sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Det framgår inte av betänkandet, annat än genom exemplifiering i förslaget, vad en transportplan skulle kunna omfatta, dels när den utförs i form av detaljplan, dels när en sådan upprättas av byggherrar eller verksamhetsutövare efter kommunens föreläggande. Efter betänkandet ifråga har förslaget återkommit i utredningar, rapporter och andra dokument om att införa möjlighet till krav på transportplaner, respektive att möjliggöra för kommuner att ställa krav på transportplaner. som betänkandet redovisades, , tog upp frågan i en promemoria2 om möjligheten att använda transportplaner för att minska trafikens miljöstörningar i form av klimatpåverkan och luftföroreningar. Staden påpekade att krav på exploatören att upprätta transportplaner saknade direkt lag- stöd och att ett sådant lagstöd borde skapas. Staden ansåg att transportplaner borde regleras i PBL. I promemorian påpekades att det inte ställs några krav på exploatören att redovisa vilka transport- behov som uppkommer på grund av ett exploateringsprojekt eller hur dessa kan minimeras eller hur dessa kan styras mot transportslag som har en låg negativ inverkan på hälsa och miljö. Staden ansåg det också rimligt att kommunen skulle tillåtas ställa krav på transport- minskande åtgärder på befintlig verksamhet, där detaljplanerna redan ligger fast. har begreppet transportplaner ersatts av gröna transportplaner eller gröna res- och transportplaner. Förslag om trans- portplaner tas upp i betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) av Utredningen om fossilfri fordonstrafik och det omnämns i regeringens skrivelse Strategi för levande städer3. Förslaget utvecklas även av Natur- vårdsverket i flera rapporter och av i Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet4 där sex statliga myndigheter samverkat. Gröna res- och transportplaner skulle, enligt , innebära att arbetsgivare, byggherrar, fastighets- ägare, kommersiella hyresgäster och bostadsrättsföreningar tar ett hel- hetsgrepp för att resande och godsleveranser till och från den egna verksamheten ska bli mer hållbara. 2Göteborgs Stad 2005 Styr för miljövänligare resande! 3Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. Regeringens skrivelse 2017/18:230 (Skr. 2017/18:230). Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07. har valt att fokusera på transportsektorn i sin årsrapport . Bland rådets rekommendationer gällande styrmedel anges att ge kommunerna rätt att ställa krav på så kallade ”gröna transportplaner” från exploatörer, verksamhetsutövare och fastighets- ägare vid nyetablering eller väsentligt ändrad verksamhet.5 IVL , , skriver i ett förslag, på uppdrag av6, att det ter sig naturligt att reglera krav på transportplaner i detalj- planer och genomförandeavtal i PBL eftersom lagen tillämpas av de förvaltningar som anses ha praktisk möjlighet att genomdriva trans- portplaner, detaljplaner och genomförandeavtal. 2.1.2Om uppföljning av klimatmålen och åtgärdsbehov klimatmål, antagna av , innebär att ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Transportsektorn står för en tredjedel av utsläpp av växthusgaser. Utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med jämfört med . Vidare är regeringens ambition, enligt regeringsförklaringen , att ska bli världens första fossilfria välfärdsland. Transportsektorn bör därför ges ett särskilt fokus i klimatomställ- ningen. framhöll i rapporten Med de nya svenska klimat- målen i sikte7 att transporterna är nyckeln till måluppfyllelse 2030 och att många klimatsmarta lösningar finns. Uppföljningen visar att målen är inom räckhåll, men att krafttag behövs. och övriga statliga myndigheter bakom Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet8 delar in åtgärder och styrmedel i tre åtgärdsområden, transporteffektivare samhälle, förnybara drivmedel och effektivisering av fordon inom transportområdet Klimatpolitiska rådets rapport . /wp-content/uploads/2019/03/kprrapport190320org.pdf /wp-content/uploads/2019/03/kprrapport190320org.pdf 610 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljöarbete Rapport från IVL . 7Rapport 6795 Med de nya svenska klimatmålen i sikte. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet, SOFT, ER 2017:07. Det är en stor omställning som ska ske och potentialen inom alla tre områden kommer därför att behöva utnyttjas för att nå de ambitiösa mål som satts upp. Åtgärder för ett transporteffektivt samhälle bedöms dock ha särskilt stor potential i miljöer där förutsättningar är goda för överflyttning mellan trafikslag och där bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på bilresor. 2.1.3Om klimathänsyn i planläggning enligt I bakgrundsmaterialet konstateras att den fysiska planeringen spelar en viktig roll i den gemensamma utmaningen att verka för ett mer transportsnålt samhälle. Naturvårdsverket9 (2018) har framhållit att justeringar av PBL borde kunna övervägas för att stärka styrningen i den fysiska pla- neringen i linje med klimatmålen och säkerställa att den fysiska planeringen sker med inriktning på en transportsnål tillgänglighet. Boverket10 (2017) har dock pekat på att det inte finns behov av att ytterligare ändra PBL, att kommunerna redan arbetar med minskad klimatpåverkan i sin planering och med hänvisning till både sin egen kartläggning och till en undersökning genom Kommuner och Landsting. m.fl. har framhållit samhällsplanering som det mest långsiktiga området att arbeta med för att åstadkomma en omställning till fossilfrihet. har tagit upp förslag till ändringar och förtydliganden i planlagstiftning, exempelvis krav på konsekvensbedömningar av trafikeffekter i PBL när det gäller översikts- och detaljplanering i städer och tätorter. konstaterar också att översiktsplanen spelar en central roll i kommunernas arbete för minskad klimatpåverkan. I översiktsplanen kan grunden läggas för en klimatsmart struktur, som främjar ett beteende som leder till minskad klimatpåverkan. betonar att prioriteringen mellan trafikslag och sam- spelet mellan trafikfunktion och stadsomsorg bör utgå från en värde- grund där stadens samlade kvaliteter och det goda stadslivet lyfts fram – inte anspråk från ett enskilt trafikslag. 9Naturvårdsverket PM , Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle. 10Boverket, som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan Rapportnummer: 2017:24. 2.1.4Om sambandet bebyggelseutveckling och transportplanering Det råder samstämmighet i bakgrundsmaterialet om att bebyggelse- och transportplanering behöver samordnas för att klimatmål och övriga samhällsmål ska kunna nås. Ett återkommande argument är att bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på transporter. I flera utredningar och rap- porter betonas ökad täthet i städerna, blandning av olika funktioner och sammanbindning av stadens olika delar med effektiva kollektiv- trafiknät. framhåller betydelsen av transportsnål bebyggelseplanering. och övriga myndigheter bakom SOFT- planen11 menar att kommunala planer och program behöver utfor- mas med hänsyn till deras konsekvenser för transportefterfrågan. Tydligare krav avseende klimatpåverkan behöver ställas på lokaliser- ing av verksamheter och bebyggelse. konstaterar att en samordnad utveckling av bebyggelse och infrastruktur är central för att minska transportbehovet, skapa förutsättningar för klimatsmarta transportsätt och därigenom minska påverkan på klimatet. I flera betänkanden12 påpekas behovet av förnyelse av synsätt när det gäller planeringsnormer och metoder för fysisk planering. I kunskapsöversikt (2013) påpekas att transportarbete länge har setts som ett mått på välståndsutveckling och ett verktyg för den enskilda människans frihet, men att det nu behövs en annan balans mellan olika färdsätt och mellan människor och transport- apparat. Flera aktörer understryker också att transportplanering kan generera mervärden utöver minskad klimatpåverkan genom exem- pelvis minskad markåtgång för parkeringsplatser, positiva hälso- effekter för personal och effektivare tjänsteresande. hänvisar till att forskning visar att också den sociala hållbarheten ökar när tillgängligheten till mer hållbara och mindre kostsamma färdmedelsalternativ till egen bil ökar. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet, SOFT, ER 2017:07. 12SOU 2015:59: En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. SOU 2013:84 Fossilfrihet på väg. Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik. I regeringens proposition Politik för gestaltad livsmiljö (prop. 2017/18:110) konstateras att offentliga aktörer på såväl nationell som regional och lokal nivå har betydelse för gestaltning och för- valtning av offentliga miljöer, bland annat avseende investeringar i utemiljöer och transportinfrastruktur. I en bredare bemärkelse är offentliga miljöer inte bara de torg, gator och parker i stadsmiljö som ofta avses, utan exempelvis även olika former av trafiklandskap, inklu- sive kollektivtrafiken med tillhörande stationer och hållplatser. Kvali- tet i gestaltningen skapar värden för såväl beställare och brukare som för det omgivande samhället och framtida generationer. har beskrivit (Rapport 2017:12) betydelsen av såväl rums- lig gestaltning som utformning av övergripande gatu- och kvarters- strukturer, mötesplatser, stråk och andra viktiga kopplingar för en attraktiv och fungerande stadsmiljö. Enligt kollektivtrafiklagen som gäller från (lag 2010:1065 om kollektivtrafik) ska det regionala trafikförsörj- ningsprogrammet utgöra en plattform för arbetet med att utveckla kollektivtrafiken i regionen. Här finns en möjlighet att koppla regio- nal och lokal fysisk planering till utvecklingen av kollektivtrafiken. I handledning för trafikförsörjningsprogram (SKL 2015)13 anges att avsikten är att trafikförsörjningsprogrammet ska fungera som underlag för fysisk planering och annan samhällsplanering i regio- nen. Ansvaret för att upprätta och besluta om trafikförsörjningspro- grammet ligger hos den regionala kollektivtrafikmyndigheten. I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) betonas betydelsen av en mer effektiv logistik, både vad gäller persontransporter och godstransporter. I utredningen framhålls att godstransporter i staden kan effektiviseras och göras mindre störande och att varor från många olika leverantörer kan gå till en samlastningscentral. 13Sveriges Kommuner och Landsting 2015. Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar utveckling av kollektivtrafiken En vägledning och ett verktyg. och övriga statliga myndigheter i SOFT- arbetet14 har tagit upp behovet av ny kunskap om hur befintliga, och vid behov nya, regelverk kan användas för att främja ökad gods- samordning. beslutade regeringen om en nationell godstransport- strategi – Effektiva, kapacitetsstarka och hållbara godstransporter – som innehåller prioriterade insatsområden för att skapa ett effektivt, kapacitetsstarkt och hållbart godstransportsystem15. Regeringen har i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden –2029 aviserat att ut- vidga möjligheten att använda stadsmiljöavtal för medfinansiering av anläggningar och nya lösningar för samlastning, samordnade godstransporter.16 2.1.7Om samverkan och samordningsansvar – nationell, regional och lokal planering Bakgrundsmaterialet vittnar om starka samband och behov av sam- ordning i transport- och samhällsplanering på olika nivåer. innebär att kommunerna sköter lokala eller regionala frågor med stor handlingsfrihet. Det kommunala planmonopolet, vid sidan av den kommunala beskattningsrätten, är en av de viktigaste förutsättningarna för den kommunala självstyrel- sen. Kommunen själv äger dock inte processen i dess helhet utan behöver förstärka sitt samspel med myndigheter, andra kommuner och regionala aktörer. Regeringen framhöll i Strategi för Levande städer17 att de regionala och nationella transportsystemens utformning, funktion och utveck- ling har stor betydelse för möjligheterna att nå en hållbar utveckling i städerna. Tillsammans med de kommunala transportsystemen utgör de en komplex väv där trafiken rör sig mellan de olika delarna. Brister på ett ställe kan därför få konsekvenser på helt andra ställen. Många människor pendlar mellan städer eller mellan städer, tätorter och Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet, SOFT, ER 2017:07. 15Näringsdepartementet (2018): Effektiva, kapacitetsstarka och håll-bara godstransporter – en nationell godstransportstrategi. Artikel-nummer: N2018.21. 162017/18:278 Nationell planering för transportinfrastrukturen 2018–2029. 2017/18:230 Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. Reger- ingens skrivelse 2017/18:230. omgivande landsbygd, och är beroende av att övergångar i rese- kedjorna fungerar smidigt. I betänkande (SOU 2015:59) kon- staterades att planering för transportinfrastruktur i är en invecklad process. Inriktning, ekonomiska ramar och åtgärder vävs samman i parallella tidsperioder och arbetet bedrivs av flera aktörer på , regional och nationell nivå. Enligt kom- mittén finns det ett behov av ökad samordning mellan sektoröver- gripande fysisk planering och annan sektorplanering. (2017)18 konstaterar att för att få en effektiv fysisk planering som ger förutsättningar för minskad klimatpåverkan krävs ett brett samarbete inom kommunen och mellan kommunen och samhällets alla nivåer. Ansvaret att minska klimatpåverkan spänner över flera av kommunens verksamhetsområden. beslutade att nya bestämmelser om regional fysisk planering ska föras in i PBL. Frågor som berör mer än en kommun ska samordnas regionalt. Bestämmelserna gäller och län där regional fysisk planering ska ske. Lag- ändringarna började gälla . Landstingen har samord- ningsansvar och i det ingår att ta fram en regionplan. Planen är inte bindande men ska vara vägledande för kommunernas beslut om bland annat översiktsplaner och detaljplaner. 2.1.8Om styrmedel och åtgärder I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) påpekas att sam- hällsåtgärderna kan delas in sådana som påverkar trafikvolymen och sådana som påverkar fördelningen av transporterna mellan trafik- slagen. I skrivelsen Strategi för levande städer (Skr. 2017/18:230) för- tydligar regeringen att ytterligare styrmedel och åtgärder bör över- vägas för att gång, cykling och kollektivtrafik ska främjas i stads- planeringen. 18Boverket (2017). Samordnad och målstyrd planering. /sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/klimatpaverkan-och-oversiktsplanering/samordnad-planering/samordnad- malstyrd-kommunal-planering/ Flera utredningar i bakgrundsmaterialet har tagit upp möjligheten för regering och riksdag att genom olika åtgärder förenkla kommu- nernas miljö- och klimatarbete. (SOU 2018:46 del 1)19 konstaterar att staten har ett stort ansvar när det gäller att klarlägga förutsätt- ningarna för den kommunala planeringen och att staten kan göra mer för att underlätta arbetet med ”ingripandegrunderna”, tydligare vägledning och ändamålsenliga underlag. framhåller att staten behöver medverka till en transporteffektiv och transportsnål bebyggelse- och trafikplanering i den fysiska planeringen. pekar vidare på att staten behöver ”stödja kostnadseffektiva beteendepåverkande styr- medel”, dels genom att ges ett tydligt uttalat mandat att medfinansiera styrmedel och åtgärder i fyrstegsprincipens steg 1 och steg 2, dels behöver kommuner ges mandat i planlagstiftningen att ställa krav på att gröna transportplaner ska tas fram. har framhållit att ”gröna resplaner, gröna par- keringsköp och informativa styrmedel såsom marknadsföring av hållbara färdsätt” behöver främjas från statligt håll. I sina slutsatser betonar att kommunerna behöver ges mandat i regelverket för den fysiska planeringen att kräva gröna resplaner vid nyexploatering eller väsentlig ombyggnad av bebyggelse. Även Energimyndigheten och övriga myndigheter bakom SOFT- arbetet20 framhåller att det behövs nationell vägledning och rekom- mendationer för att underlätta arbetet för kommunerna i deras dia- log med byggbolag och fastighetsägare med flera. IVL pekar på att flera typer av beslut ligger på nivå såsom stadsplanering och användning av mark som många styrmedel ligger på nationell nivå. Vidare menar IVL att statsmakten skulle kunna underlätta kommunernas arbete med håll- bara transporter och hållbar mobilitet. och övriga statliga myndigheter inom SOFT-arbetet påpekade att även nya tjänster och ny teknik som främjar en överflyttning till kollektivtrafik behöver utvecklas, lik- som möjligheten att arbeta mer med Mobility Management-åtgärder. 19SOU 2018:46 del 1. En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering. Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet SOFT (ER 2017:07). I propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för (prop. 2016/17:146) konstateras att parallellt med fokus på fordon och bränslen behövs även ett ökat fokus på att ändra resvanor. Flera aktörer i bakgrundsmaterialet pekar på att fastighetsägare kan uppmuntras till att medverka till beteendeförändringar vid val av färdsätt genom gröna parkeringsköp och satsning på cykel- och kollektivtrafikfrämjande åtgärder. pekar på att de fysiska strukturerna bör ses som ett ramverk för mänskligt agerande som kan främja eller motverka ett klimatsmart beteende. En klimatsmart struktur innebär ofta en fysisk miljö med hög attraktionskraft och närhet till ett brett utbud av samhällsfunktioner. (2018) betonar att utvecklingstrender som förväntas påverka transportsystemet, byggande och samhällspla- nering behöver analyseras och konsekvensbedömas i relation till utvecklingen av nya livsstilar, värderingar och normer. I flera delar av bakgrundsmaterialet framhålls vidare behovet av kunskapshöjande åtgärder. Översiktplaneutredningen21 framhåller att regeringen bör ta de initiativ som behövs för att säkerställa att länsstyrelsernas gemen- samma projekt slutförs och ges förutsättningar för att framgent fungera som en digital plattform för länsstyrelsernas kunskapsförmedling om statliga och allmänna intressen. vägledningar och den tillgängliga och interaktiva informationen i PBL Kunskapsbanken utgör en mycket användbar kunskapskälla, som successivt utvecklas. I skrivelsen Strategi för Levande städer22 konstaterar regeringen ett behov av ökat stöd i form av kunskapshöjande insatser och vägledningar för den lokala och regionala nivån om minskad klimat- påverkan i samhällsplaneringen. m.fl. menar att offentliga aktörer kan vidare- förmedla kunskap till hushåll, företag och organisationer. IVL föreslår bättre kunskapsunderlag för att stödja kommuner som vill arbeta med sänkta parkeringstal och hållbara mobilitets- tjänster, samt att en uppdaterad tolkning av PBL kan användas för att reglera tillgänglighet snarare än parkering. 21SOU 2018:46 del 1 En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering. Delbetänkandet av översiktsplaneringen. 2017/18:230. Strategi för Levande städer – politik för en hållbar stadsutveckling. Reger- ingens skrivelse 2017/18:230. I bakgrundsmaterialet betonas behovet av en utökad samverkan mellan den lokala, regionala och nationella planeringsnivån. och övriga statliga myndigheter inom SOFT-arbetet föreslår ”arenor i form av nätverk” för regional sam- ordning för att samordna omställningsarbetet på lokal och regional nivå. föreslår i sitt betänkande23 att regeringen inrättar ett forum som får i uppdrag att behandla bostads- försörjningsfrågor och fysisk planering utifrån ett framtidsperspek- tiv, att tillföra kunskap och att sätta frågan i ett internationellt sammanhang. 2.2Utredningens kommentarer till bakgrundsmaterialet Om krav på transportplaner som ett medel för att nå övergripande mål Av bakgrundsmaterialet framgår att frågan om krav på transport- planer i detaljplaneringen är tydligt kopplad till ett brett arbete för omställning till ett transporteffektivt samhälle, i syfte att uppnå målet om en fossilfri transportsektor och de av beslutade klimatmålen. Inrikes transporter är en nyckel till måluppfyllelse av klimat- målen. Många klimatsmarta lösningar finns, men utvecklingen går i fel riktning. Utsläppsmålet för inrikes transporter förutsätter mycket kraftiga trendbrott. Omställningen ska ske och åtgärder för ett transporteffektivt samhälle bedöms ha särskilt stor potential i miljöer (där förutsättningar är goda för över- flyttning mellan trafikslag och där bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på bilresor). Bakgrundsmaterialet visar att styrmedel och åtgärdsförslag som leder till ett transporteffektivt samhälle är mångfunktionella på ett sätt som överbryggar processgränser, administrativa gränser, geo- grafiska gränser och gränser mellan planeringsnivåer – men att sam- verkan brister. Vi menar att frågan om transportplanering i samband med detaljplanering innehåller sådan problematik. En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. Om avgränsningen av frågan i uppdraget Av bakgrundsmaterialet framgår att staten skulle kunna ställa krav på kommuner att redovisa transportplanering i detaljplanearbetet och att kommuner skulle kunna ges möjlighet (eller lagstadgad rätt) att ställa krav på andra. Det är utredningens uppfattning att redovis- ning av bebyggelse- och transportplanering bör vara en förutsättning om kommuner skulle ges lagstadgad rätt att ställa krav på andra. Vi återkommer till ett resonemang om detta i kapitel 7. Vi vill peka på att förslagen i bakgrundsmaterialet om att kom- munen ska kunna ställa krav på (gröna) transportplaner är otydliga när det gäller kravens avgränsning och varaktighet samt vilket ansvar och vilka resurser som fordras om kommunens möjlighet att ställa krav på annan part ska få effekt. Därutöver är det endast exemplifierat, men inte definierat, vad en transportplan i en detaljplan kan avse eller innehålla för en kommun respektive för en byggherre eller fastighetsägare. Ytterligare frågor som vi har ställt oss i utredningsarbetet är vilka skeden som avses (programskede, detaljplaneskede, genomförande, drift och förvalt- ning). En kommunomfattande transportplan i översiktsplanering har annat innehåll än en transportplan i en detaljplan eller i en transport- plan för enskilda kvarter. Exemplen i bakgrundsmaterialet avser såväl krav i samband med planläggning respektive förelägganden gentemot verksamhetsutövare i befintliga stadsmiljöer, där det saknas en kopp- ling till PBL. Exemplen i bakgrundsmaterialet verkar beröra transporter inom ett enskilt planområde utan att belysa områdets koppling till staden och regionen – ett förhållande som vi tror riskerar att göra planer- ingsinsatser mindre effektiva. En angelägen fråga är vilket eller vilka regelverk som är förenliga med en möjlighet eller en lagstadgad rätt för kommuner att ställa krav på annan part, exempelvis om en sådan rätt är förenlig med plan- och bygglagstiftningen och dess logik eller om det finns andra alter- nativ att utveckla. Överenskommelser mellan kommuner och privata byggaktörer upprättas ofta i form av avtal där civilrättslig lagstift- ning tillämpas. Om behovet av både fysisk utformning och beteendepåverkande åtgärder Som framgår av kapitel 1 har utredningen dragit slutsatsen att krav på transportplaner behöver kunna riktas mot såväl kommuner som mot enskilda. Utöver dessa två aspekter av uppdraget urskiljer vi andra dimensioner av betydelse för eventuella lagreformer. Trans- portplaner kan avse dels den fysiska strukturen hos ett område som medverkar till effektivare resor och transporter, dels administrativa, icke-fysiska åtgärder och beteendepåverkande åtgärder som bidrar till transporteffektivitet genom områdets och verksamhetsutövarens förvaltning, se kapitel 5 och 6. Exemplen i bakgrundsmaterialet redovisar båda dessa dimen- sioner, ofta i kombinerade ”åtgärdspaket”.