sou · H6B366 · 2019-01-01 00:00:00 — aktiveras vid mycket djupa ekonomiska kriser, vilket kan antas ske relativt sällan. Det är i denna skillnad som frågan om konkurrenskraften eller konkurrensneutraliteten mellan systemen blir tydligast. Från ett industri- och företagsperspektiv är systemen i länder som , eller helt enkelt mer förmånliga än i , och ger företagen bättre omställningsförmåga i hanteringen av konjunktursvängningar eller vid andra händelser som tillfälligt kan påverka företagens ekonomi och produktion. Villkor och gränsvärden i nuvarande svenska system kan i övrigt bedömas vara relativt konkurrenskraftiga i förhållande till andra länder. Förändringar i systemet som innebär sänkta krav för att aktivera stödet eller uppjustering av stödnivåer kan bedömas leda till ökade kostnader för staten. För att begränsa kostnaderna kan i så fall bli nödvändigt att införa någon form av kvalifikationskrav i systemet eller förkorta stödperioden. medför sådana förändringar knappast någon väsentlig skillnad i termer av konkurrensneutralitet i förhållande till andra länder. Om en anpassning till systemen andra länder är önskvärd måste sannolikt frågan om stödsystemets övergripande konstruktion, flexibilitet och tillgänglighet övervägas. Relativt få svenska studier finns vad gäller korttidsarbete. Internationella studier visar att stöd vid korttidsarbete har haft betydelse vid större ekonomiska kriser som den senaste finanskrisen . Långsiktiga effekter av stöden är inte lika väl belagda i forskningen. Utformningen av stöden har stor betydelse för att undvika negativa samhällsekonomiska effekter. Stöd vid korttidsarbete kan ses som ett instrument inom ramen för policyområdet flexicurity, innebärande åtgärder som gäller såväl arbetsgivarnas behov av en flexibel arbetskraft som arbetstagarnas behov av anställningstrygghet. 7 Överväganden och förslag Mitt uppdrag har varit att analysera om det svenska systemet för statligt stöd vid korttidsarbete kan göras mer konkurrenskraftigt. Om bedömningen är att det är möjligt att göra systemet mer konkurrenskraftigt ska jag lämna förslag på hur detta kan göras. Motivet till uppdraget är enligt direktiven att långsiktigt stärka konkurrenskraft, dess internationellt verksamma företag på den globala världsmarknaden samt värna sysselsättningen i hela landet, både i hög- och lågkonjunktur. Investeringar och industriproduktion inom är därför i hög grad beroende av utvecklingen i omvärlden samt av vilka regler och villkor som gäller för företag i konkurrentländer. För att bedöma det nuvarande stödets konkurrenskraft och behovet av förändringar har en jämförelse gjorts med system i några för svensk industri viktiga konkurrentländer i , bl.a. , och . Jämförelsen visar att inte har något egentligt jämförbart stöd vid korttidsarbete. Det svenska stödsystemet är utformat på så sätt att stöd endast ska kunna aktiveras vid mycket djupa ekonomiska kriser i ekonomin. Genomgången av stöden i andra länder visar att dessa stödsystem är öppna och permanenta system, tillgängliga för företag som kan uppvisa ett ekonomiskt behov av korttidsarbete med offentligt stöd. Innebörden av denna skillnad är att företag med investeringar och produktion i inte erbjuds samma villkor och regler som gäller för företag i andra viktiga konkurrentländer. Ett företag i som av något skäl möter en tillfälligt minskad efterfrågan kan i avsaknaden av ett motsvarande stöd behöva säga upp personal. I ett läge där efterfrågan vänder kan detta företag stå sämre rustat än ett konkurrerande företag i ett annat land som under samma förhållanden erbjuder stöd vid korttidsarbete. Problembilden är väl känd bland landets internationellt verksamma industriföretag, arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer, och jag upplever också att det finns en bred samsyn kring vilka åtgärder som krävs för att förändra situationen. Jag föreslår därför att ett nytt och mer flexibelt stöd införs inom ramen för det nuvarande svenska stödsystemet. Stödet ska göra det möjligt för företag att erhålla stöd vid korttidsarbete vid tillfälliga men allvarliga ekonomiska svårigheter och om andra interna möjligheter har uttömts. Syftet med stödet är att erbjuda företag i bättre och mer jämförbara konkurrensförhållanden i förhållande till vad som gäller i andra viktiga konkurrentländer. Ett mer flexibelt stöd vid korttidsarbete ger företagen bättre förutsättningar att hantera de utmaningar och snabba förändringar som karakteriserar dagens globala marknader och bidrar till att företagen står bättre rustade för de olika störningar som kan uppträda. I stället för att tvingas säga upp personal vid tillfälliga ekonomiska svårigheter kan företagen genom stödet behålla viktig arbetskraft och snabbt kunna öka produktionen när läget förbättrats igen. Härigenom kan viktiga arbetstillfällen värnas. Sammantaget kan stödet bidra till att långsiktigt stärka konkurrenskraften och ge förutsättningar för fortsatt produktion, investeringar och sysselsättning i . Det finns också risker med ett mer flexibelt system för stöd vid korttidsarbete. Detta gäller i grunden alla former av offentliga stöd och subventioner. En lärdom från forskningen är dock att stöd fungerar bäst om de är riktade och temporära. Jag föreslår därför att det nya stödet tydligt ska riktas till företag som tillfälligt ser sig tvingade att minska arbetstid och löner men som i grunden är konkurrenskraftiga. En annan viktig aspekt vid utformningen av stödet är att stödet endast bör utgå under en begränsad stödperiod, enligt förslaget . Vidare föreslås en relativt lång karensperiod som förhindrar att samma företag återkommande söker stöd. Utgångspunkten i utredningsarbetet har i övrigt varit att så långt som möjligt utgå från nuvarande reglering om stöd vid korttidsarbete. I mitt utredningsuppdrag ingår även att analysera behovet av kompetensutveckling kopplat till ett system för stöd vid korttidsarbete. Dessa frågor kommer att behandlas i utredningens fortsatta Ambitionen är att kunna lägga förslag till hur det stöd vid korttidsarbete som föreslås i detta delbetänkande kan kopplas samman med bättre incitament för utbildningsinsatser, validering och andra kompetenshöjande insatser. 7.2Ett nytt stöd vid korttidsarbete införs Förslag: Ett nytt stöd vid korttidsarbete införs. Det nya stödet ska kunna utgå till företag som av tillfälliga ekonomiska skäl behöver införa korttidsarbete på ett företag eller driftsenhet. Skälen för utredarens förslag Det nya stödet ska kunna utgå till företag som av tillfälliga ekonomiska skäl behöver införa korttidsarbete på ett företag eller driftsenhet. För att berättiga till statligt stöd ska de ekonomiska problemen bedömas vara övergående men tillräckligt allvarliga för att motivera korttidsarbete med statligt stöd. Syftet med stödet är att underlätta för arbetsgivare att kunna behålla personal av tillfälligt lägre efterfrågan och produktion till följd av en extern störning. Arbetsgivare som är verksamma i får därmed en ökad flexibilitet att hantera tillfälliga svårigheter som arbetstagarna inte riskerar att bli av med sin anställning. Villkoren blir därmed mer jämförbara med vad som gäller i nära konkurrentländer och företagen står bättre rustade För det nya stödet gäller samma fasta nivåer för arbetstids- och löneminskning som i nuvarande system. Det innebär att arbetstidsminskningen ska uppgå till 20, av ordinarie arbetstid och att löneminskningen för motsvarande nivåer uppgår till 12, av ordinarie lön. Statens andel av kostnaderna uppgår för varje steg till en tredjedel. Någon möjlighet att göra avsteg från de fasta nivåerna ska inte finnas. När det gäller ansökningsförfarande och administration föreslås att administrationen av det nya stödet i huvudsak följer nuvarande regler. För det nya stödet tillkommer dock ett moment i ansökningsförfarandet där villkoren för stödet prövas (avsnitt 7.6). En viktig utgångspunkt har varit att förslaget ska vara förenligt med (avsnitt 7.11). De övergripande villkor som enligt 5 § lagen om stöd vid korttidsarbete gäller för att det nuvarande stödet ska aktiveras ska inte gälla för det nya stödet. I stället måste särskilda regler och villkor uppställas som i stället riktas till arbetsgivare som söker stöd. En viktig utgångspunkt vid utformningen av stödet har varit att risken för negativa eller oönskade effekter på strukturomvandlingen i ekonomin eller på lönebildningen undviks eller hålls så låga som möjligt. Det är också viktigt att förebygga riskerna för ett överutnyttjande av stödet eller s.k. dödviktseffekter, dvs. att säkerställa att stöd inte går till arbetsgivare som ändå planerar att minska antalet anställda (avsnitt 7.3). Jag bedömer också att stödperioden för det nya stödet bör vara kortare än vad som gäller för det nuvarande stödet. Därför föreslår jag en stödperiod med möjlighet till förlängning (avsnitt 7.4). Min bedömning är att det också finns också andra restriktioner i konstruktionen av stödet som verkar återhållande. Nedgången i lön för de anställda samt det förhållande att kollektivavtal i likhet med vad som gäller ska ligga som grund för arbetstidsförkortningen, liksom regeln för icke-kollektivavtalsbundna arbetsgivare (avsnitt 7.5), motverkar ett överutnyttjande. I den finansieringsmodell som gäller för det nuvarande stödet, och som ska gälla även för det nya stöd som föreslås här, bär alla tre parter – arbetsgivare, arbetstagare och staten – varsin del av kostnaden, vilket torde motverka överutnyttjande och dödviktseffekter. Med dessa villkor och de avgränsningar som föreslås kommer stödet enligt min mening inte att riskera att påverka den långsiktiga strukturomvandlingen i ekonomin eller få konsekvenser för lönebildningen. Sammantaget bedömer jag att de positiva effekterna av stödet överväger riskerna för negativa effekter. Alternativet till att införa ett nytt kompletterande stöd är att göra justeringar i det befintliga stödet. De alternativ som har belysts i kapitel 6 handlar om att förändra och sänka kraven för att aktivera stödet eller att justera stödnivåerna i systemet i syfte att göra stödet mer förmånligt för företagen och på så sätt stärka konkurrenskraften. Sammantaget bedöms dessa alternativ leda till ökade kostnader för staten utan att ge motsvarande fördelar vad gäller konkurrensneutralitet gentemot andra länder. Förklaringen är att sådana förändringar inte beaktar den huvudsakliga skillnaden mellan det svenska systemet och de i andra länder, nämligen att systemen i andra länder är permanenta. Mot denna bakgrund bedömer jag att ett nytt stöd som finns tillgängligt på mer kontinuerlig basis men med restriktioner som innebär att stöd endast utgår till arbetsgivare som bedöms ha ett faktiskt behov av stöd är en bättre och effektivare lösning. Som framgår ovan har jag i detta delbetänkande inte övervägt hur ett system kan konstrueras som innebär att det skapas incitament för såväl arbetstagare som arbetsgivare att utnyttja hela eller delar av arbetstidsförkortningen till t.ex. validering och utbildning eller annan kompetensutveckling. Dessa frågor kommer att behandlas i utredningens fortsatta arbete. I detta skede av utredningen är det därmed inte möjligt att utesluta att slutbetänkandet kan komma att innehålla förslag om t.ex. en ändrad kostnadsfördelning eller att ytterligare villkor för stödet föreslås. Förslag: Som förutsättningar för stöd ska gälla att arbetsgivarens ekonomiska svårigheter är tillfälliga och allvarliga och att de rimligen inte hade bort förutses eller kunnat undvikas. Arbetsgivaren ska ha använt sig av andra tillgängliga åtgärder för att minska arbetskraftskostnaderna i företaget. Stöd får inte lämnas till arbetsgivare som för ansökan är skyldig att upprätta kontrollbalansräkning, är föremål för företagsrekonstruktion eller är på obestånd. Skälen för utredarens förslag Det nya stödet ska kunna sökas av arbetsgivare som av tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårigheter behöver minska arbetstid och lönekostnader i företaget. Med ekonomiska svårigheter avses en tillfälligt försämrad ekonomisk situation i företaget som är en följd av en oförutsedd eller plötslig nedgång i efterfrågan globalt, som allvarligt påverkar företagets produktion och ekonomi, eller av begränsningar i företagets tillträde till andra marknader, till exempel ett oväntat införande av tullar eller andra handelshinder. Orsakerna till de ekonomiska svårigheterna kan också handla om externa störningar som påtagligt påverkar företagets produktion, till exempel störningar i leveranser av viktiga insatsvaror. Syftet med ett nytt stöd är inte att kompensera företag för normala svängningar i efterfrågan eller fluktuationer på företagets marknader. Händelser som kan anses ligga inom normal affärsrisk och de krav på anpassning som möter företag på globala marknader ska därför inte berättiga till stöd. Exempelvis ska stöd normalt inte utgå till företag som i konkurrens med andra företag förlorar en order eller till ett företag som trendmässigt tappar marknadsandelar på någon marknad. Arbetsgivarens ekonomiska problem och orsaker till behovet av att införa korttidsarbete ska vara tillfälliga och övergående till sin natur. Arbetsgivaren bör därför vid ansökan kunna visa att man har för avsikt att återgå till full produktion och ordinarie arbetstider efter perioden för korttidsarbete. Som grund för den prövning som ska göras kan företaget behöva lämna ekonomiska underlag som styrker att behovet av stöd föreligger . Det kan till exempel handla om ekonomiska planer och redovisningar, statistik över orderingång och försäljning eller andra underlag som myndigheten bedömer är nödvändiga för prövningen. Om underlaget visar att de ekonomiska problemen är övergående, dvs. om de ekonomiska underlagen på ett trovärdigt sätt visar på en återgång till en normal aktivitetsnivå i företaget, bör stöd kunna lämnas. Om företagets ekonomiska underlag däremot visar att företaget har haft problem med minskad orderingång och försäljning och att prognoser inte visar på någon förbättring, bör stöd inte medges. Det övergripande syftet med ett villkor om att de ekonomiska svårigheterna ska vara tillfälliga är att förhindra att stöd utgår till företag som inte är långsiktigt konkurrenskraftiga. En annan åtgärd med samma syfte är som framgår av avsnitt 7.4 förslaget om en kortare stödperiod . Det är endast när arbetsgivarens ekonomiska svårigheter kan bedömas vara tillräckligt allvarliga eller betydande som det kan anses vara motiverat att staten bidrar med ekonomiskt stöd. Med detta avses att de ekonomiska svårigheterna leder till ett behov av arbetstidsminskningen som omfattar en tillräckligt stor andel av de anställda. I det tyska systemet för stöd vid korttidsarbete gäller att stöd endast utgår om minst en tredjedel av arbetstagarna får sin lön sänkt med . kan en generell riktlinje innebära svårigheter i tillämpningen. Särskilt större företag kan ha olika sätt att strukturera sin verksamhet. I vissa fall bedrivs verksamheten i ett stort antal koncernbolag medan det i andra fall kan finnas endast ett eller ett fåtal bolag med flera driftsställen. En bedömning måste därför göras av förhållanden i det enskilda fallet. Orsakerna till de ekonomiska svårigheterna ska vara oförutsedda och oundvikliga. Innebörden är att de ekonomiska orsakerna eller händelserna som ligger bakom behovet att införa korttidsarbete med statligt stöd inte rimligen har kunnat förutses av arbetsgivaren och inte heller kunnat undvikas genom omställning av produktionen eller någon annan motsvarande åtgärd. Av detta följer att en allmänt förväntad nedgång i konjunkturen eller andra förutsebara marknads- eller produktionsförändringar inte ska berättiga till stöd. Förändringar i verksamheter som normalt är säsongsberoende eller uppvisar andra cykliska variationer ska inte heller berättiga till stöd. Det ska sålunda inte vara möjligt för arbetsgivare verksamma inom t.ex. besöks- eller turistnäringen att erhålla stöd för korttidsarbete under verksamhetens lågsäsong. Att en händelse är oförutsebar innebär i någon mening också att den är exogent betingad, dvs. orsakad av förhållanden som ligger utom arbetsgivarens kontroll. Det kan här handla om en plötslig natur- eller väderhändelse eller annan händelse av exceptionell natur. Ekonomiska problem eller störningar i verksamheten som bedöms bero på interna organisatoriska eller ledningsmässiga faktorer i företaget ska inte berättiga till stöd. Som en tredje förutsättning för stöd ska vidare gälla att arbetsgivaren har använt sig av och uttömt tillgängliga interna åtgärder för att hantera de ekonomiska svårigheterna. Sådana åtgärder kan handla om att tömma tidsbanker, genomföra förändringar i skiftläggningen samt uppsägning av personal som inte är tillsvidareanställd om som inte bedöms verksamhetskritiskt, t.ex. konsulter, inhyrd personal eller tillfälligt anställd personal. Slutligen föreslår jag en bestämmelse i lagen om att stöd inte får utgå till företag som är skyldiga att upprätta en kontrollbalansräkning av sådant slag som anges i 25 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551), föremål för företagsrekonstruktion av sådant slag som anges i lagen (1996:764) om företagskonstruktion eller på obestånd. De övergripande villkor och förutsättningar för stöd som föreslås har utformats med beaktande av de villkor som finns för motsvarande stöd i framför allt och . Skälet till detta är att målet att försöka uppnå ett mer konkurrensneutralt system. Den möjlighet som finns i dessa länder att därutöver ge stöd vid korttidsarbete i företag som behöver vidta strukturella åtgärder i sin produktion, till exempel vid en omläggning eller anpassning till ny teknik, har däremot bedömts mindre lämplig att överföra till ett svenskt system. Skälet är att ett sådant stödvillkor bedöms medföra risker för att stödet motverkar en nödvändig strukturanpassning inom industrin. Förslag: Stödperioden för det nya stödet ska begränsas med möjlighet till förlängning . Den första stödmånaden ska infalla senast efter ett godkännande om stöd. En karensperiod ska gälla för stödet. Skälen för utredarens förslag I det nuvarande systemet stödet gäller att stödet kan aktiveras för en stödperiod med möjlighet till förlängning . Bakgrunden till den relativt långa stödperioden är att stödet avses tillämpas i en situation där det råder en synnerligen djup kris i ekonomin. I ett sådant läge är det rimligt att anta att företagen kan ha problem med en låg efterfrågan . För det nya stöd som föreslås ska en förutsättning för stöd vid korttidsarbete vara att ett företag har tillfälliga ekonomiska problem av övergående natur. Bedömningen är därför att stödperioden bör vara betydligt kortare än för stödet vid djupa ekonomiska kriser. kortare stödperiod bidrar dessutom till att minska risken för att stödet används av arbetsgivare i verksamheter som har strukturella snarare än tillfälliga problem. Mot denna bakgrund föreslås en stödperiod . I syfte att säkerställa att införandet av korttidsarbete på arbetsplatsen sker i nära anslutning till att behovet uppstått ska den första stödmånaden infalla senast efter att ett godkännande om stöd lämnats. Om arbetsgivaren efter den inledande har behov av att förlänga perioden av korttidsarbete får en ny ansökan och prövning göras. Om arbetsgivaren kan visa att de ekonomiska svårigheterna kvarstår kan den stödperioden förlängas med ytterligare . Vid denna andra ansökan ska de ekonomiska svårigheterna anses vara tillfälliga endast om arbetsgivaren kan visa att de troligen inte kommer att kvarstå efter det att den förlängda tidsperioden löpt ut. För att en ansökan om förlängning ska kunna hanteras innan den första har löpt ut ska en sådan ansökan ha kommit in senast efter att inletts. I likhet med vad som gäller ska en karenstid gälla också för det nya stödet. Innebörden är att ska förflyta från den tidpunkt när stödperioden löpt ut till dess att ett nytt beslut om godkännande av stöd enligt 5 a § får lämnas Karensperioden för det nya stödet föreslås uppgå . Bedömningen är att bör vara tillräcklig för att förhindra att en arbetsgivare använder stödet för att överbrygga strukturella problem i verksamheten. ska gälla oavsett om rätten att ansöka om stöd grundat sig på en föreskrift från regeringen eller på ett godkännande enligt 5 a §. 7.5Stöd i centrala och lokala kollektivavtal Bedömning: Som huvudregel ska gälla att tillämpningen av korttidsarbete har stöd i centrala och lokala kollektivavtal. För arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal ska kravet på skriftligt avtal med av arbetstagarna på en driftenhet gälla även avseende det nya stödet. Skälen för utredarens bedömning I det nuvarande systemet för stöd vid korttidsarbete kan stöd lämnas till såväl arbetsgivare som är bundna av kollektivavtal som arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal. För en kollektivavtalsansluten arbetsgivare krävs dels ett kollektivavtal om korttidsarbete som slutits eller godkänts av de centrala parterna, dels ett lokalt kollektivavtal där de närmare förutsättningarna för tillämpningen av korttidsarbete är fastställda. För en arbetsgivare som inte är bunden av ett kollektivavtal krävs att det föreligger skriftligt avtal mellan arbetsgivaren och berörda arbetstagare samt att av arbetstagarna i en driftenhet deltar i korttidsarbetet under stödmånanden. Under utredningens arbete har det inte framkommit skäl som föranleder att denna ordning ändras. Även för det nya stödet ska grundregeln därför vara att tillämpningen av korttidsarbete har stöd i både centrala och lokala kollektivavtal samt att det för arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal krävs ett skriftligt avtal med av arbetstagarna på en driftenhet. Det kan understrykas att man i lokala eller centrala avtal inte kan komma överens om andra ersättningsnivåer än de fasta nivåerna som gäller för stödet. Jag har även övervägt att införa ett krav på att kollektivavtal respektive avtal med enskilda arbetstagare ska föreligga innan ett godkännande om stöd får lämnas till en arbetsgivare. Jag har dock valt att avstå från att föreslå ett sådant krav. Eftersom kravet på kollektivavtal respektive avtal av arbetstagarna är en förutsättning för att preliminärt stöd ska utgå kan myndigheten väga in detta i sin bedömning oavsett om sådana avtal föreligger vid bedömningstillfället eller inte. Att inte ställa något sådant krav innebär också att det står arbetsgivaren fritt att välja i vilken ordning de olika stegen ska tas. Med den ordning som föreslås kan en arbetsgivare välja att ansöka om ett godkännande för stöd som förhandlingar mellan parterna pågår. På så sätt kan den sammanlagda tiden för ansökningsförfarandet hållas nere. Förslag: Stöd vid korttidsarbete lämnas efter godkännande från . Handläggning av ansökningar om godkännande ska ske skyndsamt. Bedömning: I övrigt bör ansökningsförfarandet vara detsamma som i nuvarande system. Möjligheter till förenklingar bör tillvaratas genom digitaliserade och lätt tillgängliga tjänster. Arbetsgivare och arbetstagare bör ha tillgång till god information om stödet, villkor och ansökningsförfarande. Skälen för utredarens förslag och bedömning Utgångspunkten är att det nya stödet i huvudsak ska tillämpas på samma sätt som det nuvarande stödet vad gäller ansökning om preliminärt stöd och därefter avstämning och slutligt beslut om stöd. Målsättningen är att skapa ett system som är enkelt att tillämpa och som inte leder till alltför mycket administration vare sig för arbetsgivaren eller för myndigheter. För det nya stödet tillkommer dock några förändringar. Den ordning som finns i nuvarande stöd där regeringen först prövar villkor enligt 5 § lagen om stöd vid korttidsarbete gäller inte för det nya stödet. I stället kommer en prövning göras av varje enskild arbetsgivare för att fastställa om förutsättningarna för att erhålla stöd är uppfyllda. Denna prövning kommer att resultera i ett beslut om godkännande om att stöd får lämnas.