sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — har genomfört studiebesök och besökt ett antal samverkansforum för att få en bild av hur samverkan mellan myndigheterna sker. Delegationens uppdrag, organisation och arbete har anordnat ett antal seminarier och workshops i syfte att inhämta kunskap för uppdraget. Bland annat har ett metodseminarium med forskare och representanter från ett stort antal myndigheter och organisationer genomförts inom ramen för arbetet med omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar. anordnade Delegationen tre paneldebatter i . Debatterna rörde olika aspekter av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Kansliet har också bjudits in till en rad olika seminarier och konferenser för att presentera delegationens uppdrag och arbete. har med hjälp av myndigheterna genomfört studier och analyser som ligger till grund för de kartläggningar som gjorts. Resultaten från kartläggningar har avrapporterats i sex särskilda rapporter16. Ledamöterna och experterna har bidragit med värdefulla synpunkter på utkast till rapporterna. Kartläggningarnas upplägg presenteras närmare i kapitel 3. Kartläggningarna har rört följande områden. •Bidragsmoralen i samhället (inställning eller attityder till felaktiga utbetalningar) •Risker för felaktiga utbetalningar •Omfattningen av felaktiga utbetalningar •Styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar Utöver rapporter inom ovanstående områden har även ett utbildningsmaterial till gymnasieskolan tagits fram i syfte att förbättra kunskaperna och förståelsen för välfärdssamhället. 16Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1), Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2), Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen –En kartläggning (Rapport 3), Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5), Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattning av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6). Delegationens uppdrag, organisation och arbete Delegationen har dessutom varit remissinstans för olika utredningar m.m. och ordföranden har delegerats att svara på alla remisser som ställts till delegationen. Fem remissvar har lämnats för delegationens räkning.17 De flesta myndigheter som delegationens ledamöter representerar lämnade egna yttranden på samma remisser. Erfarenhetsutbyte och bidrag till den offentliga debatten En del av delegationens uppdrag var att bidra till erfarenhetsutbyte samt att delta i och bidra till den offentliga debatten på området. Kommunikationsarbetet har därför varit en viktig del av uppdraget. Därför togs en kommunikationsstrategi fram med en kommunikationsplan, som förnyades . Syftet var att öka samsynen och kunskapen kring kommunikation hos deltagande myndigheter och organisationer i delegationen och att skapa tydlighet i rollfördelningen kring kommunikationen. Delegationens webbplats har varit en kanal för informations- spridning och erfarenhetsutbyte.18 På webbplatsen har aktuella händelser publicerats, till exempel nyheter om delegationens aktiviteter och rapporter. Det har också publicerats nyheter från myndigheter och andra aktörer. Delegationen har även haft en profil på LinkedIn för att nå ut med nyheter och annan information till så många som möjligt. tog kansliet fram ett nyhetsbrev som skickades ut till prenumeranter. I nyhetsbrevet sammanfattades de viktigaste nyheterna på området, framför allt kansliets och delegationens aktiviteter, men även nyheter från externa aktörer. Kansliets omvärldsbevakning har varit ett viktigt stöd i arbetet med publicering av nyheter på webbplatsen och utskick av nyhetsbrev. tog tidigt fram ett informationsmaterial (en folder) som på ett enkelt och kortfattat sätt sammanfattade delegationens uppdrag och arbete. I syfte att delta i och bidra till den offentliga debatten om överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 17 Ds 2019:13: Etableringsjobb, SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering, Ds 2017:67: Lönegaranti och utbetalande myndighet, U2017/04843/GV: Studiemedel vid utlandsstudier – Förändringar för ett långsiktigt och hållbart system, SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. Delegationens uppdrag, organisation och arbete arrangerade tre seminarier i . Seminarierna hade formen av paneldebatter. I debatterna medverkade forskare, riksdagsledamöter och ledande konsulter samt representanter från , Udbetaling , myndigheter och statliga utredningar. Paneldebatterna handlade om för- och nackdelar med att mäta felaktiga utbetalningar, vikten av att motverka fel och hur digitalisering och AI kan bidra till korrekta utbetalningar. I samband med att delegationens kansli publicerade tre underlagsrapporter om bidragsmoralen i samhället, styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och omfattning av felaktiga utbetalningar skrev delegationens ordförande en debatt- artikel med stort genomslag. Sedan 2005 års informationsutbytesutredning19 och FUT- delegationen20 lämnade sina respektive förslag har regeringen tillsatt en rad utredningar med syfte att bland annat säkerställa hållbara välfärdssystem och motverka felaktiga utbetalningar. Dessa utredningars förslag och vad de har resulterat i har varit en viktig utgångspunkt för arbetet i delegationen. utredningars förslag har följts upp för att identifiera behov av förändringar i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. har också haft kontinuerlig kontakt och samråd med ett stort antal utredningar med närliggande uppdrag i syfte att utbyta erfarenheter samt dra nytta av och komplettera andra utredningars arbete. Sammanlagt har kansliet haft samrådsmöten med ett tiotal utredningar. Enligt direktiven hade delegationen i uppgift att samråda med Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (SOU 2017:37), Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (SOU 2018:14) och (SOU 2018:88). Efter att delegationen påbörjat sitt arbete har regeringen tillsatt Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från 19SOU 2007:45: Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. Betänkande av informationsutbytesutredning. 20SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Delegationens uppdrag, organisation och arbete välfärdssystemen (Fi 2018:05). Nedan redogörs kort för dessa utredningars uppdrag och resultat. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden En utredning har genomfört en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet och har föreslagit en rad åtgärder för att motverka att bidrag och förmåner hamnar i händerna på kriminella. Utredningen konsta- terade att det finns otillräckliga förutsättningar för myndigheter att bekämpa välfärdsbrottsligheten och att det förekommer felaktiga uppgifter i register som ligger till grund för utbetalningar. Utredningen kom även fram till att myndigheter inte har tillräckliga möjligheter att kontrollera om inrapporterade uppgifter är korrekta. Utredningens betänkande innehåller en rad förslag på åtgärder för att stoppa brottsligheten mot välfärdssystemen, bland annat lämnade utredningen förslag till effektivare informationsutbyte mellan myndigheter, åtgärder mot identitetsrelaterad brottslighet och felaktigheter i folkbokföringen. Utredningens förslag resulterade bland annat i att regeringen tillsatte en utredning avseende säkra identitetshandlingar21. Regeringen genomförde åtgärder för ordning och reda i folkbokföringen22 och en utredning om samordnade utbetalningar tillsattes23. Bland regeringens åtgärder ingick även förbättrad hantering av bidragsbrott samt utvidgning och skärpning av bidragsbrottslagen (se avsnitt 2.4.2). Regeringen gav och Åklagar- myndigheten i uppdrag att kartlägga hur hanteringen av bidragsbrott bedrivs och hur den kan förbättras.24 Uppdraget delredovisades . Det konstateras bland annat att för att förbättra 21 SOU 2019:14: Ett säkert statligt – med e-legitimation. Betänkande av ID-kortsutredning. har i regleringsbrevet som mål- och återrapporteringskrav att öka kvaliteten i folkbokföringen och särskilt beskriva hur fel förebyggs och hur riskhanteringen inom folkbokföringen stärks. 23Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05). 24Justitiedepartementet (2018): Uppdrag till och om förbättrad hantering av bidragsbrott. Regeringsbeslut , Ju2018/03037/. Delegationens uppdrag, organisation och arbete hanteringen av bidragsbrott behöver samordningen förbättras mellan utbetalande myndigheter, men också mellan utbetalande och brottsutredande myndigheter.25 Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen har haft i uppdrag att göra en bredare utvärdering av lagen för att undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken, vilka konsekvenser som lagen har fått och om syftena med reformen har uppnåtts. Utredningen har därför kartlagt hur myndigheter, arbetslöshets- kassor och kommuner arbetar för att motverka bidragsbrott. Utvärderingen visar bl.a. att misstänkta bidragsbrott inte anmäls i tillräcklig utsträckning och att andelen anmälningar som leder till lagföring är låg. Utredningens förslag resulterade i att bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde utvidgas till att avse även stöd, bidrag och ersättningar som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till någon annan än den enskilde. Ändringarna innebär att till exempel tandvårdsstöd och olika former av arbetsmarknads- politiska stöd omfattas av lagen. Maximistraffet för grovt bidrags- brott skärps från fängelse till . Preskriptionstiden för ringa och vårdslöst bidragsbrott förlängs från två till . Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen utökas till att omfatta även pensioner och stöd som beslutas av , Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser en enskild person, men betalas ut till någon annan än den enskilde. Underrättelseskyldigheten omfattar även kommunerna. De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2020.26 25Polismyndigheten och (2019): Delredovisning av regeringsuppdrag till och om förbättrad hantering av bidragsbrott. dnr: A310.133/2019, dnr: ÅM2019-1666. 26Socialförsäkringsutskottets betänkande 2019/20:SfU8, Ett starkare skydd för välfärdssystemen. Delegationens uppdrag, organisation och arbete har sett över assistansersättningen i socialförsäkrings- balken och delar av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Syftet var att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS. Utredningen bedömde bland annat att felaktiga utbetalningar kan ha haft en betydelse för kostnadsutvecklingen, men inte i lika stor utsträckningen som tidigare eftersom det har införts tillståndskrav för att bedriva assistansverksamhet. Utredningen lämnade inga förslag på åtgärder mot felaktiga utbetalningar från assistansersättningen. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen En särskild utredare har fått i uppdrag att undersöka hur en samordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärds- systemen skulle kunna bidra till att öka möjligheterna att förhindra felaktiga utbetalningar, effektivisera utbetalningsprocesser och förbättra servicen till medborgarna. Utredningen konstaterade i sin första statusrapport att informationsutbyte mellan berörda myndigheter är nödvändigt och pågår i olika former, men är otillräcklig och ineffektiv. Detta beror till stor del på bristande förutsättningar. Utredningen förespråkar därför en samordnande funktion för att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningens uppdrag ska slutredovisas . Vad gäller utbetalningar från välfärdssystemen har arbetet främst omfattat sådana utbetalningar som hanteras av berörda myndigheter och organisationer i delegationen.27 Det handlar om utbetalningar som avser enskilda personer, antingen direkta ersättningar och 27Medlemsorganisationerna SKR och a-kassor hanterar själva inga utbetalningar men företräder sina respektive utbetalande organisationer (kommunerna och arbetslöshets- kassorna) i delegationen. Delegationens uppdrag, organisation och arbete bidrag eller till företag eller andra aktörer. Välfärdstjänster som tillhandahålls antingen genom upphandling eller genom att de godkänns för att ingå i ett valfrihetssystem har i viss utsträckning ingått i delegationens kartläggningsarbete (se avsnitt 4.5). Av de välfärdssystem som hanteras av de myndigheter och organisationer som är representerade i delegationen har 41 system bedömts vara relevanta för delegationens uppdrag, och därmed ingått i uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna. Dessa system finns sammanställda i bilaga 2. Vi har avgränsat bort transfereringar från staten till kommuner och regioner. Delegationens arbete har heller inte omfattat regionernas verksamhet (hälso- och sjukvården), skolväsendet eller universitets- och högskolesystemet. Den verksamhet som är knuten till hanteringen av premiepensioner och det så kallade fondtorget har inte heller berörts i delegationens arbete. Delegationen har använt följande definition för en felaktig utbetalning: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. I omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar har, där det varit möjligt, en bedömning gjorts av hur stor andel av de felaktiga utbetalningarna som har orsakats av misstänkt avsiktliga fel från sökande. Misstänkt avsiktliga fel innefattar i detta betänkande enbart fel orsakade av sökande, inte av myndigheten. Enligt bidragsbrottslagen begår en person ett bidragsbrott om personen lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållande och på så sätt orsakar fara för att en felaktig utbetalning görs. För att ett bidragsbrott ska ha begåtts behöver således inte en felaktig utbetalning har skett, det räcker med att det finns en risk för en sådan. I de omfattningsstudier som genomförts inom ramen för detta uppdrag har vi enbart tittat på realiserade felaktiga utbetalningar. De uppskattade misstänkt avsiktliga felen i detta betänkande är alltså misstänkta bidragsbrott. Delegationens uppdrag, organisation och arbete inrymmer dock fler gärningar eftersom en felaktig utbetalning inte behöver ha realiserats för att ett bidragsbrott ska ha begåtts. Fel som inte är avsiktliga kan t.ex. handla om misstag, dvs. den sökande kan ha missförstått vilken information som efterfrågas eller kan av misstag ha lämnat felaktiga uppgifter. Det förkommer även att myndigheter gör misstag. Med bidragsbrott avser vi även sådana bedrägerier som fr.o.m. kommer att omfattas av bidragsbrottslagen, dvs. välfärdsförmåner som betalas ut till företag men avser enskilda, till exempel tandvårdsstöd och arbetsmarknadspolitiska stöd.28 I kartläggningen av bidragsmoralen i samhället använder vi termen fusk istället för bidragsbrott. Anledningen är att fusk är det begrepp som används i vardagligt tal och det var därför mer lämpligt att använda det i en enkätundersökning riktad till allmänheten. Termen bidragsmoral används för att beskriva inställning eller attityder till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Bidragsmoral handlar om viljan att utbetalningarna ska vara korrekta. Med överutnyttjande avses utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemet. Med systemöverskridande uppgifter menas uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. De här uppgifterna registerförs ofta hos en myndighet och används av flera myndigheter. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar i flera system. och Expertgruppen för digitala investeringar har lyft fram att digitaliseringen innebär att digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara. Allt större delar av tillvaron är digitaliserad som vi i allt mindre grad kan skilja ut det digitala från det icke-digitala.29 I detta betänkande koncentrerar vi oss på den digitalisering som innebär att myndigheterna kan kommunicera och interagera digitalt med människor och med andra myndigheter. 28 De arbetsmarknadspolitiska stöd som ingått i delegationens arbete är nystartsjobb och lönebidrag. 29SOU 2018:72: Slutrapport, Betänkande av Expertgruppen för digitala investeringar, s. 18. Delegationens uppdrag, organisation och arbete tar särskilt upp vissa lösningar och tjänster som har betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen. Med elektroniskt informationsutbyte menas elektronisk kommunikation av uppgifter över organisationsgränser och i detta betänkande tar vi främst upp sådant informationsutbyte mellan myndigheter.30 Med självbetjäningstjänster avses möjligheter att via internet få tillgång till personuppgifter och annan information samt utföra vissa rättshandlingar, såsom att lämna uppgifter eller göra ansökningar.31 I rapporten behandlar vi också helt eller delvis automatiserade processer. I sådana processer genomförs alla eller vissa av processens arbetsmoment maskinellt utan att någon individ tar någon aktiv del i arbetsmomenten.32 Riskbaserade kontroller bygger på dataanalyser av i huvudsak förmånsrelaterade data och syftar till att möjliggöra träffsäkra kontroller av exempelvis lämnade uppgifter.33 Artificiell intelligens (AI) är ett vitt begrepp som kan definieras på olika sätt. Ofta innefattas dock både vetenskapen och tekniken att skapa intelligenta maskiner. Tekniker som närmast förknippas med AI är maskininlärning och djupinlärning, vilket illustrerar att den artificiella intelligensen utmärks av sin förmåga att lära från data och bli smartare över tid.34 I begreppen digitalisering och AI infattar vi såväl den teknik som den verksamhetsutveckling som krävs och möjliggörs av tekniken. 2.6Erfarenheter av uppdragets genomförande Delegationens arbete har bidragit till att sprida och utveckla den kunskap som finns på området hos myndigheter och organisationer. Den breda sammansättningen av delegationen har gjort att olika perspektiv lyfts fram och så långt möjligt beaktats vilket har bidragit till en bättre bild av helheten. Ledamöternas, experternas och 30Jfr eSam (2016): Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk form. 31111 kap. Socialförsäkringsbalk (2010:110). 32Jfr definitionen för automatiserat beslutsfattande i Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s 313: ”Med automatiserade beslut avses beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet”. 33Jfr årsredovisning 2018, s. 136. 34Näringsdepartementet (2018): Nationell inriktning för artificiell intelligens, s. 4. Informationsmaterial, N2018.14. Delegationens uppdrag, organisation och arbete arbetsgruppsdeltagarnas sakkunskaper har varit viktiga för arbetet med kartläggningarna och annat faktamaterial som ligger till grund för underlagsrapporterna och förslagen i betänkandet. En stor del av delegationens uppdrag har genomförts inom ramen för arbetsgrupper med representanter från delegationens myndig- heter och organisationer. Delegationens och arbetsgruppernas arbete har lett till en kunskapsuppbyggnad på området. Inte minst har arbetsgruppsdeltagarnas breda kompetens bidragit till ett viktigt erfarenhetsutbyte och en utveckling av ny kunskap. Delegationens uppdrag har varit brett och omfattande. En grundförutsättning för ett sådant uppdrag är att de deltagande myndigheterna och organisationerna känner ett gemensamt ansvar för att uppfylla kraven enligt direktiven. Detta har i vissa fall varit en utmaning eftersom delegationens uppdrag inte alltid har stämt överens med de prioriteringar som myndigheterna och organisa- tionerna har haft. De delar av delegationens uppdrag som handlade om att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar krävde relativt omfattande arbetsinsatser främst från de utbetalande myndigheterna och IAF. För att möjliggöra detta behövde berörda myndigheter göra omprioriteringar och avsätta resurser. Betydande ansträngningar fick i vissa fall göras av alla inblandade för att få detta till stånd. Arbetet hade kunnat bedrivas mer effektivt om myndigheterna i samband med att regeringen tillsatte delegationen hade fått bättre förutsättningar att arbeta med de delarna av uppdraget. 2.7Betänkandets disposition och läsanvisningar Betänkandet innehåller elva numrerade kapitel och sammanfattning, referenslista samt tre bilagor. I kapitel 1 redovisas delegationens författningsförslag. I det här kapitlet, kapitel 2, redogör vi för delegationens uppdrag och arbete samt förutsättningarna för delegationens arbete. Betänkandet är i övrigt uppdelat i två delar. Delegationens uppdrag, organisation och arbete Del I Kartläggning och aktuell lägesbild Del I omfattar kapitel 3 och 4, som återger det arbete som kansliet med stöd av delegationens myndigheter har genomfört för att uppfylla de krav som direktiven ställde på delegationens arbete. Kapitel 3 innehåller en beskrivning av tillvägagångssättet för det kartläggningsarbete om felaktiga utbetalningar som delegationens kansli har genomfört med stöd av delegationens myndigheter och organisationer. Kartläggningsarbetet har omfattat följande områden: bidragsmoralen i samhället, omfattning av felaktiga utbetalningar (inklusive risker för felaktiga utbetalningar), styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar samt digitalisering och AI för korrekta utbetalningar. I kapitel 4 ges en samlad kunskapsbaserad lägesbild som ur olika aspekter belyser överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lägesbilden baseras på ovan nämnda kartlägg- ningar och publicerade rapporter som kansliet tagit fram inom ramen för delegationens uppdrag. Del II Delegationens förslag, bedömningar och konsekvensanalyser Del II omfattar kapitel 5–11. I dessa kapitel presenteras en tydligare styrning och en ny organisation för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Kapitlen innehåller även förslag för att bättre kunna förhindra, upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar. Kapitel 5 presenterar förslag som tydliggör styrningen och ansvaret för såväl regeringens som myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 6 lämnar delegationen förslag på inrättande av ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och ett kansli knutet till rådet. I kapitel 7 presenteras en modell för återkommande omfattnings- studier av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. I kapitel 8 lämnar vi förslag på hur potentialen i digitalisering och AI bättre kan tas tillvara för att säkerställa korrekta utbetalningar. Kapitel 9 innehåller förslag om att skapa bättre förutsättningar att förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Delegationens uppdrag, organisation och arbete I kapitel 10 lämnar vi förslag på åtgärder för att bättre kunna upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar. Kapitel 11 innehåller konsekvensanalyser av delegationens förslag. Till betänkandet bifogas tre bilagor.