sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt och ge förslag på hur biogas kan ges konkurrens- kraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. Regeringen för- ordnade riksdagsledamoten att vara sär- skild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. handlägg- aren (), experten i energi- frågor (), styrelseord- föranden (Förnybart), professor (), styrmedelsansvariga (Energigas ), chefsekonomen (), departementssekreterare (Infrastrukturdepartementet), departementssekreteraren (), docenten () rådgivaren (Avfall ), verkställande direktören (), departe- mentssekreteraren (Infrastrukturdepartementet), hand- läggaren (), handläggaren () och departementssekreteraren (). entledigades och från sina uppdrag som experter. förordnades rådgivaren (Avfall ) och departementssekreteraren (Infrastruktur- departementet) att vara experter i utredningen. anställdes som utredningens huvud- sekreterare fr.o.m. och departementssekrete- raren anställdes som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Tekn. har varit anställd som sekreterare i utredningen under tre olika perioder. Före detta utskottsrådet har varit anställd som sekreterare i ut- redningen till . Utredningen har antagit namnet . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Mer biogas! ett hållbart (SOU 2019:63). 1.1Förslag till förordning om statligt stöd till produktion, uppgradering och förvätskning av biogas ... Fel! Bokmärket är inte definierat. Utredningens uppdrag, arbetets genomförande och Betänkandets disposition och innehåll .................................. Produktion av biogas .............................................................. Förgasning och deponigas....................................... 3.4.4Uppgradering, fordonsgas och flytande biogas (LBG) ....................................................................... Var produceras biogasen? Hur används biogasen? Distribution av gas ................................................................. Det svenska gasnätet............................................... Distribution av flytande gas ................................... Distribution av gas i gasform ................................. Elektrobränslen och power-to-gas......................... Biogasen och de samhälleliga målen............................ De globala hållbarhetsmålen och biogas ............................. Miljökvalitetsmålen och biogasen ........................ Mål för regional tillväxt ........................................ 4.7.4Säkerhetspolitiska mål och mål för samhällets Regionala och lokala mål ...................................................... Näringslivet och mål för biogas............................ Det samhällsekonomiska nyttobegreppet ........................... Biogas och biogödsel i en cirkulär ekonomi........................ 5.5Kvalitativ beskrivning av nyttor som härrör från produktion av biogas från rötning ............................... 5.5.4Övriga nyttor från produktionen av biogas och användningen av biogödsel ............................ 5.6 Kvantitativ bedömning av biogasens produktionsnyttor ... Försurning, övergödning och partiklar ................ 5.7Kvalitativ beskrivning av nyttor som härrör från konsumtionen av biogas................................................ Nyttan av att använda biogas inom industrin...... Nyttan av att använda biogas inom sjöfarten ...... 5.7.3Användning av biogas inom el- och 5.7.4Användning av biogas inom vägtransporter 5.8Kvantitativ bedömning av nyttor som härrör från konsumtionen av biogas ............................................... Elektricitet och värme........................................... 5.8.4Att ersätta naturgas som råvara eller 5.8.5Samlade klimat- och miljöeffekter vid användning av biogas............................................. 5.9Kvantitativ bedömning av nyttor som härrör från produktion och konsumtion av biogas 5.10 Samhällsekonomisk analys................................................... Samhällsekonomisk värdering av emissioner ...... 5.10.2Produktion och användning av biogas från 5.10.3Samhällsekonomiskt värde av att producera och använda biogas................................................ 5.10.4Produktion och användning av biogas från 5.10.5Nettonyttan per sektor kommer att variera Bedömning av nyttor som är svåra att kvantifiera.............. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar Politiska mål och marknadsmisslyckanden ......... Olika typer av styrmedel ...................................... 6.4Vissa grundläggande principer för den klimat- och Nationella styrmedel med direkt inriktning på biogas ....... Klimatinvesteringsstöd (Klimatklivet)................. Vissa EU-regler med betydelse för biogasmarknaden ........ Förnybartdirektivet (RED II) .............................. EU:s klimatpolitiska styrmedel ............................ 6.6.5Gasförsörjningsförordningen och lagen om 6.6.7Direktivet om rena och energieffektiva Bränslekvalitetsdirektivet och drivmedelslagen... Krav på infrastruktur för alternativa drivmedel... 6.7Vissa ytterligare nationella bestämmelser och andra miljöförfattningar............ Det klimatpolitiska ramverket.............................. 6.7.7Skattebefrielse för småskalig elproduktion och skattereduktion för mikroproduktion av 6.7.8Godkännande av anläggning, animaliska biprodukter (ABP) ................................................ Regler för ekologisk produktion.......................... 6.8Vissa styrmedel och insatser riktade Vissa skatterelaterade styrmedel .......................... Reduktionsplikt för flytande drivmedel .............. Elbusspremie och klimatpremie ........................... Innovationskluster för flytande biogas................ Parkeringsavgifter och trängselskatt.................... Särskilda besiktningskrav för gasfordon.............. Utredning om ökad säkerhet för gasbussar......... Vissa styrmedel riktade till sjöfarten ................... Informativa styrmedel och biogas ....................................... Allmänna råd och vägledningar ............................ Miljöinformation om drivmedel........................... Forskning, utveckling och demonstration.......................... Exempel på biogasrelaterad FoU-verksamhet..... Vissa övriga initiativ ............................................................. 6.11.4Handlingsplan för fossilfria transporter 6.11.5 Den nationella godstransportstrategin ................ Vägval för klimatet ................................................ Lokala och regionala initiativ ................................ Gasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag..... Gasmarknaden… eller kanske snarare gasmarknaderna ..... Substratleverantörer och substratmarknaden ...... 7.5 Användning och vidareförädling av rågasen........................ som använder rågas ................................................ Användare av fordonsgas ...................................... Kraft- och värmeproduktion................................. 7.7Det västsvenska gasnätet – aktörer, regleringar och Vissa gasnätsrelaterade bestämmelser .................. Biogas i naturgasnätet............................................ Utbyggnad av det gasnät ....................................... 7.8Lokala nät, andra distributionsformer och regionala Lokala gasnät och gasledningar ............................ Flakning och distribution av flytande gas ........... 7.8.4Handel med gas på och mellan regionala 7.9 Tillsyn, marknadsövervakning och konsumentfrågor........ kommunala energi- och klimatrådgivare Marknaden för rötrester....................................................... Biogasens roll i omställningen................................... Potentialstudier bör användas med försiktighet................. Det finns olika potentialbegrepp ......................... Potentialstudier bygger på antaganden................ 8.4.1Översiktlig beskrivning av potentialstudier för produktion av biomassa och biodrivmedel från inhemska substrat.......................................... 8.4.2Produktionspotentialen för flytande och gasformiga biodrivmedel och biobränslen per 8.5Behovet av biogas för att ställa om den svenska El- och värmesektorerna ....................................... 8.6 Konkurrens om och synergier kring substrat för biodrivmedelsproduktion och för andra ändamål............... 8.6.1Betydande osäkerhet om hur konkurrens och synergi kring substrat utvecklas ........................... 8.7Att i hög grad förlita sig på importerade biodrivmedel bedöms vara riskabelt ........................................................... 8.8Det är inte möjligt att värdera biogasens marknadspotential eller att applicera lärkurvor .................. 8.8.2Svårt att bedöma marknadspotentialen 8.8.3Kvalitativ beskrivning av faktorer som 8.8.4Kvalitativ bedömning av marknadsutveckling Biogas i några andra EU-länder................................. Den europeiska biogasmarknaden ....................................... Främst produktion av el- och värme .................... Antal anläggningar och deras storlek ................... Uppgraderad gas och biogas som drivmedel ....... 9.4Överblick över ekonomiska styrmedel bland EU:s Utveckling av sektorns ekonomiska styrmedel .. Reform av ekonomiska styrmedel........................ Utveckling av sektorns ekonomiska styrmedel .. Nuvarande ekonomiska styrmedel....................... Reform av ekonomiska styrmedel........................ Utveckling av sektorns ekonomiska styrmedel .. Nuvarande ekonomiska styrmedel....................... Finansiering av styrmedel ..................................... Biogasen – En sammanfattning av nuläget .......... Samhällets mål och biogasens nyttor ................... Biogas och olika styrmedel ................................... Biogasmarknaden eller biogasmarknaderna......... Biogasproduktion i några andra länder ................ Utredningens sammanfattande slutsats om nuläget för 10.4.1Vad händer om inget görs? 10.4.2 Varför och hur bör nollalternativet undvikas? Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika 11.1.1 Utredningens kriterier för val av styrmedel......... 11.1.2 Bedömning av identifierade styrmedel................. Faktorer som bör beaktas vid valet av styrmedel................ 11.3.2Styrmedel bör skapa additionalitet utan att leda till överkompensation .................................... 11.3.3Klimat- och miljönyttor kopplade till substrat 11.3.4Stöd bör differentieras beroende på 11.3.5Skillnader mellan befintlig och ny produktion 11.3.6Omogna tekniker behöver stöd för att kunna Koppling till biogasens problembild .................... Bidrag till måluppfyllelse....................................... 11.3.9Kompabilitet med de svenska bestämmelserna Kompabilitet med prissättning och administrationskostnader och enkelhet ............... Utredningens kriterier för val av styrmedel......... 11.4 Möjliga ekonomiska styrmedel ............................................ Högre skatt på fossila alternativ ........................... 11.4.2Biogasen inkorporeras i en reviderad reduktionsplikt för drivmedel............................... Reduktionsplikt för naturgas................................ 11.4.4 Styrande skatt (Pigouviansk skatt)....................... Ett utökat investeringsstöd................................... Certifikatsystem för biogas .................................. 11.4.9 Olika sätt att bestämma stödnivå......................... 11.5 Utredningens ställningstagande .......................................... 11.5.1Styrmedel som utredningen bedömer vara mindre lämpliga att tillämpa i .................. 11.5.2Kompletterande styrmedel som inte enskilt löser de identifierade problemen .......................... Utredningens rekommenderade styrmedel ......... Utformning av det rekommenderade 11.6 Det föreslagna styrmedlet och biogasens skattebefrielse .. 496 11.6.1Analys av biogasens skattebefrielse inom 11.6.2Analys av skattebefrielsen för biogas för 11.7 För- och nackdelar med teknikspecifika styrmedel ........... Möjliga fördelar med teknikspecifika 11.7.2Möjliga nackdelar med teknikspecifika En alternativ men inte rekommenderad Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas .................... Sammanfattande iakttagelser och förslag............................ 12.3.2 Mål för ökad biogasproduktion ........................... 12.4 Översikt över stödpaketens utformning ............................. 12.4.1 Utredningens två stödpaket – en översikt ........... 12.5 Stödpaket I ............................................................................ 12.5.5 Befintlig produktion och förädling ...................... 12.5.6 Ny produktion och förädling ............................... 12.5.7Stödpaket II – Stimulera ökad produktion av biogas och andra förnybara gaser med andra tekniker än rötning................................................ 12.5.8Erbjud lån och garantier till befintlig och ny produktion samt förädling .................................... 12.5.9Premie för produktion av biogas och andra förnybara gaser med ny teknik ............................. Kostnader för stödpaket I .................................................... Finansiering av stödpaket I .................................................. 12.7.2Något om det finanspolitiska ramverket och 12.8 Tidsplan och utfasning ......................................................... 12.8.1 Stegvist införande av stödpaket I och II .............. 12.8.2 Utfasning av stödpaket I och II............................ 12.9 Beskrivning av uppdrag........................... 12.9.2 Något om myndighetens uppdrag........................ 12.9.3 Kontrollstationer för att utveckla stödpaketen ... 12.9.4 Uppföljning och kontroll inklusive förbättrat Stödets kompatibilitet med statsstödsregler....................... Vad är statsstöd? 12.10.2 Principer som beaktas vid beslut om Styrmedlets troliga resultat och möjliga effekter ............... 12.11.3 Utredningen bedömer att problembilden adresseras, om än delvis ........................................ Övriga förslag och överväganden................................ Förlängning av biogasens skattebefrielse ............................ Utveckling av ett biogasregister .......................................... Skatt på energiinnehåll i stället för på volym ...................... Biogas och EU:s utsläppshandelssystem............................. Förbättrad samordning på regional nivå ............................. Nya krav på insamling av organiskt avfall........................... Anslutning av biogasproduktion till naturgasnätet och Miljötillstånd och tillsyn av biogasanläggningar................. Vissa transportrelaterade frågor .......................................... 13.10.1 Förhindra export av gasbilar som har fått 13.10.2 Stöd till gasdrivna klimatlastbilar ......................... Mål för användningen av biogödsel ..................................... Upphandling och biogas ...................................................... 13.12.2 Vissa överväganden om upphandling................... Biogasgenererad el som effektutjämnare ............................ 14.1.1 Direktivet om konsekvensanalysens innehåll ...... 14.1.3 Utredningens syn på konsekvensanalysen........... Problembild, nulägesanalys och referensalternativ............... 14.4.1 Syfte och vissa avgränsningar................................ 14.4.4 Samhällsnyttorna ur ett dynamiskt perspektiv .... Konsekvenser för biogasproducenter................... 14.4.7Offentligfinansiella konsekvenser och statliga 14.4.8Statligt skattebortfall från minskad användning av fossila bränslen .............................. 14.5 Vissa övriga konsekvenser .................................................... Små företags konkurrenssituation........................ Den kommunala självstyrelsen ............................. 14.5.4 Regler och administrativ belastning ..................... 14.5.5Det brottsförebyggande arbetet, brottsligheten, integration och jämställdhet I denna sammanfattning redovisas inledningsvis utredningens upp- drag i korthet. Därefter följer ett referat av den analys av biogasens nulägessituation som utredningen har samlat i kapitel 10. Nuläges- analysen utmynnar i slutsatsen att det finns skäl att införa någon form av ekonomiskt styrmedel för att säkerställa biogasens lång- siktiga konkurrensförutsättningar i . Efter referatet av nu- lägesanalysen följer i denna sammanfattning en översiktlig beskriv- ning av de olika styrmedelsalternativ som utredningen redovisar i kapitel 11. Det därpå följande avsnittet innehåller en sammanfatt- ning av utredningens huvudförslag i form av mål för biogasproduk- tion och ekonomiska styrmedel i form av två stödpaket. Det ena stödpaketet består av en bibehållen skattebefrielse för biogas i kom- bination med ett antal för produktion av gödselgas, uppgra- derad biogas och förvätskad biogas. Det andra stödpaketet är in- riktat på att stötta produktion av förnybara gaser (inklusive biogas). Efter redovisningen av huvudförslagen följer ett avsnitt med vissa övriga förslag och överväganden. Denna sammanfattning avslutas med ett referat av iakttagelser från betänkandets bakgrundskapitel (kapitel 3–9). uppdrag har varit att kartlägga hur bio- gasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt och ge förslag på hur biogas kan ges konkurrenskraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. Utredaren ska analysera biogasens roll och kon- kurrensförutsättningar utifrån bl.a. de nya energi- och klimatpolitiska målen, den ökade integreringen av biogasmarknaden i EU samt ut- vecklingen mot mer förnybar energi i transportsektorn. Syftet är att biogas ska kunna bidra till att nå energi- och klimatpolitiska mål på ett kostnadseffektivt sätt, som hän-syn tas till vär- det av de nyttor som produktion av biogas bidrar med för att nå andra samhällsmål. Grundat på iakttagelserna i betänkandets bakgrundskapitel (kapi- tel 3–9) tecknar utredningen följande sammanfattning av den nu- lägesbild av biogasens situation i . Nulägesbilden beskrivs mer utförligt i kapitel 10. Produktionen och användning av biogas medför samhällsnyttor som kan bidra till att uppfylla ett antal samhälleliga mål. Det handlar bl.a. om klimat-, miljö- och energirelaterade mål. Biogasens potential tas dock inte tas till vara på ett eftersträvansvärt sätt, bl.a. som en följd av att de styrmedel som mer eller mindre direkt är inriktade på att främja produktion eller användning av biogas inte skapar tillräck- ligt goda förutsättningar för att biogasproduktionen i ska vara långsiktigt konkurrenskraftig Mot denna bakgrund anser utred- ningen att det är motiverat att införa någon form av styrmedel som ökar förutsättningarna för fortsatt och utökad produktion av biogas i . Detta styrmedel syftar till att undanröja eller mildra de marknadsmisslyckanden och marknadshinder som präglar den svenska biogasmarknaden och säkerställa att de nyttor som kan kopp- las till en inhemsk biogasproduktion tas till vara. Styrmedlet syftar även till att utjämna den svenskproducerade biogasens konkurrens- situation vis-a-vis sådan importerad biogas som har fått produk- tionsstöd i ursprungslandet. Som grund för att kunna utarbeta en ändamålsenlig uppsättning styrmedel för att hantera biogasens nulägessituation och säkerställa dess långsiktiga konkurrensförutsättningar har utredningen analyse- rat ett antal alternativa lösningar. Dessa alternativ redovisas i kapitel 11. Utredningen anser att ett ekonomiskt styrmedel bör syfta till att –Minska konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. –Öka långsiktigheten och därmed investeringsviljan för producen- ter. Gäller de styrmedel som påverkar utbudet av och efterfrågan på biogas. –Internalisera samhällsekonomiska nyttor på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse som staten har kontroll över kost- nadsutvecklingen. –Stötta marknadsintroduktionen av nya tekniker samt bredda efter- frågan på biogas. Utforma styrmedlet på ett sådant sätt att staten även kan stötta andra, ej gasrelaterade tekniker . –kostnadseffektivt och transparent gällande utfasning. Utöver detta behöver styrmedlet vara förenligt med den regulatoriska och marknadsmässiga kontext som det ska existera i. Därför behöver det också uppfylla följande krav: –förenligt med om statsstöd och syn på ekonomiska styrmedel. –förenligt med det finanspolitiska ramverket inklusive en stram statlig budgetprocess. –kompatibelt med den rådande marknadsstrukturen för bio- gas i . Med hänvisning till analysen av de olika alternativen drar utredningen slutsatsen att produktionspremier är det styrmedel som bäst upp- fyller de listade kriterierna. Produktionspremier bedöms bl.a. kunna –minska konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. –stimulera ökad produktionen av biogas i genom att skapa säkrare förutsättningar för de som vill investera i nya anläggningar. –anpassas för att stötta specifika nyttor eller nya tekniker. Därtill konstateras det att förordar denna typ av produktionsstöd framför fasta produktionsstöd (produktionstariffer). Baserat på analysen av olika alternativa lösningar föreslår utredning- en att det införs mål för produktion av biogas i tillsammans med en uppsättning av ekonomiska styrmedel i i syfte att stimulera en ökad produktion och förädling1 av biogas. Styrmedlen består dels av produktionsstöd, dels av lån och garantier. Produk- tionsstödet består av som ges per kWh biogas som produce- ras, uppgraderas och/eller förvätskas. Stödsystemet utformas som en uppsättning . Styrmedlen är uppdelade i två stödpaket, där det första paketet syftar till att stötta biogasproduktion och förädling från rötning. Det andra pake- tet består av två delar. Den första delen är inriktad på att minska kapitalkostnader för produktion och förädling av biogas och andra förnybara gaser. Den andra delen syftar till att stimulera ökad pro- duktion och förädling av förnybara gaser genom andra tekniker än rötning med hjälp av ett produktionsstöd. Utredningens förslag till målbild Utredningen föreslår att följande kvalitativa mål införs: •Produktionen och användningen av biogas i ska på ett ändamålsenligt sätt bidra till att de av beslutade energi- och klimatmålen uppnås som den inhemska biogaspro- duktionens övriga samhällsnyttor tas till vara. Utredningen föreslår dessutom att följande produktionsmål införs i syfte att dels konkretisera ovanstående kvalitativa mål, dels ge väg- ledning för utbyggnaden av ny produktion och förädling: 1Begreppet förädling inbegriper såväl uppgradering som förvätskning. • ska producera biogas. Av dessa ska biogas produceras genom rötning och biogas och andra förnybara gaser produceras från andra tekniker. De ekonomiska styrmedel som föreslås ska leda till måluppfyllelse genom att ny produktion och förädling stimuleras. Utredningen för- ordar även att produktionsmålet vid behov revideras vid de före- slagna kontrollstationerna. Stödpaket I syftar till att stötta produktion och förädling av biogas från rötning. Eftersom detta är en redan spridd teknik i har de föreslagna premierna underbyggts med data och kunskap från existerande stöd, som klimatklivet, gödselgasstödet och biogasstödet Paketet innehåller följande : •En gödselgaspremie på /kWh biogas producerad från gödsel. Gödselgaspremien kompenserar för de extra kostnader och de samhällsnyttor som uppkommer vid biogasproduktion från göd- sel.