sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att utreda och lämna förslag till förändringar av de krav som gäller för svenska identitetshandlingar i syfte att minska det ökade antalet bedrägerier som begås med hjälp av förfalskade iden- titetshandlingar. Som särskild utredare förordnades justitierådet . Som sakkunniga i utredningen förordnades kanslirådet () samt rättssakkunniga () och (). entlediga- des från uppdraget . Som experter att biträda utredningen förordnades verksjuristen (Transportstyrelsen), ekonomen (), dåvarande verksjuristen (), rätts- liga experten () och juristen (). entledigades från uppdraget . förordnades departementssekreteraren () och rättssakkunniga (Justitie- departementet) som experter i utredningen. Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 okto- ber 2017 dåvarande hovrättsassessorn . avslutade sitt arbete i utredningen . förordnades hovrättsassessorn som utredningssekreterare. Utredningen, som har tagit sig namnet ID-kortsutred- ning, överlämnar härmed betänkandet Ett säkert statligt – med e-legitimation. Uppdraget är med detta slutfört. Förkortningar och begrepp .................................................. Förslag till lag om statliga identitetshandlingar .................... Förslag till förordning om statliga identitetshandlingar ...... Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)................ 1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism..... 70 1.6Förslag till förordning om ändring i passförordningen (1979:664)................................................................................ 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna............... 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism......................................................... 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor ................... 1.10 Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ......................................... Förslag till förordning om ändring i utlänningsdataförordningen (2016:30) ............................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:154) med instruktion för ....................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Olika former av missbruk av identitetshandlingar ............... Bedrägligt köp, lån eller uttag ................................ 3.5Missbruk av identitetshandlingar i samband med bedrägeri och bidragsbrott........................................... Aktörer som drabbas av identitetsmissbruket.................... Konsekvenser av identitetsmissbruket................................ Svenska fysiska identitetshandlingar.......................... Identitetskort för folkbokförda i ............................ Andra svenska handlingar..................................................... Vad är e-legitimation?........................................................... Reglering om elektronisk identifiering................................ Dagens e-legitimationer och utfärdare ................................ Användning av e-legitimation .............................................. Processen för elektronisk identifiering ............................... 5.8Avtal som krävs i processen för elektronisk Särskilt om avtalet mellan den förlitande aktören och utfärdaren .......................................... Reformer på området ............................................... Identitetskort för folkbokförda i ............ 6.3.1Utredningen om Effektiv styrning av nationella digitala tjänster ..................................... 6.4Användning av identitetshandlingar i samband med 6.4.1Straffrättsligt skydd mot olovlig 6.4.3Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden ................ Inrättande av Myndigheten för digital Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar..... Föreskrifter om vilka identitetshandlingar som godtas ..... 8.3Branschstandard om vilka identitetshandlingar 8.4Närmare om problemet med att så många 8.4.1Antalet identitetshandlingar försvårar kontroll och underlättar förfalskning ................................. 8.4.2Särskilt om problemet med att körkort accepteras som identitetshandling ........................ 8.5 Antalet fysiska identitetshandlingar ska begränsas............. Pass och statligt utfärdade identitetskort ............ 8.5.4Tillgång till identitetshandlingar för personer som vistas i utan att vara folkbokförda ... 8.6På vilket sätt ska begränsningen av antalet fysiska Användningen av andra fysiska identitetshandlingar än de statliga ska 8.6.2Områden där krav på identifiering med statliga fysiska identitetshandlingar föreslås Områden där vi inte föreslår krav på identifiering med statliga fysiska Genomslaget av våra förslag ................................................. Begränsning av antalet utfärdare............................... 9.2Närmare om problemet med att det finns 9.3Endast en myndighet bör utfärda statliga 9.4Polismyndigheten ska ansvara för att utfärda statliga Behov av författningsändringar............................ En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen ............. En ny lag om statliga identitetshandlingar.......................... 10.2.1Ett statligt identitetskort med eller utan funktion som resehandling ................................... 10.2.2En ny lag med bestämmelser om statligt 10.2.3 Övergripande om den nya regleringen ................ 10.2.6 Det statliga identitetskortets innehåll ................. 10.2.8Undantag från huvudregeln om styrkande av identitet för personer som saknar en statlig Inlämning av ett tidigare utfärdat id-kort............ Behandling av personuppgifter i id-kortsverksamheten ... Ett nytt id-kortsregister ....................................... Längsta tid för behandling av personuppgifter ... Ändringar i passregleringen ................................................. Personlig inställelse vid utlämnande av pass........ 10.4.2Undantag från huvudregeln om styrkande av identitet för personer som saknar en statlig Inlämning av ett tidigare utfärdat pass ................ Återkallelse av pass ............................................... Fysiska identitetshandlingars säkerhetsnivå................ Närmare om problemet ........................................................ Biometriskt underlag på statliga identitetskort................... Fingeravtryck och ansiktsbild............................... Utökad sökmöjlighet i passregistret.................................... Kontroll av biometriska uppgifter i lagringsmedium på statliga fysiska identitetshandlingar..................................... 11.6.1 Kontroll i samband med utfärdande av statliga 11.6.2 Kontroll i samband med in- och utresa................ 11.6.3 Kontroll av biometriska uppgifter i andra Andra säkerhetshöjande lösningar....................................... En statlig e-legitimation på fysiska Digitaliseringen och behovet av e-legitimation................... En statlig e-legitimation ....................................................... Den statliga e-legitimationen ska finnas på det statliga Regleringen av den statliga e-legitimationen förs in i lagen om statliga identitetshandlingar ................................. Personer som kan få en statlig e-legitimation..................... Den statliga e-legitimationens innehåll ............................... Föreskrifter om användning av den statliga e- Behandling av personuppgifter ............................................ Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet... Dagens kontroll av äkthet och giltighet.............................. Närmare om problemet........................................................ Förslag som leder till en bättre kontroll Hur kontrollen av identitetshandlingar ska göras bör Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Uppdraget och de förslag som lämnas ................................ Alternativa lösningar och konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte genomförs ................................ 15.4.1 Konsekvenser för det allmänna............................. Konsekvenser för enskilda .................................... Konsekvenser för företag...................................... och det brottsförebyggande arbetet..................................... Regleringens överensstämmelse med ................ Konsekvenser för den personliga integriteten .................... Övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen .......... Förslaget till lag om statliga identitetshandlingar ............... Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302)........... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)..................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism... 437 Personuppgifter som erhållits genom en särskild teknisk behandling som rör en fysisk persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken och som möjliggör eller bekräftar identifie- ringen av denna fysiska person. Fotografier som inte bearbetas tekniskt genom en särskild metod som syftar till identifiering faller utanför defini- Card Not Present, bedrägeri som be- gås genom att kortuppgifter används för att genomföra köp, vanligen via internet, utan att bedragaren har tillgång till det fysiska betalkortet Card Present, bedrägeri som begås av en fysiskt närvarande köpare med hjälp av ett fysiskt betalkort som antingen är stulet eller manipulerat och försett Dataskyddsförordningen och rådets förord- ning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på be- handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) Lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsför- direktiv (EU) 2016/680 av den om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av person- uppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF direktiv /126/EG av den ning (EU) nr 910/2014 av 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG Lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk rådets förordning om säkrare identi- tetskort för unionsmedborgare och uppehållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras familje- medlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet, COM (2018) 212 SOU 2019:14Förkortningar och begrepp Rådets förordning (EG) nr 2252/2004 der för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av Den aktör som har behov av att verifi- era en användares uppgifter om sin identitet vid identifiering med e-legiti- mation i en e-tjänst Förordningen (2015:904) om identi- tetskort för folkbokförda i Lagen (2015:899) om identitetskort Funktion för lagring av elektronisk information, t.ex. det chip som finns är ett kort som innehåller ett fotografi av innehavaren och som visar att denne är asylsökande. lagen (1994:137) om mottagande av Lagen (2016:1145) om offentlig upp- Nationellt bedrägericenter, Polismyn- Nationellt forensiskt centrum, Polis- Med olika typer avses de olika huvud- som finns, såsom pass, nationellt Med olika versioner avses de olika modeller som en och samma typ av identitetshandling kan förekomma i beroende på att olika versioner ningen (2009:641) direktiv /38/EG av den och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG Myndigheten för digital förvaltnings Vårt övergripande uppdrag har varit att utreda och lämna förslag till förändringar av de krav och rutiner som gäller för svenska identitets- handlingar i syfte att minska det ökande antalet bedrägerier som be- gås med användning av förfalskade handlingar. Uppdraget har bl.a. bestått i att analysera hur antalet handlingar och utfärdare kan begrän- sas, hur verifieringen av äktheten och giltigheten av handlingarna kan förbättras, hur de bör utfärdas och utformas för att bli säkrare samt om fysiska identitetshandlingar bör innehålla en e-legitimation på högsta tillitsnivå. I uppdraget har även ingått att föreslå en enhetlig reglering av giltiga identitetshandlingar och även i övrigt lämna nöd- vändiga författningsförslag. Vi föreslår en ny lag och en ny förordning om statliga identitets- handlingar med bestämmelser om ett statligt identitetskort och en statlig e-legitimation. I lagen avses med statliga fysiska identitets- handlingar de fysiska identitetshandlingar som staten utfärdar, dvs. det nya id-kortet och passet. kan utfärdas med eller utan funktion som resehandling och ersätter både det nationella identitetskortet och identitetskortet för folkbokförda i . Att id-kortet utfärdas med funktion som resehandling innebär att det, förutom att användas som identitets- handling, även kan användas som resehandling i stället för pass vid resor inom EU. Det överensstämmer med det som gäller för det nationella identitetskortet. På det nya id-kortet får det också finnas en statlig e-legitimation. Pass kommer även fortsättningsvis att regleras i passlagen. Statliga fysiska identitetshandlingar ger säker identifiering Det finns många handlingar som accepteras som bevis för någons identitet, vilket försvårar kontrollen av handlingarnas äkthet och giltighet och medför att de kan missbrukas. Pass och det före- slagna statliga identitetskortet uppfyller de säkerhetskrav som bör ställas på identitetshandlingar och täcker de behov av identitetshand- lingar som finns hos landets invånare. Endast dessa handlingar ska därför godtas som fysiska identitetshandlingar i de situationer som kräver en säker identifiering. En statlig fysisk identitetshandling ska krävas för att styrka iden- titeten i samband med utfärdande av pass, utfärdande av statligt iden- titetskort och i situationer som omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Avsikten är dock att handlingarna ska vara de enda iden- titetshandlingar som används även i andra situationer där det finns behov av att göra säkra identitetskontroller, exempelvis vid utläm- nande av försändelser vid postutlämningsställen. Körkortet kommer alltså inte att vara en statlig identitetshandling med den föreslagna regleringen. Anledningen till detta är att körkor- tet inte uppfyller de säkerhetskrav som bör ställas på identitetshand- lingar. Körkortet har bl.a. en alltför lång giltighetstid och det krävs inte personlig inställelse i samband med förnyelse. Körkortet är fram- för allt en handling som styrker behörigheten att köra fordon och inte en identitetshandling. En statlig e-legitimation på det statliga identitetskortet Den ökade digitaliseringen gör det allt svårare att klara sig i samhället utan tillgång till en e-legitimation. Det är därför viktigt att alla ges möjlighet att skaffa en säker e-legitimation. En säker elektronisk iden- tifiering bidrar också till att motverka den identitetsrelaterade brotts- ligheten. Med en säker grundidentifiering som görs av en myndighet vid ett personligt besök minskar risken för att fel person får tillgång till e-legitimationen. Vi föreslår att en statlig e-legitimation på högsta tillitsnivå får finnas på det statliga identitetskortet. kunna användas för att skapa en elektronisk underskrift. Den kan utfärdas till personer som har fyllt och som är svenska med- borgare eller folkbokförda i landet. Utfärdandet ska följa processen för utfärdande av id-kortet. Här- igenom uppnås samma höga nivå av säkerhet som för statliga fysiska identitetshandlingar. Förutom att användas vid identifiering som sker på distans kan den statliga e-legitimationen också användas vid en identitetskontroll som görs vid t.ex. utlämning av paket. En kontroll av e-legitimatio- nen tillsammans med en kontroll av den fysiska identitetshandlingen innebär att identitetskontrollen blir säkrare. För att effektivisera kon- trollen skulle också en kontroll av e-legitimationen kunna ersätta en kontroll av den fysiska handlingen i de fall det bedöms tillräckligt. ska utfärda de statliga identitetshandlingarna Vi föreslår att ska ha det huvudsakliga ansvaret för utfärdandet. Genom att låta en myndighet ansvara för utfärdandet av de statliga identitetshandlingarna uppnås stora samordningsvins- ter. Det skapar förutsättningar att göra processen mer enhetlig och säker, att förbättra handlingarnas säkerhetsnivå och att åstadkomma bättre kontroll. Det leder också till kostnadsbesparingar och till en effektivare utfärdandeverksamhet. har redan en omfattande och väl fungerande verksamhet för utfärdande av pass och nationella identitetskort. Be- gränsningen av antalet utfärdare är dessutom ett led i att bekämpa identitetskapningar och identitetsrelaterad bedrägeribrottslighet vil- ket gör det särskilt lämpligt att får ansvaret för att utfärda samtliga statliga identitetshandlingar. Utlandsmyndigheterna och ska på samma sätt som kunna utfärda pass och identitetskort till svenska med- borgare. Även de statliga identitetskort som utfärdas av utlandsmyn- digheterna kan innehålla en statlig e-legitimation. Processen för utfärdande av de statliga identitetshandlingarna Den nya lagen, den nya förordningen jämte föreskrifter som med- delas med stöd av dessa kommer heltäckande att reglera processen för utfärdande av statliga identitetskort och e-legitimationer. Den personliga inställelsen är central för säkerheten i utfärdan- det. Det krävs därför normalt att sökanden inställer sig personligen både vid ansökan och vid utlämnande av id-kortet. För att göra kor- tet tillgängligt för personer som på grund av sjukdom, funktions- nedsättning eller hög ålder inte kan ta sig till den utfärdande myndig- heten finns dock en möjlighet att ansöka genom bud. Förfarandet med bud kan dock inte användas för att få id-kort med funktion som resehandling, utan endast kort utan sådan funktion. Förfarandet är på grund av att sökanden inte inställer sig per- sonligen kringgärdat av andra säkerhetshöjande föreskrifter. Bland annat gäller att sökanden genom ett skriftligt intyg ska styrka att det finns hinder för inställelse samt att budet ska inställa sig personligen för att lämna in ansökan och hämta ut id-kortet. Sökanden ska styrka sin identitet med en statlig fysisk identitets- handling när ansökan görs. Om sökanden inte har en sådan kan iden- titeten styrkas med pass från vissa europeiska länder, med hjälp av en intygsgivare eller i sista hand på något annat tillförlitligt sätt. En sökan- de som har beviljats uppehållstillstånd kan styrka sin identitet genom uppgifter som finns hos i fråga om personens uppe- hållstillstånd. Den utfärdande myndigheten får också kontrollera fingeravtryck och ansiktsbild som finns på uppehållstillståndskortet. Om ansökan görs genom bud ska budet styrka sin identitet med en statlig fysisk identitetshandling. Pass från vissa europeiska länder ska också godtas. Innan identitetskortet lämnas ut ska sökanden på be- gäran styrka sin identitet på samma sätt som vid ansökan. ska vara giltigt . Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om begränsning av giltighetstiden i särskilt angivna fall. Ett tidigare utfärdat statligt identitetskort ska lämnas in för maku- lering vid utlämnande av ett nytt identitetskort. Detta gäller oavsett om det gamla kortet var utfärdat med eller utan funktion som rese- handling. En och samma person ska alltså endast kunna inneha ett statligt identitetskort. Ett statligt identitetskort ska återkallas om någon väsentlig upp- gift som framgår av kortet är felaktig eller inte längre gäller och om det är trasigt, utslitet eller obehörigen ändrat. Dessutom ska åter- kallelse ske om det fanns hinder mot att utfärda identitetskortet vid tiden för utfärdandet och hindret fortfarande består samt om någon annan än den som identitetskortet är utställt på förfogar över kortet. Om kortet återkallas ska även den statliga e-legitimationen som finns på kortet upphöra att gälla. E-legitimationen ska dessutom återkallas om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. En sådan återkall- else kan begränsas till viss bestämd tid, dock högst . I syfte att göra även processen för utfärdande av pass säkrare före- slås även några ändringar i passlagstiftningen. Vid ansökan om och utlämnande av pass ska sökanden som huvudregel styrka sin identitet med en statlig fysisk identitetshandling. Motsvarande undantag som föreslås beträffande det statliga identitetskortet ska gälla även vid ansökan om pass. Ett tidigare utfärdat pass ska vidare lämnas in för makulering vid utlämnande av ett nytt pass. Även pass ska kunna åter- kallas om någon väsentlig uppgift som framgår av passet är felaktig eller inte längre gäller. Register över id-korten och e-legitimationerna På samma sätt som ska det finnas register över id-korten. Även uppgifter om den statliga e-legitimationen ska registreras. Personuppgifterna ska få behandlas om det är nödvändigt för den utfärdande myndighetens verksamhet för utfärdande av korten och e-legitimationerna. Personuppgifter som samlats in för den verk- samheten ska även få behandlas om det är nödvändigt för utfärdande av pass, för gränskontroll eller för att lämna ut uppgifter i överens- stämmelse med lag eller förordning. Detsamma gäller om det är nöd- vändigt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet, utreda eller lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Uppgifterna ska slutligen få behandlas för andra ända- mål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med insamlingsändamålet. Uppgifter och handlingar i registret ska inte få behandlas än vad som behövs för ändamålet med behandlingen, dock längst efter att id-kortets giltighetstid har gått ut eller ansökan om id-kort avslagits. Identitetshandlingar som innehåller biometriskt underlag säker- ställer kopplingen mellan handlingen och den person den är utfärdad till. Användningen av biometriska uppgifter är därför ett effektivt sätt att motverka missbruk av identitetshandlingar. Det gör också att möjligheten att förfalska handlingen försvåras. Vi föreslår därför att det i ett lagringsmedium på det statliga identitetskortet ska finnas fingeravtryck och ansiktsbild. Fingeravtrycken och ansiktsbilderna ska kunna kontrolleras både vid ansökan om och utlämnande av ett nytt id-kort eller pass. Kontroll ska även kunna göras i samband med resa till eller från . Barn och personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck ska undantas från kravet på fingeravtryck. För sökande som har fysiska skador av tillfällig karaktär ska ett iden- titetskort med en kortare giltighetstid kunna utfärdas.