sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — För att erhålla bankkundernas förtroende krävs att utgivaren av affärsbank- pengar är kreditvärdig och kan förväntas betala tillbaka insatta medel 10De tre typerna av pengar mäts dock i samma enhet (kronor i ) och därmed används endast en värdemätare (valuta) inom landet. I så måtto är det snarare fråga om skilda betal- ningstekniker än skilda betalningsmedel. Se fördjupningsrutan ”Pengar – några centrala be- grepp” i slutet av detta avsnitt för en beskrivning. 11Myntutgivningsrätt har historiskt legat på regenten (härskaren). När kungens konstitutio- nella makt minskade tog regeringen över myntutgivningen i . tog Riks- banken över verksamheten. Internationellt sett är det ovanligt att centralbanker ger ut mynt. Till exempel ansvarar respektive regering inom euroområdet för utgivning av euromynt, dock inom de kvantitativa ramar som ECB sätter. på begäran, genom att antingen föra över dem till en annan bank eller betala ut sedlar och mynt. Det motiverar att endast aktörer med särskilt tillstånd och under statlig tillsyn har rätt att ge ut affärsbank- pengar.12 Därutöver kräver dagens elektroniska betalningar, där eko- nomins aktörer använder sina affärsbankpengar via exempelvis dato- rer och mobiltelefoner, att de har förtroende för den finansiella infrastrukturens stabilitet och effektivitet.13 Den tredje typen av betalningsmedel som karaktäriserar moderna ekonomier är ett betalningsmedel som finansiella aktörer kan använda för att avveckla fordringar och skulder sinsemellan. Detta behov uppkommer i och med att aktörer som har olika banker gör affärer med varandra och pengar därför behöver föras över från en bank till en annan. När ädla metaller användes för att garantera utestående sedlar och mynt betalade banker varandra genom att överföra sina respektive innehav av exempelvis guld. Det är dock mer effektivt för banker att använda ett elektroniskt betalningsmedel sinsemellan och sköta sina överföringar i ett centraliserat betalningssystem. Använd- barheten av detta betalningsmedel är, liksom för de två övriga, bero- ende av förtroende, vilket kräver att de tre nämnda funktionerna är uppfyllda samt att den finansiella infrastrukturen, dvs. de olika funk- tioner och system via vilka betalningar görs, är stabil och effektiv. Sammantaget krävs att ekonomins aktörer har stort förtroende för de tre typerna av betalningsmedel för att samhällsekonomin till fullo ska dra nytta av dess tjänster. Därutöver krävs att det finns för- troende för den finansiella infrastrukturen. Elektroniska betalningar dominerar över sedlar och mynt har det skett en tydlig ökning i använd- ningen av olika former av elektroniska betalningsmedel. I ett för- sta skede tog gireringar mellan konton över större betalningar, både mellan företag och mellan företag och enskilda, som löne- utbetalningar, hyresbetalningar osv. Därefter har kortbetalning- ar, en annan form av betalning från konto till konto, successivt tagit över i detaljhandeln i förhållande till kontantanvändningen. I utgjorde exempelvis kontanta betalningar i handeln 12Risker för s.k. uttagsanstormning och åtgärder för att förhindra detta (bl.a. bankregleringar och insättningsgarantier) behandlas i kapitel 7. 13Se fördjupningsrutan ”Elektroniska betalningar dominerar över sedlar och mynt” nedan. 2016 endast av samtliga betalningar. var motsvarande siffra 40 procent.14 Det har dessutom skett en snabb digitalisering av betalnings- tjänster. Banker och andra kreditinstitut erbjuder plattformar som innebär att betalningar i hög grad kan genomföras med hjälp av datorer och mobiltelefoner. ligger mycket långt fram i denna utveckling. Ett mer sentida exempel är betalningstjänsten Swish som de största svenska bankerna lanserade 2012. Denna tjänst möjliggör att betalningsmedel kan överföras mellan bank- konton och bli tillgängliga för betalningsmottagaren på samma sätt som vid en betalning med kontanter. Dessa nya tekniska lösningar har bidragit till att kontantbetalningarna i minskat snabbt det . Allmänt accepterade betalningsmedel som åtnjuter förtroende i såväl fysisk som elektronisk form är alltså av avgörande betydelse för sam- hällsekonomin. Det innebär att staten behöver ta ett ansvar för att säkerställa att betalningsmedel finns tillgängliga. I moderna ekono- mier erbjuder staten dels sedlar och mynt till ekonomins samtliga aktörer, dels betalningsmedel som vissa finansiella aktörer använder i betalningar mellan varandra. Den statliga aktör i samhället som er- bjuder dessa betalningsmedel kallas centralbank. De två betalnings- medlen som tillhandahåller utgör fordringar på staten och benämns slutliga betalningsmedel. Uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel ligger till grund för de övriga grundläggande uppgifterna som beskrivs i kommande avsnitt. Den tredje typen av betalningsmedel som behandlats ovan, s.k. affärsbankpengar, tillhandahålls vanligtvis inte av staten (centralban- ken) utan av affärsbanker vilka är specialiserade på kreditgivning till enskilda hushåll och företag. 14Se kapitel 6 i kommitténs delbetänkande, Tryggad tillgång till kontanter, för en beskrivning (SOU 2018:42). När det gäller utvecklingen kan bl.a. noteras att enligt Riks- bankens undersökning Svenska folkets betalningsvanor 2018 uppgav att de hade använt sig av kontanter för privata betalningar den senast månaden. var motsvarande siffra . Utgivning av sedlar och mynt ger ett överskott (s.k. seignorage) då de utgör en räntelös skuld till allmänheten som utgivaren kan använda för att finansiera köp av olika typer av tillgångar som ger viss avkastning.15 Att den enda utgivaren av sedlar och mynt som monopolist gör vinster stödjer slutsatsen att det är rimligt att staten, och inte en privat aktör, ansvarar för utgivningen. En privat aktör kan därutöver lockas till för stor utgivning och därmed hota att ur- holka betalningsmedlens värde. Att staten, via en centralbank, också bör tillhandahålla ett betal- ningsmedel som finansiella aktörer använder i betalningar mellan varandra kan härledas från behovet av ”en bankernas bank” som kan erbjuda in- och utlåning till finansiella aktörer. Av skäl som framgår i avsnitt 4.4 behöver finansiella aktörer inom ramen för sin likvidi- tetshantering kortfristiga lån från tid till annan. Vid marknadsoro kan det emellertid vara svårt även för livskraftiga banker att finna finansiering vilket kan betraktas som ett marknadsmisslyckande.16 En statlig centralbank, som är utgivare av detta betalningsmedel, kan vid behov motverka ett sådant marknadsmisslyckande genom att tillfälligt bistå finansiella aktörer med lån.17 4.3.2Centralbankens roll i normala tider och i kristider Som noteras i inledningen är det vanligt att skilja på roll i normala tider och i kristider. Att säkerställa förtroende för betalningsmedel så att de främjar ett effektivt betalningssystem är grunden för effektiva ekonomiska utbyten i en ekonomi. Central- bankens tillhandahållande av slutliga betalningsmedel är således av- görande för samhällsutvecklingen både i normala tider och i kristider men dess agerande kan skilja sig en del åt beroende på den situation som råder. tillhandahåller via bankerna den mängd 15Seignorage kan även uppkomma via den eventuella inlåning finansiella aktörer har i central- banken (, 2019). Så är fallet om den eventuella ränta betalar på denna in- låning understiger den avkastning erhåller på de tillgångar den köper för med- len. 16Se avsnitt 7.4.4, inklusive referenser däri, för en beskrivning kring orsaker till att ett mark- nadsmisslyckande kan uppstå. 17Om en (stor) privat aktör hade denna uppgift finns risken att denne skulle ha incitament att inte hjälpa till när en annan aktör var i akut behov av likviditet och på så sätt bli av med en konkurrent. sedlar och mynt som allmänheten efterfrågar.18 En skillnad är dock att det i kristider kan det ske stora och plötsliga ökningar i efter- frågan på sedlar och mynt om allmänheten börjar misstro bankernas finansiella ställning (s.k. uttagsanstormning). När det gäller det andra slutliga betalningsmedlet, dvs. det som bankerna använder sinsemellan, finns också skillnader i centralban- kens åtgärder i normala tider respektive kristider. I normala tider kan centralbankerna – som bankernas bank – bistå med intradagslån inom ramen för det centrala betalningssystemet där bankerna av- vecklar fordringar på varandra (se vidare avsnitt 4.4). Syftet med dessa operationer är att säkerställa ett effektivt och säkert betal- ningssystem.19 kan också anpassa volymen av betal- ningsmedlet för att se till att de korta marknadsräntorna ligger i linje med sin styrränta. Exakt hur det går till beror på hur räntestyrnings- systemet är utformat (se vidare avsnitt 4.5). Liksom för sedlar och mynt kan efterfrågan på detta betalningsmedel stiga markant i kris- tider. Om krisen innebär att en marknadsoro breder ut sig och leder till att banker tappar förtroende för varandra kan den s.k. interbank- marknaden fungera sämre eller upphöra helt. Då kan behöva bistå med lån till banksystemet och därigenom öka tillgången till de slutliga betalningsmedel som banker använder sinsemellan i syfte att undvika likviditetsbrist (se vidare avsnitt 4.6). 4.3.3Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar I nuvarande lagstiftning behandlas monopol för utgiv- ning av sedlar och mynt i 9 kap. 14 § regeringsformen samt 5 kap. Förslag på utformning av den befogenheten i den nya riksbankslagen behandlas i avsnitt 34.4.1. Möjligheten att till- handahålla slutliga betalningsmedel via in- och utlåning i behandlas i 6 kap. 5 § riksbankslagen. Förslag på utformning av den befogenheten inom ramen för penningpolitiken i den nya riks- bankslagen behandlas i avsnitt 18.11. Vidare föreslås att ska använda utlåning inom ramen för arbetet med att bidra till finan- siell stabilitet och effektivitet. Det behandlas i avsnitt 21.2 (Betal- 18Det påverkar dock inte den totala mängden slutliga betalningsmedel då affärsbankernas in- låning i minskar (ökar) med samma belopp som den ökade (minskade) efter- frågan på sedlar och mynt. 19Se Bertsch och (2016) och (2014). ningsavveckling), avsnitt 22.7 (Generellt likviditetsstöd) samt av- snitten 23.7 och 23.8 (Nödkrediter). Beträffande betalningsmedel har kommittén i uppdrag att analy- sera beredskapen i betalningssystemet vilket behandlas i kapitel 35. Vidare ska kommittén analysera ansvar för kontant- hantering och kontantförsörjning vilket görs i kapitel 34 samt i kom- mitténs delbetänkande.20 Beträffande elektroniska betalningsmedel och roll i arbetet med att säkerställa en säker och effektiv finansiella infrastruktur, se kapitel 21. Pengar – några centrala begrepp Det är ändamålsenligt att särskilja tre huvudsakliga typer av pengar som används som betalningsmedel i moderna ekonomier:21 1.Sedlar och mynt. 2.Den inlåning banker och andra kreditinstitut har hos central- banken. 3.Den inlåning hushåll och företag har hos banker och andra kreditinstitut. De två första betalningsmedlen utgör pengar som producerar, s.k. slutliga betalningsmedel, medan det tredje utgör pengar som banker och kreditinstitut skapar (s.k. affärsbank- pengar). Medan sedlar och mynt i princip kan användas som betal- ningsmedel mellan alla ekonomins aktörer inklusive kan inlåningen hos endast användas som betalnings- medel mellan banker och andra kreditinstitut som har konton i . Inlåningen hos banker och andra kreditinstitut används som betalningsmedel mellan ekonomins samtliga aktörer (hushåll, företag inklusive banker och andra kreditinstitut, staten osv. 20Tryggad tillgång till kontanter, 2018:42. 21För en lättillgänglig beskrivning av vad pengar är och dess funktion i ekonomin, se McLeay m.fl. (2014, 2015). 4.4Upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling När ekonomiska aktörer som gör betalningar mellan varandra har konton hos olika banker och andra kreditinstitut (finansiella aktö- rer) uppstår skulder respektive fordringar mellan de finansiella aktö- rerna. En ekonomi är därför i behov av ett betalningssystem där be- talningar mellan finansiella aktörer kan genomföras på ett effektivt och säkert sätt. Eftersom det rör sig om mycket stora belopp vars fördelning i tiden inte går att förutsäga med säkerhet kommer vissa aktörer att få överskott och därmed fordringar på andra aktörer som har under- skott. I normala tider sköter de finansiella aktörerna detta själva genom s.k. interbanklån där banker med överskott ger ett kortsiktigt lån till dem med underskott.22 I tider av osäkerhet finns dock risken att finansiella aktörer inte vågar låna ut till varandra ens under korta tidsperioder. Eftersom ett system för betalningar mellan finansiella aktörer är navet i betal- ningssystemet måste det fungera även i tider av marknadsoro. Finan- siella aktörer är därför i behov av en utomstående finansiär – en ”bankernas bank” – som vid behov kan bistå med lån när marknaden inte själv löser denna uppgift.23 Att sköta detta centrala betalnings- system och, vid behov, ge krediter för att betalningssystemet som helhet ska fungera även i kristider är en av uppgifter. Att ha en privat aktör som ansvarar för det centrala betalnings- systemet och vid behov agerar som bankernas bank är inte lämpligt då denne kan ha incitament att inte bistå med krediter när så behövs. En kris i det centrala betalningssystemet har också karaktären av ett marknadsmisslyckande i meningen att en samhällsekonomiskt vital marknad kan sluta att fungera.24 Att rätta till marknadsmisslyckan- den är en fundamental uppgift för staten även i en ekonomi som bygger på marknadsekonomiska grundprinciper. Det är också en upp- gift som fick redan då moderna centralbanker började ta form (se vidare avsnitt 4.6). 22Interbanklånen löper i regel över . Centralbanker bistår vanligtvis finansiella aktörer med lån , s.k. intradagslån. Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning. 23Se avsnitt 22.3 för en närmare beskrivning av roll när sådana situationer upp- kommer. 24Se avsnitt 7.4.4. 4.4.1Centralbankens roll i normala tider och i kristider En naturlig följd av att tillhandahålla slutliga betalningsmedel är att en centralbank upprätthåller ett centralt system för betalningsav- veckling. Detta system utgör navet i betalningssystemet och bidrar till att nå målen om hög, stabil och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Systemet måste fungera i både normala tider och i kristider. Som noterades i avsnitt 4.3.2 använder i normala tider det centrala betalningssystemet för att se till att betalningar banker emellan fungerar smidigt, bl.a. genom att bistå med lån till banker och andra kreditinstitut.25 Det kan också noteras att deltagare har konton i det centrala betalningssystemet och cen- tralbanken använder räntan på dessa konton för att påverka korta marknadsräntor i enlighet med penningpolitiska beslut om s.k. styr- räntor. På så sätt är det centrala betalningssystemet en integrerad del i penningpolitiska styrsystem.26 En ytterligare upp- gift i normala tider är att kontinuerligt säkerställa att driftstörningar undviks då de kan få allvarliga konsekvenser för samhällsekonomin. Vidare används detta system i orostider för att ge krediter vilket fram- går i avsnitt 4.6 där den grundläggande uppgiften att ”agera sista låne- instans” diskuteras. 4.4.2Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar Uppgiften att tillhandahålla ett centralt system för betalningsav- veckling regleras i 6 kap. 7 § i riksbankslagen. Förslag på utformning av denna uppgift i den nya riksbankslagen behandlas i avsnitt 21.2. Det finns relaterade uppgifter till uppgiften att tillhandahålla ett centralt system för betalningsavveckling inom ramen för kommit- téns frågeställningar. Det gäller uppgifter som är kopplade till Riks- bankens roll i att säkerställa att även andra delar i den finansiella infra- strukturen fungerar säkert och effektivt, exempelvis reglering och övervakning. Till skillnad från att driva ett centralt betalningssystem har en centralbank inte på samma sätt unika egenskaper inom dessa 25Se Bertsch och (2016). 26Se avsnitt 14.5.3 för en beskrivning. områden.27 I praktiken har också s.k. tillsynsmyndigheter (Finans- inspektionen i ) ett stort ansvar inom detta område, varför ytterligare uppgifter för en centralbank behöver koordineras med andra aktörer. Frågor om uppgifter för att säkerställa en säker och effektiv finansiell infrastruktur behandlas i kapitel 21. Förutom att vara sedelutgivare förknippas centralbanker kanske framför allt med rollen att påverka betalningsmedlets värde med hjälp av olika instrument. ”Ska höja eller sänka räntan för att påverka inflationstakten?” är en vanligt förekommande diskus- sion i medier och bland ekonomer. Men vad bör egentligen läggas i denna funktion som en grundläggande uppgift?28 Inledningsvis kan konstateras att från den grundläggande upp- giften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel ovan (avsnitt 4.3) följer den grundläggande uppgiften att stabilisera dess värde. Först bör noteras att för att betalningsmedel ska fylla funktionen som värdebevarare (se avsnitt 4.2) bör det vara ett mål för att undvika stora och oförutsedda variationer i betalningsmedlens värde – därav den valda benämningen av uppgiften: stabilisera be- talningsmedlets värde. Med denna uppgift avses att , som ensam utgivare av slutliga betalningsmedel, kan bestämma vill- koren för de finansiella aktörernas tillgång till dessa.29 I praktiken styr moderna centralbanker räntan på lån (eller insättningar) av cen- tralbankspengar, vilket påverkar andra räntor och, via olika kanaler, utvecklingen av betalningsmedlets värde.30 De instrument som kan 27Uppgifter som rör reglering, tillsyn och övervakning nämns ibland som grundläggande av forskare, se Blinder (2008) och Goodhart (2010). Skillnaden mellan länder är stora och histo- riskt har centralbanker från tid till annan, inklusive , haft sådana uppgifter; se kapi- tel 5. 28En vanlig benämning av denna uppgift i litteraturen är ”att bedriva penningpolitik”. Vilka åtgärder som bör definieras inom ramen för ”penningpolitik” är dock en relativt komplicerad fråga, se avsnitt 14.2 för en diskussion samt avsnitt 18.11 för de penningpolitiska befogenheter som föreslås i den nya lagen. 29Se t.ex. (2013). 30Se avsnitten 14.5.2 och 14.5.3 för en beskrivning av den penningpolitiska transmissions- mekanismen samt implementering av s.k. räntestyrning. användas i detta syfte är unika för och därför är en grundläggande uppgift att stabilisera betalningsmedlets värde.31 Det kan noteras att denna grundläggande uppgift innefattar att ta hänsyn till hur olika faktorer, såsom den realekonomiska utveck- lingen, påverkar prisutvecklingen. I den grundläggande uppgiften in- går dock inte att ta hänsyn till dessa eller andra faktorer utöver den påverkan som sker via prisutvecklingen. Det innebär att denna grund- läggande uppgift endast motiverar att ”betalningsmedlets värde” in- går i målfunktion. Inte heller ingår hur den allmänna prisnivån ska utvecklas, bara att har en unika förut- sättningar att påverka den. 4.5.1Centralbankens roll i normala tider och i kristider Det är väl etablerat att en den grundläggande uppgiften att stabilisera betalningsmedlets värde främjar ekonomisk stabilitet och effektivi- tet – både i normala tider och i kristider. En hög och varierande inflation medför samhällsekonomiska kostnader, medan fallande priser – deflation – kan leda till mycket allvarliga makroekonomiska konsekvenser.32 Det har visat på att de åtgärder en centralbank vidtar för att stabilisera betalningsmedlets värde kan variera betyd- ligt beroende på den ekonomiska situation som föreligger. I tillämp- ningen av den nuvarande penningpolitiska regimen fram till finans- krisens utbrott användes i princip uteslutande s.k. räntestyrning för att uppnå prisstabilitet. som följde efter finans- krisen sänktes styrräntorna till nivåer (ibland negativa som i ) där de bedömdes inte kunna sänkas mer (ett s.k. räntegolv nåddes). bedömde centralbankerna att ekonomierna behövde mer stimulans bl.a. för att undvika för låg inflation eller t.o.m. deflation. Centralbankerna kompletterade då räntestyrningen med s.k. kvanti- 31Under delar av försökte vissa centralbanker stabilisera betalnings- medlets värde genom s.k. kvantitetsstyrning. Det innebar att affärsbankerna behövde placera centralbankspengar hos i relation till storleken på sin utlåning till hushåll och företag (s.k. kassakrav). Genom att antingen variera mängden centralbankspengar eller kassa- kravet kunde bestämma den maximala storleken på affärsbankernas utlåning. Denna strategi övergavs dock på grund av praktiska svårigheter (se avsnitt 5.2.4). 32Se avsnitt 15.3.5 för en beskrivning. tativa lättnader vilket innebär att de köpte tillgångar i syfte att på- verka marknadsräntor, framför allt på längre sikt.33 4.5.2Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar I 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen anges att ska ”upprätthålla ett fast penningvärde”. Vidare anges i 6 kap. 5 § samma lag vilka huvudsakliga befogenheter har inom penning- politiken. Analys av och förslag på utformning av mål, uppgifter och befogenheter inom ramen för penningpolitiken fram- går i kapitlen 14–18. Som framgick ovan rymmer den grundläggande uppgiften att sta- bilisera betalningsmedlens värde. Kommittén har dock flera frågor att ta ställning till som handlar om hur och under vilka förutsätt- ningar ska utföra denna grundläggande uppgift: •Vem (regering/riksdag eller ) ska bestämma målet be- träffande hur värdet av betalningsmedlet utvecklas? före- skriver riksbankslagen att ska ”upprätthålla ett fast penningvärde” medan själv bestämmer hur det ska preciseras, bl.a. vad gäller utvecklingstakt och mått.34 •Vilken eventuell hänsyn ska tas till den realekonomiska utveck- lingen (utöver de effekter den har på prisutvecklingen) och ska denna hänsyn i så fall lagfästas?35 •Vilka andra eventuella andra hänsyn ska ta? I direk- tiven nämns följande områden: tillgångspriser, inkomstfördelning, finansiella marknader, statsskuldsförvaltningen, balansräkning och de offentliga finanserna.36 •Vilka befogenheter ska ha för att uppnå penning- politiska mål?37 33Vissa centralbanker började med kvantitativa lättnader innan räntegolvet nåddes. Se vidare avsnitten 6.3.2 samt 18.5–18.9. 34Riksbankens fullmäktige bestämde att den målsatta ökningstakten i KPI skulle vara 2 pro- cent när regimen infördes . Den enda förändring som beslutat om är byte av inflationsmått till KPIF . 35Se kapitel 16. 36Se avsnitt 18.10. Beträffande hänsyn till tillgångspriser inom ramen för penningpolitiken; se kapitel 17. 37Se kapitel 18. Genom uppgiften att ge ut betalningsmedel som bankerna använder sinsemellan har unika förutsättningar att vara ”ban- kernas bank” och ge lån till finansiella aktörer som har akut brist på betalningsmedel. Den engelska benämningen på denna företeelse är sannolikt mest känd – lender of last resort – och kan på svenska över- sättas till att agera sista låneinstans. Att agera som sista låneinstans kan både avse sådana stöd som tillhandahålls till många aktörer (s.k. generellt likviditetsstöd) och sådana som endast ges till en enskild aktör (s.k. nödkrediter).38 Denna funktion har vissa centralbanker ansvarat för ända , i . En grundläggande fråga är dock varför staten, via , behöver vara beredd att bistå just finansbranschen med stöd. Företag i andra branscher kan inte på motsvarande sätt räkna med finansie- ringsstöd.39 I detta avsnitt diskuteras därför först den bakomliggande orsaken till varför likviditetsstöd från kan behövas i kristider.40 Uppgiften att ge likviditetsstöd i kris genom att agera sista lånein- stans har sitt ursprung i en viktig funktion i det finansiella systemet som sköts av institutioner som kallas banker.