sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Regeringen bör ge uppdrag till UKÄ för att ta fram underlag till sådana beräkningar när det är aktuellt. Vår utgångspunkt är att utbildningsuppdraget i princip ska ligga fast . Enligt vårt förslag ska en mindre upp- följning av uppdraget göras . Om det då visar sig att läro- sätets uppdrag av olika skäl är omöjligt att genomföra är det rimligt att regeringen i ett sådant fall kan justera både uppdrag och resurser. En styrka i dagens modell som går förlorad i vårt förslag om mål om antalet helårsstudenter är den flexibilitet som uppstår till följd av att lärosätet själv påverkar hur många studenter som utbildas inom ramen för de tilldelade resurserna. Väljer lärosätet att förändra sitt utbildningsutbud mot utbildningar med högre ersättningsbelopp leder det till att färre studenter krävs för att kunna avräkna utbild- ningsanslaget och tvärtom. har vårt förslag en tydlig styrka i och med att det är regeringen som fastställer antalet studenter i högskolan. Regeringens vilja att kunna styra detta syns också tydligt när regeringen presenterat utbyggnad av högskolan uttryckt som antalet platser, studenter eller nybörjarplatser. Även andra politiska mål är och har varit kopplade till antalet studenter. Ett exempel är EU-målet för andelen 30–35-åringar med högre utbildning. För de flesta lärosäten bör inte heller förändringen rent faktiskt spela någon roll då utbildningsutbudet i de flesta fall både är brett och relativt stabilt. Vårt förslag innebär inte heller att införandet av en ny modell leder till minskade resurser eller krav på ett ökat antal studenter för något lärosäte. Avsikten med vårt förslag är inte att ett förändrat utbildnings- utbud vid ett lärosäte automatiskt ska leda till förändringar i målet om antalet helårsstudenter. Men det är rimligt att långsiktiga större förändringar i ett lärosätes utbildningsutbud ska kunna leda till ett förändrat mål om antalet helårsstudenter Den nationella student- statistik som baseras på studieregistret gör det också enkelt för regeringen att fortsättningsvis följa denna och andra förändringar i utbildningsutbud och studentbeteende, t.ex. prestationsgrad. Vi föreslår i avsnitt 6.2 att mål om antal examina införs för vissa utbildningar. En fråga som diskuterats under utredningens arbete är om det behövs en examenspremie för att förstärka examensmålens genomslag. fanns examensmål bland annat för lärar- utbildningen, men inga resurser var kopplade till dem. 1 behand- lade frågan och kom fram till att målen var ändamålsenliga och hade fått ett stort genomslag trots att inga resurser var kopplade till dem. 1 föreslog därför inte någon examenspremie, utan menade att insikten att låg måluppfyllelse kan leda till ett minskat utbild- ningsuppdrag för lärosätet har en tillräckligt styrande effekt. Vi instämmer i denna bedömning och menar särskilt att en mer ända- målsenlig process för att sätta realistiska mål som är förankrade med skol- och hälso- och sjukvårdshuvudmän, är den viktigaste åtgärden för att styra dimensioneringen av dessa utbildningar. Tillgodoräknande av reell kompetens ingår i lärosätenas ansvar men det finns ingen särskild ersättning kopplad till uppgiften. Vali- deringsdelegationen har i betänkandet Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande (SOU 2018:29) föreslagit att ett lärosätes tillgodoräknande av reell kompetens bör ersättas med en schabloniserad ersättning. Förslaget bereds i . Om regeringen gör bedömningen att tillgodoräknande av reell kompetens bör ersättas är detta tekniskt möjligt inom ramen för vårt förslag. I vår modell skulle då tilldelade medel påverkas både av anta- let helårsstudenter och av antalet valideringar. Ersättningsmodellen skulle då bli mer komplicerad. Regeringen bör därför överväga om en sådan ersättning skulle motverka den ambition om att främja läro- sätets helhetsansvar som förs fram i vårt direktiv. I bland annat avsnittet om Särskilda medel i detta kapitel betonar vi att regeringen bör undvika en för omfattande användning av öronmärkta medel för att motverka en situation där önskemål väcks om att varje uppgift ska ha en egen ersättning. Sammantagna effekter av våra förslag om tilldelning för utbildning Våra förslag innebär i huvudsak tre förändringar. •Tilldelningen för utbildning görs mer stabil och förutsägbar genom att halva tilldelningen för utbildning tilldelas som en fast bas som tillfaller lärosätet oavsett det faktiska studentantalet. är hela tilldelningen för utbildning fullt ut rörlig och utfallet styrs av studentantal och studenternas studieprestationer. •Den del av resurstilldelningen som påverkas av innevarande års studentantal baseras enbart på antalet helårsstudenter. Det inne- bär att antalet helårsprestationer inte längre ska påverka tilldel- ningen. •De ämnesbaserade ersättningsbeloppen tas bort och lärosätets rörliga tilldelning styrs i stället av hur väl man uppfyller den delen av sitt utbildningsmål som anger antalet helårsstudenter. Den viktigaste effekten av den första punkten är att lärosätets eko- nomi i mindre grad kommer att påverkas av variationer i student- efterfrågan. Påverkan på intäkterna till följd av färre antal studenter halveras jämfört med då endast halva den beräknade tilldel- ningen påverkas av studentantalet. Den andra halvan av de beräknade medlen tilldelas lärosätet oberoende av antalet studenter. minskar den ekonomiska betydelsen av möjligheten att kunna spara anslag och ej ersatta prestationer då sparandemöjlighe- ten endast är aktuell för hälften av den beräknade tilldelningen för utbildning. Det betyder att om vårt förslag hade tillämpats vid mitten av förra decenniet när studentefterfrågan var svag hade läro- sätenas intäkter blivit större och anslagssparandet hade inte blivit lika stort. De medel som drogs in från anslagen hade då också blivit mindre. I avsnitt 10.2 redovisas effekterna av anslagssparandet mer i detalj. Möjligheten för lärosätet att utveckla sitt utbildningsutbud på- verkas positivt av de två första förslagen. Att inte fullt ut på kort sikt vara helt beroende av antalet studenter för att säkerställa sina intäkter gör det möjligt för ett lärosäte att vara mer risktagande när utbildningsutbudet utvecklas. De lärosäten som aktivt väljer att för- ändra sitt utbildningsutbud mot kurser som i genomsnitt har lägre prestationsgrad, t.ex. kurser riktade mot yrkesverksamma eller nya utbildningar vars attraktivitet kan vara svår att bedöma i förväg, kan med vårt förslag göra det utan att lärosätets intäkter påverkas nega- tivt av en lägre prestationsgrad. Sammantaget bör det leda till både ett mer varierat utbildningsutbud och en snabbare utveckling av utbildningsutbudet. är det viktigt att vara medveten om att den önskade utvecklingen av ett flexiblare utbildningsutbud riktat mot yrkes- verksamma kan komma att leda till en lägre genomsnittlig presta- tionsgrad. Det blir därför än mer angeläget att uppföljningen av pres- tationsgrad och genomströmning utvecklas så att olika utbildningar och utbildningsformer jämförs på ett ändamålsenligt sätt för att undvika att felaktiga slutsatser dras t.ex. genom att lärosäten jämförs utan att hänsyn tas till hur utbildningsutbudet är utformat. I av- snitt 6.2 förs ett mer ingående resonemang om utbildningsutbuds- frågor. Den avslutande punkten ger lärosätet det fulla ansvaret för att bedöma hur tilldelade resurser på bästa sätt ska disponeras. Det ansvaret och den möjligheten finns men dagens ersätt- ningsbelopp har i många fall fått en allt för starkt styrande effekt på lärosätets interna resursfördelning. Det försvårar en effektiv intern resursfördelning inte minst när det gäller möjligheten att samarbeta mellan olika ämnesområden. samarbeten mellan lärosäten då de sätter upp en indirekt norm för hur mycket olika kurser ska få kosta. är det troligt att lärosätena inledningsvis kommer att fortsätta att fördela sina resurser som . Skälet till det är att alla förändringar som innebär interna omfördelningar av resurser kommer att ta tid att utveckla. Vår bedömning är dock att i ett längre tidsperspektiv kommer inte minst utveckling och förändring av utbildningsutbudet att dra nytta av att inte styras av historiska ämnesprislappar. Förslaget innebär också att regeringen i högre grad kommer att kunna styra över antalet studenter i högskolan. Det innebär att dagens möjlighet för ett lärosäte att styra över antalet studenter genom att välja mellan lägre eller högre ersatta kurser och utbildningar minskar. Större förändringar i ett lärosätes utbildningsutbud genomförs dock i normalfallet både i små och långsamma steg. Ett eventuellt behov av ett förändrat utbildningsuppdrag bör därför kunna hanteras i dialog mellan regering och lärosäte. I avsnittet beskriver vi våra förslag som rör den del av tilldelningen av det samlade anslaget som beräknas för forskning och forskarutbild- ning. Det gäller förslag om att ökade utbildningsuppdrag också bör följas av ett tillskott av medel för forskning, att omfördelning av läro- sätesanslaget utifrån indikatorer inte bör ske till dess att balans mellan andelen lärosätesanslag och externa bidrag har uppnåtts, hur en balans mellan lärosätesanslag och externa bidrag kan uppnås genom en om- fördelning av medel från de statliga forskningsfinansiärerna, och hur tilldelning av nya medel för forskning kan ske. 9.4.1Förslag kopplade till dagens modell för tilldelning •En ändamålsenlig tilldelning av medel för forskning inte går att uppnå med ett fåtal indikatorer. I stället bör tilldelningen kontinuerligt anpassas till forskningspolitikens mål och bestå av flera olika delar. •Ett utökat utbildningsuppdrag leder till en ökning av läro- sätets forskningsram. •Nuvarande anslagstilldelning baserat på betygssättning av lärosätenas samlade samverkansarbete upphör. •En omfördelning mellan olika lärosäten av anslagsmedlen som tilldelas för forskning kan övervägas när andelen direkta anslag av de totala forskningsintäkterna avsevärt ökat. reform förändrade inte tilldelning av forskningsmedel på samma sätt tilldelningen av medel för utbildning. Regeringen såg inte samma behov av att göra tilldelningen av forskningsmedel pres- tationsbaserad.45 Skälet var att regeringen ansåg att kvaliteten i verk- samheten ändå var säkerställd bland annat genom den akademiska kulturen och kvalitetsgranskningen av de externa medlen. fortsatte dock regeringen att styra användningen genom att dela upp basanslaget i vetenskapsområden. I och med Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) förändrades tilldelningen på flera sätt. Uppdelningen av basanslaget i vetenskapsområden togs bort. Tilldelningen gjordes till en del pres- tationsbaserad genom att en viss omfördelning mellan lärosätena infördes baserad på två kvalitetsindikatorer. Dessa indikatorer, en bibliometrisk och en baserad på lärosätets externa medel, användes också för att fördela delar av de ökade forskningsanslagen. Reger- ingen ville med förändringen i högre grad styra fördelningen av bas- anslagen med kvalitetsindikatorer. Delar av de ökade forsknings- anslagen började också fördelas mot utpekade områden – strategiska forskningsområden. De strategiska forskningsområdena hade identi- fierats av forskningsråden och medel fördelades i konkurrens mellan lärosätena genom utlysningar. infördes också en basresurs för forskning och utbildning på forskarnivå om per helårsstudent för att säkerställa en minsta storlek på basanslaget. Syftet med basresursen var att ge förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten och därmed stärka forskningsanknyt- ningen i samtliga utbildningar på grundnivå och avancerad nivå. 1992/93:1, s. 68. nya sättet att fördela och omfördela medel har omfattat univer- siteten och de flesta högskolorna. Försvarshögskolan, de konstnär- liga högskolorna och de mindre enskilda utbildningsanordnarna har inte omfattats. Den modell för resurstilldelning som infördes har successivt vidareutvecklats.46 ökade storleken på omfördelningen för att sedan tas bort 2017. Ökningen av forskningsanslagen 2016 fördela- des inte enbart utifrån de två indikatorerna utan lärosätena delades också upp i grupper för att säkerställa en jämnare fördelning mellan stora och mindre lärosäten. ökades storleken på basresursen till per helårsstudent och även Försvarshögskolan och de konstnärliga högskolorna tillfördes ökade forskningsmedel. infördes också en tredje indikator, resurstilldelning utifrån samverkan, som grundas på den bedömning som gjorde av lärosätenas strategier för samverkan 2015.47 Frågan om samverkans- indikator behandlas mer i detalj i avsnitt 7.6. Den indikatorbaserade fördelningen av medel innebar att de ökade anslagen i första hand tilldelats lärosäten med stora och etablerade forskningsmiljöer. har regeringen sett ett behov av att öka basanslagen vid alla lärosäten bland annat för att stärka utbildningens forskningsanknytning. För få en mer jämn fördelning av medlen har regeringen vidtagit olika åtgärder. De viktigaste är basresursen och indelningen i grupper vid fördelningen av ökade anslagsmedel 2016. För många högskolor har också basanslagen ökat med . Den borttagna omfördelningen av de direkta medlen ska också ses i ljuset av den politiska viljan att stärka forsk- ningen vid de minsta högskolorna. I budgetpropositionen skriver regeringen att mot bakgrund av de principer som regeringen har infört för att stärka forskningsanknytningen i samtliga utbild- ningar och ge goda förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten, kommer det inte att ske en omfördelning av befintliga anslag 2018.48 46I UKÄ (2015a) och UKÄ (2017a) beskrivs utformningen och utfallet av forskningsfinan- sieringen mer i detalj. 47Vinnova (2015). 2017/18:1, Utgiftsområde 16, s. 210. En ändamålsenlig tilldelning av medel för forskning går inte uppnå med ett fåtal indikatorer. I stället bör tilldelningen anpassas till forsk- ningspolitikens mål och bestå av flera olika delar. I betänkandet läm- nar vi förslag om några olika sätt för regeringen att utforma tilldel- ningen. Vi föreslår i avsnitt 6.6 att en ökad andel basanslag för att stärka lärosätenas strategiska förmåga ska vara det viktigaste målet med resurstilldelningen. Det innebär också att resurstilldelningen bör utformas med detta som ledstjärna. Våra förslag innebär att den indikatorbaserade tilldelningen över- ges i nuvarande form. Det gäller särskilt den valda indikatorn för att premiera samverkan. I utredningens direktiv anges att vi ska lämna förslag till hur samverkan och samhällspåverkan ska premieras eko- nomiskt. I kapitel 7 redovisar vi ett antal förslag som syftar till att skapa tydliga drivkrafter för att långsiktigt stärka samverkansarbetet inom högskolan. Som konsekvens av dessa förslag och med anled- ning av att vi menar att nuvarande fördelningsmodellmodell inte skapar tydliga incitament för en utveckling av samverkansarbetet vid högskolan föreslås att medelstilldelningen baserat på betygsättning av lärosätenas samverkansuppgift upphör. Basresurs grundad på utbildningens omfattning Vi ser ingen anledning att ifrågasätta den basresurs i anslagstilldel- ningen som infördes . Den garanterar alla lärosäten en minsta nivå på de direkta forskningsanslagen genom kopplingen till utbild- ningens storlek. Genom basresursen ges också resurser som skapar förutsättningar för ökad forskningsanknytning som gör det möjligt att stärka sambandet mellan utbildning och forskning. För att göra kopplingen mellan utbildning och forskning ännu mer tydlig menar vi att det är angeläget att uppdrag om ökad utbild- ningsvolym även leder till ökad tilldelning för forskning. Vi föreslår att ett sådant tillskott inte bara ska tillfalla de lärosäten där ett ökat antal studenter skulle innebära att lärosätets medel för forskning inte är tillräckligt för att uppfylla basresursens per helårs- student, utan alla lärosäten. På så sätt ges alla lärosäten förutsätt- ningar att stärka sambandet mellan utbildning och forskning. Bas- resursen bidrar också till ökade möjligheter att stärka forskningen inom områden som traditionellt haft lite forskningsmedel men vars utbyggnad inom utbildningen har varit kraftfull, t.ex. lärarutbild- ningarna. Det är också rimligt att medlen kopplade till basresursen minskar om ett lärosätes utbildningsuppdrag minskas. På samma sätt som för utbildningsuppdraget bör beräkningen av basresursen göras . När basresursen har utökats har det gjorts inom ramen för de ökade resurserna till forskning som högskolan tilldelats. Vi menar att de medel som krävs för att säkerställa basresursen även framöver finansieras på detta sätt. Om det uppstår en situation där utbildnings- uppdragen ökar utan att forskningsresurserna ökar, är vår utgångs- punkt att de medel som krävs för att öka basresursen finansieras genom omfördelning av de totala resurserna för forskning. Omfördelning av direkta forskningsanslag genom indikatorer Så länge som den externa finansieringen är dominerande ställer vi oss tveksamma till att dagens basanslag ska omfördelas i konkurrens med hjälp av någon eller några indikatorer, t.ex. ett bibliometriskt index eller erhållna externa medel. Vi bedömer att regeringens motiv till att inte införa en prestationsbaserad resurstilldelning till forsk- ningen, som framfördes i propositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) är giltiga. I propositionen beskriver regeringen det direkta anslagets betydelse för att upprätthålla en fast organisation med kvalificerade tjänster, utrustning och lokaler. Ett annat skäl som anfördes var att det inom forskningen redan finns en hög grad av kvalitetskontroll som säkerställer att medlen används på ett ändamålsenligt sätt. Ett ytterligare skäl är att en förutsägbar nivå på basanslaget ger lärosätet möjlighet att långsiktigt utveckla verksamheten utan att behöva ta hänsyn till kortsiktiga resultat enligt ett fåtal nationella kvantitativa indikatorer. På så sätt finns det möjlighet att göra mer riskfyllda satsningar på forskning och satsningar inom angelägna områden där tillgången till externa medel är låg. Ett annat är att hög- skolans mål är många och risken är stor att man genom valet av indi- katorer missgynnar vissa angelägna mål eller områden. I budgetpro- positionen angav också regeringen att den inte genomför någon omfördelning med motivet att den motverkar ambitionen att ge goda förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten.49 Vi föreslår i avsnitt 6.6 att regeringen bör sträva efter att nå balans mellan direkta anslag och externa medel i finansieringen av forsk- ningen på nationell nivå. När det nåtts kan det finnas skäl att över- väga om årliga medel ska omfördelas för att ge regeringen en möj- lighet att fördela medel utifrån prestation och kvalitet eller rikta medel till områden som är politiskt prioriterade. Hur det ska genom- föras bör beredas i nära samarbete med lärosäten och forsknings- finansiärer. Principen bör vara att omfördelningen inte får vara av sådan storlek att lärosätets förmåga att agera långsiktigt påverkas negativt. En annan är att en omfördelning inte får leda till att bas- resursens per helårsstudent underskrids för något lärosäte. I en omfördelningsmodell innebär ofta förändringar i de indika- torer som används att det uppstår omfördelningseffekter mellan olika lärosäten. Ytterligare en princip är att sådana effekter som upp- står på grund av tekniska förändringar bör minimeras. 9.4.2En ökad andel direkta anslag kan uppnås genom omfördelning av statliga medel för forskning •En ökad andel direkta anslag för forskning kan finansieras genom omfördelning från statliga forskningsfinansiärer. Medel som omfördelas från statliga forskningsfinansiärer bör fördelas till lärosätena utifrån respektive lärosätes historiska tilldelning av bidrag från de berörda finansiärerna. I avsnitt 6.6 redogör vi för behovet av att öka andelen direkt anslags- finansiering av forskningen och vi föreslår att andelen direkta anslag i förhållande till externa medel bör öka. Det mål som sätts upp i kapitlet kan bara ses som en strävan då delar av de externa medlen 2017/18:1, Utgiftsområde 16, s. 210. kommer från ickestatliga aktörer. Vår utgångspunkt är dock att målet för andelen direkta anslag bör vara av de totala forskningsintäkterna. Målet avser högskolan som helhet vilket bety- der att målet inte gäller ett specifikt lärosäte utan är ett medelvärde. På samma sätt som graden av externfinansiering inom forskningen varierar mellan olika lärosäten varierar också andelen medel från stat- liga forskningsfinansiärer mellan olika lärosäten. De statliga forsk- ningsbidragen betalas ut från ett antal myndigheter utifrån ett stort antal syften. Delar av bidragen avser grundforskning inom olika veten- skapliga områden, andra medel avser tillämpad forskning inom vitt skilda områden. Tilldelningen till respektive lärosäte är därför ett resultat av lärosätets inriktning och deras vetenskapliga kvalitet. Om medel överförs från de statliga forskningsfinansiärerna ser vi det som rimligt att de fördelas utifrån lärosätets historiska tilldelning av statliga bidragsmedel för forskning. På så sätt kommer medlen även fortsättningsvis att tillfalla de lärosäten som har den inriktning och kvalitet som motiverade de statliga forskningsfinansiärerna för- delning, och varje lärosätes samlade resurser påverkas så lite som möjligt. är syftet med överföringen att den ska leda till förändringar i lärosätenas agerande inte minst när det gäller möj- lighet att stärka jämställdhetsarbetet och ta ansvar för anställningar, karriärsystem och lokal forskningsinfrastruktur. Den uppföljning och styrning i övrigt som vi bedömer är nödvändig för att uppnå detta framgår i avsnitt 6.6. 9.4.3Övrig ökning av direkta anslag till forskning •Övrig ökning av direkta anslag för forskning fördelas som långsiktiga strategiska satsningar, i proportion till nuvarande tilldelning eller med en eller flera kvalitetsindikatorer. •Om regeringen bedömer att medel ska fördelas med kvalitets- indikatorer ges en eller flera expertmyndigheter, t.ex. Veten- skapsrådet, eller UKÄ, i uppgift att ta fram dessa i samverkan med universitet och högskolor. Om regeringen vill öka tilldelningen för forskning är det angeläget att tilldelningen görs med tydliga kriterier som presenterats i den samlade propositionen. I de fall det rör sig om en ökning av de direkta anslagen för forskning som inte finansieras genom en om- fördelning från statliga forskningsfinansiärer enligt föregående av- snitt ser vi tre lämpliga sätt att göra det på, som väljs utifrån de forskningspolitiska ambitionerna: –Som långsiktiga strategiska satsningar. –Utifrån historisk tilldelning. –Med hjälp av en eller flera kvalitetsindikatorer. Grundläggande för alla är att de ska ge lärosätena ökade förutsätt- ningar att ta långsiktigt ansvar för utvecklingen av den svenska forsk- ningen. Det gäller inte minst att kunna ta ett långsiktigt ansvar för anställningar, karriärvägar och infrastruktur. Det är också viktigt att ökade resurser tilldelas på ett sådant sätt att lärosätet får möjlighet att omsätta dem i verksamhet av hög kvalitet. De stora anslagsökningar som genomfördes –2010 innebar som vi visar i avsnitt 10.2 en avsevärd ökning av de flesta lärosätens myndighetskapital. Ökningen av myndighetskapitalet beror på att det tar tid att expandera och bygga ut ny verksamhet. För att undvika att detta upprepas bör ökade resurser fördelas på ett förutsägbart och långsiktigt stabilt sätt så att lärosätena har möjlighet att utveckla verksamheten i samma takt. För att skapa goda planeringsmöjligheter bör det av den samlade propositionen som vi föreslår både framgå hur mycket resurserna till högskolan kommer att öka men också vilka kriterier regeringen kommer att använda för att fördela ökningen mellan lärosätena. Vilka kriterier som väljs och relationen dem emellan är ett politiskt ställningstagande styrt av vilka politiska mål man vill uppnå.