sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Till- ståndshavaren är skyldig att se till att detta utförs, att det utförs på ett säkert sätt och att avsätta ekonomiska medel för detta i kärnav- fallsfonden. Bestämmelserna är dock allmänt hållna och kan leda till olika tolkning. Det har t.ex. diskuterats vilken typ av rivning och avfallshantering som inbetalade medel till kärnavfallsfonden ska täcka och när rivningsarbetet är slutfört. I infördes generella föreskrifter och krav för avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar förhållandevis sent. De tidiga avvecklingsprojekten som genomfördes på 1980- och 1990- talen, bl.a. forskningsreaktorn vid KTH i , äldre forsk- ningsreaktorer och underkritiska reaktorer (FR-0, R0, Zebra, Kritz) Utredningens överväganden och förslag i Studsvik, partiell nedmontering av Ågestareaktorn söder om , samt återställningsarbete vid , reglerades genom enskilda beslut av regeringen och tillsynsmyndigheterna () och (). SSI:s föreskrifter om avveckling64 av kärntekniska anläggningar gavs ut . Kort tid därefter kompletterade SKI sina allmänna säkerhetsföreskrifter65 med bestämmelser som innebar att innan av- veckling och rivning får påbörjas skulle planerade åtgärder doku- menteras i en säkerhetsgranskad plan, vara prövad och godkänd av SKI. Utredningen har att ta ställning till ett antal grundläggande frågor avseende avveckling av stängda kärntekniska anläggningar: •Vem ska ha ansvaret – behövs särskilt tillstånd? •Vad ska nedmonteras och rivas och vad innebär detta? •Vad täcks av kärnavfallsfonden? •När är ett rivningsprojekt genomfört? 4.6.1Tidigare lagstiftning och utredningsförslag I den nuvarande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärn- tekniklagen) anges de skyldigheter tillståndshavaren har i fråga om avveckling och rivning. I den ändrade lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter (finansieringslagen) och förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restpro- dukter anges förutsättningarna för fondering och finansiering av av- veckling och rivning av kärntekniska anläggningar samt slutligt om- händertagande och slutförvaring av uppkomna restprodukter (använt kärnbränsle, kärnavfall och kärnämnen som inte ska användas på nytt). I finansieringslagen anges att med en kärnavfallsavgift avses en avgift för att bl. a. finansiera tillståndshavarnas kostnader för: 64SSI FS 2002:4. Utredningens överväganden och förslag •en säker hantering och slutförvaring av restprodukter, •en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar, •den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att de åtgärder som avses i de båda punkterna ovan ska kunna vidtas. Medan den första punkten synes rimligt klar kan det finnas olika åsikter om vad som avses med en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar. Vad som är säkert bestäms och regleras i mer detalj i huvudsak genom tillsynsmyndighetens föreskrifter och villkor men vad avveckling och rivning innebär kan bedömas och vär- deras olika. Frågan är också vilken ytterligare forsknings- och ut- vecklingsverksamhet som behövs för avveckling och rivning. Av regeringens proposition66 framgår det avseende en tillståndsha- vares skyldigheter: Det innebär att en innehavare av tillstånd till verksamhet på kärnener- giområdet är skyldig till att svara för att allt i verksamheten uppkommet kärnavfall och sådant kärnbränsle, som inte återanvänds, hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt samt att den anläggning, i vilken verksam- heten bedrivs, avvecklas och rivs på ett säkert sätt, sedan verksamheten har upphört. På s. 59 sägs vidare att: När det gäller nedläggningen av kärnkraftsanläggningar åligger det en- ligt nuvarande regler innehavaren att svara för att anläggningen avveck- las och rivs på ett acceptabelt sätt. Det betyder t.ex. att han ansvarar för en fullständig demontering och bortforsling av anläggningens olika delar och att i förekommande fall dessa placeras i en förvarsanläggning eller på annat sätt tas om hand. I ansvaret för avveckling och rivning ingår också en noggrann planering . På s. 91 sägs (specialmotivering): Som angetts i avsnitten 5.3.2.1 och 5.3.2.2 måste de krav som ställs på omhändertagandet av kärnavfall med nödvändighet vara mycket långt- gående med hänsyn till säkerhet och strålskydd. Detsamma gäller i fråga om avveckling och rivning av en anläggning. I denna skyldighet ingår 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet, s. 39. Utredningens överväganden och förslag även en fullständig demontering och bortforsling av t. ex. en reaktor och övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen. Av det ovan framförda framgår tillståndshavarens tydliga ansvar för avveckling och rivning och att syftet var att avveckla och riva reaktor- anläggningar och övriga anordningar som ingick i en reaktor- anläggning. Strålsäkerhetsutredningen67 föreslog följande definition av begreppet avveckling (s. 124): avveckling: åtgärder som vidtas av tillståndshavaren för att på ett strål- säkert sätt dekontaminera en anläggning för verksamhet med strålning eller omhänderta eller slutförvara det radioaktiva avfall som genereras vid anläggningen. Isamma utredning hänvisas också till MKB-direktivet68 där det anges att kärnkraftverk och andra kärnreaktorer upphör: att vara sådana anläggningar när allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontaminerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen. I förslaget till författningskommentar nämndes angående denna definition (s. 725): I definitionen specificeras de åtgärder som tillståndshavarens skyldig- heter omfattar. Anläggningen ska dekontamineras och det radioaktiva avfallet som uppstått vid driften ska omhändertas eller slutförvaras. Om nivåerna av radioaktivitet efter dekontaminering är så pass låga att an- läggningen kan undantas från tillämpningen av 12 kap. föreligger det inte något hinder från strålsäkerhetssynpunkt att använda anläggningen för andra ändamål. En följd av förslaget var att man skulle frångå den strikta tolkningen i förarbetena till kärntekniklagen och finansieringslagen om vad till- ståndshavarens skyldigheter för avveckling och rivning omfattar69: 67SOU 2011:18 Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. 68Rådets direktiv /11/EG av om ändring av direktiv /337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, bilaga 1, punkt 2. 1983/84:60 s. 59 och 91. Utredningens överväganden och förslag …han ansvarar för en fullständig demontering och bortforsling av anläggningens olika delar …fullständig demontering och bortforsling av t.ex. en reaktor och övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen. Av remissammanställningen70 angående utredningens förslag fram- går inga kritiska synpunkter på förslagen i fråga om avveckling och rivning. och föreslog alternativa formuleringar på vad avveckling innebär. Kraft menade att definitionen även bör täcka den situation som uppstår om ny kärnteknisk verksamhet avses bedrivas på platsen och föreslog att utredningen i stället skulle använda den definition som myndigheten infört i sina föreskrifter71. 4.6.2Internationella krav och rekommendationer Den internationellt rekommenderade kravbilden avseende avveck- ling och rivning av kärntekniska anläggningar återfinns i säkerhetsstandarder72 . I standarderna utgör lokalisering, konstruktion, uppförande, idrift- tagning, drift och avveckling de sex huvudsakliga stegen i en kärn- teknisk anläggnings livscykel och till dessa steg kopplas tillstånds- och licensieringsprocesser. Begreppet avveckling anges som (fritt översatt): De administrativa och tekniska åtgärder som vidtas för att avlägsna all eller delar av reglering och kontroll från en kärnteknisk eller licensierad anläggning (utom för slutförvarsanläggningar där anläggningsdelen där radioaktivt avfall deponerats tillsluts snarare än avvecklas)73. 70M2011/01095/Ke. 71SSM FS 2008:1. 72GSR Part 6 Decommissioning of Facilities. 73The administrative and technical actions taken to allow the removal of some or all of the regulatory controls from a facility (except for the part of a disposal facility in which all the radioactive waste is emplaced, for which the term ”closure” instead of ”decommissioning” is used). Utredningens överväganden och förslag Definitionen av avveckling omfattar även fall då ny verksamhet med joniserande strålning ska påbörjas efter avslutat avvecklingsarbete. Om avvecklingen syftar till att avlägsna all kontroll och reglering med hänsyn till joniserande strålning måste, efter avslutad ned- montering och rivning, ett tekniskt underlag som bygger på mät- ningar och beräkningar av eventuellt kvarvarande nivåer av radio- aktiva ämnen tas fram för att utgöra en grund för myndighetsbeslut om att avlägsna kontroll och reglering av anläggningsplats och even- tuella kvarvarande byggnader. Ofta kompletteras dessa med obero- ende mätningar och beräkningar för att verifiera och kontrollera riktigheten av beslutsunderlaget, utförda av en annan organisation alternativt av myndigheten. Avvecklingsåtgärder omfattar procedurer, processer och arbets- moment, t.ex. avlägsnande av kontaminering, nedmontering av struk- turer, system och komponenter och rivning av byggnadsdelar och byggnader, som syftar till att stegvis och på ett systematiskt sätt avlägsna radioaktiva ämnen och risker i enlighet med en fastställd avvecklingsplan. Avvecklingsarbetet är färdigt när ett definierat, god- känt slutmål har uppnåtts (defined end-point). Det behövs ett tillstånd för verksamheten och därmed kopplade krav på arbetarskydd, kontroll av utsläpp av radioaktiva ämnen m.m. För att kunna utfärda ett tillstånd ställs krav på en godkänd säker- hetsredovisning74 och en avvecklingsplan. Staten och ansvarig myndighet ska tillse att det finns lagstiftning och regelverk som adresserar alla aspekter av avveckling och riv- ning75. Regelverket ska omfatta ansvarsbild, myndighetens kontroll och tillsyn, samt mekanismer för finansiering av avvecklingsarbetet. ska ange säkerhets- och strålskyddskrav för avvecklingsarbetet, inkluderande krav på hantering av avfall, avslu- tande åtgärder och underlag inför beslut om ingen eller eventuell kvarvarande reglering avseende joniserande strålning för anlägg- ningsplats och anläggning76. Tillståndshavaren ska vara ansvarig för alla aspekter avseende säker- het, strålskydd, och skydd av miljön under avvecklingsarbetet77. 74GSR Part 6, p. 7, Req. 3 – Assessment of safety for decommissioning. 75GSR Part 6, p. 7, Req. 4 – Responsibilities of the government for decommissioning. 76GSR Part 6, p. 8, Req. 5 – Responsibilities of the regulatory body for decommissioning. 77GSR Part 6, p. 9, Req. 6 – Responsibilities of the licensee for decommissioning. Utredningens överväganden och förslag Innan avvecklingsåtgärder påbörjas ska en slutlig avvecklingsplan ha utarbetats78. En tillståndshavare förväntas meddela myndigheten när en anläggning slutligt stängs och tas ur drift (permanent avstängd). Om anläggningen stängts permanent eller inte längre ska användas för sitt ursprungliga syfte ska en slutlig avvecklingsplan utformas och skickas till myndigheten för godkännande (inom 2–). Planen ska bl.a. redovisa vald strategi, typ och sekvens av avveck- lingsåtgärder, avfallshantering, beskrivning av slutligt mål för av- vecklingen – dvs. hur ser platsen ut när nedmontering och rivning är klar, hur visas det (metodik och teknik) att platsen kan undantas från all eller delar av nuvarande reglering samt tidsramar och kostnader för avvecklingsarbetet. Tillsammans med denna redovisning – eller stegvis om avvecklingsarbetet sker i etapper – måste säkerhetsredo- visning, strålskyddsplaner och annan dokumentation finnas fram- tagen och, i den utsträckning som bedöms nödvändigt, granskas av myndigheten. Europeisk reglering av avveckling och rivning antogs kärnsäkerhetsdirektivet (se avsnitt 5.1.4) vilket kompletterades efter de s.k. ”stresstesterna”79 av europeiska kärnkraftverk som anordnades 2011–2012 efter kärnkraftsolyckan i , . Kärnsäkerhetsdirektivet, med de inkluderade nya säkerhetsmålen , har redan genomförts i svensk lagstiftning. Kärnsäkerhetsdirektivet anger i Artikel 4, 1 b) att: Nationella kärnsäkerhetskrav ska omfatta samtliga stadier av kärntek- niska anläggningars livscykel. Direktivet anger vidare i Artikel 6 a) att: Tillståndshavaren ska ha det primära ansvaret för kärnsäkerheten vid en kärnteknisk anläggning. Detta ansvar ska inte få delegeras och ska innefatta ansvar för entreprenörers och underleverantörers verksamhet, om denna kan påverka kärnsäkerheten vid en kärnteknisk anläggning. 78GSR Part 6, p. 16, Req. 11 – Final decommissioning plan. 79SSM The Swedish national report Doc. No. European Stress tests for nuclear power plants, 2011. Swedish action plan for nuclear power plants – response to ENSREG request Rev. Utredningens överväganden och förslag Direktivet anger ett särskilt kärnsäkerhetsmål för kärntekniska anläggningar Artikel 8a 1.: Medlemsstaterna ska säkerställa att det nationella ramverket för kärn- säkerhet innehåller krav på att kärntekniska anläggningar ska konstrueras, lokaliseras, uppföras, tas i drift, drivas och avvecklas med målet att före- bygga olyckor samt minska följderna vid en eventuell olycka och förhindra a)radioaktiva utsläpp i ett tidigt skede vilket skulle kräva nödåtgärder utanför anläggningen som på grund av tidsbrist inte skulle kunna vidtas, b)stora radioaktiva utsläpp som skulle kräva skyddsåtgärder som inte kan begränsas och rum. Det framgår således av kärnsäkerhetsdirektivet att avveckling om- fattas av det centrala målet för säkerhet, att tillståndshavaren ansva- rar för säkerheten under denna verksamhet och att ansvaret inte kan delegeras till entreprenörer eller underleverantörer. Enligt artikel 37 i Euratomfördraget och den praxis som utvecklats, ska nedmontering och rivning av större kärntekniska anläggningar anmälas till kommissionen. Enligt artikel 37 i Euratomfördraget gäller att: Varje medlemsstat skall tillhandahålla kommissionen sådana allmänna upplysningar om varje plan för deponering av radioaktivt avfall av alla slag, som gör det möjligt att fastställa om planens genomförande kan medföra en radioaktiv kontamination av vatten, jord eller luft i annan medlemsstat. Kommissionen skall efter det att ha hört den expertgrupp som avses i artikel 31 yttra sig . Till ledning finns även kommissionens rekommendationer av om tillämpningen av artikel 37 i Euratomfördraget, EGT L324, s. 23, 16.12.1999. Kommissionen rekommenderar att ”deponering av avfall” ska inkludera rivning av kärnreaktorer80: Avveckling innefattar alla tekniska och administrativa rutiner, verk- samheter och åtgärder som vidtagits efter den sista stängningen av en anläggning och fram till att platsen fritt kan användas för obegränsad eller annan licensierad användning. Inom dessa verksamheter omfattar 80Fotnot till punkten 1.9, 2010/635/Euratom Kommissionens rekommendationer av den 11oktober 2010 om tillämpningen av artikel 37 i Euratomfördraget och dom i (i mål 187/87). Utredningens överväganden och förslag ”nedmontering” isärtagning, skärning och rivning av kontaminerade eller radioaktiva komponenter, system och strukturer, inklusive för- packning, och överföring till annan plats. Utöver rapporteringsskyldigheten av rivningsprojekt finns krav på en göra en specifik miljöbedömning och att upprätta en miljökon- sekvensbeskrivning i samband med avveckling och rivning av kärn- reaktorer81. I uppfylls detta av krav på tillstånd för avveckling och rivning av kärnreaktorer enligt (2013:251) miljöprövningsför- ordningen under . 4.6.3Friklassning av kärntekniska anläggningar har antagit föreskrifter om friklassning av material, byggnadsstrukturer och områden82. Föreskrifterna anger nivåer under vilka material och byggnader kan ”friklassas” och han- teras fritt utan fortsatt reglering under strålskyddslagen. Avseende friklassning av områden finns inga på förhand framtagna nivåer men generellt utgår man från att den årliga effektiva dosen till en enskild person ur allmänheten till följd av kvarvarande radioaktiva ämnen normalt inte får överstiga 0,1 mSv83. Friklassningsnivåer i fall ”där begränsningar för användningen” ska gälla efter friklassning får vara högre och regleringen ska då utgå från att: •området kan ”användas fritt” efter det att begränsningarna har upphört, •en enskild person ur allmänheten inte förväntas erhålla en årlig effektiv dos över 1 mSv om området ”används fritt” före den tid- punkt då begränsningarna är avsedda att upphöra. När en anläggning har friklassats i enlighet med strålskyddslagens bestämmelser och föreskrifter utgivna med stöd av den lagen bör den 81Europaparlamentets och Rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 82SSMFS 2018:3 föreskrifter om undantag från strålskyddslagen och om friklassning av material, byggnadsstrukturer och områden; ISSN 2000–0987, beslutade . 83Här avses stråldos utöver den ”naturliga bakgrunden”. En effektiv stråldos av 0,1 mSv kan jämföras med bidraget från den naturliga bakgrundsstrålningen. Globalt anges medeldosen, radon inräknat men medicinsk exponering exkluderad, för världens befolkning angetts till 2,4 mSv (UNSCEAR 2008 Vol. 1, Sources and Effects of Ionizing Radiation). Utredningens överväganden och förslag också upphöra att vara en kärnteknisk anläggning. Detta förutsätter att ingen kvarvarande lagring av radioaktivt avfall förekommer på området. bör även ha anmält till sekretariatet för Paris- och Brysselkonventionerna om skadeståndsansvar på atomansvarsom- rådet att anläggningen inte längre omfattas av konventionerna i enlighet med de anvisningar som utfärdats för detta84. Enligt behövs tillstånd för att få påbörja avvecklingen av en kärnkraftsreaktor. För detta krävs bland annat att en rivningsplan utarbetas och att en miljökonsekvensbeskrivning tas fram. skrivelse85 till har Strålsäkerhetsmyndig- heten föreslagit en ändring i 22 kap. 1 § miljöprövningsförordningen (2013:251). Myndigheten anser att prövningen av nedmontering och rivning av kärnkraftsreaktorer bör ske först då åtgärder i samband med avvecklingsarbetet kan anses omfattas av gällande miljötillstånd. Utredningen menar, i likhet med myndigheten, att denna senare tidpunkt bättre överensstämmer med det allmänna kravet på att upprätta miljökonsekvensbeskrivning i samband med offentliga och privata projekt som kan påverka miljön. Syftet bör vara att bedöma nya åtgärder och eventuella utsläpp av radioaktiva ämnen i samband med nedmonteringen och rivningen och inte åtgärder som redan prövats och vidtas under den normala driften av reaktorn. En sådan ändring bedöms inte strida mot MKB-direktivet86. Direktivet ska tillämpas för bedömningen av inverkan på miljön av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra bety- dande påverkan på miljön. Med ”projekt” avses (definieras) utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten och andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i land- skapet, inklusive mineralutvinning. Enligt artikel 2 i direktivet gäller: 84NEA/SUM (2014) 2, 30 October 2014, Decision and Recommendation of Concerning the Application of the Convention to Nuclear Installations in the Process of Being Decommissioned. 85M2016/01507/R Förslag på ändring av miljöprövningsförordningen. 86Europaparlamentets och Rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Utredningens överväganden och förslag Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Enligt Artikel 4(1) ska en granskning alltid ske av de projekt som anges i bilaga 1 till direktivet. I punkt 2(b) i bilagan anges som varande sådana projekt: Kärnkraftverk och andra kärnreaktorer, inklusive nedmontering eller avveckling av sådana kraftverk eller reaktorer (1) (utom forskningsan- läggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger ). Endast undantagsvis kan medlemsstater i enskilda fall undanta sådana ”projekt” från granskning. Utredningen bedömer att om svensk lagstiftning är så utformad att en prövning sker av miljöpåverkan från de nya arbetsmoment som en avveckling innebär, dvs. nedmontering och rivning, så upp- fylls därigenom direktivets syfte och krav. De verksamheter som bedrivits under servicedrift och avställningsdrift, dvs. omhän- dertagande av driftavfall, bortforsling av använt kärnbränsle till mellan- förvaret Clab m.m. är moment som även utförs under normal drift av en reaktor eftersom bränslet i en reaktorhärd måste bytas regelbundet och reaktorbassängerna annars skulle bli överfulla. Det bör klargöras att omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall som uppkommit under driften av anläggningen, s.k. driftavfall, kan ske och sker under gällande miljötillstånd för drift enligt . Gällande miljötillstånd kan även anses omfatta kemisk rengöring av reaktorsystem (att avlägsna radioaktiva ämnen från systemytor) och behandling av det avfall som då uppkommer. Sådan kemisk rengöring har utförts i samband med revisioner eller större ombygg- nadsprojekt vid reaktorer i syfte att sänka strålnivåer och minska stråldoser till personalen. En sådan rengöring kan även underlätta planering, kontroll, installation och säkerhetsåtgärder inför kom- mande nedmontering och rivning. Utredningen bedömer däremot att t.ex. nedmontering av en reaktors interndelar eller annan direkt nedmontering/rivning inte ska ske utan att ett nytt miljötillstånd har utfärdats och en förnyad prövning genomförts. Ett annorlunda förfarande skulle enligt utred- ningens mening strida mot bestämmelserna i . Utredningens överväganden och förslag 4.6.5Nedmontering och rivning av svenska kärnreaktorer Nedan återges övergripande information om pågående avveckling vid svenska kärnkraftsreaktorer. Kärnkraftverkets två reaktorer, (B1) och (B2), planerades, beställdes och byggdes av dåvarande och . B1 och B2 anslöts till elnätet respektive och togs ur drift respektive . innehas och drivs av () och verket ägs av , en del av energikoncernen . Vid verket påbörjades nedmontering av reaktorernas interndelar och transport av dessa till ett nytt mellanlager . Första spadtagen för lagret togs och byggnaden invigdes . I lagret förvaras reaktortankarnas uttagna och uppkapade interndelar fram till dess att annan central lagringsmöjlighet finns till- gänglig. Interndelslagret ska rivas i samband med att anläggningen rivs. Det slutliga arbetet med nedmontering och rivning vid Barsebäcks- verket förväntas starta och beräknas ta ungefär . kommun har uttryckt önskemål om att använda marken till bostäder. Området har, enligt uppgift, pekats ut för bostads- byggnation i gällande översiktsplan och sådan byggnation nämns även i ett samrådsförslag till fördjupad översiktsplan för kustzonen från år 2014.87 Ett annat förslag är att använda marken till att bygga ett forsknings- och innovationscentrum för förnybar energi. påbörjade BKAB arbetet för att få ett tillstånd enligt för nedmontering och rivning. hölls samråd enligt 6 kap. inför ansökan om slutlig nedmon- tering och rivning av B1 och B2 vid . är att återställa området för att användas som industriområde. 87Kävlinge kommun, Kommunstyrelsen Yttrande över avgränsningssamråd, nedmontering och rivning av , , dnr KS 2018/40. Utredningens överväganden och förslag består av tre reaktorer: 1 (O1), 2 (O2) och 3 (O3). Kraftverket drivs av . , en del av energikoncernen , är majoritetsägare i och är en annan stor delägare. Reaktorn O1 driftsattes och var fram till sin stängning landets äldsta kärnkraftsreaktor i kommersiellt bruk. Reak- torn O2 togs i kommersiell drift .