sou · H7B356d2 · 2019-12-12 00:00:00 — Stödmaterial till betänkande av Utredningen om Idéburna aktörer i välfärden SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Tryck: , 2019 Idéburna organisationer av olika slag har länge spelat en viktig roll i välfärden. Många av välfärdsstatens institutioner har rötter i verksamheter som en gång utvecklades av föreningar eller trossamfund. De idéburna organisationerna har varit föregångare för sådant som tillhör välfärdens kärna, som man har fortsatt att identifiera, artikulera och möta behov som varken offentliga eller kommersiella aktörer förmår fånga upp. Det gör de idéburna aktörerna till viktiga innovatörer i välfärden. Idéburna organisationer har ofta en stark förankring och ett stort förtroende hos de människor som har behov av de välfärdstjänster de utför och inkluderar individer med egna erfarenheter av t.ex. missbruk, hemlöshet, långvarig arbetslöshet och funktionsnedsättningar. Inte sällan rör det sig om grupper som det offentliga kan ha svårare att nå. i en bygd eller i ett bostadsområde, är ett annat utmärkande drag hos de idéburna aktörerna vilket kan vara särskilt viktigt på platser där såväl offentlig som kommersiell service har försvunnit. Idéburet offentligt partnerskap (IOP) är en möjlighet till samarbete mellan offentliga och idéburna aktörer. Denna vägledning är framtagen av Utredningen om idéburna aktörer i välfärden (Fi 2018:04) med syfte att göra det lättare för parterna att samverka i idéburna offentliga partnerskap. Vägledningen vänder sig till beslutsfattare och handläggare i kommuner, regioner, statliga myndigheter och idéburna aktörer i första hand men kan också vara av intresse för andra som är nyfikna på samverkansformen. Vägledningen utgår från en schematisk beskrivning över vilka överväganden som parterna behöver göra för att komma fram till om det är möjligt att ingå ett idéburet offentligt partnerskap, se nästa uppslag. Den schematiska beskrivningen ger ingen heltäckande bild av de regelverk som tas upp utan innehåller de delar som är relevanta i detta sammanhang. Flödesschemat förklaras och förtydligas i efterföljande avsnitt. Utredningens betänkande innehåller ytterligare förtydliganden och fördjupning. Bedömningen om ett IOP är förenlig med aktuella regler måste göras utifrån förutsättningarna i varje enskilt fall. Det innebär att parterna i regel behöver göra ytterligare analyser. Vägledningen är inte bindande och föregriper inte tolkningar som domstolar kan komma att göra. För en definition av begreppet ”idé- buren aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet” se Utredningens betänkande. Utredningens betänkande SOU 2019:56 innehåller ytterligare förtydliganden och fördjupning. SOU 2019:56 | Vägledning Schema vid överväganden av IOP 1 Är kriterierna för IOP uppfyllda?  Bägge parter bidrar med  Allmännyttigt ändamål?  Inte offentligt kontrakt 2 Är verksamheten förenlig med kommunallagen? Tillämpning av statsstödsreglerna 3 Icke-ekonomisk verksamhet? 4 Påverkas handeln mellan medlemsstaterna? 5 Understiger finansieringen ett visst belopp?  Understiger beloppet från offentlig aktör 500 000/? 6 Är det en SGEI-tjänst?  Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse? 7 Går det att använda GBER? Med GBER avses den Allmänna gruppundantagsförordningen. * Gäller endast kommuner och regioner SOU 2019:56 | Vägledning •Föreningsbidrag, verksamhetsbidrag eller motsvarande Möjligt att ingå IOP oavsett belopp. Möjligt att ingå IOP med beloppsbegränsning. Är alla förutsättningar i kommissionens beslutJA uppfyllda? Är villkoren för stödet Möjligt att ingå IOP, kräver dock att samarbetet detaljregleras. Möjligt att ingå IOP, kräver dock viss detaljreglering. !Denna beskrivning är inte uttömmande, det kan även finnas andra möjligheter enligt statsstödsregelverket, t. ex. notifiering av stöd hos kommissionen. Det bedöms dock inte särskilt aktuellt i praktiken p.g.a krävande administration och tidsaspekt. SOU 2019:56 | Vägledning Följande är utmärkande för ett idé buret offentligt partnerskap inom offentligt finansierad välfärdsverk samhet: 1 Partnerskapet är ett samarbete mellan en eller flera offentliga aktörer och en eller flera idéburna aktörer i välfärden. 2 Det syftar till att uppnå ett gemensamt allmännyttigt mål. 3 Såväl den offentliga som den idéburna aktören bidrar med resurser. 1 Partnerskapet är ett samarbete Ett partnerskap ska bygga på ett gemensamt samverkansbehov. Partnerskapet bygger på insikten om att det behövs flera perspektiv och flera olika typer av resurser för att lösa problem, framförallt mer komplexa problem. I partnerskapet ska den offentliga parten och den idéburna organisationen ha ett gemensamt engagemang och ett gemensamt ansvar för att nå det gemensamt formulerade målet. Varje part ska ansvara för och styra sina egna verksamheter men har förbundit sig att anpassa dessa för att nå målen. Det handlar således om en ömsesidig samverkansrelation. Grunden för att överväga ett idéburet offentligt partnerskap bör vara att det finns ett intresse för samarbete mellan den offentliga aktören och en eller flera organisationer. Detta intresse kan röra en eller flera verksamheter som redan bedrivs men det kan också handla om att bygga upp en verksamhet i organisationerna i syfte att möta en samhällsutmaning, exempelvis förbättrad integration. Till skillnad från en offentlig upphandling har överenskommelsen inte formen av ett kommersiellt avtal med t.ex. detaljreglering och sanktioner eftersom IOP är en samverkansform som bygger på tillit och med syftet att uppnå ett visst samhälleligt mål. 2Ett eller flera allmännyttiga mål Syftet med ett idéburet offentligt part- nerskap ska vara att uppnå ett eller flera allmännyttiga mål. Detta kan omfatta en mängd olika sorters verksamheter som syftar till att lösa samhällsutmaningar av olika slag. Frågor som är särskilt lämpade för partnerskapssamarbete med civila samhällets organisatio- ner är ofta komplexa, dvs. det finns inte några färdiga lösningar eller tjänster som kan köpas. Komplexa problem kräver att berörda aktörer möts för att tillsammans söka lösningar. Exempel på sådana utmaningar kan vara att ensamheten och ohälsan ökar bland äldre, att arbetet med hållbar utveckling och Agenda 2030 förutsätter samarbete mellan en mångfald av aktörer, eller att barn och unga i utsatta områden riskerar att hamna i kriminalitet eller missbruk. SOU 2019:56 | Vägledning 3Båda parter bidrar med resurser En sak som utmärker idéburet offentligt partnerskap är att såväl den idéburna som den offentliga parten i ett IOP på något sätt bidrar med resurser till verksamheten. Detta bidrag kan se ut på olika sätt. Det behöver inte vara fråga om pengar utan kan exempelvis bestå av att den idéburna parten bidrar med ideellt arbete, erfarenhet och särskild kompetens eller att någon av parterna bidrar med lokaler eller administrativa resurser. Detta kriterium lyfter fram den idéburna partens särart och de mervärden som denna kan bidra med i partnerskapet. Ett partnerskap får inte innebära en tilldelning av ett offentligt kontrakt enligt upphandlingslagstiftningen Ingåendet av ett IOP får inte innebära en anskaffning av en tjänst genom tilldelning av ett offentligt kontrakt. Är omständigheterna sådana att det i själva verket är fråga om att en offentlig aktör köper en tjänst genom tilldelning av ett offentligt kontrakt så är det inte ett partnerskap. I ett sådant fall ska upphandlingsregelverket tillämpas. Ett kontrakt är enligt 1 kap. 15 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer, och avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad. Utifrån praxis kan begreppet delas in i sex punkter som samtliga ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om ett offentligt kontrakt: •Det ska vara ett avtal mellan två eller flera parter. •Avtalet ska innebära att en överenskommelse har träffats mellan berörda parter. •Avtalet ska röra en upphandlande myndighets anskaffning av en vara, tjänst eller byggentreprenad. •Avtalet ska innebära att den upphandlande myndigheten gör ett val av leverantör (selektivitetskravet). •Avtalet ska innehålla ekonomiska villkor vilket innebär att den upphandlande myndigheten erhåller en prestation mot vederlag och att det som anskaffas är av direkt ekonomiskt intresse för den upphandlande myndigheten. •Avtalet ska innehålla rättsligt bindande skyldigheter av ömsesidigt bindande karaktär. Läs mer om dessa sex punkter i avsnitt 6.4.2. SOU 2019:56 | Vägledning Idéburna offentliga partnerskap upp- fyller som regel flera av dessa kriterier. Att ett IOP uppfyller flera av kriteri- erna innebär inte att det är fråga om ett offentligt kontrakt. Att det finns ett avtal mellan parterna som beskriver vad som ska göras och vilka ekonomiska villkor som gäller hindrar till exempel inte att det rör sig om ett IOP. För att det ska röra sig om ett offentligt kontrakt krävs att samtliga sex kriterier är uppfyllda. I praktiken kommer det ofta vara den sista punkten som blir avgörande för om avtalet är ett offentligt kontrakt eller inte. Med rättsligt bindande skyldigheter av ömsesidigt bindande karaktär, vars fullgörande således är rättsligt åberopbart, avses att den som betalat ersättning kan kräva att den som mottagit ersättningen ska utföra de avtalade tjänsterna. För att det ska vara fråga om ett offentligt kontrakt måste alltså den offentliga parten kunna kräva av den idéburna att den fullföljer vad denne åtagit sig. Om den offentliga parten endast kan kräva återbe- talning av erhållna medel för det fall att eventuella villkor inte följts så är den sista punkten inte uppfylld. Det kan då istället för ett offentligt kontrakt handla om en annan form av finansiering. Genom att ingå ett idéburet offentligt partnerskap istället för att genomföra en upphandling enligt förlorar den offentliga parten alltså möjligheten att kräva fullgörelse, eller rättelse av fel, men det är just detta som skiljer ett samverkansprojekt från ett kommersiellt avtal. Om den offentliga aktören ser att det finns behov av den typen av villkor är det inte lämpligt att ingå ett IOP utan något annat förfarande bör användas. Ingående av ett IOP får inte heller innebära upphandling av en koncession enligt reglerna i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner eller tilldelning av ett ramavtal enligt 7 kap. . Det bör också noteras att det inte är möjligt att ingå ett IOP om det handlar om tjänster som omfattas av andra avtal som en myndighet är bunden av. SOU 2019:56 | Vägledning Ett IOP måste vara förenligt Om den offentliga aktören är en kommun eller en region finns det även bestämmelser i kommunallagen och speciallagstiftning att ta hänsyn till. För att kommunerna och regionerna ska få ha hand om en angelägenhet krävs bland annat att det är av allmänt intresse att kommunen eller regionen har hand om den. Utgångspunkten för bedömningen är om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen eller regionen befattar sig med angelägenheten. Eftersom det ska handla om ett allmänt intresse får partnerskapet inte innebära ett stöd till enskilda, om inte sådant stöd får lämnas enligt annan lagstiftning, exempelvis socialtjänstlagen. Stöd till enskilda näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl för det. Bestämmelsen handlar om stöd till den del av näringslivet som traditionellt är förbehållen den enskilda företagsamheten. Ett IOP med idéburna aktörer inom de välfärdsverksamheter som lämpar sig för sådana partnerskap är typiskt sett inte att betrakta som individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare. SOU 2019:56 | Vägledning Ett IOP måste vara förenligt med statsstödsregelverket Med statsstöd avses: ”… stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.” Att ge statsstöd är som huvudregel otillåtet. Det finns dock möjligheter att samverka genom IOP utan att det står i strid med reglerna om statsstöd. Bedömningen måste alltid göras utifrån de förutsättningar som råder. Det är den offentliga parten som ansvarar för att statsstödsreglerna följs. Definitionen av statsstöd kan delas in i ett antal olika kriterier, vilka finns beskrivna i utredningens betänkande. Vissa kommer alltid att vara uppfyllda vid idéburna offentliga partnerskap, t.ex. att det är fråga om stöd med hjälp av statliga (offentliga) medel. Här följer en genomgång av de kriterier som bedöms mest relevanta när det gäller frågan om ett IOP omfattas Genomgången är inte en fullständig beskrivning av statsstödsregelverket. Läs mer om detta regelverk i avsnitt 6.3. SOU 2019:56 | Vägledning För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs att den gynnar vissa företag eller viss produktion. Med begreppet företag avses varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Vad som är att betrakta som ekonomisk verksamhet, och därmed omfattas av företagsbegreppet har prövats i ett antal fall i . Frågan är komplex eftersom verksamhetens natur beror på hur respektive medlemsstat har organi- serat sin välfärdssektor. Det finns därför inga listor eller förteckningar över vilka verksamheter som är eller inte är ekonomiska. Viss verksamhet, exempelvis utövandet av offentlig makt (myndighetsutövning), anses dock alltid icke-ekono- misk. Välfärdstjänster, t.ex. hälso- och sjukvård, social omsorg och utbildning, bedöms inte på samma sätt som andra sektorer som alltid utgör ekonomisk och konkurrensutsatt verksamhet. Följande faktorer kan vara viktiga vid bedömningen av om ett system som rör välfärdstjänster anses vara icke-ekonomiskt: •om medlemskap i systemet är obligatoriskt, •om det har ett socialt syfte, •att det inte finns något vinstsyfte, •om förmånerna är oberoende av hur stora bidrag som lämnats, •om de förmåner som betalas inte nödvändigtvis står i proportion till den försäkrades inkomster, och •om systemet övervakas av staten. Sjukhus anses t.ex. inte bedrivas som företag om de är en integrerad del av det nationella hälso- och sjukvårdssys- temet, finansieras med statliga medel och tjänsterna är gratis för dem som är anslutna till systemet. Om ett sådant system har öppnats för konkurrens mellan olika aktörer på en marknad kan det dock innebära att verksamheten är ekonomisk även om systemet är solidariskt finansierat. Även allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildningssystem som finansieras och står under tillsyn av staten betraktas som icke-ekonomisk verksamhet. SOU 2019:56 | Vägledning När kan detta tillämpas på idéburna offentliga partnerskap? Här följer exempel på IOP:er som enligt utredningen sannolikt är att bedöma som icke-ekonomisk verksamhet. 1Behandlingscenter för krigsskadade och torterade Flera regioner har tecknat med en idéburen organisation som rör behandlingscenter för krigsskadade och torterade. Verksamheten har en huvudsaklig inriktning på insatser och åtgärder enligt hälso- och sjukvårdslagstiftningen och angränsande regelverk. Den finansie- ras till största delen av offentliga medel, resterande del av organisationens egna medel. Inga patientavgifter tas ut. Vården är tillgänglig för alla på lika villkor. Ersättningen från regionerna grundas inte på antal patienter eller antal platser på behandlingscentren. Verksamheten får enligt utredningen anses vara en integrerad del av det nationella hälso- och sjukvårdssystemet. Det handlar vidare om en verksamhet där den idéburna organisationen har en unik kompetens och där det när verksamheten startade inte fanns några andra aktörer som erbjöd sådana tjänster. Om den idéburna organisationen bedriver annan verksamhet, som är ekonomisk, kan det krävas att verksamheterna redovisas separat. Stöd till brottsoffer i form av samtalsstöd, rådgivning, praktiskt stöd i kontakter med myndigheter, information, kompetensutveckling, utveckling av kvalitetsarbete och rutiner, dokumentation och uppföljning bedöms inte utgöra ekonomisk verksamhet. I regel utgör sådana insatser kompletterande service i förhållande till ansvarsområde, vilket omfattar att vid behov t.ex. erbjuda stödsamtal till enskilda. tillhandahål- ler i de allra flesta fall denna tjänst i egen regi. Samtliga sådana stödinsatser som kvinnojourer och liknande lokala organisationer tillhandahåller är helt kostnads- fria för den enskilde. Det finns alltså inte någon motprestation i form av ersättning för tjänsterna. Ett IOP mellan exempelvis en kommun och den lokala brottsofferjouren angående verksamhet som anges ovan skulle därmed inte omfattas av statsstödsreglerna. SOU 2019:56 | Vägledning Ett annat exempel är amatöridrott. Stödmottagarna bedriver ofta inte ekonomisk verksamhet. Om en lokal idrottsklubb inom amatöridrottens område bedriver exempelvis verksamhet som syftar till integration och inkludering så är denna verksamhet sannolikt att betrakta som icke-ekonomisk. Om en kommun vill ingå samarbete och stödja sådan verksamhet genom ett IOP är detta alltså inte i strid med statsstödsreglerna. Ett konkret exempel är ett befintligt IOP mellan en kommun och ett idrotts- förbund med syfte att få fler nyanlända barn och unga föreningsaktiva. Partnerskapet är i detta fall avsett att skapa en långsiktig social hållbarhet i kommunen genom att tillvarata de ideellt verkande krafter som finns och som kompletterar kommunens egna verksamheter. I samarbete med idrottsföreningar skapas prova på aktiviteter, där en eller flera idrottsför- eningar instruerar och låter barnen prova på olika idrotter. Partnerskapet inriktar sig på att lägga aktiviteter i barnens närområde med fokus på områden som är socialt utsatta och som har en hög andel utrikesfödda. Särskilt fokus läggs på jämställdhet. Elitidrott betraktas dock ofta som ekonomisk verksamhet. För det fall en idrottsförening även bedriver ekonomisk verksamhet kan statsstödsreglerna kräva att den icke-ekonomiska verksamheten redovisas separat från den ekonomiska. !Om verksamheten är ickeekonomisk omfattas den alltså inte av statsstödsreglerna. Om den är ekonomisk kan det dock ändå vara möjligt med offentlig finansiering genom ett IOP, se nedan. SOU 2019:56 | Vägledning Stöd som inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna omfattas inte av För att det ska vara fråga om statligt stöd krävs att åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandelskriteriet). Det är inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna, utan endast att stödet kan påverka sådan handel. Det förhållandet att ett stöd är av relativt ringa storlek eller att den stödmottagande organisationen är relativt liten utesluter inte i sig att handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas. En sådan påverkan kan emellertid vara mindre sannolik om den ekonomiska verksamheten har en mycket liten omfattning. Ett offentligt stöd som beviljats ett företag som endast tillhandahåller lokala eller regionala tjänster och som inte tillhandahåller några tjänster utanför sin ursprungsstat kan ändå påverka handeln mellan medlemsstaterna, om företag från andra medlemsstater skulle kunna tillhandahålla sådana tjänster och om den möjligheten inte är rent hypotetisk. Om åtgärden har en rent lokal verkan anses den dock ofta inte påverka handeln mellan medlemsstaterna. betydelse i detta sammanhang kan vara att verksamheten bedrivs inom ett begränsat område i en medlemsstat och sannolikt inte lockar kunder eller brukare från andra medlemsstater. Vid denna bedömning kan det vara av betydelse vilken typ av tjänster det rör sig om. Exempelvis om det handlar om enklare sjukvårdstjänster som patienter normalt inte är beredda att resa långt för. Valet av utförare av den typen av tjänster kan påverkas av språk och utformningen av det nationella hälso- och ersättningssystemet. Detta kan medföra att gränsöverskridande konkurrens bedöms särskilt osannolik för vissa typer av tjänster som tillhandahålls lokalt. Om åtgärden inte kan bedömas ha mer än en marginell verkan på villkoren för gränsöverskridande investeringar eller etableringar påverkar den normalt inte handeln mellan medlemsstaterna. För en närmare genomgång av SOU 2019:56 | Vägledning Hur kan samhandelskriteriet tillämpas på idéburna offentliga partnerskap? Nedan följer några exempel på verksamheter som om de bedöms vara ekonomisk verksamhet ändå inte utgör statsstöd eftersom verksamheten sannolikt inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna. 1Mötesplats för ungdomar med neuropsykiatriska funktions nedsättningar Ett exempel på en verksamhet som enligt utredningens bedömning inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna är en överenskommelse mellan en kommun och ett studieförbund om att ge en målgrupp som inte söker sig direkt till verksamheter en alternativ mötesplats. Verksamheten erbjuder ungdomar med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar en mötesplats där de tillsammans med andra utvecklar både sin estetiska och sociala kompetens. Ett övergripande mål är att målgruppen, istället för att leva isolerade hemma, söker sig till partnerskapets verksamhet för att utvecklas inom sitt intresseområde, få social träning och en bättre psykisk och fysisk hälsa. Med stöd av en trygg, kreativ och kontaktskapande verksamhetsledare, lotsas deltagarna mot att ta nya steg tillsammans. Verksamheten har rent lokal karaktär och är av liten ekonomisk omfattning. 2Verksamhet för personer med missbruksproblematik eller annan social utsatthet som ofta söker sig till offentliga platser Ett annat exempel är en överenskommelse mellan en kommun och en förening som består av församlingar i kommunen. Syftet är att hjälpa och stödja människor i utsatta situationer. Målet är att målgruppen äldre och medelålders personer med missbruksproble- matik eller annan social utsatthet istället för att söka gemenskap på stadens resecentrum eller andra offentliga platser ska söka sig till partnerskapets verksamhet och den gemenskap som där erbjuds i form av olika aktiviteter. Målsättningen är även att ge stöd och hjälp till de personer som vill komma ifrån sitt missbruk. Sådan verksamhet bedöms inte påverka samhandeln om de är av lokal karaktär och liten ekonomisk omfattning. Små lokala arbetsmarknadsaktiviteter kan också vara sådana att de inte bedöms påverka handeln mellan medlemsstaterna. Ett konkret exempel är ett partnerskap mellan en kommun, den lokala arbetsförmedlingen och ett antal idéburna aktörer som riktar sig till utrikesfödda kvinnor i kommunen som står utanför arbetslivet. Ett syfte är att stärka gruppens förutsättningar till arbete, studier och ökat livsutrymme. Verksamheten detaljregleras inte utan det avgörande för utvecklingen av insatser är målgruppens behov. Det kan handla om språkträning, utbildning som inkluderar lärande i arbete, psykosocialt stöd och hälsofrämjande insatser, handledning och lämpliga insatser inför matchning till arbete. Om den offentliga finansieringen understiger vissa fastställda maxbelopp finns det särskilda regler, se nästa avsnitt. SOU 2019:56 | Vägledning IOP kan träffas om den offentliga finansieringen understiger vissa belopp Om stödbeloppet till en enskild aktör inte överstiger kan den så kallade allmänna de minimis-förordningen tillämpas. För tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppgår beloppet till för en treårsperiod. Läs mer om detta regelverk i avsnitt 7.3.4.