sou · H7B333 · 2019-06-17 00:00:00 — I sitt arbete har utredningen också uppmärksammat viss annan verksamhet vars potential för omlokalisering till vi här vill peka på. Kammarkollegiets tolk- och översättarverksamhet Kammarkollegiet är en expertmyndighet med mer än 35 uppdrag från regeringen. Kollegiet fungerar bl.a. som kapitalförvaltare, försäkringsbolag, inköpscentral och juridikbyrå för statsförvaltningen och ansvarar även för Allmänna arvsfonden. Kammarkollegiet är indelat i sex avdelningar: Arvsfondsavdelningen, Försäkringsavdelningen, , Rättsavdelningen, Statens inköpscentral samt Utveckling och digitalisering. Därtill finns vissa administrativa funktioner kopplade till generaldirektören. Verksamheten är lokaliserad till , med undantag för Försäkringsavdelningen som finns i . hade myndigheten i medeltal 298 anställda, motsvarande 261 årsarbetskrafter.11 11Kammarkollegiet årsredovisning 2018. Tänkbar verksamhet för omlokalisering För flera av Kammarkollegiets Stockholmsbaserade verksamheter kan antas att det av bl.a. kompetensförsörjningsskäl vore mindre lämpligt att göra en omlokalisering till annan ort. För exempelvis verksamheterna med kapitalförvaltning (som har cirka 30 anställda) respektive ramavtalsupphandlingar (cirka 50 anställda) torde arbetsmarknadsläget således vara sådant att det både skulle vara enkelt för nuvarande anställda att hitta nya arbeten i och relativt svårt att fullt ut bemanna uppgifterna på åtminstone mindre orter ute i landet. För vissa andra av Kammarkollegiets arbetsuppgifter kan däremot antas att möjligheterna skulle vara goda till att både bedriva verksamheten utan direkt geografisk koppling till huvudkontoret i och på en sådan annan ort vid behov kunna rekrytera kompetent personal. Något som talar för det senare är också att det i några tidigare utredningsarbeten har bedömts att delar av Kammarkollegiets verksamhet skulle vara lämpliga för omlokalisering. Det handlar bl.a. om , som skulle lämna förslag till omlokalisering av statlig verksamhet till de regioner som påverkades mest av försvarsomställningen enligt försvarsbeslut. Utredningen menade beträffande Kammarkollegiets verksamhet att det i första hand fanns en potential för utlokalisering inom kollegiets rättsavdelning.12 Utredningen föreslog att, i ett första skede, verksamhet motsvarande 17 årsarbetskrafter borde omlokaliseras från rättsavdelningen. Ett senare exempel är Statens servicecenter, som 2017 redovisade ett regeringsuppdrag att analysera och föreslå vilka myndighetsfunktioner som kan vara lämpliga att bedriva samordnat inom staten och utanför storstadsområdena. I uppdragets slutrapport pekades på att Kammarkollegiet – med placering utanför – bland annat skulle kunna ges ansvar för en samordnad funktion för förvaltningsjuridiskt stöd till statsförvaltningen.13 Såväl som Statens servicecenter framhöll att det mest lämpliga stället att omlokalisera de berörda verksamheterna till skulle vara Kammarkollegiets kontor i . I slutändan har dock varken eller Statens servicecenters förslag genomförts. 12Lokaliseringsutredningen (2005) Rapport 1. Omlokalisering av statlig verksamhet. förslag till omlokalisering av statlig verksamhet till de regioner som påverkas mest av försvarsomställningen enligt försvarsbeslut. 13Statens servicecenter (2017) Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. Tänkbar verksamhet för omlokalisering Utredningen vill i stället lyfta fram en liten, men relativt fristående verksamhet inom Kammarkollegiet, som vi bedömer vore möjlig att omlokalisera till . Det handlar om myndighetens verksamhet med auktorisation av tolkar och översättare, inklusive viss tillsyn. Auktorisationen görs genom skriftliga och muntliga prov och tillsammans med anlitade språkbedömare, sakkunniga och språkassistenter bedöms de genomförda proven. Antalet anställda i verksamheten är litet – kanske motsvarande cirka fem årsarbetskrafter – eftersom externa, upphandlade språkexperter ofta anlitas. Den bild utredningen fått av sina kontakter med Kammarkollegiet är att denna verksamhet i hög grad är dokumentbaserad, är relativt fristående från myndighetens övriga verksamhet och att den torde kunna bedrivas från annan ort än . Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns skäl att överväga en omlokalisering till av Kammarkollegiets verksamhet med auktorisation av tolkar och översättare. För detta talar också att denna verksamhet till sin karaktär har likheter med den legitimationsverksamhet som behandlades i avsnitt 2.2.1. 2.2.4Idéer som framförts till utredningen Utredningens uppdrag är att identifiera befintliga arbetsuppgifter från myndigheter i som kan omlokaliseras till . I våra kontakter med företrädare för olika myndigheter m.fl. har det dock även framkommit några andra idéer om hur den statliga närvaron i skulle kunna öka. Det har då handlat om idéer som skulle kräva åtgärder av ett slag som ligger utanför vad föreliggande utredning enligt sina direktiv har att överväga. Men vi vill ändå – utan någon egen värdering av vare sig genomförbarheten eller lämpligheten – översiktligt beskriva de idéer som framförts. En sådan idé är att vissa stödfunktioner eventuellt skulle kunna samordnas mellan de tre skolmyndigheterna , Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten. Dessa myndigheter har visserligen olika roller i genomförandet av den svenska skolpolitiken, men de verkar gentemot samma utförare, huvudmän för skolor och arbetar med likartade frågor. Därför torde både servicen kunna förbättras och vissa stordriftsfördelar utvinnas om vissa av deras stödfunktioner samordnades. Det kan då handla både om stöd Tänkbar verksamhet för omlokalisering som riktar sig till verksamhetens avnämare, t.ex. gemensam webb (”en väg in”) eller skoljuridiskt stöd, och om intern administration, t.ex. gemensamma arkivlösningar. Om denna verksamhet på detta sätt koncentrerades till en utförare, så torde denna funktion med fördel också kunna lokaliseras till . En annan idé som framförts är att den starka ställning som har i och – med landsarkivet i , MKC i och SVAR i – eventuellt kan utnyttjas mer. har och MKC fått en mer uttalad roll som en gemensam resurs för att digitalisera kulturarvsmaterial i stor skala. MKC har dock arbetat med att på uppdragsbasis digitalisera material från andra offentliga organisationer. har vissa stora och fleråriga digitaliseringsuppdrag utgjort en viktig stomme i MKC:s verksamhet, som till exempel uppdrag åt , Lantmäteriet och . En synpunkt som framkommit i våra möten är att det skulle kunna vara till fördel såväl för samhället i stort som för enskilda myndigheters verksamhet om digitaliseringskompetens i kunde skalas upp och möjliggöra ännu mer storskalig digitalisering av andra myndigheters material. Detta sägs dock kräva aktiva insatser från regeringens sida, såväl genom explicita uppdrag till berörda myndigheter som genom resurstillskott. I detta kapitel har utredningen identifierat ett antal verksamheter hos några olika myndigheter, som vi bedömer vara möjliga att omlokalisera till . Totalt motsvarar de berörda verksamheterna cirka 80 årsarbetskrafter. Samtliga de identifierade verksamheterna bedöms vara möjliga att –utan negativ påverkan på omfattning och kvalitet – bedriva från en annan ort än där myndighetens huvudkontor är beläget. En bidragande faktor till det är det stöd som möjliggörs med dagens informationsteknologiska verktyg. Som framgått har utredningen också i sökandet efter tänkbara verksamheter i första hand sökt knyta an till befintlig statlig verksamhet i , i form av utvidgning av verksamhet hos myndigheter som finns i eller verksamheter hos andra myndigheter som kan bidra till att utveckla Tänkbar verksamhet för omlokalisering befintliga kluster i . Härigenom bedömer utredningen att de berörda verksamheterna kan ha fördelar av att lokaliseras just till . Det bör dock betonas att utredningen uppfattat sin uppgift som att just identifiera möjliga fall. Utredningen har inte haft något förhandlingsuppdrag och de överväganden som redovisats kan inte ses som fullt så ”skarpa” förslag som en offentlig utredning vanligen redovisar. Det senare har att göra med att de bedömningar som en särskild utredare kan göra avseende förutsättningarna för vilka verksamheter som kan vara lämpliga att omlokalisera till en ort utanför delvis skiljer sig från de överväganden som är möjliga att göra på politisk nivå. Utifrån de rent rationalitetsbaserade faktorer som en utredning kan beakta går det exempelvis inte att avgöra om de fördelar som cirka 80 nya statliga årsarbetskrafter skulle medföra för – och för regeringens ambition att sprida statlig verksamhet över hela landet – överstiger de omställningseffekter som med största sannolikhet skulle uppstå hos berörda myndigheter på kort sikt. Som sades i avsnitt 2.1.4 måste en sådan bedömning baseras på politiska överväganden. 3Organisation av gemensam kontorsservice Utredningen ska analysera och föreslå hur gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice kan inrättas i för att husera de myndighetsuppgifter som föreslås omlokaliseras från . I detta kapitel ges först en bakgrund till frågeställningen (3.1). Därefter diskuteras vilken aktör som bör ansvara för lokaler och den gemensamma kontorsservicen, vilka tjänster som ska ingå i servicen samt hur ansvaret och kostnaderna för lokaler och kontorsservice ska fördelas (3.2). Slutligen analyseras om en gemensam kontorsservice aktualiserar lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (3.3). 3.1.1Allmänna erfarenheter av myndighetssamverkan Det är mycket vanligt att olika myndigheter samverkar med varandra, både till följd av att de explicit getts sådana uppdrag av regeringen och därför att de på frivillig väg funnit att samverkan är en ändamålsenlig metod för att förbättra verksamhetens effektivitet i olika avseenden. Statskontoret redovisade 2017 en antologi som belyser erfarenheter av frivillig samverkan, dels generellt för statsförvaltningen genom en enkätundersökning riktad till samtliga myndigheter under regeringen, dels specifikt för några enskilda myndigheter i form av fallstudier.1 Bland de fallstudier som tas upp kan t.ex. nämnas samverkan mellan de Jönköpingsbaserade myndigheterna med koppling till den 1Statskontoret (2017) Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel (Om offentlig sektor 31). Organisation av gemensam kontorsservice gröna sektorn och myndighetsnätverket i , som berör 18 myndigheter i och kring . I Statskontorets enkätundersökning svarade av myndigheterna att de deltar i någon form av frivillig samverkan med andra myndigheter. Enkäten visade också att det förekommer frivillig samverkan inom både myndigheternas kärnverksamhet och deras stödverksamhet. Vad gäller samverkan inom ramen för stödverksamheten lyfte myndigheterna bl.a. fram samverkan om ekonomi- och it-frågor, juridik, personalfrågor och upphandling, och även städtjänster, växel och reception, säkerhetsfrågor och resebyråtjänster m.m. I ett slutsatskapitel i Statskontorets antologi pekas på vad som tycks ge framgång vid frivillig samverkan. Dessa faktorer, som det finns skäl att beakta även inför inrättandet av en myndighetssamverkan avseende gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i , handlar bl.a. om att man måste acceptera att det kan ta tid att utveckla frivillig samverkan och att det kan kräva en iterativ process som behöver utvecklas under ett engagerat och tilllåtande ledarskap. Vidare nämns att det är bra att formulera en gemensam målbild för samverkan och även träffa en överenskommelse om en modell för förvaltningen av samverkan bland annat när det gäller ansvarsfördelning, organisation och finansiering. I rapporten nämns att myndigheter visserligen inte är egna juridiska personer och därför inte kan sluta avtal med varandra, men att det ändå är bra med en formell överenskommelse som reglerar samverkan. Bland andra framgångsfaktorer som rapporten tar upp kan nämnas värdet av att utveckla en gemensam kultur med starkt förtroende och tillit och att synliggöra samverkan för att förankra den i den egna organisationen samt för att inspirera andra. 3.1.2Erfarenheter av samverkan kring lokaler och kontorsservice I utredningens direktiv anges inga särskilda riktlinjer för hur de gemensamma lokalerna med gemensam kontorsservice i ska arrangeras. Således pekas på att det kan handla om att en myndighet tillhandahåller lokaler och kontorsstöd åt andra myndigheter och fungerar som värdmyndighet, att samverkan bygger på gemensamma lösningar på mer jämbördig fot eller att det i princip skulle Organisation av gemensam kontorsservice kunna handla om att ett företag tillhandahåller tjänsten kontorsstöd inom ramen för ett s.k. kontorshotell. Utredningen har dock bedömt att någon form av samverkan mellan myndigheter i första hand bör prövas. Vi menar också att modellen där en myndighet fungerar som värd för samarbetet har klara fördelar. Ett skäl till det är de erfarenheter som gjorts vid tidigare omlokaliseringar. Enligt vad såväl som Kammarkollegiet har framfört till utredningen har således flera myndigheter, som helt eller delvis har omlokaliserats, vittnat om att ett betungande moment i omlokaliseringsprocessen är att på egen hand behöva anskaffa lokaler och viss service på den nya orten. Etableringen på den nya orten lär därför underlättas om en där befintlig myndighet kan fungera som värdmyndighet. Att modellen med en värdmyndighet har stora fördelar visar också de erfarenheter utredningen har inhämtat från Statskontoret, som sedan ett tiotal år tillbaka fungerar som värd för ett samarbete kring lokaler och kontorsstöd med andra myndigheter. Utifrån den bild vi fått från Statskontoret kan vissa slutsatser dras om vilka faktorer som torde vara särskilt väsentliga för att få till stånd en välfungerande samverkan kring lokaler och kontorsstöd. Dessa, som redovisas i punktlistan nedan, knyter i flera fall tydligt an till de allmänna framgångsfaktorer för samverkan som återgavs i föregående avsnitt. Här är en utgångspunkt att en myndighet fungerar som värd, men i huvudsak torde förutsättningarna vara giltiga även för det fall att det handlar om samverkan på mer jämbördig fot. •Samverkan underlättas om en myndighet är huvudansvarig och fungerar som värd – det gör det bl.a. lättare att skapa tydliga ansvarsförhållanden. En förutsättning för att en myndighet ska kunna vara värd är dock rimligen att den har tillgång till lokaler som kan utnyttjas för ändamålet. •Den huvudansvariga myndigheten måste vara beredd att ta på sig vissa fastighetsvärdsuppgifter. Det handlar t.ex. om att upprätta och uppdatera avtal, inhämta hyra, stå för övergripande lokalfrågor inklusive att hantera smärre praktiska aspekter m.m. •Hyresrelationen behöver regleras. I Statskontorets lokalsamverkan sker detta i två separata avtal. Det handlar för det första om ett andrahandshyresavtal, som reglerar hyresrelationen. Här behandlas sådant som vilka rum och vilken yta andrahandshyresgästen har Organisation av gemensam kontorsservice rätt att utnyttja samt hyresnivå baserad på utnyttjad yta, inkluderande utöver själva lokalkostnaden fastighetsskatt samt VA, varmvatten, el, värme, kyla och ventilation m.m. För det andra finns ett samverkansavtal, som tar upp vidare samverkansfrågor. Det handlar framför allt om hur de samverkande myndigheterna ska uppnå en kostnadseffektiv användning av gemensam internservice (inklusive reception, postservice, förbrukningsmateriel m.m.) och it. För denna typ av kostnader delas totalkostnaden mellan myndigheterna utifrån antal årsarbetskrafter. Relationen underlättas av att samtliga internservicetjänster köps genom ett s.k. facility management-avtal med en extern leverantör. I samverkan ligger också att man har återkommande uppföljningsmöten mellan parterna. •Arbetsmiljöansvaret åvilar respektive myndighet – att vara andrahandshyresgäst hos en annan myndighet påverkar inte detta. Däremot behöver värdmyndigheten vara beredd att ansvara för gemensamma frågor, t.ex. brandsäkerhet. •Samverkan torde underlättas om de myndigheter som ingår i kontorsgemenskapen har likartad verksamhet såväl gentemot värdmyndigheten som sinsemellan. Det skapar en god grund för samverkan, gör det lättare att enas om förhållningsregler o.d. och minskar risken för kulturkrockar. Med likartade verksamheter kan eventuellt också vissa verksamhetssynergier uppnås, t.ex. möjlighet att bedriva gemensamma projekt eller seminarier m.m. •Samverkan torde också underlättas om antalet anställda som delar på de gemensamma lokalerna är ungefär lika stort mellan värdmyndigheten och andrahandshyresgästerna. Om andrahandshyresgästerna endast utgör en marginell del av den samlade kontorsgemenskapen kan de riskera att prioriteras lägre. Organisation av gemensam kontorsservice Förslag: Utredningen föreslår att en gemensam lokallösning med gemensam kontorsservice för verksamheter som omlokaliseras till förläggs till lokaler i anslutning till Specialpedagogiska skolmyndighetens lokaler och att denna myndighet ges i uppdrag att fungera som värdmyndighet för det berörda myndighetssamarbetet. Utredningen ska identifiera arbetsuppgifter från flera myndigheter i som kan bedrivas i gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i för dessa uppgifter. Som framfördes i avsnitt 3.1.2 bedömer utredningen att en modell där en befintlig tillhandahåller lokaler och kontorsstöd åt andra myndigheter och fungerar som värdmyndighet skulle ha klara fördelar. I de närmare övervägandena om hur lösningen med gemensamma lokaler och gemensam kontorsservice bör utformas har utredningen därför koncentrerat sig på modellen med en värdmyndighet. Inledningsvis bör dock sägas att de myndigheter som berörs av omlokalisering bör ha möjlighet att själva avgöra om de vill hyra in sig i den gemensamma lokallösningen. Det kan finnas situationer då en myndighet avstår från att delta i den gemensamma lösningen, t.ex. om omlokaliserade arbetsuppgifter berör en myndighet som redan har verksamhet i och den hellre vill förlägga verksamheten till sina befintliga lokaler. 3.2.1Specialpedagogiska skolmyndigheten är lämplig värd Utredningen förordar alltså att en befintlig bör fungera som värdmyndighet för den gemensamma lokallösningen med gemensam kontorsservice för de verksamheter som omlokaliseras till kommunen. Teoretiskt sett skulle ”myndigheten” i detta fall kunna vara , men de kommunföreträdare utredningen varit i kontakt med har avfärdat en sådan lösning, bl.a. med hänsyn till kommunens lokalsituation och att det sannolikt skulle bli administrativt relativt komplicerat. Utredningen har förutsatt att motsvarande gäller även för Region . Organisation av gemensam kontorsservice Mot denna bakgrund menar utredningen att någon av de omkring 20 statliga myndigheter som har verksamhet i bör väljas som värdmyndighet. För att ge den gemensamma lokallösningen största möjliga stadga anser utredningen dock att någon av de fem myndigheter som har sitt säte i är lämpligast för uppgiften. Med beaktande av verksamhetens karaktär, lokalsituation m.m. bedömer utredningen därvidlag att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) skulle vara lämpligast som värdmyndighet för den gemensamma lokallösningen med gemensam kontorsservice för de verksamheter som omlokaliseras till . Vid våra kontakter med SPSM har myndigheten också sagt sig både ha förutsättningar för och vara villig att åta sig uppgiften som värdmyndighet. Praktiska förutsättningar för SPSM som värdmyndighet SPSM:s huvudkontor bytte lokaler , då man flyttade in i nyrenoverade lokaler på i . hyr myndigheten där , motsvarande cirka 80 arbetsplatser. Genom att SPSM har drygt 60 anställda vid huvudkontoret finns det ett visst expansionsutrymme. Årshyran för kontorslokalen ligger () på per kvadratmeter, inklusive el och värme. Genom att SPSM har verksamhet på ett flertal orter i landet har myndigheten stora behov av fungerande distanskommunikation. Utöver individuella möjligheter (Skype m.m.) finns därför tre konferensrum med videosystem vid huvudkontoret. I samma fastighetskomplex, och i anslutning till , finns () hyreslediga kontorslokaler om att tilläggshyra. Enligt fastighetsägaren kommer hyran för dessa lokaler i princip att ligga på samma nivå som den hyra SPSM betalar . Utöver kontorslokaler finns också källarutrymmen med goda möjligheter till arkiv och förråd m.m. Utredningen har inspekterat de berörda lokalerna. De är allmänt sett funktionella och av god standard, men målning och uppfräschning krävs innan inflyttning. Beroende på vilken rumsdisposition som önskas kan också vissa större byggnadsarbeten behöva vidtas. Enligt uppgift till utredningen inkluderas uppfräschningskostnader i den kalkylerade hyran, enligt ovan. Organisation av gemensam kontorsservice Sannolikt behöver dock i samband med uppbyggnaden en investering göras i ett eller ett par ytterligare konferensrum med videosystem, för att möjliggöra en effektiv kommunikation mellan de omlokaliserade verksamheterna och deras huvudkontor m.m. Eventuellt kan SPSM:s kapacitet delvis utnyttjas, vilket bör nedbringa kostnaderna. Om en (tilläggs-) investering görs till ett befintligt, fungerande system bedöms kostnaden uppgå till cirka 120–för ett treårigt serviceavtal som inkluderar skärmar och logik (dator). Därtill får man räkna med en mindre kostnad (kanske 10–) för installation och möblering av rummet. Om man däremot behöver börja från början krävs också en central teknisk del som bedöms kosta 300–. Utredningen förutsätter att kostnaden för videokonferensanläggningen fördelas mellan myndigheterna utifrån användningsgrad. Från det att beslut fattas om att hyra lokalerna torde det ta 3–de kan vara inflyttningsklara, med hänsyn till renoveringstiden. Med beaktande av detta samt regeringens beredningstid för förslagen och nödvändigt omställningsarbete hos berörda myndigheter, så torde en lämplig tidpunkt för att genomföra omlokaliseringarna och starta den gemensamma kontorsservicen vara . SPSM har till utredningen sagt sig vara villig att hyra de nödvändiga lokalerna varefter myndigheterna med omlokaliserade verksamheter kan fungera som andrahandshyresgäster. Även fastighetsägaren har framfört att denna lösning är möjlig. Tjänster i servicen, kostnadsfördelning m.m. De konkreta detaljerna i samverkan mellan värdmyndigheten och andrahandshyresgästerna – dvs. frågor som vilka tjänster som ska ingå i den gemensamma kontorsservicen samt hur ansvaret och kostnaderna för lokaler och kontorsservice ska fördelas – måste rimligen framförhandlas och regleras mellan de berörda parterna. Utredningen ser dock inget skäl till att en sådan förhandling ska behöva ske på helt förutsättningslös grund. Tvärtom rekommenderar utredningen att den modell som Statskontoret har tagit fram för sin roll som värdmyndighet tillämpas även i detta fall. Som framgått av avsnitt 3.1.2 har Statskontorets modell utvecklats genom en Organisation av gemensam kontorsservice cirka tioårig erfarenhet som värd för ett samarbete kring lokaler och kontorsstöd med andra myndigheter. Såvitt utredningen kan bedöma är Statskontorets modell – inklusive både vad samarbetet omfattar, hur kostnaderna fördelas och den skriftliga form som samarbetet regleras i – såväl heltäckande som väl fungerande. Visserligen är de berörda avtalen utformade av Statskontoret, men enligt myndighetens chefsjurist är de offentliga och fullt möjliga att tillämpa som mall för motsvarande lösningar på andra håll. Enligt direktiven ska utredningen särskilt överväga om en gemensam kontorsservice aktualiserar lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (). Beträffande frågan om huruvida uppdragsrelationer mellan två statliga myndigheter aktualiserar , har den allmänna uppfattningen varit att så inte är fallet. Detta då alla myndigheter under regeringen ingår i den juridiska personen staten och avtal mellan subjekt inom samma juridiska person inte utgör kontrakt i LOU:s mening. Regeringen har t.ex. i förarbetena till (prop. 2015/16:195, s.