sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Detta skulle kunna genomföras med samrådet över utkast till översikt över väsentliga frågor.20 Under den långa samrådsfasen ges myndigheter, kommuner, allmänhet, verksamhetsutövare, bransch- och intresseorganisationer och andra intressenter möjlighet att lämna synpunkter på förslaget till åtgärdsprogram. Former för detta sam- råd beskrivs närmare i avsnitt 18.10. I ett fjärde och sista steg bör Havs- och vattenmyndigheten till- sammans med SGU och de övriga centrala myndigheterna ta fram ett slutligt förslag till åtgärdsprogram som därefter fastställs av Havs- och vattenmyndigheten och lämnas in till . Det in- går i myndigheternas ansvar att värdera om deras beskrivning av vilka grundläggande och kompletterande åtgärder som behöver genom- föras på nationell nivå är relevant och tillräcklig i förhållande till åtagande under ramdirektivet. Vi menar att det faktum att flera myndigheter under olika departement kommer att stå bakom förslaget ger det en större tyngd. Förslag: Länsstyrelser, kommuner och berörda myndigheter ska gemensamt genomföra en konkret åtgärdsplanering på avrin- ningsområdesnivå och gemensamt ta fram en operativ plan och vid behov delåtgärdsprogram. Myndigheterna ska själva bestämma hur den lokala samverkan i åtgärdsplaneringen ska utformas i varje avrinningsområde. Det ska avsättas medel till länsstyrelserna för arbete med avrinningsområdessamordning. Länsstyrelserna ska särskilt bedöma om åtgärderna i en operativ plan är tillräckliga för att nå de mål som anges i miljökvalitetsnormerna. 205 kapitlet 3 § och 6 kapitlet 7 § vattenförvaltningsförordningen. Bestämmelser om samråd när det gäller strategiska miljöbedömningar för planer och program finns även i 6 kapitlet miljö- balken. vattenmyndigheten och SGU ska utvärdera den samlade effekten av de operativa planerna. 18.8.1Konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå införs Utredningen föreslår att det ska bli obligatoriskt för myndigheter och kommuner att, inom sina respektive ansvarsområden, identifiera de konkreta åtgärder som behövs för att den status som fastställts för vattenförekomsterna inom ett åtgärdsområde ska kunna nås eller bibehållas och därefter gemensamt planera vilka åtgärder som de ska genomföra. Kravet på åtgärdsplanering bör regleras i vattenförvalt- ningsförordningen. I föregående avsnitt föreslog utredningen att regeringen ska be- sluta om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten som omfattar nya styrmedel och en övergripande prioritering av myndigheters och kommuners åtgärdsarbete. Som komplement till detta behövs en konkret planering av myndigheters och kommuners åtgärdsarbete på avrinningsområdesnivå. Vår utvärdering har visat att många upplever att dagens vattenförvaltning är alltför inriktad på att ta fram övergripande åtgärdsprogram samt att kopplingen mellan dessa åt- gärdsprogram och fysiskt åtgärdsarbete är svag. Utredningen beto- nar därför vikten av att vattenförvaltningen nu bygger vidare på redan utfört arbete och tar steget till en mer konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå. Behovet av en mer konkret åtgärdspla- nering som tydligare kopplar till uppnåendet av den status för en- skilda vattenförekomster som anges i miljökvalitetsnormerna har också lyfts av kommissionen. Avsikten är att denna konkreta åtgärds- planering därefter ska leda till fysiskt åtgärdsarbete. Vi menar att åtgärdsplaneringen bör syfta till att konkretisera vilka faktiska åtgärder som ska vidtas inom respektive avrinnings- område under den kommande förvaltningscykeln för att vattenföre- komsterna ska uppnå eller bibehålla den vattenstatus som beslutats genom miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsplaneringen behöver utgå från de behov av åtgärder som framkommer i arbetet med kartläggning och analys för varje avrinningsområde. Det är viktigt att åtgärds- planeringen används för att samordna åtgärder som ska vidtas till följd av genomförandet av ramdirektivets underliggande direktiv och dotterdirektiv, såsom grundvattendirektivet, prioämnesdirektivet, nitratdirektivet, avloppsvattendirektivet, dricksvattendirektivet, art- och habitatdirektivet, badvattendirektivet och översvämningsdirek- tivet. Kommissionen har i sin senaste rapport tryckt på behovet av så kallade win-win-åtgärder från svensk sida för att nå målen för både ramdirektivet och översvämningsdirektivet. Under utredningens gång har ett förslag till nationell plan för om- prövning av vattenkraft tagits fram. Enligt förslaget ska bevaka att de verksamheter som omfattas av den nationella planen blir föremål för prövning enligt planen. Vi bedömer att detta stämmer väl överens med vårt organisationsförslag. För genomförandet av den myndighetsgemensamma åtgärds- planeringen kan det behövas vägledning. Havs- och vattenmyndig- heten bör inom ramen för sin vägledande uppgift ange hur länsstyrel- serna ska rapportera de operativa planerna och detta ska ske. Vägledning kan också behövas i fråga om hur samråds- skyldigheten ska fullgöras. Utredningen föreslår att åtgärdsplaneringen ska ske utifrån huvud- avrinningsområden om inte förhållandena är sådana att planeringen bör utgå från en annan indelning. Utredningen konstaterar att en konkret åtgärdsplanering kan kräva olika geografisk storlek och avgränsning (se kapitel 17.3 om indel- ningen i åtgärdsområden). Utredningen menar att det lokala och regionala vattenförvaltningsarbetet måste utgå från huvudavrinnings- områden, men beroende på påverkanstryck och åtgärdsbehov kan planeringen ske på olika geografiska nivåer: –dels för flera huvudavrinningsområden tillsammans, och –dels för delar av huvudavrinningsområden. Utredningen menar att det bör kunna avgöras av länsstyrelser, kom- muner och övriga inblandade myndigheter inom ett huvudavrinnings- område från fall till fall på vilken geografisk skala som planerings- arbetet ska ske. Utgångspunkten för sådana avgöranden bör vara påverkanstryck och åtgärdsbehov i huvudavrinningsområdena, men det kan också handla om andra sammanhang av miljömässig, social Det finns framtaget olika förslag till hur en indelning i åtgärdsområden kan göras, se bilaga 3. 18.8.3Alla myndigheter och kommuner ges ett ansvar på avrinningsområdesnivå Utredningen föreslår att åtgärdsplaneringen ska göras gemensamt av berörda myndigheter och kommuner i avrinningsområdet. Framför allt länsstyrelser och kommuner, men även andra myn- digheter och aktörer, behöver ges strukturerade former för en effektiv planering på avrinningsområdesnivå som leder till konkreta åtgärder i vattnen. Det är viktigt att alla ges ett tydligare ansvar för att själva identifiera vilka åtgärder som man behöver genomföra och tillsam- mans hitta de kombinationer av åtgärder som är mest verkningsfulla för att nå den status som beslutats om genom miljökvalitetsnormerna. Utredningen vill starkt betona behovet av samverkan mellan be- rörda myndigheter och kommuner när det gäller att planera ambi- tiösa åtgärder. Vi vill även understryka att vattenförvaltningsarbete kräver samarbete och samverkan över administrativa gränser för att arbetet ska kunna följa vattnets väg. Detta är en utgångspunkt för ramdirektivet. Det är därför det är så viktigt att planeringsarbetet sker avrinningsområdesvis. Vår utvärdering visar att detta tänkande –till följd av det vattenförvaltningsarbete som skett – har börjat få genomslag hos länsstyrelser, kommuner och andra myndig- heter, men att det fortfarande finns en stor utvecklingspotential på detta område. Som framgår av utredningens internationella kartläggning har det i andra länder, särskilt i , betonats att det är viktigt att vatten- förvaltningen har en organisation som skapar ägandeskap för frågorna hos de inblandade aktörerna. Utredningen menar att ett sådant ägar- skap bör leda till en ökad förståelse och acceptans för det arbete som behöver utföras. På avrinningsområdesnivå behöver åtgärdsplaner- ingen därför ske i samverkan mellan de för åtgärdsgenomförandet ansvariga myndigheterna och kommunerna. Vi är medvetna om att detta kan ses som ett kritiskt moment och att det skulle kunna upp- fattas som tydligare om ansvaret för åtgärdsplaneringen vilade på en utpekad aktör. Vi menar dock att en gemensam åtgärdsplanering ger acceptans för arbetet och bidrar till ett effektivt genomförande av Det är därför viktigt att alla berörda känner att man äger sina egna frågor genom att själv ansvara för att vara med i arbetet och lyfta upp de egna frågorna. 18.8.4Frivilliga samverkansformer med en länsstyrelse som samordningsansvarig Utredningen föreslår att de involverade länsstyrelserna utser en av dem till samordningsansvarig för planeringsarbetet och att de in- blandade aktörerna kommer överens om de närmare formerna för åtgärdsplaneringen. Ungefär hälften av alla huvudavrinningsområden omfattar flera län. När ett åtgärdsplaneringsområde involverar flera länsstyrelser är det viktigt att en av dem utses till samordningsansvarig. Vi menar att detta ansvar handlar om att kalla till möten, vara ordförande och dokumentera arbetet, inte att besluta om vilka åtgärder som ska genom- föras. Utredningen har övervägt frågan om det bör regleras vilken läns- styrelse som ska ha samordningsansvaret för åtgärdsplaneringen och identifierat följande alternativ: –Ett alternativ är att en länsstyrelse per distrikt ges ett reglerat samordningsansvar, vilket skulle kunna sammanfalla med de läns- styrelser som är vattenmyndigheter. Samordningsansvaret skulle kunna regleras på följande sätt: I arbetet med att åstadkomma en effektiv åtgärdsplanering ska länsstyrelserna samarbeta med varandra. Samarbetet ska samordnas av – i för arbete inom avrinnings- distrikten älv, , Troms och Nordland, Läns- styrelsen i för arbete inom avrinnings- distrikten och Tröndelag, i , för arbete inom avrinningsdistrikten och Glomma, i för arbete inom av- rinningsdistriktet , samt i län för arbete inom avrinningsdistriktet . –Ett annat alternativ är att en länsstyrelse per huvudavrinningsom- råde ges ett reglerat samordningsansvar. –Ett tredje alternativ är att länsstyrelserna i samverkan kommer fram till vilken länsstyrelse som ska ha samordningsansvaret. I bilaga 3 redovisas den uppdelning av samordningsansvaret för av- rinningsområden per länsstyrelse som Miljövårdsdirektörernas före- ning tog fram 2003. Utredningen förordar att länsstyrelserna själva kommer överens om vilken av dem som ska ha denna uppgift och att ansvaret inte bör regleras. Enligt vad utredningen har inhämtat finns det upparbetade sam- verkansformer som bör kunna vidareutvecklas för arbetet med den gemensamma åtgärdsplaneringen. Utredningen har därför kommit fram till att det kan överlåtas till länsstyrelser, kommuner och övriga berörda myndigheter i varje avrinningsområde att komma fram till formerna för arbetet. Det är viktigt att i det fortsatta arbetet utgå från de befintliga strukturer för samarbete som redan finns mellan länsstyrelser och kommuner. Som exempel kan nämnas att kommu- nerna är organiserade både inom och mellan län i kommunförbund. finns det också möjlighet för två eller flera kommuner att träffa avtal om att samverka kring en viss fråga. En förutsättning för kommunerna att agera genom avtalssamverkan är att det man ska samverka om omfattas av den kommunala kompetensen för samtliga parter. Om det underlättar samverkan kan det till exempel skapas någon form av samverkansforum i varje avrinningsområde. Till ett sådant forum skulle kunna knytas personal för att hålla i planeringsarbetet. I avsnittet nedan föreslår vi att länsstyrelserna ska få en resursför- stärkning för att inrätta tjänster som avrinningsområdessamordnare. Vi har även uppmärksammat det förslag till regionala samverkans- processer i huvudavrinningsområden som lämnas i förslaget till natio- nell plan för omprövning av vattenkraft. I förslaget ingår att prövningar ska föregås av en regional samverkansprocess där frågeställningar hanteras och analyseras gemensamt av länsstyrelserna, berörda verk- samhetsutövare, övriga myndigheter, kommuner och intresse- organisationer. Målet med dessa regionala samverkansprocesser är att skapa en förståelse för avrinningsområdets förutsättningar och behov av åtgärder. Syftet med denna process är bland annat att kunna bedöma de miljö- och reglermässiga sambanden och hur olika åt- gärder påverkar varandra inom avrinningsområdet samt få fram ett samlat underlag som kan ligga till grund för prövningarna. I förslaget konstateras att i många områden finns redan ett påbörjat lokalt eller regionalt samverkansarbete som kan utgöra en av grunderna för den samverkan som behövs på avrinningsområdesnivå. Det konstateras vidare att den regionala samverkansprocessen kommer att ha nära koppling till övrig planering inom avrinningsområdet och kan därför med fördel samordnas med dessa. Vi delar denna syn och menar att det är viktigt att arbetet enligt den nationella planen för omprövning av vattenkraft integreras med övrigt vattenförvaltningsarbete på avrinningsområdesnivå. Hur denna integrering ska gå till i praktiken bör överlåtas till myndigheterna inom varje avrinningsområde att bestämma. Vi utgår även från att Havs- och vattenmyndigheten kom- mer att ta upp denna fråga i sitt vägledningsarbete. 18.8.5Planeringen dokumenteras i operativa planer och delåtgärdsprogram Utredningen föreslår att den samordningsansvariga för det berörda åtgärdsplaneringsområdet ska dokumentera resultatet av den gemensamma åtgärdsplaneringen i en operativ plan. Det är mycket viktigt att de åtgärder som myndigheter och kommunerna har åtagit sig att genomföra också genomförs i så stor utsträckning som möj- ligt, även om de operativa planerna inte är rättsligt bindande. Vi före- slår vidare att de länsstyrelser som ingår i planeringen, i samverkan, ska bedöma om de ingående åtgärderna sammantaget är tillräckliga för att vattenförekomsterna inom det aktuella området ska kunna uppnå eller bibehålla den status som beslutats genom miljökvalitets- normerna. Bedömningen ska dokumenteras i den operativa planen. Om åtgärderna inte bedöms tillräckliga föreslår vi att det ska finnas en skyldighet för de berörda myndigheterna och kommu- nerna att tillsammans ta fram och besluta om ett delåtgärdsprogram för åtgärdsområdet. Delåtgärdsprogrammet omfattas av bestämmel- serna om åtgärdsprogram i 5 kapitlet och vattenförvalt- ningsförordningen. Det ska således föregås av samråd och ett beslu- tat delåtgärdsprogram ska vara genomfört inom tre år.21 Samrådet ska genomföras av den samordningsansvariga . 216 kapitlet 2 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). grammet ska redovisas om myndigheterna och kommunerna har olika uppfattningar om vilka åtgärder som behöver vidtas. Både operativa planer och delåtgärdsprogram ska skickas till Havs- och vattenmyndigheten när de har fastställts. Havs- och vattenmyn- digheten ansvarar för att SGU får del av de operativa planer och del- åtgärdsprogram som rör grundvatten. Utredningen har diskuterat om det behövs någon form av ytterligare kontroll av att åtgärderna i de operativa planerna eller i delåtgärds- program sammantaget resulterar i att den status för enskilda vatten- förekomster som har beslutats genom miljökvalitetsnormerna kan nås eller bibehållas. Utredningen menar att det är rimligt att det finns en sådan kon- trollfunktion inbyggd i systemet, även om det ingår i vars och ens ansvar att värdera vilken insats som krävs. Som angetts ovan menar viatt denna kontrollfunktion i första hand bör utföras av läns- styrelserna. Därutöver bör också göras en bedömning i samband med den fördjupade utvärderingen av det samlade vattenförvaltningsarbetet. Detta bör dokumenteras i de distriktsvisa förvaltningsplanerna. I det skedet bör Havs- och vattenmyndigheten och SGU, för yt- respek- tive grundvatten, bedöma om framtagna operativa planer och delåt- gärdsprogram inom varje distrikt är i linje med det som har uttryckts iden nationella handlingsplanen och det av regeringen beslutade åtgärdsprogrammet samt bedöma den samlade effekten av planerade åtgärder inom distriktet. Vi vill också betona att det är viktigt att de myndigheter och kommuner som har tagit fram och gemensamt står bakom en ope- rativ plan eller delåtgärdsprogram också tar ansvar för att verkställa de åtgärder som tagits med. Var och en ska ansvara för de åtgärder som man har bidragit med. I förvaltningsplanen ska även anges om planerade åtgärder inte har vidtagits och motiveras varför.22 I de fall myndigheternas och kommunernas åtgärdsarbete inte räcker till kan det övervägas om det skulle finnas en möjlighet för regeringen eller en myndighet att besluta om att åtgärder måste genom- 22Vattenförvaltningsförordningen, bilaga 1 punkt 28. Användningen av åtgärdsprogram som påtryckningsmedel har utretts och förslag till förändrad rättslig reglering har presenterats.23 I det fall en länsstyrelse eller annan myndighet bedömer att planerade eller vidtagna åtgärder inom ett visst område inte är tillräckliga finns det även möjlighet att begära att regeringen ska förklara det berörda området som miljöskyddsområde. För ett sådant område ska regeringen, eller efter bemyndigande , med- dela föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar eller andra för- siktighetsmått för verksamheter inom området.24 Utredningen föreslår att det ska avsättas medel till länsstyrelserna för arbetet med avrinningsområdessamordning. Vårt förslag innebär en tydlig satsning på arbetet på avrinnings- områdesnivå. Vi menar att den regionala och lokala förankringen av vattenförvaltningsarbetet bör förstärkas genom att delar av planer- ings- och uppföljningsarbetet ska genomföras avrinningsområdesvis. Vårt förslag innebär att länsstyrelserna ska ta ett särskilt ansvar för arbetet med avrinningsområdessamordning. Utredningen har inspirerats av det norska sättet att använda ko- ordinatorer för det arbete som görs i avrinningsområdena. I är dessa koordinatorer anställda på en av kommunerna i avrinnings- området, och ungefär hälften av avrinningsområdena har en sådan anställd koordinator. Några av koordinatorerna är anställda på hel- tid, medan andra har tidsbegränsade anställningar och lägre tjänst- göringsgrad. Den lokala verksamheten i avrinningsområdet finansie- ras gemensamt av kommunerna som svarar för den huvudsakliga finansieringen och betalar koordinatorns lön. Staten lämnar bidrag till distriktsmyndigheterna genom ett anslag på statsbudgeten25 och andra lokala aktörer kan finansiera vissa delar som exempelvis utred- ningar. Vi har i våra överväganden kommit fram till att det finns behov av en långsiktig satsning för att bygga upp verksamheten och öka 247 kapitlet 19–20 §§ . 25År 2017 avsatte staten till arbetet i avrinningsområdena. Fylkes- kommuner och kommuner bidrar enligt uppgift från Miljödirektoratet med betydligt högre belopp. Det är viktigt att en sådan satsning är långsiktig för att ge kontinuitet i verksamheten. Vi har kommit fram till att det behöver avsättas medel till länsstyrelserna för avrinningsområdessamordning för att kunna genomföra den satsning på avrinningsområdesper- spektivet som vi föreslår. I sådant samordningsarbete bör fram- för allt ingå att arbeta med att vara pådrivande i det lokala arbetet med åtgärdsplanering och med att dokumentera arbetet i operativa planer. Det finns totalt 117 huvudavrinningsområden. Som framgår av kapitel 6 varierar antalet huvudavrinningsområden per län med mellan 2 och 21 områden. I ett första steg bör medel motsvarande 21 tjäns- ter avsättas, vilket schablonmässigt skulle motsvara en tjänst vid varje länsstyrelse. I ett andra steg kan det övervägas om fler sådana tjänster behöver inrättas, särskilt vid de länsstyrelser som kommer att samordna arbetet inom ett större antal avrinningsområden. Utredningen föreslår att det ska avsättas medel till länsstyrelserna för att inrätta kommunstödjare. Vi är medvetna om att kommuner ser olika ut och att förut- sättningarna mellan resursstarka och resurssvaga kommuner varierar. För kommuner som inte har arbetat så mycket med vattenförvalt- ning tidigare kan det finnas behov av kompetenshöjning och annan hjälp för att komma igång med åtgärdsplaneringen. Även om innehållet i kommunernas arbetsuppgifter inte föränd- ras innebär den utvecklade vattenförvaltningen ett utökat behov av samarbete och förändrade processer. Utredningen föreslår därför att så kallade kommunstödjare, placerade vid , får i uppgift att ge kommunerna stöd i arbetet med att anpassa sitt arbetssätt till förutsättningarna i den nya organisationen (se kapi- tel 22). Utredningen bedömer att den gemensamma åtgärdsplaneringen bör vara ett viktigt stöd i kommunernas arbete för att se till att miljö- kvalitetsnormerna följs. Kommunerna har ett antal olika uppgifter som på olika sätt knyter an till vattenförvaltningen. Vattenfrågorna kommer in i olika kommunala styrprocesser, inte minst när det gäller kommunernas uppgifter vad gäller vatten och avlopp, miljötillsyn och fysisk planer- ing. Kommunerna har, på samma sätt som de statliga myndigheterna, ett lagstadgat ansvar för att se till att miljökvalitetsnormerna följs. Vi menar att vattenförvaltningens verktyg, inklusive den gemen- samma åtgärdsplaneringen på avrinningsområdesnivå, bör kunna vara ett viktigt stöd för kommunerna i deras arbete med att se till att miljökvalitetsnormerna följs. För att åtgärdsplaneringen ska få den effekten är det viktigt att kommunerna drar nytta av den systematik och struktur som vattenförvaltningen bygger på och att kommu- nerna involverar alla verksamhetsområden i arbetet. Det arbete som sker och de underlag som tas fram inom ramen för vattenförvalt- ningen bör kunna utgöra planeringsunderlag i arbetet med till exem- pel den fysiska planläggningen, både den som sker enligt och annan lagstiftning. Vi har uppmärksammat att flera kommuner arbetar med att ta fram lokala åtgärdsprogram där behovet av åtgärder för att förbättra vattenförekomsternas status genererar förslag på kon- kreta åtgärder som kommunerna, eller deras bolag, har befogenheter att genomföra. Förslag: Distriktsvisa övervakningsprogram ska tas fram och genomföras av Havs- och vattenmyndigheten och SGU i nära samverkan med berörda myndigheter och utövare, såsom Natur- vårdsverket, länsstyrelserna, och . Länsstyrelserna ska ta fram förslag till operativ och undersökande övervakning. Be- myndigandet till Havs- och vattenmyndigheten och SGU att meddela närmare föreskrifter om programmens innehåll upphävs. Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör ta fram övergrip- ande metodbeskrivningar och vägledningar i samverkan med be- rörda myndigheter. Utredningen bedömer att det finns behov av ökad samordning inom den akvatiska övervakningen. konstaterade att det saknas en överblick över den miljöövervakning av vatten som bedrivs av alla aktörer. menade att samman- taget bedrivs det en omfattande övervakning och kontroll av vatten men konstaterade att det finns ytterligare data som skulle kunna användas för att beskriva och analysera tillståndet i vattenmiljön. konstaterades att har fått kritik från Europeiska kommissionen för att övervakningen inte uppfyller ramdirektivets krav, och lyfte fram att både Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna inte anser att nuvar- ande övervakning tillgodoser de krav som följer av rapporter- ingsskyldighet till EU. konstaterade att vattenmyndigheterna uppger att de varken beslutar, finansierar eller genomför miljöövervakning. Vi kan konstatera att det i har bedrivits vattenrelaterad övervakning. Denna övervakning initierades fram- för allt utifrån de behov som var rådande . Därefter har mindre anpassningar gjorts utifrån nya krav, men strategin har inte förändrats. Nationell och regional över- vakning fokuserar framför allt på områden utan lokal mänsklig föro- reningskälla. Data från påverkade områden fås från verksamheternas samordnade recipientkontroll och statligt finansierad åtgärdsupp- följning, som exempelvis kalkeffektuppföljning.