sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — 1.Konsultation där det finns utrymme att diskutera information om det aktuella problemet, alternativ, möjligheter och/eller lös- ningar, eller 2.Dialog i syfte att säkerställa att olika intressen, kunskap och önskemål förstås och beaktas i processen, eller då det är möjligt genom 3.Ett långsiktigt inflytande, från att identifiera problem, utveckla alternativ och lösningar till förslag för genomförande, besluts- underlag till uppföljning och utvärdering.59 Under olika skeden av en process kan olika former för samråd också växelverka. Detta belyser bland annat vägledning för samverkan och inflytande, Koden för idéburna organisationers med- verkan i beslutsprocessen. Genom att analysera hur organisationerna involveras i olika skeden av processen, hjälper koden organisationer och myndigheter att utveckla sin samverkan.60 58MFD (2019). 59Fritt utifrån Kommuner och Landstings delaktighetstrappa. 60MUCF, /koden-ett-verktyg-inflytande, hämtad . En god grund för styrning och uppföljning 6.2.3 Utvecklingskraft lokalt och regionalt •Regeringen bör uppmärksamma hur kommuner och regioner involveras och ges förutsättningar för att bidra till att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning förverkligas i offentlig verksamhet på lokal och re- gional nivå och att det nationella målet för funktionshinders- politiken uppnås. internationella åtaganden utgör en del av ramverket för verksamheter inom kommuner och regioner. Kommuner och regi- oner har ett påtagligt inflytande över utfallet av funktionshinderspo- litiken på grund av det ansvar man har för välfärd, utbildning, fysisk planering m.m. En stor del av myndighetsutövningen utövas också på lokal och regional nivå, vilket innebär att det är där åtagandena gällande mänskliga rättigheter i stor utsträckning blir verklighet. Den svenska samhällsmodellen bygger alltså i hög grad på att kommuner och regioner tar ansvar för välfärden. Därför påverkar kommunernas och regionernas sätt att ta sig an arbetet med genom- förandet av funktionshinderspolitiken på ett avgörande sätt om det nationella målet ska uppnås. Kommunsektorns tydliga involvering i och inflytande över styr- ning och uppföljning av funktionshinderspolitiken påverkar därför i hög grad de förslag som utredningen presenterar. Statliga myndighetsföreträdare har också framfört att de har små möjligheter att påverka utfallet av funktionshinderspolitiken genom den egna verksamheten. De statliga myndigheterna påverkar visser- ligen genom insatser inom sitt ansvarsområde men kan inte på egen hand driva utvecklingen på området som helhet. Utredningen menar att detta budskap behöver tas på allvar. Det innebär också att våra förslag präglas av ambitionen att åstadkomma ett gemensamt sam- hällsansvar där inte minst förtroendevalda på alla samhällsnivåer in- volveras i genomförandet av politiken. Utredningen menar att eftersom kommunsektorns medverkan är så avgörande för om den nya funktionshinderspolitiken ska bli en framgång så bör regeringen i styrningen av politiken uppmärksamma hur kommuner och regioner involveras och ges förutsättningar för En god grund för styrning och uppföljning att bidra till att FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning förverkligas. Det bör ske i ordinarie styrning som berör länsstyrelserna eller enskilda myndigheter eller i särskilda former som vi beskriver angående uppdraget för en nationell sam- ordnare (se kapitel 8). Mänskliga rättigheter i en lokal och regional kontext Kommuner och regioner arbetar med mänskliga rättigheter i relation till medborgarna i deras möten med skola, vård och omsorg, i den lokala och regionala demokratin och även som arbetsgivare. På flera håll har man organiserat frågor om mänskliga rättigheter på övergripande strategisk nivå. Som exempel kan nämnas Västra Göta- landsregionens kommitté för mänskliga rättigheter och som har en förvaltning med ansvar för mänskliga rättigheter som är direkt underställd kommunstyrelsen. finns det fort- farande behov av ökad medvetenhet och kunskap, både ”kännedom om” och ”hur säkerställa/förverkliga”, för att implementera och leva upp till åtaganden i olika verksamheter. Här, precis som i statlig verksamhet, måste medvetenhet och kunskap om konven- tionen integreras i praktisk verksamhet i form av ett människorätts- perspektiv och ett människorättsbaserat arbetssätt. Utredningen ser ett stort värde i att understryka att rättigheterna i ska implementeras och respekteras nära människan på lokal och regional nivå. Det finns också ett värde i att härleda mänskliga rättigheter till det nära mötet. Genom att kombinera verk- samhetens ”know-how” med vägledning i en viss situation kan man komma fram till hur en rättighet bäst uppfylls. När det gäller utbyte från den lokala nivån till den nationella, och regionalt/nationellt, är samarbetet i många fall svårt och omvittnat bristfälligt. Samarbeten mellan kommuner, och mellan nivåer, blir dock allt viktigare. Det finns även några exempel på samarbeten om mänskliga rättigheter . Inte minst MR-överenskom- melserna mellan regeringen och Kommuner och Landsting (SKL) har synliggjort vad mänskliga rättigheter innebär i en svensk lokal och regional kontext.61 61Överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Landsting om att stärka arbetet med mänskliga rättigheter på nivå, A2014/2289/DISK (2014–2017), Över- enskommelse mellan regeringen och Kommuner och Landsting om att stärka arbetet med mänskliga rättigheter, Ku2017/00256/DISK, Ku2017/01466/DISK (2017–2018). En god grund för styrning och uppföljning De förslag som utredningen lägger fram utgår från hur den svenska samhällsstrukturen är uppbyggd och fungerar i praktiken. Här är kommunernas ansvar och självständighet en viktig grundbult. I fråga om att utveckla samhället menar vi att den kommunala självstyrelsen utgör en utvecklingskraft som behöver för att leva upp till funktionshinderspolitikens mål och för att förverkliga rättigheterna i . När man i andra sammanhang värnar närhetsprincipen handlar det ofta om att tillvarata utvecklingsmöjligheter som skapas genom att olika vägar och modeller kan prövas och jämföras med varandra. Detta ser vi också ligger helt i enlighet med ett modernt synsätt på styrning och uppföljning. är vi måna om att inte fastna i ett format som signalerar att ”ensam är stark”. Tvärtom så förespråkar vi tvärsektoriell sam- verkan, oavsett vilka aktörer som berörs. Även här hittar vi många exempel på att utvecklingskraft skapas när man kan dra nytta av varandras erfarenheter och dela med sig av kunskap. Ett exempel på sådan tvärsektoriell samverkan mellan många olika aktörer är Förny- elselabbet, som är ett innovationslabb som hanterar komplexa sam- hällsproblem genom att sätta användaren i centrum.62 Även Idéburna offentliga partnerskap (IOP) är en samverkansform för att möta ge- mensamma samhällsutmaningar, där civilsamhället tillsammans med den offentliga sektorn, arbetar tillsammans. I arbetar man med universell utformning i kommunnät- verk som organiseras via KS, som är motsvarighet till SKL.63 Sju nordiska städer har gått med i nät- verk för Åldersvänliga städer. Städerna i nätverket har åtagit sig att arbeta långsiktigt och inom flera olika områden för att få äldre att själva medverka i utvecklingen.64 62Förnyelselabbet är ett initiativ från Kommuner och Landsting, som samordnas av Stiftelsen Svensk Industridesign. 63ks.no/fagomrader/velferd/universell-utforming/kommunenettverk-universell-utforming/, hämtad . 64who.int/ageing/projects/age_friendly_cities_network/en/, hämtad . En god grund för styrning och uppföljning Ett traditionellt sätt att koppla ihop samhällets olika nivåer är att an- vända länsstyrelserna som ”statens förlängda arm” ut i landet. Läns- styrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länet.65 Länsstyrelserna har såväl ett samordnings- och utvecklingsuppdrag som ett uppdrag att stötta och sprida kunskap när det gäller mänsk- liga rättigheter och när det gäller funktionshinderspolitiken speci- fikt. Utredningen ser positivt på att använda statens regionala nivå för att koppla ihop samhällsnivåer och politik. Länsstyrelsernas närvaro på regional nivå bör kunna utvecklas vidare som ett verktyg för ge- nomförandet av funktionshinderspolitiken. Som en följd av den senaste funktionhinderspolitiska proposi- tionen (prop. 2016/17:188) ska länsstyrelserna också, tillsammans med MFD ge stöd till landsting och kommuner att genomföra sina funktionshinderspolitiska strategier och planer.66 I samband med att regeringen antog en handlingsplan för mänsk- liga rättigheter 2006–2009, gav man länsstyrelserna i uppdrag att verka för att de mänskliga rättigheterna får genomslag på regional och lokal nivå.67 I uppdraget ingår att ge stöd till arbetet kommu- nerna och andra aktörer genomför på området.68 Ett nätverk med samtliga länsstyrelser har utvecklat ett metodstöd för ett rättighets- baserat arbetssätt. i ansvarar för att samordna länsstyrelsernas utvecklingsarbete med mänskliga rättigheter.69 65Länsstyrelserna ska enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion verka för att nationella mål får genomslag i länet som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. 66Regleringsbrev för avseende Myndigheten för delaktighet (S2017/07302/RS). 2005/06:95. 68Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna (Fi2018/03219/SFÖ, Fi2018/03233/SFÖ, Fi2018/03280/SFÖ m.fl.). 69Uppdrag till i att samordna och utveckla länsstyrelsernas arbete med mänskliga rättigheter, Ku2017/00707/DISK, Ku2017/00255/DISK. 7Styrning och uppföljning i praktiken 7.1FN-konventionen och utredningens prioriteringar •Genomförandet av funktionshinderspolitiken ska styras genom mål inom sju samhällsområden av särskild betydelse för att det nationella målet ska uppnås: –Arbete och försörjning –Utbildning och livslångt lärande –Hälso- och sjukvård samt tandvård –Social välfärd och trygghet –Bostad, byggd miljö och samhällsplanering. •Sju frågor av särskild vikt för politiken ska prioriteras i genom- förandet och uppföljningen av funktionshinderspolitiken: –Rättssäkerhet och rättsväsende –Fritid och idrott Styrning och uppföljning i praktiken funktionshinderspolitik som grundas på det nationella målet och om rättigheter för personer med funktionsned- sättning () ska omfatta och beröra hela samhället. finns det skäl att prioritera vissa särskilt viktiga frågor och samhällsområden. I detta avsnitt beskriver utredningen sina utgångspunkter för, samt bedömningar och förslag om, vilka samhällsområden som ska prioriteras. Vi ger också en beskrivning av grundläggande artiklar i FN-konventionen.1 7.1.1Vissa områden och frågor bör prioriteras En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att vissa samhälls- områden och frågor bör lyftas fram och prioriteras om ska åstadkomma en ambitions- och tempohöjning i utfall och resultat av politiken. Utredningens förslag bygger på en värdering och prioritering av vilka samhällsområden som är mest angelägna för genomförandet av funktionshinderspolitiken. Grunden för detta är regeringens bedöm- ning att utvecklingstakten för att nå målen för funktionshinders- politiken måste öka. uppföljning visar också att genomslaget varierar mellan olika områden. De iakttagelser som utredningen gjort ger också vid handen att såväl kunskapen om funktionshinderspolitiken som viljan att aktivt arbeta för att uppnå dess mål varierar mellan olika sektorer. Därför är det viktigt att tydligt prioritera mot vilka samhälls- områden och frågor som utvecklingsarbetet primärt ska riktas. Vi lämnar också förslag på mål inom sju prioriterade samhällsområden. Formulerandet av målen har bland annat utgått från det nationella målet för funktionshinderspolitiken och att målen ska täcka hela samhället. Utredningens förslag är att styrning och uppföljning av funk- tionshinderspolitiken prioriteras till sju samhällsområden som när- mare presenteras nedan. Det finns dock några frågor av särskild vikt som utredningen bedömer att av olika skäl inte är lämpliga att hantera genom vår modell med prioriterade samhällsområden. De behöver därför hanteras i särskild ordning. Dessa sju frågor presen- teras i avsnitt 7.3. 1Kapitlets framställning av artiklar bygger på underlag av jur.dr. , expert till utredningen. Styrning och uppföljning i praktiken Utredningen har identifierat sammanlagt sju samhällsområden som vibedömer har särskild betydelse för att det nationella målet ska uppnås. Vid valet av samhällsområden har vi i beaktat artiklar i FN- konventionen, prioriterade områden i regeringens proposition (2016/17:188) Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspoli- tiken och förslag om prioriterade områden som Myndigheten för delaktighet (MFD) tidigare tagit fram.2 Utredningen har även beak- tat de ställningstaganden (positioner) som Kommuner och Landsting (SKL) har antagit när det gäller funktionshinder och del- aktighet.3 Inte minst i denna del av arbetet har utredningen haft ambitionen att tänka nytt med inspiration från . vimedvetna om att vi inte börjar från start. Därför har vi också be- aktat tidigare utpekade samhällsområden och myndigheter. Det vill säga myndigheter som har ett sektorsansvar (eller motsvarande) i sin instruktion och/eller har varit strategiska myndigheter i den senaste funktionshinderspolitiska strategin 2011–2016. Att göra en hårdare prioritering än vad som gjorts i tidigare stra- tegier har varit en tydlig målsättning i vårt arbete. Våra förslag hand- lar om att koncentrera genomförandet av politiken till de områden där det är mest angeläget att göra skillnad. Även om funktions- hinderfrågorna slår igenom på alla samhällsområden och alla myn- digheter har ett grundläggande ansvar så måste några områden prio- riteras om ambitionen att öka takten i genomförandet av politiken ska kunna bli verklighet. De samhällsområden utredningen prioriterar i detta förslag har avgörande betydelse för såväl jämlika levnadsvillkor som för del- aktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsättning. Vi ser exempelvis arbetsmarknads- och utbildningsområdena som cen- trala och något av ett nav som insatser på andra områden bör kretsa kring. Dessa har, enligt utredningens mening, särskilt stor betydelse för en individs delaktighet i samhället. När det gäller arbete och utbildning är detta också områden där det är viktigt att det inte uppstår vattentäta skott mellan aktörernas 2MFD (2016a). 3SKL (2017). Styrning och uppföljning i praktiken arbete med att förbättra delaktighet. En god utbildning är oftast en förutsättning för att få en sysselsättning. Tillgängliga transporter är nödvändiga för att kunna man ska kunna ta sig till arbete eller ut- bildning eller för ta del av samhällsservice. Utredningen anser att genomförandet av funktionshinderspoli- tiken bör prioriteras till följande samhällsområden: •Utbildning och livslångt lärande •Hälso- och sjukvård samt tandvård •Social välfärd och trygghet •Bostad, byggd miljö och samhällsplanering. För varje samhällsområde föreslår vi att en myndighet ska vara sam- ordnande i förhållande till övriga berörda aktörer samt att en eller flera myndigheter ska ha ett utpekat ansvar för att bidra till genom- förandet och/eller uppföljningen av funktionshinderspolitiken. Vilka dessa myndigheter är och vad som närmare ska ligga i deras uppgifter presenteras i avsnitt 7.4. 7.1.3En målnivå är tillräcklig I den strategi för funktionshinderspolitiken som gällde –2016 återfanns mål på två nivåer, inriktningsmål för olika samhällssek- torer samt delmål för enskilda myndigheter. MFD:s förslag till ny strategi hade en liknande logik med effektmål på sektorsnivå och mer preciserade resultatmål inom respektive sektor. Dessa var dock inte knutna till enskilda myndigheter. I den tidigare strategin formu- lerades inriktningsmålen av regeringen medan delmålen föreslogs av myndigheterna själva. Dessa fastställdes sedan av regeringen. Kort- fattat kan sägas att det gamla systemet led av att delmålen var mycket olika till sin karaktär och i flera fall ansågs harmoniera dåligt med de övergripande inriktningsmålen. Styrning och uppföljning i praktiken Utredningen har inte övervägt en mer avancerad eller detaljerad målstruktur än den som gällde under tidigare strategi. Det är viktigt att inte ha en övertro på att väl formulerade mål löser alla problem. kan formulerandet av mål vara ett sätt att över huvud taget få upp frågan på dagordningen. Kommunala företrädare har vittnat om att den tidigare strategin åtminstone gjorde att man kunde lyfta frågorna i organisationen, oavsett hur väl målen var formulerade. När strategin löpt ut blev det svårare eftersom man inte tydligt kunde hänvisa till ett samhälleligt uppdrag. Det är en uttrycklig ambition hos utredningen att undvika en allt- för långtgående detaljstyrning eller byråkratisering. Det finns mycket som talar för att särskilt politikområden som sträcker sig över många sektorer kan vara problematiska att styra enligt en enkel och detaljerad mål- och resultatstyrningsmodell. Detta ställer mycket stora krav på den som formulerar målen. Krav som avser processen är därför lämpligare. Det gäller alltså att ha en bred verktygslåda tillhands. Vi bedömer därför att samverkan och uppföljning snarare än de- taljerade mål är en väsentligt bättre väg att gå. Olika myndigheter kan också vara olika lämpliga eller mottagliga för styrning genom mål. Vi har som framgått sett syftet med denna utredning som att i första hand lägga fokus på en process för styrning, samordning och uppföljning än att precisera resultatet av denna. Mot denna bakgrund har vi sett det som en rimlig och lämplig ambitionsnivå att lämna väl förankrade förslag på mål på en nivå liksom förslag på indelning i samhällsområden. 7.1.4Målen utgår från det nationella målet och täcker hela samhället För att få ett sammanhållet och effektivt styrsystem krävs att de in- gående målen både är användbara och stödjer och harmonierar varandra. Utredningen lämnar förslag på mål för de sju prioriterade samhällsområdena. Dessa mål kommer att utgå från det av fastställda nationella målet funktionshinderspolitiken. När vi har formulerat mål som vi lämnar på förslag avsnitt 6.3.6 har vi utgått följande utgångspunkter: Målen ska utgå från det nationella målet för funktionshinders- politiken samt: Styrning och uppföljning i praktiken •Generella artiklar i och artiklar med särskild relevans för samhällsområdet •Täcka hela samhällsområdet och inte bara de statliga myndig- heterna. Det har för utredningen handlat om att precisera eller tydliggöra ett ansvar som redan ålagts de statliga myndigheterna genom rati- ficering av , det övergripande nationella målet för funktionshinderspolitiken och det ansvar som följer av förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken (genomförandeförordningen). Det är vik- tigt att påpeka att enskilda myndigheter inte ensamma kan uppnå målet inom ett specifikt samhällsområde, utan att utvecklingen är beroende av samarbete och samordning mellan flera aktörer. Vid formuleringen av förslag till mål har vi gjort en kartläggning av relevanta artiklar i , även de artiklar som regle- rar samtliga samhällsområden. Vi har också gått igenom andra nationella mål för berörda poli- tikområden liksom andra relevanta styrmedel. Vår bedömning är att dessa främst har andra syften som sällan preciserar myndigheternas ansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken på ett till- räckligt sätt. Vi ser därför ingen risk för att våra förslag skulle inne- bära en dubbelreglering, eller innebära onödiga pålagor på myndig- heterna. Ett fungerande styr- och uppföljningssystem för funktions- hinderspolitiken kan inte begränsas till den statliga sektorn. Vi har därför ställt krav på att målen ska täcka hela samhällsområdet och inte bara de statliga aktörerna. Inte minst kommuner och regioner är viktiga aktörer inom funktionshinderspolitiken. FN-konven- tionen kräver att även den verksamhet som bedrivs inom dessa sek- torer lever upp till konventionens krav och att det är statens uppgift att se till att detta sker. Utredningens förslag och överväganden avgränsar sig till en mo- dell för övergripande målstyrning, samverkan och uppföljning. Ut- över målstyrningen styrs de olika samhällsområdena genom en rad andra statliga styrmedel. Vi går inte igenom all typ av styrning här. Vi vill dock inte ge en alltför snäv bild av styrningen av funktions- hinderspolitiken genom att inte nämna exempel på de olika styr- medel som regering och riksdag har till hands. Styrning och uppföljning i praktiken förhoppningsvis också synliggöra hur mångfacetterad den statliga styrningen är på det funktionshinderspolitiska området. Till att börja med så kan vi konstatera att de flesta av de prioriterade samhällsområdena omfattas av tillgänglighets- och diskrimineringslag- stiftningen. Diskrimineringslagen (2008:567) stadgar att bristande till- gänglighet är en form av diskriminering (se även prop. 2013/14:198). Genomförandeförordningen reglerar att myndigheterna ska beakta de funktionshinderspolitiska målen i sin verksamhet. 7.1.5Ökad jämställdhet och barnrättsperspektiv Det nya nationella målet för funktionshinderspolitiken är, som tidi- gare nämnts,4 att med FN:s konvention om mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvill- kor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställd- het och till att barnrättsperspektivet beaktas. Redan i målet lyfts alltså två frågor fram som särskilt viktiga för ar- betet med att implementera det nationella målet och därmed FN- konventionen: frågor om jämställdhet och barnfrågor. Dessa frågor förutsätts därmed genomsyra varje del av arbetet med funktions- hinderpolitiken, inklusive de sju prioriterade samhällsområden och de sju frågor av särskild vikt som utredningen väljer att lyfta fram. Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.5 Iinledningen till slås fast nödvändigheten av att införliva ett jämställdhetsperspektiv i alla strävanden att främja fullt åtnjutande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för personer med funktionsnedsättning.6 Här understryks också att 4Bet.2017/18:SoU5, s. 14. 2008/09:1, AU1, rskr. 6Jämställdhet mellan kvinnor och män, är också en av de grundläggande principer som slås fast i artikel 3. Styrning och uppföljning i praktiken kvinnor och flickor med funktionsnedsättning ofta är utsatta för större risk, både inom och utom hemmet, för våld, skada eller över- grepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnytt- jande.7 Staterna ska därför vidta åtgärder för att säkerställa att de fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläg- gande friheter. Även andra artiklar i konventionen understryker vikten av att anlägga ett jämställdhetsperspektiv i förverkligandet av konven- tionen. är ansvarig myndighet på området med uppgift att se till att regeringens jämställdhetspolitiska prioriteringar får genomslag genom att bidra till ett effektivt genom- förande av jämställdhetspolitiken. Barnrättspolitiken utgår från de mänskliga rättigheter som ska till- försäkras barn enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (Barn- konventionen) och andra internationella överenskommelser. Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och infly- tande.8 Målet för ungdomspolitiken är att alla ungdomar ska ha goda levnadsvillkor, makt att forma sina liv och inflytande över samhälls- utvecklingen.9