sou · H7B359d7 · 2019-12-12 00:00:00 — för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Rapportserien kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer Layout: Kommittéservice, Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Digitalisering och AI (artificiell intelligens) genomsyrar samhället och utvecklingen går snabbt, även i offentlig sektor. En ökad digital mognad bland invånare leder till ökad användning av och efterfrågan på digital interaktion med myndigheter. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar och automatiserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. När handläggningsprocesser automatiseras finns exempelvis potential att göra mer enhetliga och träffsäkra kontroller, men det kan också innebära att viktiga kontroller reduceras eller prioriteras bort. I rapporten har vi undersökt hur digitalisering och AI används av fem utbetalande myndigheter och folkbokföring med bäring på korrekta utbetalningar. Vi redovisar i denna rapport våra iakttagelser och slutsatser samt en rad prioriterade områden som kan tillvarata potentialen i digitalisering och AI för minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Denna rapport har tagits fram av delegationens kansli med värdefulla bidrag från konsultföretaget samt berörda myndigheter. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till rapporten. Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli. Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på Kort om delegationens uppdrag............................................. 1.2Varför är digitalisering och AI relevant för Syftet med rapporten .............................................................. Delegationens publicerade rapporter............................ Risker för felaktiga utbetalningar .......................................... Omfattningen av felaktiga utbetalningar............................... Digitalisering har bidragit till säkrare och mer 2.3Styrningen av arbetet med att motverka felaktiga 2.4Inställningen till felaktiga utbetalningar från Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området....... Regeringens styrning på digitaliseringsområdet ................... Forskning om e-tjänster och AI ............................................ Perspektivet om korrekthet.................................... Relationen mellan det offentliga och Forskning om AI .................................................... Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar ............................. 4.1Synen på digitalisering i relation till korrekta Prioriterad fråga?..................................................... Regelverken och dess tolkning............................... 4.2Digitalisering och AI som har påverkan på Självbetjäning och automation ............................... Uppgiftslämnande och kontroller i e-tjänster....... 4.3Myndigheternas framtida användning av digitalisering och AI för korrekta utbetalningar ......................................... 4.3.1Högre grad av automatisering och 4.3.2Utveckling av automatiserade och 4.3.3Utveckling av självbetjäningstjänster och AI för att förebygga och motverka brott .............. 4.4Samverkan inom digitalisering och AI för korrekta Koordinering inom myndigheter............................ Samverkan mellan myndigheter.............................. Analys och slutsatser ................................................. 5.1.1Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat 5.1.2Viss utveckling har skett för korrekta 5.1.3Det uppfattas finnas en motsättning mellan service och kontroll ................................................. 5.2 Självbetjäning och automatiserad handläggning ................... Begränsat fokus på korrekta uppgifter................... 5.2.2Brister och otydligheter i automatiserad 5.2.3Ingen systematisk uppföljning görs av att regelverk implementerats korrekt i 5.2.4Individens ansvar att lämna korrekta uppgifter 5.3 Riskbaserade kontroller.......................................................... 5.3.1Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad 5.3.2Riskbaserade kontroller kan effektivt minska Rättslig osäkerhet hämmar utvecklingen ............... för korrekta utbetalningar behövs .......................... 5.4.3Exempel på utökat informationsutbyte inom ramen för gällande lagstiftning ............................... Digitaliseringen kan bidra till att fel i systemöverskridande uppgifter fortplantas ........... Digitalisering ger möjligheter att stärka kvaliteten på systemöverskridande uppgifter ........ Ersättningssystemens regelverk och etiska riktlinjer ........... Regelverken upplevs ofta som omoderna.............. Tekniken bör tillvaratas för att stödja Etiska riktlinjer är inte tillräckligt konkreta.......... Digitalisering och korrekta utbetalningar............................. Digitaliseringen av ärendeprocesser uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar ........................ Digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa............... Lite kunskap från forskningen om digitaliseringens effekter på korrekta Digitalisering och AI ökar möjligheterna att göra effektiva omfattningsstudier .......................... Samverkan rörande korrekta utbetalningar........................... Digitaliseringsinitiativ sker relativt isolerat........... Systematisk kunskap om hur digitala lösningar bör utformas saknas ................................................ Potential för ökat samarbete .................................. Avslutande diskussion och prioriterade områden ........... Styrning och uppföljning för korrekta utbetalningar i digitaliseringen ............................... Systematisk kunskap om hur digitala lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta Korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning............................ 6.2.4Styrning, analys och uppföljning av 6.2.5Utveckling av och förutsättning för 6.2.7Samarbete kring digitalisering och AI för Utbetalningar från välfärdssystemen är en viktig samhällsfunktion och utgör en stor del av de offentliga finanserna. Svensk offentlig sektor digitaliseras också snabbt, vilket innebär att digitaliseringen får en allt viktigare roll för utbetalningarna från välfärdssystemen. För myndigheterna erbjuder digitaliseringen och artificiell intelligens (AI) nya möjligheter att utveckla service och att effektivisera de egna processerna. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. I denna rapport kartläggs hur fem utbetalande myndigheter och folkbokföring använder sig av digitalisering och AI och vilka möjligheter respektive risker detta innebär för korrekta utbetalningar. Rapporten undersöker också hur potentialen ytterligare kan tillvaratas för att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. De fem utbetalande myndigheterna är Arbetsförmedlingen, (), , och . Det finns en stor outnyttjad potential i digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar Kartläggningen visar att potentialen är stor för att minska felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. En sammanvägd bedömning talar dock för att denna potential långt ifrån utnyttjas och att digitaliseringens nuvarande effekter på utbetalningar snarare kan vara negativa. Det kan ha flera orsaker. Sammanfattningsvis är perspektivet korrekta utbetalningar lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete. Det gäller inte minst prioritering och uppföljning av digitaliseringsinitiativ samt utformning av de digitala Det finns också få funktioner i de digitala tjänsterna som säkerställer att de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. Detta ska ses i ljuset av att delegationens omfattningsstudier visat att ungefär 3 av 4 felaktigt utbetalade kronor orsakats av oriktiga uppgifter. finns flera goda exempel på där möjligheterna med digitalisering och AI tillvaratas för korrekta utbetalningar, men dessa sker relativt isolerat och utan större genomslag i myndigheternas digitaliseringsarbete i stort. Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar också utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte, vilka är centrala verktyg för att säkerställa korrekta uppgifter. Nedan redogör vi för de huvudsakliga slutsatserna i denna rapport. Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv Perspektivet korrekta utbetalningar från välfärdssystemen är generellt sett lågt prioriterat i förhållande till service och effektivitet, när det handlar om utveckling och utformning av digitala verktyg som har betydelse för korrekta utbetalningar. Mål för korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta. Viss utveckling av informationsutbyten och riskbaserade kontroller har dock genomförts i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar. Detta har sannolikt haft relativt stor betydelse, gör vi bedömningen att det finns fortsatt stora utvecklingsmöjligheter inom dessa områden. Inte heller i regeringens styrning inom digitaliseringsområdet lyfts perspektivet korrekta utbetalningar. Begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning Beslut och utbetalningar i automatiserade processer är i hög grad beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar. förlitar sig myndigheterna i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta. Välutvecklade självbetjäningstjänster underlättar uppgiftslämnandet, men det finns få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta. Kontrollnivåerna i de högautomatiserade ärendeprocesserna är också generellt sett låga. De ärenden som hanteras helt automatiserat granskas inte av handläggare och det är därför mindre sannolikt att felaktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden. Brister i styrning och uppföljning av automatiserad handläggning I delegationens rapport om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar påtalas flera brister i styrning, analys och kvalitetsuppföljning i automatiserad handläggning, bland annat att flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser, att ansvaret för processerna är otydligt och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser.1 I denna rapport ser vi att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter är begränsade, som oriktiga uppgifter är den viktigaste orsaken till felaktiga utbetalningar. Mot bakgrund av den fortsatta utbyggnad av automatiserad handläggning som sker är detta viktiga brister att komma tillrätta med. Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad omfattning Riskbaserade kontroller bygger på dataanalyser och AI som predikterar risk för exempelvis felaktiga uppgifter. Kartläggningen visar att riskbaserade kontroller främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De riskbaserade kontrollerna används i 1Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning. liten men varierande omfattning på berörda myndigheter. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett systematiskt riskbeteende. Det finns exempel där dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut, men det finns ännu inget exempel där prediktionerna integrerats i självbetjäningstjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna. Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte Såväl vår kartläggning som tidigare rapporter pekar på att det råder rättslig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserat på dataanalys. Det riskerar att hämma eller hindra utvecklingen. Respondenter från alla berörda myndigheter ser utökat informationsutbyte som en nyckelfaktor för att stärka arbetet med korrekta utbetalningar och lyfter fram rättsliga hinder för ett utökat informationsutbyte. Delegationens attitydundersökningar indikerar också att allmänheten välkomnar ett utökat informationsutbyte, så länge utbytet är välgrundat och säkert. Systematisk kunskap om hur digitala tjänster bör utformas saknas Det har inte framkommit att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. I kartläggningen har vi t.ex. inte sett några designprinciper inbyggda i utvecklingsarbetet som adresserar perspektivet korrekthet eller korrekta utbetalningar. Vi konstaterar också att det inte görs någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån detta perspektiv. Inte heller forskningen om e-förvaltning har tittat på detta perspektiv. Digitalisering uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar… Den dominerande uppfattningen på myndigheterna är att digitaliseringen leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Med några undantag har också få risker för felaktiga utbetalningar framkommit i intervjuer och tidigare genomförda riskanalyser. Flera respondenter pekar på möjligheten till automatiserade kontroller, enhetliga bedömningar och utvecklat informationsutbyte. …men digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa I en sammanvägd bedömning av de faktorer som påverkar korrekta utbetalningar, tycks de positiva effekter vara begränsade och de negativa större. En positiv effekt som lyfts fram är att automatiserad handläggning gör att lika ärenden bedöms lika, men eftersom de ersättningssystem som automatiserats innehåller få eller inga bedömningar som riskerar att bli fel i handläggningen, är denna positiva effekt sannolikt begränsad. Våra omfattningsstudier uppskattade också att av de felaktiga utbetalningarna berodde på felaktiga bedömningar eller beslut. Delegationens omfattningsstudier har visat att den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar är att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalningar. Med den kunskap som finns inom berörda myndigheter och med utgångspunkt i iakttagelserna i denna rapport, finns goda möjligheter att prioritera och utforma insatser med hjälp av digitalisering och AI i syfte att nå betydande positiva effekter för korrekta utbetalningar. Utifrån våra slutsatser pekar vi här ut några prioriterade områden med rekommendationer för att bättre ta tillvara potentialen i digitalisering och AI för att säkerställa korrekta utbetalningar. Styrning och uppföljning för korrekta utbetalningar i digitaliseringen Regeringens styrning bör förtydligas, till exempel genom att regeringens digitaliseringsstrategi kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar. Myndigheterna bör explicit ta med perspektivet korrekta utbetalningar som prioriteringsgrund i digitaliseringsinitiativ samt följa upp och mäta hur investeringar i digitalisering och AI påverkar risken för och omfattningen av felaktiga utbetalningar. Systematisk kunskap om hur digitala tjänster ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar Det är viktigt att systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar tas fram och används i myndigheternas utvecklingsarbete. I första hand kan en sådan kunskapssammanställning omfatta självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning samt riskbaserade kontroller. Korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning Det är centralt att utveckla ändamålsenliga och effektiva sätt att säkerställa korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning. Det kan handla om att stödet och kontrollen stärks på flera sätt, t.ex. genom ett aktivt och intelligent stöd till den sökande i självbetjäningen och genom stärkta och riskbaserade kontroller av centrala uppgifter i automatiserad handläggning. Styrning, analys och uppföljning av automatiserad handläggning Det är angeläget att de brister som identifierats åtgärdas när det gäller styrning, analys och uppföljning av automatiserad handläggning. Felaktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar i automatiserad handläggning och en stor andel av dessa fel bedöms också vara misstänkt avsiktliga. Det finns därför anledning att också särskilt säkerställa att riskanalyser och kvalitetsuppföljningen omhändertar dessa risker. Utveckling av och förutsättning för riskbaserade kontroller Enligt delegationens omfattningsstudier orsakas ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden. Kontrollerna av de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalning behöver därför stärkas och i huvudsak göras riskbaserade. Det finns också risker för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från mindre seriösa välfärdsaktörer. Att tidigt och effektivt identifiera dessa är en central del av myndigheternas grindvaktsfunktioner. Det är därför viktigt att utöka riskbaserade kontroller, t.ex. under myndighetens ärendehandläggning och när en välfärdsaktör ska registreras. Det är angeläget med utökat informationsutbyte och att ett helhetsgrepp tas utifrån perspektivet korrekta utbetalningar och bidragsbrott. Det finns också goda skäl att undersöka om informationsutbytet kan utökas inom ramen för gällande lagstiftning. Samarbete kring digitalisering och AI för korrekta utbetalningar sker i princip inget samarbete mellan de utbetalande myndigheterna på området. För att tillvarata potentialen i digitalisering och AI för korrekta utbetalningar bör samarbetet mellan myndigheterna stärkas, inte minst när det handlar om systematisk kunskap om hur digitala verktyg ska utformas, utveckling av och förutsättningar för riskbaserade kontroller samt informationsutbyte. 1.1Kort om delegationens uppdrag Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (delegationen) har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. En viktig del i delegationens arbete är att identifiera behov av förändringar på relevanta områden, lämna förslag som underlättar för enskilda och andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheterna har rutiner och interna system för att motverka fel. 1.2Varför är digitalisering och AI relevant för delegationen? Digitaliseringen genomsyrar samhället och de flesta sektorer påverkas starkt av digitaliseringen. Svensk offentlig sektor digitaliseras också snabbt. En ökad digital mognad bland invånare leder till ökad användning av och efterfrågan på digital interaktion med myndigheter. Myndigheternas interna processer digitaliseras i hög takt. Även tillämpningar baserade på avancerad analys och artificiell intelligens (AI) växer fram inom myndigheterna. En anledning till denna utveckling är den ökande mängden data och ökad möjlighet och förmåga att använda och analysera data. Utvecklingen av AI går snabbt framåt och AI används av exempelvis finansiella aktörer och myndigheter för att t.ex. rikta och utföra träffsäkra kontroller i realtid. Andra tillämpningar som är relevanta för korrekta utbetalningar är att underlätta för den sökande och handläggaren att göra rätt. För myndigheterna erbjuder digitaliseringen och AI nya möjligheter att utveckla service och att effektivisera de egna processerna. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar och automatiserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. När handläggningsprocesser automatiseras finns potential att göra mer enhetliga och träffsäkra kontroller, men det kan också innebära att viktiga kontroller reduceras eller prioriteras bort. Det finns en risk att varken människans eller datorns fulla potential tillvaratas. I en rapport av Accenture som undersökt omfattningen av felaktiga utbetalningar i tio olika länder2 pekar man bland annat på att risken för att beslut fattas på felaktiga uppgifter blir större i takt med att offentlig sektor digitaliserats och den sökande i högre grad lämnar sina uppgifter via självbetjäningstjänster.3 I delegationens tidigare rapporter har vi sett att ett par av de ersättningssystem som bedömts ha högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är högautomatiserade. Vi har också kunnat konstatera att flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser och att dessa processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser. Vi redogör närmare för dessa resultat i kapitel 2. Syftet med rapporten är att studera hur digitalisering och artificiell intelligens används av myndigheterna , vilka möjligheter respektive risker detta innebär för korrekta utbetalningar samt hur potentialen ytterligare kan tillvaratas för att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. 2Australien, , , , , , , , och . 3Accenture (2013): Fraud, and Abuse in . Identifying and Overcoming this . Delegationen har slagit fast följande definition av felaktiga utbetalningar. En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.4 och Expertgruppen för digitala investeringar har lyft fram att digitaliseringen innebär att digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara. Allt större delar av tillvaron är digitaliserad som vi i allt mindre grad kan skilja ut det digitala från det icke-digitala.5 Digitaliseringen är ett mer omfattande begrepp än det som benämns digitisering eller informationsdigitalisering. Med dessa begrepp menas att analog information transformeras till digital information, vilket medför att informationen blir strukturerad, sökbar och tillgänglig genom digitala kanaler och verktyg.6 I denna rapport koncentrerar vi oss på den digitalisering som innebär att myndigheterna kan kommunicera och interagera digitalt med människor och med andra myndigheter. Vi tar särskilt upp vissa lösningar och tjänster som har betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen. Med elektroniskt informationsutbyte menas elektronisk kommunikation av uppgifter över organisationsgränser och i denna rapport tar vi främst upp sådant informationsutbyte mellan myndigheter.7 Med självbetjäningstjänster avses möjligheter att via Internet få tillgång till personuppgifter och annan information samt utföra vissa rättshandlingar, såsom att lämna uppgifter eller göra ansökningar.8 I rapporten behandlar vi också helt eller delvis automatiserade processer. I sådana processer genomförs alla eller vissa av processens arbetsmoment maskinellt utan att någon individ tar