sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Kemikalieinspektionen föreslog att regeringen ska tillföra miljöövervakningen totalt 20 mil- joner kronor (till hälsorelaterad miljöövervak- ning och för en ökad satsning på screening så att även inomhusmiljön omfattas, samt för att få igång ett EU-gemen- samt program).124 I handlingsplanen påpekades att en ökad satsning på hälsorela- terad miljöövervakning kommer, vid oförändrat miljöövervaknings- anslag, att kräva en motsvarande neddragning av övervakningen av den yttre miljön. 124Kemikalieinspektionen (2017), Handlingsplan för en giftfri vardag 2015–2017, slutredovis- ning, Rapport 6/17, s. 69. Dessutom föreslog Kemikalieinspektionen en större satsning för att ta hand om, sammanställa, tillgängliggöra och utnyttja resultat från både forskning och miljöövervakning. Planen har tagits fram i samarbete med bl.a. Naturvårdsverket.125 9.11.2Lagring av humanprover och möjligheter att upptäcka nya miljörisker , , , SLU och IMM anser att lagring av humanprover är viktigt och kommer bli ännu viktigare . Enligt är lagrade humanprover väsentliga för att följa och analysera t.ex. hur halter av miljögifter i människor förändras . Lagrade prover möjliggör att kunna undersöka sådana miljögifter som det saknas kunskap om (retro- spektiva studier). Det är exempelvis viktigt med exponerings- mätningar i dessa prover för att öka samhällets möjligheter att upptäcka potentiella kemikaliehot mot människors hälsa. Kemikalieinspektionen anser att hälsorelaterad miljöövervakning är nödvändig för att upptäcka potentiella kemikaliehot. Myndig- heten pekar på att förekomsten av farliga ämnen i människokroppen eller miljön behöver kopplas ihop med uppgifter om vilka ämnen som har identifierats i varor.126 Kemikalieinspektionen anser vidare att den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver öka för att följa särskilt farliga ämnen och följa upp resultat för ämnen där åtgärder för att minska spridning och exponering införts.127 Den rådande ansvarsfördelningen mellan myndigheter har inneburit att det har varit svårt att tillgodose behovet av hälsorelaterad miljö- övervakning i inomhusmiljöer. Behov av att bedriva undersökningar iinomhusmiljöer har funnits länge och diskuterats . genomfördes en första mätning i dammprover inom miljöövervakningen.128 125Kemikalieinspektionen (2014), Handlingsplan för en giftfri vardag 2015–2020, Rapport 5/14. 126Kemikalieinspektionen, intervju – komplettering av minnesanteckningar e-brev, . 127Kemikalieinspektionen, skriftligt underlag, . 128Naturvårdsverket (1993), rapport 4275, s. 126 samt IMM, e-brev, . , , och Folk- hälsomyndigheten anser att det finns behov av utökade mätningar i inomhusmiljö. Att övervaka människors hälsa och människors expo- nering kräver undersökningar av flera miljöer, både utomhus och inomhus. anser att ansvarsfördelningen när det gäller miljöövervakning av inomhusmiljö behöver förtydligas eftersom det är otydligt vem som ansvarar för mätningar inomhus.129 anser att det är otydligt hur HÄMI:s resultat tas till vara. Det är otydligt vem som är mottagare av och vem som ansvarar för åtgärder utifrån resultat från undersökningar. Det finns behov av att hitta former för mottagare, att någon tar emot rapporter och resultat.130 Kemikalieinspektionen pekar på behov av bättre koordinering mellan myndigheter som arbetar med miljögifter.131 IMM anser att det vore önskvärt att satsa på större och färre undersökningar som skulle medföra bättre användning av tillgängliga resurser. Större undersökningar skulle kunna svara mot flera myn- digheters behov av exponerings- och hälsoinformation. IMM har på uppdrag av utrett möjligheterna till att HÄMI:s undersökningar samordnas med delar av miljöhälso- enkäten och nationella undersökningar.132 Livs- medelsverket menar att samordningen av flera studier skulle ge ett bredare underlag för att bedöma exponering och hälsorisker i den svenska befolkningen. Större samordning motverkar fragmentering av tillgängliga resurser enligt myndigheten. är positiv till en utökad samordning och anser att det behöver utredas vidare hur olika undersökningar kan samordnas och/eller kombi- neras.133 Även Kemikalieinspektionen anser att man skulle kunna överväga att slå ihop undersökningar såsom Riksmaten, miljöhälso- enkäten och data om vad som återfinns i blod, urin och hår.134 Likaså 129Naturvårdsverket, e-brev, . 130Naturvårdsverket, intervju, . 131Kemikalieinspektionen, intervju, . 132Livsmedelsverket, intervju, . 133Livsmedelsverket, e-brev, 134Kemikalieinspektionen, intervju, . har lämnat förslag om att genomföra en sådan samordnad nationell studie.135 Enligt Kemikalieinspektionen finns det behov av att tydliggöra ansvar och finansiering.136 Kemikalieinspektionen anser att det skulle vara möjligt att väga samman medicinsk statistik med exponeringsdata för kemiska ämnen, i likhet med samarbetet inom programmet NHANES (program för hälsa och nutrition, National Health and Nutrition Examination Survey).137 Underlag från NHANES används i i t.ex. folkhälsopolitik, prioriteringar av forskning och information om vårdbehov. En fråga som har uppmärksammats av IMM, Folkhälsomyndig- heten och Kemikalieinspektionen är om mätningar av hälsoeffekter ska vara en del av den hälsorelaterade miljöövervakningen. I sam- band med riksdagsbeslutet om miljöövervakning 1991 bedömde regeringen att miljöövervakningen behövde utvidgas till att även omfatta hälsoeffekter.138 En slutsats i IMM:s rapport gällande ett programförslag för den hälsorelaterade miljöövervakningen var att i första hand basera verksamheten på omgivnings- och exponerings- mätningar eller beräkningar av kända miljögifter.139 mäts fram- för allt exponering inom HÄMI och inte hälsoeffekter kopplat till människors exponering.140 För att studera miljögifters effekter krävs stora undersökningar som följer människor . Sådana under- sökningar förekommer i andra länder men i enbart inom forskningen.141 9.11.5Utveckling av internationellt samarbete Inom det europeiska samarbetet HBM4EU harmoniseras utvalda studier mellan europeiska länder.142 Detta innebär att det blir möjligt att jämföra resultat i en större population. anser att det är viktigt att koppla ihop projektet med den 135Folkhälsomyndigheten (2019), Hälsa som drivkraft i miljömålen och för hållbar utveckling Behov och förlag till åtgärder, s. 27. 136Kemikalieinspektionen, intervju, . 137Kemikalieinspektionen, intervju, . 1990/91:90. 139IMM, (1992), rapport 7/92 och (1993), rapport 4275. 140Exempel på hälsoeffekter som studerats inom HÄMI är: metallexponering och barns IQ, luftföroreningar och hälsoeffekter, POPs och graviditetsutfall. 141Kemikalieinspektionen, e-brev, . 142Naturvårdsverket, e-brev, . nationella hälsorelaterade miljöövervakningen så att det framtida samarbetet inom human biomonitorering stödjer den svenska hälso- relaterade miljöövervakningen och omvänt. Underlag som tagits fram inom HBM4EU med riktvärden för prioriterade kemikalier skulle kunna användas av HÄMI för att utvärdera exponering i befolkning. Detta förutsätter politiska ställningstaganden om ett fortsatt samarbete med andra europeiska länder om human biomoni- torering.143 9.12Samband mellan forskning och miljöövervakning Det finns nära kopplingar mellan miljöövervakning och forskning avseende såväl hälsorelaterad miljöövervakning som övervakning av miljögifter. En viktig uppgift för forskningen är att identifiera farliga ämnen som behöver följas inom övervakningen. Andra viktiga upp- gifter är att beskriva spridning, omvandling och deposition för olika ämnen samt källor och exponeringsvägar. Forskningen ger därför viktiga underlag för prioriteringar och beslut inom miljöövervak- ningen. Ett exempel på forskning som övergått till att bli miljööver- vakning är den tidsserie som finns med mätningar i bröstmjölksprover . Studier av persistenta organiska miljöföroreningar (POP) påbörjades inom forskningen då man började samla in bröst- mjölksprover från förstföderskor . Proverna har möjliggjort studier av exponering för andra hälsofarliga ämnen än POPs vilket inte var syftet från början.144 Det bedrivs en omfattande forskning om olika ämnens risker för miljö och hälsa i , inom EU och i övriga världen. Det är en utmaning att följa denna omfattande forskning och använda resul- taten i den svenska miljöövervakningen. Ett nära samarbete mellan forskning och miljöövervakning är därför angeläget enligt IMM.145 Många analyser inom den hälsorelaterade miljöövervakningen är dyra. Nya bättre och billigare analysmetoder behöver därför utvecklas. Forskningen bör också bidra med utveckling av biomarkörer och hitta samband mellan miljöexponering och hälsoutfall.146 143Inom HBM4EU tas det även fram metodrekommendationer för analyser av de prioriterade ämnena. I HBM4EU följer man upp om reglering (från t.ex. REACH) har haft avsedd effekt, dvs. att exponeringsnivåerna för de prioriterade ämnena minskat. 144Naturvårdsverket, intervju, och (1991), rapport 3739, s. 29. 145IMM, intervju, . 146IMM, intervju, . Ytterligare en uppgift för forskningen är att göra noggranna analyser och utvärderingar av de omfattande datamängder som gene- reras inom den hälsorelaterade miljöövervakningen. Dessa analyser och utvärderingar bör kunna ge mer kunskap om trender och fram- tida hotbilder samt bidra till revideringar av övervakningsprogram- men.147 Miljöövervakningen bidrar också med viktiga dataunderlag för forskningen. De långa tidsserier som den svenska hälsorelaterade miljöövervakningen genererar har ett mycket stort värde för forsk- ningen även i ett internationellt perspektiv. Olika föroreningar kan följas , t.ex. för att se om beslutade åtgärder fått avsedd effekt men möjliggör också jämförelser med föroreningssituationen i andra jämförbara länder. Den hälsorelaterade miljöövervakningen styrs inte av lagstiftning Till skillnad från miljöövervakning av t.ex. luftmiljö och vatten utgår inte verksamheten inom den hälsorelaterade miljöövervakningen från rapporteringskrav till följd av EU-lagstiftning. Däremot finns bindande åtaganden genom vissa internationella konventioner och en arbetsgrupp inom . Det finns inget specifikt miljökvalitetsmål för hälsa Det finns inget specifikt miljökvalitetsmål för hälsa men alla miljö- kvalitetsmål har kopplingar till hälsa på ett eller annat sätt. Hälsa ingår som en strecksats i generationsmålet. Underlag från den hälso- relaterade miljöövervakningen används för uppföljning av miljö- kvalitetsmålen Giftfri miljö, luft och God bebyggd miljö. 147IMM, intervju, . Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. har successivt förstärks och regeringen har ansett att den hälsorelaterade miljöövervakningen bör ges ökad prioritet Regeringen bedömde 2013 att den nationella hälsorelaterade miljö- övervakningen bör ges ökad prioritet. –2019 framgår av regleringsbrev till att anslaget 1:2 får användas till förbättrad övervakning av farliga kemikalier, med prio- ritet av den hälsorelaterade övervakningen. Vidare framgick att ska redovisa hur ökningen av anslaget har använts för förbättrad övervakning av farliga kemi- kalier med prioritet av den hälsorelaterade övervakningen. Humanprover är viktiga för att studera människors exponering för miljögifter men sparas i begränsad omfattning Insamlade humanprover (blod, urin, hår) sparas inte inom miljö- övervakningen. Undantaget är en serie med bröstmjölksprover. Sparade humanprover möjliggjorde studier inom HÄMI (analys av tidstrender) som ledde till upptäckten av problem med PFAS i dricksvatten. Att lagra humanprover kan få stor betydelse i fram- tiden för att upptäcka av nya miljörisker. Det finns ett antal problem kopplat till att lagra humanprover inom miljöövervakningen, t.ex. reglering, ansvarsförhållanden, finansie- ring, etiska frågeställningar. Frågan har utretts av IMM . Ingen myndighet har ett uttalat ansvar för frågor som rör miljöövervakning av inomhusmiljöer Frågan om miljöövervakning i inomhusmiljöer uppmärksammades . Regeringen bedömde 2013 att miljö- övervakning och mätningar i inomhusmiljö är en prioriterad fråga. I inomhusmiljöer finns flera källor till människors exponering för miljögifter. Det har genomförts en undersökning inom miljööver- vakningen med mätningar av miljögifter i inomhusdamm 2015. Det är oklart vem som har ansvar för miljöövervakning inomhus. Den hälsorelaterade miljöövervakningen bedriver samarbete med många olika aktörer (myndigheter, forskning, kommuner m.fl.). Flera myndigheter behöver resultat från undersökningar som utförs inom HÄMI. finansierar eller delfinansierar undersökningar eller delar av undersökningar i andra myndigheters nationella undersökningar (Riksmaten ungdom, Riksmaten vuxna, matkorgsundersökningar, miljöhälsoenkäten). Likaså finansierar vissa undersökningar eller delar av undersök- ningar i utvalda forskningsprojekt. Kemikalieinspektionen använder exempelvis resultat från HÄMI i uppföljningen av miljökvalitetsmål. Det är oklart hur verksamheten prioriteras Grunden för prioritering mellan dels olika delprogram, dels olika undersökningar inom HÄMI är otydlig. Kopplingen mellan undersökningar inom HÄMI och användning av resultat är otydlig Det är otydligt hur resultat från HÄMI tas till vara. Det är otydligt vem som är mottagare av resultat och vem som ansvarar för att åt- gärder genomförs. Detta uppmärksammades exempelvis efter att problemen med PFAS i dricksvatten upptäcktes. Detta kapitel beskriver miljöövervakning som länsstyrelserna är involverade i. Den kan avse såväl nationell miljöövervakning eller miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål, som regional miljöövervakning där är ansvarig för genom- förandet av olika program. Kapitlet baseras på en genomgång av länsstyrelsernas regionala program för miljöövervakning, intervjuer med länsstyrelser samt kom- pletterande material från länsstyrelserna och andra myndigheter. Både den nationella och den regionala miljöövervakningen ska enligt vara kvalitetssäkrad genom t.ex. kvalitets- planer och användning av s.k. undersökningstyper i myndighetens handledning för miljöövervakning. Vid undersökningar ska i första hand ackrediterade laboratorier som deltar i provningsjämförelser anlitas och den personal som utför provtagning ska ha nödvändig utbildning och erfarenhet. Resultatens kvalitet ska dokumenteras och i första hand lagras hos de centrala datavärdarna.1 Vid sidan av miljöövervakning enligt de regionala miljöövervaknings- programmen är länsstyrelserna utförare av nationell miljöövervak- ning åt och Havs- och vattenmyndigheten. Den nationella övervakningen i programområden och delprogram be- skrivs i andra kapitel. 1Naturvårdsverket, Återrapportering användning av 1:2-anslaget , skrivelse , Dnr NV-05281-16, s. 71. Enligt ska den regionala miljöövervakningen in- riktas mot regionala miljöförhållanden, d.v.s. att fånga in mer stor- skalig regional påverkan och effekter, så att resultaten kan vara under- lag för uppföljning av miljömål och relevant lagstiftning för miljö- övervakningen. Resultaten bidrar också till andra regionala och kom- munala behov inom t.ex. naturvård.2 ansvarar för den övergripande samordningen av den regionala miljöövervakningen. I ansvaret ingår samordning av , Havs- och vattenmyndighetens och läns- styrelsernas arbete med den regionala miljöövervakningen. Natur- vårdsverket beslutar i samråd med Havs- och vattenmyndigheten om fördelningen av bidrag till länsstyrelserna för den regionala miljö- övervakningen.3 tar fram ett regionalt miljöövervakningsprogram för löpande 6-årsperioder. De nuvarande programmen gäller för perioden –2020. Programmen godkänns av ansvarig för respek- tive nationellt program vid och Havs- och vatten- myndigheten.4 Programmen ligger sedan till grund för årliga beslut av om tilldelning av bidrag.5 Finansieringen sker med lika stora belopp från och Havs- och vatten- myndighetens del av anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. En del av bidragen utgörs av ett schablonbelopp per län, totalt . Den andra delen av bidragen avser projektledning av gemensamma regionala delprogram, samt särskilda bidrag till vissa länsstyrelser för det gemensamma regionala delprogrammet Typ- områden på jordbruksmark.6 Totalt uppgår de av och Havs- och vattenmyndigheten gemensamt finansierade bidragen till i genomsnitt –2020.7 Havs- och vattenmyndigheten betalar dessutom ut särskilda bi- drag och uppdragsmedel till vissa länsstyrelser.8 2Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, s. 10. 3Naturvårdsverket, Återrapportering användning av 1:2-anslaget , s. 71. 4Länsstyrelsen i , intervju . 5Naturvårdsverket, Följebrev till beslut om bidrag till regional miljöövervakning från anslag 1:2 ap. 1Miljöövervakning m.m., . 6Naturvårdsverket, Bidrag till regional miljöövervakning från anslag 1:2 ap. 1 Miljöövervakning mm , beslut , Dnr NV-02777-17. 7Naturvårdsverket, e-brev . 8Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . Det görs ingen samlad uppföljning av den regionala miljööver- vakningen, förutom i samband med revision ungefär . redovisade länsstyrelserna separata verksamhetsberättel- ser, men redovisas verksamheten i Excel-filer i en sam- arbetsyta på databasen rmo.nu. De uppgifter som följer upp är om en verksamhet genomförts, vad som kommer att genomföras och vad som har utgått inför nästkommande år.9 Samarbetsytan är inte fritt tillgänglig för externa användare. Utöver databasen rmo.nu finns ingen samlad löpande uppföljning av den regionala miljöövervakningen, se även avsnitt 4.6.2. När det gäller uppföljning av gemensamma regionala delprogram (GDP) ska projektledande länsstyrelse ta fram rapport om genom- förande och resultat. Det sker enligt inte alltid i praktiken om delprogrammet syftar till att komplettera ett nationellt program.10 Motsvarande gäller för GDP inom programområdet Kust och hav. För programområde Sötvatten tas sådana rapporter oftast inte fram, eftersom bidragen till projektledande länsstyrelse inte räcker till för mer än att samordna upplägget, upphandla utförandet och göra enkel sammanställning vid behov. har dock en särskild pott inom anslaget 1:2 som är avsatt för särskilda insatser. Länsstyrelserna kan söka medel från denna pott för att utvärdera GDP. Ett exempel gäller utvärdering och revidering av GDP:et Hydrografi, kemi och plankton i havet (kartering) . Också insatser på nationell nivå kan ansöka om medel från denna pott.11 För den regionala delen av programmet Typområden på jord- bruksmark (se avsnitt 6.4.4. och bilaga 10) redovisas och utvärderas data tillsammans med den nationella delen av programmet.12 Den senaste slutförda revisionen av den regionala miljööver- vakningen genomfördes –2014. –2020 ska en revision genomföras av den regionala miljöövervakningen, inför perioden 2021–2026. i pekar på fyra generella trender i den regionala miljöövervakningen. Arbetsbördan har ökat genom bl.a. genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv samt arbetet med 9Naturvårdsverket, Följebrev till beslut om bidrag till regional miljöövervakning från anslag 1:2 ap. 1Miljöövervakning m.m., . 10Naturvårdsverket, e-brev . 11Havs- och vattenmyndigheten, e-brev och . 12SLU, e-brev . miljögifter och invasiva arter. Dessutom sker en starkare styrning från både nationell och regional nivå att den regionala miljööver- vakningen ska förtäta den nationella. Vidare har medlen för nationell miljöövervakning ökat men inte de regionala. Slutligen styrs den regionala miljöövervakningen mot ett ökat deltagande i gemen- samma delprogram där flera länsstyrelser deltar.13 10.2.1Kopplingen mellan den regionala miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen samordnar miljömålsarbetet på regional nivå. Natur- vårdsverket framhåller att miljöövervakningen är en viktig källa till data för miljömålsuppföljningen, men att det finns ett stort behov av att se över hur den befintliga miljöövervakningen kan användas på ett bättre sätt i miljömålsuppföljningen. Satsningen på gemensamma regionala delprogram har delvis till syfte att öka använd- ningen av resultat från regional miljöövervakning i miljömålsupp- följningen.14 Länsstyrelserna samarbetar i miljömålsarbetet genom funktionen Regional utveckling och samverkan i miljömålssystemet (RUS). RUS verksamhet finansieras huvudsakligen genom bidrag från anslag 1:2. Bidragen används till samverkan, information, utveckling av it, regio- nal miljömålsuppföljning samt utveckling av uppföljning av åtgärder och annat stöd i åtgärdsarbetet.15 I avsnitt 10.2.8. beskrivs samordning av miljöövervakning med annan verksamhet inom länsstyrelserna, t.ex. miljömålsuppföljning. Avsnitt 14.1 och 14.2.1 beskriver uppföljning i miljömålssystemet. 13Länsstyrelsen i , e-brev . 14Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, , Dnr NV-06187-12, s. 19 och 38. 15Naturvårdsverket, Återrapportering användning av 1:2-anslaget , , s. 32. 10.2.2Bidragen till regional miljöövervakning finansierar en liten del av den samlade miljöövervakningen i länen De statliga bidragen till regional miljöövervakning finansierar en liten del av den samlade miljöövervakningen i länen. Vissa länsstyrelser har skattat den andelen. I de skattningarna motsvarar de statliga bidragen för regional miljöövervakning mellan av den samlade miljöövervakningen på regional nivå i länen. Bland den miljöövervakning som inte finansieras finns recipientkontroll, såväl samordnad som inte samordnad.16 10.2.3Inget formellt ansvar för samordning men en större eller mindre samordningsroll i praktiken Länsstyrelsernas ansvar för miljöövervakning är inte angivet i in- struktionen17 (se avsnitt 2.3.2.). i efter- frågar en tydligare styrning av miljöövervakningen och hänvisar till att det finns ett utpekat ansvar i instruktionen för länsstyrel- serna i fråga om samordning av miljömålsarbete och klimatanpass- ning. framhåller också att det i regleringsbrevet18 för länsstyrelserna finns ett återrapporteringskrav som anknyter till deras ansvar för samordning av det regionala och lokala klimat- anpassningsarbetet. Enligt skulle det vara naturligt att inkludera ett samordningsansvar för miljöövervakning i instruktionen. Regeringen skulle också behöva bestämma på en övergripande nivå vilken nivå eller mängd av miljöövervakning som behövs på natio- nell, regional och lokal nivå.19 I praktiken har länsstyrelserna en samordnande roll för miljö- övervakningen i länen. Omfattningen varierar, bl.a. beroende på om det finns i länet. Vissa länsstyrelser framhåller att de samordnar sin övervakning inom luft och vatten med samordnad recipientkontroll inom länen. Ett exempel gäller . är adjungerad i styrelsen för 16Länsstyrelsen i följande län har i sitt program för regional miljöövervakning 2015–2020 skattat andelen statliga bidragen till regional miljöövervakning i förhållande till den samlade finansieringen av miljöövervakning i länet: , län , samt . 17Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 18Regeringen, Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, . 19Länsstyrelsen i , intervju . vattenvårdsförening och och deltar i ut- formning och uppföljning av deras övervakningsprogram. Länsstyrel- sen anger att den prioriterar referensundersökningar i opåverkade miljöer medan verksamhetsutövarna prioriterar undersökningar av hur verksamheternas utsläpp påverkar vattenstatus och tätorternas luftkvalitet. inriktar också en relativt stor andel av sin miljöövervakning mot markanvändningens miljöeffekter, eftersom jord- och skogsbruket saknar motsvarande egenkontroll.20 Även i anpassar de regionala delprogrammen så att de kompletterar de nationella där behovet är störst ur regional synvinkel. samverkar också med den samordnade recipientkontrollen inom länets tre vattenvårdsförbund. Länsstyrel- sen anger att den har vissa möjligheter att styra utformningen av den samordnade recipientkontrollen och att den anpassar den regionala miljöövervakningen så att den totala nyttan blir så stor som möjligt.21