sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Sam- tidigt finns en gräns där lärosätet inte kan vara säker på om det inom överskådlig tid kan utnyttja sitt sparande. Det gäller särskilt över- produktionen som först blir intäkter i ett läge där antalet studenter understiger vad som kan ersättas i anslaget. Anslagssparandet är särskilt viktigt för de lärosäten som har störst variationer i studentantal. Förenklat gäller det lärosäten utan- för storstäderna och i vissa fall de mer specialiserade lärosätena. Ett exempel på det var när intresset för ingenjörsutbildningar var lågt . Utan möjligheten till sparande skulle lärosäten haft ännu svårare att klara de variationer i studentefterfrågan som upp- stod under det förra decenniet. Nästan alla lärosäten har dock redovisat ett sparande som uppgår till de maximala . Sju lärosäten har redovisat ett sparande större än vid mer än fem tillfällen sedan 1998.5 Vi bedömer att de stora variationerna i studentefterfrågan och verksamhetens behov av långsiktighet motiverar att dagens möjlighet till sparande behålls. Vi bedömer också att den flexibilitet som uppstår ökar möjligheten för högskolan att enkelt möta en ökad student- efterfrågan vid exempelvis en lågkonjunktur. Den fasta bas som vi föreslår i avsnitt 9.3.1 förväntas minska sparandet i och med att ökad långsiktighet i finansieringen uppnås. Även om basen ger lärosätena mer stabila och förutsägbara intäkter menar vi att möjligheten till anslagssparande och sparande av överprestationer bör behållas för den del av finansieringen för utbildning som fortsatt är rörlig. Skälet till det är att vi bedömer att den flexibilitet att möta variationer i studentefterfrågan som sparandemöjligheten ger är ändamålsenlig. Om stora anslagssparanden är återkommande finns det anledning för regeringen att överväga om lärosätets takbelopp bör justeras ned. Det har också skett historiskt. Högskolans mest centrala undantag från gäller hur anslagen avräknas. Ett lärosäte avräknar sina anslag (får tillgång till sina anslagsmedel) när det betalas ut (med 1/12 ).6 Det innebär att anslaget inte är direkt kopplat till myndighetens kostna- der utan att ett ekonomiskt under- eller överskott kan uppstå mellan olika år. Modellen infördes i och med reform och är tydligt beskriven i propositionen om högre utbildning för ökad kompetens.7 har även tagit ställning för avräkningssättet när det gäller anslagen till forskning och utbildning på forskarnivå i och med regeringens förlag i propositionen Ett lyft för forskning och inno- vation (prop. 2008/09:50). I propositionen En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40) konstaterar regeringen att för universitet och 5Högskolan , , Kungl. Tekniska högskolan, tekniska univer- sitet, och . 6För Försvarshögskolan gäller till en del andra regler. 1992/93:169, s. 21–26. högskolor tillämpas en särskild ordning för redovisning mot anslag och att denna ordning bör tillämpas även i fortsättningen. Som vi beskrev i föregående avsnitt är det inte givet att lärosätet tilldelas hela anslaget för högskoleutbildning då tilldelningen styrs av antalet studenter. Kopplat till anslaget finns en sparandemöjlig- het. Någon möjlighet till anslagskredit finns inte utan en situation där kostnaderna överstiger intäkterna får i stället hanteras inom ramen för möjligheten att redovisa över- och underskott. Bakgrunden till att riksdag och regering valt en särskild modell för högskolan är att utbildning och forskning behöver en större eko- nomisk flexibilitet för att kunna möta variationer i kostnader och intäkter mellan åren. För utbildningens del är det viktigaste skälet variationerna i studentantal som gör att intäkterna varierar mellan åren. Utöver det krävs en ekonomisk flexibilitet för att kunna genom- föra förändringar i utbildningsutbudet som inledningsvis inte leder till stabila intäkter och som kan kräva extra medel för att t.ex. hantera investeringar eller personalförändringar. För forskningens del beror behovet av flexibilitet på att verk- samheten genomförs i många projekt där en flexibilitet behövs för att kunna hantera förändringar i t.ex. tidsåtgång. Minst lika viktigt är dock att forskningen finansieras från både anslagsmedel och bidrag från olika finansiärer. Forskningsbidragen är ofta flexibla angående när i tiden de får användas som varje bidrag van- ligtvis bara täcker en del av projektets kostnader. Avsikten är därför att anslagsmedlen ska kunna hanteras med samma flexibilitet som är möjligt med bidragsmedlen för att på det sättet uppnå en effektiv resursanvändning. Bidragsfinansieringen varierar också då bidragen är tidsbegränsade. Om den av något skäl förändras är det också lärosätet som ansvarar för att, med anslagsmedel, täcka överenskomna kostnader, t.ex. löner. Inte heller när det gäller utbildningsmedlen har regeringen sett det som tänkbart med en kostnadsmässig anslagsavräkning. I stället är en av grundprinciperna reform att intäkterna tilldelas utifrån antalet studenter och deras prestationer och att sedan läro- sätet ska kunna använda dessa medel på ett ändamålsenligt sätt. Samma princip gäller normalt i en avgiftsfinansierad verksamhet – men här ersätter anslaget avgiftsintäkterna. Lärosätets ansvar för att resurserna används effektivt blir tydligt genom sättet att anslagsavräkna. Resurserna är inte kopplade till spe- cifika uppgifter utan finansierar forskning respektive utbildning i sin helhet. Det leder till att en högskola å ena sidan har svårt att hävda att pengarna inte räcker till specifika uppgifter, men att högskolan å andra sidan får en större ekonomisk flexibilitet än vad den vanliga myn- digheten har. Det överskott som skapas då högskolans intäkter överstiger kostna- derna kallas myndighetskapital. Myndighetskapitalet består till huvud- delen av anslagsmedel, men även ett överskott i den avgiftsfinansierade delen leder till ett ökat myndighetskapital. Bidrag som lärosätet fått men som ännu inte förbrukats påverkar däremot inte myndighets- kapitalet utan dessa medel bokförs som oförbrukade bidrag. Myndighetskapitalet har ökat . Figur 10.2 visar utvecklingen i fasta priser upp- delat på verksamhetsgrenarna utbildning respektive forskning. Den största ökningen skedde 2009 och 2010 då det genomsnittliga myn- dighetskapitalet växte från till av omsätt- ningen. I kronor ökade myndighetskapitalet från 6 till cirka 10 mil- jarder kronor. har andelen myndighetskapital i för- hållande till omsättningen i stort varit oförändrad på nationell nivå. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: UKÄ:s statistik. Myndighetskapitalets utveckling har också diskuterats och beskri- vits av bland annat . Ett aktuellt exempel är Riksrevi- sionens granskning av myndighetskapitalet vid universitet och hög- skolor som ger en detaljerad beskrivning av frågan.8 menar att ökat myndighetskapital tyder på att verksamheten inte har bedrivits i den takt och omfattning som riksdag och regering gett resurser för. övergripande slutsats är att den upp- byggnad av myndighetskapital som skett den senaste tioårsperioden på totalnivå inte är förenlig med ett effektivt resursutnyttjande ur ett statsfinansiellt perspektiv. föreslår inte att regering- en ska ompröva modellen för anslagsavräkning i sig utan menar i stället att styrningen behöver förbättras för att på så sätt minska storleken på det totala myndighetskapitalet. Att det förekommer en viss förskjutning av resurserna är enligt rimlig med tanke på lärosätenas uppdrag och verksamhet. menar att det i första hand 8Riksrevisionen (2017). gäller forskningen varför uppbyggnaden av myndighetskapital inom utbildningen är svårare att motivera. Mekanismerna bakom ökningen 2009 och 2010 beskriver UKÄ i sitt remissvar på rapport.9 Att myndighetskapitalet ökade var i första hand ett resultat av kraftigt ökade forskningsanslag som inte lika fort kunde omsättas i ökade kostnader för forskningen. För utbildningens del ökade antalet studenter igen efter en period med lägre intresse för högskolestudier. Det innebar att lärosätena kunde dra nytta av sparade anslagsmedel som regeringen tillfälligt höjde utbildningsanslagen vilket i båda fall ökade intäkterna. Varken anslagssparandet eller de tillfälliga anslagshöjningarna innebar några bestående intäktsökningar som kunde använda till permanenta satsningar t.ex. för att anställa nya lärare. Det innebar att delar av de ökade intäkterna sparades. I sitt svar till med anledning av ifrågasatte inte heller regeringen dagens avräkningsmodell.10 I stället lyfte man fram ett antal positiva effekter med modellen, bl.a. att den ger mer långsiktiga förutsättningar och drivkrafter för effektivitet och kvalitet. instämde regeringen i bedömning att det inte är effektivt om tilldelade resurser i stor utsträckning används som buffert eftersom tilldelade medel är avsedda för att för- verkliga strategiska satsningar, kvalitetshöjningar av utbildningen och utbyggnad av samhällsviktiga utbildningar för att möta framtida behov på arbetsmarknaden. föreslog att regeringen skulle sätta upp mål för hur stort myndighetskapitalet får vara. Reger- ingen gjorde dock bedömningen att det inte vore lämpligt. Skälet till det var enligt regeringen att högskolelagens krav att resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten skulle motverkas. Ett lärosätesspecifikt mål fastställt av regeringen skulle då kunna bli ett hinder för lärosätena att uppfylla lagens krav. Vi ser heller inga skäl till att ompröva de ställningstaganden från riksdag och regering som ligger bakom dagens modell för anslags- avräkning. Modellen är anpassad till verksamhetens krav och har positiva effekter både när det gäller att skapa flexibilitet för verksam- heten och ge incitament för att begränsa kostnaderna. Inom ramen för dagens modell finns det möjligheter för högskolans ofta mer trögrörliga verksamhet att kunna ställa om utan att medel riskerar 9UKÄ (2017f). 2017/18:191. att dras in. På samma sätt som menar vi att åtgärder bör inriktas på att minska storleken på det totala myndighetskapi- talet och förbättra både lärosätenas och regeringens redovisning av myndighetskapitalet. Sparandet är till allra största delen en förskjutning mellan att medel tilldelas och att dessa medel används. Myndighetskapitalet motsvarar i genomsnitt av kostnaderna vilket är det- samma som ungefär två månaders kostnader. finns det rela- tivt stora skillnader i andelen myndighetskapital vilket t.ex. framgår av granskning. Även om skillnaderna är stora så kan det konstateras att merparten av de största lärosäten visar en likartad bild med ett totalt myndighetskapital i intervallet 15–. För de mindre universiteten och högskolorna är variationerna större. En för- är att deras resurser inte på samma sätt ökat som de stora universitetens. Det är viktigt att komma ihåg att myndighetskapitalet är en spa- rad summa pengar. Ett myndighetskapital på innebär där- för inte att lärosätet med hjälp av myndighetskapitalet stadigvarande kan öka sina kostnader . Vad myndighetskapitalet möjliggör är att engångsvis öka sina kostnader. Vi bedömer att det finns två huvudsakliga skäl till att myndig- hetskapitalet har ökat . Det viktigaste skälet är att snabbt ökande resurser eller en ryckighet i resurstilldelningen gör det svårt för lärosätet att hinna anpassa verksamhetens storlek till tillgängliga resurser. Granskar man utvecklingen mer i detalj kan man på aggre- gerad nivå se att när intäkterna ökar mycket hinner inte det fullt ut leda till motsvarande ökade kostnader under utan resterande anpassning av kostnaderna sker i stället året efter. Det första årets intäktsökning leder då till ett ökat myndighetskapital. Det andra skälet är en önskan att bygga upp ekonomiska reserver. De behövs för att skapa långsiktig trygghet för läraren och för forskargruppen då högskolan i hög grad är en projekt- och extern- finansierad verksamhet. Ekonomiska reserverna skapas också på lärosätesnivå för att kunna hantera framtida investerings- och med- finansieringsbehov. Våra förslag om en mer långsiktig och samord- nad styrning kommer enligt vår bedömning både leda till att hög- skolan får bättre möjligheter att ta om hand regeringens satsningar på ett ändamålsenligt sätt och att den ekonomiska osäkerhet som många forskare upplever minskar. På så sätt minskar risken för ökande myndighetskapital som en följd av framtida satsningar och behovet av reserver i verksamheten minskar. Detta bör leda till att myndighetskapitalet reduceras jämfört med . Precis som påpekar menar vi att sparandet av utbildningsmedel är mer problematiskt än sparandet av forsknings- medel. Sparade forskningsanslag leder till önskad verksamhet, om än med viss fördröjning. Sparade utbildningsmedel däremot kan vara ett resultat att de uppdrag lärosätet fått inte genomförts. Om så är fallet kan det vara rimligt att regeringen i dialogen om lärosätets utbildningsuppdrag diskuterar om uppdraget ska förändras eller att vissa medel i stället fördelas till andra lärosäten. 10.3Övriga undantag och särskilda regler •De anpassningar och undantag som gjorts för universitet och högskolor i det ekonomiadministrativa regelverket är i huvud- sak ändamålsenliga och bör behållas. I avsnitt 10.3.1 redovisas vi högskolans övriga undantag från EA-regel- verket.11 Sammanfattningsvis bedömer vi att undantagen är motiverade och att de fyller en viktig funktion för verksamheten. Att undantagen också varit relativt oförändrade talar för det. Våra bedömningar grundar sig på tidigare utredningsarbeten och de samtal vi fört med lärosäten och tjänstemän i . I våra möten med högskolans intressenter har några frågor om de befintliga EA-undantagen särskilt tagits upp. När det gäller reglerna kring avgifter menar både lärosäten och andra att möjligheten att ta ut avgifter för forskningsinfrastruktur är oklar. Berörda lärosäten menar att om regeringens mål att göra de stora infrastrukturinves- teringarna tillgängliga för hela samhället ska kunna nås, krävs en större flexibilitet i hur avgifter får tas ut. Frågan om avgifter för infrastruktur är heller inte enbart en fråga för de allra största sats- ningarna utan har också bäring på många av mindre infrastrukturer som finns vid olika lärosäten och som kan ha stor betydelse i både 11Regler för SLU redovisas i ett eget avsnitt. Det ekonomiadministrativa regelverketSOU 2019:6 lokal och nationell samverkan. Frågan bereds i . I avsnitt 10.3.1 bedömer vi bland annat att regeringen bör kunna samla avgiftsfrågor för verksamhetsmässigt mindre omfattande verk- samheter under en samlad generell rubrik i stället som för genom specifika bemyndiganden. Därigenom får i stället respektive lärosäte, inom ramen för det generella bemyndigandet, avgöra när det är lämp- ligt att ta ut avgifter. För SLU:s del finns ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter för verksamhet som är förenlig med uppgifter. SLU:s bemyndigande skulle dock inte fullt ut lösa detta problem då SLU:s bemyndigande avser verksamhet där full kostnads- täckning ska nås. De specifika bemyndigandena berör i stället verk- samhet där avgiftsintäkterna endast finansierar en mindre del av verk- samhetens kostnader då de i de flesta fall är en integrerad del i utbildningen. 10.3.1Undantag i det gemensamma regleringsbrevet Enligt regleringsbrevshandledning ska ut- giftsprognoser lämnas . Lärosäten lämnar utgiftsprognos . Prognosen avser både utgifter och antalet studenter per utbildningsområde. Att lärosäten lämnar färre prognoser motiveras med att utfallet är förutsebart långt i förväg och att precisionen inte ökar med fler prognoser. De prognoser som lämnas är däremot mer detaljerade än vad som är gängse. Antalet prognoser har minskat utan någon egentlig förlust i ett försämrat beslutsunderlag för regeringen. Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt. Vårprognosen som lämnas tillför inte mycket kunskap om kommande utgifter jämfört med de uppgifter som lämnas i bud- getunderlaget, varför även den borde kunna strykas. Att pro- gnoserna som lämnas innehåller både en prognos över kommande utgifter och det totala antalet studenter är rimligt. uppgifterna om antalet studenter uppdelat per utbildnings- område används normalt inte av regeringen och borde kunna tas bort. Utfallsuppgifter för detta finns också i UKÄ:s statistik. Rätt att ta emot och disponera bidrag reglerar inte möjligheten att emot bidrag från en annan statlig myndighet, en stiftelse som bildats med medel som härrör från avveck- lingen av löntagarfonderna, eller en mellanstatlig organisation till vilken är anslutet. För att möjliggöra för universitet och högskolor att ta emot bidrag framgår det av regleringsbrevet att ett lärosäte får ta emot och disponera bidrag från såväl statliga som icke-statliga finan- siärer, inklusive medel från EU, FN eller , samt avkastning från donationer. Inkomsterna ska tillföras lärosätets räntekonto. Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå och att de är en direkt följd av målen för högskolans verksamhet. Rätt att ta ut avgifter Enligt avgiftsförordningen (1992:191) 3 § får en myndighet ta ut och disponera avgifter för varor och tjänster som den tillhanda- håller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Enligt regleringsbrevet har lärosätena några mer generella bemyndiganden att med full kostnadstäckning ta ut och dispo- nera avgifter för försäljning av beställd utbildning, utbildning inom m.m., uppdragsutbildning, utbildning av studieavgiftsskyldiga studenter och uppdragsforskning. Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå och att de är en direkt följd av målen för högskolans verksamhet. Enligt regleringsbrevet får lärosätena utan krav på full kostnads- täckning ta ut och disponera avgifter för högskoleprov och upp- låtelse av bostadslägenhet. Vår bedömning är att undantaget för högskoleprovet bör kvarstå då högskoleprovet är en del av regeringens tillträdessystem. När det gäller bostadsuthyrningen bereds frågan inom varför vi har valt att inte behandla frågan. Därutöver har några lärosäten mera specifika möjligheter att ta ut och disponera avgifter för museer och konstnärlig utbildning. , , och har rätt att ta ut museiinträden. Lärosäten med konstnärlig utbildning har rätt att ta ut avgifter för biljetter eller program. konst- närliga högskola har även rätt att ut avgifter från försäljning av visnings- och sändningsrättigheter för studentproduktioner och för dansundervisning i praktikkurser som genomförs av studen- ter vid danspedagogutbildningen. får ta ut avgifter för möbelkonservering och möbeltapetsering vid design. Avgiftsintäkterna för dessa verksamheter är små. De har moti- verats med att det är rimligt att få ta ut inträden och inte behöva skänka bort t.ex. tryckta program. Genom att sälja biljetter säker- ställer man också att föreställningarnas publik faktiskt kommer till föreställningen. Produktionerna är en integrerad del i utbild- ningen varför det är rimligt att inträden m.m. endast täcker en liten del av deras kostnader. Undantaget fyller sitt syfte och bör kvarstå av två skäl. Även om intäkterna är små har de betydelse för att kunna genomföra verksamheten. Möjligheten att ta ut en avgift är också angelägen för att kunna säkerställa t.ex. ett publik- underlag. Lärosätenas museer har i de flesta fall en mycket lång historia och är av kulturhistoriskt värde. De omfattas inte av reformen om fri entré till statliga museer. Intäkterna ger ett betydelsefullt ekonomiskt bidrag till driften av museerna. Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå då de är ändamåls- enliga då de ger betydelsefulla intäkter till verksamheterna. Tandläkar-, tandhygienist- och optikerutbildningarna vid Karo- linska institutet, Linnéuniversitet, och Hög- skolan i får ta ut patientavgifter. Syftet med undan- taget är både att få delar av kostnaderna täckta, men också att genom avgifter säkerställa ett allsidigt patientunderlag. Även dessa intäkter är små. Vår bedömning är att undantagen bör kvarstå då de är ända- målsenliga då de säkerställer ett allsidigt patientunderlag som de ger vissa intäkter. Regeringen har i propositionen En akademi i tiden framfört att universitet och högskolor utan regeringens beslut i varje särskilt fall bör kunna ta ut avgifter av andra än studenter för verksamhet som bedrivs inom ramen för lärosätenas kärnverksamheter utbild- ning och forskning. Möjligheten bör avse avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Det kan t.ex. avse genomförande av vissa praktiska utbildningsmoment vid tandvårdscentraler, möbel- tapetserarverkstäder eller licensiering av immateriella anläggnings- tillgångar. Vi instämmer i denna bedömning. På samma sätt som inte regeringen reglerar vilka typer av uppdragsforskning som avgifter får tas ut för så skulle det vara fullt möjligt att samla de mindre avgiftsfrågorna under en samlad mer generell rubrik och i stället låta respektive lärosäte avgöra när det är lämpligt att ta ut avgifter. Avgifter för tillhandahållande av lokaler som ursprungligen har hyrts för lärosätets egen verksamhet utan den begränsning som följer av 4 § andra stycket avgiftsförordningen Avgiftsförordningen (1992:191) begränsar den långsiktiga totala omfattningen av avgiftsintäkter enligt 4 §. Det gäller bl.a. uthyr- ning av lokaler, rådgivning och tjänsteexport. För ett lärosäte finns ingen begränsning i omfattning av avgifts- intäkter för den del som rör uthyrning av lokaler. Motivet till undantaget är att ett lärosäte ska kunna hyra ut lokaler som inte längre behövs i verksamheten eller kunna sam- verka om lokaler med andra myndigheter. Möjligheten att hyra ut lokaler har stor betydelse, men omfattningen är, med något undantag, inte så stor att undantaget utnyttjas. SLU:s undantag skiljer sig från övriga lärosätens då SLU har rätt att ta ut ersätt- ning för sådana varor och tjänster som avses i 4 § första stycket avgiftsförordningen utan den begränsning som föreskrivs i andra stycket samma paragraf. Vår bedömning är att undantaget kan tas bort för de lärosäten som inte utnyttjar undantaget. Om den avgiftsfinansierade verksamheten visar ett underskott eller ett överskott som är större än räcker det med att redovisa i årsredovisningen hur över- respektive underskott ska disponeras Enligt avgiftsförordningen (1992:191) 25a § ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur hela överskottet ska disponera om det ackumulerade överskottet uppgår till av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret. Har det uppkommit ett underskott i av- giftsbelagd verksamhet som inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår, ska myndigheten lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet ska täckas. För högskolor gäller att om det ackumulerade överskottet över- stiger av den avgiftsbelagda verksamhetens omsättning under räkenskapsåret ska myndigheten i årsredovisningen redovisa hur överskottet ska disponeras. Har det uppkommit ett under- skott i en avgiftsbelagd verksamhet som inte täcks av ett balanserat överskott från tidigare räkenskapsår ska myndigheten i årsredo- visningen lämna ett förslag till regeringen om hur underskottet ska täckas. Några stora lärosäten har haft överskott i den avgiftsfinan- sierade verksamheten som överstiger . Undantaget syf- tar till att undvika överflödiga regeringsbeslut då regeringens ställ- ningstagande innan undantaget infördes var att lärosätet fick dis- ponera överskottet i ny räkning i dess helhet. Genom att frågan redovisas i årsredovisningen har regeringen möjlighet att följa utvecklingen. Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt. Men resul- taten varierar stort mellan lärosätena och flera av de större läro- sätena har stora överskott. Även om överskotten i många fall minskar är det tydligt att regeringen behöver följa överskottens utveckling så att de inte permanentas. Regler om redovisning av väsentliga uppgifter i årsredovisningen