sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — I enlighet med huvudregeln om att det allmänna har bevisbördan för skyldigheter ska bevisbördan dock placeras på myndigheten när det kommer till beslut om att stoppa utbetalningar av ett beviljat bidrag eller återkräva ett utbetalat bidrag, t.ex. om det kommit till myndighetens kännedom att en organisation inte uppfyller demo- krativillkoret (se kapitel 11 om återkallelse och återkrav). Det kan vara svårt för en organisation att bevisa att den eller dess företrädare inte agerar på ett sätt som strider mot demokrativillko- ret. Det som kan krävas av organisationen är att den till den bidrags- givande myndigheten ger in de handlingar som beskriver organisa- tionen och dess verksamhet, såsom stadgar, verksamhetsberättelse, årsredovisning och verksamhetsplan. Det kan även krävas att organi- sationen intygar att verksamheten inte strider mot demokrativillko- ret, vilket är en ordning som tillämpas av några bidrags- givande myndigheter. Organisationen kan därutöver beredas tillfälle att besvara frågan om det finns uppgifter om organisationen, t.ex. i nyhetsmedia, som kan ha betydelse för myndighetens bedömning av organisationens verksamhet i demokratihänseende. En organisation som intygar att verksamheten är förenlig med demokrativillkoret och det inte av ingivna handlingar framgår annat, får antas uppfylla demokrativillkoret. Den bidragsgivande myndigheten bör, om den anser att det finns skäl till det, göra en utökad granskning av t.ex. organisationens webbplats, förehavanden på sociala medier eller nyhetsartiklar som avser organisationen. Myndigheterna kan också besöka organisatio- nerna eller observera arrangemang som organisationerna anordnar. Ambitionsnivån måste sättas i relation till bidragets storlek och de resurser som myndigheter har för bidragsgivningen. En omfattande granskning av samtliga organisationer låter sig av resursskäl inte göras och skulle dessutom kunna innebära en onödig inskränkning av organisationernas oberoende och självständighet. I vilka fall det finns skäl till en utökad granskning och vad granskningen ska om- fatta måste avgöras av den bidragsgivande myndigheten utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. En utökad granskning kan exempelvis vara påkallad om en organisation inte är känd för myn- digheten eller om myndigheten får information om verksamheten som kan tyda på att den är oförenlig med demokrati- villkoret. Det är viktigt att valet av de verksamheter eller organisatio- ner som särskilt ska granskas sker på relevanta och icke-diskrimi- nerande grunder. Myndigheten måste bedöma trovärdigheten i den information som framkommer. Innan en myndighet fattar beslut i ett ärende ska den som huvudregel underrätta den som är part i ärendet om allt material av betydelse för beslutet och även ge parten tillfälle att yttra sig över materialet. En myndighet som har inhämtat eller tagit emot uppgifter som kan innebära att bidrag inte får lämnas är normalt skyldig att underrätta organisationen om uppgifterna och bereda den tillfälle att bemöta dessa. En organisation som inte kan eller vill bemöta eller förklara en omständighet som utesluter organisationen från bidrag kan bedömas inte ha uppfyllt sin bevisbörda. Myndig- heten bör så långt möjligt konkretisera den omständighet eller det agerande som den överväger att lägga organisationen till last med hänsyn till att det kan vara svårt för en organisation att bemöta mer allmänna påståenden om brister i förhållande till demokrativillkoret. I de fall en utökad granskning är påkallad kan det vara relevant att en bidragsgivande myndighet kontaktar andra myndigheter, kom- muner eller organisationer som har kunskap i de frågor som granskas. Uppgiftsutbyte myndigheter emellan kan emellertid förhindras av gällande sekretessreglering. Enligt Utredningen om informations- utbyte vid samverkan mot terrorism har Säkerhetspolisen framfört att befintlig sekretessreglering utgör ett hinder för att uppgifter om föreningar som sökt bidrag lämnas ut till bidragsgivande myndig- heter (SOU 2018:65 s. 210). I sitt betänkande skriver utredningen att den aktuella sekretessfrågan skulle kunna utredas av Demokrati- villkorsutredningen. Frågan har inte omfattats av våra direktiv och berör dessutom svåra överväganden om skyddet för den enskildes integritet. Enligt vad utredningen fått erfara är dessutom situationer då ett utbyte av sekretessbelagd information kan vara aktuellt mycket ovanliga. Vi har därför inte utrett frågan. Vilken styrka bevisningen ska ha för att bevisbördan ska anses upp- fylld uttrycks med begreppet beviskrav. I förvaltningsmål anses bevis- kravet ”sannolika skäl” normalt gälla som utgångspunkt. För varje måltyp får avgöras om normalkravet gäller och i vilka situationer ett högre eller lägre beviskrav kan tillämpas (Diesen m.fl. s. 101 f.). Ut- redningen ser inga skäl till att ett lägre eller högre beviskrav än ”sanno- lika skäl” ska gälla med avseende på demokrativillkoret, varför det beviskravet ska gälla såväl vid beslut om bidrag som vid beslut om återkrav av bidrag. 9 Regleringen av demokrativillkoret 9.1Utredningens förslag till reglering Utredningen gör i kapitel 7 bedömningen att det är nödvändigt att ställa demokrativillkor för att säkerställa att statliga bidrag lämnas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värder- ingar. I kapitel 8 lämnar vi ett förslag till utformning av ett demokrati- villkor för verksamheten. I detta kapitel redogör utredningen för hur demokrativillkoret ska regleras. Utredningens förslag: Ett likalydande demokrativillkor för verk- samheten införs i de statsbidragsförordningar som huvudsakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. En fråga som utredningen har behövt ta ställning till är hur det demokrativillkor som utredningen föreslår ska regleras i författning. Som bekant regleras den statliga bidragsgivningen till det civila sam- hällets organisationer i huvudsak genom cirka 80 förordningar. Statsbidrag till det civila samhällets organisationer utgår emellertid även genom regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut och avtal (se avsnitt 4.2.5). Ett likalydande demokrativillkor som införs i samtliga nu gällande statsbidragsförordningar kommer alltså inte att gälla vid all statlig bidragsgivning till det civila samhällets organisationer. För- slaget säkerställer därmed inte fullt ut att statsbidrag endast lämnas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar. Utredningen har därför övervägt om ett demokrativillkor för verk- samheten i stället ska regleras i lag och gälla generellt vid statlig bidragsgivning till organisationer inom det civila samhället. En regler- ing i lag skulle bättre säkerställa villkorets enhetlighet och varaktig- het . Ytterligare motiv för en lagreglering är att de förarbeten som föregår en lagstiftning kan bidra med vägledning vid tillämp- ningen, som är problematisk för de bidragsgivande myndig- heterna. Vägledande motivuttalanden skulle i förlängningen kunna resultera i en mer enhetlig tillämpning av demokrativillkor hos myn- digheterna och därmed en ökad rättssäkerhet. Ställningstagandet att statliga bidrag till det civila samhället endast får lämnas till organisa- tioner som har en verksamhet som är förenlig med samhällets grund- läggande värderingar är därtill principiellt viktigt och en reglering i lag är en tydlig markering från normgivaren av frågans tyngd. En sådan lag skulle dock inte kunna omfatta samtliga de villkor som en organisation måste uppfylla för att beviljas ett visst statsbidrag. En påtaglig nackdel med att införa en lag som enbart innehåller demokrati- villkor är därför att de bidragsgivande myndigheterna vid tillämpningen behöver förhålla sig till bidragsvillkor i två författningar. En organisa- tion måste för att erhålla bidrag uppfylla dels demokrativillkor i lagen, dels de villkor som följer av respektive bidragsförordning. För att tydliggöra att det inte är tillräckligt att villkoren i respektive förordning uppfylls för att bidrag ska beviljas skulle en hänvisning till villkoret i lagen behöva göras i samtliga nu gällande och framtida statsbidrags- förordningar. Eftersom en sökande organisation måste uppfylla såväl demokrativillkor i lagen som villkor i den aktuella förordningen så behöver förordningarnas bestämmelser om återbetalningsskyldighet och återkrav omfatta båda regelverken. Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället omfattas av regeringens primärområde, dvs. det område där regeringen utan dele- gering får meddela föreskrifter. En reglering i lag förutsätter därför dessutom att regeringen lämnar ifrån sig en del av sitt primära norm- givningsområde till . Det föreslagna demokrativillkoret avser enbart organisationens verksamhet. Endast en mycket begrän- sad del av normgivningen avseende statsbidrag skulle alltså överläm- nas till varför det kan ifrågasättas om ett överlämnande är motiverat. Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar mot att ett demokrativillkor för verksamheten regleras i lag. Den beskrivna nackdelen att de bidragsgivande myndigheterna vid tillämpningen skulle behöva förhålla sig till bidragsvillkor i flera författningar skulle också uppstå om demokrativillkoret regleras i en generellt gällande förordning om demokrativillkor. En hänvisning till den generella förordningen skulle även behöva införas i de respek- tive statsbidragsförordningarna för att synliggöra att demokrativillkor måste uppfyllas tillsammans med övriga villkor i specialförfattningen. Det förhållandet att en generell förordning ska tillämpas när en special- förordning är tillämplig skulle även kunna leda till normkonflikter eftersom de befinner sig på samma nivå i normhierarkin. Att endast reglera demokrativillkoret i en generell förordning framstår därför av dessa anledningar inte heller som ett lämpligt alternativ. Utredningens sammantagna bedömning är att demokrativillkor för verksamheten lämpligast regleras i det befintliga regelverket för bidrag och föreslår därför att demokrativillkor ska införas i de förord- ningar som avser statsbidrag till de civila samhällets organisationer. Vissa statliga stöd till det civila samhället regleras i lag. Staten fördelar bl.a. stöd till politiska partier och till riksdagspartiernas kvinnoorga- nisationer med stöd av lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier respektive lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartier- nas kvinnoorganisationer. Partistödet fördelas av Partibidragsnämn- den som är en myndighet under och kan därmed inte om- fattas av regeringens föreskrift (8 kap. 7 § regeringsformen). Även stödet till trossamfunden och stöd ur Allmänna arvsfonden regleras i lag. Dessa stöd har varit föremål för särskilda utredningar som har föreslagit demokrativillkor för respektive stöd, varför de inte om- fattas av utredningens förslag. Stödet till medier fördelas med stöd av presstödsförordningen (1990:524) och mediestödsförordningen (2018:2053). När det gäller presstödsförordningen har regeringen intagit ståndpunkten att ett demokratikriterium för mediestöd inte bör införas utifrån den principiella utgångspunkten att det allmänna inte på för- hand bör blanda sig i mediers innehåll från värdegrundsperspektiv (prop. 2017/18:154 s. 27 f., se också avsnitt 5.3.6). Utredningen före- slår därför inte att demokrativillkor införs i presstödsförordningen eller mediestödsförordningen. Ett flertal statsbidrag har i princip uteslutande civilsamhälles- organisationer som bidragsmottagare. Det gäller bl.a. bidrag till folk- bildningen, idrotten, folkhälsan och det sociala området samt bidrag till ungdoms-, handikapp- och pensionärsorganisationer. Av de cirka 80 statsbidragsförordningar som utredningen har identifierat för stats- bidrag till det civila samhällets organisationer är det dock ett antal förordningar som i huvudsak har andra bidragsmottagare än sådana organisationer. Det är förordningar som avser bidrag för viss verk- samhet eller vissa åtgärder, men som har en vid mottagarkrets. Det gäller t.ex. för bidrag inom konst- och kulturområdet, skol- och utbildningsområdet samt miljö- och naturvård. Bidragen riktar sig inte specifikt till civilsamhällesorganisationer utan till alla som t.ex. vårdar en kulturmiljö, bedriver en utställningsverksamhet eller är huvudman för skolan. Bidragsmottagare är i de fallen även t.ex. en- skilda, aktiebolag, kommuner eller regioner. Även om förordningarna inte utesluter att även en civilsamhällesorganisation skulle kunna komma i fråga för bidrag så är det inte huvudsakligen fråga om bidragsgivning till civilsamhället. Det är ett omfattande uppdrag att införa demokrativillkor, och de övriga författningsändringar som utredningen föreslår (se av- snitt 11.5), i samtliga de identifierade förordningarna. Utredningen har därför avgränsat sig till att föreslå författningsändringar i de förordningar som huvudsakligen riktar sig till organisationer inom det civila samhället och som redovisas i tabell 9.1. För övriga förord- ningar, som inte huvudsakligen avser bidragsgivning till civilsam- hället, föreslår utredningen inte att ett demokrativillkor införs. Behovet av demokrativillkor och vilka aktörer som i så fall ska omfattas av villkoret kan för dessa förordningar behöva övervägas närmare. Detsamma gäller för bidrag enligt förordningen (1989:891) om stats- bidrag till enskild väghållning som ofta lämnas till samfällighetsföre- ningar, vilka är att betrakta som civilsamhällesorganisationer. Organi- seringen av sådana samfällighetsföreningar är dock formaliserad i lag och kopplad till de i gemensamhetsanläggningen ingående fastig- heterna. Bidraget riktar sig därutöver till enskilda vägar oavsett vem som är väghållare. Det finns dock inte något som hindrar att det föreslagna demokra- tivillkoret införs även i statsbidragsförordningar som inte huvudsak- ligen riktar sig till civilsamhällsorganisationer. Exempel på förordningar där demokrativillkor skulle kunna övervägas för en civilsamhälles- organisation som ansöker om bidrag redovisas i tabell 9.2. bör demokrativillkoret kontinuerligt införas i nya förordningar som avser statsbidrag till civilsamhällets organisationer. 9.1.2En särskild förordning om demokrativillkor för statlig bidragsgivning Utredningens förslag: En särskild förordning om demokrativillkor införs som ska tillämpas vid statlig bidragsgivning till organisa- tioner inom det civila samhället. Förordningen ska gälla när statsbidrag fördelas på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning. Om staten fullt ut ska kunna säkerställa att statliga bidrag lämnas till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande vär- deringar bör demokrativillkor för verksamheten ställas vid all statlig bidragsgivning till organisationer inom det civila samhället, dvs. även för bidrag som lämnas utan stöd av en särskild författning för bi- draget, t.ex. med stöd av regleringsbrev, i särskilda regeringsbeslut eller avtal. Utredningen föreslår därför att ett demokrativillkor, lika- lydande med det som föreslås införas i de olika statsbidragsförord- ningarna, även ska regleras i en ny särskild förordning om demokrati- villkor vid statlig bidragsgivning. Vad utredningen anfört i kapitel 8 gäller alltså även vid tillämpningen av denna förordning. Förordningen föreslås gälla för förvaltningsmyndigheter under reger- ingen och för enskilda organ till vilka uppgiften att fördela statsbidrag har överlämnats. Förordningen ska tillämpas när sådana myndig- heter och organ fördelar statliga bidrag till organisationer inom det civila samhället på annat sätt än med tillämpning av lag eller förord- ning, t.ex. med stöd av regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut eller avtal. Förordningen gäller alltså inte när fördelningen av ett bidrag har reglerats i en lag eller förordning och bidrag beslutas med stöd av den författningen. Utredningen bedömer att det inte finns någon större risk för att berörda myndigheter och organ inte uppmärk- sammar förordningens existens. För att undvika eventuella sådana förbiseenden skulle en upplysning om förekomsten av förordningen kunna lämnas i de regleringsbrev och regeringsbeslut där myndigheter eller organ ges uppdrag att besluta om bidrag till civilsamhällesorgani- sationer. Regeringen och , som är en förvaltningsmyndig- het under regeringen, fattar i vissa fall beslut om bidrag direkt till bl.a. föreningar, stiftelser och andra organisationer. Även vid sådan bi- dragsgivning till civilsamhället anser utredningen att demokrativillkor bör ställas. Vid regeringens och bidragsgivning tillämpas bl.a. Vägledning för bidrag beslutad , FA2014/850/FCK, vägledning för bidrag och Villkor för bidrag Version 2014:1. Utredningen be- dömer att ett demokrativillkor för regeringens och bidragsgivning till organisationer inom det civila samhället lämpligast regleras i regeringens och befintliga regelverk som avser bidragsgivning. Förordningen föreslås därför inte omfatta regeringen eller . Det civila samhället beskrivs i propositionen En politik för det civila samhället som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55 s. 28). Detta begrepp används i propositionen som ett samlingsnamn på associationerna inom det civila samhället. Med det civila samhällets organisationer avses här alla organisationer som är organiserade utan- för offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Vidare framgår att be- greppet inte är begränsande eller exkluderande och att det civila samhället är ett uttryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra (a. prop. s. 30 och 46). Begreppet ”organisationer inom det civila samhället” används i förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället. Begreppet definieras inte i författningen. I Ds 2018:4 En ny stödordning för säkerhetshöjande åtgärder inom det civila sam- hället som utgör underlag för förordningen anges att begreppet ”det civila samhällets organisationer” i promemorian ska förstås på samma sätt som i propositionen (a.a. s. 20). Även i den förordning om demokrativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila sam- hället som utredningen föreslår ska begreppet organisationer inom det civila samhället förstås på samma sätt som i propositionen. Organisationer inom det civila samhället definieras alltså i förord- ningen som organisationer som är organiserade utanför offentlig sek- tor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Definitionen omfattar således de vanligaste organisationerna inom det civila samhället såsom ideella föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser, ekonomiska föreningar, aktie- bolag med särskild vinstutdelningsbegränsning samt samfälligheter och samfällighetsföreningar. Med organisationer inom det civila sam- hället avses i sammanhanget organisationer som är organiserade i och inte organisationer i andra länder. 9.2Demokrativillkor i kommuner och regioner Utredningens bedömning: Det finns goda skäl för kommuner och regioner att utveckla tydliga och likalydande demokrativillkor. Bidragsgivning till civilsamhället är en verksamhet som är frivillig för kommuner och regioner. De kan besluta om vilka bidrag som de väljer att fördela och utformar själva villkoren för dessa. Detta är en del av den kommunala självstyrelsen, vilken inte bör inskränkas ut- över vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som för- anlett den (14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen). Bidragsgivningen i kommuner och regioner skiljer sig till viss del också mot bidrags- givningen på statlig nivå då kommuner ofta ger stöd till föreningar och organisationer som endast verkar på den egna orten. De demo- krativillkor som föreslås gälla för den statliga bidragsgivningen be- höver därför inte nödvändigtvis tillämpas i den kommunala. Däremot är motiven för att ställa demokrativillkor, vilka utred- ningen redogör för i avsnitt 7.3, desamma i den kommunala bidrags- givningen som i den statliga. Kommuner och regioner är del av det allmänna och bör inte fördela bidrag till verksamheter som står i strid med samhällets grundläggande värderingar. Att ställa demokrativill- kor i den kommunala bidragsgivningen är på samma sätt som i den statliga bidragsgivningen en fråga om legitimiteten för bidragssyste- met. Vidare har det betydelse för rättssäkerheten att de demokrati- villkor som ställs i kommunernas och regionernas bidragsgivning är tydliga. Det skapar bättre förutsättningar för att bedöma lika fall lika och bidrar därmed till ökad enhetlighet i beslutsfattandet. Det finns därför goda skäl för kommuner och regioner att utveckla tydliga demokrativillkor. Det finns också fler skäl till varför kommuner och regioner bör ställa likalydande demokrativillkor samt att dessa villkor i så stor ut- sträckning som möjligt är desamma som de som gäller för den stat- liga bidragsgivningen. Det skulle skapa förutsättningar för att det utvecklas en gemensam praxis i tillämpningen av demokrativillkoren i såväl den statliga som den kommunala bidragsgivningen. Därmed skulle olika bidragsansökningar kunna få en likartad hantering av stat, kommun och region. Det skulle också innebära att det stöd- material som utredningen föreslår att en myndighet ska utveckla för den statliga bidragsgivningen kan användas i kommuner och regio- ner (se avsnitt 10.3.2). Vidare skulle det skapa bättre förutsättningar för erfarenhets- och informationsutbytet mellan kommuner och regio- ner. Gemensamma och likalydande demokrativillkor i den kommu- nala och statliga bidragsgivningen skulle också underlätta för det civila samhällets organisationer som därmed skulle veta vad som förväntas av dem oavsett vilken del av det offentliga som fördelar bidraget. Mot denna bakgrund finns det skäl för kommuner och regioner att verka för att tydliga och likalydande demokrativillkor ställs i den kommunala bidragsgivningen gällande såväl demokratisk uppbyggnad som organisationens verksamhet. Utgångspunkten för ett sådant demokrativillkor kan vara det som utredningen föreslår för den stat- liga bidragsgivningen. 10 Stöd och samverkan Av direktiven framgår att det är av vikt att myndigheternas tillämp- ning av demokrativillkoret underlättas. Utredningen ska därför över- väga om organisatoriska förändringar inom myndigheter kan bidra till att öka rättssäkerheten i tillämpningen. Därutöver ska utredningen överväga hur samverkan och erfarenhetsutbyte mellan bidrags- givande myndigheter kan utvecklas. Utredningen ska också överväga om det finns behov av utbildning för de bidragsutbetalande myndig- heterna för att säkerställa att de har de verktyg och förutsättningar som bedöms nödvändiga för att kunna tillämpa ett nytt demokrati- villkor. 10.2.1Bidragshanteringen skiljer sig åt mellan bidragsgivarna Av kapitel 6 framgår att bidragsgivningen skiljer sig åt mellan de myn- digheter och organisationer som har till uppgift att fördela bidrag. Det är t.ex. skillnader i vilka bidragsformer och hur stora bidrags- belopp som fördelas samt hur resurskrävande bidragsgivningen är. Detta påverkar i sin tur organiseringen av bidragsgivningen inom myndigheterna. Myndigheter med en omfattande bidragsgivning såsom , och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har ofta en särskild enhet för bidragsgivning. Andra myndigheter har inte särskilda bidragsenheter utan bidragsgivningen är organiserad under sakenheter eller är en Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret uppgift vid sidan av andra uppdrag. Bidragsbesluten fattas i regel av den berörda tjänstemannen eller av en enhets- eller avdelningschef. Ett av de avslagsbeslut som MUCF har fattat med tillämpning av nuvarande demokrativillkor har beslutats av myndighetschefen.