sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — De politiska uttalandena från de många ministermötena vid framhöll vikten av att ett system för centraliserad tillsyn och krishantering ska värna den inre marknaden för finansi- ella tjänster.33 stod det därför klart att bankunionen skulle stå öppen för medlemsstater som inte har euron som valuta. Kapitel 3 beskriver övergripande bankunionens struktur, rättsliga grund och funktion. 2.3.3ECB hade en central roll i krishanteringen fortsatte ECB med samma typ av stödåtgärder som den hade vidtagit under finanskrisen. ECB tillgo- dosåg bankernas behov av likviditet genom att ge ut lån med längre löptider och acceptera fler typer av säkerheter för sin utlåning till (2012, ) Slutsatser 28–(punkt 4) EUCO 76/12. I formell mening ställde sig bakom den gemensamma tillsynen senare : Euro- (2012, ) Slutsatser 18–(punkt 6–8) EUCO 156/12. 32Samtidigt som kommissionen lade fram lagförslaget presenterade den ett meddelande med den färdplan som efterfrågat för hur en europeisk bankunion kunde färdig- ställas. Meddelandet återupprepade behovet av att centralisera inte bara tillsyn utan även kris- hantering. Europeiska kommissionen (2012) En färdplan för en Bankunion. (2012, ). Euro area summit statement. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion banker än tidigare.34 beslutade ECB att i två om- gångar ge ut lån till banker.35 Ett annat viktigt verktyg för bankers likviditetsförsörjning blev ECB-systemets nödlån till banker (eng. Emergency Liquidity Assistance, ).36 , efter tog det första steget om att inrätta bankunionen, deklarerade ECB:s ordförande i ett tal i att ECB var redo att göra ”vadhelst som krävdes” (eng. whatever it takes), inom ramen för ECB:s mandat, för att be- vara euron.37 Trots att ECB inte hade preciserat hur de skulle ge- nomföra utfästelsen, började räntorna på utsatta euroländers stats- obligationer att sjunka. De finansiella marknaderna upp- fattade utfästelsen som att ECB var villig att agera sista låneinstans för euroländer och på så vis säkerställa att de inte skulle gå i statsfi- nansiell bankrutt.38 Utfästelsen, i kombination med de tidigare akti- verade programmen, stabiliserade de finansiella marknaderna, mins- kade redomineringspremien och följaktligen även upplåningskost- naderna för de perifera euroländerna.39 Förslaget om att inrätta en gemensam tillsynsmekanism skapade förutsättningar för att bryta det skadliga samberoendet mellan banker och statsfinanser. Bankunionen var också en signal om att det fanns politisk vilja att bevara sammanhållningen i valutasamar- betet. Genom att tillsynen förlades till ECB, fick ECB direkt insyn 34År 2010 inledde ECB ett program för köp av statsobligationer (eng. Securities Markets Pro- gram, SMP). Programmet syftade till att dämpa den kraftiga uppgången i statsobligations- räntorna i krisdrabbade länder och därmed öka genomslaget för penningpolitiken. SMP skiljde sig från det program av tillgångsköp, kvantitativa lättnader, som ECB påbörjade och vil- ket även det omfattade köp av statsobligationer. Till skillnad från SMP är syftet med kvanti- tativa lättnader att tillföra ekonomin mer likviditet och på så sätt påverka inflationstrycket. SMP hade ett smalare syfte: att stabilisera vissa delar av statsobligationsmarknaderna. ECB absorberade (”steriliserade”) därför den tillförsel av likviditet som SMP-köpen innebar. 35Programmet benämns LTRO (eng. Long-term Refinancing Operations, LTRO). Program- met kom att omfatta . LTRO utnyttjades framför allt av italienska och spanska banker. 36Ela är ett likviditetsstöd i nödlägen till solida banker med tillfälliga likviditetsproblem. Beslut och administration om genomförs av de nationella centralbankerna inom euroområdet, men ECB har möjlighet att villkora, begränsa och avbryta nödlånen. Se även avsnitt 8.3. 37ECB (2012, ) Verbatim of remarks made by , tal vid in . 38ECB följde upp utfästelsen med ett program för köp av statsobligationer (eng. Outright Monetary Transactions, OMT). Ett villkor för ECB:s ingripande var att medlemssta- ten ifråga ingick i ett stödprogram från EFSF/ESM, med villkor för den ekonomiska politiken. Syftet med detta var att säkra att OMT inte skulle vara förenat med förluster för ECB. OMT har än så länge inte använts. 39Bayer m.fl. (2018). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Sammantaget innebar förslaget om att inrätta den ge- mensamma tillsynsmekanismen att ECB kunde känna större säkerhet inför att agera sista låneinstans för de mest krisdrabbade euroländerna.40 2.4Bankunionen och den inre marknaden för finansiella tjänster Även om bankunionen drevs fram som en respons på en akut kris i euroområdet, bör den även ses i ljuset av framväxten av en inre mark- nad för finansiella tjänster inom EU. EU:s politik för att fullborda den inre marknaden omfattar finansiella tjänster och sker inom ramen för den fria rörligheten för tjänster och kapital.41 Det handlar i huvudsak om att avlägsna nationella inträdeshinder och harmoni- sera nationell lagstiftning. Den inre marknaden för finansiella tjänster är nära kopplad till de regelverk som ska se till att de finansiella företagen kan stå emot olika former av påfrestningar och även hur de ska hanteras om de får problem. Regelverket omfattar exempelvis villkor för tillstånd, prövning av lämpligheten hos ledning och styrelse i företagen samt kapital- och likviditetskrav (se vidare avsnitt 3.2). En väl fungerande inre marknad för finansiella tjänster förutsätter med andra ord att det finansiella systemet är stabilt. Detta avsnitt ger först en översiktlig beskrivning av utvecklingen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster (2.4.1) och belyser där- efter bankunionens roll i arbetet med att fördjupa den inre mark- naden (2.4.2). 2.4.1Utvecklingen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster Strävanden mot att fullborda den inre marknaden för finansiella tjänster har varit en gradvis process som påbörjades redan när Europeiska Eko- nomiska Gemenskapen (EEG, sedermera EG) bildades . Fri rör- lighet av kapital hade en underordnad och (i enlighet med Romfördra- 40Se t.ex. Véron (2015). 41Den inre marknaden omfattar även , och , dvs. det som brukar benämnas EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion get) understödjande ställning i förhållande till den gemensamma mark- naden för varor och tjänster.42 Flera steg i syfte att undanröja omotive- rade nationella restriktioner för gränsöverskridande kapitalrörlighet har tagits . påbörjade ett bredare arbete med att fullborda den inre marknaden.43 Särskilt två initiativ var betydande för att utveckla den inre marknaden för finansiella tjänster: fullt ut avreglerade kapitalflöden och fri etableringsrätt för EG:s banker på hela den inre marknaden.44 Ytterligare steg för ökad finansiell integration när euron infördes I samband med införandet av euron hamnade den inre marknaden för finansiella tjänster åter i fokus. Väl fungerande finans- och kapi- talmarknader är en förutsättning för att den gemensamma penning- politiken i en valutaunion ska vara effektiv. Kommissionen presen- terade 1999 en handlingsplan med åtgärder för att euron skulle stödja de finansiella marknadernas utveckling inom vad som skulle komma att bli Europeiska Unionen (EU).45 Handlingsplanen inne- höll även initiativ till förstärkta tillsynsstrukturer för t.ex. bank- för- säkrings- och värdepapperssektorerna i EU. Genomförandet av handlingsplanen drog emellertid ut på grund av lagstift- ningsprocessen inom EU. Därför påbörjades ett arbete för att effek- tivisera lagstiftningsprocessen på finansmarknadsområdet, den s.k. Lamfalussyprocessen.46 42Abdelal (2007). 43Kommissionen presenterade 1985 vitboken om den inre marknaden. 279förslag och en tidplan för att ta bort fysiska, tekniska och finanspolitiska hinder för rör- lighet inom EG. Europeiska kommissionen (1985). 44Det s.k. europeiska passet, en del av det som benämndes det andra bankdirektivet. (red.) (2007). 46Det nya arbetssättet godkändes . Enligt den modell som slogs fast skulle EU-arbetet delas upp i en hierarki där bara mer grundläggande ramlagstiftning skulle antas i den ordinarie lagstiftningsprocessen, medan kommissionen skulle anta mer tekniska akter i samråd med ex- pertkommittéer. Från början omfattade det nya arbetssättet värdepappersområdet; 2005 ut- vidgades det till bank- och försäkringsområdena. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Initiativ efter den globala finanskrisen Åren kännetecknades av ökad finansiell inte- gration, inte bara inom EU utan även globalt. I och med den globala finanskrisen –2008 och den därpå följande eurokrisen av- stannade integrationen eller t.o.m. reverserades i vissa fall.47 Instabi- liteten i det finansiella systemet och de efterföljande statsfinansiella problemen i vissa euroländer präglade EU:s lagstiftningsagenda un- der åren som följde. EU har till stora delar genomfört en omregle- ring av de finansiella marknaderna. Omregleringen var först och främst en del av den globala reformagenda som syftade till att se över och utveckla nya standarder för finansiell verksamhet. Erfarenhet- erna från finanskrisen kom också att leda till insatser för att förbättra den finansiella tillsynen och för att åstadkomma mer ändamålsenliga former för att hantera banker i kris. har fokus åter rik- tats mot insatser för att utveckla och fördjupa den inre marknaden för finansiella tjänster, inte minst för att ytterligare integrera med- lemsstaternas kapitalmarknader inom ramen för den s.k. kapital- marknadsunionen (se avsnitt 11.2). 2.4.2Bankunionens roll i fördjupningen av den inre marknaden Bankunionen är en integrerad del i arbetet med att värna och för- djupa EU:s inre marknad för finansiella tjänster. I den förordning som utgör regelverket för den gemensamma tillsynsmekanismen (se vidare avsnitt 3.3) uttrycks bankunionens dubbla syften som följer:48 Den rådande finansiella och ekonomiska krisen har visat att finanssek- torns [fragmentering] kan utgöra ett hot mot den gemensamma valutan och den inre marknadens integritet. Det är därför viktigt att förstärka integreringen av banktillsynen för att stärka unionen, återställa den fi- nansiella stabiliteten och lägga grunden för ekonomisk återhämtning. En bärande del av inremarknadsmotivet för att inrätta bankunionen är idén om lika konkurrensvillkor (eng. level-playing field) för banker. Gemensam tillsyn och krishantering ska leda till att finan- sierings- och konkurrensvillkor för enskilda banker inte blir bero- 47Se föregående avsnitt 2.3 och även avsnitt 9.4. 48Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1024/2013, den s.k. SSM-förordningen, skäl 3. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion ende av hur deras respektive nationella myndigheter tillämpar det gemensamma . När konkurrens sker på lika villkor kan skillnader i lånekostnader jämnas ut, vilket i sin tur stimulerar kreditgivning över landsgränserna. Lika villkor gör det också mer attraktivt att etablera eller förvärva banker i andra länder (se vidare avsnitt 9.4). 2.5Bankunionen och det finansiella trilemmat Den globala finanskrisen och den efterföljande eurokrisen illustrerar svårigheterna med att förena fria kapitalrörelser och gränsöver- skridande banker med finansiell stabilitet när ansvaret för finans- marknadspolitiken - tillsyn, krishantering och finansiella skyddsnät (t.ex. insättningsgaranti) – är nationellt. Detta har benämnts ”det finansiella trilemmat”.49 Det finansiella trilemmat är en teoretisk tankeram för att strukturera de målkonflikter som kan uppstå mellan finansiell stabilitet, fria kapitalrörelser och nationellt ansvar för finansmarknadspolitiken. Det är i det avseendet även ett sätt att tänka kring kopplingen mellan eurokrisen och bankunionen. Svårig- heterna att förena dessa mål är emellertid relevanta även för länder som inte ingår i en valutaunion. Utvecklingen i under finanskrisen är ett exempel på hur ett stort kapitalinflöde, som inte minst de svenska bankerna hade bidragit till, ledde till en svår makro- ekonomisk kris. I praktiken är målkonflikterna emellertid inte lika entydiga som trilemmat antyder. Trilemmat ger heller inte något svar på vad som är en politiskt önskvärd avvägning mellan de olika målen. Detta avsnitt redogör för det finansiella trilemmat och hur bank- unionen kan bidra till att göra trilemmat mindre påtagligt (2.5.1). Avsnittet sätter också in det finansiella trilemmat i ett bredare eko- nomisk-politiskt perspektiv (2.5.2). 49Introducerades av den holländska nationalekonomiprofessorn efter fi- nanskrisens utbrott, se Schoenmaker (2011). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Det finansiella trilemmat, som illustreras i Figur 2.3, representerar tre olika ”alternativ” som politiska beslutsfattare har att förhålla sig till: 1.Finansiell stabilitet kan förenas med nationellt ansvar för finans- marknadspolitik (dvs. finansiell tillsyn, krishantering och finan- siella skyddsnät), men till priset av att kapitalet inte kan flöda fritt över gränserna eller att flödena åtminstone är starkt begränsade. 2.Fria kapitalrörelser kan förenas med nationell finansmarknads- politik, men riskerar att leda till finansiell instabilitet. 3.Fria kapitalrörelser kan förenas med finansiell stabilitet om fi- nansmarknadspolitiken omfattar hela det geografiska område inom vilket kapitalet rör sig. Källa: Schoenmaker (2011). EU befann sig innan den globala finanskrisen i en situation som lik- nar alternativ B. Politiken hade fokuserat på att öka den finansiella integrationen, bl.a. genom att banker i ökad utsträckning bedrev verksamhet i flera medlemsstater. låg ansvaret för tillsyn, krishantering (i den utsträckning regelverk och mekanismer fanns på plats) och finansiella skyddsnät huvudsakligen på nationell nivå. Finanskrisen och den därpå följande eurokrisen visade att integre- rade finansmarknader med en nationell finansmarknadspolitik kan Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion leda till finansiell instabilitet. Det fanns ingen gemensam funktion eller myndighet som kunde förhindra att finansiella flöden inte ledde till överhettning och makroekonomiska obalanser. Det finns skäl för att det finansiella trilemmat är starkare i en valutaunion kopplat till utformningen av den gemensamma penningpolitiken.50 De regelförändringar som skett på global nivå efter finanskrisen har bl.a. syftat till att möjliggöra en effektivare tillsyn av gränsöver- skridande bankkoncerner samt till att underlätta hanteringen av banker som hamnar i problem som de själva inte kan bemästra. Efter finanskrisen har fler och närmare gränsöverskridande samarbeten mellan tillsyns- och resolutionsmyndigheterna kommit till stånd. Utvecklingen mot mer samarbete är inte bara europeiskt utan ett mer eller mindre globalt fenomen.51 Förändrade regelverk och ökat samarbete mellan myndigheter kan ses som en rörelse från B till C i Figur 2.3. Det innebär att visst ansvar och vissa befogenheter förts över till gemensamma fora (t.ex. tillsynskollegier) och tillsyns- myndigheter inom EU. Någon motsvarande överflyttning av ansvar och befogenheter skedde inte när det gäller de finansiella skyddsnäten. Det förklaras av att skyddsnäten har en nära koppling till medlems- staternas statsfinanser. Bankunionen är i ljuset av det finansiella tri- lemmat ett ytterligare, tydligt steg i riktning mot att överge den na- finansmarknadspolitiken. Nationella myndigheter med ansvar för tillsyn och krishantering av banker har dock fortsatt en viktig roll inom bankunionen. Målsättningen är att inrättandet av bankunionen ska göra det lättare att förena finansiell stabilitet med fortsatt finansi- ell integration och utveckling av den inre marknaden inom EU. 2.5.2Ett bredare perspektiv på det finansiella trilemmat Risker för finansiell instabilitet kan förstärkas av oaktsam ekono- misk politik i vidare bemärkelse, t.ex. genom överskuldsättning hos hushåll och företag eller genom en ohållbar finanspolitik. Så länge ansvaret för den ekonomiska politiken i allt väsentligt är nationellt, är gemensam tillsyn och krishantering ett ofullständigt svar på det 50Se t.ex. m.fl. (2018) och Canale m.fl. (2018). 51Beck m.fl. (2018). Erfarenheterna från den ekonomiska krisen i och de återverk- ningar som denna hade på inte minst det svenska banksystemet gjorde att tillsynsmyndigheter, centralbanker och regeringar i enades om ett samarbete kring tillsyn, finan- siell stabilitet och krishantering. Samarbetet har successivt byggts ut och formaliserats (se vi- dare avsnitt 11.3). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion finansiella trilemmat, i synnerhet inom en valutaunion. Det ekono- misk-politiska samarbetet inom EU respektive euroområdet har för- djupats sedan eurokrisen inleddes. Bankunionen kan därför, åt- minstone för del, även ses som en komponent i en ytterligare fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet i en vidare bemärkelse. Bankunionens betydelse i ljuset av denna för- djupning – och vilka konsekvenser det kan ha för ett eventuellt svenskt deltagande – diskuteras i kapitel 11. 3Bankunionens institutionella ram och nära samarbete Bankunionen är i första hand en struktur – en institutionell ram – för att organisera arbetet med tillsyn och krishantering av banker inom euroområdet. Deltagande i bankunionen är obligatoriskt för medlemsstater med euron som valuta, men övriga medlemsstater kan välja att delta. Tillsyn och krishantering av banker inom EU ut- går från ett omfattande regelverk som är gemensamt för medlems- staterna, oavsett om de deltar i bankunionen eller inte. Bankunionen utgörs av den gemensamma tillsynsmekanismen (Tillsynsmeka- nismen) och den gemensamma resolutionsmekanismen (Resolu- tionsmekanismen) inklusive den gemensamma resolutionsfonden. En eventuell tredje del – ett gemensamt finansierat insättnings- garantisystem – är än så länge föremål för politiska överväganden. Tillsynsmekanismen och Resolutionsmekanismen har det över- gripande ansvaret att säkerställa en enhetlig tillämpning av det ge- mensamma regelverket i de medlemsstater som deltar i bankunionen (se Figur 3.1). I de medlemsstater som inte deltar i bankunionen har nationella myndigheter motsvarande ansvar (dvs. Finansinspek- tionen och Riksgälden i fall). Såväl Tillsynsmekanismen som Resolutionsmekanismen bygger emellertid på ett nära samar- bete mellan EU-organen och de nationella myndigheterna. Bankunionens institutionella ram och nära samarbete Bankunionen omfattar de 19 medlemsstater som har euron som valuta. och kommer med stor sanno- likhet att införa euron och därmed även delta i bank- unionen. Redan under förhandlingarna om bankunionen fanns det en politisk vilja att möjliggöra för medlemsstater som inte har euron som valuta att delta. Ett motiv för att skapa en sådan möjlighet var att säkerställa att den inre marknaden för finansiella tjänster inte de- lades upp till följd av skillnader i hur det gemensamma regelverket tillämpas. Medlemsstater som inte har euron som valuta kan delta i bankunionen genom att inleda ett s.k. nära samarbete. Detta kapitel beskriver först och främst hur bankunionen är upp- byggd. Avsnitt 3.2 beskriver de huvudsakliga delarna i det gemen- samma regelverket för banker inom EU och det s.k. Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS). Avsnitt 3.3 och 3.4 beskriver bankunionens institutionella ram: Tillsynsmekanismens respektive Resolutionsmekanismens organisation, uppgifter och arbetsfördel- ning. Avsnitt 3.5 redogör för formerna för en medlemsstat som inte har euron som valuta att ingå ett nära samarbete med ECB. Bankunionens institutionella ram och nära samarbete 3.2Det gemensamma regelverket för bankverksamhet i EU Den inre marknadens gemensamma regelverk för banker (eng. single rulebook) syftar till att de cirka 6 000 bankerna inom EU ska kunna verka på samma villkor och att ge EU:s konsumenter ett likvärdigt skydd.1 Regelverket består av ett antal rättsakter som EU:s samtliga medlemsstater antingen införlivat i nationell lagstiftning eller som är direkt gällande på hela den inre marknaden.2 Regelverket kan på en övergripande nivå delas in i följande delar: –, som består av det fjärde kapita- ltäckningsdirektivet3 (eng. Capital Requirements Directive IV, CRD IV) och tillsynsförordningen4 (eng. Capital Requirements Regulation, CRR). –, som består av direktivet om åter- hämtning och resolution av banker, det s.k. krishanteringsdirek- tivet5 (eng. Directive, BRRD). –om insättningsgarantier, som anges i direktivet om insättningsgarantisystem6 (eng. Deposit Guarantee Directive).7 Regelverket gäller på hela EU:s inre marknad, oaktat deltagande i bankunionen. Inom bankunionen är det däremot gemensamma EU-organ som har i ansvar att tillämpa reglerna. I de medlemsstater som inte deltar i bankunionen ansvarar nationella tillsyns- och resolutionsmyndigheter för tillämpningen av regelverket. Delar av kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna revideras genom det 1Regelverket omfattar även kreditmarknadsföretag och värdepappersföretag i EU:s medlems- stater. I rättsakter används därför begreppet (finansiellt) institut. Regelverket gäller även för , och (det så kallade Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES). 2Det handlar främst om förordningar och direktiv. Förordningar är direkt tillämpliga i med- lemsstaterna. Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna men överlåter åt dem att bestämma på vilket sätt reglerna ska genomföras på nationell nivå. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag. 6Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EU av om insättnings- garantisystem. 7Det gemensamma regelverket omfattar också Betaltjänstdirektivet, som inte beskrivs här. Bankunionens institutionella ram och nära samarbete Dessa regler genomförs i nationell rättsordning under 2020.8 innehåller krav på bankers kapital- och likviditetstäckning samt begränsningar för s.k. stora exponeringar, men även krav gällande exempelvis tillståndsgivning, rapportering och bolagsstyrning. Regelverket är det huvudsakliga grunden för till- synen av enskilda banker. EU beslutade om en större revidering och skärpning av kapi- taltäckningsregelverket 2013.9 De nya kapitaltäckningsreglerna innebar högre krav på bankernas kapital- och likviditetsbuffertar. De bankspecifika kraven kompletterades även med en rad s.k. makrotill- synsverktyg som en tillsynsmyndighet kan tillämpa för att hantera risker i det finansiella systemet i stort. De makrotillsynsverktyg som är specificerade i kapitaltäckningsregelverket är därmed harmonise- rade (i sin utformning) på EU-nivå, till skillnad från t.ex. amorte- ringskrav som utformas på nationell nivå. innefattar gemensamma regler för åter- hämtning och resolution av banker.10 Regelverket tillkom efter fi- nanskrisen och beslutades . Kärnan i krishanteringsdirektivet är att säkerställa att bankens ägare och långivare, snarare än staten och skattebetalarna, ska stå för eventuella förluster. En ny process – re- solution – inrättades för att hantera banker i kris. Resolution är ett alternativ till ett normalt insolvensförfarande och syftar till att bevara bankernas s.k. kritiska verksamheter och på så vis motverka finansiell instabilitet.11 Krishanteringsdirektivet ålägger medlems- 8Publicerades i EUT L 150, . För genomförande i svensk rätt, se utredningsdirektiv Fi 2018:116. 9För genomförande i svensk rätt, se proposition 2013/14:228 Förstärkta kapitaltäcknings- regler. 10För genomförandet i svensk rätt, se proposition 2015/16:5 Genomförande av kris- hanteringsdirektivet.