sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Kommittén ställer sig därför positiv till tillkännagivande att regeringen ska tillsätta en utred- ning avseende statens och den privata sektorns roller på den framtida betalningsmarknaden (bet. 2018/19:FiU44) En sådan utredning ut- gör ett centralt beslutsunderlag när beslut ska fattas om kontanters roll i ett längre tidsperspektiv. Kontanterna och kontantinfrastruk- turen får inte tillåtas försvinna innan ett ställningstagande görs om kontanters roll . Mot bakgrund av dessa utgångspunkter är det rimligt att även målet för kontantverksamhet återspeglar ambitionen att bidra till en betryggande tillgång till kontanter i hela landet. Det föreslagna målet för kontantverksamhet innebär också att det framgår tydligare än att i sin verksam- het ska bidra till det av beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser. De grundläggande betaltjänsterna kontantuttag och dagskassehantering är beroende av en fungerande kontanthantering i hela landet. Målet för kontantverksamhet har ett nära samband med kommitténs förslag till krav på vissa banker och kreditinstitut att säkerställa en rimlig tillgång till kontanter i hela (se kom- 23Se exempelvis (2015). mitténs delbetänkande SOU 2018:42 och prop. 2019/20:2324). I kom- mitténs delbetänkande lämnades även förslag och bedömningar an- gående behovet av intensifierade statliga insatser för att ge stöd till privata aktörer som erbjuder grundläggande betaltjänster i glesbygd. Sammantaget innebär förslagen i delbetänkandet och det före- slagna målet för kontantverksamhet att statliga insatser stärker kontantkedjan i flera led i förhållande till en situation där inga åtgärder vidtas. 34.4Riksbankens uppgifter avseende kontanter Kommittén bedömer att uppgiften i nuvarande riksbankslag att ”svara för landets försörjning med sedlar och mynt” i stället bör bestå i ett ansvar för kontantutgivning respektive kontanthantering. Kontantutgivning innebär att ge ut och lösa in sedlar och mynt, vilket även förutsätter produktion och makulering. I delbetänkandet använde kommittén begreppet kontantförsörjning för att beteckna verksamheterna utgivning, inlösen och makulering av kontanter.25 Uttrycket kontantförsörjning som kopplas till uppgift att enligt 5 kap. 3 § i den nuvarande riksbankslagen svara för landets försörjning med sedlar och mynt har dock getts olika innebörd (se avsnitt 34.2.1). Därför anser kommittén att det blir tydligare att använda begreppet kontantutgivning i den nya riksbankslagen. Gränsen gentemot övergripande ansvar för kontant- hanteringen blir också tydligare. Kontanthantering avser i sin tur depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och försäljning och köp av kontanter till och från slutkunder (som exem- pelvis handeln, banker och ägare av uttagsautomater) i enlighet med definitionen i delbetänkandet. Mot bakgrund av ovanstående föreslår kommittén att Riksban- kens ska ha följande tre uppgifter avseende sin kontantverksamhet. 2019/20:23 formuleras kravet som att kreditinstituten ska ”vara skyldiga att tillhanda- hålla kontanttjänster i betryggande utsträckning i hela landet.” 25Se även SOU 2018:42, s. 59–62. •Riksbanken ska ansvara för kontantutgivningen i genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt i kronor (se avsnitt 34.4.1) •Riksbanken ska ansvara för att det drivs depåverksamhet i (se avsnitt 34.4.2) •Riksbanken ska ha ett övergripande ansvar för att kontanthan- teringen i fungerar. I denna uppgift ingår att följa och ana- lysera situationen för kontanthanteringen i , regelbundet rapportera till , samt vid behov ha en koordinerande roll i kontanthanteringen (se avsnitten 34.4.4 och 34.4.5). Kommitténs förslag till hur ansvar i kontantkedjan ska se ut och hur det förhåller sig till övriga aktörer framgår av Figur 34.1. Utgivning, inlösen och makulering försäljning till slutkunder m.m. Nödvändigt villkorför att uppnå lagkraven om rimlig tillgång Bevakning, analys, beredskap Lagkraven om rimlig tillgång Anm. Lagkraven som avses är de som föreslås i kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (2018:42) och som ingår i prop. 2019/20:23 som regeringen lämnade . tilldelas ett antal befogenheter för att den ska kunna utföra sina uppgifter avseende kontanter och i syfte att uppnå målet för kontantverksamheten. Dessa behandlas i avsnitt 34.5. Genom det mål och de uppgifter och befogenheter som ges för kontantverksamheten, bedömer kommittén att i högre grad än vad som är fallet kommer att kunna understödja kon- tantkedjan och bidra till att stärka tillgången till kontanter i , till dess beslut fattas om kontanternas roll i ett längre tidsperspektiv 34.4.1Uppgiften att ansvara för kontantutgivningen Kommitténs förslag: ska ha till uppgift att ansvara för kontantutgivningen i genom att ge ut och lösa in sed- lar och mynt i kronor. Kommittén bedömer liksom att upp- giften att ge ut sedlar och mynt är den centrala komponenten i kon- tantförsörjningen enligt gällande rätt. Kommittén föreslår därför att uppgiften ska framgå av den nya riksbankslagen.26 Det är en uppgift som direkt följer av monopol att ge ut sedlar och mynt enligt 9 kap. 14 § regeringsformen. I snäv mening avses med uttrycket ge ut den bokföringstekniska åtgärden när kontanter valuteras, dvs., övergår från lagervara till en skuld på balansräkning medan det institut som köper kontanterna av minskar sina reserver.27 När kontanter ges ut ökar mängden kontan- ter i cirkulation, vilket återspeglas av en ökning av posten utestående sedlar och mynt på skuldsidan av balansräkning. Att ge ut sedlar och mynt är det ena benet i kontantutgivningen. Utöver detta anser kommittén att kontantutgivning även ska inklu- dera en skyldighet för att lösa in sedlar och mynt. Inlö- sen har motsatt effekt på balansräkningen jämfört med utgivning, dvs. den omfördelar skuld och ökar bankernas reser- ver.28 Genom dessa förslag tydliggörs i lagen uppgift att fungera som start- och slutpunkt för kontantkedjan. Utgivning av kontanter förutsätter att antingen själv har tryckt sedlarna eller präglat mynten eller har låtit annan göra detta. 27Om en bank köper kontanter av minskar dess reserver (inlåning) i i motsvarande mån, varvid någon förändring på tillgångssidan i balansräkning inte sker. 28För inlösen av skadade, förslitna eller förstörda sedlar framgår av 5 kap. 4 § riksbankslagen att dessa får lösas in av . Det framgår även att får lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagliga betalningsmedel om det finns särskilda skäl. Dessa bestämmelser föreslås föras över till den nya riksbankslagen, se avsnitt 34.6. För att kunna utföra uppgiften att lösa in sedlar och mynt behöver också , i egen eller annans regi, makulera sedlar och mynt som inte kan ges ut igen. Produktion och makulering av sedlar och mynt är därför nödvändiga förutsättningar för att ska kunna utföra uppgiften att ansvara för kontantutgivningen i sam- hället. De bokföringstekniska transaktionerna att ge ut respektive att lösa in sedlar och mynt hänger nära samman med den fysiska utlämningen och inlämningen av sedlar från eftersom det är vid den fysiska inlämningen och uthämtningen som bokföringstransaktionerna sker. (Loomis) sköter dock mynthanteringen som ombud för . I Riks- bankens myntuppdrag till Loomis ingår lagerhållning av mynten samt mottagning och utlämning från och till kunder samt inventering. Denna verksamhet är upphandlad i sedvanlig ordning. Loomis utför således ett antal tjänster för räkning. Det är dock eget myntlager och som står för själva utgivningen av mynten. När Loomis lämnar ut mynten till kunder bokförs dessa som en skuld på balansräkning. har alltså utkontrakterat mynthanteringen till Loomis, men svarar ändå för verksamheten på samma sätt som om det var själv som bedrev den.29 Som kommittén föreslår i avsnitt 34.4.3 får driva verksamhet inom såväl kontantutgivningen som depåverksamheten i samarbete med annan. Som framgår av avsnitt 34.3 är det övergripande målet för Riks- bankens verksamhet avseende kontanter att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela . Riks- bankens verksamhet inom kontantutgivningen ska bidra till att detta övergripande mål uppnås. En fungerande kontantutgivning är ett nödvändigt villkor för att kontanter över huvud taget ska finnas till- gängliga som betalningsmedel. Andra aspekter av en kontantutgiv- ning som bidrar till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela landet är att den behöver vara säker och robust. Produktionen och utgivningen av kontanter måste vara säker ur flera aspekter. Det handlar för det första om att de sedlar och mynt som ger ut ska vara svåra att förfalska och ha lång hållbarhet. Det handlar för det andra om att ska kunna ge ut och lösa in kontanter även vid elavbrott, störningar i elektroniska kom- 2929 § föreskrifter om kontantförsörjning (RBFS 2013:2). Slutligen måste ha kontroll över pro- duktionen i alla lägen. Det innebär att måste säkerställa krav på en mycket hög grad av leveranssäkerhet när tillverkningen av sedlar och mynt, liksom är fallet , utkontrakteras till en fristå- ende aktör. Säkerhethetskraven bör ställas så att säkerheten är hög även vid en eventuellt förändrad säkerhetspolitisk situation (se vidare avsnitt 35.7.1). 34.4.2Uppgiften att ansvara för depåverksamheten Kommitténs förslag: ansvarar för att det drivs depå- verksamhet. Med depåverksamhet avses driften av depåer, dvs. fysiska platser för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Om inte beslutar något annat ska det finnas minst fem depåer i där de företag som föreskriver får hämta ut och lämna in sedlar av samtliga valörer. Minst en depå ska ligga i eller och minst en depå ska ligga i eller . får ta ut avgifter från den som hämtar ut eller läm- nar in kontanter hos . Avgifterna får differentieras geo- grafiskt. Kommitténs bedömning: Villkoren för in- och utlämning i depåerna avseende priser, tillgänglighet för olika aktörer, service m.m.ska bidra till att uppnå mål att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela . Kommittén bedömde i delbetänkandet att bör agera för att upprätthålla en välfungerande depåverksamhet som bidrar till att kontantkedjan fungerar tillfredställande även vid extraordinära hän- delser som fredstida kriser och vid höjd beredskap. I delbetänkandet och i avsnitt 34.2 konstaterar kommittén att redan en- ligt gällande rätt har ett ansvar för depåverksamheten i . Detta ansvar gäller, enligt kommittén, oavsett om den drivs i egen regi eller i samarbete med någon annan aktör enligt den nuvarande möjlighet som har enligt 5 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen. Kommittén bedömde i delbetänkandet också att ansvar för depåverksamheten behöver förtydligas mot bakgrund av att det beträffande gällande rätt har gjorts olika tolkningar av vad ansvaret består i och hur långt det sträcker sig.30 Vidare behövs en anpassning av bestämmelserna i riksbankslagen till följd av att förutsättningarna för verksamhet avse- ende kontanter förändrats avsevärt sedan den nuvarande riksbanks- lagen trädde i kraft . En viktig förändring som påverkat förut- sättningarna är den minskade kontantanvändningen i samhället. En annan viktig förändring är det faktum att , inte minst mot bakgrund av den minskade kontantanvändningen, har avvecklat samt- liga sina regionala kontor där det tidigare bedrevs depåverksamhet. Med depåverksamhet avses driften av depåer, dvs. platser där kontanter lagras och där andra aktörer som så önskar kan hämta ut och lämna in kontanter. Inlämning och uthämtning av kontanter i depåer kan vara gratis eller avgiftsbelagd. Depåverksamhet kan sägas utgöra grossistledet i kontanthanteringen. En önskvärd förutsätt- ning för att driva en depå är dock att det finns en uppräkningsverk- samhet i anslutning till depån eftersom såväl inlämning som uthämt- ning i depån kräver att det genomförs uppräkning och äkthets- och kvalitetskontroll av kontanterna. Det finns därför en samhällseko- nomisk logik att depåer samlokaliseras med uppräkningscentraler. sköts depåverksamheten helt av privata aktörer då endast lämnar ut kontanter till privata depåägare som tecknat kontantförsörjningsavtal med i enlighet med föreskrifter om kontantförsörjning (RBFS 2013:2). Syf- tet med förändringarna som genomförde 2005 var att förstärka incitamenten till ökad effektivitet i kontanthanteringen, exempelvis genom att undvika onödiga kontanttransporter till och från dåvarande kontor. Det bedömdes också att mark- nadsaktörerna var mer lämpade att effektivisera depåverksamheten än Riksbanken.31 Den verksamhet som drivs av vid sitt kontor utanför fungerar därför inte fullt ut som en depå enligt kommitténs definition. Detta beror på att endast banker och bankägda bolag som har ingått avtal om räntekostnadsersättning 30Se SOU 2018:42, s. 216–221. 31Riksbankens framställning till 2004/05:RB3, s. 8–14. Framställningen innehöll för- slag till ändringar av riksbankslagen för att möjliggöra en effektivare kontantdistribution ge- nom att samarbeta med andra aktörer och att kunna betala räntekostnadsersättning till företag som avskiljer och lagrar sina kontanter enligt anvisningar. beslutade i enlighet med förslag (bet. 2004/05:FiU19). och kontantförsörjning kan hämta ut och lämna in kontanter vid kontor. Det är endast som har ingått ett kontanförsörjningsavtal och ett avtal om att erhålla ränte- kostnadsersättning med och är därför den enda aktör som kan hämta ut och lämna in kontanterhos Riksbanken.32 Depåverksamheten, utöver den verksamhet som bedrivs vid Riks- bankens kontor, är i praktiken ett privat monopol och sanno- likheten för att någon ytterligare bank, eller bankägt bolag, skulle vilja driva depåverksamhet förefaller mycket liten, inte minst till följd av de tydliga stordriftsfördelar som finns i verksamheten. Riks- banken ställer inte några krav på hur lokaliserar sina depåer och vilka priser de sätter. Kommittén konstaterade också i delbetänkandet mot bakgrund av jämförelser med de nordiska grann- länderna, att har en av de mest tillbakadragna rollerna i kontanthanteringen bland jämförbara centralbanker. Kommittén konstaterade vidare i delbetänkandet att modellen för depåverksamheten i i hög grad har prioriterat effektivitets- aspekten ur ett snävt perspektiv. Detta kommer till uttryck genom att uthämtning av kontanter hos endast kan göras vid en anläggning utanför och bara av banker eller bankägda bolag som har ingått avtal om kontantförsörjning och räntekostnadsersättning. Inlämningen av kontanter till är vidare begränsad till makulatur och säsongsöverskott. Effektivitetsfokus är även ett dominerande inslag för lokalisering, prissättning m.m. i de depåer som drivs av depåägaren . När besluten om att överlämna depåverksamheten till marknads- aktörerna fattades av fanns det skäl för de förändringar som genomfördes, bl.a. att undvika onödiga transporter av kontan- ter till och från riksbankskontoren i syfte att undvika räntekostna- den för att lagerhålla kontanterna. Förändringarna ökade med största sannolikhet effektiviteten i den svenska kontantkedjan. fanns det 16 stycken depåer i . finns det endast fem stycken kvar.33 lade Banko- mat AB ner sin depå i i samband med att Loomis stängde ner sin därtill samlokaliserade uppräkningscentral. 32Det finns dock inget som formellt hindrar andra banker att ingå avtal om räntekostnadser- sättning och kontanförsörjningsavtal med och därmed bli depåägare. Fram drev tre lokala sparbanker egna depåer. Se vidare SOU 2014:61, s. 88. 33Utöver dessa depåer finns det även platser där värdebolagen lagrar kontanter för sitt eget bruk. Dessa är dock inte depåer i den betydelse som här avses. öppnade sedan en depå i , återigen lokaliserad i Loomis upp- räkningscentral. I denna depå hanteras dock endast sedelvalörerna 100, 200 respektive , dvs. de valörer som används i uttags- automater. lades vidare depån i ner. Nuvarande modell för hur depåverksamhet drivs och regleras i innebär, enligt kommittén, tydliga risker för ytterligare ned- läggningar av depåer, prisökningar och andra förändringar som gör övriga tjänster inom kontantkedjan dyrare och försämrar de kommer- siella förutsättningarna för andra aktörer att erbjuda kontanttjänster och i förlängningen möjliggöra kontanta betalningar för varor och tjänster. Det ökar därmed sårbarheten i kontantkedjan ytterligare utöver det som redan följer av den pågående processen med mins- kande kontantanvändning i samhället som drivs av vikande efterfrå- gan på kontanter bland konsumenter och handlare. Som kommittén konstaterade i delbetänkandet präglas hela kontantkedjan av stor- driftsfördelar och nätverkseffekter vilket ger upphov till samord- ningsfördelar och försvårar konkurrensen. Det skulle kunna finnas ekonomiska incitament för att minska ägarnas netto- kostnader för kontanter genom att fördyra tjänsterna för värdebo- lagen och i förlängningen även för exempelvis handeln, sparbanker och företag som tillhandahåller uttagsautomater. Trots att detta inne- bär en fördyrning för den del av som driver uttags- automater kan det ändå vara rationellt eftersom kontanttjänster genererar större kostnader än intäkter för ägarna till , dvs. ett antal större banker. Bankomat AB:s nuvarande ställning som enda depåägare har dock av andra aktörer beskrivits som ett kost- nadsdrivande mellanled i kontanthanteringen mellan och värdebolagen.34 Det som talar emot att depåer avvecklas och att priserna fort- sätter att höjas i snabb takt är det krav som enligt förslag i kommit- téns delbetänkande (SOU 2018:42) och prop. 2019/20:23 föreslås ställas på vissa banker och vissa utländska kreditinstitut att tillhanda- hålla tillgång till tjänsterna kontantuttag och dagskassehantering i betryggande utsträckning i hela . De banker och kreditinsti- tut som omfattas av kraven är beroende av ett fungerande grossistled i form av sedeldepåer för att kunna leva upp till lagkraven. Mot detta argument kan dock anföras att skulle kunna skräddar- sy depåverksamheten utifrån de behov som följer av Bankomat AB:s 34Se exempelvis (2018). egna uttags- och insättningsautomater. Om placeringen av depåer och tjänsteutbudet i form av exempelvis sedelvalörer helt anpassas för Bankomat AB:s uttags- och insättningsautomater skulle det ge sämre förutsättningar för övriga aktörer i kontantkedjan. Det riske- rar i sin tur att leda till högre priser och att fler och fler näringsidkare och mindre banker slutar acceptera kontanter när värdebolagen för vidare dessa kostnader till sina kunder inom framför allt handeln. Kommittén föreslår att det införs en bestämmelse som anger att ansvarar för att det drivs depåverksamhet för lagring samt ut- och inlämning av kontanter. Detta tydliggör ansvar för depåverksamheten i . Kommittén föreslår att målet för uppgifter inom kontantverksamheten i den nya riksbankslagen ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontan- ter i betryggande utsträckning i hela (se avsnitt 34.3). Detta mål förändrar inriktningen i kontantverksamhet från att främst fokusera på effektivitets- och säkerhetsaspekter till att tydligt även väga in tillgången till kontanter för olika aktörer i hela . Givetvis ska även fortsättningsvis hushålla väl med statens medel, givet de mål man har för sin verksamhet, och vidta åtgärder som står i rimligt förhållande till de kostnader och risker för och statens finanser som åtgärden kan medföra (se av- snitt 13.5). Detta innebär att behöver göra en avvägning mellan att det ska finnas tillgång till kontanter i hela landet och ef- fektiviteten i kontanthanteringen. Målformuleringen bör ha konkret betydelse för hur praktiskt tar sitt ansvar för depåverk- samheten i . Några viktiga aspekter av en depåverksamhet som bidrar till målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela är •det totala antalet depåer i •vilka företag som kan driva egna depåer och erhålla räntekost- nadsersättning •prissättningen och övriga villkor för tjänsterna ut- och inlämning av kontanter i depåer, inklusive vilka aktörer som kan hämta ut och lämna in kontanter •förutsättningarna för andra aktörer att driva uppräkningsverk- samhet i anslutning till depåerna så att depåerna faktiskt används. Det finns enligt kommittén skäl för att överväga en förändring av avgiftsstrukturen för att hämta ut och lämna in sedlar i depåerna. Bankomat AB:s nuvarande prissättningsmodell har base- rat sig på principen om kostnadstäckning och en transaktionsavgift per sedelbunt som lämnas in och hämtas ut. Intäkterna av dessa av- gifter ska täcka kostnaderna för Bankomat AB:s depåverksamhet. En generellt minskad kontantanvändning har därför inneburit att priserna för in- och utlämning ökat snabbt eftersom det är svårt att minska de fasta kostnaderna förknippade med att driva depåer. Dess- utom har Bankomat AB:s villkor för att finansiera sina kontantlager hos sina ägare blivit mindre fördelaktigt . Då ökade den ränta som betalar till sina ägare35 för att kunna hålla och finansiera kontantlagren, från en räntesats motsvarande repo- räntan till en s.k. marknadsmässig ränta. steg priserna och gick från ett enhetspris på per sedelbunt före den 1januari 2014 till högre och differentierade belopp. För 20-kronors- sedlar ökade priset per bunt , för 100-kronorssedlar och för en bunt femhundrakronorssedlar med 148procent.36 Sedan engångshöjningen av priserna genomfördes har priserna för inlämning och uthämtning ökat med ytterligare 40–per sedelbunt mellan 2014 och 2019.37 Som procent av det nominella värdet för en bunt motsvarar det som lägst för femhundrakronorssedlar och som högst 0,4 pro- cent för 20-kronorssedlar. Denna kostnad uppkommer varje gång en sedelbunt köps eller säljs i en av Bankomat AB:s depåer. Kraftiga prisökningar tillsammans med nedläggningen av depåer har med största sannolikhet skyndat på processen mot minskad kontantan- vändning eftersom värdebolagen har fått högre kostnader för att hämta ut och lämna in sedlar, vilket i slutändan påverkat priserna mot slutkunder som handeln, banker, och företag som driver uttags- automater. När , i exempelvis ett avtal om depåverksamhet eller föreskrifter, reglerar prissättning och övriga villkor för uthämtning och inlämning i depåerna behöver göra en avvägning mellan tillgänglighet och effektivitet. Att uppnå målet – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela 35Bankomat AB ägs av , , Nordea, och med Spar- bankerna. 36Se SOU 2014:61, s. 89 och 90. 37Enligt prisuppgifter som kommittén fått från . – behöver vägas mot effektivitetsaspekten i kontanthante- ringen där kontanttransporter av små belopp ska undvikas av både effektivitets- och miljöskäl. En låg fast kostnad för in- och utläm- ning skulle kunna vara ett möjligt alternativ för att över- väga. Det finns sammanfattningsvis en logik i att ansvarar för depåverksamheten. Staten ansvarar därigenom för en grundlägg- ande infrastruktur för kontanterna. Bankernas ansvar blir en skyldig- het att erbjuda kontanttjänster till kunder, ett ansvar som är nära kopp- lat till de betalkonton som kunderna har i bankerna. Staten, genom , har ansvar för att producera, ge ut kontanter och för grossistrollen i kontanthanteringen i form av sedel- och myntdepåer. Detta är något som flera remissinstanser som yttrat sig om kom- mitténs delbetänkande pekat ut som önskvärt och rimligt när kon- tantanvändningen minskar som det, ur ett bredare samhälls- perspektiv, bedöms nödvändigt att upprätthålla kontantinfrastruk- turen framöver.38 Ytterligare specificering av uppgiften att ansvara för depåverksamheten Kommittén bedömer att det behövs vissa ytterligare specifikationer avseende uppgift att se till att det drivs depåverksamhet för att banken ska anses kunna uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela .