sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — En viktig del i resolutionsmyndigheternas löpande arbete är att förbe- reda hantering av en bank som tillsynsmyndigheten förklarat har fal- lerat eller är nära att göra det (FOLTF). Utgångspunkten är att banker i en sådan prekär situation ska avvecklas genom konkurs eller likvida- tion. Prövningen av vilka banker som i stället ska försättas i resolution görs i samband med att bankens s.k. resolutionsplan fastställs. Denna prövning styr i hög grad vilka krav som ställs på bankernas MREL- krav (se avsnitt 7.5) men även på omfattningen av resolutionspla- nerna. Vid hot om en allvarlig störning i det finansiella systemet kan staten i vissa fall ge förebyggande stöd till livskraftiga banker utan att sådant stöd ska innebära att en bank anses ha fallerat eller vara nära att göra det. Sådant förebyggande statligt stöd kan ges i form av åter- kapitalisering eller garantier. Detta avsnitt jämför förhållanden i och inom Resolutionsmekanismen när det gäller gränsdrag- ning för resolution (6.2.1) och förebyggande statligt stöd (6.2.2). Förutsättningar för effektiv resolution För att kunna genomföra resolutionssåtgärder så effektivt som möjligt behöver resolutionsmyndigheten bedöma om en bank, vid fallissemang, ska försättas i resolution eller om avveckling genom konkurs eller likvidation är ett möjligt och trovärdigt alternativ. Denna bedömning görs inte bara i samband med att banken har fal- lerat eller är nära att fallera utan redan i samband med resolutions- planeringen. Planeringen syftar till att identifiera hur ett fallissemang ska hanteras: vilka s.k. resolutionsverktyg som ska användas (se avsnitt 6.4.3), om resolution ska ske på moderbanks- eller på dotterbolagsnivå (se avsnitt 6.5.2), hur resolution genomförs rent operativt samt åtgärder som eventuellt bör vidtas för att undanröja hinder för resolution. Jämförelse av gränsdragning för resolution i och inom Resolutionsmekanismen Inom ramen för sin resolutionsplanering gör Riksgälden be- dömningar av vilka banker som ska hanteras genom resolution. Riks- gälden har utvecklat en metod baserad på EU-gemensamma kriterier för att bedöma vilka de troliga effekterna blir på det finansiella sy- stemet om banken avvecklas genom normala insolvensförfaranden. Riksgäldens metod fokuserar på två delområden: kritiska verksam- heter och finansiell stabilitet. Kritiska verksamheter utvärderas uti- från verksamhetens betydelse för tredje part och substituerbarhet3. Finansiell stabilitet utvärderas utifrån risk för spridningseffekter till andra banker. , och är kategoriserade som systemviktiga.4 Inom Resolutionsmekanismen ansvarar ta fram resolutionsplaner för de betydande bankerna, vilka står 3Med substituerbarhet avses bankens betydelse för att exempelvis tillhandahålla betalningar eller andra tjänster till företag och hushåll. Substituerbarhet kan även gälla bankens betydelse i den finansiella infrastrukturen, t.ex. om den förvarar tillgångar eller derivat år kunder. 4Prövning av resolution görs för alla banker men metoden används främst för det segment av banker som Riksgälden benämner mellanstora banker. Gällande stora banker har Riksgälden fastställt att de vid fallissemang ska hanteras i resolution. Gällande mellanstora banker har Riksgälden beslutat att , , , , och ska hanteras i resolution medan Kommuninvest ska avvecklas genom konkurs eller likvidation. Se vidare Riksgälden (2017, ) Krav och planer fastställda för hur bankerna ska hanteras i kris, pressmeddelande. Förutsättningar för effektiv resolution under ECB:s direkta tillsyn, och de mindre betydande banker inom bankunionen som är aktiva i mer än en medlemsstat. Arbetet med att ta fram resolutionsplaner sker i samarbete med de nationella re- solutionsmyndigheterna. De nationella resolutionsmyndigheterna ansvarar för att ta fram resolutionsplaner för de mindre betydande bankerna, men de ska informera innan pla- nerna fastställs.5 har inte kommunicerat någon explicit policy som ligger till grund för beslut om resolution ska bli aktuell. Utgångspunkten är, emellertid, att merparten av de banker som förklarats ha fallerat eller vara nära att fallera och som faller under direkta ansvar (dvs. i huvudsak bety- dande banker) ska försättas i resolution. De banker som faller under de nationella resolutionsmyndigheternas ansvar ska i normalfallet försättas i konkurs eller likvideras. Både Riksgälden och har som utgångspunkt att endast systemviktiga banker ska försättas i resolution. Det är oklart i vilken grad ett svenskt deltagande i bankunionen skulle på- verka Riksgäldens möjligheter att bibehålla en egen metod för att bedöma om en mindre betydande bank ska försättas i resolution eller inte. Om det inom Resolutionsmekanismen utvecklas en gemensam metod, skulle det möjligen ha konsekvenser för Riksgäldens nuva- rande metod. Enligt SRM-förordningen är det dock den nationella resolutionsmyndigheten som antar resolutionsplaner och fattar be- slut om resolution för mindre betydande banker. Även om bankens resolutionsplan utgår från ett likvidationsförfarande, kan om- ständigheterna ändras så att Riksgälden bedömer att en icke-system- viktig, svensk bank bör försättas i resolution för att inte äventyra den finansiella stabiliteten i . I sällsynta fall skulle Riksgälden och kunna komma till olika slutsatser om en icke-systemviktig, svensk bank ska försättas i resolution eller inte. 5Enligt artikel 8.2 i SRM-förordningen får ålägga nationella resolutions- myndigheter att utarbeta förslag till planer även för betydande banker eller bankkoncerner. Förutsättningar för effektiv resolution Ett av flera kriterier för att en bank ska försättas i resolution är att den mottar statligt stöd.6 Det finns omständigheter under vilka s.k. förebyggande statligt stöd får ges utan att utlösa ett resolutionsför- farande (dvs. utan att tillsynsmyndigheten förklarar banken som fallerad eller nära att fallera, FOLTF)7: 1.En statlig garanti ges för att garantera likviditetsfaciliteter som tillhandahålls av på dess villkor (dvs. staten garan- terar fordran på banken). 2.En statlig garanti ges för av banken emitterade nya skuldförbin- delser. 3.Ett tillskott av kapital eller förvärv av kapitalinstrument som sker till priser och villkor som inte ger banken någon fördel samt under förutsättning att banken är solid, solvent och bärkraftig, definierat som att punkterna ovan heller inte är aktuella på kon- cernnivå.8 Det är medlemsstaterna själva som finansierar stödet men det får inte belasta den nationella resolutionsfonden (Resolutionsfonden för deltagande medlemsstater). Förebyggande statligt stöd får bara ges om ett stresstest eller en tillgångskvalitetsbedömning (se Förkla- ringsruta Tre ”hälsokontroller” för banker i EU i avsnitt 3.5) visar på kapitalunderskott – i förhållande till bankens kapitalkrav – i ett ogynnsamt (alternativ-) scenario.9 Förebyggande återkapitalisering har tillämpats i ett fåtal fall: två grekiska banker 2015 och en italiensk bank 2017.10 6De övriga kriterierna är: i) att en bank har eller bedöms vara nära att förlora sitt tillstånd, ii) att dess tillgångar är mindre än skulderna (dvs. banken har soliditetsproblem) och iii) att banken inte kan fullgöra sina betalningar (dvs. banken är insolvent), se artikel 32.4.a–c i SRM- förordningen. 7Artikel 32.4.d i krishanteringsdirektivet. 8Ytterligare villkor för att åtgärderna 1–3 ovan ska vara tillåtna är att de är begränsade , proportionerliga för att motverka den allvarliga störningen samt inte används för att täcka förluster som banken ådragit sig, eller sannolikt kommer att ådra sig, sett då det statliga stödet utdelades. Därutöver måste stödet godkännas av kommissionen utifrån statsstödsrättsligt hänseende. 9Kapitalunderskott i basscenariot (”business as usual”) ska täckas genom privata medel. 10Se Mesnard m.fl. (2017, ). Briefing – Precautionary recapitalisations under the Directive: conditionality and case practice, IPOL/EGOV. Förutsättningar för effektiv resolution Jämförelse av förebyggande statligt stöd i och inom Resolutionsmekanismen Den springande punkten när det gäller möjligheterna att använda fö- rebyggande statligt stöd är den prövning som sker i samband med att stödet lämnas. De regler som ska tillämpas vid bedömningen är desamma inom och utanför Resolutionsmekanismen. Det handlar, som framgår ovan, om att tillsynsmyndigheten ska göra en samlad bedömning av om en bank i grunden är livskraftig eller inte och där- med kvalificerar för förebyggande statligt stöd. I är det som bedömer om en bank har fallerat eller är nära att göra det. Eftersom en bank inte ska anses ha fallerat om den mottager förebyggande statligt stöd, är det som prövar om det finns förutsättningar att kunna ge sådant statligt stöd. Det är ECB som gör motsvarande prövning när det gäller de bety- dande bankerna inom bankunionen. Förebyggande statligt stöd är i infört genom lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, den s.k. stödlagen. Förebyggande statligt stöd finansieras via den s.k. Stabilitetsfonden (se avsnitt 8.2.5). Riksgäl- den är ansvarig för tillämpning av stödlagen11 och regeringen god- känner eventuella stöd. Ett deltagande i Bankunionen förhindrar inte att förebyggande stat- ligt stöd kan komma ifråga. Däremot skulle det vara ECB, inte Fi- nansinspektionen, som bedömer om en bank fallerat eller är nära att fallera och därmed kunna bli föremål för ett resolutionsförfarande. Det är svårt att dra slutsatser om hur ECB skulle bedöma om villko- ren för förebyggande stöd är uppfyllda eller inte utifrån de fall som varit aktuella. En försvårande omständighet kan vara om ECB:s bedömning drar ut . Riksgälden skulle fortsatt pröva villkoren för förebyggande statligt stöd enligt stödlagen. Oaktat om deltar i bankunionen eller inte kommer kommissionen alltid att ansvara för den statsstödsrättsliga prövningen. 11Riksgälden prövar att stödet så långt som möjligt utformas på ett affärsmässigt sätt och så att en snedvridning av konkurrensen förhindras enligt 2 kap. 2 § i lagen (2015:1017) om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut (Stödlagen). Det är också regeringen som anhängiggör (notifierar) stödet för statsstödsprövning hos kommissionen. Förutsättningar för effektiv resolution Ett väl fungerande samarbete mellan ansvariga myndigheter för att resolution kan förberedas, beslutas och genomföras på ett effektivt sätt. menade att en anledning till att det svenska banksystemet klarade sig förhållandevis bra under finanskrisen var att samarbetet mellan myndigheterna fungerade väl.12 Även om det är resolutionsmyndigheten som fattar de huvud- sakliga besluten såväl när det gäller att förbereda för resolution som att försätta en bank i resolution och genomföra resolution, är flera andra myndigheter inblandade på ett eller annat sätt. Det gäller fram- för allt tillsynsmyndigheten men även (i annan egen- skap än som tillsynsmyndighet och, i förekommande fall, resolu- tionsmyndighet) och även finansministeriet/-departementet (sär- skilt om offentliga medel ska tas i anspråk). Resolution av gräns- överskridande koncerner ställer särskilda krav på ett effektivt myndighetssamarbete eftersom även myndigheter i andra medlems- stater och, i förekommande fall, tredje land är berörda (se avsnitt 6.5). En viktig del i att förbättra beslutsvägar och samarbetsformer är att inblandade myndigheter – inklusive utländska myndigheter – genom- för krisförberedande övningar med viss regelbundenhet. Detta avsnitt jämför hur samarbetet mellan ansvariga myndig- heter är organiserat i respektive inom Resolutionsmeka- nismen när det gäller dels förberedelser för och beslut om resolution (6.3.1), dels krisövningar (6.3.2). 6.3.1Samarbete om resolution av banker Jämförelse av myndighetssamarbete i och inom Samarbetet mellan myndigheter i Samarbetsformer och informationsutbyte mellan svenska myndig- heter när det gäller resolution regleras i Resolutionslagen och följer av krishanteringsdirektivets regler om samarbete.13 Enligt lagen ska och , på Riksgäldens begäran, lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin verksamhet. 12SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser. 1328 kap. 4 och 5 §§ i lagen (2015:1016) om resolution. Förutsättningar för effektiv resolution den och ska samarbeta och utbyta information med varandra. Riksgälden ska också lämna uppgifter till regeringen. Därtill innehåller lagen ett antal områden där samråd mellan myndig- heter ska ske, t.ex. avseende FOLTF-bedömning. Utöver författ- ningsreglerat samarbete har en rad formella överenskommelser slu- tits mellan svenska myndigheter avseende informationsdelning och samarbete om finansiell stabilitet. Genomgående för dessa överens- kommelser är att myndigheterna själva svarar för sina arbetsupp- gifter. I syfte att kunna såväl förebygga som hantera kriser inrätta- des 2013 stabilitet inkluderande ett råd för finansiell stabilitet – Finansiella stabilitetsrådet ().14 är ett formaliserat forum där företrädare för reger- ingen, , och träffas re- gelbundet för att diskutera frågor om finansiell stabilitet, behovet av förebyggande åtgärder och för att samordna arbetet i händelse av kris (se vidare avsnitt 6.3.2). Det finns även ett nära myndighetssamarbete om tillsyn och kris- hantering i och (se avsnitt 11.3.1) för att förbereda för och hantera gränsöverskridande kriser. ECB och ska ha ett nära samarbete på en rad områden. Det kanske viktigaste är samarbetet kring en bank som har fallerat eller är nära att fallera. ECB och har ingått ett samförståndsavtal som reglerar hur information ska utbytas mellan dem. får information av ECB om en bank som, inom ramen för den s.k. ÖUP-processen15, bedöms ha betydande svårigheter. I takt med att en banks problem tilltar ska informa- tionsutbytet mellan ECB och ske allt tätare. får också utkast till den FOLTF-bedömning som ECB gör. Samarbetet inom Resolutionsmekanismen hade inled- ningsvis en del problem när det gäller informationsöverföringen 14Kommittédirektiv Fi 2013:120. Kommittén består av, förutom det Finansiella stabilitets- rådet, en beredningsgrupp och ett kansli. Som kommitté är rådet en självständig myndighet under regeringen med ett visst oberoende. 15Se avsnitt 5.2.1. Förutsättningar för effektiv resolution mellan ECB och Resolutionsnämnden.16 har systemen för informationsutbyte förbättrats och har till utredningen uttryckt att det är tillfyllest.17 Enligt SRM-förordningen ska och de natio- nella resolutionsmyndigheterna ha ett nära samarbete. Det är av stor vikt att detta samarbete fungerar väl eftersom det är de nationella resolutionsmyndigheterna som ansvarar för själva genomförandet av resolution även för de betydande bankerna. Förordningen reglerar, emellertid, inte i detalj vilken arbetsfördelning som ska råda mellan och de nationella myndigheterna eller enligt vilka former samarbetet ska ske. och de natio- nella resolutionsmyndigheterna samarbetar inom ramen för de in- terna resolutionsgrupperna. För att samarbetet inom Resolutionsmekanismen, dvs. mellan och de nationella resolutionsmyndigheterna, ska fungera väl krävs att den nationella och den centrala nivån har samma syn på vilka stabilitetsrisker som föreligger och hur resolu- tion ska genomföras. är också beroende av de nationella myndigheternas kännedom om banksystemen i de delta- gande medlemsstaterna. Det är svårt att se att det finns särskilda hinder för ett väl fungerande samarbete mellan och Riksgälden om skulle delta i bankunionen. De initiala problemen när det gäller samarbete mellan dels och , dels inom Resolutionsmekanismen, som Europeiska revisionsrätten pekat på, har minskat över tiden, delvis som en följd av att fått mer resurser. Samarbetet mellan an- svariga myndigheter i är, av allt att döma, väl fungerande. Skulle fortsätta stå kvar utanför bankunionen, finns det så- ledes en väletablerad struktur för samarbete mellan myndigheter så- väl inom som mellan myndigheter i de länder där de svenska bankerna har merparten av sin utländska verksamhet.18 16Europeiska revisionsrätten (2017). 17Se även (2018) Årsrapport . 18Konsekvenserna av ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen för det nordiskt-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering behandlas i avsnitt 11.3.1. Förutsättningar för effektiv resolution Jämförelse av krisförberedande övningar i och inom Resolutionsmekanismen har en nyckelroll när det gäller att skapa samarbete och samförstånd kring krisförberedelser mellan de svenska myndigheterna (inklusive ). Som ett led i arbetet med krisförbere- dande åtgärder arrangerar gemensamma krisförbere- dande övningar (s.k. scenarioövningar) för de i rådet representerade myndigheterna.19 I närområde sker gemensamma krisförbere- delser20 (krisövningar) genom samarbetet inom (), vars medlemmar är relevanta departement, tillsyns- myndigheter, centralbanker och resolutionsmyndigheter i åtta länder.21 Fokus i NBSG-samarbetet är gränsöverskridande finansiell stabilitet i och . Krisförberedande övningar inom Resolutionsmekanismen Det samförståndsavtal som slutits mellan ECB och innehåller inga skrivningar om gemensamma krisövningar.22 har genomfört vissa krisförbere- dande i form av simuleringar (s.k. dry-runs).23 Både ECB och kan delta i krisförberedande övningar som nationella resolutions- och tillsynsmyndigheter arrangerar. 19Den första övningen hölls och därefter har ytterligare två övningar ar- rangerats: och . 20De nordiska och baltiska myndigheterna för finansiell stabilitet har genomfört en gemen- sam finansiell krisövning. Övningen ägde rum den 22–och involverade 31myndigheter från , , , , , , och samt berörda organ på EU-nivå. En representant från () deltog som observatör. Se /sv/omriksgalden/Finansiell-stabilitet/Aktuellt/Nyheter/nordisk- baltisk-finansiell-krisovning/ 21Formerna för samarbetet framgår av ett samförståndsavtal och handlar , då avtalet uppdaterades, främst om informationsutbyte och gemensamma krisövningar. En större kris- förberedande övning genomfördes, inom ramen för NBSG, . 22Europeiska revisionsrätten skriver i en granskning av ECB:s krisförberedande arbete att krisövningar är ett ansvar för ECB tillsammans med nationella tillsynsmyndigheter. Europe- iska revisionsrätten (2018). 23En övning (av ett bankfallissemang) involverade, förutom , kommis- sionen, ECB och den franska resolutionsmyndigheten. (2019). Annual Report 2018. Förutsättningar för effektiv resolution båda organen (ECB som observatör) i den krisförberedande övning som genomfördes inom ramen för NBSG. Vid ett deltagande i bankunionen får huvud- ansvaret för krishantering av de betydande svenska bankerna. Det skulle sannolikt även påverka utformningen av de krisförberedande övningar som arrangerats inom ramen för . Repre- sentanter från ECB och skulle antagligen be- höva delta mer aktivt än eftersom det är dessa båda organ som, vid ett deltagande, har det direkta ansvaret för de betydande svenska bankerna. Av denna anledning skulle det, åtminstone , innebära att krisövningar initieras och planeras av organen inom bankunionen. Med tanke på att vare sig eller ECB knappast har kapacitet att genomföra krisövningar för alla gränsöverskridande banker inom bankunionen, är det troligt att nationella myndigheter fortsatt kommer att ha ett betydande ansvar för utformning och genomförande av krisövningar. I detta avseende kan de svenska myndigheternas långvariga erfarenhet av sådana övningar komma hela bankunionen tillgodo. 6.4Beslut om och genomförande av resolution För att en bank ska försättas i resolution krävs dels att banken inte kan bli livskraftig med hjälp av privata lösningar, dels att resolution är i allmänhetens intresse. Det är resolutionsmyndigheten som be- dömer om dessa villkor är uppfyllda. Det är också upp till resolu- tionsmyndigheten att besluta om hur resolution ska gå till och vilka s.k. resolutionsverktyg som ska användas. För att resolution ska kunna ske utan alltför stora störningar i det finansiella systemet be- höver nödvändiga beslut fattas snabbt. Förmågan att fatta snabba be- slut beror, som redan konstaterats, på ett väl fungerande samarbete mellan berörda myndigheter. På bankunionsnivå finns ett särskilt beslutsförfarande som utöver och nationella resolutionsmyndigheter, involverar kommissionen och, i vissa fall, även . Förutsättningar för effektiv resolution Detta avsnitt belyser förhållanden i och inom Resolu- tionsmekanismen när det gäller vissa aspekter på beslut om och genomförandet av resolution. Avsnitt 6.4.1 behandlar resolutions- myndigheternas befogenhet att bedöma om ett resolutionsförfa- rande ska inledas. Avsnitt 6.4.2 behandlar förutsättningarna för att fatta snabba beslut i resolutionsärenden. Slutligen behandlar av- snitt 6.4.3 tillämpningen av de resolutionsverktyg som resolutions- myndigheterna har till sitt förfogande. 6.4.1Prövning av om resolution är i allmänhetens intresse Förutom att en bank ska förklarats ha fallerat eller är nära att fallera ska två andra villkor vara uppfyllda för att resolutionsmyndigheten ska fatta beslut om att inleda ett resolutionsförfarande genom att anta en s.k. resolutionsordning24: 1.Det finns inte några rimliga utsikter att alternativa åtgärder från den privata sektorn, nationella garantier, tillsynsåtgärder eller återhämtningsinsatser (dvs. tidigt ingripande25 eller nedskrivning eller konvertering av relevanta kapitalinstrument).26 2.En resolutionsåtgärd är nödvändig med hänsyn till allmän- intresset.27 Som framgår av avsnitt 6.2.1, ska en bedömning av om det är lämp- ligt att en bank ska hanteras genom ett resolutionsförfarande eller avvecklas enligt normala insolvensregler, framgå av resolutionspla- nen. ska dock göra en ny prövning av om en bank ska försättas i resolution eller inte innan ett formellt reso- lutionsbeslut fattas. Prövningen kan avvika från den bedömning som gjorts i resolutionsplanen. Prövningen av om resolution är i allmän- 24Resolutionsordningen ska beskriva de resolutionsåtgärder som resolutionsmyndigheten bör vidta för att uppnå resolutionsändamålen och vissa allmänna principer för resolution. Av re- solutionsordningen ska det framgå vilka resolutionsverktyg som ska användas och åtgärderna ska finansieras (se vidare PM SRM). 25Tillsynsmyndigheterna har befogenheter att ställa vissa krav på ledningen i en bank att vidta åtgärder om banken t.ex. har en snabbt försämrad kapital- eller likviditetssituation eller snabbt ökande nödlidande lån. Tillsynsmyndigheterna kan också byta ut hela eller delar av bankens ledning eller, om det inte är tillräckligt, utse en tillfällig administratör som kan fatta lednings- beslut. 26Artikel 18.1.a i krishanteringsdirektivet. 27Artikel 18.1.b i krishanteringsdirektivet, villkoret följer av artikel 32.5 i samma direktiv. Förutsättningar för effektiv resolution hetens intresse är viktig. Enligt krishanteringsdirektivet ska resolu- tionsbeslut och resolutionsåtgärder anses ligga i allmänhetens intresse om de s.k. resolutionsändamålen28 är uppfyllda. Resolutionsända- målen kan sägas ”sätta ribban” för när resolution är motiverad. För- utom att resolution ska uppfylla resolutionsändamålen, för att vara i allmänhetens intresse, finns ingen närmare reglering av vilka faktorer som ska ligga till grund för bedömningen. Det leder till att bedöm- ningen av allmänintresset kan skilja sig åt från fall till fall framför allt beroende på vilka resolutionsändamål som tillmäts störst betydelse.29 En annan aspekt på bedömningen av om resolution är i allmän- hetens intresse är att om resolutionsmyndigheten finner att resolu- tion inte är i allmänhetens intresse blir det upp till medlemsstaterna att avveckla banken enligt normala insolvensförfaranden.30 Det kan öppna för medlemsstaterna att försöka hitta arrangemang för att undvika konkurs eller likvidation. Sådana lösningar kan involvera statligt stöd i en eller annan form, förutsatt att sådant stöd godkänns av kommissionen.