sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Kemikalieinspektionen bidrar med kompetens till den hälsorela- terade miljöövervakningen. Vidare har Kemikalieinspektionen fram- fört till utredningen att miljöövervakningen är betydelsefull för myn- dighetens verksamhet. Kemikalieinspektionen har också drivit frågor som innebär att den hälsorelaterade miljöövervakningen vid Natur- vårdsverket ska utvidgas. Dessutom har Kemikalieinspektionen före- slagit att den hälsorelaterade miljöövervakningen vid Naturvårds- verket ska få förstärkta anslag. Denna beskrivning visar att det finns goda skäl att överväga om hela eller delar av den hälsorelaterade miljöövervakning som bedrivs vid bör överföras till Kemikalieinspektionen för att tillgodose kopplingen mellan den hälsorelaterade miljöövervak- ningen och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Denna fråga bör därför 10Länsstyrelserna, Regional övervakning av avrinningen från brukad skogsmark i Västra Göta- lands, och . Rapport 2012:02, ISSN: 1403-168X. 11Naturvårdsverkets återrapportering av användningen av anslaget 1:2 år 2017, s 30–31. ingå i den fördjupade utredningen som jag föreslår om den hälsorela- terade miljöövervakningen. När det gäller övriga delar av Kemikalieinspektions verksamhet finns en koppling mellan myndighetens verksamhet när det gäller tillståndsgivning och miljöövervakning av t.ex. landmiljö. Detta är dock inte ett tillräckligt skäl för att överföra ansvaret till Kemikalie- inspektionen för sådan miljöövervakning eftersom övervakning av landmiljö omfattar många delar utöver miljögifter. I instruktion bör anges att myndigheten är nationell data- värd för: •Hydrografiska, kemiska och marinbiologiska data från och . •Atmosfärskemiska data, ozon och spridningsberäkningar. Av SLU:s förordning bör framgå att är nationell data- värd för: •Jordbruksmark som omfattar data om närsalter, bekämpnings- medel och spårämnen samt markpackning. •Kemiska och biologiska data i sjöar och vattendrag (ej fisk) och Fiskdata i sjöar, vattendrag och kust. 18.15.10Övriga myndigheter med ansvar för miljökvalitetsmålen För myndigheter som ansvarar för övriga miljökvalitetsmål föreslås ingen förändring. För finns ansvaret för miljöövervakning angivet i Strålskyddsförordningen (2018:506). Myn- digheten ansvarar för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. ansvarar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. ansvar för miljöövervakning i relation till miljökvalitets- målet bör övervägas i samband med den förutsedda översynen av den hälsorelaterade miljöövervakningen. 18.16Statens finansiering av miljöövervakning behöver renodlas •Ändamålet med anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. bör änd- ras så att det omfattar miljöövervakning och miljömålsupp- följning. Anslaget bör därför byta namn till Miljöövervakning och miljömålsuppföljning. En särskild anslagspost bör inrättas för miljömålsuppföljning. •Medel för miljöövervakning bör tilldelas respektive länsstyrelse genom anslagsposter inom anslaget 1:2 Miljöövervakning och miljömålsuppföljning. •Datavärdars löpande verksamhet bör finansieras från raman- slag för respektive myndighet. I regleringsbrev till respektive myndighet ska anges att ett visst belopp bör användas av myndigheten till den verksamhet som datavärdarna bedriver. •Samordning och utvecklingsarbete av den verksamhet som datavärdarna bedriver bör finansieras från anslaget 1:2 Miljö- övervakning och miljömålsuppföljning. 18.16.1Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. bör endast omfatta miljöövervakning och miljömålsuppföljning har det funnits ett särskilt anslag 1:2 Miljöövervakning m.m.inom utgiftsområde 20 som bl.a. finansierar miljöövervakning vid och vid Havs- och vattenmyndig- heten. Anslaget 1:2 finansierar 2019 också bidrag till olika ideella föreningar och delegationen för cirkulär ekonomi vid . Över tid har anslaget utöver bidragen till ideella föreningar finan- sierat många andra verksamheter som saknar kopplingar till miljö- övervakning, t.ex. miljöklassning av fordon och arbetsmaskiner samt bidrag för åtgärder till offentlig upphandling. Även den del av anslaget som disponeras av innehåller delar som inte är miljöövervakning, t.ex. programmet för utsläpp och avfall. Programmet var en särskild anslagspost. Varken i regleringsbrevet eller myndighetens års- redovisning finns uppgifter om utgifterna för programmet. Utredningen har tagit fram uppgifter om den del av anslaget 1:2 som är miljöövervakning och annan verksamhet utifrån den föreslagna definitionen av miljöövervakning. Ungefär en tredjedel av anslaget Miljöövervakning m.m. är annan verksamhet är miljöövervakning medan finansiering av annan verksamhet uppgår till 2019. Ett anslag med ett sådant brett ändamål som Miljöövervakning m.m.som får användas till både utgifter och bidrag till olika organi- sationer samt verksamhet vid en annan myndighet utan koppling till anslagets ändamål är inte transparent. Detta minskar insyn vid beslut om anslaget och dess storlek. har antagit riktlinjer för arbete med bl.a. regeringens resultatredovisning. Av riktlinjerna framgår att är en central länk i den statliga styrkedjan, såväl när det gäller eko- nomisk styrning som regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten, bl.a. om i vilken mån resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om av- sedda resultat har uppnåtts och om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter.12 Ändamålet med anslaget Miljöövervakning m.m. försvårar uppföljningen av användningen av anslaget. Som tidigare framgått är miljöövervakningen central för bedöm- ningar av hela miljöpolitikens måluppfyllelse och därmed beslut som följer av detta. Jag anser därför att ändamålet för anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. behöver renodlas. De bidrag och utgifter som inte är miljö- övervakning bör överföras till ett eget eller annat anslag. Dessa är statsbidrag till ideella miljöorganisationer och till verksamhet vid och för arbete med miljöledningssystem samt delegationen för cirkulär ekonomi vid . 2005/06:RS3 och bet. 2005/06:KU21 samt även förs. 2000/01:RS1 och bet. 2000/01:KU23. nuvarande verksamheten vid avseende utsläpp och avfall som var en särskild anslagspost bör finansieras från ett annat anslag. Det är angeläget att anpassa ändamålet med anslaget 1:2 till den verksamhet som finansieras med anslaget. Jag föreslår därför att reger- ingen föreslår att beslutar om att ändamålet med anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. ska ändras, så att det framgår att anslaget får användas för utgifter för miljöövervakning, internationell rap- portering som följer av EU-lagstiftning och andra internationella åtaganden, internationella samarbeten om miljöövervakning, miljö- målsuppföljningen, och . Anslagets namn bör i konsekvens med detta ändras till 1:2 Miljöövervakning och miljö- målsuppföljning. En särskild anslagspost bör inrättas för miljömålsuppföljning. Skälet är att data från miljöövervakningen är ett viktigt underlag för miljömålsuppföljningen, men det är inte det enda underlaget som behövs för detta. Det är vidare viktigt att använda mer resurser än för analyser av data som därmed kan ligga till grund för både bedömningar om behovet av åtgärder och rapportering. 18.16.2 Länsstyrelserna bör få anslag i stället för bidrag En av uppgifter inom miljöövervakningen är att betala ut inomstatliga bidrag till länsstyrelserna för miljöövervak- ning. beslutar i samråd med Havs- och vattenmyn- digheten om fördelningen av bidrag till länsstyrelserna för den regio- nala miljöövervakningen. Finansieringen görs med lika stora belopp från och Havs- och vattenmyndighetens del av anslag 1:2 Miljööver- vakning m.m. En del av bidragen är ett schablonbelopp per län, totalt . Den andra och mindre delen av bidragen avser projektledning av gemensamma regionala delprogram, samt särskilda bidrag till vissa länsstyrelser för det gemensamma regionala delprogrammet Typområden på jordbruksmark.13 Totalt uppgår de av och Havs- och vattenmyndigheten gemensamt 13Naturvårdsverket, Bidrag till regional miljöövervakning från anslag 1:2 ap. 1 Miljöövervak- ning mm , beslut , Dnr NV-02777-17. finansierade bidragen till i genomsnitt –2020. Länsstyrelsernas miljöövervakning från anslaget 1:2 svarar för av den totala statliga finansieringen av miljöövervak- ningen. Bidragen till den regionala miljöövervakningen från ansla- get 1:2 har varit oförändrade . Regional miljöövervakning och närliggande verksamheter finan- sieras från olika anslag utöver anslaget 1:2, vilket gör det svårt att överblicka den samlade finansieringen. Det finns ingen samlad eko- nomisk uppföljning av hur länsstyrelserna använder bidragen från anslaget 1:2. har granskat regeringens styrning av läns- styrelserna. En större direkt finansiering genom förvaltningsanslag eller dispositionsrätt på sakanslag skulle enligt ge länsstyrelserna bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter på ett effektivt och långsiktigt sätt. Det skulle förbättra länsstyrelsernas planeringsmöjligheter, göra medelstilldelningen mer överskådlig och underlätta styrning och uppföljning av länsstyrelsernas samlade verksamhet. rekommenderar därför att bör fortsätta arbeta aktivt för att minska andelen bidrags- finansiering.14 Jag anser att även finansieringen av länsstyrelsernas miljööver- vakning behöver renodlas. Det som är inomstatliga bidrag för miljöövervakning mellan och länsstyrelserna bör i stället tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslagsposter inom anslaget 1:2 Miljöövervakning och miljömålsuppföljning. 18.16.3Datavärdarna bör finansieras inom ramanslag för respektive myndighet Som framgått av mina förslag om ansvarsfördelning och styrning, bör ansvaret för datavärdskap anges i respektive myndighets instruk- tion. Ansvaret behöver kopplas till finansieringen och jag föreslår att finansieringen av den verksamhet som bedrivs av datavärdarna ska belasta respektive myndighets ramanslag. Ramanslaget ska också finansiera utgifter för användarråd för datavärdskapen. 14Riksrevisionen, Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna, RiR 2019:2. brev till respektive myndighet ska anges att ett visst belopp av myn- dighetens ramanslag bör användas till den verksamhet som bedrivs inom datavärdskapet. Utvecklingsarbete och samordning av datavärdarnas arbete ska finansieras av anslaget 1:2. Utvecklingsarbetet kan avse utvecklingen av stödsystem så att det finns förutsättning för att kunna ta tillvara information i inrapporterade miljödata, säkerställa kvalitet och effek- tivisera hanteringen av data. 18.16.4 Finansieringen genom andra anslag behöver säkras Utöver de ovan nämnda myndigheterna har ytterligare myndigheter ansvar för såväl infrastruktur som uppgifter som används för att rapportera tillståndet i miljön. Dessa uppgifter finansieras från myn- dighetens förvaltningsanslag eller särskilda anslagsposter eller bidrag. Övervakning av naturresurser, t.ex. skog, vilt och fisk, tar stora resurser i anspråk. Övervakningen har utvecklats från andra utgångs- punkter än att klarlägga tillståndet i miljön. bidrar den med data för att beskriva tillståndet i miljön. Det är enligt min mening en bra ordning att t.ex. Riksskogs- taxeringen samt övervakning av fiskbestånd av kommersiellt intresse och rovdjur, finansieras i särskild ordning. Sådan övervakning är en förutsättning för att bedriva näring eller för att uppnå särskilda politiska mål. När det gäller övriga anslag som finansierar verksamheter som används för att beskriva tillståndet i miljön före- slår jag ingen annan ordning. Tvärtom behöver särskild finansiering säkerställas i ökad utsträckning vid genomförande av olika åtgärds- program och andra reformer som syftar till att förbättra tillståndet i miljön. Statsmakterna behöver därför säkerställa att det finns medel för uppföljning av åtgärder och andra reformer i samband med beslut om sådana. För uppföljning av åtgärder inom landmiljö bör man i större utsträckning än använda medel från Landsbygdspro- grammet för uppföljning. •Naturvårdsverket bör få i uppdrag av regeringen att utforma allmänna råd om recipientkontroll. I uppdraget ingår att defi- niera begreppet recipientkontroll. •Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör få ett gemensamt uppdrag att definiera innebörden av begreppet samordnad recipientkontroll. •Det finns skäl att se över om andra verksamheter som har stor påverkan på miljön kan bidra mer än till miljöövervak- ningen, antingen inom ramen för egenkontroll eller utifrån annan grund. För sådana åtgärder behövs översyner av de nu- varande författningarna. När det gäller miljöövervakning som bedrivs och finansieras av verk- samhetsutövare finns exempel på att den är en betydande del av den samlade övervakningen. Enligt i finansieras av miljööver- vakningen i länet av verksamhetsutövare inom den samordnade reci- pientkontrollen av vatten och luft. Staten svarar för av kostnaden för den regionala miljöövervakningen. Den resterande delen svarar den ideella sektorn för i form av olika intresseföreningar som bedriver miljöövervakning på regional nivå. Jordbruket och skogsbruket samt andra verksamheter som vatten- kraft, regleringsdammar och markavvattningsföretag som har en betydande negativ påverkan på vattenmiljön deltar inte regelmässigt i den samordnade recipientkontrollen. Effekter av påverkan från dessa verksamheter fångas därmed inte upp och finansieringsan- svaret uppfattas som ojämnt fördelat bland de verksamhetsutövare, kommuner och statliga myndigheter m.fl. som finansierar verksam- heten inom samarbetena. När det gäller verksamhetsutövarnas miljöövervakning behöver begreppen recipientkontroll och samordnad recipientkontroll defi- nieras. Det råder en viss oklarhet om vad som ingår begreppet reci- pientkontroll, dvs. den kontroll som verksamhetsutövare gör för att övervaka miljöförhållandena i ett påverkat område. t.ex. luftrum, vattendrag, sjö eller hav som tar emot föroreningar av olika slag. Verksamhetsutövarens ansvar för recipientkontroll om- fattar sådan kontroll av effekter på miljön som kan knytas till den egna verksamheten. och Havs- och vattenmyndigheten har olika definitioner av recipientkontroll. Konsekvensen av att det inte finns en tydlig och enhetlig definition av recipientkontroll är att begreppet används på olika sätt. Det är därmed otydligt för de som förväntas utföra uppgiften att veta vad som krävs och vad som ska göras. har utfärdat ett allmänt råd, 86:3, med riktlinjer för recipientkontrollen. Rådet har dock upphört. Det finns ett gällande allmänt råd, 94:2, för vattenrecipientkontroll vid skogs- industrier, som hänvisar till det upphävda allmänna rådet 86:3 om recipientkontroll. I övrigt saknas riktlinjer för recipientkontroller. Likaså behöver begreppet samordnad recipientkontroll (SRK) definieras, eftersom det beskrivs på olika sätt av Havs- och vatten- myndigheten och . Samordnad recipientkontroll innebär generellt sett att flera verksamheter går samman i ett gemen- samt program för att undersöka påverkan på miljön från dessa. I den samordnade recipientkontrollen är tanken att den samlade påverkan från flera verksamheter och inte påverkan från enskilda verksam- heter ska undersökas. Utredningen har genomfört en enkätundersökning som omfattade organisationer som bedriver samordnad recipientkontroll av vatten och luft. I enkätsvaren framkom bl.a. att syftet med samordnad reci- pientkontroll och motsvarande verksamheter är otydligt och olika för olika aktörer framför allt när det gäller vatten. Det uppfattas som oklart om syftet är att följa upp verksamheternas effekter på reci- pienten eller att övervaka exempelvis vattenförekomsten som helhet. Detta har också framkommit i intervjuer och övrigt underlag som utredningen har tagit del av. Jag föreslår att och Havs- och vattenmyndig- heten bör få ett gemensamt uppdrag att tydligt definiera begreppet samordnad recipientkontroll. Vidare bör bör få i uppdrag av regeringen att utforma allmänna råd om recipientkon- troll. I uppdraget ingår som nämnts ovan att definiera begreppet recipientkontroll. Det finns också skäl att se över om andra verksamheter som har stor påverkan på miljön kan bidra mer till miljöövervakningen an- tingen inom ramen för egenkontroll eller utifrån annan grund. För sådana åtgärder behövs översyner av de nuvarande författningarna. Enligt 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utred- ning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnaderna och intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska kon- sekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsök- ningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. 19.1Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalyser Jag har i kapitel 18 redovisat mina samlade överväganden och förslag som grundas på en bred kartläggning av miljöövervakningen i . Förslagen bygger i enlighet med direktiven på de rådande principerna för ansvarsfördelning och finansiering mellan staten, kommunerna och näringslivet. De förslag som jag presenterar har därför i huvud- sak systemkaraktär med inriktning på att förbättra funktionaliteten i de system för miljöövervakning som fortsatt ska upprätthållas på olika förvaltningsnivåer. En utgångspunkt har varit att skapa goda förutsättningar för att långsiktigt säkerställa att underlag från miljöövervakning kommer till större nytta i samhället än . Underlag som tas fram inom miljö- övervakning är centrala för hela miljöpolitikens måluppfyllelse, för arbetet med de miljökvalitetsmål som har beslutat och en bas för att driva frågor inom EU och i internationella samman- hang. Ökad kunskap om tillståndet i miljön ger bättre underlag för mer välunderbyggda beslut och underlag till den internationella rap- porteringen. Denna kunskap är också basen för att identifiera nya miljörisker och kunna bedöma dessa. Inom utredningen har de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen inte beräknats. För att kunna genomföra sådana beräk- ningar skulle det behövas en överblick och därigenom kunskap om hela den miljöövervakning som bedrivs i så att denna kan relateras till krav i lagstiftning och behov. Det saknas en överblick av vilken miljöövervakning som bedrivs av framför allt aktörer utan- för staten. När ett sådant samlat underlag finns kan detta ligga till grund för en studie om det samhällsekonomiska värdet av en för- bättrad miljöövervakning, för att identifiera och kvantifiera de sam- hällsekonomiska nyttorna av miljöövervakningen. Samhällsekono- miska analyser av miljöövervakningen kan med fördel genomföras när det finns en bättre bild över den samlade miljöövervakningen som bedrivs av såväl staten som övriga aktörer utom staten i . En sådan analys kan även omfatta verksamheter som har en stor på- verkan på miljön men som inte omfattas av gällande regler om t.ex. egenkontroll. 19.2Ekonomiska konsekvenser av förslagen 19.2.1Sammanfattning av förslagens effekter på statsbudgeten Tabell 19.1 sammanfattar de av mina förslag som bedöms ha en effekt på statsbudgeten. Sammanfattningsvis bedöms att mina förslag inte kommer att leda till några ökade löpande utgifter då effekterna som beskrivs i avsnitt 19.2 tar ut varandra.1 Däremot innebär förslagen en tillfällig utgift på 7–i samband med 1Tabell 19.1: De uppskattade nya löpande utgifterna (17–) och de nya löpande besparingar (16,3–18,) bedöms ta ut varandra. Denna bör sättas i relation till statens totala utgifter för miljöövervakning och närliggande verksamheter, som uppgick till 2016.2 En tillfällig utgift på 7–är av de totala årliga utgifterna. Samordningen av miljöövervakningen har varit begränsad, och ingen har haft ansvar för denna. har ansvarat för den administrativa samordningen. Regeringen har dock inte tydliggjort vad som innefattas i den administrativa samordningen och därigenom vilka befogenheter som har. Mina förslag utgår bl.a. från att samordningen behöver förstärkas. Den verksamhet som datavärdarna bedriver har varit underfinan- sierad. Datavärdsavtalen har utformats olika, och är oklara på flera punkter. Samordningen har varit bristfällig. Det behövs dels en tydligare finansiering, dels en bättre samordning. Det är viktigt att de existerande datavärdskapen prioriteras. Sammantaget motiverar detta ökade utgifter för att anpassa verksamheten till behoven för att hantera data inom datavärdskapen. Genom att ta tillvara relevanta miljödata från andra aktörer utan- för staten kommer statens framtida utgifter för att utveckla miljö- övervakning för att tillgodose krav som följer av lagstiftning eller andra behov sannolikt att minska. Därigenom finns både en effektivise- ringspotential och förutsättningar för att höja kvaliteten inom miljöövervakningen, som leder till samhällsekonomiska vinster. Jag föreslår att regeringen beslutar om ett Miljöövervakningsråd med placering på . Flera andra råd har inrättats, t.ex. det Klimatpolitiska rådet.3 har reger- ingens uppdrag att inrätta ett Dricksvattenråd.4 uppgift är enligt mitt förslag att ta fram underlag för regeringens strategiska styrning av miljöövervakningen, samordna och utveckla miljöövervakningen samt följa upp och rappor- tera resultaten till regeringen som i sin tur rapporterar till . 2Se kapitel 4 för statens finansiering av miljöövervakning och närliggande verksamheter. 3Regleringsbrev för avseende för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Anslag 2:1, ap 2. 4Regeringsbeslut N2018/00721/DL, Uppdrag att inleda arbete med att inrätta ett nationellt Dricksvattenråd. Jag föreslår därför att får ett sekretariat till sitt förfogande, för att det ska finnas förutsättningar för rådet att effektivt arbeta med samordningen av miljöövervakningen samt bereda underlag till regeringens strategiska plan för miljöövervakningen. Enligt skattningar som har gjorts inom utredningen innebär in- rättandet av en utgift på för att säkerställa en strategisk styrning och tydlig samordning. Detta är baserat på att sekretariatet behöver cirka 5,5 årsarbetskrafter varav 0,5 årsarbetskraft är en arbetande ord- förande för rådet. 19.2.3Ekonomiska konsekvenser för myndigheternas löpande verksamhet och Havs- och vattenmyndighetens miljöövervakning och samordning och Havs- och vattenmyndigheten ska fortsätta an- svara för miljöövervakningens verksamhet såsom vägledning, metod- beskrivning och beställning av miljöövervakning. Därutöver föreslår jag att myndigheterna ska ansvara för att kartlägga relevanta verk- samheter som utförs av andra aktörer, men detta ska rymmas inom myndigheternas nuvarande budget. En av de viktigaste uppgifterna för det föreslagna Miljöövervak- ningsrådet och dess sekretariat är att samordna miljöövervakningen. Vissa utgifter för samordning som utförs vid och Havs- och vattenmyndigheten bör därför överföras till Miljö- övervakningsrådets sekretariat. Utredningen har fått uppgifter från Naturvårdsverket5 och Havs- och vattenmyndigheten6 om antalet årsarbetskrafter på respektive myndighet som arbetar med samordning av miljöövervakningen. Upp- gifterna skiljer sig åt mellan myndigheterna. 5Naturvårdsverket, e-brev : uppskattar att samordningsarbetet för miljöövervakningen inom myndigheten är cirka 6 årsarbetskrafter. 6Havs- och vattenmyndigheten, skriftligt underlag : Havs- och vattenmyndig- heten uppskattar att det går åt 10–12 årsarbetskrafter till samordning av miljöövervakning på myndigheten. När det gäller den nationella samordningen av miljöövervakningen är det min bedömning att 1,5 årsarbetskrafter, 0,5 från Naturvårds- verket och 1 från Havs-och vattenmyndigheten, bör flyttas till Miljö- övervakningsrådets sekretariat. Jag föreslår att uppgiften för berörda myndigheter och institut som är datavärdar ska anges i instruktion eller motsvarande. För Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten uppstår en besparing eftersom avtalshanteringen för datavärdarna upphör. skattar Havs- och vattenmyndigheten arbetet med datavärdskap till 2,5 års- arbetskrafter7 samt till 2,5 årsarbetskrafter.8