sou · H7B359d4 · 2019-12-12 00:00:00 — 12.2Tydliga skrivningar i instruktioner men splittrad styrning i regleringsbrev Alla myndigheter har en tydlig uppgift om att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i sina respektive instruktioner. och fick uppgiften , Arbetsförmedlingen och fick uppgiften . CSN fick uppgiften inskriven men har haft motsvarande formulering i sitt regleringsbrev . Myndigheternas uppgift avseende samverkan skiljer sig åt i instruktionen. Arbetsförmedlingen och ska enligt sina instruktioner samverka specifikt vad gäller arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. och ska samverka men det finns ingen specifik koppling till arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. CSN saknar helt skrivningar kring samverkan i sin instruktion. Alla myndigheter ska dock enligt 6 § myndighetsförordningen samverka med varandra. fanns samverkansuppdrag avseende samverkan kring felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och informationsutbyte i myndigheternas regleringsbrev. Även i myndigheternas regleringsbrev finns skrivningar avseende arbetet att motverka felaktiga utbetalningar. Perspektiven bidragsbrott och felaktiga utbetalningar har i princip varit med i myndigheternas regleringsbrev under hela den studerade perioden. Arbetsförmedlingen saknar dock helt mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott för åren 2015–2018 och för och . Perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott får ungefär samma tyngd i regleringsbreven. och har dock inte haft några mål, återrapporteringskrav eller uppdrag avseende bidragsbrott för åren 2016–2018. I intervjuer med representanter från myndigheterna framkommer att det finns en uppfattning om att det är mer fokus på systematiska bidragsbrott än på att motverka felaktiga utbetalningar. Vi ser inte att det finns ett sådant fokus i regeringens formella styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är en uppgift av långsiktig karaktär och har funnits med både i myndigheternas instruktion och regleringsbrev . De mål, återrapporteringskrav och uppdrag som regeringen har gett myndigheterna i regleringsbreven har varierat och mellan myndigheterna. Hur detaljerad återrapportering regeringen efterfrågar har också varierat. Regeringen har formulerat flest krav i regleringsbrev. Detta är rimligt eftersom är den myndighet som har flest förmånssystem som riktas mot enskilda. har minst krav och i relation till de övriga utbetalande myndigheterna utgör utbetalningar till enskilda en liten del av verksamhet. Återrapporteringskraven avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott är generellt färre för alla myndigheter för . Styrning via regleringsbrev ska användas när regeringen vill inrikta styrningen eller när regeringen efterfrågar specifika uppgifter. Enligt myndighetsföreträdarna tenderar myndigheterna att prioritera de mål, återrapporteringskrav och uppdrag som finns i regleringsbreven framför uppgifter i Eftersom korrekta utbetalningar och frånvaro av bidragsbrott är viktiga förutsättningar för en hållbar välfärd bör arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott alltid vara prioriterat. Det saknas också ett helhetsperspektiv av regeringens styrning av myndigheterna när det gäller arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven på detta område bör i större utsträckning samordnas inom ramen för en långsiktig strategi. Detta skulle underlätta en myndighetsöverskridande sammanställning och analys av det arbete som görs. 12.3Splittrad återrapportering i myndigheternas årsredovisningar Alla myndigheter förutom har ett särskilt avsnitt i resultatdelen i sina årsredovisningen som avser återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. utpekar avsnittet ”utbetalning” som det avsnitt där myndighetens återrapportering sker. Det finns också återrapportering avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar under flera andra avsnitt i årsredovisningarna. Arbetet redovisas ofta under exempelvis avsnitten intern styrning och kontroll, myndigheternas återrapportering av kvalitet och återrapportering av enskilda förmåner, åtgärder och bidrag. Detta gör att återrapporteringen blir splittrad och svår att överblicka och att det som redovisas under det särskilda avsnittet om felaktiga utbetalningar inte är heltäckande. Utifrån den kartläggning som vi har genomfört kan vi konstatera att myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. årliga granskning av myndigheternas resultat är främst inriktad på de finansiella delarna i årsredovisningen, enbart en rimlighetsbedömning på övergripande nivå görs av årsredovisningens resultatdel. För att få en bättre överskådlighet över det arbete som görs bör myndigheternas återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt. 13Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar Vi har i vår kartläggning beskrivit de fem utbetalande myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I detta kapitel sammanfattar vi iakttagelser och redovisar våra slutsatser för myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. 13.1Behov av samsyn om vad uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar innebär Alla myndigheter har med uppgiften om att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i sin styrning. Fyra av de fem utbetalande myndigheterna har integrerat perspektivet i sin långsiktiga och kortsiktiga styrning. Det handlar bland annat om hur myndigheterna beskriver uppgiften i sina långsiktiga inriktningar och årliga verksamhetsplaner. har inte integrerat perspektivet på samma sätt i myndighetens interna styrning. Myndigheten hänvisar däremot till sin uppgift i instruktionen i sina rapporteringsmallar inför deluppföljningar och framtagande av årsredovisning. Alla myndigheter har en övergripande målformulering som har karaktären av en viljeinriktning som kan kopplas till myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I kartläggningen har myndigheterna lyft fram att det finns målkonflikter mellan kontroll och service samt snabb och korrekt handläggning. Är dessutom myndighetens uppföljningssystem uppbyggda utifrån uppgifter som är lätta att mäta, till exempel genomströmningstid, finns en ökad risk för att snabbhet prioriteras Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningarRapport 3 När målkonflikter uppstår behöver detta hanteras genom avvägningar hos myndigheterna. Arbetet med korrekta utbetalningar är en omfattande uppgift som ofta förknippas med kontroll, brott och återkrav. Inte med ”lätt att göra rätt” och normförebyggande arbete såsom bemötande, kommunikation, regelförenkling. Det finns ett behov av att etablera perspektivet korrekta utbetalningar brett i hela organisationen för att få en samsyn om vad uppgiften innebär, hur den påverkar myndighetens olika verksamheter och vilka prioriteringar olika delar av organisationen bör göra. 13.2Splittrat ansvar och otydlig styrning av arbetet med felaktiga utbetalningar Utgångspunkten för ansvarsfördelningen för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott ser olika ut på myndigheterna. På och är arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott specificerat i arbetsordningen. utpekar cheferna som ansvariga medan CSN anger att myndighetens avdelningar och kontor har ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar. Arbetsförmedlingen, och uttrycker inte ett specifikt ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar men de menar att ansvaret följer av att cheferna har ansvar för verksamheten. Det finns även exempel på övergripande stödfunktioner inom myndigheterna som har någon form av ett övergripande ansvar för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. har en funktion med strategiskt ansvar för frågor rörande arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Ekonomiavdelningen har ett myndighetsövergripande ansvar för frågan på Arbetsförmedlingen. På har Avdelningen för analys och prognos ansvar för att förvalta och utveckla modellen för systematisk kvalitetsutveckling där riskhanteringen för felaktiga utbetalningar ingår. Vi kan konstatera att ansvaret för felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna vilket kan bidra till en bristande Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar kan uppfattas på olika sätt inom myndigheterna. Det kan handla om att en fråga hanteras som exempelvis en ren resursfråga, en rättslig fråga eller en ekonomisk fråga. Det kan leda till att frågorna avgörs inom olika delar i organisationen och att sambandet med korrekta utbetalningar inte blir tydligt. Frågor som rör korrekta utbetalningar beslutas och styrs från flera delar av myndigheten eftersom frågan är så bred. Myndighetsrepresentanter lyfter också fram att styrsignaler kan komma från olika håll i verksamheten. Det förstärker vikten av att perspektivet korrekta utbetalningar är etablerat i hela organisationen och att samsyn kring uppgiften finns. I arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar arbetar alla myndigheter utifrån förordningen om intern styrning och kontroll. Myndigheterna genomför också olika former av riskanalyser och följer upp och utvecklar kvaliteten i handläggningen. Myndigheterna genomför även olika kontroller före och efter utbetalning samt handläggning pågår. Dessutom har myndigheterna olika stöd för handläggningen. Hur respektive myndighet organiserar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott skiljer sig åt. Vi kan dock konstatera att alla myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på detta arbete. Myndighetsföreträdare har lyft fram att det är ett större fokus på bidragsbrott än felaktiga utbetalningar. Vi har inte funnit stöd för detta i myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är brett och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det behövs därför ett tydligare samlat myndighetsövergripande ansvar för frågan. Ett tydligare övergripande ansvar på myndigheterna skulle öka möjligheterna till ett långsiktigt strategiskt arbete som även inkluderar samverkan mellan myndigheter. Risken är annars att frågan i för hög grad hanteras i stuprör och att en övergripande bild och positiva synergier därmed inte uppnås. Detta gäller både myndighetsövergripande och myndighetsöverskridande. Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar 13.3Riskanalyser för felaktiga utbetalningar behöver stärkas I arbetet med intern styrning och kontroll är riskanalysarbetet viktigt och centralt. Inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll analyserar myndigheterna risker för att myndighetens mål inte nås. Riskanalyser inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll görs på flera olika nivåer men inte på ett sådant sätt att de fångar riskerna för felaktiga utbetalningar samlat för myndigheterna. Alla myndigheter gör även någon form av riskanalys för felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen gör ibland fördjupade riskanalyser som kan gälla felaktiga utbetalningar. gör riskanalyser för felaktiga utbetalningar inom ramen för modellen för systematisk kvalitetsutveckling. Dessa riskanalyser görs per förmån och täcker merparten av myndighetens utbetalningar. CSN gör ingen specifik riskanalys men perspektivet felaktiga utbetalningar ingår i riskanalysen som görs på myndighetsnivå. På har generaldirektören fattat ett beslut om att planeringsavdelningen ska genomföra en riskanalys av myndighetens betalningsverksamhet. Planeringsavdelningen har tagit fram en handlingsplan för detta arbete. På görs en myndighetsövergripande riskanalys för felaktiga utbetalningar inom funktionen för analys och urval. Med undantag för saknas det specifika riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar på myndighetsövergripande nivå. riskanalys utgör grunden för myndighetens årliga plan för arbetet med felaktiga utbetalningar. har ingen övergripande riskanalys för myndighetens felaktiga utbetalningar. Däremot sammanställs en riskbild för myndigheten inom ramen för kvalitetsanalys. Vi anser att arbetet med särskilda riskanalyser för felaktiga utbetalningar behöver förstärkas. Riskanalyserna behöver göras mer systematiskt och med ett tydligare system- och myndighetsövergripande perspektiv. Det är även viktigt att analyserna täcker de automatiserade processerna och risker i samband med it-utveckling. Riskanalyser är centrala för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Den information som de Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ger är nödvändig för att kunna prioritera insatser till rätt områden. Det är viktigt att riskanalyser görs löpande, systematiskt och myndighetsövergripande och att analysen tas om hand på alla nivåer i myndigheten. För att få ett heltäckande beslutsunderlag och precision i åtgärderna bör myndigheterna dessutom i så stor utsträckning som möjligt skaffa sig kunskap om hur stora felen är och vad som orsakar dem. Det bör därför göras omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar. Se rapporten i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Det saknas i stort sett riskanalyser som innefattar flera myndigheters verksamheter. Sådana myndighetsöverskridande riskanalyser skulle öka möjligheten att identifiera risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott från välfärdssystemen på ett samlat sätt. Exempelvis kan sådana riskanalyser underlätta identifiering av brister i register som används av flera olika myndigheter. Myndighetsöverskridande riskanalyser skulle också förbättra förutsättningarna för en väl fungerande myndighetssamverkan. Genom att inkludera rättsvårdande myndigheter i riskarbetet skulle också det brottsförebyggande perspektivet fångas upp. 13.4Otydlighet vid automatiserade processer I kartläggningen har det framkommit att det finns otydligheter vid automatiserade processer. Det handlar bland annat om att ansvaret för att dessa processer är otydligt, att det saknas kvalitetsuppföljning och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser. Flertalet av förmånerna i välfärdssystemet har hela eller delar av sin handläggningsprocess automatiserad och strävan är att den ska öka. Otydligheten vid de automatiserade processerna är därför allvarlig. Ansvaret för de automatiserade processer i handläggningen bör tydliggöras. Det är också nödvändigt att de automatiserade processerna omfattas av kvalitetsuppföljning och kvalitetsutveckling på samma sätt som för den handläggningen och att de på ett tydligt sätt ingår i riskanalyserna för felaktiga utbetalningar. Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar 13.5Det behövs ett helhetsgrepp avseende informationsutbyte mellan myndigheter Liksom i många andra utredningar och rapporter kan vi konstatera att informationsutbyte mellan myndigheter är en central fråga för att kunna säkra korrekta underlag till beslut. Det är bra att myndigheterna strävar efter att få uppgifter direkt från ursprungskällan, exempelvis , i den mån det går och undviker att inhämta uppgifter direkt från den sökande. Detta ställer naturligtvis höga krav på god registerkvalitet. I intervjuer med framkommer att det kan vara en fördel om önskemål om informationsutbyte framförs gemensamt av de myndigheter som ska ingå i informationsutbytet. När det handlar om nya förslag från utredningsväsendet behöver dessa också vara tillräckligt utredda. Detta underlättar den vidare beredningen inom . Vi anser att det bör finnas ett myndighetsöverskridande perspektiv. I vår , del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) har vissa orsaker till felaktiga utbetalningar kartlagts och den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar uppskattas vara att uppgifterna i beslutsunderlaget är felaktiga. Ett ökat och effektivare informationsutbyte mellan myndigheterna skulle bidra till att problemen med felaktiga uppgifter minskar. Det är dock nödvändigt att det tas ett helhetsgrepp om denna fråga eftersom den berör många olika områden. 13.6Regelverkens utformning är en viktig förutsättning för korrekta utbetalningar Vår rapport för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1) visade att regelverkens konstruktion har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Denna bild bekräftas i vår kartläggning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. De lagar som reglerar välfärdsystemen ger grundläggande förutsättningar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Vissa regelverk ger sämre förutsättningar, till exempel när det krävs många uppgifter och Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar bedömningsmoment för att fastställa vem som är berättigad till ersättning och hur stor den ska vara eller när olika begrepp är otydligt preciserade i regelverken. Myndighetsföreträdare har lyft att problem kan uppstå på grund av att regelverken inte är anpassade till omvärldsförändringar eller teknikutveckling. Handläggningen har gått från att vara uteslutande till att bli mer automatiserad. Många lagar och regler upplevs som ålderdomliga och krångliga. De har byggts för att möta ändrade förhållanden. Vi anser att det är viktigt att regelverkens utformning och möjligheten till digitalisering och automatisering harmoniseras. När regler ändras eller nya lagar införs finns risk för att överutnyttjande byggs in i välfärdssystemen. Med överutnyttjande menar vi sådana utbetalningar som i förhållande till de lagar och regler som gäller inte är felaktiga men där det kan ifrågasättas om de är i enlighet med lagstiftarens intentioner. I vår kartläggning har vi sett exempel på att en maxgräns inte sätts i lagstiftningen för hur höga ersättningsnivåerna kan vara. Det är därför viktigt med gedigna konsekvensanalyser när lagar ändras eller införs. Ett annat exempel på ett problem med regelverken som lyfts är att det finns otydligheter vad gäller myndigheternas rättsliga möjligheter för att utföra sitt kontrolluppdrag. Det finns oklarheter kring vilka uppgifter i myndigheternas interna system som myndigheterna får använda och analysera för att göra riktade kontroller. För att säkerställa att kontroller sker på ett effektivt och rättssäkert sätt bör det finnas ett explicit rättsligt stöd för detta arbete. Ny och ändrad lagstiftning på bör alltid föregås av konsekvensanalyser vad gäller kontrollmöjligheter och risken för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Enligt delegationens definition är en utbetalning felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör vara en del i de konsekvensanalyser som görs inom och utredningsväsendet. Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar 13.7Det sker mycket samverkan kring felaktiga utbetalningar Det finns många aktiva samverkansforum med bäring på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott där viktiga initiativ tas och värdefullt erfarenhetsutbyte sker. Det är viktigt att resultaten av samverkan tas tillvara i organisationerna och att det finns strukturer som möjliggör återkoppling mellan och inom myndigheterna. Det kan också finnas situationer då en mer formaliserad samverkan skulle vara önskvärd. är det svårt att få en samlad bild över de samverkansaktiviteter som pågår mellan myndigheterna inom välfärdssystemen och syftena med samverkansorganen är inte alltid tydligt. Det kan därför finnas risk för överlappningar och för att förbättringspotential inte tas till vara. 14Sammanfattande slutsatser och framtida arbete Utbetalningar från välfärdssystemen är en viktig samhällsfunktion och utgör en stor del av de offentliga finanserna. De fem utbetalande myndigheterna betalade ut sammanlagt . Vi har i denna rapport kartlagt den övergripande styrningen av statlig verksamhet och myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar med fokus på rutiner och interna system. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. Det är svårt att få en helhetsbild av vad som görs för att motverka felaktiga utbetalningar och hur stort problemet är. Transfereringar inom välfärdsystemet hanteras av flera myndigheter som i sin tur sorterar under olika departement. Beredning av besluten kring de utgiftsområden som innefattar myndigheternas verksamheteter hanteras av olika utskott i . Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Utöver de utbetalande myndigheterna finns också rättsvårdande myndigheter och tillsynsmyndigheter som även de påverkar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Att hanteringen av dessa frågor involverar många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott ställer stora krav på samordning och tydlighet. Den övergripande styrningen mellan riksdag och regering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott är otydlig och ofta reaktiv. Reaktiv i den mening att reagerar på utredningar och granskningar. Eftersom korrekta utbetalningar och frånvaro av bidragsbrott är viktiga förutsättningar för en hållbar välfärd bör det övervägas att fastställa mål på berörda Sammanfattande slutsatser och framtida arbete utgiftsområden i syfte att ge frågan större tyngd och tydligare styrning. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har funnits med både i myndigheternas instruktion och i regleringsbrev . Regeringens styrning av myndigheterna är således mer tydlig än styrningen på den övergripande nivån. När det gäller styrningen via regleringsbrev brister det dock i samordningen mellan de departement som de utbetalande myndigheterna sorterar under. Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven på detta område bör i större utsträckning samordnas inom ramen för en långsiktig strategi. Detta skapar bättre förutsättningar för att få en helhetsbild över felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom välfärdssystemen. Återrapportering som beskriver arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott görs i budgetpropositionen och i myndigheternas årsredovisningar. Återrapporteringen är dock utspridd och svåröverblickbar och ger inte någon heltäckande bild av det arbete som bedrivs och vilka resultat det har lett till. Återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar bör ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt. Ett sätt att komma tillrätta med detta på den övergripande nivån skulle kunna vara att regeringen i en skrivelse till redogör för detta. Kartläggningen visar att myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar berör på olika sätt många delar av myndigheternas verksamhet. Det finns ett behov av att etablera perspektivet korrekta utbetalningar i hela organisationen för att få en samsyn om vad uppgiften innebär, hur den påverkar myndighetens olika verksamheter och vilka prioriteringar olika delar av organisationen ska göra.