sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera hur användningen av olika typer av externa leverantörer inom arbets- marknadspolitiken kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Förslag ska vidare lämnas om förändringar som, utifrån utred- ningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmark- nadspolitiken mer effektivt och tydligt. I detta ingår att lämna full- ständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga för att genom- föra föreslagna förändringar. I kapitel 12 analyseras Arbetsförmedlingens arbete med leveran- törer och andra externa utförare av arbetsmarknadstjänster som ansvarar för. Genom att inkludera samtliga exter- na utförare – det vill säga både privata och offentliga aktörer och oavsett om utförandet har sin grund i ett upphandlat kontrakt eller inte – i analysen ges en helhetsbild av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som utförs i extern regi. Med arbetsmarknadstjänster avses praktiskt arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som ges i syfte att den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, för att sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft, eller för att den som har en funktionsnedsättning som medför ned- satt arbetsförmåga ska kunna behålla ett arbete. Begreppet tjänster kan ha flera olika betydelser. En förekommer i uppdelningen mellan tjänster (platsförmedling och vägledning) och program i Arbetsförmedlingens verksamhet. I det fallet utgör pro- grammen inte tjänster. En annan betydelse kommer ur förhållandet mellan köpare och säljare, där säljaren levererar en tjänst på uppdrag av köparen. En tredje betydelse, som är den som utredningen an- Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster vänder i detta kapitel, avser det stöd som en enskild får från som inte ges i form av en ekonomisk ersättning. Med arbetsmarknadstjänster avses därmed inte ekonomiskt stöd i form av exempelvis anställningsstöd. Exempel på arbetsmarknadstjänster är arbetsförmedlingstjänster, utbildningstjänster, rehabiliterings- tjänster och förberedande tjänster. Arbetsmarknadstjänster kan vara antingen allmänna eller särskil- da. En allmän arbetsmarknadstjänst är öppen för alla. Även om den enskilde kan rekommenderas att ta del av en allmän tjänst krävs ingen sådan rekommendation för att denne ska få tillgång till tjäns- ten. Ett exempel är Platsbanken. är sådana tjänster sannolikt digitala. För att den enskilde ska kunna erhålla en särskild arbets- marknadstjänst krävs däremot att Arbetsförmedlingen fattar beslut om att erbjuda en sådan tjänst i det enskilda ärendet. En prioritering av resurserna behöver bland annat föregå ett sådant erbjudande. Detta kapitel behandlar förslag om hur arbetsmarknadstjänster kan utföras på ett effektivare sätt. Så som utredningen har valt att hantera frågeställningen kräver sammanhanget att tjänsterna kan till- handahållas av olika utförare. Begreppet arbetsmarknadstjänster av- gränsas därför i detta kapitel till att omfatta det som utgör särskilda arbetsmarknadstjänster. De externa utförarnas möjlighet att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad utgår främst från de arbetsmarknadstjänster som de tillhandahåller inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Använd- ningen av externa utförare bidrar till en väl fungerande arbetsmark- nad när ett eller flera mervärden uppnås genom att dessa tjänster utförs i extern regi. De mervärden med att använda externa utförare av arbetsmarknadstjänster som analyseras i kapitel 12 är sådana som regeringen respektive Arbetsförmedlingen har framhållit. Dessa mervärden utgörs framför allt av bättre resultat eller lägre kostna- der.1 I kapitlet analyseras vidare ett antal övriga för- och nackdelar som är förknippade med att använda externa utförare. Detta avsnitt innehåller en kortfattad sammanfattning av kapitel 12. Av kapitlet framgår att externa utförare tillhandahåller merparten av de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Arbetsförmedlingen köper arbetsmarknadstjänster av externa utförare för 5–. 1Andra aspekter, såsom innovation, individanpassning och flexibilitet, är exempel på hur målet om ett bättre resultat eller en lägre kostnad skulle kunna uppnås. Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster av Arbetsförmedlingens totala verksamhetskostnad, det vill säga kost- naden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbets- uppgift samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it. Upp- skattningsvis använde Arbetsförmedlingen 9–till att köpa och utföra arbetsmarknadstjänster . Av den- na summa gick cirka 60–till externa utförare medan cirka 35–gick till utförande i intern regi. Trots att Arbetsförmedlingen har använt externa utförare i omfattande utsträckning saknas möjlighet att avgöra om myndigheten därigenom har uppnått bättre resultat eller lägre kost- nader jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i myndighetens egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbets- marknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan vara mer kostsamt att använda privata utförare i jämförelse med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi.2 Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2007:1030) om in- struktion för Arbetsförmedlingen (instruktionen) bedriva sin verk- samhet på ett effektivt sätt. Motsvarande krav finns i budgetlagen (2011:203) och i myndighetsförordningen (2007:515), med tillägg om att myndigheten ska hushålla med statens resurser. Detta gäller även i förhållande till arbetsmarknadstjänster. Arbetsförmedlingen ska enligt myndighetens egna strategi tillhandahålla arbetsmark- nadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet, vilket inbegriper att pröva om myndigheten ska köpa en tjänst eller utföra den i egen regi. Arbetsförmedlingen kan dock, trots årliga köp för , inte visa att myndigheten i praktiken prövar i vilken regi en tjänst ska tillhandahållas. En förklaring till att Arbetsförmedlingen inte prövar i vilken regi en tjänst ska tillhandahållas, samt till att det inte går att utvärdera effekterna av myndighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jämföra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig inne- håll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi 2Dessa studier sammanfattas i avsnitt 12.6.4 i kapitel 12. Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resul- tatet av och kostnaderna för verksamheten.3 Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi. Till skillnad från de välfärdstjänster som kommuner och lands- ting tillhandahåller ger Arbetsförmedlingen inte samma tjänster i intern och extern regi. Inte heller när Arbetsförmedlingen har miss- lyckats att kontraktera externa utförare ger myndigheten motsva- rande tjänster i egen regi. saknades exempelvis leveran- törer av Arbetsförmedlingens största tjänst, Stöd och matchning (STOM), i av landet. I nära hälften av landet fanns därutöver så få leverantörer av tjänsten att Arbetsförmedlingen, till skillnad från övriga delar av landet, inte utesluter leverantörer som uppvisar dåliga resultat. Dagens tudelade utbud av arbetsmarknadstjänster förklaras, ut- över det faktum att myndighetens egen regi inte har organiserats i tjänster som är avgränsade i innehåll och tid, bland annat av att Arbetsförmedlingen inte har möjlighet att köpa alla arbetsmark- nadstjänster som myndigheten ansvarar för, såsom platsförmedling och stöd av särskild stödperson för introduktions- och uppfölj- ningsstöd (). Arbetsförmedlingen har inte heller möjlighet att använda budgeten för kostnader som särskilt avser det utredningen definierar som arbetsmarknadstjänster för att utföra motsvarande verksamhet i egen regi, med undantag för . Arbetsförmedlingen är i stället hänvisad till att använda myndighetens förvaltningsanslag. Förvaltningsanslaget ska, utöver kostnader för arbetsmarknads- tjänster i egen regi, täcka myndighetens kostnader för att utföra alla uppgifter som ingår i Arbetsförmedlingens uppdrag i övrigt, inklusive den verksamhet som innebär myndighetsutövning. Utredningen föreslår, mot bakgrund av det som framkommit i analysen, att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att: •tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet, •separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbets- marknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl 3Det finns två undantag från detta; dels vad gäller stöd av en särskild stödperson för intro- duktions- och uppföljningsstöd (), dels vad gäller myndighetens specialistinsatser. Dessa interna verksamheter är avgränsade i innehåll och tid och statistik om bl.a. deltagare och resultat finns att tillgå. Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster, •säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknads- tjänster behandlas likvärdigt. Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas genomförs på ett utförarneutralt och sam- hällsekonomiskt effektivt sätt. I de avsnitt som följer redovisas och motiveras utredningens förslag i motsvarande ordning. Slutligen redo- görs för konsekvenser av förslagen och utredningens överväganden av alternativa lösningar. på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet 11.1.1Samhällsekonomisk effektivitetsprövning ska tillämpas på alla arbetsmarknadstjänster Förslag: I Arbetsförmedlingens instruktion införs en bestämmelse om att myndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhanda- hållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. I verksam- hetsförordningen införs en bestämmelse om att Arbetsförmed- lingen ska dokumentera och på regeringens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämpning av de samhällseko- nomiska analyserna. Regeringens styrning av Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjäns- ter sker i huvudsak genom reglering av vilka former av praktiskt stöd som får ges till vilka arbetssökande (och ibland av vilka utförare) inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska program- men, samt genom de ekonomiska förutsättningar som interna res- pektive externa utförare ges i form av uppställda villkor för olika anslag. Utredningen menar att regeringen i sin styrning i stället bör fokusera på att säkerställa att Arbetsförmedlingen tillhandahåller arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster Med detta menas att samhällsekonomisk analys ska tillämpas för att avgöra hur myndigheten ska utforma och tillhandahålla prak- tiskt arbetsmarknadsstöd i form av arbetsmarknadstjänster, för att uppnå målen för politikområdet på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Med anledning av detta föreslår utredningen att en bestämmelse ska införas i Arbetsförmedlingens instruktion om att myndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser som grund för beslut om hur praktiskt arbetsmarknadsstöd ska utformas och tillhandahållas på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. Utredningen föreslår vidare att det införs en bestäm- melse om att Arbetsförmedlingen ska dokumentera och på reger- ingens begäran redovisa hur myndigheten har gått tillväga vid tillämp- ning av sådana samhällsekonomiska analyser i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (verksamhetsförord- ningen). Varför samhällsekonomisk analys? Samhällsekonomisk analys4 utgör en strukturerad analys och be- dömning av olika åtgärders effekter i form av kostnader respektive värden5. Syftet med samhällsekonomisk analys är att identifiera den åtgärd som ger högst värde av alla åtgärder som är möjliga utifrån en given budgetram. I en samhällsekonomisk analys bestäms vilka kost- nader och värden som inkluderas, och vilka vikter dessa ges, av för- bestämda principer. Ett beslut som inte grundas på samhällseko- nomisk analys, eller någon annan strukturerad modell, innebär till skillnad från detta att den eller de personer som utför analysen i stället bedömer vilka faktorer som ska ingå och använder sina egna preferenser eller referensramar när dessa viktas samman. Inom andra politikområden finns det tydliga krav på att samhälls- ekonomisk analys ska tillämpas. har exempelvis i upp- drag att skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt transportsystem och ansvarar för att utveckla, förvalta och tillämpa 4Med begreppet avses i detta sammanhang alla typer av samhällsekonomisk analys, exempelvis kostnadsnyttoanalys och kostnadseffektanalys. För en närmare beskrivning av samhällseko- nomisk analys se exempelvis och (2008), (2003) och (2012). 5Begreppet värde används i detta kapitel i meningen samhällsnytta. Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom tran- sportområdet. Inför varje ny tioårsplan utvärderar hundratals potentiella åtgärder och en kvot för det beräknade värdet i förhållande till kostnaden tas fram för mer eller mindre varje inve- steringsförslag. Sådana analyser kan exempelvis bestå av att beräkna det samlade nettovärdet av åtgärder som leder till ökad hastighet och kortare restider, men större risk för trafikolyckor (Hult- och , 2015). Inom hälso- och sjukvårdsområdet används samhällsekonomisk analys som grund för de utvärderingar som görs av () i samband med beslut om subven- tion av tandvård och läkemedel.6 TLV ska enligt myndighetens in- struktion medverka till en ändamålsenlig och kostnadseffektiv läke- medelsanvändning och tandvård. Som grund för utvärdering ställs kostnader för exempelvis ett läkemedel i förhållande till dess värde i form av det sammanvägda måttet kvalitetsjusterade levnadsår. Detta mått har stor spridning och används i analyser såväl inom klinisk forskning som av olika myndigheter. används för att finansiera arbetsmarknadspolitik, en kostnad som vida överstiger Trafikver- kets totala kostnader. Inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska området finns det dock inga krav på att använda samhällsekonomis- ka analyser, trots att även små förkortningar av tiden i arbetslöshet får betydande samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter.7 Det finns endast ett fåtal analyser av arbetsmarknadstjänsters samhällsekonomiska effektivitet och det saknas därtill en standardi- serad modell för sådana analyser. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att Arbetsförmed- lingen, som ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmarknadspoli- tiken, ges motsvarande uppdrag att utveckla, förvalta och tillämpa 6Till skillnad från utförs den samhällsekonomiska analysen inte internt i myn- digheten, utan av de producenter som söker subventioner. Utvärderingen och de modeller som har använts granskas av TLV inför beslut om att bevilja eller neka subvention. TLV genomför också efterkalkylering av tidigare beviljade läkemedel för att analysera om en subvention bör kvarstå. För en närmare beskrivning av hälsoekonomiska utvärderingar, se social utvärdering, SBU, (2017). 7Delander och (2010) uppskattade exempelvis att det samhällsekonomiska värdet av en dags förkortning av arbetslöshetstiden för 700 invandrade akademiker uppgick till 2 mil- joner kronor, medan en månads arbetslöshetsförkortning för denna målgrupp motsvarade ett samhällsekonomiskt värde om . Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster samhällsekonomiska analyser som har. Arbetsför- medlingen bör i genomförandet av uppdraget dra lärdom av Trafik- verkets och TLV:s erfarenheter av samhällsekonomiska analyser, samt av den expertis om samhällsekonomisk analys som finns inom akademin, där vid särskilt kan nämnas.8 De samhällsekonomiska analysmodellerna bör utformas i samråd med IFAU. Samhällsekonomiska analysmodeller för arbetsmarknadstjänster Hur kan kostnader och värden skattas? Utgångspunkten för en samhällsekonomisk analys är att kostnaderna för de olika alternativen som utvärderas kan beräknas och jämföras. Detta kan till exempel vara kostnader för att tillhandahålla en viss tjänst i intern respektive extern regi. Av utredningens förslag följer att uppgifter om styckkostnad kommer att finnas för alla arbets- marknadstjänster. För att kunna utvärdera om en tjänst tillhanda- hålls på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet behövs även värden definieras och värderas. Ett sådant värde är det produktions- tillskott som följer av att en arbetslös kommer i arbete. För att kunna utföra en samhällsekonomisk beräkning krävs där- till att effektsamband identifieras. Dessa visar hur relevanta utfalls- variabler påverkas av en viss åtgärd. Effektsamband kan bland annat grundas på randomiserade studier, observationsstudier, modellerings- studier eller expertbedömningar (och , 2013). För att kunna skatta effekterna av olika åtgärder behöver en kausal kedja av effekter ibland identifieras. Ett exempel på detta är en ut- fallsvariabel (exempelvis ett testresultat) som kan hänföras via even- tuella intermediära utfall (exempelvis skolresultat) till variabler som har ett samhällsekonomiskt värde så som livslöneinkomst, livskva- litet och livslängd (, 2015). För arbetsmarknadstjänster som inte syftar till att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare krävs på motsvarande sätt variabler som kan härledas direkt eller via intermediära utfall till samhälls- ekonomiska värden. Förutsatt att målet med respektive tjänst är en 8Örebro universitet utför forskning inom transportekonomi som finansieras av . Övriga utförare inom samma forskningsprogram är KTH, , Ramböll, VTI, och . Mer information finns på . Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster del av en sådan kausal kedja bidrar tjänsterna vid måluppfyllelse till ett samhällsekonomiskt värde. Genom att den direkta effekten kan länkas till den samhällsekonomiska effekten kan produktionen av tjänsten bedömas utifrån i vilken utsträckning den, relativt andra produktionsformer, bidragit till att uppnå det preciserade syftet med tjänsten (den direkta effekten). De samhällsekonomiska värden som är relevanta för arbetsmark- nadspolitiken följer av de politiska mål och delmål som specificerats för politikområdet. Ett grundläggande samhällsekonomiskt värde inom arbetsmarknadspolitiken är värdet av det produktionstillskott som följer av att arbetslösa kommer i arbete. Andra mål, och därmed värden, för politikområdet varierar utifrån politiska prioriteringar. Detta gäller exempelvis värdet av kundnöjdhet och valfrihet respek- tive värdet av en god matchning mellan den arbetssökandes kom- petenser och arbetets kvalifikationskrav. För de värden som ska ingå i analysmodellen behöver betalningsviljan uppskattas, vilket exem- pelvis kan ske genom preferensstudier eller genom politiska beslut. När politiskt beslutade värden inkluderas i den samhällsekono- miska modellen tydliggörs deras relativa betydelse. Ett exempel på detta ges i förhållande till värdet av valfrihet. I ett tänkbart scenario tillhandahåller Arbetsförmedlingen en arbetsmarknadstjänst genom ett valfrihetssystem. Valfriheten leder i detta exempel till en effekti- vitetsförlust i förhållande till andra sätt att tillhandahålla tjänsten på, då många arbetssökande väljer utförare som presterar sämre än ge- nomsnittet och på grund av att kostnaderna för att följa upp tjänsten blir högre än nödvändigt, eftersom det finns ett stort antal utförare relativt behovet. Den politiska prioriteringen av valfrihet ges i detta fall ett värde som medför kompensation av effektivitetsförlusten. Olika modeller för olika typer av tjänster De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för skiljer sig i hög utsträckning åt i innehåll, syfte och upplägg. Målet med en arbetsförmedlingstjänst är i första hand att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, medan målet med en arbetsmark- nadsutbildning är att de arbetssökande ska få en viss kompetens för att sedan kunna sammanföras med en arbetsgivare inom ramen för ett specifikt yrke eller bransch. En förberedande tjänst syftar till att Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster förbereda de arbetssökande så att dessa kan ta del av och tillgodogöra sig andra former av arbetsmarknadsstöd. Det kan exempelvis handla om att öka de arbetssökandes arbetsförmåga. Denna variabilitet talar för att olika modeller behöver konstrueras för olika typer av arbets- marknadstjänster. Statsfinansiella och fördelningsmässiga effekter bör komplettera modellen En stor del av de offentliga utgifterna för arbetsmarknadspolitik utgörs av kostnader för olika former av ersättning till arbetslösa, det vill säga monetära transfereringar, vilka inte redovisas i en samhälls- ekonomisk analys. De samhällsekonomiska analyserna bör mot bak- grund av detta kompletteras med en statsfinansiell kalkyl, som redo- gör för påverkan på statsbudgetens saldo år för år. De bör vidare kompletteras med en analys av fördelningsmässiga konsekvenser, det vill säga hur effekterna fördelar sig i samhället. Effektiva tjänster kontra effektiv ”produktion” av tjänsterna Samhällsekonomisk effektivitet handlar å ena sidan om att säker- ställa att rätt varor och tjänster produceras i rätt mängd och med rätt kvalitet, enligt medborgarnas behov och prioriteringar. Å andra si- dan handlar samhällsekonomisk effektivitet om att säkerställa att bästa möjliga produktionsteknik och insatsvaror används så att pro- duktionskostnaderna minimeras. Det aktuella förslaget är i första hand inriktat mot hur en arbetsmarknadstjänst utförs mest effektivt, det vill säga den del av den samhällsekonomiska analysen som tar sikte på ”produktionsteknik och insatsvaror”. Den större frågan om vilka tjänster som ska tillhandahållas, i vilken mängd och med vilken kvalitet, behandlas därför inte av det aktuella förslaget. Krav på samhällsekonomisk effektivitet är givetvis minst lika relevant i förhållande till denna fråga. Den modell som tas fram för att analysera hur en arbetsmarknadstjänst kan tillhandahål- las mest effektivt bör mot bakgrund av detta konstrueras så att den därtill kan användas för att analysera den aktuella arbetsmarknads- tjänstens effektivitet i förhållande till andra former av arbetsmark- nadsstöd. Förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster Behov av ökad evidens och efterkalkylering Det finns ett begränsat antal studier som analyserar effekten av hur arbetsmarknadstjänster ”produceras”, med fokus på skillnader mellan privata och offentliga utförare. Dessa studier ger inte skäl att anta att det skulle finnas några betydande skillnader i resultat, där- emot tyder de på att det kan finnas skillnader i bland annat kostnader och kundnöjdhet.9 Merparten av de studier som jämför privata och offentliga ut- förare av arbetsmarknadstjänster gäller olika typer av arbetsförmed- lingstjänster. Det är ovanligt med studier om andra typer av arbets- marknadstjänster. Modelleringsstudier har vidare, så vitt utredningen kan konstatera, inte använts för att jämföra offentliga och privata utförare av arbetsmarknadstjänster. Utredningen känner inte heller till några studier som innefattar analyser av eventuella skillnader mell- an att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster genom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () respektive lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV), trots att detta kan förväntas ha en relativt stor betydelse ur ett effektivitetsperspektiv.