sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — Som vi konstaterar i avsnitt 9.4.1 skulle en utvidgad möjlighet att inhämta dessa uppgifter elektroniskt för fler system bidra till att motverka felaktiga utbetalningar. har lämnat en skrivelse till regeringen om att i ökad utsträckning kunna lämna ut personnummer och samordningsnummer på medium för automatiserad behandling, för Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande att kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationen elektroniskt via en fråga/svarstjänst.153 får begära uppgifter från med stöd av olika reglerade uppgiftsskyldigheter. ska lämna ut vissa uppgifter i beskattningsdatabasen till Försäkrings- kassan för beräkning och kontroll av vissa förmåner.154 ska också på begäran lämna uppgifter om personliga assistenter och anordnare av personlig assistans som behövs för kontroll av användningen av assistansersättning.155 Som framgår av tabell 9.1 har även i några ärendeslag rätt att med direkt- åtkomst få ta del av vissa angivna uppgifter i beskattnings- databasen.156 Förutom dessa särskilda regleringar av uppgifts- skyldighet ska myndigheten dessutom på begäran av Försäkrings- kassan lämna uppgifter avseende en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av social- försäkringsbalken.157 Det finns alltså möjlighet att efterfråga och få uppgifter av om uppgifterna behövs vid tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Trots det finns endast möjlighet att elektroniskt ställa en fråga om en individ när det gäller beräkning och kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, bostadsbidrag, underhållsstöd, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.158 Detta innebär att och inte kan utveckla en fråga/svarstjänst som omfattar andra ärendeslag än de ovan angivna. Som vi konstaterar i avsnitt 9.4.1 behöver ett effektivt informationsutbyte ske digitalt. Myndigheterna strävar också efter att uppgifter ska inhämtas elektroniskt. Men för att få inhämta uppgifter elektroniskt krävs en särskild reglering. Inom en myndighet sker nästan all hantering av personuppgifter digitalt. I skrivelsen Behov av ändring i förordningen (2003:7666) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration 153Försäkringskassan (2018): Behov av ändring i förordningen (2003:7666) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. 1547 § förordningen [2001:588] om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet. 155110 kap. 34 a § SFB. 1562 kap. 8 c § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet. 157110 kap. 31 § SFB. 1584 c § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande beskriver att kravet på särskild reglering och detaljnivån på regleringen är en följd av att risken för otillbörliga integritetsintrång traditionellt sett har ansetts större vid ett elektroniskt utlämnande av uppgifter jämfört med när detta sker på papper. För exempelvis och finns inga särskilda bestämmelser om utlämnande på medium för automatiserad behandling. I förarbetena till lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogde- myndighetens verksamhet bedömdes det inte finnas några starka skäl för att skilja på det informationsutbyte som sker på papper respektive elektroniskt.159 Ett utlämnande av personnummer och samordningsnummer på medium för automatiserad behandling för att få del av uppgifter som ska lämna till innebär ett begränsat utlämnande av uppgifter. har dessutom i de allra flesta fall redan tillgång till de personnummer och samordningsnummer som lämnar ut. Utlämnandet kan inte anses medföra några större integritetsrisker när övriga krav på behandlingen av personuppgifter enligt 114 kap. SFB beaktas.160 Enligt 4 c § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration får och lämna ut person- nummer eller samordningsnummer i socialförsäkringsdatabasen på medium för automatiserad behandling till för beräkning och kontroll av vissa förmåner. Genom att göra en ändring av 4 c § ges stöd för en utbyggnad av en fråga/svarstjänst mellan och . Delegationen föreslår därför, i enlighet med skrivelse, en utvidgning som innebär att ett utlämnande av personnummer eller samordningsnummer i socialförsäkringsdatabasen får göras på medium för automatiserad behandling till . Detta får endast göras i syfte att erhålla uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken och som enligt lag eller annan författning får lämnas till en myndighet inom socialförsäkringens administration. 2000/01:33 s. 111 f. 160Försäkringskassan (2018): Behov av ändring i förordningen (2003:7666) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande 9.4.3Uppdrag att utreda hur tillgången till uppgifter i arbetsgivardeklarationen kan utvecklas Delegationens förslag: De fem utbetalande myndigheterna, och Kommuner och Regioner får i uppdrag att lämna förslag på hur ett rättsligt stöd kan utformas som ger de utbetalande myndigheterna och kommunerna elektronisk tillgång till uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i de ersättningssystem där uppgifterna väsentligt kan bidra till att motverka felaktiga utbetalningarna. Regleringen om hur uppgifterna får användas kan också behöva ses över. Vidare ska en bedömning av uppgifternas kvalitet göras och åtgärdsförslag tas fram i syfte att stärka kvaliteten på uppgifterna. Dessutom ingår i uppdraget att identifiera vilka ytterligare uppgifter som vore önskvärda att inkludera i deklarationerna i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. I uppdraget ingår även att bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar av de föreslagna förändringarna. Uppdraget föreslås ledas av . Skälen till delegationens förslag Utvidgad elektronisk tillgång till uppgifter från arbetsgivardeklarationerna I avsnitt 9.4.1 konstaterar vi att de utbetalande myndigheternas möjligheter att upptäcka felaktiga utbetalningar skulle förbättras om de elektroniskt kunde inhämta uppgifter från arbetsgivar- deklarationerna i fler ersättningssystem . Vi har också presenterat författningsförslag som innebär att elektroniskt kan inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i de ersättningssystem där uppgiften är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Vi konstaterar också att det finns en stor outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifterna i arbets- givardeklarationerna även i ersättningssystem som administreras av andra myndigheter och organisationer än . Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Det är därför angeläget att det ges ett rättsligt stöd för ett elektroniskt informationsutbyte av uppgifter från arbetsgivar- deklarationerna även i handläggning och kontroll av andra förmåner där de väsentligt skulle bidra till att motverka felaktiga utbetalningar. De fem utbetalande myndigheterna, och Kommuner och Regioner får därför i uppdrag att ta fram förslag som ger ett sådant rättligt stöd. För att uppgifterna ska kunna användas fullt ut i syfte att förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar kan regleringen om hur uppgifterna får användas behöva ses över. En reglering som ger möjlighet för myndigheterna att använda uppgifterna i utveckling av riskbaserade urval och kontroller bör exempelvis övervägas i detta uppdrag. Uppgifternas kvalitet bör utvärderas För att uppgifterna från arbetsgivardeklarationen ska kunna utgöra ett verktyg för kontroll är det viktigt att uppgifterna håller god kvalitet och i så stor utsträckning som möjligt återspeglar faktiska förhållanden. I uppdraget bör också ingå att utvärdera kvaliteten på uppgifterna. Det finns ett par omständigheter som talar för att uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna håller god kvalitet. För det första bestämmer uppgifterna direkt storleken på företagens arbetsgivaravgifter. Det finns därför incitament för företagen att inte lämna uppgifter om för höga inkomster som underlag för exempelvis en hög sjukpenninggrundande inkomst, såsom förekom i viss utsträckning i det tidigare systemet med årliga kontrolluppgifter. För det andra har också utvecklat systemet med arbetsgivardeklarationer på individnivå i nära samarbete med tillverkare av bokföringsprogram. Detta innebär att de uppgifter som företagen anger i sina bokföringsprogram i hög utsträckning också är de uppgifter som lämnas till . Om arbetsgivaren ändå lämnar uppgifter som inte återspeglar verkliga förhållanden så är det likväl de lämnade individuppgifterna som lämnas vidare till mottagande myndigheter, oavsett om kommit fram till att uppgifterna är felaktiga. Detta skulle kunna tala emot att Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande uppgifterna håller en hög kvalitet. Sammantaget bedöms dock uppgifterna hålla god kvalitet. En utvärdering av uppgifternas kvalitet bör ändock genomföras för att förebygga nya felkällor som de utbetalande myndigheterna inte har kontroll över. Om det från utvärderingen konstateras att uppgifterna inte håller hög kvalitet, bör det ingå i uppdraget att lämna åtgärdsförslag i syfte att stärka kvaliteten på uppgifterna. Behov av fler uppgifter i arbetsgivardeklarationerna Det finns även andra uppgifter som skulle kunna inkluderas i arbetsgivardeklarationerna i syfte att stärka kontrollmöjligheterna, bland annat arbetad tid och frånvarotid. Uppgifter om arbetad tid och frånvarotid skulle direkt kunna användas för att upptäcka om felaktiga uppgifter lämnats i ersättningssystem där dessa uppgifter har betydelse (se tabell 9.1). Felaktiga uppgifter om arbetad tid och frånvarotid är till exempel den största orsaken till felaktiga utbetalningar från föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Enligt de omfattningsstudier som genomförts inom ramen för delegationens uppdrag uppskattas de felaktiga utbetalningarna i dessa två ersättningssystem till 1,8–2,. Problemen är störst i tillfällig föräldrapenning, där av de utbetalda beloppen bedömts vara felaktiga och en hög andel av felen bedömts vara misstänkt avsiktliga. Enligt uppgift från beräknas dessutom utgifterna för tillfällig föräldrapenning ha fördubblats . I uppdraget bör därför ingå att utreda om det finns skäl att inkludera fler uppgifter i arbetsgivardeklarationen, i första hand uppgifter om arbetad tid och frånvarotid. Exakt vilka ytterligare uppgifter som skulle kunna inkluderas bör dock utgå från behoven i de ersättningssystem som bedöms ha störst nytta av uppgifterna. Utgångspunkten bör vara att ge största möjliga nytta i form av minskade felaktiga utbetalningar och begränsa den administrativa bördan för uppgiftslämnarna. I uppdraget som helhet ingår att bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar av de föreslagna förändringarna. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande 9.5Kommunicera kontroller i syfte att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken Delegationens bedömning: Utbetalande myndigheter bör informera tydligare om att man genomför kontroller. Syftet bör vara att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken. Skälen för delegationens bedömning Bidragsmoralen, som handlar om viljan att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, är svag i vissa av ersättnings- systemens primära målgrupper. I den yngsta åldersgruppen (15–) är det som svarat att det är ”mycket allvarligt” att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka. Motsvarande siffra är när det gäller att arbeta svart som man tar ut studiebidrag och studielån.161 Låg upptäcktsrisk uppges vara en av de främsta orsakerna till att folk fuskar med bidrag. Den upplevda upptäcktsrisken vid bidragsfusk är också väsentligt lägre än den upplevda upptäcktsrisken vid skattefusk. I Skatte- verkets attitydundersökning svarade att det är troligt att man blir upptäckt om man skattefuskar. Motsvarande siffra vad gäller bidragsfusk var , enligt den attitydundersökning som genomförts inom delegationens arbete.162 Ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att den sökande med misstänkt avsikt lämnat felaktiga uppgifter i en ansökan eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden. Om bidragsmoralen och den upplevda upptäcktsrisken skulle stärkas skulle detta sannolikt ha stor betydelse för denna orsak och därigenom för omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Enligt en studie har den upplevda upptäcktsrisken de facto också stor effekt på uttagsmönstret av tillfällig föräldrapenning.163 161Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2), s. 12, 34. 162Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2), s. 41. 163IFAU (2006): Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn, Rapport 2006:9. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Det finns alltså ett behov av en stärkt bidragsmoral och en stärkt upplevd upptäcktsrisk, inte minst i vissa målgrupper. Enligt de omfattningsstudier som genomförts inom delegationens uppdrag står också ett mindre antal ersättningssystem för över hälften av de totala felaktiga utbetalningarna. En aktiv kommunikation om de kontroller som genomförs av utbetalande myndigheter skulle kunna ha betydelse för bidrags- moralen och den upplevda upptäcktsrisken. kommunicerar aktivt och återkommande om de kontroller myndigheten genomför och får förhållandevis stort genomslag i media. Exempelvis håller press- träffar där representanter från myndigheten beskriver större kontrollinsatser.164 Myndigheten ser kontroller som ett komplet- terande verktyg till insatser som syftar till att det ska vara lätt att göra rätt. Enligt ska kommunikationen om deras kontroller visa att myndigheten har förmågan att upptäcka och motverka fel och fusk, i synnerhet allvarligt fusk. Huvudsyftet med denna kommunikation är att stärka normerna hos dem som redan gör och vill göra rätt. Såvitt delegationen erfar kommunicerar inte alla utbetalande myndigheter sina kontrollinsatser på samma aktiva och återkommande sätt som . Det finns därför skäl för de utbetalande myndigheterna att tydligt kommunicera om de kontroller som genomförs i syfte att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken. Det kan finnas anledning att särskilt kommunicera om de kontroller som genomförs inom områden där de felaktiga utbetalningarna är omfattande eller till målgrupper där bidragsmoralen är svag. Det är också viktigt att kommunikationen ger en rättvisande bild av omfattningen av felaktiga utbetalningar. En föreställning om ett utbrett bidragsfusk undergräver förtroendet för välfärdssystemen och minskar viljan att göra rätt. Den allmänna kännedomen om vad som är bidragsbrott och vilka konsekvenser en sådan gärning kan få behöver dessutom stärkas.165 164Se exempelvis seminarium om insatser mot fel och fusk . 165Jfr Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2), s. 16f, 54. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Delegationen bedömer därför att utbetalande myndigheterna tydligare bör informera om att man genomför kontroller. Syftet bör vara att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken. 9.6Myndigheterna får i uppdrag att analysera effektiviteten i sina kontroller av lämnade uppgifter Delegationens förslag: Regeringen ger de utbetalande myndig- heterna i uppdrag att analysera effektiviteten i de kontroller av lämnade uppgifter som görs i handläggningen. I uppdraget ingår särskilt att redovisa nyttan och kostnaden av de kontroller som görs, om myndigheten har vidtagit några åtgärder i syfte att effektivisera dessa kontroller, och i så fall vilka. Myndigheterna ska analysera system där omfattningen av felaktiga utbetalningar bedömts vara hög eller där det sker omfattande kontroller av lämnade uppgifter. Analysen ska omfatta dagersättning för asylsökande samt minst två av CSN:s och två av system. Analysen ska omfatta minst tre av Arbetsförmedlingens system, däribland lönebidrag och nystartsjobb. Minst fyra av ersättningssystem ska omfattas av analysen, däribland tillfällig föräldrapenning, statligt tandvårdsstöd och minst ett av ersättningssystemen sjukersättning, sjukpenning eller assistansersättning. får i uppdrag att stödja myndigheterna i denna analys. Skälen för delegationens förslag Behov av analys av kontrollernas effektivitet Felaktiga uppgifter är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar. För att säkerställa korrekta utbetalningar är det därför viktigt att säkerställa att lämnade uppgifter är korrekta. För att utbetalningen ska bli korrekt är det viktigt att i första hand säkerställa att lämnade uppgifter är korrekta från början. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande hand behöver felen upptäckas och rättas innan en utbetalning har skett. Åtgärder som syftar till att uppgifterna är korrekta från början kan till exempel vara informationsutbyte eller stöd i själv- betjäningen. För att upptäcka felaktiga uppgifter innan utbetalning behöver kontroller av lämnade uppgifter göras. I en handläggningsprocess kan kontroll av lämnade uppgifter ofta göras gentemot en annan källa än den som lämnade uppgifterna, t.ex. en arbetsgivare eller vårdgivare. Det är viktigt att kontroller genomförs och att det inte finns några kontrollfria zoner. Detta kan bidra till kontrollens allmänpreventiva effekter. Det är dock osäkert om dimensioneringen av dessa kontroller i handläggningen är väl avvägd i förhållande till nyttan av och kostnaden för kontrollen. Det skulle exempelvis kunna vara så att det genomförs omfattande och kostsamma kontroller i ersättnings- system där felen är små och ovanliga, medan det genomförs få och enkla kontroller i system där felen istället är stora och frekventa. Såvitt delegationen erfar har det inte gjorts någon sådan analys. För myndigheterna kan även incitament med hänsyn till myndigheternas budget leda till att dimensioneringen av kontrollerna inte är välavvägda utifrån ett statsfinansiellt perspektiv. Utökade kontroller belastar myndigheternas förvaltningsanslag medan minskade felaktiga utbetalningarna i huvudsak leder till minskade utgifter på sakanslagen. Dessa minskade utgifter leder till en förstärkning av statsbudgeten men inte av myndighetens budget. Genom att analysera både kontrollens kostnad och dess nytta i form av minskade felaktiga utbetalningar ges ett bättre underlag för att göra avvägningar om kontrollens dimensionering. Enligt förvaltningslagen ska också myndigheterna se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. I utredningen som föregick den nya lagen betonades att huvudregeln i förvaltningslagen ska utformas så att kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. En analys av kontrollernas dimensionering i ljuset av dess effektivitet kan ligga till grund för en bedömning av att myndigheterna lever upp till dessa krav på ett tillfredsställande sätt. Det är därför angeläget att närmare undersöka i vilken utsträck- ning kontrollerna av lämnade uppgifter är väldimensionerade och effektiva. Statskontoret har också föreslagit att Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande genomför kostnads- och intäktsanalyser av de kontroller som genomförs i handläggningen och låter dessa analyser vara styrande för utvecklingen och prioriteringen av kontrollarbetet.166 Möjlighet att analysera kontrollernas effektivitet Det finns anledning att uppmärksamma att det i allmänhet kan vara komplicerat att bedöma hur effektiva de kontroller som genomförs i handläggningen är, eftersom dessa kan utgöra en integrerad del av andra arbetsmoment.167 När kontroller genomförs som isolerade arbetsmoment finns det däremot möjlighet att bedöma kostnad för och nytta av dessa kontroller. Kontroller i handläggningen av lämnade uppgifter utförs också i vissa fall som isolerade arbetsmoment. Sannolikt är detta vanligast i automatiserade processer, men det förekommer också i processer. En analys av dessa kontrollers effektivitet kan göras i ordinarie kontroller eller genom en slumpmässig kontroll där de kontroller- bara uppgifterna verifieras mot annan källa. Kostnaden för de olika kontrollmomenten kan mätas i kronor och nyttan kan mätas i form av de felaktiga utbetalningar som kontrollmomentet förhindrar. Det är sammanfattningsvis möjligt att analysera effektiviteten i de kontroller av lämnade uppgifter som görs som isolerade arbets- moment i handläggningen. Det är också angeläget eftersom det saknas kunskap om kontrollernas effektivitet och dessa kontroller riktar sig mot den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar. Nyttan av en sådan analys En analys av dessa kontrollers effektivitet kan bidra till effektivare kontroller i enskilda ersättningssystem, i myndigheten samt myndighetsövergripande på följande sätt: 166Statskontoret (2010): kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering. (2016): Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – kontrollverksamhet. 167Regeringen har framhållit detta i Skr. 2016/17:51, om felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande •Värdera effektiviteten i de kontroller som görs eller kan göras inom ett ersättningssystem. Därigenom kan kontrollerna i ersättningssystemet effektiviseras. •Värdera effektiviteten i kontrollerna i flera ersättningssystem inom en myndighet. Därigenom kan myndighetens kontroller effektiviseras. •Om kontrollerna i flera myndigheter studeras kan också effektiviteten i myndigheternas kontroller bedömas samlat. Dessutom kan dessa analyser användas för att värdera effektiviteten i andra förhindrande eller förebyggande åtgärder, t.ex. utökat informationsutbyte. Detta leder till mer träffsäkra konsekvens- analyser och därigenom större möjlighet att genomföra effektiva åtgärder. Riskbaserade kontroller kan bidra till ännu effektivare kontroller Om riskbaserade kontroller utvecklas kan värdet av kontrollerna förutsägas mer exakt. Detta innebär att kontrollerna kan effek- tiviseras ytterligare. Nyttan av en kontroll av lämnad uppgift i ett ärende kan värderas som sannolikheten för att uppgiften är fel multiplicerat med konsekvensen av ett sådant fel. Konsekvensen kan beräknas som den felaktiga utbetalning som en felaktig uppgift leder till i det aktuella ärendet. Tabell 9.2 illustrerar detta. Här ser vi exempelvis att uppgift 5 i ärende 4 bedöms ha 20 procents sannolikhet att vara felaktigt och att konsekvensen vid en felaktig uppgift är en felaktig utbetalning om . Det innebär att den förväntade effekten av att kontrollera denna uppgift är i minskade felutbetal- ningar. Det kostar att kontrollera uppgiften, varför nettoeffekten är . Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Illustration av kontrollernas nettoeffekt Sannolikhet för fel (%) Konsekvens (kr) Värde (kr) Kostnad (kr) Nettoeffekt (kr) På detta sätt kan nettoeffekten av kontroll värderas i ett stort antal ärenden och ersättningssystem. Detta öppnar för en tillämpning där kontrollerna i exempelvis automatiserade processer kan effek- tiviseras väsentligt. Resultatet blir att kontrollerna fokuseras till ersättningssystem och ärenden där riskerna för felaktiga utbetal- ningar är som störst. Detta medför att de felaktiga utbetalningarna minskar. Myndighetens kontroller skulle också ”besvära” ersättningsmottagaren och andra uppgiftslämnare i relation till den bedömda konsekvensen av felaktiga uppgifter.