sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m. (dir. 2017:6). I uppdraget ingår även att utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning, vilket behandlas i detta slutbetänkande. utsågs till särskild utredare. I arbetet med denna del av uppdraget har utredningen biståtts av följande sakkunniga: rättssakkunniga , och samt departementssekreterarna . Utredningen har biståtts av följande experter: chefsjuristen , juristen , samhällsplaneraren , lantmätaren , planeringsexperten , planchefen , professorn , universitetsadjunkten och experten . har varit anställd som huvudsekreterare i utredningen från till . Han har därefter bistått utredningen som sakkunnig. Dåvarande rådmannen anställdes som utredningssekreterare . Utredningen har antagit namnet . Betänkandet är skrivet i vi-form. Med detta avses utredaren och Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag. Utredningen har tidigare överlämnat följande delbetänkanden: Detaljplanekravet (SOU 2017:64), En utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46) samt Verkställbarhet av beslut om lov (SOU 2018:86). Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning (SOU 2019:9). Uppdraget är härigenom slutfört. Lag om ändring i (2010:900)................ Andra utredningar av betydelse ............................................. 3.2Kommunens inflytande över och ansvar 3.3 Rättslig reglering av detaljplaneläggning ............................... Det kommunala planmonopolet............................. Egendomsskyddet och planmonopolet.................. 3.3.3Allmänna och enskilda intressen – och proportionalitetsprincipen ............................ Detaljplanen i plansystemet .................................... Detaljplaneläggning i praktiken – ett exempel ..................... Problembild – några exempel................................................. En kommentar till framkomna synpunkter........... Annat reformarbete av betydelse........................................... Privat initiativrätt till detaljplaneläggning ..................... Allmänt om privat initiativrätt............................................... Initiativrätt för enskilda finns redan ...................... Privat initiativrätt enligt direktiven........................ Privat initiativrätt i förarbeten och tidigare utredningar...... Privat initiativrätt i ...................................... Något om reflektioner i doktrinen ........................ Vår definition av privat initiativrätt....................................... Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen .............................. 5.2Allmänt om planintressentens medverkan 5.3Principerna om legalitet, objektivitet, saklighet, opartiskhet och likabehandling.............................................. Allmänt om myndighetsutövning .......................... Myndighetsutövning i detaljplaneläggningen........ Allmänt om jäv ........................................................ Jäv i detaljplaneläggningen ...................................... Allmänt om förvaltningslagen ................................ Förvaltningslagen i detaljplaneläggningen ........... 5.7 Den kommunala kompetensen ............................................ Allmänt om den kommunala kompetensen......... Allmänt om statsstöd ............................................ Statsstöd i detaljplaneläggningen.......................... Allmänt om upphandlingsplikt............................. Upphandlingsplikt i detaljplaneläggningen.......... Rättsliga begränsningar i övrigt............................................ Närmare om planmyndighetens fullgörande av uppgifter i detaljplaneläggningen..................................... Våra överväganden och förslag .................................. 6.2Behovet av och nyttan med en förtydligad och utvecklad medverkan från planintressenten ........................ 6.3Utgångspunkter för planintressentens medverkan 6.3.2Initiativrätten bör inte utökas eller 6.3.3Kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planläggningen .................................. 6.3.4Planintressentens medverkan i planarbetet bör kunna förtydligas och i viss mån utvecklas... 133 6.3.5Planintressenten bör inte tillåtas genomföra 6.3.6Ett s.k. exploatörsdrivet planprogram bör inte införas ...................................................... 6.3.7Skäl saknas att låta planintressenten begära 6.4Kommunen ska i planbeskedet ange vilket underlag som kan behövas................................................................... 6.5Planintressenten bör få inhämta yttrande 6.5.1En möjlighet för planintressenten att inhämta 6.5.2Möjligheten att inhämta yttrande från bör medges av kommunen ............. 6.6Ett förtydligande av planintressentens möjlighet att bidra med planeringsunderlag ........................................ Tidsfristen för planbesked bör inte ändras ......................... Planbesked bör inte få överklagas........................................ 6.9Medverkan av enskilda ska redovisas Kommunens ansvar för den fysiska planeringen Våra förslag ändrar inte rättsläget vad gäller en planintressents partsställning och klagorätt .................. Närliggande frågor – och ytterligare några förslag............. 6.12.1 Mer vägledning behövs om vilket underlag som krävs för att bedöma vissa 6.12.2 Inget avgränsningssamråd vid planprogram ........ Allmänt om konsekvensutredningen................................... Konsekvenser för staten ....................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................... Konsekvenser för företag ..................................................... Konsekvenser för enskilda ................................................... Konsekvenser för miljön ...................................................... Konsekvenser för bostadsbyggandet ................................... 9.1Förslag till lag om ändring i (2010:900).............................................................................. Bilaga 4 Hemställan från Bilaga 5 Överlämnande av hemställan....................................... Privat initiativrätt i , , , uppdrag omfattar fem frågor. Enligt uppdraget ska vi 1.se över hur översiktsplaneringen kan utvecklas i syfte att underlätta efterföljande planering, 2.föreslå begränsningar i kravet på att kommunerna i vissa fall måste göra en detaljplan och föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas i anslutning till dessa begränsningar, 3.se över behovet av att kommunen ska kunna bestämma upplåtelseformer, t.ex. genom en bestämmelse i en detaljplan, 4.se över behovet av att införa en privat initiativrätt så att en enskild exploatör kan genomföra vissa formella beredningsåtgärder i arbetet med att ta fram en detaljplan, och 5.se över frågan om verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov. Detta slutbetänkande handlar om punkten 4, dvs. behovet av att införa en s.k. privat initiativrätt. Enligt kommittédirektiven ska vi utreda behovet och nyttan av samt förutsättningarna för en privat initiativrätt – och hur en sådan i så fall bör utformas. Om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör enligt direktiven inriktningen vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till en detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen. Kommunen ska dock ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. Inriktningen bör enligt direktiven vidare vara att det är kommunen som säkerställer att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav. Detta utredningsuppdrag bygger på ett tillkännagivande från . Enligt (2010:900), PBL, är det en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. kommunala planmonopolet. Det innebär att det är kommunen som i princip ensam avgör både om och när en detaljplan ska tas fram och därmed hur mark (och vattenområden) får användas och bebyggas. En planintressent kan alltså inte på egen hand inleda ett detaljplaneärende. Den som avser att vidta en åtgärd – som kan förutsätta att en detaljplan antas, ändras eller upphävs eller att områdesbestämmelser ändras eller upphävs – har emellertid rätt att få ett besked om kommunen har för avsikt att inleda en sådan planläggning. Kommunen ska redovisa detta i ett s.k. planbesked. Kommunen ska normalt ge sitt planbesked . Vi redogör i betänkandet för de grundläggande förutsättningarna för kommunens detaljplaneläggning, både ur ett rättsligt och ett praktiskt perspektiv. Vidare har vi utrett de rättsliga förutsättningarna för en planintressents medverkan i detaljplaneläggningen. Även om en uttrycklig reglering saknas i PBL, finns det ett stort antal bestämmelser i andra författningar som hindrar kommunen från att tillåta att en planintressent vidtar vissa åtgärder i planläggningen, bl.a. sådana som innebär myndighetsutövning. Sådana bestämmelser finns t.ex. i regeringsformen, förvaltningslagen (2017:900) och kommunallagen (2017:725). Privat initiativrätt till detaljplaneläggning Uttrycket privat initiativrätt till detaljplaneläggning förekommer såväl i den politiska diskussionen som bland kommuner och fastighetsägare, byggherrar och andra planintressenter. Uttrycket förekommer också i ett antal tidigare utredningar på plan- och bygglagstiftningens område. Dessutom används uttrycket i både våra nordiska grannländer och i flera andra länder. Det finns inte någon vedertagen och generell definition av privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Det är således inte något enhetligt institut, utan innebörden varierar beroende på vem som använder uttrycket och i vilket sammanhang det används – och naturligtvis även på i vilket land institutet tillämpas. Mot bakgrund av bl.a. våra direktiv samt tidigare utredningar och den internationella utblick som vi presenterar i betänkandet, menar viatt med privat initiativrätt bör i första hand åsyftas någon form av privat planläggning eller i vart fall förtydligade och utökade möjligheter för en planintressent att medverka i den kommunala detaljplaneläggningen. En sådan definition korresponderar också med de synpunkter och resonemang som framkommit vid våra möten med intressenter, experter och sakkunniga. Behov av och nytta med en förtydligad och utvecklad medverkan från planintressenten Vi har inte kunnat påvisa någon efterfrågan på reformer som möjliggör ökade inslag av privat planering i PBL-systemet, i bemärkelsen att enskilda planintressenter skulle kunna utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning och som det ankommer på kommunen att utföra. Däremot anser vi oss ha fått uppfattningen att det åtminstone från byggherresidan finns ett önskemål om att enskilda planintressenter ska kunna genomföra vissa beredningsåtgärder som inte innebär myndighetsutövning. Det har lett oss till slutsatsen att det åtminstone på ett övergripande plan finns ett behov av en privat initiativrätt. Enligt vår mening ligger nyttan av ökade inslag av medverkan från planintressenten i att det kan gå snabbare att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna påbörjas. Därmed kan ledtiden från projektidé till att den färdiga byggnaden kan tas i anspråk förkortas. Dessutom kan kommunala planeringsresurser i viss utsträckning nyttjas bättre. Utgångspunkter för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen Kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen Stora delar av planprocessen utgör myndighetsutövning. Enligt vår bedömning bör uppgifter i detaljplaneläggningen som innefattar myndighetsutövning inte överlämnas till en enskild planintressent. Det finns vidare skäl för att kommunen även fortsättningsvis bör ha det övergripande ansvaret för planprocessen i sin helhet. Skälen är i huvudsak att detta krävs för en korrekt och tillförlitlig tillämpning av de grundlagsfästa legalitets- och objektivitetsprinciperna. Ett kommunalt helhetsansvar bidrar också till att medborgarinflytandet kan förverkligas i större utsträckning än om ansvaret skulle delas mellan olika aktörer. Ett sådant helhetsansvar är också viktigt ur offentlighets- och sekretessynpunkt. Initiativrätten bör inte ytterligare formaliseras eller utökas Vi anser att den nuvarande formella rätten att inleda ett planbeskedsärende och den informella möjligheten att få ett planärende inlett, i huvudsak fungerar ändamålsenligt utifrån grunderna för och syftet med det kommunala planmonopolet. Det finns således inte anledning att lämna förslag som innebär att initiativrätten utökas till att även gälla ett detaljplaneärende. I linje med detta föreslår vi inte heller någon rätt att överklaga ett planbesked. Enligt vår bedömning saknas vidare skäl att införa regler som generellt gör det obligatoriskt för en planintressent att ansöka om planbesked. Planintressentens medverkan i planläggningen bör kunna förtydligas och i viss mån utvecklas Utgångspunkterna som angetts ovan, hindrar dock inte att planintressenten tillåts medverka i detaljplaneläggningen eller i arbetet med områdesbestämmelser och inte heller att denna medverkan förtydligas och utvecklas. En sådan reform gör tvärtom planprocessen mer förutsebar, tydlig och transparent, såväl för planintressenten och kommunen som för övriga berörda. En sådan reform ligger också i linje med vad såväl byggherrar som kommuner efterfrågar. Kärnan i en sådan reglering bör i första hand vara att förtydliga förutsättningarna för planintressentens medverkan. En reform bör även bidra till att intressenten får en utökad möjlighet att i viss utsträckning underlätta kommunens inledande respektive handläggning av planärendet, främst genom att planintressenten kan bistå kommunen med vissa beredningsåtgärder. En reglering bör också utformas så att risken för s.k. förgävesplanering och även att planprocessen drar ut minskar. En reglering bör också bidra till att nyttjandet av den kompetens och de resurser som kan finnas hos planintressenten sker på ett effektivt och rättssäkert sätt och till att kommunala resurser kan frigöras. Kommunen ska i planbeskedet ange vilket planeringsunderlag som kan behövas Vi anser att tiden mellan kommunens beslut om positivt planbesked och den tidpunkt då det egentliga detaljplanearbetet påbörjas i vissa situationer borde kunna användas mer effektivt än vad som är fallet . Enligt vår mening bör det införas en bestämmelse i PBL om att kommunen – om det har begärts av planintressenten – i planbeskedet ska redovisa sin bedömning av vilket planeringsunderlag som kan behövas för detaljplaneläggningen. Kommunen får här göra en bedömning bl.a. utifrån hur tydliga planeringsförutsättningarna är, men också vilket underlag som den enskilde inkommit med i planbeskedsärendet. Det kan t.ex. handla om att kommunen i planbeskedet anger att det finns behov av en va-utredning, en geoteknisk undersökning eller en arkeologisk utredning. Därmed kan planintressenten använda tiden fram till att det egentliga detaljplanearbetet påbörjas till att ta fram det underlag som kommer att behövas för planläggningen. En sådan bestämmelse kan således bidra till att det går snabbare att ta fram förslaget till detaljplan och till att kommunala planeringsresurser kan nyttjas bättre. Vid kommunens bedömning av vilka planeringsunderlag som bör anges i planbeskedet, bör även beaktas t.ex. planintressentens eller eventuellt ombuds kompetens och erfarenhet av detaljplaneläggning. Planintressenten bör få inhämta yttrande från Om en planintressent beviljas ett positivt planbesked, ska kommunen på planintressentens begäran i beskedet kunna medge att denna tillåts inhämta yttrande från . I många detaljplaneärenden behövs omfattande kompletteringar av planeringsunderlaget till följd av synpunkter som kommer in först under samrådet, vilket medför att det kan ta efter samrådsskedet innan planförslaget kan bli föremål för granskning. Behovet av kompletteringar efter samrådet bör kunna minska, om planintressenten ges möjlighet att vidta vissa förberedande åtgärder innan kommunen inleder planarbetet eller under planarbetets initialskede. Möjligheten att inhämta yttrande från förutsätter att den planläggning som planbeskedet avser är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande och att det kan antas främja den planläggning som planbeskedet avser. Även denna bestämmelse kan enligt vår mening bidra till att det går snabbare att ta fram den detaljplan som behövs och till att kommunala planeringsresurser kan nyttjas bättre. ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som behövs för att kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna, t.ex. om och i så fall hur planläggningen kan påverka riksintressen, miljökvalitetsnormer och strandskydd, men också frågor om t.ex. risk för olyckor, översvämning och erosion. Det kan handla om bl.a. behovet av en undersökning avseende markföroreningar, en översvämningsanalys eller en utredning om omgivningsbuller. Eftersom en begäran om planbesked kan ha olika detaljeringsgrad ligger det i sakens natur att inte kan yttra sig över sådana frågor som inte framgår av planbeskedet. Omfattningen av skyldighet att lämna synpunkter får i det enskilda fallet bedömas utifrån det allmänna förvaltningsrättsliga utredningsansvaret. synpunkter ska redovisas i ett skriftligt yttrande. Yttrandet ska skickas till planintressenten, men även till kommunen. Planintressentens rätt att inhämta yttrande ska som huvudregel upphöra att gälla då kommunen enligt planbeskedet bedömer att planläggningen kommer att inledas. Ett förtydligande av planintressentens möjlighet att bidra med planeringsunderlag Enligt vår mening ska det av PBL framgå att det för detaljplanearbetet, utöver grundkartor och fastighetsförteckning, även ska finnas det planeringsunderlag som i övrigt behövs. Enligt vår uppfattning utgör detta enbart ett förtydligande av gällande rätt. Det ska också förtydligas att planeringsunderlag får upprättas av annan än kommunen. Med annan än kommunen avser vi första hand en enskild planintressent, men i förekommande fall även och andra förvaltningsmyndigheter. Även detta förslag syftar till att öka förutsättningarna för planintressenten att bidra med relevant planeringsunderlag inför och under kommunens planläggning och därmed också till att det går snabbare att ta fram den detaljplan som behövs och till att kommunala planeringsresurser kan nyttjas bättre. bör det understrykas att förslaget inte innebär någon förändring när det gäller kommunens ansvar för att i egenskap av planmyndighet se till att underlaget är korrekt och medger en tillförlitlig avvägning av de allmänna och enskilda intressena i ärendet. I de fall planeringsunderlaget tagits fram av planintressenten ankommer det alltså på kommunen att säkerställa kvaliteten i detta. Om en planintressent tar fram planeringsunderlag, ska det redovisas i planbeskrivningen Planintressentens förtydligade och i viss mån utvecklade möjligheter att medverka i planläggningen, bör enligt vår mening kompletteras på så sätt att det av planbeskrivningen tydligt ska framgå om någon enskild tagit fram planeringsunderlag i det aktuella planärendet och –om så skett – vilka underlag det är fråga om. Det kan handla om allt från undersökningar, utredningar, inventeringar och underlag i övrigt som upprättats av enskild och som getts in i planärendet. Med enskild avses t.ex. fastighetsägare, byggherre eller annan planintressent, men också t.ex. konsult som på uppdrag av kommunen tagit fram planeringsunderlag. Härigenom skapas en ökad transparens vad gäller planintressentens medverkan i planläggningen, vilket skapar incitament för planmyndigheten att säkerställa att avvägningarna på grundval av underlaget sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. för övriga berörda enskilda (grannar m.fl.) att bilda sig en uppfattning av vilka motstående enskilda intressen som gör sig gällande i planärendet, vilket i sin tur skapar förutsättningar för dessa att ta tillvara sin rätt i samråd och granskning samt vid ett eventuellt överklagande. Ytterligare bedömningar och överväganden Tidsfristen för planbesked bör inte ändras och planbesked bör inte få överklagas Med våra förslag om att kommunen i planbeskedet får medge en planintressent att inhämta yttrande från och om att kommunen redan i planbeskedet ska ange vilket planeringsunderlag som kan behövas, är det rimligt att anta att kommunens handläggning av planbeskedsärendet kommer att kräva något mer tid. Vi anser dock inte att merarbetet är så omfattande att det finns skäl att utöka den nuvarande tidsfristen. Även om planbeskedet med våra förslag får en utökad betydelse för den enskilde och även skapar vissa skyldigheter för kommunen och , bör det enligt vår mening inte heller införas en rätt att överklaga planbesked. Kommunens ansvar för den fysiska planeringen påverkas inte Med en privat initiativrätt i enlighet med våra förslag tillåts en planintressent att i något större utsträckning vidta beredningsåtgärder i planprocessens initialskede. Våra förslag påverkar dock inte kommunens ansvar, vare sig över planprocessen i sin helhet i det enskilda fallet eller över den fysiska planeringen i stort på lång sikt. Det ankommer således alltjämt på kommunen att tillse att planeringsunderlaget – oavsett om det har tagits fram av kommunen eller av någon annan – möjliggör en korrekt och tillförlitlig avvägning av de allmänna och enskilda intressen som gör sig gällande i planläggningen. Det är också kommunen som i enlighet med det kommunala planmonopolet ensam avgör om planläggning över huvud taget ska komma till stånd, liksom om det finns skäl att t.ex. avbryta planarbetet eller att i slutänden inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Våra förslag ändrar inte rättsläget vad gäller en planintressents partsställning och klagorätt Planintressenten intar inte någon partsställning i ett detaljplaneärende. Däremot har en planintressent som är sakägare vanligtvis möjlighet att överklaga kommunens beslut att anta en detaljplan. Enligt hittillsvarande praxis från Mark- och står det dock klart att en planintressent inte intar motpartsställning i mark- och miljödomstol och heller inte har rätt att överklaga en dom av en mark- och miljödomstol, som innebär att beslutet att anta en detaljplan upphävs. Denna praxis har i huvudsak motiverats med att det endast är kommunen som – på grund av det kommunala planmonopolet – har befogenhet att anta, ändra eller upphäva planer och att det är kommunen ensam som avgör om och planläggning ska ske. Våra förslag utgör endast ett förtydligande respektive viss utveckling av planintressentens medverkan i planläggningen. Utifrån det rättsläge som etablerats genom Mark- och praxis, anser vi att förslagen i sig inte påverkar bedömningen av om en planintressent kan anses inta partsställning eller ej i planärendet. Förslagen påverkar enligt vår mening heller inte i sig frågan om planintressenten bör inta ställning av motpart i mark- och miljödomstol eller ha möjlighet att överklaga sådan domstols upphävande av kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Närliggande frågor – och ytterligare några förslag Mer vägledning behövs om vilket underlag som krävs för att bedöma vissa planeringsförutsättningar