sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — De fördelar som kan finnas som gäller ett bättre skydd för enskildas personliga uppgifter kräver emellertid mer omfattande övervägan- den om offentlighet och sekretess än vi uppfattar ingår i vårt upp- drag. Nackdelarna med en reform av reglerna om vad som ska ges in vid åtal är vidare stora. 1986/87:89 s. 100. En större tydlighet i fråga om domarrollen Vår utgångspunkt är att det är principiellt riktigt att rätten bara ska ha tillgång till det material som den ska pröva vid rättegången. Frå- gan om vilket förundersökningsmaterial som rätten ska ha tillgång till är direkt kopplad till frågan om vilken roll domare ska ha i brott- målsprocessen. De skäl som motiverar nuvarande ordning om att för- undersökningsprotokollet ska ges in till rätten är föråldrade. Det finns, bedömer vi, inte något godtagbart skäl i en modern rätte- gång för domare att läsa förundersökningsprotokoll inför en huvud- förhandling. Domarens uppgift i brottmål är att döma över det som förekommer vid huvudförhandlingen. Förundersökningsprotokollet är sällan processmaterial i sin helhet. Bara i de delar som förundersök- ningen åberopas som bevisning behöver rätten, med utgångspunkt i den uppgift vi uppfattar att rätten ska ha, få tillgång till material ur förundersökningen. En förändring av vad som ska ges in i samband med åtal i enlighet med detta ställningstagande om domarrollen är därför följdriktig. Med en sådan ändring försvinner all risk för att rätten påverkas av vad som står i förundersökningen vid sin bedöm- ning av den tilltalades skuld. Även om det är vår uppfattning att domare normalt inte läser förundersökningsprotokollen inför en rättegång, så finns det en rättssäkerhetsvinst att göra med en ändring som medför att de inte kan göra det. Det står nämligen då klart för tilltalade och allmänheten att domare inte kan veta något mer om målet än vad som förekommer vid rättegången. Detta är ägnat att förstärka tilliten till domare som opartiska utan tillgång till mer in- formation om saken än den som parterna ger den. Om mindre mate- rial ges in till domstolarna vid åtal kan det dessutom sannolikt antas leda till att den administrativa bördan vid domstolarna minskar. Ett bättre skydd för enskilda inom ramen för en bibehållen offentlighetsprincip Vi har i detta sammanhang övervägt om ändringar i reglerna om vad som ska ges in vid åtal kan leda till ett bättre skydd för enskildas uppgifter inom ramen för en bibehållen offentlighetsprincip. Om rätten enbart skulle ges tillgång till det underlag som de behöver för att uppfylla sin uppgift i brottmålet skulle det kanske kunna medföra att sådant material ur förundersökningen som inte åberopas som be- visning inte behöver ges in vid åtal och därmed inte nödvändigtvis behöver bli offentligt då åtal väcks. Den bedömning som har gjorts av lagstiftaren om att det från den tilltalades synpunkt kan te sig stötande att rätten och all- mänheten har tillgång till material rörande gärningar som han inte är åtalad för gäller, bedömer vi, i en vidare mening allt material som rätten inte ska pröva (jfr avsnitt 10.7.2). När det gäller personer som har hörts under förundersökningen, men som inte ska vittna vid rätte- gången framstår det som tveksamt ur integritetssynpunkt att deras uppgifter ska bli offentliga genom att de finns med i ett förunder- sökningsprotokoll som ges in till rätten vid åtal. Detta gäller i syn- nerhet närstående personer som inte är skyldiga att vittna i en dom- stol men som kan ha medverkat i polisförhör. Men det gäller även andra personer som har bidragit med information under förunder- sökningen som kan ha lett förundersökningsarbetet framåt och i den meningen vara känsliga för förhörspersonerna i vissa typer av mål. Varför deras uppgifter ska ges in till rätten och, vilket allt oftare är fallet, spridas till en bred allmänhet via de medier som finns för detta är svårförståeligt när rätten inte har någon legitim användning för uppgifterna. Mot bakgrund av de svårigheter som finns för polismyn- digheten och andra brottsutredande myndigheter att få information från enskilda personer som hjälper utredningsarbetet framåt finns det, menar vi, skäl att överväga behovet av ändringar som innebär att personer som faktiskt lämnar information till polisen men som se- dan inte behövs vid rättegången kan få ett bättre skydd. Det behov som vi ser kan finnas av ett starkare skydd av enskildas integritet skulle emellertid inte nödvändigtvis tillgodoses med en reform av det slag som vi nu diskuterar. Det kommer sannolikt även fortsättningsvis att finnas ett starkt, och legitimt, intresse av att ta del av förundersökningsmaterial i samband med att åtal väcks. Skill- naden med en reform i förhållande till nuvarande ordning skulle då vara att allmänheten och journalister som har ett intresse av att ta del av förundersökningen skulle vända sig till polis och åklagare, som skulle få ägna sig åt omfattande sekretessprövningar av materialet. Att öka belastningen vid brottsbekämpande myndigheter förutsätter enligt vår mening att det finns goda skäl för det. Skyddet av enskilda integritet skulle heller förstås inte kunna garanteras som ett resultat av en sådan ordning. Att prövningen av integritetsintrång inför ett utlämnande ligger hos rätten kan dessutom uppfattas vara en rätts- säkerhetsfråga. En mer ändamålsenlig väg att skydda enskilda personers uppgifter i brottmål från omfattande spridning skulle kunna vara att se över möjligheterna att senarelägga tidpunkten för offentliggörandet av uppgifter ur förundersökningen. En annan väg skulle kunna vara att behålla sekretessen för vissa ytterligare uppgifter. En reform av han- teringen av förundersökningsmaterial till skydd för enskildas per- sonliga uppgifter förutsätter, oavsett vilken reformväg som väljs, en grundlig analys av behovet och nyttan av en ändring av bestämmel- serna i offentlighet- och sekretesslagen. Detsamma gäller frågan om konsekvenser ur offentlighets- och sekretessynpunkt med ett för- slag om att förundersökningsprotokollet inte ges in till domstolarna vid åtal. Sådana överväganden bedömer vi vare sig ingår i eller ryms inom ramen för vårt uppdrag. Resursåtgång vid en ny hantering De fördelar som kan uppfattas med en reform som innebär att för- undersökningsprotokoll inte längre ska ges in vid åtal ska ställas mot de nackdelar i form av merarbete som riskerar att uppstå för de brotts- bekämpande myndigheterna med en ändring av rutinerna. Sådana nackdelar har i tidigare lagstiftningsarbete utgjort övertygande skäl mot att införa ändringar i fråga om vad som ska ges in vid åtal. När det gäller den frågan gör vi följande överväganden. Förundersökningsprotokollet ska utformas så, att det ger en tro- gen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (22 § FUK). Vägledande vid urvalet bör vara åklagarens objektivitetsplikt. Nuvarande rutin i mer omfattande förundersök- ningar är ofta att ett preliminärt protokoll sätts samman inför den s.k. slutdelgivningen, så att den misstänkte och försvararen ges en möjlighet att bedöma om något ytterligare material bör finnas med i protokollet. Innan åklagare fattar beslut i åtalsfrågan ska ett slutligt protokoll finnas (23 § andra stycket FUK). Förundersökningspro- tokollet ska därefter tjäna som ett underlag för åtalsbeslutet. I det protokoll som ges in till domstolen i samband med åtalet bör sådant som inte rör åtalet rensas bort. Innehållet i det preliminära proto- kollet som ofta tas fram i samband med slutdelgivningen kan därmed förändras dels på grund av eventuella önskemål om kompletteringar från den misstänkte, dels på grund av den utrensning av uppgifter som bör ske i samband med åtalsbeslutet. Med en reform som inne- bär att enbart skriftlig bevisning ska ges in till rätten vid åtal behöver, utöver det preliminära protokollet som används vid slutdelgivning, även fortsättningsvis ett slutligt förundersökningsprotokoll tas fram till den misstänkte och försvararen som ytterligare en pro- dukt, en bevisbilaga, måste tas fram till rätten. Åklagaren skulle rim- ligtvis även bli ansvarig för att ta fram försvarets eventuella bevisbi- laga till rätten. Om försvaret i ett senare skede än vid åtalstidpunkten vill åberopa ytterligare bevisning, t.ex. under pågående rättegång, som inte finns med i förundersökningsprotokollet skulle uppgiften att ta fram och ge in även en sådan bevisbilaga sannolikt behöva hamna hos polis och åklagare. händer det att ny bevisning be- höver åberopas av någondera parten under rättegången. Om rätten inte på förhand har tillgång till bevisningen måste en ny bevisbilaga ordnas fram. Det kan utöver vad som sagts, beroende på hur en re- form utformas, dessutom tänkas att en rutin skulle behöva införas vid de brottsbekämpande myndigheterna för att ta fram ytterligare en bilaga med det förundersökningsmaterial som efter sekretesspröv- ning bedöms kunna lämnas ut till journalister och allmänhet. I de flesta brottmål kommer det vidare finnas ett behov av att dessutom sätta samman en bilaga med förhörsuppgifter till rätten, för det fall sådana uppgifter enligt gällande praxis vid ändrade uppgifter behöver läsas eller spelas upp vid huvudförhandlingen. Behovet av dessa olika sorters protokoll för olika personer och syften skulle kompliceras ytterligare då det, vilket ofta är fallet i stora brottmål, finns flera till- talade i samma ärende. Ofta är tidspressen betydande i stora brottmål. Det gäller särskilt om de misstänkta är frihetsberövade. Att ta fram flera bilagor över samma material kommer att ta tid. har till utred- ningen framhållit att deras internetsystem inte stöder att åkla- garen på ett enkelt sätt ges en överblick över och kan välja ut vad som bör ingå i en särskild bilaga. Utöver det, enligt vår uppfattning, orimliga i att lägga personalresurser och tid på att ta fram alla dessa versioner av materialet, så har till utredningen uttryckt en oro ur informationssäkerhetssynpunkt kring det faktum att flera versioner av informationen skulle finnas spridda på olika håll. I de förundersökningar som leds av en annan myndighet än den som beslutar om åtalet skulle det vidare uppstå andra problematiska hanteringsfrågor. I dessa förundersökningar skickas färdigställda och slutdelgivna förundersökningsprotokoll till eller åklagare som sedan fattar beslut i åtals- frågan och, i de fall åtal väcks, skickar in protokollet till rätten. Med en förändring som innebär att enbart skriftlig bevisning ska ges in till domstolen vid åtal uppstår frågan hur detta ska hanteras. Åkla- garen skulle då i samband med åtalsbeslutet behöva ta ställning till vad som ska ingå i bevisbilagan och möjligen ge direktiv till myndig- heten som varit undersökningsledare att ta fram en sådan bilaga. Detta framstår som en administrativt omständlig och tidskrävande rutin. När försvarare senare förordnas i dessa mål uppstår samma administrativa tungroddhet när det gäller ansvaret för att ta fram en bilaga över försvarets bevisning. För domstolarna skulle de tänkta fördelarna med att enbart be- höva hantera en bevisbilaga då åtal väcks mot bakgrund av det sagda knappast infrias. Inte heller för domstolarna kan därför administra- tionsbördan därför med någon säkerhet förväntas minska med en reform av det slag vi diskuterar. Ett otillräckligt klarlagt behov och nackdelar ur effektivitetssynpunkt Det finns viktiga principiella skäl för en reform av reglerna om vad som ska ges in vid åtal. Inte minst är det önskvärt att de rester av inkvisition som finns kvar i , som bl.a. återspeglas i reglerna om domares tillgång till förundersökningsprotokollet för att kunna kontrollera att förundersökningen inte är bristfällig, tas bort. För att undersöka det behov av ett bättre skydd av enskildas integritet som vi ser finns i brottmål och som skulle kunna åtgärdas med en ny reglering om hur förundersökningsmaterial ska hanteras krävs sådana överväganden om förundersökningsmaterialets offent- lighet och sekretess som vi uppfattar inte ingår i vårt uppdrag. Nack- delarna ur effektivitetssynpunkt med en reform om vad som ska ges in vid åtal är dessutom, har det framkommit, stora. Ett antagande om att bl.a. myndigheternas digitalisering skulle ha lett till att en reform om vad som ska ges in till rätten vid åtal inte längre skulle medföra de hanteringsproblem, med efterföljande resursåtgång och effektiviseringsförlust, som då lämnade sitt förslag har visat sig inte stämma. Det administrativa merarbetet skulle, bedömer vi, tvärtom bli påtagligt vid en reform. Ett förslag om att enbart skriftlig bevisning ska ges in vid åtal skulle, bedömer vi på grundval av vad som framkommit, inte leda till för- bättrade förutsättningar att hantera stora brottmål utan till försämringar i ett rättskedjeperspektiv. Den samlade bedömningen av det som framkommit innebär att vi inte lämnar något förslag om en ändring av vad som ska ges in vid åtal inom ramen för detta arbete. Vårt förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De föreslagna lagändringarna bör genomföras och i ett sammanhang. Något behov av särskilda hänsyn eller speciella informationsinsatser finns inte. Med beaktande av den tid som kan förväntas gå åt för remittering och beredning inom föreslår vi att författningsändringarna ska träda i kraft . Vår bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. När det gäller processrättslig lagstiftning är huvudregeln att nya reg- ler blir gällande. Det innebär att reglerna ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Det finns inte någon anledning att frångå huvud- regeln i detta sammanhang. Några övergångsbestämmelser behövs därför inte i fråga om dessa förslag. Bestämmelserna kan tillämpas direkt i redan pågående brottmål. 12Kostnader och andra konsekvenser I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande. Det anges vidare uttryckligen i våra direktiv att utredningen ska bedöma de eko- nomiska konsekvenserna för det allmänna av de förslag som lämnas. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredningen föreslå hur dessa ska finansieras. Utredningen ska också redovisa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen. Vi har i anslutning till våra överväganden och förslag analyserat för- och nackdelar med respektive förslag och i vissa fall alternativ till våra förslag. I detta kapitel gör vi en sammanfattande bedömning av de konsekvenser som våra förslag kan antas medföra. 12.2Författningsenliga krav på redovisningen av konsekvenser Bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska, enligt 14 § kommittéförordningen, en beräkning av dessa konsekven- ser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kost- nadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering. Kostnader och andra konsekvenser Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska, enligt 15 § kommittéförordningen, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Närmare bestämmelser om kraven på konsekvensutredningens innehåll finns i 6–7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutred- ning vid regelgivning. Enligt 6 § ska en konsekvensutredning innehålla följande: 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser re- gleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 5.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 6.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. I 7 § anges närmare vad som ska framgå i de fall regleringen kan få effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Kostnader och andra konsekvenser Vårt uppdrag har varit att lämna konkreta förslag på hur handlägg- ningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Vi har därvid haft i uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna be- stämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förbere- delsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. Syftet har varit att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild in- riktning på stora och komplicerade mål. Vi har vidare haft i uppdrag att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Syftet har varit att skapa bättre för- utsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott besluts- underlag för domstolen. 12.4Alternativa förslag och nollförslag BRÅ har i sin rapport förundersökningar och brottmål gjort en uppskattning av resursåtgången i stora brottmål –2015.1 Som framgår av vårt arbete har antalet stora brottmål uppgått till motsvarande siffror åren 2016–2019 som under den mätperiod som BRÅ:s iakttagelser grundar sig på.2 Av statistik från som utredningen hämtat in i arbetet med detta delbetänkande framgår att det avgjordes 51 518 brottmål med förhandlingar i tingsrätt och hovrätt, varav 634 var brottmål med 18 eller fler förhandlingstimmar och 25 av dessa 634 brottmål var mål med 100 eller fler förhandlingstimmar. Statistiken över den årliga förekomsten av stora brottmål har alltså i princip varit . Av BRÅ:s rapport framgår bl.a. att de stora förunder- sökningarna i snitt har pågått i 1–, men att en del har pågått betyd- ligt längre. Det framgår vidare att de största förundersökningarna 1BRÅ:s rapport 2017:4, Stora förundersökningar och brottmål – Utveckling, omfång och karaktär, s. 64 f. 2Avsnitt 3.2 och utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:7, bil. Kostnader och andra konsekvenser kräver åklagarresurser som grovt räknat skulle räcka till handlägg- ning av över 100 genomsnittliga ärenden. Vid har enligt rapporten kostnaderna för s.k. särskilt krävande ärenden under den aktuella mätperioden uppgått till totalt 538 000 000 kro- nor, vilket motsvarar en genomsnittskostnad per ärende om . Kostnaden har i genomsnitt varit 12 gånger högre i dessa ärenden än i ett genomsnittligt ärende vid myndigheten. De förundersökningar vid myndigheten som resulterat i brottmål med i huvudförhandlingstid kan enligt BRÅ antas ha kostat betydligt mer än det genomsnittliga särskilt krävande ärendet. När det gäller resursåtgången i domstolarna beräknar BRÅ att tingsrätterna åren 2013–2015 har haft en samman- lagd extra resursåtgång på för mål i huvudförhandlingstid, dvs. Den totala resursåtgången för ersättning till offentliga för- svarare och målsägandebiträden i tingsrätternas stora mål uppskattas ha varit , dvs. Av denna kostnad har försvararkostnaderna utgjort . Den genomsnittliga försvararkostnaden per brottmål har beräknats till medan den genomsnittliga kostnaden för målsägandebiträden per mål beräknats till . Siffrorna inkluderar inte ersättningar som kan ha utgått i övre instanser. Utredningen konstaterar, bl.a. med utgångspunkt i de redovisade resultaten från BRÅ, att hanteringen av de stora brottmålen innebär en stor resursåtgång för samhället. Det gäller bl.a. kostnader för omfattande förundersökningar som pågår , långdragna rättegångar och långa häktestider samt höga kostnader för offentliga försvarare och målsägandebiträden. Att inte göra något åt nuvarande ordning skulle innebära att en alltför stor del av rättsväsendets resurser även fortsättningsvis kommer att användas för de stora brottmålen på bekostnad av mindre brottmål. BRÅ framhåller att en rimlig slutsats är att en förskjutning mot fler stora ärenden troligen skulle innebära en minskning av antalet lagförda personer och personuppklarade brott.3 En sådan tänkbar utveckling förutsätter att åtgärder vidtas. Som vi redogjort för i avsnitt 5.5.5, med hänvisning till BRÅ:s rapport om förundersökningsbegränsningar, utmärks stora brottmål 3BRÅ:s rapport 2017:4, Stora förundersökningar och brottmål – Utveckling, omfång och karaktär, s. 79. Kostnader och andra konsekvenser av att det ofta handlar om pågående brottslighet som inte sällan är organiserad och med flera misstänkta.4 För att hantera de stora brott- målen effektivt utan att ge avkall på ambitionerna att kunna lagföra även komplex brottslighet krävs med den utgångspunkten verktyg som sätter stopp för pågående brottslighet som förutsätt- ningarna att lagföra brott bevaras eller stärks. Det har varit svårt att uppfylla de angivna kraven med nuvarande regelverk. Följden har blivit långa handläggningstider i hela rättskedjan. Det innebär i sin tur en hög påfrestning för enskilda personer som är inblandade i brottmålen och mer omfattande häktnings- och restriktionstider än som var avsikten då nuvarande tvångsmedelsreglering utformades. Att brottmålen ökat i komplexitet och omfång innebär också att det är svårare att utreda och lagföra brott än som kunde räknas med då nuvarande regelverk utformades. Ingenting tyder på att antalet stora brottmål kommer att minska. Utan någon förändring av regel- verket kvarstår problemen med stora brottmål. Utredningen lämnar förslag som syftar till ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottmålsprocessen. Det som avses med en ökad effek- tivitet är då inte en fråga om att allmänt spara resurser. Något sådant uppdrag har vi heller inte. Det handlar i stället om en effektiv hand- läggning av enskilda ärenden och om en ur samhälleligt perspektiv alternativ resursanvändning genom allokering av förundersöknings- resurser till det som, ut allmänt och enskilt perspektiv, är mest ange- läget att utreda. Förslagen innebär att parternas inflytande över brott- målsprocessens genomförande tillåts öka. Ett alternativ till den reform om ett ökat partsinflytande som vi föreslår skulle vara att försöka utforma en mer detaljerad reglering av förundersökningsarbetet. Att lägga initiativet till en reform i parter- nas händer innebär ju att det finns en risk att reformen inte kommer att få genomslag. Om parterna väljer att inte tillämpa de nya reglerna kommer några förbättringar inte att märkas i brottmålsprocessen. Det kan därför vara lockande att införa mer tvingande bestämmelser som styr förundersökningsskedet. Ett grundantagande gäller emeller- tid för förundersökningsarbetet om att i möjligaste mån avstå från detaljreglering. Reglerna om förundersökning bör vara utformade så att de fungerar för alla typer av brottmål och så att tillämpningen kan anpassas efter behoven i det enskilda fallet.