sou · H7B365 · 2019-12-16 00:00:00 — Den empiriska forskningen om lägstalönernas betydelse för syssel- sättningen har gett blandade resultat och har främst fokuserat på effekterna av förändringar av den lagstadgade minimilönen, ofta på delstatsnivå i USA.43 Det har gjorts flera översikter av litteraturen på området (se tex. m.fl. 2017, och 2017). Slutsatserna från dessa översikter är att lägstalönerna inte har någon betydelsefull effekt på sysselsättningen i totalbefolkningen. Resultatet är inte överraskande med tanke på att de som berörs av minimilöner är få i förhållande till arbetskraften i stort. Bland studier som fokuserar på grupper som berörs mer direkt av höjda minimilöner hittar vissa studier negativa effekter, andra hittar inga effekter alls och vissa studier finner posi- tiva effekter på sysselsättningen. Osäkerheten är därför stor, men stora negativa effekter på sysselsättningen av höjda lägstalöner förefaller osannolikt.44 Antalet studier för är få, men de flesta visar att höjda lägstalöner minskar sysselsättningen (se och 1995, Skedinger 2006 och 2015 samt och 2014). Ett undantag är m.fl. (2014) som beskrivs närmare nedan. Lägstalöner kan påverka sysselsättningens sammansättning m.fl. (2014) studerar hur nivån på avtalade lägstalöner på- verkar löner, arbetstid och sysselsättning med hjälp av fem fall- studier. Till skillnad från studierna ovan hittar författarna inga effekter av höjda lägstalöner på varken arbetstid eller sysselsättning. Författarna finner däremot att sammansättningen av sysselsätt- ningen förändras när lägstalönerna höjs. Individer med bättre förut- sättningar, i form av högre betyg från , har högre sanno- likhet att stanna kvar då lägstalönerna höjs än de med sämre förut- sättningar. Detta medför att sammansättningen av de sysselsatta förändras. Varianter av detta samband mellan lägstalöner, förutsättningar och sysselsättning har beskrivit tidigare (se t.ex. 2010) och illustreras här i figur 3.10. Figuren beskriver löne- och sysselsätt- ningsskillnaderna efter utbildningsnivå och 2018 för personer i 43I bestäms lägstalöner inte genom lagstiftning utan genom förhandlingar. Detta gör att resultaten som avser förändringar i minimilöner inte är direkt överförbara till svensk arbetsmarknad (se m.fl. 2014 för en diskussion). 44Färre studier har undersökt effekten av en sänkning av lägstalönen och det är inte självklart att effekten är symmetrisk. Böckerman och Uusitalo (2009) visar att en lönesänkning för unga i inte hade några sysselsättningseffekter. Både Kramarz och Philippon (2001) för och Skedinger (2006) för visar sysselsättningsminskningar när lägstalönerna ökar, men oklara resultat när de minskar. åldern 40–. Av figuren framgår att skillnaden i medianlön mellan de som har högst grundskola och de som har gymnasial ut- bildning är mycket liten. Däremot är skillnaderna i sysselsättnings- grad mellan dessa grupper betydande. Det kan ses som en indikation på att ett lönegolv hindrar sysselsättningen för dem med kortast utbildning. För de eftergymnasialt utbildade är medianlönen tydligt högre, men sysselsättningsgraden är inte mycket högre än för dem med gymnasieutbildning. Det kan tolkas som att det för gymnasie- utbildning finns en sysselsättningspremie snarare än en lönepremie jämfört med dem utan gymnasieutbildning. Skillnaderna i syssel- sättning mellan de med och utan gymnasieutbildning har ökat kraf- tigt , men utan att löneskillnaderna ökat. Som beskrevs i avsnitt 3.1.3 har gruppen utan gymnasieutbildning krympt som andel av befolkningen. Gruppen består numera också av en stör- re andel födda utanför . Mönstret i figuren kvarstår dock även om bara inrikes födda studeras. Sannolikt betyder det att samman- sättningen av kvalifikationer och förmågor har förändrats även bland inrikes födda utan gymnasieutbildning. Sambandet mellan lägsta- löner och relationen mellan kvalifikationer och sysselsättning ser ut att finnas även i jämförelser mellan länder (se m.fl. 2017). Anm.: Högsta utbildningsnivå definieras utifrån SUN2000. I figuren visas sysselsättningsgrad och utbildningsnivå inom följande tre utbildningsnivåer från vänster: (i) förgymnasial, (ii) gymnasial och (iii) eftergymnasial. Källor: (Lönestrukturstatistiken och Arbetskraftsundersökningarna). Avslutningsvis anser flera bedömare av utvecklingen på svensk arbetsmarknad att lägre lägstalöner skulle kunna bidra till att öka sysselsättningen för unga med svaga studieresultat och för flykting- och anhöriginvandrare (se t.ex. 2016 och 2016). Det skulle dock sannolikt krävas en ganska stor sänkning för att sysselsättningseffekten skulle bli mer än endast marginell. finns möjligheten för arbetsgivare att anställa till betydligt lägre kostnader med hjälp av olika anställningsstöd riktade till långtidsarbetslösa och nyanlända. Dessa stöd, som i många fall innebär mycket stora reduceringar av kostnaderna för arbetsgivaren, utnyttjas i förhållandevis begränsad omfattning. En möjlig konsekvens av en sänkning av lägstalönerna är att sysselsättningen stiger i grupper med låga kvalifikationer men minskar i grupper med högre kvalifikationer och resultatet främst blir en förändrad sammansättning av sysselsättningen. 3.3Hur har strukturomvandlingen påverkat sysselsättning och löneskillnader? Ekonomins sammansättning påverkas kontinuerligt till följd av för- ändringar i efterfrågan och utbud. Det påverkar i regel även arbets- kraftens sammansättning och lönestrukturen. Syftet med detta avsnitt är att redogöra för hur strukturomvandlingen i ekonomin, där vissa arbetsuppgifter, yrken och branscher växer fram och andra försvinner, påverkar fördelningen av arbetsinkomster. Först beskrivs hur strukturomvandlingen påverkat yrkessam- mansättningen i och hur detta har påverkat lönespridningen. Därefter diskuteras effekterna på sysselsättningen. Förändringar i yrkes- och branschsammansättningen kan påverka möjligheten till sysselsättning om arbetskraften inte har den nya kompetens som efterfrågas. Detta ställer krav på ekonomins omställningsförmåga och på att resurser som t.ex. arbetskraft flyttas från krympande till växande verksamheter. Analysen visar att andelen sysselsatta i låg- och höglönejobb har ökat medan andelen anställda i jobb med mer genomsnittliga löner har minskat. Än så länge har denna strukturomvandling inte påverkat lönespridningen eller den totala efterfrågan på arbetskraft och mycket tyder på att omställningen fungerat väl. I avsnittets sista del diskuteras hur datoriseringen kan komma att påverka sysselsättning . 3.3.1Strukturomvandlingen har bidragit till att arbetsmarknaden polariserats Imånga , inklusive , har andelen låg- och höglönejobb ökat i andel medan mittenlönejobben minskat. Den här utvecklingen brukar i litteraturen kallas för polarisering. I har jobbpolarisering tillsammans med stagnerade reallöner för stora mittenlönegrupper varit en del av problematiken kring ”medel- klassens försvinnande” (, 2017). Det är framför allt fram- steg inom informationsteknologi och den medföljande datorise- ringen av arbetsuppgifterna som många menar kan förklara jobb- polariseringen. Jobbpolarisering behöver inte innebära att den totala syssel- sättningen ökar bland de högst och lägst betalda jobben utan enbart att sysselsättningen i dessa typer av jobb utvecklas bättre än syssel- sättningen i mittenlönejobben. Jobbpolarisering behöver inte heller innebära att de lägst betalade jobben uppvisar en ökad sysselsätt- ningsandel, utan bara att utvecklingen är mindre negativ än i mitten- lönejobben. I figur 3.11 har den sysselsatta befolkningen 1990 rang- ordnats efter medianlönen i yrket och därefter delats in i fyra lika stora grupper (kvartilgrupper). Figuren visar förändringen av an- delen av den totala sysselsättningen i dessa kvartilgrupper –2000 samt 2000–2013. Staplarna summerar till noll för bägge tidsperioderna. Bägge tidsperioderna uppvisar polari- seringsmönster. Sysselsättningen i mittenlönejobben (kvartilgrupp 2 och 3) minskade under bägge perioderna. var an- delen låglönejobb oförändrad, medan höglönejobben ökade kraftigt som andel av den totala sysselsättningen. ökade andelen låg- och höglönejobb i ungefär samma utsträckning. Anm.: Figuren visar förändringen i andelen av befolkningen sysselsatt i respektive lönekvartilgrupp. Yrken klassificerade enligt tvåsiffrig SSYK 96 är indelade i lönekvartilgrupper baserat på sysselsättningsandelar och löneranking 1990. Källa: Bilaga 6 om arbetsmarknadens polarisering. Detta mönster av polarisering på arbetsmarknaden är dock inte unikt . Liknande mönster finns i varierande utsträck- ning i eller ännu tidigare (2017). Perioden –2013 skiljer sig dock från tidigare perioder i det att både låg- och höglönejobbens andelar ökade. Vad driver jobbpolariseringen ? Ett stort antal internationella och flera svenska studier ger samman- taget starkt stöd för att ökad datorisering och medföljande automa- tisering av mittenlönejobb är en viktig förklaring till jobbpolarise- ringen (se bilaga 6 om arbetsmarknadens polarise- ring). Dock är det inte uppenbart att fallande relativ efterfrågan på typiska mittenlönejobb är något unikt för mer nutida teknik, då resultat talar för att detta har kännetecknat teknikutvecklingen och strukturomvandlingen under stora delar av efterkrigstiden. Däremot förefaller datorteknologi vara unikt i att den inte enbart minskar den relativa efterfrågan på arbetaryrken med genomsnittliga löner utan även på tjänstemannayrken i mitten av lönefördelningen. Automatiseringen av arbetsuppgifter är emellertid inte den enda tänkbara, och kanske inte ens den viktigaste, förklaringen till det observerade jobbpolariseringsmönstret. En annan tänkbar drivkraft är att efterfrågemönstret bland konsumenter har förändrats. Gene- rellt tycks ökade realinkomster medföra att individer lägger en större andel av sin inkomst på tjänster snarare än varor (se t.ex. Kongasmut m.fl. 2001 och Boppart 2014). Då tjänsteyrken är överrepresenterade i toppen (jurister, finansiell rådgivning etc.) och botten (städare, anställda i restaurang, etc.) kan ökade reallöner förväntas medföra jobbpolarisering (se och 2018). Ytterligare en möjlig förklaring till både den historiska och mer nutida svenska jobbpolariseringen är förändringar i utbudet av arbetskraft. Exempelvis finner Adermon och (2015) att utbudsförändringar potentiellt kan förklara en betydande del av den svenska jobbpolariseringen , främst i termer av ökad kvinnligt arbetskraftsdeltagande och politiska beslut att bygga ut den offentliga sektorn. Analysen i bilaga 6 visar att den förändring i arbetsutbudet som invandringen medfört kan ha varit en drivande faktor till jobbpolariseringen i , och då framför allt till en ökad sysselsättningsandel i de lägst betalda jobben. Konsistent med detta visar även m.fl. (2017) att invandrares inträde på svensk arbetsmarknad under perio- den –2014 dominerades av branscher där låglönejobb var vanligt förekommande. 3.3.2Arbetsmarknadens polarisering har inte ökat löneskillnaderna Jobbpolariseringens betydelse för skillnaderna i arbetsinkomster beror bl.a. på vilken effekt den haft på lönespridningen. När andelen sysselsatta med låg- och höglönejobb ökar mer än andelen syssel- satta i mittenlönejobb kan lönespridningen förväntas öka, allt annat lika. kan strukturförändringarna medföra att de relativa lönerna mellan och inom yrken förändras. Den totala effekten är därför inte given. En minskad efterfrågan på mittenlönejobb behöver inte innebära att den genomsnittliga lönen för jobb i mitten av lönefördelningen faller relativt jobb i toppen och botten. En fallande efterfrågan på mittenlönejobb kan relativt snabbt leda till ett ökat arbetsutbud riktat mot låglönejobb, speciellt då denna typ av jobb i allmänhet inte kräver någon specifik formell utbildning. Det ökade utbudet kan bromsa eller neutralisera det relativa fallet i lönerna i mitten- lönejobben. Om det är mittenlönejobben med lägst lön som ratio- naliseras bort kan det till och med vara så att den observerade genomsnittslönen i mittenlönejobb stiger i jämförelse med genom- snittslönen i låglönejobb. Det finns även andra scenarier för utbuds- och sammansättningsförändringar som gör att det inte är givet hur förekomsten av jobbpolarisering påverkar lönespridningen. Empi- riska resultat indikerar fallande avkastning på rutinfärdigheter rela- tivt och kognitiva icke-rutinfärdigheter i sedan 1990- talet. Fallande avkastning på rutinfärdighet är i linje med resone- manget ovan om att den fallande andelen sysselsatta i rutinarbets- uppgifter drivs av minskad efterfrågan på rutinarbetsuppgifter (se Acemoglu och Autor och Böhm 2017). Adermon och (2015) finner stöd, om än svagt, för liknande effekter på svensk arbetsmarknad. Som visades i avsnitt 4.1.1 steg lönespridningen för att sedan vara relativt oförändrad . har dock lönespridningen ökat något igen. I bilaga 6 om jobbpolarisering visas dock att den förändrade jobbsammansätt- ningen inte har bidragit till den ökade lönespridningen. Det beror på att löneskillnaderna mellan och inom yrken har förändrats och påverkat lönespridningen i motsatt riktning. Vid oförändrade löneskillnader inom och mellan jobb skulle jobbpolariseringen ha resulterat i en markant ökning av lönespridningen, framför allt i den övre halvan av lönefördelningen. De kraftigt minskade löneskillnaderna inom och mellan jobb dominerade dock förändringar, vilket förklarar den kraftigt fallande löne- spridningen . Inte heller den märkbara ökningen isvensk lönespridning och början på 2000- talet verkar ha härrört från den förändrade jobbsammansättningen, utan den drevs i stället främst av ökade löneskillnader mellan olika jobb. Även om den tekniska utvecklingen och den förändrade jobb- sammansättningen så här långt inte har fått något stort genomslag på lönespridningen i kan det inte uteslutas att det blir annorlunda . 3.3.3Strukturomvandlingen har inte minskat sysselsättningen Hur jobbpolariseringen, liksom andra former av strukturomvand- ling, påverkar arbetsinkomsternas fördelning beror också på hur omställningen till ändrade förutsättningar fungerar. En indikation på att omställningen har fungerat väl i är att sysselsättnings- graden i en internationell jämförelse är mycket hög. På en arbets- marknad med snabb teknologisk utveckling skulle man kunna för- vänta sig att efterfrågan på de yrkeskunskaper som äldre besitter minskar och att äldre slås ut från arbetsmarknaden. Men sysselsätt- ningsgraden bland äldre män och kvinnor har ökat , både i åldersgruppen 54–och 65–. Det förklaras bl.a. av förbättrad hälsa, men det är också ett tecken på att äldre har kun- skaper/förmågor som efterfrågas på arbetsmarknaden. I bilaga 6 visas att förändringarna i yrkessammansättning i verkar drivas av mer kontinuerliga trender snarare än av större för- ändringar vissa specifika år. Detta kan underlätta omställningen och förklara varför effekterna på sysselsättningen har varit begränsade. En del av strukturomvandlingen har sannolikt hanterats genom rör- lighet mellan yrken och pensionsavgångar. Möjlighet till omställning är särskilt betydelsefullt för de som förlorar jobbet. I en studie av m.fl. (2019) analyseras hur in- komst och sysselsättning utvecklas för arbetstagare som befinner sig i krympande yrken. Resultaten visar att de som befann sig i krym- pande yrken 1985 i genomsnitt förlorade mellan i inkomst relativt jämförbara individer i mer stabila yrken under de 28 påföljande åren . Över var tiden i sysselsättning kortare än för individerna i mer stabila yrken. Inkomstförlusterna var dock större för arbetstagare som befann sig i den nedre delen av den yrkesspecifika inkomstfördel- ningen 1985, där inkomsttappet uppgick till på lång sikt. Kostnaderna för strukturomvandlingen bärs ofta av en mindre grupp som får betala kostnaden för omställningen. Arbetslöshets- försäkring har därför en särskilt viktig funktion för att underlätta omställningen. En offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring bidrar till att skapa acceptans för behovet av kontinuerlig struktur- omvandling i ekonomin genom att fördela kostnaderna som uppstår vid en strukturomvandling. Det finns en avvägning mellan en generös arbetslöshetsersättning och en snabb anpassningsför- måga. En generös arbetslöshetsförsäkring ger den arbetslöse möjlig- het att söka nytt arbete under mindre ekonomisk press och kan därför ge individen tid att hitta ett arbete som passar kompetens och löneanspråk. Det kan leda till en bättre matchning och en stabilare anställning. kan en alltför generöst utformad försäkring riskera att försena en nödvändig strukturomvandling om den minskar den arbetslöses incitament att söka ett jobb inom ett annat yrke/sektor eller acceptera ett sämre betalt jobb inom samma yrke. För att underlätta omställning är det avgörande att arbetskraften har den kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden. För att snabbt komma i arbete igen kan den enskilde behöva utbilda sig eller flytta till en annan region. I har det funnits relativt generösa möjligheter till omskolning för vuxna som inte har den kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden. I fördjupnings- ruta 3.3 beskrivs vuxenutbildningens möjligheter att öka jobb- chanserna. Resultaten pekar på att utbildning för vuxna troligen bidrar till att hjälpa arbetslösa och personer med kort utbildning in på arbetsmarknaden. Sammantaget verkar den ökade datoriseringen och medföljande efterfrågeförändringar på olika typer av arbetskraft (ännu så länge) inte ha inneburit ökad arbetslöshet och/eller svåra omställningar för de som varit anställda i mittenlönejobb. Det beror sannolikt på att förändringarna har skett i en förhållandevis kontinuerlig takt där arbetsmarknaden har hunnit anpassa sig. Fördjupningsruta 3.3: Effekter av vuxenutbildning Det finns ett relativt stort och diversifierat utbud av formell utbildning för vuxna, med olika innehåll och i olika undervis- ningsformer. De i särklass största utbildningsformerna för vuxna är komvux och högskola. Sammansättningen av deltagarna i komvux har genomgått vissa förändringar . Andelen utrikes födda har ökat stadigt , framför allt i de äldre åldersgrupperna, och utgör av deltagarna . Den sammantagna bilden av de utvärderingar som gjorts av vuxenutbildningens effekter är positiva. Vuxenutbildning kan grovt delas upp i generell utbildning respektive mer specifik yrkesutbildning. Forskning tyder på att yrkesutbildningar är förknippade med högre inkomster på kort sikt, medan generella utbildningar leder till högre inkomst först efter deltagandet (2010, 2011). I bilaga 8 om vuxenutbildning presenteras nya resultat angående effekten av vuxenutbildning på vuxnas inkomster och jobbchanser. Resulta- ten tyder på att deltagande i komvux har gett positiva utfall i termer av inkomster och sysselsättning. Det tar visserligen innan en positiv avkastning har vuxit fram, men därefter fortsätter avkastningen att öka under hela uppföljningsperioden . Dessa resultat gäller för de som började komvux 1994. Om effekten av utbildning för vuxna är beroende av del- tagarnas sammansättning, utbildningens innehåll eller hur efter- frågan på arbetskraft ser ut kan den långsiktiga effekten av ut- bildning för vuxna förändras . Resultaten indikerar att effekten av komvuxutbildning på årsarbetsinkomster är betydligt lägre för deltagare under senare halvan av . För män minskar resultaten kraftigt för att därefter ligga nära noll. Kvinnors avkastning tycks inte ha fallit på samma sätt.45 Resultaten för utrikes födda skiljer sig inte från inrikes föddas och sammantaget finns det inte några indikationer på att effekten av komvux skulle vara lägre för utrikes födda. 45 Mellan åren 1998–2001, då pågick, är skillnaden större. Möjligen kan mönstret för kvinnor förklaras med att gruppen till större del bestod av äldre deltagare då pågick 1997-2001. Det finns indikationer i data att effekterna är något mer positiva för den yngre hälften av gruppen 25–. inte heller något stöd för att en ökad andel med utomeuropeisk bakgrund skulle påverka resultaten i negativ riktning. Vid sidan om formell vuxenutbildning erbjuder Arbetsför- medlingen arbetsmarknadsutbildningar till arbetslösa som fyllt . Vilka yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar som ges och inriktningen på kurserna har varierat . Arbetsmark- nadsutbildning och vuxenutbildning (särskilt yrkesvux) har dock närmat sig varandra vad gäller innehåll och målgrupp. Utvärderingar av arbetsmarknadsutbildning visar på positiva effekter på arbetsinkomst för deltagarna på både kort och lång sikt.46 Liljeberg m.fl. (2019) visar att deltagare i arbetsmarknads- utbildning –2015 hade högre inkomster än jämförbara yrkes- elever på komvux efter utbildningens start. () är en eftergymnasial utbildningsform med syfte att erbjuda utbildningar inom områden där arbetsgivare upplever ett underskott av arbetskraft. YH-utbildningar behöver inte vara relaterade till omställningar på arbetsmarknaden, men medelåldern bland de studerande är relativt hög, (och 2015). Ett par empiriska utvärderingsstudier finner positiva effekter på inkomster, som ökar med mellan 3 och 8 pro- cent (se m.fl. 2011, 2014). Studierna finner också lägre sannolikheter för sjukskrivningar, och lägre sannolikhet för arbetslöshet. 3.3.4Få indikationer på att datorteknologi kommer leda till fallande efterfrågan på arbetskraft I den allmänna debatten om datoriseringens konsekvenser för arbetsmarknaden uttrycks en del farhågor om att den alltmer om- fattande automatiseringen kommer att leda till ett stort fall i den totala efterfrågan på arbetskraft.47 Inte sällan uttrycks åsikter som går ut på att de allt större möjligheterna att automatisera arbetsupp- gifter kommer leda till kraftiga fall i genomsnittliga löner och/eller massarbetslöshet redan inom de närmaste 10–20 åren. 46Se t.ex. och van den (2017) som studerar effekter av arbetsmarknadsutbild- ning –2010 och finner en positiv effekt på deltagarnas arbetsinkomst efter utbildningens start. 47För översikter och referenser till denna debatt, se Autor (2015a) samt Caselli och Manning (2018). går det naturligtvis inte att utesluta en sådan risk. Om framtida förändringar sker snabbare eller mer koncentrerat i tiden kan effek- terna på arbetsmarknaden bli mer omfattande. Men sammantaget saknas indikationer på att det skulle vara det mest sannolika utfallet inom de närmaste 10–20 åren. I denna debatt påstås ibland att strukturomvandlingen går fortare nu jämfört med tidigare. Ett vanligt mått på strukturomvandlings- takten som utgår från branschernas andel av den totala ekonomin48 visar dock att den har varit relativt stabil i med undantag för 1990-talskrisen (se figur 3.12). Även i andra avan- cerade länder förefaller strukturomvandlingstakten ha varit stabil över . Förädlingsvärde, hela ekonomin Arbetade timmar, näringsliv Arbetade timmar, hela ekonomin Anm.: Strukturomvandlingen definieras här som summan av de absoluta skillnaderna mellan storleken på branschernas andel av förädlingsvärdet mellan två perioder. Förändringen kan också mätas genom förändringar i andelen av de totalt arbetade timmarna (alternativt det fasta realkapitalet) mellan sektorer. Källor: KLEMS data och egna beräkningar. I en internationell jämförelse har kommit förhållandevis långt i den pågående strukturomvandlingen, och har totalt sett relativt sett få jobb som kan automatiseras (se Nedelkoska och Quintini 2018). Denna utveckling har dock kommit olika långt i olika delar av landet. I stora delar av landet finns branscher och yrken där processen inte har kommit lika långt och som därför med stor 48Strukturomvandlingen beräknas som den sammanlagda förändringen i absoluta tal av alla branschers andel av förädlingsvärdet. sannolikhet kommer att försvinna, antingen genom att arbetsställen flyttar till andra länder eller genom automatisering.