sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — få ekonomins aktörer att tro på att den har tillräckligt med befogenheter för att kunna se till att inflationen uppnår målsatt nivå så ökar sannolik- heten att ekonomins aktörer fattar löne- och prisbeslut i linje med detta. Denna fundamentala insikt innebär att en centralbank behöver tillgång till befogenheter som är tillräckliga för att under rimliga omständigheter klara uppgiften att uppnå prisstabilitetsmålet. Som noteras i avsnitt 14.3.2 är räntestyrning det dominerande penningpolitiska instrumentet. Det gällde även under den globala finanskrisen och perioden därefter. När finanskrisen bröt ut var således kraftfulla sänkningar av styrräntor den viktigaste penning- politiska åtgärden. Och i länder som efter krisen har normaliserat penningpolitiken, t.ex. , har styrräntorna höjts. Även i höjde styrräntan för att minska penningpolitikens expansiva inverkan. Erfarenheterna från senare år talar dock för att en centralbank i vissa lägen kan behöva fler penningpolitiska verktyg. Det beror inte minst på att styrräntor har en undre gräns och det vid denna nivå kan krävas fortsatta penningpolitiska åtgärder för att nå inflationsmålet. Flera faktorer talar således för att bör ha befogen- heter utöver styrräntan i syfte att säkerställa trovärdigheten för den penningpolitiska måluppfyllelsen: •Risk för fortsatt låg neutral51 realränta: Som noteras i avsnitt 15.3.5 kan den neutrala realräntan komma att vara låg även framöver. Det ökar sannolikheten att centralbankerna, däribland , på grund av räntegolvet inte kan använda styrräntan fullt ut i kommande lågkonjunkturer. Det ökar behovet av att ha tillgång till olika balansräkningsåtgärder. •Oförändrade internationella inflationsmål: Högre inflationsmål bland världens centralbanker skulle kunna minska sannolikheten för att räntegolvet begränsar penningpolitiken. 51Se avsnitt 6.3.4 för begreppet neutral realränta. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken höjde dock inte världens ledande centralbanker sina infla- tionsmål efter finanskrisen vilket understryker behovet att ha tillgång till andra åtgärder. •Andra centralbankers åtgärdsarsenal: För en liten öppen ekonomi som den svenska är utvecklingen av omvärldens penningpolitik av stor betydelse. Det gäller inte minst effekter av utländska åtgärder på växelkursen och därmed på importerad inflation och nettoexportens utveckling. Det är argument som talar för att bör ha befogenheter som inte avviker markant från vad andra centralbanker har. Principer för delegering av befogenheter inom penningpolitiken Delegeringen av penningpolitiken och det operationella oberoendet för centralbanker har i litteraturen motiverats utifrån att ett antal förutsättningar är uppfyllda. Från ett demokratiskt perspektiv är en sådan förutsättning att det finns samstämmiga preferenser (synsätt) inom det politiska systemet, dels när det gäller penningpolitikens mål, dels när det gäller risken för betydande långsiktiga kostnader av en penningpolitik styrd av politisk kortsiktighet.52 Vidare har ett antal ytterligare nödvändiga ekonomisk-politiska kriterier lyfts fram i litteraturen. Här ingår bl.a. möjligheten att formulera ett tydligt mål som går att utvärdera, en systematisk beslutsprocess samt ett begränsat behov av samarbete i utförandet av uppgiften.53 Angående frågan om vilka befogenheter som lämpar sig för delegering lyfts i litteraturen fram att penningpolitiska åtgärder bör ha begränsade effekter på finans-, allokerings- och fördelnings- politik samt innebära begränsade offentligfinansiella risker. Kommit- tén behöver därför söka en rimlig avvägning mellan dessa aspekter och behovet av ytterligare befogenheter. När det gäller den traditionella räntestyrningen och köp av statsobligationer råder sannolikt få tvivel om att de uppfyller ovan nämnda kriterier och därför bör utgöra befogenheter inom ramen för penningpolitiken. I kapitel 18 analyserar kommittén andra tänk- 52Se avsnitt 6.2 för en beskrivning inklusive referenser. 53För en beskrivning av de förutsättningar som från ett demokratiskt perspektiv möjliggör delegering inom penningpolitiken, se avsnitt 6.3.6 med tillhörande referenser. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken bara befogenheter utifrån nämnda kriterier, bl.a. köp av privata värde- papper och valutainterventioner. Det huvudsakliga syftet med en åtgärd är av betydelse Samhällsekonomin brukar beskrivas som en s.k. allmän jämvikt där en förändring, t.ex. en åtgärd från , direkt påverkar ett antal variabler som i sin tur påverkar andra osv. tills en ny jämvikt nås. Som framgår i avsnitt 14.5 beskriver den s.k. penningpolitiska transmissionsmekanismen hur en penningpolitisk förändring fort- plantar sig i ekonomin och påverkar inflationen. är alla åtgärder som påverkar transmissionsmekanismen inte med nödvän- dighet att betrakta som ”penningpolitik”. Det gäller bl.a. åtgärder som vidtas inom skattepolitiken, mikro- och makrotillsynen54, stats- skuldspolitiken55 men även räntebeslut i andra länder. Att central- banken måste ta vissa faktorer som givna när den analyserar transmissionsmekanismen och på vilken nivå styrräntan bör hållas är således ofrånkomligt. Därutöver finns flera skäl till att inte per automatik benämna allt som en centralbank kan göra som påverkar transmissionsmeka- nismen för ”penningpolitik”.56 Flera av de åtgärder som nämnts ovan, bl.a. köp av privata värdepapper, påverkar transmissionsmekanismen som de, beroende på utformning, riskerar att få betydande allokerings-, fördelnings- och offentligfinansiella effekter. Som framgår i betänkandet föreslår kommittén att liknande be- fogenheter delegeras till inom några verksamhetsom- råden. Ett exempel är befogenheten att erbjuda krediter vilket centralbanker gör i fyra primära syften: främja betalningssystemets funktionssätt, implementera penningpolitiken, motverka systemom- fattande likviditetsstress samt motverka likviditetsstress hos enskilda banker.57 Kreditåtgärder i dessa syften påverkar transmissionsmeka- 54Se t.ex. Alpanda m.fl. (2018), Beyer m.fl. (2017), och (2014) och Borio och (2012). 55Se Bean (2017) och Bernanke (2018). 56Detta är i linje med praxis om att en ekonomisk-politisk åtgärd inte kan jämställas med en penningpolitisk åtgärd enbart av den anledningen att den kan ha indirekta verkningar avseende penningvärdet, se domstolens dom i mål C‑493/17, m.fl. Det bör dock noteras att som ett medlemsland med undantag själv bestämmer sina penningpolitiska befogenheter och inte är bunden av artikel 18 som tillämpades i det aktuella rättsfallet. 57Se avsnitt 25.2 inklusive referenser däri. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken nismen i större eller mindre omfattning men det är inte ett till- räckligt villkor för att en kreditåtgärd ska kategoriseras som en be- fogenhet inom penningpolitiken. För det sistnämnda är det rimligt att huvudsyftet med kreditåtgärden är att systematiskt implemen- tera penningpolitiken, inte att löpande verka för ett effektivt betal- ningssystem eller för att avvärja en akut finansiell kris. Det viktigaste skälet till att skilja på kreditåtgärder med avseende på huvudsakligt syfte är att möjliggöra för att vidta åtgärder inom ramen för sitt arbete med finansiell stabilitet och därmed främja samverkan mellan och andra berörda myndigheter som har kom- pletterande eller substituerande instrument.58 Det är inte möjligt om exempelvis alla kreditåtgärder skulle kategoriseras som penning- politik. Slutligen bör även noteras att det kan finnas omständigheter där huvudsyftet med en åtgärd som centralbanker kan tänkas vidta är att uppnå prisstabilitetsmålet men att åtgärden ändå inte bör tillåtas inom ramen för penningpolitiken ur ett demokratiskt perspektiv. Det vanligaste exemplet är s.k. helikopterpengar där skapar nya betalningsmedel och distribuerar dessa till ekonomiska aktörer i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet (se avsnitt 18.9). Kommittén föreslår att sådana åtgärder inte ska vara tillåtna för att vidta och därigenom inte heller anses vara penningpolitik. I relation till diskussionen i detta delavsnitt skulle en sådan distribution av betalningsmedel kunna benämnas som ”otillåten penningpolitik”. I och med de åtgärder som centralbanker vidtog under låginflations- perioden som följde i många länder efter den globala finanskrisen när styrräntorna inte kunde sänkas mer, har en internationell diskussion förts beträffande synen på vilka befogenheter centralbanker bör ha inom ramen för penningpolitiken samt om graden av oberoende ska skilja sig åt mellan olika befogenheter. Som framgår i avsnitt 14.3.4 finns skillnader mellan länder och centralbanker i denna fråga. Med andra ord finns ingen färdig mall beträffande vilka befogenheter som bör rymmas inom ramen för penningpolitiken. 58Se vidare avsnitt 24.4 och kapitel 25. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken Vidare framgår i avsnitt 14.3.5 att det av institutionella skäl är nödvändigt att det klart framgår i den nya riksbankslagen vilka befogenheter som ryms inom penningpolitiken. Uttrycket penning- politik i svensk rätt bör därför definieras med ledning av de pen- ningpolitiska målen, uppgifterna och de befogenheter som anges i kapitlet om penningpolitiken i den nya riksbankslagen. Det bör också noteras att det är skillnad mellan de instrument respektive de befogenheter som delegeras till inom ramen för penningpolitiken. När ett, i sig, ändamålsenligt instrument an- vänds inom ramen för penningpolitiken behöver hänsyn tas till hur storleken på åtgärden påverkar ekonomin i övrigt, bl.a. när det gäller offentligfinansiella risker, fördelning och allokering.59 Det är instru- mentet tillsammans med dess eventuella begränsningar, inklusive en generell proportionalitetsprincip60, som utgör befogen- het. 14.4Rekommendationer i finansutskottets externa utvärderingar Kommande kapitel behandlar de konkreta penningpolitiska fråge- ställningar som kommittén har att ta ställning till enligt utredningens direktiv. En del av dessa har diskuterats i en eller flera av de tre externa utvärderingar av verksamhet som skett på upp- drag av finansutskottet. I detta avsnitt beskrivs kortfattat utvärder- ingarnas slutsatser inom dessa områden.61 Det bör dock noteras att utvärderingarna generellt inte kommenterat konkreta befogenheter inom ramen för penningpolitiken.62 59Hur hänsyn ska tas till hur åtgärderna påverkar uppbyggnaden av finansiella obalanser analy- seras i kapitel 17. 60Se avsnitt 13.5 avseende proportionalitetsprincipen. 61Bryant m.fl. (2012) genomförde en utvärdering av penningpolitiken i vilket även inkluderade en institutionell diskussion kring ansvarsfördelningen inom finansiell stabilitet. Den kommenteras i avsnitt 17.4.3. 62Marvin Goodfriend och noterar dock att nuvarande lagstiftning behöver för- tydligas när det gäller vem som bestämmer växelkursregim samt att har i uppdrag att uppfylla inflationsmålet inom ramen för den beslutade regimen. Denna fråga analyseras i kapitel 19. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken 14.4.1Tre utvärderingar – tre tidsperioder De personer som utförde de tre utvärderingarna och de tidsperioder som var föremål för respektive utvärdering var följande:63 •Francesco Giavazzi och , 1995–2005 •Charles Goodhart och , 2005–2010 •Marvin Goodfriend och , 2010–2015. Även om utredningarna endast spänner över två decennier så skiljer sig de tre tidsperioderna en hel del åt vilket avspeglas både i utred- ningarnas analyser och dess direktiv. Den första tidsperioden, 1995– 2005, präglades dels av att inflationsmålsregimen var ny, dels av att den makroekonomiska utvecklingen var relativt stabil. När det gäller penningpolitikens mål och medel fokuserade finansutskottets direk- tiv på grundläggande penningpolitiska frågor där flera behandlas inom ramen för penningpolitikens mål och medel i betänkandet.64 Bland dessa kan inflationsmålets utformning, möjligheten att ta real hänsyn och medel (instrument) nämnas. Den andra tidsperioden, 2005–2010, präglades av den globala finanskrisens akuta fas med början 2008. fokuserade därför på frågeställningar relaterade till de åtgärder som vidtogs av . Bland de frågor som behandlas inom pen- ningpolitikens mål och medel kan penningpolitikens eventuella hän- syn till tillgångspriser och andra finansiella variabler nämnas. Slutligen, den tredje perioden, 2010–2015, präglades av den lågin- flationsperiod som följde efter finanskrisen och de åtgärder som innebar att balansräkningarnas storlek ökade bland många central- banker, inklusive . När det gäller penningpolitikens mål och medel fokuserade finansutskottets direktiv på om penningpoli- tiken bör väga in skuldsättning samt, likt utredningen för perioden –2005, inflationsmålets utformning inklusive möjligheten att ta real hänsyn. I de kommande delavsnitten sammanfattas de slutsatser som de tre utvärderingarna landade i när det gäller penningpolitikens mål och medel. Slutsatserna delas in i de delområden som analyseras i de 63Se Giavazzi och Mishkin (2006), Goodhart och Rochet (2011) och Goodfriend och King (2016). 64Direktiven till de tre utredningarna finns beskrivna i bilagor i de respektive rapporterna. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken kommande kapitlen: penningpolitikens nominella mål (kapitel 15), real hänsyn inom penningpolitiken (kapitel 16), hänsyn till tillgångs- priser och skuldsättning inom penningpolitiken (kapitel 17) samt övrig samhällsekonomisk hänsyn (kapitel 18). Vad är en lämplig målvariabel för penningpolitiken? Som analyseras i avsnitt 15.3.2 finns flera alternativ till inflationsmål som målvariabel för penningpolitiken. Ett sådant alternativ, s.k. prisnivåmål, diskuteras av Giavazzi och Mishkin. Ett prisnivåmål är ett mål för utvecklingen av ett valt prisindex (t.ex. KPIF) och innebär att prisnivån för detta index i genomsnitt ska öka med en bestämd takt. Har prisnivån ökat långsammare än målsatt öknings- takt måste ökningstakten framöver kompensera detta genom att vara högre än den målsatta ökningstakten . Giavazzi och Mishkin lyfter framför allt fram två fördelar med denna målvariabel. För det första blir prisnivån lättare att förutsäga. För det andra kan en för låg prisnivå orsakad av en negativ efterfrågestörning i ekonomin innebära att ekonomins aktörer, i linje med prisnivåmålet, förväntar sig en snabbare ökningstakt av prisnivån framöver. Det innebär en lägre realränta i närtid och bidrar till att ekonomins återhämtning påskyndas. Giavazzi och Mishkin lyfter dock även fram flera nackdelar. En nackdel är att ekonomins aktörer i stor utsträckning behöver vara framåtblickande för att prisnivåmålets positiva effekter ska materialiseras. Om detta inte sker kan variationerna i priser och produktion bli större än med inflationsmål. En annan nackdel är att prisnivåmål kan leda till fler perioder med deflation (dvs. fallande priser) eftersom prisnivån aktivt kan behöva anpassas nedåt efter perioder med för snabb ökningstakt. Giavazzi och Mishkin landar i slutsatsen att nuvarande infla- tionsmål är att föredra framför ett prisnivåmål. De påpekar dock att det inte hindrar penningpolitiken från att, när så är lämpligt, till- fälligt sikta på en annan inflationstakt än vad inflationsmålet före- skriver i syfte att uppnå de potentiellt gynnsamma effekter ett prisnivåmål kan ha. Det kallas för tillfälligt prisnivåmål och disku- teras i avsnitt 15.3.2. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken De övriga två utredningarna analyserade inte alternativa målvariabler till det inflationsmål som gällt sedan nuvarande penningpolitiska regim startade . Vem bör precisera penningpolitikens nominella mål? I riksbankslagen (1 kap. 2 § andra stycket) anges att ska upprätthålla ett fast penningvärde. Sedan inflationsmålsregimen in- fördes i har preciserat detta övergripande penningpolitiska mål till att betyda en årlig inflationstakt på 2 pro- cent. Det var dock riksbanksfullmäktige som ursprungligen bestämde såväl målvariabel (KPI) som utvecklingstakt ().65 Som framgår i avsnitt 15.2.1 är det inte ovanligt i andra länder att det är demokratiskt valda organ som beslutar om penningpolitikens mål medan , oberoende av de folkvalda, bedriver penning- politik i syfte att uppnå målet. Att preciserar det nominella målet ifrågasätts av Goodfriend och King som utredde arbete under peri- oden –2015. I syfte att undanröja risken att ändrar precisering av det nominella målet ”efter eget tycke”, menar de att: bör, på finansministerns rekommendation, både definiera och siffersätta inflationsmålet, samt ge mandat till direktion att uppnå detta mål…Målet bör ses över vart tionde år.66 Giavazzi och Mishkin förordar också att demokratiskt valda organ bör precisera det nominella penningpolitiska målet. Den för demokratin så grundläggande principen att allmänheten måste ha möjlighet att utöva kontroll över statens agerande talar starkt för att målen för penningpolitiken bör fastställas av en folkvald regering. Centralbanker bör med andra ord inte vara måloberoende. Den logiska slutsatsen av detta är att det institutionella åtagandet för prisstabilitet bör komma från regeringen i form av ett uttryckligt, lagstadgat mandat för att eftersträva prisstabilitet som sitt övergripande, långsiktiga mål.67 65Se pressmeddelandet, (1993), samt fullmäktiges protokoll, . 66Goodfriend och King (2016), s. 98. 67Giavazzi och Mishkin (2005), s. 16. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken Giavazzi och Mishkin menar dock att inte bör vara utestängd från den beslutsprocess som föregår preciseringen av det nominella målet utan att den, tvärtom, har expertkompetens som bör utnyttjas. Vad är ett lämpligt prisindex för penningpolitiken? När det gäller lämpligt prisindex har åsikterna inte varit samstäm- miga bland de tre utredningarna. De förespråkar var sitt mått. •Goodfriend och King föreslår att skulle byta mål- variabel från konsumentprisindex, KPI, till måttet KPIF som exklu- derar direkta effekter av förändringar av reporäntan.68 •Giavazzi och Mishkin föreslår att direkta effekter av bostads- kostnader inte ska ingå i målvariabel. De anser att det bästa alternativet är att följa euroområdet och använda måttet HIKP vilket rensar bort husprisers och räntors påverkan på målvariabeln. •Goodhart och Rochet föreslår att KPI ska behållas tillsammans med att vid behov kommunicera utvecklingen av inflationen i termer av KPIF. När det gäller utvecklingstakten för ett valt prisindex föreslår ingen av de externa utredarna någon ändring från nuvarande mål på 2 pro- cent . 14.4.3Real hänsyn inom penningpolitiken Som nämns i inledningen till detta kapitel bedriver centralbanker, inklusive , s.k. flexibel inflationsmålspolitik inom nuvar- ande regim. Det innebär att s.k. real hänsyn tas i de penningpolitiska besluten, där real hänsyn ofta preciseras i termer av hur produktion och/eller sysselsättning utvecklas i relation till långsiktiga trender. Exempel på frågeställningar inom detta område är om real hänsyn ska fastställas i lag samt vilken typ av real hänsyn som är lämplig. 68För en beskrivning av skillnader mellan KPI och KPIF, se (2016) och (2016a). Denna fråga diskuteras vidare i avsnitt 15.3.6. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken I avsnitt 16.5 redogörs för de överväganden som ligger till grund för nuvarande ordning där real hänsyn inte nämns i riksbankslagen.69 Dessa överväganden innebar att , som är en myndighet under , i den mån det är förenligt med inflationsmålet förväntas stödja den beslutade inriktningen av den ekonomiska poli- tiken.70 har på egen hand definierat hur banken avser att ta real hänsyn:71 som penningpolitiken inriktas mot att uppfylla inflations- målet ska den stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Detta görs genom att , förutom att stabilisera inflationen runt infla- tionsmålet, även strävar efter att stabilisera produktion och sysselsätt- ning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. bedriver därmed vad som kallas flexibel inflationsmålspolitik. Det innebär inte att gör avkall på att inflationsmålet är överordnat. Av de tre utvärderingarna anser Goodfriend och King att Riks- bankens penningpolitiska mål inte bör utvidgas med ett siffersatt mål för produktion och sysselsättning. Däremot förordar de att real hänsyn, i likhet med det nominella målet ovan, preciseras av riks- dagen och inte som av : I det uppdrag som ska ålägga bör fastställas att penningpolitiska mål ska vara att upprätthålla prisstabili- tet, så som detta definieras genom inflationsmålet, med hänsyn tagen till den långsiktiga hållbarheten hos banan för produktionens nivå och sammansättning, samt dess implikationer för inflationen.72 Giavazzi och Mishkin anser liksom Goodfriend och King att ett siffersatt mål inte bör ingå i mandat. De rekommen- derar i stället att tydligare kommunicerar att de bedriver en flexibel inflationsmålspolitik där variationer i produktion och sysselsättning beaktas.73 Citatet ovan från skrift beträffande real hänsyn är i linje med denna rekommendation. 1997/98:40, Ds 1997:50 samt SOU 1993:20. 70Lagrådet har dock haft invändningar mot denna tolkning, se prop. 1997/98:40, s. 153. 71Riksbanken (2010, s. 5). Denna formulering ingår även alltid i inledningen av i de penning- politiska rapporterna som publiceras . 72Goodfriend och King (2016), s. 99. 73Giavazzi och Mishkin (2006), s. 80. Utgångspunkter och principer för förslag inom penningpolitiken 14.4.4Annan samhällsekonomisk hänsyn inom penningpolitiken Eftersom lyder under styrs verksamheten uteslutande via lag. I riksbankslagen går därmed att utläsa vilka hän- syn måste ta när de bedriver sin verksamhet. När det gäller penningpolitikens område är förstås skrivningen om ”fast penningvärde” i den nuvarande riksbankslagen (1 kap. 2 § andra stycket) mest central men även skrivningarna att ska ”främja ett säkert och effektivt betalningsväsende” (1 kap. 2 § tredje stycket) och hushålla väl med statens medel (9 kap. 1 a § första stycket) är av betydelse. Därutöver har, som nämns ovan, Riksban- ken tydliggjort att den tar real hänsyn. Det finns dock andra sam- hällsekonomiska områden som penningpolitiken kan påverka och potentiellt även kan behöva ta hänsyn till. Den hänsyn som avses här är utöver hur olika samhällsekonomiska områden påverkar möjlig- heten att uppnå prisstabilitetsmålet. Penningpolitikens eventuella hänsynstagande till tillgångspriser och skuldsättning tas upp i de tre externa utvärderingarna.74 De noterar den oenighet som fanns i direktionen i denna fråga. De lyfter fram att det även fanns olika synsätt bland internationella policy- institutioner och menar att ”ingendera sidan har monopol på vis- dom” i denna fråga.75 Samtliga lyfter fram att det kan finnas tillfällen då en centralbank bör ta hänsyn till tillgångspriser och skuldsättning men att dessa inte ska vara ett mål i sig. Hänsyn till dessa faktorer bör enligt dessa utredningar endast tas om penningpolitiken, via dessa faktorer, kan förbättra måluppfyllelsen vad gäller inflation och realekonomi, inom såväl den vanliga prognoshorisonten samt åren därefter.76 Utvärdering- arna är också överens om att styrräntan generellt sett är ett trubbigt instrument för att styra tillgångspriser och skuldsättning och att åtgärder inom bl.a. mikro- och makrotillsyn är betydligt effektivare. 74Riksbankens betydelse för de finansiella marknadernas funktionssätt diskuteras utförligt av Goodhart och Rochet (2011) och då i relation till de likviditetsstöd bidrog med under finanskrisen. Dessa frågor behandlas i kapitel 22. 75Goodfriend och King (2016), s. 8. 76Se Goodfriend och King (2016), s. 99, Goodhart och Rochet (2011), s. 70, och Giavazzi och Mishkin (2006), s. 75. De sistnämnda anser dock att hänsyn till tillgångspriser ska begränsas till deras effekter på hushållens förmögenhet och därmed konsumtion.