sou · H7B359d4 · 2019-12-12 00:00:00 — Även om kvaliteten i ärendehandläggningen följs upp är uppfattningen från flera myndighetsrepresentanter att det inte är tillräckligt för att fånga arbetet med felaktiga utbetalningar. Företrädare för myndigheterna menar att det finns en risk för att ett område prioriteras ned om det inte finns några mål för det. Det har förts fram att siffersatta mål för att minska de felaktiga utbetalningarna skulle kunna bidra till att myndigheten i högre utsträckning prioriterar arbetet med felaktiga utbetalningar. finns det en samstämmighet mellan företrädare för myndigheterna om att arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är av långsiktig karaktär. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar Genom att utgöra en del av myndighetens grunduppgifter i instruktionen kan myndigheterna arbeta mer långsiktigt. 11.4.2Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är utspritt och styrsignaler kan komma från olika håll Ett problem som har identifierats av flera representanter på myndigheterna är att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är utspritt på många delar av myndigheten. Att arbetet är utspritt gör bland annat att förbättringsförslag inte förs fram till ansvariga på ett effektivt sätt. Det händer att frågor som lyfts ”försvinner på vägen” eller ”flyter runt i organisationen”. En företrädare för menar att detta kan innebära att förslag inte alltid förs in i myndighetens plan för felaktiga utbetalningar och därmed inte ligger till grund för att utveckla kunskapen om risker och riskområden. Flera företrädare för myndigheterna framhåller att styrsignaler för arbetet med felaktiga utbetalningar kan komma från olika delar av organisationen. Det är inte ovanligt att det kommer styrsignaler från andra delar av verksamheten än från den ordinarie linjechefen och att dessa signaler kolliderar med den styrning som görs i linjen. Exempel på varifrån styrsignaler utanför linjen kan komma är från myndigheternas digitaliserings-, utvecklings- och rättsavdelningar, samt från process- och teamledare. lyfter exempelvis att styrsignaler kan komma från utvecklingsavdelningen genom den årliga planen för att minska felaktiga utbetalningar. En annan följd av att arbetet är utspritt på myndigheten är att det blir svårt att nå ut med exempelvis regeländringar och ge återkoppling mellan olika verksamhetsområden inom myndigheterna. Ett problem är att det finns brister med lärande och återkoppling från olika former av kontrollverksamhet, omprövning och återkrav. Att det finns mycket kunskap att hämta från dessa verksamheter som inte når ut till alla delar av organisationen. Företrädare på CSN beskriver en annan dimension som handlar om att arbetet med att motverka felaktigheter och brott sker utspritt över hela myndigheten. Det kan leda till att mönster inte upptäcks. Styrsignaler och återkoppling från arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar sprids på olika sätt inom myndigheterna. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar Arbetsförmedlingen tillämpar exempelvis en styrning som innebär att myndigheten litar på att varje led i linjen tar över informationsspridningen. Om en förändring är angelägen kan dock direkta styrsignaler gå ut via exempelvis införandeplaner och förändringsledare i syfte att stödja kommunicering och implementering av förändringar. Signaler fångas också upp via olika arbetsgrupper, verksamhetscontroller och chefsutvecklare. Representanter från beskriver att myndigheten har börjat arbeta mer med återkoppling från exempelvis enheten för kontroll och utbetalningar och från återkravshandläggningen. Återkopplingen förväntas leda till att samma fel inte upprepas. Företrädare för lyfter också fram att man har tagit fram en artikel kring vad arbetet med felaktiga utbetalningar genererar, som kommunicerats internt. Tanken är att arbeta mer med att sprida information kring arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och misstanke om brott. 11.5Riskanalyser anses saknas för vissa delar I detta avsnitt redogör vi för att riskanalyser för delar av myndigheternas verksamhet saknas. Risker inom automatiserade processer är inte kända. Det görs inte heller några myndighetsövergripande riskanalyser för felaktiga utbetalningar i någon större utsträckning. Slutligen beskriver vi att myndighetsrepresentanter uppger att it-utveckling inte fångas upp i förmånernas riskanalyser. 11.5.1Risker inom automatiserade processer är inte kända Flera av representanterna för myndigheterna påpekar att risker inom automatiserade processer inte är kända och att ansvaret för att de automatiska utbetalningarna är korrekta, är otydligt inom myndigheterna. Riskvärdering och utvärdering av de automatiserade processerna saknas. Ansvaret för att dessa processer håller hög kvalitet är ofta otydligt. De automatiserade utbetalningarna borde enligt myndighetsrepresentanterna kvalitetssäkras i större utsträckning än vad som sker . Ofta omfattar myndigheternas ordinarie Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar kvalitetsarbete främst den handläggningen. Representanter från och lyfter exempelvis fram att automatiserade processer inte täcks av myndigheternas kvalitetsmodeller. 11.5.2Det finns behov av myndighetsöverskridande riskanalyser Behovet av myndighetsöverskridande riskanalyser har lyfts i flera sammanhang. Det kan till exempel handla om kvalitetsbrister i register som utnyttjas av flera olika myndigheter. Myndighetsöverskridande analyser skulle enligt företrädare för myndigheterna kunna öka möjligheten att hitta mönster och risker för fel och överutnyttjande och ge större kännedom om risker för fel i olika register. Genom att identifiera myndighetsöverskridande risker kan myndigheterna anpassa sina handläggningsprocesser och kontroller därefter. Myndighetsöverskridande riskanalyser är särskilt viktiga när det finns ett delat ansvar för ett ersättningssystem. Ett exempel på det är och Arbetsförmedlingens gemensamma riskanalys för aktivitetsstöd. Denna riskanalys underlättar dialogen mellan myndigheterna när det gäller frågor om vad respektive myndigheter behöver vidta för åtgärder. Ett förslag som förts fram är att även de rättsvårdande myndigheterna bör inkluderas i det myndighetsöverskridande riskarbetet. På så vis skulle det brottsförebyggande perspektivet fångas också. 11.5.3It-utveckling fångas inte upp i förmånernas riskanalyser Enligt företrädare för myndigheterna finns det risk för att felaktiga utbetalningar uppstår eftersom riskvärderingen i samband med utvecklingsinsatser av it-system kan vara bristfällig. Den verksamhet som beställer utvecklingsinsatsen gör egna riskanalyser men kan sakna viss kunskap när förändringen görs. Den del av verksamheten som utför utvecklingsinsatser gör en egen riskanalys men utgår då från själva utvecklingsinsatsen och inte verksamhetens ursprungsproblematik. I dessa riskanalyser görs ingen värdering om Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar det finns en risk för om verksamheten har beställt fel funktion. Utvecklingsinsatsen blir exakt det som verksamheten har beställt. Medarbetare på pekar på risker med att arbeta i stuprör vid utvecklingsinsatser inom myndigheten. Ett exempel på hur detta problem kan lösas är att företrädare för utvecklingsprojektet redan från början deltar i problemformulering och kravställning tillsammans med verksamheten och tar fram en gemensam riskbedömning vid projektstart. 11.6Informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter uppfattas påverka Myndighetsrepresentanter har lyft fram att informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter påverkar myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I detta avsnitt redogör vi för att det krävs omfattande informationshämtning från många olika aktörer för att en utbetalning ska bli korrekt. Företrädare för myndigheterna har också beskrivit att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över. Slutligen uppger myndighetsföreträdare att kontroller kan försvåras när ansvaret för en utbetalning är delat mellan olika myndigheter eller organisationer. 11.6.1Omfattande informationsinhämtning från många aktörer En viktig del i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar handlar om att bygga upp ett informationsutbyte med andra aktörer för att få korrekta uppgifter. Företrädare för alla myndigheterna påpekar att det i verksamheten förekommer en stor mängd informationsinhämtning från flera aktörer. Informationsutbytet är tidskrävande och ibland kan det vara oklart var en handläggare ska vända sig för att få rätt uppgifter. Flera myndighetsrepresentanter lyfter också att det är viktigt att informationsinhämtningen är så enkel som möjlig. Man föredrar att informationsinhämtandet görs elektroniskt. Medarbetare på Arbetsförmedlingen anser exempelvis att elektronisk avstämning av folkbokföringsuppgifter avseende arbetsbevis från , Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar bidrar till att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar effektiviseras och till att flera felaktiga utbetalningar upptäcks. Ett konkret exempel som lyftes i intervjuerna rör automatiska uppgifter från gällande uppgifter om anställningar av make eller maka i enskilda firmor. Dessa uppgifter ansågs kunna minska risken för felaktiga utbetalningar i anställningsstöd från Arbetsförmedlingen. infördes informationsutbytet och inhämtar Arbetsförmedlingen individuppgifter från som underlag för utbetalningar av anställningsstöd. En förbättring i informationsutbytet som har lyfts upp av flera företrädare på myndigheterna är möjligheten att inhämta inkomstuppgifter från . efterfrågar exempelvis möjligheten att kunna använda dessa uppgifter i flera förmåner. är användningen begränsad till bostadsbidrag och sjukpenninggrundande inkomst (SGI). 11.6.2Myndighetsföreträdare anser att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över Representanter för myndigheterna lyfter också att det finns en otydlighet i formuleringarna i olika myndigheters regelverk om vilka villkor som gäller vid informationsutbyte med andra myndigheter. Det efterfrågas en samsyn och ett helhetsgrepp kring informationsutbytet mellan myndigheter. Ett exempel som beskrivs är att hanteringen kring sekretess, direktåtkomst och uppgiftsskyldighet oftast skrivs in i varje lagstiftning eller förordning för sig. Det betyder att det krävs kunskap om andra myndigheters reglering. Flera myndighetsrepresentanter anser att offentlighets- och sekretesslagstiftningen hindrar myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. När det inte handlar om grov organiserad brottslighet begränsas myndigheternas möjligheter att byta information med varandra. Ett sådant exempel som förts fram är när har identifierat ett bokföringsbrott hos en vårdgivare eller ett assistansbolag kan myndigheten inte lämna ut Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningarRapport 3 uppgifter till och polisen angående vilken vårdgivare eller assistansbolag det gäller.286 arbetar med att lägga in nödvändig information elektroniskt i myndighetens ordinarie processer. saknas ett regelverk för att inhämta uppgifter och det kan vara svårt att få till stånd ett elektroniskt informationsutbyte i form av direktåtkomst. Företrädare för myndigheten framhåller att fråga- svar-tjänster i dessa fall kan vara ett alternativ eftersom den typen av informationsutbyte är lättare att hantera ur ett juridiskt perspektiv. Myndighetsrepresentanter för CSN ger ett annat exempel på att lösa problemen med informationsutbyte och inhämtande av uppgifter. CSN har lagt till i ansökan att den som söker studiemedel för studier utomlands godkänner att myndigheten inhämtar uppgifter från studieanordnare utomlands. I fokusgruppsintervjuerna efterfrågar handläggarna bättre informationsutbyte mellan myndigheterna. Handläggarna upplever att det kan vara svårt att få ut uppgifter från andra myndigheter trots att det finns stöd i lagen för det. 11.6.3Kontroller kan försvåras när ansvaret för en utbetalning delas mellan myndigheter Kontroller försvåras ytterligare när ansvaret för en ersättning är delat mellan olika myndigheter. Exempel som lyfts fram är förmånerna aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning som hanteras av Arbetsförmedlingen, och arbetslöshetskassorna. Efter att Arbetsförmedlingen har beslutat om att en individ ska omfattas av ett arbetsmarknadspolitiskt program lämnas ärendet över till som handlägger, beslutar och betalar ut förmånen. Utbetalningen görs dock från Arbetsförmedlingens anslag. Arbetslöshetskassorna beräknar nivån som ligger till grund för utbetalningen av aktivitetsstödet. Hanteringen av förmånen är svår att överblicka och möjligheten att kontrollera hela hanteringen är begränsad. Även ersättningar till asylsökande tas upp som ett exempel på delat ansvar mellan och kommunerna som försvårar kontrollmöjligheterna. 286Se även exempelvis SOU 2015:76: Ett tandvårdsstöd för alla – fler och starkare patienter. Betänkande av Utredningen om ett förbättrat tandvårdsstöd. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar 11.7Digitalisering och automatisering uppfattas påverka Flera myndighetsrepresentanter anser att digitalisering och automatisering är en viktig del för att säkerställa korrekta utbetalningar. Företrädare menar också att handläggar- och systemstöden på myndigheterna behöver utvecklas. Slutligen redogör vi för att medarbetare på myndigheterna beskriver att det är ett problem att regelverken till stor del är utformade för handläggning. 11.7.1Digitalisering och automatisering anses vara en viktig del för att säkerställa korrekta utbetalningar Företrädare för alla myndigheter påtalar att de arbetar med digitalisering och automatisering av myndighetens verksamhet på olika sätt. Utgångspunkten för detta utvecklingsarbete är ofta effektivisering av verksamheten snarare än att säkerställa att korrekta utbetalningar görs. Även om utgångspunkten initialt är en annan finns ofta kopplingar till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Men det finns också it-projekt med specifika syften att säkerställa korrekta utbetalningar på myndigheterna. Myndighetsföreträdare varnar dock för att det i samband med olika digitaliserings- och automatiseringsprojekt finns risk för att information inte är uppställd på ett optimalt sätt i systemet eller att information i systemet läses av på ett felaktigt sätt. 11.7.2Handläggar- och systemstöden behöver utvecklas för att säkerställa korrekta utbetalningar När förändringar i regelverken görs måste systemstödet som regel justeras. Frekventa regeländringar kan därför leda till att mer långsiktig och genomgripande utveckling inte kan genomföras i samma utsträckning. Flera av myndighetsföreträdarna uppger att det finns ett behov av nya handläggar- och systemstöd. De systemstöd som myndigheterna har har i stor utsträckning byggts på i omgångar och funktionaliteten kan därför vara begränsad. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar Medarbetare på lyfter till exempel att de behöver utveckla nya it-system men att myndigheten har valt att ändra i befintliga system på grund av begränsade resurser. Företrädare för Arbetsförmedlingen påpekar att regeländringar kräver snabba ändringar i systemstödet och att lösningarna ofta blir kortsiktiga istället för långsiktigt hållbara. Flera av myndighetsrepresentanterna uppger också att det kan uppstå problem ett nytt systemstöd utvecklas eftersom nödvändigt underhåll av befintliga systemstöd då ofta eftersätts. Större ansvar läggs då på handläggarna att de ska kunna hantera alla regler och rutiner och även komma ihåg hur de ska göra i systemet för att det ska bli rätt. Även om tillfälliga problem uppstår när myndigheterna utformar nya handläggar- och systemstöd framhåller myndighetsrepresentanterna att nya handläggar- och systemstöd skapar bättre förutsättningar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Medarbetare på lyfter exempelvis fram att äldre system ofta bygger på registreringar. Om detta minskade skulle hanteringen förenklas och risken för felaktiga utbetalningar minska. Dessutom skulle fler kontrollfunktioner kunna byggas in i systemen. Ett annat exempel som företrädare för Arbetsförmedlingen beskriver är att handläggarstöden borde samlas i systemet istället för att handläggaren ska behöva leta i olika handläggarstöd. Ett samlat handläggarstöd har tagits fram och är i bruk när det gäller arbetslöshetsförsäkringen. Ett nytt systemstöd för beslut och ärendehantering avseende arbetssökande, insatser och program håller på att tas fram men det förväntas ta innan det är färdigutvecklat. Det nya systemstödet ger enligt myndighetsrepresentanterna också bättre förutsättningar för att arbeta med ständiga förbättringar och löpande förändringar. I fokusgruppsintervjuerna beskriver handläggare riskerna med att arbeta i olika parallella systemstöd. Det handlar både om att arbetet blir tidskrävande och att det ökar risken för fel i handläggningen. Det finns en strävan mot att översätta kontroller till applikationskontroller eftersom dessa kontroller uppfattas som säkrare. Applikationskontroller är dyra men kontrollerna kan eliminera hela risken för fel om kontrollen bygger på heltäckande register med god kvalitet. Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar 11.7.3Regelverken är utformade för handläggning Flera representanter för myndigheterna lyfter fram att regelverken kan vara ett hinder för digitalisering och automatisering. Regelverken upplevs ofta vara föråldrade och därmed inte heller anpassade för att digitaliseras och automatiseras. Företrädare för beskriver exempelvis att deras lagstiftning inte tar hänsyn till digitaliseringens utvecklingsmöjligheter eftersom lagstiftningen utformades när handläggningen var . Representanter från lyfter fram att förmånen tillfällig föräldrapenning bygger på ett regelverk som utformades när handläggningen var . är förmånen nästan helt automatiserad. Myndighetsföreträdarna framhåller att regelverket inte är anpassat för detta och att kontroller som skulle kunna göras i systemet inte stöds av regelverket. Det innebär att myndigheten måste göra dessa kontroller manuellt. Ett annat exempel på att regelverk kan skapa olika förutsättningar för automatisering av förmåner är när en förmån är utformad på ett sätt så att det inte ska finnas så mycket plats för felutbetalningar. Förmånen är därmed lätt att automatisera. En förmån som är utformad på ett sätt så att flera uppgifter måste kontrolleras manuellt ökar risken för felaktiga utbetalningar. Förmånen är också utformad på ett sätt som försvårar automatisering. Syftet med denna rapport har varit att kartlägga den övergripande styrningen av statlig verksamhet samt myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar med fokus på rutiner och interna system. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. I denna avslutande del av rapporten sammanfattar vi våra iakttagelser och redovisar våra slutsatser utifrån den övergripande styrningen av statlig verksamhet samt för myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I denna del beskrivs också frågor som vi kommer att utveckla i betänkandet. 12 Den övergripande styrningen Vi har i vår kartläggning beskrivit den övergripande styrningen av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar. Kartläggningen innefattar styrprocesserna mellan riksdag och regering samt mellan regeringen och myndigheter. I detta kapitel sammanfattar vi våra iakttagelser och redovisar våra slutsatser för den övergripande styrningen. 12.1Felaktiga utbetalningar finns i princip inte i mål och återrapportering mellan riksdag och regering Transfereringar inom välfärdsystemet hanteras av flera myndigheter som i sin tur sorterar under flera departement. Beredning av besluten kring de utgiftsområden som innefattar myndigheternas verksamheteter hanteras av olika utskott i . Detta bidrar till att det är en utmaning att ta fram en helhetsbild av felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom välfärdssystemen. Vi kan konstatera att perspektivet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inte explicit finns med i den övergripande styrningen i budgetprocessen mellan riksdag och regering –2019 för de utgiftsområden som avser fyra av de fem utbetalande myndigheterna. Däremot finns perspektivet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott med i regeringens politiska inriktning i finansplanen för . Att merparten av berörda utgiftsområden saknar mål avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott återspeglas också i återrapporteringen i budgetpropositionen. Den återrapportering som görs är utspridd och svår att överblicka. För utgiftsområde 15 Studiestöd har tidigare beslutat om ett mål avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I budgetpropositionen för budgetår 2019 finns dock målet inte kvar. Avseende fanns också en samlad redovisning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott för utgiftsområde 15 Studiestöd i budgetpropositionen . Det återstår att se om återrapporteringen i budgetpropositionen kommer skilja sig åt i och med borttagandet av utgiftsområdets mål inför . I kartläggningen framkommer att utskottens beredning av budgetpropositionen har behandlat frågor avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott för i större utsträckning jämfört med de två efterföljande åren. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar är inte en fråga som behandlas systematiskt i utskottens behandling av budgetpropositionen. Det sker inte regelbundet för alla relevanta utgiftsområden. Perspektivet felaktiga utbetalningar lyfts i utskottsbehandlingen av budgetpropositionen när statliga utredningar och granskningar från exempelvis och rapporter från tillsynsmyndigheter har lämnats. ger också tillkännagivanden med anledning av skrivelser avseende exempelvis rapporter från . Vid en jämförelse med utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution ser den övergripande styrningen mellan riksdag och regering annorlunda ut. har beslutat om tydliga mål för bekämpning av skattefel, skattefusk och skatteundandragande. Regeringen gör en omfattande återrapportering till i budgetpropositionen. behandlar också frågor om skattefel, skattefusk och skatteundandragande. har till skillnad från de utbetalande myndigheterna en brottsbekämpande uppgift med en särskild verksamhetsgren som arbetar med denna uppgift.287 Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa resultat i förhållande till de av beslutade målen. Det har därför betydelse för den övergripande styrningen och återrapportering om riksdag och regering har formulerat mål på utgiftsområdesnivå. Detta förhållande har vi tydligt sett för utgiftsområde 15 Studiestöd och utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution där det finns tydliga mål på utgiftsområdesnivå. 287Lag (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet. För att ge perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott större vikt samt tydligare styrning och återrapportering bör det övervägas att fastställa mål på berörda utgiftsområden. finns inte någon samlad beskrivning av hur myndigheterna arbetar med att förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det görs ingen sammanställning av myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna avseende arbetet med felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det görs inte heller någon samlad sammanställning av omfattningen av felaktiga utbetalningar i någon större utsträckning. Rapporten i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) är den första av två delrapporter från Delegationen för korrekta utbetalningar där omfattningen av felen i välfärdssystemen uppskattas. Det bör övervägas om myndigheternas arbete med att uppnå korrekta utbetalningar särskilt ska redovisas i en skrivelse till .