sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Ett exploateringsområde kan således få högre kvalitet utan att högre kostnader behöver uppstå om olika intressen kan komma till uttryck innan alla förutsättningar läggs fast. Det förutsätter tid i tidiga skeden – som trots allt är den lägre kostnadsdelen i en produktionsförberedande planering. Särskilt intressant i förhållande till transportplaner är de effekter krav på medfinansiering av infrastruktur inneburit. En iakttagelse är här att medfinansieringen inneburit att planeringsprocesserna för infrastruktur blivit kortare och att nya lösningar som tillgodoser såväl trafik som stadsutveckling har tillkommit (2011). De formella förutsättningarna som redovisats ovan är viktiga för en god anpassning av eventuella ändringar av till utökad hänsyn till hållbar mobilitet. beaktas hur utökade krav på egenskapsbestämmelser i plan respektive krav på processen och parterna som införandet av krav på transportplaner skulle kunna innebära i praktiken. ändringar utifrån skiftande ”laglogik” kan försvåra tillämpningen och minska respekten för lagen – som riskerar att inte vara förutsägbar under de relativt långa processer från idé och initiativ till förverkligande som är ofrånkomliga i samhällsbyggandet. Även om förslag i vissa delar avser att ändra planeringens spelregler bör det ske inom den logik som lagsystemet är uppbyggt på, dvs den balans mellan planbestämmelser och planprocess som är svenska planerings kännetecken. Trots frekventa ändringar är detaljplanen fortsatt ett institut vars syfte är att på plats där ansvaret mellan enskilt och allmänt är utklarat. Den sålunda fastlagda sega strukturen utgör en förutsättning som främjar eller hämmar fortsatta stadsomvandling i hållbar riktning. Av detta följer att genomförandet enligt är begränsat till att få planen enligt planbestämmelserna ”på plats”. Planen bygger på avvägningar som görs i en avsedd kunskapshöjande process där olika intressen får komma till uttryck. Förelägganden gentemot fastighetsägare/byggherrar eller andra parter som berör ett utbyggt områdes drift och förvaltning regleras med stöd av andra lagar, exempelvis VA-lagen (SFS 2006:412), bildande av gemensamhetsanläggningar (SFS1973:1149), tillsyn enligt . Att processens kvalitet här har avgörande betydelse – är väl känt från forskning byggd på governanceteori (2015). Det leder till slutsatsen att det inte är egenskapskrav i detaljplaneringen som möter syftet med hållbar mobilitet eller bättre integration i stadsutvecklingen utan kraven bör riktas mot planprocessen. Ett krav på transportplan har större förutsättningar att uppnå direktivets syften om det knyts till planbeskrivning, konsekvensanalyser och planeringsunderlag i stället för till egenskapsbestämmelser i 4 kapitlet Jag återkommer till detta i avsnitt 6.1. reglerar lokalisering och utformning av bebyggelsen. planmonopolet ger kommunen makt att planlägga mark och därmed förhindra nya exploateringar i oönskade lägen. Men, som visats ovan, har detta begränsad inverkan befintlig bebyggelse vars användning i betydande utsträckning förändras genom enskilda överväganden och marknadskrafter, vid nyexploatering om ekonomiska incitament för Möjlighet att säga nej till planläggning medför med andra ord inte per automatik att få fram exploateringar i önskade lägen. Kommunens rätt att besluta om detaljplaner innebär emellertid ett starkt förhandlingsläge. Utöver de bestämmelser som regleras i kan kommunen påverka var och hur bebyggelsen tillkommer och utformas genom avtal. Flertalet större utbyggnadsområden tillkommer först efter förhandlingar med en byggherre och numer även med andra aktörer, exempelvis med trafik- och infrastrukturansvar. Störst påverkan får den kommun som äger marken för en önskad exploatering. Marken kan då upplåtas genom försäljning eller uthyrning (tomträtt). Många kommuner har genom strategiska markköp skaffat sig långsiktig rådighet över den fortsatta stadsutvecklingen. Äger kommunen marken kan styrningen av innehåll och utformning gentemot en presumtiv byggherre bli långtgående genom avtal i anslutning till enOm kommunen inte äger marken föregås detaljplaneringen normalt av en förhandlingmarkanvisningsom leder. fram till ett exploateringsavtal. När4.2.1kommunenMarkanvisningäger marken är grunden för avtalet inte detaljplanen utan markförsäljningen. Markanvisningen kan ses som en option för byggherren/arna att få förhandla med en kommun om förutsättningarna för exploatering inom ett visst markområde (1993). Markanvisning är numer reglerad i lag (SFS 2014:899). Där uttrycks att det rör sig om ett avtal som ger byggherren ensamrätt att och angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Villkoret är även här (liksom för exploateringsavtal) att kommunen ska ha antagit riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Ett sätt att använda markanvisningar som styrinstrument, utan att kommunen blir ifrågasatt att gynna viss byggherre, är markanvisningstävlingar. Kommunen vänder sig då till flera byggherrar och avtal ingås utifrån deras underlag med den som bäst möter kommunens kriterier för marköverlåtelsen. har det vanliga kravet, att kommunen upplåter marken till den byggherre som betalar mest, ersatts av en annan princip. Marken i ett eller flera delområden upplåts till ett fast pris. Den/de byggherrar som uppfyller ett antaget kvalitetsprogram bäst får markanvisning (s.k. skönhetstävling). Därefter utvecklas markområdets utformning i en förhandlingsprocess till formella planer. Vinsterna med ett sådant förfarande är att hållbarhetskraven kan bli tydliga, konkurrens mellan olika exploatörer skärps och uppfyllandet av kraven öppnar för kreativa lösningar. Exempel på sådana processer är Vallastaden i och i . Eftersom kommunen har rätt att ta betalt vid försäljning av mark kan kommunen också komma överens om andra betalningsformer. Trots att det rör sig om en försäljning kan då lagen om offentlig upphandling () komma att gälla exempelvis om betalningen sker genom att uppföra en anläggning (t.ex. en väganslutning). Ett4.2.exploateringsavtal2 Exploateringsavtalär ofta ett villkor för detaljplaneläggning och exploatering av ett markområde. Det har tidigare inte funnits någon särskild lagreglering angående exploateringsavtal. Avtalet regleras numera i (6 kap. 39-42 §§) Av de nya bestämmelserna framgår att avtalet får gälla åtaganden att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser. Vidare får anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt att vissa skydds- eller säkerhetshöjande åtgärder ingå, om de behöver vidtas i ett sammanhang för att möjliggöra en lämplig bebyggelse. Också administrativa frågor kan regleras i ett exploateringsavtal, som tidplaner, kontroller med mera. Avtalen får inte innehålla sådant som en kommun har ett lagstadgat ansvar att utföra, till exempel vård, skola och omsorg. De ska vidare stå i rimlig proportion till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Inte heller får avtalen i förväg styra innehållet i en detaljplan. Kommunen är vidare skyldig att anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för exploateringsavtal. Av dessa ska framgå principer för fördelning av kostnader och intäkter och andra förhållanden för genomförandet av detaljplaner. Kommunen måste, enligt likställighetsprincipen (kommunallagen), kunna visa att man behandlar samtliga exploatörer med samma förutsättningar lika. Byggherren ska med andra ord kunna bedöma konsekvenserna av att ingå ett exploateringsavtal. Syftet med gjorda ändringar i är att begränsa den makt kommunerna har genom planmonopolet. Något som har bäring på transportplaner eftersom det är genom detaljplanen som krav på annan part ska ställas. Maktanalysen i proposition 2013/14:126 förbiser emellertid den ovan åberopade forskningen om planerings- ochEn förhandlingsprocesserenkl re planprocess där parter är ömsesidigt beroende av varandra (se sid 30). En rigid tillämpning av bestämmelserna kan bli kontraproduktiv då ömsesidigt beroende parter inte kan får ingå avtal som ur hållbarhetssynpunkt är önskvärda. Avtal4.2.3 Summeringoch avtalsförhandlingar är historiskt en del av samhällsbyggandet. Avtal har emellertid fått ökad betydelse, inte bara för enskilda exploateringsområden, utan också mellan infrastrukturansvariga parter och enskilda kommuner. Avtalsprocesser öppnar för överenskommelser som binder parter till åtaganden över inte bara i ekonomiskt avseende, utan ofta också i en gemensam genomförandeorganisation. Även om avtalsfrihet är en grundprincip i svensk lag får kommunen inte använda sin ställning som myndighet för att i avtal lägga på annan part ekonomiska och andra ålägganden utan stöd i lagstiftningen. Det framgår av förarbeten till att kommunen inte får avtala om sådana åtaganden och åtgärder från byggherrens sida som går utöver vad kommunen skulle kunna uppnå vid tillämpning av offentligrättslig lagstiftning. Men eftersom insynen i avtal som berörda parter är överens om är begränsad, kan naturligen också avtalen vara mer långtgående än vad de formella reglerna ger vid handen. Redovisningen ivisar att makten alltmer är delad mellan deltagande aktörer. Parternaavi samhällsbyggandetnitt 2 kommentar 5är därmed ömsesidigt beroende av varandra för att en större exploatering ska kunna realiseras. Det har lett fram till alltmer utvecklade former för förhandlingar och förhandlingsöverenskommelser (se vidare avsnitt 7.1). Avtal lämpar sig således väl för parter som är beroende av varandra för att ett projekt ska kunna realiseras. Därmed kan ifrågasättas om utgångspunkterna i sena lagreformer gällande markanvisningar och exploateringsavtal varit rimliga. I dessa motiveras lagändringarna bland annat med att planmonopolet gett kommunerna ett oproportionerligt förhandlingsövertag. Som jag visar nedan gäller detta knappast där marknaden för exploateringar är svag – och inte heller där fler än två parter är berörda, exempelvis när investeringar i infrastruktur är en del av förutsättningarna. Avtal kring åtgärder som påverkar tillgängligheten och stadsutformning är uppenbart av intresse både i ett allmänt perspektiv och i ett byggherreperspektiv. Minskade anläggningskostnader för parkering mm och i utbyte mot att vidta andra åtgärder som gynnar likvärdig mobilitet mellan trafikslag är påtagliga incitament. Formen för avtal som inkluderar åtgärder kring mobilitet bör ses som ett viktigt alternativ för att uppnå direktivets syften. Innehållet i avtalen skiljer sig naturligen åt beroende på de lokala och regionala förutsättningarna som platsens nåbarhet och tillgänglighet ger vid handen. Avtalen berör därmed både innehåll och vilka parter som är aktuella i det aktuella fallet. Om åtgärder till följd av transportplaner kan ingå i avtal är beroende av hur en transportplan definieras, av om nuvarande lagstiftning öppnar för ett innehålldelssom går utanför vad som får bestämmasdelsi detaljplan. Om avtalen innefattar verksamhetspåverkan utanför plan- och bygglagens bestämmelser är det naturligt att de görs i särskild ordning. Möjligheter4.3 attMarknadsförutsättningarställa krav på kommande exploatering, genom krav med stöd av detaljplan eller i avtal, är av naturliga skäl också avhängigt av bostadsmarknaden. I en underlagsPM till Nationell plan för transportsystemet (2017) påvisas att det främst är två faktorer som avgör om ett bostadsbyggande kan komma till stånd. Det måste dels finnas efterfrågan (platsen är attraktiv) dels utbud (möjligheter att bygga på den aktuella platsen). Variationen är stor mellan regionala och lokala bostadsmarknader. har visat att bostadsunderskott på vissa marknader, även om det byggts mycket i förhållande till bostadsstocken, fortsatt är stort i förhållande till befolkningsökningen. Det gäller i storstadsregionerna – särskilt i kranskommuner. I större städer (regioncentra) har underskottet minskat främst genom att dessa kommuner byggt mycket det . Det är uppenbart att där det finns ekonomiska incitament har byggandet varit större i förhållande till bostadsstocken även om efterfrågan är stor i hela landet. har visat att bostadsbyggandet har ökat mest i kommuner som också haft de största prisuppgångarna på bostäder (2015). Studier har också gjorts som värderar de kvaliteter som gör en bostad attraktiv (2011). Enligt studien är tillgång till verksamheter i form av hög samtidig täthet av både bostäder och verksamheter, dvs i funktionsblandade stadsdelar, särskilt viktiga för områdets bedömda attraktivitet. Som visats i avsnitt 2 uppfylls detta i kommunikationssystemets noder – stadskärnor och liknande. En bidragande faktor är trygghet, vilket belyses i andra studier. Miljöer med en blandning av verksamheter och liv under fler av dygnets timmer upplevs tryggare vilket också inverkar på områdets attraktivitet. Sambandet kan även iakttas efter fysisk upprustning som uppvisar positiva sociala effekter. Ett4.3.enkelt1 måttMarknadsincitamentpå attraktiviteten inom den lokala bostadsmarknaden är indikatorn Tobins Q, som beskriver relationen mellan kostnaden för att bygga en bostad och kostnaden att köpa en motsvarande befintlig bostad i ett visst område (q-värdet är kvoten mellan en bostads investeringskostnad och dess marknadsvärde). Det är liten risk och normalt lönsamt att bygga vid en kvot överstigande 1,0. Skillnader i q-värden över landet är stora. av kommunerna har ett q-värde över 1. Högst ligger kommuner kring med q- värden över 2,5. Kommuner i övriga landet kan också uppvisa höga q-värden – exempelvis kranskommuner i övriga storstadsregioner och i regioncentra. Även om en viss kommun generellt uppvisar ett lågt q-värde kan det vara lönsamt att bygga på vissa platser i kommunen – där tillgängligheten och attraktiviteten är hög. (m fl 2008) Om utbudet är lågt i attraktiva områden stiger priserna där utan att det nödvändigtvis leder till ökat intresse att bygga på andra platser med rimligare priser. Effekten är tydlig med ökande regionala och inomkommunala klyftor. Det kan motverkas genom att göra platser mer tillgängliga och göra tillgängliga platser mer attraktiva genom offentliga investeringar. Effekterna på planeringen, av det som tecknas ovan, kan beskrivas i två scenarier: När bostadsefterfrågan är stor och omsätts i en prisuppgång blir trycket att få fram nödvändiga planer stort. Vi kan kalla det ”planeringsstress”. Mycket av kritiken mot planeringen som alltför tidskrävande utgår från detta scenario. Som visas i en studie (SKL, 2016) är tidsåtgången (mediantiden) från planuppdrag till antagande i hälften av kommunerna mindre än . Från tiden för samrådsstart till antagande är mediantiden eller mindre i hälften av kommunerna. Planeringsstressen leder till ensidiga krav på tidseffektivisering och att planer som motsvarar den största efterfrågan tas fram först utan koppling till de samlade effekterna på stadsomvandlingen och bostadsmarknad. Om en byggherre tror att många andra kommer att bygga, är det rationellt för denne att försöka hinna före andra och försöka få ut sina hus på marknaden innan huspriserna faller på grund av ett ökat utbud (2013). En byggboom uppstår med risker för överutbud, osäkerheter och ryckighet – trots en totalt sett fortsatt stor efterfrågan. iakttas i storstäderna, främst , . planer uppfyller inte rimliga krav på nåbarhet och tillgänglighet eller koppling till övrig Kollektivtrafiken är inte framdragen och sammanlänkande gc-stråk brist på planering eller planberedskap I områden med q-värden mindre än 1 är det som hindrar byggandet. SKL’s öppna jämförelse visar att flest planlagda bostäder i förhållande till befolkningen finns i landsbygdskommuner med besöksnäring. Här uppstår istället vad vi kan kalla ”planeringsfrustration”. Trots intentioner i många mindre kommuner händer mycket litet. Ett belysande exempel är stationsområden i . En studie har visat den mycket stora potentialen att bygga i lägen med god nåbarhet till kollektivtrafik och viss basservice i mindre samhällen i anslutning till järnvägssystemet (Länsstyr i ). Det gäller fungerande och nedlagda järnvägsstationer på sträckor med s.k. pågatåg. Potentialen är således stor, men som visat i en GIS-studie i har av de nybyggda bostäderna i åren 2000- 2012 byggts inom 1 km från station trots god byggpotential respektive väl lämpad mark i ett plan- och bygglagsperspektiv. (2013). Några tänkbara orsaken till detta utvecklas i scenario c som redovisas i avsnitt 5. Summerar jag ovanstående uppstår i attraktiva lägen (i större orters mest tillgängliga lägen) en planeringssituation som i stort sätt är ”skräddarsydd” för att hanteras med detaljplan. med stöd av investeringsvilliga aktörer i en kompetent bedriven process utveckla en stadsmiljö som motsvarar lagens krav på en ändamålsenlig struktur, en estetiskt tilltalande utformning, en från social synpunkt god livsmiljö och en långsiktigt god hushållning. Kommuner som inte lever upp till dessa grundkrav enlig har således en ”hemläxa” att göra. bäst genom att proaktivt ”ligga före” och utifrån ett bredare perspektiv driva en hållbar Frågan blir om ett krav på transportplaner kan medverka till det. välmotiverade krav på en mer integrerad planering riskerar att kringgås under planeringsstress. Är kravet riktat mot kommunen och inte som kommunens krav på byggherren förefaller det har större möjlighet att få ett genomslag. På mindre orter är emellertid inte dessa förutsättningar för handen. Även om q-värdet är större än 1 är aktörer inte lika ”snabbt på” – andra lägen framstår som lönsammare. offentliga aktörernas vilja och kompetens att själva driva utvecklingen på sin spets. i att bedriva en planläggning som kan hantera ett kommande tätare i att utveckla en förhandlingsförmåga då kommunen inte äger marken. Här förefaller det möjligt att ett krav på transportplan kan bli ett hjälpmedel eftersom förutsättningarna att uppnå erforderligt q-värde behöver delas av alla berörda om en exploatering ska genomföras. Ett problem som behöver beaktas om krav på transportplaner införs ligger i att många mindre kommuner saknar både planeringsresurser och kompetens att delta i regional samverkan kring övergripande strukturfrågor, förhandlingar med byggherrar om medverkan mm. Transportplan i planeringen enligt Samspelet i den strategiska planeringen Utbyggnad av ett transportsystem som skapar förbättrad tillgänglighet och underlättar den lokala utvecklingen är en avgörande faktor för ny bebyggelse. En slutsats av avsnitt 4 är att reglering i samband detaljplaneläggning genom bestämmelser som kopplar ett krav på transportplan till processen endast delvis ger resultat för en hållbar stadsutveckling som motsvarar det syfte som utredningsdirektivet eftersträvar. Det krävs också att varje område ingår i en större struktur som även den byggs ut och förvaltas i ett hållbarhetsperspektiv. jag analyserar detaljplanemöjligheterna vill jag därför lyfta sambandet mellan transportplanering och strategisk planering. Det är i den kommunala översiktsplaneringen som den statliga transportinfrastrukturen kan behandlas integrerat med planering av bostäder och annan bebyggelse, service och lokal infrastruktur (2013). En aktuell planering är därför nödvändig för att åstadkomma ett transportsystem som fyller de behov samhället har. , som visas i avsnitt 2.2, ligger potentialen för utveckling av nätverk på regional nivå och behovet av samordning mellan statlig infrastrukturplanering och och regional planering är här mycket stort (m fl 2010). En rad statliga initiativ har tagits för att förbättra samordningen. I proposition 2011/12:118 Planeringssystemet för transportinfrastruktur har en ny ordning för infrastrukturplaneringen I regeringens uppdrag till S rigeförha dlingen prövas ett tydligare förhandlingssystem. Vidare har ansvaret för regional utveckling, länstransportplaner och regional Ny kollektivtrafiklag). kollektivtrafikförsörjning alltmer förts samman till ett ansvarigt regionalt organ (prop Ett av uttrycken för ambitionen att få till konkret samordning är f rstegsprincipen där transportsystemet ska utformas och utvecklas utifrån en helhetssyn. att fyrstegsprincipen skulle användas vilket är integrerat i det nya planeringssystemet. Figur 1 Ansvar och roller i planering enligt fyrstegsprincipen De två första stegen handlar om att beakta trafikkonsekvenser och transportefterfrågan inför beslut som rör bebyggelseutveckling eller lokalisering av verksamheter. Det kan även handla om attitydpåverkande åtgärder genom arbete med hållbart resande. För båda dessa processer faller ansvaret på kommunerna. De två efterföljande stegen faller inom och länstranportplaneringens ansvar. För samhällsplaneringen kan det i dessa senare steg handla om parallella planläggningsprocesser för att möjliggöra infrastrukturinvesteringen men också om att förutse och bedöma effekterna av en förhöjd tillgänglighet, som i sin tur kan utlösa förändringar av i bebyggelsens användning som belysts i tidigare avsnitt. Nedanstående figur redovisar hur de formella instituten är tänkta att sammanlänkas i processen. Tidssambandet mellan åtgärdssvalstudier, väg- och järnvägsplaner respektive PBL-planer enligt Såväl i som i väglagen och lagen om byggande av järnväg finns bestämmelser som anger att samordning ska ske mellan planläggning och prövning enligt olika lagar. Förutom allmänna bestämmelserna (2 kap. 11§ PBL) om generell samordning finns också möjlighet till förenkling och samutnyttjande av dokument och aktiviteter i processerna för detaljplanering och planläggning av vägar och järnvägar - en reglerad samordning (5 kap. 7 § och 4 kap. 35 § PBL) med motsvarande bestämmelser i de två infrastrukturlagarna. Översiktsplaneprocessen är enligt ”arenan där viktiga avvägningar mellan olika intressen görs och planen utgör ett obligatoriskt underlag vid i princip alla beslut som rör markanvändningen.” Verket menar därför att olika samhällsåtaganden och samhällsproblem kopplade till transportbehov som tydliggörs i översiktsplanen bör kunna initiera åtgärdsvals- studier på samma sätt som åtgärder framtagna i åtgärdsvalstudier lyfts in i en översiktsplan. Omvittnat i (m fl 2014) är emellertid att fyrstegsprincipens två första stegen fått litet genomslag, därför att processledningsansvaret ligger på trafiksidan som ofta saknar kompetensen för samhällsplaneringsaspekternadels(trots långsiktiga arbete att omvandla myndigheten från infrastrukturbyggare till samhällsutvecklare), därför att kommunerna i många fall inte prioriterarav befintlig tillgänglighetdels. Regioners och kommuners deltagande i den nationella planeringenutnyttjandetför infrastruktur har dessutom starkt prioriterat påverkan på beslutsfattare för att få medel för ny eller förbättrad infrastruktur till sin region/kommun. Varför har då inte översiktsplanen enligt spelat den roll som myndigheter var, vid plan- och bygglagens tillkomst, villkoret för den ansvarsöverföring som kommunerna fick kring detaljplaneringen (Proposition 1985/86:1). kan viktiga avvägningar mellan allmänna intressen göras (3 kap. 1-4 §§). Är stat och kommun överens om hur nationella intressen ska behandlas i kommande planläggning och beslut kan kommunerna således själva anta sina detaljplaner. tydligare översiktsplanen är desto mer ökar möjligheterna att förenkla detaljplaneprocessen. Detta gäller alltjämt. Kommunerna har med andra ord mycket att vinna på att ta fram och hålla Varför har då inte översiktsplanen spelat den roll som lagstiftaren Det kan vara på sin plats att söka besvara den frågan innan uppdraget kring detaljplaneringens förutsättningar att reglera transporter analyseras ytterligare: Ett svar ligger i bakgrunden till översiktsplanerings praktik när den nya lagstiftningen Översiktsplanens ena föregångare är