sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Utredningens kartläggning av hur kommuner och regioner hanterar demokrativillkor i bidragsgivningen visar att det finns svårigheter i tillämpningen av dessa krav (se avsnitt 6.3). De flesta kommuner och regioner har någon form av demokrativillkor, men det är enbart unge- fär hälften som uppställer demokrativillkor avseende verksamheten. Flera kommuner och regioner har i utredningens samråd framfört att gällande demokrativillkor är otydliga och svåra att tolka och tillämpa. Flera kommuner och regioner har inte tagit fram riktlinjer eller arbetat upp rutiner för granskning och kontroll av demokrati- villkoret. De villkor som ställs och tillämpningen av dessa skiljer sig också åt mellan olika kommuner och regioner. Liksom de statliga myn- digheterna efterfrågar flera kommuner och regioner stöd i tillämp- ningen av gällande demokrativillkor. Utredningen gör i avsnitt 9.2 bedömningen att det finns goda skäl för kommuner och regioner att utveckla tydliga och likalydande demokrativillkor. Att utveckla ett förtydligat demokrativillkor är en fråga för varje kommun och region, men i de fall kommuner och regioner genomför ett sådant arbete kan det finnas ett värde i att de Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret samverkar med varandra. Det skulle möjliggöra att villkoren blir lika- lydande och göra arbetet mindre resurskrävande. Något av de olika organ där kommuner eller regioner samarbetar, t.ex. kommunala sam- verkansorgan, ett regionförbund eller Kommuner och Lands- ting, skulle kunna agera för att stödja ett sådant arbete. Enligt utredningens förslag (se avsnitt 10.3.3) ska MUCF få upp- draget att ge de bidragsgivande myndigheterna stöd i tillämpningen av demokrativillkoret. MUCF bör inom ramen för det uppdraget, i den mån förutsättningar ges, erbjuda kommuner och regioner stöd i tillämpningen av demokrativillkoren. Stöd bör också erbjudas de kommuner och regioner som väljer att utveckla ett förtydligat demo- krativillkor. Det stödmaterial och de utbildningar som myndigheten ska ta fram bör också göras tillgängliga för kommuner och regioner. Inledningsvis bör det stödmaterial, Vägledning för handläggare, som utredningen tagit fram användas. Eftersom stödmaterialet utgår från det villkor som föreslås gälla i den statliga bidragsgivningen är det framför allt användbart för de kommuner och regioner som utveck- lar demokrativillkor som i huvudsak är likalydande med detta. 11 Återkallelse och återkrav Statsbidragsförordningarna innehåller i olika utsträckning regler om återkallelse, återbetalningsskyldighet och återkrav av bidrag. Återkal- lelsebestämmelser gör det möjligt för beslutsmyndigheten att fatta beslut om att inte betala ut ett beslutat men ännu inte utbetalat bidrag. Bestämmelser om återbetalningsskyldighet anger under vilka förut- sättningar en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig och bestäm- melser om återkrav ålägger beslutsmyndigheten att kräva tillbaka ett utbetalat bidrag när bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig. Enligt direktiven ska utredningen se över dagens bestämmelser för åter- betalning och återkrav av statsbidrag och överväga om de behöver för- ändras för att främja rättssäkerheten. Utredningen ska även överväga om det finns behov av bestämmelser som gör det möjligt att stoppa utbetalningar av ett beviljat bidrag om det efter beslutet framkommer någon omständighet som gör att det kan ifrågasättas om sökanden uppfyller bidragsvillkoren. 11.2Gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft Ett för den enskilde gynnande förvaltningsbeslut får som huvudregel inte ändras av beslutsmyndigheten, vilket benämns som principen om gynnande förvaltningsbesluts negativa rättskraft. Regeln motiveras av att såväl den enskilde som tredje man ska kunna lita på de beslut en myndighet har meddelat och känna trygghet i att lagakraftvunna beslut inte när som helst kan komma att ändras (HFD 2014 ref. 30). Principen framgick tidigare endast av förvaltningsrättslig praxis men har genom ikraftträdandet av den nuvarande förvaltningslagen (2017:900) reglerats i författning. Enligt 37 § första stycket förvalt- ningslagen får en myndighet ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anled- ning. Regeln begränsas dock av bestämmelsens andra stycke som anger att ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part bara får ändras till den enskildes nackdel om 1.det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller 3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Med uttrycket ”till sin karaktär gynnande” avses beslut som i grunden ger enskilda rätt till en förmån av något slag. Besluten kännetecknas av att de typiskt sett ger den enskilde rätt till något som han eller hon inte hade innan beslutet fattades, t.ex. en rätt till ett ekonomiskt stöd från det allmänna (prop. 2016/17:180 s. 328). Ett gynnande förvaltningsbeslut får alltså ändras till den enskildes nackdel bl.a. om det finns ett återkallelseförbehåll knutet till beslutet, antingen i själva beslutet eller i föreskrifter som beslutet grundas på (se punkten 1 ovan). Att återkallelseförbehåll följer av villkor i ett beslut är enligt regeringen mindre vanligt men sådana förbehåll förutsätts i så fall utformas på ett sätt som uppfyller rimliga krav på förutsebarhet och är förenliga med kraven på legalitet, objektivitet och proportionalitet (a. prop. s. 233 och 329). Det förutsätter också att myndigheten enligt föreskrifterna får förena beslutet med villkor. Regeringen förordar dock att återkallelseförbehåll i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på, men att det av tydlighetsskäl bör tas in en upp- lysning om föreskrifterna i beslutet i det enskilda ärendet. Beträffande hur precisa sådana föreskrifter rimligen måste vara för att uppfylla rättssäkerhetens krav uttalar regeringen att det normalt sett bör krävas mer än att det endast allmänt eller indirekt anges att t.ex. gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner bör kunna ändras (a. prop. s. 232 f.). 11.3Nuvarande reglering i statsbidragsförordningar 11.3.1Återkallelse av beslut om bidrag Beslut om statsbidrag är sådana gynnande förvaltningsbeslut som får ändras till nackdel för enskilda om återkallelseförbehåll följer antingen av villkoren i bidragsbeslutet eller av den förordning enligt vilken bidraget beviljats. Ett tjugotal statsbidragsförordningar av de som utredningen har identifierat innehåller bestämmelser om återkallelse av beslut om ett beviljat bidrag. Bestämmelserna har olika utformning men i huvud- sak samma innebörd och syfte, dvs. att myndigheten ska kunna besluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut. I vissa förordningar är bestämmelsen tvingande för beslutsmyndigheten, dvs. det anges att beslut om bidrag ska återkallas. I andra förordningar anges i stället att myndigheten får besluta att ett bidrag inte ska betalas ut. En vanligt förekommande formulering är att beslutsmyndigheten ”får besluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut, om det kan antas att statsbidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter” (se t.ex. 10 § förordningen [2014:108] om statsbidrag till ideella orga- nisationer inom kulturmiljöområdet och 5 § förordningen [2002:989] om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskri- minering). En annan vanlig formulering är att beslutsmyndigheten ”ska besluta att ett beviljat bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut, om de förutsättningar som låg till grund för beslutet inte längre finns” (se t.ex. 19 § förordningen [2016:1367] om statsbidrag till allmänna samlings- lokaler). I vissa förordningar anges flera grunder för återkallelse. Bestäm- melsen kan då t.ex. formuleras så att ”beslut om bidrag ska återkallas helt eller delvis om förutsättningarna för att få bidrag inte längre finns, om det beviljade bidraget inte använts för de aktiviteter som legat till grund för bidraget eller om de villkor som anges i 13 § 2 inte följts” (se t.ex. 17 § förordningen [2015:454] om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer). Av 13 § 2 följer att i ett beslut om bidrag ska anges vilka villkor som ska gälla för bidraget. I någon förordning är återkallelse- förbehållet kopplat till grunderna för återbetalningsskyldighet genom formuleringen att myndigheten får besluta att ett beviljat statsbidrag tills vidare inte ska betalas ut om det finns grund för återbetalning (se t.ex. 26 § förordningen [2016:989] om statsbidrag till film). Sammanfattningsvis innehåller förhållandevis få statsbidragsförord- ningar bestämmelser som möjliggör återkallelse av bidragsbeslut och utformningen av bestämmelserna varierar mellan förordningarna. Återkallelseförbehåll i beslut om bidrag Återkallelseförbehåll kan, förutom att föreskrivas i författning, även framgå av villkor i beslutet. I många statsbidragsförordningar före- skrivs att den bidragsgivande myndigheten får förena ett beslut om bidrag med villkor som ska framgå av beslutet (se t.ex. 14 § förord- ningen [2018:1533] om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila samhället). Myndigheterna kan i de fallen med stöd av respektive förordning föreskriva villkor om åter- kallelse direkt i bidragsbesluten. Eftersom få statsbidragsförordningar innehåller bestämmelser om återkallelseförbehåll så förekommer det att bidragsgivande myndigheter i stället föreskriver om detta i de individuella bidragsbesluten. 11.3.2Återbetalningsskyldighet och återkrav av bidrag Flertalet statsbidragsförordningar innehåller bestämmelser om åter- betalningsskyldighet och återkrav av bidrag. Vanligen anges i en bestämmelse under vilka förutsättningar mottagaren är återbetalnings- skyldig och i en efterföljande bestämmelse att beslutsmyndigheten ska besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget, om det inte finns särskilda skäl att avstå från återkrav. Bestämmelserna har ofta en liknande utformning i förordningarna även om grunderna för åter- betalningsskyldighet inte alltid är desamma. En vanlig variant är den i förordningen (2018:119) om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation: 19§ Mottagaren av ett bidrag enligt denna förordning är återbetalnings- skyldig om 1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, 2.bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, 3.bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller inte har använts för det ändamål som det har beviljats för, 4.mottagaren inte lämnar sådan redovisning som avses i 17 §, eller 5.villkor i beslutet inte har följts. 20 § Om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt 19 § ska Delegationen mot segregation besluta att helt eller delvis kräva tillbaka statsbidraget. Om det finns särskilda skäl för det får myndigheten besluta att avstå från att kräva tillbaka bidraget helt eller delvis. Bestämmelsen ovan är utformad så att återbetalningsskyldighet bl.a. inträder för den som har förorsakat en felaktig utbetalning (punkt 1) och för den som inte orsakat den felaktiga utbetalningen, men borde ha insett att den var felaktig (punkt 2). Inte alla förordningar kräver att mottagaren förorsakat, eller borde ha insett, att bidrag lämnats felaktigt för att återbetalningsskyldighet ska föreligga (se t.ex. 14 § förordningen [2018:32] om statsbidrag för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga samtalet). I de fallen krävs för återbetal- ningsskyldighet alltså endast att bidrag lämnats felaktigt eller med för högt belopp, dvs. en strikt återbetalningsskyldighet. Vissa förord- ningar har inte som grund för återkrav att villkor i beslutet inte har följts (se t.ex. 10 § förordningen [2017:628] om statsbidrag till kultur- arvsarbete). Beslutsmyndigheterna har också ett varierande utrymme när det gäller beslut om att helt eller delvis kräva tillbaka bidrag. Av bestäm- melserna framgår vanligen att beslutsmyndigheten ska kräva tillbaka bidrag men även att myndigheten får kräva tillbaka bidrag. Utrymmet för myndigheten att avstå från återkrav om det föreligger särskilda skäl finns inte heller alltid (se t.ex. 12 § förordningen [1999:1177] om statsbidrag till idrottsverksamhet). 11.4Bestämmelser om återkallelse och återkrav i andra författningar Bestämmelser om återkallelse och återkrav av bidrag och stöd före- kommer även i annan lagstiftning. Inom t.ex. socialförsäkringsområdet finns ett omfattande regelverk för att förhindra att bidrag utgår på felaktig grund och återkräva bidrag som den enskilde inte haft rätt till. När det gäller bidrag och stöd till det civila samhället kan det vara av intresse att belysa bestämmelser om återkallelse och återkrav i andra författningar som riktar sig till det civila samhällets organisationer. Statligt stöd till trossamfund Lagen (1999:932) om stöd till trossamfund innehåller inte några bestämmelser om återkallelse av stödberättigande eller återkrav av ett utbetalat statsbidrag. Däremot följer det av den till lagen tillhörande förordningen (1999:974) om statsbidrag till trossamfund att beslut får fattas om att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om det kan antas att bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter (20 § första stycket). Ett bidrag ska betalas tillbaka om (1) det har beviljats på grund av felaktiga uppgifter, (2) det inte används för det ändamål det beviljats för, eller (3) trossamfundet eller församlingen inte lämnar redovisningshandlingar (20 § andra stycket). Bidrag kan inte återkrävas på den grunden att en mottagare inte uppfyller det demokrativillkor som uppställs i lagen om stöd till trossamfund (3 §). Beslut om ett samfunds stödberättigande kan inte heller återkallas med stöd av bestämmelsen. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund föreslår i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst att en bestämmelse om återkallelse av stödberättigande införs i en lag om stöd till trossamfund. Förslaget innebär att ett trossamfunds stöd- berättigande ska återkallas om det inte längre uppfyller villkoren för detta, bl.a. det demokrativillkor som utredningen föreslår. Ett beslut om återkallelse av stödberättigande ska gälla . Innan åter- kallelsebeslut fattas får trossamfundet ges tillfälle att avhjälpa brister avseende vissa villkor, dock inte i fråga om demokrativillkoret (SOU 2018:18 s. 57). I betänkandet föreslås även att bestämmelser om att statsbidrag inte ska betalas ut eller återbetalas införs i en för- ordning om statligt stöd till trossamfund. Beslut får fattas om att ett organisationsbidrag inte ska betalas ut ett trossamfund getts tillfälle att avhjälpa en brist, eller i avvaktan på ett slutligt av- görande i ärende om återkallelse av stödberättigande. Därutöver får beslutas att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om det kan antas att bidraget har beviljats på grund av felaktiga uppgifter. Ett organisa- tionsbidrag som trossamfundet fått utan att uppfylla lagens villkor för stödberättigande ska återbetalas, om det inte finns särskilda skäl att efterge kravet. Beslut får därutöver fattas om att ett bidrag ska betalas tillbaka om det har beviljats på grund av felaktiga uppgifter, om det inte använts för det ändamål det har beviljats för eller om redo- visningshandlingar inte lämnats (a.a. s. 64 f.). Stöd från Allmänna arvsfonden Varken i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden eller i förord- ningen (2004:484) om Allmänna arvsfonden finns någon föreskrift om återkallelseförbehåll. Däremot innehåller lagen bestämmelser om återbetalningsskyldighet under vissa förutsättningar. Stöd ur fonden ska betalas tillbaka (1) om stödet inte har förbrukats inom angiven tid eller för avsett ändamål, (2) om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat redovisning eller underlag, eller (3) om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta. Om det finns särskilda skäl, får mottagaren helt eller delvis befrias från återbetalningsskyldigheten (12 och 13 §§). I betänkandet En arvsfond i takt med tiden föreslår arvs- fondsutredning att Arvsfondsdelegationen ska besluta att ett stöd inte ska betalas ut om den som har beviljats stödet bryter mot villkoren för det. Ett sådant återkallelsebeslut ska gälla . Om den som har beviljats stöd bryter mot ett annat villkor än det demokrati- villkor som utredningen föreslår får denne ges tillfälle att avhjälpa den uppkomna bristen. I betänkandet föreslås även att stöd ur fonden ska betalas tillbaka (1) om stödet inte har använts inom angiven tid eller för avsett ändamål, (2) om mottagaren inte inom föreskriven tid har lämnat den redovisning eller det underlag som föreskrivs i förord- ningen, (3) om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att stöd ur fonden har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp, (4) om stödet av något annat skäl har läm- nats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller (5) om mottagaren bryter mot demokrativillkoret. En mottagare ska kunna befrias från återbetalningsskyldighet om det finns särskilda skäl (SOU 2018:70 s. 22 f.). 11.5.1Bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag Utredningens förslag: Likalydande bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag införs i samtliga statsbidragsförordningar som avser bidragsgivning till det civila samhällets organisationer. Om en organisation som har beviljats bidrag inte längre upp- fyller villkoren för bidraget ska den bidragsgivande myndigheten besluta att bidraget helt eller delvis inte ska betalas ut. Ett sådant beslut ska gälla . Utgångspunkten är att beslut om att bevilja bidrag fattas när en organisation visat att den uppfyller samtliga villkor för bidraget. Det kan ändå inträffa att det efter att ett bidrag beviljats, men innan det betalats ut, framkommer att organisationen i fråga inte uppfyller bidragsvillkoren. Att bidrag endast lämnas till de organisationer som uppfyller villkoren för detta är viktigt för att bevara bidragssystemets legitimitet, särskilt med avseende på demokrativillkoret. Utredningen anser därför att de bidragsgivande myndigheterna alltid ska kunna be- sluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om myndigheten bedömer att en organisation inte uppfyller bidragsvillkoren. Med ”myndigheter” avses nedan såväl statliga myndigheter som de organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag. Ett sådant återkallelseförbehåll kan, som redovisats ovan, antingen föreskrivas i författning eller i det individuella bidragsbeslutet förut- satt att beslutsmyndigheten enligt sina föreskrifter får förena beslutet med villkor. Inte alla statsbidragsförordningar ger dock beslutsmyndig- heten det utrymmet. Regeringen har i förarbetena till förvaltnings- lagen uttalat uppfattningen att bestämmelser om återkallelseförbehåll i första hand bör tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på, i stället för att följa av villkor i det enskilda beslutet (prop. 2016/17:180 s. 232). Utredningen anser därför att bestämmelser som möjliggör återkallelse av beslut om bidrag bör införas i samtliga statsbidragsförordningar som inte innehåller sådana bestämmelser. likalydande för att öka förutsättningarna för en enhetlig tillämpning. En sådan ordning bedöms också bidra till en ökad tydlighet för de organisationer som ansöker om bidrag. Utredningen föreslår att bestämmelsen utformas så att den bidrags- givande myndigheten ska besluta att inte betala ut ett beviljat bidrag om organisationen inte längre uppfyller villkoren för bidraget. Med villkoren för bidraget avses i bestämmelsen dels de villkor som följer av den aktuella förordningen, inklusive demokrativillkoret, dels de villkor som myndigheterna kan föreskriva i beslutet om bidrag. En sådan utformning av bestämmelsen är enligt vår mening tillräckligt precis för att uppfylla rättssäkerhetens krav. bör även ta in en upplysning om denna föreskrift i beslutet i det enskilda ärendet för att tydliggöra för bidragsmottagaren under vilka förut- sättningar ett beslut om bidrag kan komma att återkallas. Myndighetens beslut att inte betala ut ett beviljat bidrag ska alltid kunna överklagas (se avsnitt 12.6.3). För att få avsedd effekt bör så- dana återkallelsebeslut därför gälla . Utredningen föreslår att en särskild förordning ska införas som reglerar demokrativillkor för statsbidrag i vissa fall (se avsnitt 9.1.2). Bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag föreslås inte införas i förordningen. Förordningens villkor ska tillämpas generellt för flera bidrag som fördelas av myndigheter och enskilda organ på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning för bidraget, t.ex. med stöd av regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. I dessa regelverk finns i de flesta fall bestämmelser som medger att bidragsgivaren återkallar ett beslut om bidrag. Det framstår därför inte som lämpligt att i den särskilda förordningen införa bestämmelser som reglerar detta särskilt för demokrativillkoret. 11.5.2Bestämmelser om återbetalningsskyldighet och återkrav Utredningens förslag: En bidragsmottagare som inte uppfyller demokrativillkoret är återbetalningsskyldig och det utbetalade bi- draget ska då återkrävas av den bidragsutbetalande myndigheten om det inte finns särskilda skäl att avstå från återkrav helt eller delvis. Statsbidragsförordningarna innehåller regelmässigt bestämmelser som innebär att myndigheterna under vissa förutsättningar kan återkräva ett utbetalat bidrag. Utformningen av bestämmelserna varierar på så sätt att olika grunder för återbetalningsskyldighet anges i förord- ningarna. Förordningarnas bestämmelser om återbetalningsskyldighet bör enligt utredningen även omfatta den omständigheten att bidrags- mottagaren inte uppfyller demokrativillkoret. Frågan är om återbetal- ningsskyldighet ska föreligga även om bidragsmottagaren varken förorsakat att bidrag lämnats felaktigt eller borde ha insett att bidrag lämnats felaktigt. Det föreslagna demokrativillkoret ska säkerställa att bidrag endast lämnas till verksamheter som är förenliga med sam- hällets grundläggande värderingar. Ståndpunkten att medel som beta- lats ut på felaktiga grunder utan undantag ska krävas tillbaka framgår också av regeringens överenskommelse om åtgärder mot terrorism från (s. 3). Utredningen anser därför att en bidrags- mottagare alltid ska vara återbetalningsskyldig om bidragsmottagaren inte uppfyller demokrativillkoret. Detta bör gälla oavsett i vilken form bidrag lämnats, dvs. som organisationsbidrag, verksamhets- bidrag, projektbidrag eller annan bidragsform. Om en organisation eller dess företrädare har agerat på ett sätt som strider mot demokrativillkoret får bidrag ändå lämnas till organisa- tionen om det finns särskilda skäl. Vid den bedömningen ska särskilt beaktas om organisationen tagit avstånd från agerandet och vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att det inte upprepas. Om undan- taget är tillämpligt anses organisationen uppfylla demokrativillkoret (se avsnitt 8.1.7). Detsamma ska gälla vid prövningen av om en orga- nisation är återbetalningsskyldig och förutsättningarna för återkrav är i sådana fall inte uppfyllda. Det finns, liksom när det gäller bestämmelser om återkallelseför- behåll, fördelar med att bestämmelser om återbetalningsskyldighet är likalydande i statsbidragsförordningarna. Grunderna för återbetal- ningsskyldighet är emellertid anpassade utifrån de villkor för bidrag som uppställs i respektive förordning.