sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — i första hand tillämpliga jävsbestämmelser.27 Därutöver gäller även tillämpliga bestämmelser om t.ex. myndighetsutövning, förfarande och offentlighet och sekretess. I slutänden handlar det om att planmyndigheten – mot bakgrund av vad som redogjorts för ovan – i varje enskilt fall måste göra en bedömning av om och i så fall i vilken omfattning och på vilket sätt en planintressent ska tillåtas medverka i detaljplaneläggningen. har sammanfattningsvis uttryckt det så att ju mer omfattande medverkan från planintressenten i planärendet, desto större risk för att kommunen uppfattas som partisk (se i JP Infonet ). 27 Se SOU 2008:68 s. 122 samt JO 1990/91 s. 224, JO 2010/11 s. 278 och s. 288 och JO 2011/12 s. 521, även i Juridisk Publikation 1/2013 s. 51 ff. 6 Våra överväganden och förslag I de tidigare kapitlen har vi beskrivit den kommunala detaljplaneläggningen utifrån både ett rättsligt och ett mer praktiskt och problembaserat perspektiv (kapitel 3). Vi har också redogjort för vad s.k. privat initiativrätt är (kapitel 4) samt de rättsliga förutsättningarna för en planintressents medverkan i detaljplaneläggningen (kapitel 5). Med de tidigare kapitlen som bakgrund, redogör vi i detta kapitel för dels behovet av och nyttan med, dels utgångspunkterna för, och dels utformningen av en förtydligad och utvecklad medverkan från planintressentens sida i detaljplaneläggningen. I den fortsatta framställningen avser vi med planläggning i tillämpliga delar även arbete med att ta fram områdesbestämmelser. 6.2Behovet av och nyttan med en förtydligad och utvecklad medverkan från planintressenten Bedömning: En förtydligad och utvecklad medverkan från planintressentens sida i detaljplaneläggningen bör i viss utsträckning kunna stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner. Det finns ett visst behov av, eller i vart fall en efterfrågan på, att en planintressent ska ges ökade möjligheter att vidta beredningsåtgärder som inte innebär myndighetsutövning. Det finns därmed tillräckliga skäl att överväga hur en reform som innebär en förtydligad och utvecklad medverkan från planintressentens sida i detaljplaneläggningen kan utformas. Våra överväganden och förslag Finns det någon nytta med ökade inslag av medverkan från planintressentens sida? Enligt våra direktiv ska såväl behovet av och nyttan med som förutsättningarna för en privat initiativrätt utredas. Frågorna om behov och nytta har ett nära samband och handlar närmast om de potentiella risker som det innebär att låta en enskild intressent medverka till att ta fram det underlag som behövs för kommunens beslut att anta en detaljplan. Vi tänker då bl.a. på risken för att den enskilde intressenten kan ha svårt att ta fram ett så allsidigt och tillförlitligt underlag som behövs för en korrekt avvägning mellan dels allmänna och enskilda intressen, dels olika enskilda intressen. Det framgår inte av utredningens direktiv vilken den förväntade nyttan är av en privat initiativrätt. Däremot får det utskottsbetänkande som låg till grund för tillkännagivande (bet. 2014/15:CU10 s. 22 f.) förstås som att nyttan med en sådan rätt bygger på förväntningar om ökad effektivitet i plansystemet. Som skäl för tillkännagivandet anförde civilutskottet bl.a. följande. har problemen med att tillräckligt snabbt genomföra planläggningen av mark som ansetts vara lämplig för exploatering ofta pekats ut som en av huvudorsakerna till ett otillräckligt bostadsbyggande. Det handlar då både om att det anses ta innan arbetet med en planläggning kan påbörjas och att själva planprocessen sedan drar ut . I båda fallen kan det finnas ett flertal samverkande orsaker till tidsåtgången. De krav som finns uppställda i plan- och bygglagstiftningen för att garantera en demokratisk process och att ett flertal allmänna och enskilda intressen ska beaktas i planläggningen sätter givetvis upp vissa ramar för hur detaljplanearbetet kan bedrivas. Inte sällan har emellertid orsaken till att detaljplaneläggningen fördröjs ansetts vara att många kommuner har otillräckliga resurser för planarbetet. Det kan medföra att önskvärda exploateringar inte kommer till stånd trots att det finns byggherrar som har kapacitet och vilja att påbörja byggprojekten. Det svenska kommunala planmonopolet innebär att berörda fastighetsägare och byggare har mycket begränsade möjligheter att initiera och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram en nödvändig detaljplan. Tillkännagivandet kan sägas bygga på uppfattningen att kommunerna har svårt att snabbt få fram detaljplaner i tillräcklig omfattning på grund av brist på resurser. Betänkandet får förstås som att samhällets förmåga att ta fram nya detaljplaner bör kunna öka om en planintressent, t.ex. en enskild byggherre, ges möjligheter att initiera Våra överväganden och förslag och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna komma till stånd. Nyttan med ökade inslag av medverkan från planintressentens sida skulle därmed ligga i att privata resurser i högre grad kan användas för att bidra till och underlätta den kommunala detaljplaneläggningen, och därmed öka samhällets förmåga att ta fram de detaljplaner som behövs. kan det konstateras att t.ex. SKL framhåller att kommunerna faktiskt har en god planberedskap och att det finns många outnyttjade byggrätter för bostäder i landet. SKL menar också att även om tidsåtgången för planläggning ökat något , är mediantiderna i de allra flesta kommuner fortfarande under två år.1 För egen del konstaterar vi att en planintressent kan bistå kommunen i arbetet med att ta fram en detaljplan, exempelvis genom att tillhandahålla underlag om olika tekniska förutsättningar. Sådana insatser sker också på många håll i landet. Förtydligade och ökade möjligheter för enskilda att bistå kommunerna i detta arbete bör även kunna leda till att samhällets planläggningskapacitet ökar, i vart fall om den enskildes insatser uppfyller de krav som kommunen ställer. Sammanfattningsvis ligger enligt vår mening nyttan av ökade inslag av medverkan från planintressentens sida i att det kan gå snabbare att ta fram den detaljplan som behövs för att byggandet ska kunna påbörjas. Därmed kan ledtiden från projektidé till att den färdiga byggnaden kan tas i anspråk förkortas. Finns det behov av – eller snarare efterfrågan på – privat planering? Nyttan med privat planering behöver naturligtvis även vägas mot de nackdelar som en reform kan medföra. Ska en reform få genomslag bör det lämpligen även finnas en reell efterfrågan på nya arbetssätt, i vart fall om reformen är frivillig för berörda aktörer att tillämpa. Annars finns risk för att reformen får litet praktiskt genomslag. Genom vårt utredningsarbete har vi fått bilden av att den efterfrågan som finns från byggherrarnas sida när det gäller att kunna initiera och ansvara för planprocessen, är förhållandevis begränsad (jfr avsnitt 3.5.2). Det som framför allt efterfrågas är regler som ger 1Se Öppna jämförelser, Planläggning och tidsåtgång 2018 – jämförelser inom detaljplaneområdet, Kommuner och Landsting (2018); 5.pdf?issuusl=ignore, hämtad . Våra överväganden och förslag planintressenten möjlighet att ”driva” planärendet framåt eller i vart fall att i större utsträckning underlätta kommunens inledande respektive handläggning och beredning av planärendet. Dessutom efterfrågas ökad förutsebarhet, tydlighet och transparens vad gäller både tidsaspekten och vilket beslutsunderlag som kan komma att behövas i planärendet. Däremot har vi inte kunnat påvisa något intresse hos byggherrarna av att få ta över uppgifter som innebär myndighetsutövning eller som innebär ett ökat ekonomiskt risktagande för dem. Företrädarna för de kommuner som vi har samrått med har närmast ställt sig negativa till tanken på att öka inslagen av privat planering i PBL-systemet, undantaget som åtminstone på en principiell nivå har ställt sig positiv (jfr avsnitt 2.3 samt bilaga 4). Kommunerna har däremot uttryckt önskemål om att de rättsliga förutsättningarna bör klargöras när det gäller utrymmet för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen. Sammanfattningsvis har vi inte kunnat påvisa någon efterfrågan på reformer som möjliggör ökade inslag av privat planering i PBL- systemet, i bemärkelsen att enskilda planintressenter skulle kunna utföra uppgifter som innefattar myndighetsutövning och som ankommer på kommunen att utföra. Däremot anser vi oss ha fått uppfattningen att det åtminstone från byggherresidan finns ett önskemål om att enskilda planintressenter ska kunna genomföra vissa beredningsåtgärder som inte innebär myndighetsutövning. Det leder oss till slutsatsen att det åtminstone på ett övergripande plan finns ett behov av åtgärder som kan sägas innebära ökade inslag av privat planering i PBL-systemet. Nyttan och behovet beror på hur en reform utformas Även om det åtminstone på ett övergripande plan finns såväl nytta som behov av ökade inslag av privat planering, ligger det i sakens natur att såväl behovet som nyttan av en eventuell reform hör samman med hur reformen utformas. Det finns därmed anledning att överväga hur en reform skulle kunna utformas. I sammanhanget bör noteras att även om reformen syftar till att stärka samhällets kapacitet att ta fram nya detaljplaner, kan det naturligtvis även finnas andra sätt som kan att öka denna kapacitet, Våra överväganden och förslag t.ex. genom en reform som i stället tar sikte på resursfördelning och kompetensförsörjning. Detta har också framhållits under utredningsarbetet av såväl byggherrar som kommuner. Vårt uppdrag är emellertid begränsat till att bedöma behovet av och förutsättningarna för en privat initiativrätt. Det ingår således inte i vårt uppdrag att lämna förslag på andra sätt för att uppnå det som kan antas vara det övergripande syftet med ökade inslag av privat planering, nämligen att öka effektiviteten i detaljplaneläggningen.2 6.3Utgångspunkter för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen I detta avsnitt redogör vi för ett antal utgångspunkter som – jämte utredningsdirektiven – enligt vår mening bör ligga till grund för bedömningen av såväl behovet av och nyttan med som utformning av en reform som syftar till att förtydliga och öka möjligheten för enskilda planintressenter att medverka i arbetet med att ta fram ett förslag till detaljplan. I de därpå följande avsnitten (särskilt 6.4–6 och 6.9) kommer vi att redogöra för våra förslag. 6.3.2Initiativrätten bör inte utökas eller formaliseras ytterligare Bedömning: Det saknas anledning att ytterligare formalisera eller utöka möjligheten för enskilda att inleda detaljplaneläggning. Det finns inte heller skäl att göra det obligatoriskt att ansöka om planbesked. Vårt uppdrag innefattar inte enbart frågan om vem som ska ha rätt att initiera ett detaljplaneärende, utan även hur en planintressent själv kan bidra till planarbetet. 2Direktivens utformning bör emellertid inte hindra oss från att lämna förslag som har ett nära samband med vårt uppdrag. Att lämna förslag på åtgärder som saknar ett sådant nära samband torde däremot ligga utanför vårt uppdrag. Våra överväganden och förslag Den nuvarande informella möjligheten för enskilda att initiera planläggning är tillräcklig finns en formell möjlighet för enskilda att ansöka om planbesked, vilket utgör en form av privat initiativrätt (jfr avsnitt 4.2.2). Många kommuner har vidare – även om det finns avsevärda skillnader i hur formaliserat förfarandet är – utarbetat interna rutiner för hur ett initiativ från en enskild bör handläggas, oavsett om det är fråga om en formell begäran om planbesked eller om ett mer formlöst önskemål om detaljplaneläggning. Detta har vi utvecklat framför allt i avsnitt 3.4, där det framgår att den här typen av intern reglering kan vara ändamålsenlig och ofta skapa den förutsebarhet, tydlighet och transparens som efterfrågats av berörda i vårt utredningsarbete. Som tidigare framhållits är det i princip3 kommunen som i enlighet med det kommunala planmonopolet ensam avgör när det finns behov av en detaljplan (avsnitt 3.3.1). I linje med detta är det endast kommunen som har rätt att inleda själva planärendet, dvs. rätten att fatta det formella beslutet att påbörja planarbete (eller för all del att inte göra det). Det är således aldrig en enskild som inleder ett planärende i förvaltningsrättslig mening, vilket även har betydelse bl.a. för vilka bestämmelser i som är tillämpliga i planärendet (avsnitt 5.6.2).4 I konsekvens härmed följer av 13 kap. 1 § första stycket punkt 4 PBL att om kommunen fattar ett formellt beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan (eller områdesbestämmelser), får det beslutet endast överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. KL. En enskild kan således inte få överprövat ett sådant beslut i domstol med yrkande om att detaljplan ska antas, ändras eller upphävas, utan endast ett yrkande om att få det överklagade beslutet upphävt, som stridande mot lag eller annan författning. I sammanhanget bör även nämnas att kommunala beslut i den del de avser avbrytande av ett planarbete över huvud taget inte får överklagas (13 kap. 2 § första stycket punkt 1 PBL). 3Jfr bestämmelserna om s.k. planföreläggande i 11 kap. 15 och 16 §§ PBL. 4JO har kritiserat en kommuns beslut om tillstånd att upprätta en detaljplan. JO har därvid uttalat att någon sådan form av tillstånd inte förekommer i plan- och bygglagstiftningen, och att en i ett sådant tillstånd liggande befogenhet för enskild också ter sig främmande med hänsyn till att det är kommunens uppgift såväl att svara för upprättande av förslag till detaljplan som att anta en detaljplan (se JO 2000/01 s. 484). Våra överväganden och förslag Enskilda har alltså en formell rätt att inleda ett planbeskedsärende hos kommunen, medan möjligheten att inleda ett planärende enbart är informell. Att det i princip enbart är kommunen som kan inleda ett detaljplaneärende är enligt vår uppfattning en väsentlig förutsättning för det kommunala planmonopolet och för att kommunen ska kunna axla det ansvar som monopolet innefattar. Om även enskilda skulle ges rätten att inleda ett planärende, skulle det rimligen behöva kombineras med en rätt för den enskilde att få planförslaget prövat av kommunen . Vi menar att det då finns en risk för att kommunen hamnar i en situation där handläggningen av mindre angelägna planförslag från enskilda behöver prioriteras framför de förslag som kommunen själv handlägger eller som av annat skäl bör prioriteras för att de är av större betydelse (sett från allmän synpunkt). En rätt för den enskilde att inleda ett planärende skulle även medföra andra konsekvenser, bl.a. genom att ytterligare förfaranderegler i FL skulle bli tillämpliga eftersom den enskilde då i egenskap av sökande intar ställning av part (jfr främst avsnitt 5.6.2). En partsställning för planintressenten i planärendet, kan vidare innebära att planintressenten får partsställning och klagorätt även i mark- och miljödomstol, vilket i sin tur skulle kunna påverka grunderna för planmonopolet (jfr vidare avsnitt 6.11). En sådan ordning vore enligt vår mening inte lämplig, i huvudsak beroende på att planmonopolet skulle komma att urholkas väsentligt. Det skulle därmed inte vara förenligt med våra direktiv, vilka tydligt förutsätter ett bibehållande av grunderna i monopolet. Vi anser sammanfattningsvis att den nuvarande formella rätten att inleda ett planbeskedsärende och den informella möjligheten att få ett planärende inlett, i huvudsak fungerar ändamålsenligt utifrån grunderna för och syftet med det kommunala planmonopolet. Det finns således inte anledning att lämna förslag som innebär att initiativrätten utökas till att även gälla ett detaljplaneärende. I linje med detta föreslår vi inte heller någon ändring av bestämmelsen i 13 kap. 2 § första stycket punkt 2 PBL om att kommunala beslut inte får överklagas i den del de avser planbesked enligt 5 kap. 2 §. En sådan klagorätt för den enskilde skulle innebära en viss utökning av den enskildes formella rätt att få till stånd en detaljplaneläggning, vilket inte är Våra överväganden och förslag förenligt med de ståndpunkter vi redovisat ovan.5 Ett överklagandeförbud korresponderar dessutom med överklagandeförbudet gällande beslut om avbrytande av planarbete, se 13 kap. 2 § första stycket punkt 1 PBL. Vad beträffar våra förslag nedan och hur de förhåller sig till frågan om rätten att överklaga planbesked, se vidare avsnitt 6.8. Det bör inte vara obligatoriskt att ansöka om planbesked för att ett planärende ska kunna initieras Under utredningsarbetet har det framkommit att kommuner ibland upplever att det är svårt att bedöma vilka framställningar från enskilda som utgör formella ansökningar om planbesked (jfr 5 kap. 2–5 §§ PBL) respektive allmänna förfrågningar om att kommunen ska inleda arbetet med en viss planläggning (jfr närmast 12 kap. 2 och 3 §§). Även för den enskilde kan oförutsebarheten upplevas som negativ, särskilt som får ta ut en avgift för beslut om planbesked (12 kap. 8 § 1 PBL), men i princip inte för upplysningar i frågor som rör planläggning och nämndens verksamhet i övrigt (2 och 3 §§ samma kapitel). I syfte bl.a. att förenkla kommunernas arbete har det framförts till oss att vi bör lägga förslag med innebörden att det ska vara obligatoriskt att ansöka om planbesked för att ett planärende sedan ska kunna initieras av kommunen. Bestämmelserna om planbesked innebär att kommunen ska redovisa sin avsikt i frågan om att inleda arbetet med att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller att ändra eller upphäva områdesbestämmelser, på begäran av någon som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta en sådan planläggning (5 kap. 2 § PBL). Det finns även vissa formkrav om vad en sådan begäran ska innehålla (5 kap. 3 § PBL). Vi menar emellertid att en intressent kan ha ett befogat intresse av att en viss planläggning kommer till stånd, utan att därmed ha för avsikt att vidta en åtgärd som förutsätter denna planläggning. Det kan exempelvis avse en planläggning som syftar till att värna en viss kulturmiljö eller att reglera byggrätten på en grannfastighet. Vi anser att sådana framställningar bör kunna framföras till kommunen, utan krav på att framställningen ska ha en viss form eller medföra förpliktelser för den enskilde. I vissa situationer kan det också vara orimligt att inleda ett planbeskedsärende – med avgiftsskyldighet för den enskilde 5Här bör dock noteras att argumenterade för att en möjlighet att kunna överklaga ett planbesked skulle stärka institutet (SOU 2013:34 s. 327 f.). Våra överväganden och förslag planintressenten – när ett planärende likväl kan inledas omgående. Enligt vår bedömning saknas således tillräckliga skäl för att införa regler som generellt gör det obligatoriskt för en planintressent att ansöka om planbesked. Vårt uppdrag omfattar mer än vem som ska ha rätt att initiera ett detaljplaneärende Som vi redogjort för i avsnitt 2.2, framgår av våra utredningsdirektiv att vi ska utreda behovet av och nyttan med samt förutsättningarna för en privat initiativrätt och hur en sådan kan utformas. Om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör inriktningen enligt direktiven vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till en detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen. I samrådsskedet har planärendet inte bara initierats, utan planprocessen dessutom kommit relativt långt. Vi menar att regeringen i våra utredningsdirektiv inte kan ha menat att uppdraget att se över möjligheten till ”privat initiativrätt” är begränsat till att avse frågan om vem som har rätt att anhängiggöra detaljplaneärendet hos kommunen. I detta sammanhang bör det även betänkas hur begreppet används i civilutskottets betänkande (bet. 2014/15:CU10 s. 23): Utskottet anser […] att det finns skäl att nu åter överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten för övervägandena bör vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Regeringen bör således låta utreda hur regler som medger en sådan privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Vi anser – vilket vi också framfört i avsnitt 4.5 – att det är tydligt att med privat initiativrätt avser såväl ”möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete” som att ”själv bidra till att en plan tas fram”. Analogt med detta, och med hur direktiven är formulerade när det gäller att en enskild även skulle kunna få ansvar för att genomföra samrådet, tolkar vi vårt uppdrag som att det inte enbart avser att utreda vilka möjligheter en enskild bör ha i fråga om Våra överväganden och förslag att initiera ett detaljplaneärende, utan även att överväga vilka möjligheter den enskilde bör ha för att själv bidra till planarbetet. Denna slutsats korresponderar väl med den innebörd som normalt brukar ges begreppet privat initiativrätt, såväl i tidigare utredningar som i ett internationellt perspektiv (jfr avsnitt 4.5). Sammanfattningsvis menar vi att det i vårt utredningsarbete inte framkommit tillräckliga skäl för att utöka eller formalisera möjligheten för enskilda att inleda detaljplaneläggning. Den nuvarande informella möjligheten för enskilda att initiera planläggning är således enligt vår bedömning tillräcklig. Det finns inte heller skäl att göra det obligatoriskt att ansöka om planbesked. 6.3.3Kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planläggningen Bedömning: Uppgifter som innefattar myndighetsutövning bör inte överlämnas till planintressenten. Kommunen bör ha kvar det övergripande ansvaret för planläggningen i sin helhet. Vi anser att kommunen bör ha kvar det övergripande ansvaret för de beredningsåtgärder som ligger till grund för kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Enligt vår uppfattning är det vidare inte lämpligt att en enskild planintressent övertar ansvaret för sådana åtgärder under planprocessen som innefattar myndighetsutövning. Skälen för det nu nämnda är flera. Stora delar av planprocessen utgör myndighetsutövning Som framgått av avsnitt 5.4.2, utgör detaljplaneläggning en förvaltningsuppgift som i flera avseenden bör anses innefatta myndighetsutövning. Detta gäller själva antagandet av planen och även kommunens upprättande av samrådsredogörelse och granskningsutlåtande, men också de flesta åtgärder som kommunen i övrigt vidtar under samrådet och granskningen. Våra överväganden och förslag Varken i PBL eller i annan författning finns stöd för att överlämna uppgifter i detaljplaneläggningen som innefattar myndighetsutövning från kommunen till annan juridisk person eller en enskild individ, som t.ex. fastighetsägare, byggherre, planintressent eller uppdragstagare (jfr 12 kap. 4 § andra stycket RF). Sådant stöd kan naturligtvis införas i författning. Som ovan nämnts följer dock redan av våra direktiv att inriktningen bör vara ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet och att det är kommunen som ska säkerställa att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav. Även om direktiven också medger t.ex. att en planintressent får ansvar för att genomföra samrådet, menar vi att kommunens säkerställande av att kraven uppfylls i sig begränsar utrymmet för att överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning. Genom detaljplaneläggningen utövas vidare offentliga maktbefogenheter, vilka kan medföra ingripande konsekvenser för såväl allmänna som enskilda intressen.