sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Det övergripande allmännyttiga syftet för ett kommunalt bostads- företag är att främja bostadsförsörjningen i kommunen. I detta ingår exempelvis att tillgodose olika bostadsbehov, dvs. inte enbart för grupper med särskilda behov eller som av olika skäl har en svag ställ- ning på bostadsmarknaden, utan även att tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet som kan attrahera olika hyresgäster.72 Verksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Värdeöverföringar får enligt huvudregeln i 3 § under ett räken- skapsår inte överstiga ett belopp som motsvarar räntan på det kapital som kommunen (eller kommunerna) vid föregående räkenskapsårs utgång skjutit till i bolaget som betalning för aktier. Räntesatsen ska vara den genomsnittliga statslåneräntan under föregående räken- skapsår med tillägg av en procentenhet. Beloppet får dock inte över- stiga hälften av bolagets resultat för föregående räkenskapsår. Det finns undantag för räkenskapsår då fastighetsförsäljningar med netto- överskott skett. Koncernbidrag är vidare förenliga med lagen. Ett ytterligare undantag finns 5 § 1 för värdeöverföring vid överskott som uppkommit under föregående räkenskapsår om överskottet an- vänds för sådana åtgärder inom ramen för kommunens bostads- försörjningsansvar som främjar integration och social sammanhåll- 2009/10:185 s. 40. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden ning eller som tillgodoser bostadsbehovet för personer för vilka kommunen har ett särskilt ansvar. Ett aktiebolag som omfattas av lagen ska skriftligen lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar och hur de beräknats till . Länsstyrelserna redovisar sedan uppgifterna till . 5.4.1Eventuella brister i nuvarande associationsrättsliga reglering Utredningens bedömning: Det saknas behov av att vidta sär- skilda åtgärder för att göra befintliga eller delar av befintliga associa- tionsformer mer användbara och attraktiva för idéburen verksamhet inom välfärden eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventionerade verksamheter. konstaterade att det fanns ett behov av att skapa ett rättssäkert system för att identifiera idéburna aktörer och nämnde som ett alternativ att man skulle kunna kräva att alla som exempelvis vill undantas från vissa regler bedriver sin verksamhet i en viss juri- disk form, som i sig har ett antal begränsningar som säkerställer att kraven är uppfyllda.73 Utredningen anser inte att definitionen av idéburna aktörer bör knytas till någon sådan särskild associationsform, se avsnitt 5.4.3 nedan. De synpunkter som rör associationsformer som utredningen har fått från den idéburna sektorn har framför allt handlat om en oro för att den föreslagna definitionen ska innebära en begränsning till någon eller vissa associationsformer. Exempelvis skulle de undantag från vissa krav som föreslogs i promemoria, vilken finns beskriven i avsnitt 5.2.4, bara gälla om sökanden var en ideell förening, en stiftelse eller ett aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning. Detta var de idéburna organisationerna kritiska till i sitt remissvar till promemorian. När det gäller problem med associationsformerna som sådana finns det i delbetänkande resonemang om pro- blem med kapitalförsörjning för idéburna aktörer. I de samtal som 73SOU 2017:38 s. 246 ff. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden förde med representanter för idéburna aktörer och intresseorganisationer hade flera uppgivit att idéburna aktörer har problem att finna finansiering när de vill starta, utveckla eller expandera sin verksamhet. Ett problem som enligt Välfärdsutred- ningen lyfts fram i flera studier är att de associationsformer som idé- buren verksamhet ofta bedrivs inom försvårar eller förhindrar kapital- tillskott från ägare eller grundare och externt ägarkapital. Det beror på att associationsformer t.ex. ideella föreningar och stiftelser inte har någon ägare. Uppfattningen att sådana associationsformer saknar en stark och långsiktig ägare kan även sänka organisationernas kredit- värdighet. Det fanns dock enligt undersökningar som tyder på att idéburna organisationer, generellt sett, inte har svårare än andra organisationer med kapitalförsörjning. Den utredningen bedömde även att sådana problem inte utgör det huvudsakliga skälet till att de idéburna verksamheternas andel av välfärdsproduktionen inte har vuxit under . I de kontakter utredningen har haft med idéburna aktörer har inte själva associationsformen lyfts fram som ett problem vid finansier- ing, även om det ibland kan finnas en viss ovana hos t.ex. banker att hantera ideella föreningar. Inom vissa verksamhetsområden har aktörer i den idéburna sektorn ansett det mer ändamålsenligt att bedriva en viss verksamhet som ett aktiebolag. Föreningen eller stiftelsen har då startat ett aktiebolag, som ägs av den idéburna aktören, för att bedriva just den verksamheten. Detta har inte heller lyfts fram som ett problem i de samtal utredningen har haft med aktörer i sektorn. Utredningen har även fått synpunkter på att vissa associations- former är missgynnade i skattesammanhang jämfört med andra som bedriver samma verksamhet. Exempelvis ser skattereglerna olika ut för stiftelser respektive ideella föreningar som bedriver näringsverk- samhet. Detta är dock inte ett problem kopplat till själva associa- tionsformen som sådan utan något som i så fall får hanteras inom skattelagstiftningen. Som nämnts ovan under avsnitt 5.3.4 har regeringen gjort bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl för att införa sär- skilda kategorier eller regler för ekonomiska föreningar som har ett huvudsakligen ideellt eller allmännyttigt ändamål och som därmed inte kan registrera sig som ekonomiska föreningar. Det har inte inom Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden ramen för denna utredning framkommit skäl att göra någon annan bedömning. Sammantaget har utredningen inte funnit något behov av att före- slå särskilda åtgärder för att göra befintliga associationsformer mer användbara och attraktiva för idéburen verksamhet. Det kan dock inte uteslutas att det , beroende på bland annat hur sek- torn utvecklas, kan finnas behov av att se över detta på nytt. 5.4.2Syftet med att definiera idéburna aktörer i välfärden Enligt direktiven är syftet med att skapa en tydlig definition av idé- burna aktörer i välfärden att förbättra förutsättningarna för ett ökat idéburet deltagande i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finansierade eller subventionerade verksamheter. Vidare framgår att definitionen ska kunna användas för att skapa ett ut- rymme för idéburna aktörer att delta i välfärden på ett enklare och flexiblare sätt. Definitionen ska exempelvis kunna användas vid bidrags- givning från staten och kommunsektorn, vid ömsesidig samverkan mellan idéburen och offentlig sektor, vid köp av verksamhet eller när idéburna aktörer på annat sätt tar del av offentliga medel eller vid utformning av undantag från krav som inte är ändamålsenliga för dem. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle menade att konsekven- serna för ideella organisationer av nya regler borde analyseras tidigt i lagstiftningsprocessen och utgöra underlag för politikens utform- ning. föreslog att en definition av idéburna aktörer borde tas fram. Om det finns en tydlig definition av idéburna aktörer kan denna användas när nya regler tas fram om det behövs undantag från krav som inte är ändamålsenliga. Dessa två utred- ningar bedömde att det var svårt att lämna förslag i syfte att ta tillvara sektorns särart utan en definition av vilka som ingår i den. Det finns således ett behov av att definiera begreppet idéburna aktörer. Den målsättning som anges i utredningens direktiv är att fler idéburna organisationer ska verka som aktörer i välfärden samt att den andel av offentligt finansierad eller subventionerad välfärdsverksamhet som bedrivs av idéburna aktörer ska öka. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden 5.4.3En definition av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet Utredningens förslag: En definition av idéburna aktörer i offent- ligt finansierad välfärdsverksamhet ska införas i en särskild lag. För att anses vara en idéburen aktör i offentligt finansierad väl- färdsverksamhet enligt lagen ska organisationen vara en juridisk person som –inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region, –har ett syfte som är oegennyttigt, –bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet, och –inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idéburna aktörer eller till forskning. Enligt direktiven ska utredningen föreslå en definition av idéburna aktörer samt kartlägga och analysera olika förfaranden för att utifrån den föreslagna definitionen identifiera idéburna aktörer inom välfär- den eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventione- rade verksamheter. Av direktiven framgår vidare att definitionen ska vara långsiktig, hållbar och uppföljningsbar. Detta säkerställs enligt utredningens mening genom en rättslig definition i lag samt ett för- farande för att särskilja de idéburna aktörerna från andra. Om det vore upp till den myndighet som ska använda definitio- nen att i det enskilda fallet göra en egen bedömning av om kriterierna är uppfyllda skulle det finnas risk för att definitionen tillämpades olika. Om definitionen slås fast i lag med ett särskilt förfarande för bedömning av kriterierna blir det i stället en likartad bedömning. Vidare blir den administrativa bördan mindre för de kommuner och statliga myndigheter som annars skulle behöva kontrollera om för- utsättningarna är uppfyllda i varje enskilt fall. Detsamma gäller för de idéburna aktörerna som skulle behöva visa att de uppfyller krite- rierna var gång definitionen ska tillämpas. Det blir även möjligt att ta fram statistik om de idéburna aktörerna om de enkelt kan identi- fieras och följas . Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden En viktig avgränsning enligt direktiven är att definitionen ska avse idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom välfärden. Definitionen ska inte vara någon allmän definition av idé- burna organisationer eller idéburen verksamhet, utan bara ta sikte på organisationerna i deras egenskap av aktörer inom offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet. Idéburen välfärdsverksamhet som inte är offentligt finansierad berörs inte av definitionen. Att klassificeras som idéburen aktör i välfärden ska enligt utredningens mening vara fri- villigt för organisationerna. Idéburna aktörer bedriver verksamhet i ett flertal olika asso- ciationsformer. Det vore enligt utredningens mening olämpligt om definitionen utformades på ett sätt som tvingar existerande idéburna aktörer inom välfärden att ändra sin associationsform för att upp- fylla definitionen. Utredningens kartläggning av existerande defini- tioner i svensk rätt och utländska definitioner av idéburna aktörer visar också att det finns andra sätt att konstruera en definition än att utgå från en eller ett mindre antal associationsformer. Syftet med definitionen är inte att utesluta några idéburna aktörer utan att av- gränsa dem mot offentliga aktörer och mot kommersiella aktörer. Definitionen måste vara så utformad att den minimerar riskerna för missbruk. För att uppnå sitt syfte behöver definitionen även vara förutsebar och lätt att tillämpa. Utredningen föreslår att en organisation för att klassificeras som en idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska vara en juridisk person som 1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region, 2.har ett syfte som är oegennyttigt, 3.bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad väl- färdsverksamhet, och 4.inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning. I vissa situationer är de idéburna aktörerna tjänsteleverantörer i tjänste- direktivets mening.74 För att uppfylla tjänstedirektivets krav ska för- faranden och formaliteter för tillståndsgivning vara tydliga och offent- 74Se avsnitt 6.1.1. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden liggjorda i förväg samt vara utformade så att de garanterar de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt. Förslaget på definition och förfarande utgör inte något tillståndsförfarande efter- som det inte knyts några särskilda rättigheter för idéburna aktörer till definitionen. Utredningens övriga förslag som syftar till att öka andelen välfärdstjänster som utförs av idéburna aktörer är frivilliga för myndigheterna att använda och utesluter inte att andra åtgärder används. Utredningen bedömer därför att definitionen inte omfattas av tjänstedirektivets bestämmelser om förfaranden. Om däremot definitionen skulle komma att användas för något som kan betraktas som ett tillståndsförfarande kan tjänstedirektivet bli aktuellt att förhålla sig till. Enligt detta är dock vissa tjänster undantagna, se av- snitt 6.1.1. Organisationen är en juridisk person Organisationen ska vara en juridisk person. Det ställs dock inte krav på någon bestämd associationsform. Det avgörande är i stället att aktören uppfyller samtliga kriterier som ingår i definitionen. Det krävs inte att det är fråga om en svensk juridisk person. Ett alternativ hade varit att försöka definiera större enheter bestå- ende av flera juridiska personer, exempelvis hela eller ABF, som idéburna. Idéburna aktörer är dock som utredningen ovan har beskrivit organiserade på en mängd sätt som bland annat riks- organisationer med lokala och regionala avdelningar, paraplyorgani- sationer, koncerner osv. Att hitta ett rättssäkert sätt att avgränsa och definiera vad som i detta sammanhang skulle kunna utgöra sådana större enheter innebär stora svårigheter. Varje juridisk person som bedriver verksamhet har ett eget organisationsnummer som är unikt. Det innebär att juridiska personer kan identifieras, till skillnad från vad som gäller för en större sammanslutning som alltså kan bestå av en mängd juridiska personer, nätverk och liknande med eller utan organi- sationsnummer. Vidare är all statistik uppbyggd utifrån organisations- nummer. Utredningen anser därför att den enhet som ska kunna omfattas av definitionen ska vara en egen juridisk person. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden 1.Organisationen är inte direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region Syftet med detta kriterium är att avgränsa idéburna aktörer mot organisationer som kontrolleras av offentliga myndigheter. Att den juridiska personen mottar en majoritet av sina medel från det offentliga hindrar inte att den anses vara icke-offentlig. Det är heller inte ett hinder om den har grundats av en offentlig aktör. Av- görande är att den inte är ägd eller styrd av det offentliga på så sätt att det offentliga kontrollerar den. Det innebär att en offentlig aktör, som t.ex. en kommun eller en region inte får ha en direkt eller in- direkt kontroll över strategiska beslut. Med strategiska beslut avses stadgar, policyer och riktlinjer för den juridiska personen, ändringar som i regel kräver beslut av styrelse eller årsmöte. Att denna har ett avtal med ett offentligt organ som innehåller förpliktelser innebär dock i regel inte att kontroll föreligger. En offentlig organisation får inte utse majoriteten i styrelsen om den juridiska personen har en styrelse. Om den juridiska personen är ägd till mer än hälften av det offentliga ska den också anses vara kontrollerad och därmed inte uppfylla kriteriet. Många idéburna aktörer har att följa särskilda regleringar, lagar eller förordningar, som gäller för deras verksamhet. Det finns flera exempel på detta, t.ex. reglerna om bidrags- givning, regler om uppgifter för Svenska Röda Korset vid kriser och lagen (1998:159) om som bl.a. innehåller bestäm- melser om vad är och hur den är organiserad. Detta innebär emellertid inte att dessa organisationer ska anses vara kon- trollerade av det offentliga i den mening som avses här. Den idéburna aktören ska alltså inte vara underkastad styrning och beslutsrätt av en offentlig aktör men kan stå under offentligrättsligt reglerad tillsyn. Organisationen har ett syfte som är oegennyttigt Syftet med detta kriterium är att säkerställa att organisationen är idéburen, att den kan särskiljas från det kommersiella näringslivet. För att en organisation ska anses idéburen måste dess syfte vara oegen- nyttigt. Begreppet används bland annat i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55, s. 30) som en beskrivning av det civila samhällets organisationer: ”Med det civila samhällets organi- Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden sationer avses här alla organisationer som är organiserade utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag.” Demokrativillkorsutred- ningen har använt samma beskrivning i sitt förslag till defini- tion av begreppet organisationer inom det civila samhället. Med en organisation inom det civila samhället ska enligt den utredningen avses en organisation utanför offentlig sektor och näringsliv, som inte är vinstdrivande och som har någon form av oegennyttigt uppdrag.75 Ett alternativ hade varit att använda begreppet allmännyttigt ända- mål. Detta begrepp finns i inkomstskattelagens regler om inskränkt skattskyldighet (se avsnitt 5.1.1). Vissa av de verksamheter som om- fattas av utredningens avgränsning av vad som är välfärdsverksam- heter ingår inte i inkomstskattelagens definition av begreppet all- männyttigt ändamål. Utredningen menar exempelvis att idéburna aktörer som bedriver förskole- och fritidsverksamhet i form av t.ex. föräldrakooperativ kan ha ett oegennyttigt syfte.76 Enligt utredningens bedömning bör det särskiljande begreppet i definitionen förtydliga särarten med den idéburna sektorn och inte utgå från vilken verk- samhet som bedrivs. Vidare är det inte lämpligt att ändra innebörden i ett redan använt begrepp. Utredningen anser därför att begreppet all- männyttigt ändamål inte är lämpligt i detta sammanhang. Avsikten med kriteriet är alltså att skilja idéburna aktörer från kommersiella. Ett annat sätt att uttrycka särarten hos idéburna aktö- rer är att organisationen har altruistiska mål. Om syftet med en verk- samhet är begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen är syftet inte oegennyttigt. Organisationens syfte bör vara uttryckt i organisationens stadga, stiftelseurkund, bolagsordning eller motsvarande. Vid bedömningen av om en aktör har ett oegennyttigt syfte eller ej ska en sammantagen bedömning göras. Vissa bransch- och intresseorganisationer som finns för idéburna aktörer ställer krav på att organisationer ska ha en annan drivkraft än vinst och överskott, som t.ex. ett idéburet, ett allmännyttigt eller samhällsnyttigt ändamål för att medlemskap ska beviljas. är exempel på organisationer som enligt utredningen har ett oegennyttigt syfte. Det gäller oavsett om de är registrerade trossamfund eller är organiserade på annat sätt. Diakoni är ett exempel på en ideell icke vinstsyftande förening 75SOU 2019:35 Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, överlämnat . 76Jfr avsnitt 5.1.1 ovan. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden med grundsyn och har enligt sina stadgar idémässig anknyt- ning till . Enligt stadgarna har föreningen som ända- mål att bedriva diakoni genom hälso- och sjukvård, omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning samt socialt arbete med barn och unga, och personer i utsatta situationer, och att bedriva opinionsbildning samt utbildning och vetenskaplig forskning inom områden av betydelse för sällskapets verksamhet. Ett sådant ändamål är oegennyttigt. En annan stor organisation, Röda Korset, bedriver sin verksamhet utifrån sju grundprinciper om humanitet (att förhindra och lindra mänskligt lidande), opartiskhet (gör ej skillnad mellan t.ex. nationalitet eller etnisk eller religiös tillhörighet), neutralitet (tar inte ställning i frågor), självständighet (oberoende från stater), frivillig- het, enhet (finns endast en förening i varje land) och universalitet (alla nationella organisationer har samma skyldigheter och rättig- heter att bistå varandra). Röda Korsets ändamål uppfyller kravet på ett oegennyttigt syfte. Några andra exempel på syften som utred- ningen anser är oegennyttiga kan vara att motverka utanförskap, social isolering och ensamhet, vilket flera organisationer har som ändamål, eller ha riktad verksamhet till behövande på olika områden, t.ex. till hemlösa, missbrukare eller personer med psykisk ohälsa. Flera organisationer har kopplat det oegennyttiga syftet till verksamheten de bedriver. Som exempel kan nämnas organisationer vars syfte är att bedriva äldrevård och hemtjänst. Sådana organisationer kan ha ett oegennyttigt syfte och vara idéburna om övriga kriterier är upp- fyllda. Definitionen av idéburen aktör tar inte sikte på någon särskild associationsform. En del idéburen verksamhet bedrivs i ekonomiska föreningar som kännetecknas av att de ska ha till syfte att främja med- lemmarnas intressen genom ekonomisk verksamhet som medlem- marna deltar i.77 En förening som har ett renodlat sådant syfte kan inte anses ha ett oegennyttigt syfte, vilket innebär att en sådan före- ning inte kan vara en idéburen aktör enligt den föreslagna definitio- nen. Lagen om ekonomiska föreningar utesluter emellertid inte att en förening registreras som en ekonomisk förening dess verksamhet eller syfte endast till viss del är av det slag som krävs enligt den lagen.78 Ekonomiska föreningar kan alltså även ha andra syften än rent ekonomiska, t.ex. sociala och ändå uppfylla kriterierna 771 kap. 4 § lagen om ekonomiska föreningar. 78Se avsnitt 5.3.4 ovan och prop. 2017/18:185 s. 209. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden för vad som gäller för ekonomiska föreningar. Kooperativ kan bedriva verksamhet i en ideell förening eller i ett svb-bolag men det är van- ligast att det görs i en ekonomisk förening. Lagen om ekonomiska föreningar präglas av en kooperativ princip som innebär att med- lemmarna deltar i verksamheten. I de kooperativa principerna ingår att kooperativ arbetar för en hållbar utveckling av sina lokalsam- hällen. Bransch- och intresseorganisationerna Famna och Forum accepterar t.ex. ekonomiska föreningar som medlemmar om de har ett allmännyttigt syfte i sin ändamålsparagraf. Ekonomiska föreningar kan således vara idéburna aktörer under förutsättning att verksam- heten bedrivs med ett oegennyttigt syfte och de övriga kriterierna är uppfyllda. Det finns även möjligheter att ha andra syften än vinstmaximer- ing i aktiebolag. Av 3 § 3 kap. ABL framgår att om bolagets verk- samhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst till ägarna ska detta anges i bolagsordningen. Det innebär att även ett aktie- bolag kan registreras som en idéburen aktör om samtliga kriterier är uppfyllda. För att kravet på oegennyttigt syfte ska vara uppfyllt ska den juridiska personen som helhet omfattas av det. Det innebär att all verksamhet som bedrivs i den idéburna aktören ska bedrivas för detta ändamål. Det hindrar inte att en idéburen aktör t.ex. har en kiosk- verksamhet på ett sjukhus eller någon form av konferensverksamhet om det är att betrakta som en stödfunktion för den huvudsakliga verksamheten eller om de medel som genereras i sådan verksamhet används för att bidra till det oegennyttiga syftet. Det viktiga är att verksamheten som helhet bedrivs för att uppnå det oegennyttiga syftet. Övriga kriterier ska givetvis också vara uppfyllda. Avsikten med kriteriet är alltså att tydliggöra att idéburna aktörer skiljer sig från kommersiella aktörer genom sin särart.