sou · H7B336 · 2019-06-26 00:00:00 — Enligt Fasit var det största reseavdraget i stor- leksordning , se avsnitt 6.4.1. Runt 26 000 avdrag över- steg och runt 7 000 avdrag översteg . Det är okänt vilka färdmedel dessa avdrag avser. Sannolikt är en viss andel avdrag för resor med bil, men det kan även förekomma avdrag för flyg- resor. 6.12Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och miljö Reseavdraget minskar, via skattesystemet, kostnaden för att resa till och från arbetet och kan därmed påverka människors beslut på om- råden där sådana kostnader har betydelse, t.ex. vid val av bostad arbetsplats och färdmedel. Valet av bostad och arbetsplats påverkas genom att reseavdraget ökar möjligheten att både ta ett arbete längre från bostaden och bosätta sig längre från arbetsplatsen. Även förekomsten av t.ex. distansarbete, hemarbete och dubbel bosättning, som i vissa fall kan fungera som substitut till arbetsresor, kan påverkas av reseavdraget. I den mån reseavdraget sammantaget styr i en riktning som leder till fler och längre arbetsresor kan avdraget öka den totala trans- portefterfrågan. Beroende på vilka färdmedel som används kan detta i sin tur leda till miljöeffekter, t.ex. i termer av ökade utsläpp av växt- husgaser och luftföroreningar. Påverkan på färdmedelsvalet uppstår som ett resultat av att för- utsättningarna för att få reseavdrag och avdragets storlek skiljer sig åt beroende på vilket färdmedel som används för resorna, se av- snitt 6.11.2 Eftersom reseavdraget i princip är kopplat till den skatt- skyldiges faktiska utgifter för arbetsresor är avdraget typiskt sett större för bil, beräknat enligt bilschablon, än för kollektivtrafik på en given sträcka. På så vis är det även framförallt möjligheten att få reseavdrag för kollektivtrafik som begränsas av beloppsgränsen för avdrag. Reglernas utformning påverkar sammantaget den relativa attraktiviteten hos olika färdmedel, ofta till fördel för bilen. Även i detta avseende kan reseavdraget därmed få miljöeffekter. Eftersom människors val av bostad och arbetsplats liksom färd- medelsval är beroende av lokala förutsättningar, t.ex. tillgången till olika typer av färdmedel, kan reseavdragets effekter skilja sig åt mellan olika geografiska regioner. Det finns många andra faktorer utöver reseavdraget som påverkar både individers lokaliseringsbeslut och resmönster. Reseavdragets effekter på resande, lokalisering och miljö är därför svåra att bedöma och kvantifiera. Ett sätt att uppskatta reseavdragets effekter är att jämföra en situation med reseavdrag med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Vi har i detta syfte låtit kon- sultbolaget analysera hur resandet påverkas om reseavdraget avskaffas. har genomfört analysen med hjälp av prognosmodell Sampers, se avsnitt 16.11 och 17.4.2. I Sampers fångas reseavdragets effekter på hur många och hur långa arbetsresor som görs och vilka färdmedel som används. Effekten på reslängd uppstår som ett resultat av att destinationen eller startpunkten för arbets- resan förändras, t.ex. vid byte av arbetsplats eller bostad. Den geo- grafiska fördelningen av arbetsplatser och bostäder antas dock vara opåverkad av reseavdraget. Resultaten visar att reseavdraget sammantaget ger upphov till ett ökat resande. Det totala transportarbetet, mätt som antalet person- kilometer, är högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Reseavdraget påverkar framför allt resandet med bil och antalet resor på längre sträckor. Transportarbetet med bil är högre med reseavdrag jämfört med en situation utan, medan transportarbetet med kollektivtrafik bara är högre. På sträckor i inter- vallet 30–är transportarbetet högre med reseavdrag och högre. Att rese- avdraget ger upphov till ett ökat resande på långa avstånd kan tolkas som att avdraget har lett till en viss regionförstoring. effekter i detta avseende är relativt jämnt fördelade i olika kommun- grupper. har baserat på de resandeeffekter som fås i Sampers beräknat hur reseavdraget påverkar utsläppen av koldioxid och andra luftför- oreningar. Resultaten visar att reseavdragets effekter på resandet ger upphov till utsläppsökningar. Utsläppen är i stort proportionella mot trafikarbetet med bil. Koldioxidutsläppen är ungefär högre med dagens reseavdrag jämfört med en situation utan någon form av skattelättnad för arbetsresor. Detta kan ställas i relation till de totala utsläppen från personbilstrafiken i som uppgick till drygt , varav drygt var utsläpp från arbetsresor. Som nämns ovan omfattar analys i denna del inte rese- avdragets effekter för bl.a. bostadslokaliseringen. Det är dock möj- ligt att reseavdraget även har bidragit till en mer utspridd boende- struktur, vilket i sin tur påverkar både resande och miljö. 7 Administration av reseavdraget En utgångspunkt för vårt uppdrag är att ett förändrat reseavdrag ska vara enklare att administrera och kontrollera för . I upp- draget ingår även att utreda möjligheten för att förifylla uppgifter om reseavdrag i deklarationen utifrån uppgifter om folk- bokföring och arbetsställe. Vi ska också göra en aktuell analys av skattefel relaterade till reseavdrag. I avsnitt 7.3 redovisar vi hur reseavdraget behandlas i deklarationen. kontrollverksamhet och handläggning av ärenden om avdraget behandlas i avsnitt 7.4–7.4.2. I avsnitt 7.5–7.6 redogörs för skattefelet som är kopplat till reseavdraget, både enligt tidigare och nyare granskningar av . De administrativa effekterna av det nya system vi föreslår och våra förslag om administration av detta finns i kapitel 14. 7.3Reseavdragets behandling i deklarationen Skattskyldiga som haft utgifter för resor mellan bostaden och arbets- platsen i inkomstslaget tjänst får själva fylla i avdraget i deklaratio- nen. Totalbeloppet ska fyllas i under punkten 2.1 ”Resor till och från arbetet” på deklarationsblanketten Inkomstdeklaration 1. Skattever- ket minskar sedan automatiskt avdraget med . fanns rutor på deklarationsblanketten för ”Resdagar” och ”Km per dag”. Dessa rutor togs bort från och med eftersom ansåg att uppgifterna inte var nödvändiga och att verket i regel inte hade någon användning av dem. Det förhållandet att endast ett totalbelopp numera anges i ruta 2.1 i deklarationen innebär att inte har någon information om vad som ligger bakom beloppet, t.ex. avstånd mellan bostad och arbetsplats, antal resdagar, vilket färdmedel som använts vid resorna eller om tidsvinst- och avståndskrav uppfyllts vid bilavdrag. Om behöver sådan information i det konkreta fallet skickas en förfrågan med frågor till den skattskyldige. tillhandahåller en avancerad beräkningstjänst på sin webbplats som hjälp till skattskyldiga att beräkna avdraget för resor till och från arbetsplatsen. Tjänsten kan även användas av skatt- skyldiga som: 3.byter färdmedel under samma resa eller byter färdsätt 4.får tillgång till, och åker kollektivtrafik, först under senare delen av inkomståret 6.har flera arbetsplatser eller flera arbeten. Fysiska personer som bedriver enskild näringsverksamhet ska inte bokföra kostnader för arbetsresor eftersom kostnaderna inte räknas som resor i näringsverksamheten. Den del av kostnaderna som över- stiger under beskattningsåret ska i stället dras av i ruta R16 eller R22 i NE-bilagan. Beloppet ska också anges i punkt 2 under ”Övriga uppgifter” i NE-bilagan. Fysiska personer som är delägare i handelsbolag drar av kostnader för arbetsresor som överstiger under beskattningsåret i punkt 13 i N3A-bilagan. Dessa kostnader är den fysiska personens egna. Om kostnaderna har bokförts i handelsbolagets räkenskaper ska dessa också återläggas som en intäktspost i punkt 5a i N3A- bilagan. Eftersom endast belopp anges i NE- och N3A-bilagan har Skatte- verket inte heller i dessa fall någon information om vad som ligger bakom siffrorna. och handläggning av ärenden om avdraget yrkar drygt 900 000 personer avdrag för resor till och från arbetet i inkomstslaget tjänst. Av resursskäl är det inte möjligt för att granska alla avdrag manuellt. Det är således av av- görande betydelse att verket inom ramen för sin kontrollverksamhet utnyttjar möjligheterna till maskinell kontroll i syfte att hitta avdrag som är kontrollvärda.1 Urvalen baseras på riskanalyser som arbetas fram hos verket. resor till och från arbetet är den avdragspost i in- komstslaget tjänst som har störst negativ påverkan på skattefelet. Skattefelet är skillnaden mellan de fastställda beloppen och de teo- retiskt riktiga. En stor andel av de yrkade reseavdragen är helt eller delvis fel- aktiga. Vanliga fel är att den skattskyldige inte uppfyller föreskriven tidsvinst, inte kan styrka kostnaden för drivmedel eller visa faktiskt antal körda mil och dylikt. En relativt stor andel av den riskbaserade maskinella kontrollen som genomförs avser resor till och från arbetet. Maskinella urval har arbetats fram för att leverera kontrollvärda utredningar. Vissa urval riktas mot nya avdragsyrkare, eftersom analyser har visat att regelefterlevnaden efterkommande år är högst om kontrollen sker första året och att effekten avtar . Andra urval tar sikte på tidsvinst, där olika storstadsområden med väl utbyggd kollektivtrafik kontrolleras särskilt. För att få ett så bra riskbaserat urval som möjligt används scoringsmodeller.2 Urval finns även mot deklarationer med orimligt höga eller orimligt många av- drag under inkomst av tjänst. Sammantaget sker kontroll av hela populationen som yrkar avdrag för resor till och från arbetet, dock med tyngd mot kontroller som ger störst effekt på regelefterlev- naden, samt mot storstadsområdena där det är svårt att uppfylla krav på tidsvinst. Utöver dessa kontroller sker även uppföljningskontrol- ler i syfte att fånga upp de som återkommer med felaktiga avdrag. 1993/94:224 s. 22–23. 2En poängsättning görs av risker inom företeelsen. Den totala poängen återspeglar risknivån, dvs. ju högre poäng desto större risk för fel. Denna metod kan användas för urval i en stor population när man vill välja ut ett antal av de som har störst risk för fel. Kontrollen som avser resor till och från arbetet genomförs nor- malt i fyra olika situationer: 1.vid ansökan om ändring av preliminär A-skatt (s.k. jämknings- ansökningar) Den kontroll som genomförs i samband med jämkningsansökningar görs i förebyggande syfte. Här kontrolleras att förutsättningar för avdrag finns. Ytterligare kontroll görs i de fall det deklarerade avdra- get avviker från jämkningsbeslutet. Kontroller som sker vid inkomstbeskattningen är de riskbaserade maskinella kontrollerna som beskrivits ovan. Syftet med kontrol- lerna är dels att verka för hög upplevd upptäcktsrisk, dels att före- bygga framtida felaktiga avdrag. Inom finns ett it-stöd för handläggningen av inkomstbeskattningen, ”Taxering I Ny Appli- kation” (). Allt material (t.ex. inlämnade pappersdeklarationer inklusive bilagor) skannas in centralt och deklarationen finns till- gänglig för handläggaren på datorskärmen. Hela granskningsarbetet, från det att material kommer in till till dess att beslut meddelas, hanteras med stöd från . Se närmare i avsnitt 7.4.2 om handläggningen av deklarationer vid inkomstbeskattningen, genom s.k. skrivbordskontroller. Kontroll sker även i samband med begäran om omprövning på begäran av den som beslutet gäller. Avdrag som yrkas i samband med omprövning kan avse nya avdrag, men även avdrag som tidigare utretts och där den skattskyldige i vissa fall inkommer med ytter- ligare uppgifter och i andra fall inte. Kontrollen mot jämkningar och omprövningar sker utan maskinella urval. Jämte de i huvudsak riskbaserade maskinella kontrollerna genom- för slumpmässiga kontroller av reseavdraget. De s.k. skattefelskontrollerna är ett exempel på detta. Från och med beskatt- har genomfört slumpmässiga kontroller av bl.a. reseavdraget i syfte att få en uppfattning om stor- leken på skattefelet och i vilken grad skattefelet har förändrats3, se vidare i avsnitt 7.6. Dessa kontroller genomförs på samma sätt som vid inkomstbeskattningen, via skrivbordskontroller. 7.4.2Skatteverkets handläggning av ärenden vid inkomstbeskattningen Kontroller av reseavdragen genomförs av skattehandläggare i form av skrivbordskontroller. I viss mån används s.k. sommarakademiker för att utreda avdrag för resor till och från arbetet. Utredningarna är rela- tivt komplicerade och kräver ofta omfattande dokumentationsin- hämtning. Arbetsuppgifterna kräver därför handledaresurser första året i de fall granskningen utförs av sommarakademiker. Då lagstiftningen är svår och det ställs stora beviskrav för att av- göra om någon uppfyller villkoren för att få avdrag finns stödtexter som används vid förfrågningstillfället. Dessa stödtexter är omfat- tande, men texterna anpassas efter den aktuella situationen. Antalet frågor blir ändå relativt omfattande för att minska behovet av att skicka kompletterande förfrågningar. En förfrågan innehåller vanli- gen en begäran om att svar ska lämnas om bl.a. följande förhållanden: 1.Mellan vilka platser (adress och ort) som arbetsresorna har gjorts 2.Vilket eller vilka färdsätt som har använts för arbetsresorna 3.Hur utgifterna har beräknats 4.I de fall avdraget avser bil eller motorcykel ställs frågor om varför bil eller motorcykel använts, antal dagar och hur som eget fordon har använts i tjänsten, beräknad tidsvinst genom att använda eget fordon etc. När svar kommer in gör handläggaren en bedömning av avdragsrätt med utgångspunkt från de uppgifter som har redovisats. Uppgifter- na kontrolleras så långt det är möjligt. Exempelvis stäms beräknad tidsvinst av mot den faktiska restiden som anges i tidtabeller och reseplanerare samt att bilens färdställning och drivmedelskvitton 3Skatteverkets årsredovisning 2018, s. 25. motsvarar yrkat avdrag. Om bilen används i tjänsten kan det även göras en avstämning med den skattskyldiges arbetsgivare. Efter att granskning av underlaget skett och om handläggaren bedömer att avdraget för resorna ska ändras, upprättas ett förslag till beslut. Normalt skrivs förslag till beslut under av den handläggare som har granskat underlaget. Beslut fattas sedan av efter att ha beaktat eventuella erinringar från den skattskyldige. Beslutet skrivs under av handläg- garen. Om det vid utredningen framkommit att oriktig uppgift har lämnats, varpå skattetillägg ska tas ut eller att beslutet bygger på skälighetsbedömningar, ska det framgå av beslutet att ärendet är förankrat av särskilt kvalificerad beslutsfattare. I de fall svar på förfrågan inte kommer in, saknar upp- gifter att ta ställning till. I dessa fall nekas avdrag till den del det över- stiger utgifter för allmänna färdmedel. I vissa fall saknas även avdrags- rätt för allmänna färdmedel och då medges inte något avdrag för arbetsresor. 7.5Skatteverkets tidigare granskningar av skattefelet gjorde cirka 920 000 personer avdrag för resor till och från arbetet.4 Det totala avdraget uppgick till 11,3 miljarder kro- nor. För att undersöka skattefelet i reseavdraget gjorde en undersökning genom ett slumpmässigt urval av 900 rese- avdrag som granskades särskilt. Reseavdragen uppgick i genomsnitt till . Ensamåkande bilister stod för av alla avdrag – samåkning med bil förekom bara i en halv procent av fallen. Avdrag för kollektiva resor uppgick till . I 7 pro- cent av fallen framgick inte vad avdraget avsåg. Undersökningen visade att av de personer som gjorde avdrag för resor mellan hemmet och arbetsplatsen gjorde ett fel- aktigt reseavdrag. gjorde fel till sin fördel och gjorde fel till sin nackdel. Det innebar att varannan person som redo- visade reseavdrag gjorde fel och att det alldeles övervägande antalet fall var fel till egen fördel. Om felaktigheterna berodde på okunskap borde rimligen fel till fördel och nackdel vara ungefär lika frekventa. 4Uppgifterna i avsnitt 7.5 är hämtade från Skattestatistisk årsbok 2004 s. 235–236. Slutsatsen att det var fråga om avsiktliga fel (fusk) låg närmast till hands. Det vanligaste felet var otillräcklig tidsvinst, dvs. den avdrags- yrkande hade gjort avdrag för bil trots att tidsvinsten jämfört med allmänna kommunikationer inte uppgick . Ett annat vanligt fel var att den avdragsyrkande gjorde avdrag för fler dagar än personen faktiskt arbetat. Fel som berodde på att ett felaktigt av- stånd mellan hemmet och arbetsplatsen angetts var däremot relativt få. Andra vanliga fel var att avdraget avsåg resor till studieort och inte till arbete och att man gjort dubbelavdrag, både för bil och för buss. Det beloppsmässiga felet för avdrag som yrkats med för högt belopp var i genomsnitt och för avdrag som yr- kats med för lågt belopp . Män och kvinnor gjorde lika mycket fel. Brutto uppgick det beloppsmässiga skattefelet till , vilket är av det totala rese- avdraget. Av beloppet är till fördel för den skattskyldige (underbeskattning) och till nackdel (överbeskattning). Skattefelet – det belopp som staten går miste om i skatt – beräknades till . 7.6Skatteverkets nya granskning av skattefelet har delvis på önskemål av kommittén gjort en samman- ställning av de skattefel som rör reseavdraget som upptäckts vid ver- kets slumpvisa skattefelskontroller för beskattningsåren 2014–2016. Denna sammanställning redovisas i promemoria Av- drag för resor till och från arbetet En uppföljning av skattefelskon- trollen.5 I det följande ger vi en sammanfattande beskrivning av pro- memorians innehåll. Totalt har reseavdraget granskats för 911 skattskyldiga för de tre åren. Urvalet av kontrollerna är gjort med vissa begränsningar, t.ex. har inte de minsta avdragen och inte heller vissa grupper ingått i målpopulationen. Målpopulationen täckte i genomsnitt för de tre åren av dem som yrkade reseavdrag och av det skattemässiga värdet av avdraget, det vill säga den resulterande skattelättnaden. I genomsnitt gjordes 924 000 avdrag till ett skattemässigt värde av . I skattefels- kontrollen föranledde en ändring. av dessa var ändringar som var till fördel för den skattskyldige, det vill säga att avdraget blev större efter kontrollen. Övriga ändringar var till nackdel för den skattskyldige. Det genomsnittliga skattefelet i kon- trollerna uppgick till . Sammanlagt kan skattefelet för den genomsnittliga målpopulationen beräknas till med en felmarginal på . Om till detta även läggs en uppskattad andel fel för de mindre reseavdrag som inte granskades kan det totala skattefelet beräknas till , vilket motsvarar nästan en tredjedel av avdragets totala skatte- mässiga värde. Detta resultat stämmer väl överens med den tidigare granskningen för som redovisas i avsnitt 7.5. Av de skattskyldiga som kontrollerades yrkade avdrag för bilresor och för kollektivtrafik- eller kombinations- resor. I av fallen framgick det inte vilket färdmedel som avdraget avsåg. I huvudsak berodde det på att de skattskyldiga inte hade besvarat förfrågan. Av dem som yrkade reseavdrag med bil medgavs detta efter kontrollerna, dock inte alltid med det belopp som yrkats. Anled- ningarna till att bilavdrag medgavs var att den skattskyldige uppfyllde tidsvinstkravet (), att allmänna transportmedel saknades för resan (), att allmänna transport- medel saknades (), att bilen användes i tjänsten eller på grund av sjukdom eller funktionshinder (). I genomsnitt ändrades av yrkade reseavdrag vid kon- trollerna. Ändringarna var i allmänhet frekventare ju högre belopp som yrkats. För dem som yrkat avdrag med eller mer ändrades av yrkandena. Orsakerna till att reseavdraget ändrades vid kontrollen fördelar sig som följer: •Inte styrkt avdraget: (t.ex. inte kunnat verifiera kost- nader) •Okänt: (förfrågan inte besvarad) •Felaktigt antal dagar: •Andra orsaker: (t.ex. att avdraget inte avser arbets- resor, bilen har inte använts i tjänsten i tillräcklig omfattning, av- drag har yrkats för parkeringsavgifter, fel belopp har använts i beräkningarna och räkne- eller skrivfel). Orsakerna varierar något mellan olika kommungrupper. Otillräcklig tidsvinst svarade t.ex. för av ändringarna i storstäder och storstadsnära kommuner, men bara för i mindre städer och tätorter och landsbygdskommuner. I en avslutande kommentar i promemorian anger att reseavdraget ur ett skattefelsperspektiv är en problematisk del av inkomstbeskattningen. Detta eftersom det ger upphov till ett stort skattefel som är svårt att motverka. Skattefelet har uppskattats till . Det motsvarar nästan en tredjedel av avdragets skattemässiga värde. Skattefelets anatomi med en stor andel fel och i genomsnitt små skattefel gör det svårt att minska skattefelet genom kontroller. Flertalet av dem som yrkar reseavdrag gör detta för bil. Det inne- bär att utredningar blir komplicerade samt tidskrävande. Att genom- föra ett stort antal kontroller där varje kontroll förväntas i genom- snitt ge relativt lite skatteintäkter är ur ett effektivitetsperspektiv, enligt promemorian, inte försvarbart. De kontroller som sker vid den årliga beskattningen är riskbaserade och kan förväntas ge högre skatteintäkter i genomsnitt, men det är ändå för många fel för att det ska gå att kontrollera bort. Information och systemutveckling är andra verktyg som används för att minska risken för fel, t.ex. broschyrer och beräkningshjälp på . Oavsett åtgärder är situationen dock i stort sett samma som 2002. Följden av detta är att vissa skattskyldiga inte betalar rätt skatt. Eftersom skattefelet med rimliga resurser inte går att kontrollera eller informera bort är ett rimligt alternativ för att minska skattefelet, enligt promemorian, regelförändring. 8 Reseavdrag i andra länder Vi ska analysera och redogöra för hur de avståndsbaserade reseav- dragssystemen som tillämpas i och är konstruerade och vilka erfarenheterna av dessa är. Kapitlet inleds med en bredare internationell utblick. Avsnitt 8.2–8.2.2 utgår från en kartläggning av den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor i medlemsländer från 2014.1 Kartläggningen baseras på ländernas svar på ett fråge- formulär och avser avdragsreglerna 2014. Vi har i vissa delar kom- pletterat med information från andra källor. Det är svårt att på ett rättvisande sätt göra direkta jämförelser mellan länderna eftersom det kan finnas andra skillnader i skattesystemen som påverkar hur den skattskyldige kompenseras för utgifter för arbetsresor. Avsnit- ten syftar därför i första hand till att belysa den variation som finns. 8.2.1Avdragsrätten i olika länder Den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbetsresor avgörs typiskt sett av om kostnaderna anses vara privata levnadskostnader eller inte. Synen på kostnadernas karaktär skiljer sig åt mellan de stu- derade länderna, som antar två huvudsakliga synsätt. Dessa beskrivs nedan. 1M., , Personal Tax Treatment of Expenses, Taxation Working Papers, No. 20, , 2014. Reseavdrag i andra länder I vissa länder anses kostnader för arbetsresor vara privata levnads- kostnader, vilket främst motiveras av att kostnaderna beror på per- sonliga livsstilsval om var man bosätter sig och hur man tar sig till arbetet, men också av den praktiska svårigheten att separera kost- nader för arbetsresor från annat resande. I länder med detta synsätt skiljer sig inte den skattemässiga hanteringen av kostnader för arbets- resor från andra typer av personliga levnadskostnader som i regel inte får dras av. Kostnader för arbetsresor får som huvudregel inte dras av bl.a. i , , , , , , , , , , , , , och . I andra länder anses kostnader för arbetsresor ha ett visst sam- band med intäkternas förvärvande. Detta motiveras av att en skatt- skyldig inte kan förväntas bo och arbeta på ett och samma ställe, men kan sannolikt i många fall även härledas till olika politiska mål, till exempel mål för arbetsmarknadspolitiken. I dessa länder får kostna- der för arbetsresor dras av, ibland endast till viss del eller givet olika villkor. Kostnader för arbetsresor får helt eller delvis dras av i bl.a. , , , , , , , , , och . I länder där kostnader för arbetsresor är avdragsgilla skiljer sig av- dragssystemens utformning åt i flera avseenden.