sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Den omständigheten att LSS inte är indelad i kapitel och att de bestäm- melser som anger lagens mål och inriktning inte är rubricerade på ett klart och tydligt sätt har inneburit att det inte på ett klart och tydligt sätt framgår vilka bestämmelser som anger mål och inriktning. Vid den redigering av lagen som vi föreslår i kapitel 14 bör därför de bestämmelser som berör mål och inriktning samlas och rubriceras på ett sätt som tydliggör bestämmelsernas ställning och innehåll. Det bör också framgå vilka bestämmelser som har direkt betydelse vid bedömningen av rätten till insatser. 4 Personer som omfattas av LSS När LSS tillkom var skälet att personer med omfattande funktions- nedsättningar har ett kontinuerligt behov av individuellt anpassade lösningar för att den dagliga livsföringen ska fungera tillfredsstäl- lande. De har ofta svårt att hävda sina intressen och utvecklingen, med ramlagstiftning och decentralisering av besluts- och ansvars- funktioner, gör det än svårare att hävda behovet av stöd.1 Mot den bakgrunden kom lagen att begränsas genom en personkrets, där de som tillhör denna också får rätt till insatserna i lagen. Personkretsen för LSS avser därför dem med de mest omfattande stöd- och service- behoven till följd av varaktiga funktionsnedsättningar. Det finns enligt direktivet skäl att se över personkretsbestäm- melsen och hur funktionell den är . Uppdraget är att analysera i vilken utsträckning dagens personkretsindelning påverkat tillgång till, utformningen av och kostnadsutvecklingen för insatserna i LSS generellt och särskilt för insatsen personlig assistans. Om det finns skäl till det ska utredningen lämna förslag till en ny och mer ändamåls- enlig personkretsindelning samt analysera konsekvenserna av ett sådant förslag. Eftersom LSS ska vara en rättighetslag ska insatser enligt lagen även fortsättningsvis vara förbehållna dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna. Den delen av direktivet som rör analysen av huruvida personlig assistans, eller ekonomisk ersättning för sådan, är ändamålsenlig och rättssäker för samtliga grupper i LSS personkrets i sin nuvarande form behandlas i kapitel 10. Analysen av personkretsindelningens betydelse för kostnadsutvecklingen återfinns, liksom en beskrivning av utvecklingen när det gäller vilka insatser som personer i de olika grupperna i lagens personkrets beviljas, i kapitel 22 och 23. 1992/93:159, s. 49. Personer som omfattas av LSS I detta kapitel behandlas övriga frågor om personkretsen och dess indelning. 4.1.1Bakgrunden till nuvarande personkrets för LSS LSS innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och sär- skild service åt personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionhinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kropps- lig sjukdom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. De två första grupperna fördes i princip över från omsorgslagens personkrets. Av lagens förarbeten2 framgår att grupp 1 och 2 har defi- nierats för sig för att det tydligt ska framgå att de som hade insatser enligt omsorgslagen ingår i den nya lagens personkrets och att deras personkretstillhörighet inte ska prövas mot de kriterier som anges för den tredje gruppen. Det betonas också att flertalet av de personer som omfattades av omsorgslagen har ett stödbehov som motsvarar det för dem i den tredje gruppen. Ett par förändringar gjordes jämfört med omsorgslagens person- krets. Den tidigare formuleringen ”psykisk utvecklingsstörning” er- sattes med ”utvecklingsstörning” med hänvisning till att den senare formuleringen blivit vanligare. En annan förändring var att ”autism och autismliknande tillstånd” ersatte den tidigare diagnosen ”barn- domspsykos” i beskrivningen av personkretsen. Detta var inte avsett att innebära någon skillnad mot målgruppen i omsorgslagen. Med autism och autismliknande tillstånd avses sådana djupa störningar i fråga om social förmåga, kommunikation och beteende som medför allvarligt funktionshinder i fråga om psykosocial och pedagogisk anpassning. Störningarna debuterar under barndomen, oftast men 1992/93:159, s. 53 ff. Personer som omfattas av LSS inte alltid , och ger allvarlig psykisk funktionsnedsättning under hela livet. Den tredje gruppen var en helt ny konstruktion och den moti- verades med att de särskilda insatserna i lagen skulle koncentreras till de mest funktionsnedsatta och att insatserna i första hand skulle syfta till att tillförsäkra personer med livslånga eller mycket lång- variga funktionsnedsättningar det särskilda stöd som de behöver för att bygga upp och bibehålla levnadsvillkor som är likvärdiga med andra människors. Insatserna skulle därför i huvudsak inriktas mot barn, ungdomar och vuxna personer . Också personer över den allmänna pensionsåldern med funktionsnedsätt- ningar som uppenbart inte beror på normalt åldrande skulle dock i vissa fall inkluderas, t.ex. genom att få behålla en bostad med särskild service.3 Beskrivningen av den tredje gruppen utgår ifrån att det är stöd- behovens omfattning och varaktighet som ska vara avgörande för stödet och servicen, inte diagnoser eller funktionsnedsättning. Redan när nya omsorgslagen tillkom fördes en diskussion om det lämpliga i att urskilja vissa diagnoser i personkretsen. Delar av handikapprörelsen var bestämt emot detta, medan organisationer som företrädde de personer som omfattades av omsorgslagens personkrets ansåg det som självklart att denna personkrets skulle omfattas av den nya omsorgslagen. 4.1.2Utredningar och myndighetsrapporter som behandlat frågan om personkretsen för LSS föreslog att LSS även fortsättningsvis skulle vara en lag för de personer som har de mest omfattande stöd- och service- behoven till följd av varaktiga funktionsnedsättningar.4 Den nu- varande personkretsen med dess tre grupper borde i princip bestå. Kommittén ansåg att en enhetlig personkrets i LSS med kriterier som överensstämmer med dem som anges för grupp 3 skulle överensstämma med handikappolitikens inriktning på behov oavsett funktionsnedsättningar. En sådan förändring av dagens personkrets 1992/93:159, s. 56 f. 4SOU 2008:77, s. 274 ff. Personer som omfattas av LSS bedömdes dock kunna få negativa följder för enskilda och huvudmän. Kriterierna för grupp 3 ansågs redan komplicerade att tillämpa och om de skulle omfatta hela personkretsen skulle det krävas ett lång- varigt arbete med att utveckla bedömningsgrunder och antagligen av domstolsprövningar och praxisbildning. Effekten skulle kunna bli ökad osäkerhet om vilka som har rätt till stöd och service enligt LSS och bristande likvärdighet i tillämpningen av lagen. föreslog en förändring av grupp 1 på så sätt att ”autism och autismliknande tillstånd” skulle ändras till ”autismspektrum- tillstånd”. Förslagen har i den del som avsåg en förändring av grupp 1 inte lett till ändringar i lagstiftningen. har på uppdrag av regeringen kartlagt och analyserat vissa insatser enligt LSS. Myndigheten tar i sina slutsatser bl.a. upp att den kartläggning som gjorts visar att det finns behov av att se över personkretsen för LSS. Kartläggningen visar att kommunerna har svårt att tillgodose behoven hos personer med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar och per- soner med kognitiva funktionsnedsättningar. Det är bland annat perso- ner med autismspektrumstörning som Aspergers syndrom, personer med ADHD och kombinationer av dessa. Behoven av insatser och hur de utformas är individuella och kräver utrymme för flexibilitet för att motsvara den enskildes behov. Det finns exempelvis personer som kan ha svårt med sociala kontakter och med att bo tillsammans med andra. Det finns också personer som på grund av andra diagnoser har kognitiva funktionsnedsättningar och behov som är svåra att tillgodose med den utformning som lagen har . Kartläggningen visar också att det finns behov av att se över personkretsen för LSS. har i den del av kartläggningen som avsåg personlig assistans även konstaterat att det finns svårigheter att tillgodose beho- ven hos personer med synskada eller dövblindhet.6 5Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delrapportering av regeringsuppdrag, s. 65. 6Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag avseende insatsen personlig assistans. Personer som omfattas av LSS Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har på uppdrag av reger- ingen bl.a. tagit fram underlag för, och bedömt orsakerna till, utfallet av beslut om assistansersättning. I slutrapporten anför inspektionen bl.a. följande.7 /---/det är främst är de personer som tillhör personkrets 3 som påverkas av förändringar i utfall av beslut om assistansersättning under den stude- rade perioden. Det är bland personer som tillhör personkrets 3 som flest får rätten till assistansersättning indragen. minskar andelen nybeviljade i personkrets 3 utom . Person- krets 3 är den enda personkretsen där tillhörighet inte bygger på diagnos, utan på svårigheter med den dagliga livsföringen till följd av ett varaktigt och omfattande funktionshinder. är det rimligt att fundera över om inte själva behovet av stöd till följd av en omfattande och varaktig funktionsnedsättning, snarare än en diagnos i sig, borde ligga till grund för att överhuvudtaget omfattas av rätten till personlig assistans eller assistansersättning. Lagstiftaren borde därför se över om personkrets- indelningen fortfarande fyller sin funktion eller om det kan vara aktuellt att istället grunda personkretstillhörigheten på en bedömning av funk- tionsbehovet. 4.2.1Hur har personkretsindelningen påverkat tillgången till och utformningen av insatserna? Bedömning: Hur lagens personkrets har delats in i grupper bör inte ha påverkat tillgången till insatserna i LSS i något annat av- seende än den uttalade begränsning om rätten till daglig verk- samhet som lagen innehåller. Insatserna utformas för att passa personer med olika funktionsnedsättningar vilket primärt inte har sin grund i hur personkretsen är indelad. Att grupp 3 till stor del utformades för att ge rätt till personlig assistans har sannolikt medfört att de som tillhör den gruppen främst ansökt om och kommit att prövas mot den insatsen, vilket kan ha hämmat utvecklingen av andra stödformer för denna grupp. 7Inspektionen för socialförsäkringen ( 2014). Assistansersättning och kommunala stöd till per- soner med funktionsnedsättning. Personer som omfattas av LSS Personer som tillhör lagens personkrets har rätt till de insatser som anges i lagen i den mån de har behov av dem. För insatsen daglig verksamhet gäller dock att den endast är tillgänglig för dem som tillhör de två första grupperna i personkretsen. Den omständigheten att LSS är en rättighetslag bör innebära att alla som omfattas av den, dvs. de som ingår i personkretsen, får till- gång till de insatser de har behov av. Att personkretsindelningen i sig skulle ha betydelse för tillgången till insatser i LSS är då svårt att finna underlag för. Själva indelningen av personkretsen bör inte heller ha haft betydelse för möjligheten att få insatserna då den som tillhör lagens personkrets och har behov av en insats har rätt att få denna. Personkretsindelning kan ha påverkat utformningen av insatserna på så sätt att t.ex. bostäder med särskild service och daglig verksam- het utformats för att passa en viss grupp av personer med funktions- nedsättning med utgångspunkt från att de har liknande behov av stöd och service. Det beror dock inte främst på personkretsindel- ningen utan mer på hur man på bästa sätt kan tillhandahålla en insats. Den omständigheten att grupp 3 till stor del utformades för att ge rätt till personlig assistans har sannolikt medfört att de som tillhör den gruppen främst ansökt om och kommit att prövas mot den in- satsen. Övriga insatser i LSS fördes över från omsorgslagen och var i huvudsak utformade för att möta behoven hos grupp 1 och 2 vilket också kan ha inneburit att de inte på ett självklart sätt svarar mot behoven hos dem som tillhör grupp 3. Utvecklingen av andra in- satser, t.ex. bostad med särskild service, för den gruppen har därför inte varit särskilt omfattande.8 När det gäller personlig assistans har det grundläggande behovet ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om den funktions- hindrade”9 i rättspraxis i stor utsträckning kommit att handla om behovet av aktiv tillsyn av övervakande karaktär på grund av per- sonens psykiska tillstånd, t.ex. ett utåtagerande eller impulsstyrt beteende med behov av en assistent som kan förebygga eller bryta situationer som kan vara farliga.10 Den omständigheten att personer som har stora behov av tillsyn beviljas assistans har inneburit att den personliga assistansen till viss del kommit att få ett annat innehåll än 8Av 3 687 offentliga och privata verksamheter och verksamhetsplatser 9 § 9 p LSS har 546 angett inriktningen gruppbostad, 192 servicebostad, 1574 grupp 1 i personkretsen, 183 grupp 2 och 208 har angett grupp 3 medan inriktningen är okänd för 1 759 stycken. 1995/96:146, 1995/96:SoU15. 10RÅ 1997 ref. 23, RÅ 2000 not. 97, RÅ 2010 ref. 17 och RÅ 2003 ref. 33. Personer som omfattas av LSS vad som förutsattes när lagen tillkom. Det är en följd av att alla som ingår i personkretsen för LSS har möjlighet att få även personlig assi- stans när de har behov av sådant stöd och beror inte på personkrets- indelningen. 4.2.2Vilka bör omfattas av LSS personkrets? Bedömning: LSS ska gälla för dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna och endast de med betydande svårig- heter i den dagliga livsföringen, eller med behov av särskilt kvali- ficerat stöd, bör ingå i personkretsen för LSS. Beskrivningen av vilka som tillhör personkretsen för LSS bör utgå från de nu- varande tre grupperna. En avgörande fråga när LSS tillkom var vem lagen skulle gälla för. Utgångspunkten var att personer med omfattande funktionsned- sättningar har ett kontinuerligt behov av individuellt anpassade lös- ningar för att den dagliga livsföringen ska fungera tillfredsställande. Rättigheter i fråga om stöd och service i det dagliga livet borde regleras i en särskild lag för att möta att samhällsutvecklingen med ramlagstiftning och decentralisering av besluts- och ansvarsfunk- tioner som kan göra det än svårare att hävda sina behov. Också vid den översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen som vi nu gör är frågan om vem lagen ska gälla för betydelsefull. Om man ser på personkretsbestämmelsen i sin helhet avgör den vilka som omfattas av lagen. Den är också indelad i tre olika delar, grupper, där två baseras på diagnos och en utgår från en bedömning av omfattningen av behovet av stöd och service. Att en person på grund av en diagnos ingår i lagens personkrets innebär inte auto- matiskt att han eller hon har rätt till de insatser som lagen innehåller. Rätten till insatsen är beroende av att den som ansöker om den behöver sådan hjälp och att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Vid en ansökan om en insats enligt lagen görs därför en behovs- bedömning. Personer som omfattas av LSS En översyn av personkretsbestämmelsen kan således avse flera olika delar, dels frågan vilka som ska ingå i LSS personkrets, dvs. omfattas av lagen, dels om och i så fall hur den bör delas in i olika grupper men också lydelsen av en sådan bestämmelse. Att alla som har en funktionsnedsättning ska ha rätt till det stöd han eller hon behöver för att leva ett självständigt liv slås fast i FN- konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning och är en självklar utgångspunkt för utredningen. Många får sitt behov av personligt stöd, boende m.m. tillgodosett enligt social- tjänstlagen. LSS är en skarpare rättighetslagstiftning som ger personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna rätt till vissa insatser som definieras i lagen. Den som omfattas av LSS ska dock ha tillgång till samma stöd och service som alla andra och kan, eller ska, inte få allt stöd genom LSS. Det har i olika sammanhang framförts synpunkter på behovet av en förändring av reglerna om vilka som ska ingå i LSS personkrets, dvs. vem som ska ha rätt till de insatser som LSS innehåller. och har som framgår ovan framfört att det kan finnas skäl att se över LSS. har till utredningen framfört att de vid bedömningen av om de tillhör personkretsen, med stöd av nedan nämnda dom, i många fall inte anses ha betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Deras behov avser stöd för att röra sig utanför hemmet, vanligtvis ledsagarservice, men bedömningen utgår från vilket behov av stöd de har i hemmet. På det sätt personkretsen utformats har många synskadade därför inte rätt till insatser enligt LSS. (FfdN) har vid möte med utredningen lyft fram de särskilda svårigheter som uppstår när deras medlemmar, som tidigare i stor utsträckning klarat sig utan särskilt stöd, blir äldre och p.g.a. sina skador får ett ökat behov av stöd och hjälp. De pekar på behovet av ledsagarservice och personlig assistans men också på särskilda behov av boende. Personer som omfattas av LSS Personkretsen för LSS består av tre olika grupper där de två första utgår från diagnoser, den gamla omsorgslagens personkrets, och den tredje omfattar personer som till följd av andra stora och varaktiga funktionshinder förorsakas betydande svårigheter i den dagliga livs- föringen. Utgångspunkten när LSS tillkom var att flertalet av de som omfattades av omsorgslagen, grupp 1 och 2 i personkretsen, ryms inom kriterierna för grupp 3.11 I förarbetena till LSS anges som exempel på personer med en stor och varaktig funktionsnedsättning, som kan ingå i grupp 3, männi- skor med uttalade rörelsehinder, med grava syn- och hörselskador eller med svårartade effekter av sjukdomar som t.ex. diabetes eller hjärt- och lungsjukdomar. Även vissa s.k. medicinska handikapp såsom mag- och tarmsjukdomar och kombinationer av skador såsom döv- blindhet, kombinationer av rörelsehinder eller med tal- och språk- störning i kombination med utvecklingsstörning.12 För att tillhöra personkretsen för LSS krävs dock också att funktionsnedsättningen ger betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Med betydande svårigheter i den dagliga livsföringen menas enligt förarbetena bl.a. att den enskilde inte på egen hand kan klara vardags- rutiner som toalettbestyr och hygien, påklädning, mathållning, kom- munikation, förflyttning inomhus eller utomhus, sysselsättning och nödvändig träning och/eller behandling.13 När det gäller frågan om vad som är omfattande behov av stöd och service avses både kvantita- tiva och kvalitativa aspekter. Den enskilde ska i allmänhet ha ett åter- kommande behov av särskilt stöd för att klara funktioner som andra kan klara på egen hand. Ett återkommande behov av särskilt stöd innebär att det vanligen föreligger och i olika situationer och miljöer. Behov av stöd bör uppfattas i vid bemärkelse och avse stöd av olika karaktär. kan det behövas stödinsatser av så speciell art att de trots mindre tidsåtgång bör betraktas som omfat- tande. Exempel kan vara stöd som vanligen bör ges av personal med mycket specifik utbildning och kompetens. 1992/93:159, s. 53. 12Ibid., s. 55 f. 13Ibid., s. 56 och 169. Personer som omfattas av LSS Regeringsrätten har i en dom ansett att en 81-årig man med grav synskada inte hade en funktionsnedsättning som orsakade honom sådana betydande svårigheter i hans dagliga livsföring att han hörde till lagens personkrets.14 I en annan dom som rörde ett fyraårigt dövt barn ansågs funktionsnedsättningen i vart fall i den åldern förorsaka betydande svårigheter i den dagliga livsföringen.15 En 60-årig kvinna hade flera funktionsnedsättningar då hon var stomiopererad, hade dia- betes och drabbats av blodpropp i hjärnan som medfört att hennes kognitiva förmåga var nedsatt med kraftigt för- sämrat närminne och enklare afasi. Hon ansågs i viss utsträckning behöva hjälp för att klara den dagliga livsföringen men funktions- nedsättningen ansågs inte vara så stor och förorsaka sådana betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service som förutsätts för tillhörighet till personkretsen.16 Personkretsen bör inte ändras I utredningens direktiv anges att eftersom LSS ska vara en rättighets- lag ska insatser enligt lagen även fortsättningsvis vara förbehållna dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna.17 En annan fråga är om det finns skäl att med den utgångspunkten förändra personkretsen och kanske även minska eller utvidga den. Finns det personer som inte omfattas men som bör ingå i personkretsen? Med andra ord, finns det personer vars behov av stöd inte med dagens tillämpning anses tillräckligt omfattande för tillhörighet till personkretsen som bör ha rätt till insatser enligt LSS? Finns det personer som omfattas men som av olika skäl inte bör göra det, t.ex. då det i vart fall inte nu finns någon insats i LSS som svarar mot deras behov av stöd? Frågan är vad som avses med att det endast är de med de mest omfattande funktionsnedsättningarna som ska ha rätt till insatser enligt LSS. I förarbetena angavs att insatserna enligt LSS skulle riktas till dem vars funktionsnedsättning förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd 14RÅ 1999 ref. 54. 15RÅ 2001 ref. 33. 16HFD 2012 ref. 8. 2016:40, s. 19. Personer som omfattas av LSS eller service.18 Om LSS ska vara en lag som ger dem med de mest omfattande funktionsnedsättningarna rätt till vissa angivna insatser måste den innehålla begränsningar som innebär att det finns per- soner, som i och för sig kan ha behov av insatser som finns i LSS, som faller utanför och blir hänvisade till annat stöd eller till mot- svarande stöd enligt socialtjänstlagen. Det är nu LSS infördes och samhället har för- ändrats på många sätt liksom förutsättningarna för delaktighet i sam- hällslivet för personer med funktionsnedsättning. Att en person för att omfattas av LSS (grupp 3) ska ha behov av stöd för sin dagliga livsföring har i praxis knutits till aktiviteter i hemmet. Den dagliga livsföringen måste dock anses omfatta även aktiviteter utanför hemmet, t.ex. arbete eller studier eller utövande av fritids- intressen. En jämförelse kan göras med ADL-skalan som används inom hälso- och sjukvården och skolan för att beskriva behovet av stöd inom olika områden för att nå ett självständigt vardagsliv.19 Det finns aktivitetsområden inom två olika områden, personlig hygien, äta och kommunikation som är det primära, och boende, arbete, utbild- ning och fritid som är det sekundära. Beskrivningen av betydande svårigheter i den dagliga livsföringen i förarbetena innehåller både dagliga rutiner i hemmet men också förflyttning utomhus, sysselsätt- ning och nödvändig träning. En bedömning av huruvida en person har betydande svårigheter i den dagliga livsföringen ska därför omfatta även sådant som inte är direkt knutet till hemmet. Enligt vår mening finns det inget i Högsta förvaltningsdomstolens praxis som talar emot en sådan individuell bedömning som beaktar hela den enskildes livs- situation där även aktiviteter utanför hemmet har lika stor betydelse som sådant som är knutet till hemmet. har pekat på att insatserna i LSS inte svarar mot behoven hos vissa grupper som omfattas av LSS vilket skulle kunna tas till intäkt för att förändra LSS personkrets på så sätt att de grupper vars behov inte kan mötas med insatser i LSS inte längre ska ha tillgång till dem. Eftersom en grupp i personkretsen för LSS tar sikte på en diagnos som är vanligare bland män än kvinnor, grupp 1, skulle utformningen av personkretsen kunna sägas missgynna kvinnor.