sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Utredningen vill inledningsvis betona att det behövs förändringar av olika slag för att utveckla och förstärka den svenska vattenför- valtningen. Behovet av förändring handlar mycket om en förändrad styrning för att tydliggöra vad arbetet innebär och vad det syftar till. Enligt vår bedömning är det viktigt att bygga vidare på det arbete som utförts som formerna för arbetet behöver vidareutvecklas för att öka tilltron till systemet och acceptansen för arbetet. De förvaltningsplaner som ska rapporteras till kommis- sionen behöver visa ambitionsnivå för det vattenvårdande arbetet och det samlade vattenvårdande arbete som utförs i . Vi har kunnat konstatera att den delegerade styrmodell som har valts i och den begränsning i utformningen av åtgärdspro- grammen som följer av denna styrmodell inte är tillräcklig för ett effektivt genomförande av ramdirektivets krav. För att vattenför- valtningsarbetet ska fortsätta att utvecklas behöver det byggas in tydligare drivkrafter i systemet. Enligt vår bedömning behövs därför en annan styrmodell för vattenförvaltningen, där styrningen av de svenska myndigheterna och kommunerna utgår direkt från reger- ingen. Vi menar även att det bör finnas en tydligare reglering och finansiering av vattenförvaltningsarbetet, en tydligare uppföljning och kontroll via regeringen till samt ett tydligare uttalat krav på att länsstyrelser, kommuner och berörda centrala myndig- heter ska driva och utföra arbetet inom sina respektive verksamhets- områden på ett sådant sätt att det samlade vattenförvaltningsarbetet leder till att miljökvalitetsnormerna kan följas. Utredningen vill framhålla vikten av att den statliga styrningen av vattenförvaltningen är tydlig och att styrsignaler, finansiering och upp- följning hänger ihop. Vi menar att regeringen bör styra de statliga myndigheternas arbete med vattenförvaltningsfrågor på samma sätt som regeringen styr myndigheternas verksamhet i övrigt. De olika myndigheternas uppdrag bör preciseras genom att regeringen anger uppgifter, mål, regler och prioriteringar som organisa- tionen tydliggörs. Mål och uppgifter till myndigheterna bör formu- leras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Styrningen bör också inriktas mot att bli mer strategisk så att den ger myndigheterna långsiktiga förutsättningar Utredningens iakttagelser och bedömningar att genomföra vattenförvaltningsarbetet. Mål- och resultatdialogen mellan regeringen och dess myndigheter bör stärkas. Vidare borde ges möjlighet att ge sin syn på den in- riktning arbetet med vattenförvaltningen bör ha till ledning för arbetet inom vattenförvaltningen. Enligt vår bedömning bör regeringen ta fram en skrivelse till om en nationell handlingsplan på vattenpolitikens område med en övergripande inriktning på arbetet i för den kommande förvaltningscykeln. Vi menar vidare att regeringen ska ta fram och besluta om åtgärdsprogram för avrin- ningsdistrikten och de efterföljande regeringsbeslut som behövs för att tydliggöra styrningen. Utifrån den inriktning som läggs fram i handlingsplanen kan regeringen styra det samlade vattenförvalt- ningsarbetet mer långsiktigt genom förordningar och instruktioner samt genom regleringsbrev, regeringsuppdrag och andra särskilda beslut. Enligt utredningens bedömning ger en direkt styrning av de statliga myndigheterna större genomslag än dagens indirekta styrning via de åtgärdsprogram som beslutas av vatten- delegationerna. Genom att inriktningen på arbetet dras upp i den nationella handlingsplanen och nya styrmedel och andra åtgärder läggs fast i åtgärdsprogrammen stärks möjligheten för myndigheter och kommuner att fokusera på vattenfrågorna och åtgärdstakten kan på det sättet öka. Styrningen av länsstyrelser bör vidareutvecklas Enligt vår bedömning är det viktigt att vidareutveckla styrningen av länsstyrelserna och deras arbete med vattenfrågor. Styrningen av vattenförvaltningsarbetet bör vara en del av den samlade styrningen av länsstyrelserna och deras verksamhet. Det är viktigt att regeringen har ett helhetsperspektiv på styrningen, inte minst mot bakgrund av de målkonflikter som kan uppstå med tanke på länsstyrelsernas breda uppdrag. Den stora mängd verksamhetsområden som läns- styrelserna ansvarar för, i kombination med att ansvaret för olika verksamhetsområden inom är uppdelat på olika departement, gör att risken för målkonflikter är påtaglig. Utred- ningen kan konstatera att länsstyrelserna får uppdrag från nästan alla departement. Det är viktigt att regeringen kan anlägga ett sektors- övergripande helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna och Utredningens iakttagelser och bedömningar att vattenfrågorna kommer in som en del i helheten. Det är en balans- gång mellan dels statens vilja till nationell styrning av vattenför- valtningen, dels problemet att alltför många styrsignaler kan leda till att dessa i praktiken inte längre blir styrande utan att myndigheterna själva måste göra de nödvändiga prioriteringarna. Detta är en proble- matik som är viktig att hantera i den fortsatta utformningen av styrningen av vattenförvaltningen. Styrningen av kommuner bör utvecklas Enligt vår bedömning är det viktigt att styrningen av vattenförvalt- ningen tillgodoser en nationell likvärdighet i det regelverk som styr arbetet, som det ska finnas ett handlingsutrymme för kom- munerna att anpassa det lokala arbetet utifrån de behov som finns i de olika vattenförekomsterna och avrinningsområdena. Utredningen menar att det är viktigt att styrningen utformas på ett ändamålsenligt sätt så att den ger önskad effekt i alla kommuner. Vi har uppmärksammat att den statliga styrningen av kommuner har ökat i omfattning och detaljeringsgrad . Vi menar att det är viktigt att förhålla sig till denna utveckling när styrningen av kommunernas roll i vattenförvaltningen ska utvecklas. Det är viktigt att styrningen av vattenförvaltningsarbetet samordnas med annan statlig styrning av kommunerna så att de ges förutsättningar att sam- lat kunna planera och budgetera för arbetet. Myndighetsrollerna inom vattenförvaltningen uppfattas som otydliga Utvärderingen visar att det är många aktörer som har svårt att förstå dagens organisation av vattenförvaltningen och vilka roller de olika myndigheterna har. Denna synpunkt är mest framträdande från kommunalt håll och från medarbetare på länsstyrelser. Det finns en osäkerhet kring roller och ansvar, vilket många menar inverkar nega- tivt på vattenförvaltningen – både på dess legitimitet och dess resul- tat. Att strukturen är ovanlig och delvis otydlig när det gäller hur Utredningens iakttagelser och bedömningar ansvaret är fördelat mellan olika aktörer på olika förvaltningsnivåer uppges ha lett till en del låsningar som försvårar det fortsatta utveck- lingsarbetet. Det har i den konstitutionella analys som utredningen tagit fram pekats på att det finns flera faktorer som skapar en otydlighet kring den nuvarande organisationen, både inåt och utåt. Det handlar bland annat om att det är otydligt om vattenmyndigheterna eller vatten- delegationerna är egna myndigheter eller en del av . Genom namnet vattenmyndighet, att de har en egen logga och en egen hemsida samt att de samordnar sig nationellt så agerar de utåt sett som en egen myndighet. I förhållande till medborgarna är det vik- tigt att regelverk och myndighetsorganisationer är transparanta så att medborgarna vet vem de har att göra med. Mot den bakgrunden är den otydlighet som råder utåt sett olycklig. Även flera tidigare utred- ningar och utvärderingar har pekat på samma problematik. Länsstyrelsernas distriktsvisa ansvar stämmer inte med ordinarie förvaltningsstruktur Ansvaret för det distriktsvisa vattenförvaltningsarbetet har förlagts till fem länsstyrelser i stället för till en nationell myndighet. Genom att länsstyrelserna fått detta distriktsvisa ansvar har man skapat en ny regional nivå inom statsförvaltningen som inte stämmer överens med den svenska myndighetsstrukturen i övrigt. I vår utvärdering har det förts fram att detta bidrar till svårigheten att förstå hur vatten- förvaltningen är organiserad vilket i sig försvårar möjligheterna till ett effektivt och samordnat vattenförvaltningsarbete. Vattenförvalt- ningen ses delvis som ett administrativt område vid sidan av övrig administration. Det är inte avrinningsområdesperspektivet eller den distriktsvisa indelningen som kritiseras eller det arbete som vatten- myndigheterna har utfört utifrån de förutsättningar som givits. Kriti- ken i denna del handlar i stället om att ansvaret för det som uppfattas som ett nationellt arbete utgår från fem länsstyrelser. Detta får bland annat till följd att de etablerade samarbetskanalerna mellan nationell, regional och lokal nivå inte kan användas tillräckligt effektivt. Från flera centrala myndigheter har det framförts som ett pro- blem att de måste föra dialog med många olika myndigheter avse- ende vattenförvaltningsfrågor av nationell karaktär – både de läns- styrelser som är vattenmyndigheter och de centrala myndigheterna Utredningens iakttagelser och bedömningar Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning. När det gäller den dialog som behöver föras med de fem separata länsstyrelserna för det distriktsvisa arbetet har dock många fram- hållit att länsstyrelsernas interna samordning underlättat kontak- terna betydligt. De nationella myndigheternas styrning uppfattas som svag I vår utvärdering har framkommit att styrningen från de nationella myndigheterna uppfattas som svag, och man upplever det som otyd- ligt vad Havs- och vattenmyndighetens uppdrag att ”samordna vatten- myndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförord- ningen”1 innebär. Bristen på vägledning och samordning från central nivå har lett till att de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter i hög grad själva har axlat ansvaret för den nationella samordningen av arbetet. Den inriktning på arbetet som vattenmyndigheterna valt stämmer inte alltid med de centrala myndigheternas bedömning. Vattenmyndigheternas fokus på nationella frågor och förutsätt- ningar har också gjort att de inte fullt ut mäktat med sitt uppdrag att samordna vattenförvaltningsarbetet på regional och lokal nivå, vilket var tanken med att lägga ansvaret för vattenförvaltningsarbetet på länsstyrelsenivå. Dessutom har Havs- och vattenmyndigheten till- kommit efter det att organisationen för vattenförvaltningen beslu- tades. Detta har förmodligen bidragit till osäkerheten kring roller och ansvar. Det finns gränsdragningsfrågor mellan centrala myndigheter I utvärderingen har det vidare uppmärksammats att det finns ett antal gränsdragningsfrågor mellan centrala myndigheter inom vattenför- valtningsområdet till följd av att myndighetsansvaret för frågor med koppling till vattenförvaltningen är delat på flera myndigheter. Detta gäller såväl fördelningen av ansvaret för grundvattenfrågor mellan Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersök- ning som det uppdelade ansvaret för miljögifter och kemiska ämnen och deras påverkan på vattenmiljöer mellan och 15 § 4 förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. Utredningens iakttagelser och bedömningar Havs- och vattenmyndigheten. Därtill kommer att ansvaret för genom- förandet av olika direktiv med koppling till ramdirektivet för vatten är fördelat på ytterligare flera centrala myndigheter såsom Jordbruks- verket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Livs- medelsverket. Denna organisatoriska lösning medför att ansvarsför- delningen blir svåröverblickbar. Konstruktionen med vattendelegationer är problematisk I vår utvärdering har det blivit tydligt att konstruktionen med själv- ständiga vattendelegationer på distriktsnivå med ansvar för besluten inom vattenförvaltningen medför problem av flera slag. Vattendele- gationerna är en ovanlig beslutsform, och enligt vår bedömning finns det inbyggda konflikter i det system som har valts. Konstruktionen innehåller en jävsproblematik i förhållande till landshövdingens roll men den är även problematisk ur styrningssynpunkt. Jävssituationen handlar om att det är ett problem att landshövdingen både är ord- förande i den vattendelegation som beslutar om de åtgärder som ska genomföra och chef för den länsstyrelse som ska genomföra åtgärderna. Den ”normala” gången i den svenska förvaltningsmodellen inne- bär att myndighetens ledning ansvarar för verksamheten gentemot regeringen och regeringen styr verksamheten genom att rikta sina beslut till myndighetens ledning, inte till en enskild del av myndig- heten eller till enskilda tjänstemän. Det innebär för vattenförvalt- ningens del att om regeringen vill styra den verksamhet som utövas av länsstyrelserna som vattenmyndigheter eller av vattendelegatio- nerna ska de vända sig till aktuell länsstyrelse och inte direkt till vattenmyndighetens kansli eller vattendelegationen. Landshövdingen har dock inte möjlighet att påverka vattendelegationernas beslut, annat än i viss grad som delegationens ordförande. Det innebär att denna del av verksamhet, som ansvarar för inför regeringen, har chef inte möjlighet att på- verka. Det finns i detta sammanhang en otydlighet kring vem det är som egentligen styr och vem det egentligen är som ansvarar för verk- samheten. Utredningens iakttagelser och bedömningar Organisationen bör följa den ordinarie förvaltningsstrukturen Enligt vår bedömning bör vattenförvaltningens organisation förenk- las och förtydligas inom ramen för ordinarie förvaltningsstruktur. Vi menar att alla nivåer inom den offentliga förvaltningen bör ha ett tydligt formellt utpekat ansvar för sina delar av arbetet och där olika beslut fattas på olika nivåer. Vi utgår från den svenska förvaltnings- modellen och hur ansvarsförhållanden normalt fördelas mellan för- valtningsnivåer: centrala myndigheter som Havs- och vattenmyn- digheten och SGU har nationellt ansvar, regionala myndigheter som länsstyrelserna har regionalt ansvar och kommunerna har lokalt ansvar. Ramdirektivet lämnar ett stort spelrum för medlemsstaterna att organisera arbetet på det sätt som passar bäst in i respektive lands förvaltningsstruktur och förutsättningar i övrigt. Det enda kravet är att medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrange- mang för tillämpning av bestämmelserna i ramdirektivet. Det finns således inga unionsrättsliga hinder för den organisation som vi föreslår. I stället för att de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har ansvar för att se till att de olika momenten inom vattenförvaltningen utförs menar vi att det formella ansvaret bör läggas tydligare på den aktör som också har mandat och resurser att genomföra uppgiften. Vi menar att det samlade formella ansvaret för vattenförvaltnings- arbetet bör tas av regeringen. Regeringen bör tydligare fördela arbets- uppgifter inom vattenförvaltningen och styra hur arbetet ska genom- föras av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna genom vatten- förvaltningsförordningen och i myndighetsinstruktionerna samt genom den nationella handlingsplanen, åtgärdsprogrammen för av- rinningsdistrikten och andra styrdokument. Vi menar att samtliga länsstyrelser bör ges ett tydligt ansvar för framtagandet av kunskapsunderlag, för att ta fram förslag till miljö- kvalitetsnormer och för att genomföra ett strukturerat planerings- arbete på avrinningsområdesnivå i syfte att hitta de mest verkningsfulla åtgärdskombinationerna utifrån föreliggande behov. Även kommu- nerna bör få en utöka roll inom vattenförvaltningen på lokal nivå. På nationell nivå menar vi att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska bereda beslut om miljökvalitetsnormer, ta fram förslag till åtgärdsprogram och besluta om förvaltningsplaner för distrikten Utredningens iakttagelser och bedömningar samt ansvara för den övervakning som behövs. Havs- och vattenmyn- digheten och SGU ska vidare ta fram föreskrifter och vägledningar samt nationellt modelleringsstöd till länsstyrelserna. Vattendelegationernas beslutanderätt bör övertas av regeringen när det gäller åtgärdsprogram, av en nationell nämnd när det gäller miljökvalitetsnormer och av Havs- och vattenmyndigheten när det gäller förvaltningsplaner. Konkret åtgärdsarbete är svårt på distriktsnivå I vår utvärdering har det blivit tydligt att de fem distrikten inte upp- fattas som naturliga samverkansområden för det konkreta åtgärds- arbetet. Från kommunalt håll har det förts fram att distrikten är allt- för stora och abstrakta för fungerande samverkan avseende konkret åtgärdsarbete, och flera aktörer uppfattar distrikten mer som admi- nistrativa rapporteringsenheter gentemot EU. Dagens organisation innebär exempelvis att det inte är möjligt för de fem vattenmyndig- heterna att ha kontakter med alla kommuner inom distriktet. Även vattenmyndigheternas nationella arbetsinsatser gör att de har svårt att hinna med det regionala arbetet. Utvärderingen visar att vattenförvaltningsarbetet delvis behöver byta fokus från avrinningsdistrikt till avrinningsområden för att kunna genomföra konkreta åtgärder för vattnet och bli mer fram- gångsrikt. görs för litet konkreta åtgärder inom ramen för vatten- förvaltningen på lokal nivå. Det behövs ett tydligare nationellt perspektiv och avrinningsområdesperspektiv Utredningen bedömer att arbetet inom vattenförvaltningen behöver utvecklas och förstärkas både på nationell nivå och på avrinnings- områdesnivå. Våra förslag syftar därför till att åstadkomma en sådan utveckling. Vi bedömer att vattenförvaltningsarbetet skulle bli mer resurseffektivt och att förutsättningarna för att få genomslag för arbetet skulle öka om regeringen styrde arbetet mer direkt och om Utredningens iakttagelser och bedömningar arbetet bedrevs inom ramen för den ordinarie förvaltningsstruktu- ren i stället för att utgå från fem distriktsansvariga länsstyrelser. Vi bedömer också att det skulle vara möjligt att styra och utföra arbetet på detta sätt med bibehållen inriktning på en tvärsektoriell samord- ning av åtgärdsarbetet ur ett avrinningsområdesperspektiv. Enligt utredningens bedömning behöver såväl avrinningsområdes- perspektivet som det nationella perspektivet betonas. Vi menar att det är både möjligt och önskvärt att kombinera dessa båda perspek- tiv. En utgångspunkt för utredningens överväganden har därför varit att vattenförvaltningen bör organiseras på ett sådant sätt att det lokala och regionala planerings-, åtgärds- och uppföljningsarbetet kom- bineras med en politiskt förankrad avvägning mellan olika nationella intressen och en nationell samordning över departements- och sek- torsområden. På avrinningsområdesnivå behöver kommunernas roll i vatten- förvaltningen stärkas. Vi menar att kommunerna är en mycket viktig aktör i arbetet med att såväl planera som genomföra åtgärder, både i de myndighetsuppdrag som kommunerna har och som verksamhets- utövare. Kommunerna är också den aktör på den lokala nivån som finns närmast medborgarna och som därmed har unika möjligheter att uppmuntra och stötta frivilligt åtgärdsarbete. Även de mätdata och den kunskap om vattnets status som finns kommunalt behöver föras in i vattenförvaltningsarbetet på ett bättre sätt än . Läns- styrelserna bör få ett ökat fokus på åtgärdsarbete och att stödja kommunerna och övriga aktörer. Ett utökat samarbete mellan läns- styrelserna och kommunerna etableras bland annat genom konkret åtgärdsplanering på lokal nivå. Vi bedömer att den nuvarande organisationen inte fullt ut kan säker- ställa lokal förankring och avrinningsområdesvis arbete på den lokala nivån. Vi menar därför att huvudavrinningsområden och delar av dessa områden bör lyftas fram som en mer ändamålsenlig nivå för samverkan mellan i första hand länsstyrelser och kommuner i det konkreta arbetet med att planera och genomföra åtgärder. Dagens ansvarsfördelning lyfter inte tillräckligt tydligt fram behovet av sådan samverkan. Utredningens iakttagelser och bedömningar Utredningen bedömer att det behöver tydliggöras att ingår i tio avrinningsdistrikt och att vattenförvaltningsarbetet ska organiseras med dessa avrinningsdistrikt som grund. Dagens distriktsindelning utgår från fem myndighetsområden (vattendistrikt) som även inklu- derar områden som hör till andra avrinningsdistrikt längs till och . I utvärderingen har det särskilt lyfts fram att avrinningsområdet borde hanteras som ett internationellt avrinningsdistrikt, i stället för att ingå i vattendistrikt. Samma sak gäller för de internationella avrinningsdistrikt som delas med . Vår utvärdering visar att vattenråden saknar en enhetlig organisa- tionsform och de har en otydlig roll och uppgift inom vattenförvalt- ningsarbetet. Utvärderingen visar att det inte är klart vilka förvänt- ningar som finns och vad deras uppdrag är. Vattenråden fungerar olika i olika delar av landet. Vissa vattenråd arbetar med att samordna fysiskt åtgärdsarbete och ta fram projektplaner medan andra enbart utgör en sammanslutning för samråd med vattenmyndigheterna. Generellt sett har det varit svårt att få till stånd ett aktivt arbete i de fall som vattenråden inte har egen personal. Enligt vår bedömning finns det behov av referensgrupper till vatten- förvaltningen på både avrinningsområdesnivå och nationell nivå. På avrinningsområdesnivå bör vattenråden även fortsättningsvis kunna utgöra viktiga forum för samverkan mellan privata och offent- liga aktörer och utgöra referensgrupp till vattenförvaltningen. De ekonomiska resurserna för de ansvariga myndigheterna att be- driva vattenförvaltningsarbetet är inte tillräckliga. Vår utvärdering visar att situationen ofta är ansträngd inom både vattenmyndig- heternas kanslier och länsstyrelsernas beredningssekretariat samt vid Utredningens iakttagelser och bedömningar Havs- och vattenmyndigheten och SGU. De är underfinansierade i förhållande till de uppdrag som de har tilldelats. Vidare finns det en del problem med hög personalomsättning och svårigheter med kompetensförsörjningen. Utvärderingen visar att det kan vara svårt att rekrytera och behålla personal med relevant kom- petens för uppgifterna. Enligt vår bedömning är det viktigt att vattenförvaltningen har tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna fullgöra sina uppgif- ter. Det är vidare viktigt att säkerställa en god kompetensförsörjning . Våra förslag syftar till att tillvarata den kompetens som har byggts upp på de länsstyrelser som är vattenmyndigheter och förstärka kom- petensen hos övriga myndigheter och kommuner. Vi bedömer att våra förslag sammantaget bidrar till att förstärka resurserna för vatten- förvaltningen och säkerställa ett effektivt genomförande av ramdirek- tivet för vatten. Övervakningen behöver anpassas till vattenförvaltningens behov De nuvarande vattenmyndigheterna ska se till att övervakningspro- gram upprättas och genomförs. Av vår utvärdering framgår att detta har visat sig vara problematiskt eftersom de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har otillräckliga resurser för att bedriva egen övervakning. Det rättsliga mandat som de har getts genom vatten- förvaltningsförordningen att styra över befintlig övervakning är också svagt. Ansvar för miljöövervakning ligger på Havs- och vattenmyndigheten och , och länsstyrelserna svarar för regional miljöövervakning. Utvärderingen visar att det finns olika brister i dagens övervak- ning i förhållande till de krav som ställs enligt ramdirektivet för vatten. Det saknas en överblick över den övervakning av vatten som bedrivs av olika aktörer och det saknas data i förhållande till vatten- förvaltningens behov. Systemet med rättsligt bindande kvalitetskrav Utredningens iakttagelser och bedömningar driver också fram ett behov av en detaljerad övervakning. Den över- vakning som finns tillgänglig bedöms inte tillräcklig och ändamåls- enlig för vattenförvaltningens behov. Enligt vår bedömning finns det problem inom miljöövervak- ningen.