sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Försvarsberedningen ansåg att krav på olika försörjningsnivåer ska dimensioneras utifrån civilbefolkningens och samhällets behov som Försvarsmaktens behov också beaktas.6 Utredningen anser, i likhet med Försvarsberedningen, att en förutsättning för att säkerställa en godtagbar leveranssäkerhet och till- 3SOU 1995:125 Finansiell verksamhet i kris och krig. 4Överstyrelsen för civil beredskap ÖCB AR 1996:1 Allmänna råd och om Planläggning av Företag. 1981/82:179 Om administrativ beredskap på arbetsrättens område, m.m. 6Försvarsberedningen Ds 2017:66 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. gänglighet under höjd beredskap, är att företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet identifieras. Näringslivet står för en allt större del av totalförsvaret, dvs. den verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Såväl en ökad utkontraktering som förändrade leverantörskedjor har utökat näringslivets roll inom det som förut hanterades av det offentliga. Under höjd beredskap, liksom i fredstid, ligger det i företagens intresse att så långt som möjligt få avsättning för sina varor och tjänster. Genom att identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet blir det möjligt att analysera och värdera försörjningstryggheten. Det blir också möjligt att vidta riktade åtgärder för att t.ex. säkerställa tillgången till personal. En annan fördel är att företagen kan involveras i totalförsvarsplaneringen och, i förekommande fall, bli representerade i de näringslivsråd som utredningen föreslår. Identifiering av totalförsvarsviktiga företag är en offentlig uppgift Utredningen har övervägt olika tillvägagångssätt att identifiera totalförsvarsviktiga företag inom ramen för befintlig lagstiftning. Ett tillvägagångssätt bygger på identifiering genom kartläggning, dvs. att offentliga aktörer kartlägger och identifierar företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Ett annat tillvägagångssätt utgår från identifiering genom egenansvar, dvs. att företagen själva skulle bedöma om den verksamhet de bedriver är av stor betydelse för totalförsvaret. Utredningen anser att identifiering av totalförsvarsviktiga företag ska ske genom att offentliga aktörer genomför kartläggningen. En sådan kartläggning skulle dels ha vissa likheter med de s.k. försörjningsanalyser som gjordes i det tidigare systemet med K-företag, dels ha paralleller till de bevakningsansvariga myndigheternas arbete med att identifiera samhällsviktig verksamhet. Utredningen anser således att det inte är realistiskt att ålägga företag en skyldighet att själva avgöra verksamhetens betydelse för totalförsvaret. Det beror bl.a. på att bedömningar av verksamheters betydelse för totalförsvaret måste ställas i relation till totalförsvarets samlade behov. Identifieringen av företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet är därför en uppgift för offentliga aktörer, och bör ske genom kartläggning av ansvariga myndigheter. Utredningen har även övervägt kommuners och regioners roll i identifieringen av totalförsvarsviktiga företag, då många kommun- och regionägda företag bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Utredningen bedömer att stora delar av den verksamheten kan identifieras av , inom ramen för det geografiska områdesansvaret. Identifiering av företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet är därför en offentlig uppgift, och bör i ett första steg ske genom att ansvariga statliga myndigheter kartlägger deras verksamhet. När totalförsvarsplaneringen har utvecklats ytterligare, bör även kommuner och landsting involveras i arbetet. Ett steg i den riktningen är att kommuner och landsting, enligt ett förslag från skydd för totalförsvarsverksamhet, ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet.7 Hur totalförsvarsviktiga företag kan identifieras av myndigheterna Utredningen bedömer att kunskap om vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet i stor utsträckning finns inom ansvariga myndigheter på central respektive regional nivå. Det beror bl.a. på att myndigheterna har ett antal verktyg som kan användas för att identifiera företagen. Utredningen visar på tre exempel på sådana verktyg över hur identifiering av totalförsvarsviktiga verksamhet kan gå till. Dessa är inom ramen för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser, genom tillsyn enligt säkerhetsskyddslagstiftningen och med anmälningsplikt i den s.k. NIS-lagen.8 Bevakningsansvariga myndigheter identifierar redan samhällsviktig verksamhet inom ramen för arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Där ska myndigheterna redovisa identifierad samhällsviktig verksamhet inom sitt ansvarsområde respektive geografiska område (länsstyrelser). De ska även redogöra för kritiska beroenden för dessa verksamheter.9 I stor utsträckning är den samhällsviktiga verksamheten densamma oavsett yttre omständigheter och störningar. Genom arbetet med identifieringen av samhällsviktig verksamhet har därmed det offentliga i viss mån redan kunskap om t.ex. privata företag som bedriver verksamhet av betydelse för totalförsvaret. 7SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret. 8Se bilaga 2 för en förteckning över verktyg för att identifiera totalförsvarsviktiga företag. 9MSB MSBFS 2016:7 föreskrifter om statliga myndigheters risk- och sårbarhetsanalyser. I enlighet med säkerhetsskyddslagstiftningen ska företag som bedriver säkerhetskänslig verksamhet utreda behovet av säkerhetsskydd. Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Företagens skyldighet att utreda behovet av säkerhetsskydd kombineras med att vissa myndigheter har rätt att kontrollera efterlevnaden. De myndigheter som ska utöva tillsyn av säkerhetsskyddet bör även de ha en relativt god uppfattning om vilka företag som, utöver att de bedriver säkerhetskänslig verksamhet, också är totalförsvarsviktiga. Slutligen kan den s.k. NIS-lagen10, användas för att få kunskap om totalförsvarsviktiga företag. Den som identifierat sig som en leverantör av en samhällsviktig tjänst ska anmäla det till berörd tillsynsmyndighet. Anmälningsskyldigheten regleras närmare i MSB:s föreskrifter för anmälan och identifiering av leverantörer av samhällsviktiga tjänster.11 Tillsynsmyndigheterna bör kunna få en god uppfattning om vilka företag som är totalförsvarsviktiga, utöver att de är leverantörer av vissa tjänster som är viktiga för att upprätthålla kritisk samhällelig eller ekonomisk verksamhet. Utredningen har ovan gett tre exempel på underlag som myndigheterna kan använda för att skaffa kunskap om företag som bedriver verksamhet av betydelse för totalförsvaret. Motsvarande resonemang gäller även för bolag med statligt ägande. Underlagen har dock begränsningar. Företag inom området försvarsmateriel kan t.ex. inte identifieras inom ramen för arbetet med identifiering av samhällsviktig verksamhet. Det beror på att försvarsmyndigheterna inte omfattas av krav på att redovisa identifierad samhällsviktig verksamhet inom sina respektive ansvarsområden. Det är inte heller underställda kravet att redogöra för kritiska beroenden för denna verksamhet i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser. Vidare finns det ett stort antal företag som inte bedriver säkerhetskänslig verksamhet, och således inte omfattas av säkerhetsskyddslagstiftningen, men som är totalförsvarsviktiga. Inte heller NIS-lagen ger ett heltäckande kunskapsunderlag. Slutsatsen är att underlagen, var för sig, inte utgör tillräcklig grund för att svara på hur de totalförsvarsviktiga företagen kan identifieras. 10Lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. 11MSB MSBFS 2018:7 föreskrifter om anmälan och identifiering av leverantörer av samhällsviktiga tjänster. Utredningen bedömer dock att myndigheterna sammantaget har de underlag och rutiner som behövs för att kunna identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. 9.1.1Uppdra åt totalförsvarsmyndigheter att identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet Utredningen föreslår att regeringen uppdrar åt de s.k. totalförsvarsmyndigheterna att identifiera vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Myndigheterna är definierade i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen och vilka de är framgår av bilaga 2. Lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen ger dessa myndigheter möjligheter att kräva in upplysningar om bl.a. produktion och annat som totalförsvarsmyndigheterna behöver för sitt planeringsarbete. För att underlätta myndigheternas identifieringsarbete föreslår utredningen att regeringen ger MSB och Försvarsmakten i uppdrag att, inom ramen för den sammanhängande totalförsvarsplaneringen, stödja myndigheterna i arbetet med hur identifieringen av totalförsvarsviktiga företag ska gå till. I arbetet med att identifiera relevanta företag ska även frågor om sekretess beaktas. Bestämmelserna om exempelvis försvarssekretess i offentlighets- och sekretesslagen kan ha betydelse för ett utpekande av totalförsvarsviktiga företag. kommer att återfinnas inom ett flertal områden. Företagen kan variera i storlek, vara verksamma i hela eller delar av landet och kan ha olika ägarförhållanden. Att vara ett totalförsvarsviktigt företag syftar till att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig. Åtgärder som vidtas i fredstid, i syfte att säkerställa en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet, ökar sannolikheten för att totalförsvarsviktiga företag ska kunna leverera varor och tjänster under störda förhållanden. Utredningen noterar generellt att företag har begränsade incitament att engagera sig inom totalförsvaret. I takt med att totalförsvaret utvecklas kan företagens incitament att vidta åtgärder bli tydligare då arbetet bl.a. kan belysa vikten av robusta företag som kan motstå olika former av samhällsstörningar. En förutsättning för att säkerställa en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet, är att myndigheterna har en realistisk uppfattning om t.ex. företagens produktionskapacitet, lagerhållning och tillgång till personal. 9.1.2Utöka kretsen myndigheter som har rätt att begära upplysningar om totalförsvarsviktig verksamhet från näringsidkare Utöver att föreslå att regeringen uppdrar åt de s.k. totalförsvarsmyndigheterna att identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet, föreslår utredningen även att regeringen utökar kretsen myndigheter som har rätt att begära upplysningar från näringsidkare. Därmed kommer även dessa myndigheter att bli totalförsvarsmyndigheter. Utredningen föreslår att följande myndigheter bör läggas till i 1 § förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen: , , , , , , , , , och Säkerhetspolisen. Ett antal totalförsvarsmyndigheter, se bilaga 2, har rätt att begära upplysningar om bl.a. personal, lokaler, maskiner, produktion, förbrukning av energi och andra förnödenheter, som myndigheterna behöver för sitt planeringsarbete. Utredningens slutsats är att myndigheternas rätt att begära upplysningar enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är det verktyg som bör användas för att involvera totalförsvarsviktiga företag i totalförsvarsplaneringen. Utredningen bedömer dock att förordningen (1982:1005) behöver kompletteras med fler myndigheter. saknar myndigheterna ovan rätt att begära in upplysningar vilket riskerar att leda till att vissa totalförsvarsviktiga företag aldrig identifieras och därmed faller utanför totalförsvarsplaneringen. 9.1.3Förtydliga ägarstyrningen så att statliga bolag beaktar totalförsvarets behov Utredningen föreslår vidare att regeringen, i sin ägarstyrning, förtydligar att bolag med statligt ägande som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet ska beakta totalförsvarets behov. En sådan styrning skulle motsvara den skyldighet som varje myndighet har att i sin verksamhet beakta totalförsvarets krav.12 Förslaget ligger också i linje med förslaget om att kommuner och landsting ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet, som har lämnats av skydd för totalförsvarsverksamhet.13 Inga bolag med statligt ägande har samhällsuppdrag relaterat till totalförsvar. Utredningen konstaterar att flera bolag med statligt ägande har stor betydelse för totalförsvaret. Mot bakgrund av den återupptagna totalförsvarsplaneringen, anser utredningen att bolagen bör agera föredömligt inom området totalförsvar, vilket de redan ska göra inom bl.a. området hållbart företagande. Bolagen med statligt ägande utgör en betydande del av svenskt näringsliv och utredningen bedömer därför att en tydlig styrning om att beakta totalförsvarets krav även kan få effekt i näringslivet i stort. 9.1.4Utred formerna för hur totalförsvarsviktiga företag ska lämna upplysningar Utredningen föreslår att regeringen bör ge MSB och Försvarsmakten i uppdrag att låta utreda formerna för hur företagen ska lämna nödvändiga uppgifter, hur information från företagen ska behandlas och vilka som ska få ta del av uppgifterna. Rapporteringen bör bara omfatta sådana upplysningar som myndigheterna behöver för sin planering. Inhämtningen bör ske på ett samordnat och strukturerat sätt och genom att företagen svarar mot en myndighet, bl.a. för att inte generera onödigt merarbete för företagen. MSB har ett samordnande ansvar för lagstiftningen om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. 12Förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. 13SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret. Totalförsvarsmyndigheterna har rätt att begära upplysningar om personal, lokaler, maskiner, produktion, förbrukning av energi, råvaror och dylikt som myndigheterna behöver för sitt planeringsarbete. Flera skäl talar för att arbetet med totalförsvarsviktiga företag bör ske samordnat och strukturerat. Redan vid identifieringen behöver myndigheterna samarbeta eftersom de behöver använda flera olika kunskapsunderlag, som bara sammantaget utgör tillräcklig grund för att identifiera totalförsvarsviktiga företag. Vidare syftar arbetet ytterst till att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig. Bedömningar av dessa behov behöver göras av flera myndigheter tillsammans inom prioriterade försörjningsområden.14 Vidare är det viktigt att arbetet med företagens rapportering görs effektivt och att ett totalförsvarsviktigt företag t.ex. inte kontaktas av flera olika myndigheter i samma ärende. Utredningens slutsats är att strukturen för en sammanhängande totalförsvarsplanering, som samordnas av Försvarsmakten och MSB, är en lämplig process för att samordna identifieringen av totalförsvarsviktiga företag och involvera dessa i den fortsatta planeringen. Motsvarande strukturer för samverkan mellan privata och offentliga aktörer finns i vissa andra länder. I etablerades Försörjningsberedskapscentralen (NESA) och den består av en styrelse med representanter från näringsliv och myndigheter. Verksamheten finansieras via Försörjningsberedskapsfonden och bygger på en extraskatt som tas ut på elproduktionen samt vissa råvaror. NESA fungerar i praktiken som en länk mellan näringsliv och ansvariga myndigheter och har uppgifter såväl i fred som vid höjd beredskap och totalt omfattas cirka 1 000 företag i systemet. Utredningen bedömer att en liknande struktur framöver skulle kunna övervägas i inom ramen för den sammanhängande totalförsvarsplaneringen på myndighetsnivå. Utredningen noterar i sammanhanget att regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att bl.a. analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter.15 14Utredningens direktiv pekar särskilt ut områdena försvarsmateriel, energiförsörjning, drivmedelsförsörjning, livsmedelsförsörjning, hälso- och sjukvård, transporter, den finansiella sektorn samt information och kommunikation. 15Kommittédirektiv Dir 2018:79 Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. 9.2Förbättra förutsättningarna för leverans av nödvändiga varor och tjänster •Se över regelverket för leveranssäkerhet och tillgänglighet, samt regelverket för beredskapsersättning m.m. •Ge i uppdrag att ge vägledning som syftar till bättre upphandlingar för försörjning vid höjd beredskap. •Utred frågan om hur personalförsörjningen ska hanteras inom det civila försvaret. •Påskynda arbetet vid länsstyrelserna och Transportstyrelsen med att förbereda förfogande. 9.2.1Se över regelverket för leveranssäkerhet och tillgänglighet, samt regelverket för beredskapsersättning m.m. Utredningen föreslår att två förordningar ses över av regeringen, dels förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster, dels förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti. Båda förordningarna behöver ses över utifrån olika skäl. Generellt gäller för båda förordningarna att de behöver analyseras utifrån gällande krav om upphandling, konkurrens och statsstöd. Översynerna bör därför även omfatta dessa frågor. Översyn av förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster Utredningen anser att det finns skäl för regeringen att göra en översyn av förordningen (1992:390) om förberedelser för leverans av varor och tjänster. Det bör i detta sammanhang övervägas dels om ansvaret för dessa leveranser ska ligga på särskilda myndigheter, dels vilka dessa myndigheter ska vara och om det i så fall finns behov av en möjlighet för aktuella myndigheter att meddela föreskrifter. förordningen förhåller sig till upphandlingsregelverket behöver särskilt analyseras. Den aktuella förordningen tillämpas inte , men är alltjämt gällande. I enlighet med förordningen ska myndigheter som behöver tillförsäkra sig leverans av varor och tjänster som är viktiga för totalförsvaret under krig, krigsfara, höjd beredskap, m.m. anmäla behovet till någon av de myndigheter som är bevakningsansvariga. Dessa myndigheter ska träffa avtal med företag om varor och tjänster. Myndigheten får dock lämna tillstånd för annan myndighet att träffa sådana avtal. Som framgått av den rättsliga bakgrunden ingår Försvarsmakten, FMV och inte i kretsen bevakningsansvariga myndigheter. Det skulle betyda att dessa myndigheter inte skulle kunna ingå egna avtal utan tillstånd av en bevakningsansvarig myndighet, vilket framstår som orimligt. Utredningen har vidare noterat att dåvarande tidigare hade rätt att meddela föreskrifter som bl.a. innehöll ett regelverk för bedömning av företags förmåga att realisera ställda krav på leveranssäkerhet och tillgänglighet. Regelverket användes för att planlägga dåtidens K-företag. Leveranssäkerhet definierades där i tre steg: mycket hög leveranssäkerhet, i huvudsak god leveranssäkerhet, samt ej specificerad leveranssäkerhet. Även tillgänglighet definierades i tre steg: momentan tillgänglighet, tillgänglighet respektive tillgänglighet . Utredningen konstaterar att ingen myndighet har rätt att meddela föreskrifter enligt förordningen, och att någon direkt motsvarighet till krav på leveranssäkerhet och tillgänglighet inte finns reglerat i dagens totalförsvar. Översyn av förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti Utredningen anser att det finns skäl för regeringen att göra en översyn av förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti. Översynen bör omfatta en analys av om bestämmelserna kan tillämpas och formaliseras i beredskapsavtal till privata företag som gör vissa s.k. beredskapsåtaganden. Översynen bör även beröra de skillnader i hantering av beredskapslån och beredskapsgarantier som förordningen ger uttryck för. ansvar och det bemyndigande som berörda myndigheter har enligt samma förordning. Staten kan under vissa förutsättningar ge beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti till privata företag som gör vissa s.k. beredskapsåtaganden.16 Sådana åtaganden ska syfta till att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap genom att upprätthålla viss produktionskapacitet eller produktion, utveckla ersättningsprodukter, förbereda alternativ produktion, beredskapslagra vissa varor eller vidta annan åtgärd som regeringen godkänt. Just lagerhållning, i statlig eller i privat regi, har framhållits av Försvarsberedningen som ett verktyg för att kunna förse civilbefolkningen och Försvarsmakten med nödvändiga varor och förnödenheter. Utredningen konstaterar att beredskapslager av bl.a. råvaror, livsmedel och insatsvaror i princip helt har avvecklats. Viss lagerhållning finns dock. Inom området hälso- och sjukvård finns såväl vissa statliga beredskapslager som lagerhållning i privat regi genom avtal med läkemedelsföretag i s.k. säkerhetslager.17 är vidare förbundet att lagerhålla oljeprodukter och råolja.18 Ersättning och lån prövas av MSB, medan ärenden om garanti prövas av . Avtal om beredskapsåtagande får innehålla bestämmelser om vissa skyldigheter. Exempelvis kan krävas av mottagaren av beredskapsersättningen att investera i maskiner och anläggningar, förbättra sin organisation eller vidta andra åtgärder som MSB finner lämpliga, som exempelvis lagring av bränsle. Avtal ska slutas med den som erbjuder det för försörjningsberedskapen förmånligaste alternativet på . Beredskapsersättningen, beredskapslån och beredskapsgarantier får betalas ut under högst då beredskapsavtalet börjar gälla. Utredningen konstaterar att förordningen inte har tillämpats . Vidare kan det finnas skäl att närmare undersöka och fastställa till vilket belopp det ska vara möjligt att ställa ut beredskapsgarantier. MSB får betala ut ersättningar för näringslivets medverkan enligt gällande regelverk avseende försörjningsberedskap från anslag 2:4 16Förordningen (1982:517) om beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgaranti. 17Socialstyrelsen 10.3–4974/2018 Översyn av beredskapslager. 18Direktiv /119/EG EU:s oljelagringsdirektiv samt –1862 Trygg energiförsörjning för civilt försvar. Krisberedskap.19 Anslaget är 2019 på cirka 1,3 miljarder och ska täcka flera områden inom krisberedskapen. 9.2.2Ge i uppdrag att ge vägledning som syftar till bättre upphandlingar för försörjning vid höjd beredskap Utredningen förslår att regeringen ger i uppdrag att ge vägledning som syftar till bättre upphandlingar för försörjning vid höjd beredskap. ska inhämta synpunkter från , Försvarsmakten, FMV, , , länsstyrelser, , , Kammarkollegiet och SKL. Uppdraget bör avse upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (), lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS).20 Upphandlande myndigheter behöver utifrån sina ansvarsområden belysa behoven av avtal som ökar sannolikheten för leverans av nödvändiga varor och tjänster vid såväl allvarliga fredstida kriser som höjd beredskap och ytterst krig. Som framgått är utgångspunkten att ska kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet . Det handlar bl.a. om varor och tjänster som it, elektronisk kommunikation, transport, drivmedel, bevakningstjänster, förnödenheter och finansiella tjänster. Avtalen kan vara renodlade avtal för höjd beredskap och då ytterst krig eller avsedda för fredstid men som garanterar leverans även vid höjd beredskap och då ytterst krig. Avtalen behöver tecknas redan i fredstid. Processen för att försäkra sig om en försörjning vid allvarliga kriser eller höjd beredskap är svår att överblicka och rättsligt komplicerad.