sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Framför allt , när behovet av en aktiv anpassad rådgivning och proaktiv verksamhet är än vikti- gare än vid arkivlagens tillkomst. Utredningen föreslår därför att det ska införas en bestämmelse i arkivlagen om att arkivmyndigheterna ska ge myndigheterna råd om arkivbildning och arkivförvaltning. I kapitel 10 lämnar utredningen även förlag om ett utvecklat rådgiv- ningsuppdrag gentemot den enskilda arkivsektorn. Normering, tillsyn och rådgivning Utredningens intryck är att myndigheterna och andra delar av arkiv- sektorn även efterfrågar en central rådgivningsaktör som ansvarar för omvärldsbevakning och tar fram relevanta riktlinjer från den be- vakningen. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att Riks- arkivet ska få en uppgift i sin instruktion att analysera omvärlds- utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Den uppgift föreslås få syftar till att skapa enhetliga riktlinjer för och stöd i frågeställningar som delas av myndigheterna inom statlig och arkivsektor. Resultatet från arbetet kan även ligga till grund för den rådgivningsuppgift som har gentemot kommunerna enligt 5 § 4 förordningen (2009:1153) med instruktion för . Uppgiften innefattar en omvärldsbevak- ning av sådana aspekter som har en direkt påverkan på myndighet- ernas arkivbildning och arkivförvaltning. Det kan t.ex. handla om att bevaka den förvaltningspolitiska utvecklingen, standarder, och inter- nationella utvecklingstrender. För att kunna utveckla sitt omvärldsbevaknings- och rådgivnings- uppdrag föreslår utredningen att tillförs . Bedömningen bygger på att resursbehoven i första hand uppstår i samband med att myndigheten behöver anställa ny personal för att arbeta med det förtydligade uppdraget. 10Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn Som framgår av kapitel 4 är kretsen av enskilda arkiv både bred och mångfacetterad. Det finns en del faktorer som förenar men det finns också mycket som skiljer dem åt. Gemensamt för den enskilda arkiv- sektorn är att man i första hand har ansvar gentemot sina huvudmän, inte gentemot staten. Vid planer på att vidta någon typ av stödjande eller främjande insats från statens sida gentemot den enskilda arkiv- sektorn är det därför viktigt att det tydliggörs vilken eller vilka delar av kretsen som ska omfattas. För att skapa en viss överblick har fyra typer av enskilda arkivinstitutioner identifierats, baserat dels på vilka typer av arkivbestånd och arkivbildare man hanterar, dels på vilket upptagningsområde man har: –förenings- och folkrörelsearkiv på lokal och regional nivå, –näringslivsarkiv på lokal och regional nivå, –förenings- och folkrörelsearkiv på nationell nivå, samt –näringslivsarkiv på nationell nivå. I detta kapitel behandlas den enskilda arkivsektorn med avseende på stödjande och främjande insatser från statens sida. Enligt direktiven ska utredningen analysera och övriga arkivmyndigheters roll och uppgifter i relation till de enskilda arkiven och vid behov lämna förslag på hur dessa kan förändras. Direktiven betonar även betydelsen av goda relationer mellan å ena sidan det allmänna arkivväsendet på olika nivåer och å andra sidan enskilda arkivbildare, bl.a. inom kultur- samverkansmodellen. I kapitel 11 behandlas frågan om en eventuell lagreglering av den enskilda arkivsektorn och i kapitel 12 behandlas urfolket samernas och de övriga nationella minoriteternas arkiv. Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn 10.2Olika former av statliga insatser Det finns en bred samsyn bland berörda intressenter att många enskilda arkivbestånd och enskilda arkivbildare, liksom den samlade kretsen av enskilda arkivinstitutioner, är viktiga delar av samhällets gemensamma minne. Det är mot den bakgrunden diskussionen om olika tänkbara insatser från statens sida gentemot den enskilda sek- torn ska förstås. Det finns en betydande bredd i synen på vilka in- satser, om några alls, som borde ingå i den statliga verktygslådan. Den gemensamma utgångspunkten är dock en omsorg om betydelsefulla enskilda arkivbestånd, arkivbildare och arkivinstitutioner. I statsförvaltningen skiljer man mellan insatser vars främsta ända- mål är att genom ekonomiska bidrag eller på annat sätt främja en befintlig verksamhet och insatser vars ändamål är att i lag reglera vissa skyldigheter om hur verksamheten ska bedrivas, följas upp och redo- visas. Det kan förefalla vara stora och avgörande skillnader mellan de olika typerna av statliga insatser men differensen är mindre än man i förstone kan tro. Lagstiftning kan innebära ett visst mått av tvång och åtgärderna kan sträcka sig relativt långt in i verksamheten. Ett bidragssystem är i grunden frivilligt att ansöka om och bidraget är oftast begränsat till ett villkor om att upprätthålla en befintlig verk- samhet. I praktiken kan dock även ett bidragssystem vara tvingande av ekonomiska skäl och även vara styrande genom att det ska åter- rapporteras och bedömas utifrån hur verksamheten utvecklas. Den nuvarande instruktionen för omfattar flera upp- gifter om ekonomiska bidrag, rådgivning, arkivleveranser och främ- jande gentemot den enskilda sektorn, vilket redovisas i tabell 10.1. Kommentar: Uppgifterna är formulerade i förordningen (2009:1593) med instruktion för . Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn De synpunkter och förslag som förmedlats till utredningen på den här punkten handlar i huvudsak om att utveckla eller revidera Riks- arkivets nuvarande uppgifter och verksamhet. Kapitlet behandlar i kommande avsnitt flera frågor om ekonomi och ekonomiska bidrag. Därefter redovisas ett antal frågor om rådgivning, främjande och för- värv. 10.3Ekonomi och ekonomiska bidrag Statliga åtgärder i form av ekonomiskt bidrag kan både vara ett alter- nativ och ett komplement till andra statliga åtgärder. Av de samtal som utredningen fört med intressenter på området och av de under- lag som inkommit framgår att man inom den enskilda arkivsektorn brottas med att få det ekonomiska pusslet att gå ihop. Även om det finns stora skillnader vad gäller ekonomisk styrka i kretsen av enskilda arkivinstitutioner, förenas de av en gemensam ekonomisk modell som grund för verksamheten. Flera tecken tyder på att den ekonomiska modellens bärkraft håller på att avta och det är i det ljuset frågan om statliga bidrag ska beaktas. Gemensamt för de flesta enskilda arkivinstitutioner är att man finan- sierar en större eller mindre del av sin verksamhet med avgifter som betalas av medlemmar och deponenter. Det förutsätter att det finns ägare till depositionerna och att avgifterna inte är högre än att de faktiskt kan betalas av alla typer av arkivbildare och andra medlem- mar. För att ekonomin ska gå ihop är även ideella insatser och bidrag från , regional och statlig nivå nödvändiga. Bidragen möjlig- gör en annan och högre nivå på arkivinstitutionernas verksamhet, som avgifterna kan hållas nere på en lägre nivå än de annars skulle behöva vara på. Intäktsfördelningen mellan avgifter och offentliga bidrag skiljer sig dock åt mellan de fyra olika typerna av enskilda arkivinstitutioner som beskrivits ovan. Det visar en genomgång av ekonomin hos fyra sådana institutioner, en från varje grupp. Ett regionalt förenings- och folkrörelsearkiv som i förvarar drygt 7 000 föreningsarkiv och har 182 medlems- Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn Rörelsens intäkter uppgick till . Verksamheten finansieras till av leveransavgifter, serviceavgifter och medlemsavgifter medan av intäkterna avser bidrag från staten, region och länets kommuner. Medlemsavgifterna varierar beroende av om det handlar om en lokal, regional eller rikstäckande förening.1 Näringslivsarkiv är ett exempel på ett regionalt näringslivs- arkiv. Verksamheten finansierades av medlems- avgifter och avgifter för deponering av arkivbestånd. Övriga 23 pro- cent finansieras genom offentliga bidrag från och . Medlemsavgifterna är exempelvis för mindre företag och för större företag. Avgiften för deponering av arkivmaterial är per hyllmeter.2 Som exempel på förenings- och folkrörelsearkiv på nationell nivå har TAM-Arkiv använts. Omsättningen är och det årliga verksamhetsbidraget från ligger på . Medlemsavgifter, depositionsavgifter och uppdrag åt medlemmar och deponenter är den ekonomiska grunden för verksamheten. De finansierar mellan av verk- samheten. Medlemsavgifter beslutas av TAM-Arkivs stämma för de medlemmar som själva har individuella medlemmar (förbunden).3 representerar kategorin närings- livsarkiv på nationell nivå. Bokslutet visar att omsättningen på koncernbasis var . Vinsten i bolaget uppgick till före dispositioner, medan lämnades i utdelning till föreningen. Föreningens verksamhet finan- sieras till av medlemsavgifter och anslag från fonder och stiftelser, medan statsbidraget från står för av intäkterna.4 De fyra exemplen på fördelningen mellan avgifter och bidrag sum- meras i tabell 10.2. 1Verksamhetsberättelse 2018 för i . 3Underlag från TAM-Arkiv samt webbplatsen för TAM-Arkiv . Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn Källa: Uppgifter hämtade från verksamhetsberättelser och andra underlag från respektive institution. Tabellen visar att fördelningen mellan avgifter och bidrag varierar. Medan tre fjärdedelar av inkomsterna för ett regionalt föreningsarkiv kommer från offentliga bidrag är fördelningen den motsatta för ett regionalt näringslivsarkiv. De nationella och rikstäckande institutio- nerna har en ännu större andel av sina intäkter, , från avgifter. Resultatet för det regionala föreningsarkivet ligger i linje med de uppgifter som finns angående mottagarna av bidrag från kultursam- verkansmodellen 2017.5 Av 18 regioner med regionala enskilda arkiv- institutioner finansieras 13 till med offentliga medel från stat, region och kommun. En klar majoritet av de bidragsmotta- gande arkivinstitutionerna är regionala föreningsarkiv men det finns även några regionala näringslivsarkiv bland bidragsmottagarna.6 Ett alternativt exempel på ett förenings- och folkrörelsearkiv på nationell nivå är och bibliotek (). Den verksamheten finansieras till av statsbidrag och i övrigt av anslag från stiftarna socialdemokratiska arbetareparti (SAP) och () samt av bidrag från en stödförening och vissa mindre förvaringsavgifter. Det största bidraget, , står LO för.7 Det är med andra ord en annan intäktsfördelning än den som gäller för exemplet TAM-Arkiv. Förklaringen till att avgifterna från medlemmar och deponenter varierar så mycket mellan grupperna av arkivinstitutioner är sanno- likt att man hanterar skilda typer av arkivbildare. och informationsförvaltning () uppger t.ex. att en stor del av 1900-talets föreningskultur och näringslivshistoria riskerar att för- 6Flertalet regioner omfattar en arkivverksamhet men sex regioner redovisar två eller tre vardera. saknar regional arkivverksamhet och redovisar arkivet som en del av museiverksamheten. Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn loras eftersom så få kan betala för depositioner hos de enskilda arkiv- institutionerna. Det skapar i sin tur större ofinansierade kostnader hos institutionerna. Problemet växer när en äldre föreningsstruktur ersätts av nya nätverksformer. För att företagens och föreningarnas arkivbestånd ska förbli i det gemensamma minnet krävs ökade re- surser.8 Enligt TAM-Arkiv upplever man att medlemsavgifterna inte är lika självklara som tidigare och att nyttan med en samlande arkiv- institution behöver motiveras mer än förr.9 konstaterar däremot att de flesta av de företag som är medlemmar i föreningen och deponerar sitt material hos institutionen har ekonomiska möjligheter att erlägga de avgifter som åtagandet medför. Verksamheten skulle dock behöva flera enskilda aktörer som arbetar aktivt och seriöst för att bevara näringslivets kulturarv. anser att en ordning där avgifterna är avdragsgilla skulle vara ett sätt att skapa ett ekonomiskt incitament för fler företag att bidra till forskningen med värdefullt källmaterial. Föreningen tror att det går att hitta former för högre andel självfinansiering, med respekt för att det råder olika förutsättningar geografiskt och juridiskt. Man delar gärna med sig av sin kompetens och affärsmodell till alla som är intresserade.10 10.3.2Oklar finansiering av herrelösa arkiv Flera intressenter har tagit upp frågan om s.k. herrelösa arkiv. Därmed avses arkivbestånd från enskild verksamhet som av en eller annan an- ledning kommit att stå utan ägare. Därmed finns det inte heller någon som tar ekonomiskt ansvar för arkivbeståndet. påpekar att exemplen är många. Ett exempel är lokal- historiska arkivföreningar runt om i landet som drivs av frivilliga krafter på ideell basis, av äldre personer med personligt engagemang men utan ekonomiska resurser. Ett annat exempel är en stor affärskoncern, som förvarar sina arkivhandlingar –1700- talen hos en enskild arkivinstitution men där en ny huvudman inte ser det som sitt ansvar att betala för bevarandet. Ett tredje exempel är en nedlagd kärnteknisk verksamhet eller en gruvverksamhet där en Förslag och synpunkter till Arkiv- utredningen. 9Utredningens dialog med TAM-Arkiv . Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn tillsynsmyndighet har tagit hand om de dokument man behöver, men där ingen tar ansvar för resten av arkivbeståndet. Kvar kan det finnas flera tusen hyllmeter oordnade handlingar som ingen egentligen vet vad de innehåller.11 De herrelösa arkivbestånden är ett problem hur man än väljer att göra. Om ingen institution tar hand om arkivet kommer samhälls- viktiga handlingar att förstöras. Om en institution trots utebliven finansiering väljer att ta hand om värdefulla men herrelösa arkiv kom- mer institutionens ekonomi i längden att gröpas ur. Det senare dilem- mat gäller t.ex. för som har flera herrelösa arkiv i sina samlingar. Ett annat exempel är ett bruksarkiv som förvaras på Arkivcentrum Nord i där ägaren inte vill betala gällande avgifter. Mot bakgrund av dessa exempel förordar flera intressenter att ett statligt bidrag ska skapas för att bidra till finansieringen av herrelösa arkiv- bestånd hos såväl enskilda arkivinstitutioner som statliga arkivmyndig- heter. Enligt bör ett villkor för bidrag vara att de herrelösa arkiven förvaras och tillgängliggörs i en miljö där de hanteras av personal med både rätt utbildning och rätt erfaren- het. Grundprincipen bör enligt föreningen vara att de herrelösa men omhändertagna arkivbestånden ska vara öppna för forskning. Ett kon- kret exempel på hur samhället kan stödja en positiv utveckling är det årliga anslag som Föreningen Företagsminnen får från . Det möjliggör att ett brett urval av arkiv från tidi- gare verksamma företag inom huvudstadens näringsliv kan bevaras och tillgängliggöras.12 10.3.3Samordning genom centrumbildningar? Något annat som blivit allt vanligare i arkivsektorn är centrumbild- ningar där både enskilda arkivinstitutioner och regionala och lokala arkivmyndigheter delar på lokalytorna. I Arkivcentrum Nord finns t.ex. Näringslivsarkiv i och kommunarkiv. Det finns också exempel på arkivcentrum som enbart består av enskilda arkivinstitutioner, t.ex. ArkivCentrum län och arkivcentrum som enbart består av arkivmyndigheter, t.ex. Arkivcentrum . Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område. Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn är ett exempel på centrumbildning där olika slags kulturverksamheter samverkar. De arkivinstitutioner som valt att ingå i en centrumlösning är över- lag positiva framför allt från ett användarperspektiv. Användarna be- höver inte veta vilken institution de ska gå till när allt material förvaras på samma plats. Centrumbildningen och samverkan med andra har ofta varit en möjlighet att utvecklas och synas. Andra som inte valt att ingå i en centrumlösning menar däremot att den lokala förankringen är viktig och att den kan gå förlorad om en institution slås samman med någon annan och t.ex. flyttar. Småskaligheten kan också vara en framgångsfaktor. Det kan vara svårare att nå ut i samhället om man är för långt bort.13 , som överlag är positivt till samlokaliseringar, påpekar att det finns ekonomiska vinster att göra genom samordning av köpta tjänster, gemensamma sammanträdeslokaler och föreläsningslokaler samt samordning av utställningsverksamhet och konferenser. För- delen för besökarna är att man inte behöver hålla reda på hos vilken arkivinstitution materialet finns. Samlokaliseringen kan även ha en kompetenshöjande effekt generellt. Det finns naturligtvis också nack- delar. Den viktigaste är behörighetsbegränsningar för personalen hos de olika parterna med stort behov av både fysiskt och digitalt inre skalskydd. Material som är sekretess- eller tillståndsbelagt ska enbart hanteras av den personal som materialet är placerat hos, vilket kan vara svårt att hantera praktiskt i en centrumlösning.14 Arkivcentrumlösningarna är inte utformade på samma sätt där de förekommer. De skiljer sig åt när det gäller graden av samordning. Ivissa fall delar man bara lokal, i andra fall samsas man även kring vissa administrativa funktioner, medan man i ytterligare andra fall även sam- verkar och byter verksamhetsmässiga erfarenheter över institutions- gränserna. En allmän synpunkt är att initiativ till arkivcentrumlösningar måste komma från berörda organisationer och inte bör regleras av staten. Under dialogerna med olika intressenter har det även diskuterats om och i så fall hur staten med hjälp av ett ekonomiskt bidrag kan uppmuntra arkivcentrumlösningar. Det finns två principiella uppfatt- ningar i frågan. Den ena representeras av 13Anteckningar från utredningens regionala dialog i . Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område. Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn som förordar att ett statsbidrag ska införas för att stimulera samord- ning i såväl nya som gamla centrumlösningar.15 Den andra uppfatt- ningen representeras av som inte anser att staten bör styra hur de enskilda arkivaktörerna ska samarbeta, varken genom bidrags- givning eller på annat sätt.16 10.3.4Statsbidrag till regional enskild arkivverksamhet i kultursamverkansmodellen får flera av de regionala enskilda arkivinstitutionerna medel via kultursamverkansmodellen. Modellen omfattar statsbidrag till regional kulturverksamhet.17 Det är som beslutar om statsbidraget, medan det är regionerna, tidigare benämnda landsting, som är mottagare. Regionerna ska i sin tur upprätta en kulturplan och får med den som grund fördela statsbidraget för att främja en god tillgång för länets invånare till flera utpekade kulturområden, bl.a. professionell teater-, dans- och musikverksamhet, museiverksamhet och museernas kulturmiljöarbete samt biblioteksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verksamhet. Bland de utpekade områdena finns även regional enskild arkivverksamhet. Något närmare syfte med statsbidraget anges inte. Modellen innebär dock att de enskilda arkiv- institutionerna är företrädda vid framtagandet av regionens kultur- planer och att de kan få del av statsbidraget. Inom finns ett samverkansråd med uppgift att sam- ordna de nationella kulturpolitiska intressena inom kultursam- verkansmodellen. Regeringen bestämmer vilka statliga myndigheter och nationella institutioner som ska ingå i samverkansrådet.18 Riks- arkivet är en av de myndigheter som ska ingå, vilket framgår av det årliga regleringsbrevet till myndigheten. delade , genom , ut medel till viss regional enskild arkiv- verksamhet.19 Det är landstingen som ska följa upp och redovisa till hur de statliga medlen har använts och vilka effekter som Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område. 17Förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. 1810 § förordningen (2012:515) med instruktion för . 19Enligt betänkandet Arkiv för alla – nu och (SOU 2002:78) fick använda för bidrag till enskilda arkiv, av de medlen var av- satta för och bibliotek. Ett särskilt anslag om skulle delas ut till regionala arkivinstitutioner som anvisats av regeringen. Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn Av årsredovisning 2018 framgår att de statliga medlen i kultursamverkansmodellen uppgick till , varav tillföll de regionala enskilda arkiven. Enligt uppgift från var det sammanlagt 25 regionala enskilda arkivverksamheter som mottog bi- drag från samverkansmodellen , vilket gör att bidraget per enskilt arkiv var i genomsnitt . Mottagarna av statsbidrag från kultursamverkansmodellen redovisas i tabell 10.3. Listan över bidragsmottagande regionala enskilda arkivinstitutioner domineras av förenings- och folkrörelsearkiv men även näringslivs- arkiv ingår. Enligt uppföljning av samverkansmodellen har det enskilda arkivområdet haft den starkaste procen- tuella utvecklingen av statliga och regionala årliga bidrag , 24,4 procents ökning. menar att områdets an- del av de samlade årliga bidragen enbart förändrats marginellt och att Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn området har tilldelats en liten del av de samlade bidragen. Övriga stat- liga, regionala och årliga kommunala bidrag bedöms också ha minskat.20 ingår inte i samverkansmodellen men det finns ett statligt verksamhetsbidrag till regional enskild arkivverksamhet i den regionen.21 Bidraget som uppgår till sammanlagt 465 000 kro- nor disponeras av och är en av flera anslagsposter under anslaget Bidrag till regional kulturverksamhet. Syftet med bidraget är att främja regional arkivverksamhet och att bättre integrera arkiv- området i den regionala kulturpolitiken. Mottagande arkivinstitutioner är i och Föreningen En vanlig uppfattning bland berörda regionala enskilda arkivinstitu- tioner är att införandet av kultursamverkansmodellen varit positiv, genom att arkivfrågorna numera har en plats och uppmärksammas i arbetet med de regionala kulturplanerna. Därför skulle det vara nega- tivt för de enskilda arkiven om det förslag som Konstnärspolitiska utredningen lämnat genomförs. Förslaget innebär att staten inte längre ska peka ut vilka konst- och kulturområden som ska vara mottagare av stöd i samverkansmodellen. I stället skulle syftet mer allmänt vara att främja tillgången på olika kulturella och konstnärliga uttryck för länets invånare.22 Enligt berörda arkivintressenter skulle en sådan för- ändring göra det svårare för de enskilda arkiven att få del av stats- bidragen för regional kulturverksamhet. skapar kultursamverkansmodellen en viss konkurrens- situation mellan regionerna. Samarbeten över regiongränser upp- muntras inte. Flera anser också att , som samordnande statlig myndighet, inte har tillräcklig förståelse för de enskilda arkiv- institutionernas verksamhet, vilket gör att verksamheterna blir rela- tivt styvmoderligt hanterade. Den tidigare vid anses av flera ha haft bättre kompetens och möjlighet att stödja arkivspecifika investeringar. Ett bredare perspektiv efterfrågas Kultursamverkansmodellen – Ekonomi och personal . 21Förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet. 22Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23), s. 414–415. Betänkandet har remissbehandlats och ärendet bereds i . Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn också i förhållande till att samverkansmodellen ställer vissa allmän- kulturella krav, medan kulturarvsfrågorna som de enskilda arkiven också berörs av utvecklas av Riksantikvarieämbetet.23 I och med övergången till kultursamverkansmodellen upphörde alltså arkiv som för- delade statligt stöd till enskild arkivverksamhet i landet. Bland de regionala enskilda arkivinstitutionerna som deltagit i utredningens dialoger finns det en uppfattning om att möjligheten att få bidrag för arkivspecifika ändamål har minskat i och med nedläggningen av nämn- den. I kultursamverkansmodellen är det i stället mer allmänna kultu- rella ändamål som efterfrågas och premieras. En annan kritik gäller att en betydande del av statsbidraget inom kultursamverkansmodellen fördelas som tillfälliga utvecklingsbidrag.24 Ett kraftigt resurstillskott till basverksamheten skulle bättre gagna sektorn i stort.