sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Utredningens överväganden och förslag betrakta som ”särskilda skäl”. Trots detta har endast begränsade mängder med utländskt kärnavfall slutförvarats i . Utred- ningen bedömer att lagstiftningen på ett bättre sätt bör överens- stämma med den praxis som har utvecklats för att bevilja tillstånd till sådan slutförvaring. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om prövning av särskilda tillstånd för slutförvaring av utländskt kärnavfall i eller för slutförvaring av svenskt kärnavfall utomlands ändras så att det återspeglar den praxis som utvecklats och att det därför generellt ska räcka med särskilda skäl för att meddela sådana tillstånd och inte som synnerliga skäl. Förändringen innebär dock i sak inte någon ändring utan ett konstaterande att den tillämpade bedöm- ningsgrunden snarare är att beteckna som ”särskilda skäl”. Sådana tillstånd bör även fortsättningsvis, i enlighet med grundprincipen om att varje land ska ta hand om sitt eget avfall, beviljas mycket restriktivt. När den nya strålskyddslagen utarbetades infördes en bestämmelse om slutförvaring av utländskt radioaktivt avfall i motsvar- ande den som finns i nuvarande kärntekniklagen. Av 6 kap. 13 § strål- skyddslagen följer således att ett tillstånd att i slutförvara eller mellanlagra utländskt radioaktivt avfall får ges endast om det finns synnerliga skäl. Utredningen bedömer att denna bestämmelse bör ändras i linje med den motsvarande föreslagna bestämmelsen i för- slaget till ny kärntekniklag, dvs. att det i stället för synnerliga skäl ska krävas särskilda skäl för sådana tillstånd som avses i bestämmelsen. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningen föreslår att en tillstånds- havare som beslutar att elproduktionen vid en kärnkraftsreaktor ska upphöra för att därefter inte återupptas, ska ha skyldighet att formellt anmäla detta. Därför föreslås att en bestämmelse om anmälningsplikt, till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, införs i kärntekniklagen. En anmälan ska innehålla det datum från vilket reaktorn är permanent avstängd. En anmä- lan bör även ske när använt kärnbränsle och annat kärnämne under kärnämneskontroll avlägsnats från en permanent avstängd reaktor. Förslaget om anmälningsplikt syftar till att tydliggöra när en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd och därför inte längre får återstartas samt när använt kärnbränsle och annat kärnämne under kärnämneskontroll har avlägsnats från anläggningen. Ett sådant förfarande ger ökad klarhet och avlägsnar osäkerhets- moment. Med tanke på den betydelse som ett beslut att permanent stänga en kärnkraftsreaktor har, såväl för säkerhet och beredskap som ekonomi m.m., bör bestämmelser om anmälningsplikt åter- finnas i lagen. Utredningen föreslår att definitionen av en permanent av- stängd kärnkraftsreaktor ändras så att den nu gällande ”femårs- regeln” – en reaktor som inte har levererat el till elnätet är permanent avstängd – tas bort. Ändringen möjliggör att en reaktor kan vara avställd för reparation och ombyggnad än . Om det, av något skäl, inte är önskvärt att slopa femårsregeln föreslår utredningen att en bestäm- melse om möjlighet till dispens införs i lagen. Att veta när en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd är viktigt av flera skäl. Det är enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) förbjudet att återstarta en permanent avstängd kärnkraftsreaktor. Nationell lagstiftning och tillsynsmyndigheter reglerar säkerhetsarbetet under olika stadier i en reaktors livscykel – Utredningens överväganden och förslag under konstruktion och uppförande, driftperioden samt under av- veckling av anläggningen. Tillämpningen av föreskrifter, tillsyn, för- säkringar och avgifter m.m. beror av anläggningens status och vilket radioaktivt material (t.ex. använt kärnbränsle) som finns kvar. Vissa reglerade processer, t.ex. miljöprövning, anmälan inför nedmonter- ing till kommissionen, ska slutföras för att man ska få godkännande för att påbörja nedmontering och rivning av en kärnkraftsreaktor. Enligt nuvarande kärntekniklag är en permanent avstängd kärn- kraftsreaktor: ”en kärnkraftsreaktor där verksamheten med elproduk- tion har upphört och inte kommer att återupptas eller en reaktor som inte har levererat el till elnätet , …”. Proceduren för att anmäla när ”verksamheten med elproduktion har upphört och inte kommer att återupptas” är inte specificerad och definitionen har uppfattats som otydlig. 4.8.2Internationell användning av begreppet avstängd reaktor , , använder begreppet per- manent avstängning, permanent shutdown, som en startpunkt för den sista fasen i en anläggnings livscykel. har definierat ett datum, permanent shutdown date, som den dag när en anläggning officiellt deklareras av sin ägare som tagen ur kommersiell drift utan någon tanke på att återstarta enheten100. En mer officiell procedur för att anmäla när en kärnkraftsreaktor eller en annan kärnteknisk anläggning ska stängas återfinns t.ex. i den amerikanska tillsynsmyndighetens, US NRC101:s, regelverk102. efter beslutet om att ställa av reaktorn ska detta anmälas skriftligt till US NRC. efter denna anmälan ska en avvecklingsrapport103 med dokumentation avseende miljöpåver- kan, rivningsplaner m.m. ha inkommit till US NRC. En kopia går alltid till den berörda delstaten. I samband med detta ska myndig- heten offentliggöra rapporten för att få allmänhetens kommentarer 100”The date, when the plant is officially declared by the owner to be taken out of commercial operation and shut down permanently without any intention to re-start the unit”. 101US NRC – Nuclear Regulatory Commission. 10210 CFR § 50.82 Termination of license. 103PSDAR – ”Post Shutdown Activity Report”, ungefär: Rapport över aktiviteter som vidtas efter permanent stängning. Utredningens överväganden och förslag samt även ordna ett lokalt möte med allmänheten. ska en mer slutlig kostnadsuppskattning på avvecklings- och rivnings- arbetet färdigställas. I flera länder, t.ex. , krävs ett nytt tillstånd för att få ned- montera och riva en kärnteknisk anläggning. Det innebär att en formell ansökan ges in till den myndighet som har att kontrollera ekonomi, sakkunskap, säkerhet, behövliga beredskapsåtgärder m.m. En miljöprövning sker i regel parallellt, ofta under en annan myn- dighets kontroll och översyn. Enligt artikel 37 i Euratomfördraget och den praxis som utveck- lats104 ska nedmontering av större kärntekniska anläggningar anmälas till kommissionen som har att bedöma om genomförandet av pro- jektet kan leda till att vatten, jord eller luft i någon annan medlemsstat kan förorenas med radioaktiva ämnen. 4.8.3Användning av begreppet avstängd reaktor i olika bestämmelser definierar105 ”slutlig avställning” som upphörande av den verksamhet för vilken en anläggning är uppförd utan avsikt att återuppta den. Denna tidpunkt i en anläggnings livscykel används därefter som utgångspunkt för när en kompletterad avvecklingsplan m.m. ska ha inkommit till myndigheten. Att veta när en anläggning är att betrakta som stängd är viktigt för myndighetens överväganden avseende ändringar i säkerhetssystem, organisation m.fl. driftrelaterade frågor. utfärdade särskilda tillstånds- villkor för avveckling avseende kärnkraftsreaktorerna –2, 1–2, –2 och Ågesta106. Enligt dessa ska Strål- säkerhetsmyndigheten utan onödigt dröjsmål skriftligt meddelas om: 104Fotnot till punkten 1.9, 2010/635/Euratom Kommissionens rekommendationer av den 11oktober 2010 om tillämpningen av artikel 37 i Euratomfördraget och dom i (i mål 187/87). 105SSMFS 2008:1 föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i kärntekniska anläggningar – konsoliderad version med ändringar till och med SSM FS 2017:1. 106SSM2016-5866 Tillståndsvillkor för avveckling av kärnkraftsreaktorer . Utredningens överväganden och förslag …beslutad tidpunkt för avställning av anläggningen, att anläggningen är slutligt avställd, att allt kärnbränsle har avlägsnats från anläggningen, och att skedet nedmontering och rivning har inletts …. Tillståndsvillkoren kompletterar och konkretiserar de krav som finns i föreskrifter när det gäller vad tillståndshavarna ska ansöka om, anmäla och redovisa till myndig- heten i samband med nedmontering och rivning av de äldsta kärn- kraftsreaktorerna. tillsyn och reglering av kärntekniska anläggningar är i huvudsak finansierad via avgifter107. Avgiftsskyldig- heten inträder kalenderkvartalet efter det att tillståndet började gälla och upphör från och med det kalenderkvartal som följer efter det att tillståndshavaren fullgjort sina skyldigheter enligt nuvarande 10 § kärntekniklagen verksamhet. De avgifter som ska erläggas av till- ståndshavaren är beroende av när en kärnkraftsreaktor är att betrakta som permanent avstängd eftersom de skiljer sig från de som erläggs för en reaktor i kommersiell drift. 4.8.4Nuvarande reglering avseende permanent stängd reaktor I 15 a § i den nuvarande kärntekniklagen anges att: En permanent avstängd kärnkraftsreaktor får inte åter tas i kommersiell drift. I samband med regeringens proposition och förslag till förbud mot återstart framfördes bl.a.108: Ett generationsskifte skulle kunna bli särskilt svårt att hantera om det är olika tillståndshavare till den reaktor som permanent ska stängas av och den reaktor som ska uppföras. I en sådan situation skulle det kunna bli svårt att uppnå den nödvändiga samordningen mellan att permanent stänga av den äldre reaktorn och ta den nya reaktorn i kommersiell drift. Mot den bakgrunden behövs det en regel som skapar en förutsebar situation när en tillståndshavare har fått ett tillstånd att avveckla en äldre kärnkraftsreaktor. Regeringen delar därför bedömning att en ny bestämmelse bör införas som innebär att till- 107Förordning (2008:463) om vissa avgifter till (senast ändrad genom SFS 2018:511). 2009/10:172 Kärnkraften – Förutsättningar för generationsskifte, s. 38. Utredningens överväganden och förslag ståndshavaren inte åter få ta en permanent avstängd reaktor i kommer- siell drift. Bestämmelsen bör införas i kärntekniklagen som innehåller grundläggande regler om driften av en kärnkraftsreaktor. Den del av nuvarande definition av permanent avstängd kärnkrafts- reaktor som kallas ”femårsregeln”, dvs. att en reaktor som inte har levererat el till elnätet ska betraktas som per- manent avstängd uppkom i samband med regleringen för att främja ett generationsskifte och ersätta gamla reaktorer med nya. I den bakomliggande utredningen till propositionen109 framfördes: Även om reaktorer av säkerhetsskäl stängs av och omfattande repara- tioner genomförs har det erfarenhetsmässigt visat sig i de flesta fall ta betydligt mindre tid än , såväl nationellt som internationellt. Frågan är då om det behövs något slags undantag från den föreslagna femårsregeln. Ett skäl skulle vara att det kan finnas fall då tillstånds- havaren har en klar avsikt att genomföra ett mer omfattande ombygg- nadsprojekt och därefter återuppta driften. Ett annat skulle vara att en planerad avställning försenas p.g.a. oförutsedda händelser. Det finns också skäl som talar mot en undantagsmöjlighet. Reglerna om generationsskifte bör vara tydliga och förutsebara. Möjligheten att besluta om undantag från femårsregeln skapar en osäkerhet kring de övergripande förutsättningarna för att ersätta äldre reaktorer med nya. Att en reaktor först ska vara avstängd , med en möjlighet till förlängning av , har betydelse utifrån intresset av en lång- siktig, trygg elförsörjning. Den föreslagna femårstiden får mot den bak- grunden anses vara generöst tilltagen. Definitionen ger tydliga spel- regler för den svenska marknaden för elproduktion och måste anses innebära att det finns goda förutsättningar för en anläggningshavare att genomföra ett ombyggnadsprojekt innan femårsregeln slår till. På grund av det anförda bedömer regeringen att det inte bör införas en möjlighet att göra undantag från femårsregeln. Från tillståndshavarna har det framförts att eftersom ingen ny- byggnation nu är aktuell i och inte planeras inom överskådlig tid borde denna reglering kunna avlägsnas. Sedan lagändringen infördes har beslut fattats om att stänga fyra kärnkraftsreaktorer (varav två redan är permanent avstängda) i och vilket innebär, även om ingen nybygg- nation är aktuell , att de samordningsskäl som anfördes i samband med förslaget kan anses vara lika starka. 109SOU 2009:88 Kärnkraft – nya reaktorer och ökat skadeståndsansvar. Delbetänkande av utredningen om en samordnad reglering på kärnteknik- och strålskyddsområdet. Utredningens överväganden och förslag 4.8.5Utredningens överväganden och förslag Anmälningsplikt för permanent stängd reaktor Utredningen föreslår att en bestämmelse införs som innebär att den som har tillstånd att driva en kärnkraftsreaktor ska anmäla när ett beslut fattats om att verksamheten med elproduktion vid reaktorn upphör och inte kommer att återupptas. Av anmälan ska framgå det datum från vilket reaktorn är permanent avstängd. Den huvudsakliga motiveringen till att införa en sådan regel är att det leder till ökad klarhet och tydlighet och avlägsnar möjliga osäker- hetsmoment. Det faktum att det är förbjudet att åter ta en per- manent avstängd kärnkraftsreaktor i kommersiell drift innebär en inskränkning av tillståndshavarens rätt att nyttja ett gynnande till- ståndsbeslut. kan av säkerhetsskäl kräva att en reaktor inte får drivas vidare innan vissa säkerhetsåtgärder vidtagits men i övrigt bör tillståndshavaren själv besluta om att permanent stänga av en reaktor. Med tanke på den centrala betydelse som en permanent avstäng- ning av en kärnkraftsreaktor har, såväl för säkerhet som för sam- hällelig beredskap, ekonomi m.m. bör en bestämmelse om anmäl- ningsplikt återfinnas i lagen. Utredningen bedömer inte att införandet av en sådan formell anmälningsplikt innebär några nämnvärt ökade kostnader eller administrativa olägenheter. Utredningen anser även att det bör ske en formell anmälan när allt använt kärnbränsle eller annat kärnämne som ligger under kärn- ämneskontroll (safeguards) har avlägsnats från en kärnkraftsreaktor. Att så har ägt rum har även betydelse för säkerhet och säkerhets- skyddsfrågor. Det ingår i en tillsynsmyndighets mandat att kunna kontrollera att allt använt kärnbränsle och annat kärnämne som är under kärn- ämneskontroll har avlägsnats från en anläggning. En formell deklara- tion från tillståndshavaren innebär dock att den som är primärt ansvarig för säkerheten, tillståndshavaren, har kontrollerat att så har skett och anmäler att detta har ägt rum, oaktat tillsynsmyndighetens oberoende kontroll och uppföljning. Utredningens överväganden och förslag Den nuvarande femårsregeln, att en kärnkraftsreaktor som inte levererat el till elnätet är permanent avstängd, kom till för att inte försvåra ett generationsskifte och möjligheten till att ersätta gamla kärnkraftsreaktorer med nya. Enligt 17 kap. 6 a § kan kärnkraftsreaktorer endast byggas vid de existerande kärnkraftverken i Forsmark, och . En ny reaktor måste ersätta en reaktor som varit i drift efter . Utredningen konstaterar att sedan den bestämmelsen infördes har beslut fattats av och om att stänga fyra kärnkraftsreaktorer och två av dessa, 1 och 2 har redan permanent stängts av. Den återstående drifttiden för och är angiven, i ett inriktningsbeslut av , som fram till respektive . Utredningen bedömer således att de skäl som angavs i proposi- tionen110 för att införa femårsregeln i huvudsak inte längre före- ligger. Dels finns inga planer på att bygga nya kärn- kraftsreaktorer, dels finns det plats för nya reaktorer inom ramen för den gjorda överenskommelsen eftersom två och snart fyra av tio kvarvarande reaktorerna permanent stängts samt att en ökad tydlig- het erhålls med den ålagda anmälningsplikten. Utredningen menar att om det skulle bedömas som icke önskvärt att ta bort femårsregeln från den nuvarande definitionen av en per- manent avstängd kärnkraftsreaktor så bör i stället en möjlighet till dispens införas i lagen. Diskussionen om dispens är inte ny och fördes redan i samband med att regeln infördes. Skälen emot en möjlighet till dispens var att regeln bedömdes som generöst tilltagen. Man ville sträva efter enkla och tydliga bestämmelser och dispenser skulle kunna äventyra för- utsättningarna för en generationsväxling. Om det skulle uppkomma en situation då ombyggnad eller modernisering av en reaktor skulle innebära att den måste stå av- 2009/10:172 Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte. Utredningens överväganden och förslag ställd och att detta skulle bero av skäl som tillstånds- havaren inte rimligen kan råda över borde ett dispensförfarande kunna tillämpas. Utredningen kan även tänka sig andra skäl, t.ex. effekt- brist på elmarknaden, som skulle berättiga att frångå en strikt till- lämpning av regeln. Utredningen föreslår således, som ett alternativ till att ta bort femårsregeln från definitionen av permanent avstängd reaktor, att en bestämmelse om dispens då lämpligen införs i lagen: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, i fråga om en reaktor som är permanent avstängd till följd av att den inte har levererat el till elnätet , ge dispens från förbudet mot att återstarta reaktorn om det finns särskilda skäl härför och kraven i övrigt avseende förutsättningar för drift är uppfyllda. Utredningens överväganden och förslag Utredningens förslag: Utredningens bedömning är att statens subsidiära ansvar för att kärnteknisk verksamhet bedrivs på ett säkert sätt och för hantering av använt kärnbränsle och kärnavfall och avveckling av kärntekniska anläggningar bör framgå av lagen och föreslår därför en specifik bestämmelse som lagfäster detta. Om det inte finns någon som kan göras ansvarig för att fullgöra skyldigheterna, ansvarar staten för att de fullgörs. Mot bakgrund av att ett sådant subsidiärt ansvar kan bli aktuellt i samband med en konkurs, föreslår utredningen även en bestämmelse som begränsar en konkursförvaltares möjligheter att vidta sådana åtgärder som skulle kunna hota säkerheten i en kärnteknisk verksamhet. Utredningen föreslår vidare bestämmelser som tydliggör att sta- ten ansvarar för ett geologiskt slutförvar efter att det slutligt har förslutits. I samband med att tillstånd meddelas till att slutligt för- sluta ett geologiskt slutförvar, ska regeringen besluta om de villkor som ska vara uppfyllda för att statens ansvar ska inträda. När reger- ingen har granskat och godkänt att villkoren är uppfyllda är det geologiska förvaret slutligt förslutet. Statens skyldigheter efter för- slutning, t.ex. kontroll och övriga åtgärder som kan behövas, bör fullgöras av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Utredningen föreslår att staten efter förslutning ska ha efter- behandlingsansvaret enligt 10 kap. genom att en bestämmelse med denna innebörd införs i . 4.9.1Utgångspunkter för det statliga ansvaret I detta kapitel behandlas frågor om statens övergripande ansvar för kärnteknisk verksamhet och konsekvenserna av detta ansvar. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå en reglering av kvar- varande ansvar när en verksamhetsutövare bedömts ha uppfyllt sina åtaganden. Detta uppdrag omfattar att föreslå vem som ska bära ansvar för kärnavfall när det placerats i ett slutförvar, vem som bär ansvaret ett slutförvar är i drift och vem som ska bära ansvaret efter en slutlig förslutning av ett slutförvar. Utredningens överväganden och förslag ska utredningen också lämna konkreta förslag på hur ett sistahands- ansvar efter slutlig förslutning bör regleras. Vidare har utredningen under arbetets gång även identifierat statens ansvar i en mer övergripande mening och ett behov av att omhänderta detta i lagen. För att förstå och hålla isär de olika ansvarsdimensionerna är det viktigt att de begrepp som används är tydliga för att fastställa vem som är ansvarig för vad och när i samband med kärnteknisk verk- samhet. I avsnitt 4.3 behandlas vissa ansvarsdimensioner relaterat till säkerheten och till ansvaret för omhändertagandet av avfall och av- veckling dvs. tillståndshavaransvaret respektive verksamhetsutövar- ansvaret. Genom att tillåta en verksamhet i landet som är behäftad med risker påtar sig staten ett övergripande ansvar för att säkerställa att en sådan verksamhet bedrivs på ett säkert sätt så att inte människor eller miljön drabbas. Detta ansvar manifesteras bl.a. genom att staten säkerställer att rättsliga och organisatoriska ramverk med lagstift- ning, tillståndsprövning, myndighetstillsyn m.m. finns på plats. Dessa ramverk ska i sin tur säkerställa att tillståndshavare eller verksam- hetsutövare utkrävs det primära ansvaret för den verksamhet som man bedriver. I andra situationer kan det dock krävas att staten i en akut och oplanerad situation behöver ta över ett direkt ansvar om ingen annan finns som kan bära upp detta, t.ex. vid en konkurs, eller behöver ta över ett ansvar när en industri fasats ut och det inte finns någon kvar som kan ta det direkta ansvaret på lång sikt. De begrepp som kommer att användas i detta kapitel är dels det subsidiära ansvaret, dels sistahandsansvaret. Eftersom dessa begrepp har använts med delvis olika innebörd i olika utredningar och diskus- sioner, kan det vara viktigt att särskilja vad som avses med dessa begrepp i detta betänkande. Med subsidiärt ansvar avser utredningen det ansvar som staten måste ta om det skulle uppstå en situation, vid t.ex. en konkurs, där det inte finns någon som kan utkrävas det primära ansvaret för de skyldigheter som en tillståndshavare eller en verksamhetsutövare har. I en sådan situation måste staten träda in i tillståndshavarens eller verksamhetsutövarens ställe för att säkerställa att nödvändiga åtgärder vidtas för att skydda människor och miljön från skadlig verkan av joniserande strålning och andra skyldigheter som följer av internationella åtaganden såsom t.ex. kärnämneskontroll. Utredningens överväganden och förslag Med sistahandsansvar avser utredningen det ansvar som på ett i förväg reglerat och organiserat sätt träder in när en kärnteknisk verk- samhet har avslutats och där tillståndshavare och verksamhets- utövare uppfyllt sina lagstadgade skyldigheter. En tillståndshavare och verksamhetsutövare som uppfyllt alla sina skyldigheter kommer efter denna tidpunkt sannolikt att avveckla sig. Därmed behövs ”någon” som har ansvaret för eventuella åtgärder som skulle behöva vidtas på lång sikt samt uppfylla eventuella internationella åtaganden. Sistahandsansvaret och det subsidiära ansvaret är nära besläktade med varandra (det skulle också kunna uttryckas att sistahands- ansvaret är ett specialfall av det subsidiära ansvaret) men till skillnad från det subsidiära ansvaret är sistahandsansvaret något som kon- kretiserats på ett i förväg avsiktligt och planerat sätt. Statens sub- sidiära ansvar kan däremot komma att aktualiseras i en akut situation. Som nämnts ovan utgår statens övergripande ansvar bl.a. från det faktum att om staten tillåter en verksamhet som är förknippad med risker är staten skyldig att säkerställa att människor och miljön skyddas från skadliga effekter från t.ex. joniserande strålning. Staten har också ingått internationella åtaganden genom bl.a. kärnsäker- hetskonventionen (se avsnitt 5.2.1) och kärnavfallskonventionen (se avsnitt 5.2.2) samt genom det svenska medlemskapet i EU och sär- skilt Euratom. Enligt kärnavfallskonventionen åtar sig en fördragsslutande part att det yttersta (subsidiära) ansvaret för att tillförsäkra säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska vila på staten. Varje fördragsslutande part ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att individer, samhället och miljön är tillräckligt skyddade mot skadliga effekter av strålning. Specifikt nämns i kap. 4, artikel 21: Om det inte finns någon sådan tillståndshavare eller någon annan ansvarig part, vilar ansvaret på den fördragsslutande parten, vilken har domsrätt över det använda kärnbränslet eller över det radioaktiva avfallet.