sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — () har utvecklat modeller för att skatta övertäckningsfel i sitt Register över totalbefolkningen (RTB), vilket är en spegelbild av de uppgifter som är registrerade i folkbokföringsdatabasen om folkbokförda. SCB vidareutvecklar också modeller för att uppskatta felen i folkbokföringen på uppdrag av . Detta samarbete är en del av ett pågående utvecklingsarbete där utvecklar en metod för att systematiskt kunna följa upp kvaliteten i folkbokföringsregistret. har ett återrapporteringskrav om att bl.a. bedöma folkbokföringsfelets storlek.81 De modeller som har utvecklats har flera värdefulla egenskaper som gör att de är metodmässigt möjliga att återanvända för delegationens estimat på de felaktiga utbetalningar från 79Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1). 80Se bland annat SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. välfärdssystemen som uppkommer när personer är felaktigt folkbokförda. I detta avsnitt redovisas de registerkörningar vi gjort för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av att personer kvarstår som folkbokförda i även efter att de har flyttat ut från landet. Vi redovisar också våra erfarenheter av modellen för personer som ska vara folkbokförda i landet, men är det på fel fastighet. De modeller som vi bygger vår studie på har redovisats till regeringen av . Modellerna är under fortsatt utveckling och kommer att besluta vilka modellspecifikationer som myndighetens skattningar ska baseras på. För att inte föregå detta arbete kommer vi i denna rapport endast redovisa det antal personer som bedöms tillhöra den så kallade övertäckningen, i de fall de har mottagit minst en utbetalning från de studerade ersättningssystemen. Övertäckning (ÖT) betyder att en person är folkbokförd i trots att denne inte längre bor i landet. Felaktig folkbokföring (FFB) betyder att personer är folkbokförda på fel fastighet i . Den studie vi har gjort inkluderar folkbokföringsdatabasens uppgifter om bosättning i . Däremot omfattas inte studien av andra uppgifter i databasen som kan ha betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen, t.ex. ålder, civilstånd eller sammanboende. Att vi inte har kunnat beakta samboförhållanden och civilstånd i de registerkörningar vi har genomfört påverkar möjligheten att uppskatta de felaktiga utbetalningarna inom vissa av ersättningssystemen. Dessa två förhållanden bedöms vara en återkommande orsak till felaktiga utbetalningarna inom flera förmåner. Problematik med missbrukade identiteter, exempelvis personer som har falsk identitet eller förekommer under flera identiteter, har inte heller kunnat ingå i denna studie. Vi analyserar istället denna problematik närmare i en separat bedömning, se kapitel 6 samt avsnitt 9.1.2. Vi har endast studerat utbetalningar, men det är värt att nämna att i de fall en felaktig bosättningsuppgift inte upptäcks, kan de felaktiga utbetalningarna fortgå över . Att felaktiga utbetalningar kan uppkomma som en konsekvens av felaktigheter i folkbokföringsregistret är känt . Inga tidigare studier har dock försökt att kvantifiera hur stora felen är. En rapport från om arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringsregistret, visar att kunskaperna om vilka brister som finns i folkbokföringsdatabasen är goda, men att kunskaperna är sämre avseende hur omfattande felen är och vilka konsekvenser som dessa medför. menar därför att det inte går att säkerställa att kontrollen inriktas mot de fel som borde prioriteras högst. Enligt rapporten är främsta källa till information om fel i folkbokföringen de s.k. impulser som inkommer från privatpersoner, myndigheter eller andra organisationer. Enligt rapporten är det dock ett tidskrävande arbete att agera på den information som inkommer, varför av inkomna impulser hanteras. rekommenderade bland annat att öka sin kunskap om felen i folkbokföringen för att kunna stärka arbetet med riskanalys, säkerställa IT-resurser för hanteringen av underrättelser om fel samt utveckla kontrollen inom folkbokföringen för att utreda och åtgärda prioriterade fel.82 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat och arbete med att minska risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. ISF konstaterar att både och har kontroller för att hantera risker för fel, men att dessa inte är tillräckliga. En problematik som nämns är att myndigheterna i hög grad förlitar sig på folkbokföringsregistret i sina bedömningar för att besluta om den ersättningssökande är bosatt i landet. Förändringar ska rapporteras in av privatpersoner, 82Riksrevisionen (2017): Folkbokföringen – Ett kvalitetsarbete i uppförsbacke. vilket leder till att dessa förändringar inte alltid rapporteras eller är helt tillförlitliga. gör inte heller ändringar i folkbokföringsregistret retroaktivt. ISF bedömer att såväl som måste identifiera vilka risker som finns för felaktiga bedömningar och hur omfattande de är samt förbättra befintliga kontroller och utveckla nya för att motverka felaktiga utbetalningar.83 5.5Studerade system där bosättning i eller korrekt folkbokföringsadress har betydelse De ersättningssystem vi studerat är ett urval av ersättningar ur Socialförsäkringsbalken där risk för felaktiga utbetalningar föreligger vid fel i folkbokföringen och där vi har haft möjlighet att få nödvändiga data om utbetalningar. Ersättningssystemen administreras av och . Genom internationella och bilaterala avtal eller enligt bestämmelser i socialförsäkringsbalken kan ersättning exporteras till eller ska samordnas med annat land, till exempel inom EU och EES. Reglerna är dock komplexa och varierar mellan ersättningssystemen. Ersättning kan också helt korrekt betalas ut trots felaktig folkbokföring (FFB) eller så länge minst en ersättningstagare i hushållet är korrekt folkbokförd. Vi har, med hjälp av och , kartlagt inom vilka ersättningssystem bosättning och korrekt folkbokföring har betydelse, samt vilka system som kan exporteras till annat land. I tabell 5.1 sammanfattar vi resultatet av kartläggningen och vi utvecklar beskrivningen i text därefter. I de fall vi inte nämner folkbokföring betyder det att felaktiga utbetalningar inte kan uppkomma med anledning av felaktig uppgift om folkbokföring. 83 Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. FUT vid ÖT/FFB 1Vissa delar av bostadsbidraget är en familjeförmån och kan exporteras. 2Lägsta- och grundnivån var bosättningsbaserad vid studiens genomförande. 3Övergångsregler gäller , därefter är det okänt om ersättning kommer gå att exportera. 4Endast teoretiskt och i mycket begränsade fall. 5Särskilda regler att ersättningsmottagaren ska ha kvar och betala för sin bostad. 6Omklassificerades till en EU-familjeförmån. Det finns nu en härledd rätt av föräldrapenning på grundnivå till förälder som inte själv omfattas av svensk försäkring. Inom aktivitetsersättningen kan det uppstå felaktiga utbetalningar om mottagaren inte längre bor i landet. Ersättningen kan dock exporteras inom EU/EES och . Felaktig folkbokföring är inte ett hinder för ersättning, men i de fall personen inte längre går att nå kan ersättningen innehållas eller dras in. Inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning (ASUEEE) krävs deltagande i något arbetsmarknads- Deltagande kan rent praktiskt inte ske som programdeltagaren långvarigt bor i annat land. Barnbidraget är bosättningsbaserat och huvudregeln är att man måste vara bosatt i landet för att kunna få ersättning. I gränsöverskridande situationer kan ersättningen samordnas med andra länder, men antalet ärenden är begränsat.84 Vid felaktig folkbokföring kan beräkningen av eventuellt flerbarnstillägg bli felaktigt. Huvuddelen av bostadsbidraget kan inte exporteras, däremot är en del av bostadsbidraget en familjeförmån som omfattas av förordning 883/2004 och som därmed kan exporteras. Inom bostadsbidraget gäller att en person i hushållet ska vara folkbokförd på fastigheten, övriga mottagare behöver inte vara det. Det kan även göras undantag för folkbokföring om det rör sig om perioder kortare än och om ersättningstagaren därefter har för avsikt att flytta tillbaka till sin nuvarande bostad. Bostadstillägget till personer med sjuk- eller aktivitetsersättning är kopplat till bostaden och kan därför inte exporteras. Handikappersättning kommer från att ersättas av merkostnadsersättning för vuxen. Det finns övergångsbestämmelser som beskriver när handikappersättningen kommer att upphöra.85 Ersättningen går att exportera. Föräldrapenning på lägstanivå är bosättningsbaserad, medan föräldrapenning på SGI-nivå är arbetsbaserad. Krav finns om att barnet ska vara bosatt i , men rätt till ersättning kan finnas inom EU/EES och . Rehabiliteringsersättning kan i begränsade fall, efter medgivande, exporteras. Likt aktivitetsersättningen, kan sjukersättningen exporteras inom EU/EES och länder slutit bilaterala avtal med. På garantinivå kan ersättning exporteras om mottagaren fortsatt ska anses vara bosatt i . Vid bosättning utomlands kan export av ersättning på garantinivå ske inom EU/EES. Felaktig folkbokföring ger inte upphov till felaktiga utbetalningar. Om däremot inte kan komma i kontakt med ersättningstagaren kan ersättningen innehållas eller dras in. 84Förordning 883/2004. 85Lag om ändring i Socialförsäkringsbalken 2018:1265. Det statliga tandvårdsstödet kan inte exporteras. Tillfällig föräldrapenning kan endast i begränsade fall exporteras. Barnets bosättning är central för utbetalning. Tillfällig föräldrapenning betalas i regel inte ut vid utlandsvistelse, men om barnet är bosatt inom EU/EES kan rätt till ersättning finnas. Vid underhållsstöd ger felaktig folkbokföring inte en felaktig utbetalning till mottagaren, utan felet uppstår om den andra föräldern bor kvar i hushållet. Underhållsstödet går inte att exportera. Vårdbidrag kommer från att ersättas av omvårdnadsbidrag och merkostnadsersättning till föräldrar med barn som har en funktionsnedsättning. Det finns övergångsbestämmelser som beskriver när vårdbidraget kommer att upphöra.86 Vårdbidraget går inte att exportera. Bostadstillägget till pensionärer kan behållas även vid bosättning utanför och inom EU/EES. Vid vistelse utanför EU/EES kan ersättningen exporteras . Ersättningsmottagaren måste ha kvar och fortsatt betala för sin bostad. Efterlevandestöd till barn kräver bosättning i , men kan exporteras. Garantipensionen kan exporteras. gäller övergångsregler, det är ännu inte klart vilka regler som kommer gälla därefter. Särskilt pensionstillägg kan bli fel om mottagaren inte är bosatt i . Om annan än vårdnadshavaren mottar ersättning för att ha vårdat ett barn med vård krävs att personen varit folkbokförd på fastigheten. Äldreförsörjningsstöd kräver bosättning i . Personen får vistas utomlands inom EU/EES om denne fortsatt har kvar och betalar för sin bostad. Utlandsvistelse utanför EU/EES får vara . 86Lag om ändring i Socialförsäkringsbalken 2018:1265. Metoden för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av personer som är folkbokförda i men inte längre bor kvar (övertäckning) bygger på en modell med två huvudkomponenter. 1.Ett logiskt villkor som identifierar personer som har en misstänkt låg aktivitet i och därför misstänks tillhöra övertäckningen, samt 2.en sammanvägning av 31 indikatorer för att avgöra vilka av dessa personer som bedöms tillhöra övertäckningen. I detta avsnitt beskrivs dessa två komponenter närmare. De anpassningar av modellen som vi bedömt vara nödvändiga utifrån delegationens uppdrag beskrivs i avsnittet Anpassningar av modellerna för delegationens uppdrag. Det logiska villkoret används för att urskilja de individer som misstänks tillhöra övertäckningen. Enligt SCB:s definition gäller för att en person ska bedömas tillhöra övertäckningen att följande villkor uppfylls: •Personen saknar helt aktivitet i RTB. Om en individ lämnat avtryck i något av RTB:s händelseregister anses den enligt övertäckningsmodellen säkert tillhöra RTB. Dessa händelser är: Född, immigration, civilståndsändring, medborgarskapsbyte, inrikes flytt, emigration eller död. Några undantag finns, t.ex. att individen folkbokförs på ”Utan känd hemvist”. •Personen saknar helt aktiviteter i STATIV. STATIV är en Longitudinell individdatabas för integrationsstudier som innehåller data om immigration, demografi, utbildning, sysselsättning, arbetssökande och inkomster. Har personen lämnat avtryck i STATIV anses den vara korrekt folkbokförd i •Personen har inkomster som är mindre än ett prisbasbelopp. Ytterligare en grupp som bedöms kunna tillhöra den misstänkta övertäckningen är de som endast har inkomster från garantipension och i övrigt saknar transfereringar. Dessa personer anses därför ingå i den misstänkta övertäckningen även om villkoren i de tre ovanstående punkterna inte till fullo uppfyllts. Vi har valt att justera det logiska villkoret ovan något för att bättre passa våra syften. Även denna ändring beskrivs under avsnittet Anpassningar av modellerna för delegationens uppdrag. Modellens 31 indikatorer ger därefter tillsammans en bild av om en person ska bedömas vara bosatt i landet eller inte. Av de 31 indikatorerna pekar 12 av dem på att personen ska anses vara bosatt i , medan resterande 19 istället pekar på att personen sannolikt inte längre bor kvar i landet och därmed tillhör övertäckningen. Varje indikator har även tilldelats en vikt, låg, mellan och hög, som anger hur starkt indikatorn bedöms visa huruvida personen tillhör befolkningen eller övertäckningen. Viktningen innebär att vissa indikatorer ges en större påverkan på den slutliga bedömningen av personens boendestatus. Vikterna översätts i modellen till numeriska värden från 1 (låg) till 3 (hög). De indikatorer som pekar på att personen bor i landet och är korrekt registrerad i RTB rör framförallt aktiviteter så som studier, pendling och inkomster. Dessa indikatorer, med tillhörande vikter, framgår av tabell 5.2. Indikatorer som tyder på att personen ska tillhöra Avser gränspendling till eller under det studerade året. Registrerad för mer än 10 högskolepoäng, vilket i praktiken motsvarar ungefär en halv Person med ränteinkomster större än två prisbasbelopp hör sannolikt till RTB- populationen, eftersom höga ränteinkomster tyder på anknytning till landet. Inaktivitet följt av död Inaktivitet i RTB kan ha uppstått på grund av Om personen sedan registreras som avliden i tillhör personen Även om en person är inaktiv i STATIV och RTB utan aktivitet i IoT, kan sällanhändelser som de i RTB visa att personen trots allt tillhör RTB- Visar på att det finns någon form av försörjning, vilket kan tyda på att personen Från inaktiv till aktiv på Personen har varit inaktiv, men blir aktiv på Personen kan ha intjänad pension från annat immigrerat efter 60 års land och lämnar sannolikt inte avtryck i STATIV eller IoT, de kan därför felaktigt tolkas som inaktiva. Inaktiv med aktiv RTB- Indikerar att en inaktiv person har en familjemedlem som är aktiv. därför kunna tillhöra populationen. Myndigheterna har kännedom om att personen varit skriven på en viss församling, personen antas kunna ha små eller inga aktiviteter i registren. Att det finns en familjeinkomst tyder i låg grad på att personen tillhör populationen. arbetat i landet, vilket är en svag indikator på att de tillhör populationen. *Dessa indikatorer har omdefinierats med en ny definition av inkomst som bättre passar studiens syfte. Originaldefinitionen inkluderade även ersättningssystem som t.ex. arbetslöshetsersättning och studiemedel. Den nya definitionen innehåller endast inkomst av arbete. De Indikatorer som pekar på att personen istället tillhör övertäckningen är framförallt sådana som tyder på ekonomisk inaktivitet och migration. Tabell 5.3 Indikatorer som tyder på att personen tillhör övertäckningen Inaktiv följt av emigration Om en person markeras som emigrerad efter tid som inaktiv är det rimligt att anta att personen varit emigrerad under hela den Personer ska inte kunna vara aktiva innan immigration, om så sker är det ett tecken på att personen tillhör övertäckningen. Avser personer som inte har någon annan inkomst eller bidrag än garantipension. Den som immigrerar och arbetar i aktivitet IoT följt av blir aktiv i IoT. Om denne sedan flyttar blir den åter inaktiv, vilket är ett tecken på En person försvinner från RTB utan att ha avlidit eller emigrerat utan markering. anses då ha tillhört övertäckningen under hela den inaktiva perioden. Den som inte förnyat sitt uppehållstillstånd emigrerat och tillhör därför övertäckningen. Ger i normalfallet inga träffar, men tyder på övertäckning om så sker. Barn i skolålder ej i skola Gäller för de som har barn i skolålder, huruvida dessa är inskrivna eller inte. Inaktiv utan känd hemvist Personer som är inaktiva och dessutom saknar känd hemvist. Inaktiv med arbete som Den som arbetat som förutsättning för bosättning och som blivit inaktiv bedöms sannolikt tillhöra övertäckningen. Den som vill motta sin post från SKV till adress i utlandet tillhör sannolikt 87Stativ är en longitudinell databas för integrationsstudier som samlar uppgifter från SCB, och Arbetsförmedlingen. Innehåller variabler om bland annat immigration, demografi (födelseland, medborgarskap m.m.), utbildning, arbete och sysselsättning m.m. 88IoT står för Inkomst- och . Registret innehåller variabler för taxerad inkomst, inkomst av arbete eller näringsinkomster m.m. Utländska studenter ska under sin vistelsetid folkbokföra sig i vid studier som varar Har personen därefter blivit inaktiv är det ett tecken på att den tillhör Studier som grund för Avser person med studier som grund för Blir dessa inaktiva är det ett tecken på att de lämnat landet. Aktivitet i IoT följt av Om en person haft aktiviteter i IoT, därefter inaktivitet och aktivitet i IoT inaktivitet för att sedan återkomma på ny adress, kan detta vara ett tecken på en tids Normalt finns någon form av inkomst eller Finns det inte kan det vara ett tecken på övertäckning. Om en familj i registret delas upp och en yngre kvar på samma adress medlem blir kvar på samma adress är detta ett tecken på övertäckning. Om en utländsk medborgare efter förändrade familjeförhållanden och blir ensam kvar i sin familj och är inaktiv, tillhör sannolikt Inaktiv och inkomst är 0 efter Att en inaktiv person har en inkomst som blivit att ha varit högre noll kan vara ett tecken på övertäckning. Vid immigration syns vanligen en person i flera inaktivitet och ingen familj i Om så inte sker är det sannolikt att personen flyttat ut ur landet. En mer ingående beskrivning av indikatorerna finns i SCB:s rapport från 2018.89 Vikterna för varje indikatorträff räknas samman. Om summan för indikatorer som tyder på att personen tillhör övertäckningen är större än summan för värden som pekar på att personen fortfarande bor kvar i landet, uppfyller personen villkoret för att bedömas tillhöra övertäckningen. Om en person helt och hållet saknar träff på någon indikator (summan av samtliga indikatorer multiplicerade med motsvarande vikter är noll) anses villkoret också vara uppfyllt, eftersom personen då bedöms helt sakna aktiviteter i . Modellen har applicerats på samtliga personer folkbokförda i . Det logiska villkoret sorterar ut personer som bedöms tillhöra den misstänkta övertäckningen. Därefter avgörs vilka av personerna i den misstänka övertäckningen som bedöms tillhöra övertäckningen med hjälp av de sammanvägda indikatorerna. 89 (2018): Folkbokföringsfelet – En metodrapport om skattning av övertäckning, undertäckning och folkbokförda på fel adress. Modellen är inte avsedd för att beräkna felaktiga utbetalningar, därför har vi därefter, utanför modellen, undersökt vilka av personerna som bedömts tillhöra övertäckningen som också fått utbetalningar från något av de studerade ersättningssystemen. Figur 5.1 Från folkbokföringsregistret till övertäckning och felaktiga utbetalningar Personer som uppfyller det logiska villkoret Indikatorer pekar på att personen är bosatt landet Personer som fått ersättning från något bosättningsbaserat ersättningssystem 5.6.2Modell för skattning av antal med felaktig folkbokföring inom Även felaktig folkbokföring inom kan i vissa ersättningssystem orsaka felaktiga utbetalningar. SCB har utvecklat en modell i syfte att skatta antalet individer med felaktig folkbokföring. Nedanstående beskrivning av modellen och de tillhörande indikatorerna bygger på SCB:s rapport . Modellen var vid publiceringen av denna rapport fortfarande inte fastställd. Indikatorerna i modellen är indelade i flera nivåer som gradvis avgränsar en allt mindre grupp individer. Därför är modellen lämpad för beräkningar av medelantal individer som är felaktigt folkbokförda i . För att kunna bedöma felaktiga utbetalningar måste en nivå som är rimlig att använda för vardera av indikatorerna först bestämmas. Indikatorer för bedömning av personer med felaktig folkbokföring Samma studieort 3 terminer i följd Olika studie/folkbokföringsorter 3 personer eller fler 8 personer eller fler 10 personer eller fler Impuls som lett till korrigerad adress Även här finns för vissa ersättningssystem undantag som gör att felaktig folkbokföring inom inte nödvändigtvis innebär att rätten till ersättning påverkas. Inom några ersättningssystem krävs inte heller att personen är folkbokförd på rätt fastighet, utan fokus ligger mer på att familjeförhållande är korrekta, t.ex. samboende och civilstånd. Utöver att vi bedömer att modellen skulle kunna utgöra ett värdefullt verktyg för myndigheter att kunna kontrollera uppgift om folkbokföring, har vi valt att inte gå vidare med att uppskatta felaktiga utbetalningar med modellen som verktyg. vipå grund av regelverkens utformning skulle behöva tillgång till ytterligare data för att kunna få fram uppskattningar med rimlig säkerhet. Anpassningar av modellerna för delegationens uppdrag Vår ambition har varit att nå fram till en modellspecifikation som dels följt det utvecklingsarbete som skett, dels ger ett så rättvisande resultat som möjligt utifrån delegationens uppdrag. Vi har bedömt att modellen för övertäckning behöver några mindre justeringar för att den ska kunna användas för att uppskatta de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen i enlighet med delegationens uppdrag. I den befintliga modellen för övertäckning definieras i det logiska villkoret att en familj/ett hushåll med ett minimum av inkomster (över ett prisbasbelopp) säkert tillhör RTB. I detta inkomstmått ingår då också vissa transfereringar och bidrag. För att kunna skatta övertäckningen även bland de som får utbetalningar från välfärdssystemen, dvs. personer med utbetalda socialförsäkringar som är bosättningsbaserade, måste detta inkomstkriterium för vilka som säkert anses tillhöra RTB justeras. Vi har därför justerat detta inkomstmått till att exkludera inkomster från välfärdssystemen. Om det finns individer och familjer med exempelvis mindre transfereringsinkomster, som uppfyller flera starka indikatorer på övertäckning, medför våra justeringar av det logiska villkoret att även dessa individer och familjer bedöms tillhöra övertäckningen. Det finns i modellen även två indikatorer som rör inkomster. Dessa indikatorer är för inkomster större än 0 och inkomster större än ett prisbasbelopp. Vi har valt att i likhet med justeringen av det logiska villkoret justera även dessa så att de inte medräknar några inkomster från bidrag. Vi har dessutom vid studien av äldreförsörjningsstöd gjort ett avsteg från modellen. Vi har under arbetets gång noterat att modellen innehåller förhållandevis få indikatorer som pekar på att de korrekt tillhör folkbokföringen som rimligen kan tänkas uppfyllas av äldre personer. Vi bedömer att t.ex. gränspendling och studier inte är vanligt förekommande i denna grupp.