sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — även i brottmål.35 Utredningen lämnade dock inte förslag till lagtekniska lösningar utan endast en idéskiss för remissomgång avsedd att ge svar på frågor om det fanns förutsättningar att genomföra förslagen. Förslaget ledde senare till lagstiftning enbart avseende tvistemål. I Riksåklagarens idéskrift Effektivare hantering av stora och kom- plicerade brottmål framfördes att en möjlighet för tings- rätten att hänskjuta en rättslig fråga till HD, t.ex. om ett visst förfarande är straffbart, skulle kunna innebära att stora och komplicerade brott- mål inte behöver tas upp till prövning i sin helhet.36 Arbetsgruppen ansåg därför att en möjlighet till hänskjutande som motsvarar den som gäller i tvistemål borde övervägas. En förutsättning var dock enligt arbetsgruppen att denna typ av frågor avgjordes med förtur av HD. lämnade ett förslag om att det bör införas en möjlighet att i brottmål hänskjuta en prejudikatfråga till HD som i huvudsak motsvarar den som gäller för dispositiva tvistemål.37 En förutsättning är dock enligt förslaget att det införs en uttrycklig bestämmelse om att frågan ska hanteras skyndsamt av HD. Med hänsyn till den tilltalades speciella ställning i ett brottmål bör den tilltalade enligt förslaget ha en möjlighet att ta tillbaka sitt sam- tycke till att frågan prövas i HD och i stället få hela saken prövad i tingsrätten. Utredningen utvecklade skälen för förslaget bl.a. enligt följande. På förmögenhetsrättens område är det många tvister som inte avgörs i allmän dom- stol. Ett av skälen till att parterna väljer alternativa sätt för tvistlösning, t.ex. skilje- nämnder, anses vara den tid det tar att få ett mål slutligt avgjort i domstol. Ett av syftena med bestämmelserna om hänskjutande till HD var att skapa ett snabbt alter- nativ för att få en prejudikatfråga avgjord i domstol. På brottmålssidan finns inget alternativ till ett domstolsavgörande. Argumentet att det behövs ett ”snabbspår” för att frågorna ska komma att prövas av domstol görs sig alltså inte gällande. Brottmål som rör allmänna åtal skiljer också sig från de flesta andra mål i allmän domstol på det sätt att det på ”kärandesidan” alltid finns 35Rättegångsutredningens delbetänkande Översyn av 2, SOU 1986:1. 36Effektivare hantering av stora och komplicerade brottmål – en idéskrift, Åklagarmyndig- heten, . 37Straffprocessutredningen betänkande Brottmålsprocessen, SOU 2013:17 s. 507. En av Riksåklagarens uppgifter är att bidra till den praktiska rättsut- vecklingen genom att aktivt verka för att lämpliga mål förs till HD. Detta sker bl.a. genom att Riksåklagaren till ledning för de operativa åklagarna upprättar förteck- ningar över prioriterade prejudikatfrågor. Det innebär att det på brottmålssidan bör finnas bättre förutsättningar än t.ex. på förmögenhetsrättens område att de mål som rör frågor där det behövs prejudikat förs till HD på vanligt sätt. Åklagarsidan kan också i domstol föra s.k. pilotmål som rör frågor som har betydelse för ett större antal mål. En annan sak som påverkar behovet och utrymmet av hänskjutande i brottmål är att bevisfrågor ofta är av avgörande betydelse för utgången i målen. Om parterna har olika uppfattningar om sakförhållandena i målet kan det vara svårt att, med parternas samtycke, formulera en prejudikatfråga innan lägre instanser har avgjort vad som är bevisat. Till detta kommer att det för en del av brottmålen gäller särskilda tidsfrister för handläggningen, vilket i praktiken påverkar både utrymmet och behovet av att hänskjuta en fråga till HD inför tingsrättens avgörande. Det sagda innebär att behovet av att införa en möjlighet till hänskjutande av pre- judikatfrågor till HD i brottmål får anses vara begränsat. Det är också vad som fram- kommit vid de diskussionsmöten som vi genomfört med advokater, åklagare och domare. En del av de medverkande aktörerna ansåg dock att det i vissa fall kunde finnas ett sådant behov. Från tid till annan aktualiseras frågor där det kan ha betydelse att det finns en möjlighet att snabbt få ett uttalande av HD. Ett exempel på detta från senare tid är frågan om det svenska systemet med skattetillägg och brottspåföljd för oriktiga uppgifter i skatte förfarandet är förenligt med förbudet mot dubbla förfaranden (ne bis in idem) i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till . Frå- gan, som hade varit uppe till bedömning tidigare, aktualiserades på nytt efter nya avgöranden från . Det är ett exempel på en fråga där det för de flesta praktiskt verksamma jurister stod klart att det behövdes ett klargörande utta- lande från HD. Ett sådant kunde inte lämnas förrän beslut eller domar från hovrätt- erna hade överklagats. Det kan också i mycket omfattande mål finnas en eller flera tydliga rättsfrågor som har avgörande betydelse för målet. Om en sådan fråga kan avgöras på ett snabbt sätt av HD kan det innebära att målet inte behöver prövas i hela sin omfattning av underinstanserna. I idéskriften Effektivare hantering av stora och komplicerade brott- mål nämns två sådana exempel där det fanns tydliga och relativt begränsade rätts- frågor som med fördel hade kunnat hänskjutas till HD innan målen prövades i tingsrätt och hovrätt: det s.k. La Reine-målet (rättsfallet NJA 1995 s. 505) och det s.k. antidumpningsmålet (rättsfallet NJA 2007 s. 227). Ytterligare ett argument som kan tala för en utökad möjlighet att hänskjuta pre- judikatfrågor till HD är att en tingsrätt även i brottmål kan besluta att inhämta för- handsavgörande från Europeiska unionens domstol (). Det kan där- för tyckas vara följdriktigt att det bör finnas en möjlighet att i ett pågående mål begära svar på en prejudikatfråga från den nationella högsta instansen. Även om en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor i brottmål till HD kan komma att få en begränsad praktisk betydelse är det svårt att se några tungt vägande skäl som talar mot en sådan möjlighet. Den risk med fördröjd handläggning och dubbla processer som vi pekat på när det gäller mellandom görs sig inte gällande på samma sätt. Visserligen kommer den tid handläggningen tar i HD antagligen att innebära att ett avgörande i tingsrätten Detta ska dock ställas i relation till att frågan prövas i HD först efter att målet i sin helhet avgjorts i både tingsrätt och hovrätt. Det är om HD beslutar att inte meddela prövningstillstånd som hänskjutande innebär en onödig fördröjning. Om möjligheten ska införas bör det krävas dels ett beslut av tingsrätten, dels att par- terna i målet samtycker till det. Det motverkar att hänskjutande sker när det inte är motiverat. Till detta kommer att det för de allmänna åklagarnas del bör krävas att den åklagare som för talan i tingsrätten inhämtar Riksåklagarens samtycke, eftersom det är Riks åklagaren som har ansvaret för att föra talan i HD (se 7 kap. 4 § andra stycket RB). När reglerna infördes för dispositiva tvistemål uttalades farhågor om att det kunde minska hovrätternas roll och strida mot att tyngdpunkten i rättskipningen ska ligga i tingsrätterna. Det framfördes också att det skulle kunna leda till att HD:s arbetsbörda ökade och att det kunde få negativa effekter för HD:s övriga verksam- het. Några sådana effekter har bestämmelserna inte fått. Det finns inget som talar för att hänskjutande skulle komma till användning i påtagligt större utsträckning i brottmål än i tvistemål. Sammanfattningsvis anser vi att övervägande skäl talar för att det bör införas en möjlighet till hänskjutande av en prejudikatfråga även i brottmål. Även om denna möjlighet inte kommer att användas särskilt ofta är det enligt vår bedömning värde- fullt att en sådan finns. Det är svårt att se att bestämmelsen i praktiken skulle komma till användning i brottmål som rör enskilda åtal, men det finns inte några sakliga skäl för att undanta dessa. Förutsättningarna för hänskjutande i brottmål bör motsvara vad som redan gäller för dispositiva tvistemål, dvs. att parterna sam- tycker och att tingsrätten fattar beslut. En förutsättning för att införa en möjlighet till ”hissning” i brottmål är dock att frågan kan hanteras skyndsamt av HD. Det är inte acceptabelt att ett avgörande i ett brottmål fördröjs i avvaktan på att HD ska pröva en fråga i målet. Med hänsyn till den tilltalades speciella ställning i ett brottmål bör han eller hon också ha möjlighet att ta tillbaka sitt samtycke till att målet prövas i HD och i stället få hela saken prövad i tingsrätten. Remissutfallet avseende förslaget var huvudsakligen positivt.38 Även HD tillstyrkte förslaget, men påpekade att en bestämmelse som inne- bär att alla hänskjutna prejudikatfrågor i brottmål ska behandlas skyndsamt oavsett vad målet gäller t.ex. skulle innebära att en hän- skjuten prejudikatfråga i ett bötesmål ska gå före handläggningen av en prejudikatfråga i ett till HD överklagat brottmål där den tilltalade inte är frihetsberövad men har dömts till fängelse. Bara två remiss- instanser, två domstolar, avstyrkte eller var negativa till förslaget. Den kritik som framfördes från dessa två remissinstanser var att för- slaget borde övervägas ytterligare, bl.a. eftersom systemet skulle kunna medföra att brottmålsprocessen kommer att tyngas av preliminär- frågor och då det kan ifrågasättas om det kommer att vara möjligt 38Ärende i Ju2013/02761/DOM. för HD att handlägga hänskjutna frågor så snabbt som utredningen har bedömt. Förslaget har inte lett till lagstiftning. 10.6.4Inget förslag om ändringar i prejudikatordningen Vår bedömning: Övervägandena inom ramen för detta utred- ningsarbete ger inte anledning till att införa en ordning som ger rätten en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD. Det huvudsakliga motivet till att införa en möjlighet att hänskjuta prejudikatfrågor till HD i dispositiva tvistemål var att förbättra pre- judikatbildningen. Om tingsrätterna fick hänskjuta en prejudikat- fråga till HD och få den besvarad innan tingsrätten avgör själva målet bedömdes det kunna öppna en snabb, billig och enkel väg att skapa prejudikat.39 En stor fördel med ett sådant system framhölls vara att prejudikatbehovet kan tillgodoses också då den som förlorar målet inte har intresse av att överklaga. Det bedömdes också vara betung- ande för enskilda som är inblandade i ett mål som bedöms ha ett prejudikatvärde att behöva invänta att målet som ett ”pilotmål” förs genom instanserna till HD. Det bedömdes vara bättre för alla inblandade om prejudikatfrågan kunde prövas tidigare. En grundläggande förutsättning för att tingsrätten ska kunna hänskjuta en prejudikatfråga till HD bedömdes i förarbetena vara att domstols- prövningen kommer att stanna med tingsrättens dom, dvs. att par- terna har ingått ett avtal om att inte överklaga tingsrättens dom.40 Av denna begränsning följer att hovrätterna hölls utanför reformen. En ytterligare förutsättning för reformen var att parterna var överens om att frågan skulle hänskjutas till HD. Frågan till HD skulle enligt vad som angavs formuleras i samråd med parterna och skulle, be- dömdes det, antagligen oftast komma att bygga på ostridiga sakför- hållanden. I brottmål fungerar emellertid ordningen för prejudikatbildning annorlunda än i tvistemål. I brottmål bevakar Riksåklagaren inom ramen för sitt ansvar som landets högsta åklagare och enda allmänna åklagare i HD vilka frågor som bör prövas i HD. 1988/89:78 s. 64. 1988/89:78 s. 67 f. genom att Riksåklagaren till ledning för de operativa åklagarna upp- rättar förteckningar över prioriterade prejudikatfrågor. Åklagarsidan kan också föra s.k. pilotmål i domstol som rör frågor som har bety- delse för ett större antal mål. Förutsättningarna för en prejudikat- bildning som täcker relevanta frågor är därmed bättre än i tvistemål där enskilda parter utifrån förutsättningarna i det egna målet tar ställ- ning för eller emot ett hänskjutande. Det finns problem i brottmål med en ordning som tillåter hän- skjutande av en fråga under pågående process i tingsrätten till HD som inte lika uttalat finns i tvistemål. För det första är utrymmet för att vilandeförklara mål i väntan på en, förvisso skyndsam, prövning i HD allmänt sett mindre i brottmål än i tvistemål på grund av de fris- ter, exempelvis till följd av häktning, som ofta styr handläggningen av brottmålen. Det är vidare tveksamt i brottmål om det, med hänsyn till de bevisregler som gäller, faktiskt är möjligt att utkristallisera frågor där det saknas prejudikat och det kan vara en fördel med ett snabbt klargörande. I brottmål är det åklagaren som har bevisbördan för det som målet handlar om och den tilltalade har inte självklart något att vinna på att vidgå några omständigheter. För att det ska vara möjligt att skicka en prejudikatfråga till HD under pågående huvud- förhandling i tingsrätten måste emellertid vissa förutsättningar av- seende saken vara klarlagda. Frågan är om det är möjligt att, i vart fall utan den tilltalades medgivanden, i ett tidigt stadium av proces- sen faktiskt utgå från vissa fakta. Det är ju åklagarens uppgift att be- visa vad som påstås i målet och det förutsätter normalt att saken prövas i dess helhet. Utrymmet för att plocka ut en rättsfråga innan lägre instanser har avgjort vad som är bevisat är av det skälet mer begränsat än i tvistemål. Under vår kartläggning av behovet av att kunna hänskjuta en pre- judikatfråga till HD i kontakter med domare, åklagare och advokater tycks intresset för en sådan möjlighet vara svalt. Skälet för det är framför allt de hanteringssvårigheter och effektivitetsförluster som har konstaterats riskerar att uppstå om en brottmålsprocess stoppas upp och huvudförhandlingen måste flyttas fram i väntan på ett avgö- rande från HD. I den mån det har framförts positiva synpunkter på en ordning med en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD under pågående prövning i domstol, har dessa synpunkter ut- tryckts allmänt, som något som kan vara bra att ha men utan kopp- ling till konkreta exempel. har, i enlighet med vad vi har redovisat, väl formulerat varför behovet av att införa en möjlighet till hänskju- tande av prejudikatfrågor till HD i brottmål får anses vara begränsat. Den bedömningen förändras inte av de överväganden som vi gör inom ramen för vårt utredningsarbete. Vi bedömer, framför allt mot bakgrund av de kontakter vi har haft med domare och parter, inte heller att behovet i enskilda specialfall är särskilt stort. Vår slutsats är att behovet av att införa bestämmelser som ger domstolen möj- lighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD i brottmål är litet, vilket talar emot att det införs en ny ordning för prejudikatbildning. Det finns, även med ett skyndsamhetskrav för HD vid hanteringen, enligt vår uppfattning en klar risk för förlängda handläggningstider med en möjlighet att hänskjuta en fråga till HD under pågående handläggning i underrätt. som prövningen i HD pågår kommer målet i tingsrätten att vilandeförklaras, vilket innebär att avgörandet i brottmålet skjuts . Detta är allmänt sett negativt för den tilltalade men också för vittnen och målsägande. I stora brottmål är det typiskt sett många personer som efter en ofta redan lång utredningstid ska höras vid rättegången och som påverkas av att målet vilandeförklaras. Att HD tar prejudikatfrågor i pågående mål i tingsrätt med förtur innebär, som HD har påpekat i sitt remis- svar till förslag, vidare att andra prejudi- katfrågor nedprioriteras i HD:s verksamhet och skjuts framåt. Inte heller en sådan effekt av en reform är oproblematisk. Detta gäller även om tillämpningen skulle bli begränsad. Vi ser mot denna bak- grund att skälen mot att införa en möjlighet att hänskjuta en preju- dikatfråga till HD i pågående brottmål överväger i förhållande till de skäl som talar för en ändring. Vi bedömer sammanfattningsvis att det tänkbara tillämpningsom- rådet för en reform av prejudikatbildningen i brottmål som innebär en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD under pågående prövning av ett mål i tingsrätten är litet och att det finns nackdelar med reformen. Övervägandena inom ramen för vårt utredningsarbete ger inte anledning att införa en ordning som ger rätten en möjlighet att hänskjuta en prejudikatfråga till HD, varför vi inte lämnar något förslag till lagstiftning i frågan. 10.7Inga ändringar av vad som ska ges in till domstolen vid åtal Vi ska enligt uppdraget i denna del analysera om det är lämpligt att införa regler om att domstolens prövning endast omfattar det mate- rial som getts in till domstolen i samband med åtalet. Vid förundersökningen ska det föras ett protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (23 kap. 21 § RB). Det färdiga protokollet bildar underlag för bedömningen av åtals- frågan och för planering av huvudförhandling vid domstolen.41 Pro- tokollet är av vikt också för möjligheterna att efteråt kontrollera att allt har gått rätt till under utredningen. Det som är betydelselöst för utredningen ska inte tas med i protokollet. Vid bedömningen av vilka uppgifter som kan anses vara utan betydelse är det viktigt att objektivitetsprincipen iakttas. Närmare bestämmelser om vilka upp- gifter som ska finnas i protokollet över förundersökningen finns i 20–23 §§ FUK. Protokollet behöver inte nödvändigtvis föras sam- manhängande för hela förundersökningen.42 är det lämpligt att föra skilda protokoll över skilda avsnitt av förundersökningen. Särskilt gäller detta stora, mera utredningskrävande undersökningar. Innan åklagaren fattar beslut i åtalsfrågan ska protokollet ha fått slut- lig avfattning (23 § andra stycket FUK). En förundersökning bör planeras så att den möjliggör en senare hantering av protokollet i en- lighet med vad som gäller om att sådant som inte rör åtalet inte ska ges in till domstolen då åtal väcks (45 kap. 7 § RB). 41Peter Fitger m.fl., – en kommentar på internet, kommenteraren till 23 kap. 42Peter Fitger m.fl., – en kommentar på internet, kommenteraren till 23 kap. Förundersökningsprotokollet ska ges in till rätten vid åtal Åklagaren ska då åtal väcks eller därefter i de fall förundersökning har ägt rum ge in protokoll eller anteckningar från förundersökningen samt de skriftliga handlingar och föremål som åberopas som bevis till rätten (45 kap. 7 § RB). Sådant som inte rör åtalet bör dock inte ges in. Förundersökningsprotokollet har be- dömts behöva vara tillgängligt för rätten för att rätten ska kunna kon- trollera vad som hänt under förundersökningen och kontrollera att förundersökningen inte är bristfällig i något avseende.43 Processlag- beredningen uttryckte att protokollet måste vara tillgängligt för att rätten ska kunna bedöma vilken bevisning som behövs och utfärda kallelser i enlighet med detta.44 Rättens ordförande bör enligt vad som uttalades även ta del av protokollet så att han på lämpligt sätt kan ordna och leda huvudförhandlingen. I vad mån rätten borde närmare studera materialet från förundersökningen lämnades till domarens eget omdöme. Det framhölls att kännedom om materialet möjliggör för rättens ordförande att i förväg sätta sig in i de rättsliga frågor som finns i målet och underlättar meddelande av dom i ome- delbar anslutning till huvudförhandlingen. Det framhölls emellertid att ordföranden å andra sidan inte får bli så bunden av materialet, att avgörandet grundas på vad som står i förundersökningsprotokollet eller att ordföranden går till rättegången med en förutfattad mening. Tillägget att sådant som inte rör åtalet inte bör ges in till rätten infördes . Det som avsågs undantas var material från förunder- sökningen rörande gärningar som inte omfattas av åtalet.45 Som skäl för ändringen angav departementschefen bl.a. att sådant material behöver rätten under inga omständigheter ha tillgång till för att förbereda målet, som det från den tilltalades synpunkt kan te sig stötande att rätten – och för övrigt också allmänheten – har tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för. Det torde enligt departementschefen i många fall vålla begränsade olägenheter för åklagarna att se till att material rörande sådana gärningar rensas bort från förundersökningsprotokollen innan de ges in till rätten. Enligt vad JO därefter har uttalat bör dock bara sådant som uppenbart saknar betydelse för parterna och rätten 1986/87:89 s. 99 f. 44NJA II 1943 s. 570. 1986/87:89 s. 100 f. tas bort.46 I tveksamma fall bör, enligt JO, information hellre till- föras än gallras bort.47 lämnade ett förslag om att åklagaren inte skulle lämna in förundersökningsprotokoll i samband med åtalet.48 Utredningens förslag ledde till det tillägg som sedan gjordes i om att sådant som inte rör åtalet inte ska ges in vid åtal. Skälet som utredningen angav för förslaget om att något förundersökningsprotokoll överhuvudtaget inte skulle ges in var risken för att en domare genom att ta del av förundersökningen ska- par sig en förutfattad mening om den tilltalades skuld. Utredningen framhöll att frågan hänger intimt samman med hur man allmänt ser på domarens roll i brottmålsprocessen. Utredningen gjorde bedöm- ningen att rättssäkerheten i brottmålsprocessen kunde höjas med en ändring på det sätt som föreslogs genom att man minskar risken för att rätten i sin bedömning tar hänsyn till ovidkommande faktorer. Utredningen gjorde också bedömningen att förslaget medförde att effektiviteten främjades genom att domstolarna inte skulle belastas med onödigt material och överflödig pappersexercis. Förslaget mottogs negativt av remissinstanserna och ledde inte till lagstiftning annat än i den del som gällde material som inte rör åtalade gärningar. Kritiken mot förslaget har sammanfattats med att remissinstanserna menade att nuvarande ordning inte innebar några beaktansvärda problem i rättssäkerhetshänseende som en reform i enlighet med förslaget skulle medföra merarbete för åkla- garna och sämre beslutsunderlag för domstolarna.49 I samband med att andra lagförslag med anledning av utredning- ens arbete presenterades utvecklade departementschefen ställnings- tagandet att inte införa en regel om att förundersökningsprotokollet inte skulle ges in vid åtal. Departementschefen inledde med att konstatera att frågan om förundersökningens ingivande är av princi- 46JO 2016/17 s. 439. 47JO 2013/14 s. 106 och JO 2012/13 s. 126. 48Rättegångsutredningens delbetänkande Översyn av , SOU 1982:26 s. 248. 1986/87:89 s. 100. piell betydelse så till vida som den hänger samman med grund- läggande spörsmål rörande rättens och parternas ansvar för utred- ningens fullständighet i brottmål.50 Departementschefen framhöll därefter att det även skulle komma att finnas ett behov för rätten att kontrollera vad som förekommit under förundersök- ningen och att besluta om eventuella kompletteringar Genom att stu- dera förundersökningen kunde domare, enligt departementschefen, få klart för sig vad han eller hon ska inrikta sig på under huvudför- handlingen och kan bättre tillgodogöra sig materialet. Det framhölls att det av remissvaren inte synes vara så att den allmänna uppfatt- ningen i domarkåren var att nuvarande ordning är ineffektiv och att härtill kom att en förändring i enlighet med förslaget skulle medföra att ytterligare en arbetsuppgift lades på åklagarna. I frågan om risken för att domarna medvetet eller omedvetet låter sig påverkas av för- hörsutsagor ur förundersökningen ansåg departementschefen sig ha fog för bedömningen att domarna är mycket observanta på risken för otillbörlig påverkan. Den sammanfattande bedömningen blev att den av utredningen föreslagna ordningen kunde medföra en del olägen- heter ur effektivitetssynpunkt som nuvarande ordning inte tycks ha orsakat några beaktansvärda problem ur rättssäkerhetssyn- punkt. Under sådana omständigheter fanns det enligt departements- chefen inte skäl att frångå det nuvarande systemet. 10.7.4Inget förslag om ändringar i reglerna om vad som ska ges in vid åtal Vår bedömning: Det finns fördelar med en ordning som innebär att enbart skriftlig bevisning ska ges in till domstolen vid åtal.