sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Kommitténs förslag: ska ges befogenhet att genom förvaltningsbeslut besluta om sådana krav på centrala motparter som är etablerade i tredjeland som avses i artikel 25.2b (b) i Emir- förordningen. Sådana beslut ska få överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kam- marrätten. Kommitténs bedömning: Några sanktionsregler eller regler om verkställighet av beslut avseende centrala mot- parter bör inte införas. Om en central motpart i tredjeland inte efterlever krav, är det i stället som får ta ställ- ning till lämpliga åtgärder. Förslaget i avsnitt 21.2 om att ska få ta emot in- låning från deltagarna i dess avvecklingssystem för betalningar tillgodoser behovet av lagstöd för att ta emot inlåning från cen- trala motparter enligt Emir-förordningen. Förslaget i avsnitt 13.4 om ramarna för verk- samhet, dvs. att får utföra endast sådana uppgifter eller ta del av sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från Europeiska unionen, möjliggör för att i övrigt delta i det arbete som följer av ändringarna i Emir-förordningen. deltar sedan Emir-förordningens ikraftträdande i kolle- giearbetet för vissa centrala motparter inom EU. deltar i kollegiet för och EuroCCP i . har getts möjlighet att delta, tillsammans med och medlemmarna i ECBS, i framtagandet av tekniska standarder som rör bl.a. stresstester och validering av modeller. Mot bakgrund av de nya regler i Emir-förordningen som har be- skrivits ovan ges alltså möjlighet till en ny roll i tillsyns- arbetet för centrala motparter, både inom EU och i tredjeland. Övriga frågor inom finansiell stabilitet innebär i stora drag att i förhållande till tillsynen av centrala mot- parter inom EU kan få delta i tillsynskommitténs arbete och ges möjligheter att delta i diskussioner rörande tillsyns- och konvergensfrågor inom EU. Vidare kan ansöka om att få delta i fler tillsynskollegier som bedömer är relevant i förhållande till clearing i svenska kronor. kan också ansöka om att få delta i tillsynskommittén när det gäller arbetet med godkännande och tillsyn över centrala motparter i tredjeland. Även om deltagandet är utan rösträtt innebär det att får insyn i tillsynsarbetet. Det innebär också en möjlighet för att kunna påverka kommitténs arbete. Även om väljer att inte delta kommer den, på det sätt som har beskrivits i avsnittet ovan, att ges tillfälle att yttra sig till kommittén i vissa specifika frågor när en central motpart clearar finansiella instrument som är denominerade i svenska kronor. Enligt kommitténs bedömning tillgodoses den nya roll för Riks- banken som följer av de ovanstående ändringarna i Emir-förord- ningen i stor utsträckning genom förslaget i avsnitt 13.4 om ramarna för verksamhet. Förslaget innebär att får utföra endast sådana uppgifter eller ta del av sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från Europeiska unionen. Eftersom Emir- förordningen är en sådan rättsakt som avses med förslaget får Riks- banken delta i större delen av det arbete som följer av ändringarna i Emir-förordningen som en direkt följd av reglerna i förordningen. ska dock enligt förordningen också ges möjlighet att ställa ytterligare krav på en systemviktig central motpart i tredjeland under de förutsättningar som anges i förordningen, under förutsätt- ning att detta är tillåtet i nationella rättsordning. I ett sådant fall får vända sig direkt till den centrala motpar- ten i fråga och kräva information eller kräva att den centrala motpar- ten ska delta i stresstester enligt bankens utformning eller att den centrala motparten ska öppna ett inlåningskonto i . får också ställa särskilda krav mot en central motpart i vissa exceptionella situationer. Det förutsätter emellertid att vissa förutsättningar enligt förordningen är uppfyllda. I förordningen nämns marknadsstress på penning- eller repomarknaden och allvar- liga störningar i betalningssystem som exempel på situationer då särskilda krav kan vara befogade. måste också, innan kraven ställs, göra en bedömning så att kraven inte påverkar centrala Övriga frågor inom finansiell stabilitet motparters effektivitet, sundhet och motståndskraft negativt. Ban- ken måste också följa det konsultations- och informationsförfarande som framgår av förordningen. tillämpning av de nu aktu- ella befogenheterna omfattas av det förslag till förtydligat instruk- tionsförbud avseende främjande av väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom ECBS som föreslås i avsnitt 28.2. Dessa krav får alltså endast ställas i den utsträckning som tillåts enligt institutionella regelverk, dvs. den nya riksbanks- lagen. Det framstår visserligen som mindre sannolikt att kommer att behöva använda de aktuella befogenheterna. Om övriga centralbanker inom ECBS ges dessa befogenheter kan det dock vara en fördel för medverkan i tillsynsarbetet avseende cen- trala motparter att även har möjlighet att ställda krav av aktuellt slag i yttersta fall. En central motpart i tredjeland kan vara av betydelse för den finansiella stabiliteten i . I ett sådant fall kan det finnas behov av att för svensk del kunna ställa krav för att värna den finansiella stabiliteten i . Det krävs således nya bestämmelser i den nya riksbankslagen som ger befogenhet att besluta om sådana krav som avses i artikel 25.2b (b) i förordningen. Eftersom kraven ska vara riktade till ett särskilt företag och inte generella till sin natur är det lämpligt att de ställs genom förvaltningsbeslut i ett enskilt fall, snarare än genom föreskrifter. Beslut av nu aktuellt slag liknar därför i viss utsträck- ning beslut om kassakrav enligt 6 kap. 6 § nuvarande riksbankslag. Även det förhållandet att kraven som huvudregel ska vara tidsbe- gränsade talar för att de ska ställas genom förvaltningsbeslut. Det krävs även en bestämmelse av innebörden att beslut av nu aktuellt slag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I linje med be- stämmelserna i bl.a. förvaltningslagen bör det uppställas ett krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Det förhållandet att beslut av nu aktuellt slag avser företag som är etablerade utanför EU och EES gör att det visserligen inte går att verkställa beslutet med hjälp av en svensk myndighet. Några bestäm- melser om verkställighet bör således inte införas i den nya riksbanks- lagen. Det finns inte heller förutsättningar för att införa några sanktionsbestämmelser i svensk rätt. Detta förhållande hindrar dock inte att ges en befogenhet att ställa krav av nu aktuell innebörd. Det är nämligen inte ovanligt i den näringsrättsliga lag- stiftningen på finansmarknadens område att krav uppställs för att Övriga frågor inom finansiell stabilitet företag som hör hemma i ett land utanför EES ska få driva viss verksamhet i eller inom EU i övrigt. För att driva verksamhet i krävs vanligtvis tillstånd från i sådana fall. I fråga om auktorisation av centrala motparter från tredjeland är det dock, som framgår ovan, som godkänner de centrala mot- parter som önskar driva verksamhet inom EU. Det är också som vid behov vidtar åtgärder gentemot en central motpart som eventuellt inte följer reglerna i Emir-förordningen, inklusive even- tuella krav från sida. rätt att få uppgifter från den centrala motparten följer av reglerna i Emir-förordningen och föranleder därför ingen lagändring. Dessutom innebär förslaget om uppgiftsskyldighet i av- snitt 36.1 att bl.a. centrala motparter blir skyldiga att lämna vissa uppgifter till . Det gäller dels centrala motparter som är deltagare i system för betalningsavveckling, oavsett om de har tillstånd från eller inte, dels finansiella företag som driver verksamhet i , oavsett om de är deltagare i detta system eller inte. Vid sidan av rätten för att kräva att en central mot- part öppnar ett inlåningskonto i krävs det också att i sin tur har rätt att ta emot inlåning från centrala mot- parter. Detta följer av det förslag om inlåning från finansiella företag i system för betalningsavveckling som berörs i av- snitt 21.2. Det bör dock framhållas att deltagandet i system för betalningsavveckling är förenat med en rad krav och villkor. Det kan här nämnas också att beslutade att ta emot inlåning från . Slutligen ges en möjlighet att, i relation till clearing av finansiella instrument i svenska kronor, vara delaktig i frågan om att kräva att en särskilt systemviktig central motpart i tredjeland måste omlokaliseras till EU för att få driva verksamhet inom EU. Inte heller i det avseendet krävs någon lagändring, eftersom regler om sådana beslut finns i unionsrätten och fattas av kommissionen. verksamhet av nu aktuellt slag avseende centrala motparter omfattas av bestämmelsen om sekretess angående tillsyn m.m.30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Begreppet ”till- syn” ska i detta avseende inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion (prop. 1979/80:2 Del A s. 233). Övriga frågor inom finansiell stabilitet tillämplig både på löpande tillsyn och på den del av verksamhet som syftar till att förebygga en finansiell kris. Bestämmelsen är också tillämplig på verksamhet som består av övervakning av viss finansiell verksamhet. Övriga frågor inom finansiell stabilitet Afrell, L., H. Klahr och P. (1998), Lärobok i kapital- marknadsrätt, 2 uppl., : Juridik. Bankmeddelandet (2013), Meddelande från kommissionen om tillämp- ning, , av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet), (2013/C 216/01). Bertsch, C. och J. (2016), ”Revisiting the role of central banks as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och valutapolitik 2016:2, s. 89–158. ECB (2016), Opinion of on a draft law abolishing the State guarantee provided in connection with emergency liquidity assistance, (/2016/55), , . (1984), Kreditsäkerhet i lös egendom. (1973), Allmän sakrätt. Håstad, T. (1996), Sakrätt avseende lös egendom, 6 uppl. (med supple- ment 2004), : Juridik. IMF (2016a), “: Financial system stability assessment”, IMF Country report nr 16/355, november, . IMF (2016b), “: Financial sector assessment program, Tech- nical note – Crisis readiness, management, and resolution”, IMF Country Report nr 17/306, oktober, . , P-O. (1995), Recension av Afrell, L., H. Klahr och P. (1995), Lärobok i kapitalmarknadsrätt, Juridisk nr 2, 1995–96. (1958), Säkerhetsöverlåtelse enligt svensk rättspraxis. (2018), Betalning: om kongruent infriande av penning- skulder och andra betalningsrättsliga frågor, 2 uppl., : . , E. och F. Sterzel (1953), Lagen om skulde- brev, 3 uppl., : Juridik. Övriga frågor inom finansiell stabilitet (2002), Kreditsäkerhet i fakturafordringar. En förmögen- hetsrättslig studie. , M. och I. (2015), Fordran och skuld, 10 uppl., : Iustus. (2018), Sakrättens grunder, 8 uppl., : Nor- stedts Juridik. (2002), Borgenärsskyddet. (1985), i sakrätt. , G. och J. Herre (2018), Lagen om skuldebrev m.m. En kom- mentar, 4 uppl., : Juridik. , G., G. och A. H. (2012), Panträtt, 3 uppl., : . 25Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet Kommittén föreslår i avsnitt 13.4 att den nya riksbankslagen ska ha en struktur där inom respektive verksamhetsområde tilldelas mål, uppgifter och befogenheter. Kommittén föreslår vidare att tilldelas ett antal befogenheter som till viss del över- lappar varandra, för att uppnå målen inom kapitlen penningpolitik respektive det finansiella systemet i den föreslagna lagen.1 De befo- genheter som överlappar, dvs. föreslås kunna användas både för att uppnå prisstabilitet och att bidra till ett stabilt och effektivt finan- siellt system, är att ge kredit2 och köpa och sälja värdepapper. I detta kapitel beskrivs hur det huvudsakliga syftet kan variera beroende på vilken situation som föreligger när dessa befogenheter används. För de åtgärder som bedömer falla inom ramen för det finansiella systemet är möjligheten att samverka med andra myndigheter, inklusive regeringen, större jämfört med om åtgärden faller inom penningpolitiken.3 Det är viktigt samarbete vid behov 1För en beskrivning av befogenheter inom penningpolitik respektive det finansiella systemet, se kapitlen 18 respektive 21–24. 2Som beskrivs i avsnitten 18.11.1 och 22.7.3 används s.k. återköpsavtal för att uppnå målen inom penningpolitiken respektive det finansiella systemet. Återköpsavtal har stora likheter med krediter. Därför bör återköpsavtal som vidtas för att uppnå målen inom penningpolitiken respektive det finansiella systemet skiljas åt på samma grunder som framgår av huvudtexten beträffande krediter. 3Se avsnitt 24.4. Som framgår där avses med samverkan dialog, samråd och andra typer av sam- arbete mellan myndigheter. Vidare avses med samråd en skyldighet för en myndighet att ge en annan myndighet tillfälle att yttra sig innan den fattar beslut (konsultera). Eftersom Riksban- ken – liksom övriga myndigheter – ska fatta självständiga beslut innebär dock varken samver- kan eller samråd att det krävs enighet i sak. Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 kommer till stånd mellan de myndigheter som tillsammans ansvarar för det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. har ensam ansvaret för penningpolitiken. Unionsrätten föreskriver ett långtgående oberoende på detta område. Det begrän- sar möjligheterna till samverkan med andra myndigheter, inklusive regeringen.4 För de uppgifter som föreslås få utanför penningpolitiken, kan behovet av och möjligheterna till samverkan vara större. Det gäller bl.a. uppgifter som rör det finansiella systemet där samverkan är möjlig från ett rättsligt perspektiv.5 Det är också önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, särskilt som Riks- gäldskontoret förfogar över instrument som är nära substitut eller komplement till instrument som föreslås få för att han- tera en finansiell kris.6 Utan samverkan kan myndigheterna komma att fatta beslut som sammantaget är ineffektiva eller i värsta fall mot- stridiga. Att skilja ut åtgärder med avseende på deras huvudsakliga syfte är därför inget mål i sig utan ett medel för att säkerställa sam- verkan mellan myndigheter när så är lämpligt och därigenom skapa bra förutsättningar för arbetet med det finansiella systemets stabili- tet och effektivitet, inte minst i kristider. Det ska inte tolkas som att samverkan inte har fungerat tillfredsställande . Kommittén tar inte ställning till den frågan utan förslagen syftar till att tydliggöra vilka förhållanden som ska gälla och därmed skapa förutsättningar för att samverkan ska fungera ändamålsenligt framöver. Att anger det huvudsakliga syftet med de åtgärder den beslutar om är också nödvändigt för att ska leva upp till kommitténs förslag om att beslut ska innehålla en klargörande motivering. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för ställningstagande.7 Att anger det huvudsakliga syftet med en åtgärd underlättar 4Se avsnitten 12.2 och 12.3. 5Se avsnitten 12.4 och 13.4. 6Se avsnitten 22.4 och 23.2. 7Se avsnitt 13.6. SOU 2019:46 Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet vidare utvärdering och den demokratiska granskningen av Riksban- kens verksamhet.8 Den uppdelning som kommittén föreslår grundas på att prissta- bilitet och det finansiella systemets stabilitet inte är samma sak.9 Det bör dock framhållas att målen om prisstabilitet respektive finansiell stabilitet – liksom många andra samhälleliga mål – har samband med varandra. Att det finansiella systemets tre grundläggande funktio- ner10 fungerar är en förutsättning för att den s.k. transmissionsmeka- nismen ska fungera effektivt och påverkar därmed förutsättningarna för penningpolitiken. Vidare är prisstabilitet viktig för finansiell stabilitet och effektivitet då oväntat hög och volatil inflation ökar riskerna och oförutsägbarheten i det finansiella systemet. Det inne- bär att en viss åtgärd som vidtar kan påverka båda målen. Det innebär vidare att gränsfall om vad som är det huvudsakliga syftet med en åtgärd kan uppkomma. Som beskrivs i kapitlet är avsikten inte att påverka beslutsförmåga. ska även i fortsättningen fatta självständiga och, vid behov, skyndsamma be- slut inom alla delar av sin verksamhet. I det följande jämförs först två befogenheter som förekommer i kapitlen om penningpolitik (2 kap.) respektive det finansiella syste- met (3 kap.) i den föreslagna riksbankslagen: krediter (avsnitt 25.2) och köpa och sälja värdepapper (avsnitt 25.3). Kapitlet avslutas med ett antal sammanfattande kommentarer (avsnitt 25.4). Kommittén föreslår att ska få ge krediter i svenska kronor och utländsk valuta både för att uppnå prisstabilitetsmålet och målet att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Fokus i framställningen är krediter i svenska kronor då penning- 8Se kapitel 33. 9Se avsnitt 13.4. 10De tre grundläggande funktionerna är att genomföra betalningar, att bevilja krediter samt att hantera risk (se avsnitt 7.2). Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 politik företrädelsevis bedrivs i svenska kronor. Krediter i utländsk valuta kommenteras i slutet av avsnittet. Ett sammandrag av de mål och befogenheter som kommittén föreslår beträffande kreditgivning ges i Tabell 25.1. De innebär i korthet följande (se nästa delavsnitt för en jämförelse): •Målet i kapitlet om penningpolitik i förslaget till ny riksbankslag är prisstabilitet och i syfte att uppnå detta mål får ge bl.a. krediter i svenska kronor och utländsk valuta. •Målet i kapitlet om det finansiella systemet i förslaget till ny riks- bankslag är att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. För att uppnå detta mål ges befogenhet att: –Ge kortfristig kredit som behövs för funktionen i dess system för betalningsavveckling (9 §). –Ge krediter i svenska kronor eller utländsk valuta i form av generellt likviditetsstöd för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet (11 §). –Ge nödkrediter till enskilda finansiella företag för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet eller om synner- liga skäl föreligger (13 §). SOU 2019:46 Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet PENNINGPOLITIK (2 kap.) likviditetsinstrument (4 §) varaktigt låg och stabil inflation får ge kredit i svenska (prisstabilitetsmålet). kronor och utländsk valuta mot beslutar om utformningen av också bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (ta realekonomisk DET FINANSIELLA SYSTEMET (3 kap.) Befogenheter (krediter) Betalningsavveckling (9 §) enligt detta kapitel är att bidra till att får ge sådan kortfristig det finansiella systemet är stabilt och kredit i svenska kronor som behövs för att främja funktionen i dess system för betalningsavveckling. Kredit får endast ges mot betryggande Generellt likviditetsstöd (11 §) får, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i , ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot betryggande säkerhet. Nödkrediter (13 §) syfte ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot säkerhet till ett företag som är livskraftigt men har tillfälliga likviditetsproblem, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i eller om det finns andra Sammandrag från kommitténs författningsförslag. Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 25.2.2Syften med olika centralbankskrediter Sambandet mellan prisstabilitet och finansiell stabilitet innebär att en kredit kan påverka måluppfyllelsen avseende båda målen. För att belysa hur de kreditbefogenheter som listas i Tabell 25.1 kan skiljas med avseende på huvudsakligt syfte knyts kreditbefogenheter i svenska kronor till de fyra principiella syften som Bertsch och (2016) identifierar:11 1.Främja betalningssystemets funktionssätt: Centralbanker tillhanda- håller centrala betalningssystem med avveckling i centralbankspengar.12 I heter det nuvarande systemet . Inom ramen för RIX-systemet sker stora betalningar mellan banker och mellan och bankerna. Eftersom det är svårt att bedöma när ut- och inbetalningar kom- mer att ske kan , som bankernas bank, bistå med en s.k. intradagskredit i syfte att främja betalnings- systemets funktionssätt. Det är denna typ av kredit som avses i 3 kap. 9 § i Tabell 25.1. 2.Implementera penningpolitiken: implementering av penningpolitiken ska säkerställa att den korta marknadsräntan (dagslåneräntan) ligger nära den av direktionen beslutade styr- räntan (reporäntan). Det kreditinstrument som avses på första raden i Tabell 25.1 (2 kap. 4 §) består i praktiken av ett antal kredit- relaterade instrument som används i penningpolitiskt syfte:13 –Marknadsoperationer: En centralbank erbjuder, ofta på vecko- basis, krediter till styrräntan mot betryggande säkerhet till banksystemet som helhet om det finns ett s.k. strukturellt underskott på reserver. Om det efter dessa veckovisa opera- tioner fortsatt föreligger ett underskott kan ge krediter i dagliga s.k. finjusterade operationer.14 11Se Bertsch och (2016, avsnitt 3). Liknande beskrivningar av olika syften med krediter i den egna valutan går bl.a. att finna hos (2016) och (2015). Se appendix till kapitel 22 för en beskrivning av kreditfaciliteter hos dessa samt ett antal ytter- ligare centralbanker. 12Se avsnitt 4.4. 13Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning av hur bedriver s.k. räntestyrning. 14Riksbanken införde ett nytt styrsystem där finjusteringar inte längre ingår, se fördjupningsrutan i avsnitt 14.5.3. SOU 2019:46 Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet –Stående faciliteter: Banker kan få kredit ”” mot säker- het. Räntan för dessa krediter är dock högre än styrräntan, vilket syftar till att de finansiella aktörerna i första hand ska ge kre- diter till varandra och att marknadsräntan ska ligga nära styr- räntan. 3.Motverka systemomfattande likviditetsstress: De situationer som avses här kan beskrivas som ett marknadsmisslyckande där livs- kraftiga banker inte kan finansiera sin verksamhet på de finansi- ella marknaderna.15 En centralbank har dock möjlighet att mot- verka destruktiva förlopp genom att tillföra likviditet.16 Generellt likviditetsstöd i Tabell 25.1 (3 kap. 11 §) representerar denna typ av kreditfacilitet och får enligt kommitténs förslag användas för att motverka allvarliga likviditetsstörningar i det finansiella syste- met.17 4.Motverka likviditetsstress hos enskilda banker: När enskilda banker drabbas av likviditetsstress kan , givet att den en- skilda banken bedöms livskraftig, tillfälligt bistå med en kredit mot säkerhet. Nödkrediter i Tabell 25.1 (3 kap. 13 §) represente- rar denna typ av kreditfacilitet, vilken får vidtas antingen för att förhindra spridningsrisker, och därmed motverka allvarliga likvi- ditetsstörningar i det finansiella systemet, eller då andra synner- liga skäl föreligger.18 Kommittén föreslår i den nya riksbankslagen ingen reglering beträff- ande de nämnda krediternas utformning avseende storlek, tidsperiod, pris (ränta) eller vilken typ av säkerheter som kan godtas i ovan nämnda kapitel i den föreslagna riksbankslagen. Det beror på att villkoren för en kredit kan behöva varieras i dessa dimensioner för att nå målen inom såväl penningpolitiken som det finansiella syste- met. Det huvudsakliga syftet med en kredit framgår därför inte alltid av dess utformning. 15Se avsnitt 7.4. 16Se avsnitt 22.3. 17Se avsnitt 22.7. 18Se kapitel 23. Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 ska självständigt bedöma huvudsyftet med de kredi- ter som den erbjuder. I det föregående avsnittet beskrivs i vilka olika huvudsakliga syften centralbankskrediter kan ges.