sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Tillämpning av nuvarande demokrativillkor ifrågasatta föreläsarna faktiskt deltagit i ett arrangemang som an- ordnats av SUM, då övriga avbokats av organisationen, och att den aktuella föreläsarens uttalanden inte exemplifierats eller preciserats. Sammantaget ansågs inte utredningen visa annat än att SUM i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Förvaltningsrätten upphävde be- slutet och visade målet åter till MUCF (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 192-17). MUCF avslog därefter SUM:s ansökan på nytt med motiver- ingen att organisationen inte visat att verksamheten uppfyller kravet på att respektera demokratins idéer. De förhållanden som SUM lastades för var bl.a. att flera av organisationens medlemsföreningar har förtroendevalda som delat våldsbejakande islamistisk propa- ganda i sociala medier, förtroendevalda som dött i strid i för våldsbejakande extremister samt förtroendevalda som är dömda för olaga hot. MUCF fann att samtliga medlemsföreningar agerat i strid med demokratins idéer och att de åtgärder som SUM vidtagit i form av samtal med företrädare och ”frysning” av medlemskap inte varit tillräckliga. SUM lastades även för att ha genomfört föreläsningar med föreläsare vars ideologi och tidigare uttalanden strider mot demokratins idéer. Då SUM inte tog avstånd från eller problema- tiserade uttalandena uppfyllde organisationen inte förordningens krav på att bedriva en verksamhet som är förenlig med demokratins idéer. SUM lastades också för organisationens kopplingar till Muslimska . MUCF:s beslut omfattade utöver avslag även återkrav för åren 2011–2013, 2015 och 2016. Återkravet eftergavs för åren 2011–2013 samt 2015 då utbetalningarna låg långt tillbaka i tiden (MUCF dnr 1439/16 och 0987/15). Beslutet överklagades av SUM till förvaltningsrätten som upp- hävde MUCF:s beslut och visade ärendet åter till myndigheten. För- valtningsrätten konstaterade inledningsvis att det av SUM:s verk- samhetsbeskrivning och en förteckning över organisationens insatser över den aktuella perioden framgick att den i verksamheten respek- terade demokratins idéer. Inte heller stadgarna eller verksamhets- berättelsen ansågs visa att det förhöll sig på något annat sätt. Gällande medlemsföreningars och förtroendevaldas agerande fann domstolen att merparten av de åsikter och ageranden som förekom i MUCF:s utredning var i strid med demokratins idéer. SUM be- dömdes dock, genom att utesluta företrädarna från organisationen, Tillämpning av nuvarande demokrativillkor ha agerat mot uttalandena på ett sådant sätt att den inte kunde lastas för dem. Beträffande inbjudna föreläsares agerande ansåg domstolen att SUM:s invändningar i stort sett var rimliga och att inbjudandet av dem inte innebar att organisationen bedrivit verksamhet på icke- demokratisk grund. En av de inbjudna föreläsarna bedömdes dock i ett annat sammanhang ha uttryckt åsikter som inte är förenliga med demokratins idéer. Det hade inte skett i ett sammanhang som SUM hållit i och föreläsaren hade inte bjudits in . Enbart den omständigheten kunde inte ensam ligga till grund för att utesluta SUM från statsbidrag eller för återkrav. De uppgifter som lags fram till stöd för SUM:s koppling till Muslimska ansågs vara för svaga för att dra en slutsats om att SUM bedriver en verksamhet som inte respekterar demokratins idéer. Sammantagen skulle SUM anses vara en organisation som i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 9821-18). MUCF har överklagat förvaltningsrättens dom och kammarrätten har meddelat prövningstillstånd i målet (Kammar- rätten i beslut i mål nr 1383-19). MUCF avslog i ansökan om bidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisatio- ner bildade på etnisk grund med motiveringen att delar av organi- sationens verksamhet strider mot demokratins idéer. Det som organisationen lastades för var att den distribuerade och lämnade finansiellt stöd till en viss tidskrift. En av organisationens styrelse- medlemmar var även redaktör för tidskriften. Tidskriften i fråga hade och 2017 publicerat generaliserande påståenden om en religiös grupp och använt sig av rasistiska begrepp (MUCF dnr 1525/17). i överklagade beslutet till förvaltnings- rätten som instämde i myndighetens bedömning och avslog över- klagandet. Av domskälen framgår att den ifrågasatta tidskriften getts ut tillsammans med organisationens medlemstidning, att organisatio- nen gett tidningen finansiellt stöd och att en av tidningens redaktörer är styrelseledamot i i . Organisationens koppling till tidskriften ansågs vara sådan att det som publicerats var Tillämpning av nuvarande demokrativillkor relevant för bedömningen av organisationens rätt till bidrag (Förvalt- ningsrätten i dom i mål nr 3749-18). MUCF avslog Kurdiska rådets ansökan om bidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. Motiveringen till avslagsbeslutet var att Kurdiska rådets ordförande talat på ett firande av organisationen , som av och EU betraktas som en terroristorganisation. hade inte tagit avstånd från PKK när rådet beretts tillfälle att bemöta uppgifterna. Förordningens villkor om att verksamheten inte får strida mot demokratins idéer var därför inte uppfyllt (MUCF dnr 1436/17). överklagade beslutet till förvaltningsrätten som avslog överklagandet. Av domskälen framgår att Kurdiska rådets ordförande, med hänsyn till sin ställning inom organisationen, an- sågs ha närvarat inte endast i egenskap av privatperson utan även som representant för . Mot bakgrund av evenemangets syfte bedömdes ordförandens närvaro och insats vid detta ge anled- ning att ifrågasätta föreningens inställning till demokratiska princi- per utifrån villkoren för att uppbära statsbidrag (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 3503-18). MUCF beviljade () projektbidrag enligt förordningen (2008:62) om statsbidrag till verk- samheter mot rasism och liknande former av intolerans. genomförde myndigheten en granskning av organisatio- nen med anledning av att det bl.a. via medier riktades kritik mot att bidraget beviljats. Myndigheten beslutade att inte vidta någon åtgärd med anledning av granskningen (MUCF dnr 1220/16). Efter att ytterligare uppgifter inkommit inledde myndigheten en ny granskning av SFM som bl.a. visade att personer som organisationen anlitat som föreläsare uttryckt åsikter om hur kvinnor ska agera och klä sig. Myndigheten bedömde att de anlitande föreläsarna uppen- bart inte delade den värdegrund som gäller för en organisation som Tillämpning av nuvarande demokrativillkor beviljas statsbidrag och att de uttalanden som gjorts om kvinnor på föreläsningar arrangerade av organisationen stred mot demokratins idéer. Organisationen hade inte tydligt och entydigt tagit avstånd ifrån uttalandena eller föreläsaren och ansågs inte uppfylla kravet på att bedriva en verksamhet i enlighet med demokratins idéer. Efter- som SFM inte följt villkoren i beslutet skulle projektbidraget åter- betalas (MUCF dnr 1220/16). Beslut där verksamheten ansetts uppfylla ställda demokrativillkor För att ytterligare synliggöra vilka ageranden som kan bli föremål för bedömning och vilka överväganden som görs vid prövningen, är det av intresse att redovisa avgöranden där MUCF prövat demo- krativillkor och beslutat att bevilja bidrag respektive inte återkräva ett beviljat bidrag. Vid MUCF:s prövning av en ansökan om bidrag från Svenska muslimer för fred och rättvisa aktualiserades frågan om en före- trädares vägran att hälsa på en kvinna genom att ta henne i hand inne- bar att organisationen inte uppfyllde villkoret om att den i sin verk- samhet ska respektera demokratins idéer. Myndighetens utredning visade inte att det förekom diskriminering av kvinnor i organisationens styrande dokument och kvinnor hade styrelseposter och i övrigt samma rättigheter som män. Det sätt som en av organisationens företrädare hälsar på ansågs inte innebära att organisationens verksamhet stred mot demokratins idéer (MUCF dnr 0566/16). Fråga om återkrav av bidrag från () enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund aktualiserades med anledning av att en av organisationens styrelsemedlemmar offentligt gjort nedsättande ut- talanden om, och uppmanat till våld mot, en viss etnisk grupp. MUCF ansåg att uttalandena inte var förenliga med förordningens villkor om att en bidragssökande organisation ska bedriva en verk- samhet som inte strider mot demokratins idéer. Eftersom TRF ute- slutit företrädaren, offentligt fördömt och tydligt tagit avstånd från handlandet samt kontaktat och framfört en ursäkt till den aktuella etniska gruppens företrädare ansågs händelsen inte kunna ligga till grund för återkrav av bidraget. Det beviljade bidraget återkrävdes Tillämpning av nuvarande demokrativillkor dock av det skälet att TRF ansågs ha lämnat oriktiga uppgifter i fråga om medlemsantal (MUCF dnr 0755/16). 6.3Tillämpningen av demokrativillkor i kommuner och regioner Såsom framgått av kapitel 4 och 5 har kommunerna och regionerna en förhållandevis omfattande bidragsgivning till det civila samhället. Denna bidragsgivning skiljer sig i vissa avseenden från den statliga. Kommunerna har ett mer aktivt samarbete med föreningslivet och kontakterna mellan tjänstemän och föreningsliv är närmre än på statlig nivå. Tjänstemännen har ofta en dialog med föreningarna och ger omfattande hjälp för att föreningen ska få alla sina handlingar i ordning och därmed bli bidragsberättigad. Kommunernas bidrags- givning kan omfatta ett relativt stort antal föreningar som var och en beviljas såväl stora som små bidrag, t.ex. s.k. kontantbidrag för spe- cifika verksamheter. Det är inte alltid som bidrag fördelas efter en formell ansökan utan ansökningsförfarandet och bidragsgivningen kan ske utifrån en dialog mellan föreningen och kommunen. Flera kommuner bedriver även ett främjandearbete i avsikt att stödja och stärka föreningslivet vid sidan av bidragsgivningen. På nivå används vanligtvis begreppet förening snarare än organisation och därför används det begreppet genomgående i texten nedan. Regionernas bidragsgivning sker i första hand inom de frågor som ligger inom deras ansvarsområden såsom miljö, hälsa- och sjukvård och regional utveckling, men den kan också omfatta bidrag till t.ex. kultur, folkbildning eller olika sociala frågor. Redovisningen som följer har dock huvudsakligen fokus på tillämpningen av demokrati- villkoren i den kommunala bidragsgivningen. Tillämpning av nuvarande demokrativillkor 6.3.1Allmänt om demokrativillkor i den kommunala bidragsgivningen Hanteringen av bidragsgivningen skiljer sig åt mellan olika kommu- ner, i synnerhet beroende på storlek. I mindre kommuner är det enklare att få överblick över samtliga föreningar som söker bidrag medan stora kommuner behöver samordna olika förvaltningar och kommun-/stadsdelsnämnder i sin bidragsgivning. Det förekommer också skillnader i bidragsgivningen mellan olika facknämnder eller kommun-/stadsdelsnämnder. De flesta kommuner och regioner uppger att de ställer någon form av demokrativillkor i bidragsgivningen. Det vanligaste demokrati- villkoret är att föreningen ska vara demokratiskt uppbyggd. Det omfattar t.ex. krav på att föreningen har antagit stadgar eller att styrelsen är vald i föreningsdemokratisk ordning. Sådana krav ställs av mer än åtta av tio kommuner och regioner. Prövningen av om en förening är demokratiskt uppbyggd beskrivs som relativt oproble- matisk. I likhet med de bidragsgivande myndigheterna begär kom- munerna och regionerna som regel in föreningens stadgar, verksam- hetsberättelse och årsredovisning. I flera kommuner sker en prövning av den demokratiska uppbyggnaden . Därefter kan föreningen bli upptagen i kommunens föreningsregister och därmed bidragsberättigad. Ytterligare kontroll av den demokratiska upp- byggnaden sker enbart om det har skett förändringar av en förenings uppbyggnad eller om det framkommit information som föranleder förnyad granskning. Flera kommuner menar att föreningar som har etablerats av personer utan föreningsvana kan ha svårigheter att uppfylla kraven på demokratisk uppbyggnad. Kommuner stöttar ofta föreningarna t.ex. genom att hjälpa dem med att ta fram korrekta stadgar. Det finns exempel på kommuner som erbjuder föreningsföreträdare ut- bildning i föreningsdemokrati m.m. Ungefär två tredjedelar av kommunerna och regionerna uppger att de ställer krav på att föreningarna ska verka för vissa demo- kratiska värderingar, t.ex. jämställdhet, och ungefär hälften av kom- munerna och regionerna ställer krav som motsvarar ett villkor om att verksamheten ska bedrivas i enlighet med eller inte i strid med demokratins idéer. Flera kommuner och regioner som utredningen varit i kontakt med vittnar om svårigheter i tillämpningen av dessa Tillämpning av nuvarande demokrativillkor Villkoren är ofta otydligt utformade och anses därför svåra att tolka och tillämpa. Några kommuner menar att villkoren infördes för att uttrycka ett principiellt ställningstagande om demokrati och att de inte utformats för formell prövning. Det är emellertid inte alla kommuner och regioner som upplever att det finns tillämpnings- problem. De flesta kommuner och regioner har inte behövt pröva om en förenings verksamhet uppfyller ställda demokrativillkor och de flesta kommuner som utredningen varit i kontakt med har inte erfarenhet av föreningar som anses problematiska utifrån ett demo- kratiperspektiv. Få kommuner och regioner har upparbetade rutiner för gransk- ning och kontroll av föreningar. Den granskning som kommunerna och regionerna gör verkar enligt vad utredningen erfar inte skilja sig nämnvärt från statliga myndigheters granskning. Några kommuner och regioner uppger att de undersöker föreningar som de inte tidi- gare har erfarenhet av genom att t.ex. göra sökningar på internet och ta referenser. De flesta kommuner och regioner har ett samtal med den bidragssökande föreningen och försöker skapa sig en bild där- igenom. Föreningarna kan behöva uppge att de ställer sig bakom de demokrativillkor som ställs. Flera kommuner besöker föreningarna och närvarar ibland vid föreningens verksamhet eller på förenings- stämmor. Några ställer krav om att föreningen ska komma och berätta om sin verksamhet vid möten som kommunen arrangerar. En fördjupad granskning av verksamheten sker i regel enbart om kommunen eller regionen fått kännedom om brister och oegent- ligheter i en förening. Några kommuner genomför stickprovskon- troller av föreningar och vissa bjuder in företrädare till ett samtal som bl.a. syftar till att ge kommunen en förståelse för om föreningen lever upp till ställda demokrativillkor. 6.3.2Avslagsbeslut med anledning av demokrativillkor Enligt utredningens enkät har av kommunerna och regio- nerna fattat beslut om att inte bevilja ett bidrag med anledning av att en förening inte levt upp till ställda demokrativillkor. Såsom be- skrivits ovan är bidragsgivningen på nivå mindre formell än den statliga och det är vanligt att bidrag fördelas efter en dialog mellan kommunen och föreningarna. Bidragsgivningen bygger på att Tillämpning av nuvarande demokrativillkor det finns ett ömsesidigt förtroende mellan kommun och det civila samhället. Eftersom mindre kommuner inte alltid fattar formella avslagsbeslut ger inte enkäten en helt korrekt bild av andelen nekade bidrag. För att få en bättre uppfattning om när avslagsbeslut fattas med anledning av att ställda demokrativillkor inte uppfylls har ut- redningen intervjuat tjänstemän från ett antal av de berörda kom- munerna och regionerna. I intervjuerna har det framkommit att de flesta avslagsbeslut motiverats med att en förening inte uppfyller kravet på demokratisk uppbyggnad. Flera kommuner ställer krav på att medlemskapet eller verksam- heten ska vara öppen för alla, vilket är ett vanligt skäl till att bidrag inte beviljas. Några fall gäller religiösa organisationer som enbart bedriver en verksamhet för troende. Det finns även fall där bidrag nekats en religiös organisation som bedriver en verksamhet enbart öppen för män. Efter att stads revisorer kritiserat idrotts- och föreningsförvaltningen för att brista i kontrollen när det gäller att bevilja bidrag till föreningar genomförde förvaltningen en strik- tare granskning . Det ledde till att sju föreningar för- lorade sin status som bidragsgodkända till följd av att de bedömdes ha bedrivit religiös verksamhet. Därutöver bedömdes föreningarna inte varit öppna för alla, ha haft bristande medlemsinflytande, inte levt upp till krav om icke diskriminering, inte kommit in med de dokument som begärts eller varit orimligt hårt styrd av en överordnad organisation (i , tjänste- utlåtande , dnr 0270/18). I pågår en översyn av föreningsbidrag till civilsamhället som omfattar samtliga bidrags- typer i kommunen (stads riktlinje för föreningsbidrag till civilsamhället, s. 6). Flera andra kommuner uppställer också krav om att en förening ska vara religiöst och partipolitiskt obunden för att få bidrag. Några tjänstemän upplever dock att det kan vara svårt att avgöra om en förening är en kulturförening eller en religiös förening. Kravet på att verksamheten ska vara öppen för alla har i vissa kommuner lett till diskussioner om hur s.k. särorganisering ska bedömas. Det är vanligt att en organisation etableras för att bedriva en verksamhet för att stödja eller representera en särskild grupp eller ett intresse, vilket kan innebära att verksamheten inte är eller inte uppfattas vara öppen för Tillämpning av nuvarande demokrativillkor Ytterligare exempel på när bidrag inte beviljats för att före- ningen inte ansetts vara öppen för alla är en skytteförening som bara vände sig till vissa yrkesgrupper och en förening för vinprovning. Det har inte kommit till utredningens kännedom att en kommun eller region fattat ett formellt avslagsbeslut med anledning av att en förenings verksamhet inte ansetts förenlig med demokratiska värder- ingar. Det är vanligare att tjänstemän i ett samtal upplyser en före- ning om att den inte är bidragsberättigad. Flera kommuner menar att deras uppdrag är att stötta föreningslivet, vilket innebär att de kan hjälpa föreningar med information om hur de ska organisera sig och utforma sin verksamhet för att bli bidragsberättigade. är det flera kommuner som beskriver att frågor om att neka bidrag kan vara känsliga och att tjänstemän har blivit hotade eller utsatta för påtryckningar. Vid oklarheter om en förenings verksamhet kan beslut om bidrag avgöras i ansvarig nämnd efter politisk diskussion. Ytterst få kommuner och regioner har fattat beslut om att åter- kalla ett beslut om bidrag eller återkräva ett utbetalat bidrag. Det finns exempel på att en kommun återkrävt bidrag när det fram- kommit att föreningen eller dess företrädare varit inblandade i kriminalitet. I ett annat fall fick en sportfiskeförening i kommun sitt bidrag indraget efter att det framkommit på sociala medier att en företrädare för föreningen uttryckt sig främlingsfient- ligt. Föreningen ville inte ta avstånd från uttalandet och efter ett nämndbeslut stängdes föreningen av från bidrag. Kommunen gav dock föreningen möjlighet att åter få bidrag under förutsättning att den tog avstånd från uttalandet och försäkrade sig om att den person som fällt uttalandet inte skulle företräda föreningen. Kommunen ställde också krav på att föreningen skulle arbeta med sin värdegrund och inkomma med en åtgärdsplan. En särskild utmaning för kommunerna rör lokaluthyrning. I flera kommuner ställs samma krav på lokaluthyrning som för bidrags- givning. Det är dock svårare att kontrollera en förening inför ut- hyrning av en lokal. Dessutom kan hyresgästen ibland vara en privat- person vars koppling till en särskild förening inte alltid är tydlig. Det finns exempel på att en kommun nekat uthyrning till en organisation som bedömts vara främlingsfientlig och till en förening som bjudit in föreläsare med värderingar som strider mot mänskliga rättigheter. stad nekade att hyra en lokal eftersom partiet ansågs vara ”ett vänsterextremistiskt parti som faller under Tillämpning av nuvarande demokrativillkor begreppet våldsbejakande extremism”. Beslutet upphävdes av för- valtningsrätten som uttalade att det inte i sig var oförenligt med objektivitetsprincipens krav på saklighet (1 kap. 9 § regeringsfor- men) att vägra att hyra ut lokaler till ett parti med motiveringen att partiet ägnar sig åt våldsbejakande extremism. Domstolen fann dock att kommunen inte haft ett tillräckligt gediget underlag för att dra slutsatsen att ägnar sig åt eller förespråkar våldsbejakande extremism. Beslutet ansågs därför strida mot objek- tivitetsprincipens krav på saklighet och därmed mot regerings- formen (i kommuns beslut och Förvaltningsrätten i dom den 30 novem- ber 2018 i mål nr 1128-18). Eftersom frågan om lokaluthyrning i kommunerna är särskilt aktuell har Kommuner och Lands- ting (SKL), med stöd av Center mot våldsbejakande extremism, tagit fram skriften Råd vid lokaluthyrning – demokratiska aspekter vid nyttjande av kommunala lokaler (SKL 2018). Skriften beskriver de principer som gäller enligt lag vid uthyrning och upplåtelse av kom- munala lokaler). I skriften betonas vikten av att objektivitets- och likabehandlingsprinciperna beaktas vid eventuella beslut om att neka uthyrning. 6.4Det civila samhällets synpunkter på demokrativillkor För att inhämta det civila samhällets synpunkter på demokrativillkor i bidragsgivningen har utredningen genomfört ett flertal samråd med representanter för det civila samhället. Utredningen har samlat det civila samhället sektorsvis, vilket har inneburit att 15 separata samråd har hållits med representanter från ungdomsorganisationer, etniska organisationer, idrottsrörelsen, kvinnoorganisationer, studieförbun- den, sociala organisationer, organisationer inom biståndsområdet m.fl. En redogörelse för det civila samhällets synpunkter på demokrativillkor finns också i MUCF:s rapport verka demokratiskt (MUCF 2017). IStatskontorets myndighetsanalys av MUCF lämnar några föreningar synpunkter på MUCF:s bidragsgivning (Statskontoret 2017). Vidare har flera civilsamhällesorganisationer lämnat remissyttranden avse- ende de förslag till demokrativillkor som presenteras i betänkandena Tillämpning av nuvarande demokrativillkor Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18) och En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70). 6.4.1Det civila samhällets erfarenheter av tillämpningen av demokrativillkor Åsikter om gällande demokrativillkor Merparten av de organisationer som utredningen har haft samråd med har inte haft problem med att uppfylla gällande demokrativillkor. Den allmänna uppfattningen är att det är rimligt att sådana villkor ställs i bidragsgivningen. Några organisationer framför att det är vik- tigt att inte odemokratiska organisationer får ta del av statliga bidrag eftersom det kan skada allmänhetens förtroende för det civila sam- hället och för bidragssystemet. Det bör enligt organisationerna ställas tydliga krav för bidrag så att oseriösa organisationer utesluts från offentligt stöd. Flera organisationer menar dock att de demokrativillkor som gäl- ler för statsbidrag liksom för kommunala bidrag är otydliga och att det kan vara svårt för organisationerna att veta vad som förväntas av dem. Några organisationer framför att tjänstemän inom samma myndighet kan göra olika tolkningar av samma villkor. De villkor som gäller ger därmed inte organisationerna en tillräcklig trygghet. De flesta organisationer är av uppfattningen att enhetliga villkor bör gälla för organisationerna när de ansöker om bidrag. Det är problematiskt när de bidragsgivande myndigheterna ställer olika krav på organisationerna. De flesta organisationer som utredningen har haft samråd med är nöjda med myndigheters och kommuners granskning av dem i bidrags- givningen. Få organisationer uttrycker missnöje.