sådan styrning kan utgöra ett hinder för effektivisering. Stora förändringar kräver uthållighet och stabilitet En studie av Statskontoret om bildandet av en-myndigheter6 visar att en viktig förutsättning för genomförandet av en ändamålsenlig förändring, är att styrningen av myndigheten och i viss utsträckning även finansieringen, är något så när stabil . Det är därmed svårt att hantera nya uppdrag som de önskade effekterna av en annan stor förändring, i det här fallet ombildningen till en en- myndighet, förväntas uppstå. Vidare framhåller Statskontoret vikten av att regeringen har en kontinuitet i styrningen ”för att signalera att reformerna och resultaten av dem är prioriterade”. Studien visar också att det har tagit tid att förändra ombildade myndigheter i enlighet med regeringens intentioner. Det är inte ovanligt att har gått innan något egentligt förändringsarbete har kommit igång inom de ombildade myndigheterna och att har gått innan några resultat har kunnat uppvisas. Statskontoret konstaterar att omfattande organisationsförändringar kräver uthållighet och menar att de bör få ta tid, inte minst för att inte sluka alltför stor del av myndighetens tillgängliga resurser (Statskontoret, 2010). 6Med en-myndigheter avses sådana myndigheter som bildats efter en sammanslagning av tidi- gare lokala och fristående myndigheter med den centrala myndigheten inom samma verksam- hetsområde. Några exempel är Arbetsförmedlingen, och . Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Styrningen ska vara verksamhetsanpassad (SOU 2007:75) kan ses som starten för de senare årens justering av regeringens styrning av myndigheterna mot ökad långsiktighet och högre grad av anpassning till respektive myndig- hets verksamhet. Som en följd av det nya förhållningssättet angavs i prop. 2008/09:1 att myndigheter ska styras utifrån de specifika förut- sättningar och krav som ställs inom olika verksamheter. I den för- valtningspolitiska propositionen sägs att styrningen ska ge myndigheterna ”rimliga försättningar att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt”. En inriktning mot förbättrad styrning i denna anda återfinns även i prop. 2014/15:1. Rätt användning av regeringens styrinstrument föreslog att regeringen framför allt skulle använda instruktionen för att ange vilka uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå målen för myndighetens verksamhet. Man menade också att regleringsbrevet ska vara ett komplement till instruktionen, där de finansiella villkoren bör vad den mest centrala delen i styrningen. Detta för att skapa en större kontinuitet i styrningen. 2008/09:1 och i den förvaltningspolitiska propositionen (2009/10:175) framhåller re- geringen vikten av informella kontakter mellan departementen och dess myndigheter, men att denna form av kontakter bör vara in- riktade på informations- och kunskapsutbyte, då det är lätt att de annars övergår i styrning. 5.2.1Förutsättningar som skiljer sig åt mellan Arbetsförmedlingen och andra statliga myndigheter Arbetsförmedlingen skiljer sig i flera avseenden från andra hand- läggande myndigheter, till exempel i fråga om beroende av växlande politiska prioriteringar och reformer, stora inslag av individuella bedömningar i handläggningen och en betoning på externa effekter snarare än på verksamhetens prestationer. Dessa skillnader försvårar storskalig processorientering och standardisering och minskar möj- ligheten till jämförelser. Det finns dock en risk att skillnaderna över- drivs, vilket kan ha haft en bromsande effekt på effektiviseringen av Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Till exempel kan delar av verksamheten auto- matiseras, och förbättrade systemstöd innebära kraftigt minskad administration. Att uppgifter och prioriteringar har varierat så pass mycket har dock gjort det svårare för myndigheten att ar- beta fokuserat med att systematiskt och tålmodigt effektivisera verksamheten. Det faktum att Arbetsförmedlingen är en stor och geografiskt spridd organisation innebär därtill en begränsad förmåga att snabbt hantera förändringar. Nedan redogörs mer utförligt för de faktorer som i hög utsträckning skiljer Arbetsförmedlingens verk- samhet från andra handläggande myndigheters, och som kan tänkas försvåra Arbetsförmedlingens effektiviseringsarbete. Uppdrag och prioriteringar varierar Arbetsmarknadspolitiken påverkas i hög utsträckning av konjunktur- förändringar, strukturomvandling och reformer både inom arbets- marknadspolitiken och andra politikområden. Detta påverkar exem- pelvis vilka grupper i samhället som tillhör arbetskraften och vilka som är arbetslösa samt hur stora dessa grupper är, vilket har bäring på vilka insatser som behöver ges. Frågor om arbetslöshet och sysselsättning är ständigt aktuella i den politiska debatten. Det gör att Arbetsförmedlingens uppgifter, prioriteringar och även budget varierar relativt kraftigt , något som innebär utmaningar när det gäller både effektivitet och tydlighet kring ansvarsområde och specifika uppgifter. Som exempel kan nämnas etableringsuppdraget och de omfattande och komplexa uppgifter inom rehabilitering som har tillkommit sedan Arbetsförmedlingen inrättades 2008. Förändringar i reglerna för sjukförsäkringen har också inneburit att nya målgrupper har tillförts Arbetsförmedlingen. Regeringen har också infört en lång rad andra förändringar i upp- draget under det decennium som myndigheten funnits i sin nuvar- ande form. Till de senare hör till exempel förändringar inom arbets- löshetsförsäkringen samt kraven på att lägga ut stora delar av den utförande verksamheten på externa utförare. Regeringens budget- propositioner innehåller därutöver i princip alltid större eller mindre förändringar inom arbetsmarknadspolitiken, som får genomslag i både regelverk och regeringens styrning av Arbetsförmedlingen. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Individuella behov snarare än rättighet Arbetsförmedlingens verksamhet bygger i princip inte på någon rättig- hetslagstiftning utifrån generella principer. Möjligheten att få stöd från myndigheten grundas i stället på att myndighetens handläggare (arbetsförmedlare) gör bedömningar av arbetssökandes individuella behov. I det här avseendet skiljer sig Arbetsförmedlingen från den logik som gäller för olika former av stöd eller förmåner hos till exem- pel och , där de ärenden som hand- läggs ofta är baserade på mer entydiga regler. Handläggningen av sådana regelstyrda ärenden är oftare lättare att standardisera och automatisera än ärenden som kräver mer komplexa bedömningar. Inte bara beslut utan även ansvar för utförande och resultat Många myndigheters uppdrag innebär att utifrån någon form av underlag fatta beslut om rätten till en viss förmån, till exempel en insats eller en ersättning. Exempel på sådana myndigheter är CSN och . Att fatta beslut om en insats är dock bara en del av Arbetsförmedlingens uppdrag. Myndigheten har också ansvar för att de insatser som individen får ta del av ger önskat resultat; det finns så att säga en stödjande eller utförande del i uppdraget som ofta kräver kontakt med den arbetssökande .