sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Kom- missionen uppger också att rapporteringsfrekvensen och förfarandena skiljer sig åt mellan olika rapporteringar och att cirka hälften av rapporteringarna resulterar i en rapport från kommissionen till de övriga EU-institutionerna.67 De flesta av EU:s 181 rapporteringsskyldigheter är av ad hoc- eller engångskaraktär. 69 rapporteringsskyldigheter är återkommande. framhåller att rapporteringsskyldigheterna varierar i omfattning.68 påbörjade Europeiska kommissionen en utvärdering av rapporteringskraven på miljöområdet. Översynen omfattade inte rapportering om klimatförändringar eftersom kommissionen redan hade föreslagit förenklade krav för bl.a. rapportering på klimat- och energiområdet. Översynen utmynnade i en handlingsplan. Kom- missionen anser att det finns behov av åtgärder på fem områden:69 1.Insamling av rätt information i rätt form . 66Naturvårdsverket, intervju . 67Europeiska kommissionen, Förslag till Europarlamentets och Rådets förordning om samordning av rapporteringsskyldigheter på miljöpolitikens område och om ändring av direktiv /278/EEG, 2002/49/EG, 2004/35/EG, 2007/2/EG, 2009/147/EG och 2010/63/EU, förordning (EG) nr 166/2006 och (EU) nr 995/2010 samt Rådets förordningar (EG) nr 338/97 och (EG) nr 2173/2005, COM/2018/381 final – 2018/0205 (COD), s. 3 ff. 68Naturvårdsverket, e-brev . 69Europeiska kommissionen (2017), Åtgärder för effektivare miljörapportering, COM (2017) 312final, s. 2 ff. 3.Främjande av aktiv spridning av miljöinformation på europeisk och nationell nivå. 4.Användning av andra datakällor och alternativa tillvägagångssätt som kompletterar miljörapporteringen. 5.Mer samstämmighet och samarbete. Kommissionen föreslog förändringar av 10 EU-rättsakter på miljöområdet. Förändringarna gäller ett eller flera av områdena förbättrad insyn och subsidiaritet, förenklad eller avskaffad rappor- tering, samordning av rapporteringstidpunkt, klargörande av EU- institutionernas roll och förberedelse inför framtida utvärderingar.70 Kommissionen hade tidigare framhållit att det fortsatta arbetet med förenklingar av rapporteringskrav kan innefatta olika slags åtgärder. Utöver ändringar av rättsakter kan arbetet också bedrivas genom utvärderingar, förbättringar av rapporteringsinnehåll utan ändring av rättsakten samt åtgärder för att förbättra processen för rappor- tering.71 Utredningen har bett flera myndigheter att kommentera vilka förändringar som kommissionens handlingsplan och översyn kan komma att medföra inom deras respektive ansvarsområde. uttalar sig om rapporteringen till kommissionen om genomförandet av nitratdirektivet, där nästa rapportering kommer att ske . Frågor om effektivare rapportering av nitrat- direktivet kommer enligt säkerligen att behandlas i , där myndigheten representerar Sverige.72 uppger att arbetet med förenklingar av EU- rapporteringen framför allt kommer att handla om att rapporterings- kraven samordnas och att i stort sett samma data kan återanvändas. hoppas att rapporteringen förenklas och att mer information kan hämtas automatiskt. Detta kan åstadkommas t.ex. genom lämpliga gränssnitt för överföring av data. 70Europeiska kommissionen, Förslag till Europarlamentets och Rådets förordning om samordning av rapporteringsskyldigheter på miljöpolitikens område och om ändring av direktiv /278/EEG, 2002/49/EG, 2004/35/EG, 2007/2/EG, 2009/147/EG och 2010/63/EU, förordning (EG) nr 166/2006 och (EU) nr 995/2010 samt Rådets förordningar (EG) nr 338/97 och (EG) nr 2173/2005, COM/2018/381 final – 2018/0205 (COD), s. 3 ff. 71Europeiska kommissionen, Fitness check on environmental monitoring and reporting, Rolling Work Programme 2018–2020 (status: February 2018), s. 4. 72Jordbruksverket, e-brev . arbetssätt, som enligt är ett syfte med EU:s Inspire- direktiv73, kan medföra en enklare och effektivare rapportering. För att nyttan med ett sådant arbetssätt ska kunna realiseras fullt ut, bör dock enligt myndigheten direktivets specifikationer för datamängder ses över och förenklas avsevärt.74 Havs- och vattenmyndigeten bedömer att det säkerligen kan ske förenklingar när det gäller rapporteringen av t.ex. havsmiljö- direktivet. Myndigheten betonar dock att det krävs ett omfattande arbete för att bygga upp den förenklade rapporteringen. började att genomföra en del av dess förslag för rapporteringen av havsmiljödirektivet 2018, i samband med att rap- porteringsverktyg och vägledning togs fram.75 uppger att kommissionens handlingsplan och över- syn inte kommer att medföra några förändringar för myndighetens arbete. pekar på att kommissionen eftersträvar utökat samarbete och en ökad användning av ny teknik, som myndigheten redan arbetar aktivt med.76 anser att minskade krav på textrapportering och i stället mer rapportering med hjälp av IT-formulär och med förbestämda svars- alternativ kommer att underlätta för såväl rapportören som vid sam- manställning, analys och utvärdering av resultat av rapporteringar.77 SGU uppger att det är oklart i vilken utsträckning handlings- planen kommer att leda till förenklingar när det gäller rapportering om grundvatten till främst andra myndigheter för vidare rappor- tering till EU. Trots goda ambitioner finns det enligt SGU risk för att eventuella förenklingar äts upp av ökade krav på öppenhet och information till allmänheten. SGU uppger vidare att man i fråga om organiska föroreningar m.m. troligen kommer att behöva rapportera enbart till ICES i stället för som tidigare även till EEA. Förenklings- arbetet bör medföra att SGU kan ta fram digitala rapporteringsformat.78 73Europarlamentets och rådets direktiv /2/EG av om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire). 74Naturvårdsverket, e-brev . 75Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . 76Skogsstyrelsen, e-brev . 77SMHI, e-brev . 78SGU, e-brev . 14.3.2Utformning av rapporteringskrav och analyser av dessa Det varierar mellan olika områden om miljöövervakningen har byggts upp utifrån främst nationella behov eller utifrån internationella krav. Detta påverkar enligt huruvida man ska betrakta resurser för internationell rapportering som tillkommande eller inte, i förhållande till resurser för rapportering inom Sverige.79 Naturvårds- verket uppger att det är mycket svårt att särskilja utgifter för inter- nationell rapportering från utgifter för nationell rapportering. Ett exempel gäller vad som är extra utgifter för enskilda rapporteringar eller är en del av en löpande utveckling för att ta fram miljödata för miljöövervakningen. Det som anses tillkomma som extra utgifter kan vara en del av finansieringen av det ordinarie arbetet . finns det nationella behov av data som inte tillgodoses genom utökade internationella rapporteringskrav. Det gäller t.ex. data om för samhället viktiga ekosystemtjänster.80 I fråga om luftkvalitet är övervakningen enligt till stor del uppbyggd utifrån EU:s krav.81 För en del EU-rättsakter har rapporteringskraven utvidgats . Ett exempel är rapporteringen enligt fågeldirektiven som enligt tidigare främst har handlat om hur åtgärder har genomförts. efterfrågas även information om t.ex. populationsstorlek och utbred- ningskartor för samtliga fågelarter som förekommer i Sverige.82 När det gäller vatten har Havs- och vattenmyndigheten tagit initiativ till ett utvecklingsarbete för att anpassa övervakningen bättre i förhållande till vattendirektivets krav. Det arbetet genom- förs bl.a. genom handlingsplanen Full koll på våra vatten där ett fler- tal myndigheter deltar.83 För art- och habitatdirektivet har enligt rappor- teringskraven i ökande utsträckning gått över till att avse tillstånd och olika mått sedan den första rapporteringen gjordes 2013 (nästa rapporteringstillfälle är 2019). Detsamma gäller rapporteringen enligt konventionen om biologisk mångfald. 79Naturvårdsverket, intervju . 80Naturvårdsverket, e-brev . 81Naturvårdsverket, intervju . 82Naturvårdsverket, Budgetunderlag 2015–2017, , Dnr NV-00973-14, s. 13. 83Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . stor del textbaserad men i den nya lydelsen finns det en större foku- sering på kvantitativa uppgifter. Också industriutsläppsdirektivets rapporteringskrav har justerats till att i större utsträckning avse kvan- titativa uppgifter.84 För vissa andra områden har miljöövervakningen enligt Naturvårds- verket byggts upp utifrån nationella politiska prioriteringar (t.ex. för vilt och rovdjur) och/eller utifrån näringens prioriteringar (t.ex. för skog och fisk). I de fallen anger myndigheten att resurser för inter- nationell rapportering läggs på resurser för rapportering inom Sverige.85 Havs- och vattenmyndigheten uppger att en del av de data som samlas in inom de nationella och regionala programmen för miljö- övervakning utgör underlag för internationell rapportering tillsammans med data om vattentillgång, vattenanvändning och utsläpp från punkt- källor. Rapporteringen sker bl.a. till EEA, HELCOM, OSPAR, och . Havs- och vattenmyndigheten anser att myndig- heter med omfattande krav på internationell rapportering behöver stöd för att bygga upp robusta och kostnadseffektiva system för att förvalta och sprida data som ska användas för ökad miljönytta. Ett möjligt alternativ kan enligt myndigheten vara att ge ett sådant upp- drag till Myndigheten för digital förvaltning.86 Det sätt som en medlemsstat väljer att genomföra ett EU- direktiv på kan påverka kostnaderna för rapportering i förhållande till direktivet, förutsatt att det finns ett nationellt handlingsutrymme att välja olika sätt. Genomförandet i av EU:s ramdirektiv för vatten är ett exempel, där en utmaning är att har väldigt många vattenförekomster. , som i likhet med har många vattenförekomster, valde en modell där vattenförekomsterna grupperades vilket innebar att antalet och därmed rapporteringen minskade betydligt. Enligt har dock ifrågasatt den finska modellen.87 Vattenmyndigheterna uppger att numera har en liknande nedre gräns som för vad som definierar en vattenförekomst.88 Havs- och vattenmyndigheten framhåller att det inom handlingsplanen Full koll på våra vatten (se 84Naturvårdsverket, intervju . 86Havs- och vattenmyndigheten, Återrapportering av anslag 1:2 Miljöövervakning samt andra anslag och fonder som använts för övervakning och datainsamling enligt regleringsbrev för budget- , , s. 14. Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . 87Naturvårdsverket, intervju . 88Vattenmyndigheterna, e-brev . avsnitt 5.5) pågår arbete med att bl.a. se över hur en representativ övervakning av vattenförekomster kan genomföras genom gruppering. Myndigheten uppger att det finns svårigheter även med tillämpningen av översättningar och tolkningar i samband med havs- miljödirektivet.89 En liknande utmaning finns enligt i rapporteringen av Natura 2000-områden. har avsatt mark mot- svarande av landets yta, fördelat på cirka 5 000 om- råden. Rapporteringen är därför omfattande. Som en jämförelse har avsatt mark motsvarande av landets yta, fördelat på 400 områden.90 För rapportering av luft finns det enligt ett natio- nellt handlingsutrymme att använda modeller i större utsträckning än vad gör . Också när modeller används måste dock med- lemsstaterna enligt använda verifierande mätningar i tillräckligt hög grad.91 anser att analyserna av vad olika modeller för implementering av direktiv innebär för del, generellt sett skulle behöva förbättras. Sådana analyser bör enligt göras av ansvarig myndighet parallellt med att förhandlingar om direktivs lydelse pågår.92 Myndigheten framhåller att det ibland är komplicerat att genomföra sådana analyser i samband med förhandlingar när mer detaljerade och krav på t.ex. rapportering ska tas fram i efterhand.93 Havs- och vattenmyndigheten uppger att de konsekvensanalyser som genomförs främst handlar om huruvida rapporteringskrav eller rekommendationer om rapportering kan tillämpas i med beak- tande av svensk lagstiftning, samt om rekommendationerna eller rap- porteringskraven bidrar till att uppnå nationella miljökvalitetsmål. Fokus ligger förmodligen inte på vilka arbetsinsatser som krävs för att tillgodose rapporteringskraven. Också Havs- och vattenmyndig- heten anser att analyserna bör göras innan beslut fattas om rappor- teringskraven. Den framhåller att i allmänhet är ansvarigt i sådana förhandlingar och att det kan begära att Havs- och vattenmyndigheten tar fram underlag.94 89Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . 90Naturvårdsverket, intervju . 93Naturvårdsverket, intervju . 94Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . 14.3.3Andra faktorer än uttryckliga krav som påverkar prioriteringar av internationell rapportering Vilken rapportering som prioriteras och omfattning som den ges kan påverkas även av andra faktorer än uttryckliga rapporteringskrav. uppger att klimatrapporteringen till EU är oftare än annan rapportering förknippad med sanktioner om den inte genom- förs. Rapporteringen sker i en särskild process och enligt särskilda låsta moduler/block. Dessutom är kommissionens granskning av medlemsstaternas klimatrapportering enligt mer noggrann än för andra områden. Detsamma gäller t.ex. rapporte- ringen kring reningsverk. Framöver kan kommissionens granskning av rapportering av rovdjur och implementering av åtgärder inom ramen för industriutsläppsdirektivet förväntas ske mer noggrant.95 EEA publicerar en lista med de rapporteringar från med- lemsstaterna som EEA prioriterar högst. publicerar EEA också en uppföljning genom en rankning av hur medlemsstaterna följer prioriteringslistan. Detta kan enligt vara en drivkraft för enskilda medlemsstater att följa EEA:s prioriteringar, eftersom ju mer en medlemsstat följer prioriteringarna desto högre på rankningslistan placerar EEA den medlemsstaten. hörde till medlemsstaterna med högst rankning, men 2016 rankades på 21:a plats och 2017 på 24:e plats. Enligt beror den lägre rankningen på att tillkommande krav i rapporteringen av luftkvalitetsdata i realtid inte uppfyllts och att tre rapporteringar när det gäller vatten var försenade. uppger att det och Havs- och vattenmyndigheten bedriver arbete så att ska placeras högre i rankning framöver.96 Generellt sett anser att myndigheten främst rap- porterar det som är tvunget att rapportera. Målet har enligt varit att bygga upp en så rationell rapportering som möjligt och utnyttja tolkningar av anvisningar som kan begränsa primär datainsamling. Som komplement kan man bygga upp modeller 95Naturvårdsverket, intervju . 96Naturvårdsverket, intervju samt Återrapportering användning av 1:2-anslaget , s. 39. Förseningarna avseende vatten hänförde sig till 10 dagars försening av data till och samarbete for Europe (WISE), en månads försening av data enligt badvattendirektivet samt försening av data enligt EU:s ramdirektiv för vatten. Den sistnämnda förseningen berodde enligt Natur- vårdsverket på att regeringens prövning av vattenmyndigheternas förslag till åtgärdsprogram drog ut . och göra beräkningar utifrån annan tillgänglig statistik där så är möjligt. De rapporteringar som berör miljöfrågor där vill driva arbetet internationellt eller informationen också har hög relevans för våra möjligheter att nå de svenska miljömålen, har prioriterats. Vissa områden som t.ex. klimat har haft en särställning, där politiska prioriteringar har medfört att rapporteringen ibland har varit mer omfattande än vad som krävts.97 14.3.4Möjligheter att påverka omfattning och inriktning av rapporteringskrav i förhandlingar Det finns vissa möjligheter för att påverka omfattning och inriktning av den internationella rapporteringen. I processen för att ta fram nya EU-rättsakter finns det enligt möjligheter att påverka omfattning och inriktning av rapporteringskrav om kommer in tidigt i processen. Myndigheten uppger dock att mer detaljerade och konkretiserade krav om rapporteringens omfattning och inriktning ofta bestäms i efterföljande rättsakter av kommissionen. erfaren- het är att det i förhandlingar om rättsakter kan vara lättare att föreslå rapporteringskrav än att föreslå åtgärder. bildar kommissionen olika arbetsgrupper av experter i lagstiftningsarbetet. Naturvårds- verket anser att det då är viktigt att styra expertgruppernas arbete så att det fokuserar främst på helhet i stället för detaljer.98 Instruktionerna för förhandlingar inom EU och andra internationella förhandlingar där är part tas fram av i frågor där myndig- heten är ansvarig. De stäms av med och beslutas av Miljödeparte- mentet efter gemensam beredning i Regeringskansliet.99 Havs- och vattenmyndigheten beskriver i fråga om rapportering till EU att EU-lagstiftningen anger ramarna och att har haft vissa möjligheter att påverka i samband med att vägledning inför rapportering har tagits fram. Det har vanligen handlat om detal- jeringsgraden i rapporteringen. Inom ramen för godkända rekommendationer eller krav på rapportering kan påverka, men det behöver ske i samverkan med andra länder i berörda expert- grupper eftersom beslut bygger på majoritetsprincipen. 97Naturvårdsverket, intervju . 99Naturvårdsverket, intervju . enligt Havs- och vattenmyndigheten för såväl EU-nivå som regio- nala havskonventioner som HELCOM och OSPAR. Myndigheten uppger att dessa konventioner har vägledningar och uppgiftskrav som beslutas av representanter för respektive konventionsstats miljö- departement, utifrån underlag som tagits fram i expertgrupper med representanter för konventionsstaterna.100 Det finns förhandlingar där har påverkat omfattning och utformning av rapporteringskrav i mindre betungande riktning. Natur- vårdsverket nämner förhandlingar om ett nytt rapporteringsbeslut under EU:s industriutsläppsdirektiv och förhandlingar om det s.k. takdirektivet som exempel. I förhandlingarna om det nya rapporteringsbeslutet utifrån industriutsläppsdirektivet /75/EU, hade enligt Natur- vårdsverket flera tydliga mål med förhandlingarna. De gällde att rapporteringen så långt som möjligt skulle kunna ske automatiskt och enhetligt i stället för att bygga på fritextfrågor. Genomförandebeslutet skulle vara förutsägbart i stället för att kompletteras med mindre tyd- liga formuleringar i efterhand. Dessutom skulle rapporteringskraven ge miljönytta. Enligt uppnådde man dessa mål.101 Inför förhandlingarna om takdirektivet 2216/2284/EU anordnade ett expertgruppsmöte där berörda myn- digheter och universitet deltog, för att planera vilka parametrar och mätstationer som borde omfattas i för att kunna rapportera ekosystemeffekter på ett kostnadseffektivt sätt.102 Vid förhandlingarna utgick representanter från existerande svenska miljöövervak- ningsprogram och bedömde hur de programmen förhöll sig till de föreslagna rapporteringskraven. Enligt var drivande i fråga om att koordinera rapporteringen mellan FN:s luft- vårdskonvention och takdirektivet, för att undvika dubbel rappor- tering. Detta skedde i såväl förhandlings- som genomförandefasen.103 100Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . 101Naturvårdsverket, e-brev . 102Naturvårdsverket, e-brev . 103Naturvårdsverket, e-brev . •Varje berörd myndighets ansvar för internationell rapportering av information från miljöövervakning behöver bedömas och tydlig- göras där det behövs. Om tydliggörande behövs, bör det ske i instruktion eller annan förordning. •Möjligheter att påverka omfattning av och inriktning på interna- rapporteringskrav behöver användas regelmässigt och i processer för framtagande av EU-rättsakter och internationella konventioner. I samband med instruktioner till svenska representanter som deltar i förhandlingar behöver frågan om rapporteringskrav vara en punkt som behandlas. •Analyser av vilka konsekvenser olika modeller för genomförande eller tillämpning av internationella rapporteringskrav får för behöver genomföras regelmässigt och parallellt med förhandlingar om EU-rättsakter och internationella konventioner. •Det är komplicerat att bedöma hur kostnadsdrivande internationell rapportering är, beroende på att uppgifter till stor del också används för rapportering inom . finns det nationella behov av data som inte tillgodoses genom utökade internationella rappor- teringskrav. Det gäller t.ex. data om för samhället viktiga eko- systemtjänster. •Myndigheter som genomför omfattande rapportering mot inter- nationella krav kan behöva stöd med att bygga upp robusta och kostnadseffektiva digitala system, för att förvalta och sprida data som ska användas för ökad kunskap om miljön. Ett alternativ för detta kan vara att regeringen ger Myndigheten för digital förvalt- ning ett särskilt uppdrag om att tillhandahålla sådant stöd. 15 Forskning och utveckling 15.1Hur påverkar forskningen miljöövervakningen? Miljöövervakning och miljöforskning har olika syften men är nära kopplade till varandra. En viktig uppgift för miljöforskningen är att identifiera nya miljörisker, analysera och beskriva effekterna i miljön och sätta dem i ett större ekologiskt perspektiv. Forskningen ska också analysera kända miljörisker, påverkansfaktorer och styrmedel m.m.Forskning är ofta framåtblickande och ska ge underlag för fram- tida beslut. Vidare har miljöforskningen en viktig uppgift att identi- fiera och föreslå vad som långsiktigt behöver följas genom miljö- övervakning. Miljöövervakningens uppgift är att ta fram underlag om tillståndet i miljön och följa trender i miljön. Därför är underlag från miljöövervakning en grund för miljöpolitiken och som underlag för bl.a. forskning. Miljöövervakningen är också viktig för att följa upp miljökvalitetsmålen och svara på frågan ”går vi åt rätt håll”. En skillnad mellan miljöforskning och miljöövervakning är att tids- perspektiven ofta är olika. De flesta forskningsprojekt eller program pågår under . Det tar innan resultaten blir tillgängliga eftersom resultaten först blir offentliga efter publicering i vetenskapliga tidskrifter. Miljöövervakningen är vanligtvis ett långsiktigt åtagande och programmen omfattar i de flesta fall 10-tals år vilket krävs för att kunna följa trender i miljön. Miljöövervakningen har också krav på inrapportering och resultaten måste vara tillgängliga och offentliga . En annan skillnad är att miljöforskningen ofta har ett internationellt perspek- tiv medan miljöövervakningen är nationell. Miljöforskningen och miljöövervakningen är ofta beroende av samma infrastruktur. Det kan gälla laboratorier, analys- och prov- tagningsteknik, provytor eller annan infrastruktur t.ex. havsgående provtagningsfartyg. I många fall utnyttjas insamlade analysdata både i miljöövervakningen och i miljöforskningen. Det finns alltså stora fördelar att samordna forskning och miljöövervakning. Miljööver- vakningen utförs ofta av forskare med hög kompetens vilket kan vara en fördel för att utveckla mätsystem, analysmetoder och modeller samt att tolka resultaten. En ytterligare fördel är också den kvalitets- kontroll som miljöövervakningen får genom kopplingen till forsk- ningen. Det finns risk att en alltför nära koppling mellan miljöforskning och miljöövervakning styrs av forskarsamhällets olika vetenskapliga intressen av data för forskningsändamål. Det är därför viktigt att utgångspunkten för all miljöövervakning grundas i att tillgodose samhällsbehoven. Det finns verksamhet där det kan finnas svårigheter att avgöra om aktiviteten är miljöövervakning eller forskning. Ett exempel är de massberäkningar av glaciärer som har utförts av universitet vid Tarfala forskningsstation i Kebnekajsefjällen.1 De regelbundna mätningarna av glaciärernas utbredning som utförts har skett i forskningssyfte och med anslag för forskning men är av stor betydelse för det praktiska klimatarbetet och skulle därför också kunna betraktas som miljöövervakning. Ett annat exempel är den forskningsverksamhet och de inventeringar av rovdjur som sker vid SLU:s forskningsstation i Grimsö som syftar till att öka kunskapen om rovdjuren samt ge underlag till rovdjurs- politiken.2 De främsta finansiärerna av miljöforskning är: