sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — och Rådets Förordning (EU) 2015/2120 av om åtgärder rörande en öppen internetanslut- ning och om ändring av direktiv /22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommu- nikationsnät och kommunikationstjänster och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen (Roaming-för- ordningen) reglerar bland annat skydd för öppen internetanslutning. Genom förordningen ges slutanvändare rätt att via sin internet- 2014/15:1 utg. omr. 17, bet. 2014/15:KrU6, rskr. 2014/15:96. 29SOU 2018:50 s. 26 f. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle anslutningstjänst ha tillgång till och distribuera information och inne- håll, använda och tillhandahålla applikationer och tjänster och an- vända terminalutrustning efter eget val, oavsett var slutanvändaren eller leverantören befinner sig och oavsett informationens, inne- hållets, applikationens eller tjänstens lokalisering, ursprung eller destination. Ett villkor om förmedling av public service-innehåll på- verkar inte denna rätt. Leverantörer av internetanslutningstjänster ska enligt Roaming- förordningen behandla all trafik likvärdigt, utan diskriminering, be- gränsningar eller störanden, och oberoende av sändare och mottagare, det innehåll användarna tar del av eller distribuerar, de applikationer eller tjänster som används eller tillhandahålls eller den terminalutrust- ning som används. Ett villkor om förmedling av public service-inne- håll innebär inte heller att public service-innehållet inte ska behand- las likvärdigt i leverantörens kommunikationsnät. Det handlar alltså inte om att ge visst innehåll prioritet i befintliga kommunikations- nät. Även om ett sådant villkor inte i sig hindrar överenskommelser mellan leverantörer av internetanslutningstjänster och slutanvändare om till exempel pris, datavolymer eller datahastigheter enligt arti- kel 3.2 i Roaming-förordningen kan det emellertid innebära att ett eventuellt avtal med en slutanvändare om tillgängliga datavolymer inte kan tillämpas avseende public service-innehåll, men det är i sig inte en trafikstyrningsåtgärd. Det handlar således inte om att blockera, sakta ned, ändra, begränsa, störa, försämra eller diskriminera speci- fikt innehåll, specifika applikationer eller tjänster eller specifika kate- gorier av dessa utan om att förmedla visst innehåll. Ett villkor om förmedling av public service-innehåll påverkar således inte denna be- stämmelse i Roaming-förordningen. Förvaltningsrätten i har bedömt att trafikstyrningsåtgärder i form av att slutanvändare endast ges tillgång till vissa applikationer och tjänster på internet men hindras från att få tillgång till övriga är att inte behandla trafiken lika.30 Skillnaden mot denna situation är dels att trafikstyrningen i målet handlade om blockering och tillgång till vissa tjänster grundat på kommersiella överväganden dels att klaganden hade rättslig rådig- het över trafikstyrningsåtgärden. Om ett villkor att förmedla public service-innehåll ändå skulle ses som en sådan trafikstyrningsåtgärd får sådana åtgärder tillämpas så länge det är nödvändigt för att följa unionens lagstiftningsakter eller 30Förvaltningsrättens i dom i mål 4207-17, . En spektrumförvaltning för framtidens samhälle med unionsrätten förenlig nationell lagstiftning som leverantören av internetanslutningstjänster omfattas av, eller åtgärder som är fören- liga med unionsrätten som ger verkan åt sådana unionslagstiftnings- akter eller nationell lagstiftning, inklusive rättsliga avgöranden eller beslut från myndigheter med relevanta befogenheter. Som angetts ovan är villkor om förmedling av public service-innehåll förenligt med EU-direktivet och därmed med unionsrätten förenlig lagstift- ning. Sammantaget bedömer utredningen att införa en möjlighet att ställa villkor om förmedling av public service-innehåll är förenligt med . Villkor om förmedling av public service-innehåll utgör inget nytt upphovsrättsligt förfogande Av 42 f § upphovsrättslagen (1960:729) (URL) framgår att var och en har rätt att till allmänheten trådlöst eller genom kabel och oförändrat återutsända (vidaresända) verk som ingår i en trådlös ljudradio- eller televisionsutsändning, om avtalslicens gäller enligt 42 a § URL och att detta inte gäller verk till vilka rättigheterna till vidaresändning innehas av det radio- eller televisionsföretag som sänder ut den ursprungliga sändningen. En förutsättning för denna bestämmelse är att återutsändningen sker och oförändrat. Ingen tidsförskjutning får ske och omredigeringar eller förändringar av verket får inte äga rum och bestämmelsen gäller bara när verket har sänts ut trådlöst i radio eller television. Kravet att den radio- eller tv-utsändning som vidaresänds ska vara trådlös innebär att utsänd- ningen ska ankomma till vidaresändaren i form av radiovågor i luften. Kabelspridning av ursprungliga radio- eller tv-utsändningar som sker via tråd eller kabel faller utanför bestämmelsen.31 Det relevanta upphovsrättsliga förfogandet innebär således den överföring till allmänheten som regleras i 2 § tredje stycket första punkten URL. Det får därmed förutsättas att public service-före- tagen har klarerat alla relevanta upphovsrättsliga förfoganden. Det innebär med andra ord att den operatör som förmedlar public service- innehåll enligt eventuella villkor för tillståndet att använda radio- sändare inte har ansvar för de upphovsrättsliga förfogandena som detta villkor innebär. 1985/86:146, om vidaresändning av radio- och TV-program, s. 30 f. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Förslag: Den svenska radiospektrumförvaltningen ska digitaliseras. Skäl för förslaget: sköts spektrumförvaltningen till stor del genom hantering av ansökningar och tillstånd. Beviljade till- stånd förs manuellt in i databasen med radiotillstånd. De it-stöd och radioplaneringsverktyg som myndigheten använder är till stor del föråldrade och inte anpassade till en situation med kraftigt ökad an- vändning av radiosändare och delning av frekvenser. har fastslagit att offentlig förvaltning ska vara innovativ, samverkande, effektiv och rättssäker. Den ska ha en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och på så sätt bidra till utveckling och ett effektivt EU-arbete.32 kan det förväntas att databaser kan ge möjligheter till en mer dynamisk användning av frekvens- resurserna, vilket kan bidra till en effektivare frekvensanvändning. Detta kräver dock it-stöd. Det är inte otänkbart att it-stöd för radio- planering och tillståndsgivning kan medge att en stor del av radioplanering och tillståndsgivning blir automatiserad i fram- tiden. Detta kan också medföra ett minskat beroende av internatio- nell harmonisering och begränsande frekvensbandsspecifika regler eftersom radioplaneringen kan beräknas på faktiska förutsättningar för en enskild radiosändare på en viss plats i stället för genom gene- raliserade antaganden. Genom att digitalisera den svenska radio- spektrumförvaltningen kan myndigheten ta ytterligare ett steg för att effektivisera radiofrekvensanvändningen i . En digitalise- rad spektrumförvaltning gör arbetet effektivare och mer rättssäkert jämfört med den hantering som görs . En digitaliserad spektrumförvaltning kan göra att tillståndsprocessen blir snabbare och bidra till att det blir enklare för enskilda och företag att söka tillstånd för den radioanvändning som de har behov av. Det innebär att det blir möjligt för tillståndsmyndigheten att tillhandahålla öppen, aktuell och korrekt information av spektrumanvändningen i hela där så är önskvärt, vilket kan bidra till utvecklingen av innovativa tjänster som drar nytta av denna information. Det kan också bidra 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle till utveckling av radioutrustning som till exempel skulle kunna an- vända tillgänglig information i systemet för att optimera sin funk- tionalitet. Om förslaget inte genomförs kommer de positiva effekterna att utebli. 8Förstärkning för nationella säkerhetsintressen Av nationella säkerhetsstrategi1 framgår bland annat att de interna och externa hot som samhället möter är mer komplexa . Ett fundamentalt mål för arbetet med säkerhet är att värna invånarnas liv och hälsa. Skyddet av invånarnas trygghet och säkerhet är tätt sammankopplat med skyddet av viktiga samhälls- funktioner och grundläggande värden. De samhällsfunktioner som är mest centrala att upprätthålla är de som uppfyller grundläggande mänskliga behov och säkrar samhällets fortlevnad. Den militära säker- hetspolitiska situationen i och i vårt närområde har försäm- rats. Kriser eller incidenter som även inbegriper militära maktmedel kan uppstå och militära angreppshot kan aldrig uteslutas. Vad gäller hot mot infrastruktur kan särskilt nämnas störningar i och bortfall av viktiga stödsystem, exempelvis informations- och kommunikations- system och kontrollcentraler. Utredningen lämnar i detta avsnitt sex förslag och en bedömning som syftar till att stärka nationella säkerhetsintressen. De sex förslagen syftar till att tillämpas i fredstid även om det i viss ut- sträckning även kan ha betydelse för en krigssituation eller liknande, den sjunde bedömningen syftar till att vidta åtgärder för att säker- ställa Försvarsmaktens tillgång till radiofrekvenser i händelse av krig eller krigsfara. Förslagen innebär bland annat att radiofrekvenser till försvar och brottsbekämpning samt nationella gemensamma kom- munikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar säkerställs, att det införs möjlighet att ställa villkor med anledning av säkerhet vid tillståndsgivning, att det införs möjlighet att återkalla 1Nationell säkerhetsstrategi, Statsrådsberedningen 2017. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen och förhindra överlåtelse av tillstånd att använda radiosändare om radioanvändningen kan antas vålla fara för säkerhet, att mobil- operatörer ska kunna erbjuda prioritetsfunktioner samt att regeringen förbereder föreskrifter om elektroniska kommunikationstjänster i händelse av krig eller krigsfara. 8.2Radiofrekvenser till försvar och brottsbekämpning säkerställs Förslag: Förstärk , Säkerhetspolisens och För- svarsmaktens ställning vid tilldelning av radiofrekvenser genom att införa en samrådsskyldighet. Säkerställ att säkerhet och uppgiften att försvara ges en särställning och särskild tyngd vid tilldelning av radiofrekven- ser till Försvarsmakten, och . Säkerställ att brottsbekämpning, allmän ordning och säkerhet ges en särställning och särskild tyngd vid tilldelning av radiofrekvenser till och Säkerhetspolisen. Skäl för förslagen: Gällande lagstiftning kan uppfattas som att , Säkerhetspolisen och Försvarsmakten endast har ställning som remissinstans vid tilldelningar av frekvenser till dessa myndigheter. För att säkerställa att frekvenser tilldelas till dessa myndigheters och andra försvarsmyndigheters behov i fredstid och för att kunna utföra sina uppgifter behöver myndigheternas ställning i processen förstärkas. För att tillståndsmyndigheten ska kunna säkerställa aktuella myndigheters frekvensbehov i fredstid behövs en öppen och ömsesidig dialog föras mellan myndigheterna så att alla behov kan säkerställas utifrån de förutsättningar som föreligger in- för varje enskild tilldelning av radiofrekvenser. Det finns även behov av att tydliggöra att säkerhet, uppgiften att försvara samt allmän ordning och säkerhet har en särställning vid tilldelning av radiofrekvenser. Bakgrunden till regeln är den stora betydelse som tillgången till radio har för försvaret och intresset av att försvarets behov tillgodoses.2 Det handlar således om ett grundläggande sam- hällsintresse och inte om ett särintresse bland andra. 2SOU 1991:107, Lag om radiokommunikation m.m., s. 96. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen att någon myndighet är missnöjd över tillståndsmyndighetens beslut och vill få frågan prövad i domstol behöver det även finnas en mate- riell regel att tillämpa. Möjligheten att pröva frågan i domstol finns redan enligt gällande regelverk men det finns ingen materiell regel för domstolen att i sådana fall förhålla sig till. Därför behöver det också införas ett rekvisit om att tillståndsmyndigheten ska ta sär- skild hänsyn till säkerhet och uppgiften att försvara . Dessa uppgifter följer av riksdags- och regeringsbeslut och framgår bland annat av myndigheternas instruktioner. Tilldelat frekvensutrymme utan tillstånd Av de myndigheter som är undantagna från tillståndsplikt är det endast Försvarsmakten som har sökt och tilldelats frekvensutrymme i enlighet med 3 kap. 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunika- tion (LEK). har ett antal radiosändartillstånd som myndigheten har ansökt om med stöd av 3 kap. 1 § LEK. Försvars- makten har en omfattande radioanvändning. Många av de sätt att använda radio som förekommer inom civil verksamhet finns också inom Försvarsmakten. Radio används av Försvarsmakten för många olika system och plattformar, till exempel talkommunikation mellan mobila enheter, sjö- och flygradio, sensorer, radarstationer på marken, till sjöss och i luften, styrsystem för robotar och andra vapensystem och radiolänkar för Försvarsmaktens telenät med mera. Tillgången till radiofrekvenser i fredstid för olika användningsområden är så- ledes av stor betydelse för Försvarsmaktens möjligheter att utföra sina uppgifter och är därmed ett grundläggande samhällsintresse. Försvarsmaktens radioanvändning är ytterst skyddsvärd med tanke på säkerhet och omfattas av försvarssekretess. Tillstånds- myndighetens beslut om frekvensupplåtelse för försvarsmyndig- heterna gäller för frekvensanvändning i fredstid. Regeringen får meddela föreskrifter om försvarsmyndigheternas krigstida frekvens- användning, se utredningens bedömning i avsnitt 8.6. För att mate- riel och handhavande ska fungera i en krigssituation måste försvars- myndigheterna emellertid ha möjligheter att öva i fredstid. Därför förbehålls även i fredstid betydande frekvensutrymme för Försvars- makten. Försvarsmakten har efter tilldelning exklusiv tillgång till av frekvenserna i frekvensområdet till Förstärkning för nationella säkerhetsintressen 23,6 GHz.3 Utöver detta kan det konstateras att av fre- kvensområdet är möjligt att dela mellan Försvarsmakten och civil användning. Dagens tilldelningsprocess för tilldelning av frekvensutrymme med undantag från tillståndsplikt Av förarbetena till nu gällande lagstiftning framgår att det ankommer på tillståndsmyndigheten efter att ha hört Försvarsmakten (överbefäl- havaren pekas ut i den tidigare lagen på området, lagen [1993:599] om radiokommunikation) att bilda sig en uppfattning om omfattningen av Försvarsmaktens fredstida frekvensbehov. Det system som tilläm- pas innebär en relativt detaljerad överenskommelse om användningen av de olika frekvensbanden. Detta bidrar till att tillståndsmyndigheten får ett tillräckligt underlag för sina bedömningar av hur Försvars- maktens behov ska realiseras. Samrådet mellan tillståndsmyndigheten och Försvarsmakten sker kontinuerligt efter behov.4 tar tillståndsmyndigheten fram en så kallad frekvensupp- låtelseplan, efter hörande av Försvarsmakten. I praktiken har till- ståndsmyndigheten och Försvarsmakten träffats i en serie möten i arbetet med revideringen, och tillsammans bedömt hur Försvars- maktens frekvensbehov kan tillgodoses, innan tillståndsmyndigheten fattat beslut om frekvensupplåtelseplanen. Frekvensupplåtelseplanen för Försvarsmakten omfattar ett frekvensområde från till 23,6 GHz och innehåller de av Försvarsmakten disponibla frekvens- banden. målsättning är att revidera frekvens- upplåtelseplanen med ett till mellanrum. Revideringarna styrs av internationella överenskommelser, nationell utveckling och För- svarsmaktens samt andra användares behov av frekvenser. De styrande faktorerna för revideringarna har varit Försvarsmaktens behov av harmonisering med , resultatet av den inom Internationella teleunionen (ITU) återkommande internationella världsradiokonferensen (WRC) samt andra användares behov av fre- kvensutrymme. Mellan revideringarna fattar tillståndsmyndigheten 3PTS-ER 2007:24, Analys av effektiviteten i frekvensanvändningen mellan tillståndshavare som betalar avgifter för sitt tillståndsinnehav jämfört med dem som inte gör det. 1992/93:200, En telelag och en förändrad verksamhetsform för , m.m., s. 207, och prop. 2002/2003:110, lag om elektronisk kommunikation m.m., s. 132 f. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen ett antal enskilda beslut om upplåtelse av olika frekvensband till För- svarsmakten eller överföring av frekvensresurser från Försvarsmaktens befintliga tilldelning, för att möta uppkomna civila frekvensbehov. Dessa beslut införlivas sedermera i den övergripande frekvensupp- låtelseplanen vid nästföljande revideringstillfälle. Frekvensupplåtelse- planen tas fram genom att tillståndsmyndigheten och Försvars- makten träffas i en serie möten där berörd personal deltar. Inom tillståndsmyndigheten finns en ansvarig kontaktperson som planerar och håller ihop arbetet. Totalt tar processen som leder fram till ett beslut om frekvensupplåtelseplanen knappt . Hur arbetet ska bedrivas är inte reglerat särskilt i lag eller förordning. När , Säkerhetspolisens och Försvarsmaktens be- hov av radiofrekvenser ska tillgodoses är olika tillvägagångssätt tänk- bara. Ett alternativ kan vara att i lag uttryckligen ange vilka frekvens- områden som ska vara förbehållna dessa myndigheter. Fördelen med en sådan ordning är att det inte kräver några ytterligare avgöranden. Det är emellertid svårt att i samtliga fall fastställa vilka frekvens- områden som bör förbehållas dessa myndigheter. Svårigheterna beror dels på att myndigheternas frekvensanvändning ändras med hänsyn till den tekniska utvecklingen och dessutom mot bakgrund av änd- ringar i myndigheternas uppgifter. Nya radiosystem kan behöva sända i andra frekvensområden, och äldre radiosystem kan fasas ut. Dels finns det inte alltid anledning att förbehålla ett helt frekvensområde, utan myndigheternas behov av radioanvändning kan vara begränsat till vissa enskilda frekvenser inom bestämda geografiska områden och till vissa bestämda tidsperioder. I sistnämnda fall vore det knappast förenligt med strävandena att nå ett så effektivt utnyttjande av fre- kvenserna som möjligt att låta ett helt frekvensområde vara uteslutet för annan radioanvändning. Att i lag peka ut olika frekvensområden är därtill något stelbent och kan ge upphov till revirtänkande.5 Ett annat alternativ är att införa en möjlighet för regeringen att fatta beslut om tillståndsmyndighet om frågan väcks i enskilt tilldel- ningsärende. Fördelen med ett sådant system är att regeringen ges 1992/93:200, s. 205 f. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen möjlighet att bestämma om den ska vara tillståndsmyndighet i ett en- skilt fall. I detta sammanhang bör det framhållas att regeringsformens regler om formerna för regeringens arbete vilar på förutsättningen att detta ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen. Regeringen bör därför enbart pröva ärenden som kräver ställnings- tagande som politiskt organ.6 När det gäller radioanvändning finns det ofta många olika sätt att lösa de behov som en myndighet har, det kan handla om att använda alternativa frekvenser än de man ur- sprungligen hade tänkt sig, alternativt att installera tekniska filter som möjliggör delning eller göra utrustningen mer robust mot stör- ningar, användning av riktade antenner eller användning enbart på vissa tider eller särskilt utpekade platser. Därför bör frekvensförvalt- ningen även fortsättningsvis hållas samman inom en och samma myndighet som kan hitta lösningar som medger att samhällets hela behov av att använda radiosändare kan mötas. Det har i utredningen inte framkommit något exempel på en situation där en myndighet inte har fått tillgång till de frekvenser som myndigheten behöver – för- utom i situationer där ett visst frekvensutrymme redan är upptaget av radioanvändning hos andra myndigheter med samhällsviktiga upp- gifter eller rör frekvenser som är upp till regeringen att besluta om i enlighet med radio- och tv-lagen (2010:696). Det är i dessa situatio- ner inte möjligt för tillståndsmyndigheten att tillgodose specifika önskemål om vissa utpekade frekvensutrymmen eftersom frekven- serna redan används och är avsatta för andra samhällsviktiga ända- mål. Under utredningens gång har till exempel uttryckt behov av frekvensutrymme som tilldelats Försvarsmakten och Försvarsmakten har i sin tur uttryckt behov av frekvensutrymme som tilldelats till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och frekvensutrymme som är allokerat för marksänd digital ljudradio (DAB). Det förtjänar i detta sammanhang att uppmärksammas att det inte handlar om att överpröva någon myndighets behov eller be- stämma hur de sökande myndigheterna ska lösa sina uppgifter, om- prioritera eller göra bedömningar om vilka uppgifter som ska lösas eller på vilket sätt. Det saknas juridiska förutsättningar för en sådan prövning och det är inte något som utredningen föreslår eller anser behöver utredas vidare. Det som de sökande myndigheterna huvud- 6Ds 2000:1, , s. 43 ff. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen sakligen har behov av är en viss radioanvändning eller en viss radio- planering inom ett utpekat geografiskt område. Behoven av radio- användningen kan lösas inom flera olika frekvens- utrymmen. Dessa frågor är därmed sådana som bäst löses inom ramen för en dialog mellan myndigheterna eftersom behoven ofta kan lösas med alternativa frekvensutrymmen och inte kräver ett politiskt ställ- ningstagande gällande ett visst särskilt utpekat frekvensutrymme i fredstid. Det får i sammanhanget förutsättas att de myndigheter som avser att upphandla plattformar för viss radioanvändning i förväg undersöker vilka frekvensutrymmen som finns tillgängliga eller kan göras tillgängliga i närtid. Detta för att kunna ställa krav vid upp- handling på att utrustningen kan verka inom ett sådant tillgängligt frekvensområde när plattformen ska börja användas. Ett annat alternativ kan vara att de sökande myndigheterna anger vilka frekvensutrymmen som de vill ha och tillståndsmyndigheten fattar beslut i enlighet med detta. Detta skulle i princip motsvara att den sökande myndigheten själv beslutar om det frekvensutrymme som denne ska tilldelas. Detta alternativ kan innebära att tillstånds- myndigheten skulle kunna tvingas fatta beslut som inverkar negativt på den svenska frekvensplanen, som innebär samhällsekonomiska kostnader, som orsakar kostnader för enskilda aktörer, som inte ger möjlighet att samhällets hela behov av att använda radiosändare kan mötas och som inte innebär samhällsekonomiskt effektiv använd- ning av radiospektrum. kan då tvingas fatta beslut som innebär att redan fattade gynnande förvaltningsbeslut på- verkas negativt i strid mot svenska förvaltningsrättsliga principer. Det skulle kunna innebära en rättsosäkerhet och svåröverskådliga, kost- samma konsekvenser för enskilda samt påverka innovation och viljan att göra investeringar i negativt. Som framgår av förarbetena till nu gällande lag har lagstiftaren tänkt sig ett nära samarbete mellan tillståndsmyndigheten och de särskilda myndigheter som tilldelas frekvensutrymme som är undan- tagna från tillståndsplikt enligt 3 kap. 3 § LEK.7 Någon lagreglerad process för detta finns emellertid inte. Med beaktande av att enskilda tilldelningar är tekniska till sin natur och inte politiska och att det finns många olika sätt att säkerställa att myndigheterna kan upprätta sin förmåga att värna säkerhet och uppgiften att försvara , exempelvis med alternativa frekvensutrymmen eller teknisk 7SOU 1991:107 s. 167 f. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen konfigurering med mera, bör processen inte regleras närmare än att beslut om tilldelning av frekvensutrymme i fredstid ska ske efter sam- råd.