sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — I kapitel 16 analyseras i vilken utsträckning , inom ramen för den s.k. flexibla inflationsmålspolitiken, ska ta hänsyn till reala variabler såsom produktion och sysselsättning. I kapitel 17 analyseras om och i så fall hur ska ta hänsyn till s.k. finansiella obalanser inom ramen för penningpolitiken vilket har diskuteras flitigt både i litteraturen och i policymiljön efter finanskrisen. Dessutom analy- seras om en eventuell hänsyn till finansiella obalanser bör vara ett explicit mål för penningpolitiken i den nya riksbankslagen. Centralbanker använde s.k. okonventionella åtgärder under och efter finanskrisen vilket föranledde en internationell debatt om pen- ningpolitiska befogenheter. I kapitel 18 analyseras vilka befogenheter bör ha inom penningpolitiken för att uppnå penning- politiska mål. I detta kapitel diskuteras även om penningpolitiken, utöver hänsyn till realekonomin och finansiella obalanser (vilka behandlas separat i kapitel 16 respektive kapitel 17), även ska ta hän- syn till effekter på de finansiella marknadernas funktionssätt, stats- skuldsförvaltningen, balansräkning och de offentliga finanserna. I kapitel 19, slutligen, behandlas s.k. växelkursstyrning inom ramen för prisstabilitetsmålet i den nya riksbankslagen i händelse av att reger- ingen skulle välja en fast växelkursregim. Del 3: Det finansiella systemet (kapitlen 20–25) Kommitténs direktiv innehåller ett antal frågeställningar som rela- terar till att förtydliga ansvar för finansiell stabilitet givet det ansvar och tilldelats inom makrotillsyn respektive resolution. Då det finansiella syste- mets delområden hänger tätt samman är det viktigt att myndigheter samarbetar, inte minst i de fall då deras instrument kan komplettera eller ersätta varandra. Analysen inleds i kapitel 20 med ett antal utgångspunkter och principer som är gemensamma för kommitténs analys inom denna del av betänkandet. Kommittén landar i ett antal bedömningar som rör behovet av samarbete, och regeringens roll samt for- mulering av mål beträffande finansiell stabilitet. Därut- över beskriver kapitlet bl.a. myndigheternas, inklusive , nuvarande arbete, finansutskottets internationella utvärderingar samt internationella erfarenheter. Ikapitel 21 analyseras ansvar inom betalnings- system och den finansiella infrastrukturen i övrigt. Kapitlet be- skriver betydelsen av att säkerställer ett väl fungerande centralt betalningssystem vilket är en grundläggande uppgift för centralbanker. Därutöver diskuteras vilken roll bör ha i att övervaka den finansiella infrastrukturen inklusive betalnings- marknaden, ett ansvarsområde den delar med . Som beskrivs i kapitel 7 innebär den löptidsomvandling som sker inom det finansiella systemet en inneboende instabilitet vilket kan leda till likviditetskriser. I kapitlen 22 och 23 behandlas likviditets- stöd (i svensk och utländsk valuta) i syfte att motverka allvarliga stör- ningar i det finansiella systemet. Det gäller dels generellt stöd (kapi- tel 22), dels stöd till enskilda finansiella företag (kapitel 23). I dessa kapitel relateras även instrument till de som Riksgälds- kontoret har att tillgå. Övriga frågor inom finansiell stabilitet behandlas i kapitel 24. Det gäller bl.a. övervakning av hot mot det finansiella systemet, formerna för samråd med andra myndigheter och förberedelser inför finansiella kriser. Denna del av betänkandet avslutas med en beskrivning av hur åtgärder som främst främjar målen inom penningpolitiken kan skil- jas från åtgärder som främst främjar målen inom ramen för finansiell stabilitet och effektivitet (kapitel 25). Denna åtskillnad är inget mål i sig utan ett medel för att möjliggöra samarbete mellan myndigheter inom frågor som rör finansiell stabilitet där ansvaret delas med andra. Formerna för oberoendet inom finansiell stabilitet möjliggör, till skillnad från penningpolitiken, samarbete även om självständigt fattar beslut också inom detta område. Del 4: internationella arbete (kapitlen 26 och 27) har ett omfattande internationellt arbete och ingår i ett stort antal kommittéer och grupper. I ett antal av dessa representerar som även andra svenska myndigheter, inklusive regeringen, är representerade. I denna del av betänkandet analyseras fortsatta deltagande i internationella sam- arbeten, ansvarsfördelningen mellan regeringen, dess myndigheter och samt hur samordningen av arbetet i internationella orga- nisationer ska ske. I kapitel 26 beskrivs internationella arbete (exklu- sive , IMF) tillsammans med de upp- gifter regeringen och dess myndigheter har i olika internationella organ. Bland annat behandlas BIS, för banktillsyn, europeiska systemrisknämnden (ESRB) och rådet för finansiell sta- bilitet (FSB). I kapitel 27 analyseras och relatio- ner till IMF. I båda dessa kapitel tar kommittén ställning till former för informationsutbyte och samarbete mellan svenska myndigheter samt hur myndigheterna ska beakta vägledning från riksdag och reger- ing när ställningstaganden görs. Del 5: institutionella och finansiella oberoende (kapitlen 28–31) Som framgår av utredningens direktiv har haft synpunkter på riksbankslagen som relaterar till institu- oberoende. I kapitel 28 behandlar kommittén EU-kommis- sionens synpunkter där den juridiska bakgrundsbeskrivningen i kapitel 12 utgör en utgångspunkt. Synpunkterna berör framför allt instruktionsförbudet när det gäller de s.k. ECBS-relaterade uppgif- terna samt information till regeringen i samband med penning- politiska beslut. Frågeställningarna i kapitlen 29–31 härrör i allt väsentligt från kommitténs tilläggsdirektiv (se bilaga 3). Enligt detta direktiv ska kommitténs förslag beträffande bl.a. storleken på det egna kapitalet, principer för utdelning och möjligheten till valutaupplåning hos Riks- gäldskontoret utgå från det utkast på lagrådsremiss som togs fram med anledning av förslagen i SOU 2013:9. I detta sammanhang kan noteras att även har haft synpunkter relaterade till det finansiella oberoendet som rör fastställande av resultat- och balansräkning samt beviljande av ansvarsfrihet för direktionen. Kapitel 29 behandlar frågeställningar kring storleken på Riks- bankens egna kapital, principer för när återkapitalisering ska ske och hur vinster ska disponeras, inklusive eventuell utdelning till statens budget, samt hur ska förvalta sina tillgångar. Dessutom ger kommittén förslag på formerna för att fastställa resultat- och balansräkning. Kapitlen 30 och 31 behandlar frågor som relaterar till valutareser- ven. I kapitel 30 analyseras behov av en valutareserv. Dessutom analyseras vilket sätt som är lämpligast att använder för att införskaffa en valutareserv – valutaupplåning i eget namn eller upplåning via . I kapitel 31 analyseras formerna för s.k. valutaåterköpsavtal (swapavtal), både vad gäller i de fall själv behöver utländsk valuta och när ska bistå andra centralbanker. I det sistnämnda fallet lämnar kom- mittén förslag på under vilka omständigheter ska tillfrågas. Del 6: organisation och den demokratiska granskningen (kapitlen 32 och 33) Utöver frågor som rör olika verksamhetsområden ska kommittén även analysera organisation och den demo- kratiska granskningen av . Därutöver ska riksbanksfull- mäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovisningsansvar gente- mot analyseras. Jämförelsen mellan och övriga förvaltningsmyndigheter i kapitel 11 utgör en utgångspunkt för över- vägandena. Kapitel 32 behandlar frågeställningar rörande organi- sation och ledning, däribland fullmäktiges roll, direktionens storlek, tillsättning, mandatperioder och arbetsfördelningen mellan riks- bankschefen och övriga direktionsledamöter. kommittén hur riksbanksfullmäktiges uppdrag bör utformas. I ana- lysen av organisation inklusive riksbanksfullmäktige an- vänds bl.a. externa utvärderingar, intervjuer av ledande personer utförda av kommitténs sekretariat samt internationella erfarenheter. Den demokratiska granskningen av ska enligt direk- tiven stärkas och denna fråga behandlas i kapitel 33. Kommittén analyserar och lägger förslag kring vilka delar av verk- samhet som ska granskas, bl.a. avseende måluppfyllelse, effektivitet, regelefterlevnad och årsredovisning. Kommittén analyserar även vilka organ – fullmäktige, finansutskottet, – som ska utföra de olika granskningarna. Del 7: Kontanter och beredskap (kapitlen 34 och 35) Kommittén har i uppdrag att se över ansvar för kontant- hanteringen, kontantförsörjningen och beredskapen i betalnings- systemet. Kommitténs delbetänkande – SOU 2018:42 – innehöll för- slag om bankernas ansvar för en tryggad tillgång till kontanttjänster i samhället. I kapitel 34 behandlas vilka mål, uppgifter och befogen- heter ska tilldelas avseende kontanter, bl.a. när det gäller utgivning, hantering och depåverksamhet. Därutöver analyseras frågan om sedlar och mynts ställning som lagliga betalningsmedel. Enligt kommittédirektiven ska kommittén bl.a. överväga hur Riks- bankens ansvar för beredskapen i betalningssystemet ska tydliggöras i lag, såväl vid fredstida kriser som vid höjd beredskap. I kapitel 35 analyseras dessa frågor och kommittén tar sin utgångspunkt i tidi- gare och pågående utredningar inom området. Kommittén föreslår hur mål, uppgifter och befogenheter inom detta område ska formu- leras i den nya riksbankslagen. Del 8: Övriga kapitel (kapitlen 36–39) I betänkandets sista del samlas ett antal kapitel som inte naturligen passar in i någon av de övriga delarna ovan. I kapitel 36 behandlas ett antal kvarvarande författningsfrågor, bl.a. vilka typer av uppgifter får samla in och implika- tioner för offentlighets- och sekretesslagen. I kapitlet behandlas också ansvar för statistik. Vidare analyserar kommittén beho- vet av att tar administrativt ansvar för en ny referens- ränta. Slutligen föreslår kommittén bestämmelser som rör beslut om föreskrifter och allmänna råd. Det gäller bl.a. krav på kon- sekvensutredningar, sanktioner och möjlighet för överklaganden. I kapitel 37 föreslås ikraftträdande och övergångsbestämmelser. En konsekvensanalys av kommitténs förslag till ny riksbankslag och övriga författningsförslag finns i kapitel 38. Författningskommentarer till författningsförslagen ges i kapitel 39. Betänkandet har fem bilagor. Utredningens direktiv framgår i bilaga 1 och i bilagorna 2–4 framgår utredningens tre tilläggsdirektiv. Bilaga 5 innehåller en tabell som jämför paragraferna i nuvarande lag med paragraferna i den föreslagna lagen. Centralbankers uppgifter och relation till det politiska systemet har varierat och mellan länder. som pendeln har svängt fram och tillbaka i flera frågor går det att identifiera vissa grund- läggande uppgifter som är gemensamma för moderna centralbanker. Med ”grundläggande uppgifter” avses sådana uppgifter som en central- bank har unika förutsättningar att utföra. Termen ”grundläggande” innebär dock inte att dessa uppgifter med nödvändighet vare sig är de viktigaste som en centralbank utför eller att uppgifterna bör ut- föras oberoende av inflytande från det politiska systemet. Kommitténs ställningstaganden beträffande vilka centralbanker- nas, och därmed , grundläggande uppgifter är utgör en central utgångspunkt både när det gäller analysen av hur dessa upp- gifter ska preciseras och vilka eventuella ytterligare uppgifter Riks- banken bör ha.1 Den uppgift som är unik för en centralbank är att tillhandahålla s.k. slutliga betalningsmedel. Slutliga betalningsmedel består av sed- lar och mynt samt den inlåning finansiella aktörer (framför allt ban- ker) har hos centralbanken.2 Det sistnämnda innebär att centralban- 1I betänkandet, och då speciellt de delar som har en direkt koppling till lagstiftningen, görs en skillnad mellan mål, uppgifter och befogenheter. Inom penningpolitiken, exempelvis, föreslås målet vara låg och stabil inflation (se kapitel 15), uppgiften är att bedriva penningpolitik och det görs med hjälp av de befogenheter som framgår i kapitlet som behandlar penningpolitik i den föreslagna lagen. Se vidare avsnitt 13.4 för en beskrivning av lagstiftningsstrukturen. I syfte att förenkla framställningen i detta kapitel används genomgående begreppet (grundläggande) ”uppgift”. 2Alternativa benämningar är centralbankspengar eller monetär bas. Den engelska termen som används är ultimate means of settlements vilket syftar på att transaktionen är settled (avgjord) när centralbankspengar har utbytts mellan två aktörer. Se t.ex. Rule (2015). ken fungerar som ”bankernas bank”. I kapitlet härleds centralban- kers övriga grundläggande uppgifter utifrån denna uppgift. verksamhet syftar liksom annan offentlig verksam- het i den ekonomiska sfären till att understödja landets ekonomisk- politiska mål. har inte uttalat något specificerat ekonomisk- politiskt mål men ett ofta använt övergripande ekonomisk-politiskt mål är att uppnå en hög välfärd och att den kommer alla till del.3 Definitionen av ”välfärd” kan variera med politiska preferenser men innefattar vanligtvis delmål beträffande en hög och hållbar ekono- misk tillväxt och sysselsättning samt ett stabilt resursutnyttjande. En centralbank kan, både via grundläggande och andra vanligt före- kommande uppgifter, bidra till att delmålen uppfylls. Centralbankers historiska framväxt, som beskrivs översiktligt i kapitel 5, har en stark koppling till två centrala ekonomiska funkti- oner – betalningsmedel och banker. Betalningsmedel och banker kan förvisso existera utan att det finns en centralbank men för att sam- hället ska kunna dra nytta av den fulla potentialen i dessa funktioner har historien visat att en sådan statlig institution behövs. De två funk- tionerna har också starkt bidragit till de väl definierade, men skilda, roller som centralbanker har i normala tider respektive i kristider. En uppdelning i dessa s.k. regimer är vanligt förekommande i littera- turen4 och kom i blixtbelysning i och med den globala finanskrisens utbrott . Den verksamhet som centralbanker bedrev decenniet innan finanskrisen var i många avseenden väsensskild från de åtgär- der som vidtogs under krisens intensiva skede. Vilka uppgifter som är i fokus för en centralbanks arbete kan således bero på om ekono- min befinner sig i ett normalläge eller ett krisläge. Analysen tar avstamp i ett antal fundamentala skäl som motiverar att en statlig centralbank bör tilldelas uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel. Utifrån denna uppgift följer tre andra upp- gifter vilket sammantaget innebär att en centralbank har fyra grund- läggande uppgifter: 2.upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling 4.agera sista låneinstans. 3Se t.ex. rskr. 2010/11:79. 4Se t.ex. Bean (2017), Bertsch och (2016), Goodhart (2010) och (2016). Dessa grundläggande uppgifter stämmer väl överens med de upp- gifter centralbanker fick och som har bestått sedan dess.5 De ligger även i linje med de uppgifter som vanligtvis lyfts fram i den akademiska litteraturen inom området.6 Kapitlet inleds med en beskrivning av vilka egenskaper som betal- ningsmedel behöver ha för att fullt ut kunna bidra till att uppnå eko- nomisk-politiska mål (avsnitt 4.2). Därefter följer fyra avsnitt som beskriver var och en av de fyra grundläggande uppgifterna (av- snitt 4.3–4.6). I dessa avsnitt kommenteras även vilken roll de grund- läggande uppgifterna spelar för att uppnå ekonomisk-politiska mål i normala tider respektive i kristider. Dessutom kommenteras relate- rade uppgifter som ligger inom ramen för kommitténs frågeställ- ningar. Kapitlets avslutas med kommitténs bedömning avseende en centralbanks grundläggande uppgifter (avsnitt 4.7). 4.2Nödvändiga egenskaper hos allmänt accepterade betalningsmedel Betalningsmedel kan ses som en del i ett lands infrastruktur vilken främjar samhällsekonomisk effektivitet och utveckling. Med tanke på att det stora flertalet ekonomiska transaktioner innefattar betal- ningar i någon form är det svårt att överdriva den ekonomiska bety- delsen av att det finns allmänt accepterade betalningsmedel. I detta avsnitt beskrivs nödvändiga egenskaper hos betalningsmedel för att de ska få allmän acceptans och därmed effektivt bidra till att uppfylla ekonomisk-politiska mål. I nästa avsnitt beskrivs olika typer av betal- ningsmedel som används i moderna ekonomier och vilka av dessa som centralbanker bör tillhandahålla. har olika typer av tillgångar använts som betalningsmedel för att underlätta handel med varor och tjänster. Betalningsmedel har historiskt fått sitt underliggande värde genom att vara kopplade till ädla metaller. Guldmyntfoten (1873–1914) är det mest kända exemplet på ett metallbaserat system där utestående 5Se kapitel 5 för en historisk bakgrund till de grundläggande uppgifternas framväxt. 6Det finns inte någon vedertagen definition i litteraturen kring vilka de grundläggande upp- gifterna är. De fyra uppgifterna som listas här är dock mycket vanligt förekommande bland framstående forskare inom området, se t.ex. Blinder (2008), Goodhart (1991, 2005) och (2013). Vissa forskare framhåller fler grundläggande uppgifter vilket noteras i kapitlet. sedlar och mynt var möjliga att växla in mot guld. I ett sådant system varierar penningvärdet med guldpriset. I moderna ekonomier kan betalningsmedel varken lösas in i ban- ken eller i i utbyte mot ädla metaller (eller något annat i sig värdefullt). Deras värde bygger i stället på att de accepteras som generella betalningsmedel, dvs. de kan bytas mot alla typer av varor, tjänster och tillgångar i ekonomin.7 Det bygger i sin tur på att den som tar emot betalningsmedel har förtroende för att de behåller sitt värde och att de kan användas för transaktioner i ett senare skede. Betalningsmedel i moderna ekonomier brukar av dessa skäl beskrivas som en form av social konvention vars effektivitet bygger på förtro- ende. Detta kan förstärkas på flera sätt, inte minst genom att säker- ställa att betalningsmedlets värde består (t.ex. inte urholkas via hög inflation). Det kan också förstärkas av att staten bestämmer att de sedlar och mynt som landets centralbank tillhandahåller utgör ett s.k. legalt betalningsmedel samt genom att skatteinbetalningar som genomförs via dessa betalningsmedel alltid accepteras.8 Nära kopplat till begreppet betalningsmedel är begreppet ”pengar”. Pengar används ibland i vid bemärkelse, innefattande t.ex. förmö- genhet, men i det här sammanhanget går det att identifiera tre grund- läggande funktioner kopplade till pengar – både fysiska och elektro- niska – och dessa funktioner hänger tätt samman.9 För det första fungerar pengar som ett bytesmedel. En säljare accepterar pengar i utbyte mot en vara eller tjänst om hen har förtroende för att de kommer att accepteras för inköp . För det andra är pengar en värdemätare. Med det avses att pengar utgör en gemensam värdeenhet i vilka priser m.m. anges. Det möj- liggör jämförbarhet mellan bytesvärdet hos varor och tjänster och priset anger hur många enheter av betalningsmedlet (an- talet kronor) som ska erläggas vid köpet. Denna jämförbarhet mins- kar osäkerheten och ökar effektiviteten vid betalningstransaktioner, såväl stora som små, och utgör en grund för att pengar används som bytesmedel. Detta sparar enorma resurser och bidrar därmed till samhällsekonomisk effektivitet. Det bidrar också till att bevara ett 7I detta sammanhang kan noteras att det i blir allt vanligare att sedlar och mynt inte accepteras som betalningsmedel i butiker. I stället hänvisas kunderna till att använda elektro- niska betalningsmedel som affärsbankerna tillhandahåller. 8I avsnitt 34.7 behandlas frågan om lagligt betalningsmedel inklusive förslag på hur det ska behandlas i den nya riksbankslagen. 9Se Mcleay m.fl. (2014, 2015) för en lättillgänglig beskrivning av pengars funktion och vad som är att betrakta som pengar i moderna ekonomier. etablerat betalningsmedels ställning – en konvention bryts inte med mindre än att många byter , vilket kräver någon form av samordning. Införandet av euron och utfasningen av de gamla valu- torna är en tydlig illustration av detta. För det tredje fungerar pengar som en värdebevarare. Den som håller pengar ska kunna räkna med att de är användbara som bytes- medel även och att deras värde i termer av varor och tjänster då är någorlunda oförändrat. Det innebär inte att vissa för- ändringar i penningvärdet (inflation respektive deflation) inte kan förekomma. Däremot kan stora och oförutsedda förändringar i pen- ningvärdet riskera att ekonomins aktörer tappar tron på pengars funktion som värdebevarare. Om stora värdeförändringar leder till att aktörer förväntar sig att det kan upprepas kan säljare av en vara eller tjänst bli mindre benägen att acceptera betalnings- medlet då det är osäkert vilket värde det kommer ha . Betalningsmedlet riskerar då att förlora sin funktion som bytesmedel. Benämningen ”värdebevarare” är lite ålderdomlig och används vanligtvis termen prisstabilitet. Det som avses är inte stabi- litet i priser på enskilda varor och tjänster utan stabilitet i den all- männa prisnivån. Det tolkas numera i praktiken som en låg och stabil inflationstakt. Det sistnämnda är av fundamental betydelse för att en marknadsekonomi ska fungera effektivt eftersom priser förmedlar information till ekonomins aktörer och påverkar deras agerande på olika marknader. Osäkerhet kring framtida inflation innebär svårig- heter för företag att sätta lämpliga priser på varor och tjänster. Det försvårar också för arbetsmarknadens parter, bl.a. i länder som med kollektiva förhandlingar, att sluta längre nominella löneavtal eftersom arbetstagarnas köpkraft (reallönen) respektive företagarnas vinst beror på hur inflationen utvecklas. Även de finansiella mark- naderna är i behov av en stabil och förutsägbar inflation för att de ska fungera effektivt. Det gäller inte minst kreditgivningen. Ju större osäkerhet en långivare känner kring värdet på betalningsmedlet i fram- tiden desto högre ersättning i form av ränta kommer hen att kräva för att låna ut. Annorlunda uttryckt ökar s.k. riskpremier, vilket för- dyrar krediter och därmed investeringar. Därutöver påverkar stora och oförutsedda förändringar i inflationstakten det reala värdet på alla nominella tillgångar, vilket även kan leda till inkomstomfördel- ningar, t.ex. mellan långivare och låntagare. Sammantaget är ett sta- bilt och förutsägbart värde på betalningsmedel en förutsättning för att dess bidrag till samhällsekonomin till fullo ska realiseras. Eftersom betalningsmedel är en del i ett lands infrastruktur och ger avgörande bidrag till att uppfylla ekonomisk-politiska och samhäll- eliga mål har staten ett ansvar för att säkerställa de fundamentala funktioner som allmänt accepterade betalningsmedel fyller. I moderna ekonomier har behovet av tre huvudsakliga typer av pengar utkris- talliserats: fysiska sedlar och mynt, s.k. affärsbankpengar tillgängliga för allmänheten samt ett betalningsmedel som endast finansiella aktörer kan använda sinsemellan.10 Den första typen av betalningsmedel, fysiska sedlar och mynt, har historiskt varit de viktigaste betalningsmedlen. Sedan slutet av 1800- talet har centralbanker givits sedelutgivningsmonopol och ansvarat för att dessa ska uppfylla de ovan nämnda funktionerna och därmed åtnjuta allmänhetens förtroende.11 Den andra typen av betalningsmedel är de som används av all- mänheten och som skapas av banker och andra kreditinstitut. Sådana s.k. affärsbankpengar skapas då lån beviljas och medel sätts in på lån- tagarens konto och är betydligt vanligare som betalningsmedel än fysiska sedlar och mynt. Liksom sedlar och mynt är förtroendet för affärsbankpengar beroende av att de tre (sammanlänkande) funk- tionerna ovan är uppfyllda, dvs. att betalningsmedlen fungerar som bytesmedel, värdemätare och värdebevarare. Jämfört med sedlar och mynt, för vilka staten (via ) står som garant, kan dock ytterligare förutsättningar behöva vara uppfyllda för att affärsbank- pengar till fullo ska fylla funktionen som betalningsmedel.