sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — Det är uppenbart att remissinstanserna har haft invändningar mot den tekniska utformningen av förslagen som Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen lämnade. är det viktigt att poängtera att dagens ordning i flera avseenden är otillräcklig och ineffektiv för att minska de felaktiga utbetalningarna och för att öka viljan att lämna korrekta uppgifter. Det har snart gått utredningen lämnade sina förslag om administrativa sanktioner på trygghetsområdet. finns en etablerad myndighetssamverkan samt en ökad medvetenhet hos de utbetalande myndigheterna om att kontrollåtgärder behövs för att säkra korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Även de förslag och bedömningar som delegationen lämnar i övrigt i detta betänkande leder till att frågan om administrativa sanktioner vid sidan av bidragsbrottslagen kommer i en ny dager. Det är därför åter aktuellt att överväga ett system med administrativa sanktioner. Sammantaget bedömer delegationen att frågan om sanktions- avgift bör aktualiseras och utredas på nytt. Systemet bör ta sikte på de mindre allvarliga bidragsbrotten. Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar 10.5Rättning av pensionsgrundande inkomst vid felaktiga utbetalningar Delegationens bedömning: Felaktigt utbetalda pensions- grundande ersättningar ska inte ge pensionsrätt. Delegationens förslag: Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) får i uppdrag att kartlägga om och hur impulser om felaktiga pensionsgrundande utbetalningar skickas från de utbetalande aktörerna till i syfte att rätta den pensionsgrundande inkomsten. ISF ska också kartlägga rutinerna på för att rätta sådana felaktiga beslut om pensionsgrundande inkomst (PGI) samt de rutiner som finns på för att rätta pensionsrätter som en följd av rättade PGI-beslut. ISF ska också identifiera eventuella rättsliga hinder för ett effektivt utbyte av information som möjliggör rättning av felaktig pensionsgrundande inkomst. Skälen för delegationens bedömning och förslag Det är av legitimitetsskäl viktigt att felaktiga utbetalningar av pensionsgrundande ersättningar inte ger pensionsrätt. Sådana felaktiga pensioner betalas ut och det ackumulerade värdet blir därför betydande. I den händelse felaktiga utbetalningar upptäcks bör det därför säkerställas att dessa inkomster inte ligger till grund för den pensionsgrundande inkomsten. Till pensionsgrundande inkomst räknas alla inkomster från arbete, oavsett om inkomsten kommer från anställning eller eget företagande. Inkomster från socialförsäkringen som syftar till att ersätta uteblivna löneinkomster ligger också till grund för beräkningen. Exempel på sådana ersättningar är föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och inkomstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning. Dessutom ingår arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassorna i beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten. Det innebär att felaktiga utbetalningar från Försäkrings- kassan och arbetslöshetskassorna kan generera felaktiga intjänade Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar Felaktigt utbetalda ersättningar från arbetsmarknads- politiska åtgärder kan också generera felaktiga pensionsrätter. Baserat på delegationens uppskattningar av felaktiga utbetalningar från de pensionsgrundande ersättningssystemen uppskattas de felaktiga pensionsavsättningarna uppgå till . I förhållande till de totalt uppskattade felaktiga utbetalningarna utgör de felaktiga avsättningarna . Det vill säga till uppskattningen att felaktigt betalas ut från välfärdssystemen bör ytterligare 0,9 miljard läggas i felaktiga pensionsavsättningar som kommer innebära felaktiga utbetalningar från pensionssystemet. Felaktiga utbetalningar från pensionsgrundande ersättnings- system får alltså särskilt allvarliga konsekvenser. Det är därför av stor vikt att minimera risken för felaktiga utbetalningar från dessa system och att tillförsäkra att de fel som upptäcks resulterar i en justering av den pensionsgrundande inkomsten. Arbetet med att säkerställa korrekta pensionsgrundande inkomster omfattar därmed flera myndigheter och arbetslöshets- kassorna. Rättningar av felaktig pensionsgrundande inkomst är därmed beroende av att det finns rutiner för hur det ska gå till och att dessa sedan följs både av de aktörer som upptäcker felen och dem som beräknar och fastställer pensionerna. Bestämmelserna om pensionsgrundande inkomst finns i SFB, men det är som ansvarar för att beräkna och fastställa den pensionsgrundande inkomsten. Den fastställda pensionsgrundande inkomsten ligger sedan till grund för beräkning av pensionsrätt. kan ompröva ett beslut om pensionsgrundande inkomst om den enskilda lämnat oriktiga uppgifter eller har låtit bli att fullgöra sin uppgiftsskyldighet eller anmälningsskyldighet. Det finns därmed ett rättsligt stöd för att rätta åtminstone felaktiga beslut om pensionsgrundande inkomst som orsakats av bidragsbrott. Huruvida det rättsliga stödet i praktiken används för att rätta beslut om pensionsgrundande inkomst som orsakats av felaktiga utbetalningar är oklart. För att ska kunna rätta felaktig pensionsgrundande inkomst behöver myndigheteten få kännedom om att beslutet om pensionsgrundande inkomst kan vara felaktigt till följd av en felaktig utbetalning. Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar och aktörer som skickar sådana impulser till och hur ofta är oklart. Därför föreslår delegationen att ISF, som har tillsynsansvar över verksamhet som avser beslut om pensionsgrundande inkomst, får i uppdrag att kartlägga om och hur impulser om felaktiga pensionsgrundande utbetalningar skickas från de utbetalande aktörerna till i syfte att rätta den pensionsgrundande inkomsten. ISF ska också kartlägga rutinerna på för att rätta sådana felaktiga beslut om pensionsgrundande inkomst samt de rutiner som finns på för att rätta pensionsrätter som en följd av rättade PGI-beslut. ISF ska också identifiera eventuella rättsliga hinder för ett effektivt utbyte av information som möjliggör rättning av felaktig pensionsgrundande inkomst. Enligt kommittéförordningen (1998:1474), 14–16 §§, och förordningen (2007:1244) om konsekvensanalys vid regelgivning ska konsekvenser av de förslag som presenteras av en utredning belysas utifrån en rad olika aspekter där det är relevant. I detta kapitel redovisar vi konsekvenserna av delegationens förslag på följande aspekter. •Konsekvenser för företags arbetsvillkor och konkurrensförmåga Delegationens förslag bedöms inte medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, regionerna, sysselsättning och offentlig service, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Alla förslag i detta betänkande syftar till att minska läckaget från välfärdssystemen. Att för varje enskilt förslag uppskatta effekten på felaktiga utbetalningar är i detta läge inte möjligt. Enligt våra direktiv ska vi bedöma konsekvenser av att inte vidta några åtgärder. Vi gör därför en uppskattning av hur stora de ackumulerade felaktiga utbetalningar skulle bli om felnivåerna ligger kvar på den Vi redovisar sedan vad tre olika scenarier för minskade felnivåer på lång sikt får för konsekvenser i form av minskade utgifter på statsbudgeten. Sist i detta avsnitt diskuterar vi konsekvenser på framtida pensionsutbetalningar av de felaktiga utbetalningar som sker . Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Vår bedömning är att det betalas ut felaktiga utbetalningar på 11–, vilket motsvarar mellan 3,5–8,av de totala utbetalningarna exklusive ålderspensionssystemet.178 Fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen är således ett stort statsfinansiellt problem. Att minska felen kan därför få stora positiva konsekvenser för statsbudgeten. Vilka statsfinansiella konsekvenser delegationens förslag får beror dels på vilken påverkan förslagen har på felaktiga utbetal- ningar, dels på hur utgifterna från bidragssystemen kommer att utvecklas. uppgick utgifterna i de välfärdssystem som har studerats inom ramen för delegationens uppdrag till exklusive ålderspensionssystemet. Felen i utbetalningarna punktskattades till , eller av de totala utbetalningarna exklusive ålderspensionssystemet.179 Jämförelser med tidigare bedömningar av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen måste göras med försiktighet eftersom studierna skiljer sig åt i flera avseenden och är behäftade med osäkerheter. Om vi trots det jämför med den första bedömningen av totala felaktiga utbetalningar som gjordes på uppdrag av regeringen av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen)180 så uppskattades andelen fel till ungefär samma nivå. Den bedöms ha sjunkit , exkl. ålderspensionssystemet. vi att andelen har minskat linjärt från FUT-delegationens uppskattningar till de uppskattningar som gjort inom ramen för detta uppdrag skulle det 178Inkluderas ålderspensionssystemet är motsvarande andel 1,7–4,. 179Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6). 180SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. innebära att sammanlagt har betalats ut felaktigt under dessa år.181 Utvecklingen av felaktiga utbetalningar Om man antar ett scenario där utgifterna i de studerade välfärds- systemen exklusive ålderspensionssystemet ökar dels , dels proportionerligt med befolkningsutvecklingen enligt (SCB:s) senaste befolkningsprognos, innebär det att utgifterna i dessa välfärdssystem kommer uppgå till 2030 och 2040. Om andelen fel ligger kvar på innebär det att uppskatt- ningsvis nästan kommer att betalas ut för mycket 2030, och 2040. Ackumulerat och 2040 skulle i sådana fall de utbetalade felaktiga beloppen uppgå till 275 respektive i löpande priser. Det utbetalade felaktiga beloppet ackumulerat enligt scenariot ovan är mer än regionernas samlade utgifter , som uppgick till . Uppskattningen ovan ska betraktas som ett räkneexempel och inte en konsekvensbedömning. De uppskattade felen på lång sikt hamnar på dessa nivåer under förutsättning att utgifterna i välfärds- systemen utvecklas enligt det angivna scenariot som andelen fel ligger kvar på . Utgifterna kan naturligtvis utvecklas annorlunda beroende på den faktiska befolknings- utvecklingen, ekonomisk utveckling, regelförändringar och politiska prioriteringar. priser, dvs. utan prisjusteringen på , men med en korrigering proportionerligt med befolkningsutvecklingen, uppskattas de ackumulerade felaktiga utbetalningarna och 2040 till 243 respektive . Sammanfattningsvis kan konstateras att vid oförändrad andel fel blir de ackumulerade felaktiga utbetalningarna betydande. Det är därför av stor vikt att minska andelen felaktigt utbetalda ersättningar från välfärdssystemen. Positiva effekter på statsbudgeten – tre scenarier Delegationens förslag i detta betänkande syftar alla till att minska de felaktiga utbetalningarna. Vår bedömning är att de förslag vi presenterar kommer att leda till minskade felaktiga utbetalningar både , med en förstärkning av statsfinanserna som följd. På medellång sikt () och lång sikt (), dvs. när åtgärderna förväntas få fullt genomslag, kan man med rätt priorite- ringar förvänta sig större effekter. Om felen i de sex bidragssystem som står för nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna, dvs. sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldra- penning, lönebidrag och nystartsjobb, successivt minskar linjärt och är hälften så stora 2040 skulle det innebära minskade ackumulerade utgifter på i löpande priser. skulle de minskade ackumulerade utgifterna uppgå till 14,4 respektive . Skulle dessutom felen även i de övriga bidragssystemen successivt minska och i genomsnitt vara hälften så stora 2040 skulle utgifterna ackumulerat ha minskat med 2040, se figur 11.1. I figuren framgår att utgiftsminskningarna blir betydande även vid mindre förändringar av andelen fel. Om andelen fel minskar med en fjärdedel respektive en tiondel i samtliga bidragssystem som ingår i delegationens uppdrag, leder det till minskade ackumulerade utgifter på 67 och 2040. Figur 11.1 Minskade ackumulerade utgifter som en följd av minskade felaktiga utbetalningar Tre scenarier* (miljarder kronor) *De tre scenarierna avser en linjär minskning av andelen felaktiga utbetalningar till 2040. Felaktiga pensionsavsättningar till pensionsgrundande inkomst En ytterligare konsekvens av de felaktiga utbetalningar som sker är att det förorsakar felaktiga avsättningar till den pensions- grundande inkomsten. Som pensionsgrundande inkomst räknas alla inkomster som man betalar skatt för. Bland de ersättningssystem som har ingått i delegationens arbete är arbetslöshetsersättning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, inkomst- relaterad sjukersättning och studiebidragsdelen i studiemedlet pensionsgrundande. Felaktigt utbetald ersättning från dessa välfärdssystem innebär lite förenklat att även avsättningen till den pensionsgrundande inkomsten blir felaktig. Baserat på uppskatt- ningen av felaktiga utbetalningar från dessa system på ungefär 5,2 miljarder kronor182, 18,5 procents avsättning på den pensions- grundande inkomsten och allmän pensionsavgift upp- skattas de felaktiga avsättningarna till allmän pension uppgå till cirka 182Eftersom detta belopp har uppskattats på utbetalningar från ersättningssystemen där vissa delar inte är pensionsgrundande går det inte att direkt relatera nivån på felen till nivån på den felaktiga pensionsavsättningen. Felaktiga avsättningar till pensions- grundande inkomst leder i sin tur till felaktiga pensionsutbetalningar längre fram i tiden. I relation till totalt inbetald pensionsavgift till allmänna pensionen, som enligt pensions- modell uppgick till , motsvarar det . I förhållande till de totalt uppskattade felaktiga utbetalningarna utgör det . Det vill säga till uppskattningen att felaktigt betalas ut från välfärdssystemen bör ytterligare nästan en miljard läggas i felaktiga pensionsavsättningar som kommer innebära felaktiga utbetalningar från pensionssystemet. 11.1.2Kostnadsberäkningar av vissa enskilda förslag Under detta avsnitt redogör vi för de uppskattade kostnaderna av att genomföra förslag i de fall det är relevant och hur dessa kostnader kan finansieras. Rådet för korrekta utbetalningar från de statliga välfärdssystemen Enligt förslaget i avsnitt 6.1 ska ett råd inrättas för att främja en effektiv och korrekt användning av skattemedel i de statligt finansierade välfärdssystemen. Till rådet ska det knytas ett kansli. Delegationen föreslår att () får i uppdrag att inhysa kansliet. Kostnaderna för att inrätta kansliet har beräknats utifrån att kansliet kommer behöva tio heltidsanställda. Uppskattningen av behovet av antal anställda har utgått från de uppgifter som rådets kansli föreslås få. Som en referens för uppskattningen har använts det arbete som har utförts av delegationens kansli för att uppfylla delegationens uppdrag. Utöver de uppgifter som delegationens kansli har arbetat med föreslås rådets kansli bland annat ge stöd till konsekvensanalyser av nya och ändrade regler, genomföra tematiska utvecklingsprojekt på uppdrag av rådet, till regeringen och kansliet ta fram en samlad bild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, genomföra effektutvärderingar av vidtagna åtgärder etc. Kostnaderna för kansliet beräknas till . Dessa medel bör tillföras ESV:s förvaltningsanslag och i reglerings- brevet läggas på en särskild anslagspost för kansliets verksamhet. Kostnaderna för personal har beräknats till baserat på att kostnaden för en årsarbetare, inklusive lönebikost- nader, uppgår till . Övriga kostnader avser att täcka bland annat lokaler, it, administration, resor och konsulter. Rekryteringsarbetet i samband med uppbygganden av rådet beräknas ingå inom den ramen. Finansiering föreslås genom att förvaltningsanslagen för , Arbetsförmedlingen, Centrala studiestöds- nämnden, och minskar proportionerligt i förhållande till anslagens storlek. Beräknat anslag motsvarar det av respektive myndighets förvaltningsanslag. Modellen för återkommande omfattningsstudier på myndigheterna Enligt förslaget i avsnitt 7.1 ska en modell som möjliggör för återkommande omfattningsstudier implementeras. förslås bland annat ansvara för att samordna implementeringen av modellen, sammanställa resultat och analyser, återrapportera till rådet och regeringen samt kontinuerligt utveckla modellen. Kostnaderna för detta är inkluderade i den budget för kansliet som har redogjorts för ovan. Modellen föreslås genomföras under en treårscykel. Målet är att samtliga risker för felaktiga utbetalningar ska värderas, även sådana som är svåra att kontrollera eller att kvantifiera med gängse metoder. Myndigheternas arbetsinsats när det gäller riskanalyserna bedöms bli relativt begränsad. Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar genomförs i varierande grad . Dessa analyser kan till stora delar användas för den riskanalys som ska göras inom ramen för modellen. Behovet av att komplettera de myndighetsinterna analyserna med information som möjliggör att systemet kan jämföras med andra system kommer att variera. Den främsta skillnaden för myndigheterna är att detta arbete kommer att samordnas och genomföras inom modellens treårscykel. Ansvariga myndigheter ska med stöd av rådets kansli planera och genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i de ersättningssystem som regeringen beslutar om. Merarbetet för myndigheterna uppstår främst i samband med genomförandet av omfattningsstudier eftersom sådana studier inte genomförs på ett systematiskt sätt. Delegationens bedömning är dock att detta kan ske genom omprioriteringar inom nuvarande anslag. I delegationens arbete har till exempel fyra empiriska omfattningsstudier från genomförts. Tre av dessa studier183 baserades på slumpmässiga och riktade kontroller som redan hade genomfört som en del av sin kontrollverksamhet. Ett sådant förhållningssätt, där man utformar verksamhetsnyttiga kontroller med möjligheter att uttala sig om omfattning eller utveckling av de felaktiga utbetalningarna, gör att omfattningsstudier får en begränsad merkostnad. Den arbetsinsats som kommer krävas av myndigheterna kommer variera mellan åren beroende på var i treårscykeln arbetet är samt hur många och vilka system som ska riskanalyseras och omfattnings- studeras. För de omfattningsstudier där det initialt kommer att krävas ett fördjupat utvecklingsarbete kring lämpliga metoder och därefter en mer komplex utvärdering kommer arbetsinsatsen vara större än för omfattningsstudier där metoderna redan är utvecklade. Det gäller till exempel de ersättningssystem som har studerats empiriskt inom delegationens arbete. ska bistå myndigheterna med metodkunskap och andra relevanta underlag för att underlätta arbetet och därmed sänka kostnaderna för myndigheterna. Myndigheternas kostnader för de återkommande omfattningsstudierna bedöms rymmas inom de berörda myndigheternas anslag under förutsättning att vissa ompriorite- ringar görs. Minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen får stora positiva effekter på utgifterna från statsbudgeten. Dessa effekter överstiger vida kostnaderna för de förslag som delegationen presenterar. Den samhällsekonomiska bedömningen är därför att delegationens förslag kommer leda till en betydande vinst för samhället både avseende resursinsatser och effekter. 183Tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd. utbetalningar minskar utrymmet för satsningar och reformer som bidrar positivt till tillväxt och utveckling. Dessutom kan felaktiga utbetalningar medföra negativa dynamiska effekter såsom utebliven produktion på grund av till exempel överutnyttjande eller felaktigt uttag av tillfällig föräldrapenning eller förlängd tid i arbetslöshet. Det visar bland annat en studie från utvärdering.184 Att kostnadsberäkna dessa effekter är dock svårt. De samhällsekonomiska konsekvenserna av att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har flera andra viktiga dimen- sioner som också är svåra att uppskatta värdet av. För en kollektivt finansierad välfärdspolitik är det centralt att det finns betalningsvilja och acceptans för finansiering via skatter och avgifter. Legitimiteten för våra gemensamma institutioner handlar därför primärt om tilliten till välfärdsstatens måluppfyllelse. Om tilltron är svag blir det betydligt svårare att motivera en offentligt organiserad och kollektivt finansierad välfärdspolitik. Men det handlar också om beteende och misstankar om att alla inte gör rätt för sig utan utnyttjar systemen på ett olagligt och omoraliskt sätt. Om vissa grupper misstänker att andra utnyttjar systemen på ett olagligt sätt kan beteendet sprida sig.185 I är stödet bland befolkningen för välfärdssystemens omfattning och kollektiva finansiering högt. Det visar bland annat Välfärdsstatsundersökningarna.186 Stödet har , då den första attitydundersökningen genomfördes, varit starkt och stabilt. Trots det framgår det i delegationens rapport i samhället att det finns en förhållandevis stor andel i befolkningen som har en tillåtande attityd till vissa former av bidragsfusk.187 Många tror även att fusket är omfattande och att det är enkelt att fuska. I rapporten framgår det också att mindre än en fjärdedel anser att alla behandlas rättvist av myndigheterna och att bidrag betalas ut bara till dem som har rätt till det. Det tyder på att förtroendet för 184IFAU (2009): Hur påverkas de arbetslösa av sanktioner i arbetslöshetsförsäkringen? . van den , . 185Svallfors, S. (2011): Trygg, Stöttande och tillitsfull? Svenskars syn på socialförsäkringarna. Underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04). 186Umeå universitet (2017): Välfärdsopinion 2017. 187Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). välfärdsmyndigheterna är lågt. lyfts emellertid ofta fram som ett gott exempel. Deras interna studier visar att viljan att göra rätt har ökat som deras arbete med service och normförstärkning har bidragit till att förtroendet för myndigheten har ökat. Om stödet för välfärdssystemen fortsatt ska vara högt är det därför viktigt att systematiskt arbeta för en ökad bidragsmoral och ett ökat förtroende för välfärdsmyndigheterna. I annat fall finns det en risk att stödet bland befolkningen för välfärdssystemens omfattning och kollektiva finansiering successivt urholkas. Att tillförsäkra att utbetalningar från välfärdssystemen endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för är centralt i detta avseende. Minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen stärker tilliten till välfärdssystemen och välfärdsmyndigheterna och ökar bidragsmoralen i samhället. Välfärdsstaten bygger på att det finns tillit till välfärdssystemen. Allmänhetens vilja att bidra genom skatter och avgifter kan annars minska.188 Studier visar att det finns en stark samvariation mellan låg skattemoral och odeklarerad ekonomisk aktivitet.189 Att verka för färre fel i utbetalningarna är därför viktigt för att stödet för välfärdssystemens omfattning och kollektiva finansiering inte ska urholkas. Det är dock svårt att uppskatta värdet av detta, så vitt vi erfar finns inga sådana studier. Det finns studier som visar på ett starkt stöd för ett positivt samband mellan hög kvalitet i offentlig sektor och hög brutto- nationalprodukt (BNP) per capita. Länder med i princip opartisk, icke-korrupt och effektiv offentlig sektor tenderar att vara rikare mätt som BNP per capita.190 Den direkta kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och den offentliga sektorns kvalitet har däremot visat sig vara svårare att undersöka. Detsamma gäller för ekonomiskt tillväxt och bidragsmoral.