sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — När det gäller ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myn- digheter har regeringen framfört att den bör vara tydlig. Myndig- heterna bör som regel inte ha överlappande uppgifter, och rollkon- flikter inom en enskild myndighet bör undvikas.4 Statskontoret har i flera olika rapporter analyserat hur reger- ingens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. Statskontoret har konstaterat att styr- ningen av de statliga myndigheterna behöver utvecklas och har bland annat lyft fram behovet av att fortsätta att verksamhetsanpassa styr- ningen, förenkla och digitalisera, skapa bättre förutsättningar för en mer sammanhållen förvaltning, där ett verksamhetsperspektiv snarare än enskilda myndigheter är en viktig utgångspunkt.5 Olika regeringar har vidtagit olika åtgärder för att vidareutveckla den statliga styrningen. ESV har på uppdrag av regeringen vidtagit ett antal åtgärder och tagit fram underlag som ger vägledning för en mer strategisk styrning.6 Regeringen har bedömt att den statliga förvaltningen i ett internationellt perspektiv presterar bra, men att den kan bli bättre. I en föränderlig omvärld krävs att förvaltningen både är förutsebar och anpassningsbar. Genom bland annat tillitsreformen har åtgärder vidtagits för att styrningen ska bli mer strategisk och sammanhållen samt för att den ska fokusera på helheten. Det är också viktigt att regeringens resurser för utvärde- ring och analys är ändamålsenligt organiserade och styrda. Regelverk och återrapporteringskrav ska inte i onödan medföra en detaljstyr- ning som hämmar myndigheternas förmåga att bedriva och utveckla sin verksamhet. krävs enligt regeringen ökad samordning för att gemensamma lösningar och investeringar ska kunna tillvaratas.7 3Förvaltningslag (2017:900). 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 5Se bl.a. Statskontoret (2016a–d). 6ESV har bl.a. redovisat hur myndigheternas resultat kan synliggöras (ESV 2016:51), lämnat förslag på att kravet på att lämna delårsrapporter ska tas bort (ESV 2017:3) och kartlagt goda exempel på effektiviseringar i statsförvaltningen (ESV 2016:59). 7Se bl.a. prop. 2017/18:1 utg.omr. 5.2.3Regeringens styrning av länsstyrelserna Utredningen kan konstatera att länsstyrelserna är 21 separata myn- digheter med olika förutsättningar, men med ett gemensamt upp- drag. Inom vattenförvaltningen är länsstyrelserna en huvudaktör. Det är därför relevant att närmare studera hur styrningen av läns- styrelserna kan utvecklas. Utredningen har uppmärksammat att i en gransk- ning 2019 har konstaterat att regeringen inte har ett tillräcklig utveck- lat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Styrningen sägs vara sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad, och den blir därmed otydlig, omfattande och svår att överblicka. Den omfattande bidragsfinansieringen av länsstyrelsernas verksamhet gör att de har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. slutsats är att det blir svårt för läns- styrelserna att göra egna prioriteringar, att omfördela medel inom myndigheten och att rekrytera och behålla kompetent personal.8 Regeringen har i en skrivelse välkomnat granskning och konstaterat att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrel- serna.9 konstitutionsutskott bereder för närvarande10 skrivelsen och riksdagsbeslut är aviserat till januari 2020.11 Utredningen har vidare uppmärksammat att länsstyrelserna sins- emellan är mycket olika, bland annat när det gäller personalresurser. Länsstyrelserna har hittat former för att hantera detta genom att koncentrera vissa verksamheter till vissa länsstyrelser. Vissa läns- styrelser fullgör på så sätt uppgifter även i andra län än det egna. Exempel på detta finns inom tillsyns- och tillståndsverksamhet.12 Den koncentration av uppgifter till fem länsstyrelser som skett för vattenförvaltningen är ett annat exempel på detta. Utredningen kan konstatera att det i olika sammanhang har rik- tats kritik mot att länsstyrelsernas verksamhet till stor del är bidrags- finansierad och att finansieringen av länsstyrelserna inte alltid följer vedertagna principer för finansiering i staten.13 8Riksrevisionen (2019). 2018/19:117. 11www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/arende/betankande/riksrevisionens-rapport-om- regeringens-styrning_H701KU2 (avläst ). 12Se bl.a. (2019). 13Se bl.a. SOU 2004:14 och (2019). 5.2.4Rollfördelningen mellan stat och kommun Kommunerna är en viktig aktör i arbetet med vattenfrågor. Inför ställ- ningstagandet till den kommande organisationen av vattenförvalt- ningen är det därför relevant att närmare studera hur den statliga styrningen av kommunerna har utvecklats. Utredningen kan konstatera att olika studier visar att den statliga styrningen av kommuner har ökat i omfattning och detaljeringsgrad och att regeringen har angett att det finns anledning att följa utvecklingen av statens styrning av kommunsektorn.14 kommuner varierar i storlek och har därmed olika förut- sättningar att hantera statens styrning. Detta gäller även möjligheten att uppfylla de krav som ställs på till följd av ramdirektivet för vatten. Exempelvis kan befolkningsmässigt små men ytmässigt stora kommuner med många vattenförekomster ha svårt att möta de krav som vattenförvaltningen ställer. Alla kommuner har samma ansvar, men förutsättningarna varierar. Se vidare bilaga 4. Det behövs mer politisk styrning av vattenförvaltningen I vår utvärdering har det från olika aktörer framförts en rad syn- punkter på behovet av mer politisk styrning av vattenförvaltningen. Det har framförts att det är bra att vattenfrågorna har lyfts fram genom vattenförvaltningen och det arbete som vattenmyndig- heterna genomfört. Det har pekats på att det är positivt att vatten- förvaltningen innebär att man ska arbeta utifrån vattnets perspektiv, avrinningsområdesvis, på olika nivåer. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det är en utmaning som har fungerat bra på vissa håll och sämre på andra håll. Flera aktörer har framfört att förutsätt- ningarna behöver förbättras för att arbetet ska fungera bra på flera håll och att det är viktigt att vidareutveckla samarbetet över admini- strativa gränser. Det har från många aktörer framförts att det nu är dags att vattenförvaltningsarbetet följer de normala strukturerna för styrning. 2017/18:1, utg.omr. Flera aktörer har framfört att styrningen av myndigheternas arbete med vattenfrågor är otydlig och behöver utvecklas. Arbetet styrs dels genom att myndigheterna ska genomföra åtgärder i de av vattenmyndigheterna beslutade åtgärdsprogrammen, dels genom regeringens uppdrag till myndigheterna i regleringsbrev och instrukt- ioner. Ett färre antal aktörer har framfört att styrningen har fungerat bra, att det finns en tydlig reglering om att myndigheter och kom- muner ska vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram och att det kan vara en fråga om vilja. Det har även framförts önskemål om en tydligare nationell vilje- inriktning för att ska nå målen för vattenförvaltningen. Det har framförts att det behövs en politisk diskussion på nationell nivå om vilken inriktning på vattenarbetet ska vara. Det har lyfts fram att en sådan styrning av vattenförvaltningsarbetet bör göras tidigt i processen i exempelvis en nationell plan. Det har framförts att det behövs tydligare prioriteringar för att fart på arbetet. Flera har haft synpunkter på behovet av ökade inslag av politiker i besluts- fattandet, exempelvis vad gäller besluten om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. och regeringen har ingen tydlig roll i vattenförvaltningen Flertalet aktörer har konstaterat att och regeringen inte har någon utpräglad roll i dagens vattenförvaltningsarbete. Det är som beslutar om den lagstiftning och statliga finansiering som behövs för att nå miljökvalitetsnormerna efter för- slag från regeringen. Några aktörer har lyft fram att därför borde involveras i processen genom att bland annat ta ställning till en resultatredovisning från regeringen. När det gäller regeringens roll konstateras att regeringen beslutar om instruktioner och regleringsbrev till myndigheter. Flera aktörer menar att detta talar för att även beslut om åtgärdsprogram borde fattas av regeringen och inte vattendelegationerna, bland annat för att säkra finansieringen. Det har också lyfts fram att det är viktigt att flera departement inom är med i arbetet. I intervjuer har det pekats på att regeringen borde besluta om för- valtningsplaner och åtgärdsprogram. Eftersom Europeiska kommis- sionens sanktioner för bristande måluppfyllelse riktas mot som nation bör det vara regeringen som beslutar om åtgärdsprogram. Myndigheter bör styras av regeringen Flera aktörer har lyft fram att myndigheters arbete med vattenfrågor styrs vid sidan av regeringens normala styrning via reglerings- brev. Det har förts fram att det är ett problem att vattenmyndig- heterna genom sina åtgärdsprogram ska styra andra myndigheters arbete. Frågan om lämpligheten av att de länsstyrelser som är vatten- myndigheter (formellt sett vattendelegationerna) kan tala om för andra myndigheter vilka åtgärder som de ska genomföra har diskuterats . Det har i intervjuerna framförts att det är principiellt udda att myndigheter på regional nivå kan bestämma vad myndigheter på central nivå ska göra. Det upplevs i en del fall som udda när andra än regeringen ger uppdrag till myndigheter. I normalfallet samarbetar myndigheter med varandra; man ger inte varandra uppdrag. Det har även pekats på praktiska problem med detta förfarande. Det kan vara svårt för myndigheter att planera in åtgärder som inte kommer i regleringsbrevet utan i ett åtgärdsprogram från vattenför- valtningen. Det är ett problem att finansiera åtgärder som man inte har planerat för. Det har framförts att det behövs mer tydlig styrning av åtgärds- myndigheterna i regeringens regleringsbrev. Det har även framkommit en del positiva synpunkter på hur åt- gärdsprogrammen tas fram. Från en åtgärdsmyndighet har det beto- nats att åtgärderna tas fram i dialog med vattenmyndigheterna och att man tycker att den dialogen har fungerat bra. Denna myndighet upp- lever att man har haft stort inflytande på hur åtgärderna formuleras. 5.3Styrning genom miljö- och samhällsmål En del i resultatstyrningen är att formulera mål som ska vara styr- ande för bland annat den statliga verksamheten. Nationella mål som har beslutats av eller regeringen återfinns som portalpara- grafer i lagstiftning och andra regelverk, som författningsreglerade miljökvalitetsnormer, i budgetpropositionerna och i olika inriktnings- dokument som strategier och handlingsplaner. Målen ska visa den nationella politiska viljeinriktningen och de politiska prioritering- arna. I den mån de är rättsligt reglerade är de även juridiskt bindande. På vattenområdet finns en rad olika mål både på global nivå, unions- nivå och nationell nivå. Det finns både mål som uttrycker en politisk ambitionsnivå och mål som är rättsligt förpliktande. De unionsrättsliga målen för åtgärdsarbetet på vattenområdet finns i artikel 4 i ramdirektivet för vatten. Dessa mål beslutas i som myndighetsföreskrifter i form av miljökvalitetsnormer. Syftet med miljökvalitetsnormer är att visa vilken miljökvalitet som man vill uppnå. Normerna ska motsvara sådana miljötillstånd som män- niskor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Normerna riktar sig mot myndigheter och kommuner och är bind- ande gentemot dem. De ska sedan i sin tur se till att använda de rätts- liga instrumenten gentemot enskilda på ett sådant sätt att miljö- kvalitetsnormerna kan nås. Myndigheter och kommuner är således skyldiga att inom sin myndighetsutövning och annan verksamhet agera på ett sådant sätt att normerna nås. Skyldigheten att följa normerna gäller bland annat vid tillståndsprövning, tillsyn planering och planläggning. De unionsrättsliga kraven på miljökvalitet innebär att staten blir förpliktad gentemot EU att visa att en viss miljökvalitet kan uppnås. Utöver vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer finns nationella politiska miljökvalitetsmål för vattenarbete med preciser- ingar som anknyter till normerna. Det finns även en rad politiskt be- slutade målsättningar inom andra samhällsområden som har bäring på möjligheten att nå de vattenanknutna målen. är dessa mål samverkande, ibland är målen motstridiga. Det kan gälla både miljö- mål och andra samhällsmål. Miljömålen och andra samhällsmål med betydelse för vattenförvaltningen beskrivs nedan i avsnitt 5.4.2. Den största skillnaden mellan miljökvalitetsmålen i miljömåls- systemet och miljökvalitetsnormerna är således att de har olika rätts- lig karaktär. Medan målen är politiska rättesnören som kan användas som tolkningsdata så är normerna rättsligt bindande och ett över- skridande eller risk för överskridande kan innebära en viss rätts- följd.15 Miljökvalitetsnormerna för vatten har således en annan och högre status än de nationella miljökvalitetsmålen genom att de är för- fattningsreglerade. Miljökvalitetsnormerna kan därmed inte anpas- sas till de nationella miljömålen utan det är de nationella målen som måste anpassas till normerna.16 Så har också skett genom att de vattenanknutna miljökvalitetsmålen har utökats med preciseringar om att vattnet ska ha god status i enlighet med vattenförvaltnings- förordningen (2004:660). Avsikten är alltså inte att de båda målsystemen ska vara parallella utan i hög grad integrerade och samstämmiga. Regeringen har ut- tryckt det som att arbetet med att följa miljökvalitetsnormerna kan ses som ett verktyg och ett stöd i arbetet att nå miljökvalitetsmålen.17 Regeringen har vidare uttryckt att kopplingen mellan miljömåls- systemet och vattenförvaltningen behöver fortsätta utvecklas för att undvika dubbelarbete och att effektivisera användningen av resurser på statlig och nivå. Det kan vara svårt att göra avvägningar mellan olika intressen När miljökvalitetsnormer beslutas ska det ske i enlighet med sär- skilda bestämmelser i vattenförvaltningsförordningen. I vår utvärde- ring har det framförts från en rad olika aktörer att målsättningen i miljökvalitetsnormerna att skydda och förbättra vattenkvaliteten kan komma i konflikt med målsättningar inom en rad olika politik- områden Det har pekats på att den rättsliga skyldigheten att följa miljökvalitetsnormerna kan ge upphov till svårigheter på den natio- nella nivån om normerna kommer i konflikt med politiska målsätt- ningar eller med andra typer av miljökvalitetsnormer. 15Olsen , (2016), sid 58. 16SOU 2002:105, sid. 78, och prop. 2003/04:2, sid. 20. 2003/4:2 sid. 20 f. det finns behov av att göra avvägningar mellan vattenkvalitet, vatten- kvantitet och olika samhälls- och miljöintressen och att dessa mål- konflikter måste hanteras inom vattenförvaltningen. Det har också pekats på att avvägningar måste göras på olika förvaltningsnivåer. Nationella avvägningar bör göras av regeringen med stöd från cen- trala myndigheter, regionala avvägningar av länsstyrelserna och lokala avvägningar av kommunerna. Som exempel på målkonflikter har bland annat nämnts reger- ingens livsmedelsstrategi. Där är målet en konkurrenskraftig livs- medelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produk- tionsökningen bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En pro- duktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.18 Det har framförts att strategins målsättning att den svenska matproduktio- nen ska öka kan leda till ökade utsläpp till vattenmiljön, vilket kan vara oförenligt med miljökvalitetsnormerna. Ett annat exempel som har förts fram handlar om målkonflikten mellan behovet av bostads- byggande och möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna, vilket kräver. Varje kommun ska planera för bostads- försörjningen i kommunen med syftet att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ända- målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genom- förs.19 Ett tredje exempel som har lyfts fram handlar om mål- konflikter mellan säkerhet och miljö. Vattenkvaliteten kan påverkas av översvämningar av till exempel förorenade områden och över- svämningsrisken kan påverkas av åtgärder i vatten för att förbättra vattenkvaliteten, som till exempel utrivning av dammar. Det har av en del aktörer lyfts fram att vattenförvaltningen borde vara närmare kopplad till miljömålssystemet, vilket upplevs vara accep- terat och välkänt. En del andra har betonat att det finns en sådan koppling . 2016/17:104. 19Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 5.4Exempel på andra förvaltningsmodeller i 5.4.1Olika styrningsmodeller inom olika förvaltningsområden Utredningen har som grund för sina överväganden studerat ett antal styrningsmodeller inom andra förvaltningsområden. Syftet med den genomgången har varit att ge en referensram för utredningens över- väganden. I detta avsnitt sammanfattas denna genomgång kortfattat. De iakttagelser som utredningen har gjort redovisas i sin helhet i bilaga 12. 5.4.2Miljömålssystemet, klimatarbetet och Agenda 2030 Utredningen har bland annat studerat miljömålsarbetet, klimatarbetet och Agenda 2030-arbetet. Arbetssätten inom dessa områden kan ses som exempel på möjliga utvecklingsvägar för styrningen av vatten- förvaltningen. Dessa verksamheter styrs genom inriktningspropositioner, natio- nella handlingsplaner eller liknande. Inom miljömålssystemet har 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna på statlig regional nivå uppdrag från regeringen i sina instruktioner att bidra till att miljömålen nås och om det behövs föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. De flesta av dessa myndigheter ska rapportera om sitt arbete för miljömålen till regeringen i årsredovisningarna. De ska också bistå med underlag för uppföljning och ut- värdering av miljöarbetet. Miljökvalitets- och etappmålen följs upp , och görs även en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljö- målen. Åtta nationella myndigheter, , Havs- och vattenmyndigheten, , , Kemikalieinspek- tionen, , och , är till- delade ett eller flera av de sexton miljökvalitetsmålen. Dessa myndig- heter ansvarar för uppföljning och utvärdering av sina mål. Ansvaret är reglerat och preciserat i respektive myndighets instruktion. Regionalt och lokalt arbete för att nå och följa upp målen görs av , respektive länsstyrelse och kommunerna. Regeringen sammanställer vad som har gjorts för att nå miljömålen, vilket presenteras för i budgetpropositionen. Klimatarbetet styrs genom klimatlagen som innehåller bestäm- melser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad det ska syfta till och hur det ska bedrivas. Den lagfäster att regeringens klimat- politiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmål som har fastställt. Regeringen ska presentera en årlig klimatredovisning i budgetpropositionen och ta fram en klimatpolitisk handlingsplan för hur målen ska nås. Det klimat- ska utvärdera hur regeringens samlade politik är för- enlig med klimatmålen. Det nationella samordningsansvaret för Agenda 2030har lagts på miljöministern. Det finns utredningsförslag om att bland annat länka in arbetet i ordinarie processer, att ska besluta om mål, att regeringen ska redovisa nuläge och arbete, att myndigheters ansvar ska tydliggöras och regional och lokal nivå betonas. 5.4.3Fysisk planering, infrastrukturplanering och regional tillväxt Utredningen har studerat hur arbetet med planering av mark, hav och infrastruktur har organiserats. Utredningen har även studerat regionernas tillväxtarbete och förändringarna när det gäller arbetet med regional fysisk planering. Dessa områden ligger nära vattenför- valtningen och har styrnings- och organisationsmodeller som kan inspirera utformningen av vattenförvaltningen. Fysisk planering handlar om hur mark och vattenområden bör användas, var bebyggelse och infrastruktur ska ligga och hur den bör vara utformad. (PBL) styr kommunernas fysiska planering. Det finns tre typer av kommunala fysiska planer: över- siktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. har beslutat om nya bestämmelser som innebär att ansvaret för den regionala fysiska planeringen i respektive län läggs på landstingen i respektive . Arbetet med planerna för transportsystemet har av många aktö- rer förts fram som ett gott exempel på hur planeringsarbetet inom vattenförvaltningen kan läggas upp. Planeringsarbetet på detta om- råde innebär att det läggs fast en långsiktig finansieringsram från som följs upp med en nationell plan från regeringen, en genomförandeplan från den centrala myndigheten och länsplaner från landstingen. Utredningen har slutligen studerat ansvaret för det regionala till- växtarbetet. Detta ansvar ligger på landstingen men det utförs av flera olika aktörer som statliga myndigheter, kommuner och civilsamhäl- lets organisationer. Landstingen ska utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling och samordna genomförandet av strategin. Sammanfattning: är indelat i fem vattendistrikt utifrån de fem större havsbassängerna. Svenskt territorium ingår i tio avrinningsdistrikt, varav åtta är internationella. I finns det cirka 27 000 vattenförekomster och 117 huvudavrinningsområden. Hälften av huvudavrinningsområdena ligger i sin helhet inom ett län, medan resterande ligger i två till sex län. Huvuddelen av huvudavrinningsområden är fördelade på fem eller färre kommu- ner. I vår utvärdering har det pekats på att distrikten är stora och abstrakta och att förvaltning utifrån avrinningsområden är viktig. har det framförts att har delats in i många vattenförekomster, vilket innebär en omfattande arbetsbörda för vattenförvaltningen. Dagens vattenförvaltning utgår från begreppen avrinningsdistrikt, vattendistrikt, avrinningsområden, huvud- och delavrinningsområden och vattenförekomster. Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna identifiera de enskilda avrinningsområden som ligger inom deras nationella terri- torium och för ramdirektivets ändamål hänföra dem till enskilda avrinningsdistrikt. Mindre avrinningsområden kan kombineras med större avrinningsområden eller förenas med angränsande mindre områden för att bilda enskilda avrinningsdistrikt där det är lämpligt. I de fall grundvatten inte helt följer ett visst avrinningsområde, ska de identifieras och hänföras till det närmaste eller det lämpligaste avrinningsdistriktet. Kustvatten ska identifieras och hänföras till när- maste eller lämpligaste avrinningsdistrikt. De begrepp som används förklaras i ramdirektivet, och vattenförvaltningsförordningen. Avrinningsdistrikt definieras i ramdirektivet som ett land- och havsområde som utgörs av ett eller flera angränsande avrinningsområden tillsammans med deras för- bundna grund- och kustvatten. Någon definition i svensk rätt finns inte, förmodligen eftersom begreppet vattendistrikt används i stället. Indelningen i vattendistrikt görs miljöbalken1, där det också framgår vad som avses med ett vattendistrikt. Ett avrinningsområde förklaras i samma bestämmelse som ett landområde från vilket all ytvatten- avrinning strömmar till havet genom ett enda utlopp eller delta. Definitioner på huvud- och delavrinningsområden samt vattenföre- komster ges i vattenförvaltningsförordningen. Ett huvudavrinnings- område är ett avrinningsområde med en areal som är minst 200 kva- dratkilometer uppströms mynningen i havet medan ett delavrin- ningsområde är ett landområde inom ett huvudavrinningsområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar till en viss punkt i ett vattendrag. Indelningen i huvudavrinningsområden görs i , ramdirektivet saknar denna indelning.