sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Premienivån ska vara bestämd i förväg och inte vara beroende av antalet sökande. •En uppgraderingspremie på 20–/kWh för biogas som upp- graderas. Uppgraderingspremien ges till de aktörer som produ- cerar rågas som sedan uppgraderas. Syftet med premien är att stötta och utöka produktionen av uppgraderad biogas från röt- ning. Premien riktas specifikt till gas som uppgraderas eftersom biogas ger störst klimatnyttor när den uppgraderas och i första hand ersätter bensin/diesel i transportsektorn och i andra hand naturgas. Premienivån ska vara bestämd i förväg och inte vara be- roende av antalet sökande. •En förvätskningspremie på 10–/kWh. Förvätskningspremien ges till de aktörer som producerar rågas som sedan förvätskas. Förvätskning av biogas är en relativt ny teknik i , men den gör det ekonomiskt möjligt att förflytta biogas i flytande form betydligt längre sträckor än om den är i gasform. Detta är särskilt viktigt i områden som inte är anslutna till gasnätet och där bio- gasen främst handlas på lokala eller regionala markna- En utökning av förvätskning skulle kunna vidga dessa marknader och skapa en nationell marknad för biogas. Förvätskning ökar förutsättningarna för att biogas ska kunna an- vändas i tunga transportfordon och inom sjöfarten. Det är därför en teknik som kan leda till att biogas kan ersätta fossilt bränsle i fler sektorer. Premien ska vara fastslagen och inte bero på antalet sökande. De tre premierna i stödpaket I kan kombineras, och om en aktör pro- ducerar biogas från gödsel och sedan uppgraderar och förvätskar gasen skulle denne vara berättigad till att få ta del av samtliga . Det redan existerande Klimatklivet kompletterar dessa nya stöd bra och det förordas att biogasen även fortsättningsvis är berättigad till stöd via Klimatklivet. Det andra stödpaketet syftar till att bredda produktionen, föräd- lingen och användningen av förnybara gaser inom fler industrisek- torer. För att öka användningen inom industrin och andra sektorer krävs att priset på biogas och andra förnybara gaser är konkurrens- kraftigt med naturgaspriset. I syfte att stimulera en ökad produktion och förädling av förnybara gaser föreslår utredningen följande styr- medel: •Att finansiella verktyg såsom lån och garantier erbjuds till befint- liga såväl som nya producenter av biogas och andra förnybara gaser. Detta i syfte att minska den företagsekonomiska risken och kapitalkostnader, vilket i sin tur påverkar den förväntade avkast- ningen. Detta styrmedel kompletterar övriga förslag i paket I och II. Detaljerna kring vilken aktör som ska ansvara för att tillhan- dahålla dessa finansiella verktyg och deras utformning bör utre- das vidare av regeringen. •En premie för produktion och förädling av biogas och andra för- nybara gaser med andra tekniker än rötning bör införas för att kunna nå produktionsmålet och bidra till de klimat- och energi- politiska målen. Premienivån föreslås sättas genom ett auktions- förfarande. Detta förslag behöver utvecklas vidare, men bör in- föras så snart det är möjligt. Motivet till premien i stödpaket II är att nya tekniker bör kommer- sialiseras eftersom dessa bedöms som nödvändiga för att sektorer såsom industri och sjöfart ska kunna övergå till att använda förny- bara gaser i stor skala. Utredningen bedömer att kostnaderna för stödpaket I kommer att uppgå till ca ett för att sedan stiga till ca två. Utredningen föreslår att dessa kostnader finansieras genom att det införs ett nytt anslag i statsbudgeten som kallas biogaspremier. Utredningens förslag ska enligt direktiven i första hand finansieras inom befintliga utgiftsramar. Med hänvisning till detta föreslår ut- redningen att medel förs till det nya anslaget från anslaget för klimat- investeringar, energiforskningsanslaget och anslaget för miljöförbätt- rande åtgärder inom jordbruket. Finansieringen två bör övervägas i samband med den kon- trollstation som då ska genomföras. För att finansiera högre kostna- der åren efter kontrollstationen föreslår utredningen att regeringen överväger en marginellt ökad skatt på fossila bränslen, framför allt bensin och diesel. Om produktionspremien måste höjas på ett sätt som förutsätter att skattebefrielsen helt eller delvis tas bort kan de skatteintäkter som då uppkommer användas för att finansiera ökade kostnader för premierna. Utredningen rekommenderar att stödpaket I införs så snart som möj- ligt eftersom produktion och förädling av biogas från rötning med- för den största samhällsekonomiska nyttan som det finns en risk för att den befintliga produktionskapaciteten avvecklas utan stöd. Utredningen anser att det är mycket värdefullt om stödpaket II också kommer på plats så snart den närmare utformningen är klar- lagd. Till skillnad från gödselgasstödet och biogasstödet 2018 ska pre- mienivåerna vara bestämda i förväg och inte vara beroende av antalet sökande. Detta innebär att alla sökande inte är garanterade att få pre- För gödselgaspremien och uppgraderingspremien är utred- ningens förslag att anslår medel som är tillräckliga för att alla befintliga aktörer som är kvalificerade ska kunna erhålla stöd. Därefter utökas anslaget , så att ny produktion har möjlighet att ansöka om premien. På lång sikt bör även biogassektorn kunna klara sig utan statligt stöd. Utredningen föreslår att den befintliga biogasproduktionen ska tilldelas stöd givet dagens marknadssituation. Därtill bör ny produktion ha möjlighet att ansöka om stödet fram , givet dagens marknadssituation. Detta innebär att stödet kom- mer att existera i alla fall fram med en kostnadstopp vid 2030. Som beskrivs i kapitel 12 kan stödet för befintlig och till- kommande produktion dock avvecklas tidigare eller senare om de ekonomiska förutsättningarna för biogas förändras eller om de mål som utredningen föreslår kan nås utan dessa stöd. Utredningen anser att samtliga de föreslagna premierna bör hante- ras av en och samma myndighet. Det skulle samla och utveckla kom- petensen inom myndigheten och därmed förbättra ansökningspro- cessen och överkompensationsrapporteringen till EU. Resultat och möjliga effekter Utredningen bedömer att stödpaket I och II kommer att bidra till två huvudsakliga resultat: •Allt annat lika kommer konkurrenssnedvridningen mellan im- porterad och inhemskt producerad biogas att minska. •Biogasproducenternas lönsamhet bör öka. Därtill bedömer utredningen att de båda stödpaketen kan leda till följande effekter: •Den företagsekonomiska risken för biogasaktörer kommer att minska, framför alltför producenter. •Den inhemska produktionen av biogas bör öka, inklusive biogas från gödsel. Detta dels som en följd av ökad produktion i befint- liga anläggningar, dels genom investeringar i ny kapacitet. •Den svenska biogasmarknaden mognar och blir mer enhetlig och nationell. Detta kan komma att leda till kreativ förstörelse och marknadskonsolidering. Därtill kan skal- och driftfördelar reali- seras, vilket i sin tur kan leda till mer kostnadseffektiv biogaspro- duktion och därmed minska behovet av olika stöd till bio- gassektorn. •Tillgången till biogas, som kan ersätta fossila bränslen, kommer att öka. •Baserat på olika antaganden skulle enbart stödpaket I bidra till att växthusgasutsläpp motsvarande av totala ut- släpp 2017 kan undvikas . De totala premie- kostnaderna för utredningens föreslag är i samtliga scenarier gällande premienivåer lägre än den samhällsekonomiskt nyttan. När växthusgasutsläpp värderas till /kg blir det årliga samhällsekonomiska värdet av de skattade utsläppsminskningarna – om produktionsmålet uppnås – mellan 12 och 23 miljarder kro- nor , 20302. Vid ett värde som utgår från /kg är den samhällsekonomiska nyttan av att uppnå målet 2030, 2–. Vissa övriga övervägande och förslag Här redovisas kortfattat vissa övriga förslag och övervägande som har samlats i betänkandets kapitel 13. Förlängningen av biogasens skattebefrielse Utredningen har redan redovisat uppfattningen att biogasens be- frielse från energi- och koldioxidskatt bör behållas även efter 2020. Det är därför viktigt att regeringen agerar skyndsamt för att kom- missionen ska kunna behandla en förlängningsansökan innan det nuvarande godkännandet löper ut. Det är av samma skäl önskvärt med ett godkännande som sträcker sig . 2Beroende på vilka fossila bränslen som biogasen ersätter. Utveckling av ett biogasregister Under utredningens gång har det redovisats ett be- hov av att bättre kunna kontrollera biogasens ursprung. Ett system för registrering av biogasvolymer skulle bl.a. kunna öppna upp möj- ligheter att särskilja naturgas från biogas och därigenom även göra det lättare för biogasanvändare att tillgodoräkna sig biogasens för- delar inom bl.a. elcertifikatssystemet och EU:s utsläppshandelsy- stem. Utredningen konstaterar att det pågår ett arbete med att ut- arbeta en sådan databas som flera svenska biogasaktörer har efter- frågat. Utredningen vill dock understryka vikten av att den aktuella databasen kommer på plats och att regeringen dels ger Energimyn- digheten de uppdrag som är nödvändiga för att så ska ske, dels agerar på EU-nivå för att genomförandet av förnybartdirektivet i de unions- gemensamma biogasrelaterade delarna inte fördröjs. Skatt på energiinnehåll i stället för volym Biogas har ett lägre energiinnehåll än naturgas. För att biogas ska uppnå samma energiinnehåll som naturgas kan fossil gasol tillsättas innan biogas förs in på gasnäten. Ur klimatsynpunkt vore det för- delaktigt om gasolen kunde fasas ut, men det kommer att innebära att gasens energiinnehåll i gasnäten kommer att fluktuera mer. Mot denna bakgrund har det framförts förslag om att gasen ska beskat- tades utifrån dess energiinnehåll, i stället för dess volym. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera förslagets even- tuella övriga konsekvenser, men noterar i betänkandet att det finns ett förslag med denna innebörd som () bereds inom . Biogas och EU:s utsläppshandelssystem Gas som matas ut från ett gasnät och består av en blandning av bio- gas och naturgas betraktas som fossil i den svenska tillämpningen av EU:s utsläppshandelssystem. Det har framförts synpunkter på att detta förhållande missgynnar biogasen. Utredningen konstaterar att det pågår en översyn av EU:s utsläppshandelsystem som kan inne- bära förändringar i den riktning som efterfrågas. stryker vikten av att regeringen agerar för att säkerställa att biogasanvändning uppmuntras inom ramen för EU ETS. Förbättrad samordning på regional nivå En betydande mängd biogas produceras i anslutning till avfallsan- läggningar och reningsverk. Sådana anläggningar kan i vissa delar av landet hantera flera kommuners hushållsavfall eller avloppsslam. Sam- tidigt används förhållandevis mycket biogas inom offentligt upphand- lad kollektivtrafik. Under utredningsarbetet har det framkommit att det finns ett be- hov av en ökad samordning mellan olika offentliga aktörer för att biogasens möjligheter att bidra till lokala eller regionala kretslopp bättre ska tas till vara. Med hänvisning till detta anser utredningen att det finns skäl för regeringen att uppdra åt länsstyrelserna att stimulera en mer ända- målsenlig samordning på detta område. Nya krav på insamling av organiskt avfall kommer det att införas ett antal krav som sammanhänger med genomförandet av EU:s reviderade avfallsdirek- tiv och som bl.a. berör insamling av organiskt avfall. Därutöver har det i den s.k. Januariöverenskommelsen aviserats en bred översyn av regelverken för återvinning och hantering av avfall och restproduk- ter för att främja innovation och företagande i den cirkulära ekono- min. Utredningen ser positivt på detta och bedömer att de utökade kraven kan väntas öka tillgången till och minska kostnaderna för de substrat som är lämpliga för produktion av biogas via rötning. Ut- redningen presenterar inga förslag i övrigt när det gäller dessa frågor. Anslutning av biogasproduktion till naturgasnätet och gasnätsbolagens monopolställning Utredningen understryker betydelsen av att biogasproducenter i när- heten av befintliga gasnät har goda möjligheter att mata in sin upp- graderade gas på naturgasnätet. utredde förutsättningarna för mer biogas i nätet. Mark- nadssituationen dock förändrats drastiskt bl.a. som en följd av den ökande importen av biogas. Mot den bakgrunden kan det enligt utredningens uppfattning finnas skäl för regeringen att på nytt låta se över förutsättningarna för att öka mängden svenskproducerad biogas i gasnätet, bl.a. med avse- ende på nätanslutningsvillkor m.m. Beträffande gasnätsbolagens monopolställning konstaterar utred- ningen att det har gjort vissa förändringar i elnätsregleringen bl.a. beträffande beräkningen av nätbolagens intäktsramar. Det har inte gjorts någon motsvarande översyn på gasområdet trots att det kan finnas utmaningar på detta område som liknar de fanns på elnäts- området innan de nyssnämnda förändringarna genomfördes. Utredningen anser att det finns skäl för regeringen att uppdra åt att se över gasnätsregleringen med denna inriktning. Miljötillstånd och tillsyn av biogasanläggningar Miljötillståndsprocesser kan uppfattas som komplicerade och ut- dragna. Utredningen har dock inte närmare undersökt de faktiska omständigheterna bakom de synpunkterna på miljöprövningar av biogasanläggningar som har framförts med den innebörden. Utred- ningen anser dock att det kan finnas skäl att överväga att samla mil- jöprövningen av biogasanläggningar till en eller ett par länsstyrelser. Detta skulle dels koncentrera kompetensen på området, dels öka förutsättningarna för en effektiv och enhetlig handläggning av dessa ärenden. Därtill anser utredningen att det kan finnas skäl att låta Natur- vårdsverket utarbeta en vägledning som är gemensam för de myndig- heter som bedriver tillsyn över biogasanläggningar. En sådan vägled- ning skulle bl.a. syfta till att göra tillsynen mer enhetlig i olika delar av landet. Förhindra export av gasbilar som har fått klimatbonus under utredningsarbetet har problemet med att nya gasbilar som har erhållit klimatbonus exporteras efter lyfts. Det gör att efterfrågan på fordonsgas från vägtransportsektorn inte ökar i önskvärd utsträckning. Här konstaterar utredningen att det pågår ett arbete inom med att ta fram ett förslag till förordningsförändring som syftar till att begränsa möjligheterna att exportera klimatbonus- bilar (inkl. gasbilar). Förslaget måste godkännas av EU-kommissio- nen och beroende på hur omfattande kommissionens eventuella syn- punkter blir påverkar det hur snabbt förordningsförändringen kan beslutas. Inriktningen är dock att de nya reglerna ska kunna börja tillämpas . Utredningen understryker vikten av att detta problem undanröjs och välkomnar därför det beskrivna arbetet inom med denna inriktning. Utredningen understryker också be- tydelsen av att gasbilar även fortsättningsvis definieras som klimat- bonusbil inom bonus-malus-systemet. Stöd till gasdrivna klimatlastbilar Vikten av åtgärder för att stimulera användningen av biogas inom vägtransportsektorn har lyfts fram av många aktörer under utred- ningens gång. Utredningen konstaterar att stöd till merkostnader för inköp av gasdrivna lastbilar har lämnats via Klimatklivet och nu- mera även via den satsning på flytande biogas som pågår inom det regeringsinitierade projektet . I budgetpropositionen har regeringen därtill föreslagit en klimatpremie för miljölastbilar. Det är i skrivande stund emeller- tid oklart om gasdrivna lastbilar kommer att omfattas av premien. har inte heller ännu fattat beslut om budgetpropositionen. Utredningen välkomnar de åtgärder som har vidtagits för att främja användningen av biogas inom transportsektorn. Det är av av- görande betydelse att det finns möjlighet att få stöd för merkostna- den för en gaslastbil. Mål för användningen av biogödsel Flera aktörer har under utredningens gång påpekat värdet av ett mål för en ökad användning av biogödsel i det svenska jordbruket. En uppfattning som framförs i det sammanhanget är att ett sådant mål skulle kunna tydliggöra biogödselanvändningens betydelse i ett krets- loppsbaserat samhälle. Utredningen har övervägt att föreslå ett sådant mål, men har lan- dat i slutsatsen att det krävs en närmare analys av hur ett sådant mål lämpligen bör utformas än vad utredningen har haft möjlighet att genomföra inom ramen för sitt uppdrag. Eftersom utredningen instämmer i uppfattningen att ett mål för biogödselanvändning kan ge en tydlig signal om biogödselns bety- delse för möjligheten att nå andra samhällspolitiska mål, bör reger- ingen uppdra åt att ta fram ett förslag på en sådan målsättning. Ett sådant mål skulle indirekt också ge ytterligare stimu- lans till produktionen av biogas. I likhet med anser utredningen att staten har en viktig roll att spela när det gäller att ställa högre krav på hur stat- liga aktörer köper in fordon, bränslen och transporttjänster. Ett ut- draget arbete med att uppdatera förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (ofta kallad miljöbilsförordningen) har dock inneburit svårigheter för de upphandlade myndigheterna. Den definition av miljöbilar som bör vara en del av den reviderade förordningen kommer också att kunna tillämpas när andra än offent- liga aktörer ska inhandla fordon, vilket ytterligare understryker be- tydelsen av att den reviderade förordningen kommer på plats. Utredningen kan konstatera att ett förslag till en ny miljöbilsför- ordning bereds inom och att den reviderade förordningen troligen kan träda i kraft . Utredningen anser att det är av stor betydelse för biogasens kon- kurrenskraft att den uppdaterade förordningen omfattar gasfordon och att den i det avseendet är utformad på ett sådant sätt att de miljö- och klimatnyttor som uppkommer i alla delar av biogasens värde- kedja beaktas. Vissa andra överväganden om upphandling I betänkandet redovisas att sex myndigheter har utarbetat ett förslag på strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfri- het.3 De nyssnämnda myndigheterna anser att på samma sätt som statliga myndigheters inköp av personbilar regleras av den i föregåen- de avsnitt omnämnda s.k. miljöbilsförordningen kan fler upphand- lingskrav som ger stor klimatnytta i förhållande till insatsen behöva regleras i förordning eller genom myndighetsstyrning. Utredningen har inte haft möjlighet att överväga några konkreta förslag på upphandlingsområdet. Däremot ser utredningen myndig- heternas ovan refererade tankegång om utökade klimatrelaterade upp- handlingskrav som intressant. Beroende på hur sådana krav utformas skulle de kraftigt kunna gynna efterfrågan på biogas. Biogasgenererad el som effektutjämnare har det förts diskussioner om befarade fram- tida effektproblem i det svenska kraftsystemet som en följd av flera samverkande faktorer (exempelvis utbyggnad av mer intermittent kraft som sol- och vindkraft, avveckling av kärnkraftsreaktorer och bristfällig kraftöverföringskapacitet). Gasbaserad kraftproduktion har egenskaper som gör den intressant ur effekthanteringsperspektiv. Utredningen anser dock att denna fråga ligger utanför detta ut- redningsuppdrag, och att frågor med koppling till den framtida balanseringen av kraftsystemet bör hanteras samlat i något annat sam- manhang. 3Energimyndigheten, Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (Rapport 2017:07). De sex myndigheterna som står bakom förslaget är utöver , , , , och Transportstyrelsen. Sammanfattning av betänkandets bakgrundskapitel Biogasproduktion och biogasanvändning i Vad är biogas? Biogas är en energirik förnybar gas som främst består av metan och som i vanligen framställs genom rötning (nedbrytning utan inverkan av syre) av organiskt material. Det organiska material som används för produktion av biogas (substratet) är ofta någon form avfall. Det kan handla om gödsel, avloppsslam, matavfall el. Metan (dvs. huvudbeståndsdelen i biogas) är en gas med mång- dubbelt större negativ klimatpåverkan än koldioxid. Det är därför bättre att förbränna biogasen och att ta vara på energin än att låta gasen läcka ut oförbränd i atmosfären. Vid förbränningen omvandlas metanet till den harmlösare växthusgasen koldioxid. Produktion av biogas i Produktionen av biogas i har ökat kraftigt , men ökningstakten har planat ut . Den vanligaste typen av anläggning som producerar biogas i är ett avlopps- reningsverk. Den största mängden gas produceras dock i s.k. sam- rötningsanläggningar där olika typer av substrat kan rötas, exv. Göd- sel och matavfall. Den rågas som framställs vid rötningen kan användas för att pro- ducera el och/eller värme. Rågasen kan även ”förädlas” genom s.k. uppgradering. Nästan all uppgraderad biogas används som huvudbe- ståndsdel i det gasformiga drivmedlet fordonsgas. Biogas kan också förekomma i flytande form. Flytande biogas (LBG) framställs genom förvätskning. I omvandlas bara en liten mängd biogas till LBG. Flytande biogas är transportekono- miskt mer attraktiv än transport av biogas i gasform. Ökad användning av biogas och ökad import har biogasanvändningen nästan fördubblats, men den svenska produktionen har bara ökat . stod importerad biogas för av an- vändningen, vilket kan jämföras med 2016 då den importerade bio- gasens andel bara var . Begränsat gasnät, men ett växande antal gastankställen Det svenska transmissionsätet för gas sträcker sig från till . Inklusive grenledningar är det västsvenska gasnätet . I finns också ett gasnät som för- sörjer huvudstaden och några närkommuner med gas. Det förekom- mer även en del lokala gasnät som används för att distribuera gas till industrier eller tankstationer för fordonsgas. Det finns ca 190 publika tankstationer för fordonsgas och ca 60 som inte är publika. Det finns omfattande planer på investeringar i tankstationer för flytande gas och då inte minst för att kunna försörja tunga transporter med flytande gas (naturgas och biogas). Biogas och olika samhälleliga mål Många mål med koppling till produktion och användning av biogas Det finns åtskilliga samhälleliga mål på olika nivåer (från global till lokal) där produktion och/eller användning av biogas kan bidra med nyttor som underlättar måluppfyllelsen. Användning och/eller pro- duktion av biogas kan bidra till att öka förutsättningarna att uppnå ungefär hälften av de sexton miljökvalitetsmål som har be- slutat. Det finns inget nationellt mål för produktion eller användning av biogas i . På regional eller lokal nivå förekommer det att övergripande, ofta teknikneutrala, nationella mål ges en tydligare inriktning på produk- tion eller användning av biogas. Nuvarande insatser är otillräckliga för att nå såväl klimatmålet för den icke-handlande sektorn till 2030 som nettoutsläppsmålet för de totala utsläppen till 2045. Under nuvarande förutsättningar och be- slut kommer transportsektorn bara att nå halvvägs till sitt sektor- specifika klimatmål, vilket ställer krav på kraftfulla politiska åtgärder redan under innevarande mandatperiod. En ökad andel biodrivmedel är ett nödvändigt bidrag för en förbättrad måluppfyllelse. Här kan biogasen spela en betydelsefull roll. Jordbrukssektorn svarar för cirka en femtedel av de klimatutsläpp som inte omfattas av EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU ETS). En av klimatomställningens svåraste utmaningar är att minska jord- brukets utsläpp. Utsläpp av metan från hantering av stallgödsel sva- rar för en betydande andel av jordbrukets klimatpåverkan. Rötning av gödsel och tillvaratagande av biogas är ett effektivt sätt att minska detta problem. Mål för produktion av förnybar el Biogas är en förnybar energiform som kan användas för att produ- cera förnybar el. Både på EU-nivå och på nationell nivå finns energi- politiska mål för andelen förnybar energi i energisystemet. I finns dessutom ett mål om en helt förnybar elproduktion 2040. Utöver klimat- och energipolitiska mål finns det målsättningar inom ett antal andra politikområden där produktion och/eller användning av biogas kan ha betydelse för måluppfyllelsen.