sou · H7B350 · 2019-12-09 00:00:00 — Ett betyg kvarstår även om högskolan har beslutat att återkalla antagningen till en utbildning på grundnivå eller avancerad nivå till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Ett sådant återkallelsebeslut som avses i 6 kap. 24 a § får inte meddelas om examensbevis som avser utbildningen har utfärdats. för högskolan får följande beslut av en högskola överklagas: 1.beslut om anställning vid en högskola, med undantag av beslut om anställning som doktorand eller som lektor vid en befordran enligt 4 kap. 12 c §, 2.beslut enligt 4 kap. 13 § att avslå en ansökan om befordran, 3.beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå och beslut att inte göra undantag från behörighetsvillkoren i fall som avses i 7 kap. 3 § andra meningen eller 28 § andra stycket, 4.beslut om tillgodoräknande av utbildning eller yrkesverksamhet, 5.avslag på en students begäran om befrielse från ett obligatoriskt utbildningsmoment, 6.beslut att dra in resurser för en doktorands utbildning enligt 6 kap. 30 § och beslut att en doktorand inte ska få tillbaka resurserna enligt 6 kap. 31 §, 7. avslag på en students begäran 7. avslag på en students begäran att få examensbevis eller kursbevis, att få examensbevis eller kursbevis, som är antagen till utbildning på som är antagen till utbildning på anstånd med att påbörja studierna anstånd med att påbörja studierna eller att få fortsätta sina studier eller att få fortsätta sina studier efter studieuppehåll, och 9. återkallelsebeslut som avses i 6 kap. 24 a §. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet. 1Senaste lydelse 2017:844. 2 Vårt uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bedöma om vissa åtgärder bör vidtas i syfte att förhindra fusk vid högskoleprovet och bl.a. ta ställning till om kroppsvisitation i syfte att förhindra användningen av otillåtna hjälpmedel är en godtagbar begränsning av regeringsformens skydd mot kroppsvisitation (dir. 2018:91). Våra slutsatser och förslag i denna del av uppdraget redovisas i delbetänkandet Kontroller vid högskoleprovet – ett lagförslag om åtgärder mot fusk (SOU 2019:37). Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får ändras till den enskildes nackdel om felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter (37 § förvaltningslagen [2017:900]), FL. Universitet och högskolor har med stöd av denna bestämmelse återkallat beslut om antagning till högskoleutbildning till följd av att personer som beslutet rör har fuskat vid högskoleprovet och antagits till utbildningen på grund av det felaktiga provresultatet. Det är dock oklart om ett antagningsbeslut som återkallas på grund av att parten lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter också ska leda till att godkänt betyg på en högskolekurs som ger högskolepoäng ska återkallas. Vi har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att ta ställning till om återkallande av ett gynnande förvaltningsbeslut om antagning till högskoleutbildning på grund av att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter också ska leda till att godkänt betyg på en högskolekurs återkallas (dir. 2019:11). Vidare ska vi lämna nödvändiga författningsförslag. Det står oss också fritt att ta upp anslutande frågor, om vibedömer att de behöver utredas för att vi ska kunna fullgöra vårt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Vårt uppdrag och arbete Regeringens direktiv (dir. 2018:91 och dir. 2019:11) finns inlagda i betänkandet som bilagor. I utredningens tilläggsdirektiv nämns endast fall då universitet och högskolor har återkallat beslut om antagning till högskoleutbildning till följd av att personer som beslutet rör har fuskat vid högskoleprovet och antagits till utbildningen på grund av det felaktiga provresultatet. Vi har dock inte funnit några skäl att i betygsfrågan särbehandla de fall som rör antagning på grundval av ”fuskresultat” på högskoleprovet från andra fall då en person antagits till en kurs eller utbildning på högskolan med stöd av vilseledande eller felaktiga uppgifter. Vår läsning av utredningens tilläggsdirektiv är därför att uppdraget avseende återkallande av betygsbeslut rimligen inte bara omfattar felaktig antagning på grund av att den som antagits fuskat på högskoleprovet, utan att det avser alla typer av vilseledande eller ”fusk” vid antagningen, t.ex. även då en student åberopar förfalskade eller modifierade betyg eller intyg. Vi bedömer att vårt uppdrag är begränsat till vad som ska gälla i betygsfrågan när det beslutas om återkallelse av antagning till utbildning på grund- eller avancerad nivå. Det faller alltså utanför vårt uppdrag att ta ställning till om betygsbeslut ska återkallas vid återkallande av antagning till utbildning på forskarnivå. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med sammanträden och andra kontakter med utredningens experter samt andra berörda. Vi har till vår hjälp haft experter från , , (), Universitets- och högskolerådet (UHR), , och . Vi har haft två sammanträden med expertgruppen för arbetet med detta slutbetänkande. I arbetets inledningsskede skickade vi ut en förfrågan med önskemål om synpunkter och underlag till ett antal av landets universitet och högskolor. Vi har också samrått med (). Vårt uppdrag och arbete Betänkandet inleds med en redogörelse för varför rättsläget vad gäller betygsfrågan vid återkallad antagning kan betecknas som oklart. I det kapitlet redovisas kortfattat bl.a. gällande rätt, UKÄ:s riktlinjer1 och olika alternativa synsätt i frågan om återkallande av betygsbeslut vid återkallande av ett antagningsbeslut (kapitel 3). En sammanfattande redogörelse för vår förfrågan och de svar som kommit in från universitet och högskolor finns i kapitel 4. I kapitel 5 redogör vi för olika tänkbara argument för och emot att betygsbeslut ska kunna återkallas i de fall antagningsbeslutet återkallas samt redovisar våra överväganden och bedömning i denna huvudfråga. I det efterföljande kapitlet, kapitel 6, överväger vi andra förslag på åtgärder och föreslår viss författningsreglering. Förslag om ikraftträdande och övergångsbestämmelser finns i kapitel 7. I kapitel 8 behandlar vi konsekvenserna av vår bedömning i huvudfrågan och våra förslag. 1Rättssäker examination, en vägledning från , tredje upplagan, s. 84 och 85. 3 Ett oklart rättsläge? 3.1Kort om lärosäten och högre utbildning 3.1.1Statliga universitet och högskolor De flesta svenska universitet och högskolor är statliga, vilket innebär att de är förvaltningsmyndigheter under regeringen. För förvaltningsmyndigheter gäller generellt vissa grundläggande rättssäkerhetsprinciper, bl.a. den s.k. objektivitets- och likhetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF). Enligt bestämmelsen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Vidare är reglerna om allmänna handlingars offentlighet direkt tillämpliga på statliga universitet och högskolor.1 De statliga universitetens och högskolornas verksamhet regleras av högskolelagen (1992:1434, HL) och högskoleförordningen (1993:100, HF). För verksamheten gäller därutöver andra författningar som reglerar myndigheternas verksamhet och arbetsformer generellt, såsom förvaltningslagen (2017:900, FL), myndighetsförordningen (2007:515) och avgiftsförordningen (1992:191). Det innebär bl.a. att de statliga lärosätena är skyldiga att följa förvaltningslagens grundläggande principer för god förvaltning, såsom legalitet, objektivitet och proportionalitet.2 Andra bestämmelser i förvaltningslagen som gäller för statliga lärosäten i de fall det inte finns specialreglering, och som är av betydelse för den enskildes rättssäkerhet, är exempelvis reglerna om handläggning av ärenden, partsinsyn, jäv och överklagande.3 1Se 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). 25 § FL. 39, 10,16 samt 40–48 §§ FL. Ett oklart rättsläge? De statliga lärosätena är underkastade kontroll genom tillsyn av (), men i likhet med andra statliga myndigheter också av ombudsmän (), Justitiekanslern (), och de övriga ombudsmannaorganen. Vidare kan i vissa fall beslut av ett statligt lärosäte överklagas hos allmänna förvaltningsdomstolar eller, i vissa angivna fall, hos ().4 3.1.2Tillträde till utbildning, studenter, studieregister m.m. De övergripande principerna om tillträde till högskoleutbildning vid statliga lärosäten finns i högskolelagen och kompletteras av närmare bestämmelser i högskoleförordningen och i föreskrifter från Universitets- och högskolerådet (UHR). Antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå ska avse en kurs eller ett utbildningsprogram. För antagning krävs som huvudregel grundläggande behörighet och ibland även särskild behörighet. Behörighetskraven är preciserade på visst sätt i högskoleförordningen. Frågor om antagning avgörs av högskolan.5 Om inte alla behöriga sökande till en högskoleutbildning kan tas emot, ska ett urval av de sökande göras.6 Urvalsgrunder är betyg, resultat från högskoleprovet och urvalsgrunder som en högskola själv inom vissa ramar får bestämma. Huvudregeln när det gäller hur platserna till en utbildning på grundnivå ska fördelas är att minst en tredjedel ska fördelas på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av de av högskolan bestämda urvalsgrunderna. För utbildning på avancerad nivå och på forskarnivå finns andra bestämmelser. Det finns inga särskilda bestämmelser om rättelse, omprövning eller återkallelse av antagningsbeslut. Omfattningen av utbildningen anges i högskolepoäng.7 Heltidsstudier under en termin motsvarar 30 högskolepoäng. All utbildning på grundnivå och avancerad nivå sker i form av kurser, 4Se 12 kap. HF. 57 kap. 1–4 §§ HF 64 kap. 3 § HL. 76 kap. 2 § HF. Ett oklart rättsläge? vilka kan sammanföras till utbildningsprogram.8 Betyg på en kurs beslutas genom en av högskolan särskilt utsedd lärare (examinator).9 Vid godkänd kurs har studenten rätt att få ett kursbevis.10 Betyg kan i vissa fall rättas eller omprövas, se vidare avsnitt 3.2.3. Det finns inga särskilda bestämmelser om återkallelse av betyg. I högskoleförordningen finns bestämmelser om vilka examina som får avläggas och om tillstånd att utfärda examina. En student som uppfyller fordringarna för en examen ska på begäran få examensbevis av högskolan.11 Med student avses enligt högskoleförordningen den som är antagen till och bedriver högskolestudier.12 och högskola ska dokumentera uppgifter om studenter samt föra ett studieregister. Uppgifterna i registret ska anges individuellt för varje student.13 Lärosätet ska i studieregistret bl.a. ange antagning, deltagande i utbildning och prov, studieresultat, betyg, tillgodoräknad utbildning eller annan tillgodoräknad verksamhet och examen. De flesta universitet och högskolor använder Ladok för registrering av uppgifter om studenter.14 Ladok är ett nationellt system för studieadministration som ägs av högskolorna tillsammans genom ett konsortium. ingår 37 lärosäten och () i konsortiet. eller högskola äger och ansvarar för innehållet i sitt eget studieregister, men utvecklingen av systemet sker gemensamt för alla lärosäten. I Ladok registreras information om studenterna, såsom antagning, närvaro, betyg, resultat samt utfärdande av examina. Registreringen avser alla utbildningsnivåer dvs. grund-, avancerad och forskarnivå. Ladok innehåller uppgifter om cirka 3,2 miljoner studenter. Ladok har många olika grupper av användare inom ett lärosäte. Studenterna kan begära intyg och studiemeritförteckningar samt ta del av sina studieresultat i Ladok. Lärosätenas styrelser och förvaltningar använder systemet vid antagning, för att utfärda examina samt planera och följa upp verksamheten. Institutionerna (eller mot- 86 kap. 13 § HF. 96 kap. 18 § HF. 106 kap. 20 § HF. 116 kap. 9 § HF. 121 kap. 4 § HF. 132 kap. 1 § förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. 14Informationen i detta avsnitt är hämtad från . Ett oklart rättsläge? svarande) använder uppgifterna i Ladok för att registrera resultat på kurser, planera kursutbud, göra uppföljningar och ge studievägledning. För fakultetsnämnderna (eller motsvarande) ger uppgifter i Ladok stöd vid olika studieadministrativa beslut, exempelvis tillgodoräknande av kurser, beviljande av studieuppehåll samt uppföljning och planering. Lärosätena ansvarar för utbyte av information till andra myndigheter på högskoleområdet. Från Ladok lämnas t.ex. uppgifter till CSN som behövs för prövning av beviljande av studiemedel. Lärosätena lämnat uppgifter till Universitets- och högskolerådet (UHR) som behövs för behörighets- och meritvärdering i samband med ansökan och antagning till högskoleutbildning. UHR rapporterar sedan tillbaka till lärosätena vilka som antagits till olika utbildningar. Lärosätena är skyldiga att rapportera vissa uppgifter om studenter ur studieregistret till (). Uppgifterna används av SCB som underlag för att framställa officiell statistik över utbildningen vid landets lärosäten.15 Lärosätena hämtar också uppgifter om studenter ur Ladok för att använda vid t.ex. intern statistik och för beslut om resurstilldelning. Offentlig förvaltning kan bedrivas även av andra än statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Stöd för detta finns i 12 kap. 4 § RF, enligt vilken förvaltningsuppgifter kan överlämnas till juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighetsutövning ska det ske med stöd av lag. Enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina kan enskilda utbildningsanordnare få tillstånd att utfärda statligt reglerade examina. Sådant tillstånd lämnas av regeringen.16 En enskild utbildningsanordnare kan vara exempelvis en stiftelse, en förening eller ett företag. Det finns ett femtontal enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina.17 Exempel på sådana utbildningsanordnare är , samt i . 15Vilka uppgifter som ska rapporteras framgår av 3 kap. förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. 165 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. 17SOU 2019:6 s. 93. Ett oklart rättsläge? Enligt 2 § lagen om tillstånd att utfärda vissa examina ska utbildningen hos den enskilda utbildningsanordnaren bedrivas så att den uppfyller de krav som ställs på utbildning i 1 kap. högskolelagen. Av detta följer att de enskilda utbildningsanordnarna ska beakta bl.a. kraven på att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet, att värna om vetenskapens trovärdighet och god forskningssed, ett effektivt resursutnyttjande, studentinflytande och jämställdhet och att aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan, för att nämna några exempel. I övrigt gäller inte högskolelagen för dessa utbildningsanordnare. Avseende examen som tillståndet avser ska utbildningen svara mot de särskilda krav som gäller för denna examen vid de universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (bilaga 2 till högskoleförordningen, examensordningen).18 Tillståndet kan enligt 7 § återkallas, om de krav som uppställs i lagen inte uppfylls. Övriga delar av högskoleförordningen gäller inte för enskilda utbildningsanordnare. Enligt 1 § förordningen (2012:810) med instruktion för ansvarar ämbetet bl.a. för tillsyn av enskilda utbildningsanordnare enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina och enskilda anordnare av utbildning på högskolenivå som får statsbidrag. Ämbetets tillsyn är dock begränsad till frågor som har reglerats i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina och de författningar den lagen hänvisar till.19 Sammanfattningsvis kan konstateras att de grundläggande rättssäkerhetsprinciper som kommer till uttryck i förvaltningslagen och annan lagstiftning som gäller generellt för förvaltningsmyndigheterna inte gäller för en enskild utbildningsanordnare, i de fall det inte är särskilt reglerat. Vidare gäller endast de bestämmelser i högskolelagen och högskoleförordningen som anges i lagen om tillstånd att utfärda vissa examina. För enskilda utbildningsanordnare saknas exempelvis preciserade bestämmelser om antagningsförfarande, examination, studieadministration, tillgodoräknande av tidigare utbildning och verksamhet, disciplinära åtgärder och avskiljande. Krav på bl.a. student- 18En sammanställning av regleringen av enskilda utbildningsanordnare finns i 2008:37 Rättssäkerheten för studenter hos enskilda utbildningsanordnare med examensrätt s. 13 f. 19www.uka.se/studentratt-tillsyn/lagar-regler-som-styr-hogskolan/enskilda- utbildningsanordnare.html . Ett oklart rättsläge? inflytande och skyldighet att inrätta disciplinnämnder regleras i vissa fall i beslut och avtal mellan regeringen och enskilda utbildningsanordnare. I de flesta fall har lärosätena också på eget initiativ inrättat disciplinnämnder och skapat ordningar som har som syfte att värna om studenternas rättssäkerhet. För vår del får förekomsten av enskilda utbildningsanordnare betydelse i de fall vi kommer fram till att betygsbeslut bör kunna återkallas vid återkallande av antagningsbeslut. Vi måste i sådana fall ta ställning till om denna regel ska utsträckas till att gälla även för enskilda utbildningsanordnare och hur det i så fall bör regleras. Enligt 6 kap. 18 § HF ska betyg sättas på genomgången kurs, om inte högskolan föreskriver något annat. Betyget ska beslutas av en av högskolan särskilt utsedd lärare, examinatorn. Generellt om begreppet ärende Förvaltningslagen gäller för handläggning av ärenden hos bl.a. förvaltningsmyndigheterna.20 Förvaltningslagen är dock bara subsidiärt tillämplig, vilket innebär att om någon annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, ska den bestämmelsen tillämpas.21 Utöver befintliga specialförfattningar ska statliga universitet och högskolor alltså tillämpa förvaltningslagen. Uttrycket ärende är centralt i förvaltningsrätten, eftersom det bestämmer förvaltningslagens tillämpningsområde. Begreppet definieras dock inte i förvaltningslagen. Kännetecknande för vad som utgör ett ärende är, enligt förarbetena till förvaltningslagen, att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet.22 Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. 201 § FL. Lagen gäller också vid handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. 214 § FL. 2016/17:180 s. 286. Ett oklart rättsläge? Enligt förarbetena till förvaltningslagen innefattar uttrycket handläggning alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas.23 Begreppet ärende förtydligas ofta genom en jämförelse mellan myndigheternas ärendehandläggning och annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande. En principiell skillnad mellan de båda typerna av åtgärder är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd.24 I förarbetena anges undervisning som exempel på en myndighets faktiska handlande, medan betygssättning anges som ett exempel på verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende. Förvaltningslagen är alltså tillämplig vid de statliga lärosätenas handläggning av betygsärenden. Det innebär att det är av betydelse när ett ärende ska anses ha inletts, eftersom det avgör om lagen är tillämplig eller inte. I förarbetena till förvaltningslagen diskuteras frågan om när ett ärende ska anses påbörjat. Det konstateras att i de fall någon utomstående, en enskild fysisk eller juridisk person eller någon annan myndighet, tar initiativ till att en myndighet ska inleda ett förfarande är det ofta ganska lätt att avgöra när handläggningen av ärendet påbörjas.25 Det kan vara svårare att bedöma om ett ärende inletts om myndigheten själv tar initiativ till handläggningen, t.ex. vid tillsyns- och inspektionsverksamhet. Ett gemensamt drag för sådana ärenden är dock att myndigheten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av prövning av den fråga som aktualiserats. Ställningstagandet görs i ett beslut. För att veta om ett ärende har påbörjats vid en myndighet är det alltså, enligt förarbetena, av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handläggningen genom ett beslut samt att kunna avgöra när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende. 2016/17:180 s. 286. 2016/17:180 s. 24. 2016/17:180 s. 24. Ett oklart rättsläge? I denna framställning kan det vara av intresse att beröra när ett betygsärende ska anses påbörjat, och när förvaltningslagens bestämmelser därmed blir tillämpliga. I UKÄ:s promemoria Rättssäker examination diskuteras frågan när ett betygsärende ska anses initierat hos ett lärosäte.26 UKÄ framhåller att det är relevant att vid denna bedömning beakta hur en student i normalfallet får betyg på en kurs. Utbildningen på grundnivå och avancerad nivå bedrivs i form av kurser, som studenterna antas till. Vid kursstart registreras studenten på kursen. Under kursens examinerande moment bedöms studentens prestationer av examinatorn i enlighet med kursplanens föreskrifter. Detta kan ske på en rad olika sätt, t.ex. genom skriftlig tentamen vid kursens slut eller löpande examinationsmoment och andra examinationsformer under kursens gång. UKÄ konstaterar att många förvaltningsärenden inleds genom att en enskild person lämnar in en ansökan. I detta specifika fall ansöker studenten dock inte om att examineras. Det innebär, enligt UKÄ, att någon annan åtgärd bör betraktas som initieringen av betygsärendet. UKÄ anger tre alternativa åtgärder som skulle kunna betraktas som betygsärendets början: 1) antagningen av studenten till kursen, 2)registreringen av studenten på kursen eller 3) studentens deltagande i kursens första examinationsmoment. Eftersom det inte finns anledning att påbörja ett betygsärende innan det står klart att studenten avser att delta vid ett visst kurstillfälle bör, enligt UKÄ, antagningen av studenten inte vara den avgörande åtgärden. Registreringen på kursen anses vara ett säkrare tecken på att studenten verkligen avser att delta i kursen. Säkrast är att studenten har visat sin vilja genom att delta i det första examinationsmomentet. En invändning mot att anse att denna åtgärd påbörjar betygsärendet är att studenten då inte skulle kunna åberopa vissa regler i förvaltningslagen , t.ex. möjligheten att begära en teckentolk enligt 13 § FL eller hävda att examinatorn ska bytas ut på grund av jäv enligt 16 § FL. Sammantaget talar detta, enligt UKÄ, för att ett betygsärende enligt förvaltningslagens regler bör anses starta med registreringen av studenten på kursen. Enligt UKÄ råder det på 26Rättssäker examination, en vägledning från , tredje upplagan, s. 24 f. Ett oklart rättsläge? högskoleområdet i stort sett konsensus om denna slutsats, dvs. att ett betygsärende initieras genom att studenten registreras på kursen. Som framgår av förvaltningslagens förarbeten finns det inte någon helt invändningsfri definition av begreppet beslut.27 Det konstateras dock att ett beslut regelmässigt innefattar ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation. En myndighets beslut överklagas enligt huvudregeln i 40 § FL till förvaltningsdomstol.