sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Datavärdarnas uppgift regleras i främst tvååriga avtal mellan datavärd och antingen eller Havs- och vatten- myndigheten. De nationella datavärdarna är framför allt andra myn- digheter och olika institutioner vid universiteten som tillgängliggör data från olika undersökningar. Inom vattenområdet finns följande datavärdar: –SGU: Grundvattenkemidata och grundvattennivåer (Sötvatten) –SLU, och miljö: Kemiska och biologiska data i sjöar och vattendrag (ej fisk) (Sötvatten) –SLU, : Fiskdata i sjöar, vatten- drag och kust (Sötvatten, Kust och hav) –: Hydrografiska, kemiska och marinbiologiska data från och (Kust och hav) –Havs- och vattenmyndigheten: Badvattenkvalitet (Badvatten).36 SLU beskriver att man är nationell datavärd för data som insamlats från sötvatten inom nationell och regional miljöövervakning, samt inom den samordnade recipientkontrollen. Uppdraget från Havs- och vattenmyndigheten är att lagra, kvalitetssäkra och tillgänglig- göra vattenkemiska och biologiska data för sjöar och vattendrag.37 36www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Miljoovervakning/Miljodata/ (avläst ). 37www.slu.se/institutioner/vatten-miljo/datavardskap/ (avläst ). Kommissionen har i den senaste granskningen gett fem rekom- mendationer som berör övervakningen. bör ytterligare stärka övervakningen av ytvatten genom att omfatta alla relevanta kvalitetsfaktorer inom alla vattenkatego- rier. En ökad övervakningsnivå bör leda till ett minskat beroende av expertbedömningar för klassificering av ekologisk status/potential. bör vidare förbättra övervakningen av statusbedömningen för att uppnå tillräcklig tillförlitlighet och rumslig täckning för alla prioriterade ämnen samt övervakningsfrekvenser för biota eller sediment i alla övervakningsstationer enligt direktivet. Kommissio- nen lyfter även att behöver säkerställa tillräckliga data för en långsiktig trendanalys av prioriterade ämnen. Slutligen lyfts att kun- skapsbasen om grundvatten behöver förbättras avsevärt i . En förstärkt och stabil grundvattenövervakning som baseras på vatten- direktivets krav bör inrättas. Metoder baserade på ramdirektivet bör användas för korrekt bedömning av grundvattnets status. Kommissionen har när det gäller övervakning av ekologisk status konstaterat att andelen vattenförekomster som ingår i den kontrol- lerande övervakningen har ökat för alla relevanta vattenkategorier, och detsamma har hänt vad gäller operativ övervakning i kustvatten och vattendrag, medan det var en liten minskning för sjöar. Antalet övervakningsstationer har ökat för vattendrag men minskat för kust- vatten och sjöar. Kommissionen har ett flertal synpunkter på inne- hållet i övervakningen och värderingsmetoderna. När det gäller kemisk status för ytvatten konstaterar kommissionen bland annat att alla vattenkategorier övervakas vad gäller prioriterade ämnen. I alla vatten- kategorier är andelen övervakningsstationer som används för kemisk status låg, särskilt jämfört med andelen som används för ekologisk status. En orsak till detta är att problemen kring kemisk status handlar om diffust atmosfäriskt nedfall. Inga ytvattenförekomster i når god kemisk status. När det gäller grundvatten konstaterar kommissionen att av grundvattenförekomsterna täcks av övervakning för kvantitativ status. När det gäller grundvatt- nets kemiska status menar kommissionen att både kontrollerande och operativ övervakning har förbättrats betydligt.38 38Europeiska kommissionen (2019). En särskild utredare har gjort en översyn av miljöövervakningen på lokal, regional och nationell nivå.39 När det gäller den övervakning som ska ske inom vattenförvaltningen avgränsade utredaren sitt upp- drag till diskussioner kring funktion för miljöövervakningen och inte organisation för enskilda myndigheter, eftersom frågan om vatten- förvaltningens organisation och utredning utreds av Vattenförvalt- ningsutredningen. förslag innebär i korthet följande. En strategisk plan för miljöövervakningen bör beslutas av reger- ingen och uppdateras . Planen ska peka ut samhällets behov av miljöövervakning, samordningen av myndigheter, priorite- rade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar. Ett miljööver- vakningsråd bör inrättas vid . Rådet ska ha en obe- roende ordförande som tillsätts av regeringen samt ledamöter från berörda myndigheter. Rådets uppgifter bör vara att samordna miljö- övervakningen, ta fram underlag för den strategiska planen samt rap- portera till regeringen. Regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruktionen för de myndigheter som bedriver miljööver- vakning och om möjligt samordna ansvaret för miljöövervakning med ansvaret för miljökvalitetsmål. Ansvaret för de nationella data- värdarna vid myndigheterna bör anges i instruktion och finansieras genom ramanslag. Datavärdarnas uppgifter att samla in och förmedla miljöövervakningsdata bör stärkas. Samutnyttjande av data och använ- darvänlighet behöver öka. Länsstyrelsernas regionala miljöövervak- ning bör finansieras genom anslag och inte som genom bidrag. När det gäller Havs- och vattenmyndigheten menar att myndighetens ansvar enligt instruktionen be- höver anpassas bland annat till det föreslagna rådets uppgifter. I Havs- och vattenmyndighetens instruktion bör framgå att myndigheten ska ansvara för den akvatiska övervakningen, samt arter i den akva- tiska miljön med undantag för grundvatten och miljögifter. Av instruktionen bör vidare framgå att Havs- och vattenmyndigheten ska ansvara för att tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom myndighetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndig- heter och organisationer som bedriver övervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapportering av miljötillstånd. Havs- och vattenmyndigheten bör enligt instruk- tionen ansvara för att hålla ett register över vattenvårdsförbund och övriga samarbeten som bedriver samordnad recipientkontroll. När det gäller deltagande i arbete på miljöområdet som regeringen be- driver inom EU och internationellt, bör Havs- och vattenmyndig- hetens uppgifter regleras i instruktionen. Av Havs- och vattenmyndig- hetens instruktion bör framgå att myndigheten är nationell datavärd för badvatten. När det gäller SGU menar att det i instruktionen för SGU bör framgå att myndigheten ska ansvara för nationell miljöövervakning av grundvatten. Skälet är att det då blir ett sammanhängande ansvar för föreskrifter om övervakning av grund- vatten, miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet och miljö- övervakning. menar att ett samlat ansvar för miljöövervakning och för miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet lämpar sig väl eftersom det sägs vara ett tydligt avgränsat mål och samordningsvinster bör kunna uppnås. Av instruk- tionen bör vidare framgå att SGU ska ansvara för att tillhandahålla aktuella metodanvisningar inom myndighetens ansvarsområde samt övrig vägledning till de myndigheter och organisationer som bedri- ver övervakning, och som kan användas som ett underlag för samlad bedömning och rapportering av miljötillstånd. Av SGU:s instruk- tion bör vidare framgå att myndigheten är nationell datavärd för metaller och organiska miljögifter i biota, sediment samt inom scre- ening och grundvattenkemidata och grundvattennivåer. Miljööver- vakningsutredningen konstaterar att det av myndighetens nuvarande instruktion framgår att SGU mot avgift får bedriva miljöövervak- ning. Denna upplysning föreslås utgå. När det gäller data om påverkade områden från verksamhets- utövare lyfter fram att det saknas all- männa råd eller annan vägledning för recipientkontrollen och att syftet med samordnade recipientkontroller och motsvarande verksamhet är otydligt och varierar för olika aktörer. Frågan ställs om syftet är att följa upp verksamheternas påverkan på recipienten eller om syftet är att övervaka exempelvis vattenförekomsten som helhet. Miljööver- vakningsutredningen konstaterar vidare att och Havs- och vattenmyndigheten har olika definitioner av recipient- kontroll. framförde att Naturvårds- verkets definition utgår från gällande lagstiftning medan Havs- och vattenmyndighetens definition tycks utgå från ett myndighetsbehov. framförde att det finns risk att av- saknaden av en tydlig definition av recipientkontroll leder till att det blir otydligt för de som förväntas utföra uppgiften att veta vad som krävs och vad som ska göras. I bilaga 7 görs en närmare genomgång av Miljöövervakningsut- redningens bedömningar och förslag. Handlingsplanen Full koll på våra vatten För att komma tillrätta med underskottet på övervakning arbetar vattenmyndigheterna tillsammans med Havs- och vattenmyndig- heten, och utifrån handlingsplanen Full koll på våra vatten. Inom detta arbete kommer totala behov av övervakning inom vattenförvaltningen att identifieras.40 Full koll på våra vatten är en handlingsplan för arbetet med över- vakning enligt vattenförvaltningens behov. Syftet med planen är att tydliggöra det arbete som behöver genomföras för att anpassa dagens övervakning till krav enligt vattenförvaltningsförordningen. Målsättning med planen är att: –översiktligt beskriva bristerna i dagens övervakning av grund- och ytvatten utifrån vattenförvaltningsförordningen –beskriva moment, inklusive roller och ansvar, som behöver genom- föras för att åtgärda dessa brister –ta fram en tidplan –övervakningen ska kunna genomföras 2019–2024 och användas som underlag till statusklassificering förvaltningscykeln 2022–2027. Handlingsplanen är framtagen i samverkan mellan samtliga länsstyrel- ser, inklusive de som är vattenmyndigheter, , SGU och Havs- och vattenmyndigheten. I planen anges att dessa myndig- heter på ett eller annat sätt behöver delta i arbetet med att säkerställa 40Vattenmyndigheterna/Länsstyrelserna (2019). att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistrikt finns och genomförs enligt vattenförvaltningsförordningen. Planen vänder sig framför allt till dessa myndigheter och är ett underlag till verksamhetsplanering. Planen fastställdes av nationell strategisk grupp för vattenförvaltningens övervakning , och en reviderad version beslutades . Varje an- svarig myndighet som är utpekad i handlingsplanen ansvarar för att själva genomföra de moment som de har ansvar för och väljer själva hur detta arbete ska organiseras. Handlingsplanens primära resultat är teoretiska övervaknings- program som uppfyller minimikraven för övervakning enligt vatten- förvaltningsförordningen. Teoretiska program för grundvatten finns nu framtagna men kommer att revideras efter att grupperingen av grundvattenförekomster har reviderats. Arbete har påbörjats med att implementera övervakningen i den löpande nationella och regio- nala miljöövervakningen. För sjöar och vattendrag pågår arbete med framtagande av program och ska vara klart till slutet av 2020. För kustvatten kommer arbete med gruppering och framtagande av pro- gram påbörjas . Samordning av miljöövervakning och egenkontroll Havs- och vattenmyndigheten fick 2014 i uppdrag från regeringen att analysera och föreslå hur verksamhetsutövares egenkontroll av vattenrecipienter bättre kan samordnas med miljöövervakningen i övrigt, och hur data från kontrollprogrammen ska bli tillgängliga, samt utreda om fler verksamhetsutövare bör omfattas.41 Havs- och vattenmyndigheten pekar på olika förbättringsområden, till exempel vad gäller kvalitetskrav, vägledning, dataflöden och finansiering. Vad gäller den sista punkten föreslås att regeringen utreder frågan om en vattenkontrollavgift. Syftet är att få ett system där fler bidrar ekono- miskt till kontrollen och som medger en tydligare styrning och an- passning mot övrig vattenrelaterad övervakning. Havs- och vattenmyndigheten har i redovisning av ett reger- ingsuppdrag lämnat förslag på åtgärder för att öka tillgäng- ligheten för data från recipientkontrollen. Uppdraget gällde att föreslå 41Regeringsuppdrag M2014/1605/Nm. en organisation och ett system för att säkerställa god datatillgäng- lighet från provtagning och mätning utförd inom den samordnade recipientkontrollen. Bland annat föreslogs att en ny förvaltnings- organisation för samordning av vattenrecipientens datahantering skulle skapas inom samverkansformen Smartare miljöinformation och att existerande nationell infrastruktur för central datalagring skulle utvecklas även för verksamheternas recipientkontrolldata. Det före- slogs även att ett samlat gränssnitt borde utvecklas för informations- utbyte med verksamhetsutövare samt att tekniska gränssnitt mot centrala datalager borde samordnas för att användarna ska kunna nå data i former som efterfrågas. Det föreslogs vidare frågor rörande eventuella hinder för spridning av recipientkontrolldata borde utredas. I regeringsuppdrag om vattenanknuten recipientkontroll har Havs- och vattenmyndigheten beskrivit problematiken kring att ställa ytterligare krav via egenkontrollen. Regelverket kring egenkontrollen syftar till att verksamhetsutövaren ska följa upp den egna verksam- hetens påverkan. Det syftet stämmer enbart delvis med kraven på övervakning enligt ramdirektivet för vatten. Havs- och vattenmyn- digheten ser fördelar med att skilja på skyldigheter som kan ställas på verksamhetsutövares egenkontroll med stöd av bestämmelserna om tillsyn i 26 kapitlet och uppföljningen av miljö- kvalitetsnormer. Detta inte minst med tanke på tydlighet och rätts- säkerhet för verksamhetsutövaren. Krav via egenkontrollen riktar sig mot enskilda verksamheter och enskilda verksamhetsutövare. Om krav skulle riktas med stöd av detta regelverk skulle det bli svårt att fördela kostnader på ett rättvisande sätt mellan de verksamheter som påverkar vattenmiljön. Havs- och vattenmyndigheten ser inte att detta är ett effektivt arbetssätt. I stället bör ett enhetligt system för fördelning av kostnader tas fram. Genom en lagstiftning om inrap- portering skulle inrapportering av data säkerställas. föreslog en ändring av 3 kapitlet 3 § vattenförvaltningsförordningen så att vattenmyndigheterna ska kunna begära sin sådana data som dricksvattenproducenter redan har om myndigheterna behöver dessa för att fullgöra sina uppgifter.42 42SOU 2016:32, avsnitt 1.7. Havs- och vattenmyndighetens skrivelse Havs- och vattenmyndigheten har i en skrivelse till Miljöövervak- ningsutredningen framfört att behöver en väl koordinerad akvatisk övervakning som omfattar insamling av data om tillstånd, påverkan från mänsklig verksamhet och belastning på vatten- och havsmiljön. Havs- och vattenmyndigheten behöver ges ett tydligt mandat med ansvar för koordineringen av den samlade akvatiska övervakningen som krävs för att uppfylla lagstiftning, nationella miljö- mål, internationella åtaganden och andra krav på akvatiska miljödata. Havs- och vattenmyndigheten menade att ansvaret för övervakningen av grundvatten i behöver förtydligas och att finansiering av en representativ övervakning av miljötillstånd i såväl opåverkade som påverkade vatten behöver säkerställas. Havs- och vattenmyndigheten framförde att delar av resursöver- vakningen (till exempel fisk, skaldjur, badvatten och dricksvatten- resurser) behöver betraktas som del av miljöövervakning, och be- höver finansieras och samordnas med miljöövervakningen i övrigt. Havs- och vattenmyndigheten menade att man bör ges ett tydligt ansvar för miljöinformationsförsörjningen inom det akvatiska om- rådet och att finansiering bör ske via Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsanslag. Myndigheten betonade att art- och habitatdirek- tivet, ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet, havsplanerings- direktivet samt andra relevanta lagkrav och internationella konven- tioner behöver genomföras på ett samordnat och integrerat sätt för efterlevnad och största möjliga samhällsnytta. I skrivelsen pekar Havs- och vattenmyndigheten på att det från deras perspektiv är viktigt att säkerställa hur både den insamling och hantering som hamnat inom defini- tion av miljöövervakning respektive det som hamnat utanför defini- tionen av miljöövervakning ska organiseras och finansieras. Havs- och vattenmyndigheten menar att ett nationellt genomförande av EU:s gemensamma havs- och vattenpolitik förutsätter ett helhets- perspektiv på övervakningen av den svenska vattenmiljön och dess tillstånd, oavsett om den kategoriseras som miljöövervakning, över- vakning, datainsamling, åtgärdsuppföljning, inventering, kartering eller screening med mera. Havs- och vattenmyndigheten menar att kraven på den svenska akvatiska övervakningen är många och att de ökar. Flera av kraven baseras på EU-direktiv, och uppfyller inte alla dessa krav, vilket innebär svårigheter för förvaltningen av våra vatten och en bristfällig implementering av en rad EU-direktiv. Havs- och vattenmyndigheten menar att datainsamlingen inom akvatisk övervakning även måste omfatta mänskliga verksamheter och belastning. Vidare bör akvatisk övervakning organiseras efter vatten- distrikt i stället för miljöövervakningens nuvarande programområden. Havs- och vattenmyndigheten menar att myndigheten behöver mandat och resurser för att koordinera all akvatisk övervakning och att övriga aktörers roller och mandat behöver tydliggöras. Ansvar och finansiering av miljöinformationsförsörjningen inom det akva- tiska området bör enligt Havs- och vattenmyndigheten lämpligen kopplas till myndighetens förvaltningsuppdrag. Havs- och vattenmyndigheten menar att det perspektiv som behövs för planering och genomförande av den akvatiska övervak- ningen finns väl beskrivet i begreppen kontrollerande, operativ och undersökande övervakning. Havs- och vattenmyndigheten lyfter vidare även fram att det är viktigt att tydliggöra länsstyrelsernas inklusive vattenmyndigheter- nas roll, ansvar och befogenheter och resurser, eftersom övervak- ningen av vatten är en viktig del av arbetet inom vattenförvaltningen. När det gäller övervakningen av grundvatten ser Havs- och vatten- myndigheten ett behov av förtydligande av hur den bör se ut och hur den koordineras och integreras på ett bra sätt. Grundvatten ska omfattas av kontrollerande och operativ övervakning för bestämning av såväl kemisk som kvantitativ status enligt vattenförvaltningen. Det framförs att det inte är helt tydligt var ansvarsgränserna går mellan Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , vatten- myndigheterna och länsstyrelserna. Även kommunala dricksvatten- täkter, brunnsövervakning och grundvattenberoende ekosystem kräver övervakning, men saknar ofta både koordinering och finansi- ering, och vissa data kommer aldrig till datavärdar. Havs- och vattenmyndigheten sammanfattar sin syn på organisa- tionen på följande sätt i skrivelsen: Havs- och vattenmyndigheten ser ett behov av att utveckla den akva- tiska miljöövervakningen till att tydligare omfatta de lagkrav som följer av implementeringen av de akvatiska direktiven. Detta medför ett bre- dare perspektiv än den nuvarande miljöövervakningen som främst är inriktad på att samla in referensuppgifter om miljötillståndet i relativt opåverkade vatten. Det perspektiv som behövs för den akvatiska över- vakningen finns väl beskrivet i begreppen kontrollerande, operativ och undersökande övervakning, samt kravet på att övervakningen ska vara riskbaserad och därmed utgå från en påverkansanalys, vilket bör kunna tillämpas bredare än endast för den övervakning som utförs enligt vatten- förvaltningsförordningens krav. När det gäller informationshantering och dataförvaltning menar att lagringen och tillgängliggörandet av miljöövervakningsdata behöver säkerställas långsiktigt. Dataför- valtningen behöver harmoniseras mellan aktörer inom miljöövervak- ningen och nationella datavärdar behöver ett tydligt mandat. Data- värdskap måste utgå från användarnas behov av tillgänglighet för att göra bäst nytta för förvaltningen av vår miljö, och det behöver enligt Havs- och vattenmyndigheten tydliggöras att miljöövervaknings- anslaget kan användas till systemstöd för ökad datakvalitet. De fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har i en gemensam skrivelse till pekat på behovet av att frågan om vattenmyndigheternas roll och mandat gällande miljö- övervakning av vatten förtydligas. Det föreslås att vattenmyndig- heterna ska få såväl legala som finansiella möjligheter att genomföra eller besluta om den kompletterande miljöövervakning av vatten som krävs. Vattenmyndigheterna konstaterar att varierar både om- fattning och kvalitet av befintlig miljöövervakning. Beslut om åtgär- der som utgår från ofullständiga underlag ökar risken att felaktiga och ineffektiva åtgärder genomförs till stora kostnader. I skrivelsen framförs vidare följande: En väl designad och utförd miljöövervakning utgör grunden för en kost- nadseffektiv vattenförvaltning. Ett bra uppbyggt övervakningsprogram är nödvändigt för att få tillförlitliga statusklassificeringar och rättssäkra miljökvalitetsnormer överallt, så att rätt åtgärd hamnar på rätt plats.44 43Havs- och vattenmyndigheten (2019b). 44Vattenmyndigheterna/Länsstyrelserna (2019). I skrivelsen konstateras att det är vattenmyndigheterna som enligt vattenförvaltningsförordningen ska se till att program för övervak- ning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs vattenmyndigheterna vare sig äger eller bedriver någon miljöövervakning i – den utförs av andra aktörer. påpekade många länsstyrelserepresentanter att ram- direktivet krav på övervakning ”inte på långt när var tillgodosedd med dåvarande miljöövervakning”. Enligt vattenmyndigheterna kunde man redan då se att det skulle krävas stora resurser för att kunna möta behovet av vattenövervakning: ”Det gjordes dock ingen ansats till att tillsätta tillräckliga resurser eller att reda ut hur bestämmelsen gällande vattenmyndigheternas ansvar skulle genomföras i praktiken.” skulle rapportera ett övervakningsprogram enligt ramdirektivet till . Detta gjordes av vatten- myndigheterna med vägledning från som hade som utgångspunkt att skulle rapportera så lite miljööver- vakning som möjligt. Återkopplingen från på det rapporterade övervakningsprogrammet var en omfattande kritik av den svenska vattenövervakningen. Det medförde att , via vatten- myndigheterna, var tvungna att rapportera ett nytt övervaknings- program 2012, då under ledning av Havs- och vattenmyndigheten som hade som utgångspunkt att skulle rapportera så mycket som möjligt av den faktiskt pågående miljöövervakningen. Enligt vattenmyndigheternas skrivelse kvarstår trots detta EU-kommissio- nens kritik vad gäller brister relativt kraven i ramdirektivet. Rapportering av övervakningsprogram till genomfördes , 2010, 2012 och 2017. Vid de olika rapporte- ringarna har olika principer för urval tillämpats utifrån anvisningar från vägledande myndighet. Vattenmyndigheterna uppger att de har ”plockat ihop ett urval miljöövervakningsstationer som egentligen inte har designats utifrån en enhetlig princip gällande parametarval, frekvens, analysmetod eller stationsfördelning”. Vattenmyndighe- terna har framfört att det är uppenbart att behöver en smartare och mer effektiv miljöövervakning och att det krävs för- ändringar i dagens miljöövervakning, både vad gäller struktur, styr- ning och ekonomi. De miljöövervakningsprogram som genomförs drivs av ett flertal olika aktörer utifrån olika syften. Vatten- myndigheterna menar att de inte har några legala möjligheter att styra miljöövervakningen – trots bestämmelsen i vattenförvalt- ningsförordningen – och dessutom saknas finansiering för detta. För att kunna få till ett bättre underlag till vattenförvaltningens genomförande måste vattenmyndigheterna få ett reellt ansvar och resurser för att kunna styra miljöövervakningen. Vattenmyndig- heterna menar att de luckor som finns i dagens miljöövervakning av vatten behöver täppas till och här måste vattenmyndigheterna ha en roll att spela, med mandat och resurser. Vattenmyndigheterna beto- nar i skrivelsen att de inte vill ta över ansvaret för all vattenrelaterad miljöövervakning men däremot ha möjlighet att fylla i de luckor som finns relativt övrig övervakning.