sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Vid den aktuella tidpunkten, , var det sannolikt svårt att föreställa sig sådana kriser i det finansiella systemet som inträffade i och i stora delar av den industriali- serade världen –2009. Detta kan förklara att begreppet penning- och betalningsväsendet gavs en innebörd som kan framstå som snäv i förhållandet till hur det finansiella systemet fungerar . Även i förarbetena till den nuvarande riksbankslagen berördes sedlar och mynt som en del av uttrycket penning- och betalnings- väsendet.15 I samband med införandet av den nuvarande riksbanks- lagen infördes en bestämmelse om att ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, som finns i 1 kap. 2 § tredje stycket samma lag. Detta beskrevs i förarbetena som Riks- bankens ”traditionella ändamål” (prop. 1986/87:143 s. 40). Någon ändring i sak var inte avsedd. I förarbetena anfördes också att åt- skilliga av de uppgifter som tilldelades helt eller delvis hänger samman med syftet att främja ett säkert och effektivt betal- ningssystem.16 Med betalningssystem torde i detta sammanhang betalningsväsendet avses. Som exempel på de aktuella uppgifterna nämndes att ge ut sedlar, att vaka över kredit- och valutamarknaden, att lämna lån till banker, att medverka i betalningsutjämning, att utföra beredskapsplanläggning m.m. Uttrycket betalningsväsendet används även i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden. Av bestämmelserna i den lagen framgår att i vart fall utgivning av sedlar och mynt samt frågor om inlösen av vissa utbetalningskort avses med begreppet. Av en bestämmelse i riksbankslagen framgår att får tillhandahålla system för avveckling av betalningar och även på annat sätt medverka i betalningsavveckling (6 kap. 7 §). I praktiken har Riks- 15SOU 1986:22, s. 108–110. 16SOU 1986:22, s. 83. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet banken använt denna befogenhet genom att banken driver betal- ningssystemet , som är av central betydelse för den finansiella infrastrukturen i (se vidare kapitel 21). Genom RIX-syste- met sker clearing och avveckling av betalningar mellan bl.a. vissa banker. En möjlighet för att medverka i sådan verksam- het fanns redan i riksbankslagens ursprungliga lydelse. I förarbeten till vissa av bestämmelserna om RIX-systemet har det anförts att RIX-systemet har en central roll i uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (prop. 1997/98:164 s. 26). I det sammanhanget anfördes också att roll i pen- ningpolitiken är sammanlänkad med ansvaret för ett stabilt betal- ningssystem genom att de transaktioner som görs i penningpolitiskt syfte ger upphov till betalningar mellan aktörerna på den finansiella marknaden. Störningar i betalningssystemet kan därför få återverk- ningar för möjligheter att bedriva penningpolitik. Vidare kan ett mindre väl fungerande betalningssystem leda till att problem hos en aktör kan sprida sig till andra aktörer, vilket i förlängningen kan medföra risk för hela betalningssystemets stabilitet. Även bestämmelserna i riksbankslagen om möjlig- heter att bevilja kredit kan ge en viss ledning. Enligt en särskild be- stämmelse får bevilja deltagarna i RIX-systemet kredit (s.k. intradagskrediter, 6 kap. 7 § andra stycket riksbanks- lagen). Detta ska enligt bestämmelsen ske i syfte att främja betalnings- systemets funktion, vilket i förarbetena till bestämmelsen beskrivs som att underlätta betalningsavvecklingen (prop. 1997/98:14 s. 33). Bestämmelsen om nödkrediter, dvs. om roll som sista låneinstans (6 kap. 8 § riksbankslagen), är däremot inte begrän- sad till att betalningssystemets funktion ska förbättras, även om stöd till banker med avsevärda likviditetsproblem givetvis indirekt med- för detta. Bestämmelsen om nödkrediter har en vidare betydelse för hur bl.a. kreditmarknaden fungerar i ett större perspektiv. Betydel- sen förstärks av att den aktuella banken får möjlighet att fullgöra sina åtaganden, vilket i sin tur är ägnat att förbättra förutsättningarna för att andra banker m.fl. ska våga lita på att deras motparter kommer att fullgöra sina åtaganden. I anslutning till bestämmelsen om nödkrediter bör ytterligare en bestämmelse i riksbankslagen nämnas. Vissa finansiella företag är nämligen skyldiga att lämna de uppgifter som anser nödvändiga för att bl.a. övervaka betalningssystemets stabilitet (6 kap. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet 9 § första stycket 2), vilket kan sägas vara en del av den bredare frågan om finansiell stabilitet. Bestämmelsen infördes under bank- krisen och motiverades med att skulle ha möjlighet att fullgöra sin uppgift som sista låneinstans (prop. 1992/93:135 s. 14, 19, 20, 37 och 38). För att ska kunna fullgöra sin uppgift på ett effektivt sätt borde den enligt regeringen ha möjlighet att inhämta uppgifter från de institut som kan komma att behöva få likviditetsstöd genom . I detta avseende används således betalningssystemet i bestämd form, varvid framför allt bankerna avses. Bland annat i kapitelrubriken till 6 kap. riksbankslagen används däremot betalningssystem i obestämd form, vilket avser avvecklingssystem för betalningar. som bestäm- melsen om uppgifter som har betydelse för betalningssystemets stabilitet infördes tillkom också en bestämmelse om att i vissa fall ska samråda med avseende viktigare sådana frågor (4 kap. 3 §). Av förarbetena till prisstabilitetsmålet framgår att de penning- politiska instrumenten bör kunna användas för att avvärja en kris i betalningssystemet, men endast om denna hotar att riskera målet om ett fast penningvärde (prop. 1997/98:40 s. 54). Som berörs ovan finns det också förarbetsuttalanden om att störningar i betalnings- systemet kan få återverkningar för möjligheter att be- driva penningpolitik. Vidare kan det nämnas att regeringen har tagit ställning till uttrycket betalningsväsendet i förarbetena till lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Regeringen anförde då att betalnings- väsendet allmänt kan sägas vara samhällets samlade infrastruktur för att utföra betalningar och kan anses vara uppdelat i flera olika betal- system, vilka kan sägas utgöra mer eller mindre självständiga delar av denna infrastruktur. Bankgirot, dåvarande postgirot och olika konto- kortsystem ansågs vara exempel på betalsystem (prop. 2002/03:139 s. 180). Mot denna bakgrund anser kommittén, som berörs i avsnitt 10.4.3, att uttrycket betalningsväsendet sammanfattningsvis i huvudsak rör försörjning av sedlar och mynt, avveckling av betalningar i elektroniska centralbankspengar (genom RIX-systemet) och tillhanda- hållandet av nödkrediter. Betalningsväsendet och betalningssystemet i en vidare bemärkelse än ett visst system för avveckling i central- bankspengar kan sägas vara en del av det finansiella systemet. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Det framgår således varken av lag eller av förarbeten att Riks- banken skulle ha till uppgift att verka för finansiella stabilitet i allmänhet, utan endast vad gäller betalningsväsendet. Denna slutsats överensstämmer med att det i kommittédirektiven anges att det inte är klart hur uppgifter ska ses i för- hållande till arbetet med finansiell stabilitet i stort. Särskilt med tanke på den utveckling som har skett på finansmarknaderna sedan de ovan berörda förarbetsuttalandena och därefter, framstår det sammantaget som oklart hur långt uppdraget avseende betalningsväsendet sträcker sig. Det bör dock framhållas att de olika delarna av de finansiella marknaderna är starkt sammankopplade med varandra och att en kris på ett område kan sprida sig till ett annat område. Finanskrisen –2009 visade t.ex. hur problem på bolånemarknaden i fick konsekvenser för värdepappersmark- naden, försäkringsmarknaden och för likviditeten i banksystemet som helhet. Denna utveckling kan knappast ha förutsetts när be- greppet betalningsväsendet diskuterades i förarbeten , då finansiell stabilitet inte sågs som en fråga av nämnvärd betydelse i . I kapitlen 21–24 behandlas behovet av att förtydliga ansvar för finansiell stabilitet i olika avseenden. I avsnitt 20.8 finns kommitténs överväganden och förslag om vilka utgångspunkter och principer som bör vara vägledande för detta ansvar och vilket mål som bör vara styrande för verksamhet relaterat till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. 20.5Synpunkter på nuvarande riksbankslag I detta avsnitt återges några synpunkter som förts fram beträffande uppdrag enligt den nuvarande riksbankslagen.17 17Bryant m.fl. (2012) presenterar en rapport som behandlar det svenska institutionella ram- verket inom det finansiella stabilitetsområdet inklusive bidrag. De betonar, likt utvärderingarna som beskrivs i detta avsnitt, bl.a. betydelsen av samarbete. Den fråga som har störst koppling till föreliggande betänkande är hur penningpolitiken bör förhålla sig till finan- siell stabilitet och då mer specifikt till tillgångspriser och skuldsättning. Författarnas kom- mentarer kring detta beskrivs i avsnitt 17.4.3. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet gav regeringen i uppdrag att föreslå åtgärder som bidrar till att dels förebygga finansiella kriser, dels se till att finansiella kriser och störningar som ändå uppstår kan hanteras på ett effektivt sätt som skattebetalarnas intressen värnas liksom allmänhetens förtroende för det finansiella systemet. Kommittén överlämnade delbetänkandet Att förebygga och hantera finansiella kriser (SOU 2013:6) och slut- betänkandet Resolution – en ny metod för att hantera banker i kris (SOU 2014:52). I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att analysera och föreslå för- bättringar vad gäller regelverket för krishantering. Vill- koren och förutsättningarna för likviditetsstöd skulle utredas liksom frågan om vem som ska avgöra solvens- och likviditetsproblem. Den skulle även överväga hur krishantering relaterar till stödmyndighetens () hantering i olika skeden av ett krisförlopp. I uppdrag ingick vidare att överväga hur uppgifter för finansiell stabilitet kunde tydliggöras.18 I det följande ligger fokus på förslagen i delbetänkandet. Lagstödet för arbete med finansiell stabilitet I delbetänkandet föreslog , förutom en ny struktur för makrotillsyn, inte några förändringar av arbete med finansiell stabilitet, men strävade efter att förtydliga lagstödet för det arbetet.19 Kommittén föreslog bl.a. en ändring av 1 kap. 2 § riksbankslagen som innebar att uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende skulle ersättas med en bestämmelse som angav att ska verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. Vad skulle göra inom ramen för den övergripande uppgiften att verka för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system 19Finanskriskommittén föreslog bl.a. att ett makrotillsynsråd skulle etableras genom lag och att ett beslut om tillämpning av ett makrotillsynsverktyg skulle åligga eller . Detta förslag ledde dock inte till lagstiftning utan i stället bildades Finansiella stabilitetsrådet och tilldelades verktygen för makrotillsynen. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet föreslogs sedan framgå av nya bestämmelser i 6 kap. riksbankslagen. Enligt dessa bestämmelser skulle •verka för att identifiera risker som kan leda till allvarliga stör- ningar i det finansiella systemet och vidta åtgärder för att före- bygga dem (dvs. •verka för en fungerande likviditetsförsörjning •verka för att betalningssystemet fungerar väl. Beträffande roll i krishantering ansåg Finanskriskom- mittén att bör ha en likviditetsstödjande roll motsvar- ande den som hade under den senaste globala krisen som kulminerade , dvs. •vidta generella likviditetsstödjande åtgärder för att motverka störningar på marknaden •ge företagsspecifikt stöd (nödkrediter). Enligt kunde dock regeringen behöva, even- tuellt med hjälp av någon eller några myndigheter, vidta komplet- terande åtgärder för att stärka likviditetsförsörjningen. För att klargöra att får vidta generella likviditets- stödjande åtgärder för att motverka störningar på marknaden före- slog kommittén att riksbankslagen skulle ändras. Den bestämmelsen som föreslogs angav att skulle kunna ge kredit m.m. i penningpolitiskt syfte eller för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen (ändring av nuvarande 6 kap. 5 § riksbanks- lagen). De instrument som föreslogs få för att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen var samma instrument som enligt riksbankslagen får vidta i penningpolitiskt syfte. skulle enligt förslaget också informera regeringen inför viktigare beslut som rör sådana åtgärder. På grund av tidsbrist lämnade inga förslag till ändringar av möjlighet att ge likviditetsstöd till en- skilda finansiella företag, s.k. nödkredit.20 20SOU 2013:6, s. 33 och SOU 2014:52, s. 344. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet () utvärderar regelbundet det svenska finansiella systemet i . Den senaste utvärderingen av skedde 2016. I utvärderingen rekommenderar IMF finansdepartemen- tet att bl.a. ändra riksbankslagen för att 1.klargöra roll inom området finansiell stabilitet, inklu- sive genom att bekräfta befogenhet att ge likvidi- tetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte 2.säkerställa att har en stark finansiell ställning och är skyddad mot eventuella förluster som följer av sådant likviditets- stöd.21 IMF anförde att riksbankslagen borde ändras för att klargöra Riks- bankens finansiella stabilitetsmandat. Det borde enligt IMF inklu- dera en tydlig roll i övervakningen av systemrisk och uttryckligen bekräfta att har lagstöd för att ge likviditetsstöd i finan- siellt stabilitetssyfte både till individuella banker och till det finan- siella systemet i dess helhet. I lagen borde också enligt IMF:s upp- fattning föreskrivas att staten ska täcka underskott som uppkommer i kapital och reserver. Detta borde enligt IMF komplet- teras med ett i förväg utformat stående arrangemang för ersättning och garantier till avseende förluster på likviditetsstöd. Därigenom behöver varje beslut om likviditetsstöd inte godkännas i förväg av någon annan.22 20.5.3Behandlingen av finansiell stabilitet i tre externa utvärderingar Frågan om uppdrag avseende finansiell stabilitet har även diskuterats av de externa utvärderingar som skett på uppdrag av . De personer som utförde de tre utredningarna och de tidsperioder som var föremål för respektive utredning är följande.23 21IMF (2016), s. 7. Se även avsnitt 23.8 angående resolution. 22IMF (2016), s. 6 och 35. 23Se Giavazzi och Mishkin (2006), Goodhart och Rochet (2011) och Goodfriend och King (2016). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet •Francesco Giavazzi och , 1995–2005 •Charles Goodhart och , 2005–2010 •Marvin Goodfriend och , 2010–2015. Utvärderingen av för perioden –2005 Fokus för den första externa utvärderingen låg på penningpolitik men i utvärderarnas uppdrag ingick bl.a. att belysa om det finns mål- konflikter mellan mål om prisstabilitet och uppdraget att främja stabilitet i det finansiella systemet. Utvärderarna konstaterade att det finns två grundläggande förut- sättningar för att penningpolitiken ska kunna främja prisstabilitet och för att man ska kunna införa ett trovärdigt nominellt ankare för penningpolitiken: 2.ett finansiellt regelverk som främjar ett säkert och stabilt finan- siellt system. Enligt utvärderarna kan penningpolitiken inte hålla inflationen under kontroll om regeringens finanspolitik och det finansiella systemet inte fungerar väl, varför en ansvarsfull finanspolitik och ett stabilt finansiellt system är förutsättningar för en framgångsrik penning- politik. Utvärderarna konstaterade att uppfyllde båda dessa förutsättningar.24 Utvärderingen av för perioden –2010 Tyngdpunkten i den andra utvärderingen låg på att granska och analysera vilka lärdomar för penningpolitiken och arbetet med finan- siell stabilitet som kunde dras av de senaste årens globala finanskris. I uppdraget ingick bl.a. följande frågeställningar: 24Giavazzi och Mishkin (2006), s. 15. Utvärderarna diskuterade även kopplingen mellan pen- ningpolitik, tillgångspriser och finansiell stabilitet (se avsnitt 14.4). För en analys av denna fråge- ställning, se kapitel 17. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet 1.Vilka lärdomar kan dras av finanskrisen ur ett penningpolitiskt perspektiv? 2.Hur har under finanskrisen skött sitt uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende? 3.Bör uppdrag att verka för finansiell stabilitet för- ändras, förtydligas eller kompletteras? 4.Hur bör roll- och ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter se ut när det gäller arbetet för finansiell stabilitet i den svenska ekonomin? Utvärderarna rekommenderade bl.a. att riksbankslagen revideras för att utvidga och förtydliga under vilka omständigheter får ge nödkrediter. Utvärderarna konstaterade vidare att en nöd- kredit får ges om det föreligger synnerliga skäl och rekommenderade att det i en ny riksbankslag anges vad som kan utgöra synnerliga skäl och hur potentiella förluster ska fördelas. Enligt utvärderarna måste det även säkerställas att sådana nödkrediter är förenliga med unions- rätten, i synnerhet med reglerna om statligt stöd. Utvärderarna menade också att nödkrediter kan behöva ges till systemviktiga finan- siella institut som inte står under tillsyn och att det är nödvändigt att ändra riksbankslagen för att möjliggöra detta. I anslutning till ett resonemang om makrotillsynen rekommen- derade utvärderarna att riksbankslagen ändras på följande sätt: •Det måste närmare anges exakt vilket mandat har när det gäller att ”främja finansiell stabilitet”. •Det måste närmare anges vilka verktyg ska ha för detta ändamål, t.ex. varierande kassakrav och kontroll av valutaåter- köpsavtal. •Det måste närmare anges hur interna styrnings- struktur ska se ut när det gäller verksamhet som rör finansiell stabilitet och hur ansvar och uppgifter ska delas med andra myn- digheter som också ansvarar för vissa aspekter av den finansiella stabiliteten, i synnerhet , och . Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet instämde i att det behöver utredas om bör kunna ge nödkrediter till finansiella företag som inte står under tillsyn av . Direktionen pekade på att internatio- naliseringen innebär att finansiella företag kan vara systemviktiga i men stå under tillsyn i ett annat land. Som exempel nämnde direktionen clearingorganisationer som är deltagare i centrala betalningssystem och som kan utnyttja intradagskrediter som följer med ett sådant deltagande, men som inte kan beviljas särskilt likviditetsstöd eftersom de inte står under svensk tillsyn.25 Direktionen instämde däremot inte i utvärderarnas rekommen- dation att förtydliga när får ge en nödkredit. Direk- tionen angav tre skäl för sitt ställningstagande. För det första har lagen visat sig fungerar väl i praktiken. För det andra är tydlig med under vilka omständigheter den beviljar nödkrediter. För det tredje ger begreppet synnerliga skäl i lagstiftningen en nödvändig flexibilitet (bet. 2012/13:FiU12 s. 22). Direktionen pekade dock på att valet av ordet insolvens kan behöva förtydligas eller ändras efter- som det har olika innebörd beroende på sammanhang.26 delade dock utvärderarnas uppfattning att förut- sättningarna för att ge nödkrediter borde förtydligas (bet. 2012/13:FiU12 s. 23). , liksom de flesta remissinstanserna, delade utvär- derarnas bedömning av att det behövs en reformering och översyn av riksbankslagen. Utskottet ville dock avvakta resultatet av arbetet i och utredningen om finansiella oberoende innan en ny utredning av riksbankslagen tillsattes. Utvärdering av för perioden –2015 I den tredje rapporten rekommenderade utvärderarna att riksbanks- lagen ändras för att förtydliga roll när det gäller att värna finansiell stabilitet. Det utvärderarna syftade på var frågan om ifall roll skulle vara begränsad till att tillsammans med delta i den gemensamma kommittén för makro- tillsyn som utvärderarna föreslog, eller utökas genom att 25Riksbanken (2011). 26Riksbanken (2011). I yttrandet uttalade direktion att bedömningen av före- tagets insolvens handlar om att inte ska ge stöd till ett finansiellt institut som saknar långsiktig överlevnadsförmåga. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet uppdrag bör enligt utvärderarna även omfatta finansiell stabilitet och måste ha vissa formella befogenheter för att kunna uppnå sitt mål. Av betänkande avseende utvärderingen (bet. 2015/16:FiU41) framgår bl.a. följande. Flertalet av remissin- stanserna – däribland direktion och riksbanksfullmäk- tige, och – instämde i rekom- mendationen att roll när det gäller finansiell stabilitet behöver förtydligas. noterade bl.a. att Riksban- kens möjlighet att ge generellt likviditetsstöd vid en kris inte är reglerad i riksbankslagen. I lagen bör det enligt tydligt framgå att för att motverka störningar i likvidi- tetsförsörjningen får ge lån, köpa värdepapper m.m. Riksgäldskon- toret ansåg i likhet med att det är likviditetsförsörjande roll i krislägen som måste förtydligas och pekade på att det saknas lagstöd för generell likviditetsförsörjning. Det behövdes enligt lagfästas och förtydligas. Enligt var det särskilt önskvärt att roll som likviditetsförsörjare när ett företag försätts i resolution förtydligas. I betänkandet föreslog finansutskottet också att regeringen skulle tillsätta denna kommitté. har gett uttryck för att det inte är tydligt vad som ingår i uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det togs exempelvis upp i en framställ- ning till om vissa utredningsbehov med anledning av finans- krisen (2009/10:RB4). tog i samma framställning upp frågan om den bör få ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabili- tetssyfte. Vid sammanträde presenterades promemorian Förslag till frågor att ta upp i en översyn av riksbanks- lagen som beslutats av direktion.27 I promemorian an- fördes sammanfattningsvis följande. Direktionen anser att finansiell stabilitet är det enskilt viktigaste området att få en genomlysning av 27Riksbanken (2016). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet vid en översyn av riksbankslagen. Centralbankernas ansvar för finan- siell stabilitet stod inte i fokus vid den senaste översynen av riks- bankslagen . Enligt direktionen bör mandat för finansiell stabilitet förtydligas och verktygen för att värna finansiell stabilitet ses över. har flera verktyg för att värna stabiliteten, men som lagen är utformad är verktygen låsta till vissa politikområden och situationer, vilket enligt direktionen utgör en potentiellt kostsam och ineffektiv begränsning. Uppdel- ningen av instrumenten mellan olika politikområden bör därför ses över. Direktionen vill också att ramverket för makrotillsyn utreds på nytt. Vidare bör möjligheterna till informationsöverföring mellan myndigheter ses över. Dagens sekretessregler begränsar informa- tionsöverföringen mellan myndigheter, på såväl nationell som inter- nationell nivå, på ett sätt som kan försvåra samverkan i en krissituation. Direktionen anförde vidare att det till följd av internationali- seringen och strukturella förändringar kan finnas behov av att utöka kretsen av företag som kan erhålla nödkrediter och att det kan finnas skäl att utreda den möjligheten. Som exempel nämnde utländska centrala motparter. I det ramverk för resolution som infört saknas det enligt direktionen en ordning som ger ett tillräckligt bra skydd för , och i förlängningen statens, medel i en situation då gör förlust på en nödkredit som den gett till ett företag som senare försätts i resolution. Enligt direktionen är det angeläget att en sådan ordning utreds. , , , , (direktionen och fullmäktige), Goodhart och Rochet samt Goodfriend och King har ansett att det bör förtydligas vilket mandat har beträffande finansiell stabilitet. Det nuvar- ande mandatet – att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende –har alltså inte ansetts tillräckligt tydligt.