sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Enligt FUB är det pedagogiskt mycket viktigt för många av FUB:s med- lemmar att få en ekonomisk ersättning som är kopplad till närvaro och deltagande i den dagliga verksamheten. Det är också viktigt att ersättningen överstiger de kostnader personen får för resor och lunch på jobbet och att ingen ska behöva uppleva att de betalar för att arbeta. Klippan (en del av FUB) anser att det borde stå i lagen att alla som deltar i daglig verksamhet har rätt till habiliteringsersättning och att det borde kallas för dagersättning. Den borde vara densamma i hela landet och högre än , per dag.50 Bedömning: Habiliteringsersättning har troligen ingen avgöran- de betydelse för att motivera till deltagande i daglig verksamhet men bidrar till att täcka vissa kostnader för att delta, vilket i sig uppmuntrar till att använda insatsen. Habiliteringsersättning tillämpas inte likformigt över landet, men finns i 9 av 10 kommuner. Tendensen är att allt fler kommuner tillämpar en allt högre habiliteringsersättning, av allt att döma till följd av det statsbidrag som infördes , men det är för tidigt att uttala sig om statsbidragets långsiktiga effekter. En utvärde- ring bör därför ske av vilka effekter statsbidraget haft när det finns förutsättningar att se om det fått genomslag på hur kom- munerna använder habiliteringsersättning inom daglig verksamhet. Det saknas tydligt uttalat lagstöd för utbetalning av habiliterings- ersättning vilket är önskvärt när kommuner betalar ersättning till enskilda. Förslag: Det ska framgå av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att kommuner i syfte att uppmuntra till närvaro, 50www.fub.se/klippan/asikter/daglig-verksamhet. utan föregående individuell behovsprövning, får utbetala habili- teringsersättning till den som deltar i daglig verksamhet enligt LSS. Daglig verksamhet är en insats som kan ge sysselsättning och vardagligt sammanhang Det nationella målet för funktionshinderpolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delak- tighet i samhället för personer med funktionsnedsättning i ett sam- hälle med mångfald som grund. Att möjligheter till arbete och annan sysselsättning tillgodoses är av stor vikt för att nå detta mål. Flera svarande kommuner i utredningens enkätundersökning framhöll att daglig verksamhet är en effektiv förebyggande insats som kan leda till att dyrare samhällsinsatser kan undvikas . Enligt forskningsöversikt visar flera stu- dier på arbetet som en central och viktig del av livet för de som är sysselsatta inom daglig verksamhet.51Att ha ett arbete att gå till ger en plan och förutsägbarhet i tillvaron som det ger en varia- tion i vardagen. Det skapar meningsfullhet och känsla av värde som människa och skänker tillfredsställelse att bemästra sina arbetsupp- gifter och arbetssituationen. En studie visade på en påfallande, näs- tan avgörande inverkan på vardagsliv och vardagsmönster, inte bara under arbetstid utan även för välbefinnandet . Utmär- kande var arbetets sociala betydelse. Vi anser att det finns goda skäl att uppmuntra till regelbundet deltagande i daglig verksamhet då sysselsättning och ett vardagligt sammanhang har stor betydelse för människors välbefinnande. En dagersättning kan vara ett sätt att göra det attraktivt att delta. Det finns inte något som tyder på att bristande närvaro är ett problem när det gäller målgruppen för daglig verksamhet. Inte heller finns det entydigt stöd för att habiliteringsersättning har en sådan motiverande effekt som antagits i förarbetena. Effekten är indivi- duell och sambandet troligtvis svagt. Det avgörande för att man ska vilja komma är verksamhetens innehåll och det sociala samman- 51Socialstyrelsen (2011). Bostad med särskild service och daglig verksamhet. Ett annat skäl för kommunerna att använda habiliterings- ersättning kan vara att deltagarna på så sätt kan få täckning för sina omkostnader, vilket rimligen uppmuntrar till närvaro. Det finns brister i likvärdighet och likformighet men statsbidraget kan bidra till att minska dessa Likvärdighetsprincipen innebär att en offentlig tjänst ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förut- sättningar eller bostadsort.52 Det behöver inte innebära att tjänsterna måste vara identiska. Verksamheten behöver inte vara lika utformad. Det handlar om vilka resultat som verksamheten ger. Det finns skill- nader som kan vara godtagbara och t.o.m. uppmuntras, därför att de speglar medborgares olika uppfattningar om hur verksamheter ska utformas eller variationer i individuella behov. kan det också kan finnas skäl för att undvika alltför stora skillnader. Många har en förväntan om att kommuner och landsting ska erbjuda samma välfärd i hela landet och anser att skillnaderna inte får vara för stora. är otillfredsställande nivåer ett större problem än stora skill- nader.53 Det finns således ett naturligt spänningsförhållande mellan den kommunala självstyrelsen och önskemål om nationell likvärdighet. finns inga lagregler om habiliteringsersättning, som flertalet kommuner betalar ut sådan i någon form. Det varierar dock från kommun till kommun vad som gäller. I ett 20-tal kommuner får man ingen ersättning alls och för övriga varierar er- sättningen mellan – såvitt framkommer av utredningens enkätunder- sökning – och per dag men det finns också uppgifter om högre ersättning.54 Utredningens uppdrag är att vid behov lämna lagstiftningsförslag i syfte att säkerställa en likformig utformning av habiliterings- ersättning i kommunerna. Detta kan tolkas som ett högre ställt krav på likhet över landet än vad som följer av likvärdighetsprincipen. Med hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen är det intressant att undersöka vilka effekter för likformigheten som det nya statsbidraget för habiliteringsersättning har haft och kan antas 52Jfr definition i SOU 2007:10. 53Se t.ex. Kommuner och Landsting (2014). Hur olika får det bli? Slutrapport från Programberedningen. Om statsbidraget kan antas ge tillräckliga resultat , kan detta med hänsyn till den kommunala självstyrelsen utgöra ett skäl till att avvakta med lagstiftning. försökte i ett reportage kartlägga om fler kommuner hade infört habiliteringsersättning som ett resul- tat av statsbidraget. 55 Av de 30 kommuner som inte betalade någon habiliteringsersättning, var det 22 kommuner som svarade på frågor. Elva av dessa kommuner redan infört habiliteringsersättning eller sökt pengarna och skulle införa det i år.56 Vissa kommuner önskade sig dock garantier för att statsbidraget skulle fortsätta innan man var beredd att införa habiliteringsersättning. Enligt utredningens mening är det för tidigt att uttala sig om statsbidragets långsiktiga effekter. Någon utvärdering föreligger av naturliga skäl inte. Utredningens bild är att statsbidraget haft en positiv effekt, genom att flera kommuner som inte tidigare hade habiliteringsersättning numera har infört detta och flera kommuner har också höjt nivån på ersättningen. Det är emellertid tveksamt om man kan tala om likformighet över landet med hänsyn till de stora skillnaderna i ersättningsnivå. Många höjningar förefaller också vara tillfälliga då kommunen inte litar på att statsbidraget kommer att fortsätta att utgå och av samma skäl förefaller vissa kommuner ha avstått från att söka bidraget. Enligt Statskontoret är många mindre kommuner generellt försiktiga med att finansiera löpande verksam- het med statsbidrag som inte bedöms som en varaktig finansierings- källa. 57 Detta gör att statsbidrag i stället kan komma att öka skillna- derna i kvalitet mellan exempelvis mindre och större kommuner. Vi anser att det behövs bättre förutsättningar för likvärdighet över landet, och för att bedöma behovet av reglering för att nå likformig- het bör en utvärdering göras av vilka effekter statsbidraget haft. En sådan bör dock inte genomföras förrän statsbidraget har hunnit få genomslag på hur kommunerna använder habiliteringsersättning inom daglig verksamhet. 55www.svt.se/nyheter/inrikes/allt-fler-far-habiliteringsersattning. 56Vadstena, , , , , , , , . och , enligt SVT:s uppgifter, 57Statskontoret (2016). Statens styrning av kommunerna, s. 10 f. Det bör finnas ett uttalat lagstöd för utbetalning av habiliteringsersättning Kommuner och Landsting (SKL) har ifrågasatt om det inte finns ett behov av att lagreglera habiliteringsersättningen som har ett stort symbolvärde för användarna som det saknas lagstöd för utbetalningarna. I LSS saknas bestämmelser som gör det möjligt för kommunen att utge ekonomiskt stöd till kostnader som inte avser personlig assistans.58 Ekonomisk ersättning för utlägg kan dock prövas enligt 4 kap. 2 § socialtjänstlagen som ger kommunen möjlighet kan betala ut ekonomisk hjälp till en enskild utan att det finns någon rätt till bistånd. Det förutsätter dock att det finns ett behov hos den enskilde som behöver tillgodoses och det var därför inte möjligt att ge alla över en viss ålder stöd och hjälp utan behovsprövning, vilket var bak- grunden till lagen (2006:492) om befogenhet att till- handahålla servicetjänster åt äldre.59 Kommuner och landsting ska behandla sina medlemmar lika vilket i princip inte ger utrymme för direkt inkomstomfördelande verksamhet.60 Sådan verksamhet, såsom kommunala bidrag, ingår inte i en kommuns allmänna kompetens.61 Men kommunerna har sedan genom olika speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen, sådana uppgifter.62 Enligt vad utredningen erfarit går utbetalning av habiliterings- ersättning i regel till på så sätt att närvarolistor lämnas till kommu- nens ekonomiavdelning, som sammanställer ett betalningsunderlag varefter ersättning betalas ut. Grunden för utbetalningarna återfinns då i ett beslut av kommunfullmäktige. Habiliteringsersättning kan ses som bistånd för sådana omkostnader som följer av att delta i den dagliga verksamheten, vilket kan utbetalas med stöd av reglerna i socialtjänstlagen. Det finns inte något tydligt uttalat lagstöd för utbetalning av habiliteringsersättning till dem som deltar i daglig verksamhet. Vi anser att det för att skapa tydlighet kring en sådan ersättning, som kommunerna kan få statsbidrag för, bör finnas ett uttryckligt stöd i 58HFD 2011 ref. 8. 2005/06:115, s. 142. 60RÅ 1933 I 129. 61RÅ 1991 ref. 61. 62Lundin m.fl. Kommunallagen – en kommentar (. 2018, Zeteo) kommentaren till 2 kap. 3 §. lag för kommunernas användning av en sådan stimulans för delta- gande i daglig verksamhet. Ett lagstöd för habiliteringsersättning kan utformas på olika sätt Det finns olika modeller för att ge kommunerna ett uttalat stöd i lag för utbetalning av habiliteringsersättning, antingen kan ersättningen få formen av en rättighet för den enskilde, då kommunen måste betala ut viss ersättning, eller också får de kommuner som vill, en i lag uttalad möjlighet att betala sådan ersättning. En rättighetslag- stiftning med angivande av ett minimibelopp som kommunen måste betala ut innebär ett stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen medan en uttalad möjlighet att betala ersättning innebär att en kom- mun kan välja även andra vägar för att uppmuntra till deltagande i daglig verksamhet. En rättighetslag ställer krav på att förmånen är preciserad i lag, vad den omfattar och vad som krävs för att ha rätt till den, och utkräv- bar, vilket i regel betyder att man ska ha möjlighet att överklaga. Med en sådan utformning av habiliteringsersättningen påminner den mer om en socialförsäkringsförmån än om ett kommunalt ansvar för stöd till personer med funktionsnedsättning. Vi ser dock inte någon för- del med en lösning där ansvarar för ersättningen, den är avsedd att stimulera till deltagande i verksamhet och det bör därför vara kommunen som svarar för ersättningen. En rätt till ersättning, och motsvarande skyldighet för kommunen att betala sådan, skulle kunna ingå i LSS eller införas i en särskild lag om habiliteringsersättning. En befogenhet för kommuner att betala ut habiliteringsersättning kan framgå i socialtjänstlagen, t.ex. i femte kapitlet som handlar om kommunens ansvar för särskilda grupper, eller i LSS som en del av kommunernas ansvar enligt lagen. Det är också möjligt att genom en regel i befogenhetslagen tydliggöra kommunens möjligheter att betala habiliteringsersättning till dem som deltar i daglig verksamhet enligt LSS. Det ska framgå av befogenhetslagen att kommunerna kan betala habiliteringsersättning till deltagarna i daglig verksamhet En lag som ger kommunen befogenhet att betala habiliteringsersätt- ning till dem som deltar i daglig verksamhet kan uppfattas som otill- räcklig i syfte att åstadkomma likformighet, eftersom den inte ger kommunerna en skyldighet att införa habiliteringsersättning, än mindre reglerar vilken nivå som ska gälla. En reglering i lag av vilket belopp kommunen ska vara skyldig att betala till enskilda deltagare i daglig verksamhet omöjliggör flexibi- litet och lokala anpassningar, t.ex. beroende på verksamhetens art. Det finns också en risk för att en lägstanivå i praktiken blir norme- rande, så att ingen kommun lägger sig högre.63 Eftersom nivån av olika skäl skulle behöva sättas förhållandevis lågt, riskerar tusentals deltagare i daglig verksamhet att få en sämre ersättning än . En sådan reglering inkräktar också tydligt på den kommunala själv- styrelsen. Vi anser att det för att undvika en låsning av habiliteringsersätt- ningen till ett lågt belopp, och för att kommunerna ska kunna an- passa sin användning av habiliteringsersättning till de lokala för- hållandena, inte bör införas regler om att kommunen ska betala ett preciserat belopp. Den befogenhet som kommunen har att betala habiliteringsersättning till deltagarna i daglig verksamhet bör framgå i befogenhetslagen då den inte har någon naturlig koppling till socialtjänstlagen och då LSS i första hand behandlar enskildas rätt till vissa angivna insatser. Förslaget innebär att kommunerna kom- mer att kunna välja om man vill införa habiliteringsersättning, och vilket belopp som i så fall ska gälla. Det kan ifrågasättas om en sådan regel kan åstadkomma lik- formighet. är betalar dock 9 av 10 kommuner ut habili- teringsersättning och statsbidraget, som infördes , förefaller redan ha påverkat flera kommuner till att införa eller höja sin habiliteringsersättning. I detta läge framstår det som inte som nödvändigt att införa tvingande lagstiftning om habiliteringsersätt- ning. En tydlig reglering av möjligheten att betala ut sådan ersättning kan också antas förstärka den positiva utveckling som redan sker. bör få i uppgift att följa upp området mer ingående, 63Jfr högkostnadsskyddet för öppenvård. t.ex. i form av jämförande statistik vilket kan tänkas utjämna skillnader mellan kommunerna. Alternativa lösningar för habiliteringsersättning med ett visst angivet belopp Med hänsyn till uppdraget att åstadkomma likformighet har vi under- sökt möjligheten att ange ett belopp som kan anses lämpligt som lägstanivå i en lagstiftning om habiliteringsersättning. Enligt utgör en låg habiliteringsersättning en tydlig markering av att deltagaren är just deltagare och inte betraktas som arbetstagare. Ersättningen utgör inte något incitament att gå till verk- samheten eller att anstränga sig utan indikerar att deltagarens insats inte är värdefull eller uppskattad.64 En låg habiliteringsersätt- ning kan till och med få motsatt effekt, om enskilda ser den som ett uttryck för att den egna arbetsinsatsen inte är särskilt värdefull. Per- soner med utvecklingsstörning menar själva att de borde ha lön för sitt arbete, enligt Socialstyrelsen.65 För att uppmuntra till deltagande bör habiliteringsersättningen i vart fall täcka kostnader som enskilda har för att delta i verksam- heten, främst för att ta sig dit och hem och för lunch. Kommuner får som tidigare nämnts ta ut avgift för lunch motsvarande kommunens kostnad för att tillhandahålla den och enligt vad utredningen erfar kostar lunchen inte sällan ungefär lika mycket som man får i habilite- ringsersättning, dvs. En hög habiliteringsersättning skulle kunna ge minskade incitament att ta ett lönearbete vilket mot- verkar syftet med insatsen. Snittnivån för de kommuner som svarat att de har habiliteringsersättning är per deltagare och dag. Detta ligger mycket nära den nivå som utgått från i sitt ställningstagande (0,× prisbasbeloppet), som för- ordades av och senare . har staten som nämnts avsatt genom ett statsbidrag för habiliteringsersättning. Statsbidraget får användas av kommunerna för att införa eller höja en låg dagpenning till dem som deltar i daglig verksamhet enligt LSS. 64Socialstyrelsen, (2011). Bostad med särskild service och daglig verksamhet. En forskningsöver- sikt, s. 67. 65Jfr (2008). Daglig verksamhet enligt LSS. Vid en jämförelse mellan fördelningsnyckel för statsbidraget och dess statistik över antalet deltagare per kommun framgår att beloppet per individ är , eller per dag ().66 Sammantaget menar vi att starka skäl för att lägstanivån vid en eventuell lagstiftning bör ligga runt per dag, eller 0,1 pro- cent av prisbasbeloppet enligt socialförsäkringsbalken, vilket är . Om obligatorisk habiliteringsersättning skulle införas skulle ytterligare drygt 1 700 personer få ersättning som inte fått det, enligt utredningens beräkningar.67 En mycket större grupp, cirka 31 200 personer, kan få en annan ersättning än , vilken skulle kunna bli lägre om kommunens aktuella nivå överstiger dagens genomsnittliga nivå. Det finns också cirka 3 700 personer som deltar i daglig verksamhet som vi inte vet om de uppbär habiliterings- ersättning eller ej.68 En obligatorisk regel med ett förhållandevis lågt belopp, skulle därmed inte innebära en förbättring för det stora flertalet deltagare i daglig verksamhet, i synnerhet inte jämfört med de högre nivåer som vissa kommuner infört efter statsbidraget. Konsekvenser för socialförsäkring, skatt och ekonomiskt bistånd Om habiliteringsersättningen blir mer formaliserad finns skäl att överväga hur den förhåller sig till viss annan lagstiftning. När det gäller olika socialförsäkringsförmåner bör habiliterings- ersättning inte påverka rätten till sjuk- eller aktivitetsersättning eftersom habiliteringsersättningen saknar samband med personens arbetsförmåga. Bostadsbidrag är kopplat till bl.a. överskott i inkomst- slaget tjänst och under förutsättning att habiliteringsersättning anses skattefri, påverkar den inte beräkningen. Motsvarande gäller för bostadstillägg och bilstöd, som är kopplat till årlig bruttoinkomst.69 Habiliteringsersättning är skattefri enligt ett ställnings- tagande från . Om de som deltar i daglig verksamhet får 66Från Kommun- och landstingsdatabasen (). 67Uppgifter från Kolada och enkäten som sammanställts. 68Det beror på att 16 kommuner varken rapporterat in till Kolada om de har habiliterings- ersättning eller besvarat utredningens enkät. 6997 kap. 2 § socialförsäkringsbalken och 52 kap. 17 § socialförsäkringsbalken. ekonomiskt bistånd behandlar kommunerna sådana inkomster olika. En del kommuner räknar det som inkomst medan andra undantar den vid beräkning av rätten till bistånd. Om habiliterings- ersättningen regleras, antingen enligt vårt förslag genom en befogen- het för kommunerna att utge sådan eller som en mer preciserad rätt till ersättning där kommunen blir skyldig att betala denna, bör frågan om hur den ska behandlas i skattehänseende och vid bedömningen av rätten till bistånd övervägas närmare. Detsamma gäller hur den ska betraktas inom ramen för socialförsäkringssystemet. Dessa frågor har varit alltför omfattande för att kunna behandlas inom ramen för denna utredning då de berör många olika lagstiftnings- områden och också beror på regleringen av det kommunala ansvaret för ersättningen. Den lösning vi föreslår, ett tillägg i befogenhetslagen som ger kommunerna ett uttalat lagstöd för nuvarande användning av habili- teringsersättningen, innebär inte förändring mot . Det kan dock ändå finnas skäl att överväga hur ersättningen bör behandlas skatte- mässigt och gentemot andra ersättningar och bistånd enligt social- tjänstlagen för att säkerställa att ersättningen får den avsedda effek- ten, att stimulera till deltagande i daglig verksamhet. 9 Samordning och planering Många, såväl personer med funktionsnedsättning som föräldrar till barn med funktionsnedsättningar, uttrycker ett behov av att få hjälp med att samordna samhällets stödinsatser. Det handlar om att få till- gång till information och hjälp att koordinera och planera olika stöd- insatser men också om rådgivning och stöd av experter på olika funk- tionsnedsättningar. Omfattningen av sådana behov varierar från att ha någon att vända sig till vid behov, till att få konkret hjälp med myndighetskontakter. Personer med funktionsnedsättning erbjuds stöd inom många olika områden. Det innebär en mängd kontakter med olika aktörer inom kommunen om t.ex. LSS, och skolan, men också kontakter med hälso- och sjukvården och med om olika former av ersättning. Olika huvudmän, ibland krångliga regler och delvis överlappande system ställer stora krav på enskilda att själva skapa sig en överblick över det stöd som kan vara aktuellt. Rätten att få en individuell plan enligt LSS är viktig för att skapa ett sammanhållet stöd för den enskilde. Vår bedömning är att en enskild insats i LSS inte kan lösa alla de problem som kan uppstå när ansvaret för stöd är uppdelat mellan olika huvudmän. För personer som tillhör LSS personkrets kan en insats för särskilt expert- stöd dock bidra till att den som behöver kunskap om funktionsned- sättningen och att hantera den i olika situationer får hjälp med detta. Den individuella planen kan då vara verktyg för att beskriva den enskildes samlade stöd. 9.2Hur rådgivning och annat personligt stöd kom att bli en insats i LSS Rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kun- skap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder regleras i 9 § 1 LSS. Det är en insats som ansvarar för om inte något annat har avtalats. Detsamma gäller kommuner som inte ingår i något landsting. I förarbetena till LSS beskrevs rådgivning och annat personligt stöd som stödinsatser av övergripande natur som till viss del ligger hälso- och sjukvården nära.1 Av propositionen framgår bl.a. följande. Av propositionen framgår att rådgivning och annat personligt stöd fanns som en särskild omsorg enligt omsorgslagen. I motiven till för- slaget om en insats i LSS angavs att insatserna kan vara av rådgivande och allmänt stödjande art och ges av bl.a. kurator, psykolog, dietist, sjukgymnast, talpedagog, logoped, arbetsterapeut, förskolekonsulent m.fl. yrkeskategorier som kan behövas för att erbjuda ett fullgott stöd. För att kunna bedöma insatsernas karaktär kan det också vara lämpligt att ha tillgång till konsultläkare. Avsikten är inte att ge sjuk- vårdande behandling/rehabilitering eller andra insatser som klart faller inom tillämpningsområdet för hälso- och sjukvårdslagen, och inte heller att ge den typ av social service som ska erbjuda eller pedagogiska insatser som hör till undervisning. Insatsen ges, som alla insatser, till personen med funktionsnedsättning men kan och bör ofta utformas som rådgivning och personligt stöd till hela familjen. Det kan också vara fråga om stöd till exempelvis familje- hemsföräldrar. Sådant stöd är ju indirekt till nytta även för en person med funktionsnedsättning. Ett tidigt och kvalificerat psykologiskt och praktiskt stöd kan vara avgörande för föräldrarnas eller familje- hemsföräldrarnas möjlighet att reda upp sin situation och för deras möjlighet att ge barnet god omvårdnad och trygghet. I samband med införandet av LSS gjordes även ändringar i hälso- och sjukvårdslagen som förtydligade att sjukvårdshuvudmannen har ansvar för habilitering, rehabilitering och tillhandahållande av hjälp- medel.2 Landstingen får sedan LSS infördes ett specialdestinerat statsbidrag för rådgivning och annat personligt stöd till den del detta avser insatser