sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — Som beskrivs närmare i avsnitt 4.2.1 är var och en enligt regeringsformen (RF) tillförsäkrad ett skydd mot kroppsvisitation.1 Skyddet mot kroppsvisitation får begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.2 Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. För att kunna besvara den övergripande frågan om kroppsvisitation i samband med högskoleprovet kan tillåtas, måste vi först ta ställning till om ändamålet att upprätthålla förtroendet för högskoleprovet genom att motverka fusk vid provet är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Denna fråga besvaras i avsnitt 6.2. Ytterligare en förutsättning för att möjlighet att utföra kroppsvisitation i samband med högskoleprovet ska kunna införas är att begränsningen, dvs. rätten att utföra kroppsvisitation, inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.3. Enligt förarbetena till regeringsformen ska lagstiftaren noggrant redovisa sina syften, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas.3 Det kan konstateras, efter en genomgång av lagstiftningsarbeten från senare år som avser kroppsvisitation, att det inte finns något enhetligt sätt att 12 kap. 6 § RF. 22 kap. 21 § RF. 3SOU 1975:75 s. 202 och prop. 1975/76:209 s. 153. redovisa dessa syften på.4 Vi har av pedagogiska skäl valt att behandla frågeställningen om rätten att utföra kroppsvisitation går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett åtgärden, genom att besvara ett antal delfrågor enligt följande. •Är kroppsvisitation över huvud taget en effektiv åtgärd för att motverka fusk vid högskoleprovet genom användning av dolda elektroniska hjälpmedel? •Om så är fallet – vilka andra tänkbara åtgärder kan ge samma resultat? •Finns det ett påtagligt behov av att använda just kroppsvisitation? •Vilka åtgärder har redan vidtagits och vilken effekt har de gett? •Hur effektiva är olika tänkbara åtgärder när det gäller att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel och hur stort intrång i den personliga integriteten innebär respektive åtgärd? Avsnitt 6.3 avslutas med att vi anger vilka åtgärder det finns skäl att föreslå för att motverka fusk vid högskoleprovet med hjälp av elektronisk utrustning och sammanfattar vår slutliga bedömning i fråga om nödvändigheten och proportionaliteten av kroppsvisitation i sammanhanget. Införandet av en lagreglering som möjliggör kroppsvisitation i samband med högskoleprovet i förhållande till artikel 8 i diskuteras i avsnitt 6.4. Avsnitt 6.5 behandlar ytterligare två rättsliga frågeställningar som rör kroppsvisitation och kontroll med radiovågsdetektor. 4Se bl.a. prop. 2002/03:138 s. 13, prop. 2009/10:117 s. 17 f. och prop. 2017/18:287 s. 33 f. 6.2Är ändamålet att upprätthålla förtroendet för högskoleprovet som urvalsinstrument genom att motverka fusk genom användning av dolda elektroniska hjälpmedel godtagbart för att införa kroppsvisitation? Utredningens bedömning: Att upprätthålla förtroendet för högskoleprovet genom att motverka fusk som sker med dolda elektroniska hjälpmedel är ett godtagbart ändamål för begränsning av regeringsformens skydd mot kroppsvisitation. Enligt utredningsdirektiven skulle kroppsvisitation vid högskoleprovet syfta till att motverka fusk genom användning av dolda elektroniska hjälpmedel vid provet. Ändamålet med kroppsvisitationen skulle vara det viktiga samhällsintresset att upprätthålla förtroendet för högskoleprovet som urvalsinstrument och i förlängningen förtroendet för svensk högskoleutbildning. Innan kroppsvisitation över huvud taget kan komma i fråga i samband med högskoleprovet måste viemellertid ta ställning till om begränsningen av skyddet mot kroppsvisitation tillgodoser ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Detta krav följer av regeringsformen. Utgångspunkten i regeringsformen är att en person ska vara skyddad mot kroppsvisitation, och att det krävs starka skäl för att göra undantag från denna huvudregel. De flesta av de bestämmelser inuvarande lagstiftning som medför rätt att utföra allmänna inpasseringskontroller med kroppsvisitation har motiverats med att åtgärden har ansetts nödvändig för att i vissa fall förhindra att det begås brott som innebär allvarlig fara får någons liv, hälsa eller frihet eller för omfattande förstörelse av egendom.5 Syftet med det kan i förlängningen vara att skydda grundläggande demokratiska principer såsom offentligheten vid domstolsförhandlingar eller beslutande politiska församlingar. Kroppsvisitation har också ansetts befogat som ett straffprocessuellt tvångsmedel för att utreda brott eller för att kontrollera personer eller besökande till personer som är frihetsberövade av olika skäl. 1980/81:114 s. 14, prop. 2000/01:32 s. 39 f. och prop. 2009/10:117 s. 22. 6.2.1Högskoleprovet är ett viktigt urvalsinstrument Högskoleprovet används för att rangordna sökande till högskoleutbildningar där det finns fler sökande än platser. Den som av något skäl inte har tillräckligt konkurrenskraftiga gymnasiebetyg för att kunna antas till sin önskade utbildning får genom högskoleprovet en andra chans. Det finns en grundläggande demokratisk tanke i detta. Det finns också en mångårig strävan att göra högskoleutbildning tillgänglig inte enbart för en begränsad elit, utan för alla som har förutsättningar att klara studier oavsett socioekonomisk bakgrund. På övergripande nivå finns strategiska överväganden bakom detta. Befolkningens uppnådda utbildningsnivå ses som ett mått på hur framstående är som kunskaps- och forskningsnation6 och utbildning och forskning anses driva på samhällets modernisering och förnyelse7. Strävan mot en högre utbildningsnivå anses också ha betydelse för individen. Utbildning vidgar vyer, bidrar till personlighetsutveckling och ger bättre förutsättningar att möta vår tids stora utmaningar och snabba förändringar i livsvillkor. Utbildning har vidare ansetts vara en avgörande förutsättning för att befästa demokratin och utjämna olikheter i fördelningen av välfärd, inflytande och möjligheter att aktivt delta i samhället8. Att komma in – eller att inte komma in – på en högskoleutbildning får därmed mycket stor betydelse för den enskilda individen. Den som fuskar sig till ett bra resultat på högskoleprovet gör detta för att komma in på en utbildning som sannolikt kommer att ha en avgörande betydelse för vederbörandes framtid. Detta sker på någon annans bekostnad och innebär att någon – som inte har fuskat – går miste om utbildningsplatsen och därmed också framtidsutsikterna. För den som går miste om en utbildningsplats till följd av att någon annan har fuskat får fusket alltså en mycket konkret konsekvens. Detta är naturligtvis djupt orättvist och motverkar högskoleprovets syften. 2017/18:1, utg.omr. 16, s. 43. 2001/02:15 s. 18. 6.2.3Breddad rekrytering till högskolan motverkas har framkommit att organiserat och kommersialiserat fusk på högskoleprovet har förekommit . I dessa fall har provdeltagare betalat stora summor pengar för ett provresultat som mer eller mindre garanterat dem en plats på önskad högskoleutbildning. I förlängningen innebär alltså denna sorts fusk att enskilda har kunnat köpa sig attraktiva utbildningsplatser som i sin tur (förutsatt att den som kommer in också klarar studierna) leder till attraktiva yrken. Detta går stick i stäv med ambitionen att socioekonomisk bakgrund inte ska ha någon betydelse för övergången till högskolestudier och att det är meriter snarare än plånboken som ska avgöra vem som kan påbörja en utbildning. Ett utbrett fusk motverkar också ambitionen att bredda rekryteringen till högskolan på ytterligare ett sätt. Precis som regeringen anger i våra direktiv hotas högskoleprovets legitimitet som urvalsinstrument av fusk. Högskoleprovet har länge varit och är en andra chans in i högskolan. Om fusket tillåts breda ut sig, och om det inte går att lita på att provet faktiskt rangordnar sökande utifrån meriter, finns det en risk att ungdomar med otillräckliga gymnasiebetyg men med goda förutsättningar att ändå klara högskoleutbildning avstår från provet och därmed också från högre studier. 6.2.4Tilliten till viktiga samhällsfunktioner hotas Som regeringen skriver i utredningsdirektiven kan ett utbrett fusk vid högskoleprovet undergräva tilliten till universitet och högskolor. Att högskolan åtnjuter stort förtroende är centralt. Samhället måste kunna lita på att forskningsresultat är riktiga och att personer inom olika yrkesområden kan utöva de yrken som högskoleutbildningen har förberett dem för. Av det skälet har universitet och högskolor i uppdrag att värna vetenskapens trovärdighet och god forskningssed.9 Vidare får en lärare vid högskolan vid sidan av sin anställning ha annan anställning eller andra uppdrag inom samma ämnesområde endast om läraren därigenom inte skadar allmänhetens förtroende för högskolan.10 För att ytterligare skydda förtroendet 91 kap. 3 a § högskolelagen (1992:1434). 103 kap. 7 § högskolelagen. för verksamheten är en högskola också skyldig att utreda misstankar om oredlighet i forskning, konstnärlig forskning eller utvecklingsarbete vid högskolan.11 Det kan ur ett moraliskt perspektiv ifrågasättas om personer som kommit in på attraktiva utbildningar genom fusk är lämpliga yrkesutövare. Vad är det som säger att en person som fuskat sig in på en utbildning inte fortsätter att fuska? Vidare kan det ifrågasättas om den som fuskat för att komma in på en högskoleutbildning och sedan gått vidare till forskning över huvud taget kan vara och uppfattas som en akademisk företrädare som värnar vetenskapens trovärdighet och god forskningssed. Fusk vid högskoleprovet är alltså en företeelse som enligt vår bedömning kan hota tilliten både till viktiga yrkesgrupper och till vetenskapssamhället som sådant. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att den kommersiella och systematiska fuskverksamheten vid högskoleprovet är en ytterst skadlig företeelse i utbildningsväsendet eftersom fusket utmanar den i demokratisk ordning bestämda grundprincipen för tillgänglighet till högre utbildning. Det är därför motiverat att tillgripa relativt långtgående åtgärder för att motverka fusk som sker med hjälp av dold elektronisk utrustning. En sådan åtgärd skulle kunna vara att tillåta kroppsvisitation i samband med högskoleprovet, för att förhindra eller avskräcka från användandet av den nämnda typen av hjälpmedel i provlokalen. Vår principiella ståndpunkt är alltså att det angivna ändamålet, att upprätthålla förtroendet för högskoleprovet genom att motverka fusk som sker genom användningen av dolda elektroniska hjälpmedel vid provet, är ett sådant angeläget och godtagbart ändamål i ett demokratiskt samhälle som kan motivera en begränsning av regeringsformens skydd mot kroppsvisitation. I sammanhanget bör lyftas fram att de personer som ska utsättas för kroppsvisitation i nu aktuell situation, dvs. provdeltagarna, också är de som ska gynnas av åtgärden. De provdeltagare som inte fuskar eller har för avsikt att fuska, vilka är en absolut majoritet av provdeltagarna, har ett personligt intresse av att ingen annan kan använda 111 kap. 16 § högskoleförordningen (1993:100). sig av otillåten utrustning under provet samt att resultatet blir rättvisande och rättvist. Man kan därför anta att det finns en acceptans bland provdeltagarna för att tillåta kroppsvisitation i samband med högskoleprovet, även om det inte är möjligt att göra det frivilligt för provdeltagare att genomgå kroppsvisitation. 6.3Är det nödvändigt med kroppsvisitation? 6.3.1Är kroppsvisitation över huvud taget en effektiv åtgärd för att motverka fusk vid högskoleprovet genom användning av dolda elektroniska hjälpmedel? Utredningens bedömning: Allmän in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation kan uppnå det önskade resultatet att motverka fusk vid högskoleprovet. Sådana metalldetektorer som bl.a. används vid domstolar kan med tillräcklig säkerhet detektera mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning som kan användas för att fuska vid provet. Vår bedömning är att kroppsvisitation vid högskoleprovet skulle kunna genomföras i form av allmän in- eller utpasseringskontroll av samtliga provdeltagare i en provlokal. Kontrollen skulle i första hand ske med metalldetektor, men med möjlighet till kroppsvisitation. En kontroll vid inpassering till lokalen kan användas för att faktiskt hitta dolda elektroniska hjälpmedel som provdeltagare har på sig och på så vis förhindra att de kommer till användning. Om kontroller sker på vägen ut ur lokalen, kan de provdeltagare som använt sig av elektroniska hjälpmedel avslöjas. Vid indikation av en metalldetektor kan kroppsvisitation utföras, vilket ger möjlighet att verkligen utröna om provdeltagaren bär på elektronisk utrustning som kan användas för att fuska eller inte. Om provdeltagarna inte vet vid vilka provlokaler de båda slagen av kontrollerna genomförs, kan åtgärden också antas ha en generellt avskräckande effekt även om kontroller endast görs vid en andel av lokalerna. Vi bedömer att allmän in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation rent tekniskt skulle fungera väl för att hitta mobiltelefoner och annan elektronisk utrustning som kan användas som hjälpmedel vid fusk på högskoleprovet. Utredningen om ordning och säkerhet i domstol för i sitt betänkande Stärkt ordning och säkerhet i domstol (SOU 2017:46) ett resonemang om möjlighet att förbjuda elektronisk utrustning i rättssalar. Utredningen konstaterar efter kontakt med att de metalldetektorer och den handhållna utrustning som redan finns vid domstolar, om den ställs in på rätt sätt, med rimlig grad av säkerhet kan upptäcka sådan utrustning som skulle vara aktuell att inte tillåta. Våra egna erfarenheter pekar i samma riktning. Vi har fått möjlighet att testa en utrustning, som beslagtagits av i en förundersökning om misstänkt organiserad fuskverksamhet, med en sådan handhållen metalldetektor som används i bl.a. domstolar.12 Testet talar för att utrustningen kan upptäckas med en sådan detektor och vår slutsats är att en in- eller utpasseringskontroll med metalldetektor och kroppsvisitation tekniskt sett skulle vara verkningsfull för att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel. 6.3.2Vilka andra tänkbara åtgärder kan ge samma resultat? Som vi anger i avsnitt 5.2 är det inte realistiskt att göra så noggranna kontroller att varje enskild provdeltagare som fuskar vid högskoleprovet kan avslöjas. Målsättningen bör i stället vara att så långt det är möjligt avskräcka provdeltagare från att fuska. Avsikten med de slags åtgärder som vi har övervägt är således att så många provdeltagare som möjligt ska avstå från att fuska vid provet genom användning av elektroniska hjälpmedel, trots att någon heltäckande kontroll sannolikt inte genomförs. Vi har utifrån detta identifierat två åtgärder vid sidan av allmänna in- eller utpasseringskontroller med kroppsvisitation för att motverka fusk vid högskoleprovet, nämligen användning av elektroniska störsändare och kontroll med radiovågsdetektor. Nedan följer en beskrivning av dessa åtgärder och en bedömning av huruvida de är ändamålsenliga och möjliga att införa. 12Norrköpings tingsrätts mål B 1296-18. Domen i det målet har överklagats till , mål nr. Användning av elektroniska störsändare Utredningens bedömning: Elektroniska störsändare skulle sannolikt vara en mycket verkningsfull åtgärd för att motverka fusk vid högskoleprovet, utan att innebära ett betydande integritetsintrång. Dock finns det en så stor risk att oavsiktligt störa ut annan och nödvändig kommunikation att vi inte ser det som en framkomlig väg att föreslå att störsändare ska användas vid högskoleprovet. Åtgärden innebär att elektroniska störsändare, dvs. utrustning som är avsedd att hindra eller försvåra användning av radiomottagare såsom mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning placeras i lokaler där högskoleprovet genomförs i syfte att förhindra att sådan utrustning kan användas. Vi bedömer att användning av störsändare både praktiskt och tekniskt skulle fungera mycket väl då användandet av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning i provlokalen omöjliggörs. Störsändning har också den fördelen att kommunikationen slås ut utan att de provdeltagare som inte använder sig av otillåten elektronisk utrustning störs . Till skillnad från kontroll med kroppsvisitation krävs det inte någon fysisk kontakt mellan den som utför undersökningen och den som blir undersökt. Störsändning kan således antas vara den åtgärd som uppfattas som minst störande av den som inte fuskar vid provet och också den undersökning som innebär det minsta intrånget i den personliga integriteten. Emellertid gäller i ett förbud mot att inneha störsändare och det är vidare straffbart att använda störsändare.13 Det huvudsakliga skälet till förbudet är att användning av störsändare kan orsaka mycket stora skador på kommunikationssystem som är nödvändiga för samhället, t.ex. mobiltelefoni eller räddningstjänstens radiokommunikation.14 Riskerna anses så stora och samhällsfarliga att undantagsutrymmet för laglig användning är ytterst snävt. Förbudet gäller inte sådana störsändare som bl.a. behövs i verksamhet 133 kap. 14 § och 7 kap. 14 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt 14 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. 14https:///sv/privat/radio/utrustning/forbud-mot-storsandare/ (tillgänglig ). som bedrivs av Försvarsmakten, eller och som behöver i sin bombskyddsverksamhet. Vidare kan () efter ansökan av Kriminalvården besluta att förbudet inte ska gälla vissa störsändare som behövs i en anstalt eller ett häkte inom för att hindra otillåten mobiltelefonkommunikation, om störsändaren kan användas utan att skadlig störning uppstår utanför anstalten eller häktet.15 Kriminalvårdens erfarenheter är att det är svårt att avgränsa området som ska störas ut och att det därför finns stor risk att störa ut kommunikation i den miljö som angränsar till lokalen. Kriminalvården har därför konstaterat att även tillåten kommunikation lätt störs ut oavsiktligt.16 PTS har gjort samma bedömning.17 Det finns visserligen mobila störsändare som enligt en studie som () gjort på uppdrag av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, endast har en räckvidd på . Efter vad vi erfarit, bl.a. vid kontakt med FOI, kan även användande av dessa få sådana oönskade effekter som nämns ovan. Till bilden hör även att provet måste genomföras i tillfälligt upplåtna lokaler som inte kan anpassas särskilt för användning av störsändare. Mot denna bakgrund konstaterar vi att det finns en så stor risk att oavsiktligt störa ut annan och nödvändig kommunikation att vi inte ser det som en framkomlig väg att föreslå ett undantag från förbudet mot störsändare för användning vid högskoleprovet. Utredningens bedömning: Kontroll med radiovågsdetektor är en tekniskt verkningsfull åtgärd som kan användas för att motverka och avskräcka från fusk vid högskoleprovet. Åtgärden innebär att en kontroll görs av provdeltagarna i en viss provlokal med utrustning som detekterar radiovågor och därmed indikerar pågående radiokommunikation till eller från elektronisk 1514 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. 16Uppgifter från , sektionschef och teknisk säkerhet, Kriminalvården (). 17Uppgifter från , (). kommunikationsutrustning vid högskoleprovet. En radiovågsdetektor består av en antenn, en sensor och någon form av visuell eller audiovisuell signal som indikerar att utrustningen känner av radiovågor inom ett visst frekvensområde. I regel blir signalen starkare när utrustningen riktas mot eller närmar sig källan till radiovågorna. Innehav och användning av radiovågsdetektorer är inte särskilt reglerad och är därmed tillåten. Vi bedömer att kontroll med radiovågsdetektor i normalfallet är en verkningsfull åtgärd för att upptäcka otillåten radiokommunikation, även om det finns undantag då flera faktorer har betydelse för den tekniska verkningsgraden. Utrustning som detekterar radiovågor används bl.a. av PTS för att lokalisera och utreda radiostörningar på mobilnäten.18 Sådan utrustning säljs även för privat bruk och marknadsförs som t.ex. sweepers och buggdetektorer eftersom de kan används för att hitta trådlös avlyssningsutrustning och dylikt. Det finns ett stort antal exempel på radiovågsdetektorer på marknaden. Många av dessa detekterar radiokommunikation i intervallet till 2,6 GHz som används för bl.a. mobiltelefoni och bluetooth19 och torde därför kunna användas för att spåra sådan elektronisk utrustning som har använts för att fuska vid högskoleprovet. Det finns också flera exempel där radiovågsdetektorer tillhandahålls i syfte att upptäcka otillåten radiokommunikation vid examination och prov samt i fängelser. 20 Utredningen har dock inte haft möjlighet att göra någon internationell kartläggning för att ta reda på i vilken utsträckning dessa faktiskt används i sådana situationer för att motverka fusk. Som ett led i arbetet med att förhindra fusk vid förarprov har prövat radiodetektionsutrustning i verkets provlokaler. Myndighetens erfarenheter är dock att den utrustning som har använts inte är tillräckligt precis för att kunna knyta indikation på radiokommunikation till en viss provdeltagare.21 För att ta reda på om det är möjligt att upptäcka radiokommunikation från elektroniska hjälpmedel som är otillåtna vid högskoleprovet har vi i egen regi testat en handhållen radiovågsdetektor. 18https:///sv/bloggen/pts-bloggen/vad-stor-mobilnatet-vid-globen/ (tillgänglig ). 19https:///buggdetektor/66-1207i-detektor.html (tillgänglig ). 20Se t.ex. eller facilities/ (tillgängliga ). 21Uppgifter från , säkerhetssamordnare vid (). Testerna visar att utrustningen ger starkare utslag när den riktas mot källan till radiovågorna, t.ex. en mobiltelefon, och ju närmare källan den kommer. Testerna visar även att verkningsgraden kan påverkas av många faktorer. Geografisk placering, närhet till mobilmaster, placering i rummet, våningsplan, den aktuella byggnadens egenskaper (väggarnas tjocklek, antalet fönster m.m.) och t.o.m. vädret har betydelse. I de fall det inte går att upptäcka radiovågor från t.ex. mobiltelefoner är orsaken att dessa drunknar i starka grundsignaler från närliggande mobilmaster och därmed inte kan urskiljas. Även om det alltså finns undantag visar testerna dock att det i normalfallet går att med tillräcklig grad av säkerhet upptäcka radiokommunikation som indikerar användning av elektroniska hjälpmedel vid högskoleprovet. Våra erfarenheter visar alltså att radiovågsdetektion som åtgärd rent tekniskt fungerar tillfredsställande. 6.3.3Finns det ett påtagligt behov av att använda just kroppsvisitation? Utredningens bedömning: För att de facto kunna hitta dold elektronisk utrustning och därigenom utröna om en person försökt fuska vid högskoleprovet genom användning av sådan utrustning är det nödvändigt med kroppsvisitation. Som vi anger i avsnitt 3.3.1 har modern kommunikationsteknik möjliggjort avancerade och systematiska metoder för fusk vid högskoleprovet. Därmed finns det också ett behov av kraftiga insatser för att motverka fusk För att bedöma om det finns behov av att införa just kroppsvisitation för att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel är det av betydelse vilka alternativa åtgärder som står till buds. Som anges ovan skulle även kontroll med radiovågsdetektor vara en verkningsfull åtgärd för att motverka fusk. Kontroll med radiovågsdetektor indikerar dock endast radiokommunikation och kan enligt vår bedömning inte användas för att faktiskt hitta utrustning avsedd att användas för att fuska.