sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Ändrade regler för samredovisning till uppdrag, eftersom vissa remiss- instanser har tagit upp behovet av att utreda samredovisning av elnät. De nya bestämmelser som infördes , i kombination med energiinriktningspropositionen och genomförandet av energi- effektiviseringsdirektivet, syftar till att främja en effektiv prissätt- ning av nättjänster för att lösa framtidens kapacitetsutmaningar. Kravet på enhetliga tariffer inom redovisningsområdet innebär en begränsning av nätföretagens möjligheter att utforma en effektiv pris- sättning av nättjänster. 7.4En nulägesbeskrivning av redovisningsområden och antal kunder fanns det i 151 lokalnätsföretag med totalt 157 redo- visningsenheter. Tillsammans hade de knappt 5,5 miljoner uttags- abonnenter. Av tabell 7.1 framgår att hälften av dessa tillhörde de tre största företagen , och Vatten- fall . , och har också en stor geografisk utbredning. Företagens redovisnings- enheter som gällde 2017 framgår av figur 7.2. Ändrade regler för samredovisning Figur 7.2 Geografisk utbredning av Eons, Ellevios och redovisningsenheter Källa: Ei. Ellevio har påbörjat en samredovisning av fyra områden i . Ändrade regler för samredovisning 7.5Omfördelning mellan stad och land Idén med samredovisning är i någon mening att elnäten ska finansieras gemensamt, i och med regeringens uttalade mål att nättariffen ska utjämnas mellan tätort och glesbygd. Som omfördelningsmekanism är dock samredovisningsinstrumentet tämligen trubbigt och slump- mässigt. gäller att åtminstone några av de stora nätföretagen bär en stor finansieringsbörda i och med att de har en stor andel glesbygds- och landsbygdsnät. Ei har använt antal meter ledning per kund för att ange kundtätheten inom redovisningsområdet: 2.Blandad bebyggelse 60–90 m 3.Landsbygd 90–125 m Med denna definition är Eons redovisningsenheter i sin helhet att be- trakta som glesbygdsnät, medan ligger på gränsen mellan landsbygds- och glesbygdsnät. Ellevios redovisningsenheter uppvisar olika karaktär men skulle, om alla enheterna redovisades tillsammans, representera ett nät i blandad bebyggelse. Detta pekar på att Eons och kunder får bära en större del av finansieringsbördan för glesbygdsnät som helhet än vad till exempel Ellevios kunder gör. Men framför allt pekar det på att de nätföretag som huvudsak- ligen har en lokal förankring med hög kundtäthet inte är med och finansierar glesbygdsnät med låg kundtäthet i någon större utsträck- ning. Exempel på sådana nät är , och , , , och , , och . De har alla högst ledning per abonnent. I följande avsnitt redovisas de samredovisningar som de tre stora nätföretagen genomfört med stöd av nuvarande lag- stiftning. Utöver de tre stora nätföretagen finns ett antal relativt stora aktörer som också genomfört samredovisningar, till exempel Kraft- ringen . Detsamma gäller för några av de mindre lokalt för- ankrade näten, till exempel och . De juridiska personer som är uppdelade i flera redovisnings- Ändrade regler för samredovisning enheter är , , , och . De företag som har flera juridiska personer (och därmed redovisnings- enheter) inom samma koncern är och Tekniska verken i . Vår bedömning är att det främst är , och som berörs om kravet på geografisk närhet tas bort. , tidigare , har genomfört ett antal samredovisningar där samredovisning och prisutjämning skett mellan 1.uteslutande glesbygdsområden såsom i västra 2003–2006 2.glesbygdsnät och landsbygdsområden såsom 2003–2006 3.glesbygdsnät och tätortsområden såsom –2007 4.uteslutande tätortsnät såsom 2008–2012 5.glesbygdsområden och landsbygdsområden såsom västra 2008–2012 6.glesbygdsnät såsom södra 2009–2012. Den samlade effekten av Ellevios (dåvarande Fortums) samredovis- ningar visade vid Ei:s genomgång 2012 att kunder i tätortsområden och landsbygdsområden på grund av tariffutjämningen fick den största tariffhöjningen. Intäktsramen har ökat och Ei bedömde att utjämningen hade resulterat i att kunder i glesbygdsområden fått en relativt mindre ökning av sina nättariffer, jämfört med om de hade redovisats separat (, R2012:05). Ei har beslutat att ska Ellevios nät i , södra och , västra , Vallen- tuna och inkl. samredovisas. När samredovisningen är genomförd kommer flera kunder att få kraftiga förändringar i nättariffen för överföring, se tabell 7.2. Givet intäktsramen 2017 be- räknas kunderna i glesbygdsnäten i västra respektive södra och i genomsnitt få en minskning på cirka 3 700 respektive , vilket innebär en minskning Ändrade regler för samredovisning Kunderna i tätortsnätet inkl. beräknas däremot få en ökning med i genomsnitt, vilket är en ökning . Kunderna i den blandade bebyggelsen får endast en marginell förändring i nättariffen. Källa: Ei. Efter sammanslagningen av redovisningsområden har Ellevio två redovisningsenheter kvar, och . har drygt 826 000 abonnenter och har knappt 125 000. Enligt Ei:s beslut4 kan de två större redovisnings- enheterna med rådande regelverk inte samredovisas, eftersom dessa områden inte kan anses ligga geografiskt nära varandra. , tidigare , har genom- fört ett antal samredovisningar där samredovisning och prisutjämning skett mellan 1.två tätortsområden, fyra områden med blandad bebyggelse, två landsbygdsområden och åtta glesbygdsområden nätområden i södra och 2004–2007 2.två glesbygdsområden i norra 2006–2008 3.ett tätortsområde, ett landsbygdsområde (samredovisat 2004–2007) och ett glesbygdsområde i södra och 2007–2011. 4Ei:s beslut i ärende med diarienr 2014-101674. Ändrade regler för samredovisning Sammanfattningsvis så varierade effekten av samredovisningen mellan olika områdena och olika typkunder. En rapport från Ei visade att de kundtäta områdena generellt fick en relativt kraftig höjning av tariffen på grund av utjämningen samt att kunder i glesare kundområden på grund av utjämningen generellt fick en minskning av tarifferna. Minsk- ningen av tarifferna i de mer glesbyggda områdena var förhållandevis marginell, jämfört med tariffhöjningarna i de mer kundtäta områdena (, R2012:05). har genomfört två större samredovis- ningar . Den ena samredovisningen skedde genom en sammanslagning av totalt 29 nätområden som alla var belägna i södra och . Samredovisningen skedde mellan sex tätorts- områden, fem blandande bebyggelseområden, åtta landsbygdsområden och tio glesbygdsområden. Tariffutjämningen pågick –2007. Den andra samredovisningen genomfördes mellan fyra glesbygds- områden i norra och medförde en tariffutjämning som pågick –2004. Sammanfattningsvis så varierade effekten av samredovisningen mellan olika områdena och olika typkunder. En rapport från Ei visade att kunder i kundtäta områden generellt fick en relativt kraftig höjning av tariffen på grund av utjämningen samt att kunder i glesare kund- områden fick en liten sänkning av tarifferna. Tariffsänkningen i de mer glesbyggda områdena var inte på samma nivå som tariffhöjningarna i de mer kundtäta områdena (, R2012:05). 7.6Konsekvenser av utredningens förslag Vi har undersökt om det finns motiv till att ta bort kravet på geogra- fisk närhet samt vilka konsekvenser en ökad samredovisning kan få. Samredovisning kan minska administrations- och sökkostnader för nätmyndighet, nätföretag, nätkunder och elhandlare. Samredovis- ning kan också leda till ytterligare utjämning av nättariffen mellan områden och underlätta finansieringen av nätinvesteringar i gles- bygd. Ökad samredovisning kan också driva kostnader genom att Ändrade regler för samredovisning nätföretagen får sämre förutsättningar att utforma en effektiv pris- sättning av nättjänster, vilket riskerar att leda till ökade kostnader genom minskad effektivitet i samhället. 7.6.1Konsekvenser för kundernas nättariffer av en ökad samredovisning Detta avsnitt redogör för omfördelningseffekter för berörda nät- kunder om ytterligare samredovisning genomförs. är för när- varande indelat i fyra elområden. Indelningen i elområden kommer att vara densamma före och efter en eventuell ytterligare samredo- visning. Grossistpriset på el kommer därmed inte att påverkas av om kravet på geografisk närhet tas bort och det är därmed tillräckligt att analysera tariffnivåerna före och efter reformen. De juridiska personer som är uppdelade i flera redo- visningsenheter är , och . På koncernnivå har två nätföretag5 med sammanlagt tre redovisningsenheter. Om nu kända möjliga samredovisningar med nuvarande ägarstruktur på koncern- nivå skulle äga rum, skulle tarifferna ändras enligt tabell 7.3. Detta gäller under förutsättning att nivån på intäktsramen, liksom antalet nätkunder, är oförändrade. Dessutom antar vi att nätföretagen ut- nyttjar sina intäktsramar fullt ut. Ellevios nätkunder får relativt stora tariffändringar till följd av den samredovisning mellan , södra och , västra , och inkl. som trädde i kraft . Enligt vår beräkning skulle ytterligare samredovisning mellan de två återstående redovisnings- områdena på marginalen leda till en relativt liten ökning för kunderna imellersta (). Anledningen till den margi- nella ökningen är att det per abonnent relativt kostsamma landsbygds- nätet på slås ut på ett stort antal abonnenter i . För en genomsnittlig kund i Ellevios nät på skulle ytterligare samredovisning innebära att avgiften sänks med 1 367 kro- nor . omfattar norra förorts- kommuner samt . 5Företagen heter och . Ändrade regler för samredovisning fusioneras med kommer Eon Energidistri- bution AB att ha tre redovisningsområden (om inte nätmyndigheten beslutar om att några av dessa ska samredovisas): 1.Eon Syd och mellersta (glesbygdsnät) 2.Eon Nord (glesbygdsnät) 3.Eon inkl. (blandad bebyggelse). En ytterligare samredovisning mellan Eons tre redovisningsenheter skulle innebära en minskning med 99 respektive för en genomsnittlig nätkund i område Syd respektive Nord. Kunderna i får en ökning på . En ytterligare samredovisning av två redovisnings- områden skulle i genomsnitt innebära en höjning med för nätkunderna i område Syd och en sänkning med för område Norr. Källa: Ei. Ändrade regler för samredovisning För att få en känsla för storheter kan effekterna av en ökad samredo- visning sättas i relation till andra faktorer som bestämmer nättarif- fens nivå. Beräkningar från Ei visar att om till exempel kalkylräntan ändras med en procentenhet så förändras tarifferna med i genomsnitt , vilket för en genomsnittlig svensk nätkund motsvarar . 7.6.2Samhällsekonomiska effekter av en ökad samredovisning Av utredningsdirektivet framgår att syftet med förslaget är en effek- tivare administration för både nätföretag och nätmyndighet, som samredovisningen inte får bli kostnadsdrivande. Utredaren ska också säkerställa att en eventuellt ökad samredovisning inte försämrar nätföretagens möjlighet att, under intäktsregleringen, ha en effektiv prissättning med korrekta priser. I detta avsnitt analyserar vi hur den ökade samredovisning påverkar nätkundernas investerings- och kon- sumtionsbeslut samt transaktionskostnader (främst administration och sökkostnader) för elmarknadens aktörer i teorin såväl som praktiken. Avsnittet inleds med en analys av nätföretagens drivkrafter för ökad samredovisning och vilka kortsiktiga och långsiktiga effekter de med- för. Nätföretagens drivkrafter till ökad samredovisning Möjligheten att samredovisa har funnits ända sedan ellagens till- blivelse 1997, men den gjordes obligatorisk i syfte att utjämna tarifferna mellan tätort och glesbygd. Även om nätföretagen ser effektivitetsvinster av att hålla förvärv av områden samlat med befintliga områden så går det inte att utesluta att en utökad samredovisning kan möjliggöra konsolidering mellan nätföretag med geografiskt åtskilda områden. Nätföretagens ekonomiska förutsättningar att bedriva elnätsverk- samhet har varierat . Sedan avregleringen hänger detta till stor del samman med hur nätföretagens tillåtna intäkter reglerats. Intäkts- regleringen har successivt utvecklats, från en reglering som bestämdes i efterhand med utgångspunkt från en teoretisk nätnyttomodell, till en förhandsreglering som i ökad utsträckning är baserad på företagens verkliga kostnader (, R2017:07). Ändrade regler för samredovisning förutsägbarhet om nivån på intäktsramen i kombination med dom- stolsprocesser som resulterat i att den tillåtna intäktsramen har ökat , kan skapa incitament för nätföretagen att tillämpa samredo- visning i syfte att nyttja den samlade tillåtna intäktsramen. Samredovisning kan därmed öka nätföretagens nyttjandegrad av intäktsramen i ett kortsiktigt perspektiv. Nätföretagen kan till exem- pel ha svårt att nyttja hela den tillåtna intäktsramen i nätområden med höga kostnader och svagt ekonomiskt underlag. Genom sam- redovisningen kan nätföretaget inkorporera nätområden med hög betalningsvilja och låg intäktsram per abonnent (stadsnät) med nät- områden med en relativt lägre betalningsvilja och hög intäktsram per abonnent (glesbygdsnät). Den svenska kvalitetsregleringen syftar till att säkerställa en rimlig leveranssäkerhet generellt inom området genom ett kvalitetsincita- ment i intäktramsregleringen. Detta kompletteras med funktionskrav avseende leveranssäkerhet på kundnivå. Funktionskraven avseende leveranssäkerhet på kundnivå kan vara kostsamma att efterleva i gles- bygdsnät med många meter ledning per kund. I ett långsiktigt per- spektiv kan samredovisningen möjliggöra finansiering av nätförstärk- ningar i glesbygdsnät med svagare ekonomiskt underlag, exempelvis i syfte att uppfylla funktionskrav avseende leveranssäkerhet. Det går inte att utesluta att den kundspecifika marginalkostnaden för att uppfylla funktionskraven i en specifik punkt överstiger kundens betal- ningsvilja för att upprätthålla leveranssäkerheten. Om investerings- kostnaden för att möta lagstadgade krav på leveranssäkerhet i en spe- cifik punkt i nätet på marginalen överstiger kundens betalningsvilja för att upprätthålla leveranssäkerheten minskar enligt ekonomisk teori välståndet i samhället. I dessa fall måste även ett visst mått av omfördelning ske för att investeringen ska kunna finansieras. Sam- redovisningen kan i dessa fall möjliggöra att bra, såväl som dåligt, utformade funktionskrav ur ett samhällsekonomiskt perspektiv kan efterlevas. Sammanfattningsvis kan utökad samredovisning mellan områden på kort sikt leda till att nätföretagen kan nyttja en större andel av in- täktsramen genom att jämna ut nättarifferna mellan områden med olika kostnadsförutsättningar och olika ekonomiska underlag. På kan den utökad samredovisningen leda till utjämnad leveranssäkerhet mellan stadsnät och glesbygdsnät, möjligtvis på bekostnad av minskat välstånd genom ökade kostnader för kundkollektivet som helhet. Ändrade regler för samredovisning Effektiv prissättning med korrekta priser En ökad samredovisning kan bli kostnadsdrivande för samhället om den förhindrar marknaden från att nås av korrekta prissignaler som möjliggör effektiva investerings- och konsumtionsbeslut. Samredo- visning och kravet på enhetliga nättariffer inom redovisningsområdet leder generellt till minskad effektivitet i prisbildningen med mindre korrekta priser som följd. Priser som inte reflekterar den kundspeci- fika kostnaden för överföring av el kommer på kort sikt att resultera i sämre beslut hos nätkunderna avseende till exempel hur mycket el de konsumerar eller producerar en given tidsperiod. På kommer en mindre effektiv prisbildning att leda till att nätkunderna fattar sämre investeringsbeslut avseende till exempel energieffektivi- serande åtgärder, styrutrustning för förbrukarflexibilitet, energilager, mikronät eller lokal mikroproduktion. Sammantaget leder det till ett sämre kapacitetsutnyttjande av det befintliga nätet och ökat behov av förstärkt överföringskapacitet . En mindre effektiv pris- bildning kommer med andra ord att leda till en ökad resursåtgång och ökade nätkostnader för att tillgodose samhällets elenergibehov. Nättariffen kan för enkelhetens skull delas upp i en fast och en rörlig del. En kostnadsriktig nättariff innebär att varje elanvändare åtminstone betalar den kortsiktiga marginalkostnaden för att nyttja elnätet (Joskow, 2007). Ineffektiva konsumtionsbeslut kan därmed uppstå om den rörliga delen av nättariffen understiger eller överstiger kostnaden för till exempel trängsel i elnätet samt de rådande över- föringsförlusterna. Om den rörliga delen till exempel endast åter- speglar det genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet och överförings- förlusten för en given tidsperiod i redovisningsområdet, kommer den inte att reflektera flaskhalsar som uppstår på ett begränsat område i lokalnätet på grund av exempelvis en omfattande elbilsladdning eller mikroproduktion av el. Om den rörliga delen understiger den verk- liga marginalkostnaden för överföring av el kommer för mycket el tas ut från nätet. Om den rörliga delen i stället överstiger den verk- liga marginalkostnaden kommer för lite el att tas ut från nätet. Givet kravet på enhetliga tariffer inom redovisningsområdet kommer den rörliga delen av nättariffen att utgöra en allt mindre effektiv styrsignal ju större redovisningsområdet är. Om den rörliga delen reflekterar den kortsiktiga marginalkostnaden för att överföra el kommer nätföretaget dock inte få tillräckligt med Ändrade regler för samredovisning intäkter för att säkerställa kostnadstäckning för sina fasta kostnader för sina genomförda investeringar. Syftet med den fasta delen av nät- tariffen är således att finansiera historiskt genomförda investeringar i nätanläggningar. Finansieringen av historiskt genomförda invester- ingar kan, inom vissa ramar, utformas på en rad sätt utan att verka sned- vridande för elanvändarnas beslut att investera i åtgärder som främjar energieffektivisering, energilager och mikroproduktion (Pollitt, 2018). Ineffektiva investeringar sker till exempel om de utjämnade nättarif- ferna gör det lönsamt för kunder anslutna till stadsnätet, att investera i lokal produktion eller lokala icke koncessionspliktiga nät (IKN), trots att den samhällsekonomiska kostnaden för att överföra el på det koncessionerade stadsnätet är lägre än kostnaden för lokal produk- tion och lokala IKN. Det omvända gäller för glesbygdsnät, det vill säga de incitament som de utjämnade tarifferna skapar kan leda till att det genomförs färre investeringar i lokal produktion och lokala IKN än vad som är önskvärt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Sammanfattningsvis så kan den fasta delen vara snedvridande om den resulterar i (ineffektiv) bortkoppling från det koncessionerade elnätet eller att nya kunder inte ansluter sig till det koncessionerade nätet, medan rörliga avgifter kan vara snedvridande om för mycket eller för lite el tas ut från nätet i varje given tidpunkt i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt (Pollitt, 2018; Joskow, 2007). Effektiv prissättning i en svensk kontext Vi bedömer att en utökad samredovisning av geografiskt åtskilda områden kan genomföras utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. Vi bedömer dock att samredovisning mellan lokalnät och regionnät, utöver vad som ges möjlighet till, inte ska tillåtas eftersom den utjämning i tariffens nivå som blir följden innebär ett allt för stort avsteg från effektivt utformade nättariffer för överföring. Samredovisning sker redan i stor utsträckning och vi bedömer därför att den samhällsekonomiska kostnaden för samredovisning i stor utsträckning redan är realiserad i och med kravet på enhetliga tariffer i samredovisade områden. De nya bestämmelserna som tillåter att nätföretaget tillfälligt frångår regler om enhetliga tariffer kan dock leda till en mer effektiv prissättning, vilket minskar de samhällsekono- miska kostnaderna för samredovisning. Ändrade regler för samredovisning Historiskt har vi inte sett någon nämnvärd bortkoppling från el- nätet i . Detta kan förändras i takt med att kostnaderna för energilager och mikroproduktion sjunker, även om tydliga säsongprofil med flera kalla vintermånader med en kombination av hög energiförbrukning och få soltimmar talar emot en sådan utveck- ling i närtid. En utvidgad definition av IKN ökar dock nätkundernas valmöjligheter, vilket kan förstärka behovet av korrekta priser som främjar effektiviteten i olika konsumtions- och investeringsbeslut. Regionnätsägarens kostnad för överföring av el beror i hög grad på det antal transformeringsled som leveransen genomgår och längden på det ledningsnät som krävs för att överföra elen till kunden. Mot bakgrund av detta bedömer vi att samredovisning mellan områden för lokalnät respektive regionnät (inklusive vertikalt inom regionnät) kraftigt skulle minska nätföretagens möjlighet till effektiv prissätt- ning med korrekta priser. Skillnader i elgrossistpriset mellan elområden reflekterar marginal- kostnaden för att öka överföringskapaciteten mellan elområden (Hogan, 2018). Indelningen i elområden syftar till att elmarknadens aktörer ska få ekonomiska incitament att anpassa sin verksamhet efter kapacitetsbegränsningar i transmissionsnätet. Elgrossistpriset inne- håller däremot ingen information om trängsel som uppstår lokalt inom elområdet. nuvarande elmarknadsdesign med zonprissätt- ning och relativt stora elområden kan därmed försvåra utformningen av effektiva elgrossistpriser som reflekterar trängsel och överförings- förluster nätet som uppstår lokalt i elnätet. Givet den rådande elmarknadsdesignen i och finns det skäl att se över utformningen av kompletterande pris- signaler så som nättariffen, nätnyttoersättningen, bilaterala avtal och lokala effektmarknader. Dessa prissignaler har potential att reflek- tera lokal och regional trängsel i elnätet, överföringsförluster eller varierande elkvalitet. Transmissionsnätets effektabonnemang syftar enligt Svenska kraft- nät till att ge elmarknadens aktörer ett ekonomiskt incitament att förlägga förbrukning norrut och produktion söderut. Ändrade regler för samredovisning sionsnätets energiavgift, som speglar överföringsförlusterna i trans- missionsnätet, tar hänsyn till aktuellt elområdespris och överförings- förlusten i den specifika anslutningspunkten. uppger att region- och lokalnätsägarnas samredovisning över större områden kan minska effektiviteten i de styrsignaler som transmissionsnäts- tariffen utgör. har i egenskap av systemansvarig länge organi- serat en central balansmarknad för flexibel produktion och större flexibla förbrukare. De arbetar även med att möjliggöra för mindre förbrukare att delta i balansmarknaden. Det finns även lokala initia- tiv till flexibilitetsmarknader och bilaterala avtal för flexibel förbruk- ning och produktion även om det är tidigt i utvecklingen. Nätnytto- ersättningen håller enligt Ei för utredningen på att anpassas för lokal mikroproduktion och kan eventuellt flexibla förbrukare komma i fråga. Detta avsnitt innehåller en redogörelse av vilka effekter en ökad sam- redovisning har på marknadsaktörernas transaktionskostnader för att anpassa sin förbrukning efter effektivt utformade nättariffer eller andra styrsignaler. Vi bedömer att en utökad samredovisning kan bidra till minskade transaktionskostnader genom effektivare administration och minskade sökkostnader för marknadens aktörer. På kort sikt kan det dock leda till vissa omställningskostnader för nätföretag och nätmyndighet när kostnaderna som ligger till grund för den tillåtna intäktsramen ska fördelas mellan områden. Nettonyttan för detta är svår att uppskatta men bedöms inte utgöra det bärande motivet för förändrade regler. Ändrade regler för samredovisning Vår bedömning är att den kommande elmarknadshubben och den elhandlarcentriska marknadsmodellen tillsammans med automati- serad styrning av förbrukning har potential att minska kundernas transaktionskostnader för att anpassa sin förbrukning efter effektivt utformade nättariffer eller andra styrsignaler. Nätföretag invänder att kunderna efterfrågar en enkel och peda- gogisk tariffstruktur där nätavgiften ska vara densamma inom nät- företagets områden.