sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Detta innebär att det inte är samma långsiktighet i en finansiering via sakanslag jämfört med en finansiering via förvalt- ningsanslag. Utredningen bedömer att från ett generellt perspektiv är förvaltningsanslag en mer stabil och förutsägbar finansiering. Detta sagt, kan dock även förvaltningsanslag av olika anledningar variera mellan olika år. Dispositionsrätt kan öka flexibiliteten i användningen av sakanslag Som framgår ovan beslutar Havs- och vattenmyndigheten om för- delning av medel till SGU, och länsstyrelserna genom bidrags- beslut. har dessa bidragsbeslut fattats . Detta innebär att myndigheterna inte disponerar medlen på an- slaget vilket kan påverka deras möjligheter att planera och använda de tilldelade medlen på det mest effektiva sättet. Ett sätt att öka myndigheternas möjligheter att på ett mer effektivt sätt använda de aktuella medlen är att respektive myndighet fritt förfogar över de medel som är avsedda för dess förvaltningskostnader. Detta kan an- tingen göras genom att medlen förs över till respektive myndighets förvaltningsanslag eller genom att myndigheten disponerar de aktu- ella medlen på sakanslaget, exempelvis genom att regeringen beslutar att en myndighet fritt ska förfoga över en anslagspost eller ett visst belopp. Ett exempel på det senare är att förfogar över anslagspost 1 Åtgärder för havs- och vattenmiljö – Avlopps- rening – del till , vilket framgår av Havs- och vatten- myndighetens regleringsbrev. Hav- och vattenmyndigheten och SGU får centrala roller För såväl Havs- och vattenmyndigheten som SGU innebär förslagen bland annat att de båda myndigheterna, inom sina ansvarsområden för yt- respektive grundvatten, kommer att ansvara för att bereda underlag inför den föreslagna nämndens beslut om miljökvalitets- normer, besluta om övervakningsprogram och ta fram förslag till åtgärdsprogram. Därutöver kommer Havs- och vattenmyndigheten att vara värdmyndighet för nämnden, samordnande på nationell basis, ansvara för samordningen av kontakter med och Fin- land samt ansvara för beslut om förvaltningsplaner. För båda myn- digheterna innebär förslagen att de tillkommande uppgifterna är av förvaltningskaraktär. Myndigheters förvaltningsuppgifter finansieras vanligen med förvalt- ningsanslag. Vattenförvaltningsarbetets nuvarande finansiering av- viker från denna princip. Utredningen bedömer att det är viktigt att riksdag och regering kan få en samlad bild av vattenförvaltningens arbete. Ett sätt att uppnå den samlade bilden är en tydlig finansiering i kombination med en stärkt uppföljning och utvärdering. För att särskilt kunna belysa vattenförvaltningsarbetet samt följa insatserna kan det finnas anledning att fortsatt använda sig av samma finansieringslösning som vad gäller de berörda myn- digheternas förvaltningskostnader. och regeringen skulle härigenom få goda möjligheter att över följa ut- vecklingen som finansieringslösningen säkerställer att de aktuella medlen är reserverade för vattenförvaltningen. finns det ett intresse av att möjliggöra för de berörda myndigheterna att planera sin verksamhet på ett sådant sätt att tillförda medel kan användas på mest effektiva sätt. Ett sätt att balansera fördelarna med en mer sammanhållen finan- siering mot myndigheternas behov av att på effektivt sätt kunna planera sin verksamhet kan vara att myndigheterna själva får disponera de aktuella medlen. Enligt utredningens bedömning bör och länsstyrelsernas förvaltningskostnader fortsatt finansieras via sak- anslaget 1:1. Dessa myndigheters behov av att mer effektivt kunna planera sin verksamhet bör kunna uppnås genom att respektive myndighet tilldelas medlen via egna anslagsposter på anslag 1:11 och att myndigheterna själva får disponera de aktuella medlen. Generellt sett bör stora och permanenta uppgifter finansieras via myndigheters förvaltningsanslag. Vad gäller Havs- och vattenmyn- digheten och SGU bedömer utredningen att uppgifterna är av en sådan omfattning och karaktär att myndigheternas förvaltningskost- nader för vattenförvaltningsarbetet bör finansieras via deras respek- tive förvaltningsanslag. För Havs- och vattenmyndigheten innebär detta fortsatt finansiering inom utgiftsområde 20. För SGU:s del inne- bär det att medel bör föras över från utgiftsområde 20 till utgifts- område 24 Näringsliv, anslag 1:8 geologiska undersökning. Utredningen har noterat att beloppen är i princip oförändrade och att någon pris- och löneomräkning inte skett, vilket i praktiken innebär minskade resurser till vattenförvaltningsarbete. Att lägga över medel till förvaltningsanslagen för Havs- och vatten- myndigheten och SGU innebär att dessa medel kommer att vara föremål för pris- och löneomräkning. Oavsett valet av finansieringsform ser utredningen ett behov för regeringen och att följa upp berörda myndigheters vatten- förvaltningsarbete. Utredningen vill därför peka på vikten av att myn- digheterna återrapporterar sina insatser inom vattenförvaltningen i sina respektive årsredovisningar oavsett om finansiering sker via sak- anslag eller förvaltningsanslag. Utredningen lämnar förslag rörande myndigheternas resultatredovisning i kapitel 20. 22.4Förändrad och förstärkt finansiering av den utvecklade vattenförvaltningsorganisationen Förslag: De medel som finansierar vattenmyndigheternas verksamhet i enlighet med vattenförvaltningsförordningen bör omfördelas till Havs- och vattenmyndigheten, SGU och samtliga länsstyrelser utifrån den föreslagna omfördelningen av uppgifter och ansvar. För att stärka vattenförvaltningen föreslås ytterligare medel tillföras Havs- och vattenmyndigheten och SGU från an- slag inom utgiftsområde 20. Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsanslag bör tillföras medel från anslag 1:11 (omfördelade medel) samt medel från annat anslag inom utgiftsområde 20 (utökade resurser). SGU:s förvaltningsanslag bör tillföras medel från anslag 1:11 (omfördelade medel samt tidigare bidragsmedel) samt medel från annat anslag inom utgiftsområde 20 (utökade resurser). Den föreslagna nämndmyndighetens omkostnader bör finan- sieras av Havs- och vattenmyndigheten (värdmyndighet). Samtliga länsstyrelser bör tillföras medel från anslag 1:11 (om- fördelning). De bör disponera samtliga medel som är avsedda för vattenförvaltningens förvaltningskostnader. Dessutom bör läns- styrelserna tillföras särskilda medel för att finansiera stöd till kommunerna i form av kommunstödjare (från utgifts- område 18 alternativt utgiftsområde 19). bör få dispositionsrätt till sina medel inom anslag 1:11. kan behöva förstärkta resurser under delar av förvaltningscykeln. samtliga åtgärdsmyndigheter kan behöva ytterligare resurser. Dessa medel bör i så fall ska äskas inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Utredningens förslag får ekonomiska konsekvenser Utredningen har bedömt att det finns ett behov av att utveckla vattenförvaltningens organisation. Förslagen innebär ekonomiska konsekvenser för de statliga myndigheter som berörs av föränd- ringen, men i viss mån även för kommunerna. Utredningen åter- kommer till kommunerna i avsnitt 22.5. Utredningens bedömning av de kostnader och effektiviseringar som förslagen kan leda till samt vilka resurstillskott som utredningen bedömer som nödvändiga finns i utredningens konsekvensanalys (se kapitel 23). Utredningens förslag i kapitel 21 omfattar även inrättandet av en nämndmyndighet. Mot bakgrund av att Havs- och vattenmyndig- heten utgör värdmyndighet bör den föreslagna nämnden finansieras via Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsanslag, efter omför- delning av medel från anslag 1:11. Finansieringen bör motsvara delar av de medel som används för vattendelegationernas omkostnader. I vår utvärdering har flera framhållit att det förvaltningsarbete som ska utföras enligt vattenförvaltningsförordningen är underfinansierat. Ett skäl till detta kan vara att finansieringen av förvaltningskostnader vid länsstyrelserna inklusive vattenmyndigheterna, SGU och via sakanslaget 1:11 i princip har legat på samma nivå sedan i vart fall 2012, det vill säga anslaget har inte varit föremål för pris- och löne- omräkning. Utredningen har också erfarit att arbetet blivit mer komplext och ökat i omfattning med bibehållen anslagsnivå. Utred- ningen menar att det är viktigt att det finns tillräcklig finansiering för det förvaltningsarbete som ska bedrivas. Finansiering av vattenförvaltningens åtgärdsprogram I vår utvärdering har det framkommit att det inte genomförts admi- nistrativa och fysiska åtgärder i tillräcklig utsträckning och att detta i vart fall delvis beror på avsaknaden av resurser. Av vattenmyndig- heternas redovisning i förvaltningsplanerna –2021 framgår att det finns ett finansieringsgap mellan myn- digheters och kommuners förväntade verksamhet med och utan åt- gärdsprogram. Utredningen ser därmed att det är viktigt att det finns tillräcklig finansiering i syfte att bidra till ett åtgärdsarbete i en takt som innebär att miljökvalitetsnormerna kan följas. Utredningen återkommer till frågor som rör finansieringen av vissa fysiska åtgärder i avsnitt 22.6 nedan. Vad ska finansiera vattenförvaltningens utökade medel? Regeringen anger i skrivelsen för finanspolitiken att en stram och välordnad budgetprocess är av central betydelse för att målen i det finanspolitiska ramverket ska nås. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra i en samlad budgetprövning och utgiftsök- ningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som bestäms av ett utgiftstak för statens utgifter och ett överskottsmål. En av huvudprinciperna i den statliga budgetprocessen är att utgiftsökningar inom ett utgiftsområde ska täckas av utgifts- minskningar inom samma område.14 Frågor som rör tillgången till vatten av god kvalitet och i till- räcklig mängd ingår bland de frågor som är viktiga för samhället som helhet. Att säkerställa en hållbar användning av vatten för att värna om såväl enskilda individer som samhället i stort kan därmed inte ses som enbart en miljöfråga. Tillgången till vatten berör oss alla och aktualiseras bland annat genom frågor som rör torka och översväm- ning, lantbruk och livsmedelsproduktion, energiproduktion samt processindustri och näringslivet i övrigt, men som även påverkar frågor om boende, dricksvatten och hälsa i övrigt samt natur och kultur. De myndigheter som omfattas av nuvarande åtgärdsprogram finansieras via olika utgiftsområden. Vattenfrågorna är bland annat inkluderade i hållbarhetsarbete och i arbetet med Agenda 2030. 2017/18:207. Med utgångspunkt från vattnets betydelse för i stort sett alla om- råden där staten är verksam bedömer utredningen att finansieringen av det framtida vattenförvaltningsarbetet även fortsatt bör utgå från en bred ansats. Där det bedöms finnas ett behov av ökade medel för att genomföra åtgärdsprogrammen bör med denna utgångs- punkt finansieringen ske genom en ökning av medel till relevanta åtgärdsmyndigheter och satsningar inom det aktuella sakområdet. Detta ligger även i linje med att det är respektive åtgärdsmyndighet som ska äska medel inom ramen för den ordinarie budgetprocessen med utgångspunkt i såväl den nationella handlingsplanen som åt- gärdsprogrammen. Utredningen lämnar i kapitel 18–21 förslag som på olika sätt syftar till att förstärka vattenförvaltningens förutsättningar. Här ingår en tydligare politisk förankring även av den finansiella inriktningen för vattenförvaltningsarbetet. Detta ska dels ske genom att en nationell handlingsplan i form av en skrivelse från regeringen till sätter inriktningen på och därigenom möjliggör mer lång- siktigt arbete samt de av regeringen beslutade åtgärdsprogrammen, dels genom och regeringens mer löpande överväganden och beslut i samband med den årliga budgetprocessen. Utredningen bedömer att finansieringen av vattenförvaltningens planerings- och uppföljningsfaser kommer att behöva både förändras och utökas: –En del bör utgöras av omfördelningar av de medel som finan- sierar vattenmyndigheterna verksamhet. –En del bör erhållas genom de effektiviseringar av förvaltningen som bedöms uppstå genom utredningens förslag. –En del bör tillföras genom ytterligare medel från andra anslag inom utgiftsområde 20. –En mindre del bör tillföras i form av överföringar från andra ut- giftsområden. För såväl Havs- och vattenmyndigheten som SGU innebär förslagen att myndigheterna ges centrala roller i den föreslagna organisationen och att de tillförs omfattande uppgifter som primärt är av förvalt- ningskaraktär. För Havs- och vattenmyndigheten innebär våra förslag fortsatt finansiering inom utgiftsområde 20 genom överföring från anslag 1:11 av en del av de medel som finansierar vattenmyndigheterna till anslag 1:15 Havs- och vattenmyndigheten (förvaltningsanslag). Den föreslagna nämndmyndighetens omkostnader bör finansieras av Havs- och vattenmyndigheten (värdmyndighet). För SGU:s del innebär det att medel bör föras över från utgifts- område 20, anslag 1:11 till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslag 1:8 geologiska undersökning (förvaltningsanslag). De medel som bör föras över utgörs bland annat av en del av de medel som finansierar vattenmyndigheterna och de medel SGU erhåller som bidrag från anslag 1:11. Vi föreslår att medlen till Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska förstärkas utöver de medel som föreslås omfördelas. Medel för detta bör föras från andra anslag än anslag 1:11 inom utgifts- område 20 till anslag 1:15 för Havs- och vattenmyndigheten och till utgiftsområde 24, för SGU. För länsstyrelserna del innebär våra förslag att samtliga läns- styrelser bör tillföras medel genom omfördelning inom anslag 1:11. De bör disponera samtliga medel som är avsedda för länsstyrelsernas förvaltningskostnader för vattenförvaltningen. Dessutom bör läns- styrelserna tillföras särskilda medel för att finansiera stöd till kommunerna i form av de kommunstödjare som utred- ningen föreslår i avsnitt 22.5. Medel för detta bör föras över från utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik alternativt utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Utredningen föreslår ingen förstärkning av resurser med anledning av utredningens förslag. bör dock få dispositions- rätt till sina medel inom anslag 1:11. Andra myndigheters eventuella behov av utökade resurser för in- satser under vattenförvaltningens planeringsarbete bör äskas av myn- digheterna inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Utredningen bedömer att förslagen även kan leda till ett ökat resurs- behov hos under den begränsade del av förvaltnings- perioden som regeringen ska bereda den nationella handlingsplanen och åtgärdsprogrammen för distrikten. kan behöva förstärkta resurser under denna del av förvaltningsperioden. Utredningen bedömer att mycket tyder på att det finns ett finan- sieringsunderskott inom vattenförvaltningen och att det behövs en förstärkt finansiering. En sådan förstärkning bör bland annat kom- pensera för den uteblivna pris- och löneomräkningen. Även vattenförvaltningens samtliga åtgärdsmyndigheter kan be- höva ytterligare resurser. Medel för att förstärka samtliga myndig- heters åtgärdsarbete bör äskas av myndigheterna inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Utredningen avstår från att bedöma det framtida behovet i denna del då det bland annat beror på inrikt- ningen i den nationella handlingsplanen, utformningen av åtgärder i åtgärdsprogrammen och de individuella myndigheternas framtida bedömningar och behov. Se kapitel 23 för en mer utvecklad beskrivning av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen ovan. 22.5Finansiering av kommunernas åtgärdsplanering Bedömning: Det generella statsbidraget till kommunerna kan behöva ökas för att kompensera för ökade kostnader för samord- ning av planeringsarbetet på avrinningsområdesnivå. Utredningen lämnar även ett förslag om en tillfällig insats i form av kommunstödjare (se avsnitt 18.8 och 22.4). Den kommunala finansieringsprincipen innebär att staten inte utan finansiering får införa nya obligatoriska uppgifter, göra tidigare frivilliga uppgifter obligatoriska, ändra ambitionsnivån på befintliga uppgifter eller genom regeländringar påverka kommuners möjlighet att ta ut avgifter. Detta innebär att i de fall utredningens förslag med- för att kommunerna åläggs nya uppgifter bör utredningen även redo- göra för hur förslagen bör finansieras. Kommunerna finansierar i huvudsak sin verksamhet genom kom- munalskatten (). Endast får besluta om vad som får beläggas med kommunalskatt, men de enskilda kommu- nerna bestämmer skattesatsen samt fördelningen av skatteintäkterna. Därutöver finansieras verksamhet genom generella och särskilda statsbidrag (så kallade riktade statsbidrag), olika kostnads- ersättningar och EU-medel men även till en del genom avgifter. Riktade statsbidrag ger regeringen möjlighet att lyfta fram om- råden av särskilt intresse samt att avsätta medel specifikt till detta område. Genom att riktade statsbidrag ofta kräver någon form av motprestation och återkoppling ger de regeringen möjlighet att följa upp arbetet. Riktade statsbidrag kan dock få negativa konsekvenser på såväl kort som lång sikt genom att de kan försvåra kommunernas planering, orsaka betungande administration samt i vissa fall vara kostnadsdrivande. Det finns även en risk att de inte når de kom- muner där behovet är störst. Styrningens effektivitet påverkas av mängden riktade bidrag, vilket kan vara ett problem eftersom antalet riktade statsbidrag ökar. Kommunernas möjlighet att planera påver- kas bland annat av att statens beslut om statsbidrag som regel är ett- åriga och att den statliga och den kommunala budgetprocessen inte ligger helt i fas. Detta innebär dels att kommunerna kan ha svårt att planera på eftersom det kan finnas osäkerhet kring stats- bidragets varaktighet. Dels kan det även på kort sikt vara svårt för kommunerna att optimera användningen av extra finansiering genom riktade statsbidrag. Kommunernas roll i den utvecklade vattenförvaltningen Kommunerna har ansvar för att, inom sina ansvars- områden, genomföra de åtgärder som behövs för att miljökvalitets- normerna ska kunna följas. Utredningen föreslår att detta ansvar ska tydliggöras genom en uttrycklig bestämmelse i vattenförvaltnings- förordningen. Detta förslag menar vi inte är av den karaktären att det medför behov av förstärkt finansiering till kommunerna. Som framgår i avsnitt 21.2.1 menar utredningen att det är ange- läget att kommunerna integrerar ett vattenförvaltningsperspektiv i sitt arbete med bland annat fysisk planering, va-frågor inklusive dagvattenhantering, frågor inom gata och park, klimatanpassning och krisberedskap. Att arbeta på detta sätt bör ses som en del av kommunernas ordinarie uppgifter och en del i kommu- nernas verksamhetsplanering. Utredningen ser även många fördelar för kommunerna att arbeta på ett mer strukturerat sätt tillsammans med övriga aktörer inom vattenförvaltningen och föreslår därför i avsnitt 18.8 att kommuner tillsammans med länsstyrelser och andra berörda myndigheter gemensamt ska genomföra en konkret åtgärds- planering på avrinningsområdesnivå och gemensamt ta fram en ope- rativ plan och i vissa fall ett delåtgärdsprogram. Det är länsstyrel- serna som ska ansvara för administrationen kring detta och för att sammanställa de aktuella dokumenten. För kommunernas del kan arbetet med de operativa planerna i princip ses som en del av kom- munernas ordinarie verksamhetsplanering och innebär därmed inte en ny uppgift för kommunerna. Vi menar att planeringen av vad varje kommun ska göra för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten är en uppgift som kommu- nerna redan har . Likaså är det en uppgift för varje kommun att genomföra de åtgärder som framgår av åtgärdsprogram. Enligt åtgärdsprogrammet –2021 ska kommunerna be- driva tillsyn enligt avseende verksamheter som påverkar vattenförekomster i sådan omfattning att miljökvalitetsnormerna kan följas. Kommunerna ska prioritera och genomföra sin tillsyn så att de ställer de krav som behövs för att utsläppen av näringsämnen och prioriterade och särskilda förorenande ämnen från avloppsled- ningsnät och avloppsreningsverk minskar. Kommunerna ska vidare säkerställa minskade utsläpp från enskilda avlopp och ett långsiktigt skydd för den nuvarande och framtida dricksvattenförsörjningen. Kommunerna ska genomföra sin översikts- och detaljplanering samt prövning enligt så att den bidrar till att miljö- kvalitetsnormerna ska kunna följas. Kommunerna ska vidare upprätta och utveckla vatten- och avloppsvattenplaner för att miljökvalitets- normerna ska kunna följas samt utveckla planer för hur dagvatten ska hanteras med avseende på kvantitet och kvalitet. Enligt åtgärds- programmet –2021 ska alla kommuner dessutom rapportera vilka åtgärder som genomförts. Utredningens förslag i kapitel 18 innebär att kommunerna i ett avrinningsområde eller åtgärdsområde ska planera tillsammans med länsstyrelser och berörda myndigheter. Vi menar att detta i sig bör innebära att både planerings-, åtgärds- och uppföljningsarbetet effektiviseras. kapitel 18 bland annat pekat på möjligheten för två eller flera kom- muner att träffa avtal om att samverka kring en viss fråga. På kort sikt kan dock arbetsinsatsen och därmed kostnaderna för samord- ningen med andra kommuner, länsstyrelser och andra berörda myn- digheter i ett avrinningsområde komma att öka. Kostnaderna kan särskilt komma att öka för de kommuner som inte har varit så aktiva inom vattenområdet trots att de redan har uppgiften. Sammantaget innebär utredningens förslag att kommunerna fortsätt- ningsvis ges en mer aktiv roll i vattenförvaltningen. Utredningens förslag utgår från att kommunernas och länsstyrelsernas engagemang i vattenförvaltningsarbetet bör öka i syfte att ytterligare förstärka den lokala kopplingen till vattenförvaltningsarbetet. För kommu- nerna innebär det framtida arbetet att de aktivt ska bidra under såväl planeringsfasen som under genomförande- och uppföljningsfaserna. Även om kommunerna arbetar med dessa uppgifter inne- bär den utvecklade vattenförvaltningen förändrade processer och ett utökat behov av samarbete. Även om kommunernas formella ansvar för skyldigheten att följa miljökvalitetsnormer i princip inte förändras innebär den utvecklade vattenförvaltningen förändrade processer och ett utökat behov av samarbete. Det kan även finnas behov av kompetenshöjning och annan hjälp för att komma igång med åtgärdsplaneringen. Kommu- nerna bör därför få tillgång till en extra resurs för att underlätta kommunernas arbete med att bygga upp kapacitet att hantera sina uppgifter i enlighet med förutsättningarna i den nya organisationen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att läns- styrelserna ges i uppdrag att ge kommunerna stöd i detta arbete genom att tillsätta kommunstödjare med uppdrag att bistå kommu- nerna i åtgärdsplaneringen. Länsstyrelserna bör därför tilldelas medel motsvarande 21 årsarbetskrafter via i att fördelas mellan länsstyrelserna för att inrätta kommun- stödjare för kommunernas vattenförvaltningsarbete. Införandet av kommunstödjare bör finansieras genom att medel från utgiftsområdet 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik alternativt 19 Regional tillväxt förs över till utgiftsområde 20 anslag 1:11. Tillgången till rent vatten i tillräckliga mängder tillhör de frågor som berör hela samhället. Givet vattnets betydelse för såväl individ som samhälle och näringsliv bör finansieringen bygga på en bred bas. Såväl verksamheter inom ut- giftsområde 18 som 19 bör därför kunna bidra till att finansiera kommunstödjarna. Vidare menar vi att statsbidraget till kommunerna kan behöva ökas för att kompensera för ökade kostnader för samordning av pla- neringsarbetet på avrinningsområdesnivå. Det kan övervägas om en sådan ökning skulle ske genom att det generella statsbidraget till kommunerna ökar eller genom att ett riktat statsbidrag införs där kommunerna får ansöka om bidrag. Båda alternativen har för- och nackdelar.