sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Om inte nedskrivning eller konvertering tillsammans med andra tillsynsåtgärder kommer att avhjälpa eller förhindra att institutet fallerar, kommer institutets tillstånd att återkallas eller institutet försättas i resolution. Ett beslut om nedskrivning eller konvertering som Finansinspek- tionen fattar är bindande för institutet och för innehavarna av kärn- primärkapitalinstrument (aktier) och relevanta kapitalinstrument. En av beslutad kapitalökning eller kapitalminsk- ning är fastställd när den har registrerats i aktiebolagsregistret, för- eningsregistret eller bankregistret. 8Även andra företag som ingår i samma koncern som ett institut kan bli föremål för åtgärden. 9Som exempel på alternativa åtgärder kan nämnas åtgärder vidtagna av den privata sektorn i form av kapitaltillskott – eller tidiga ingripanden eller andra tillsynsåtgärder (se arti- kel 62.4 i krishanteringsdirektivet). Det handlar här om att åtgärderna ska göra nedskrivning eller konvertering onödig. Om företaget kan skaffa det kapital som behövs genom t.ex. ny- emission ska myndigheten inte framtvinga nedskrivning eller konvertering av relevanta kapital- instrument (prop. 2015/16:5 s. 332). 10 I krishanteringsdirektivet anges att nedskrivning eller konvertering utanför resolution får ske när det fastställts att ett institut inte längre kommer att vara livskraftigt (eng. viable) om inte åtgärden vidtas. Ordet livskraftigt används dock inte i den svenska bestämmelse som in- förlivar artikeln i svensk rätt. 8.2.2Begreppet fallera eller sannolikt komma att fallera Ett centralt begrepp i EU:s krishanteringsdirektiv är begreppet fallera eller sannolikt komma att fallera. Som har nämnts i avsnitt 8.2.1 kan ett institut som fallerar eller sannolikt kommer att fallera bli föremål för nedskrivning eller konvertering utanför resolution. Som beskrivs närmare i avsnitt 8.2.3 kan ett institut som fallerar eller sannolikt kommer att fallera också försättas i resolution eller få sitt tillstånd återkallat. Eftersom ett konstaterande att ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera har betydelse både under den krisav- värjande som för den krishanterande fasen behandlas här vad som anses känneteckna ett institut som fallerar eller sannolikt kommer att fallera.11 Enligt svensk rätt anses ett institut fallera om 1.det åsidosätter sina skyldigheter på ett sätt som medför att dess tillstånd ska återkallas (t.ex. bryter mot kapitalkraven), 2.värdet på dess tillgångar understiger värdet på dess skulder, 3.det inte kan betala sina skulder i takt med att de förfaller till be- talning12, eller 4.det behöver statligt stöd, utom i de fall då det är fråga om före- byggande statligt stöd (se avsnitt 8.2.4). Ett institut anses sannolikt komma att fallera om företaget på objek- tiva grunder kommer att befinna sig i en situation som räknas upp i punkterna 1–3 ovan.13 11Begreppet har en särskild innebörd bara beträffande kreditinstitut och vissa värdepappers- företag (institut) samt för vissa företag som ingår i samma koncerner som ett sådant företag. Begreppet ”fallera eller sannolikt komma att fallera” har alltså inte samma juridiska betydelse för andra företag, t.ex. försäkringsföretag eller centrala motparter. 12Enbart behovet av ett brådskande likviditetsstöd från en centralbank betyder dock inte per automatik att ett företag är oförmöget att betala sina skulder när de förfaller till betalning. Om betalningsoförmågan är tillfällig eller övergående föreligger vidare inte grund för resolution, eftersom alternativa åtgärder i sådana fall inte kan sägas vara uttömda (prop. 2015/16:5 s. 354). 13Förhållandet i punkten 4 – behovet av statligt stöd – ska dock konstateras föreligga vid tid- punkten för prövningen. För att försätta ett företag i resolution är det är alltså inte tillräckligt att institutet sannolikt kommer att behöva statligt stöd. Ett institut ska underrätta om det fallerar eller sannolikt kommer att fallera. ska då ome- delbart informera och andra berörda resolutions- myndigheter om underrättelsen.14 har antagit riktlinjer om tolkningen av de omständigheter under vilka ett institut ska anses fallera eller sannolikt komma att fallera.15 Reglerna om resolution i EU:s krishanteringsdirektiv införlivades i svensk rätt bl.a. genom lagen om resolution som trädde i kraft . har i utsetts till resolutionsmyndighet. och uppgifter är i allt väsentligt desamma som innan företaget försattes i resolution. Företag som får försättas i resolution Resolution är ett särskilt förfarande under statlig kontroll för rekon- struktion eller avveckling av institut (dvs. banker, kreditmarknads- företag och vissa värdepappersbolag).16 Det är emellertid även möj- ligt att under vissa förutsättningar försätta ett moderbolag till ett institut (holdingbolag) och vissa dotterbolag till ett institut (s.k. finansiella institut) i resolution. I det följande används för enkel- hetens skull begreppet ”institut”. Vilka är resolutionsändamålen? Om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera är resolu- tion ett alternativ till tillståndsåterkallelse, konkurs eller likvidation. Utgångspunkten är att de normala förfarandena (konkurs och likvi- dation) ska användas i stället för resolution om det är möjligt med hänsyn till den finansiella stabiliteten. Något förenklat gäller dock 14Se 13 kap. 4 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 23 kap. 3 c § lagen om värdepap- persmarknaden. 15EBA/GL/2015/07. 16Beträffande kretsen värdepappersbolag, se 2 kap. 1 § lagen om resolution. att fallerande institut som är systemviktiga kommer att försättas i resolution och övriga institut i likvidation och/eller konkurs. Avgörande för om ett institut ska försättas i resolution är om resolution i det enskilda fallet anses vara nödvändigt för att uppnå vissa för samhället särskilt viktiga ändamål. Dessa s.k. resolutions- ändamål är enligt 1 kap. 6 § lagen om resolution att 1.säkerställa att kritiska verksamheter upprätthålls, 2.undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, 3.skydda offentliga medel, 4.skydda insättare enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och investerare enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och 5.skydda kundmedel och kundtillgångar. Med kritisk verksamhet avses enligt lagen om resolution en tjänst eller funktion som om den upphörde sannolikt skulle leda till en allvarlig störning i det finansiella systemet. För att avgöra om en verksamhet är kritisk ska den enligt förarbetena utgöra en tillräcklig andel av det finansiella systemets grundläggande funktioner (betal- ningsförmedling, omvandlande av sparande till finansiering och han- tering av risk) eller vara en förutsättning för någon annan central del av det finansiella systemet ska fungera (prop. 2015/16:5 s. 194, 347 och 769).17 Institutet kan exempelvis tillhandahålla specifika tjänster som är nödvändiga för att genomföra centrala transaktioner i det finansiella systemet, såsom infrastrukturtjänster. Vid bedömningen av om en viss verksamhet är kritisk beaktas bl.a. hur stor marknads- andel ett institut har och hur lätt andra företag kan ersätta institutet. Alla institut som tillhandahåller en viss i och för sig viktig tjänst – t.ex. betalningstjänster eller kreditgivning – bedriver alltså inte med nödvändighet kritisk verksamhet. Ett andra resolutionsändamål är att undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten. Under den punkten faller bl.a. att förhindra spridningseffekter och upprätthålla marknadsdiscipli- nen (prop. 2015/16:5 s. 347 och 348). 17Jämför uttrycket systemviktiga företag i avsnitt 7.2.4. Att det föreligger ett resolutionsändamål är dock bara en av de förutsättningar som enligt lagen om resolution måste föreligga för att ett institut ska försättas i resolution (se nedan). Enligt 8 kap. 5 § lagen om resolution ska försätta ett institut i resolution om 1.Finansinspektionen har fastställt att institutet fallerar eller att det är sannolikt att institutet kommer att fallera, 2.det inte finns alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle av- hjälpa eller förhindra fallissemang i institutet, och 3.resolution är nödvändigt med hänsyn till det allmännas intresse. Bedömningen av om ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera får initiera sin prövning av om ett institut ska för- sättas i resolution först när har fastställt att institutet fallerar eller på objektiva grunder finner att det inom när- maste framtiden sannolikt kommer att fallera (se avsnitt 8.2.2). Be- greppen ”objektiva grunder” och ”” begränsar den sannolikhetsbedömning som ska göras. Det torde bara komma i fråga att fastställa att ett institut sannolikt kommer att fallera i situationer där något alternativt scenario på sakliga grunder framstår som osannolikt och att invänta ett faktiskt fallissemang skulle innebära en ytterligare försämring av institutets situation och minska chanserna till en effektiv resolution (prop. 2015/16:5 s. 356). prövar frågan på eget initiativ eller på begä- ran av . Beslutet ska föregås av samråd med Riks- gäldskontoret och . Om finner att institutet fallerar, eller sanno- likt kommer att fallera, ska inspektionen omgående underrätta Riks- gäldskontoret och andra relevanta myndigheter. När har fastställt att institutet fallerar eller sannolikt kommer att fallera ska pröva om insti- tutet ska försättas i resolution. ska ta ställning till om det finns några alter- åtgärder till resolution som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet. Ställningstagandet ska före- gås av samråd med och , men den avgörande bedömningen görs av . Med alternativa åtgärder avses både privata alternativ (t.ex. åtgärder som institutet själv kan initiera såsom nyemission) och tillsynsåtgärder (t.ex. kris- avvärjande åtgärder, såsom nedskrivning och konvertering utanför resolution, eller andra åtgärder som har möjlig- het att vidta). Även likviditetsstödjande åtgärder räk- nas dit. Syftet är att säkerställa att resolution endast inleds som en sista utväg när mindre ingripande alternativa åtgärder inte är tillräck- liga för att avhjälpa eller förhindra fallissemang inom rimlig tid. På så sätt utgör villkoret också ett skydd för aktieägare och borgenärer (prop. 2015/16:5 s. 358 och 796). ska också pröva om resolution i det enskilda fallet är nödvändig med hänsyn till det allmännas intresse, dvs. 1.resolution är nödvändig för att uppnå ett eller flera av resoluti- onsändamålen (se ovan), 2.åtgärden står i proportion till ändamålen, och 3.en avveckling av institutet genom konkurs eller likvidation inte skulle uppnå ändamålen i lika hög grad. Ett annat sätt att utrycka det är att det ska finnas en tillräcklig sam- hällsnytta av att undvika konkurs eller likvidation och denna sam- hällsnytta ska stå i proportion till effekterna av ingripandet för enskilda (prop. 2015/16:5 s. 359). En anledning till att ett institut för- sätts i resolution kan exempelvis vara dess stora betydelse för betal- ningsförmedlingen eller kreditförsörjningen. Om ett beslut om resolution – eller andra åtgärder som Riks- gäldskontoret beslutar om inom ramen för resolution – kan få direkta budget- eller systemeffekter ska , med ett eget yttrande i saken, till regeringen överlämna frågan om huruvida åtgär- den med hänsyn till risken för sådana effekter kan godtas. Reger- ingen ska alltså godkänna beslutet innan det fattas (1 kap. 3 § andra stycket lagen om resolution). Med direkta budgeteffekter avses att en åtgärd inte kan finansieras med medel ur resolutionsreserven (se nedan). Med systemeffekter avses sådana allvarliga störningar i det finansiella systemet i som kan medföra att systemets funk- tionsförmåga allvarligt skadas. Som systemrisker räknas bl.a. faran för att en plötslig och oväntad kris i ett eller flera finansiella företag ska utlösa en kedjereaktion, med allvarliga konsekvenser för hela eller centrala delar av det finansiella systemet som följd. Även åtgärder som vidtas av andra länder i syfte att främja stabiliteten i det landets finansiella system kan få en negativ påverkan på stabiliteten i det svenska finansiella systemet, och bör därför vägas in i system- riskbedömningen (prop. 2015/16:5 s. 768, se även s. 182 och 183). Om bedömer att företaget inte ska försättas i resolution överlämnas ärendet på nytt till som får besluta om tillståndsåterkallelse. Det torde normalt innebära att företaget försätts i konkurs. I så fall skyddas insättarnas medel av insättningsgarantin. Verktyg och andra åtgärder Om ett institut försätts i resolution övertar kon- trollen över institutet och beslutar vilka verktyg som ska användas och vilka andra resolutionsåtgärder som ska vidtas (se rutan nedan om Resolutionsverktygen och de statliga stabiliseringsverktygen). ska besluta om de resolutionsåtgärder som är nöd- vändiga med hänsyn till det allmännas intresse och som bäst upp- fyller resolutionsändamålen i det enskilda fallet. Dessutom ska Riks- gäldskontoret sträva efter att minimera resolutionskostnaderna och undvika onödig värdeförstörelse. Det går att dela in resolutionsverktygen i två grupper utifrån deras syfte. Det finns dels överföringsverktyg som får använda för överföring av egendom (broinstitutsverktyget, för- säljningsverktyget och avskiljandeverktyget), dels skuldnedskrivnings- verktyget som får använda för nedskrivning och konvertering av skulder. Alla verktyg utom avskiljandeverktyget får användas som separata verktyg. Verktygen kan också kombineras på olika sätt. Förutom de nämnda verktygen får regeringen under strikta för- utsättningar besluta att använda de statliga stabiliseringsverktygen (verk- tyget för kapitalstöd och verktyget för tillfälligt offentligt ägande) för att skjuta till kapital eller tillfälligt ta över ägandet av ett institut i reso- lution. Värdering inför ett beslut om resolution och resolutionsåtgärder Innan prövar en fråga om resolution eller en resolutionsåtgärd, ska myndigheten uppdra åt en person som har en oberoende ställning i förhållande till myndigheter och det institut som ska värderas att göra en rättvis, väl avvägd och realistisk värde- ring av institutets tillgångar och förpliktelser. Värderingen ska ha gjorts innan beslut om resolution fattas eller några resolutionsåtgärder vidtas. Eftersom värderingen ska spegla situationen i institutet för den aktuella åtgärden, kan det bli aktuellt att justera en värdering som låg till grund för resolu- tionsbeslutet om resolutionsåtgärder vidtas . Det berörda institutets tillgångar och förpliktelser ska värderas i enlighet med principen om försiktiga antaganden. I linje med detta ska värderingen inte förutsätta eventuellt framtida statligt stöd eller nödkredit eller annat likviditetsstöd från som inte beviljas enligt standardmässiga villkor för säkerheter, löptider eller räntesatser fr.o.m. den tidpunkt när resolutionsåtgärder vidtas eller befogenheten att skriva ned eller konvertera kapitalinstrument utövas. Värderingen ska exempelvis ligga till grund för beslut om omfattningen av nedskrivning och konvertering när skuldnedskriv- ningsverktyget används och för vilken verksamhet som ska överföras och vilken ersättning som ska utgå när något av överföringsverktygen används. Om inte kan vänta med åtgärder till dess vär- deringsmannen färdigställt en värdering som uppfyller lagens krav, ska genomföra en preliminär värdering. Denna preliminära värdering ska så långt det är möjligt uppfylla samma krav som ställs på värderingsmannens värdering. kan på basis av sin egen preliminära värdering försätta institutet i reso- lution och vidta resolutionsåtgärder. När den oberoende värderings- mannen färdigställt sin värdering får den preliminära värderingen inte ligga till grund för beslut i fråga om resolution eller resolutions- åtgärder. Resolutionsverktygen och de statliga stabilitetsverktygen Försäljningsverktyget får användas för att överlåta hela eller delar av den verksamhet som bedrivits av ett institut i resolution till en privat aktör, t.ex. till en annan bank.18 Det kan ske genom en s.k. inkråmsöverlåtelse eller genom överlåtelse av aktierna i det insti- tut som har försatts i resolution. Broinstitutsverktyget får användas för att överlåta hela eller delar av den verksamhet som bedrivits av ett institut som försatts i resolution till ett statligt kontrollerat broinstitut. Syftet med överföringen och med verksamheten i broinstitutet ska vara att säkerställa fortsatt drift av kritisk verksamhet. Broinstitutsverk- tyget är i första hand ett alternativ till försäljningsverktyget när inte snabbt kan hitta en köpare av verksam- heten. verksamhet ska upphöra så snart som möj- ligt, men som huvudregel senast . Avskiljandeverktyget får användas för att överlåta tillgångar och skulder till ett statligt kontrollerat tillgångsförvaltningsbolag som har till syfte att förvalta dem på ett sätt som maximerar vär- det. Överföringen kan ske från institutet i resolution eller från ett broinstitut. Verktyget får användas för att förhindra negativa effek- ter på en eller flera finansiella marknader, för att säkerställa att verksamheten i det företag från vilket överföringen sker fungerar tillfredsställande eller för att det är nödvändigt för att maximera intäkterna från avvecklingen av ett institut i resolution. Avskil- jandeverktyget får bara användas tillsammans med något av de övriga resolutionsverktygen. När något av överföringsverktygen ovan används för att göra en inkråmsöverlåtelse övertar förvärvaren (den privata aktören, broinstitutet eller tillgångsförvaltningsbolaget) de rättigheter och skyldigheter som institutet tidigare hade och ingår som part i de 18Förvärvaren kan också vara ett statligt bolag. avtal som överförs. Det inkluderar inte bara tidigare ingångna kreditavtal utan även rätten att vara deltagare i exempelvis betal- nings-, clearing- och avvecklingssystem. Ett broinstitut och ett tillgångsförvaltningsbolag som bedri- ver tillståndspliktig verksamhet ska stå under tillsyn av Finansin- spektionen och uppfylla samma krav som ställs på andra företag med motsvarande verksamhet. får dock, när det är nödvändigt för att uppnå resolutionsändamålen, ge ett bro- institut eller ett tillgångsförvaltningsbolag tillstånd att bedriva bank-, finansierings- eller värdepappersrörelse även om inte alla verksamhetskrav uppfylls. Ett sådant tillstånd gäller som bestämmer (se 18 kap. 13 och 14 §§ och 19 kap. 12 och 13 §§ lagen om resolution samt prop. 2015/16:5 s. 522, 523 och 545). får använda skuldnedskrivningsverktyget på i huvudsak två sätt. Skuldnedskrivningsverktyget får för det första användas för att kapitalisera ett institut i resolution i kombination med en om- strukturering av institutets verksamhet. En förutsättning för att ska få besluta att använda skuldnedskrivnings- verktyget på detta sätt är att det finns rimliga utsikter att åtgär- derna kan komma att återge institutet dess långsiktiga livskraft. Kapitaliseringen sker – förenklat – genom att värdet på institutets aktier minskas i kombination med att dess skulder skrivs ned eller konverteras till aktier. Den konvertering som görs av institutets skulder ska resultera i en kärnprimärkapitalrelation19 som gör det möjligt för institutet att under uppfylla till- ståndskraven och ge ett tillräckligt marknadsförtroende.20 Insti- tutet i resolution ska också uppfylla övriga verksamhetskrav och stå under tillsyn av . Den omstrukturering som institutet ska genomgå ska framgå av en omstrukturerings- plan som godkänns av efter samråd med Finans- inspektionen. 19Förenklat är kärnprimärkapitalet det mest högkvalitativa kapital som får ingå i ett instituts kapitalbuffert (kapitalbas) vid beräkningen av om institutet uppfyller kapitalkraven. Dit hör framför allt institutets aktiekapital. 20Att ge ett tillräckligt marknadsförtroende kan t.ex. handla om att företaget ska kunna erhålla marknadsfinansiering på likartade villkor som jämförbara företag (prop. 2015/16:5 s. 848). Skuldnedskrivningsverktyget får för det andra användas till- sammans med något av överföringsverktygen, t.ex. genom att de skulder som förs över till ett broinstitut skrivs ned eller konver- teras till aktier i broinstitutet. Det är regeringen som beslutar om användningen av de statliga stabiliseringsverktygen. Användningen av de statliga stabiliserings- verktygen innebär att staten deltar i rekapitalisering av ett institut (verktyget för kapitalstöd) eller tillfälligt tar över ägandet i ett i resolution försatt institut (verktyget för tillfälligt offentligt ägan- de). Åtgärderna finansieras med medel från stabilitetsfonden21. Förenklat beskrivet får regeringen använda de statliga stabilise- ringsverktygen vid en allvarlig störning av det finansiella systemet i , om följande förutsättningar är uppfyllda: 1.Institutet är försatt i resolution. 2.Aktieägare och borgenärer har bidragit till förlustabsorberingen eller kapitaliseringen med ett belopp som minst motsvarar av institutets totala skulder och eget kapital. 3.Stödet är godkänt enligt statsstödsreglerna. 4.Regeringen efter samråd med , Finansin- spektionen och har fastställt att de åtgärder som är möjliga inom ramen för resolution inte är tillräckliga. När det inte längre finns behov av ytterligare resolutionsåtgärder kan avsluta resolutionsförfarandet. Även när resolutionsförfarandet avslutats har ansvar för att löpande och granska att omstruktureringsplaner som upprättats genomförs på ett korrekt sätt. 21Stabilitetsfonden innehåller, liksom resolutionsreserven, inte några förfonderade medel och är därför egentligen en stabilitetsreserv. förfogar över en resolutionsreserv Ett av syftena med resolutionsregelverket är att minska användningen av statliga medel. I linje med detta är utgångspunkten att eventuella förluster ska bäras av det i resolution försatta institutets aktieägare eller borgenärer. Privata lösningar är också att föredra för att lösa institutets finansieringsbehov. Statliga medel får dock användas i vissa fall och under vissa för- utsättningar. Det är nämligen enligt 27 kap. 1 § lagen om resolution möjligt för att 1.utfärda garantier avseende tillgångar och förpliktelser för ett före- tag i resolution eller dess dotterföretag, ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltningsbolag, 2.ge lån till ett företag i resolution eller dess dotterföretag, ett bro- institut, eller ett tillgångsförvaltningsbolag, 3.förvärva tillgångar från ett företag i resolution, 4.skjuta till medel till ett broinstitut eller ett tillgångsförvaltnings- bolag, 5.ersätta ägare eller borgenärer eller insättningsgarantisystem som till följd av resolutionen har fått ett sämre ekonomiskt utfall än vid konkurs eller likvidation, och 6.lämna medel som kompensation till ett företag i resolution i syfte att gottgöra den förlust som skulle ha burits av de borgenärer som beslutar att undanta från nedskrivning eller konvertering vid tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget. Åtgärderna i uppräkningen ovan får även beslutas i förhållande till en köpare vid tillämpning av försäljningsverktyget. För att ska få besluta om sådana åtgärder gäller dock vissa begränsningar. För att resolutionsreserven ska få använ- das för att ge kapitaltillskott gäller – förenklat – att aktieägare och borgenärer genom nedskrivning eller konvertering eller på annat sätt har absorberat förluster i eller bidragit till kapitaliseringen av insti- tutet med ett belopp som minst motsvarar av totala skul- der och eget kapital eller av det berörda institutets risk- vägda tillgångar (21 kap. 30 § och 27 kap. 3 § lagen om resolution). Det stöd som ges måste också vara förenligt med unionens regler om statligt stöd, bl.a. det av kommissionen antagna bankmeddelandet.22 För likviditetsstöd finns inte samma konkreta beloppsbegräns- ning som beträffande kapitaltillskott (se dock 27 kap. 3 § lagen om De eventuella stödåtgärder som vidtar ska finan- sieras med de medel som finns i resolutionsreserven. Resolutionsreservens finansiering och storlek