sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — I regeringsformens 15 kapitel finns de grundläggande bestämmelserna om hur riket ska styras under krig eller krigsfara.30 är äganderätten och näringsfriheten grundlagsskyddad i regeringsformen. Förklaringen till att dessa bestämmelser kan existera parallellt är att grundlagsskyddet inte är absolut utan att skyddet kan inskränkas. Enligt 2 kap. 15 § regeringsformen är egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Det krävs därmed angelägna allmänna intressen för att staten ska kunna förfoga över annans egendom. Det som avses är tvångsvisa förfoganden från statens sida inte överenskommelser i avtal. 30Försvarsberedningen Ds 2017:66 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. som är angelägna allmänna intressen är inte klart. Det kan enligt propositionen vara fråga om samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål. Vad som är ett angeläget allmänt intresse får enligt uttalande i propositionen till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.31 Av 2 kap. 17 § regeringsformen följer att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Grundlagsskyddet för att bedriva näring infördes först . var uppfattningen att det var svårt att ha ett sådant skydd, eftersom näringsfriheten behöver vara inskränkt t.ex. på grund av hänsyn till säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. Regeringen menade även vid införandet att det kan vara svårt att ge närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de möjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas. Den reglering som infördes byggde därför enbart på att ge en ekonomisk likhetsprincip en överordnad ställning. Syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten får inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra, utan för att en begränsning skall få införas krävs att syftet är att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse.32 Utökade förfogandemöjligheter för staten förutsätter att det föreligger angelägna allmänna intressen. Generellt bör statens intressen vid höjd beredskap och då ytterst krig vara angelägna, men det skulle behövas göras en konkret bedömning för varje förslag till förfogande. Hänsyn bör därvid tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. För den lagstiftning om förfogande för staten som redan finns är utgångspunkten att den uppfyller kraven i regeringsformen. När det gäller näringsfrihet är skyddet begränsat till ekonomisk likhet, ingrepp mot att bedriva näring måste vara motiverade av angelägna allmänna intressen och får inte enbart vara att ekonomiskt 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor. gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare. Det betyder att om syftet är exempelvis ett angeläget allmänt intresse som säkerhet vid höjd beredskap och då ytterst krig får ingrepp göras även om en bieffekt skulle bli att vissa företag gynnas och andra därmed missgynnas. En slutsats är att det kan finnas utrymme för att utöka statens möjligheter att förfoga över egendom vid höjd beredskap och då ytterst krig. Det ska dock betonas att det skulle kunna gälla när dessa förutsättningar är uppfyllda. I fredstid skulle särskilt egendomsskyddet i högre grad kunna vara ett hinder för staten att förfoga över egendom, eftersom det skulle vara svårare att nå upp till kravet om angelägna allmänna intressen. Det har betydelse för gråzonsproblematiken. Förfogandelagen (1978:262) är en av flera s.k. fullmaktslagar. Av lagen följer att ett förfogande för statens eller annans räkning under vissa förutsättningar får ske. Med förfogande avses att förfoga över egendom på visst sätt och ålägga personer att göra vissa saker. Syftet ska vara att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkomliga behov av egendom eller tjänster, som icke utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt. Försvarsmakten har i en rapport anfört att förfogandelagstiftningen är det överlägset viktigaste instrumentet att tillgodose de behov som Försvarsmakten och det övriga totalförsvaret har av varor och tjänster vid höjd beredskap och krig, eftersom det innebär en möjlighet till tvång.33 Varor och tjänster som säkerställs genom avtal är – även med beredskapsklausuler – alltid beroende av att företaget har vilja och möjlighet att leverera. Sker inte så kan det leda till sanktioner som skadestånd, men sanktionerna leder inte till att varor eller tjänsterna levereras. På det sättet är avtalsbundna förpliktelser enligt Försvarsmakten generellt sämre för försörjningstryggheten än de mandat som förfogandelagstiftningen ger. Utredningen delar uppfattningen om att avtal förutsätter frivillighet, men vill framhålla att även tvångsmedel inte är en garant eftersom en förutsättning likväl är tillgång till varor eller tjänster. 33Försvarsmakten FM2017 18665:1 angående fortsatt arbete med försvarsförsörjningskoncept. 4.7.1Förutsättningar för att tillämpa lagen Om kommer i krig är förutsättningarna för förfogande automatiskt uppfyllda (1 §). Vidare får regeringen föreskriva att förfogande kan tillämpas under tre olika förutsättningar. Dessa är att är i krigsfara, det pågår krig utanför gränser eller om har varit i krig eller i krigsfara och om det till följd av dessa förhållanden föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på egendom av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen. Ett ytterligare alternativ är att det är nödvändigt med hänsyn till försvarsberedskapen att inkalla totalförsvarspliktiga till tjänstgöring.34 Lagstiftningen kan därmed inte användas för fredstida kriser. Av syftet med lagen följer att den bara får tillämpas om egendomen eller tjänsten inte kan tillgodoses på annat sätt utan olägenhet. Det innebär att utgångspunkten är att staten ska tillgodose behovet genom att ingå avtal. Försvarsmakten gör tolkningen att begreppet ”utan olägenhet” innebär att lagen får användas om egendomen eller tjänsten inte kan anskaffas på ett tillräckligt skyndsamt sätt och på villkor som i övrigt är rimliga för staten. Om det exempelvis endast skulle vara möjligt att få tag på en vara till ett pris långt över marknadsvärdet eller på villkor som i övrigt inte är rimliga bör Försvarsmakten använda sig av lagstiftningen om övriga förutsättningar är uppfyllda.35 Det lagen möjliggör är i första hand ett förfogande över egendom. Förfogandet kan ske antingen genom s.k. nyttjanderätt, dvs. att staten eller annan hyr/lånar egendom eller att äganderätten helt enkelt tas över. När det gäller fastighet är bara nyttjanderätt möjligt. Det är även möjligt att upphäva eller begränsa annans rätt till nyttjanderätt, servitut eller liknande rätt och att nyttjanderätt för staten eller annan skapas. Vidare är det möjligt att även på några olika sätt ålägga vissa fysiska eller juridiska personer att göra vissa saker. Det handlar om följande: 34Förfogandelagens 2 § och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 35Försvarsmakten FM2017 18665:1 angående fortsatt arbete med försvarsförsörjningskoncept. •Ålägga ägare eller innehavare av fastighet, gruva, byggnad, industrianläggning eller annan anläggning eller av transportmedel, arbetsmaskin eller liknande att utöva verksamhet för eller på annat sätt medverka till framställning av egendom för statens eller annans räkning, •Ålägga ägare eller innehavare av lageranläggning att förvara egendom, •Ålägga ägare eller innehavare av transportmedel att ombesörja transporter och •Ålägga viss person tillfällig uppgift för försvarsmakten som vägvisare, budbärare, arbetsmanskap eller sjukvårdspersonal. Förfogande får ske för staten eller annans räkning. Vad som i detta sammanhang avses med annan begränsas varken i lagtext eller i förarbetena. I ordet egendom innefattas inte bara fastighet utan även lösa saker och rättigheter av ekonomisk natur.36 Undantag gäller för radiosändare eller sändarutrustning om den stadigvarande utnyttjas för tillståndspliktiga ljudradio- eller tv-sänd- ningar enligt radio- och TV-lagen. Samma undantag gäller för anläggning för trådsändning som sådana sändningar vidaresänds i. Eftersom syftet med förfogandet ska vara totalförsvarets och folkförsörjningens ofrånkomliga behov handlar det om de ekonomiska behoven som exempelvis livsmedel, industriproduktion, energiförsörjning och transport. Utanför faller exempelvis egendom som böcker, konstverk och kulturhistoriska föremål.37 Förfogandet kan ske genom att exempelvis staten tar över äganderätten eller nyttjar annans egendom. I paragrafen nämns nyttjanderätt, servitut eller liknande rätt. Det borde innebära att även modernare former av nyttjanderätt som exempelvis leasing omfattas, eftersom leasing är en form av nyttjanderätt. Innebörden är att om exempelvis ett företag leasar ett fordon kan exempelvis staten vid krigsfara ta över leasingavtalet. Ålägganden innebär att det är möjligt att tvinga en företagsledare att exempelvis tillverka eller transportera andra produkter än denne normalt gör. Det får dock inte innebära att ägaren tvingas tillverka 1977/78:72 Om förfogandelag m.m. produkter som faller utanför fastighetens eller fabrikens naturliga och tekniska förutsättningar.38 Det är inte möjligt att förfoga över statens egendom enligt förfogandelagen. I propositionen diskuteras gränsdragningen för vad som kan anses vara statens egendom. Det anförs att staten inte med hjälp av lagen kan ta i anspråk egendom som tillhör statsverket. Däremot får förfogande ske av egendom som ägs av statliga företag såsom självständiga juridiska personer.39 En fråga är vad som gäller för egendom som finns utanför gränser och för fysiska personer utanför gränser. Generellt gäller som huvudregel att svensk lag gäller på svenskt territorium, det är en del av den s.k. suveränitetsprincipen. När det gäller fysiska personer betyder det att samtliga som vistas inom territoriet som huvudregel omfattas. Förfogandelagen gör i huvudsak ingen skillnad mellan svenska medborgare och utländska medborgare. I propositionen hänvisas dock till att det finns särbestämmelser för främmande stats beskickning, beskickningsmedlemmar, konsultat m.m. Det anförs att dessa bestämmelser ger ett tillräckligt skydd mot förfogande över egendom som tillhör främmande stater och utländska diplomater m.fl. och att det därför inte behövs en särskild bestämmelse i förfogandelagen. En slutsats man kan dra av propositionen är därmed att det finns särbestämmelser för beskickningar osv., men att i övrigt förfogandelagen gäller för utländska medborgare i på samma sätt som för svenska medborgare. När det gäller utländska bolag med egendom i bör slutsatsen vara samma som för fysiska personer. När det däremot gäller tillgångar utomlands som ägs av fysiska personer bosatta i eller juridiska personer med säte i kan annan utländsk lagstiftning gälla på det territoriet och vidare skulle verkställighetsproblem kunna uppstå. 1977/78:72 Om förfogandelag m.m. Enligt 7 § beslutar regeringen eller efter regeringens bemyndigande kommuner, landsting eller statliga myndigheter om förfogande. I avvaktan på ett förfogande över egendom kan ägare eller innehavare få ett dispositionsförbud (6 §). Beslut om förfogande eller dispositionsförbud som fattats av annan än regeringen kan överklagas till regeringen. Det finns det ett system för hur ett förfogande ska gå till. I lagen finns det inbyggda skyndsamhetskrav, exempelvis framgår att verkställighet ibland får ske utan att ägaren fått del av beslutet. Av förfogandelagen framgår också att ett förfogande ska förberedas i fredstid och förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov anger hur det ska ske, se nedan. Vid förfogande utgår ersättning. Den utgår enligt taxa eller bestäms av värderingsnämnder. För förlorad äganderätt utgår skälig ersättning för nödvändiga kostnader vid framställning eller återanskaffning. En måttstock för ersättning ska vara de kostnader som skulle uppstå i ett företag som nått en rimlig grad av rationalisering, dvs. utgifter för råvaror, anställda, avskrivningar, förvaltningskostnader och andra omkostnader, inklusive ersättning för företagarens egen arbetsinsats samt förräntning av eget kapital. Däremot ersätts inte handelsvinst eller indirekta skador.40 Sammantaget tycks det handla om s.k. full ersättning för förlusten, vilket också är ett grundlagskrav, jämför vad som anförts ovan under egendomsskydd. Det har framförts till utredningen att om vinsten inte ersätts handlar det inte om full ersättning. Här ska det dock invändas att man inom skadeståndsrätt talar om ersättning antingen för det positiva kontraktsintresset, som innefattar även en fingerad vinst eller det negativa kontraktsintresset, som inte gör det. Båda formerna av ersättning förekommer inom skadeståndsrätten, det handlar om olika beräkningsgrunder. Transportföretagen har vidare invänt att för ersättningen kan marknadsvärdet beroende på krig, krigsfara eller annan särskild situation vara väldigt lågt. Utredningen menar att den ersättning som utgår är full ersättning. Att marknadsvärdet påverkas av krig eller krigsfara är sannolikt, men 1977/78:72 Om förfogandelag m.m. det ska noteras att det inte behöver handla om en värdeförsämring, det kan också för viss attraktiv egendom handla om en värdeökning. Denna osäkerhet är olycklig för ägaren och kan få allvarliga ekonomiska konsekvenser för denne. är det självklart att krig eller krigsfara m.m. för får allvarliga konsekvenser för hela samhället. 4.7.4Jämförelse förfogandelagstiftning med motsvarande lagstiftning i I är Beredskapslag 2011/1552 motsvarighet till vår förfogandelag som den också är bredare och mer detaljerad. Den behandlar inte bara förfogande utan även om konkret fördelning av resurser. I grunden handlar det om att den svenska beredskapslagstiftningen består av olika fristående, men samverkande lagar, medan de olika bestämmelserna samlats i en lag i . Lagens syfte är att under undantagsförhållandena skydda befolkningen och trygga deras försörjning och landets näringsliv, upprätthålla rättsordningen, de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt att trygga rikets territoriella integritet och självständighet. Vid lagens tillkomst var ambitionsnivån att gå igenom relevanta områden och försöka förutse vilka behov det kan finnas för staten att agera inom varje område. Lagen handlar om statens tvångsmedel, som sen ska kompletteras med avtal. Den täcker inte alla områden och inte alla behov utan för vissa fall har avtalslösningar bedömts vara enda möjlighet. De områden som täcks av lagen är bl.a. tryggande av finans- och försäkringsverksamheten, energiförsörjningen, elektronisk data- och kommunikationssystem, posttjänster, transporter, arbetsplikt, militära försvarsberedskapen, befolkningsskydd och evakuering. 4.7.5Uttagning av egendom för totalförsvarets behov m.m. Av 63 § förfogandelagen följer att under fredstid ska förfogande förberedas enligt de grunder och av de myndigheter som regeringen bestämmer. Förfogandet ska förberedas i fred genom uttagning av egendom som kommer att behövas.41 Den egendom som kan uttas 41Förordningen (1992:391) om uttagning av egendom för totalförsvarets behov. är mark, byggnader, fartyg, luftfartyg, fordon, radioanläggningar och hundar. I 2 § anges att den myndighet för vilken ett förfogande förbereds kallas behovsmyndighet och att de centrala förvaltningsmyndigheterna är behovsmyndigheter. De myndigheter som ska utföra arbetet med att besluta om uttagning av egendom kallas uttagningsmyndighet. för mark, byggnader och radioanläggningar är , för fartyg, fordon och hundar är det Försvarsmakten och för luftfartyg är det Transportstyrelsen. Förordningen anger att det för Försvarsmaktens del är mobiliserings- och krigsunderhållningstjänstplaner som ska ligga till grund för uttagning. Förordningen anger i övrigt inte närmre hur myndigheterna ska arbeta med frågan. Enligt uppgift från Försvarsmakten pågår ett arbete med att skapa ett system för att organisera uttag av fordon. Från länsstyrelserna har anförts att arbetet har påbörjats med både juridisk och operativ inriktning. En arbetsgrupp om krisjuridik arbetar med att ta fram beslutsmallar och riktlinjer med koppling till regelverken om förfogande och uttagning. Vidare ser man bl.a. över frågan om vilka personalresurser som krävs av för att kunna hantera uppgifterna under höjd beredskap och då ytterst krig. Innebörden av att egendom kan förberedas för förfogande är att egendom bokas i fredstid, men att själva förfogandet sker först vid krig eller motsvarande. Som framgått handlar det bara om viss egendom som var och är kritisk vid mobilisering av Försvarsmakten. Det betyder att viss central egendom kan förberedas genom uttagning, men att annan viktig egendom som är viktig för totalförsvaret, exempelvis livsmedel faller utanför. Det innebär i sin tur att när det gäller exempelvis livsmedel kan förfogandet ske vid höjd beredskap/krig eller motsvarande, men det saknas bestämmelser om hur förfogandet ska förberedas i fredstid. Det ska också noteras att förfogandelagen även medger s.k. åläggande. Det betyder att staten kan besluta om produktionsomläggning för företag och kräva att ägare/innehavare av lageranläggningar förvarar egendom samt att ägare/innehavare av transportmedel ombesörjer transporter. Här saknas bestämmelser om att dessa ålägganden ska förberedas på ett visst sätt, men behovet om anpassning av verksamhet och personal tillgodoses genom annan befintlig lagstiftning, bl.a. förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti och förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster. 4.7.6Förfogandelagen gäller inte för fredstida kriser Av redogörelsen framgår att det genom den befintliga förfogandelagen finns möjligheter att förfoga över näringslivets egendom. Det är också möjligt att ålägga näringslivet att upprätthålla en tillverkning och i viss utsträckning styra verksamheten. En förutsättning är dock att det föreligger krig, krigsfara eller att de andra särskilda situationer som beskrivs ovan är uppfyllda. Det betyder att lagen inte är möjlig att tillämpa i ett tidigare skede vid en s.k. gråzonssituation. Vid lagens tillkomst 1978 var det ett medvetet val, av uttalandena i propositionen följer att den dåvarande uppfattningen var att så kallade fullmaktsbestämmelser ska ges ett så snävt tillämpningsområde som möjligt och inte kunna utnyttjas för fredstida kriser. I stället bygger systemet på att ett förfogande ska förberedas för i fredstid genom uttagsmyndigheter. Vidare finns när de särskilda förutsättningarna inte är uppfyllda möjlighet att förfoga över fastigheter för totalförsvaret genom expropriationslagen. Utredningens uppdrag för näringslivets roll i totalförsvaret är fokuserat till höjd beredskap eller krig. Slutsatsen är därför att gråzonsproblematiken inte är fokus för utredningens uppdrag. trädde en ny säkerhetsskyddslag (2018:585) och en ny säkerhetsskyddsförordning (2018:658) i kraft. Lagen gäller för verksamheter som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). Med säkerhetsskydd avses skydd av sådana verksamheter mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Enligt propositionen som låg till grund för den nya lagen har kraven på säkerhetsskydd förändrats genom utvecklingen i omvärlden och på informationsteknikområdet, ökningen av säkerhetskänslig verksamhet som bedrivs i enskild regi och en ökad internationell samverkan. För att stärka säkerhetsskyddet föreslog regeringen därför en ny säkerhetsskyddslag. I den nya lagen har det förtydligats att den gäller både i allmän och i enskild verksamhet.42 I propositionen diskuteras vad som är innebörden i begreppet säkerhet. Det anges att säkerhetsskydd traditionellt har uttryckts som olika åtgärder för att skydda totalförsvaret eller rikets säkerhet i övrigt. Vidare anförs att utgångspunkten för bedömningen även fortsättningsvis bör vara uppdelningen i yttre och inre säkerhet. För den yttre är en viktig del den nationella försvarsförmågan av territorium som Försvarsmakten har huvudansvaret för. Därutöver är verksamheter inom försvarsindustrin viktiga för det militära försvarets förmåga att utföra sitt uppdrag. Säkerhetsskyddet för inre säkerhet handlar till stor del om att skydda särskilt kritiska anläggningar, funktioner och informationssystem. Även så kallad samhällsviktig verksamhet kan bedömas röra säkerhet, dvs. verksamheter inom t.ex. sektorerna energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, elektroniska kommunikationer, vattenförsörjning, transporter och finansiella tjänster. Avgörande för om sådan verksamhet kan anses röra säkerhet bör vara om en antagonistisk handling (exempelvis spioneri, sabotage eller terroristbrott) skulle kunna medföra skadekonsekvenser på nationell nivå. I lagen görs en indelning av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i fyra olika säkerhetsskyddsklasser utifrån den skada som ett röjande kan medföra för säkerhet eller, vid internationella åtaganden om säkerhetsskydd, förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation. Indelningen ska göras enligt följande: kvalificerat hemlig vid en synnerligen allvarlig skada, hemlig vid en allvarlig skada, konfidentiell vid en inte obetydlig skada, eller begränsat hemlig vid endast ringa skada. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag. Lagen har betydelse vid upphandling Det huvudsakliga syftet med ett säkerhetsskyddsavtal är att reglera de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs för den säkerhetskänsliga verksamhet som omfattas av ett kontrakt om varor, tjänster eller byggentreprenader. Avtalet utgör en grund för att besluta om vilka anställningar och annat deltagande hos leverantören som ska placeras i säkerhetsklass. Innebörden av säkerhetsskyddslagen i denna del är att även om det krävs konkurrensutsatt upphandling av varor eller tjänster för höjd beredskap och då ytterst krig så ger lagen en möjlighet att skydda uppgifter av betydelse för säkerhet och säkerhetskänslig verksamhet i övrigt. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att komplettera de förslag som lämnats i betänkandet En ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) i vissa frågor. Lagen har därefter fått en översyn.