sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Parterna på arbets- marknaden äger trygghets- eller omställningsorganisationer som stöttar uppsagda personer i samband med omställning och många kom- muner har bildat arbetsmarknadsförvaltningar som jobbar med stöd och matchning av arbetslösa personer som har eller riskerar att få behov av försörjningsstöd. Arbetsförmedlingen är följaktligen inte ensam om att leverera tjänster som är till för att underlätta match- ningen på arbetsmarknaden. Slopat lagkrav om att annonsera lediga tjänster var arbetsgivare som avsåg att anställa med vissa undan- tag skyldiga att anmäla platsen till den offentliga arbetsförmedlingen enligt lagen (1976:157) om allmän platsanmälan. I och med att lagen upphävdes förändrades Arbetsförmedlingens roll för arbetsmarknad- ens funktionssätt. Även om många arbetsgivare fortfarande annon- serar i Arbetsförmedlingens platsbank finns ett stort antal andra kanaler för att sprida information om lediga tjänster. Många arbets- givare rekryterar också via informella kontakter och nätverk av olika slag. 3.3Kommande utmaningar för arbetsmarknadspolitiken Att förutse vilka utmaningar arbetsmarknadspolitiken kommer möta är vanskligt – framtidens arbetsmarknad är inte möjlig att förutse med hög exakthet. Men genom att analysera pågående trender är det åtminstone möjligt att göra kvalificerade antaganden och prognoser kring hur arbetsmarknaden kan komma att förändras och hur det statliga åtagandet därmed behöver utvecklas för att möta dessa förändringar. Utredningen har i detta avseende valt att särskilt lyfta fram kompetensförsörjningsutmaningen. Förändringstakten på arbetsmarknaden är hög och det ställer krav på arbetskraftens omställningsförmåga. Nya arbetstillfällen och för- ändringar i befintliga arbetsuppgifter kommer medföra förändrade kompetenskrav. För många individer kommer dessa förändringar snabbt leda till nya möjligheter, medan andra behöver mer stöd för att hitta vägar framåt. För att arbetsmarknadspolitiken ska vara fortsatt relevant även för framtidens arbetsmarknad behöver dess verktyg vara anpassade efter de kompetensbehov som aktualiseras både av arbetslöshetens sammansättning och arbetsmarknadens krav. 3.3.1Höga och föränderliga kompetenskrav Utbildning krävs allt oftare Kompetenskraven på den svenska arbetsmarknaden har förändrats som en följd av breda strukturella föränd- ringar som ökad globalisering, snabb teknikutveckling, migration och demografiska förändringar. Förändringarna innebär att arbets- givare får behov av ny kompetens, ofta på en högre kvalifikationsnivå . Huvuddelen av jobben på arbetsmarknaden kräver en längre utbildning. En stor utmaning för arbetsmarknads- och utbildningspolitiken kommer bli att öka anställningsbarheten bland arbetslösa med kort utbildningsbakgrund. Figuren nedan visar andelen arbetslösa utefter utbildningsnivå. Det är tydligt att andelen arbetslösa skiljer sig kraftigt mellan olika utbildningsnivåer – ju högre utbildning, desto lägre är andelen arbets- lösa, och mest markant är kanske den höga arbetslösheten bland personer som endast har förgymnasial utbildning. Figur 3.3 Andelen arbetslösa efter utbildningsnivå 2005 till 2016, 15 74 år 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Arbetskraftsundersökningarna (), (). som många av de arbetslösa saknar relevant kompetens för att kunna ta de lediga arbeten som finns är bristen på arbetskraft stor på flera delar av arbetsmarknaden (). Match- ningsproblemen på arbetsmarknaden måste därmed i många fall lösas med utbildning. Tillgång till kompetensutveckling utifrån arbetsmark- nadens efterfrågan blir en allt viktigare komponent i arbetsmark- nadspolitiken. En ytterligare utmaning är yrkesverksammas möjligheter att ställa om till nya kompetenskrav till följd av en förändrad arbets- marknad. Även anställda behöver utveckla sina kompetenser så att de har den kompetens som krävs både för att behålla nuvarande arbete och för att hitta nytt arbete vid en eventuell omställnings- situation. Genom en ökad rörlighet på arbetsmarknaden, där yrkes- verksamma genom fortbildning kan fylla nya kompetensbehov, kan befintliga arbetstillfällen frigöras för individer som står utanför arbetsmarknaden. Förlust av jobb till följd av digitalisering? Ett flertal studier har försökt uppskatta konsekvenserna av teknik- utveckling, framför allt automatisering och digitalisering, för antalet arbetstillfällen. Uppskattningarna har dock givit olika resultat. presenterade forskaren en analys som appli- cerade de amerikanska forskarna (2013) metod för att skatta automatiseringssannolikheter för yrken på en svensk kontext. Fölster räknade med att av de svenska jobben skulle kunna automatiseras . Året efter publicerades en ny rapport där Fölster (2015) kompletterat analysen med uppskatt- ningar om att nya jobb även kommer skapas till följd av digitalisering och inkomstökningar. Fölster drog slutsatsen att antalet nya jobb möjligtvis inte helt kommer kompensera för förlusterna till följd av digitaliseringen och uppskattade en nettoförlust av jobb på 15–16 pro- cent. Konsultfirman (2017) har undersökt hur europeiska länder som ligger i digital framkant kommer att påverkas av auto- matisering. Slutsatsen är att införandet av automatisering och arti- ficiell intelligens, AI, väntas leda till fler jobb – och inte färre – i länder som med hög digitalisering. I beräknas enligt samma studie automatisering och AI-teknik öka BNP-tillväxten med 1,3 pro- centenheter och skapa 300 000 nya jobb . I en analys gjord på uppdrag av 2016 dras slutsatsen att av jobben inom de nordiska länderna riskerar att försvinna till följd av automatisering. Denna nivå är betydligt lägre än den nettoförlust som Fölster uppskattade. Polariseringen på arbetsmarknaden? Genom empiriska undersökningar har man kunnat konstatera att det har skett en så kallad ”urgröpning” av arbetsmarknaden i många . Denna urgröpning innebär att andelen arbetstagare som befinner sig i mellansegmentet har minskat relativt både de lägre och högre segmenten. Flera aktuella empiriska studier av , däribland , och , visar ett samstämmigt mönster: syssel- sättningsandelarna i typiska hög- och låglönejobb ökar som de minskar i jobb med mer genomsnittliga löner (Acemoglu och Autor ). För de flesta länder tycks denna jobbpolarisering ha startat för att sedan fortsätta . För varje enskilt land kan jobbpolariseringen ha flera specifika för- klaringar, men det snarlika internationella mönstret indikerar att det också finns vissa gemensamma och övergripande faktorer. En av de första och inflytelserika studierna kring just polarisering är och (1999). I deras forskningsöversikt över lönestruk- turen och dess utveckling på den amerikanska arbetsmarknaden fann författarna att det hade skett en betydlig förändring, där skillnader i inkomster har ökat . Vissa efterkommande forskare har dock menat att skillnaderna i inkomst i inte har vuxit lika mycket och , exempelvis (2006) och Card och DiNardo (2002). har flertalet andra studier hittat bevis för hypotesen att jobbpolariseringen ökar: Autor et al (2006) finner att det har skett en stadig ökning av ojämlikheten i och Goos och Manning (2007) finner att jobbpolariseringen har ökat i . I Goos et al (2009) fann man att det har skett en liknande jobbpolarisering i 16 europeiska länder till 2006. Dustmann et al (2009) har visat att lönespridning eller ojämlikheten har ökat i både och , vilket de menar främst är till följd av teknologisk utveckling. Holzer (2015) pekade på att arbeten i det mellanskiktet även håller på att bytas ut från mer administrativa eller produktionsinriktade arbeten till arbeten som kräver mer eftergymnasial utbildning. Konsensus kring resultaten till trots finns det en större oenighet kring de underliggande orsakerna till jobbpolariseringens framväxt. Det finns skillnader mellan länder i och som gör att resultat från studier på en amerikansk kontext inte direkt kan över- sättas till att gälla för europeiska eller svenska kontexter och vice versa. Akademiska studier som fokuserar på en svensk kontext är dock mycket färre än de som antingen fokuserar på enbart eller ett större antal länder i . En av de nyare studierna om jobbpolarisering som använder sig av svenska data är Adermon och (2015). De har använt statistik , för att undersöka huruvida det har skett en polarisering på den svenska arbetsmarknaden. De fann att det över den studerade tids- perioden har skett en polarisering, vilket innebär att arbeten som tillhör de lägre respektive högre betalda segmenten på arbetsmark- naden har ökat relativt arbeten som ger en medelinkomst. Korpi och (2011) studerade förändringar i ojämlikheten på arbetsmarknad till 2005. I breda drag kom författarna fram till att ökningen i löneskillnader tog fart efter 1980 och att lägre utbildade har haft en sämre löneutveckling samt en lägre ökning i sysselsättning jämfört med högre utbildade. I en studie (2013) försöker författaren ta reda på om förändringen som skett på arbetsmarknaden har präglats av en uppkvalificering eller inte. finner dock att arbetsmarknaden har präglats mer av jobbpolarisering än upp- kvalificering. Låglönearbeten har även vuxit i högre takt än andra arbetskategorier i . Liknande det internationella mönstret, ökar efterfrågan på personer med en högre utbildning som efterfrågan på lägre utbildade, exempelvis personer utan gymnasie- examen, minskar (Breman och Felländer, 2014). Polarisering på arbetsmarknaden hör även ihop med teknologisk förändring och nationalekonomisk forskning har foku- serat i större utsträckning på hur arbetsuppgifter i sig har påverkats av en ökad digitalisering där forskningen i hög utsträckning har fokuserat på individers humankapital (Adermon och , I finner Adermon och (2015b) att det har skett en tydlig jobbpolarisering , men inte . De beräknar även att av den polari- sering som skett på arbetsmarknaden kan härledas till en ökad digi- talisering. 3.3.2Beredskap för framtidens arbetsmarknad I sin analys tar Adermon och (2015b) upp utbildnings- insatser som en förändring som kan vara nödvändig för att möta framtidens behov. De menar att det inom utbildningssystemet kan behöva läggas en större vikt på utbildningar som lär ut exempelvis kreativa och sociala förmågor, vilket är egenskaper som åtminstone bedöms som svåra att ersätta med teknologi. Det finns ett tydligt samband mellan utbildningsnivå och sanno- likheten för ens yrke att bli automatiserat, där en högre utbildnings- nivå är korrelerat men lägre sannolikhet för automatisering. Därmed är personer med en lägre utbildningsnivå generellt mer utsatta för potentiell automatisering. Det innebär generellt sett att lägre utbildade löper högst risk att se sina yrken automatiseras, vilket innebär en större sårbarhet för dessa grupper samt att det i längden skulle kunna innebära en ännu större polarisering i samhället. För att sysselsättningen inte ska påverkas negativt kan det därför behövas utbildningsinsatser, incitament för att utbilda sig samt för- ändringar i utbildningssystemen. Dagens utbildningssystem, som i huvudsak bygger på att den utbildning som har förvärvats ska till- godose en person med tillräcklig kunskap för ett helt yrkesliv, kan komma att bli mer och mer förlegat. För att möta framtidens arbets- marknad behöver en kontinuerlig kompetensutveckling möjliggöras under hela livet. Förändringar kan komma därmed komma att be- hövas både i utbildningssystemen, i arbetsmarknadspolitiken, och i gränslandet däremellan. huvudbetänkande bedömde att en omställning på arbetsmarknaden kräver tydligare fokus på utbild- ning och omställning. Behovet av omställning kommer att vara nöd- vändigt inom sektorer där efterfrågan på arbetskraft blir större. matchningsproblematiken kan enligt utredningen komma att mot- verkas om individer väljer rätt utbildning som efterfrågas på arbets- marknaden. Arbetsförmedlingen (2018). Acemoglu, och , . (2010). Skills, Tasks and Tech- nologies: Implications for Employment and Earnings. NBER Work- ing Paper No. Adermon, och , . (2015a). and Task‐Biased Technological Change: Evidence from , 1975–2005. , 117(3), 878-917. Adermon, och , . (2015b). SNS Analys nr 28. Teknisk utveckling och jobbpolarisering. Arbetsförmedlingen (2018). Autor, D., , L. F., & Kearney, M. (2006, ). The Polarization of the U.S. : Papers and Proceedings (Vol. 96, No. 2, pp. 189–194). Breman, A., & Felländer, A. (2014). Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter. Ekonomisk debatt, 42(6), 28–38. Card, D., & DiNardo, J. (2002). Skill-biased technological change and rising wage inequality: Some problems and puzzles. Journal of labor economics, 20(4), 733–783. Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmark- nad och Arbetsförmedlingens uppdrag. Kommittédirektiv beslutat vid regeringssammanträde . Dustmann, C., Ludsteck, J., & , U. (2009). Revisiting the German wage structure. , 124(2), 843–881. , and the Future of Skill Demand. B. och , M. (2013). The Future of Employment: How suscepteble are to Computerisation? OMS Working Papers, . (2014). –utmaningar för . (2015). Den nya jobben i automatiserings tidevarv. Goos, M., & Manning, A. (2007). Lousy and lovely jobs: The rising polarization of work in . The review of economics and statistics, 89(1), 118–133. Goos, M., Manning, A., & , A. (2009). polarization in Europe. , 99(2), 58–63. , L. F., Autor, D. (1999). Changes in the wage structure and earnings inequality. Handbook of labor economics, 3, 1463–1555. Korpi, T., & , M. (2011). Changing work-life inequality in : Globalization and other causes. Globalized labour markets and social inequality in Europe: A comparative analysis, 177–210. (2006). Increasing residual wage inequality: Composition effects, noisy data, or rising demand for skill?. The American Eco- nomic Review, 96(3), 461–498. (2015). Betänkande av Lång- tidsutredningen. (2017). lost, jobs gained: Workforce transitions in a time of automation. (2013). Tjugohundratalets arbetsmarknad – fortsatt uppkvali- ficering eller jobbpolarisering. Ekonomisk debatt, 41(2), 6–15. 4 Ett ändamålsenligt uppdrag Utredningen ska enligt kommittédirektiven särskilt analysera om Arbetsförmedlingen som huvudsaklig statlig aktör för en väl funge- rande arbetsmarknad och som ansvarig för en verksamhet som är till- gänglig och likvärdig för arbetssökande och arbetsgivare i hela landet har ett ändamålsenligt uppdrag. Vidare ska förslag om förändringar som, utifrån utredningens analyser, kan göra det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken mer effektivt och tydligt lämnas. I detta ingår att lämna fullständiga författningsförslag som bedöms nödvän- diga för att genomföra föreslagna förändringar. Med Arbetsförmedlingens uppdrag avses de samlade uppgifter som särskilt faller på Arbetsförmedlingen och som framgår av för- fattning. Förordningen (2007:1030) om instruktion för Arbetsför- medlingen (instruktionen) är det grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndighetens verksamhet. Här bestäms bland annat myndighetens uppgifter och dess ledningsform. Huvudregeln är att alla förvaltningsmyndigheter under regeringen har en instruk- tion. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens instruktion, som den ser ut , inte ger en rättvisande bild av myndighetens verk- samhet. Myndighetens uppdrag bör vidare i vissa delar omformule- ras, för att bättre spegla utredningens uppfattning om vilka uppgifter som bör utföras i verksamheten, bland annat med hänsyn tagen till de förslag som utredningen lägger i övrigt. Utredningen inför också ett nytt begrepp i instruktionen – arbetsmarknadsstöd1 – för att be- teckna det stöd som Arbetsförmedlingen ger. 1Med arbetsmarknadsstöd avses praktiskt och ekonomiskt stöd. Praktiskt stöd utgörs av bland annat platsförmedling och utbildning, ekonomiskt stöd utgörs av bland annat anställnings- stöd. Begreppet definieras närmare i kapitel 2 och beskrivs vidare i avsnitt 12.1.3 i kapitel 12. Mot bakgrund av de ändringar som beskrivs i detta kapitel har utredningen funnit att det är lämpligast att föreslå en ny instruktion. Att enbart föreslå ändringar i befintlig instruktion riskerar att göra instruktionen svår att överskåda och förstå. Arbetsförmedlingens uppdrag bedöms genom den nya instruktionen bli tydligt och ända- målsenligt. Sammantaget innebär förslaget ett ändamålsenligt upp- drag för Arbetsförmedlingen. Kapitlet inleds med en kortfattad beskrivning av gällande riktlin- jer för utformning av instruktioner för statliga myndigheter. I det avsnitt som följer beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruk- tion, med fokus på de huvudsakliga uppgifterna. Därefter redogörs för utredningens förslag till ny instruktion och avslutningsvis redo- görs för de konsekvenser som förslaget bedöms medföra. Några alter- lösningar har inte övervägts. 4.1Riktlinjer för myndigheters instruktioner I detta avsnitt redogörs för övergripande delar av riktlinjer för myndigheternas instruktioner. Syftet är att ge en bild av vad en instruktion ska innehålla och vad den inte bör innehålla. Myndighetsförordningen (2007:515) är direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Där anges ledningsfor- mer, ansvar och uppgifter, myndighetens organisation, ärendenas handläggning, arbetsgivarpolitik, anställningar och processbehörig- het. Det framgår också att myndigheterna ska tillhandahålla infor- mation om sin verksamhet. Av det skälet kan en instruktion hållas kortfattad, då den enbart ska tydliggöra de uppgifter som avser den enskilda myndighetens uppdrag (prop. 2009/10:175). Undantag från eller kompletteringar av bestämmelser i myndighetsförordningen anges i instruktionen. I övrigt bör bestämmelser som framgår av annan författning inte tas in. Här kan nämnas att förvaltningslagen (2017:900) reglerar hur ärenden ska handläggas och 3 § avgiftsför- ordningen (1992:191) reglerar att myndigheter inte får ta ut en avgift utan ett bemyndigande.2 2När det gäller bemyndigande om avgifter ska rätten att ta ut en avgift, besluta om avgiftens storlek och disponera intäkterna framgå av instruktionen. I instruktionen ska myndighetens huvudsakliga uppdrag anges. Samtliga uppgifter ska dock inte regleras i instruktionen. Om det till exempel finns uppgifter som ska utföras som är kortare än , om det finns en koppling till finansieringen av myn- dighetens verksamhet eller om det behövs en utförlig beskrivning av vad som ska utföras, bör uppgiften regleras i ett annat beslut. Ett så- dant beslut kan vara myndighetens regleringsbrev. Detsamma gäller för mål; de brukar inte anges i instruktionen.3 I instruktionen ska dock särskilda krav som har koppling till exempelvis jämställdhets- politiken, integrationspolitiken och ungdomspolitiken anges. Instruktionen ska även utformas på ett sätt som är lämpligt i för- hållande till redovisning av verksamheten. Det följer av 3 kap. 1 § för- sta stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetun- derlag. Myndighetens redovisning ska utformas så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut. Redo- visningen ska innehålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling.4 Det finns vidare en generell grundstruktur för myndigheters in- struktioner.5 Strukturen kan kompletteras genom att lägga till rubri- ker om det behövs för att förbättra överskådligheten. En myndighets namn anges enbart i instruktionens inledande be- stämmelse, därefter används ”myndigheten”. I detta avsnitt beskrivs Arbetsförmedlingens nuvarande instruktion och dess struktur utifrån en kategorisering av vad som regleras i in- struktionen. Vidare redogörs för ett tidigare förslag till ny instruk- tion för Arbetsförmedlingen. 3Se även prop. 2009/10:175. 4Före saknades ”mål och krav” samt kravet på att redovisningen ska inne- hålla analyser och bedömningar av verksamhetens resultat och dess utveckling. 5Den generella grundstrukturen innehåller följande rubriker: Uppgifter, Samverkan, Ledning, Organisation, Särskilda organ, Anställningar och uppdrag, , Tillämplig- heten av vissa förordningar, Avgifter, Rätt att meddela föreskrifter, Undantag från myndig- hetsförordningen, Överklagande. I Arbetsförmedlingens instruktion regleras olika typer av upp- gifter och mål och därtill bland annat prioriteringar och preciseringar av hur verksamheten ska utformas. De befintliga bestämmelserna i instruktion kan kategoriseras på följande vis: •Portalparagrafen (1 §) •Huvuduppgift, prioritering och mål (2 §) •Hur verksamheten ska utformas (3 §) •Andra uppgifter (4 §) •Särskilda ansvarsområden (5–6 §§) •Medverkan i EU-arbetet (7 §) •Tjänsteexport (8 §) •Övriga uppgifter (9–13 §§) •Samverkan (14–15 §§) •Ledning och organisation (16–25 §§) •Tillämpligheten av vissa förordningar (26 §). De två första paragraferna i förordningen med instruktion för kan sägas vara kärnan i vad myndigheten är satt att göra. I 1 § anges att Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Av 2 § följer att Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbets- marknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden och bidra till att stadig- varande öka sysselsättningen på lång sikt. I 3 § ställs åtta krav på verksamhetens utformning. Den ska ut- formas så att: 1.den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt, 2.arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig ser- vice i hela landet, 3.den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet, 4.den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande, 5.den anpassas efter den enskildes förutsättningar, 6.den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmark- naden, 7.den inte bidrar till att arbetstillfällen trängs undan, såvida det inte kan anses arbetsmarknadspolitiskt motiverat, samt 8.den främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskrimi- nering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden. Därefter anges i 4 § att Arbetsförmedlingens ska: 1.säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställ- ningsförsäkring, 2.anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbets- sökande i arbete,6 3.aktivt inhämta information om lediga arbeten, 4.analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmark- nadens funktionssätt, 5.göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken. 6.bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt 7.säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bi- dragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter. 6Bestämmelsen om att Arbetsförmedlingen ska anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete är att se som ett krav på verksamhetens utform- ning, i linje med regleringen av kraven i 3 §. I 5 och 6 §§ regleras särskilda ansvarsområden; handikappfrågor in- om arbetsmarknadspolitiken respektive att nyanlända invandrare er- bjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbets- marknaden. I 7 § regleras Arbetsförmedlingens medverkan i EU-arbetet och i 8 § ges Arbetsförmedlingen befogenhet att bedriva viss tjänsteex- port. I 9, 11 och 12 §§ (10 § är upphävd) regleras myndighetens skyl- dighet att redovisa åtgärder med anledning av Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringens identifierade brister vid granskning, att anställda ska delta i handläggning av ett ärende som har sam- band med Arbetsförmedlingens uppgifter och att utföra vissa upp- gifter som följer av annan författning.