sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Ett exempel på det fallet är att 2008–2009 ingick valutaåterköpsavtal med centralbankerna i och med det huvudsakliga syftet att finansiell oro i dessa länder inte skulle sprida sig till (se avsnitt 31.5.1). 31.4För- och nackdelar med valutaåterköpsavtal Den viktigaste fördelen med valutaåterköpsavtal mellan centralban- ker är att de kan säkerställa tillgången till den utlånande centralban- kens valuta utan att den lånande behöver vara beroende av tillgången på valutan på marknaderna (eftersom centralbanker kan skapa obegränsat med likviditet i den egna valutan). En centralbank som ansvarar för en globalt viktig valuta kan således erbjuda en inter- nationell likviditetsförsäkring, motsvarande den som en centralbank kan erbjuda nationellt. Valutaåterköpsavtal kan på så sätt bidra till att förbättra den kollektiva förmågan att hantera en gränsöverskri- dande finansiell kris, vilket återspeglas i hur sådana avtal användes och fungerade under finanskrisen –2009 (se avsnitt 31.5). En annan fördel är att de utgör ett flexibelt sätt att öka tillgången till utländska valutor då det endast är upp till centralbankerna att överenskomma om avtalsformerna. Anskaffningen av utländsk valuta kan därmed genomföras relativt snabbt givet att det ligger i båda centralbankernas intresse att ingå avtal med varandra. En annan för- del är att medlen i den egna valutareserven inte behöver tas i anspråk utan fortsatt finns tillgängliga för respektive centralbank. Möjligheten att ingå valutaåterköpsavtal är väl upparbetad mellan centralbanker. Det är också ett billigare sätt att skaffa utländsk valuta jämfört med andra metoder för att öka tillgången till utländsk valuta (såsom en ökning av valutareserven).5 5Dock är avtalsformerna normalt inte offentliga vilket omöjliggör en komplett jämförelse. Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker En nackdel med valutaåterköpsavtal är att de inte innehåller några löften om framtida avtal om genomförande av transaktioner och inte heller ger någon garanterad rätt att aktivera ett avtal. De är därmed inte ett arrangemang som går att räkna med som fullgod försäkring i samband med framtida kriser. Vidare kan det finnas en asymmetri i centralbankers intresse av att ingå valutaåterköpsavtal med varandra, beroende på hur betydelse- full den aktuella valuta är internationellt sett. Efter- som är en liten öppen ekonomi med en stor banksektor som lånar upp på de internationella kapitalmarknaderna har mycket att vinna på att kan få ingå valutaåterköpsavtal med centralbanker i länder eller valutaunioner som har större valutor. Att ingå sådana avtal torde ligga väsentligt mer i intresse än i och euroområdets. Fed och ECB har inte något större behov av svenska kronor. Dessa centralbanker kan dock vilja ingå valuta- återköpsavtal med i egenskap av utgivare av reservvaluta för att säkerställa att centralbankerna i andra länder, däribland Riks- banken, får enkel och billig tillgång till deras valutor. Fed och ECB kan också söka förhindra omfattande bankfallisemang med allvarliga konsekvenser för världsekonomin och den egna ekonomin. Den senare aspekten torde väga tyngre för ECB med tanke på att är ett EU-land, vars ekonomi och banker är nära integrerade med euro- området. Vad gäller valutaåterköpsavtal där är den utlånande parten finns det även skäl att beakta att valutaåterköpsavtal rimligen inte alltid är riskfria. En analys av hur riskfyllda valutaåterköpsavtal är försvåras av att avtalsvillkoren inte är offentliga. Det går dock att resonera mer allmänt kring möjliga risker. Det finns en risk för att den lånande inte uppfyller sina skyldigheter enligt av- talet i form av den neutraliserande transaktionen, dvs. Den utlånande har i ett sådant läge motpartens valuta som säkerhet, men om valutans värde är lägre än vad som anges i avtalet kan en kreditförlust ändå uppstå för den utlånande central- banken. Däremot uppstår inte någon valutarisk vid valutaåterköpavtal mellan centralbanker eftersom växelkursen mellan de två central- bankernas valutor vid såväl det initiala valutabytet som vid återköp Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker bestäms av avtalsvillkoren och inte påverkas av förändringar i mark- nadens värdering av de båda valutorna. Hur stor kreditrisken i ett valutaåterköpsavtal är skiljer sig åt beroende av hur stabil motparten är. Eftersom centralbanker kan skapa den egna valutan och sedan växla till sig utländsk valuta är cen- tralbanker dock allmänt sett att betrakta som i det närmaste riskfria motparter. Av ovan förda resonemang kan kommittén dra slutsatsen att valutaåterköpsavtal inte kan betraktas som riskfria, men risken kan generellt sett bedömas vara låg. 31.5Användning av valutaåterköpsavtal under finanskrisen och framåt ingick under krisåren och tiden därefter valutaåterköps- avtal som avsåg byte av dollar, euro, lettiska kronor och isländska kronor. I utbyte mot dessa valutor lånade ut inte bara svenska kronor (som i avtalen med Fed, ECB och i ), utan även euro (som i avtalen med centralbankerna på och i ) samt dollar (som i avtalet med i ). Nedan ges en närmare beskrivning av de valutaåterköps- avtal som ingick . Valutaåterköpsavtal med ECB 2007 ingick ett valutaåterköpsavtal med ECB på ett rambelopp av 10 miljarder euro.6 löpte ursprungligen men förlängdes . önskade använda avtalet och fick låna av ECB, i utbyte mot svenska kronor. Syftet som upp- gav var att förstärka valutareserven för att kunna möta bankernas eventuella behov av likviditet i utländsk valuta.7 6ECB (2009). 7Riksbanken (2009c). Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker har 2019 fortfarande ett valutaåterköpsavtal med ECB. I årsredovisning omnämns: ”swapavtal med ECB som innebär att efter särskild överenskommelse kan låna euro i utbyte mot svenska kronor”.8 Valutaåterköpsavtal med Federal Reserve 2008 ingick ett valutaåterköpsavtal med Fed. Syftet som uppgav var att ”hantera den ansträngda situationen på marknaderna för kortfristig upplåning i amerikanska dollar”.9 Detta var en åtgärd som hade koordinerats med flera andra centralbanker och som låg även i dessa centralbankers intresse. Av- talet var ursprungligen på beloppet men Fed och enades om att höja beloppet till 30 mil- jarder, vilket motsvarade . I anslutning till det höjda beloppet beslutade Riks- banken att låna ut dollar till svenska banker för att hantera den ansträngda situationen på marknaden när det gällde upplåningen i dollar. med Fed förlängdes , för att slutligen löpa ut i februari 2010.10 Valutaåterköpsavtal med centralbankerna på och i ingick valutaåterköpsavtal med centralban- kerna på (maj) och i (december) kopplade till finans- kriser i respektive land. I båda fallen erbjöd lån i euro mot säkerhet i ländernas inhemska valutor. I pressmeddelandet rörande avtalet med angav : I tider av osäkerhet och turbulens ligger det på centralbankers ansvar att samarbeta för att uppnå sina övergripande mål. syftar till att stötta Sedlabanki Íslands i dess uppgift att värna den makroekonomiska och den finansiella stabiliteten.11 8Riksbanken (2019), s. 97. 9Riksbanken (2009d), s. 29. 10Riksbanken (2011), s. 74. Se även SOU 2013:6 för en beskrivning av åtgärder under den globala finanskrisen. 11Riksbanken (2008a). Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker I pressmeddelandet rörande valutaåterköpsavtalet med an- gav : Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell kris. En finansiell kris i riskerar också att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i och i våra grann- länder. I förlängningen kan problemen påverka betalningssystemet och den svenska ekonomin. Det ligger därför i intresse att bidra till att undvika en sådan situation genom ett swapavtal med cen- tralbank.12 I årsredovisningen året efter motiverade de båda valuta- återköpsavtalen så här: Den finansiella krisen på riskerade att sprida sig och skapa oro på de finansiella marknaderna i och i våra grannländer. Motsva- rande situation uppstod även i till följd av landets ekonomiska problem. För att minska risken för att de lokala finansiella kriserna skulle få en negativ påverkan på omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i och dess närområde erbjöd och centralbanker kortfristiga lån i euro i utbyte mot deras inhemska valutor. Även andra långivare ingick liknande avtal med de två länderna. Tillsammans med IMF:s program för finansiell hjälp till respektive bidrog låneavtalen till att skapa goda förutsättningar för långsiktig makroekonomisk och finansiell stabilitet i dessa länder.13 Avtalen med centralbankerna på och i förnyades och löpte för del ut och för del . ingick ett avtal med central- bank, Eesti . Avtalet innebar att kunde få låna mot estniska kroon. Moti- veringen som angavs från sida var: Det är viktigt att centralbanker samarbetar och bistår varandra i tider av finansiell turbulens. De finansiella systemen i och är tätt sammanflätade. Därför bidrar till att öka Eesti Panks för- måga att värna den finansiella stabiliteten i Estland.14 12Riksbanken (2008b). 13Riksbanken (2009d), s. 27. 14Riksbanken (2009a). Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker I beslutsunderlaget angavs vidare: En finansiell kris i riskerar att sprida sig och skapa finansiell oro på de finansiella marknaderna i och i våra grannländer. Fram- för allt riskerar en kris att negativt påverka omvärldens förtroende för de finansiella marknaderna i vårt närområde och de nordiska bankerna med hög närvaro i . Detta kan i förlängningen negativt påverka betalningssystemet och den penningpolitiska transmissionsmekanismen med allvarliga konsekvenser för den svenska ekonomin. Det ligger där- för i intresse att bidra till att undvika en sådan utveckling genom att ingå ett swapavtal med Eesti Pank.15 ingick ett valutaåterköpsavtal med . beskrev i sin årsredovisning att ställde frågan om ifall var villig att tillhandahålla ett valutaåterköpsavtal i dollar som kortfristigt finansiellt stöd. Syftet var att stärka förtroendet för det ekonomiska reform- programmet i Ukraina.16 Avtalet innebar att kunde få låna mot ukrainska hryvnia. beskrev i pressmeddelandet att valutaåterköpsavtalet var nära sammankopplat med de krav som IMF ställde på i IMF-programmet som överenskommits i mars 2015.17 Riksbanks- chefen kommenterade avtalet på följande sätt: Med det här avtalet bidrar vi, liksom IMF och andra långivare, till att stärka förtroendet för ekonomiska reformprogram. Vi med- verkar därmed till att minska risken för finansiell instabilitet i vårt när- område som skulle kunna påverka svensk ekonomi negativt. I beslutsunderlaget redogjorde vidare för sina övervägan- den: En fullskalig kris i riskerar att sprida sig till närområde och påverka förutsättningarna för svensk ekonomi negativt. direkta ekonomiska och finansiella förbindelser med är visser- ligen av begränsad omfattning, men de indirekta effekterna skulle allt- jämt kunna bli påtagliga. Det ligger därför i intresse att, som en del i ett stort internationellt finansieringspaket, bidra till att öka förtroende för det ekonomiska reformprogrammet i genom att anordna en swapfacilitet i USD. 15Riksbanken (2009b). 16Riksbanken (2017), s. 42. 17Riksbanken (2015a). Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker Ett swapavtal som är nära sammankopplat till de konditionalitetskrav som IMF har ställt upp är i linje med den svenska traditionen att till- handahålla likviditetsstöd till utländska centralbanker som är ansatta av finansiella störningar. En swapfacilitet för dock alltid med sig risker. I det aktuella fallet är den ekonomiska situationen i osäker. Situationen försvåras dess- utom av geopolitiska faktorer. Det går därför inte att bortse från att det kan uppstå en betalningsinställelse, även om förluster på lån mellan centralbanker historiskt sett varit sällsynta. En samlad bedömning ger vid handen att en swapfacilitet från Riks- banken skulle bidra till att undanröja det hot mot den internationella monetära stabiliteten som orsakats av finansiella strukturpro- blem och av rubbningarna i landets betalningsbalans. Därför bedöms det vara angeläget att ingår avtal med NBU (anm. i ).18 En direktionsledamot, , reserverade sig mot direktio- nens beslut att ingå avtal med . I reservationen framförde han bl.a.: direkta ekonomiska och finansiella kopplingar till är dock begränsade. Därför ser jag det inte som motiverat att på egen hand ska ta ett särskilt stort ansvar för att hantera krisen i . Ett eventuellt beslut om ett större svenskt stöd till bör enligt mig fattas av regering och riksdag, och inte av en självständig myndighet som Riksbanken.19 kallade direktionen för att inför utskottet motivera varför avsåg ingå ett valutaåterköpsavtal med centralbank.20 Fullmäktige har använt avtalet med som ett exempel på att uttrycket valutapolitik kan behöva förtydligas i riks- bankslagen. Det följer nämligen av gällande rätt att valutaåterköps- avtal endast får ingås om det görs i valutapolitiskt syfte. Vid samma tillfälle framförde fullmäktige också att såväl fullmäktiges som riks- dagens roll i samband med beredning och beslut i sådana ärenden kan behöva ses över (bet. 2015/16:FiU41). löpte valutaåterköpsavtalet med i ut, efter totalt sex månader.21 18Riksbanken (2015b). 19Riksbanken (2015c). 20Finansutskottet (2015), punkt 2. 21Riksbanken (2017), s. 58. Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker 31.5.2ECB:s och Federal Reserves valutaåterköpsavtal Under finanskrisen och framåt ingick både Fed och ECB ett flertal valutaåterköpsavtal för att förse andra länders centralbanker med dollar respektive euro. På mindre än (– ) ingick Fed valutaåterköpsavtal med 14 andra central- banker; däribland , , och Riksbanken.22 Även ECB ingick under krisåren ett flertal valutaåter- köpsavtal, däribland med . beslutade Fed och fem centralbanker att göra sina valutaåterköpsavtal stående tills vidare. Centralbankerna som har in- gått stående avtal med Fed är ECB samt centralbankerna i , , samt Storbritannien.23 De stående valutaåterköps- avtalen har inget maximalt belopp men kan enligt ECB ses som ett ramavtal och en avsiktsförklaring.24 Fed beskriver på sin hemsida att valutaåterköpsavtalen bidrar till finansiell stabilitet och fungerar som en likviditetsförsäkring.25 ECB och de nationella centralbankerna inom Eurosystemet har rätt att ingå bl.a. valutaåterköpsavtal med andra centralbanker (artikel 23 iECBS-stadgan, se även artikel 18 i ECBS-stadgan). ECB anser att vissa åtgärder som syftar till att stärka den finansiella stabiliteten ryms inom dess penningpolitiska mandat, i vart fall när det gäller att förbättra den penningpolitiska transmissionsmekanismen. En sådan åtgärd som innefattas är enligt ECB möjligheten att ingå valutaåter- köpsavtal mellan centralbanker i syfte att finansiera åtgärder som minskar spänningar.26 Dessa frågor anses omfattas av be- fogenhet att utforma unionens monetära politik (artikel 12.1 i ECBS- 22Destais (2014), s. 4. 23Federal Reserve (2018). 24ECB (2014), s. 82. 25Federal Reserve (2018). 26ECB (2014), s. 67. Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker stadgan).27 De nämnda artiklarna i ECBS-stadgan är dock inte tillämp- liga på eller andra medlemsstater med undantag. En annan ECBS-relaterad uppgift avser att de nationella central- bankerna ska inneha och förvalta respektive medlemsstats valuta- reserv (artikel 127.2 tredje strecksatsen i EUF-fördraget). För denna uppgift gäller ett krav på oberoende (instruktionsförbud) enligt arti- kel 130 i EUF-fördraget. Förvaltningen av valutareserven gäller hur de aktuella medlen placeras och fördelas mellan t.ex. olika utländska valutor. Att har ett långtgående oberoende vad gäller att förvalta valutareserven innebär således inte att banken har frihet att använda valutareserven utan några begränsningar i lag (se avsnitt 28.2). Enligt kommitténs bedömning innebär uppgiften inte heller att de nationella centralbankerna fritt ska kunna låna ut pengar från valuta- reserven till någon annan. I de flesta centralbankslagar inom EU anges t.ex. under vilka förutsättningar respektive centralbank får låna ut pengar. Kommittén bedömer vidare att det av uppgiften att inneha och förvalta valutareserven inte följer någon befogenhet att ingå valuta- återköpsavtal som innebär att behov av utländsk valuta tillgodoses. Anledningen är att någon sådan befogenhet inte anges i artikel 127 i EUF-fördraget, medan det t.ex. anges uttryckligen att Eurosystemet ska kunna genomföra vissa valutainterventioner vid bl.a. fast växelkurs. Snarare bör valutaåterköpsavtal ses som ett kom- plement till att hålla tillgångar i valutareserven, som kan användas t.ex. för att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta. Dessutom finns det uttryckliga bestämmelser om Eurosystemets rätt att ge och ta upp lån i olika valutor i artikel 18.1 i ECBS-stadgan (som dock inte gäller för del). Sammanfattningsvis finns det inte någon bestämmelse i fördraget som förutsätter att ska kunna ingå valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Ett sådant mandat måste därför grundas på specifika bestämmelser i riksbankslagen. Se vidare kommitténs förslag i avsnitt 31.8. 27När de nationella centralbankerna inom Eurosystemet ingår valutaåterköpsavtal måste dessa godkännas av ECB, i syfte att säkerställa att de överensstämmer med unionens penning- och valutapolitik (artikel 31.2 i ECBS-stadgan). Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker Valutaåterköpsavtal och andra liknande finansiella avtal som Riks- banken för egen räkning ingår med stöd av riksbankslagen är inte en sådan internationell överenskommelse som avses i 10 kap. regerings- formen. Staten ansvarar visserligen för åtaganden, men är ett självständigt rättssubjekt med egna tillgångar och anses ha befogenhet att utan särskilt medgivande från åta sig sådana förpliktelser som har ett direkt samband med dess verk- samhet. Dessa omständigheter utesluter dock inte att det i riksbankslagen tas in begränsningar av befogenheter att ingå vissa typer av avtal i de situationer när så bedöms lämpligt. Enligt den nuvarande riksbankslagen får i valutapolitiskt syfte dels ta upp utländsk kredit, dels bevilja kredit till annan cen- tralbank och inom ramen för verksamheten i Banken för interna- tionell betalningsutjämning, BIS (7 kap. 4 §). Det är med stöd av den bestämmelsen som har ingått valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. Begreppet valutaåterköpsavtal används dock inte i riksbankslagen. Det följer vidare av gällande rätt att valutaåter- köpsavtal endast får ingås av valutapolitiska skäl. Som beskrivs i av- snitt 19.1 är den innebörd som detta uttryck har getts i förarbetena till riksbankslagen inte självklar. Det är exempelvis inte uppenbart att valutaåterköpsavtal som ingås i syfte att säkerställa banksystemets finansiering i en krissituation är förenliga med gällande rätt. Det gäller oavsett om kopplingen mellan det andra landet och det svens- ka finansiella systemet är stark eller svag. Kommittén föreslår i kapi- tel 19 att uttrycket valutapolitik inte längre ska användas i fråga om verksamhet. Villkoren för valutaåterköpsavtal ska där- för i den nya riksbankslagen bygga på annan grund, se avsnitt 31.8. Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker 31.7Andra centralbankers möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal ECB och Fed behöver inget godkännande från respektive parlament eller annat politiskt organ för att ingå valutaåterköpsavtal.28 känner till krävs inte heller något sådant godkännande för någon nationell centralbank inom EU. fattade under finanskrisen beslutet om valutaåter- köpsavtal med Fed efter godkännande från sitt finansdepartement.29 Enligt ordalydelsen av den nu gällande norska centralbankslagen (26 § LOV-1985-05-24-28) krävs ett godkännande för alla sådana av- tal från konungen. I praktiken är det regeringen som avses i bestäm- melsen. Kravet på godkännande har dock tagits bort i den nya cen- tralbankslag (sentralbanksloven) som träder i kraft . Motiveringen till att ta bort kravet på godkännande är att kraven på säkerhet förtydligas i den nya lagen samt att det slås fast att avtalen ska främja Banks ändamål.30 bör även i den nya riksbankslagen ges befogenhet att ingå valutaåterköpsavtal. Ett sådant samarbete mellan centralbanker är väl utvecklat och till stor ömsesidig nytta, vilket visades senast under den globala finanskrisen.31 Att valutaåterköpsavtal används centralbanker emellan gynnar inte minst länder med små valutor, såsom . Det behöver emellertid förtydligas i lagstiftningen i vilka situationer och under vilka förutsättningar får ingå valutaåterköpsavtal. I det följande behandlas tre olika situationer; i den första situationen handlar det om att tillgodose eget behov av utländsk valuta för sin verksamhet. I de andra två situ- ationerna handlar det om att tillgodose andra centralbankers behov. 28Destais (2014), s. 6. 29NOU 2017:13, s. 207. 30Ibid., s. 506 och 528. 31Se även SOU 1986:22, s. 124. Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker 31.8.1Att tillgodose behov av utländsk valuta Kommitténs förslag: I syfte att finansiera sin verksamhet enligt denna lag får ta upp kredit från eller ingå valutaåter- köpsavtal, eller andra liknande avtal med en annan centralbank. Sådana avtal får också ingås med Banken för internationell betal- ningsutjämning. Ett valutaåterköpsavtal är ett avtal mellan och en annan centralbank eller Banken för internationell betalningsut- jämning som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor , varefter det belopp som eventuellt har tagits i anspråk ska återbetalas. Kommittén bedömer att det är lämpligt att ges befogen- het att utan särskilt godkännande ingå valutaåterköpsavtal för att tillgodose behov av utländsk valuta. Vidare föreslår kom- mittén att det i den nya riksbankslagen tas in en definition med inne- börden att ett valutaåterköpsavtal avser ett avtal mellan och en annan centralbank eller Banken för internationell betalnings- utjämning (BIS) som innebär att de tillhandahåller varandra olika valutor , varefter det belopp som eventuellt har tag- its i anspråk ska återbetalas. möjlighet att ingå valutaåterköpsavtal föreslås kom- ma till uttryck genom en bestämmelse som anger att får ingå valutaåterköpsavtal i syfte att finansiera sin verksamhet. Detta ersätter kravet på valutapolitiskt syfte enligt gällande rätt.32 Riks- banken ska kunna ingå valutaåterköpsavtal i flera syften. Ett syfte är att skaffa finansiering för att utföra penningpolitiska åtgärder i ut- ländsk valuta. föreslås i avsnitt 18.11.5 få genomföra valutainterventioner i penningpolitiskt syfte. I ett läge där kronan på spekulativa grunder försvagas kraftigt kan det inte uteslutas att valuta- återköpsavtal kan öka förmågan att motverka kronförsvagningen ge- nom att finansiera valutainterventioner. I avsnitt 22.7.2 föreslår kommittén att ska ha till upp- gift att lämna likviditetsstöd i utländsk valuta för att bidra till det finansiella systemets effektivitet och stabilitet. För att fullgöra den uppgiften måste ha tillgång till utländsk valuta. 32Som beskrivs i avsnitt 19.1 ska begreppet valutapolitik inte användas i den nya riksbankslagen. Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker kens tillgång till utländsk valuta kommer främst från valutareserven, men ett andra syfte med valutaåterköpsavtal är att ett sådant kan an- vändas som kompletterande finansiering av likviditetsstöd i utländsk valuta. I ett eventuellt läge där har fast växelkurs ges befogenhet att försvara växelkursen. Valutainterventioner bör i ett sådant läge kunna finansieras även genom valutaåterköpsavtal (växel- kursstyrning inom ramen för prisstabilitetsmålet behandlas i kapi- tel 19). Enligt gällande rätt får ta upp kredit från annan cen- tralbank i valutapolitiskt syfte (7 kap. 4 § riksbankslagen). Det är med stöd av den bestämmelsen som har ingått valuta- återköpsavtal. Kommittén har inte identifierat några skäl att utesluta rätten att ta upp kredit.