sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Dessutom kan regeringen med stöd av 5 kap. 15 § MB subdelegera rätten att utfärda vissa föreskrifter om vatten- förvaltning, t.ex. förvaltningsplaner och övervakning av vattenmiljö. Möjligheten att subdelegera nyttjas av regeringen i vattenförvalt- ningsförordningen (2004:660) (VattenFörvF) 4 kap. 1 § där det fram- går att varje vattenmyndighet ska fastställa kvalitetskrav för vatten. Enligt VattenFörvF 4 kap. 8 b § bemyndigar regeringen vattenmyn- digheten att besluta om de kvalitetskrav som ska gälla i vatten- distriktet. Det framgår av VattenFörvF 2 kap. 2 § vilka fem olika länsstyrelser, en per vattendistrikt, som ska vara vattenmyndigheter och i 2 kap. 3 a § hänvisas det till länsstyrelseinstruktionen 15 § där det, som ovan konstaterats, regleras att det ska finnas ett särskilt beslutsorgan kallat vattendelegation. Det är med andra ord vatten- delegationerna som de facto tar beslut om miljökvalitetsnormer avseende vatten även om normgivningskompetensen är delegerad till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Något om beslut gällande vattenförvaltningen Förutom beslut om miljökvalitetsnormer tar vattendelegationerna även beslut om åtgärdsprogram i enlighet med reglerna i MB 5 kap. 7–9 §§. Ett åtgärdsprogram ska enligt MB 5 kap. 7 § upprättas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm. I programmet ska bland annat finnas åtgärder som kommuner och myndigheter behöver vidta för att uppfylla aktuella miljökvalitetsnormer (MB 5 kap. 9 §). Enligt MB 5 kap. 11 § är myndigheter och kommuner skyldiga att följa åtgärdsprogrammen. Besluten binder med andra ord andra offentliga organ som genom besluten tvingas att vidta de åtgärder som enligt vattendelegationerna är nödvändiga för att uppfylla miljö- kvalitetsnormerna. En av adressaterna för åtgärdsprogrammen är länsstyrelserna.15 Det är i sig inte ovanligt att det förekommer organ inom myndig- heter som har självständig beslutanderätt i olika ärenden.16 Dessa kan inrättas av regeringen och regleras då i myndighetens instruktion. De kan även inrättas av myndigheten själv och regleras då i myndig- hetens arbetsordning.17 I samband med att den gamla verksförordningen skulle ersättas med en myndighetsförordning drogs det upp några riktlinjer kring hur dessa självständiga organ är tänkta att organiseras och vem som Åtgärdsprogram 2016–2021 – Åtgärder riktade till myndigheter och kommuner samt konsekvensanalys, Norra vattendistrikt, i , s. 71 ff. 16Enligt en utredning av Statskontoret fanns det då 97 särskilda beslutsorgan, utöver personalansvarsnämnderna, fördelade på 51 myndigheter. Länsstyrelserna stack särskilt ut och på de 21 länsstyrelserna fanns det totalt 42 särskilda beslutsorgan. Se Myndigheternas led- ningsformer – en kartläggning och analys, Statskontoret 2014:4 s. 47. 17Se t.ex. SOU 2004:23 s. 153 ff. för exempel på sådana organ. är ansvarig för dessa organ. I de fall det särskilda organet upprättas av myndigheten själv är ansvarsfrågan tydlig. Det är den myndighet som upprättar organet som också ansvarar för dess verksamhet och det särskilda organet svarar inför myndighetens ledning för sin verksamhet.18 I de fall regeringen bestämt att organet ska finnas och hur det ska vara sammansatt blir frågan enligt förarbetena lite mer komplex. Det är då regeringen som bestämt dels att organet ska finnas, dels vilka uppgifter som organet självständigt ska hantera. Men organet är organisatoriskt en del av myndigheten. Enligt förarbetena ska det vara myndighetens ledning som svarar inför regeringen för organets verksamhet och är skyldiga att tillse att det har tillräckliga medel till sitt förfogande och att dess verksamhet i övrigt fungerar. Även om organets ledamöter själva är ansvariga för de beslut som fattas är de ansvariga inför myndighetens ledning för verksamheten i övrigt.19 Det synsätt som framkommer i förarbetena till myndighets- förordningen överensstämmer även med regleringen i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion 21 § att landshövdingen ”ansvarar inför regeringen för att de delegationer som avses i 14–18 §§ [bl.a. vattendelegationerna] tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt”. Det framkommer dock inte av denna skrivning vem som ansvarar för delegationens beslut. Delegationer har setts som ett lämpligt alternativ till att inrätta en ny nämndmyndighet. Enligt en promemoria från Finansdeparte- mentet konstateras: Enligt riktlinjerna kan det vara lämpligt att inrätta ett särskilt besluts- organ vid en befintlig myndighet om de verksamhetsmässiga sambanden med den befintliga myndigheten är svaga, eller om det rör sig om väl avgränsade frågor som kräver ett kollektivt beslutsfattande och särskild kompetens. Regleringen ska i första hand ske i respektive myndighets instruktion. Där ska det anges att det skall finnas ett beslutsorgan, vilka uppgifter och vilket ansvar som beslutsorganet har samt antalet leda- möter. I riktlinjerna slås det fast att regeringen alltid bör inrätta och utse ledamöter i särskilda beslutsorgan.20 18SOU 2004:23 s. 157. 19SOU 2004:23 s. 157. 20Finansdepartementet, enheten för statlig förvaltningsutveckling PM . Förvaltnings- myndigheternas ledning – riktlinjer för val, citat ur 2008:11, Förändrade lednings- former – Kartläggning och analys i samband med den nya myndighetsförordningen, s. 68. I en senare utredning konstateras det att särskilda beslutsorgan inom en myndighet kan vara problematiska och därför bör användas restriktivt. Särskilt pekar utredningen på att det blir otydligt avse- ende ansvaret för verksamheten. Därför ska det noga övervägas kring för- och nackdelar innan ett särskilt beslutsorgan inrättas. Det är även viktigt att relationen och ansvarsfördelningen mellan organet och myndigheten regleras tydligt i myndighetens instruktion.21 Även Statskontoret påpekar den otydlighet i ansvarsfördelning som finns gällande särskilda beslutsorgan och de myndigheter vid vilka de är placerade. Det konstateras att det saknas en reglering i Myndighetsförordningen som fastslår detta ansvarsförhållande och att det även i stor utsträckning saknas tydliga regleringar i myndig- heternas instruktioner, där Statskontoret särskilt lyfter fram instruk- tionen för länsstyrelserna som ett sådant exempel. ”För att undvika att de oreglerade beslutsorganen också blir oregerliga sådana bör det enligt Statskontoret tydliggöras vilket ansvar beslutsorganen fak- tiskt har i förhållande till den myndighet som de verkar inom och i förhållande till regeringen”.22 När det gäller relationen mellan det särskilda beslutsorganet och myndigheten har det även tydligt utryckts att det bör övervägas att göra organet till en egen myndighet om organet utöver tillsyn över ”sin” myndighet.23 Jag kommer nedan att kortfattat beskriva de delegationer som är placerade vid länsstyrelser utöver vattendelegationerna. Jag kommer kortfattat beskriva deras organisation och tankarna som låg bakom deras inrättande. I samband med antagandet av MB inrättades även det som är miljöprövningsdelegationerna, vilka är särskilda beslutsorgan place- rade vid tolv olika länsstyrelser. Enligt förordning (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer (MiljöprövF) 3 § ska delegationerna be- sluta i olika tillståndsfrågor kopplade till MB. Det framgår även av 4 § att prövningen ska ske ”självständigt från roll som 21SOU 2008:118 s. 138 f. 22Statskontoret 2014:4 s. 138. 23SOU 2004:23 s. 158, där det sägs att en sådan ordning inte är lämplig. tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra all- männa intressen”. Delegationens uppgift är att pröva tillståndsfrågor i enskilda fall. Frågan om delegationens självständighet diskuterades i samband med inrättandet. Det konstaterades att det är olämpligt att samma myndighet är både tillståndsgivare och tillsynsmyndighet. Detta kunde dock lösas genom organisatoriska lösningar där länsstyrel- sernas sakkunskap och kompetens togs tillvara som rollerna skildes åt. Lösningen blev att skapa ett självständigt beslutsorgan inom . Detta organ skulle inte vara en egen myndighet men har en rättsligt reglerad självständighet gentemot länsstyrelsen.24 Miljöprövningsdelegationen ska bestå av en ordförande, som ska vara lagfaren med särskild erfarenhet av miljöfrågor, och en miljö- sakkunnig (MiljöprövF 18 §). Både ordförande och sakkunnig utses av regeringen efter anmälan av landshövdingen (20 §). Motiven bakom lösningen handlade i stort om att ta tillvara på den kompetens som finns vid länsstyrelserna gällande kvalificerad juridisk sakkunskap och sakkunskap om miljöfrågor. Regeringen menade även att det fanns ekonomiska skäl att samla alla frågor på samma myndighet.25 Svårigheten var, enligt regeringen, att skapa ett organ som var administrativt inordnat i som det hade den självständighet som krävs för att säkerställa rättssäkerhetskrav och att skilja tillståndsfrågorna från tillsynsrollen. Således skapades ett särskilt beslutsorgan som tar beslut under ”full självständighet” men utan att vara en egen fristående myndighet.26 Regeringens överväganden i detta fall handlar i mångt och mycket om att använda tillgängliga resurser så effektivt som möjligt, både ekonomiska medel och kompetens. Det konstateras att det skapar en situation där en och samma myndighet får två motstående intressen att förhålla sig till. Regeringen konstaterar att tillstånds- och tillsynsfrågorna bör ligga på två olika myndigheter. Trots detta väger effektivitetsövervägandena över och båda rollerna samlas hos . För att ”reparera” denna brist inrättas ett särskilt be- slutsorgan för att ändå skilja de två rollerna åt utan att behöva skapa 1997/98:45 s. 470–473. 1997/98:45 s. 471. 1997/98:45 s. 471 f. en ny myndighet. Det ska noteras att landshövdingen inte sitter med i delegationen. I samband med arbetet att ta fram en ny lag om tillstånd för kamp- sport i diskuterades valet av organisation kortfattat. Det var en tydlig utgångspunkt att det skulle vara en myndighet som skulle ansvara för dessa frågor då regeringen ville undvika att det blev olik- het i bedömningarna. Förslaget utreddes bland annat inom Justitie- departementet som i sin promemoria ansåg att den bästa lösningen vore en särskild delegation som placerades organisatoriskt vid en länsstyrelse. Tanken var att regeringen skulle utse ordföranden i delegationen och skulle utse en medicinsk sakkunnig efter att ha hört och en sakkunnig inom kampsport efter att ha hört Riksidrottsförbundet.27 Promemorian motiverade inte den valda organisatoriska lös- ningen i någon större utsträckning. I propositionen till den nya lagen om kampsport valde regeringen att gå på promemorians linje och placera en särskild delegation vid en länsstyrelse. Som motivering till detta konstaterade regeringen att länsstyrelserna är en samordnande myndighet med varierande uppgifter, bland annat tillståndsgivning och tillsyn. Enligt regeringen finns det en mångsidig och bred kom- petens inom länsstyrelserna och myndigheten är därför väl lämpad att handlägga frågor om tillstånd för kampsport. Regeringen kon- staterade att det troligen skulle röra ganska få ärenden vilket var en bidragande orsak till att en egen självständig myndighet ansågs onödig. Att regeringen valde att ha en särskild delegation placerad på var för att säkra rätt kompetens vid tillståndsgiv- ningen.28 Enligt förordning (2006:1068) om tillståndsplikt för vissa kamp- sportsmatcher ska Kampsportsdelegationen pröva frågor om till- stånd för kampsportsmatch i . Ärendena ska beredas av anställda vid i samråd med ordföranden i delegationen. Delegationens ordförande, som ska vara lagfaren, utses av reger- 27Ds 2005:46 s. 46. 2005/06:147 s. 34. ingen medan de två övriga ledamöterna ledamöter utses av läns- styrelsen (1 b §). Det är dock tydligt i förordningens 1 § att det är i som är beslutande myndighet. Det är även till i län som normgivningskompetensen är dele- gerad (3–4 §§). Delegationen tar endast beslut i enskilda tillstånds- beslut. I denna fråga var det med andra ord pragmatiska skäl som låg bakom valet av organisation. Regeringen ville inte skapa en ny myn- dighet då den skulle ha för lite att göra och ansågs vara ett naturligt val då den redan handlägger tillståndsprövningsfrågor inom en rad andra områden. För att ändå tillse att rätt kompetens finns när besluten tas skapades kampsportdelegationen som ett självständigt organ inom . Detta ligger även helt i linje med de riktlinjer som citerats ovan då kampsportsfrågan är en väl avgränsad fråga där det behövs särskild kompetens för att ta beslut som ansvarsfrågorna är tydliga i förordningen. I samband med översynen av den svenska rovdjursförvaltningen beslutade regeringen att tillsätta så kallade viltförvaltningsdelega- tioner vid länsstyrelserna. Tanken med dessa delegationer var att öka acceptansen för de stora rovdjuren genom att stärka det regionala inflytandet och ansvaret över rovdjursförvaltningen.29 Delegationens uppgifter regleras i Förordning (2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer. Där framgår, i 3 §, att delegationen ska ta beslut om övergripande riktlinjer viltförvaltning, skydds- och licensjakt samt bidrag och ersättning enligt viltskadeförordningen (2001:724). Delegationen tar även beslut om godkännande av vilt- förvaltningsplan och miniminivåer av de stora rovdjuren (4 §). Det är som bereder ärenden åt delegationen (11 §) Enligt förordningen är delegationen ett organ inom för samverkan i de aktuella frågorna och sammansättningen speglar detta. Förutom landshövdingen, som är ordförande, ska delegatio- nen bestå av företrädare för de olika intressen som finns i rov- djursfrågorna, t.ex. representanter för jägare, jordbruket, viltvården, naturvården, turismen, mm (6 §). Det är som enligt 9 § 2008/09:210 s. 25 f. och prop. 2012/13:191 s. 57 f. utser ledamöterna i delegationen på förslag från berörda intresse- grupper. Även denna delegation ligger i linje med riktlinjerna ovan. Reger- ingen identifierar ett behov av att förankra besluten lokalt. Det krävs med andra ord ett kollektivt beslutsfattande för att uppnå det regionala inflytandet och ansvarstagandet. Det är också en fråga som är väl definierad och som kräver särskild kompetens. Ett sista exempel på särskilt beslutsorgan hos länsstyrelserna är ren- näringsdelegationer som finns placerade på tre olika länsstyrelser. Denna delegation föreslogs som ett samverkans- och beslutsorgan gällande rennäringsfrågor.30 regleras delega- tionens verksamhet i förordning (2017:871) om rennäringsdelega- tioner. Enligt förordningen 2 § är del som fastställer delega- tionens ansvarsområde. Det är även som enligt 3 § utser ledamöterna i delegationen och landshövdingen är ordförande. Tre av ledamöterna utses efter samråd med . Det huvudsakliga skälet bakom att införa rennäringsdelegatio- nerna var att säkerställa att samerna blev företrädda i dessa frågor.31 Jag har ovan visat vilka överväganden som är tänka att göras innan ett särskilt beslutsorgan inrättas. En första fråga är om de verk- samhetsmässiga sambanden med myndigheten är svaga. I fallet med vattendelegationerna är det tvärtom så att en orsak till att delega- tionerna placeras vid länsstyrelserna är just det verksamhetsmässiga sambandet. Regeringen ville utnyttja den kompetens som redan finns på länsstyrelserna. Fråga är då om det i stället är en väl avgränsad fråga som kräver kollektivt beslutsfattande och särskild kompetens. På ett sätt är frågan om vattenförvaltning enligt ramdirektivet en avgränsad fråga men motiven bakom att inte skapa egna självständiga myndigheter 1971:51 s. 86. 1990/91:27. var att regeringen menade att det inte gick att skilja på olika områden inom miljöarbetet och att arbetet därför skulle ske integrerat. Det är inte en fråga som är tydligt avgränsad som exempelvis är fallet med kampsportsdelegationen eller viltförvaltningsdelegationerna. Möjligen går det att argumentera för att frågan, på samma sätt som viltförvaltning eller rennäringsfrågor, är sådan att den kräver förankring och ett kollektivt beslutsfattande. En önskan med kon- struktionen är just att få med olika delar av samhället i besluts- fattandet. Det går även argumentera, utifrån delegationernas sam- mansättning, att viss specialkompetens är eftersträvad. Sammanfattningsvis kan dock sägas att regeringen inte, såsom förarbetena uttrycker, noga redovisat för- och nackdelar med den valda konstruktionen. Det går ifrågasätta om delegationerna upp- fyller kraven på att antingen ha svaga verksamhetsmässiga samband eller att frågorna är väl avgränsade. Däremot går det att argumentera för att det är frågor som möjligen kräver ett kollektivt besluts- fattande. Enligt RF 8 kap. finns det endast två offentliga organ som har egen normgivningsmakt. Den primära normgivaren är som har makten att lagstifta i vilket ämne som helst (RF 8 kap. 18 §). Det finns dock vissa områden som är definierade som pri- märområde och som kräver lag (RF 8 kap. 2 §). Flera av dessa om- råden, t.ex. offentligrättslig normgivning, kan dock delegeras till regeringen att besluta om (RF 8 kap. 3 §). Denna delegation måste dock ske i form av lag (RF 8 kap. 3 §). Regeringen kan även i samma lag få befogenhet att delegera normgivningskompetensen vidare till en myndighet (RF 8 kap. 10 §). Utöver detta har regeringen även en egen normgivningskom- petens, den så kallade restkompetensen. Den innebär att regeringen kan besluta om normer inom områden som inte enligt regerings- formen tillkommer (RF 8 kap. 7 §). Det innebär i prakti- ken att regeringen har rätt att besluta om förordningar som reglerar offentlig rätt som är gynnande eller neutral för enskilda. Även rest- kompetensen kan delegeras till myndighet (RF 8 kap. 11 §). kan sägas sammanfattningsvis är att regeringen enligt RF kan dele- gera normgivning till myndighet, antingen via RF 8 kap. 10 § eller RF 8 kap. 11 § beroende på vad det rör för område. Enligt RF ska delegationen alltså ske till myndighet och med den systematik som finns i RF bör detta innebära myndigheten som sådan, inte en viss del av myndigheten Till vem är normgivningskompetensen delegerad? Normgivningskompetensen är noggrant reglerad i RF 8 kap. När det gäller betungande offentligrättsliga föreskrifter, som det är fråga om avseende miljökvalitetsnormer, är det som har kom- petens att ta beslut om dessa. kan dock enligt RF 8 kap. 3 § delegera denna kompetens till regeringen, vilket också gjorts genom stadgandena i MB. Dessutom kan enligt RF 8 kap. 10 § genom lag ge regeringen befogenhet att delegera normgivnings- befogenheten vidare till en myndighet under regeringen, så kallad subdelegation. Detta har också skett i MB enligt regelverket som beskrivits ovan. En fråga som aktualiseras är till vem som delegation kan ske. Regeringen ska enligt RF 8 kap. 10 § delegera till en myndighet. Enligt VattenFörvF 4 kap. 8b § delegeras normgivningsmakten till vattenmyndigheterna, som inte är några självständiga myndigheter. De är ju endast en del av fem utpekade länsstyrelser. Har då delega- tionen gått rätt till? Det går att argumentera för att delegationerna de facto sker till länsstyrelserna då det i VattenFörvF 2 kap. 2 § regleras att vatten- myndigheter är fem utpekade länsstyrelser. Det står dock i själva normgivningsbemyndigandet att delegationen sker till ”Vattenmyn- digheten”. Å ena sidan går det att argumentera för att detta är oproble- matiskt då det indirekt via VattenFörvF 2 kap. 2 § är de aktuella länsstyrelserna som avses med ””. Å andra sidan blir det otydligt när förordningstexten läses att ”” inte är en egen myndighet då både beslutsuppgifter och normgiv- ningsdelegation enligt lydelsen ges till ””. För att ytterligare komplicera bilden är det Vattendelegationerna som tar själva normgivningsbeslutet. Det innebär att som myndighet, utöver att landshövdingen är del av delegationen, har mycket lite inflytande över beslutsfattandet i den normgivnings- fråga som är delegerad till dem enligt RF 8 kap. 10 §. Även om detta inte direkt är i strid med regeringsformen finns det skäl att ifrågasätta lösningen. Det skapar en otydlighet och av- saknad av transparens kring vem som har makten att besluta om normerna. Det är enligt ordalydelsen i RF 8 kap. 10 § myndigheten som får delegationen och om begreppet myndighet ska ha liknande innebörd genom hela RF bör det innebära att delegationen sker till myndigheten som sådan och inte till ett organ som är självständigt i förhållande till myndigheten. Givetvis går det att argumentera för att delegationen de facto går till myndigheten och att regeringen endast beslutat om en särskild beslutsordning i likhet med andra delegationer såsom miljöpröv- ningsdelegationen eller kampsportsdelegationen. Den stora skill- naden är att dessa delegationer inte tar normgivningsbeslut utan beslut i enskilda fall. Eventuella frågor om normgivning är i stället uttryckligen delegerad till aktuell länsstyrelse Myndighetsutövning är ett begrepp som, trots att det förekommer i författningstext, saknar en legaldefinition. Vid regeringsformens tillkomst hänvisades till den dåvarande förvaltningslagen (1971:290) för vägledning kring begreppets innebörd trots att lagen inte ut- tryckligen använde myndighetsutövning som begrepp. Enligt då- varande förvaltningslagens 3 § första stycket framgick att ”lagens särskilda bestämmelser för vissa ärenden” endast gällde ”i den mån fråga är om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jäm- förbart förhållande”. I förarbetena till lagen angavs begreppet myndig- hetsutövning som ett sammanfattande begrepp för denna paragraf. Detta är också denna definition som senare lagstiftning hänvisat till som en definition av myndighetsutövning.32 32Se t.ex. SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 100 ff. I utredningen om en ny förvaltningslag diskuterades begreppet myndighetsutövning och dess innebörd. Vad gäller den legaldefini- tion som lyfts fram ovan menade utredningen att: Tre ord eller uttryck i den definition som gavs lag har angetts som riktmärken i försöken att precisera begreppet myndighetsutöv- ning. Resonemangen kan i komprimerad form återges enligt följande. Det ska vara fråga om utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. Denna befogenhet kan grunda sig på ett konkret beslut av regering eller riksdag men framför allt på stadganden i den offentligrättsliga lagstiftningen, som bemyndigar eller ålägger myndig- het att agera på visst sätt. Däremot avses inte befogenheter, som härrör från avtal och som alltså ytterst baseras på civilrättsliga regler. Den offentligrättsligt grundade befogenheten ska vidare utövas i för- hållande till enskild. De för myndighetsutövning reserverade reglerna är alltså principiellt inte tillämpliga i ärenden, där en myndighet uppträder som part hos en annan myndighet. Uttrycket bestämma om markerar, att det ska röra sig om ärenden, som ensidigt avgörs av myndighet; ärenden om ingående av avtal tillhör den civilrättsliga sfären och faller alltså utanför. Enligt förarbetena indikerar uttrycket också, att det ska röra sig om ”bindande” beslut, som är uttryck för samhällets ”maktbefogenheter” i förhållande till med- borgarna. Typiska utslag av myndighetsutövning är beslut, varigenom den enskilde åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Som ovan på- pekats, anses emellertid också ett gynnande beslut utgöra resultat av myndighetsutövning, om den enskilde för att uppnå den önskade för- månen är tvungen att vända sig till myndighet och dennas tillämpning av offentligrättsliga regler blir av avgörande betydelse för utgången.33 Sammanfattningsvis ska det således vara fråga om en befogenhet som härrör från offentligrättsliga regler som ålägger eller bemyn- digar en myndighet att agera på ett visst sätt. Agerandet ska riktas mot en enskild och det ska handla om ett ärende som ensidigt avgörs av myndigheten. I definitionen ingår både betungande och gynnande beslut.