sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Vidare betonade utredningen vikten av samråd och kontakt mellan statliga myndigheter och civilsamhället och föreslog att statliga myn- digheter ska rapportera sådana kontakter och samråd till riks- dagen. Myndighetsförordningen (2007:515) föreslogs förtydligas med att myndigheter ska ha en skyldighet att samarbeta med civila sam- hällets organisationer när det är relevant. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF, före- slogs bl.a. få ett uppdrag att arbeta med kompetenshöjande insatser gentemot statliga myndigheter, kommuner och landsting i frågor som rör civilsamhället. Utredningen föreslog också att MUCF skulle få i uppdrag att utveckla och samordna strukturen på statliga myn- digheters information till civilsamhället på sina webbplatser. Även en översyn av kriterierna för stöd ur allmänna arvsfonden föreslogs. Utredningen konstaterade att civilsamhällets organisationer upp- lever svårigheter vid deltagande i offentlig upphandling. Här lyftes bl.a. svårigheten att få de särskilda mervärden som ideella organisa- tioner står för värderade inom en upphandling och kunskapsbrister hos myndigheter för sektorns särart och speciella förutsättningar. Utredningen föreslog därför att upphandling av sociala tjänster eller andra särskilda tjänster vars värde understiger tillämpligt tröskel- värde och som saknar ett gränsöverskridande intresse inte skulle om- fattas av den nya lagen om offentlig upphandling. Möjligheten att reservera deltagandet i upphandling av vissa tjänster för vissa typer av organisationer borde också genomföras i upphandlingslagstift- Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd ningen ansåg utredningen. Utredningen föreslog även att Upphand- lingsmyndigheten skulle få i uppdrag att utarbeta vägledningar i syfte att öka civilsamhällets organisationers deltagande i offentliga upp- handlingar. Utredningen lyfte vidare fram samverkansformen idéburet offen- tligt partnerskap som en modell som underlättar för vissa verksam- hetsområden inom det civila samhället. Utredningen lämnade dock inga förslag rörande samverkansformen utan konstaterade att rätts- läget är oklart och att varje partnerskap därför måste bedömas för sig så att de inte strider mot upphandlings- eller statsstödsreglerna. Om regler infördes för att undanta upphandlingar med värden under tröskelvärdena skulle enligt utredningen möjligheterna till att träffa sådana överenskommelser öka. Utredningen överlämnade sina förslag . Reger- ingen delade utredningens bild av behovet av ökad kunskap om civil- samhället men ansåg att flera av förslagen kunde mötas med insatser inom redan etablerade strukturer eller inom ramen för befintliga myn- dighetsuppdrag.19 Flera av förslagen bedömdes kunna mötas med olika former av samlade åtgärder, som t.ex. i ett breddat kunskaps- uppdrag till MUCF och ökat anslag till myndigheten. Regeringen föreslog vidare stärkta resurser till organisationer i det civila sam- hället för verksamhet riktad till asylsökande och nyanlända, förstärkt stöd till allmänna samlingslokaler, förstärkning av det civila sam- hällets verksamhet i områden med socioekonomiska utmaningar samt bidrag för det civila samhällets arbete mot hot och hat och för säker- hetshöjande åtgärder m.m. Regeringen tillsatte även en utredning för att se över och analysera vissa frågor som rör Allmänna arvsfondens verksamhet.20 beslutade enligt regeringens förslag att öka insatserna för främjande av socialt företagande i form av ökade medel. och Verket för innovationssystem, , fick varsitt uppdrag att genomföra en satsning under perio- den –2020 i syfte att stödja utvecklingen av socialt företagande. Regeringen beslutade också att tillsätta denna utredning. 2017/18:246 s. 16. 20SOU 2018:70, har remissbehandlats. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd I uppdrag21 ingick att föreslå ett nytt regelverk för offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster i syfte att säkerställa att offentliga medel används till den verksamhet de är avsedda för. Utredningens uppdrag omfattade även att analysera och se över de regelverk som används när privata aktörer anförtros att utföra välfärdstjänster, dvs. upphandlingsregelverket samt lagen om valfrihetssystem. Översynen syftade till att lämna förslag om hur regelverket kan förenklas samt hur de kan ändras för att förbättra förutsättningarna för idéburna aktörer.22 Utredningen skulle också analysera hur olika kvalitetsmått kan användas på ett strategiskt sätt vid exempelvis upphandling och uppföljning av välfärdstjänster och vilken statistik och annan information som behöver finnas på olika välfärdsområden. Utredningen hade vidare i uppdrag att utreda om kapitalförsörj- ningsproblem kan utgöra ett inträdes- eller tillväxthinder för idé- burna aktörer. Frågor som berör öppenhet och insyn beträffande hur offentliga medel används samt prövning av de privata aktörernas ägare och ledning skulle också analyseras. Utredningen överlämnade betänkandet Ordning och reda i väl- färden (SOU 2016:78) . I betänkandet lämnades följande förslag och redogörelser relevanta för denna utredning. Utredningen fann inte att idéburna organisationer har större pro- blem med kapitalförsörjning än andra organisationer. Att de idé- burna organisationernas andel av välfärdsproduktionen inte har vuxit under har enligt utredningen andra orsaker. En orsak kan vara att många idéburna verksamheter saknar intresse att växa, en annan att organisationerna är obenägna att ta risker och därmed finansiera expansion genom banklån. Kapitalbehovet på väl- färdsområdet ansåg dock utredningen vara relativt lågt. Utredningen menade att den idéburna sektorns ringa andel av välfärdsverksam- het torde ha historiska orsaker och bero på framväxten av välfärds- systemen.23 2015:22 och tilläggsdirektiv 2015:100 samt 2015:108. 22Notera att utredningen till skillnad från andra utredningar, rapporter och skrivelser har utgått från begreppet idéburna aktörer. 23Flera remissinstanser, bl.a. Forum, Famna, Coompanion och , var kritiska mot dessa slutsatser. Kapitalbehovet är enligt dessa inte ringa och påståendet att idéburna aktörer inte vill växa stämmer inte heller enligt dem. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Utredningen lämnade ett antal förslag som syftar till att i högre grad ta vara på det EU-rättsliga utrymme som finns för att skapa ett mer flexibelt regelverk för upphandlingar av välfärdstjänster. Utred- ningen föreslog bland annat att upphandlingar av vissa sociala tjäns- ter, som benämndes välfärdstjänster, vars värde understiger EU:s tröskelvärde om inte skulle omfattas av den nya lagen om offentlig upphandling såvida upphandlingen inte hade ett bestämt gränsöverskridande intresse.24 Utredningen bedömde att det inte är möjligt att i en upphandling generellt ställa krav på att endast idé- burna aktörer ska tilldelas kontrakt. Däremot bedömde utredningen att det under vissa förutsättningar kan vara möjligt att ställa krav på de aktörer som deltar i en upphandling att återinvestera eventuell vinst i verksamheten. Möjligheten som finns i upphandlingsdirek- tiven att reservera deltagandet i upphandlingar för vissa organisatio- ner föreslogs införas i den svenska upphandlingslagstiftningen. För- slagen har delvis genomförts genom lagändring i lagen om offentlig upphandling som trädde i kraft 1 januari 2019.25 Utredningen föreslog även en ny lag om valfrihetssystem med avsikt att den tydligare ska följa svenska förvaltningsrättsliga prin- ciper. Eftersom utredningen bedömde att valfrihetssystem inte är en form av upphandling utan utgör auktorisationssystem behöver lagen inte anpassas till det upphandlingsrättsliga regelverket. Utredningen bedömde även att det under vissa förutsättningar är rättsligt möjligt att reservera ett valfrihetssystem enbart för idéburna aktörer. För- slagen har ännu inte genomförts. Med hänsyn till att förutsättningarna för idéburna offentliga part- nerskap varierar såväl avseende samarbetsformer som verksamheter var det enligt välfärdsutredningens bedömning inte möjligt att före- slå lagstiftning på området. Utredningen ansåg dock att det finns unika kvaliteter som samverkansformen bidrar med och som bättre bör tas tillvara. Utredningen föreslog därför att Upphandlingsmyn- digheten och MUCF skulle få i uppdrag att gemensamt utarbeta en vägledning för hur samverkan mellan det offentliga och idéburna organisationer kan utvecklas genom ingående av idéburna offentliga partnerskap. Uppdraget föreslogs genomföras i samråd med relevanta aktörer såsom SKL och civilsamhällets organisationer. 24Även har i SOU 2018:44 överlämnat liknande förslag, . Dessa har remissbehandlats och bereds i . Se avsnitt 8.2.2. 2017/18:158, avsnitt 6 och 7. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd slog utredningen att skulle få i uppdrag att arbeta med informationsinsatser gentemot kommuner och regio- ner i frågor som rör möjligheterna till samverkan med idéburen sek- tor, samt möjligheterna att underlätta för dessa aktörer som utförare av välfärdstjänster. Även detta uppdrag föreslogs genomföras i samråd med MUCF och SKL. Förslagen har inte lett till regeringsuppdrag till de utpekade myndigheterna. Slutbetänkandet Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och upp- följning (SOU 2017:38) innehöll bl.a. följande förslag och bedöm- ningar. Utredningen pekade på att idéburna aktörer som drivs utan vinst- intresse fyller en viktig roll i välfärden. För att göra deras roll tyd- ligare föreslogs och få i uppdrag att presentera sin statistik uppdelad så att idéburna aktörer redovisas särskilt. () föreslogs få i uppdrag att kvali- tetssäkra den befintliga statistiken. Vidare ansåg utredningen att det bör övervägas om idéburna aktörer ska kunna medges undantag från olika regelverk. Ska undantag vara möjliga menade utredningen att det krävs en rättssäker definition av vilka aktörer som ska omfattas. En utredning föreslogs därför tillsättas för att analysera förutsätt- ningarna för detta, vilket alltså skedde . SCB fick ett upp- drag av regeringen att kvalitetssäkra statistiken och vissa åtgärder har vidtagits. Utredningens huvudsakliga uppdrag26 var att se över demokrativill- koren i statsbidragsförordningarna. Syftet var att säkerställa att bidra- gen fördelas till verksamheter förenliga med samhällets grundlägg- ande värderingar såsom de är formulerade i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Utredningen överlämnade sina förslag i maj 2019.27 Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället är enligt utredningen omfattande och svåröverblickbar. Av utredningens kart- läggning framgår att ungefär hälften av förordningarna om statsbidrag innehåller någon form av demokrativillkor men få har villkor som Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd rör den mottagande organisationens syfte. De demokrativillkor som ställs i förordningar är otydligt formulerade. Det saknas också väg- ledning för hur de ska tillämpas. Utredningen menade att kan leda till att myndigheterna har fått ett alltför stort tolkningsutrymme vilket kan leda till konsekvenser för rättssäkerheten. Utredningen lämnade för- slag till ett förtydligat och enhetligt demokrativillkor för den statliga bidragsgivningen. Bidrag ska enligt förslaget inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare, inom ramen för verksamheten, 1.utövar våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränker den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminerar eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, 3.rättfärdigar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller 4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Enligt utredningens förslag ska likalydande demokrativillkor införas i de statsbidragsförordningar som huvudsakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. Eftersom flera statsbidrag till det civila samhällets organisationer utgår på andra sätt än enligt förord- ningar föreslog utredningen att en särskild förordning med demo- krativillkor ska tillämpas när statsbidrag fördelas genom t.ex. ram- avtal, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut. I den särskilda förordningen anges bl.a. att med en organisation inom det civila sam- hället avses en organisation som är organiserad utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag. Utredningen föreslog att MUCF ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokrativillkor. Vidare föreslog utredningen att myndigheter alltid ska kunna besluta om att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut om en organisation bedöms inte uppfylla bidragsvillkoren. En bestämmelse om återkallelse av beslut om bidrag föreslogs införas i förordningar om statsbidrag som saknar sådana bestämmelser. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Utredningen tog också fram ett stödmaterial för att stödja hand- läggare vid tillämpningen av demokrativillkoret.28 Vägledningen bygger på de analyser och förslag som utredningen presenterat i sitt slut- betänkande. Även kommuner och regioner kan använda materialet. Betänkandet har sänts ut på remiss men förslagen har ännu inte genomförts vid tiden för överlämnandet av detta betänkande. Någon samlad statistik för idéburna organisationer i välfärden finns inte. Nedan följer en redogörelse för tillgänglig statistik på området. () och annan statistik om det civila samhället Någon särskild statistik för idéburna organisationer i välfärden för inte SCB. SCB har dock haft regeringens uppdrag att ta fram statistik för det civila samhället.29 Myndigheten har i uppdrag att öka och säkerställa kvaliteten i statistikunderlaget bl.a. genom att samordna och utveckla berörda statistikdatabaser samt redo- visa statistik som beskriver den ekonomiska relationen mellan den offentliga sektorn och det civila samhällets organisationer. SCB har utgått från FN:s nationalräkenskapssystem och dess definition av ”non-profit institutions” (NPI) när det bestämts vilka organisatio- ner som ska ingå i det civila samhället, se avsnitt 5.2.1. I begreppet civila samhället ingår därför de idéburna organisationerna som en delmängd tillsammans med bl.a. arbetslöshetskassor, bostadsrätts- föreningar, kooperativa hyresrättsföreningar och samfällighetsföre- ningar. Även organisationer ägda av staten, kommuner och regioner ingår i statistiken. Däremot ingår inte brukarkooperativ. SCB anger i sin senaste rapport att statistiksammanställningen om det civila samhället är under uppbyggnad och att den kan komma att utvecklas framöver.30 Vidare anger SCB att statistiken ska tolkas med stor för- 28Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället för handläggare, till betänkande av , 2019, SOU 2019:35. 29IJ2010/00137. 30Det civila samhället 2016 – satelliträkenskaper, SCB Avdelningen för ekonomisk statistik, rapport, . Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd siktighet eftersom undersökningen inte är dimensionerad för att pro- ducera skattningar med hög kvalitet på en detaljerad nivå.31 SCB genomförde ett arbete med att förbättra och göra statistiken mer tillgänglig. Vidare utreddes klassificeringen av organi- sationer inom det civila samhället.32 Enligt SCB:s statistik var det civila samhällets bidrag till BNP för vilket är samma andel som för . Betal- ningar från offentlig förvaltning stod enligt SCB för 33 miljarder av produktionen vilken uppgick till 234,6 miljarder kronor.33 Mest om- fattande verksamhet bedrevs inom bostäder, social och samhällelig utveckling med en total produktion om . Där stod dock den offentliga sektorn endast för . Verksamheten där det offentliga stod för störst belopp var inom utbildning och forskning, totalt vilket kan jämföras med den totala produktionen som var det aktuella året. Det fanns totalt 251 000 organisationer i det civila samhället varav cirka 95 000 var ekonomiskt aktiva . Totalt antal förvärvs- arbetande inom det civila samhället var knappt 190 000 per- soner vilket motsvarar av det totala antalet förvärvsarbe- tande i . Majoriteten av dessa, , var kvinnor. Som jämförelse kan noteras att när det gäller det frivilliga, eller ideella, arbetet så bidrog män medan kvinnor bidrog av det beräknade monetära värdet år 2014.34 Kommunerna lämnade enligt SCB:s satelliträkenskaper bidrag om till ideella föreningar och stiftelser . Jämfört med 2016 var det en ökning med knappt 300 miljoner kro- nor. Den största posten avsåg bidrag till fritidsverksamhet med . Kulturverksamhet erhöll nästan 1 miljard kro- nor, därefter ”övrigt” med . Vård och om- sorg fick bidrag med 2016. Regionerna lämnade i bidrag till ideella föreningar och stiftelser . Den största enskilda posten avsåg kultur med . 31A.a., s. 39. 2017/18:246, s. 21. Arbetet var klart respektive och har avrapporterats. 33Begreppet betalningar omfattar både köp av tjänster och andra transfereringar, dvs. 34Det frivilliga arbetet i som del av BNP, och , 2018. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Statsbidrag om sammanlagt fördelades till det civila samhällets organisationer under 2018.35 Det är mer än vad som redovisades . I gruppen det civila samhället ingår enligt SCB:s statistik formali- serade organisationer, dvs. inte tillfälliga nätverk o dyl. Den van- ligaste associationsformen är ideell förening. av det civila samhället bestod av ideella föreningar 2016. Av dessa var drygt 49 000 ekonomiskt aktiva. Några stora organisationer som diakoni och Skyddsvärnet – har denna organisations- form. En annan vanlig associationsform är stiftelser. fanns det knappt 12 000 registrerade stiftelser och fonder med eko- nomisk aktivitet. Exempel på aktörer som är organiserade i stiftelser är diakoni, Stiftelsen och Stiftelsen . Vidare fanns det 972 registrerade trossamfund med ekonomisk aktivitet 2016. Det finns även aktiebolag inom det civila samhället. fanns det drygt 2 000 aktiebolag i SCB:s statistikdatabas för det civila samhället. Ett flertal ekonomiska före- ningar, drygt 1 800 stycken var ekonomiskt aktiva . 2019/20:1, utgiftsområde 17, avsnitt 15.4.2. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Källa: Företagsdatabasen (), Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), företagens ekonomi, Organisationers ekonomi, Ekonomisk redogörelse för . Uppgifter från de idéburna organisationerna Omsättningen hos organisationen medlemmar37 uppgick till totalt år 2017.38 Detta var en ökning . Den största intäktskällan för Famnas medlemmar ut- görs av ersättning för utförda tjänster åt kommuner och regioner. Ersättning från offentlig sektor för utförda tjänster uppgick enligt Famnas mätning till , eller för . Det är en ökning med . Bidrag utgjorde av intäkterna. En del idéburna organisationer får också gåvor från privatpersoner och företag. För Famnas med- lemmar, varav Röda korset är en, uppgår intäkter som erhålls från gåvor till . Kategorin ”övriga intäkter” stod för 7,2 pro- cent av medlemmarnas intäkter. Det sammanlagda antalet heltids- arbeten uppgick till 9 111 personer varav var kvinnor. I styrelserna är posterna jämnt fördelade mellan kvinnor och män. anger att av arbetskraf- ten i är anställda i kooperativa och idéburna företag och i civilsamhällets organisationer.39 Som jämförelse nämner KFO att inom är , eller 13,6 miljoner människor anställda av civilsamhällesorganisationer. 36Med övriga avses andra former än de uppräknade och inte heller samfällighetsföreningar, bostadsrättsföreningar, kooperativa hyresrättsföreningar, offentliga korporationer och anstal- ter, arbetslöshetskassor eller understödsföreningar och försäkringsföreningar. 37Famna, riksorganisationen för idéburen välfärd. Organisationen hade ett åttiotal medlem- mar 2018 av varierande storlek. 38Tillväxtrapport , Famna. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd och presenterar statistik om offentlig upphandling och andra utbetalningar av offentliga medel. Den senaste rör huvudsakligen men vissa uppgifter . Värdet av de upphandlingspliktiga inköpen uppskattades till , vilket mot- svarar drygt en sjättedel av BNP.40 Värdet är exklusive mervärdes- skatt. Rapporten innehåller ett särskilt avsnitt om idéburna organi- sationers deltagande i den offentliga upphandlingen. Statistiken är baserad på () definition av det civila samhället men i rapporten alltså benämnd idéburen sektor. Dessa två begrepp är enligt myndigheternas rapport synonyma. Statistiken ut- går från juridisk form och omfattar vissa ideella föreningar, tros- samfund, samfällighetsföreningar, stiftelser och fonder, aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (SVB), aktiebolag och ekono- miska föreningar inom vissa utpekade sektorer, arbetsintegrerade sociala företag enligt definition och organisationer med 90-konton enligt Svensk Insamlingskontroll. Analysen utgår från organisationsnummer vilket innebär att eventuella koncernrelationer inte fångas upp. Det bör noteras att i denna grupp av organisationer ingår bostadsrättsföreningar, kooperativa hyresrättsföreningar och samfällighetsföreningar. Sådana föreningar deltar dock inte i offent- liga upphandlingar vilket innebär att de inte torde påverka statistiken. Av rapporten framgår att drygt 198 organisationer som lämnade anbud 2017 anses tillhöra kategorin idéburna organisationer. Dessa organisationer stod tillsammans för 421 anbud, 2,2 anbud var, vilket kan jämföras med 3,7 anbud i genomsnitt för övriga organisationer. Av lämnade anbud från idéburna organisationer kontrakterades Det kan jämföras för övriga organisatio- ner. Som jämförelse fanns det totalt 14 725 anbudsgivare vilka läm- nade 53 895 anbud totalt för året. av alla anbudsgivare var aktiebolag. Andelen anbud från idéburna uppgick till strax under 1procent av alla anbud som inkom 2017. Statistiken innehåller också uppgifter om utbetalningar till olika typer av organisationer. Utbetalningarna hänför sig inte endast till inköp utan i beloppen ingår även andra ersättningar och transferer- 40Statistik om offentlig upphandling , 2018:2, Kon- kurrensverkets rapport 2018:9. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd ingar, dvs. olika typer av bidrag. Det är sannolikt att en betydande del av de utbetalade beloppen avser utbetalningar som inte utgör betal- ningar enligt upphandlade avtal. Nära 38 500 idéburna organisationer, eller av samtliga mottagare, fick ta emot , motsvarande 3 pro- cent av utbetalade belopp 2017. Stora mottagare av utbetalda medel var t.ex. diakonisälskap, Stiftel- sen diakoni och Stiftelsen . Av statisti- ken framgår att , eller , betala- des ut till privata och offentliga organisationer för vård och omsorg samt sociala tjänster. av utbetalningarna gjordes till offentliga organisationer. Ett arbete med att förbättra statistiken på upphandlingsområdet har pågått . träder en ny lag om upphandlings- statistik i kraft som innebär att uppgifter hämtas ur annonser om upphandlingar och om genomförda upphandlingar.41 En myndighet får i uppdrag att ansvara för statistiken, sammanställa den och göra statistiken allmänt tillgänglig. En nationell statistikdatabas för upp- handlingar ska skapas. Den nya lagen innebär att staten får ett bättre beslutsunderlag samt ökade möjligheter till styrning och uppfölj- ning. Lagen bedöms även leda till att och får ett bättre beslutsunderlag och möjligheter att allokera sina resurser för stöd och tillsyn. 4.2Offentlig finansiering av välfärdsverksamheter som bedrivs av idéburna organisationer Det finns olika sätt på vilka det offentliga finansierar välfärdsverk- samheter som bedrivs av idéburna organisationer. Vissa finansieras med bidrag och andra subventioner samt särskilda ersättningssystem, andra upphandlas eller ingår i valfrihetssystem. Det finns även olika slags samverkansformer mellan den offentliga och den idéburna sektorn. 2018/19:142 Statistik på upphandlingsområdet. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd 4.2.1Bidrag, stöd och andra subventioner