sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — å: Totalt , varav i . : Totalt 1 203,8 km2, varav i 1 203,8 km2. Saxån: Totalt , varav i . Råån: Totalt , varav i . Vegeå: Totalt , varav i . å: Totalt 1 896,6 km2, varav i 1 881,8 och . Stensån: Totalt , varav i 154,6 och . : Totalt 6 451,8 km2, varav i 3 525,4, 2 069,5, 780,5 och . Genevadsån: Totalt , varav i . Fylleån: Totalt , varav i 353,4 och . : Totalt 2 685,7 km2, varav i 1 544,3, 977,2 och . Suseån: Totalt , varav i . : Totalt 3 342,2 km2, varav i 2 363,6, 917,2 och . Himleån: Totalt , varav i . Viskan: Totalt 2 202,1 km2, varav i 1 846,4 och . Rolfsån: Totalt , varav i 541,2 och . Kungsbackaån: Totalt , varav i 212,6 och . : Totalt 50 229,3 km2, varav i 21 567,8, 16 639,1, 2 035,4, 1 923,6, 305,2 och . Bäveån: Totalt , varav i . : Totalt 1 340,2 km2, varav i 1 340,1 km2. Strömsån: Totalt , varav i . : Totalt , varav i . * Glomma: Totalt , varav i . * /: Totalt . * /Vefsna: Totalt . * : Totalt , varav i . Gothemån: Totalt , varav i . Snoderån: Totalt , varav i . : Totalt 1 354,2 km2, varav i 1 354,2 km2. Beskrivning av de tio avrinningsdistrikten I tabellen anges avrinningsområden och områden mellan avrinnings- områden på svenskt territorium för de tio avrinningsdistrikten. För varje område anges behörig länsstyrelse. Vidare anges för varje avrin- ningsområde om det delvis ligger i ett annat land. Anmärkningar: Delar av området 111000 Strömsån ligger i Glomma avrinningsdistrikt, vilket är en följd av att gränserna för huvudavrin- ningsområden har justerats efter att distriktens gränser har rappor- terats till EU. Områdena 116117 Norr om , 1002 Mellan Torne- älven och Keräsjoki, 30031 Mellan och Leduån, 53054 Mellan Dalålven och Tämnarån, 94095 Mellan Råån och å samt 66067 Mellan och ström delas mellan två avrinnings- distrikt. I denna bilaga redovisas ett antal olika underlag som utredningen har utgått från när det gäller överväganden om vattenförvaltningens fort- satta styrning. Följande underlag redovisas i denna bilaga: –Ekonomisk styrning, det vill säga finansiell styrning och resultat- styrning –Styrning av kommunerna. Regelstyrning sker genom regler, vilket är ett samlingsbegrepp för bestämmelser i lagar, förordningar samt myndigheters föreskrifter och allmänna råd. Lagar, förordningar och föreskrifter är bindande regler, medan allmänna råd är rekommendationer för hur man kan eller bör göra för att uppfylla de bindande regler som måste uppfyllas. Lagar beslutas av och utgör grunden i svensk lagstift- ning. En lag kan innehålla bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter (be- myndigande). När förordningar och föreskrifter skrivs ska de hålla sig inom ramen för vad lagarna anger. Det vill säga att förordningar och föreskrifter närmare preciserar det som anges i lagarna. Förordningar beslutas av regeringen. Vissa slags bestämmelser be- höver inte regleras i lag, utan det räcker att det regleras på förord- ningsnivå, men det är vanligt att förordningar förtydligar och preci- serar det som står i lagarna. Föreskrifter skrivs av myndigheterna i de fall som den styrning som finns i lagar och förordningar inte anses vara tillräcklig, utan det behövs mer detaljerade regler. För att en myndighet ska få skriva föreskrifter måste det finnas ett bemyndigande i förordningen. Allmänna råd anger hur någon kan eller bör göra för att uppfylla en bindande regel i lag, förordning eller föreskrift. Ett allmänt råd är en rekommendation där en metod eller lösning presenteras. Men om man väljer att inte göra på det sätt som anges i det allmänna rådet ska man kunna visa att de bindande reglerna ändå uppfylls. Ett allmänt råd får myndigheter skriva utan att ha ett bemyndigande så länge det allmänna rådet ryms inom myndighetens verksamhetsområde. Ett allmänt råd kan skrivas direkt till en lag, förordning eller föreskrift. En myndighet kan också vägleda kring tillämpningen av de bindande föreskrifterna på andra sätt, t.ex. genom handböcker eller muntliga kontakter. Som medlemsland i EU ska införa och tillämpa EU:s bindande rättsakter. Bindande rättsakter är förordningar som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna samt direktiv som ska införas i existerande svensk lagstiftning eller i ny lagstiftning. Det är statens ansvar att säkerställa att det nationella regelverket stämmer överens med . Det är regeringen som styr förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har framfört att styrningen av förvaltningsmyndigheterna i så hög grad som möjligt bör vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Styrningen av statlig verksamhet bör utveck- las med inriktningen att kombinera olika styrformer för att skapa bästa möjliga förutsättningar för de statliga myndigheterna att för- verkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upp- rätthålla grundläggande värden. Styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett med- borgarperspektiv.1 Ekonomisk styrning är en form för statlig styrning av myndig- heter och verksamheter. Den kan delas in i resultatstyrning och finansiell styrning. De dokument som används för den ekonomiska 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. styrningen är regeringens budgetproposition, utskottsbetänkanden och riksdagsbeslut med anledning av budgetpropositionen samt reger- ingens regleringsbrev till myndigheterna. Ekonomisk styrning av kommunerna kan handla om att genom riktade statsbidrag få kommunerna att agera på ett visst sätt (se nedan). Den finansiella styrningen ska säkerställa att det finns tydliga regler för redovisningen och användningen av statens medel samt bidra till en effektiv resursanvändning.2 I den finansiella styrningen ingår att fastställa ekonomiska ramar för en verksamhets resursförbrukning. De viktigaste verktygen inom finansiell styrning är anvisning och tilldelning av anslag, dispositionsrätt till avgiftsinkomster, regler och villkor för anslag, avgifter, låneramar och kreditramar.3 För det ändamål och upp till det be- lopp som har beslutat för budgetåret får regeringen be- ställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser (beställningsbemyndigande). När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag, får regeringen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget.4 Den myndighet som tilldelats dispositionsrätt till ett anslag får dispo- nera anslaget med det tilldelade beloppet med tillägg av disponibelt anslagssparande och anslagskredit.5 En myndighet som tilldelats ett anslag har rätt att enligt gällande villkor och bestämmelser använda statens medel för de ändamål som anslaget avser och är skyldig att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget.6 Bidrag är en ersättning som lämnas eller tas emot utan direkt mot- prestation. Bidrag finansieras i stort sett alltid med anslagsmedel. Undantag kan vara vissa verksamheter som är direktfinansierade 2017/18:1, s. 773. 3ESV (2011). 411 § 3 kap. budgetlagen (1022:203). 56 § anslagsförordningen (2011:223). 610 §, anslagsförordningen (2011:223). med EU-medel (det vill säga den del som inte går över statens bud- get). Inomstatliga bidrag innebär att en statlig myndighet betalar ut bidrag till en annan statlig myndighet. Statsbidrag innebär att en myndighet betalar ut ett bidrag till en annan juridisk person, t.ex. en privaträttslig organisation eller verksamhet. Om en myn- dighet betalar ett bidrag från ett anslag till en annan myndighet ska den utbetalande myndigheten upplysa den mottagande myndigheten om de villkor som gäller för bidraget och bestämma en lämplig ut- betalningsplan. Enligt reglerna får en myndighet betala ut bidrag från ett anslag endast om det är förenligt med anslagets ändamål och de villkor som gäller för anslaget.7 En avgift är en ersättning som betalas för en specifik motprestation och som är avsedd att helt eller delvis täcka kostnaderna för att tillhandahålla motprestationen. I en proposition definiera- des begreppet avgift på följande sätt: Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna.8 En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den till- handahåller bara om det följer av lag eller förordning eller av ett sär- skilt beslut av regeringen.9 En myndighet får disponera avgiftsin- komster endast efter ett särskilt bemyndigande.10 Avgifter kan vara frivilliga eller offentligrättsliga. Definitionsmässigt är avgifter i offent- ligrättslig verksamhet ”tvingande avgifter”, det vill säga de innebär ett ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden. En offentlig- rättslig avgift omfattas av bestämmelser i kapitel 8 om lagar och andra föreskrifter i regeringsformen. Frivilliga avgifter eller s.k. avgifter i uppdragsverksamhet är avgifter för frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Enligt regeringsformen är det som fattar beslut om att införa såväl skatter som avgifter. En skatt kan ses som ett bidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift förutsätter 711 § anslagsförordningen (2011:223) och ESV:s föreskrifter till paragrafen. 1973:90, s. 213. 93 § avgiftsförordningen (1992:191). 1025 § avgiftsförordningen (1992:191). att det finns en specificerad motprestation från det allmänna. Erfaren- hetsmässigt bör därför avgiftssystem konstrueras så att det blir ett tydligt samband mellan avgift och motprestation. Om inte några tydliga kunder eller ett avgiftskollektiv finns, kan verksamheten i princip inte avgiftsbeläggas.11 Gränsdragningen mellan skatt och avgift har diskuterats i flera utredningar. I konstateras följande: I regeringsformen finns inte någon definition av begreppen skatt eller avgift och gränsdragningen är flytande. I förarbetena framhålls att med avgift i regeringsformens mening avses i allmänhet en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmännas sida. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte skatt. Ett sådant fall är när pen- ningprestationen tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Begreppet avgift har ansetts kunna innefatta vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgör en s.k. kollektiv motprestation. Det har varit fråga om avgifter som tagits ut schablonmässigt av viss bransch eller kollektiv för att finansiera en myndighets kontroll eller tillsyn över en viss näringsverksamhet eller i näringsreglerande syfte.12 () gör tolkningen att det normalt krävs någon form av statlig resursförbrukning för att en motpresta- tion ska föreligga och därmed en avgift ska kunna tas ut. Under vissa förutsättningar kan avgiften ge en motprestation till någon annan än den som betalar. Två exempel är tillsynsavgifter och avgifter för bankgaranti. Vad gäller tillsynsavgifter erhåller inte verksamhets- utövaren någon direkt nytta av avgiften, utan nyttan kommer hela samhället till godo genom god miljö. När det gäller avgift för bank- garanti är det inte bankerna som har den direkta nyttan av mot- prestationen, utan bankernas kunder som erhåller en försäkring på insatta medel. Enligt ESV:s tolkning har också tiden mellan presta- tionerna betydelse. Betalas en avgift för tillsyn men någon tillsyn inte sker förrän senare, minskar detta pålagans avgiftskaraktär. En annan omständighet som kan medföra att karaktären av en avgift ifrågasätts är att avgiftsuttaget täcker ett kollektiv av betalare. Så är ibland fallet vid tillsyn då många verksamhetsutövare betalar. synsmyndighetens motprestation går då inte alltid att härleda i det enskilda fallet. Ju fler verksamheter som betalar tillsammans, desto svagare blir sambandet.13 Myndigheternas redovisning av resultat Resultatstyrning är en styrningsmodell som används inom stats- förvaltningen och som bygger på delegering. Sammanfattningsvis kan den beskrivas som att regeringen formulerar målen och upp- gifterna och följer upp resultaten, medan myndigheterna ansvarar för att genomföra uppgifterna så att önskade resultat uppnås. Syftet med resultatstyrning i staten är att myndigheternas verk- samhet ska bedrivas så effektivt som möjligt. Resultatstyrning ska bidra till att förverkliga de politiska målen och ge underlag för att bedöma hur utvecklingen ser ut i förhållande till dessa mål.14 Resul- tatstyrning, även kallad mål- och resultatstyrning, består av två delar: att ange mål för vad en verksamhet ska uppnå och att verksamhetens resultat följs upp och analyseras i förhållande till målen. Ett mål kan definieras som ”ett önskat framtida tillstånd”. Resultatinformation ska tas fram systematiskt och formuleringen av mål är en viktig del av resultatstyrningen i statsförvaltningen. Varje myndighetsledning har ansvar att utforma, leda och genomföra sin verksamhet så att den på bästa sätt bidrar till de beslutade målen. Genom regelbunden åter- koppling redovisar myndigheterna resultat i förhållande till målen i syfte att ge underlag för dialog och beslut om förbättringar och om- prioriteringar. Återkopplingen sker genom myndighetens årsredo- visning och myndighetsdialogen mellan myndigheten och departe- mentet.15 De statliga myndigheterna ska lämna en årsredovisning till reger- ingen . Årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. Den ska avse all den verksamhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form verksamheten be- 13Havs- och vattenmyndigheten (2015). 2017/18:1, s. 771. 15Ekonomistyrningsverket (2011) samt /statlig-styrning/ekonomisk- styrning/resultatstyrning/. drivs.16 I årsredovisningens resultatredovisning ska myndigheten även beskriva verksamhet som finansieras av myndigheten men be- drivs av annan för myndighetens räkning. Resultatredovisningen ska enligt förordning utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redovisningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling. Inom ekonomistyrningen i statsförvaltningen är resultat dels de prestationer som myndigheter åstadkommer, dels de effekter presta- tionerna leder till. En prestation är en tjänst eller produkt som leve- reras av en myndighet. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. I resultatredovisningen ska myndigheten översiktligt beskriva sin verksamhet och resultatet av verksamheten. Innehållet i resultat- redovisningen ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information.17 Ett annat forum för återkoppling av resultat är den mål- och resultatdialog som departementen har med sina myndigheter. Dessa dialoger är inte reglerade, men handlar ofta om att myndighetens ledning får redovisa resultatet av verksamheten för departementets politiska ledning. Regeringen har angett att som en del i styrningen av statsförvaltningen bör som regel en årlig myndighetsdialog genom- föras med utgångspunkt i bland annat myndighetens årsredovisning. Denna mål- och resultatdialog ska vara en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet m.m. vid vilken myndig- hetens ledning och företrädare för regeringen deltar.18 Olika regeringar har vidtagit åtgärder för att ut- veckla myndigheternas redovisning till regeringen. bedömde dåvarande regeringen i budgetpropositionen att underlaget för resultatanalyser av statens verksamhet hade förbätt- rats som en följd av dessa åtgärder. 16Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38. En del i resultatstyrningen är kraven på att regeringen ska redovisa resultat till . Enligt budgetlagen ska regeringen i budget- propositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat.19 Regeringens resultatredovisning görs per utgiftsområde. Systemet med resultatredovisningar till infördes . Olika regeringar har vidtagit åt- gärder för att utveckla resultatredovisningen av statens insatser, inte minst när det gäller regeringens redovisning till . pågår ett kontinuerligt arbete med att förbättra reger- ingens resultatredovisningar till i budgetpropositionen. De senaste årens utvecklingsarbete har tagit fasta på att synliggöra resultat och att arbeta med rätt information på rätt plats och därmed göra resultatredovisningen mer stringent. Riksdagsutskottens uppföljning av regeringens resultatredovisning olika utskott har kommenterat utvecklingen av resultat- styrningen. I riksdagsutskottens beredning av ärenden ingår upp- giften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.20 Som en del i ut- skottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning.21 Av rikt- linjerna framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. Som exempel kan nämnas att miljö- och jordbruksutskottet år- ligen analyserar regeringens resultatredovisning för utgiftsområdena 20 och 23 i budgetpropositionen. Analyserna syftar till att vara ett under- lag för utskottets fortsatta arbete och för mål- och resultatdialogen med regeringen. Dessa uppföljningar och utskottets beredning av uppföljningarna redovisas och behandlas i budgetbetänkan- dena. Utskottet har återkommande påpekat att regeringen behöver utveckla sin resultatredovisning i budgetpropositionen. Utskottet har framfört att det ska vara möjligt att följa kopplingen mellan 19Budgetlagen (2011:203). 204 kap. 8 § regeringsformen. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag, att resultatredovisningen bör få en tydligare inriktning mot att redovisa och analysera uppnådda resultat i stället för att redovisa nya insatser och att det finns behov av ökad långsiktighet i valet av vilka indi- katorer som redovisas samt redovisning av jämförbara tidsserier så att kan följa utvecklingen.22 När det gäller utgiftsområde 20 och målet Levande sjöar och vattendrag ansåg utskottet att regeringen hade förbätt- rat redovisningen, t.ex. genom att det fanns en indikator som visade utvecklingen . Dock ansåg utskottet att det sakna- des en analys av t.ex. målkonflikter mellan miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och det ökande strandnära byggandet. Det skulle också vara önskvärt om regeringen kunde kommentera Natur- vårdsverkets senaste statistik om strandskyddsbeslut. Utskottet fram- förde att det vore en fördel om regeringen i ökad utsträckning pre- senterade tidsserier som speglar utvecklingen för de olika precise- ringarna av miljökvalitetsmålet och gav en analys av utvecklingen. När det gäller målet Ingen övergödning konstaterade utskottet att flera förbättringar av resultatredovisningens struktur hade gjorts jämfört med . Utskottet ansåg att det hade blivit lättare att följa de olika länkarna i kedjan med mål, åtgärder, resultat och en övergripande bedömning av möjligheterna att nå målen. Utskottet ansåg att det var positivt att regeringen i budgetpropositionen kom- menterade utskottets uppföljning av stöd till lokala vattenvårds- projekt (LOVA) och i samband med detta beskrev åt- gärder för att komma till rätta med dessa problem. Utskottet ansåg dock att det vore värdefullt om regeringen följer upp varför sök- trycket för LOVA-projekt hade minskat och varför endast två tredjedelar av LOVA-medlen kom till användning. Utskottet upp- märksammade att regeringen föreslog förstärkta anslag för att nå målet Ingen övergödning. Utskottet framförde att man såg fram emot att regeringen i kommande budgetpropositioner skulle återkomma till med rapportering om hur medlen använts och vilka resultat som uppnåtts genom satsningarna.23 22Se bl.a. bet. 2010/11:MJU1, rskr. 2010/11:119. 2017/18:MJU1. Tillitsbaserad och sammanhållen styrning Mål- och resultatstyrning bygger på att det finns en tillit mellan de olika aktörerna och att styrningen inriktas på hela verksamhetsom- råden i stället för på myndigheter. har därför också begreppen tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning börjat användas. Tillitsbaserad styrning kan sägas innebära en styrning som ger tydliga uppgifter och ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten. Vidare betonas behovet av att det sker en uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen till- räckligt underlag för styrningen och som upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras. Regeringen har framfört att man vill utveckla en tillitsbaserad styrning av förvalt- ningen med fokus på medarbetarnas kunskap. Tillitsreformen syftar till att utveckla formerna för den statliga styrningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Reformen är ett led i reger- ingens arbete för att skapa mer effektiva offentliga verksamheter samt större nytta för medborgarna. Som ett led i denna process har en delegation inrättats som ska arbeta för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn och välfärdstjänsterna. Regeringen har fram- fört att tillitsreformen är en prioriterad process för det offentliga Sverige.24 Tillitsdelegationen tillsattes av regeringen . Den har haft i uppdrag att genomföra projekt som främjar idé- och verk- samhetsutveckling i kommuner och landsting. Delegationen har också tillsammans med berörda myndigheter, kommuner och lands- ting analyserat den statliga tillsynens effekter på kommunernas och landstingens verksamhetsutveckling och undersökt hur tillsynen över verksamhet kan bidra till verksamhetsutveckling. Dessutom har delegationen analyserat olika ersättningsmodellers styrande effekt på kvalitetsutveckling och effektivitet samt lämnat förslag på hur ersättningsmodeller kan utformas.25 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen.26 Grundidén med tillitsbaserad styrning och ledning är att öka och bibehålla kvaliteten i offentligt finansierade tjänster genom en ökad tillit i styrningen som också innebär ett ökat handlingsutrymme i 24www.regeringen.se/regeringens-politik/tillitsreformen/ (avläst ). mötet mellan medborgare och medarbetare. När det gäller tillit har Statskontoret konstaterat följande: Upplevelsen av tillit kan påverkas negativt av att myndigheterna ibland är osäkra på vad de förväntas åstadkomma. En alltför detaljerad styrning som begränsar myndigheternas handlingsutrymme kan också tolkas som bristande tillit. Ett sätt att öka tilliten är att använda informella kontakter. Det ställer i sin tur höga krav på att alla parter är införstådda med sina roller.27 En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. En mer sammanhållen styrning är ett sätt att åstadkomma en mer sammanhållen och tydlig förvaltning där frågor inte faller mellan stolarna.28 Bland annat Statskontoret har konstaterat att majoriteten av myndigheter samverkar med varandra och att myndigheternas egen- initierade samverkan oftast fungerar väl. Statskontoret menar att otydliga krav på samverkan kan försvåra samverkan och bli en tids- tjuv för myndigheterna. Statskontoret har framfört att regeringen därför bara bör ställa särskilda krav på samverkan när samverkan inte har fungerat och när det är viktigt för verksamhetsområdet att sam- verkan fungerar.