sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — För att kommunerna ska kunna bidra till den nationella miljöövervakningen måste kommunerna få generellt stöd från länsstyrelserna och från ansvariga myndigheter. Om kommunerna får stöd och vägledning och tillgång till enkla och klara rutiner för inrapportering av miljöövervakningsdata samt om datavärdarna får resurser och ett tydligt uppdrag att ta emot, han- tera samt eventuellt kvalitetsgranska dessa data, kan omfattade och relevanta miljödata från kommunerna göras tillgängliga och bidra till en ökad bredd inom den statliga miljöövervakningen. Att kunna rela- tera resultat från nationell och regional miljöövervakning till förhåll- andena i den egna kommunen blir en naturlig följd av detta. Jag anser det är viktigt att länsstyrelser och ansvariga myndig- heter stödjer kommunerna med bl.a. vägledningar samt enkla och tydliga rutiner för inrapportering och validering. Myndigheterna be- höver också tydliggöra för kommunerna vilka data som efterfrågas inom den statliga miljöövervakningen, t.ex. när det gäller data om landmiljö och biologisk mångfald samt invasiva främmande arter. Förenklingar behövs av verksamhetsutövares inrapportering av data från recipientkontroll Många verksamhetsutövare genomför omfattande recipientkontroll för att tillgodose villkor som anges i miljötillstånden. Vidare gör man omfattande undersökningar i samband med att man ansöker om produktionstillstånd eller förändringar i verksamheten. Recipient- kontrollen kan utföras av verksamhetsutövare själv eller i samverkan med andra verksamhetsutövare och andra aktörer genom samordnad recipientkontroll, t.ex. genom samordnad recipientkontroll i . Det finns även exempel på att verksamhets- utövare genomför egna provtagningar av lokalt opåverkade vatten för att få fram referensdata i områden där statligt finansierade refer- ensdata saknas. Det förekommer att data från recipientkontrollen rapporteras till datavärd, men det är framför allt data som tas fram inom den sam- ordnade recipientkontrollen som rapporteras till datavärd, förutsatt att datavärden tar emot sådana data. Jag anser att relevanta miljödata från recipientkontrollen måste komma till användning i statlig miljöövervakning i betydligt större omfattning än och lämnar därför följande förslag: Myndigheterna bör se till att om verksamhetsutövare rapporterar data till en myndighet vidarebefordras uppgifterna till berörda enheter inom myndigheten. 18.12 Samordning mellan tillsyn och miljöövervakning Det behövs ett ökat informationsutbyte och samutnyttjande av data mellan miljöövervakningen och miljötillsynen. Naturvårds- verket och länsstyrelserna bör utreda om en lämplig plattform för detta är Miljösamverkan . Tillsyn är myndighetsutövning. Det finns ett omfattande regelverk som tillsynsmyndigheterna är skyldiga att följa. Likaså finns också en fastställd ansvarsfördelning och delegationsordning. Data från miljöövervakningen behövs som underlag i denna myndighetsutöv- ning för att bedöma miljökvalitetsnormer för luft- och vatten- miljöer. Inom tillsynsarbetet behöver tillsynsmyndigheten bl.a. ta hänsyn till miljökvalitetsnormer för luft- och vattenmiljöer. Till- synsmyndigheten behöver, med stöd av det underlag verksamhets- utövaren tar fram, granska hur den aktuella verksamheten påverkar möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna när den ställer krav på försiktighetsmått och skyddsåtgärder. Omvänt behöver miljööver- vakning underlag från tillsynen. Verksamhetsutövarens ansvar för att lämna uppgifter gäller på- verkan på miljön med koppling till verksamheten. Verksamhets- utövaren är således inte skyldig att därutöver komplettera med data som ligger till grund för bedömning av om miljökvalitetsnormerna följs. För att kunna göra en rimlighetsavvägning av hur långtgående krav som kan ställas på en enskild verksamhet enligt 2 kap. 7 § miljö- balken, behöver tillsynsmyndigheten även känna till andra källor som påverkar exempelvis en vattenförekomst.7 Det varierar mellan länsstyrelser om miljöövervakningen och miljötillsynen tillhör olika organisatoriska enheter. Likaså varierar informationsutbytet mellan miljöövervakning och miljötillsyn. Data från miljöövervakningen kan dock behövas t.ex. för att ge underlag för prioritering av miljötillsynen och för att mäta effekter av vad miljötillsynen åstadkommit, dvs. för att kunna följa upp beslut och åtgärder. En utmaning är att miljödata kan ha samlats in för olika syften och att de därför inte är jämförbara. Exempelvis utgår miljö- övervakningen ofta från lägre detektionsgränser än vad som anges i villkor i verksamhetsutövarnas miljötillstånd. Samordningen och informationsutbytet mellan miljöövervakning och andra verksamheter som miljötillsyn varierar också mellan kom- muner. En kommun uppger att miljöövervakningen är mycket nära kopplad till miljötillsynen. Utredningen har dock inte gjort någon kartläggning av informationsutbytet. I olika utredningar har Miljösamverkan uppmärksammats som ett viktigt organ för att utveckla samverkan om tillsyn och till- synsvägledningar.8 Miljösamverkan är ett samverkansorgan 7Havs- och vattenmyndigheten (2015) Vattenanknuten recipientkontroll – Redovisning av regeringsuppdrag, M2014/1605/Nm. 8Miljötillsyn och sanktioner– en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, SOU 2017:63 och Statskontoret, Vägledning till bättre tillsyn (2014:17). om tillsynsvägledning, tillsyn och viss prövning inom miljöbalksom- rådet och närliggande lagstiftningar. Deltagare är länsstyrel- ser, , och Havs- och vattenmyn- digheten.9 har länsstyrelserna i sitt regleringsbrev haft i upp- drag att redovisa sitt arbete med miljötillsyn, tillsynsvägledning och arbetet inom Miljösamverkan . När det gäller att utveckla samordningen mellan tillsyn och miljö- övervakning finns det skäl att överväga om Miljösamverkan kan vara en lämplig plattform för att arbeta för ett bättre informa- tionsutbyte mellan miljöövervakning och tillsyn. Jag konstaterar att det är viktigt att öka informationsutbyte och samutnyttjande av data mellan miljöövervakningen och miljötill- synen, eftersom dessa data som tas fram och samlas in kan vara till ömsesidig nytta. En plattform för detta arbete skulle kunna vara Miljösamverkan . 18.13 Utvecklad utvärdering och revision •Utvärderingar och revisioner inom miljöövervakningen behö- ver i ökad utsträckning omfatta verksamhetsområden och inte enbart enskilda delprogram. •Utvärderingar och revisioner bör så långt som möjligt utföras av oberoende aktörer. •Kostnadsbedömning bör regelmässigt ingå i förslag till för- ändringar av alla program. En grundprincip är att det ska genomföras utvärderingar eller revisi- oner av programmen inom miljöövervakningen vart 5 till . Sådana har dock inte genomförts för alla program. Vanligtvis genomförs sådana utvärderingar av den ansvariga myn- digheten eller av utföraren, ofta kombinerat med konsultstöd. Det finns dock några exempel då externa aktörer har utvärderat eller 9www.miljosamverkansverige.se/Sv/Pages/default.aspx, hämtad . Ett sådant exempel är revisionen av den natio- nella miljöövervakningen av luft som utfördes av Norsk Institutt for luftforskning (NILU) på uppdrag av . Ett annat exempel är en revision av sälövervakningen som genomfördes av på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. Det pågår en revision av övervakningen av försurande och övergödande ämnen som har inletts och som genomförs av en konsult i . Utvärderingar eller revisioner som avser ett helt programområde eller ett särskilt område är sällsynta. Om sådana har genomförts är de oftast begränsade till den statliga övervakningen på nationell nivå. Den regionala miljöövervakningen som genomförs av länsstyrel- serna revideras separat . När det gäller gemensamma regionala delprogram ska projektledande länsstyrelse rapportera genomförande och resultat. Det sker inte alltid i praktiken om del- programmet syftar till att komplettera ett nationellt program. Det finns några exempel på att länsstyrelsernas miljöövervakning har ingått i utvärderingar eller revisioner, men det är sällsynta undantag. Vanligtvis handlar utvärderingarna och revisionerna om att för- bättra ett nationellt delprogram och för detta används olika statis- tiska metoder. Eftersom andra aktörers miljöövervakning inte be- aktas finns risk att förändringar av den statliga miljöövervakningen på nationell nivå grundas på ett bristfälligt beslutsunderlag, vilket kan leda till felaktig allokering av resurser. Det finns också exempel på att bredare översyner inte har om- fattat all nationell övervakning. Ett sådant exempel är Naturvårds- verkets översyn av den akvatiska miljögiftsövervakningen, där den nationella övervakningen av avloppsreningsverk inte ingick. I undantagsfall ingår kostnadsbedömningar i eventuella förslag om förändringar i de utvärderingar och revisioner som genomförts av befintliga program. Jag anser att utvärdering och revision av miljöövervakningen behöver utvecklas. För att åstadkomma en helhetssyn när det gäller miljöövervakningen behöver utvärderingar i ökad utsträckning om- fatta verksamhetsområden och inte enbart enskilda delprogram. Regel- mässigt bör utvärdering av den statliga verksamheten genomföras tematiskt så att även resultat från den regionala miljöövervakningen ingår. Även underlag från övrig statlig finansierad miljöövervakning bör ingå i de fall där sådana underlag är relevanta att beakta. verksamhet inom staten som av andra myndigheter och andra aktö- rer utanför staten bör därför ingå i större utsträckning än . Det är också viktigt att utvärderingarna och revisionerna genom- förs av oberoende aktörer så att genomförandet görs på ett objektivt sätt. Kostnadsbedömning bör regelmässigt ingå i förslag till föränd- ringar av alla program. Syftet är att säkerställa att det finns underlag för att kunna prioritera mellan olika verksamheter så att en god resurs- användning kan främjas. 18.14Forskning och möjligheter att upptäcka nya miljörisker Det föreslagna bör få i uppdrag att säker- ställa att ny teknik kan utnyttjas i miljöövervakningen i syfte att skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande samt bättre redovisning och spridning av resultat för ökad samhällsnytta. Genom miljöövervakningen bör nya miljörisker kunna identifieras i större utsträckning än vad som görs . Genom över- vakningen behöver man kunna slå larm om det sker förändringar i ekosystemen, så kallade ”tipping points”. Ett sådant exempel är de indikationer i som har redovisats om en kraftig minskning av flygande insekter. Det finns behov av att göra mer ingående och systematiska analyser av resultaten från miljöövervakningen för att upptäcka miljö- risker och för att identifiera långsiktiga förändringar i miljön. Detta är dock främst en uppgift för forskningen. Det är därför viktigt att det bedrivs forskning till stöd för miljöövervakningen, dels för att identifiera nya behov av miljöövervakning, dels för att utveckla och utnyttja nya metoder för miljöövervakningen och för att göra för- djupade analyser och utvärderingar av miljöövervakningens resultat. Den forskning som bedrivits har varit begränsad. Det är önsk- värt med en förstärkt och bred forskning till stöd för den framtida miljöövervakningen. Ett särskilt forskningsprogram skulle kunna utformas för att tillgodose detta behov. Det har skett en snabb utveckling av ny teknik för provtagning och analys som bör kunna få ökad användning inom Även utvecklingen inom datatekniken gör det möjligt att hantera och presentera resultaten från de omfattande data- mängder som miljöövervakningen genererar på ett effektivare och mer lättillgängligt sätt än . Jag anser att det föreslagna bör få i upp- drag att säkerställa att ny teknik kan utnyttjas i miljöövervakningen. Detta för att skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnytt- jande samt bättre redovisning och spridning av resultat för ökad sam- hällsnytta. 18.15Sammanfattning av myndighetsansvar för miljöövervakning Instruktionen för , Havs- och vattenmyndig- heten, SGU, , , och behöver ses över och förändras så att ansvaret för miljöövervak- ning preciseras. Som framgått behöver anpassningar av myndigheternas instruktio- ner genomföras. Ett antal myndigheter behöver få ett tydligt och/eller förändrat ansvar för miljöövervakning. För vissa myndigheter behö- ver ansvaret för miljöövervakning relateras till myndighetens ansvar för samordning av uppföljning och utvärdering av aktuellt miljö- kvalitetsmål. Min bedömning är att det är en fördel att ansvaret för miljööver- vakningen kopplas ihop med ansvaret för miljökvalitetsmål eftersom det skapar förutsättningar för ett ökat engagemang vid fler myndig- heter. För varje berörd myndighet behöver bedömas i vilken omfatt- ning miljöövervakning i förhållande till samordning av uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet bör ingå som en del i myn- dighetens ansvar. En sådan bedömning syftar till att minska risken att en förändring av ansvaret leder till sektorisering eller bristande helhetssyn inom verksamhetsområdet. Dessutom kommer det föreslagna att svara för samordningen av miljöövervakningen vid samtliga myndigheter. Även detta syftar till att främja en helhetssyn inom verksamhetsområdet. När det gäller den internationella rapporteringen finns skäl att se över ansvaret för denna i samband med den förutsedda översynen av myndigheternas instruktioner (se avsnitt 18.9.1). Som tidigare framgått är utgångspunkten för förslagen när det gäller de myndigheter som berörs av vattenförvaltningens organisa- tion och finansiering att diskutera funktion för miljöövervakningen och inte organisation för enskilda myndigheter eftersom frågan ut- reds av (dir. 2017:96). uppgifter bör anges i instruktion för rådet. Uppgifterna framgår av avsnitt 18.8.3. ansvar behöver anpassas till det föreslagna rådets uppgifter och till förslaget om en förändrad finansiering av miljö- övervakning vid länsstyrelserna (se avsnitt 18.8.3 och 18.16.2). instruktion bör ange att myndigheten ansvarar för miljöövervakning av landmiljö i den mån det inte ankommer på miljömålsansvarig myndighet, luftmiljö, arter i landmiljö samt över- vakning av miljögifter i den yttre miljön. Instruktionen bör ange att det inom finns ett Miljöövervakningsråd med uppgift att svara för att ta fram underlag för regeringens strategiska styrning av miljöövervakning och sam- ordna myndigheternas miljöövervakning. Rådets uppgifter redovisas i avsnitt 18.8.3. Vidare bör instruktionen ange att ansvarar för att samordna de av regeringen utsedda datavärdarna. I uppgiften bör ingå att identifiera, prioritera och föreslå utvecklingsprojekt som är gemensamma för datavärdarna. Det föreslagna rådet ska fastställa de gemensamma utvecklingsprojekten. Dessutom bör instruktionen reglera att ansvarar för att tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom myndighetens ansvarsområde och övrig vägledning till de myndigheter och organi- sationer och verksamhetsutövare som bedriver miljöövervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapportering av miljötillstånd. I instruktionen bör slutligen anges att ska ansvara för att hålla ett register över luftvårdsförbund och övriga samarbeten som bedriver samordnad recipientkontroll inom sitt ansvarsområde. 18.15.3 Havs- och vattenmyndigheten Havs- och vattenmyndighetens ansvar enligt instruktionen behöver anpassas till det föreslagna rådets uppgifter och till förslaget om en förändrad finansiering av miljöövervakning vid länsstyrelserna (se avsnitten 18.8.3 och 18.16.2). I Havs- och vattenmyndighetens instruktion bör framgå att myn- digheten ska ansvara för den akvatiska övervakningen, samt arter i den akvatiska miljön med undantag för grundvatten och miljögifter. Av instruktionen bör vidare framgå att Havs- och vattenmyn- digheten ska ansvara för att tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom myndighetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer som bedriver övervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapporte- ring av miljötillstånd. Havs- och vattenmyndigheten bör enligt instruktionen ansvara för att hålla ett register över vattenvårdsförbund och övriga sam- arbeten som bedriver samordnad recipientkontroll. När det gäller deltagande i arbete på miljöområdet som reger- ingen bedriver inom EU och internationellt, bör Havs- och vatten- myndighetens uppgifter regleras i instruktionen utifrån samma principer som i och instruktioner. Av Havs- och vattenmyndighetens instruktion bör framgå att myndigheten är nationell datavärd för badvatten. I instruktionen för SGU bör framgå att myndigheten ska ansvara för nationell miljöövervakning av grundvatten. Skälet är att det då blir ett sammanhängande ansvar för föreskrifter om övervakning av grundvatten, miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och miljöövervakning. Ett samlat ansvar för miljöövervakning och för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet lämpar sig väl efter- som det är ett tydligt avgränsat mål och samordningsvinster bör kunna uppnås. Av instruktionen bör vidare framgå att SGU ska ansvara för att tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom myndighetens ansvars- område samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer som bedriver övervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapportering av miljötillstånd. Av SGU:s instruktion bör vidare framgå att myndigheten är nati- onell datavärd för: •Metaller och organiska miljögifter i biota, sediment samt inom screening och •Grundvattenkemidata och grundvattennivåer. Av myndighetens nuvarande instruktion framgår att SGU mot av- gift får bedriva miljöövervakning. Denna upplysning kan utgå. I instruktionen för bör framgå att myndigheten ska ansvara för vissa delar av den miljöövervakning som behövs för att följa upp och utvärdera miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. ansvarar för att samordna uppföljning, ut- värdering och rapportering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlings- landskap. Målet är brett eftersom det omfattar relativt stora delar av landmiljön. Miljöövervakning av odlingslandskapet är också utfor- mad för att tillgodose kopplingar till flera miljökvalitetsmål. Det är därför inte lämpligt att överföra all miljöövervakning som behövs för miljökvalitetsmålet. Däremot finns det skäl att överväga om det finns lämpliga delar av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap som bör ta ett ökat ansvar för när det gäller miljöövervakning. utför viss miljöövervakning. Regeringen anger i regleringsbrev att myndigheten ska genom- föra kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker och uppföljning av småbiotoper och medel tillförs för ändamålet. Därutöver genomför inte myndigheten någon miljöövervakning. ansvarar vidare för att samordna rapporteringen av nitratdirektivet, men myndigheten utför ingen miljöövervakning av varken grundvatten eller sötvatten för detta ändamål. Som tidigare framgått diskuteras jordbrukets negativa påverkan på miljön, inte minst när det gäller problemen med övergödning. Generellt är en- skilda verksamhetsutövare inom jordbruket inte ansvariga för att kontrollera effekterna av sin påverkan på miljön, eftersom det är svårt att härleda effekterna till en särskild verksamhetsutövare när det gäller påverkan på sötvatten. Det finns program inom nationell miljöövervakning som om- fattar effekter av jordbruksdrift. ansvarar och för programmen och de finansieras genom anslaget 1:2 Miljöövervak- ning m.m. Detta avser programmen Markpackning och Inventering av mark och gröda. I samband med det föreslagna arbetet med att ta fram en strate- gisk plan för miljöövervakningen som helhet och även arbetet med att ta fram underlag för miljöövervakning av vatten bör Jordbruks- verkets ansvar för miljöövervakning i förhållande till delar av miljö- kvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap analyseras vidare, för att iden- tifiera lämpliga delar som myndigheten kan ansvara för. Av instruktion bör framgå att myndigheten ska ansvara för miljöövervakning av kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker och uppföljning av småbiotoper. Myndigheten bör vidare ansvara för miljöövervakning som föranleds av effekter av jordbruks- drift, i första hand övervakning i programmen Markpackning och Inventering av mark och gröda. Därutöver bör finansieringsansvar för vattenrelaterad miljöövervakning övervägas vidare i samband med det föreslagna arbetet med att ta fram dels en strategisk plan för den samlade miljöövervakningen, dels den sär- skilda planen för vattenrelaterad miljöövervakning (se avsnitt 18.10.2). ansvar för att ta fram underlag för rapportering enligt nitratdirektivet utifrån förordningen (1998:915) om miljö- hänsyn i jordbruket bör preciseras i myndighetens instruktion, till att omfatta lämpliga delar av miljöövervakning när det förutsedda planarbetet har slutförts. En reglering av ansvaret för viss miljöövervakning enligt mitt för- slag tillgodoser önskemål om att de miljömålsan- svariga myndigheterna bör ges ett större inflytande över miljööver- vakningens inriktning än , utifrån såväl miljömålsuppföljning som internationell rapportering enligt t.ex. EU:s nitratdirektiv. I instruktionen för bör framgå att myndigheten ska ansvara för vissa delar av den miljöövervakning som behövs för upp- följning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar. ansvarar för att samordna uppföljning, utvärder- ing och rapportering av miljökvalitetsmålet Levande skogar. Miljö- kvalitetsmålet Levande skogar är relativt brett och omfattar en betyd- ande del av landareal. Miljöövervakningen av skog har också, i likhet med den som avser odlingslandskapet, koppling till flera miljökvalitetsmål. Det är därför inte lämpligt att överföra an- svaret för all miljöövervakning som behövs för miljökvalitetsmålet Levande skogar till . bedriver renodlad miljöövervakning inom verk- samheten Uppföljning av biologisk mångfald, som enbart har omfattat nyckelbiotoper. har genomfört ett pilot- projekt för att pröva att införa sådan miljöövervakning i fråga om produktionsskog och hänsynsarealer. Verksamheten finansieras via ramanslag med . Skogs- styrelsen bedriver också ett flertal verksamheter med annat ändamål men som innefattar miljöövervakning. De verksamheterna avser främst åtgärdsuppföljning eller att ta fram planeringsunderlag för genom- förande av åtgärder. Också ansvar för miljöövervakning bör, i likhet med ansvar, analyseras i samband med det före- slagna arbetet med att ta fram en strategisk plan för miljöövervak- ningen som helhet. En verksamhet som bör regleras som miljö- övervakning i myndighetens instruktion är Uppföljning av biologisk mångfald. Det finns aktiviteter inom nationell och regional miljöövervak- ning som omfattar effekter av skogsbruk, och som finansieras genom anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. Det gäller t.ex. regional övervakning av avrinningen från brukad skogsmark10, samt natio- nella analyser av skogsbrukets försurande påverkan.11 Sådana utgifter bör i större utsträckning än finansieras från Skogs- styrelsens ramanslag. Kemikalieinspektionen ansvarar för att samordna uppföljning, ut- värdering och rapportering av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Detta är ett miljökvalitetsmål som omfattar i stort sett alla om- råden inom miljöövervakningen. Det är därför inte lämpligt att över- föra hela ansvaret för den miljöövervakning som behövs för att till- godose behov som följer av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö till Kemikalieinspektionen. ansvar inte myndigheten för någon miljöövervakning. I likhet med ansvarsförhållanden för och Skogs- styrelsen finns det skäl att överväga om det finns lämpliga delar för Kemikalieinspektionen att ansvara för när det gäller miljöövervak- ning i förhållande till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Detta gäller i första hand i vilken utsträckning Kemikalieinspektionen kan få ett ökat ansvar för den hälsorelaterade miljöövervakningen som Natur- vårdsverket bedriver och finansierar.