sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Myndigheten ska på motsvarande sätt som AP-fonderna vara frikopplad från politisk styrning och regeringen ska därmed inte ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget. I myndighetens uppdrag ska ingå att på ett professionellt sätt upphandla fonder på de finansiella marknaderna och erbjuda dem på ett fondtorg för premiepension. Myndigheten ska ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget och löpande följa upp att fondförvaltarna följer avtalen. Den övergripande inriktningen för fondtorget ska var valfrihet, håll- barhet och kontrollerbarhet. ska erbjuda kvalitativa, kostnadseffektiva och kon- trollerade fonder. Fondförvaltarna ska bidra till en hållbar utveckling genom att beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och bolags- styrning, s.k. ESG-aspekter (Environmental, Social and Governance). Kraven på hållbarhet ska minst ha sin utgångspunkt i de internatio- nella konventioner som har undertecknat. Fondförvaltarna ska vara transparenta bl.a. i hur de uppfyller hållbarhetskraven, vilka investeringar de genomfört och vilka intressekonflikter som finns och hur dessa hanteras. Fonderna ska ha god kvalitet och fondutbudet ska vara av sådan omfattning att valfrihet upprätthålls. Myndigheten ska på ett säkert sätt kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert och därmed ska risken minimeras för att oseriösa fondförval- tare, som inte ser till pensionsspararnas bästa, får erbjuda fonder på fondtorget. En förutsedd konsekvens av detta inklusive de åtgärder som föreslås i prop. 2017/18:247 – som utgår från Pensionsmyndig- hetens rapport konsumentskydd inom premiepensionen (dnr Fi2016/04460/FPM) även kallad 30-punktsprogrammet – är att antalet fonder som erbjuds på fondtorget avsevärt kommer att minska. för premiepension ska bära sina egna kostnader. Upp- giften att administrera pensionsspararnas val av fonder ska även fort- sättningsvis ligga på . Uppdraget att utforma ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension Ett mål för premiepensionssystemet behöver formuleras. Målet för premiepensionen bör riktas in på att leverera en förväntad avkast- ning som liksom långsiktigt tydligt överstiger inkomstindex. I det övergripande målet för premiepensionssystemet ingår även förvalsalternativet. Ett särskilt mål för förvalsalternativet ska dock utredas i annan ordning (se avgränsningar). Utredaren ska, med utgångspunkt i Pensionsgruppens överens- kommelse, •formulera ett mål för premiepensionssystemet, •formulera fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensions- systemet och för att skapa en valmiljö som är pålitlig och säker och som erbjuder pensionsspararna valfrihet, och •lämna de författningsförslag som behövs. I uppdraget ingår att säkerställa att målet för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalternativet. Reglering av ett upphandlat fondtorg För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kontrollerat och pro- fessionellt upphandlat fondtorg. Upphandlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontroller- barhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet, vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade. •kartlägga valcentralerna för tjänstepensions arbetssätt och avtals- lösningar och, i de fall dessa bedöms ändamålsenliga för upp- handlingen av fonder till fondtorget för premiepension, föreslå sådana lösningar. Utredaren ska, med utgångspunkt i Pensions- gruppens överenskommelse, •föreslå en reglering av de övergripande kriterierna – valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet – som upphandlingen av fonder till fondtorget ska ske utifrån, •föreslå ett regelverk för upphandling av fonder till fondtorget, och •föreslå ett regelverk för granskning av att fondförvaltarna följer uppställda krav och villkor. Regleringen ska omfatta principerna för upphandling men inte ange antalet fonder som ska upphandlas. Antalet fonder som faktiskt kommer att finnas på det upphandlade fondtorget ska avgöras efter professionella avvägningar mellan å ena sidan att erbjuda pensions- spararna en reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan myndighetens möjlighet att kunna säkerställa kontrollerade fonder av god kvalitet. I uppdraget ingår att analysera om något av de befintliga regel- verken för upphandling kan och bör tillämpas vid upphandling av fonder till fondtorget. Om befintliga regelverk inte bedöms ända- målsenliga ska utredaren föreslå ett sådant. Beslut om tilldelning ska vara överklagbara. I uppdraget ingår att föreslå avtalslängd och regler- ing av hur övergången mellan de olika upphandlingarna ska gå till. I uppdraget ingår även att analysera förslagens förenlighet med upp- handlingslagstiftningen, konkurrensrätten och . •analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd, •föreslå hur pensionssparare ska kunna välja fonder om en eller flera av de fonder pensionsspararen valt inte omfattas av en senare upphandling, och •lämna de författningsförslag som behövs. Reglering av en ny myndighet En ny myndighet ska ges i uppdrag att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premiepension. I uppdraget ska det ingå att ansvara för att utforma urval, att upphandla fonder, nödvändig avtalshan- tering och löpande granskning av att fondförvaltare lever upp till ställda krav och villkor. Myndigheten ska ansvara för att det konti- nuerligt finns ett urval fonder som ger pensionsspararna möjlighet till reell riskspridning och valfrihet. Myndigheten ska bedriva ett nära samarbete med Pensionsmyn- dighetens premiepensionsverksamhet. upp- gift att administrera fondtorget för premiepension ska överföras till den nya myndigheten. ska dock även fort- sättningsvis vara försäkringsgivare för premiepensionen och ha i upp- drag att ansvara för att administrera pensionsspararnas val av fonder. Det finns flera olika lednings- och organisationssätt som kan vara lämpliga för en myndighet med aktuellt uppdrag. Den nya myn- digheten ska sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Förhållandet mellan myndigheten och regeringen bör jämföras med det oberoende som gäller i fråga om AP-fondernas förhållande till regeringen. Det innebär att regeringen inte ska kunna styra myn- digheten i frågor som avser vilka enskilda fonder som upphandlas till fondtorget. Myndigheten ska finansieras genom att avgifter tas ut från fond- förvaltare. Utredaren ska därför, med utgångspunkt i Pensionsgruppens överenskommelse, •föreslå en lämplig ledning och organisation för myndigheten och därvid även redogöra för ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd och samlokaliseras med utanför , samt redogöra för fördelar och nackdelar med respektive alternativ, •föreslå hur myndighetens ledning ska utses, mandattid, hur eventuella ledamöter kan förordnas och entledigas och när myn- dighetens ledning (exempelvis nämnden) är beslutsför, •föreslå hur finansieringen av myndigheten genom avgiftsuttag från fondförvaltare bör utformas, •föreslå hur myndigheten ska samarbeta med bl.a. Pensionsmyn- digheten och Sjunde AP-fonden, •analysera hur nödvändig extern kontroll av myndigheten kan uppnås och föreslå hur kontrollen ska utformas, och •lämna de författningsförslag som behövs. Övergång från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg Utgångspunkten är att den nya myndigheten vid skiftet av system ska överta ansvaret för befintligt fondtorg för premiepension. Över- gången ska ske successivt och med omsorg om pensionsspararnas behov och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt. •föreslå hur övergången från befintligt fondtorg till det upphand- lade fondtorget bör gå till för att vara så kostnadseffektiv som möjligt, och •lämna de författningsförslag som behövs. Uppdraget att inrätta en ny myndighet med ansvar för fondtorget för premiepension Utredaren ska, med förbehåll för beslut i nödvändiga delar, föreslå och vidta de åtgärder som krävs för att den nya myn- digheten med ansvar för fondtorget för premiepension ska kunna inleda sin verksamhet . Utredaren ska lämna förslag till myndighetens arbetsordning, resurs- fördelning, verksamhetsplan och arbetsformer. Utredaren ska även lämna förslag till formerna för den nya myndighetens kontakter med och Sjunde AP-fonden Den nya myndigheten ska ha digitalt som förstahandsval i sin verksamhetsutveckling. Utredaren ska bedöma vilken kompetens som är nödvändig för myndighetens verksamhet och lämna förslag till kompetensprofiler för ledamöterna i myndighetens ledning. Till myndigheten ska uppgift att admini- strera fondtorget för premiepension överföras. Utredaren ska i nära samarbete med hantera samtliga frågor om överförandet av dagens fondtorg för premiepension till den nya myn- digheten. Utgångspunkten vid överförandet är att upparbetad kun- skap och erfarenhet så långt som möjligt ska tas tillvara. Den nya myndigheten ska bemannas med beaktande av 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Utredaren ska fatta beslut om bemanning, liksom i övrigt utöva arbetsgivarens befogenheter. Utredaren ska fullgöra de åtgärder som krävs enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Utredaren ska analysera om myndigheten bör anslutas till det stat- liga redovisningssystemet och om så bedöms lämpligt förbereda anslutning dit och lägga upp redovisningsplaner. Utredaren ska ingå nödvändiga avtal för myndighetens räkning. Utredaren ska förbereda anslutning av myndigheten till Statens servicecenters lönerelaterade och ekonomiadministrativa tjänster. Utredaren är oförhindrad att inom de ramar som angetts för upp- draget ta upp och belysa även andra frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Om utredaren kommer fram till att det krävs eller är lämpligt med kompletterande eller ändrade bestämmelser i andra delar än de som ska utredas särskilt, ska sådana föreslås. Konsekvensanalysen ska särskilt avse förslagens konsekvenser för pensionsspararna och däribland om och hur avkastningen på de enskildas premiepensionsmedel kan komma att förändras med anled- ning av att ett upphandlat fondtorg införs. Utredaren ska redovisa om förslagen har någon påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Även konsekvenser för fondmarknaden, statens budget, Pen- sionsmyndigheten och andra aktörer som utredningen finner rele- vanta ska beskrivas. Konsekvensanalysen ska innehålla ett särskilt avsnitt som behandlar konsekvenserna av förslaget om övergång från dagens fondtorg till det upphandlande fondtorget. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering redovisas. Utredarens förslag rörande ny myndighet ska även inne- hålla personella konsekvenser. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Förvalsalternativet (Sjunde AP-fonden) ska vara utgångspunkten i premiepensionssystemet, där staten ansvarar för att ge en kostnads- effektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring under hela livet utan krav på kunskap eller egna åtgärder för pensionsspararen. Mål och risknivå för förvalet kommer att ske i form av en särskild översyn och ingår alltså inte i uppdraget. Samråd och redovisning av uppdraget Vid genomförande av uppdraget ska utredaren hålla () informerat. Utredaren ska samråda med , , Sjunde AP-fonden och . Under genomförandet av uppdraget ska utreda- ren ha en dialog med och inhämta upplysningar från de myndigheter och andra organisationer som kan vara berörda av aktuella frågor, t.ex. , , Statens servicecenter och . Beträffande uppdraget att inrätta en myn- dighet med ansvar för fondtorget för premiepension ska utredaren hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Muntlig redovisning i Pensionsgruppen ska ske vid en eller flera tidpunkter som bestäms i samråd med (Finans- departementet). Uppdraget att utforma en reglering för ett upphandlat fondtorg för premiepension och därmed sammanhängande frågor ska redo- visas och uppdraget att inrätta en ny myndighet med ansvar för fondtorget för premiepension ska redo- visas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension (Fi 2018:06) Förlängd tid för uppdraget och senare genomförandetidpunkt Regeringen beslutade kommittédirektiv om ett upp- handlat fondtorg för premiepension (dir. 2018:57). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget att utforma ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och regleringen av en ny myndighet med ansvar för fondtorget för premiepension redovisas . Utredningen skulle därefter förbereda och genom- föra förändringarna så att en ny myndighet med ansvar för fondtorget för premiepension skulle kunna inleda sin verksamhet den 1 septem- ber 2020. Uppdraget att inrätta den nya myndigheten skulle redo- visas . Uppdraget ändras på så sätt att utgångspunkten för uppdraget istället ska vara att verksamheten ska kunna inledas . Den del av uppdraget som handlar om att inrätta en ny myndighet ska i stället redovisas senast den 31 decem- ber 2020. I uppdraget ligger att utreda olika alternativa myndighetsalternativ, där konsekvenserna för genomförandet blir olika beroende på vilken form som väljs. Närmare uppdragsbeskrivning om genomförande- fasen kommer därför att beslutas så snart regeringen tagit ställning till utredarens förslag om hur verksamheten ska organiseras. Objective and choice architecture for the premium pension system Clear purpose, unclear objective Since the premium pension system was set up in the 1990s, the focus has been on its purpose: to make higher returns possible by investing in the capital market and to contribute to risk diversification in the national public pension. However, no explicit objective has been for- mulated. Instead there have been a number of ambitions, varying over time, stated in more or less explicit ways, and sometimes partly contradictory. Depending on ideology and faith in the ability of individuals to make rational choices, the ambitions formulated have included: •Individuals should be able to make choices based on their own risk preferences. •The spread of outcomes between individuals should be low. •As many as possible should make an choice. •Individuals’ engagement and interest in their own pension should increase. However, there has been no clear objective for either the default option or the fund marketplace in the premium pension system regarding what should be achieved in terms of returns and what level of risk this then requires, and if it is acceptable. The original ideas were driven by the advantages of risk diversification, but also stressed social security The present pension agreement rests on the report A reformed pension system (Reformerat pensionssystem) (SOU 1994:20) presented by the . This report formulated a number of fun- damental ideas about the purpose of the premium pension system envisaged, as well as views about what characteristics should be sought for its structure. This provided some guidance for its design but no explicit and comprehensive objective; instead there are some wordings that can be considered to be in conflict with one another. At a general level the report stresses the motives for introducing what is called a premium reserve system1: to increase public savings; to achieve greater equalisation of risk and to enable individuals to influence how their assets are managed. These motives were held to carry more weight than the disadvantages in the form of a more complicated system and a greater spread of outcomes between indi- viduals resulting from a premium reserve system.2 However, these motives do not state any objective for what is to be achieved in terms of pension outcomes or how this objective is to be achieved. There are a number of discussions in the report about desirable characteristics that can be regarded as aims and therefore provide guidance for its design. However, there are some conflicts between these desirable characteristics. The report of the assumes that since there will be different preferences for in- vestments, there should be many different asset managers compe- ting for the asset management work. This would provide conditions for effective asset management.3 However, the report also notes that there are reasons to slightly restrict freedom of choice in order to avoid high costs.4 It also states that the premium pension system should be covered by a certain guaranteed return, but that such a guaranteed return could come into conflict with the aim of a diverse range of asset managers. The conclusion drawn is that diversity in 1Put simply, a premium reserve system means that the money allocated is not paid out to present-day pensioners, but is saved, funded, in the savers’ individual accounts. The registered funded assets only finance pension payments when each individual saver retires. 2SOU 1994:20, pp. 191–192. 3SOU 1994:20, p. 4SOU 1994:20, p. asset management must then give way to security in the form of a guaranteed return.5 In an overall assessment, the original description that forms the basis for the pension agreement does not provide clear guidance for the objective of the premium pension system and its text contains instances of wording that are not consistent both internally and with the present system. The idea of a guaranteed return was abandoned later on and what were developed, in the Government old-age pension (Inkomstgrundad ålderspension) (Govt 1997/98:151) and else- where, were the purposes that have applied since that time, i.e. that there should be diversification and risk equalisation between the income pension and the premium pension, but with the possibility of choosing from a diverse range of asset managers. The more detailed design was then a balance between secure management of the funds allocated, on the one hand, and freedom of choice and possibilities for individuals to influence management, on the other.6 So the legislator did not formulate any objective for the premium pension system. The purposes described were assumed to lead to a well-functioning system without any detailed specification of the design of the system. It is now clear that the in-built conflict be- tween the objectives of security and freedom of choice, and the balance between return and risk, have made it difficult to design a system that can be said to live up to its purposes and ambitions. One crucial, yet not clearly stated, assumption when the premium pension system was introduced was that savers would be and behave rationally. In contrast, there were no discussions of the likeli- hood that savers would be able to design an appropriate portfolio by choosing from a large number of funds. In part, the absence of such discussions in the legislative history can be explained by the, at that time, very limited experience of individual choices as part of a com- pulsory social insurance system. It should, however, be pointed out that the legislative history foresaw the inherent conflict between security and freedom of choice, and decided the question to the advantage of security. But the final design toned down the security aspect in favour of great freedom of 5SOU 1994:20, p. 6Ds 2009:53 This is the Pension Agreement (Detta är pensionsöverenskommelsen), p. choice and small restrictions on which investment alternatives would be permitted.7 How have previous inquiries and reports argued? Previous inquiries and reports on the premium pension system have not discussed its objective. This is natural since they basically have not been tasked with analysing it. But several of these inquiries have made analyses of relevance for this inquiry’s proposal of objective of the premium pension system. The following is a broad overview of the discussions of previous inquiries linked to objectives for the pre- mium pension system. The report Difficult to navigate? Premium pension savings on the right course (Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs [SOU 2005:87]) noted that the idea behind the introduction of the premium pension system as part of the old-age pension system was that the system would have a risk-equalising effect.8 Under the head- ing Expectations of the premium pension (Förväntningar på premie- pensionen)9 the inquiry also described how it was possible to see from projections (forecasts) made by the [] that in a base scenario the premium pension was assumed to give an average real return of 3.25 per cent compared with average income growth of 2.0 per cent.10 The Inquiry proposed that the whole of the aggregate national public old-age pension, including the income pension and guarantee pension, should be taken into account when the level of risk in the default option was set.11 Since, by definition, all premium pension savers also have balances in the income pension system, the Inquiry 8SOU 2005:87, p. 9SOU 2005:87, p. 10The long-term projections are presented each year in a publication from the Swedish Pen- sion Agency called the Report. The regulations governing these projections are set out in the Ordinance on annual reporting of the financial position and development of the income- based old-age pension system (2002:135). The purpose is to give a single presentation of the position and development of the income-based pension system. The long-term development of the pension system is presented in three scenarios: a base scenario, a pessimistic scenario and an optimistic scenario. It can be seen from the assumptions that an expectation of a return from the capital market that exceeds income growth by 1.25 percentage points is often de- scribed as an outperformance by 1.25 percentage points. 11SOU 2005:87, p. considered that it was natural to include this part, including the guarantee pension, in the risk analysis.12 On this basis the Inquiry considered that a relatively high proportion of shares, i.e. a relatively high risk, in the default option was justified since the premium pen- sion is a smaller part of the national public old-age pension than the income pension.13 The government agreed with the Inquiry’s opinion and noted in Government to the pension system (Ändringar i premie- pensionssystemet (Govt 2009/10:44) that since the income pen- sion has low risk, premium pension investments can have a higher risk without the aggregate risk in the old-age pension being too high.14 In the the Government made the assessment that the risk in the aggregate old-age pension should be taken into account when the AP7 state pension fund determines the level of risk in default option.15 The Premium Pension Authority (PPM) was responsible for the administration of the premium pension system for just over eleven years, from the start of the system in 1999 until its operations were transferred to the when it was formed on 1 January 2010. In conjunction with its closure, the Premium Pension Authority published an Analytical will16 in that sum- marised the experience it had gathered of the premium pension system. According to this document the Authority’s vision was for “Pension savers [to] have the best possible premium pension”. To fulfil this vision, the ambition, according to the Authority, ought to be to guide pension savers towards a portfolio that could be expected, on objec- tive grounds, to generate the best possible risk-adjusted return.