sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — kontrolleras gentemot arbetsgivare. har analyserat felaktig SGI ur olika perspektiv. Dessa analyser har dock inte haft till syfte att uppskatta 69Även Smittbärarersättning och dagpenning inom totalförsvaret använder SGI. Dessa system finansierades dock inte från anslag . Smittbärarersättningens anslag låg fram till hos . 70I de fall den felaktiga och den korrekta SGI:n överstiger motsvarande maxbelopp för ersättning bedöms felaktiga belopp inte ha utbetalats. omfattningen av de felaktiga utbetalningar som en felaktig SGI orsakar. Analyserna har inte publicerats externt. Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF) har studerat ärenden med nollklassad SGI.71 Enligt rapporten håller handläggning av dessa ärenden generellt hög kvalitet. ISF konstaterade dock att behöver prioritera arbetet med SGI högre, eftersom SGI:n ligger till grund för ett stort antal utbetalningar och har stora konsekvenser för den enskildes och samhällets ekonomi. 4.3Metod för kvantifiering av SGI-felen 4.3.1SGI-fel uppskattas med data från en tidigare studie Efter dialog med angående möjligheten att kvantifiera felen inom SGI, kunde vi ta del av ett material från en studie med slumpmässiga kontroller genomförd 2014. syfte med studien var att utreda möjligheten att utveckla prediktiva modeller för vilka SGI:er som skulle kunna fastställas automatiskt och vilka som kräver handläggning. har avidentifierat datamaterialet och kompletterat detta med data om utbetalningar samt beslut om fastställd SGI för de personer som ingick i studien. har dock pekat på en rad osäkerheter i datamaterialet (som vi redovisar och resonerar kring i avsnitt 4.3.3 och 4.3.4) och avrått från att använda det för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. Vi har dock bedömt att kvaliteten på materialet är tillräckligt god för att kunna ge en ungefärlig skattning av storleksordningen på de felaktiga utbetalningar som SGI-felet orsakar. Datamaterialet består av ett stratifierat urval om 3 001 ärenden som gjorts från en urvalsram på 729 782 ärenden. Stratifieringen är baserad på fyra olika ärendetyper. Ärendena inkom till mellan 2014. Efter bortfall kvarstod i materialet 2 199 ärenden, varav 9 ärenden sedan inte kunnat matchas mot en faktiskt genomförd utbetalning eller mot existerande beslut om SGI. 71Inspektionen för socialförsäkringen (2016): Sjukpenninggrundande inkomst (SGI). För att bedöma om ersättning felaktigt har betalats ut, har vi använt oss av resultatet från den slumpmässiga kontrollen genom att jämföra fastställd SGI med korrekta SGI:n som bestämts i kontroll mot arbetsgivaren. I ärenden där kontroll av SGI genomfördes redan i det ursprungliga SGI-ärendet antas SGI vara korrekt. SGI är dock inte en beräkning utifrån den ersättningssökandes tidigare inkomster, utan en bedömning av framtida inkomster. Det finns därför ett mått av osäkerhet i vad en korrekt SGI faktiskt är. Eftersom vi i data inte kan ta hänsyn till de bedömningar som ligger till grund för SGI, har vi valt att definiera en felaktig SGI som felaktigt fastställd uppgift om årsarbetstid och/eller årsinkomst utifrån vad som var känt då SGI fastställdes. För de ärenden där det finns en skillnad mellan den fastställda och kontrollerade SGI:n har vi sedan undersökt om det skett några utbetalningar. Utbetalningarna ska ha skett mellan och . På så sätt fångar vi upp till av utbetalningar från det att kontrollen pågick. Vi antar att felaktiga utbetalningar kan utgå från och med det att den kontrollerade, korrekta SGI:n skulle börjat gälla till dess att en ny SGI har beslutats, men som längst till och med . Vi illustrerar detta i figur 4.1. Figur 4.1 Definition av period för felaktiga utbetalningar När en ny SGI fastställs görs i vissa fall rimlighetsbedömningar. Det är därmed inte säkert att en ny SGI blir korrekt i dessa fall. Detta innebär att en ny fastställd SGI inte nödvändigtvis speglar den korrekta inkomsten. Vårt antagande om att felaktiga utbetalningar endast utgår till nästa SGI-beslut leder därför till att de felaktiga utbetalningarna potentiellt underskattas, eftersom det nya SGI- beslutet i sig inte är en garanti för att det SGI blir korrekt. Inte alla felaktiga SGI-beslut leder till felaktiga utbetalningar. Vi har jämfört den korrekta SGI:n med respektive förmåns maxnivå för Endast felaktiga SGI:er som skulle påverka det utbetalade dagbeloppet har inkluderats i uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna. Vi illustrerar några olika situationer i figur 4.2. Om både den fastställda och den kontrollerade SGI:n överstiger maxnivån har felaktig utbetalning inte skett (A). Om fastställd SGI är högre än den korrekta, har för mycket ersättning betalats ut (B). Om istället den fastställd SGI är lägre än den korrekta, har för lite ersättning betalats ut (C). Maxnivåerna för de undersökta förmånerna är för föräldrapenningen en SGI motsvarande 10 prisbasbelopp. För sjukpenning och tillfällig föräldrapenning var maxnivåerna istället 7,5 prisbasbelopp för studien.72 Figur 4.2 Definition av felaktiga utbetalningar av för mycket respektive för lite Den kontrollerade, korrekta SGI:n kan vid kontroll mot arbetsgivare också ha bedömts vara densamma som den fastställda, men gälla från och med ett tidigare datum. I de fall ingen ersättning har betalats ut har inga felaktiga utbetalningar skett. 72Prisbasbeloppet för var . Det datamaterial som använts i vår studie togs fram av inom ramen för den studie vi nämnde under avsnitt 4.3.1. Det har inte genomförts någon motsvarande datainsamling varken före eller efter detta. Datamaterialet som sådant innehåller dock en del brister som påverkar tillförlitligheten i den analys som vi har genomfört. Bland annat finns ett större bortfall motsvarande 811 personer, eller av urvalet. Det saknas dock information om varför SGI i dessa ärenden inte har kontrollerats. Om bortfallet beror på slumpmässiga faktorer, kan det felaktiga beloppet beräknas upp under antagande att samma andel fel finns i bortfallet som i de ärenden som har kontrollerats. Om det däremot finns en systematik i varför SGI:n för dessa ärenden inte har kontrollerats, utgör detta ett problem vid beräkningen av det totala felet. Denna typ av systematik kan till exempel vara att bortfallet består av ärenden som avser personer som på någon väsentlig parameter (t.ex. kön, ålder, inkomst, erhållen förmån eller liknande) avviker från gruppen som har kontrollerats. Vi har dock inte haft anledning att tro att bortfallet beror på något sådant systematiskt fel. har efter insamling av data fått göra en mängd tvättningar för att få tillräckligt med data att använda för sina syften. Vad dessa tvättningar inneburit har inte varit känt för oss när vi genomfört våra datakörningar. Vi har dessutom fått genomföra ytterligare korrigeringar av data avseende värden som förefaller ha matats in felaktigt av handläggarna under genomförandet av kontrollen. De korrigeringar vi har genomfört har framförallt varit kopplade till datumvariabler som innehåller uppenbara fel eller värdemängder som inte stämmer överens med befintliga data. Avseende fel i datum kan det röra sig om årtal av typen 213 istället . Värdemängder som vi tolkat som felaktiga är inkomster som matats in med ett tusental för mycket eller för lite i jämförelse med t.ex. befintliga SGI-beslut. Mer information om vilka korrigeringar vi har gjort finns i bilagan. Det finns med andra ord flera potentiella problem i datamaterialet som kan ha följdproblem i den analys vi genomfört. Vi bedömer dock att analysen som sådan ändå bör ge en förhållandevis god bild av de felaktiga utbetalningar som orsakas av felaktiga SGI:er. För att hantera bortfallet i datamaterialet har två beräkningar gjorts. I den första beräkningen antas att det inte förekommer några fel alls för de personer som ingår i bortfallet. I den andra beräkningen antas istället att felen i bortfallet är fördelade på samma sätt som för de personer vars SGI har kontrollerats. Eftersom bortfallet sannolikt inte är helt fritt från felaktiga SGI- beslut, har vi bedömt att det senare scenariot är mer sannolikt. Den verkliga omfattningen av fel i bortfallet är dock okänd. Underlaget för vilka ärenden som ingått i urvalsramen finns tillgängligt. För att beräkna andelen felaktiga utbetalningar i förhållande till de totala årliga utbetalningarna inom ersättningssystemen har vi därför uppskattat utbetalningarna utifrån de totala utbetalningarna för de ärenden som ingått i urvalet. Eftersom andelen inte kunnat beräknats utifrån de totala, faktiska utbetalningarna, består den beräknade andelen av två osäkerheter. Den första är en statistisk osäkerhet som omger andelen fel i urvalet, det 95-procentiga konfidensintervallet. Den andra beror på en osäkerhet för huruvida utbetalningarna inom urvalet är helt representativa för dels utbetalningarna för urvalsramen och dels utbetalningarna för samtliga ärenden. På grund av detta ska resultatet tolkas med något större försiktighet än om andelen av de felaktiga utbetalningarna kunnat beräknats med större säkerhet. 4.3.5Skyddad SGI och särskild beräkningsgrund Det finns situationer när SGI omfattas av skydd. Det innebär att den inte får sänkas. Ett exempel på när SGI omfattas av skydd är när en förälder helt eller delvis vårdar barn som inte fyllt . Men även när barnet har fyllt kan SGI, under vissa förutsättningar, omfattas av skydd (RAR 2002:2). kan föräldern arbeta och ta ut föräldrapenning i en omfattning som motsvarar fastställd SGI och på så sätt omfattas av SGI-skydd. Det innebär att exempelvis tillfällig föräldrapenning och sjukpenning beräknas på den SGI som är skyddad, trots att förälderns faktiska inkomst är lägre, vilket kan ge högre ersättning än det faktiska inkomstbortfallet. För föräldrapenning finns utöver nu nämnda regler ett förlängt skydd i 12 kap. 27 § SFB. Skyddet innebär att även om förälderns SGI sänks efter barnets ettårsdag får föräldern som minst behålla den tidigare nivån på föräldrapenningen fram till dess att barnet fyller (s.k. särskild beräkningsgrund för föräldrapenning). Den särskilda beräkningsgrunden utgör alltså inget SGI-skydd utan är ett skydd mot att föräldrapenningen sänks. Detta förlängda skydd gäller även i det fall en kvinna är gravid på nytt innan barnet är eller skulle ha varit och . Detsamma gäller vid adoption av barn som sker och efter att det föregående barnet fötts eller adopterats.73 I datamaterialet finns skyddad SGI rapporterat, vi bedömer dock att detta är underrapporterat. Bland de ärenden med felaktig SGI och förekomst av utbetalningar, var det endast ett ärende som hade en skyddad SGI. Utbetalningarna i detta ärende har inte räknats till de felaktiga utbetalningarna. Det finns därmed risk att vi överskattar antalet fel och de felaktiga utbetalningarna som följer av ett felaktigt SGI-beslut. Nedan redovisar vi resultatet från de databearbetningar och den analys vi gjort. Vi redovisar först deskriptiv statistik för den databearbetning vi gjort, därefter uppräkningen av de felaktiga utbetalningarna utifrån det stratifierade urvalet. vifördelningen av de felaktiga utbetalningarna på års- och förmånsnivå. Förhållandevis vanligt med felaktig SGI, men avvikelserna är små Totalt har 520 av ärendena en felaktig SGI som lett till minst en felaktig utbetalning. Detta motsvarar av de kontrollerade ärendena.74 Om vi antar att felfrekvensen i bortfallet är densamma 7312 kap. 29 § SFB. 74520 / 2 190 = . som i de ärenden som vi kunnat kontrollera, är det ytterligare 140 ärenden som skulle innehållit fel.75 I diagrammet nedan illustreras avvikelserna mellan fastställd SGI och korrekt SGI. Till vänster i diagrammet visas de SGI:er som fastställts till ett lägre belopp än den korrekta SGI:n. Observera att en stor avvikelse inte per automatik betyder stora felaktiga utbetalningar, eftersom ärendet t.ex. kan ha haft en fastställd SGI som legat strax över eller under maxnivån. Figur 4.3 Differenser mellan fastställd och korrekt SGI Om vi beaktar maxgränserna inom respektive ersättningssystem och beräknar felen i förhållande till dessa blir skillnaderna annorlunda. Vi kan se att de mycket stora felen i diagrammet ovan inte blir lika märkbara. Vi ser också att differenserna i ett fåtal av ärendena fortsatt är betydande, men att den faktiska påverkan av en felaktig SGI blir betydligt mindre. 75660 / 3001 = . Figur 4.4 Differenser mellan fastställd och korrekt SGI med hänsyn tagen till maxgränser Felaktig SGI leder generellt till små fel. Det genomsnittliga felet bland de kontrollerade ärendena var per ärende. När vi viktar för bortfallet uppgår det genomsnittliga felaktiga beloppet till per ärende. enbart till ärendena med fel var det genomsnittliga felaktiga beloppet . Det förekommer dock ett antal ärenden där de felaktiga utbetalningarna är mycket stora. Nio ärenden innehöll felaktiga utbetalningar för mycket. Av ärenden med för lite utbetalt, var det endast två där för lite hade betalats ut. I ärendena med störst fel hade 171 000 för mycket respektive för lite betalats ut. Dessa två ärenden innehåller stora avvikelser mellan fastställd och korrekt SGI samt ett stort antal utbetalningar av framförallt föräldrapenning. När vi nedan beräknar de totala felaktiga utbetalningarna är det värt att notera att dessa två ärenden ensamt står för närmare hälften av det uppmätta felet inom föräldrapenning. Dessa ärenden har också stor inverkan på det uppmätta konfidensintervallet. är det inget som talar för att förekomsten av ärenden med stora felaktigheter i datamaterialet endast är en slump eller ett resultat av felaktigt inmatade värden från kontrollen. Som referens redovisar vi dock resultaten utan dessa två ärenden i fotnot. Något vanligare att för lite betalas ut än för mycket Vi har räknat upp felen i urvalet enligt vikterna för respektive stratum. De felaktiga utbetalningarna uppgår då till 158–med ett 95-procentigt konfidensintervall och en punktskattning på för de kontrollerade ärendena. Med antagande om att felen i bortfallet är fördelade på samma sätt som för de personer vars SGI har kontrollerats uppgår de felaktiga utbetalningarna till 205–, med en punktskattning på . För mycket respektive för lite Antaganden måste göras för att räkna upp felaktiga utbetalningar till årsnivå För att kunna beräkna de felaktiga utbetalningarna på årsbasis har vi använt oss av en uppskattning av de totala utbetalningarna i urvalsramen. Denna uppskattning har beräknats genom att räkna upp genomförda betalningar i de ärenden som ingått i urvalet, med urvalsvikterna. För att resultatet ska kunna ingå i vår bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna, använder vi också ersättningssystems utgifter . Denna metod innebär att vår uppskattning av de totala utbetalningarna omges av statistisk osäkerhet. Vi har valt att använda punktskattningen för att beräkna andelen fel. Uppräkningen på årsnivå blir därför också mer osäker än om vi haft tillgång till hur stora utbetalningarna som faktiskt utgått till personerna i urvalsramen varit. Eftersom kontrollen genomfördes och vi beräknar de felaktiga utbetalningarna utifrån totala 76Vid exkludering av två outlierärenden: Bortfall utan fel i : För lite 101 (81–122). För mycket 112 (90–134). Viktat för bortfall : För lite 124 (99–149). För mycket 139 (111–167). utbetalningar, kan estimatet inte heller beakta eventuella förändringar i handläggningen av SGI som har genomförts . Felaktiga utbetalningar på förmånsnivå Av de felaktiga utbetalningarna har skett inom tillfällig föräldrapenning, inom föräldrapenning och resterande inom sjukpenningen. När vi beräknar andelen felaktiga utbetalningar i förhållande till den uppskattning vi gjort av de totala utbetalningarna för urvalsramen , uppgår de felaktiga utbetalningarna till eller för tillfällig föräldrapenning och eller för föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå som kan ges även om personen inte har någon SGI. Inom dessa ersättningssystem är fördelningen för lite och för mycket. Inom sjukpenningen uppgår de felaktiga utbetalningarna till eller , där är för lite och är för mycket. Med antagandet om att de felaktiga utbetalningarna fördelar sig likadant inom bortfallet, uppgår de felaktiga utbetalningarna andelsmässigt till eller för tillfällig föräldrapenning, eller för föräldrapenningen exklusive ersättning på lägsta- och grundnivå, samt eller inom sjukpenningen. Fördelningen av för lite respektive för mycket är densamma som redovisats ovan. Felaktiga utbetalningar per ersättningssystem Bortfall antas vara utan fel (% av utgifterna) 510 (1,) 764 (2,) 255 (0,) 293 (0,) 439 (1,) 146 (0,) 126 (1,) 189 (2,) 63 (0,) 929 (1,) 1 392 (2,) 464 (0,) * Föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå. Tabell 4.5 Felaktiga utbetalningar per ersättningssystem Andelen fel i bortfallet antas vara densamma som i de kontrollerade ärendena (% av utgifterna) 623 (2,) 934 (3,) 311 (1,) 390 (1,) 585 (1,) 195 (0,) 156 (2,) 233 (3,) 78 (1,) 1 168 (1,) 1 753 (2,) 584 (0,) * Föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå. Vi har gjort bedömningen att det är mest rimligt att anta att bortfallet innehåller samma grad av fel som de ärenden som har kontrollerats. De felaktiga utbetalningarna av endast för mycket med det antagandet redovisas nedan i tabell 4.6. Felaktiga utbetalningar per ersättningssystem endast för Andelen fel i bortfallet antas vara densamma som i de kontrollerade (% av utgifterna) (0,) (1,) 125 (0,) (0,) (1,) 137 (0,) (0,) (1,) 31 (0,) 584 (0,) 877 (1,) 292 (0,) * Föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå. Felaktig SGI uppvisar generellt förhållandevis små avvikelser, men det finns även ett fåtal som avviker med större belopp. Andelsmässigt, i förhållande till de totala utgifterna, uppstår enligt vår studie inte några stora felaktiga utbetalningar på grund av en felaktig SGI. De felaktiga utbetalningarna i absoluta tal uppgår dock till betydande summor, eftersom SGI är centralt inom flera beloppsmässigt stora ersättningssystem. Det är viktigt att notera att det belopp vi kunnat uppskatta på grund av brister i datamaterialet också är approximativt. Datamaterialet vi använt innehåller också några egenskaper som kan påverka estimatet. Det förefaller som att antalet skyddade SGI:er är underrapporterat. Om så är fallet innebär det att SGI:er som vi tolkat som felaktiga, i realiteten är korrekta. Vårt resultat överskattar i så fall de felaktiga utbetalningarna. I datamaterialet finns även två ärenden vars beslutade SGI avviker stort från den korrekta SGI:n. Dessa ärenden har stor påverkan på estimatet. Det är väntat att den här typen av ärenden finns och att de också ingår i en slumpmässig kontroll. Givet materialets kvalitet kan det dock vara så att den korrekta SGI:n i dessa ärenden matats in felaktigt, eller att vi av slump fått med ett större antal av den här typen av ärenden, än vad som är förväntat. Fördelningen av felaktiga ärenden och storleken på felen i de ärenden som finns i bortfallet är också okänt. Det finns en möjlighet att felfrekvensen är både högre och lägre, vilket skulle påverka estimatet. Vi har antagit att de felaktiga SGI-besluten blir korrekta vid nästkommande beslut. Detta antagande är inte givet, utan flera felaktiga SGI:er skulle kunna följa på varandra, vilket betyder att de felaktiga utbetalningarna skulle fortsätta även vid nya beslut. Vi har även antagit att alla SGI:er som kontrollerats i den ursprungliga handläggningen varit korrekta. Dessa två antaganden bidrar sammantaget till att vi underskatta de felaktiga utbetalningarna. Slutligen har vi inte haft tillgång till de totala utbetalningarna inom urvalsramen. Detta innebär att vi har fått göra en uppskattning av de totala utbetalningarna för att kunna beräkna andelen fel inom varje ersättningssystem. Detta gör att estimatet blir mer osäkert. I den expertbedömning av sjukpenning som gjorts inom ramen för delegationens arbete har experterna tagit felaktigt fastställda SGI:er i beaktan. Experterna uppskattade att av utbetald ersättning är felaktig och att felaktiga SGI:er står för av felen.77 Enligt experternas bedömning skulle de felaktiga utbetalningarna av för mycket ersättning som följd av felaktigt fastställd SGI inom sjukpenningen ligga på 86–504 miljoner 77 Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) Bilagedel, bilaga 10, s. 15-26. Enligt denna studie ligger felet på 137–för mycket utbetald ersättning. I avsnitt 8.7 redogör vi för hur vi beaktat denna överlappning, samt den överlappning som skett med de empiriska studierna av tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning. I arbetet med datamaterialet har vi sett att flera utbetalningar baserats på SGI:er som fastställts . Det har också funnits ett flertal fastställda SGI:er som avviker stort från den kontrollerade, korrekta SGI:n. Som vi sett uppskattas också de felaktiga utbetalningarna till 584–inom de tre studerade systemen. Enligt vårt resultat är det något fler som har en SGI vars fel föranleder för lite utbetald ersättning än för mycket. Beloppsmässigt betalas det dock ut ungefär lika mycket för lite ersättning som för mycket. Det finns därför, i linje med ISF:s rekommendation, anledning att prioritera arbetet med att säkerställa att SGI:er fastställs korrekt för att undvika felaktiga utbetalningar. Vi noterar också att tidigare fastställda uppgifter om årsarbetstid och årsinkomst förifylls i självbetjäningstjänsterna. I vår rapport om digitalisering och AI pekar vi på att förifyllnad kan bidra till en ökad risk för felaktiga utbetalningar om det finns en förhöjd risk att de förifyllda uppgifterna är felaktiga. En ökad risk för felaktiga uppgifter kan gälla såväl uppgifter av ett visst slag som enskilda uppgifter, exempelvis sådana uppgifter som ska spegla aktuella förhållanden men som senast uppdaterades för sedan.78 Resultaten från denna studie indikerar också att förifyllnad av exempelvis äldre uppgifter om årsarbetstid och årsinkomst kan ha bidragit till felaktiga utbetalningar, inte minst för lite utbetalt. I och med att de månatliga arbetsgivardeklarationerna har införts planerar att i grunden förändra sin handläggning och kontroller av SGI. Vi har förstått att dessa förändringar i huvudsak kommer att införas efter det att delegationen ska lämna sitt betänkande (). 78Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5). 4.6Behov av kommande studier och förbättring av data Vi rekommenderar att nya omfattningsstudier genomförs för att kunna göra mer exakta uppskattningar av felaktiga utbetalningar inom förmåner med SGI. För att möjliggöra dessa måste i likhet med denna studie en definition av felaktig SGI kunna formuleras. Sådana omfattningsstudier bör använda data som bättre anpassats för ändamålet och bör utföras för att minimera de brister som uppkommit när SGI:er kontrollerats i det datamaterial vi haft tillgång till. Dessa omfattningsstudier bör också så långt det är möjligt utformas för att kunna hantera de situationer när fel i SGI:er inträffar med övriga fel i ersättningssystemet som kan orsaka felaktiga utbetalningar. För många ersättningssystem är ett villkor för rätten till ersättning att ersättningstagaren är, eller åtminstone har varit, bosatt i landet. Utbetalande myndigheter hyser stor tilltro till att uppgifterna i folkbokföringen är korrekta. I delegationens riskanalyser av de utgiftsmässigt större ersättningssystemen framkom dock att myndigheterna inte har någon egen uppfattning om kvaliteten i dessa uppgifter. Det finns inget som talar för att uppfattningen om kvaliteten skulle skilja sig åt bland övriga ersättningssystem som inte ingått i riskanalysen.79 har felaktiga folkbokföringsuppgifter i flera sammanhang framhållits som en riskfaktor för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.80