sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Neuberg m.fl. (2018). The market-implied probability of govern- ment support for distressed European banks. OFR WP, 16–10. (2019). A call for action – Climate change as a source of fi- nancial risk, First comprehensive report. Niepmann och Stebunovs. (2018). Modeling Your Stress Away. In- ternational Finance Discussion Papers Number 1232, of System. (2013). Finance at Center Stage: Some Lessons of the Euro Crisis. European Economy – Economic Papers 493, Euro- peiska kommissionen. (2018). Osinski m.fl. (2013). Macroprudential and Microprudential Poli- cies: Toward Cohabitation. Palmer och Cerruti. (2009). Is there a need to rethink the supervi- sory process? Diskussionsunderlag till: International Confer- ence “Reforming Financial Regulation and Supervision: Going to Basics”, juni. Petralia m.fl. (2019). Banking, FinTech, BigTech: Emerging chal- lenges for financial policymakers. Bruegel Opinion, september. (2015). Union’s Role in International Eco- nomic Fora Paper 5: The . (2010). Ansvarsutkrävande – svensk förvaltning i EU. (2018). (2018). Work Pro- gramme 2019. (2019). Annual report 2018. (2004). Interna riskklassiﬁceringssystem och riskkäns- liga kapitalkrav. Finansiell stabilitet 1/2004. (2018). –övergripande beskrivning. (2017). Tillämpning av minimikravet på nedskrivnings- bara skulder. Dnr RG 2016/425, februari. (2019). Riksgäldens årsredovisning 2018. Dnr 2019/148. (2011). Myndigheternas insatser för finansiell sta- bilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i –2007. (2018). Finansiell stabilitet – makrotillsyn på rätt sätt? Ritleng (red.). (2016). Independence and Legitimacy in the Institu- tional system of union. (2019). What if non-euro countries join the banking union? The ECB’s power over non-euro countries. (2018). On Market-Based Approaches to the Valuation of Capital. Handbook of Financial Stress Testing. Schiavo (red.). (2019). Banking Union and the Role of . (2009). Financial crisis: deposit insurance and related finan- cial safety net aspects. : Financial Market Trends, 2008(2), 1–39. (2018). Debt Guarantees: Costs, Benefits and Risks. , 32(5), 1257–1291. (2011). The Financial Trilemma. Economic Letters, 111(1), 57–59. (2015). On the need for a fiscal backstop to the banking system. Kapitel i: Haentjens och (red.) Re- search Handbook on in the Banking Sector. , 42–54. (2018). a stable European deposit insurance scheme. , 4(2), 314–320. Schoenmaker och Werkhoven. (2012). What is the Appropriate Size of the ? icy Paper No. m.fl. (2013). Banking Union: integrating components and complementary measures. Working Paper 13/28, BBVA Rese- arch. (2017). Brexit: Konsekvenser för EU och . Rapport till regeringen, februari. (2001). Internationalisation of banking and banking super- vision. Research Notes No. 01–07, . SOU 1996:158 och EMU (Calmforsrapporten). SOU 2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser –delbetänkande från . SOU 2019: 52, Promemoria om Tillsynsmekanismens regelverk (PM SSM), underlag till Utredningen om ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen. SOU 2019:52, Promemoria om Resolutionsmekanismens regelverk (PM SRM), underlag till Utredningen om ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen. (2012). Tänk till om tillsynen – Om utformningen av statlig tillsyn. (red.) (2019) Finansiell reglering och tillsyn. (2003). The real effects of US banking deregulation. Re- view-Federal Reserve Bank of , 85(4), 111–128. (2007). Bargaining in Council. (2012). Voting in the Council of Union. (2012). Towards a Genuine Economic and Monetary Union. Europeiska unionens råd, juni. Veltrop och de Haan. (2014). I just cannot get you out of my head: Regulatory capture of financial sector supervisors. DNB work- ing paper No. (2015). Europe’s . Bruegel essay and lecture series. (2017). Sovereign concentration charges: A new regime for banks’ sovereign exposures. Rapport till , november. Viñals m.fl. (2010). The Making of Good Supervision: Learning to “No”. IMF Staff Position Note No. 10/08. (2018). Deepening of EMU: Some Topical Considerations. (red.) Institutions and the Crisis. European Uni- versity Institute. (2019). Den svenska finanssektorn i bankunionen. Under- lagsrapport till Utredningen om ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen. Ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen En särskild utredare ska göra en genomgripande analys av innebör- den av ett eventuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen, redovisa för- och nackdelar samt de risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför bankunionen. Uppdraget ska redovisas . kom medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) överens om att inrätta ett gemensamt system inom EU för tillsyn över banker och hantering av banker i kris. Systemet benämns Europeiska bankunionen och omfattar de medlemsstater som har euro som valuta. Bankunionen kompletterar Europeiska monetära unionen (EMU) och den inre marknaden. Bankunionens övergripande syfte är att säkerställa att banker tar kontrollerade risker och att banker i kris kan rekonstrueras eller avvecklas så att företagens ägare och långivare – inte skattebetalarna – ska bära förlusterna. Bankunionen består av två delar: Dels den gemensamma till- synsmekanismen (Single Supervisory Mechanism), som trädde i kraft , dels den gemensamma resolutionsmekanismen (Single Resolution Mechanism), som trädde i kraft . Genom den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemen- samma resolutionsmekanismen sammanförs ansvaret för tillsyn och krishantering i euroområdet till centrala myndigheter på EU-nivå: () respektive en gemensam resolu- tionsnämnd (). I syfte att täcka behovet av extern finansiering inom ramen för den gemensamma resolutionsmekanismen finns den gemensamma resolutionsfonden (), som finansieras genom avgifter från bankerna. En finansiell säkerhetsmekanism – som inne- bär att resolutionsfondens finansieringskapacitet som en sista utväg ska kunna säkras med offentlig finansiering – är föremål för förhand- lingar inom EU. En tredje del i bankunionen, en gemensam insättningsgaranti- försäkring (Scheme), är föremål för förhandlingar inom EU. Deltagande i bankunionen är frivilligt för de medlemsstater som inte har euro som valuta. Det sker genom att ett nära samarbete upprättas med den berörda medlemsstaten vilket i huvudsak innebär att ansvaret för tillsyn och krishantering i medlemsstaten hanteras av ECB respektive den gemensamma resolutionsnämnden. – som inte har euro som valuta – har valt att inte delta i bankunionen vid dess tillkomst men har inte uteslutit ett senare deltagande i samarbetet. I motsvaras den gemensamma till- synsmekanismen, resolutionsmekanismen och insättningsgarantiför- säkringen av regelverken om kapitaltäckning, krishantering respektive insättningsgaranti. Det är i huvudsak och Riks- gäldskontoret som har ansvaret för tillämpningen av dessa regelverk som grundas på unionsrätten. Mot bakgrund av de erfarenheter som kan dras från bankunionens första verksamma år och de förändringar som har skett i och i omvärlden under den tiden, finns det nu anledning att överväga om ett deltagande i bankunionen ligger i intresse. En särskild utredare ska därför göra en genomgripande analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen. Eftersom utred- ningen ska kunna ligga till grund för ett svenskt ställningstagande ska utredaren redovisa för- och nackdelar samt de risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför bankunionen. Utgångspunkten för utredningen ska vara att inte har euro som valuta. Utredningen ska därför innefatta en bedömning av förutsättningarna för att delta i bankunionen på likvärdiga villkor jämfört med de medlemsstater som har euro som valuta. Utredaren ska utgå från utvecklingen inom och erfarenheterna av bankunionen så här långt. Utredaren måste också göra en rad kvali- ficerade antaganden om den framtida utvecklingen inom såväl EU som . Det innebär att utredaren bör ta sin utgångspunkt i ett antal tänkbara händelseförlopp där konsekvenserna av att delta i bankunionen ställs mot konsekvenserna av att kvarstå utanför den. Utredaren ska särskilt beakta och klargöra vilken betydelse att delta i bankunionen eller kvarstå utanför den har för •Sveriges förutsättningar att säkerställa en god tillsyn över banker och en effektiv hantering av banker i kris, •den finansiella stabiliteten i , •den svenska finansmarknaden, •svenska företags möjligheter att på likvärdiga villkor konkurrera med utländska aktörer på EU:s inre marknad, •de svenska myndigheter som berörs samt ansvarsfördelningen mellan dessa och EU:s myndigheter, •Sveriges förhållande till EU:s ekonomisk-politiska samarbete och den pågående fördjupning som sker där, •Sveriges inflytande i Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS), •Sveriges förhållande till andra bilaterala, multilaterala eller regio- nala samarbeten på det ekonomiska och finansiella området och •Sveriges offentliga finanser och statsbudgeten, inklusive den finansiering som sker via EU-budgeten. Utredaren ska noga följa händelseutvecklingen inom bankunionen men även i stort inom EU, särskilt när det gäller andra delar av den pågående EMU-fördjupningen och den inre marknaden. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta det arbete som pågår på dessa områden inom och andra relevanta myndigheter. Uppdraget ska redovisas . Europeiska unionens officiella tidning L 287/63 RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 1024/2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till i fråga om politiken för tillsyn EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktions sätt, särskilt artikel 127.6, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de natio nella parlamenten, med beaktande av yttrande, med beaktande av Europeiska yttrande, i enlighet med det särskilda lagstiftningsförfarandet, och av följande skäl: (1)Under har unionen gjort bety dande framsteg vad gäller inrättandet av en inre marknad för banktjänster. I många medlemsstater har följaktligen bankkoncerner med huvudkontor etablerade i andra medlemsstater en betydande marknadsandel, och kredit institut har diversifierat sin verksamhet geografiskt, både inom och utanför euroområdet. (2)Den rådande finansiella och ekonomiska krisen har visat att finanssektorns fragmentering kan utgöra ett hot mot den gemensamma valutans och den inre marknadens integritet. Det är därför viktigt att förstärka integreringen av banktillsynen för att stärka unionen, återställa den finansiella stabiliteten och lägga grunden för ekonomisk återhämtning. (3)Att upprätthålla och fördjupa den inre marknaden för banktjänster är av central betydelse för att främja den ekonomiska tillväxten i unionen och tillgodose tillräcklig finansiering av realekonomin. Detta visar sig emellertid bli allt svårare. Det finns belägg för att integrationen av bankmarknaderna inom unionen avstannar. (4)Förutom antagandet av ett förstärkt unions regelverk, måste tillsynsorganen intensifiera sin tillsyn för att ta hänsyn till erfarenheterna av de senaste årens finanskris samt kunna övervaka mycket komplexa och sammankopplade marknader och institut. (5)Ansvaret för tillsyn över enskilda kreditinstitut inom unionen ligger mestadels kvar på nationell nivå. Samord ningen mellan tillsynsorganen är viktig men krisen har visat att enbart samordning inte räcker, särskilt inte när man har en gemensam valuta. I syfte att bevara den finansiella stabiliteten inom unionen och öka marknads integrationens positiva effekter på tillväxt och välfärd bör integrationen av tillsynsansvar därför stärkas. Detta är särskilt viktigt för att säkerställa en jämn och bra över blick över en hel bankkoncern och dess generella till stånd och skulle minska risken för olika tolkningar och motstridiga beslut på den enskilda enhetens nivå. (6)Kreditinstitutens stabilitet är i många fall fortfarande nära knuten till den medlemsstat där de är etablerade. Tvivel på den offentliga skuldens hållbarhet, utsikterna till eko nomisk tillväxt och kreditinstitutens bärkraft har skapat negativa marknadstrender som förstärker varandra. Detta kan leda till risker för vissa kreditinstituts bärkraft liksom för det finansiella systemets stabilitet inom euroområdet och unionen som helhet och kan medföra en tung börda för redan ansträngda offentliga finanser i de berörda medlemsstaterna. (7)Den europeiska tillsynsmyndigheten, (Europeiska bank myndigheten) (), som inrättades 2011 genom Euro paparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av om inrättande av en eu ropeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndighe ten) (1) och det europeiska systemet för finansiell tillsyn, som inrättades genom artikel 2 i den förordningen, ar tikel 2 i och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäk rings- och tjänstepensionsmyndigheten) (2) (Eiopa) och artikel 2 i och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av om in rättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) (3) (), har på ett betydande sätt förbättrat samarbetet mellan banktillsynsorganen inom unionen. bidrar i bety dande grad till skapandet av ett gemensamt regelverk för finansiella tjänster i unionen och har varit avgörande i det enhetliga genomförandet av den rekapitalisering av viktiga kreditinstitut i unionen som Eurotoppmötet ena des om i överensstämmelse med de riktlinjer och krav i samband med statligt stöd som kommissionen antagit. (1) EUT L 331, 15.12.2010, s. 12. (2) EUT L 331, 15.12.2010, s. 48. (3) EUT L 331, 15.12.2010, s. 84. L 287/64 Europeiska unionens officiella tidning (8)har vid olika tillfällen uppmanat att ett europeiskt organ ska vara direkt ansvarigt för vissa tillsynsuppgifter avseende finansiella institut, med början i dess resolutioner av om kommis sionens meddelande Att genomföra handlingsramen för fi nansmarknaderna: en handlingsplan (1) och dess meddelande av om tillsynsregler i Europeiska unionen (2). (9)I Europeiska rådets slutsatser av upp manas Europeiska rådets ordförande att utarbeta en sär skild färdplan för en verklig ekonomisk och monetär union. betonades det vid att Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), när en effek tiv gemensam tillsynsmekanism har inrättats, med delta gande av () för banker i euroområdet, efter ett ordinarie beslut skulle kunna reka pitalisera banker direkt, vilket förutsätter lämpliga villkor, inklusive efterlevnad av bestämmelserna om statsstöd. (10)konstaterade att processen mot en fördjupad ekonomisk och monetär union måste bygga på unionens institutionella och rätts liga ram och kännetecknas av öppenhet och transparens gentemot medlemsstater som inte har euron som valuta och av respekt för den inre marknadens integritet. Det integrerade finansiella ramverket kommer att ha en ge mensam tillsynsmekanism som så långt möjligt kommer att vara öppen för alla medlemsstater som vill delta. (11)En europeisk bankunion bör därför inrättas, underbyggd av ett heltäckande och detaljerat enhetligt regelverk för finansiella tjänster för hela den inre marknaden och be stående av en gemensam tillsynsmekanism och nya ra mar för insättningsgarantier samt rekonstruktion och av veckling. Med tanke på de nära kopplingarna och sam spelen mellan de medlemsstater som har euron som va luta bör bankunionen omfatta åtminstone alla medlems stater i euroområdet. I syfte att upprätthålla och fördjupa den inre marknaden bör bankunionen också, så långt detta är institutionellt möjligt, vara öppen för andra med lemsstater. (12)Som ett första steg mot bankunionen bör en gemensam tillsynsmekanism säkerställa att unionens politik i fråga om tillsyn över kreditinstitut genomförs på ett enhetligt och effektivt sätt, att det enhetliga regelverket för finan siella tjänster tillämpas lika på kreditinstitut i alla berörda medlemsstater och att kreditinstituten i fråga omfattas av tillsyn av högsta kvalitet, oaktat av andra hänsyn som inte rör tillsyn. I synnerhet måste den gemensamma till synsmekanismen vara förenlig med funktionssättet hos den inre marknaden för finansiella tjänster och med den fria rörligheten för kapital. En gemensam tillsynsmekanism är grunden för de följande stegen mot (1) EGT C 40, , s. 453. (2) EUT C 25 E, 29.1.2004, s. 394. Detta avspeglar principen att ESM efter ett ordinarie beslut kommer att kunna rekapitalisera banker direkt när en effektiv gemensam tillsynsmekanism har inrättats. konstaterade i sina slutsatser den 13–att ”i ett sammanhang där banktillsynen faktiskt flyttas över till en gemensam till synsmekanism kommer det att krävas en gemensam re konstruktionsmekanism som har tillräckliga befogenheter för att säkerställa att alla banker i de deltagande med lemsstaterna kan bli föremål för rekonstruktion med hjälp av lämpliga verktyg” och att ”Den gemensamma rekonstruktionsmekanismen bör grundas på bidrag från finanssektorn och innefatta lämpliga och effektiva säker hetsarrangemang”. (13)I egenskap av euroområdets centralbank med omfattande expertis i frågor rörande makroekonomi och finansiell stabilitet är ECB väl lämpat att utföra tydligt fastställda tillsynsuppgifter med fokus på att skydda stabiliteten i unionens finansiella system. I många medlemsstater an svarar centralbankerna redan för banktillsynen. ECB bör därför tilldelas särskilda uppgifter rörande politik som rör tillsyn över kreditinstitut inom deltagande medlemsstater. (14)ECB och de nationella behöriga myndigheterna i med lemsstater som inte är deltagande medlemsstater (nedan kallade icke deltagande medlemsstater) bör ingå ett samförs tåndsavtal som i allmänna ordalag beskriver hur de kom mer att samarbeta för att utföra sina tillsynsuppgifter i enlighet med unionsrätten i förhållande till de finansiella institut enligt denna förordning. I samförståndsavtalet kan man bland annat precisera innebörden av samråd i fråga om beslut av ECB som påverkar dotterföretag och filialer som är etablerade i icke deltagande medlemsstater och vars moderföretag är etablerat i en deltagande med lemsstat, samt samarbete i nödsituationer, inbegripet me kanismer för tidig varning i enlighet med de förfaranden som fastställs i tillämplig unionsrätt. bör ses över regelbundet. (15)ECB bör tilldelas de specifika tillsynsuppgifter som är avgörande för att säkerställa att unionens politik i fråga om tillsyn över kreditinstitut genomförs på ett enhetligt och effektivt sätt, medan de nationella myndigheterna bör fortsätta att ansvara för andra uppgifter. ECB:s upp gifter bör innefatta åtgärder till stöd för makroekonomisk stabilitet, om inte annat följer av särskilda arrangemang som återspeglar de nationella myndigheternas roll. (16)Det är avgörande för det finansiella systemets stabilitet att stora kreditinstitut är säkra och sunda. Erfarenheter visar dock att även mindre kreditinstitut kan hota den finansiella stabiliteten. Därför bör ECB kunna utföra tillsynsuppgifter för alla kreditinstitut som har till stånd i och filialer som är etablerade i deltagande medlemsstater. Europeiska unionens officiella tidning L 287/65 (17)När ECB utför de uppgifter som den tilldelats bör den, utan att det påverkar målet att säkerställa kreditinstitu tens säkerhet och sundhet, ta fullständig hänsyn till de skillnader som finns mellan kreditinstituten samt till de ras storlek och affärsmodeller, liksom de systemrelaterade fördelar som mångfald inom unionens banksektor innebär. (18)Utförandet av ECB:s uppgifter bör bidra särskilt till att säkerställa att kreditinstitut fullt ut bär samtliga kostnader som deras verksamhet orsakat för att undvika moraliska risker och överdrivet risktagande som uppkommer på grund av verksamheten. ECB bör ta full hänsyn till rele vanta makroekonomiska förhållanden i medlemsstaterna, särskilt stabilitet i kreditförsörjningen och underlättande av produktiv verksamhet för ekonomin i stort. (19)Ingenting i denna förordning bör tolkas som en ändring av det redovisningsramverk som är tillämplig enligt andra unionsrättsakter och nationell rätt. (20)Att ge tillstånd på förhand för att starta verksamhet som kreditinstitut är en viktig tillsynsteknik för att säkerställa att sådan verksamhet endast utförs av aktörer med en sund ekonomisk bas, en organisation som kan hantera de särskilda riskerna med inlåning och kreditgivning, samt lämpligheten hos den ledning som utövar verksam heten. ECB bör därför ha till uppgift att ge tillstånd till kreditinstitut som ska etableras i en deltagande medlems stat och bör ansvara för återkallande av tillstånd, om inte annat följer av särskilda arrangemang som återspeglar de nationella myndigheternas roll. (21)Utöver de villkor som föreskrivs i unionsrätten för bevil jande av tillstånd för kreditinstitut och villkoren för åter kallande av sådana tillstånd får medlemsstaterna för när varande fastställa ytterligare villkor för tillstånd och vill kor för återkallande av tillstånd. ECB bör därför fullgöra sin uppgift beträffande tillståndsgivning för kreditinstitut och återkallande av tillstånd vid överträdelse av nationell rätt efter ett förslag från den berörda nationella behöriga myndigheten, som bedömer om de tillämpliga bestäm melserna i den nationella rätten efterlevs. (22)En bedömning av en ny ägares lämplighet inför ett köp av en väsentlig andel i ett kreditinstitut är ett oundgäng ligt verktyg för att säkerställa att kreditinstitutens ägare alltid är lämpliga och finansiellt sunda. ECB är i egenskap av unionsinstitution väl lämpat att utföra en sådan be dömning utan att föreskriva onödiga begränsningar av den inre marknaden. ECB bör ha till uppgift att bedöma kreditinstituts förvärv och avyttringar av företag, utom i samband med rekonstruktion och avveckling av banker. (23)Efterlevnad av unionsbestämmelser som kräver att kredit institut har en viss kapitalnivå som skydd mot de inne boende riskerna i sin verksamhet, begränsning av expo neringen mot enskilda motparter, offentliggörande av in formation om kreditinstituts finansiella situation, för fogande över tillräckliga likvida medel för att tåla situa tioner med marknadsstress, och begränsning av skuldsätt ningen är en förutsättning för sunda kreditinstitut. ECB bör ha till uppgift att säkerställa efterlevnad av dessa bestämmelser, bland annat genom att bevilja godkännan den, tillstånd, avvikelser eller undantag för de syften som avses i dessa bestämmelser. (24)Viktiga tillsynsverktyg är ytterligare kapitalbuffertar, in klusive en kapitalbevarande buffert, en kontracyklisk ka pitalbuffert för att säkerställa att kreditinstituten av ekonomisk tillväxt ackumulerar en tillräcklig kapitalbas som är tillräcklig för att täcka förluster under kritiska perioder, buffertar för globala och andra system viktiga institut, samt andra åtgärder i syfte att hantera systemrisker eller makrorisker. För att säkerställa full samordning då nationella behöriga myndigheter eller na utsedda myndigheter föreskriver sådana åtgärder bör ECB på vederbörligt sätt underrättas. Dessutom bör ECB ha möjlighet att vid behov ställa högre krav och vidta striktare åtgärder, i nära samordning med nationella myndigheter. Bestämmelserna i denna förordning om åt gärder i syfte att hantera systemrisker eller makrorisker påverkar inte några samordningsförfaranden som före skrivs i andra akter i unionsrätten. Nationella behöriga myndigheter eller nationella utsedda myndigheter och ECB ska agera i fråga om varje samordningsförfarande som föreskrivs i sådana akter efter att ha följt de för faranden som föreskrivs i denna förordning. (25)Ett kreditinstituts säkerhet och sundhet beror också på avsättningen av tillräckligt internt kapital, med beaktande av de risker som det kan utsättas för, och på tillgången på lämpliga interna organisationsstrukturer och företagets styrformer.