sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — En möjlig, motverkande effekt är att kostnader för regelefterlevnad för bankkoncerner som har verksamhet inom bankunionen kan minska eftersom de omfattas av samma rapporteringskrav och inte behöver interagera med lika många tillsynsmyndigheter (men även resolutionsmyndig- heter). Det finns problem med att det har tagit för Tillsyns- nämndens att fatta beslut vilket, i den mån det är ett bestående pro- blem, kan skapa osäkerhet om hur regler ska tillämpas. ECB arbetar för att harmonisera tillsynsmetoder även för de mindre betydande bankerna. Det är därför troligt att tillsynsme- toderna för de mindre bankerna blir mer lika de som tillämpas för de betydande bankerna. För mindre betydande banker kan en anpass- ning av tillsynen öka kostnaderna och riskera att bli oproportioner- ligt betungande. Förutsatt att finansieringen till Resolutionsfonden sker med existe- rande medel i Resolutionsreserven, medför ett svenskt deltagande inga merutgifter för bankerna på kort sikt. Om Resolutionsfonden underskrider målnivån måste bankerna betala in nya bidrag. Detta gäller även om Resolutionsreserven underskrider målnivån. Vid ett deltagande i bankunionen kommer svenska banker att be- tala tillsynsavgifter till ECB. En grov uppskattning är att svenska banker får betala i storleksordningen totalt till ECB utöver de avgifter de betalar till . Det ökade avgiftsuttaget kan bli kännbart för mindre banker. Erfaren- heterna från deltagande medlemsstater är att de nationella tillsyns- myndigheterna, trots att ECB tagit över det direkta tillsynsansvaret för betydande banker, har behövt öka sin bemanning i en betydande omfattning för att svara upp mot ECB:s ökade krav. Det innebär sannolikt att ytterligare resurser behöver tillföras banktillsynen inom vid ett deltagande. Banktillsynen inom Finans- inspektionen kan behöva ökade resurser även om fortsatt står kvar utanför bankunionen, om anpassar sin till- syn till ECB:s mer inträngande och resurskrävande tillsyn. Inom bankunionen betalar alla banker och andra kreditinstitut administrativa avgifter till . Detta blir i så fall en ny avgift för svenska banker eftersom Riksgäldens verksamhet finansieras genom anslag. En grov uppskattning är att svenska banker och kreditinstitut skulle få betala i storleksord- ningen totalt till om deltar i bankunionen. Effekter på kreditgivningen till företag och hushåll Det är förenat med betydande osäkerhet att kvantifiera effekterna av ett deltagande i bankunionen på de svenska bankernas finansierings- kostnader. På kort sikt och givet befintligt regelverk bedöms svenska banker få något lägre finansieringskostnader vid ett delta- gande. På bedöms finansieringskostnaderna – och därmed kreditgivningen till företag och hushåll – inte påverkas i någon större omfattning av ett deltagande. En bidragande orsak till det är den på- gående harmoniseringen av regelverken inom EU, vilket gör att skill- nader i regeltillämpning mellan och bankunionen minskar. De långsiktiga effekterna på kreditgivningen av ett deltagande hänger i högre grad samman med kvaliteten på tillsynen, hur kon- kurrenssituationen för svenska banker kommer att utvecklas samt om det blir lättare eller svårare att upprätthålla finansiell stabilitet. finanskriser har visat att banker försöker säkra sin överlev- nad genom att minska kreditgivningen, i synnerhet till mer riskfyllda kunder med sämre betalningsförmåga (t.ex. mindre företag och hus- håll med lägre inkomster). Effekter på bankernas affärsmodeller Banker kan komma att i viss utsträckning förändra affärsmodell och verksamhetsinriktning för att bättre svara upp mot de krav som och ställer. ECB lägger stor vikt vid tillsyn av bankernas styrnings- och ledningsformer. Finans- inspektionen har i grunden en likartad ansats men ECB går i vissa avseenden längre, t.ex. genom att representanter för ECB deltar vid styrelsemöten. Oaktat vikten av att ha väl fungerande styrnings- och ledningsformer i en bank, ter sig ECB:s tillsyn på detta område som mycket detaljerad och inträngande. Det är ännu för tidigt att bedöma vilken påverkan bankunionen kan få på bankernas gränsöverskridande verksamhet . Sedan bankunionen inrättades har det inte skett någon påtaglig återintegre- ring av bankmarknaderna inom euroområdet. Detsamma gäller gränsöverskridande fusioner och förvärv. Om något tycks det skett en åternationalisering; konsolideringen av euroområdets banker sker huvudsakligen inom landsgränserna. En mer enhetlig tillsyn och tillämpning av det gemensamma re- gelverket kan göra det mindre attraktivt för banker att loka- lisera verksamhet utifrån hur tillsyn utförs och vilka krav som ställs. En mer inträngande tillsyn kan också bidra till att bankerna blir mer granskade, vilket minskar osäkerheten för en förvärvande bank. Ökad enhetlighet i tillsynen och en gemensam finansiering av reso- lution (och i förlängningen eventuellt insättningsgaranti) kan, slut- ligen, leda till att tillsyns- och resolutionsmyndigheter i värdländer blir mindre benägna att värna dotterbolag till internationella koncer- ner. Det kan möjliggöra för bankkoncerner att allokera kapital och likviditet mer effektivt, vilket i sin tur ökar avkastningen på etabler- ingar i andra länder. Kapital- och likviditetshantering inom gräns- överskridande bankkoncerner påverkas därtill av hur det gemen- samma regelverket utformas i dessa avseenden. Det bör också påpe- kas att bankers beslut om lokaliseringen av sin verksamhet påverkas av andra faktorer än bankreglering och -tillsyn. Flera av dessa områ- den (t.ex. skatter och insolvensrätt) är, än så länge, inte harmonise- rade inom EU. I den utsträckning bankunionen ger bättre förutsättningar för gränsöverskridande bankverksamhet kan svenska banker se affärs- möjligheter i konsolideringen av banker i . Mer enhetlig tillsyn och tillämpning av krav inom bankunionen kan, om deltar, göra det lättare för utländska investerare att analy- sera och jämföra svenska banker. Det kan vara en faktor som gör svenska banker mer attraktiva som förvärvsobjekt. Därutöver kan bättre villkor för gränsöverskridande bankverksamhet bidra till att svenska bankkoncerner ökar sin geografiska diversifiering, vilken är lägre än inom flera jämförbara europeiska bankkoncerner. Gränsöverskridande bankverksamhet gör bankerna mindre bero- ende av ekonomiska förhållanden i den egna medlemsstaten. Bank- unionen kan därmed bidra till ökad makroekonomisk riskdelning. Erfarenheterna från – som har en form av bankunion – stöder en sådan utveckling. Mer integrerade bankmarknader är således sta- biliserande och kan bidra till att jämna ut företagens och hushållens inkomster. Riskdelning innebär att störningar sprids lät- tare till banker i andra länder. Det är inte självklart att den långsiktiga nettoeffekten av dessa två rörelser är positiv för ett enskilt land som . Så länge banksystemen i flera deltagande medlemsstater uppvisar svagheter, kan det vara så att de negativa spridningseffekt- erna dominerar. Bankunionen kan komma att ha en viss betydelse för var finansiell verksamhet lokaliseras i . Nordea angav möjligheten att ingå i bankunionen som det huvudsakliga skälet för omlokaliseringen från till . Genom att regler tillämpas mer en- hetligt och tillsynen utformas utifrån en gemensam ansats, blir kopplingen till nationella reglerings- och tillsynsregimer mindre stark. Över tid bedöms dock effekterna på som finansiellt centrum av att stå kvar utanför bankunionen vara begränsade, så länge banktillsynen håller hög kvalitet och den ekonomiska politiken är ansvarsfull. Faktorer så som tillgången på välutbildad arbetskraft, öppenhet i olika dimensioner, skattesystemets utformning samt po- litisk och legal stabilitet torde ha större betydelse för lokalisering av finansiell verksamhet. Inom bankunionen bidrar alla banker ömsesidigt till Resolutions- fonden. Därmed får svenska banker (och deras kunder), vid ett del- tagande, ett potentiellt finansiellt åtagande även för systemviktiga banker i andra deltagande medlemsstater. Belastningen på Resolu- tionsfonden torde under normala omständigheter bli begränsad. För att det ska bli aktuellt att använda Resolutionsfonden för förlust- absorbering eller återkapitalisering krävs att banken gjort betydande förluster och att ytterligare skuldnedskrivning inte bedöms vara möjlig. Tillgången till fondmedel för en enskild bank i resolution är också begränsad. Det är likväl sannolikt att det kommer att finnas banker i behov av finansiering från Resolutionsfonden. Svenska banker förefaller överlag vara mindre riskfyllda och ha en högre mot- ståndskraft jämfört med banker inom bankunionen. Variationen mellan bankerna inom bankunionen är dock betydande. Mot den bakgrunden är sannolikheten att Resolutionsfonden behöver använ- das för att återkapitalisera en svensk bank lägre jämfört med banker inom bankunionen. Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle därmed kunna innebära ett ökat finansiellt åtagande jämfört med om står utanför bankunionen. Om en effektiv resolution av systemviktig, svensk bank förutsät- ter medel från Resolutionsfonden, kommer svenska banker inte bära den fulla kostnaden. Med andra ord kan det finansiella åtagandet för resolution av svenska banker bli mindre än om står kvar utan- för bankunionen och samma kostnader påförs enbart det svenska bankkollektivet. Ett deltagande i den riskdelning som Resolutionsfonden möjlig- gör har ett försäkringsvärde. Detta värde består i första hand av att variationen (och därmed osäkerheten) i de kostnader som kan upp- stå i samband med resolution minskar. Därutöver kan det finnas ett försäkringsvärde i möjligheten att ”försäkra bort” en stor finansiell risk som en stat inte har resurser att hantera. Den svenska Resolu- tionsreserven är större än Resolutionsfonden i relation till potenti- ella resolutionskostnader för svenska banker. Därtill är svenska sta- tens upplåningskapacitet god. Det gör det möjligt för Riksgälden att, om fortsätter att stå utanför bankunionen, hantera även en allvarlig störning i det finansiella systemet. Även om riskdelning via Resolutionsfonden har ett försäkringsvärde för , kan dessa faktorer minska skälen att ingå i riskdelningen. Upplåningskapaciteten kan dock, i en stressad situation, vara lägre till följd av marknadsreaktioner som gör det svårt (eller mycket mer kostsamt) att låna upp nödvändiga medel. Effekter på statens finanser Ur statsfinansiell synvinkel är den mest påtagliga effekten av ett del- tagande i bankunionen att ett belopp som i grova drag motsvarar svenska bankers andel av de totala garanterade insättningarna i de deltagande medlemsstaterna (inklusive ) ska föras över från Resolutionsreserven till Resolutionsfonden. En approximation ger vid handen att 14–ska föras över givet att ett nära samarbete inleds . Det medför att statens lånebe- hov, och därmed statsskulden, ökar i motsvarande omfattning. Sta- tens finansiella sparande påverkas däremot inte. Så länge det inte finns något gemensamt system för finansiering av insättningsgaranti inom bankunionen kommer svenska insättningsgarantifonden inte påverkas direkt av ett svenskt deltagande i bankunionen. Ett del- tagande bedöms inte få några direkta effekter på EU-avgift. Ett deltagande i bankunionen kommer med stor sannolikhet inne- bära att även banktillsyn behöver tillföras re- surser. Ett sådant resurstillskott är statsfinansiellt neutralt eftersom bankerna får betala tillsynsavgifter som motsvarar Finans- inspektionens anslag för tillsynsverksamheten. Riksgäldens resursbe- hov väntas inte påverkas i någon större omfattning av ett deltagande. Medlemsstater såväl med som utan euron som valuta har, utöver Re- solutionsfonden, tillgång till finansiella stödmekanismer som kan användas för att återställa den finansiella stabiliteten i en djup kris. Ett deltagande i bankunionen påverkar vare sig tillgång till sådant stöd eller ställer krav på medverkan i stödprogram till kris- drabbade euroländer. Ett deltagande kan eventuellt skapa en politisk förväntan om att ska bidra till finansiella stödprogram, jäm- sides med ESM. Så länge ESM:s utlåningskapacitet är god, vilket den är, är det inte särskilt sannolikt att skulle vara intresserade av medverkan från deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta. Det kommer under alla omständigheter vara upp till regering och riksdag att besluta om eventuell medverkan. Bankunionen och en fördjupning av EU:s ekonomisk-politiska samarbete har en uttalad ambition att fördjupa sitt ekonomisk- politiska samarbete. Hur snabbt, hur djupt och i vilken riktning sam- arbetet kommer att utvecklas är det svårt att ha en uppfattning om. Med tanke på ekonomiska inflytande inom EU, i syn- nerhet efter förmodade utträde, kommer ett fördju- pat samarbete inom valutaunionen sannolikt att påverka inrikt- ningen på det ekonomisk-politiska samarbetet inom hela EU. Ett deltagande i bankunionen kan signalera att är berett att ta ett gemensamt ansvar för den finansiella stabiliteten i bank- unionen. Det skulle kunna ge bättre möjligheter att påverka inriktningen på gemensamma åtgärder för att säkra finansiell stabili- tet, inte minst när det gäller EU:s finansmarknadslagstiftning. har ett begränsat inflytande över utvecklingen av eurosamar- betet även om , inom ramen för , deltar i diskus- sionerna om euroområdets övergripande arkitektur. Det informella inflytandet som ändå har påverkas framför allt av den sam- mantagna inställningen till EU:s ekonomisk-politiska samarbete inom vilket bankunionen är en viktig del. Bankunionen är, avslut- ningsvis, inte direkt beroende av integrationssteg på de ekonomiska, finanspolitiska eller politiska områdena. Ett deltagande i bankunionen behöver därför inte vare sig förutsätta eller leda till ett deltagande i andra delar av ekonomisk-politiska samarbete. En utveckling, som även på kort sikt kan bli relevant för relation till bankunionen, är att möjligheter att påverka dag- ordningen för viktiga frågor som rör den ekonomiska politiken i EU minskar i takt med att fler medlemsstater ansluter sig till euron (och därmed deltar i bankunionen). Särskilt tydlig är denna marginali- seringsrisk på finansmarknadsområdet, inte minst till följd av Stor- avsikt att lämna EU. Det bör dock påpekas att skilje- linjen när det gäller utformningen av finansmarknadslagstiftning – eller den ekonomiska politiken inom EU mer generellt – inte nöd- vändigtvis går mellan euroländer och medlemsstater utanför euro- samarbetet. Nordiskt-baltiskt myndighetssamarbete om tillsyn och krishantering Det särskilda nordisk-baltiska samarbetet, som motiveras av den in- tegrerade bankverksamheten i regionen, skulle troligen ändra karak- tär om och deltar i bankunionen; skillnaderna mellan de två länder som inte är EU-medlemmar – och –och övriga länder skulle öka. kommer fortsatt vara av stor betydelse för svensk banksektor och därmed för finan- siell stabilitet i . Om skulle stå kvar utanför bank- unionen erbjuder detta samarbete även framöver en väl fungerande struktur för samverkan kring tillsyn och krishantering i regionen. Ett danskt deltagande i bankunionen skulle sannolikt innebära en förskjutning av inflytandet över samarbetets framtida utformning till förmån för bankunionsorganen. Multilateralt ekonomiskt och finansiellt samarbete är representerat (genom och ) i och deltar i arbetet i () – de två globala standardsättande or- ganen på bankområdet. Ett deltagande i bankunionen bedöms inte få någon större betydelse för representation och inflytande i dessa organ. På är det inte uteslutet att de deltagande medlemsstaterna i större utsträckning samordnar sina positioner när det gäller utvecklingen av globala standarder för tillsyn och kris- hantering av banker. Någon gemensam representation, t.ex. genom ECB, förefaller inte sannolik. representation och inflytande i avgörs i första hand av andra faktorer än ett delta- gande i bankunionen; ekonomiska betydelse är visserligen liten i ett globalt perspektiv men den svenska finanssektorn är bety- delsefull för hela den nordisk-baltiska regionen. Vad gäller IMF finns det ingen uppenbar konsekvens av att deltar i bank- unionen eller inte. Det är inte sannolikt att det kontroversiella för- slaget om en gemensam EU-representationen i IMF:s exekutiv- styrelse blir verklighet. Ställningstagandet till ett eventuellt deltagande i bankunionen förut- sätter en sammanvägning av en rad – i flera fall osäkra –konsekvenser av att delta. Det är viktigt att sammanvägningen görs utifrån ett hel- hetsperspektiv. Utredningen anser att det finns ett antal särskilt vik- tiga aspekter att överväga: –Svensk banksektors utveckling och betydelse för näringslivet en viktig utgångspunkt. Med hänsyn till den inre marknadens betydelse för svensk ekonomi och levnadsstandard liksom för Europasamarbetet i dess helhet, är integration av de finansiella marknaderna inom EU rimligen en viktig utgångspunkt för de överväganden som behöver göra. Om stor vikt läggs vid internationalisering av den svenska bankmarknaden, blir det vik- tigare att säkerställa tillräckliga verktyg och resurser för att han- tera potentiella stabilitetskonsekvenser av ett mer internationa- liserat banksystem. –Svensk ekonomi och finanssektor är nära sammankopplade med euroområdet, i synnerhet och . Ett del- tagande kan öka svenska myndigheters insyn i stabilitetsrisker inom euroområdet och möjligheterna att påverka utformningen av åtgärder för att hantera dessa risker. –Ett deltagande bedöms inte ha uppenbara stabilitetskonse- kvenser under normala omständigheter. Så länge bankkriser är mer isolerade företeelser utan stora spridningseffekter, bedöms ett deltagande inte påverka förutsättningarna för god tillsyn och effektiv krishantering av svenska banker på något avgörande sätt. Svenska myndigheter kommer, trots allt, ha en viss flexibilitet att utforma tillsyn och krav om står kvar utanför. finns det tydliga fördelar med ett deltagande, inte minst när det gäller de resurser som bankunionsorganen förfogar över och möjligheterna till bättre genomlysning av bankerna. –Konsekvenser av ett deltagande bör även bedömas ur ett systemkrisperspektiv. Risken att det uppstår en målkonflikt mellan finansiell stabilitet i och inom bankunionen som helhet ökar i en systemkris. Utredningen pekar därför på några aspekter som är särskilt viktiga att beakta ur ett systemkrispers- pektiv: förutsättningarna för likvärdiga villkor i beslutsfattandet (t.ex. i ), effektiviteten i beslutsfattandet i samband med resolution samt risken att krishanteringen politiseras och vilket inflytande har – och vill ha – i ett sådant läge. –Den politiska legitimiteten i . Ett deltagande innebär att ett stort ansvar för tillsyn och krishantering av svenska banker anförtros åt bankunionsorganen. Bankunionens mekanismer för ansvarsutkrävande bör därför särskilt värderas. –Svenskt inflytande och risken för marginalisering. Det finns en marginaliseringsrisk för medlemsstater som står utanför valuta- samarbetet, i synnerhet i ljuset av avsikt att lämna EU. Mot den bakgrunden bör möjligheter att påverka inriktningen på den ekonomiska politiken inom EU ges vikt när för- och nackdelar med ett deltagande ska vägas samman. –Nya sårbarheter i det finansiella systemet. Risker kopplade till nya sårbarheter, t.ex. i form av cybersäkerhethot och klimatrela- terade risker, kan kräva nya angreppssätt. Hur nya sårbarheter kan upptäckas och hanteras mest effektivt bör därför beaktas. Tidpunkten för ett ställningstagande. Kvarvarande bankrisker inom euroområdet och avsikt att lämna EU är två osäkerhetsfaktorer som, i kombination med osäkerheten om bank- unionens slutliga utformning, är argument för att skjuta ställnings- tagandet . Ett annat skäl att skjuta upp ställningstagan- det kan vara att eventuella negativa konsekvenser av att stå kvar utan- för bankunionen tydliggörs. Ett par argument talar emellertid emot att senarelägga ställningstagandet. För det första är det svårt att bestämma en specifik tidpunkt vid vilken bankunionen ska anses vara fullbordad. För det andra finns det sannolikt ett större utrymme att åstadkomma arrangemang för att göra villkoren för deltagande mer lika de villkor medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter om ett deltagande sker i närtid Remit of the inquiry The remit of the inquiry has been to make a comprehensive analysis of the implications of the potential participation of in banking union. This report sets out the advantages, disad- vantages and the risks that are associated with participating in or re- maining outside that the inquiry has identified and analysed. The starting point for the inquiry is that does not have the euro as its currency. In that light, the inquiry has assessed the possibilities for to participate in the banking union on terms equivalent to euro area Member States. The inquiry has based its analyses on developments and experiences of the banking union so far. The banking union has only been operational for five years. Thus quali- fied assumptions about future developments in both the EU and have been required. The banking union – single supervision and resolution of banks In the first place, the banking union is a structure – an institutional framework – for organising supervision and crisis management of banks in the euro area. The supervision and crisis management of banks in the EU is based on an extensive regulatory framework – the ‘single rulebook’ – that is common to all Member States, irrespective of whether or not they participate in the banking union. The banking union itself consists of the Single Supervisory Mechanism and the Sin- gle Resolution Mechanism, including the . A potential third part of the banking union – a jointly financed deposit guarantee scheme – remains subject to political deliberations. The banking union currently consists of the 19 Member States that have the euro as their currency. and have sub- mitted formal applications to participate in the banking union as a step towards adoption of the euro. Even though the banking union from the outset consists of the euro area Member States, Member States – like and – that do not have the euro as their currency can participate through what is called ‘close coopera- tion’. One motive for having that possibility is to ensure that the internal market for financial services is not fragmented as a result of differences in the application of the single rulebook. The banking union’s structure for common supervision is called the Single Supervisory Mechanism (SSM). It consists of a supervisory board (), an organisationally free-standing part of the ECB, and the national supervisory authorities of the par- ticipating Member States. The Single Supervisory Mechanism covers all banks, other credit institutions and certain groups of companies that include banking companies in the banking union.1 The ECB is responsible for all supervision in the banking union but performs the supervisory tasks in cooperation with national competent authori- ties. The ECB and apply the regulatory frame- work for capital adequacy in the day-to-day supervision of banks. The ECB performs direct supervision of large banks (called ‘signifi- cant banks’), while national competent authorities perform the su- pervision of other banks (called ‘less significant banks’). The ECB has to ensure consistent application of the single rulebook in the banking union and follow guidelines from Banking Authority (), but also applies national law where required. The supervisory tasks include ’fit and proper’ assessments, granting and withdrawing authorisations of banks and ensuring that banks have adequate capital and liquidity coverage. In the banking union the main responsibility for macro-prudential supervision, which is aimed at risks in the financial system as a whole, is located at national 1The inquiry uses the term ‘banks’ as a collective name for all companies covered by the bank- ing union legislative acts. Banks are also covered by the single rulebook.