sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Vi har också haft möten med studentorganisationer, statliga och privata forskningsfinansiärer, arbetstagar- och arbetsgivarorganisa- tioner, myndigheter, regionala och kommunala organ, intresseorga- nisationer, vetenskapliga akademier m.m.2 Vi har även deltagit i ett antal konferenser som på olika sätt anknutit till utredningens upp- drag. Dessutom har vi haft dialog med andra utredningar och myn- digheter med uppdrag som anknyter till högskolans styrning. Det huvudsakliga syftet med dessa möten har varit att lyssna och samla in synpunkter från högskolans olika intressenter. Vi har vid dessa möten delat med oss av våra egna analyser och relativt öppet testat tankar på möjliga förändringar. Diskussionerna har genom- gående varit konstruktiva och framåtsyftande. presenterade vi en första övergripande skiss på en ny modell för styrning och resurstilldelning till högsko- lan. Utifrån denna skiss har vi haft förnyade diskussioner med olika intressenter. Diskussionerna har framför allt handlat om hur våra preliminära idéer har kunnat vidareutvecklas och vilka konsekvenser olika förändringar kan innebära. presenterade vi mer pre- ciserade förslag kring tre frågor som de inledande diskussionerna särskilt kretsat kring: kompetensförsörjning, resursfördelning samt vår idé om en mer långsiktig och dialogbaserad styrning. Detta dis- kuterades på ett flertal seminarier under Almedalsveckan, där utred- ningen deltog. Genom att tidigt i processen vara öppna med våra preliminära tankar och idéer har vi velat vara en diskussionspart under utred- ningens gång. Vår ambition har varit att föra en öppen diskussion om vilka förändringar som behövs och vilka konsekvenser olika för- ändringar kan medföra, och att låta denna diskussion vara en del av utredningsarbetet. Många intressenter har lämnat genomarbetade 2 En lista över vilka vi träffat samt de konferenser vi medverkat i finns i bilaga 3. Utredningens uppdrag och arbete skriftliga inspel till utredningen, vanligtvis med avstamp i de idéer som vi presenterat. Vår förhoppning är att denna process, förutom att ha givit oss värdefull kunskap och förståelse, också har bidragit till en vidare dis- kussion om högskolans roll i samhället, nu och . I de många olika sammanhang som våra utredningsdirektiv och vårt utrednings- arbete har diskuterats har vi märkt att högskolans olika intressenter har kunnat mötas för att framföra sina synpunkter och lyssna till andras resonemang. Vi hoppas att diskussionen har bidragit till en ökad förståelse för varandras olika utgångspunkter och uppdrag, och startat en diskussion som kan fortsätta även när vi nu har fullgjort vårt arbete. De underlag som vi har presenterat under utredningsarbetet finns att tillgå på utredningens webbsida.3 Där finns även alla inspel som skickats in till utredningen. 1.2.2Idéer från många aktörer Många idéer om hur högskolan ska styras har uttryckts långt innan vårt arbete i utredningen påbörjades. Högskolans styrning och resurs- tilldelning har varit föremål för flera statliga utredningar sedan nuvarande styrsystem infördes 1993.4 Förutom statliga utredningar har flera andra aktörer, exempelvis SUHF, Svenskt näringsliv, TCO, SFS och IVA, fört fram underbyggda idéer om förändringar på systemnivå, vilka vi har granskat och resonerat kring. Vårt uppdrag omfattar frågor som är föremål för en intensiv dis- kussion i de flesta andra länder. För att få ett internationellt perspektiv har vi gjort studiebesök i , , och Neder- länderna. Vi har därtill tagit del av olika internationella jämförelser och rapporter som givit oss en bild av den internationella utvecklingen. Eftersom varje land finns i sin speciella kontext med olika system för hur man organiserat högre utbildning och forskning går det inte, ens om man skulle vilja, att kopiera ett annat lands styr- och resurstill- delningssystem. Däremot har studiebesöken givit oss värdefull infor- mation om erfarenheter från olika delar i styrsystemen. 3https://strututredningen.wordpress.com/ 4Se bl.a. SOU 1994:80, SOU 1996:21, SOU 1998 :128, SOU 2000:82, SOU 2005:48, SOU 2007:81, SOU 2008:104. Utredningens uppdrag och arbete I enlighet med direktiven har utredningen haft en parlamentarisk referensgrupp där samtliga riksdagspartier har varit representerade.5 Därtill har experter från , Näringsdepar- tementet och varit knutna till utredningen. Betänkandet inleds med en historisk bakgrund till dagens system (kapitel 2). De lösningar och val som gjorts under tidens gång har alla verkat i sitt sammanhang; sammanhang som i vissa fall är giltiga, men i andra fall har förändrats betydligt. Därefter följer en översiktlig beskrivning av de principer och verktyg som regering och riksdag styr högskolan med (kapitel 3). I kapitel 4 redovisar vi utredningens principiella utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning, och hur ansvarsfördelningen mellan regering och lärosäten bör se ut. Vi föreslår även att några grundläg- gande akademiska värden och normer bör tydliggöras i författning. I kapitel 5 lämnas bedömningar och förslag till ramverk för styr- processen. Vi redogör först för hur övergripande mål och prioriter- ingar för högre utbildning och forskning kan formuleras för att uppnå långsiktighet, samordning och förstärkt samband mellan utbildning och forskning. Därefter fokuserar vi på den direkta styrningen av uni- versitet och högskolor, och hur denna kan göras mer dialogbaserad och långsiktig. Sedan beskriver vi hur styrning och utveckling av högre utbildning och forskning kan göras mer kunskapsbaserad. I kapitel 6 beskriver vi verksamheten, dvs. utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, samt forskning. Vad gäller utbildning diskuteras styrning och dimensionering av utbildningsutbudet, inklu- sive utbildning för livslångt lärande. För forskningen är lärosätenas utrymme för eget ansvarstagande i relation till externa finansiärer i fokus. I kapitel 7 resonerar vi om högskolans samverkan med det om- givande samhället, och verksamhetens samhällspåverkan. Kapitel 8 ägnas åt en diskussion om jämställdheten i högskolan och hur den bör följas upp och främjas. Den finansiella styrningen av högskolan diskuteras i kapitel 9. Det handlar dels om hur anslagsfördelningen bör utformas, dels hur den finansiella styrningen i övrigt bör se ut. 5Den parlamentariska gruppens sammansättning framgår av bilaga 3. Utredningens uppdrag och arbete bedömningar och överväganden vad gäller det ekonomiadministra- tiva regelverket, mot bakgrund av de undantag som universitet och högskolor har från detta. I kapitel 11 redogör vi för de viktigaste konsekvenserna av våra förslag. Betänkandet avslutas med utredarens slutord. Vi har valt att använda uttrycket ”universitet och högskolor” syno- nymt med uttrycket ”lärosäten”. När vi använder ”högskolan” speglar detta ett systemperspektiv. Begreppet ”lärare” används i högskole- lagens mening (1992:1434, 3 kap.) och innefattar alltså personal med både forskande och undervisande uppgifter. När vi skriver om forskning avser vi även konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete, i enlighet med högskolelagen (1992:1434, 2 §). Med vetenskaplig kompetens avses också konstnärlig kom- petens. Med vetenskapligt kompetenta lärare avses också konstnärligt kompetenta lärare. De förkortningar som används frekvent finns angivna i en lista i början av betänkandet. i ett historiskt perspektiv I det här kapitlet ger vi en historisk bakgrund till dagens styrning av högskolan. Det högskolelandskap och det styrsystem vi har är resultat av hur akademin, politiken och andra aktörer har sett på hur högskolan ska förhålla sig till samhällsutvecklingen, natio- nellt och internationellt. De vägval som har gjorts präglar på olika sätt fortfarande högskolan. Som en röd tråd finns principen om en nära koppling mellan utbildning och forskning, vilken dock inte alltid har harmoniserat med andra politiska mål. Två reformer, 1977 och 1993, har särskilt stor påverkan på dagens högskola. högskolereform innebar en kraftigt vidgad hög- skola, dels genom att många volymmässigt stora utbildningar såsom lärar- och vårdutbildningar blev högskoleutbildning, dels genom att en mängd nya högskolor inrättades runt om i landet. Reformen 1993 utgör startpunkten för dagens system, och det är enligt de principer som infördes då som högskolan fortfarande styrs. Den grundläg- gande tanken bakom reform var att universitet och hög- skolor behövde ett stort mått av frihet dels för att åstadkomma hög kvalitet i utbildning och forskning, dels för att kunna verka som kritiska röster i samhället. 2.1Högskolan som en del av samhällsbygget fanns sex lärosäten i : och , , Kungl. Tekniska högsko- lan, och . Totalt var cirka 6 500 studenter inskrivna vid dessa. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv decennierna som följde också de privata lärosätena tek- niska högskola och i samt veterinär- högskolan, skogshögskolan och . Efter underströks synen på högre utbildning och forskning som viktiga inslag i att bygga det moderna samhället. Utbildning och forskning blev samhällspolitiskt viktiga frågor, och omfattande utredningar tillsattes kring högskolans roll. Utredning- arna behandlade forskning och utbildning tillsammans.1 Tillgången till högre utbildning blev en viktig demokratifråga – de med rätt förutsättningar skulle ges möjlighet att studera, oavsett sam- hällsklass. I linje med detta infördes ett allmänt studiestöds- system för att underlätta för ungdomar att genomföra högskolestu- dier. byggdes gymnasieskolan ut, vilket innebar att fler ungdomar blev behöriga att studera vid högskolan, och tillström- ningen till högre utbildning tilltog. blev det tydligt att det fanns behov av högre utbildning utanför befintliga universitetsorter. I början handlade det om att förvärvsarbetande personer behövde komplet- tera sin utbildning för att fungera bättre i sitt arbete och avancera i karriären. Därefter handlade diskussionen dels om att avlasta befint- liga universitet, dels om att kunna tillgodose med akade- miska professioner inom vården. Som svar på dessa behov inrättades 1965, och sedan universitetsfilialer i , , och 1967.2 De samhällspolitiska frågor som funnits på agendan påverkade alltså utvecklingen inom högskolesektorn, och samhällsbyggande frågor har varit en del av högskolepoli- tiken. Ett exempel är diskussionen om breddad tillgång till högskole- utbildning utifrån ett klassperspektiv, vilket också sammanföll med behovet av fler akademiskt utbildade i samhället. Frågan om breddad rekrytering till högre utbildning har följt med under årtiondenas lopp, och inkluderar såväl social som svensk/utländsk bak- grund. Ett annat exempel är jämställdhet, som började uppmärksam- mas i högskolepolitiken , såväl i 1Se universitetsberedning, universitetsberedning, universitets- och högskolekommitté. 2Universitetsfilialen i blev 1970 en teknisk högskola, och 1975 universitet. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Frågorna om jämställdhet har framför allt hand- lat om könsbundna studieval samt mäns och kvinnors skilda möjlig- heter till forskarkarriär.3 Detta har lett till olika satsningar och upp- drag till universitet och högskolor. Ytterligare ett exempel på en samhällspolitisk fråga som påverkat högskolan är hållbar utveckling, som finns inskrivet i högskolelagen som ett mål för uni- versitets och högskolors verksamhet.4 2.2Övergripande princip att utbildning och forskning hör ihop – men svårt i praktiken ideal om ett universitet där utbildning och forskning är intimt knutna till varandra fick starkt stöd i utveck- lingen av det svenska universitetsväsendet . I de svenska universitetsstatuterna infördes en mål- beskrivning för universitetens verksamhet där det tydliggjordes att ”uppgift är forskning och undervisning”. Detta ideal lever kvar i dagens universitets- och högskolesystem, befäst i de europeiska universitetens rättighetsförklaring Uni- versitatum5, och i stadfäst i det som brukar kallas högskole- lagens portalparagraf (SFS 1992:1434, 1 kap. 2 §). Kopplingen mellan utbildning och forskning har på ett princi- piellt plan varit gällande under hela den moderna högskolans upp- byggnad. I historiska genomgång av högskolans utveckling skriver han att det års universitetsbered- ning och fram till dagens debatt har rått en total enighet om att denna princip ska vara vägledande eftersom utbildningen ska vila på vetenskaplig grund, och sådan uppnås först genom det direkta sam- bandet mellan forskning och utbildning. påpekar att något annat alternativ inte heller har presenterats, men konstaterar att det ”däremot fanns divergerande tolkningar av den konkreta innebörden av principen och hur den skulle omsättas i praktiken”.6 Principen om att utbildning och forskning ska vara sammankopplade har utmanats 3UKÄ (2016b), s. 14–15. 4SFS 1992:1434, 1 kap. 5 §. 5Universitetens , 1988. I SOU 2015:70 konstateras att denna princip används som ett kriterium på vad som konstituerar universitet och högskolor (s. 311). 6Andrén (2013), s. 63–64. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv bland annat genom införandet av sektorsforskning, särskilda lärar- kategorier för undervisning och inrättandet av universitetsfilialer (sedermera högskolor) utan forskningsorganisation. 2.2.1Sektorsforskning – utan koppling till utbildning Fackhögskolor inom medicin, teknik, ekonomi samt skogs- och lant- bruk inrättades och i syfte att utveckla och främja sjukvård, näringsliv samt skogs- och lant- bruk. Dessa fackhögskolor hade ansvar för en avgränsad samhällssek- tor. Genom utbildning och forskning skulle de stödja respektive områden. I samband med den samhälleliga utvecklingen efter andra världs- krigets slut uppstod nya forskningsfält rörande praxis i arbetsliv, undervisning, boende, energihushållning, bistånd, miljöfrågor och socialtjänst. introducerades därför en ny form av sektorsinriktad forskning som stöddes av interna rådsliknande organ vid statliga ämbetsverk och myndigheter, finansierade med statliga medel. Utgångspunkten för den sektoriella forskningspoli- tiken var att varje samhällssektor skulle bedöma och finansiera sek- torns forsknings- och utvecklingsbehov. Till skillnad från den branschinriktade forskningen vid fackhög- skolorna var sektorsforskningen helt skild från utbildning. Ansatsen var i stället att forskningen kunde och borde renodlas. har beskrivit att sektorsforskningens roll inte var att ge svar på vissa bestämda frågor och att den därmed inte hade någon tydlig beställare, utan bedömningar av forskningens värde i relation till praxis gjordes av de ämbetsmän och myndigheter som ansvarade för en viss sektor.7 I sektorsforskningens natur ligger också att resurserna för forsk- ning inom de olika samhällssektorerna vägs mot andra användnings- områden inom just den sektorn. Forskningsfinansiering skildes alltså inte från andra myndighetsuppgifter. De resurser som avdelades för sektorsforskning var därmed inte tillgängliga för alternativ användning inom andra forskningsområden, utan var delar i en skolpolitik, en energipolitik etc.8 (2016b), s. 47–57. 8Gustavsson (1989) s. 166–173, (2013), s. 126–127. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Sektorsforskningen hade en stark utveckling . minskade sektorsanslagen, men fort- farande finansierar vissa myndigheter med sektorsperspektiv en rela- tivt stor del av lärosätenas forskning.9 2.2.2Särskilda lärarkategorier för undervisning gick högre utbildning och forskning från att ha varit en företeelse som berörde ett fåtal personer i de högre samhällsklasserna, till att involvera en stor del av befolk- ningen. studerade 14 000 män och kvinnor vid universiteten –hade antalet vuxit till över 100 000.10 Att hålla fast vid principen om utbildning och forskning som oskiljaktiga blev svårare i takt med att antalet studenter ökade. En större utmaning av principen skedde när den nya lärarkategorin uni- versitetslektor inrättades 1958. Lektoraten inrättades då de traditio- nella akademiska tjänsterna11 inte ansågs kunna räcka till för att undervisa alla de studenter som sökte sig till högre utbildning och utföra högkvalitativ forskning och handledning av dokto- . Universitetslektorerna, som skulle vara disputerade, var kon- centrerade på undervisning och hade inte vetenskapligt arbete i sin tjänst. skapades sådana tjänster i praktiskt taget alla ämnen inom de filosofiska fakulteterna. Då bristen på kompe- tenta lärare var stor anställdes även mycket oerfarna yngre lärare som lektorer.12 Att införa denna lärarkategori och fortsätta att hävda det Humboltska idealet, förklarade regeringen genom att hänvisa till att forskning och utbildning inte måste återspeglas i arbetsuppgif- terna för varje enskild befattning. Man menade alltså att detta sam- band inte behövde uppnås på personnivå, utan kravet kunde upp- fyllas genom att sambandet fanns inom som sådant.13 9Se UKÄ (2018e), s. 154. 10Högskoleverket (2006a), s. 16. Det var inte bara i som högskolesektorn ökade dra- matiskt, utan detta var ett internationellt fenomen, se exempelvis (2013), s. 32–33. 11Professor var den enda fasta forskar- och lärartjänsten, och professorerna var ansvariga för både vetenskapligt arbete och grundläggande undervisning. Kring professor fanns tjänster av olika slag (docent, amanuens, lektor, biträdande lärare m.m.) – alla betraktade som stödtjänster. Professors undervisningsskyldighet angavs i antal timmar per läsår. Se (2013), s. 185–186. 12SOU 1992:1, s. 53–55. 13Andrén (2013), s. 197. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv tillkom ännu en typ av undervisningstjänster –universitetsadjunkterna – som ytterligare tänjde på principen om att utbildning och forskning hör samman. I dessa tjänster, som inte krävde forskarutbildning, ingick inte någon forskning alls. Inom i synnerhet de filosofiska fakulteterna blev professorernas kontakter med grund- utbildningsstudenterna allt mer sällsynta. Denna utveckling förstärk- tes i och med forskarutbildningsreformen som innebar att profes- sorer, docenter och forskarassistenter förväntades att i huvudsak undervisa och handleda i forskarutbildningen, medan universitets- lektorer och adjunkter förutsattes ägna sig åt grundutbildningen.14 Den Humboltska principen utmanades på nytt när universitetsfilia- lerna i , , och inrättades . Till dessa filialer knöts inga forskningsresurser, utan deras uppdrag var utbildning. universitets- och högskolekommitté, vars förslag till modell regeringens proposition sedan följde, argumen- terade för att forskarutbildning och grundforskning måste hållas sam- man på universiteten för att inte splittra de knappa resurserna, varför inga forskningsresurser skulle tillföras filialerna. Principen om en stark koppling mellan utbildning och forskning skulle i stället upprätthållas genom anknytningen till respektive moderuniversitet.15 2.3En genomgripande högskolereform 1977 Den kraftiga studentexpansionen och en politisk vilja att tydligare knyta samman utbildning och arbetsliv lade grunden till högskolereform. Som grund för reformen låg utbildnings- utredning (U 68), vilken präglade den högskolepolitiska debatten . Reformen 1977 kännetecknades av en fortsatt stark tilltro till högskolans roll som utvecklings- och förändringskraft i samhället, men den präglades också av tidsandan med bärande idéer om social ingenjörskonst och centralplanering. 14SOU 1992:1, s. 55. 15Moderuniversitet för filialerna var: – , – , – , – . Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv av olika utbildningar skulle utgå från samhällets behov av arbets- kraft; dessa behov räknades fram efter bedömningar av den framtida utvecklingen inom olika näringsgrenar och yrken. reform innebar stora förändringar för den högre utbild- ningen. Begränsningar i det fria tillträdet till studier vid filosofiska fakulteter hade förvisso påbörjats , men blev den högre utbildningen i princip totaldimensionerad och centralplanerad. Yrkes- utbildning prioriterades framför utbildning mot bildningsideal. Ut- bildningslinjer fördelade mot yrkesutbildningssektorer16 blev därför den grundläggande enheten för all utbildning. Utbildningens inne- håll och organisation reglerades i nationella utbildningsplaner som fastställdes av en central myndighet, Universitets- och högskoleämbe- tet (UHÄ). fattade beslut om utbildningarnas dimensio- nering utifrån förslag från UHÄ, vilket baserades på prognoser över arbetslivets behov av kompetens.17 Reformen 1977 var genomgripande, men begränsad då den framför allt var inriktad mot utbildning samt mot högskolans organisation, dimensionering och lokalisering. Frågor om forskning och högskolans tjänstestruktur var däremot endast marginellt berör- da. Vad gäller forskarutbildningen genomfördes de stora förändring- arna 1969 när en fyraårig doktorsexamen infördes. Någon styrning av forskarutbildningens dimensionering, liknande den för grundutbild- ning, infördes inte. (Se vidare avsnitt 2.7.5.) 16Det fanns fem yrkesutbildningssektorer: 1) Tekniska yrken, 2) Administrativa, ekonomiska och sociala yrken, 3) Vårdyrkesutbildning, 4) Utbildning för undervisningsyrken, 5) Utbild- ning för kultur- och informationsyrken. 17Undantaget var individuella och lokala linjer samt enstaka kurser som beslutades av region- styrelser. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv 2.3.1Utbildningar med brist på vetenskaplig tradition förs till högskolan En stor förändring med reform var att flera stora efter- gymnasiala utbildningar, framför allt lärarutbildningar, vårdutbild- ningar18 samt utbildningar vid socialhögskolor, blev högskoleutbild- ning.19 Detta innebar att antalet högskolestudenter ökade med nästan 46 000 studenter . Det innebar också att andelen kvinnor steg , från , och att högskolan från och med då fick en majoritet av kvinnliga studenter.20 Ursprunget till att bland annat lärar- och vårdutbildningarna för- des till högskolan var det vidgade högskolebegrepp som U 68 före- slog. Detta förslag härrörde framför allt ur en önskan om en tydligare struktur för den eftergymnasiala utbildningen, men i regeringens pro- position anför statsrådet också motiv kring social och könsmässig snedrekrytering till högskolan.21 Det nya högskolebegreppet inkluderade utbildningar där den vetenskapliga anknytningen i många fall var en annan än den tradi- . var beskeden från riksdag och regering att all hög- skoleutbildning skulle betraktas på samma sätt i fråga om forsknings- anknytning. I propositionen uttryckte statsrådet också förhoppningar om att forskningsanknuten yrkesinriktad utbildning skulle utveckla samhälle och arbetsliv: En kritisk medvetenhet, stimulerad av bl.a. utbildningens anknytning till vetenskaplig verksamhet, kan i fråga om yrkesinriktad utbildning bidra till samhällsförändring genom förnyelse av arbetslivet.22 Behovet av mer koppling mellan forskning och lärarutbildning hade identifierats tidigare. Exempelvis beskrev Lärarutbildningskommit- tén forskningen om lärarutbildningens ämnen 18Utbildning till arbetsterapeut, audionom, barnmorska, biomedicinsk analytiker, ortopedingen- jör, sjukgymnast (fysioterapeut), sjuksköterska (inklusive specialistsjuksköterska), tand- hygienist samt utbildning mot social omsorg (sammanförd med socionomutbildning) hade landsting eller kommun som huvudmän. 2000/01:71. 19Även konstnärliga utbildningar och journalistutbildningen fördes till högskolan. tillkom också korta ingenjörsutbildningar när gymnasieingenjörsutbildningen upp- graderades till högskoleutbildning. 20Högskoleverket (2006a), s. 19–20. 1975:9, s. 402–404. 1975:9, s. 405–406. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv som bristfällig och i behov av utveckling.23 I och med att all lärar- utbildning fördes till högskolan blev kopplingen mellan denna och forskningen formellt mer sammankopplade. Det var dock inte självklart hur forskningsanknytningen skulle se ut för de utbildningar som blev högskoleutbildningar . I mot- sats till de etablerade ämnena hade de inte någon given ”vetenskaplig corpus” att förhålla sig till.