sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — Regeringen valde att inte fortsätta bereda förslagen i delbetänkandet. beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv där uppdraget att dela in i färre län och landsting utgick. Uppdra- get i fråga om statliga myndigheters regionala indelning förtydligades och kommittén fick i uppdrag att föreslå en samordnad regional in- delning för relevanta myndigheter. lämnade betänkandet Myn- dighetsgemensam indelning (SOU 2018:10). I betänkandet föreslås en myndighetsgemensam regional indelning för tio statliga myndig- heter i sex regioner. I betänkandet föreslås även att Region blir ny be- teckning på landstingen. Utredningens förslag bereds inom . Försvarsberedningen lämnade rapporten kraft. Inriktning av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I rapporten lämnar Försvarsbered- ningen förslag rörande inriktningen av totalförsvaret och utform- ningen av den civila verksamheten i totalförsvaret. En högre regional nivå med tre till sex regioner föreslås. Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppgift att analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom det civila försvaret på central, regional och lokal nivå. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida Andra utredningar och utvärderingar kriser (dir. 2018:79). Nämnda utredning ska utgå från Försvarsbered- ningens ovan nämnda rapport. Uppdraget ska slutredovisas . 11En beskrivning av brändernas förlopp hade en exceptionell skogsbrandssäsong . Brandrisken var extrem i nästan hela landet. På flera platser i landet härjade svårsläckta bränder. , 250 kvadrat- kilometer skog har brunnit. Det motsvarar en yta om mindre än en promille av den totala skogsmarken i landet. De större bränderna omfattade tillsammans en areal på . har tidigare haft somrar med höga brandrisker, som 2008 och 2014. Bränderna är emellertid svåra att jämföra med dessa, eftersom situationen var mer komplex då bränderna var flera och utspridda i hela . kom det nästan inget regn och marken var mycket uttorkad. De höga brandriskvärdena omfattade nästan hela landet och hängde ihop under mycket – –med undantag för några nedgångar. Skogsbrandsflyget1, som flyger över skogarna för att lokalisera nya bränder, upptäckte under som- maren 2018 över 500 bränder. En normal sommar är den siffran 100. hade läget förbättrats och brandriskvärdena hade återgått till en normal nivå . Dock kvarstod långt in i delar av landet extrema värden i de nedre markskikten. Nedan kommer vi att återge de stora dragen i den utveckling som skogsbränderna hade . Uppgifterna är hämtade från MSB:s nationella lägesbilder. 1Skogsbrandflyg arrangeras genom att avtal tecknas med frivilligorganisationer eller företag på lokal eller regional nivå för att med små privata flygplan lokalisera skogsbränder vid hög brandrisk. Skogsbrandflyg bekostas via MSB. Skogsbrandflyg för lokalisering och vägledning av ska inte förväxlas med de resurser i form av flygplan med släck- ningsförmåga som andra länder bidrog med vid sommarens bränder. En beskrivning av brändernas förlopp Skogsbrandssäsongen startade tidigt och intensivt. Ett antal skogs- bränder flammade upp och värst drabbad var Sala kommun i . MSB konstaterade att haft elva skogs- och markbränder i länet av varierande storlek. En i Broddbo som omfattat och en i Rörbo som omfattade . Bränderna hade för- anlett en evakuering om cirka tio hushåll, vissa med djurhållning. med bränderna i Sala pågick även några större bränder i . Bränder hade även brutit ut bl.a. i län där totalt skog brunnit ned. Även på flera andra platser i landet i hade mindre mark- och skogsbränder pågått. fick , efter förfrågan via MSB, genom EU:s civilskyddsmekanism, Emer- gency () hjälp med flygplan med släckförmåga som fanns i beredskap och snabbt kunde sättas in vid insatser mot skogsbränder. konstaterades att det förelåg en extremt stor risk för brandspridning i skog och mark för stora delar av landet. Man konstaterade också att i och med den ökade risken för våldsamma och svårsläckta bränder, så var tidig upptäckt av bränderna av yttersta vikt. Lika viktigt var att brandbekämpningen skedde tidigt och kraftfullt. Även kunde man konstatera att det fortsatt var mycket torrt eller extremt torrt i markerna. Risken för bränder i skog och mark bedömdes därför som mycket stor eller extremt stor i så gott som hela landet. De regnskurar som förekom sänkte oftast bara brand- risken lokalt och tillfälligt. 14–bröt flera bränder ut som kom att bli några av de mest omfattande bränderna i i modern tid, och som tillsammans täckte . Värst drabbade var Gävle- borgs, och . I fanns fem större brandområden, alla i . Av dessa bedömdes tre som särskilt allvarliga: Enskogen där brandområdet var , Ängra med ett brandområde om och Nötberget. En beskrivning av brändernas förlopp tre brandområden och invånarna var evakuerade . Trots insatserna brann även bebyggelse. tog efter drygt från första larmet över ansvaret för insatserna. hade –konstaterade bränder. De största var Fågelsjö och Storbrättan med ett sammanlagt brandområde om . I fanns två större bränder: I brann mark och i kommunen fanns ett brand- område på . Även i skedde evakueringar. Från och med mitten av juli låg fokus för räddningstjänsterna i de värst drabbade områdena på att begränsa ytterligare spridning av bränderna, och inte på att släcka bränderna inne i redan branddrab- bade områden. konstaterades att i delar av landet hade brandsprid- ningsrisken legat kring extremvärden under . hade en uttorkning av de djupare marklagren pågått nästan oavbrutet. Detta skedde särskilt i och . MSB konstaterade att detta kunde medföra att bränderna framöver blev mer svårbekämpade. Prognoserna visade att brandrisken skulle nå extrema värden i södra och . Risken var stor att nya bränder skulle starta i dessa områden som det fortsatt var ett ansträngt läge vid de stora bränderna längre norrut. utfär- dade klass två-varningar för extremt höga temperaturer för län, och östra . Helikoptrar omplacerades därefter till dessa delar av landet. För övriga delar av , Svea- land samt sydöstra var en klass ett- varning för mycket höga temperaturer utfärdad. I norra kustland och inland rådde höga temperaturer med . De regnskurar som förekom sänkte bara brandrisken lokalt. Flera av de svåra bränderna orsakades av gnistor från tåg. I MSB:s nationella lägesbild från framgår att då pågick cirka tio anmärkningsvärt stora och okontrollerade bränder runtom i landet. Även då var , och mest drabbade. Risk för vattenbrist var också utfärdad för större delen av , och södra . MSB konstaterade i en lägesbild att de pågå- ende bränderna i kombination med värme, torka och vattenbrist på- verkade samhällets funktionalitet och medförde risker för liv och En beskrivning av brändernas förlopp MSB bedömde att det var viktigt att berörda aktörer identifie- rade spridningseffekter och möjliga konsekvenser som kunde påverka förmågan inom olika sektorer. Enligt MSB:s bedömning fanns utmaningar främst när det gällde hälso- och sjukvård, livs- medel och vatten, energi, infrastruktur, miljö, ordning och säkerhet samt jordbruk. kunde räddningstjänsterna i , och rapportera mer positiva lägesbilder. Läget bedöm- des då som förhållandevis stabilt. Fokus i det här läget blev att åter- ställa materiel och att låta personalen vila. Under fortsatte bränder att bryta ut i olika delar av men de kontrollerades av räddningstjänsterna, ibland med stöd av helikopterresurser. Inga fler omfattande bränder uppstod. Antalet uppkomna bränder var inte på samma nivå som under mitten och . kunde SOS Alarm rapportera om två bränder som kunde klassificeras som brand i terräng, att jämföra med då det rapporterades om 27 bränder. Det är länsstyrelser och kommuner som har ansvar att informera om förbud helt eller delvis mot eldning utomhus samt om liknande före- byggande åtgärder mot brand. Lokala förhållanden kan motivera varia- tioner av eldningsförbudet. gick MSB ut med en uppmaning till kommuner och länsstyrelser att skärpa redan gällande eldningsförbud tills läget med extremt höga brandriskvärden förbättrades. MSB uppmanade även till att tydligt informera allmänheten om förbudet. Syftet var att und- vika nya stora bränder, men också att undvika mindre bränder som kunde belasta de redan hårt drabbade räddningstjänsterna. En beskrivning av brändernas förlopp Larmtypen (räddningsindex) Brand i terräng innefattar både skogsbrand och gräsbrand. Anledningen till att både skogsbrand och gräsbrand har valts är att en hel del skogsbränder blivit indexerade som gräsbrand hos SOS Alarm men har sedan visat sig vara en skogsbrand eller en gräsbrand som spridit sig till skogsmark. Utlarmningsinformationen från SOS Alarm är till sin natur i hög grad preliminär och detta gör att redovisad data innehåller osäkerheter. Den mer korrekta beskrivningen av sommarens skogsbränder måste hämtas från räddningstjänsternas händelserapporter. Dessa är ännu inte fullt ut inrapporterade till MSB vilket gör att sådan data om skogsbränderna just nu saknas. En beskrivning av brändernas förlopp Källa: MSB. – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Utredningen har via mejl ställt ett antal frågor till olika aktörer angående insatser vid sommarens skogsbränder. Detta har gjorts i syfte att dels få en beskrivning av vilka insatser som de olika aktö- rerna gjort, dels för att få ta del av de olika aktörernas uppfattningar om hur insatserna fungerade och vilka erfarenheter man har gjort. Utredningen har haft ett stort antal möten med olika aktörer också i syfte att få ta del av deras erfarenheter och intryck från arbetet med sommaren bränder. I detta kapitel kommer vi att redovisa de upp- gifter som vi fått vid möten och de svar som vi fått in från de kom- munala räddningstjänsterna, kommunerna i övrigt, två arbetstagar- organisationer och länsstyrelserna. I kapitlet redovisas således de olika aktörernas berättelser om händelserna och de erfarenheter och lärdomar som man tagit med sig från sommarens insatser. Vidare kommer vi att redovisa två arbetstagarorganisationers åsikter. Redovisningen utgörs av aktörernas egna uppgifter. I de fall där aktörerna lämnar motstridiga uppgifter har utredningen valt att redo- visa respektive aktörs uppfattning utan att ta ställning för eller emot. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser 12.1De kommunala räddningstjänsterna, kommunerna och länsstyrelserna Bränderna i var spridda och omfattade drygt 6 000 hek- tar sammanlagt. De två största bränderna fanns söder om i kommun. Bränderna började och insatserna avslutades den 29 juli1. omfattar sju av länets åtta kom- muner. I har räddningstjänsten –larmats ut på cirka 140 olika bränder i skog och mark. Utav dessa bekräftades omkring 89 vara riktiga bränder där man utfört släck- ningsinsatser. har all tillgänglig perso- nal medverkat. Även semesterledig personal kallades in. Uppskatt- ningsvis bidrog cirka 400 av 450 anställda på något sätt i insatsen. I stort sett all utrustning som fanns tillgänglig användes under de nämnda insatserna. köpte även in ny utrustning. har sin ordinarie ledningsplats i Trygg- hetens Hus. Där byggde man upp en bakre ledningsplats med en stabs- organisation som senare kompletterades med tre främre lednings- platser (fältstaber2). Vid en större skogsbrand i Pålgårda, kommun, skapades en fältstab för att kunna bistå med det stöd som krävdes för insatsen. Inledningsvis bestod staben av personal från Räddnings- tjänsten . Därefter fick man ledningsstöd från Räddnings- tjänsten . Söder om , i kommun återantände ungefär sam- tidigt två bränder, Fågelsjö och Storbrättan, vilkas brandområden 1Tjugofyra7 (MSB) . 2Tjugofyra7 (MSB) . SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser kom att omfatta sammanlagt . Stabsstöd skickades då till där ytterligare en fältstab bildades för att hantera bränderna i Fågelsjö och Storbrättan. En fältstab inrättades även i kommun. Detta i syfte att hantera insatser för att släcka en större brand vid Äxingmyrkullen och en mindre vid Hanaåsen. Bränderna vid i kommun och Stor-Tävjeåsen i kommun var också större när det gällde insatstid och varaktighet. De sistnämnda bränderna sköttes med stöd direkt från den inre staben på räddningscentralen. räddningstjänst fick stabsstöd, förutom från , även från , SSRC, som är ett sam- arbete mellan räddningstjänsterna i Attunda, , Got- land, , , och Storstockholm3. Samordning, samverkan och ledning har räddningstjänsten inte någon konkret uppfattning om hur samordning, samverkan och ledning fungerade . Vad kunde ha gjorts bättre? Ledning att information måste nå hela vägen ned och hela vägen upp i systemet. Det är också viktigt att man använder samma nomenkla- tur och ledningsfunktioner överallt. konstaterar att man behöver utarbeta planer för hur man under och efter insatsen ska dokumentera, t.ex. beslut, förlopp, tider, uppgifter om frivilliga, foton och filmer. Detta är av vikt för att underlätta det efterarbete (bl.a. med ekonomi) och upp- följning som krävs. Vidare bör räddningstjänsten reda ut frågan när externa resurser (som andra räddningstjänster och frivilliga) ska an- vändas och vem som bör leda dem. Även frågor om planer för avlös- ning, arbetstider, körtider och säkerhetsbefäl behöver redas ut. Man behöver också skapa generella regler för när en räddningsinsats är avslutad och till vem efterbevakning ska lämnas. 3Tjugofyra7 (MSB) . Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Användningen av samhället samlade resurser När det gäller frivilligorganisationers och andra frivilliga insatser kon- staterar räddningstjänst att samordningen fungerade väl. Användningen av de resurser som fanns till räddningstjänstens för- fogande fungerade tillfredsställandet efter det att MSB:s nationella stöd driftsattes. Med anledning av de erfarenheter som räddningstjänsten fick har man beslutat sig för att man ska införa stabsorganisa- tion enligt Nato-modellen. Avsikten är att genom denna utbildning höja kunskapsnivån och därmed underlätta för räddningstjänstens hantering av framtida situationer när en stab behöver inrättas för att leda en större insats. Enligt i visar sommarens erfarenheter ytterligare på behovet av att genomföra de förslag som räddningstjänst- utredningen lämnade och som berör räddningstjänsternas operativa verksamhet. fick stöd av den polska styrkan som placerades i . fick också hjälp från de italienska flygplanen. begärde också hjälp från , som man har avtal med, och fick därifrån hjälp av ett 20-tal personer4. kommuns ansvar för räddningstjänst hanteras av Räddningstjänstförbud. 16juli 2018 då räddningstjänsten förklarade att det bl.a. fanns ett be- hov av logistikstöd. Kommunen förvarnade då Frivilliga resursgrup- pen (FRG), som påbörjade sitt stöd till insatsen den kallades samman genom ordföranden. 4Tjugofyra7 (MSB) . SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser med bränder i kommun och in- tilliggande län hade kommunen en stödjande roll. Delar av krisled- ningsstaben var engagerad, FRG var engagerad och flera andra funk- tioner som den kommunala flygplatsen och kostorganisationen var i full drift. Till detta tillkom ett stort antal frivilliga som kanaliserades genom FRG. Dessa satte upp en egen stab som styrde frivilliga in- satser och hanterade lager av förnödenheter. Som mest var cirka 80 fri- villiga i arbete med diverse olika funktioner som transport, förnödenhetshantering och vägbevakning. Airport, den kommunala flygplatsen, blev med sin närhet till insatsområdet ett nav i brandbekämpningen från luf- ten. Även om en del av de internationella flygresurserna som bistod i arbetet var förlagda på annan ort, var det i stor utsträckning på Airport som helikopterresurserna tankade, åt och bytte besättning. Personalen på flygplatsen tjänstgjorde under långa pass under hela insatsen. Betydelsen av en flygplats nära insatsområ- det bör beaktas framöver. Flygplatsens placering geografiskt, mitt i landet och i ett område där skog dominerar landskapet, bidrog till de luftburna insatsernas effektivitet. Kommunens kostorganisation levererade mat till räddningstjäns- tens stab som var förlagd i , till insatspersonal, hemvärn och till den grupp med räddningspersonal från som var förlagd i . Totalt levererade man över 9 000 måltider till insatsen. Med anledning av bränderna evakuerades ett antal personer. Samordning, samverkan och ledning Då kommun var påverkad av bränder i kommunen såväl som av bränder i två intilliggande län var informationsdelning i allmän- het och delning av lägesbilder i synnerhet svårhanterat. Den lokala staben som räddningstjänsten satte upp i hanterade endast de två bränderna i kommun. Den brand som under av bränder, vecka 30, blossade upp vid Lomtjärnknätten han- terades av räddningstjänstens stab i . Branden i , vid Trängslet, kunde med ogynnsamma väderförhållanden ha hotat kommun. Den insatsen styrdes från . Bränderna vid hanterades inledningsvis av och där- efter av i . Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser hade direkt påverkan på invånare i kommun, då några var tvungna att evakuera sina hem. Brandplatsen var precis på gränsen mellan och . Med så många bränder, på så många olika platser i och runt , hade kommun gärna sett en högre grad av samordning av arbetet. Som det var nu var kommunen tvungen att aktivt leta information hos minst tre olika aktörer kring bränder som alla påverkade kommunen. Det var oklart vilken väg in som var prioriterad till de olika aktö- rerna, oavsett om det var räddningstjänsten, annan kommun, en läns- styrelse eller MSB som man ville komma i kontakt med. En aktör med ett tydligt övergripande ansvar för hela området och samtliga insat- ser eller möjligen hela landet hade varit önskvärt. Arbetet med insat- serna bedrevs med hög ambition och god lokal samverkan men hade kunnat bedrivas på ett tydligare, mer strukturerat, sätt totalt sett. En situation med flera aktörer som alla har behov av samverkan ställer krav på att det ska finnas en struktur. kommun hade behov av att få information kring lägesbilder, att kunna kom- municera med kommuninvånarna och att kunna planera för even- tuella evakueringar. Som läget var hade man, framför allt initialt men även , svårt att hitta rätt i samverkan. Förutom FRG var även Försvarsmakten via Hemvärnet och Röda Korset involverade i arbetet kring bränderna. Samordning av resur- ser skedde i stor utsträckning vid stabsgenomgångarna, oftast två , vid lokala staben. Utöver detta skedde samordning mellan de olika aktörerna genom att man träffades och via samtal i mobil- telefon. Användningen av samhällets samlade resurser En tidig tillgång till resurser i luften i form av flygplan och helikoptrar för brandbekämpning kan begränsa omfattningen av en skogsbrand. Det bör därför vara samhällsekonomiskt lönsamt att säkra den typen av investeringar för att möjliggöra en tidig insats. SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser När man ser tillbaka kunde kommunens interna arbete ha följt en tydligare struktur. kommun är en stor kommun till ytan men med få invånare. Det är en kommun rik på skog. En kommun av mått kan inte ensamt hantera en mer omfattande skogsbrand. Samhället som helhet behöver aktiveras och resurser be- höver dirigeras dit där de behövs. När det gäller de förslag som lämnade anser kommunen att sommarens erfarenheter stärker förslagen kring att likrikta organisation och befattningar. Märkning av kläder och utrustning bör bidra till att förenkla samverkan mellan olika rädd- ningstjänstorganisationer. Oavsett vilken myndighet som får mandat att överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet så är det viktigt att denna myndighet har en väl övad kapacitet för detta. arbetade i insatsen tillsammans med räddningstjäns- ten, polisen, SOS Alarm och Försvarsmakten. Syftet var att, i enlig- het med länsstyrelsernas uppdrag, arbeta för att nå fram till en god samverkan mellan samhällets aktörer inom krisberedskapsområdet. Antalet personer från varierade mellan tio till femton. Deras roll var att samverka med nationella myndigheter, regional samordning och samverkan, kriskommunikation samt att ge stöd till räddningsinsatserna. insats började och på- gick till . Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Samordning samverkan och ledning Samordning, samverkan och ledning fungerade i huvudsak bra både på nationell, regional och lokal nivå. Insatsen var mycket komplex eftersom flera kommuner drabbades . Stora nationella och internationella resurser tillslöt från olika håll. Därtill kom lokalt stora mängder med frivilliga som ville hjälpa till. bakre ledningsplats (i Trygghetens Hus) var fysiskt på samma plats som , polisens och SOS Alarms ledningsplatser. arbete innebar dagliga lägessammanställningar och analys av lägesutvecklingen. Arbetet gjordes tillsammans med rädd- ningsledare, händelseansvarig från polisen, passledare från SOS Alarm och samverkanspersonal från Försvarsmakten. Dessa sammanställ- ningar låg sedan till grund för det regionala samverkansmötet samt för framställningar om resursbehov till MSB. Läns- styrelsen i genomförde också dagliga möten med läns- styrelserna i och . genomförde samordningsbesök vid ledningsplatsen i . Man uppfattade att man på nationell nivå hade en bra samverkan med MSB, som avdelat en person som arbe- tade tillsammans med övriga i Trygghetens Hus. På ledningsnivå skedde daglig samverkan med rapportering till . Användningen av samhällets samlade resurser uppfattning är att de nationella resurser som fanns till räddningstjänstens förfogande användes på ett effektivt sätt. Erfarenheterna visar på att länsstyrelsernas eget stabs- arbete kan utvecklas. Inledningsvis verkade man med en förstärkt (Tjänsteman i Beredskap, TiB). Ett formellt beslut om att upprätta en stab borde ha tagits . Planeringen på blev inledningsvis eftersatt. En faktor som gjorde att det fanns brister i stabsarbetet var att händelsen inträffade under SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Eftersom det på flera håll rådde brist på personal, tog länsstyrelserna genom försvarsdirektörsnätverket initiativ till att bilda en personalpool varifrån varje länsstyrelse kunde begära förstärknings- personal. På nationell nivå kan samverkan kring helikopterresurserna för- bättras. Under branden utnyttjades inte alla resurser som fanns till- gängliga. uppfattning är att ett system liknande det som man hade med flygräddnings- central bör utredas. Förslagsvis med den kombinerade sjö- och flyg- räddningscentralen som koordinator av helikopterresurser. Prioriter- ingar vid en bristsituation skulle kunna vara MSB:s ansvar. är positiv till den nationella resursfördelningen som MSB gjorde. MSB måste emellertid vara medveten om att när vattenbombande flyg sätts in, så måste markpersonal utrymmas. Under sommarens bränder omdirigerade MSB med kort varsel det vattenbombande flyget vilket fick till följd att en begränsningslinje kom att stå tom vilket kunde innebära en ogynnsam händelseutveckling. Frågan om övertagande av ansvaret för den kommunala rädd- ningstjänsten var aldrig aktuell. Då verkade från samma plats som den kommunala räddningstjänsten, så kunde man konsta- tera att ledningen av räddningsinsatserna fungerade mycket bra. uppfattning är att tillgången till en funktion som Trygghetens Hus och det etablerade samarbetet som redan fanns i länet är av mycket stor betydelse för en lyckad samverkan. I styrgrup- pen för Trygghetens Hus har man kommit överens om att genom- föra en process för att ytterligare förstärka samarbetet där. avstyrker förslaget att överföra ledningsansvar till en nationell nivå.