sou · H7B340 · 2019-08-30 00:00:00 — The extent to which it is possible to equalize outcomes between pupils with different backgrounds remains an open question, however. Even in a highly compensatory school system, it is not possible, perhaps not even desirable, to fully eliminate differences between children. For this reason, research in this area does not assume that the goal is full equalization; rather it focuses on whether the school system has improved or weakened in its compensatory role by examining whether the impact of family background has changed over time. The impact of family background is analysed using sibling correlations’, which measure the family’s impact in a broad sense (the measure captures parental education and immigration background, as well as factors that are more difficult to measure such as attitudes to education, home environment and parenting). For pupils born in , the importance of family background for pupils’ educational attainment has been over a period of 30 years. However, for the pupil population as a whole, the impact of family background has increased. This increase is linked to a growing proportion of foreign- born pupils, and to the fact that a larger proportion of these pupils immigrated after school-starting age. As such, the family plays a more prominent role in determining outcomes. Differences in school quality between compulsory schools One of the report’s contributions has been to measure, for the first time, the value-added of Swedish compulsory schools. The school’s value-added is a performance-based measure of quality, which measures how much a school improves pupil outcomes after taking pupils’ family background and previous educational achievement into account. The measure is derived by measuring how much a school contributes to improving test scores between school years 6 and 9. This measure of school quality includes the school’s contribution to skill development (for example through the quality of teaching), as well as the potential effects that run through the pupil composition at the school. If learning benefits from having peers from advantageous backgrounds, for example by improving Bilaga 7 till LU2019 the classroom working environment or by making it easier to recruit skilled teachers, the measure of quality will also capture this dimension. The measure of the school’s value-added is used to assess the quality differences between Swedish compulsory schools, and to examine how school quality differences are distributed across different groups of pupils and school providers. The findings show that there is considerable variation in the measured quality of compulsory schools, and that there are opportunities to improve (or adversely impact) the outcomes for pupils who change schools. These quality differences indicate that schools differ in how well they succeed in their teaching and that there is scope for con- siderable improvement in quality at some schools. The analyses show that pupils from advantaged backgrounds more often attend schools of higher quality than pupils from less advantaged back- grounds. However, the impact of sorting by quality is small in relation to the total variation in quality. Next, the report examines how school-level input factors correlate with school quality. Teacher-pupil ratios and teacher skills are only weakly related to measured quality. Instead, the analysis shows that there are large differences in quality between muni- cipalities. Schools in metropolitan municipalities have higher value- added than rural schools. These differences have also increased over time, which has widened the gap in scholastic attainment between rural and urban schools. In addition, independent schools have on average higher value-added than municipal schools. However, the higher added value of metropolitan schools and independent schools should be interpreted as school quality given the pupil composition present at these schools. In other words, we cannot assess what these quality differences would look like if the differences in pupil characteristics between urban and rural areas, or between indepen- dent and municipal schools, were to change. can we rule out the possibility that the estimated quality differences in general, and the differences between school providers in particular, have been over- estimated as a result of pupil sorting on unobservable pupil characteristics, which cannot be accounted for in the analysis. This would be the case, for instance, if particularly motivated students choose to attend independent schools. Bilaga 7 till LU2019 The quality differences between school providers may be con- sidered an equity problem, because it stands in conflict with the Education Act’s objective that education must have the same standard regardless of a school’s geographic location and because access to independent schools is not the same for all pupils. Equity in upper secondary school The equity goals formulated in the Education Act also apply to upper secondary school. Equity is however more difficult to define in upper secondary school, which is voluntary, where pupils choose specializations and admission is competitive based on GPA. Nevertheless, the vast majority of pupils attend upper secondary education which is important for equipping them with the skills needed to enter working life and required for tertiary education. This motivates an analysis of equity in upper secondary school and the transition to working life. A first observation is that equity in upper secondary school has declined due to a number of reforms that have limited access to regular upper secondary school programmes by introducing stricter entry requirements, primarily affecting academically weak pupils. However, upper secondary school performance differences between different groups of pupils have remained stable for a long time. While the success in transitioning from upper secondary school to further studies or work continues to vary considerably between pupils of different socioeconomic backgrounds, there is, however, no clear indication that the labour market performance of academically weak pupils deteriorated as the fraction of pupils with incomplete final upper secondary school grades increased sharply in the mid-1990s. does the past decade’s improvement in the fraction of pupils completing upper secondary school seem to have had much impact on the transition to further studies or the entry into the labour market. Bilaga 7 till LU2019 Testing and assessment systems This report studies school performance based on indicators – test scores and grades – that to varying degrees are associated with problems resulting from schools having incentives to be generous in both marking national tests and grading. These shortcomings in adequately measuring pupils’ skill development and comparing the quality of schools are in themselves a challenge to equity in the Swedish school system. For pupils, this means there is inequality in assessment, which is particularly problematic given that grades are used for selection to upper secondary school and higher education. For the school system as a whole, this makes it more difficult to fairly assess school quality and performance, as well as to evaluate the effects of different education policy initiatives. Overall, this report shows that equity in the Swedish compulsory school system has been rather stable in recent decades. Com- pensatory resource allocation has not been weakened; rather it has been strengthened. And among pupils born in , the impact of family background on outcomes has remained unchanged for a long time. It is nevertheless clear that the school system’s compen- satory role has increased in complexity due to large groups of immigrant pupils coming to after school-starting age. The increase in school segregation is also problematic from an equity perspective since it is in conflict with schools’ role in fostering democratic values and civic responsibility. The difference in quality between schools also means that all pupils do not have the same access to good schools. In terms of equity, the Swedish school system has many strengths, but there is also potential for improvement and scope for reform. The strengths include the fact that teacher-pupil ratios are to some degree allocated according to pupils’ needs; that the school system appears to rapidly respond and increase resources in schools receiving many newly arrived immigrants; that individual special education is targeted to the weakest pupils within schools; and that the impact of family background on pupil achievement has remained relatively , at least for Swedish-born pupils, for a long Bilaga 7 till LU2019 period of time – a period marked by increasing overall inequality in society. The report identifies the following challenges to equity in the Swedish school system: (1) the lack of compensatory allocation of teachers’ skills (an issue that will become more pressing in a future with expected teacher shortages); (2) the differences in measured school quality between independent and municipal schools, and between urban and rural schools; (3) the growing school segregation and the unequal access to schools of high quality; (4) the grading and admissions system which acts as a barrier to upper secondary with weak academic background; (5) the short- comings in the testing and grading systems that hamper fair assess- ment and provide poor opportunities to analyse and promote a positive development of the school system; and (6) the lack of a national strategy to promote evidence-based education policy and more specifically a strategy for identifying policy measures that have a causal impact on pupils’ academic outcomes and that may improve equity in the education system. In these six areas there is scope for improvements with the aim to equalize pupils’ life chances and give all pupils, regardless of their background, equal opportunities in the school system. Den svenska skolan har länge haft målsättningen att utjämna män- niskors livschanser och att ge alla elever, oavsett bakgrund, lik- värdiga möjligheter att uppnå skolans mål. Det gäller såväl skolans bildande som fostrande uppdrag. I den skolpolitiska debatten har dock likvärdigheten i den svenska skolan kommit att ifrågasättas. Detta kan ses dels i ljuset av de senaste 20 årens sjunkande resultat för svenska elever i de internationella kunskapsmätningarna TIMSS och , dels som en reaktion på ökande skolsegregation och de förändringar som skett inom skolväsendet efter skolvals- och friskolereformerna . Skolan har både ett kunskapsuppdrag och ett demokratiuppdrag. Barn och unga ska tillgodogöra sig kunskaper inför ett framtida yrkesliv för att säkerställa den ekonomiska utvecklingen i landet. Skolan ska också förmedla demokratiska värderingar och verka för att barn och unga utvecklas till delaktiga och kompetenta medlem- mar av det svenska samhället med gemensam värdegrund. Skolan ska också vara likvärdig (Skollagen 2010; Lgr11 2011). Med detta avses att alla elever har samma rätt till utbildning av hög kvalitet och att skolan ska ge alla elever lika goda möjligheter att lyckas i skolan genom att kompensera för elevers olika bakgrund och förutsätt- ningar. Skolsystemets resultat kan därför värderas dels med avseende på den uppnådda kunskapsnivån och elevernas demokratiska värder- ingar och deltagande, dels utifrån skillnaderna i kunskaper och delaktighet mellan hög- och lågpresterande elever eller mellan elever med olika förutsättningar. Denna rapport fokuserar på skolans kompensatoriska uppdrag. Syftet är att beskriva den svenska grund- och gymnasieskolan ur ett jämlikhets- och likvärdighetsperspektiv. Fokus ligger på analyser som bidrar till förståelsen av skolans utjämnande uppdrag främst när det gäller kunskaper och skolresultat. Frågor som berör den ge- Bilaga 7 till LU2019 nerella kunskapsutvecklingen och skolans demokratiuppdrag berörs därför i liten utsträckning. För att bedöma och tolka skolans resultat, både avseende nivå och spridning, måste vi ha en förståelse för de bakomliggande faktorer som påverkar elevernas prestationer. Familjebakgrundens betydelse för elevers skolresultat är stor och förklarar en betydande andel av resultatskillnaderna mellan elever (se t.ex. m.fl. 2014). Skillnader i kognitiva färdigheter mellan barn från olika socioeko- nomiska förhållanden kan uppmätas redan tidigt i livet, före skol- start, vilket pekar på att den tidiga uppväxtmiljön har en avgörande roll för barns utveckling (Cunha och Heckman 2007). Även gene- tiska skillnader och miljöfaktorer under fosterstadiet påverkar barns förutsättningar att lyckas i skolan och längre fram i livet (och 2011). Det innebär att barn börjar skolan på olika villkor. Vilken betydelse har skolan och dess funktionssätt för elevers lärande? Skolans organisation, pedagogiska kvalitet och resurser är viktiga komponenter for att förklara skolans bidrag till elevers kunskapsnivå och progression genom skolsystemet. Jämfört med familjebakgrunden är dock skolan mindre betydelsefull för att för- klara skillnader i elevers resultat. Syskonkorrelationer, som mäter hur mycket av variationen i utbildningsutfall som totalt sett kan förklaras av familjen, ligger runt 50 procent.1 Detta kan kontrasteras mot betydelsen av skolan, som är avsevärt lägre. Enligt den inter- nationella kunskapsmätningen förklaras av varia- tionen i de svenska elevernas resultat av vilken skola de går på. I förhållande till de nordiska länderna som har jämförbara skol- system är denna andel dubbelt så hög som i (8,) och (), men i nivå med (14,).2 Även om skolan har en central roll för att ge alla elever lika goda förutsättningar är det viktigt att komma ihåg att orsaken till en stor del av ojämlikheten i skolresultat står att finna i faktorer som ligger 1I och (2012), m.fl. (2009) och m.fl. (2014) rapporteras estimat på 40–beroende på tidsperiod och utfall för ; och Salvanes (2010) finner för . För varierar estimat mellan , Conley och Glauber, (2008) och Mazumder (2008, 2011). Lecavelier des Etangs-Levallois och Lefranc (2017) finner 28–för . 2Enligt 2015 förklarar den skola eleven går på i genomsnitt av variationen i elevresultat i . Men variationen mellan länder är stor och beror mycket på om eleverna går i en sammanhållen skola eller inte (2016). Dessa siffror reflekterar skolans förklaringsvärde innan hänsyn tagits till elevernas familjebakgrund och ska inte tolkas som skolans effekt på elevresultaten. Bilaga 7 till LU2019 utanför skolans kontroll. Skillnader i elevernas förutsättningar att klara skolan kan vara betydande och bero på familjebakgrund, upp- växtmiljö och på förskolans kvalitet.3 En särskilt viktig faktor är de senaste årens invandring som inneburit att skolan fått en större andel elever som har svårare att uppnå skolans mål. Skolan har därmed fått en svårare uppgift att försöka kompensera för denna elevgrupps särskilt svaga förutsättningar. Rapportens utgångspunkt är att skillnader i resultat mellan elever och skolor, och förändringar i dessa avseenden, kan bero dels på elevernas egenskaper som t.ex. föräldrars utbildningsnivå, födelseland och invandringsålder, dels på skolans resurser och kvali- tet. Skolans bidrag kan relateras till skolans elevsammansättning, men också till tillgång och fördelning av resurser och lärarkom- petens, och till skolans förmåga att förvalta sina lärarresurser och utjämna förutsättningar mellan olika grupper av elever. Dessa två faktorer – elevers förutsättningar och skolans resurser – benämner I rapporten studerar vi först utvecklingen av dessa insatsfaktorer i skolans verksamhet ur ett likvärdighets- perspektiv. Därefter övergår vi till att analysera skolans utfall i termer av resultat och kvalitet, och även dessa analyser fokuserar på likvärdighetsaspekten. Frågan om skolan har blivit bättre eller sämre på att utjämna livschanser är svår att besvara. Det är konceptuellt svårt att definiera vad ”likvärdighet” egentligen innebär, och än svårare att mäta detta, vilket har uppmärksammats i flera rapporter (se t.ex. 2019 för en diskussion). Vi studerar frågan genom ett antal indikatorer som belyser jämlikhet i insatsfaktorer, dvs. elevförutsättningar och resurser, och jämlikhet i utfall, dvs. elevers måluppfyllelse i skolan. Vi fokuserar framför allt på , som utgör en samman- hållen och obligatorisk skolform, vilket underlättar tolkningen av likvärdighetsbegreppet. Skollagens skrivningar om likvärdighet gäl- ler emellertid också gymnasiet. Det är dock svårare att avgöra vad som är att betrakta som likvärdigt i en frivillig skolform där elever väljer program och antas på basis av betyg. Gymnasieskolan är dock också avgörande för att rusta elever med kunskaper för arbetsliv och 3Betydelsen av förskolan studeras bl.a. av Felfe och Lalive (2018) och Havnes och Mogstad (2011), som finner att tillgång till förskola av hög kvalitet har positiva effekter för individens humankapitalutveckling och framtida utbildningsresultat. Bilaga 7 till LU2019 fortsatta studier, vilket motiverar våra analyser av gymnasieskolan och ungas övergång till arbetslivet. Delar av rapporten utgör en uppföljning av resultaten i m.fl. (2014), men vi presenterar också många nya analyser av den svenska skolan som inte kunnat göras p.g.a. begränsad datatillgång. Ett särskilt viktigt bidrag är att vi utöver att analysera likvärdigheten bland avgångselever också kan studera årskurs 3 och 6, och att vi kan ta fram ett nytt utfallsbaserat mått på skolkvalitet som utgår från skolans mervärde mellan årskurs 6 och 9. Det är otvetydigt att skillnaderna i elevresultat mellan olika skolor har ökat trendmässigt . Det är också uppenbart att skolor har blivit betydligt mer socialt segregerade . Skolvalet och den växande andelen elever i fristående skolor bidrar till den ökade segregeringen av skolan, även om huvuddelen av den ökade skolsegregationen kan hän- föras till det segregerade boendet. Det går dock inte att utesluta att skolvalet och ökade skillnader mellan skolor i sig kan ha påverkat boendesegregationen. Det ökade invandring har dock inneburit att trenden mot ökad skolsegregation har brutits i ett avseende: en större andel skolor har elever med utrikes bakgrund än . Fördelningen av lärartäthet är kompensatorisk, med högre lärar- täthet i skolor med svaga elevförutsättningar jämfört med starkare skolor. Det kompensatoriska inslaget ser också ut att ha ökat något , vilket är positivt ur ett likvärdighetsperspektiv. Fördel- ningen av lärares kompetens tycks däremot förstärka initiala skill- nader i skolors elevförutsättningar: skolor med svagare elevunderlag har lärare med något lägre kompetens än skolor med starkare elev- förutsättningar. Det finns heller inga tecken på att huvudmännen använder lönesättningen för att styra kompetens till skolor efter elevers behov. Däremot tycks resursfördelning inom skolor vara kompensatorisk genom hela skolgången, och elever med svagare förutsättningar erbjuds oftare särskilt stöd. Bilaga 7 till LU2019 De ökade resultatskillnaderna mellan skolor beror i huvudsak på ökad skolsegregation. Det finns dock tecken på att betydelse för elevers resultat – sedan hänsyn tagits till elevernas för- utsättningar –har ökat något . Skolans betydelse för elevresultat är dock begränsad: av varia- tionen av elevresultaten kan förklaras av skolan. Den ökning som trots allt kan skönjas tycks hänga samman med en ökad andel elever i fristående skolor som har något större betydelse för elevresultaten. Konsekvenserna av ökande skolskillnader förstärks av att elever med bättre förutsättningar oftare går på skolor med högre uppmätt skolkvalitet; en sortering som tycks ha tilltagit under . Det finns dock tecken på att dold selektion kan ligga bakom både den marginellt ökade betydelsen av skolan och den tilltagande elevsorteringen. Familjebakgrundens betydelse för resultaten i – mätt som syskonkorrelationer – är fortfarande stor. För svensk- födda elever tycks familjen förklara ungefär lika mycket av skillna- derna i resultat som . till hela elevpopulationen har dock familjens betydelse ökat. Denna ökning hänger samman med en växande andel utrikesfödda och att en större andel av de utrikesfödda eleverna har invandrat efter skolstart. Detta förklarar också delvis varför resultaten har sjunkit för denna elevgrupp. Slutsatserna om familjens betydelse för skolresultaten är känsliga för val av metod, och vi visar att syskonkorrelationer utgör ett bredare och stabilare mått på familjebakgrund än de indikatorer som ofta används. Även om förklarar relativt liten andel av resultat- skillnaderna mellan elever finns en betydande spridning i grundsko- lors uppmätta kvalitet, och därmed möjligheter att förbättra (eller försämra) resultaten för elever som byter skola. Kvalitetsskillna- derna tyder på skillnader i hur väl skolor lyckas förmedla kunskaper och att det finns utrymme för avsevärda kvalitetsförbättringar på vissa skolor. Det är dock inte uppenbart hur skolans kvalitet ska kunna höjas, och såväl lärartäthet som lärarkompetens är bara svagt relaterade till uppmätt kvalitet. Det finns tecken på att elever sorterar till skolor utifrån mätbar skolkvalitet, och att studiesvaga elever i högre utsträckning går i skolor med lägre mervärde. Kvalitetsskillnaderna mellan kommuner är tydliga. Storstads- kommunernas skolor har högre mervärde än landsbygdens skolor. Skillnaderna har dessutom tilltagit över tiden, vilket har drivit isär Bilaga 7 till LU2019 skolresultaten mellan land och stad. Fristående skolor har i genom- snitt högre mervärde än kommunala skolor, även när man tar hänsyn till deras mer gynnsamma elevunderlag. Det finns också tecken på att fristående skolor är något mer generösa i provrättningen och betygssättningen. Kvarvarande uppmätta skillnader i kvalitet mellan huvudmannatyper kan också bero på dold selektion. Kvalitetsskill- naden mellan huvudmän kan i sig ses som ett likvärdighetsproblem dels för att det står i strid mot skollagens skrivningar att skolan ska vara likvärdig oavsett geografisk hemvist, dels för att tillgången till fristående skolor inte är den samma för alla elever. Sammantaget visar våra analyser av elevsammansättning och skol- resultat att likvärdigheten i den svenska inte har för- sämrats i någon större utsträckning under . Det är uppenbart att skolans kompensatoriska uppdrag har blivit mer komplext i och med stora elevgrupper som kommer till sent i skolåldern. Den ökade skolsegregationen är också problematisk ur ett likvärdighetsperspektiv när det gäller skolans demokrati- och fostransuppdrag och skillnaderna i kvalitet mellan skolor innebär att alla elever inte har samma tillgång till bra skolor. Likvärdigheten på gymnasieskolan har försämrats genom en begränsning av tillträdet till gymnasieskolans nationella program samt skärpta betygskrav som främst påverkar studiesvaga elever. Betygsskillnaderna mellan olika elevgrupper har däremot varit oför- ändrad . Övergången från gymnasieskolan till vidare studier eller arbete skiljer sig mycket mellan elevgrupper. Det finns dock inga tydliga tecken på att studiesvaga elever klarar sig sämre än tidigare, trots att andelen utan slutbetyg från gymnasiet har skjutit i höjden . Bristande likvärdighet i provrättning, bedömning och betygs- sättning är ett allvarligt likvärdighetsproblem för den svenska grund- och gymnasieskolan. I våra analyser finner vi tecken på systematiska brister och skillnader, men det är svårt att avgöra hur mycket våra övergripande slutsatser snedvrids av detta problem. Bilaga 7 till LU2019 Rapporten är disponerad enligt följande. Kapitel 2 redogör för hur likvärdighet analyseras i rapporten. I kapitel 3 beskriver vi utveck- lingen av elevsammansättningen i skolan, dels i landet som helhet, dels hur skolors olika förutsättningar i detta avseende har utvecklats. Kapitel 4 beskriver skolresurserna, dvs.