sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — 2 föreslog också ett system där utbildningen på forskarnivå även anslagsmässigt skulle betraktas som en del av den högre utbildningen genom ersättning för helårsdoktorander.110 Regeringen har inte be- handlat 2:s förslag i denna del i någon proposition. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att lärosätena själva, analogt med vad som gäller för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, borde ta ansvar för dimensioneringen av utbildning på forskarnivå. Detta bland annat för att kunna väga forskarutbildning mot resurser för vidareutveckling av yngre fors- kare.111 Mål för antal forskarexamina har därefter inte angetts i regler- ingsbreven till universitet och högskolor. I och med högskolereform och särskilda högskolelag vid- gades högskolans uppgifter till att, förutom att bedriva utbildning, forskning och utvecklingsarbete, också innefatta ett ansvar för att informera om sin forskning och sina forskningsresultat.112 I samband med att en ny högskolelag infördes (SFS 1992:1434) förtydligades högskolans ansvar för att forsknings- resultat ska kunna tillämpas. En viktig milstolpe var förändringen av 108SOU 2004:27, s. 127 ff. 2004/05:80 s. 134. 110SOU 2007:81, s. 196 ff. 2010/11:1, Utgiftsområde 16, s. 133. 112SFS 1977:218, 6 §. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv högskolelagen 1998 då samverkan skrevs in som en huvuduppgift vid sidan om utbildning och forskning. Samverkan kom i och med detta att manifesteras som ”den tredje uppgiften” och blev en del i läro- sätenas regleringsbrev.113 Den senaste förändringen av högskole- lagen rörande samverkan kom som en följd av propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50). I och med detta förtydligades högskolans roll för forskningens nyttiggörande. Verket för innovationssystem () inrättades 2001, med ett tydligt ansvar för att främja främst innovationsarbetet men också andra samverkansprocesser i samhället. har fördelat ut stora summor, främst tidsbegränsade projektmedel, till stöd för lärosäte- nas innovations- och samverkansarbete. För att främja samverkan och innovation har en rad olika organ och stödorganisationer skapats till stöd för lärosätenas samverkans- och innovationsarbete. Som exempel kan nämnas vissa lärosätens möjlighet för att ha holdingbolag samt inrättandet av så kallade inno- vationskontor.114 Såsom ovan nämnts har regeringen valt att pre- miera prestation och kvalitet i samverkan och nyttiggörande i resurs- tilldelningen för 2018.115 (Se vidare kapitel 7.) Även om studenters inflytande över utbildningen har funnits genom hela historien – det var ju studenter som grundade det första univer- sitetet i – var det inte förrän i och med högskolelag som studentinflytandet blev formellt befäst i svensk lag. Studentoroligheterna ledde till högröstade krav på ökat studentinflytande. För att möta detta genomfördes en försöksverksamhet med nya former för samarbete mellan lärare, studenter och övrig personal. högskolelag formaliserades den ordning för studentinflytande som vuxit fram ur erfarenheterna av försöksverksamheten och ur kraven på en representativ demokrati. 113Begreppet tredje uppgiften hade redan lyfts i tidigare utredningar och forskningspolitiska pro- positioner. Begreppet ”third mission” hade också internationellt etablerats som benämning. 114För fördjupade beskrivningar av samverkansuppgiftens utveckling efter efterkrigstiden se exempelvis (1999) eller Lidhard & Petrusson (2012). 2017/18:1, utgiftsområde 16. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Lagen föreskrev att företrädare för studenterna skulle vara represen- terade i alla viktigare beslutsorgan.116 Studentinflytandet reglerades på liknande sätt högskolelag. pågick ett arbete inom med att stärka studentinflytandet ytterligare. I propositio- nen Studentinflytande och kvalitetsutveckling (prop. 1999/2000:28) pekade regeringen på att det formella studentinflytandet behövde stärkas. Motivet var att ett aktivt och engagerat deltagande från stu- denternas sida var centralt för högskolans utvecklingsarbete och för kvaliteten i den högre utbildningen.117 Följden blev förändringar i högskolelagen med skrivningar om studenternas rätt till inflytande över utbildningen och att studenter ska ta aktiv del i att vidare- utveckla utbildningen.118 Förutsättningarna för studentinflytande förändrades när kårobli- gatoriet avskaffades för de statliga lärosätena 2010. Fram till dess hade det varit obligatoriskt för en student att vara medlem i en stu- dentkår, och en stor del av studentinflytandet kanaliseras genom stu- dentkårerna. Enligt regeringen syftade obligatoriets avskaffande till att införa ett modernt system för studentinflytande, och obligatoriet ansågs dessutom strida mot grundläggande demokratiska principer om föreningsfrihet.119 Enligt UKÄ:s uppföljning av studentinflytandet har många stu- dentkårer efter obligatoriets avskaffande hamnat i en beroendeställ- ning gentemot lärosätena, och förutsättningar och villkor att utföra sitt uppdrag skiljer sig åt mellan olika kårer. Enligt UKÄ:s beräk- ningar har studentkårernas medlemsantal halverats sedan kårobliga- avskaffande, trots att antalet studenter i utbildning är i stort sett oförändrat.120 Som nämnts ovan innebar reform ett ökat fokus på att granska och följa upp kvaliteten i den högre utbildningen. I Hög- skoleutredningens huvudbetänkande framfördes vikten av att hitta 1999/2000:28, s. 7–8. 118I kapitel 3 beskrivs nuvarande regleringar kring studentinflytande. 2008/09:154, s. 25–26. 120UKÄ (2017b), s. 90–91. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv former för att säkra kvaliteten mot bakgrund av en alltmer uttalad mål- och resultatstyrning. Utredningen bedömde att det saknades kontroller av kvalitet i grundutbildningen motsvarande dem som fanns för ansökningar om forskningsbidrag etc. I utredningen sågs resultatuppföljning, kvalitetssäkring och utvärdering som samver- kande delar i ett sammanhängande kvalitetssystem.121 dominerades det nationella kvalitetssäkrings- systemet, som ansvarade för, av bedömningar av universitetens och högskolornas interna system för kvalitetssäkring. Därutöver prövades, mot bakgrund av examensordningen som inför- des 1993, lärosätenas ansökningar om tillstånd att utfärda examina. Då särskilda skäl förelåg initierades en nationell utvärdering av ämnen eller utbildningsprogram. I propositionen Studentinflytande och kvalitetsutveckling i hög- skolan (prop. 1999/2000:28) tydliggjorde regeringen att kvalitets- säkringssystemet behövde utvecklas så att utbildningens kvalitet och resultaten av universitetens och högskolornas kvalitetsarbete skulle sättas i fokus. Utifrån de bedömningar som gjordes i propositionen fick 2001 i uppdrag att utvärdera samtliga utbild- ningar för generella examina och yrkesexamina, inklusive forskar- utbildningen, med en periodicitet . Utöver dessa gjorde lärosätesvisa tematiska granskningar av särskilda kvalitetsaspekter såsom jämställdhet, mångfald eller internationali- sering. Prövningar av lärosätenas ansökningar om examenstillstånd fortsatte på samma sätt som . Ett lärosäte kunde således få sitt examenstillstånd ifrågasatt och återkallat om en utbildning upp- visade stora brister.122 Regeringen som tillträdde 2006 menade att kvalitetssäkrings- systemet behövde ges en ny inriktning som svarade mot ökad frihet för universitet och högskolor. Detta föranledde en total omarbet- ning av systemet. I propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139) presenterade regeringen ett system bestående av utbildningsutvärderingar (samt examenstill- ståndsprövningar), betygsatta med en tregradig skala där det högsta 122Högskoleverket kunde inledningsvis fatta sådana beslut bara gällande examina i den grund- läggande högskoleutbildningen (grundnivå och avancerad nivå). Med anledning av regeringens förslag i propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet (prop. 2008/09:134) ändrades lagen så att även kunde besluta att en viss examen på forskarnivå inte längre får utfärdas om kraven för examen inte är uppfyllda. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv betyget resulterade i en ekonomisk premie. Liksom utvärderings- cykeln 2001–2006 skulle alla utbildningar som kunde leda till exa- men utvärderas, men i en period av i stället för tidigare sex. Till skillnad från föregående utbildningsutvärderingar – som omfat- tat utbildningens förutsättningar, processer och resultat – fokuse- rade utvärderingarna nu främst på utbildningens resultat, i huvudsak bedömd genom ett urval av studenternas självständiga arbeten och lärosätenas självvärderingar. Systemet tillämpades 2011–2014 och kritiserades bland annat av lärosätena för orimlig resursåtgång, godtyckliga bedömningar, bris- tande återkoppling och för snävt resultatfokus utan hänsyn till de studerandes förutsättningar.123 UKÄ:s genomgång av effekterna lik- som en utvärdering som gjorde bekräftade denna bild, men pekade också på att systemet haft en kvalitetsdri- vande effekt. Bland annat hade lärandemålen i examensordningen fått en mer framträdande roll, det hade skapats mer uppmärksamhet kring kvalitetssäkring av de självständiga arbetena, och både utbild- ningsutbud och kvalitetsarbete hade setts över som en följd av utvär- deringarna. Den kvalitetsbaserade resurstilldelningen ansågs dock inte ha haft någon nämnvärd betydelse. Risken att förlora examens- tillståndet som en följd av omdömet ”bristande kvalitet” ansågs där- emot vara en stark drivkraft.124 När fyraårscykeln med utbildningsutvärderingar var över presen- terade regeringen ett nytt kvalitetssäkringssystem i en skrivelse till , vilken ställde sig bakom i mars 2016.125 Det nya systemet innebär att granskningarna ska vara inriktade både på att kontrollera resultat och på att främja kvalitetsutveckling, och det ska tydligare kopplas ihop med lärosätenas eget kvalitetsarbete. UKÄ126 har därefter fått regeringens uppdrag att vidareutveckla det nationella systemet för kvalitetssäkring så att det även omfattar forsk- ning. Enligt regeringen kan ett mer sammanhållet system för kvalitets- säkring, som inkluderar högskolans hela verksamhet, bidra till ökad koppling mellan forskning och utbildning.127 I kapitel 3 finns en be- skrivning av nuvarande kvalitetssäkringssystem. 123Se bl.a. SUHF (2013) och UKÄ (2014a). 124UKÄ (2015b) och (2014a). 2015/16:76. 126Högskoleverket lades ned , och den verksamhet som avsåg kvalitetssäkring övertogs av UKÄ som då inrättades som myndighet. 2016/17:50, s. 24. 3Hur styrs universitet och högskolor ? Det finns 31 statliga universitet och högskolor, varav 4 är konst- närliga högskolor. Universiteten och högskolorna är myndigheter som hör till ansvarsområde, förutom SLU som hör till ansvarsområde. Utöver de statliga universiteten och högskolorna finns ett femtontal enskilda utbildningsanordnare (se avsnitt 3.5). beslutar om vilka statliga lärosäten som ska finnas och därmed alltså inrättandet av nya lärosäten. Vidare beslutar om lagar, om principerna för tilldelning av resurser till utbildning och forskning, samt hur stora de årliga anslagen till universitet och högskolor ska vara. Regeringen utfärdar årliga regleringsbrev som styr lärosätenas verksamhet. Regeringen beslutar också om förordningar samt om en högskola ska få bli universitet. Regeringen förordnar styrelseord- förande och majoriteten av de övriga ledamöterna i lärosätenas styrel- ser. Därtill anställer regeringen rektor samt beslutar om villkoren för anställningen. Universitet och högskolor styrs genom en mångfald av instru- ment. I det här kapitlet beskriver vi olika styrmedel som vi relaterar till i andra kapitel. 3.1Decentraliserad styrning av verksamheten Regeringen har i olika sammanhang fortsatt att bejaka att univer- sitets och högskolors särskilda roll i samhället innebär att styrningen behöver utmärkas av ett stort mått av frihet. Såsom framgår i kapi- tel 2 har den långsiktiga utvecklingen gått mot decentralisering och avreglering. Lärosätenas verksamhet – att utveckla, förmedla och Hur styrs universitet och högskolor ? förvalta kunskap – sker utifrån grundläggande värden och kvalitets- ideal som formas i en internationell kontext. Styrning och ledning på olika nivåer ska därför syfta till att stödja, främja och koordinera denna verksamhet. Högskolans verksamhet, dvs. högre utbildning och forskning, skapas och styrs av lärare och studenter. Det är lärare som utifrån sin vetenskapliga kompetens, tillsammans med studenter och i dialog med omvärlden, bäst kan bedöma hur högre utbildning och forsk- ning ska utformas utifrån kunskapsutveckling och samhällsföränd- ringar. För forskningen finns denna tanke uttryckt i regeringsfor- men (1974:152), där forskningens frihet särskilt påpekas (2 kap. 18 §). De speciella förutsättningar som gäller för högre utbildning och forskning leder alltså till att högskolan är – och bör vara – en decentraliserad organisation. Även om universitet och högskolor formellt styrs av regeringen vidare i en kedja till styrelse och rektor, är beslutsfattandet i verksamheten i realiteten till stor del decen- traliserat till lärare och institutioner. Lärosätenas interna styrning och ledning utreddes av Lednings- utredningen . Utredningen konstaterade att kollegialitet är en grundläggande komponent i ledningen av universitet och högskolor. Några huvudprinciper för kollegialitet är kritisk granskning och kollegial sakkunniggranskning, det kritiska samtalet mellan kollegor och kollegiala ledarval. Beslut ska enligt dessa principer utgå från sakligt grundad kunskap som utsatts för prövning, utvärdering och kritik. En annan komponent i den interna styrningen är linjestyr- ning. Med linjestyrning avses en rak chefshierarki, i lärosätenas fall mellan rektor, dekaner och prefekter (eller motsvarande). Lednings- utredningen menade att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och är tillsammans ryggraden i ledningen vid alla lärosäten.1 3.2Reglering genom högskolelag och högskoleförordning I propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) anger reger- ingen de styrningsprinciper som bör gälla för regleringen av hög- skolans verksamhet. Enligt propositionen bör reglering begränsas till lärosätenas kärnverksamhet – utbildning och forskning samt 1SOU 2015:92, s. 125 ff. Hur styrs universitet och högskolor ? samverkan som är en integrerad del av verksamheten – i frågor där staten har ett tydligt intresse att styra. Dit hör kvalitet i utbildning och forskning, ansvarsutkrävande samt rättssäkerhet för studenter. Regeringen sammanfattade sina överväganden i propositionen med att författningsregler för högskoleverksamheten kan vara motive- rade när dessa syftar till följande: 1.garantera frihet i forskning och utbildning, 2.ange grundläggande mål och centrala begrepp för verksamheten, 3.säkra kvaliteten i verksamheten, 5.värna rättssäkerheten för studenter, 6.möjliggöra vissa särlösningar i förhållande till övriga statliga myn- digheter, och 7.garantera öppenhet och insyn i offentligt finansierad verksam- het.2 Till skillnad från övriga myndigheter styrs inte universitet och hög- skolor genom instruktioner, utan deras verksamhet regleras i huvud- sak genom högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100).3 De innehåller bestämmelser för universitet och hög- skolor som har staten som huvudman.4 I högskolelagens första kapi- tel finns grundläggande mål för verksamheten, såsom att lärosätenas uppdrag är utbildning och forskning, att de ska samverka med det omgivande samhället, att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan utbildning och forskning, och att verksam- heten ska hålla hög kvalitet. Där finns också studenternas inflytande lagfäst, och där anges mål om hållbarhet, jämställdhet, internatio- nalisering och breddad rekrytering. Kapitlet innehåller alltså till stor del normer och värderingar för verksamheten. I högskolelagens andra och tredje kapitel finns regleringar om läro- sätenas organisation respektive läraranställningar. 2009/10:149, s. 23. 3SLU och Försvarshögskolan har egna förordningar, parallella till högskoleförordningen (SFS 1993:221 och SFS 2007:1164). 4För universitet och högskolor som inte har staten som huvudman gäller Lag (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, se avsnitt 3.5. Hur styrs universitet och högskolor ? annat att beslut som kräver bedömning av utbildningens eller forsk- ningens upplägg, genomförande, organisation eller kvalitet ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. För lärare finns bestämmelser om att det i arbetsuppgifterna får ingå att ha hand om utbildning eller forskning samt administrativt arbete. I och med propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) togs många regleringar om lärosätenas inre organisation bort, liksom flera regler- ingar som handlade om läraranställningar. Regeringens motiv till de omfattande avregleringarna var att lärosätena behöver ha stor frihet att utforma den interna organisationen på det sätt som bäst passar varje lärosäte. Högskoleförordningen kompletterar bestämmelserna i högskole- lagen. I bilaga till högskoleförordningen finns en examensordning, där det anges vilka examina som får avläggas samt de mål om kunskaper och förmågor som ska uppnås för respektive examen. Det finns även andra lagar och förordningar som styr verksamheten vid statliga universitet och högskolor; allmänna såsom förvaltnings- lagen (1986:223), eller specifika såsom förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor och förordningen (2007:432) om behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor. Dessutom finns föreskrifter inom tillträdesområdet, där UHR har föreskriftsrätt. Precis som andra myndigheter styrs statliga universitet och högsko- lor inte bara genom lag och förordning, utan även genom årliga regleringsbrev. Regleringsbrev utfärdas av regeringen i syfte att styra den verksamhet som statliga myndigheter utför. De beslutas baserat på beslut om statens budget för . anger finansiella förutsättningar för verksam- heter samt vanligen tillkommande mål, återrapporteringskrav och uppdrag. I regleringsbrevets finansieringsdel anger regeringen också eventuella villkor för resursernas utnyttjande. Enligt Styrutredning- en är regleringsbrevens funktion att ge uttryck för prioriteringar och Hur styrs universitet och högskolor ? preciseringar inom det grundläggande uppdraget.5 Utöver reglerings- brev kan regeringen också besluta om uppdrag för varje myndighet i särskilda förvaltningsbeslut. Förutom de lärosätesspecifika regleringsbreven finns ett reglerings- brev som är gemensamt för alla lärosäten under Utbildningsdeparte- mentet. Detta gäller alltså inte för SLU, som finns under Närings- departementet. I viss utsträckning har dock regleringsbrevet för SLU samma formuleringar som det regleringsbrev som är gemensamt för övriga universitet och högskolor. Det gemensamma regleringsbrevet består i stor utsträckning av en rad återrapporteringskrav, vilka knyter an till politiska satsningar och prioriteringar. Det är vanligt att återrapporteringen sker i läro- sätenas årsredovisningar. Vilka krav som finns på återrapportering skiftar . har det bland annat funnits krav på redovisning av statistikuppgifter kring utbildningsutbudet, till exem- pel antal helårsstudenter, programnybörjare och examinerade inom vissa program. Återrapporteringskraven har också bestått av redovisningar av olika överväganden, exempelvis utform- ningen av utbildningsutbudet och användningen av medel för kvali- tetsförstärkning inom vissa utbildningsområden. Återrapporterings- kraven har också gällt hur lärosätena arbetar med olika frågor såsom jämställdhetsintegrering och bedömning av reell kompetens. I det gemensamma regleringsbrevet finns också instruktioner för den ekonomiska redovisningen, bland annat vilka ersättningsbelopp som gäller för olika utbildningsområden. I bilagor till reglerings- brevet anges bland annat undantag från vissa bestämmelser om eko- nomisk redovisning. I de lärosätesspecifika regleringsbreven anges mål, återrapporter- ingskrav och uppdrag som är specifika för respektive lärosäte. I exem- pelvis universitets regleringsbrev för finns särskilda åtaganden om att anordna decentraliserad utbildning mot- svarande minst 100 helårsstudenter, och uppdrag att erbjuda utbild- ning i meänkieli och samiska. I de lärosätesspecifika reglerings- breven anges också lärosätenas finansiering bestående av anslag, finansiella villkor, låneram m.m. I det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor 2010 tog regeringen bort mål och återrapporteringskrav som redan fanns i högskolelag och högskoleförordning. 5SOU 2007:75, s. 122. Hur styrs universitet och högskolor ? uppmärksammade 2015 utvecklingen mot att mindre fokus hade lagts på de årliga regleringsbreven och mer fokus på de långsiktiga uppdragen i högskolelag och högskoleförordning.6 Regeringens styrning av lärosätena genomgår en årlig cykel, vilken i stort sett är densamma som för alla myndigheter. Regleringsbrev utfärdas , baserat på beslut om budget för , och är styrande för det kommande verksamhetsåret. Lärosätena lämnar sina årsredovisningar till regeringen . I årsredovisningarna ska lärosätena redovisa och kommentera verk- samhetens resultat i förhållande till de mål och uppgifter som framgår i högskolelag och högskoleförordning och i förhållande till vad reger- ingen har angivit i regleringsbrev eller i annat beslut. Resultatredo- visningen ska bland annat avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Parallellt med års- redovisningen ska lärosätena lämna ett budgetunderlag till regeringen som ska innehålla förslag till finansiering av verksamheten de tre närmast följande åren.7 bjuds lärosätena in till myndighets- dialog för diskussion om verksamhetens resultat och framtida inrikt- ning. I dialogen ges möjlighet att utbyta information och diskutera frågor, vilket ger stöd och underlag för regeringens styrning och läro- sätenas genomförande av verksamheten. Från lärosätet deltar vanligt- vis rektor, förvaltningschef och planerings-/ekonomichef, men det förekommer även att andra ledningsfunktioner, styrelseordförande och studentrepresentanter medverkar. Från departementet medverkar vanligen statssekreterare, ansvarig högre tjänsteman och myndighets- handläggare. I samband med dialogen genomförs också ett enskilt samtal mellan den politiska ledningen (vanligtvis statssekreteraren) och rektor. 6SOU 2015:92, s. 110. 7I enlighet med förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt särskilt beslut om direktiv till budgetunderlag för universitet och högskolor som ersätter kapitel 9 i för- ordningen. Hur styrs universitet och högskolor ? Högskolans verksamhet styrs i hög grad av hur resurserna tilldelas. För alla statliga lärosäten utom SLU beslutar om två skilda anslag till universitet och högskolor: ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett för forskning och utbildning på forskar- nivå. SLU tilldelas ett gemensamt anslag för sin verksamhet, som förutom utbildning och forskning även innehåller fortlöpande miljö- analys.8 Universitet och högskolor har ett antal undantag från det gene- rella ekonomiadministrativa regelverket () som gäller för statliga myndigheter. De största skillnaderna mellan högskolan och andra myndigheter är att högskolan är friare att avgöra när medel ska användas, se kapitel 10. 3.4.1Resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå Anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå ges i form av ett så kallat takbelopp. Takbeloppet är det högsta belopp som läro- sätet kan tillföras för att utbilda studenter på grundnivå och avancerad nivå. Lärosätet förfogar fritt över användningen av anslaget, vilket innebär att det avgör hur många studenter som ska erbjudas utbildning.