sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — En fråga att behandla var om fler fall skulle kunna undantas från kravet på åtalsförordnande och om den prövning av Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden åtalsfrågan som enligt gällande rätt ska göras av regeringen, i stället som utgångspunkt kan göras av riksåklagaren. Enligt utredningens bedömning bör systemet med åtalsförord- nande behållas, bl.a. eftersom det svenska systemet med allmän åtals- plikt skulle medföra att även brott som begåtts utomlands skulle omfattas av åtalsplikten om inte kravet på förordnande om åtalsrätt bibehålls. Detta skulle inte vara förenligt med den restriktivitet som enligt Internationella straffrättsutredningen, och nämnda utrednings direktiv, bör gälla för utnyttjande av extraterritoriell jurisdiktion. Enligt förslaget bör således de gällande kraven på åtalsförord- nande för vissa brott som begåtts i eller utanför behållas i ungefär den utsträckning som alltjämt utgör gällande rätt. Det huvud- sakliga ansvaret för åtalsförordnande ska däremot, enligt Internatio- nella straffrättsutredningens överväganden, i princip vara en uppgift för rättsväsendets myndigheter. Beslut om åtalsförordnande ska därför som huvudregel fattas av riksåklagaren, med möjlighet att i vissa fall lämna över prövningen till regeringen om det finns särskilda skäl härför. Sådana särskilda skäl kan bestå i att ett beslut i frågan om åtalsförordnande kräver svåra folkrättsliga eller utrikespolitiska över- väganden. I fråga om brott som begåtts utomlands, ska en möjlighet för riksåklagaren att delegera beslutanderätten till en överåklagare införas. Utredningen slog också fast vilka principer som bör vara vägled- ande vid bedömningen av om det föreligger ett sådant påtagligt och berättigat intresse av att lagföring kommer till stånd i att ett åtalsförordnande bör meddelas. En av riktlinjerna gäller ett åtals förenlighet med folkrätten. bör normalt sett vara restriktivt med att hävda nationell domsrätt om det finns någon tveksamhet i om sådan domsrätt är tillåten med hänsyn till folkrättsliga regler. Även vid sådan tveksamhet kan det dock finnas ett påtagligt och berättigat svenskt intresse av lagföring i och en lämplighets- prövning kan resultera i att åtal ska få väckas vid svensk domstol. Hänsyn till de problem som kan uppkomma när flera stater gör gällande jurisdiktion över ett och samma brott bör också vägas in vid lämplighetsbedömningen. Omständigheter som kan beaktas är den misstänktes medborgarskap och hemvist, förekomsten av brottmåls- förfaranden i andra länder samt möjligheterna till utredning, lag- föring och straffverkställighet. Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden Enligt förslaget bör även lämplighetsöverväganden av mer allmän art göras. Det kan exempelvis vara så vid ett brott begånget av en svensk medborgare utomlands, att den främmande staten saknar in- tresse av egen lagföring eller av att överlämna lagföringen till . Även om det inte finns något hinder mot att väcka åtal i för brottet, finns det normalt sett inte något intresse av svensk lag- föring. Någon mer detaljerad reglering ansåg utredningen inte sig ha underlag för att föreslå. Utredningen föreslog dock att det, som en markering av den restriktivitet som borde gälla, i lagen ska anges att ett åtalsförordnande får meddelas endast om åtal är påkallat ur all- män synpunkt. Dessutom föreslogs att det uttryckligen ska stadgas att vid åtalsprövningen särskilt ska beaktas brottslighetens anknyt- ning till främmande stat och de intressen som den staten kan ha. Slutligen föreslog utredningen att flera av de regler om särskild åtals- prövning som finns i författningar utanför ska upphävas och allmänna regler i stället gälla även vid tillämpningen av dessa författningar. Flertalet remissinstanser ställde sig positiva till Internationella straffrättsutredningens förslag i fråga om åtalsförordnande. i departementspromemorian Ds 2014:13 En förutsättning för det uppdrag som resulterade i den aktuella departementspromemorian, var att kravet på åtalsförordnande skulle finnas kvar i nuvarande utsträckning. Inriktningen för arbetet var att ansvaret för prövningen av åtalsförordnande enligt 2 kap. brotts- balken som huvudregel skulle flyttas från regeringen till någon annan myndighet. I det sammanhanget ingick också att bedöma om den myndighet som får primäransvaret ska ha möjlighet att lämna över prövningen till regeringen och under vilka förhållanden ett sådant hänskjutande i så fall skulle kunna ske. Vid dessa överväganden skulle hänsyn tas till de konstitutionella aspekterna av en delad besluts- kompetens mellan regeringen och den utsedda myndigheten. I upp- draget ingick också att överväga vilka omständigheter som ska beaktas vid prövningen av om åtal ska tillåtas, särskilt mot bakgrund av den Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden restriktivitet som bör gälla vid utövandet av extraterritoriell jurisdik- tion. 9.4.2Beslut om åtalsförordnande och ansvarsfördelningen mellan regeringen och riksåklagaren I departementspromemorian föreslogs att ansvaret för åtalsförord- nande ska flyttas från regeringen i de fall som regeringen enligt gäll- ande rätt har möjlighet att delegera beslutanderätten (se avsnitt 9.2). För dessa fall ska riksåklagaren som högsta allmänna åklagare ha primäransvaret för att bedöma om åtalsförordnande ska meddelas. Riksåklagaren föreslogs dessutom ges möjlighet att i vissa fall dele- gera prövningen inom åklagarväsendet. I övervägandena framhölls att prövningen av åtalsförordnande innebär en bedömning av såväl olika rättsliga frågor med anknytning till straffrätt som de praktiska förutsättningarna för att väcka åtal i . Vid en ändrad beslutsordning – med primäransvaret över- flyttat från regeringen till annan myndighet – kan det därför inte komma i fråga att flytta ansvaret utanför åklagarväsendet. Det framhölls i departementspromemorian att det stora flertalet ärenden om åtalsförordnande avgörs av riksåklagaren och att det framstår som en naturlig utveckling att prövningen av åtalsförord- nandet även i formellt hänseende flyttas från regeringen till en rätts- lig instans. En viktig faktor att beakta anfördes dock vara att reger- ingen är ensam ansvarig för utrikes- och säkerhetspolitik. I den mån det för frågan om åtalsrätt är nödvändigt med annat än rent rättsliga bedömningar för att göra överväganden som berör förhållande till andra stater eller till mellanfolkliga organisa- tioner, konstaterades att det inte är lämpligt att prövningen görs av myndigheter inom rättsväsendet. Regeringen borde därför, även fortsättningsvis, ha det yttersta ansvaret för åtalsfrågor som kräver särskilda folkrättsliga eller utrikespolitiska överväganden. Detta åstad- koms lämpligast genom att regeringens exklusiva behörighet enligt 2 kap. 7 a och b §§ behålls, liksom enligt den special- straffrättsliga lagstiftning där motsvarande behörighet finns. borde riksåklagaren överta det primära ansvaret för hela det område där det finns en formell möjlighet för regeringen att delegera prövningen. Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden Det kan inte uteslutas att det inom riksåklagarens ansvarsområde uppkommer bedömningar som är särskilt känsliga från utrikes- eller säkerhetspolitiska utgångspunkter. Riksåklagaren bör därför ha en möjlighet att hänskjuta ett ärende till regeringen. Enligt förslaget ska så ske om förutsättningarna för att meddela åtalsförordnande i övrigt är uppfyllda och om det finns anledning anta att prövningen har sär- skild betydelse för utrikes- eller säkerhetspolitik. Riksåkla- garen ska således först pröva de mera rättsligt präglade förutsätt- ningarna för åtal och om prövningen utfaller så att det finns skäl för lagföring här men det enligt riksåklagarens bedömning finns särskilda utrikes- eller säkerhetspolitiska aspekter, ska ärendet över- lämnas till regeringen för ett slutligt avgörande. Utgångspunkten för utnyttjandet av extraterritoriell jurisdiktion är, som tidigare framhållits, att reglerna därom ska tillämpas med en viss restriktivitet. Detta uttrycks ofta som att det bör finnas ett påtagligt och berättigat intresse av att lagföring kommer till stånd i . Ett antal frågeställningar kan aktualiseras vid bedömningen av om åtalsförordnande ska meddelas. De olika kriterierna kan påverka var- andra och utfallet av prövningen lär ofta bli en mer skönsmässig av- vägning av skälen för och emot åtal. Ett kriterium som enligt departementspromemorians förslag bör komma till tydligt uttryck vid prövningen av om åtal ska tillåtas, är de internationella förpliktelser som är bundet av. En tillämp- ning av svensk straffrättslig jurisdiktion bör ske endast på ett sätt som är förenligt med folkrättsliga grundsatser och inter- nationella förpliktelser. Dessa kan exempelvis innebära skyldigheter att beivra viss brottslighet, men även ett krav på att avstå från lag- föring här. Om det är tveksamt från folkrättslig synpunkt att svenska kompetensregler kan göras gällande, bör det vara ett skäl för att vara särskilt restriktiv vid åtalsprövningen. Vidare bör enligt förslaget ett kriterium att beakta vid prövningen vara vilken anknytning som brottsligheten eller gärningsmannen har till . Om det är fråga om brott mot svenska allmänna eller enskilda intressen, är skälen för åtal generellt sett starkare än om Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden sådana omständigheter inte finns. I dessa fall lär främmande staters intresse för lagföring också regelmässigt vara mindre. Brottslighetens karaktär och omfattning bör också tillmätas vikt vid bedömningen av om en viss gärning har sådan anknytning till att möjligheten till svensk jurisdiktion bör utnyttjas. Som ett grundläggande krav ska gälla att det från straffrättslig synpunkt finns ett mera uttalat svenskt intresse av att ingripa mot gärningen. Pröv- ningen ska därför göras även med hänsyn till brottslighetens svårhet. Åtalsförordnande bör mer sällan komma i fråga för bagatellartad brottslighet, även om det inte ska vara uteslutet att beivra även mindre allvarliga brott. Bedömningen kan i sådana fall göras utifrån de skydds- intressen som bär upp straffbestämmelsen. Ytterligare ett argument som talar för lagföring i och som ska beaktas vid åtalsprövningen, är om ett brott har begåtts av en svensk medborgare eller en utlänning med stadigvarande hemvist här och brottet är sådant att det normalt sett skulle föranleda åtal i . Så bör åtminstone vara fallet så länge inte den stat där brottet har begåtts har vidtagit åtgärder för att beivra detsamma. Vilka åtgärder som har eller kommer att vidtas i en annan stat ska över lag tillmätas stor betydelse vid prövningen av åtalsförordnande, liksom frågan om i vilken utsträckning en brottslig gärning har en större anknytning till ett annat land än . Detta gäller fram- för allt i situationer när det närmast är en tillfällighet att svenska jurisdiktionsregler är tillämpliga. Det är en allmän strävan internatio- nellt att undvika jurisdiktionskollisioner, dvs. att flera länder sam- tidigt gör anspråk på att bestraffa en viss gärning, så långt det är möjligt. Slutligen ska enligt förslaget i prövningen ingå en bedömning av vilka faktiska möjligheter det finns för lagföring i , med be- aktande av möjligheterna till utlämning och internationellt rättsligt bistånd. Omständigheter att väga in är bl.a. praktiska svårigheter som kan uppkomma med att genomföra en brottsutredning i om gärningsmannen eller bevispersoner finns utomlands. 10Straffrättslig domsrätt i några andra länder För utredningens överväganden och förslag i fråga om utformningen av bestämmelserna om svensk straffrättslig domsrätt (se avsnitt 11), kan det vara värdefullt att ta del av hur den straffrättsliga jurisdik- tionen har utformats i några andra länder. I utredningens uppdrag ingår därför att beakta lagstiftningen i de nordiska länderna och några andra länder som är jämförbara med . Utredningen ska i öv- rigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. En utförlig redogörelse för den straffrättsliga domsrätten i de nordiska länderna samt i och finns i Inter- nationella straffrättsutredningens betänkande (se SOU 2002:98, av- snitt 6). Den redovisning som görs i det följande utgör i huvudsak en uppdatering av det tidigare betänkandet, i den mån och för de länder som det har bedömts relevant. De länder som behandlas här är (avsnitt 10.2), (avsnitt 10.3), (avsnitt 10.4) och (avsnitt 10.5). Bestämmelser om straffrättslig domsrätt finns i 2 kap. straffeloven, som innehåller ”Almindelige betingelser for strafferetlige bestem- melsers anvendelse”. Behörighet att döma för brott finns bl.a. när det gäller brott begångna i och i vissa fall för brott begångna ombord på danska fartyg. För gärningar begångna utomlands, har dansk domstol behörighet att döma med stöd av den aktiva perso- nalitetsprincipen, dvs. domsrätt föreligger om gärningsmannen är dansk medborgare, är bosatt i landet eller annars varaktigt vistas där. Straffrättslig domsrätt i några andra länder Ett krav på dubbel straffbarhet gäller i de flesta sådana fall. För vissa brott som begåtts utomlands och som riktats mot en dansk med- borgare eller någon som är bosatt i eller på motsvarande sätt varaktigt vistas i landet, föreligger domsrätt om det på gärningen kan följa fängelse . Dessutom gäller ett krav på dubbel straffbarhet. För brott som riktats mot den danska staten gäller att domsrätt föreligger bl.a. om handlingen kränker den danska statens självstän- dighet och säkerhet. För brott som omfattas av Romstadgan, har dansk domstol behörighet att döma om gärningsmannen är dansk medborgare, bosatt i , på liknande sätt varaktigt vistas i landet eller befinner sig där. För brott som innefattar text-, ljud- eller bildmaterial, som genom handlande utanför har gjorts allmänt tillgängligt över internet i , är dansk domstol behörig att döma om materialet har någon särskild koppling till . I den finska strafflagens första kapitel finns bestämmelser om tillämp- ningsområdet för finsk straffrätt. Sin nuvarande utformning fick kapitlet i allt väsentligt , men en del förändringar, bl.a. vad avser jurisdiktionen över internationella brott, har vidtagits efter det. Inledningsvis i kapitlet slås fast att finsk domstol har behörighet att döma över brott som har begåtts i . Denna bestämmelse har utvidgats till att även stadga att för brott som har begåtts i ekonomiska zon, finns särskilda bestämmelser. Behörighet föreligger därutöver för brott med anknytning till finska fartyg, brott som riktar sig mot , brott som riktar sig mot finska med- borgare och brott som har begåtts av finsk medborgare. Med finsk medborgare jämställs en person som vid gärningstidpunkten eller när rättegången inleds är varaktigt bosatt i . Detsamma gäller för en person som påträffas i och som är medborgare eller varaktigt bosatt i något av de övriga nordiska länderna. Strafflagen innehåller dessutom en bestämmelse om internatio- nella brott, varmed avses brott som oberoende av lagen på gärnings- orten grundar sig på en internationell överenskommelse som är för- Straffrättslig domsrätt i några andra länder pliktande för eller på någon annan författning eller bestäm- melse som är internationellt förpliktande för . Behörighet att döma över sådana brott framgår av en särskild förordning, som innehåller en uppräkning av de brott som avses och de bakomligg- ande överenskommelser som hör samman med brotten. Strafflagen innehåller därutöver bestämmelser om utövande av juris- diktion på begäran av en annan stat. har detaljerade bestämmelser om kravet på dubbel straffbarhet införts. För brott som har begåtts utanför , gäller, med vissa undantag, krav på åtalsförordnande. Beslut om åtalsförordnande fattas av riksåklagaren. trädde en ny norsk strafflag (Lov om straff) i kraft. Lagen innehåller bestämmelser om straffrättslig domsrätt och stadgar som utgångspunkt att behörighet att döma enligt norsk lag föreligger för gärningar som begåtts i . Detsamma gäller bl.a. för brott som begåtts på inrättningar på norsk del av kontinentalsockeln, i norsk ekonomisk zon eller på norska fartyg. För brott som begåtts utomlands gäller att domsrätt föreligger om gärningsmannen är norsk medborgare eller bosatt i lik- som om brottet har begåtts till förmån för en norsk juridisk person. En förutsättning är att det är fråga om gärningar som också är straff- bara i det land där de begicks eller att det rör sig om vissa närmare angivna brott, däribland folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse. Detsamma gäller för brott som riktats mot den eller som kan utgöra terroristbrott. Med norsk medborgare likställs i de flesta fall personer som efter gärningen har förvärvat norskt medborgarskap eller tagit hemvist i landet. Behörighet före- ligger också att döma över brott som begåtts av någon som befinner sig i , om det på gärningen kan följa fängelse . Norsk domsrätt föreligger dessutom för gärningar som enligt internationella överenskommelser eller på folkrättslig grund har rätt eller plikt att döma över. Straffrättslig domsrätt i några andra länder Bestämmelser om tysk straffrättslig domsrätt finns i den tyska straff- lagen (Strafgesetzbuch), som inte genomgått några större föränd- ringar sedan Internationella straffrättsutredningens redogörelse för den tyska regleringen av straffrättslig domsrätt. Behörigheten utgår från territorialitetsprincipen, som ger oinskränkt behörighet att döma för brott som begåtts i . Även för brott som begåtts om- bord på tyska fartyg eller luftfartyg gäller tysk domsrätt. Tyska domstolar har, med stöd av universalitetsprincipen, generell behörig- het att döma över ett antal närmare preciserade brott som baseras på internationella konventioner. Domsrätt föreligger också bl.a. för brott som riktats mot staten och för brott som har begåtts utomlands mot en tysk medborgare eller av en tysk medborgare. – överväganden och förslag Redan inför Internationella straffrättsutredningens uppdrag att se över den svenska lagstiftningen om straffrättslig domsrätt, som resul- terade i betänkandet Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98), konstaterades att nuvarande lagstiftning på områ- det var svåröverskådlig. Nyssnämnda utredning slog fast att kritik kunde riktas mot utformningen av de centrala bestämmelserna om svensk straffrättslig domsrätt i 2 kap. och mot doms- rättsbestämmelserna i olika specialstraffrättsliga författningar. Den befintliga regleringen ansågs vara inte bara svåröverskådlig, utan också delvis obegriplig och i viss utsträckning i strid mot folkrätten. I avsnitt 7 finns en beskrivning av gällande rätt på området, medan huvuddragen i Internationella straffrättsutredningens förslag avse- ende straffrättslig domsrätt redovisas i avsnitt 8. En viktig fråga vid utformningen av ett regelverk om straffrättslig domsrätt rör åtalsför- ordnande. Internationella straffrättsutredningens förslag i den delen, liksom förslaget i den efterföljande departementspromemorian Åtalsförordnande enligt 2 kap. (Ds 2014:13) behandlas i avsnitt 9. De nyssnämnda förslagen har remissbehandlats, men ännu inte lett till lagstiftning. Behovet av en bredare genomlysning av 2 kap. och den domsrättsreglering som återfinns i special- straffrättsliga författningar gör sig alltjämt gällande. Utredningen har därför fått i uppdrag att, med utgångspunkt i ovannämnda be- tänkande och departementspromemoria, göra en förnyad översyn och ta fram ett uppdaterat och samlat beredningsunderlag avseende reglerna om svensk straffrättslig domsrätt. I uppdraget ingår att lämna fullständiga författningsförslag. Uppdraget i denna del är, liksom var Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag fallet för Internationella straffrättsutredningen, begränsat till doms- rättsfrågor och omfattar således inte överväganden gällande räck- vidden för jurisdiktionen över enskilda brott eller andra övervägan- den kring de materiella regleringarna av olika brott. I avsnitt 11.2 redovisas några utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag. Förslaget till en ny lydelse av 2 kap. brotts- balken behandlas i avsnitt 11.3. Utredningens överväganden och förslag beträffande domsrättsreglerna som finns utanför , dvs. i olika specialstraffrättsliga författningar, finns i avsnitt 11.4. I utredningens uppdrag ingår, utöver uppgiften att lämna förslag beträffande straffrättslig domsrätt, att överväga och ta ställning till om det i svensk rätt bör införas en möjlighet att i lagföra personer som begått aggressionsbrott. Av avsnitt 6 framgår att en sådan kriminalisering, enligt utredningens bedömning, bör genom- föras och ett författningsförslag kring den närmare utformningen av aggressionsbrottet i svensk rätt lämnas där. En viktig fråga i det sam- manhanget är vilken domsrätt svensk domstol ska ha över aggres- sionsbrottet. Denna fråga har ett mycket nära samband med utredningens överväganden kring om aggressionsbrottet över huvud taget bör kriminaliseras i svensk rätt och hur en sådan straffbestäm- melse i så fall bör se ut. Den närmare utformningen av jurisdik- tionsregleringen när det gäller aggressionsbrottet redovisas därför i avsnittet som innehåller överväganden och förslag kring aggressions- brottet, se avsnitt 6.4. 11.2Ett förslag till en samlad och lättillämpad reglering av straffrättslig domsrätt – några utgångspunkter Bedömning: Utgångspunkterna för övervägandena och förslagen ska vara följande. •En ny reglering i svensk rätt av straffrättslig domsrätt bör i allt väsentligt baseras på de överväganden och förslag som Inter- nationella straffrättsutredningens betänkande SOU 2002:98 och departementspromemorian Ds 2014:13 innehåller. Några genomgripande ändringar i sak bör inte göras. Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag •De generella straffrättsliga domsrättsbestämmelserna bör sam- las i 2 kap. , som ges en ny lydelse. •Domsrättsbestämmelserna bör utformas med utgångspunkt i de folkrättsliga anknytningsprinciperna. •Extraterritoriell behörighet bör användas restriktivt. •Domsrättsbestämmelser i specialstraffrättsliga författningar bör bibehållas endast i den mån generella bestäm- melser inte kan tillämpas. Utredningens överväganden och förslag utgår från Internationella straffrättsutredningens betänkande och departementspromemorian Ds 2014:13 En uttrycklig utgångspunkt för uppdraget i den del det avser straff- rättslig domsrätt är, som nämnts, Internationella straffrättsutred- ningens betänkande SOU 2002:98 respektive departementsprome- 2014:13. Såsom regeringen konstaterat i sitt kommitté- direktiv framstår de förslag som lämnats i dessa båda arbeten som välgrundade och framsynta. Förslagen har under remissbehandlingen i allt väsentligt mottagits väl. Utredningen delar i hög utsträckning de bedömningar som Internationella straffrättsutredningen gjort. Även förslagen i departementspromemorian är välgrundade och kan, tillsammans med nämnda betänkande, läggas till grund för ut- redningens överväganden och förslag. Sedan Internationella straffrättsutredningen lämnade sitt betänk- ande har det emellertid passerat och en del av de förslag som lämnades är därför inte längre fullt ut relevanta. En stor del av arbetet har mot den bakgrunden bestått i att uppdatera de tidigare förslagen i förhållande till nu gällande rätt. Kravet på åtals- förordnande för brott som har begåtts utomlands framhålls som en särskild fråga i utredningsuppdraget. När det gäller utformningen av bestämmelserna på det området, både såvitt avser gene- rella reglering om åtalsförordnande och det regelverk som finns i specialstraffrättsliga författningar, utgör departementspromemorian en fortsatt beredning och översyn av Internationella straffrättsutred- ningens förslag. Förslagen i departementspromemorian utgår emeller- Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag