sou · H7B34 · 2019-01-28 00:00:00 — Som beskrivits i kapitel 3 regleras huvudmannens styrning och ledning av studie- och yrkesvägledningen i skollagen och i läropla- nerna. Regelverket förtydligas i allmänna råd med kom- mentarer om arbetet med studie- och yrkesvägledning. Skollagens bestämmelser om studie- och yrkesvägledning tar sin utgångspunkt i elevernas behov. För att säkerställa att elevernas behov av studie- och yrkesvägledning kan tillgodoses behöver huvudmannen analysera behoven och med utgångspunkt i analysen bedöma vilka resurser som krävs och tydliggöra vad som ska prioriteras och utvecklas. Vidare behöver huvudmannen utvärdera och analysera sitt arbete med studie- och yrkesvägledning i syfte att, vid behov, förbättra arbetet. Det finns fler regler, som inte direkt gäller vägledning, som en huvudman måste ha som utgångspunkt för att kunna styra arbetet med studie- och yrkesvägledningen. Kommuner ska fördela resurser till skolenheter inom den egna kommunen.3 Kommunerna har därmed ett övergripande och genom- gående ansvar för resursfördelning som inte andra huvudmän har då de fördelar resurser dels till egna förskole- och skolenheter, dels till andra huvudmän enligt särskilda bestämmelser om bidrag till fri- stående verksamheter, interkommunal ersättning och ersättning till statliga skolor. För bidrag till fristående verksamheter finns ett separat regelverk som bygger på likabehandlingsprincipen. Även resursfördelningen inom skolenheter ska anpassas efter elevernas olika förutsättningar och behov och för detta har rektorn, inom givna ramar, ett ansvar. Huvudmän och skolor ska bedriva ett systematiskt kvalitets- arbete vilket innebär att systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. I utbildningen ingår studie- och yrkes- vägledningen. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen i skollagen och i andra föreskrifter (nationella mål) uppfylls. Det systematiska kvalitetsarbetet ska omfatta både målen för verksamhetens genomförande och målen för barns och elevers lärande. Av allmänna råd med kom- mentarer om systematiskt kvalitetsarbete för skolväsendet framgår att det 32 kap. 8 b § skollagen. Ansvarsfördelning, organisation och samverkan behövs skriftlig dokumentation för att regelbundet kunna stämma av att kvalitetsarbetet leder till en utveckling mot målen.4 Rektorn har ansvaret för hur arbetet med studie- och yrkesväg- ledningen organiseras på skolnivå. I förarbetena till skollagen5 under- stryks att skolledare, lärare och studie- och yrkesvägledare har ett gemensamt ansvar för studie- och yrkesvägledningen, men delvis olika roller. Det åligger rektor att tydliggöra personalgruppernas olika roller och ansvar. Förutom de övergripande målen i skollagen beskrivs målen för studie- och yrkesvägledning i de olika läroplanerna. Målen är olika formulerade för de olika skolformerna eftersom elevernas behov av vägledning ser olika ut inom de olika skolformerna. Det över- gripande målet är alltid att eleven ska kunna göra väl underbyggda val och kunna fatta väl övervägda beslut om sin framtid. Det är alltså tydligt att bestämmelserna i skollagen, läroplanerna och allmänna råd om studie- och yrkesvägledning ställer krav på huvudmannen att konkretisera vad de nationella målen för studie- och yrkesvägledning innebär för den egna verksamheten, och vid beslut om organisation och resursfördelning säkerställa att elevernas behov av studie- och yrkesvägledning kan tillgodoses. Rektorn be- höver se till att det finns rutiner och metoder för att planera, utveckla och utvärdera studie- och yrkesvägledningen så att den tillgodoser elevernas behov. Vidare behöver rektorn fördela ansvaret för studie- och yrkesvägledningen mellan studie- och yrkesvägledare, lärare och övrig personal samt besluta om formerna för samarbetet mellan dem. 6.1.2Styrningen av studie- och yrkesvägledningen Även om det finns exempel på huvudmän som har en god styrning och ledning av studie- och yrkesvägledningen och en väl fungerande organisation, är det utredningens bedömning att det är ovanligt. Flera studier och granskningar lyfter fram att en viktig orsak till att studie- och vägledningen inte fungerar tillfredställande hos huvud- män beror på att styrningen och ledningen av densamma är svag. ISkolinspektionens kvalitetsgranskning av studie- och yrkesvägled- ningen , framkom bl.a. att det fanns omfattande brister i 4Systematiskt kvalitetsarbete – för skolväsendet. allmänna råd med kommentarer . 2009/10:165, s. 278. Ansvarsfördelning, organisation och samverkan arbetet med studie- och yrkesvägledningen och att det i de flesta fall berodde på en svag styrning av verksamheten. Den vanligaste brist som myndigheten identifierade var rektorns bristande ansvar för att styra och leda verksamheten. har med stöd av () genomfört en enkätundersökning med cirka 4 000 rektorer i grund- respektive gymnasieskolan om deras arbete med att styra och leda arbetet med studie- och yrkesvägled- ningen på de enskilda skolorna. Enkäten gjordes inom den upp- följning av studie- och yrkesvägledningen som utbildningsutskottet gjort.6 I enkäten uppgav av de tillfrågade rektorerna att huvudmannen hade beslutat om mål för studie- och yrkesvägledningen. uppgav att huvudmannen inte hade beslutat om sådana mål och uppgav att de inte visste om det fanns beslutade mål för studie- och yrkesvägledningen. Av enkäten framgår vidare att av de av samtliga rektorer som uppgav att de statliga regelverken för studie- och yrkesvägledning borde förändras menade att huvudmannens ansvar borde förtydligas. Utredningens erfarenheter från möten med olika aktörer ger en bild av att när rektorer får syn på vilket mervärde en väl fungerande studie- och yrkes- vägledning kan ge, t.ex. när det gäller ökad studiemotivation, bättre måluppfyllelse, färre felval, studiemisslyckanden och avhopp, vill de prioritera verksamheten på ett annat sätt. När de inser vilka krav de kan ställa på vägledningen ökar benägenheten att styra den. Före- trädare för rektorsutbildningen menar att det är en förhållandevis begränsad kompetensutbildningsinsats som behövs för att rektorer ska få upp ögonen för studie- och yrkesvägledningens fördelar. I en undersökning som gjorde 2017 har studie- och yrkesvägledare i , gymnasieskolan och inom vuxenutbildningen fått svara på hur de upplever att de nationella styr- dokumenten och de allmänna råden efterlevs och fungerar i prakti- ken.7 av studie- och yrkesvägledarna uppgav att det inte fanns tydliga mål för studie- och yrkesvägledningen på skolan, och uppgav att de inte visste om det gjorde det. I en forsk- ningsöversikt , beskriver , att studie- och 6Studie- och yrkesvägledning i grund- och gymnasieskolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24. 7Vägledningen måste bli hela skolans ansvar. Så tycker studie- och yrkesvägledarna att vägledningen fungerar i praktiken, . Ansvarsfördelning, organisation och samverkan yrkesvägledarna ofta lämnas ensamma i arbetet med skolans vägledn- ingsuppdrag.8 Av forskningsöversikten framgår bl.a. att ett antal utredningar och utvärderingar beskriver en situation där studie- och yrkesvägledningen sällan upplevs som hela skolans ansvar utan för- blir ett uppdrag för enskilda studie- och yrkesvägledare. Enligt fors- kare och representanter för myndigheter och flera organisationer, däribland , , och , uppfattar huvudmän och rektorer regleringen av studie- och yrkesvägledningen som otydlig. I rapporten och organisation av den breda studie- och yrkes- vägledningen9 framhålls att en av flera utmaningar för att få genom- slag för studie- och yrkesvägledningen är att dess styrning och led- ning stärks. I rapporten anges att de intentioner som har kommit till uttryck i olika styrdokument inte har omsatts i praktiken. Det leder i sin tur till en rad frågor om hur förutsättningar kan skapas för en styrnings- och uppföljningsverksamhet på lokal och regional nivå som garanterar en likvärdig studie- och yrkesvägledning i linje med de intentioner som har funnits i lagar och styrdokument sedan år- tionden tillbaka. I rapporten redogörs vidare för svårigheten med att utveckla innehåll och former för ett fruktbart samarbete skola och arbetsliv samt svårigheten med att engagera alla personalgrupper i skolan i arbetet med studie- och yrkesvägledning. Det senare har visat sig vara en stor utmaning då skolledarna ofta är mindre benägna att ta på sig ansvaret och lärare hänvisar till studie- och yrkesväg- ledarens exklusiva kompetens på området. I grunden handlar det om att målet om en bred och integrerad studie- och yrkesvägledning – som enligt styrdokumenten är allas ansvar – aldrig har fått något riktigt genomslag. Lärare och andra personalgrupper har ofta vaga före- ställningar om vad studie- och yrkesvägledningen ska ha för bety- delse och vilka förväntningar som kan ställas på den. I rapporten presenteras tre fallstudier baserade på intervjuer i tre kommuner. De tre kommunerna skiljer sig åt i många avseenden, inte minst när det gäller förutsättningar för ungas etablering, men det finns i alla tre en ambition att utveckla den breda studie- och yrkesvägledningen och hitta former för styrning och uppföljning. 8Karriärvägledning, en forskningsöversikt. A. (red.). 9Styrning och organisation av den breda studie- och yrkesvägledningen, En bakgrund och tre fall- studier. Ansvarsfördelning, organisation och samverkan I samtliga tre kommuner har det funnits eller varit på väg att ut- arbetas, lokala riktlinjer och handlingsplaner för studie- och yrkes- vägledningen på grundskole- och gymnasienivå. Fallstudien visar dock att kommunerna har valt olika vägar i utformningen av styr- ningen av studie- och yrkesvägledningen. I alla kommuner tar man upp studie- och yrkesvägledningsfrågorna i samband med det syste- matiska kvalitetsarbetet, men spännvidden är stor när det gäller detal- jeringsgrad, uppföljning och återkoppling mellan skolenhetsnivån, å ena sidan, och förvaltningsnivån och politiken å den andra. Oavsett styrningsmodeller brottas alla tre kommuner med problem kopplade till likvärdigheten. Vissa skolenheter har kommit långt och priori- terar studie- och yrkesvägledningsfrågorna högt, på andra skol- enheter är intresset och aktivitetsgraden betydligt mindre. Det kon- stateras vidare att riktlinjer, handlingsplaner och kvalitetsdialoger inte tycks räcka för att sprida engagemanget på bredden. Det konstateras vidare att politikernas engagemang i uppföljningen och styrningen av studie- och yrkesvägledningen varierar mellan kommunerna men det vanligaste är att politikerna inte spelar någon framträdande roll. Det finns inte heller någon tydlig bild av vilken roll politikerna ska ha. De kostnader som både individer och samhälle drabbas av till följd av felval, matchningsproblem och utbildningsmisslyckanden är betydande. i bred mening borde vara ett av de främsta verktygen för att förebygga dessa kostnader. Det finns alltså all anledning att öka det politiska intresset på lokal nivå för dessa frågor. ISyv-barometern10 ställdes också flera frågor som berörde styr- ning och organisation av studie- och yrkesvägledningen. På frågan om det fanns tydliga mål för studie- och yrkesvägledningen på skolan eller i verksamheten svarade att det inte fanns sådana mål medan inte visste om det gjorde det. I den tidigare omnämnda (U 2014:01) betänkande11 betonas bl. a. att även om studierna om vägledningens samhällsekonomiska betydelse ännu saknas finns det åtskilliga studier som bekräftar betydelsen av studie- och yrkesvägledning för väl- grundade utbildningsval och för att mildra effekterna av social bak- 10En undersökning som riktar sig till studie- och yrkesvägledare och genomförs av företagen , , Ansvarsfördelning, organisation och samverkan grund, etnicitet och könstillhörighet. Mot bakgrund av alla de rap- porter som visar brister kopplat till elevers tillgång till kvalificerad och likvärdig studie- och yrkesvägledning förordar Yrkesprograms- utredningen en hårdare reglering. Samma utrednings förslag om prak- tisk arbetslivsorientering (prao) har beslutats av . Genom prao ska eleverna få inblick i hur arbetslivet fungerar och hur arbetet i specifika branscher går till. Det kräver att huvudmannen och skol- enheterna har en organisation och tydliga mål för den praktiska arbetslivsorienteringen. I publikationen Att välja utbildning12 sammanställs forskning som berör frågor om utbildningsval, bl.a. kopplat till studie- och yrkes- vägledning. Nationalekonomen konstaterar där att forskningen om studie- och yrkesvägledningen har blivit allt mer omfattande. betonar han att det inte finns så många regel- rätta effektutvärderingar på området. Han pekar också på det para- doxala att styrdokumenten för skolan framhållit betydelsen av en bred studie- och yrkesvägledning, men att inte mycket hänt i praktiken för att förverkliga en sådan ordning. verkar i huvudsak stödja de förslag till en hårdare reglering av studie- och yrkesvägledningen som föreslogs av . I metodstödet Framtidsval och arbetsliv13 som är framtaget av Kommuner och Landsting (SKL) beskrivs gemensamma styrkor och utmaningar i 10 kommuner som satsat på att stärka väg- ledningen. SKL menar att många kommuner (fler än de 10 som ingått i materialet) möter samma utmaningar, och konstaterar att det är en styrka för arbetet med studie- och yrkesvägledning om: •det finns politiskt satta mål för verksamheten med återrappor- tering till politiken, •målen har konkretiserats i arbetsplaner med en tydlig ansvars- fördelning, •studie- och yrkesvägledningen upplevs vara hela skolans ansvar, •det finns förutsättningar för samarbete och kollegialt lärande mellan vägledarna och mellan vägledare och annan skolpersonal, 12Att välja utbildning. Betydelse för individ och samhälle. och samhälle (SNS). 13Framtidsval och arbetsliv. Exempel från kommuners studie- och yrkesvägledning. Kommuner och Landsting (SKL). Ansvarsfördelning, organisation och samverkan •studie- och yrkesvägledarna arbetar tillsammans med gemensamma metoder, verktyg och arbetsmaterial. Där det är möjligt arbetar vägledarna i mer än en skolform, •vägledningen utgår från elevens behov. Det finns en bredd i väg- ledningsinsatserna, vilket ökar tillgängligheten för eleverna, •det finns strukturerade kontakter med det omgivande samhälls- och arbetslivet och med lokala arbetsgivare, •nya arbetssätt har förankrats hos både vägledare och rektorer och tid har avsatts för att de ska kunna implementeras och utvecklas. Utredningen har försökt få en bild av hur vanligt det är att huvud- män dokumenterar sitt arbete med studie- och yrkesvägledningen i en plan. Någon regelrätt sammanställning finns inte men det kan ändå konstateras att det blir allt vanligare att huvudmän har en sådan plan. I några planer som utredningen tagit del av kan man finna beskriv- ningar av vad eleverna ska erbjudas i form av vägledning. I andra är det vanligt med en övergripande målbeskrivning som är gemensam för samtliga skolformer kompletterat med konkretiserade mål per skol- form. Vissa huvudmän har också centralt fastställda indikatorer som de mäter och utvärderar mot. Det kan t.ex. vara hur nöjda eleverna är med vägledning, prao, arbetsplatsförlagd utbildning (apl) eller andra områden. Några skriver i sina planer att de kan använda BRUK-material när personalen ska mäta sitt nuläge för studie- och yrkesvägledning. Det är utredningens uppfattning att det finns välgjorda och ambi- tiösa planer. Det vittnar om att vissa huvudmän själva ser behovet av att arbeta systematiskt med planering och uppföljning av arbetet med studie- och yrkesvägledningen och att dokumentera sitt arbete i en plan. 6.1.3Resurser till studie- och yrkesvägledningen fördelas olika genomförda studier och granskningar visar att huvudmän och skolor ofta saknar verktyg för hur de ska identifiera behoven av studie- och yrkesvägledning inom utbildningen och därmed fördelas inte resurser så att elevernas behov säkerställs. Det råder också olika Ansvarsfördelning, organisation och samverkan uppfattningar om hur elevernas tillgång till studie- och yrkesvägled- ning ska bedömas. Elever har olika behov. En del elever behöver endast en liten ”knuff”14 medan andra behöver flera samtal för att komma vidare. Det räcker därför inte med att använda nyckeltal och enbart fokusera på personaltäthet när det gäller att fördela resur- ser för studie- och yrkesvägledning. Det är inte bara behoven som varierar. Det varierar också i vilken utsträckning elever själva söker vägledning. Det framkommer bl.a. i en forskningsöversikt15 där man menar att benägenheten att söka vägledning är klart relaterad till kön och social bakgrund. I utbildningsutskottets uppföljning konstaterar man att den snäva vägledningen är mycket betydelsefull för att eleverna ska få det stöd de behöver och att studie- och yrkesvägledarna har en särskild kom- petens och kunskap som är viktig både i vägledningen av enskilda elever och i arbetet med att bistå övrig skolpersonal i deras arbete inom ramen för den vida studie- och yrkesvägledningen. Beroende på elevernas behov kan insatser från studie- och yrkesvägledaren behövas i olika omfattning, men även om elevernas behov bedöms vara begränsade menar forskare som lämnat uppgifter inom ramen för utskottets uppföljning att det finns en gräns för hur gles per- sonaltätheten kan vara utan att den studie- och yrkesvägledande verk- samheten i sin helhet blir lidande. Av utbildningsutskottets uppfölj- ning framgår att elevernas behov av studie- och yrkesvägledning har ökat, vilket bl.a. beror på att antalet valalternativ vad gäller utbild- ningar och yrken har blivit fler, fler elever saknar behörighet till gym- nasieskolans nationella program och att antalet nyanlända elever har ökat kraftigt. Uppföljningen visar att många skolor inte prioriterar studie- och yrkesvägledningen och att eleverna därmed riskerar att inte få den vägledning de har behov av. Vidare konstateras i uppföljningen att de grundläggande styrningsmekanismer som krävs för att kunna planera, organisera och dimensionera vägledningsarbetet saknas på många håll. Den enkät som utskottet riktat till 4 000 rek- torer i grund- och gymnasieskolan visar exempelvis att var tredje rektor uppger att huvudmannen antingen inte beslutat om mål för vägledningen eller att man inte vet om några mål beslutats och mindre 14Att välja utbildning. Betydelse för individ och samhälle. och sam- hälle (SNS). 15Att bana vägen mot framtiden. Karriärval och vägledning i individuellt och politiskt perspektiv. L. (red). Ansvarsfördelning, organisation och samverkan än hälften av rektorerna uppger att huvudmannen efterfrågar åter- rapportering av verksamhetens resultat. Bristerna i styrningen beror på att kunskaperna om skolans vägledningsuppdrag varierar och i många fall är begränsade hos huvudmän och rektorer. är statens reglering av studie- och yrkesvägledningen övergripande och ger därför inte huvudmän och rektorer någon tydlig ledning om vad som förväntas av dem.16 Uppföljningen bekräftar både bilden av att många saknar verktyg för att fördela vägledningsresurser och att många vägledare upplever att de har fler elever än vad som är rimligt för att kunna tillgodose elevernas behov. Fördelningen av resurser sker på vitt skilda sätt, all ifrån en för- delning baserad på en analys av behoven, med olika nyckeltal, till betyd- ligt mer godtyckliga eller oklara grunder. Ett exempel på en genomtänkt modell kan nämnas den som används i där den politiska nivån fattar beslut om hur stor resursen till studie- och yrkesvägledning ska vara. Beslutet bygger på underlag från tjänstemännen i kommunen, och en miniminivå fastställs av politikerna. Den centrala förvaltningen fördelar resurserna utifrån flera fastställda principer, såsom t.ex. social bakgrund eller utländskt ursprung. Man utgår från nyckeltal med ett bas-antal elever per vägledare, ett annat antal elever per vägledare om behoven anses vara stora och ett antal när det gäller elever på språk- introduktion. Därtill fattar nämnden beslut om att alla skolor ska ha en arbetsplan för sin studie- och yrkesvägledning. En plan för studie- och yrkesvägledningen i den snäva bemärkelsen tas fram centralt på det Vägledningscentrum där vägledare i grund- och gymnasieskolan har sin anställning. Den planen ska harmoniera med den plan som skolan där vägledaren arbetar i har. Det förefaller vara så att rekto- rerna i dessa grundskolor visar ett större intresse för vägledning i vid bemärkelse än vad som är fallet på många andra håll. Några kommuner tillämpar den socioekonomiska fördelnings- modellen i mer strikt bemärkelse, vilket innebär att de fördelar pengar till skolorna utifrån deras elevsammansättning med avseende på vilken utbildningsnivå som elevernas föräldrar har och om eleverna är nyanlända. Det innebär att vissa skolor får mer pengar än andra. Enligt uppgift från SKL beräknar vissa kommuner kostnaderna för 16Studie- och yrkesvägledning i och gymnasieskolan – en uppföljning. 2017/18:RFR24. Ansvarsfördelning, organisation och samverkan vägledarna i antalet timmar per elev där hänsyn tas till olika elev- gruppers behov. Resurserna per elev kan enligt denna typ av modell innebära att större resurser per elev avsätts för eleverna på introduk- tionsprogrammen i gymnasieskolan än för eleverna på nationella program. Det finns också kommuner som fördelar mer resurser till särskolan och gymnasiesärskolan eller till skolor som har en stor andel elever som riskerar att inte nå målen för utbildningen. Avsikten med detta är att leva upp till kraven på en likvärdig vägledning. Nyanlända elever behöver ofta mer vägledning som också är anpassad till de särskilda behov som finns bland personer som saknar referenser till det svenska utbildningssystemet, arbetsmarknaden och samhället i stort. Inom ramen för utbildningsutskottets uppföljning har det framkommit att i en viss kommun beräknar man att ny- anlända elever i genomsnitt kräver fyra gånger så mycket resurser för studie- och yrkesvägledning som övriga elever. Samma enkät visar att av rektorerna uppger att resurserna till vägledningen har ökat , vilket är den period då antalet nyanlända elever ökat snabbast. Det är dock väl belagt att principer för fördelning av resurser för studie- och yrkesvägledning inte fördelas med samma medvetenhet som inom andra områden. Även om flera huvudmän har modeller för att fördela vägledningsresurser efter behov är det många som inte har något fast fördelningssystem utan fördelar resurser efter det aktuella behovet på skolorna och omfördelar efter signaler från väg- ledarna. Utredningen delar även den bild som ges i utbildnings- utskottets uppföljning om att regleringen av studie- och yrkesväg- ledningen är alltför övergripande och därför inte ger huvudmän och rektorer någon tydlig ledning om vad som förväntas av dem, vilket med all sannolikhet är en viktig orsak till bristerna i styrningen av studie- och yrkesvägledningen. 6.2Hur organiseras arbetet med studie- och vägledning ? Som huvudmän inom skolväsendet finns både kommuner, landsting, staten och enskilda. Huvudmän i skolväsendet är mycket olika och har därför olika förutsättningar. Det finns kommuner, stora och små, samt enskilda huvudmän för fristående skolor. Ansvarsfördelning, organisation och samverkan skolorna kan i sin tur ingå i stora koncerner med många skolenheter eller vara den enda skolenheten hos huvudmannen. Även om utgångs- punkten i skollagen är att reglerna, i så stor utsträckning som möjligt är de samma för alla huvudmän, kommunala som enskilda, har kom- munerna ett vidare ansvar för sina medborgare. Det kommer exem- pelvis till uttryck i fråga om aktivitetsansvaret för ungdomar och uppdraget att verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och för att motivera dem att delta i sådan utbildning.17