sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Jag ser också ett behov av att ytterligare utreda frågan, innan ett sådant uppdrag kan överlämnas till . Angående förslaget att får i uppdrag att ta fram en nationell fortbildningsplan för yrkesverksamma arkivarier, i sam- arbete med universitet och högskolor, m.fl. aktörer, anser jag att det i stället bör vara universiteten och högskolorna som får det uppdraget. Särskilt yttrande av experten Styrning av statliga myndigheter saknas en konsekvent linje av regeringen hur de statliga myn- digheterna ska styras. Många har insynsråd som ska utöva insyn och kunna ge myndighetschefer råd. Enligt regeringen tillgodoser det be- hovet av en demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Insyns- rådens sammansättning är inte alltid lätt att hitta på myndigheternas respektive hemsidor. Vissa myndigheter har fortfarande styrelser med fullt ansvar t.ex. . Det finns också insynsråd på regio- nal nivå. Någon djupare analys eller utvärdering av insynsråden finns inte. Men i många fall rapporteras om svårigheter att göra mötena med insynsråden som meningsfulla. Medan myndigheter som fortsatt har styrelser verkar fungera bra. En återgång till att helt avveckla insyns- råden och återinföra styrelse är kanske inte helt realistiskt även om det ur många aspekter vore det bästa. Ett alternativ som funnits hos på regional nivå kan, enligt min uppfattning, överföras till central nivå. Modellen byggde på ett regionalt förtroendemannaorgan – en försäkringsdelegation – inrät- tades i respektive län. Ledamöterna utsågs av regeringen och fördel- ningen motsvarade representationen i . Partierna nomine- rade och regeringen utsåg ordförande och vice ordförande. Uppgiften var att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet bedrevs på ett effektivt sätt och med god service till all- mänheten. lämnandes en redovisning till regeringen som närmast liknar en brukarrevision. Delegationen beslutade också i frågor om samverkan mellan andra aktörer inom sitt verksamhets- område. Inom ansvarsområde finns det flera saker som kan passa in i ett sådant arbetssätt. Samråd blir beslut – det närmar sig vad gjorde tidigare. Statskontoret konstaterade att delegationer var ett innovativt sätt att idka inflytande över ett svårt område. Min uppfattning är att modellen med fördel kan prövas inom Riks- arkivets ansvarsområde. Särskilt yttrande av experten Redan när direktiven förelåg och utredningsarbetet började, ut- tryckte oro för att behovet av resurser för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen skulle gå ut över resurserna för kulturarvsuppdraget och den del av sam- lingar som avser historiskt material. De uppskattningar som utred- ningen nu redovisar pekar mot kostnader på flera hundra miljoner för förvaltningens övergång till digitala processer. I detta läge kan jag inte göra mer än framhålla att oron från släktforskningens sida kvarstår: Även med de nya utmaningarna i fråga om förvaltningen måste garanteras kompetens och resurser för att kunna hantera och tillgängliggöra det historiska materialet. Att den digitala forskarsalen blev tillgänglig utan kostnad var ett stort genombrott för inte minst släktforskarna, och vi har sett fram mot fortsatt digitalisering av samlingar. Utredningen föreslår nu ett uppdrag till att beräkna de ekonomiska kon- sekvenserna av ”massdigitalisering” av kulturarvet på arkivområdet. I detta perspektiv har jag förståelse för att utredningen ser utveck- lingen av den digitala forskarsalen som en angelägenhet för Riks- arkivet och därför inte behandlar den fortsatta processen. Jag vill emellertid understryka att det från släktforskningens synpunkt är angeläget att en plan för digitaliseringen kommer till stånd och att den utarbetas i samverkan med intressenter som släktforskar- och hembygdsrörelserna. En särskild utredare ska göra en bred översyn av arkivområdet. Det övergripande syftet är att säkerställa samhällets tillgång till allmänna handlingar både nu och . •översiktligt beskriva arkivsektorn samt beskriva och analysera hur samhällsutvecklingen har påverkat och kan förväntas påverka förutsättningarna för arkivverksamheten och olika arkivinstitu- tioner, •se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftning och vid behov lämna förslag på hur lagstiftningen kan anpassas till ut- vecklingen på området, •analysera roll och lämna förslag på uppgifter i förhål- lande till andra myndigheter och arkivaktörer för att undvika över- lappning och för att upprätthålla en god och säker informations- hantering och möjliggöra en allsidig historiebeskrivning, •analysera de ekonomiska konsekvenserna för och andra arkivmyndigheter av den offentliga förvaltningens övergång till digitala processer, och •analysera om regleringen för de enskilda arkiven bör förändras för att kunna tillgodose behov inom rättsskipning, förvaltning, forskning och skydd för kulturarvet •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Behovet av en översyn av arkivområdet Med begreppet arkiv avses såväl arkivinstitutioner som arkivlokaler, arkivbestånd och arkivsamlingar. Ett arkivbestånd växer fram som ett resultat av en verksamhet och ska begreppsmässigt skiljas från arkivsamling som är resultatet av en aktiv insamling. En arkivinstitu- tion kan ha både arkivbestånd och arkivsamlingar i sina arkivlokaler. I allt högre utsträckning används numera begreppet verksamhets- information i stället för begreppet arkiv. Detta begrepp är dock vidare och omfattar även sådan information som inte avses i 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen. Den svenska arkivsektorn brukar delas in i en offentlig del, som omfattar stat, landsting och kommuner, och en enskild del. Bland de enskilda arkiven finns person- och släktarkiv, gårds- och byarkiv, arkiv för föreningar och organisationer och företagsarkiv. Vid museer och andra institutioner finns även arkivsamlingar bildade inom ramen för dessa institutioners uppgifter. Arkivsektorn har flera aktiva arkiv- föreningar som representerar såväl de professionellt verksamma som de verksamma inom civilsamhället. Inte minst engagerar släkt- och hembygdsforskning ett stort antal människor. Arkiv bevaras för att användas och bidrar både till de övergripande nationella kulturpolitiska målen (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145) och till samhällsutvecklingen. Kulturarvsuppdraget och förvaltningsuppdraget är inte två parallella verksamheter, utan delar av samma helhet. En översyn av arkivområdet Regeringen har i propositionen Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116) gjort bedömningen att det finns skäl att göra en bred översyn av arkivväsendet i landet. Bland annat bör roll, uppgifter och finansiering ses över i ljuset av den offentliga förvaltningens utveckling mot en digital förvaltning. Vidare bör en både innehållslig och redaktionell översyn av arkivlagen göras. Det finns ett generellt behov av att se över och modernisera lagen, som i delar reviderats ett flertal gånger sedan införandet. Det övergripande syftet med över- synen bör vara att säkerställa samhällets tillgång till allmänna hand- lingar både nu och . Översynen bör även tydliggöra de enskilda arkivens viktiga roll som en del av det gemensamma kultur- arvet. För att arkivens värden som kulturarv ska komma hela sam- hället till del bör det offentliga kulturarvsarbetet vidareutvecklas så att det gemensamma kulturarvet blir en angelägenhet för alla, det offentliga samtalet vidgas och fördjupas och medskapande och engage- mang främjas. Med anledning av regeringens bedömning har in- kommit med en skrivelse till regeringen. I skrivelsen redogörs för ett flertal områden där anser att det finns ett utrednings- behov (Ku2017/01617/KL). Vidare har skrivelser inkommit från Akademikers och (Ku2017/01290/KL), (Ku2017/01403/KL), stadsarkiv (Ku2017/01595/KL), och folkminnen (Ku2017/01625/KL), Närings- livsarkiv i (Ku2017/01628/KL), Samrådsgruppen för kom- munala arkivfrågor (Ku2017/01707/KL) och Föreningen (Ku2017/01997/KL). Statskontoret har i rapporten av 2017:4 (Ku2017/00774/KL), lik- som i sitt betänkande Ny dataskyddslag (SOU 2017:39), identifierat frågor som de bedömer lämpligen kan belysas av den aviserade arkivutredningen. Samhällsförändringar påverkar arkivens roll och arbetssätt Arkiven utgör viktiga delar av samhällets kollektiva minne och speglar och ger förutsättningar för samhällets utveckling och framtid. Det är arkivsektorns uppgift att tillgodose samhällets långsiktiga tillgång till allmänna handlingar. Arkiven är oumbärliga för myndigheters, företags och andra organisationers tillgång till allmänna handlingar på såväl kort som lång sikt, och de är en del av kulturarvssektorn. Arkiven bidrar till en god struktur av den offentliga informationen som de säkrar dagens information för morgondagens an- vändning. står arkiven inför en rad utmaningar som ytterst har sin grund i de snabba samhällsförändringar som pågår. Många samhälls- processer har bl.a. genom medlemskap i internationella kopplingar. Svenska myndigheter deltar i många internationella sam- manhang, vilket genererar stora dokumentflöden som kan kräva hän- syn till olika internationella standarder. Den förvaltningspolitiska utvecklingen och den allt snabbare utvecklingen på kommunikations- området innebär till exempel att nya förväntningar på information och upplevelser skapas och nya relationer mellan producenter och användare uppstår. Detta ställer nya krav på arkivverksamheten. De förändringar som samhällets informationshantering genomgår sker framför allt till följd av den pågående digitaliseringen av olika processer. Övergången från analog till digital informations- hantering ställer arkivsektorn inför stora utmaningar, såväl på det offentliga som på det enskilda området. Tillgången till arkivhandlingar i ett digitalt samhälle Rätten att ta del av allmänna handlingar är en i det svenska demokratiska samhällsbygget. För civilsamhället i dess bredaste be- märkelse – enskilda medborgare, sociala nätverk och organisationer som är fristående från staten – är offentlighetsprincipen, det vill säga rätten till insyn i den offentliga sektorn, av stor betydelse. Också i en digital förvaltning måste den offentliga sektorn kunna säkerställa den egna informationens äkthet och sökbarhet genom god arkiv- hållning för att inte såväl rättskipningen och förvaltningen i sig, som medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar ska undergrävas. Olika delar av arkivsektorn har olika förutsättningar att hantera samhällets digitalisering. har påtalat att flyktigheten i den digitala världen får särskilt stor påverkan på den information som speglar enskild verksamhet. Såväl enskilda personer som verksam- heter saknar i stor utsträckning kunskap och strategier för att bevara och konvertera sina digitala handlingar. Arkivsektorn saknar i sin tur strategier och medel för att möta denna utveckling och det finns risk för att viktiga kunskaper går förlorade. Genom bättre samordning inom förvaltningen, till exempel genom utnyttjande av gemensamma tjänster och källdata, förväntas effektiveringsvinster kunna uppnås. Digitaliseringen medför ökat behov av samverkan har tillkännagett att regeringen bör se till att de statliga myndigheterna på ett bättre sätt samverkar över myndighetsgrän- serna med e-förvaltningsprojekt, samt att regeringen bör säkerställa att myndigheterna lägger ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster (bet. 2015/16:FiU25, rskr. 2015/16:208). En sådan utveckling inne- bär utmaningar för arkivbildningen. Inom t.ex. välfärden finns enskilda aktörer som efter godkännande eller upphandling får tillhandahålla tjänster. För dessa gäller ofta att kommuner som huvudmän för upphandlad verksamhet kan ta in hand- lingar från sina leverantörer som det kan finnas bestäm- melser i speciallagstiftning om hur olika handlingar och uppgifter från såväl upphandlade underleverantörer som enskilda huvudmän ska hanteras och bevaras. Vidare finns det ett antal privata institutio- ner som omfattas av offentlighetsprincipen och arkivlagens bestäm- melser då de är införda i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen och antalet ökar. Den ökande privatiseringen av tidigare myndighetsuppgifter har också lett till att det finns ett antal enskilda organ med offentligt åtagande som inte omfattas av offentlighetsprincipen och arkivlagstift- ningen. Även dessa arkiv, i de delar som avser det offentliga åtagandet, kan vara av intresse för rättskipning, förvaltning och forskning, för att tillgodose behovet av information. •översiktligt beskriva arkivsektorn samt beskriva och analysera hur samhällsutvecklingen har påverkat och kan förväntas påverka förut- sättningarna för arkivverksamheten och olika arkivinstitutioner. Behovet av en moderniserad lagstiftning om arkiv Arkivsektorns verksamhet regleras i huvudsak av arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446). Även ett flertal andra lagar med tillhörande förordningar har ett avgörande inflytande över verksam- hetens förutsättningar. Främst gäller det tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och alla registerförfatt- ningar. Men även kommunallagen (2017:725) och personuppgiftslagen (1998:204) påverkar verksamheten. Arkivlagen, som trädde i kraft , reglerar bl.a. vad som ingår i en myndighets arkiv, vården av arkivet och gallringen av arkivet. Vidare finns bestämmelser om arkivmyndigheter och deras tillsynsuppgifter när det gäller myndigheternas arkivvård. Lagens in- ledande bestämmelser beskriver arkivbildningens syfte att tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen, förvaltningen och forskningen och slår fast att myn- digheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Lagen har reviderats vid ett flertal tillfällen, . Dagens arkivlagstiftning bygger på handlingsbegreppet och pro- veniensprincipen. Detta innebär att en handling med alla relevanta uppgifter kan komma in till, upprättas vid eller skickas från en arkiv- bildare och att den ska arkiveras och redovisas i det sammanhang där den hör hemma i. Lagstiftningen återspeglar i huvudsak ett synsätt där arkiven betraktas som slutstation för informationen. I en digital samverkande förvaltning uppstår dock oklarheter om såväl vad som är en handling som vem som är arkivbildare. Det finns ett generellt behov av att modernisera lagen och säkerställa att den, oberoende av sakområde och medium, kan säkra tillgången till allmänna hand- lingar på såväl kort som lång sikt i en modern digital förvaltning och för forskningens behov. I detta ingår att säkerställa att uppgifter i arkivhandlingar som omfattas av sekretess får det skydd som krävs. Redan då digitala system byggs måste hänsyn tas till krav som ger informationen förutsättningar att bevaras, förvaltas och göras till- gänglig på ett långsiktigt och säkert sätt. Digitala informations- system och digitala arkiv är kostsamma både att etablera och hålla i drift. Det finns därför ett behov för framför allt mindre aktörer i den offentliga förvaltningen att samverka om gemensamma lösningar, t.ex. inom ett kommunförbund. Vid sådana lösningar kan det uppstå oklarheter om t.ex. ansvaret för vissa beslut. •se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftning och vid behov lämna förslag på hur lagstiftningen kan anpassas till den utveckling som sker på området. har ett särskilt ansvar för den statliga arkivverksamheten och för landets arkivvård. kärnuppgifter syftar till att myndigheter kan hålla tillförlitlig arkivinformation tillgänglig i över- skådliga och strukturerade mängder. har därmed en central roll vid regleringen av skydd av information, främst genom den normering och tillsyn som de ansvarar för. Informationen ska kunna bevaras långsiktigt, vara värderad och gallrad och dess ur- sprung ska vara säkerställt. Detta blir alltmer väsentligt och kritiskt i ett samhälle där informationen rör sig gränslöst och globalt och där människor alltmer måste förhålla sig till ovissheter som rör äkthet. Inom den offentliga förvaltningen pågår en övergång från analog till digital informationsförsörjning. Det är ingen principiell skillnad mellan dessa även om metoderna, teknikerna och den möjliga an- vändningen ofta är radikalt annorlunda. Vikten av att hålla samman frågor om normering och standardisering ökar dock i ett digitaliserat samhälle. För att möjliggöra överföring av handlingar mellan olika delar av den offentliga förvaltningen och trygga informa- tionen långsiktigt krävs inte bara föreskrifter utan även standarder och rekommenderade utbytesformat. För att få genomslag för dessa krävs såväl kommunikationsinsatser, tillsyn som vägledning. Riks- arkivet saknar sanktionsmöjligheter mot myndigheter som inte uppfyller gällande föreskrifter. verksamhet berör alla statliga myndigheters arkivbild- ning, men det finns oklarheter i gränsdragningen mellan uppgifter om bl.a. tillsyn och normering och andra myndigheters uppgifter inom angränsande områden. Det gäller bl.a. relationen till Statens servicecenter och den nya myndighet med ansvar för digi- talisering av offentlig sektor som regeringen har aviserat i budget- propositionen (prop. 2017/18:1), som föreslås få ansvar för stöd och samordning. Det gäller även olika aktörer inom standardi- seringsarbetet. status som egna myndigheter upphörde då de inordnades i . Enligt förordningen (2009:1593) med instruktion för ska det dock finnas landsarkiv på vissa orter. stadsarkiv, Värmlandsarkiv och stadsarkiv fullgör enligt förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter, landsarkivuppdrag inom sina distrikt. Systemet med statliga arkiv som förvaras hos kommunala arkivmyndigheter innebär komplika- tioner när det gäller styrning, ledning, samordning och enhetlighet. Bland instruktionsenliga uppgifter ingår även bl.a. statens heraldiska verksamhet och utgivning av Svenskt biografiskt lexikon. Med anledning av övergången till en digital förvaltning finns det flera skäl att se över roll och uppgifter samt dess av- gränsningar gentemot andra myndigheter och sektorer. •analysera roll och lämna förslag på uppgifter i för- hållande till andra myndigheter och arkivaktörer för att undvika överlappning och för att upprätthålla en god och säker informa- tionshantering och möjliggöra en allsidig historiebeskrivning, •analysera och bedöma om det finns behov av att ändra ordningen med statliga arkiv vid kommunala arkivmyndigheter och i så fall lämna förslag på hur detta kan förändras, och •analysera de ekonomiska konsekvenserna för och andra arkivmyndigheter av den offentliga förvalt- ningens övergång till digitala processer. Regler och finansieringsmodell för arkivleveranser Överlämnande av arkivmaterial till arkivmyndigheterna sker huvudsakligen i tre situationer: efter överenskommelse, när myndig- heten upphör utan att verksamheten förs över till en annan myndig- het eller enligt tvingande bestämmelser i registerförfattningar. Över- lämnande statliga myndigheter faktureras avgifter som ska täcka kostnaderna för arbete med att bevara och tillhanda- hålla myndigheternas levererade arkiv. Arkivlagens regler ger myndigheterna utrymme att själva välja tidpunkt för överenskommelse om leverans till eller till de kommunala arkivmyndigheterna. Detta har bl.a. lett till att vissa myndigheter själva har byggt upp stora arkivdepåer och möjligheter att långtidsförvara sina arkiv. Detta bidrar till att har svårt att planera för sina lagringsytor för digitalt bevarande och sin lång- siktiga lokalförsörjningsstrategi. Den rådande ordningen för arkiv- leveranser medför således vissa problem när det gäller incitament för att upprätthålla en effektiv arkivhantering. Det har vidare visat sig svårt för att göra goda pro- gnoser för kostnaden för långtidsbevarandet i samband med arkiv- leveranser framför allt från avvecklade myndigheter. Vid avveckling av myndigheter underskattar myndigheterna ofta den insats som krävs för att ställa i ordning arkivet i det skick som krävs för lång- tidsbevarande. Myndigheten kan efter avvecklingen inte faktureras för uppkomna kostnader till följd av denna. Även registerförfattningarna påverkar myndigheternas arkivleve- ranser. Bestämmelser om gallring och undantag från gallring tillsam- mans med tvingande bestämmelser om arkivleveranser leder bl.a. till oklarheter om registren måste överlämnas till . Ofta kvarstår också myndigheternas behov av de leve- rerade uppgifterna. •utreda och lämna förslag på lämplig reglering och finansierings- modell för överlämnande av arkiv till arkivmyndigheterna, •analysera förutsättningarna för och bedöma om myndigheter bör kunna få digital tillgång till levererade uppgifter och på vilket sätt det lämpligen kan genomföras. Till skillnad från hanteringen av den offentliga sektorns allmänna handlingar, som är väl reglerad i lagstiftningen, har hanteringen av handlingar i enskilda arkiv endast reglerats i begränsad omfattning. Myndigheternas arkiv pekas i arkivlagen ut som en del av det natio- nella kulturarvet, men även många enskilda arkiv har höga kultur- historiska värden och är viktiga för en allsidig historiebeskrivning. De enskilda arkiven har material som i princip är av intresse för alla människor och det finns ofta ett stort ideellt engagemang i flera av dem. Vidare är arkivmaterial med koppling till de nationella minori- teternas immateriella kulturarv av stor betydelse för arbetet med att stärka de nationella minoriteternas språk och kultur. Dessa arkiv innehåller både handlingar om samhällsviktiga funk- tioner och handlingar som är viktiga ur ett kulturhistoriskt per- spektiv. Det finns, på grund av den begränsade regleringen på detta område, t.ex. en risk för att dessa handlingar förstörs eller säljs på den internationella marknaden. Inom den enskilda sektorn återfinns –genom bolagisering, privatisering och framväxt av enskilda huvud- män och upphandlade privata aktörer inom välfärdssektorn – verk- samheter som tidigare bedrivits inom offentlig sektor och därmed också handlingar som är av allmänt intresse. Eventuella åtgärder för att skydda eller tillgängliggöra dessa kulturvärden kan dock innebära en belastning för de enskilda verksamheter som innehar arkiven. Hanteringen av allmänna handlingar som överlämnats från myn- digheter till organ inom enskild sektor regleras i lag (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring och tillhörande förordning (2015:605) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Regeringen beslutar om längsta förvaringstid vid det en- skilda organet och handlingarna ska senast därefter överlämnas till . Regleringen i 2 kap. 11 § första stycket 3 tryckfrihets- ordningen kan dock innebära att handlingarna vid överlämnandet till upphör att vara allmänna. Det kan också gälla överläm- nande av handlingar från organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regleringen bör ses över i syfte att tillförsäkra att handling som förvaras hos enskild och som är allmän behåller sin karaktär av allmän handling även efter arkivering. En viktig fråga är det allmänna arkivväsendets relation till arkiv hos enskilda arkivbildare, bl.a. inom kultursamverkansmodellen (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145), och sär- skilt hur samverkan med offentliga arkiv på olika nivå kan vidare- utvecklas. har efterlyst en mera sammanhållen syn på de enskilda arkiven, som formellt befinner sig utanför till- syn, i stället för de olika särlösningar som finns . Företrädare för Sveriges arkivföreningar har också lyft fram vikten av att Riks- arkivet stärks i sin roll gentemot de enskilda arkiven. antogs och rådets förord- ning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska perso- ner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Dataskyddsförordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ska tillämpas fr.o.m. .