sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Vid en närmare granskning av argumenten är det dock vår bedöm- ning att dessa inte leder till slutsatsen att åberopande av tidiga förhör skulle vara oförenligt med principen om rätten till en rättvis rätte- gång. Tvärtom har vi gjort bedömningen att en ordning som tillåter en ökad användning av tidiga förhör som bevis mycket väl kan ut- formas så att den uppfyller de krav som måste ställas på ett rättvist brottmålsförfarande. Hur möjligheten att hålla motförhör vid tidiga förhör ser ut i enskilda fall påverkas, har vi sagt, bl.a. av vad det rör sig om för förhörsuppgifter, i vilket syfte förhöret hålls, hur formerna för förhöret ordnas och vilken information som den misstänkte har tillgång till då förhöret genomförs. Den misstänkte bör, oavsett hur formerna för bevisupptagning i övrigt regleras, alltid ha en rätt att ställa kompletterande frågor efter att förundersökningen har del- getts slutligt. Den närmare argumentationen för vår bedömning finns i vårt delbetänkande.21 Vi har inom ramen för arbetet med detta betänkande på nytt övervägt hur en regel skulle kunna utformas som omhändertar den kritik som framförts mot att frågan om vad som ska delges inför ett motförhör under förundersökningen avgörs inom ramen för under- sökningsledarens objektivitetsplikt. Grundpremisserna för våra över- väganden har då varit dels att undersökningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet, dels att förundersökningssekretess gäller under pågående förundersökningar för att skydda utrednings- arbetet. Med detta som utgångspunkt är det enligt vår bedömning inte möjligt att beskriva den misstänktes rätt till insyn på något annat sätt än i förhållande till den misstänktes grundläggande rätt att försvara sig. Vad insynsrätten närmare innebär, dvs. vilka konkreta omständigheter som ska delges den misstänkte inför ett motförhör, kommer alltid att behöva avgöras utifrån förhållandena i enskilda fall. Den befattningshavare som ansvarar för alla avgöranden under förundersökningen är undersökningsledaren. Det är därför under- sökningsledaren som måste avgöra saken i enskilda fall. Inom ramen för den objektivitetsplikt som gäller vid förundersökning har det lagts ett stort ansvar på undersökningsledaren att tillvarata den miss- tänktes intressen i brottmålsprocessen. Någon konkret alternativ lösning om hur kritiken kan omhändertas som kunnat prövas inom ramen för utredningens arbete har vidare inte framkommit vid de diskussioner som har förts i utredningen. 21Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:98 s. 180 f. Den misstänktes rätt till insyn Undersökningsledaren har i våra överväganden en skyldighet att ge den misstänkte en sådan insyn i förundersökningsarbetet att han eller hon kan ta tillvara sin rätt vid ett eventuellt motförhör. Detta följer, är vår uppfattning, av objektivitetsplikten och de krav på en rättvis rättegång som gäller. För att det ska vara tydligt att detta gäller bedömer vi att det finns skäl att införa en uttrycklig reglering om att en misstänkt person som ska närvara vid förhör med en annan person för att hålla ett motförhör ska ha rätt att inför förhöret ta del av de omständigheter ur förundersökningen som behövs för den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid förhöret. Försvararen ska ha samma rätt till information. Det vi föreslår är inte en rätt till akt- insyn utan informationen kan lämnas på annat sätt än genom över- lämnande av handlingar till den misstänkte. Syftet med regleringen är att genom ett tydliggörande av vad som gäller enligt kraven på en rättvis rättegång ge den misstänkte förutsättningar att tillvarata sin rätt vid motförhör under förundersökningen. Vilka omständigheter som behöver delges ur förundersökningen för att den misstänkte ska ha förutsättningar att försvara sig ska avgöras av undersöknings- ledaren inom ramen för objektivitetsplikten. Vi ska inom ramen för vårt uppdrag överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet. Den slutdelgivning som ska ske då förundersökningen är klar syftar ytterst till att ge den misstänkte en möjlighet att förhindra ett obe- fogat åtal.22 Slutdelgivningen är till skillnad från den löpande delgiv- ningen absolut i den meningen att åtal inte får väckas innan slutdel- givning har skett. Slutdelgivningen kan också beskrivas som absolut 22JO 1956 s. 86. Den misstänktes rätt till insyn i betydelsen att den misstänkte vid delgivningen i princip har rätt att ta del av hela förundersökningsmaterialet, oavsett om detta redo- visas i ett förundersökningsprotokoll eller utgör s.k. ”sidomaterial” eller ”slask”.23 Åklagaren ska lämna ut all bevisning oavsett om den talar till den misstänktes fördel eller nackdel för att rättegången ska anses rättvis.24 Den misstänktes rätt till insyn enligt är inte undantagslös utan medger att motstående intressen, exempelvis skyddet för ett viktigt allmänt intresse, kan beaktas.25 Europadom- stolen har i denna fråga uttalat att det i vissa fall kan vara nödvändigt att undanhålla vissa uppgifter från försvaret i syfte att bevara de grundläggande rättigheterna för en annan individ eller för att skydda ett viktigt allmänintresse. JO har utvecklat att de intressen som kan behöva beaktas är bl.a. risk för hämndaktioner mot vittnen, skydd för andra individers grundläggande rättigheter och skydd för polisi- ära utredningsmetoder.26 Någon närmare reglering om hur slutdelgivningen ska ske finns inte i . JO har emellertid uttalat att underrättelsen till den misstänkte måste markera om visst utredningsmaterial rensats bort som sidomaterial.27 Att underlåta att lämna sådan information står enligt JO i strid med rätten till en rättvis rättegång i Europakon- ventionen. Det åligger åklagaren att förvissa sig om att en korrekt delgivning har ägt rum.28 Det krävs inte att den misstänkte och försvararen faktiskt läser förundersökningsmaterialet.29 De måste dock alltid få tillräcklig tid att gå igenom materialet. Hur som krävs beror dels på materialets omfång, dels på om de redan tidigare fått del av uppgifter ur materialet. Det är inte tillräckligt med bara en hastig genomläsning vid ett förhör.30 Åklagaren är skyldig att avvakta med sitt beslut i åtalsfrågan till dess att tiden som getts för genomgång av materialet har löpt ut.31 23JO 1964 s. 214 jfr dock JK:s beslut dnr 3704-04-21, NJA 1996 s. 439 och Fitger m.fl., – en kommentar på internet, kommentaren till 23 kap.18 §. 24Europadomstolens dom i målet mot . 25Jfr t.ex. dom i målet Atlan mot , SvJT 2001 s. 619. 26JO 2007/08 s. 87 (”Fallet ”). 27JO 2007/08 s. 87 (”Fallet ”). 28JO 1996/97 s. 70. 29JO 1967 s. 83. 30JO 1964 s. 215. 31JO 1969 s. 85. Den misstänktes rätt till insyn Den misstänkte har, efter att ha underrättats om att förundersök- ningen har slutförts, en ovillkorlig rätt till insyn i allt förundersök- ningsmaterial som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan (23 kap. 18 a § RB). Rätten till insyn i sidomaterialet kan undantagsvis begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs och det dessutom står klart att detta sekretessintresse har företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgiften. Rätten till insyn i förundersökningsmaterialet, inklusive sidomateria- let, består efter att åtal har väckts och fram till dess att åtalet slutligt har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts. Den misstänkte och försvaren ska innan åtal beslutas ges skäligt råd- rum att ange om de påkallar någon kompletterande utredning eller i övrigt har något att anföra. Frågan om vad som ska anses vara skäligt rådrum måste bedömas från fall till fall.32 Om det antas vara av betydelse för undersökningen ska förhör hållas eller annan utredning äga rum på begäran av den misstänkte eller försvararen. Det är för att förekomma missbruk från den miss- tänktes sida som undersökningsledaren har getts en rätt att pröva om det kan antas att den åtgärd som begärts skulle ha betydelse för utredningen.33 Rätten för försvaret att begära komplettering av förundersök- ningen gäller från och med tidpunkten för förundersökningens in- ledande, men aktualiseras i praktiken särskilt vid slutdelgivningen då den misstänkte har möjlighet att skapa sig en fullständig bild av vad som förekommit vid förundersökningen och därmed bedöma even- tuella utredningsbrister. Någon formell slutpunkt före lagakraftvunnen dom för möjligheten att begära kompletteringar av förundersök- ningen finns inte. Om förundersökningen kompletteras efter en begäran från den misstänkte eller försvararen har dessa, rätt att närvara vid eventuella förhör som hålls (23 kap. 10 § fjärde stycket RB). 32Jfr m.fl., – en kommentar på internet, kommentar till 23 kap 18 § andra stycket med hänvisning till kommentar till 32 kap. 1 §. 33Jfr m.fl., – en kommentar på internet, kommentar till 23 kap 18 §. Den misstänktes rätt till insyn inträder dock förmodligen inte förrän efter det att den misstänkte underrättats om misstanken och fått tillfälle att ta del av utredning- en.34 Den kompletterande utredningen bör delges den misstänkte och försvararen på samma sätt som gäller den övriga förundersök- ningen innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan.35 Om en begäran om att hålla förhör eller vidta annan utrednings- åtgärd avslås av undersökningsledaren ska skälen för detta anges i beslutet. Den misstänkte kan vid ett sådant avslag eller om han eller hon annars anser att det finns en annan brist i förundersökningen anmäla dessa uppfattade brister till rätten som ska pröva anmälan så snart det kan ske (23 kap. 19 § RB). Syftet med anmälningsmöjlig- heten är att säkerställa objektiviteten i utredningen av de omständig- heter som har samband med åtalsfrågan.36 Några anvisningar för rättens prövning finns inte, men vad som gäller för kompletteringar om att den begärda kompletteringen eller bristen kan antas vara av betydelse för förundersökningen får anses vara vägledande. Bedöm- ningen bör göras med beaktande av objektivitetsplikten. Vid pröv- ningen får rätten, om det finns skäl för det, hålla förhör med den misstänkte eller vidta annan åtgärd som bedöms påkallad, t.ex. före- lägga undersökningsledaren att vidta den efterfrågade utrednings- åtgärden.37 Åklagaren får inför ett åtalsbeslut hålla ett särskilt sammanträde med den misstänkte eller hans eller hennes försvarare, om detta kan antas vara till fördel för åtalsbeslutet eller för sakens fortsatta handlägg- ning i övrigt (23 kap. 18 § tredje stycket RB). Sådana sammanträden är avsedda för förundersökningar som är omfattande eller avser ett svårbedömt brott. Särskild hänsyn måste tas till eventuella frihets- berövanden i målet på det sättet att en avvägning görs mellan utred- ningsintresset och den misstänktes intresse av att inte vara berövad friheten än nödvändigt.38 Även om åtalet fördröjs något JO 1965 s. 198 och JO 2002/03 s. 142. 35JO 1956 s. 94, JO 1967 s. 83. 36Processlagberedningens förslag till rättegångsbalk, SOU 1938:44 s 31. 37Peter Fitger m.fl., – en kommentar på internet, kommentaren till 23 kap. 19 §. 38Peter Fitger m.fl., – en kommentar på internet, kommenterar till 23 kap. 18 §. Den misstänktes rätt till insyn kan ett sammanträde leda till att den totala tiden för häktning kom- mer att minska på grund av att själva rättegången sedan går fortare. Sammanträdets betydelse ur försvarets synvinkel har framhållits.39 Insynen vid slutdelgivningen innebär att den misstänkte måste ta ställning till hela utredningsmaterialet utifrån samtliga de misstankar han eller hon har underrättats om och att det kan vara svårt för försvaret att bedöma om utredningen behöver kompletteras då det inte framgår av slutdelgivningen vilka gärningar eller brottsrub- riceringar åklagaren överväger att åtala. Ett sammanträde med åkla- garen kan därför ur försvararens synvinkel ge bättre möjlighet att bedöma vilka yrkanden åklagaren kan komma att framställa och där- med underlätta för försvaret att ta ställning till om förundersök- ningen behöver kompletteras. För att ett sammanträde ska få avsedd effekt förutsätts att den misstänkte och försvararen är villiga att med- verka. Precis som när det gäller slutdelgivning saknas det närmare regle- ring i om formerna för sammanträden inför åtals- beslut. Av allmänna råd om dokumentation vid sammanträde i brottmål framgår att sammanträdet bör dokumen- teras skriftligen av åklagaren med anteckning om tid och plats för sammanträdet och vilka som varit närvarande.40 Det ska också an- tecknas vad parterna anfört och vilken inställning de haft i de frågor som behandlats vid sammanträdet. Den misstänkte och dennes för- svarare bör få tillfälle att ta del av anteckningarna så snart det kan ske. Av den redovisning av praxis som finns i vårt tidigare delbetänkande framgår bl.a. följande.41 I stora brottmål tycks kompletteringar av förundersökningar oftast inte ske i anslutning till slutdelgivningen av förundersökningen utan först senare i processen. En utbredd upp- fattning från åklagarhåll om huvudskälet till att kompletteringarna sker så sent i processen är att det är först i samband med huvudför- 39Departementspromemorian Översyn av utredningsförfarandet i brottmål, Ds Ju 1979:15 s. 117. 40Åklagarmyndighetens allmänna råd om dokumentation vid sammanträde i brottmål, ÅFS 2005:24. 41Se fullständig redovisning i utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:7, s. 70 f. Den misstänktes rätt till insyn handlingen som försvaret sätter sig in i materialet och söker kom- pletterande bevisning. Detta påstående har både bekräftats och be- stridits från försvararhåll. Å ena sidan har synpunkten framförts att löpande delgivning och slutdelgivning inte har något verkligt värde eftersom försvararens inläsning ändå måste ske först inför huvudför- handlingen. Denna synpunkt gäller framför allt vid handläggningen av stora brottmål utan frihetsberövanden, t.ex. många stora eko- brottmål, där utredningstiden från det att förundersökning inleds till dess att åtal väcks kan uppgå till . Å andra sidan har det från försvarare med annan erfarenhet framhållits att tiden för inläsning i samband med slutdelgivningen är snäv i förhållande till när huvud- förhandling ska hållas i mål där det förekommer frihetsberövanden. Den tidsfrist för ”skäligt rådrum” som ska finnas för inläsning av utredningen är ofta pressad. Detta gäller i hög grad om löpande del- givning inte har förekommit. Någon försvararpraxis om att av taktiska skäl invänta med att begära kompletteringar finns inte enligt försvarssynpunkterna. Det har påpekats att det å andra sidan inte finns någon skyldighet att påpeka brister i utredningen för försvaret. Försvararuppfattningen är att det huvudsakligen är åkla- garna som ger in kompletteringar under huvudförhandlingen. Det framgår vidare att förberedelsesammanträden inför åtal tycks förekomma i en mycket begränsad omfattning i praktiken. Anled- ningen till den begränsade tillämpningen har av åklagarna uppgetts vara att den misstänkte inte behöver binda sig vid någon inställning till vare sig rena sakförhållanden, rättsliga bedömningar eller brotts- misstankar och att därför ett förberedande sammanträde oftast upp- levs som meningslöst. I de fall sammanträden har förekommit för- håller sig den misstänkte, enligt vad som uppgetts, ofta passiv eller lovar att återkomma med ställningstaganden som sedan inte kom- mer. Det har från åklagarna också framhållits att försvararna inte har varit inlästa på målen i de fall sammanträden förekommit och att det av det skälet inte gått att diskutera processmaterialet. Uppfattningen är att försvararna har som taktik att vänta med att lämna ifrån sig information. Från försvararhåll har det bl.a. framförts att en miss- tänkt kan ha anledning att vara försiktig med ställningstaganden i avvaktan på den vidare utvecklingen av processen. Detta gäller sär- skilt när det finns flera misstänkta personer i samma ärende. Den misstänktes rätt till insyn heten att få besked från den misstänkte skulle enligt vad som fram- förts öka om åklagarens position i olika frågor redovisades på ett tydligare sätt än vad som brukar vara fallet. En bokstavsutredare lämnade inom ramen för sitt uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som med bibehållen rättssäkerhet och kvalitet leder till en snabbare lagföring av brott bl.a. ett förslag om s.k. slutunderrättelse vid enklare förundersökningar.42 Om för- undersökningen leds av och det för brottet inte är föreskrivet strängare straff än fängelse ska åtal enligt förslaget få beslutas utan att den misstänkte och försvararen dess- förinnan fått möjlighet att ta del av förundersökningsmaterialet eller fått möjlighet att begära komplettering av förundersökningen. Är strängare straff än fängelse föreskrivet för brottet får åtal också beslutas utan en formell slutdelgivning om den misstänkte har förklarat att han eller hon avstår från sin rätt att få möjlighet att ta del av förundersökningsmaterialet och begära komplettering av förundersökningen, eller den misstänkte har avvikit eller håller sig undan på ett sätt som medför att han eller hon inte kan slutunder- rättas. Utredaren föreslog vidare att underrättelse av slutförd förunder- sökning i högre utsträckning ska kunna ske utan krav på delgivning. Det utredaren föreslog var, att kravet på delgivning av slutunder- rättelse inte skulle inte gälla i de fall där det för brottet är föreskrivet fängelse . I övriga fall bör kravet på delgivning av under- rättelsen kvarstå. En försöksverksamhet med ett nytt delgivningssätt, s.k. tillgäng- lighetsdelgivning, har vidare genomförts vid ett antal tingsrätter som ett resultat av ett förslag om detta från utredaren i en delredovisning av uppdraget.43 Försöksverksamheten syftade till att skapa en effek- tivare handläggning av brottmål och snabbare lagföring av brott.44 I samband med slutredovisningen av uppdraget lämnade utredaren 42Departementspromemorian Snabbare lagföring, Ds 2018:9. 43Departementspromemorian En snabbare lagföring – försöksprojekt med ett snabbförfarande i brottmål, Ds 2017:36. 2017/18:67. Den misstänktes rätt till insyn ett förslag om att giltighetstiden för den tidsbegränsade lagen (2018:160) om försök med tillgänglighetsdelgivning i brottmål ska förlängas Regeringen beslutade en proposition med förslag om att försöksverksamheten ska fortsätta att gälla till utgången av 2022.45 Förslagen från utredaren har i övrigt ännu inte lett till några lagänd- ringar. 7.2.4Inga ändringar i reglerna om slutdelgivning Vår bedömning: Att ge slutdelgivningen av förundersökningen en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brott- målet är inte en ändamålsenlig åtgärd för att begränsa stora brott- mål eller öka förutsebarheten i brottmålsprocessen. regler bygger på en premiss om förutsebarhet i processföringen. Vid slutdelgivningen förutsätts det bli tydligt om förundersökningen borde kompletteras eller om det finns sådana in- vändningar att åtal inte borde väckas. Förutsebarheten är grundlägg- ande för att brottmålsprocessen ska fungera rättssäkert och effektivt. Vid hanteringen av stora brottmål tycks varken förundersökning eller huvudförhandling särskilt ofta växa fram på det sätt som rätte- gångsbalken tar för givet. Tvärtom sker det ofta en sammanbland- ning mellan förundersökning och huvudförhandling. Förundersök- ningen avslutas alltför sällan vid slutdelgivningen. Den fortsätter i stället ofta långt efter att åtal har väckts med kompletteringar av olika slag. Åklagare, advokater och domare vittnar om en komplet- teringsinflation under pågående rättegångar som, visserligen i olika hög grad för olika aktörer, stör och försenar prövningen i dom- stolarna.46 Nuvarande ordning för slutdelgivning tycks inte avgöra den vidare handläggningen med tillräcklig grad av säkerhet. Vi har över- vägt om det behov av åtgärder för att åstadkomma en mer förutsebar process som vi har konstaterat finns kan tillgodoses genom åtgärder som innebär att slutdelgivningen ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet. Det har funnits skäl att över- väga om slutdelgivningen möjligen borde regleras på ett annat sätt så 2018/19:139. 46Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål, SOU 2017:7, s. 70. Den misstänktes rätt till insyn att den kan få en större rättslig betydelse för den fortsatta handlägg- ningen (ett ”stupstocksförfarande”). Det kan först konstateras att det finns en risk med reformer som innebär olika former av skärpta krav på slutdelgivningens genom- förande och betydelse för den vidare handläggningen. Det är väl känt att de praktiska svårigheterna att genomföra en slutdelgivning är en resurskrävande och fördröjande faktor i hanteringen av brottmål. Det finns goda skäl ur effektivitetssynpunkt att överväga förenklingar när det gäller slutdelgivningen så att den kan genom- föras snabbare och med mindre formaliakrav. En inbyggd svårighet med en reform som ger slutdelgivningen en större rättslig betydelse för den vidare hanteringen är vidare att det inte finns något åtal för slutdelgivningen och att för- väntningarna på den misstänkte att uppge inställning och grund för denna eller på annat sätt klargöra sin ståndpunkt i olika frågor av det skälet måste vara begränsade. Det är på motsvarande sätt svårt att begära att den misstänkte slutligt tar ställning till behovet av kom- pletteringar av förundersökningen innan han eller hon har tillgång till ett åtal. Även om, vilket regelmässigt är fallet på vissa håll, den misstänkte och försvararen delges en preliminär stämningsansökan i samband med slutdelgivningen saknas ett formellt åtalsbeslut. Det är helt enkelt svårt att se framför sig att den misstänkte ska kunna förväntas lämna uppgifter i sakfrågor som är till nytta för den fram- tida handläggningen när han eller hon ännu inte är formellt åtalad för något. Detta gäller i hög grad i fråga om komplexa och omfattande brottmål. Några realistiska förhoppningar om att kunna begränsa exempelvis bevisuppgiften för att den misstänkte vid slutdelgivning vitsordar omständigheter har vi därför inte. Vinsten med ett tidigt svaromål för den vidare handläggningen skulle av det skälet bättre tas omhand genom andra åtgärder än ändringar avseende slutdelgiv- ningen. Att ge slutdelgivningen av förundersökningen en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet är, bedömer vi, mot bakgrund av det sagda inte en ändamålsenlig åtgärd för att öka för- utsebarheten i brottmålsprocessen eller begränsa brottmålens omfatt- ning. Det behov av åtgärder för att öka förutsebarheten och minska brottmålens omfattning som finns tillgodoses enligt vår mening bättre genom de andra åtgärder vi lämnar förslag om. Den misstänktes rätt till insyn 7.3Inga effekter för målsägandens roll Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen. Förslagen i detta kapitel avser den misstänktes rätt till insyn och berör inte målsägandens rätt. 8Ett tydliggörande av domares processledande roll Vi har i uppdrag att analysera vilka straffprocessuella regler som be- hövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brott- målet än som är möjligt med dagens reglering. 8.2.1Domares roll i brottmål Domares uppgift i brottmålsprocessen är att skipa rätt. Vad detta inne- bär beror på i vilken rättsordning domaren verkar. I en inkvisitorisk rättsordning har domare en inkvisitorisk uppgift att utreda och lag- föra brott. I en ackusatorisk rättsordning intar domare en mer mot- tagande och kontrollerande roll i förhållande till parterna som är de som ansvarar för utredningen och bevisningen i målet. Ansvaret för utredning och lagföring av brott ligger i en ackusatorisk rättsordning på polis och åklagare.