sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — CPMI-Iosco arbetar även gemensamt med uppföljning av att deras globala standarder blir genomförda i de deltag- ande jurisdiktionerna. indirekt genom EU. representeras i FSB av sin ord- förande, vilket således innebär att riksbankschefen –2019 har deltagit vid mötena i egenskap av Basel- kommitténs ordförande. Varken eller några svenska myndigheter är medlemmar i . Däremot har FSB regionala konsultationsgrupper för att dis- kutera gemensamma frågor och olika förslag från FSB. deltar i den europeiska konsultationsgruppen och representeras där av Fi- nansdepartementet, och . För peri- oden –2021 har vice riksbankschefen utsetts till en av två ordföranden i denna regionala grupp. Dessutom deltar , och i vissa av FSB:s undergrupper på speciell inbjudan. 26.7Europeiska systemrisknämnden (ESRB) Efter den senaste globala finanskrisen har samarbetet kring makro- tillsyn formaliserats på europeisk nivå. antog Europaparla- mentet och rådet förordningen om (, ESRB).32 Enligt den s.k. ESRB- förordningen är ESRB:s syfte att bidra till att förhindra eller minska risker för stabiliteten i det finansiella systemet. ESRB ska bl.a. lämna varningar och rekommendationer när den identifierar hot mot den finansiella stabiliteten inom EU. ESRB ansvarar dock inte för makro- tillsynsbeslut, vilket i stället ligger på nationell nivå (och för länderna i bankunionen delvis på SSM). ESRB har i praktiken också kommit att få något av en standardiserande roll vad gäller makrotillsynen av det finansiella systemet i EU. Det är inte EU-länderna som är medlemmar i , utan EU- ländernas nationella centralbanker och tillsynsmyndigheter, i fall och . Enligt ESRB-förordningen har centralbankerna rösträtt medan tillsynsmyndigheterna deltar utan rösträtt, oavsett om de har nationellt ansvar för makrotillsyn eller inte.33 Vidare ställer ESRB-förordningen krav på bl.a. oberoende och det finns ett instruktionsförbud för medlemmarna. Det är för svensk 32Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd. 33Artikel 6 i ESRB-förordningen. del därmed inte möjligt att ändra vare sig vilken myndighet som inne- har rösträtten i ESRB eller att ställa krav på samordning av Riks- bankens och positioner i ESRB-arbetet. Inför möten på högre nivåer i ESRB tar tjänstemännen på och dock fram gemensamma underlag. I de under- lagen framgår eventuella åsiktsskillnader mellan myndigheterna. Imars 2019 nådde Rådet och en preliminär över- enskommelse om revidering av ESRB-förordningen som bl.a. inne- bär att en mer flexibel rösträtt införs som kan anpassas efter natio- nella ansvarsförhållanden vad gäller makrotillsyn.34 Den flexibla röst- rätten innebär att i de fall en medlemsstats centralbank inte har ansvar för makrotillsynen (såsom den definieras i direktiv /36 [kapitalkravsdirektivet] och förordning 575/2013 [tillsynsförordning- en]), kan medlemsstaten om den så önskar nominera en högnivå- representant från den nationella myndighet som har dessa uppgifter till röstande medlem i . deltar i så fall som icke-röstande medlem. Överenskommelsen väntas antas formellt . Om denna förändring genomförs är det möjligt att utse Finansinspek- tionen, i egenskap av makrotillsynsmyndighet, som den svenska myn- digheten med rösträtt i ESRB. 26.8Övrigt EU-samarbete: och EFK 26.8.1Europeiska bankmyndigheten () Även samarbetet kring s.k. mikrotillsyn har formaliserats på europeisk nivå efter finanskrisen. antog och rådet förordningarna som etablerade de tre europeiska tillsynsmyndighet- erna Europeiska bankmyndigheten (Authority, )35, Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Euro- pean Securities and Markets Authority, )36 och Europeiska för- 34Europeiska unionens råd (2019). 35Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /78/EG. 36Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyn- digheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens be- slut /77/EG. säkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Pension Authority, Eiopa)37. är inte medlem i eller Eiopa men deltar utan rösträtt i . Däremot är medlem och deltar med rösträtt i . EBA:s främsta uppgift är att bidra till upprättandet av harmoniserade regler för bankverksamhet i , bl.a. genom att anta bindande tekniska standarder och riktlinjer. Den förordning som styr har liknande regler om oberoende som ESRB-förordningen.38 Likt vad som gäller för ESRB finns ett in- struktionsförbud. Det är därmed inte möjligt att ställa krav på att de svenska myndigheterna som deltar i beslutar om svenska posi- tioner i samråd med regeringen eller med varandra. Inför mötena i deltar dock på be- redningsmöte. informerar även om sina ståndpunkter. 26.8.2Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) är med och bidrar till förberedelserna inför EU-länder- nas finansministermöten (Ekofin) i och med sin medverkan i den rådgivande Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK). I ministerrådet samarbetar ministrar från EU-ländernas regeringar. Deras uppdrag är att diskutera, ändra och anta förslag från EU- kommissionen på nya lagar och samordna politiken. Samarbetet är uppdelat i tio olika politikområden. För att finansmarknadslagstiftning ska antas måste ministerrådet vara överens med . När ekonomi- och finansministrarna möts kallas ministerrådet för Ekofin. En gång per halvår äger ett s.k. informellt Ekofinmöte rum. deltar även de nationella centralbankscheferna. Vid de informella mötena tas inga formella beslut. Ekofinmöten bereds av den Ekonomiska och Finansiella Kom- mittén, EFK. EFK är ett rådgivande organ som har inrättats för att främja den samordning av EU-ländernas politik som behövs för att den inre marknaden ska fungera. EFK möts i två konstellationer, 37Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensions- myndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /79/EG. 38Artikel 42 om oberoende i EBA-förordningen. med eller utan de nationella centralbankerna. Från deltar (statssekreterare) och (vice riks- bankschef). I de enstaka fall då EFK röstar är det endast finansde- partementen som har rösträtt i sådana frågor som senare kan komma att behandlas av finansministrarna.39 Inför mötena i EFK informerar och varandra om sina respektive ståndpunkter. Dessa arbetsformer är dock inte reglerade. 26.9.1Riksbankens deltagande i internationella sammanhang Kommitténs förslag: får delta i sådant internatio- nellt samarbete som 1.har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt riks- bankslagen. 2.rör kunskapsutbyte med andra centralbanker. I den nuvarande riksbankslagen framgår det inte – med några undan- tag – att får delta i internationellt samarbete. Riks- bankens internationella arbete är i stället ett utflöde av de uppgifter som tilldelats. Kommittén bedömer att det i riksbanks- lagen bör föras in en uttrycklig bestämmelse avseende vilket inter- nationellt samarbete får delta i. De uppgifter har tilldelats, t.ex. avseende penningpo- litiken och det finansiella systemet, påverkas av skeenden i andra län- der. Det förekommer också i internationella fora diskussioner om exempelvis finansmarknaden och regelverk. Centralbankerna ingår också överenskommelser, s.k. MoU:er, om olika typer av samarbete. För att på bästa sätt kunna utföra sina uppgifter behöver delta i sådana internationella samarbeten som har betydelse för Riks- bankens verksamhet och möjlighet att uppnå sina mål. Kommittén föreslår att detta kommer till uttryck genom en bestämmelse som anger att får delta i sådant internationellt samarbete som har betydelse för förutsättningarna att nå målen enligt denna lag. 39EFK:s stadgar, artikel 5. Se EFK (2012). stämmelsen har samma utformning som bestämmelsen avseende vil- ken forskning får bedriva, se avsnitt 13.9. behöver även kunna delta i sådant internationellt samarbete som rör kunskapsutbyte med andra centralbanker. I detta fall krävs alltså inte att deltagande har betydelse för för- utsättningarna för att nå sina tilldelade mål, utan det kan handla primärt om att bistå andra centralbanker. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen kan exempelvis lämna expert- stöd till utvecklingsländer avseende centralbanksverksamhet. Riks- banken bedriver tillbaka sådan verksamhet med finansi- ering av Sida. Bestämmelsen innefattar också bredare kunskapsutbyte centralbanker emellan, såsom tillfälliga personalutbyten för att utbyta erfarenheter och kunskap. Utanför tillämpningsområdet för denna bestämmelse faller inter- nationella konferenser och liknande som inte innebär ett organiserat internationellt samarbete, även om det får förutsättas att sådant del- tagande har samband med dess verksamhet. Konferenser och mot- svarande sammankomster får anses utgöra ett naturligt inslag i Riks- bankens verksamhet och behöver inte regleras särskilt. Utanför det internationella samarbetet i nu aktuell bemärkelse faller också finansiella avtal om exempelvis krediter, valutaåterköps- avtal, inlåning och förvaltning av guld som ingår (se av- snitt 26.9.6). Kommittén bedömer att detta förslag innebär att fortsatt får delta i de internationella forum den deltar i . Det inkluderar bl.a. de organ som beskrivs i avsnitten 26.4–26.8. I det följande lämnas några kommentarer rörande de internationella fora som har beskrivits i kapitlet. mandat är att stödja finansiell stabilitet genom att förstärka reglering och tillsyn samt att påverka hur banker agerar världen över i syfte att förbättra finansiell stabilitet (se avsnitt 26.5). Arbetet i relaterar till de uppgifter som Riks- banken tilldelas i den föreslagna riksbankslagen, vad gäller att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. I avsnitt 24.2 föreslår kommittén bl.a. att ska bedöma om det finansi- ella systemet är stabilt och effektivt och verka för att identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar eller betydande effektivitetsförluster. Av detta följer att får delta i . deltar i i egenskap av Sveri- ges mikro- och makrotillsynsmyndighet. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är hur internationella arbete ska utformas när och uppfattningar skiljer sig åt i en viktig policyfråga. Liknande frågeställningar kan uppkomma i andra internationella organ, t.ex. FSB, men för enkel- hetens skull tar kommittén för den generella bedömningen sin ut- gångspunkt i . Givet den betydelse som globala över- enskommelser de facto har på finansmarknadsregleringen i är det värdefullt att ges inflytande genom och deltagande i arbete. Det finns inga mekanismer för att säkerställa att det är den av riksdag och regering önskade inriktningen som drivs i dessa diskussioner, vare sig vad gäller eller . Detsamma torde gälla för expertmyndigheter från andra jurisdik- tioner som är medlemmar i . Bakgrunden till detta är att det bara är centralbanker och tillsyns- myndigheter som kan vara medlemmar i , och att kommitténs överenskommelser inte är internationella överenskom- melser i regeringsformens mening. Hade det varit internationella överenskommelser så skulle regeringen ha behövt ge och uttryckliga bemyndiganden att ingå sådana. Dessutom skulle behöva godkänna alla beslut med lagstift- ningskonsekvenser, budgetmässiga konsekvenser eller som i övrigt är av större vikt (jfr 10 kap. 3 § regeringsformen). standarder och överenskommelser tas fram av experter utan lagstiftares medverkan. Överenskommelsen blir för- visso svensk rätt först när en rättsakt antagits av EU och i förekom- mande fall införlivats i svensk rätt. Men givet hur styrande Basel- kommitténs överenskommelser i praktiken har blivit, skulle det kunna vara problematiskt att den demokratiska förankringen kommer in i ett sent skede. Det är dock inte bara i som svenska myndigheter arbetar självständigt. Liknande exempel på när respek- tive självständigt är med och tar fram olika typer av regelverk är diskussionerna inom ESRB och . En skillnad i dessa fall är att beslutsordningen följer av som medlems- länderna har beslutat. 26.9.3Information till och regeringen om internationellt arbete Kommitténs förslag: ska säkerställa att regeringen fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse för det internationella samarbete som deltar i. Kommitténs bedömning: hålls informerad bl.a. genom den information som regelbundet, eller på be- gäran av finansutskottet, ska lämna. De internationella standarder som , och andra myndigheter medverkar till att ta fram i internationella fora och de överenskommelser som ingås har stark påverkan på framtida finansmarknadsreglering. Det är därför viktigt att regering och riksdag i ett tidigt skede är väl informerad om diskussionerna som och deltar i.40 lämnar viss information om sitt internationella arbete till fullmäktige.41 Infor- mation som lämnas till finansutskottet är mer sparsam, förutom vad gäller IMF där det finns en utarbetad process för informationsgiv- ning.42 Det händer också att läget i Baseldiskussionerna tas upp vid Finansiella stabilitetsrådets möten.43 Behovet av information till huvud- mannen kan variera med vilken arbetsgrupp som avses och vilka frågor den hanterar. I det följande ligger fokus på Riks- bankens informationsgivning till och regeringen. 40Tucker (2018) betonar att en oberoende myndighet, som är involverad i arbetet med att ta fram internationella policystandarder, av demokrati- och legitimitetsskäl ska göra vad den kan för att säkerställa att frågorna är lämpligt belysta i hemlandet. 41Direktionsledamöterna berättar om bl.a. internationella samarbeten och diskussioner vid fullmäktigemötena. Fullmäktiges ordförande kan också vid agendautformningen efterfråga information som hen önskar att fullmäktige ska få ta del av. 42Se regeringens årliga skrivelse om IMF, samt information inför IMF:s (och ) årsmöte och vårmöte i finansutskottet (och utrikesutskottet). 43Det finansiella stabilitetsrådet är en mötesform med företrädare från regeringen, Finans- inspektionen, och . De träffas regelbundet för att diskutera finan- siella stabilitetsfrågor, m.m. Vad gäller information från till finansutskott föreslås i avsnitt 33.6.3 att regelbundet, och därutöver på finansutskottets begäran, till utskottet ska redogöra för sin inter- nationella verksamhet. Det överensstämmer med nuvarande ordning. När det gäller exempelvis arbetet i kan vidare finans- utskottet såsom välja att i särskild ordning kalla både Riks- banken och till finansutskottet för att informera om pågående diskussioner inom . Enligt kommitténs bedömning kommer det alltså att finnas goda förutsättningar för att finansutskottet ska kunna få tillräcklig in- formation om det internationella arbete i vilket deltar. återkommande utvärderingar av bör dess- utom omfatta även det internationella arbetet, vilket ger ytterligare tillfällen för finansutskottet att behandla dessa frågor. Regeringen ansvarar för utrikespolitiken och företräder i internationella sammanhang, inte minst i de förhandlingar som sker i EU. Även om inte är en myndighet under regeringen behöver regeringen hållas tillräckligt informerad om det internatio- nella arbete som bedriver. Kommittén föreslår därför att det införs en bestämmelse i riks- bankslagen enligt vilken ska säkerställa att regeringen fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse för det in- ternationella arbete som deltar i. infor- mationsskyldighet behöver inte vara mer omfattande än den som myndigheter under regeringen har (enligt 7 § myndighetsförord- ningen [2007:515]), och ska inte utmynna i konkreta instruktioner till . Regeringen ska inte heller utvärdera internationella arbete. Den utvärderingen görs i stället av . Om det står klart att , som är en myndighet under regeringen, redan har lämnat all väsentlig information till regeringen i ett visst ärende, behöver förstås inte göra det.44 44En myndighet under regeringen ska enligt 7 § myndighetsförordningen bl.a. fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för internationellt samarbete. Eftersom informationsgivning bör kunna anpassas till de behov som föreligger, avstår kommittén från att föreslå att riksbankslagen ska föreskriva hur ofta informationen ska lämnas och vad den ska innehålla. Det är dock rimligt att informationen över- lämnas åtminstone . 26.9.4Samarbetsformer för myndigheterna i det internationella arbetet Kommitténs förslag: I fråga om principiellt viktiga ställningsta- ganden i internationella sammanhang som har samband med en annan myndighets verksamhet ska samråda med myn- digheten i fråga. Varje myndighet bör bereda en fråga så att det underlag den har för ett beslut eller något annat ställningstagande håller hög kvalitet. I många fall förutsätter det att myndigheten samråder med andra myndigheter och inhämtar annan nödvändig information. Myndig- heter samverkar därför frekvent med varandra även i internationella frågor. En allmän skyldighet att samverka följer av förvaltningslagen. Kommittén har tidigare i detta betänkande föreslagit att Riks- banken ska samråda med bl.a. och Riksgälds- kontoret i viktigare frågor som rör dessa myndigheters arbete med finansiell stabilitet. Det är förstås viktigt att samråd sker även när viktiga frågor av mer principiell art diskuteras inom ramen för det internationella samarbetet. Kommittén föreslår därför att det i riksbankslagen ska tas in en uttrycklig bestämmelse om samrådsskyldighet i principiellt viktiga ställningstaganden som uppkommer i internationella arbete. Bestämmelsen förhindrar inte att samråder även i andra frågor. (Se även avsnitt 24.4.1 rörande innebörden av samver- kan och samråd.) Samråd och annan samverkan blir särskilt viktigt i fråga om ställ- ningstaganden som rör en uppgift för vilken en annan myndighet har tilldelats nationellt ansvar. Som exempel kan nämnas Baselkommit- tén där både och är representerade. deltar i till följd av sina uppgifter som centralbank men det är som är tillsynsmyndig- När deltar i ett internationellt forum tillsammans med en annan svensk myndighet, blir det särskilt viktigt att myndig- heterna förankrar sina positioner och strävar efter att nå gemensam- ma ställningstaganden i principiellt viktiga frågor. Som grund för gemensamma ställningstaganden kan myndighet- erna komma överens om vissa principer som bör vägleda det inter- nationella arbetet. Som exempel kan nämnas den s.k. novemberöver- enskommelsen om kapitalkrav på svenska banker som träffades mellan , och i november 2011.45 Att myndigheterna i de olika expertgrupper som arbetar fram för- slag redovisar olika synpunkter av mer teknisk art kan bidra till en allsidig belysning av sakfrågan. Det skulle dock kunna minska det svenska inflytandet om myndigheterna på högre nivå företräder olika inriktningar i principiellt viktiga ställningstaganden. En ansats som har övervägts är att vid svensk oenighet inom rörande principiellt viktiga ställningstaganden låta bestämma den svenska linjen som ska vara skyldig att följa, eller i vart fall inte få motsäga. På så sätt får den myndighet som har nationellt ansvar för banktillsyn även det motsvarande inflytandet i svensk position internationellt. Kommittén bedömer dock att det inte vore lämpligt att införa en generell bestämmelse som anger att en myndighet () i ett internationellt sammanhang ska framföra samma ståndpunkter som en annan myndighet () i det internationella ar- betet. Det får nämligen förutsättas att om en myndighet får vara med i en expertgrupp har myndigheten kompetens i de frågor som disku- teras och bör också få uttrycka en egen ståndpunkt. En utgångspunkt för kommittén är att inte begränsa oberoende men säkerställa att det finns en process för samråd myn- digheterna emellan, såsom inom området finansiell stabilitet. Mot den bakgrunden bedöms det vara mindre lämpligt att exempelvis bestämmer vilken position ska inta i internationella diskussioner. Det passar för övrigt inte in i den svenska förvaltningsmodellen med svenska självständiga myndigheter. Om en annan myndighet har det primära ansvaret för en viss fråga bör dock ta särskild hänsyn till detta när den agerar i inter- nationella sammanhang. Tröskeln för att ska framföra 45Riksbanken (2011). avvikande synpunkter vad gäller viktigare frågor ska därför vara hög. På motsvarande sätt bör annan myndighet ta särskild hänsyn när har det primära ansvaret. 26.9.5Vägledning från regeringen och Kommitténs förslag: ska i sitt internationella arbete ta sin utgångspunkt från uttalanden som regeringen eller riks- dagen har gjort i fråga om övergripande svensk inriktning. Om huvudman , eller regeringen – inom ramen för sitt ansvar för utrikespolitiken – tar fram övergripande priori- teringar och övergripande inriktningar, och dessa har betydelse för fackmyndigheternas internationella diskussioner i exempelvis , bör när den utformar sina ståndpunkter ta sin utgångspunkt från dessa. Kommittén föreslår därför att det i den nya riksbankslagen tas in en bestämmelse om att ska ta sin utgångspunkt från sådana övergripande uttalanden. Med denna ansats behåller myndigheterna ett stort mått av självständighet i de frågor där de har expertkompetens. Om har ställt upp övergripande mål som har betydelse för internationella arbete är det rimligt att intar samma inriktning. skulle, när så bedöms vara lämp- ligt, även kunna besluta om övergripande mål för det internationella arbetet, på samma sätt som beslutar övergripande mål för finansmarknadsområdet. När det gäller regeringen kan en övergripande inriktning framgå av regeringsförklaringen eller av regeringens utrikesdeklaration. Det kan också framgå av en uttrycklig bedömning eller ett förslag i en proposition som har antagits av . En övergripande svensk inriktning är avsedd att beröra samhället i stort och utgör inte instruktioner till en enskild myndighet och be- rör inte en viss förhandling eller en specifik internationell organisa- tion. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är att på ett övergripande plan ska arbeta i samma riktning som staten i övrigt. Om ändå väljer att i internationella sammanhang driva en ståndpunkt som inte ligger i linje med den övergripande svenska inriktningen bör inför finansutskottet kunna förklara vilka omständigheter som har föranlett denna ståndpunkt. En annan ansats som har övervägts är bindande vägledning i form av instruktioner från regeringen. Regeringen skulle då kunna instru- era och i viktigare ställningstagan- den i exempelvis . Det skulle kunna åstadkommas genom att införa en bestämmelse i den nya riksbankslagen som anger att regeringen får besluta vilken ståndpunkt ska före- träda och att ska följa regeringens beslut. På så sätt skulle det bli regeringens syn som framförs i frågor där det i senare skede är regeringen som har inflytande (främst i EU-förhandlingar), och ställs till svars. Med denna ansats är och Finans- inspektionen alltjämt medlemmar, men det är regeringens ståndpunk- ter (förankrade i ) som framförs vid mötena. En fördel med en sådan ansats skulle kunna vara att inflytande torde kunna bli större om myndigheterna framför en gemensam position. Det finns dock betydande nackdelar med en sådan ansats. är en expertgrupp och det är på de premisserna som kommittén arbetar. Så vitt kommittén känner till har ingen av Basel- kommitténs medlemmar med sig bindande mandat från det egna lan- dets regering. Vidare framgår det i stadgar att med- lemmarna ska arbeta för att stärka global finansiell stabilitet och inte endast måna om nationella intressen.