sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — Bedömning: För att ge förutsättningar för ökad förutsägbarhet i byggprocessen för byggherrar och för att få en enhetlig tillämp- ning av vissa utformningskrav och samtliga tekniska egenskaps- krav på byggnadsverk behöver praxis utvecklas. Förslag: En myndighet, , bör införas med uppgift att ge förhandsavgörande om vissa utformningskrav och samtliga tekniska egenskapskrav kan antas komma att uppfyllas vid nybyggnad. Bedömningen i ett förhandsavgörande bör avse krav på att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål (8 kap. 1 § första punkten , PBL, och tillhörande före- skrifter) och tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (8 kap. 1 § tredje punkten PBL och tillhörande författningar) samt samtliga krav på ett byggnads- verks tekniska egenskaper (8 kap. 4 § PBL och tillhörande författ- ningar). Enskilda bör kunna ansöka om ett förhandsavgörande för nybyggnad av byggnadsverk hos myndigheten. Ett positivt förhandsavgörande bör vara bindande för vid prövningen av bygglov och bedömningen vid startbesked. Regleringen av bör ske i en ny lag och en myndighetsinstruktion. Som ett första steg bör regeringen tillsätta en organisations- utredning med uppgift att lämna förslag om närmare uppgifter och organisation utifrån de förslag vi lämnar. Kommuner är förhindrade att ställa egna krav på byggnadsverks tek- niska egenskaper enligt 8 kap. 4 a § (2010:900), PBL. Syftet med förbudet är att tekniska egenskapskrav ska vara för- utsägbara och enhetliga över hela landet och på så vis hindra mer- kostnader vid byggnation. Det innebär att samhället redan har visat på ett intresse av att krav på byggnadsverk ska tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt i kommunerna. Om kommunen ställer andra krav än vad som följer av 4 kap. 12 och 16 §§ PBL vid planläggning, i andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detaljplaner är dessa utan verkan. Detta gäller dock inte om kommu- nen är byggherre och fastighetsägare. 9.4.2Behov av enhetlig tillämpning och utveckling av praxis Vi har föreslagit principer för en reformering av BBR för att skapa en ökad förutsägbarhet, flexibilitet och överskådlighet, se avsnitt 9.2. Samhället har ett intresse av att krav på byggnadsverk ska tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt i kommunerna och tillåter inte kom- muner att ställa krav som går utöver vad som följer av PBL när det gäller de tekniska egenskapskraven. Tillämpare upplever dock att vissa utformningskrav och de tekniska egenskapskraven tillämpas olika i olika kommuner, se kapitel 5. Det gäller särskilt utformningskrav avseende tillgänglighet och tekniska egenskapskrav avseende brand- säkerhet. Om en byggherre anser att en byggnadsnämnd ställer egna eller för höga krav på ett byggnadsverk, kan byggherren överklaga ett vägrat bygglov eller ett vägrat startbesked. En överprövning tar dock både tid och pengar i anspråk. En byggherre har sällan möjlighet att avvara . I stället är det fördelaktigare för byggherren att anpassa byggprojektet till tolkning. Det innebär att det i nuvarande system inte finns förutsättningar att få fram en större mängd praxis om bedömningen av utformningskraven och de tekniska egenskapskraven. Att det inte finns någon omfattande praxis innebär också att vägledning om kravens tillämpning inte kan ges i någon större utsträck- ning. ger vägledning om PBL, PBF och före- skrifter men kan inte göra en bedömning i enskilda fall. I dagens system finns det inte heller någon möjlighet att få en bedömning av en sakkunnig som ser till kravens uppfyllande utifrån ett helhetsperspektiv av samtliga tekniska egenskapskrav. Om bygg- nadsnämnden anser att byggherrens dokumenterade egenkontroll inte är tillräcklig kan kräva att kontroll görs av en certifierad sakkunnig enligt PBL enligt 10 kap. 8 § PBL. De certifie- rade sakkunniga gör en kontroll inom det tekniska egenskapsområde som denne har särskild kompetens i. Bedömningen av sakkunnig görs endast utifrån den sakkunniges kompetensområde. Från såväl byggherrar som kommuner finns önskemål om väg- ledande praxis om kravens tillämpning. Anledningen är dels att kra- ven anses svårtillämpade och dels att nuvarande vägledning inte anses tillräcklig. Framför allt byggherrar som önskar bygga mer industriellt och uppföra likvärdiga byggnader i olika kommuner, ofta benämnt seriellt byggande eller serietillverkare, efterfrågar en mer enhetlig tillämpning av bestämmelserna. Att kommuner tolkar krav olika inne- bär att kravtillämpningen blir otydlig och oförutsägbar. En utveck- lad praxis ger förutsättningar för vägledning om regeltolkning och rättstillämpning. Genom vägledande praxis kan tillämpningen bli mer enhetlig och förutsägbar. Vår bedömning är att utöver de bestämmelser i lag, förordning och föreskrift som gäller för krav på utformning och tekniska egen- skaper för byggnadsverk behövs mer utvecklad praxis om hur bedöm- ningen av kraven ska göras, hur en avvägning ska göras mellan olika krav och vilka aspekter som ska väga särskilt tungt i olika fall. Den reformering av BBR som vi föreslår i avsnitt 9.3 behöver komplette- ras genom möjligheten att utveckla praxis. Genom praxis om kravens tillämpning förstärks effekterna av förslaget om vägledande princi- per för BBR. En mer omfattande praxis gynnar en enhetlig rättstill- lämpning och blir även en viktig del i föreskriftsarbetet när det gäller framtagandet av bestämmelser som preciserar kraven. Vi föreslår att det införs en myndighet, kallad , som ska ha till uppgift att ge förhandsavgöranden om ett byggpro- jekt kan antas uppfylla vissa krav som ställs på byggnadsverk. Bygg- kravsnämndens syfte ska vara att utveckla vägledande praxis för att främja enhetlig tillämpning av krav i kommunerna. Förslaget innebär i korthet att en ny myndighet ska bedöma samhällskrav på byggande som inte är beroende av var ett byggnadsverk är lokaliserat eller var ett planerat byggprojekt är tänkt att uppföras. Myndigheten ska där- för pröva utformningskrav om lämplighet och tillgänglighet och de tekniska egenskapskraven, det vill säga krav som bör tillämpas enhet- ligt av olika kommuner. Förhandsavgörandena ska omfatta utform- ningskraven i 8 kap. 1 § första punkten och tredje punkten PBL och de tekniska egenskapskraven i 8 kap. 4 § PBL samt tillhörande för- fattningar i PBF, BBR och . Enskilda ska kunna ansöka om ett förhandsavgörande hos myn- digheten. Förhandsavgörandet ska avse en bedömning av om ett bygg- projekt kan antas komma att uppfylla kraven. Myndighetens förhands- avgöranden ska vara fristående från lov- och byggprocessen hos kommunerna. Det ska vara frivilligt att ansöka om ett förhands- avgörande. Ett positivt förhandsavgörande ska, om en byggherre begär det, vara bindande vid prövning av kraven i bygglov och vid bedömning i startbesked. Det innebär att inte ska pröva de krav som har bedömts i förhandsavgörandet på nytt. Regleringen av bör ske i en ny lag och en myn- dighetsinstruktion. Se kapitel 1 för förslag till lag i sin helhet och avsnitt 9.4.4 nedan för myndighetsinstruktion. Den som planerar att utföra en bygglovspliktig eller anmälnings- pliktig nybyggnad bör kunna söka ett förhandsavgörande hos myn- digheten. Förhandsavgörandena ska ge en möjlighet att i förväg få en prövning av om en viss projektering kan antas komma uppfylla kraven. Förhandsavgörande avser projektering som genomförts fram till startbesked. Det handlar med andra ord inte om kontroller i genomförandefasen. Förhandsavgörande ska vara ett eget, från lov- och kontrollprocessen fristående, ärende. Förhandsavgörande omfattar vissa krav Förhandsavgörande bör omfatta kraven i 8 kap. 1 § första och tredje punkten och 4 § PBL och tillhörande författningar som har med- delats som precisering av dessa krav i 3 kap. PBF samt i BBR och EKS.28 Kravet på lämplighet för sitt ändamål och kravet på tillgäng- 28Enligt 3 kap. 2 § PBF ska det som gäller för en lämplighet enligt 8 kap. 1 § första punkten också gälla för andra anläggningar än byggnader. Av 3 kap. 5 § PBF framgår att krav på tillgänglighet och användbarhet enligt 8 kap. 1 § tredje punkten ska gälla också för andra anläggningar än byggnader om anläggningen kräver bygglov enligt vissa punkter i 1 § PBF. Av 3 kap. 5 § andra stycket framgår att andra anläggningar än byggnader ska göras tillgängliga och användbara enligt första stycket endast i den utsträckning det behövs med hänsyn till anläggningens syfte och behovet av tillträde för allmänheten. lighet och användbarhet är både utformningskrav och tekniska egen- skapskrav. Myndigheten ska bedöma om den planerade åtgärden antas upp- fylla vissa av utformningskraven och de tekniska egenskapskraven i PBL. Myndigheten ska i förhandsavgöranden bedöma om ett bygg- projekt kan antas komma att uppfylla krav på byggande som inte är beroende av en lokalisering. Utgångspunkten är att endast krav som inte är beroende av ett byggnadsverk lokalisering ska avgöras och prövas av den nya myndigheten. Förhandsavgörandena ska därför inte omfatta utformningskrav som ska bedömas lokalt i kommu- nerna. Av den anledningen omfattas inte utformningskraven i 8 kap. 1 § andra punkten PBL om krav på att en byggnad ska ha en god form-, färg- och materialverkan eller andra krav som gäller för att ska kunna bevilja lov och startbesked. För vissa krav kan dock byggnadsverkets lokalisering ha bety- delse för om det kan antas att kraven kan komma att uppfyllas. Exempel på sådana krav är kraven på dimensioneringen av bärande delar som är beroende av förväntad snölast i olika delar av landet, energihushållningskraven i BBR är olika för olika kommuner i landet och frågor om entréers tillgänglighet är beroende av till exempel höjd- skillnader på den aktuella tomten. Platsspecifika förhållanden kom- mer alltså att behöva hanteras i förhandsavgörandena, eftersom det är av vikt att gör en helhetsbedömning av kraven. Det innebär att lokaliseringen av byggnadsverket blir en omstän- dighet som måste redovisas i ansökan och som sedan blir en del av prövningen. På så sätt blir lokaliseringen en aspekt som inte får ändras utan att förhandsavgörandet i sådant fall förlorar sin bindande verkan. Redogörelsen av på vilket sätt byggnadsverkets lokalisering har påverkat bedömningen av kraven blir relevant i den praxis som utvecklas. Genom praxis ges förutsättningar för en enhetlig tillämp- ning i på vilket sätt platsspecifika aspekter ska påverka bedömningen av vissa krav. Inte heller bedömning av förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § PBL och kraven på varsamhet enligt 8 kap. 17 och 18 §§ PBL omfattas av den prövning som ska göras i förhandsavgöranden. Bedöm- ning av förvanskningsförbud och varsamhetskrav är en fråga och ska fortsättningsvis prövas av . Det är nödvändigt att begränsa vilka åtgärder som förhandsavgöran- dena ska omfatta, eftersom alla åtgärder inte är lämpliga att bedöma av . Vi föreslår att förhandsavgöranden ska om- fatta nybyggnad, men inte ändring av byggnadsverk, eftersom bedöm- ning av krav vid ändring innebär ställningstaganden om anpassningar och avsteg från kraven och därför inte är allmängiltiga. Frågan om anpassningar och avsteg från kraven ska fortsatt avgöras av bygg- nadsnämnden enligt 8 kap. 7 § PBL. Av 8 kap. 7 § PBL framgår att anpassningar och avsteg får göras från kraven i 8 kap. 1 och 4 §§ PBL vid ändring och flyttning av byggnadsverk. För alla bygglovspliktiga åtgärder finns det möjlighet att ansöka om förhandsbesked enligt 9 kap. 17 § PBL innan bygglov söks. Ett förhandsbesked innebär att prövar om den aktu- ella åtgärden kan tillåtas på platsen, det vill säga lokaliseringen prövas. Byggnadsutformning prövas däremot inte av i ett sådant förhandsbesked. Införandet av myndigheten och dess uppgift att ge förhandsavgörande om vissa utformningskrav och de tekniska egenskapskraven utgör därför ett komplement till det system som finns med byggnadsnämndernas möjlighet att ge förhandsbesked. Förhandsavgörande ska lämnas på begäran av enskild Myndigheten ska lämna ett förhandsavgörande när någon begär det. En byggherre kan exempelvis begära ett förhandsavgörande när det är svårt att avgöra om kommer att bedöma om en åtgärd uppfyller de tekniska egenskapskraven då byggherren vill testa en ny lösning. På så sätt blir det möjligt att få ett besked innan en lovprocess har avklarats och en byggprocess inletts. En ansökan om förhandsavgörande ska innehålla de ritningar, beskrivningar och andra uppgifter som behövs för myndighetens prövning av om kraven är uppfyllda. Det handlar bland annat om upp- gifter om de tekniska egenskapskraven som bärande stomme, brand- skydd, energihushållning, bullerskydd och fuktsäkerhet. Bedömningen av kraven i ett förhandsavgörande utformningskrav och tekniska egenskapskrav bedöms av utifrån ritningar och andra projekterings- handlingar. Bedömningen kan antingen gälla en specifik lösning, exempelvis ett trapphus, eller ett byggnadsverk i sin helhet. bedömer om kraven kan antas komma att uppfyllas. Det motsvarar den bedömning som gör i fråga om de tekniska egenskapskraven vid startbeskedet. Det utesluter inte att i ett senare skede återkommer med tillsyn och efter det att byggnaden har tagits i bruk. har därför möjlighet att återkomma med tillsyn även i ärenden där ett förhandsavgörande från har varit bindande för i dess beslut om startbesked. Ett förhandsavgörande ska vara bindande för Ett förhandshandsavgörande som vunnit laga kraft ska vara bindande för vid prövningen av bygglov och startbesked i bygglovspliktiga och anmälningspliktiga ärenden om sökanden begär det. Bundenheten av förhandsavgörandet omfattar de krav som har prövats av myndigheten. blir bunden av den bedömning av kraven som myndigheten har gjort i bygglovet och i startbeskedet. ska pröva respektive bedöma övriga krav som gäller för bygglov och i samband med meddelande av startbesked. Förhandsavgörande avser en bedömning av projekteringshandlingar och omfattar inte en prövning av kraven i genomförandefasen. Bygg- nadsnämndens slutbesked avseende byggherrens genomförande av byggåtgärden enligt 10 kap. 34 § PBL påverkas därmed inte av ett för- handsavgörande. Förhandsbeskedet upphör att vara bindande om förutsättningarna inte längre stämmer överens med de som framgår av ansökan eller om den fråga som avses påverkas av en lagändring eller annan för- fattningsändring. Myndighetens förhandsavgörande är bindande för byggnadsnämn- den under förutsättning att någon författningsändring inte har skett. Till skillnad från förhandsbesked om lokalisering som kan sökas hos enligt 9 kap. 17 § PBL behövs det inte någon reglerad giltighetstid utan vår bedömning är att det är tillräckligt att bundenheten är beroende av vilken författning som har tillämpats. Förslaget ändrar inte byggherrens ansvar eller kommunens roll Att en myndighet har gett ett positivt förhandsavgörande innebär inte att staten därmed tar över något ansvar från byggherren eller att byggherrens ansvar för att kraven uppfylls enligt 10 kap. 5 § PBL minskar. Byggherren har samma ansvar även om byggherren har fått ett positivt förhandsavgörande. Kommunernas uppgifter enligt PBL påverkas inte heller av förslaget. Beslut om bygglov, startbesked och slutbesked ska även fortsättningsvis fattas av . Vidare är fortsatt tillsynsmyndighet enligt 11 kap. 5 § PBL. Införandet av myndigheten och möjligheten att få ett förhands- avgörande kompletterar nuvarande ordning, inte ändrar den. Kon- trollprocessen och ansvarsfördelningen mellan byggherre och bygg- nadsnämnd ska vara oförändrad. När det gäller ansvar för de lösningar som beviljas positivt förhandsavgörande så begränsas ansvaret av att myndigheten endast bedömer om den redovisade lösningen i ansökningshand- lingarna kan antas komma att uppfylla gällande krav. Myndigheten tillämpar de bestämmelser om krav på utformning och tekniska egenskaper som ställs på byggnadsverk. Myndigheten har inte något ansvar att kontrollera eller på annat sätt säkerställa projekteringens kvalitet. Byggherren ansvarar på samma sätt som för byggnads- verkets kvalitet och att de krav som ställs på byggnaden uppfylls vid genomförandet. Att myndigheten gör en bedömning av om kraven kan anses uppfyllda innebär inte att det allmänna tar över byggher- rens ansvar för eventuella byggfel. Om det skulle visa sig att en lös- ning som uppfyller gällande krav och därmed har fått ett positivt förhandsavgörande medför byggskador så faller det utanför myndig- hetens ansvar. Myndigheten har i uppgift att tillämpa gällande bestäm- melser, inte att utreda vilka risker gällande bestämmelser eller lösningar som uppfyller gällande krav kan innebära. Beslut om positiva för- handsavgöranden om att det redovisade byggprojektet i ansökan ska anses uppfylla utformningskraven och de tekniska egenskapskraven medför därför inte något utökat ansvar för det allmänna jämfört med nuvarande system när det gäller förhållandet mellan byggherren och kommunen och de beslut som fattar i kontroll- processen. Förhandsavgöranden kan avvisas och vilandeförklaras ska kunna avvisa en ansökan om förhands- besked. Då meddelas inget förhandsavgörande utan i stället fattas ett avvisningsbeslut. för avvisande kan till exempel vara att ansökan inte är komplett. En ansökan är komplett när myndigheten bedömer att ansökan innehåller tillräckligt med uppgifter för att en bedömning av kraven ska kunna göras. En annan grund för avvisande kan vara att ärendet inte har betydelse för en enhetlig lagtolkning eller rätts- tillämpning. Ett beslut om avvisning är inget hinder för en ny ansökan i samma fråga. Om det pågår en domstolsprövning av samma rättsfråga ska ärendet om förhandsavgörande kunna vilandeförklaras till dess att domstolsprövningen är avklarad. Ett beslut om förhandsavgörande får överklagas endast av sökanden i ärendet. Det motsvarar begränsningen i rätten att överklaga bygg- nadsnämndens beslut om startbesked enligt 13 kap. 15 § PBL. Vår bedömning är att det är lämpligt att klagorätten avseende Byggkravs- nämndens beslut om förhandsavgörande regleras på motsvarande sätt som startbesked utifrån att bedömningen av kraven ska göras på motsvarande sätt. Motivet till den begränsade klagorätten av startbesked är att startbeskedet endast anses beröra den som sökt bygglov eller anmält en anmälningspliktig åtgärd och huvudsakligen syftar till att säkerställa de tekniska egenskapskraven. Detsamma kan sägas komma att gälla för beslut om förhandsavgörande. Mot den bakgrunden bedömer vi att rätten att överklaga ett förhandsavgörande bör begränsas till sökanden i ärendet, eftersom övriga antingen inte berörs av ett förhandsavgörande, och om de skulle anses berörda, borde ha möjlighet att få sin sak fullständigt prövad i ett senare skede i samband med en bygglovs- prövning eller tillsynsanmälan enligt PBL.29 Överklagan av beslut ska göras till Mark- och . Förhandsavgöranden omfattas av sekretess Den föreslagna myndigheten kommer att omfattas av offentlighets- principen. Skyldigheten för myndigheten att lämna ut förhands- avgöranden begränsas dock av bestämmelser om sekretess. I offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400) finns begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar. Det kan därmed tänkas att ett antal ärenden inte kommer att kunna offentliggöras och på så sätt bli praxis på grund av att sökandens uppgifter anses avse affärshemlig- heter och därför behöver vara skyddade av sekretess. Även i ett sådant ärende kommer sökandens intresse av att få ett förhandsav- görande att tillgodoses. I dessa fall får utreda vilka möjligheter som finns att anonymisera eller på annat sätt ta bort sekretessbelagda uppgifter som gör att det blir möjligt att redovisa myndighetens praxis som kan ge efterfrågad vägledning om kravens tillämpning även för andra aktörer än den sökande. Förhandsavgöranden finansieras genom en avgift Den föreslagna myndigheten ska ha rätt att ta ut en avgift av den sökande för förhandsavgörande. Det ska inte gå att överklaga ett beslut om avgift. Om Mark- och undanröjer ett förhandsavgörande ska dock avgiften återbetalas till sökanden. Storleken på avgiften bör spegla ärendets komplexitet. Exempel- vis bör en mindre avgift tas ut för ärende som omfattar en specifik lösning än för ärenden som omfattar ett helt byggnadsverk. Efter- som ärenden kan ha vitt skilda karaktär bör avgiftsspannet vara brett 29När det gäller startbesked för så kallade attefallsåtgärder har Mark- och i flera avgöranden åsidosatt överklagandeförbudet i 13 kap. 15 § PBL, se bland annat MÖD 2017:50, MÖD dom i mål nr P 1948-15 och MÖD dom i mål nr P 12189-17. Om en översyn görs av regleringen av rätten att överklaga startbesked med anledning av detta bör den översynen även omfatta begränsningen i rätten att överklaga förhandsavgörande. och ha mandat att fastställa avgiften i varje enskilt ärende. En ny myndighetsuppgift kan inrättas i en befintlig myndighet, som , eller genom att en ny myndighet inrättas. Eftersom det är olämpligt att en myndighet både är regelgivare och har uppgifter av domstolsliknande karaktär som uttolkare av samma bestämmelser kan uppgiften inte placeras inom . Att placera uppgiften på någon annan myndighet ser vi inte som aktuellt utifrån ärendenas art. Vi föreslår därför att en ny myndighet inrättas för uppgiften om förhandsavgöranden för krav på byggnadsverk. är en lämplig ledningsform Verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra en myndighet är utgångspunkt för valet av ledningsform. Utifrån syftet att främja enhetlig tillämpning av krav på byggande genom att praxis skapas anser vi att en nämndmyndighet är lämp- ligast. Nämndmyndighetsformen förekommer för myndigheter med väl avgränsade frågor och ofta är uppgifterna reglerade i lag. Vissa nämnder har en domstolsliknande karaktär. Fördelen med nämnd- myndighet är att det går att skapa en domstolsliknande struktur. Nämnder ansvarar inför regeringen för verksamheten. När nämnd- formen väljs för en myndighet är det oftast en verksamhet där reger- ingen har lagt stor vikt vid myndighetens självständighet. Verksamheten kan vara så gott som helt lagstyrd och inte sällan av domstolslik- nande eller normerande karaktär. Med den karaktären på nämnder- nas verksamhet är regeringens styrning ofta begränsad.30 ger förutsättningar för kortare handläggnings- tid än domstolsprövningar. Ett skäl för att inrätta en nämndmyn- dighet är just rättssäkerhet. Uppgifter av det slag som oftast hanteras av domstol och behov av kollektivt beslutsfattande är återkommande argument för att inrätta en nämnd.31 30Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – kartläggning och analys, 2014:4, s. 7 och 65. 31Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – kartläggning och analys, 2014:4, s. 65. Eftersom syftet med den föreslagna myndigheten är att göra en bedömning av om ett byggprojekts projekteringshandlingar visar på en lösning som kan antas komma att uppfylla vissa utformningskrav och samtliga tekniska egenskapskrav utifrån ett helhetsperspektiv av sakkunniga från olika sakområden är ett kollektivt beslutsfattande att föredra. Det är inte fråga om handläggning av enskilda ärenden utan syftet ska i stället vara att skapa vägledande beslut i form av för- handsavgöranden. En nackdel med nämndmyndigheter är att de oftast är små och inte är byggda för att hantera en stor mängd ärenden där experter ska vara delaktiga i utredandet. kan en liten myndighet med ett avgränsat uppdrag snabbt och pragmatiskt lösa uppkomna problem.32 bör vara värdmyndighet för nämnden Organisatoriskt har nämnder ofta en värdmyndighet som tillhanda- håller lokaler och sköter administrativa och handläggande uppgifter. Hur detta regleras mellan värdmyndighet och nämnd varierar.