sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — De föreslagna bestämmelserna bör för att kunna tillämpas därför träda i kraft . Med hänsyn till det som anförts ovan föreslår vi att författnings- förslagen ska träda i kraft men att de ska till- lämpas samt att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för tid före utgången av . Övergångsbestämmelser avseende grundpension inom den allmänna ålderspensionen Ett viktigt syfte med de föreslagna bestämmelserna är att återföra samordningen av grundskyddet inom den allmänna ålderspensionen till den tillämpning som rådde före dom i Zaniewicz- Dybeck-målet. Om inte de nya reglerna skulle gälla för dem som redan får garantipension, skulle ett sådant återförande inte ske för dessa. De som får garantipension för den som är född eller senare bör mot den angivna bakgrunden efter ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna i stället få grundpension. Övergången till den nya för- månen bör för den här kategorin av personer ske utan krav på att de ansöker om förmånen. Det föreslås därför att den som vid utgången av har rätt till garantipension för den som är född eller senare ska ha rätt till grundpension enligt 67 kap. utan ansökan. För tid innan de föreslagna bestämmelserna börjar tillämpas bör de nuvarande bestämmelserna om garantipension för den som är född eller senare fortsätta gälla. Som framgår nedan bör detsamma gälla i fråga om garantipension till omställningspension. Det föreslås därför att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för tid före utgången av . I lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken finns ett antal bestämmelser som reglerar övergången från det tidigare pen- sionssystemet till det nuvarande, reformerade pensionssystemet. En av de frågor som behandlas i bestämmelserna är hur försäkringstid ska beräknas för tiden före ikraftträdandet av det reformerade pensions- systemet (6 kap. 26 och 29 §§). I denna del innebär bestämmelserna bland annat att försäkringstid för garantipension för tiden ska beräknas enligt äldre regler om bosättningstid. För grundpension föreslår vi i avsnitt 9.4 ett nytt sätt att beräkna för- säkringstid som innebär att även arbetad tid får beaktas på visst sätt. Att införa en motsvarande övergångsbestämmelse för grundpen- sionens del, dvs. att det nya sättet att beräkna försäkringstid endast ska gälla från det att bestämmelserna om den nya förmånen ska tillämpas, innebär att behöver tillämpa tre olika beräkningsmetoder för att bestämma försäkringstiden – en för tiden , en annan för tiden –2020 och en tredje för tiden därefter. En sådan ordning är naturligtvis mera komplex än om endast en beräkningsmetod skulle tillämpas. skulle det vara admini- strativt betungande att för de som redan får garantipension, och där det redan finns en fastställd försäkringstid, räkna om försäkringstiden bakåt i tiden enligt den nya metoden. En sådan omräkning bör därför inte ske. När det gäller personer som inte ännu har fått fastställt någon försäkringstid för förmånen, så bör det framhållas att grundpensionen enligt våra förslag ska ersätta det tidigare grundskyddet garanti- pension för personer födda eller . De personer som har varit försäkrade för garantipension har inrättat sig efter det sätt som försäkringstid har tjänats in på enligt den lagstiftning som har gällt. Det är därför rimligt att den försäkringstid som har tjänats in enligt det tidigare systemet får tillgodoräknas som försäkringstid även för grundpensionen. Det föreslås sålunda dels att de ovan nämnda bestämmelserna i lagen om införande av socialförsäkringsbalken om tillgodoräknande av försäkringstid för garantipension för den som är född eller senare även ska gälla för grundpension, dels att med försäkringstid för grundpension ska för tid till och med avses försäkringstid enligt 67 kap. socialförsäk- ringsbalken i kapitlets lydelse före . I lagen om införande av socialförsäkringsbalken finns också i fråga om garantipension för den som är född eller senare en särskild reglering för dem som fick sär- skild efterlevandepension. Regleringen ger en skyldighet att under vissa förutsättningar undersöka om den som månaden före den då han eller hon fyller har fått särskild efter- levandepension vill ta ut ålderspension (6 kap. 25 §). Vidare regleras att förmånerna inom den allmänna ålderspensionen, förutom premiepension, får lämnas före ansöknings- månaden om den pensionsberättigade fick särskild efterlevandepension (6 kap. 24 §). Dessutom finns i lagen om införande av socialförsäkringsbalken en reglering som innebär att bestämmelsen om ett alternativt sätt att beräkna försäkringstiden för den som före den kalender- månad då han eller hon fyllde hade rätt till sjukersättning i form av garantiersättning (67 kap. 13 § socialförsäkringsbalken) under vissa förutsättningar och på visst sätt även ska gälla för den som haft rätt till vissa andra förmåner (6 kap. 30–32 §§ lagen om införande av socialförsäkringsbalken). Dessa andra förmåner är dels folkpension i form av änkepension, dels hel förtidspension, helt sjukbidrag eller hel särskild efterlevandepension. Den särskilda efterlevandepensionen håller på att fasas ut och enligt uppgift från betalades det sista förmånsbelop- pet ut . Vi bedömer trots detta att de bestämmelser som redovisats ovan kan få tillämpning även . Även om den framtida tillämpningen sannolikt kommer att vara begränsad, bedömer vi att det inte nu finns skäl att ta bort bestämmelserna. Samtliga de ovan redovisade bestämmelserna i lagen om inför- ande av socialförsäkringsbalken bör mot den angivna bakgrunden gälla för grundpensionen på motsvarande sätt som de har gällt för garantipension för den som är född eller . Övergångsbestämmelser avseende omställningspension i form av grundpension På motsvarande sätt som för den föreslagna grundpensionen inom den allmänna ålderspensionen syftar de föreslagna bestämmelserna om omställningspension i form av grundpension till att återföra sam- ordningen av detta grundskydd till den samordning som rådde före dom i Zaniewicz-Dybeck-målet. Ett sådant återför- ande bör ske både för dem som har beviljats garantipension till omställ- ningspension före ikraftträdandet av de föreslagna bestämmelserna och för dem som efter ikraftträdandet beviljas omställningspension i form av grundpension. Övergången till den nya förmånen för dem som före ikraftträdandet har rätt till garantipension till omställnings- pension bör, på motsvarande sätt som har föreslagits för grundpen- sionen inom den allmänna ålderspensionen, ske utan krav på ansökan. Det föreslås därför att den som vid utgången av har rätt till garantipension till omställningspension ska ha rätt till omställnings- pension i form av grundpension enligt 81 kap. utan ansökan. I likhet med vad som föreslagits ovan i fråga om grundskyddet inom den allmänna ålderspensionen bör de nuvarande bestämmelserna om garantipension till omställningspension gälla för tid innan de före- slagna bestämmelserna börjar tillämpas. Den ovan föreslagna bestäm- melsen om att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för tid före utgången av omfattar även garantipension till omställnings- pension. Som nämnts ovan innehåller lagen om införande av socialförsäk- ringsbalken bestämmelser som reglerar övergången till det nuvar- ande, reformerade pensionssystemet. När det gäller garantipension till omställningspension innebär bestämmelserna väsentligen dels att garantipension till omställningspension på grund av dödsfall som inträffat före ska beräknas enligt särskilda bestäm- melser (7 kap. 13–17 §§), dels att försäkringstid för tiden före ikraft- trädandet ska beräknas enligt äldre bestämmelser (7 kap. 19 §). Dess- utom tillämpas vissa bestämmelser i 106 kap. socialförsäkringsbalken om förmåner vid verkställighet i anstalt eller vård på institution m.m. och i 108 kap. samma balk om återkrav och ränta som gäller för omställ- ningspensionsförmånerna också i fråga om änkepension och garanti- pension till änkepension (9 kap. 1 och 6 §§). De redovisade bestämmelserna bör gälla för omställningspension i form av grundpensionen på motsvarande sätt som de har gällt för garantipension till omställningspension. När det gäller frågan om be- räkning av försäkringstid för omställningspension i form av grund- pension för tiden före det att bestämmelserna om förmånen börjar tillämpas gör sig likadana omständigheter gällande som ovan anförts beträffande den föreslagna grundpensionen inom den allmänna ålders- pensionen. Det framstår av motsvarande skäl som har angetts ovan därför som rimligt att den försäkringstid som har tjänats in enligt det tidigare systemet får tillgodoräknas som försäkringstid även för grundpensionen. Det föreslås sålunda att med försäkringstid för omställningspension i form av grundpension ska för tid till och med avses försäkringstid enligt 81 kap. socialförsäkringsbalken i kapitlets lydelse före . 15 Konsekvenser av förslagen Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenserna av förslagen i ett betänkande belysas. Det gäller ekonomiska konse- kvenser för stat, myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, företag och enskilda. Om förslagen har konsekvenser för det kom- munala självstyret, brottsligheteten, sysselsättning, offentlig service, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen ska dessa också beskrivas. Utöver detta ska även konsekvenser för små och stora företag samt för den personliga integriteten redovisas. I våra direktiv anges också särskilt att konsekvensanalysen ska behandla förslagens konsekvenser för nuvarande och blivande pensio- närer. Därtill ska belysas hur förslagen kan påverka de kvinnor och män som rör sig mellan och de övriga medlemsstaterna, i synnerhet grannländerna. Konsekvenserna för internatio- nella åtaganden ska också analyseras. Zaniewicz-Dybeck-domen berör de personer som omfattas av sam- ordningsbestämmelserna, i det här fallet personer som har garanti- pension för den som är född eller senare eller garantipension till omställningspension och som även har försäkringstid och/eller pen- sioner från andra medlemsstater samt de personer som har garanti- pension och är bosatta i andra medlemsstater. De förslag om grundpension och omställningspension i form av grundpension som lämnas i betänkandet berör alla garantipensionärer som är födda och senare och personer som har garantipension till omställningspension (inklusive förlängd omställningspension), men eventuella ekonomiska konsekvenser kan enbart uppstå för per- soner som har bott eller arbetat i fler medlemsstater än . Konsekvenser belyses främst avseende garantipension för ålders- pensionärer (födda och senare) och grundpension för ålderspen- sionärer. De resonemang, konsekvenser och slutsatser som redovisas kan dock i stora delar appliceras även på gruppen med omställnings- pension. Som anges i kapitel 7 lämnar vi enbart förslag om en ny utform- ning av grundskyddet i form av en grundpension och det är detta förslag som främst analyseras i konsekvenskapitlet. Vi gör dock också bedömningar av utformningen av garantipensionen i form av en minimiförmån och redogör därför kortfattat för konsekvenserna även i denna del om man skulle välja att inte genomföra våra förslag. De konsekvenser som då belyses gällande utformningen av garanti- pensionen, frågan om export och krav om uppehållsrätt är utifrån de bedömningar vi lämnar avseende de frågorna. Vi redogör dock även kortfattat i avsnitt 15.5 för situationen att exporten skulle upphöra helt. Konsekvensanalysen inleds med en kortfattad redogörelse av vilka pensionärer som påverkas av domen i målet , upp- delat på de pensionärer som är bosatta i och de som är bosatta i andra medlemsstater. Redogörelsen för den ekonomiska konsekvensanalysen är uppdelad i tre delar. Den inleds med en analys av hur förslaget om grundpension förhåller sig till det regelverk som gällt för garantipension och vad för- slaget därmed får för påverkan . Det medför att det främst är konsekvenserna av den förändrade försäkringstiden som analyseras i denna del. Samordningen av garantipensionen har förändrats både genom ett rättsligt ställningstagande från med efter- följande förändrad tillämpning och i samband med omräk- ningar som skett som en följd av dom. Av det följer att beräkningen av garantipensionen skiljer sig åt för olika pensio- närer, vilket också innebär att påverkan av en omräkning till grund- pension skiljer sig åt. Detta är alltså inte en direkt följd av förslagen om grundpension utan en följd av den ändrade samordningen, men det ger konsekvenser för både enskilda och stat, vilka därför redovisas. I kapitel 11 och 12 har vi gjort bedömningar kring hur garanti- pensionen kan utformas om den fortsättningsvis ska vara en minimi- förmån. Den ekonomiska konsekvensanalysen avslutas därför med en kortfattad genomgång även i denna del. Konsekvensanalysens avslutande delar redogör för konsekvenserna för jämställdheten, för berörda myndigheter, för domstolarna och för internationella åtaganden. Förslaget om det delvis förändrade intjänandet av försäkringstid i grundpensionen är utformat så att all försäkringstid som har tjänats in före förslagets ikraftträdande är intjänad enligt tidigare regler. Det innebär att den försäkringstid som tjänats in enbart baseras på bosättningstid oavsett om en person är pensionär eller inte vid ikraftträdandet. Det medför att förslaget avseende försäkrings- tiden inte har några ekonomiska konsekvenser på kort sikt. Dagens pensionärer påverkas inte av förändringen och därmed påverkas inte heller statens utgifter för grundskyddet genom införandet av de nya reglerna. På är effekterna av en breddad intjänandebas mer osäkra. Förslagen kommer i viss mån att kunna påverka både enskilda individer och statens utgifter. Förslagen innebär att vissa personer kan tjäna in något mer i försäkringstid än vad de gör , men det kommer i de flesta fallen att resultera i små belopp. Det är en liten andel av fram- tida garantipensionärer som påverkas och förändringen är i förhåll- ande till nuvarande reglering så pass ringa att kostnaden för grund- skyddet endast kommer att påverkas marginellt. som våra beräkningar visar att de ekonomiska effekterna av ett inför- ande av grundpension är begränsade, kommer förslagets ekonomiska konsekvenser dessutom att få ett gradvis genomslag. Fullt genom- slag av de lämnade förslagen blir det först efter förslagens ikraftträdande. Dock kan det faktum att samordningen av garantipension har för- ändrats innebära ekonomiska konsekvenser vid införandet av grundpension. Här är viktigt att framhålla att majoriteten av dagens garantipensionärer inte påverkas eftersom de bara har pension som grundas på bosättning i och inte omfattas av samordningsbe- För dem som har en samordnad garantipension i enlighet med den samordning som gällde fram till domen i målet medför införandet av grundpension inte någon omedelbar påverkan på pensionerna och därmed inte eller på statens utgifter för grundskyddet. Det beror främst på att grundpensionen samordnas på samma sätt som garantipensionen samordnades fram till domen. Det sagda gäller dock inte för de garantipensionärer som fått sin pension beräknad enligt den något förmånligare tillämpningen av samordningsbestämmelserna som gällde . De kommer att få en lägre grundpension vilket även skulle leda till något lägre utgifter för staten. Det är inte möjligt att avgöra påverkan för enskilda individer när garantipensionen samordnas som en minimiförmån. Den är beroende av den enskildes försäkringstid och pension i andra medlemsstater och de uppgifterna finns ännu inte tillgängliga i till- räcklig omfattning. har dock gjort en bedöm- ning av hur de samlade utgifterna för garantipension kommer att påverkas. Myndigheten anger i sin anslagsuppföljning att det saknas uppgifter för att kunna göra beräkningar men att myndigheten tror att utgifterna kommer att öka i jämförelse med den tidigare samordningen. De har bedömt att utgiften ökar med . Det medför således att införandet av grundpen- sion minskar utgifterna med samma belopp. Det är fler kvinnor än män som har garantipension och det är där- för också fler kvinnor än män som berörs av förslagen. Förslagen bedöms inte innebära några större skillnader i jämförelse med nuvar- ande reglering. Om utbetalningen av garantipension till andra med- lemsstater upphör kan man dock konstatera att rätten till fri rörlighet påverkas mer för kvinnor än för män. Förslagen innebär i en inledande fas en ökad administration och viss systemutveckling för samt en eventuell ökning av omprövnings- och överklagandeärenden. På bedöms förslagen inte leda till ökade kostnader för myndigheten. En viss påverkan på antalet överklagandeärenden till de allmänna förvaltningsdomstolarna kan förväntas. 1Anslagsbelastning och prognoser för anslag , s. 12. fanns det knappt 425 000 personer födda eller senare med garantipension. Knappt 44 000 av dem är bosatta i andra med- lemsstater och de beskrivs närmare i avsnitt 15.2.2. Av de garantipensionärer som är bosatta i är det nästan som inte omfattas av samordningsbestämmelserna, dvs. det är personer som har en försäkringstid och enbart har tjänat in pension i eller så är det personer som kommer från tredje land och som därmed inte omfattas av samordningen. De kommer därmed inte heller att påverkas av att garantipensionen ska samordnas på ett annat sätt . kan inte exakt avgöra antalet pensionärer som påverkas av samordningsbestämmelserna, men de har gjort en sammanställning över vilka som kan ingå i gruppen. Dock ingår både personer som får garantipension utbetald , men också personer som har rätt till garantipension fastställd till och eventuellt skulle kunna få ett högre belopp vid en ändrad till- lämpning. Det medför att det blir en viss differens i antalet som faktiskt får garantipension utbetald och de som beräknas påverkas av förändrad samordning, men det ger ändå en bild över gruppens sammansättning. Av de personer som bedöms ha samordnade pensioner som eventu- ellt kan påverkas av förändrad tillämpning är det cirka 41 000 kvinnor och cirka 22 000 män. Flest personer är födda i () och därefter är det vanligast att vara född i () eller i tredje land (). Det fjärde vanligaste födelselandet är , vilket också är det födelseland som procentuellt sett ökat mest . Det kan noteras att det finns vissa skillnader i fördelningen mellan kvinnor och män. Av de personer som är födda i är kvinnor och det är även en betydligt högre andel kvinnor än män bland de övriga länderna som nämns ovan. Det som särskiljer sig är personer som är födda i tredje land där mer än hälften (52 pro- cent) är män. Det finns sammanlagt drygt 2 600 kvinnor och 1 500 män som har garantipension till omställningspension (inklusive garantipension till förlängd omställningspension) bosatta i . Av de omfattas inte av samordningsbestämmelserna. Av de som har en samordnad garantipension till omställningspension är födda i , födda i en annan medlemsstat och de resterande i tredje land. 15.2.2Garantipensionärer bosatta i andra medlemsstater betalades garantipension ut till knappt 25 900 kvinnor och knappt 17 900 män bosatta i andra medlemsländer. Som vi nämnt tidigare bor det allra flest personer med garantipension i och därefter kommer , , , och Storbritan- nien. Av tabell 15.1 framgår att det är fler kvinnor än män som har garantipension. Dock är andelen kvinnor bland garantipensionärerna som är bosatta i andra medlemsstater lägre än andelen kvinnor bland garantipensionärer i . av de som har garantipension i är kvinnor, medan det i andra medlemsstater enbart är 59 pro- cent av garantipensionärerna som är kvinnor, men variationen mellan olika medlemsstater är relativt stor. I figur 15.1 nedan visas hur andelen utomlands bosatta garanti- pensionärer födda eller senare har förändrats , samt hur stor del av den totala utbetalningen av garantipension som betalas ut till utlandsbosatta. Av figuren framgår att både andelen garanti- pensionärer och andelen av utbetalningen har varit relativt . Att andelen av den totala utbetalningen är lägre än andelen personer tyder på att de garantipensionärer som är bosatta i andra med- lemsstater i genomsnitt har lägre garantipension än personer bosatta i , vilket är rimligt eftersom de i många fall kan ha en kortare försäkringstid. var av garantipensionsmot- tagarna bosatta i andra medlemsstater och de fick av de totala utbetalningarna av garantipension. Andel garantipensionärer bosatta i andra medlemsstater Andel garantipension utbetald till andra medlemsstater I figur 15.2 nedan visas hur andelen personer som mottar garanti- pension fördelar sig mellan olika medlemsstater. I syfte att under- söka om det har skett några förändringar redovisas , 2009, 2014 och 2018. Som framgår av figuren och som visats i tabell 15.1 är det som är det dominerande landet och har varit så . Andelen bosatta i tenderar inte heller att avta . Andelen som är bosatta i förefaller minska något, den var 2009, men har sjunkit till 2018. har ökat från till 12 pro- cent. Bland övriga länder är variationen mindre, men det är också beroende på att den andel som bor i många av länderna är låg. Det är dock möjligt att andelen från andra länder kan tänkas öka . var det sammanlagt 39 kvinnor och 7 män med garanti- pension till omställningspension (inklusive garantipension till för- längd omställningspension) som var bosatta i en annan medlemsstat. Av dem var hälften födda i en annan medlemsstat, var födda i tredje land och födda i . 15.3Ekonomiska konsekvenser till följd av våra förslag 15.3.1Ekonomiska konsekvenser till följd av det förändrade intjänandet av försäkringstid – kort sikt Avsikten med grundpensionen är att ha en pensionsförmån som befäster intjänandet till enbart svensk försäkringstid och i övrigt har likartade fördelningsmässiga egenskaper som den tidigare garanti- pensionen. Förslagen om grundpension innebär att intjänandet delvis förändras. Det sker genom att utöver bosättningstid även arbetad tid i form av tid med PGI kan ligga till grund för intjänandet. Förslaget är utformat så att försäkringstid tjänas in enligt tidigare regler fram till dess att förslaget träder i kraft. Det innebär att den försäkringstid som tjänats in enbart baseras på bosättningstid oavsett om en person är pensionär eller inte vid ikraftträdandet. Det medför att den breddade intjänandebasen endast gradvis och i mindre mån påverkar intjänandet. Till följd av att den föreslagna förändringen av intjänandet av för- säkringstid enbart gäller framåt i tiden har förslaget avseende förändrad försäkringstid inga ekonomiska konsekvenser på kort sikt. Dagens pensionärer påverkas inte av förändringen och därmed påverkas inte heller statens utgifter för grundskyddet när förändringen av intjän- andereglerna införs. För dem som tjänar in pension på grund av intjänandereglerna om PGI kan pensionen komma att påverkas, men det har i så fall effekt först när personen går i pension efter ikraft- trädandet. 15.3.2Ekonomiska konsekvenser till följd av det förändrade intjänandet av försäkringstid – lång sikt På lång sikt innebär förslagen att de personer som går i pension kan komma att ha en försäkringstid som har tjänats in genom bosätt- ningstid och genom arbetad tid i . Breddningen av basen för intjänandet kommer som regel inte att påverka den intjänade för- säkringstiden på individnivå, eftersom de allra flesta tjänar in full försäkringstid genom bosättning, men det bör kunna ha en viss påverkan främst för personer som flyttar till och från . Vi behöver därför analysera om och i vad mån breddningen av intjän- andemöjligheterna till att även inkludera arbetad tid leder till en ökning av intjänad försäkringstid. Metod och tillvägagångssätt för analysen beskrivs i nästa avsnitt. Metod, felkällor och bakgrundsuppgifter För att analysera om den föreslagna breddningen medför stora för- ändringar i intjänandet av försäkringstid har vi gjort en hypotetisk beräkning.