sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — –behovet av utökat författningsstöd Betänkande av Utredningen om belastningsregisterkontroll i arbetslivet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda behovet av utökat författningsstöd för kontroll av uppgifter i belastningsregistret i arbets- livet (dir. 2018:12). Rådmannen förordnades till särskild utredare den Hovrättsassessorn anställdes som sekre- terare . Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades rättssakkunnige vid och departe- mentssekreteraren vid Naiti del samt rättssakkunnige vid Finansdeparte- mentet . Till experter förordnades verk- samhetsskyddschefen vid , råd- givaren vid , säkerhetschefen vid , juristen vid , juristen vid och verksjuristen vid . De som förordnats som sakkunniga och experter har i allt väsent- ligt ställt sig bakom utredningens arbete. Betänkandet har därför for- mulerats i vi-form. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om belast- ningsregisterkontroll i arbetslivet (A 2018:02), överlämnar härmed sitt betänkande Belastningsregisterkontroll i arbetslivet – behovet av utökat författningsstöd (SOU 2019:19). Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning ...................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1570) om 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet...................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ............................................... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2004:299) om 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om 1.10 Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610) ......... Förslag till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ........... Förslag till lag om ändring i lagen (2010:751) Förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2011:755) om Förslag till lag om ändring i lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter Förslag till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder .......................... Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter.............................. Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter........................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ...................................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Reglering till skydd för den personliga integriteten............. 3.2.2FN:s allmänna förklaring om de mänskliga och berörda registerförfattningar ........................... Absolut sekretess för uppgifter Sekretess mot den enskilde ..................................... 3.4.3Sekretess för registerutdrag i ärenden En ny säkerhetsskyddslagstiftning ......................... Placering i säkerhetsklass ........................................ Utlämnande av uppgifter vid registerkontroll ....... Lagen om belastningsregister...................................... Utlämnande till myndigheter.................................. Myndigheter med direktåtkomst............................ Egen begäran om registerutdrag ............................. Utlämnande av uppgifter till annan enskild ........... Registerkontroll i arbetslivet ..................................... Den enskildes rätt till insyn.................................. Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad Skyddsvärda intressen för registerkontroll ......................... Skydd för allmänna intressen ............................... Personer med skyddsbehov .................................. En proportionerlig registerkontroll .................................... Skyddet för den personliga integriteten .............. Alternativ till registerkontroll .............................. Omfattningen av registerkontroll........................ Metod för registerkontroll ................................... Obligatorisk eller fakultativ kontroll................... Hantering av inhämtade registerutdrag ............... Rättslig grund för personuppgiftsbehandling ..... 6.4.5Behandling av personuppgifter som rör Ändamålsbestämmelsens nuvarande lydelse........ Ändamålsbestämmelsen bör ändras ..................... Kriminalvården och åklagarmyndigheterna ................. Registerkontroll inför anställning........................................ Registerkontroll under anställning ...................................... Registerkontroll av uppdragstagare ..................................... Registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte .......... 8.9Registerkontroll av enskild som bedriver halvvägshus eller hem för vårdvistelse ...................................................... Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet ... Utredningen om registerutdrag i arbetslivet ....... Lämplighetsprövning av ledningen...................................... 9.3.1Ett stabilt finansiellt system med högt förtroende............................................. rätt till registerutdrag ........ De finansiella företagens lämplighetsprövning ... 9.4 Överväganden och förslag.................................................... 9.4.1De finansiella företagens behov Inhämtande av registerutdrag............................... En i lag reglerad registerkontroll.......................... Behovet av ett normgivningsbemyndigande ....... Uppgifter som omfattas av registerkontrollen.... Vård och omsorg ...................................................... Aktuella verksamheter inom vård och omsorg................... Särskilt boende för äldre personer ....................... Särskilt boende för personer Insatser för särskilt stöd och särskild service ...... hälso- och sjukvård ............................................... Nuvarande författningsreglerad registerkontroll ............... Vissa verksamheter inom vårdsektorn ................. 10.3.3 HVB och LSS-verksamhet för barn...................... Ärenden om legitimation ...................................... 10.4 Statistik och särskilda studier om brott mot äldre och personer med funktionsnedsättning............................. 10.4.2Brå:s rapport om våld mot personer Brå:s rapport om brott mot äldre ......................... 10.5.1Utredningen om registerkontroll av personal 10.5.2 Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet.... 10.5.5 Utredningen om registerutdrag i arbetslivet ....... Överväganden och förslag .................................................... Behovet av registerkontroll................................... Inhämtande av registerutdrag ............................... 10.6.3 En ny lag om registerkontroll införs .................... 10.6.4 Uppgifter som omfattas av registerkontrollen .... Konsekvenser för enskildas personliga integritet ............... Konsekvenser för arbetsgivare ............................................. Konsekvenser i övrigt ........................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 13.1Förslaget till lag om registerkontroll av personal som utför vissa insatser i hemmet åt äldre personer eller personer med funktionsnedsättning.................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1570) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1006) om valutaväxling och annan finansiell verksamhet ................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om 13.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:299) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:528) om Förslaget till lag om ändring i fängelselagen (2010:610).... Förslaget till lag om ändring i häkteslagen (2010:611) ...... Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:751) om Förslaget till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2011:755) om 13.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:287) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter 13.16 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder......................... 13.17 Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ............................ 13.18 Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter ......................................... Bilaga 3 Sammanfattning (SOU 2014:48) ................................. Bilaga 4 Förslag till förbud mot registerkontroll (SOU 2014:48) ............................................................. Bilaga 5 En modell för reglerad registerkontroll av personal i finansiella företag (SOU 2014:48)............................. Bilaga 6 En modell för reglerad registerkontroll av personal som ska arbeta med äldre personer och personer med funktionsnedsättning (SOU 2014:48) ................ Uppgifter om den som har dömts eller på annat sätt lagförts för brott finns i belastningsregistret som förs av . Bestäm- melser om belastningsregistret finns i lagen (1998:620) om belast- ningsregister med tillhörande förordning (1999:1134). För uppgifter i registret gäller absolut sekretess. Vissa begränsade delar av arbetsmarknaden omfattas av ett regel- verk som ger arbetsgivare rätt att ta del av uppgifter ur belastnings- registret inför ett beslut om anställning. I vissa fall går denna regler- ing längre på så sätt att den ålägger arbetsgivare en skyldighet att göra en sådan kontroll. Arbetsgivare som inte omfattas av den för- fattningsreglerade registerkontrollen kan emellertid begära att en arbets- sökande eller en arbetstagare själv hämtar in ett utdrag ur belast- ningsregistret i syfte att visa det för arbetsgivaren inför eller under en anställning. Utdragen begärs i dessa fall med stöd av den rätt till insyn i belastningsregistret som tillkommer den enskilde. Antalet ut- drag som enskilda begär om sig själva har ökat kraftigt. Denna utveckling står i strid med lagstiftarens intentioner bakom enskildas insynsrätt i belastningsregistret. Utredningen om registerutdrag i arbetslivet föreslog i betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48) ett skadeståndssanktionerat generellt förbud mot att arbetsgivare begär att arbetstagare ska upp- visa eller överlämna ett utdrag ur belastningsregistret, om inte begäran har stöd i författning. Förbudet föreslogs även gälla i förhållande till arbetssökande, praktikanter och inhyrd eller inlånad arbetskraft. Syftet med förslaget var bl.a. att stärka skyddet för enskildas per- sonliga integritet i arbetslivet. Merparten av remissinstanserna var positiva till utredningens för- slag om ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet, men vissa instan- ser framförde att förslaget medförde behov av att för vissa aktörer utöka författningsstödet för registerkontroll. Vårt uppdrag har varit att kartlägga, analysera och ta ställning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för vissa aktörer att i egenskap av arbetsgivare få tillgång till uppgifter om enskilda som finns i belastningsregistret. De aktörer som har ingått i uppdraget är Kriminalvården, , , företag verksamma inom den finansiella sektorn som omfattas av ett krav på s.k. ledningsprövning samt arbetsgivare inom vård- och omsorgs- verksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Uppdraget har tagit sin utgångspunkt i att det förbud om registerkontroll i arbetslivet som föreslogs av Utredningen om registerutdrag i arbetslivet genomförs. Vidare har vårt uppdrag varit att kartlägga, analysera och ta ställ- ning till om det finns behov av ett utökat författningsstöd för Kri- minalvården att genomföra registerkontroll även utanför myndig- hetens roll som arbetsgivare. I uppdraget har ingått att, oavsett ställningstagande, lämna förslag på författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att kunna genomföra registerkontroll inom nämnda områden. Ett utökat författningsstöd för registerkontroll I betänkandet lämnas förslag om ett utökat författningsstöd för regis- terkontroll i arbetslivet såvitt avser Kriminalvården, Åklagarmyndig- heten, , finansiella företag som omfattas av krav på ledningsprövning samt offentliga och enskilda aktörer som utför vård- och omsorgsinsatser i hemmet åt äldre personer eller per- soner med funktionsnedsättning. Ett sådant författningsstöd är nöd- vändigt om det införs ett generellt förbud mot registerkontroll i enlighet med vad som föreslagits av Utredningen om registerkontroll i arbetslivet. Vi lämnar även vissa förslag om registerkontroll utanför arbets- livet. Förslagen i denna del berör Kriminalvården, som föreslås få kon- trollera förekomst i belastningsregistret dels vid inpassering i anstalt eller häkte, dels vid anlitandet av enskild för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. Även de förslag som läm- nas om registerkontroll av den som, utan att vara anställd, ska ingå eller ingår i ledningen i ett finansiellt företag är hänförligt till denna del. Våra förslag om registerkontroll påverkar de enskildas personliga integritet eftersom de uppgifter som finns i belastningsregistret är av integritetskänsligt slag. Vi har emellertid utformat förslagen så att kontrollen ska ske på ett sätt som värnar den enskildes personliga integritet så långt som det är möjligt. Under utredningens arbete har fråga uppkommit om tolkningen av 2 § lagen om belastningsregister som reglerar registrets ändamål när det gäller myndigheters tillgång till uppgifter i registret för att pröva ärenden om anställning eller uppdrag. I förtydligande syfte föreslår vi att ändamålsbestämmelsen i lagen ändras så att det klart framgår att ett ändamål med belastningsregist- ret är att och andra myndigheter ska få tillgång till uppgifter i registret vid lämplighetsprövning i ärenden om anställning eller uppdrag, även i de fall en sådan prövning inte anges i annan författning. Begreppet uppdrag ska ha den betydelse som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Denna bestämmelse är endast tillämplig på s.k. osjälvständiga upp- dragstagare. Registerkontroll för Kriminalvården och åklagarmyndigheterna i rollen som arbetsgivare Kriminalvården, och är en del av rättsväsendet och bedriver verksamhet där det ställs sär- skilt höga krav på personalens laglydnad, lämplighet och lojalitet. Det finns därför behov för myndigheterna att ha kännedom om tidigare brottslighet när de anställer personal. I annat fall finns det risk för felrekryteringar och infiltration från kriminella element som allvar- ligt kan skada verksamheten och allmänhetens förtroende för rätts- väsendet. Kriminalvården har rätt att ta del av ett fullständigt belastningsregisterutdrag i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita för vissa angivna uppdrag, t.ex. övervakare och personutredare (10 § första stycket 9 förordningen om belastnings- register). Vi föreslår att Kriminalvårdens rätt till registerkontroll ut- ökas på så sätt att den avser även andra uppdragstagare i den mening som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretess- lagen (osjälvständiga uppdragstagare). Kriminalvården föreslås inte få tillgång till uppgifter i belastnings- registret beträffande den som redan är anställd annat än om det är fråga om en ny anställning vid myndigheten. Något förslag om löp- ande registerkontroll av anställda lämnas inte. Den utökade registerkontrollen föreslås, på samma sätt som nuvar- ande kontroll inför anställning, vara fakultativ, omfatta alla personal- kategorier och avse samtliga uppgifter i belastningsregistret. och har inte något författningsstöd för att kontrollera om den som ska anställas eller utföra uppdrag vid myndigheten förekommer i belastningsregistret. Det finns ett sådant behov om förbudet mot registerkontroll i arbets- livet genomförs. Vi föreslår därför att åklagarmyndigheterna ska få ta del av uppgifter i belastningsregistret i ärenden om anställning eller sådana uppdrag som avses i 2 kap. 1 § andra stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (osjälvständiga uppdragstagare). Inte heller och före- slås få tillgång till uppgifter i belastningsregistret beträffande den som redan är anställd annat än om det är fråga om en ny anställning vid myndigheterna. Något förslag om löpande registerkontroll av anställda lämnas inte. Registerkontrollen för åklagarmyndigheterna föreslås vara fakul- tativ, omfatta alla personalkategorier och avse samtliga uppgifter i belastningsregistret. Registerkontroll för Kriminalvården utanför rollen som arbetsgivare Registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte Anstalter och häkten utgör slutna miljöer där externa aktörer kom- mer i direkt kontakt med intagna. Dessa kontakter innebär en ökad risk för t.ex. rymning, fritagning eller insmuggling av otillåtna före- mål. Någon möjlighet för Kriminalvården att kontrollera om externa aktörer som passerar in i en anstalt eller ett häkte förekom- mer i belastningsregistret finns inte, såvida det inte är fråga om ett besök hos en intagen. Vi föreslår därför att Kriminalvården ska få kontrollera om den som, utan att vara anställd, ska passera in i en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården förekommer i belastningsregistret. En förutsätt- ning för registerkontrollen ska vara att den är nödvändig av säker- hetsskäl. Regleringen kommer att omfatta t.ex. företrädare för ideella organisationer som medverkar i arbetet med att bryta isoleringen för intagna som verkställer fängelsestraff, men även hantverkare, sjuk- vårdspersonal som inte är anställd, kioskpersonal och bevaknings- personal. Någon rätt att kontrollera den som inte deltar i Kriminal- vårdens verksamhet eller annars utför arbete åt Kriminalvården följer inte av förslaget. Det innebär att t.ex. åklagare, poliser, advokater och andra rättsliga biträden som behöver passera in i en anstalt eller ett häkte inte får kontrolleras. Registerkontrollen föreslås vara fakultativ och avse samtliga upp- gifter i belastningsregistret. Den som ska kontrolleras ska informe- ras om kontrollen i förväg. Registerkontroll av enskild som bedriver halvvägshus eller hem för vårdvistelse Kriminalvården får enligt 11 kap. fängelselagen bevilja en intagen vissa särskilda utslussningsåtgärder, t.ex. vistelse i halvvägshus eller vård- vistelse. Av denna anledning ingår Kriminalvården avtal med upp- dragstagare som i enskild regi bedriver verksamhet med halvvägshus och hem för vårdvistelse. Den intagne verkställer fortfarande sitt straff när han eller hon är föremål för en utslussningsåtgärd och Krimi- nalvården har kvar det yttersta ansvaret och utövar kontroll över verkställigheten. Det är därför av väsentlig betydelse att den som bedriver verksamhet med halvvägshus och hem för vårdvistelse är lämp- lig och tillförlitlig. Vi föreslår därför att innan Kriminalvården anlitar ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse, ska Kriminalvården få kontrollera om ledningen i den enskilda verksamheten förekommer i belastningsregistret. För att Kriminalvården ska få göra register- kontrollen krävs det att kontrollen är nödvändig. Registerkontrollen föreslås vara fakultativ och avse samtliga upp- gifter i belastningsregistret. Registerkontroll av ledning och personal i finansiella företag Det finansiella systemet har en central uppgift i samhällsekonomin genom att bl.a. upprätthålla väl fungerande marknader som tillgodo- ser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster. Systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende som det finns ett gott konsumentskydd. Det är därför nödvändigt med sär- skilt höga krav på laglydnad, lojalitet och lämplighet beträffande de personer som ska ha en ledningsfunktion i de finansiella företagen. Om sådana företag leds av personer som är dömda för brott skulle det allvarligt kunna skada allmänhetens förtroende för och tillit till det finansiella systemet. För att förhindra att olämpliga och illojala personer utövar inflyt- ande över finansiella företag och för att förebygga att sådana företag utnyttjas för brottslig verksamhet, har lagstiftaren gett Finansinspek- tionen i uppgift att kontrollera lämpligheten hos ledningen i före- tagen och för detta ändamål göra registerkontroller. Vi anser att de finansiella företagen bör kunna göra en likvärdig ledningskontroll på egen hand för att leva upp till de krav på kontroll som följer av penningtvättsdirektivet, de krav som ställs på intern styrning och kon- troll i de finansiella företagen och de europeiska tillsynsmyndigheter- nas riktlinjer. Ett företag som inte följer upp att gällande tillståndskrav är uppfyllda riskerar att förlora sitt tillstånd och behöva upphöra med sin verksamhet. Vi föreslår därför att de finansiella företag som omfattas av krav på ledningsprövning ska få kontrollera om den som ska ingå eller ingår i ledningen förekommer i belastningsregistret, om det är nöd- vändigt för att kontrollera lämpligheten för uppgiften. Registerkon- trollen föreslås även få göras löpande. Av integritetsskäl föreslås att kontrollen är fakultativ, att det är den enskilde själv som ska visa upp utdraget, att kontrollen inte får dokumenteras av företaget på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp och att utdraget är begränsat till de brott som kan anses vara av bety- delse för prövningen. Det har framkommit att det föreligger ett behov av registerkontroll som sträcker sig bortom ledningsprövning och att en alltför begränsad möjlighet till sådan kontroll skulle kunna utgöra en risk för tilltron till den finansiella sektorn, men också för- svåra för företagen att efterkomma de höga krav som ställs på finan- siella företag. Vi föreslår därför också ett bemyndigande som möjlig- gör för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att för specifika befattningar tillåta finansiella företag att utföra regis- terkontroll inför anställning. En förutsättning för att meddela sådana föreskrifter är att det med hänsyn till befattningens funktion är nöd- vändigt med registerkontroll för att kontrollera lämpligheten för anställningen. Registerkontroll av personal inom vård och omsorg Inom vård och omsorg utförs insatser åt skyddslösa och utsatta grup- per, t.ex. äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Det saknas författningsstöd för registerkontroll av den personal som utför vården eller omsorgen. Behovet av skydd är som