sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Utredningen bedömer dessutom att det kan komma att generera höga kostnader. Utredningen menar att det av effektivitetsskäl är viktigt att myndigheter, kommuner och regioner kan få tillgång till tydlig vägledning. Det behöver analyseras ingående hur långtgående krav det är 19Regeringsbeslut Ju2019/02300/LP Regleringsbrev för avseende Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Bidragen ska fördelas i enlighet med de principer som anges i budgetproposition , prop. 2014/15:1, bet. 2014/15:FöU1, rskr. 2014/15:63. 20Se även Regeringsbeslut Fi2019/03819/OU Uppdrag att ge förstärkt stöd vid upphandling av samhällsviktig verksamhet. möjligt att ställa utifrån det gällande upphandlingsregelverket i syfte att åstadkomma försörjningstrygghet. I det arbetet bör bl.a. överväganden ingå om hur leveransgarantier och force majeure-klausuler bäst utformas för att ge tillgänglighet och vilka kostnader det skulle medföra. En viktig fråga att belysa är om det är tillåtet enligt upphandlingsreglerna att ställa krav om beredskapsplaner.21 Slutligen bör även möjligheten till längre avtalstider analyseras. 9.2.3Utred frågan om hur personalförsörjningen ska hanteras inom det civila försvaret Utredningen föreslår att regeringen låter utreda frågan om hur personalförsörjningen ska hanteras inom det civila försvaret. Viktiga frågor att belysa i arbetet är hur stort behovet är, vilka verktyg som ska användas för att säkerställa behovet samt eventuella förmåner. För att företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet ska kunna fortsätta sin produktion under höjd beredskap krävs tillgång till såväl materiel som personal. Ett sätt att säkerställa tillgång till personal är att nyckelpersoner inom totalförsvarsviktiga företag och myndigheter identifieras. Totalförsvaret är en angelägenhet för hela befolkningen och en totalförsvarsplikt gäller de flesta upp till som är bosatta i . Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ger förutsättningar att få tillgång till personal i totalförsvaret. Plikten kan ske genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Det finns dock stora skillnader mellan de olika pliktsystemen. lämnade utredningen om En robust personalförsörjning av det militära försvaret sitt betänkande avseende personalförsörjningen inom det militära försvaret. Utredningen granskade och redovisade det aktuella läget i Försvarsmaktens personalförsörjning och föreslog åtgärder för att skapa en robust och långsiktigt hållbar försörjning med militär personal.22 Försvarsberedningen konstaterade att det är nödvändigt att tilllämpa totalförsvarsplikten för att säkerställa det civila försvarets samlade behov av personal. Försvarsberedningen betonade vikten av 21Med beredskapsplaner avses i det här sammanhanget en systematisk planering för höjd beredskap, i tillämpliga delar motsvarande den som gäller för myndigheternas beredskapsplanering. Det innebär bl.a. att beakta totalförsvarets krav samt planera för att fortsätta verksamheten så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och förhållandena i övrigt. 22SOU 2016:63 En robust personalförsörjning av det militära försvaret. att regeringen föreskriver inom vilka verksamheter i det civila försvaret som civilplikt ska fullgöras. Regeringen föreslogs också fatta beslut att aktivera den vilande civilplikten för att möjliggöra krigsplacering av personal i det civila försvaret efter annan utredning än mönstring.23 MSB har låtit göra en förstudie om en robust personalförsörjning inom det civila försvaret. I förstudien konstaterar utredaren att personalförsörjning av det civila försvaret är en mer komplex fråga än personalförsörjning av det militära försvaret, bl.a. på grund av att det civila försvaret inte är en organisation med ett visst antal bestämda befattningar att personalförsörja. Detta, tillsammans med avsaknad av relevanta ingångsvärden och dimensionerande grunder för personalplanering, innebär utmaningar. Dock konstaterar utredaren att ett antal planeringsförutsättningar successivt kommer att finnas på plats för aktörer inom civilt försvar att utgå ifrån.24 Utredningen konstaterar att personalförsörjningen för det civila försvaret är en komplex fråga, såväl i fred som vid höjd beredskap. Totalförsvarets behov av planlagd personal utgör grundförutsättningen för hur en framtida personalförsörjningsfunktion bör utformas. Såväl en organisatorisk och geografisk struktur som ansvarsfördelning, samverkan och specifika uppdrag behöver klargöras för att en fungerande personalplanläggning åter ska komma till stånd. 9.2.4Påskynda arbetet vid länsstyrelserna och Transportstyrelsen med att förbereda förfogande Utredningen föreslår att regeringen följer upp länsstyrelsernas och Transportstyrelsens arbete med att förbereda förfogande av mark, byggnader, radioanläggningar och luftfartyg genom uttagning. Länsstyrelserna och Transportstyrelsen ska inhämta synpunkter från berörda myndigheter inklusive Försvarsmakten. De omfattande strukturförändringar som näringslivet genomgått har medfört att många branscher under blivit allt mer internationaliserade. Många företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet ägs av utländska bolag, har utländska 23Försvarsberedningen Ds 2017:66 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. 24Nordgren , A (2019) Förstudie om en robust personalförsörjning av civilt försvar. underleverantörer eller har utländska aktieägare. Förutom internationaliseringen står även privata företag för mycket av den verksamhet som tidigare utfördes av stat, kommuner och regioner. En förutsättning för att staten ska kunna använda sig av tvångsrekvirering av varor och tjänster genom förfogandelagstiftningen är bl.a. att det föreligger krig eller höjd beredskap. Lagstiftningen kan därmed inte användas för fredstida kriser. Eftersom förfogande är ingripande mot enskilda medborgares rättigheter har lagstiftaren begränsat tillämpningsområdet. Förfogandelagen kan alltså inte användas för fredstida kriser, men kan ett brådskande behov av förfogande uppstå. För att möta det behovet finns det möjligheter att förbereda förfogandet i fredstid. Förordningen om uttagning av egendom för totalförsvarets behov anger hur det ska gå till, se vidare det rättsliga kapitlet. Arbetet med uttagning av egendom för totalförsvarets behov har legat nere , men Försvarsmakten har beslutat att återta arbetet. Det har inletts med en fokusering på uttagning av lastbilar i samverkan med Transportstyrelsen och ska vara klart . Uttagningssystem kommer även att utvecklas för andra fordon, maskiner och motorredskap, hundar och fartyg. Det kommer dessutom täcka andra myndigheters samlade behov av olika fordon. Inom ramen för arbetet med uttagningssystemet har Försvarsmakten även påbörjat utvecklingen av organisation och system för att vid beslut om förfogande ta emot personal och uttagna fordon vid s.k. avlämningsplatser. Länsstyrelserna har påbörjat ett motsvarande arbete. Utredningen menar att det är bra att Försvarsmakten återupptagit arbetet men ser det som viktigt att motsvarande arbete även genomförs av länsstyrelserna för mark, byggnader och radioanläggningar och av Transportstyrelsen för luftfartyg. 9.3Etablera nya former för samverkan •Inrätta ett näringslivsråd på den nationella nivån som benämns . •Länsstyrelsernas regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor bör även avse totalförsvar. 9.3.1Inrätta ett näringslivsråd på den nationella nivån som benämns För att etablera en långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån och för att möjliggöra användandet av näringslivets resurser för totalförsvarets behov, föreslog Försvarsberedningen att ett nationellt näringslivsråd inrättas.25 Det föreslagna näringslivsrådet på nationell nivå ska utgöra ett komplement till de befintliga forum som redan finns inom ramen för olika branschorganisationer. Som framgått har regeringen tillsatt en utredning om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar.26 Nämnda utredning kommer dock inte hantera frågan om ett näringslivsråd. Utredningen har analyserat ett antal befintliga forum för samverkan och informationsutbyte mellan privata och offentliga aktörer. Slutsatsen är att de befintliga forumen inte är tillräckliga för en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Det beror bl.a. på att samverkan utgår från krisberedskapens förutsättningar, att deltagande aktörer ofta saknar rådighet över resurser samt mandat. Utredningen delar Försvarsberedningens bedömning och föreslår att ett råd inrättas i och att det benämns , bl.a. för att betona kopplingen till totalförsvarsfrågorna. Ett sådant råd kan även bidra till att stärka samhällets fredstida krisberedskap. Syftet med är att ge råd till regeringen i totalförsvarsfrågor och att vara ett forum för informationsutbyte mellan , berörda myndigheter och näringsliv. finns inget sådant formaliserat forum i dessa frågor. kommer därför att utgöra ett värdefullt komplement till befintliga forum. Det föreslagna rådet kommer även bidra till ett bättre samspel mellan offentliga och privata aktörer i syfte att hantera totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningen menar också att rådet kan spela en viktig roll för att bidra till ökad kunskap om behovet av robusta 25Försvarsberedningen Ds 2017:66 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. 26Kommittédirektiv Dir. 2018:79 Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. Rådet bör särskilt behandla frågor som är viktiga för totalförsvaret vid höjd beredskap, exempelvis strategier för leveranser av varor och tjänster samt lagerhållning. Frågor som diskuterats i rådet bereds vid behov sedan vidare av ansvariga departement. Bildandet av ett näringslivsråd utgör delar av Försvarsberedningens aviserade satsningar för att stärka det civila försvaret inom totalförsvaret –2025. Utredningen har övervägt vilka mandat och uppgifter rådet ska ha. Utifrån regeringsformen om att regeringen styr riket, vikten av att regeringen får fullständiga underlag inför sina beslut m.m., anser utredningen att det är lämpligast att rådet får en rådgivande roll. Rådet bör således inte vara något berednings- eller beslutsorgan och bör inte ingå i den formella beredningsprocessen i eller överta delar av myndigheternas beslutsfattande. bör bestå av företrädare som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet Totalförsvaret består av verksamhet som bedrivs av myndigheter, kommuner, landsting, privata företag och frivilligorganisationer. hanteras frågor om totalförsvar således av ett stort antal departement. bör ledas av ett statsråd och föreslås bestå av företrädare från den offentliga sektorn, företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet samt branschorganisationer. Överbefälhavaren, generaldirektören för MSB och ytterligare berörda generaldirektörer bör ingå i rådet. I rådet bör även en företrädare för Kommuner och Landsting och länsstyrelserna ingå, i syfte att säkerställa sambandet med de föreslagna regionala råden för totalförsvar.27 Dessa företrädare bör förordnas av regeringen. Nuvarande lagstiftning som reglerar säkerhetsskyddsavtal möjliggör inte placering i säkerhetsklass för den typ av ändamål som förslaget avser. I betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen föreslår utredaren att skyldigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal utvidgas på så sätt att den också ska gälla för andra 27Motsvarande ordning med deltagande av vissa myndighetschefer gäller t.ex. för krishanteringsrådet som regeringen inrättade 2008. Utöver Överbefälhavaren, generaldirektören för MSB samt en landshövding, ingår normalt även rikspolischefen, säkerhetspolischefen samt generaldirektörerna för , , och i krishanteringsrådet. förfaranden än upphandlingar och andra anskaffningar. Den utvidgade skyldigheten innebär att den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska ingå ett säkerhetsskyddsavtal så snart verksamhetsutövaren avser att bl.a. genomföra en upphandling, ingå ett avtal eller inleda någon annan form av samverkan eller samarbete med en utomstående part. Utredningen ställer sig bakom betänkandets förslag och menar att en godkänd säkerhetsprövning bör vara ett krav för att delta i . Utredningen ser även vikten av att de företagsföreträdare som ingår, i vissa fall, bör tilldelas möjligheter till krypterad kommunikation (s.k. kryptografiska funktioner). Ett kansli föreslås inrättas i för att stödja verksamheten i näringslivsråd. Kansliets uppgifter bör handla om att planera, förbereda, samordna och följa upp rådets verksamhet. 9.3.2Länsstyrelsernas regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor bör även avse totalförsvar Utredningen föreslår att de regionala råden för krisberedskap och skydd mot olyckor vid länsstyrelserna även ska omfatta totalförsvar. Regionala råd även för totalförsvar blir ett viktigt instrument för att skapa en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån i syfte att tillgodose totalförsvarets behov. Utredningen menar att sådana råd ligger i linje med uppgift att vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, bl.a. näringslivet, och den nationella nivån. har såväl i fred som under höjd beredskap viktiga uppgifter för samordning och inriktning. Under krissituationer ska exempelvis verka för att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kontinuerligt. Om är i krig ska , som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom respektive län, verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. ska då särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning, i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, och verka för att länets resurser fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Utredningen noterar att har regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor, för att skapa nödvändig samordning, men att motsvarande råd för verksamhet som behövs för att förbereda för krig saknas. påpekar att totalförsvarssamverkan inletts på alla nivåer med företag inom totalförsvarsviktig verksamhet. Det sker däremot i första hand på nationell nivå, mellan ledningsstaben på Försvarsmaktens högkvarter, MSB, privata företag och branschorganisationer.28 Regeringen har som nämnts tidigare tillsatt en utredning för att bl.a. analysera strukturerna inom den regionala nivån kopplat till det civila försvaret.29 Ett eventuellt införande av s.k. civilområden, i enlighet med Försvarsberedningens förslag, skulle innebära återinförandet av en högre regional nivå. Det militära försvaret har en regional indelning i fyra militärregioner: nord, mitt, väst och syd. Försvarsberedningen menar att militärregionerna bör anpassas till den nya regionala strukturen för det civila försvaret. Utredningen gör ingen annan bedömning. Som framgått ska vid krig bl.a. verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås, samordna de civila försvarsåtgärderna samt verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Utredningen menar att detta förutsätter planering och förberedelser, bl.a. i samverkan med totalförsvarsviktiga företag. Utredningen har övervägt om det ska vara separata råd för totalförsvar eller om det bör ske en integrering mellan krisberedskap och totalförsvar i de redan befintliga råden. Det som skulle tala för separata råd är att det delvis handlar om annan sammansättning och att sekretessnivån kan vara högre för totalförsvar. finns det klara samband mellan krisberedskap och totalförsvar vilket gör att sammansättningen delvis bör vara samma. Vidare talar också effektivitetsskäl mot två separata råd, det framstår som onödigt resurskrävande att bygga upp parallella strukturer. 28Riksrevisionen RIR 2018:14 Nationellt försvar på regional nivå – de regionala stabernas roll och ansvar. 29Kommittédirektiv Dir. 2018:79 om Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar. föreslår utredningen därför att de redan befintliga regionala råden för krisberedskap och skydd mot olyckor även bör avse totalförsvar. De redan befintliga råden ska enligt gällande bestämmelser bestå av berörda aktörer i krishanteringssystemet. Det som tillkommer är berörda aktörer i totalförsvaret. Det bör precis som för krisberedskap vara kommunala företrädare. Andra som tillkommer är företrädare för totalförsvarsviktiga företag i länet. Dessa kommer att identifieras genom utredningens förslag ovan om identifiering av totalförsvarsviktig verksamhet. Vidare bör även olika myndighetsföreträdare vara relevanta. Utredningen har övervägt förslag på råd inom den kommunala nivån, men lägger inga sådana förslag. Först behöver strukturen och arbetet komma igång på central och regional nivå. Det ska också noteras att det redan finns bestämmelser om samordningen på lokal nivå, kommunstyrelsen ska under höjd beredskap verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. Förtydliga samordningsansvar vid höjd beredskap Utredningen anser att det uttryckligen bör framgå av lagstiftningen att ska samverka med näringslivet vid höjd beredskap. Indirekt kan det redan följa av att länsstyrelsernas uppdrag är att samordna de civila försvarsåtgärderna. Utredningen menar dock att det är viktigt att betona näringslivets medverkan. Utredningen föreslår därför att samordning med näringslivet vid höjd beredskap förtydligas. Det bör ske genom en ändring av 6 § förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap. Av förslaget följer att bl.a. särskilt ska samordna åtgärderna med företag som bedriver verksamhet som är viktig för totalförsvaret. 9.4Betona försörjningstrygghetens strategiska betydelse •Inkludera det militära försvarets försörjningstrygghet i den nationella säkerhetsstrategin. •Tydliggör vikten av uthållighet och försörjningstrygghet i materielförsörjningsstrategin. •Fokusera forskningen och det svenska arbetet inom Europeiska försvarsfonden. 9.4.1Inkludera det militära försvarets försörjningstrygghet i den nationella säkerhetsstrategin Utredningen föreslår att det tydligt bör framgå att hela totalförsvaret, inklusive det militära försvarets försörjningstrygghet, är ett nationellt intresse. Den nationella säkerhetsstrategin bör således även omfatta det militära försvarets försörjningstrygghet. Regeringens nationella säkerhetsstrategi anger inriktningen och utgör ett ramverk för det arbete som krävs för att värna säkerhet, inom och mellan olika politikområden. Den nationella säkerhetsstrategin betonar de civila delarna. Strategin syftar till att stärka vår förmåga att effektivt och samordnat möta omedelbara och långsiktiga hot och utmaningar. I regeringens nationella säkerhetsstrategi poängteras att förmågan att leda och styra , även under omfattande påfrestningar som kan följa av kris eller krig, är ett nationellt intresse. Samverkan mellan myndigheter, näringsliv och civilsamhälle tillskrivs en avgörande betydelse. Utredningen konstaterar att samhällets beroende av en fungerande försörjning av varor och tjänster har ökat, oavsett om det handlar om livsmedel, transporter, läkemedel, informationsteknik eller energi. är en stor del av aktörerna inom dessa sektorer privata. Detta behandlas i regeringens nationella säkerhetsstrategi. Mot bakgrund av den förändrade omvärldssituationen behöver kunskapen och insikten om hela totalförsvarets behov inom olika konfliktnivåer samt de krav på försörjningstrygghet detta ställer på olika aktörer stärkas. 9.4.2Tydliggör vikten av uthållighet och försörjningstrygghet i materielförsörjningsstrategin Utredningen föreslår att uthållighet och försörjningstrygghet inom försvarsindustrin tydliggörs i det aviserade arbetet med materielförsörjningsstrategin. Utredningen betonar särskilt vikten av att myndigheterna inom det militära försvaret ges förbättrade förutsättningar till försörjningstrygghet vid ett snabbt försämrat omvärldsläge. Få marknader är så statligt reglerade och styrda som försvarsmaterielmarknaden. Exportstödjande verksamhet och internationella materielsamarbeten bör utformas för att främja en kostnadseffektiv materielförsörjning, upprätthålla kompetens och därigenom försörjningstrygghet . Komplicerade materielutvecklingsprogram och materielens långa livscykler medför ett behov av en långsiktig relation till industrin. Upprätthållandet och utvecklingen av försvaret innebär att leveranser och underhåll är viktiga under hela livscykeln. Detta ställer krav på försörjningstrygghet i såväl fredstid som under höjd beredskap. Teknikutveckling kan, som t.ex. 5G, ha betydande relevans för den bredare utrikes- och säkerhetspolitiken. Det kräver strategiska överväganden där samlade och långsiktiga intressen och mål analyseras och bedöms. Områden som direkt eller indirekt kan komma att beröras är handel och investeringar, exportkontroll, bemötande av cyber- och hybridhot, internationella normer och en regelbaserad världsordning, mänskliga rättigheter, relationer och samarbeten med andra stater, liksom samarbetet inom EU. Målsättningen att säkerställa en tillräckligt hög säkerhetsnivå bör också beaktas. Övningsverksamheten är viktig för att utveckla samarbeten och för att skapa möjligheter till ett stärkt totalförsvar. Myndigheterna genomför en rad övningar där försörjningstryggheten utgör delar av övningsmomenten.30 Även i den grundsyn för totalförsvarsplanering som Försvarsmakten och MSB tagit fram, framhålls vikten av att övningsverksamhet genomförs med inriktning på totalförsvar.31 Försvarsberedningen ansåg att det bör utformas en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret. Utgångspunkten för denna strategi skulle enligt beredningen vara att på ett över tiden 30Detta övades bl.a. inom ramen för försvarsmaktsövning 2017. 2017/18:1 Budgetpropositionen . kostnadseffektivt sätt säkerställa Försvarsmaktens operativa behov av materiel och tjänster i fred, kris och krig. Strategin skulle utgå ifrån de fastställda materielförsörjningsprinciperna, men skulle i tillämpningen av dessa beakta ett ökat fokus på nationellt försvar och väpnat angrepp, kraven på försörjningstrygghet, väsentliga säkerhetsintressen och förändrade internationella förutsättningar som t.ex. etableringen av den Europeiska försvarsfonden. Strategin bör inkludera ett nationellt perspektiv på hur bilaterala och multilaterala teknologi- och materielsamarbeten ska nyttjas för att bidra till försvarsförmåga. Den föreslagna materielförsörjningsstrategin bör därför innehålla en strategisk inriktning för att klarlägga statens och industrins roller och ansvar samt tydliggöra statens åtagande i försvarsindustriella frågor, inklusive de väsentliga säkerhetsintressena. I beredningens rapport underströks att innehållet i en sådan strategi bör kombinera långsiktighet och förutsägbarhet med flexibilitet och anpassning efter förändrade förutsättningar, t.ex. avseende hotbild och teknikutvecklingen. Förslaget var att åstadkomma detta genom att strategin uppdateras en gång per försvarsbeslutsperiod och att de åtgärder som ska vidtas är tidsbegränsade så att det sker en analys av de förändrade förutsättningarna.32 Regeringen har aviserat att man avser återkomma i dessa frågor.33 Utredningen ställer sig bakom dessa slutsatser men betonar även vikten av att strategin beaktar faktiska krav på uthållighet och tillgången till rätt personal och kompetens. Materielförsörjningsprinciperna fastställdes då försörjningstrygghet inte var en väsentlig del av materielförsörjningen.