sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (delegationen) har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. En central del av delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i ersättningssystem där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella. Delegationen ska också göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och redovisa orsakerna till dessa. 1.2Syftet med denna rapport För att svara upp mot direktivet att bedöma den totala omfattningen av fel behöver en väsentlig del av utbetalningarna från välfärdssystemen analyseras. Delegationens arbete har haft ett stort fokus på ersättningsystem där risken för felaktiga utbetalningar är särskilt stor eller där samhällets utgifter är omfattande. I rapporten i välfärdssystemen, del 1 redovisar vi uppskattningar av och orsakerna till felaktiga utbetalningar från totalt 13 olika ersättningssystem, varav sju bedömdes vara särskilt riskfyllda. De samlade utgifterna för dessa ersättningssystem uppgick till nästan utgifter. Sammantaget täcker dessa 13 system ungefär två tredjedelar av utgifterna för de välfärdssystem som faller inom delegationens uppdrag om ålderspensionssystemet Uppskattningarna som redovisades i föregående rapport behöver därför kompletteras med analyser av fler ersättningssystem, särskilt av sådana där utgifterna är väsentliga. Syftet med denna rapport är att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. För att kunna göra det har vi i denna rapport analyserat ytterligare fyra ersättningssystem där utgifterna är omfattande.2 Vi redogör också för en omfattningsstudie av förmånen Ersättning vid höga sjuklönekostnader3 som genomfört inom ramen för ett regeringsuppdrag. Eftersom det inte varit möjligt att särskilt studera alla ersättningssystem gör vi ett schablonmässigt antagande om de felaktiga utbetalningarna från ett antal i huvudsak mindre ersättningssystem. Vi redovisar också en studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av bristande samordning, vilken bygger vidare på en registerbaserad studie som vi redovisade i föregående rapport. I rapporten i välfärdssystemen, del 1 uppskattade vi felaktiga utbetalningar som leder till både för mycket och för lite ersättning. I denna rapport redovisar vi i huvudsak felaktiga utbetalningar som betalats ut för mycket. Där det har varit möjligt att studera för lite utbetald ersättning redovisar vi dock även det. Vi avstår dock från att sammanställa det eftersom det inte ger en tillräckligt komplett bild. Vissa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, så kallade systemöverskridande uppgifter. Kansliet har genomfört särskilda studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa av dessa systemöverskridande uppgifterna, till exempel felaktiga uppgifter i folkbokföringen samt i den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). Genom denna vertikala och horisontella ansats uppnås en bättre uppfattning om vilka ersättningssystem som är mest riskfyllda och vilka systemöverskridande uppgifter som genererar mest felaktiga utbetalningar. Denna kunskap är nödvändig för att kunna fatta välgrundade beslut om inom vilka områden som åtgärder bör vidtas. 2 Ålderspension, barnbidrag, assistansersättning samt ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning). 3 Ersättningen syftar till att kompensera främst mindre arbetsgivare för deras sjuklönekostnader, se vidare prop. 2014/15:1 s. 403. Slutligen redogör vi också för behovet av fortsatta studier och lyfter fram några områden där detta behov är särskilt stort. 1.3Läckaget i välfärdssystemen, del 1 I rapporten i välfärdssystemen, del 1, redovisar vi resultaten från nio omfattningsstudier som genomförts med i huvudsak empiriska metoder. Studierna genomfördes av Arbetsförmedlingen, (), , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), och på uppdrag av delegationen. Metoderna för att uppskatta felen anpassades i syfte att i så stor utsträckning som möjligt empiriskt kunna mäta felen och dess orsaker. Genom denna ansats minimeras det mörkertal som inte går att mäta men som ändå måste uppskattas. Resultaten i dessa studier är robusta och konfidensintervallen generellt små. Möjligheten att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varier mellan systemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar eftersom felen är svåra att upptäcka med gängse kontrollmetoder eller kvantifiera med statistiska metoder. För att kunna bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar måste dock detta mörkertal uppskattas. Det har varit svårt att få myndigheterna att göra mörkertalsskattningar inom ramen för de empiriska studierna. För att täcka in samtliga felkällor, även de som är svåra att mäta empiriskt, har kansliet bedömt dessa med hjälp av olika kvalitativa och kvantitativa underlag. De felaktiga utbetalningarna (för mycket ersättning) från dessa nio välfärdssystem uppskattas till mellan 3,8–6,med en punktskattning på utgifter. I rapporten bedömdes även omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar från fyra utgiftsmässigt stora ersättningssystem med hjälp av metoden Expert Elicitation. De felaktiga utbetalningarna från dessa fyra välfärdssystem bedömdes uppgår till mellan 1,4–8,, med en punktskattning på utgifter. Osäkerheten i dessa uppskattningar är större än i de empiriska studierna. Slutligen uppskattades även de felaktiga utbetalningar som uppstår till följd av kolliderande ersättningar, dvs. situationer där ersättning från två olika ersättningar felaktigt betalats ut . Felaktiga utbetalningar på grund av kolliderande ersättningar uppskattades endast till . Sammantaget bedömdes de felaktiga utbetalningarna från de 13 studerade systemen och från kolliderade ersättningar uppgå till mellan 5,3–15,, med en punktskattning på utgifter. 1.4Uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna behöver inkludera mörkertalet I våra omfattningsstudier har vi försökt att ta hänsyn till alla väsentliga risker och felkällor. Men det ligger i sakens natur att vissa felkällor är svårare än andra att uppskatta omfattningen av. Beslut och prioriteringar på området behöver därför baseras på mer eller mindre välgrundade bedömningar, vilket inte är unikt för detta område. För att en uppskattning av de felaktiga utbetalningarna ska bli så användbar som möjligt behöver den även innefatta mörkertalet på området, dvs. sådana felaktiga utbetalningar som är svåra att mäta empiriskt, men som det ändå finns anledning att tro existerar. En redovisning av de felaktiga utbetalningarna som enbart utgår från kontrollerbara risker och felkällor är inte användbar på samma sätt. De uppskattade felen i olika välfärdssystem blir inte jämförbara eftersom felnivån i huvudsak styrs av vilka felkällor en myndighet anser sig kunna kontrollera. Uppskattningar som exkluderar bedömningar av mörkertalet har även en begränsad användning som beslutsunderlag för prioriteringar. I vårt uppdrag ingår att pröva vilka metoder som bäst lämpar sig för att minimera problemet med mörkertal. En viktig skillnad i delegationens uppskattning jämfört med tidigare bedömningar är att vi har baserat uppskattningarna på så mycket empiriskt underlag som möjligt, givet de begränsningar och resurser som vi har haft. Det som inte varit möjligt att uppskatta empiriskt har uppskattats med hjälp av olika bedömningar. Bedömningen av mörkertalet blir alltid osäkrare än uppskattningar som kan baseras på empiriskt underlag. Vi redovisar osäkerheten i form av osäkerhetsintervall och osäkerhetens karaktär i samband med att vi presenterar de olika resultaten. Inledningsvis redogör vi i denna rapport för uppskattningar av felaktiga utbetalningar från fyra enskilda ersättningssystem, ålderspension, assistansersättning, ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program samt barnbidrag. Vi redogör även för felaktigt utbetalda ersättningar för höga sjuklönekostnader och för det schablonantagande som vi har använt för de system som vi inte har kunnat studera separat. Vi redovisar även felaktiga utbetalningar som en följd av kolliderande ersättningar och bristande samordning av ersättningar. Därefter redogör vi för felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter. De uppgifter som vi har studerat är sjukpenninggrundande inkomst (SGI), felaktig folkbokföring, identitet och samordningsnummer samt svartarbete. Slutligen gör vi en samlad bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, identifierar behov av fortsatta studier och drar slutsatser. 2Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem Delegationen har till uppgift att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. För att kunna uppskatta omfattningen av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen har kansliet studerat omfattningen av de felaktiga utbetalningarna i en mängd enskilda ersättningssystem. I föregående omfattningsrapport presenterade vi resultatet av uppskattningar från 13 ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt eller med hjälp av Expert Elicitation. Resultaten av dessa uppskattningar återger vi kortfattat nedan. Kansliet har också uppskattat felen i ytterligare fyra ersättningssystem där utgifterna är stora eller där risken för felaktiga utbetalningar är väsentlig. Dessa analyser redovisas i avsnitt 2.3–2.6. I avsnitt 2.7 redovisar vi en omfattningsstudie av förmånen Ersättning vid höga sjuklönekostnader som genomfört inom ramen för ett regeringsuppdrag. Övriga välfärdssystem som täcks av delegationens uppdrag har kansliet uppskattat med hjälp av schablonmässiga antaganden, vilket redovisas i avsnitt 2.8. Kapitlet avslutas med en beskrivning av studier som uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av kolliderande ersättningar och bristande samordning. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem 2.1Felaktiga utbetalningar från 13 ersättningssystem I rapporten i välfärdssystemen, del 1, redovisade vi resultaten av i huvudsak empiriska omfattningsstudier av nio ersättningssystem och expertbedömningar av ytterligare fyra ersättningssystem. För att få en så heltäckande uppskattning av felens omfattning som möjligt har de empiriska studierna av enskilda ersättningssystem kompletterats med tilläggsbedömningar av de risker som inte studerats. Dessa kompletterande bedömningar har genomförts av kansliet. I rapporten omgärdas punktskattningarna av de empiriskt studerade felen med konfidensintervall. Kansliets egna bedömningar gjordes i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Någon sammanslagning av konfidensintervallen och de olika scenarierna gjordes aldrig. 8.8för en mer ingående redovisning av hur dessa osäkerheter har hanterats när vi uppskattar de totala felaktiga utbetalningarna. 2.1.1Nio ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt I det följande har de felaktiga utbetalningarna som uppskattats empiriskt och de som bedömts av kansliet slagits samman. Den lägsta gränsen i konfidensintervallet har adderats med det scenario som bedömts vara ett försiktigt antagande. Punktskattningen från de empiriska studierna har slagits samman med det mest troliga antagandet (scenariot) som gjort av risker som inte studerats empiriskt. På motsvarande sätt har den övre gränsen i konfidensintervallet slagits ihop med det extensiva antagandet (scenariot). I tabell 2.1 presenteras resultaten av denna sammanslagning. I tabellen har utgifterna använts på samtliga ersättningssystem varför vissa siffror inte överensstämmer med vissa siffror i rapporten i välfärdssystemen, del 1. Vi har alltså använt andelarna felaktiga utbetalningar för att extrapolera felens omfattning när studierna har avsett andra år än 2018. Rapport 6Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem I huvudsak empiriska studier (% av utgifterna) (3,) (5,) (2,) (5,) (6,) (4,) (4,) (6,) (3,) (6,) (9,) (4,) (9,) 676 (13,) (7,) Studiemedel för studier i (3,) (5,) (1,) 1 534 (20,) 2 123 (28,) 1 176 (15,) (2,) (2,) (2,) (5,) (6,) (4,) 5 137 (5,) 6 789 (7,) 3 815 (4,) De felaktiga utbetalningarna i dessa nio ersättningssystem uppskattas till 4,2–7,, eller 3,8–6,, med en punktskattning på . 2.1.2Fyra ersättningssystem som uppskattats med Expert Elicitation Som komplement till de empiriskt grundade omfattningsstudierna genomfördes expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. De ersättningssystem som expertbedömts inom ramen för delegationens arbete är sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i samt ekonomiskt bistånd. Resultatet av dessa expertbedömningar är mer osäkra än de i huvudsak empiriska omfattningsstudierna vilket också framgår av de förhållandevis stora osäkerhetsintervallen. Experterna bedömde omfattningen av de felaktiga utbetalningarna avseende 2017 eftersom det var året för de senast tillgängliga helårsuppgifterna när arbetet med seminarierna påbörjades. I tabell 2.2 nedan har utgifterna använts på samtliga ersättningssystem förutom för ekonomiskt bistånd Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem eftersom dessa uppgifter blir klara först . Andelarna från expertbedömningarna (punktskattningen och osäkerhetsintervallet) har också extrapolerats till utgifterna . (% av utgifterna) (3,) (7,) (1,) (4,) 3 336 (10,) (0,) (3,) (5,) (2,) (5,) (7,) (3,) 4 004 (3,) 8 123 (7,) 1 376 (1,) Experterna har bedömt att de felaktiga utbetalningarna i dessa fyra ersättningssystem uppgår till 1,3–7,, eller 1,4–8,, med en punktskattning på . Bedömningen av ålderspensionssystemet baseras på de uppskattningar och antaganden om andelen felutbetalningar som gjordes i ESV:s redovisning av samverkansuppdraget 2011. Detta är den senast genomförda omfattningsbedömningen. Kansliet har i dialog med undersökt om systemet förändrats på ett sätt som innebär att de tidigare uppskattningarna är giltiga. Slutsatserna av samtalen är att systemet i huvudsak är intakt och att riskerna för felaktiga utbetalningar inte ändrats nämnvärt. Det har därför varit rimligt att använda den senaste uppskattningen och extrapolera den till de aktuella utgifterna för systemet. Det är viktigt att ha i åtanke att uppskattningarna innehåller osäkerhet som i huvudsak är hänförliga till de osäkerheter som är associerad med Expert Elicitation. har i ett dokument sammanfattat erfarenheterna från samverkansuppdraget där följande framgår. Erfarenheterna av den genomförda studien är att metoden för att skatta felutbetalningar måste anses som mycket osäker. Den kan leda till grova över- eller underskattningar och det kan finnas fel som inte alls har Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem kommit med i analysen. För förmåner som betalas ut är det inte alls säkert att ett fel var lika vanligt förr som , det kanske var mer eller mindre vanligt.4 I sammanhanget kan nämnas att uppskattningen av felaktiga utbetalningar från ålderspensionssystemet inte inkluderar de problem som uppmärksammats på fondtorget för premiepensioner. Det handlar bl.a. om misstankar om olika former av oegentligheter, bedrägeri och förskingring. Denna form av felaktigheter är av ett annat slag och faller utanför delegationens uppdrag. Baserat på bedömningen om andelen felaktiga utbetalningar som togs fram inom ramen för ESV:s samverkansuppdrag (2011) motsvarar det 20–utgifter. Punktskattningen, dvs. experternas genomsnittliga bedömning var , vilket motsvarar utgifter. 2.3.1Assistansersättningen är ett riskfyllt system Att det inom assistansersättningen finns stora risker med felaktiga utbetalningar och bedrägerier är känt och väldokumenterat i olika rapporter och utredningar. Även i den komparativa riskvärdering som föregick omfattningsstudierna bedömdes assistansersättningen vara ett system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar.5 möjlighet att kontrollera om utförd assistans motsvarar de timmar som betalat för är begränsad. Brukaren och assistenterna ska intyga att tidredovisning och räkning är sanningsenlig. framhåller att ”i det stora flertalet fall när de inblandade aktörerna är seriösa så är sannolikt denna uppföljning till fyllest.”6 Vid brottsliga upplägg och där de inblandade aktörerna av olika anledningar är olämpliga 4 (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. 5Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1). 6Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen s. 10. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem utnyttjas bristen på insyn för att dölja de faktiska förhållandena. Intygandet tappar då sin funktion eftersom regelverket inte möjliggör kontroller av att personlig assistans utförs i enlighet med beslutet.7 Enligt ger tillgängliga kontrollverktyg mycket begränsade möjligheter att med tillfredställande systematik avgöra vilka tidredovisningar och räkningar som är sanningsenliga och vilka som inte är det.8 2.3.2Tidigare uppskattningar av felaktiga utbetalningar från assistansersättning De felaktiga utbetalningarna från assistansersättningen har vid tre olika tillfällen uppskattats, alla gånger på uppdrag av regeringen. Uppskattningar har gjorts av FUT-delegationen, och som samtliga använt Expert Elicitation som metod.9 Efter ESV:s bedömning har ytterligare två uppskattningar av felaktiga utbetalningar från assistansersättning genomförts. Båda dessa har dock tagit sin utgångspunkt i ovanstående bedömningar av felens omfattning. I det följande ges en kort beskrivning av de senaste två uppskattningarna Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6) Utredningen om assistansersättningens kostnader bedömde i sitt betänkande Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6) omfattningen av alla typer av felaktiga utbetalningar, inte bara sådana som orsakas av avsiktliga fel (bidragsbrott). Utredningen genomförde inga egna kvantifieringar utan valde att utgå från FUT-delegationens och ESV:s uppskattningar som gjordes 7SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning, s. 312. 8Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen s. 9–10. 9Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007) Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen Rapport 7, (2010) Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen. Svar på regeringsuppdrag samt (2011:11): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. Rapport 6Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem med hjälp av Expert Elicitation.10 Utredningen bedömde att metoden är användbar vid uppskattning av fuskets omfattning vid jämförelse med andra tänkbara metoder.11 Utifrån FUT- delegationens och ESV:s uppskattade nivåer gjordes en samlad bedömning baserad på vad utredningen i övrigt visat. Inom ramen för ESV:s samverkansuppdrag bedömdes att av utbetalningarna var felaktiga. Av dessa bedömdes vara avsiktliga fel (brott), vara oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheten. FUT-delegationen bedömde att av utbetalningarna var fel från sökande, oavsiktliga fel från myndigheten. bör var en giltig nivå. Däremot ansåg man att ett intervall på 9–skulle vara rimligare än de breda intervall som FUT- delegationen och ESV presenterade.12 Utredningens samlade underlag motiverade att det lägre intervallet justerades upp. Det övre intervallvärdet i de tidigare uppskattningarna innehöll sådant som utredningen bedömde vara överutnyttjande snarare än fusk och felaktiga utbetalningar. Därmed blev det motiverat att även justera ner det övre intervallet. Personlig assistans - Analys av en kvasimarknad och dess brottslighet13 fick en särskild utredare i uppdrag att bland annat analysera skillnaden mellan uppskattad brottslighet respektive misstänkta brott som identifieras av och brott som leder till lagföring. Utredaren överlämnade en promemoria till regeringen . I promemorian bedömdes att brottsligheten sannolikt uppgick till av utbetalningarna. Även här utgick man 10Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen (Rapport 7) samt (2011:11): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. 11SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning, s. 320. 12FUT-delegationens osäkerhetsintervall uppgick till 6–medan den i Samverkansuppdraget uppgick till 1,8–27,. 13Socialdepartementet (2018): Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess brottslighet. S2018/00301/FST. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem från den senaste uppskattningen, vilket var ESV:s bedömning av de avsiktliga felen. Brottslighetens omfattning bedömdes dock ha minskat efter 2011 då IVO:s tillståndsprövning och kontrollverksamhet infördes. Tillståndsprövningen stramades upp 2013 och har skruvats upp ytterligare. Vidare framhålls i promemorian att de ekonomiska villkoren blivit snävare genom lägre schablonbeloppsuppräkningar och att det därför är mindre sannolikt att brottsligheten skulle vara lika hög 2018 som . I en debattartikel i anslutning till promemorians överlämnande bedömer utredaren att fusket uppgår till 2–av de totala utbetalningarna.14 I promemorian framhåller man också att styrning 2011–2014 präglades av ett starkt fokus på kund och kundnöjdhet. Man framhåller att blivit medveten om konsekvenserna av detta och att myndigheten i en rapport har bedömt att kundfokuset varit negativt ur ett kontrollperspektiv. 2.3.3Försäkringskassan anser att det saknas förutsättningar att uppskatta de felaktiga utbetalningarna har i dialogen med kansliet framfört att felaktiga utbetalningar inom assistansersättning av två skäl inte går att uppskatta med hjälp av empiriska metoder. För det första saknas möjlighet att kontrollera om det beviljade behovet motsvarar det faktiska behovet och i så fall i vilken utsträckning. För det andra saknas det uppgifter som kan verifiera om den redovisade tiden för utförd assistans motsvarar den assistans som faktiskt utförts.15 anser inte heller att metoden Expert Elicitation, som har använts, är meningsfull att använda. Enligt ger metoden inte en tillräckligt tillförlitlig uppskattning eftersom det saknas sätt att avgöra riktigheten i den uppskattning som görs av experterna.16 14Svensson, S. (2018): kan kostnaden för personlig assistans dubblas. (2019): Felaktiga utbetalningar av assistansersättning PM 2019:3, s. 3 och 14. (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen PM 2019:6. s. 14. Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem Kansliet delar inte den uppfattningen och anser att det hade varit värdefullt att kunna basera uppskattningen på en aktuell bedömning. 2.3.4Tillvägagångsättet för kansliets bedömning Delegationens uppdrag är att genomföra uppskattningar av felaktiga utbetalningar, särskilt i system där risken för felaktiga utbetalningar är stor, vilket är fallet när det gäller assistansersättningen.17 Utgifterna från ersättningssystemet är dessutom betydande. Uppskattningar som i så stor utsträckning som möjligt bygger på empiriskt underlag är att föredra.