sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Frågorna är så grundläggande för finansieringsbehovet att en utredning om finansiering av vattenför- valtningen även bör få i uppdrag att utreda förutsättningarna för en sådan minskning. Jag vill inledningsvis framföra att utredningen visat en stor lyhörd- het och respekt för den problembild och förslag på lösningar som expertgruppen har framfört kring dagens vattenförvaltning. De för- slag som utredningen lägger fram har mitt stöd som helhet, men jag vill framföra en del synpunkter som jag anser utredningen lämnat mer eller mindre utan avseende och som jag bedömer är av vikt för framgång inom vattenförvaltningen. för normgivning på vattenförvaltningens område Utredningen föreslår att en nämnd ska besluta om miljökvalitets- normer, och preciserar i förslaget vilken erfarenhet som behövs inom den ska fullgöra sina uppgifter i förslaget till för- ordning med instruktion för för normgivning på vattenförvaltningens område. Jag anser att förslaget med lagfaren ordförande, vice ordförande samt arvoderade ledamöter lägger en bra grund för proportionella och korrekta beslut. Nämnden uppnår vidare en förankring i närings- livet och civilsamhället om den dels har representanter från en del myndigheter, dels direkt från näringslivet. Utredningens bedömning och förslag kring nämndens sammansättning bör dock preciseras ytterligare. Utredningen föreslår att nämnden ska bestå av tio leda- möter varav fyra ledamöter ska ha ”myndighetsbakgrund med erfaren- het av yt- respektive grundvattenfrågor”. Utredningen bör här preci- sera detta ytterligare med vilka myndigheter som ska representeras. Utredningens förslag innebär att fyra ledamöter ska representera de industriella, areella och kommunala sektorerna och miljöorgani- sationer vilket givetvis är en mycket lämplig fördelning, men det ger inte en tillräcklig helhetsbild över vattenpåverkande och vattenberoende samhällsinstitutioner. Näringslivet kan framföra den enskilde verksamhetsutövarens perspektiv vilket är högst nöd- vändigt för en möjlig framgång i vattenförvaltningen. De areella näringarna, som ett angeläget samhällsintresse, behöver dock också representation ur ett myndighetsperspektiv, det vill säga Jordbruks- verket. Mycket av de areella näringarnas framtida arbete med miljö och vatten kommer att vara beroende av Common Agriculture Policy (CAP) och landsbygdsprogrammets olika miljöersättningar kring fånggrödor, skyddszoner, våtmarker och dränering. är på så sätt en myndighet som på olika sätt ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Jag anser att , som inte föreslås representera på avrinningsområdesnivå, har en viktig roll för balanseringen av det genomförandeunderskott som råder på jord- brukssidan. Kommissionen har uttryckt att man vill se att CAP speglar jordbrukets miljö och klimatarbete. Nämndens arbete med att fastställa miljökvalitetsnormer behöver därför perspektivet som kan ge. Nämndens tilltänkta funktion är helt beroende av att den tar del av Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s underlag i ett mycket tidigt skede. Respektive ledamot måste , redan i de prelimi- nära analyserna, få möjlighet att hantera vad som kan komma att behöva mötas med normerna. Den informationen, som också är av avancerad teknisk karaktär, kräver att ledamöterna får möjlighet att få stöd och input till kommande beslut från sin egen organisation oavsett om ledamoten representerar en myndighet, näringsliv eller andra samhällsintressen. Med erfarenhet av hur de nuvarande vattendelegationerna funge- rat bedömer jag att tid och delaktighet ökar möjligheten att samtliga ledamöter får en god förståelse för underlagen. Besluten blir inte bara väl förankrade utan även bästa möjliga beslut för att uppnå vattendirektivets mål. Det ligger också en stor styrka i en nämnd där det finns utrymme för förutsättningslösa diskussioner. Ordföranden bör således inte endast ha ansvaret för att se till att regelverken följs utan även att samtalsklimatet mellan samtliga ledamöter är fritt och respektfullt oavsett vilket intresse som dessa företräder. Jag anser att detta bör tydliggöras i nämndens instruktioner. Jag delar utredningens syn att åtgärdsplaneringen på avrinningsom- rådesnivå ska vara en naturlig och integrerad del i de statliga myn- digheternas operativa arbete med att följa miljökvalitetsnormerna. Utredningens förslag innebär att kommuner och även lokala sam- manslutningar i form av vattenråd och liknande engagerar sig i åt- gärdsplaneringen, vilket är en klok och högst nödvändig utveckling av vattenförvaltningen. När det kommer till vattenråden varierar de vad gäller engagemang och funktion och därmed i åtgärdskraft i avrinningsområdena. Jag hade därför önskat att utredningen befäst det nya arbetssättet med lokala åtgärdssamordnare som arbetar systematiskt genom LEVA – Lokalt engagemang för vatten i för- slaget till ny vattenförvaltning. Arbetet har fått en mycket bra början och utökas gradvis eftersom nya kommuner och områden ansluter sig frivilligt och vill ta del av arbetsmetoden. Eftersom det här inte är ett tillfälligt projekt utan är just ett nytt lokalt arbetssätt i av- rinningsområden som, enligt min bedömning kommer få betydelse, är det relevant att inkludera det i utredningens förslag. Ett av de uppdrag som regeringen gav Havs- och vattenmyndig- heten (HaV) var att inom ramen för att uppnå FN:s hållbarhetsmål, Agenda 2030, ”i pilotområden analysera vilka incita- ment som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd, i samarbete med och andra berörda aktörer”. HaV har således redan påbörjat detta arbete i LEVA, som för tillfället löper fram . Mycket tyder på att det kommer att bli framgångsrikt och att det uppfyller EU:s guidance document om nyttan av ”stakeholder involvement”. Målet med LEVA är att i pilotområden analysera vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska komma till stånd, i samarbete med och andra berörda aktörer. Pilotområdena har anställt särskilda åtgärdssamordnare, som arbe- tar med att: •genomföra fler åtgärder mot övergödning där rätt åtgärd placeras på rätt plats, •identifiera kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning som orsa- kar minsta möjliga negativa påverkan på jordbrukets produktion, •identifiera hur åtgärdsplanering kan stärkas och vad som behövs för att fler åtgärder mot övergödning ska genomföras, •identifiera incitament och styrmedel för att stärka åtgärdsarbetet utifrån lokala förutsättningar, •identifiera vilka stöd och underlag som behövs för åtgärdssam- ordning mot övergödning inom avrinningsområdet, •bygga nätverk i avrinningsområdet för att engagera lokala aktörer i åtgärdsarbetet, främja diskussioner och ta tillvara lokal kunskap, •samverka med Greppa Näringens enskilda rådgivning om över- gödning bör ske där det är möjligt, samt •aktivt deltagande i det nationella nätverk som kommer att ut- vecklas för åtgärdssamordnare. Arbetssättet inom LEVA kommer att leda till ett ömsesidigt för- troende mellan myndigheter och lantbrukare vilket i sin tur kommer att resultera i att kan börja beta av det stora genomförande- underskott som råder på jordbrukssidan. Synpunkterna ovan är enligt mig nödvändiga förutsättningar för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig för- valtning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivets krav. Jag vill återigen uppmärksamma att utredningens förslag, utöver ovan sagda, speglar expertgruppens problembeskrivningar och för- slag och att utredningen därmed utfört sitt uppdrag föredömligt. Det finns anledning att se positivt på utredningen, både det sätt på vilket den bedrivits och många av de förslag som utredningen lägger fram. Det finns ändå några grundläggande frågor där jag och () har en helt annan uppfattning än ut- redningen. En påtaglig svaghet i utredningen ligger redan i direktivet, att upp- draget är att se över vattenförvaltningens organisation utan att gå närmare in på den verksamhet som vattenförvaltningen bedriver. I betydande utsträckning är verksamheten styrd av EU:s ramvatten- direktiv (RDV) men det enskilda medlemslandet har stort svängrum att utforma verksamheten och organisationen som man själv finner mest ändamålsenligt. Den svenska vattenförvaltningen har kommit att på många sätt driva arbetet så ”krångligt” som möjligt. Indelningen i extremt många vattenförekomster, inriktningen på en stor mängd parametrar, oviljan att följa RDV:s och vattenförvaltningsförordningens (VFF) möjlig- heter att klassificera vattenförekomster som kraftigt modifierade (KMV) eller använda undantaget mindre stränga kvalitetskrav (MSK), oförmågan/ointresset att etablera ett konstruktivt samarbete med privata och offentliga aktörer, avsaknaden av politisk styrning m m har bidragit till att vattenförvaltningen under fått mycket litet av värde uträttat. Som utredningen konstaterar: ”görs för litet konkreta åtgärder inom ramen för vattenförvaltningen på lokal nivå.” (Kapitel 16 sidan 18.) I motsats till utredningen är jag därför inte övertygad om att vatten- förvaltningen saknar resurser, eller att den är underfinansierad. Det finns stora möjligheter att effektivisera verksamheten genom att för- enkla och på så sätt få loss resurser, som kan inriktas på det eftersatta åtgärdsarbetet. Detta är också ett argument för att avvisa utredningens förslag om en vattenförvaltningsavgift. Ett annat argument är det orimliga i att dagens verksamhetsutövare utöver kostnaderna för sina egna miljöåtgärder skulle bli tvingade att ta kostnaderna för diffusa och historiska källor, SVAF:s grundläggande åsikt om vattenförvaltningen är alltså oer- hört kritisk. har denna inte åstadkommit mycket konstruk- tivt, när det gäller vattenkraften ingenting. Däremot har man utan stöd i vare sig EU-rätt eller svensk rätt kommit att driva en egen utrivningsagenda. Det gör att de flesta förslag till förändringar, som någorlunda fångar upp svagheterna i dagens vattenförvaltning, ser SVAF som steg i rätt riktning. Detta gäller i hög grad utredningens förslag att lägga ner vattenmyndigheterna. SVAF välkomnar också för- slagen att stärka politikens roll liksom att involvera kommunerna mera. Däremot motsätter sig SVAF förslaget att överföra mycket av vattenmyndigheternas uppdrag till Havs- och vattenmyndigheten (HaV). För HaV är det vattenmiljön som gäller och inget annat, det ligger i HaV:s uppdrag och man har heller inte visat någon tendens till att vidga perspektivet. Kompetensen och inriktningen hos hand- läggarna talar också mot att HaV inom rimlig tid skulle kunna bli den allsidiga myndighet för vatten som behövs. Som utredningen konstaterar på flera ställen måste vattenförvaltning vara mycket mera omfattande än bara vattenmiljön, den måste inkludera ett stort antal andra miljö- och samhällsintressen. SVAF motsätter sig därför att HaV på något sätt ska medverka i fastställandet av miljökvalitets- normer (MKN). SVAF motsätter sig också att beslut om MKN ska fattas av den nationella nämnd utredningen föreslår (däremot kan nämnden få vissa andra uppgifter, se nedan). Utredningens argu- ment mot att länsstyrelserna skulle kunna fatta dessa beslut över- tygar inte. Det verkligt radikala för att effektivisera vattenförvalt- ningen vore att släppa det svenska påfundet miljökvalitetsnorm och använda RDV:s begrepp miljömål, se nedan. SVAF:s förslag är att länsstyrelserna ska inte bara ta fram förslag till statusklassificering, KMV-klassificering, användande av undan- tag, miljökvalitetsnormer med mera utan också besluta om dessa saker. För att detta ska fungera krävs att länsstyrelserna lever upp till sitt tvärsektoriella uppdrag, att alla de delar av länsstyrelserna som motsvarar de olika samhällsintressen som är kopplade till vatten medverkar i arbetet, att vattenenheternas makt över många läns- styrelser bryts. Detta åstadkoms inte i en handvändning men är ändå nödvändigt för att den delen av vattenförvaltningen ska börja fungera mera i linje med EU-rätt och svenska politiska beslut och intentioner. Som utredningen skriver: ”Det är viktigt att regeringen kan anlägga ett sektorsövergripande helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna och att vattenfrågorna kommer in som en del i helheten.” (Kapitel 16 sidan 12.) Detta gäller även i det fall besluts- rätten inte skulle ligga hos länsstyrelserna. I frågan om hur besluten ska fattas, av som myn- dighet eller ett mer eller mindre separerat beslutsorgan, har SVAF f.n. ingen bestämd uppfattning. Oavsett vilket alternativ som väljs bör det finnas ett organ med företrädare för länets kommuner och olika intresseorganisationer där samråd kan ske. Och så måste det bli möjligt att överklaga beslut om MKN, det är både principiellt och med tanke på hur besluten kommer till oerhört stötande för det allmänna rättsmedvetandet att detta f.n. inte är möjligt. En följd av SVAF:s kritiska hållning till dagens vattenförvaltning är att vi ser påtagliga fördelar ju större brottet med den hittills- varande verksamheten skulle bli. Om det skulle visa sig att delar av den nuvarande personalen skulle lämna sina befattningar så att per- soner med annan kompetens och utan egna agendor kom in i stället skulle det innebära mycket bättre förutsättningar för en konstruktiv framtida vattenförvaltning. Ännu en grundläggande fråga som utredningen inte tar upp är att det som i RDV heter miljömål har i döpts till miljökvalitets- normer. Genom att inkludera begreppet norm har MKN blivit omöjliga att ifrågasätta, vilket är minst sagt stötande för det allmänna rättsmedvetandet. Inte blir det bättre när man vet på vilka lösa grun- der MKN beslutas. Egentligen borde ett helt nytt grepp kring miljömålen tas. Ett första mycket viktigt steg är att de ska vara möjliga att överklaga. Där kan då den av utredningen föreslagna nämndmyndigheten ha en uppgift som den instans man överklagar till. En annan uppgift är att åregeringens vägnar yttra sig över miljömålen när en domstol så begär. Den av utredningen föreslagna nationella handlingsplanen skulle kunna innehålla en övergripande klassificering av i alla fall alla vattenförekomster i vattendrag utifrån om konnektivitet, hydro- logisk regim eller morfologi är påverkat. Förändringen av VFF 4 kap. 3 §, där det nu står att myndig- heterna ska utnyttja möjligheterna till KMV-klassificering kringgås med motiveringen att förutsättningarna (som man formulerat själv i strid med unionsrätten) inte är uppfyllda. Begreppen ”ändrat sin fysiska karaktär på ett väsentligt sätt” och ”betydande sätt negativt påverka” måste preciseras i VFF, då kan betydande resurser inom vattenförvaltningen frigöras. Om inte kommer omprövningsproces- serna inom vattenkraften att leda till kaos. Jag tillstyrker den lösning som utredningen föreslår som innebär att geologiska undersökning (SGU) ska bedriva arbetet med vattenförvaltningen med medel ur myndighetens förvaltningsanslag och att detta ska ske genom att medel överförs från utgiftsområde 20 till utgiftsområde 24. Jag kan dock inte ställa mig bakom utred- ningens förslag i det avseende som gäller den tilldelning av resurser som utredningen föreslår ska tillställas SGU. Skälen för detta är i huvudsak följande. så finansieras mycket av SGU:s arbete med vattenförvalt- ningen för grundvatten genom de 6 miljoner som myndigheten er- håller från Havs- och vattenmyndighetens anslag. Precis som utred- ningen konstaterat så har detta sakanslag varit detsamma vilket således i praktiken kan ses som en minskning i för- hållande till övriga kostnader. Jag konstaterar att den summa som SGU erhåller från Havs- och vattenmyndigheten via anslag är mycket begränsad, även i förhållande till vad som tilldelas . Utred- ningen föreslår nu att SGU för de tillkommande arbetsuppgifter som föreslås ska erhålla en ökning om 9 årsarbetskrafter. I och med detta befarar jag att man befäster en situation som delvis finns där arbetet med vattenförvaltningen för grundvatten är under- finansierat och i förlängningen även riskerar att bli eftersatt. Grundvatten är en utomordentlig resurs som kan nyttjas för en mängd olika användningsområden. Grundvatten kan bidra med kyla under varma sommarmånader och sprida värme under gråa novem- berdagar. Det används exempelvis till dricksvatten, bevattning av grödor och till kreatur och när grundvattnet kommer upp kan det bildas sällsynta och bevarandevärda ekosystem som kalktuff- källor, rikkärr och agmyrar. Grundvatten strömmar också ut i vatten- drag och sjöar och bidrar till en god miljö även där. I har vi länge haft förmånen att kunna ta våra grundvattenresurser för givna, men de senaste årens torka och ökad konkurrens på utsatta platser, har gjort många svenskar medvetna om att även vårt grundvatten är en begränsad resurs som behöver förvaltas på ett hållbart och lång- siktigt sätt. SGU är den myndighet som är mest lämpad, men inte fullt för, att axla ett utökat ansvar för vattenförvalt- ningsarbetet. Detta är dock ett problem som har en relativt enkel lösning, nämligen att myndigheten tillförsäkras de resurser som krävs för att den befintliga kompetensen hos myndigheten ska kunna nytt- jas och förstärkas på ett effektivt sätt. Utredningen konstaterar själva att när det gäller den föreslagna nya rollen gällande normsättningsarbetet att detta innebär en betyd- ande utvidgning (min kursiv) av myndighetens ansvar och roll som förvaltningsmyndighet. SGU:s nya ansvar i detta avseende innebär att myndigheten ska bereda förslagen till normer och därefter föredra desamma för normgivningsnämnden. Preliminära siffror , vilka således kan komma att ändras, visar att det är fråga om cirka 3 700 grundvattenförekomster varav cirka 1 400 är utsatta för risk. Till detta kommer även det egna ansvar som SGU får för övervakningsprogrammen, en uppgift som inte på något sätt kan anses vara obetydlig. Utöver dessa helt nya uppgifter förväntas SGU, tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, arbeta med den nationella handlingsplanen, åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten och förvaltningsplaner för distrikten. Även om detta ansvar formellt ligger på en annan myndighet, kommer det sannolikt i praktiken innebära att SGU får ett stort ansvar för genomförandet av detta arbete vilket kommer kräva omfattande resurser från myndigheten. SGU förslås även få samma ansvar som när det gäller att ta fram kunskapsunderlag och myndigheten kommer även sannolikt att bidra till de operativa planerna. SGU har enligt myndighetens egna beräkningar bedömt att det krävs 25 årsarbetskrafter för att klara det utökade uppgifterna och utredningen har föreslagit en utökning om 9 årsarbetskrafter. Häri ligger således en stor skillnad. Utredningen har som sagt själva kon- staterat att endast normsättningsarbetet innebär en betydande ut- vidgning av myndighetens arbetsuppgifter och jag kan konstatera att det utöver detta även tillkommer många fler arbetsuppgifter för myn- digheten. Jag anser dock inte att denna betydande utökning avspeg- las i de 9 årsarbetskrafter som föreslås. SGU kommer att behöva både förstärkt men även förnyad kompetens för att kunna hantera dessa uppgifter. För det fall att myndigheten inte tilldelas tillräckliga resurser finns en risk att vattenförvaltningsarbetet inte kan priori- teras i tillräcklig omfattning i konkurrens med myndighetens övriga uppgifter. Jag kan slutligen konstatera att vattenförvaltningsarbetet nu befinner sig i cykel tre och att arbetet nu börjar ta fart. Det vore mycket olyckligt om det goda arbete som påbörjats skulle minska eller avstanna endast på grund av en bristande resurstilldelning. Särskilt yttrande av och Vi anser att utredningen föreslår flera förändringar som är nödvändiga för en långsiktigt god vattenförvaltning. Vi står bakom förslagen att avskaffa vattenmyndigheterna och organisera statens arbete på samma sätt som andra frågor organiseras på, med statliga verk på nationell nivå, länsstyrelser på regional nivå och kommunerna i sina ansvar för va-verksamheter, planering av mark och vatten samt miljötillsyn och lokala kontakter. Den föreslagna organisationen ökar förutsättningarna för lokalt engagemang och nationell och lokal demokratisk förankring av vatten- förvaltningen. Det lokala, regionala och nationella miljöarbetet kan stärka varandra. Vi vill särskilt lyfta fram följande: –beslutar om en nationell handlingsplan. –Regeringen beslutar om strategiska åtgärdsprogram som bygger på beslut. –Lokala operativa åtgärdsplaner, samverkan och länsstyrelsernas av- rinningsområdesvisa samordning som även ger underlag för stat- liga beslut. Förslagen gör det möjligt att samordna vattenförvaltningen med kom- munernas planering av mark och vatten på ett bättre sätt och för an- passningen till vårt förändrade klimat. Vi förutsätter att kommunerna får finansiering för de åtgärder som staten anser att kommunerna ska ansvara för. Det finns ett antal bra förslag i utredningen som bör genomföras, som jag bedömer har förutsättningar att bidra till en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig vattenförvaltning i . Jag bedömer också att de förslagen kommer att bidra till att vi får en bättre vattenkvalitet i svenska vatten, vilket naturligtvis är centralt i genom- förandet av vattendirektivet. finns det delar i utredningens förslag som inte bör genomföras, eftersom de med all sannolikhet kommer att försämra kvaliteten och effektiviteten i vattenförvalt- ningsarbetet , och dessutom kan förväntas leda till betydligt högre kostnader än utan att ge en motsvar- ande högre nytta ens på lång sikt. Framförallt ser jag det som centralt att inte genomföra förslaget att lägga ned den nuvarande vattenmyndighetsorganisationen och flytta ansvaret för dess arbetsuppgifter till Havs- och vattenmyndig- heten, SGU och länsstyrelserna. En sådan omorganisation kommer att innebära att vattenförvaltningsarbetet stannar upp under i vart fall nästa förvaltningscykel, och skulle dessutom medföra väsentligt högre kostnader för vattenförvaltningen än . Utredningen har inte redovisat tillräckligt starka skäl för att behovet av en sådan omorganisation är så stort att det överväger nackdelarna. Det är inte den organisatoriska frågan som är det största hindret för vattenför- valtningens genomslag i . I stället är det framförallt bristen på tid, resurser och tydlig styrning och politisk viljeinriktning som ligger till grund för att det inte har genomförts åtgärder i tillräcklig takt och omfattning för att leva upp till de krav och förväntningar som följer av ramdirektivet för vatten. Med hänsyn till de risker som förslaget innebär både för möjlig- heten att förvalta det arbete och de framsteg som har gjorts , och för förutsättningar att leva upp till krav, behöver genomförandet av en så omfattande för- ändring av roller och ansvar vänta tills det går att utvärdera vilka effekter de övriga föreslagna förändringarna ger. Enligt min be- stämda uppfattning är det som behövs för att säkerställa ett effekti- vare och mer ändamålsenligt genomförande av ramdirektivet för vatten ett ökat ansvarstagande och en tydligare styrning från regering och riksdag, förstärkta resurser och en ökad tydlighet i alla myndig- heters och kommuners roller och ansvar i vattenförvaltningsarbetet. Mina förslag på förändringar i vattenförvaltningsarbetet I följande punkter redogör jag för vilka delar av utredningens förslag som bör respektive inte bör genomföras. Dessutom redovisar jag de alternativa lösningar som jag tycker ska användas i stället, för att åstadkomma största möjliga nytta för vattenmiljön, möjlighet till en långsiktigt hållbar vattenanvändning och ett effektivt genomförande av ramdirektivet för vatten och anslutande direktiv. Mer utvecklade resonemang om allt detta ryms inte inom ramen för detta särskilda yttrande, men jag redovisar ändå i nästa avsnitt några grundläggande synpunkter på utredningens arbete och förslag. –Det bör införas en ny mål- eller syftesbestämmelse för vatten- förvaltningen i , i enlighet med utredningens förslag till ändrad lydelse av 5 kap. 13 § .