sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Modeller för tydligare ansvarsfördelning Ansvarsfördelningen mellan myndigheter klargörs oftast genom en beskrivning av det samhällsområde som respektive myndighet ver- kar inom. är t.ex. statlig arkivmyndighet och har det sär- skilda ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkivvården i landet som framgår av arkivlagen, arkivförordningen och instruk- tionen.47 Ett annat exempel är som ansvarar för kulturarvet, i första hand frågor om kulturlandskap, kultur- miljöer, kulturföremål och museer.48 Ett exempel från ett annat poli- tikområde är som bl.a. ska förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten.49 När oklarheter uppstår om ansvarsfördelningen mellan myndig- heter finns det i princip två vägar att gå för uppdragsgivaren. Den ena innebär att ansvarsområdena preciseras ytterligare, medan den andra innebär att ett slags förbehåll införs. Faktum är att det i den nuvarande instruktionen för finns ett sådant förbehåll. Enligt 2 § ska ha överinseende över den offentliga arkiv- verksamheten och handlägger arkivuppgifter som inte någon annan myndighet ska handlägga. Formuleringen innebär att det åligger Riks- arkivet att ha kännedom om andra myndigheter med arkivuppgifter och den statliga arkivmyndigheten får inte agera på det området. Det kan t.ex. gälla i relation till kommunala och regionala arkivmyndig- heter och i relation till registerförfattningar. Ett annat exempel på en myndighet med ett liknande förbehåll är Myndigheten för press, radio och tv. I myndighetens instruktion anges att myndigheten bl.a. har till uppgift att besluta om mediestöd, presstöd, tillstånd, avgifter och registrering samt utöva tillsyn i frågor som rör tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljud- skrivelse , kommunerna och – ett helhetsperspektiv på samhällets informationsförsörjning och skrivelsen Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område. 471 § förordningen (2009:1593) med instruktion för . 481 § förordningen (2014:1585) med instruktion för . 492 § 1 polislagen (1984:387). omgivning och interna organisation radiosändningar i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan myndighet.50 Det finns med andra ord ett par olika vägar att gå för att tydlig- göra ansvarsfördelningen och undvika överlappningar i uppgifterna för och DIGG. 13.3.5Ansvaret för arkivfrågorna i blev ett självständigt ämbetsverk 1878 då en ny instruk- tion (1877:37) för ämbets- och tjänstemän trädde i kraft. I en instruktion för åläggs riksarkivarien bl.a. att se till att handlingar som enligt tryckfrihetsförordningen bör hållas hemliga inte tillgängliggörs för obehöriga. Genom kungörel- sen om ändring (1906:89) av instruktion slogs det fast att utgör den centrala myndigheten för det offentliga arkiv- väsendet i Sverige.51 Arkivfrågorna har sorterat under , som behandlade kyrkliga och prästerliga frågor, kultur, allmän uppfost- ran, arkiv, bibliotek, akademier, museer, utbildning och forskning. fanns , då man bytte namn till . När bil- dades 1991 fördes arkivfrågorna dit. –2006 var kultur- och kulturarvsfrågorna samlokaliserade med utbildnings- frågorna i ett gemensamt utbildnings- och kulturdepartement. har och arkivpolitiken sin hemvist på Kultur- departementet och i departementsorganisationen ligger berednings- ansvaret för arkivpolitiken inom den enhet som ansvarar för kultur- arvsfrågor. Andra myndigheter som organisatoriskt är placerade på samma enhet är bl.a. och de statliga museerna. Det finns naturliga beröringspunkter mellan myndigheterna på arkiv- och museiområdena men det finns även skillnader. skiljer sig t.ex. från övriga genom att ha befogenheter att utforma riktlinjer och utöva tillsyn för hela statsförvaltningen. Ingen annan myndighet på kultur- och kulturarvsområdet har det breda ansvarsområdet. De båda övriga myndigheter som behandlats i detta avsnitt – Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och Statens service- 501 § förordningen (2010:1062) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv. En kommentar, s. 42–43. omgivning och interna organisation center (SSC) – har sin politiska tillhörighet på två andra departe- ment. DIGG sorterar under Infrastrukturdepartementet och SSC under . Infrastrukturdepartementet ansvarar för frågor som rör transporter och infrastruktur, digitalisering och it, postfrågor samt energifrågor. Digitaliseringspolitiken omfattar bl.a. reglering av it och elektronisk kommunikation, liksom nät- och informationssäkerhet, frekvenspoli- tik och frågor om internets förvaltning. I området ingår också frågor om tillgång till bredband och digital infrastruktur, samt frågor om digitalisering och it inom offentlig förvaltning. Myndigheter som kopplas till digitaliseringspolitiken är DIGG och Post- och tele- styrelsen (PTS).52 Den aktuella beröringspunkten mellan och Infrastrukturdepartementet gäller framtiden för systemet med förvaltningsgemensamma specifikationer (FGS). ansvarar för frågor som rör statens ekonomi. Det handlar om samordning av statens budget, prognoser och ana- lyser, skattefrågor samt styrning och förvaltning av statens verksam- het. Den statliga förvaltningen handlar i sin tur om att ge statliga myn- digheter verktyg och förutsättningar för att kunna genomföra de beslut som regeringen och har fattat. Området omfattar bl.a. ledning, styrning och organisation i staten, utveckling av service och effektivitet, staten som arbetsgivare, regional samordning i länen, statens ansvar som arbetsgivare samt skötsel och förvaltning av statens fastigheter. Bland de myndigheter som ingår i den statliga förvaltnings- politiken finns bl.a. SSC, Statskontoret och Kammarkollegiet.53 Med tanke på förvaltningsorienterade uppdrag finns det flera naturliga beröringspunkter med . Ett annat departement som nämns i samband med att arkivfrågor behandlas är . Området Grundlagar och integritet vid omfattar regeringsformen, successionsord- ningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I om- rådet ingår även frågor som rör offentlighetsprincipen och den enskil- des personliga integritet. Myndigheter på området är bl.a. Datainspek- tionen och Justitiekanslern ().54 Eftersom arkivlagen är en del av offentlighetslagstiftningen finns det även kopplingar till Justitie- departementet. 52Webbplatsen för regeringen . omgivning och interna organisation 13.4Landsarkiven och tre kommunala myndigheter plats i den statliga arkivorganisationenen har varit flera arkiv- och kulturutredningars huvudbry . Huvudfrågan har varit om landsarkiven ska vara själv- ständiga myndigheter eller om de ska vara en del av . I an- slutning till det har man även diskuterat relationen till de tre kom- munala ”arkivmyndigheterna” med särskilda uppgifter på det statliga arkivområdet samt statens styrning av verksamheterna.55 13.4.1Utmaningar för den interna organisationen De synpunkter och förslag som redovisas är hämtade från underlag som lämnat till utredningen och från uppfattningar som kommit till uttryck vid utredningens regionala och andra dialoger. Engagemanget för dessa frågor har varit begränsat utanför kretsen av de närmast berörda. Det ligger nära till hands att uppfatta att diskussionen i första hand handlar om olika uppfattningar hos myndighetens ledning och delar av den interna organisationen. I den meningen handlar det om ledningens önskan om att kunna få större möjligheter att samordna hela myndighetens verksamhet, som företrädare för den regionala organisationen värjer sig mot det som de uppfattar som en alltför stor grad av central styrning.56 Uppfattningar om en ålderdomlig reglering av landsarkiven skapades som självständiga myndigheter under 1900- talets första tre decennier. ingår de som regionala enheter i organisation. Den relativt begränsade organisations- förändring som det var frågan om har enligt många bedömare visat sig vara svårare än väntat att genomföra i praktiken. 55Benämningen ”arkivmyndighet” är som nämnts i avsnitt 13.1 är inte helt korrekt. Texten kommer i stället att referera till ”kommunala myndigheter” där det är möjligt. 56Riksarkivets interna organisation omfattar många andra verksamheter, varav några också är nämnda i myndighetens instruktion. Det gäller , ett centrum för digitalisering av kulturarvsmaterial och . Eftersom den interna organisationen inte om- fattas av direktiven eller har ifrågasatts vid utredningens dialoger med arkivsektorn väljer ut- redningen att inte beskriva eller bedöma de verksamheterna. omgivning och interna organisation slagna organisationen har ännu inte satt sig fullt ut och det finns därför skäl att verka för en mer sammanhållen myndighet.57 Det finns dock en relativt stor samstämmighet i organisationen om att den nuvarande statliga regleringen i instruktion är ålderdomlig när den i 19 § pekar ut sju kommuner där det ska finnas landsarkiv, nämligen i , , , , , och . anser inte att denna styrning av den interna organisa- tionen är ändamålsenlig för en modern förvaltning och vill att in- struktionen ändras till att bli mer öppen. Regleringen innebär att myndighetens möjligheter att själv organisera verksamheten på det sätt som bedöms lämpligt och effektivt ur både ett verksamhets- och ett kostnadsperspektiv begränsas.58 Enligt bör begreppet landsarkiv helst undvikas eftersom det ger ett intryck av att verk- samheterna är självständiga och det motverkar myndig- hetens strävan att skapa en samlad organisation. Även bland landsarkiven finns det en uppfattning om att den nuvarande geografiska distriktsindelningen är föråldrad, vilket leder till otydliga uppdrag om vilken roll man ska ha i regionen. Man drar dock en annan slutsats. Om den nuvarande regleringen ska upphöra anser de att den bör ersättas av t.ex. en mer tematisk styrning, base- rad på den etablerade arkivverksamhet som bedrivs regionalt. Ett förslag är att landsarkiven tilldelas ett regionalt sektorsansvar och får fungera som en samlande punkt tillsammans med bl.a. bibliotek och museer.59 Önskemålet är att landsarkivens verksamheter ska garan- teras genom en fortsatt, men annorlunda utformad, reglering i Riks- arkivets instruktion. Bilden av en komplicerad styrning av tre satelliter Historiska skäl ligger också bakom att tre kommunala myndigheter förvaltar statliga arkivsamlingar: i , Värm- landsarkiv i och i , ibland omnämnda som satelliter. Så länge landsarkiven var egna myndig- heter jämställdes de tre satelliterna med landsarkiven. Efter att den nya organisationen för genomfördes gjordes be- 57Statskontoret (2017:4), s. 8–9. frågor till arkivsektorn. 59Anteckningar från utredningens regionala dialog i . omgivning och interna organisation dömningen att det krävdes lagstöd för att de kommunala myndig- heterna skulle kunna fullgöra uppgifter på det statliga arkivområdet, vilket numera också är reglerat i 17 § arkivlagen och i förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkiv- myndigheter. har även ingått avtal med respektive kom- munal arkivmyndighet. generella hållning är att statligt arkivmaterial ska hanteras av staten. Enligt myndigheten medför det befintliga syste- met med statliga arkiv som förvaras hos kommunala myndigheter praktiska komplikationer när det gäller styrning, ledning, samord- ning och enhetlighet.60 Systemet innebär att vissa ärendetyper, t.ex. släktutredningar, inte kan handläggas på ett effektivt sätt, eftersom användarna måste vända sig till flera myndigheter för att få sitt ärende utrett.61 prövar att handlägga sådana ärenden utan att de behöver skickas mellan myndigheterna men det förutsätter att det går att dela uppgifter mellan myndigheter utan att sekretess- bestämmelser lägger hinder i vägen. i , Värmlandsarkiv i och Stads- arkivet i delar inte problembild. Företrädare för de tre myndigheterna deltar i regelbundna möten med landsarkiven och menar att det inte har uppstått några specifika pro- blem vad gäller styrning, ledning, samordning och enhetlighet. De instruktioner som lämnas från beaktas och efterfrågade uppgifter besvaras.62 Någon tillsyn från myndighetens sida har inte förekommit. Om den statliga myndigheten vill få bättre kontroll över de statliga arkiven finns det, enligt stadsarkiv, ett betydande utrymme för att utveckla en mer aktiv och tydlig beställarorganisation gentemot de kommunala myndigheterna. En mindre detaljerad statlig reglering av modellen skulle öka förut- sättningarna för ett mer flexibelt resursutnyttjande.63 frågor till arkivsektorn. 61En släktutredning beställs när man behöver kartlägga vilka arvingar eller efterlevande som finns, t.ex. när en bouppteckning ska upprättas efter en avliden person. 62Malmö stadsarkivs svar på frågor från och Värmlands- arkivs svar på frågor från . 63Anteckningar från utredningens regionala dialog i och remiss- svar från angående särskilda arkivuppgifter på det statliga arkivområdet för stadsarkiv, Värmlandsarkiv och stadsarkiv, . omgivning och interna organisation är en enrådighetsmyndighet under Kulturdepartemen- tet. Enligt 16 § i myndighetens instruktion är Riksarkivarien myn- dighetschef och enligt 17 § ska det finnas ett insynsråd som består av högst sex ledamöter. Det är regeringen som utser ledamöter i insynsrådet. I myndighetens interna organisation finns en stab med ansvar för strategiska frågor och övergripande samordning och utveckling till stöd för riksarkivarien. Myndighetens linjeorganisa- tion är indelad i fem avdelningar, varav en är den regionala avdel- ningen med sju enheter som var självständiga landsarkiv. I den kretsen ingår inte de tre kommunala myndigheterna med sär- skilda arkivuppgifter. När myndigheten redovisar hur de totala kostnaderna fördelas på verksamhetsorter ingår däremot de tre kommunala myndigheterna.64 Därigenom kan man visa att verksamheten bedrivs på elva platser utanför Stockholmsområdet.65 I har man för tillfället lokaler i , på och i Arninge i kom- mun norr om huvudstaden. I myndighetens verksamhetsomställning ingår att , som har sin verksamhet i lokalerna på , ska flytta till Arninge. Som redan framgått är några delar av interna organi- sation fastställd i myndighetens instruktion. Av 18 § framgår att det vid finns landsarkiv och . placering i sju utpekade kommuner är reglerad i 19 §. Enligt 19 a § ska det finnas ett centrum för digitalisering av kulturarvsmaterial. Det ska också enligt 20 § finnas en verksamhet och ett samarbetsråd för enskilda arkiv. Myndighetens förändrings- arbete innebär en omfördelning av medel från personalrelaterade kostnader till kostnader för digital infrastruktur. Alla avdelningar har fått en ny ram för sina personalkostnader, vilket i förlängningen också kan leda till förändringar i den interna organisationen. 64Årsredovisning 2017 för , tabell 2, s. 8. 65Inklusive Svensk Arkivinformation (SVAR) i och Mediakonverteringscentrum (MKC) i . omgivning och interna organisation 13.4.3Från egna myndigheter till enheter i är inordnade i . Det finns skäl att kort rekapitulera den process som ledde fram till beslutet om den nya organisationen för att få ett underlag för hur den framtida regleringen och andra lösningar ska utformas. I de skrivelser, betänkanden och propositioner som behandlat frågan om landsarkiven är det flera aspekter som tagits upp parallellt: –landsarkivens uppdrag, –skälen för och emot ett inordnande av landsarkiven i , –mått och steg vid inordnandet, –statens reglering av den nya organisationen, samt –landsarkivens distrikt och verksamhet. Framställningen nedan följer dessa punkter i tur och ordning. Kulturarv och tillsyn i landsarkivens uppdrag När frågan om landsarkivens plats i den statliga arkivsektorn har behandlats i betänkanden och propositioner har man även diskuterat vilket uppdrag de lämpligen bör ha. Diskussionen har kretsat kring de två övergripande uppdragen i arkivsektorn: kulturarvsuppdraget och det förvaltningspolitiska uppdraget, primärt tillsynsverksam- heten. Man har också hänvisat till närhetsprincipen. uppfattas i högre grad kunna samverka med regionala och lokala myndigheter, institutioner och organisationer, som de kan underlätta människors tillgång till arkivmaterial. Som självständig myndighet var ett landsarkiv ansvarig arkivmyn- dighet inom sitt distrikt med ansvar för den statliga arkivverksam- heten och arkivvården. Distrikten framgick av den styrande förord- ningen. har dock aldrig haft möjlighet att meddela föreskrifter eller självständigt besluta om gallring.66 När den arkivutredning som arbetade före- slog att landsarkiven skulle inordnas i , utgick man från 66Under och inledningen av beslutade regeringen flera instruktioner för och landsarkiven. Den sista innan inordnandet av landsarkiven i var förordningen (2007:1179) med instruktion för och landsarkiven. omgivning och interna organisation att landsarkiven skulle få växande kulturpolitiska uppgifter i sina distrikt. Goda kontakter och samarbeten i regionen var en fördel som kunde nyttjas för att hävda arkivmyndigheternas intressen. noterade utredningen att det pågick ett försök att sam- ordna tillsynsverksamheten centralt i för att åstad- komma en så enhetlig tillämpning som möjligt.67 Den proposition som förordade en oförändrad organisation pekade i stället bl.a. på betydelsen av och landsarkivens tillsynsverksamhet. Tillsyn bedömdes inte enbart vara inspektionsverksamhet, utan även rådgivning, kontaktbesök, stöd och utbildning och där ansåg reger- ingen att landsarkiven fortsatt hade en viktig roll att fylla, med sina kunskaper om arkiven i sina distrikt.68 kulturpolitiska proposition, som föreslog en inordning av landsarkiven i , framhölls att landsarkiven fyller vik- tiga funktioner i respektive region, inte minst för tillgängligheten till det lokala och regionala kulturarvet. Det är även på den lokala och regionala nivån som många viktiga samarbetsprojekt tagit form, mellan landsarkiven och regionala arkivinstitutioner, bibliotek och museer.69 roll som lokala kulturinstitutioner beto- nades även vid inordnandet av landsarkiven i Riksarkivet.70 I linje med det har myndigheten renodlat landsarkivens uppdrag efter sammanslagningen. Betoningen ligger på frågor om beva- rande, tillhandahållande och tillgängliggörande samt på arbetet för ökande kunskaper om arkiv.71 har tillsynsuppdraget cent- raliserats till i syfte att renodla verksamheten. är tillsynspersonalen i huvudsak placerad i Arninge men tillsynsen- heten har även personal placerade i och . Enligt landsarkiven har centraliseringen av tillsynsverksamheten medfört att deras kontakter med lokala arkivbildare har blivit lidande. Myn- dighetens samlade engagemang för kommunala arkivfrågor upplevs också ha minskat.72 67Arkiv för alla – nu och (SOU 2002:78), s. 54. 68Arkivfrågor (prop. 2004/05:124), s. 16–18. 2009/10:3, s. 96. Uppdrag att inordna landsarkivens verksamhet i . 71Anteckningar från utredningens regionala dialog i . 72Anteckningar från utredningens dialoger i och i . omgivning och interna organisation Skälen för inordnandet av landsarkiven Vid de olika svängningar som skett i bedömningen av om lands- arkiven ska inordnas i eller behålla sin självständighet har i huvudsak samma argument återkommit. I de fall en utredning eller regeringen förordat ordningen med självständiga landsarkiv har man understrukit den regionala förankringen, på de nära kontakterna och på kunskapen om lokala förhållanden. En omorganisation skulle enligt det perspektivet försvaga landsarkivens ställning och försvåra deras regionala uppdrag.73 När man i stället har argumenterat för att landsarkiven borde inordnas i är det i första hand en bättre samordning och effektivisering av verksamheterna som har lyfts fram. En samman- slagning borde ge bättre förutsättningar för enhetliga rutiner och ett samlat bemötande från arkivmyndigheternas sida. Det har även varit viktigt med en god dialog med enskilda aktörer på arkivområdet, som näringslivsarkiven och föreningsarkiven. Strukturomvandlingen av den offentliga förvaltningen, med färre regionala statliga myndig- heter och därmed färre arkivleveranser, har varit ett annat skäl för att avveckla landsarkiven som självständiga myndigheter.74 När regeringen kulturproposition föreslog att lands- arkiven skulle inordnas i gjordes det en ansats att förena de båda perspektiven. Samordning och effektivitet var viktigt, men det var även tillgängligheten till det lokala och regionala kulturarvet. Därför borde det även i fortsättningen finnas statliga arkiv på de platser i landet där de sedan gammalt är etablerade.75 Det uttalandet från regeringen påverkade hur styrningen av utformades. Förändringar i statens organisationsstruktur föranleder normalt sett flera typer av åtgärder, både av formell och praktisk natur. Avgörande för omfattningen av de mått och steg som behöver genomföras är om en befintlig verksamhet ska läggas ner eller om den enbart ska ändra organisationsform. inordnande i handlade om det . I praktiken förutsattes att förordningen (2007:1179) 2004/05:124, s. 17. 2009/10:3, s. 96. omgivning och interna organisation med instruktion för och landsarkiven skulle formuleras om eller ersättas av en ny, att landsarkiven formellt skulle avvecklas samt att landsarkivens praktiska åtaganden i form av personal, loka- ler, etc. skulle tas över av . Någon flytt eller avveckling av personal och lokaler var inte aktuell. Regeringen beslutade att den nya organisationen skulle gälla fr.o.m. . De praktiska delarna av inordnandet gavs till de berörda organisationerna. gavs i uppdrag att förbereda överflyttning av verksamheten och fick i upp- drag att inordna landsarkivens verksamhet i myndigheten.76 Av myn- dighetens återrapportering framgår att arbetet organiserats som ett projekt med en styrgrupp och en arbetsgrupp med representanter från landsarkiven och flera avdelningar på . Samtliga anställda hade skriftligen accepterat övergången enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd och beräknades i huvudsak fortsätta med samma arbetsuppgifter. En ny gemensam arbets- och delegationsordning hade fastställts. Processen framställdes som smidig och utan större problem.77 Sammanslagningen innebar en ändrad formell status för landsarkiven. Landsarkivarierna, landsarkivens chefer, gick t.ex. från att vara myndighetschefer till att bli enhetschefer i . Den nya instruktionen, förordningen (2009:1593) med instruk- tion för , beslutades av regeringen . Re- geringen beräknade i statsbudgeten att anslaget till Riks- arkivet skulle minska med och med ytterligare . Som skäl angavs att den samlade myndigheten borde ge goda förutsättningar för effektiviser- ing och ökad samordning av verksamheten.78 I de förordningar med instruktioner som gällde för och landsarkiven fanns det utförliga bestämmelser om lands- arkivens uppgifter, om landsarkivens lokalisering och distriktsindel- ning samt om anställningen av landsarkivarier, som var landsarkivens chefer.79 76Regeringsbeslut (Ku2009/1713/KT och Ku2009/1714/KT). Uppdrag att inordna landsarkivens verksamhet i . 2009/10:3, s. 95–97 och prop. 2009/10:1 utg.omr. 17, s. 90. 79SFS 1991:731, SFS 1995:679 och SFS 2007:1179. omgivning och interna organisation I den nya förordning som gäller har alla bestämmelser om landsarkivens uppgifter, distriktsindelning och chefstillsättningar tagits bort. Kvar finns bestämmelser i 18 § om att det vid finns landsarkiv och i 19 § om att landsarkiv finns i , , , , , och Öster- sund. Den nuvarande styrningen av myndigheten utgår alltså från att landsarkiv som verksamhet och begrepp fortsatt ska finnas i myn- dighetens organisation och att de ska vara lokaliserade till sina be- fintliga orter. Enligt har bilden av ett Riksarkiv varit en ledstjärna för både myndighetens inre arbete och för bilden utåt till olika användare, myndigheter, uppdragsgivare, kollegor, arkivinsti- tutioner, etc. finns en organisationsstruktur med avdel- ningar, enheter, sektioner och funktioner som utgör grund för att alla medarbetare ska verka för det gemensamma .