sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Vidare framgår av generaladvokatens förslag till avgörande i att en medlemsstat vid den aktuella tidpunkten hade anmält en minimiförmån som hade två olika kvali- fikationskrav.29 Kvalifikationskraven var konstruerade på så sätt att den som kunde tillgodoräkna sig en försäkringstid som endast upp- fyllde det lägre kvalifikationskravet gavs ett lägre minimibelopp än den vars försäkringstid uppfyllde det högre kvalifikationskravet. Det framstår mot den ovan angivna bakgrunden som att det kan vara fråga om en specifik garanti, även om det finns mer än ett specifikt belopp i samma lagstiftning och olika kvalifikationsvillkor gäller för beloppen. Det är däremot oklart om en minimiförmån kan baseras på för- säkrings- eller bosättningsperioder, dvs. om förmånen inte endast har ett kvalifikationsvillkor utan att även förmånsbeloppet beräknas utifrån periodernas längd. Uttalandena i förefaller dra en skiljelinje mellan ett garanterat minimibelopp och pensioner som baseras på försäkringsperioder och erlagda avgifter, vilket kan tala för att en minimiförmån inte får baseras på sådana perioder eller avgifter. Att det i detta sammanhang skulle göras någon skillnad på försäkrings- och bosättningsperioder framstår inte som rimligt. Ett krav avseende försäkringsperioder och erlagda avgifter skulle visser- ligen ur ett allmänt perspektiv kunna anses vara mera kvalificerat än ett krav på bosättning. Som framgått ovan erkänner dock förord- ningen även bosättningsperioder som grund för beräkningen av en förmån. En ytterligare omständighet som kan tala för att det inte är fråga om en minimiförmån, när förmånsbeloppet beräknas utifrån längden av de försäkrings- eller bosättningsperioder som den försäkrade kan tillgodoräkna sig, är de likheter som finns mellan minimiförmåner och hybridförmåner. För hybridförmåner gäller – på liknande sätt som för minimiförmåner – att förmånen inte behöver betalas ut vid bosättning utanför den egna medlemsstaten. Den ena kategorin hybridförmåner är – liksom minimiförmåner – bl.a. avsedda att vara tillägg som garanterar en minimiinkomst (jfr artikel 70.2 a i). För dessa hybridförmåner gäller att de inte får grundas på verksamhets- eller avgiftsperioder, vilket anses vara en följd av att förmånerna måste ha drag av socialt bistånd.30 Likheten mellan beskrivningarna av förmånernas konstruktion, och att de inte behöver betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat, kan tala för att minimiförmåner 29Förslag till avgörande av generaladvokat av , (C-22/81, EU:C:1981:277). 30Se punkten 22 i dom i målet Skalka. –på motsvarande sätt som hybridförmåner – inte får beräknas uti- från längden av tillgodoräknade perioder. Eftersom frågan inte har prövats i praxis finns det dock en osäkerhet om vilka krav som gäller för en minimiförmån i det här avseendet. En ytterligare fråga är om det ställs något krav på det garanterade beloppets storlek. I domen i uttalas med hänvisning till den tidigare domen i att förordningens artikel om minimi- förmåner syftar till att komma till rätta med fall där en person har omfattats av lagstiftningarna i de stater där han eller hon har arbetat, vilket inneburit att det sammanlagda förmånsbeloppet från dessa stater inte gjort det möjligt för honom eller henne att uppnå en skälig levnadsnivå. I den engelska språk- versionen används uttrycket ”reasonable standard of living” för att beskriva ”skälig levnadsnivå”. I den danska versionen används ut- trycket ”rimelig levestandard”. Även om uttrycket ”skälig levnads- nivå” har en särskild betydelse i den svenska lagstiftningen, kan EU- domstolens uttalanden uppfattas som att det endast är fråga om en minimiförmån, om minimibeloppet är tillräckligt högt för att garantera mottagaren en skälig eller rimlig levnadsnivå. Hur stort minimi- beloppet i så fall behöver vara är dock oklart. Som framgått har endast avgjort ett fåtal mål som avsett minimiförmåner. Det enda exemplet på en minimiförmån som prövats av är den italienska minimipensionen i de tidigare nämnda avgörandena Stinco och Panfilo respektive Koschitzki. I de målen utgick dock domstolen från den kategorisering som hade anmält och det prövades inte särskilt om förmånen var en mini- miförmån. Exempel på mål där funnit att den förmån som var föremål för prövning inte var en minimiförmån finns i avgör- andena och . I domen och i generaladvokatens förslag till avgörande i ges inte någon närmare beskrivning av den natio- nella lagstiftningen. En sådan beskrivning ges emellertid i . När det gäller , var den brittiska lagstiftning som var föremål för prövning utformad så att grundförmånen beviljades till den som hade betalat ett visst antal veckovisa avgifter från sitt inträde i socialförsäkringen till dess att personen uppnått pensionsåldern. Därutöver krävdes att det årliga antalet veckovisa avgiftsinbetalningar inte var mindre än 50 i genomsnitt. Det fanns dock möjlighet att få en reducerad pension om de årliga veckovisa inbetalningarna i genomsnitt var 13 eller fler. Förutom denna grundpension fanns det möjlighet att beviljas en förhöjd pension, en progressiv förmån, som beräknades efter förmånstagarens inkomster. Frågan i målet var om en grundpension som utformats på detta sätt var en minimiförmån och hur minimiförmånen i så fall skulle beräknas. Regelverket hade i inledningsvis tillämpats på det sättet att det teo- retiska beloppet vid en beräkning enligt artikel 46.2 a31 hade ansetts vara minimibeloppet. Tillämpningen ändrades sedan och Storbritan- nien ansåg sig inte ha någon minimiförmån i sin lagstiftning. EU- domstolen uttalade att de minimiförmåner som omfattas av artikel 5032 inte är samma sak som det teoretiska belopp som anges i artikel 46.2 a, som inte är ett belopp vars faktiska utbetalning är garanterad utan ett underlag för pro rata-beräkningen. Enligt ska artikel 50 därför tolkas så att begreppet minimiförmån endast före- ligger, om bosättningsstatens lagstiftning innehåller en specifik garanti, som har till ändamål att tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en minimiinkomst som överstiger storleken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäkringsperioder och erlagda avgifter. Den brittiska grundskyddsförmånen var alltså inte en specifik gar- anti, eftersom den beräknades utifrån fullgjorda försäkringsperioder /erlagda avgifter och inte var utformad som ett tillägg till den inkomst- grundade pensionen. Det brittiska grundskyddet – som uppvisade likheter med den tidigare svenska folkpensionen – var därför inte en minimiförmån. Domstolens praxis är en viktig rättskälla till hur förordningens bestämmelser ska tolkas. Ett annat sätt att få ledning till hur förord- ningen ska tolkas kan vara att undersöka hur medlemsstaterna har valt att kategorisera sina förmåner. Vi har gjort en sådan undersök- ning i samband med den kartläggning av andra medlemsstaters för- måner, som vi enligt kommittédirektiven har fått i uppdrag att göra. Den vidare kartläggningen redovisas i kapitel 6. När det gäller under- sökningen av hur medlemsstaterna valt att kategorisera sina för- måner kan det visserligen noteras att det finns medlemsstater som har kategoriserat förmåner som är beroende av försäkringstid som minimiförmåner. Vi bedömer emellertid att det inte går att dra några konkreta slutsatser av hur medlemsstaterna valt att kategorisera sina förmåner, eftersom en del medlemsstater har valt att kategorisera sin 31Artikel 52.1 b i) i förordning 883/2004. 32Artikel 58 i förordning 883/2004. grundskyddsförmån som en pensionsförmån medan andra medlems- stater har valt att kategorisera sin närmast identiskt utformade grund- skyddsförmån som en minimiförmån. Det sagda gäller emellertid med ett undantag – folkpension. folkpension, som beskrivs närmare i avsnitt 6.3.2, baseras på bosättningsperioder på så sätt att förmånsbeloppet beräknas med hänsyn till de bosättningsperioder som den försäkrade kan tillgodo- räkna sig. Det på detta sätt beräknade förmånsbeloppet ska sedan minskas med den arbetsbaserade pension som den försäkrade har rätt till. har kategoriserat folkpensionen som en pensions- förmån. har förhandlat fram ett särskilt undantag för för- månen. Undantaget framgår av förordningsskäl 43 i ingressen till förordning 883/2004 samt av en anteckning i bilaga XI till förord- ningen. Eftersom undantaget har förhandlats fram med kommis- sionen och kommer till uttryck i ingressen till förordningen, vilket innebär att det har godkänts av och rådet, är det tydligt att den finska folkpensionen är en förmån som ska samordnas enligt de allmänna bestämmelserna om samordning i kapitel 5 i förordning 883/2004. Kategoriseringen är alltså betydligt säkrare än förmåner som endast har anmälts av medlemsstaterna utan att ha granskats av någon av EU:s institutioner. Undantaget innebär att pro rata-beräkningen av folkpension ska ske på visst sätt, som skiljer sig från de ordinarie reglerna i förordningen. Av Zaniewicz-Dybeck-domen följer att en minimiförmån inte ska pro rata-beräknas enligt bestämmelserna i artikel 52, utan att beräkningen ska ske enligt artikel 58 (se mer nedan om domstolens uttalanden i om beräkningen av en minimiförmån). Genom undantaget för folkpension har alltså , rådet och kommissionen godkänt att folkpensionen ska pro rata-beräk- nas enligt artikel 52, vilket innebär att förmånen inte kan vara en mini- miförmån. Att den av gjorda kategoriseringen av folkpensionen har stöd av alla de tre EU-institutioner som varit involverade vid fram- tagandet av förordning 883/2004 ger ett starkt stöd för att kategori- seringen är riktig. Med hänsyn till förmånens utformning talar kategoriseringen för att det inte kan anses vara fråga om en specifik garanti om beräkningen av förmånen är beroende av de tillgodoräk- nade bosättningsperiodernas längd och att det förhållandet att den arbetsbaserade pensionen påverkar grundskyddsförmånens belopp inte nödvändigtvis betyder att det är fråga om en minimiförmån. Sammanfattningsvis är det alltså enligt domen i fråga om en minimiförmån endast om bosättningsstatens lagstiftning innehåller en specifik garanti, som har till ändamål att tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en minimiinkomst som överstiger storleken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäkringsperioder och erlagda avgifter. Uttalandet torde innebära att en minimiförmån måste vara utformad som en utfyllnad av eller ett tillägg till en pension som grundas på försäkringsperioder. Det har inte i praxis närmare angetts vilka krav som ställs på den specifika garantin. Det är därför oklart om det måste vara ett uttryckligt minimibelopp som anges i den nationella lagstiftningen och om minimiförmånsbeloppet måste vara av en viss storlek. Att folkpension inte har kate- goriserats som en minimiförmån – vilket genom en särskild undan- tagsbestämmelse i förordningen har sanktionerats av Europaparla- mentet, rådet och kommissionen – talar för att det inte kan anses vara fråga om en specifik garanti om beräkningen av förmånen är beroende av de tillgodoräknade bosättningsperiodernas längd. Varför ansåg att garantipension är en minimiförmån? uttalanden i Zaniewicz-Dybeck-domen får förstås som att domstolen anser att det syfte som garantipensionen har, enligt vad den uppgav inför domstolen, uppfyller den definition av en minimiförmån som utvecklats i det tidigare avgörandet . Domstolen gör inte några kompletterande uttalanden i om vad som karakteriserar en mini- miförmån och det framstår därför inte som rimligt att domen ska uppfattas som att domstolen avser att ändra tidigare praxis om vad som utgör en minimiförmån. Det innebär att de uttalanden som dom- stolen gjorde i fortfarande får anses gälla. Redan förmånens namn – garantipension – förefaller ge en antydan om att det som avses är en minsta garanterad pension. Enligt dom- stolen ska den också ha bekräftat att syftet med garantipensionen är att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnads- nivå på så sätt att de garanteras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad pension då den är för låg eller till och med obefintlig. Garanti- pensionen utgår alltså som ett tillägg till den inkomstgrundade pen- sionen. Detta innebär att förmånen får inslag av en minimiförmån, eftersom den uppfyller en del av de kriterier som utvecklade i . Något som däremot kan hävdas vara mera tveksamt är om garanti- pensionen är en specifik garanti. För garantipensionen gäller ett kvali- fikationskrav om tre års bosättningstid. Garantipensionsnivån räknas sedan fram genom att det antal bosättningsperioder som den för- säkrade kan tillgodoräkna sig, högst , beaktas. Det finns alltså 40 möjliga garantipensionsnivåer. Det kan invändas att det förhåll- andet att den enskildes garantipensionsnivå beräknas utifrån hans eller hennes antal fullgjorda bosättningsperioder måste anses med- föra att det är fråga om ett minimibelopp som framkommer vid en normal tillämpning av reglerna om fastställande av rätten till pension på grund av bosättningsperioder. Det skulle då med stöd av dom- stolens uttalanden i inte vara fråga om en specifik garanti, även om domstolen i det avgörandet inte uttryckligen nämner bosätt- ningsperioder. Om den försäkrade endast kan tillgodoräkna sig ett mindre antal bosättningsperioder kan dessutom garantipensions- beloppet bli mycket lågt. Så låga förmånsbelopp som det kan bli fråga om kan i praktiken inte anses garantera en skälig eller rimlig levnadsnivå, även om förmånen enligt de svenska förarbetena syftar till att garantera alla en rimlig ålderspensionsnivå.33 Det bör också framhållas att garantipensionen har en närmast identisk utformning med folkpension, som är kategoriserad som en pensions- förmån. Kategoriseringen av folkpension har, som redovisats ovan, godtagits av , rådet och kommissionen. Mot den angivna bakgrunden skulle det sålunda kunna hävdas att garanti- pensionen inte är en minimiförmån. bör det framhållas att syftet med folkpension enligt den finländska lagstiftningen anges vara att trygga försörjningen under ålderdomen, vilket skiljer sig från det syfte som den svenska garantipensionen anses ha i domen i Zaniewicz-Dybeck-målet. Som framgått ansåg domstolen att garantipension är en minimiförmån, vilket måste innebära att den funnit att det är fråga om en specifik garanti. Med hänsyn till att det saknas en närmare redovisning i domen om varför garantipensionen 1997/98:152, s. 39. ska anses vara en specifik garanti är det inte möjligt att dra några närmare slutsatser om hur domstolen resonerat i frågan. Sammanfattningsvis kan det endast konstateras att motiverar sin bedömning att garantipension är en minimiförmån utifrån garantipensionens syfte. Kategoriseringen av garantipensionen som en minimiförmån förefaller bygga på att den syftar till att tillför- säkra de försäkrade en skälig levnadsnivå på så sätt att de garanteras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad inkomstpension då den är för låg eller till och med obefintlig. 4.6EU-domstolens uttalanden om beräkningen av garantipension uttalanden om beräkningen av garantipension förefaller vara svåra att förena med domstolens tidigare praxis och förarbetsuttalanden Enligt dom i målet ska garanti- pension beräknas enligt bestämmelserna i artikel 50 i förord- ning 1408/71, jämförda med bestämmelserna i nationell lagstiftning, dock utan tillämpning av nationella bestämmelser, såsom de som är aktuella i det nationella målet, angående pro rata-beräkningen. Av domen framgår också att en beräkning av garantipension enligt artikel 50 i förordningen inte hindrar att förmånen beräknas med hänsyn till samtliga pensionsinkomster som den försäkrade faktiskt uppbär i andra medlemsstater. uttalanden skiljer sig från vad generaladvokaten uttalade i sitt förslag till avgörande i målet. Så som generaladvokatens förslag till avgörande får förstås ansåg han, med hänvisning till EU- domstolens dom i målet Stinco och Panfilo, att garantipensionen skulle beaktas två gånger: först vid beräkningen enligt artikel 46 i förordning 1408/71 av det teoretiska beloppet vid pro rata-beräk- ningen av den svenska inkomstgrundade pensionen och sedan som en minimiförmån enligt artikel 50 i förordning 1408/71. Uttalandena i domen i målet och i general- advokatens förslag till avgörande i målet förefaller vara svårförenliga. Domen har i av HFD, och regeringen tolkats på det sättet att när det är fråga om en minimiförmån ersätter den beräkningsmetod som anvisas i artikel 50 i förordning 1408/71 den allmänna beräkningsmetoden (pro rata temporis-metoden) som framgår av artikel 46 i förordning 1408/71. Domen förefaller ge stöd för den tolkning som har gjorts i , eftersom domstolen uttryckligen när den besvarar den ställda frågan anger att ”när en medlemsstats behöriga institution beräknar en sådan minimiförmån som den i det nationella målet aktuella garantipen- sionen, ska den inte tillämpa vare sig artikel 46.2 eller artikel 47.1 d i förordningen” och att en ”sådan förmån ska beräknas enligt bestäm- melserna i artikel 50 i förordning nr 1408/71, jämförda med bestäm- melserna i nationell lagstiftning”. Generaladvokatens uttalanden om att minimiförmånen ska beaktas två gånger får emellertid stöd av kommissionens förarbeten och av viss tidigare praxis samt av tidigare svenska förarbeten. I kommissionens förarbeten anges följande beträffande syftet med artikel 50 i förordning 1408/71.34 När arbetstagarens yrkesliv har varit ganska kortvarigt och det enligt de staters lagstiftning som han har omfattats av inte föreligger någon rätt till förmåner vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande då alla dennes försäkringsperioder beaktats, förekommer det ofta att det totala förmånsbelopp som ska utges av dessa stater inte når upp till den lagstadgade miniminivå som föreskrivs i en eller flera av dessa stater, trots att det teoretiska belopp som föreskrivs i artikel 3535 redan höjts till denna miniminivå. Det föreslås därför att ett tillägg ska beviljas för att höja det belopp som utbetalas till den berörda personen till det minimibelopp som före- skrivs i lagstiftningen i den stat inom vars territorium han är bosatt, om villkoren för att bevilja detta minimum är uppfyllda genom att beakta alla försäkringsperioder. Förarbeten till en EU-förordning ges i allmänhet inte någon större vikt för tolkningen av förordningen. Skälet till det är att för- arbetena utformas av kommissionen medan förordningen beslutas av Europeiska unionens råd och – det anses där- för inte vara säkert att rådet och parlamentet i alla delar har instämt i kommissionens tolkning. I det här fallet får dock förarbetsuttal- andena stöd av dom i målet Stinco och Panfilo. Av den domen följer att en minimiförmån som fastställts enligt en med- lemsstats lagstiftning ska beaktas vid beräkningen av det teoretiska 34Kom 1966(8). 35Denna artikel motsvarar artikel 46 i förordning 1408/71 och artikel 52 i förordning 883/2004. belopp som föreskrivs i artikel 46.2 a i förordning 1408/71. Detta ger stöd för att minimiförmåner inte endast ska beaktas enligt artikel 50 i förordning 1408/71, utan att de också ska fylla ut det teoretiska beloppet vid en beräkning enligt artikel 46.2. Placeringen av artikel 50 i kapitlet om ålderdom och dödsfall, bland övriga beräknings- eller tilläggsbestämmelser kan också ge ett visst stöd för en sådan tolkning. I de svenska förarbetena avseende lagstiftningsändringar för att anpassa den tidigare folkpensionen till EU:s samordningssystem angavs bl.a. följande.36 I vissa fall kan en pro rata-pension bli lägre än det minimibelopp som enligt ett lands lagstiftning skulle utgå om den pensionsberättigade erhöll pension enligt bosättningslandets lag- stiftning för de försäkrings- eller bosättningstider som beaktats vid pro rata-beräkningen. Han är då enligt artikel 50 i förordningen berät- tigad till ett tillägg till pensionen, som uppgår till skillnaden mellan beloppen, från bosättningslandet under förutsättning att pension utges till honom enligt detta lands lagstiftning. Förarbetsuttalandena förefaller ge uttryck för samma tolkning som generaladvokaten gjorde Det skulle också kunna hävdas att en tillämpning i enlighet med vad som anges i kommissionens förarbeten i större grad skulle upp- fylla syftet med förordningen – att främja den fria rörligheten för arbetstagare, eftersom tillägget till den pro rata-beräknade förmånen vid en beräkning enligt artikel 46 (dvs. i steg 1) skulle få exporteras medan minimiförmånstillägget enligt artikel 50 (i steg 2) endast skulle kunna utgå vid bosättning i medlemsstaten. Artikelns lydelse kan liksom domstolens uttalanden i målen och anföras till stöd för både den tolkning av domen i målet som gjorts i och den tolkning som generaladvokaten fört fram. Enligt artikelns lydelse ska bosättnings- staten betala ut ett tillägg motsvarande skillnaden mellan det totala förmånsbelopp som ska utbetalas enligt detta kapitel och minimi- förmånsbeloppet. Av domstolens uttalanden i följer att artikel 50 i förordning 1408/71 medför att, i de fall det i bosättningsstatens lagstiftning finns fastställt en minimiförmån, ska den förmån som bosättningsstaten ska betala ökas med ett tillägg som motsvarar skill- naden mellan summan av förmånerna från de olika medlemsstaterna och minimiförmånen. I slår domstolen fast att en förmåns- 36SOU 1992:26 s. 91. tagare som förordningen är tillämplig på har rätt att få utbetalt ”skill- naden” mellan summan av det totala förmånsbelopp som ska betalas ut enligt förordningen, dvs. den summa som framkommer vid den normala tillämpningen av reglerna om sammanläggning och propor- tionell beräkning som föreskrivs i artikel 46, samt minimiförmånen som garanteras enligt lagen i bosättningsstaten. Av artikelns lydelse och dessa praxisuttalanden följer sålunda att minimiförmånsbeloppet ska jämföras med summan av förmåner från alla medlemsländer. Det framgår dock inte tydligt om minimiförmånen redan ska ha beaktats vid beräkningen av bosättningsstatens andel av den summan eller om summan endast ska bestå av de nationella förmåner som inte är mini- miförmåner. Sammanfattningsvis är alltså dom i Zaniewicz- Dybeck-målet svår att förena med kommissionens förarbetsuttal- anden och tidigare praxis, vilket innebär att det finns en rättslig osäker- het om hur minimiförmåner ska beräknas. Alternativa tolkningar av Stinco och Panfilo respektive som göra dessa domar förenliga med varandra Zaniewicz-Dybeck-domen har enligt vad som redovisats ovan gett upphov till en rättslig osäkerhet om hur minimiförmåner ska beräk- nas. Mot den här bakgrunden uppkommer frågan om det är möjligt att tolka tidigare praxis på ett sätt som gör den förenlig med Zaniewicz-Dybeck-domen, eller om det är möjligt att tolka domen på ett sätt som gör den förenlig med tidigare praxis. En alternativ tolkning av den tidigare praxis som domstolen utvecklade i Stinco och Panfilo-domen är att den domen ska uppfattas på det sättet att en minimiförmån endast ska fylla ut en pension som pro rata-beräknas. Eftersom den svenska inkomstgrundade pen- sionen inte pro rata-beräknas så kan garantipensionen därför inte fylla ut den inkomstgrundade pensionen. Med en sådan tolkning skulle domstolens dom i gå att inordna i dom- stolens tidigare praxis. Generaladvokatens förslag till avgörande skulle då bygga på en missuppfattning om de svenska bestämmelserna avse- ende inkomstgrundad pension. En tolkning som innebär att en mini- miförmån endast ska fylla ut pro rata-beräknade pensioner skulle emellertid leda till underliga resultat. Exempelvis skulle skyldigheten att betala ut en minimiförmån vid bosättning i en annan medlemsstat vara beroende av om det finns en pension som ska pro rata-beräknas eller inte. Det är svårt att se rationella skäl bakom ett sådant utfall.