sou · H7B35 · 2019-02-01 00:00:00 — Under förutsättning att det finns efterfrågan på arbetskraft i ekonomin är det sannolikt att föredra att arbetstagare blir arbetslösa och söker ett nytt arbete med ett högre arbetstidsmått relativt den erbjudna omplaceringens arbetstidsmått i jämförelse med att de går ner i arbetstid. Är nedsättningen av arbetstiden liten kan det vara svårt att hitta ett arbete som fyller upp den resterande tiden och det finns en risk för inlåsning i ofrivilligt deltidsarbete. Helt arbetslösa kan, till skillnad från deltidsarbetslösa, få del av omställningsstöd Konsekvenser av utredningens förslag och även arbetsmarknadspolitiska åtgärder om arbetslösheten blir långvarig. Vi antar att utgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen blir lägre och att skatteintäkterna blir högre med vårt förslag under förutsätt- ning att det finns andra arbeten tillgängliga. Vid en konjunktur- nedgång blir konsekvenserna för de offentliga finanserna sannolikt de omvända. Det kan då vara att föredra att en arbetstagare behåller anställningen men med ett lägre arbetstidsmått i jämförelse med att hen riskerar att bli arbetslös på heltid. I en lågkonjunktur finns det risk att arbetslösheten blir långvarig, med alla de negativa konse- kvenser det har för individens humankapital och kort- och långsik- tiga försörjningsförmåga. I och med att förslaget innebär att turordningsreglerna blir till- lämpliga om arbetstagare avvisar erbjudande om lägre arbetstidsmått kommer färre med lång anställningstid att beröras av sänkt arbets- tidsmått eller uppsägning i dessa arbetsbristsituationer. Det är van- ligare att personer med lång anställningstid är äldre i jämförelse med personer med kort anställningstid. Äldre har betydligt svårare än yngre att hitta ett nytt arbete. Äldre har också ofta även högre ersätt- ning vid arbetslöshet i jämförelse med yngre. Vi bedömer därför att vårt förslag kan medföra lägre offentliga utgifter. En annan konsekvens av att turordning förväntas tillämpas i fler fall är att signaleffekten av att bli arbetslös minskar för de drabbade individerna. Kommande arbetsgivare har mindre skäl att anta att dessa individer har valts ut på grund av lägre produktivitet i jäm- förelse med om turordning inte tillämpats. Det finns studier som visar att arbetslöshetstiderna blir kortare och lönen i det kommande arbetet högre om signaleffekterna av att råka ut för arbetslöshet minskas.28 Även detta kan ge positiva konsekvenser för de offentliga utgifterna i form av minskade utgifter för arbetslöshetsersättning och högre skatteintäkter. 28Edin och (1993), s. 1 066. Konsekvenser av utredningens förslag Enskilda får ett skydd att i vissa situationer (sänkt arbetstidsmått) avböja ett omplaceringserbjudande som lämnas vid en arbetsbrist- situation. För samtliga arbetstagare ökar tydligheten i att det är tur- ordningsreglerna som styr vilka arbetstagare som ska vara kvar i en arbetsbristsituation. Denna huvudsakliga konsekvens berör samtliga arbetstagare på arbetsmarknaden, oavsett om de arbetar i branscher eller på arbetsplatser som har berörts eller inte. Förslaget stärker de grupper av arbetstagare som turordnings- reglerna i LAS pekar ut som skyddsvärda, det vill säga att som regel bör anställningstid och ålder premieras i en arbetsbristsituation (22 § LAS), under förutsättning att de arbetstagare som konkurrerar om anställningarna har tillräckliga kvalifikationer. Enskilda med kort anställningstid, på grund av ålder eller få år i landet, kan i fler fall komma att bli uppsagda. Att turordning tillämpas kan indirekt gynna svagare grupper på arbetsmarknaden, eftersom det försvårar för arbets- givare att sortera individer efter deras individuella produktivitet. Förslaget kan antas leda till att det i fler situationer än blir fråga om uppsägning på grund av arbetsbrist. Konsekvenserna för enskilda av det beror på arbetsmarknadsläget i allmänhet men också på de enskildas anställningsbarhet på arbetsmarknaden. Eftersom arbetsgivaren i de situationer som förslaget gäller skulle vilja ha kvar personalen på en del av deras ursprungliga anställning är det rimligt att anta att de har jämförelsevis goda förutsättningar att hitta annan anställning. De branscher där sänkta arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer är service- och tjänstenäringar med ett relativt sett lågt löneläge ijämförelse med andra branscher. Det handlar också om kvinno- dominerade branscher (se nedan) där det är betydligt vanligare med deltidsarbete i jämförelse med andra branscher. De fördelnings- effekter vi främst ser av förslaget handlar därför om en relativ för- skjutning i jämförelse med arbetstagare i andra branscher. har de anställda i realiteten liten möjlighet att tacka nej till ett erbjudande om sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist. Vårt förslag innebär att arbetsgivaren inte i lika stor utsträckning kan skapa Konsekvenser av utredningens förslag anställningar med lägre arbetstidsmått och vara ganska säker på att få behålla sin personal. Den föreslagna regeln innebär att uppsägning på grund arbetsbrist gäller hela den anställning som en arbetstagare har. Det kan både stärka de relativt svaga grupper på arbetsmarknaden som arbetar i branscher där sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer, men det kan också leda till att arbets- givare väljer andra sätt att bemanna verksamheten. Exempelvis med fler tidsbegränsade anställningar i stället för med tillsvidareanställ- ningar. Kostnader förknippade med anställningsskydd gör rent generellt att arbetsgivare blir mer noggranna vid nyrekryteringar för att hitta arbetstagare med hög produktivitet. Det kan försvåra för svaga grupper på arbetsmarknaden.29 I vår kartläggning har det framkommit att frågan om sänkt arbets- tidsmått vid arbetsbrist har en tydlig jämställdhetsdimension. Ökad jämställdhet mellan kvinnor och män är som vi ser det ett av huvud- argumenten för att det behövs en reglering. vihar förekommer sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist i stor utsträck- ning i branscher som är kvinnodominerade och där det är vanligt med deltidsarbete. I branscher där heltid är norm används inte möjligheten att sänka arbetstidsmått vid arbetsbrist. Det innebär att kvinnor påverkas av förslaget i större utsträckning än män. ide aktuella branscherna påverkas dock i samma utsträckning som kvinnor. Enligt arbetskraftsundersökningarna () arbetade 64,3 pro- cent av alla sysselsatta kvinnor heltid 2017. Motsvarande andel bland män var . Att inte arbeta heltid har stora konsekvenser för privatekonomin i den aktuella situationen men minst lika viktigt är konsekvenserna för pensionen . I ett jämställdhets- perspektiv syftar förslaget till att minska skillnaderna mellan olika delar av arbetsmarknaden beroende på om de är mans- eller kvinno- dominerade. Det handlar i realiteten om att stärka upp anställnings- tryggheten i kvinnodominerade branscher. 29Uddén Sonnegård (2017), s. 14. Konsekvenser av utredningens förslag Vi har ansett att ett starkt vägande skäl till att det behövs regler i författning och inte i första hand i kollektivavtal är att motsvarande reglering i kollektivavtal skulle öka löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Ett krav på en bestämmelse i kollektivavtal som reglerar situationen på motsvarande sätt som vi föreslår är något som vi i kon- takten med de berörda parterna på arbetsmarknaden har uppfattat som en stor principiell fråga som skulle kosta relativt mycket i termer av löneutrymme för arbetstagarsidan att få igenom. Behovet av dessa avtal, sett från arbetstagarsidan, finns främst i de berörda kvinno- dominerade branscherna. Det skulle sannolikt vara mer kostsamt att teckna dessa avtal i de kvinnodominerade branscherna i jämförelse med i de mansdominerade. Sammanfattningsvis förväntas alltså förslaget bidra till det jäm- ställdhetspolitiska delmålet om ekonomisk jämställdhet. Delmålet om ekonomisk jämställdhet innebär att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk jäm- ställdhet livet ut. Vidare inbegriper delmålet att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om tillgång till arbete och samma möjligheter och villkor i fråga om såväl anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor som utvecklingsmöjligheter i arbetet. Målet har ett livscykelperspektiv, det vill säga att det avlönade arbetet ska inne- bära ekonomisk trygghet och självständighet även under pensionsåren. Vi bedömer också att förslaget bidrar till det övergripande jäm- ställdhetsmålet om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. I de berörda branscher där sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist oftast förekommer är en stor andel av arbetstagarna kvinnor och män med utländsk bakgrund, i synnerhet inom servicebranschen och även inom hotell och restaurang. Att turordning tillämpas i arbetsbrist- situationer oavsett om det handlar om uppsägning av hela anställ- ningar eller om sänkt arbetstidsmått skapar mer lika förutsättningar i jämförelse med andra branscher. Det ger rent generellt större förut- sättningar för integration i arbets- och samhällsliv. Teoretiskt innebär turordningsregler som tar hänsyn till seniori- tet att personer som saknar möjlighet att ha lång anställningstid Konsekvenser av utredningens förslag (exempelvis på grund av få år i landet) missgynnas relativt dem som har lång anställningstid. Möjligheten att behålla jobbet i en arbets- bristsituation påverkas också av om personen bedöms ha tillräckliga kvalifikationer för att klara av andra tjänster hos arbetsgivaren. Här kan både olikheter i satsning på kompetensutveckling och förut- fattade meningar om utrikesföddas kompetens liksom skillnader i faktiskt utbildningsbehov för att klara andra tjänster spela in. En annan aspekt som kan ha betydelse är om personer som har invand- rat till relativt i större utsträckning arbetar i sektorer där arbetsbristsituationer uppstår oftare och även i sektorer där arbetstagarna ofta ses som utbytbara.30 Det gör att turordnings- reglernas betydelse i ett integrationsperspektiv är komplext att analysera. Det finns begränsad empirisk kunskap om turordningseffekter- nas betydelse för utrikesfödda. I en avhandling analyse- rades effekterna av införandet av det så kallade två-undantaget för företag med färre än 10 anställda. Resultaten visade att de små före- tagen anställde fler, men effekten var störst för inrikesfödda. När det gäller personer födda utanför och liksom för personer födda i med två utrikesfödda föräldrar fann man ingen sådan effekt. Slutsatsen var att två-undantaget gynnande per- soner som tillhörde grupper som var relativt starka på arbetsmark- naden medan de som tillhörde den svagare gruppen av utrikesfödda från länder utanför och liksom andra generationens invandare inte fick en ökad chans att få arbete. Resultaten gällde både rörligheten från annat arbete, från arbetslöshet och från utanför arbetskraften. Även när det gällde separation från anställningar var det inrikesfödda som påverkades mest. Den ökade rörligheten bestod av att de fick ett annat arbete, inte att fler gick till arbetslöshet. För utrikesfödda fann man i studien inte någon påverkan på separationer från anställningar.31 Eftersom det saknas empiriskt stöd för att förändringar i turord- ningsreglerna påverkar utrikesföddas arbetsmarknadsposition bedö- mer vi att det inte går att göra något antagande om hur förslaget påverkar integrationen eller möjligheterna för utrikesfödda att få arbete. 30Calleman (2003), s. 59 f. 31Bornhäll, Daunfeldt och (2017). Konsekvenser av utredningens förslag Alla alternativ för att hantera en arbetsbristsituation innebär kost- nader för företagen. Det är därmed mellanskillnaden mellan vad en omreglering av arbetstidsmått kostar i jämförelse med vad mot- svarande omorganisation kostar efter ett införande av utredningens förslag som är relevant att analysera. Förslaget innebär en harmonisering av de villkor som ska gälla när det på grund av arbetsbrist finns behov av att minska arbetstiden för en eller flera arbetstagare (partiellt eller helt). Men också att det kan ta för företag att implementera en önskad organisation med lägre arbetstidsmått. menar arbetsgivarsidan att det med nuvarande förhållanden ofta tar att genomföra en om- organisation som innebär sänkt arbetstidsmått för de anställda. En uppsägningssituation på grund av arbetsbrist är ett mer etablerat och accepterat förfarande i jämförelse med nuvarande förfarande för sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist. Det finns därför inte underlag för att säga att det blir någon skillnad med förslaget i jämförelse med nuvarande situation när det gäller tidsåtgång. Med mer förutsebara regler kan både arbetsgivare och arbetstagare anpassa sig efter reglerna och omorganisationer kan därför gå snabbare jämfört med . Omställningskostnaderna för företagen kan komma att öka om företagen väljer att ge ekonomiska incitament till anställda för att få dem att acceptera ett sänkt arbetstidsmått. På de avtalsområden där det saknas avtal om omställningstid och lön som motsvarar uppsägningstid kan det ge ökade kostnader. Uppsägningstiden (och motsvarande uppsägningslön) enligt LAS är som mest för den som har varit anställd . En månadslön på 25 300 kronor32 och en månadskostnad inklusive semesterlön och arbetsgivaravgifter på 34 136 kronor33 ger en kostnad för omställning på per person. Arbetsta- garen kommer dock i normalfallet att utföra arbete under omställ- nings- eller uppsägningstiden vilket gör att kostnaderna är lägre. Indirekt kan förslaget leda till att företag väljer att organisera verksamheten annorlunda, exempelvis med fler heltidsanställningar, eller att i stället för tillsvidareanställningar använda alternativa sätt att bemanna verksamheten. Konsekvenserna för företagen av detta 32Genomsnittlig månadslön 2016 för arbetare inom privat tjänsteproduktion enligt LO (2018) Lönerapport . Konsekvenser av utredningens förslag beror på vilka skäl som ligger bakom en önskan att sänka en eller flera arbetstagares arbetstidsmått. Det är rimligt att anta att det finns tröskeleffekter här. Finns det så starka verksamhetsskäl för att ställa om till en ny organisation med lägre arbetstidsmått att omställ- ningen är lönsam kommer arbetsgivare att genomföra en sådan omorganisation, medan de kan avstå om mellanskillnaden mellan den befintliga och den önskade organisationen är så små att det inte är mödan värt. Här ska tilläggas att naturlig rörlighet gör att arbets- givaren kan välja att invänta att det uppstår vakanser och då nyan- ställa med lägre arbetstidsmått. Sammantaget bedömer vi konsekvenserna för företagen av den förändring vi föreslår som små. Det finns fortfarande möjlighet att erbjuda de personer som arbetsgivaren önskar lägre arbetstidsmått. Arbetsgivaren hindras inte heller att genomföra den organisation hen önskar. Den praktiska betydelsen är i första hand att arbets- givaren inte längre själv kan välja vilka personer som ska påverkas av sänkt arbetstidsmått. Ett undantag där konsekvenserna kan bli större är i fall där företaget är i en krissituation och snabbt behöver ställa om till lägre kostnader. De regler om undantag av två personer för små företag och de möjligheter till flexibilitet som kravet på tillräckliga kvalifi- kationer ger i turordningen kommer dock att gälla även med vårt förslag. Den fackliga organisationen kommer också rimligtvis att vilja se en så snabb process som möjligt med tanke på att samtliga arbetstillfällen annars riskerar att hotas. För företag med färre än tio anställda finns en möjlighet att göra undantag från turordningsreglerna vid en arbetsbristsituation. Det gör att förslaget inte bedöms påverka mindre företag. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för företags möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov tillgodosett Det finns en rad faktorer som i betydligt större utsträckning än detta förslag påverkar företags möjlighet att få sitt arbetskraftsbehov till- godosett. Det handlar om tillgången till arbetskraft med rätt utbild- ning och om företagens attraktionskraft i stort, både vad gäller inne- håll och villkor inklusive lön. En faktor som har lyfts till utredningen är att det vid en omregleringssituation ofta uppstår otrygghet och att de som kan hitta andra arbeten väljer att säga upp sig, oavsett om de har påverkats direkt av omplaceringserbjudanden eller inte. Ett tydligare regelverk om hur processen med en omorganisering till lägre arbetstidsmått går till kan minska risken för kompetensflykt vid en omorganisation. För större företag med flera arbetsställen där många arbetstagare har tillräckliga kvalifikationer för arbetsuppgifterna kan förslaget indirekt medföra negativa konsekvenser för möjligheten att tillgodose kompetensbehovet. Om arbetsgivaren väljer att gå vidare med en upp- sägning om en eller flera arbetstagare har tackat nej till ett omplacer- ingserbjudande som innebär ett lägre arbetstidsmått ska turordnings- regler tillämpas på samma sätt som gäller . Arbetsgivarsidan har lyft att det om arbetstagarparten i en sådan situation begär en sammanläggning av turordningskretsar kan bli nödvändigt att omplacera långt fler arbetstagare för att arbetskrafts- behovet ska kunna tillgodoses. I entreprenadbranscher där det är vanligt med många arbetsställen och i synnerhet i större städer där detta kombineras med långa restider mellan arbetsställena kan det för enskilda företag uppstå situationer med stor påverkan på bemanningen. I praktiken innebär det att många kan behöva byta arbetsställen och att det blir svårt att få ihop anställningar med önskad arbetstid för dem som enligt turordnings- listan får vara kvar. har arbetstagarparten intresse av att verksamheten ska kunna fortsätta bedrivas på ett bra sätt. Det är alltid möjligt att gemensamt avtala om avsteg från turordningsreglerna. Även om det i dessa fall kan komma att bli mer komplicerat med turordning i en situation där arbetsgivare vill omorganisera sin verksamhet till anställ- ningar med lägre arbetstidsmått i jämförelse med en situation där hela Konsekvenser av utredningens förslag anställningar ska skäras ner bedömer vi att dessa situationer kan uppstå även med nuvarande reglering. Konsekvenser för myndigheter och organisationer Förslaget kan leda till fler tvister i Arbetsdomstolen. Styckkost- naden för Arbetsdomstolens mål 2017 var . Det har handlat om få fall där frågan har prövats och vår bedömning är att det kan handla om två till fyra fall för att pröva de tvister som kan behövas för att utarbeta ny praxis. Detta bedöms rymmas inom myndighetens ramanslag. Konsekvenser i förhållande till åtaganden gentemot EU Utredningens bedömning är att det inte föreligger några hinder för föreslagen reglering i förhållande till de åtaganden har gente- mot Europeiska unionen. Konsekvenser i förhållande till åtaganden gentemot Förslaget aktualiserar frågor med koppling till åtaganden gentemot Internationella arbetsorganisationen (). Enligt ILO- konvention (nr 122) angående sysselsättningspolitik, artikel 1, ska varje medlem bland annat i syfte att bekämpa arbetslöshet och under- sysselsättning såsom ett av sina viktigaste mål utforma och fullfölja en aktiv politik, ägnad att främja full, produktiv och fritt vald syssel- sättning. Även rekommendation (nr 122) om sysselsättnings- politik bör nämnas. Av (nr 175) om deltidsarbete, artikel 10, framgår det att varje medlemsstat där så är lämpligt ska säkerställa att övergång från heltids- till deltidsarbete sker frivilligt, i enlighet med nationell lagstiftning och praxis. Här bör också ILO- rekommendationen (nr 182) om deltidsarbete nämnas. Utredningen bedömer att förslaget om stärkt skydd mot sänkt arbetstidsmått ligger i linje med åtaganden enligt nämnda ILO-instrument. Konsekvenser av utredningens förslag Förslagen i övrigt bedöms inte stå i strid med något svenskt ILO- åtagande. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för brottsligheten. 15.3Förslag för ett mer hållbart arbetsliv 15.3.1Omfattning – de som saknar överenskommen arbetstid Det har inte varit möjligt att fastställa antalet personer med inter- mittenta anställningar. Vi anser att den avgränsning till tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid som redovisas i kapitel 9 är den mest rimliga uppskattning som är möjlig att göra uti- från nuvarande förutsättningar. Enligt den var det drygt 200 000 per- soner som 2017 hade tidsbegränsade anställningar utan överenskom- men arbetstid. Sannolikt är det en försiktig uppskattning eftersom de som arbetar oregelbundet fångas upp i statistiken mindre utsträck- ning än de som arbetar regelbundet. Å andra sidan kan det finnas personer som inte arbetar intermittent men som ändå saknar överens- kommen arbetstid. Drygt 53 000 av de drygt 200 000 personerna arbetade inom vård och omsorg eller utbildning inom avtalsområden och knappt 16 000 arbetade inom detaljhandeln inom Handels område. Det innebär att en tredjedel arbetade inom någon av dessa områden. Utöver de drygt 200 000 personerna med tidsbegränsade anställningar utan överenskommen arbetstid fanns det 2017 knappt 60 000 personer som hade tillsvidareanställning utan överenskommen arbetstid. Bland de tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid var sex av tio kvinnor och fyra var tio är män. Bland de tillsvidare- anställda utan överenskommen arbetstid var det en jämn köns- fördelning. Konsekvenser av utredningens förslag 15.3.2Förslag om ökat skydd i anställningen för personer med intermittenta anställningar Förslaget behandlas i avsnitt 12.2.4–12.2.8. Förslaget innebär att tid mellan upprepade korta anställningar i vissa fall ska räknas som anställningstid vid tillämpning av LAS. När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare av ska tid mellan anställningar anses som anställningstid vid beräkning av anställ- ningstid enligt de angivna bestämmelserna i . Se avsnitt 12.2.6. En följd av förslaget är att de skillnader som finns i beräkning av anställningstid mellan intermittenta anställningar och längre, samman- hängande tidsbegränsade anställningar minskar. Syftet är att minska incitamenten att använda intermittenta anställningar i situationer där en längre, mer sammanhängande anställning egentligen är motiverad av verksamhetsskäl. Det vill säga att det åtgärdar en del av de pro- blem som återkommande har lyfts med allt för stora skillnader i anställningsskydd mellan olika grupper på arbetsmarknaden, se avsnitt 12.2.6. Förslaget är utformat för att påverka de situationer där inter- mittenta anställningar är motiverat eller bygger på frivillighet från arbetstagarens sida så lite som möjligt. För upp till två separata anställningar blir det ingen förändring jämfört med nuläget. Däremot minskas drivkrafterna att anställa samma person i separata anställningar återkommande och . Förslaget bedöms har positiva effekter för arbetsmarknaden och ekonomin som helhet. I utredningens kartläggning har det framgått att de tidsgränser som finns för företrädesrätt och omvandling för de grupper som har intermittenta anställningar ofta ses om en bortre parentes för hur länge en person kan arbeta i intermittenta anställningar. Det är därmed osäkert om förslaget leder till fler tillsvidareanställningar i någon större utsträckning. Den positiva effekten uppstår enligt vår Konsekvenser av utredningens förslag bedömning snarare i att det kan uppstå fler tidsbegränsade anställ- ningar med sammanhängande anställningstid, eftersom incitamenten att anställa intermittent minskar, givet att det saknas ett reellt verk- samhetsbehov av intermittenta anställningar. En tänkbar negativ effekt är om arbetsgivare väljer att undgå regeln genom att endast anställa personer för två arbetstillfällen per 30-dagarsperiod, se nedan. Det finns potentiellt ett antal samhällsekonomiska konsekvenser av minskade incitament att använda intermittenta anställningar. I avsnitt 15.1.1 redogör vi kortfattat för hur anställningsskyddet antas påverka sysselsättning och produktivitet.