sou · H7B359d6 · 2019-12-12 00:00:00 — Föreliggande rapport är CSN:s samlade avrapportering av detta uppdrag. Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet Studiemedel ges till vuxenstuderande på gymnasienivå det år de fyller , samt till studerande på eftergymnasiala utbildningar. Studiemedlen består av en bidragsdel och en lånedel. Studerande med barn har även rätt till tilläggsbidrag för barn. Studerande som hade hög inkomst före studierna har rätt till tilläggslån. Studerande som har merkostnader för avgifter, resor, försäkringar eller levnadsomkostnader eller liknande har rätt till merkostnadslån. Med undantag för flertalet typer av merkostnadslån utgörs beloppen av schabloniserade veckobelopp. Studiemedlen är till viss del behovsprövade, vilket innebär att de ska minskas om den studerandes inkomster överstiger vissa belopp (fribelopp). Utbetalning sker i förskott. Merkostnadslån betalas ofta ut terminsvis i förskott, om den studerande visat att kostnaden i dess helhet behöver betalas i förväg. genomförde CSN en riskanalys av studiemedel för studier utomlands. Vid riskanalysen analyserades förmånens utformning, uppgifter och underlag som används i prövningen, kontroller i handläggningen, förebyggande arbete och andra systemfaktorer inom förmånen. CSN har identifierat följande övergripande risker rörande studiemedel för studier utomlands: •Höga belopp betalas i allmänhet ut i förskott, utifrån den studerandes försäkran om att bedriva studier. Detta kan inte styrkas med intyg eller liknande, vilket innebär sårbarheter för avsiktliga fel och oförutsedda ändringar. •Uppgifter om studietakt, studieperiod, antagning och studieresultat inhämtas i regel via intyg som den sökande skickar in. Intyg kan manipuleras. •Det saknas förutsättningar för att effektivt fånga förändrade förhållanden . CSN förlitar sig på att de studerande meddelar ändringar och på begränsade stickprovskontroller. •Regelverket är omfattande, liksom våra interna rutinbeskrivningar. Det utgör i sig en risk för fel och kan också försvåra för den sökande att göra rätt. •Regelverket är skrivet för svenska förhållanden, vilket innebär vissa utmaningar i prövningen av studier utomlands, exempelvis när det gäller beräkning av studietid och studieresultat. Inför utformningen av omfattningsstudien analyserade vi de uppgifter som ligger till grund för prövningen av rätten till studiemedel, utifrån källa, kontrollerbarhet, bedömningsutrymme och sannolikhet för att ändrade förhållanden inte fångas upp. De olika uppgifterna har riskbedömts utifrån sina kännetecken, vilket varit vägledande för vilka delar vi valt att studera empiriskt. Riskbedömning av uppgifter i prövningen Intyg på behov av tid (tilläggslån) 2.Upplägg, metod och avgränsningar Omfattningsstudien omfattar främst uppgifter som inte bedömts ha låg risk. Vissa uppgifter som inte är förknippade med risk ingår också, i den mån det finns tillgänglig och tillförlitlig statistik om uppgifterna. Nedan beskrivs kortfattat vad studien omfattar. Slumpkontroller av studieaktivitet och myndighetsfel: Vi har genomfört slumpkontroller för att verifiera uppgifter om studieresultat, antagning, studietid och studietakt. Kontrollen avser såväl uppgiftens giltighet vid ansökanstillfället som förändrade förhållanden. Kontrollen har skett genom att vi skickat förfrågningar till skolorna. Vi har också undersökt förekomsten av fel i CSN:s handläggning: att handläggare registrerat korrekta uppgifter och inte gjort några bedömningar som uppenbart faller utanför bedömningsutrymmet. Slumpkontrollerna utgör det primära underlaget för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Inkomster : Studerande får tjäna pengar , men det finns ett maximalt belopp för hur mycket man får tjäna innan studiemedlen reduceras. CSN gör efterkontroller av inkomst och studerande meddelar själva ändrade inkomst. I omfattningsstudien ingår en uppföljning av hur stora belopp och hur hög andel som krävs tillbaka på grund av för hög inkomst . Uppföljningen av inkomstkontroller ligger delvis till grund för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Analys av regeländringar och brott: trädde en regeländring i kraft som innebär att möjligheten att få ut mycket höga belopp vid samma tillfälle minskade. Vi har analyserat utvecklingen av misstänkta brott för att lära oss mer om mekanismerna bakom bidragsbrottsligheten. Analysen ingår dock inte som underlag till omfattningsbedömningen. Bosättning: Enligt studiestödslagen får studiemedel lämnas för utlandsstudier om den studerande har varit bosatt i i en sammanhängande period om . Den sökande lämnar själv uppgift om detta och CSN kan göra en verifiering med uppgifter om exempelvis folkbokföring. Vi har bedömt omfattningen av risken. Att bosättning ingår i studien beror på att det vi inte undersökt detta tidigare. Därmed har inte risken kunnat bedömas på ett faktabaserat sätt. Analysen av bosättning ingår inte som underlag till omfattningsbedömningen. Skolprövning: Studiestöd får endast beviljas för skolor och utbildningar som uppfyller kriterier för godtagbar standard. En möjlig risk vi ser är att godkända skolor förlorar sin ackreditering utan att CSN fångar upp detta. Vi har följt upp hur stora belopp som betalas ut för studier vid skolor som inte skolprövats på . Att skolprövning ingår i studien beror på att det vi inte undersökt risken för fel tidigare. Analysen av skolprövning ingår inte som underlag till omfattningsbedömningen. Enkät till studiestödsutredare: har undersökt hur CSN:s studiestödsutredare ser på viktiga förutsättningar för korrekta utbetalningar, exempelvis rutiner, systemstöd, regelverk och styrning. Enkätundersökningen ingår inte som underlag till omfattningsbedömningen. De delar som utgör underlag för den direkta bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar redovisas i huvudrapporten: •Slumpkontroller av studieaktivet och myndighetsfel Övriga delar redovisas i bilagor: •Bilaga 1: Analys av regeländringar och brott •Bilaga 2: Bosättning •Bilaga 3: Skolprövning •Bilaga 4: Enkät till studiestödsutredare 2.1.2.Slumpkontroller av studieaktivitet och myndighetsfel Syftet med slumpkontrollerna var att mäta omfattningen av felaktiga utbetalningar och vad som är orsakerna till felen. Kontrollerna genomfördes av åtta studiestödsutredare . I slumpkontrollerna har vi kontrollerat följande: •uppfyllde resultatkraven för eventuell föregående studieperiod, om hen studerade vid samma utländska skola som . •var antagen till utbildningen, •den studerande påbörjade utbildningen , •studerande enligt beslutad studieperiod (att startdatum och slutdatum stämmer), •studerade i rätt omfattning, •den studerande fullföljde utbildningen utan avbrott eller omfattningsändringar. •hämtat in alla nödvändiga uppgifter för att kunna pröva rätten till stöd, •registrerat korrekta uppgifter om studietid, studietakt och sökta belopp, •i huvudsak gjort en rimlig bedömning av rätten till studiestöd. Bedömningen av att CSN gjort en rimlig bedömning handlar inte om huruvida beslutet varit ”perfekt”, utan om huruvida beslutet varit uppenbart utanför tolkningsutrymmet eller inte. För att kontrollera att studerande uppfyllde kraven skickade vi e-brev till skolan för att få uppgifterna verifierade. Vi skickade upp till två påminnelser till de skolor som inte svarade på förfrågan. ville skolorna inte lämna ut uppgifter om sina studerande. Då bifogade vi det medgivande som alla sökande gör i samband med ansökan om studiemedel för studier utomlands, vilket godtas av många skolor. Svaren på förfrågningarna har noterats av handläggarna i en strukturerad mall med uppgifter om felorsaker, belopp och hantering av ärendet. För att kvalitetssäkra dokumentationen har projektledaren gjort en genomgång av ärendena tillsammans med studiestödsutredarna för att säkerställa att den insamlade informationen var fullständig och enhetlig. När omfattningsstudien påbörjades var inte alla förutsättningar klara, när det gällde hur avrapporteringen skulle ske av felorsaker och andra klassificeringar. En orsaksindelning togs fram inom ramen för delegationens arbetsgrupp för omfattningsstudier parallellt med att CSN genomförde kontrollerna. En ”översättning” har därför gjorts från CSN:s kontrollmall till de klassificeringar och begrepp som togs fram av delegationens arbetsgrupp. Vi har inte sett några svårigheter med detta. Kort om regelverket för de uppgifter som kontrollerats Studieresultat: Studieresultat från tidigare studier prövas normalt vid varje ny ansökan om studiemedel. Studiemedel får lämnas till en studerande som har klarat sina tidigare studier i normal takt (5 § studiestödsförordningen (2000:655)). Studerande som fortsätter sina studier utomlands måste skicka med ett intyg som styrker den senaste beviljningsperiodens studieresultat. För poängsatta utbildningar finns krav på att man ska klara en viss andel poäng. För andra utbildningar ska den studerande ha uppnått studieresultat i den takt som utbildningsplanen föreskriver. Antagning: Den som påbörjar en ny utbildning måste bifoga ett antagningsbevis som visar att den studerande är antagen till utbildningen (12 kap. 2 c § CSNFS 2001:1). Av antagningsbeviset ska det framgå vilken utbildning den sökande är antagen till och studietakt. Studerande som söker studiemedel för en språkkurs ska bifoga en språkblankett där det ska framgå om kursen är på heltid eller deltid, att den avslutas med ett kunskapsprov samt datum för examen. Blanketten ska vara utfärdad av skolan och innehålla skolans underskrift eller stämpel. Studietid: Studiemedel får lämnas för då den studerande bedriver studier på minst halvtid. Inom EU/EES/gäller att studierna måste pågå (3 kap. 5 § första och andra stycket studiestödslagen (1999:1395)). Vid studier i ett land utanför EU, EES eller får studiemedel lämnas om studierna bedrivs på heltid och pågår 3 kap. 24 § andra och tredje stycket studiestödsförordningen (2000:655)). Studiemedel får lämnas bara för sådan del av studietid som omfattas av den kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen. (3 kap. 5 § andra stycket studiestödslagen (1999:1395)). Studietakt: Vid studier utomlands ska en studerande anses bedriva heltidsstudier om studietakten bedöms som heltidsstudier i det land där hen är antagen till utbildningen. När det gäller utlandsstudier inom ramen för ett utbytesprogram där utbytet utgår från anses den studerande bedriva heltidsstudier om studietakten bedöms som heltidsstudier i (3 kap. 5 § CSNFS 2001:1). Syftet med omfattningsstudien är att uttala sig generellt om samtliga utlandsstuderande . Antalet personer som studerar utomlands är ungefär 30 000 personer . Av dem läser ungefär två tredjedelar fristående studier på eftergymnasial nivå där den studerande själv plockar ihop sin utbildning– dem kallar vi free-movers. En fjärdedel läser utbytesstudier utomlands kopplade till svenska lärosäten och en tiondel läser språkstudier. Målpopulation – samtliga utlandsstuderande (antal personer, fördelat per typ av utlandsstudier) Andel (%) Andel (%) Andel (%) När vi gjorde urvalet till undersökningen ville vi säkerställa att så aktuella ärenden som möjligt valdes ut, för att maximera möjligheten för skolorna att lämna uppgifter om de studerandes studier. Vi valde därför att avgränsa urvalet till ärenden med studiestöds- perioder som avslutades , 2017 till vecka 13, 2018. Urvals- populationen uppgick till 9 323 personer. Urvalspopulation – personer med avslutade studiestödsperioder vecka 49 2017 till vecka 13 2018 (antal personer, fördelat per typ av utlandsstudier) Andel (%) Andel (%) Andel (%) Ur urvalspopulationen gjorde vi ett stratifierat slumpmässigt urval av ärenden utifrån typ av studier. Vi har alltså delat upp utlandsstuderande i free-movers, språkstuderande och utbytesstuderande och gjort ett slumpmässigt urval ur varje grupp (stratum). Skälet till att vi valde ett stratifierat urval är att språkstuderande utgör en liten andel av samtliga utlandsstuderande. Av tidigare erfarenheter vet vi att typ av studier är en relevant faktor att beakta vid analyser av felaktiga utbetalningar. Språkärenden utgör därför en högre andel av stickprovet än vad ett obundet slumpmässigt urval skulle innebära, för att göra det möjligt att i viss mån bryta ner resultat på olika typer av utlandsstudier och för att få en säkrare uppfattning av de totala felaktiga utbetalningarna. Vid urvalet av ärenden tog vi också hänsyn till andra kontrollinsatser som pågick parallellt med omfattningsstudien. Samma ärende bör inte ingå i flera kontrollinsatser . Vi sållade därför bort ärenden som ingick i parallella kontrollinsatser och ersatte dem med andra slumpmässigt utvalda ärenden. De parallella insatserna var riskbaserade, vilket innebär att vi troligen sållade bort ärenden med något högre andel fel än genomsnittet. Vi beräknar att effekten av att sålla bort ärenden i parallella kontrollinsatser medför en underskattning av andelen ärenden med felaktiga utbetalningar . Underskattningen av felaktigt utbetalade belopp blir mindre, eftersom det felaktiga beloppet inte utgör hela det utbetalade beloppet och språkstudier (som är överrepresenterade bland de bortsållade ärendena) i regel avser lägre belopp än andra typer av studier. Det slutliga urvalet redovisas i tabellen nedan. Stickprov till omfattningsstudie (antal personer, fördelat per typ av Andel (%) Andel (%) Andel (%) För att verifiera uppgifter i ärendet skickades förfrågningar via e-brev till skolorna. I ärenden där felaktiga utbetalningar redan hade upptäckts och reglerats avstod vi från att skicka förfrågningar. Dessa ärenden ingår dock i datamaterialet för beräkningen av omfattningen av fel. Totalt valdes 656 ärenden ut för kontroll och vi skickade 645 förfrågningar. Svarsfrekvens (antal personer om vilka skolorna lämnat uppgifter) På de 645 förfrågningar vi skickade fick vi respons på 539. Alla skolor som gav respons lämnade dock inte ut uppgifter om enskilda studerande. För 480 personer (av de förfrågningar vi fick svar på) lämnade skolorna ut uppgifter direkt. För 42 studerande () lämnade skolan ut uppgifter först efter att CSN uppvisat det medgivande som studerande gör i samband med ansökan om studiemedel för studier utomlands. Eftersom utländska skolor inte har någon skyldighet att lämna ut information om studerande till CSN måste den studerande ge sitt medgivande till att CSN får inhämta information från skolan. De uppgifter som läroanstalten får lämna om den studerande rör dennes antagning, studieaktivitet, undervisningsavgifter och studieresultat. nekar ändå skolor till att lämna ut uppgifter, vilket var fallet i 17 ärenden () i omfattningsstudien. Skolornas utlämnande av uppgifter (antal personer) Ja efter uppvisat medgivande Om man summerar antalet ärenden där CSN haft fullständiga uppgifter uppgår antalet ärenden till 536, vilket motsvarar av alla ärenden i stickprovet. I några ärenden fick vi inga svar på våra förfrågningar, men kunden inkom själv med ändringar. Dessa ärenden ingår också i underlaget för omfattningsbedömningen. Antal ärenden med fullständiga uppgifter Viktning och uppräkning av volymer Vid analyserna av omfattningen av felaktiga utbetalningar har resultaten viktats så att fördelningen av ärenden mellan free-movers, språkstuderande och utbytesstuderande motsvarar fördelningen under ett kalenderår. Tabell 7 Viktning av observationer Syftet med omfattningsstudien är att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands. I redovisningen har därför den uppmätta omfattningen i stickprovet räknats upp så att det motsvarar volymer för ett kalenderår. Uppräkningen har gjorts på basis av utbetalade belopp. I rapporten redovisas endast viktade och uppräknade belopp. Där vi redovisar konkreta exempel för att belysa innebörden av exempelvis en viss felorsak eller liknande, använder vi däremot oviktade siffror över antal ärenden. Återstående mörkertal rörande studerade faktorer Studieresultat och antagning: Fel kan bero på förfalskade intyg, korruption eller på fusk vid examinering vid den tidigare utbildningen. Förfalskningar upptäcks i slumpkontrollen. Förfalskningar av studieresultat upptäcks dock bara i våra kontroller om den studerande senast läste på samma skola som vi vänt oss till inom slumpkontrollerna. Korruption (att man betalar för att få intyg om antagning eller godkända resultat) och fusk vid examinering inte med våra slumpkontroller. Fel kan också uppstå om den studerande vilselett skolan, exempelvis genom att förfalska betyg för att bli inskriven vid skolan. Dessa fel fångas inte genom CSN:s slumpkontroller. Studietid och studietakt: Fel kan bero på att den ursprungliga uppgiften saknades eller var felaktig eller på ändringar som inte meddelats till CSN. Myndighetsfel kan också leda till fel. Detta upptäcks i våra slumpkontroller. Om en studerande däremot vilseleder skolan på något sätt upptäcker vi det inte i våra kontroller. Myndighetsfel: Myndighetsfel som orsakar felaktiga utbetalningar kan bestå av felaktig inmatning av information i systemet, underlåtenhet att hämta in nödvändiga uppgifter eller felaktig tillämpning av regelverk. Dessa fel kan förväntas upptäckas i slumpkontrollen, om inte felen beror på strukturella fel som uppstår oberoende av handläggare och situation. Kontrollen av ärendena har dock avsett uppenbara felbedömningar, vilket innebär att det troligen återstår ett mörkertal. Rätten till studiemedel prövas mot den studerandes inkomst (3 kap 19 § studiestödslagen (1999:1395)). Till viss del kan man tala om behovsprövning, men det är fråga om en prövning som görs utifrån schablonartade regler. Förvärvsarbete vid sidan av studierna uppmuntras, men en reducering av studiemedlen görs när inkomsten överstiger vissa belopp. Inkomster i form av intäkter ska redovisas enligt kontantprincipen, det vill säga utifrån när de betalades ut. CSN ska enligt studiestödslagens bestämmelser beakta inkomsten per kalenderhalvår. Inkomsten ska därför fördelas enligt kontantprincipen på respektive halvår. Den sökande uppger en uppskattning av sin inkomst i ansökan om studiemedel. CSN efterkontrollerar uppgifterna om inkomst när inkomsten fastställts av . Studerande har också möjlighet meddela ändringar till CSN när de inträffar. I omfattningsstudien har registerdata tagits fram för återkrav som gjorts på grund av för hög inkomst. I materialet ingår dels resultatet av efterkontroller som gjorts , men också återkrav som föranletts av att studerande själva meddelat inkomständringar . På grund av eftersläpningen i taxeringsuppgifterna avser uppgifterna från efterkontrollen studier som genomfördes . De fel som upptäckts i efterkontrollen antas vara oberoende av de fel som upptäckts i slumpkontrollerna. Om övriga fel uppgår till X procent av utbetalade belopp antas därför det totala felet öka med (100-X)/100 * inkomstfelet på grund av felaktiga utbetalningar orsakade av för hög inkomst . Återkrav på grund av för hög inkomst kategoriseras som att de sökande inte anmält ändrade förhållanden. Fel beror på felaktiga uppgifter i ansökan eller ej meddelade ändringar. Vår ordinarie kontroll avser taxerade inkomster i och bygger på den studerandes uppgifter om hur inkomsten fördelar sig över året. Om vi inte får in uppgiften från den studerande gör vi en schablonmässig fördelning på kalenderhalvåren. En felkälla i inkomstkontrollen är att inkomster kan fördelas på ett annat sätt än den studerande uppger eller vad som antas i schablonerna. Detta innebär troligen ett mörkertal. Den information om fördelning av studerandes inkomst på kalenderhalvår som CSN förfogar över anses dock vara den mest tillförlitliga och detaljerade som finns att tillgå (Studiemedel för effektiva studier, SOU 2018:73). Andra felkällor är inkomster utomlands (taxerade eller ej taxerade) eller ej taxerade inkomster i . Detta upptäcks inte i inkomstkontrollen, men täcks delvis in av delegationens analys av systemövergripande risker. Studiens styrkor och begränsning En styrka med omfattningsstudien är att vi - för ett urval av studerande - samlat in fullständig information rörande centrala uppgifter för rätten till studiemedel. Jämfört med den verksamhetsstatistik vi har om felaktiga utbetalningar fångar studien en mer komplett bild av felen. En omständighet som man behöver vara medveten om är dock att omfattningsstudien omfattar studiemedelsärenden från /18, vilket innebär att vi studerat omfattningen av fel innan regelverket ändrades . De regelförändringar som trädde i kraft då påverkar beloppen som betalas ut, vilket också påverkar omfattningen av felaktigt utbetalade belopp. Påverkan är inte symmetrisk på alla typer av belopp, eftersom regeländringarna endast avser lån till undervisningsavgift. Det är en typ av belopp som vi tror har större påverkan på andelen felaktiga utbetalningar än andra belopp, eftersom vi tror att det är en förklaringsfaktor till medvetna bidragsbrott då det en stor utbetalning som betalas ut i förskott. Att det betalas ut i förskott har också betydelse i prövningen av god tro när studerande avbryter studierna efter att ha fått studiemedel utbetalade (se avsnitt 2.3.1 för en förklaring av begreppet god tro). Man bör vara medveten om detta när man tolkar resultaten av omfattningsstudien. En annan komplikation i omfattningsstudien är att vi inte kan använda samma datamaterial för att kontrollera studieaktivitet och inkomster, eftersom taxeringsuppgifterna kännetecknas av betydande eftersläpning. Detta försvårar den samlade omfattningsbedömningen, då vi behöver summera ihop två olika genomsnittliga fel för att få en totalsiffra. En tredje faktor att ta med i beräkningen är att CSN utvecklat arbetssätten i administrationen av studiemedel för studier utomlands. I en pilot- verksamhet som genomfördes lärde vi oss att många studerande inte fyller i ansökan på ett sätt som motsvarar deras behov. Vi tar därför oftare kontaktar med kunderna före beslut om ansökan. De nya arbetssätten kan ha betydelse för omfattningen av felaktiga utbetalningar, då vi tror att antalet ändringar kommer att minska. Detta bör också hållas i åtanke vid tolkning av studiens resultat. Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen Idelegationens promemoria Definition av felaktig utbetalning () beskrivs innebörden av begreppet ”felaktig utbetalning”. Delegationens definition av felaktig utbetalning lyder som följer: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. I promemorian utvecklas synen på definitionen och hur den ska tolkas, men tillämpningen behöver kommenteras i respektive omfattningsstudie. I CSN:s omfattningsstudie av studiemedel för utlandsstudier är det tre saker vi ser behov av att kommentera: 1.förskottsutbetalningar och god tro 3.bedömning av bidrag respektive lån 2.3.1.Förskottsutbetalningar och god tro Inom studiemedelssystemet får den studerande i vissa fall behålla utbetalade belopp trots att utbetalningen var större än den studerandes studier egentligen gav rätt till. Detta är en följd av att studiemedel ofta betalas ut i förskott. I de aktuella fallen får de studerande behålla pengarna om de bedöms ha varit i ”god tro” vid utbetalnings- tillfället. Hur dessa belopp ska betraktas inom ramen för omfattningsstudien av felaktiga utbetalningar behöver kommenteras kort. Vi börjar därför med att beskriva vad ”god tro” innebär och när CSN i stället kräver tillbaka utbetalade studiemedel. För återkrav av studiemedel kan man säga att det finns tre olika återkravsgrunder: •Den enskilde har orsakat en felaktig utbetalning Återkrav på grund av för hög inkomst regleras i 5 kap. 1 § första stycket studiestödslagen. Bestämmelsen avser de fall där någon haft högre inkomster än hen i sin ansökan om studiemedel sagt sig komma att ha. I sådant fall ska det som betalats ut för mycket alltid återkrävas.