sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Vi utesluter inte att det som ett resultat av den på- gående totalförsvarsplaneringen framöver kan uppstå behov av att utvidga lagens tillämpningsområde. Särskilt för det fall att de före- slagna kompletteringarna till säkerhetsskyddslagen som avser över- låtelser och upplåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och egen- dom som ingår i sådan verksamhet inte genomförs, kan behovet av och utrymmet för ett kontrollsystem med ett vidare tillämpnings- område bli större. 11.2.1Behov och förutsättningar att granska hamnar och flygplatser Hamnar och flygplatser utmärker sig i jämförelse med annan total- försvarsviktig infrastruktur. En hamn eller en flygplats är till följd av sin särskilda utformning och funktion samt ofta utifrån sitt geogra- fiska läge av väsentlig betydelse för totalförsvaret. Den fysiska rådig- heten över en enskild hamn eller flygplats kan, tagen för sig och utan koppling till någon särskild verksamhet, vara av stor betydelse för landets försvar och försörjningstrygghet och möjliggöra stor strate- gisk fördel för en antagonist. Rådigheten över hamnar och flygplat- ser är även av betydelse för möjligheter att ta emot eller lämna militär hjälp från och till andra länder. Behovet av ett kontrollsystem Betydelsen av rådigheten över enskilda hamnar aktualiserades inte minst i diskussionerna om upplåtelse av kommunalt hamnutrymme i och för lagring av rörledningar i Nord Stream 2- projektet, vilket vi beskrivit närmare i kapitel 6. Diskussionerna rörde gränserna för kommunernas bestämmanderätt i frågor med säkerhets- politiska implikationer. Vi ser, inte minst mot bakgrund av detta exempel, att en statlig kontroll över överlåtelser och upplåtelser av hamnar och flygplatser, med möjlighet att stoppa en från totalförsvarssynpunkt riskfylld affär, kommer att fylla en viktig funktion. Även om säkerhetsskyddslagens föreslagna kontrollmekanism kan komma att omfatta överlåtelser och upplåtelser av säkerhetskänslig verksamhet som rör hamnar och flyg- platser, är det inte säkert att alla från totalförsvarssynpunkt viktiga hamnar och flygplatser i sin helhet kommer att omfattas av detta skydd. Vi bedömer också att det från totalförsvarssynpunkt är att föredra att kommunalägda hamnar och flygplatser i huvudsak kan stanna i ägo. Slutligen gör vi bedömningen att hamnar och flygplatser kan pekas ut på ett tillräckligt tydligt sätt. Vi återkommer till våra närmare avgränsningar och kontrollmekanismens närmare ut- formning i kapitel 13 och 14. 11.3Fastigheter i vissa utpekade områden 11.3.1Fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden bör omfattas Vi konstaterar att det finns områden inom vilka det, särskilt utifrån det militära försvarets intressen, finns anledning att utöva en kontroll över fastigheters ägarskap och användning, utan att området behöver kopplas till någon särskild infrastruktur, såsom hamnar eller flygplat- ser. Det handlar om fastigheter i andra känsliga områden, t.ex. i anslut- ning till viktiga farleder. Denna typ av fastigheter tillhör inte någon särskild verksamhet eller funktion. De kommer i och med detta inte heller att omfattas av den föreslagna kontrollmekanismen enligt säker- hetsskyddslagen. Fastigheternas geografiska belägenhet innebär dock att överlåtelser eller upplåtelser av dem kan medföra allvarliga total- försvarsrisker. Vi ser således att ett statligt kontrollsystem med en möjlighet att granska och förbjuda överlåtelser och upplåtelser kan fylla en viktig funktion i dessa fall. Behovet av ett kontrollsystem En utgångspunkt vid utpekandet av relevanta fastigheter har varit de större strategiskt viktiga områdena som pekats ut av bl.a. För- svarsberedningen, dvs. , , Öresunds- regionen, med , västra samt delar av och . Vi har undersökt om det inom de delar av som Försvarsberedningen nämner, men kanske också på några andra håll, går att identifiera mindre områden som har sådana geografiska förhållanden att fastigheter inom områdena bör omfattas av systemet. Vi har i denna fråga rådgjort med främst expertis inom Försvars- makten. Ett återkommande problem har varit att det av sekretesskäl är svårt att avgränsa relevanta områden med tillräcklig precision. Ett kontrollsystem förutsätter att de fastigheter som omfattas av syste- met kan pekas ut på ett tydligt och förutsägbart sätt, inte minst för den enskilde fastighetsägaren. Ett utpekande av ett område eller en- skilda fastigheter kan röja försvarskänsliga planer, anlägg- ningar eller andra förhållanden som omgärdas av sekretess. Det är således fråga om en avvägning mellan behovet av sekretesskydd och intresset av att kunna kontrollera vissa överlåtelser och upplåtelser. Kommitténs arbete har mynnat ut i att områden som motsvarar de tidigare militära skyddsområdena (som räknades upp i en bilaga till förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.) till stor del kan betraktas som relevanta för det nu aktuella behovet av ett kontrollsystem.2 De militära skyddsområdena hade sin grund i bestämmelserna i 23 § lagen (1990:217) om skydd för sam- hällsviktiga anläggningar m.m. Av bestämmelsen framgick att regeringen under två alternativa förutsättningar fick föreskriva att ett område skulle utgöra militärt skyddsområde. Det ena alternativet var att en militär anläggning inte kunde beredas ett tillräckligt skydd genom status som skyddsobjekt. Det andra alternativet gällde om- råden med geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret. 2Enligt 9 § förordning (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. var de militära skyddsområdena följande; militära skyddsområde, militära skydds- område, Holmögadds militära skyddsområde, Hemsö militära skyddsområde, militära skyddsområde, Söderarms militära skyddsområde, västra militära skyddsområde, östra militära skyddsområde, Mörtö–Bunsöns militära skyddsområde, Huvud- skärs militära skyddsområde, militära skyddsområde, Landorts militära skyddsområde, militära skyddsområde, militära skyddsområde, Stärnö militära skydds- område, militära skyddsområde och militära skyddsområde. Behovet av ett kontrollsystem Att de tidigare militära skyddsområdena har relevans för våra be- hov har framför allt att göra med de särskilda geografiska för- hållandena, vilka kvarstår oförändrade. Till följd av de geografiska förhållandena finns inom områdena alltjämt också anläggningar av betydelse för det militära försvaret. Dessa anläggningar kan skyddas som skyddsobjekt enligt skyddslagen men det finns även ett behov av det skydd som en kontrollmekanism innebär med avseende på ägare och nyttjare av fastigheter i området. 11.3.2Andra områden omkring totalförsvarets anläggningar Vi har noterat att man i vårt grannland har reagerat på ut- ländska affärer som har gjorts i närheten av den finska försvarsmak- tens övnings- och garnisonsområden, vapendepåer och militärflyg- fält samt på förvärv av tomter och fastigheter invid bl.a. kommunika- tionsmaster, kärnkraftverk och eldistributionens stamnät. Även i andra länder har just denna typ av affärer uppmärksammats. I gjordes ett tillägg i landets granskningsmekanism beträf- fande utländska investeringar på så sätt att granskning ska kunna ske av överlåtelser och upplåtelser av fast egendom i nära anslutning till bl.a. militär anläggning och annan statlig anläggning eller egendom som är känslig ur nationell säkerhetssynpunkt.3 Vi har utifrån våra kontakter med myndigheter och experter över- vägt om ett kontrollsystem skulle kunna omfatta fastigheter i anslut- ning till totalförsvarsviktiga anläggningar eller verksamheter mer gene- rellt. Frågan är emellertid vilka dessa anläggningar och verksamheter är och hur de närmare kan identifieras. Som vi redan påpekat är det en förutsättning att fastigheter som omfattas av systemet kan pekas ut på ett tydligt och förutsägbart sätt, inte minst för den enskilde fastighets- ägaren. Därtill måste behovet av ett kontrollsystem vägas mot den be- gränsning systemet innebär för den enskilde fastighetsägarens möjlig- heter att överlåta och upplåta sin fastighet. Vi har övervägt att avgränsa tillämpningsområdet till fastigheter i omedelbar anslutning till anläggningar som varaktigt disponeras av någon av myndigheterna Försvarsmakten, , och . Även om man begränsar tillämpningsområdet till fastigheter som ligger i 3En närmare beskrivning av granskningssystemet i finns i avsnitt 15.7. Behovet av ett kontrollsystem närheten av militära anläggningar och andra anläggningar eller verk- samheter som avser det militära försvaret riskerar tillämpnings- området att bli stort och ett stort antal enskilda fastighetsägare att omfattas. Behovet av skydd gör sig också starkast gällande för sekre- tessbelagda anläggningar. Att låta sådana anläggningars placering bli styrande för ett kontrollsystem är dock inte möjligt av sekretesskäl. Fastigheter i omedelbar anslutning till öppna militära anlägg- ningar skulle sannolikt gå att identifiera på ett tillräckligt tydligt sätt. Flera av dessa anläggningar är emellertid belägna i mer eller mindre tätbebyggda områden. Det kan potentiellt leda till att ett mycket stort antal fastighetsägare berörs, vilket vi anser vara svårmotiverat. Det har inte heller varit möjligt att hitta lämpliga rättsliga avgräns- ningar för anläggningar inom respektive utom tätbebyggt område. Vi har med myndigheters hjälp försökt identifiera vissa särskilt skyddsvärda militära anläggningar för att kunna begränsa tillämp- ningsområdet, men det har inte varit möjligt att med tillräcklig pre- cision identifiera dessa. Det är följaktligen inte möjligt för kommit- tén att med nuvarande utredningsunderlag föreslå en granskning av överlåtelser och upplåtelser av fastigheter i försvarsanläggningsnära områden. I den mån den framtida utvecklingen kan visa på tillkom- mande behov och tydliga sätt att identifiera och avgränsa områden omkring skyddsvärda anläggningar, bör den lag vi föreslår kunna kompletteras utifrån dessa nya behov och möjligheter. Vi har även övervägt att föreslå en granskningsmöjlighet för fastigheter i anslutning till totalförsvarsviktiga verksamheter inom samhället i övrigt. Det har dock varit svårt att i tillräcklig mån kon- kretisera behovet av ett sådant skydd och finna en lämplig rättslig avgränsning. Som nämnts är de för säkerhet mest skydds- värda verksamheterna, gällande exempelvis energiförsörjning och telekommunikationer, avsedda att skyddas genom säkerhetsskydds- lagen med kompletterande förslag om granskning av vissa överlåtel- ser och upplåtelser.4 Granskningen enligt förslaget kommer dock inte att omfatta fastigheter runtomkring verksamheterna. Den lucka som därmed uppstår mellan regelverken kan behöva täckas. Vi har därför laborerat med alternativet att skyddet kopplas till säkerhets- känslig verksamhet, på så sätt att granskningen kunde omfatta över- låtelser och upplåtelser av fastigheter i omedelbar anslutning till 4Det kompletterande förslaget har beskrivits i kapitel 10, avsnitt 10.1.1. Hur förslaget för- håller sig till totalförsvarsviktig egendom omnämns också i avsnitt 11.5.2 nedan. Behovet av ett kontrollsystem fastigheter där säkerhetskänslig verksamhet bedrivs. För att ytterli- gare kvalificera tillämpningsområdet kunde man tänka sig att verk- samheten i fråga måste vara av väsentlig betydelse för totalförsvaret eller någon liknande formulering. Ett annat alternativ som diskute- rats under utredningens gång är om granskningsmöjligheten i denna del kunde avgränsas till fastigheter runtomkring civila skyddsobjekt. Bägge alternativen innebär dock potentiellt mycket vida tillämp- ningsområden med svårförutsägbara konsekvenser. För att kunna före- slå ett väl avvägt och proportionerligt skydd kopplat till områden om- kring viktiga anläggningar för civilt försvar krävs alltså en mer konkret och specificerad behovsbild. För efterlevnaden av säkerhetsskyddslagen finns tillsynsmyndigheter, som enligt förslagen i betänkandet Kom- pletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82) ska bli fler och få en mer framträdande roll. Tillsynsmyndigheterna föreslås bland annat inom sina respektive tillsynsområden bli skyldiga att systematiskt kartlägga och dokumentera säkerhetskänsliga verksam- heter.5 En möjlighet skulle kunna vara att låta dessa tillsynsmyndig- heter bedöma och närmare bestämma det konkreta behovet av gransk- ning inom sådana ”buffertzoner” som vi nu diskuterar. Det skulle dock förutsätta att förslaget till kompletteringar i säkerhetsskydds- lagen antagits och tillsynsmyndigheterna kommit igång med kartlägg- ningen och dokumentationen ifråga. för detta betänk- andes överlämnande är förslaget alltjämt föremål för beredning. Kommittén gör mot denna bakgrund, och den begränsning som ligger i våra direktiv, bedömningen att det nu saknas förutsättningar att föreslå en granskningsmöjlighet kopplad till områden omkring viktiga anläggningar för civilt försvar. Detta innebär dock en brist i skyddet av svenska säkerhetsintressen, något som kan bli tydligare i takt med den fortsatta totalförsvarsplaneringen. Frågan kan då bli föremål för en ny utredning, exempelvis i syfte att bygga ut det kontrollsystem vi nu föreslår, genom fortsatt utveckling av säker- hetsskyddslagstiftningen eller genom någon annan typ av rättsligt verktyg. 5SOU 2018:82, s. 409 f. Behovet av ett kontrollsystem 11.4Skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar Som vi tidigare framhållit är en av de risker som vi behöver beakta inom ramen för våra direktiv att väsentliga totalförsvarstillgångar skingras eller förstörs. En unik sådan tillgång är anläggningar för be- hov inom civilt försvar som försetts med förstärkt fysiskt skydd och som ägs av kommuner och i några fall också av landsting. Vi ser såväl behov som förutsättningar för att låta dessa anläggningar omfattas av ett statligt kontrollsystem. Det rör sig i de flesta fall om anläggningar som inrättats för led- ning inom ramen för den existerande statliga civilförsvarsorganisationen, dvs. den organisation som hade till upp- gift att skydda och rädda civilbefolkning och civil egendom från kri- gets verkningar. Ansvaret för den verksamheten, liksom rådigheten över den materiel och de anläggningar som tillhörde verksamheten, överfördes i huvudsak från staten till kommunerna. De skyddade ledningsplatserna finns inrättade i kommuner över hela landet. Det finns också exempel på anläggningar med förstärkt fysiskt skydd i anslutning till landstingsägda sjukhus. Efter att den samlade totalförsvarsplaneringen avstannade om- har de materiella tillgångarna för civilt försvar successivt och till stor del utrangerats eller, i fråga om de fasta an- läggningarna, delvis förfallit i brist på modernisering eller underhåll. Det finns exempel på att fasta anläggningar sålts till andra ägare för att brukas för andra ändamål än det ursprungligen avsedda. Anläggningar med förstärkt fysiskt skydd finns i flera olika ut- föranden. Det rör sig bland annat om berganläggningar som byggdes . Dessa konstruerades för att ge skydd mot artilleri och fjärrstridsmedel samt mot luftstötvåg, strålning från kärnladdningar och mot att kontaminerad luft tränger in. Det finns också betonganläggningar, såväl under som ovan jord, som erbjuder ett något lägre fysiskt skydd. Samtliga dessa anläggningar kräver för- beredelser för att kunna användas med sin fulla skyddsförmåga. Sam- tidigt finns det ledningsplatser med förstärkt fysiskt skydd som inte kräver omställning eller andra förberedelser. Hos vissa landsting finns sjukhus med akutmottagningar som försetts med fortifikato- riskt skydd. Gemensamt för samtliga nu avsedda anläggningar är att de inrättats helt eller delvis med statlig finansiering. Behovet av ett kontrollsystem När den sammanhållna totalförsvarsplaneringen nu återupptagits framstår dessa skyddade anläggningar återigen som en potentiellt vä- sentlig tillgång. I en skrivelse till samtliga kommuner anmodade MSB kommunerna att inte avveckla anläggningar för civilt försvar utan att beakta behoven under höjd beredskap. MSB menade att ledningscentraler i bergrum bör hållas i malpåse tills ytterligare inrikt- ning ges. Det är inte möjligt för kommittén att närmare bedöma i vilken omfattning de här beskrivna anläggningarna behöver användas i det totalförsvar som byggs upp. Regeringen uppdrog dock åt MSB och Försvarsmakten att bland annat stödja och verka för att prioriterade kommuner och landsting stärker sin förmåga när det gäller planering för att verka från alternativ och/eller skyddad led- ningsplats. Även om de befintliga ledningsanläggningarna till stor del befinner sig i dåligt skick med avseende på försörjnings- system, teknisk utrustning och övrigt inkråm i anläggningarna är det förstärkta fysiska skyddet fortfarande en obestridlig tillgång i sam- band med krigshändelser. Ett bergrum kan också användas för annan verksamhet än vad utrymmet ursprungligen var avsett för. Till ex- empel kan myndigheter eller företag som bedriver totalförsvarsvik- tig verksamhet utnyttja utrymmena. De kan därför också ses som en mer generell resurs för totalförsvaret som behöver tas till vara på bästa sätt. Anläggningarna bör således inte kunna avvecklas, över- låtas eller upplåtas av en kommun eller ett landsting om det inte efter en prövning i det enskilda fallet står klart att detta kan ske utan att det strider mot väsentliga totalförsvarsintressen. Kontrollsystemet bör i förhållande till anläggningarna gälla utan geografiska begräns- ningar, även om den nu pågående totalförsvarsplaneringen har ett särskilt fokus på strategiskt viktiga områden. Det kan avslutningsvis erinras om att de cirka 60 000 skyddsrum som finns i landet och som inrättats för befolkningens behov av fysiskt skydd i krig administreras, underhålls och tillses enligt ett eget regel- verk i form av lagen (2006:545) och förordningen (2006:638) om skyddsrum. Behovet av ett kontrollsystem Kommittén har brett identifierat objekt som kan anses vara av vä- sentligt intresse för totalförsvaret och följaktligen skulle kunna vara i behov av det skydd som ett kontrollsystem innebär. Som vi när- mare kommer att beskriva nedan ser vi dock inget utrymme att föreslå ett statligt kontrollsystem, som omfattar annan infrastruktur än hamnar och flygplatser samt de ovan beskrivna fastigheterna. Detta beror dels på de i kapitel 9 beskrivna svårigheterna att identi- fiera sådan infrastruktur, dels på att ett kontrollsystem i många fall inte framstår som ett effektivt verktyg att erbjuda skydd. 11.5.1Vår typ av kontrollsystem framstår inte som det mest effektiva verktyget Ett avgörande skäl till att kommittén inte ser förutsättningar att föreslå ett kontrollsystem för totalförsvarsviktig infrastruktur ut- över hamnar och flygplatser, är att ett kontrollsystem som är begrän- sat till fast infrastruktur framstår som ett trubbigt verktyg. Huvud- skälet till att infrastruktur är att anse som totalförsvarsviktig är ju den funktion som infrastrukturen möjliggör, exempelvis försörjning med energi eller elektroniska kommunikationer. Själva funktionen är dock även beroende av en rad ytterligare faktorer, såsom annan ”mjuk” infrastruktur, teknik, information och personal. Om funk- tionen ska skyddas, behöver även risker kopplade till dessa övriga faktorer beaktas, exempelvis sabotage och underrättelseinhämtning eller andra antagonistiska hot mot själva verksamheten eller dess ut- övare. Det finns med andra ord en rad andra risker att beakta när det gäller totalförsvarsviktig verksamhet, än risker kopplade till just överlåtelser och upplåtelser av infrastrukturen. Att fokusera på vem som äger eller nyttjar ett enstaka fysiskt objekt (t.ex. en energian- läggning) framstår därmed som mindre effektivt när det gäller skydd av totalförsvarsviktig verksamhet. Vi bedömer ur det perspektivet, och som vi utvecklar närmare nedan, att säkerhetsskyddslagens regler, i synnerhet om de komplet- teras med ett kontrollsystem av det slag som föreslagits, är det mest adekvata sättet att förebygga de risker vi beskrivit mot totalförsvars- viktiga verksamheter som sådana och mot deras utövare. Behovet av ett kontrollsystem I den mån skydd för ur totalförsvarssynpunkt skyddsvärd verk- samhet utöver det som följer av de föreslagna kompletteringarna till säkerhetsskyddslagen bedöms nödvändigt, bör det enligt kommit- téns mening inte utgå enbart från vem som äger och nyttjar fastig- heter och fysiska objekt, utan likt säkerhetsskyddslagen utgå från den aktuella verksamheten med dess olika, såväl fysiska som icke- fysiska, beståndsdelar. Ett sådant bredare grepp har inte ingått i kommitténs uppdrag. Vi vill dock peka på att det kan finnas flera olika vägar till ett bredare skydd. En väg som valts i många europeiska och andra länder är generella granskningssystem för direktinvesteringar, vilka system delvis har till syfte att skydda nationella säkerhetsintressen. Traditionellt har syste- men varit inriktade på försvarsindustri och försvarsnära verksamheter, men numera ingår i större omfattning verksamheter av betydelse för samhällets grundläggande funktionalitet och försörjningstrygghet.6 Huruvida någon sådan typ av bredare granskningssystem är ett alter- nativ för svensk del är en aktuell politisk fråga i och med an- tagna EU-förordningen med rättsliga ramar för sådana gransknings- system.7 En annan väg är att mer begränsat, sektorsvis, söka möjliga gransk- ningsmekanismer. Olika samhällssektorer kan ha olika riskfaktorer och skyddsmöjligheter, inte minst i olika typer av tillståndsförfaran- den. Flera pågående och avslutade utredningar hanterar just sådana förfaranden, vilket vi berört i kapitel 4. T.ex. har utredningen om radiospektrum (SOU 2018:92) bl.a. lagt fram ett antal förslag till ändringar i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som syf- tar till att säkerställa nationella säkerhetsintressen vid radioanvänd- ningen och då särskilt i tillståndsprövningen. Ett annat exempel är nätkoncessionsutredningen, som bl.a. ska bedöma behovet av och vid behov föreslå vem som bör kunna inneha nätkoncession med hänsyn till den nationella säkerheten, t.ex. vid prövning av nya el- nätsföretag och vid ägarbyte i elnätsföretag. En ytterligare väg som på ett bredare sätt kan innebära skydd för totalförsvarsverksamhet är mer ömsesidiga och riktade samverkans- former mellan det offentliga och det privata näringslivet. Den på- gående utredningen om näringslivets roll i totalförsvaret är här av 6En närmare redogörelse för vissa sådana regleringar finns i kapitel 15 (Internationell utblick). 7En närmare redogörelse för förordningen, som antogs , finns i kapitel 12, Behovet av ett kontrollsystem Utredningen ska lämna förslag på åtgärder för sam- verkansformer och effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig. Bland de analyser utredningen ska göra nämns bl.a. hur försörjningstrygghet för totalförsvaret kan säkerställas vid offentliga upphandlingar samt konsekvenser av ut- ländskt ägande och inflytande över privata företag. Sammanfattningsvis ser vi inte förutsättningar att föreslå ett kontrollsystem för totalförsvarsviktig infrastruktur av det skälet att den reglering vi överväger inte framstår som det mest adekvata verk- tyget. Även bortsett från säkerhetsskyddslagen, finns det mer anpas- sade verktyg till skydd för sådan infrastruktur som är under utveck- ling eller kan övervägas. 11.5.2Överlåtelser och upplåtelser av infrastruktur omfattas av säkerhetsskyddslagens föreslagna kontrollsystem Infrastruktur är som sagt av väsentlig betydelse för totalförsvaret genom sin funktion t.ex. inom energiförsörjning eller elektroniska kommunikationer.