sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — 4Ur yttrande från länsstyrelsernas referensgrupp : ”Nuläge: Vad som kan sägas kring bedömning gällande betydande miljöpåverkan eller inte är att detta nog kan vara väldigt varierande i landet och mellan olika handläggare, på samma sätt som bedömning om betydande miljöpåverkan eller inte i till exem- pel detaljplaner. Även om miljöbedömningsförordningen, tidigare MKB-förordningen är ett stöd för bedömningen (om ledningen inte automatiskt kategoriseras som betydande miljö- påverkan eller verksamhetsutövaren själv gör den bedömningen), finns ett tolkningsutrymme, som både visar sig varierar internt på myndigheten och som vi förstått att verksamhetsutövare också märker av.” Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Frågan om miljövillkor avseende löpande underhåll behandlas i avsnitt 5.3.7. MÖD har uttalat att koncessionsprövningen främst är inriktad på lokaliseringen av ledningen och dess huvudsakliga ut- formning.5 Det är enligt MÖD inte möjligt att i koncessionspröv- ningen förutse omfattning och inriktning av de underhållsåtgärder som kan komma att aktualiseras under den sökta koncessionstiden. Påverkan vid drift och underhåll får därför hanteras genom tillsyn med stöd av 12 kap. 6 § MB. Det är i grunden mycket positivt att det sker en grundlig miljöpröv- ning i koncessionsärenden. För ett effektivt resursutnyttjande måste denna prövning anpassas efter vad som är motiverat i det enskilda ärendet utifrån ledningens faktiska miljöpåverkan. En åtgärd som skulle minska behov av att göra en bedömning vore att sänka tröskeln för att en kraftledning ska klassi- ficeras som en betydande miljöpåverkan. Det ökade behovet för nät- företagen att upprätta en stor MKB i fler ärenden skulle dock vara betydligt mer resurskrävande än den eventuellt minskade arbetsbelast- ningen hos på grund av ett enklare beslutsfattande. vore det svårt att införa ett generellt undantag från kravet på MKB för vissa ledningar, eftersom även mindre kraftledningar kan ha betydande miljöpåverkan beroende på lokalisering och tekniskt utförande.6 Detta gäller oavsett om de byggs med stöd av nätkon- cession för linje eller område. Vår sammanfattande bedömning är att förutsättningar för en effektivisering av processen avseende miljöprövning finns inom nu- varande regelverk. Vi lämnar därför inget författningsförslag i denna del. 5Mark- och dom i mål nr M 9917-16. 6Se till exempel dom m.fl., C-329/17, EU:C:2018:640 avseende en luftledning . Sammanfattningsvis innebär domen att projekt där en luftledning ska byggas och som medför att en skogsgata ska tas upp aktiverar Europa- parlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av in- verkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, genom bilaga II, (det vill säga kraven i art. 4.2). Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status 6.2.3Bedömningen av koncessionshavarens lämplighet behålls oförändrad Förslag: Den löpande driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från . Vår bedömning är att det är sällsynt att någon har nekats nätkonce- ssion eller att koncessionen har dragits in på grund av brister i kon- cessionshavarens lämplighet. Den regleringen verkar fungera väl. Det kan konstateras att någon koncessionsprövning inte sker enligt ellagstiftningen när ett bolag som, självt eller genom dotter- bolag, innehar nätkoncessioner byter ägare. Totalförvarsaspekten motiverar därför att det införs ett krav på att den löpande driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från . Nätkoncession får beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Nätkoncession för en utlands- förbindelse får beviljas och innehas endast av ett transmissionsnäts- företag eller en juridisk person där ett sådant företag har ett bestäm- mande inflytande, till exempel ett bolag som samägs av kraft- nät och en utländsk aktör. Nätkoncession får dock beviljas andra om ledningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet, 2 kap. 10 § ellagen. Frågan om innehavarens lämplighet prövas i varje koncessions- ärende samt vid överlåtelse av nätkoncession, eftersom nätkoncession endast får beviljas den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Om en nätkoncessionshavare blir olämplig kan beslut om tvångsförvaltning tas. Detta har hänt i ett fall, nämligen . Däremot kan en nätkoncession först återkallas om staten löser in anläggningen som nätkoncessionen avser. har ett utpekat ansvar för tillsyn över elförsörj- ningsverksamhet, 7 kap. 1 § första stycket 3 säkerhetsskyddsförord- ningen (2018:658). Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (Ju 2017:08) bedömde det som lämpligt att har kvar det ansvaret. I sitt betänkande Kompletteringar till den nya säkerhets- skyddslagen (SOU 2018:82) konstaterade utredningen att Svenska Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status kraftnäts uppdrag bland annat är att förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverförings- system och att svara för tillsyn i frågor om driftsäkerhet hos det nationella elsystemet.7 De uppdragen medför att myndigheten har både sak- och tillsynskompetens inom området som även i fortsättningen bör utnyttjas, SOU 2018:82 s. 375. Utredningen om vissa säkerhets- skyddsfrågor föreslog i samma betänkande att skulle vara tillsynsmyndighet för enskilda verksamhetsutövare inom om- rådet elförsörjning samt för enskilda verksamhetsutövare inom om- rådet dammanläggningar, SOU 2018:82 s. 361. Vi föreslår att det införs ett funktionskrav på att driften av en led- ning eller ett ledningsnät ska ske från . Detta för att bibehålla den faktiska kontrollen inom landets gränser. Vi ska i samråd med utredningen skydd för total- försvarsverksamhet (Fö 2017:02) bedöma och lämna förslag kring behov av att kunna pröva vem som bör kunna inneha nätkoncession med hänsyn till den nationella säkerheten, till exempel vid prövning av nya elnätsföretag och vid ägarbyte i elnätsföretag. Syftet är att prövningen av en nätkoncessionshavares lämplighet ska kunna göras med beaktande av den nationella säkerheten. Ur totalförsvarets perspektiv är en fungerande elförsörjning mycket viktig att kunna upprätthålla samhällets funktion. Ur historiskt per- spektiv har kontrollen över elsystem och elnät funnits på lokal, regio- nal och nationell nivå. Robusthet och avbrottssäkerhet har successivt ökat genom fysiskt bättre nät och nätdrift. har behovet och intresset av ett starkt totalförsvar ökat, inte minst genom att nya typer av hot ökar, till exempel informationspåverkan och it-attacker. Krigs- placering och säkerhetsklassning av personal pågår i ökad omfattning. Vi kan konstatera att det under skett en omfattande strukturomvandling och många ägarbyten av elnätsföre- tag. , som är ett statligt affärsverk, förvaltar det stat- liga transmissionsnätet. På regionnätsnivå finns en handfull företag, varav ägandet varierar från kommunalt och statligt till utländskt ägande av olika slag. Samma bolag har också stora delar av lokalnäten. 71 och 3 §§ förordningen (2007:1119) med instruktion för . Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Med nuvarande regler sker ingen ägarprövning när företag som inne- har nätkoncessioner byter ägare. Frågan är om detta är ett problem ur totalförsvarssynpunkt. Frågan om ägande och kontroll över nätverksamheten är viktig, men svår att lösa, eftersom den berör möjligheten att direkt eller indirekt äga ett företag. Elförsörjning är ur totalförsvarssynpunkt en viktig verksamhet. Ägandet av nätföretag har varit brett och varie- rande : Från enskilda kraftverksägare, staten och eldistri- butionsföretag till kommunägda företag och stora privatägda före- tag. Flera av de sistnämnda är svenska bolag med utländska ägare. En nätkoncession får inte överlåtas utan godkännande av Ei. En överlåtelse mellan två företag av en enstaka koncessionerad ledning kräver således ett beslut av Ei. Någon prövning sker däremot inte enligt ellagstiftningen när ett bolag som, självt eller genom dotter- bolag, innehar nätkoncessioner byter ägare. Detta gäller även när utländska intressenter tar över företag. Det finns inte heller några krav enligt ellagstiftningen på att dokumentation, drift och skötsel av elnäten ska finnas i . Hinder kan dock finnas i annan lag- stiftning. Syftet med ellagens reglering Ellagens reglering tar sikte på lämpligheten att fullgöra förpliktelser en- ligt den lagen. Lämplighet ur säkerhetssynpunkt tas om hand av säker- hetsskyddslagstiftningen. I förarbetena till ellagen (prop. 1996/97:136 s. 125) står att i bedömningen av lämpligheten ska vägas in sökandens allmänna kompetens och utformningen av den organisation som ska ta hand om nätverksamheten. Om sökanden har bedrivit nätverksamhet bör också tidigare agerande som nätföretag vägas in. Den möjlighet som finns att ingripa mot en olämplig konces- sionshavare är tvångsförvaltning eller tvångsinlösen enligt lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar. Kriterierna för tvångsförvaltning framgår av 1 kap. 2 §: ”i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen eller enligt villkor i nät- koncessionen”. Om en tillfredsställande förvaltning av en elektrisk anläggning sannolikt inte kan åstadkommas genom tvångsförvalt- ning eller en tillfredsställande förvaltning sannolikt inte kommer att Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status bestå efter utgången av tiden för en tvångsförvaltning får staten en- ligt 5 § lösa anläggningen från ägaren. Lämplighetsprövningen enligt ellagstiftningen tar således tydligen sikte på koncessionshavarens möjlighet att fullgöra sina förpliktelser enligt just den lagstiftningen och inte någon lämplighetsprövning ur till exempel säkerhetsskyddssynpunkt. (Ei) saknar dessutom nödvändig kompetens för att kunna bedriva tillsyn ut- ifrån ett säkerhetsskyddsperspektiv. Ei är varken beredskapsmyndig- het för el () eller sektorsansvarig för energi enligt NIS-direktivet8 (). Utredningen bör således kunna notera detta utan att föreslå någon ändring. En separat prövning av nätföretagets lämplighet ur totalförsvars- synpunkt skulle innebära helt nya regler om prövning av nya nät- företag och vid ägarbyte. Vår bedömning är att det i så fall kunde begränsas till de nätföretag som är regionnätsägare och de företag som äger lokalnäten för de tre största storstadsområdena i landet. Om en sådan prövning är önskvärd och hur en sådan prövning skulle gå till med tanke på äganderättsaspekter, ägande i flera led m.m. behöver utredas särskilt. Dessa frågeställningar är alltför omfattande och komplexa för att kunna tas om hand inom ramen för en översyn av reglerna om nätkoncession. Vi ser som en relevant åtgärd att nu införa ett funktionskrav på att driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från . Detta för att bibehålla den faktiska kontrollen inom landets gränser. Med driften avser vi övervakning och styrning av anläggningen och dess ingående delar. Styrningen omfattar alla arbeten och kopplingar som kan göras på anläggningen och dess delar. I driften ingår även att utfärda arbetsorder och driftorder. 8Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/1148 av om åtgärder för en hög gemensam nivå på säkerhet i nätverks- och informationssystem i hela unionen. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status 6.2.4Bedömningen av koncessionsområdets lämplighet behöver inte ändras Bedömning: Inga ändringar behövs avseende prövningen av kon- cessionsområdets lämplighet. Vår bedömning för lokalnäten är att frågan om det samredovisade områdets lämplighet är av större praktisk betydelse än frågan om koncessionsområdets lämplighet. visärskilt i kapitel 7. Förslaget om att kunna meddela nätkoncession för område som avser regionnätsverksamhet aktualiserar frågan om lämplighetsbedömning i dessa fall. Ett koncessionsområde ska utgöra en lämplig enhet. Nätkonces- sion får inte meddelas för ett område som helt eller delvis samman- faller med ett annat koncessionsområde, 2 kap. 9 § ellagen. Av för- arbetena (prop. 1996/97:136 s. 124) framgår att en faktor som bör vara vägledande för koncessionsmyndighetens ställningstagande är att en nätkoncession för område bör täcka ett geografiskt område med både kunder som medför höga nätkostnader och kunder som medför låga nätkostnader. Orsaken är att de tariffer som tillämpas inom nätkoncession för område ska vara avståndsoberoende. Nätkoncessioner för område täcker , med några få undantag, hela landyta. Det är därför ovanligt att en ny nätkoncession för område bildas och när så ändå sker är det oftast en samman- slagning av två eller flera befintliga nätkoncessioner. De befintliga koncessionsområdena är av varierande storlek. Några nätföretag har geografiskt små koncessionsområden med få kunder. Detta är en rest av tidigare nätstruktur med många små nätföretag. Med gällande regelverk är det dock svårt att vidta någon åtgärd mot ett nätföretag endast på den grunden att nätföretagets koncessionsområde är för litet. Än mindre gäller det nätföretag med små koncessionsområden som samredovisas med andra koncessionsområden. Av större intresse för lämplighetsbedömningen av lokalnät är istället ett samredovisat område som bildas av flera nätkoncessioner för område. Denna bedömning sker enligt egna kriterier som anges iförarbetena till 3 kap. 3 § (prop. 2001/02:56 s. 58). Dessa kriterier anger när samredovisning inte ska ske på grund av att det samredo- visade området är olämpligt. Så är fallet om det samredovisade om- Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status rådet inte har en lämplig kombination av glesbygds- och tätorts- områden eller en lämplig balans mellan olika kundgrupper, samt om risk finns för mycket drastiska tariffhöjningar i ett eller flera av de ingående områdena. Bestämmelsen om koncessionsområdets lämplighet för lokalnät skulle kunna tillämpas om ett nätföretag skulle vilja stycka upp ett befintligt koncessionsområde i flera eller tillåta kunderna inom en del av området att bryta sig ur och bilda ett eget nätföretag. Det senare kan inte ske mot nätföretagets vilja, eftersom nätkonces- sioner för område inte får överlappa varandra. Vi lämnar dock ett förslag som i högsta grad aktualiserar frågan om koncessionsområdets lämplighet. Det är förslaget om att kunna meddela nätkoncession för regionnätsområde, se avsnitt 5.4.1. I det fallet måste nätmyndigheten ta ställning till det sökta regionnäts- områdets lämplighet i förhållande till den sökandes förmåga att driva och utveckla ett sammanhållet nät inom det sökta spänningsintervallet. Det är därmed inte givet att gränserna för ett regionnätsområde överensstämmer med gränserna för under- liggande lokalnätsområden. Förhållandet mellan koncessionsområden och elområden Frågan har väckts i utredningen om koncessionsområdena ska an- passas efter indelningen i elområden. Vår bedömning är att nät- myndigheten i möjligaste mån bör ta hänsyn till den rådande indel- ningen i elområden när den prövar lämpligheten i nya eller ändringar i befintliga nätkoncessioner för område. Indelningen i elområden syftar till att elmarknaden ska anpassas till de kapacitetsbegränsningar som finns i transmissionsnätet. Även tariffutformning kan ha detta syfte. Transmissionsnätets effekt- abonnemang syftar till att ge ett ekonomiskt incitament att förlägga förbrukning norrut och produktion söderut i . Regional- och lokalnätsägarnas samordning av nätavgifterna över större områden motverkar möjligheten att via nätavgiften styra överföringen mellan elområden. En tariffutjämning över elområdesgränser motverkar ambitionen i transmissionsnätstariffen att ha en styrande effekt. Dagens nätavräkningsområden för lokalnäten följer i stor utsträck- ning gränserna för nätkoncessioner för område och har fastställts Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status baserat på koncessionsområdenas elektriska koppling till överliggande nät. Ändringar av koncessionsområdena kan föranleda att måste ompröva nätavräkningsområdenas omfattning. Det kan påverka vilket elområde en viss leveranspunkt kommer att till- höra, vilket i sin tur påverkar det elpris som kunden blir erbjuden. Alltför stora nätavräkningsområden kan få konsekvenser för möjlig- heten att ändra elområdeskonfigurationen . Ändringar av koncessionsområdenas gränser kan således påverka i vilket elområde en leveranspunkt är belägen. bör därför överväga att i möjligaste mån ta hänsyn till den rådande indel- ningen i elområden när den prövar lämpligheten i nya eller ändringar i befintliga nätkoncessioner för område. 6.3Koncessionsbeslutets rättsliga status bör stärkas Vi behandlar i detta avsnitt frågor som rör koncessionsbeslutets rättsliga status. Det innefattar bland annat frågor om skydd mot in- gripanden med stöd av , villkor i koncessionsbeslut och miljöorganisationers rätt att överklaga. Även frågan om förhållandet till (2010:900) behandlas översiktligt. 6.3.1Koncessionsbeslutets ställning gentemot förelägganden och förbud enligt bör stärkas Förslag: Ledningar, som med stöd av nätkoncession för linje an- vänds med en spänning om minst , ska inte med stöd av få förbjudas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvudsakliga utförande som anges i koncessionsbeslutet. Vi anser att ett koncessionsbesluts ställning gentemot förelägganden och förbud enligt måste stärkas. Det gäller de ledningar på högre spänningsnivåer, och högre, där det alltid kommer att krävas ett beslut om nätkoncession för linje även med vårt förslag om att regionnätsledningar ska kunna byggas med stöd av nätkon- cession för område, se avsnitt 5.4.1. Ett beslut om nätkoncession för linje innefattar en miljöprövning, se avsnitt 6.2.2. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Utredningen ska enligt sitt direktiv beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur. Detta förhållande i kombination med den praxis som utvecklats motiverar en översyn av regelverket avse- ende koncessionsbesluts skydd mot ingripanden med stöd av miljö- balken. Vi finner i kapitel 5 att det är lämpligast att ha kvar nuvarande prövning av allmän lämplighet och miljöpåverkan hos Ei. Därmed aktualiseras frågan om ett koncessionsbesluts förhållande till miljö- balken. Ellagen gäller parallellt med . Det innebär att det inte finns något hinder för en tillsynsmyndighet enligt att meddela ett föreläggande eller förbud som avser en ledning som används med stöd av nätkoncession för linje utan att någon bedöm- ning görs av behovet av ledningen eller vilka alternativ som finns. Om beslutet påverkar ledningens sträckning och utförande uppstår en konflikt mellan tillsynsmyndighetens beslut och beslutet om nät- koncession som innebär en skyldighet att ha en ledning i ett visst utförande på en bestämd sträcka. Nätkoncessioner ger således inget skydd mot ingripanden av andra än nätmyndigheten. Detta trots att en ansökan om nätkoncession för linje prövas mot regler i på ett sätt som i stora delar motsvarar prövningen av miljöfarlig verksamhet. Det leder till att de flesta miljökonsekvenser som en ledning kommer att ha utreds inom ramen för koncessionsprövningen. Miljötillsynen kan också gälla frågor som uttryckligen reglerats genom villkor till nätkoncessionen. Detta medför att nyttan med en omfattande prövning vid nätmyndigheten blir liten, som den tar stora resurser i anspråk och fördröjer nätutbyggnad. Frågan om elektromagnetiska fält aktualiserar behovet En kraftlednings främsta miljöpåverkan torde vara markintrånget, med följdverkningar på flora och fauna, för att kunna dra fram led- ningen och hålla den driftsäker (ledningsgata), det visuella intrycket (höjd och utförande på stolpar) samt ljud från ledningen, bland annat koronaljud. Den miljöaspekt som framför allt aktualiserat frågan om en översyn av den parallella tillämpligheten är dock de elektro- magnetiska fälten kring en kraftledning. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Frågan om elektromagnetiska fält kring kraftledningar och en eventuell hälsopåverkan av dessa är ett område med flera oklarheter. Det finns inga gränsvärden och det saknas vägledande rekommenda- tioner från en ansvarig myndighet.9 Det verkar även vara oklart vilken myndighet som är ansvarig för att ge sådana vägledande rekommen- dationer.10 Det vore därför bra om det förtydligades. Forskningen har enligt myndigheterna hitintills inte gett ett sådant underlag att det är befogat att sätta några rikt- eller gränsvärden. Dock rekommen- deras försiktighet. Den hälsorisk som enligt vissa studier har kopplats till långvarig exponering av magnetiska fält är en viss ökad leukemirisk hos barn. Effekterna har dock inte kunnat bekräftas genom experimentell forskning, vilket medfört att kraftfrekventa magnetfält klassats som ”möjligen cancerframkallande” av () cancerforskningsinstitut, se vidare under avsnitt Döshult. Av den praxis som har utvecklats avseende elektromagnetiska fält från kraftledningar framgår att en tillsynsmyndighet enligt miljö- balken kan förelägga en flytt av en ledning med åberopande av de elektromagnetiska fälten från ledningen. Det har vid en bedömning enligt 2 kap. 7 § första stycket MB inte ansetts orimligt att vidta åtgärderna. Detta trots att det inte är säkert att det finns en lämp- ligare sträckning för ledningen, att en flytt är förenade med kostna- der som kan överstiga värdet av de påverkade fastigheterna och att inga gränsvärden finns för elektromagnetiska fält. Detta har aktua- liserats i två fall: Döshult och . hade av i förelagts att flytta en dubbel kraftledning på så sätt att den inte var belägen närmare en viss fastighet än . 9Strålsäkerhetsmyndigheten har utfärdat allmänna råd, allmänna råd (SSMFS 2008:18) om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält: Dessa anger referensvärden för områden där allmänheten kan vistas under sådana tider att begränsningarna är av betydelse. Referensvärdet för magnetisk flödestäthet beräknas som 500/frekvensen i , vilket för det svenska elnätet blir 100 μT (mikrotesla). Detta värde är för högt för att vara relevant i detta sammanhang. 10Strålsäkerhetsmyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av icke-joniserande strålning. ska ge tillsynsvägledning i frågor om hälsoskydd i bostäder och lokaler m.m. enligt 9 kap. miljö- balken, se 3 kap. 4 a § miljötillsynsförordningen (2011:13). Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status meddelades för att avhjälpa olägenheter av elektriska och magnetiska fält och olägenheter på grund av oro för dessa. Situationen i målet var följande: Avståndet mellan kraftledningens centrum och bostadshuset hade ursprungligen varit . Magnet- fältet i det ursprungliga bostadshuset uppgick i snitt till mellan 0,5 och 0,8 µT (mikrotesla). Fastighetsägarna hade därefter gjort tillbygg- nader som hade minskat avståndet . Det som prövades i målet var värdena i dessa tillbyggnader. Mätningarna hade visat på resultat mellan 1,8 och 2,8 µT i års- medelvärde åren 2001–2007. Magnetfältet hade uppmätts till 2,5 µT i det bostadsrum som låg närmast kraftledningen och till mellan 3 och 8 µT på olika platser på gårdsplanen. hade tidi- gare beräknat att magnetfältsnivåerna i bostadsdelen närmast kraft- ledningarna uppgick till 1,8–2,7 µT åren 2001–2007. Variationerna berodde på den varierande strömlasten. Nya beräkningarna för åren 2005–2010 visade nivåer på 1,98–2,44 µT. i hade 2007 uppmätt magnetfält på 2,5 µT. I målet beräknade kostnaden för att flytta led- ningen till eller 5–7 gånger den aktuella fastig- hetens marknadsvärde. Denna kostnad visade sig senare enligt vara kraftigt underskattad. Flytten uppskattas för utredningen kosta .