sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Ett fjärde alternativ är att avstå från att införa regler i radio- och tv- lagen och i stället främja tillgången till information om de medie- företag som bedriver marksändningar av radio och tv. Utredningen bedömer att ökad information om tillståndshavar- nas ägarstrukturer i sig kan vara värdefullt men att sådan information inte uppfyller syftet att säkerställa nationella säkerhetsintressen vid tillståndsprövningen. Det kan dock vara ett komplement till alter- nativ 1 eller 2. Utredningen anser att frågan om ett krav med syftet att öka trans- parensen kring ägarförhållanden på mediemarknaden kan införas bör utredas närmare. Detta tas upp i avsnitt 13.3.5. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Hur alternativen förhåller sig till grundlagarna Bedömning: Regler som syftar till att säkerställa att nationella säkerhetsintressen kan tillgodoses bör vara inriktade på en bedöm- ning av sändningarnas innehåll och möjliggöra ett ingripande i efterhand t.ex. genom återkallelse av sändningstillstånd om till- ståndshavaren bedriver sändningar som utgör en fara för säkerhet. Regler som innebär att Myndigheten för press, radio och tv ges möjlighet att hindra någon att få tillstånd utifrån antagandet att denne kan anses utgöra ett hot mot säkerhet bedöms utgöra en alltför stor inskränkning av yttrandefriheten. Av de nu beskrivna alternativen är det enligt utredningen alternativ 1 och alternativ 2 som uppnår syftet att säkerställa nationella säker- hetsintressen. Kan prövningen avse vem som söker tillstånd utan att beakta det förväntade innehållet i sändningarna? Fråga är om en reglering enligt alternativ 1 kan ta sikte på vem det är som söker tillstånd utan att det innebär en bedömning av det förväntade innehållet i sändningarna. I sammanhanget kan nämnas att tillståndsgivning för tv innebär att tillståndsmyndigheten bl.a. ska se till att det samlade utbudet kan tillgodose olika intressen och smakriktningar (4 kap. 6 § radio- och tv-lagen). Det innebär dock inte att hänsyn tas till innehållet i sändningarna annat än i form av en sökandes utfästelser om att sända innehåll av en viss typ, t.ex. nyheter, sport eller underhållning. När det gäller analog kommersiell radio fördelas tillstånden genom ett auktionsförfarande till högstbjudande utan att frågan om sänd- ningarnas innehåll aktualiseras. De nuvarande tillståndsgivningssystemen för tv och radio foku- serar alltså i huvudsak på den som söker tillstånd, inte på innehållet i sändningarna. Ett förslag om att utvidga tillståndsprövningen till att omfatta nationella säkerhetsintressen skulle i linje med detta också kunna vara inriktat på den sökande. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Prövningen skulle i så fall handla om huruvida det finns omstän- digheter kring ett visst företag och dess verksamhet som kan antas utgöra fara för säkerhet. Prövningen skulle bygga på att Myndigheten för press, radio och tv samråder med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen och att de senare myndigheterna ansvarar för bedömningen av en sökande och dess verksamhet utifrån hänsyn till nationella säkerhetsintressen. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen skulle alltså förse Myndigheten för press, radio och tv med underlag. Det skulle enligt utredningen finnas svårigheter i att åstadkomma ett system som säkerställer att de säkerhetspolitiska övervägandena inte riskerar att inbegripa en bedömning av innehållet i det som den sökande förväntas sända. Det kan enligt utredningen inte uteslutas att en sådan ordning står i strid med grunderna för förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 11 § YGL. Bedömningen skulle vidare behöva grundas på antaganden om sökanden och dess verksamhet och inte på sådant som den sökande har sänt. Med en sådan ordning finns det enligt utredningen även en risk att aktörer med helt legitima intressen felaktigt utestängs. Ett regelverk med innebörden att Myndigheten för press radio och tv kan neka tillstånd om den sökande antas utgöra en fara för landets säker- het bedöms därför innebära en alltför stor inskränkning av yttrande- friheten. Utredningen har därför stannat för att inte lägga fram ett förslag med denna inriktning. Regler som tar sikte på innehållet i sändningarna och innebär en möjlighet att ingripa i efterhand, t.ex. genom att återkalla ett tillstånd om sändningarnas innehåll kan utgöra ett hot mot landets säkerhet är enligt utredningen mer i linje med synsättet att ingripanden mot yttringar ska göras i efterhand. Risken att regelverket missbrukas för auktoritära syften Regler som innebär att tillståndsmyndigheten kan avslå en ansökan om sändningstillstånd med hänvisning till nationella säkerhets- intressen eller återkalla ett tillstånd om sändningarna kan utgöra ett hot mot landets säkerhet ger myndigheten ett avgörande inflytande över yttrandefriheten. Begreppet rikets säkerhet, eller säkerhet, är det rekvisit som myndigheterna har att förhålla sig till vid prövningen. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge kan utgöra en fara för säkerhet måste därför ses i ljuset av vad regeringen uttalat om innebörden av detta begrepp. Det handlar, som nämns ovan, bl.a. om skyddet för oberoende – i bety- delsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska själv- styret och det demokratiska statsskicket samt av nationens grund- läggande funktionalitet. Ett scenario där regler på detta område skulle riskera att miss- brukas för auktoritära syften är tänkbart, men förutsätter att de ansvariga myndigheterna tolkar begreppet säkerhet på ett sätt som inte överensstämmer med de uttalanden som gjorts av regeringen. En sådan utveckling skulle sannolikt föregås av omfat- tande förändringar av det politiska landskapet eller att själv- ständighet och suveränitet, såsom den ser ut , har brutits. Enligt utredningens uppfattning skulle alternativet om åter- kallelse av tillstånd utgöra en reglering som är svårare att missbruka i auktoritära syften eftersom det är inriktat på innehållet i sänd- ningarna i stället för den som sänder och möjliggör ingripande i efter- hand i stället för vid tillståndsgivningen. Utredningen förespråkar alltså det alternativ som innebär att ett sändningstillstånd kan återkallas om det visar sig att sändningarnas innehåll utgör en fara för säkerhet. Detta alternativ omfattar inte ingripanden vid tillståndsgivning och inte heller vid överlåtelse av tillstånd. Avgörande vid denna bedömning har för utredningen varit de yttrandefrihetsrättsliga aspek- terna och vikten av att inte ge avkall på den grundläggande utgångs- punkten att ingripanden endast ska göras på grund av att ett visst innehåll faktiskt sänts och inte på ett antagande i förväg om vad den som söker tillstånd kan komma att sända. Ett regelverk som endast omfattar ingripanden genom åter- kallelse skulle kunna kritiseras på den grunden att staten först aktivt ger sändningstillstånd till en aktör som medför fara för landets säker- het och sedan återkallar tillståndet när det visar sig vad sändningarna innehåller. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Trots denna brist bedömer utredningen alltså att detta alternativ är att föredra av yttrandefrihetsrättsliga skäl. I följande avsnitt be- skrivs översiktligt hur ett sådant regelverk kan vara utformat. 13.3.4Utformning av regler vid återkallelse av tillstånd Bedömning: En ny grund för återkallelse bör införas i radio- och tv-lagen med innebörden att sändningstillstånd får återkallas om tillståndshavaren bedriver sändningar som utgör en fara för säkerhet. Den närmare utformningen av reglerna bör utredas vidare. Regler om återkallelse av tillstånd finns i 18 kap. radio- och tv-lagen. Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv, kommersiell radio eller närradio får återkallas om tillståndshavaren brutit mot närmare an- givna regler. För de olika typerna av sändningstillstånd gäller skilda återkallelsegrunder. Bestämmelser om att sändningstillstånd får åter- kallas om tillståndshavaren bedriver sändningar vars innehåll kan utgöra fara för säkerhet kan exempelvis införas som nya punkter i 18 kap. 2 § om återkallelse av tillstånd att sända tv, sökbar text-tv eller tillstånd som lämnats av regeringen att sända ljudradio, i 18 kap. 3 § om återkallelse av tillstånd att sända närradio och i 18 kap. 5 § om återkallelse av tillstånd att sända kommersiell radio. Utredningen bedömer att det finns flera frågor som väcks i sam- band med överväganden om ett införande av nya återkallelsegrunder och att dessa frågor kräver ytterligare utredning. En fråga som uppkommer är om bestämmelsen som möjliggör återkallelse bör gälla generellt för all tillståndsgiven radio- och tv- verksamhet eller endast för sändningsverksamhet där det ställs villkor i sändningstillstånden om att innehållet i sändningarna inte får vålla fara för säkerhet. En annan fråga är de processuella regler som ska gälla vid återkallelse. Enligt radio- och tv-lagen gäller att mål om återkallelse av tillstånd som har att göra med innehållet i sänd- ningarna prövas av allmän domstol på talan av Justitiekanslern. I övriga fall prövas ärenden om återkallelse av tillstånd av Myndig- heten för press, radio och tv (19 kap. 1 §). Av rättssäkerhetsskäl bör mål om återkallelse på grund av att sändningarna utgör fara för landets säkerhet prövas av domstol. Det aktualiserar i sin tur frågor om sekretess och partsinsyn. En särskild fråga i detta sammanhang Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge är också om det ska vara möjligt för tillämpande myndigheter att fatta beslut om att sändningarna interimistiskt ska upphöra, i avvak- tan på ett slutligt avgörande. Ett annat skäl att ytterligare utreda frågan om hur bestämmel- serna i radio- och tv-lagen bör utformas är förslag i betänkandet Fre- kvenser i samhällets tjänst (SOU 2018:92). Förslaget är att det ska införas en möjlighet att ställa villkor om krav som är av betydelse för säkerhet för tillstånd att använda radiosändare. Förslaget innebär bl.a. att tillstånd och överlåtelse av tillstånd ska kunna vägras om förvärvarens radioanvändning kan antas vålla fara för säkerhet. Betänkandets förslag i dessa delar har kompletterats genom en promemoria som utarbetats i (Infrastruktur- departementet) och som remitterades . Lagändringarna som är kopplade till förslagen föreslås träda i kraft . Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet och pro- memorian kan omfatta sändningsverksamhet som är föremål för s.k. dubbel tillståndsplikt, dvs. verksamhet som dels kräver sändnings- tillstånd enligt radio- och tv-lagen, dels tillstånd att använda radio- sändare enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Förslagen kan därför ha bäring på förutsättningarna att införa regler i radio- och tv-lagen som syftar till att säkerställa nationella säkerhets- intressen. 13.3.5Ökad transparens kring ägarförhållanden på mediemarknaden Bedömning: Det finns fördelar med en ökad öppenhet om medie- tjänstleverantörers ägarstrukturer eftersom det kan underlätta för konsumenterna att skaffa sig en uppfattning om innehållet i en medietjänst. Frågan om ett krav om ökad transparens kring ägar- förhållanden på mediemarknaden kan införas bör utredas när- mare, särskilt i förhållande till yttrandefrihetsgrundlagen. Utredningens uppdrag att se över radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge innefattar också att beskriva tillgången till information om medieföretags ägandeförhållanden. Sådan information kan enligt utredningens direktiv underlätta för användarna att bilda sig en väl- grundad uppfattning om innehållet i en medietjänst. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Nuvarande bestämmelser om registrering och information till konsumenterna Den som bedriver sändningsverksamhet som inte behöver ett tillstånd enligt radio- och tv-lagen, eller som tillhandahåller beställ-tv ska enligt lagens 2 kap. 2 § anmäla sig för registrering hos Myndigheten för press, radio och tv. Även den som, för annans räkning, bedriver sändnings- verksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (en satellit- operatör) ska anmäla sig för registrering. Myndigheten för press, radio och tv:s register över de som har anmält sig för registrering och de som har tillstånd att sända radio eller tv får enligt 2 kap. 3 § radio- och tv-lagen endast innehålla vissa uppräknade uppgifter. •Namn, firma eller motsvarande •Ställföreträdare för juridisk person •Postadress, telefonnummer, e-postadress och webbplats •Den verksamhet som bedrivs •För den som sänder via satellit, vem som äger företaget och hur verksamheten finansieras •För satellitentreprenörer, vem som är uppdragsgivare, dennes adress, programtjänstens beteckning samt hur sändningen över satellit sker •För den som har tillstånd, upplysningar och handlingar som be- hövs för kontrollen av att verksamheten bedrivs i enlighet med lagen och de villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Programföretag som sänder tv och leverantörer av beställ-tv ska enligt 2 kap. 1 § radio- och tv-lagen se till att mottagare av deras tjänster alltid och på ett enkelt sätt har tillgång till •Den geografiska adress där leverantören är etablerad •Uppgifter om leverantören, däribland e-postadress och webb- plats •Uppgifter om behörig tillsynsmyndighet. Programföretagen och leverantörerna får själva välja på vilket sätt informationen lämnas. Det kan ske i sändning på tv-skärmen, på en sida i text-tv eller på företagets webbplats (prop. 2009/10:115 s. 274). Information om ägande i samband med Myndigheten för press, radio och tv:s tillståndsprövning Vid tillståndsgivning för tv och sökbar text-tv ska myndigheten sär- skilt beakta att sändningsutrymmet ska kunna tas i anspråk av flera av varandra oberoende programföretag (4 kap. 6 § radio och tv-lagen). Bakgrunden till bestämmelsen är behovet av att upprätthålla kon- kurrens på området (prop. 2007/08:8 s. 45). Eftersom ägarförhållanden ska beaktas vid tillståndsgivningen finns det också möjlighet att ställa villkor om ägande och inflytande i programföretaget (4 kap. 11 §). Tillståndsvillkor om ägarförhållan- den kan också innehålla uppgifter om det faktiska ägandet i till- ståndshavaren. Samtliga sändningstillstånd för tv och sökbar text-tv innehåller villkor om ägarförhållanden. Följande villkor från tillståndet för att sända programtjänsten Axess kan tjäna som exempel på hur de är utformade. Ägarförhållandena och inflytandet i får inte för- ändras mer än i begränsad omfattning. Det antecknas att , , ägs av . Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Övrig information om medieföretags ägarförhållanden Utöver den information om ägande som är tillgänglig i medieföre- tagens sändningstillstånd samlas information om ägande i de rappor- ter om medieutvecklingen som Myndigheten för press, radio och tv regelbundet publicerar. Ett exempel är myndighetens rapport utveckling – Medieekonomi. Information om medieägande tillgängliggörs också av andra aktö- rer t.ex. Nordicom. I publikationen Den svenska mediemarknaden, som ges ut , återfinns en detaljerad kartläggning och analys av den svenska mediemarknaden, inklusive fakta och data om de största medieföretagen i landet, med hänsyn till ekonomi, mark- nadsandelar, företagsstruktur och ägande. Ändringsdirektivet och skyldigheten att lämna information Genom ändringsdirektivet har en ny bestämmelse införts i AV- direktivet, artikel 5.2, som innebär att medlemsstaterna får besluta om lagstiftningsåtgärder som föreskriver att leverantörer av medie- tjänster inom deras jurisdiktion även ska tillhandahålla information om sin ägarstruktur, inbegripet verkliga ägare. Sådana åtgärder ska respektera de berördas grundläggande rättigheter, som verkliga ägares skydd för privat- och familjeliv. Åtgärderna ska även vara nödvändiga och proportionella och syfta till att eftersträva ett mål av allmän- intresse. I skäl 15 till ändringsdirektivet anges att insyn i mediernas ägar- förhållanden är direkt kopplat till yttrandefriheten. När ägande leder till kontroll eller utövande av betydande inflytande över innehållet i de tillhandahållna tjänsterna gör information om ägarstrukturen det möjligt för en användare att bilda sig en uppfattning om innehållet. Medlemsstaterna bör kunna fastställa om information om ägar- struktur bör vara tillgänglig för en användare under förutsättning att det väsentliga innehållet i de berörda grundläggande rättigheterna och friheterna respekteras och att sådana åtgärder är nödvändiga och proportionerliga. Översyn av radio- och tv-lagen utifrån ett nytt säkerhetsläge Det finns skäl att överväga att införa krav på att leverantörer av medietjänster ska tillhandahålla information om sin ägarstruktur, inbegripet verkliga ägare. Sådan information kan främja allmänhetens möjligheter att bedöma innehållet i en medietjänst. Ett generellt krav på att en leverantör ska lämna information om vem som står bakom en sändning skulle kunna komma i konflikt med YGL. De regler som finns kan motiveras bl.a. utifrån behovet av att kunna kräva ansvar för ett visst innehåll som bryter mot någon regel eller tillståndsvillkor. När det gäller det precise- rande av tillståndshavarens ägarförhållanden som sker i sändnings- tillstånd för tv så behövs det med anledning av strävan efter att flera av varandra oberoende aktörer ska kunna sända. Om tillstånden samlades hos en eller ett fåtal aktörer så skulle det vara till nackdel för en vidsträckt yttrandefrihet. sker en begränsning av yttrandefriheten om någon avstår från att ansöka om sändnings- tillstånd för att denne inte vill redogöra för ägarförhållandena. Sammantaget bedömer utredningen att det kan vara värdefullt att öka transparensen kring ägarförhållanden på mediemarknaden och att frågan om ett krav med detta syfte kan införas bör utredas närmare. 14Tillståndsperioden för marksänd tv beslutade att införa ett nytt finansierings- system för public service. Beslutet innebär även att public service- bolagens sändningstillstånd ska gälla . Nya be- stämmelser med denna innebörd har införts i radio- och tv-lagen . Tillstånd att sända tv som meddelas av Myndigheten för press, radio och tv, det vill säga annan tv än public service, gäller enligt radio- och tv-lagen . Regeringen har tidigare bedömt att det är en fördel om tillståndsperiodernas längd för public service-tv och övrig tv sammanfaller. I detta kapitel överväger utredningen frågan om hur lång tillstånds- perioden för annan tv än public service-tv ska vara. Inledningsvis be- skrivs den nuvarande regleringen och att tillståndsperiodernas längd för tv varierat . Därefter beskriver utredningen att det finns fördelar med synkroniserade tillståndsperioder och slutligen lämnas förslag om att tillståndsperiodens längd för annan tv än public service bör ses över i ett bredare sammanhang. 14.2.1Tillståndsperiodens längd för public service tv-sändningar Regeringen ger tillstånd att sända tv om verksamheten finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (4 kap. 3 § radio- och tv-lagen [2010:696]). framgick av radio- och tv-lagen att ett sådant tillstånd gällde som bestämdes av regeringen. Tillståndsperioden för marksänd tv framgår av 4 kap. 12 § första stycket radio- och tv-lagen att ett till- stånd som har beviljats av regeringen att sända tv och sökbar text-tv ska gälla . Den nya bestämmelsen trädde i kraft och av övergångsbestämmelserna följer dels att de sändnings- tillstånd som meddelas av regeringen närmast efter ikraftträdandet ska gälla , dels att den nya bestämmelsen om åttaåriga sänd- ningstillstånd gäller . Den nuvarande tillståndsperioden för public service går ut den 31 decem- ber 2019 (prop. 2012/13:164, bet. 2013/14:KrU3, rskr. 2013/14:60). Det innebär att nästa tillståndsperiod kommer att löpa mellan och . Den första åttaåriga till- ståndsperioden kommer att löpa mellan och . 14.2.2Tillståndsperiodens längd för övriga tv-sändningar Myndigheten för press, radio och tv ger tillstånd att sända marksänd radio och tv i för andra än public service-företagen (4 kap. 3 § radio- och tv-lagen). Ett tillstånd att sända marksänd tv gäller . Om det finns särskilda skäl, får myndigheten besluta att ett tillstånd ska gälla (4 kap. 12 § andra stycket). 14.2.3Frågan om tillståndsperiodernas längd har public service-bolagens sändningstillstånd varierat i längd. har längden på perioderna varit mellan tre och . Den public service-utredning som tillsattes inför tillståndsperioden som började löpa 2010 föreslog en sexårig tillståndsperiod för public service (SOU 2008:64 s. 139). Vid remiss- behandlingen tillstyrkte Radio- och (numera Myndig- heten för press, radio och tv) att sändningstillstånden skulle gälla i taget, men ansåg att första tillståndsperioden skulle vara . Radio- och hänvisade till att tillstånden för övrig mark- sänd tv gällde till och med och att osäkerhet kunde uppkomma om vilket frekvensutrymme som fanns tillgängligt för myndighetens tillståndsgivning om tillståndsperioderna inte överens- stämde. Regeringen beaktade Radio- och synpunkter Tillståndsperioden för marksänd tv och föreslog en fyraårig tillståndsperiod för public service-företagen (prop. 2008/09:195 s. 31 f.). Inför tillståndsperioden som började gälla 2014 menade reger- ingen att de skäl för att tidsmässigt synkronisera samtliga tillstånd för marksänd tv som angavs i proposition 2008/09:195 fortfarande var giltiga. Detta gällde inte minst mot bakgrund av att regeringen planerade att besluta om vilket sändningsutrymme som skulle användas för tv-sändningar och sökbar text-tv till och med , dvs. den period som skulle gälla för de tillstånd som beviljas av Myndigheten för radio och tv (prop. 2012/13:164 s. 22). Även inför nu kommande tillståndsperiod har frågan om behovet av synkroniserade tillståndsperioder aktualiserats. Den parlamen- tariska public service-kommittén föreslog att det skulle framgå av radio- och tv-lagen att tillstånden för företag som finansieras av public service-avgift ska gälla (SOU 2017:79 s. 153 f.). Vid remissbehandlingen framförde Myndigheten för press, radio och tv att den föreslagna längden på tillståndsperioderna inte sammanfaller med de tillstånd att sända tv som myndigheten meddelar. Att till- ståndsperioderna inte är synkroniserade kan leda till osäkerhet när det gäller vilket frekvensutrymme myndigheten kan disponera för tv i marknätet. Även Boxer såg ett värde i att tillstånds- perioderna är koordinerade med övriga tillstånd för marksänd tv (prop. 2017/18:261 s. 47). Regeringen delade Myndigheten för press, radio och tv:s och Boxer AB:s bedömning att det skulle vara önskvärt om public service-företagens tillståndsperioder var synkroniserade med de övriga tillstånd att sända tv som myndigheten meddelar. Samman- faller inte dessa perioder kan det, enligt regeringen, uppstå osäkerhet kring vilket frekvensutrymme som myndigheten kan disponera för marksänd tv. Regeringen meddelade sin avsikt att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. överväga om det finns behov av och i övrigt är lämpligt att förändra tillståndstiden för marksänd tv även för andra än public service-företagen (prop. 2017/18:261 s. 49). Tillståndsperioden för marksänd tv 14.3.1Synkroniserade tillståndsperioder underlättar tillstånds- givningen och främjar en effektiv frekvensanvändning Bedömning: För att underlätta tillståndsgivningen och möjlig- göra en effektiv frekvensanvändning bör tillståndsperiodernas längd för public service-tv och annan tv vara synkroniserade. De ovan beskrivna motiven för synkroniserade tillståndsperioder som framförts av bl.a. Myndigheten för press, radio och tv i olika remissomgångar är enligt utredningens uppfattning fortfarande rele- vanta.