sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Redan i propositionen om sam- röresbrottet har det emellertid understrukits att det kan ifrågasättas om de befintliga straffskalorna på terrorismområdet i alla delar speg- En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning lar brottens allvar. Som ovan anförts talar vidare proportionalitets- hänsyn för att straffen för samröresbrottet bör sättas högre än för motsvarande svårhetsgrader av andra brott, utöver terroristbrottet, i den föreslagna lagen. Och i jämförelse med minimistraffen för grova svårhetsgrader av andra brottstyper, t.ex. grovt vapenbrott och vissa våldsbrott (grov misshandel) eller tillgreppsbrott (grov stöld), fram- står det föreslagna minimistraffet för grova samröresbrott som väl avvägt. Som en följd av det föreslagna minimistraffet för grova fall utökas också domstolarnas möjligheter att i praktiken straffmäta ett samröresbrott av normalgraden till nivåer över . Beträffande maximistraffet för grovt samröresbrott framstår fäng- else i högst som en väl avvägd nivå. Ett sådant straffmaximum ger möjlighet till en differentierad straffvärdebedömning även i de allvarligaste fallen. En situation när det kan finnas behov av detta är exempelvis att den tilltalade lämnat avgörande stöd till en särskilt farlig terroristorganisation som har begått allvarlig terro- ristbrottslighet utan att det går att bevisa att vederbörande deltagit som gärningsman eller medverkande till något specifikt terroristbrott. Kvalifikationsgrunder för grova brott och påföljdsval Utredningen gör i princip ingen annan bedömning än i propositio- nen183 när det gäller utformningen av de kvalifikationsgrunder som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett samröresbrott är grovt eller i frågan om att brottet utgör brottslighet av sådan art att påföljden normalt bör bestämmas till fängelse, även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. Som konsta- teras i propositionen förutsätter inte straffansvaret för samröre med en terroristorganisation att ett terroristbrott ska begås.184 Den kvali- fikationsgrund som handlar om att brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egen- dom av särskild betydelse bör således inte överföras till den här före- slagna lagen. 2019/20:36 s. 38 f. 2019/20:36 s. 38 f. och 69. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa Utredningens förslag: Straffet för brotten finansiering av terro- rism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism ska vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska straffet vara fängelse i lägst ett och högst . Vid bedömningen av om finansieringsbrottet är grovt ska det särskilt beaktas om finansieringen har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om den har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning, om den har avsett betydande värde eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art. Vid bedömningen av om något av brotten offentlig upp- maning, rekrytering eller utbildning är grovt ska det särskilt beak- tas om gärningen har avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om den har ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om den på annat sätt har varit av särskilt farlig art. Straffet för brottet resa i terrorismsyfte ska vara fängelse i högst . Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt För samtliga brott av normalgraden enligt rekryteringslagen och finansieringslagen föreskrivs fängelse i högst . Med undantag för resa (5 b § rekryteringslagen) och finansiering av sådan resa eller av brotten offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning (3 a § finansieringslagen) finns det för brott enligt dessa lagar också en sär- skild straffskala för grovt brott, fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brott enligt 3 § finansieringslagen är grovt ska det särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en verk- samhet som bedrivits i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Vid bedömningen av om brott enligt rekryteringslagen (med undantag för resa enligt 5 b §) är grovt ska det särskilt beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse, om brottet har ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfatt- ning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. Maximistraffen för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning, brott av normalgraden, bör höjas På sätt som redovisats ovan finns det skäl att i flera fall se allvarligare på den brottslighet som omfattas av finansierings- och rekry- teringslagen. Denna strängare syn bör liksom beträffande samröres- brottet återspegla sig i straffskalorna för vissa av brotten som ingår i de nämnda lagarna som dessa fortsatt måste vara förhållandevis vida för att kunna inrymma mindre allvarliga fall. Det senare är angeläget inte minst av det skälet att regelverket byggts ut till att omfatta exempelvis finansiering av en resa i terrorismsyfte och självstudier. Gärningar som dessa kan i vissa fall kan befinna sig på ett mycket tidigt stadium i förhållande till ett fullbordat terroristbrott. Vid straffskalornas utformning i rekryter- ings- och finansieringslagarna har också särskild hänsyn tagits till att lagstiftningen tar sikte på gärningar av förberedande karaktär. Straffet för förberedelse och stämpling till brott i 23 kap. 2 § har därför ansetts vara en naturlig utgångspunkt.185 Det bör emeller- tid beaktas att har möjligheten att döma till fängelse för förberedelse och stämpling utvidgats och fäng- else kan dömas ut när fängelse , i stället för som tidigare , kan följa på det fullbordade brottet. Detta för att möjliggöra en mer nyanserad straffmätning av allvarliga förberedelse- och stämplingsgärningar.186 Detta skärpta synsätt bör också få genomslag beträffande straffskalorna för de brott i den föreslagna lagen som i många fall egentligen kan sägas utgöra förstadier till andra mycket allvarliga brott. Mot ovanstående bakgrund föreslås att maximistraffen för brot- ten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning av normalgraden höjs från två till . Beträffande brottet resa i 2001/02:149 s. 46, prop. 2009/10:78 s. 49 och prop. 2015/16:78 s. 31 f. 2015/16:113 s. 36 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning terrorismsyfte får emellertid det nuvarande straffet om fängelse i högst anses adekvat i förhållande till övriga brott i den föreslagna lagen och till vad straffbudet avser. Det finns inte skäl att införa en grov variant av resebrottet med en strängare straffskala. Straffska- lorna för samtliga här aktuella brott bör fortsatt utgå från allmänna fängelseminimum. Minimistraffen för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning, grova brott, bör höjas Med hänsyn till vad som ovan anförts föreslås vidare att minimi- straffet för grova fall av brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning bör skärpas för att markera allvaret i brotten och för att åstadkomma en höjd straffnivå för samtliga fall av grova brott. Denna bedömning påverkas inte av det förhållandet att även finansiering av en resa enligt nuvarande 3 a § finansierings- lagen kommer att ingå i en sådan uppgradering som en konsekvens av att utredningen föreslår att de nuvarande brotten i finansierings- lagen förs ihop till en bestämmelse i den föreslagna lagen. Det finns sakliga skäl som motiverar en sådan förskjutning uppåt, se avsnitt 7.7.2. Utrymmet för att betrakta sådana former av finansiering som ett grovt brott torde dock vara begränsat. Enligt utredningen framstår en höjning av straffminimum för de grova brotten till som väl avvägd i förhållande till den ovan föreslagna nivån beträffande minimistraffet för ett grovt samröres- brott. Liksom beträffande det grova samröresbrottet innebär höj- ningen av straffminimum en höjning även för de grova brott som har ett straffvärde som överstiger straffminimum. Syftet är inte att för- ändra bedömningen av vilka brott som ska betraktas som grova. Höjningen utökar också domstolarnas möjligheter att i praktiken straffmäta exempelvis ett finansieringsbrott av normalgraden till nivåer över . Liksom beträffande undantagen för ringa brott blir det enligt utred- ningen mest överskådligt om de grova svårhetsgraderna rent lagstift- ningstekniskt placeras i anslutning till respektive straffbestämmelse. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Kvalifikationsgrunder för grova fall av finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning För brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbild- ning föreslås det alltså fortsatt finnas en särskild straffskala för grova fall. Det återstår då för utredningen att ta ställning till vilka omstän- digheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om gär- ningarna är att bedöma som grova. En sådan analys bör inte ske helt förutsättningslöst utan kan utgå ifrån de befintliga kvalifikations- grunderna, som det undersöks om de eventuellt behöver kompletteras eller justeras i något avseende. Enligt 6 § rekryter- ingslagen respektive 3 § andra stycket finansieringslagen ska det vid bedömningen av om brottet är grovt särskilt beaktas om brottet har utgjort ett led i en verksamhet som har bedrivits i större omfattning eller om det annars har varit av särskilt farlig art. I rekryteringslagens bestämmelse anges vidare att det särskilt ska beaktas om brottet avsett särskilt allvarlig brottslighet som innefattat fara för flera män- niskoliv eller för egendom av särskild betydelse. Någon motsva- righet till den bestämmelsen återfinns inte i finansieringslagen. Enligt utredningen framstår det som naturligt att straffvärdet och graderingen av samtliga de brott som här är aktuella påverkas av all- varet i den brottslighet som gärningspersonen söker finansiera eller uppmana, rekrytera eller utbilda till. Att rekrytera någon till ett terroristbrott som innefattar fara för flera människors liv bör t.ex. typiskt sett utgöra ett grovt brott. Vid bedömningen av om brotten –inklusive finansieringsbrottet – är grova bör således på sätt som hitintills gällt enligt rekryteringslagen särskilt beaktas om gärningen avsett brottslighet som innefattar fara för flera människoliv eller för egendom av särskild betydelse. Det faktum att brottet ingått som ett led i en verksamhet som har bedrivits i en större omfattning bör även det fortsättningsvis beaktas särskilt vid bedömningen av om brottet är grovt. Det torde således typiskt sett vara att betrakta som ett grovt brott att t.ex. delta i en utbildning i ett terroristläger utomlands eller att i organiserad form offentligt uppmana personer till att ha samröre med en terroristorganisation eller begå brott med terroristanknyt- ning. Utredningen bedömer också att kvalifikationsgrunden att gär- ningen på annat sätt varit av särskilt farlig art, fortsatt bör anges för att fånga upp flera kvalificerande omständigheter som kan före- komma i samband med den aktuella brottsligheten men som det inte En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning finns skäl att lyfta fram som självständiga kvalifikationsgrunder. Det kan t.ex. handla om att brottsligheten har varit väl planerad eller förberedd eller att det föreligger betydande fara för att den leder till att brott av allvarligt slag begås.187 Det kan också handla om finan- siering av en terroristorganisation som demonstrerat en förmåga att vid upprepade tillfällen begå terroristbrott. Kvalifikationsgrunden särskilt farlig art har därutöver ett värde genom att den påminner om den helhetsbedömning som ska göras vid bedömningen av i vilken grad en gärning ska placeras. Det är utredningens uppfattning att i princip samma bedömnings- grunder bör användas för såväl finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering som utbildning. Beträffande finansieringsbrottet framstår det emellertid som naturligt att vid graderingen också fästa särskild vikt vid det belopp som finansieringen avsett. Med förebild i vissa av tillgrepps- och förmögenhetsbrotten i torde uttrycks- sättet ”betydande värde” kunna användas som kvalifikationsgrund. Detta innebär emellertid inte att de värdegränser som utvecklats i rättspraxis beträffande t.ex. grov stöld ska gälla även vid finansiering av terrorism. Artbrottslighet (påföljdsval) När det gäller val av påföljd anser utredningen att brottslighetens art är sådan att det finns anledning att bestämma påföljden till fängelse (30 kap. 4 § andra stycket ). Utredningen ansluter sig därvid till den bedömning som tidigare gjorts i samband med införan- det av ett särskilt straffansvar för mottagande av utbildning, resa och förslagen i propositionen om ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation.188 Vad som där anförts är relevant även för brotten finansiering, offentlig uppmaning och rekrytering. Terrorism utgör ett av de allvarligaste hoten mot demokratin och de aktuella brotten får därför anses särskilt angelägna att motverka. Det är vidare brottstyper som ofta är svåra att förebygga och upptäcka och som kan innefatta såväl angrepp på den personliga integriteten som en samhällsfara. De kan också stärka såväl förmågan och som över- tygelsen hos personer eller nätverk att begå terroristhandlingar. 2009/10:78 s. 62. 2015/16:78 s. 32 och 39 samt prop. 2019/20:36 s. 38 och 67. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Utredningen anser således att brottslighetens art motiverar att påföljden för brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa bestäms till fängelse, även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. Styrkan i fängelse- presumtionen måste emellertid bestämmas av omständigheterna i det enskilda fallet. Utredningens förslag: Brotten i den föreslagna lagen ska beteck- nas terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finansier- ing av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Skälen för utredningens förslag: Terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott har en särskild brottsbeteckning och hänvis- ningar till den beteckningen förekommer också i flera andra för- fattningar (se avsnitt 10). Brotten i finansieringslagen och rekryter- ingslagen har däremot inga sådana särskilda beteckningar. Några närmare överväganden i det avseendet kom inte till uttryck i sam- band med att respektive lag infördes.189 En samlad straffrättslig lag- stiftning bör dock vara konsekvent utformad i detta avseende. Enligt utredningen talar övervägande skäl för att samtliga brottstyper i lag- stiftningen bör åsättas en särskild brottsbeteckning. Att utmönstra brottsbeteckningen för terroristbrottet kan inte komma i fråga och brotten i andra renodlade specialstraffrättsliga lagar är vanligtvis åsatta brottsbeteckningar, se t.ex. lagen (1951:649) om straff för vissa trafik- brott, narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott och lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. I har alla brott en egen brottsbeteckning. En brottsbeteckning bör utformas så att den är kort, informativ och inte förväxlingsbar med andra brottsbeteckningar. I andra lag- stiftningsärenden har framhållits att det vid valet av en brottsbeteck- ning bör eftersträvas att denna på bästa möjliga sätt beskriver den 189Se dock Ds 2009:17 s. 130 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning eller de gärningar som avses.190 Det framstår som klart lämpligt att beteckningen terroristbrott fortsatt ska användas i lagstiftningen. Det i propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terrorist- organisation föreslagna brottet ska betecknas som samröre med en terroristorganisation. Frågan blir något mer komplicerad när det gäller hur brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbild- ning och resa ska betecknas. Att enbart använda kortformerna finan- siering, offentlig uppmaning, utbildning och resa beskriver inte helt den kriminella handling som avses. Att å andra sidan mer fullständigt beskriva de gärningar som avses i straffbestämmelserna leder till långa och otympliga brottsbeteckningar. Det gäller även om exempelvis finansieringsbrottet skulle betecknas som finansiering av såväl terro- ristbrott som särskilt allvarlig brottslighet. Det alternativ som utred- ningen förordar är i stället att i brottsbeteckningarna använda det sammanfattande uttrycket ”terrorism”. Det är visserligen så att den brottslighet som omfattas av regleringen av särskilt allvarlig brottslighet inte i alla delar innefattar krav på ett terrorismsyfte. mot- svarar regleringen brott enligt FN:s internationella konventioner på terrorismbekämpningens område och de instrument som lagstift- ningen bl.a. genomför betecknas som FN:s konvention om bekäm- pande av finansiering av terrorism samt konvention om förebyggande av terrorism. Sammanslutningar som begår särskilt all- varlig brottslighet har i den ovan nämnda propositionen också före- slagits att definieras som terroristorganisationer. Vidare används begreppet finansiering av terrorism i 1 kap. 7 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och då för att beteckna den brottslighet som avses i den nuvarande finansier- ingslagen. Mot ovanstående bakgrund anser utredningen sammanfattnings- vis att brotten i den föreslagna lagen lämpligtvis kan betecknas som terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terro- rism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Däremot anser utredningen inte att brottens i förekommande fall grova eller mindre grova grader bör åsättas egna brottsbeteckningar. 2016/17:214 Effektivare lagstiftning mot vuxnas kontakter med barn i sexuellt syfte, s. 15. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Utredningens förslag: En särskild straffskärpningsgrund ska in- föras i den föreslagna lagen för brott enligt annan lag som begåtts för att främja brott enligt den föreslagna lagen. Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt Enligt 5 § lagen om straff för terroristbrott ska det, som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp och enligt bestämmelserna i 29 kap. 2 § , beaktas om någon 1.begått ett brott enligt 8 kap. 1, 4–6 §§ eller 9 kap. 4 § eller försök till sådana brott, med uppsåt att främja terroristbrott, eller 2.begått ett brott enligt 14 kap. 1 eller 3 § eller ett brott enligt 14 kap. 10 § samma balk som avser något som fram- ställts enligt 14 kap. 1 eller 3 § samma balk eller försök till sådana brott, med uppsåt att främja terroristbrott eller brott som avses i 5 b § rekryteringslagen. Bestämmelsen gäller inte om gärningen omfattas av ansvar enligt 2 eller 4 § lagen om straff för terroristbrott (dvs. terroristbrott eller förstadier till terroristbrott) eller medverkan till sådana brott. Bestämmelsen anknyter till och genomför artikel 12 i EU:s terro- rismdirektiv om andra brott med anknytning till terroristverksam- het,191 men infördes ursprungligen efter förslag av Lagrådet som en lagteknisk lösning för att uppfylla kraven i artikel 9 om behörighet (domsrätt) och åtal i EU:s dåvarande terrorismrambeslut.192 191Enligt artikel 12 i EU:s terrorismdirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att följande upp- såtliga gärningar betraktas som brott med anknytning till terroristverksamhet: a) Grov stöld i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3 (dvs. terroristbrott), b) utpressning i syfte att begå något av de brott som anges i artikel 3, och c) upprättande eller användning av falska administrativa dokument i syfte att begå något av de brott som anges i artiklarna 3.1 a – i (dvs. terroristbrott med undantag för terroristbrott som består i hot om att begå någon av de andra gärningar som omfattas av bestämmelsen om terroristbrott), 4 b (dvs. deltagande i en terro- ristgrupps verksamhet) och 9 (dvs. resor för terrorismsyften). 192Se vidare nedan och prop. 2002/03:38 s. 67 f. och 70 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Det är inte lämpligt med en straffskärpningsgrund som endast omfattar vissa uppräknade brott … Bakgrunden till införandet av straffskärpningsgrunden i 5 § lagen om straff för terroristbrott är något komplicerad. I det förslag till sådan lag som remitterades till Lagrådet gjordes bedömningen att de handlingar som skulle betraktas som brott med anknytning till terro- ristverksamhet enligt artikel 3 i det dåvarande terrorismrambeslutet (nuvarande artikel 12 i terrorismdirektivet) redan var straffbelagda och att rambeslutet inte ställde några krav på särskilda påföljder eller andra åtgärder avseende dessa gärningar. Några lagstiftningsåtgärder bedömdes därför inte som nödvändiga.193 Lagrådet invände inte mot den bedömningen. Däremot påpekades att lösningen inte mötte kra- ven i artikel 9.1 d i terrorismrambeslutet om domsrätt (motsvarande artikel 19.1 d i terrorismdirektivet194) för brott enligt artikel 3 i ram- beslutet, eftersom sådana brott inte på motsvarande sätt som terro- ristbrottet föreslogs omfattas av universell jurisdiktion. Lagrådet före- slog därför att det i lagen skulle intas en särskild bestämmelse om brott enligt artikel 3 som kunde utformas som en straffskärpningsgrund som universell jurisdiktion skulle föreskrivas även för så- dana brott.195 Regeringen godtog i princip Lagrådets bedömning och föreslog därför att det i lagen om straff för terroristbrott skulle föras in en särskild bestämmelse om straffskärpning som behandlade de gär- ningar som avsågs i artikel 3 i rambeslutet (stöld, grov stöld, rån, grovt rån, utpressning, urkundsförfalskning och grov urkundsförfalsk- ning) och låta förslaget till utvidgad domsrätt enligt 2 kap. 3 § 6 om- fatta även brott enligt den bestämmelsen.196 För att uppfylla kraven i motsvarande reglering i artikel 12 i terrorismdirektivet utvidgades straffskärpningsgrunden till att även omfatta bl.a. brukande av falsk 193Lagrådsremiss Straffansvar för terroristbrott , s. 47 f. 194I artikel 19 i EU:s terrorismdirektiv anges fem fall då varje medlemsstat ska ha domsrätt över brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 (dvs. samtliga brott i direktivet): a) Brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium, b) brottet har begåtts ombord på ett fartyg som för medlemsstatens flagg eller ett luftfartyg registrerat i medlemsstaten, c) gärningsmannen är medborgare eller bosatt i medlemsstaten, d) brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom dess territorium, och e) brottet har begåtts mot den berörda medlemsstatens institutioner eller befolkning eller mot en eller ett av unionens institutioner, organ eller byråer med säte i medlemsstaten. 2002/03:38 s. 150 f. 2002/03:38 s. 73 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning urkund och urkundsförfalskning som begås med uppsåt att främja terroristbrott eller en resa enligt 5 b § rekryteringslagen.197 Utredningen ifrågasätter för sin del inte att det finns ett behov av en lagstiftningsteknisk lösning motsvarande den nuvarande som ett led i att uppfylla kraven på domsrätt i artikel 19.1 d i terrorismdirek- tivet. Det kan emellertid ifrågasättas om det utifrån andra utgångs- punkter än att uppfylla terrorismdirektivets krav kan motiveras att straffskärpningsgrunden enbart omfattar de nu utpekade brotten. Brott med anknytning till terrorism kan även avse gärningar av andra slag.