sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Det menade hovrätten talar för att det – i vart fall tills vidare, till dess att åklagarkåren har fått mera erfarenhet av att framställa preciserade påföljdsyrkanden – bör finnas någon typ av ”ventil”, t.ex. en möjlighet för domstolen att döma till strängare påföljd än vad åklagaren har yrkat, om det finns särskilda skäl. Enligt hovrätten framstod en ”ventil” rentav som en nödvändig förutsätt- ning för ett genomförande av förslaget från Straffprocessutred- ningen om att rätten inte ska döma till strängare påföljd än åklagaren 136Ärende i Ju2013/02761/DOM. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan har yrkat om inte principen om likabehandling ska riskera att efter- sättas. Fler andra domstolar intog en liknande hållning som i sina remissvar. Även om vår bedömning är att någon ventil för att korrigera upp- fattade felbedömningar med hänvisning till likabehandlingsprinci- pen inte bör finnas har vi övervägt vad det innebär för rättens bun- denhet av åklagarens uppgift om åklagaren har utformat sin uppgift om med utgångspunkt i vissa straffvärdemildrande omständigheter som rätten sedan vid sin överläggning bedömer annorlunda. Om exempelvis åklagaren har angett ett högsta straff som har utgått från att vissa rättsliga sanktioner ska följa av brottet och att det därmed finns vissa billighetsskäl som beaktas då uppgiften om högsta straff uppges (29 kap. 5 § första stycket 8 RB), så riskerar uppgiften om högsta straff att framstå som ett alltför milt tak för bedömningen om dessa billighetsskäl sedan faller bort vid rättens överläggning. I praxis är det exempelvis vanligt att det tas hänsyn till beslut om vissa typer av förverkande. Det kan också vara frågan om exempelvis körkortsåterkallelse, utvisning, företagsbot eller skadestånd som in- verkar i ett enskilt fall. I en departementspromemoria som togs fram under beredningen av betänkande upp- märksammades det beskrivna problemet och behovet av en ”ventil” i de beskrivna situationerna.137 Analysen utgick dock från förslaget om en generell reform av påföljdsfrågan. Vår bedömning är, i linje med de resonemang i detta avseende som vi redan har fört, att den beskrivna konsekvensen i enskilda fall är ett resultat som får godtas vid en reform som gör det möjligt för åklagaren att i ett tidigt skede låsa en uppgift om högsta straff. Vi föreslår inte någon allmän reform av hur påföljder bestäms och det är därför inte frågan om en allmän principförskjutning i brottmåls- processen. Men effekterna av att åklagaren tillåts att sätta gränserna för rättens prövning vid misstänktas utredningsmedverkan innebär en principförskjutning när det gäller enhetlighet och proportionali- tet i de enskilda fall där de nya reglerna kommer att tillämpas. Denna effekt är inte till nackdel för den misstänkte och bör därför kunna godtas i ljuset av de förväntade fördelarna med reformen. 137Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 71. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 5.9.5Domare bestämmer påföljd även i fortsättningen Att rätten i enskilda fall blir bunden av en uppgift om ett högsta straff som tillkommit efter överläggningar mellan åklagaren och den misstänkte innebär att parterna i dessa fall ges ett stort inflytande över straffmätningen. Invändningar kan väckas om att en sådan ord- ning leder till en praxis där straffmätningen blir en ren förhandlings- fråga för parterna. Detta skulle i så fall kunna sägas innebära att straffmätningen i dessa fall avgörs utomrättsligt på bekostnad av offentlighetshänsyn. Vårt förslag om åklagares förfogande över följderna av brott innebär emellertid inte någon principiell förändring i fråga om vem som har ansvaret för att bestämma påföljder i brottmål. Det kommer även fortsättningsvis vara domare som ansvarar för påföljdsbestäm- ningen. Även i de fall det finns en uppgift om ett högsta straff från åklagaren i stämningsansökan som domaren måste förhålla sig till som ett tak då påföljden bestäms, är det domaren som gör bedöm- ningarna om straffmätning och påföljdsval. Domaren är fri att göra dessa bedömningar. Att rätten inte kommer vara helt fri i skärpande riktning vid straffmätningen i de fall det finns en uppgift om högsta straff i stämningsansökan innebär i våra överväganden inte att straff- mätningen avgörs utomrättsligt, utan enbart att rätten i dessa fall kommer att pröva frågan om påföljd utifrån de ramar som åklagaren anger. Lika lite, eller för all del mycket, som åklagarens gärningspå- stående innebär att skuldfrågan avgörs utomrättsligt utan insyn gäller detta i våra överväganden för påföljdsfrågan i de fall åklagaren binder rätten vid en uppgift om ett högsta straff. Tillämpningen av utfästelsebeslut och efterföljande bundenhet vid åklagarens uppgift om högsta straff som ett tak kan dessutom förväntas vara begränsad i förhållande till domstolarnas samman- tagna hantering av brottmål. Våra förslag rör undantagssituationer. Förutsättningarna för rättens beslut om övriga följder av brott på- verkas inte av våra förslag. Med våra förslag om å ena sidan åklagarens möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning vid misstänktas utredningsmed- verkan och å andra sidan åklagarens möjligheter att göra utfästelser Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan om ett högsta straff vid motsvarande agerande från den misstänkte kommer samma agerande från en misstänkts sida leda till två olika konsekvenser utan att det egentligen finns någon riktlinje för vilken av dessa som blir följden i det enskilda fallet. Skillnaden mellan alternativen är att en förundersökning inte får läggas ned eller begränsas på grund av den misstänktes utredningsmedverkan om ett sådant beslut åsidosätter ett allmänt eller enskilt intresse. Någon sådan begränsning finns inte för åklagarens utfästelser vid utred- ningsmedverkan. Inget hindrar annars enligt våra överväganden i och för sig att den misstänktes utredningsmedverkan leder till både ett beslut om att avstå från att genomföra förundersökning och till ett utfästelsebeslut om ett högsta straff avseende de brott för vilka förundersökningen fortsätter. Enligt gällande regler kan dessutom rätten, om den tycker att det finns fog för det, lägga skälen för straff- lindring på grund av utredningsmedverkan till grund för en ytterli- gare lindring av straffet i domen. En sådan dubbel- eller trippel- kompensation för den misstänktes utredningsmedverkan är i våra överväganden godtagbart. Det är, bedömer vi, allmänt sett svårt att utforma regler som säkerställer att lika fall behandlas lika under för- undersökningar eftersom beslut som fattas i förundersökningsarbe- tet är beroende av en mängd faktorer som varierar från fall till fall. Vikten av en enhetlig praxis då lika förutsättningar föreligger gäller dock enligt den nya ordningen på samma sätt som tidigare under förundersökningar. Det kan av det skälet finnas anledning att följa upp tillämpningen av den nya lagstiftningen bl.a. i detta avseende. 5.11Unga lagöverträdare ska undantas från reformen Vårt förslag: Unga lagöverträdare som inte har fyllt ska inte kunna bli föremål för förundersökningsbegränsning vid utred- ningsmedverkan eller utfästelsebeslut. Bestämmelsen om förundersökningsbegränsning vid utredningsmed- verkan ska inte vara tillämplig vid förundersökning mot den som ännu inte har fyllt . Även om det är önskvärt att även unga lag- överträdare tar ansvar och berättar vad de vet om brott som de del- getts misstanke om, så har unga lagöverträdare typiskt sett en mind- re utvecklad förmåga att bedöma konsekvenser. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan unga personers impulsivitet och brist på konsekvensanalys har präg- lat utformningen av det straffprocessuella regelverket för unga lag- överträdare med särskilda skyddsmekanismer inbyggda i regleringen. De överväganden vi gör om förutsättningarna för ett ökat partsin- flytande i brottmål kan därför inte överföras till unga lagöverträdare. Det är inte rimligt att förvänta sig att en ung misstänkt person ska kunna delta i överläggningar och fatta beslut om sin medverkan i brottmålet på det sätt som är en förutsättning för de förslag om ut- ökade incitament för misstänktas utredningsmedverkan vi lämnar. Att uppgifter om brottet från personer inte får läggas till grund för ett beslut om att begränsa förundersökningen eller för ett utfästelsebeslut ska regleras i lagen (1964:167) med särskilda be- stämmelser om unga lagöverträdare. Vi ska enligt direktiven redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straffprocessen. Målsäganden har en av tradition stark ställning i brottmål Med målsägande avses den mot vilken brott är begånget eller som blivit förnärmad eller lidit skada av brottet (20 kap. 8 § fjärde stycket RB). Trots att ikraftträdande innebar en försvagning av den vedergällningstanke som tidigare hade motiverat målsägan- dens starka ställning vid hanteringen av brottmål har målsäganden behållit en i ett internationellt jämförande perspektiv stark ställning i svensk brottmålsprocess. Målsäganden har en rätt att föra enskilt åtal i de fall åklagaren beslutar att inte väcka åtal (subsidiär åtalsrätt). Målsäganden har dessutom en egen rätt att föra enskilt åtal avseende vissa brott (primär åtalsrätt). Vidare kan målsäganden biträda ett åtal som åkla- garen har väckt och därmed ingå i processgemenskap med åklagaren. Målsäganden har också en rätt att självständigt överklaga utgången i frågan om skuld och blir då, om inte förr, part i brottmålet med Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan samma processrättsliga utrymme att delta som åklagaren vid ett överklagande. Under förundersökningen har målsäganden däremot inte någon särställning som ger en rätt till insyn eller påverkans- möjligheter i fråga om hur förundersökningen bedrivs. Målsäganden har dock en rätt att begära överprövning av åklagares beslut hos en högre åklagare och överprövningsrätten inkluderar sådana beslut som fattas under förundersökningen. Inom FN, och EU har det pågått ett arbete för att stärka brottsoffers rättigheter. Arbetet har resulterat i ett flertal rättsakter som lett till ett mindre antal lagändringar i svensk rätt.138 antogs det s.k. brottsofferdirek- tivet.139 Syftet med direktivet var att säkerställa att brottsoffer får lämplig information, lämpligt stöd och skydd och kan medverka i straffrättsliga förfaranden. Vidare anges i direktivet att medlems- staterna ska säkerställa att brottsoffer erkänns och att de behandlas på ett respektfullt, hänsynsfullt, individuellt, professionellt och icke- diskriminerande sätt. Det ska gälla vid alla kontakter med verksam- heter för stöd till brottsoffer och verksamheter för s.k. reparativ rättvisa och behöriga myndigheter som är verksamma inom ramen för straffrättsliga förfaranden. Det framgår vidare att rättigheterna i direktivet ska gälla utan hänsyn till brottsoffrets uppehållsstatus. När brottsoffret är ett barn ska medlemsstaterna säkerställa att bar- nets bästa kommer i främsta rummet och att de bedöms individuellt. Direktivet trädde i kraft och är genomfört i svensk rätt.140 För att en målsägande ska kunna utöva sin subsidiära åtalsrätt måste två förutsättningar vara uppfyllda. Målsäganden ska ha angett brottet och åklagaren ska ha beslutat att inte väcka åtal för det (20 kap. 8 § första stycket RB). 138En redogörelse för det arbete som bedrivits finns i betänkandet från Utredningen om måls- ägandebiträde Målsägandebiträdet. Ett aktivt stöd i rättsprocessen, SOU 2007:6, avsnitt 2) samt betänkande Brottmålsprocessen (SOU 2013:17, bilaga 6). 139Europaparlamentets och rådets direktiv /29/EU om fastställande av miniminormer för brottsoffers rättigheter och för stöd till och skydd av dem. 2014/15:77. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Två huvudsakliga skäl brukar framhållas för den subsidiära åtals- rätten. Det första är det s.k. upprättelsesyftet som innebär att en per- son som utsatts för brott anses ha en möjlighet till vedergällning genom att föra talan mot den som begått brottet. Det andra är det s.k. kontrollsyftet som utgår från att målsägandens åtalsrätt kan ha betydelse som ett medel att kontrollera att åklagarna fullgör sina skyldigheter för att beivra brott och inte underlåter att väcka åtal alltför lättvindigt. I motiven till angavs, att det allmänna åtalet bedömdes erbjuda större garantier för en tillfredsställande rättskip- ning än det enskilda åtalet.141 Det konstaterades därvid att det inte torde kunna vara föremål för tvekan att åklagaren är den som är lämpligast att utföra åtal för sådant brott. I fråga om såväl utred- ningens fullständighet som materialets ändamålsenliga framförande erbjuder, sades det, det allmänna åtalet större garantier för en till- fredsställande rättsskipning än det enskilda. Det kunde, uttalades det vidare, med hänsyn till detta ifrågasättas att helt utesluta målsägan- den från rätt att åtala brott av ifrågavarande slag. Till stöd för en sådan ordning kunde det enligt motiven anföras att det i det faktum att strafflagstiftningen hänför ett brott under allmänt åtal ligger ett uttryck för samhällets särskilda intresse av att brottet beivras. Ett avskaffande av målsägandens åtalsrätt beträffande brott som hör un- der allmänt åtal konstaterades emellertid säkert inte stå i överens- stämmelse med den allmänna rättsuppfattningen. Målsägandens åtals- rätt kan, sades det då, vara av värde som kontroll över att åklagarna fullgör sina skyldigheter i fråga om beivrande av brott (kontroll- funktionen). Slutsatsen blev en subsidiär åtalsrätt för målsäganden. Den subsidiära åtalsrättens kontrollfunktion har även senare fram- hållits.142 De skäl som ligger bakom målsägandens åtalsrätt gör sig gällande också i en del av de situationer i vilka åklagaren har rätt att lägga ned en förundersökning.143 I de fall då åklagaren lägger ned en förunder- sökning eftersom det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om sär- skild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB) är parallellen 141NJA II 1943 s. 263. 142Jfr t.ex. prop. 1981/82:41 s. 13 f. – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan med åtalsunderlåtelse och beslut att inte åtala efter särskild åtals- prövning tydlig. Ett beslut av åklagaren att lägga ned förundersök- ningen eller att inte inleda en förundersökning i sådana situationer har ansetts kunna jämställas med ett beslut att inte åtala. I vilken ut- sträckning beslut av åklagaren att lägga ned en förundersökning eller att inte inleda en sådan i andra fall bör jämställas med ett beslut att inte åtala är mer oklart. Målsägandens rätt att biträda åtalet och fullfölja talan Om åklagaren väcker åtal, har målsäganden rätt att biträda åtalet (20 kap. 8 § andra stycket RB). Målsäganden blir därmed part i målet och har samma rätt som åklagaren att lägga fram utredning och åbe- ropa bevisning. Det föreligger med andra ord processgemenskap mellan åklagaren och målsäganden. Det betyder att målsäganden har samma rätt som åklagaren att justera åtalet, att framställa ett annat ansvarsyrkande än åklagaren och att åberopa ett annat lagrum. Att målsäganden biträder åtalet innebär däremot inte att han eller hon beträffande det aktuella åtalet kan yrka ansvar för någon annan gärning än den som åklagaren har åtalat. Vill målsäganden föra talan om ansvar för någon annan gärning måste det ske enligt reglerna om subsidiär åtalsrätt. Om målsäganden är part i målet har han eller hon vidare samma rätt till insyn i målets handläggning vid domstolen som övriga parter. Målsäganden har vidare rätt att fullfölja talan i högre rätt (20 kap. 8 § andra stycket RB). Målsäganden kan överklaga oavsett om åkla- garen gör det och oavsett om målsäganden har biträtt åtalet i tings- rätten. Målsäganden har vid ett självständigt överklagande rätt att i den högre rätten justera åtalet och att framställa t.ex. ett nytt an- svarsyrkande beträffande den åtalade gärningen.144 Skälen för målsägandens rätt att biträda åtal och att fullfölja talan i högre rätt utvecklades inte särskilt i förarbetena till rättegångs- balken. Som motiv har senare lyfts fram som skäl för rätten att bi- träda åtalet att målsäganden i egenskap av part kan lägga fram annan – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan utredning eller argumentera på ett annat sätt än åklagaren.145 Möj- ligheten att biträda åtalet kan då användas om målsäganden är miss- nöjd med åklagarens insatser. Målsägandens synpunkter i påföljdsfrågan Målsäganden som person har enligt nuvarande ordning inte, lika lite som åklagaren, någon formell möjlighet att påverka hur straffet be- stäms. Däremot har målsäganden, precis som åklagaren, i egenskap av part möjlighet att argumentera för de omständigheter som bör beaktas då påföljden bestäms. När det gäller falskt eller obefogat åtal, falsk angivelse eller annan osann tillvitelse angående brottundantag har målsäganden en primär åtalsrätt. I motiven framhölls, att det skulle medföra stora olägen- heter att vända sig till åklagare när det gäller dessa angrepp mot en målsägande och att därför målsägande i dessa undantagsfall skulle ha en primär rätt att väcka talan.146 Praxis i fråga om målsägandens påverkan på utgången av brottmål I en konsekvensanalys som utfördes på uppdrag med anledning av förslag i be- tänkandet Brottmålsprocessen (SOU 2013:7) genomfördes en under- sökning av hur ofta det faktiskt förekommer att målsäganden genom att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen påverkar ut- gången i ansvarsdelen i ett mål.147 Samtliga tingsrätter och hovrätter samt ombads att lämna uppgift om de kunde erinra sig något mål där målsäganden biträtt åtalet och där målsägandens talan haft betydelse för utgången i ansvarsdelen. 145Karl , Rättegången i brottmål enligt RB, 3 upplagan, 1968, s. 84. 146NJA II 1943 s. 264, jfr. – en kommentar på internet, kom- mentaren till 20:8 RB. 147Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 149 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Svar inkom från i stort sett alla tillfrågade domstolar samt från . Av de svar som gavs in framgick, att det var en stor skillnad mellan olika delar av landet när det gäller hur vanligt det var att målsäganden över huvud taget biträder åtalet. Undersök- ningen visade också att det i en- dast några enstaka mål, cirka fem stycken, förekommit att måls- äganden genom att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen påverkat utgången i ansvarsdelen. Under samma tidperiod hade tingsrätterna handlagt ungefär 90 000 brottmål . Målsägande förekom i cirka 25 000–30 000 mål . Sammanlagt var det fråga om cirka 50 000 målsägandeparter. I de fem mål där målsägan- dens agerande hade påverkat utgången i ansvarsdelen hade måls- ägandens justerade gärningsbeskrivning haft betydelse för utgången i målen på så sätt att tingsrätten dömt de tilltalade något strängare än vad som annars hade varit fallet. De tilltalade skulle inte, konsta- terades det, i något fall ha frikänts om rätten endast hade haft åklagarens gärningsbeskrivning att ta ställning till. Vid undersök- ningen framkom att domare vid ytterligare några tillfällen dömt en tilltalad i enlighet med en av målsäganden justerad gärningsbeskriv- ning. Slutsatsen som drogs av undersökningen var, att målsägandens rätt att biträda åtalet och justera gärningsbeskrivningen har en ytterst begränsad praktisk betydelse. Av uppgifter från åklagare, domare och advokater som denna utredning har hämtat in bekräftas bilden av att det är ovanligt att måls- äganden agerar självständigt genom att justera åklagarens gärnings- beskrivning, framställa ett eget ansvarsyrkande, ställa frågor om skuld- frågan till förhörspersoner eller åberopa egen bevisning.148 På fråga från utredningen har inga konkreta exempel lämnats på när måls- ägandens agerande har gjort en skillnad för utgången av enskilda mål. I de fall målsäganden har vidtagit åtgärder i egenskap av part tycks han eller hon har förhållit sig till åklagarens sätt att föra talan och agerat inom den ram som åklagarens talan har angett. Ett exempel på när målsägandens självständiga agerande lett till en annan utgång än som blivit fallet om målsäganden inte hade agerat är den s.k. balkongdomen. HD dömde med ändring av hovrättens uppgifter i enkätsvar från de domare, åklagare och advokater som ingår i utredningens förordnade referensgrupp 2018. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan dom i ansvarsdelen den tilltalade för försök till mord till fängelse efter att målsäganden överklagat självständigt.149 föreslog att målsägandens subsidiära åtalsrätt skulle avskaffas.150 I en efterkommande proposition gjordes emellertid bedömningen att även om enskilt åtal inte förekommer så ofta i praktiken så har möjligheten för enskilda personer att i andra hand väcka åtal en kontrollfunktion som inte ansågs kunna från- kännas betydelse.151 Kommitténs förslag i den delen ledde alltså inte till lagstiftning. gjorde i sitt betänkande bedömningen att det knappast är möjligt att, i enlighet med utred- ningens förslag, införa en ordning där åklagarens påföljdsyrkande ska utgöra den övre gränsen för hur strängt straff eller ingripande påföljd som rätten kan döma till utan att de nuvarande bestäm- melserna om målsägandens rätt att biträda åtalet ändras.152 Om någon ändring inte sker skulle målsäganden, framhöll utredningen, ha rätt att framställa ett yrkande som avviker från åklagarens. Rätten skulle därmed få två yrkanden att förhålla sig till. Ett möjligt sätt att undgå problemet som utredningen resonerade kring var att behålla målsägandens rätt att biträda åtalet men att begränsa rätten för måls- äganden som part att framställa ett påföljdsyrkande. Utredningen gjorde emellertid bedömningen att målsägandens rätt att framställa ett yrkande om påföljd inte kan särskiljas från rätten att justera åtalet. Om målsäganden ska ha kvar sin rätt att justera åtalet måste rätten enligt utredningen rimligen, vid bifall till det justerade åtalet, kunna döma ut en påföljd som utgår från den gärningsbeskrivningen. hade utvecklat skälen för detta ställ- ningstagande på ett identiskt sätt.153 I en efterföljande konsekvens- analys, som genomfördes på uppdrag, avseende 149NJA 2015 s. 702. 150Åtalsrättskommitténs betänkande Färre brottmål, SOU 1976:47 s. 331. 1981/82:41 s. 13. 152Straffprocessutredningens betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 242. 153 betänkande Straff i proportion till brottets allvar, SOU 2008:85 s. 334 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan vissa av förslagen från gjordes bedöm- ningen att risken för att målsägandens ställning skulle försämras som en följd av att bl.a. rätten att biträda åtalet avskaffades var be- gränsad.154 Det gällde särskilt med beaktande av de fördelar för måls- äganden som övriga förslag ansågs inne- bära. Utredningens förslag har emellertid inte lett till lagstiftning. 5.12.4En inskränkning av målsägandens rätt Vårt förslag: Om en åklagare beslutar att lägga ned eller begränsa en förundersökning på den grunden att den misstänkte har läm- nat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott ska målsäganden inte få väcka åtal för brott som beslutet avser. Om det finns ett beslut om förundersökningsbegränsning eller ett utfästelsebeslut grundat på den misstänktes utredningsmedver- kan ska målsäganden inte få åberopa någon ny omständighet be- träffande en gärning som omfattas av beslutet då han eller hon biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. Målsägandens roll i brottmål Under ett flertal år har målsägandens ställning i brottmålsprocessen stärkts. Detta är en i högsta grad välkommen utveckling.