sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Som SOFT-myndigheterna själva anger antas även att andra sektorer kommer att använda biomassa. Detta är inte ett självklart sätt att räkna eftersom flera sektorer sak- nar starka incitament för att genomföra ett bränslebyte, till skillnad från transportsektorn. Som Utredningen om styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget nämner i sitt betänkande gäller detta bl.a. för den kemiska och petrokemiska industrin som i be- räkningarna har en teknisk användningspotential på 12–2030. Kemiindustrin kan dessutom i större utsträckning komma att övergå till att använda återvunnen plast. Det är därför tveksamt om dessa sektorer kommer utnyttja den tekniska användningspo- tentialen till 2030, vilket skulle innebära en större potential för trans- portsektorn. Det är även möjligt att utbudet av substrat kan öka genom exempelvis ändrad livsmedelskonsumtion. Rapporten analy- serade inte heller hur troligt det är att efterfrågan kommer att mot- svara behovet/nå de tekniska användningspotentialer som beskrivs för andra sektorer.70 Dessutom bygger analysen på ett antagande om att all efterfrågan av biomassa ska täckas av inhemskt producerade substrat. Slutligen är det inte givet att en ökad efterfrågan på biodriv- medel och biomassa enbart täcks av svensk produktion som baseras 70Utredningen om Styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget, Biojet för flyget (SOU 2019:11). Biogasens roll i omställningen på svenska råvaror eftersom dessa råvaror i många fall handlas på en global marknad. De drivmedel eller den biomassa som produceras i behöver inte heller användas i utan de kan mycket väl gå på export. Det bör dock även nämnas att biogas från lignocellulosa kan pro- duceras av restprodukter från andra produkter skapade av skogsbase- rad biomassa. Det finns därmed även möjlighet till synergieffekter genom samproduktion, inte enbart konkurrens. Sammanfattningsvis är det vanskligt att ange ett tillförlitligt värde för vilken biomassapotential som finns för produktion av biodriv- medel. Konkurrensen om substrat kan betraktas som begränsad. Denna konkurrens kommer troligen att öka framöver i takt med att efterfrågan på förädlade biobränslen ökar, med antagandet att in- hemska substrat delvis kommer att användas för att möta denna efterfrågan. Därtill kan efterfrågan på biomassa från andra sektorer förväntas öka. Utredningen bedömer därmed att konkurrensen kan komma att hårdna framöver i takt med att den svenska bioekonomin utvecklas. En ökad konkurrens bör välkomnas eftersom det kan leda till en bättre allokering av resurser, affärsutveckling och effektivise- ring. Det kan därtill antas att ”marknadskrafter” kommer att styra substrat till de branscher som har den högsta betalningsviljan och där specifika substrats kvaliteter tas till vara på bästa sätt utifrån aktuella processtekniker och slutprodukter. Vissa substrat såsom gödsel är enbart lämpliga för rötning vilket innebär att konkurrensen om dessa substrat från andra användningsområden bör vara mycket begränsad. Det finns även möjlighet till synergieffekter genom att samproducera olika produkter från restströmmar, inte minst gäll- ande biogas från lignocellulosa. Det bör därtill beaktas att en del av energin går förlorad när substrat omvandlas till biodrivmedel. Pro- duktionen av biogas tenderar ha en högre effektivitet än drop-in- drivmedel. Med detta sagt kommer även styrmedel att kunna påverka inom vilken sektor som substraten används. Exempelvis i vilken grad skogsrester används för att producera antingen gasformiga eller fly- Biogasens roll i omställningen En styrande princip bör vara att inte förfördela en viss sektor, såvida det inte finns legitima skäl för detta, exempelvis sektorspecifika marknadsmisslyckanden och marknadshinder. Som har beskrivits tidigare finns det stora inneboende osäker- heter i potentialstudier. Med detta i beaktande tyder resultatet från de studier som har refererats ovan att det finns en relativt stor till- förselpotential av inhemska substrat. Det bedöms därmed finnas sub- strat tillgängligt för en ökad inhemsk produktion av biogas, fram- för allt för användning inom transportsektorn och industrin. 8.7Att i hög grad förlita sig på importerade biodrivmedel bedöms vara riskabelt Som beskrivs i kapitel 3 har importen av biogas ökat , både i volym och som en andel av den totala konsumtionen. Inom segmentet flytande biodrivmedel är beroende av import i hög utsträckning. av råvarorna till de biodrivmedel som används importeras.71 Investeringar i ny produk- tionskapacitet för flytande biodrivmedel har enligt hitintills uteblivit p.g.a. bristande konkurrenskraft.72 Den införda reduktionsplikten för flytande drivmedel kan dock möjligen leda till investeringar i produktionskapacitet. Nätverket anser dess- utom att de identifierade potentialerna enbart kan realiseras om de tekniker som i flera fall enbart återfinns i pilot- och demonstrations- skala uppnår kommersiell skala. Den nuvarande konsumtionen av biodrivmedel i , både flytande och gasformiga, är därmed starkt beroende av världsmark- nadspriser. Det går inte att anta att världsmarknadspriserna på bio- drivmedel kommer att vara stabila och inte heller att samtliga sub- strat som tillåts ingå i biodrivmedel kommer att kunna inräknas även fortsättningsvis. Detta eftersom efterfrågan på biodrivmedel inom EU och andra delar av världen kan förväntas öka. 71Ahlgren, , , , , , , , Biodrivmedel och mark- användning i – sammanfattning av ett forskningsprojekt vid och (2017), , Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel – En rapport inom uppdraget Samordning för energiomställning i transportsektorn (ER 2016:30) och , Åtgärder för att minska transportsektorns ut- släpp av växthusgaser - ett regeringsuppdrag (2016:111). 72Energimyndigheten, Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel – En rapport inom uppdraget Samordning för energiomställning i transportsektorn (ER 2016:30). Biogasens roll i omställningen kommer det omarbetade förnybartdirektivets regler om biodrivmedel från vissa råvaror att minska efterfrågan på biodrivmedel från palm- olja i EU. skriver följande: ”Endast och ett fåtal andra länder når upp till EU:s 2020-mål om förnybar energi i transportsektorn. För att övriga ska kunna nå målet behöver de snabbt öka sin användning av bio- drivmedel. Detta kommer sannolikt att höja priset och göra till- gången i mer osäker.” Denna situation bör även ses i perspektiv av att har större bioenergiresurser per capita än de flesta länder i världen, vilket pekar mot att borde kunna bli nettoexportör av biodrivmedel. Utredningen bedömer att konsumtionen av biodrivmedel kan för- väntas öka globalt som efterfrågan på biomassa från andra sektorer kan förväntas öka. Detta kan i sin tur leda till ökade priser på såväl flytande som gasformiga biodrivmedel. Utredningen be- dömer därmed att det är riskabelt att i så pass hög utsträckning som förlita sig på importerade biodrivmedel. Det tar förhållandevis att bygga upp inhemsk produktionskapacitet av biodriv- medel. Om inte konkurrenskraften för inhemsk produktion förbätt- ras bedömer utredningen att möjligheten att uppnå etappmålet för vägtransportsektorn 2030 kommer att försämras alternativt att kost- naderna för att uppnå etappmålet kommer att öka. Till detta kom- mer behovet av biogas inom industrin och möjligtvis sjöfarten. Med detta sagt innebär inte ökad inhemsk produktion per automatik att bränslet används inom gränser och därmed bidrar till mål- uppfyllelse eftersom bränslet kan exporteras. 8.8Det är inte möjligt att värdera biogasens marknadspotential eller att applicera lärkurvor Utredningen hade ambitionen att bedöma den nuvarande marknad- spotentialen för biogas i med rådande styrmedel. Utred- ningen önskade även att ta fram lärkurvor för svensk biogas i syfte Biogasens roll i omställningen att bedöma framtida kostnadsutveckling. I samtal med experter inom området blev dock slutsatsen att underlaget för att göra den typen av bedömning saknas. Detta har i sin tur påverkat möjligheten för utredningen att göra mer detaljerade konsekvensanalyser av det kompletterande styrmedel som föreslås i kapitel 12. I detta av- snitt beskrivs dels utmaningarna med att bedöma marknadspoten- tialen och ta fram lärkurvor, dels hur utredningen har hanterat dessa utmaningar i form av en kvalitativ bedömning av biogasens framtida kostnadsutveckling och efterfrågan. 8.8.2Svårt att bedöma marknadspotentialen kvantitativt I Förslag till sektorsövergripande biogasstrategi bedömdes den realiserbara biogaspotentialen uppgå till mellan 3 och , baserat på det kostnadsläge och de eko- nomiska förutsättningar som gällde 2010. Det var utredningens ambition att genomföra en uppdaterad kvantitativ bedömning av marknadspotentialen, dvs. att bedöma hur stor andel av den tekno-ekonomiska produktionspotentialen som kan produceras lönsamt med rådande biogaspriser och styrmedel. Det var även utredningens ambition att försöka värdera huruvida marknadspotentialen kan förväntas öka genom läro- och skaldrivna kostnadsreduceringar i takt med en teoretisk utbyggnad av produk- tionskapaciteten. Det visade sig dock att de data som fanns tillgängliga inte medgav denna typ av analyser för biogas som har producerats genom röt- ning. Orsakerna till detta är främst följande: •Otillräckligt dataunderlag medför att utredningen inte har till- räcklig insyn i biogasproducenters kostnadsposter inklusive substratkostnader. •Utredningen har inte tillräcklig insyn i hur distributionskostna- der varierar per anläggning och geografiskt över landet. •I dataunderlaget redovisas inte anläggningars ålder, vilket medför problem med att analysera i vilken grad moderna anläggningar är mer kostnadseffektiva. •Det saknas en nationell översikt över substratfördelning och till- gänglighet över landet. Biogasens roll i omställningen •Den svenska biogasmarknaden är geografiskt fragmenterad och tillgången till marknadsinformation är begränsad. Liknande problem uppdagades för biogas från lignocellulosa. Bris- tande dataunderlag och teknikens relativa omognad har medfört att utredningen kommit till slutsatsen att det inte är möjligt att göra en tillförlitlig bedömning av marknadspotentialen eller att analysera teknikens möjliga lärkurva. Detta får i sin tur följande konsekvenser: •Det blir vanskligt att bedöma i vilken grad och takt som det kom- pletterande styrmedel som föreslås i kapitel 12 kan bli mer kost- nadseffektivt per subventionerad energienhet. Utredningen har därmed inte haft möjlighet att modellera i vilken takt som stöd- nivån för ny produktion kan förväntas sjunka som en följd av sådana kostnadsminskningar som är ett resultat av skaleffekter, lärande och reducerade riskpremier. •Det blir utmanande att bedöma i vilken grad ett nytt komplette- rande styrmedel kan stimulera till en ökad biogasproduktion - både med rötning- och förgasningsteknik. •Det begränsar möjligheten för utredningen att sätta ett produk- tionsmål som fullt ut beaktar producenternas ekonomiska förut- sättningar. 8.8.3Kvalitativ beskrivning av faktorer som påverkar kostnadsutveckling Även om utredningen inte anser det möjligt att kvantitativt bedöma nuvarande och framtida marknadspotential är det ändå relevant att resonera kring de faktorer som kan förväntas påverka biogasens kost- nadsutveckling framöver. I samtal med aktörer har fem huvudsakliga kostnadspåverkande faktorer identifierats. Följande beskrivningar summerar utredningens samtal med aktörer kring dessa faktorer. Biogasens roll i omställningen Teknisk utveckling och standardisering kan driva ned kostnader Den teknik som används för att producera biogas genom rötning anses vara relativt mogen. Dock är inte nya biogasanläggningar stan- dardiserade utan de byggs efter platsspecifika förhållanden. Fram- för allt kan inte biogasanläggningar drivas på ett standardiserat vis utan de behöver beakta de varierande substrat som används och som påverkar produktionsprocessen. Synen bland aktörer varierar när det gäller möjligheterna att sänka produktionskostnader genom teknisk utveckling och förbättrade anläggningar. Det förekommer dock en utveckling av moduler för uppgradering och förvätskning som gör det möjligt för allt mindre anläggningar att investera i sådan teknik. Detta bör i sin tur kunna påverka biogasanläggningarnas lönsamhet eftersom betalningsviljan för uppgraderad och förvätskad biogas är högre än för kraftvärme producerad från biogas. Tekniken som används för att producera biogas genom förgasning är dock inte lika tekniskt mogen. En fortsatt utveckling av förgasningsteknik kan väntas leda till lägre produktionskostnader. Skal- och stordriftsfördelar kan leda till lägre kostnader En storskalig utbyggnad av biogasproduktion baserad både på röt- ning och på sådana tekniker som använder lignocellulosa, kan bidra till positiva inlärningseffekter, skaleffekter och stordriftsfördelar i såväl produktions- som distributionsleden. Som beskrivs i utred- ningens konsekvensanalys (se kapitel 14), har inlärningseffekter lång- siktiga kostnadsreducerande effekter, och kan uppstå både i sam- band med kapacitetsinvesteringar och vid driften av en biogasanlägg- ning. Det innebär att investeringar i biogaskapacitet reducerar framtida investeringskostnader i samma teknik eller att driftskost- naderna för en ny anläggning minskar . Båda är positiva kon- sekvenser av att aktörerna lär av sina erfarenheter. En slutsats är där- med att det inte går att vänta på att vissa åtgärder ska bli billigare, utan det är först när investeringarna görs som kostnadsreduktionerna följer. Skaleffekter innebär att en anläggning kan öka sin produktion proportionerligt mer vid ökad användning av insatsvaror. Genom att fördubbla användningen av substrat innebär det exempelvis att en bio- gasanläggning mer än fördubblar sin produktion av biogas. I många fall är det mer relevant att i stället tala om det närliggande begreppet Biogasens roll i omställningen Stordriftsfördelar innebär, lite förenklat, att pro- duktionskostnaden per enhet minskar om produktionsnivån ökar. Om t.ex. en biogasanläggning ökar sin produktion och minskar sin produktionskostnad per producerad GWh biogas upp- visar den anläggningen stordriftsfördelar. En begränsande faktor för skal- och stordriftsfördelar är transportkostnader associerade med insamling av substrat. Skal- och stordriftsfördelar är påtagliga för distributionskedjan av biogas. Till skillnad från inlärningseffekter måste dock skal- och stordriftsfördelar utnyttjas under investeringsfasen för att kunna realiseras. Kostnaderna för en specifik anläggning är därmed inte given (som normalt antas i ett statiskt perspektiv) utan påverkas av den faktiska investeringsnivån, tidsperspektivet, produktionskapa- citet, teknikval och styrmedel.73 Kostnaden associerad med biogödsel kan komma att minska Hanteringen, försäljningen och transporten av biogödsel är en väsentlig kostnad för många biogasanläggningar. Kostnaden varierar beroende på transportavstånd och avtal med kunder. Det finns till synes en begränsad betalningsvilja för biogödsel . Kostnaden att hantera biogödsel kan förväntas sjunka om betalningsviljan för denna produkt ökar och/eller om biogasproducenter inför nya affärs- modeller som skapar nya inkomstströmmar. Det finns även alter- produktionstekniker som minskar vattenmängden i biogödsel och därmed transportkostnader. Detta minskar i sin tur producen- ternas kostnader. Kapitalkostnader kan minska i takt med ökad mognadsgrad i sektorn Utredningens dataunderlag inkluderar inte tillförlitlig statistik över kapitalkostnader. Kapitalkostnader kan dock förväntas variera mellan företag, inte minst mellan större företag, och mindre, teknikspeci- fika företag. Utredningen har fått indikationer på att vissa företag har höga kapitalkostnader, vilket även delvis kan kopplas till nuva- rande marknadssituation och styrmedel. Det kan även förekomma 73Lundmark, , Underlagsrapport till (2019). Biogasens roll i omställningen att informationsasymmetri och höga transaktionskostnader leder till högre kapitalkostnader. Om biogassektorn växer och den politiska risken minskar kan kapitalkostnader förväntas sjunka framöver. Substratkostnader kan förväntas öka Slutligen kan substratkostnader komma att förändras , och mest troligt då öka. Både som ett resultat av ökad konkurrens mellan biogasproducenter om substrat som enbart lämpar sig till biogas- produktion, exempelvis gödsel, samt om sådana substrat som även kan användas för andra ändamål som exempelvis lignocellulosa och slakteriavfall. En ökad konkurrens bör dock inte ses som något nega- tivt utan tvärtom som en positiv aspekt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. En ökad konkurrens kan bidra till marknadskonsolide- ring och till en effektivare användning av knappa resurser. 8.8.4Kvalitativ bedömning av marknadsutveckling per sektor Kortfattat kommer efterfrågan på biogas även fortsättningsvis att påverkas av politiska beslut på såväl nationell nivå som på EU-nivå. Baserat på antagandet om att biogassektorn får fortsatt politiskt och ekonomiskt stöd har utredningen gjort följande bedömningar per sektor. För att uppnå etappmålet 2030 i transportsektorn kan efterfrågan på biogas förväntas öka. En viss förskjutning i efterfrågan kan dock förväntas där efterfrågan minskar inom segmentet stadsbussar men ökar när det gäller långväga lastbilstransporter och regional buss- trafik. I takt med att elfordonsteknik och andra konkurrerande tekniker såsom vätgasfordon fortsätter att utvecklas kan efterfrågan på biogas eventuellt sjunka på lång sikt. Biogasens roll i omställningen Inom industrin gör utredningen bedömningen att efterfrågan kom- mer att öka . möts den ökade efterfrågan av im- porterad biogas eftersom den är billigare än den som är producerad i . Beroende på om de styrmedel som rekommenderas av denna utredning implementeras (se kapitel 12) kan efterfrågan för- väntas öka än mer. Denna efterfrågan kan då i högre grad mötas av inhemskt producerad biogas. Efterfrågan inom kraftvärmesektorn bedöms öka på kort sikt, fram- för allt drivet av den reviderade kraftvärmeskatten och det konkur- renskraftiga priset på importerad biogas. Utredningen har inte haft möjlighet att värdera huruvida efterfrågan inom denna sektor kan förväntas utvecklas på längre sikt.74 Efterfrågan för biogas inom den inhemska sjöfartssektorn kan för- väntas öka . Detta resonemang baseras på antagandet att offentlig upphandling och ett ökat konsumenttryck kommer att driva fram en ökad inblandning av biogas i LNG. Med nuvarande skattenivåer och betalningsvilja bedömer dock utredningen att efter- frågan inom internationell sjöfart alltjämt vara begränsad om inte ytterligare subventioner tillförs. Efterfrågan från andra länder Till skillnad från är naturgas ofta en central energibärare i många europeiska länder. Volymen naturgas som efterfrågas är där- med betydande. Beroende på hur olika länder väljer att fasa ut an- vändningen av naturgas kan efterfrågan på biogas komma att öka 74Energikommissionen lyfte dock fram att potentialen för biokraft för el och värmeproduk- tion kan öka till 40–. En övergång från naturgas till uppgraderad biogas ses som en av två åtgärder som kan öka potentialen. Se Energikommissionen, Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:02). Biogasens roll i omställningen Beroende på i vilken utsträckning dessa länder kan möta denna efterfrågan med egen kostnadseffektiv biogasproduktion på- verkar möjligheterna för att exportera biogas. De olika län- dernas val av styrmedel för att gynna den inhemska produktionen är också en faktor som kommer att ha betydelse för vilken roll svensk- producerad biogas kan spela på en allt mer integrerad europeisk bio- gasmarknad. Sammantaget bedömer utredningen att efterfrågan på biogas kom- mer att öka . I vilken takt detta kommer ske beror på faktorer som beskrivs närmare i kapitel 12 och på om utredningens föreslagna styrmedel och mål för biogasproduktion införs. För att illustrera en möjlig utveckling har utredningen tagit fram de två schematiska figurerna nedan (figur 8.6 och 8.7). Av figurerna framgår det att efterfrågan på biogas inledningsvis ökar inom trans- portsektorn. I figur 8.6 sjunker efterfrågan inom transportsektorn medan den förblir stabil i figur 8.7. Detta ska försöka illustrera den betydande osäkerheten om hur efterfrågan på biogas kan komma att utvecklas inom bl.a. transportsektorn. Figur 8.6 Schematisk bild på möjlig utveckling av efterfrågan på biogas Källa: (M 2018:06). Biogasens roll i omställningen Figur 8.7 Schematisk bild på möjlig utveckling av efterfrågan på biogas Källa: (M 2018:06). 9 Biogas i några andra EU-länder Någon form av produktionsstöd är det dominerande valet av ekono- miskt styrmedel för att främja biogassektorn bland EU:s medlems- länder. Produktionsstöden är framför allt inriktade på att främja elproduktion från biogas. Hela 25 EU-länder har sådana styrmedel på plats. En mindre andel av dessa länder stöttar även biogasan- vändning inom värme- respektive transportsektorerna. Produktionsstöden är utformade på olika vis, vilket illustreras av den närmare beskrivningen i detta kapitel av , och ekonomiska styrmedel. I har produktionen av biogas ökat och denna trend förväntas fortsätta framöver. har mindre och äldre anläggningar ersatts av större och mer effektiva biogasanlägg- ningar. Denna utveckling har drivits dels av en produktionspremie, dels av ett användarstöd som differentieras per sektor. Produktions- premien är reglerad i förhållande till konsumentprisindex och till naturgaspriset. Användarstödet ska stimulera användning av uppgra- derad biogas inom transportsektorn och för industriprocesser. Något svagare incitament ges för att använda biogas till att producera värme. Stöden finansieras av den danska statsbudgeten och kostna- derna för staten har ökat snabbt som en följd av sektorns snabba expansion. Ett nytt styrmedel kommer att införas . biogassektor växte kraftigt . producerade landet ungefär hälften av all biogas och 75 pro- cent av all uppgraderad biogas inom EU. Denna utveckling har till stor del baserats på användning av energigrödor, framför allt majs. Detta tillsammans med höga subventionskostnader har föranlett revi- deringar av det tyska produktionsstödet i flera omgångar. garan- teras gödselbaserade biogasanläggningar som är mindre än 150 kW ett Biogas i några andra EU-länder För att erhålla stöd behöver nya och befint- liga anläggningar större än 150 kW delta i ett auktionsförfarande där nivån på en produktionspremie sätts genom konkurrens. Utbygg- nadstakten kontrolleras genom att auktionssystemet har ett tak för hur mycket årlig produktion som får handlas upp. Stöden finansieras genom en avgift som åläggs elkonsumenter. Den nederländska biogassektorn utvecklades endast marginellt till . Med införandet av produktionspremier2 ökade produktionen av framför allt uppgraderad biogas från större anläggningar. har ett system för att kontrollera utbygg- nadstakten. Detta system bygger på att produktionspremien får en årlig budget. Nya producenter har därefter möjlighet att ansöka om att ingå i stödsystemet. Vid beviljad ansökan får producenter stöd . Stöden finansieras genom en avgift som åläggs el- och gaskonsumenter. Ett nytt styrmedel kommer att in- föras . Beskrivningen av de tre nämnda ländernas styrmedel kan inte ligga till grund för slutsatser kring bredare trender inom EU. Det finns dock ett antal indikativa observationer som är av betydelse för utformningen av utredningens förslag. För det första finns ett ökat fokus på att styra mot kostnads- effektiv biogasproduktion. har haft detta fokus medan och allt mer anammar detta per- spektiv, delvis på grund av ökande totala subventionskostnader. Ett ökat krav på kostnadseffektivitet har delvis resulterat i ett ökat fokus på större biogasanläggningar.