sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — De föreslagna bestämmelserna om hur samtycke ges respektive återtas, att erkän- nandet är uttryckligt, genuint och frivilligt och domstolens skyldighet at försäkra sig om att den som erkänt förstår konsekvenserna motsvarar de villkor som utskottet har ställt. Utskottet har heller inga anmärkningar när det gäller bestämmelsernas noggranna och exakta utformning (jfr GrUU 31/2005 rd). Strafflindringen vid erkännande är förvisso betydande, men i jämförelse med ett straff som skulle utdömas vid en normal rättegång är det inte oskäligt lindrigt och kan därför inte anses vara ett sätt att utöva osaklig påtryckning mot någon för att förmå denne att erkänna ett brott och samtycka till en erkännanderättegång. Med beaktande av det som anförs här anser utskottet att de föreslagna bestämmelserna inte står i strid med 21 § 2 mom. i grundlagen och inte heller med de internationella förpliktelser om mänskliga rättigheter som är bindande för . Den som erkänner ett brott och samtycker till en erkännanderättegång döms lindrigare än vid en normal rättegång. Denna typ av bestämmelser måste analyseras mot bakgrunden av den allmänna jämlikhetsbestämmelsen i 6 § 1 mom. i grundlagen. I sin praxis har grundlagsutskottet framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens pröv- ningsrätt kan läsas ut ur jämlikhetsprincipen när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas. Men särbehandlingen får inte vara godtycklig eller skillnaderna oskäliga (jfr t.ex. GrUU 11/2012 rd och GrUU 37/2010 rd). Utskottet har å andra sidan i sina ställningstaganden understrukit hur viktig den grundlagsfästa jämlikhets- principen är i relation till det straffrättsliga påföljdssystemet. Möjligheterna att ta till åtalsuppgörelse är omfattande eftersom förfarandet kan tillämpas på brott där maximistraffet är fängelse , med undantag för vissa brott som riktar sig mot liv och hälsa samt sexualbrott. Dessutom krävs det att åklagaren anser att behandlingen av målet i en erkännanderättegång är befogad med hänsyn till ärendets natur och de yrkanden som framställts, de kostnadsbesparingar som behandlingen medför, den tid som åtgår samt frågor som hänger samman med medverkan (1 kap. 10 § 1 mom. 2 punkten). I propositions- motiven framhålls starkt att åtalsuppgörelsen ska medföra betydande processekonomiska fördelar jämfört med att målet behandlas i sedvanlig ordning. I allmänhet är regleringen tillämplig på brott där utredningen är både svår och tidskrävande och där rättegång blir omfatt- ande och betungande. Som exempel nämns ekonomiska brott i vid bemärkelse (RP 58/2013 rd s. 14, 23 och 41). Med hänsyn till ett jämlikt bemötande av brottsmisstänkta och svarande Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan i brottmål är det också av betydelse att inledandet av ett förfarande med åtalsuppgörelse kräver att målsäganden i ärendet inte har några yrkanden eller att han eller hon samtycker till att yrkandena behandlas vid en erkännanderättegång. En åtalsuppgörelse kräver dessutom också i regel att andra som medverkat till brottet erkänner det och samtycker till behandling vid erkännanderättegång. Ett erkännande och en åtalsuppgörelse leder till att straff utdöms enligt en lindrigare straffskala såväl i fråga om maximi- som minimistraff och av särskilda skäl kan domstolen dessutom avvika från bestämmelserna om straffart. Ett erkännande kan redan nu beaktas vid straffmätningen som en lindringsgrund enligt 6 kap. 6 § 3 punkten i strafflagen. Denna lind- ringsgrund har inte utnyttjats särskilt flitigt i praktiken och tröskeln för tillämpning är hög. Ett erkännande i samband med en åtalsuppgörelse skulle därför ha en betydligt större effekt på hur strängt ett straff blir jämfört med ett erkännande under en vanlig rättegång. Lindringen av straffskalan kan anses synnerligen betydande om den jämförs med den lindring på en fjär- dedel som nämns i 6 kap. 8 § i strafflagen. En åtalsuppgörelse kan även summa summarum aktualiseras för brottsmisstänkta av skäl oberoende av dem själva. I de föreslagna bestämmelserna och i synnerhet i propositionsmo- tiven framhålls de processekonomiska målsättningarna på ett sätt som kan leda till att straffen blir olika för brott som är fullt jämförbara när det gäller klandervärdhet och gärningsmannens skuld. Det är inte heller oproblematiskt att utredningen av det egna brottet genom ett erkän- nande har väldigt olika effekt på hur strängt straffet blir beroende på om ärendet behandlas i en erkännanderättegång eller en sedvanlig rättegång. anser trots allt att regleringen inte blir godtycklig för de misstänkta eller svarandena i brottmål och att uppdel- ningen inte är oskälig även om skillnaden i strafflindring är stor. Det är befogat att fortsätt- ningsvis se över bestämmelserna för att säkerställa att skillnaderna i straffen inte blir ohållbart stora i praktiken. Jämlikheten kan främjas t.ex. genom att avgränsa tillämpningsområdet för åtalsuppgörelse till brott som riktar sig mot staten och andra offentliga samfund. uppmanas överväga om verkningarna av erkännande kunde inskränkas till att endast gälla t.ex. maximistraffet. Dessutom borde regleringen kompletteras med bestämmelser om villkoren för åtalsuppgörelse och förhandlingsförfarande. anser att det handlar om en principiellt betydelsefull revidering av straffprocessen och att det är svårt att förutse betydel- sen och omfattningen av konsekvenserna. anser det därför viktigt att man noga ger akt på bestämmelsernas verkningar för att kunna varsebli oönskade effekter och åtgärda dem. Av betänkande framgår, att utskottet sammantaget ansåg proposi- tionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrkte lagförslagen, men lämnade vissa kommentarer och ändringsförslag. hade bl.a. synpunkter på de föreslagna bestämmelsernas avsaknad av explicita skrivningar om uppgörelsens innehåll eller åklagarens agerande under förhandlingarna. konstaterade att propositionen i frågan om uppgör- elsernas innehåll och förfarandet hänvisade till åklagarens allmänna objektivitets- plikt och likabehandlingsplikt. hade emellertid ansett att regle- ringen borde kompletteras. Också lagutskottet ansåg att detta skulle vara motiverat, bland annat av likabehandlingsskäl, men framhöll att regleringen inte får vara särskilt detaljerad. framhöll att utskottet gärna skulle gärna se att Riksåklagar- ämbetet utreder om det behövs vägledande regler för förfarandet och i förekom- mande fall gör upp reglerna. Utskottet lämnade ett förslag till procedurregler som senare antogs (1 kap. 10 a § tredje stycket lagen om rättegång i brottmål).34 Av bestämmelsen som tillkom under beredningen framgår vilka som i princip ska vara närvarande vid överläggningen (åklagaren och den misstänkte eller svaranden samt 34Se lagtext i bilaga 4 till detta betänkande. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan dennes biträde) och vilka som kan vara närvarande om det främjar behandlingen av ärendet (målsäganden eller annan person). Det framgår vidare att åklagaren i den omfattning som omständigheterna kräver ska redogöra för den misstänktes eller svarandens och vid behov målsägandens rättigheter samt för domsförslagets bety- delse. Två av lagutskottets ledamöter reserverade sig mot utskottets beslut att till- styrka lagförslagen.35 Som skäl för att inte godkänna propositionen framhölls att lagförslagen innebar att jämlikhetsprincipen, som framhölls vara inseparabel från rättsstatens väsen, kränks. För ställningstagandet var det av särskild betydelse att det för ledamöterna föreföll som om orsakerna till lagförslagen främst var rent eko- nomiska. Ledamöterna framhöll att detta att staten inte beviljar kriminalpolisen, åklagarväsendet och domstolarna tillräckliga resurser och att de utlovade besparing- arna endast är teoretiska får inte leda till att man underlåter att säkerställa den materiella jämställdhet som är en del av den formella jämställdhet som lagstiftaren av tradition har ombesörjt. Oberoende av de ändringsförslag som utskottet lämnat framhöll de två ledamöterna att det är fråga om att ta in ett exceptionellt förfarande i det finländska rättssystemet. Med hänsyn till lagberedningsansvaret och sakens betydelse är det, menade ledamöterna, inte ändamålsenligt att det faktiska lagbered- ningsarbetet sker på politisk nivå i ett riksdagsutskott. I sitt beslut förutsatte att ”justitie- ministeriet med avseende på de principiella problem som konstaterats följer och utvärderar hur lagstiftningen om det nya förfarandet med åtalsuppgörelse tillämpas och verkställs och före utgången av 2017 lämnar en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerar”.36 Riksåklagarens riktlinjer för tillämpningen Riksåklagarens anvisningar om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse trädde i kraft den 1 januari 2016.37 Av anvisningarna framgår bl.a. följande om åkla- garens roll i systemet för åtalsuppgörelser. Systemet för åtalsuppgörelse medför nya krav i åklagarens arbete. Det kräver goda samarbets- och förhandlingsfärdigheter av åklagaren och betonar åklagarens färdig- het att gestalta juridiska och bevisningsmässiga frågor som anknyter till ett enskilt mål eller en målhelhet. Redan med stöd av tidigare gällande lagstiftning har det varit möjligt att under förundersökning och åtalsprövning förhandla med den misstänktes biträde och den misstänkte om rättsliga frågor som anknyter till undersökningen. Förfarandet för erkännande förutsätter ett nytt slags samarbete mellan åklagaren, undersöknings- ledaren och den misstänktes biträde under förundersökningen. Behovet av sam- arbete betonas av den omständighet att den misstänkte i systemet för åtalsuppgö- relse i princip ska ha ett biträde som övervakar huvudmannens rätt vid över- läggningarna (RBL 1:10a:2 och 5b:2.2). Åklagaren ska också sörja för att en för- svarare utses för den som misstänks för ett brott om det finns anledning till detta 35LaUB 5/2014 rd, reservation. 36Riksdagens svar 140/2014 rd (RSv). 37Anvisningar om tillämpningen av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, allmän anvisning RÅ 2015:6, dnr 28/31/14, . Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan (4:10, RBL 2:1.3). Det är således åklagarens skyldighet att i förfarandets olika skeden sörja för att den misstänktes/svarandes rätt till ett effektivt försvar genom- förs. Därför borde åklagaren i regel under förfarandet för åtalsuppgörelse endast förhandla när den misstänktes biträde är närvarande. På detta sätt är det möjligt att respektera förtroenderelationen mellan biträdet och den misstänkte och garantera att parterna bedömer de rättsliga frågor som påverkar målet utifrån samma utgångs- punkter. Vid förfarande för erkännande ska åklagaren också sörja för att den misstänkte kan delta i överläggningarna på ett språk som den misstänkte förstår. I allmänhet innebär detta att tolk ska anlitas om den misstänkte talar ett främmande språk. Om den målsägande i fråga om de gärningar som förfarandet omfattar talar ett främ- mande språk har även han rätt att få beslutet om åtgärdseftergift på ett språk som han förstår. För de kostnader som anlitandet av tolk och översättning av handlingar medför ansvarar polisen vid förfarande för erkännande och åklagar- ämbetet vid åtalsuppgörelse. I systemet för åtalsuppgörelse betonas betydelsen av åklagarens förhandlings- färdigheter. Även om lagen drar upp relativt snäva gränser för det som kan överens- kommas i systemet, har åklagaren ansvaret för att bedöma när det föreligger grunder att inleda överläggningar enligt systemet, på vilka omständigheter och personer överläggningarna inriktas och hur övertygande erkännandet är samt vilken betydel- se erkännandet har för straffmätningen i det enskilda målet och på eventuella beslut om åtgärdseftergift. Dessutom har åklagaren ansvaret för att ordna de överlägg- ningar som ingår i systemet och för att trygga den misstänktes/svarandes rättsskydd under hela förfarandet. Överläggningarna kan även föras i ett rätt tidigt skede av förundersökningen, varvid de beslut som även i normala fall ingår i åklagarens pröv- ningsrätt kan kräva ett nytt slags juridiskt kunnande. Avsikten är att dessa krav tillgodoses genom utbildning av åklagarna. I systemet för åtalsuppgörelse styrs åklagarens verksamhet av samma principer som i den övriga åklagarverksamheten. Även i det nya systemet är det åklagarens uppgift att sörja för att straffrättssystemets legitimitet bevaras och att det straff- rättsliga ansvaret fortsättningsvis genomförs jämlikt, snabbt och ekonomiskt på ett sådant sätt som de berörda parternas rättsskydd och det allmänna intresset kräver. Även om systemet för åtalsuppgörelse betonar målen att uppnå kostnadsbesparing- ar och snabb behandling ska åklagaren också säkerställa att jämlikheten, rättsskyd- det och viktiga allmänna och enskilda intressen beaktas i enlighet med systemets syfte. I en bilaga till riksåklagarens beslutade anvisningar finns ytterligare rekommenda- tioner för tillämpningen och mallar som stöd för åklagarnas hantering.38 Det finns en mall om begränsning av förundersökning och förbindelse om yrkande på lind- rigare straff, en mall för överläggning för åtalsuppgörelse och en mall för doms- förslag. Av mallarna för överläggningar framgår det vid överläggningen ska konstateras att samtliga parter haft tillgång till förundersökningsprotokollet, den målsägandens skriftliga yrkanden och övriga handlingar när de övervägt avfattande av ett doms- förslag. Det framgår vidare bl.a. att åklagaren ska konstatera att den misstänkte har 38Promemoria om tillämpning av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse, dnr 26/31/14, den Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan informerats om att han eller hon ska betraktas som oskyldig tills hans eller hennes skuld har bevisats vid rättegång. Med stöd av detta har den misstänkte också rätt att låta bli att medverka till utredningen av hans eller hennes skuld vid överläggningen för åtalsuppgörelse, och den misstänkte är inte skyldig att hålla sig till sanningen. Utvärdering av tillämpningen åren 2015–2016 genomförd av I samband med att godkände lagstiftningen om åtalsuppgörelser föru- tsatte den att justitieministeriet skulle lämna en utredning till lagutskottet om hur lagstiftningen fungerat.39 En sådan utredning har genomförts av minologi och rättspolitik vid . Utredningens syfte har varit klargöra i vilken omfattning, på vilket sätt och i vilka typer av brottmål som den nya lagstiftningen har tillämpats som den varit i kraft (åren 2015– 2016).40 Det har ingått att utreda reformens kostnadseffekter, effekter på straff- praxis samt omständigheter som påverkar likabehandlingen av tilltalade. Resultatet av utvärderingen har redovisats i en utredningspromemoria år 2017.41 Utvärderingsmaterialet kan delas in i två kategorier, nämligen handlingar om erkän- nanderättegångar (69 domar med 106 tilltalade personer) och svar från åklagare på frågeformulär (93 rapporterade svar). Eftersom underlaget i de två kategorierna är olika stort skiljer sig de procentsatser som redovisas som resultat i olika frågor åt beroende på ur vilken av de två kategorierna som resultatet har hämtats. Begränsade möjligheter att dra generella slutsatser för utvärderingen var det, sägs det i promemorian, ännu inte möjligt att dra långtgående allmängiltiga slutsatser exempelvis om tillämpningens omfatt- ning eller förfarandets effektivitet. Lagstiftningen om åtalsuppgörelser var vid tid- punkten för utvärderingen ny och praxis bedömdes kunna utvecklas . Det som på ett tillförlitligt sätt bedömdes kunna redovisas var tillämpningen av för- farandet för åtalsuppgörelser under dess första . 39RSv 140/2014. 40Jfr senare i detta avsnitt om den utvärdering som skett avseende tiden därefter. 41Frida och , Förverkligande av lagstiftning som gäller åtalsuppgörelse i –2016, Utredningspromemoria , . Materialet är översatt från finska till svenska på uppdrag av denna utredning. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan hade den nya lagstiftningen tillämpats i 70 fall. Detta antal var tydligt under den bedömning av förväntad tillämpning om cirka 500 fall som gjordes i regeringens proposition. Det hade framför allt hade varit åtalsuppgörelser enligt lagen om rättegång i brottmål som genomförts. Förfarandet för erkännande enligt förundersökningslagen hade däremot i princip inte tillämpats. Det konstaterades i rapporten att åtalsupp- görelser enligt lagen om rättegång i brottmål inte tycks ha genomförts under för- undersökningen annat än i några enstaka fall. Viss osäkerhet råder emellertid. Vid kartläggningen hade det nämligen funnits vissa svårigheter att kartlägga hur lagstift- ningen hade tillämpats under förundersökningsstadiet på grund av svårigheterna att hitta för utvärderingen relevant information genom slagningar i polisens databas. Vidare påverkades utfallet av att förundersökningen i de brottmål som omfattats av utvärderingen hade genomförts innan lagstiftningen om åtalsuppgörelser under för- undersökningen trätt i kraft. Det bedömdes vara möjligt att tyngdpunkten i fram- tida överläggningar skulle komma att förflyttas till ett tidigare skede i högre grad än som kunnat konstateras vid utvärderingen av de två första årens tillämpning. Det huvudsakliga skälet till att systemet med åtalsuppgörelser praktiskt taget inte hade tillämpats under förundersökningen framhölls, med hänvisning till den genomförda utvärderingen och till juridisk litteratur, vara att målet ofta är så ”ofär- digt” under förundersökningen att det i praktiken inte finns några reella förutsätt- ningar att inleda överläggningar. Framför allt i förundersökningens inledningsskede finns det, har det konstaterats, inte nödvändigtvis tillräcklig information om gär- ningens särdrag, omfattning, gärningsmannaskaran, eventuella internationella eller andra mer omfattande kopplingar eller vållad skada för att kunna avgöra om det finns förutsättningar för förfarandet Det exakta innehållet i ett eventuellt åtal kan inte bli klart förrän i slutskedet av förundersökningen och är det knappast möjligt för den misstänkte att erkänna brott. Även det krav som finns på att den misstänkte ska få del av förundersöknings- materialet för att erkännandeförfarandet ska kunna användas bedömdes utgöra ett skäl till den begränsade tillämpningen. Att avslöja förundersökningsmaterialet i ett tidigt skede hade uppfattats som ofördelaktigt. Detta gällde särskilt eftersom den misstänkte kan återta sitt erkännande. Ett överlämnande av förundersök- ningsmaterial i ett tidigare skede förutsätter, konstateras det, tillit mellan myndig- heter och den misstänkte och dessutom åklagarens beredskap att ta vissa risker i förhållande till att den misstänkte senare kan återta sitt erkännande. Förundersök- ningen måste alltså, redan när förfarandet för erkännande används, ha kommit så långt att åklagaren kan anse att åtalströskeln överskridits och att förundersökningen räcker för åtal även om erkännandet återtas. Dessutom måste beaktas att åklagaren i ett tidigt skede av förundersökningen har svårt att uppskatta vilket straffet enligt etablerad praxis blir, vilket i sin tur påverkar den misstänktes villighet att erkänna. I promemorian framhölls att frågan om varför tillämpningen varit så begränsad borde utredas närmare. Det verkar enligt utvärderingsresultaten som att det är först när undersökningen blivit så pass klar att det är möjligt att uppfatta huruvida åtalströskeln passerats, vilket slags gärning det handlar om och om fallet överhuvudtaget lämpar sig för Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan förfarandet som åtalsuppgörelser uppfattas som ett meningsfullt alternativ för åkla- garen. Bestämmelserna har i förekommande fall tillämpats i ett relativt sent skede av processen, nämligen efter åklagarens åtalsprövning. Den andel fall i vilka åtals- uppgörelsen inletts först när åtalsprövningen redan var klar uppgick till 75,3 pro- cent av fallen. Endast i en tiondel av fallen hade åtgärder vidtagits för att åstad- komma en åtalsuppgörelse medan åtalsprövningen fortfarande pågick. Det ska dock anmärkas att ”en betydande del av fallen” som omfattades av utvärderingen var sådana i vilka förundersökningen genomfördes innan den nya lagstiftningen trädde i kraft och det har i dessa fall därför inte funnits ens någon teoretisk möjlighet att inleda en dialog om åtalsuppgörelser under förundersökningen i dessa fall. Bestämmelserna om åtalseftergift som en del av förhandlingar om åtalsupp- görelse enligt lagen om rättegång i brottmål tycktes i någon mån ha tillämpats som en del av systemet med åtalsuppgörelser. Det finns emellertid inte några säkra uppgifter om i vilken utsträckning det skett. I av de 93 fall som åklagare lämnat svar om i utvärderingen, motsvarande 12 fall, hade åklagare meddelat att de har fattat beslut om åtalseftergift som en del av förfarande om en åtalsuppgörelse. hade emellertid påpekat att detta inte täcker samtliga fall. I de fall som angetts inom ramen för utvärderingen har det i huvudsak rört sig om åtals- eftergift för en eller några gärningar av samma brottstyp. Det hade också förekom- mit att tydligt mindre betydelsefulla gärningar, exempelvis registeranteckningsbrott i en utredning som omfattade flera grova ekobrott, hade rensats bort. Åklagarna hade vidare påpekat att andra grunder för åtalseftergift (på konkurrens- eller pro- portionalitetsgrund) kunde ha använts i samband med förhandlingar om åtalsupp- görelser. Inästan hälften av fallen då åtalsuppgörelse hade skett hade initiativet, enligt de 93 svar som åklagare har lämnat i utvärderingen, tagits av åklagaren (49,motsva- rande 46 fall) medan den misstänkte eller tilltalade hade inlett frågan om en uppgö- relse i en tredjedel av fallen (motsvarande 31 fall). Övriga initiativtagare, målsäganden eller undersökningsledaren, har förekommit i marginell utsträckning. På grund av det begränsade underlaget hade det inte hade gått att avgöra om det processekonomiska syftet med reformen hade uppnåtts. Det som hade kunnat klar- läggas var tidsbesparingarna då lagen varit i kraft och där- med de uppskattade kostnadsbesparingarna för detta. Tidsbesparingar hade kunnat konstateras i handläggningens slutfas. Det var framför allt längden på rättegångar som hade kunnat minska. Av de 93 fall som rapporterats vid uppföljningen hade åtalsupp- görelseförfarandet enligt uppskattningar från åklagarna lett till tidsvinster vid rätte- gången i 84 fall motsvarande . Skälet till tidsbesparingen i dessa fall var att tiden för bevisning minskade. I genomsnitt uppskattades besparingen till 4,7 hu- vudförhandlingsdagar. Tidsbesparingar under förundersökning respektive vid åtals- prövning bedömdes vara betydligt mer begränsade, nämligen 7 fall, motsvarande Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan , vid förundersökning och 11 fall, motsvarande , vid åtals- prövning. Tidsvinsten under förundersökningsstadiet uppskattades i genomsnitt men medianvärdet för tidsvinsten var endast . Skälet för detta var att ett fall med flera misstänkta där hälften omfattades av åtalsuppgörelsen hade fått ett stort genomslag. Tidsvinsten vid åtalsprövningen var och medianvärdet var . Vid utvärderingen kunde vidare konstateras en lägre andel överklaganden vid erkännanderättegångar i förhållande till den genomsnittliga över- klagandefrekvensen. Detta bedömdes leda till besparingar. Det hade dock bedömts omöjligt att utreda uppnådda exakta tids- och penningbelopp i det material som varit tillgängligt för utvärderingsarbetet. Ett annat mått på effektivitet är att en åtalsuppgörelse resulterar i ett doms- förslag. ”En tydligt övervägande del” av inledda uppgörelser hade lett till domsför- slag och erkännanderättegång. Skälet till resultatet förklarades med att det i allmän- het hade genomförts preliminära sonderingar inför egentliga uppgörelser där par- ternas villighet och beredskap till att göra upp klarläggs.