sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — De utbetalande myndigheterna får i uppdrag att analysera effektiviteten i kontroller av lämnade uppgifter Det finns således flera betydande vinster med att genomföra ovanstående analys. Delegationen föreslår därför att regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att analysera effektiviteten i de kontroller av lämnade uppgifter som görs i handläggningen. I uppdraget ingår särskilt att redovisa nyttan och kostnaden av de kontroller som görs och om myndigheten har vidtagit några åtgärder i syfte att effektivisera dessa och i så fall vilka. Det är särskilt angeläget att analysera ersättningssystem där omfattningen av felaktiga utbetalningar bedömts vara hög eller där det sker omfattande kontroller av lämnade uppgifter. Det är i dessa system där det finns störst potential för en mer effektiv och väldimensionerad kontroll. Flera system behöver också analyseras för att möjliggöra en komparativ analys av kontrollens effektivitet inom och mellan myndigheterna. Mot bakgrund av att antalet ersättningssystem som myndigheterna administrerar varierar Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande mycket bör dock antalet system som omfattas av analysen variera mellan myndigheterna. Analysen bör därför omfatta Migrations- verkets dagersättning för asylsökande, minst två av CSN:s och system. Analysen bör omfatta minst tre av Arbetsförmedlingens system, däribland lönebidrag och nystarts- jobb. Minst fyra av ersättningssystem bör också omfattas av analysen, däribland tillfällig föräldrapenning, statligt tandvårdsstöd och minst ett av ersättningssystemen sjukersättning, sjukpenning eller assistansersättning. bör få i uppdrag att stödja myndigheterna i dessa analyser. 9.7Fastställandet av SGI bör baseras på historiska inkomster Delegationens bedömning: Fastställandet av SGI bör baseras på historiska inkomster för att fullt ut kunna utnyttja arbetsgivar- deklarationerna på individnivå för att säkerställa korrekta utbetalningar. Skälen för delegationens bedömning kan arbetsgivardeklarationerna på individnivå användas för att fastställa den sjukpenninggrundande inkomsten. Fast- ställandet av SGI innehåller dock inslag av bedömning eftersom ska ta ställning till och bedöma den sökandes framtida inkomster. Därför kan kontroller i efterhand visa på stora avvikelser mellan bedömd inkomst (fastställd SGI) och den faktiska inkomsten. I omfattningsstudien som gjorts inom ramen för delegationen uppdrag avseende fel i SGI inom föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning bedömdes felaktig SGI orsaka felaktiga utbetalningar på ungefär 600–(för mycket samt för lite utbetald ersättning).168 Det gick dock inte att fastställa varför felen uppstår. Det finns flera tänkbara orsaker, däribland att den sökande avsiktligt eller oavsiktligt uppgett 168 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget från välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6). Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande För att säkerställa korrekta utbetalningar bör SGI baseras på historiska inkomster. När inslaget av bedömningar av framtida inkomster utgår, ökar likabehandlingen i systemet. För att arbetsgivardeklarationerna på individnivå ska kunna utnyttjas fullt för att säkra korrekta utbetalningar behöver ändamålsbestämmelserna utvidgas. Välfärdssystemens olika syften motiverar att det finns skillnader mellan systemen i avseenden som tak och ersättningsnivå. Men på lång sikt bör det också övervägas om inte fler, eller rent av alla, system bör bygga på historiska inkomster i syfte att öka förutsebarheten och avlägsna omotiverade skillnader i hur inkomster som ligger till grund för ersättningarna fastställs. Det finns inga självklara argument för dagens variation i vad ersättningssystemen avser att kompensera, dvs. ett framtida eller historiskt inkomst- bortfall. Ett viktigt steg i att harmonisera välfärdssystemen är att det skapas enhetliga grunder för hur inkomsterna beräknas så att medborgarna upplever ökad förutsägbarhet och att felaktiga utbetalningar begränsas. 10Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar I detta kapitel presenterar vi förslag som syftar till att göra det lättare att upptäcka felaktiga utbetalningar och förslag som syftar till att effektivisera arbetet när en utbetalning blivit felaktig. Mot bakgrund av att de felaktiga utbetalningarna är omfattande och att bidrags- moralen bland vissa grupper är låg behöver flera åtgärder vidtas för att tydligt markera att brott mot välfärdssystemen är oacceptabelt. Vi lägger därför fram bedömningar och förslag som skapar bättre förutsättningar för myndigheterna att upptäcka och vidta åtgärder när en utbetalning har konstaterats vara felaktig. 10.1Förbättrade förutsättningar för arbetet med och uppföljningen av underrättelser Delegationens bedömning: Underrättelser behöver effektiviseras och vara möjliga att följa upp. Delegationens förslag: De utbetalande myndigheterna, under ledning av rådets kansli, får i uppdrag att ta fram ett adekvat stödmaterial som kan effektivisera underrättelserna och föreslå en lämplig elektronisk överföring av underrättelser mellan berörda aktörer. Skälen för delegationens bedömning och förslag Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen syftar till att motverka felaktiga Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar utbetalningar och skydda välfärdssystemen från brottslighet och missbruk. Myndigheternas underrättelseskyldighet innebär att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Som ett led i delegationens arbete har det framkommit att kunskapen om hur lagen ska tillämpas behöver förbättras. konstaterade även Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen.169 Bristande kunskap om tillämpning av lagen leder till två olika typer av problem. Det första problemet är överrapportering, som innebär att mottagande myndighet får lägga tid och resurser på att utreda impulser som visar sig röra helt korrekta utbetalningar. Det andra problemet handlar om underrapportering, som innebär att utbetalande myndigheter inte får nödvändiga underrättelser för att stoppa felaktiga utbetalningar. För att lagen ska få avsedd effekt och hanteringen bli effektiv behöver handläggare ett överskådligt digitalt stöd som i stora drag visar vilka situationer där risk för felaktiga utbetalningar kan föreligga. Om en sådan risk föreligger ska underrättelse skickas till annan myndighet eller organisation. Regeringen behöver också kunna följa omfattningen och utveck- lingen av underrättelserna, dels vem som skickar och vem som tar emot dessa underrättelser. Det är även viktigt att kunna följa upp vad dessa underrättelser leder till. Denna information bidrar till den samlade bild som regeringen behöver för att kunna styra arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det är därför viktigt att berörda aktörer registrerar underrättelserna så att det blir möjligt att sammanställa och följa upp vad underrättelserna leder till. I syfte att underlätta och effektivisera arbetet med att lämna underrättelser och följa upp vad dessa leder till, bör en lämplig digital lösning för överföring av underrättelser tas fram. Delegationen delar därför utredningens bedömning att under- rättelser behöver kunna följas upp och att det tas fram ett adekvat stödmaterial som kan effektivisera underrättelserna. Dessutom föreslår delegationen att berörda myndigheter tar fram ett förslag på 169 SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering, s. 310–311. Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar en lämplig elektronisk överföring av underrättelser mellan berörda aktörer. 10.2Utveckla rutiner för att underrätta de utbetalande myndigheterna vid upptäckt svartarbete Delegationens förslag: Ett gemensamt uppdrag ges till och de utbetalande myndigheterna att ta fram förslag på hur rättelser av löneinkomster ska vidareförmedlas till de utbetalande myndigheterna för kontroll av felaktiga utbetal- ningar. ska leda och samordna uppdraget. Skälen för delegationens förslag Att arbeta svart och felaktigt uppbära ersättningar från välfärds- systemen innebär att både skatte- och välfärdssystemen missbrukas och är därför särskilt allvarligt. De felaktiga utbetalningar som orsakas av svartarbete har uppskattats vara omfattande.170 Av den attitydundersökning som gjorts inom delegationens arbete framgår dessutom att allmänheten ser mycket allvarligt på svartarbete som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning.171 Mot bakgrund av detta behöver arbetet med att motverka den dubbla brottsligheten (svartarbete och bidragsbrott) förstärkas. Svartarbete kan förorsaka felaktiga utbetalningar av två anledningar. Antingen genom att inkomster inte tas upp vid ansökan eller genom att arbete utförs trots att ett centralt villkor för rätt till ersättning är att man har avstått arbete. Av omfattningsstudierna som gjorts inom ramen för delegationens arbete framgår att svartarbete kan förorsaka felaktiga utbetalningar i 18 ersättnings- system som administreras av de fem utbetalande myndigheterna och 170 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6), s. 125. 171Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar Baserat på SCB:s uppskattningar av omfatt- ningen av svartarbete i samhället bedöms mellan 2,7–5,betalas ut felaktigt på grund av svartarbete. Därmed är problemet med den dubbla brottsligheten betydande. Som ett led i sitt arbete att motverka osund konkurrens och minska skattefelet utför olika former av kontroller, bland annat riktade kontroller där risken för skattefel är särskilt stor. kan i sina kontroller upptäcka personer som fått svarta löner. I vissa fall kan dessa personer dessutom vara till exempel sjukskrivna eller uppbära arbetslöshetsersättning. Den som ertappas med att ha arbetat svart kan bli skyldig att i efterhand betala skatt för inkomster som tjänats in så långt som bakåt i tiden. Att arbeta svart innebär att underhålla inkomster. Ett sådant undanhållande kan orsaka fara för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. När personer påträffas med att arbeta svart bör därför rutinmässigt meddela de utbetalande myndigheterna som då kan kontrollera om personen även felaktigt har fått utbetalningar från välfärdssystemen som svartarbetet har pågått. Delegationen föreslår därför att får i uppdrag att tillsammans med de utbetalande myndigheterna ta fram förslag på hur rättelser av löneinkomster ska vidareförmedlas till berörda aktörer (inklusive arbetslöshets- kassorna). kan resultatet av en arbetsplatskontroll genomförd av vara intressant ur ett annat perspektiv. Arbetsförmedlingen behöver få information om vilka personer som inte befinner sig på en arbetsplats, trots att de borde. lämnar stöd till arbetsgivare för arbetstagare som sedan i praktiken inte utför arbete får arbetsgivaren stöd felaktigt. Arbetstagaren kan då arbeta i ett annat företag (kanske svart) eller befinna sig utomlands. Dessa problem framstår vara särskilt stora i högriskbranscher där det finns krav på personal- liggare. I uppdraget bör det därför också ingå att föreslå vilka uppgifter ska ha möjlighet att ta del av från innan kontrollinsatsen samt hur Arbetsförmedlingen kan underrättas med relevant information när felaktigheter upptäcks i en sådan kontroll. Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar 10.3Uppdrag att lämna förslag på strikt återbetalningsskyldighet Delegationens förslag: De fem utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram ett förslag på hur strikt återbetalnings- skyldighet kan utformas. I samband med detta bör även reglerna för eftergift ses över. ska leda och samordna uppdraget. Skälen för delegationens förslag Regleringen av myndigheternas möjlighet att återkräva en felaktig utbetalning skiljer sig åt mellan ersättningssystem. saknas rättsligt stöd för att återkräva en felaktigt utbetald ersättning. Regelverket för dagersättning till asylsökande möjliggör till exempel inte att felaktigt utbetalda ersättningar kan återkrävas. Ett annat exempel är återkravsbestämmelsen i studiestödslagen. Regelverket är utformat så att en student som exempelvis har fått ett merkostnadslån för undervisningsavgift kan få behålla pengarna även om studierna inte påbörjas. Merkostnadslån för undervisningsavgift betalas i regel ut i förskott studieperioden påbörjas. Det finns inget stöd för att återkräva utbetalt studiestöd om den sökande vid utbetalningstillfället hade för avsikt att studera. För att återkräva utbetalningen måste CSN kunna styrka att den studerande vid utbetalningstillfället saknade avsikt att påbörja studierna, vilket i allmänhet kan vara svårt. Socialförsäkringslagstiftningen innehåller olika återkravs- regler för olika förmåner. De huvudsakliga bestämmelserna om återbetalningsskyldighet och eftergift finns i 108 kap. 2 och 8–14 §§ Socialförsäkringsbalken (SFB). Regelsystemet är delvis svår- överskådligt och det kräver komplexa tidskrävande bedömningar av handläggaren i varje enskilt fall. Det är därmed svårt att tillgodose det krav på effektivitet som kan ställas på verksamheten som tillämpningen sker i enlighet med lagstiftningen. Detta har lett till att myndigheter, bland andra och , beslutat om vissa beloppsnivåer för när återkrav ska ske. Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar Ett flertal utredningar och översyner rörande återkravs- och fordringshanteringen inom välfärdssystemen har gjorts.172 Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkrings- området föreslog en beloppsgräns för när en felaktig utbetalning inte ska återkrävas. Förslaget innebär att en felaktig utbetalning inte ska återkrävas när beloppet understiger . I sitt remissvar avstyrkte utredningens förslag i denna del och föreslog i stället att ett nytt regelverk utreds. föreslog att regelverket bör utgå från en strikt återbetalnings- skyldighet oavsett förmån eller skäl för den felaktiga utbetalningen. I samband med detta bör även skälen för och ordningen för prövning av eftergift ses över. Med strikt återbetalningsskyldighet kan återbetalning av en felaktig utbetalning krävas trots att mottagaren inte är ansvarig för felet och inte heller har insett eller borde insett felaktigheten. Strikt återbetalningsskyldighet tillsammans med reformerade bestämmelser om eftergift skulle enligt Försäkrings- kassan bättre tillgodose kraven på effektivitet och legitimitet än utredningens förslag om en beloppsgräns. Ett nytt regelverk på detta område bör, till skillnad från dagens regelverk som kräver avancerade bedömningar av en handläggare om vad någon exempelvis skäligen borde ha insett, möjliggöra en långtgående automatisering av ärendehanteringen inom återkrav. Detta skulle innebära en avsevärd minskning av kostnaderna för att utreda och besluta om återkrav. finns strikt återbetalningsskyldighet för exempelvis bostadsbidrag. Strikt återbetalningsskyldighet har tidigare funnits för ett antal ersättningar inom välfärdssystemen. Skälen för att ta bort återbetalningsskyldigheten var att personer som har en utsatt ekonomisk situation inte ska vara ansvariga för fel som myndig- heterna begår och som den sökande inte heller har kunnat inse. För att individer med en ansträngd situation inte ska drabbas är det därför viktigt att bestämmelserna om eftergift utreds i samband med en utredning av strikt återbetalningsskyldighet. I en sådan bedömning behöver hänsyn tas till exempelvis medicinska, sociala eller ekonomiska skäl. Det är angeläget att felaktiga utbetalningar kan återkrävas oavsett inom vilket ersättningssystem de uppstår. 172 Se exempelvis SOU 2009:6: Återkrav inom välfärdssystemen – Förslag till lagstiftning, Statskontoret (2018): Återkrav vid felaktiga utbetalningar – och hantering av återkravsfordringar och SOU 2018:5: Vissa processuella frågor på socialförsäkrings- området. Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar vara enhetliga så långt det är motiverat. Sammantaget kan regelverk som är heltäckande och enhetliga bidra till att stärka den sökandes incitament att lämna korrekta uppgifter och därigenom minska de felaktiga utbetalningarna. Delegationen föreslår att de fem utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram ett förslag på hur strikt återbetalningsskyldighet kan utformas. I samband med detta bör även reglerna för eftergift ses över. ska leda och samordna uppdraget. 10.4Ett sanktionssystem vid sidan av bidragsbrottslagen bör utredas på nytt Delegationens förslag: Frågan om ett administrativt sanktions- system vid sidan av bidragsbrottslagen bör utredas på nytt. Ett sådant system skulle vara särskilt lämpat för mindre allvarliga lagöverträdelser. Skälen för delegationens förslag Det är uppenbart att vissa välfärdssystem har ett omfattande läckage. Orsakerna till de felaktiga utbetalningarna varierar i art och omfattning mellan systemen och beror till stor del på att den sökande lämnat felaktiga (eller undanhållit) uppgifter i syfte att få ersättning som hon eller han inte har rätt till. I de ersättningssystem som studerats empiriskt tycks så mycket som tre fjärdedelar av alla felaktiga utbetalningar vara orsakade av de sökande, och hälften av felutbetalningarna i dessa system bedöms dessutom vara misstänkta bidragsbrott.173 Av de felaktiga utbetalningar som kan antas föreligga i välfärdssystemen är det dock endast en begränsad del som upptäcks av de utbetalande myndigheterna och faktiskt leder till polisanmälan. Av naturliga skäl leder inte alla polisanmälningar om bidragsbrott till åtal. Sammantaget innebär detta att endast en mycket liten del av 173Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar dem som lämnar felaktiga uppgifter träffas av en straffrättslig reaktion från samhällets sida. Införandet av bidragsbrottslagen har sannolikt inneburit att benägenheten att lämna korrekta utbetalningar har ökat. visar uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag att effekten inte varit tillräcklig. Dagens ordning är inte effektiv för att hantera alla typer av bidragsbrott Det är tydligt att bidragsbrotten inte kan kontrolleras eller ”utredas bort” i efterhand av de utbetalande aktörerna respektive av polis och åklagare. De utbetalande aktörerna behöver i större utsträckning säkerställa att uppgifterna som beslut och utbetalning vilar på speglar verkliga förhållanden. När någon ertappas med att ha lämnat en felaktig uppgift leder det inte alltid till någon sanktion, förutom återkravet av den felaktiga ersättningen. En sådan ordning har knappast någon handlingskorrigerande verkan. Effekten kan till och med vara negativ, det vill säga att personer som ertappas försöker igen eftersom de vet att det värsta som kan hända är att den felaktiga ersättningen behöver betalas tillbaka. Dagens ordning är inte heller effektiv utifrån rättskedjans perspektiv, som inte sällan får lägga dyrbara resurser på att hantera bidragsbrott som rör mindre belopp. Normalpåföljden för ringa bidragsbrott är böter. Påföljden för brott av normalgraden är som regel villkorlig dom. Antalet fall i vilka fängelsepåföljd kan bli aktuellt för bidragsbrott av normalgraden är få. Att ersätta böter respektive villkorlig dom med en administrativ sanktion kan från kriminalpolitisk synvinkel knappast få några negativa konsekvenser. Tvärtom skulle ett administrativt sanktions- system sannolikt visa sig vara betydligt enklare, snabbare och mer effektivt. På skatteområdet finns ett administrativt sanktions- system i form av skattetillägg parallellt med ett straffrättsligt Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar Som regel ska skattetillägg tas ut av den som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning.174 Skattetillägget har en allmän acceptans och är ett väl fungerande sanktionssystem. Syftet med att införa ett administrativt sanktionssystem på skatteområdet var för att kunna låta insatser från åklagare och domstolar begränsas till den allvarligare skattebrottsligheten. Införandet av skattetillägget har haft en god allmänpreventiv effekt.175 Därmed finns det administrativa och rättsliga verktyg för att säkra statens inkomster. Staten saknar dock administrativa verktyg, som komplement till rättsliga åtgärder, som syftar till att säkra att välfärdssystemen endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. I jämförelse med hur det ser ut på skatteområdet är därmed skyddet av välfärdssystemen inte lika starkt. Inom välfärdssystemen saknas alltså en administrativ funktion som bland annat syftar till att avlasta rättsväsendet från hanteringen av förseelser som rör mindre allvarliga lagöverträdelser samt för att påverka bidragsmoralen i samhället (som hos vissa grupper är låg).176 En höjd bidragsmoral leder till att individer i större utsträckning lämnar korrekta uppgifter och fullgör sin anmälningsskyldighet, vilket minskar de felaktiga utbetalningarna. Ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen har utretts men bör aktualiseras igen Frågan om administrativ sanktionsavgift har utretts av Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen och betänkandet lämnades 2011.177 När regeringen remitterade utred- ningens förslag var flera remissinstanser negativa till förslagen. Flera problem listades, bland annat att det ställer stora krav på myndig- heterna att informera om regelverken och vilka uppgifter som myndigheterna förväntar sig att den sökande ska hålla uppdaterade. 2014/15:131 Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor 175SOU 2017:94: Beräkning av skattetillägg – en översyn av reglerna. 176Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). 177SOU 2011:3: Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Betänkande av Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen. Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar Det ansågs också finnas risker att personer som har svårt att tillgodogöra sig myndighetsinformation lämnar oriktiga uppgifter oavsiktligt och beläggs med en sanktionsavgift. Några remissinstanser inom rättsväsendet däribland Polisen, och var dock positiva till förslagen. För att minska risken för att personer som oavsiktligt lämnat felaktiga uppgifter beläggs med sanktionsavgift behöver myndig- heterna i större utsträckning klargöra för den sökande vilka skyldigheter denne har att initialt lämna korrekta uppgifter och vid ändrade förhållanden. En annan invändning mot sanktionsavgifter som framförts till delegationen är att ett sanktionssystem kan skicka felaktiga signaler till allmänheten. Om mindre allvarliga bidragsbrott leder till bestraffning i form av en sanktion, medan organiserade brottslingar går fria (eftersom det kan vara svårt att få till en fällande dom för bidragsbrott) kan ett sådant system snabbt förlora legitimitet. En administrativ sanktionsavgift bör inte heller utformas så att personer som redan är oroliga för att lämna fel uppgifter och få återkrav väljer att inte söka en förmån alls.