sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Det har i olika sammanhang kommit fram att det är ett problem att handlingar och uppgifter inte kan föras över från verksamhetssystem till andra system som t.ex. e-arkiv. Det saknas också i vissa fall möj- ligheter att gallra handlingar och uppgifter i system vilket har inne- burit att samtliga handlingar och uppgifter har bevarats. Att ha fak- tisk möjlighet att ta ut informationen och föra över den till andra system eller till e-arkiv är av stor betydelse eftersom det dels kan bli kostsamt att i efterhand ta ut informationen, dels finns en risk för att informationen förstörs. Det minskar även risken för inlåsning i leverantörspecifika informationssystem. Möjligheterna att kunna han- tera handlingar och uppgifter i informationssystem på ett korrekt sätt är av sådan vikt att utredningen föreslår att det ska införas en särskild bestämmelse i arkivförordningen som lyfter fram myndigheternas ansvar. Utredningen föreslår att det av en ny bestämmelse i arkivförord- ningen ska framgå att innan en myndighet upphandlar, utvecklar eller tar i drift ett informationssystem ska myndigheten försäkra sig om att systemet medger att handlingar och uppgifter kan –överföras till andra informationssystem, –avskiljas, och Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning Med överföras till andra informationssystem avses att handlingar och uppgifter ska kunna föras över till andra verksamhetssystem eller till e-arkiv. Avskilja innebär att det ska gå att begränsa åtkomsten till hand- lingar och uppgifter i ett informationssystem. Gallra avser möjligheter att kunna förstöra handlingar och uppgifter i informationssystem så att de inte går att återskapa. 6.4.4Ingen samordning av bestämmelser i olika författningar Bedömning: Arkivlagens bestämmelser om arkivbildning och arkiv- förvaltning bör inte samordnas med bestämmelser i några andra författningar. Det har framförts önskemål om att arkivlagens bestämmelser om arkivbildning och arkivvård ska samordnas med bestämmelser i vissa andra författningar. Myndigheterna anser att bestämmelserna över- lappar varandra och att det blir många olika förteckningar att föra över olika slags allmänna handlingar för olika syften. Utredningen har förståelse för att det är tidskrävande att dokumen- tera och föra olika förteckningar över myndighetens allmänna hand- lingar. är det sannolikt att det fortsättningsvis kommer att tillkomma specialregleringar av informationshanteringen inom olika politikområden, t.ex. som en följd av krav som ställs i EU-förord- ningar eller EU-direktiv. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det inte finns skäl att samordna bestämmelser i olika författningar om t.ex. klassificering, dokumentation, beskrivning eller strukturering av allmänna handlingar i arkivlagen. Vidare bedömer utredningen att det inte bör införas krav på samråd med den statliga arkivmyndigheten i andra författningar som innehåller sådana bestäm- melser. Enligt utredningens mening skulle det bli svårt att upprätthålla ett samrådsförfarande allteftersom nya författningar med krav på han- tering av allmänna handlingar tillkommer. Den statliga arkivmyndig- heten bör i stället verka för att vägledningar i frågor om klassificering, dokumentation, beskrivning eller strukturering av information, upp- rättas i samråd med andra ansvariga myndigheter. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning 6.4.5Rapportering av uppgifter om arkiv Förslag: Det ska i arkivlagen införas en bestämmelse om att myn- digheterna ska lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkiv- informationssystem. Myndigheterna har genom 6 § 2 arkivlagen en skyldighet att upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning. Arkivbeskrivningen och arkivförteckningen syftar till att beskriva bl.a. arkivets innehåll, på vilket sätt handlingarna kan återsökas och hur det har strukturerats. Vissa myndigheter har publicerat delar av arkivbeskrivningen och arkivförteckningen på sina webbplatser för att bl.a. underlätta använd- ningen av arkivet. För att fler ska få kännedom och kunskap om myndigheternas arkiv föreslås att myndigheterna ska rapportera in uppgifter om sitt arkiv och eventuellt övertagna arkiv till ett nationellt arkivinforma- tionssystem. Därmed avses det system som utvecklats av under beteckningen Nationell arkivdatabas (). Bedömningen är att uppgiften att rapportera uppgifter till NAD borde vara en för- hållandevis begränsad arbetsuppgift för myndigheterna eftersom upp- gifterna sedan ska finnas i arkivbeskrivningen och arkivförteckningen. Rapporteringen bedöms få betydande positiva effekter för olika an- vändargrupper och för samhället i stort, genom att det skapas en sam- lad ingång till olika delar av samhällets arkivinformation. 7 Bevarande och gallring Området bevarande och gallring är centralt för utredningens upp- drag att se över arkivlagstiftningen och närliggande lagstiftningen. Bevarandet av myndigheternas arkiv är en förutsättning för offent- lighetsprincipen och är av stor betydelse för rättskipningen, förvalt- ningens och forskningens behov av information. Gallring är nödvändigt för att hantera arkivtillväxten och underlätta användningen av arkiven. Utgångspunkten i gällande arkivlag (1990:782) är att myndig- heternas arkiv ska bevaras. Allmänna handlingar får dock gallras under vissa förutsättningar. Det finns även bestämmelser om gall- ring i andra författningar där utgångspunkten ofta har varit den om- vända, att handlingarna och uppgifterna ska gallras. Samhället har dock förändrats sedan arkivlagen trädde i kraft . Det finns alltså anledning att pröva om gällande utgångspunkter för bevarande och gallring är aktuella. 7.2Vad avses med bevarande och gallring? Bevara och gallra är två centrala begrepp i arkivverksamheten och innebär i korthet att handlingar antingen sparas för evigt eller för- störs. När den större delen av myndigheternas handlingsbestånd utgjordes av pappershandlingar var det i första hand handlingarnas funktion och informationsvärde som avgjorde om de skulle bevaras eller gallras. Grunden är visserligen densamma men bedömning- arna har blivit mer komplexa till följd av den ökade och blandade mängden elektroniska handlingar, medietyper och informationsbärare. Ljud- och videoupptagningar, s.k. audiovisuellt material, på vissa obe- ständiga informationsbärare måste t.ex. digitaliseras för att kunna Elektroniska handlingar behöver ofta hanteras på olika sätt, t.ex. föras över till nya bevarandeformat om det format handlingen framställts i inte är möjligt att bevara. De här typen av åtgärder är nödvändiga men kan också medföra informationsförluster, dvs. att all information inte förs med från den ursprungliga handlingen. Dessa åtgärder är en slags gallring även om all information inte förstörs. Bevarande och gallring definieras inte i arkivlagen (1990:782). Det framgår dock indirekt av 5–6 §§ arkivlagen att bevarandet är något mer än själva överförandet av handlingarna till arkivlokalen eller e-arkivet. Att bevara innebär att se till att handlingar och uppgifter har tekniska förutsättningar för att kunna bevaras genom t.ex. format, material, metoder och förvaringsmiljö så att de ska kunna läsas, förstås och användas . Den statliga arkivmyndigheten har i sina föreskrifter definierat gallra på följande sätt: förstöra allmänna handlingar eller uppgifter i allmänna handlingar, eller vidta andra åtgärder med handlingarna som medför –förlust av betydelsebärande data, –förlust av möjliga sammanställningar, –förlust av sökmöjligheter, eller –förlust av möjligheter att bedöma handlingars autenticitet.1 Definitionen av att gallra tar hänsyn till olika åtgärder som kan på- verka de ursprungliga handlingarna. Det är således en vidare tolkning av gallring som anpassats till hanteringen av andra slags handlingar än pappershandlingar. 7.2.1Handlingar som kan bevaras respektive gallras Utgångspunkten i arkivlagen är att allmänna handlingar ska bevaras men att gallring är möjligt. Av 3 § arkivlagen framgår att myndig- heternas arkiv ska bevaras, vårdas och hållas ordnade så att de till- godoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av informa- tion för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. I bestämmelsen anges också att myndigheternas arkiv är en del av 12 kap. föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter (RA-FS 1991:1, senast ändrad RA-FS 2019:2). det nationella kulturarvet. Enligt 10 § arkivlagen får allmänna hand- lingar gallras. Av andra stycket framgår det dock att ska beaktas att arkiven är en del av det nationella kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 §. Vad som bevaras på lång sikt i myndigheternas arkiv utgår från bedömningen av vad andra har för behov av informationen, inte från myndighetens egna. Det finns med andra ord inte några generella bestämmelser om vilka slags allmänna handlingar som ska bevaras eller gallras. Gall- ringen får prövas utifrån ändamålen och med beaktande att arkiven är en del av kulturarvet. Det har också konstaterats att begreppet ”kultur- arvet” sällan har aktualiserats i den statliga arkivmyndighetens bevar- ande- och gallringsutredningar. Vagheten i kulturarvsbegreppet sägs vara en möjlig förklaring till att begreppet inte har använts mer i bedömningarna.2 Utredningen har vid möten och genom inkomna underlag tagit del av synpunkter från representanter från arkivsektorn om området bevarande och gallring. Det handlar i huvudsak om hur den offent- liga arkivsektorn ska hantera den ökade mängden allmänna hand- lingar, en samordning av gallringsbestämmelser och en enhetligare terminologi i registerförfattningarna samt önskemål om ändringar av gallringsbestämmelserna i vissa registerförfattningar. 7.3.1Ökade och föränderliga mängder handlingar Som framgått av kapitel 3 har övergången till digitala processer och en digital informationsförvaltning inneburit att bl.a. nya typer av handlingar tillkommit och att mängden handlingar ökar. Representanter från arkivsektorn har påtalat att den stora till- växten av handlingar leder till att arkivbestånden inte går att över- blicka. Den ökade mängden innebär också att det upplevs som svårt att veta vad som ska prioriteras och att hinna med de bevarande- åtgärder som behövs. Vissa menar att arkivsektor bör prioritera och Att spara eller inte spara, De svenska arkiven och kulturarvet 1970–2010. lägga resurser på den information som skapas , dvs. olika slags elektroniska handlingar och uppgifter, i stället för att digitalisera äldre bestånd. Andra har lyft fram ekonomiska aspekter i fråga om bevarande. Man frågar sig om uppdragsgivarna kommer att vilja betala för mängden handlingar som bevaras om de inte används eller på annat sätt kan kopplas till en direkt nytta för samhället.3 En tangerande frågeställning avseende den ökade och föränder- liga mängden handlingar har uppmärksammats av Digitaliserings- rättsutredningen. I betänkandet anges bl.a. att användningen av tek- nik som t.ex. sensorer, där data samlas in i realtid, kan innebära att uppgifterna ständigt förändras. Om den typen av handlingar ska användas som beslutsunderlag är det inte klarlagt på vilket sätt hand- lingarna ska hanteras eller bevaras. Utredningen lyfte frågeställningen om myndigheterna är skyldiga att för varje enskilt beslut lagra all den data som samlats in eller om det räckte att lagra informationsmängden på ett ställe med fasta tidsintervaller. Vidare ställde utredningen frågan om det är relevant att tillämpa arkivlagens krav på alla de informa- tionsmängder som tillkommer i den digitala förvaltningen. Utred- ningen hade också tagit del av synpunkter från arkivarier om att bristen på samordning av myndigheternas bevarande- och gallringsrutiner kan leda till att informationen sparas på flera håll eller inte alls.4 7.3.2Behov av förändringar på området Representanter från arkivmyndigheterna har vid utredningens möten och i inskickade underlag gett uttryck för att arkivsektorn står inför ett paradigmskifte som innebär ett större fokus på att värdera och välja ut de handlingar som ska bevaras för framtiden. anses för mycket tid ägnas åt att värdera de handlingar som kan gallras. Det mindre viktiga hanteras på bekostnad av de handlingar som har ett framtida och långsiktigt informationsvärde. Vissa arkivmyndigheter menar att de i stället borde arbeta mer aktivt med värdering av de handlingar som ska bevaras.5 De statliga myndigheterna har i utredningens dialoger haft ett delvis annat fokus. Frågor om digitalisering har inte diskuterats i någon större utsträckning. Däremot har en del statliga myndigheter 3Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter . 4Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25), s. 102. 5Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter . uttryckt önskemål om en effektivare gallringsprocess och aktivare rådgivning från arkivmyndigheten sida. Någon myndighet önskade bl.a. att få större frihet att själv besluta om gallring. handläggning av myndighetsspecifika gallringsärenden uppfattades som omständlig och tidskrävande. För myndigheterna kan det vara uppenbart att handlingarna har ett begränsat värde men frågan ska ändå utredas av myndigheten och av . 7.4Olika slags bestämmelser om gallring Gallringsbestämmelser finns även i andra författningar. Av 10 § tredje stycket arkivlagen framgår att sådana bestämmelser i lag och förordning gäller framför arkivlagens gallringsbestämmelser. har det funnits bestämmelser om gallring av personupp- gifter i s.k. registerförfattningar. Syftet med gallringen i dessa för- fattningar är att skydda den enskildes personliga integritet. Utgångs- punkten har varit den omvända i förhållande till arkivlagen, dvs. gallring är huvudregel och bevarande av personuppgifterna ett undan- tag. I flertalet registerförfattningar och i vissa andra författningar som innehåller gallringsföreskrifter finns dock bestämmelser om undan- tag från gallring. Antingen genom att den statliga arkivmyndigheten har bemyndigats att meddela sådana föreskrifter eller genom sär- skilda urvalsbestämmelser uppdelade i intensivdataområden eller födelsedatum. I samband med i ikraftträdandet av dataskyddsförordningen har hanteringen av personuppgifter, och delvis synen på gallring, för- ändrats. Dataskyddsförordningen är en del av Europeiska unionens genomgripande dataskyddsreform som genomfördes . Reformen omfattar förutom dataskyddsförordningen även Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndig- heters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF, här kallat dataskyddsdirektivet. Reformen medför bl.a. att det krävs viss särreglering som även i fortsättningen kommer att finnas i särskilda registerförfattningar. De nya bestämmelserna får även konsekvenser för de särskilda bestämmelser om gallring av integritetsskäl som finns i register- författningarna. I ett antal författningar har detta redan kommit till uttryck, exempelvis i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. 7.4.1Önskemål om en enhetligare reglering och terminologi Någon myndighet har framfört önskemål om att gallring av allmänna handlingar endast bör regleras i arkivlagen eftersom regelverket blir svårt att överblicka när det finns gallringsföreskrifter i flera olika författningar.7 Det har också påtalats att samma ord används med olika bety- delser i olika författningar, t.ex. gallra eller gallring. Eller det om- vända, att olika ord användas för att uttrycka samma företeelse. I det avseendet har det förts fram önskemål om en enhetligare begrepps- apparat när det gäller bestämmelser om bevarande och gallring.8 7.4.2Önskemål om översyn av vissa registerförfattningar Utredningen har tagit del av önskemål om att gallringsbestäm- melserna i vissa registerförfattningar behöver ses över. Frågan har lyfts vid utredningens regionala dialoger och i underlag till utred- ningen. Översyn av gallringsbestämmelser i socialtjänstlagen Vid utredningens regionala dialoger har det framkommit önskemål om att gallringsbestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) avse- ende barnakter bör ändras. Enligt representanter för arkivsektorn har barnakterna har ett stort värde för individen och bör därför bevaras.9 Utredningen har tagit emot ett underlag med önskemål om en över- syn av det geografiska urvalsbevarandet i s.k. intensivdataområden. 8Anteckningar från utredningens regionala dialoger i , , och . Förslag till översyn rörande gallring av barnakter inom , den Arkivmyndigheterna i intensivdataområdena ska bevara samtliga akter medan arkivmyndigheterna i övriga regioner får gallra mer- parten av akterna förutom för de individer som är födda den 5, 15 eller 25. I underlaget anges att den nuvarande regleringen innebär dels att arkivmyndigheterna i intensivdataområdena inte får någon ekonomisk kompensation för sitt totalbevarande, dels ett snedvridet individurvalsbevarande. Nya svenskar utan identitetshandlingar får ofta ett födelsedatum den första vilket innebär att de inte representeras i individurvalsbevarandet. Det föreslås i under- laget att gallringsbestämmelserna i socialtjänstlagen ändras eller att det införs en nationell styrning av bevarandet för socialtjänstakter.10 Representanter från arkivsektorn har föreslagit att sekretesstiden bör förlängas i stället för att akterna ska gallras.11 Översyn av tvingande bestämmelser om överlämnande av personuppgifter Vid utredningens möte med statliga myndigheter föreslogs att bestämmelser om tvingande överlämnanden av personuppgifter bör upphöra. De myndigheterna som omfattas av sådana bestämmelser ska få ha kvar personuppgifterna inom myndigheten med begränsad åtkomst, i stället för att överlämna dem till . Man menade att de berörda myndigheterna dels har behov av uppgifterna, dels anser att det är komplicerat att lämna över uppgifterna till Riks- arkivet.12 Även har framför denna synpunkt i ett under- lag.13 7.5Gällande rätt om bevarande och gallring i arkivlagstiftningen Arkivlagen innehåller bestämmelser om bevarande och gallring. Som angetts tidigare är utgångspunkten att allmänna handlingar ska bevaras, och att de endast får gallras om det finns stöd för gallringen. 11Anteckningar från utredningens regionala dialoger i , , och . 12Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter . Svar på , . Överlämnanden av allmänna handlingar till . Av 3 § andra och tredje stycket arkivlagen framgår att myndig- heternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser –rätten att ta del av allmänna handlingar, –behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och –forskningens behov. Syftena med att bevara arkiv motiveras utifrån olika former av användning över olika tidsperioder. Det första syftet – insynen – beskrivs i arkivlagspropositionen som en förutsättning för ett demo- kratiskt samhälle. Rätten till insyn i myndigheternas verksamhet är heller inte tidsbegränsad men insynsintresset mattas i praktiken av . Insynsintresset ersätts av något som kan betecknas som ett forskningsintresse. Enligt förarbetena är dock gränsen mellan de båda intressena sällan tydlig. Det andra syftet – förvaltning och rättskipnings behov av infor- mation – motiveras främst med att medborgarna ska kunna förvänta sig att både domstolar och förvaltningsmyndigheter visar konse- kvens i sin tillämpning av författningar så att praxis blir likformig. Bevarandet kan också ha en effektivitetsaspekt eftersom informa- tionen inte behöver hämtas in på nytt från enskilda eller från andra myndigheter. Välordnade arkiv lyfts i propositionen fram som en förutsättning för att uppnå dessa olika rättssäkerhetsaspekter. Det tredje syftet – forskningens behov – motiveras med att arkiven utgör en viktig bas för forskning av olika slag. I arkivlags- propositionen, s. 32, konstaterades också att forsknings-intresset hängde samman med kulturarvsaspekten: Här framstår kulturarvsaspekten tydligast, det för en kulturnation själv- klara att bevara minnet av sin utveckling och använda detta minne för att dels belysa den historiska utvecklingen, dels nyttiggöra de erfaren- heter som dras ur materialet. Av förarbetena framgår att de två första syftena i 3 § arkivlagen har en betydelse som är mer begränsad i tiden. Det långsiktiga bevaran- det av arkiv baseras i första hand på bedömningar om forskningens behov av information eller vilken betydelse den kan ha som en del av kulturarvet. Av 10 § arkivlagen framgår att allmänna handlingar får gallras under förutsättning att myndigheten beaktar att arkiven är en del av kultur- arvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i 3 §: rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. Av 10 § framgår också att arkivlagens gallrings- bestämmelse är subsidiär i förhållande till annan lagstiftning, dvs. om det finns avvikande gallringsföreskrifter i annan lag eller i förordning gäller de bestämmelserna framför arkivlagen. I arkivlagen föreskrivs även att det ingår i myndigheternas arkivvård att verkställa före- skriven gallring, 6 § 5 arkivlagen. I propositionen till arkivlagen anges att uppgiften är en praktisk nödvändighet. Gallringsuppgiften beskrivs bestå i att konkret avgöra vilka handlingar som enligt gällande regler ska gallras och när tiden är inne, fysiskt ta bort och förstöra de handlingar som ska gallras. Den nuvarande regleringen innebär således att allmänna handlingar får gallras under vissa förutsättningar och att myndig- heterna ska verkställa den gallring som har föreskrivits. Av arkivlagen framgår inte vilken eller vilka myndigheter som får föreskriva och besluta om gallring. I 12 § arkivförordningen (1991:446) anges däremot att får meddela föreskrifter om gallring för statliga myndigheter. Enligt förarbetena ska gallringsfrågorna avgöras av arkivmyndigheterna i samverkan med de olika myndigheterna där arkiven bildats. Av propositionen framgår att förekomsten av sär- skilda arkivmyndigheter med kontrollerande och styrande uppgifter uppfattades som nödvändigt för ett rationellt, väl fungerande och enhetligt offentligt arkivväsende. Här avsågs såväl statliga som kom- munala arkivmyndigheter. Beträffande gallringsfrågorna uttrycktes att de ska hanteras av fackkunniga inom arkivmyndigheterna. När det gäller den statliga sektorn anges att får bestämma konkret vilka handlingar som ska gallras. Vidare finns i 14 § en bestämmelse som anger att statliga myndig- heter endast får gallra allmänna handlingar i enlighet med före- skrifter eller beslut av , om inte särskilda gallringsföre- skrifter finns i lag eller förordning. Bestämmelser om gallring ska inte blandas samman med bestäm- melser som avser rensning. Med rensning avser man att en akt i ett ärende befrias från sådant material som inte ska utgöra arkivhand- lingar. I praktiken innebär det att sådant som inte är allmänna hand- lingar eller bör bli det tas bort från akten. Det gäller framför allt olika utkast och kladdanteckningar. Om handlingarna inte rensades bort utan i stället togs om hand för arkivering skulle de få status som all- männa handlingar, se 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen. Det finns exempel på registerförfattningar där gallringsföreskrifterna sannolikt egentligen utgör rensning. Som framgått tidigare får med stöd av 12 § arkivförord- ningen meddela föreskrifter och särskilda beslut om gallring.