sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Om svenska myndigheter får instruktioner från regeringen kan det av andra medlemmar ses som ett sätt att prioritera nationella intressen framför global finansiell stabilitet. Det riskerar att minska trovärdigheten och inflytandet för de svenska myndigheterna som är medlemmar. En ytterligare nack- del är att bindande mandat kan vara svårt att förhålla sig till i en grupp som fattar beslut med konsensus.46 Vidare är detta alternativ oprövad mark när represen- terar sig själv och inte regeringen (i är och medlemmar, inte landet ). 46Liknade argumentation framförs i och Korpas (2017). 26.9.6Övriga bestämmelser för internationella verksamhet Kommitténs förslag: får ge kredit till internationella finansorgan som är medlem i och sluta avtal med sådana organ om långsiktiga internationella låneåtaganden, om har godkänt detta. får med eller utan räntegottgörelse ta emot insätt- ningar i valuta eller guld från, och göra sådana insättningar hos, banker, utländska bankföretag, centralbanker, kreditmarknads- företag, utländska kreditföretag, Banken för internationell betal- ningsutjämning (BIS) och Internationella återuppbyggnads- och (). får även ta emot sådana insättningar från andra stater och mellanstatliga organ. får medverka vid avveckling av internationella be- talningar från eller till andra centralbanker och mellanstatliga organ. får ta ut avgifter för sådan medverkan. får ingå avtal om skyldigheter och rättigheter som anknyter till sådana insättningar och betalningar som avses i första respektive i andra stycket. I kapitel 27 beskrivs under vilka förutsättningar enligt nuvarande regler får finansiera IMF:s verksamhet. Enligt den nuva- rande riksbankslagen får även, under vissa förutsätt- ningar, bevilja kredit till vissa andra finansorgan. För det första får , i valutapolitiskt syfte och efter medgivande av , bevilja kredit till internationella finansor- gan som är medlem i (t.ex. ) och sluta avtal om långsiktiga internationella låneåtaganden (7 kap. 4 § andra stycket). Kommittén anser att även fortsättningsvis bör få finan- siera utländska finansorgan. Bestämmelsen i den nuvarande riks- bankslagen bör därför överföras till den nya riksbankslagen. Orden ”i valutapolitiskt syfte” bör dock utgå, eftersom kommittén i av- snitt 19.1 föreslår att begreppet valutapolitik inte längre ska använ- das i riksbankslagen pga. dess oklara innebörd. godkänn- ande ska dock alltjämt krävas för sådana avtal. För det andra får bevilja kredit för Europeiska uni- onens system för medelfristigt finansiellt stöd. För sådana krediter krävs det inte något medgivande från . funnits i riksbankslagen (se prop. 1994/95:50). En sådan stödform finns fortfarande inom unionen.47 Den gör det möjligt att bevilja lån till en eller flera medlemsstater som har drabbats av svårigheter eller allvarligt hotas av svårigheter avseende betalnings- balansen eller kapitalbalansen. Kommittén föreslår att den här be- stämmelsen utgår dels eftersom bestämmelsen inte är utnyttjad, dels eftersom det skulle kunna strida mot förbudet mot monetär finansie- ring att centralbanker beviljar kredit för stödformen i dess nuvarande utformning. För det tredje får enligt gällande rätt, med eller utan räntegottgörelse, ta emot insättningar i valuta eller guld från, och göra sådana insättningar hos, banker, utländska bankföretag, centralbanker, kreditmarknadsföretag, utländska kreditföretag, Banken för interna- tionell betalningsutjämning (BIS) och Internationella återuppbygg- nads- och (). får även ta emot sådana insättningar från andra stater och mellanstatliga organ. Riks- banken får även ingå avtal om skyldigheter och rättigheter som anknyter till de insättningar som anges. Enligt förarbetena till riksbankslag syftar bestämmelsen i huvudsak på de insättningar som har samband med medverkan i de internationella betal- ningssystemen och förvaltningen av valutareserven. Bestämmelsen har enligt förarbetena även viss anknytning till de betalningar som gör för statens räkning. Insättningarna kan avse såväl guld som valuta, svensk eller utländsk (prop. 1986/87:143 s. 51). Kommit- tén anser att bestämmelsen lag bör föras över till den nya riksbankslagen. Kommittén anser dock att det finns skäl att förtydliga att även får medverka vid avveckling av internationella be- talningar och ta ut avgifter för sådan medverkan. De internationella betalningar som är aktuella i detta sammanhang omfattar transak- tioner från eller till andra centralbanker och mellanstatliga organ. Att centralbanker samarbetar med varandra vid avveckling av in- ternationella betalningar hänger samman med deras uppdrag och kan bl.a. underlätta förvaltningen av nationella guld- och valutareserver. De upparbetade betalningskanalerna mellan centralbanker påverkas inte av oro på de finansiella marknaderna och kan därför med fördel användas av centralbankerna i kristider. 47Rådets förordning (EG) nr 332/2002 av om upprättandet av ett system för medelfristigt ekonomiskt stöd till medlemsstaters betalningsbalans. Den förordningen har ersatt en tidigare förordning . betat med varandra vid clearing och avveckling av internationella be- talningar och fortsätter att göra det i betydande om- fattning än . Centralbankssamarbetet på detta område omfattar numera olika typer av banktjänster och andra aktörer såsom mellan- statliga organ.48 deltar i detta samarbete och medverkar vid internationella betalningar från eller till andra central- banker eller mellanstatliga organ. Kommittén föreslår alltså att det uttryckligen ska framgå av den nya riksbankslagen att får medverka i sådana sammanhang. 48Se hemsida (), och Deutsche hemsida (systems/customer-access-mechanism/correspondent-banking/correspondent-banking- 626406) för exempel på omfattningen av centralbankers verksamhet vid clearing och avveckling av internationella betalningar. stadgar (2018), tillgänglig på följande webbplats: /bcbs/charter.htm, . (2018), Implementation of standards. A report to G20 Leaders on implementation of the III regulatory reforms, november, . BIS stadgar (2016), Statutes of , BIS statues. Bank for international Settlements. (2008), ”: Girighet bakom krisen”, 10 janu- ari. EFK (2012), Council Decision of on a revision of the statutes of the Economic and (2012/245/EU). Ekonomiska och Finansiella Kommitténs stadgar. Official Jour- nal of Union. (2016), resolution av om fullbordandet av III (2016/2959(RSP)). Europeiska unionens råd (2019), Finansiell tillsyn: rådets ordförande- skap och når preliminär överenskommelse om ramarna för tillsynen över europeiska finansinstitut, pressmed- delande . G20 (2009), Global plan annex: Declaration of strengthening the financial system, , . G20 (2010), The Summit Document, , . , M. och A. Korpas (2017), “The role of the Commit- tee on Banking Supervision (). A de facto standard setter in banking legislation”, Briefing, IPOL Economic Governence Support Unit, , oktober. Niemeyer, J. (2016), ”III – vad och varför?”, Penning- och valutapolitik 2016:1, s. 57–89. (2011), ”Nya kapitalkrav på svenska banker”, Pressmed- delande, . (2011), ”Nya kapitalkrav på svenska banker”, Pressmed- delande, . (2018), Årsredovisning för riksbank 2017. (2019), Årsredovisning för riksbank 2018. (2018), Unelected power, the quest for legitimacy in central banking and the regulatory state, : . Enligt kommittédirektiven ska kommittén behandla roll i internationella sammanhang. Särskild vikt läggs vid Internatio- nella valutafonden (IMF). Kommittén ges i uppdrag att utvärdera hur ansvaret för arbete i IMF-sammanhang ska utformas och fördelas mellan regeringen och . Kommittén ska också utvärdera om eller någon annan myndighet ska ansvara för de finansiella förpliktelser som följer av deltag- ande i IMF och hur dessa ska redovisas. Landet är medlem i IMF. Praktiskt fungerar det löpande IMF-arbetet för svensk del så att och Riks- banken tillsammans formulerar svenska ståndpunkter i diverse IMF- relaterade frågor. Regeringen har utsett till förbindelse- organ gentemot IMF. är även utsedd till s.k. finansiell motpart (eng. fiscal agency) gentemot IMF, vilket innebär att det är som står för finansiella förpliktelser mot IMF. Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan regeringen och Riks- banken har gällt ända sedan gick med i IMF 1951.1 Centralbanker världen över har tilldelats uppgifter som rör IMF- arbetet. Den exakta ansvarsfördelningen mellan regering och central- bank skiljer sig åt nationellt. Att deltar i verksamhet som rör IMF är inte en av de uppgifter som en centralbank inom EU måste tilldelas enligt unionsrätten. Det står dock heller inte i strid med unionsrätten att ett lands centralbank finansierar landets IMF- åtagande och strider inte heller mot förbudet mot monetär finan- 1Ekelund och Mannefred (2012), s. 1. siering.2 ECB har för övrigt välkomnat en statlig garanti för vissa förluster hänförliga till en centralbanks åtaganden gentemot IMF.3 deltar samtliga europeiska centralbanker aktivt i IMF- arbetet. När IMF bildades var syftet att övervaka Bretton Woods- systemet, som byggde på fasta växelkurser.4 Växelkursens centrala ställning bidrog antagligen till att centralbankerna gavs en så fram- trädande roll inom IMF. I takt med att det internationella monetära systemet har förändrats har även IMF:s uppgifter delvis förändrats. Det handlar inte längre primärt om ett växelkurssamarbete utan om stöd till länder med olika former av statsfinansiella problem. Sådant stöd lämnas typiskt sett till regeringen i landet. Utlåning till krisdrabbade länder har ända sedan grundandet varit en central del av IMF:s verksamhet, även om omfattningen har vari- erat kraftigt . IMF:s låneverksamhet utvecklas ständigt. Till exempel har IMF skapat ett försäkringsliknande före- byggande låneavtal för länder utan akuta lånebehov (eng. Flexible ). Vidare ägnar sig IMF numer även åt subventionerad utlåning till låginkomstländer, något som ursprungligen endast var systerorganisationen . IMF-utlåningen kan även i sin nuvarande form stärka förtroendet för mottagarlandet och indirekt bidra till att stabilisera dess valuta. Dessutom publicerar IMF en bedömning av i vilken grad länders växelkurser avviker från den nivå som motiveras av relevanta ekonomiska variabler.5 Det finns därmed kvar en koppling till växel- kurser i förhållande till IMF:s insatser, men den är svagare än den har varit. Hur IMF:s verksamhet har ändrats under årens gång kan i sig motivera en analys av hur har organiserat sitt arbete i fonden, och om nuvarande arbetsformer fortfarande bedöms vara ändamålsenliga. I nästa avsnitt redogörs för bakgrundsfakta om IMF. Därefter redogörs för tidigare utredningar och syn på IMF. I av- snitt 27.4 redogörs för . Det följs i avsnitt 27.5 av 2Se artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 3603/93 av om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104b.1 i fördraget. Se även ECB (2017a, b). 3ECB (2017a). 4Bretton växelkurssystem 1945–1971. Bretton Woods-systemet upphörde formellt 1973. är dock det år som systemet i praktiken slutade att fungera eftersom då deklarerade att dollar inte längre kunde konverteras till guld. 5Det görs i . en redogörelse av gällande rätt. I avsnitt 27.6 görs en internationell utblick av hur andra länder arbetar gentemot IMF. I avsnitt 27.8 redogörs därefter för finansiella åtaganden mot IMF. Slutligen redogörs för kommitténs överväganden. 27.2Bakgrundsfakta om () 27.2.1Grundande länder och medlemsländer , IMF () grundades i slutet av . I stort sett alla världens länder är medlemmar i ; nämligen 189 av 195 länder. gick med i IMF 1951 och har en röstandel på cirka en procent. Det nationella ansvaret för att hantera IMF-frågor är fördelat mellan finansdepartement och centralbanker i respektive medlemsland, men hur ansvarsfördelningen ser ut skiljer sig åt mellan länder. IMF:s övergripande mål är att upprätthålla stabilitet i det inter-natio- nella monetära systemet. Mer konkret arbetar IMF för hållbar global tillväxt, minskade handelshinder och att säkra finansiell stabi- litet. Detta försöker IMF uppnå på tre sätt: •genom att övervaka medlemsländernas ekonomi och den globala ekonomin •genom att låna ut pengar till länder som har problem med finan- sieringen •genom att ge rådgivning till medlemsländerna.6 I övervakningen (den första punkten ovan) ingår bl.a. IMF:s land- rapporter. IMF:s granskning av de enskilda ländernas ekonomiska utveckling och politik presenteras i en s.k. artikel . IMF granskar också i en separat rapport den finansiella sektorn i respektive land, en s.k. (eng. Financial Sector Assess- 6Information från (/en/About). ment Program), för svensk del . I dessa rapporter lämnar IMF råd och rekommendationer till medlemsländerna i syfte att förbättra ekonomins funktionssätt. IMF:s övervakning av global ekonomi redovisas i de årliga IMF-rapporterna World Economic Outlook (WEO) och Global Financial Stability Report (GFSR). När kriser inträffar kan IMF ge finansiellt stöd (den andra punk- ten ovan). Detta gör IMF inom ramen för ett reformprogram och under övervakning av att landet följer programmet. Det faktum att IMF löpande granskar medlemsländernas ekonomi och finansiella marknader innebär att IMF har förutsättningar för att vid en kris kunna bedöma landets behov av lån och reformer. Ett för landet individuellt utformat reformprogram tas fram i samarbete mellan IMF:s stab och landets regering.7 Syftet med reformprogrammet är att landet ska binda sig vid att vidta åtgärder för att häva situationen som gjorde att det fick finansieringsproblem från början. Att länd- erna som lånar av IMF i normalfallet ska förbinda sig att följa ett reformprogram minskar även problemen med att länder tar emot stöd utan att använda det för att komma till rätta med underliggande problem. Det säkerställer att landet kommer att kunna betala tillbaka lånet. Ända sedan IMF bildades har utlåning till krisdrabbade länder varit en central del av verksamheten. av med- lemsländerna har utnyttjat möjligheten att låna pengar av IMF. tillhör minoriteten som aldrig har lånat pengar av IMF.8 Vilka länder och vilka delar av världen som lånar av IMF har varierat över tiden. I samband med skuldkrisen i euroområdet blev flera europeiska länder stora låntagare. IMF:s största låntagare var , , , och (skr. 2018/19:35, s. 13). När ett land behöver låna stora belopp brukar IMF efterfråga samfinansiering från andra internationella organisationer och länder för att få ihop ett tillräckligt stort stödpaket. En anledning till att andra organisationer och länder kan tänka sig att samfinansiera är dels att IMF utformar reformprogram som bedöms vara verknings- fulla, dels att IMF följer upp att landet efterlever reformkraven. IMF:s långivning spelar därmed en nyckelroll i den internationella 7Både finansministern och centralbankschefen brukar sedan skriva under det s.k. intentions- brevet (eng. letter of intent). 8Ekelund och Mannefred (2012), s. 1. Ofta är deltagande från IMF ett krav från övriga internationella aktörer för att de ska bidra med finansiering (prop. 2011/12:13 s. 5). Slutligen kan IMF (punkt 3 ovan) även ge praktisk hjälp på plats i ett medlemsland. Det kan t.ex. handla om hjälp att inrätta eller stärka viktiga institutioner i medel- och låginkomstländer. 27.3Tidigare utredningar och syn på IMF 27.3.1Regeringens och finansutskottets syn på IMF Regeringen ska i en särskild skrivelse redogöra för arbetet inom (och andra internationella finan- siella institutioner), i enlighet med tillkännagivande. I reger- ingens redovisning av verksamheten i och 2017 redovisas regeringens prioriteringar. Där framförs att det för en liten öppen ekonomi som är viktigt ”att det glo- bala finansiella skyddsnätet är förutsägbart, heltäckande och till- handahåller skydd på likvärdiga villkor och i likvärdig omfattning”, samt att IMF har en central roll i det finansiella skyddsnätet. Regeringen framhåller vidare att det är viktigt att värna ett starkt IMF, eftersom och flera länder i närområdet inte omfattas av Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), utan endast av EU:s mindre facilitet, betalningsbalansstödet (skr. 2017/18:52 s. 7). Vad gäller IMF:s övervakning ansåg regeringen att ”IMF fyller en viktig funktion genom att institutionen, med en hög grad av integ- ritet och oberoende, utvärderar och lämnar rekommendationer om enskilda länder och den globala ekonomin.” (skr. 2017/18:52 s. 9). Vad gäller IMF:s utlåning och resurssituation framförde regeringen att ”utlåningen är en viktig del i IMF:s arbete att verka för finansiell och monetär stabilitet.” (skr. 2017/18:52 s. 12). delade regeringens positiva syn och skrev i sitt betänkande att ”IMF har en central roll i det finansiella skyddsnätet, och utskottet delar regeringens syn att det är viktigt att värna ett starkt IMF med tillräckliga resurser för att främja global finansiell stabilitet. IMF har också en viktig roll i att analysera och övervaka den globala ekonomin samt att förmedla forskning och kunskap” (bet. 2017/18:FiU22 s. 15). 27.3.2Tidigare utredningar och ställningstaganden relaterade till IMF-åtagandena föreslog att åtaganden gentemot IMF skulle placeras på en egen balansräkning (SOU 2013:9). Utlåning till IMF föreslogs finansieras genom upplåning av och eventuella kreditförluster förknippade med IMF-åtaganden föreslogs bäras av staten. På så vis skulle inte valutareserven behöva tas i anspråk för att tillmötesgå sådana förpliktelser. Inte heller skulle behöva någon kapitalbuffert för att ta höjd för kredit- förluster. Separata balansräkningar hos en och samma myndighet kan dock vara problematiskt ur ett redovisningstekniskt perspektiv. I reger- ingens utkast till lagrådsremiss föreslogs därför att IMF-åtagandena ska vara kvar på balansräkning.9 Därmed görs även bedömningen att behöver ha tillgång till förlustabsor- berande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan upp- komma till följd av dessa risker. I utkastet till lagrådsremiss framförs i övrigt inga förslag på finansieringen av åtaganden gentemot IMF. 27.4.1Guvernörstyrelsen är IMF:s högsta beslutande organ IMF:s högsta beslutande organ är guvernörstyrelsen () och den möts en gång . I guvernörstyrelsen representeras varje land av en guvernör och en biträdande guvernör. Guvernörstyrelsen har delegerat det mesta beslutsfattandet till exe- kutivstyrelsen (se avsnitt 27.4.3). De frågor som guvernörstyrelsen formellt beslutar om är av mer övergripande natur såsom IMF- personalens lönerevideringar, nya medlemsländer i IMF och föränd- ring i medlemsländernas kvot/röststyrka inom IMF. Guvernörstyr- elsens beslut förbereds av exekutivstyrelsen. 9Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning, diarienummer Fi 2017/01329/B, s. 20. Riksbankschefen är guvernör och statssekreteraren med ansvar för IMF-frågor är biträdande guvernör. Det är enligt upp till varje medlemsland att utse guvernörerna.10 I utser reger- ingen guvernören och den biträdande guvernören. När guvernör- styrelsen ska besluta om ändringar i (som vid de kontinuerliga ändringarna av medlemsländernas röststyrka) sker det för svensk del genom en proposition där regeringen ber om ett bemyndigande.11 Internationell utblick: hur andra länder är representerade i guvernörstyrelsen Av EU:s 28 länder har nio länder valt att utse finans-/ekonomi- ministern till guvernör, medan resterande 19 länder har utsett central- bankschefen till guvernör.12 De nordiska länderna har samtliga valt att ha sin centralbankschef som guvernör och en statssekreterare från som biträdande guvernör. Ett annat land som har valt att utse centralbankschefen till guvernör är . Länder som i stället har valt att utse finansministern till guvernör är t.ex. , , , och . I de EU- länder där finansministern är guvernör är centralbankschefen i stället biträdande guvernör. 27.4.2IMFC är IMF:s viktigaste policyskapande organ håller IMF stora möten: IMF:s vårmöten och IMF:s årsmöten som hålls . Vid dessa två tillfällen möts bl.a. IMFC (International Monetary and ), som är en rådgivande kommitté och IMF:s viktigaste policyskapande organ. 10IMF:s stadgar, artikel XII stycke 2a. Se IMF (2016b). 11Se t.ex. /rattsdokument/proposition/2011/09/prop.-20111213/ 12IMF:s webbplats (/external/np/sec/memdir/members.aspx). 13Kombinerad information från IMF:s lista över guvernörer och biträdande guvernörer (/external/np/sec/memdir/members.aspx), samt ECB (2017b). ingår i en valkrets bestående av de åtta länderna i Norden- ; nämligen , , , , , , och . Praktiskt innebär arrangemanget att länderna i (både finansdepartement och central- banker) koordinerar sina ståndpunkter och talar med en gemensam röst i IMFC. Länderna i den nordisk-baltiska valkretsen turas om att representera valkretsen i IMFC. När det är tur att representera den nordisk-baltiska valkretsen i IMFC görs detta av finansministern. I de fall finans- ministern inte kan delta vid IMFC utser finansministern en ersättare i samråd med riksbankschefen. Praxis har varit att ansvaret då över- går till riksbankschefen. Internationell utblick: representation i IMFC De flesta av IMF:s medlemsländer har ingen egen representant i IMFC. De har i stället liksom en gemensam representant för en grupp av länder, eller en s.k. valkrets. Några stora länder tillsätter dock en egen IMFC-medlem. De länder som har en egen röst är , , , , , , och . I IMFC deltar, utöver länder och valkretsar, även observatörer från ett antal internationella organisationer, däribland . 27.4.3Exekutivstyrelsen sköter det dagliga arbetet IMF:s dagliga arbete sköts av exekutivstyrelsen (), som möts i . Exekutivstyrelsen består av 24 exekutivdirektörer som representerar antingen en val- krets (samma valkretsar som i IMFC) eller ett enda land. Den nordisk-baltiska valkretsen har av den totala röst- styrkan i styrelsen. i den nordisk-baltiska valkretsen roterar mellan länderna enligt ett i förväg bestämt schema. När det är ett lands tur att utse exekutivdirektören är det upp till det landet, i fall regeringen, att utse en kandidat som sedan for- mellt väljs av exekutivstyrelsen. Exekutivdirektören har till sin hjälp ett valkretskontor på plats i . Där arbetar en repre- sentant från varje land i valkretsen. I den nordisk-baltiska valkretsen utarbetas löpande gemensamma ståndpunkter i viktigare policyfrågor som ska behandlas i exekutiv- styrelsen. Ansvaret för koordinering inom valkretsen ligger hos det land som har tillsatt exekutivdirektören, vilket för perioden – 2019 är . På arbetar två till tre årsarbets- krafter med IMF-frågorna och på cirka tre årsarbetskrafter. Tjänstemän på och tar gemensamt fram svenska ståndpunkter. Vid behov involveras även t.ex. Finans- inspektionen, och UD, men de deltar inte i det löpande arbetet. Valkretskoordineringen går till så att och finans- departementet enas om ett utkast till nordisk-baltisk ståndpunkt, som sedan skickas ut till valkretsen. Övriga länder i valkretsen lämnar sedan synpunkter och deras svar ska vara gemensamt för landet, dvs. ett gemensamt svar från respektive lands centralbank och finans- departement. De överenskomna nordisk-baltiska ståndpunkterna blir sedan underlag för exekutivdirektörens inlägg i diskussionen i . I samtliga länder i den nordisk-baltiska val- kretsen sköter finansdepartementen och centralbankerna IMF genom samarbete. Ett exempel på frågor som hanteras i exekutivstyrelsen är låne- program och uppföljning av låneprogram, inklusive bedömning av om ett låntagarland uppfyller villkoren och därmed kvalificerar sig för en ny utbetalning. har därmed ingen egen röst i sådana beslut utan måste koordinera sin ståndpunkt och tillsammans med övriga länder i den nordisk-baltiska valkretsen enas om en position. 27.4.4IMF-frågor koordineras även inom EU I en del viktigare IMF-frågor sker även en informell samordning av EU-ländernas ståndpunkter inom Ekonomiska och finansiella kom- mittén (EFK), där representeras av statssekreteraren med ansvar för IMF-frågor och en vice riksbankschef.