sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Denna konkurrens kommer dock troligen att öka i takt med att efterfrågan på förädlade biobränslen ökar, med antagandet att inhemska substrat delvis kommer att användas för att möta denna efterfrågan. Därtill kan efterfrågan för ej förädlade bio- bränslen förväntas öka från andra sektorer. En ökad konkurrens bör välkomnas eftersom det kan leda till en bättre allokering av resurser, affärsutveckling och effektivisering. Det kan därtill antas att ”mark- nadskrafterna” kommer att styra substrat till de branscher som har högst betalningsvilja. Vissa substrat såsom gödsel är enbart lämpliga för rötning, vilket innebär att konkurrensen om dessa substrat från andra användningsområden bör vara mycket begränsad. Att i hög grad förlita sig på import av biodrivmedel bedöms vara riskabelt Konsumtionen av biodrivmedel kan förväntas öka globalt som efterfrågan på biomassa från andra sektorer kan förväntas öka. Detta kan i sin tur leda till ökade priser på såväl flytande som gasfor- miga biodrivmedel. Utredningen bedömer därmed att det är riska- belt att i så pass hög utsträckning som förlita sig på importerade biodrivmedel. Det tar förhållandevis att bygga upp inhemsk kapacitet för produktion av biodrivmedel. Om inte konkurrenskraf- ten för inhemsk produktion förbättras bedömer utredningen att möjligheten att uppnå etappmålet för vägtransportsektorn 2030 kom- mer att försämras alternativt att kostnaderna för att uppnå etapp- målet kommer att öka. Till detta tillkommer behovet av biogas inom industrin och möjligtvis sjöfarten. Med detta sagt innebär inte ökad inhemsk produktion per automatik att bränslet används inom gränser och därmed bidrar till måluppfyllelse eftersom bränslet kan exporteras. Biogas i några andra EU-länder Biogasproduktion och biogasanvändning inom EU Produktionen av biogas har ökat betydligt inom EU under , bl.a. som en följd av gynnsamma stödsystem. producerades metanekvivalenter biogas vilket kan jämföras med 18 miljarder . Volymen det året mot- svarade ungefär hälften av den globala biogasproduktionen. Den biogas som produceras i EU används främst för produktion av el- och/eller värme. EU är världsledare när det gäller biogasgenererad kraftproduktion. Stödsystem i några EU-länder Någon form av produktionsstöd är det dominerande valet av ekono- miskt styrmedel för att främja biogassektorn bland EU:s medlems- länder. Produktionsstöden är framför allt inriktade på att främja elproduktion från biogas. Hela 25 EU-länder har sådana styrmedel på plats. En mindre andel av dessa stöttar även biogasanvändning inom värme- respektive transportsektorerna. Produktionsstöden är utformade på olika vis, vilket illustreras av den närmare beskrivningen i kapitel 9 av , och ekonomiska styrmedel. I har produktionen av biogas ökat och denna trend förväntas fortsätta framöver. har mindre och äldre anläggningar ersatts av större och mer effektiva biogasanlägg- ningar. Denna utveckling har drivits dels av en produktionspremie, dels av ett användarstöd som differentieras per sektor. Produktions- premien är indexreglerad mot konsumentprisindex och naturgas- priset. Användarstödet ska stimulera användning av uppgraderad biogas inom transportsektorn och för industriprocesser. Något sva- gare incitament ges för att använda biogas till att producera värme. Stöden finansieras av den danska statsbudgeten och kostnaderna för staten har ökat snabbt på grund av sektorns snabba expansion. Ett nytt styrmedel kommer att införas . biogassektor växte kraftigt . producerade landet ungefär hälften av all biogas och 75 pro- cent av all uppgraderad biogas inom EU. Denna utveckling har till stor del baserats på användning av energigrödor, framför allt majs. Detta tillsammans med höga subventionskostnader har föranlett revideringar av det tyska produktionsstödet i flera omgångar. garanteras gödselbaserade biogasanläggningar som är mindre än 150 kW ett fast produktionsstöd. För att erhålla stöd behöver nya och befintliga anläggningar större än 150 kW delta i ett auktionsför- farande där nivån på en produktionspremie sätts genom konkurrens. Utbyggnadstakten kontrolleras genom att auktionssystemet har ett tak för hur mycket årlig produktion som får handlas upp. Stöden finansieras genom en avgift som åläggs elkonsumenter. Den nederländska biogassektorn utvecklades endast marginellt till . Med införandet av produktionspremier4 ökade produktionen av framför allt uppgraderad biogas från större anlägg- ningar. har ett system för att kontrollera utbyggnads- takten. Detta system består av att produktionspremien får en årlig budget. Nya producenter har därefter möjlighet att ansöka om att ingå i stödsystemet. Vid beviljad ansökan ges produ- center stöd . Stöden finansieras genom en avgift som åläggs el- och gaskonsumenter. Ett nytt styrmedel kommer att in- föras . Beskrivningen av de tre nämnda ländernas styrmedel bör inte ligga till grund för slutsatser kring bredare trender inom EU. Det finns dock ett antal observationer som kan vara av betydelse för denna utrednings överväganden. För det första finns ett ökat fokus på att styra mot kostnadseffektiv biogasproduktion. För det andra har och tvådelade syften med utbyggnaden av bio- gassektorn, dels producera kostnadseffektiv förnybar energi, dels hantera samhällskostnader förknippade med gödsel. Detta kan leda till en målkonflikt eftersom mindre, gödselbaserade biogasanlägg- ningar inte producerar biogas kostnadseffektivt. För det tredje har gett fördelaktiga subventioner till produktionen av uppgraderad biogas, eftersom elproduktion från biogas inte anses 4Även kallad inmatningspremie. Även i har uppgraderad biogas fått större uppmärksamhet. däremot har inte samma fokus på att stimulera produktionen av uppgraderad biogas. Eftersom biogasbaserad elproduktion inte är kostnadseffektiv i jäm- förelse med exempelvis vindkraft har biogasens legitimitet sjunkit. Detta visar på vikten av att styrmedel differentierar mellan produk- tion av el och uppgraderad biogas, och att den gasen styrs till den användarsektor som ger störst samhällsekonomisk nytta. 1.1Förslag till förordning om statligt stöd till produktion, uppgradering och förvätskning av biogas Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna förordning finns bestämmelser om statligt stöd till före- tag för produktion, uppgradering och förvätskning av biogas som syftar till att öka produktionen och förädlingen av biogas i . 2 § Stöd enligt denna förordning ges som ett driftstöd i enlighet med de villkor som föreskrivs i kapitel 1 och artikel 43 i kommissio- nens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget. 3 § Stöd enligt denna förordning får lämnas som bidrag i mån av tillgång på medel. Ord och uttryck i förordningen 4 § Med gödselgas avses rågas som producerats från stallgödsel i en biogasanläggning. 5 § Ord och uttryck har samma betydelse i denna förordning som i förordning (EU) nr 651/2014. 6 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen. Förutsättningar för stöd till produktion av biogas 7 § Stöd får lämnas till företag för produktion av gödselgas. 8 § Stöd får endast lämnas för gödselgas som produceras genom röt- ning. 9 § Stöd ska inte lämnas för den andel av rågas som kan antas ha sitt ursprung i andra substrat än stallgödsel. 10 § Stöd ska inte lämnas för produktion vid anläggningar där stall- gödsel blandas med avloppsslam. 11 § Stöd får endast lämnas för produktion vid anläggningar som, i de fallen ett sådant godkännande krävs, är godkända enligt reglerna för animaliska biprodukter. 12 § Stöd får endast lämnas för produktion vid anläggningar som har inkopplad utrustning för att fackla eller bränna gas som vid över- produktion eller driftstörning inte kan nyttiggöras. 13 § Stöd får lämnas med energi som den producerade gödselgasen innehåller. Stöd får dock inte lämnas med ett högre belopp än för att kompensera för skillnaden mellan kostnaden för att produ- cera energi från den berörda förnybara energikällan och marknads- priset på den berörda energiformen. Detta högsta belopp per kilo- wattimme gäller också det sammanlagda stödet om även annat stöd lämnas enligt denna förordning. Förutsättningar för stöd till uppgradering av biogas 14 § Stöd får lämnas till företag för produktion av rågas som upp- graderas till biodrivmedel. 15 § Stöd får endast lämnas för rågas som produceras genom rötning. 16 § Stöd får inte lämnas för produktion av rågas från deponier. 17 § Stöd får lämnas med högst energi som den rågas innehåller som uppgraderas till biodrivmedel. () ska genom föreskrifter fastställa det antal ören energi med vilket stöd får lämnas. Stöd får dock inte lämnas med ett högre belopp än för att kompensera för skillnaden mellan kostnaden för att pro- ducera energi från den berörda förnybara energikällan och mark- nadspriset på den berörda energiformen. Detta högsta belopp per kilo- wattimme gäller också det sammanlagda stödet om även annat stöd lämnas enligt denna förordning. Förutsättningar för stöd till förvätskning av biogas 18 § Stöd får lämnas till företag för produktion av rågas som för- vätskas. 19 § Stöd får endast lämnas för rågas som produceras genom rötning. 20 § Stöd får lämnas med högst energi som den rågas innehåller som förvätskas. ska genom föreskrifter fastställa det antal ören energi med vilket stöd får lämnas. Stöd får dock inte lämnas med ett högre belopp än för att kompensera för skillnaden mellan kostnaden för att pro- ducera energi från den berörda förnybara energikällan och mark- nadspriset på den berörda energiformen. Detta högsta belopp gäller också det sammanlagda stödet om även annat stöd lämnas enligt denna förordning. 21 § En ansökan om stöd ska vara skriftlig och ges in till Jordbruks- verket. Ett företag som ansöker om stöd ska till lämna de uppgifter och handlingar som verket behöver för att kunna pröva ansökan. 22 § Om ett företag inte lämnar de handlingar eller uppgifter som följer av 21 §, ska företaget ges tillfälle att komplettera ansökan. Följs inte en uppmaning att komplettera ansökan, får denna prövas i befintligt skick. Prövning och beslut om stöd 23 § prövar frågor om stöd enligt denna förordning. 24 § Om de medel som har avsatts för stödet inte räcker för att be- vilja samtliga ansökningar, ska stöd lämnas i den ordning som ansök- ningarna har kommit in. Företag som tidigare lämnats stöd för en anläggning enligt denna förordning ska dock, vad gäller denna an- läggning, lämnas stöd före anläggningar som inte har lämnats sådant stöd. Detta gäller i fråga om den högsta produktionsvolym anlägg- ningen hade när det tidigare stödet lämnades och utöver denna volym en sådan tillkommande volym som följer av ombyggnader eller andra investeringar i anläggningen som inte är av en sådan omfattning att anläggningen ska anses som en ny anläggning. Den ordning som anges i första stycket bestäms särskilt för an- sökningar om stöd 1.enligt 7 § för produktion av gödselgas vid anläggningar som färdigställts före utgången av 2020, 2.enligt 14 § för produktion av rågas som uppgraderas och där produktionen sker vid anläggningar som färdigställts före utgången av 2020, 3.enligt 7 § för produktion av gödselgas vid anläggningar som färdigställts efter utgången av 2020, 4.enligt 14 § för produktion av rågas som uppgraderas och där produktionen sker vid anläggningar som färdigställts efter utgången av 2020, 5.enligt 18 § för produktion av rågas som förvätskas. 25 § Stöd får endast lämnas för produktion av rågas som sker efter det att ansökan om stöd har kommit in. 26 § Stöd enligt 7, 14 eller 18 § för produktion av rågas vid en an- läggning får som längst lämnas . En ny längsta stödperiod enligt första stycket gäller för en an- läggning om det görs sådana omfattande ombyggnader eller andra investeringar i anläggningen att den ska anses som en ny anläggning. 27 § Stöd enligt 7 eller 14 § för produktion av rågas vid en anlägg- ning får inte börja lämnas efter utgången av 2022 i fråga om anlägg- ningar som färdigställts före utgången av 2020. Stöd enligt 7 eller 14 § för produktion av rågas vid en anläggning får inte börja lämnas efter utgången av 2030 i fråga om anläggningar som färdigställts efter utgången av 2020. Stöd enligt 18 § för produktion av rågas vid en anläggning får inte börja lämnas efter utgången av 2030. 28 § Av ett beslut om stöd som gäller en anläggning som inte har tagits i drift ska det framgå när anläggningen senast ska ha tagits i drift. Beslut om stöd ska i ett sådant fall villkoras av att anläggningen har tagits i drift senast denna dag. 29 § Ett beslut om stöd får förenas med de villkor som krävs för att syftet med stödet ska tillgodoses. 30 § Stöd enligt denna förordning betalas ut av . 31 § Ett stöd enligt denna förordning får inte betalas ut till ett före- tag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Euro- peiska kommissionen som förklarar att ett stöd beviljat av en svensk stödgivare är olagligt och oförenligt med den inre marknaden. 32 § får besluta att ett stöd helt eller delvis inte ska betalas ut om 1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stödet lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, 2.stödet av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller 3.villkoren för stödet inte har följts. 33 § Om ett stöd har betalats ut trots att det enligt 32 § har funnits förutsättningar för att inte betala ut det, är stödmottagaren åter- betalningsskyldig. 34 § På det belopp som stödmottagaren är återbetalningsskyldig för ska ränta enligt räntelagen (1975:635) betalas. 35 § Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 33 §, ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet och sådan ränta som ska betalas enligt 34 §. Om det finns särskilda skäl, får sätta ned sitt krav på återbetalning och ränta, helt eller delvis. 36 § ska vid domstolar och andra myndigheter och i övrigt bevaka statens rätt mot stödmottagare. 37 § En stödmottagare är skyldig att lämna det underlag som Jord- bruksverket behöver för kontroll av villkor enligt denna förordning och för beslutet om stöd. 38 § En stödmottagare är skyldig att på begäran av Jordbruks- verket lämna det underlag som behövs för att ska kunna följa de skyldigheter som följer av kommissionens förordning (EU) nr 651/2014. 39 § ansvarar för uppföljning och utvärdering av stöd enligt denna förordning. En stödmottagare är skyldig att på begäran av lämna sådana uppgifter som krävs för uppföljning och utvärdering av stödet. Offentliggörande, rapportering och registerföring 40 § Bestämmelser om offentliggörande, rapportering och register- föring finns i 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och i förordningen (2016:605) om tillämp- ning av Europeiska unionens statsstödsregler. 41 § får meddela 1.ytterligare föreskrifter om villkor för stöd, 2.ytterligare föreskrifter om de uppgifter som ska lämnas i samband med begäran om utbetalning och 3.föreskrifter om verkställighet av denna förordning i övrigt. 42 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 31 och 32 §§ om att inte betala ut stöd får dock inte överklagas. 1.Denna förordning träder i kraft . 2.Förordningen tillämpas första gången i fråga om statsbidrag som avser . 3.Genom förordningen upphävs förordningen (2014:1528) om statligt stöd till produktion av biogas. 4.Den upphävda förordningen gäller dock fortfarande för stöd som har beviljats före utgången av . 2Utredningens uppdrag, arbetets genomförande och betänkandets innehåll beslutade regeringen om direktiv för en särskild ut- redare att kartlägga hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt och ge förslag på hur biogas kan ges konkurrenskraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler (dir. 2018:45). Direktivet återfinns i sin helhet i betänkandets bilaga 1. Av direktiven framgår att utredaren ska analysera biogasens roll och konkurrensförutsättningar bl.a. utifrån de nya energi- och kli- matpolitiska målen, den ökade integreringen av biogasmarknaden i EU samt utvecklingen mot mer förnybar energi i transportsektorn. Syftet är att biogas ska kunna bidra till att nå energi- och klimatpolitiska mål på ett kostnadseffektivt sätt, som hän- syn tas till värdet av de nyttor som produktion av biogas bidrar med för att nå andra samhällsmål. •analysera biogasens konkurrensvillkor, särskilt utifrån konkurren- sen från importerad biogas och utvecklingen i transportsektorn, •kartlägga och värdera de nyttor som produktion av biogas från olika råvaror bidrar med och vid behov lämna författningsförslag, •analysera vilken roll som användningen av biogas kan ha för att kostnadseffektivt nå de energi- och klimatpolitiska målen och i vilken sektor som användningen av biogas gör störst nytta, och •vid behov lämna förslag på hur befintliga styrmedel och åtgärder kan ändras, kompletteras eller ersättas med nya styrmedel eller Utredningens uppdrag, arbetets genomförande och betänkandets innehåll andra åtgärder, dock ska eventuella förslag på skatteområdet en- dast omfatta bränslebeskattningen. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget ha slutredovisats . Vid regeringssammanträdet besluta- des dock om ett tilläggsdirektiv med innebörden att utredningstiden förlängdes till (dir. 2019:19). Biogasmarknaden är mångfacetterad på många sätt och den omfattar offentliga och privata aktörer av varierande storlek på både produk- tions- och användarsidan. För att skapa en god bild av denna mark- nad har utredningsarbetet bedrivits med stor öppenhet inför de olika aktörskategoriernas önskemål om att få bidra med kunskaper och synpunkter. Den särskilda utredaren och utredningssekretariatet har också genomfört en mängd möten på eget initiativ med så väl privata som offentliga aktörer för att ytterligare bredda kunskaperna och för att skapa en djupare förståelse för biogasens konkurrensförutsätt- ningar. Därtill har såväl utredningssekretariatet som den särskilda utredaren genomfört studieresor till olika delar av landet och då bl.a. besökt biogasproduktionsanläggningar av olika storlek, gastank- ställen och platser där biogas används. Därtill har såväl den särskilda utredaren som utredningssekretariatet haft en stor mängd möten med olika berörda aktörer och också deltagit i många seminarier där biogasen har diskuterats. Utöver den kunskapsinhämtning som har beskrivits, har utred- ningen haft mycket god hjälp av de som regeringen har förordnat som experter. Ett tiotal sammanträden har genomförts med expert- gruppen, vilka har varit mycket värdefulla för utredningsarbetet. Därtill har experterna välvilligt avsatt tid och resurser för att bistå i arbetet även utöver de formella sammanträdestillfällena. Det kan möjligen uppfattas som överflödigt att nämna men ut- redningen har förstås även inhämtat åtskilliga kunskaper genom tryckta källor av olika slag samt via Internet. Utredningens uppdrag, arbetets genomförande och betänkandets innehåll 2.3Betänkandets disposition och innehåll Detta betänkande inleds med ett missiv och en sammanfattning. Därefter följer 14 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas utredarens författningsförslag i form av en stödförordning som ska reglera de produktionsstöd som utredaren föreslår. Kapitel 2 – som du just nu läser – beskriver utredningens uppdrag, hur detta utredningsarbetet har bedrivits samt hur utredningens arbete redovisas i detta betän- kande. I kapitel 3 ges en inledande orientering om olika energigaser, med fokus på frågor om produktion och användning av biogas i . Kapitlet syftar till att ge den grundläggande förförståelse för bioga- sens roll som kan vara nödvändig för att det ska vara möjligt att med behållning tillgodogöra sig innehållet i de efterföljande kapitlen. Betänkandets kapitel 4 beskriver de mål som utredningen har be- dömt vara relevanta för energigasens framtida roll i . Det handlar främst om klimat- och energipolitiska mål som har lagts fast på både EU-nivå och nationell nivå, men även om mål inom andra politikområden som bör beaktas när man överväger åtgärder som på ett eller annat sätt är inriktade på att främja produktionen och/eller användningen av biogas. I kapitel 5 redovisas de nyttor som kan förknippas med produk- tion och användning av biogas. Nyttorna kopplas samman med de mål som har redovisats i det föregående kapitlet. Det handlar exem- pelvis om att produktion av biogas minskar utsläppen av klimatskad- liga gaser. Vidare kan biogas – som är ett förnybart bränsle – ersätta fossilbaserade drivmedel och bränslen och därmed bidra både till att uppfylla mål om en ökad andel förnybar energi och mål om minskade utsläpp av växthusgaser. Utöver detta redovisas nyttan med att genom biogasproduktion sluta kretslopp där olika former av avfall omvandlas till bl.a. biodrivmedel och biogödsel. Efter att ha redovisat mål och biogasens nyttor i förhållande till dessa mål innehåller kapitel 6 en kartläggning av en betydande mängd befintliga styrmedel som på olika sätt påverkar förutsättningarna för att nyttorna av produktion eller användning av biogas ska kunna bidra till den eftersträvade måluppfyllelsen. Det handlar exempelvis om ekonomiska styrmedel som investeringsstöd, befrielse från energi- och koldioxidskatt på biogas och om stöd till hantering av gödselbaserad biogasproduktion. Här ingår också författningsregle- Utredningens uppdrag, arbetets genomförande och betänkandets innehåll rade miljökrav på de anläggningar som producerar biogas eller på en viss hantering av de råvaror (substrat) som används vid produktion av biogas. Biogasmarknadens aktörer, struktur och karaktärsdrag tecknas i kapitel 7, och i kapitel 8 tillämpas ett framåtblickande perspektiv på biogasen som sammanfattar olika studiers bedömningar av bioga- sens tekniska och marknadsmässiga potential. Frågor som kapitlet belyser handlar bl.a. om hur mycket biogas som kan produceras un- der vissa antaganden om exempelvis tillgång till substrat, och om vilka aktörer som kan väntas efterfråga biogas . I kapitel 9 beskrivs biogasens roll i några andra EU-länder. Det är dels , som exporterar en betydande mängd biogas till , men också och . Av kapitlet fram- går bl.a. vilka ekonomiska styrmedel som har valts i de omnämnda länderna och vilka de huvudsakliga produktions- och användnings- formerna är för biogas. I betänkandets tionde kapitel samlas de iakttagelser som har gjorts i kapitel 3–9 i en sammanfattande beskrivning av biogasens nuvarande situation. Denna beskrivning ligger i sin tur till grund för ett antal slutsatser om vilka åtgärder utredaren anser är nödvändiga för att säkerställa biogasens långsiktiga marknadsförutsättningar, dvs. vad som behövs för att utredaren ska ha besvarat utredningens huvudfrågeställning. En av dessa slutsatser är att det behövs ett nytt ekonomiskt styrmedel för att den svenskproducerade biogasen ska kunna konkurrera med såväl andra bränslen som importerad biogas och för att biogasproduktionens olika nyttor ska kunna tas till vara i till gagn för uppfyllandet av flera olika mål. Slutsatsen om behovet av ett nytt ekonomiskt styrmedel ligger sedan till grund för den teoretiska beskrivning av olika alternativa lösningar som återfinns i kapitel 11. Här redovisas för- och nack- delar med olika alternativ och vad som måste beaktas för att den mo- dell som väljs ska fungera effektivt både när det gäller att uppfylla de mål som har redovisats i kapitel 4 och när det gäller kostnadseffek- tivitet. I kapitel 12 redovisas utredarens huvudförslag som innefattar att mål sätts för biogasproduktionen i . Till dessa mål föreslås olika produktionspremier som kombineras med att biogasens nu- varande skattebefrielse behålls.