sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Utbildningen ska vara användbar och bidra till att fylla kompetensbehov på arbetsmarknaden och andra samhällsbehov. Också inom forskningen är det naturligt att utöver den rena nyfikenheten även drivas av olika samhällsbehov som forskningen kan bidra till, liksom att beakta vilka problem eller risker den kan tänkas skapa. Samverkan – i meningen ett ömsesidigt utbyte med parter utanför högskolan – är här ett viktigt medel. Ut- bildningen kan göras mer relevant för studenter och arbetsgivare genom olika former av dialog, arbetslivsföreträdares medverkan i programråd eller i undervisningen, verksamhetsförlagd utbildning, examensarbeten i samverkan med externa parter m.m. Samverkan inom forskningen kan på motsvarande sätt stärka forskningens kva- litet och relevans. Utöver ömsesidiga samverkansaktiviteter ingår i samhällsansvaret också aktivt arbete för att föra ut kunskap på olika sätt. Häri ingår allt från forskares populärvetenskapliga insatser och deltagande i samhälls- debatten till nyttiggörande genom kommersialisering samt spridning av nya metoder och ansatser i offentlig sektor, civilsamhälle, m.m. Ett av de långsiktiga mål som regeringen satte upp i den senaste forskningspolitiska propositionen är att ”samverkan och samhälls- påverkan ska öka”.30 Ordet samhällspåverkan får i sammanhanget ses 2016/17:50 s. 20. Principer för en ändamålsenlig styrning i ljuset av ett ökat fokus både nationellt och internationellt på forsk- ningens genomslag i samhället (”impact”). Detta ökade fokus bott- nar i att forskningens samhällspåverkan ofta är svårare att se och följa än utbildningens samhällspåverkan; det sistnämnda diskuteras oftare i termer av utbildningens kvalitet och användbarhet på arbetsmark- naden.31 Men för både utbildning och forskning gäller ambitionen att den kunskap och kompetens som genereras kommer till användning för att utveckla tänkande, teknik, processer eller produkter för ett bättre samhälle. Det handlar som sagt både om utformningen av ut- bildning och forskning i sig och om aktiva insatser för deras positiva genomslag, men också om strukturella förutsättningar. begränsas t.ex. möjligheten för olika aktörer i samhället att ta del av forsknings- resultat av den tidskriftsbaserade publiceringsformen, varför öppen tillgång till vetenskapliga publikationer är en högt prioriterad fråga.32 Det bör också påpekas att målet inte är att enkelt ”maximera sam- hällspåverkan” utan också att beakta de nya problem eller etiska dilemman som kunskapsutvecklingen kan skapa; termen ansvarsfull forskning och innovation (Responsible research and innovation) som bl.a. ingår i EU:s Horisont 2020 är en ansats som söker fånga in även denna aspekt. En integrerad men egen uppgift som behöver utvecklas Samverkan och samhällspåverkan är som sagt inte en separat ”tredje uppgift” såtillvida att utbildning och forskning är de primära uppgif- terna utan vilka det inte finns någonting att samverka eller informera om eller nyttiggöra. är det inte heller något som automa- tiskt kan förutsättas följa av de två första uppgifterna, åtminstone inte i den utsträckning som det omgivande samhället kan önska – vilket är bakgrunden till att bestämmelsen införts i lagen och att regeringen och andra aktörer fortsatt talar om behovet av ökad sam- verkan. Samverkan är såsom ofta påpekats en viktig kvalitetsaspekt, 31Utbildningen (utbildningsnivån i samhället) har av (2018b) föreslagits som en av indikatorerna för forskningens samhällspåverkan. 32Regeringen anger i propositionen Kunskap i samverkan som målbild att alla vetenskapliga publikationer som är resultat av offentligt finansierad forskning bör bli öppet till- gängliga direkt då de publiceras (prop. 2016/17:50 s. 107). I regleringsbreven gavs ett nationellt samordningsuppdrag rörande öppen tillgång till veten- skapliga publikationer, och motsvarande samordningsuppdrag för öppen till- gång till forskningsdata. Öppen tillgång är även ett krav i EU:s Horisont 2020-program. Principer för en ändamålsenlig styrning men den kan inte reduceras till det. Insatser för att kunskap och kom- petens ska få genomslag i samhället, liksom dialog och samverkan syftande till att ge nya impulser till utbildningen och forskningen, måste också vara något som prioriteras med tid och resurser. Samverkan och samhällspåverkan är på många sätt en del av högskolans kultur och historia,33 och utvärderingar pekar också på att den utvecklats mycket under senare årtionden.34 Sam- tidigt pekar utvärderingar också på fortsatt utvecklingsbehov. Det finns åtskilliga vittnesmål, såväl inifrån akademin som utanför den, om att insatser för samverkan och samhällspåverkan fortfarande inte alltid får det utrymme som många skulle önska. Bland orsakerna kan finnas yttre hinder i form av t.ex. det ekonomiadministrativa regel- verket som till en del försvårar möjligheten att delta i olika former av organiserad och formaliserad samverkan. Men det finns också hinder i form av tradition och kultur. En ofta framförd aspekt är att lärares och forskares arbete med samverkan och samhällspåverkan tar tid från forskningsmeriteringen, som är det som fästs störst vikt vid i högskolans kultur och incitamentsstruktur. Att samverkan ofta inte är meriterande innebär också att mobiliteten bland anställda mellan akademi och näringsliv eller offentlig sektor, som kan ha stor betydelse för det ömsesidiga kunskapsutbytet, missgynnas. För- utom yttre eller inre hinder av detta slag finns också ett behov av större kunskap om hur olika former av samverkan och aktiva insatser för samhällspåverkan faktiskt fungerar för att bidra till ett så positivt genomslag som möjligt av utbildningen och forskningen. Styrningen har därför enligt vår mening en viktig roll för att främja utvecklingen av högskolans samhällsansvar genom samver- kan och samhällspåverkan. En viktig utgångspunkt är att utforma styrningen utifrån målet att samverkan och ett samhällsansvar som direktiven säger ska vara ”en naturlig och integrerad del” av utbild- nings- och forskningsverksamheten, dvs. att stärka detta element i den professionella kultur varpå verksamheten vilar. Häri ingår att akademisk integritet och kvalitet inte är förhandlingsbara. En annan utgångspunkt som också uttrycks i direktiven är mångfalden i de aktiviteter som berörs och att ”varje lärosäte bör stärka samverkan utifrån sina specifika förutsättningar”. Styrning i form av uppfölj- ning och utvärdering kan också bidra till ökad kunskap om hur olika 33Se bl.a. (2015). 34Se bl.a. (2004), (2008b), (2015a), (2015b). Principer för en ändamålsenlig styrning insatser inom samverkan och samhällspåverkan fungerar. Våra reso- nemang om styrning för samverkan och samhällspåverkan utvecklas i kapitel 7. Utbildning och forskning är verksamheter som kräver långsiktighet. Att starta forskningsprojekt och utbildningsprogram, genomföra dem och kunna se resultatet i form av färdiga publikationer eller utexaminerade studenter tar – och ytterligare tid för att kunna se effekterna t.ex. i form av studenternas etablering på arbets- marknaden eller forskningens citeringsgenomslag eller nyttiggöran- de. Att bygga upp starka forsknings- och utbildningsmiljöer tar , t.ex. för att bygga upp lärarkompetens. Verksamhetens decentraliserade karaktär och den kollegiala diskussionen bidrar också till att förändringar kan ta . Långsiktigheten betyder inte att verksamheten är oföränderlig. Tvärt- om behöver det ske en ständig förnyelse i allt från löpande uppdatering av kunskapsinnehåll i utbildningen eller justeringar av forskningens inriktning till större förändringar och omprioriteringar. Utformningen av regelverk, rutiner och resurstilldelning är viktiga faktorer som på- verkar flexibiliteten. Förnyelse kommer ofta från de insikter och idéer som lärare får i mötet med studenter, kollegor, forskningsresultat, olika aktörer i om- världen eller olika frågor och problem som diskuteras i samhället. Styr- ning och resurstilldelning behöver ge den flexibilitet som behövs för att låta impulser till förnyelse omsättas i praktiken utan onödiga admi- nistrativa hinder. Ledningar på universitet och högskolor behöver också kunna fånga upp förändringsbehov och göra omprioriteringar. En konsekvens av inte minst digitaliseringen och artificiell intel- ligens är att förutsättningarna för både utbildning och forskning kan komma att förändras mycket kraftigt under . Det kommer att ställa allt större krav på framsyn och flexibilitet. Principer för en ändamålsenlig styrning Lärosätena bedriver en komplex verksamhet, med dubbla uppdrag i flera dimensioner som måste hänga ihop. En flexibilitet i resurs- användningen är viktigt i detta perspektiv. Sammantaget kan man säga att universitet och högskolor är svår- styrda verksamheter. Omvärldens förändringar och förväntningar hamnar ständigt i ett spänningsförhållande till kunskapssökandets oförutsägbarhet, det decentraliserade och kollegiala ansvaret samt de långa planeringshorisonterna för utbildningsprogram och forsknings- projekt. Det är något som å ena sidan måste bejakas som en förut- sättning för verksamheten35, som universitet och högskolor behöver ha både förväntningar och förutsättningar att anpassa och förändra sig för att möta snabba omvärldsförändringar och omvärl- dens skiftande krav. Starka och ansvarsfulla lärosäten skapar förut- sättningar för utbildningen och forskningen att utvecklas i dialog med det omgivande samhället – men följer inte nödvändigtvis alla de senaste trenderna utan kan också behöva stå emot och gå mot ström- men. Det innebär att styrningen inte får vara detaljstyrande, efter- som lärosätena måste ha flexibilitet att möta förändringar, och läro- sätena måste kunna balansera omvärldens krav på att möta de för stunden prioriterade områdena med sin roll att vara en instans för det fria kunskapssökandet. 4.1.3Principer för en ändamålsenlig styrning Mot bakgrund av ovanstående diskussion om ändamål och förutsätt- ningar menar vi att följande principer bör prägla en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. Tre viktiga mål med styrningen Främja akademisk frihet, kvalitet och integritet Styrningen måste garantera det fria kunskapssökandet och främja hög kvalitet och akademisk integritet. Styrningen bör främja lärarnas och forskarnas frihet och inre drivkrafter för uppdraget att söka och 35”Ett lättstyrt universitet är inget universitet alls,” som Boulton & (2008) uttryckt det (s. 15). Principer för en ändamålsenlig styrning förmedla kunskap, fungerande kollegiala processer som upprätthål- ler kvalitet och integritet, och ett vitalt studentinflytande. Styr- ningen behöver främja och upprätthålla en stark kvalitetskultur där jämförelser – inte minst i ett internationellt perspektiv – och kon- kurrens om akademiskt erkännande spelar en naturlig roll. Styr- ningen behöver därmed hålla fokus på resultat och kvalitet, och sam- tidigt undvika detaljstyrning eller snedvridande incitament som kan störa en sund kvalitetskultur. Detta diskuteras vidare i avsnitt 4.4, 4.5 och 4.6. Främja ett rollsäkert samhällsansvar Styrningen måste främja ett aktivt samhällsansvar grundat i lärosäte- nas specifika roll. Det bör finnas tydliga förväntningar på lärosätena och kollegiet att utifrån en stark akademisk integritet göra vad de kan för att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt. Som en del i en stark akademisk kvali- tetskultur behövs därmed en ansvarskultur där utbildningens och forskningens betydelse för samhällets utveckling är i fokus. Styrningen måste främja lärosätenas strategiska handlingsförmåga. Starka och ansvarsfulla lärosäten behöver ges långsiktiga förutsätt- ningar och handlingsutrymme att ta ansvar utifrån sina respektive förutsättningar. Häri ligger också möjligheten att ta ett helhets- ansvar för verksamheten och skapa sammanhållna kunskapsmiljöer med utbildning, forskning och samverkan med det omgivande sam- hället. För att åstadkomma detta behöver styrningen vara tillitsbaserad, samordnad, kunskapsbaserad samt långsiktig och flexibel. Ovanstående ligger i linje med utvecklingen mot tillitsbaserad styr- ning enligt de principer som Tillitsdelegationen har utvecklat på reger- ingens uppdrag. Enligt Tillitsdelegationen är tillitsbaserad styrning en Principer för en ändamålsenlig styrning styrning med fokus på verksamhetens syfte och brukarens behov, där varje beslutsnivå verkar aktivt för att 1) stimulera samverkan och hel- hetsperspektiv, 2) bygga tillitsfulla relationer, 3) säkerställa förmåga, integritet och välvilja.36 Det bör betonas att en tillitsbaserad styrning inte handlar om blind, naiv tilltro från huvudmannens eller ledningens sida, eller om fritt valt arbete för utförarna.37 Tvärtom är ett fokus på verksam- hetens syfte grundläggande. En tillitsbaserad styrning innebär dock att så långt möjligt bygga på inre motivation, professionella normer och verksamhetsnära kunskap, där ett tydligt ansvar för verksam- hetens syfte paras med en flexibilitet i hur verksamheten bäst bedrivs för att uppnå syftet. Det innebär också att eftersträva ett helhets- perspektiv snarare än att försöka styra enskilda aspekter av verksam- heten i stuprör. Eftersom såväl tillit som misstro tenderar att vara självförstärkande ingår i Tillitsdelegationens definition att på alla nivåer bygga tillitsfulla relationer. Transparens och kontroll av pres- tationer, måluppfyllelse och kostnadseffektivitet är en viktig del i att bygga och underhålla tillit;38 dock behöver man vara varsam så att detaljstyrning, alltför krävande dokumentation och uppföljning eller styrning genom ekonomiska incitament inte tränger undan inre motivation och professionella normer eller medför att verksamhets- nära kunskap inte tas tillvara.39 Viktigt att notera är att tillitsbaserad styrning och ledning handlar om tillit till professionen. Ansvaret för en tillitbaserad ledning som verkligen åstadkommer de fördelar som Tillitsdelegationen beskri- ver ligger därmed i hög utsträckning på lärosätesledningar på olika nivåer. Regeringens och styrning behöver främja och ge förutsättningar för detta, med beaktande av att styrsignalerna upp- ifrån ofta tenderar att tillämpas i hög utsträckning även internt på lärosätena. Viktiga konsekvenser för styrningen är •att utveckla dialogen mellan regering och lärosätena för att bygga tillitsfulla relationer och främja samsyn om verksamhetens syfte och mål (se vidare avsnitt 4.3 och kapitel 5), 36SOU 2017:56, s. 50–53. 37SOU 2018:38 s. 77, 79. 38SOU 2018:38 s. 79, 445. Principer för en ändamålsenlig styrning •att ha en uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och tillsyn som är verksamhetsanpassad och utvecklande men också synlig- gör resultat som grund för tilliten (se vidare avsnitt 4.4), och •en resurstilldelning som tar hänsyn till verksamhetens komplex- itet och behovet av inre drivkrafter och inte i detalj försöker styra mot olika delar av verksamhetens mål (se vidare avsnitt 4.5 och kapitel 6 och 10). En samordnad och kunskapsbaserad styrning Universitet och högskolor bedriver en komplex verksamhet med många mål (som ibland kan stå i konflikt), får finansiering från många källor och har att samverka med många olika aktörer. Samordning av regeringens styrning är därför viktig. En del i detta handlar om att ha en helhetssyn på högskolans verk- samhet. Det finns ingen etablerad form där regering och riks- dag gör samlade överväganden om hela högskolesektorn, exempelvis om balansen mellan resurser för utbildning och forskning. Utbild- ning och forskning är ofta delar i andra politikområden, vilket inne- bär att flera departement och myndigheter vill kunna göra satsningar och ge uppdrag till lärosätena. En väl fungerande samordning mellan satsningar och uppdrag från olika politikområden är en viktig förut- sättning för en sammanhållen politik där eventuella målkonflikter hanteras och vägs mot varandra, och för lärosätenas möjligheter till långsiktig planering och helhetsansvar för verksamheten. Denna samordning behöver enligt vår mening förstärkas. Det handlar både om mål och uppdrag och finansiering. Samordning är viktigt också mellan olika styrformer. Ingen enskild del i styrningen – resurstilldelning, målstyrning eller uppföljning och utvärdering – kan innehålla ”allt”, och dubbelstyrning eller överstyr- ning bör undvikas.40 En viktig grund för en samlad styrning är analys och kunskaps- underlag. Politiken har att göra avvägningar mellan olika mål och värden, som inte kan avgöras av rena fakta. Däremot är det angeläget att det finns gedigna kunskapsunderlag som de politiska avvägning- arna utgår från och förhåller sig till. Sammantaget produceras mycket kunskap om högskolan, men det saknas en återkommande 40Jämför Statskontoret (2016), s. 26. Principer för en ändamålsenlig styrning och övergripande analys av högre utbildning och forskning som på ett sammanhållet sätt kan ge underlag för politiska beslut och utvär- dera dess effekter (se kapitel 5). En styrning som ger långsiktiga förutsättningar och flexibilitet Verksamhetens långsiktiga karaktär, i kombination med behovet av ständig förnyelse, har konsekvenser för styrningens tidshorisont och detaljeringsgrad. En långsiktighet i styrningen är viktig ur ett lärosätesperspektiv, men också för att politiska beslut ska ha en chans att få genomslag. Även om mycket av statens styrning av lärosäten är av långsiktig karaktär, t.ex. reglering i lag och förordning och de övergripande resurstilldelningsprinciperna, finns det också inslag av kortsiktighet och ryckighet i styrningen. Lärosätenas förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet hämmas bl.a. av ett ökat beroende av en mängd tidsbegränsade externa bidrag på forskningssidan, samt av sent annonserade, detaljerade och ibland tillfälliga resursökningar på utbildningssidan. En hög detaljeringsgrad försämrar också förutsättningarna för långsiktig planering och flexibilitet. De långa ställtiderna i utbildning och forskning ökar ytterligare om lärosätena i hög grad inväntar och reagerar på signaler eller besked från regeringen, jämfört med om de tar ett självständigt ansvar för verksamhetens utveckling. En långsiktig styrning kan inte bygga på system som i detalj förutsätts vara oförändrade över . Behoven i samhället, politikens inriktning, verksamhetens förutsättningar och olika sätt att mäta och följa upp verksamheten förändras . En hög grad av framsyn såväl på nationell nivå som av lärosätena krävs för att balansera dessa förutsättningar. 4.2Ansvarsfördelningen mellan regeringen och lärosätena Vi menar att en mångfald av universitet och högskolor som själv- ständigt agerar utifrån sina förutsättningar i regional, nationell och internationell kontext skapar grunden för att kunna möta dagens och morgondagens behov av kunskap och kompetens. Principer för en ändamålsenlig styrning regering och riksdag ett ansvar för att ange övergripande mål och strategier för högre utbildning och forskning i landet. En samsyn kring roller och ansvar är en viktig förutsättning för en tillitsbaserad styrning. Ett enkelt sätt att beskriva rollfördel- ningen är att politiken ska ta ansvar för vad-frågor, medan lärosätena tar ansvar för hur-frågor. Regering och riksdag bör alltså ange över- gripande mål för verksamheten, medan lärosätena bör ha stor frihet när det gäller hur målen nås. Som Tillitsdelegationen påpekar kan dock gränsdragningen mellan vad och hur i praktiken vara svår, och den kräver en återkommande dialog.41 Ansvar som både regeringen och lärosätena har på respektive nivå Det finns ett antal grundläggande uppgifter som vi menar att både regeringen och lärosätena har på sin respektive nivå, nämligen •att främja och värna akademisk frihet, normer och kvalitets- kultur, •att identifiera samhällsbehov, •att skapa förutsättningar för verksamheten (finansiering, regel- verk och organisatoriska ramar), •att ange övergripande mål, prioriteringar och strategier, och •att följa upp verksamheten. Att främja och värna de friheter, normer och drivkrafter som högre utbildning och forskning bygger på är en uppgift för både huvudman och lärosäte. För regering och riksdag handlar det dels om att i för- fattning slå fast akademisk frihet och andra centrala normer, inklu- sive studentinflytandet, dels om att i utformningen av styrningen beakta att den stödjer och inte inkräktar på dessa friheter och nor- mer. Lärosätena har ett ansvar att främja och värna de enskilda lärarnas och forskarnas akademiska frihet och integritet, det kolle- giala ansvaret för utbildningens och forskningens kvalitet samt stu- dentinflytandet, och att upprätthålla väl fungerande kvalitetssäkring och en stark kvalitetskultur. I linje med en tillitsbaserad styrning 41SOU 2018:38, s. 73. Principer för en ändamålsenlig styrning behöver både nationell styrning och ledning på lärosätesnivå värna och främja de inre drivkrafter som högre utbildning och forskning bygger på. Vidare behöver både regeringen och lärosätet på sina respektive nivåer identifiera samhällsbehov som högre utbildning och forsk- ning har att möta. Att identifiera samhällsbehov är förstås i grunden något som högskolans lärare gör för att utveckla utbildning och forskning, men även lärosätesledningar har en viktig roll, liksom regeringen på nationell nivå. Att skapa förutsättningar för verksamheten genom att finansiera den och sätta övergripande regler och organisatoriska ramar för den är självklart en grundläggande uppgift för regering och riksdag, men också för lärosätena med de stora frihetsgrader de har att fördela medel internt och besluta om sin organisation. Likaså har både regering och lärosäte att ange övergripande mål, prioriteringar och strategier på sina respektive nivåer – regeringen för hela högskolelandskapet, lärosätet för det egna ”landskapet” av utbild- nings- och forskningsmiljöer, som i många fall också är mycket brett och med högst varierande förutsättningar. Det är för både regering och lärosäten en svår men viktig avvägning att utforma dessa med rätt detaljeringsgrad. I båda fallen är dialogen – mellan regering och läro- sätena respektive inom lärosätet – en viktig grund. Både lärosätet självt och regeringen behöver också säkerställa uppföljning av verksamhe- ten och dess resultat. Regeringens och särskilda ansvar Regeringens och unika roll rör den nationella överblicken, avvägningar mellan högre utbildning och forskning i förhållande till andra samhällsbehov, samordning av styrning inom olika sektorer samt rollen att komplettera vad andra aktörer gör. Det är bara regeringen och som kan ta ansvar för den nationella överblicken över högre utbildning och forskning och en samlad nationell strategi för denna. En övergripande ambitionsnivå gällande utbildade på olika nivåer eller med olika inriktning och resur- ser till forskning ingår här. Det handlar också om att, utifrån en nationell bild av de mest centrala behov som samhället har gällande kunskaps- och kompetensförsörjning, kunna bedöma om dessa fylls Principer för en ändamålsenlig styrning genom de enskilda lärosätenas insatser och deras frivilliga koordi- nation, och att kunna vidta åtgärder om något samhällsviktigt riske- rar att falla bort. En annan central roll gäller högskolelandskapet, som är en produkt av reformer och beslut med delvis skiftande inriktning under många årtionden. Lärosätena har genom SUHF arbetat med den frågan,42 men som flera har pekat på behöver också regering och riksdag ha en genomtänkt och samlad strategi för hög- skolelandskapet.43 En utvecklad samlad analys och fördjupad dialog mellan regering och lärosäten – liksom med andra intressenter – är viktiga förutsättningar här. Regering och riksdag har också att beakta hela samhällets behov och prioritera resurser och avväga styrningsbehov i förhållande till dessa. Det innebär också att regering och riksdag kan utnyttja möj- ligheterna att samordna styrning inom olika sektorer eller delar av dessa.