sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — –dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning Del 1 & 2 Betänkande av Utredningen om översyn av miljöövervakningen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (dir. 2017:58) att låta en sär- skild utredare göra en översyn av miljöövervakningen på lokal, regional och nationell nivå, föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter samt bedöma behovet av framtida miljöövervakning. Syftet är att identifiera syner- gier och lösningar som kan leda till en mer kostnads- och resurs- effektiv miljöövervakning, hur övrig miljöinformation skulle kunna komplettera miljöövervakningen och hur miljöinformationen ska bli mer tillgänglig. Uppdraget skulle redovisas . förordnades som särskild utredare. Utvärderare anställdes fr.o.m. som huvudsekreterare. F.d. ämnesråd anställdes fr.o.m. t.o.m. , anställdes fr.o.m. och utredare anställdes fr.o.m. som sekreterare. entledigades och anställdes handläggare som sekreterare. anställdes handläggare som sekreterare. Som experter förordnades fr.o.m. enhets- chef (), professor (Natur- historiska ), utredare (Folkhälsomyndig- heten), professor (), vattenvårdsdirektör (i Botten- vikens vattendistrikt), statsgeolog (geologiska undersökning), avdelningschef (), strategisk rådgivare (Kemikalieinspektionen), utredare (Havs- och vattenmyndigheten), enhetschef (), miljö- vårdsdirektör (i ), enhets- chef (IVL ) och expert (Svenskt Vatten). Som sakkunniga förordnades fr.o.m. kansliråd (Näringsdepartemen- tet), departementssekreterare (Miljö- och energi- departementet), kansliråd (Näringsdeparte- mentet) och departementssekreterare (Miljö- och ). Fr.o.m. entledigades från sitt förordnande som sakkunnig och fr.o.m. samma datum förordnades utredare () som expert. Fr.o.m. entledigades från sitt förordnande som expert och fr.o.m. samma datum förordnades inventeringsledare () som expert. Genom regeringsbeslut förlängdes utred- ningstiden för betänkandet till (dir. 2018:104). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande miljö- övervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöförvaltning (SOU 2019:22). Utredningens uppdrag och uppläggning ....................... Genomförande och avgränsningar ......................................... Disposition av betänkandet .................................................... Miljöövervakning i – en översikt........................ Bakgrund – vad är miljöövervakning?.................................... Nyttan med miljöövervakning................................ Miljömålssystemet och ansvariga myndigheter .................... Översikt – organisation och ansvarsförhållanden................. 2.4Indelningen av den statliga miljöövervakningen Programområden och ansvarsfördelning ............... Prioriteringar inom statlig miljöövervakning ........ Miljöinformation och miljödata ............................................ Definition av miljöövervakning..................................... Utgångspunkter för definitionen .......................................... Definitionen – innehåll och avgränsningar ........................... Definitionens tillämpning i förhållande till olika frågor ...... Avgränsning mot uppföljning av åtgärder ............. 3.3.2Miljöövervakning i förhållande till och insamling av data om påverkansfaktorer......... med andra ändamål .................................................. 3.3.5Miljöövervakning i förhållande till Miljöövervakning i förhållande till övervakningsformer i EU:s ramdirektiv Statlig finansiering – en översikt............................................ 4.2Fördelning mellan miljöövervakning respektive annan verksamhet av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. ............. 4.3 Anslagsutveckling fördelad på anslagsposter........................ 4.4Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens användning av anslaget 1:2 ..................................................... Annan statlig finansiering av miljöövervakning.................... Finansiering av regional miljöövervakning............................ Översikt över finansiering av regional av anslaget 1:2 .......................................................... Sammanlagda utgifter för staten .......................................... Övrig statlig finansiering ...................................... Miljöövervakning av vatten........................................ 5.1.1Omfattning av den vattenrelaterade 5.1.2Övervakning av vatten – skattning av aktörernas kostnader ........................................ 5.2Regler som styr utformningen av främst den statliga miljöövervakningen........................................... och det svenska genomförandet ........................... 5.2.2Havsmiljödirektivet, de regionala havskonventionerna och Krav i övrig reglering ............................................................ Nitratdirektivet och svensk rätt ........................... Ansvarsfördelning inom staten ............................................ Miljökvalitetsmål och ansvariga myndigheter ..... Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna ........... 5.5 Utgångspunkter för utformningen av miljöövervakning för vattenförvaltningen ...................... 5.6 Miljöövervakning av miljögifter i vatten ............................. 5.7 Miljöövervakning av grundvatten........................................ 5.7.5Skattning av kostnader för övervakning av grundvatten i förhållande till krav och behov...... 5.8 Miljöövervakning av sjöar och vattendrag .......................... Verksamhet och ansvarsförhållanden .................. 5.8.4Statliga aktörers synpunkter på 5.9 Miljöövervakning av kust och hav ....................................... Verksamhet och ansvarsförhållande..................... 5.9.4Kustfiskövervakning – exempel på utvärdering för bättre övervakning........................................... 5.10 Infrastruktur och övrig övervakning av vatten ................... 5.10.7 Havs- och vattenmyndigheten – övervakning av det kommersiella fisket............ Miljöforskning inom vattenområdet ................................... Möjligheter att upptäcka nya miljörisker ............................ Översyn, utvärdering och revision....................................... Miljöövervakning av landmiljö ................................... Översikt över ansvariga aktörer ........................................... Övervakning av landmiljöer på nationell och regional nivå samt av andra statliga aktörer ......... Nationell och regional miljöövervakning ............................ Generell övervakning av landmiljöer.................... Andra statliga aktörers miljöövervakning av landmiljöer... 6.5.5Verksamhetsutövare inom jord- och 6.6Miljöövervakning av landmiljö inom verksamheter med andra ändamål................................................................ Uppföljning av skyddade områden ...................... 6.7 Rapportering och användning av data ................................. Generell övervakning av landmiljöer ................... 6.7.6Miljöövervakning av bekämpningsmedel i förhållande till bl.a. tillståndsprövning av sådana ämnen och produkter ........................... Miljöforskning om landmiljö............................................... Möjlighet att upptäcka nya miljörisker ............................... Övervakning av arter m.m. ........................................ Ansvariga myndigheter m.fl. aktörer .................................. Reglering och internationella konventioner m.m............... 7.5Övervakning på nationell och regional nivå samt av andra myndigheter .................................................. Jordbruksmark (odlingslandskap) ....................... Kust och hav .......................................................... Utvärdering av verksamheten ............................... Infrastruktur för data om arter och biologisk mångfald .... 7.12.2Behov av samordning och kompletterande inriktning i fråga om biologisk mångfald ............. Möjligheter att upptäcka nya miljörisker ............................ Översyn, utvärdering och revision....................................... Miljöövervakning av luftmiljö .................................... Övervakning av luft och klimat på nationell och regional nivå samt av andra statliga aktörer .. Kontroll av miljökvalitetsnormer för luft ............ Övervakning av pollen .......................................... Nationell och regional miljöövervakning ............................ 8.3.1Bara naturlig försurning och Ingen 8.4 Andra statliga aktörers övervakning av luft och klimat...... Universitet och högskolor.................................... i fråga om pollen.................................................... Kommunernas övervakning av luft ..................................... Hantering och rapportering av data .................................... inom samt internationellt ........................ Faktiska mätningar och modellberäkningar ........ 8.7.2Andra behov av effektiviseringar, samordning Miljöforskning inom luft och klimat .................................. miljöövervakning är nära kopplad IVL:s forskningsverksamheter med nära anknytning till miljöövervakning av luft ............. Möjlighet att upptäcka nya miljörisker ............................... Syftet med HÄMI och ytterligare begrepp......................... Reglering och miljökvalitetsmål ........................... Berörda myndigheter m.m. .................................................. Länsstyrelser och kommuner................................ Annan och närliggande verksamhet ..................... Lagring av humanprover ....................................... Möjligheter att upptäcka nya miljörisker ............................ Användning av data och resultat .......................................... Tillgängliggörande av HÄMI-data ....................... Uppföljning, utvärdering och revision ................................ Handlingsplan för en giftfri vardag ...................... 9.11.2Lagring av humanprover och möjligheter att upptäcka nya miljörisker.................................. 9.11.3 Ansvar och inomhusmiljö ..................................... Planering och samordning .................................... Utveckling av internationellt samarbete.............. Samband mellan forskning och miljöövervakning.............. Kopplingen mellan den regionala Bidragen till regional miljöövervakning finansierar en liten del av den samlade miljöövervakningen i länen................................... Inget formellt ansvar för samordning men en större eller mindre samordningsroll Ökad tyngd på gemensamma regionala Finansieringen av regional miljöövervakning har varit oförändrad ...................... Miljödata från regional miljöövervakning tas inte alltid om hand nationellt .......................... Analys och synliggörande av insamlade miljödata behöver öka........................................... Samordningen med annan verksamhet Internationella samarbeten kan utvecklas............ Få ställningstaganden om ändrade metoder 10.3 Miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål................................................................ 10.3.2Åtgärdsprogram för hotade arter 10.3.3 Övervakning av vilt, i första hand rovdjur ........... 10.3.4 Uppföljning av skyddade områden och biogeografisk övervakning ............................. Kommunernas uppgifter i miljöövervakningen .................. Omfattning, genomförande och rapportering av kommunernas miljöövervakning ..................................... varierar mellan olika kommuner ........................... 11.2.2 Planer och kostnader för miljöövervakning......... 11.2.3 Omhändertagande av miljödata från Koppling mot miljötillsyn och processen för tillstånd till miljöfarlig verksamhet..................................................... 11.3.1 Samordningen av miljöövervakningen med andra kommunala verksamheter varierar ............. Samordning med och vägledning från den regionala och nationella miljöövervakningen ...................................... 11.4.2 Stort behov av vägledning Medborgardeltagande i miljöövervakningen ....................... Samarbete med näringslivet .................................................. Framtida utmaningar för kommunernas Verksamhetsutövarnas miljöövervakning m.m.............. Oklarheter om SRK.............................................................. Egenkontroll, recipientkontroll och tillsyn ........................ Samordnad recipientkontroll i vatten och luft – organisation m.m. ................................................ 12.4.4 Övrig samverkan om kontroller av vatten........... 12.4.6 Samverkan för kontroll av luftkvalitet................. 12.4.7Organisation, geografisk spridning 12.5.1Övervakning av vatten – verksamhet 12.5.2Övervakning av luftkvalitet – verksamhet 12.5.3Myndigheternas påverkan på utformning 12.6 Verksamhetsutövarnas, kommunernas och myndigheternas synpunkter ......................................... 12.6.1Syftet med recipientkontroll och den inte alla verksamheter............................................ för att fastställa referensvärden............................. 12.6.4Det behövs vägledning från ansvariga 12.6.5Staten behöver stödja verksamheten på olika sätt ............................................................ Att hantera miljödata ............................................... initiativ om digitalisering....................................... Översikt av datahanteringen inom den nationella och den regionala miljöövervakningen ................................ Leverans av data ..................................................... Systemet med nationella datavärdar..................................... 13.3.1Nationella datavärdskap – definition 13.3.2Myndigheterna gör olika rättsliga bedömningar av centrala delar 13.3.3Nationella datavärdar utsedda av och Havs- Övriga statliga miljödata utan datavärdskap ........ Det är krångligt och tidskrävande att leverera data till datavärd.................................. 13.4.3 Nationellt stationsregister under utveckling....... 13.4.4 Nationell valideringstjänst under utveckling ...... Utvecklingsbehov för stödsystemen ................... 13.5 Data från övriga aktörer ....................................................... 13.5.1 Data från samordnad recipientkontroll ............... Data från kommuner............................................. 13.5.3 Data insamlade av medborgare............................. 13.5.4Utvecklingsbehov för hantering av data från övriga aktörer................................................. Myndigheters ansvar för rapportering ................................ Havs- och vattenmyndigheten ............................. och generationsmålet m.m.................................... 14.2.2Analyser och utvärderingar vid sidan 14.2.3Användning i av internationellt 14.3 Internationell rapportering .................................................. EU-initiativ om förenklingar av rapportering ..... och analyser av dessa............................................. 14.3.3Andra faktorer än uttryckliga krav som påverkar prioriteringar av internationell rapportering............................... 14.3.4Möjligheter att påverka omfattning och inriktning av rapporteringskrav i förhandlingar .. 479 Forskning och utveckling.......................................... Hur påverkar forskningen miljöövervakningen? Finansiärer av miljöforskning............................................... Behov av forskning för metodutveckling ............................ Behov av forskning för analys och utvärdering................... Miljöövervakning i ett framtidsperspektiv ................... Betydelsen av miljöövervakningen....................................... Behoven av utökad miljöövervakning.................................. Ny teknik för miljöövervakningen ...................................... Den europeiska miljöövervakningen inom EEA ................ Överväganden och förslag ......................................... Betydelsen av en effektiv miljöövervakning ........................ Brister i dagens miljöövervakning........................................ 18.3.3Oklart om vad som innefattas i verksamheten miljöövervakning ........................ 18.3.4 Otydlig styrning och oklar prioriteringsgrund ... kan behövas inom flera områden ......................... Brister i hanteringen av data ................................. 18.3.7Konsekvensanalyser vid nya eller ändrade 18.3.8Otillräckliga underlag för att upptäcka En tydlig definition av miljöövervakning............................ Åtgärder för en bättre överblick.......................................... Samordning av miljöövervakningen .................................... Åtgärder för en förbättrad strategisk styrning ................... 18.8.3Organisation – ett Miljöövervakningsråd 18.9 En utvecklad myndighetsstyrning ....................................... 18.9.2Ansvaret för den hälsorelaterade miljöövervakningen behöver utredas särskilt ...... 18.10 Miljöövervakning inom olika områden ............................... Generella behov och aspekter............................... 18.11.1Datavärdarnas ansvar och uppgifter behöver förtydligas och samordningen av gemensamma frågor behöver öka ......................... Viktigt att stödsystem kommer på plats och tas i drift .......................................................... Användarvänligheten behöver öka ....................... Tydlighet behövs om data från bl.a. kommuner och verksamhetsutövare .................... 18.12 Samordning mellan tillsyn och miljöövervakning............... 18.13 Utvecklad utvärdering och revision..................................... 18.14 Forskning och möjligheter att upptäcka nya miljörisker ... 18.15 Sammanfattning av myndighetsansvar Havs- och vattenmyndigheten.............................. 18.15.10 Övriga myndigheter med ansvar 18.16 Statens finansiering av miljöövervakning 18.16.1 Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. bör endast omfatta miljöövervakning 18.16.2 Länsstyrelserna bör få anslag i stället 18.16.3 Datavärdarna bör finansieras inom ramanslag för respektive myndighet ...................................... 18.16.4 Finansieringen genom andra anslag Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalyser..... Ekonomiska konsekvenser av förslagen.............................. 19.2.1 Sammanfattning av förslagens effekter myndigheternas löpande verksamhet................... Utredning och utvärdering................................... Effektiviseringsvinster för miljöövervakningen ................. Övriga konsekvenser för de statliga myndigheterna.......... 19.4.2 Behov av finansiering genom andra anslag .......... Konsekvenser för länsstyrelser, kommuner, företag 19.5.1 Inga regeländringar eller nya uppgifter................ 19.5.2 Överblick över den miljöövervakning som bedrivs främjar alla aktörer såväl inom som utanför staten ................................................ och kommuner m.fl. vid enklare inrapportering av data ........................................... Konsekvenser för miljön...................................................... Bild över definitionen................................................... Definitionen i förhållande till övervaknings- formerna enligt EU:s ramdirektiv för vatten .............. Anslag 1:2 fördelat på anslagsposter .............. Övervakning av ytvatten, norra ...................... Övervakning av ytvatten, ...................... Övervakning av grundvatten........................................ Historik kring och finansiering av övervakning av växtnäringsförluster från ......................... med andra ändamål ....................................................... recipientkontroll och motsvarande samarbeten.......... – en intervjuundersökning ........................................... Kartläggning av miljöövervakning i ............... Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av den svenska miljöövervakningen och föreslå dels en lämplig avgränsning i för- hållande till närliggande verksamheter, dels förändringar för att bättre möta framtida behov. Syftet med miljöövervakning är att följa tillståndet i miljön, upp- täcka nya miljörisker och vara ett underlag för att bedöma arbetet för att nå nationella miljökvalitetsmål. Utredningen har genomfört en bred kartläggning av den svenska miljöövervakningen. har bistått utredningen med en kartläggning av miljöövervakningen i de nordiska länderna. Statens totala utgifter för miljöövervakning inklusive närliggande verksamheter har beräknats av utredningen till 2016. I det beloppet ingår dels ett särskilt anslag för miljöövervakning som disponeras av och Havs- och vattenmyndig- heten (), dels övrig statlig finansiering (458 mil- joner kronor). Underlag från miljöövervakningen används i många sammanhang. De har en avgörande betydelse för att kunna bedöma om en håll- bar utveckling främjas genom arbetet för att för att nå miljökvalitets- målen. Underlag från miljöövervakningen är också viktiga för att bedöma generella effekter av miljöåtgärder och identifiera nya miljö- risker. De används för rapportering till EU, internationella organ och för officiell statistik. De behövs för tillstånds- och prövnings- ärenden samt tillsyn. Andra användningsområden är samhällsplaner- ing och kompletterande underlag för förvaltning av naturresurser. Data från den statliga miljöövervakningen är väsentliga för verk- samhetsutövare som referens när de ska bedöma den egna verksam- hetens påverkan på den omgivande miljön. Miljöövervakningen har också en funktion i ett demokratiskt sam- hälle att ge tillförlitligt underlag för information om tillståndet i mil- jön till medborgarna. Samspelet mellan miljöövervakning och miljöforskning är viktigt, genom att miljöövervakningens uppgifter kommer forskningen till del kan nya övervakningsmetoder utvecklas och nya miljörisker ana- lyseras. Miljöövervakningens data kan dock inte ensamt tillgodose alla de olika behov av underlag som finns inom . För många beslut om åtgärder krävs ofta kompletterande information som t.ex. uppgifter om påverkansfaktorer som emissioner. Insam- lingen av data om sådana faktorer ligger utanför miljöövervakningens område. Förändringsbehov i systemet för miljöövervakning Det produceras stora mängder underlag från miljöövervakningen som borde användas mer för att beskriva och analysera tillståndet i miljön. Hanteringen av data från miljöövervakning är central för att de ska komma samhället till nytta. Utredningen visar dock att det finns oklarheter i ansvar, brister och flaskhalsar i den statliga data- hanteringen inom miljöövervakningen. Dessutom finns det stora mängder data från andra aktörer som skulle kunna göras tillgängliga och bidra till en ökad användning inom miljöövervakningen. Det gäller data från t.ex. verksamhetsutövare, vattenvårdsförbund, kommuner och länsstyrelser. Möjligheterna att upptäcka nya miljörisker är begränsade. Det beror bl.a. på att stora mängder data inte tas omhand och används i analyser. Dessutom är miljöövervakningen traditionellt inte, med vissa undantag, utformad för att upptäcka nya miljörisker. Det saknas tydligt ansvar för övergripande samordning och tydlig- het om prioriteringarna i styrningen av miljöövervakningen. Natur- vårdsverket har ett ansvar för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen på myndighetsnivå, men det är otydligt vad det ansvaret innebär. Myndigheten saknar verktyg för en verklig samordning.