sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — –att det inrättas en nationell referensgrupp för vattenförvaltningen för att säkerställa information till och medverkan av berörda branschorganisationer och relevanta organisationer från det civila samhället i planerings- och uppföljningsarbetet på nationell nivå. Förslag: Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och den föreslagna nämndmyndigheten pekas ut som behöriga myn- digheter. Utredningen föreslår att regleringen i 5 kapitlet 14 § om att en länsstyrelse i varje vattendistrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet utgår och ersätts av en bestämmelse i vattenförvaltningsförordningen där Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och den föreslagna nämndmyndigheten för normgivning pekas ut som be- höriga myndigheter. är det länsstyrelserna i , , Väst- manlands, och som är utsedda till och anmälda till Europeiska kommissionen som behöriga myndigheter för genomförandet av ramdirektivet för vatten. Uppdraget som vatten- myndighet ges i 2 kapitlet 2 § vattenförvaltningsförordningen. Vårt förslag innebär även att begreppet vattenmyndighet utmönstras. Förslag om förändrad organisation Förslag: Vattendelegationernas beslutanderätt delas upp på olika beslutsinstanser. Det inrättas en särskild nämndmyndighet för beslut om miljökvalitetsnormer. Utredningen bedömer att vattendelegationernas beslutanderätt bör delas upp på olika beslutsinstanser. Vi bedömer att förvaltnings- planer bör beslutas av en myndighet och att denna uppgift bör läggas på Havs- och vattenmyndigheten. Åtgärdsprogram för distrikten menar vi alltid bör beslutas av regeringen. Delåtgärdsprogram och operativa planer som utvisar vilka konkreta åtgärder som myndighe- ter och kommuner ska vidta bör beslutas tillsammans av de berörda myndigheterna och kommunerna. Beslut om miljökvalitetsnormer bör beslutas av en särskild nämndmyndighet. Utredningen har särskilt i uppdrag att utreda beslutanderätten inom vattenförvaltningen. Beslut inom vattenförvaltningen fattas som huvudregel av vattendelegationerna vid de fem länsstyrel- ser som är vattenmyndighet för respektive vattendistrikt. I praktiken har vattendelegationerna delegerat vidare delar av sin beslutanderätt till . Beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner kan dock inte delegeras vidare utan de beslu- tas alltid av vattendelegationerna. Miljökvalitetsnormerna beslutas som myndighetsföreskrifter och publiceras i respektive länsstyrelses författningssamling. Utredningen har noga övervägt frågan om vilken eller vilka in- stanser som bör vara beslutande inom vattenförvaltningen och beho- vet av fristående beslutsorgan. Utredningen har låtit göra en närmre analys av dagens system ur konstitutionell synvinkel (se kapitel 8 och bilaga 2) samt inhämtat synpunkter på vattendelegationernas beslutanderätt från en stor krets av aktörer och intressenter, inklu- sive merparten av samtliga vattendelegater som var utnämnda . Vi har också tagit del av den kritik som har framförts inom tidigare utredningar. Såväl Miljömålsberedningen som Miljömyndig- hetsutredningen har ifrågasatt om vattendelegationernas beslutande- rätt bidrar till en tydlig ansvarsfördelning inom vattenförvaltningen. Förslag om förändrad organisation Vår utvärdering visar att dagens modell för beslutsfattande kan kritiseras i flera avseenden. De beslutande vattendelegaterna menar själva att de har begränsade möjligheter att kunna sätta sig in i frågorna på ett tillräckligt och relevant sätt. Flera aktörer menar att dagens organisatoriska lösning medför att det inte görs politiska avväg- ningar och prioriteringar i vattenförvaltningsarbetet. Man menar att och regeringen bör ta tydligare ansvar för de avvägningar som ska göras. När det gäller beslut om miljökvalitetsnormer behöver man även ta hänsyn till vilka möjligheter som regeringen har att delegera rätten att besluta om föreskrifter. Regeringen har enligt 8 kapitlet 10 § regeringsformen möjlighet att delegera normgivningskompetens till en myndighet. Normgivningsdelegationen har i detta fall skett till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Det är dock vattendelega- tionerna vid dessa länsstyrelser som bemyndigats att besluta om normerna. Det innebär att som myndighet i praktiken har ett ytterst litet inflytande över beslutsfattandet i den normgiv- ningsfråga som är delegerad till dem. Utredningen menar att det finns skäl att ifrågasätta lämpligheten av dagens konstruktion, även om vi inte kan säga att den direkt strider mot regeringsformen. Vi menar att detta är till nackdel för möjligheten att åstadkomma en tydlig rollfördelning och en effektiv vattenförvaltning. Dagens kon- struktion bör således ersättas med en annan lösning. Under utredningens gång har olika alternativ kring beslutande- rätten tagits fram och diskuterats inom utredningens expertgrupp. Det har diskuterats om beslut om miljökvalitetsnormer behöver fattas av samma myndighet som beslutar om åtgärdsprogram och förvaltningsplaner eller om beslutanderätten kan delas upp mellan olika aktörer. Vidare har det diskuterats om besluten bör fattas av en myndighet eller av särskilda fristående beslutsorgan eller av vissa särskilda beslutsfattare inom en myndighet. De möjliga beslutsin- stanser som diskuterats har varit regeringen, Havs- och vattenmyndig- heten, SGU, en särskild nämndmyndighet samt alla eller några läns- styrelser, kommuner eller regioner. Samtliga dessa lösningar har för- och nackdelar. Ingen lösning kan anses utesluten ur ett unionsrättsligt perspektiv, då ramdirektivet lämnar öppet för medlemsstaterna att organisera arbetet på det sätt som är mest ändamålsenligt. Förslag om förändrad organisation Utredningen bedömer att beslut om miljökvalitetsnormer bör fattas av myndighet och att besluten bör fattas skilt från uppgiften att be- döma hur normerna ska tillämpas gentemot enskilda verksamhets- utövare. Så som konstaterats ovan är det olämpligt att normer beslutas av ett särskilt beslutsorgan vid en myndighet. Utredningen har därför valt att inte gå vidare med en sådan lösning. Vi har identifierat följ- ande olika alternativ när det gäller vilken instans som kan besluta om miljökvalitetsnormer för enskilda vattenförekomster: –Ett alternativ är att besluten fattas på avrinningsområdesnivå. Alternativet innebär att varje länsstyrelse eller en särskilt utsedd nämndmyndighet fattar beslut för de vattenförekomster som lig- ger inom respektive län. Alternativet innebär att man kan bygga vidare på den organisation som finns med länsstyrelsernas beredningssekretariat och den kompetens som finns där. –Ett annat alternativ är att besluten fattas på distriktsnivå, av några utpekade länsstyrelser eller av en central myndighet eller av distriktsvisa nämndmyndigheter. Alternativet innebär att man kan bygga vidare på den organisation som finns med fem läns- styrelser som är vattenmyndigheter och två vägledande centrala myndigheter eller i vart fall ta tillvara den kompetens som finns inom dagens organisation. –Ett tredje alternativ är att besluten fattas på nationell nivå av regeringen eller av en eller flera centrala myndigheter eller en eller två nämndmyndigheter. Alternativet innebär att man kan bygga vidare på den organisation som finns på nationell nivå eller i vart fall ta tillvara den kompetens som finns inom dagens orga- nisation. Flera aktörer har pekat på behovet av politiska avvägningar inom vattenförvaltningen. Synpunkten har betydelse för frågan om vilken instans som ska besluta om miljökvalitetsnormerna eftersom det är i normsättningen som avvägningen mellan olika samhällsintressen ska ske på vattenförekomstnivå. Vår bedömning är att det varken är praktiskt möjligt eller principiellt lämpligt att miljökvalitetsnormer för enskilda vattenförekomster beslutas av regeringen. Förslag om förändrad organisation har lämnat tydliga anvisningar i vattenförvaltningsförordningen om att vattenförekomster ska förklaras som konstgjorda eller kraftigt modifierade om kriterierna för detta är uppfyllda samt om att kvali- tetskraven ska uppfyllas och att mindre stränga kvalitetskrav ska beslutas om kriterierna för det är uppfyllda. Uppgiften att besluta om miljökvalitetsnormer utifrån de regler som beslutats av regeringen och göra de avvägningar mellan olika in- tressen som anges i reglerna är, enligt utredningens mening, en typisk myndighetsuppgift. Normerna bör därför beslutas på myndighets- föreskriftsnivå. finns en skyldighet att ompröva miljökvali- tetsnormer om underlag, som uppfyller särskilda kriterier, presen- teras i ett mål eller ärende enligt och det behövs för att kunna bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor.4 Flera olika aktörer har framfört att det är olämpligt att en myndighet har för många olika roller. Det har bland annat framförts att trovärdig- heten i normbesluten riskerar att undermineras om de fattas av samma myndighet som därefter har att genomföra åtgärdsprogrammen. Det har också förts fram att det kan vara olämpligt att samma myndighet har till uppgift att både föra talan i mål och ärenden om att miljö- kvalitetsnormerna ska följas och att, på framtaget underlag inom ramen för dessa mål och ärenden, besluta om normerna ska ändras. Utredningen menar att det kan finnas stora fördelar med att separera ansvaret för normsättningen från övrigt arbete inom vattenförvalt- ningen. Man skulle på så sätt minska den risk för intressekonflikt som annars kan uppstå. Det är särskilt viktigt från trovärdighets- synpunkt att enskilda handläggare eller beslutsfattare vid en myn- dighet inte kan misstänkas för att agera partiskt eller för att tillvarata enbart vissa intressen. Detta är av största vikt för legitimiteten och acceptansen för vattenförvaltningsarbetet som helhet. Ett sätt att undvika en sådan intressekonflikt är att besluten om normerna fattas av en fristående myndighet. 422 kapitlet 13 § och 19 kapitlet 5 § samt 4 kapitlet 14 § vattenförvaltningsförord- ningen. Förslag om förändrad organisation Miljökvalitetsnormer bör beslutas av en särskild nämnd Utredningen bedömer att en särskild nämndmyndighet är en lämplig organisationsform för uppgiften att besluta om miljökvalitetsnormer. Uppgiften bör läggas på en nämndmyndighet med nationellt ansvar för beslut om normer för både yt- och grundvatten inom varje dist- rikt. På så sätt samlas ansvaret och nationell likriktning säkerställs. En nämndmyndighet är en myndighet som leds av en nämnd som i sin tur är ansvarig för nämndens verksamhet inför regeringen. Denna organisationsform används för myndigheter med väl avgräns- ade verksamhetsfrågor och där verksamheten är reglerad i lag. Inte sällan har nämnderna domstolsliknande karaktär. Det är inte ovan- ligt att mindre nämndmyndigheter är knutna till en värdmyndighet som bland annat sköter administrationen kring myndigheten. Enligt förvaltningskommittén5 är nämndmyndighet lämplig som form när det rör sig om ”en väl avgränsad verksamhet där ärendena måste hanteras av ett kollektiv.” Som exempel på motiv till att bilda nämnd- myndigheter nämns krav på särskild expertis eller kunskap om en specifik bransch, att avlasta domstolarna från vissa typer av ärenden eller att förankra beslut hos olika intressegrupper. Till skillnad från ledamöter i ett särskilt beslutsorgan, såsom vattendelegater, utgör ledamöterna i en nämnd myndighetens ledning. De har därmed ett större ansvar för att sätta sig in i formerna för arbetet och se till att arbetet bedrivs i enlighet med regler och föreskrifter på området.6 Ledamöterna ska bland annat besluta en arbetsordning med de närmare föreskrifter som behövs för myndighetens verksamhet och en verksamhetsplan för myndigheten.7 Antalet nämnder bör avgöras utifrån den arbetsbelastning som kan väntas. Antalet vattenförekomster i är mycket stort. Norm- sättningen bygger dock på tidigare beslut och behovet av nya eller ändrade normer kan förväntas sjunka för varje vattenförvaltnings- cykel. De nya arbetsuppgifter som tillkommit medför dock att normbeslut framöver behöver fattas löpande under hela vattenförvaltningscykeln. Det kommer också att röra sig om arbetsuppgifter som mer liknar ärendehantering. Det är väsentligt att den instans som får ansvaret för att besluta om miljökvalitets- normerna har kapacitet att hantera denna uppgift. 5SOU 2008:118, sid. 138. 63 § myndighetsförordningen (2007:515). 74 § myndighetsförordningen (2007:515). Förslag om förändrad organisation distriktsvisa nämnder skulle kunna vara till fördel om förhållandena blir sådana att det kan förväntas ett större antal begäran om yttrande från prövningsmyndigheter av om det föreligger förutsättningar att ändra befintliga normer. Eftersom denna typ av ärenden kan förväntas följa exempelvis de områdesvisa prövningsgrupper som håller på att tas fram inom den nationella planen för vattenkraften så bedömer viatt behovet av omprövningar av normer kommer att fördelas olika över landet . Av det skälet bör beslutsansvaret för normerna koncentreras till en nationell nämnd som kan arbeta med dessa frågor för hela landet . Vi bedömer också att det är möjligt från arbetsbelastningssynpunkt att ansvaret läggs på en enda besluts- instans, om denna ges de förutsättningar för arbetsuppgiften som behövs från tid till annan. En sådan lösning skulle även ha fler för- delar, såsom möjligheten till nationell likriktning i normsättningen. Det alternativ som ligger närmast till hands är därför att inrätta en nationell nämndmyndighet som beslutar om samtliga normer efter beredning och föredragning av Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Genom att besluten koncentreras till en nämnd samlas också ansvaret för både yt- och grundvatten hos denna instans. Vi menar att det är att föredra framför att inrätta två separata nämnder vid Havs- och vattenmyndigheten respektive SGU. Nämndens sammansättning och arbetsuppgifter Vi har övervägt vilken kompetens som bör finnas inom nämnden och hur nämnden bör vara sammansatt. En nämnd består som regel av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. Vi förordar att nämnden består av så många ledamöter att de kan bidra med kompe- tens från alla de verksamhetsområden som kan beröras av miljökvali- tetsnormerna. Ordföranden och vice ordförande bör vara ordinarie domare, med erfarenhet från lagstiftande eller dömande verksamhet på miljöområdet. Övriga ledamöter bör ha erfarenhet från skilda samhällsområden av relevans för vattenförvaltningsarbetet. Minst fyra ledamöter bör ha myndighetsbakgrund med erfarenhet av yt- respektive grundvattenfrågor. Därutöver bör det i nämnden finnas ledamöter med erfarenhet av industriell, areell respektive verksamhet samt ledamöter med erfarenhet av arbete inom ideella organisationer på miljöområdet. Det är angeläget att såväl ordföran- Förslag om förändrad organisation den som ledamöter i nämnden ges tid att ägna sig uppgiften. Det är ett viktigt uppdrag som kräver både tid och kompetens. bör vara knuten till Havs- och vattenmyn- digheten som värdmyndighet med uppgift att sköta administrativa frågor och upplåta lokaler för nämndens sammanträden och annan verksamhet. Uppgiften att svara för handläggande uppgifter åt nämn- den menar vi bör delas mellan Havs- och vattenmyndigheten och SGU avseende yt- respektive grundvatten. I uppgiften ingår att be- reda förslag till miljökvalitetsnormer och föredra dessa för nämnden. Normerna beslutas som myndighetsföreskrifter. Vi föreslår att de publiceras i värdmyndighetens författningssamling, det vill säga Havs- och vattenmyndighetens. Det kan också övervägas att normerna för grundvatten ska publiceras i . Särskilt om utredningens uppdrag Den nu föreslagna lösningen innebär inrättandet av en ny myndighet. I vårt uppdrag ingår inte att föreslå inrättande av nya myndigheter. Vi har uppfattat skrivningen i regeringens kommittédirektiv som att viinte ska föreslå inrättandet av nya myndigheter med fullt ansvar för hela vattenförvaltningsarbetet. Vi ser oss däremot inte förhind- rade att lämna förslag på en alternativ organisatorisk lösning som er- sättning för vattendelegationerna. Den myndighet vi föreslår har dessutom ett begränsat ansvar i förhållande till dagens vattendelega- tioner och en tydlig administrativ koppling till en befintlig myndig- het. Vi återkommer i kapitel 23 med en bedömning av ekonomiska och övriga konsekvenser av vårt förslag. 21.4Övergång till ny organisation Utredningen föreslår att organisationsförändringen genomförs med verkan från . Tidpunkten är vald så att den nuvarande organisationen ska kunna genomföra samtliga moment och fatta alla beslut inom nuvarande förvaltningscykel och därefter kunna färdig- ställa rapporteringen till Europeiska kommissionen. Det kan även övervägas att genomföra verksamhetsövergången redan per . Det skulle till exempel underlätta redovisningen i kommande års årsredovisningar för de inblandade myndigheterna. Förslag om förändrad organisation Utredningen bedömer emellertid att den nuvarande organisationen kan behöva en viss avslutnings- och omställningstid efter att nu- varande förvaltningscykel avslutats. Våra förslag för att motverka eventuella negativa konsekvenser av den föreslagna organisationsförändringen beskrivs närmare i kapi- tel 23.3. 22 Förslag om finansiering Sammanfattning: Finansieringen av vattenförvaltningen bör utgå från ett helhetsperspektiv och vara en integrerad del av den ordi- narie statliga finansiella styrningen och budgetprocessen, och ges ett tydligare stöd genom den nationella handlingsplanen och de nationellt beslutade åtgärdsprogrammen för distrikten. De medel som finansierar vattenmyndigheternas verksam- het i enlighet med vattenförvaltningsförordningen bör omfördelas till Havs- och vattenmyndigheten, SGU och länsstyrelserna ut- ifrån den föreslagna omfördelningen av uppgifter och ansvar. Därutöver föreslås ytterligare medel för att stärka vattenförvalt- ningen permanent tillföras Havs- och vattenmyndigheten och SGU och tillföras länsstyrelserna. Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s förvaltningskost- nader för vattenförvaltningen bör finansieras via myndigheternas respektive förvaltningsanslag. Havs- och vattenmyndighetens för- valtningsanslag bör tillföras medel från anslag 1:11 (omfördelade medel) samt medel från utgiftsområde 20 (utökade resurser). SGU:s förvaltningsanslag bör tillföras medel från anslag 1:11 (omförde- lade medel samt tidigare bidragsmedel) samt medel från utgifts- område 20 (utökade resurser). Den föreslagna nämndmyndighetens omkostnader bör finan- sieras av Havs- och vattenmyndigheten (värdmyndighet). Samtliga länsstyrelser bör via anslag 1:11 tillföras medel från anslag 1:11 (omfördelning). De bör disponera samtliga medel som är avsedda för vattenförvaltningens förvaltningskostnader. Länsstyrelserna bör tillföras särskilda medel för att finansiera kommunstödjarna (från utgiftsområde 18 alternativt utgiftsområde 19). Även bör få dispositionsrätt till sina medel inom anslag 1:11. Utredningen bedömer att det generella statsbidraget till kom- munerna kan behöva ökas för att kompensera för ökade kostnader för samordning av planeringsarbetet på avrinningsområdesnivå. Även kan behöva förstärkta resurser under delar av förvaltningscykeln. Utredningen bedömer även att samtliga vattenförvaltningens åtgärdsmyndigheter kan behöva ytterligare resurser, men att dessa medel i så fall ska äskas inom ramen för den ordinarie budget- processen. Regeringen bör ge en myndighet eller en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag på hur en vattenförvaltningsavgift kan utformas. Avgiften är avsedd att stimulera arbetet med vissa fysiska åtgärder. Enligt utredningens direktiv ska utredaren föreslå hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, för- ankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten samt hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen bäst kan säkerställas. Organiseringen ska utgå från behovet av en tydlig ansvarsfördelning. Vad gäller finansiering pekar direktiven bland annat på att vattenmyndigheterna saknar befogenhet att besluta om finansiering av åtgärderna i de åtgärdsprogram som myndigheterna tar fram. Vattenmyndigheterna har även ett begränsat mandat vad gäller finansiering av övervakning enligt de övervakningsprogram som de ska ta fram. Utredningen har dock gjort bedömningen att utred- ningens uppdrag inte omfattar finansiering av miljöövervakning och avstår därmed från att lämna förslag i denna del. Enligt utredningens direktiv ska vi föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen bäst kan säkerställas. Utredningen lämnar två förslag för att uppnå detta: –dels att den politiska styrningen förstärks genom den nationella handlingsplanen och de av regeringen beslutade åtgärdsprogrammen –dels genom det förslag om att se vidare på hur en vattenförvalt- ningsavgift kan konstrueras som lämnas i avsnitt 22.6. Finansiering viktig del av den statliga styrningen Utredningen lämnar förslag om hur vattenförvaltningen kan ut- vecklas och dess styrning förtydligas för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig vattenförvaltning. I detta sammanhang har utredningen i kapitel 18 lämnat förslag som syftar till att stärka styrningen av vattenförvaltningen genom en tydligare koppling mellan den politiska styrningen av vattenförvaltningens in- riktning och arbete och finansieringen av detta arbete. Utredningens överväganden omfattar dels förslag rörande finansieringen av vatten- förvaltningens organisation, dels finansieringen av åtgärder i de åt- gärdsprogram som utredningen föreslår att regeringen ska besluta om, vilka delvis kan förväntas motsvara dagens åtgärdsprogram. Utredningen har i kapitel 19 pekat på vikten av att det vidtas fysiska åtgärder för att främja vattenkvaliteten och att det finns till- räcklig finansiering för sådana åtgärder. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att regeringen låter utreda hur en vattenförvaltnings- avgift skulle kunna utformas (se avsnitt 22.6 nedan). Utredningens iakttagelser och bedömningar i kapitel 16 omfattar även finansieringsfrågorna. Sammanfattningsvis har utredningen noterat att vattenförvaltningen inte är sammanlänkad med den stat- liga budgetprocessen och att de ansvariga myndigheterna inte har mandat att besluta om finansiering av övervakning och åtgärds- program. Detta innebär att uppgifter läggs på myndigheter vid sidan av den normala budgetprocessen utan att finansiering följer med. Härmed avses såväl nya uppgifter som förändrade prioriteringar och dimensionering av befintliga uppgifter. Finansieringen av vatten- förvaltningsarbetet är komplex och det finns ett behov av utökade resurser. Förslag: Finansieringen av vattenförvaltningen bör utgå från ett helhetsperspektiv och vara en integrerad del av den ordinarie stat- liga finansiella styrningen och budgetprocessen, och ges ett tyd- ligare stöd genom den nationella handlingsplanen och de natio- nellt beslutade åtgärdsprogrammen för distrikten. Fortsatt anslagsfinansiering av ordinarie förvaltningsuppgifter Anslag är den vanligaste finansieringsformen för statliga myndighe- ter, även om viss verksamhet kan finansieras via avgifter, exempelvis för tillsyn. Enligt huvudregeln går avgiftsintäkter direkt in i stats- kassan. Totalt sett utgör skatter av statens intäkter, medan intäkter av avgifter och andra ersättningar utgjorde 2018. Av statens kostnader utgjorde kostnader för statens egen verksamhet.1 Myndigheters verksamhet består till stor del av olika typer av offentliga förvaltningsuppgifter. En rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen anger att det i regeringsformens förarbeten talas om förvaltningsuppgifter som ”verksamheter som innefattar förvaltning för det allmännas räkning” respektive om ”förvaltningsuppgift som det allmänna har”. anges att någon mer precis rättslig innebörd inte har givits de offentliga förvaltningsuppgifterna.