sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan även vid brott som innefattar ett typiskt sett starkt enskilt eller allmänt intresse kan finnas utrymme för ett beslut om förundersök- ningsbegränsning. Omständigheterna i enskilda fall bör, bedömer vi, vara det som styr tillämpningen. Någon begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde till vissa brott, som exempelvis räknas upp i en brottskatalog eller som har en viss straffskala, eller till ”stora brottmål”, om detta begrepp ens var möjligt att definiera, föreslår vi därför inte. Inte heller före- slår vi en brottskatalog med brott som undantas från tillämpningen. Möjligheten att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan bör gälla generellt. Vår bedöm- ning är att en bättre lösning för att begränsa tillämpningen av den nya grunden för förundersökningsbegränsning är att något väsent- ligt allmänt eller enskilt intresse inte ska få lov att åsidosättas genom beslutet om förundersökningsbegränsning. Frågan om urvalet av brott som förundersökning kan läggas ned avseende ska avgöras av vilka allmänna och enskilda intressen som finns i ett ärende. Rekvisitet att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte får åsidosättas genom att förundersökningen läggs ned finns i bestämmelserna om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 § RB och om förundersökningsbegränsning i 23 kap. 4 a § RB. I samband med att rekvisitet infördes i bestämmelsen om förundersökningsbegräns- ning uttalades att vägledning i fråga om tolkningen kunde hämtas från 20 kap. 7 § RB.75 Lagrådet hade emellertid uppfattningen att det rör sig om skilda situationer i de två paragraferna och att det därför inte var säkert att tillämpningen blev precis densamma. Det kan, sade Lagrådet t.ex. av hänsyn till målsäganden vara större skäl att för- undersökning genomförs än att åtal kommer till stånd. På motsva- rande sätt gör vi bedömningen att även om vägledning kan hämtas från befintlig reglering i fråga om tolkningen av rekvisitet allmänna och enskilda intressen, så går det knappast att direkt översätta tillämp- ningen av rekvisitet enligt den befintliga regleringen till den paragraf Situationerna är olika och motiven till bestämmelserna skiljer sig också åt. En viktig utgångspunkt vid bedömningen av allmänna och en- skilda intressen enligt den bestämmelse vi föreslår bör vara det bakomliggande syftet med reformen. Ett motiv bakom förslaget om utökade möjligheter till förundersökningsbegränsning är att skapa 75NJA II 1985 s. 23, prop. 1984/85: s. 54. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan bättre möjligheter att utreda och lagföra även de mest komplicerade brotten. När det gäller stora och komplicerade förundersökningar med ett låst bevisläge gör sig, enligt vår bedömning det allmänna in- tresset av att kunna lagföra brott därför gällande i hög grad. Detta bör avspeglas i tillämpningen. Vid prövningen av väsentliga intressen bör åklagaren vara uppmärksam på det angelägna allmänna intresset av att kunna lagföra komplicerad brottslighet, spara utrednings- resurser och snabbt få till stånd en godtagbar påföljd.76 De omständigheter som i första hand bör beaktas när det gäller bedömningen av om det föreligger ett väsentligt allmänt intresse är brottets svårhet och omständigheterna kring brottet. Att den miss- tänkte har återfallit i brott bör, bedömer vi, inte vara utslagsgivande för tillämpningen, men kan inverka på bedömningen i ett enskilt fall t.ex. vid ett snabbt återfall i likartad allvarlig brottslighet. Ett för- väntat förverkande av egendom till ett stort värde kan vara en annan omständighet som utgör ett väsentligt allmänt intresse men en be- dömning får även här göras i det enskilda fallet. Ytterligare ett exem- pel på ett väsentligt allmänt intresse som kan tala emot ett beslut om förundersökningsbegränsning är att ansvarstalan är en förutsättning för t.ex. näringsförbud. När det gäller bedömningen av om det föreligger väsentliga en- skilda intressen som utgör hinder mot att tillämpa bestämmelsen ska, som tidigare, hela brottsofferperspektivet beaktas. Vi har ställt oss frågan hur målsägandens upplevda integritetskränkning och in- tresse av att gärningsmannen fälls till ansvar i en domstol ska viktas i våra överväganden. Vid sådana brott som har inneburit en grov kränkning av målsägandens integritet, t.ex. allvarliga våldsbrott eller sexualbrott, gör sig anspråken på rättsskydd och stöd särskilt gäll- ande. Brott som har inneburit att en målsäganden har utsatts för en grov kränkning av sin person genom brottet bör knappast kunna bli föremål för förundersökningsbegränsning. Det betyder att allvarliga våldsbrott, inklusive fridskränkningsbrotten, och de flesta sexual- brotten ofta är uteslutna. Åklagaren bör vid överväganden om det föreligger ett väsentligt enskilt intresse vid behov låta målsägandens uppfattning om vilken integritetskränkning hon eller han har varit utsatt i det enskilda fallet få utgöra en del av beslutsunderlaget. Det är, i de fall som åklagaren tvekar i bedömningen av enskilda skäl, rimligt att inom ramen för ett förhör med målsäganden utreda saken. 76Jfr även JO-beslut , dnr 5228-2007. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan En bedömning av det enskilda intresset och behovet av utredning av saken måste göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Det är ju också skälet till att vi inte valt en utformning av den nya be- stämmelsen med undantag för vissa brott. En kontakt med måls- äganden ska emellertid inte vara en förutsättning för åklagarens beslut. Principiella och praktiska skäl talar emot att målsäganden ska tillåtas ha något veto i frågan om tillämpning av bestämmelsen. Att sexualbrott och allvarliga våldsbrott typiskt sett innefattar ett sådant väsentligt enskilt intresse som utgör hinder mot att avstå från för- undersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan står emellertid klart. När det gäller målsägandens rätt till skadestånd med anledning av brott, så bör ett sådant intresse visserligen beaktas men det faktum att målsäganden har ett skadeståndsanspråk ska inte i sig utgöra hin- der för beslut med stöd av paragrafen. Det bör gälla även om skade- ståndskravet är relativt stort. En avvägning av omständigheterna i varje enskilt fall måste göras för att avgöra om ersättningsanspråket utgör ett sådant väsentligt enskilt intresse som ska utgöra ett hinder mot att begränsa eller lägga ned förundersökningen. Ett beslut om förundersökningsbegränsning enligt de nya bestäm- melserna ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. Närmare anvisningar för hur åklagarnas be- slut bör vara utformade bör dessutom på sedvanligt sätt bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete, exempelvis genom ut- arbetande av beslutsmallar som stöd för beslutsfattandet. Beslutet bör vidare, enligt ytterligare ett tillägg om det i förundersöknings- kungörelsen, finnas med i förundersökningsprotokollet som ges in till domstolen vid åtal i de fall någon av de brottsmisstankar som beslutet avser har lett till åtal. Sådant i förundersökningen som inte rör åtalet bör inte ges in, i enlighet med lagstiftarens ställningstagan- de om det stötande i att rätten och allmänheten ska ha tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för (jfr 45 kap. 7 § RB).77 1986/87:89 s. 101. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Beslut ska fattas av allmän åklagare Beslut om att avstå från genomförandet av en förundersökning på grund av den misstänktes utredningsmedverkan ska, med hänsyn till de krav på juridisk förmåga som besluten ställer, fattas av åklagare. Detta ska gälla även om det skulle vara en annan myndighet som leder förundersökningen. I de fall frågan om förundersökningsbe- gränsning på den nya grunden aktualiseras ska åklagare därför överta ledningen av förundersökningen om det inte redan är åklagare som är undersökningsledare. Vi har övervägt om dessa beslut borde omfattas av särskilda be- hörighetsregler för att på det viset stärka rättssäkerheten. Ett stort ansvar har emellertid lagts på undersökningsledaren enligt gällande ordning. Förundersökningsledarskapet ska uppfattas som odelbart. Ett beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmedverkan är ett beslut i det löpande arbetet med att driva förundersökningen framåt. Detta är en uppgift som, bedömer vi, i princip är olämplig att lägga på någon annan åklagare än den som leder förundersökningen. Beslut om vilka prioriteringar som ska göras och i vilken inriktning förundersökningsarbetet bör bedrivas ska inte fattas av någon annan än den åklagare som leder förundersökningen. Däremot finns det, på samma sätt som redan gäller i fråga om bl.a. åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB och förunder- sökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a första stycket 1 RB, skäl att begränsa beslutsbehörigheten avseende förundersökningsbegräns- ning vid utredningsmedverkan till allmän åklagare. Allmän åklagare är riksåklagaren och vice riksåklagaren, överåklagare och vice över- åklagare, samt chefsåklagare, vice chefsåklagare och kammaråklagare (7 kap. 1 § RB). Vid finns det dessutom s.k. assistentåklagare som genomgår grundläggande åklagarutbildning (7 § åklagarförordningen). Dessa åklagare får utföra de åklagarupp- gifter som skall utföras av kammaråklagare om inte Åklagarmyndig- heten bestämmer annat. Assistentåklagare får dock inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. De får inte heller till- delas arbetsuppgifter i större omfattning än som är förenligt med den utbildning som de genomgår. får vidare för- ordna s.k. extra åklagare att utföra uppgifter som skall utföras av åklagare vid myndigheten (8 § åklagarförordningen). Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan gäller i fråga om åklagaruppgifter vid myn- digheten. Det är, av rättssäkerhetsskäl, rimligt att assistentåklagare som genomgår utbildning och extra åklagare undantas från befogenheten att fatta beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte har medverkat i utredningen. Behörigheten ska, en- ligt ett tillägg om detta i 10 § åklagarförordningen (2004:1265), där- för endast tillkomma allmän åklagare. 5.5.8Förslagets förhållande till åtalsplikten Vår bedömning: De nya reglerna om förundersökningsbegräns- ning ryms inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtals- plikt. Våra överväganden inom ramen för utredningen utgår, i enlighet med våra direktiv, från en fortsatt obligatorisk åtalsplikt. Rättssystem med en obligatorisk åtalsplikt som grundläggande princip avser att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. En grund- läggande princip om åtalsplikt med reglerade undantag leder i högre grad, menar vi, till förutsebarhet i rättstillämpningen än om det inte finns någon huvudregel att utgå ifrån då åtalsfrågor avgörs. Att be- slut att inte driva vidare en förundersökning fattas som undantag från en huvudregel förbättrar på samma sätt förutsättningarna för att upprätthålla principen om allas likhet inför lagen. Det är vidare vår bedömning, i likhet med tidigare utredningar före oss, att en pre- sumtion om åtal kombinerat med i lag definierade undantag från åtalsplikten bör leda till rimliga möjligheter för allmänheten att upp- fatta och förstå grunderna för åklagarnas avgöranden.78 Att det finns en sådan förståelse har betydelse för tilltron till åklagarnas besluts- fattande, vilket i sin tur är centralt för brottmålsprocessens legiti- mitet. En grundläggande plikt att väcka åtal har särskild betydelse 78Betänkande från – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61, jfr vår redogörelse om tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 93 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan för åklagarnas objektivitet och självständighet eftersom åtalsplikten skyddar mot effekterna av olika former av påtryckningar i besluts- fattandet. De skäl som finns för en fortsatt obligatorisk åtalsplikt inklusive de förväntningar som görs på effekterna av en obligatorisk åtalsplikt måste dock beaktas i förhållande till den praktiska verkligheten. Åtalsplikten är i praktiken i hög grad inskränkt av såväl praktiska hänsyn som resursmässig nödvändighet. Sådana ärenden som enligt anvisningar från statsmakten är högre prioriterade utreds på bekost- nad av lägre prioriterade ärenden som blir liggande på hög. Ärenden läggs också på hög för att det saknas personella resurser att hantera dem. Utredningar drar inte alltför sällan ut så långt att be- visning kan säkras för att styrka brott eller att brott till och med preskriberas. Detta beror bl.a. på den praxis som förekom- mer med utredningsåtgärder för att täcka upp täcka upp för varje tänkbar vinkel under själva förundersökningen.79 Att mot bakgrund av denna verklighetsbeskrivning alltför orubbligt framhålla bety- delsen av en orörd obligatorisk åtalsplikt är, enligt vår mening, inte konstruktivt vid överväganden om straffprocessens utveckling. Alla reformer som medger undantag från huvudprincipen om obligatorisk åtalsplikt innebär att åtalsplikten förskjuts i riktning mot vad som gäller för en relativ åtalsplikt. Frågan kan med en stegvis förskjutning till slut ställas vad som blir kvar av grundprincipen. Vi har i vårt tidigare arbete uttryckt uppfattningen att argumentationen för och emot obligatorisk respektive relativ åtalsplikt numera i huvud- sak har teoretisk innebörd.80 De finns knappast något rättssystem med vare sig en renodlat absolut eller en renodlat relativ åtalsplikt. De flesta rättsordningar befinner sig i praktiken på skalan någonstans mittemellan. kan åtalsplikten i olika rättsordningar beskrivas som resultatet av olika lagstiftningstekniker.81 Obliga- torisk åtalsplikt regleras med en huvudprincip om att åtal ska väckas, om det inte finns reglerade undantag. Även tydliga inskränkningar av åtalsplikten kan därvid, uppfattar vi, rymmas inom ramen för vad 79Rapport från BRÅ, Stora förundersökningar och brottmål. Utveckling, omfång och karaktär, rapport 2017:4 s. 88. 80Denna utrednings delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål, SOU 2017:7 s. 149 f. 81Betänkande från – 90, Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61 s. 160. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan som utgör en obligatorisk åtalsplikt under förutsättning att inskränk- ningarna är reglerade i lag. Det är rimligt att ta avstamp i den internationella utvecklings- riktningen vid överväganden om vilka inskränkningar av åtalsplikten som är godtagbara. Vår slutsats av de internationella exemplen är att åtalsplikten i de flesta länder, oavsett om den klassificeras som relativ eller absolut, är utformad med ett utrymme för bedömningar och undantag. Detta har bedömts vara nödvändigt för att det ska var möjligt att uppnå resultat som uppfattas som rimliga i brottmåls- processen. De flesta europeiska rättsordningar har dessutom regler som medger att den misstänktes eller tilltalades medverkan kan leda till fördelar för honom eller henne i olika avseenden. Ett tydligt och närliggande exempel på vad som har ansetts rymmas inom en fortsatt obligatorisk åtalsplikt är det finska regelverket för åtalsuppgörelser. De nya reglerna om förundersökningsbegränsning som vi föreslår får, mot bakgrund av det sagda, enligt den bedömning vi gör anses rymmas inom ramen för vad som utgör en obligatorisk åtalsplikt. 5.6Strafflindring som incitament för misstänktas utredningsmedverkan Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes med- verkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka hur påföljden bestäms samt om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för domstolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan. Domare beslutar om följderna av brott Att domare är de som bär ansvaret för att den som dömts för brott får en lämplig påföljd motiverades inte särskilt i förarbetena till rätte- gångsbalken. Det skäl som senare har framhållits för att domare bör kunna besluta om följderna av brott oberoende av parternas inställ- ning i frågan är framför allt att domares självständighet och opartisk- het säkerställer objektiva, enhetliga, förutsebara och välgrundade Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan ställningstaganden om vilken påföljd som det åtalade brottets svår- het motsvarar. Det är enligt denna inställning en rättssäkerhetsfråga att lagstiftaren och domarna ansvarar för följderna av brott. En grundtanke bakom nuvarande reglering om påföljdsbestämning är att den ska främja förutsebarhet och enhetlighet i straffrättskip- ningen. Påföljd ska bestämmas med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, samt fastställas inom ramen för den tillämp- liga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straff- värde (29 kap 1 § första stycket BrB). Att brottets straffvärde utgör grunden för påföljdsbedömningen är ett uttryck för proportionali- tetsprincipen som innebär att det ska råda proportion mellan brottet och straffet. Dessutom ska enligt ekvivalensprincipen brott som har ett högre straffvärde bestraffas hårdare än de som har ett lägre straff- värde. Att rättstillämpningen ska vara enhetlig innebär att påföljden ska fastställas med beaktande av tidigare meddelade domar. Straffvärdet anger hur allvarligt brottet är i förhållande till andra brott. Begreppet konkret straffvärde brukar användas för att ange straffvärdet hos den aktuella brottsliga handlingen i det enskilda fallet.82 Straffvärde är inte någon objektiv egenskap hos en gärning utan ett uttryck för en värdering som är beroende av vem som svarar för bedömningen.83 Avsikten är emellertid inte att enskilda domares värdering ska vara avgörande, utan att lika fall ska behandlas lika. Bedömningen av straffvärdet ska alltså utgå från den allmänna vär- dering som lagstiftningen ger uttryck för genom den uppställda straffskalan samt i övrigt anpassa sig till de principer som har utveck- lats genom rättspraxis. Utgångspunkten för straffvärdebedömningen ska enligt vad HD uttalat normalt tas i de rekvisit som anges i den straffbestämmelse som ska tillämpas och i de brottsinterna faktorer som är knutna till bestämmelsen, bl.a. straffbestämmelsens primära skyddsområde.84 82Jfr abstrakt straffvärde som motsvarar straffskalan för det aktuella brottet. – en kommentar på internet, kommentar till inledningen av kapitel 29 RB. 84NJA 2017 s. 138. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Med straffbestämmelsens primära skyddsområde avses förhållanden som har bäring mera direkt på de intressen som straffbestämmelsen ska skydda.85 Om det finns straffvärdepåverkande omständigheter som är gemensamma för brott, för vilka det ska dömas i brottskon- kurrens, kan omständigheterna inte ges fullt genomslag vid bestäm- mandet av straffvärdet av vart och ett av brotten när den samlade brottslighetens straffvärde ska bedömas.86 Utöver de straffvärdepåverkande omständigheter som är kopp- lade till de aktuella straffbuden ska beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon har haft (29 kap. 1 § andra stycket BrB). Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. Förekomsten av försvårande eller förmildrande omständigheter kan också påverka straffvärdet i ett enskilt fall så att ett lindrigare eller strängare straff än som annars varit fallet kan komma att följa på brottet (29 kap. 2 och 3 §§ BrB). Försvårande och förmildrande omständigheter är omständigheter som är hänförliga till brottet. Exempel på försvårande omständigheter är att den tilltalade avsett att brottet skulle få allvarligare följder än det faktiskt fått eller att den tilltalade visat stor hänsynslöshet. Exempel på förmildrande omständigheter är att brottet föranletts av någon annans uppenbart kränkande beteende eller av stark medkänsla. Att försvårande eller förmildrande omständigheter tillåts inverka på det konkreta straff- värdet innebär att vissa individuella hänsyn tillåts vid bedömningen. Det är alltid omständigheterna vid brottet som ska vara avgörande för straffvärdebedömningen. Gärningsmannens person, tidigare brotts- lighet eller vad som har inträffat efter brottet ska i princip sakna betydelse för bedömningen av straffvärdet. Det ska inte heller ha någon betydelse vem som har drabbats av brottet. 85Jfr NJA 2014 s. 559 p. 7 och 8. 86NJA 2017 s. 138 och NJA 2012 s. 79. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan brottslighet, billighetsskäl och ålder Utgångspunkten att straff ska mätas ut efter straffvärdet är inte utan undantag. Vid straffmätningen ska nämligen utöver brottets kon- kreta straffvärde den tilltalades tidigare brottslighet beaktas om det inte redan har beaktats vid påföljdsval eller förverkande av villkorligt medgiven frihet (29 kap. 4 § BrB). Även den tilltalades ålder inverkar vid straffmätningen (29 kap. 7 § BrB). Även s.k. billighetsskäl ska beaktas utöver straffvärdet (29 kap. 5§ BrB). Med billighetsskäl avses en omständighet hänförlig till gär- ningsmannens person eller hans handlande efter brottet. Ett av billig- hetsskälen är att den tilltalade medverkat till utredningen av egen brottslighet (29 kap. 5 § första stycket 5 BrB, jfr avsnitt 4.2.9). Om något billighetsskäl föreligger och det är påkallat av särskilda skäl får rätten döma till ett lindrigare straff än som är föreskrivet för brottet. Om den tilltalades medverkan är av sådan omfattning att en nedsätt- ning av straffet kommer i fråga bör det normalt sett ske en relativt påtaglig justering av straffet.87 Strafflindringen ska som utgångspunkt ställas i relation till framför allt graden av den tilltalades medverkan samt brottslighetens straffvärde. I situationer då det är fråga om ett brott med högt straffvärde och den tilltalade har medverkat i stor utsträckning kan det alltså bli fråga om en omfattande nedsättning, sett eller till och med år. Om det med hänsyn till förekomsten av billighetsskäl är uppenbart oskäligt att döma till på- följd får rätten meddela påföljdseftergift (29 kap. 6 § BrB). Regleringen om vilken påföljd som ska följa på ett brott har utfor- mats med bakgrund i att domare måste ha en stor frihet att väga in de särskilda förhållandena som föreligger i varje enskilt fall.88 Att regler på området inte bör eller kan utformas så att de ger ett mer eller mindre automatiskt svar på hur påföljden bör bestämmas i det enskilda fallet anses emellertid inte utesluta att det är viktigt att det finns en klar och enhetlig reglering av de allmänna principerna för beslutsfattandet. Regleringen av påföljdsval och straffmätning har gjorts relativt detaljerad bl.a. genom uppräkningar av försvårande 2014/15:37 s. 39. 1987/88:120 s. 41 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan och förmildrande omständigheter och av omständigheter som har med gärningsmannens personliga förhållanden att göra, s.k. billighets- hänsyn, och som ska påverka straffmätningen. Bestämmelserna om påföljdsbestämning är avsedda att ge stöd för en mer tydlig besluts- struktur för beslutsfattandet, med en utgångspunkt i brottet eller brottslighetens straffvärde, en grundläggande presumtion mot fäng- else, vissa uttryckligt angivna omständigheter som kan bryta pre- sumtionen och leda till en presumtion för fängelse samt en möjlighet att bryta även den presumtionen.