sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Trots dessa ambitioner har den långsiktiga trenden den senaste tioårsperioden varit att andelen direkta anslag har fortsatt att minska från till , även om den ökat något vissa enskilda år. Vi menar att det behövs en mer uttalad målbild och plan för en bättre balans mellan direkta anslag och externa medel. Minst hälften direkta anslag Vilken målbild bör då gälla för förhållandet mellan direkta anslag och externa medel? Det finns inget givet svar på den frågan. Det som behövs är enligt vår mening en tydlig förändring som ger nya signaler i systemet. För enskilda forskare och forskargrupper är målet att beroendet av att söka externa medel ska minska, med ökat utrymme att utveckla forskningsfrågor som kanske inte passar dagens utlys- ningar men kan leda till större genombrott , eller att t.ex. forska inom områden där tillgången på externa medel är liten men behovet stort, t.ex. för en bättre forskningsbas för utbildning eller yrkespraktik. För lärosätesledningar på olika nivåer är målet att de 2012/13:30, s. 16 och 55. 2016/17:50, s. 55. ska kunna ta ett tydligt ansvar för forskningens förutsättningar i form av karriärvägar och anställningsvillkor, utvecklade former för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling, infrastruktur, forskarutbild- ningen och sambandet mellan utbildning och forskning. En föränd- ring bör motverka tendensen att beslut om forskningsverksamhe- tens inriktning i hög grad överlämnas till externa finansiärer. Förändringen i balansen behöver då vara tillräckligt stor och vara en del av en tydligt uttalad och långsiktig färdriktning, så att både ledningar och enskilda forskare och forskargrupper kan arbeta mot en situation där medelsutlysningar blir mindre styrande för vilka forsk- ningsfrågor som väljs, medelsansökningar tar mindre del av forskarnas tid och medelsbeviljningar får mindre avgörande betydelse för utveck- lingen av lärosätenas forsknings- och utbildningsmiljöer. I den andra vågskålen ligger att välja en realistisk målbild inom en rimlig tidsram, med hänsyn till att effekterna inte ska bli för drama- tiska för den verksamhet som de forskningsfinansierande myndig- heterna finansierar. Givet att staten bara styr över en del av de externa medlen behövs en större relativ omfördelning eller tillskott för att åstadkomma en viss förändring i den totala andelen. Vi förordar att regering och riksdag tydligt uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och högskolor i landet inom den närmaste åttaårsperioden. Vi menar att det är rimligt att uttala ett riktmärke i förhållande till den totala externfinansieringsgraden, även om staten bara styr över en del av dessa medel. I konkreta termer behöver en sådan målbild översättas till vilka förändringar i statens fördelning av medel som behövs för att åstadkomma den. Vi föreslår självfallet ingen automatik i förhål- lande till olika privata eller utländska finansieringsströmmar, vilket vore oförenligt med principerna för statsbudgeten. Vi föreslår inte heller en målbild att externfinansieringsgraden ska vara densamma för olika lärosäten, utan den förändring vi förordar är en inriktnings- förändring som verkar på systemnivå. Att uppnå direkta anslag är enligt vår mening inte ett orimligt högt ställt mål. Jämfört med situationen i vissa andra fram- gångsrika forskningsnationer, med situationen i under 1980- talet, eller med målbilder som föreslagits i den aktuella svenska debat- ten,101 kan det tvärtom anses vara väl lågt tilltaget. Vi menar därför att en ambition att ytterligare öka de direkta anslagens andel på vore rimlig, men föreslår ingen konkret målnivå eller period för detta. När det gäller tidsperioden menar vi på samma sätt att en åtta- årsperiod är fullt realistisk i förhållande till hur snabbt andelen extern- finansiering förändrats under vissa tidigare tidsperioder. Vägen mot balans bör ske genom en succesiv ökning av basansla- gen som inleds i nästa samlade proposition. En sådan förändring kan genomföras genom att basanslagen prioriteras i kommande forsk- ningssatsningar eller genom att medel omfördelas från myndigheter som delar ut statliga forskningsbidrag. Inom ramen för oförändrade totala intäkter skulle anslagsintäkterna behöva öka med . Det motsvarar av de statliga forsknings- bidragen 2017. I kapitel 9 lämnar vi förslag om hur de ökade forsk- ningsanslagen bör fördelas. 6.6.2Fördelningen av direkta anslag Fördelningen av anslag diskuteras i kapitel 9. Vi kommenterar här översiktligt frågan om en omfördelningsmodell för det direkta ansla- get i den del som avser forskning och forskarutbildning. har en modell använts där en del av anslaget omför- delas mellan lärosätena utifrån två indikatorer. Den ena baseras på vetenskapliga publiceringar och citeringar och den andra på stor- leken av de externa intäkterna (se vidare beskrivning i kapitel 9). Denna modell för omfördelning tycks i praktiken ha övergivits. Den användes senast i budgetpropositionen , och då enligt en tidigare ej använd princip där olika kategorier av lärosäten delades in i grupper med olika summor som fördelades inom respektive grupp. I budgetpropositionen angav regeringen att den inte genom- för någon omfördelning med hänsyn till ambitionen att ge goda förut- sättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten. Regeringen har dock inte tydligt uttalat att modellen inte ska tillämpas . 101Se t.ex. Öquist & (2012), som föreslog målet att kvoten egenfinansiering/extern finansiering inte underskrider 60/40. Vi menar att nuvarande modell bör ses som överspelad. Förutom de mer principiella skäl som vi anför i det följande är en grundläg- gande brist att såväl normeringsgrunderna för den bibliometriska indikatorn102 som de viktfaktorer som departementet tillämpar103 baserar sig på förhållanden som gällde 2008. Vi anser inte heller att nuvarande modell i närtid bör ersättas med en annan indikatorbaserad modell för omfördelning. Även med den successiva ökning av andelen basanslag som vi förordar kommer andelen externa medel att vara hög framöver, och en stabilitet i basanslaget kommer därför vara särskilt betydelsefullt. De insatser som en ökning av de direkta anslagen möjliggör bör dess- utom göras utifrån varje lärosätes förutsättningar, och styrning mot utfall enligt vissa indikatorer bör därför undvikas. Vi hänvisar också till de risker med prestationsbaserad resurs- tilldelning som vi diskuterade i avsnitt 4.5. Flera har pekat på att användningen av kvantitativa indikatorer för resursstyrning riskerar att leda till en ”performance paradox” där indikatorernas värde som mått urholkas och negativa bieffekter uppstår, såsom undanträngd inre motivation, uppdelning av forskningen för att maximera antalet artiklar och undanträngning av mer riskfylld forskning med osäkert kortsiktigt utfall men stort potentiellt långsiktigt värde.104 De två indikatorer som används, vetenskapliga publiceringar och citeringar respektive externa medel, har dessutom sina särskilda begränsningar. När det gäller bibliometriska modeller formuleras i det s.k. Leidenmanifestet105 tio principer som bör beaktas vid utvärdering av forskning, där den första handlar om att kvanti- tativa mått ska utgöra ett komplement till kvalitativ expertbedöm- ning och inte stå för sig själv. Ett viktigt skäl att inte i närtid använda bibliometriska mått i styrningen är utvecklingen mot öppen veten- skap där det vore direkt kontraproduktivt att premiera publicering enligt dagens system. När det gäller externa medel är det för att åstad- komma den förändring vi vill uppnå med en ökad andel basanslag de s.k. områdesnormalerna i den tillämpade modellen (Waringmodellen) som baseras på bedömningar av antalet forskare inom olika ämnesområden och deras produktivitet. 103Dessa utgår från fördelningen mellan vetenskapsområden i respektive lärosätes anslag senaste gången dessa användes, dvs. 104För en översikt, se Welpe m.fl. (2015). 105Hicks m.fl. (2015); Se även angeläget att fördelningen av basanslaget inte ger driv- krafter för att maximera mängden externa medel. idagsläget en tillräckligt bra grund för att vikta externa medel mellan olika områden.106 Vi anser inte heller att den fördelningsgrund för samverkan som användes 2018 är hållbar, vilket utvecklas i kapitel 7. Vi beskrev i avsnitt 4.5 två tänkbara syften med prestations- baserad tilldelning: omfördelningen i sig eller incitament. När det gäller omfördelning som syfte är det värt att notera att utfallet på olika produktivitets- eller kvalitetsindikatorer är starkt korrelerat med mängden tillgängliga resurser.107 Det betyder att sådana utfall inte nödvändigtvis är en god indikator på var en resursförstärkning på marginalen skulle göra störst nytta. När det gäller incitament för kvalitetsutveckling finns den tidigare nämnda risken att fokus läggs på vad som premieras i modellen snarare än utveckling av egna stra- tegier och profiler. Den incitamentseffekt som åstadkoms tycks också i högre grad vara kopplad till prestigen att komma väl ut i en kvalitetsjämförelse än själva resurstilldelningen.108 6.6.3Åtgärder för att främja hög kvalitet Vi bedömer att: •Lärosätenas insatser med anledning av höjda basanslag bör följas upp i överenskommelserna. •Ett nationellt ramverk för utvärdering av forskningen bör skapas som är kvalitetsdrivande och ger god insyn. har regering och riksdag sökt skapa drivkrafter för ökad forskningskvalitet på två huvudsakliga sätt: genom en ökad andel externa medel fördelade efter kvalitetsprövning109 och genom en 106Dagens viktning baseras som sagt på de direkta anslagens fördelning mellan vetenskaps- områden . Den ämnesuppdelade SCB-statistik som föreslagits användas av (2011) och (2016) är enligt vår bedömning inte tillräckligt väl kvalitetssäkrad . 107Hwang (2018) beräknar korrelationen mellan ett lärosätes forskningsintäkter och forsk- ningsvolym i form av publiceringar och citeringar till . 108Hicks (2012). 109En politik tydligast uttryckt i propositionen Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). omfördelningsmekanism i de direkta anslagen.110 Vi har i det före- gående argumenterat för att dessa två sätt riskerar att få ett antal negativa effekter. Denna bedömning baseras inte på en uppfattning att drivkrafter för hög kvalitet är oviktiga. Tvärtom menar vi att sådana drivkrafter behövs, och också bör förstärkas utifrån ambitio- nen att ska vara en ledande forskningsnation. Vi menar också att det är viktigt att lärosätenas insatser och resultat kan synliggöras på ett förtroendeskapande sätt för såväl regering och riksdag som andra aktörer i samhället. Den ökning av andelen basanslag som vi förordar bör också åtföljas av insatser som bidrar till att effekten blir så bra som möjligt. Uppföljning av hur nya basanslag används Om en tydlig förstärkning av lärosätenas basanslag sker, genom nytillkomna medel eller omfördelning från de forskningsfinansie- rande myndigheterna, är det rimligt att regeringen vill kunna se att dessa medel kommer att användas på ett för respektive lärosäte ändamålsenligt sätt och att de åtgärder som lärosätena vidtar kan följas upp. är det angeläget att nya medel inte styrs på ett likriktande sätt. Här menar vi att de överenskommelser som beskrivs i kapitel 5 är en lämplig form. Det innebär att varje lärosäte formulerar sina stra- tegier och mål för vilka förändringar som är ändamålsenliga utifrån lärosätets förutsättningar och de övergripande mål som en ökad andel basanslag syftar till, och hur dessa mål ska följas upp. Reger- ingen bör inte peka ut konkreta insatser eller målbilder som ska gälla för alla lärosäten, men varje lärosäte behöver argumentera tydligt för sina val och visa att uppföljning kan göras. Denna ansats är jämförbar med den som använder i sina ”Quality Agreements” 2019–2024. Medel som frigjordes i en reform av studiestödssystemet beslutades användas för kvalitetsfrämjande åtgärder inom den högre utbildningen. I dessa överenskommelser anges ett antal teman i form av övergripande effekter som resursförstärkningen avses få (t.ex. mer 110Genom den indikatorbaserade modell som infördes (prop. 2008/09:50) eller baserat på utvärderingar enligt den modell som (2014) utvecklade på regeringens uppdrag men som inte genomfördes. lärarintensiv undervisning och mer handledning, bättre genomström- ning eller förstärkt kompetensutveckling för lärarna). Varje lärosäte översätter dessa övergripande teman i konkreta insatser under perio- den och vad de förväntar sig ha uppnått efter en viss tid.111 Stärkt kvalitetssäkring och utvärdering av forskningen UKÄ utvecklar det nationella kvalitetssäkrings- systemet för att även omfatta lärosätenas kvalitetssäkring av forsk- ning.112 Inom ramen för sitt uppdrag har UKÄ redogjort för de anpassningar av det nationella kvalitetssäkringssystemet som de bedömer behövs i en rapport som de också remitterat för synpunkter inför det fortsatta arbetet.113 I huvudsak handlar det enligt UKÄ:s bedömning om att utveckla granskningen av lärosätenas kvalitets- säkringsarbete så att det också omfattar forskning. UKÄ ska alltså inte utvärdera forskningens kvalitet i sig. I rapporten uttrycker UKÄ bl.a. att myndigheten ser positivt på att lärosätena utvecklar ett nationellt ramverk för kvalitetssäkring av forskning som skulle kunna motsvara de riktlinjer för intern kvalitets- säkring som European Standards and ) anger när det gäller utbildningens kvalitetssäkring. I sina resonemang om ett ram- verk hänvisar UKÄ också till det Standard Evaluation Protocol (SEP) som de nederländska universiteten utarbetat i samarbete med mot- svarigheterna till Kungl. och Vetenskaps- rådet. Detta protokoll har funnits i olika versioner , och det senaste omfattar perioden –2021. Det övergripande målet anges vara att visa upp den akademiska forskningens kvalitet och relevans, och förbättra dem där det behövs. Som målgrupper anges forskarna själva, lärosätesledningar, regeringen och intressenter i näringsliv och samhälle. Lärosätena ansvarar för att utvärdering sker , enligt tre kriterier som anges i utvärderingsprotokollet (kvalitet, samhällsrelevans och livskraft/viability). 111OCW m.fl. (2018). 112Uppdraget gavs som ett tillägg i UKÄ:s regleringsbrev . breddades uppdraget i UKÄ:s instruktion från att svara för kvalitetssäkring av högskoleutbildning till att nu gälla kvali- tetssäkring ”av universitetens och högskolornas verksamhet”. Se även prop. 2016/17:50 s. 65–66. 113UKÄ (2018b). utrymme för flexibilitet och anpassning till olika lärosätens eller områdens skilda förutsättningar.114 Inom SUHF pågår diskussioner om ett ramverk för kvalitets- säkring av forskning med anledning av UKÄ:s arbete. I ett förslag utarbetat av för kvalitetsfrågor anges tre grund- läggande komponenter: 1) Fastställd ordning för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling av forskning, 2) Kontinuerlig uppföljning, samt 3)Återkommande granskning. I den tredje punkten anges att läro- sätena med viss periodicitet och med stöd av externa granskare genomför bredare genomlysningar av sina forskningsmiljöer eller sin forskning i ett helhetsperspektiv för att identifiera styrkor, svag- heter och utvecklingsmöjligheter, samt har system för att ta hand om de rekommendationer som denna granskning ger upphov till.115 Vi menar att UKÄ:s utvidgade uppdrag kan få positiva effekter för forskningens kvalitetssäkring, bl.a. med hänsyn till vad vi anfört i kapitel 4 om vikten av att främja en stark kvalitetskultur och effek- tiva kvalitetssäkrande system. Det gäller i synnerhet om ett natio- nellt ramverk med bred förankring och legitimitet såväl bland uni- versitet och högskolor som hos andra aktörer utvecklas. En del i ett sådant ramverk som vi särskilt vill betona gäller extern utvärdering av forskningens kvalitet och relevans. UKÄ:s uppdrag är att utvärdera lärosätenas kvalitetssäkring, och inte själva forskningens kvalitet. En viktig roll för ett nationellt ram- verk skulle enligt vår mening vara att ange ramar för själva forsk- ningens utvärdering som är kvalitetsdrivande och tillitsfrämjande. Att periodiskt se över sin forskning, själv beskriva dess kvalitet och få den granskad av externa kollegor i nationell och internationell jäm- förelse är viktiga drivkrafter för att upprätthålla en kvalitetskultur och få signaler till förändringsbehov, som utvärderingar också tjänar ett viktigt syfte genom att ge insyn till politiker, andra intres- senter och allmänheten. För att tjäna dessa syften skulle ett ramverk för forsknings- utvärdering behöva utvecklas och bli mer konkret än en enbart en norm om att extern genomlysning ska ske med viss periodicitet. Vissa ytterligare gemensamma principer och ramar skulle både 114Standard Evaluation Protocol 2015–2021: Protocol for Research Assessments in the . Se även beskrivning i UKÄ (2018b,) s. 25–26. 115SUHF (2018b). kunna verka kvalitetsdrivande och öka omvärldens tilltro till syste- met. Som vi har betonat tidigare är det dock viktigt att utvärderingar kan anpassas så att de främjar kvalitetsutveckling utifrån lärosätets egna förutsättningar, strategier och profiler. En långt driven standar- disering bör därför undvikas. Även om det nederländska systemet ger utrymme för anpassningar behöver det beaktas att de neder- ländska universiteten är ganska lika varandra, medan skillnaderna mellan de svenska lärosätena i storlek och förutsättningar i övrigt är betydande. Ett svenskt ramverk för forskningsutvärdering skulle därför behöva ha en högre grad av flexibilitet än det nederländska. Om ett sådant ramverk utvecklas skulle det också tjäna på att inte ses som enbart lärosätenas angelägenhet, av två skäl. Dels är det väsentligt att de utvärderingar som lärosätena ansvarar för, den utvärdering av forskningens vetenskapliga kvalitet och betydelse som ansvarar för enligt sin instruktion (2 §), och UKÄ:s granskningar av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete samspe- lar så effektivt som möjligt. Dels ökar tilltron till ett ramverk för utvärderingar om också andra relevanta intressenter står bakom det. Vi rekommenderar därför lärosätena att ta initiativ till att ett ram- verk för utvärdering av forskningens kvalitet och relevans tas fram i samarbete med UKÄ, och andra relevanta intres- senter som t.ex. vetenskapsakademierna. 6.6.4Avvägningar mellan olika forskningsområden •Styrning mot olika forskningsområden kan ske via forsknings- finansierande myndigheter eller som särskilda satsningar via de direkta anslagen efter bred utlysning och sakkunnig- prövning. Avvägningen mellan olika forskningsområden beskrevs av utred- ningen Forskning 2000 som ”själva huvudfrågan” i forsknings- politiken.116 Även i dagens forskningspolitiska propositioner upptar frågor om forskning med olika inriktning eller för olika behov stort utrymme. Formerna för styrningen har dock förändrats radikalt över 116SOU 1998:128 s. 232. Från en situation, års reform, där samlade för varje fakultet fördelades över ett begränsat antal lärosäten (främst uni- versiteten), har samtliga lärosäten fasta forskningsresurser som de kan fördela helt fritt mellan olika områden. Regeringens och riks- dagens styrning av den övergripande inriktningen på forskningsmed- len sker i stället genom fördelningen av medel via de forskningsfinan- sierande myndigheterna (vilkas andel har ökat kraftigt) samt via rik- tade satsningar av olika slag (vilkas omfattning också har ökat). Vi ser det som legitimt att regering och riksdag bedömer behovet av forskningsresurser bl.a. med hänsyn till utmaningar i samhället eller olika kunskapsområden. Varken kunskapsutvecklingen eller samhällets kunskapsbehov kan dock förutses, och ofta nog kommer båda att förutsätta tvärvetenskap och utveckling av nya forsknings- områden. Områden som anses behöva särskilda satsningar bör också kunna avgränsas olika . Vi föreslår således inte någon åter- gång till en fast indelning av lärosätenas anslag i olika vetenskaps- områden. Styrning av forskningsmedlen till vissa områden kan som göras via de forskningsfinansierande myndigheterna eller genom särskilda satsningar såsom strategiska forskningsområden. Det är dock viktigt att denna styrning utformas på ett ändamåls- enligt sätt. Vi menar att följande principer bör gälla. För det första bör styrning mot vissa områden baseras på en ana- lys som visar på tydliga brister, luckor eller utvecklingsbehov. Givet statens roll att framför allt ansvara för sådant som är samhällsviktigt men inte säkerställs av andra aktörer måste en sådan analys ta hänsyn även till de privata finansiärernas prioriteringar, med inriktningen att balansera eller kompensera dessa. För det andra måste områden som pekas ut vara tillräckligt breda för att inte inkräkta på forskningens frihet. Eventuella behov att få mycket specifika frågor belysta bör hanteras som uppdragsforskning. För det tredje bör fördelningen mellan olika områden som resur- ser ska satsas på göras samlat och på nationell nivå innan fördelning mellan lärosäten kommer in i bilden. Fördelning mellan lärosäten måste, för det fjärde, göras efter bred utlysning och sakkunnigprövning utifrån tydliga kriterier. Formerna för fördelning av forskningsanslaget utvecklas i kapitel 9. 6.6.5Översyn av de statliga forskningsfinansiärerna •En översyn av den statliga externa finansieringen av forsk- ningen görs. Översynen bör omfatta såväl forskningsråden och som övriga myndigheter som finansierar forsk- ning. Syftet med översynen ska vara att säkerställa att den stat- liga forskningsfinansieringen är ändamålsenligt organiserad. Nuvarande myndighetsorganisation för forskningsfinansiering sjö- sattes 2001 och föregicks av flera utredningar, bl.a. en parlamentarisk kommitté (Forskning 2000). Systemet utvärderades av utred- ningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forsknings- finansiering (SOU 2008:30). Utredaren bedömde bland annat att det generellt sett saknades uttalade ambitioner bland forsknings- finansiärerna att skapa en mer sammanhållen struktur av utlysningar för att tillgodose behoven inom hela värdekedjan, från grundforsk- ning till tillämpning inom olika sektorer. Utredningens huvudförslag var att de statliga forskningsfinansiärerna skulle slås samman till en för att öka möjligheterna att uppnå såväl hög vetenskaplig kvalitet som nyttiggörande. Regeringen valde att inte genomföra utredningens förslag med argumentet att det är viktigt med mångfald i finansier- ingssystemet. –2022 kommer den statliga forsk- ningsfinansierande myndighetsorganisationen (med forskningsråden och ) att fylla . En ny forskningsfinansierande myn- dighet, , har inrättats 2015 och har en delvis överlappande finansiering av forskning med . Forsk- ningsråden och har genomgått stora förändringar sedan de bildades inte minst på grund av många och utvidgade uppdrag initie- rade av regeringen. Forskningsfinansieringen från övriga myndig- heter är fortsatt omfattande och stod för av hög- skolans statliga bidragsintäkter till forskningen 2017. Finansieringen av forskning är i många fall överlappande och alla forskningsråd finansierar i varierande grad såväl grundforskning som behovsmotiverad forskning. Det svenska systemet beskrivs ibland som fragmenterat där samma forskare vänder sig till olika forsk- ningsråd och andra externa finansiärer med ansökningar om forsk- ningsbidrag. Mot bakgrund av lärosätenas beroende av extern finan- siering från många olika källor, det delade ansvaret för finansiering av forskningsinfrastruktur mellan lärosäten och finansiärer samt betydelsen av finansiärernas interna styrning och förmåga att prio- ritera och genomföra regeringens forskningspolitik, finns enligt vår mening anledning för regeringen att genomföra en ny utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering i syfte att åstadkomma en samordnad och flexibel struktur. För att möjliggöra en helhetssyn på den statliga forskningsfinan- sieringen bör översynen inkludera samtliga myndigheter som finan- sierar forskning vid universitet och högskolor.