sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — Efter att ha gjort avdrag för de resor som flyttar över till andra trafikslag beräknas klimatnyttan av minskat resande (inklusive minskad höghöjdseffekt) 2021 sammantaget vara omkring koldioxidekvivalenter, är motsvarande siffra och slutligen 2030. Detta redovisas i tabell 11.3.12 Fyra av tio avstådda flygresor förväntas flyttas över till andra trafikslag. Eftersom av de flygresor som avstås antas vara privatresenärer gäller överflyttningen till andra trafikslag främst dessa resenärer. Överflyttning till andra trafikslag är som störst för kortare distanser eftersom alternativ som bil, buss och tåg då kan anses rimliga. Flest resor flyttas över till bil. Bil- och bussflottan förväntas elektrifieras i högre grad och de fordon som inte elektrifieras förväntas använda en högre andel biodrivmedel än . Växthusgasutsläppen per personkilometer minskar därmed vilket bidrar till en låg klimateffekt från överflyttning. Utsläppsökningen på grund av överflyttning till andra trafikslag beräknas vara drygt koldioxidekvivalenter, knappa och knappa . Detta ska ställas i relation till totala klimatnyttan av plikten som beräknas öka från 2021 till 2030. 12I avsnitt 11.7 redovisas hur en kostnadsökning på grund av reduktionsplikten resulterar i en minskad efterfrågan på flygresor och över flyttning till andra trafikslag. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. 11.6.4Konsekvenser för de klimatpolitiska målen Vid rapportering enligt klimatkonventionen räknas endast förbrän- ningsutsläpp och biodrivmedel har därmed inga utsläpp (uppströms- utsläpp räknas i andra sektorer). Svenska klimatmål har därmed ut- gångspunkt i vilken andel biodrivmedel som används, eller mer exakt använd volym fossilt drivmedel. Uppströmsutsläpp saknar i detta rapporteringssammanhang betydelse och reduktionspliktens styrning mot lägre uppströmsutsläpp bidrar statistiskt endast till att nå svenska klimatmål om odling av råvara och/eller produktion av biodrivmedlet skett i . Vid rapportering enligt klimatkonventionen räknas dessutom endast inrikes flyg. Utsläppsminskningar från dessa resor på grund av reduktionsplikten framgår av översta raden i tabell 11.4. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. 11.6.5Förhållande till utsläppshandelssystemet och Corsia Den inblandning av biodrivmedel som reduktionsplikten leder till innebär att flygbolag som flyger från minskar sina växthus- gasutsläpp. kan flygbolaget, beroende på vilken sträcka det rör sig om, omfattas av EU:s utsläppshandelssystem EU ETS eller av det globala handelssystemet Corsia, vilket teoretiskt kan leda till att den totala klimatnyttan av reduktionsplikten blir lägre.13 Nedan be- skrivs frågan om utsläppsminskningar i reduktionsplikten är addi- eller om utsläpp endast flyttar. Av tabell 11.4 framgår hur stora minskade utsläpp från förbränning som reduktionsplikten leder till för resor som omfattas av EU ETS respektive Corsia. Betydelsen av marknadsstabilitetsreserven och annulleringsförfarandet i EU ETS Till följd av bl.a. en frikostig tilldelning av utsläppsrätter, en lågkon- junktur efter 2008 samt utbyggnad av billig förnybar elproduktion har ett stort överskott av utsläppsrätter ansamlats. Priset sjönk från som högst (2008) till (2013) per ton koldioxid. För att begränsa överskottet beslutade EU 2015 att införa en mark- nadsstabilitetsreserv som innebär att det sker en automatisk juste- ring av mängden utsläppsrätter som auktioneras ut, med syfte att 13I avsnitt 3.4.2 beskrivs hur EU ETS fungerar och i avsnitt 9.5.9 hur reduktionsplikten och rapportering av användning av biodrivmedel i utsläppshandelssystemet samverkar. I av- snitt 3.2.3 beskrivs Corsia. Marknadsstabilitetsreserven trädde i kraft . Genom direktiv /41014 införs ett annulleringsför- farande i stabilitetsreserven. Systemet innebär i korthet att de ut- släppsrätter som förs över i marknadsstabilitetsreserven och som överstiger föregående års auktionering kom- mer att annulleras. Det innebär att mer än 2 miljoner utsläppsrätter kommer annulleras 2023 och att det kan komma att annulleras ut- släppsrätter framöver då det finns ett stort överskott.15 Det kan konstateras att priset på utsläppsrätter ökat från per ton till 15–per ton . Det har länge funnits en diskussion om vilken effekt ytterligare klimatåtgärder utöver EU ETS har i den handlande sektorn. Ett resonemang bygger på att ytterligare åtgärder i endast flyttar utsläpp till andra sektorer eller till andra medlemsstater eftersom det totala antalet utsläppsrätter är detsamma. För att ge någon ytter- ligare klimateffekt krävs med detta resonemang att taket i systemet sänks eller att utsläppsrätter annulleras. Andra menar att utsläppen inte flyttar någon annanstans per automatik, med hänsyn till erfaren- heterna från att ett stort överskott byggts upp vilket visar att övriga anläggningar inte automatiskt ökar sina utsläpp för att andra anlägg- ningar minskar utsläppen. Genom annulleringsförfarandet förändras utgångspunkten för diskussionen eftersom överskott av utsläpps- rätter från marknadsreserven annulleras. Vilken effekt annullerings- förfarandet kommer att ha är ännu inte helt klart. I en rapport från () görs en analys av frågan. Den övergripande slutsatsen är att effekten beror på när i tiden utsläppsminskningen sker. Ju tidigare minskningen sker desto större klimateffekt, i och med att det är troligare att ytterligare utsläppsrätter läggs in i mark- nadsreserven och annulleras. Det som skiljer ut flyget i detta sam- manhang är att de utsläppsrätter som tilldelas flyget inte räknas in i den beräkning som bestämmer hur många utsläppsrätter som ska läggas in i marknadsreserven. Enligt KI är konsekvensen av detta att en minskning av utsläppen från flyg inom EU inte har en direkt effekt på de totala utsläppen, eftersom utsläppsminskningen inte direkt påverkar hur många utsläppsrätter som matas in i reserven och således inte heller hur många utsläppsrätter som annulleras. 14Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av om ändring av direktiv /87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814. 15Naturvårdsverket, 2018d. KI kan det dock finnas en indirekt effekt. Eftersom en minskning av utsläppen i flygsektorn leder till att flygbolagen köper färre ut- släppsrätter från landbaserade verksamheter kommer överskottet av utsläppsrätter att öka. Detta bidrar till att fler utsläppsrätter matas in i reserven.16 Annulleringsförfarandet innebär att utsläppsminskningar som sker i den handlande sektorn har större klimatnytta . Enligt KI är klimateffekten som störst ju tidigare utsläppsminsk- ningen sker. Reduktionsplikten har en nackdel i denna bemärkelse eftersom utsläppsminskningarna tvärtom till stor del sker och därefter. Utredningen bedömer att klimatnyttan av minskade utsläpp i de flygresor som omfattas av utsläppshandelssystemet är lägre än till följd av att ut- släpp kan komma att öka i en annan sektor som omfattas av utsläpps- handeln, men anser att det inte går att exakt ange hur stor effekten är. Det är viktigt att påpeka att det regelbundet sker översyner av regelverket, som t.ex. kan leda till att annulleringsförfarandet skärps ytterligare. Dessutom leder minskade utsläpp till att det totala ut- släppstaket kan minskas i nästa åtagandeperiod, eftersom best practice påverkats och utsläppen bevisats kunna minska. Påverkan på utsläppsminskande åtgärder i Corsia De utsläppsminskningar som sker genom plikten kommer även kor- relera med kraven i Corsia för utrikes flyg. I och med att flygbolag som tankar i får lägre fossila utsläpp minskar behovet av att köpa utsläppskrediter från andra sektorer. Vilken klimateffekt detta får är beroende av i vilken utsträckning projekt som bidrar med utsläppsminskningar skulle ha kommit till stånd om inte kraven i Corsia funnits. Det bör även nämnas att Corsia inleds med en fri- villig fas . 11.6.6Vad kostar utsläppsminskningen? Kostnaden per minskat kilogram fossil koldioxidekvivalent beräkna minska . Detta tack vare att priset på biojetbränsle förväntas sjunka samt att klimatprestandan ökar. I tabell 11.5 visas kostnaden 16Konjunkturinstitutet, 2018. beräknat på minskade förbränningsutsläpp respektive minskade livs- cykelutsläpp. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. 11.6.7Utblick fossilfritt flyg 2045 Utredningen har i de scenarios som redovisas i kapitel 9 utgått från att allt drivmedel för flyget som tankas i ska vara fossil- fritt. Det överensstämmer med branschens eget mål i färdplanen för fossilfrihet. Biojetbränsle är inte den enda lösningen för att nå målet utan del av en stor palett av åtgärder. Fortsatt energieffektivisering av flygplansflottan samt på hybridisering och elektri- fiering av kortare linjer skulle minska behovet av flytande drivmedel, vilket leder till att det krävs en mindre volym biodrivmedel för att uppnå fossilfrihet. Detta ska dock ställas i relation till den förväntade ökningen i antal flygresor. Till 2045 förväntas det även finnas möj- lighet att använda andra förnybara flytande drivmedel i flyget, främst elektrobränslen som produceras av förnybar el och icke-fossil kol- dioxid. Utredningen anser att elektrobränslen ska kunna användas för att uppfylla reduktionsplikten framöver (se avsnitt 9.5.3), vilket kan minska behovet av biomassa. Andra färdsätt, så som höghastig- hetståg och självkörande bilar, kan också ta marknadsandelar från flyget på inrikes resor samt kortare utrikes resor, vilket minskar den totala energianvändningen. Vad gäller tillgång på biomassa i ett svenskt perspektiv bör tilläg- gas att efterfrågan på biodrivmedel i vägsektorn förväntas sjunka och att den totala användningen därmed kan jämnas ut över åren. kan sjöfarten komma att efterfråga biodrivmedel. För att flygbranschen ska ställa om krävs dock inci- tament. Reduktionsplikten är en pusselbit för detta då elektrifiering och energieffektivisering gynnas av att plikten succesivt gör flyg- fotogen dyrare allt eftersom pliktnivåerna ökar. Ju snabbare elektri- fiering och hybridisering går desto mindre biojetbränsle krävs, vilket förbättrar möjligheterna att producera nödvändig volym. Utred- ningen bedömer att det är önskvärt att det finns ytterligare incita- ment för att ställa om. Det bör ske både genom att fossila utsläpp blir dyrare och genom att främja ny teknik såsom elflygplan genom forskning och innovation samt insatser för att minska transport- efterfrågan. 11.7Konsekvenser för bränslekostnad och antal flygresor Utredningen antar att den ökade bränslekostnaden på grund av inblandning av biodrivmedel i sin helhet övervältras på biljettpriset. Detta leder i sin tur till minskad efterfrågan på flygresor. De beräk- ningar utredningen utfört visar att den biljettprisökning som reduk- tionsplikten väntas medföra endast dämpar ökningstakten i flyg- resandet. Flygande kommer alltså fortsätta öka. I känslighetsanaly- sen testas robustheten i resultaten vid förändrade antaganden. I sam- manhanget är det viktigt att påminna om att den huvudsakliga klimat- nyttan från reduktionsplikten beror av bränslebytet och inte av dämpad passagerartillväxt. Detta är inte överraskande eftersom kostnads- ökningen till följd av inblandning av biodrivmedel är förhållandevis liten. Nedanstående text redovisar och diskuterar resultaten av utred- ningens beräkningar. 11.7.1Vi flyger mer än någonsin 2030 även med införd reduktionsplikt Även om reduktionsplikten på grund av prisökning innebär en minskad efterfrågan på flygresor beräknas det totala antalet flygresor öka (se figur 11.6). Antalet flyg- resor förväntas 2030 uppgå till 29,65 miljoner jämfört med 23,37 mil- joner resor 2017. Detta kan jämföras med referensscenariot som prognostiserar 30,35 miljoner resor 2030. Skillnaden består alltså av runt 700 000 resor 2030. Klimatpåverkan minskar i scenariot med reduktionsplikt och ökar i referens- scenariot jämfört med utsläppsnivå. Resande - med reduktionsplikt Klimatpåverkan - med reduktionsplikt Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på Swedavias långsiktiga trafikprognos samt energieffektivisering om (se kapitel 5). Antaganden återfinns i bilaga 2. Resandet fortsätter öka även inrikes Inrikesflyget har en lägre tillväxttakt och inrikesresenärer är mer priskänsliga. I referensscenariot ökar inrikesresandet . Vid en införd reduktionsplikt ökar inrikes- resandet och utsläppen minskar . Detta visas i figur 11.7. Resande - med reduktionsplikt Klimatpåverkan - med reduktionsplikt Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. 11.7.2Hur mycket biojetbränsle behövs och vad kommer det kosta? Kostnaden för plikten är låg till en början och stiger sedan eftersom en högre inblandning krävs. Kostnadsökningen per liter dämpas dock av att biojetbränsle förväntas bli billigare i takt med ökat utbud och förbättrad teknik. I tabell 11.6 redovisas utredningens antaganden om pris per liter biojetbränsle samt beräknade resultat för total volym biojetbränsle för att nå reduktionspliktsnivåerna, total energi- mängd, total merkostnad för inblandning samt kostnadsökning per liter färdigblandat bränsle. Som en jämförelse användes 2017 ungefär biodrivmedel i varav ungefär utgjordes av HVO som produceras på samma sätt som HEFA för flyget. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. 11.7.3Hur mycket dyrare blir flygbiljetten? Bränslemerkostnaden för respektive resa antas överföras till biljett- priset för samma resa. I tabellen nedan redogörs för kostnadsök- ningen för bränsle för olika typresor. För utrikes resor uppkommer kostnaden endast en gång per tur- och returresa eftersom plikten endast gäller för det drivmedel som tankas i . För inrikes resor uppkommer kostnaden som anges i tabell 11.7 två gånger för en tur- och returresa. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Anm: Angivet för genomsnittliga resor inrikes, inom-Europa samt interkontinental. Utredningen antar att av kostnaden övervältras till biljettpriset. Drivmedelsleverantören kan välja att överföra merkostnaden för inblandning av biodrivmedel till olika grad till olika flygbolag. Detta eftersom deras bränslepris kan variera beroende på typ av kund. Utifrån antagandet att drivmedelsleverantören övervältrar 100 pro- cent av merkostnaden till flygbolagen kommer de totala drivmedels- kostnaderna för flygbolagen att öka. Om kostnaden inte läggs till biljettpriset måste flygbolaget minska andra kostnader, öka andra intäktskällor eller minska vinstmarginalen. biodrivmedel för en specifik resa kommer överföras till biljettpriset för samma resa är upp till flygbolagen. Ett möjligt utfall är att flyg- bolagen väljer att höja biljettpriserna i större utsträckning för mindre priskänsliga linjer och resenärsgrupper samt i lägre utsträckning för starkt konkurrensutsatta linjer och priskänsliga grupper. Hur stor kostnadsökning reduktionsplikten innebär för ett flyg- bolag beror på hur stor andel av flygbolagets tankning som sker vid svenska flygplatser. För flygbolag som endast bedriver inrikeslinjer omfattas allt bränsle av plikten, medan internationella bolag endast genomför en bråkdel av sin tankning i . Att ta drivmedels- leverantörers och flygbolags strategier för övervältring i beaktande i modellen skulle vara alltför spekulativt och oöverskådligt. 11.7.4Hur priskänslig är flygresenären? Efterfrågan på flygresor minskar ifall biljettpriset går upp. Denna priskänslighet återspeglas i en så kallad priselasticitet. Om priselasti- citeten är -0,2 betyder detta att vid en ökning i pris minskar efterfrågan . Privatresenärer är mer pris- känsliga än tjänsteresenärer. Priskänsligheten skiljer också mellan olika distanser. Inrikesresenärer är mer priskänsliga än utrikesrese- närer eftersom fler alternativ till flygresan finns i fall det handlar om kortare sträckor. Utredningen använder priselasticiteter framtagna i en svensk studie från 2006.17 Dessa priselasticiteter redovisas i tabell 11.8. Några nyare uppskattningar av priselasticitet, som baseras på svenska data och har koppling till överflyttning till andra trafikslag, finns inte tillgängliga. Utredningen bedömer det som rimligt att priselastici- teterna inte förändrats avsevärt , bl.a. för att inga revolu- tionerande nya färdmedel så som höghastighetståg har tillkommit. Källa: (), 2006. 17Statens (), 2006. Uppdelningen mellan inrikes och utrikes elasticiteter är grov och ska ses som genomsnittliga elasticiteter för respektive geografisk indel- ning. Inom är det sannolikt att priselasticiteterna varierar. För orter där det saknas tillgång till alternativa färdmedel är det troligt att flygresandet minskar betydligt mindre av förändringar i priset, än mellan orter där tillgång till alternativa färdmedel är god. Det är viktigt att understryka att priselasticiteter är uppskatt- ningar från olika studier med mer eller mindre tillförlitliga resultat. Oförutsedda händelser som pandemier, finanskriser och terror- attacker har historiskt haft stor effekt på volymen flygresor. Konsu- menten kan också vara mindre priskänslig för en prisökning som beror av inblandning av biodrivmedel, eftersom detta kan ses som en tilläggstjänst, jämfört med en prisökning som inte levererar någon förändring i tjänsten konsumenten köper. I känslighetsanalysen vari- eras priselasticiteten för att bedöma påverkan på utredningens resultat. Minskad efterfrågan beror av procentuell prisökning För att beräkna en förändrad efterfrågan på flygresor behövs den procentuella förändringen i pris. Ju billigare resa desto större blir den procentuella prisökningen på grund av inblandning av biodrivmedel. Detta leder i sin tur till större påverkan på efterfrågan. Prisökningen behöver med andra ord jämföras med ett så kallat standardpris för flygresan. Prisstatistik för flygresor är dock sekretessbelagd och finns därmed inte tillgänglig. Tidigare studier som gjorts gällande efter- frågeförändringar på flygresor visar på en stor variation i antaganden kring flygresans pris. Utredningen har utgått från tidigare studiers uppskattningar av standardpris för flygresor. Dessa uppskattningar har sedan jämförts med svenskt flygprisindex.18 Det kan konstateras att prisvariationen är stor mellan olika destinationer och även för en specifik destination. Sammantaget finner utredningen att för en enkelresa inrikes, för en enkelresa utrikes inom samt för en enkelresa interkontinentalt är rimliga val av standardpriser. En flygresa köps ofta som en tur- och returtjänst. Det innebär att inrikes resor får dubbelt prispåslag av merkostnad för biojetbränsle 18Travelmarket, 2018. eftersom både tur- och returresan tankas i , medan en utrikes- resa endast får merkostnad för enkel väg. Vidare antas att tjänste- resor är 2,5 gånger dyrare än en privatresa.19 Utredningen har antagit att förhållandet mellan andelen tjänsteresor respektive privatresor är , eftersom inga prognoser finns tillgängliga. En privatresa förväntas bli runt 0,3–0,dyrare 2021 och mellan 3–dyrare 2030. Privata utrikesresor inom är de som får procentuellt högst prisökning. Det är också denna restyp som är vanligast och ökar mest.20 I figur 11.8 redogörs för resultaten gällande procentuell prisökning för olika kategorier och destinationer. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Främst privatresor flyttas över till andra trafikslag Omkring fyra av tio avstådda resor förväntas flytta över till andra trafikslag. Överflyttningen är som störst för kortare distanser vilket är förståeligt eftersom alternativ som bil, buss och tåg då kan anses rimliga. av de flygresor som avstås förväntas vara privatresenärer. Överflyttning till andra trafikslag gäller därmed främst privatresenärer. Runt två tredjedelar av de avstådda resorna är privata utrikesresor. Beräkningarna utgår från korspriselasticiteter som redovisas i bilaga 2. 19Sika (2006) samt Australian Government (2015). 20Trafikanalys, 2016. I detta avsnitt redovisas hur resultaten av utredningens beräkningar förändras vid variation av de mest avgörande antagandena. De para- metrar som varieras är förväntad energieffektivisering, passagerar- tillväxt, pris på biojetbränsle, klimatprestanda och priselasticitet. De numeriska värdena för dessa parametrar åskådliggörs i tabell 11.9. Parametrarna varieras så att kvantifierade spann på utfall av (1)volym biojetbränsle för att uppfylla reduktionsplikten, (2) mer- kostnad för biojetbränsle, (3) påverkan på antal flygresor samt (4)klimatpåverkan och klimatnyttan redovisas. Kvalitativa resone- mang förs avslutningsvis även kring andra möjliga faktorer vilka kan påverka konsekvenserna av reduktionsplikten. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. 11.8.1Spann för nödvändig volym biojetbränsle En större volym än i utredningens huvudscenario blir nödvändig ifall energieffektiviseringen är lägre, passagerartillväxten är högre och/eller om klimatprestandan är lägre än väntat. Om dessutom priskänslig- heten är låg i kombination med ett lågt biojetbränslepris kommer passagerartillväxten dämpas i mindre utsträckning än förväntat. Denna effekt är dock obetydlig jämfört med klimatprestanda, passagerar- tillväxt och energieffektivisering. Tabell 11.10 visar variationen i utfall när parametrarna varieras för att nå minsta och största volym. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Anm: Eftersom faktorerna påverkar varandra kan de inte adderas ihop för att få summan. Den procentuella skillnaden anges jämfört med huvudscenariot. 11.8.2Spann för merkostnad på grund av reduktionsplikten Ifall biojetbränsle kostar mer eller har sämre klimatprestanda än vän- tat samt om energieffektiviseringen blir lägre än väntat kommer merkostnaden per resa bli högre än i huvudscenariot. Omvänt reso- nemang ger en möjlig lägre merkostnad per resa. Nedan redovisas resultaten i ett spann från lägsta till högsta merkostnad. Till en början är skillnaden i pris liten eftersom det är den årliga energi- effektiviseringen som först ger en substantiell skillnad i vilken bränslemängd som behövs per resa. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Den totala merkostnaden för biojetbränsle beror av merkostnaden per volymenhet samt den totala volymen som är nödvändig för att uppfylla reduktionsplikten. I tabell 11.10 redogörs för ett tänkbart spann för volymbehovet. Lägst totala merkostnad nås vid lägsta volym och ett lägre merkostnadspris per volymenhet än vad huvud- scenariot förutspår. Omvänt resonemang för den högsta totala mer- kostnaden. Eftersom inblandning av biojetbränsle ökar den totala bränslekostnaden innebär detta också ett incitament för energi- effektivisering. I nedanstående tabell (11.12) redovisas skillnad i mer- kostnad endast beroende på ett varierat biojetbränslepris. Volymen som avses är den som utredningens beräknat för huvudscenariot. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Den teoretiska maximala kostnaden för reduktionsplikten beror på pliktavgiften Den teoretiskt maximala kostnaden för plikten bestäms inte av priset på biojetbränsle utan av pliktavgiften. Om inblandning av bio- jetbränsle är dyrare än att betala pliktavgiften kommer bolag som utgångspunkt att välja att betala pliktavgiften (med hänsyn till den ekonomiska nyttan av att sälja flygfotogen med inblandning av bio- drivmedel). Förslaget i avsnitt 9.5.6 är att pliktavgiften ska vara per kilogram koldioxidekvivalenter. För de olika exempel- åren blir den maximala prisökningen per liter färdigblandat driv- medel /l (2021), /l (2025) och /l (2030). Detta kan jämföras med de prisökningar som utredningen antagit i huvud- scenariot: /l (2021), /l (2025) och /l (2030). 11.8.3Spann för påverkan på antal flygresor