sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — Det kan t.ex. vara någon som leder genomförandet av en begrän- sad uppgift för en enskild räddningsstyrka som en över- ordnad sektorchef ansvarar för att genomföra en större uppgift i en geografisk del av skadeområdet. Vilka befattningar som har befogenhet att fatta beslut inom do- mänerna systemledning, insatsledning och uppgiftsledning varierar mellan olika räddningstjänstorganisationer och inom organisationerna vid olika tillfällen. Varje nivå är inte heller knuten till endast en be- fattning utan i stället kan flera befattningar ha befogenheter inom en nivå. Beslutsdomänerna uppgiftsledning och insatsledning utgör del- mängder av systemledning och därmed räddningschefens ansvar med det yttersta syftet att räddningstjänståtgärder ska åstadkomma effekter. Räddningschefen har det övergripande ansvaret för systemled- ningen men även andra kan agera inom den nivån. Till exempel kan en ledningscentral eller ett inre befäl ha mandat för tidiga resurs- dispositioner medan räddningschefen (eller en räddningschef i bered- skap) behåller det yttersta ansvaret för att uppnå flera olika räddnings- insatsers målsättningar , följa upp insatsernas resultat och vid behov justera avsikter och mål med insatserna samt att prioritera mellan dessa insatser. SOU 2019:7 ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder Traditionellt brukar räddningsledarmandatet knytas till insats- ledningsnivån och den ledningen som sker på skadeplats. Det före- kommer numera att räddningsledaren befinner sig på distans, t.ex. i en ledningscentral3. Det senare är också vid statlig rädd- ningstjänst4. Räddningstjänstverksamheten som helhet ingår också i ett större sammanhang där andra aktörer agerar. För att beskriva hela samhällets olika verksamheter som agerar vid en händelse kan man tala om ett system av olika system. Mellan de olika systemen finns det till skillnad från den enskilda räddningstjänstorganisationen inte någon hierarkisk struktur utan samordning och gemensam inrikt- ning ska i stället ske genom samverkan. Vissa aktörer kan däremot ha ett ansvar för att verka för att samordning kommer till stånd, ett samordningsansvar5. 8.1.2Behovet av ledning i räddningstjänstverksamheten Ledningsbehovet varierar beroende på hur omfattande och kompli- cerad en räddningsinsats är. Vid en begränsad räddningsinsats kan det vara tillräckligt att endast ett befäl på skadeplats utövar ledningen för genomförandet av den enskilda räddningsinsatsen. Vid en större räddningsinsats behövs däremot fler befäl för insats- och uppgifts- ledning på skadeplats. finns behov av systemledning för att prioritera resurser, säkerställa resursförsörjning, följa upp räddningsinsatser och sam- verka med andra aktörer. en räddningsinsats genomförs behöver beredskap upp- rätthållas för fler, kanske mer prioriterade, händelser i närområdet. Till exempel kan det pågå en räddningsinsats vid en gräsbrand där det på kort sikt endast finns risk för egendomsskador, när det kommer ett larm om en brand i ett bostadshus där det finns risk för att männi- skor skadas eller omkommer. Resurserna behöver då prioriteras mel- lan händelserna och även mot beredskap för ännu fler händelser. 3MSB, Ansvar, samverkan, handling, s. 49. 4Till exempel befinner sig räddningsledare i räddningscentralen (). 5Lars och , Samverkan vid stora olyckor och kriser kräver ett utvecklat tänkande om ledning, i (red. ), Samverkan – för säkerhets skull, MSB, 2011, s. 133–135. ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder Viss samverkan med andra aktörer som t.ex. polis och ambulans sker direkt på skadeplats. I samband med större eller mer kompli- cerade räddningsinsatser ökar behovet av samverkan med andra aktörer i hela samhället. För att identifiera behov av samverkan med andra aktörer finns också ett behov av att värdera ytter- ligare samverkansbehov, även på övergripande nivåer. Själva räddningsinsatsens genomförande och behov av resurser bör också kontinuerligt följas upp. Om en omfattande räddnings- insats behöver tillföras resurser kräver även det en ökad lednings- kapacitet. Ett ökat ledningsbehov på grund av en omfattande räddnings- insats kan bl.a. kräva en utbyggd ledningsorganisation med flera nivåer, funktioner och individer. Staber kan behövas på olika led- ningsnivåer6. Komplexiteten i en räddningsinsats kan också göra att det finns ett stort behov av ledning. Till exempel kan en liten brand i en transformatorstation leda till omfattande samhällsstörningar och behov av hantering på flera samhällsnivåer . 8.2Metod och taktik för att bekämpa skogsbränder7 Metoder och taktik för att bekämpa skogsbränder skiljer sig åt bero- ende på dels i vilket skede av branden som bekämpningen pågår (vid ett initialt skede då branden är liten eller vid ett senare skede om branden vuxit i storlek och intensitet etc.), dels vilka förhållanden som råder vid tillfället (väderförhållanden, bränsleförhållanden, topo- grafi samt övriga förhållanden som påverkar brandsläckningen såsom vägnät, tillgängliga resurser etc.). Tidig upptäckt och en snabb förstainsats spelar en central roll vid skogsbrandsbekämpning, detta för att undvika att branden växer i storlek, blir mera svårsläckt och resurskrävande. Den inledande in- satsen syftar till att snabbt få vatten på branden och hålla nere branden medan eventuella förstärkningar anländer till brandplatsen. Ett vik- tigt verktyg vid snabba förstainsatser är helikoptrar eller flygplan och då särskilt i områden där vägtäckningen är sämre och köravstånden för räddningstjänsterna långa. 6Svensson m.fl., Taktik, ledning, ledarskap, s. 216–221. 7Rickard , skogsbrandsexpert, . SOU 2019:7 ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder Vid större skogsbränder ändras uppgiften för de flygande resur- serna till att i stället utföra understödjande vattenfällningar för att fördröja brandens spridning i vissa områden. Vattenfällningarna görs för att ge markpersonalen tid att iordningsställa begränsningslinjer samt för att få ner brandintensiteten. Vattenfällningar gör det möj- ligt för markstyrkor att gå in i området och påbörja ett direkt angrepp mot branden för att skydda bebyggelse. Det möjliggör även punkt- insatser i områden där riskerna är höga för markpersonalen. Vatten- fällningar kan också utgöra en förstainsatsresurs i samband med att åskoväder drar över det befintliga brandområdet. Vattenfällningarna utförs i nära samarbete med markstyrkorna, där bl.a. markstyrkorna går på eldbandet så fort fällningen utförts för att utnyttja den dämpande effekten som fällningen har på brand- intensiteten. Vidare ska en ständig kommunikation pågå mellan de flygande resurserna och markstyrkorna, bl.a. för att ge de flygande resurserna feedback vad gäller effekten av genomförd fällning men även för att leda in helikoptrar vid vattenfällning. Den huvudsakliga brandbekämpningen sker på marken och det är här som branden till slut konstateras vara släckt. Vid mindre bränder eller bränder med låg brandintensitet bekämpas branden vanligtvis med ett s.k. direkt angrepp, där brandpersonalen går direkt på eld- bandet. Vid bränder med hög brandintensitet eller spridningshastig- het utförs begränsningslinjer på avstånd från eldbandet genom s.k. indirekt angrepp. Vid större skogsbränder kan räddningstjänsten komma att använda både direkt och indirekt angrepp. I de mera låg- intensiva avsnitten används direkt angrepp och längs de högintensiva avsnitten indirekt angrepp. När så är möjligt genomförs i första hand direkt angrepp då detta har störst chans att lyckas. Det indirekta angreppet innebär längre begränsningslinjer samt ökad tidsåtgång. Långa begränsningslinjer innebär ökat antal platser där branden riskerar att ta sig förbi begräns- ningslinjen samt att den ökade tidsåtgången innebär en risk för att mindre gynnsamma väderförhållanden och ökad brandintensitet kan komma att uppstå. Dessutom kommer en större mängd bränsle att återfinnas vid begränsningslinjerna som ännu inte brunnit och som med förvärrade brandförhållanden kommer att innebära en risk. Vid en alltför hög brandintensitet i ett område är dock ett direkt angrepp mot branden inte möjligt. ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder Vid användande utav det indirekta angreppet i länder med stor er- farenhet av skogsbrandsbekämpning, används frekvent skyddsavbrän- ning vid begränsningslinjen. Skyddsavbränning innebär att terrängen närmast begränsningslinjen bränns av innan branden når fram till plat- sen. Syftet med skyddsavbränning är dels att bredda begränsnings- linjen, dels att bli av med potentiella riskkällor i form av ännu ej ut- brunnen vegetation. Användandet av skyddsavbränning innefattar ett visst risktagande då de innebär att ytterligare bränder tillförs brand- området och branddynamiken kan komma att ändras i och med detta. Ett eventuellt beslut om skyddsavbränning tas efter noggrant övervägande där för- och nackdelar vägs mot varandra samt att även sannolikheten för en lyckad bränning tas med i beaktande. I bl.a. genomförs skyddsavbränningar som regel av brandpersonal och på så vis finns kunskap, förståelse och erfarenhet vad gäller användning, begränsningar, risker, förberedelser etc. inom själva släckorganisa- tionen. När väl skyddsavbränningar utförs i , utförs de som regel av externa experter. Vid det direkta angreppet används med fördel vatten på grund av dess kylande effekt på flammorna. När det gäller användning av vatten vid det indirekta angreppet är det inte alls lika vanligt före- kommande i länder med frekventa skogsbränder jämfört med t.ex. . I de fall där vatten appliceras i det finare bränslet framför branden – för att t.ex. hejda eller fördröja en annalkande brand – ses det som en temporär åtgärd som måste följas av exempelvis en kon- struktion av en brandgata eller utförande av en skyddsavbränning intill den fuktiga terrängen för att betraktas som en fullgod begräns- ningslinje. I takt med ökade temperaturer och torrare förhållanden kommer vattnets dämpande effekt på en annalkande brand samt en djupare belägen glödbrand att avta på grund av snabbare avdunstning och dålig förmåga att tränga ner i markskikten. En situation där vatten appliceras längs en begränsningslinje med exempelvis gödselspridare kan ha mycket bra effekt på en annalkande brand vid lägre tempera- turer men med ökande temperaturer avtar effekten alltmer. Vid lokalisering och släckning av glödbränder kan en ytlig appli- cering av vatten mycket väl fungera vid förhållanden som inte präglas av torka, men med torrare förhållanden måste markskiktet systema- tiskt genomsökas för hand, glödhärdar blottläggas och släckas av. Länder med högre temperaturer och torrare förhållanden än vad vi SOU 2019:7 ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder normalt sett upplever i , förlitar sig i betydligt högre grad på den torra metoden (brandgator, skyddsavbränningar etc.) än på vatten vid bekämpningen av skogsbränder. Inte bara på grund av vattnets minskande effekt utan även för att det som regel inte finns några större mängder vatten tillgängligt vid släckningen. 9 En internationell utblick Kapitlet innehåller en översiktlig redovisning av hur räddningstjänsten styrs och är organiserad i , , , och . Kapitlet innehåller också en redogörelse för räddningstjänstens ledningssystem i . Den teknik som används vid skogsbrandssläckning är till stora delar den samma i länder med liknande terrängförhållanden. I kapitlet redovisas kort vissa metoder som ännu inte fått samma genomslag i . Enligt den danska beredskapslagen är kommunen huvudman för det som i kallas . De flesta av 98 kommuners räddningstjänst är organiserade i en sorts kommunal- förbund som benämns ”fælleskommunalt redningsberedskab/§ 60-sel- skab” (kommunestyrelseslovens § 60). finns 19 sådana ”förbund”, samt 5 kommuner som driver räddningstjänsten själv. De som utgör myndighetsfunktionen är anställda i kommunen eller i det ”fælleskommunale redningsberedskab”, t.ex. brandchef och indsats- ledar [räddningsledare]). I flera kommuner utförs den skadeavhjäl- pande verksamheten av privata entreprenörer som t.ex. . Statens räddningsberedskap i form av expert- och förstärkningsresurser an- svarar den statliga Beredskabsstyrelsen för. Den kommunala räddningstjänsten ska förebygga, begränsa och avhjälpa skador på personer, egendom och miljö vid olyckor och 1Per Widlundh, , s. 367 ff. katastrofer som t.ex. terror- och krigshandlingar. De ska kunna genomföra en ”forsvarlig” insats i förhållande till lokal riskbild av- seende förebyggande, begränsande och skadeavhjälpande åtgärder. Närmare regler för uppgifter, organisation, dimensionering och per- sonal finns beskrivet i beredskapslagen och olika ”bekendtgörelser” som t.ex. ”Bekendtgörelse om riskbaserad räddnings- tjänst” och ”Bekendtgörelse om personal i räddningstjänsten”. Bered- skabsstyrelsen utövar tillsyn mot kommunen/förbunden. Beredskabsstyrelsen står även för rådgivning och stöd i form av utveckling, vägledning, utbildning osv. på ett sätt som motsvarar MSB:s nuvarande uppgift i . Beredskabsstyrelsen ska uttala sig om räddningstjänstens planering. Vad avser ledning talar man i om koordinerande ledning och teknisk ledning av insatser. Det är polismyndigheten som står för den koordinerande ledningen dvs. ”faciliterar” ledningsprocessen oav- sett om det är på taktisk nivå på skadeplats eller operativ/strategisk nivå i samverkansstab. Den tekniska ledningen av räddningsinsatsen står insatsledaren () för. Övriga sektorers arbete leds av och m.fl. I ”Retnings- linjer for indsatsleder” finns nationella riktlinjer för hur ledning av räddningsinsatser ska genomföras. Ur ett operativt perspektiv finns en fast struktur eller ett paraply där samverkan sker med andra offentliga/privata aktörer. Vid hän- delser som kräver en tvärsektoriell samverkan upprättas lokal bered- skapsstab (LBS) som är en stabsstruktur som leds av polisen (i rollen som koordinerande ledare). Till LBS inkallas alla relevanta aktörer (en del är fasta medlemmar, andra är ad hoc-medlemmar) till en fast stab på polishuset. Alla medlemmar kan anmodas att bli inkallad till LBS och strukturen ger fasta ramar. är en angelägenhet i 426 kom- muner. bedrivs i cirka 300 brannvesen, motsvar- ande kommunala räddningstjänster. Justitie- och beredskapsdeparte- mentet (JD) har en särskild samordningsroll som ska tillförsäkra en koordinerad och enhetlig nationell beredskap. På nationell nivå leds arbetet av Direktoratet for samfunnssikker- het og beredskap (DSB) som är en enhet under JD. DSB ansvarar för samhällets säkerhet som innebär nationell, regional och lokal säkerhet och beredskap, industrisäkerhet, farliga ämnen samt pro- dukt och brukarsäkerhet. DSB ska ha en överblick över samhällets risker och sårbarhet samt vara pådrivande i arbetet med att förebygga olyckor, kriser och oönskade händelser samt sörja för en god bered- skap och en effektiv olycks- och krishantering. DSB utövar tillsyn över de kommunala räddningstjänsterna. På regional nivå verkar fylkesmannen (motsvarande landshövdingen) och har bl.a. uppgiften att koordinera och samordna arbetet vid en krissituation. JD och DSB utövar tillsyn och ger stöd till räddningstjänsten. Den skade- avhjälpande verksamheten kan utföras av privata entreprenör och sådana exempel finns. Räddningstjänsterna ska genomföra informations- och motiva- tionsinsatser, brandtillsyn, olycksförebyggande uppgifter vid använ- dande och transport av farliga ämnen, vara insatsstyrka vid brand och andra olyckor som är beskrivna i kommunens riskanalys, kunna göra insats till havs samt ansvara för sotning. Brann- og eksplosjonsvern- loven är motsvarigheten till lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO), och dessutom finns regelverk för både den förebyggande och skadeavhjälpande verksamheten. I bestämmelser finns reglerat vilken beredskapsform och lednings- form (brandchef) kommunen ska ha utifrån kommunens storlek. För ledning av själva räddningsinsatsen finns en nationell modell ”Veileder om enhetlig ledelsessystem ()”. I denna beskrivs hur in- satsen byggs upp, organisation, vilken nomenklatur som gäller m.m. Polisen ansvarar för den övergripande ledningen vid olyckor, och därmed för hur samverkan mellan olika myndigheter ska genom- föras. Samverkan är välorganiserad i med både offentliga och frivilliga aktörer. Sådana exempel är Sivilforsvaret, , FORF –Frivillige organisasjoners redningsfaglige forum, RS – Redningssel- skapet och – Norsk Oljevernforening For Operatørselskap, NOFO. Det pågår ett utredningsarbete i om en regionalisering av räddningstjänsten som bygger på de 18 fylkena (länen/landstingen). Den styrande lagstiftningen för räddningstjänst och förebyggande verksamhet är räddningslagen. På nationell nivå finns avdelningen för räddningstjänst på inrikesministeriet. De har det övergripande ansvaret för täckning och kvalitet på räddningstjänsten. På regional nivå finns sex regionalförvaltningsverk, motsvarande länsstyrelser som har överblick på denna nivå. På lokal nivå så ansvarar kommu- nerna för räddningsväsendet i f.n. 22 räddningsområden genom s.k. räddningsverk, motsvarande kommunalförbund. Räddningsområdets kommuner ska ha ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. Staten har bestämt dessa regioner och kan också ändra indelningen. ska leda, styra och utöva tillsyn över räddnings- väsendet samt tillgången till och nivån på dess tjänster. Inrikes- ministeriet ska svara för räddningsväsendets förberedelser och orga- nisering i hela landet, samordna de olika ministeriernas och ansvars- områdenas verksamhet inom räddningsväsendet och dess utveckling samt sköta andra uppgifter. ska övervaka räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på räddningsväsen- dets tjänster inom sitt verksamhetsområde och om resurser och för- måga är adekvat. är ansvarig för råd, utbildningar och anvis- ningar inom sitt område som syftar till att förebygga, förbereda och agera vid bränder och andra olyckor. De ska också stödja kommunerna i planering av åtgärder vid kriser och olyckor. Räddningsbefälet från regionen där olyckan inträffat leder räddningsinsatsen och det är rädd- ningsregionen som har det övergripande och koordinerande ansvaret när flera myndigheter eller andra aktörer är inblandade. Normalt leds insatsen från skadeplatsen men i vissa regioner finns bemannade räddnings- eller ledningscentraler. räddningsmyn- dighet har rätt att ge order om räddningsverksamheten och att be- stämma något annat om räddningsledaren och dennes område. Det regleras i räddningslagen: Om myndigheter från flera ansvarsområden deltar i räddningsverksam- heten, är räddningsledaren allmän ledare. Den allmänna ledaren ansvarar för uppdateringen av lägesbilden och för samordningen av verksam- heten. Enheterna från olika ansvarsområden handlar under egen ledning så att deras åtgärder bildar en helhet som främjar en effektiv bekämp- ning av följderna av olyckan eller situationen. Den allmänna ledaren kan till sin hjälp bilda en ledningsgrupp bestående av företrädare för myn- digheter, inrättningar och frivilliga enheter som deltar i verksamheten. Ledaren kan också tillkalla experter. Alla räddningsregionerna är skyldiga att hjälpa varandra och ska göra planer för sådant samarbete. Statliga och kommunala myndigheter och bolag har skyldighet att medverka vid räddningsinsatser och ska planlägga för sådan medverkan. Enskilda personer har skyldighet att medverka på räddningsbefälets anmodan. Frivilliga och frivilliga orga- nisationer ska uppmuntras att delta i olika förebyggande, utbildande och skadeavhjälpande aktiviteter. pågår stora reformer i , inklusive en re- gionalreform. Detta är det största reformpaketet någonsin i . Målet är att överföra hälso- och sjukvården och andra kommunala angelägenheter från kommunerna till 18 landskap . Även ansvaret för räddningstjänsten ska föras över till nya regioner. Regeringens förslag innebär att räddningstjänsten och akutsjukvården ska organiseras i 18 landskap. Det finns 45 räddningstjänstorganisationer, Fire and (), i . Dessa organisationer omfattar flera kommuner och kan liknas vid kommunalförbund med ett lokalt ansvar. Storleken varierar från 500 000 invånare till 10 miljoner, med en sorts medelvärde på 1,5–2 miljoner invånare. Verksamheten regleras i Fire and Act 2004, Regulatory Reform (Fire Safety) Order 2005 och Civil Contingencies Act 2004. har bedrivits i regioner. Dessa leds och styrs av kom- munerna och verksamheten genomförs i nära samarbete med respek- tive kommun. Erfarenheten är att betydligt högre kvalitet och sam- ordning har åstadkommits. Det finns olika styrformer men alla bygger på att varje kommun utser lokala politiker till ett gemensamt forum. (Home Office) är ansvarigt för samordning av statens uppgifter. Inrikesministern ska fastställa ett nationellt ramverk för FRS med bl.a. prioriteringar och mål för de regionala myndig- heterna (styrelserna) och ge råd och vägledning till dessa. En särskild ”Chief Fire and Rescue Adviser (CFRA)” är anställd av ministeriet för denna samordning och för strategisk rådgivning till politiker, tjänstemän och FRS om struktur, organisation och verksamhet. genomför insatser vid alla typer av olyckor, utför brandskyddsinspektioner, kommunsäkerhetsarbete (inkl. skol- utbildningar, hembesök, utbildning) och allmänt resiliensarbete. I tillämpas ett nationellt ledningssystem, () som alla FRS förhåller sig till. Vid större insatser och där flera aktörer måste samverka används ett vedertaget system som heter Gold-Silver-Bronze. Systemet innebär att alla del- tagande organisationer har en egen ledningsorganisation som utgår från den egna myndighetens uppdrag. På vissa nivåer kallas myndig- hetens roll för Gold Commander, Silver Commander eller Bronze Commander med tillägget Fire, etc. vilket innebär att ”rätt” funktioner kan samverka vid gemensamma och större insatser. Polisen har den samordnande rollen vid gemensamma insatser. antagna lagändringar gör det obligatoriskt för FRS att samverka med andra myndigheter, i huvudsak polis och sjukvård. Denna lag gör det även möjligt för polismyndigheten att vara ansvarig för FRS-verksamheten och några få FRS utnyttjar denna möjlighet. Några skillnader i förhållande till •Utöver klarläggande av skyldigheter och ansvar så innehåller Fire and Act också en föreskrift om Fire and Framework. Detta ramverk tas fram av Home Office och klarlägger regeringens förväntningar och krav på räddnings- tjänsten. Inrikesministern ska följa upp dokumentet och rappor- terar om hur dokumentet åtföljs. så genomförs en genomgripande revidering av ramverket för att ta hänsyn till de förändringar som kommer att ske i FRS till följd av the Fire Reform Programme. Kommande ramverk föreslås inne- hålla uppdraget att –identifiera och bedöma alla risker för brand och olyckor i sitt område, –genomföra relevanta förebyggande och skyddande aktiviteter samt genomföra insatser vid bränder och olyckor, –samverka med andra myndigheter och lokala och nationella partners för att öka den inre och yttre effektiviteten i service- uppdraget, –vara ansvariga inför kommunerna för den levererade servicen, samt –rekrytera och utveckla personal som är kunnig, flexibel, jäm- ställd och mångfaldig. •En särskild ”Chief Fire and Rescue Adviser (CFRA)” är anställd av ministeriet för samordning och för strategisk rådgivning till politiker, tjänstemän och FRS om struktur, organisation och verksamhet. kan besluta om särskilda utred- ningar och arbetet innehåller bl.a. att utarbeta operativa riktlinjer, samordna och tillföra nationella resurser vid stora nödlägen, ansvara för brandskyddet i de kungliga egendomarna, rådge inrikesministern om åtgärder i samband med överklagande i brandskyddsärenden samt bidra med en professionell syn i frågor som rör räddnings- tjänst och förebyggande åtgärder. •National () bildades för att möjliggöra utvecklingen och genomförandet av the Fire Reform Programme.