sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — 12.8Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen Genom bestämmelsen ändras reduktionsnivån. Bestämmelsen träder i kraft . författningskommentaren till 5 § i lagförslag 1.1. 12.9Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen Genom bestämmelsen ändras reduktionsnivån. Bestämmelsen träder i kraft . författningskommentaren till 5 § i lagförslag 1.1. 12.10Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen Genom bestämmelsen ändras reduktionsnivån. Bestämmelsen träder i kraft . författningskommentaren till 5 § i lagförslag 1.1. Särskilt yttrande av experten Regeringen bör besluta att samtliga statliga myndigheters flygresor ska ske med biojetbränsle. Kostnaden för detta bör finansieras med höjd flygskatt. Flygskatten behöver dessutom höjas för att inte klimatpåverkan ska fortsätta att öka från flyget och för att den föreslagna reduktionsplikten är långt ifrån tillräcklig för att nå de av och regeringen beslutade klimatmålen. Myndigheters flygresor bör ske med biojetbränsle Dagens ramavtal för flygtjänster gäller för inrikes resor och för utrikes resor. Vid förra upphandlingen av statliga flygresor analyserade Kammar- kollegiet möjligheten att ställa krav på att biojetbränsle ska användas men bedömde då att det fanns för få flygbolag som erbjöd tjänsten på marknaden för att det skulle kunna anses utgöra ett propor- tionerligt krav. kommer en förstudie genomföras inför nästa upphandling för att bedöma om det är möjligt att ställa sådana krav till nästa upphandling. Utredningen skriver i avsnitt 9.6 att: ”Utredningen anser inte att det bör införas krav för statliga myndigheter att upphandla biodrivmedel för flygresor. Innan ett sådant krav införs bör Kam- markollegiets förstudie slutföras och utredningen har därför inte lagt tid på att konsekvensbedöma och finansiera ett sådant förslag.” Jag anser att regeringen bör besluta att myndigheters flygresor alltid ska ske med biojetbränsle när så är möjligt. Den mängd ytter- ligare biojetbränsle det skulle kräva är i sammanhanget begränsad. Med kravet att myndigheters flygresor ska ske med biojetbränsle avses här att just den aktuella resan sker med biojetbränsle eller att motsvarande mängd biojetbränsle som den aktuella resan kräver matas in i flygbränslesystemet och används vid någon annan flygresa. Kravet bör gälla alla flygresor som anställda vid statliga myndigheter gör i tjänsten, dvs. både nationella och internationella resor samt oavsett om flygresan sker från en svensk flygplats eller en inter- nationell flygplats. Det är inte rimligt att det ska vara upp till varje myndighet att välja hur man ska agera i en sådan här fråga. I förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor ställs krav på att de personbilar som en myndighet köper in eller ingår leasingavtal om ska vara miljöbilar. Staten tar en påtaglig merkostnad för denna miljöanpassning. Kravet att myndigheters flygresor ska ske med biojetbränsle skulle kunna formuleras i en parallell förordning. De totala utsläppen från tjänsteresor med flyg från de 188 statliga myndigheter som har ett ansvar att redovisa utsläpp enligt förord- ning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter uppgick enligt 2017 till koldioxid eller flygfotogen. Det är en viktig fråga att staten visar vägen och går före. Genom att vara ett gott föredöme när det gäller genomförandet av olika styrmedel och åtgärder på klimatområdet kan internationellt och staten påverka andra aktörer att också agera för att minska klimatpåverkan. Det ger också en ökad tyngd att föra fram olika förslag till tvingande styrmedel och åtgärder internationellt. Förslaget bör finansieras med höjd flygskatt Som framgår av utredningen förväntas förslaget om reduktionsplikt på ett påtagligt sätt minska flygets klimatpåverkan på lite . Det bör dock noteras att minskningen även på är långt ifrån tillräcklig för att möta det svenska klimatmålet om inga netto- utsläpp eller som och EU har antagit. blir effekten av utredningens förslag mycket liten eftersom andelen biodrivmedel inledningsvis är liten. Klimatpåverkan från flyget beräknas som framgår av utredningen, på grund av den förväntade ökning av flygresor, inledningsvis till och med fortsätta att öka något. Klimatpåverkan börjar således inte minska förrän efter 2025 även med införandet av reduktionsplikten. Detta innebär att det är nödvändigt att behålla men även att höja flygskatten. Som utredningen konstaterar är reduktionsplikten och flyg- skatten ”olika styrmedel med olika styrningsfunktion. Flygskatten internaliserar en kostnad för utsläpp av växthusgaser vilket ger klimat- nytta i form av minskat resande. Reduktionsplikten syftar till att minska klimatpåverkan primärt genom att byta ut fossil flygfotogen till biodrivmedel” (se avsnitt 11.3). Det är därför inget problem att låta dessa styrmedel verka parallellt. En höjd flygskatt kan lämpligen också finansiera kostnaden för att alla statliga myndigheters flygresor sker med flyg som drivs med biojetbränsle. Att införa ett sådant krav på myndigheters flygresor men i stället finansiera det med allmänna statliga medel skulle innebära att alla skattebetalare, dvs. även de som inte flyger, är med och betalar den extra kostnaden för de statliga myndigheternas flyg- resor vilket är mindre lämpligt. En lämplig nivå för en höjd flygskatt är , och för de olika sträckor som flygskatten omfattar och där de nuvarande nivåerna är , och . Inkomsten från dessa höjda nivåer skulle vida överskrida kostnaden för förslaget att myndigheternas flygresor ska ske med biodrivmedel men nivån motiveras bl.a. av be- hovet av att snabbt minska flygets klimatpåverkan och ökad konkur- rensneutralitet mellan flyg och andra transportslag. För mer utveck- lade motiv till dessa nivåer, se det särskilda yttrandet i utredningen 2016:83 En svensk flygskatt, s. 233–239. Utredning om styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget En särskild utredare ska •analysera hur flygets användning av hållbara biobränslen med hög klimatprestanda kan främjas för att bidra till övergången till ett fossilfritt energisystem och minskad klimatpåverkan •vid behov föreslå hur det eller de styrmedel som är lämpligast för att minska flygets utsläpp genom användning av hållbara bio- bränslen bör utformas •bedöma vilken inblandning av biobränsle som är rimlig att uppnå när styrmedel som utredningen föreslår ska träda i kraft med hän- syn till tillgång och pris på sådana bränslen samt efterfrågan i andra sektorer •bedöma förutsättningarna för att öka inblandningen av hållbara biobränslen utifrån samma faktorer Uppdraget ska redovisas . Styrmedel och insatser för att minska flygets klimatpåverkan Klimatpåverkan från internationella flygresor ökar kraftigt och en- ligt prognoserna kommer ökningen att fortsätta. Detta gäller även utsläppen från svenskarnas internationella flygresor. Regeringen be- slutade om en nationell flygstrategi, En svensk flyg- strategi – för flygets roll i framtidens transportsystem. Ett av fokus- områdena i flygstrategin är att flygets miljö- och klimatpåverkan ska minska. Inom den internationella luftfartsorganisationen har man enats om att införa ett globalt marknadsbaserat styrmedel för att begränsa flygets utsläpp. Styrmedlet, som kallas Corsia, inleds med en frivillig fas och blir obligatoriskt . Målet för Corsia är att stabilisera flygets utsläpp nivåer. Det är ett fram- steg att ett internationellt avtal om flygets utsläpp nåtts men ambi- tionsnivån behöver höjas väsentligt för att vara i linje med målen i om att minska utsläppen av växthusgaser. arbetar också för att främja användningen av biobränsle för flyg. På europeisk nivå ingår flyg mellan destinationer inom EES i EU:s utsläppshandelssystem medan flyg till andra destinationer är undan- tagna. Utsläppshandelns effektivitet är beroende av priset på utsläpps- rätter. Det finns ett stort överskott av utsläppsrätter på mark- naden med låga priser som följd. Den överenskommelse om utsläppshandelssystemet för perioden –2030 som nåddes i tre- partsförhandlingarna mellan rådet, Europaparlamenetet och kom- missionen förväntas dock leda till en viss ökning av priserna på utsläppsrätter . Chicagokonventionen är en central internationell konvention inom luftfartsområdet. Tillsammans med en resolution som antogs av råd 1993, omöjliggör den i praktiken beskattning av flyg- bränsle i internationell luftfart. Det gör att det inte går att gynna hålbara biobränslen genom beskattning av andra bränslen. I beskattas flygbränsle som används för privat ändamål med energi- skatt och koldioxidskatt, medan flygbränsle som används för andra ändamål är skattebefriat. Enligt mervärdesskattelagen (1994:200) beskattas inrikes persontransporter med flyg med den lägsta skatte- satsen. Persontransporter som till någon del genomförs i ett annat land beskattas inte alls i . Regeringen föreslog i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1, volym 1a, avsnitt 3.1) en skatt på flygresor för att flyget i större utsträckning ska bära sina klimatkostnader. Förslaget har utformats som en skatt på kommersiella flygresor som ska betalas för passagerare som reser från en flygplats i och innebär att det flygföretag som utför flygningen ska varaskattskyldigt. Olika skattenivåer ska tillämpas beroende på flygresans slutdestination. Skattesatserna ska justeras med hänsyn till konsumentpris- index. Regeringen föreslog i budgetpropositionen även en satsning på forskning och utveckling av biobränsle för flyg. Enligt förslaget ska avsättas för åren 2018–2020. beslutade att bifalla budget- propositionen . En särskild utredare ska •analysera behovet av styrmedel för att främja användningen av biobränslen som uppfyller förnybartdirektivets hållbarhetskrav inom flyget. Biobränslena ska ha hög klimatprestanda för att bidra till övergången till ett fossilfritt energisystem och minskad klimatpåverkan. •vid behov föreslå hur det eller de styrmedel som är lämpligast för att minska flygets utsläpp genom användning av sådana bio- bränslen bör utformas. De föreslagna styrmedlen bör främja den svenska omställningen till en cirkulär och biobaserad ekonomi. •föreslå vilka styrmedel som är samhällsekonomiskt mest effektiva för att minska flygets utsläpp. Uppdraget omfattar inte skatter. •belysa vilka styrmedel som bäst kan främja en långsiktig och storskalig produktion av biobränslen för flyg i , eftersom det är en förutsättning för att bränslena ska komma ner i pris. •vid val och utformning av styrmedel ta hänsyn till tillgången till hållbara biobränslen och hur den påverkar den förväntade kost- nadsutvecklingen för sådana, effekterna på svenskt näringslivs konkurrenskraft, effekterna på transportpolitiska mål, effekterna på målet för den regionala tillväxtpolitiken, effekterna i form av överflyttning till andra trafikslag och effekterna på utsläppen. •ta särskild hänsyn till effekterna på möjligheten och kostnaderna för reduktionspliktiga aktörer att uppfylla reduktionsplikten enligt lag (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen. Mer- parten av dagens produktion av biobränsle för flyget använder samma råvaror som biobränsle för vägtransporter. •analysera hur ett ökat användande av biobränslen inom flyget kan förväntas påverka uppfyllandet av energi- och klimat- politiska mål. •ta hänsyn till övriga styrmedel på global, europeisk och nationell nivå som påverkar flyget. Eventuella nya styrmedel ska skapa incitament för branschen och eller passagerarna att välja flyg som använder hållbara biobränslen. •bedöma vilken inblandning av biobränsle som är rimlig att uppnå när styrmedel som utredningen föreslår ska träda i kraft med hänsyn till tillgång och pris på sådana bränslen samt efterfrågan i andra sektorer. •bedöma förutsättningarna för att öka inblandningen uti- från samma faktorer. •lämna författningsförslag om styrmedel föreslås. Dessa ska vara förenliga med relevanta internationella åtaganden, EU:s stats- stödsregler samt övrig unionsrättslig och nationell lagstiftning. Konsekvensanalysen ska påbörjas tidigt i arbetet och genomföras av eller med stöd av personer med dokumenterad kompetens inom om- rådet samhällsekonomisk analys. Utredaren ska beskriva och om möjligt kvantifiera samhällsekonomiska konsekvenser i utform- ningen av förslagen och redovisa dessa för de förslag som läggs. De alternativa åtgärder som har övervägts ska beskrivas, och för de åtgärdsalternativ som inte analyseras vidare ska skälen till detta anges. Utredaren ska särskilt utreda och redovisa vilken påverkan förslagen har på möjligheterna för att nå de energi- och klimatpolitiska målen. Utredaren ska också beräkna påverkan på statens inkomster och ut- gifter. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering lämnas. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska samråda med berörda myndigheter, organisationer och företag. Utredaren ska också samverka med andra aktörer som arbetar med initiativ för att främja flygets användning av biobränsle, främst det initiativ som regeringen har förslagit i budgetpropositionen och som har antagit om forskning och utveckling för att främja tillgången till biobränsle för flyg. Uppdraget ska redovisas . (Miljö- och ) Källa: (), 2006. Beräkning av bränsleförbrukning per typresa och person Utredningen har beräknat bränsleförbrukning per typresa (inrikes/ inom-Europa/interkontinental). Dessa beräkningar har utgått från volym flygbränsle tankat i samt antal flygresor från svenska flygplatser. 1.Volym flygbränsle tankat i för inrikes respektive utrikes flyg. För att få uppdelningen i mängd bränsle för inom-Europa res- pektive interkontinentalresor har en uppskattning gjorts om att av allt bränsle tankat till utrikesflyget förbrukas av flygresor till destinationer inom Europa.1 2.Antal flygresor, inrikes och utrikes från svenska flygplatser. För att få uppdelningen i antal resor för inom-Europa respektive interkontinentalresor har en uppskattning gjorts om att 85 pro- cent av utrikesflyget har en destination inom Europa.2 1VTI, 2018. 2VTI, 2018. Via dessa data kan förbrukning för en typresa för inrikes, inom- samt interkontinentalresa beräknas. För att bedöma rimligheten i dessa förbrukningsdata kan detta jäm- föras med angivna förbrukningsdata för SAS flygplansflotta. Nedan följer en rimlighetskoll för inrikes- och utrikestypresan. SAS uppger förbrukningsdata som varierar mellan 0,025–0,/ personkilometer beroende på flygplanstyp.3 uppger för en genomsnittlig inrikes sträcka vilket skulle ge /personkilometer med utredningens beräkningar. Denna högre siffra förklaras med att de angivna tekniska värdena är beräk- nade vid full beläggning. Beläggningsgraden var för inrikes- flyget 64 procent.4 Med hänsyn tagen till beläggningsgraden blir motsvarande siffror för SAS flygplansflotta 0,039–0,065. Utred- ningens beräkningar ligger i detta intervall. Det kan konstateras att med hundra procents beläggningsgrad och nyaste flygplanet i flottan skulle en inrikesresa kunna komma ner till , alltså en halve- ring mot snittet. 3www.sas.se/flyg-med-oss/vara-flygplan/#/flotta 4Trafikanalys, 2018. För utrikes destinationer varierar genomsnittsträckan i större ut- sträckning. En Europaresa på per resa skulle t.ex. för –, med en beläggningsgrad på , ha en bränsle- förbrukning på /personkilometer.5 För en ut- rikesresa till skulle per resa beläggningsgrad innebära /personkilometer. I verkligheten förbrukar givetvis olika resor olika mycket bränsle beroende på flyg- planstyp och sträcka. Genom att räkna med SAS förbrukningsdata för flygplansflottan samt inkludera beläggningsgraden på fås en förbrukning om 0,033–0,/ personkilometer för utrikes resor. En –Londonresa skulle då förbruka mellan 50–och en New York-resa mellan 210–. Medelavståndet för interkontinen- tala resor från svenska flygplatser är med hänsyn taget till antal avgångar. för med 75 procents beläggningsgrad innebär en förbrukning om / personkilometer. Detta överensstämmer i stort med utredningens beräkningar. Utredningen utgår från en årlig energieffektivisering om . Det innebär att förbrukningen minskar mellan 2017– 2021, mellan 2017–mellan 2017–2030. Utredningen utgår från att antal kilometer per resa inte ökar. Bränsleförbrukningen per typresa sjunker då enligt tabellen nedan. 5Trafikanalys, 2018. Hur många liter blandas in för de typiska resorna för de olika åren givet reduktionsnivåerna? Hur mycket mer kostar biobränslet? Vad kostar det extra per resa på grund av inblandningen? Vad kostar skulle det kosta biobränsle? Utdrag ur Swedavias långsiktiga trafikprognos 2016–2050 antas i huvudscenariot en passagerarökning på i snitt på Swedavias flygplatser. Knappt 80 miljoner passagerare förväntas resa till/från någon av Swedavias flygplatser . Det motsvarar en fördubbling av dagens trafik. Huvudscena- riot är den bästa bedömningen av den framtida utvecklingen. Vidare bedöms att utvecklingen håller sig inom de tre scenarierna med en sannolikhet på uppskattningsvis 85–. I högscenariot ökar trafiken till drygt 110 miljoner passagerare 2050, medan trafiken stagnerar vid cirka 50 miljoner passagerare i lågscenariot. Högscena- riot innebär att passagerarvolymen är nästan högre än . Tabellen nedan visar den prognostiserade tillväxttakten för olika scenarier, uppdelat för inrikes respektive utrikes. Den mest vedertagna metoden vid framtagandet av långsiktiga trafik- prognoser inom flyg utnyttjar det historiska sambandet mellan BNP-utvecklingen och efterfrågan på flygresor. Metoden tillämpas av såväl många andra stora flygplatser, branschorganisationer som och samt flygets globala . flygplatser är sambandet mellan BNP-utvecklingen och efterfrågan på utrikes flygresor mycket starkt och under den senaste tioårsperio- den, 2006–2016, var korrelationskoefficienten 0,84. Inrikes trafik- utveckling påverkas i högre utsträckning av andra faktorer som befolk- ningsutveckling och utvecklingen av alternativa transportmedel. Den långsiktiga trafikprognosen bygger på följande förutsättningar: •Swedavia driver inom ramen för det nationella basutbudet 10 flyg- platser. Prognosen antar att detta basutbud består under hela prog- nosperioden. •För perioden –2020 tillämpas Swedavias affärsplaneprognos. •Prognosen är i grunden efterfrågebaserad. Huvud- och hög- scenariot beaktar inte eventuella kapacitetsproblem i luftrummet och/eller i respektive flygplats infrastruktur (dessa kapacitets- problem är och kommer dock att bli betydande om efterfrågan utvecklas i linje med Swedavias och övrigas prognoser). •Befolkningen i antas öka till 12,5 miljoner invånare enligt SCB:s befolkningsprognos . •Prognoser från globala institutioner indikerar ett långsiktigt stig- ande oljepris men med mycket stora osäkerheter. •En minskad och åldrande befolkning i som be- folkningsökningstakten globalt sett avtar. Den förväntade trafikutvecklingen är bland annat baserad på nedan- stående förutsättningar vilka är både drivande och dämpande. •Den genomsnittliga BNP-tillväxten antas vara enligt prognoser från och . •BNP-elasticiteten antas avta till följd av att flygmarknaden i blir allt mognare. •Parisöverenskommelsen 2015, CORSIA-överenskommelsen 2016 och flygbranschens mål att halvera de fossila koldioxidutsläppen till 2050 illustrerar den globala ambitionen att begränsa klimat- påverkan. På nationell nivå finns ytterligare ambitioner i form av t.ex. en fossiloberoende fordonsflotta 2030. Långtidsprognosen förutsätter att klimatomställningen fortsätter inom alla sektorer och att flyget har genomfört merparten av omställningen till fossilfrihet. •Generella kostnadsökningar leder till stigande flygpriser vilket delvis hämmar efterfrågeutvecklingen. •Stora kapacitetstillskott i den globala och europeiska flygmark- naden innebär en utbudsökning som bidrar till fortsatt priskon- kurrens. •Ett aktivt linjeutvecklingsarbete och kostnadseffektivare flyg- planstyper bidrar till ökad internationell tillgänglighet i form av nya direktförbindelser. •Sveriges attraktivitet som turistland fortsätter att utvecklas posi- tivt vilket medför en ökning av antalet inkommande resenärer. •Konkurrensen från alternativa transportmedel är förhållandevis begränsad. Då osäkerheten är stor vid genomförandet av långtidsprognoser är det viktigt att analysera andra möjliga utfall. I denna långtidsprognos har därför ett hög- och ett lågscenario beräknats utöver huvud- scenariot. Bedömningen är att sannolikheten för att trafikutveck- lingen ligger mellan låg- och högscenariot är . Nedan sammanfattas några av förutsättningarna i respektive scenario. Högscenariot antar samma ekonomiska tillväxttakt som i huvud- scenariot men efterfrågan på både utrikes- och inrikes flygresor på- verkas positivt av att den internationella luftfarten liberaliseras ytter- ligare, att flygets klimatomställning går snabbare, att flygbolagen lyckas med strukturellt långsiktiga förändringar och att lyckas bättre än förväntat i satsningar på ökat antal inkommande besökare. Lågscenariot präglas av en mer pessimistisk syn på flygets utveckling med omfattande restriktioner för flyget, ökad protektionism, stagne- rande globalisering, betydande kapacitetsbrist inom luftfarten samt misslyckade satsningar på ökad inkommande turism. Utrikes trafik – Huvudscenario Antalet utrikes passagerare vid Swedavias flygplatser antas mer än fördubblas till 2050. Det motsvarar en årlig tillväxttakt på . Det är primärt fler privatresenärer som bidrar till trafikökningen, dels utresande svenskar men också in- kommande turister. Inrikes trafik – Huvudscenario Antalet inrikes avresande passagerare antas öka med i snitt 0,8 pro- cent till cirka 8,9 miljoner avresande resenärer. Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. (miljoner ton) -0,2 Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. 1.Santiagokonventionen mot organhandel. 2.Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. 3.Effektivt, tydligt och träffsäkert –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. 4.Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. 5.Tid för trygghet. 6.En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan. –ett enklare förfarande. 9.Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. 10.Stöd för validering eller kompetens åtgärder i samband med korttidsarbete. 11.Biojet för flyget. Effektivt, tydligt och träffsäkert –det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad. Tid för trygghet. Stöd för validering eller kompetensåtgärder i samband med korttidsarbete. Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande. Biojet för flyget. Privat initiativrätt – planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning. Santiagokonventionen mot organhandel. Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum. Framtidsval – karriärvägledning för individ och samhälle. En långsiktig, samordnad och dialog baserad styrning av högskolan.