sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — (2016), ”Utvärdering av penning- politik 2010–2015”, Remissvar, Dnr 2016-015-3.5.1. Kydland, F. och E. Prescott (1977), ”Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans” i , vol 85 (3), s. 473–492. , P. och P. (2012), En resa i kommuni- kation: fallet riksbank, : . , O. (2005), Statsbyggnad – Den offentliga maktens organi- sation, 5 upplagan, : . (2008), Ledamot av insynsråd. of (2001), ”Independent review of the operation of monetary policy in ” i of Bulletin vol 64, nr 1. (2013), och finansiell stabilitet, februari. (2016), kommunikationspolicy, , Dnr. (2017), ”erfarenheter av att publicera repo- ränteprognoser”, Riksbanksstudier, juni. (2007), Krisberedskap i betalningssystemet. (2011), Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i –2007. Den demokratiska granskningen av (2018), Finansiell stabilitet – makrotillsyn på rätt sätt? (2009), ”Creating political legitimacy – electoral democ- racy versus quality of government”, American Behavioral Scien- tist, vol 53 (3), s. 311–330. , B. och J. (2008), “What is quality of government? A theory of impartial government institutions”, Governance vol 21(2), s. 165–190. Scharpf, F. W. (1999), Governing in Europe – effective and democra- tic. Scharpf, F. W. (2003), “Problem-solving effectiveness and demo- cratic accountability in the EU”, MPIfG working paper, nr 03/1. , V. (2013), “Democracy and legitimacy in Union revisited: Input, output and 'throughput'”, Political Studies 61 (1) s. 2–22. (2019), Svenska trender 1986–2018. , J. och U. (reds.). SOU 1993:20, och prisstabiliteten. SOU 2016:67, En översyn av överskottsmålet. SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter. E. O. (2012), ”Evaluating monetary policy”, i Koenig, , , and . (red. ), The rule and the transformation of monetary policy, : , s. 245–274. I flera århundranden var kontanter det enda betalningsmedel som förekom i Sverige.1 finns en rad olika elektroniska betalnings- medel vid sidan av kontanter. Kontanter har dock fortfarande en särställning, speciellt genom att det är det enda betalningsmedel som gör det möjligt att och slutligt reglera en skuld utan några mellanhänder. Det är kontanternas fysiska form som gör detta möjligt eftersom någon kontoföring eller clearing inte krävs. Den fysiska formen innebär också en högre användbarhet jämfört med vissa elektroniska betalningsmedel, särskilt för personer med funktionsvariationer. För personer som av någon anledning inte har tillgång till banktjänster kan kontanter i praktiken vara det enda betalningsmedel som de har tillgång till. Den fysiska formen möjliggör också att kontanter kan transporteras och lagras på en mängd platser och användas, även när någon elektricitet eller elektronisk kommunikation inte finns att tillgå. De ovan beskrivna egenskaperna medför också vissa fördelar ur ett beredskapsperspektiv, jämfört med elektroniska betalnings- medel. Kontanters användbarhet för alla i samhället och för betal- ningar vid fredstida kriser och höjd beredskap kan också anföras som skäl för kontanters ställning som ett s.k. lagligt betalningsmedel (se avsnitt 35.7.10). Kontanternas bristande spårbarhet, dvs. att en kontantbetalning är anonym och inte kan spåras till en viss person, kan anföras som en fördel ur ett integritetsperspektiv. Integritetsargumenten för kontanter är ofta mer närvarande i andra länder än i . Det är bl.a. ett skäl som framförts av , direktionsledamot i 1Se vidare (2009), s. 15 och 16. angående vikten av att bevara kontanters ställning som lagligt betal- ningsmedel.2 Slutligen kan det också anföras att möjligheten att om- vandla privata bankpengar (fordringar på en bank) till riskfria central- bankspengar (kontanter) kan vara av betydelse för förtroendet för hela det monetära systemet.3 Ansvaret för en fungerande kontanthantering och den därtill kopplade kontantinfrastrukturen i är otydligt. Ingen myn- dighet har ett utpekat övergripande ansvar för kontanthanteringen. har det gjorts olika tolkningar av ansvar för de olika delarna i kontantkedjan enligt nuvarande riksbankslag. Kommittén bedömer därför att det är nödvändigt att i den nya riks- bankslagen göra förtydliganden och gränsdragningar avseende an- svarsförhållandena i kontantkedjan. I detta kapitel lämnar kommittén därför förslag till bestämmelser i riksbankslagen avseende Riksban- kens roll i kontantkedjan och de mål, uppgifter och befogenheter som följer av denna roll. Förslagen i detta kapitel tar sin utgångspunkt i de bedömningar som gjordes i kommitténs delbetänkande avseende an- svar för kontantförsörjningen och kontanthanteringen.4 I vissa delar ligger kommitténs förslag även nära de förslag som lämnades av i betänkandet Svensk kontanthan- Kommittén föreslog i sitt delbetänkande Tryggad tillgång till kon- tanter (2018:42) att vissa banker och utländska kreditinstitut som erbjuder betalkonton ska vara skyldiga att tillhandahålla rimlig tillgång till kontantuttag och dagskassehantering i hela landet. Kom- mittén föreslog också ett system för att följa upp de angivna kraven och sanktionera de berörda instituten om kraven inte uppfylls. Kraven och systemet för uppföljning och sanktioner föreslogs bli 2Mersch (2018). 3Se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 149. 4SOU 2018:42, s. 215–224. införda i ett nytt kapitel i lagen (2010:751) om betaltjänster.6 Vidare föreslog kommittén att staten, genom länsstyrelserna och , ska intensifiera insatserna för att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. I begrep- pet grundläggande betaltjänster ingår kontanttjänsterna kontantut- tag, dagskassehantering, och betalningsförmedling.7 I delbetänkandet gjorde kommittén också bedömningen att Riks- bankens roll i kontantkedjan behöver tydliggöras i den nya riks- bankslagen. Enligt kommittén gäller det inte minst mot bakgrund av att kontantkedjan i är sårbar, bl.a. till följd av den snabbt minskande kontantanvändningen, att är ett glesbefolkat land och att kontantkedjan är beroende av ett fåtal systemviktiga privata aktörer. Kommittén konstaterade att i en situation där kon- tantanvändningen minskar snabbt och de främsta drivkrafterna för de privata aktörerna är att fortsätta att öka den ekonomiska effek- tiviteten, kan nuvarande roll för kontantförsörjning och kontanthantering i relation till marknadsaktörerna behöva om- värderas. Kommittén bedömde i delbetänkandet att även fort- satt bör ha ansvar för kontantförsörjningen i genom att Riks- banken ska ge ut och makulera sedlar och mynt. Vidare bedömde kommittén att borde ges ett övergripande ansvar för kontanthanteringen i . Med kontanthantering avses depåverk- samhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter samt försälj- ning av kontanter till slutkunder såsom handeln och banker. Det över- gripande ansvaret för kontanthanteringen skulle enligt kommitténs bedömning bestå i att •övervaka, analysera och följa kontanthanteringen i sin helhet •regelbundet rapportera till om situationen för kontant- hanteringen i •ansvara för att driva ett råd om kontanthantering. Enligt kommitténs bedömning i delbetänkandet borde , utöver det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i sin hel- 6Regeringen lämnade en proposition till med förslag till krav på kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster (prop. 2019/20:23) som baseras på kommitténs delbetänkande. 7I enlighet med definitionen av grundläggande betaltjänster i prop. 2006/07:55, s. 10–13. het, även tilldelas ett särskilt utpekat ansvar för att säkerställa en välfungerande depåverksamhet som bidrar till att kontanter kan an- vändas i hela . Detta ansvar förelåg redan, enligt kommitténs tolkning av gällande rätt, men det framstod som ändamålsenligt att förtydliga detta i lagstiftningen. Kommittén bedömde slutligen att inte borde ha ett särskilt utpekat ansvar för att säkerställa tillgången till kontanttjäns- ter i samhället i form av möjligheten till kontantuttag eller dags- kassehantering för företag och föreningar. Att tillhandahålla tjäns- terna insättning och uttag av medel från bankers betalkonton för individer, föreningar och företag är ingen naturlig centralbanksupp- gift.8 Kommittén betonade att även om inte bör ges ett ansvar för att säkerställa tillgången till kontanttjänster påverkar dess verksamhet inom kontantförsörjningen och kontanthanteringen i hög grad förutsättningarna för övriga aktörer att kunna säkerställa tillgången till kontanttjänster i samhället. Det beror på att de olika delarna av kontantkedjan är nära sammankopplade och ömsesidigt beroende av varandra. Detta gäller hela vägen i kedjan: från kontant- försörjningen i form av utgivning av sedlar och mynt, depåverksamheten, uppräkningsverksamheten, värdetransporter, till- gången till kontanttjänsterna kontantuttag och dagskassehantering, och, slutligen, möjligheten att betala kontant och ta emot kontanta betalningar. Denna uppdelning av ansvaret för olika delar av kon- tantkedjan förutsätter en nära dialog och samarbete mellan de olika myndigheterna, och med de privata företag som är centrala aktörer i kontantkedjan. 34.1.2Återstående frågor efter delbetänkandet Enligt direktiven ska kommittén överväga •hur ansvar för en väl fungerande kontanthantering bör tydliggöras i lag •Riksbankens roll och ansvar för kontanttillgången i hela landet och kostnaderna för denna 8Vissa av remissvaren på kommitténs delbetänkande kan tolkas som att insättningar och uttag av kontanter på privata bankkonton borde vara ett statligt åtagande. Kommittén anser i stället att bankerna har ett ansvar för att deras kunder har rimlig tillgång till kontanttjänster. •innebörden av monopol på att ge ut sedlar och mynt utifrån det faktum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter har ersatts av framför allt olika former av elektro- niska transaktioner. Angående roll och ansvar för kontantförsörjningen, kon- tanthanteringen och kontanttillgången i samhället gjorde kommittén en analys i delbetänkandet och lämnade ett antal bedömningar.9 Där- emot lämnades inga förslag till ändringar av den nuvarande riksbanks- lagen. Det bedömdes mer lämpligt att ta upp dessa i samband med det förslag till ny riksbankslag som kommittén lämnar i detta slut- betänkande. I detta kapitel lämnar kommittén därför förslag till reglering av mål, uppgifter och befogenheter avseende kontanter i den nya riksbankslagen. Förslagen kompletterar den proposition som regeringen lämnade till som bygger på kommitténs delbetänkande när det gäller krav på kreditinstitut att tillhandahålla kontanttjänster (prop. 2019/20:23). Sammantaget inne- bär kommitténs förslag att , vissa större banker och ut- ländska kreditinstitut, samt och länsstyrel- serna alla på olika sätt ska bidra till att stärka förutsättningarna för kontantkedjan i dess olika delar. Syftet med förslagen är att säker- ställa en tryggad tillgång till kontanter i framöver och därigenom möjliggöra att och regeringen i demokra- tisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som ska tillhandahållas av . är av stor principiell betydelse då det rör statens framtida roll i betalningssystemet och på betalningsmark- naden. Kommittén bedömer, i linje med vad anför i sitt tillkännagivande till regeringen (bet. 2018/19:FiU44), att frågan om statens roll på betalningsmarknaden och i betalningssystemet bör ut- redas i särskild ordning. I en sådan utredning ingår frågan om kon- tanters roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv. 9Se kapitel 14 i SOU 2018:42, s. 215–224. Detta kapitel är strukturerat på följande sätt. I avsnitt 34.2 beskrivs gällande rätt avseende ansvar för kontantförsörjning och kontanthantering. Där avhandlas även kort kon- tantverksamhet i relation till institutionella oberoende. I avsnitt 34.3 föreslår kommittén ett mål för kontant- verksamhet. I avsnitt 34.4 lämnas förslag till de uppgifter Riksban- ken ska ha inom kontantverksamheten. De befogenheter föreslås tilldelas behandlas i avsnitt 34.5. Vissa ytterligare bestäm- melser i den nuvarande riksbankslagen avseende sedlar och mynt be- handlas i avsnitt 34.6. I avsnitt 34.7 beskrivs kontanters roll som lag- liga betalningsmedel, skälen till att ha ett lagligt betalningsmedel samt förslag till förtydliganden i lagstiftningen avseende sedlars och mynts ställning som lagliga betalningsmedel. Kapitlet avslutas med avsnitt 34.8 där kommittén anger några viktiga övergripande utgångs- punkter för den utredning som har givit regeringen till känna som sin mening att tillsätta (bet. 2018/19:FiU44). 34.2Riksbankens ansvar för kontanter Enligt 9 kap. 14 § regeringsformen har endast rätt att ge ut sedlar och mynt. Vidare ska enligt 5 kap. 3 § riks- bankslagen svara för landets försörjning med sedlar och mynt. Enligt förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen innebär den, enligt kommitténs bedömning att ska ansvara för dels kontant- försörjningen, i form av att producera, ge ut, lösa in och makulera sedlar och mynt, dels att driva depåverksamhet runtom i landet.10 ansåg i sitt betänkande Svensk kon- tanthantering (SOU 2014:61) att distributionen av sedlar och mynt generellt sett var att betrakta som en naturlig del av kontantförsörj- ningsuppdraget. Utredningen gjorde sin rättsliga bedömning utifrån förarbetsuttalanden till riksbankslagen där följande angavs: 10Se SOU 1986:22, s. 108 och 110. Se även kommitténs analys av gällande rätt i delbetänkandet SOU 2018:42, s. 69–71. När det gäller distributionen av sedlar och mynt skall allt- jämt ansvara för denna och det är som förut framhållits här som bankens kontorsnät har sin främsta uppgift.11 tolkade begreppet distribution rela- tivt brett och innefattade i detta begrepp flera olika tjänster inom kontanthanteringen såsom depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning till slutkunder på kontantmark- naden (såsom handeln, banker, ägare av uttagsautomater och post- kontor). Kommittén har dock valt att Inte inkludera distributionen i definitionen av kontantförsörjningen utan i stället definiera distri- butionen som en del av kontanthanteringen i samhället.12 Kommit- tén anser vidare att det enligt gällande rätt och mot bakgrund av hur verksamhet historiskt bedrivits inte är rimligt att ut- sträcka tolkningen av ansvar inom kontantdistributio- nen till att exempelvis innefatta kontanttransporter och försäljning av kontanter till slutkunder. Det är uppgifter som normalt bedrivits av privata företag, företrädelsevis s.k. värdetransportbolag.13 Efter- som distributionsansvaret enligt förarbetena till nuvarande riks- bankslag kopplas till det regionala kontorsnätet är det rimligare att anta att det i gällande rätt är depåverksamhet som avses. Mot bakgrund av de skilda slags uppgifter som ryms inom begrep- pet kontanthantering är det enligt kommittén vidare ändamålsenligt att dela upp kontanthanteringen i två olika delar. Den ena delen av kontanthanteringen är depåverksamheten (grossistledet) som avser lagring av kontanter, samt in- och utlämning till övriga aktörer på kontantmarknaden. Enligt kommitténs tolkning av den nuvarande riksbankslagens förarbeten bör depåverksamheten ses som Riksban- kens ansvar. Det är också den del av kontanthanteringen som histo- riskt främst har bedrivits av och som normalt är den verksamhet som andra centralbanker runtom i världen bedriver. Den andra delen av kontanthanteringen avser kontanttransporter, upp- räkningsverksamhet och försäljning till slutkund (detaljistledet i 11SOU 1986:22, s. 110. 12För definitioner av centrala begrepp, se SOU 2018:42, s. 59–62. 13Riksbanken erbjöd uppräkning av dagskassor, förpackning av sedlar, äkthetskontroll m.m. vid sidan av depåverksamheten. Detta ansågs dock alltmer pro- blematiskt och 1998 skiljdes den verksamheten från övriga uppgifter inom kontanthanteringen i ett separat bolag som hette . Det var verksamt . – 2004 bedrevs också ren värdetransportverksamhet i det av helägda bolaget i (se vidare kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 85–87). kontanthanteringen).14 Detta är verksamhet som såväl i som i jämförbara länder huvudsakligen bedrivits och drivs av privata ak- törer.15 bedömde, till skillnad från kom- mittén, att hade ett ansvar för alla delar av kontanthan- teringen, såväl grossistledet som detaljistledet, eftersom den gjorde en bred tolkning av begreppet distribution. Kontanthanteringsutred- ningens tolkning av hur långt distributionsansvar sträckte sig var dock att det endast var ett ansvar i snäv mening, dvs. att ett distributionsansvar endast uppstod om ingen annan distribuerar kontanter.16 Kommittén bedömde i sitt delbetänkande, mot bakgrund av gäll- ande rätt och förarbeten till riksbankslagen, att har ett ansvar för kontantförsörjningen i samhället genom att ge ut och makulera kontanter. Kommitténs tolkning av gällande rätt var vidare att , enligt den nuvarande riksbankslagen, har ett tydligt utpekat ansvar för en fungerande depåverksamhet i . Det föreligger dock inget egentligt ansvar, enligt gällande rätt, för Riks- bankens när det gäller den verksamhet som värdebolagen traditio- nellt bedrivit, dvs. uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning av kontanter till slutkund. Kommittén gjorde i sitt delbe- tänkande bedömningen att enligt gällande rätt bör anses ha ett ansvar för depåverksamheten i , vilket i sin tur utgör kontanthanteringens grossistled.17 Kommittén bedömde att detta an- svar föreligger trots de lagändringar som beslutades genom vilka fick möjlighet att utföra kontanförsörjningsupp- draget i samarbete med annan och möjlighet gavs att betala ränte- kostnadsersättning till privata depåägare som drev depåer.18 14Uppdelningen mellan grossistled och detaljistled i kontanthanteringen är hämtad från Riks- bankens framställning i 2004/05:RB3 En effektivare kontantdistributionsverksamhet. 15Se genomgång av kontantkedjan i andra länder i SOU 2014:61, s. 16Kontanthanteringsutredningen framhåller dock att det utifrån förarbetena är långt ifrån själv- klart att uppdraget angående distribution ska tolkas på det viset (SOU 2014:61, s. 165). 17För kommitténs definitioner av centrala begrepp, se SOU 2018:42, s. 59–62. 18SOU 2018:42, s. 70. 34.2.2Inget instruktionsförbud inom kontantverksamheten Inom uppgifter och befogenheter avseende kontanter omfattas inte av det unionsrättsliga instruktionsförbu- det för penningpolitiken och övriga ECBS-relaterade uppgifter (se av- snitt 12.6). Detta är något som även finansutskottet har påpekat (bet. 2003/04:23, s. 40).19 Detta faktum kan, enligt kommitténs be- dömning, underlätta samverkan med andra förvaltnings- myndigheter och regeringen vid utförande av de uppgifter inom kon- tantutgivningen och kontanthanteringen som föreslås få.20 Om skulle anse att det är nödvändigt att vidta extra- ordinära åtgärder avseende kontanter och dessa åtgärder inte fram- går av dess mandat, kan göra en framställning till riks- dagen. Denna utgångspunkt avseende förhållandet till inom kontantområdet ligger i linje med vad som angavs av finansut- skottet avseende verksamhet inom kontanthanteringen framförde att det faktum att ett privaträttsligt subjekt () skulle hantera Riks- bankens myndighetsuppgifter innehöll sådana offentligrättsliga aspek- ter att ett förslag med konsekvensbeskrivningar borde underställts prövning (bet. 2003/04:FiU23, s. 40–44). 34.3Målet för verksamhet avseende kontanter Kommitténs förslag: Målet för verksamhet avse- ende kontanter är att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela . 19Kontantutgivningen styrs numera av efterfrågan på kontanter och är inte en del av de pen- ningpolitiska instrumenten, som baseras på räntestyrning. Att kontantutgivningen inte är en del av penningpolitiken medför att den inte omfattas av instruktionsförbudet som regleras i 13 § första stycket regeringsformen och det oberoende för nationella centralbanker som följer av artikel 130 i EUF-fördraget (se även avsnitt 12.6). Inte heller sådana kontanthante- ringsfrågor som depåverksamhet, kontanttransporter etc. omfattas av instruktionsförbudet. 20Förvaltningsmyndigheter, inklusive , åtnjuter dock ett grundlagsfäst oberoende vid myndighetsutövning och tillämpning av lag enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Vissa av beslut i fråga om sedlar och mynt, särskilt vad gäller inlösen av sedlar och mynt, kan utgöra myndighetsutövning mot enskild och därför omfattas av bestämmelsen. föreslog att fortsatt skulle ha ansvar för kontantförsörjningen genom att ge ut sedlar och mynt. skulle också, enligt utredningens förslag, ges ett övergripande ansvar för kontanthanteringen i . Ansvaret för kontanthanteringen skulle, enligt utredningen, ses som en del av den övergripande uppgiften att främja ett effektivt och säkert betalnings- väsende (se 1 kap. 2 § tredje stycket riksbankslagen).21 Kommittén föreslår dock att begreppet betalningsväsende utmönstras ur riks- bankslagen (se avsnitt 13.1). Det innebär också att målet (eller upp- draget) att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende inte ingår i kommitténs förslag till ny riksbankslag.22 En annan utgångspunkt för kommittén är att upp- gifter även fortsättningsvis ska anges på ett uttömmande sätt. Riks- banken får således endast utföra sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från EU Kommittén föreslår att tilldelas mål, uppgifter och befogenheter inom sina olika verksamhetsområden (se avsnitt 13.4). I linje med denna övergripande inriktning föreslår kommittén att det i riks- bankslagen införs ett eget kapitel om mål, uppgifter och befogenheter avseende kontanter och andra betalningsmedel. Kommittén föreslår att målet för verksamhet avse- ende kontanter ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela . Att bidra innebär att Riks- banken när den utför sina uppgifter avseende kontanter behöver ana- lysera och väga in hur utförandet påverkar kontanthanteringen och tillgången till kontanttjänster och hur det bidrar till att kontantked- jan upprätthålls i hela . Att målet betonar tillgången till kon- tanter i hela pekar vidare på att särskild uppmärksamhet bör riktas mot förutsättningarna i områden där det är svårt att upprätt- hålla tillgången till kontanter på kommersiell grund, exempelvis i glesbygden i norra och och på vissa öar till vilka det saknas fast vägförbindelse. I förhållande till det mål (eller uppdrag) som har i den nuvarande riksbankslagen (att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende) innebär det föreslagna målet att en tydligare in- 21SOU 2014:61, s. 162–163. 22I förarbetena till nuvarande riksbankslag har bestämmelsen om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende beskrivits som ett uppdrag i stället för ett mål (prop. 1997/98:40 s. 54). Kommittén bedömer dock att detta uppdrag i allt väsentligt motsvarar ett mål för Riks- bankens verksamhet. riktning pekas ut för verksamhet avseende kontanter. Tillgången till kontanter som betalningsmedel i hela ska vägas in i verksamhet. I tolkning av den nuvarande riksbankslagen har det inte sällan framhållits att Riksban- ken varken kan eller ska särbehandla kontanter som betalningsmedel utan bara se dem utifrån deras övergripande roll i att främja ett effektivt och säkert betalningsväsende.23 Kommitténs utgångspunkt är dock, som också framgår av delbetänkandet, att åt- gärder ska bidra till att kontanternas ställning som betalningsmedel stärks i . Vidare har kommittén betonat att staten bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Tillgången till kontanter ska, åtmin- stone, upprätthållas till dess att samhället kan göra ett informerat och aktivt val i frågan om kontanternas roll som betalningsmedel i ett längre tidsperspektiv. Detta ställningstagande bör göras utifrån ett fullständigt beslutsunderlag.