sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Det beror på att de har vuxit fram och utvecklats utifrån varje enskild stats förutsättningar och politiska, sociala och historiska samman- hang. Det går således inte att prata om någon enhetlig europeisk väl- färdsmodell, men man brukar kunna urskilja vissa särdrag som repre- senteras av tre modeller: Bismarckmodellen, Beveridgemodellen och den nordiska välfärdsmodellen. De sociala trygghetssystem som är uppbyggda enligt Bismarck- modellen har ett starkt fokus på arbetsrelaterade försäkringar. De är därmed i hög grad utformade för den yrkesverksamma delen av befolkningen med inkomstrelaterade förmåner. Trygghetssystemen utformade enligt Beveridgemodellen har den motsatta ansatsen och ger i stället en av staten tillhandahållen grundtrygghet till samtliga med- borgare, men på en miniminivå. Den som vill ha ett försäkringsskydd utöver grundnivån får själv bekosta det. Systemen i den nordiska modellen kännetecknas av att hela befolkningen omfattas av välfärds- systemen och att ersättningarna ofta är högre än en miniminivå. Syftet är att ge en relativt hög nivå av välfärd där inte enbart en miniminivå garanteras.1 De grundläggande skillnaderna i socialförsäkringarnas utformning speglas även i de allmänna pensionssystemen i de olika medlems- staterna. De flesta länderna har någon form av arbetsbaserade pen- sionssystem. Det innebär att pensionssystemet helt eller nästan helt bygger på principen om intjänande av pensionsrätt genom förvärvs- 1För en utförligare beskrivning av de olika välfärdsmodellerna se Social trygghet i en globali- serad värld (SOU 2017:5), s. 112–115 med tillhörande källhänvisningar. En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater arbete och avgiftsinbetalning. I många medlemsstater är det den enda form som finns för intjänande av pension. I många fall finns dock regler som medför att olika former av annan verksamhet likställs med arbete och inkluderas i försäkringstiden. Det kan t.ex. vara tid vid arbetslöshet, vid sjukdom, militärtjänstgöring eller tid för vård av barn. Pensionssystemen skiljer sig också åt i vilken mån det egna in- tjänandet, dvs. den egna inkomsten påverkar pensionens storlek eller inte. I vissa länder finns det en direkt koppling mellan storleken på pensionen och storleken på inkomsten (avgiftsinbetalningen), dvs. pensionen är inkomstrelaterad. I andra länder är pensionen kopplad till arbete i form av försäkringstid, men pensionens storlek är inte inkomstrelaterad utan utbetalas med enhetliga belopp baserade på försäkringstidens längd. Utöver de arbetsgrundade pensionssystemen finns det i några länder också en del av pensionssystemet som bygger på intjänande av försäkringstid genom bosättning. att pension tjänas in genom att en person är bosatt i landet. Det är på detta sätt som den svenska garantipensionen är uppbyggd. Själva utformningen av den bosätt- ningsbaserade pensionen kan variera, den kan vara i form av en grund- nivå (lika för alla) eller så kan den minskas med någon form av inkomst, ibland inkomstgrundad pension och ibland med arbetsinkomst. I de länder där det inte finns någon form av pension som tjänas in genom bosättning finns det ändå ofta någon form av grundtrygg- het för pensionärer, men den är då ofta i form av mer försörjnings- stödsnära förmåner. Denna typ av komplement kan även finnas i länder med bosättningsbaserade förmåner. I utredningens uppdrag ingår att göra en kartläggning över för- måner i andra medlemsstater som motsvarar den svenska garanti- pensionen och vilka andra förmåner som kan lämnas till personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension. Vi bedömer att kart- läggningen har två olika syften: dels att kunna dra lärdom av och se hur andra pensions- respektive minimiförmåner är konstruerade och hur det påverkar kategoriseringen av förmånen, dels för att utreda konsekvenserna om utbetalningen av garantipension till övriga med- lemsstater skulle upphöra. De olika syftena medför att analysens omfattning och djup till del bör skilja sig åt. Kartläggningen har därför delats upp i två delar. I den första görs en genomgång av huvud- dragen i de olika typerna av grundskyddsförmåner och i den andra En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater delen görs en fördjupad kartläggning av pensionssystemen i de län- der där flest får svensk garantipension. 6.2Kartläggning av olika typer av grundskydd Denna första del av kartläggningen syftar till att undersöka om det finns någon form av pension i andra medlemsstater som motsvarar den svenska garantipensionen eller har en liknande uppbyggnad. Därtill görs också en övergripande genomgång av konstruktionen av olika typer av grundskyddsförmåner utifrån hur länderna har valt att konstruera och kategorisera dem. Den senare delen just för att kunna dra lärdom av och se vilka likheter och skillnader som bidrar till kategoriseringen av förmåner i olika länder. För att kunna kartlägga olika typer av grundskydd för ålderspen- sionärer har sammanställning av uppgifter från flera håll varit nöd- vändig. Information om medlemsstaternas pensionssystem och övriga förmåner har inhämtats från MISSOC2 (on Social Protection), från Europeiska kommissionens webbplats om sysselsättning, sociala frågor och inkludering3 samt i den mån det har varit möjligt från respektive lands egna myndigheters och departements webbplatser med tillhörande regleringar. Att gå igenom och kartlägga regelverken och tillämpningen av alla medlemsstaters pensionssystem och tillhörande sociala stöd för ålders- pensionärer är ett omfattande och komplext uppdrag. Till detta kommer även hur samordningsbestämmelserna i 883/2004 tillämpas i samklang med de nationella regelverken. Som nämns i nästa avsnitt är kategoriseringen av förmånerna också något som huvudsakligen hanteras av de enskilda medlemsstaterna utan någon formell god- kännandeprocess, vilket medför att enbart för att en förmån har en viss kategorisering behöver det inte innebära att denna kategoris- ering är korrekt. Därtill kan också konstateras att det finns en viss risk för felöversättningar i de av EU publicerade dokumenten. De ovan nämnda svårigheterna riskerar att skapa felaktigheter i kart- 2MISSOC är en databas som skapades 1990 för att främja ett kontinuerligt utbyte av informa- tion om de sociala trygghetssystemen i EU:s medlemsstater. innehåller databasen sådan information om de 28 EU-staterna, övriga EES-stater (dvs. , och ) och . 3https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=858&langId=en En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater läggningen, men dessa har i den mån det varit möjligt undvikits genom att data inhämtats från flera källor. Kategoriseringen av sociala trygghetsförmåner – anmälningar enligt artikel 9 Enligt artikel 9 i förordning 883/2004 (Medlemsstaternas förklaringar angående tillämpningsområdet för denna förordning) ska alla med- lemsstater anmäla de förmåner som omfattas av förord- ning 883/2004, till den Europeiska kommissionen. Avseende pensions- förmåner ska anges vilka förmåner som omfattas av den ordinarie samordningen av pensions- och efterlevandepensioner i kapitel 5 och de förmåner som är relaterade till de minimibelopp som avses i artikel 58 (minimiförmåner). Det är medlemsstaterna själva som i enlighet med gällande regel- verk bedömer hur deras olika pensionsförmåner ska kategoriseras och därmed också hur de samordnas. Kommissionen anger rörande denna kategorisering att de inte tar något ansvar för innehållet och att det heller inte innebär att kommissionen håller med om eller har godkänt innehållet.4 Rapporteringen bygger således inte på någon godkännandeprocess eller någon form av rättslig prövning utan på de bedömningar som de enskilda medlemsstaterna gör om sina olika förmåner och hur de bör samordnas. I vissa fall kan en kategorisering komma att ändras genom att prövar frågan, liksom den gjort med den svenska garantipensionen. Det kan då vara drivet antingen genom att en nationell domstol i ett enskilt ärende begär ett s.k. förhandsavgör- ande av eller genom att kommissionen stämmer en medlemsstat inför domstolen med motiveringen att kommissionen anser att medlemsstatens bedömning inte är korrekt och således strider mot förordning 883/2004. Det är dock viktigt att vara medveten om att de allra flesta för- månerna som redovisas enligt artikel 9, inte har varit föremål för rättslig prövning och att kategoriseringen därför i hög grad bygger på medlemsstaternas egna bedömningar. Undantag rör sådana förmåner vars kategorisering följer av att de är upptagna i någon av bilagorna till förordning 883/2004, t.ex. hybridförmåner (se avsnitt 6.2.3). 4https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=868&intPageId=2285&langId=en En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater 6.2.1Bosättningsbaserade pensionssystem som samordnas enligt den ordinarie samordningen av pensions- och efterlevandeförmåner i kapitel 5 Som nämnts har de flesta medlemsstaterna pensionssystem där in- tjänandet av pension sker genom arbete. Det görs inte någon genom- gång av de arbetsrelaterade pensionssystemen här eftersom de inte är förmåner av grundskyddskaraktär. Därutöver finns det några län- der som har pensionssystem där intjänandet liksom i fråga om den svenska garantipensionen sker genom bosättning. Denna form av pension innebär vanligtvis att pensionen betalas ut vid bosättning i landet, men därutöver också att den försäkringstid som pensionen beräknas på, tjänas in genom bosättning i landet, som regel utan någon avgiftsinbetalning kopplad till intjänandet. Som regel krävs en lång tids anknytning (genom bosättning) till landet för att ha rätt till full ersättning. De länder, förutom , som har någon form av pen- sion där intjänandet av försäkringstid bygger på bosättning är de övriga nordiska länderna, dvs. , , och och därutöver . Genomgående samordnas de olika ländernas bosättningsbaserade pensioner i enlighet med de allmänna bestämmelserna om samord- ning av ålders- och efterlevandepensioner i kapitel 5 i förordning 883/2004. Dock har några länder undantag för hur samordningen tillämpas beräkningsmässigt, men de olika ländernas bosättningsbase- rade pensioner betalas alla ut vid bosättning i andra medlemsstater, i enlighet med förordningens bestämmelser om exportabilitet. Pensionssystemen är alltså lika genom att de alla har ett intjän- ande av försäkringstid genom bosättning, men det finns många faktorer som skiljer de olika systemen åt, i högre eller lägre grad. Gemensamt för de nordiska länderna är att det krävs försäk- ringstid (i av den möjliga försäkringstiden, vilket motsvarar ) för att få rätt till full pension. Tiden för intjänandet av försäkringstid börjar i och i de övriga länderna , och gränsen för när försäkringstid kan tjänas in varierar . Pensio- nerna i de olika nordiska länderna minskas också med andra inkoms- ter i varierande grad, både avseende nivån när andra inkomster börjar reducera pensionen och vilka inkomster som påverkar pensionens storlek. I är det enbart arbetsinkomst över en viss nivå som En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater reducerar pensionen, medan det i , och endast är den inkomstgrundade pensionen som påverkar. I däremot så reduceras pensionen av all beskattningsbar inkomst, dock påver- kar olika typer av inkomster den isländska folkpensionen olika mycket. Det nederländska pensionssystemet skiljer sig lite mer åt från de övriga bosättningsbaserade pensionssystemen genom att försäk- ringstid tjänas in både genom arbete och bosättning. Hela den stat- liga pensionen består av grundpensionen och alla som bor eller arbetar i omfattas av försäkringen. en person är försäkrad tjänar den in av en full grundpension. För att ha rätt till full pension behöver man således ha bott eller arbetat i (50 × = ). Storleken på pensionen beror på antalet försäkringsår (och civilstånd), men det sker ingen reducering med pensioner eller andra inkomster. Minimiförmåner är förmåner som inte samordnas enligt de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepen- sioner i kapitel 5 i förordning 883/2004 och de ska i stället samord- nas i enlighet med artikel 58 om minimiförmåner.5 Som nämnts ovan är det medlemsstaterna själva som bedömer huruvida en förmån är att anse som en minimiförmån eller inte och staterna anmäler sin bedömning till kommissionen. Hur de olika med- lemsstaternas minimiförmåner är utformade har (i de flesta fallen) därmed inte varit föremål för någon form av rättslig prövning utan bygger på hur de enskilda medlemsstaterna tolkar förordningens bestämmelser. I det följande ges en övergripande beskrivning av hur de rapporterade minimiförmånerna är konstruerade. Följande länder har angett att de har minimiförmåner för ålders- pensionärer: . I de flesta av dessa länderna är minimiför- månen utformad som en garanterad lägsta nivå för den som har kvali- ficerat sig för den arbetsrelaterade pensionen i landet. om man har rätt till arbetsrelaterad pension är man, så länge som man är bosatt i landet, garanterad att den inte understiger en viss nivå. 5Minimiförmåner beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.4.5. En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater egna intjänade pensionen understiger denna nivå betalas mellan- skillnaden ut i form av minimiförmånen. Detta är den absolut van- ligaste formen av minimiförmån, dock kan utformningen av för- månerna variera något mellan de olika ländernas. I vissa länder är minimiförmånen beroende av försäkringstid, dvs. den garanterade nivån är högre ju längre försäkringstid som har tjänats in (genom arbete), upp till en maxnivå . Man kan då säga att förmånen motsvarar ett garanterat lägsta belopp per försäk- ringsår eller intervall av år. Även har en liknande konstruktion av sin ålderspension, dvs. en lägsta nivå kopplad till den arbetsgrundade pensionen, men den är inte upptagen som minimiförmån utan samordnas i enlighet med de ordinarie samordningsbestämmelserna. I de fall där rätten till en minimiförmån är kopplad till rätten till arbetsgrundad pension finns också ofta andra former av ersättningar för personer som inte uppfyller dessa krav. Denna form av förmåner är då ofta utformade som hybridförmåner eller som socialhjälp (socialhjälp omfattas inte av samordningsbestämmelserna) och behovs- och inkomstprövningen är därmed större. Utöver den arbetspensionskopplade varianten av minimiförmåner har och minimipensioner som inte har motsvarande koppling till den arbetsgrundade pensionen. nationella pen- sion (Rahvapension) är till för dem som inte kvalificerar sig för den arbetsgrundade pensionen. Kravet för att ha rätt till förmånen är att man har uppnått pensionsåldern, bor i och har bott i i direkt anslutning till pensionsansökan. På motsvarande sätt är garantipension en minimiförmån som kan betalas ut till den som inte har en tillräckligt hög annan pension och minskas där- med med alla övriga ålderspensionsinkomster. För att ha rätt till den finska garantipensionen krävs att en person är bosatt i och har bott i fram till pensionsåldern. I artikel 70 i förordning 883/2004 finns bestämmelser om särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner. Dessa förmåner benämns ofta hybridförmåner (eller ibland även ”blandförmåner” eller ”artikel 70-förmåner”) och utgörs av förmåner som har drag av både social En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater trygghet och av socialt stöd. Förmåner som enbart är i form av socialt stöd (socialhjälp) omfattas inte av förordning 883/2004 och ska därmed inte samordnas på motsvarande sätt som förmåner i form av social trygghet som omfattas av förordningen. Eftersom dessa förmåner är en blandning av de båda förmånstyperna ska de hanteras i enlighet med artikel 70.6 För att en förmån ska hanteras i enlighet med bestämmelserna om hybridförmåner måste den aktuella medlemsstaten ta upp för- månen i bilaga X till förordningen. Att den aktuella förmånen finns upptagen i bilaga X måste sedan godkännas av och rådet. Kategoriseringen av en förmån som hybridförmån genom- går således en större prövning och en godkännandeprocess, vilket är en tydlig skillnad i jämförelse med t.ex. minimiförmånerna. Eftersom hybridförmåner är en blandning av stöd i form av socialt stöd och social trygghet är de som regel utformade med en större behovspröv- ning än minimiförmånerna. För del finns äldreförsörjnings- stöd och bostadstillägg till pensionärer listade som hybridförmåner. Följande länder, förutom , har förmåner för ålderspensio- närer upptagna som hybridförmåner i bilaga X: , , , , , , , , (gäller äldre förmåner), , , , , , (äldre förmåner som inte nybeviljas), , Stor- , , och . Hybridförmånerna i de olika medlemsstaterna skiljer sig mer åt än vad minimiförmånerna gör, både vad gäller målgrupp och utform- ning. Det finns dock också likheter mellan några varianter av för- måner. I det följande görs en kortfattad genomgång av några olika varianter av hybridförmåner. I några länder är stödet för dem med låga inkomster utformat som en kombination av minimiförmåner och hybridförmåner. I , , , (för dem med pension enligt det tidigare pensionssystemet) och finns det minimiförmå- ner för dem som kvalificerar sig för den arbetsgrundade pensionen och behovsprövade hybridförmåner för äldre som saknar rätt till arbetsgrundad pension. I , , , och finns inga minimiförmåner, utan där är i stället det stöd som finns för ålders- 6Hybridförmåner beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.4.6. En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater pensionärer med låga inkomster utformat som behovsprövade hybrid- förmåner vilka garanterar en lägsta försörjningsnivå. I och finns det däremot två olika hybrid- förmåner, där den ena är utformad som ett behovsprövat tillägg till den arbetsgrundade pensionen och den andra finns för dem som inte har någon arbetsgrundad pension. I finns det även krav bosättning för att ha rätt till den sistnämnda förmånen. I och finns det liksom i hybridförmåner i form av bostadstillägg, dvs. som är kopplade till bostadskostnaden och inkomster. Det som förenar de olika hybridförmånerna, och som också bedöms vara ett av kraven för att förmånen ska kunna hanteras som en hybrid- förmån, är att behovsprövningen är större än för t.ex. minimiför- måner. Det beror naturligtvis på att hybridförmåner utöver social trygghet också innehåller drag av socialt stöd vilket till sin natur har en större behovsprövning. Den hybridförmån som i detta fall skiljer sig från övriga förmåner är den litauiska socialpensionen vilken är en förmån som betalas till dem med låg eller ingen allmän ålderspension och garanterar en lägsta nivå. Såvitt vi kan bedöma består den av en fast summa och är inte behovsprövad, men den har trots detta godtagits av Europa- parlamentet och rådet som en hybridförmån. Den andra delen av kartläggningen innehåller en fördjupad genom- gång av trygghetssystemen i de länder där det är flest män- niskor som har svensk garantipension. Denna del av genomgången behövs för att närmare kunna formulera vilka konsekvenserna blir om garantipension fortsättningsvis inte ska betalas ut till personer bosatta i andra medlemsländer. I denna del av kartläggningen kan inte enbart det allmänna pensionssystemet ingå utan alla former av pensioner eller ekonomiskt stöd som en pensionär kan få, dvs. här behöver även förmåner som faller utanför förordningens (883/2004) tillämpningsområde redovisas. Även vilka krav som ställs för att vara berättigad till olika förmåner behöver belysas. Genomgången behö- ver också inbegripa i vilken omfattning personer genom förlusten av En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater garantipension skulle kunna riskera att förlora uppehållsrätten och som följd eventuellt behöva flytta från den berörda medlemsstaten. För att kunna få en tillräckligt bra uppfattning om de sociala trygg- hetssystemen i de olika länderna har vi behövt avgränsa kartlägg- ningens omfattning. Vi har därför valt att begränsa undersökningen till de fem länder där det bor flest garantipensionärer. I de länderna finns motsvarande av de garantipensionärer som är bo- satta utomlands. Undersökningen har även i den här delen gjorts genom att upp- gifter från flera håll har sammanställts. Informationen har främst inhämtats från respektive lands myndigheters och departements hem- sidor, men också från MISSOC och Europeiska kommissionens hem- sida om sysselsättning, sociala frågor och inkludering. Vi har också valt att skicka brev med frågor till de fem största länderna. För att på så sätt säkerställa att vi får en god uppfattning om det finns några förmåner som helt eller delvis kan täcka upp för en upphörd garanti- pension och hur uppehållsrätten i så fall kan påverkas. Utredningen har också träffat tjänstemän från berörda departement och myndig- heter i . Kort om uppehållsrätt och garantipension Den EU-rättsliga uppehållsrätten beskrivs närmare i avsnitt 13.2. Här lämnas en kort redogörelse för hur rätten till garantipension kan påverka uppehållsrätten. För att en icke förvärvsaktiv EU-medborgare, dit räknas bl.a. icke-förvärvsaktiva pensionärer, ska få uppehålla sig i en annan med- lemsstat en krävs att han eller hon har till- räckliga tillgångar för sig och sina familjemedlemmar så att de inte blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens bistånds- system och därutöver ställs krav på att ha en heltäckande sjukförsäk- ring som gäller i medlemsstaten. Personen har uppehållsrätt så länge villkoren är uppfyllda. sammanhängande laglig vistelse i den mottagande medlemsstaten blir uppehållsrätten permanent. När uppehållsrätten blir permanent upphör kravet på tillräckliga till- gångar och heltäckande sjukförsäkring. En utbetalning av garantipension kan påverka bedömningen av både om man har tillräckliga tillgångar och om man har en heltäck- En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater Att utbetalningen av garantipension kan på- verka kriteriet om tillräckliga tillgångar beror på att det är en månat- ligt återkommande inkomst som personen i fråga har rätt till och som därför också direkt påverkar personens tillgångar. Om en för- lust av garantipension påverkar om en person har tillräckliga tillgångar eller inte är bl.a. beroende på om personen har någon ytterligare inkomst, i form av t.ex. svensk inkomstpension eller pensionsin- komst från ett annat land. Om en person helt saknar annan inkomst eller förmögenhet kan förlusten av garantipension medföra att man inte anses ha tillräckliga tillgångar och att man därmed saknar uppe- hållsrätt. Att förlusten av garantipension även kan påverka villkoret att ha en heltäckande sjukförsäkring beror på att det är den pensionsutbe- talande staten som också garanterar en heltäckande sjukförsäkring. Om en person boende i en annan medlemsstat endast har svensk garantipension är det också som enligt samordningsbestäm- melserna bekostar vårdförmåner i bosättningslandet och därmed kan sägas garantera den heltäckande sjukförsäkringen. Men om garanti- pensionen upphör och personen inte har någon annan form av sjuk- försäkring än den pensionsutbetalande statens betalningsgaranti, kan förlusten av garantipension i en sådan situation leda till att villkoret att ha en heltäckande sjukförsäkring inte är uppfyllt och att därmed uppehållsrätten förloras. En utvisningsåtgärd får dock enligt rörlighetsdirektivet inte vara den automatiska följden av att unionsmedborgaren eller en familje- medlem anlitat landets sociala biståndssystem. 6.3.1Utbetalning av garantipension till personer bosatta i andra medlemsstater. betalades svenska garantipension ut till knappt 44 000 personer bosatta i andra medlemsstater. De allra flesta som får garantipension utbetald i utlandet är bosatta i våra grannländer, men det finns en stor spridning. I tabell 6.1 visas i vilken omfattning garantipension betalas till personer bosatta i de olika medlemssta- terna. Den fördjupade genomgången begränsas som tidigare nämnts till de fem största länderna, dvs. , , , och . En kartläggning av förmåner i andra medlemsstater