sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Utgångspunkten för mina förslag är att underlag som tas fram inom miljöövervakningen är centrala för hela miljöpolitikens mål- uppfyllelse och för arbetet med beslutade miljökvalitets- mål. De är också en bas för att driva frågor inom EU och i internationella sammanhang. Ökad kunskap om tillståndet i miljön ger bättre underlag för mer välunderbyggda beslut och för den inter- nationella rapporteringen. Denna kunskap är också grunden för att samhället ska få syn på nya miljöhot och kunna bedöma risker. Miljö- övervakningen utgör även ett tillförlitligt underlag för miljöinforma- tion till medborgare. 18.3Brister i dagens miljöövervakning Utredningen har genomfört en bred kartläggning av dagens miljö- övervakning. Jag har under detta arbete inte tagit del av något som tyder på att generellt sett har en undermålig miljöövervak- ning, tvärtom. har en utvecklad miljöpolitik och miljöförvalt- ning där en god miljöövervakning utgör en grundpelare. Däremot finns det betydande möjligheter att förbättra miljöövervakningen, så att resultat kommer till ökad användning i samhället och att agerande mot nya miljöhot kan påskyndas. De brister som tas upp grundas på resultatet av utredningens kartläggning. Många myndigheter genomför miljöövervakning eller verksamhet som innefattar miljöövervakning men som utförs på grundval av andra syften, t.ex. förvaltning av naturresurser och myndighetsansvar inom olika områden som traditionellt inte har ansetts vara miljöövervak- ning. Exempel på myndigheter som genomför sådana verksamheter är , , , och Havs- och vattenmyndigheten inom sin övervakning av det kom- mersiella fiskbeståndet. och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för en stor del av miljöövervakningen och finansierar den genom ansla- get 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20. Flera myn- digheter utför miljöövervakning på uppdrag av och Havs- och vattenmyndigheten. Det är framför allt verksamheter som finansieras från detta anslag vilka traditionellt har betraktats som miljöövervakning, i förhållande till verksamheter som utförs på grundval av andra syften. Länsstyrelserna bedriver miljöövervakning på den regionala ni- vån, som till stor del finansieras genom bidrag från och Havs- och vattenmyndigheten. Verksamhetsutövare bedriver miljöövervakning inom sitt egen- kontrollansvar, så kallad recipientkontroll. Denna övervakning, som genomförs för att uppfylla krav i , syftar till att under- söka verksamhetens effekt på miljön. Miljöövervakning bedrivs vidare inom den samordnade recipientkontrollen där flera aktörer, ofta myndigheter och verksamhetsutövare, gemensamt genomför provtagningar. Kommunerna genomför miljöövervakning dels som verksamhets- utövare för bl.a. VA-anläggningar och avfallshantering, dels inom sitt ansvar för planprocessen och för övervakning av kvaliteten på badvatten. En del av det underlag som tas fram av andra aktörer utanför staten används för att beskriva tillståndet i miljön, men kartlägg- ningen visar att det finns ytterligare underlag som kan komma till nytta i samhället. Sammantaget saknas det överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs och därmed även i vilken utsträckning resultaten kan användas för beskrivning och rapportering av tillståndet i miljön. Ansvaret för den nationella miljöövervakningen är uppdelat på olika program, så kallade programområden. ansvarar för åtta programområden medan Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för huvuddelen av verksamheten inom de två programområden som ansvarar för all övervakning av miljögifter inom samtliga programområden inklusive vatten. och Havs- och vattenmyndigheten anlitar fram- för allt andra myndigheter för att utföra nationell miljöövervakning. Därutöver anlitas också andra aktörer. Tre vattenvårdsförbund utför exempelvis den nationella miljöövervakningen av , och på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. är ideella föreningar. Medlemmarna är kommuner, statliga myndigheter, landsting och verksamhetsutövare som använ- der sjöarna som t.ex. recipient samt intresseorganisationer. Vatten- vårdsförbunden upphandlar i sin tur SLU, andra universitet eller konsulter för övervakning av dessa sjöar. Utförarnas ansvar är delvis oklart. Exempelvis anlitar Havs- och vattenmyndigheten som utförare av miljöövervakning av grund- vatten. SGU ansvarar för att meddela föreskrifter om över- vakningsprogrammens innehåll och genomförande som vattenmyn- digheterna ska tillämpa. Det kan bli en sammanblandning mellan SGU:s uppgifter som föreskrivande myndighet och utförare. Det är oklart vilken kompetens som Havs- och vattenmyndigheten behö- ver utveckla inom grundvatten för att kunna vara beställare. Denna nuvarande uppdelning av ansvaret inom den vattenrelaterade över- vakningen uppfattas som otydlig och tungrodd. Länsstyrelserna får bidrag från som ska användas till miljöövervakning på regional nivå inom länen. Länsstyrelserna utför övervakningen själva eller anlitar annan myndighet, konsult eller organisation för denna. Därutöver har ytterligare myndigheter ansvar för såväl övervak- ning och rapportering utan att detta kopplas till finansiering och ett tydligt ansvar för genomförandet av miljöövervakningen. På natio- nell nivå ansvarar för att ta fram underlag för rapportering till EU om nitratdirektivet men myndigheten bedriver ingen miljöövervakning för denna uppgift. Vattenmyndig- heterna ska se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i respektive distrikt upprättas men myndigheterna varken beslutar om eller finansierar övervakning. Det är alltså en rundgång med uppgifter och finansiering som gör att ansvarsförhållanden för den verksamhet som utförs blir otydliga Det blir då också svårt att utkräva ansvar om re- sultatet av verksamheten inte tillgodoser de förväntningar på resultat som ska levereras. 18.3.3Oklart om vad som innefattas i verksamheten miljöövervakning Av utredningsdirektiven framgår att det råder viss oenighet om vad som ska ingå i begreppet miljöövervakning. Utredningens kartlägg- ning visar att oenigheten försvårar dialogen om hur miljöövervak- ningen ska utvecklas och prioriteras. Det finns också risk för att annan verksamhet som primärt inte är miljöövervakning hamnar i skymundan. Resultatet kan bli att dessa verksamheter inte ingår i samlade analyser och överväganden om hur användningen av infor- mation om tillståndet i miljön ska kunna öka. 18.3.4Otydlig styrning och oklar prioriteringsgrund ansvarar för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen på myndighetsnivå. Det är dock otydligt vad detta ansvar innebär och myndigheten saknar verk- tyg för att fullt ut kunna samordna miljöövervakningen. Förutsätt- ningarna för att kunna utarbeta en strategi för den samlade miljöövervakningen är därför begränsade. Dessutom är och Havs- och vattenmyndig- hetens prioriteringar av verksamheter otydliga. Det gäller både mellan och inom programområdena. 18.3.5Förstärkningar av miljöövervakningen kan behövas inom flera områden Miljöövervakningen har utvecklats och successivt byggts upp . har efterfrågan på information om bl.a. tillståndet i miljön ökat. Ansvariga myndigheter bedömer att det behövs avsevärda resursförstärkningar för att tillgodose bl.a. vattenförvaltningsförordningens och havsmiljöförordningens krav. har också kritiserat utformning av miljö- övervakningen av såväl yt- som grundvatten. Övervakningen av grund- vatten, framför allt i påverkade områden, är enligt särskilt eftersatt. är övervakningen av grundvatten inriktad på opåverkade vatten i vattentäkter och referensstationer enligt det tra- ditionella miljöövervakningssystemet, som främst avser följa stor- skaliga förändringar i miljön. SGU har skattat den löpande årliga kostnaden för utökad miljö- övervakning av grundvatten för att tillgodose såväl krav i EU-lag- stiftning som nationella behov. Kostnaden har skattats till 91 mil- joner kronor, varav avser utvecklad övervakning i konstaterat eller troligt påverkade områden. Den nuvarande statliga finansieringen av miljöövervakning av grundvatten uppgick till 2016. Det innebär att det behövs ett stadig- varande årligt tillskott på för att tillgodose beho- ven av miljöövervakning av grundvatten. All statligt finansierad miljö- övervakning av vatten uppgick till 2016. Statligt finansierad verksamhet som innehåller en blandning av miljö- övervakning och annan verksamhet uppgick till cirka 75 miljoner kro- nor . Förutom att klara ut vilken övervakning som bedrivs inom de kon- staterade eller troligt påverkade områdena behövs tydliggöran- den om finansieringen av den utökning som behövs. Det finns också andra områden som kan behöva ytterligare finan- siering, t.ex. enligt flera myndigheter den hälsorelaterade miljööver- vakningen. Statens utgifter för denna övervakning uppgick till 2016. Kemikalieinspektionen har föreslagit att verksamheten behöver till- föras ytterligare . 18.3.6Brister i hanteringen av data Hanteringen av data från miljöövervakning är central för att den in- samlade informationen ska kunna användas för att öka kunskapen om tillståndet i miljön. Därmed kommer underlag från miljööver- vakningen samhället till nytta. Det finns dock problem och stora utvecklingsbehov när det gäller att hantera miljödata. bl.a. en förbättrad samordning mellan berörda aktörer samt en hel- hetsbild över vilka data som finns och tas fram inom miljöövervak- ningen. Underlag från myndigheter, kommuner, verksamhetsutövarare och organisationer visar på oklarheter i ansvar, brister och flaskhalsar i datahanteringen inom det statliga miljöövervakningssystemet. Dess- utom finns omfattande data som skulle kunna göras mer tillgängliga och bidra till en ökad användning av miljödata. Exempelvis har 14 av 21 länsstyrelser egna databaser för miljöövervakningsdata. De stora utmaningarna är att dels effektivisera den nuvarande datahanteringen, dels i ökad utsträckning hantera relevanta miljö- data från andra aktörer både inom och utom staten. 18.3.7Konsekvensanalyser vid nya eller ändrade regler saknas Det saknas konsekvensanalyser av effekter på miljöövervakningen i samband med beslut om ny eller förändrad EU-lagstiftning m.m. Därmed saknas underlag om vilken miljöövervakning som behövs för att tillgodose nya eller ändrade rapporteringskrav och kostna- derna för att utveckla miljöövervakningen. 18.3.8Otillräckliga underlag för att upptäcka nya miljörisker Det saknas tillräckliga underlag om och analyser av nya miljörisker. Detta beror bl.a. på att stora mängder data inte tas tillvara i den ut- sträckning som skulle vara möjlig. Dessutom är miljöövervakningen traditionellt sett inte utformad för att upptäcka nya miljörisker. Ett undantag är screening som är enstaka undersökningar som genom- förs för att upptäcka förekomsten av nya och potentiellt skadliga ämnen i miljön och människor. 18.4En tydlig definition av miljöövervakning •ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, och •hantera, analysera och rapportera sådana miljödata. Delarna anger tillsammans eller var för sig vad som är miljööver- vakning. Delarna i definitionen utgår från aktiviteter. I utredningens uppdrag ingår att föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter. Vad som är miljöövervakning behöver därför definieras. Utredningens förslag till definition av miljöövervakning utgår från vilken slags aktivitet som bedrivs, vilket är en viktig förutsättning för att skapa en bättre överblick över miljöövervakningen. Förslaget till definition är inte knutet till organisation eller finan- siering. Det innebär att verksamheter som t.ex. verksamhetsutöv- arnas recipientkontroll, övervakning av rovdjur och fiskbestånd samt Riksskogstaxeringen är verksamheter som innefattar miljöövervak- ning. Behovet och omfattningen i dessa verksamheter styrs dock av andra förhållanden än att beskriva tillståndet i miljön. Att delar av miljöövervakningen av tillståndet för de svenska naturresurserna be- drivs inom program utformade efter näringsinriktade eller liknande behov gör de inte mindre viktiga som informationskälla i miljööver- vakningen. Den föreslagna definitionen innebär också att verksamheter som t.ex. undersökande övervakning enligt vattenförvaltningsförordningen inte i sin helhet är miljöövervakning. Detta beror på att den under- sökande övervakningens aktiviteter består främst i källspårning, analys av påverkansfaktorer och annat som liknar tillsynsarbete eller miljöforskning. När det gäller avgränsning av miljöövervakning i förhållande till uppföljning av miljöåtgärder är den viktig, både för att få tydlighet i miljöövervakningens uppdrag och för att stärka ordningen att miljö- åtgärder inkluderar en god uppföljning. Det gäller för såväl åtgärder med bredare verkan i form av bl.a. skatter och regleringar, som spe- cifika åtgärder riktade mot enstaka arter, sjöar, biotoper etc. Uppföljning av specifika miljöåtgärder genomförs ofta inom olika åtgärdsprogram som finansieras genom särskilda statliga an- slag. Det är en bra ordning som knyter uppföljning och analyser av åtgärders effektivitet till arbetet med att utveckla den specifika refor- men. På så sätt möjliggörs analyser om effektivitet och utformning av åtgärden. Miljöövervakningen kännetecknas vanligtvis av att verksamheten har en långsiktig karaktär med långa tidsserier för att beskriva till- ståndet i miljön och dess förändringar. Därför är miljöövervak- ningen ofta mindre lämpad för att följa upp enskilda åtgärder. Det är dock viktigt att regeringen och myndigheterna i samband med att olika åtgärdsprogram införs säkerställer att de kan följas upp. Hur uppföljningen av programmen ska finansieras och rapporteras be- höver anges i samband med åtgärdsbesluten för att åstadkomma en effektiv styrning och god användning av offentliga medel. Det är också viktigt att medel avsätts efter att program avslutas för att möj- liggöra uppföljning av resultaten och underlätta regeringens rappor- tering till . Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit att det är viktigt att regeringens resultatredovisning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Det är alltså viktigt att resul- tatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna. När den enskilda miljöåtgärden är möjlig att avläsa i miljön kan den mer generella miljöövervakningen ta vid. Det är viktigt att samutnyttja data från all verksamhet där det finns data om tillståndet i miljön. Sammanfattningsvis anser jag att utredningens förslag om defi- nition av miljöövervakning ger goda möjligheter att få tydlighet i verksamhetsområdets uppgift och gränser. Statens ansvar bör vara att ha överblick över den miljöövervak- ning som bedrivs och se till det finns underlag för att följa till- ståndet i miljön. Miljöövervakningen kan ses som en kollektiv livförsäkring, en ge- mensam angelägenhet och en viktig del av samhällets infrastruktur. Staten bör ha ett grundläggande ansvar för att säkra en god för- valtning av miljöövervakningen. Detta innebär dock inte att statens åtagande ska avse all övervakning som behöver genomföras för att tillgodose samhällsbehoven av att följa tillståndet i miljön. Enligt direktiven ska utredaren föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter. I direktiven ingår dock inte att göra förändringar i de nuvarande författningarna. Utredningen har därför utgått från en oförändrad reglering av verk- samhetsutövarnas ansvar, som anges i hänsynsreglerna i 2 och 26 kap. samt i egenkontrollförordningen. Det behövs en genomtänkt reform för att utveckla miljöövervak- ningen i utan att ändra de grundläggande reglerna för verk- samhetsutövarnas ansvar. Dessutom behöver kommunernas olika uppgifter beaktas i fråga om ansvar som verksamhetsutövare, utövare av miljöövervakning som beslutats av kommunen och ansvariga enligt olika regelverk för specifika typer av miljöövervakning av t.ex. badvatten- och luftkvalitet. En uppmärksammad fråga är att verksamhetsutövare i jord- och skogsbruket samt övriga verksamheter med stor påverkan på miljön t.ex. vattenkraft, regleringsdammar och markavvattningsföretag inte regelmässigt övervakar de egna verksamheternas effekter på miljön. behöver det bedrivas en omfattande övervakning för att säkra en god naturresursförvaltning. Verksamhetsutövare ska även fortsättningsvis svara för att genom- föra den övervakning som behövs enligt gällande lagstiftning. Likaså ska kommuner fortsätta med att genomföra den miljöövervakning som behövs enligt de regler som finns och för att tillgodose egna behov av underlag. Insatser från frivilligorganisationer är också vik- tiga inom vissa delar av miljöövervakningen. Dessa bör fortsatt bygga på volontärarbete och andra stödformer. Näringsgrenar som är i behov av en god resursförvaltning bör i ökad utsträckning bidra till gemensamma insatser för denna förvaltning. Statens ansvar bör vara att ha överblick över den övervakning som bedrivs och se till att miljöövervakning genomförs så att det finns underlag för att följa tillståndet i miljön. Såväl staten som aktörer utanför denna har väsentliga uppgifter i genomförandet av miljö- Staten bör medverka till att underlag från miljö- övervakning som tas fram såväl inom som utanför staten kan användas för att beskriva och rapportera tillståndet i miljön. Därigenom säkrar staten att det finns underlag för att följa tillståndet i miljön och en god infrastruktur för att ta hand om och göra miljödata tillgängliga samt bidra till analyser av dem. 18.6Åtgärder för en bättre överblick Nya förslag om statligt finansierad miljöövervakning ska prövas mot all övervakning som bedrivs av såväl staten som andra aktörer utanför staten. Det finns brister i överblicken över den samlade miljöövervakning som bedrivs av staten och av andra aktörer inom samtliga områden, främst i fråga om den vattenrelaterade övervakningen. Luftkvalitet förefaller vara det område där den bästa överblicken finns över den verksamhet som bedrivs. pågår insatser inom staten för att utveckla miljö- övervakningen inom olika områden. Ett sådant exempel är övervak- ningen av grundvatten, där den statliga övervakningen inledningsvis inte omfattade påverkade områden. strävar myndigheter efter att inkludera grundvatten som eventuellt kan vara förorenat av mänsklig aktivitet i den statliga övervakningen. SGU har föreslagit att länsstyrelserna ska ansvara för att genomföra miljöövervakning i påverkade områden. Varken SGU eller Havs- och vattenmyndigheten har dock kun- skap om i vilken utsträckning som övriga aktörer bedriver miljööver- vakning av grundvatten. Verksamhetsutövare bedriver övervakning av grundvatten i påverkade områden. Det finns också grundvatten- råd och liknande organisationer men det saknas kunskap om even- tuell miljöövervakning av grundvatten som de genomför. Det finns exempel på att statlig miljöövervakning av grundvatten i påverkade områden utförs av SLU på uppdrag av . Detta ingår i två nationella program om övervakning av växtnärings- förluster från jordbruksmark, som bl.a. innefattar miljöövervakning av grundvatten. Resultaten levereras till nationellt datavärdskap för jordbruksmark vid SLU, men rapporteras inte till SGU som är ansva- rig datavärd för grundvatten. Som framgått av avsnitt 18.3.1 finns ingen samlad kunskap eller överblick över miljöövervakning som genomförs. Jag föreslår att ny statlig miljöövervakning inte ska föreslås utan att andra aktörers övervakning har kartlagts och analyser har genom- förts om behoven i stället kan tillgodoses genom bättre samordning. Överblicken måste ge underlag för en strategisk styrning av vilka förändringar som behövs av den statliga miljöövervakningen och ge underlag för prioritering av vilken miljöövervakning som ska genom- föras. •Samordning av miljöövervakning innebär att organisera och anpassa verksamheter som är eller innefattar miljöövervakning enligt utredningens definition. Miljöövervakningen i berör många aktörer, både inom och utanför staten, och verksamheterna innefattar många varierande ämnes- områden. Data om miljön och effekter på miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa behöver komma till nytta i den statliga miljöövervakningen. Samordning av miljöövervakningen behöver därför genomföras på två nivåer, dels en samordning inom staten av myndigheternas verksamhet, dels en samordning mellan staten och aktörer utanför staten som tar fram och samlar in data om tillståndet i miljön. Samordning av miljöövervakningen inom staten Myndigheterna som ansvarar för och utför miljöövervakning behö- ver samordna verksamheterna för att dessa ska kunna bedrivas ända- målsenligt och effektivt. Samordning innebär t.ex. att gemensamma rutiner och riktlinjer tas fram och att det finns en enhetlig hantering i gemensamma strategiska frågor. vara jämförbara och det ska finnas en översikt över den verksamhet som bedrivs. En grundläggande förutsättning för att samordning ska fungera är tydliga ansvarsförhållanden för de inblandade aktörerna. Jag lägger en rad förslag för att tydliggöra ansvaret för berörda myndigheter (se avsnitt 18.9–18.11 och 18.15). Myndigheter som ansvarar för och utför miljöövervakning behö- ver även samordna verksamheten med närliggande verksamheter som innefattar miljöövervakning, samt tillsyn. Detta eftersom dessa aktiviteter också genererar data som beskriver tillståndet i miljön. Samordning mellan staten och aktörer utom staten Utöver samordning inom staten behövs samordning mellan staten och aktörer utanför staten som tar fram data om tillståndet i miljön. Exempelvis innebär sådan samordning att ta fram användarvänliga riktlinjer för hur kommuner och verksamhetsutövare kan leverera data till nationella datavärdar (se vidare avsnitt 18.11). 18.8Åtgärder för en förbättrad strategisk styrning •En organisatorisk struktur etableras som tydliggör ansvaret för den strategiska styrningen av miljöövervakningen. •En strategisk plan som grund för styrning och samordning av miljöövervakningen bör tas fram och beslutas av regeringen. •Ett Miljöövervakningsråd inrättas vid med uppgift att dels ta fram underlag för regeringens strategiska styrning av miljöövervakningen, dels samordna och utveckla miljöövervakningen samt rapportera till regeringen som i sin tur rapporterar till . Statskontoret redovisade, på grundval av ett regeringsuppdrag, en rapport som visar att det finns ett generellt behov av att ut- veckla regeringens styrning av myndigheterna. Statskontoret fram- håller att det behövs en sammanhållen styrning som utgår från verk- samhetsområden snarare än enskilda myndigheter. Det innebär att det behövs ett verksamhetsperspektiv där styrningen utgår från en helhetsbild över hur verksamhetsområdet fungerar, analyserar resul- tat från hela verksamhetsområdet och samordnar styrningen inom detta. Det är ett sätt för regeringen att få bättre genomslag för politiken i sin helhet. Det är också ett sätt för regeringen att främja samverkan mellan myndigheter och andra aktörer i den offentliga förvaltningen.2 Utgångspunkten för mina förslag är att styrning och uppföljning av de statliga myndigheterna är väsentlig för hur statsförvaltningen klarar uppdraget att förverkliga de av beslutade miljökva- litetsmålen och regeringens politik för att nå dessa. En ändamålsenlig styrning och uppföljning påverkar i sin tur övriga aktörers och en- skilda människors möjligheter att bidra till genomförande av miljö- politiken, så att de politiska målen uppnås. Det behövs därför en robust strategisk styrning av miljööver- vakningen som utgår från ett helhetsperspektiv. saknas detta eftersom det inte finns en överblick över den miljöövervakning som utförs. Det bedrivs en omfattande miljöövervakning i av många myndigheter och aktörer utanför staten.