sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — När en verksamhet väl har fått ett godkän- nande är det svårare att isolera F-skattesystemets effekter på före- tagen då förutsättningar till utveckling och tillväxt också påverkas av en stor mängd andra faktorer som behovet av kompetensförsörj- ning, konjunktur, materiella skatteregler m.m. Det är därför, av sam- ma skäl som anges i analysen om näringsbegreppets inverkan, inte möjligt att helt isolera den effekt som F-skattesystemet och dess rättsverkningar har på företagens förutsättningar att starta, driva och utveckla sin verksamhet. Inhämtat underlag visar att endast en mindre andel av företagen bedriver verksamhet utan att vara godkända för F-skatt. Det skiljer sig dock åt mellan olika sektorer. Det finns branscher där en majori- tet bedriver näringsverksamhet utan F-skatt. Inom exempelvis jord- bruk, skogsbruk och fiske är det av de aktiva före- tagen som bedriver näringsverksamhet med godkännande för F-skattesystemets inverkan på företagens villkor F-skatt.75 över samtliga sektorer och samtliga storleksklasser bedriver näringsverksamhet med F-skatt, vilket redovisas i tabell 5.5. Enligt utredningens mening visar underlaget på att F-skattesystemet torde ha stor betydelse för förutsättningarna att bedriva näringsverksamhet i . För en näringsidkare som mottar ersättning för arbete ses det ofta som en förutsättning att vara godkänd för F-skatt för att kunna driva sin verksamhet även om det inte utgör ett formellt krav. För ett företag med sådan verksamhet kan ett godkännande för F-skatt och ett åberopande därav vidare ha avgörande betydelse för om företaget får ett uppdrag eller inte.76 Detta har sin grund i de direkta rätts- verkningar som följer av ett godkännande och åberopandet av detta, dvs. att utbetalaren inte behöver göra skatteavdrag eller betala arbetsgivargifter. För andra företag torde F-skattesystemet också ha en indirekt inverkan på så sätt att ett godkännande för F-skatt signa- lerar att näringsidkaren åtminstone uppnår en viss grad av stabilitet, i den meningen att denne till exempel sköter sina skattebetalningar. När det gäller F-skattesystemets indirekta inverkan på företagens villkor vill utredningen särskilt lyfta fram följande. Syftet med F-skattesystemet är, liksom det var när det infördes, att skapa en tydlighet och förutsebarhet i fråga om skyldigheterna för skatte- avdrag och arbetsgivaravgifter för den som betalar ut ersättning till annan för utfört arbete. Även om F-skattesystemet har en inverkan på företagens villkor utgör det inte ett krav för att bedriva närings- verksamhet. Utredningen anser därför att det är viktigt att utform- ningen av bestämmelserna i 9 kap. SFL sker med utgångspunkt i hur skatter och avgifter ska betalas och att dess indirekta effekter i andra avseenden inte ges för stor betydelse. Med hänsyn till den direkta betydelse som F-skattesystemet har för företag i tjänstesektorn ska dock det huvudsakliga syftet med F-skattesystemet värnas och ändringar i systemet ska inte leda tillbaks till en ökad osäkerhet för den som betalar ut ersättning för utfört arbete. 75Gäller för företag utan anställda enligt SCB:s företagsregister. 76Jfr bl.a. prop. 2008/09:62 s. 22. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor Några generella kunskapskrav för att bli godkänd för F-skatt bör inte införas Det har från tid till annan diskuterats om det finns skäl att införa gene- rella krav för att starta och driva näringsverksamhet. Kravet skulle till exempel kunna gälla kunskaper i ett företags skötsel, bokföring, kal- kylering och skattelagstiftning.77 I vilken utsträckning sådana kun- skaper har betydelse för att långsiktigt bygga upp livskraftiga företag kan dock diskuteras. Frågan är om inte andra faktorer som exem- pelvis personliga egenskaper som drivkraft, uthållighet, förmåga att sälja och långsiktigt affärsstrategiskt tänkande har större betydelse för ett framgångsrikt företagande. Mer djupgående kunskaper om bokföring, redovisning, skattelagar m.m. är förstås viktigt för den företagare som vill hantera räkenskaperna själv. Bristande kunskaper inom dessa områden kan dock kompenseras genom att företagaren köper in tjänster för bokföring, revision och skattekonsultation. Det ökar också möjligheten att koncentrera sig på att utveckla sina affärs- idéer m.m. Det får ändå anses rimligt att den som vill bedriva näringsverk- samhet känner till vad som kan förväntas av den som startar företag, vilket innebär att det åtminstone bör krävas kännedom om vilka grund- läggande regler som gäller. Sådan kännedom är viktig ur ett skatte- uppbördsperspektiv men kanske ännu viktigare sett ur den enskildes perspektiv. Bristande kännedom om vad som följer av att driva näringsverksamhet hos den enskilde kan leda till allvarliga kon- sekvenser som hade kunnat undvikas genom kunskap och bra infor- mation om vilka skyldigheter en företagare har. Ökad kunskap mins- kar också risken för oaktsamma fel. Som exempel kan nämnas per- soner som har för avsikt att starta en näringsverksamhet och därför ansöker om att bli godkända för F-skatt men där verksamheten inte riktigt kommer i gång. I dessa fall kan obetald preliminär skatt, sköns- beskattningar eller förseningsavgifter för eventuella skattedeklaratio- ner leda till skuldföring som uppstår i onödan då den debiterade preliminära skatten egentligen borde varit noll och personen kanske aldrig borde varit registrerad för moms och arbetsgivaravgifter. Det är därför viktigt att lyfta fram att den som har för avsikt att bedriva näringsverksamhet också förstår vad det innebär i olika avseenden. 77Se t.ex. SOU 1984:8 s. 243-244, SOU 2008:121 s. 84, motion 2009/10:N457 och prop. 2009/10:148 samt näringsutskottets avslag av möjligheten att ta företagarkörkort i statlig regi i 2009/10:NU25. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor Här fyller givetvis den information som myndigheter bidrar med, och som är särskilt riktad till den som vill starta företag, en viktig funktion. Det kan dock ifrågasättas om informationsinsatser är tillräckliga eller om det finns ett behov av andra kompletterande åtgärder för att undvika att oavsiktliga fel begås. I detta sammanhang kan nämnas effekterna av reformen om att avskaffa revisionsplikten för små aktiebolag, som trädde i kraft den 1 november 2010.78 I Riksrevisio- nens granskning av reformen redovisas slutsatsen att nackdelarna var större än fördelarna. Enligt hade reformen visser- ligen inneburit att aktiebolagen fått ökad valfrihet, men de som valt bort revision hade inte haft högre tillväxt, snarare tvärtom.79 Den kostnadsbesparing som bolagen gjorde på att inte ha revision var liten, lönsamheten blev inte bättre och innebar avsaknaden av revi- sion minskade möjligheter till kontroll och insyn i bolagen. Riksrevi- sionen konstaterade bl.a. att formaliafelen i årsredovisningarna ökat betydligt sedan revisionsplikten avskaffades. Utredningen anser att det finns skäl att betona vikten av att den som driver företag har grundläggande kunskaper om vilket ansvar det innebär att bedriva näringsverksamhet med godkännande för F-skatt och att därmed själv ansvara för att betala sina skatter och avgifter. Skälen är emellertid inte så starka att det är motiverat att införa några generella kunskapskrav för att vara godkänd. Sådana generella krav skulle öka den administrativa bördan för såväl företag som för kontrollerande myndigheter. Det skulle också skapa svåra bedömningssituationer och gränsdragningsproblem samt resa omoti- verade hinder mot nyföretagande. Enligt utredningens mening är det inte heller de materiella kunskaperna i sig som är det väsentliga utan snarare den enskildes kännedom om vilka åtaganden och skyldig- heter som ett företagande innebär och vilka konsekvenser som före- tagandet kan få i olika avseenden. Det finns också, enligt utred- ningens mening, starka skäl att ur ett principiellt perspektiv betona vikten av näringsfrihet genom att inte ställa upp några mer generella krav på kunskaper som begränsar möjligheterna att starta företag. Detta utesluter dock inte att det kan finnas skäl att höja kraven på skötsamhet. 78Se bl.a. , RIR 2017:35, Avskaffandet av revisionsplikten för små aktiebolag – en reform som kostar mer än den smakar. 79Jfr Huq, m.fl. Free to choose: Do voluntary audit reforms increase employment growth? Series, number 131. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor Åtgärder för att stärka det seriösa näringslivet ska riktas mot dem som missbrukar systemet Med grundinställningen att det även fortsättningsvis ska vara enkelt att bli godkänd för F-skatt ställs krav på effektiva åtgärder mot dem som missbrukar systemet. En sund konkurrens mellan företag hand- lar om, förutom att det ska finnas tydliga och enhetliga spelregler, att ett företag inte ska ha en fördel framför andra på grund av fusk. Svartarbete och andra typer av lagöverträdelser skapar stora pro- blem för konkurrensneutraliteten och oseriösa personer kan på olika sätt kringgå systemen. Företag som drivs av personer som kringgår regelverken kan också vara svåra att upptäcka då de utan en närmare granskning kan uppvisa en betryggande ekonomisk stabilitet. När det gäller svart arbetskraft är det dessutom ofta svårt att i efterhand utreda och lagföra dessa, bevisläget kan vara dåligt och utredningarna är ofta komplicerade och tar . När det gäller lagöverträdelser i samband med offentliga upphandlingar får det också anses vara ett problem i sig om allmänhet och företag får uppfattningen att leve- rantörer som fuskar med skatter och avgifter eller på annat sätt kringgår regelverk kan få offentliga uppdrag. har beräknat värdet av de inköp som omfattas av upphandlingsreglerna till 2016.80 Såvitt utredningen känner till saknas det kunskap om i vilken utsträckning aktörer inom den orga- niserade brottsligheten är aktiva i offentliga upphandlingar. Polis- myndigheten uppger dock att det finns konstaterade fall, och att det finns en uppenbar risk för att det offentligas inköp utnyttjas för komplexa brottsupplägg som leds och styrs av aktörer inom den organiserade brottsligheten.81 Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens mening skäl att se över bestämmelserna i 9 kap. SFL i syfte att förebygga att personer som använder lagöverträdelser som konkurrensmedel över huvud taget ska kunna verka på marknaden. Vid sidan av prövningen om villkoren är uppfyllda vid ansökan om godkännande för F-skatt krävs också en effektiv uppföljning av dem som är godkända. För att förbättra villkoren för seriösa företag anser därför utredningen att 80Statistik om offentlig upphandling , (2018:2 och Konkur- rensverket (2018:9). 81Polismyndigheten (2017), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2018–2019, s. 6. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor bör ges bättre förutsättningar att följa upp dem som är godkända för F-skatt. Sammanfattningsvis anser utredningen att det måste finnas bra för- utsättningar att vägra och att återkalla ett godkännande för F-skatt för den som använder lagöverträdelser som konkurrensmedel. Ett system där främst uppföljningen förstärks innebär en möjlighet att vidta åtgärder endast mot dem som brutit mot de regler som gäller för att vara godkänd för F-skatt. Det innebär också att tyngdpunkten i det svenska systemet som bygger på näringsfrihet, även fortsättningsvis kommer att läggas på åtgärder för dem som missbrukar systemet. Utredningens överväganden och förslag som bl.a. har sin grund i ovanstående presenteras i avsnitt 8.4.1, 8.4.2, 8.5.1, 8.5.3 och 8.6.1. Utformningen av bestämmelserna ska förenkla för företagen Det finns många åtgärder som kan vidtas i syfte att förbättra företags- klimatet. När det gäller regelverken kan dessa ibland upplevas som krångliga och mängden av uppgiftslämnande som betungande. En utgångspunkt för utredningens arbete har varit att företagens admi- nistration ska underlättas och pappershanteringen minska. Standardi- serade bestämmelser kan i det avseendet skapa förutsättningar för ökad effektivitet, säkerhet, transparens och spårbarhet. Som framgår av avsnitt 5.8 pågår också på olika håll förenklingsarbeten som rör F-skattesystemet. Utredningen vill i detta sammanhang lyfta fram vikten av sådana förenklingsarbeten och betona att bestämmelserna i 9 kap. SFL också måste utformas på ett sådant sätt att det skapar förutsättningar för såväl som andra myndigheter att förfarandet vid handläggningen av ansökningar och återkallelser kan ske på ett för företagen så enkelt sätt som möjligt.82 Utredningens överväganden och förslag som kan få positiva effekter i ovanstående avseende presenteras i avsnitt 8.3.1, 8.5.2. 82I remissvar på utredningens delbetänkande SOU 2018:49, Fi2018/02428/S5 (dnr Ä 2018-1309) lyfter också fram webbsidan som drivs i sam- verkan med andra myndigheter, däribland som är till för att förenkla för företag. anser att det bör finnas bra information om egenanställning och att kan användas som en kanal för det. Det måste då ske i samverkan med som har expertkunskapen. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor 5.10Särskilt om återkallelse vid överträdelse av konkurrensbestämmelser Den som fått näringsförbud ska inte godkännas för F-skatt och ett godkännande ska återkallas. Näringsförbud kan meddelas på grund av vissa brott, i samband med konkurs, på grund av underlåtenhet att betala skatt m.m. eller på grund av överträdelse av konkurrens- bestämmelser. Bestämmelserna finns i 4–7 §§ lagen (2014:836) om näringsförbud. för att vägra eller återkalla ett godkännande för F-skatt föreligger också för den som är försatt i konkurs eller inte har redovisat eller betalat skatter eller avgifter i en utsträckning som inte är obetydlig. Detta gäller oavsett om förhållandet har lett till näringsförbud. Vid överträdelse av konkurrensbestämmelser är det endast om näringsförbud har meddelats som det finns grund att vägra eller återkalla ett godkännande för F-skatt. Utredningen har i uppdrag att särskilt analysera om det finns behov av att införa en möjlighet att vägra eller återkalla ett godkännande vid överträdelse av konkurrens- bestämmelser som inte lett till näringsförbud. 5.10.1Närmare om bestämmelserna i konkurrenslagen Till grund för bestämmelserna i konkurrenslagen ligger uppfatt- ningen att dynamik och tillväxt i en ekonomi förutsätter att det råder en effektiv konkurrens på marknaden som är till nytta för konsu- menterna. Dessa utgångspunkter är av stor betydelse vid tillämp- ningen av bestämmelserna i lagen. För att inte företagen genom sina egna åtgärder ska kunna sätta konkurrensen ur spel och hindra dynamik och tillväxt i ekonomin måste det alltså finnas vissa spel- regler för aktörerna på marknaden. Konkurrenslagen innehåller tre förbud. I 2 kap. 1 § finns ett förbud mot konkurrensbegränsande samarbete. Därutöver finns bestämmel- ser om förbud mot missbruk av dominerande ställning och förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Lagen innehåller också regler om kontroll av företagskoncentrationer. Bestämmelsen om konkurrensbegränsande samarbete mellan före- tag tar sikte på sådana avtal mellan företag som har till syfte eller resul- tat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär att F-skattesystemets inverkan på företagens villkor inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller in- direkt fastställs, produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras, marknader eller inköps- källor delas upp, olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa parter får en konkurrensnackdel, eller att det ställs som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Näringsförbud på grund av överträdelse av konkurrensbestämmelser I syfte att motverka överträdelser av konkurrensrättsliga regler finns i lagen ett reglerat sanktionssystem.84 Den primära sanktionsformen för överträdelser av förbjudna konkurrensbegränsningar är konkur- rensskadeavgift. En pågående överträdelse av förbudet kan stoppas genom ett åläggande och ett avtal eller avtalsvillkor som är förbjudet enligt paragrafen är enligt 2 kap. 6 § civilrättsligt ogiltigt. Vidare finns bestämmelser om skadestånd för överträdelser av förbuden i konkurrensskadelagen (2016:964). När det gäller överträdelser en- ligt 2 kap. 1 § konkurrenslagen eller artikel 101 EUF-fördraget finns också en möjlighet att ansöka om eller yrka näringsförbud. Närings- förbudet ska dock ses som ett komplement till den primära sank- tionsformen konkurrensskadeavgift i vissa särskilt allvarliga fall av överträdelser.85 I samband med införandet av den nya konkurrenslagen, som trädde i kraft , utökades sanktionsmöjligheter- na för vissa allvarliga överträdelser av konkurrensreglerna genom att det blev möjligt att i vissa fall meddela näringsförbud i samband med överträdelse av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag.86 Omständigheter som talade för ett införande av regler om näringsförbud var att reglerna skulle sända en tydlig signal 83Paragrafen reglerar samarbetsförbudet i konkurrenslagen och stämmer i materiellt avseende överens med samarbetsförbudet i artikel 101.1 FEUF med undantag av att den artikeln också innehåller ett samhandelskriterium. 84Åtgärderna omfattar även överträdelser i samband med företags missbruk av dominerande ställning enligt 2 kap. 7 § konkurrenslagen eller artikel 102 FEUF. 85Proposition 2007/08:135 Ny konkurrenslag m.m. (prop. 2007/08:135), s. 167. 2007/08:135. Utredningen hade i uppdrag bl.a. att pröva det lagtekniska förslag till kriminalisering av kartellförfaranden som har lämnats av Utredningen om en modernisering av konkurrensreglerna i betänkandet Konkurrensbrott En lagstiftningsmodell (SOU 2004:131). F-skattesystemets inverkan på företagens villkor till samtliga aktörer på marknaden att samhället ser allvarligt på kar- tellsamarbete. Eftersom reglerna riktar sig till personer i företags- ledande ställning så nås också de personer som har störst möjlighet att påverka hur företagens företrädare på olika nivåer i organisatio- nen förhåller sig till konkurrensreglerna. Vidare uppgavs som skäl att dessa personer dessutom skulle få ytterligare ett incitament att vidta åtgärder för att företaget inte ska delta i konkurrensbegränsande sam- arbete, nämligen risken för att personligen drabbas av en ingripande påföljd. Det konstaterades att regler om näringsförbud skulle ha en såväl allmänpreventiv som handlingsdirigerande effekt och dessutom ha en positiv effekt på konkurrenslagens bestämmelser om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift.87 Bestämmelsen som infördes i 7 § lagen om näringsförbud innebär att den som grovt har åsidosatt sina skyldigheter i en näringsverk- samhet, där förbudet i 2 kap. 1 § konkurrenslagen eller artikel 101 EUF-fördraget har överträtts på ett sätt som inneburit att företag i samma produktions- eller handelsled fastställt försäljningspriser, begränsat eller kontrollerat produktion eller delat upp marknader, ska meddelas näringsförbud om ett sådant förbud är påkallat från allmän synpunkt. I 8–9 § lagen om näringsförbud anges när näringsförbud är påkal- lat från allmän synpunkt. Vid bedömningen ska utöver det som anges i 8 § särskild hänsyn tas till om förfarandet har varit ägnat att allvarligt hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen (9 §). Av samma bestämmelse framgår också att näringsförbud inte anses på- kallat från allmän synpunkt, om den som kan komma i fråga för ett sådant förbud själv eller inom ramen för den bedrivna närings- verksamheten har medverkat till att i väsentlig mån underlätta en sådan utredning av överträdelse som görs av , en konkurrensmyndighet i en annan medlemsstat i Europeiska unio- nen, eller Europeiska kommissionen. Enligt förarbetena är det i allmänhet endast vid förhållandevis långvariga karteller vilka varit ägnade att allvarligt skada konkurren- sen som ett näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt.88 2007/08:135 s. 159–160. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor 5.10.2Konkurrensverkets yrkanden eller ansökningar om att näringsidkare ska meddelas näringsförbud har uppgett till utredningen att frågan om even- tuellt näringsförbud aktualiseras regelmässigt i samband med utred- ningar av misstänkta överträdelser av 2 kap. 1 § konkurrenslagen eller artikel 101 EUF-fördraget. För att näringsförbud ska kunna meddelas krävs dels att kan styrka att förbudet mot konkur- rensbegränsande samarbete har överträtts på det sätt som anges i lagen om näringsförbud, dels att andra rekvisit som anges i samma lag är uppfyllda. Som framgår ovan är det också i allmänhet endast vid för- hållandevis långvariga karteller som varit ägnade att allvarligt skada konkurrensen som ett näringsförbud anses påkallat från allmän syn- punkt. I samband med att utreder misstänkta kon- kurrensöverträdelser upprättas en intern utredningspromemoria. I de fall det kan bli aktuellt med näringsförbud, ska det även upp- rättas en särskild intern utredningspromemoria som rör frågor om näringsförbud. Om det i ärendet förekommer flera personer som kan drabbas av näringsförbud undersöker för var och en av dessa personer om rekvisiten för att näringsförbud ska kunna meddelas personen är uppfyllda. För att underlätta för företag som vill anmäla en kartell och ansöka om eftergift från konkurrens- skadeavgift, eller nedsättning av avgiften, har en särskild eftergiftsgrupp som tar hand om ärenden och frågor om eftergift och nedsättning. Anställda vid ett företag som beviljas efter- gift eller nedsättning av konkurrensskadeavgiften omfattas automa- tiskt av företagets ansökan och behöver inte göra en egen ansökan om näringsförbudseftergift. Företaget behöver inte ange vilka personer det vill ska omfattas av dess ansökan. Om företaget beviljas eftergift eller nedsättning av konkurrensskadeavgiften får personerna automa- tiskt näringsförbudseftergift. Det gäller också om eftergift eller ned- sättning har beviljats av en annan konkurrensmyndighet inom EU eller av Europeiska kommissionen. En person kan också på egen hand ansöka om näringsförbudseftergift utan att ett företag sam- tidigt ansöker om eftergift. Det finns inga begränsningar för hur många personer som kan få näringsförbudseftergift för samma över- trädelse. Ett krav är dock att personen har medverkat till att i väsent- lig mån underlätta utredning. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor har utfärdat allmänna råd om näringsförbud vid överträdelser av kon- kurrensreglerna av vilka framgår hur tolkar och tillämpar bestämmelserna 2, 3 och 7–9 §§ lagen om näringsförbud.89 Enligt uppgift till utredningen har inte fram- ställt något yrkande eller ansökt om att någon näringsidkare ska med- delas näringsförbud enligt lagen om näringsförbud sedan bestämmel- sen trädde 2008.90 Utredningens bedömning: Det finns inte skäl att införa en möj- lighet att vägra eller återkalla ett godkännande för F-skatt vid överträdelse av konkurrensbestämmelser som inte har lett till näringsförbud. Skälen för utredningens bedömning Behovet av att införa en möjlighet att vägra eller återkalla F-skatt vid överträdelser av konkurrensbestämmelser Syftet med de sanktionsmöjligheter som de konkurrensvårdande myndigheterna har, tillsammans med eftergifter och nedsättningar, är att komma till rätta med konkurrensproblem som uppkommer på marknaden. Systemet bidrar till att hindra att karteller bildas, att göra kartellsamarbeten instabila och att underlätta för att utreda allvarliga överträdelser av samarbetsförbudet. Utredningen anser att det finns goda skäl att ifrågasätta på vilket sätt återkallelse av företagets F-skatt skulle utgöra ett effektivt medel för att motverka överträdelser av konkurrensrättsliga regler.