sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — 4.uppföljning och utvärdering som kan leda till onödig administration 5.bristande ledarskap och stöd till medarbetarna. Det är främst styrningen och ledningen inom myndigheterna som står i fokus för Tillitsdelegationens arbete, men för att öka förståel- sen för myndigheternas interna styrningsproblem behöver vi också ta hänsyn till den kontext som omger myndigheterna. I den pro- blembild som delegationen tecknar tar vi upp vissa förutsättningar i den svenska förvaltningsmodellen och i regeringens och styrning som vi anser är relevanta för att förstå de problem som myndigheterna brottas med internt och som är kopplade till tillits- frågorna. Betydelsen av de externa faktorerna kan dock variera och bilden av den statliga styrningen är därför inte heltäckande. En utgångspunkt i delegationens arbete är att ta reda på vad som skapar värde i mötet mellan medborgare och medarbetare och att identifiera hinder för detta möte.32 I Tillitsdelegationens arbete med tillitsbaserad styrning och ledning står det goda mötet mellan med- borgarna och medarbetarna i fokus. Det betyder att de offentliga verk- samheterna ska utnyttja medborgarnas och medarbetarnas kunskap i större utsträckning än . Medborgarens möte med offentlig verksamhet kan vara ett direkt möte då medborgaren interagerar med verksamheten, till exempel vid ett besök hos . Men det kan också vara indirekta kontakter då medborgaren mer eller mindre aktivt kommunicerar med verksamheten via digitala kanaler. 32För ett mer utförligt resonemang, se SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillits- baserad styrning och ledning av välfärdssektorn. I detta betänkande använder vi begreppet med- borgare som ett samlingsnamn för myndigheternas mottagare av bland annat tjänster och myn- dighetsbeslut. Det kan till exempel handla om kunder, klienter, brukare, försäkrade och arbets- sökande. Begreppet är inte kopplat till det rättsliga begreppet medborgarskap. För medborgaren är det viktigast att stödet från det offentliga anpas- sas så långt som möjligt och att det motsvarar medborgarens behov, förutsättningar och förväntningar, utifrån lagens ramar. har målet med att styra de statliga myn- digheterna varit att fokusera mer på vad medborgaren behöver.33 Det finns också en rad framgångsrika exempel på hur ett tydligt fokus på medborgaren skapar nytta, men trots detta finns det också tydliga tecken på att de statliga myndigheternas fokus på medborgaren brister i flera avseenden. Det gäller också de myndigheter som inte har direkta medborgarkontakter. Flera tidigare utredningar har visat att offentliga verksamheter inte i tillräckligt hög utsträckning lyckas ta tillvara medborgarnas erfarenheter och kunskaper.34 Det traditio- nella tankesättet är att en myndighets medarbetare ska åtgärda med- borgarens problem och att medborgaren främst tar emot insatser eller behandling. Detta synsätt finns fortfarande kvar hos både myn- digheter och medborgare. Om myndigheterna saknar en gemensam förståelse för medborgarnas skilda förutsättningar och behov riske- rar de att förändra eller bygga upp strukturer som är rationella för dem själva, men inte nödvändigtvis för medborgarna. Därför är frå- gan om att öka fokus på medborgarens behov en utmaning som myn- digheterna själva kan styra över. Alltför tillmötesgående myndigheter kan orsaka andra problem Att ha medborgarens fokus innebär inte uteslutande att medborga- ren har inflytande. Ett alltför stort inflytande eller anpassning till medborgarens önskemål skulle kunna medföra att statliga myndig- heter riskerar att åsidosätta lagar och andra regler eller att resurs- starka individer oftare får sin vilja igenom.35 33Det var en av ambitionerna med NPM. Se , S. (2018). Att kontrollera förvalt- ningen: framväxten av granskningssamhället eller SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrym- met för en närmare beskrivning. 34Se SOU 2008:18 Evidensbaserad praktik inom – till nytta för brukaren, SOU 2016:2 Effektiv vård och SOU 2017:35 Samling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 35Statskontoret (2015). Att styra mot ökat förtroende – är det rätt väg?. Förvaltningsmodellen försvårar horisontell samordning Den svenska förvaltningsmodellen är ur ett internationellt perspek- tiv unik, eftersom förvaltningen har en fristående roll i förhållande till de politiska beslutsfunktionerna. Denna tudelning kallas för ad- ministrativ dualism och innebär att har ett relativt litet reger- ingskansli och fristående myndigheter.36 Till skillnad från länder med ministerstyrelse har en organisatorisk uppdelning mellan de- partement och förvaltningsmyndigheter. Enligt den svenska regerings- formen krävs det att regeringsbesluten fattas kollektivt av regeringens ledamöter. Enskilda statsråd kan inte som i länder med ministersty- relse ingripa i de beslut som myndigheterna fattar. Denna organisa- toriska gräns har avgörande betydelse för relationen mellan reger- ingen och statsförvaltningen.37 Den svenska förvaltningsmodellen skulle i detta perspektiv kunna räknas som en tillitsbaserad modell i sig. Att myndigheterna är fristående betyder bland annat att de enligt regeringsformen självständigt fattar beslut i enskilda ärenden som handlar om myndighetsutövning och om att tillämpa lagar.38 I det avseendet är gränsen mellan regeringen och myndigheterna relativt tydlig. Men lyder myndigheterna under regeringen, vilket innebär att regeringen i princip kan välja att styra sina myndigheter på det sätt man finner lämpligt i olika frågor som inte berör myndig- hetsutövningen och lagtillämpningen. Det innebär att regeringens styrningsrelation med fristående myndigheter som lyder under regeringen i ett bredare perspektiv inte är helt klar.39 En rad utredningar har försökt att förtydliga de svenska myndigheternas ställning i förhållande till regeringen, såsom till exempel Ansvarskom- mittén, och Förvaltningskommittén.40 Det finns trots dessa utredningar fortfarande kritik mot att förvaltningens ställning gentemot regeringen är otydlig.41 36Ahlbäck , S. & Wockelberg, H. (2015). The Public Sector and the Courts. 37Ahlbäck , S. (2015). 3812 kap. 2 § regeringsformen. 39Ahlbäck , S. (2015). 40SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. , SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning och SOU 2008:118 Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. 41Ahlbäck , S. (2015). Den svenska förvaltningsmodellen har en rad fördelar, men med- för också en del utmaningar. En sådan är att det kan vara svårt att organisera horisontella förvaltningspolitiska frågor på ett effektivt sätt. Det kan till exempel handla om att hantera komplexa samhälls- utmaningar som ungdomsbrottslighet eller vård av multisjuka äldre, som kräver samverkan mellan flera myndigheter, kommuner, lands- ting och andra aktörer. Det kollektiva beslutsfattandet ökar behovet av samordning Regeringens kollektiva beslutsfattande ställer höga krav på samord- ning inom , vilket även det svenska EU-medlem- skapet gör.42 finns därför en omfattande ge- mensamberedning om frågan berör flera departement. Det är också vanligt att organisera kontakter mellan departement eller ansvars- områden i olika arbetsgrupper inom . indelning i olika departement ökar också be- hovet av samordning mellan olika departement och mellan stats- rådens olika ansvarsområden, vilket påverkar även myndigheternas verksamhet. Huvuddelen av kontakterna mellan regeringen och för- valtningen sker mellan departementen och de myndigheter som sor- terar under respektive departement. Departementsindelningen gör det svårare att lösa frågor som är horisontella, det vill säga frågor som spänner över flera departement eller ansvarsområden.43 En organisatorisk uppdelning av olika sakfrågor, så kallad specia- lisering eller sektorisering, har fördelar när det gäller effektivitet, men kan leda till andra problem med samordning. Det är väl känt inom forskningen att en ökad specialisering leder till ett större behov av koordinering.44 42Wockelberg, H. & , S. (2018). Public administration characteristics and per- formance in EU28. 43Statskontoret (2006). Mål- och resultatstyrning och sektoriseringsproblem. 44Thompson, JD. (1967). Organizations in action. Social science bases of administrative theory och Mintzberg, H. (1979). The structuring of organizations. Myndigheterna har ett ansvar för att samverka Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheterna ver- ka för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet genom att samarbeta med myndigheter och andra. Myndigheterna har även krav på sig att fortlöpande utveckla verksam- heten. Krav på samverkan finns också i förvaltningslagen (2017:900). Även om det finns många lyckade exempel på att myndigheterna samverkar med varandra45 uppstår det ofta problem med att myn- digheterna saknar helhetsperspektiv och långsiktighet.46 Det är inte ovanligt att regeringen försöker möta problemen med samverkan mellan myndigheterna genom till exempel speciallagstiftning eller genom att besluta om gemensamma uppdrag till flera myndigheter i sektorsövergripande frågor. Komplexa samhällsutmaningar som myndigheterna inte enkelt kan lösa De brister som finns med en styrning som saknar helhetsperspektiv och långsiktighet inom och mellan myndigheterna blir allt tydligare i takt med att komplexiteten och svårigheten i samhällsutmaning- arna ökar. Fler samhällsutmaningar har ofta karaktären av så kallade wicked problems, det vill säga komplexa problem utan enkla lösningar eller tydliga slutresultat. Samordningsproblemen kan visa sig genom att myndigheternas verksamhet överlappar varandra och då kan det uppstå dubbelarbete och oklara ansvarsförhållanden. Pro- blemen kan också visa sig genom att uppgifter faller mellan stolarna när flera berörda myndigheter inriktar sig på sina egna kärnupp- gifter. Flera utredningar beskriver denna brist och det finns en stor medvetenhet om problemet.47 har det varit svårt att få till konkreta och bestående förändringar när det gäller samverkan mellan olika myndigheter. De förändringsprojekt som har genomförts har oftast hamnat som ett lager ovanpå den tidigare styrningen. 45Statskontoret (2017). Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel. 46Detta har konstaterats i en lång rad utredningar och rapporter om myndigheternas styrning. Se exempelvis slutbetänkande SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. 47SOU 2014:30 Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet, SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar, Statskontoret (2016). Behövs ökade möjligheter? och SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet. underliggande strukturen är ofta den som försvårar samverkan, och den har i regel inte förändrats. Detta är troligtvis en förklaring till den långsamma takten i att utveckla samverkan.48 Frånvaron av grundläggande helhetsperspektiv och långsiktighet ger upphov till en rad symptom som blir synliga i mötet mellan med- borgaren och medarbetaren i de statliga myndigheterna. som medvetenheten om problemet med samverkan har ökat så har efterfrågan på samverkan ökat. Medborgare behöver i högre utsträck- ning än tidigare stöd från fler aktörer, förändringstakten i omvärlden är hög och utvecklingen inom en rad teknikområden är snabbare . De behov som uppstår genom dessa trender är ofta både komplexa och tvärsektoriella och kräver bättre samverkan för att myndigheterna ska kunna möta dem.49 Helhetsperspektivet brister även inom olika delar av en myndighet Problemet med samordning och helhetsperspektiv gäller inte bara mellan myndigheter och organisationer, utan också mellan olika delar av en och samma myndighet. delar ofta de statliga myn- digheterna in sin verksamhet i stöd- respektive kärnverksamhet. Det finns flera rapporter och utredningar som visar att det finns generella brister i samarbetet mellan dessa delar, både när det gäller att förstå och att utföra uppdraget. Det handlar främst om brister i samarbetet mellan medarbetarna som jobbar med sakfrågorna och funktionerna för it, upphandling och HR.50 Problemen handlar främst om att stöd- funktionerna och de som arbetar med sakfrågorna inte har samma bild av uppdraget, vilket bland annat leder till onödig administration. Om samsyn och tillit saknas kan det orsaka administrativa tidstjuvar och ibland till och med inbördes konkurrens mellan stödverksamheten och kärnuppdraget om resurser. 48SOU 2018:11 Vårt gemensamma ansvar – för unga som varken arbetar eller studerar. 2018:85 Samordnad och accelererad policyutveckling kopplad till den fjärde industriella revolutionens teknologier. 50Se till exempel Statskontoret (2019). Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om för- ändringsarbetets genomslag, Statskontoret (2018). Ombildningen till en sammanhållen polismyn- dighet, (2016). Statens servicecenter – Har administrationen blivit effektivare? och SOU 2019:06 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan. 1.6.3Kortsiktig och ryckig styrning Syftet med resultatstyrningen i staten är att myndigheternas verk- samhet ska bedrivas så effektivt som möjligt. Resultatstyrningen be- står av två huvudsakliga delar, mål för vad verksamhet ska uppnå och uppföljning av verksamhetens resultat i förhållande till målen. Resultatstyrningen behöver bli mer långsiktig Trots att syftet med resultatstyrningen var att effektivisera verksam- heten visar flera utredningar och rapporter att styrningen av myndig- heterna behöver bli mer långsiktig och strategisk.51 Kortsiktig styrning innebär att styrningen prioriterar kortsiktiga perspektiv framför de långsiktiga. Detta leder till att styrningen blir ryckig, det vill säga att den ändrar riktning alltför ofta. Det kan till exempel handla om in- riktningen på verksamheten och vad myndigheterna ska prioritera. Statskontorets myndighetsanalyser visar bland annat att det saknas ett tillräckligt konsekvent agerande från regeringens sida när det gäller styrningen av enskilda myndigheter och verksamheter.52 Den kortsiktiga styrningen kan också medföra problem inom myn- digheterna. Myndigheterna lyder under regeringen. Därför måste de agera efter regeringens styrning, men de behöver förhålla sig till de krav och ibland kortsiktiga signaler som kommer från reger- ingen. De problem som kan följa på en kortsiktig styrning är att myn- dighetens verksamhet blir svår att planera, utrymmet för innovation krymper och resurserna används inte lika effektivt. Den finansiella styrningen och andra faktorer har också betydelse Det finns en rad faktorer och händelser i omvärlden som bidrar till att regeringen behöver prioritera vissa frågor och krav, som ibland leder till en oönskad kortsiktighet i styrningen. När det gäller den finansiella styrningen är det som fattar beslut om statens 51Se slutbetänkande SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta – om per- spektivskiften i offentlig verksamhet, Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sam- manhållning och tillit i förvaltningen, (2019). Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor – ett viktigt arbete som kan förbättras och Statskontoret (2018). När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning. 52Statskontoret (2013). Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och orga- nisering. budget enligt budgetlagen (2011:203) efter förslag från regeringen. Detta sätter ramarna för myndigheternas budgetar och därmed för myndigheternas verksamhet. Den årliga budgetprocessen har kriti- serats av tidigare utredningar, eftersom den bidrar till kortsiktig- heten i styrningen och till att ställa orimliga informationskrav på myndigheterna.53 I en senare utredning om universitetens och hög- skolornas styrning och resurstilldelning finns förslag om en resurs- fördelningsmodell för denna sektor som i högre grad bygger på de principer som Tillitsdelegationen förordar.54 Det kan också finnas en politisk i att agera kortsiktigt för att som regering verka handlingskraftig eller för att tillgodose en politisk opinion.55 Följande citat från en myndighetschef illustrerar problemet: Jag skulle önska att regeringen kunde visa mer tillit och minska detalj- regleringen. Styr på mål och uppdrag! I en enskild fråga kan detaljstyr- ning vara bra, men ofta blir det fråga om att springa på enskilda ”puckar” ofta drivna av massmedia… och det försvårar överblick och samman- hållning av frågor.56 Regeringen uttalade i budgetpropositionen att det är ange- läget att regeringens styrning av statsförvaltningen även fortsättnings- vis är långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen, verksam- hetsanpassad och tillitsbaserad.57 Det pågår ett utvecklingsarbete i med målet att utveckla departe- mentens förmåga och kompetens i styrningsfrågor. Ambitionen är att regeringen, när det är möjligt, ska styra på en mindre detaljerad nivå och följa upp rätt saker. Utvecklingsarbetet har bland annat medfört en ökad betoning på att myndigheternas instruktioner är det huvudsak- liga styrdokumentet för den långsiktiga styrningen av myndigheterna och att myndigheternas regleringsbrev har färre återrapporterings- krav. har också vidtagit åtgärder för att utveckla 53Till exempel i betänkande SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styr- ning av sin förvaltning. 54SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan. 55Se exempelvis , B. (2001). Om procedurer, prat och politik. 56Citat från myndighetschef ur de , P.J. (2016). Myndighetschefernas syn på regeringens styrning, s. 33. 2019/20:1 Budgetpropositionen utg.omr. dialogen med myndigheterna och professionalisera arbetet med myn- dighetsstyrelser. Brister i myndigheternas interna styrning En kortsiktig och ryckig styrning av myndigheterna från regeringens sida kan leda till problem i myndigheternas interna styrning. Men myn- digheterna har också ett stort eget ansvar för att omsätta och balan- sera de krav som regeringen, och andra externa aktörer har på dem. Statskontorets myndighetsanalyser visar till exempel att många myndigheter har svårt att operationalisera de politiska målen för verksamheten. I vissa fall saknar myndigheten nedbrutna mål eller indikatorer, vilket gör att det också blir svårt att följa upp och redovisa verksamheten. En generell iakttagelse är att myndigheterna ofta utarbetar alltför många styrdokument och ägnar för lite tid och uppmärksamhet åt att genomföra planer och strategier.58 Myndigheternas problem med styrning och uppföljning varierar beroende på en rad omständigheter, till exempel myndighetens stor- lek och karaktär. De stora myndigheterna med en geografiskt spridd verksamhet har en särskild utmaning att få till en väl fungerande intern styrning, planering och uppföljning.59 De små myndigheterna har ofta behov av stöd och gemensamma lösningar för att kunna leva upp till de krav som ställs på alla myndigheter. 1.6.4Uppföljning och utvärdering som kan leda till onödig administration De nya sätten att organisera, styra och driva den offentliga sektorn har tillsammans med en ökad efterfrågan från politiken på mätbara framsteg ökat behoven av att kunna kontrollera, följa upp och ut- värdera verksamheter. Tillsyn, granskning, uppföljning och kontroll av den statliga verksamheten kan sammantaget bidra till att stärka legitimiteten och förtroendet för statsförvaltningen. 58Statskontoret (2013). Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och orga- nisering. 59Se till exempel Statskontoret (2016). Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och ut- vecklingsarbete, Statskontoret (2017). Utvärdering av nya organisation, Stats- kontoret (2018). Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet och Statskontoret (2018). När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning. man denna granskning och uppföljning sammantaget bidrar den också till ökad administration för myndigheterna. Resultatstyrningen har flera informationskällor, till exempel myndigheternas årsredo- visningar, löpande återrapportering av särskilda regeringsuppdrag och utredningar eller utvärderingar av myndigheternas resultat. En utredning från Statskontoret visar också att uppgiftslämnande till andra myndigheter i relativt stor utsträckning skapar administration. Det handlar om att svara på enkäter från andra myndigheter och att följa andra myndigheters föreskrifter. För ett antal myndigheter inne- bär återrapportering till EU:s institutioner också en stor administra- tiv börda.60 Uppföljningen behövs bland annat för att säkerställa legitimiteten i de offentliga verksamheterna och för att underlätta ansvarsutkrä- vande. Men det finns också risker med uppföljning, till exempel om den inte visar en korrekt bild av verkligheten eller om den leder till onödig detaljstyrning. Uppföljning är ofta en förutsättning för tillit, men om den inte är väl utformad riskerar uppföljningen i stället att försämra tilliten.61 Syftet har ofta varit att renodla myndigheternas uppgifter Många av de förändringar i myndighetsstrukturen som regeringen har genomfört har syftat till att renodla myndig- heternas uppgifter. har trenden med renodling fram- för allt handlat om att hitta en ansvars- och rollfördelning som fun- gerar mellan myndigheter. En del i denna trend har varit att inrätta oberoende tillsyns- och analysmyndigheter.62 Till exempel föreslog Analys- och utvärderingsutredningen (Fi 2017:06) 2018 att analys- och utvärderingsmyndigheterna behöver täcka in samtliga utgifts- områden i statsbudgeten och att regeringen behöver omorganisera resurserna. 60Statskontoret (2016). Mer tid till kärnverksamheten. 61Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Uppföljning ur ett tillitsperspektiv. 62Statskontoret (2019). Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och stra- tegiska utvecklingsbehov. Tillsyn och revision bidrar till ökat förtroende men innebär också mer administration Det finns en rad myndigheter som utövar någon form av tillsyn. Det främsta syftet med tillsyn är att kontrollera om tillsynsobjekt upp- fyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter.63 En fungerande tillsyn kan därför bidra till att skapa förtroende för staten.64 Men den medför också ökad administration för myndig- heterna. Många myndigheter omfattas också av internrevisionsförordningen och är därmed skyldiga att ha en process för intern styrning och kon- troll. Statskontoret har kritiserat denna process för att den orsakar alltför mycket administration för myndigheterna.65 Regeringen har efter denna kritik beslutat om att ändra i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag samt internrevisionsförordningen (2006:1228). Ändringarna ger bland annat myndigheterna större möj- ligheter till verksamhetsanpassning när de tillämpar förordningarna och lägre krav på dokumentation. Reglerna trädde i kraft den 1 januari 2019.66 har en särskild roll när det gäller att granska den statliga verksamheten och myndigheterna. lyder under och är en del av kontrollmakt. Myndig- heten ska bland annat svara för årlig revision och effektivitetsre- vision. har rollen som oberoende revision av staten och kan därigenom bidra till att stärka den demokratiska insynen och en effektiv statsförvaltning. Granskningen kan således bidra till att stärka förtroendet för statsförvaltningen. orsakar Riks- revisionens verksamhet en hel del administrativt arbete för myndig- heterna. Den förvaltningspolitiska forskningen har proble- matiserat utvecklingen mot mer granskning och kontroll. Vissa fors- kare beskriver tillväxten av myndigheter och verksamheter med upp- gifter som kontroll, inspektion, tillsyn, uppföljning och utvärdering 63För regeringens definition av begreppet tillsyn, se skr.