sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Utredningen om hållbar terrängkörning SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Foton: abadonian, Georgiy Datsenko, Delpixart, BorisJovanovic19, mladn61, , puckopetter, thepalmer, ZargonDesign Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen för terrängkörning och lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning. Förslagen ska möjliggöra ett rikt friluftsliv, minska buller och avgaser samt bidra till att skydda mark, växtlighet och terräng. Förslagen ska även ta hänsyn till de behov som finns av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng för ortsbor samt inom verksamheter som bl.a. ren- näring, jordbruk, skogsbruk, jakt och besöksnäring. Rådmannen förordnades fr.o.m. till särskild utredare. Hovrättsassessorn anställdes som huvudsekreterare fr.o.m. och fr.o.m. anställdes juristen som sekreterare. Utredningen har tagit namnet Utredningen om hållbar terräng- körning. Som experter förordnades fr.o.m. kanslirådet (), juristen (Kommuner och Regioner, SKR), styrelseledamoten (Snöskoterägares , SNOFED), miljörätts- juristen (), kanslirådet (), departementssekreteraren (), fjällsamordnaren (i ), kanslirådet (), juristen (Transportstyrelsen), juristen (), juristen (Lant- brukarnas , LRF), styrelseledamoten (Svenskt Friluftsliv), juristen (), rättssakkunniga (), förbunds- juristen (, SSR), samordnaren (Nationella ) och för- bundsjuristen (). entledigades fr.o.m. och fr.o.m. förordnades rättssakkunnige () som expert. och entledigades fr.o.m. och fr.o.m. förordnades departementssekreteraren () samt förbundsjuristen (SKR) som experter. Kansli- rådet () förordnades också som expert fr.o.m. . Utredningsuppdraget skulle enligt direktiven redovisas . Denna tidpunkt har under utredningens gång ändrats till . Jag överlämnar härmed betänkandet Hållbar terrängkörning (SOU 2019:67). Förslag till terrängkörningslag ............................................... Förslag till lag om tilläggsavgift för terrängkörning............. Förslag till lag om ändring i ............................. 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ............................. 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m........................ 1.6 Förslag till lag om ändring i körkortslagen (1998:488) ........ 1.7Förslag till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) ............................................................................... 1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Förslag till terrängkörningsförordning ................................. Förslag till förordning om tilläggsavgift Förslag till förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905) ............................................................................... Förslag till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229) ................................. 1.13Förslag till förordning om ändring i vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap................................................................. 1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:716) om statsbidrag till anläggande av allmän Förslag till förordning om ändring i körkortsförordningen (1998:980) ....................................... Förslag till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) ............................................................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner ..................................... Förslag till förordning om ändring i vägmärkesförordningen (2007:90) ...................................... Förslag till förordning om ändring i militärtrafikförordningen (2009:212).................................. Förslag till förordning om ändring i vägtrafikdataförordningen (2019:382) ................................ Utredningens uppdrag och genomförande..................... Den nuvarande regleringen ......................................... 3.2Kartläggning av regleringen om terrängkörning 3.2.6Lagen med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och 3.2.7Vägtrafikförordningen för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap ............................. Lagen om vägtrafikdefinitioner ............................ Förordningen om vägtrafikdefinitioner ............... 3.2.12Registrering, besiktning, fordonsskatt 3.2.13Fordonslagen och fordonsförordningen samt föreskrifter om terrängmotorfordon.................... 3.2.18 Lagen och förordningen om biluthyrning ........... 3.2.20Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om motorsport i terräng ................................. 3.3 Ansvariga myndigheter – en översikt .................................. Regleringen i och jämfört med .. Något om allemansrätten i ...................... Krav på markägarens tillstånd............................... Körning på statens mark fordrar tillstånd............ 4.1.5Beslut om förbud och begränsningar Något om allemansrätten i ....................... Särskilda bestämmelser om elcyklar..................... Tillsyn och påföljder ............................................. Jämförelser av regleringen i , och ... Syftet med reglering av terrängkörning ............... 4.3.2Utgångspunkt förbud med generella undantag och möjligheter att bevilja dispens ....................... Starkare reglering i och ............... 4.3.4Anläggande av leder är mer formaliserat Några vanliga terrängmotorfordon .............................. Traktor – det vanligaste terrängmotorfordonet ................. Beskrivning av traktorn ........................................ Användningen av traktorn.................................... ATV och UTV – terrängmotorfordon i olika skepnader... Beskrivning av ATV och UTV ............................. Användningen av ATV och UTV ........................ Beskrivning av snöskotern.................................... Användningen av snöskotern ............................... 5.5Skördare och skotare – terrängmotorfordon 5.6 Enduro- och motocrossmotorcyklar................................... Bakgrund om terrängkörning på annans mark ............. Straffstadganden i korthet .................................... 6.2.3Uttalanden om allemansrätten i offentligt 6.2.4Tidigare lagstiftning som berörde 6.2.5Viss aktuell lagstiftning som berör 6.2.6Uttalanden i doktrin om allemansrätten 6.2.8Uttalanden om allemansrätten och färdselrätten i visst annat offentligt material Något om fastighetsägares medgivande .............................. Uttalanden relaterade till terrängkörning ............ Något om begreppet sedvanerätt......................................... Kort om grannelagsrätt......................................................... över annans mark .......................................... Stadgandet i regeringsformen ............................... Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning ............. Hållbar utveckling i korthet ................................................. Hållbar utveckling i tre dimensioner.................... FN:s globala hållbarhetsmål ................................. Hållbar utveckling i .................................. 7.4 En hållbar terrängkörning .................................................... En hållbar terrängkörning för en hållbar Medel för en hållbar terrängkörning.................... Hållbar terrängkörning i förhållande Hållbar terrängkörning i förhållande 7.5 Terrängkörningens påverkan på mark och miljö ................ Skador och störningar orsakade av trafiken ........ Skador orsakade av näringarna ............................. Skador och störningar på näringarna ................... Övrig påverkan på djur och natur ........................ Påverkan på friluftsliv ........................................... 7.6 En enkel metod för en hållbar terrängkörning ................... Metodens tre frågeställningar............................... 7.7 Analys av förhållandet mellan regelverken ......................... trafikföreskrifter och miljölagstiftningen............ Reglering kan ske på olika sätt, med viktiga Analys av vissa begrepp 7.8 Olika behov ska tillgodoses ................................................. Bruka och tillvarata naturresurser ........................ Friluftsliv, besöksnäring och boende Statlig och verksamhet samt projektering och byggande m.m. ......................... Överväganden och förslag ......................................... 8.1 En ny lags syfte och tillämpningsområde............................ Syftet med lagen .................................................... Skydd för allmänna intressen................................ 8.1.5Lagstiftningen ska inte innehålla Författningarna om vägtrafikdefinitioner............ En fortsatt separat lagstiftning............................................. syfte och tillämpningsområde ........ En egen lag med materiella bestämmelser............ Terrängkörning på annans mark .......................................... 8.3.2Omfattar allemansrätten körning med motordrivet fordon i terräng? 8.3.3Krävs fastighetsägarens medgivande för motordriven färd som inte är uttryckligen 8.3.5Vad bör en ny terrängkörningslag reglera i fråga om fastighetsägarens medgivande? Närmare om kravet på medgivande...................... 8.4 Ramarna för regleringen ....................................................... Förbud och undantag i huvudsak oförändrade.... Särskilt om isbelagda vattenområden ................... Definition av terräng ............................................. Definition av snötäckt mark ................................. Betydelsen av dom om vattenskoterförordningen för terrängkörning..... 8.5 Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och enskilda .. De statliga regleringsområdena ............................ Överväganden och förslag .................................... 8.6 Styrning till leder och särskilda områden............................ De rättsliga förutsättningarna .............................. Anläggande av skoterleder och särskilda områden för snöskoterkörning ............................ Kostnader för att anlägga och underhålla Finansiering för anläggande och underhåll av snöskoterleder m.m. ......................................... Styrning av terrängkörning på barmark............... Överväganden och förslag .................................... Nulägesbeskrivning och probleminventering ..... 8.7.2Alternativ för att underlätta Överväganden och förslag .................................... 8.8 En effektivare tillsyn ............................................................ Naturvårdsvakter, jakt- och fisketillsynsmän ..... Tillsyn i praktiken ................................................. 8.8.4En effektivare tillsyn – en fråga om resurser, metoder och befogenheter.................................... Överväganden och förslag .................................... Den nuvarande straffrättsliga regleringen ........... Normgivning och blankettstraffstadande............ Överväganden och förslag .................................... Normgivning och sanktionsavgifter..................... Tilläggsavgift som sanktionsavgift ....................... Överväganden och förslag .................................... 8.11.1 Från regeringen till domstol ................................. 8.11.2 Normbeslut och beslut i enskilda fall................... Den nuvarande ordningen..................................... 8.11.4Förvaltningsdomstol eller mark- och Överväganden och förslag .................................... Ingen förändring av ansvariga myndigheter ........................ Utredning om ersättning för skada ..................................... Fortsatt arbete för en hållbar terrängkörning ..................... 8.14.1 Ökade insatser för att reglera och kanalisera 8.14.2 Skydd för känsliga områden.................................. 8.14.3 Se över terrängkörningen inom Fler statliga regleringsområden ............................ Ikraftträdande och övergångsfrågor............................ Konsekvenserna av förslaget om en ny 10.3.1 En tydligare lagstiftning med bestämmelser i rätt nivå ................................................................ 10.3.3Möjligheten för funktionsnedsatta att få tillstånd att köra i barmarksterräng ...................... 10.3.4 Utökade befogenheter m.m. 10.3.5Ett förtydligat ansvar för tillsyn Behovet av att ta ut en skoterledavgift ................ Behovet av att kunna ta ut en tilläggsavgift......... Ett rikt friluftsliv möjliggörs ................................ 10.4 Konsekvenserna av övriga författningsförslag.................... 10.4.1Allmän skoterled införs som begrepp i allmänna trafikförfattningar ............................... Definition av snötäckt mark................................. Definition av terräng............................................. 10.4.4Åter möjligt att söka statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m.................... 10.4.6 Behovet av att ta ut fordonsskatt ......................... Fler kommunala regleringsområden .................... 10.4.9Naturvårdsvakter ska få begära att körkort m.m. överlämnas för kontroll............................... Ändrad bestämmelse om åtalsprövning............... Ny rubricering av tagande av olovlig väg............. 10.5 Konsekvenserna av ett förtydligat krav på medgivande från fastighetsägare m.fl. ...................................................... 10.6 Miljömässiga konsekvenser.................................................. Ekonomiska konsekvenser för kommuner .......... Återförsäljare av snöskotrar och fyrhjulingar...... Minskade möjligheter till friåkning ...................... Jämställdhet och jämlikhet.................................... 10.10 Konsekvenser för kommuner och myndigheter ................. 10.11 Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen .............. Offentlig service, kommunalt självstyre m.m...... Brottslighet och brottsförebyggande arbete........ 10.12 Alternativa lösningar och effekter av om ingen Ingen förändring – det s.k. nollalternativet ......... 10.13 En samlad bedömning av förslagens konsekvenser ............ Ikraftträdande och informationsinsatser ............................ Förslaget till terrängkörningslag ......................................... Förslaget till lag om tilläggsavgift för terrängkörning ....... Förslaget till lag om ändring i ........................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. .......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. .................... Förslaget till lag om ändring i körkortslagen (1998:488) .. Förslaget till lag om ändring i vägtrafikskattelagen (2006:227) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................... Förslaget till terrängkörningsförordning............................ Förslaget till förordning om tilläggsavgift Förslaget till förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905) ............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)............................... Förslaget till förordning om ändring i vägtrafikförordningen (1995:137) för den kommunala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap............................................................... 11.14Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1997:716) om statsbidrag till anläggande av allmän Förslaget till förordning om ändring i körkortsförordningen (1998:980) ..................................... Förslaget till förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) ......................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner ................................... Förslag till förordning om ändring i vägmärkesförordningen (2007:90)..................................... Förslag till förordning om ändring i militärtrafikförordningen (2009:212)................................ Förslag till förordning om ändring i vägtrafikdataförordningen (2019:382) .............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:29 ........................................... Enligt direktiven 2018:29 ska en särskild utredare se över lagstift- ningen för terrängkörning och lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning. Förslagen ska möjliggöra ett rikt frilufts- liv, minska buller och avgaser samt bidra till att skydda mark, växtlig- het och terräng. Förslagen ska även ta hänsyn till de behov som finns av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng för ortsbor samt inom verksamheter som bl.a. rennäring, jordbruk, skogsbruk, jakt och besöksnäring. Utredaren ska därutöver bl.a. •lämna förslag som syftar till att underlätta för personer med bestående rörelsehinder att köra i terrängen med motordrivet fordon för att jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv, •utreda om förhållandet mellan de regelverk som innehåller bestäm- melser om terrängkörning behöver förändras eller tydliggöras, •utreda och överväga den straffrättsliga regleringen vid otillåten terrängkörning och vid behov föreslå ändringar i syfte att åstad- komma en ändamålsenlig reglering, •utreda hur en effektiv tillsyn kan åstadkommas. Enligt direktiven ska utredaren även analysera, bedöma och tydlig- göra vad som gäller för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i lag eller annan författning. Direktiven återges i bilaga 1. Den nuvarande terrängkörningslagen (1975:1313) trädde i kraft . Snöskotrar och terränghjulingar har ökat kraftigt i antal. fanns det cirka 328 000 snöskotrar och cirka 117 500 terränghjulingar registrerade i . Det ska jämföras med att 1975 fanns det totalt cirka 28 500 sådana fordon. Snöskotrarna har inte bara ökat i antal, även deras genomsnittliga prestanda har ökat betydligt de senaste 15–20 åren. finns det snö- skotrar som kan köras i branter och annan kuperad terräng som äldre snöskotrar knappt kunde framföras i. På grund av utvecklingen på for- donssidan har körmönstren förändrats. Körningen i obanad terräng, s.k. friåkning, har ökat i omfattning och snöskotrar som är avsedda för sådan körning står för större delen av de snöskotrar som säljs. De förändrade körmönstren har lett till ökade skador i naturen och för skogs- och jordbruk. Den ökade körningen har också lett till större olägenheter i form av buller och avgaser, även om fordonsutvecklingen går mot motorer med lägre buller- och avgasvärden. Snöskotern har utvecklats från att vara ett rent transport- medel och arbetsfordon till att användas som ett sportredskap där körningen i sig är syftet. förekommer den mer traditio- nella snöskoteranvändningen för såväl fritids- som yrkesbruk i betydande omfattning. En ganska vanlig uppfattning, särskilt i de nordligaste länen, är att den som kör med snöskoter på väl snötäckt mark inte behöver fråga fastighetsägaren om lov för att köra på dennes mark. Mot bak- grund av att allemansrätten inte anses omfatta körning med motor- drivet fordon på land, finns det en osäkerhet om vad som gäller för färdsel på annans mark. Kommuner, myndigheter, organisationer och fastighetsägare önskar ett förtydligande i frågan. I terrängkörningslagen finns en rad förbud. Dessa gäller framför allt körning med motordrivet fordon på barmark som inte sker för jordbruks- eller skogsbruksändamål eller i rennäringen. Förbud gäller även terrängkörning på snötäckt mark i de delar av fjällområdet som är regleringsområden. I sådana områden är terrängkörning med terrängskotrar tillåten endast i begränsad till mycket starkt begränsad omfattning. Trots förbuden förekommer i en betydande omfattning terräng- körning som är olaglig eller som i vart fall är oönskad av enskilda fastighetsägare eller andra rättighetshavare, t.ex. de som bedriver rennäring. Den bristande efterlevnaden av reglerna har olika orsaker. En orsak är att lagen delvis är otydlig, eller i vart fall svår att läsa, i fråga om vad som är tillåten och vad som är förbjuden terrängkörning. En annan orsak är missuppfattningar om vad allemansrätten omfattar eller vad som faktiskt är terräng. Den bristande regelefterlevnaden bedöms även bero på otillräcklig tillsyn. Den kraftiga ökningen av antalet snöskotrar och terränghjuling- ar, fordonens högre prestanda och en otillräcklig tillsyn innebär att åtgärder behövs för att minska påverkan på mark och miljö. Sedan terrängkörningslagen infördes har miljölagstiftningen skärpts i flera avseenden. Det gäller t.ex. kraven på att minska utsläpp av farliga ämnen och skadlig påverkan på miljön och inte minst kraven på en hållbar utveckling. Därutöver behöver rättsutvecklingen sedan 1970- talet i fråga om äganderätt och egendomsskydd beaktas. Det nuvarande regelverket är inte anpassat till dagens situation med en ökad terrängkörning som innebär risk för konflikter mellan olika allmänna och enskilda intressen. Därför behövs en ny terräng- körningslagstiftning. Vad som avses med hållbar terrängkörning är inte beskrivet. En håll- bar utveckling och dess tre dimensioner, dvs. en utveckling som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar, är dock utgångspunkt för en ny lagstiftning. En hållbar terrängkörning är en del av arbetet för att nå det övergripande målet en hållbar utveckling. I utredning- en har betydande vikt lagts på det som betonas i direktiven och en bedömning av hur olika förslag bidrar till att de relevanta miljö- kvalitetsmålen kan nås. Om det uppstår målkonflikter bör det miljö- mässiga intresset ges företräde. Ingen enskild omständighet ger en hållbar terrängkörning, utan olika delar sammantagna är det som resulterar i en terrängkörning som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar. Användning av motordrivna fordon på barmark innebär i princip att det uppstår skador på mark och vegetation. Körning i barmarks- terräng ska därför begränsas till verksamhet där motordrivna fordon måste kunna användas. Barmarkskörning kan därför generellt tillåtas endast för bl.a. jord- och skogsbruk, renskötsel samt samhällsviktiga funktioner som polis, sjukvård och räddningstjänst. För att målet om en hållbar terrängkörning ska kunna nås behövs en effektiv tillsyn. Den ska därför kunna utövas i all terräng och de personer som rent faktiskt utövar tillsyn måste ha tillräckliga be- fogenheter att ingripa mot otillåten körning. Eftersom terrängkör- ning kan förekomma nästan överallt måste tillgängliga resurser användas effektivt utifrån lokala och regionala behov. Snöskoterkörning ska kunna styras dit den orsakar minst skador och olägenheter. Det ska vara möjligt att reglera körningen så att den kanaliseras till leder och särskilda områden. Lagstiftningen ska ge utrymme för lokala lösningar som utgår från de behov som finns i den enskilda kommunen eller orten. Det förutsätter en ekonomiskt hållbar modell för anläggande och underhåll av skoterleder.