sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att analysera hur flygets användning av hållbara biobränslen kan främjas för att bidra till övergången till ett fossilfritt energisystem och minskad klimatpåverkan. för- ordnades som särskild utredare. Som sekreterare anställdes fr.o.m. departe- mentssekreteraren och fr.o.m. doktoranden . Som experter förordnades fr.o.m. departe- mentssekreterarna , ämnesrådet , utredaren , professorn , projektledaren , stf enhetschefen , forskningschefen , handläggaren , handläggaren , kansli- rådet och forskningsledaren . Utredningen som antagit namnet har slutfört uppdraget och överlämnar härmed betänkandet Biojet för flyget (SOU 2019:11). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande. Begrepp och förkortningar................................................... 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen .............................. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ........ 1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:195) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen .... Uppdraget och dess genomförande .............................. Internationell reglering av flyget ........................................... 3.2.3Corsia reglerar det internationella Utsläppshandelssystemet EU ETS ........................ EU:s mål om förnybar energi och förnybartdirektivet ........ närings- och regionalpolitiska mål .......................... En svensk flygskatt ................................................................. reglering av statliga stöd ..................................... Flygbranschen och flygets betydelse ............................ Flygets betydelse i ett regionalt perspektiv........................... Allmän trafikplikt och upphandling Offentligt stöd till svenska flygplatser................... Flygets klimatpåverkan ökar .................................................. Flygning på hög höjd .............................................. Utsläpp per passagerarkilometer ............................ Systemgränser för analyser av flygets klimatpåverkan ......... Åtgärder för att minska flygets klimatpåverkan ................. Energibesparing vid långsammare flygning ......... Biodrivmedel för flyget ............................................. Produktion av biodrivmedel för flyget................................ Biodrivmedel är bränslen producerade Biojetbränsle kan produceras med olika Utbytet av biojetbränsle varierar.......................... Certifiering av biojetbränsle ................................................ Processen för certifiering av biojetbränsle .......... Drivmedel under certifiering ................................ Möjlighet till högre inblandningsnivåer och nya råvaror...................................................... Beräkning av livscykelutsläpp av växthusgaser.... Biodrivmedel kan spåras på flera olika sätt.......... Marknaden för biojetbränsle...................................... Global användning av biobränsle......................................... Användning av biodrivmedel i ................................ Initiativ och styrmedel för biojetbränsle............................. inför en kvotplikt ...... Betalningsvilja hos konsumenter och företag..................... Betalningsvilja enligt forskningsstudier............... Möjlighet till frivilliga inköp av biojetbränsle ..... Kostnader och produktionspotential .................................. Produktionskostnader för biojetbränsle.............. 7.6.2Produktionskostnad är inte detsamma Priset på fossil flygfotogen ................................... Potential för elektrobränslen ................................ Utredningens slutsatser om tillgång på biojetbränsle......... Produktion av biojetbränsle i ......................... Produktion i har flera syften ................................... 8.3Styrmedel för användning ger inte per automatik 8.4 Forskning om biodrivmedel ................................................. 8.4.2Ett nytt program särskilt inriktat på EU:s finansiering av forskning och innovation ... Dagens produktion av biodrivmedel i .................... Förutsättningar för ny produktion ...................................... 8.7Tillgång på biomassa för produktion av biodrivmedel 8.7.1Vad menas med tillgång på biomassa för 8.7.2Beräkningar av potential för produktion och behov av biodrivmedel i transportsektorn .... 162 Utredningens slutsatser om tillgång Förslag för ökad användning av biojetbränsle .............. Generella utgångspunkter för utredningens förslag ........... Avgränsningar av begreppet flygets utsläpp........................ Det bör införas politiska mål för flygets utsläpp ................ 9.5 En reduktionsplikt införs för flygfotogen .......................... Reduktionsplikten ger långsiktiga villkor............ Förenlighet med unionsrätten och Överlåtelse av utsläppsminskning........................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...... Övriga frågor om reduktionsplikten.................... 9.6 Upphandling av biojetbränsle för den offentliga sektorns tjänsteresor med flyg samt för statsflyget ........... 9.7Försvaret ges i uppdrag att utreda förutsättningarna för inhemsk produktion och användning av biojetbränsle ...... Alternativa åtgärder och styrmedel ..................................... Krav på biojetbränsle i upphandlad trafik............ Koldioxidskatt för inrikesflyg .............................. Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag ..................................... Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i ..... 10.2.1Det finns en risk att lovande teknologier inte kommer in på marknaden även om en Investerings- och driftsstöd i energisektorn ....... för statliga stöd begränsar möjligheterna till investerings- och driftsstöd .... 10.2.4Utredningen föreslår att analyserar frågan om ett investerings- eller 10.3 Kompletterande förslag för att minska flygets 10.3.1 Redovisning av klimatpåverkan från långväga resor kan ha betydelse för konsumenters val....... 10.3.2 Utökad nattågstrafik som alternativ till 11.1.1 Vilka mål styr vi mot? 11.2 Referensscenario för flygresande och klimatpåverkan ....... 11.3 Effekter av nuvarande och kommande styrmedel (Nollalternativ) ..................................................................... 11.3.1 Utsläppshandelssystemet EU ETS har liten påverkan på flygets egna utsläpp .......................... 11.3.2 Corsia förväntas inte ha någon märkbar effekt på flygets egna utsläpp........................................... 11.3.3 Flygskatten ger minskad efterfrågan på 11.3.4 Befintliga styrmedel i relation till reduktionsplikt för flygfotogen............................ 11.4 Alternativ utformning av förslag ......................................... Metod och antaganden ......................................................... Konsekvenser för klimatet ................................................... 11.6.1 Bränslebytet ger den huvudsakliga och förbränning samt höghöjdseffekt.................. 11.6.3 Dämpad passagerartillväxt och överflyttning till andra trafikslag ger försumbar klimateffekt... 11.6.4 Konsekvenser för de klimatpolitiska målen......... Vad kostar utsläppsminskningen? 11.6.7 Utblick fossilfritt flyg 2045 .................................. Konsekvenser för bränslekostnad och antal flygresor ....... 11.7.1 Vi flyger mer än någonsin 2030 även med 11.7.2Hur mycket biojetbränsle behövs och vad kommer det kosta?................................................ 11.7.3 Hur mycket dyrare blir flygbiljetten?.................. Hur priskänslig är flygresenären? Spann för nödvändig volym biojetbränsle ........... 11.8.2Spann för merkostnad på grund av 11.8.3 Spann för påverkan på antal flygresor.................. 11.8.4 Spann för klimatpåverkan och klimatnytta ......... Påverkan på transferresande ................................. 11.9 Övergripande konsekvenser av förslagen ........................... 11.9.1 Vilka berörs av förslagen?..................................... 11.9.2 Påverkan på de energipolitiska målen .................. 11.10 Konsekvenser för företag och näringsliv ............................ Producenter av biojetbränsle samt skogs- Leverantörer av bensin och dieselbränsle ............ Konsekvenser för flygplatser och regional utveckling ....... Konsekvenser för privatresenärer ........................................ Konsekvenser för myndigheter och domstolar................... Konsekvenser för jämställdheten......................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen ............................ Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... 12.4Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... 12.5Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... 12.6 Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... 12.7Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... 12.8Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... Förslag till lag om ändring i lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin, dieselbränslen och flygfotogen ...... Bilaga 4 Utdrag ur Swedavias långsiktiga trafikprognos 2016–2050 ............................................. Utredningen har haft i huvudsakligt uppdrag att: •analysera hur flygets användning av hållbara biodrivmedel med hög klimatprestanda kan främjas för att bidra till övergången till ett fossilfritt energisystem och minskad klimatpåverkan, •vid behov föreslå hur det eller de styrmedel som är lämpligast för att minska flygets utsläpp genom användning av hållbara biodriv- medel bör utformas, •belysa vilka styrmedel som bäst kan främja en långsiktig och stor- skalig produktion av biodrivmedel för flyg i , •bedöma vilken inblandning av biodrivmedel som är rimlig att uppnå med hänsyn till pris och tillgång samt efter- frågan i andra sektorer. Uppdraget omfattar inte skatter. Nedan följer först utredningens förslag och konsekvenser. Därefter ges en sammanfattande bakgrund. Behov av styrmedel för att uppnå inblandning av biojetbränsle Om inga styrmedel införs kommer användningen av biojetbränsle vara styrd av kundefterfrågan. De studier som gjorts av betalnings- vilja för förnybara bränslen samt erfarenheter från nuvarande initi- ativ visar att det finns en viss efterfrågan trots det högre priset. Efter- frågan från konsumenter och företag förväntas dock inte ge mer än en förhållandevis låg inblandningsgrad. Det kvarstår därför ett behov av styrmedel för att biojetbränsle ska kunna bidra till det långsiktiga målet att flygets klimatpåverkan ska kunna minska i enlighet med vad som krävs för att uppnå målet i . omfattar utsläppshandelssystemet EU ETS omkring 70 pro- cent av allt tankat bränsle vid svenska flygplatser. De kvarstående bränsle tankas till avgångar med destination utanför EES. Användning av biodrivmedel för flyg kan rapporteras i EU ETS och anses då inte ha några fossila utsläpp. Enligt utredningens beräkningar skulle det, med ett framtida lägre pris på biojetbränsle på per liter, krävas ett utsläppsrättspris på per ton koldioxid för att ge incitament för inblandning av bio- drivmedel. Det kan jämföras med ett prognosticerat pris på omkring 21–per ton . Inte heller det globala mark- nadsbaserade styrmedlet Corsia som infördes , med målet att stabilisera det internationella flygets utsläpp nivå, för- väntas leda till inblandning av biodrivmedel. Det krävs därför styr- medel för att främja en ökad användning av biodrivmedel i flyget. Det är inte minst viktigt för att producenter av biojetbränsle ska kunna fatta nödvändiga beslut om investeringar i produktionsanlägg- ningar med lång ekonomisk och teknisk livslängd. Utredningens huvudförslag är reduktionsplikt för flygfotogen Utredningen har lämnat ett antal förslag: 1.Miljömålsberedningen ges i uppdrag att ta fram mål för minskade utsläpp i flyget. 2.En långsiktig reduktionsplikt för flygfotogen införs. 3.Möjligheten att upphandla biojetbränsle bör införas i de statliga ramavtalen. 4.Försvarsmakten ges i uppdrag att upphandla biojetbränsle för den volym flygfotogen som statsflyget tankar i . 5.Försvarsmakten och ges i uppdrag att ut- reda förutsättningarna för inhemsk produktion och användning av biojetbränsle för Försvarsmaktens ändamål. 6.Energimyndigheten ges i uppdrag att analysera frågan om ett investerings- eller driftsstöd ska utvecklas för produktionsanlägg- ningar med ny teknik som initialt är för kostsam för att kunna konkurrera i reduktionsplikten. 7.Konsumentverket ges i uppdrag att ta fram ett förslag för redo- visning av klimatpåverkan för långväga resor, en klimatdeklaration. 8.En utredning tillsätts om utökad nattågstrafik som ett alternativ till flygresor. Reduktionsplikt ställer krav på drivmedelsleverantörer att minska utsläppen genom användning av biodrivmedel En reduktionsplikt innebär att drivmedelsleverantörer ska minska växthusgasutsläppen från flygfotogen genom att blanda in biodriv- medel. Utsläppen räknas utifrån ett livscykelperspektiv. I systemet används ett schablonvärde för livscykelutsläppen från fossil flygfoto- gen. Livscykelutsläppen för biodrivmedel beräknas däremot enligt den metod som framgår av förnybartdirektivet och blir därmed olika för olika typer av råvara och tillverkningsprocesser. Vilken volymandel biodrivmedel som krävs för att uppfylla plikten beror på växthus- gasutsläppen i ett livscykelperspektiv från de biodrivmedel som används. Lägre livscykelutsläpp innebär att en mindre volymandel krävs och vice versa. Syftet med att välja en reduktionsplikt är att den, i jämförelse med en kvotplikt, gynnar biodrivmedel med god klimatprestanda ur ett livscykelperspektiv. Om reduktionsplikten inte uppfylls ska drivmedelsleverantören betala en s.k. reduktionspliktsavgift som föreslås vara per kilogram koldioxidekvivalenter. Avgiften är avsedd att vara betydligt högre än kostnaden för att blanda in biodrivmedel. Reduktionsnivån ökar från att motsvara ungefär 1 volymprocent 2021 till att motsvara ungefär 30 volymprocent 2030 Utredningen har lagt fram förslag på reduktionsnivåer . Att reglera reduktionsnivåer ger bättre förutsättningar för producenter att investera och visar på en tydlig inriktning. Det är inte kostnaden för inblandning som primärt har begränsat hur höga pliktnivåerna kan vara utan tillgången på biojet- bränsle med hög klimatnytta. Utredningen har valt att öka reduk- tionsnivåerna kraftigare eftersom tillgången på biojetbränsle förväntas vara större då, tack vare utbyggd produk- tionskapacitet. Utredningen har även antagit att livscykelutsläppen för de biodrivmedel som används kommer att sjunka , vilket leder till högre reduktionsnivåer. Reduktionsnivåer, antagna livs- cykelutsläpp och beräknade volymandelar framgår av tabell 1. Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Fossilfritt flyg bör vara målet till 2045 Utredningen föreslår inga reduktionsnivåer för åren efter 2030, men anser att målet ska vara förnybara drivmedel med låga livscykelutsläpp till 2045. Med ett tydligt mål till 2045 drivs både politiken och näringslivet i den riktningen. Detta kan i sin tur leda till att marknader skapas för nya tekniska lösningar, såsom elflyg för kortare sträckor eller elektrobränslen. Hur snabbt utvecklingen av dessa kommer att gå är osäkert och inga större effekter för- väntas . För att nå målet till 2045 skulle sådana lösningar underlätta. Eventuell elektrifiering och fortsatt energieffektivisering skulle minska den totala energimängden flytande drivmedel, och kan tillsammans med användning av elektrobränsle minska behovet av biodrivmedel för att nå målet till 2045. Måluppfyllelsen underlättas också om efterfrågan på flygtransporter kan hållas nere. Konsekvenser av förslaget till reduktionsplikt för flygfotogen Nedan redovisas de övergripande konsekvenserna gällande växthus- gasutsläpp, resandet och kostnaden för att uppfylla plikten. Beräk- ningarna är gjorda utifrån ett antal antaganden (se bilaga 2). Utred- ningen har genomfört en känslighetsanalys av resultaten genom att variera vissa antaganden, se avsnitt 11.8. Klimatnyttan beror främst av bränslebytet Plikten sätter inte något tak för de totala fossila utsläppen utan reg- lerar att de ska minskas per energienhet. De totala utsläppen kan med andra ord fortsätta att öka om den totala användningen av drivmedel ökar tillräckligt kraftigt. Utsläppen med en reduktionsplikt är dock alltid lägre än de skulle ha varit om allt bränsle vore fossilt. Avgör- ande faktorer för utvecklingen av klimatpåverkan från flyget är takten på energieffektivisering och passagerartillväxt. Med reduktions- plikten blir inblandning av biodrivmedel ytterligare en sådan faktor. En reduktionsplikt höjer också bränslekostnaden vilket ger incita- ment till energieffektivisering och dämpar passagerartillväxten i form av höjda biljettpriser. Påverkan på flygets klimatpåverkan kan redovisas för tre olika kategorier: Utsläpp från förbränning av bränsle där endast det fossila kolinnehållet i bränslet räknas med. Uppströmsutsläpp för att produ- cera bränslet, dvs. utsläpp för att odla eller utvinna råvaran, process- utsläpp i produktionen och transporter av bränslet. Höghöjdseffekt som utgör en ytterligare klimatpåverkan på grund av utsläpp på hög höjd. I figur 1 illustreras den totala klimatpåverkan från förbrän- ningsutsläpp, uppströmsutsläpp och höghöjdsutsläpp. Uppströms- utsläppen är, med de antaganden utredningen gjort, ungefär desamma för fossil flygfotogen och biojetbränsle och sedan ungefär hälften så stora för biojetbränsle. För fossil flyg- fotogen antas uppströmsutsläppen inte minska till 2030. Höghöjds- effekten antas inte skilja sig åt mellan de olika bränsletyperna. Det finns dock potential att modifiera bränslen i syfte att minska hög- höjdseffekten. Detta kan gälla både biobränslen och fossila bränslen. Kvarvarande klimatpåverkan - höghöjd Kvarvarande klimatpåverkan - uppströms Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Reduktionsplikten ger upphov till två olika effekter på flygresandets klimatpåverkan: •fossil flygfotogen ersätts med biodrivmedel (bränslebyte), •förändrat resande i form av minskat flygresande samt viss över- flyttning till andra trafikslag. Utredningens beräkningar visar att klimatnyttan av reduktions- plikten främst beror av bränslebytet och i mindre grad av dämpad passagerartillväxt på grund av kostnadsökningen (figur 2). Detta är inte överraskande eftersom kostnadsökningen är liten (tabell 3) och därmed inte får någon stor påverkan på passagerarvolymerna. I ett referensscenario utan en reduktionsplikt beräknas utsläppen från flyg tankat i öka till 2030 jämfört med utsläppsnivå. Med en reduktionsplikt beräknas utsläppen i stället minska till 2030 jämfört med utsläppsnivå. Reduktionsplikten bryter alltså en trend, utsläppen minskar i stället för att öka. koldioxidekvivalenter (miljoner ton) -1,4 -1,2 -1,0 -0,8 -0,6 -0,4 -0,2 Källa: Utredningens egna beräkningar. Antaganden återfinns i bilaga 2. Hur kommer resandet att påverkas? Swedavias långsiktiga trafikprognos förutspår en årlig passagerar- tillväxt om för kommande tre decennier. Detta ut- gör utredningens referensscenario. Även om reduktionsplikten på grund av prisökning leder till en minskad efterfrågan på flygresor jämfört med ett referensscenario beräknas det totala antalet flygresor öka (se figur 3). Antalet flyg- resor med införd reduktionsplikt beräknas 2030 uppgå till 29,65 mil- joner jämfört med 23,37 miljoner resor 2017. Detta kan jämföras med referensscenariot utan plikt som prognostiserar 30,35 miljoner resor 2030. Skillnaden består alltså av runt 700 000 resor 2030. Både inrikes och utrikes flygresande förväntas öka även med reduktions- plikten. Reduktionsplikten dämpar ökningstakten. Resande - med reduktionsplikt Klimatpåverkan - med reduktionsplikt Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på Swedavias långsiktiga trafikprognos samt energieffektivisering om . Fler antaganden återfinns i bilaga 2. Vilken volym/energimängd biojetbränsle krävs för att uppfylla plikten och vad kommer det att kosta? Kostnaden för att uppfylla plikten är låg till en början och stiger sedan eftersom en högre inblandning krävs. Kostnadsökningen däm- pas dock av att biojetbränsle förväntas bli billigare i takt med ökat utbud och förbättrad teknik samt att energieffektiviseringen fortgår vilket minskar bränslebehovet. I tabell 2 redovisas utredningens antag- anden om pris per liter för biojetbränsle samt beräknade resultat för total volym biojetbränsle för att nå reduktionspliktsnivåerna, total energimängd samt total merkostnad för inblandning.