sou · H7B333 · 2019-06-17 00:00:00 — Ökad statlig närvaro i Betänkande av utredningen om ökad statlig verksamhet i SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att öka den statliga närvaron i genom att samla arbetsuppgifter från flera myndigheter i och tillhandahålla gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i för dessa uppgifter. Filosofie doktorn förordnades till särskild utredare. Som sekreterare har civilekonomen fungerat, på konsultbasis och fr.o.m. som anställd. Enligt utredningens direktiv (dir. 2018:100) skulle uppdraget redovisas till regeringen () . Genom beslut (dir. 2019:14) förlängde regeringen dock utredningens slutdatum till . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Ökad statlig närvaro i (SOU 2019:33). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Uppdraget enligt direktiven ................................................... Tänkbar verksamhet för omlokalisering ........................ Utgångspunkter för analysen ................................................. Kriterier för val av myndighetsverksamheter ........ Hur stor är urvalspopulationen? Dagens statliga närvaro i ...................... 2.1.4Utmaningar med och effekter 2.2 Tänkbara verksamheter........................................................... 2.2.1Verksamheter som knyter an till dagens 2.2.2Annan verksamhet med koppling till dagens statliga etableringar i ............................ Idéer som framförts till utredningen...................... 2.3 Avslutande reflektioner .......................................................... Organisation av gemensam kontorsservice .................... 3.1.2Erfarenheter av samverkan kring lokaler 3.2 Överväganden om organisation ............................................. är lämplig värd ......................................................... Allmänt om utredningens överväganden .............................. Verksamhetsmässiga och personella konsekvenser.............. Effekter på sysselsättningen i ............................. Konsekvenser enligt kommittéförordningen ....................... Konsekvenser enligt 14 § ........................................ Konsekvenser enligt 15 § ........................................ Konsekvenser enligt 15 a §...................................... Utredningens uppdrag är att utreda förutsättningarna för att öka den statliga närvaron i genom att samla arbetsuppgifter från flera myndigheter i och tillhandahålla gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i för dessa uppgifter. Utredningen ska identifiera och föreslå arbetsuppgifter motsvarande minst 50 årsarbetskrafter vid lämpliga myndigheter, som kan ingå i kontorsgemenskapen. Förslagen ska avse avgränsade verksamhetsdelar, inte hela myndigheter. Utgångspunkter för val av verksamheter erfarenheter talar för att omlokalisering från till andra delar av landet fungerar bäst för verksamheter som kan bli en tydlig resurs i den regionala utvecklingen, samspela väl med det lokala näringslivet och bli en del av ett regionalt kluster som leder till en arbetsmarknad som kan främja regional tillväxt. Enligt utredningen bör omlokalisering från till därför i första hand övervägas för verksamheter av följande slag: •Utvidgning av verksamhet hos myndigheter som bedriver verksamhet i . Ett tjugotal statliga myndigheter finns i . Fem av dem har sitt säte i kommunen: i , , Förvaltningsrätten i , Specialpedagogiska skolmyndigheten och . Genom de två sistnämnda utgör i viss mån ett kluster för skol- och högskoleadministrativa frågor, vilket knyter an till kommunens långa tradition som utbildningsort. •Verksamheter hos andra myndigheter som kan bidra till att utveckla befintliga kluster i . •Verksamheter som inte finns i men som kan bilda grund för nya kluster. Eftersom övervägandena ska avse avgränsade verksamhetsdelar och inte hela myndigheter, så anser utredningen att en myndighet bör ha en viss minsta storlek för att kunna komma i fråga (förslagsvis minst 50 årsarbetskrafter). Omfattningen och kvaliteten i de omlokaliserade verksamheterna ska också – när de väl är etablerade på den nya orten – kunna upprätthållas trots att de bedrivs från en annan ort än där myndighetens huvudkontor är beläget. I sammanhanget bör också beaktas de effekter och utmaningar som omlokalisering medför . omlokaliseringar av statliga myndigheter visar att den berörda verksamheten inledningsvis brukar påverkas av en del negativa omställningseffekter. Få i den befintliga personalen brukar följa med till den nya orten. Under ett övergångsskede behöver ny personal därför rekryteras och läras upp. , vanligen , kan myndigheternas verksamhet därmed bli svår att upprätthålla med fullgod kvalitet. Verksamheten brukar dock återhämta sig . Och på lite märks ofta också positiva omställningseffekter i form av bland annat lägre lönenivå, en personal som mindre ofta byter arbete och lägre hyreskostnader (delvis uppstår dessa effekter redan initialt). Utredningens förslag om verksamheter Utredningen föreslår att regeringen överväger omlokalisering till av följande verksamheter: •Skolverkets verksamhet avseende lärarlegitimationer •Delar av verksamhet avseende legitimationer inom hälso- och sjukvård •Skatteverkets verksamhet avseende registervård för de register som verkets nuvarande verksamhet i utgår ifrån •Delar av verksamheten avseende Sidas strategi för informations- och kommunikationsverksamhet •Kammarkollegiets verksamhet avseende auktorisation av tolkar och översättare. Att förlägga de identifierade verksamheterna till bedöms inte ha negativ påverkan på deras omfattning och kvalitet – när de väl har etablerats på orten. Förhållandena i och den vidare regionen talar för att den långsiktiga kompetensförsörjningen sannolikt kan fungera tillfredsställande. Dagens väl utvecklade system inom it och distansoberoende kommunikation (videokonferenssystem m.m.) innebär också att den ärendehantering och de kontakter som krävs i verksamheterna bör kunna hanteras på ett fullgott sätt från . Sammantaget bedöms en omlokalisering av dessa verksamheter medföra att kan tillföras cirka 80 årsarbetskrafter. Det bör poängteras att de slutliga övervägandena om omlokalisering till kräver politiska bedömningar som ligger utanför utredningens mandat. Utifrån de rent rationalitetsbaserade faktorer som en utredning kan beakta går det exempelvis inte att avgöra om de fördelar som upp till 80 nya statliga årsarbetskrafter skulle medföra för – och för regeringens ambition att sprida statlig verksamhet över hela landet – överstiger de omställningseffekter som med största sannolikhet skulle uppstå hos berörda myndigheter på kort sikt. En sådan avvägning måste bygga på politiska bedömningar. Utredningens förslag om kontorsgemenskap Utredningen föreslår att en gemensam lokallösning med gemensam kontorsservice för verksamheter som omlokaliseras till förläggs till lokaler i anslutning till Specialpedagogiska skolmyndighetens lokaler, som är outhyrda och som kan användas för ändamålet. Utredningen föreslår också att Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ges i uppdrag att fungera som värdmyndighet för det berörda myndighetssamarbetet. Den föreslagna modellen bygger på att de myndigheter som berörs av omlokalisering hyr in sig i den gemensamma lokallösningen och då blir andrahandshyresgäster till . Utredningen förutsätter att de i normalfallet väljer att göra detta. Det kan dock finnas situationer då en myndighet avstår från att delta i den gemensamma lösningen, t.ex. om omlokaliserade arbetsuppgifter berör en myndighet som redan har verksamhet i och den hellre vill förlägga verksamheten till sina befintliga lokaler. De konkreta detaljerna i samverkan mellan värdmyndigheten och andrahandshyresgästerna – dvs. frågor som vilka tjänster som ska ingå i den gemensamma kontorsservicen samt hur ansvaret och kostnaderna för lokaler och kontorsservice ska fördelas – måste rimligen framförhandlas och regleras mellan de berörda parterna. Utredningen rekommenderar att man då tillämpar den modell som Statskontoret har tagit fram för sin roll som värdmyndighet i en motsvarande samverkan. Statskontorets modell har utvecklats genom en cirka tioårig erfarenhet som värd för ett samarbete kring lokaler och kontorsstöd med andra myndigheter. Utredningen bedömer att Statskontorets modell är heltäckande och väl fungerande, avseende såväl vad samarbetet omfattar och hur kostnaderna fördelas som den skriftliga form som samarbetet regleras i. De tilltänkta lokalerna är funktionella och av god standard, men kräver viss uppfräschning innan inflyttning. Från det att beslut fattas om att hyra lokalerna torde det därför ta 3–de kan vara inflyttningsklara. Med beaktande av detta samt regeringens beredningstid för förslagen och nödvändigt omställningsarbete hos berörda myndigheter, så torde en lämplig tidpunkt för att genomföra omlokaliseringarna och starta den gemensamma kontorsservicen vara . Utredningen bedömer att upphandlingslagstiftningen inte aktualiseras av den föreslagna samverkan. I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs utredningens direktiv (1.2) och genomförande (1.3). Slutligen redogörs för betänkandets disposition (1.4). Statliga myndigheter, och därmed statliga arbetstillfällen, är ojämnt fördelade över landet. Det framgår av Statskontorets rapport myndigheters lokalisering – Ett samlat underlag från 2016.1 Rapporten visar också att antalet statliga arbetstillfällen ökade mest i –2014, medan är det län där antalet statliga arbeten minskade mest . Regeringen har inlett ett arbete med att stärka den statliga närvaron i hela landet, inklusive i storstädernas ytterområden. En del i det är omlokalisering av statliga myndigheter.2 –2018 fattade regeringen beslut om omlokaliseringar (helt eller delvis) från som berör 20 olika myndigheter. Den sammantagna bilden när det gäller nya myndigheter, omlokaliseringsbeslut och myndigheters utökning av verksamhet i olika delar av landet, är att det rör omkring 2 000 jobb runt om i . Lokaliseringarna på de nya orterna var i flertalet fall tänkta att vara avslutade respektive 2019. I enlighet med ambitionen att sprida statlig verksamhet över hela landet har regeringen beslutat att den statliga närvaron i bör utökas. I , där är residensstad, fanns 2014 ungefär 6 300 statligt förvärvsarbetande, enligt den tidigare nämnda 1Statskontoret (2016) Statliga myndigheters lokalisering – Ett samlat underlag (Statskontoret 2016:8). 2017/18:1 utg. omr. 2 avsnitt 5. rapporten från Statskontoret. har ytterligare statliga arbetstillfällen försvunnit från i synnerhet . En väsentlig förändring var när campus omlokaliserades till . Även och har avvecklat sina verksamheter i . har cirka 245 000 invånare. Länet har sju kommuner. Klart störst av dessa är med cirka 99 000 invånare, följt av (cirka 56 000) och (cirka 25 000).3 Utredningens direktiv (dir. 2018:100) antogs av regeringen . Uppdraget är enligt direktiven att utreda förutsättningarna för att öka den statliga närvaron i genom att samla arbetsuppgifter från flera myndigheter i och tillhandahålla gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice i för dessa uppgifter. Enligt direktiven ska utredningen •identifiera och föreslå arbetsuppgifter, motsvarande minst 50 årsarbetskrafter vid lämpliga myndigheter, som kan ingå i kontorsgemenskapen, •lämna förslag till vilken aktör som ska ansvara för lokaler och den gemensamma kontorsservicen samt vilka tjänster som ska ingå i servicen, •analysera och föreslå hur ansvaret och kostnaderna för lokaler och kontorsservice ska fördelas, inklusive kostnaderna för uppbyggnaden av kontorsgemenskapen och kontorsservicen, •vid behov lämna förslag till uppdrag till berörda myndigheter och nödvändiga författningsändringar, 3Statistiska centralbyråns statistik Folkmängd i riket, län och kommuner och befolkningsförändringar 2018. •särskilt överväga om en gemensam kontorsservice aktualiserar lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, samt •redovisa de analyser och bedömningar som ligger till grund för förslagen. I direktiven anges också att om utredningen anser det vara möjligt att införa gemensamma kontorslösningar, så ska lämplig tidpunkt för genomförandet av förslagen anges. Vidare sägs att om förslaget avser något annat än administrativa arbetsuppgifter, så ska hänsyn tas till de berörda myndigheternas särskilda behov av kompetensförsörjning. Enligt direktiven ska en utgångspunkt vara att förslagen inte får försämra säkerhet, informationssäkerheten eller myndigheternas möjlighet att genomföra sina uppdrag. Förslagen ska också vara kostnadsneutrala för staten. I direktiven anges också att utredningen, utöver vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474), ska redovisa verksamhetsmässiga och personella konsekvenser av förslagen samt särskilt bedöma effekterna på sysselsättningen i . Vidare ska utredningen samråda med Kammarkollegiet, Statens servicecenter och samt samråda med berörda myndigheter och i övrigt med de myndigheter som utredningen bedömer vara relevanta. Enligt direktiven ska utredningen också särskilt ta del av erfarenheter från de myndigheter som delar lokaler och kontorsstöd. Slutligen anges att utredningen ska hålla i , i och berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet samt ge dem möjlighet att framföra synpunkter. Enligt direktiven ska uppdraget redovisas till regeringen () . Genom beslut (dir. 2019:14) har regeringen dock förlängt utredningens slutdatum till . I bilagorna 1 och 2 återges utredningens direktiv i sin helhet. Utredningens uppdrag kan sägas bestå av två delar, vilka också naturligen inneburit två på varandra följande faser i utredningsarbetet. Den första delen har handlat om att identifiera tänkbara arbetsuppgifter – motsvarande minst 50 årsarbetskrafter – vid Stockholmsbaserade myndigheter som lämpligen skulle kunna förläggas till . Den andra delen har handlat om att analysera hur ett antal mer eller mindre praktiska konsekvenser av en sådan omlokalisering kan hanteras. Vad gäller den första delen har utredningen haft numerären 50 årsarbetskrafter som primär utgångspunkt och inte i vilken mån de tänkbara arbetsuppgifterna handlar om kärn- eller stödverksamhet. Tillvägagångssättet har varit att utredningen först har identifierat tänkbara arbetsuppgifter vid ett antal myndigheter och sedan diskuterat förutsättningarna med ledande företrädare för dessa myndigheter. En utgångspunkt har då varit att det ska vara avgränsade verksamhetsdelar, inte hela myndigheter, som föreslås för en omlokalisering till . En närmare beskrivning av utredningens metod och kriterier för valet av myndigheter ges i senare kapitel. En väsentlig del i utredningsarbetet har varit de möten och andra kontakter som utredningen har haft med ett stort antal intressenter i syfte att inhämta synpunkter. Utöver avstämningsmöten med uppdragsgivaren (), har dessa kontakter omfattat tre typer av aktörer: myndigheter i vilka utredningen har identifierat verksamheter som kan vara tänkbara att omlokalisera till , myndigheter m.fl. som utredningen enligt direktiven ska informera eller samråda med, samt myndigheter m.fl. i . I arbetet har utredningen därmed varit i kontakt med följande organ (kontakterna har i huvudsak varit med myndighetschef eller motsvarande). Som underlag för sitt arbete har utredningen också tagit del av en mängd skriftligt material, av vilket väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 redovisas utredningens överväganden om lämpliga verksamheter att omlokalisera från till . I kapitel 3 analyseras hur gemensamma lokaler med gemensam kontorsservice kan inrättas i för att husera de myndighetsuppgifter som föreslås omlokaliseras från . I kapitel 4 redovisas utredningens konsekvensanalys. 2Tänkbar verksamhet för omlokalisering I detta kapitel redovisas utredningens överväganden om lämpliga verksamheter att omlokalisera från till . Först diskuteras utgångspunkter för analysen (2.1) och därefter redovisas utredningens överväganden (2.2). Slutligen görs vissa reflektioner kring utredningsuppgiften som sådan (2.3). Utredningen ska identifiera tänkbara arbetsuppgifter – motsvarande minst 50 årsarbetskrafter – vid myndigheter baserade i som lämpligen skulle kunna förläggas till . En utgångspunkt är också att det ska handla om avgränsade verksamhetsdelar, inte hela myndigheter, som föreslås för en omlokalisering till . Som bakgrund till de överväganden som redovisas i avsnitt 2.2 diskuterar utredningen i detta avsnitt några faktorer och förutsättningar som ger en ram för analysen. Det handlar om vilka urvalskriterier som är lämpliga att använda, hur stor urvalspopulationen är, hur den statliga närvaron ser ut i samt vissa utmaningar och effekter av omlokalisering som särskilt bör beaktas. 2.1.1Kriterier för val av myndighetsverksamheter I arbetet med att identifiera lämpliga kandidater för placering i har utredningen tagit sin utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts i samband med tidigare omlokalisering av verksamhet från till andra delar av landet. Tänkbar verksamhet för omlokalisering dessa erfarenheter följande, vad gäller vilka typer av verksamhet som är mer respektive mindre lämpliga att omlokalisera.1 I första hand bör omlokalisering övervägas för verksamheter som kan •bli en tydlig resurs i den regionala utvecklingen, •samspela väl med det lokala näringslivet, och •bli del av ett regionalt kluster som leder till en arbetsmarknad som kan främja regional tillväxt. Omlokalisering är mindre lämpligt för verksamheter som kännetecknas av någon eller flera av följande förutsättningar: •Placeringen i har en försvarsstrategisk betydelse eller är på annat sätt viktig för rikets säkerhet. •Verksamheten avser rättsvårdande eller brottsbekämpande uppgifter i vilka det är svårt att över huvud taget tolerera negativa omställningseffekter i form av personalavhopp och tempoförluster. •Verksamheten är beroende av särskild infrastruktur eller specialiserade lokaler i . •Verksamhetens utförande kräver lokal närvaro i , t.ex. Stockholmsbaserad operativ tillsyn eller om tvingande regler kräver att enskilda ska kunna göra personliga besök vid myndigheten. •Verksamheten kräver mycket olikartade materiella bedömningar och särskilda aktiviteter (omlokalisering är enklare för verksamhet som handlar om återkommande och mer rutinartade arbetsmoment). •Verksamheten ställer särskilt höga och specialiserade krav på personalens kompetens, som gör att rekryteringar på annan ort är svåra att genomföra. 1Kriterierna är hämtade från Statens servicecenter (2017) Samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner. I den rapporten finns en genomgång av utvärderingar och erfarenheter av tidigare omlokaliseringar. Tänkbar verksamhet för omlokalisering Mot bakgrund av dessa kriterier bedömer utredningen att omlokalisering från till i första hand bör övervägas för verksamheter av följande slag: •Utvidgning av verksamhet hos myndigheter som bedriver verksamhet i . •Verksamheter hos andra myndigheter som kan bidra till att utveckla befintliga kluster i . •Verksamheter inom sektorer som inte finns i men som kan bilda grund för nya kluster. I samtliga fall bör det handla om verksamheter som – utan negativ påverkan på omfattning och kvalitet – är möjliga att bedriva från en annan ort än där myndighetens huvudkontor är beläget. 2.1.2Hur stor är urvalspopulationen? I utredningens direktiv anges att de arbetsuppgifter som kan bli aktuella för omlokalisering till ska avse verksamhet från ett antal statliga myndigheter, som bedrivs i . Även om direktiven talar om verksamhet som ”bedrivs” har utredningen i första hand koncentrerat sig på myndigheter vars huvudkontor är beläget i . Den avgränsningen har tillämpats i den mer systematiska genomgång som gjorts av tänkbara verksamheter. I andra hand har dock utredningen även – på ett mer ad hocmässigt sätt – studerat vissa myndigheter med huvudkontor på annan ort men med omfattande verksamhet i . Enligt myndighetsregister finns det cirka 135 statliga förvaltningsmyndigheter med huvudkontor i . Enligt utredningens mening bör dock omlokalisering i detta fall –då det ska handla om avgränsade verksamhetsdelar och inte hela myndigheter – endast övervägas för myndigheter över en viss minsta storlek. Om verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt ter det sig i normalfallet inte rationellt att dela upp verksamheten i små myndigheter på flera orter. Exakt var denna gräns går är svårt att säga, men utredningen har antagit att en myndighets verksamhet bör ha en omfattning som åtminstone överstiger 50 årsarbetskrafter Tänkbar verksamhet för omlokalisering för att det ska vara rimligt att överväga en lokalisering till mer än en ort. Av de cirka 135 myndigheterna med huvudkontor i är det knappt 60 stycken vars verksamheter krävde färre än 50 årsarbetskrafter . Vidare är det bland de Stockholmsbaserade myndigheterna med fler än 50 årsarbetskrafter åtminstone 30–35 stycken för vilka det enligt utredningens mening framstår som mindre lämpligt eller direkt olämpligt att överväga omlokalisering av delar av verksamheten. Det handlar bl.a. om museer, högskolor och verksamheter med försvars- eller säkerhetskopplingar som gör dem mindre lämpliga att omlokalisera. Till denna grupp räknar vi också myndigheter för vilka regeringen redan beslutat att delar av verksamheten ska omlokaliseras från till andra orter än . Sammantaget skulle detta tala för att det finns 40–45 myndigheter med huvudkontor i för vilka det – givet de utgångspunkter som gäller för utredningen – skulle kunna vara rimligt att överväga omlokalisering av delar av verksamheten till . Bland dessa 40–45 myndigheter finns dock något tiotal myndigheter som utöver sitt huvudkontor i också bedriver regionaliserad verksamhet utan representation i . Det framstår som mindre rationellt att i dessa fall omlokalisera verksamhet till en ort som ligger utanför den regionaliserade kontorsstruktur som myndigheterna bedömt vara ändamålsenlig. Flera av dessa myndigheter har också verksamhet på orter nära , främst men också bl.a. Östersund.2 Många av dessa 40–45 tänkbara, Stockholmsbaserade myndigheter bedriver dock endast verksamhet i . Flera av dessa myndigheter är relativt stora. Det gäller framför allt för och , som båda har fler än 600 årsarbetskrafter, och , som har fler än 450 årsarbetskrafter. Å andra sidan är ett tiotal av dessa myndigheter också relativt små (med färre än 100 årsarbetskrafter vardera) även om de överstiger den tröskel utredningen angav i inledningen. 2I har t.ex. , , och kontor och i t.ex. och . Ett annat exempel är som i bl.a. har sitt centrum för myndighetens it-verksamhet. Några Stockholmsbaserade myndigheter har också kontor på orter nära utan att de i övrigt har en regionaliserad verksamhet, t.ex. och i . Tänkbar verksamhet för omlokalisering I sammanhanget bör också beaktas att ett antal av de myndigheter som har huvudkontor utanför också bedriver Stockholmsbaserad verksamhet. I många fall handlar det då främst om verksamhet som direkt berör och därför inte är lämplig att omlokalisera. Men uppskattningsvis finns det något tiotal myndigheter som har sitt huvudkontor utanför och som vid ett Stockholmskontor bedriver mer omfattande verksamhet av generell, landsövergripande karaktär. I dessa fall skulle omlokalisering kunna bli aktuell.