sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Den bestämmelse som utredningen har föreslagit är bra, men det bör dels övervägas att flytta den till 1 kap. 1 §, dels förtydligas att den gäller både yt- och grundvatten, och dels läggas till en formulering om skydd för dricksvatten för att särskilt lyfta fram vattenförvaltningens be- tydelse för god dricksvattenkvalitet och -kvantitet. –Jag instämmer i förslaget att bör besluta om vatten- förvaltningens inriktning i stort, och att regeringen bör besluta om åtgärdsprogrammen. Detta kommer ge en tydligare politisk och långsiktigt strategisk styrning av vattenförvaltningen och en bättre koppling mellan åtgärdsbehov, styrning och finansiering av myndigheters arbete. Det ger också regeringen bättre förutsätt- ningar att bedöma och väga in behovet av särskild finansiering för genomförande av olika typer av fysiska åtgärder, där det inte finns någon tydlig finansieringskälla. Underlaget för åtgärdspro- grammet och den nationella handlingsplanen bör tas fram av distriktsansvariga vattenförvaltningslänsstyrelser (se nedan) i samverkan, efter särskilt samråd med Havs- och vattenmyndig- heten och SGU och i samverkan med de myndigheter och kom- muner som kan antas bli berörda av åtgärdsprogrammet. Utred- ningens tidplan för arbetet med att ta fram underlag och förslag till dessa styrdokument behöver dock ses över, eftersom det är tveksamt om den passar ihop med övrigt arbete i vattenförvalt- ningscykeln och de beslutstidpunkter som gäller i övrigt (t.ex. för beslut om miljökvalitetsnormer, översikt över väsentliga frågor m.m.). –Förslaget att lägga ned den nuvarande vattenmyndighetsorga- nisationen bör inte genomföras, av skäl som utvecklas i nästa av- snitt. I stället ska nuvarande organisation behållas i allt väsentligt, men med en del justeringar och förtydliganden av ansvar och roller, se föregående och kommande punkter. Funktionen och uppdragen hos de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska alltså i huvudsak finnas kvar, men i en något annan organisa- torisk form. Dessa länsstyrelser, som här kallas vattenförvalt- ningslänsstyrelser, ska ha i uppdrag att leda och samordna vatten- förvaltningsarbetet i respektive vattendistrikt och att vara värd- myndighet för vattenförvaltningsnämnderna (se nedan). Det kan övervägas om den nuvarande benämningen som vattenmyndig- heter kan ersättas med något annat begrepp. Det kan å ena sidan vara bra för att undvika risken för sammanblandning med Havs- och vattenmyndighetens roll och ansvarsområde, och för att inte ge intrycket av att det rör sig om självständiga myndigheter vid sidan av länsstyrelseorganisationen. Å andra sidan är begreppet ”vattenmyndighet” väl inarbetat och dessutom rent kom- munikativt betydligt bättre än ”vattenförvaltningslänsstyrelse”. –De nuvarande vattendelegationerna bör ersättas med fem vatten- förvaltningsnämnder, med respektive länsstyrelse som är vattenmyndighet som värdmyndighet. Nämndernas sammansätt- ning kan motsvara den som föreslås av utredningen, men med en mer specifik anknytning till förhållanden och förutsättningar i respektive distrikt. ska finnas vid respektive vattenförvaltningslänsstyrelse, med uppdrag att ansvara för admi- nistrativa uppgifter, planering och genomförande av förberedande arbete, beredning och föredragande av ärenden i nämnden samt verkställande av nämndens beslut i olika frågor. ska ha i uppgift att besluta om miljökvalitetsnormer, förvaltningsplan och övervakningsprogram för respektive distrikt, och ska också besluta om det underlag/förslag till åtgärdsprogram och nationell handlingsplan som ska överlämnas till regeringen. Nämnden ska också ha möjlighet att besluta om principer, stra- tegier och inriktning för vattenförvaltningslänsstyrelsens arbete med vattenförvaltning i distriktet, t.ex. när det gäller metoder för kartläggning och analys, principer för normsättning och åtgärds- analyser m.m. Nämnden ska ha ansvaret för att besluta om vattenförekomstindelning och utpekande av konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster. Nämnden ska dessutom ansvara för de uppgifter som följer av 22 kap. 13 § och 4 kap. 11–14 §§ vattenförvaltningsförordningen. Genom detta förslag inrättas visserligen fem nya myndigheter, på sätt och vis i strid med anvisningarna i utredningsdirektiven. Men av de skäl som anförts av utredningen bedömer jag att det ändå är en både ändamålsenlig och nödvändig förändring. Det bör också över- vägas om det ska finnas möjlighet för nämnden att överlåta vissa arbetsuppgifter till värdlänsstyrelsen, t.ex. att yttra sig i ärenden enligt 22 kap. 13 § och 4 kap. 13 § vattenförvaltnings- förordningen. –Som en konsekvens av detta bör inte utredningens förslag om in- rättandet av en nationell normgivningsnämnd genomföras. –Vattenförvaltningslänsstyrelserna ska ges i uppdrag att leda och samordna vattenförvaltningsarbetet i respektive distrikt, genom att ge länsstyrelser, kommuner och andra berörda myndigheter uppdrag att ta fram de underlag och förslag som behövs för att kunna fatta beslut om •nationella handlingsplaner och åtgärdsprogram, •vattenförekomstindelning och andra grundläggande frågor om kartläggning och analys av vattendistrikten, •miljökvalitetsnormer, förvaltningsplaner och övervaknings- program för distrikten, och •i övrigt kunna leda och samordna vattenförvaltningsarbetet i distriktet och samverka med alla berörda aktörer. Det ska alltså även fortsättningsvis vara vattenförvaltningslänsstyrel- sernas ansvar att se till att arbetet enligt 3 kap. 1 § vattenförvalt- ningsförordningen genomförs, bl.a. enligt de föreskrifter och väg- ledningar som beslutas av Havs- och vattenmyndigheten och (tills vidare) SGU. De fem vattenförvaltningslänsstyrelserna ska också ges en uttrycklig skyldighet att samordna sitt arbete på nationell nivå, och att samverka med motsvarande myndigheter i länder med gemen- samma avrinningsområden eller angränsande kustvattenområden. –Det kan vara värdefullt att förtydliga vad som ska ingå i förvalt- ningsplanen för vattendistrikten, i linje med de resonemang som utredningen för. Bland annat är det viktigt att det framgår att förvaltningsplanerna ska innehålla en redogörelse för de åtgärder som behöver genomföras i distriktet under kommande förvalt- ningscykel, enligt de operativa åtgärdsplaner som länsstyrelser, kommuner och andra myndigheter har utarbetat. En central del i förvaltningsplanen behöver vara en redovisning av det samlade åtgärdsbehovet för att kunna följa miljökvalitetsnormerna och en redogörelse för hur det ska åstadkommas med stöd av genom- förandet av åtgärdsprogrammet. –Som det har framgått ovan anser jag att vattenförvaltningsnämn- derna ska få ansvar att besluta om distriktsvisa övervaknings- program. Besluten tas på förslag från vattenförvaltningslänsstyrel- serna i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , länsstyrelserna, och . Utöver detta grundläggande regelverk behövs det ytterligare utredningsarbete för att avgöra hur vi i ännu större utsträckning kan utveckla, för- tydliga och samordna den svenska nationella och regionala miljö- övervakningen och övriga insatser för att övervaka och undersöka påverkan på och tillståndet i vattenmiljön. –Jag anser att de grundläggande kraven på förbud mot försämring av vattnets status och målet att uppnå god vattenstatus bör anges uttryckligen i vattenförvaltningsförordningen, som grundläggande miljökvalitetsnormer för vatten. Det bör också övervägas att tydligt reglera innebörden av försämringsförbudet på kvalitets- faktornivå, enligt principen från avgörande i den s.k. Weserdomen (mål C-461/13). Alternativt får det överlåtas till rättspraxis att bekräfta den principen, i förening med bestämmelsen i 5 kap. 4 § första stycket och för- arbetena till denna bestämmelse (prop. 2017/18:243). Det bör också tydliggöras att vattenförvaltningsnämndernas uppgifter när det gäller miljökvalitetsnormer är att •besluta om eventuella undantag enligt 4 kap. 9 och 10 §§ vatten- förvaltningsförordningen, •besluta om vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer för konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster och för grundvattenförekomster där det behövs på grund av lokala förhållanden, •ta ställning till frågor enligt 22 kap. 13 § , och •att vidta de åtgärder som kan behövas till följd av beslut enligt 4 kap. 11 § vattenförvaltningsförordningen och vid sådana hän- delser som avses i 4 kap. 15 § samma förordning. –Alla länsstyrelsers ansvar för att ta fram underlag för och genom- föra arbete med kartläggning och analys av vattenförekomster (typning, påverkansanalys, statusklassning, riskbedömning, fram- tagande av vattenförekomstspecifika riktvärden m.m.), åtgärds- analyser och förslag till fysiska åtgärder och miljökvalitetsnormer bör förtydligas i författning. Det bör även förtydligas att alla länsstyrelser har i uppgift att bistå vattenförvaltningslänsstyrel- serna i arbetet med vattenförekomstindelning och utpekande av konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster, tillsam- mans med och . och ansvar för att ta fram underlag och förslag till vattenförekomstindelning och under- lag för kartläggnings- och analysarbetet bör tydliggöras, och det bör också föreskrivas en skyldighet för andra statliga myndighe- ter att bistå vattenförvaltningslänsstyrelserna med det underlag som behövs för kartläggning och analys. Kommuner bör även fortsättningsvis ha skyldighet att bistå vattenförvaltningsläns- styrelserna med det underlag de har tillgång till och som kan behövas för vattenförvaltningsarbetet. Det kan också vara lämp- ligt att överväga införandet av en bestämmelse om ett generellt samverkansansvar för samtliga myndigheter och kommuner i vattenförvaltningsarbetet, enligt utredningens förslag. följer detta ansvar egentligen redan av förvaltningslagens bestäm- melser om myndigheters serviceskyldighet gentemot varandra, men för tydlighetens skull kan det vara värdefullt att författnings- reglera frågan. –Förslaget att införa en tydlig, författningsreglerad skyldighet för länsstyrelser, kommuner och andra berörda myndigheter att ta fram s.k. operativa åtgärdsplaner på avrinningsområdesnivå (eller annan lämplig geografisk nivå) är bra och bör genomföras. Det behöver dock regleras att sådana operativa åtgärdsplaner ska sam- ordnas inom och mellan olika avrinningsområden och inom distrik- tet som helhet av vattenförvaltningslänsstyrelserna. Vattenför- valtningslänsstyrelsen bör alltså ha uppgiften att ge övriga läns- styrelser, kommuner och andra berörda myndigheter i uppdrag att ta fram operativa åtgärdsplaner och även kunna leda och sam- ordna planeringsarbetet i nödvändig omfattning för att åstad- komma en sammanhållen planering i hela distriktet. Det behöver också regleras hur dessa åtgärdsplaner förhåller sig till och samverkar med förvaltningsplanen för distriktet. –Länsstyrelserna bör däremot inte ges möjlighet att besluta om delåtgärdsprogram för olika avrinningsområden, frågor eller sek- torer. Den rättsliga statusen och betydelsen av sådana delåtgärds- program är oklar. Eftersom de bara riktar sig till de myndigheter och kommuner som har tagit fram dem, framstår de mer som interna styrdokument än som verksamma åtgärdsprogram med en konkret rättsverkan. Det finns också en risk för att det uppstår otydlighet och till och med konflikter i förhållande till det natio- nella åtgärdsprogrammet. Ett nationellt åtgärdsprogram ska dess- utom innehålla alla administrativa åtgärder som behövs för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Det är då oklart vad ett delåtgärdsprogram för någon viss fråga, sektor eller ett särskilt område ska tillföra när det gäller vilka administrativa åtgärder som ska vidtas. Det framgår inte heller av utredningens förslag vad som är den praktiska eller formella skillnaden mellan ett delåtgärdsprogram och de operativa planer som ska tas fram. Båda dessa planer/dokument utarbetas av och riktar sig till samma aktö- rer, och det finns ingen förklaring till vad som egentligen skiljer dem åt, annat än att delåtgärdsprogram kan avse enbart vissa avgränsade frågeställningar. –Ett förtydligande av distriktsindelningen är mycket välkommet, och det bör genomföras i enlighet med utredningens förslag när det gäller vattendistriktens geografiska omfattning. Däremot håller jag inte med om förslaget att myndighetsansvaret på distriktsnivå bör utgå, som det framgår ovan. Det behöver därför också regle- ras vilken svensk myndighet som ansvarar för vattenförvaltningen inom den del av respektive distrikt som ligger på svenskt territo- rium. Det behöver framgå dels att vattenförvaltningsnämnden i respektive distrikt ansvarar för beslut enligt det som har angetts ovan, dels att det är vattenförvaltningslänsstyrelsen som ansvarar för att leda och samordna vattenförvaltningsarbetet i distriktet och i de delar av utländska distrikt som ligger på svenskt terri- torium. Som det har angetts ovan behöver det också föreskrivas att vattenförvaltningslänsstyrelserna ansvarar för samverkan och samordning med motsvarande myndigheter i angränsande länder. –Havs- och vattenmyndigheten bör fortsatt vara föreskrivande och vägledande myndighet inom vattenförvaltningsområdet när det gäller ytvatten, och tills vidare bör SGU ha motsvarande roll när det gäller grundvatten. anser jag dock att det bör utredas och föreslås en övergång av ansvaret för grundvattenfrågor från SGU till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyn- digheten bör även fortsättningsvis ha ett ansvar för att samordna vattenförvaltningsarbetet på nationell nivå och bör tills vidare tillsammans med SGU ansvara för deltagande i det EU- gemensamma CIS-arbetet. Havs- och vattenmyndigheten natio- nella samordningsansvar bör genomföras i en nationell refer- ensgrupp för vattenförvaltningsarbetet, i nära samverkan med vattenförvaltningslänsstyrelserna. –Utredningens förslag om möjligheter att bilda lokala (och regio- nala) referensgrupper, och att avgränsa eller slå samman avrin- ningsområden till olika samverkans- och åtgärdsområden bör genomföras. Det bör också övervägas om det finns skäl att för- tydliga och författningsreglera vattenrådens roll och funktion i vattenförvaltningsarbetet, för att ge dem en ökad status och tyngd i samverkansprocessen och eventuellt också öka deras möj- ligheter att bidra i det konkreta åtgärdsarbetet. En riktad finansi- ering av vattenrådens administration är mycket önskvärd. –Det slutliga ansvaret för rapporteringen av svensk vattenförvalt- ning till EU bör fortsatt ligga på Havs- och vattenmyndigheten. Det är dock tveksamt om det är praktiskt möjligt för Havs- och vattenmyndigheten att själv samla in och hantera all den detalj- information inom vattenförvaltningen som behövs för att kunna följa rapporteringskraven från EU. En väsentlig del av denna in- formation utgörs av de underlag och den data som ska hanteras av länsstyrelserna och vattenförvaltningslänsstyrelserna. Det behövs därför en reglering som anger att vattenförvaltningslänsstyrel- serna ska bistå Havs- och vattenmyndigheten med de uppgifter som myndigheten behöver för rapporteringen. Det bör också tydliggöras att SGU vid behov ska bistå med uppgifter avseende grundvattenfrågor. Det bör dessutom regleras att regeringen ska bistå med de uppgifter som behövs för rapporteringen, när det gäller åtgärdsprogrammen och de regleringar och andra styrmedel som regeringen har beslutat om till följd av dessa. –Förslagen om utvärdering och uppföljning är bra och bör genom- föras, men det är viktigt att utvärdering och uppföljning genom- förs samordnat och i nära samverkan med vattenförvaltningsläns- styrelserna. –Slutligen bör det framhållas att det behövs förstärkningar av resurserna till alla myndigheter som arbetar med vattenförvalt- ningsfrågor . En grundläggande förutsättning för att åstad- komma en ökad åtgärdstakt, en förbättrad samordning, bättre kunskapsunderlag och, inte minst, bättre arbetsmiljö för med- arbetare inom vattenförvaltningen, är att det säkerställs en lång- siktigt hållbar finansiering av arbetet. Några grundläggande synpunkter på utredningens förslag och arbete Som jag har nämnt ovan är jag starkt kritisk till utredningens förslag att i grunden förändra den vattenförvaltningsorganisation som vi har . Jag är övertygad om att detta kommer att leda till avsevärda försämringar i vattenförvaltningsarbetet . Dess- utom kommer kostnaderna för den föreslagna nya organisationen att vara väsentligt högre än både dagens kostnader och de nyttor och fördelar som eventuellt skulle kunna uppnås med förslaget. Ett genomförande av de förändringar som jag har föreslagit ovan skulle i allt väsentligt uppnå de effekter och resultat som utredningen efter- strävar, men till en betydligt lägre kostnad för vattenförvaltnings- arbetets effektivitet, ändamålsenlighet, kontinuitet och administration. En ytterligare aspekt på utredningens förslag som bör beaktas är att det kommer att bidra till att statliga arbetstillfällen i än större ut- sträckning koncentreras till storstadsområdena i . Tyvärr lägger utredningen alltför stor tilltro och tyngd i bedöm- ningen att en ökad differentiering av ansvar och beslutsmandat för olika frågor i vattenförvaltningsarbetet kommer att leda till ett ökat ansvarstagande från alla aktörer, vilket i förlängningen skulle öka effektiviteten i arbetet och åtgärdstakten. Det finns dock inga kon- kreta exempel på varför detta skulle bli resultatet, och inte heller någon grundlig analys av de uppenbara riskerna med ett så utspritt ansvar på så många olika aktörer. Hela grundförutsättningen för utredningens antagande att förslaget skulle leda till en effektivare och mer ändamålsenlig vattenförvaltning är att alla berörda myn- digheter och kommuner ska lösa frågorna i frivillig samverkan. Det enda undantaget från detta är att regeringens och styrning genom åtgärdsprogram och handlingsplan förutsätts blir tydligare och mer direkt. Och i de fall när utredningen har föreslagit att någon myndighet ska samordna eller besluta i någon fråga, råder det stora oklarheter i gränsdragningen mellan olika aktörers mandat och an- svar. Ett exempel på detta är förslaget att Havs- och vattenmyndig- heten och SGU ska ansvara för indelning i vattenförekomster, men länsstyrelserna ska ansvara för allt arbete med kartläggning och analys enligt 3 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen – vilket även innefattar vattenförekomstindelningen enligt de bestämmelser i vattendirektivet som den paragrafen hänvisar till. Utöver detta ska dessutom den föreslagna normgivningsnämnden ansvara för utpek- ande av konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster, vilket i sig utgör en integrerad del av arbetet med kartläggning och analys. Och de frågorna ska beredas av Havs- och vattenmyndig- heten, trots att det är länsstyrelserna som ansvarar för att ta fram och besluta om underlaget. Ett annat exempel är att länsstyrelserna ska ansvara för fastställande av delåtgärdsprogram, tillsammans med kom- muner och andra myndigheter. Men det framgår inte vilket mandat har att besluta om åtgärder i ett sådant åtgärdsprogram om samtliga aktörer inte är överens. Det framgår inte heller på vilket sätt ett system med både nationella åtgärdsprogram och möjliga del- åtgärdsprogram för ett stort antal huvud- eller delavrinningsom- råden skulle utgöra en tydligare och mer effektiv vattenförvaltning än den vi har . Tvärtemot vad utredningen utgår från, anser jag att det är uppen- bart att en spridning av ansvaret för vattenförvaltningsarbetet på så många aktörer och med så otydliga ramar och förutsättningar, kom- mer att leda till en sämre effektivitet, lägre ambitionsnivå och en långsammare åtgärdstakt. Den frivilliga samverkan som förutsätts i planerings- och åtgärdsarbetet kommer att innebära att det är den minsta gemensamma nämnaren mellan de inblandade aktörerna som avgör vad som kan uppnås. Att enbart lägga över ansvar på olika aktörer och förutsätta att de kommer att förändra sitt arbetssätt utan att det följs av tydlig styrning eller ökade resurser kommer rimligen inte att leda till någon konkret förändring. Ett exempel från ett närliggande område där det saknas tyd- lig styrning och samordning av arbetet utan förutsätts att alla aktörer självmant tar ansvar för dess genomförande, är tyvärr miljömåls- systemet. Av de utvärderingar som har gjorts av miljömålsarbetet framgår det i princip att vi inte kommer att nå miljömålen och att det i mycket stor utsträckning beror på brist på resurser och brist på yttre drivkraft i genomförandet. Detta är enligt min bedömning ett exempel på ett område där det verkligen kan ifrågasättas om den ordi- narie förvaltningsstrukturen har fungerat för att hantera komplexa gräns- och förvaltningsöverskridande frågor. Vattenförvaltnings- arbetet uppvisar mycket stora likheter med detta, och min bedöm- ning är att det faktiskt finns avsevärt mycket bättre förutsättningar att uppnå resultat med den tvärsektoriella och förvaltningsöverskrid- ande styrnings- och samordningsorganisation som finns för arbetet . Med detta sagt vill jag naturligtvis inte förringa värdet av sam- verkan mellan olika aktörer, och jag ifrågasätter inte heller möjlig- heterna att uppnå mycket bra resultat och ett förbättrat genomförande genom ökad samverkan. Tvärtom anser jag att det är hela nyckeln till en förbättrad vattenförvaltning, och jag ser inte att det finns någon annan lösning på de stora utmaningar vi står inför. Det ökade trycket på våra vattenresurser, kombinerat med de påfrestningar som klimat- förändringarna kommer att innebära, gör att vi är helt beroende av att samarbeta och samverka över administrativa och geografiska grän- ser för att kunna bevara hållbara ekosystem och få en långsiktigt håll- bar samhällsutveckling. Men jag är helt övertygad om att en förut- sättning för att det ska fungera, är att det finns tydligt utpekade ansvar för ledning och samordning av arbetet på ”rätt” geografisk och förvaltningsmässig nivå. Och är den nationella nivån alltför övergripande och storskalig för att kunna fungera i hela landet på likvärdigt sätt, och den lokala och regionala (läns-) nivån alltför av- gränsad för att kunna hantera helhetsperspektivet och mer över- gripande frågor. Min erfarenhet från arbete med vattenförvaltning säger med eftertryck att det faktiskt är just den omständigheten att vattenmyndigheterna varken är en central sektorsmyndighet eller ingår i den ordinarie förvaltningsstrukturen som har gjort att vi har uppnått så mycket som vi ändå har gjort . Genomförandet av ramdirektivet för vatten och en vattenförvaltning över både geografiska och förvaltningsmässiga gränser, med alla de komplexa samband och avvägningsfrågor som det inrymmer, är mycket tids- och resurskrävande. Den omställning av synen på och förvaltningen av våra vattenresurser som vattenförvaltningen enligt ramdirektivet för vatten faktiskt innebär, tar och ställer stora anspråk på anpassning av stora delar av den statliga och kommunala förvalt- ningen. Och i ännu större utsträckning förstås av verksamhetsutövare, organisationer och andra aktörer som påverkar och påverkas av vattenkvalitetsfrågor och som får allt större anspråk på sig att ta hänsyn till komplexa ekosystemfrågor och avvägningar mellan olika miljö- och samhällsintressen. Mot den bakgrunden bedömer jag att det är först nu som vi börjar se allt mer konkreta resultat av det arbete som har åstadkommits med dagens vattenförvaltningsorga- nisation, och att det skulle vara mycket olyckligt och felriktat att göra stora förändringar i det systemet. Ytterligare en omständighet som talar starkt emot utredningens förslag till ny organisation, är det faktum att det kommer att med- föra omfattande problem med kontinuitet och genomförande av det befintliga vattenförvaltningsarbetet. Det är oundvikligt att en sådan förändring medför stora omställningskostnader i form av tid för att bygga upp nya rutiner, metoder, arbetssätt och ny kompetens.