sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Utredningens överväganden och förslag säkerställa att den är relevant och ändamålsenlig för överskådlig tid framöver. De utgångspunkter som utredningen har utgått ifrån är den om- världsanalys som utredningsdirektivet anger, men under arbetet har utredningen också identifierat ett antal andra faktorer av betydelse för utredningens arbete. Utredningen ser inte några indikationer på att det inom överskådlig tid kommer att uppföras nya kärnkrafts- reaktorer i landet. Vidare bedömer utredningen att de program som utvecklats för omhändertagandet av det använda kärnbränslet och kärnavfallet samt avvecklingen av de kärntekniska anläggningarna som inte ska användas kommer att fortgå i stort sett med oförändrad inriktning. Med denna analys drar utredningen slutsatsen att endast några enstaka nya tillståndsprövningar av större kärntekniska anläggningar kommer att bli aktuella inom överskådlig tid, såsom t.ex. ett slut- förvar för långlivat avfall. Utredningen bedömer dock att en ny lag ändå bör vara så utformad att den ska kunna hantera en situation där dessa förutsättningar skulle förändras och där flera andra prövningar också skulle bli aktuella. De kärntekniska anläggningar som drivs och de för vilka prövning redan inletts skulle inte påverkas av nya tillståndspröv- ningsförfaranden och sådana nya förfaranden skulle endast få bety- delse för de enstaka nya anläggningar som förutses. Vidare konsta- terar utredningen att för de kärntekniska verksamheter som pågår i landet och som har pågått finns ett historiskt arv av regelverk som successivt utvecklats av riksdag, regering och myn- digheter och som verksamhetsutövarna anpassat sig till . Med dessa utgångspunkter bedömer utredningen att det därför varken är önskvärt eller meningsfullt att lämna förslag till grund- läggande förändringar i det rättsliga ramverket för kärnteknisk verk- samhet. bedömer utredningen att de många förändringar som gjorts sedan lagen antogs medfört att lagen blivit svårläst och svåröverskådlig. Ett antal förvaltningsärenden som lämnats till reger- ingen för avgörande samt skrivelser från visar också på ett behov av att se över regelverket. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag till att införa en ny lag och upphäva den gamla ska således inte ses som en radikal förändring av ramverket utan snarare som en ambition att utveckla, förbättra och förtydliga det befintliga ramverket och på detta sätt försöka lösa de problem som identifierats. Vidare har utredningen också tagit intryck av den nya strål- skyddslagen (2018:396) och föreslår att den nya kärntekniklagen struktureras på ett liknande sätt i syfte att göra den mer lättöver- skådlig och lättläst. Utredningen ser behov av att utveckla bestämmelserna som han- terar slutfasen av kärnteknisk verksamhet, dvs. avveckling av anlägg- ningar samt omhändertagande och slutförvaring av kärnavfall. Här finns även frågor om hur ansvarsförhållanden ska hanteras vid t.ex. byte av tillståndshavare eller när det gäller det långsiktiga ansvaret efter förslutning av ett slutförvar. Många frågor är ännu svåra att reglera i detalj då de i vissa delar är beroende av internationella överenskommelser där det ännu inte finns konsensus för hur krav ska utformas. I andra delar är det också för tidigt att i detalj ange de förutsättningar som ska gälla vid t.ex. förslutning av slutförvar. Utredningen bedömer dock att en tyd- ligare inriktning och nödvändiga bemyndiganden för regeringen och tillsynsmyndigheterna behöver ges i lagen så att internationella rekom- mendationer och andra förutsättningar i nödvändig omfattning ska kunna hanteras när de har utarbetats. Utredningen har därför sett som sin uppgift att förtydliga där oklarheter råder och fylla ut och komplettera där bestämmelser saknas så att ramverket, som successivt utvecklats sedan den första tillsattes av regeringen , även fort- sättningsvis hålls uppdaterat och relevant. Utredningens förhopp- ning är därmed att förslagen i detta betänkande ska kunna leva upp till regeringens uppdrag om att utredaren ska: genomföra en översyn av kärntekniklagen för att säkerställa att den är relevant och ända- målsenlig för överskådlig tid framöver. Utredningens överväganden och förslag Av de frågor som utöver utredningsdirektiven har identifierats har utredningen valt att inkludera vissa som bedöms ligga inom utred- ningens mandat, medan andra har bedömts ligga utanför uppdraget. Utredningen har därför beslutat att avgränsa omfattningen av ut- redningen dels med utgångspunkt från sakfrågorna, dels med hänsyn till den tid och de resurser som utredningen haft till sitt förfogande. Utredningen har bedömt att säkerhetspolitiska aspekter av ut- ländskt ägande av kärntekniska anläggningar ligger utanför utred- ningens uppdrag. Utredningen bedömer att denna fråga snarare bör analyseras i ett bredare sammanhang tillsammans med hela energi- sektorn och annan strategiskt viktig industri eller infrastruktur. Vidare har utredningen bedömt att en översyn av finansierings- systemet för omhändertagandet av restprodukterna från kärnteknisk verksamhet inte heller ligger i utredningens uppdrag även om frågan om en lagreglering av statens ansvar kan påverkas av detta. De frågor som kan uppkomma i samband med en lagreglering av statens ansvar är främst kopplade till finansieringssystemets robusthet. Enligt ut- redningens bedömning ligger dock denna fråga utanför utredningens mandat. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet upphävs och ersätts av en ny kärntekniklag. Den nya lagen ges en ny struktur med den antagna strålskydds- lagen (2018:396) som förebild. Under de som lagen om kärnteknisk verksamhet varit i kraft har den ändrats mer än 30 gånger. Ett stort antal nya bestämmelser har tillkommit och andra försvunnit. Detta har lett till att lagen blivit ostrukturerad och svårläst. En ny strålskyddslag trädde i kraft och ersatte den tidigare strålskyddslagen (1988:220). De båda lagarna tillämpas ofta parallellt på samma verksamheter. Utredningen har därför med utgångspunkt från den nya strål- skyddslagen utarbetat ett förslag till kärntekniklag där de flesta bestämmelserna har förts över till den nya lagen, oförändrade i sak men i en språkligt och strukturellt omarbetad form. Vissa bestämmelser har dock modifierats när så varit påkallat och andra bestämmelser har tagits bort. För de reformer utredningen för fram finns förslag på helt nya bestämmelser. Förslaget till ny kärntekniklag innebär en allmän översyn och modernisering av lagens utseende och allmänna indelning. Lagen delas in i olika kapitel. Lagen inleds med ett kapitel om dess syfte, innehåll och tillämpningsområde. Utredningen har uppfattat uppdraget om att genomföra en över- syn av lagen om kärnteknisk verksamhet som att se till att lagtexten moderniseras och uppdateras på ett motsvarande sätt som skett med strålskyddslagen. I utredningens direktiv nämns bl.a. att syftet med utredningen är att: genomföra en översyn av kärntekniklagen så att den ger en god grund för effektiv myndighetsutövning och möjliggör en ändamålsenlig orga- nisation och samhällsekonomisk effektivitet utan att tillståndshavarens ansvar för kärnsäkerhet eller strålskydd försvagas och där det långsiktiga ansvaret för avveckling och omhändertagande av det uppkomna avfallet säkerställs. Utredningens överväganden och förslag Utredningens uppgift är således att tydliggöra vad kärntekniklagen syftar till samt att se till att det finns lagstöd för den reglering som behövs för att uppnå uppsatta skyddsmål och att iaktta internationella förpliktelser. Utredningen har valt att inte, utöver vad som tidigare angetts i kärntekniklagen eller vad som framgår av de gemensamma europe- iska säkerhetsmålen i kärnsäkerhetsdirektivet, närmare definiera vad säkerhet innebär eller i vilken mån eller omfattning det skiljer sig från strålskyddsaspekter. Huvudsyftet med säkerhetsarbetet fram- går således av hur en kärnteknisk anläggning ska konstrueras och hur säkerheten ska upprätthållas (3 a respektive 4 §§ i den nuvarande kärn- tekniklagen) och dessa ändras inte i utredningens förslag men kom- pletteras i viss mån. Den definition av radiologisk nödsituation som ingått i lagen täcker plötsligt inträffade händelser. Utredningens förslag innebär inte att definitionen ändras. Däremot förtydligas att kraven på säkerhet innebär att även andra händelser av betydelse för säker- heten ska förebyggas och hanteras, dvs. händelser som kan ge upp- hov till skadliga effekter på människors hälsa eller miljön och som har ett långsammare eller mer gradvist förlopp. Det motsvarar den formulering som återfinns i den nuvarande lagens förarbeten2: Som radiologisk olycka är att anse också radioaktivt utläckage, utöver tillåtna gränsvärden, som sker utsträckt i tiden. Det kan finnas områden där säkerhetsaspekter och strålskyddsfrågor överlappar och där det inte går att betrakta skyddsarbetet för att förhindra skadlig verkan av joniserande strålning med stöd av strål- skyddslagen och kärntekniklagen som en dikotomi3. Utredningen kan däremot inte se att detta innebär något problem så länge de villkor och regler som utfärdas med stöd av de bägge lagarna inte är motsägelsefulla eller leder till direkta konflikter. Det har snarare setts som en stor fördel att göra en sammanhållen bedömning och när den nuvarande kärntekniklagen togs fram påpekades följande4: 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet, s. 83. 3Dikotomi innebär en uppdelning av en helhet i två separata delar. Delarna är alltså: a)gemensamt uttömmande: allt måste höra till ena delen eller den andra, och b)ömsesidigt uteslutande: ingenting kan tillhöra båda delarna. 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet, s. 33–34. Utredningens överväganden och förslag En grundläggande princip för kärnteknisk verksamhet bör vara att alla led i kärnbränslets hantering skall kunna fullföljas på ett fullt tillfreds- ställande sätt med hänsyn till säkerhet och strålskydd. För att uppnå detta krav fordras i princip en sammanhållen bedömning – ett system- tänkande – vad gäller verksamheten och en sammanvägning av såväl kort- siktiga som långsiktiga säkerhets- och strålskyddskrav. I säkerhetsfrågorna ingår därvid bl.a. att se till att olika barriärer – i bränsle, reaktorn och dess inneslutning, transportbehållare, emballage och avfallsanläggningar – fungerar som avsett så att inga skadliga mängder radioaktivitet (!) når ut i omgivningen. Parallellt härmed är det en strålskyddsuppgift att den akti- vitet som trots detta kan uppkomma under normaldrift, vid inte förut- sedda barriärfunktioner eller olyckor hindras från att ge oacceptabel strål- ning med effekt på människor och miljö. En sammanhållen bedömning bör vidare kunna realiseras genom den nära koppling som finns mellan kärnteknik- och strålskyddslagen. finns en gemensam tillsynsmyndighet för dessa frågor, , vilket möjliggör en effektiv samordning av föreskrifter och beredning av ärenden. Utredningen föreslår att kärntekniklagen i likhet med den antagna strålskyddslagen inleds med en syftesparagraf. Denna para- graf ger en grundläggande inriktning för tolkningen av bestämmel- serna och även en vägledning för de eventuella villkor eller dispenser som beslutas med stöd av lagen och som ska uppfylla lagens syfte. Syftet med lagen är att kärnteknisk verksamhet och hantering eller transporter av kärnämne och kärnavfall ska bedrivas på ett säkert sätt samt att kärntekniska anläggningar som inte längre ska drivas blir avvecklade och använt kärnbränsle och kärnavfall blir omhändertaget. Syftesparagrafens två punkter återspeglar också de två ansvarsdimensioner som införs i lagen (se avsnitt 4.3). Det syfte som här avses kan dels röra kärnsäkerhet och till viss del strålskydd, dels att leva upp till konventioner om icke-spridning av kärnvapen, avtal om kärnämneskontroll och förhindrande av spridning av material och utrustning som kan användas i antago- nistiskt syfte, att varna och bistå vid inträffade kärntekniska olyckor, åtaganden om tillståndshavarnas och skadeståndsansvar vid Utredningens överväganden och förslag kärntekniska olyckor, etc. När lagen talar om säkerhet på kärn- teknikområdet innefattas således även kärnämneskontroll, icke- spridningsåtgärder och fysiskt skydd. Det finns en stark koppling till strålskyddslagen i det att den lagens syfte också är att ”skydda människor hälsa och miljön mot skadlig verkan av strålning”. Villkor enligt strålskyddslagen kan upp- ställas för den som har ett tillstånd enligt kärntekniklagen (6 kap. 22 § strålskyddslagen). Föreskrifter enligt strålskyddslagen gäller, i relevanta delar, även för den som bedriver kärnteknisk verksamhet eftersom den är att betrakta som verksamhet med joniserande strål- ning. Dock krävs normalt inte tillstånd enligt strålskyddslagen för den som har tillstånd enligt kärntekniklagen. Utöver strålskyddslagen finns också en koppling till i de delar och avseenden som inte rör direkt arbetarskydd och vissa tekniska aspekter utan snarare skyddet av människors hälsa och miljön. Vid tillståndsgivning enligt kärntekniklagen ska t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i alltid beaktas. 4.2.3Nya eller förändrade definitioner En ny kärntekniklag bör, i likhet med den nu gällande lagen, inne- hålla de definitioner som behövs för att dels avgränsa vad kärnteknisk verksamhet innebär och vad kärntekniska anläggningar är, dels ange innebörden av grundläggande begrepp som kärnämne, kärnavfall och kärnteknisk utrustning m.fl. Vissa definitioner har ändrats medan andra är oförändrade och några nya har tillkommit. Med en kärnteknisk anläggning avses i lagen samtliga de anlägg- ningstyper som ingår i olika led av kärnbränslecykeln såsom utvin- ning av kärnenergi, hantering av kärnämnen eller hantering av kärn- avfall, t.ex. bränslefabriker, kärnkraftsreaktorer och lager och förvar för använt kärnbränsle eller annat kärnämne och kärnavfall. Anlägg- ningar i vilken utvinning av kärnenergi kan ske avser inte bara de förekommande fissionsreaktorerna utan även fusionsreaktorer där lättare kärnor slås samman till tyngre kärnor under frigörande av energi. Denna tolkning innebär ingen ändring utan är densamma Utredningens överväganden och förslag som avsågs när den nuvarande lagen infördes. I förslaget till ny defini- tion har dock begränsningen till självunderhållande kärnreaktion tagits bort då nya typer av reaktorer utvecklas som är beroende av en extern energikälla för att drivas men i övrigt är jämförbara med reaktorer med självunderhållande kärnreaktioner. Den angivna betydelsen av kärnkraftsreaktor, forskningsreaktor eller annan kärnreaktor omfattar inte anläggningar där andra typer av kärnomvandlingar sker, t.ex. olika typer av acceleratorer för forsk- ningsändamål eller tillverkning av radioisotoper. I byggs t.ex. en neutronspallationsanlägg- ning utanför , European Spallation Source (ESS), som inte utgör en kärnteknisk anläggning i lagens mening. finns också andra acceleratorer för forskning och strålbehandling (t.ex. Skandionkliniken i ) och tillverkning av kortlivade radioiso- toper som inte heller de utgör kärntekniska anläggningar. Dessa anläggningar är riskmässigt och principiellt av en annan karaktär men kräver tillstånd enligt strålskyddslagen då de genererar joniserande strålning. Definitionen av kärnteknisk verksamhet förtydligas så att den explicit även ska omfatta avveckling av kärnteknisk anläggning. Denna för- ändring behandlas i avsnitt 4.5 om tillståndsprövning och stegvis prövning och 4.6 om avveckling av kärntekniska anläggningar. Denna utvidgning av definitionen bedöms dock inte medföra någon ändring i sak då sådan avveckling underförstått har ingått i begreppet kärn- teknisk verksamhet. De tillstånd som enligt den nuvarande lagen har getts för uppförande, innehav och drift bedöms omfatta tillstånd för avveckling. Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar enligt gällande bestämmelser för att stängda kärntekniska anlägg- ningar avvecklas. Utredningen föreslår en definition av geologiskt slutförvar. Avsik- ten är främst att kunna särskilja planerade slutförvar för kärnavfall på större djup och i bergformationer från ytnära förvar (deponier) Utredningens överväganden och förslag avsedda för lågaktivt kärnavfall med kort halveringstid mot bak- grund av att utredningen föreslår att staten ska överta ansvaret för slutligt förslutna geologiska slutförvar. Definitionen i sig ska inte ange hur ”väl” ett geologiskt slutförvar uppfyller en uppställd krav- bild men ange syftet: Med geologiskt slutförvar avses i denna lag ett slutförvar som är placerat i en geologisk formation under jordytan och som ska ge en isolering av det radioaktiva avfallet från biosfären. Eftersom geologiska formationer5 kan förekomma såväl vid som ovan markytan anges specifikt att här avses de förvar som är kon- struerade under jordytan. I normalfallet ska sådana förvar placeras på ett djup av . Definitionen har inspirerats av hur , , använder begreppet geo- logiskt slutförvar. Med kärnämne avses i den föreslagna lagen sådan isotop av grundäm- ne, eller förening i vilken sådan isotop ingår, som direkt eller indirekt är nödvändig för att framställa kärnbränsle eller kärnladdningar. Klyvbart eller fissilt material är material som har de egenskaper som krävs för att upprätthålla en nukleär kedjereaktion. De vikti- gaste grundämnena i kärnkraftssammanhang är uran och plutonium. Isotoper av dessa ämnen har atomkärnor som kan klyvas av termiska neutroner i en fissionsprocess, till exempel uran-235 och uran-233, eller plutonium-239 och plutonium-241. Fertilt material är ett grundämne eller isotop av ett grundämne, rent eller som en del av en kemisk förening, som inte självt är klyvbart, men som genom kärnreaktioner (indirekt) kan bilda fissila, klyvbara ämnen som kan underhålla en kedjereaktion. Exempel på fertila isotoper av grundämnen är uran-238 och torium-232. Inte bara anrikat uran utan även naturligt eller utarmat uran (där halten av klyvbara isotoper är lägre än i naturligt uran) samt t.ex. grundämnet torium utgör kärnämne. Till kärnämne hänförs även kemiska föreningar eller legeringar som först efter bearbetning och kemisk behandling (avskiljning av oönskade isotoper, anrikning av 5Litostratigrafisk enhet inom vilken distinkta lager av bergarter kan hittas och kartläggas. Utredningens överväganden och förslag önskade isotoper) kan användas för att uppnå en kritisk kedjereak- tion. Till begreppet kärnämne räknas även isotoper av grundämnen som används eller kan användas i en fusionsreaktor, samt använt kärnbränsle från dagens fissionsbaserade kärnreaktorer eftersom det använda bränslet innehåller uran och plutonium. Utredningen är medveten om att i olika sammanhang används endast en delmängd av det som utredningen valt att definiera som kärnämne. I vissa sammanhang måste detta därför specificeras som t.ex. ”kärnämne under kärnämneskontroll (safeguards)” eller ”använt kärnbränsle” eller som i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet (kärnteknikförordningen) i vilken det t.ex. anges vilka mängder av kärnämne som ”var och en” får inneha alternativt ”var och en får inneha efter anmälan” till därför utsedd myndighet. Utred- ningen har medvetet valt att, i likhet med nuvarande kärntekniklag, ha en bred definition av kärnämne som kan smalas in utifrån speci- fika behov och syften. Den nuvarande lagen definierar kärnämne som: a)uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår b)torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och c) använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar. I 6 § i den nuvarande kärnteknikförordningen anges att var och en får förvärva, inneha, överlåta, hantera, bearbeta, transportera eller på annat sätt ta befattning med eller till föra in deuterium, tritium eller litium eller förening vari något av dessa ämnen ingår för att använda ämnet för andra ändamål än att åstadkomma självunder- hållande kärnreaktioner. Enligt nuvarande kärnteknikförordning får var och en, utan sär- skilt tillstånd, förvärva, inneha, överlåta, hantera, bearbeta, transpor- tera eller på annat sätt ta befattning med eller till föra in ämne vars halt av naturligt eller utarmat uran eller torium understiger per ton (200 ppm). Detta innebär i praktiken att sådant material är undantaget från lagens tillämpning. Utredningens överväganden och förslag Begreppet kärnavfall omdefinieras i utredningen så att det bättre stämmer överens med definitionen av radioaktivt avfall enligt strål- skyddslagen. Kärnavfall föreslås avse radioaktivt avfall som använts eller uppkommer i en kärnteknisk verksamhet. Ändringen görs dels för att få en bättre överensstämmelse med strålskyddslagens defini- tion och därigenom europeisk och internationell reglering, dels för att undvika de praktiska problem i samband med forskning och han- tering av materialprover som uppmärksammats av bl.a. Strålsäker- hetsmyndigheten (se avsnitt 4.7). Utredningen har valt att föreslå att använt kärnbränsle fortsatt inte ska betraktas som kärnavfall förrän det placerats i ett slutförvar. En förändring i förhållande till den nuvarande lagstiftningen föreslås dock. I motsats till nuvarande lagstiftning (2 § andra punkten c kärntekniklagen) klargörs att använt kärnbränsle som lagts i ett slut- förvar fortsatt utgör kärnämne. Detta gäller även annat kärnämne som kategoriserats som kärnavfall. Denna förändring behövs då kärn- ämneskontroll och skydd mot obehörig befattning med använt kärn- bränsle fortsatt gäller i enlighet med internationella åtaganden och kommer med största sannolikhet att fortsätta gälla efter slutlig för- slutning av ett slutförvar. Det är kärnämnesegenskapen, dvs. att det är klyvbart material eller kan omvandlas till sådant material, som gör kontrollen nödvändig. Det är därför rimligt att fortsatt betrakta materialet som kärnämne. Därför är det viktigt att klargöra att kärn- ämne och kärnavfall inte av varandra uteslutande beteckningar. I den nuvarande kärntekniklagen finns en definition av vad som avses med en permanent avstängd kärnkraftsreaktor. Utredningen föreslår att denna ändras i det att den så kallade ”femårsregeln” tas bort, dvs. att en reaktor som inte levererat el till elnätet inte automatiskt ska betraktas som permanent avstängd. Med permanent avstängd kärnkraftsreaktor avses i denna lag en kärn- kraftsreaktor som tagits ur drift och där driften inte avses att åter- upptas och detta har anmälts till ansvarig myndighet (se avsnitt 4.8). Utredningens överväganden och förslag Definitionerna av radiologisk nödsituation och kärnteknisk utrust- ning är oförändrade. Begreppet använt kärnbränsle definieras och hänvisningar till strålskyddslagen görs avseende radioaktivt material och radioaktivt avfall. 4.2.4Kärnsäkerhet och tillståndshavarens ansvar I det andra kapitlet i den föreslagna kärntekniklagen finns centrala bestämmelser om säkerheten vid kärnteknisk verksamhet och kärn- tekniska anläggningar samt uppfyllandet av internationella åtagan- den. I förhållande till den nu gällande lagen innebär kapitlet inga större förändringar i sak med undantag för införandet av en ny be- stämmelse om förbud för en konkursförvaltare att vidta åtgärder som kan äventyra säkerheten utan att ha fått tillsynsmyndighetens godkännande. I kapitlet omhändertas flera viktiga punkter från Euratoms kärn- säkerhetsdirektiv (se avsnitt 5.1.4). Här återfinns t.ex. bestämmelser om de s.k. säkerhetsmålen för kärntekniska anläggningar och tillämp- ning av djupförsvarsprincipen som ska förhindra att radiologiska nöd- situationer uppkommer (3 och 4 §§). I kapitlet formuleras det för lagstiftningen centrala kravet att det är tillståndshavaren som har ansvaret för säkerheten. Ett förtyd- ligande om att detta ansvar inte får delegeras (5 §) införs.