sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Tecknen är många på att ett annat förhållningssätt till bebyggelseutvecklingen än det gällande är nödvändig. Tiden är mogen. Frågan är då om ett krav i samband med kommunernas skyldighet av planlägga kan påskynda en sådan utveckling? Sambandet tillgänglighet och bebyggelseutveckling Direktivets bild av vad en transportplan är Nuvarande användning av begreppet transportplan Fysisk planering för hållbara städer Detaljplanen och dess förutsättningar Transportplan i planeringen enligt Samspelet i den strategiska planeringen Hur kan ett krav på transportplaner utformas? Transportplan för rumsliga åtgärder inom ramen för PBL Transportplan – ett program för managementåtgärder Avsnitt 7 Andra former för att möta syftet bakom kravet på transportplan Förhandlingsmodeller och strukturerade processer BILAGA 2 Internationell utblick Skiss till innebörden av transportplan 68 Syftet med rapporten är att stödja kommittén Samordning för bostadsbyggande. för- och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering analyseras. är bland annat att utsläppen från inrikes transporter står för en tredjedel av totala Enligt har utsläppen från inrikes transporter minskat i betydligt mindre grad än inom bostadsuppvärmning och industrisektorn. Tecken finns på att utsläppen Det gör det angeläget att vända utvecklingen och öka omställningshastigheten även inom Möjligheten att underlätta människors resmönster i hållbar riktning är Sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelsestruktur är då central. Rummets organisering har dock varit en icke-fråga. Med bilen som norm har stadslandskapet brett ut sig, fragmentiserats och tvingar människor att välja bilen då reella alternativ i flertalet regioner och situationer inte föreligger. Att underlätta för människor att resa hållbart handlar om att närmiljön är välordnad för alla trafikslag, att stadsdelen/bostadsområdet är väl integrerat i stadsstrukturen och att tjänster kan utvecklas som gynnar en hållbar mobilitet. Det finns ingen evidens att utveckling av avancerad informations- och kommunikationsteknik i sig skulle minska behovet av resor och en väl I rapporten belyses med olika exempel att planeringsförutsättningarna varierar stort, vilket gör att kravet på transportplaner får olika konsekvenser i olika tätorter och för de olika parter som är berörda i samhällsplaneringsprocessen. Vidare dras slutsatsen att lagändringar inte får effekt om inte planeringstraditioner ändras. Det är knappast genom ytterligare egenskaps- bestämmelser som bostadsområden blir bättre utformade utan genom att processen tillförs Ytterligare en slutsats är att verksamhetspåverkande regler är främmande för Kraven har framförallt kommit från miljösidan där tillsyn, kontroll och påföljder vid brister är en grundläggande tankefigur. I samhällsplaneringen är istället förhandlingsöverenskommelser och vård av dessa en naturligare väg. Dessa bör därför inte hindras av att helt nya eller mer detaljerade krav införs i planlagstiftningen. Konkret förslås följande: Ett krav enligt direktivet bör i första hand riktas mot att sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseutveckling. medför nya krav på processen är forskningen entydig: det är i tidiga skeden i samverkan och förhandlingar som kreativa lösningar kan åstadkommas. En aldrig så god utformning av ett enskilt område leder inte till hållbar mobilitet om inte området är en integrerad del av den strukturen med god tillgänglighet till den lokala arbetsmarknaden och vardagslivets andra målpunkter. Ett krav på transportplaner bör därför främja en övergripande och i närmiljön och På så sätt kan kommunala krav på byggherrar i detaljplaneprocessen bli förutsägbara och transparenta. Relevanta delar av den kommunala transportplanen kan då bli ett krav dels på kan formuleras antingen i ett eller som en del av planbeskrivningen och en eventuell konsekvensanalys i ett Planprocessen är bred och inkluderande. Den lämpar sig för att utveckla gemensamma målbilder för framtida bebyggelseområdens egenskaper och förhållanden. dock efter genomförandet inget förvaltningsskede. Krav på verksamheter, deras förvaltning och drift bör därför inte knytas till utan till reglerar berörda parters åtaganden . Det faktum att detaljplaneprocessen erbjuder den kanske bästa plattformen för förhandlingar ändrar inte på att avtal inte formellt bör vara knutna till . behöver preciseras om de tydligare blir en del av planbeskrivningen inom ramen för . Ändringar, som syftar till god livsmiljö och likvärdig mobilitet, kräver en systematisk utbildnings- och kompetensutvecklingsinsats om de ska få ett reellt genomslag. Kommunen får med ett krav på kommunala transportplaner en tyngre process, invånarna vinner genom reellt ökad valfrihet att göra kloka transportval, samhällsstrukturenmenblir mer robust och kommunalekonomin kan effektiviseras och förbättras. Syftet med mitt uppdrag är att ta fram ett kunskapsunderlag till (N2017:08). Underlaget ska stödja en deluppgift inom utredningen, att kommittén Samord ing för analysera för- och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering. sätt bistå utredaren i analysen, vilken i sin tur är avsedd att leda till rekommendationer om Utsläppen från inrikes transporter står för en tredjedel av totala utsläpp. inrikes transporters utsläpp till koldioxidekvivalenter. har största bidragen till utsläppsminskningarna kommit från uppvärmning av bostäder och lokaler och, , industrin. Utsläppen från inrikes transporter har minskat men i betydligt mindre utsträckning. Det gör det angeläget att hitta sätt att öka omställnings- hastigheten mot lägre bidrag från transportsektorn. I direktivet till utredningen står att utredaren ska ”analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt . Transportplaner i samband med detaljplanering för nyetablering av bostäder kan bidra till att skapa förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle där människor reser miljövänligt och där godstransporter samordnas.” Utredningen har möjlighet att anlägga ett bredare perspektiv och reflektera över olika slag av transporter kopplade till boende, verksamheter och handel. behandla såväl person- som godstransporter och hur dessa skulle kunna relatera till transporteffektivitet i en hållbar samhällsutveckling. Enligt tidigare bedömningar bland annat i SOU 2005:51 ger varken nuvarande bestämmelser eller kommunerna tillräckligt goda möjligheter att ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Det leder till frågor av följande Finns det tillräckliga planinstrument? Kan tillämpning förbättras? Vilken betydelse får det om kommunerna ges tillräckligt goda möjligheter att ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle? Vad skulle transportplaner kunna tillföra inom detaljplaneprocessen? Hur skulle kommunala transportplaner förhålla sig till olika befintliga transportplaner (t.ex. kommunala trafikstrategier och program, länens trafikförsörjningsprogram, länsplaner, regionplaner, sektorsmyndigheternas transportplaner, etc.)? Hur skulle kopplingen mellan nationella, regionala och lokala (kommunala) transport- planer kunna utvecklas? Finns det jämförbara transportplaner i plansystem i andra länder? Och i så fall, vad Kunskapsunderlaget ska hantera hur transporter kan medverka till hållbar stadsutveckling. beskrivning bygger därför dels på egen forskning dels på ett skifte i synsätt inom forskningen om transporter (se , 2016). Det nya synsättet förflyttas från traditionell kostnaden ligger i förflyt ning transportplanering där vägtransporter, framkomlighet och säkerhet varit nyckelparametrar till till olika funktioner och Hållbar mobilitet utgår från ett synsätt med resenären i fokus (inte fordonet) och med trafiken som en integrerad del av staden. Transporterna är då inte separata, tekniska system som byggs ut utifrån prognoser utan styrs av övergripande mål för stadsutvecklingen (FN:s Agenda 2030, mål 11). Förbättrad tillgängligheten åstadkoms både genom effektivisering av befintlig och byggande av ny infrastruktur. I effektiviseringen ligger också att utnyttja befintlig tillgänglighet bättre genom en klok bebyggelseutveckling – vilket kopplar till utredningens uppdrag. som uppdraget handlar om kan därmed ifrågasättas eftersom det för tanken mer till förflyttning än till tillgänglighet. Jag avstår emellertid i detta sammanhang att föreslå ett annat begrepp. Nyckeln ligger i att belysa tillgänglighetens betydelse för bebyggelseutvecklingen. kring markvärden visar att markvärdets variation inom och mellan regioner kan sättas in i modeller, som bygger på tillgänglighet och transportkostnader. En plats tillgänglighet bestäms av dess anslutning till transportnätverket. Tillgängligheten är som störst där de sammanvägda transportkostnaderna är som lägst – dvs. i noderna (Anderstig C, 1993). Jag har i denna studie valt att belysa tillgängligheten utifrån två parametrar. där individer kan tillgodose sitt vardagliga behov av att fysiskt nå bostad, arbete, utbildning, omsorg, service och fritidssysslor. Hög tillgänglighet i detta fall handlar om att enkelt och med liten tidsinsats kunna nå sina målpunkter. där en plats är lättillgänglig för omvärlden i ett varu- och tjänsteutbyte regionalt, nationellt och internationellt. Givetvis finns överlappningar mellan dessa två kategorier. En arbetsplats kan exempelvis vara tillgänglig i båda perspektiven, vilket ökar platsens attraktivitet ur individ- och marknadssynpunkt. kategorierna uppnås emellertid med olika medel. Det finns en slags hierarki där uppnås med gång-, cykel- och lokaltrafik (vid sidan om bilen) medan den uppnås genom regional och interregional kollektivtrafik, biltransporter, flyg och sjöfart. finns även en hållbarhetsaspekt där tillgänglighet uppnås med så liten resursinsats som möjligt. Direktivet N2017:08 (härefter benämnd enbart direktivet) utrycker att det handlar om transportplaner i detaljplaneringen och hur dessa i de fortsatta processerna kan underlätta en hållbar mobilitet dels genom klokt ordnande av planområdet, dels hur förvaltning och drift (turtäthet, underhåll, information, fordonsdelningstjänster, tillgång till virtuella tjänster mm). Med andra ord berör direktivet implicit främst ett områdes inre tillgänglighet (nåbarhet). anpassa ett enskilt område, utan att dess koppling till staden och regionen i övrigt belyses, riskerar att göra insatserna i området verkningslösa eller åtminstone mindre effektiva. Detaljplaneringen behöver med andra ord vara en integrerad del av en kommuns samlade utvecklingsstrategi och som beskrivs nedan i avsnitt 2 är både yttre och inre tillgänglighet nödvändiga för en tätorts hållbara utveckling. Varför även dessa frågor behandlas utifrån tolkningen att direktivets huvudsakliga syfte är att nå en hållbar mobilitet. översiktsplaneringen och detaljplaneringen betonas i . Uppdraget handlar om detaljplaner och lyfter betydelsen av att varje område är väl ordnat för Men människors vardag sträcker sig över ett större område än bostadsområdet – ofta över kommungräns. En hållbar mobilitet innefattar rörelsemönster mellan delområden i tätorten och målpunkter i hela den funktionella regionen. Det är viktigt att förstå denna utveckling (ofta kallad regionförstoring) som lett till att vi vardagslivsmässigt lever i cirka 87 arbetsmarknadsregioner i stället för 290 kommuner. itt 2 gör jag ett försök att ”snabbspola” historien med betoning på hur yttre och inre tillgänglighet påverkat bebyggelseutvecklingen och vad det betyder . beskrivs som massbilismens samhälle är en realitet för den enskilde i hens beslut att ta sig till olika målpunkter (bostad, jobb, service, utbildning, upplevelser). Den struktur som således utvecklats (från medeltida stadsbildningar, till dagens upplösta stadsregioner) utgör en begränsning för den enskilde vars mobilitet är beroende av strukturen, konserverande kraft där ett framväxande behov av förändring är svårt att tillgodose tillräckligt skyndsamt – om omställningen inte ska medföra alltför stora uppoffringar för den enskilde. är också svårt att tillgodoses organisatoriskt – då verkningsfulla förändringar är beroende av ett samlat agerande från många parter. Också detta är konserverande eftersom samhällets sektoriella och nivåmässiga ansvar ger ett motstånd, s.k. stigberoende. Avsnittet avslutas med en framåtblick där huvudfrågan är om vi står inför ett trendbrott som gör kraven på fysisk tillgänglighet obsolet när ITK-utveckling tar ett språng? Avsnittet ska på så sätt förhoppningsvis ge en förståelse för det komplexa i förändringsprocessen – där en välmotiverad förändring kan få genomslag på andra sätt än de avsedda. utifrån den praxis som beskriver jag vad som kan menas med en transportplan Två aspekter ser jag som särskilt viktiga att ta hänsyn till. ena sidan dendelssektoriella infrastrukturplaneringen där transportplaner finns som institutioner på nationell och länsnivå men där kommunernas transportplaner saknar författningsstöd. Å andra sidan om kravet på transportplaner utvecklas för att påverka drift och förvaltning (management) som stöd för effektivare logistik kan påverka individers och företags beteenden vad gäller mobilitet. Utifrån detta vill jag strukturera alternativa tolkningar av utredningsdirektivets begrepp transportplan i förhållande till kommunens möjlighet att ställa krav på andra parter respektive tillämpa kravet på transportplan i sin egen planering. (Ett försök till definition av transportplan görs i bilaga 2) I beskrivs den fysiska planeringen som institution och som företeelse. Detaljplanen sättsav nittin i sitt4 sammanhang i kommunens strategiska planering. Men jag försöker också visa att den logiska struktur som planlagstiftningen bygger på inte tillämpas i praktiken och varför det blivit så. Detta som bakgrund till förutsättningarna att i samband med detaljplaner ställa krav på transportplaner. Mot denna bakgrundsbild tecknar jag de formella regelverk som påverkar detaljplaneinstitutet och dess användning samt vilka övriga institutioner som kommunen förfogar över i form av avtal. Därutöver påvisar jag att kommunens planeringsförutsättningar är beroende av hur bostadsmarknaden ser ut, vilket i sin tur påverkar förutsättningarna att tillföra nya krav på planeringen. Detta illustreras i tre typexempel som grund för analysen av för- och nackdelar med krav på transportplaner i samband med planläggning. Avsnittet berör hur andra länder konstruerat samspelet mellan transport- och bebyggelseplanering (se bilaga 1). I avsnitt 5 diskuterar jag olika möjligheter att hantera direktivets krav i planering enligt plan- och bygglagen på två nivåer. Först vad gäller transportplaner i den strategiska planeringen där statliga initiativ genomfört en viss integration. Därefter vad gäller ett förstärkt samspel i detaljplaneringen enligt direktivet. För att konkretisera analysen av för- och nackdelar i det senare fallet beskriver jag tre scenarier som belyser olika tillämpningar i planer med olika diskuterar jag hur kravet på transportplaner skulle kunna utformas. övergripande perspektiv kring vad som kan åstadkommas, planlagstiftningens ”logik”. Med det menar jag att hanterar strukturella frågor men inte verksamhetsstyrande. Det senare efterlystes (med paralleller till miljölagstiftningen) i de refererade underlagen som behandlar transportplaner och som refereras i avsnitt 3. Diskussionen summeras i mina egna slutsatser om vad som är rimligt utifrån dessa två perspektiv både vad beträffar innehållet i en transportplan respektive dess koppling till detaljplaneringen. I bilaga 2 görs en ansats till definition av transportplan. I ger jag några kompletterande tankar kring ytterligare sätt att öka samspelet mellan transportavsnitt 7– och bebyggelseplanering som inte uttrycks i direktivet – men är en naturlig följd av intentionerna. Det gäller frågor om hur samspelet kan utvecklas genom strukturerade förhandlingar, hur översiktsplanen skulle kunna användas inom ramen för syftet med direktivet samt hur eventuella lagreformer ska kunna implementeras. Sambandet tillgänglighet och bebyggelseutveckling Den byggda miljön är en seg struktur dvs en svårföränderlig struktur. När en viss bebyggelse etablerats påverkar den i sin tur efterföljande bebyggelseutveckling på två sätt. ny bebyggelse i relation till den gamla strukturen. Dels förändras den gamla strukturen genom nyare tiders teknik, ekonomi och levnadsmönster – men utifrån den etablerade ”segheten”. struktur låter sig lätt anpassa till nya förutsättningar, annan struktur gör det inte. uppfattning bygger på vår tids användning av denna framvuxna struktur och skymmer på så sätt de underliggande långa utvecklingsmönstren. gäller att bilen är för hur tillgänglighet bör mötas i form av mobilitet – trots att tydliga tecken finns på att detta tänkesätt nått ”vägs ände”. Avsnittet bygger på historiska studier av bebyggelseutvecklingen ( 2001, 2008; 1996; 1988). Platser med hög tillgänglighet har haft en grundläggande betydelse för bebyggelsestrukturen och den långsiktiga regionala utvecklingen. Sambandet blir tydligt då man historiskt studerar effekterna av ny infrastruktur. Också städers inre struktur kan förklaras genom att belysa sambandet mellan nåbarhet och yttre tillgänglighet – vilket belyses i matrisen nedan. kortfattade beskrivningar fördjupas i de efterföljande kommentarerna. Städerna växte fram där Stad och land i tydlig skillnad och i ett tydligt tidens transportslag, vid kuster och vattendrag som förenade inland med hav. gång och kärrtransporter; stadens utbredning hålls inom skillnad och i ett tydligt till än ligheten för införsel av långväga råvaror och utförsel på ’andra sidan järnvägen’. I början av perioden är som tidigare, men över tid tillkommer spårväg som förstorar stadsarealen. Med biltransporter ökar den flexibiliteten i införsel och breder ut sig – i en tidsavstånd viktigare än fysisk Läget i staden blir Bebyggelsen utglesas (urban inom en stadsbygd på till arbete, utbildning och i noder uppkopplade både mot orter på upp till 70-100 järnvägs- och vägsystemen. Städernas inre delar förtätas och bildar stommen i men minskar i regioncentra och större städer. Matris 1, Epoker i stadsutvecklingen Desamhälletförindustriellauppkomortsbildningarnaorter och städer på tre sätt: (1) på platser med goda sjöförbindelser i korsningar med handelsvägar till lands; (2) under stormakts- tiden dessutom genom kungliga beslut på platser som också hade makt- eller militärstrategisk betydelse; (3) i anslutning till malmförekomster uppstod bruk och bruksorter. Dengav möjlighet till handel med exklusivare produkter som skapade mervärdenyttre tillgänglighet. En arbetsdelning byggd på hantverk utvecklades med ökad produktivitet som följd. Hantverksyrken kunde utvecklas i utbytet med omlandet och sinsemellan. Bruksortens yttre tillgänglighet var essentiell då dess specialiserade produkter såldes på dåtidens världsmarknad. var en förutsättning och nödvändig för utbytet med omlandet. Under Nåbarhestormaktstiden växte stadsbildningarna. Täthet och stadsstorlek förstärkte sanitära olägenheter och gjorde det nödvändigt att reglera bebyggelsen. De första stadsplanerna (t.ex. Drottning stadsplan för ) kom till och mötte behovet av större ordning, men tillförde även symbolfunktioner för makt, religion och kultur. Frånmitten av kom industrialismen till . Den mekanisering och specialisering Kom entar 2. av produktionen som följde hade inte varit möjlig utan en parallell framväxt av järnvägssystem. De gjorde orter mindre beroende av platsbundna råvaror och möjliggjorde ett större avsättningsområde för framtagna produkter än det närmaste omlandet. knöts samman av statliga stambanor. byggdes med privat kapital en rad fick ett dualt system där både staten och enskilda initiativ skapade det Att stambanorna övergripande skulle knyta samman utan att konkurrera med lönsamma banor i privat regi, som drogs till och mellan städer, gjorde att stambanedragningarna kom att gå utanför dåtidens större städer. stambanor och privata banor växte helt nya samhällen och städer upp (exempelvis , Det visar åter den yttre tillgänglighetens betydelse för tätortsbildning och fortsatt bebyggelseutveckling. De städer som fick järnväg och de stationssamhällen som blev till städer utvecklade en likartad ”dockade” den befintliga staden (se principfiguren i matrisen). Stationen lades med direkt koppling till stadskärnan – kopplingen tydliggjordes genom representativa byggnader och gaturum. andra sida blev ”baksidan” – med framväxande fabriksområden och arbetarbostäder. växte stadens årsringar. Fram mot efterkrigstiden förblev dessa tillskott inom gång- och cykelavstånd från centrum. I vissa fall kom spårvägen att vidga städerna samt skapa de första Den typiska svenska staden – småskalig men med tät kvartersstruktur – , (gångavstånd) med en yttre via järnväg och i vissa fall hamn. av olika verksamheter och liv i kvartersbebyggelsen. en robust grund för en utveckling Stadsutvecklingen fick särskild styrka i kombination med det begynnande välfärdssamhällets institutioner som gymnasier, högskolor, sjukhus och offentlig administration. Dessa lades till i den befintliga stadens periferi. Ur detta föddes en ny stadstyp – storstaden. Genom självförstärkande processer skapades i dessa en egen ekonomi stor nog att attrahera ny produktion med storstaden i sig som huvudmarknad. En grundförutsättning för storstaden var utbyggnaden av en infrastruktur i form av VA-system, gasledningar och spårvägar. I ett modernt hållbarhetsperspektiv kännetecknas industrisamhällets städer av ett fortsatt samspel stad-omland för städernas försörjning med livsmedel mm, i en ekonomisk dimension bygger tillväxten på rationell exploatering av naturtillgångar utan miljöhänsyn. Den sociala dimensionen förstärks. Den första moderna planlagstiftningen (byggnadsstadga) tillkom för att minska brandrisker och öka solinstrålning i bostäderna. Folkhemmet var en svensk vision från mellankrigstiden. Men först efter fanns K mmentar 3. möjligheter att förverkliga den. Den av krig oskadade industrin gick för högtryck och den svenska modellen för samförståndslösningar på arbetsmarknaden prioriterade höjda löner genom ökad produktivitet. Icke konkurrenskraftig produktion slogs ut. lönsammare industrier – från bruksorter till städer med bostadsbrist som följd. En helt ny bygglag och ett batteri av offentliga instrument för att skapa goda bostäder åt den växande tätortsbefolkningen infördes. Hårt sammanfattat karaktäriserades folkhemstankens förverkligande av att staten ändrade markägandets rättigheter, stod för finansiering av infrastruktur och risktagande vid bostadsbyggandet medan kommunerna stod för det praktiska samhällsbyggandet genom planmonopol och markpolitik. Med en ökande levnadsstandard blev bilen ett fortskaffningsmedel (och frihets- och levnadsstandardsymbol) som alltfler fick råd med. De stadsbyggnadsformer som varit förhärskande (kvarter hade lagts till kvarter i årsringar) kunde inte möta trycket. tillskapades inte (som järnvägssystemet gjorde) utan urbaniseringen fortsatte i växande befintliga städer ofta efter större kommunala markköp. Förorter växte fram kring kollektivtrafiksystemens hållplatser försedda med fjärrvärme, rationell sophantering och VA och därefter alltmer som bilorienterade småhusområden, i hus med direktverkande eluppvärmning. Även i detta skede kom således nya transportslag att påverka stadsutvecklingen. i form av fysisk närhet till och kom att bli måttstock för stadens form och struktur. En biltrafikanpassad struktur växte fram med industriområden och begynnande externa köpcentra i biltransportorienterade lägen vid tätorternas infarter och (2008) Från att städer varit uppbyggda kring noder i transportsystem gjorde bilen den strukturen mindre hierarkisk och mer likvärdigt tillgänglig.