sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Datainspektionen har, sedan myndigheten tog över tillståndsgivningen för kamerabevakning , ännu inte prövat någon tillståndsansökan avseende kollektivtrafik. hade Datainspektionen dock fått in åtta ansökningar om tillstånd till kamerabevakning av stationer och tre om tillstånd till kamerabevakning av kollektivtrafiksfordon. Enligt uppgifter från länsstyrelserna, som ansvarade för tillståndsgivningen enligt den tidigare kameraövervakningslagen, behandlades åren 2013–2017 i hela landet i genomsnitt ca 15 tillståndsärenden vad gäller bevakning i kollektivtrafik. Det har varit svårt för kollektivtrafikens aktörer att få tillstånd till kamerabevakning enligt bestämmelserna i kameraövervakningslagen. Eftersom de nya bestämmelserna i dataskyddsförordningen och kamerabevakningslagen sannolikt gör det lättare att få kamerabevaka i kollektivtrafiken är Datainspektionens bedömning att antalet bevakningskameror inom kollektivtrafiken kommer att öka. Tillståndsförfarandet innebär fördelar för den enskilde utövaren eftersom kravet på egna bedömningar blir mindre. Ett beviljat tillstånd innebär att den sökande kan förlita sig på att den bevakning som bedrivs är lagenlig och att man kommer att slippa domstolsprocesser om villkoren för tillståndet följs. Det är inte helt lätt att förstå vad man vill uppnå med ett ytterligare undantag från tillståndsplikten. De skäl som kollektivtrafikens aktörer har framfört för ett utökat undantag torde kunna appliceras på vilken aktör som helst som har för avsikt att utöva kamerabevakning. En sådan argumentation skulle därför kunna föras gällande tillståndskravet i sin helhet. Genom dataskyddsförordningen finns det numera dessutom annan omfattande reglering som ska tillämpas oberoende av ett tillståndskrav. Det kan därför i vart fall diskuteras om ett undantag förenklar för kamerabevakning i kollektivtrafiken. och stationer är ett betydligt mer diversifierat område än tunnelbanan. Det kommer därför inte generellt att kunna konstateras att bevakning är laglig på dessa fordon och platser. Det kommer att krävas överväganden och dokumentation för varje kamerabevakning oavsett om ett tillståndsförfarande gäller, eftersom samma regler i stort sett ska följas. Vid ett borttaget tillståndsförfarande kommer det ibland också att krävas att det genomförs ett förhandssamråd med Datainspektionen innan bevakningen påbörjas. I praktiken torde förfarandena för tillstånd med ett eventuellt krav på konsekvensbedömning respektive konsekvensbedömningar med eventuellt förhandssamråd vara snarlika. Troligen kommer förfarandena att innebära en större utmaning inledningsvis, innan rutinerna har satt sig i respektive organisation och innan praxis har utarbetats på området. Vid ett utökat tunnelbaneundantag kommer inte den tydlighet att finnas som det skulle innebära att föreskriva en uttrycklig skyldighet att göra en bedömning enligt överviktsprincipen (jfr 8 § kamerabevakningslagen). Den som avser att kamerabevaka ska emellertid göra en proportionalitetsbedömning enligt artikel 5 i dataskyddsförordningen. Detta framgår främst genom principen om laglighet, korrekthet och öppenhet (5.1 a) men följer också av principen om ändamålbegränsning (5.1 b), där det finns ett krav på berättigade ändamål. Konsekvenser av ett eventuellt utökat undantag En slopad tillståndsplikt innebär vissa risker ur ett integritetsperspektiv. Dels kommer en förhandsprövning inte längre att göras av en utomstående myndighet. Dels är det sannolikt att ett undantag från tillståndsplikten leder till en utökad kamerabevakning i kollektivtrafiken. Vidare föreligger en risk för missförstånd i fråga om lagligheten av kamerabevakning, eftersom det kan förekomma en uppfattning om att ett undantag från tillståndskravet innebär att bevakningen är laglig oavsett omständigheterna i det enskilda fallet, när bevakningen inte längre kräver tillstånd. Integritetslagstiftningen uppfattas av många som svår att tolka, eftersom det för många parter är flera regelverk som ska efterlevas. Som exempel kan nämnas att inget av de förhandssamråd som Datainspektionen fått in har nått upp till kraven på ett sådant, varken på kamerabevakningsområdet eller i andra verksamheter. Ett eventuellt undantag ställer höga krav på aktörerna att upparbeta en egen kunskap om hur konsekvensbedömningar och förhandssamråd enligt dataskyddsförordningen ska utföras. Det är viktigt att branschens aktörer strävar efter att utforma sådana uppförandekoder som framgår av dataskyddsförordningen. Datainspektionens tillsynsverksamhet på kameraområdet har generellt förändrats drastiskt eftersom myndigheten har tagit över tillsynen även av platser dit allmänheten har tillträde efter 21 länsstyrelser. Datainspektionen avgör själv i vilka fall man ska inleda tillsyn. Tillsyn kan inledas av olika skäl med hänsyn till Datainspektionens tillsynsstrategi och policy. Omständigheter som kan påkalla att tillsyn inleds är signaler från omvärlden, såsom klagomål, tips från enskilda, uppgifter i massmedia och anmälningar av personuppgiftsincidenter. Tillsyn kan också inledas på Datainspektionens eget initiativ utifrån ett riskbaserat angreppssätt, exempelvis utifrån erfarenheter från myndighetens omvärldsanalys, utifrån behov av att utreda en specifik rättsfråga eller om tidigare tillsynsbeslut bör följas upp. Ett eventuellt undantag från tillståndsplikten för allmänna transportmedel och stationer innebär att tillsynen behöver öka. Eventuellt sker undantaget på bekostnad av annan nödvändig tillsyn. Om den kamerabevakning som bedrivs i kollektivtrafiken ökar krävs än mer vägledning och tillsyn från Datainspektionen. Vilka konsekvenser ett eventuellt utökat undantag får är således kopplat till vilka resurser Datainspektionen får för att informera och utöva tillsyn, eftersom detta är avgörande för i hur stor utsträckning Datainspektionen kan kompensera för att en förhandsgranskning av tänkta kamerabevakningar inte sker. Därutöver ändras tillsynen till sin karaktär om ett eventuellt undantag införs. Tillsyn av tillståndspliktiga aktörers kamerabevakning behöver endast innefatta kontroll av om bevakningen sker enligt villkoren i ett redan beviljat tillstånd. På ett tillståndsfritt område måste det däremot prövas om kamerabevakningen är laglig enligt alla relevanta bestämmelser i kamerabevakningslagen och tillämplig dataskyddslagstiftning, inkluderat eventuella registerförfattningar. Dataskyddsförordningens korrigerande befogenheter är dock tillräckliga för att Datainspektionen ska kunna utöva behövlig tillsyn. Att införa ytterligare reglering för Datainspektionens tillsyn av de aktörer som omfattas av ett eventuellt undantag riskerar att leda till merarbete i stället för att främja integriteten. Datainspektionens tillsynsbefogenheter enligt dataskyddsförordningen är desamma oavsett aktör. Det bör därmed inte ha någon avgörande betydelse för tillsynsfrågan om kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer bedrivs av allmänna eller privata aktörer. Det faktum att helt kommersiell kollektivtrafik i en region ska anmälas till den regionala kollektivtrafikmyndigheten underlättar möjligen tillsynsverksamheten, eftersom det kan ge en överblick över kamerabevakning i ett visst område. Datainspektionen ser inte någon fördel med att införa ett anmälningsförfarande för de aktörer som omfattas av ett eventuellt utökat undantag. Dataskyddsförordningens säkerhetskrav är höga. Varje personuppgiftsansvarig är dessutom skyldig att föra förteckning över sina personuppgiftsbehandlingar, kamerabevakning inkluderat (artikel 30 i förordningen). Vi har i avsnitt 5 redogjort för vår kartläggning av den kamerabevakning som bedrivs på allmänna transportmedel och stationer och vilka problem som aktörer i dessa verksamheter ser med dagens tillståndsförfarande. I det här avsnittet presenterar vi våra slutsatser vad gäller reformbehovet. Till grund för slutsatserna ligger i huvudsak vår kartläggning. Frågan om ett utökat undantag från tillståndsplikten analyseras därefter i avsnitt 7. 6.2Vilka problem med brottslighet och olycksrisker finns för allmänna transportmedel och stationer? Vår bedömning: Det finns stora problem med brottslighet på allmänna transportmedel och dess stationer, terminaler och hållplatser. Problemens omfattning varierar, men brottslighet kan förekomma på alla trafikslag och på alla typer av platser. Problemen är tydligt märkbara i särskilt utsatta områden, men förekommer på alla typer av orter – inte bara i storstadsområdena. I kollektivtrafiken förekommer alla typer av brott, men främst handlar det om misshandel, sexuellt ofredande, skadegörelse och olika tillgreppsbrott. På flygplatser handlar det främst om tillgreppsbrott. Både kollektivtrafik och flygplatser utgör dessutom potentiella mål för terrorhandlingar. Därtill finns en risk för olyckor i och kring allmänna transportmedel. På allmänna transportmedel och knutpunkter som är kopplade till sådan trafik befinner sig ofta många människor på en liten yta. Stationer och terminaler är också fria att vistas på för alla och envar. blir, på gott och ont, ofta naturliga samlingspunkter. Sådana platser har också, som påpekat, i regel generösa öppettider. I princip samtliga kollektivtrafikaktörer som ingått i vår kartläggning har påtalat att det finns omfattande problem med brottslighet på allmänna transportmedel och knutpunkter. Brottsligheten uppges också ha ökat . Därtill har pekat på att knutpunkter för allmänna transportmedel är mer brottsutsatta än intilliggande områden. Som Nationella rådet för järnvägs- och kollektivtrafikskydd (NRJK) påtalat är det också rimligt att anta att de problem med kriminalitet som finns i särskilt utsatta områden ger avtryck även på den kollektivtrafikverksamhet som bedrivs där (jfr denna utrednings delbetänkande, SOU 2018:62 s. 14). Att det förhåller sig så har bekräftats av . Det förs inte någon nationell statistik över brott som begås på allmänna transportmedel och dess stationer, terminaler eller busshållplatser. Enligt de aktörer som bedriver kollektivtrafik består brottsligheten på dessa platser bland annat av misshandel, tillgreppsbrott, sexuella ofredanden och skadegörelse. Denna brottslighet drabbar naturligtvis resenärerna. Även personer som vistas på stationer och andra knutpunkter i annat syfte än att göra en resa kan dock drabbas. Sådana syften kan vara att ta del av det serviceutbud som finns på en station eller att ta sig från en del av ett samhälle till en annan genom att använda gångtunnlar i anslutning till en tågstation. Tåg- och bussoperatörer har också betonat att anställda i kollektivtrafiken är en utsatt arbetsgrupp. Hot, kränkningar och våld mot personal förekommer i stor utsträckning och har på vissa platser kommit att bli ett normalt inslag i arbetsdagen. Den problembild kollektivtrafikens aktörer pekat på speglas i deras interna statistik över incidenter. Även statistik över de ärenden som myndighetens bildanalysgrupp hanterar i region visar en liknande bild. har framhållit att samma typer av brottslighet förekommer på allmänna transportmedel och knutpunkter i övriga delar av landet. Problemen är således inte begränsade till . Kartläggningen visar vidare att problemen med brottslighet i och kring allmänna transportmedel inte heller är begränsade till storstäderna. Även i mindre städer finns platser och sträckor för allmänna transportmedel där brottslighet är vanligt förekommande. Därtill kommer, som , NRJK och flygplatsaktörerna påtalat, att allmänna transportmedel och dess knutpunkter utgör potentiella mål för terrorhandlingar. I övriga har terrorattentat riktats mot bl.a. tunnelbanor och flygplatser. Europeiska kommissionen har uttalat att knutpunkter, järnvägar och tåg utgör högriskmål för terrorism (Fifteenth progress report towards an effective and genuine Security Union (COM(2018) 470 final of ), nedan Fifteenth Progress Report, s. 7). Också i Den svenska strategin mot terrorism har det slagits fast att terrorism bl.a. riktar sig mot offentliga platser, exempelvis platser för kollektivtrafik (Förebygga, förhindra, försvåra. Den svenska strategin mot terrorism, regeringens skrivelse 2014/15:146, här förkortad Den svenska strategin mot terrorism, s. 26). De ovan beskrivna förhållandena riskerar att påverka resenärers känsla av trygghet. Exempelvis visar den trygghetsmätning som utfördes av att i vissa områden är av de tillfrågade oroliga för att åka kollektivt eller avstår helt från att åka kollektivt på grund av risken för att utsättas för brott (se avsnitt 4.3.1). Den undersökning rörande hela landet som Svensk Kollektivtrafik lät göra visar liknande resultat; av de tillfrågade hade avstått från att åka kollektivt på grund av otrygghet (se avsnitt 5.4.3). En otrygg kollektivtrafikmiljö riskerar således att leda till att allmänheten inte använder sig av allmänna transportmedel i den utsträckning de annars skulle ha gjort. Kartläggningen visar vidare att risken för hot och våld leder till en utbredd otrygghet för personal inom kollektivtrafiken. pekat på leder det på vissa håll också till svårigheter att rekrytera ny personal och få en jämn könsfördelning i yrket. Kartläggningen visar också att risken för olyckor och andra tillbud är stor i och kring allmänna transportmedel. Det kan röra sig om olyckor relaterade till suicidförsök, spårspring, fall från plattformar eller av- och påstigning på fordon. På flygplatserna kan det röra sig om risker relaterade till flygplanens rörelser på marken eller risker i samband med tankning. Sammanfattningsvis framgår det av kartläggningen att det finns stora problem med brottslighet på allmänna transportmedel och dess tillhörande stationer, terminaler och hållplatser. Problemens omfattning varierar från plats till plats, men brottslighet kan förekomma på alla trafikslag och på alla typer av platser. märkbar i särskilt utsatta områden, men är inte begränsad till storstadsområdena. Dessutom utgör både kollektivtrafiken och flygplatserna potentiella mål för terrorhandlingar. Det står också klart att det finns en risk för olyckor i och kring allmänna transportmedel. 6.3Syftet med kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer Vår bedömning: Kamerabevakning av allmänna transportmedel och dess platser bedrivs för de syften som framgår av kamerabevakningslagens tunnelbaneundantag; att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor. Bevakningen bedrivs i många fall också för det övergripande syftet att öka resenärernas och personalens trygghet. Det finns också behov av att bevaka i syfte att upprätthålla ordningen på stationer och terminaler. De problem med brottslighet och den risk för olyckor som framgår av föregående avsnitt medför att det finns ett stort behov av kamerabevakning av allmänna transportmedel och dess tillhörande platser. Kartläggningen visar att den bevakning som bedrivs ofta har ett brottsförebyggande syfte. Befintlig forskning om den brottspreventiva effekten av kamerabevakning i kollektivtrafiken är mycket begränsad och till stora delar föråldrad. En genomgång av relevant forskning på området finns i avsnitt 4.2. Här kan bara kort konstateras att en studie visar att överlagda brott, som fickstölder och rån, minskade på stationerna i innerstaden när kamerabevakning inleddes i åren 2006–2008. Däremot påvisades ingen effekt vad gäller exempelvis narkotikabrott. Den forskning som finns gällande kamerabevakningens brottspreventiva effekter i allmänhet talar emellertid för att kamerabevakning kan medföra att narkotikabrotten minskar i de bevakade områdena. Även kollektivtrafikaktörernas praktiska erfarenheter talar för att kamerabevakning kan verka förebyggande mot vissa planerade brott. Exempelvis menar (SLL TF) att kamerabevakningen i kollektivtrafik i vissa fall lett till att narkotikahandel inte längre bedrivs i de bevakade områdena. Att denna erfarenhet inte stämmer överens med den tidigare studien gällande skulle kunna ha sin förklaring i att man utvecklat metoden sedan kamerorna installerades, t.ex. genom att arbeta mer aktivt med trygghetscentralen. Detta har bekräftats av SLL TF. Vad gäller risken för terrorattentat kan sägas att kamerabevakning knappast avhåller terrorister från att begå terrorbrott. Metoden är dock effektiv för att snabbt få polis på plats och för att hindra verkningarna av en pågående attack (jfr den här utredningens delbetänkande, SOU 2018:62 s. 128 och 129). Kommissionen har slagit fast att behöver ett modernt säkerhetssystem för järnvägarna, som är baserat på riskbedömningar och som tillåter ett och proportionerligt svar på uppkommande hot som järnvägen behåller sin tillgänglighet (Fifteenth Progress Report, s. 8). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) konstaterade också i sin utvärdering av attentatet i att ansvariga aktörer behöver vidta förberedelser för att ett attentat skulle kunna ske i eller i anslutning till kollektivtrafiken (MSB, Ut- värdering av hanteringen av attentatet i , Redovisning av regeringsuppdrag Ju2017/05643/SSK, s. 116). Ett effektivt utnyttjande av metoden kamerabevakning skulle kunna vara en av de åtgärder som vidtas i detta syfte, vilket bl.a. och pekat på. MSB menar också att kollektivtrafiken i större utsträckning än bör bli föremål för kamerabevakning eftersom det är en av de platser i samhället som har identifierats som särskilt sårbara (MSB, Ökad trygghet och säkerhet i offentliga miljöer, Redovisning av regeringsuppdrag Ju2017/08267/SSK, , s. 15 och 16). Kartläggningen visar vidare att kamerabevakning av allmänna transportmedel och knutpunkter inte bara bedrivs för att avskräcka potentiella gärningspersoner från att begå brott. Ett bra exempel finns i SLL TF:s och Jernhusens aktiva hantering av bildströmmar. Övervakning av bildströmmar i realtid ger enligt dessa aktörer en möjlighet att ge information till egen personal, polis och räddningstjänst så att de kan bege sig till rätt platser samt ge dem rättvisande lägesinformation. På detta sätt kan man bistå resenärer i behov av hjälp, men också avstyra hot- och våldssituationer, som annars hade kunnat eskalera. En mycket stor del av SLL TF:s trygghetscentrals ärenden inkluderar dessutom påverkade, sovande eller stökiga personer. Som bl.a. Jernhusen påpekat ger kamerabevakning möjlighet att upprätthålla ordningen och skapa en tryggare miljö för resenärer och personal. En stor del av aktörerna har också påpekat att ett av målen med befintlig bevakning är att öka resenärernas upplevda trygghet i samband med resan. Kamerabevakning kan också vara ett sätt att uppfylla de skyldigheter att övervaka en flygplats som följer av befintliga bestämmelser om luftfartsskydd, exempelvis skyldigheten att övervaka flygplatser och dess angränsande områden dit allmänheten har tillträde (avsnitt 1.5 i bilaga 1 till och Rådets förordning (EG) nr 300/2008 av om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002). Ett flertal av de tillfrågade aktörerna, däribland SLL TF och NRJK, har också betonat att material från kamerabevakning av allmänna transportmedel och dess platser kan användas för att bistå polisen vid brottsutredningar. Kartläggningen visar att kan efterfråga material från kamerabevakning hos de aktörer som använder sig av denna metod (jfr även Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritets betänkande, SOU 2017:55, s. 188 och 189). Ett bra exempel på detta är det omfattande uttag av bilder som gör hos SLL TF. Både och har uppmärksammat samarbetet dem emellan, som innebär att under vissa förutsättningar får teknisk åtkomst till inspelat bildmaterial. På det sättet kan utredningsarbetet effektiviseras. Lösningen ligger också i linje med den uttalade ambitionen att stärka samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och andra aktörer i det civila samhället i det brottsförebyggande och trygghetsskapande arbetet (jfr prop. 2017/18:231 s. 68 och 69). Vikten av samverkan mellan samhällets olika aktörer betonas även i Den svenska strategin mot terrorism (s. 41–44). Som påpekat kan gärningspersoner också använda allmänna transportmedel för att ta sig till eller från en brottsplats, även om själva brottet inte begåtts på eller i närheten av dessa transportmedel. Även ur denna aspekt kan bildupptagningarna vara till hjälp för brottsutredningar (jfr även prop. 2017/18:231 s. 32). Kartläggningen visar vidare att en aktiv övervakning av materialet från kamerabevakning ger en möjlighet att stödja daglig drift samt ledning av trafik och trafiksystem. Sådan kamerabevakning kan också bidra till att potentiellt farliga situationer, som överfulla plattformar eller obehörigt spårbeträdande, kan avstyras. På flygplatser kan det röra sig om hantering av risker i planens manöverområden. Upptagningar från kamerabevakning kan också vara till hjälp för att utreda olyckor, vilket ger möjligheter att förebygga liknande incidenter . Som både SLL TF och framfört ger kamerabevakning även möjlighet att i nödsituationer styra utrymningsarbetet så att det kan genomföras på det för resenärerna säkraste sättet. Sammanfattningsvis kan sägas att kartläggningen visar att kamerabevakning av allmänna transportmedel och dess platser bedrivs för de syften som omfattas av tunnelbaneundantaget (9 § 6 kamerabevakningslagen [2018:1200]). Dessa syften består i att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor och begränsa verkningarna av inträffade olyckor. Ytterligare ett syfte med bevakningen har visat sig vara att minimera sådana störningar som visserligen inte är brottsliga, men som kan påverka resenärernas miljö negativt. I princip samtliga kollektivtrafikaktörer som ingått i kartläggningen har poängterat att bevakning också leder till en ökad känsla av trygghet för resenärer och personal. I förlängningen kan detta ha positiva effekter för samhället, genom att fler personer använder sig av kollektivtrafiken. Kartläggningen ger också en bild av att nyttan av kamerabevakning av allmänna transportmedel och dess platser växer i takt med att metoden utvecklas. De aktörer som drar mest nytta av bevakningen förefaller vara de som bedriver aktiv bevakning med möjlighet att vid behov ingripa vid incidenter och tillbud. Detta ligger i linje med den forskning som finns gällande kamerabevaknings brottspreventiva effekter (Piza, Welsh, och , CCTV and Crime Prevention – A new and Meta-Analysis, s. 32–35, se avsnitt 4.2.2). En effektiv och utvecklad kamerabevakningsmetod kan också möjliggöra samverkan med polisen och andra samhällsaktörer för att bekämpa terrorism och annan brottslighet. 6.4Vilka problem medför tillståndsförfarandet och de befintliga undantagen? Vår bedömning: Tillståndsförfarandet medför en administrativ börda för aktörerna inom allmänna transporter och hämmar utvecklingen av kamerabevakning som metod, vilket kan leda till kostnader för aktörerna. Det förhindrar också aktörerna att möta tillfälliga eller hastigt uppkomna behov av kamerabevakning. Tillståndskravets utformning ger vidare upphov till gränsdragningsproblem, bl.a. för kollektivtrafikens kommersiella aktörer. För flygplatshavarna finns gränsdragningsproblem vad gäller kamerabevakningslagens undantag från tillståndsplikten för skyddsobjekt. Vår kartläggning visar först och främst att de aktörer som bedriver allmänna transporter ifrågasätter den särreglering som finns för kamerabevakning i tunnelbana. Aktörerna menar att kollektivtrafiksystemet i kamerabevakningshänseende bör behandlas som en sammanhängande enhet, där samma regler är tillämpliga oavsett trafikslag. Som skäl för detta har bl.a. SLL TF pekat på den brottslighet som förekommer i kollektivtrafiken.