sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Som framgår nedan ledde utbyggnaden till att subventionskostnaderna ökade sam- tidigt som en debatt blossade upp kring hållbarheten i att använda energigrödor till biogasproduktion. baserades drygt hälf- ten36 av biogasproduktionen på energigrödor 37. För uppgraderad bio- gas stod energigrödor för 77 procent38 av det substrat som användes. Efterfrågan på energigrödor gjorde att användes ca 8 pro- cent av den tyska jordbruksmarken för produktion av dessa grödor.39 9.6.2Utveckling av sektorns ekonomiska styrmedel infördes en federal reglering som gav förnybar el förtur till nätet.40 infördes ett fast produktionsstöd som gällde i 20 år.41 reviderades stödformen, bl.a. genom att en premie gavs till anläggningar som använde energigrödor.42 Stödet differen- tierade även mellan biogas från biomassa, avloppsslam respektive deponier. genomfördes nya revideringar. Premien för energigrödor förändrades, och dessutom infördes en ny premie för användning av gödsel i biogasanläggningar.43 Syftet med denna premie var att öka 34Avfall , Styrmedel för biogas – Kartläggning av andra länders styrmedel, importgasfrågor och analys av den svenska skattebefrielsen för biogas (2017:32). 35European , Statistical Report 2018 (2018). 36Exklusive slam och deponi samt uttryckt i vikt. 38Exklusive slam och deponi samt uttryckt i vikt. 39European , Statistical Report 2017 (2017). 41Se lagen om förnybar energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG). 42Baloussu, , An analysis of current and future electricity production from biogas in (2018), doktorsavhandling, . 43Baloussu, , An analysis of current and future electricity production from biogas in (2018), doktorsavhandling, . Biogas i några andra EU-länder användningen av gödsel som substrat och därigenom undvika den negativa klimatpåverkan som gödsel har när det inte behandlas. reviderades den tyska lagen om förnybar energi (EEG) återigen. •Incitamenten för mindre gödselbaserade biogasanläggningar för- bättrades. I praktiken innebar detta att höga subventioner gavs till anläggningar med en effekt under 75 kW, vars substrat bestod av gödsel. •Premien för energigrödor ändrades. •Nya anläggningar fick inte längre ta del av det fasta produktions- stödet. I dess ställe infördes en produktionspremie.44 I det nya systemet var subventionen något högre. I tider av högt utbud av el fick nätoperatörer dock rätt att koppla bort biogasproducenter i syfte att stabilisera elnätet. Vid en sådan händelse får de berörda biogasproducenterna ekonomisk ersättning, men i praktiken hän- der det sällan att biogasproducenter kopplas bort från elnätet. En årlig flexibilitetsbonus gavs för att kompensera för produktions- bortfall.45 Syftet med reformer var att öka marknadsintegreringen av biogasproducenter genom att göra dem mer känsliga för efterfrågan och pris. Dessutom var syftet att få så många biogasanläggningar som möjligt att installera sådan teknik som är nödvändig för att de ska kunna tillhandahålla reglerkraft.46 förstärktes marknadsintegreringen som stödet för att använda energigrödor avskaffades. Tysk energipolitik lade yt- terligare fokus på att stötta de mest kostnadseffektiva produktions- formerna av förnybar el. Genom att ha kvar premien för gödsel gavs dessutom fortsatt starka incitament till mindre, gårdsbaserade an- läggningar. I EEG har subventionsnivån differentierats beroende på anlägg- ningens storlek. Ett problem som kan uppstå är att anläggningars pro- duktionskapacitet anpassas efter subventionsnivåerna. Det kan exem- pelvis handla om att anläggningar som producerar över 500 kWh/år 44European , Statistical Report 2017 (2017). 45För mer information se 46Baloussu, , An analysis of current and future electricity production from biogas in (2018), doktorsavhandling, . Biogas i några andra EU-länder får lägre subventioner än mindre anläggningar. Detta kan i sin tur medföra att en producent väljer att bygga en anläggning med en produktionskapacitet på 499 kWh/år. För att hantera denna tröskel- effekt är stödet utformat så att produktion som överstiger en viss gräns får lägre subvention. Detta betyder i ett hypotetiskt exempel att en anläggning som producerar 600 kWh/år får en högre subven- tion på de första 500 kWh, men en lägre subvention för resterande 100 kWh. Enligt uppgift hade biogasproducenter tidigare även tillgång dels till investeringsstöd från jordbruksfonder, dels till subventionerade lån från den statliga investeringsbanken . Denna möjlighet togs dock bort vid senare års revideringar av EEG. är det en- dast möjligt att få subventionerade lån för installation av rör för att transportera värme och biogas samt för värmelagringsmoduler i bio- gasanläggningar.47 reviderades EEG återigen. För att stimulera produktionen av biogas infördes dels ett fast produktionsstöd, dels en alternativ modell där stödnivån bestäms genom ett auktionsförfarande. Bio- gasanläggningar som har fått stöd via tidigare styrmedel påverkas inte av att styrmedel revideras. Med andra ord kommer en anlägg- ning som togs i bruk 2009 att få subventionsnivå . Biogasanläggningar som producerar el med en installerad effekt upp till 150 kW har rätt att få ett fast produktionsstöd. Detta stöd är diffe- rentierat per substrat och anläggningens årliga produktion. Anlägg- ningar vars årliga produktion inte överskrider 75 kW och vars sub- strat består av gödsel får 23,14 eurocents per kWh. Anläggningar med samma årliga produktion vars substrat består till 47Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21. I S. 1066), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Tiergesundheitsgesetzes, des Bundesjagdgesetzes und des Erneuerbare-Energien-Gesetzes v. 14.11.2018 (BGBl. Biogas i några andra EU-länder av källsorterat organiskt hushållsavfall får 14,88 euro- cents per KWh. Den produktionspremie som gällde och där staten satte nivån på premien ersattes 2017 av ett system där premien sätts genom ett auktionsförfarande. Det är dock viktigt att poäng- tera att de biogasanläggningar som omfattades av fasta produktions- stöd och produktionspremier ingår i dessa system även fortsättningsvis. Tre anläggningstyper kan ingå i auktionssystemet. •Befintliga biogasanläggningar över 150 kW årlig produktion un- der förutsättning att de avslutar sitt deltagande i det fasta produktionsstöd eller produktionspremie som de är kopplade till. •Befintliga och planerade biogasanläggningar med en årlig produk- tion under 150 kW. Dessa anläggningar har ett eget kvotsystem i auktionen. •Slutligen behöver planerade anläggningar med en årlig produktion över 150 kW delta i systemet. Till skillnad från övriga kategorier bestäms subventionsnivån för anläggningar under 150 kW av det vinnande anbud som begärde den högsta subventionsnivån. Övriga två grupper får den subvention de hade begärt i auktionen. I auktionssystemet har ett tak satts för hur mycket biogaspro- duktion som maximalt ska handlas upp . är taket 150 MW , men avsikten är att det ska höjas till 200 MW mellan 2020 och 2022.48 Auktionssystemet har även ett takpris på 14,88 eurocents per kWh för planerade anläggningar. Detta be- tyder att anläggningar som kräver ett högre stöd automatiskt exklu- deras. För att ingå i auktionssystemet måste anläggningarna fortsätt- ningsvis ha teknik installerad för att säkerställa elnätets stabilitet. 48Baloussu, , An analysis of current and future electricity production from biogas in (2018), doktorsavhandling, . Biogas i några andra EU-länder liga producenter får dessutom en flexibilitetsbonus. Anläggningar med en årlig produktion under 75 kW exkluderas dock från krav på att ha teknik installerad för att säkerställa elnätets stabilitet. Fram- gångsrika budgivare får ta del av en produktionspremie . Anläggningar som använder avloppsslam, organisk materia från ej källsorterat material, och restprodukter från pappersmassaindu- strin är exkluderade från att delta i auktionssystemet. exklu- deras även anläggningar som får av sitt substrat från energigrödorna majs, råg och vete. Utöver dessa regler finns inga andra krav eller incitamentsstrukturer. Auktionssystemets mål är främst att kontrollera utbyggnaden av biogasanläggningar i och i andra hand att främja dels bio- gasanläggningar över 150 kW som kan leverera biogas till lägst pris, dels mindre gödselbaserade anläggningar. Det har hitintills hållits två auktioner men intresset har varit relativt svalt. I den andra auktionen valde endast 19 nya anläggningar mindre än 150 kW att ingå. Dessutom valde 66 redan existerande anläggningar att byta till auktionssystemet.49 Totalt har 80 MW in- stallerad effekt upphandlats. Orsakerna till det svala intresset anses vara flera. För det första är det relativt kostsamt att ta fram ett an- bud. Dessutom finns det en inneboende osäkerhet om huruvida en planerad anläggning vinner, dvs. erhåller stöd och vad den slutliga subventionen blir. Sammantaget har den företagsekonomiska kost- naden och risken ökat jämfört med tidigare stödsystem, vilket mins- kar incitamenten att ingå. För det andra har de återkommande revi- deringarna av stödsystemen skapat en osäkerhet hos många aktörer. För det tredje är takpriset så pass lågt att de befintliga anläggning- arna får en högre subvention i det stödsystem de redan omfattas av. I takt med att befintliga anläggningar inte längre omfattas av ett fast produktionsstöd eller en produktionspremie kan intresset för aukti- onssystemet dock komma att öka. 4915 av dessa anläggningar har en årlig produktion under 150 kW. Dessutom finns det risk att ett fåtal biomassaanläggningar är inkluderade, eftersom statistiken inte särskiljer biogasan- läggningar från andra biomassaanläggningar. Antalet biogasanläggningar har beräknats utifrån substratanvändning. Biogas i några andra EU-länder Stöd till förnybar energiproduktion i , däribland biogas, finansieras genom att elkonsumenter får betala en tilläggsavgift. El- intensiv industri är dock exkluderad. Avgiften beräknas utifrån den totala subvention som har fördelats genom EEG under föregående år dividerat med den konsumerade mängden el. Avgiften ökade men väntas sjunka något 2018 och 2019.50 Biogasbaserad elproduktion tillhör en av de dyraste teknikerna, inte minst som en följd av höga kostnader för substrat, företrädesvis energigrödor. I utgör kostnaden för denna typ av substrat ungefär hälften av produktionskostnaden.51 Den höga kostnaden för att producera biogas per kWh i kombination med en kraftig utbygg- nad av biogasproduktionen medförde att biogas 2017 beräknades stå för av tilläggsavgiften.52 9.6.4Reform av ekonomiska styrmedel Som har redovisats ovan har kontinuerligt reformerat de ekonomiska styrmedel som har haft som syfte att stimulera bio- gasproduktion i landet I och med reformer har integrerat följande målsättningar: •Öka incitamenten för att använda gödsel och organiskt avfall i biogasanläggningar. •Öka kostnadseffektivitet och integrera biogas i marknadssystemet. •Tillhandahålla flexibel produktion av el. •Integrerat nuvarande anläggningar in i auktionssystemet. •Kontrollera utbyggnaden av nya biogasanläggningar och minska användningen av energigrödor.53 50Avgiften är snarlik en punktskatt. Avgiften kanaliseras in i en fond som finansierar styrmedlen. 51Baloussu, , An analysis of current and future electricity production from biogas in (2018), doktorsavhandling, . 52Beräkning genomfördes av . Avgiften 2017 var 6,880 eurocents/kWh. Av- giften till anläggningar som använder biomassa var 1,8 eurocents/KWh. Enligt Scholwins be- räkning stod biogas för av denna kostnad, dvs. 1,33 eurocents/kWh. 53Baloussu, , An analysis of current and future electricity production from biogas in (2018), doktorsavhandling, . Biogas i några andra EU-länder Det är möjligt att ett större fokus framöver kommer att läggas på att stimulera en ökad produktion av biogas från gödsel.54 Enbart 30 pro- cent av den gödsel som produceras i landet används som substrat i biogasanläggningar. I många tyska regioner är gårdar med djurhåll- ning dock inte belägna tillräckligt nära varandra för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att etablera större biogasanläggningar. För att minska jordbrukssektorns metanutsläpp kommer det därmed troligen också att behövas fler småskaliga gödselbaserade biogasan- läggningar.55 Den nederländska biogassektorn utvecklades endast marginellt –2004. Sektorns utveckling började ta fart i samband med att ett nytt styrmedel infördes . förbättrades de ekono- miska förutsättningarna ytterligare, framför allt för producenter av uppgraderad biogas. Detta ledde till att större företag etablerade sig på marknaden.56 En utgångspunkt för de styrmedel som används för att främja för- nybar energi i är att stimulera kostnadseffektiv ener- giproduktion. För biogassektorn har detta fått tydliga effekter på antalet anläggningar och deras årliga produktion. Styrmedlens ut- formning har resulterat i ett fåtal större anläggningar som produce- rar uppgraderad biogas och ett flertal, mindre anläggningar som pro- ducerar el från biogas. 9.7.2Utveckling av sektorns ekonomiska styrmedel infördes ett fast produktionsstöd för biogasproducenter. Stödet avvecklades dock eftersom landet då hade uppnått målet om att av dess producerade el skulle vara förnybar. 55Scholwin, m.fl. Aktuelle und production auf Bio- abfall und Gülle (2019:41) EVUplan des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie. 56Smink, , m.fl. Institutional entrepreneurship in the emerging renewable energy field: in- cumbents versus new entrants (2015) . Biogas i några andra EU-länder infördes ett nytt subventionssystem kallat SDE, en typ av teknikspecifik produktionspremie där förnybara energitekniker fick en specificerad budget och subventionsnivå. sänktes stödet för biogas i syfte att kontrollera utbyggnaden av biogasanläggningar, eftersom landet ännu inte hade fått hållbarhetskriterier för substrat på plats. höjdes subventionsnivån för biogas i samband med att hållbarhetskriterier infördes. Nivån höjdes sedan återigen 2010. Vissa kritiker menade dock att höjningen inte var tillräcklig för att göra biogasproduktionen ekonomiskt lönsam. sågs uppgraderad biogas som en alltför dyr form av förnybar energi. inkluderades dock uppgraderad biogas i SDE, och uppgav den nederländska staten att tekniken var prioriterad. Sektorn fick bl.a. ökade FoU- medel, stöd till att bygga tankstationer och det tillsattes en inter- departemental arbetsgrupp med uppgift att hantera departements- övergripande hinder för biogassektorns utveckling. Dessutom togs en strategi fram över hur en marknad för uppgraderad biogas skulle kunna realiseras, och det etablerades ett kunskapscenter.57 stöttar produktionen av biogas genom ett produk- tionsstöd samt skattelättnader. infördes en ny typ av produktionspremie kallad SDE+. Styrmedlet differentierar stödnivån mellan produktionen av förny- bar el och uppgraderad biogas. I det nya systemet får producenter av förnybar el högst 15 eurocents per kWh. Detta har inneburit att nya elproducerande biogasanläggningar ofta inte är konkurrenskraftiga mot annan förnybar elproduktion. ökades subventionen för uppgraderad biogas från 63 eurocents till 79 eurocents per kubik- meter. ändrades dessutom metoden för att mäta för- 57Smink, , m.fl. Institutional entrepreneurship in the emerging renewable energy field: in- cumbents versus new entrants (2015) . Biogas i några andra EU-länder nybar energi från primär energi till slutlig energi i linje med EU:s förnybartdirektiv. Sammantaget ledde dessa förändringar till att upp- graderad biogas blev konkurrenskraftigt inom styrmedlet. Syftet med SDE+ är att säkerställa att mål för produktion av förnybar energi till 2020 ska kunna uppnås på ett kostnadseffektivt sätt genom att stimulera konkurrens mellan olika förnybara energitekniker.58 SDE+ är applicerbart på följande produktionsformer: •förnybar värme eller kraftvärme Företag, institutioner och icke-vinstdrivande organisationer har möj- lighet att ingå. Privatpersoner kan dock inte få stöd inom ramen för SDE+ eftersom kostnaderna då har bedömts överskrida nyttan. har aktörer möjlighet att ansöka om att delta i SDE+. Det bör noteras att varje ansökningsperiod har en begränsad budget som sätter restriktioner för hur mycket förnybar energi som kan handlas upp. Stödet ökar vilket illu- streras av tabell 9.1. Stödnivåerna är beräknade med utgångspunkt från en analys av skillnaden mellan marknadspriset och kostnaden att producera energi med olika förnybara energitekniker. Den in- ledande och lägsta stödnivån är satt utifrån produktionskostnaden för den mest kostnadseffektiva formen av förnybar energi. Poten- tiella producenter kan ansöka . Principen om först till kvarn används, vilket innebär att när budgeten har uppnåtts från inskickade ansökningar avslutas möjligheten att ansöka. Detta medför att mer kostnadseffektiva producenter premieras eftersom de skickar in sina ansökningar . Förnybar el och värme 58Smink, , m.fl. Institutional entrepreneurship in the emerging renewable energy field: in- cumbents versus new entrants (2015) . Biogas i några andra EU-länder Stödnivån i SDE+ bestäms av den beräknade produktionskostnad (stödnivå) som angavs i ansökan och en korrektionssumma. Korrek- tionssumman definieras som medelpriset av en viss energiform . Subventionen som producenter får i SDE+ är skillnaden mellan produktionskostnad och korrektionssumma. Detta innebär att sub- ventionens storlek beror på hur energipriserna utvecklas. När ener- gipriset är högt minskar subventionen och vice versa. Den slutliga subventionsnivån beräknas och baseras på mängden energi som produceras och energipriser.59 Producenter av biogas och upp- graderad biogas erhåller stöd i 12 år.60 SDE+ gör det även möjligt för producenter att spara en andel av sin tillåtna subventionerade produktion till nästkommande år. Dess- utom kan förnybar energi som genereras över den högsta subventio- nerade produktionen sparas till nästkommande år. Maximalt 25 pro- cent av den subventionerade årliga produktionen får sparas på detta vis.61 Systemet syftar till att kompensera producenter för fluktua- tioner i den årliga produktionen. Observera att vindkraftsproducen- ter inte har möjlighet att delta i detta system.62 Stödet till produktionen av biogas och uppgraderad biogas diffe- rentieras beroende på substrat och teknik, se tabell 9.2 nedan. 60Netherlands , Brochure SDE+ Autumn (2018). 61Avfall , Styrmedel för biogas – Kartläggning av andra länders styrmedel, importgasfrågor och analys av den svenska skattebefrielsen för biogas (2017:32). Tabell 9.2 Överblick över stödnivåer till biogas och uppgraderad biogas differentierad på substrat och anläggningstyp 29/10 /11 Förnybar värme, gas och gödsel) 400 KW Källa: , Brochure SDE+ Autumn (2018). länder-EU andra några i Biogas Biogas i några andra EU-länder Biogasanläggningar som vill ingå i segmentet rötning av gödsel mindre än 400 kW får alltså ha en installerad effekt på högst 400 kW. Större anläggningar behöver ansöka om stöd inom ett annat segment kallat rötning av gödsel (se tabell 9.2). Slutligen har alla anläggningar som producerar uppgraderad biogas, förnybar värme och/eller förnybar kraftvärme rätt att ingå i segmentet allmän rötning.63 Investeringsstöd i form av skattelättnader ger dessutom skattelättnader till aktörer som inve- sterar i förnybar energiteknik och energieffektiva tekniker. Företag som väljer att ingå i programmet, kallat Allowance, får göra avdrag på sin inkomst- eller företagsskatt. I genomsnitt ges en skattelättnad på . Företag kan dra av av investeringskostnaden.64 var SDE+ finansierat via statsbudgeten. har kostnaden lagts på konsumenters el- och gasfakturor och där intäk- terna har samlats i en fond (PSO).65 Budgeten för SDE+ har höjts , vilket framgår av figur 9.9 nedan. Budgeten inkluderar samtliga teknologier som ingår i det program som kallas SDE+, där- ibland vindkraft. Det finns således ingen särskild budgetpost för just biogas. Eftersom biogas är en förhållandevis dyr form av förnybar energiproduktion har andelen stöd till biogas varierat beroende på den årliga budgeten för SDE+. Detta då biogasprojekt konkurrerar med andra former av förnybar energiproduktion inom SDE+ vars kostnadseffektivitet kan vara högre, framför allt gäller detta elpro- ducerande biogasanläggningar. Biogasens andel av styrmedlets årliga budget varierar därmed beroende på intresset från andra förnybara energiprojekt. var budgeten för skattelättnader inom ramen för Allowance . 63Netherlands , Brochure SDE+ Autumn (2018). 65www.greengasgrids.eu (). Biogas i några andra EU-länder Figur 9.9 Årlig budget för SDE+ 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Källa: IEA & RVO. Sammanfattningsvis främjar storskalig produktion av uppgraderad biogas som ligger i linje med landets fortsatta ambi- tion att fungera som knutpunkt för gasdistribution i . kommer ett nytt styrmedel att införas (SDE++). Det är i dags- läget oklart hur styrmedlet kommer att utformas, men troligen kom- mer det att bestå av ett fast produktionsstöd som stöttar minskade utsläpp av växthusgaser. Detta bör jämföras med SDE+ som främjar förnybar energiproduktion. En sammanfattning av nuläget Med stöd av det som har redovisats i de föregående kapitlen (3–9) konstaterar utredningen i detta kapitel att produktion och använd- ning av biogas medför samhällsnyttor som kan bidra till att uppfylla ett antal samhälleliga mål. Det handlar bl.a. om klimat-, miljö- och energirelaterade mål. framgår det att biogasens potential inte tas till vara på ett eftersträvansvärt sätt, bl.a. som en följd av att de styrmedel som mer eller mindre direkt är inriktade på att främja produktion eller användning av biogas inte skapar tillräckligt goda förutsättningar för att biogasproduktionen i ska kunna kon- kurrera med sådan importerad biogas som har fått produktionsstöd i ursprungslandet och som också omfattas av biogasens skattebefri- else när gasen konsumeras i . Med hänvisning till att det finns goda skäl för att i möjligaste mån försöka ta till vara de nyttor som uppkommer i samband med pro- duktion av biogas anser utredningen att det är motiverat att överväga någon form av styrmedel som ökar förutsättningarna för fortsatt och även utökad produktion av biogas i . Detta styr- medel syftar till att undanröja eller mildra de marknadsmisslyckan- den och de marknadshinder som präglar den svenska biogasmark- naden och säkerställa att de nyttor som kan kopplas till en inhemsk biogasproduktion tas till vara. Styrmedlet syftar även till att utjämna den svenskproducerade biogasens konkurrenssituation vis-a-vis sådan dubbelsubventionerad importerad biogas som har beskrivits ovan. I de två närmast efterföljande kapitlen redovisas alternativa styr- medel (kapitel 11) och i kapitel 12 beskrivs den mer exakta utform- ningen av den kombination av mål och ekonomiska styrmedel som utredningen föreslår. Biogasen – En sammanfattning av nuläget I detta kapitel sammanfattas de iakttagelser som har gjorts i de före- gående kapitlen och det tecknas en bild av biogasens nulägessituation. Denna nulägesbild ligger sedan till grund för utredningens fortsatta överväganden om de åtgärder som behöver vidtas för att stärka bio- gasens långsiktiga konkurrensförutsättningar i . Kapitlet rekapitulerar de centrala iakttagelserna i de föregående kapitlen med fokus på de övergripande hinder och utmaningar som finns för biogasens konkurrensförutsättningar. Kapitlet utmynnar i utredningens sammanfattande bild av vilken utveckling som kan för- utspås om inga åtgärder vidtas. Denna bild ligger tillsammans med ett antal efterföljande motiveringsavsnitt till grund för utredningens samlade slutsats att det finns skäl för statsmakterna att vidta åtgärder för att förstärka biogasens långsiktiga konkurrensförutsättningar i . 10.3Några sammanfattande reflektioner från bakgrundskapitlen I betänkandets tredje kapitel beskrivs huvuddragen i den svenska pro- duktionen och användningen av olika energigaser. Fokus ligger på biogas.