sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — Det bör generellt finnas en förståelse för hur myndigheter, kommuner och fungerar. Vidare behöver det finnas juridisk kompe- tens. Det behöver även finnas ett par personer med kompetens kring att leda möten, workshops och försöksverksamheter i utvecklings- miljön. För att kunna upprätthålla en stabil verksamhet utan att bli för stor bör sekretariatet innehålla ungefär fem–sex personer. Det blir också viktigt att värna de anställdas arbetsvillkor i denna typ av varaktiga kommitté för att uppnå en hållbar kompetensförsörjning.40 39Det är också en utredning men de har oftast ett annat uppdrag än ”vanliga” utredningar. 40Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Utvecklingsmiljön ska vara en långsiktig utredning Den gängse för en kommitté är att den har ett specifikt utredningsuppdrag. Tillitsdelegationen föreslår i stället att denna kom- mitté ska vara långsiktig, det vill säga en kommitté som är beslutad av regeringen och som har fristående status, men som helt eller delvis har ett annat uppdrag än att utreda en viss fråga.41 Utvecklingsmiljön ska styras genom kommittéförordningen och ett kommittédirektiv Vår utgångspunkt är att RUM ska omfattas av kommittéförordningen (1998:1474) precis som andra statliga kommittéer. Förordningen reglerar vissa grundläggande ramar för verksamheten, som till exem- pel kommitténs organisation, planering och budgetering, redovis- ning av arbetet, förordnanden och arvoden. Kommittén behöver ett grundläggande direktiv för sin verksam- het. Av direktivet bör det framgå vilket uppdrag, organisation och kompetens som RUM ska ha. Kommitténs arbetsformer och form- erna för redovisning av kommitténs arbete bör också framgå. Direk- tivet bör gälla tills vidare och i sin konstruktion påminna om de direktiv som Expertgruppen för biståndsanalys och Delegationen för migrationsstudier har. Myndighetsförordningen gäller inte för kommittéer. Om RUM ser behov av ytterligare interna riktlinjer för att utforma sin verk- samhet utöver vad som anges i kommittéförordningen och i kom- mittédirektivet, så ska utvecklingsmiljön självständigt ansvara för att ta fram sådana riktlinjer. Det kan till exempel handla om att ta fram en verksamhetsstrategi, närmare riktlinjer för arbetsformerna eller en beslutsordning för ekonomiska beslut. RUM påverkar inte den nuvarande ansvarsfördelningen Tillitsdelegationen föreslår att utvecklingsmiljön i likhet med andra kommittéer ska ha en rådgivande roll gentemot regeringen, myndig- heter och andra berörda aktörer. Samverkan inom ramen för den föreslagna kommittén bör därför bygga på de deltagande aktörernas 41Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning vilja att agera i enlighet med vad de kommer överens om i kom- mittén.42 I likhet med hur andra kommittéer styrs så ändrar förslaget inte på den ansvarsfördelning mellan regeringen och myndigheterna som råder inom den svenska förvaltningsmodellen och inte heller den gällande ansvarsfördelningen inom myndigheterna. Om myndigheterna och andra aktörer i utvecklingsmiljön väljer att pröva en särskild lösning faller ansvaret för utfallet alltid på var och en av de involverade aktörerna. Myndigheterna får själva definiera arbetsmetoderna Vad som skiljer arbetssätten i den föreslagna kommittén från en traditionell utredning är att RUM kan använda andra metoder för att utforska och låta aktörerna själva avgöra hur deras gemensamma resurser skulle kunna användas. Sådana arbetssätt har i många sam- manhang visat sig kunna förmå aktörerna att förändra institutio- naliserade sanningar och leda till innovation som annars hade uteblivit.43 I linje med regeringens ambition med Tillitsdelegationen så ska inte den regeringsnära utvecklingsmiljön innebära någon styrning i fråga om hur lösningen bör ser ut eller hur resurserna ska användas. Styrkan ligger i förmågan att mobilisera kompetens och drivkrafter till förändring hos de berörda aktörerna på alla nivåer. Liknande lösningar finns redan i flera andra länder Med en regeringsnära utvecklingsmiljö skulle ansluta sig till en lång rad länder som redan har etablerat vad som ofta kallas för labb eller som i bland beskrivs som en typ av insatsstyrka. Tidigt ute var MindLab i som bildades . Andra internatio- nellt erkända miljöer är det franska La 27e Région och engelska UK 42Här avses vad de olika aktörerna kommer överens om att genomföra under själva arbetets gång i RUM. 43Kurtmollaiev, S. m.fl. (2018). Organizational transformation through service design: The institu- tional logics perspective, , T. W. m.fl. (2016). Linking service design to value creation and service research, Patrício, L. m.fl. (2011). Multilevel service design: From customer value constellation to service experience blueprinting och Koskela-Huotari, K. m.fl. (2016). Innovation in service ecosystems – Breaking, making, and maintaining institutionalized rules of resource integration. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Även om forskningen inom området är begränsad finns det flera exempel på projekt som har genomförts med lyckat resultat.44 Det bör i sammanhanget framhållas att den svenska förvaltnings- modellen skiljer sig väsentligt från den i flera andra länder i och med det avstånd som finns i mellan regeringen och förvaltningen. Vårt förslag skulle därför kunna tolkas som att den svenska förvalt- ningsmodellen förskjuts i riktning mot andra länders mer regerings- nära förvaltningar. Men poängen med förslaget är inte att regeringen ska tvinga fram eller styra utformningen av de lösningar som ut- vecklas, och inte heller ta över ägarskapet för dem. Om det fram- kommer problem som bara kan lösas genom regerings- eller riks- dagsbeslut ska RUM uppmärksamma det och vid behov hänvisa så- dana frågor tillbaka till för beredning. En svensk lösning skulle därmed inte behöva få några juridiska konsekvenser vad gäller myndigheternas fristående ställning. Vi föreslår en utveck- lingsmiljö och inget styrinstrument. En kommitté är enkel att inrätta och kostnaderna är låga Kommittéer är förhållandevis enkla att inrätta och avveckla och kostnaderna för dem är relativt låga. Kommittéformen har vissa gene- rella fördelar i jämförelse med alternativa organisationsformer. Det framkommer i Statskontorets studie av kommittéer som används för andra typer av verksamhet än traditionellt utredningsarbete.45 Dess- utom har de en fristående status i förhållande till som de i vissa avseenden är närmare än vad andra myndigheter är. Kommittéformen verkar alltså svara mot ett behov av en myndighet i friare och enklare former än vanliga förvaltningsmyndigheter. Statskontorets studie visar också att kommittéformen fungerar förhållandevis bra för kommittéer med andra typer av uppgifter, trots att den inte är anpassad för annat än utredningsarbete. De kommittéer som intervjuats anser att de har fördel av sin unika posi- tion i gränslandet mellan andra myndigheter och . Därtill upplever de att de har en stor frihet att själva utforma och organisera verksamheten samt låga administrativa krav. 44Se , M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö. 45Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Större möjlighet till sektorsövergripande ansvar om kommittén sorterar under Statsrådsberedningen Tillitsdelegationen förordar att kommittén bör sortera under Stats- rådsberedningen vilket skulle göra möjligheten till ett sektorsöver- gripande ansvar större. En viktig förutsättning för att utvecklingsmiljön ska kunna lyckas med sitt uppdrag är att huvudmannen vid Statsrådsberedningen för en dialog med företrädare för om de uppdrag som regeringen vill att miljön ska hantera. För att ytterligare stärka dialogen mellan Statsrådsberedningen och RUM kan regeringstjänstemän förordnas som experter, i likhet med den ordning som gäller för Expertgrup- pen för studier i offentlig ekonomi.46 Det finns få alternativa organisationsformer Tillitsdelegationen bedömer att kommittéformen är en förvaltnings- politisk lösning som kan hantera olika utmaningar enklare än vad som kan göras inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Att bilda en ny permanent myndighet bestående av enbart den föreslagna verksamheten är olämpligt av flera skäl, inte minst verksamhetens omfattning. Att inordna verksamheten i en befintlig myndighet skulle i praktiken innebära ett längre steg till uppdragsgivaren, regeringen, och dessutom att verksamheten behöver konkurrera med andra frågor och riskera att få en alltför låg prioritet. Vår föreslagna lösning har vissa utmaningar, varav några beskrivs i Statskontorets rapport kring långsiktiga utredningar.47 Men det är den bästa organisationsformen vi har bedömt vara möjlig för ända- målet. Finansiering inom budgeten för kommittéväsendet Den ordning som föreslås innebär att utvecklingsmiljön finansieras inom budgeten för kommittéväsendet. På så vis står RUM till reger- ingens förfogande som en flexibel resurs, när det är lämpligt. 2007:46 Expertgrupp för studier i offentlig ekonomi. 47Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Hur skulle RUM kunna fungera? Nedan beskriver vi en möjlig process för hur en fråga skulle kunna hanteras inom ramen för RUM. Det vore inte ändamålsenligt att beskriva en standardiserad process för hanteringen. Komplexa sam- hällsutmaningar och arbetet för att försöka lösa sådana går inte att beskriva på ett enhetligt sätt på förhand, det är en del av det kom- plexa med dem. Däremot kan denna illustration ge en överblick på hur det skulle kunna fungera. Tabell 4.1 Hur skulle RUM kunna fungera? En möjlig process för att hantera en samhällsutmaning inom den regeringsnära utvecklingsmiljön (RUM) Diskussion om en viss samhällsutmaning och för dialog om en fråga som skulle kunna vara aktuell. Regeringen beslutar om en fråga som ska bli aktuell för RUM. Utforskande arbete i RUM. Bland annat identifieras vilka aktörer som behöver vara representerande. De aktuella aktörerna samlas. Deltagarna arbetar gemensamt fram Under ledning av experter från RUM bedriver aktörerna ett arbete med att kontinuerligt utforska, ifrågasätta och återkoppla tankar Huvudsakligen tre typer av åtgärder kan vidtas framåt: omgående förändring genomförs direkt hos aktörerna förändring av samarbetet mellan och aktörerna tillbaka till för vidare beredning. Kort sammanställning av vad som genomförts. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Diskussion om en samhällsutmaning Det pågår kontinuerligt en dialog mellan ansvariga tjänstemän vid Statsrådsberedningen och RUM om vilka frågor som skulle kunna vara aktuella för RUM. Statsrådsberedningen tillsammans med RUM bedömer även huruvida det finns kapacitet. Här diskuteras ramarna för vilka samhällsutmaningar som är aktuella. Statsrådsberedningen bereder regeringsbeslut med uppdrag till RUM. Regeringen tar initiativ till och beslutar vilken fråga som ska hänvisas till RUM. Det sker efter sedvanlig beredning inom . Initiativet till aktuella samhällsutmaningar som ska hanteras av RUM bör kunna komma från såväl tjänstemän som den politiska ledningen inom , bland annat utifrån dialoger med myndigheter och andra aktörer. Det är Statsrådsberedningen som bereder frågan. I nästa steg pågår ett utforskande arbete inom RUM med utgångs- punkten från hur samhällsutmaningen beskrivits från den politiska nivån. RUM utforskar tillsammans med aktuella aktörer problemet. En central förmåga är att fånga och gestalta problemet så som det upplevs av berörda medborgare eller företag. Men även aktörer som exempelvis myndigheter kan bidra med underlag, vilket gör att med- arbetare på olika nivåer kan komma att delta i workshops eller andra aktiviteter. För att beskriva problemet kan det behövas en tvärveten- skaplig ansats med metoder från exempelvis tjänstedesign, beteende- vetenskap, datavetenskap och statsvetenskap. Inte minst ska även befintlig evidens- och erfarenhetsbaserad kunskap beaktas i arbetet. Den insamlade kunskapen är viktig i det fortsatta arbetet och den används bland annat för att ringa in vilka aktörer som behöver vara representerande framöver. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning I nästa steg fastställs ramarna för det fortsatta arbetet med de in- bjudna aktörerna. Det är frivilligt att delta och vilka aktörer som är aktuella varierar beroende på vilken samhällsutmaning som hanteras. De inbjudna presenteras för samhällsutmaningen. Problembilden visualiseras och i en förankrande och utforskande övning preciserar deltagarna gemensamt utvecklingsuppdragets och utmaningens ramar. Utöver problembilden diskuteras preliminära tidsramar och resurs- användning. Parterna enas även om gränserna för det system som ska utvecklas och vilka personer som bör knytas till arbetet i nästa fas.48 I nästa steg tar de utpekade aktörerna sig an samhällsutmaningen i den aktörsneutrala utvecklingsmiljön. Det innebär att representanter för resterande delar av systemet bjuds in. Representanterna är nu fria att gemensamt komma med förslag på lösningar inom de ramar och systemgränser som givits av aktör- ernas företrädare. Arbetet leds av en expert från utvecklingsmiljön. Som ett första steg arbetar aktörerna med att förstå, granska och komplettera den givna problembilden. Bilden av problemet kanske inte delas av alla deltagare. Det ligger i sakens natur att utmaningen ser olika ut ur olika perspektiv och att aktörernas problembilder kan skilja sig åt. Även representanter för medborgare och företag kan bjudas in för att säkerställa att detta även gäller problembilderna för dem. Om aktörerna kan enas om en gemensam problembild fortsätter det mer lösningsorienterade arbetet med att kontinuerligt utforska, ifrågasätta och återkoppla tankar kring deltagarnas idéer. Lärande om problemet sker när möjliga lösningar utforskas och kunskapen om problemet påverkar i sin tur vad som uppfattas som lösningar. Utvecklingsmiljön är pådrivande för att säkerställa lärandet och sam- tidigt se till att arbetet drivs framåt. Arbetssättet innehåller fortfarande ett lärande men det kan handla om mer konkreta åtgärder där olika aktörer funderar på åtgärder en- skilt eller i samverkan. Åtgärder kan delvis komma att ske på respek- 48Här genomförs avgränsningar kring vilka frågor som går att hantera i utvecklingsarbetet och vilka frågor som ska behandlas som fasta. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning tive deltagares hemmaplan, men regelbundet träffas deltagarna för erfarenhetsutbyte. Om aktörerna har enats om de övergripande form- erna finns det huvudsakligen tre huvudspår för hur åtgärderna som testats och det utforskande arbete som bedrivits kan tas vidare. Det första spåret handlar om en förändring hos aktörerna som deltar. Det gäller sådant som aktörerna har mandat att själva besluta om. Det kan exempelvis handla om att Polisen förändrar rutinerna för förundersökningar eller att förändrar hur de genomför in- spektioner, som vi har sett i Tillitsverkstaden. Det kan också handla om att två myndigheter arbetar fram ett nytt sätt att återkoppla i olika ärenden eller att tre myndigheter arbetar med ett nytt sätt att dela information. För det andra och det tredje spåret krävs det att själva lösningen behöver gå tillbaka till för vidare hantering. Det andra spåret kräver en förändring som kan bygga på dialog mellan myndigheter och . Det kan exempelvis handla om hur regeringen fördelar medel inom redan givna anslag, hur instruk- tionerna till vissa myndigheter formuleras eller hur det interna sam- arbetet inom kan utvecklas. För sådana föränd- ringar krävs i vissa fall regeringsbeslut. I det tredje spåret handlar det om att regeringen behöver få sitt mandat hos , då det är som godkänner förslag till lösningar. Här kan det handla om strukturella förändringar. Det kan exempelvis vara lagändringar eller hur medel i statsbudgeten ska för- delas och där regeringen behöver lämna förslag till . Frågor som hamnar i detta spår behöver ofta för hantering och ibland kan det även behövas en traditionell utredning innan en pro- position kan lämnas till . Målet med det andra och tredje spåret är att skapa ett underlag som kan gå in i det reguljära beredningsapparat. Det behöver inte resultera i ett betänkande i dess traditionella form utan i stället kan fokus ligga på förslag, rekommendationer och kon- sekvensanalys. Det skulle också exempelvis kunna handla om att två myndigheter gemensamt har tagit fram ett förslag på förändringar i Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Ett viktigt uppdrag för RUM är att se till att det är tydligt för vad utvecklingsmiljön har identifierat för hinder och hur de bör förändras. Utifrån våra erfarenheter är vår bedömning är att majoriteten av resultaten av RUM hamnar i något av , allra oftast i det första. Men att förändra regelverk kan ibland vara nödvändigt. Bland annat av detta skäl behöver det finnas en kanal från utveck- lingsmiljön till den funktion på Statsrådsberedningen som initierat arbetet med den aktuella utmaningen. Statsrådsberedningen har att i vanlig ordning sortera ärendet till rätt departement för fortsatt bered- ning. Att hantera propåer om förändrade regelverk eller uppdrag är sådant som beredningsapparaten inom är skapad för och skicklig på att hantera. I vissa fall kan beredning inom be- rörda departement vara tillräckligt för att ärendet ska kunna föredras för regeringen inför beslut. I andra fall kan det därutöver krävas en traditionell utredning i det befintliga kommittéväsendet eller en bok- stavsutredning internt på . Skilda fall kan behöva olika lösningar. I ett avslutande steg genomför medarbetare på RUM en kort sam- manfattning av vad som genomförts och vilka lärdomar som dragits. Det ska vara en kort redogörelse i syfte att samla kunskap om hur utvecklingsarbetet har bedrivits och vad som kan förbättras till nästa uppdrag. Samhällsutmaningar som skulle kunna vara aktuella Psykisk ohälsa hos unga, vård av multisjuka äldre, ungdomsbrotts- lighet och läkemedelsbrist är exempel på komplexa samhällsutmaningar som skulle kunna vara aktuella för RUM. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning RUM utgör ett komplement inom utredningsväsendet En svaghet i de nuvarande utredningar som arbetar är enligt Statskontoret att det kan vara oklart, både för omgivningen och för kommittén, vad en långsiktig kommitté har för mandat. Vi bedömer att detta förslag inte har denna svaghet då regeringen be- slutar om tilläggsuppdrag som sedan RUM gemensamt med berörda aktörer arbetar med. Återkopplingen till regeringen gör sedan RUM. En ytterligare svaghet enligt Statskontoret är att det finns en risk för att en ökad användning av långsiktiga kommittéer tar resurser från det traditionella utredningsväsendet. Vi kan inte bedöma huru- vida RUM minskar eller ökar behovet av traditionella utredningar. Däremot gör vi bedömningen att det bör bli färre utredningar i form av nationella samordnare eftersom den typ av uppdrag som natio- nella samordnare generellt har skulle kunna rymmas inom ramen för RUM. I detta kapitel redovisar vi konsekvenserna av de förslag som Tillits- delegationen lämnar. Vi redovisar samhällsekonomiska och övriga konsekvenser av förslagen enligt kommittéförordningen (1998:1474). Utöver detta ska delegationen särskilt beräkna och redovisa för- slagens offentligfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser. De förslag som Tillitsdelegationen lämnar berör hela statsförvalt- ningen, men träffar myndigheterna direkt eller indirekt. Förslaget om att statliga myndigheter ska ha tillgång till ett externt stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning berör direkt den myndighet som vi föreslår ska få uppdraget, nämligen Arbetsgivar- verket. Ytterligare myndigheter berörs indirekt, till exempel ESV och Statskontoret. Förslaget om att tillsätta en långsiktig kommitté berör direkt, men också statliga utredningar och myndigheter. Dit hör till exempel , det Nationella innovationsrådet (SB2017/ 00253/INRÅD) och innovation och etik (N 2018:04). 5.2Kostnader och samhällsekonomiska konsekvenser Detta betänkande föreslår hur arbetet för en mer tillitsbaserad styr- ning och ledning ska fortsätta efter det att Tillitsdelegationens upp- drag har slutförts när det gäller den främjande delen med fokus på staten. Förslaget rör kompetens- och processtödjande insatser och är långsiktigt. Stödet ska bestå av information och kunskap om tillits- baserad styrning och ledning, en plattform för erfarenhetsutbyte och samarbete, processtöd och kompetensutveckling. Tillitsdelegationen föreslår vidare att regeringen ska ge i uppdrag att tillhandahålla detta stöd riktat till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom sina myn- digheter. Tillitsdelegationen bedömer att det för uppdragets genom- förande krävs cirka sju årsarbetskrafter för att genomföra det upp- drag som förslaget innebär. Bedömningen bygger på omfattningen av delegationens främjande insatser har varit och på den efter- frågan som har funnits i det arbetet. Kostnaderna för förslaget be- räknas uppgå till . I beräkningen ingår personalkostnader inklusive sociala avgifter, samt möjligheter till avrop av vissa tjänster. Tillitsdelegationen föreslår även att regeringen ska utse en lång- siktig kommitté som har i uppgift att tillsammans med berörda aktö- rer skapa en arena för att kunna åtgärda komplexa samhällsutman- ingar. Kommittén bör bestå av tre, fyra personer (ledamöter/dele- gater) varav en är ordförande. Till sitt förfogande ska kommittén ha ett sekretariat bestående av fem, sex personer Kommittén ska kunna avropa tjänster av bland annat konsulter. Förslagets kostnader beräk- nas uppgå till . Tillitsdelegationen har visat att ett antal redan väl kända och om- skrivna problem och utmaningar kan få goda lösningar och positiva effekter genom en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Men dele- gationen är också tydlig med att detta kräver ett långsiktigt arbete som bygger på förändring av beteenden. Arbetet behöver utmana traditioner, kulturer och rutiner samt ge större möjligheter för bredare delaktighet för medborgare och medarbetare. Därmed kan det finnas risk för att både nya utmaningar och kortsiktiga negativa effekter uppstår, vilket inte är ovanligt i ett förändringsarbete. Produktivi- teten kan tillåtas att minska för . Väl igenom de inledningsvisa utmaningarna, kan den tillitsbaserade styrningen och ledningen lägga grunden för en stabil, hållbar verksamhet som inne- bär betydande förbättringar för såväl medarbetare, medborgare som företag och som stärker tilliten till staten och ytterst demokratin. Tillitsdelegationen anser att en mer balanserad styrning som ut- går från medarbetarnas förmåga att öka mervärdet för myndighet- ernas verksamheter ökar kvaliteten och måluppfyllelsen. Detta sker bland annat genom att de som myndigheten finns till för medverkar i arbetet. Delegationen anser även att förslaget stärker det delegerade arbetsgivaransvaret, bland annat med ansvaret för kompetensförsörj- ningen och kompetensutvecklingen i staten. Det sker genom att för- slaget förbättrar förutsättningarna för arbetsgivarna. Att skapa större delaktighet bland medarbetarna och att förslaget betonar medledar- skap bör också stimulera samverkan med arbetstagarorganisation- erna. Läs mer om resultaten av en tillitsbaserad styrning och ledning i kapitel 3.