sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Utredningar och annat utvecklingsarbete Klimatsäkert vatten (2019) har låtit ta fram rapporten vatten – hur räcker vattnet till allas behov och vem ska se till att det räcker? Rap- porten presenterar två förslag som berör finansieringen av vatten- förvaltningen och vissa åtgärder. Dels bör man införa en ny avgift för uttag av vatten. Denna avgift ska helt eller delvis finansiera Vattenmyndigheternas uppdrag i vattendistrikten. Dels bör man in- föra en ny klimatsäkringsavgift i VA-taxan.44 4.5Pågående utredningar och annat utvecklingsarbete Parallellt med denna utredning arbetar två andra utredningar som är inriktade på åtgärdsarbete. En särskild utredare ska föreslå hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Uppdraget ingår i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Utredaren ska ta hänsyn till de tre hållbarhetsdimensionerna, det vill säga social håll- barhet, miljömässig hållbarhet och ekonomisk hållbarhet. Förslagen ska också bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten- och havs- miljö följs. Utredaren ska bland annat analysera drivkrafterna för lokalt åtgärdsarbete och ge förslag på hur dessa kan förstärkas, före- slå nya eller förstärkta styrmedel som leder till ökad användning av lokalt anpassade, kostnadseffektiva åtgärder, utreda förutsättning- arna för att återföra näringsämnen från kustvatten och sjöar för att minska övergödningen, lämna förslag till etappmål som bidrar till genomförandet av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och be- hovet av ett stärkt lokalt åtgärdsarbete med beaktande av delmål 6.3, 6.6, 14.1 och 15.1 i Agenda och de tre hållbarhetsdimensionerna samt miljökvalitetsnormerna för vatten- och havsmiljö, utarbeta förslag till finansiering av föreslagna insatser, och lämna nödvändiga 44Sydvatten AB (2019). Utredningar och annat utvecklingsarbete Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2020.45 Vidare ska en särskild utredare föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Spridning av avloppsslam bör fasas ut och ersättas av tekniker där fosfor återvinns utan att miljö- och hälsoskadliga ämnen sprids. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från av- loppsslam genom rötning. Utredaren ska redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandling av avloppsslam och ut- reda om det finns ett behov av ett etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avlopps- slam. Utredaren ska även föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget ska redovisas senast den 10 januari 2020.46 Nationell plan för omprövning av vattenkraft Havs- och vattenmyndigheten, och Svenska kraft- nät har gemensamt tagit fram ett förslag till en nationell plan för omprövning av vattenkraft, vilken lämnades till regeringen . Genom genomförandet av planen ska vattenkraften förse med moderna miljövillkor. I arbetet med att ta fram den nationella planen har myndigheter, kommuner, intresseorganisationer och branschen medverkat.47 Den nationella planen är en del i arbetet med att uppnå målen med ramdirektivet för vatten och målet att till 2040 uppnå förnybar elproduktion. Planen syftar till att förse vatten- kraftverk med moderna miljövillkor, på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv till- gång till vattenkraftsel. Syftet med myndigheternas förslag till natio- nell plan är att omprövningarna av vattenkraftens miljövillkor ska leda till både största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Planen beskriver hur samordningen 45Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02), Kommittédirektiv 2018:11. 46Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08), Kommittédirektiv 2018:67 samt 2019:10. 47Havs- och vattenmyndigheten, och (2019). Utredningar och annat utvecklingsarbete och vägledningen inför omprövningarna ska gå till. Den innehåller även information om begreppen ”vattenmiljönytta” respektive ”effek- tiv tillgång till vattenkraftsel”, förslag till genomförande och upp- följning av planen samt en tidsplan för när vattenkraftsägarna ska lämna in sina ansökningar till domstolen. Förslaget till nationell plan anger ett riktvärde på nationell nivå (1,) för vad som kan anses utgöra betydande negativ påverkan på kraftproduktion. Riktvärdet är även fördelat per huvud- avrinningsområde och ska användas som stöd när vattenmyndig- heterna förklarar kraftigt modifierade vatten och beslutar om undan- tag. Värdet anger inte en gräns för vilka miljövillkor som kan före- skrivas. Som vägledning anges också de kraftverk som har störst nationell betydelse för effektiv tillgång till vattenkraftsel. Vidare redovisas de avrinningsområden där särskild hänsyn ska tas till el- beredskap och dammsäkerhet. Vidare anges, på ett övergripande sätt, var det finns risk för kon- flikt mellan bevarandemål i Natura områden och vattenkraft samt hur kulturmiljöfrågor generellt bör beaktas. Den nationella planen är vägledande för myndigheternas arbete med prövningar och för vattenförvaltningen. I förslaget betonas att den inte är en avvägning för det enskilda vattenkraftverket, utan baseras på en nationell analys av vattenmiljönytta och tillgång till vattenkraftsel. Den nationella planen anger prövningsgrupper och en tidsplan för att främja den samordning som behövs för att en nationell hel- hetssyn ska ha fått genomslag i underlagen innan verksamhetsutöv- arna lämnar in sina ansökningar till domstol. Nationell strategi för prioritering av vattenåtgärder inom jordbruket Havs- och vattenmyndigheten och har genomfört ett dialogprojekt och tagit fram en strategi, som ett första steg i arbetet med att prioritera vattenåtgärder för att minska jord- brukets fysiska påverkan. Målsättningen har varit att skapa förut- sättningar för så väl ett konkurrenskraftigt och hållbart jordbruk som en god vattenmiljö. Utredningar och annat utvecklingsarbete I strategin konstateras att jordbrukets fysiska omdaning av land- skapet påverkar vattenkvaliteten i sjöar och vattendrag och möjlig- heten att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag: Åtgärder för bättre vattenmiljö kan påverka jordbrukets produktions- förmåga och möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlings- landskap. För att kunna uppfylla båda miljökvalitetsmålen krävs att åtgärder inom vattenmiljöarbetet prioriteras på sådant sätt att jordbrukets produktionsförmåga eller konkurrenskraft inte påverkas i betydande grad i ett nationellt perspektiv. De båda målen kan emellertid inte uppnås överallt utan det krävs prioriteringar mellan olika områden beroende på vilka värden som finns med avseende på vatten- kvalitet, natur och jordbruk.48 Havs- och vattenmyndighetens och roll igenom- förandet av strategin är att ta fram kunskapsunderlag om hur olika åtgärder som kan vidtas i syfte att minska jordbrukets fysiska på- verkan på vattenmiljön påverkar på jordbruket. De båda myndig- heterna uppger att de utifrån strategin ska arbeta vidare för att ta fram vägledningar om jordbrukets vattenanläggningar och tillämpning av kraftigt modifierade vatten, men även definitioner av ekologiskt funktionella kantzoner och av vad som kan anses vara betydande påverkan på jordbruksverksamhet. Materialet som har tagits fram i projektet ska utgöra underlag till ett beslutsstödsystem för åtgärder som syftar till att minska jord- brukets fysiska påverkan på vattenmiljön. drygt 50 800 del- avrinningsområden har delats in i sju grupper utifrån jordbruks- värden. Grupperna representerar olika typer av jordbruk respektive områden utan jordbruk. Av rapporten framgår att delavrinningsområden med hög andel sällan uppnår god ekologisk status, medan det är betydligt vanligare i delavrinningsområden med hög andel betesmark. I pro- jektet har underlag tagits fram för att bedöma var åtgärder ger mest nytta för vattenmiljön till minsta inverkan på jordbruksproduk- tionen. Effekterna på åkermarken varierar mellan de olika grupperna och även utifrån de lokala förutsättningarna. I grupperna med inten- sivt jordbruk kan den nationella livsmedelsproduktionen påverkas då stora arealer berörs. I gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk kan åtgärder som vidtas i syfte att minska jordbrukets 48Havs- och vattenmyndigheten och (2015). Utredningar och annat utvecklingsarbete fysiska påverkan på vattenmiljön leda till ytterligare minskad kon- kurrenskraft, vilket i sin tur kan medföra att jordbruk läggs ned. Ändrat brukande, igenväxning och eventuell plantering av skog ökar också risken för att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap inte uppnås. I gruppen med ängs- och betesmark uppges jordbrukets fysiska påverkan på vattenmiljön generellt sett vara liten. Projektresultaten ska kunna användas som underlag för bedöm- ning av vilka sjöar och vattendrag som kan klassas som kraftigt modifierade vatten (KMV) med hänvisning till jordbruket. I rappor- ten framförs att KMV skulle kunna vara särskilt relevant i grupperna med intensivt jordbruk och gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk. Genom att använda KMV sänks kraven avseende fysisk påverkan och målet god ekologisk status ersätts med god ekologisk potential. I rapporten betonas att detta dock fortfarande innebär att alla åtgärder för att minska fysisk påverkan som bedöms vara rimliga utan att ge betydande negativ påverkan på jordbruket ska genom- föras liksom åtgärder för att minska övergödning. Projektet uppges ha lett till ökad samverkan och diskussion mel- lan Havs- och vattenmyndigheten och i det natio- nella arbetet med vattenrelaterade åtgärder i jordbruksmark. Nationell strategi för arbete med kulturmiljöfrågor Regeringen gav tio myndigheter, bland annat Havs- och vattenmyndigheten och SGU, i uppdrag att utarbeta vägledande stra- tegier för respektive myndighets arbete med kulturmiljöfrågor. Som bakgrund till uppdraget angavs att det krävs en helhetssyn på kultur- miljön för att dess värden fullt ut ska tas till vara i samhällsutveck- lingen. Syftet har varit att myndigheterna ska utarbeta ett mer samlat och strategiskt förhållningssätt till hur deras verksamheter påverkar kulturmiljön och bidrar till de nationella kulturmiljömålen. Upp- dragen rapporterades av respektive myndighet till . skulle övergripande stödja myndigheternas arbete och ansvara för en gemensam dialog och er- farenhetsutbyte i framtagande och genomförande av strategierna. Havs- och vattenmyndigheten konstaterar i sin rapport att män- niskans nyttjande av vattenområden, vattenmiljöer och vatten- resurser är och har varit omfattande och påverkande Utredningar och annat utvecklingsarbete inom stora delar av landet. För att nå miljömålen krävs en betydande miljöanpassning av pågående verksamheter, att skadade vattenmiljöer restaureras och att vattenvårdande insatser genomförs. Havs- och vattenmyndigheten konstaterar att det således finns en målkonflikt mellan funktionella akvatiska ekosystem och värdefulla kulturmil- jöer. varierar beroende på kulturmiljön, vattenmiljön och vilka åtgärder som behövs för vattenmiljöns ekosystem. Vatten- miljörestaureringar ger störst nytta för ekosystemen, men för att uppnå övriga samhällsintressen kan åtgärderna begränsas till miljö- anpassningar. En samlad bild och bedömning av målkonflikten saknas . Efter en översiktlig analys baserad på Riksantikvarie- ämbetets och länsstyrelsernas vattenrelaterade kulturmiljöinforma- tion, bedömer Havs- och vattenmyndigheten att miljöanpassningen och restaureringen ofta kan genomföras utan att de värdefulla kulturmiljöer eller de nationella kulturmiljömålen påverkas på ett betydande sätt. Avvägningar mellan vattenmiljövärden och kultur- miljövärden görs , i huvudsak av länsstyrelserna i olika ärenden och projekt, och behöver fortsätta att utvecklas till en god balans för ett hållbart samhälle. Havs- och vattenmyndigheten ska fortsatt beakta fornlämningar och värdefulla kulturmiljöer inom sitt arbete med bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vatten- drag och hav samt hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndigheten ska arbeta för bevarande och återskapande av akvatiska ekosystem så att en hållbar utveckling kan uppnås såväl avseende naturmiljöer som vattenresursnyttjande.49 SGU tar i sin rapport upp att det finns flera kopplingar mellan SGU:s verksamhet och kulturmiljö. SGU har definierat att deras roll inom kulturmiljöarbetet är att verka inom området kulturell geologi. Kulturell geologi är de sammanhang där människan, kulturmiljön och geologin möts och samspelar med varandra. Genom att arbeta med kulturell geologi finns det potential att utveckla såväl kultur- miljöarbetet som SGU:s verksamhet. SGU framför bland annat att man vill utveckla sitt arbete med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet avseende naturgrusavlagringars värde för landskapet och kulturmiljön. SGU betonar vidare bland annat att en nyckel till att utveckla kulturmiljöarbetet är samverkan eftersom kulturmiljöom- rådet spänner över många sektorer och olika myndigheters ansvars- områden. SGU menar att en samverkan där myndigheterna förstår 49Havs- och vattenmyndigheten (2019). Utredningar och annat utvecklingsarbete hur de kan bidra till kulturmiljöarbetet samt varandras roller och an- svar är en förutsättning för en hållbar förvaltning och användning av kulturmiljöer.50 50SGU (2019). Sammanfattning: Den svenska förvaltningsmodellen innebär att vihar små departement, stora självständiga myndigheter och kom- munal självstyrelse, vilket skiljer sig från andra EU-länder. Reger- ingen styr bland annat genom regler, mål och resultatkrav samt organisation. Det pågår en utveckling mot en alltmer tillits- baserad styrning. Inom vattenområdet finns både unionsrättsliga mål, vilka i beslutas i form av miljökvalitetsnormer, och politiskt beslutade nationella miljökvalitetsmål. I vår utvärdering har det pekats på att det behövs mer politisk styrning av vatten- förvaltningen. Den svenska förvaltningsmodellen innebär styrning på nationell, regional och lokal nivå. Därutöver tillkommer EU-nivån, och inom vattenförvaltningen tillkommer även vattendistrikts- och avrinnings- områdesnivåerna. Ramarna läggs till stora delar på EU-nivån och den nationella nivån, medan besluten sedan operationaliseras av myndig- heter, landsting och kommuner. har små departement, stora självständiga myndigheter och självständiga kommuner. Den svenska förvaltningsmodellen skiljer sig från den förvaltningsmodell som finns i många andra EU-länder, vilket framgår av den internationella kartläggningen i kapitel 14. En viktig skillnad är att förvaltningsbeslut i inte fattas av stats- råden i departementen utan av myndigheter som är organisatoriskt åtskilda från departementen. Den svenska förvaltningsmodellen inne- bär att det ställs krav på en väl fungerande samverkan och ett effek- tivt informationsutbyte mellan de olika nivåerna. Utredningen har låtit göra en konstitutionell analys av den orga- nisation som har valts för svensk vattenförvaltning. Detta arbete har gjorts av , lektor i offentlig rätt vid universi- tet, och återfinns i sin helhet i bilaga 2. I analysen konstateras att har en på många sätt unik förvaltningsmodell. Till skillnad från i stort sett alla andra länder har ett förbud mot ministerstyre. Det innebär att myndigheterna lyder under regeringen som kollektiv och inte under en enskild minis- ter. Myndigheterna har dessutom ett område som är helt fredat från styrning, nämligen när de ska ta beslut i särskilda fall rörande myn- dighetsutövning eller tillämpning av lag. Detta innebär att ingen får styra hur en myndighet fattar beslut i enskilda ärenden. Tanken bakom den svenska modellen är att skydda medborgarna mot makt- missbruk, värna rättssäkerheten och att säkerställa att myndigheterna själva tar större ansvar för sitt beslutsfattande. De formella styrmedel som regeringen framför allt har till sitt förfogande för att styra myndigheterna är finansiell styrning via bud- get och regleringsbrev, regelstyrning via instruktion eller andra författningar och organisatorisk styrning framför allt via utnämnings- makten eller genom friheten att inrätta, avskaffa eller slå ihop myn- digheter. I den formella styrningen av myndigheterna ska regeringen vända sig till myndigheten som sådan och inte till enskilda tjänste- män. Utöver detta finns så kallade informella kontakter som innebär att någon från regeringshåll tar kontakt med en myndighet eller vice versa för att informera myndigheten eller sig själv om en särskild fråga. I analysen framhålls att de informella kontakterna varit mycket omdiskuterade , både vad gäller form och omfattning, men att det finns en konsensus om att de är viktiga och nödvändiga. När det gäller den kommunala självstyrelsen konstateras i analy- sen att denna har en framträdande plats i det svenska statsskicket men att det är lite reglerat om dess innehåll. Rätten att ta ut skatt finns stadgad i regeringsformen men i övrigt är det som beslutar om gränserna för den kommunala självstyrelsen. Grunderna för kommunernas organisation samt kommunernas befogenheter och åligganden ska regleras i lag. Det innebär att det är som ska bestämma vad som ingår i det kommunala självstyret. Det innebär dock även att eventuella inskränkningar i kommunernas självstyrelse måste ske i lag. Regeringen eller myndighet kan med andra ord inte utan lagstöd ålägga kommunerna uppgifter. På vatten- förvaltningens område är det reglerat i lag att kommunerna är skyl- diga att följa miljökvalitetsnormerna och åtgärdsplanerna. Därmed är kraven i regeringsformen om att det krävs lagstöd för förändringar i kommunernas befogenheter och åligganden uppfyllt. I analysen framhålls att det möjligen går att diskutera om det finns någon ”bortre gräns” för vad som kan åläggas kommunerna genom stad- ganden i . Den proportionalitetsbedömning som ska göras av innan den tar beslut om intrång i den kommunala själv- styrelsen ska, enligt förarbetena, inte kunna användas för en lag- prövning i efterhand. 5.2.1Det finns olika former av styrning Verksamhet kan styras på olika sätt, bland annat genom regler, formulering av mål och resultatkrav, organisering av verksamheten, ekonomiska incitament och genom informationsinsatser. används en kombination av olika styrformer. Inom staten används ofta regelstyrning och ekonomisk styrning. Dessutom brukar man ibland tala om organisationsstyrning som handlar om hur staten väl- jer att organisera en verksamhet, till exempel genom att flytta verk- samheter mellan olika huvudmän, introducera nya organisations- former. Det kan där också handla om att regeringen kan styra de statliga myndigheterna genom exempelvis utnämningar av ledande befattningshavare. En annan form är procedurstyrning, som handlar om regler för hur myndigheter ska arbeta. Regelstyrning riktar sig fram för allt till medborgarna och sker genom regler, vilket är ett samlingsbegrepp för bestämmelser i lagar, förordningar samt myndigheters föreskrifter och vägledande doku- ment. Lagar, förordningar och föreskrifter är bindande regler, medan vägledande dokument är rekommendationer för hur man kan eller bör göra för att uppfylla de bindande reglerna. Exempel på vägled- ande dokument är handböcker och allmänna råd. Ekonomisk styrning är en form för statlig styrning av myndig- heter och verksamheter. Den kan delas in i resultatstyrning och finansiell styrning. I den finansiella styrningen ingår att fastställa ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. Resultat- styrning, även kallad mål- och resultatstyrning, består av två delar: att ange mål för vad en verksamhet ska uppnå och att verksamhetens resultat följs upp och analyseras i förhållande till målen. Varje myn- dighetsledning har ansvar att utforma, leda och genomföra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Genom regelbunden återkoppling redovisar myndigheterna resultat i förhållande till målen i syfte att ge underlag för dialog och beslut om förbättringar och omprioriteringar. Återkopplingen sker genom myndighetens årsredovisning och myndighetsdialogen mellan myndig- heten och departementet. En del i resultatstyrningen är kraven på att regeringen i budget- propositionen ska lämna en redovisning av de resultat som har upp- nåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I riksdagsutskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som reger- ingen presenterar. De olika formerna för regeringens styrning av myndigheterna och den statliga verksamheten kombineras på olika sätt. Som exem- pel kan nämnas att resultatstyrning kombineras med procedurstyr- ning och regelstyrning i så måtto att regeringen beslutar om förut- sättningarna för varje enskild myndighet genom myndighetens instruktion, årliga regleringsbrev och särskilda beslut om uppdrag som ramarna för den verksamhet som myndigheten ansvarar för läggs fast genom regler på olika nivåer. I myndighetens instruk- tion framgår myndighetens huvudsakliga uppgifter och ledningsfor- mer och i vissa fall även mål för verksamheten. kan också innehålla särskilda uppdrag men även specifika krav på åter- rapportering till regeringen. Se vidare bilaga 4. 5.2.2Det pågår ett utvecklingsarbete har det skett en del förändringar inom det för- valtningspolitiska området. Resultatstyrningen har förändrats för att utveckla en mer verksamhetsanpassad och strategisk myndighets- styrning, senast genom att regeringen har initierat en tillitsreform. Andra förändringar är att digitaliseringen av förvaltningen har fort- satt och intensifierats och att kraven på myndigheternas interna styr- ning och kontroll har förändrats. Vidare har statsförvaltningens struk- tur fortsatt att förändras.1 Mål- och resultatstyrning bygger på att det finns en tillit mellan de olika aktörerna och att styrningen inriktas på hela verksamhets- områden i stället för på myndigheter. har därför också begreppen tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning börjat användas. Tillitsbaserad styrning kan sägas innebära en styr- ning som ger tydliga uppgifter och ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten (se bilaga 4). Vidare betonas behovet av att det sker en uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och som upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras. En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. En mer sammanhållen styrning är ett sätt att åstadkomma en mer sammanhållen och tydlig förvaltning där frågor inte faller mellan stolarna. Regeringens olika insatser för att vidareutveckla bland annat styr- ningen sammanfattas i den statliga förvaltningspolitiken. Den om- fattar styrning, ledning, organisation och utveckling av de statliga myndigheterna samt vissa övergripande frågor om relationen mellan stat och kommun, inklusive regional ansvarsfördelning. har beslutat att målet för den statliga förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU- arbete.2 I förvaltningslagen läggs bland annat grunderna för god för- valtning fast. Varje myndighet ska i sin verksamhet vara saklig och 1Se bland annat Statskontoret (2019). 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnads- effektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts och en myn- dighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myn- digheter.3