sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Sammantaget finns ett stort behov av bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Bevakningsintresset är starkt. Nyttan av metoden upplevs vidare som stor inte bara i det trygghetsskapande arbetet i kollektivtrafiken och i säkerhetsarbetet på flygplatser, utan i förlängningen även i brottsbekämpningen. Det är mot den bakgrunden viktigt att bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser inte försvåras genom ett tillståndsförfarande, såvida inte starka integritetsskäl talar för ett sådant förfarande. Frågan är då om tillståndskravet kan motiveras av integritetsskäl. 7.4.5Kan tillståndsplikten motiveras av integritetsskäl? Vilket integritetsskydd finns om tillståndsplikten slopas? Tillståndspliktens förhållande till regleringen i dataskyddsförordningen Som framgått syftar tillståndsplikten bl.a. till att garantera ett starkt integritetsskydd vid kamerabevakning. En förutsättning för att ta bort tillståndskravet är därför att det finns ett tillräckligt långtgående skydd för den personliga integriteten även utan ett tillståndskrav. Sedan tillståndsförfarandet tillkom har skyddet för den personliga integriteten i samband med kamerabevakning successivt stärkts, senast genom den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen. När det gäller bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser är det som framgått tidigare dataskyddsförordningen som är av särskilt intresse. Regleringen i dataskyddsförordningen gäller utöver regleringen i kamerabevakningslagen (6 § kamerabevakningslagen). Att så är fallet innebär att en stor del av integritetsskyddet i samband med kamerabevakning redan finns i annan dataskyddsreglering än kamerabevakningslagen. Innan vi går närmare in på att analysera innebörden av bestämmelserna som finns i dataskyddsförordningen ska något sägas om förhållandet mellan tillståndsplikten och regleringen i dataskyddsförordningen på ett generellt plan. Dataskyddsförordningens syfte är att skydda grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till skydd av personuppgifter (artikel 1.2). Förordningen medför, som kommer framgå nedan, ett starkt integritetsskydd i kamerabevakningssammanhang. Förordningen ställer dock inte upp något krav på förhandstillstånd men möjliggör ett sådant i fråga om personuppgiftsbehandling som utförs av myndigheter eller personuppgiftsansvariga som utför en uppgift av allmänt intresse (artikel 36.5 i dataskyddsförordningen). Möjligheten har utnyttjats i fråga om kamerabevakning (7 § kamerabevakningslagen). Det svenska tillståndskravet i kamerabevakningslagen går alltså längre än regleringen i dataskyddsförordningen kräver. Tillståndskravet innebär att bedömningen av en bevaknings rättsenlighet görs på förhand av en utomstående myndighet. Genom tillståndsförfarandet hindras att kamerabevakning som inte tillgodoser integritetsaspekter i tillräcklig hög grad, ens kommer till stånd. Förutsättningarna för när en bevakning ska tillåtas är dessutom tydligt angivna i kamerabevakningslagen genom den s.k. intresseavvägningen med överviktsprincip (se 8 § kamerabevakningslagen, se även avsnitt 3.3.2). Intresseavvägningen har i förarbetena betraktats som en sådan tillåten nationell specificering som anpassar tillämpningen av förordningens bestämmelser i syfte att säkerställa en laglig och rättvis behandling av personuppgifter (artikel 6.2 i dataskyddsförordningen, prop. 2017/18:231 s. 65). Tillståndsplikten med dess intresseavvägning tillför, i förhållande till regleringen i dataskyddsförordningen, en förutsebarhet och säkerställer att både behovet av kamerabevakning och rätten till skydd för den personliga integriteten tillgodoses (jfr prop. 2017/18:231 s. 65). Om tillstånd beviljas förenas det vidare regelmässigt med villkor. Sådana villkor ger ett ytterligare skydd för integriteten som en bevakning pågår. Betydelsen av att en utomstående myndighet prövar integritetsaspekter inför att en bevakning påbörjas, och sätter upp villkor för bevakningen, ska inte underskattas. Även om tillståndsförfarandet ur ett integritetsskyddsperspektiv alltså går längre än dataskyddsförordningen kräver, är det viktigt att hålla i minnet att tillståndskravet har utformats i nära linje med regleringen i dataskyddsförordningen (prop. 2017/18:231 s. 60 f.). Det integritetsskydd som tillståndsförfarandet syftar till att upprätthålla har därmed i hög grad sin motsvarighet i dataskyddsregleringen. Det svenska tillståndskravet har i förarbetena ansetts utgöra en precisering av den skyldighet att göra en konsekvensbedömning som imånga fall hade gällt ändå enligt EU-regleringen. De krav på innehållet i en ansökan om tillstånd som ställs upp i kamerabevakningslagen har därför utformats i nära anslutning till dataskyddsförordningens reglering om konsekvensbedömningar (prop. 2017/18:231 s. 73). Som exempel kan nämnas att de uppgifter som sökande ska ange i en ansökan om tillstånd bl.a. ska ange den rättsliga grunden för bevakningen, bedöma riskerna för intrång i den personliga integriteten samt beskriva de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, dvs. här finns i viss mån ett krav på en konsekvensbedömning (11 § kamerabevakningslagen). Tillståndsplikten kommer i praktiken att träda i stället för dataskyddsförordningens reglering om förhandssamråd (jfr prop. 2017/18:231 s. 57). Vad regleringen om förhandssamråd förväntas ge för preventivt skydd får därför särskild betydelse om tillståndsplikten tas bort. Vi återkommer till detta nedan. Huruvida det behövs en kompletterande intresseavvägning med överviktsprincip i svensk lagstiftning om tillståndsplikten tas bort för kollektivtrafik övervägs i avsnitt 7.5.2. Regleringen i dataskyddsförordningen ger ett långtgående integritetsskydd oberoende av en tillståndsplikt Nedan pekar vi på de i sammanhanget viktigaste integritetsskyddande delarna i dataskyddsförordningen. Eftersom det handlar om ett helt nytt EU-rättsligt regelverk är det inte möjligt att med säkerhet veta hur bestämmelserna närmare kommer att tolkas och tillämpas. Våra analyser måste ses mot den bakgrunden. Utan ett tillståndskrav är det den som bedriver kamerabevakning, den personuppgiftsansvarige, som i första hand ska se till att kamerabevakningen är förenlig med regleringen i dataskyddsförordningen. Med ett tillståndskrav görs den kontrollen i stor utsträckning av Ett borttaget tillståndskrav innebär därför en ansvarsförskjutning från Datainspektion till berörda aktörer. I fråga om preventivt skydd, vilket är särskilt intressant när ett borttaget tillståndskrav övervägs, innehåller dataskyddsförordningen inledningsvis bestämmelser om när en kamerabevakning överhuvudtaget är tillåten. En grundläggande förutsättning är att det finns en rättslig grund för bevakningen. Dessa framgår av artikel 6.1. Av intresse i sammanhanget är grunden i led e som innebär att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Tillståndsplikten tar nämligen enbart sikte på sådan bevakning (7 § kamerabevakningslagen, se även artikel 36.5 i dataskyddsförordningen). Regeringen har, som framgått tidigare, bedömt att kollektivtrafik som regel bör ses som en uppgift av allmänt intresse (prop. 2017/18:231 s. 62). Därmed omfattas bevakning i kollektivtrafik som utgångspunkt av tillståndskravet även om viss gränsdragningsproblematik kan uppkomma i vissa fall (se avsnitt 5 och 6.4). Regleringen om rättslig grund säkerställer tillsammans med principen om ändamålsbegränsning (artikel 5.1 b), som innebär att personuppgifter endast får behandlas för särskilda berättigade ändamål, att kamerabevakning endast utförs med rättsligt stöd och för legitima ändamål. Eftersom den rättsliga grunden och det specifika ändamålet måste fastställas och formuleras innan bevakningen påbörjas medför bestämmelserna ett grundläggande preventivt skydd för den personliga integriteten. En central princip i sammanhanget är vidare principen om korrekthet som framgår av artikel 5.1 a. I artikeln anges att uppgifterna ska behandlas på ett lagligt, korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade. I dess engelska lydelse lyder artikeln enligt följande. Personal data shall be: processed lawfully, fairly and in a transparent in relation to the data subject. Artikeln kan sägas innebära att behandlingen av personuppgifter ska vara rättvis, skälig, rimlig och proportionerlig i förhållande till de registrerade. I ljuset av förordningens syfte, att skydda enskildas fri- och rättigheter, är det svårt att förstå artikeln på annat sätt än att personuppgiftsbehandlingen ska stå i rimlig proportion till den nytta som den innebär. Det betyder sannolikt att bevakningsintresset måste vägas mot de registrerades intressen av att inte bli bevakade innan bevakningen påbörjas (jfr prop. 2017/18:232 s. 142 och 143, prop. 2017/18:105 s. 47, 2017/18:231 s. 132, se även lagar-regler/ dataskydds forordningen/grundlaggande-princper/; hämtat ). Dataskyddsförordningen innehåller vidare bestämmelser som innebär att den som bedriver kamerabevakning måste vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder, bl.a. för att skydda personuppgifter och säkerställa skyddet för den registrerades rättigheter (artikel 24.1). Vad som är lämpligt varierar naturligtvis utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Man skulle exempelvis kunna tänka sig att det krävs ett starkare skydd om bevakningen bedrivs på en plats där många människor rör sig, vilket ofta är fallet i kollektivtrafiken och på flygplatser, jämfört med ensligare platser. Att även andra personer än de som åker kollektivt befinner sig på en viss plats kan också påverka vilket skydd som krävs. Vissa tekniska åtgärder kommer till något mer konkret uttryck genom bestämmelserna om s.k. inbyggt dataskydd och dataskydd som standard (artiklarna 25.1 och 25.2). Kravet på inbyggt dataskydd innebär bl.a. att nödvändiga skyddsåtgärder ska vara integrerade i de system som används vid behandlingen. Som exempel på åtgärder som utgör ett inbyggt dataskydd kan nämnas loggning av vem som hanterat upptagningar från kamerabevakning, behörighetsstyrning och automatisk gallring. Kravet på dataskydd som standard innebär bl.a. att de automatiserade behandlingsystem som används för personuppgiftsbehandling endast ska ge möjlighet att samla in eller visa de personuppgifter som är nödvändiga med hänsyn till ändamålet (jfr prop. 2017/18:232 s. 454). För sådan personuppgiftsbehandling som utförs genom kamerabevakning skulle ett exempel på sådana åtgärder kunna vara användandet av integritetsvänlig teknik som möjliggör exempelvis maskning av privata bostäder, fönster eller portuppgångar, automatisk avidentifiering genom pixling eller att kameror sätts igång först efter ljuddetektion vid t.ex. skottlossning, specifika rörelsemönster, glaskross eller vid hotfulla situationer. Ett annat exempel skulle kunna vara att bevakning endast pågår under vissa tider då risken för brott och störningar är höga. Ur ett integritetsskyddsperspektiv är även regleringen om lagringsminimering relevant (artikel 5.1 e). Regleringen säkerställer att material inte bevaras längre än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Principen om ansvarsskyldighet utgör en annan central integritetsskyddande princip i dataskyddsregleringen (artikel 5.2). Principen innebär i korthet att den personuppgiftsansvarige ansvarar för och ska kunna visa att personuppgifter har behandlats i enlighet med tillämplig dataskyddsreglering. Detta ansvar bör medföra ett starkt incitament för personuppgiftsansvariga att följa regleringen och för att dokumentera de överväganden och de bedömningar som gjorts enligt tillämpliga dataskyddsbestämmelser. Utan dokumentation blir det nämligen svårare att i ett tillsynsärende visa att den bevakning som bedrivs är tillåten. Dataskyddsförordningens bestämmelser innehåller dessutom ett extra starkt preventivt skydd för särskilt riskfyllda typer av personuppgiftsbehandlingar. I de fall där tillståndsfri kamerabevakning innebär särskilt höga integritetsrisker ställer dataskyddsförordningen nämligen krav på att den som bedriver kamerabevakningen ska göra en konsekvensbedömning av dataskydd (artikel 35.1) och i vissa fall även samråda med tillsynsmyndigheten (artikel 36.1). ska upprätta och offentliggöra en förteckning över de typer av behandlingsverksamheter som omfattas av kravet på konsekvensbedömning avseende dataskydd (artikel 35.4) och får också ta fram en motsvarande förteckning med behandlingsverksamheter som inte kräver någon sådan konsekvensbedömning (artikel 35.5). Ett förslag på en förteckning av behandlingar som omfattas av kravet på konsekvensbedömning har, enligt uppgift från Datainspektionen, lämnats från till Europeiska Dataskyddsstyrelsen. I förslaget finns inte exempel på kamerabevakning med, men listan kan komma att kompletteras. Av regleringen i dataskyddsförordningen följer att en konsekvensbedömning krävs vid systematisk övervakning av en allmän plats i stor omfattning (artikel 35.3 c). I skäl 91 till förordningen nämns i detta sammanhang särskilt användning av optisk-elektroniska anordningar. Mot den bakgrunden bedömer vi att bestämmelserna om konsekvensbedömningar, även utan ett tillståndsförfarande, kommer att aktualiseras i hög grad vid kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Om kamerabevakning bedrivs på allmän plats i stor omfattning, exempelvis dygnet runt, ska den konsekvensbedömas. En konsekvensbedömning ska enligt dataskyddsförordningen bl.a. innehålla en bedömning av behovet av och proportionaliteten hos behandlingen i förhållande till syftet (artikel 35.7). innehålla en bedömning av riskerna för de registrerades rättigheter och friheter samt de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, inbegripet skyddsåtgärder, säkerhetsåtgärder och rutiner för att säkerställa skyddet av personuppgifter och för att visa att förordningen efterlevs. I de fall regleringen om konsekvensbedömning aktualiseras finns alltså relativt tydliga bestämmelser om hur en proportionalitetsbedömning ska gå till. Efter en genomförd konsekvensbedömning krävs enligt dataskyddsförordningen i vissa fall att den personuppgiftsansvarige samråder med och får svar från tillsynsmyndigheten innan en kamerabevakning påbörjas. Som framgått kommer regleringen att aktualiseras om tillståndsplikten tas bort. Regleringen innebär att tillsynsmyndigheten involveras i arbetet med integritetsrisker redan inför att en kamerabevakning påbörjas. Samråd kommer sannolikt att bli aktuellt om en genomförd konsekvensbedömning visar att risken för de registrerades integritet är fortsatt hög även efter vidtagna säkerhetsåtgärder (skäl 94 till förordningen och WP 248 rev. 01 s. 21). Datainspektionen har framhållit att det kan vara svårt för vissa personuppgiftsansvariga att på egen hand avgöra om en behandling kommer medföra särskilda integritetsrisker. Om tillståndsplikten slopas har Datainspektionen därför framhållit att förhandssamråd, i vart fall initialt, kan bli vanliga när det gäller bevakning på sådana typer av platser i kollektivtrafiken där frågan om tillstånd inte har prövats. Vi delar den bedömningen. Inom ramen för förhandssamrådet har tillsynsmyndigheten en rad förebyggande befogenheter om den bedömer att det finns en risk för felaktig personuppgiftsbehandling. kan t.ex. lämna rekommendationer eller utfärda skriftliga varningar. Syftet med regleringen om förhandssamråd är att tillvarata integritetsaspekter i situationer när personuppgiftsbehandling kan medföra höga risker för den personliga integriteten. Det måste onekligen vara i just sådana situationer som tillståndsförfarandet fyller sin största integritetsskyddande funktion. Genom regleringen om förhandssamråd ska alltså tillsynsmyndigheten även utan ett tillståndsförfarande involveras i det preventiva arbetet med integritetsrisker i de fall det är särskilt motiverat. På så sätt minimeras integritetsriskerna redan inför en kamerabevakning. Att tillsynsmyndigheten involveras i aktörernas preventiva arbete med kamerabevakning bör dessutom i förlängningen ge aktörer i kollektivtrafiken och flygplatshavare goda förutsättningar för att framöver tillämpa regelverket på ett korrekt sätt, vilket givetvis är positivt ur ett integritetsskyddsperspektiv. Slutligen bör bestämmelser som möjliggör en effektiv tillsyn framhållas. Personuppgiftsansvariga aktörer ska kunna visa att regleringen följs. Om Datainspektionen skulle finna att en bevakning inte är förenlig med regleringen i dataskyddsförordningen har den långtgående befogenheter gentemot den personuppgiftsansvarige. Datainspektionen kan genom råd, rekommendationer eller påpekanden försöka förmå den personuppgiftsansvarige att vidta korrigerande åtgärder. Datainspektionen kan även förelägga den personuppgiftsansvarige att vidta åtgärder för att bevakningen ska bli författningsenlig eller förbjuda fortsatt bevakning om bristen är allvarlig. Datainspektionen har även möjlighet att besluta om administrativa sanktionsavgifter (artikel 58). Avgifterna är med sina höga nivåer tänkta att verka avskräckande (prop. 2017/18:232 s. 313–317). Om tillståndsplikten tas bort medför regleringen om möjligheterna till en effektiv tillsyn tydliga incitament för aktörer på området att agera korrekt, vilket i sig medför ett starkt preventivt skydd mot felaktig kamerabevakning. Slutsatsen av ovanstående är att regleringen i dataskyddsförordningen, oberoende av ett tillståndskrav, medför ett långtgående och ändamålsenligt integritetsskydd i kamerabevakningssammanhang. Att så är fallet måste väga tungt när ett utökat undantag från tillståndsplikten övervägs. Kamerabevakning kan dessutom innebära ett förstärkt integritetsskydd Kamerabevakning på allmän plats innebär ett intrång i den personliga integriteten eftersom allmänheten blir bevakad. Att bli utsatt för ett brott är dock ofta i sig en kränkning av den personliga integriteten. Att uppleva otrygghet på en allmän plats till följd av att platsen upplevs som stökig eller till följd av kriminalitet är också negativt ur ett integritetsperspektiv. I den mån kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser leder till minskad brottslighet och ökad trygghet medför därför metoden ett förstärkt skydd för den personliga integ- Att kamerabevakning inte alltid står i motsats till integritetsintresset beaktades redan när tunnelbaneundantaget infördes. Något som talade för undantaget var nämligen att de personer som övervakas normalt också är de som skyddas av övervakningen (prop. 2012/13:115 s. 66). Allmänhetens inställning till kamerabevakning är betydelsefull i diskussionen om kamerabevakning som ett integritetsskyddande medel. De undersökningar som vi beskrivit i avsnitt 4.4 talar för att allmänheten har en hög acceptans för kamerabevakning på allmän plats om det sker i brottsbekämpande syfte eller för att förhindra terrordåd. Även kamerabevakning vars enda effekt är att människor känner sig tryggare på platsen förefaller ha en bred acceptans bland allmänheten. Få undersökningar tar sikte på inställningen till kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Det är dock rimligt att tro att inställningen till bevakning på sådana platser i huvudsak följer inställningen till bevakning på andra allmänna platser. Denna uppfattning stöds av Datainspektionens undersökning om ungdomars inställning till integritet . Undersökningen riktade sig till ungdomar och tog bl.a. sikte på bevakning i kollektivtrafik. Undersökningen visade att ungdomar i stor utsträckning accepterade kamerabevakning där. Undersökningar på kamerabevakningsområdet tyder vidare på att allmänheten, ur ett integritetsskyddsperspektiv, anser det vara viktigare med tydlig skyltning och reglering kring hur upptagningar behandlas, än en sträng tillståndsgivning (se avsnitt 4.4). Det är dock viktigt att poängtera att synen på kamerabevakning snabbt kan ändras. Allmänhetens inställning är sannolikt beroende av flera faktorer, t.ex. brottsutvecklingen och synen på integritet. Att kamerabevakning används på ett ansvarsfullt och välbalanserat sätt, samt att bevakningen leder till positiva effekter för de som vistas på platsen, har vidare rimligen stor betydelse i fråga om allmänhetens stöd för metoden. Det finns numera oberoende av ett tillståndskrav ett långtgående integritetsskydd genom regleringen i dataskyddsförordningen. Ka- merabevakning står dessutom inte alltid i motsats till integritetsintresset, utan kan tvärtom förstärka detta. Tillståndskravet kan därmed, inom aktuell sektor, inte längre motiveras av integritetsskäl. Ett utökat undantag för bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser bör därför införas. 7.5Vilken lösning bör väljas? Vår bedömning: Den integritetsskyddande reglering som finns i dataskyddsförordningen är tillräcklig i fråga om sådan bevakning som bedrivs i kollektivtrafiken och på flygplatser. Det bör därför införas ett utökat tunnelbaneundantag i kamerabevakningslagen utan någon ytterligare integritetskyddande reglering. 7.5.1Utgångspunkter för utformningen av undantaget Vi har alltså kommit fram till att ett utökat undantag från tillståndsplikten bör införas i fråga om bevakning som bedrivs i kollektivtrafiken och på flygplatser. Frågan är då hur ett undantag närmare bör utformas. En viktig utgångspunkt är att undantaget måste formuleras på ett sätt som säkerställer balansen mellan behoven av att använda kamerabevakning och skyddet för den personliga integriteten. En annan utgångspunkt är att undantaget måste formuleras på ett sätt så att så få gränsdragningsproblem som möjligt uppstår. Detta gäller dels i förhållande till vilken bevakning som överhuvudtaget är tillståndspliktig, dels i förhållande till det redan existerande tunnelbaneundantaget. En utgångspunkt är att en så enhetlig reglering som möjligt bör eftersträvas. Regleringen bör alltså inte se olika ut i fråga om bevakning i tunnelbana och i annan kollektivtrafik samt på flygplatser. 7.5.2Ett utökat undantag med en bibehållen överviktsprincip i kamerabevakningslagen I vårt delbetänkande, Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande (SOU 2018:62), har vi föreslagit att vissa centrala brottsbekämpande myndigheter, dvs. , , och , ska undantas från tillståndsplikten. Vi har dock även föreslagit en kompletterande integritetsstärkande reglering i kamerabevakningslagen, i form av en bibehållen proportionalitetsbedömning med överviktsprincip. Förslaget innebär att en förutsättning för att berörda myndigheter ska få bedriva kamerabevakning är att intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Vid intresseavvägningen ska motsvarande kriterier beaktas som beaktas inom ramen för tillståndsförfarandet. Myndigheterna ska, i första hand, själva göra dessa bedömningar. Bedömningarna ska, enligt förslaget, dokumenteras. Förslaget innebär ett förtydligande i förhållande till den integritetsskyddande reglering som kommer till uttryck i bl.a. dataskyddsförordningen. Om den som bevakar bryter mot kravet på att göra en bedömning av om intresset av kamerabevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad har vi föreslagit att tillsynsmyndigheten får ta ut en sanktionsavgift. I delbetänkandet har vi framhållit flera positiva effekter med en sådan lösning i fråga om den kamerabevakning som aktuella brottsbekämpande myndigheter bedriver. Regleringen säkerställer t.ex. att integritetsaspekter även framöver utgör en självklar del inför att en kamerabevakning påbörjas. Vidare ger regleringen vissa hållpunkter för vilka intressen som ska tillmätas särskild tyngd vid den avvägning som ska göras inför att en bevakning påbörjas. På så sätt uppnås en ökad förutsägbarhet i bevakningssituationer (SOU 2018:62 s. 174– 176). En bibehållen proportionalitetsbedömning med överviktsprincip skulle kunna medföra samma positiva effekter även i fråga om bevakning på kollektivtrafikområdet och i fråga om bevakning på flygplatser.