sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Dess- utom kan det finnas ageranden som inte är otillåtna enligt nationell lag, men som ändå bör leda till beslut om vägrat bidrag. Det skulle t.ex. kunna gälla en organisation som försvarar eller rättfärdigar an- vändandet av våld, kränkningar eller diskriminering, vilket vi utveck- lar i avsnitt 8.1.5. Ett problem med att använda respekten för nationell rätt som demo- krativillkor är den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2 i Europakon- ventionen. Den innebär att den som anklagats för brott ska anses oskyl- dig så länge det inte finns en fällande dom. Myndigheten skulle därför inte kunna göra självständiga bedömningar vad gäller brottsanklagelsen utan behöva invänta det straffrättsliga förfarandet. Det skulle inne- bära att bidragsprövningen blir onödigt långsam (SOU 2018:18 s. 331 och 334 f.). Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor arvsfondsutrednings förslag till demokrativillkor I sitt betänkande En arvsfond i takt med tiden föreslår arvs- fondsutredning ett demokrativillkor som ska gälla för stöd som för- delas av Arvsfondsdelegationen (se avsnitt 5.3.4). Enligt förslaget ska stöd inte få lämnas till en organisation som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism eller i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. menar att det är särskilt angeläget att motverka terrorism och att terroristbrott är några av de allvarligaste överträdelser av de värden och principer som de demokrativillkor som finns är avsedda att skydda. Ett villkor om att en organi- sation inte får främja, uppmana till eller försvara terrorism är tydligt och lätt att tillämpa eftersom det omfattar gärningar inom ett avgränsat straffrättsligt sammanhang (SOU 2018:70 s. 153 f.). Villkoret riskerar dock enligt vår uppfattning att få ett begränsat tillämpningsområde eftersom ett flertal organisationer, såsom de i debatten ofta omnämnda Nordiska motståndsrörelsen och Muslimska , inte skulle omfattas eftersom de inte ansetts vara terroristorganisationer. Ett annat särskilt problem med att formu- lera ett villkor om terrorism är att beslutsfattande myndighet behö- ver fastställa om ett visst agerande är att anse som terrorism. I vissa avseenden är detta oproblematiskt, t.ex. om en organisation uttalar stöd för en terrorklassad organisation. Det är inte ett brottsligt agerande, men tillräckligt klandervärt för att motivera att en ansökan om bidrag avslås. I det fall en organisation främjar eller uppmanar till terrorism bör den givetvis inte få stöd, men eftersom ett sådant agerande även kan vara brottsligt kan ett avslagsbeslut uppfattas som att en myndighet har bedömt den straffrättsliga skuldfrågan. Arvs- fondsutredningen argumenterar för att en tillämpning av ett sådant villkor får anses förenlig med oskuldspresumtionen, så länge besluts- myndigheten inte gör något uttalande avseende straffrättslig skuld (a.a. s. 164). Ett beslut om att vägra en organisation bidrag på grund- val av att den bedömts ha uppmanat till eller främjat terrorism skulle dock enligt vår mening ändå kunna uppfattas som ett uttalande om straffrättslig skuld. Av denna anledning är ett demokrativillkor som explicit uttrycker ett förbud mot att försvara, uppmana till eller främja terrorism mindre lämpligt. Detta omfattas dessutom i huvudsak av den andra delen av villkoret, nämligen att stöd inte får lämnas till en organisation som ”i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter”. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Enligt är ett villkor som uttryckligen näm- ner terrorism en markering om att offentliga medel inte ska gå till sådan verksamhet. Att i villkoren för ett bidrag till det civila sam- hället, vilket har en demokratifrämjande målsättning, nämna begrep- pet terrorism kan dock enligt vår mening för många organisationer uppfattas som en underförstådd uppfattning att det inom det civila samhället är vanligt förekommande med organisationer som främjar, uppmanar till eller försvarar terrorism. En sådan invändning hade även MUCF i sitt remissvar till utredningen (se avsnitt 5.3.4). föreslår också att stöd inte får lämnas till en organisation som i övrigt inte respekterar mänskliga rättigheter. Villkoret är inte helt olikt de villkor om att respektera demokratins idéer som finns i flera bidragsförordningar. Genom att referera till mänskliga rättigheter blir villkoret dock tydligare än hänvisningen till demokratins idéer och därigenom skyddas också de flesta av de grundläggande värderingar som program- och målsättningsstadgandet i regeringsformen vilar på. skulle ett sådant villkor behöva tolkas av myndigheterna eftersom olika mänskliga rättigheter kan komma att ställas mot varandra och det kan uppstå svåra avväg- ningar. Det är möjligt att vissa av de ageranden som bedömts strida mot nuvarande demokrativillkor i statsbidragsförordningarna inte skulle omfattas av det föreslagna villkoret. Det är t.ex. inte säkert att en organisation som nyttjar sin rätt till yttrandefrihet och uttrycker stöd för en våldsbejakande rörelse skulle kunna vägras stöd, vilket har varit fallet i några av de avslagsbeslut som MUCF fattat. Be- greppet mänskliga rättigheter är dessutom mycket vitt och omfattar både deklarationer och konventioner som kan vara bindande eller icke-bindande och som ställer olika krav på efterföljande. Ett demo- krativillkor som uppställer ett krav om respekt för mänskliga rättig- heter tillgodoser därmed inte myndigheternas och civilsamhälles- organisationernas önskemål om tydlighet och konkretion. Flera remissinstanser, såsom Kammarkollegiet, Diskrimineringsombuds- mannen och MUCF, har också i sina remissvar framfört att villkorets breda utformning kan medföra tolknings- och tillämpningsproblem (se 5.3.4). Sammantaget anser vi därför att ett demokrativillkor för statsbidrag till det civila samhället behöver utformas med en mera konkret lydelse än ett generellt krav om att respektera mänskliga rättigheter. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Ett demokrativillkor som utgår från förslaget i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst I kapitel 5 redogör vi för det förslag till demokratikriterier som Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund föreslår (se avsnitt 5.3.2). Förslaget är utformat på så sätt att trossamfund som agerar i strid med särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar i det svenska samhället ska exkluderas från stöd. Utredningen föreslår fem exkluderingsgrunder som är utformade utifrån de grundläggande värderingar som anges i regeringsformens program- och målsätt- ningsstadgande och som kan anses som skyddsvärda (SOU 2018:18 s. 332 ff.). Skälet till att demokratikriterierna utformats på detta sätt är att bestämmelser om religionsfrihet ger ett starkt skydd för trossamfundens inre liv. Det måste därför framgå tydligt i lag när staten får utvärdera trossamfundens verksamhet och under vilka förutsättningar stöd ska vägras. Såsom vi redogör för i avsnitt 7.3.5 behöver inte föreningsfri- heten beaktas för bidrag till det civila samhället i samma utsträckning som religionsfriheten i stödet till trossamfunden. Däremot skulle de fördelar som ett konkret utformat demokrativillkor ger för tillämp- ning och förutsägbarhet gälla såväl för bidrag till det civila samhället som för det statliga stödet till trossamfund. Genom att uttryckligen ange ageranden som leder till ett vägrat stöd minskar bedömnings- utrymmet i beslutsfattandet, vilket är eftersträvansvärt när det gäller demokrativillkoret. Konkretion ger vägledning för myndigheterna beträffande vilka aspekter av en verksamhet ska granskas och kon- trolleras och ger dem bättre förutsättningar att bedöma lika fall lika. Det skapar också trygghet för bidragsmottagande organisationer eftersom de lättare kan förutse vad som förväntas av dem och vilka ageranden som kan leda till ett avslag. Det finns dock nackdelar med att utforma ett demokrativillkor utifrån uttryckligen angivna ageranden. Med ett konkret utformat villkor kan normgivaren missa ageranden som är i strid med sam- hällets grundläggande värderingar, men som inte förutsågs när vill- koret utformades. Villkoret kan också behöva ändras i det fall gällande lagstiftning förändras liksom om det sker generella värderingsför- ändringar i samhället. Dessa nackdelar får vägas emot de fördelar som följer med att demokrativillkoret blir förutsägbart och tydligt. Därutöver är det av betydelse att tolkningen och tillämpningen av Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor demokrativillkor inte kan påverkas av tillfälliga värderingsföränd- ringar i samhällsdebatten. Det finns därför skäl att utforma villkoret utifrån sådana värderingar som är av grundläggande betydelse för det demokratiska samhället och styrelseskicket och som är stabila . Det förslag med exkluderingsgrunder som Utredningen om över- syn av statens stöd till trossamfund lämnade har remitterats och en majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget, bl.a. Justitie- kanslern, och flera bidragsfördelande myn- digheter såsom , , Delegationen mot segregation och Kammarkollegiet. Kritik mot förslaget har emellertid framförts av bl.a. och som båda anser att några av exkluderingsgrunderna skulle få ett för begränsat tillämpningsområde. Även arvsfondsutredning är kritisk till förslaget och menar att vissa klandervärda odemokratiska ageranden inte omfattas av exkluderingskriterierna medan andra jämförelsevis mindre straff- värda ageranden gör det. I andra avseenden kan exkluderingsgrun- derna vara väldigt omfattande och därigenom vaga. Det gör dem svårtillämpade (SOU 2018:70 s. 151 f.). menar sammantaget att det finns en risk med att välja ut vissa rättigheter eftersom det kan bli inkonsekvent och leda till att villkorets tillämp- ningsområde blir mindre tydligt än vad som avsetts. Invändningen mot tydligt utformade exkluderingsgrunder är rele- vant. Det är inte lämpligt att utforma ett villkor på en sådan detalj- nivå att alla ageranden som skulle kunna leda till ett vägrat stöd anges. En viss generalisering är nödvändig. Vi anser dock av skäl som nämns ovan att det inte är lämpligt att i likhet med arvs- fondsutredning utforma ett förslag som både består av en konkret del gällande terrorism och en mycket allmänt hållen del gällande mänskliga rättigheter. Vår bedömning är att den modell med exklu- deringsgrunder som Utredningen om översyn av statens stöd till tros- samfund föreslagit är en bra utgångspunkt för ett förtydligat demo- krativillkor. Däremot är det nödvändigt att anpassa villkoret för att dess tillämpningsområde ska bli ändamålsenligt och relevant för bidragsgivningen till det civila samhället. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor 7.4.7Ett demokrativillkor som skyddar grundläggande värderingar i ett demokratiskt samhälle Utredningens bedömning: Ett demokrativillkor för verksam- heten bör utformas så att det skyddar grundläggande värderingar om respekt för alla människors lika värde, enskildas grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket. Det huvudsakliga syftet med ett demokrativillkor är att förhindra offentlig finansiering av verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar. Det svenska samhällets grundläggande värderingar kommer till uttryck i regeringsformens program- och målsättningsstadgande och genom de grundläggande fri- och rättig- heter som regeringsformen tillförsäkrar var och en gentemot det all- männa. Såsom vi redogör för i avsnitt 7.2 uttrycker program- och målsättningsstadgandet värderingar om respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Bestäm- melsen ålägger det allmänna att trygga den enskildes välfärd, främja en hållbar utveckling, verka för demokratins idéer och värna den enskildes privat- och familjeliv, verka för delaktighet, jämlikhet och barns rätt, motverka diskriminering samt främja nationella mino- riteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv. Staten ska positivt verka för att dessa rättigheter skyd- das, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas. Utredningen anser att ett demokrativillkor för den statliga bidrags- givningen bör utformas med utgångspunkt i de värden som uttrycks i program- och målsättningsstadgandet. Stadgandet omfattar emellertid värden av olika karaktär och statens åläggande i förhållande till dessa värderingar skiljer sig åt. Det allmännas ansvar att trygga social välfärd är exempelvis inte av sådan karaktär att det kräver att staten upp- ställer villkor om att offentliga medel fördelas till verksamhet som står i strid med sådana värden. Värden som anknyter till program- och målsättningsstadgandets portalstadgande om respekt för alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och vär- dighet har däremot staten ett ansvar att skydda mot angrepp. Det framgår av regeringsformen och de konventioner avseende mänsk- liga rättigheter som anslutit sig till att staten är skyldig att skydda och främja enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Vidare har staten enligt (artikel 17) och FN:s Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 30) en särskild skyldighet att se till att en individ eller en grupp inte kränker eller inskränker en annan individs fri- och rättigheter. Staten har också enligt en särskild skyldighet att skydda och förverkliga barns rättigheter. Följaktligen har staten i dessa avseen- den skyldigheter att försäkra och skydda en persons grundläggande fri- och rättigheter gentemot andra individer. Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att ett demokrativillkor måste utfor- mas så att en verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar om respekt för alla människors lika värde och enskildas grundläggande fri- och rättigheter inte finansieras med offentliga medel. Utöver de värden i program- och målsättningsstadgandet som avser människors grundläggande fri- och rättigheter är det av sär- skild betydelse att staten försäkrar sig om att offentliga medel inte fördelas till organisationer som motarbetar det demokratiska styrelse- skicket. Enligt regeringsformen bygger den svenska folkstyrelsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Det kan därför aldrig vara accepterat att utöva, rättfärdiga, främja eller uppmana till våld eller andra utomparlamentariska metoder för att uppnå en ideologiskt eller religiöst motiverad målsättning. har också särskilda skyldigheter rörande bekämpandet terrorism som följer av internationella konventioner, däribland FN:s internationella kon- vention om bekämpande av finansiering av terrorism (finansieringskonventionen), liksom av EU-rätt, såsom terrorism- direktivet (EU) 2017/541. Dessa åtaganden innebär att det är av sär- skild vikt att staten försäkrar sig om att offentliga medel inte finan- sierar verksamhet som den är ålagd att förebygga eller förhindra. Med dessa utgångspunkter föreslår utredningen ett förtydligat demo- krativillkor för verksamheten i kapitel 8. 8 Förslag till demokrativillkor 8.1Utredningens förslag till demokrativillkor Utredningens förslag: Bidrag ska inte få lämnas till en organisa- tion om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verk- samheten, 1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, 3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller 4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Utredningen har i kapitel 7 gjort bedömningen att det demokrati- villkor som ska ställas för bidrag till det civila samhället är att en bidrags- mottagande organisations verksamhet inte ska vara i strid med sam- hällets grundläggande värderingar. Vi har vidare bedömt att det i ett sådant demokrativillkor för verksamheten uttryckligen bör anges vilka ageranden som leder till vägrat bidrag. Villkoret bör utformas så att det skyddar grundläggande värderingar om respekten för alla människors lika värde, enskildas grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket. Det är dock inte möjligt att på detaljnivå ange alla ageranden som utesluter att statsbidrag lämnas till en organisation utan en viss generalisering är nödvändig. Vi menar att agerandena kan sammanfattas i fyra punkter. Bidrag ska vägras en organisation som (1) utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, (2) diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, (3) rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller (4) motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Vi föreslår att dessa fyra punkter anges i den bestämmelse som reglerar demokrativillkoret för verksamheten. I de inledande avsnitten redogör vi för vilka aktörer som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret och i vilka samman- hang som demokrativillkoret ska vara gällande (8.1.1 och 8.1.2). Iföljande avsnitt utvecklas närmare vilka ageranden som bestämmel- sen avser att träffa och som alltså medför att statsbidrag inte ska lämnas till en organisation (8.1.3–8.1.6). Därefter redogör vi för ut- rymmet för att bevilja bidrag om det finns särskilda skäl, tidsgränser och hur demokrativillkoret förhåller sig till annan lagstiftning (8.1.7–8.1.9). Avslutningsvis berörs vissa bevisfrågor (8.2). I kapitlet avses med ”myndigheter” såväl statliga myndigheter som organisa- tioner som har i uppgift att fördela statsbidrag. 8.1.1Organisationens och företrädarnas agerande Villkor för statsbidrag uppställs för organisationer och det är därmed förhållandena i organisationen och organisationens agerande som ska bedömas vid en prövning av demokrativillkoret. Det kan vara inne- hållet i organisationens stadgar, verksamhetsberättelse, verksamhets- plan eller andra dokument som härrör från organisationen, t.ex. på en webbplats, som utesluter statsbidrag. Det kan också vara en organi- sation som juridisk person som agerar på ett sådant sätt att demokrati- villkoret inte är uppfyllt. Det är dock ofta så att det är organisationens företrädare som agerar. Utredningen anser därför att demokrati- villkoret ska omfatta inte bara ageranden av organisationen i sig utan också av dess företrädare. En organisation kan i vissa fall även lastas för medlemmars, inbjudna föreläsares och samarbetsorganisationers agerande. När utredningen i avsnitt 8.1.3–8.1.6 beskriver de ageran- den som är i strid med demokrativillkoret avses både ageranden från organisationen och från dess företrädare, även om endast organisa- tionen anges. Det är inte alltid självklart vem som kan anses vara företrädare för en ideell verksamhet. Begreppet ”företrädare” bör enligt utredningen avse såväl en organisations legala företrädare som andra som på olika sätt företräder organisationen. Företrädare är alltså de personer som ingår i organisationens förvaltande organ, t.ex. styrelseledamöter, och de personer som det förvaltande organet utsett för att teckna organisa- tionens firma eller för att ha andra funktioner i organisationen, t.ex. kassör eller sekreterare. Även den som är anställd av organisationen eller annars utsedd av organisationen att utföra ett visst uppdrag kan vara en sådan före- trädare som omfattas av demokrativillkoret. För att en anställd eller uppdragstagare ska anses som en företrädare bör det krävas att per- sonens anställning eller uppdrag i någon mån innefattar att företräda organisationen utåt, t.ex. som ledare vid en idrotts- eller bildnings- verksamhet eller som religiös ledare i en församling. Personer som är anställda eller som utför uppdrag utanför organisationens kärn- verksamhet, t.ex. som lokalvårdare eller för att hantera föreningens ekonomiska redovisning, ingår normalt sett inte i företrädarkretsen. Inom det civila samhället bedrivs verksamheter ofta med hjälp av betydande ideella insatser. Personer som verkar ideellt för en organi- sation kan anses vara företrädare för organisationen om personen har ett uppdrag att t.ex. sprida information om organisationen eller vara ledare vid ett arrangemang eller en verksamhet som organisationen anordnar. Eftersom en organisation kan hållas ansvarig för företrädarnas agerande bör en organisation som vill erhålla statsbidrag utse sina företrädare med omsorg. Organisationen bör också informera före- trädarna om vad som förväntas av dem i verksamheten med avseende på demokrativillkoret. Organisationen kan också överväga om det finns behov av utbildning för företrädarna i frågor som rör samhällets grundläggande värderingar. En organisation bör även kunna ställas till svars för enskilda med- lemmars agerande. Om organisationen låter en medlem representera organisationen i något sammanhang, t.ex. genom att uttala sig offent- ligt i en fråga, så får medlemmen anses företräda organisationen. Vad medlemmar i en organisation gör i privata sammanhang kan organi- sationen normalt sett inte ansvara för. Om ett antal av organisatio- nens medlemmar systematiskt agerar i strid med demokrativillkoret utan att organisationen vidtar några åtgärder kan det dock ifråga- sättas vilka värderingar organisationen i sig står för och om verksam- heten strider mot demokrativillkoret. Ett exempel kan vara att flera av organisationens medlemmar även är aktiva i eller medlemmar i en anti-demokratisk organisation. Det förekommer ofta att organisationer ger personer som inte till- hör organisationen ett utrymme att agera i verksamheten. Det kan t.ex. vara fråga om att organisationen anlitar en föreläsare eller bjuder in en talare vid en aktivitet som organisationen anordnar. En organisation måste enligt utredningen även anses ha ett ansvar för de personer som den ger ett sådant utrymme. Vilket ansvar som i varje sådant fall kan läggas på organisationen får bedömas utifrån omstän- digheterna i det enskilda fallet. Hänsyn kan bl.a. tas till om en före- läsare har bjudits in i ett sammanhang där enskilda åsikter inte får stå oemotsagda, t.ex. för att delta i en debatt. Om det är allmänt känt att en föreläsare agerat på ett sätt som är i strid med demokrati- villkoret, t.ex. genom att förespråka våld eller hetsa mot individer eller grupper, och organisationen anlitar föreläsaren så måste organi- sationen anses agera på motsvarande sätt som föreläsaren. En organi- sation bör därför nogsamt överväga vilka personer den ger utrymme för i verksamheten. Samarbetsorganisationer, riksorganisationer och paraplyorganisationer Det är vanligt att organisationer samarbetar med andra organisatio- ner och ingår i olika former av samarbetsorganisationer. Det kan vara riksorganisationer i vilka det ingår flera medlems- eller lokalföre- ningar. Vissa sådana organisationer består av medlems- eller lokal- föreningar som har ett nära samarbete med varandra medan andra är mer löst sammansatta (SOU 2016:13 s. 78). En riksorganisation kan t.ex. ta emot bidrag centralt och fördela det vidare till sina medlems- eller lokalorganisationer. Det är också vanligt med s.k. paraplyorgani- sationer som samlar organisationer med en särskild inriktning eller organisationer som vill samverka kring vissa frågor. Relationerna organisationerna emellan är ofta svagare i en paraplyorganisation än i en riksorganisation. Centralt kan en paraplyorganisation ta emot bidrag utan att fördela det vidare till medlemsorganisationerna. För att en organisation ska anses uppfylla demokrativillkoret bör det enligt utredningen också krävas att organisationens samarbets- organisationer uppfyller villkoret. Det innebär att en riksorganisa- tion måste anses vara ansvarig för sina medlems- eller lokalföre- ningar liksom deras företrädare. Även en paraplyorganisation måste ställas till svars för situationer då deras samarbetsorganisationer agerar i strid med demokrativillkoret.