sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — hade den totala kostnaden för särskilt krävande ärenden ökat med jämfört med föregående år. Jämför även redovisningen av resursåtgång i avsnitt 12.4. 3.3.1Negativa effekter av stora brottmål Vi har tidigare sammanfattat de negativa effekterna av omfattande och komplexa brottmålsprocesser som pågår enligt bl.a. följande.4 Effektiviteten i brottsbekämpningen riskerar att sjunka. Häktningstiderna och restriktionsanvändningen riskerar att öka. Påfrestningen för de enskilda personer som direkt eller indirekt berörs av brottmålet tilltar. Kostnaderna för samhället stiger. Sär- skilt allvarligt är de problem med att upprätthålla en rättssäker pröv- ning som riskerar att uppstå då rättsväsendet ställs inför ett omfatt- ande och därmed svåröverskådligt processmaterial. När stora delar av rättsväsendets resurser allt oftare binds upp i enstaka långdragna processer finns det också en risk att annan brottslighet nedpriori- teras på ett sådant sätt att den inte kommer att bli föremål för utred- ningsåtgärder eller lagföring. En sådan utveckling riskerar att försvaga själva straffsystemets legitimitet. 3Ekobrottsmyndighetens årsredovisning för s. 16 f. 4Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 43 f. Allmänna utgångspunkter för vårt arbete 3.3.2Svårigheter att få genomslag för de grundläggande processprinciperna De grundläggande processprinciperna i brottmål Ambitionen med övergången till den processordning som infördes med var att åstadkomma en muntlig, ome- delbar och koncentrerad prövning av brottsmisstankar inom ramen för en tvåpartsprocess. Fördelarna med en sådan ordning framhölls i förhållande till det s.k. muntligt-protokollistiska förfarandet som gällt tidigare och som ofta medförde långa och svårhanterliga pro- cesser. Den fria bevisprövningen infördes för att domstolen skulle få ett bättre beslutsunderlag med möjlighet att överblicka och vär- dera bevismaterialet i ett sammanhang. En förutsättning för att den nya ordningen skulle fungera var vidare att brottmålen var väl förbe- redda då det var dags att pröva dem i domstolarna. Därför infördes förundersökningsinstitutet. Förundersökningens syfte är dels att klarlägga vem som kan misstänkas för det aktuella brottet och om det finns tillräckliga skäl för åtal, dels att förbereda målet så att be- visningen kan presenteras i ett sammanhang i domstolen. Med rätte- gångsbalkens ikraftträdande infördes också den obligatoriska åtals- plikten, som medför en skyldighet för åklagare att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. De huvudsakliga skälen för åtalsplikten och den därmed sammanhängande förundersökningsplikten är att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabe- handling och förutsebarhet och därmed motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn avgör om åtal ska väckas. Motiven till de ställningstaganden om muntlighet, omedelbarhet och koncentration samt om förundersöknings- och åtalsplikt som gjor- des då infördes är visserligen fortsatt giltiga. Ipraktiken har det emellertid vid hanteringen av vissa brottmål blivit allt svårare att upprätthålla en rättstillämpning i enlighet med de krav som principerna ställer. regler har utformats för en helt annan typ av brottmål än de som myndigheter och domstolar har att hantera . Allmänna utgångspunkter för vårt arbete Det går exempelvis knappast att med någon rimlig trovärdighet hävda att en rättegång som på grund av brottmålets omfattning måste pågå motsvarar innebörden av en koncentrerad rättegång. I formell mening upprätthålls visserligen koncentrationsprincipen men i fråga om det som principen förväntas garantera, bl.a. en för alla överblickbar prövning, är det tveksamt om det kan sägas vara fallet. På motsvarande sätt går det att ifrågasätta hur väl förundersökningars syfte att förbereda mål för rättegång fun- gerar med tanke på de numera regelmässiga och ibland omfattande kompletteringar av förundersökningar som förekommer under på- gående rättegångar.5 Förundersökningar genomförs och slutdelges enligt gällande regler, men trots detta fortsätter förundersökning- arna alltför ofta ända in i hovrättsprocessen. Vissa praktiska lösningar i rättstillämpningen på de utmaningar som uppstått med nuvarande processordning har vidare visserligen varit nödvändiga, men har lett till en ytterligare urholkning av processprincipernas innebörd. Det tydligaste exemplet på detta är den utbredda praxis med uppläsning av förhörsutsagor ur förunder- sökningen som förekommer vid i stort sett alla rättegångar numera. Förhörspersoner minns inte längre vid rättegångarna vad de hade att berätta i nära anslutning till händelsen. Åklagare och försvarare måste därför använda sig av de nedtecknade, eller inspelade, upp- gifter som finns i förundersökningen då förhören genomförs vid rättegången. Denna ordning med omfattande referat bakåt i tiden kan knappast sägas uppfylla innebörden av muntliga och omedelbara förhör, även om principerna om bevisomedelbarhet inte frångås i formell mening. När det vidare gäller innehållet i principerna om åtals- och förundersökningsplikten har detta i praktiken påverkats av att brottsmisstankar av resursbristskäl läggs på hög utan att några utredningsåtgärder vidtas. Eftersom bevisning är en färskvara riske- rar brottsmisstankarna med en sådan hantering att förbli outredda. De kan till och med preskriberas. En sådan ”tyst prioritering” av brottsmisstankar utan egentligt lagstöd kan knappast sägas överens- stämma med vad vi avser med en obligatorisk förundersöknings- och åtalsplikt. Även om prioriteringar av vissa brott framför andra i for- mell mening ryms inom gällande principer har de tysta bortpriorite- ringarna i själva verket lett till att vi i delar av den brottsutredande 5Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 s. 70. Allmänna utgångspunkter för vårt arbete verksamheten kan sägas ha en oreglerad relativ förundersöknings- och åtalsplikt. Uppfattningen om åtalsplikten som garant för att främja en rättstillämpning i enlighet med principerna om legalitet, likabehandling och förutsebarhet framstår i ljuset av utvecklingen som opålitlig. Upprätthållandet av grundprinciperna för brottmålsprocessen bygger vidare på ett grundantagande om att förundersökningar och huvudförhandlingar växer fram utan alltför stora överraskningar. Förutsebarheten är grundläggande för att brottmålsprocessen ska fungera som det är tänkt. Nuvarande brottmålsförfarande är anpas- sat för ärenden och mål av relativt begränsad omfattning. I takt med den tillväxt av en alltmer komplicerad brottslighet som skett har förutsättningarna för en förutsebar brottmålsprocess tydligt förändrats. I stora brottmål är det inte sällan frågan om kom- plexa frågeställningar som för sin bedömning är beroende av att ett stort antal sakomständigheter kan klarläggas. Handläggningstiden från en brottsanmälan till dess att en huvudförhandling inleds kan vidare vara mycket lång. Invändningar eller ändringar från miss- tänkta eller tilltalade som lämnas i ett sent skede av processen får också mer ingripande konsekvenser i de stora brottmålen än i den typ av brottmål som är utformad utifrån. Dessa annorlunda villkor för förundersökningsarbetet och huvudförhand- lingar i de stora brottmålen har inte varit föremål för överväganden då innebörden av grundprinciperna för brottmålsprocessen slagits fast. Vi har i tidigare delbetänkande konstaterat att den nya rättsliga miljön med stora mål utmanar processrättens grundläggande prin- ciper på flera sätt.6 Brottmålsprocessen är för det första mindre flex- ibel än den skulle behöva vara vid handläggningen av stora brottmål. Vidare bygger nuvarande utformning av åtals- och förundersök- ningsplikten i stor utsträckning på att alla misstankar utreds, vilket är en orealistisk tanke vid hanteringen av stora brottmål då mycket hårdhänta prioriteringar behöver göras. Dessutom bygger princi- perna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration på förutsätt- ningen om ett betydligt mer begränsat processmaterial än vad som är fallet i stora brottmål. 6Utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål SOU 2017:7 s. 43. Allmänna utgångspunkter för vårt arbete Teknikutvecklingens inverkan på processprinciperna Till det som sagts om den praktiska verkligheten inom rättsväsendet kommer teknikutvecklingens inverkan på de grundläggande pro- cessprincipernas innebörd. Den nya tekniken inverkar på bred front på hur vi säkrar, tar till oss, kommunicerar och presenterar infor- mation. Tekniken bidrar också till framväxten av nya typer av brotts- lighet och till myndigheternas responderande metodutveckling. Teknikutvecklingen lever i hög grad sitt eget liv som lagstiftaren knappast kan begränsa. De möjligheter som finns att säkra uppgifter under förundersökningar och att föra bevisning under rättegångar med hjälp av teknik ryms inte alltid inom ramen för den etablerade innebörden av muntlighet, omedelbarhet och bevisomedelbarhet i . Den teknikutveckling som har skett var inte möjlig att förutse då arbetades fram och har egentligen varit tydlig först . Det har därför inte varit möjligt att uppfatta dess konsekvenser för process- rätten . Om lagstiftaren ska behålla greppet om processrätten, vilket är önskvärt när det gäller de grundläggande processprincipernas inne- börd, måste den tekniska potentialen bejakas vid ställningstaganden om reformbehov. Det går inte att låtsas som att ny teknik inte finns. Överväganden om vilken information som ska vara processmaterial och vilka informationsbärare som ska vara tillåtna bör därför göras med beaktande av den fortgående teknikutvecklingen. En modern brottmålsprocess anpassad även för stora brottmål Om de grunder för straffprocessen som arbetades fram ska fortsätta att vara bärande för brottmålsprocessen krävs det vissa förändringar av reglerna om hur brottmålsprocessen tillåts genomföras. Det behov av åtgärder som rättstillämpningen ger signaler om behöver mötas upp av lagstiftningsreformer. Vårt arbete innefattar inte förslag om ett nytt brottmålsförfarande utan över- vägandena utgår tvärtom från ett upprätthållande av den befintliga. Däremot förutsätter våra överväganden ett omtag i fråga om vilka åtgärder som ska anses rymmas inom den ordning som gäller. För att vidmakthålla de grundläggande processprinciperna krävs, mot bakgrund av svårigheterna för processprinciperna att få genomslag Allmänna utgångspunkter för vårt arbete och teknikens inverkan på brottmålen, nya processuella verktyg för dagens läge. Syftet med vårt uppdrag är, enligt vad som anges i direktiven, för det första att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förunder- sökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. Direktiven utgår, precis som vi har gjort i våra tidigare överväganden, från att det finns ett behov av åtgärder för att krympa brottmålen och se till att straffprocessen är ända- målsenlig för alla brottmål. För det andra syftar vårt uppdrag enligt direktiven till att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen som rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten klar- görs. Detta uppdrag kan sägas utgöra en fortsättning på vårt tidigare uppdrag att överväga en utökad användning av tidigt dokumenterade förhör som bevisning.7 3.4Komplettering av den processuella verktygslådan Utgångspunkten för våra överväganden är alltså att gällande grund- principer för brottmålsprocessen ska fortsätta att gälla. Vi utgår från att ett muntliga, omedelbara och koncentrerade rättegångar utgör den mest stabila grunden för målets prövning. Vi utgår också från att principen om fri bevisprövning ska gälla. Våra överväganden sker dessutom, i enlighet med våra direktiv, inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objek- tivitetsplikt för åklagare. Vår ambition är därför inte att ange hur brottmål alltid ska han- teras. Avsikten är i stället att komplettera den befintliga processuella verktygslådan med ytterligare verktyg som kan användas om och när det är lämpligt i enskilda fall. De regelförändringar vi föreslår kom- mer i stor utsträckning att vara fakultativa och bygga på parternas 7Utredningens delbetänkande Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål. Allmänna utgångspunkter för vårt arbete Att vi inom ramen för grundprinciperna inför nya process- verktyg som kan användas om parterna vill det innebär inte att grun- den för brottmålsprocessen raseras. Den som anklagas för brott kommer även fortsättningsvis kunna välja att förhålla sig passiv utan att passiviteten följs av processuella sanktioner. Processens genom- förande kommer heller inte vara beroende av den misstänktes med- verkan. Att våra förslag i stor utsträckning utgår från att det är parterna som initierar tillämpningen betyder att de allmänna effekterna av den reform vi föreslår inte kan förväntas vid ett ikraftträdan- dedatum. Reformen förutsätter attitydförändringar hos alla aktörer i brottmålsprocessen. Sådana förändringar kräver anpassning och tid. Tillämpningen av de nya verktygen kan inledningsvis förväntas vara begränsad. De förväntade effekterna av reformen kommer, bedömer vi, att framträda successivt. I likhet med vad som har skett med andra reformer kommer praxis efterhand att klarlägga i vilka situationer och under vilka närmare förutsättningar reformförslagen ska tillämpas. Genom rättstillämpningen kommer, är vår tanke, brott- målsprocessen med tiden att utvecklas till en ordning som bättre passar de förhållanden som gäller i fråga om bl.a. brottmålens komplexitet, parternas ställning och den tekniska potentialen. 3.5Hantering av brottsmisstankar är statens ansvar En i våra överväganden är att ansvaret för hanteringen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda medborgare i princip bör ligga på staten. Statens representanter i brottmålsprocessen, åklaga- ren och domstolen, är de som bär det principiella ansvaret för att prövningen av brottsmisstankar som riktas mot enskilda sker effek- tivt och rättssäkert. Åklagare har bevisbördan för att brott har be- gåtts och domstolen avgör om bevisningen, med hänsyn till allt som förekommit i målet, är tillräcklig för en fällande dom. Både åklagare och domare är i sin tjänsteutövning underkastade krav på opartisk- het och objektivitet. Den misstänkte eller tilltalade har inte någon uppgift att fylla vid prövningen av brottsmisstankar som riktas mot honom eller henne. En misstänkt eller tilltalad kan aldrig ges ett ansvar för processens Allmänna utgångspunkter för vårt arbete Däremot kan det finnas ett utrymme i en brottmåls- process för misstänkta eller tilltalade att välja att medverka i pröv- ningen av brottsmisstankar mot honom eller henne och i den me- ningen tillåtas ha ett inflytande över den vidare processen. Att ett sådant utrymme kan tillåtas är en följd av den förstärkning som skett när det gäller den misstänktes rättigheter i brottmål och den profes- sionalisering som advokatkåren har genomgått. Eftersom frågor om skuld och påföljd i brottmål är en i grunden statlig angelägenhet är det vår uppfattning att enskilda brottsoffers utövande av kontroll eller upprättelse ska bevakas av staten. Det är i första hand i lagstiftningsarbetet och vid myndigheters och domsto- lars tillämpning som hänsynen till målsägandens rätt till upprättelse ska beaktas. Denna grundsyn påverkar vår uppfattning om måls- ägandens roll i våra överväganden. 3.6Myndiga parter och en konfliktlösande domstol I en renodlat ackusatorisk rättsordning har domaren inte något an- svar för statens brottsbekämpning. Statens talan förs av åklagaren med en tilltalad, tillerkänd vissa rättigheter, som motpart. Mellan parterna ska finnas en jämställd balans. Domarens uppgift är att opartiskt förhålla sig till det som parterna uppger och att se till att prövningen av brottsmisstankarna sker på ett rättssäkert sätt. En ackusatorisk ordning är grundstommen för en rättvis rättegång en- ligt artikel 6 i . Under de första decennierna av , då utarbetades, fanns det egentligen inte praktiska förutsättningar för den övergång till en ackusatorisk ordning som ikraftträdandet av markerade. Vare sig åklagare eller försvarare hade den kompetens som krävdes för den rollfördelning som ska gälla i en renodlat ackusatorisk process. I många fall var domaren den enda i rättssalen som var fullt utbildad jurist. kom följdriktigt att innefatta klara inkvisitoriska drag. Bl.a. behöll doma- ren ett ansvar för utredningens fullständighet i brottmål med hän- visning till vikten av materiellt riktiga domar. Förutsättningarna har förändrats radikalt. Brottmåls- processen hanteras av tre likvärdigt kvalificerade juristkatego- rier, nämligen åklagare, advokater och domare. Allmänna utgångspunkter för vårt arbete professionalisering i brottmålsprocessen som skett har brottsmiss- tänktas ställning stärkts i processen bl.a. under inflytande av europa- rättens krav på en rättvis rättegång. Med hänsyn till utvecklingen är det, menar vi, hög tid att myndigförklara brottmålsprocessens parter och därmed lämna inkvisitionen bakom oss. Brottmålsförfarandet bör i högre grad utgå från antagandet att det är parterna som styr processens sakinnehåll. Inriktningen för åtgärder för brottmålspro- cessens utveckling bör vara en mer ackusatorisk process. Det sagda betyder att partsinflytandet över brottmålsprocessen bör tillåtas att öka som domare bör ges en mer processledande och kon- fliktlösande roll. Domares uppgift bör vara att döma över det som parterna presenterar för rätten som de säkerställer en rätts- säker prövning av brottmålet. Domstolarna är inte brottsbekämpande myndigheter. Tvärtom är domares opartiskhet och oberoende grund- läggande för en modern brottmålsprocess som ställer höga krav på rättssäkerhet för enskilda personer. 3.7Alternativ resursanvändning och snabb lagföring Hur väl rättsväsendet fungerar är en angelägenhet för de berörda par- terna i enskilda brottmål, dvs. tilltalade och målsägande, men också för samhällsmedborgarna i allmänhet. Processrätten måste på samma gång skapa förutsättningar för effektiva och rättssäkra prövningar i enskilda fall och för ett rättssäkert och effektivt system i ett allmänt perspektiv. Ett antagande för våra överväganden är att det finns skäl att ge processekonomin ett större genomslag i det straffprocessuella regel- verket. Det vi avser med processekonomi är då mindre en fråga om att allmänt spara resurser, något som inte ingår i vårt uppdrag att överväga, och mer en fråga om alternativ resursanvändning med bättre möjligheter till prioriteringar. Att rättsväsendet förmår att hantera även komplicerad brottslighet är något av en ödesfråga. viavser med processekonomi är också en snabbare hantering av brottsmisstankar, med bibehållna högt ställda rättssäkerhetskrav. Snabbhet är i sig en rättssäkerhetsaspekt för alla enskilda personer – målsägande, misstänkta och vittnen – som är inblandade i hand- läggningen av ett brottmål. Allmänna utgångspunkter för vårt arbete Brottmålsprocessen grundas på principen att den som är oskyldig inte ska kunna bli dömd för brott. Enskilda personers förtroende för rättsväsendet är en av rättssäkerhetens byggstenar. En rättssäker brottmålsprocess ställer krav på att rättskipningen är förutsebar, en- hetlig och effektiv samt att den utövas i enlighet med gällande lagar och med hög kvalitet. Alla individer ska vara garanterade ett skydd mot godtyckliga åtgärder från samhället. Exempelvis ska alla be- handlas lika inför lagen om omständigheterna är desamma och inte någon åtalas eller dömas utan att det finns tillräcklig grund för det. Det ingår vid överväganden om ny lagstiftning att säkerställa såväl rättssäkerheten för enskilda mot staten som rättstryggheten för enskilda att inte utsättas för brott. De krav på en rättvis rättegång för misstänkta som ställer måste vara upp- fyllda, vilket innebär att hanteringen av brottmålet som helhet måste vara rättvis. 4 Ett ökat partsinflytande i brottmål 4.1Vårt uppdrag om förundersökning och förberedelse I våra direktiv ställer sig regeringen bakom den bedömning som denna utredning har gjort i det tidigare arbetet om att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. I uppdraget ingår enligt direkti- ven att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vidmakthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfattning och att säkerställa en effektiv och rätts- säker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med sär- skild inriktning på stora och komplicerade mål. I direktiven uppges det som angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter. En sådan analys bör inte en- bart avse varje förslag för sig utan också om de samlade konsekven- serna av en reform av brottmålsprocessen är godtagbara ur ett rätts- säkerhetsperspektiv. •analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering, •analysera om och i så fall på vilket sätt parternas samsyn i olika frågor under förundersökningen och inför åtal samt ställnings- taganden i övrigt från någondera parten ska vara processuellt bin- dande för den vidare prövningen av brottmålet, Ett ökat partsinflytande i brottmål •särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes medver- kan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen eller hur påföljden bestäms, •överväga om och i så fall hur åklagaren kan ange ramen för dom- stolens prövning i frågor om påföljd och särskild rättsverkan, •överväga om det bör ställas skärpta krav på de brottsbekämpande myndigheternas delgivning av förundersökningsmaterialet inklu- sive en tidigare redovisning av vilken gärning som ligger till grund för förundersökningen, •överväga om slutdelgivningen av förundersökningen bör ges en större betydelse för den fortsatta handläggningen av brottmålet, •överväga om det är lämpligt att införa preklusionsregler för åkla- gare och den misstänkte i olika stadier av straffprocessen, •överväga om det bör ställas skärpta krav på domstolens materiella processledning inför en huvudförhandling, •analysera om det är lämpligt att införa regler om att domstolens prövning endast omfattar det material som getts in till domstolen i samband med åtalet, •analysera hur rollfördelningen mellan domstolen, den misstänkte eller tilltalade och åklagaren under prövningen av brottmålet på- verkas av eventuella förslag till förändringar, •redovisa effekter av eventuella förslag för målsägandens roll i straff- processen, •redovisa hur eventuella förslag gemensamt men även var för sig påverkar rättssäkerheten för enskilda, och •lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Ett ökat partsinflytande i brottmål Bättre ordning och reda i brottmålsprocessen Vi har tidigare konstaterat att regler bygger på en premiss om förutsebarhet i processföringen.1 Genom förundersök- ningen förutsätts det klargöras vad åtalet ska gälla och vilken bevis- ning som kan åberopas till stöd för åtalet.