sou · H7B359d7 · 2019-12-12 00:00:00 — och är de myndigheter som tycks ha kommit längst i detta arbete medan exempelvis har låg grad av automation i processer som rör den enskilde. I intervjuerna ges lite olika bilder av självbetjäningstjänsterna. Åena sidan framhålls att tjänsterna är utformade för att vara användarvänliga och att det ska vara lätt att göra rätt. Exempelvis genom att tjänsterna är så enkla och intuitiva att den sökande vet vad som ska göras, vilken information som ska lämnas och varför. Till specifika fält som är svåra att fylla i kopplas informationsrutor. Visst stöd syftar också till att hjälpa uppgiftslämnaren att lämna rätt information, även om det är begränsat till vissa funktioner som exempelvis reagerar om det blir fel format eller helt orimliga uppgifter. I de mer utvecklade tjänsterna anpassas tjänsterna också till vilka uppgifter som den sökande fyllt i. Åandra sidan ges bilden av att självbetjäningstjänsterna i hög grad utformats utifrån perspektiven service och enkelhet för den sökande och att perspektivet korrekta uppgifter får stå tillbaka. Fokus i dessa tjänster är på att inhämta den sökandes uppgifter och det görs få eller inga rimlighetskontroller i självbetjäningstjänsterna av om uppgifterna är korrekta. Kontrollerna av uppgifterna genomförs istället endast efter inlämnandet. Tjänsterna sägs inte heller vara designade med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke. Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar En viktig aspekt i digitalisering och automatisering, som också redan nämnts och som flera av respondenterna lyfter, är tillgången till korrekt och komplett information. Detta förutsätter att myndigheter har goda möjligheter att utbyta digital information med varandra och tredje part. Exempelvis kan data automatiskt fyllas i på förhand i självbetjäningstjänster för att bidra till att informationen blir korrekt. används detta i relativt begränsad utsträckning, men med ganska stor variation mellan myndigheterna. Vissa respondenter anser att den enskilde bör fylla i uppgifterna istället för att de automatiskt hämtas för att den enskilde ska känna ägandeskap och ansvar över att lämnade uppgifter är korrekta. CSN förifyller redan vissa uppgifter från högskolor och universitet och respondenterna från CSN uppger att de önskar öka tillgången till detta, i syfte att just undvika felaktigheter. Förbättrade möjligheter att dela information mellan olika aktörer är en aspekt som av respondenter från samtliga deltagande myndigheter lyfts som en av de stora utmaningarna med att vidareutveckla och ta tillvara på möjligheterna med digitalisering och AI. Ett av de viktigaste användningsområdena för delad information är att det ger myndigheter möjlighet att hämta information från andra aktörer och använda den i såväl handläggning som kontroll inför beslut om förmån. Informationsutbyte kan också understödja kontroller i efterhand, vilket exempelvis nämnts av respondenter vid folkbokföring och CSN. Respondenter från flera myndigheter tar upp att uppgifter från de månatliga arbetsgivardeklarationerna är värdefulla för att säkerställa korrekta utbetalningar, eller skulle kunna vara det om möjligheten fanns att nyttja uppgifterna. För arbetsgivarstöden har Arbetsförmedlingen fått möjlighet till direktåtkomst till uppgifter från arbetsgivardeklarationerna, vilket respondenter från myndigheten bedömer kommer stärka förutsättningarna för korrekta utbetalningar. Respondenter från pekar på de begränsningar som uppfattas gälla för dessa uppgifter i myndighetens verksamhet. Begränsningarna bedöms gälla såväl inom vilka förmåner uppgifterna får användas som hur de får användas. En rättslig översyn inom myndigheten pågår dock av dessa frågor. Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar I sin redovisning på regeringsuppdrag om ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn gör berörda myndigheter45 bedömningen att saknar flera av de förvaltningsgemensamma lösningar för informationsutbyte som finns i jämförbara länder. Man pekar bl.a. på att det saknas en nationell digital infrastruktur och hur en sådan skulle kunna realiseras.46 I svar på regeringsuppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata föreslås flera gemensamma principer och riktlinjer för standardiserat grunddata. Bland annat föreslås att grunddata ska leva upp till fastställda krav gällande exempelvis informationens kvalitet och aktualitet samt att grunddata ska hämtas från källan.47 4.2.3Uppgiftslämnande och kontroller i e-tjänster Flera respondenter pekar på att sökandes ansvar för att lämna korrekta uppgifter inte lyfts fram så tydligt i samband med att en ansökan ska lämnas till myndigheten. Skrivningar om att det är den sökandes ansvar att lämna korrekta uppgifter och att anmäla ändrade förhållanden – samt konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter –bedöms inte vara särskilt framträdande på myndigheternas webbplatser eller i självbetjäningstjänsterna. Myndigheterna kan bidra till att lämnade uppgifter blir korrekta genom att bygga in automatiserade kontroller av lämnade uppgifter i självbetjäningstjänsterna. Denna metod används i begränsad utsträckning av , och . I exempelvis en självbetjäningstjänst för folkbokföringen reagagerar systemet när en postbox anges som folkbokföringsadress och den enskilde får information om att det inte är möjligt att ange en postbox som bostadsadress. Dessa automatiserade kontroller är regelbaserade och relativt rudimentära, men de har ändå lett till förbättringar genom att fler korrekta uppgifter lämnas av den enskilde genom denna självbetjäningstjänst. Respondenter vid CSN utrycker en önskan om att kunna utöka denna typ av kontroller men 45Bolagsverket, , , , , och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). 46Slutrapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF, Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn, DIGG Dnr: 2019-100. 47Myndigheten för digital förvaltning m.fl. (2019): Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata. Slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF. Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar anser sig då behöva bättre och enklare tillgång till information från olika aktörer. Flera myndigheter har infört s.k. riskbaserade kontroller. Dessa baseras i huvudsak på dataanalyser av förmånsdata och inriktas i huvudsak på att upptäcka ärenden där lämnade uppgifter är felaktiga eller inte har ändrats med ersättning. De riskbaserade kontrollerna kan också syfta till att uppmärksamma aktörer som avsiktligen eller systematiskt tillskansar sig felaktiga utbetalningar. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) lyfter fram att privata utförare har fått en allt större betydelse för välfärdssystemen och att antalet utbetalningar som går till företag därmed har ökat. Detta ställer nya krav på de utbetalande myndigheterna att bedöma ett företags lämplighet och, i vissa fall, ekonomiska situation. Bedömningarna kan vara svåra och kompliceras ytterligare av att företag används som verktyg i organiserat, och i vissa fall storskaligt, missbruk av välfärdssystemen.48 De riskbaserade kontrollerna kan bidra till träffsäkra riskbedömningar av dessa aktörer och därigenom stärka myndigheterna ”grindvaktsfunktioner” vid inträdet för företag till välfärdssystemen. Dessa grindvaktsfunktioner kan exempelvis bidra till att stoppa eller försvåra för mindre seriösa aktörer som startar bolag i syfte att få ut pengar från välfärdssystemen.49 Dataanalyserna som ligger till grund för de riskbaserade kontrollerna kan bygga på resultat av genomförda kontroller och identifiera vad som kännetecknar de ärenden där felaktigheter har upptäckts. Modellerna tränas alltså i dessa fall på data från genomförda kontroller. Riskbaserade kontroller kan också försöka identifiera riskmönster och möjliga avvikelser, oaktat om sådana felaktigheter har upptäckts tidigare eller ej. 48Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Färre felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller. Statusrapport, , s. 16. 49Jfr Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Färre felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller. Statusrapport, , s. Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar De riskbaserade kontrollerna har i hög grad införts som efterhandskontroller, dvs. efter att ett beslut är fattat i ett ärende och ersättningen har betalats ut. har dock i några förmånsprocesser infört dessa riskbedömningar under pågående handläggning av ett ärende, före beslut och utbetalning. De ärenden där sannolikheten för felaktiga uppgifter är förhöjd väljs ut för kontroll av dessa uppgifter, t.ex. uppgift om att den sökande avstått arbete. För att kunna införa detta i exempelvis automatiserad handläggning har myndigheten utvecklat it-stödet RaKuR (för bedömning av Kundbehov och Risk).50 Enligt ISF är träffsäkerheten i riskbaserade kontroller som baseras på dataanalyser betydligt högre än för de övriga alternativ som finns tillgängliga . Rapporten lyfter dock att det finns en risk att dessa kontroller inte alltid leder till likabehandling.51 Kartläggningen visar att det finns ett par AI-initiativ i produktion på och av betydelse för korrekta utbetalningar. Både och har avancerade tillämpningar inom textanalys, bildanalys och nätverksanalys i syfte att exempelvis identifiera aktörer med särskilt stor risk att missbruka socialförsäkringsrespektive skattesystemen. har också lanserat en AI-baserad chattbot för privatpersoner, Skatti, som kan hantera vissa slags folkbokförings- och deklarationsfrågor. I avsnitt 4.3 redogör vi även för några pågående eller planerade AI-initiativ. Vikten av moderna, digitala handläggarsystem som stöd för de olika handläggningsprocesserna lyfts av flera myndigheter som en central faktor för korrekta utbetalningar. 50För en beskrivning av arbete med riskbaserade kontroller, se kapitel 3 i ISF:s rapport som urvalsmetod för riktade kontroller. 51Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar fullständiga och korrekta uppgifter ”per automatik” finns i systemet när handläggningen startar skulle vara det ideala för att få korrekta beslut och därmed korrekta utbetalningar, menar flera respondenter. Exakt hur de digitala handläggningsstöden fungerar och hur de bidrar till korrekta utbetalningar, samt vilka risker och problem som finns med systemen framgår dock inte av intervjumaterialet. Det framgår heller inte hur långt ifrån det ideala tillståndet, där korrekt information per automatik alltid finns i systemen, myndigheterna befinner sig. Som vi nämnde i avsnitt 2.3 saknar flera myndigheter kvalitetsuppföljning av automatiserade ärendeprocesser. Utöver de tester som sker under utveckling och förändringar av it-system, så pekar vår kartläggning på att det efter driftsättning inte sker någon uppföljning. En sådan uppföljning skulle kunna avse om den programkod som är implementerat i automatiserade handläggningsprocesser på ett korrekt sätt återspeglar reglerna i ersättningssystemen och om de automatiserade kontrollerna är effektiva. Ett undantag kan dock vara CSN:s årliga kvalitetsuppföljningar som omfattar cirka 100 automatiserade beslut per relevant område. Ett exempel där brister i en automatiserade beslutsprocess ledde till ett större antal felaktiga beslut om sanktioner uppmärksammades våren 2019.52 På har myndighetens interrevision gjort granskningar av automatiserade nyckelkontrollerna i ett par automatiserade ersättningssystem. Resultatet av testerna bedömdes tillfredsställande mot bakgrund av att kontrollerna fungerade så som de var utformade och tänkta att fungera. Endast en mindre avvikelse uppmärksammades. Man konstaterade att det saknades en tillförlitlig uppföljningsmetod och ett systematiskt sätt att löpande 52Automatiserade beslut om varning eller avstängning från ersättning fattas normalt sett om den enskildes aktivitetsrapport inte finns registrerad senast den sista inlämningsdagen. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen visade sig dock 18 323 beslut vara felaktiga, varav 824 beslut felaktigt fattats om avstängning från ersättning. I den stora majoriteten av beslut ledde dock inte de felaktiga besluten till någon ekonomisk konsekvens för de enskilda. Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar följa upp och säkerställa de automatiserade nyckelkontrollerna effektivitet.53 På pågår också ett arbete för att myndighetens modell för systematisk kvalitetsutveckling också ska omfatta automatisk handläggning.54 Detta ska göra det möjligt att mäta och utveckla kvaliteten också i helt eller delvis automatiserade processer. 4.3Myndigheternas framtida användning av digitalisering och AI för korrekta utbetalningar I detta avsnitt beskrivs hur de deltagande myndigheterna planerar att använda digitalisering och AI i de delar det har betydelse för korrekta utbetalningar. Såväl pågående som planerade initiativ omnämns. De intervjuade personerna kan inte förväntas ha haft full insyn i alla projekt och satsningar, varför denna sammanställning inte ska ses som fullständig. 4.3.1Högre grad av automatisering och bedömningsstöd I enlighet med vad som tidigare nämnts finns ett ökat fokus på att automatisera fler ersättningssystem och uppnå en högre automatiseringsgrad än . Med hjälp av nya lösningar ser man också möjligheter att införa stöd även i mer bedömningstunga moment i handläggningen. Fokus är då främst på förstärkande AI, där avsikten är att ge handläggare stöd med hjälp av AI snarare än att automatisera själva beslutsfattandet med AI. Inom pågår exempelvis ett pilotprojekt där AI används för att ge beslutsstöd för sjukpenninghandläggarens bedömning av den sökandes arbetsförmåga. Genom AI analyseras läkarutlåtanden som sedan samkörs med riktlinjer från och . Detta beslutsstöd ska enligt plan lanseras . 53 (2015): Automatiserade och kontroller i föräldrapenning, diarienummer . (2018): Automatiserade nyckelkontroller i det statliga tandvårdsstödet, diarienummer . 54Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 21. Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar 4.3.2Utveckling av automatiserade och riskbaserade kontroller Det finns också ett ökat fokus på datadriven och riskbaserad kontroll. Respondenter på Arbetsförmedlingen framhåller myndighetens satsning på digitalisering och att det förstärkta kontrolluppdraget innebär ett ökat fokus på bl.a. korrekta utbetalningar. Myndigheten arbetar med att gå från en i huvudsak kontroll till en digitaliserad och automatiserad kontroll. Enklare kontroller automatiseras och man fortsätter att utveckla sitt arbete inom riskbaserade kontroller, där man riktar ett stort fokus på att hitta avsiktliga fel. Inom folkbokföringsverksamhet finns en ambition att fortsätta påbörjad digitalisering av verksamheten och att på kort sikt automatisera enklare kontroller och att på utveckla mer avancerade riskbaserade kontroller. Utvecklingen inriktas mot att skapa goda förutsättningar för detta, bland annat genom att tillgängliggöra data för dessa ändamål. Förhoppningen är också att etablera utökat informationsutbyte med och med utländska myndigheter. CSN diskuterar möjligheterna att införa riskbaserade kontroller som en del i den ordinarie handläggningen, innan beslut och utbetalning. Man vill särskilt stärka förmågan att upptäcka misstänkta bidragsbrott redan i den ordinarie handläggningen. Myndigheten arbetar också med riskerna för AI-drivna bidragsbrott i form av stora mängder fiktiva ansökningar. 4.3.3Utveckling av självbetjäningstjänster och informationsutbyte Flera myndigheter arbetar också med att utveckla sina självbetjäningstjänster. Inom CSN vill man utveckla sina tjänster så att de kan kommunicera med den sökande och inhämta information från skolor och andra myndigheter i realtid. I en tjänst har detta byggts in och där ges den sökande möjlighet att antingen bekräfta den information som inhämtats eller ändra denna. Även vill utveckla sina självbetjäningstjänster genom att i högre grad hämta uppgifterna från källan och att återanvända lämnade uppgifter, när det är lämpligt. Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar utvecklar sina självbetjäningstjänster så att det ska vara enklare att anmäla ändrade förhållanden inom bostadstillägg. Pensionären ska kunna se och ändra de flesta uppgifterna som ligger till grund för utbetalningarna på webben. arbetar också för att fler uppgifter ska inhämtas direkt från källan för att underlätta för den sökande och att förebygga fel. 4.3.4AI för att förebygga och motverka brott På finns en gruppering som har till uppgift att intensifiera användningen av AI i myndigheten, på uppdrag av myndighetens generaldirektör. De arbetar brett och långsiktigt, och har genomfört ett scenarioarbete i verksamheten för att skapa förståelse och ökad kunskap. Ett av scenarierna handlar om AI för att förebygga och motverka brott. De tar också fram ett ramverk för användandet av AI som sätter fokus på etisk och hållbar AI. Respondenter från har också lyft fram initiativ som syftar till att minska risken för identitetsbaserad brottslighet. Exempelvis ska myndigheten börja använda BankID vid telefonsamtal för att säkerställa att man talar med rätt person. har också avslutat en förstudie om robotiseringslösningar för bland annat hantering av utbetalningar till enskilda och planerar för ett genomförande av detta inom vissa delar. 4.4Samverkan inom digitalisering och AI för korrekta utbetalningar Flera av respondenterna menar att det är svårt att koordinera de olika satsningarna inom digitalisering och AI inom myndigheterna. Utvecklingen förefaller ske decentraliserat i myndigheterna, med varierande grad av intern koordination. Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar De flesta respondenterna anser sig generellt behöva arbeta främst inom sin egen myndighet med sina unika processer och förutsättningar. Flera av myndigheterna samverkar dock exempelvis inom ramen för eSamverkansprogrammet (eSam), ett frivilligt samarbete där 23 myndigheter samt arbetsgivar- och medlemsorganisationen och Landsting (SKL) är medlemmar. Inom ramen för eSam sker både förutsättningsskapande arbete för digitalisering, koordinering av pågående och nya digitaliseringsinitiativ, samverkan inom juridik, säkerhet och arkitektur och gemensamma utvecklingsprojekt utifrån livshändelser. Här kan särskilt nämnas SSBTEK som är en gemensam tjänst för informationsutbyte kopplat till handläggningen av ekonomiskt bistånd inom socialtjänsterna. När det gäller samverkan i frågor som rör digitalisering och korrekta utbetalningar tycks samverkan mellan myndigheter vara begränsad. Viss samverkan sker men det är i allmänhet kopplat till specifika områden eller initiativ. nämner samverkan i frågor om exempelvis informationsutbyte, rättsliga tolkningar och tekniska plattformar. Ingen av respondenterna känner till någon satsning eller gemensamt stöd till myndigheterna för att öka graden av korrekta utbetalningar med hjälp av möjligheterna med digitalisering och AI. 5 Analys och slutsatser 5.1.1Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv Baserat på intervjuerna med respondenterna på myndigheterna ser vi att perspektivet korrekta utbetalningar generellt sett är lågt prioriterat i förhållande till service och effektivitet, när det handlar om utveckling och utformning av digitala lösningar som har betydelse för korrekta utbetalningar. Mål för korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är också ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta, initiativen tycks istället till stor del ha fokuserat på intern effektivisering samt förbättrad service till den sökande. Detta är särskilt tydligt när det gäller utvecklingen av självbetjäningstjänster, där serviceperspektivet tycks vara vägledande i utformningen av tjänsterna. Ovanstående iakttagelser kan hänga samman med att det på många myndigheter saknas mål rörande korrekta utbetalningar i stort och att det kan finnas incitament för myndigheterna att prioritera sådan IT-utveckling som i första hand innebär besparingar i den egna verksamheten. Inte heller i regeringens styrning inom digitaliseringsområdet lyfts perspektiven korrekta uppgifter eller korrekta utbetalningar. Dessa perspektiv saknas exempelvis i regeringens strategidokument för digitalisering som vi har gått igenom. 5.1.2Viss utveckling har skett för korrekta utbetalningar Viss utveckling av informationsutbyten och riskbaserade kontroller har dock genomförts i syfte att säkerställa korrekta uppgifter och Detta har sannolikt haft relativt stor betydelse för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Enligt vår bedömning finns det fortsatt stor potential för att minska felaktiga utbetalningar med initiativ inom dessa områden, särskilt om kontrollnivåerna i de riskbaserade kontrollerna stärks. När det handlar om AI i form av exempelvis beslutsstöd pågår intressanta initiativ med bäring på korrekta utbetalningar. Dessa har dock ännu inte fått så stort genomslag och är i begränsad utsträckning inriktade på de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningar. 5.1.3Det uppfattas finnas en motsättning mellan service och kontroll Flera intervjuade uppfattar en viss motsättning mellan kontroll och service till den enskilde. anser flera respondenter att service och kontroll inte bör stå i motsats till varandra. Vi gör bedömningen att det är centralt att utforma digitala lösningar och tjänster så att de förenar service- och kontrollperspektiven så långt det är möjligt. Det är dessutom ett viktigt serviceperspektiv att säkerställa att utbetalningarna blir korrekta eftersom felaktiga utbetalningar riskerar leda till återkrav och rättsliga påföljder. Ett exempel på både kontroll och ökad service är där förifyllda uppgifter innebär att den sökande inte behöver ta reda på och fylla i de korrekta uppgifterna själv. En respondent pekar på att förifyllda uppgifter riskerar att leda till att den sökandes ansvarskänsla för uppgifterna minskar. Vår bedömning är att de flesta sökande har goda erfarenheter av förifyllda uppgifter från inkomstdeklarationer och därigenom uppfattar förifyllnaden som god service. är tydliga med den sökandes ansvar för lämnade uppgifter. Det finns skäl för de utbetalande myndigheterna att överväga vilka uppgifter som bör förifyllas och under vilka förutsättningar. Avgörande bör vara om förtryckning bidrar till att mer korrekta uppgifter ligger till grund för beslut om ersättning, eller ej. Uppgifter som bedöms ha hög kvalitet lämpar sig väl för förifyllnad. Det kan handla om uppgifter från en oberoende och tillförlitlig källa eller uppgifter som har kontrollerats av berörda myndigheter. Om det däremot finns en förhöjd risk att uppgifterna är felaktiga kan förifyllnad bidra till en ökad risk för felaktiga beslut och utbetalningar. En ökad risk för felaktiga uppgifter kan gälla såväl uppgifter av ett visst slag som enskilda uppgifter, exempelvis sådana uppgifter som ska spegla aktuella förhållanden men som senast uppdaterades för sedan. 5.2Självbetjäning och automatiserad handläggning 5.2.1Begränsat fokus på korrekta uppgifter