sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — har, bör, som regel, iakttas. Den något mer begränsade jurisdiktionen för ICC över aggressionsbrottet jämfört med vad som gäller för resterande brottstyper i Romstadgan, skulle således tala för att svenska jurisdiktionsbestämmelser över aggressionsbrottet inte bör utgå från universalitetsprincipen. En omständighet att beakta när det gäller svensk domsrätt över aggressionsbrottet är dock att det är fråga om mycket allvarlig brotts- lighet. Det kan mot den bakgrunden tyckas otillfredsställande om svenska domstolar, särskilt i de fall då svenska intressen på ett eller annat kränkts av en aggressionshandling, inte skulle kunna döma över ett sådant brott. Ur svenskt perspektiv är det i en sådan situa- tion av underordnad betydelse om den stat som angripit , eller på annat sätt agerat i strid med svenska intressen, har tillträtt Kampalaändringarna eller inte. Detsamma gäller om gärningsmannen vid tiden för brottet var svensk medborgare eller hade hemvist i . Det går dock inte heller att bortse från att den politiska ladd- ningen av aggressionsbrottet kan visa sig besvärlig för regeringen, bl.a. vid beslut om åtalsförordnande, eller för domstolarna när det gäller att konstatera svensk domsrätt. Detta gäller särskilt då ställ- ning ska tas till om en aggressionshandling har ägt rum eller inte. I det sammanhanget har utredningen övervägt en bestämmelse vari- genom svensk domsrätt, i de fall då det inte finns någon jurisdiktion grundad på en stark anknytning till , skulle vara beroende av att eller ICC har fastställt att en aggressions- handling har ägt rum. Detta skulle ge en solid grund för svensk juris- diktion. En sådan ordning är dock behäftad med en del svårigheter. Det skulle exempelvis kunna tänkas att ICC har ett pågående mål mot en person som misstänkts eller åtalats för aggressionsbrott och där en annan person åtalats inför svensk domstol beträffande samma situation. Det skulle då bli nödvändigt för den svenska domstolen att invänta ICC:s avgörande av om en aggressionshandling ägt rum. Ett sådant avgörande kan dröja . Det är också utomordent- ligt ovanligt att säkerhetsrådet kan uppnå enighet i frågan om en aggressionshandling i strid med har ägt rum eller inte. Vid en sammantagen bedömning av dessa redovisade omständig- heter, framstår det som mest lämpligt att ge svensk domstol juris- diktion över aggressionsbrottet på samma sätt och med de begräns- ningar som följer av den behörighet som getts ICC i samband med Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag att ICC:s jurisdiktion över detta brott sattes i kraft. Svensk domstol bör alltså ges behörighet att döma över aggressionsbrott begångna utanför , men endast i de fall där den till grund för brottet liggande aggressionshandlingen begåtts av en stat gentemot vilken Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet har trätt i kraft i enlighet med den särskilda resolution som antagits därom (se av- snitt 3.4). Avgörande tidpunkt för ikraftträdande bör lämpligen vara tiden för brottet, vilket också gäller för ICC:s jurisdiktion. För brott med en stark svensk anknytning gör sig dock behovet av en begränsning i domsrätten inte lika starkt gällande. I stället bör en oinskränkt domsrätt över aggressionsbrott gälla endast för brott som har nära anknytning till . Så bör anses vara fallet, utöver när brottet har begåtts i , då brottet begåtts ombord på ett svenskt fartyg eller luftfartyg eller då brottet begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på sådant fartyg. Detsamma ska gälla då brottet begåtts på en inrättning som med stöd av lag har tillkommit i ekonomiska zon eller på svensk del av kontinentalsockeln. Med stöd av den aktiva personalitetsprincipen bör svensk dom- stol därutöver ha oinskränkt domsrätt över brott som begåtts av någon som vid gärningstillfället var svensk medborgare eller hade hemvist i . Vad gäller personer som tagit hemvist i eller erhållit svenskt medborgarskap efter det att brottet begåtts kan saken te sig annorlunda. Att ge oinskränkt domsrätt i sådana fall medför att personen i fråga försätts i ett sämre läge än den som till- fälligt befinner sig i och som omfattas av en villkorad doms- rätt. De skäl som finns för att ge oinskränkt domsrätt för brott med svensk anknytning gör sig inte heller lika starkt gällande då denna anknytning uppstått först efter det att brottet begicks som om anknyt- ningen fanns redan vid brottstillfället. Oinskränkt domsrätt ska därutöver föreligga för aggressions- brott som riktat sig mot rikets säkerhet, allmän verksamhet eller annat av rättsordningen särskilt skyddat svenskt intresse, liksom för brott som begåtts i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar all- män ställning. I den mån svenska jurisdiktionsbestämmelser utgör hinder mot lagföring vid svensk domstol, finns möjligheten att överlämna en miss- tänkt gärningsman för lagföring vid ICC. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag Enligt gällande rätt uppställs krav på åtalsförordnande för att åtal ska kunna väckas för vissa brott i vissa situationer. Innan åtal får väckas vid en svensk domstol ska alltså en särskild prövning göras. I av- snitt 11.3.9 lämnas utredningens överväganden och förslag beträff- ande de generella bestämmelserna om åtalsförordnande som 2 kap. bör innehålla. För folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser bör dessa generella bestämmelser tillämpas. För den närmare innebörden av utredningens förslag, se nyssnämnda avsnitt. När det gäller prövningen av om åtalsförordnande bör meddelas beträffande aggressionsbrott, gör sig särskilda överväganden gällande. Det gäller både i fråga om i vilka situationer ett krav på åtalsförord- nande bör ställas upp och i fråga om vem som ska besluta härom. Som tidigare nämnts, är aggressionsbrottet ett brott med starka poli- tiska förtecken. Brottet har normalt sin grund i en mellanstatlig konflikt som utmynnat i en väpnad konflikt mellan två eller flera stater. För att någon ska kunna fällas till ansvar för brottet krävs att det kan fastställas att en aggressionshandling har ägt rum gentemot en annan stat i strid med , liksom att det är uppenbart att handlingen inneburit en överträdelse av stadgan. Härvid är den uppräkning av exempel som återfinns i Romstadgan av största bety- delse (se avsnitt 6.3.3). Uppräkningen är dock inte uttömmande. Som nämnts i sagda avsnitt är också FN:s säkerhetsråds ställningstag- ande, liksom ICC:s och ICJ:s, av största betydelse och bör vägas in redan vid åtalsprövningen. Aggressionsbrottets särart medför att åtal för brottet bör föregås av en prövning av om åtal ska få väckas. Ett generellt krav på åtalsförordnande bör således ställas upp för aggressionsbrottet, såväl när det gäller brott begångna utomlands som inom . Vid den prövning som måste göras torde det av- görande främst bli lämpligheten av åtal och lagföring vid svensk domstol i ljuset av de möjligheter som finns att utreda brottet samt sakens utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse. Regeringen är ytterst ansvarig för utrikes- och säkerhetspolitik och det är nöd- vändigt att regeringen, inför frågan om åtal för aggressionsbrott ska få väckas, ges möjlighet att beakta relevanta utrikes- och säkerhets- politiska aspekter. Brottets art, gärningsmannakretsen och de utrikes- och säkerhetspolitiska liksom andra politiska konsekvenser som ett Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag åtal och lagföring vid svensk domstol kan få, gör att det framstår som nödvändigt att prövningen av åtalsförordnande avseende aggressions- brott görs endast av regeringen. Självfallet ska regeringen kunna in- hämta ett yttrande från riksåklagaren i frågan innan beslut fattas. För regeringens prövning av frågan om åtalsförordnande behövs inte några sådana kriterier för bedömningen som enligt utredningens förslag bör gälla för riksåklagaren (se avsnitt 11.3.9). Bestämmelser om domsrätt och åtalsförordnande ska beträffande aggressionsbrottet föras in lag Bestämmelser om svensk domstols behörighet att döma över folk- mord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser finns i gäll- ande rätt i 2 kap. 3 § 6 . En utgångspunkt för utredning- ens överväganden i den del av utredningsuppdraget som avser svensk straffrättslig domsrätt (se avsnitt 11), är att domsrättsbestämmelser, liksom de därmed sammanhängande reglerna om åtalsförordnande, i så stor utsträckning som möjligt ska samlas i 2 kap. . Endast i de fall då generella bestämmelser inte kan tillämpas, ska domsrättsbestämmelser bibehållas – eller placeras, då det är fråga om nyreglering – i specialstraffrättsliga författningar. För aggressionsbrottet gör sig, som nämnts ovan, särskilda över- väganden gällande beträffande utformningen av domsrättsreglerna. Reglernas utformning avviker på flera sätt från vad som gäller för de övriga brotten i lagen om straff för folkmord, brott mot mänsklig- heten och krigsförbrytelser (se avsnitt 6.2.6 om namnändring av lagen till lagen om vissa internationella brott). Den särreglering som för aggressionsbrottets del föreslås, bör därför inte placeras bland de generellt giltiga jurisdiktionsbestämmelserna i 2 kap. , utan i stället inordnas lag. Eftersom det är fråga om en särreglering av ett brott i en lag som i övrigt omfattas av jurisdiktionsreglerna i 2 kap. , bör i en särskild regel anges att särskilda jurisdiktionsregler rörande aggres- sionsbrott begångna utomlands finns lag (se utredningens förslag till 2 kap. 3 § andra stycket ). Även prövningen av frågan om åtalsförordnande för aggressions- brottet ges en särreglering, vilket utgör skäl för att placera också dessa regler lag. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag Förslag: Några särskilda regler om immunitet ska inte införas i förhållande till aggressionsbrottet. Romstadgan ska, enligt artikel 27, gälla lika för alla utan åtskillnad på grund av officiell ställning. Särskilt ska officiell ställning som stats- eller regeringschef, regeringsmedlem, parlamentsledamot, vald före- trädare eller offentlig tjänsteman inte i något fall ge någon person immunitet mot straffrättsligt ansvar i enlighet med stadgan. Inte heller ska officiell ställning i sig själv utgöra skäl för nedsättning av straff. Immunitet eller särskilda förfaranderegler som kan vara för- enade med en persons officiella ställning, vare sig enligt nationell lag eller enligt folkrätten, ska inte hindra ICC från att utöva jurisdiktion över personen. Vidare finns i artikel 98 i stadgan bestämmelser om samarbete i fråga om hävande av immunitet och samtycke till överlämnande. Enligt artikeln får ICC inte göra en framställning om överlämnande eller om bistånd som skulle ålägga den anmodade staten att handla i strid med sina folkrättsliga åtaganden avseende den statsimmunitet eller den diplomatiska immunitet som tillkommer en person eller egendom som tillhör en tredje stat, om ICC inte först kan erhålla denna tredje stats medverkan för att häva immuniteten. Omfattningen av immuniteten för statsöverhuvuden och andra personer i officiell ställning vid nationella domstolar behandlades i det s.k. Yerodia-fallet, som avgjordes av () . En belgisk domstol hade utfärdat en inter- nationell arresteringsorder mot den dåvarande utrikesministern i , som var misstänkt för svåra överträdelser av Genève- konventionerna och brott mot mänskligheten. ICJ konstaterade i sitt avgörande att utfärdandet av arresteringsordern var ett brott mot folkrätten, eftersom en tjänstgörande utrikesminister åtnjuter abso- lut immunitet från andra staters straffrättsliga jurisdiktion. Först sedan personen lämnat sin befattning kan han eller hon lagföras för alla gärningar som begåtts före och . Immuni- teten gäller dock inte, konstaterade ICJ, i förhållande till internatio- nella tribunaler som har jurisdiktion över de aktuella brotten. Av domen följer att åtal mot sittande utrikesministrar eller stats- och Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag regeringschefer inte kan väckas vid nationella domstolar, men väl vid en internationell domstol som ICC. För svensk del gäller att svenska domstolar, enligt 2 kap. 7 § , ska iaktta de begränsningar som följer av allmänt er- kända folkrättsliga grundsatser eller av överenskommelse med främ- mande makt. Folkrättsligt gäller, som bl.a. framgår av den ovan nämnda domen i Yerodia-fallet, absolut immunitet från andra staters straff- rättsliga jurisdiktion för sittande stats- och regeringschefer samt ut- rikesministrar beträffande gärningar som har begåtts före eller . Lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall innehåller också bestämmelser om att främmande stats be- skickning och beskickningsmedlemmar jämte deras familjer och betjän- ing åtnjuter immunitet och privilegier enligt Wienkonvention om diplomatiska förbindelser. Dessa personer är enligt konventionen undantagna från den mottagande statens straffrättsliga jurisdiktion. Vid tillkomsten av lagen om straff för folkmord, brott mot mänsk- ligheten och krigsförbrytelser genomfördes inte några ändringar i gällande svenska bestämmelser om immunitet. Kriminaliseringen av aggressionsbrottet föranleder inte heller något sådant förslag till ändring av immunitetsregleringen i svensk rätt. gäller så- ledes att någon inskränkning av den folkrättsliga immuniteten på ett svenskt plan inte är möjlig, varför sittande stats- och regeringschefer åtnjuter immunitet också mot åtal för aggressionsbrott vid svenska domstolar. Förslag: Aggressionsbrott ska undantas från regler om preskription. Detsamma ska gälla för försök till sådant brott. Vid lagföring inför ICC gäller, enligt artikel 29 i Romstadgan, att brott som omfattas av domstolens jurisdiktion inte preskriberas. Bestämmelser om preskription återfinns i svensk rätt i 35 kap. brotts- balken. Av 35 kap. 2 § 2 framgår att folkmord, brott mot mänskligheten eller grov krigsförbrytelse enligt 1, 2 eller 11 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten eller krigs- förbrytelser inte preskriberas, med undantag för då gärningsmannen begått brottet innan han eller hon fyllt tjugoett år. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag således i överensstämmelse med Romstadgans bestämmelser och också med den utveckling som gällt i övrigt på folkrättens område, mot avskaffande av preskription för vissa mycket allvarliga brott. Även aggressionsbrott utgör sådan mycket allvarlig brottslighet, som i preskriptionshänseende bör behandlas på samma sätt som folk- mord, brott mot mänskligheten och grov krigsförbrytelse. Aggres- sionsbrottet bör därför undantas från reglerna om preskription. På motsvarande sätt som gäller för nyssnämnda övriga brott under ICC:s jurisdiktion bör även försök till aggressionsbrott undantas från pre- skription. När det däremot gäller förberedelse och stämpling till de nu aktu- ella brotten gäller för folkmord, brott mot mänskligheten och grov krigsförbrytelse inte något undantag från preskriptionsreglerna. Skälet härför är att det vid tillkomsten av lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser konstaterades att sådana gärningar ligger i ett tidigt skede och att straffet för gärning- arna inte sätts lika högt som för fullbordade brott (se prop. 2013/14:146 s. 219). Skälen för att avskaffa preskription framstod därmed som mindre starka, särskilt med beaktande av den allmänna principen om att brott regelmässigt ska preskriberas. Motsvarande skäl gör sig gällande med samma styrka såvitt avser aggressionsbrottet. Inte heller för detta brott bör därför undantag från preskription göras såvitt avser förberedelse, stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller förhindra aggressionsbrott. Förslag: Förslaget att kriminalisera aggressionsbrottet i svensk rätt gör det nödvändigt med vissa följdändringar i annan lagstift- ning. Således ska ändringar genomföras i 22 kap. 6 a–c §§ brotts- balken och 1 § lagen (2012:179) om straff för olovlig befattning med klusterammunition. En följd av utredningens förslag att aggressionsbrottet bör krimi- naliseras i svensk rätt är att lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser föreslås namnändras till lagen om vissa internationella brott. Detta medför att hänvisningar i annan lagstiftning behöver uppdateras. Sådana bestämmelser finns i 22 kap. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag 6 a–c §§ och 1 § lagen om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Hänvisningar till lagen om straff för folk- mord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i nämnda lagrum ska således ersättas med hänvisningar till lagen om vissa inter- nationella brott. Allmänna bestämmelser om straffrättsliga jurisdiktion finns i 2 kap. . Där finns regler om i vilken omfattning svenska domstolar är behöriga att döma för brott begångna inom respektive utom landets gränser. Bestämmelser om straffrättslig domsrätt finns också i olika specialstraffrättsliga författningar. Bakgrunden till Internationella straffrättsutredningens uppdrag i den del det avsåg att se över lagstiftningen om svensk straffrättslig domsrätt, var att regeringen konstaterat att det fanns ett behov av en sådan översyn. Behovet härav hade sin grund i den straffrättsliga utvecklingen som präglats av en förändrad syn på straffrätten som ett internationellt rättsområde och ett starkt ökande inslag av internationalisering. Detta har medfört ett flertal ändringar i 2 kap. och nya regler om domsrätt i specialstraffrättslig lagstiftning. Följden har blivit att de svenska straffrättsliga domsrättsreglerna har blivit svåröverskådliga. I uppdraget ingick att göra en systematisk översyn av domsrätts- bestämmelserna i syfte att åstadkomma en samlad, överskådlig och lättillämpad reglering. Internationella straffrättsutredningens betänk- ande Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98) över- lämnades och har remissbehandlats. Sedan nämnda utredning konstaterat att allvarlig kritik kunde riktas mot den be- fintliga regleringen, som bedömdes vara svåröverskådlig, delvis obe- griplig och i viss utsträckning i strid mot folkrätten, lämnades ett förslag till ny lydelse av 2 kap. , med regler om när svensk domstol har behörighet att döma över brott begångna i eller utomlands. Huvuddelen av utredningens förslag har dock ännu inte Svensk straffrättslig domsrätt – gällande rätt lett till lagstiftning. Som en del i den fortsatta beredningen av Inter- nationella straffrättsutredningens förslag gjordes i departementspro- memorian Åtalsförordnande enligt 2 kap. (Ds 2014:13) en översyn av reglerna om åtalsförordnande. Promemorian överläm- nades och har remissbehandlats, men ännu inte lett till lagstiftning. Behovet av att se över reglerna om straffrättslig domsrätt är enligt regeringens bedömning alltjämt påtagligt. Utredningen har därför fått i uppdrag att göra en förnyad översyn och ta fram ett uppdaterat och samlat beredningsunderlag avseende de straffrättsliga domsrätts- reglerna. Syftet med översynen är att åstadkomma en samlad, över- skådlig och lättillämpad reglering som säkerställer att uppfyller sina internationella förpliktelser på området. En utgångspunkt för över- vägandena och förslagen ska vara Internationella straffrättsutredningens nyssnämnda betänkande SOU 2002:98 del A och departementsprome- 2014:13. Huvuddragen i Internationella straffrättsutredningens förslag redo- visas i avsnitt 8 och i avsnitt 9 behandlas frågan om åtalsförordnande och förslagen i nyssnämnda departementspromemoria. Som en bak- grund härtill och till utredningens överväganden och förslag i denna del lämnas här en beskrivning av gällande rätt avseende svensk straff- rättslig domsrätt. I avsnitt 7.2 behandlas några allmänna utgångspunk- ter för straffrättslig jurisdiktion. domsrättsbestämmelser redogörs för i avsnitt 7.3 och vissa domsrättsregler i specialstraff- rätten återfinns i avsnitt 7.4. Avsnitt 7.5 berör betydelsen av EU:s straffrätt för utformningen av svenska domsrättsbestämmelser. 7.2Allmänt om straffrättslig jurisdiktion 7.2.1Folkrättsliga utgångspunkter för jurisdiktion Det folkrättsliga regelsystemet består dels av internationella över- enskommelser (traktaträtten), dels av internationell sedvanerätt (dvs. allmän folkrätt). Den allmänna folkrätten binder automatiskt världens samtliga stater, medan internationella överenskommelser endast binder parterna till överenskommelsen. Gränserna för hur långt en stat kan sträcka ut sin jurisdiktion utanför det egna territoriet avgörs i den allmänna folkrätten, medan nationell lagstiftning klargör i vilken Svensk straffrättslig domsrätt – gällande rätt utsträckning staten väljer att utnyttja möjligheten till extraterritoriell straffrättslig jurisdiktion. Inom folkrätten förekommer det att det görs åtskillnad mellan tre olika former av jurisdiktion – legislativ, judiciell och exekutiv jurisdiktion. Legislativ jurisdiktion drar gränsen för hur omfattande området för tillämpningen av nationell lagstiftning är. Judiciell juris- diktion anger omfattningen av de rättstillämpande organens tillämp- ning av den nationella rätten, medan exekutiv jurisdiktion rör verk- ställigheten av beslutade åtgärder på nationell nivå. En stats legislativa respektive judiciella jurisdiktion kan under vissa förutsättningar utsträckas utanför statens territorium, så att även gärningar som har begåtts utomlands kan utgöra brott enligt nationell lag och falla inom nationell domsrätt. Den exekutiva juris- diktionen är däremot i princip begränsad till statens eget territorium. Liksom var fallet för Internationella straffrättsutredningens arbete, omfattas inte frågor om exekutiv jurisdiktion av utredningens över- väganden. En stat har traditionellt en rätt att utöva straffrättslig jurisdiktion över brott som begåtts på det egna territoriet. Att så är fallet härleds ur den folkrättsliga principen om staternas nationella suveränitet. Historiskt sett har straffrätten ansetts vara främst en nationell ange- lägenhet. har emellertid straffrätten i ökande utsträckning fått en större betydelse också internationellt med en omfattande internationell reglering. En straffrättslig kompetens som begränsar sig till brott som har begåtts inom det egna territoriet anses således inte alltid tillräcklig. Utvecklingen går i stället mot att det blir allt vanligare att stater utövar jurisdiktion även över brott som har begåtts utanför det egna territoriet. Olika slags anknytning till en stat kan grunda domsrätt Ett brott kan ha anknytning till ett land på olika sätt. Det kan vara genom gärningsorten, gärningsmannen, gärningsobjektet eller brottet. Med dessa anknytningsmoment som grund har olika jurisdiktions- principer utvecklats. Dessa principer och den närmare innebörden av dem behandlas i det följande. Svensk straffrättslig domsrätt – gällande rätt Av principerna torde det endast vara den s.k. territorialitetsprin- cipen som i alla länder kan anses helt och hållet accepterad. Vad gäller övriga principer varierar uppfattningarna om i vilken omfattning de kan grunda rätt till jurisdiktion. Utformningen av jurisdiktions- reglerna har ett samband med vilka förutsättningar som gäller för utlämning. Inom det internationella straffrättsliga samarbetet tillämpas normalt sett principen ”aut dedere, aut judicare”. Principen innebär att en stat, inom vars territorium en person som är misstänkt för brott befinner sig, antingen ska utlämna den misstänkte eller lagföra honom eller henne. Om staten tillämpar en restriktiv utlämnings- praxis, måste möjligheten till extraterritoriell jurisdiktion vara desto vidare. För svensk del gäller att svenska medborgare inte får utläm- nas.1 Hinder mot utlämning kan dessutom föreligga på grund av bl.a. risk för förföljelse, dödsstraff eller tortyr eller för annan inhuman behandling, liksom om det kan antas att den som utlämnas inte ges en rättvis rättegång i hemlandet.