sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — Bestämmelser av detta slag bör tas in i lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet, lagen om värdepappersfonder, lagen om bank- och finan- sieringsrörelse, lagen om inlåningsverksamhet, lagen om värdepappers- marknaden, lagen om betaltjänster, försäkringsrörelselagen, lagen om elektroniska pengar, lagen om förvaltare av alternativa investe- ringsfonder, lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och lagen om verksamhet med bostadskrediter. Härutöver bör sådana bestämmelser tas in i de lagar som innehåller kompletterande bestäm- melser till förordningen (EU) nr 648/2012 och förordningen (EU) 909/2014, dvs. lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister. En särskild fråga i detta sammanhang är om det bör preciseras i rörelselagarna vad som avses med ledning. Enligt vår mening finns det skäl att vara tydlig med vem som omfattas av registerkontrollen eftersom det rör sig om integritetskänslig lagstiftning. i andra sammanhang, om än av andra skäl, gjorts bedömningen att begreppet ledning bör preciseras i lag (se bl.a. prop. 2013/14:228 s. 166 f. och prop. 2015/16:10 s. 239 f.). Vi föreslår därför att det uttryckligen ska framgå att de finansiella företagens registerkontroll av ledningen omfattar styrelseledamot, verkställande direktör och ersättare för någon av dem. En konsekvens av denna bedömning är emellertid att de finan- siella företagens ledningsprövning inte alltid helt överensstämmer med prövning. Exempelvis omfattar inte Finans- inspektionens ledningsprövning alltid den som är ersättare för styrelse- ledamot eller verkställande direktör (se 3 kap. 17 § lagen om betaltjäns- ter och 3 kap. 18 § lagen om elektroniska pengar). Utifrån företagens behov av att kunna göra en adekvat och funktionell prövning har vi dock inte funnit något som motiverar en sådan skillnad för företa- gens del. Vi har därför valt att föreslå en särskild reglering som ger en enhetlig och konsekvent utformning av bestämmelserna om register- kontroll i de rörelselagar som styr de finansiella företagens verksam- het. Det svarar mot det faktiska behov av registerkontroll som finns och underlättar en konsekvent och förutsebar tillämpning. Kontroll av andra än ledningspersoner Som vi redovisat under avsnitt 9.3.2 anvisar några av de rörelselagar som omfattas av vårt förslag en lämplighetsprövning även av den som inte ingår i ledningen, se försäkringsrörelselagen, lagen om betal- tjänster och lagen om elektroniska pengar. Det rör sig om en pröv- ning av den som är ansvarig för en central funktion, ansvarig för betaltjänstverksamhet eller ansvarig för verksamhet med utgivning av elektroniska pengar. Dessa träffas inte av vårt förslag i denna del, såvida de inte även ingår i ledningen. Däremot träffas de av det normgivningsbemyndigande som vi föreslår i avsnitt 9.4.4 och som möjliggör registerkontroll av den som ska inneha vissa specifika befattningar i ett finansiellt företag. En sådan föreskriven kontroll- möjlighet för de finansiella företagen är visserligen inte helt likvärdig med den som vi föreslår här, eftersom den inte medger någon löpande registerkontroll av den som redan är anställd. Lika fullt är den begränsningen motiverad sett till att det i dessa fall inte rör sig om ledningspersoner utan om ordinära anställningsförhållanden, i vilka en löpande registerkontroll framstår som ett alltför ingripande intrång i den personliga integriteten med bl.a. svårlösliga arbetsrätts- liga konsekvenser som följd. Våra förslag om registerkontroll i rörelselagarna omfattar inte lagen om försäkringsdistribution, som innehåller särskilda bestämmelser om ledningsprövning beträffande försäkringsförmedlare, se 2 kap. 8 § första stycket 3 jämförd med 2 kap. 7 § första stycket 2. Dessa bestämmelser om ledningsprövning riktar sig till . Försäkringsföretag, som omfattas av krav på ledningsprövning enligt försäkringsrörelselagen, åläggs i lagen om försäkringsdistribution en uttrycklig skyldighet att pröva om ledningen uppfyller lagens krav, se 2 kap. 10 § jämförd med 2 kap. 8 § första stycket 3. Bestämmelserna i lagen om försäkringsdistribution skiljer sig till såväl innehåll som struktur från övriga rörelselagar. Likaså skiljer sig den registerkontroll som gör vid sin lednings- kontroll enligt lagen om försäkringsdistributionen märkbart från mot- svarande kontroll enligt de andra rörelselagarna, se 13 a och 16 f §§ förordningen om belastningsregister och avsnitt 9.3.3. Det innebär att en registerkontroll av det slag som vi föreslår i detta betänkande inte utan risk för svåröverskådliga konsekvenser låter sig inordnas i lagen om försäkringsdistribution, som trädde i kraft så sent som . Vi lämnar därför inte något förslag om register- kontroll i lagen om försäkringsdistribution. Försäkringsföretagen omfattas emellertid av de bestämmelser om registerkontroll som vi föreslår i försäkringsrörelselagen. Frågan om försäkringsförmedlare bör ha en motsvarande reglering om registerkontroll som försäk- ringsföretag får lämpligen ses över i ett annat sammanhang, bl.a. utifrån de behov som motiverar att de särbehandlas. Vi har i avsnitt 9.3.2 redogjort för att vissa bestämmelser om lednings- prövning även ska tillämpas när verksamheten bedrivs som europa- bolag och europakooperativ, se lagen om bank- och finansierings- rörelse, försäkringsrörelselagen, lagen om värdepappersfonder, lagen om värdepappersmarknaden, lagen om betaltjänster, lagen om elek- troniska pengar och lagen om medlemsbanker. I förekommande fall bör bestämmelserna om registerkontroll av styrelsen även gälla i fråga om tillsynsorganet i sådana europabolag och europakooperativ. I lagen om betaltjänster och lagen om elektroniska pengar finns särskilda bestämmelser om ombud, se avsnitt 9.3.2. Berörda finans- iella företag bör, av samma skäl som ligger till grund för register- kontroll av ledningspersoner, ha möjlighet att på egen hand kontrollera de ombud som anlitas. De personer som bör omfattas av kontrollen är fysiska personer som ska vara eller är ombud samt den som ska ingå eller ingår i styrelsen, vara eller är verkställande direktör, eller vara eller är ersättare för någon av dem, i ett ombud som är en juri- disk person. Det kan finnas behov av mer detaljerade bestämmelser som anger hur de finansiella företagens ledningsprövning i praktiken ska gå till, t.ex. hur gammalt ett belastningsregisterutdrag får vara. Sådana bestäm- melser bör inte tas in i lag, utan kan lämpligen meddelas på lägre för- fattningsnivå, jfr 3 kap. 3–5 §§ förordningen om försäkringsdistri- bution. Eftersom det rör sig om verkställighetsföreskrifter, behövs inget särskilt bemyndigande i berörda lagar för att meddela föreskrif- ter av detta slag. 9.4.4Behovet av ett normgivningsbemyndigande Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska för specifika befattningar få föreskriva att ett finansiellt företag får begära att en enskild inför anställning visar upp ett utdrag ur belastningsregistret, om det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt för att kontrollera om den enskilde är lämplig för anställningen. Skälen för utredningens förslag: Det förslag som vi har lämnat i avsnitt 9.4.3 är begränsat till ledningsprövning. Begränsningen svarar direkt mot våra direktiv, som i denna del är avgränsade till att avse kontroll av de personer som omfattas av någon form av krav på ledningsprövning. Utredningen har under kartläggningen av de finansiella företagens behov av registerkontroll träffat företrädare för vissa branschorga- nisationer inom bank- och finanssektorn, se avsnitt 2.2. De har till utredningen framfört att finansiella företag har behov av att ta del av uppgifter ur belastningsregistret avseende den som ingår i företagets ledning, men att detta behov även avser andra ledande befattnings- havare i chefsposition, t.ex. finanschefen och chefer för säkerhets- och kontrollfunktioner i verksamheten, samt andra anställda med kvalificerade arbetsuppgifter och befattningar. Skälet är enligt före- trädarna att krav på intern styrning och kontroll, i såväl svensk lag- stiftning som EU-lagstiftning, och regelverket om penningtvätt kräver att företagen även kontrollerar dessa personalkategoriers vandel. Vi delar den syn som har presenterats för oss. Enligt vår mening är det tydligt att det föreligger ett behov av registerkontroll som sträcker sig bortom ledningsprövning och att en alltför begränsad möjlighet skulle kunna utgöra en risk för tilltron till den finansiella sektorn, men också rimma illa med de berättigat höga krav som ställs på finansiella företag. Det finns därför ett behov av att lämna ett förslag som möjliggör att registerkontroll kan ske i andra fall. Det är då fråga om en reglering på detaljnivå där det noggrant behöver prövas om det är nödvändigt med registerkontroll, närmast utifrån vilken specifik befattning som avses. En sådan reglering hör hemma på lägre författningsnivå. Med tanke på att det kommer att röra sig om en detaljerad reglering, med utgångspunkt i ett bemyndigande med tydliga ramar, bör det vara möjligt för regeringen att delegera före- skriftsrätten vidare. Vi föreslår därför ett bemyndigande som möjliggör för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att för speci- fika befattningar tillåta finansiella företag som omfattas av nu avsedd lagstiftning att begära att enskilda visar upp registerutdrag inför anställning. En förutsättning för att meddela föreskrifter bör vara att det med hänsyn till befattningens funktion är nödvändigt med ett sådant utdrag för att kunna kontrollera lämpligheten hos den enskilde. Det bemyndigande som föreslås lämnas i syfte att undvika vissa oönskade konsekvenser av det föreslagna förbudet mot register- kontroll i arbetslivet och som ytterst skulle försvåra för de finansiella företagen att leva upp till de krav som ställs på dem i rörelselagarna. Med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten har vi be- gränsat bemyndigandet till att avse registerkontroll inför anställning i befattningar där en lämplighetsprövning anses nödvändig utifrån befattningens funktion. Det kan t.ex. avse befattningar i centrala funktioner inom ekonomisk och intern kontroll. Bemyndigandet medger av samma skäl inte någon löpande registerkontroll av den som redan är anställd. Vi anser därför att bemyndigandet är väl av- gränsat och inte öppnar upp för en omotiverat vidsträckt register- kontroll. Flera av rörelselagarna innehåller särskilda kapitel eller särskilda paragrafer med bemyndiganden, se t.ex. 16 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 3 kap. 12 § lagen om värdepappersmark- naden. De bemyndiganden som avses bör dock placeras i samma paragrafer som de bestämmelser om registerkontroll av ledningen som föreslås i avsnitt 9.4.3, eftersom de inte endast avser ett rent bemyndigande, utan även innehåller materiella kriterier. Frågan om företagens registerkontroll ges härmed även en samlad och mer över- skådlig reglering. 9.4.5Uppgifter som omfattas av registerkontrollen Utredningens förslag: Registerutdraget ska innehålla uppgifter om brott mot 8–11, 14 eller 15 kap. eller mot skatte- brottslagen, lagen om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall, lagen om straff för finansiering av särskilt all- varlig brottslighet i vissa fall, lagen om straff för terroristbrott, bidragsbrottslagen, lagen om straff för penningtvättsbrott eller lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, om brotten lett till någon annan påföljd än penningböter. Registerutdraget ska också innehålla uppgifter om något annat brott, om den påföljd som dömts ut även avser det brottet. Registerutdraget ska inte innehålla uppgifter om beslut om på- följdseftergift vid allvarlig psykisk störning, åtalsunderlåtelse, kon- taktförbud, förbud enligt lagen om europeisk skyddsorder eller tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Bestämmelserna ska tas in i förordningen om belastningsregister. Skälen för utredningens förslag: För att skydda de enskildas integri- tet bör de finansiella företagen inte få ta del av samtliga uppgifter i belastningsregistret, eftersom en del brott saknar betydelse vid pröv- ningen av om en person är lämplig för att ingå i ledningen i ett finan- siellt företag eller få anställning hos det finansiella företaget i en sådan befattning som avses i avsnitt 9.4.4. Utdraget bör därför inte innehålla mer information än vad som krävs för denna kontroll. Bestämmelser om begränsade belastningsregisterutdrag finns redan i registerlagstiftningen. En annan sak är att det är svårt att följa vilka principer som styr hur pass omfattande sådana registerutdrag får vara. Regleringen framstår, i vart fall i delar, som föråldrad. Således skulle det, enligt vår uppfattning, finnas skäl att i ännu större grad utgå från brottets allvar och val av påföljd, i stället för att använda sig av detaljerade brottskataloger. Den frågan kräver dock en större och samlad översyn av regelverket som knappast omfattas av vårt uppdrag. Vi har därför valt att, så långt det går, förhålla oss till nuvar- ande systematik. Som redogjorts för i avsnitt 9.3.3 har enligt 16 f § förordningen om belastningsregister rätt att ta del av uppgifter om brott i mot 8 kap. (stöld, rån och andra tillgreppsbrott), 9 kap. (bedrägeri och annan oredlighet), 10 kap. (för- skingring, annan trolöshet och mutbrott), 11 kap. (brott mot borge- närer m.m.), 14 kap. (förfalskningsbrott) eller 15 kap. (mened, falskt åtal och annan osann utsaga), eller mot skattebrottslagen, lagen om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall, lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, lagen om straff för terroristbrott, bidragsbrottslagen, lagen om straff för penningtvättsbrott och lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. En förutsättning för att ska få ta del av uppgifter i belastningsregistret för nu angivna brott är att det är fråga om brott som lett till någon annan påföljd än pen- ningböter. Enligt vår mening bör de finansiella företagen få ta del av samma brottskatalog som får ta del av vid sin kontroll. Regleringen om rätt att ta del av uppgifter i registret har varit föremål för översyn och en utökad brotts- katalog trädde i kraft (16 f § förordningen om belastningsregister). Regeringen har alltså tagit ställning till vilka uppgifter som ska ha rätt att ta del av i belastningsregistret för att kunna utföra en lämplighetsprövning av ledningen i ett finansiellt företag. Några skäl att nu ändra denna brotts- katalog har inte framkommit. har enligt 16 f § rätt till uppgifter om något annat brott än de som angetts ovan, om den påföljd som dömts ut även avser det brottet. För att de finansiella företagen ska ha möjlig- het till en likvärdig prövning, bör de också ha rätt till dessa uppgifter. Eftersom inte har rätt till sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen om belastningsregister, dvs. beslut om påföljds- eftergift vid allvarlig psykisk störning, åtalsunderlåtelse, kontaktför- bud, förbud enligt lagen om europeisk skyddsorder eller tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, bör inte heller de finansiella företagen ha det. För att tydliggöra att det i lagen om belastningsregister finns bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter ett register- utdrag ska innehålla bör det finnas en bestämmelse i varje rörelselag som hänvisar till lagen om belastningsregister. Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser om tystnadsplikt för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i ett finansiellt företags verksamhet. Skälen för utredningens bedömning: Sekretess för Finansinspek- tionens inhämtade av belastningsregisterutdrag vad gäller lednings- prövning regleras i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Frågan är om det bör införas en motsvarande tystnads- plikt för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i de finansiella företagens verksamhet. Det bör krävas starka skäl, i synner- het som överträdelser av en sådan tystnadsplikt skulle bli straffsank- tionerad. Vårt förslag innebär att det är den enskilde som på egen hand inhämtar registerutdrag och därmed förfogar över uppgifterna. Det framstår därmed inte som motiverat med en bestämmelse om tyst- nadsplikt för uppgifter i belastningsregister som hanteras av de finan- siella företagen. En sådan ordning svarar mot att det inte heller finns någon sådan tystnadsplikt för uppgifter i registerutdrag som före- kommer i enskild verksamhet enligt skollagen och lagen om register- kontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn (se prop. 1999/2000:123 s. 29 och prop. 2006/07:37 s. 24 f.). Vi lämnar därför inte något förslag om tystnadsplikt. Utredningens bedömning: Förslagen om rätt till uppgifter i be- lastningsregistret för finansiella företag kräver inte några änd- ringar i dataskyddslagstiftningen. Skälen för utredningens bedömning: Enligt vårt förslag får en kon- troll av ett registerutdrag inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att utdraget har visats upp. Ett finansiellt företag får således inte begära att ett belastningsregisterutdrag läm- nas in. Endast om anteckningen innehåller personuppgifter och dessa uppgifter behandlas automatiserat eller i registerform kommer hanteringen att omfattas av dataskyddsförordningen. Som redogjorts för i avsnitt 6.4.4 är behandling av personupp- gifter som faller under dataskyddsförordningens tillämpningsområde endast tillåten om det finns en rättslig grund för behandlingen som är fastställd i nationell rätt. När ett finansiellt företag tillhandahåller olika tjänster som har direkt betydelse för samhällsekonomin, såsom betalningar, tillgång till kontanter, centrala betalningssystem, värdepappershandel m.m., bör företaget utföra en uppgift av allmänt intresse enligt artikel 6.1.e. (jfr SOU 2017:39 s. 125 f.). Denna rättsliga grund torde därmed även kunna åberopas när företagen behandlar registeruppgifter vid kon- troll av ledning och den som ska anställas. Under alla förhållanden utgör företagets behandling av registeruppgifter ett berättigat intresse i enlighet med artikel 6.1 f. På grund härav och då rätten att ta del av uppgifter i belastningsregistret föreslås regleras i lagen om belastnings- register med tillhörande förordning är kraven på rättslig grund och att grunden ska vara fastställd i nationell rätt uppfyllda. Härutöver måste reglerna om behandling av personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott i artikel 10 i dataskyddsförord- ningen, 3 kap. 9 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning samt 5 och 6 §§ förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning beaktas. Enligt dessa bestämmelser, som vi har behandlat i avsnitt 6.4.5, är det inte tillåtet för en enskild verksamhet att be- handla uppgifter om lagöverträdelser annat än i vissa specifika fall. Eftersom vi föreslår att en kontroll av ett registerutdrag inte får doku- menteras av arbetsgivaren på något annat sätt än genom en anteckning om att registerutdraget har visats upp, är det emellertid vår bedöm- ning att den behandling som utförs av finansiella företag inte kom- mer att komma i konflikt med detta förbud. 10 Vård och omsorg Inom vård- och omsorgssektorn utförs skiftande insatser åt vissa grupper som har det gemensamt att de kännetecknas av en särskild utsatthet och en hög skyddsvärdhet. Enligt våra direk- tiv gäller detta i högsta grad äldre personer och personer med funk- tionsnedsättning. Vi har därför fått i uppdrag att analysera i vilka avseenden det finns behov av utökat författningsstöd för register- kontroll inom sådana vård- och omsorgsverksamheter som utför in- satser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Med vård och omsorg avses, enligt termbank, åtgärder och insatser till enskilda personer gällande socialtjänst, stöd och service till funktionshindrade samt hälso- och sjukvård enligt gällande lagar.1 De verksamheter som direktiven anger där det kan övervägas om det finns behov av utökat författningsstöd för register- kontroll är hemtjänst, särskilt boende för personer med funktions- nedsättning och särskilt boende för äldre personer enligt 4 kap. 1 §, 5 kap. 5 och 7 §§ socialtjänstlagen (2001:453), verksamheter som ansvarar för personlig assistans och andra insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) samt hemsjuk- vård och sådan hälso- och sjukvård som kommuner ska erbjuda en- ligt 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) där det utförs insat- ser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Kapitlet inleds med en översiktlig beskrivning av de verksamheter inom vård och omsorg där en registerkontroll enligt direktiven kan övervägas (avsnitt 10.2). I avsnittet beskrivs även vissa verksamheter 1Socialstyrelsens termbank innehåller begrepp för fackområdet vård och omsorg. Begreppen har enligt analyserats enligt terminologilärans metoder och principer och för- ankrats internt på samt i bred remiss till kommuner, landsting, privata vård- givare, myndigheter och andra organisationer. som inte nämns i direktiven men som vi anser är av intresse för bedöm- ningen. Därefter redogör vi för den författningsreglerade register- kontroll som redan finns för vissa verksamheter inom vård och om- sorg och för statistik och särskilda studier om brott mot äldre perso- ner och personer med funktionsnedsättning som begåtts av personal (avsnitt 10.3 och 10.4). överväganden som gjorts om register- kontroll i vård- och omsorgssektorn behandlas särskilt (avsnitt 10.5). Slutligen presenteras våra överväganden och förslag (avsnitt 10.6). 10.2Aktuella verksamheter inom vård och omsorg Av 3 kap. 6 § och 5 kap. 5 § första stycket socialtjänstlagen framgår att socialnämnden genom hemtjänst bör underlätta för den enskilde att bo hemma och att nämnden ska ge stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service åt dem som behöver det. Hemtjänst utgår som bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen till den som inte själv kan tillgodose sina behov för sin livsföring eller kan få dem tillgodo- sedda på annat sätt. får socialnämnden enligt 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen erbjuda hemtjänst till äldre personer utan föregående behovsprövning under förutsättning att personen har fått viss information. Socialtjänstlagen preciserar inte vad som menas med äldre personer utan det ligger inom kommunernas befogen- het att i sina riktlinjer för handläggning närmare precisera vilken ålder som kan anses vara vägledande vid handläggningen av olika typer av ärenden om ansökningar om hjälp och stöd till äldre personer (För- enklat beslutsfattande om hemtjänst för äldre, prop. 2017/18:106, s. 17). Hemtjänst är ett samlingsbegrepp för olika typer av insatser som den enskilde kan få i syfte att underlätta den dagliga livsföringen. Begreppet är inte definierat i socialtjänstlagen eller i annan lag, men avser enligt lagkommentaren serviceuppgifter, personlig omvårdnad och trygghetslarm (se m.fl., Nya Sociallagarna, Zeteo , kommentaren till 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen). Enligt termbank avses med hemtjänst bistånd i form av service och personlig omvårdnad i den enskildes bostad eller motsvarande. Service är t.ex. praktisk hjälp med bostadens skötsel, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, tillredning av måltider samt distribution av färdiglagad mat. Personlig omvårdnad är insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov. Det kan t.ex. avse hjälp med att äta och dricka, klä sig, för- flytta sig och sköta personlig hygien.