sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — En bedömning görs av hur resurserna bör omfördelas och vilka resurstillskott som bedöms som nödvändiga. Utredningen föreslår att de medel som finansierar länsstyrelsernas uppdrag som vattenmyndigheter omfördelas till Havs- och vattenmyndigheten, SGU och samtliga länsstyrelser. Vi föreslår att ytterligare resurser tillförs vattenförvaltningen genom en permanent ökning av an- slagen till Havs- och vattenmyndigheten och SGU samt genom en treårig satsning på kommunstödjare vid länsstyrelserna. Där- utöver bedömer utredningen att såväl kommunerna som kan komma att behöva ökade resurser. har i kapitel 17–22 lämnat förslag som syftar till att skapa en mer effektiv och ändamålsenlig vattenförvalt- ning som kan driva frågorna framåt och vars arbete i förlängningen kan leda till konkreta åtgärder som förbättrar vattnets status som vikten av god vattenkvalitet vägs mot andra samhällsviktiga intressen. Våra förslag utgår från ansatsen att skapa en hållbar förvaltning av våra vattenresurser som omfattar såväl vattnets kvalitet som kvantitet från ett hållbarhetsperspektiv samt med möjlighet att göra politiska avvägningar. Förslagen innebär en förändring av vattenförvaltningens organisation. är alltid krävande och det är därför viktigt att förändringsbehovet är sådant att det är motiverat att genomföra förändringarna, det vill säga att nyttan överväger kostnaderna. I detta kapitel beskriver utred- ningen den samlade konsekvensbedömningen av utredningens förslag. Konsekvenserna ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförord- ningen (1998:1474) samt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt kommittéförordningen ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnaderna och intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Utredningen ska särskilt beskriva hur förslagen påverkar möjlig- heterna att uppfylla kraven i ramdirektivet för vatten samt övriga direktiv av relevans för vattenförvaltningen och att nå de svenska miljö- kvalitetsmålen. Även konsekvenser för miljöövervakningen av vatten ska analyseras. Utredningen ska vidare redovisa konsekvensanalyser för de alternativa åtgärder som övervägts samt, vid behov, föreslå åtgärder för att motverka eventuella negativa konsekvenser som kan förutses för förvaltningen i anledning av en organisationsförändring.1 23.2Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalys organisation bör utvecklas och förtydligas Utredningen redogör för sin bedömning av den nuvarande vatten- förvaltningens organisation i kapitel 16. med vattenmyndigheterna har på ett engagerat och aktivt sätt arbetat för att fullgöra sitt uppdrag under de inledande förvaltningsperioderna. För att ta nästa steg i vattenförvaltningsarbetet ser utredningen att det finns ett behov av att utveckla och effektivisera vattenförvalt- ningens organisation i syfte att öka åtgärdstakten i arbetet. Detta gäller särskilt fysiska åtgärder som konkret bidrar till en bättre vatten- kvalitet eller bättre tillgänglighet till vatten. Givet det stora antalet vattenförekomster i är det särskilt viktigt att vattenförvalt- ningsarbetet kan bedrivas effektivt och att administrationen inte görs onödigt stor. Syftet med utredningens förslag är att skapa en struktur som på lång sikt kan utgöra ett ramverk för vattenförvaltningsarbetet. Det långsiktiga perspektivet har varit en viktig komponent i utred- ningens bedömningar av vilka nyttor som förslagen kan leda till. Utredningen ser vattenförvaltningen som en permanent del av den svenska förvaltningen , där arbetet med att besluta om och därefter följa miljökvalitetsnormerna är viktiga upp- gifter för samhället som helhet. Här utgör exempelvis torka och översvämningar som följer av klimatförändringar frågor som be- höver hanteras . Men det krävs även en långsiktig kapacitet att kunna hantera eventuella följder av framtida olyckshändelser och andra incidenter med påverkan på vattenförekomster. Det ger även myndigheter och kommuner förutsättningar för en mer långsiktig kapacitetsuppbyggnad. Förslagen berör främst Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , länsstyrelserna – både de som är vattenmyndigheter och övriga –samt kommunerna och i viss mån andra centrala myndigheter så- som nuvarande åtgärdsmyndigheter. Åtgärdsmyndigheterna utgörs av , Försvarsinspektören för hälsa och miljö, , Kammarkollegiet, Kemikalieinspek- tionen, , , och . Även andra intressenter såsom näringsliv, intresse- organisationer och enskilda kan beröras. Framtagandet av utredningens förslag har utgått från en bred ansats där olika organisationsmodeller har diskuterats med utgångs- punkt från att olika nivåer inom förvaltningen skulle kunna ha huvud- ansvaret för vattenförvaltningsarbetet. Utredningen redogör för processen och vilka modeller som diskuterats i kapitel 2.2.3. Utredningens centrala vägval och konsekvenserna av dessa redo- visas löpande i betänkandets förslagsdel och sammanfattas i rele- vanta delar i detta kapitel. 23.3.1Konsekvenser av utredningens förslag Allmänt om konsekvenser av en omorganisation Utredningens förslag utgår från den svenska förvaltningsmodellen och vikten av en helhetssyn inom vattenförvaltningen. En mer ändamåls- enlig organisation och styrning, där vattenförvaltningsarbetet inte- greras på ett tydligare sätt i den befintliga förvaltningsstrukturen, leder enligt vår bedömning till ökad tydlighet och förutsägbarhet. Syf- tet är att ge tydligare förutsättningar för den samordning av olika intressen som ska ske inom vattenförvaltningen i syfte att skydda och förbättra yt- och grundvattnet, främja en hållbar vattenanvänd- ning och mildra effekterna av översvämning och torka, samt att för- bättra förutsättningarna för samordning med andra förvaltnings- områden. Den nationella nivåns övergripande beslut och den lokala nivåns operativa kunskaper och erfarenheter knyts närmare varandra via den regionala nivån. Med en tydligare ansvarsfördelning ökar även möjligheterna att utkräva ansvar om målsättningarna inte uppfylls. Grunden för den framtida styrningen är den nationella hand- lingsplanen i form av en skrivelse från regeringen till . Vi menar att en positiv konsekvens av detta är att vattenförvaltnings- arbetet ges en tydlig politisk förankring av den långsiktiga inrikt- ningen, vilket bör komma att förtydliga styrningen av vattenförvalt- ningen som helhet. Utredningen bedömer att den förankring som åstadkoms genom den nationella handlingsplanen kommer att leda till att planeringsarbetet förenklas bland annat genom en ökad sam- syn, vilket sammantaget leder till en effektivisering av arbetet inom systemet som helhet. Utredningen ser den tydligare styrningen som en av grunderna för de effektiviseringar som utredningen ser framför sig som en följd av förslagen. Även den tydligare indelningen i nationell, regional och lokal nivå, med samordning på avrinningsområdesnivå och distriktsnivå, bedöms ge goda förutsättningar till effektiviseringar genom att roller och ansvar i högre grad följer den svenska förvaltningsmodellen. Vi be- dömer att en positiv konsekvens av våra förslag är minskad osäkerhet och att förutsättningar därmed skapas för ett mer effektivt arbets- sätt. Det stärker även den offentliga styrningen av arbetet inom vattenförvaltningen och möjligheterna till återkoppling inom ordina- rie processer. ökar det möjligheterna till helhetsperspektiv inom vattenförvaltningen, på det sätt som behövs för att skapa en hållbar utveckling på nationell, regional respektive lokal nivå, och att sätta in vattenvattenförvaltningsarbetet i det vidare sammanhanget. Genom förslagen stärks även kopplingen mellan planeringsfasen och genomförandefasen. Detta kan förväntas leda till en ökad åt- gärdstakt såväl vad gäller administrativa som fysiska åtgärder och därigenom till förbättrad vattenkvalitet vilket innebär nyttor för sam- hället som helhet. Utredningen bedömer att kombinationen av en tydlig politisk in- riktning för arbetet med ett ökat lokalt engagemang, exempelvis genom de operativa planerna, skapar ett system som i förlängningen har förutsättningar att leda till ett effektivt åtgärdsarbete även vad gäller fysiska åtgärder. Härtill kommer den tydligare styrningen av vattenförvaltningen genom de nationellt beslutade åtgärdsprogram- men och efterföljande beslut. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen på lång sikt kommer att ha positiva konsekvenser. För- slagen om en förändrad organisation bedöms leda till sådana effek- tiviseringar i vattenförvaltningen som helhet att de förväntade nyttorna bör väga tyngre än de kostnader och risker som är förenade med en omorganisation. För en diskussion av övergångsfasen se avsnitt 23.3.2. Nationell handlingsplan och nationellt beslutade åtgärdsprogram I kapitel 18 föreslår vi att en nationell handlingsplan ska införas och att regeringen ska besluta om åtgärdsprogram för distrikten. Vi be- dömer att dessa föreslag kommer att ge positiva konsekvenser i form av en långsiktig inriktning för vattenförvaltningsarbetet. Detta bör bidra till att skapa samsyn om övergripande mål samt skapa de nöd- vändiga förutsättningarna för den efterföljande styrningen av myndig- heter och kommuner. Genom beredning av för- slagen till handlingsplan och åtgärdsprogram breddas såväl kunskapen om samt förankringen av vattenförvaltningens mål och arbetssätt. Den nationella handlingsplanen, i form av en skrivelse från reger- ingen till , och de av regeringen beslutade åtgärdsprogram- men bör även skapa förutsättningar för en mer långsiktig syn på finansieringen av vattenförvaltningen, inklusive arbetet med att pla- nera och genomföra åtgärder. De ger också berörda myndigheter en utgångspunkt för de äskanden som myndigheterna ska göra inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Exempelvis ger den reger- ingen och ökad möjlighet att vid behov prioritera ett om- råde så att resurserna kan användas mer effektivt genom att arbetet fokuseras och möjligheterna att nå resultat ökar. En konsekvens av denna styrning är att det ger förutsättningar att anpassa mål och resurser till varandra för såväl det offentliga som helhet som för de berörda myndigheterna. Det innebär att arbetet i sig kan bedrivas mer effektivt på efterföljande nivåer, genom att myndigheterna kan prioritera i enlighet med den nationella hand- lingsplanen och de nationellt beslutade åtgärdsprogrammen. De kan därmed äska medel och planera sin verksamhet med utgångspunkt från detta. Om beslut om en nationell handlingsplan i stället skulle delegeras till en nationell myndighet, såsom Havs- och vattenmyndigheten, skulle inte samma positiva effekter på styrningen uppnås och de där- med förknippade effektiviseringsvinsterna skulle inte uppstå, i vart fall inte fullt ut. Bland annat skulle det inte undanröja dagens problem med att en myndighet styr inriktningen på vattenförvaltningsarbetet utan att ha mandat att besluta om exempelvis finansiering. Genom att regeringen beslutar om åtgärdsprogrammen för distrik- ten ges de ökad tyngd och utvidgad funktion jämfört med . Reger- ingen kan även komplettera styrningen genom uppdrag i myndighe- ternas regleringsbrev. Sammantaget kommer detta enligt vår bedömning att öka transparensen i styrningen och ge möjlighet att prioritera och styra förutsättningarna för åtgärdsarbetet på ett bättre sätt än . Med ökad tydlighet i styrningen ökar både förväntningar på och möjligheterna för myndigheterna att prioritera åtgärdsarbetet i myn- digheternas interna planering och resurssättning. Samma positiva effekter på styrningen skulle inte uppnås om beslutsansvaret i stället skulle flyttas från de fem vattendelegationerna till en central myn- dighet. I så fall skulle åtgärdsprogrammens utökade funktion inte heller kunna uppnås. Ansvaret förs till den nationella nivån Våra förslag om fördelningen av uppgifter mellan länsstyrelserna och de centrala myndigheterna lämnas i kapitel 21. En positiv konsekvens av förslaget är att det blir en tydligare an- svarsfördelning. Genom att Havs- och vattenmyndigheten och SGU får det samlade ansvaret för stora delar av vattenförvaltningsarbetet på nationell nivå skapas bland annat bättre förutsättningar för sam- ordning av arbetet med genomförandet av de direktiv som omfattas av ramdirektivet för vatten och med andra förvaltningsområden. Därigenom ökar möjligheterna att uppfylla kraven i ramdirektivet för vatten och övriga direktiv av relevans för vattenförvaltningen. Att Havs- och vattenmyndigheten och SGU får en direkt samord- nande och vägledande roll visavi länsstyrelserna skapar enligt vår bedömning en viktig förutsättning för effektiviseringar under pla- neringsfasen. En positiv konsekvens av att ansvaret delas mellan Havs- och vattenmyndigheten och SGU är att det tydliggör att vattenför- valtningen handlar om såväl ytvatten som grundvatten. Det torde även bidra till att grundvattenfrågorna lyfts fram på ett tydligare sätt . innebär uppdelningen på två myndigheter vissa risker. Det ställer större krav på att myndigheterna samordnar sitt arbete för att inte arbetet med yt- och grundvatten ska skilja sig åt mer än vad som är motiverat och för att processer och bedömningar ska hållas samman. Uppdelningen på två myndigheter kan också med- föra att effektiviseringspotentialen blir mindre än om arbetet hade koncentrerats till en central myndighet. Vi bedömer dock att för- delarna med att behålla och utveckla den kompetens i grundvatten- frågor som finns på SGU överväger riskerna och ser goda förut- sättningar för ett effektivt myndighetssamarbete. Våra förslag i kapitel 18 innebär att bland annat Havs- och vatten- myndigheten och SGU ska ta fram underlag till handlingsplanen och åtgärdsprogrammen, vilket kommer att vara resurskrävande för myn- digheterna. Det säkerställer dock att kunskaper om både grund- och ytvattenförekomster beaktas under utarbetandet av för- slagen. En konsekvens av utredningens förslag är att kraven på vatten- förvaltningens IT-system kan komma att förändras. Givet att vatten- förvaltningen väljer att arbeta vidare med utgångspunkt från dagens system kommer exempelvis kraven på innehåll och tillgänglighet i databasen att öka, vilket innebär att systemet kommer att be- höva anpassas till de förändrade behoven. Detta innebär en kostnad, men bör leda till mer effektiva processer om systemet kan stödja den framtida förvaltningens behov på ett effektivt sätt. Utredningen noterar att det redan pågår ett utvecklingsarbete. I kapitel 18 har vi betonat vikten av att tillgängliggöra nationella underlag och verktyg. Vi bedömer att detta bör komma att under- lätta och därmed effektivisera det efterföljande arbetet. Exempelvis bedöms bättre nationella underlag och verktyg för statusklassning, påverkansanalys och åtgärdsplanering frigöra tid hos handläggare vid länsstyrelserna genom att arbetet kan bedrivas mer effektivt. Dess- utom innebär länsstyrelsernas tvärsektoriella roll och deras roll som regional miljömyndighet att det finns förutsättningar för en bred ansats i deras arbete med kunskapsunderlagen. En konsekvens av våra organisationsförslag är att länsstyrelserna får ett tydligare ägande- skap av vattenförvaltningsfrågorna när ansvaret fördelas på samma sätt till alla länsstyrelser. I kapitel 20 lämnar vi förslag om rapporteringen till EU. Genom att Havs- och vattenmyndigheten får det övergripande samordnande ansvaret för vattenförvaltningsarbetet effektiviseras arbetet med rap- porteringen till Europeiska kommissionen genom en tydligare orga- nisatorisk koppling mellan planerings-, uppföljnings- och rapporter- ingsarbetet. Detta bör leda till att informationshanteringen blir mer ändamålsenlig och därmed mer effektiv. Utredningen har i kapitel 21 föreslagit att de fem vattendelegationerna som beslutar om miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ska avvecklas och att miljökvalitetsnormer fortsätt- ningsvis ska beslutas av en nationell nämndmyndighet med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. Vi är medvetna om att inrättande av nya myndigheter i sig innebär en risk för att man skapar ineffektivitet i ett system. Den föreslagna nämndmyndigheten kom- mer dock att ersätta fem befintliga beslutsorgan och ha Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet och därmed inte ha något eget kansli. Havs- och vattenmyndigheten kommer att ansvara för nämndens administrativa behov och tillsammans med SGU ansvara för att förbereda och föredra ärenden inför nämnden. I denna del tar Havs- och vattenmyndigheten och SGU över arbetsuppgifter från vattenmyndigheterna. Dessa arbetsuppgifter bör därför finansieras genom en omfördelning av de medel som finansierar vatten- myndigheternas kanslier. Den nya nämnden föreslås bestå av nio ledamöter samt en ord- förande, vilket är en mindre bemanning än vid de nuvarande vatten- delegationerna. Kostnaderna för nämnden avser främst samma typ av arvoden och resekostnader som för de fem vattendelegationerna, även om den föreslagna nämnden kan komma att placeras i en annan kategori vad gäller arvoden. För att undvika långa handläggningstider i tillståndsärenden är det viktigt att nämnden har möjlighet att fatta beslut löpande . Mot bakgrund av den förändrade lagstiftningen2 är den framtida ärendebelastningen delvis okänd, men antalet ärenden kan förväntas variera . En positiv konsekvens av vårt förslag om att nämndens administrativa och handläggande uppgifter ska skötas av Havs- och vattenmyndigheten och SGU är ökad flexibilitet och ett mer effektivt resursutnyttjande då resurser för beredning av ärenden även har andra uppgifter. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det bör vara mer kostnadseffektivt med en nämnd jämfört med fem vattendelegationer. Vi menar att införandet av en nationell nämnd innebär en effektivisering av arbetet med att bereda och besluta om miljökvalitetsnormerna för vatten, även med två beredande myndigheter. Förutom ökad kostnadseffektivitet bör inrättandet av en natio- nell nämnd innebära en minskad risk för att överväganden och beslut varierar över landet. En positiv konsekvens av detta är att det bidrar till att förutsägbarheten och rättssäkerheten ökar. Beslut om miljö- kvalitetsnormer, inklusive ställningstaganden till bland annat för- längda tidsfrister och mindre stränga kvalitetskrav, kan, i förläng- ningen, få långtgående effekter för verksamhetsutövare och andra intressenter. Givet att nämndens ledamöter representerar en bred kompetens kan detta i sig öka rättssäkerheten. En positiv följd av vårt förslag är att risken för jävsproblematik minskar. Även med en nämndmyndighet är det dock viktigt att nämn- dens oberoende säkerställs under såväl beredning som beslut. Här- igenom ökar även den upplevda legitimiteten vad gäller nämndens beslut. som ärendeflödet förenklas innebär inrättandet av en om miljökvalitetsnormer att dessa beslut fattas längre ifrån de myndigheter som agerar på den regionala och lokala nivån och de verksamhetsutövare som kan påverkas av besluten. Utred- ningens förslag innebär även att nämndens beslut om miljökvalitets- normer skiljs från besluten om åtgärdsprogram, operativa planer och delåtgärdsprogram. Detta kan innebära en risk för att normsättning och åtgärder inte blir koordinerade. kommer förslagen till miljökvalitetsnormer att tas fram av länsstyrelserna som också an- svarar för den avrinningsområdesvisa samordningen av åtgärdspla- neringen. I Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s arbete med underlag till regeringens beslut om åtgärdsprogram kommer kun- skaper och data att inhämtas från myndigheter och kommuner på avrinningsområdesnivå. Därutöver arbetar länsstyrelserna även aktivt med operativa planer och delåtgärdsprogram med utgångspunkt i nationellt beslutade åtgärdsprogram. Detta kommer enligt vår bedöm- ning att bidra till koordinering mellan normsättning och åtgärder. Utredningens sammantagna bedömning är att nyttan av att in- rätta en besluta om miljökvalitetsnormerna väger tyngre än de potentiella risker som har beskrivits ovan. Utredningens förslag innebär att arbetet på avrinningsområdesnivå ges en tydligare struktur och formella förutsättningar. Vi bedömer att operativa planer på avrinningsområdesnivå kommer att utgöra en viktig del av en effektiv vattenförvaltning eftersom våra förslag möj- liggör en planering av nödvändiga åtgärder på avrinningsområdes- nivå. En positiv konsekvens av detta är att förutsättningarna ökar för att såväl administrativa som efterföljande fysiska åtgärder kan sättas in där de gör störst nytta. Genom att kommuner och olika sektorsmyndigheter involveras i arbetet med att ta fram operativa planer bedömer vi att förutsättningar för ett effektivare genomförande skapas. Vårt förslag i kapitel 18 innebär att ett stort antal operativa planer ska tas fram. Vidare innebär förslaget att delåtgärdsprogram ska tas fram vid behov. Sammantaget innebär förslaget ett flertal nya arbets- moment och att det uppstår ett förhållandevis omfattande behov av möten och samordning inom ramen för planeringsfasen jämfört med . Beroende på hur indelningen i åtgärdsområden kommer att göras kommer ett antal aktörer att beröras av åtgärdsplaneringen i flera åtgärdsområden. Detta kan därmed bli resurskrävande, särskilt för de myndigheter och aktörer som är verksamma inom flera avrin- ningsområden eller till och med samtliga. Vissa myndigheter, såsom , har verksamhet av sådan omfattning på avrinningsom- rådesnivå, både som myndighet och verksamhetsutövare, att del- tagandet i vattenförvaltningsarbetet totalt sett kan komma att bli omfattande. Det är viktigt att påpeka att berörda myndigheter endast behöver delta i de fall de berörs av åtgärdsbehoven i avrinnings- området. För ytmässigt stora kommuner som kan ha flera huvudavrin- ningsområden inom sin kommun innebär förslaget att de kan behöva delta i flera åtgärdsplaneringsprocesser. Ett sätt att underlätta arbetet är att de centrala myndigheterna erbjuder ett mer utvecklat pro- cesstöd som exempelvis kan omfatta olika typer av verktyg, metoder och kunskapsunderlag. En positiv konsekvens av förslaget är att effektiviteten bedöms öka när länsstyrelser, kommuner och berörda myndigheter i avrin- ningsområdet planerar sitt arbete tillsammans. Enligt vår bedömning överväger de positiva konsekvenserna av vårt förslag. Den nationella vägledningen är viktig för att säkerställa enhet- lighet i det underliggande kartläggnings- och analysarbetet. Att väg- ledningen även fortsättningsvis föreslås utgå från nationell nivå bör i kombination med vårt organisationsförslag bidra till att skapa förutsättningar för ett samlat vägledningsarbete. Genom att vägled- ningsarbetet förstärks på nationell nivå skapas förutsättningar för ett effektivt arbete. Vårt förslag bygger på att vattenförvaltningsarbetet delas mellan nationell nivå och avrinningsområdesnivå. Det kan finnas en risk för att en tydligare uppdelning på olika nivåer kan bli alltför stelbent och därmed riskera att leda till en ökad fragmentisering av vattenförvalt- ningen. Utredningens förslag bygger dock på att de olika nivåernas roller och ansvar tydliggörs och att myndigheter och kommuner samverkar med varandra för att effektivisera respektive myndighets och kommuns arbete och vattenförvaltningsarbetet i dess helhet. Utredningen bedömer att detta sammantaget minskar risken för frag- mentisering av vattenförvaltningsarbetet. Utredningens förslag i kapitel 17 att tydliggöra att ingår i tio avrinningsdistrikt är huvudsakligen en formell ändring för att tydliggöra distriktsindelningen för de distrikt som delas med . Den förslagna indelningen bedöms öka förutsättningarna till ett effektivt vattenförvaltningsarbete i dessa distrikt och bidra till att kan uppfylla kraven i ramdirektivet för vatten.