sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — •Kommissionens regler för överkompensation som innebär att förnybar energi inte får kompenseras så mycket att den blir billi- gare än det jämförbara fossila alternativet. I detta fallet innebär Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas det att den föreslagna premien inte får vara större än skillnaden mellan produktionskostnaden för biogas och kostnaden för natur- gas. Kostnaden för biogasproduktion i I det dataunderlag från och som utredningen har tagit del av ingick 31 aktörer som producerade gas som uppgraderas samt 36 aktörer som producerade rågas som användes för att producera el och värme. Medelkostnaden för att pro- ducera biogas bland de aktörer som producerade gas som uppgra- derades var ca /kWh, och standardavvikelsen var /kWh. Den volymviktade medelkostnaden var ca /kWh. Denna kost- nad är betydligt lägre än den kostnad som använts av både Energi- myndigheten och Jordbruksverket.14 Anledningen till att kostnaden är lägre än i är att kostna- den i den rapporten inkluderar handel och import, vilket drar upp den totala kostnaden. är fokuserad på bio- gasproduktion från gödsel, som generellt har betydligt högre kost- nader, och inkluderar en stor andel småskaliga gårdsanläggningar. I figur 12.5 visas ett s.k. lådagram som illustrerar den spridning som finns mellan kostnaden hos olika aktörer i den data som utred- ningen har haft tillgång till.15 Krysset i figuren är medianvärdet, och lådans undre och övre kant representerar den undre och övre kvarti- len. Slutet på strecken under och över lådan är minimum och maxi- mum och den runda ringen ovanför lådan är en utliggare, dvs. ett extremvärde som ligger avsevärt utanför de övriga datapunkterna. 14Jordbruksverket, Utvärdering av gödselgasstödet 2017–2018 (2019), , Över- vakningsrapport avseende skattebefrielse för biogas som används som motorbränsle (2019). 15Figuren är baserad på de 31 aktörer i och data som pro- ducerade gas som uppgraderades. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.5 Spridning av kostnad för produktion av biogas som uppgraderas Källa: (M 2018:06). Med tillagda kostnader för uppgradering och transport16 uppgick medelkostnaden till ca /kWh. I denna kostnad är också intäk- ter från gödselgaspremien inräknade för de aktörer som är berättigad till den. Detta innebär att statsstödsutrymmet som beräknas för uppgraderingspremien tar hänsyn till att vissa aktörer får en gödsel- gaspremie på /kWh. De flesta aktörer som producerar uppgra- derad biogas och inkluderar gödsel i sina substrat använder dock en mycket liten andel gödsel och inverkan av gödselgaspremien på dessa aktörers totala lönsamhet är därför liten. 16I de fall data saknades för uppgraderings- och transportkostnader användes schablonvärden på 15 respektive /kWh för dessa. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Vid jämförelser med naturgas används, om inget annat anges, ett naturgaspris på /kWh som kan delas upp i ett handelspris på /kWh samt en nätavgift på /kWh17. Värdena har valts eftersom de används i avseende skattebefrielse för biogas som används som motorbränsle . Premiens inverkan på lönsamheten hos biogasproducenter För att kunna bedöma hur en uppgraderingspremie skulle kunna på- verka lönsamheten hos biogasproducenter gjorde utredningen en analys som omfattade alla de aktörer som producerade gas som upp- graderas och som myndigheterna hade information om (31 st). Deras totala produktionskostnad minus den inkomst som skulle fås genom uppgraderingspremien18 jämfördes med ett förväntat natur- gaspris inom transportsektorn på /kWh. Det vill säga, natur- gaspriset på /kWh, som beskrivits närmare ovan, plus en kol- dioxidskatt på /kWh. Resultaten visar att med en uppgrade- ringspremie på /kWh skulle av de undersökta producenterna kunna sälja sin gas till ett pris som är konkurrens- kraftigt med naturgas (se figur 12.6). Det bör dock återigen påminnas om att skattningen är baserad på ett begränsat antal producenter, med anläggningar som till stor del är avskrivna, samt att det före- kommer avsevärda osäkerheter i den data som funnits att tillgå, vilket diskuteras närmare i nästa avsnitt. 17Nätavgiften kommer från SCB-statistik och är ett medelvärde för industrikunder. 18Intäkter från gödselgaspremien är inräknade för de aktörer som är berättigade till den. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.6 Andelen biogasproducenter som, givet ett visst produktionsstöd (på x-axeln) kan sälja biogas till ett pris som är samma som, eller lägre , ett naturgaspris på /kWh utan att gå med förlust nivå på produktionsstöd i öre/kWh Källa: (M 2018:06). Statsstödsutrymmet kan beräknas som skillnaden mellan kostnaden för biogasproduktion och kostnaden för naturgas. Som har beskrivits tidigare är utredningens bedömning, baserat på den data som funnits att tillgå, att medelkostnaden för att producera biogas i är ca /kWh. Eftersom naturgas har olika skattesatser i olika sektorer beror statsstödsutrymmet på i vilken sektor som biogasen används. En uppskattning av statsstödsutrymmet i de olika sektorer där bio- gas används finns i tabell 12.5. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogasSOU 2019:63 Tabell 12.5 Statsstödsutrymme per sektor (inklusive skatter)19 Värme- och kraftvärmesektorn utanför EU- Värme- och kraftvärmesektorn inom EU-ETS Naturgaspriset kan variera och eftersom det finns osäker- heter i produktionskostnaden för biogas visar figur 12.7 en käns- lighetsanalys över hur statsstödsutrymmet förändras med dessa fak- torer. I figuren används naturgaspris på 38, 43 respektive /kWh (på detta läggs skatter för den relevanta sektorn, se kapitel 6). Enligt prognoser från energigasbranschen väntas förändringarna i handels- priset bli små . Nätkostnaderna är mer svårbedömda eftersom de styrs av förändringar i regleringen. Sam- mantaget bedöms intervallet för känslighetsanalysen på 38–/kWh vara väl tilltaget jämfört med de fluktuationer som troligen kan väntas, åtminstone under de kommande fem åren.22 För biogaspro- duktionskostnaden visas en variation på /kWh +/-/kWh. 19Priset på obeskattad naturgas antas vara /kWh. För en beskrivning av naturgasens be- skattning se kapitel 6. 20Stödutrymmet blir ca 5–lägre om priset på utsläppsrätter räknas in. 22Om statsstödsutrymmet minskar förordar utredningen att den ansvariga myndigheten revi- derar de olika premienivåerna på ett proportionerligt vis. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.7 Känslighetsanalys av statsstödsutrymmet Källa: (M 2018:06). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas För att säkerställa att premienivån ligger inom statsstödsutrymmet ser utredningen tre olika alternativ. Det första alternativet är att välja en premienivå som är så pass låg att den ligger inom statsstödsut- rymmet i alla sektorer. Fördelen med det här alternativet är att det gör stödet enkelt att administrera eftersom alla aktörer får samma premienivå oavsett till vilken sektor gasen säljs. Nackdelen är att stödutrymmet är så pass lågt (framför allt inom värmesektorn) att premienivån skulle vara otillräcklig för att biogas skulle kunna kon- kurrera inom transportsektorn. Det andra alternativet är att ge sepa- rata premienivåer för biogas som säljs till de olika sektorerna. För- delen med det här alternativet är att premienivåerna kan anpassas för att säkerställa att de ligger inom statsstödsutrymmet som de gör det ekonomiskt attraktivt att producera och sälja biogas till alla sektorer. Nackdelen är att det gör administrationen av premien mer komplicerad eftersom biogasproducenterna behöver kunna in- tyga att deras gas har sålts till en viss sektor. Det tredje alternativet är att avgränsa premien så att enbart aktörer som säljer biogas till en viss sektor är berättigade stödet (detta gjordes exempelvis i Biogas- stödet 2018 där endast producenter av fordonsgas kunde få stödet) och att därefter anpassa premienivån efter statsstödsutrymmet för denna sektor. Fördelen med det här alternativet är att det redan är beprövat och att det underlättar administrationen genom att alla aktörer får samma stödnivå. Nackdelen är att det låser in biogasen till en viss sektor och att biogasproducenterna behöver kunna intyga att deras gas har sålts till en viss sektor. Vid valet av inriktning på uppgraderingspremien finns ytterligare en faktor att beakta och den är huruvida stödet ska anmälas till EU i enlighet med GBER23 eller om man ska söka ett statsstödsgodkän- nande. Om undantag söks via GBER finns en skrivning i artikel 43 i förordning 651/2014 där den maximala storleken på en anläggning som kan beviljas stöd anges till 500 kW installerad kapacitet. I övriga används biogas ofta för elproduktion och då mäts storleken på en biogasanläggning ofta i effekten på elgeneratorn. En generator på 500 kW producerar drygt 4 GWh el (ca 8 000 h). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas cent elverkningsgrad innebär det en produktion av rågas på ca 11,5 GWh/år, vilket är en gräns som många uppgraderingsanlägg- ningar överstiger. Det finns dock ett undantag i artikel 43 för anlägg- ningar som producerar biodrivmedel. För dessa anläggningar tillåts en maxstorlek på drivmedel . Detta motsvarar i bio- gasproduktion en kapacitet på ca 650 GWh eller mer. En viktig fråga är dock hur begreppet ”biodrivmedel” ska tolkas, eftersom artikel 43 inte är specifikt anpassad för biogas. Inför införandet av Biogas- stödet 2018 gjordes tolkningen att för att betraktas som drivmedel måste den stödberättigade biogasen användas som fordonsgas. Det kan dock vara relevant att föra en diskussion med kommissionen om hur uttrycket ”maxstorlek på drivmedel” ska tolkas när det gäller biogas. Detta för att utröna om det vore möjligt för all uppgraderad biogas att omfattas av denna skrivning oavsett slutan- vändning. Om kommissionen inte tillåter en vidare tolkning av maxgränsen för drivmedel behöver ansöka om ett godkännande för stödet hos EU, för att den uppgraderade gas som har fått stöd ska kunna användas inom andra sektorer än transportsektorn. Nivån på uppgraderingspremien behöver sättas med hänsyn till kost- nadseffektivitet, lönsamhet för producenterna och statsstödsutrym- met. Utredningen bedömer att det finns fördelar med att möjliggöra för samtliga sektorer att använda subventionerad biogas genom att stödnivåer differentieras per sektor. Utredningen anser att det råder viss osäkerhet om detta är möjligt inom GBER. I avsnitt 12.10 be- skriver utredningen en möjlig väg för hur regeringen kan förhålla sig till de föreslagna stödpaketen ur ett statsstödsperspektiv. Utred- ningen bedömer att det kan vara motiverat att ansöka om ett stats- stödsgodkännande om detta är den enda framkomliga vägen för att ge samtliga sektorer möjlighet att använda subventionerad biogas. Dock är utredningens preliminära rekommendation att stödpaket I i första hand anmäls under GBER om stödnivåer kan differentieras beroende på slutanvändare per sektor. Detta utifrån att det är en enklare och snabbare process än att ansöka om ett statsstödsgod- kännande. En premie riktad till fordonsgasproducenter bör enligt Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas utredningen ligga på /kWh. Detta eftersom det enligt det faktamaterial som utredningen har tillgång till är tillräck- ligt högt för att säkerställa lönsamheten hos en betydande andel av producenterna. Det bör noteras att det enligt utredningens bedöm- ning inte finns utrymme för att ge en premie högre än /kWh. Det är dock möjligt att ett uppdaterat dataunderlag visar ett annor- lunda statsstödsutrymme. Det bör också noteras att utredningen har fått indikationer på att viss importerad biogas säljs till ett lägre pris än naturgaspriset. Detta medför en risk för att en premie som gör inhemskt producerad bio- gas konkurrenskraftig mot naturgaspriset inte är tillräckligt hög för att bli konkurrenskraftig mot importerad biogas. Denna risk existe- rar främst i områden nära det västsvenska gasnätet. Utredningen föreslår att liknande villkor som finns för Biogas- stödet 2018 ska användas för att man ska få erhålla uppgraderings- premien. Till skillnad från Biogasstödet föreslås dock även avloppsreningsverk få möjlighet att ansöka om uppgraderingspremien. Detta eftersom skillnaden i substratkostnad om man jämför med matavfall bör minska som en följd av lagkravet på separat insamling av matavfall. Den lagstadgade separata insamlingen av matavfall innebär att kostnaden för insamlingen bör tas ut på avfallstaxan och inte belasta biogasproduktionen. Dock kvarstår en viktig skillnad eftersom matavfall även fortsättningsvis kommer att behöva förbe- handlas på ett annat sätt än slam från avloppsreningsverk. Att av- loppsreningsverk inte har kunnat ta del av Biogasstöd 2018 och 2019 kan också förklaras av att andelen gas som facklas från avlopps- reningsverken har ökat. Den ansvariga myndigheten får förslagsvis i uppdrag att se över om viss revidering av villkor är eftersträvansvärt, och överväga om den uppgraderingspremie som ges till uppgraderade biogasen som producerats av avloppsslam bör justeras. Som har nämnts ovan har utredningen använt produktionsdata som har begärt in från de aktörer som har erhållit göd- selgasstödet samt data som på motsvarande sätt har begärt in av de aktörer som är skattskyldiga enligt LSE. I under- laget från ingår alla aktörer som har fått gödsel- Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas gasstödet (ca 50–60 aktörer), medan har valt att begära in uppgifter från ett fåtal (ca 10–15 aktörer) av de producen- ter som är redovisningsskyldiga enligt LSE, dock är dessa de största producenterna av uppgraderad gas. Alla uppgifter är inrapporterad av aktörerna själva och myndigheterna har endast genomfört begrän- sade kontroller av underlagets riktighet. De två myndigheterna frågar inte efter exakt samma kostnads- poster och mäter biogasproduktion i olika enheter (kWh och Nm3), vilket har försvårat en enhetlig analys. Från de kommentarer som ingivarna har lämnat i anslutning till de uppgifter man har rappor- terat in, framgår det att vissa kostnadsposter inte är tydligt definie- rade, vilket innebär att olika producenter sannolikt kan ha tolkat dem olika. De siffror som presenterats i det här avsnittet bör därför ses som en uppskattning och användas med försiktighet. Utredningens förslag: En förvätskningspremie införs på 10– /kWh. Premienivån bör inte vara beroende av antalet sökande. Enligt utredningens uppfattning finns det ett antal faktorer som motiverar en förvätskningspremie: För det första bedömer utredningen att förvätskningspremien ökar möjligheterna att ersätta bensin, diesel och naturgas med bio- gas, vilket skulle bidra till minskade växthusgasutsläpp. Denna nytta bör dock enbart tillräknas förvätskningspremien i de fall där dessa fossila bränslen inte kan ersättas av uppgraderad biogas, antingen p.g.a. tekniska skäl såsom för långväga transporter, eller p.g.a. långa avstånd mellan producent och konsument som gör det ekonomiskt olönsamt att använda biogas som inte är i flytande form. Dessa nyttor summeras i tabell 12.4 ovan och baseras på antaganden.24 24Enligt RED II:s föreskrifter. Det stora intervallet beror på att utredningen inkluderat den nya samhällsekonomiska värderingen av koldioxid som ska införas i ASEK . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Därtill bör kvalitativa nyttor beaktas. Förvätskningspremien bör öka de ekonomiska incitamenten till att förvätska biogas. Ett ökat utbud av LBG är en förutsättning för att långväga transporter ska kunna ske med LBG. Tillgång till flytande biogas bidrar också till industriell utveckling och det övergripande målet för näringspoli- tiken (se nedan) Flytande biogas har till skillnad från uppgraderad biogas möjlighet att distribueras längre sträckor. Detta möjliggör för industrier som ligger bortom det västsvenska gasnätet att ersätta naturgas med biogas i högre utsträckning. Därmed bidrar förvätsk- ningspremien i hög utsträckning till att biogassektorns omogna värde- kedja kan utvecklas. För det andra bedömer utredningen att förvätskningspremien bidrar till måluppfyllelsen av fyra mål som har beslutats av eller regeringen. Förvätskningspremien bidrar i medelhög utsträck- ning till målet att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa ut- släpp. Premien bidrar dessutom i hög utsträckning till målet om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med jämfört med . Därtill bedöms förvätsk- ningspremien bidra till att uppnå det näringspolitiska målet att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Slutligen bidrar premien i viss ut- sträckning till att uppnå säkerhetspolitiska mål och mål för samhäl- lets krisberedskap såsom att värna samhällets funktionalitet. Detta eftersom premien bidrar till att öka försörjningstrygghet när det gäller bränsle och drivmedel. Förvätskningspremien syftar till att stimulera framväxten av för- vätskningsanläggningar i , genom att ersätta en del av den kostnad som det innebär att förvätska den uppgraderade biogasen.25 Flytande biogas (LBG) framställs genom att uppgraderad biogas förvätskas i en förvätskningsmodul. Det finns endast en an- läggning i , belägen i , som producerar LBG. 25Om teknik utvecklas som möjliggör att rågas förvätskas bör ansvarig myndighet överväga att erbjuda en reviderad stödnivå för sådan teknik. Detta eftersom rågasen inte behöver upp- graderas innan den förvätskas, som tekniken kan förväntas medföra merkostnader. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas är dock planerade alternativt under konstruktion. Exempelvis har genom Drive LBG beslutat att stödja fem för- vätskningsanläggningar26 genom investeringsstöd (se även kapitel 6). Även om förvätskning av biogas är ovanligt i bör det nämnas att förvätskning av naturgas är vanligt i andra delar av värl- den. Den teknik som används är densamma oavsett om det handlar om natur- eller biogas och således väl beprövad. Det bör dock note- ras att förvätskningsmoduler vanligen används för att behandla större volymer gas än som produceras i de flesta svenska biogasanlägg- ningar. Utredningen har fått indikationer på att kostnaden för för- vätskningsanläggningar har sjunkit , vilket kan möjlig- göra investeringar i förvätskningsteknik vid allt mindre biogaspro- duktions- eller uppgraderingsanläggningar. Utredningen har utifrån samtal med aktörer förstått att det under rätt förutsättningar kan vara lönsamt att installera förvätskningsmoduler med mer traditio- nell teknik i anläggningar ner till 60 GWh. Redan nu finns dock tillgänglig teknik för anläggningar i storleken 15–50 GWh och ytter- ligare teknikutveckling kan komma att ske. I syfte att uppmuntra förvätskning av inhemskt producerad biogas föreslår utredningen att förvätskningspremien ges till rågasproducenter. Den ansvariga myn- digheten får avgöra huruvida ett system med intyg alternativt certi- fikat bör användas för att säkerställa att den subvention som rågas- producenter erhåller endast ges för gas som sedan förvätskas. Detta alternativ liknar det system som använts i Biogasstödet och 2019. Ett annat alternativ är att ställa krav på att gasen ska förvätskas i den anläggning där rågasen produceras. Utredningen föredrar det förstnämnda alternativet eftersom det möjliggör att en förvätsk- ningsanläggning kan erhålla biogas från flera olika producenter. Förvätskningspremien kan kombineras med uppgraderingspre- mien. Utredningen saknar tillförlitliga uppgifter om de kostnader som tillkommer för att förvätska biogas. Kostnaden per kWh varierar bl.a. beroende på anläggningens storlek, dvs. hur mycket biogas som förvätskas. Utredningen har vid intervjuer fått indikationer på att kostnaden varierar beroende på anläggningens storlek.27 Utredningen förordar därför att den ansvariga myndig- 27För småskalig förvätskning se bl.a. siffror från Tamm, och , , Nytt innovativt koncept för småskalig produktion och distribution av flytande biogas (2019) . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas heten tar fram ett tillförlitligt dataunderlag i syfte att dels sätta en lämplig premienivå, dels vid behov uppdatera premien. Eftersom LBG kan transporteras mer effektivt än om gasen är i gasform (CBG), minskar transportkostnaderna, och för att säkerställa att förvätskning är marknadsmässigt lönsamt, föreslår utredningen att förvätskningspremien preliminärt sätts till 10–/kWh år 1 (2021). Utredningen förordar denna lägre premienivå i syfte att minimera risken för övervinster. Eftersom förvätskning av biogas innebär en merkostnad på 10–/kWh är utredningens bedöm- ning att en förvätskningspremie i intervallet 10–15 kommer ligga inom statsstödsutrymmet (även givet att aktörer också kan få upp- graderingspremien). Mot bakgrund av att dataunderlaget är begrän- sat och eftersom produktionsstöd inte har gått till förvätsk- ning av biogas i är detta dock något som bör ses över närmare av den ansvariga myndigheten. Premien bör fasas ut, förslagsvis genom en årlig sänkning med /kWh, i takt med att efterfrågan på LBG ökar. Vid behov kan utfasningsperioden förlängas alternativt för- kortas i samband med en kontrollstation. 12.5.5Befintlig produktion och förädling Syftet med att ge stöd till befintlig produktion och förädling är att öka lönsamheten för dessa aktörer, som annars riskeras bli olönsam p.g.a. att importerad biogas fått produktionsstöd i produktions- landet. Den produktion och förädling som existerar när styrmedlet införs blir kategoriserad som befintlig produktion. Utredningen anser att regeringen bör föreslå att anslå medel i en sådan omfattning att den befintliga produktionen av biogas från gödsel kan få gödselgaspremien och den befintliga produktionen av uppgra- derad biogas kan få uppgraderingspremien – givet att producenterna uppfyller de villkor som krävs för premierna. Givet att det finns ett fortsatt behov av stöd bör den befintliga produktionen få stöd i tio år.28 Befintliga anläggningars maximala stödnivå föreslås baseras på deras produktionskapacitet . Därtill bör stödnivån kunna höjas genom effektivisering av anläggningen. 28Se avsnitten som berör utfasning samt kontrollstation för en mer detaljerad beskrivning. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Dagens produktion av biogas från gödsel är ca /år och med en gödselgaspremie på /kWh skulle det krävas ett anslag på , vilket motsvarar det anslag som har avsatts för gödselgasstödet . Dagens produk- tion av uppgraderad biogas är ca /år och med en uppgrade- ringspremie på 20–/kWh behövs ett anslag på 260–390 miljo- ner kronor . I anslutning till detta kan det nämnas att Biogas- stödet 2018 hade ett anslag på , och betalade ut /kWh till totalt uppgraderad biogas. Eftersom det i skrivande stund bara har producerats en mycket begränsad mängd LBG i , och att denna produktion inte har erhållit produk- tionsstöd tidigare, kategoriseras all förvätskning som ny produktion. Detta innebär att anslaget för befintlig produktion bör delas upp i två poster: befintlig gödselgasproduktion och befintlig uppgradering av rågas. Om tillräckliga medel saknas för att bevilja samtliga ansök- ningar ska stöd fördelas efter den ordning som ansökningarna har kommit in till den administrerande myndigheten. Om en sökande har fått stöd29 ska denne ges stöd före annan sökande. 12.5.6Ny produktion och förädling För att produktionen av biogas i ska öka i enlighet med det mål som utredningen föreslår behöver såväl befintlig produktion som ny produktion tilldelas . Utredningen anser att reger- ingen bör föreslå att stegvist höjer det anslag som ska finansiera stödet för att därigenom skapa utrymme för ny produk- tion i en takt som säkerställer att målen uppfylls. Regeringen bör sedan i ett regleringsbrev till den myndighet som ska administrera stödet ange de villkor som behövs för att t.ex. en ökning av uppgra- derad biogas inte konkurrerar med de medel som är avsatta för göd- selgaspremien.