sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Att frågan om medgivande inte är relevant för tillämpningen av terrängkörningslagen illustreras också av rättsfallet RH 1982:76, där avsaknaden av tillstånd för den aktuella terrängkörningen inte innebar någon överträdelse av lagen. Terrängkörningslagstiftningen ger alltså inte besked om fastig- hetsägarens medgivande behövs för körning som inte är förbjuden enligt lagen. Det framstår därför inte som korrekt att framställa det som att terrängkörningslagen ger ”rätt” till viss körning, t.ex. körning på snötäckt mark, utanför jord- och skogsbruks- samt reglerings- områden. I stället kan det anges att lagen ”medger” eller ”ger utrym- me för” sådan körning. Som konstaterats i föregående avsnitt omfattar allemansrätten inte motordriven färd av något slag i terräng på land. Därmed blir frågan om rätt till sådan körning, som medges enligt terrängkör- ningslagstiftningen, beroende av om fastighetsägaren har gett sitt medgivande. Genom att terrängkörningslagen förbjuder viss terrängkörning, men ger utrymme för annan körning, är det lätt att dra slutsatsen att det faktiskt finns en rätt att – utan fastighetsägarens medgivande – köra på sådant sätt som inte uttryckligen är förbjudet i lagen. I utredningen har framkommit uppgifter från flera håll om att utformningen av terrängkörningslagen har lett till uppfattningen att det som inte förbjuds av lagen är allemansrättsligt tillåtet. Även oberoende av lagens utformning finns det en utbredd missuppfatt- 1972:99 s. 18 ff. ning om att motoriserad färdsel i terrängen omfattas av allemans- rätten.35 Som konstaterats har det däremot också framkommit upp- fattningen att allemansrätten visserligen inte omfattar snöskoter- körning, men att fastighetsägaren ändå inte behöver tillfrågas vid sådan körning. Redan vid beredningen av terrängkörningslagen framfördes far- hågor om att lagstiftningens utformning kunde leda till att allmän- heten felaktigt fick uppfattningen att motordriven färdsel var alle- mansrättsligt tillåten i den utsträckning som den inte var uttryck- ligen förbjuden.36 utredningar har också framfört att lag- stiftningen har haft en stor indirekt betydelse för utvecklingen av fritidsåkningen med snöskoter. Oklarheten om allemansrättens gränser har även ansetts bidra till en svag efterlevnad av förbud i de fall det faktiskt har införts begränsningar.37 Behov av ett tydliggörande Från fastighetsägarehåll har framhållits att den nuvarande regle- ringen har lett till en omfattande snöskoterkörning som orsakar inte obetydliga skador på bl.a. produktiv jordbruksmark. Många fastig- hetsägare uppfattar att de inte har möjlighet att förhindra skadlig körning och att det är meningslöst att anmäla till polisen eller myndighet när skoterkörning utanför led innebär skador på deras egendom eller i vart fall risk för skada. Det efterfrågas ett tydlig- görande av att fastighetsägaren får bestämma omfattningen av en fri skoterkörning. Snöskoterklubbar har diskuterat frågan utan att kunna ge tydligt besked till sina medlemmar och allmänheten om hur man ska förhålla sig till fastighetsägaren. och Nationella har tagit fram viss information i frågan, men har ansett att frågan behöver ett klargörande. Även myndig- heter, kommuner och organisationer har uttryckt en osäkerhet i frågan och efterfrågat vägledning. De synpunkter som har lämnats av företrädare för både allmänna och enskilda intressen visar att det finns ett behov av att tydliggöra 35Se t.ex. , Förslag till en strategi för miljökvalitetsmålet Storslagen fjäll- miljö, , NV-04173-13, s. 91. 1975/76:67 s. 20 f. 37Se t.ex. SOU 1995:100 s. 46 och Ds 1995:15 s. 21 ff., 40 ff. och 61. vad som gäller för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i någon författning. Det kan hävdas att oskadlig snöskoterkörning utanför led tillhör ett oreglerat område som även fortsättningsvis bör vara oreglerat. En sådan inställning kan baseras på att det oreglerade området är god- tagbart med utgångspunkt i gällande strafflagstiftning och möjligheten för fastighetsägare att väcka talan om skadestånd enligt allmänna skade- ståndsrättsliga regler. Något tydliggörande av vad som gäller för snö- skoterkörning på annans mark skulle därför inte behövas. Om det inte tydliggörs vad som gäller för skoterkörning på annans mark kommer det osäkra rättsläget att få konsekvenser för alla berörda, dvs. kommuner, myndigheter, fastighetsägare, skoter- klubbar och allmänheten. Med hänsyn till utvecklingen på området, med en ökad körning utanför led och med allt kraftfullare fordon, skulle det sannolikt bli ökade konflikter mellan främst skoteråkare som kör ovarsamt och fastighetsägare som motsätter sig körningen. En fortsatt osäkerhet i frågan skulle inte minst ha en negativ påverkan på markägare som drabbas av skada. Utredningen visar att skador uppkommer på mark, trots att många kör snöskoter på ett hänsyns- fullt sätt. Nuvarande reglering innebär att fastighetsägare i praktiken har mycket små möjligheter att förhindra att skador uppkommer eller få ersättning för de skador som faktiskt uppstår. Mot bakgrund av det anförda finns det därför, vilket också anges i direktiven, skäl att förtydliga frågan. 8.3.5Vad bör en ny terrängkörningslag reglera i fråga om fastighetsägarens medgivande? Bedömning: En ny terrängkörningslag bör fortsatt tillgodose huvudsakligen allmänna intressen. Därför bör lagen inte uttryck- ligen ange att fastighetsägares medgivande krävs för sådan motor- driven färd i terräng på land som inte är förbjuden i lagen. Förslag: Lantmäteriet eller ska få i uppdrag att ta fram en vägledning i frågan om medgivande från fastighets- ägare m.fl. Frågan om fastighetsägarens medgivande får främst betydelse i situa- tioner då lagstiftningen medger terrängkörning. Inför en ny terräng- körningslagstiftning uppkommer huvudsakligen följande frågor. Ska det över huvud taget finnas något krav på medgivande eller ska det finnas en positivt uttalad rätt att köra på snötäckt mark, oavsett fastighetsägarens inställning? Om det fortsatt ska finnas ett krav på medgivande, ska kravet komma till uttryck i lagen eller – som –lämnas utanför lagstiftningen? Om ett krav införs i lagen, i vilka situationer ska fastighetsägarens medgivande sakna betydelse? Det uppkommer även frågor om hur ett medgivande kan lämnas och om hur information om medgivande kan inhämtas. Av relevans för dessa frågeställningar är den enskilde fastighets- ägarens egendomsskydd och vad som är möjliga inskränkningar i denna grundläggande rättighet. För att ett ingrepp i egendoms- skyddet ska vara acceptabelt från lagstiftarens sida ska ingreppet sammanfattningsvis berättigas av angelägna allmänna intressen samt vara proportionerligt. (Se avsnitt 6.6.) Skador på grund av snöskoterkörning utanför led Vid bedömningen av vad som bör gälla för körning på annans mark om frågan inte är särskilt reglerad i någon författning finns det skäl att beakta de skador som uppkommer på grund av snöskoter- körningen. Utredningen visar att en övervägande del av snöskoterkörningen utanför led inte orsakar skador eller mer betydande störningar. Fler- talet snöskoteråkare använder snöskoterleder för transporter och kör i övrigt på ett hänsynsfullt sätt. innebär en inte obetydlig del av snöskoterkörningen utanför led att det uppkommer skador på mark och miljö. Både och en enkätunder- sökning från ger stöd för att, trots att många kör på ett hänsynsfullt sätt, skador uppkommer på enskilt ägd mark. Utvecklingen av fordonen har gjort att många snöskotrar numera är kraftfulla, smidiga och har förmåga att ta sig allt längre ut i en terräng med djup och lös snö. Den fria körningen i kuperad terräng har växt i omfattning och gjort att buller och utsläpp före- kommer i allt större områden och därmed kommer i konflikt med andra intressen. En situation utan krav på medgivande – en positivt uttalad rätt till fri färd på snötäckta markområden? Egendomsskyddet innebär i grunden en exklusiv rätt för ägaren att utnyttja sin egendom. Att från lagstiftarens sida tillåta andra än fastighetsägaren att färdas med motordrivet fordon på en fastighet, utan medgivande, skulle innebära en rättighetsinskränkning som går utöver allemansrätten. Det gäller även om körningen inte skulle kunna skada marken, vilket kan vara fallet vid väl snötäckt terräng, och även om inte fastighetsägaren själv skulle hindras från att köra i terrängen.38 Körning med en kraftfull, miljöpåverkande snöskoter på annans mark måste anses innebära ett förfogande över marken som berör egendomsintresset, även om körningen sker varsamt på snö- täckt mark. Skoterkörning sker i sådan omfattning och på ett sådant sätt att den alltså får anses komma i konflikt med enskilda markägares rätt att kunna skydda sin egendom. För att en inskränkning i egendomsskyddet ska kunna ske krävs att den tillgodoser angelägna allmänna intressen. Sådana intressen kan motiveras av naturvård och miljöskydd. Eftersom barmarks- körning med motordrivet fordon generellt sett kan orsaka betyd- ande skador på mark och vegetation kan det av naturvårdsskäl vara berättigat att låta sådan terrängkörning – som inte gäller körning för vissa nyttoändamål – vara otillåten.39 Även möjligheten att ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv har beskrivits som ett angeläget allmänt intresse i förarbetena till 2 kap. 15 § regeringsformen.40 Viss snö- skoterkörning är otvivelaktigt av stor betydelse för allmänhetens tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Det ska däremot även beaktas att snöskoterkörning kan verka i motsatt riktning genom att utgöra ett störande inslag för andra personer som utövar friluftsliv. Oavsett i vilken grad snöskoterkörningen totalt sett bidrar till rekreation och friluftsliv går det inte att bortse från att snöskoterkörning generellt sett inte kan sägas vara nödvändig för 38Jfr v. , no. 11763/85, Commission decision of 9 1989, DR 60-A, p. 1975/76:67 s. 34 ff. och prop. 1992/93:32 s. 126 ff. 1993/94:117 s. 48. allmänhetens tillgång till naturen för friluftsaktiviteter och rekrea- tion. Det går att ta sig ut i naturen på andra sätt, t.ex. genom motor- driven transport på väg och genom färd som är allemansrättsligt tillåten, som bl.a. skidåkning och fotvandring. I utredningen har ju också framkommit att det kan finnas risk för skador på mark och växtlighet även vid motordriven körning i snötäckt terräng, vilket ofta kan vara svårt för den enskilde skoterföraren att överblicka. Denna aspekt har betydelse både för allmänna naturvårdsintressen och enskilda intressen. Mot denna bakgrund framstår en lagstiftad, oinskränkt rätt att nyttja annans fastighet för motordriven körning i snötäckt terräng som ett oproportionerligt intrång i fastighetsägarens egendoms- skydd. Det kan visserligen inte uteslutas att en fri körning i snötäckt terräng skulle kunna omfattas av regeln om hänsyn i grannelags- rätten, även när annans fastighet nyttjas helt tillfälligt av andra än grannar (se avsnitt 6.5). Denna reglering kan emellertid inte anses utgöra ett tillräckligt skydd för äganderätten. Slutsatsen är att det inte framstår som rimligt att ändra de förut- sättningar som gäller och generellt utöka möjligheten att, utan fastighetsägarens medgivande, köra i terräng på land i de situationer som medges enligt dagens terrängkörningslagstiftning. En positivt uttalad rättighet att köra fritt i snötäckt terräng kan därför inte inrättas. Sådan snöskoterkörning som på många håll sker utan fastighetsägarens medgivande kan alltså inte få rättslig acceptans, även om den i praktiken är svår att hindra. Kravet på medgivande – lagreglering eller ej? I föregående avsnitt har konstaterats att det alltjämt bör finnas ett krav på medgivande från fastighetsägare i de situationer som dagens terrängkörningslagstiftning medger terrängkörning. Frågan är då om detta krav på medgivande bör komma till uttryck i en ny lag eller om lagen inte ska reglera denna fråga, vilket är fallet . Dagens terrängkörningslagstiftning syftar till att skydda allmänna intressen. Frågor gällande fastighetsägarens medgivande har därför lämnats utanför terrängkörningslagen. Genom att hålla denna fråga utanför lagen har allemansrättens omfattning kunnat förbli outtalad. På så vis kan det heller inte uppfattas som att den sedvanerättsliga grunden för allemansrätten rycks undan. En ny terrängkörningslag skulle alltjämt kunna hålla frågan om fastighetsägarens medgivande oreglerad i lagtexten. I stället skulle det i lagstiftningsärendet kunna klargöras att lagen inte innebär att fastighetsägarens medgivande saknar betydelse i situationer då lagen ger utrymme för viss körning. Alternativt skulle det kunna klargöras att fastighetsägarens medgivande krävs i situationer där lagen med- ger terrängkörning. Upplysningar om detta förhållande skulle också kunna spridas genom t.ex. myndigheters hemsidor och annat infor- mationsmaterial. En annan möjlighet är att lagen inledningsvis skulle kunna ange att den inte avser att reglera allemansrättsliga frågor, vilket in- kluderar frågan om fastighetsägarens medgivande skulle krävas för viss körning. Med en utformning enligt något av dessa alternativ skulle lagen alltjämt vara inriktad på att tillvarata huvudsakligen allmänna intressen. Det skulle möjligen också vara lättare att få en överblick över vad som är otillåtet för fastighetsägaren själv. En nackdel med en fortsatt ordning där frågan om medgivande lämnas utanför lagregleringen är den uppenbara risken för miss- uppfattningar som en sådan reglering för med sig angående rätten till motordriven färdsel på annans mark (se angående tolknings- svårigheter i avsnitt 8.3.4). En möjlig följd av detta är att framför allt sådan snöskoterkörning som kräver medgivande fortsätter att öka i omfattning till ohållbara nivåer i fler områden än . Fastighets- ägaren skulle heller inte ha det stöd i författning som eventuellt kan behövas för att hindra terrängkörning som inte har fått medgivande. Om ett krav på fastighetsägarens medgivande förs in i terräng- körningslagen, skulle lagen reglera inte huvudsakligen allmänna intressen, utan även enskilda. En fördel skulle vara att lagens uttryck, till skillnad från , kommer i linje med vad som är allemans- rättsligt tillåtet i fråga om motordriven färdsel på land. På så vis skulle en lagreglering kunna sägas innebära en kodifiering av gällande rätt. Även om alltså ett sådant förslag inte i grunden berör allemans- rätten kan det ändå uppfattas som att en del av allemansrätten faktiskt blir lagreglerad, vilket inte har ansetts önskvärt. Som ett skäl mot lagreglering kan också hävdas att en reglering kan innebära att allemansrätten hindras i sin vidare utveckling såvitt gäller motor- driven färd. En svårighet med lagreglering kan vara hur lagens krav på fastig- hetsägarens inställning skulle hanteras i praktiken. Detta gäller sär- skilt i situationer då terrängkörningen planeras över ett flertal fastig- heter med olika ägare eller ägarstrukturer. Likaså kan det finnas frågeställningar kring om det enbart är fastighetsägarens medgivan- de som behöver inhämtas eller om kravet även ska omfatta medgiv- ande från nyttjanderättshavare, vars rättigheter också kan omfattas av egendomsskyddet. Dessa svårigheter är i och för sig till stor del redan för handen eftersom kravet på medgivande får anses finnas även utan en lagreglering. Inte desto mindre skulle det uppstå tillämp- nings- och avgränsningssvårigheter vid en straffrättslig reglering, vilken skulle få större anknytning till enskilda intressen. Den största nyttan med att föra in medgivandefrågan i terräng- körningslagen skulle vara tydliggörandet av villkoren för terräng- körning. En läsare av lagtexten skulle då förhoppningsvis vare sig behöva gå vidare till undersökning av förarbeten, sedvanerätt eller andra uttalanden om allemansrättens gränser för att få klarhet i när fastighetsägarens medgivande krävs för körningen. På viss sikt skulle det även kunna tänkas att ett tydliggörande i lagtext kunde få påver- kan på inställningen till motordriven terrängkörning på annans mark, med minskade markskador och andra olägenheter som följd.41 I detta sammanhang kan märkas att det enligt den finländska lag- stiftningen krävs tillstånd av markägaren eller markinnehavaren för 41Jfr t.ex. , Behövs reformer av allemansrätten?, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 81–99, på s. 85. att färdas med, stanna eller parkera motordrivna fordon på mark- områden i terräng (se avsnitt 4.1.3). Enligt uppgift som inhämtats från det finländska miljöministeriet är erfarenheterna av den fin- ländska terrängkörningslagstiftningen överlag goda. Utgångspunkten har varit att det är en privaträttslig fråga som markägaren och den som vill köra i terrängen har rätt att avtala om. En lagreglering av kravet på fastighetsägarens medgivande skulle tydliggöra vad som gäller vid körning på annans mark om frågan inte i övrigt är särskilt reglerad i lag eller annan författning. En sådan lagreglering skulle dock innebära att terrängkörningslagstiftningen skulle få ett väsentligt ändrat innehåll jämfört med genom en betoning på enskilda intressen, utöver de allmänna intressen som bär upp dagens lagstiftning. De straffrättsliga bestämmelserna i lagen skulle få knytas även till enskilda intressen. Detta skulle leda till avgränsnings- och tillämpningssvårigheter ur ett straffrättsligt per- spektiv, t.ex. i frågan om vem eller vilka som är fastighetsägare och vilka andra rättighetshavare som är berörda. Sammantaget har det inte framkommit tillräckliga skäl för en så betydande ändring av lagstiftningens syfte som ett lagreglerat krav på medgivande skulle innebära. Vid denna bedömning beaktas de konsekvenser ett lagreglerat krav kan få för snöskoterkörning utan- för led. Enligt direktiven ska utredningens förslag även ta hänsyn till bl.a. ortsbors behov av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng. För boende i stora delar av landet har det blivit viktigt att kunna använda snöskoter för vinteraktiviteter, såsom utflykter, fiske och annat friluftsliv. Detta kan förklara att det sammantaget fram- kommit endast ett svagt stöd för ett generellt förbud mot den s.k. fria snöskoterkörningen. Enligt utredningens mening är det svårt att förena ett önskemål om att bl.a. ortsbor ska ha möjlighet till fri snö- skoterkörning med att i själva lagen kräva fastighetsägarens medgiv- ande. Det finns farhågor för att ett sådant lagkrav, som knyts till en straffbestämmelse, i praktiken skulle innebära ett hinder mot fri snö- skoterkörning. En straffbestämmelse skulle visserligen behöva vara begränsad till skadlig snöskoterkörning. Men det är svårt för en enskild skoterförare att avgöra om körningen är skadlig Redan risken för att bli anmäld till polis kan vara avhållan- de för den enskilde. Ett lagreglerat krav på fastighetsägarens medgiv- ande framstår därför inte som lämpligt med hänsyn till de konsek- venser det kan få för bl.a. ortsbors behov av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng. Det tydliggörande som görs i frågan i avsnitt 8.3.3 bedöms vara tillräckligt för att ge fastighetsägare stöd för att kunna begränsa snöskoterkörning som kan skada marken eller annars inte är önskvärd. En ny lag bör alltså fortsatt tillgodose huvudsakligen allmänna in- tressen (se även avsnitt 8.1.3). Det föreslås således inte någon reglering i lag av kravet på fastighetsägarens medgivande vid körning på annans mark. Utredningen har ovan bedömt att motordriven färdsel i terräng på land inte omfattas av allemansrätten av och att detta gäller även om färdseln sker med t.ex. snöskoter i så pass snötäckt terräng att underlaget inte skadas eller riskerar att skadas. En slutsats av detta är att fastighetsägarens tillåtelse krävs för sådan körning med motor- drivet fordon som medges enligt terrängkörningslagstiftningen. Det behövs information kring dessa frågor så att allmänhet, fastighets- ägare, kommuner, myndigheter och organisationer får ökad kunskap om bl.a. när ett medgivande behövs vid körning på annans mark. En central myndighet bör få i uppdrag att ta fram en ny vägledning i frågan. Ett sådant uppdrag bör kunna läggas på , som är central tillsynsmyndighet med särskild kompetens i frågor om terrängkörning. Ett alternativ till detta är Lantmäteriet, som har särskild kompetens i de fastighetsrättsliga frågor som ingår i ett sådant uppdrag. I detta sammanhang kan det anmärkas att lagstiftningen generellt sett även fortsättningsvis kommer att innehålla begränsningar i fråga om skadlig snöskoterkörning genom straffbestämmelser och möjlig- heter att väcka talan om t.ex. skadestånd eller fastställelse av visst rättsförhållande.42 42Jfr NJA 1996 s. 495. 8.3.6Närmare om kravet på medgivande Bedömning: Medgivande till terrängkörning som inte är förbju- den i lag kan behöva inhämtas även från annan än fastighets- ägaren, dvs. från annan särskild rättighetshavare vars rättighet påverkas menligt av terrängkörningen. Det kan inte generellt anges på vilket sätt medgivande bör inhämtas från fastighetsägare eller annan särskild rättighets- havare, utan man är hänvisad till allmänna avtalsrättsliga prin- ciper. Medgivande från annan än fastighetsägaren Även andra än fastighetsägaren kan ha fastighetsanknutna rättig- heter. Viss terrängkörning kan därför kräva medgivande även från sådan nyttjanderättshavare vars rättigheter kan påverkas av terräng- körningen, t.ex. samer med renskötselrätt. Det kan inte generellt förutses vilka särskilda rättighetshavare som kan komma att påverkas av viss terrängkörning eller viss skoter- led. Inte heller kan begreppet särskilda rättighetshavare ges en mer exakt innebörd i det sammanhang som rör terrängkörning. Sådana överväganden får göras i det enskilda fallet med ledning av hur begreppet har definierats på andra områden. I sista hand får frågan avgöras i rättstillämpningen. Vilken påverkan som terrängkörningen har på särskilda rättig- hetshavares intressen kan komma att bero av rättighetens natur, geografiska förhållanden och hur pass intensiv och frekvent körning som avses. En helt kortvarig körning i snötäckt terräng kan t.ex. inte ha samma inverkan på intresset hos innehavare av annan särskild rätt som ett anläggande av en hel skoterled kan ha. Sammanfattningsvis bör medgivande från annan särskild rättig- hetshavare inhämtas i den mån terrängkörningen kan ha en menlig inverkan på rättighetens utövande. Medgivande kan inte förutsättas Kan det förutsättas att en fastighetsägare medger terrängkörning om han eller hon inte har gett till känna något förbud? I denna fråga kan förhållandena jämföras med vad som gäller för motortrafik på enskild väg. I 10 kap. 10 § trafikförordningen (1998:1276) anges att ägaren av enskild väg får utmärka förbud mot trafik med motordrivna fordon på vägen genom vägmärke eller annat tydligt sätt. Av detta lagrum följer att ägaren inte kan förbjuda t.ex. cykeltrafik eller ridning. Vidare innebär lagrummet att ägaren av enskild väg medger färd med motortrafik på vägen, vilket inte omfattas av allemansrätten, ifall han eller hon inte vidtar någon aktiv åtgärd för att ge till känna ett för- bud. Åtgärder för att utmärka förbud kan t.ex. vara att sätta upp en skylt om att motortrafik är otillåten eller genom att sätta en bom över vägen. Enskilda vägar för vilka utgår statsbidrag i form av årliga driftbidrag ska emellertid hållas öppna för trafik.43 Förhållandena för motordriven trafik på enskild väg skiljer sig däremot från vad som gäller för terrängkörning. Risken för skada på underlaget är avsevärt större vid motordriven färdsel i terräng än på väg. Dessutom borde det i många fall vara betydligt svårare för en fastighetsägare att märka ut förbud mot terrängkörning på en större fastighet än på en väg. Till skillnad från terräng är en väg också till sin natur sådan att den inbjuder till färd. En utomstående kan heller inte se skillnad på en väg som får statsbidrag och en som inte får det.