sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Enligt regeringen bör villkoret om att organisationens syfte inte får strida mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle förstås så att syftet ska vara förenligt med principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättig- heterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska mot- verkas (a. prop. s. 155 ff.). Flertalet av de förordningar som innehåller någon typ av demo- krativillkor har villkor som avser demokratisk uppbyggnad. Detta villkor kan ses som ett grundkrav i bidragsgivningen och har varit vanligt förekommande . Villkoret formuleras ofta så att bidrag kan lämnas till en organisation ”som är demokratiskt uppbyggd” (t.ex. förordningen [2018:119] om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation). I några fall formuleras kravet så att organisationen ska vara ”demo- kratiskt organiserad” (t.ex. förordningen [2011:1062] om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m.). I ett fall anges att bidrag får lämnas till en organisation ”som har en organi- sation och verksamhet som inte strider mot demokratins idéer” (för- ordningen [2006:93] om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar). I flera förord- ningar förekommer kravet på demokratisk uppbyggnad tillsammans med krav på organisationens självständighet eller krav på att organi- sationen har antagit stadgar. Villkor om demokratisk uppbyggnad ska enligt regeringen som huvudregel gälla för alla associationer för att de ska kunna komma i fråga för organisationsbidrag. För verksamhets- och projektbidrag behöver inte alltid ett sådant villkor uppställas för stiftelser (prop. 2009/10:55 s. 156 f.). Några av de förordningar som ställer krav på demokratisk uppbyggnad gör också undantag för stiftelser i det avseendet. Statsbidrag får i de fallen även lämnas till en stiftelse trots att den inte uppfyller villkoret om demokratisk uppbyggnad om bidragsvillkoren i övrigt är uppfyllda (t.ex. förordningen [2011:1508] om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin). I vissa fall ställs då i stället krav på att stiftelsen ska vara öppen för insyn (t.ex. förordningen [2015:454] om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer). Innebörden av kravet på demokratisk uppbyggnad förklarades av utifrån vad som gäller för ideella föreningar i det avseendet. Enligt rättspraxis ska en ideell förening ha antagit stadgar som är så fullständiga att åtminstone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom bör stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter före- ningens angelägenheter för medlemmarnas räkning (SOU 2007:66 s. 129). Kravet på demokratisk uppbyggnad innebär också en medlems- baserad organisation, dvs. att organisationen har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är demokratiskt uppbyggda. Enligt propositionen En politik för det civila samhället ska organisationen vara organiserad enligt traditionell föreningsmodell med öppet medlemskap och demokratisk uppbyggnad så att alla medlemmar kan påverka verksamheten (a. prop. s. 156). Flertalet av de förordningar som innehåller demokrativillkor har villkor som rör organisationens verksamhet. Villkoret uttrycks på olika sätt i förordningarna, men får anses ha motsvarade innebörd. Den vanligast förekommande formuleringen är att statsbidrag får lämnas till en mottagare som ”i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering” (t.ex. förordningen [2017:628] om statsbidrag till kulturarvsarbete). Det finns ytterligare varianter på denna skrivning som redovisas i tabell 5.1 nedan. Kravet att organisationen i sin verksamhet ska respektera demo- kratins idéer måste enligt vad regeringen uttalar i propositionen En politik för det civila samhället anses omfatta samma frågor som vill- koret att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle (prop. 2009/10:55 s. 157). Dessa anges vara principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jäm- ställdhet samt motverkande av rasism (a. prop. s. 155 f.). Regeringen ansåg det viktigt principiellt, symboliskt och praktiskt sett att det uttryckligen nämns i villkoret att respekt för demokratins idéer omfattar att principerna om jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering ska följas. Villkoret omfattar alla diskrimineringsgrunder som förbjuds i diskrimineringslagen (2008:567), dvs. kön, könsöver- skridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning samt ålder. Detta utesluter dock inte att bidrag kan ges till en organisation vars verksamhet enbart riktar sig till exempelvis kvinnor, män eller ungdomar om det är legitimt, t.ex. med hänsyn till organisationens syfte. Förbudet mot diskriminering kan exempelvis inte hindra att en organisation i sin verksamhet vänder sig till medlemmar som upp- nått pensionsålder om dess syfte är att bevaka pensionärers intressen. Om organisationens syfte är att framföra musik i en damkör kan det inte heller anses diskriminerande att verksamheten i första hand riktar sig till kvinnor. En åtgärd eller verksamhet som riktar sig enbart till män eller kvinnor kan också vara godtagbar om den är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män (a. prop. s. 157 f.). 5.3Demokrativillkor i annan statlig bidragsgivning 5.3.1Statens stöd till trossamfund En stödform där det tidigt formulerades villkor om att verksamheten ska vara förenlig med grundläggande värderingar i samhället var statens stöd till andra trossamfund än . Stödet in- rättades 1971 i syfte att förbättra förutsättningarna för de ekono- miskt svaga trossamfunden att hålla lokaler och erbjuda religiös verksamhet. I samband med stat–kyrka-reformen 2000 sågs stödet över och lagen (1999:932) om stöd till trossamfund infördes, i vilken villkoren för statsbidraget reglerades. Stödet till andra trossamfund än består av ett statsbidrag och s.k. statlig avgifts- hjälp, vilket innebär att bidragsberättigade trossamfund kan få kost- nadsfri hjälp av med att ta in medlemsavgifter. För att kunna beviljas statsbidrag eller statlig avgiftshjälp krävs enligt lagen om stöd till trossamfund och lagen (1998:1593) om tros- samfund att trossamfundet bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Det är regeringen som fattar beslut om vilka trossamfund som är stödberättigade och Myndigheten för stöd till trossamfund som fördelar stödet. Liksom när det gäller demokrativillkoren i bidragsgivningen till det civila samhället framgår det inte klart i förarbetena varför villkoret in- fördes. Det främsta motivet till stödet var att trossamfunden i sig ansågs vara samhällsnyttiga och det behövde därför ställas krav så att staten kunde försäkra sig om att stöd verkligen fördelades till de trossamfund som agerar i enligt med stödets övergripande motiv. Demokrativillkoret som ställs för statens stöd till trossamfunden är mycket generellt och övergripande utformat. I förarbetena förs det också fram argument till varför förutsättningar för stöd inte skulle utformas mer konkret. En anledning var att det kan ske för- skjutningar i vad som anses vara samhällets grundläggande värde- ringar från till en annan (prop. 1998/99:124 s. 66). Därutöver vägdes bristen på tydlighet upp genom att exempel på vilka krav som ska ställas på trossamfunden gavs i förarbetena. Trossamfundet måste t.ex. utöva sin verksamhet med respekt för alla människors lika värde samt bidra till en normbildning i samhället som överens- stämmer med demokratins idéer (a. prop. s. 64). Vidare bör tros- samfundet motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet. Samfundet bör också verka för att utveckla förutsättningarna för jämställdhet mellan kvinnor och män och verka för att dess medlemmar och betjänade vägleds av etiska principer som är förenliga med samhällets grundläggande demokratiska värderingar. Däremot ställs det inte något krav på att t.ex. samfundets lära eller åskådning ska utformas i demokratisk ordning eller att beslutsprocessen i samfundet vid utseende av exem- pelvis präster vilar på demokratisk grund. Vidare får prövningen av demokratikriteriet inte innebära någon närmare prövning och värdering av samfundets lära i förhållande till samhällets gemensamma värdegrund. Av väsentlig betydelse är i stället att trossamfundet ver- kar för att dess medlemmar och betjänade deltar i samhällslivet och att samfundet klart markerar avståndstagande från antidemokratiska strömningar i samhället (a. prop. s. 63). 5.3.2Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund tillsatte regeringen en utredning för att se över statens stöd till trossamfunden med uppdrag att föreslå ett förtydligat demokratikriterium som är i överensstämmelse med religionsfri- heten. Det motiveras inte närmare varför det var nödvändigt att for- mulera ett nytt demokrativillkor, men det framgick av utredningens direktiv att ett trossamfund som inte respekterar samhällets grund- läggande värderingar, såsom alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen och det demokratiska styrelseskicket, inte ska finan- sieras med allmänna medel. Utredningen föregicks också av att regeringen nekat ett trossamfund bidrag med anled- ning av att demokrativillkoret inte ansågs uppfyllt. Besluten rätts- prövades av som upphävde regeringens avslagsbeslut i båda fallen (HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4). Prövningarna visade på tydliga svårigheter i tillämpningen och tolk- ningen av demokrativillkoret i praktiken. gav avgörandena viss vägledning för tillämpningen. I det sistnämnda avgörandet ut- talar domstolen att en prövning kan avse ageranden som ett samfund ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. En sådan prövning får dock, enligt domstolen, främst inriktas mot huruvida trossamfundet utövar sin verksamhet med respekt för de bestäm- melser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket. Enligt de bedömningar som utredningen gör i sitt betänkande Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst finns det också flera problem med det nuvarande demokratikriteriet. Kriteriet är för det första vagt och otydligt utformat och därför svårt att tillämpa i praktiken. Att ställa krav på att trossamfundet ska bidra till att upp- rätthålla och stärka samhällets grundläggande värderingar gör kri- teriet otydligt eftersom alla trossamfund på något sätt skulle kunna anses bidra. Det finns dessutom inte någon enhetlig och uttöm- mande beskrivning av vad som avses med de grundläggande värderingar som samhället vilar på. Därutöver är förarbetena till det nuvarande demokratikriteriet oklara och motstridiga, vilket innebär att tros- samfunden inte klart kan förutse vilka ageranden från deras sida som kan innebära att stödberättigande vägras. Bristen på tydlighet ökar även risken för godtycke från beslutsfattarens sida, vilket utred- ningen ansåg oacceptabelt med tanke på att vägrat stödberättigande kan innebära en inskränkning av religionsfriheten. Kriteriet bedömdes därför inte vara förenligt med (SOU 2018:18 s. 332 ff.). Utredningens förslag till ett förtydligat demokratikriterium Det förtydligade demokratikriteriet som utredningen föreslår i sitt betänkande är utformat på så sätt att trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället ska exkluderas från stöd. Utredningen föreslår fem s.k. exkluderingsgrunder som är utformade utifrån de grundläggande värderingar som anges i regeringsformens program- och målsätt- ningsstadgande (1 kap. 2 § regeringsformen) och som kan anses som skyddsvärda. Den huvudsakliga anledningen att utforma demokratikriteriet på detta sätt är det starka skydd som religionsfriheten ger trossam- funden, vilket bl.a. innebär att staten inte får blanda sig i trossam- fundens inre angelägenheter eller värdera samfundens religiösa lära. Eftersom ageranden som står i strid med samhällets grundläggande värderingar ofta har ett nära samband med trossamfundens inre förhållanden eller den religiösa läran kan en vägran att ge ett tros- samfund stöd dock innebära att staten inskränker religionsfriheten (SOU 2018:18 s. 299 f.). gör det möjligt att inskränka religionsfriheten, men det får bara ske för att skydda värden som anses vara särskilt skyddsvärda i demokratin. Inskränkningen måste också vara föreskriven i lag. Mot denna bakgrund valde utredningen att utforma ett demo- kratikriterium med exkluderingsgrunder. Lagstiftaren kan därmed visa när en inskränkning av religionsfriheten är motiverad och regleringen begränsas till situationer där det verkligen är nödvändigt att staten ingriper. Utredningen anser vidare att det på detta sätt blir lättare för trossamfunden att på förhand förutse vilka ageranden som kan leda till vägrat stödberättigande och att beslutsfattarens möj- ligheter till godtyckliga bedömningar begränsas. Det gör det också möjligt att göra en rimlig avvägning mellan statens behov av kontroll och trossamfundens behov av integritet och självständighet, sam- tidigt som den praktiska tillämpningen underlättas (a.a. s. 332 f.). Genom att ange tydliga exkluderingsgrunder finns det dock en risk att staten missar ageranden som den vill ta avstånd ifrån, men som den inte förutsett eller som blivit angelägna mot bakgrund av för- ändringar av värdegrunden. Det är enligt utredningen en risk som lagstiftaren måste acceptera för att få en förutsägbar och tydlig lag- stiftning (a.a. s. 334). Utredningens förslag till exkluderingsgrunder I utformandet av de s.k. exkluderingsgrunderna utgick utredningen ifrån de grundläggande värderingar som anges i regeringsformens program- och målsättningsstadgande. Av dessa värderingar lade ut- redningen fokus på sådana som den ansåg hade särskild betydelse i förhållande till trossamfunden. Det ansågs inte relevant om dessa ageranden förekommer i trossamfund eller i vilken omfattning de i så fall förekommer. Det var tillräckligt att man kan anta att ett trossamfund, eller , inte kommer att respektera en viss särskilt skyddsvärd grundläggande värdering för att ta med den som exkluderingsgrund (SOU 2018:18 s. 337 ff.). Utifrån detta före- slog utredningen att stöd inte får lämnas till trossamfund som: 1.Utövar våld mot person, tvång eller hot, 2.kränker ett barns rättigheter på sådant sätt att det finns en på- taglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas, 3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådan typ av kränkning som anges i 1 eller 2, 4.inskränker en betjänads fri- och rättigheter genom utnyttjande av utsatt belägenhet, 5.bryter emot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen eller klart överträder principen om alla människors lika värde, eller 6.aktivt motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Enligt utredningens förslag får stöd inte lämnas om trossamfundet eller någon av dess församlingar eller företrädare agerar på sådant sätt som anges i någon av dessa exkluderingsgrunder. Det ska inte enbart handla om legala företrädare, utan även personer som på andra sätt får anses företräda trossamfundet gentemot de betjänade eller allmänheten, såsom formellt utsedda eller anställda religiösa ledare, lärare etc. Ansvar för företrädares ageranden ska endast aktualiseras när företrädaren agerar inom ramen för trossamfundets eller en av dess församlingars verksamhet (a.a. 335 ff.). Remissinstansernas synpunkter på förslagen Huvudparten av de instanser som lämnat remissyttrande till utred- ningen ställer sig positiva till förslaget om ett demokratikriterium eller har inget att invända. Remissinstanser som tillstyrker förslaget är bl.a. ombudsmän, i , Väster- och , Delegationen mot segregation, Brotts- förebyggande rådet, och . Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällefrågor (MUCF) ställer sig bakom förslaget, men bedömer att trossamfunden har en sär- ställning och att exkluderande demokratikriterier inte är genom- förbart i all statlig bidragsgivning. Några remissinstanser har också synpunkter på hur exkluderingskriterierna är utformade. Barnombuds- mannen stödjer förslaget och anser att det är positivt att barnens rätt lyfts fram, men menar att kravet på påtaglig risk för att barnets hälsa eller utveckling skadas gör att exkluderingsgrunden får en alltför restriktiv tillämpning. () anser att exkluderingsgrunden om att bryta emot diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen eller klart överträda principen om alla männi- skors lika värde måste förtydligas för att den inte ska få ett alltför begränsat tillämpningsområde. Några myndigheter är kritiska till förslaget. anser att villkoret riskerar att bli inkonsekvent och få ett otydligt tillämp- ningsområde om enbart vissa rättigheter väljs ut. Myndigheten för- ordar i stället att kriteriet formuleras med utgångspunkt i vad som är tillåtet enligt svensk lag. Myndigheten för stöd till trossamfund anser att förslaget bör bearbetas utifrån de enligt myndigheten ”möjliga svagheter som finns angående förutsägbarhet, transparens och lättillgänglighet”. I sitt remissvar förespråkar myndigheten ett mer positivt och framåtsyftande demokratikriterium. Folkbildnings- rådet menar att förslaget kan innebära att den statliga kontrollen av trossamfundens verksamheter ökar i omfattning och får en markerad inriktning mot regelefterlevnad. Rådet föreslår därför ett mer pro- aktivt och tillitsbaserat förhållningssätt. Även argumenterar för s.k. positiva kriterier för stöd, dvs. att stöd ska ges för insatser som ska åstadkomma något. Bland de trossamfund och civilsamhällesorganisationer som svarade på remissen finns både de som uttrycker stöd för förslaget med exkluderingskriterier och de som har invändningar emot det. Ett flertal trossamfund är kritiska till den del av förslaget som avser att ett trossamfund kan vägras stöd på grundval av en enskild före- trädares agerande. De anser att det kan få orimligt stora konsekven- ser för ett trossamfund om det ska ställas till svars för uttalanden eller ageranden från en enskild företrädare. Några remissinstanser, bl.a. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, menar också att villkoren för statens stöd till trossamfunden inte bör beslutas förrän Demokrativillkors- utredningen lämnat sitt förslag. Allmänna arvsfonden instiftades av 1928 och består av egendom som tillfallit fonden bl.a. genom arv, gåva och testamente. Fonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder. Stöd ur fonden får lämnas till organisationer som bedriver ideell verk- samhet. Villkoren och fördelningen regleras av lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden och förordningen (1994:952) om Allmänna arvsfonden. Stödet är alltså inte något statsbidrag, men vilka projekt som ska få bidrag beslutas av Arvsfondsdelegationen, som är en nämnd- myndighet under regeringen. Arvsfondsdelegationen har Kammar- kollegiet som värdmyndighet. får runt 400 projekt över hela landet stöd ur fonden och delades ut. Demokrativillkor i Arvsfondsdelegationens praxis Det ställs inga demokrativillkor i lagen om Allmänna arvsfonden eller i den tillhörande förordningen, men Arvsfondsdelegationen ställer i sin praxis upp sådana villkor. Stöd kan enligt praxis utgå om –organisationens föreskrifter inte strider mot demokratins idéer, –organisationen bedriver sin verksamhet på demokratisk grund, –organisationen avser att driva projektet på demokratisk grund och –den sökande organisationen har en demokratisk struktur, om den är en ideell förening. Arvsfondsdelegationen har också tagit fram ett informationsmate- rial där det anges att verksamheter som får stöd måste vila på demo- kratisk grund. Det innebär att verksamheten ska styras av värder- ingar såsom; –Lika rättigheter och möjligheter. Alla människor ska ha lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet eller köns- uttryck, etnisk och social tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionsförmåga, sexuell läggning eller ålder. –Delaktighet och inflytande. Alla i ett projekt ska ha insyn i och kunna påverka verksamheten. Det ska bedrivas ett aktivt arbete för att var och en ska känna sig välkommen och kunna bidra och delta i verksam- heten. Enligt arvsfondsutredning har det inte förekommit att en organisation fått avslag på en ansökan om stöd ur fonden på den grunden att organisationen inte uppfyller demokrativillkoret. Det har inte heller förekommit att delegationen har avbrutit utbetal- ningar av stöd, eller krävt återbetalning av utbetalt stöd, till följd av att det efter att en ansökan har beviljats visat sig att demokrati- villkoret inte är uppfyllt (SOU 2018:70 s. 68). Regeringen tillsatte 2017 en utredning för att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet, vilken antog namnet arvsfondsutredning. I utredningens uppdrag ingick bl.a. att analysera hur ett villkor kan utformas som säkerställer att enbart organisationer som i sin verksamhet respekterar värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle kan få stöd. I betänkandet En arvsfond i takt med tiden föreslår utredningen ett demokrativillkor som anger att stöd inte får lämnas till en orga- nisation om den eller någon av dess företrädare (1) främjar, upp- manar till eller försvarar terrorism eller (2) i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Motivet till att föreslå ett villkor som tar fasta på terrorism är att bakgrunden till uppdraget är överenskommelsen om åtgärder mot terrorism som regeringspartierna och ytterligare fyra riksdagspartier kommit överens om 2017. Utredningen menar också att arbetet för att motverka terrorism är särskilt angeläget och att terroristbrott är några av de allvarligaste överträdelser av de värden och principer som de demokrativillkor som finns är avsedda att skydda (SOU 2018:70 s. 153 f.). Eftersom villkoret om terrorism får ett begränsat tillämpnings- område föreslår utredningen att det kompletteras med villkor om att stöd inte får lämnas till en organisation som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter (a.a. s. 155). Villkorets närmare innebörd och tillämpningsområde ges en viss konkretion i betänkandet. Ageran- den som innebär att en organisation inte anses respektera mänskliga rättigheter exemplifieras utifrån principer om bl.a. jämställdhet, förbud mot diskriminering, skyddet för den personliga integriteten och barns rättigheter (a.a. s. 159 ff.). Stöd får inte lämnas till en organisation om någon av dess sam- arbetsorganisationer, eller en företrädare för en sådan organisation, agerar i strid mot demokrativillkoret. Däremot kan stöd få lämnas till en organisation vars företrädare agerat i strid med demokrati- villkoret under förutsättning att organisationen genast vidtar de åt- gärder som behövs för att säkerställa att agerandet inte upprepas, och har vidtagit rimliga åtgärder för att försäkra sig om att företrädaren var lämplig för sitt uppdrag innan denne fick uppdraget (SOU 2018:70 s. 165). Demokrativillkoret föreslås regleras i lag eftersom det ger bättre förutsättningar för förutsebarhet, legalitet, objektivitet och proportio- nalitet. Vidare argumenterar utredningen för att det ur förutsebar- hets- och effektivitetshänseende skulle finnas fördelar med att ut- forma ett gemensamt villkor och en enhetlig praxis i den stödgivning som kontrolleras av staten. Den anser därför att det är positivt att har fått i uppdrag att föreslå ett för- tydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen (a.a. s. 153).