sou · H7B35 · 2019-02-01 00:00:00 — Den lagregel som relativt har införts i innebär en definition av tillsvidareanställning med tre dimensioner, varav den ena är att arbetstagaren ska tillförsäkras förutsebarhet i arbetet i form av en reell tjänsteomfattning. Arbeidstaker skal ansettes fast. Med fast ansettelse menes i denne lov at ansettelsen er løpende og tidsubegrenset, at lovens regler om opphør av arbeidsforhold gjelder, og at arbeidstaker sikres forutsigbarhet for arbeid i form av et reelt stillingsomfang.17 I propositionen framgår det att lagstiftaren inte har velat sätta någon nedersta gräns, utan hänvisar till parterna på arbetsmarknaden att avgöra vilken omfattning av arbete som ska utföras för att det ska betraktas som en tillsvidareanställning. Som exempel ges att det kan variera från heltid ner till en kort deltid.18 17Lovvedtak 69 (2017–2018) och Prop. 73 (2017–2018), s. 24 ff. 73 (2017–2018), s. 24 ff. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Är nolltimmarsavtal tillåtna enligt svensk rätt? Arbetsgivarsidan har i utredningsarbetet framfört att företeelsen nolltimmarsavtal sannolikt inte är tillåtet på svensk arbetsmarknad. Kombinationen tillsvidareanställning och därmed följande arbets- plikt utan något arbetstidsmått skulle enligt dem sannolikt inte god- kännas vid en prövning i domstol. De olika reglerna för begränsning av mertid och övertid borde också göra att det måste handla om mertids- och övertidsarbete i begränsad omfattning i den mån sådana här anställningar alls förekommer. Utredningen har inte kunnat hitta några exempel på nolltimmars- avtal med arbetsplikt. Det innebär inte att det inte förekommer. Utredningens kartläggning har visat att det förekommer anställ- ningar utan eller med låg överenskommen arbetstid utan formell arbetsplikt men där möjligheten att ta andra arbeten kringskärs med lojalitetsklausuler. Det är osäkert om dessa skulle godkännas vid en prövning i domstol. Men om arbetstagaren inte känner till det kan de i realiteten fungera som nolltimmarsavtal. De olika ramavtal för intermittenta anställningar som finns, se kartläggningen i kapitel 10, kan också ses som ett sätt att binda upp arbetstagare på ett sätt som liknar ett nolltimmarsavtal. Det finns även i kollektivavtal särskilda former av anställningar som liknar nolltimmarsavtal. Ett exempel på detta är väktaravtalet, där väktare som bara arbetar sporadiskt behöver ha en anställning i botten för att behålla sin licens. Det finns dock ingen arbetsplikt kopplad till anställningen, se kapitel 10. Ett annat, delvis annorlunda, exempel är säsongsanställningar där det förekommer tillsvidarean- ställningar men med arbetstidsförläggning bara vissa tider eller vid behov, ofta kallat intermittenta anställningar. Det är sammanfattningsvis tveksamt om nolltimmarsavtal av den typ som innebär arbetsplikt formellt sett över huvud taget förekom- mer på den reglerade arbetsmarknaden. Däremot förekommer det sannolikt arbetstagare som själva uppfattar att de arbetar med dessa villkor. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Tillsvidareanställningar med lågt arbetstidsmått I utredningens kartläggning har framkommit att arbetstagare utför arbete under otrygga förhållanden trots att de har en tillsvidare- anställning. Det förekommer att tillsvidareanställda har ett lågt arbets- tidsmått som bottenplatta och sedan arbetar betydligt mer utöver bottenplattan. Arbetstagaren har en tillsvidareanställning på deltid, exempelvis , se bilaga 4. I praktiken utförs betydligt fler arbetstimmar utan att deltidsanställningens arbetstids- mått ändras. Detta sker genom att arbetsgivaren och arbetstagaren avtalar om tidsbegränsad anställning på det högre arbetstidsmåttet. Dessa så kallade tidsbegränsade anställningar är korta och följer från tid till annan på varandra med det arbetstidsmått som passar arbets- givaren. Det handlar alltså om arbetsformer som liknar intermittenta anställningar men med en längre, löpande anställning i botten, se kapitel 11. I praktiken används denna modell vid anställning som ett sätt att kringgå de olika omvandlingsregler som är tänkta att med tiden ge individen en fastare anknytning till arbetsmarknaden. En konstruk- tion av detta slag ter sig onaturlig och främmande för vad som kan betecknas som god sed på arbetsmarknaden. Det finns anledning att anta att syftet är att kringgå lagregler. 12.4.2Bedömning att det finns regler för situationer med lågt arbetstidsmått Bedömning: Utredningens uppfattning är att det med nuvarande bestämmelser och den praxis som finns på området inte är tillåtet att stapla separata så kallade tidsbegränsade anställningar ovanpå en tillsvidareanställning med ett lågt arbetstidsmått. Det saknas därför anledning att lämna lagförslag. I utredningens kartläggning har som nämnts ovan framkommit att det förekommer tillsvidareanställningar på deltid med lågt arbets- tidsmått som en bottenplatta som byggs på med vad man kallar tids- begränsade anställningar på högre arbetstidsmått. Utredningen kan konstatera att omvandlingsregeln i 5 a § LAS knappast kan bli aktu- ell eftersom det finns en tillsvidareanställning i botten. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Hade arbetstagaren inte haft tillsvidareanställningen på deltid som en bottenanställning och omvandlingsregeln varit tillämplig hade arbetstagaren fått ett högre arbetstidsmått för om- vandling till en tillsvidareanställning. Det är naturligtvis tillåtet att den deltidsanställda anlitas tillfälligt och vid behov för att utföra arbete utöver det ordinarie arbetstids- måttet, det vill säga på mertid. Detta kan ske i den omfattning som reglerna för mertid medger och det är då inte fråga om en omregler- ing av arbetstidsmåttet. Arbetsgivaren och arbetstagaren kan även tillfälligt och vid behov avtala om ett högre arbetstidsmått inom ramen för en tillsvidareanställning. I detta fall handlar det inte om en tillfällig omreglering utan om att systematiskt hålla ett varierande och högre arbetstidsmått än det arbetstidsmått som framgår av anställningsavtalet för tillsvidare- anställningen. Konstruktionen har utöver osäkerheten i inkomsten sannolikt ett antal direkta konsekvenser för arbetstagaren. Exem- pelvis baseras sannolikt sjuklönen vid sjukdom på inkomsten från det lägre arbetstidsmåttet. Skulle arbetstagaren bli uppsagd på grund av arbetsbrist kan man utgå från att uppsägningslönen bestäms utifrån bottenanställningens låga deltidsmått. För arbetsgivarens del blir det i den här situationen möjligt att anpassa antalet arbetstimmar från den ena tidsbegränsade anställ- ningen till den andra. Det finns anledning att tro att konstruktionens syfte är att kringgå både omvandlingsregeln i 5 a § LAS och regeln om uppsägningslön i 12 § LAS. Avtalet om bottenanställningen framstår då som ett skenavtal. Något annat vägledande avgörande från Arbetsdomstolen än AD 1984 nr 76 som beskrivs i kapitel 11 finns, såvitt utredningen känner till, inte. Den nu aktuella konstruktionen påminner om om- ständigheterna i detta rättsfall. Av betydelse för utgången i rättsfallet var att arbetsgivaren systematiskt hade låtit de anställda arbeta väsent- ligt mer än vad som angavs i anställningsavtalet. Skillnaden består i att man nu regelbundet i form av vad man kallar en tidsbegränsad anställ- ning avtalar om högre arbetstidsmått än bottenanställningen. Arbetsdomstolens praxis talar för att dessa påbyggnader med så kallade separata tidsbegränsade anställningar inte skulle ses som anställningar i LAS mening vid en rättslig prövning. Av AD 2008 nr 92 kan utläsas att särskilda tidsbegränsade anställningar inom ramen för en tillsvidareanställning inte är en särskild anställning som Förslag för ett mer hållbart arbetsliv omfattas av LAS. En liknande slutsats dras i AD 1997 nr 40. Arbets- domstolen har i båda dessa fall ansett att det saknar betydelse att arbetstagare och arbetsgivare har kommit överens om separata tids- begränsade anställningar vid sidan av en tillsvidareanställning och sett det som att det har handlat om förändrade arbetsvillkor inom ramen för en tillsvidareanställning. Mot ovannämnda bakgrund finns det enligt utredningens upp- fattning skäl som talar för att den nu aktuella konstruktionen vid en rättslig prövning skulle underkännas av Arbetsdomstolen. Det finns även anledning att uppfatta konstruktionen som stri- dande mot reglerna om mertid och övertid i arbetstidslagen. De del- tidsanställda utnyttjas genom denna konstruktion som reserv- arbetskraft. Det var bland annat detta som införande av mertids- reglerna arbetstidslag skulle motverka. Eftersom tillsynen över arbetstidslagen ligger på kan det vara en upp- gift för myndigheten att verka för att mertidsreglerna inte missbrukas. Det är för utredningen uppenbart att denna konstruktion med påbyggnader på en bottenanställning inte kan accepteras. Det finns inte något sakligt skäl som kan rättfärdiga konstruktionen, vars syfte inte kan vara annat än att skapa flexibilitet i kostnaderna på bekost- nad av arbetstagarnas trygghet i anställningen. Utredningen menar att det är angeläget att arbetsmarknadens parter verkar för att de regler som finns efterlevs och att god sed på arbetsmarknaden upp- rätthålls. 12.4.3Andra alternativ som utredningen har övervägt Finns det behov av att reglera tillsvidareanställningar med lågt överenskommet arbetstidsmått? Utredningen har övervägt om det finns behov av ytterligare åtgärder med anledning av att det förekommer tillsvidareanställningar med lågt arbetstidsmått. Vi har särskilt övervägt om det finns ett behov av en reglering av arbetstidsmått liknande den norska regeln om att anställningsavtal ska innehålla information om en reell ställnings- omfattning, se ovan. Utredningen anser att det mot bakgrund av den generösa regler- ingen av tidsbegränsade anställningsformer i 5 § LAS skulle kunna vara motiverat att reglera arbetstidsmåttet. En sådan reglering av Förslag för ett mer hållbart arbetsliv arbetstidsmåttet skulle kunna motverka staplandet av tidsbegränsade anställningar på varandra. Det skulle också kunna underlätta tillämp- ningen av reglerna om mertid och övertid. Arbetstidens omfattning regleras inte i LAS . Att införa en sådan regel skulle innebära en stor principiell förändring av den grundprincip i LAS som innebär att lagen enbart reglerar anställ- ningen som sådan medan det är arbetsmarknadens parter som råder över villkoren i anställningen. Eftersom förutsättningarna skiljer sig mellan branscher och yrken är det inte heller lämpligt att från lag- stiftarens håll fastställa en sådan nivå. Som utredningen ser det finns det liksom i ett behov av att reglera att anställningsavtal ska ha ett bestämt arbetstidsmått. På de kollektivavtalsreglerade områdena torde detta inte utgöra ett praktiskt problem eftersom avtalens allmänna bestämmelser om lön och arbetstid underförstått förutsätter ett bestämt arbetstidsmått för varje arbetstagare. Mot bakgrund av att det är en stor och principiell reform av LAS har utredningen bedömt att det ligger utanför vårt uppdrag att föreslå en sådan regel. Utredningen gör den bedömningen att det i första hand bör ankomma på arbetsmarknadens parter enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen att skapa de normer som behövs för att motverka missbruk både vad beträffar staplande av tidsbe- gränsade anställningar och arbetstidsreglerna. 12.5Frågan i ett bredare perspektiv I utredningens kartläggning har det framkommit att provanställ- ningar allt mer sällan förekommer inom service- och tjänstesektorn. Det finns egentligen inte skäl att provanställa när det finns så stor flexibilitet i möjligheterna att använda andra tidsbegränsade anställ- ningar. Enligt LAS är huvudregeln i fråga om anställningsformer tillsvidareanställning. Så har varit fallet alltsedan den första lagen om anställningsskydd kom 1974. Att tillsvidareanställning som anställ- ningsform ska vara huvudregel är viktigt och avgörande för uppbygg- naden av anställningsskyddet i LAS. De centrala delarna i LAS utgår från att anställningsformen är tillsvidareanställning. Utifrån den kart- läggning som utredningen har gjort drar vi slutsatsen att utveck- Förslag för ett mer hållbart arbetsliv lingen på arbetsmarknaden går mot en uppluckring av anställnings- skyddet just på grund av de generösa reglerna i 5 § LAS om allmän visstidsanställning.19 Olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland inter- mittenta anställningar, spelar en viktig roll för arbetsgivare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och för att ersätta tillfälligt frånvarande personal. Tidsbegränsade former av anställ- ningar kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegrän- sade anställningar kan också vara önskvärda för vissa arbetstagare, till exempel kan studenter vara i behov av att arbeta . Problemet som finns med intermittenta anställningar är enligt utredningens bedömning när dessa används rutinmässigt och utan sakliga skäl där arbetskraftsbehovet egentligen hade gått att planera och förutse i förväg. Flera arbetstagarorganisationer beskriver för utredningen att arbetsgivare driver sin verksamhet utifrån den frihet att anställa tidsbegränsat som införandet av allmän visstidsanställ- ning har medfört. Vi ser en viktig skillnad mellan en arbetsgivares behov av att klara av att leverera på en beställning som görs med kort varsel inom exempelvis besöksnäringen och behovet att anställa extra personal inför en långhelg exempelvis inom handeln. Skillnaden är att i den senare situationen är det möjligt att förutse behovet av ytterligare arbetskraft. Förutsättningarna för arbetsplanering är olika mellan små och stora organisationer. I stora organisationer är det rimligt att utgå från en relativt stadig och därmed förutsebar nivå på sjukfrånvaro och vård av barn medan det i mindre organisationer kan innebära stora variationer i behovet att ta in extra personal . Utmaningen är att hitta en balans mellan behov av flexibilitet och behov av trygghet Hur går det att knuffa i riktning mot att huvudprinciperna i LAS tillämpas i normalfallet? Vi menar att det behövs åtgärder som gynnar proaktiv och långsiktig planering av bemanningen på bekost- nad av kortsiktiga lösningar på bemanningsbehov. 19Se även exempelvis Glavå (2018). Förslag för ett mer hållbart arbetsliv 12.5.1Skatteväxling för hållbart arbetsliv – frågan i ett bredare perspektiv Bedömning: Regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram förslag på hur det går att använda differentierade arbetsgivar- avgifter eller andra ekonomiska drivkrafter för att stimulera tills- vidareanställningar som norm. I utredningens kontakter med arbetsmarknadens parter framgår det att skälen till intermittenta anställningar antingen är direkta verk- samhetsskäl eller att det finns andra ekonomiska skäl till att formen med intermittenta anställningar väljs framför längre, sammanhängande anställningar eller andra alternativ. Bemanningsföretag eller andra alternativ beskrivs av arbetsmarknadens parter som möjliga men för dyra alternativ att använda som ersättning för intermittenta anställ- ningar. Om man vill påverka användningen av intermittenta anställ- ningar där skälen är ekonomiska är det naturligt att överväga förslag som påverkar de relativa kostnaderna för intermittenta anställningar i relation till andra sätt att ordna kompetensförsörjningen. Vi menar också att ett bredare perspektiv på frågan behövs efter- som hela arbetsplatsen påverkas av bemanningen. Att ständigt lära upp nya arbetskamrater tär på den ordinarie personalen. Att kunder och brukare inte får kontinuitet i kontakterna med personalen kan påverka kvaliteten negativt. Att intermittenta anställningar ska användas när det behövs men inte utöver det faktiska behovet är därför en betydligt större fråga än enbart en fråga för den direkt berörda arbetstagaren i relation till arbetsgivaren. Intermittenta anställningar påverkar också de offentliga utgif- terna. Kortvariga intermittenta anställningar innebär att individer som har det som huvudförsörjning på egen hand ska pussla ihop olika anställningar till en tjänsteomfattning som går att leva på. När det inte går kan ett alternativ vara att vara deltidsarbetslös med ersättning från arbetslöshetskassa. Det innebär en övervältring av kostnaden för flexibiliteten på i huvudsak den enskilda individen men också på transfereringssystemen. Otrygga anställningsformer hänger också samman med ökad ohälsa. På lång sikt kan intermittenta anställningar innebära betydande utgifter för garantipensioner. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Skatteväxling för hållbart arbetsliv Utredningen menar att det finns goda skäl att lyfta blicken och över- väga åtgärder som påverkar kostnaderna för intermittenta anställ- ningar med hjälp av ett bredare perspektiv på hållbar kompetens- försörjning och bemanning i företag och organisationer. Vi vill helt enkelt att det ska bli billigare att anställa tills vidare och dyrare att anställa tidsbegränsat. I ett hållbarhetsperspektiv bärs de verkliga kostnaderna för precisionsbemanning och intermittenta anställningar inte av de som fattar besluten, arbetsgivarna. Det är en hållbarhets- fråga som på samma sätt som andra hållbarhetsfrågor lämpar sig för ekonomiska styrmedel för att åstadkomma ett mer hållbart arbetsliv. Utredningen ser att det med fördel skulle gå att tillämpa principer bakom grön skatteväxling på frågan om intermittenta anställningar i ett hållbarhetsperspektiv. Grundtanken bakom grön skatteväxling är enkel: höj kostnaderna för det man vill ha mindre av och sänk kost- naderna för det man vill ha mer av. I detta fallet vill vi har mer tills- vidareanställningar på bekostnad av intermittenta anställningar. Rent konkret skulle det handla om något som kan kallas för en ”inom- sektoriell” skatteväxling, det vill säga att samma aktörer påverkas av såväl positiva som negativa incitament. Tankesmedjan har fört fram att denna modell av skatteväxling bör användas i ökad utsträck- ning.20 I departementspromemorian Ds 2002:56 arbetsrätt som togs fram av lämnades ett förslag om att stärka de ekonomiska drivkrafterna att anställa tillsvidare efter 18 månaders tidsbegränsad anställning. Syftet var att förskjuta kostnaderna mellan tidsbegränsade och tillsvidareanställningar så att det skulle bli eko- nomiskt mer lönsamt att anställa tillsvidare när en arbetstagare hade uppnått den föreslagna maxgränsen för tidsbegränsade anställningar . Förslaget innebar att ett vederlag på en tredjedels månadslön för varje anställningsmånad, som lägst tre månadslöner, skulle betalas till anställda då arbetsgivaren brutit mot företrädes- rätten eller takregeln på 18 månader.21 Olika modeller med en högre skatt antingen på alla tidsbegrän- sade anställningar eller på korta tidsbegränsade anställningar finns i ett antal europeiska länder. har haft en modell 20Rutkvist, och (2012). 21Ds 2002:56, s. 275. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv med högre motsvarande arbetsgivaravgift för tidsbegränsade anställ- ningar. omfattas bara korta tidsbegränsade anställningar. För anställningsavtal som är kortare än tas en extra arbets- givaravgift ut. införde i samband med en större reform av arbetslöshetsförsäkringen 2012 en modell som innebär en extra skatt på alla tidsbegränsade kontrakt. Den inbetalda skatten återbetalas om anställningen övergår i en tillsvidareanställning. I intro- ducerades en modell som innebär att av bruttolönen för anställningar som är under en månad tas ut i extra skatt. För anställningar som är är den extra skatten . Även i kan arbetsgivaren få tillbaka den inbetalda skatten om den tidsbegränsade anställningen övergår i en tillsvidareanställning. införde en högre arbetsgivar- avgift för anställningskontrakt som är kortare än . Refor- merna är ännu sparsamt utvärderade men med de konstruktioner som finns i de olika länderna verkar det kunna leda till både kortare anställningar och att fler anställningar övergår i tillsvidareanställ- ningar.22 Den utredning vi föreslår bör få i uppdrag att studera erfaren- heterna av de internationella exempel som finns. En alternativ lösning till vårt förslag skulle vara om arbetsmark- nadens parter kan komma överens om en strategi för hållbart arbets- liv, där frågan om hållbar bemanning ingår. Exempelvis baserat på den modell som beskrivs i avsnitt 12.3.1 ovan. Men kommer parterna på arbetsmarknaden inte fram bör det finnas beredskap att genom- föra åtgärder som kan förskjuta kostnaderna för bemanning för att stimulera tillsvidareanställning som norm på arbetsmarknaden. Gynna tillsvidareanställning relativt tidsbegränsade Utredningen föreslår därför att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att analysera hur det med ekonomiska drivkrafter går att stimulera användandet av anställningsformer som oftare leder till fast etablering på arbetsmarknaden och motverkar användningen av intermittenta anställningar där det saknas ett direkt behov av sådana. I uppdraget bör det ingå att analysera skillnaderna i arbetskrafts- kostnad mellan olika anställningsformer. Även kostnader för det all- männa och samhället av olika typer av anställningar bör analyseras. 22AER (2017), s. 111 f. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Uppdraget bör utgå ifrån att det ska utarbetas en modell med differentierade arbetsgivaravgifter för att stimulera tillsvidareanställ- ningar, inklusive provanställningar. Flera av de arbetsmarknadspar- ter vi har träffat vittnar om att provanställningar numera knappast förekommer på LO-sidan inom flera av de aktuella sektorerna. När allmän visstid kan användas på samma sätt som en provanställning men i stället för saknas incitament att provanställa. visar forskningen att det är betydligt större sannolikhet för en person som får en provanställning att vara fast etablerad på arbetsmarknaden i jämförelse med vid en intermittent anställning. När det gäller övriga tidsbegränsade anställningsformer kan det övervägas om exempelvis även vikariat och projektanställning också bör gynnas, men vår bedömning är att utifrån LAS utgångspunkt att tillsvidareanställning är på arbetsmarknaden bör skiljelinjen vara mellan tidsbegränsade anställningar och tillsvidareanställningar. Det kan här övervägas om för provanställning än dagens kan vara lämpligt att införa i detta sammanhang. Då skulle det fortsatt finnas en stor flexibilitet för arbetsgivare att pröva såväl lämplighet som affärsmässiga möjligheter att ha kvar en person som anställs utan att behöva betala en högre avgift. Den modell vi ser framför oss bygger på en differentiering av arbets- givaravgifterna beroende på anställningsform för samtliga anställda. En förutsättning för detta är att det finns uppgifter om vilken anställ- ningsform en arbetstagare har. Den modell för att samla in sådana uppgifter som utredningen bedömer skulle vara enklast att tillämpa är att arbetsgivare i anslutning till inlämnandet av de månadsvisa kon- trolluppgifterna för de anställda till frivilligt kan rap- portera in vilka som har tillsvidareanställning (inklusive provanställ- ning). Arbetsgivaravgiften för dessa kan då tas ut på en lägre nivå. För tidsbegränsat anställda och där arbetsgivaren väljer att inte rapportera in uppgifter tas en högre avgift ut. Vår utgångspunkt är att modellen ska vara kostnadsneutral, det vill säga att lägre avgifter ska balanseras mot högre så att nettot för statsfinanserna inte påverkas. Kostnaderna för arbetsgivarna ska Förslag för ett mer hållbart arbetsliv med andra ord inte påverkas på totalen, däremot vill vi se att arbets- givare som tar långsiktigt ansvar för sina anställda kompenseras ekonomiskt för det, medan de som förskjuter kostnaderna för flexi- biliteten till arbetstagarna och till samhället bör få bära en större del av dessa kostnader i form av högre arbetsgivaravgift. Ett antal frågor att utreda Skälet till att utredningen inte lämnar ett skarpt förslag utan i stället föreslår en utredning är att det handlar om en stor reform med många aspekter att ta hänsyn till.