sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — I ett sådant fall ska i stället vidta åtgärder enligt bestämmelserna om penningpolitik i den nya riksbankslagen på ett sådant sätt att kursen eller målet upprätthålls. Det finns dock anledning att förtydliga i lagtexten att detta ska göras utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet och att regeringen ska beakta prisstabilitetsmålet i samband med val av växelkurssystem. I praktiken handlar det om att ska sätta styrräntan så att valutakursen hålls stabil på valutamarknaden samt att genomföra valutainterventioner om valutakursen mer kortsiktigt skulle visa tecken på att avvika från den fastlagda nivån (se förslagen i av- snitt 18.11.5 och, i fråga om oberoende, avsnitt 28.2). Som framhålls i avsnitt 18.11.5 ska valutainterventioner vara fören- liga med den proportionalitetsprincip för beslutsfat- tande som berörs i avsnitt 13.5. Förslaget innebär att beslut om ett inflationsmål eller ett motsvarande mål (se avsnitt 15.3.2) blir beroende av regeringens ställningstagande enligt lagen om valutapolitik, vilket kan sägas vara en ovanlig ordning ur ett konstitutionellt perspektiv. Som framgår ovan är dock regeringen ansvarig för val av växelkurssy- stem. Det är delvis en följd av att det är regeringen som ingår inter- nationella överenskommelser (10 kap. 1 § regeringsformen). Det skulle också medföra en rad praktiska svårigheter om det var riks- dagen som ingick sådana överenskommelser. I vissa fall, bl.a. i fråga om överenskommelser av större vikt, krävs godkännande för att regeringen ska få ingå en internationell överenskommelse. Som berörs i de ursprungliga förarbetena till lagen om valutapolitik skulle det kunna hävdas att en överenskommelse om centralkurs vid ett fast växelkurssystem är av stor ekonomiskpolitisk betydelse. Det förhållandet att fastkursarrangemanget och frågorna om centralkurs och bandbredd måste vara förenliga med prisstabilitetsmålet begrän- sar dock i praktiken handlingsutrymmet. Mot den bakgrunden kan inte ett sådant beslut anses vara av större vikt i regeringsformens me- ning och något godkännande krävs således inte (prop. s. 57 och 58.). Det bör dock understrykas att ett införande av euron förutsätter ett riksdagsbeslut av denna innebörd. I avsnitt 19.1 föreslås att uttrycket valutapolitik inte längre ska användas i den nya riksbankslagen eller i övrigt i fråga om Riks- bankens verksamhet. Förslagen i avsnitt 19.2 innebär att prisstabili- tet är överordnat och styrande för ett eventuellt växelkursmål, på så sätt att regeringens beslut om växelkurssystem, centralkurs och bandbredd måste vara förenliga med prisstabilitetsmålet. Omvänt innebär detta att ett eventuellt växelkursmål kan ses som ett inter- mediärt mål för att uppnå prisstabilitet. Mot den bakgrunden fram- står det som naturligt att se uppgift att upprätthålla ett eventuellt växelkursmål som en del av penningpolitiken. Denna upp- gift ska utföras utan att prisstabilitetsmålet åsidosätts. Frågor om BIS, IMF och annat internationellt samarbete berörs i kapitlen 26 och 27 och är inte en del av uppgift avse- ende växelkursstyrning enligt ovan. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av penningpolitik 2010–2015, Rapport från , 2015/16:RFR6. (2013), Remissyttrande om betänkandet finansiella oberoende (SOU 2013:9), Dnr. SOU 1986:22, och . Förslag till ny riksbankslag och ändrat huvudmannaskap för . SOU 1993:20, och prisstabiliteten. SOU 1997:10, Ansvaret för valutapolitiken. SOU 2007:51, finansiella oberoende. SOU 2013:9, finansiella oberoende och balansräkning. 20Utgångspunkter och principer för förslag om uppgifter inom finansiell stabilitet Som beskrivs i kapitel 7 är betydelsen för samhällsekonomin av ett stabilt och effektivt finansiellt system svår att överskatta. Central- banker har historiskt haft en viktig roll i att bidra till detta. En av orsakerna bakom att centralbanker i modern mening grundades var just att främja finansiell stabilitet.1 I detta kapitel beskrivs ett antal utgångspunkter och principer för kommitténs analys av vilket ansvar ska tilldelas inom det finansiella stabilitetsområdet. Det bör inledningsvis noteras att kommittén enligt kommittédirektiven inte ska ompröva besluten att förlägga ansvaret för makrotillsyn och resolution hos Finansinspek- tionen respektive . Enligt kommittédirektiven är det angeläget att kommittén förtyd- ligar ansvar inom det finansiella stabilitetsområdet. Nuvarande riksbankslag har alltså uppfattats som otydlig.2 För att göra uppdraget tydligt föreslår kommittén i avsnitt 13.4 att Riks- banken i den nya riksbankslagen ska tilldelas mål, uppgifter och befogenheter för att – tillsammans med andra myndigheter, inklu- sive regeringen, – bidra till finansiell stabilitet. mål och uppgifter inom detta område bör, liksom i den nya riksbankslagens övriga delar, vara en uttömmande beskrivning av ansvar inom området. Det sistnämnda innebär att , precis som enligt den nuvarande riksbankslagen, enbart får bedriva och ta del av 1Se avsnitten 5.2 och 5.3. 2Som framgår i avsnitt 20.5 har såväl svenska myndigheter som utländska institutioner och utvärderingar framhållit detta. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet sådan verksamhet som framgår av lag eller EU-rättsakter. behöver behovet av flexibilitet beaktas i riksbankslagen för att Riks- banken ska kunna agera i en föränderlig omvärld inklusive i framtida krissituationer. Utgångspunkten att ska tilldelas specifika uppgifter inom finansiell stabilitet är viktig inte minst för att flera andra myn- digheter också har tilldelats uppgifter inom det finansiella stabilitets- området. När flera myndigheter är inblandande är tydliga ansvarsför- hållanden en förutsättning för att säkerställa ett effektivt och ända- målsenligt agerande. Detta är också en förutsättning för utvärdering och ansvarsutkrävande av de enskilda aktörerna. Det delade ansvaret för finansiell stabilitet innebär vidare att be- hovet av samverkan är stort.3 Flera uppgifter inom det finansiella stabilitetsområdet är inte s.k. ECBS-relaterade uppgifter och om- fattas därför inte av det unionsrättsliga instruktionsförbudet.4 I fråga om dessa uppgifter finns det således ett större utrymme för samver- kan (i båda riktningarna) mellan och andra myndighe- ter, inklusive regeringen, jämfört med vad som gäller för penning- politiken. Att lägga fast specifika mål, uppgifter och befogenheter för inom ramen för arbetet med finansiell stabilitet tyd- liggör ansvarsförhållandena jämfört med en mer allmänt hållen upp- gift, exempelvis ”att främja finansiell stabilitet”. Att möjliggöra effektiv samverkan mellan myndigheter, inklusive regeringen, i arbetet med finansiella stabilitetsfrågor är ett viktigt skäl för att skilja dessa uppgifter från de som ligger inom ramen för pris- stabilitetsmålet och penningpolitiken. I kapitlet exemplifieras hur ett antal andra länder skiljer de ECBS-relaterade uppgifterna, inklusive beslutsformerna för dessa, från andra uppgifter. I den praktiska till- lämpningen kan det uppkomma situationer då en gränsdragning mellan åtgärder som syftar till att nå eller upprätthålla prisstabilitet respektive finansiell stabilitet inte är självklar. En diskussion kring principer för gränsdragningar framgår av kapitel 25. 3Se avsnitt 24.4. Som framgår där avses med samverkan dialog, samråd och andra typer av sam- arbete mellan myndigheter. Vidare avses med samråd en skyldighet för en myndighet att ge en annan myndighet tillfälle att yttra sig innan den fattar beslut (konsultera). – liksom övriga myndigheter – ska fatta självständiga beslut innebär dock varken samverkan eller samråd att det krävs enighet i sak. 4Se avsnitt 12.4. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet I detta kapitel beskrivs ett antal utgångspunkter och principer som ligger till grund för förslagen om vilka mål, uppgifter och befogen- heter som bör tilldelas inom området finansiell stabi- litet. Kapitlet tar sin utgångspunkt i de grundläggande uppgifter för centralbanker som kommittén lägger fast i kapitel 4 och hur dessa relaterar till finansiell stabilitet (avsnitt 20.2). Där noteras även rele- vanta utgångspunkter från ett unionsrättsligt perspektiv. I av- snitt 20.3 beskrivs hur andra myndigheters målformulering lyder inom området finansiell stabilitet och de olika ansvarsområden som myndigheterna har tilldelats. Innebörden av nuvarande uppgift avseende betalningsväsendet berörs i avsnitt 20.4. Synpunk- ter på ansvar för finansiell stabilitet i tidigare utred- ningar behandlas i avsnitt 20.5. Därefter följer i avsnitt 20.6 en be- skrivning av nuvarande arbete. I avsnitt 20.7 görs en internationell utblick som beskriver vilka uppgifter avseende finan- siell stabilitet som centralbanker har i ett antal länder. Kapitlet av- slutas med kommitténs överväganden och förslag där bl.a. en mål- formulering beträffande ansvar för finansiell stabilitet föreslås (avsnitt 20.8). 20.2Centralbankers grundläggande uppgifter och frågor relaterade till I detta avsnitt behandlas två utgångspunkter för analysen som ligger till grund för kommitténs förslag om ansvar för finan- siell stabilitet. Först beskrivs hur centralbankers grundläggande upp- gifter relaterar till området finansiell stabilitet. Därefter berörs vilka eventuella restriktioner som följer av unionsrätten. I kapitel 4 konstaterar kommittén att centralbanker har fyra upp- gifter som de har unika möjligheter att utföra. Dessa benämns som grundläggande och utgörs av att: Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet 2.upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling 4.agera sista låneinstans. Av skäl som framgår av kapitlets inledning avser kommittén att tilldela specifika uppgifter inom området finansiell stabilitet. För detta ändamål är det naturligt att ta de grundläggande uppgifterna som en utgångspunkt. Som framgår av uppräkningen ovan är de grundläggande uppgifterna allmänt hållna och de behöver därför konkretiseras i syfte att knyta dem till specifika uppgifter. Det finansiella systemet är stabilt om det kan fullgöra tre centrala funktioner: förmedla betalningar, förmedla krediter och annan kapi- talförsörjning samt hantera risk.5 Flera av centralbankernas grund- läggande uppgifter har ett nära samband med dessa funktioner. I både normala tider och i kristider är de första två grundläggande upp- gifterna ovan en förutsättning för att betalningssystemet ska fungera och därmed för att finansiell stabilitet ska råda. En centralbanks tillhandahållande av både betalningsmedel som finansiella aktörer kan använda sinsemellan och ett centralt system för betalnings- avveckling utgör tillsammans navet i den finansiella infrastrukturen.6 De två första grundläggande uppgifterna ger alltså en central roll inom den finansiella infrastrukturen och verktyg för att bidra till ett stabilt finansiellt system. Förslag om vilka konkreta uppgifter och befogenheter bör tilldelas beträffande den finansiella infrastrukturen redovisas i kapitel 21. Den fjärde grundläggande uppgiften – att agera som sista låne- instans – har också en direkt koppling till att upprätthålla ett stabilt finansiellt system. Den funktionen aktualiseras om ett eller flera kredit- institut har eller förväntas få likviditetsproblem. Bankverksamhet är förenad med olika typer av risker. En definierande egenskap hos en bank är att den ägnar sig åt s.k. löptidsomvandling eftersom dess tillgångar har längre löptid än dess skulder. Det innebär att brist på likvida medel snabbt kan uppstå, särskilt i tider av marknadsoro. När det råder bristande förtroende mellan finansiella aktörer kan viljan 5Se avsnitt 7.2. 6Se avsnitt 4.2 för en beskrivning av olika betalningsmedel i ekonomin. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet att låna ut till varandra upphöra.7 På grund av att aktörer på de finansiella marknaderna är tätt sammankopplade kan likviditetspro- blem hos en aktör snabbt sprida sig. Det kan snabbt hota det finan- siella systemets grundläggande funktioner och därmed den finansi- ella stabiliteten. Centralbanker har unika möjligheter att snabbt och, i teorin, i obegränsad mängd bistå med likviditet i nationell valuta i form av s.k. centralbankspengar som definitionsmässigt fungerar som betalningsmedel. Likviditet kan tillhandahållas antingen till många aktörer, vilket i betänkandet benämns generellt likviditetsstöd (eng. system-wide liquidity8), eller till en enskild aktör, vilket brukar benämnas nödkrediter (eng. Emergency Liquidity Assistance, ). Förslag om hur uppgifter inom detta område ska ut- formas presenteras i kapitlen 22 och 23. Vid bedömningen av vilka uppgifter bör tilldelas be- höver även hänsyn tas till vilka uppgifter som som med- lem i Europeiska centralbankssystemet (ECBS) har enligt unions- rätten. Det unionsrättsliga kravet på oberoende (instruktionsförbud) gäller enbart för de uppgifter som ska ha enligt EUF- fördraget, framför allt enligt artiklarna 127.2 och 127.3 (se vidare avsnitten 9.3, 12.4 och 28.2). Reglerna om centralbanker i EUF- fördraget har ett starkt fokus på penningpolitik (monetär politik) och berör endast indirekt frågor om det finansiella systemets stabi- litet. Detta förhållande får ses i ljuset av att det var prisstabilitets- målet som stod i fokus för centralbankslagstiftningen i samband med förhandlingarna om . Detta har i sin tur betydelse för innebörden av det unionsrättsliga kravet på oberoende centralbanker. En nationell centralbank får också utföra nationella uppgifter under förutsättning att det sker på dess eget ansvar och egen risk (14.4 i ECBS-stadgan). Ett typexempel på en sådan uppgift är att ge nödkrediter. 7Se avsnitt 7.4.4 för en beskrivning. 8Olika benämningar förekommer – denna används av bl.a. IMF (2018) och Bertsch and (2016). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet I avsnitt 12.4 konstaterar kommittén att unionsrättens krav på oberoende inte omfattar frågor som är hänförliga till att värna den finansiella stabiliteten allmänt sett, även om det personliga obero- endet för den verkställande ledningen och det finansiella oberoendet ändå kan ha betydelse för graden av oberoende vad gäller sådana frågor. 20.3Ansvarsfördelning och målformulering avseende finansiell stabilitet i I detta avsnitt behandlar kommittén övergripande vilka mål och upp- gifter beträffande finansiell stabilitet som andra myndigheter, inklu- sive regeringen, har. Först beskrivs dock mål för finans- marknadsområdet. Kommitténs förslag på hur mål bör komma till uttryck i den nya riksbankslagen finns i avsnitt 20.8.6. har lagstiftningsmakten, finansmakten och kontrollmakten (se kapitel 11). Inom ramen för kontrollmakten har be- slutat om följande mål för finansmarknadsområdet (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118): •Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt för- troende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushåll- ens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. •Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. •Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt. I budgetpropositionen konstateras att ansvaret för att målen för finansmarknadsområdet uppnås delas mellan regeringen, Finans- inspektionen och . Även , Konkurrens- verket, , och har uppgifter inom området men omfattas i formell mening inte av de aktuella målen (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 2, s. 21). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Regeringen redovisar i budgetpropositionen för hur målen ovan har uppnåtts. Det görs mot ett antal resultatindika- torer och andra bedömningsgrunder. För att bedöma det finansiella systemet stabilitet och hållbarhet används bl.a. marknadsfinansie- ring, storbankernas likviditetsreserver, storbankernas kapitaltäck- ning, försäkringsföretagens solvenskvot och hushållens skuldsätt- ning (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 2, s. 22). Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Under reger- ingen lyder bl.a. och . Det är från regeringen som utkräver ansvar när det gäller bl.a. dessa myndigheters verksamhet. Till regeringens uppgift hör också att ta fram lagförslag som föreläggs för beslut och att meddela föreskrifter i sådana ämnen som inte enligt grundlag måste beslutas av genom lag.9 Uppgiften att upprätthålla den finansiella stabiliteten och hantera finansiella kriser ingår i regeringens uppdrag att styra riket. Reger- ingen ansvarar m.a.o. för att resultatet av det samlade arbetet med finansiell stabilitet når upp till det mål som ställts upp av och har ansvaret att agera om det inte gör det. Vidare prövar regeringen vissa frågor avseende finansiell stabili- tet. Det gäller t.ex. resolutionsåtgärder som kan få direkta budget- eller systemeffekter och avtal om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut.10 Regeringen ska vidare besluta om de statliga stabili- seringsverktygen ska användas i stället för de vanliga resolutions- verktygen. Regeringen ska också godkänna vissa föreskrifter som innehåller makrotillsynsåtgärder innan de beslutas av Finansinspek- tionen. Det beror på att makrotillsynsåtgärderna kan ha stor poten- tiell påverkan på enskildas ekonomi, inklusive fördelningseffekter, och de offentliga finanserna. Vidare är finansmarknadsministern ordförande i stabilitetsrådet. 9För en närmare beskrivning, se kapitel 11. 10Se kapitel 8. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet är tillsynsmyndighet för finansiella företag och finansiella marknader.11 Myndigheten ansvarar för tillsyn, regelgiv- ning och tillståndsprövning och ska ingripa om ett företag inte följer lagstiftningen. Av detta ansvar följer bl.a. att med stöd av de befogenheter myndigheten tilldelats i lag och andra författningar bestämmer kapital- och likviditetskrav för banker och andra finansiella företag. ansvarar vidare för att vidta åtgärder för att motverka systemrisker och finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden och har därmed det huvud- sakliga ansvaret för makrotillsynen.12 I sitt arbete verkar för att det finansiella sy- stemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finan- siella tjänster och ger ett högt konsumentskydd.13 Detta gör Finans- inspektionen bl.a. dels genom att löpande analysera och följa utveck- lingen i det finansiella systemet för att tidigt upptäcka sårbarheter och risker, dels genom att genomföra fördjupade undersökningar av förhållanden i enskilda företag. deltar också i egenskap av tillsynsmyndighet i arbetet med att förbereda och hantera en kris. Exempelvis ingår i resolutionskollegier som leds av Riksgälds- kontoret och vissa utländska tillsynsmyndigheter.14 Som beskrivs nedan är garantimyndighet och ansvarar i den egenskapen bl.a. för utbetalning av ersättning enligt insättningsgarantin. har dock en avgörande roll i att bestämma om ersättning ska betalas ut. Rätten till ersättning enligt insättningsgarantin uppkommer nämligen antingen om ett relevant institut går i konkurs eller om beslutar att insättningsgarantin ska träda in. deltar i Finansiella stabilitetsrådet. 11Se 1 § 1 förordningen (2009:93) med instruktion för . 12Se 1 § 2 förordningen med instruktion för . Regeringen ska dock godkänna vissa av föreskrifter om makrotillsynsåtgärder innan beslutar om dem. 13Se 2 § förordningen med instruktion för . 14Finansinspektionens roll i resolution behandlas närmare i kapitel 8. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet är statens centrala finansförvaltning, garantimyn- dighet enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och lagen (1999:158) om investerarskydd samt stödmyndighet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Dess- utom är resolutionsmyndighet enligt lagen (2015:1016) om resolution (se 1 § förordningen [2007:1447] med instruktion för ). Det framgår inte uttryckligen av förordningen att ska arbeta för finansiell sta- bilitet, utan det följer av de uppgifter som myndigheten har tilldelats i olika lagar: •Av lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut framgår att sådant stöd bara får ges om det behövs för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i . •Av lagen om resolution framgår att en av förutsättningarna för att ett fallerande institut ska försättas i resolution är att det är nödvändigt och proportionerligt för att säkerställa att kritiska funktioner ska kunna upprätthållas, för att undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, för att skydda offentliga medel, för att skydda insättare enligt lagen om insätt- ningsgaranti eller investerare enligt lagen om investerarskydd, eller för att skydda kundmedel och kundtillgångar. •Som garantimyndighet ansvarar för att betala ut ersättning till insättare om det institut där insättarna har sina pengar går i konkurs eller om beslutar att insättningsgarantin ska träda in och att betala ut ersättning till investerare från investerarskyddet. har alltså tilldelats ett ansvar för hantering av kriser i banker och finansiella företag. Även om aktiva åtgärder företrädesvis vidtas i en kris sker merparten av det arbete som utför i normala tider. Det handlar då exempelvis om krisförberedande åtgärder och beslut om avgiftsuttag till de fonder och reserver som förfogar över. deltar i Finansiella stabilitetsrådet. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Finansiella stabilitetsrådet är en kommitté som tillkommit och till- delats sina uppgifter genom kommittédirektiven för kommittén för finansiell stabilitet (dir. 2013:20), se avsnitt 8.5. Av rådets direktiv framgår att rådet ska fungera som ett forum där företrädare för regeringen, , och träffas regelbundet för att diskutera frågor om finansiell stabilitet, behovet av åtgärder för att motverka uppbyggnaden av finansiella obalanser och, i händelse av en finansiell kris, behovet av åtgärder för att hantera en sådan situation. Av rådets direktiv framgår mer kon- kret att det finansiella stabilitetsrådet ska •följa och diskutera det finansiella stabilitetsläget •diskutera finansiella obalanser som kan leda till oönskade konse- kvenser för kreditutbudet och kreditefterfrågan samt den reala ekonomin om de inte motverkas •diskutera behovet av att vidta åtgärder för att motverka uppbygg- nad av finansiella obalanser •diskutera vilken effekt olika finansiella stabilitetsinstrument, som faller inom de berörda myndigheternas uppdrag och mandat, får på ekonomin •diskutera behovet av att vidta åtgärder i en krissituation. 20.4Vad innebär uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende? Som kommittén konstaterar i kapitel 10 har inte något uttryckligt ansvar enligt lag för frågor avseende finansiell stabilitet i allmänhet. uppgift enligt riksbankslagen att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende inbegriper frågor om kon- tanter, betalningssystem och nödkrediter, inklusive viss övervakning av betalningssystemets stabilitet. De bestämmelser om ansvarsområden som finns i regeringsformen gäller enligt ordalydel- sen dels penningpolitiken (9 kap. 13 § första stycket andra meningen), dels att har ensamrätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 §). Begreppet penningpolitik definieras dock varken i regerings- Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet formen eller i vanlig lag. Vid sidan av sedel- och myntmonopolet framgår det endast indirekt av regeringsformen att har ett ansvar för penning- och betalningsväsendet, genom att det anges att bestämmelser om detta meddelas i lag. Begreppet penning- och betalningsväsendet användes redan i den ursprungliga lydelsen av den nuvarande regeringsformen som trädde i kraft . I de ursprungliga förarbetena till regeringsformen berördes utgivning och inlösen av sedlar och mynt apropå begreppet penning- och betalningsväsendet (prop. 1973:90 s. 354 och 355).