sou · H7B359d5 · 2019-12-12 00:00:00 — I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av nystartsjobb. Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat. De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom nystartsjobb rör identitet, redovisade samt oredovisade inkomster. Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är: •felaktiga eller förfalskade anställningsavtal, skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs, •felaktiga eller förfalskade utbetalningsunderlag, •brister i arbetsgivarens arbetsmiljö. Felaktiga eller förfalskade anställningsavtal, skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs Risken för skenanställningar, där arbetsgivare och arbetstagare har gjort upp i maskopi, eller att överenskommet arbete inte utförs bedöms vara mycket liten inom offentlig verksamhet eller i större företag. Utbetalningar till dessa arbetsgivare utgör ungefär hälften av de totala utbetalningarna av nystartsjobb. Bland de övriga företagen bedöms skenanställningar, som relativt ovanligt. Det finns flera faktorer som talar för att nystartsjobb är mer utsatt för bedrägerier och bidragsbrott än lönebidrag. Det sker inte samma omfattande initiala prövning och löpande uppföljningar som inom lönebidrag. Arbetsförmedlingens oannonserade kontroll- besök och arbetsplatsbesök visar att det är vanligt att arbetstagaren inte är närvarande under normal arbetstid. Detta kan ha sina naturliga förklaringar vad gäller exempelvis föreningar, där verksamheten i högre utsträckning kan vara förlagd till kvällar och . Det förefaller också relativt vanligt att arbetsgivare redovisar full närvaro, trots att arbetstagaren varit frånvarande. Bedömningen av felaktiga utbetalningar som följd av dessa risker innebär inte något överlapp med vad som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie. Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är mycket begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet. Felaktiga eller förfalskade utbetalningsunderlag Arbetsförmedlingen genomförde 50 kontrollutredningar i ett slumpmässigt urval av beslut om nystartsjobb. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt ombads skicka underlag som kan styrka att löneutbetalningarna skett elektroniskt. Av 33 kontrollerade mindre arbetsgivare (främst aktiebolag) konstaterades fel i 10 av dessa. Resultatet indikerar att denna risk är relativt stor, även om den statistiska osäkerheten är stor på grund av det relativt lilla urvalet. Vad gäller felaktiga utbetalningsunderlag, upptäcktes i Arbetsförmedlings omfattningsstudie flera fall där rekvirerad lön inte stämde överens med uppgift från . Viss dubbelräkning vid bedömning av denna risk har därför beaktats. Underlagen för att bedöma konsekvensen av denna risk får i sammanhanget anses vara ganska goda. Brister i arbetsgivarens arbetsmiljö Risker för brister i arbetsgivarnas arbetsmiljö bedöms vara små inom offentlig verksamhet och i större företag. Inom övriga företag och organisationer kan risken antas vara större. Eftersom inget initialt arbetsplatsbesök sker, såsom i lönebidrag, och den löpande uppföljningen är svagare, så bedöms risken för brister i arbetsmiljön som större. Bedömningen av felaktiga utbetalningar som följd av brister i arbetsgivarens arbetsmiljö överlappar inte med felaktiga utbetal- ningar som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie. Brister i arbetsmiljön kan dock vara ett tecken på mindre seriösa verksamheter som även missköter betalningar av lön – något som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie. Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är mycket begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet. Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar. Samtliga risker som bedöms i det följande betraktas vara orsakade av den sökande. Av felen bedöms vara misstänkt avsiktliga. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Med ett försiktigt antagande om de ej studerade riskernas omfattning bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till . Det mest troliga antagandet om de ej empiriskt studerade riskerna ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på . Det motsvarar av utbetalningar. Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna till . 5.5.6Uppskattningen av felaktiga utbetalningar När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att av utbetalningarna av nystartsjobb betalats ut felaktigt 2018. Detta motsvarar utgifter. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter. Ungefär två tredjedelar av felen () som ingår i uppskattningen orsakas av myndigheten och ungefär en tredjedel () av den sökande. Av felen som orsakas av myndigheten uppskattas drygt två tredjedelar () orsakats av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut. Felen som orsakats av den sökande har i hög grad () bedömts vara misstänkt avsiktliga. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt Tabell 5.15 Felaktiga utbetalningar av nystartsjobb. Empiriskt studerade fel och bedömningar av övriga fel (% av utgifterna) Fel orsakade av sökande (0,) 129 (2,) 162 (3,) (0,) 110 (2,) 141 (2,) Fel orsakade av myndigheten (6,) 330 (6,) 363 (7,) 129 (2,) 492 (9,) * Mest troliga antagandet. 5.6Studiemedel för studier utomlands De felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands uppskattas till , vilket motsvarar utgifter. Av felutbetal- ningarna som studerats empiriskt uppskattas ha betalats ut för mycket, med ett 95-procentigt konfidens- intervall mellan 24–. Därtill uppskattas ha betalats ut för lite, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 0–. Övriga fel- utbetalningar uppskattas till . Av den sammantagna uppskattningen bedöms vara orsakade av den sökande, varav knappt två tredjedelar () av dessa fel bedöms vara misstänkt avsiktliga. Även det faktum att studiemedel betalas ut i förskott genererar en hel del felaktiga utbetalningar. Förskottsfelen står för av de uppskattade felutbetalningarna. Resterande felutbetalningar, , bedöms vara orsakade av CSN. 5.6.2Kort om studiemedel för studier utomlands Studiemedel består av två delar: bidrag och lån. Det kan beviljas för studier i och för studier i ulandet. Studerande som har merkostnader för avgifter, resor, försäkringar eller levnads- omkostnader eller liknande har rätt till merkostnadslån. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt Merkostnadslån betalas ofta ut terminsvis i förskott, om den studerande visat att kostnaden i dess helhet behöver betalas i förväg. Det är vanligare med undervisningsavgifter och andra merkostnader när det gäller studier utomlands jämfört med studier i . Studiemedel för studier utomlands involverar därmed högre belopp och merkostnadslånen betalas i normalfallet ut före studiestart för att möjliggöra betalning av studieavgifter. Utgifterna för studiemedel för studier utomlands uppgick till . CSN har genomfört slumpkontroller för att verifiera uppgifter om studieresultat, antagning, studietid och studietakt. Kontrollen avser såväl uppgiftens giltighet vid ansökanstillfället som förändrade förhållanden. För att kontrollera att studerande uppfyllde kraven skickade CSN e-brev till skolorna för att få uppgifterna som den studerande lämnat verifierade. Upp till två påminnelser skickades till de skolor som inte svarade på förfrågan. Till skolor som inte lämnade ut uppgifter om sina studerande bifogades det medgivande som alla sökande gör i samband med ansökan om studiemedel för studier utomlands, vilket godtas av många skolor. CSN har också undersökt förekomsten av fel i handläggningen. Den omfattar en kontroll av att handläggare registrerat korrekta uppgifter och inte gjort några bedömningar som uppenbart faller utanför bedömningsutrymmet. Kontrollerna genomfördes av åtta studiestödsutredare . Slump- kontrollerna utgör det viktigaste underlaget för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Studerande får tjäna pengar , men det finns en maximal gräns för inkomsten innan studiemedlen reduceras. CSN gör efterkontroller av inkomst och studerande meddelar själva ändrade inkomst. I omfattningsstudien ingår en uppföljning av hur stora belopp och hur hög andel som krävs tillbaka på grund av för hög inkomst . Uppföljningen av inkomstkontroller ligger delvis till grund för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt Inom ramen för omfattningsstudien genomförde CSN en rad andra analyser som inte utgjort underlag för beräkningen av de felaktiga utbetalningarna. För en utförligare beskrivning av dessa analyser, se bilaga i CSN:s omfattningsstudie i den separata bilage- delen till denna rapport. När det gäller avgränsningar av risker som inte studerats så studeras inte de systemöverskridande riskerna i omfattnings- studierna. För studiemedel för studier utomlands är det risker kopplade till folkbokföring och inkomster som inte är taxerade i som är relevanta systemöverskridande risker, eftersom rätten till studiemedel påverkas av bosättning och inkomster. Identitet är också relevant, då den sökandes identitet ska styrkas vid ansökan om studiemedel. När det gäller systemspecifika risker bedömer CSN att samtliga väsentliga risker har fångats inom omfattningsstudien. Det innebär dock inte att alla risker har kunnat kartläggas på ett fullständigt och uttömmande sätt. De fel som inte har omfattningsstuderats bedömer CSN är av marginell betydelse för de totala felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands. Avsikten att studera, som spelar en avgörande roll för rätten till ersättning, är inte möjlig att mäta. Men att en studerande inte påbörjat sina studier har fångats upp i studien. Eventuella felaktiga utbetalningar har då antingen ansetts ha orsakats av den sökande, eller så har utbetalningen fått behållas i god tro. I båda fallen är utbetalningen felaktig men fördelningen mellan fel orsakade av sökande och fel på grund av ”förskottsfel” blir snedvriden, genom att andelen överskattas och fel av sökande underskattas. 5.6.4Resultaten av den empiriska omfattningsstudien Den beloppsmässiga andelen felaktiga utbetalningar beräknas till . Uppräknat till utgifter innebär det att omfattningen av felaktiga utbetalningar uppgår enligt det 95-procentiga konfidensintervallet till 23–, eller enligt punktskattningen . Ersättningssystem som studerats i huvudsak empirisktRapport 4 Tabell 5.16 Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands Övre gräns för konf. (% av utgifterna) (3,) (5,) (0,) (0,) (2,) (0,) Uppskattningsvis av de felaktiga beloppen avser för mycket utbetalad ersättning. När det gäller för lite utbetald ersättning är omfattningen betydligt mindre och punktskattningen utgör av felutbetalningarna vilket motsvarar . Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av CSN. Nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna som studerats empiriskt uppskattas vara orsakade av den sökande. Eftersom studiemedel för studier utomlands betalas ut i förskott kan situationen för den sökande ändras strax efter utbetalningen. Sådana situationer innebär att en felaktig utbetalning utgått, vilka utgör drygt en tredjedel av alla empiriskt studerade felutbetalningar. Resterande av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara orsakade av CSN. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt Tabell 5.17 Studiemedel för studier utomlands, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Miljoner kronor (% av utgifterna) Felaktiga uppgifter vid ansökan (0,) Ej anmält ändrade förhållanden (1,) Fel orsakade av sökande (1,) Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut (0,) Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (0,) Utbetalning fel, trots rätt beslut Ändrade förhållanden ej omhändertagna Fel orsakade av myndigheten (0,) (1,) 81,5 (3,) Felaktiga uppgifter vid ansökan Felaktiga uppgifter vid ansökan uppskattas orsaka de felaktiga utbetalningarna, eller av alla utbetalningar. I slumpkontrollerna har CSN upptäckt fyra fall av felaktiga uppgifter vid ansökan. Alla ärenden avser språkstudier och tre ärenden utgör misstänkta bidragsbrott. I två av de misstänkta brotten har de sökande förfalskat intyg om antagning eller studieresultat. I det tredje fallet underlät den sökande att uppge att hen uppbar aktivitetsersättning från för ansökan. I det fjärde fallet skickade den sökandes språkskola in blankett som avsåg fel land, vilket föranledde ett felaktigt lånebelopp för undervisningsavgift. Ej anmält ändrade förhållanden Ej anmälda ändrade förhållanden utgör av de uppskattade felaktiga utbetalningarna, respektive av alla utbetal- ningar. Det är den största orsaken till att utbetalningar blir fel. I slumpkontrollerna upptäckte CSN 29 fall av felaktiga ut- betalningar på grund av att ändrade förhållanden inte hade meddelats eller meddelats . Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt •I åtta fall hade studierna inte alls påbörjats – en majoritet av dessa ärenden utgjorde misstänkta bidragsbrott. •I tjugo fall hade det skett ett studieavbrott eller en ändring av studietakten som inte meddelats – fem fall utgjorde misstänkta bidragsbrott. •I ett fall blev den studerande beviljad ersättning från . Övriga ärenden där ändrade förhållanden inte anmälts avser inkomst . Eftersom det föreligger en eftersläpning i uppgifter om taxerade inkomster avser efterkontrollen av inkomster för studier som bedrevs . Återkraven på grund av för hög inkomst utgjorde av de belopp som betalades ut för studier utomlands . Ej tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut Fel som beror på att man inte haft tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut uppskattas till av de felaktiga utbetalningarna, eller av alla utbetalningar. CSN har upptäckt ett ärende där CSN borde ha inhämtat ytterligare uppgifter innan beslutet fattades. Den sökande borde ha skickat in studieresultat från föregående studier, men i stället för att begära en komplettering i ärendet förlängde CSN studiestödsperioden utan resultatprövning. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Felaktiga utbetalningar på grund av att CSN fattat fel beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter uppskattas till de felaktiga utbetalningarna, respektive av alla utbetal- ningar. Detta är den helt dominerande orsaken till de fel som orsakas av CSN. I slumpkontrollerna upptäckte CSN 10 ärenden där felaktiga beslut av myndigheten orsakat felaktiga utbetalningar. I två fall har CSN missat att den sökande tidigare hade skickat in en annan ansökan som den aktuella ansökan. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt ska CSN beakta den första ansökans ankomstdatum vid beslutet. I de felaktiga besluten hade CSN missat detta och delvis avslagit ansökningarna med hänvisning till att de hade kommit in . I ett annat fall beviljade myndigheten heltid trots att intyget endast gav rätt till deltid. Ett annat exempel är då CSN tolkat att personen ansökte om studiemedel för hela terminen trots att hen bara angivit att hen sökte studiemedel för . Vidare finns exempel på felaktig inmatning av uppgifter i systemet och förbiseenden. Utbetalning fel, trots rätt beslut CSN har inte påträffat några ärenden där utbetalningen blivit fel trots rätt beslut. Ändrade förhållanden ej omhändertagna Inte heller här har CSN påträffat några felaktiga utbetalningar som orsakats av att kända ändrade förhållanden inte tagits omhand. Det förekommer situationer där studerande får behålla utbetalade belopp trots att utbetalningen var större än den studerandes studier egentligen gav rätt till.49 Beloppen får behållas i ”god tro” och i omfattningsstudien klassificeras dessa utbetalningar som ”förskottsfel”. Förskottsfelen (god-tro-beloppen) bedöms uppgå till , vilket motsvarar av alla utbetalningar respektive av alla felaktigt utbetalade belopp. God-tro-utbetalningar förekommer i situationer när pengar har betalats ut i förskott och den studerande gör ett studieavbrott eller en ändring av sin studietakt som inte var känt vid ut- betalningstillfället. Om avbrottet eller ändringen av studietakten skett före utbetalningen sker däremot ett återkrav. 49Se avsnitt 2.3.1 Förskottsfel och god tro i CSN:s omfattningsstudie Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands. CSN:s avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07). Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt studiemedel med anledning av studieavbrott och sänkt studietakt bedöms uppgå till . Det innebär att ungefär lika stora belopp återkrävs respektive får behållas i god tro vid studieavbrott eller ändrad studietakt. Fel orsakade av den sökande Av det som studerats empiriskt i CSN:s omfattningsstudie uppgick de felaktiga utbetalningarna som sökande orsakar till av samtliga utbetalningar. Av samtliga studerade felaktiga utbetalningar uppskattas de sökande orsaka , vilket motsvarar utbetalningar. Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande Alla upptäckta fel som den sökande har orsakat har klassificerats som misstänkt avsiktliga fel eller övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt. När det gäller omfattningsstudien rörande studiemedel för studier utomlands bedömer CSN att samtliga uppgifter som har kontrollerats är centrala för prövningen av rätten till studiemedel. Det innebär att samtliga fall där kunden orsakat en felaktig utbetalning genom att uppge felaktiga uppgifter vid ansökan eller underlåta att meddela ändringar kategoriseras som misstänkt avsiktliga fel, om det inte finns indikationer på motsatsen.50 Av de fel som orsakats av den sökande bedöms vara avsiktliga. Det motsvarar av samtliga felaktiga utbetal- ningar eller utgifter. 50För exempel på olika situationer som bedömts som misstänkt avsiktliga se avsnitt 3.3 i CSN:s omfattningsstudie. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt Fel orsakade av myndigheten Av de studerade felaktiga utbetalningarna som CSN orsakat uppstår i huvudsak som en följd av att myndigheten fattat ett beslut som blivit felaktigt eftersom samtliga omständigheter i ärendet inte hade beaktats. Sådana fel, som kategoriseras som tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut i omfattningsstudierna, utgör av samtliga uppskattade felutbetalningar som gjordes av studiemedel för studier utomlands. Detta motsvarar utgifter. 5.6.5Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands. Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat. De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom studiemedel för studier utomlands är framför allt oredovisade inkomster (taxerade utomlands samt ej taxerade inkomster i och utomlands). Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport. Bosättningsvillkoret är i de flesta ersättningssystemen starkt förknippade med om en person kan anses vara bosatt i . Ofta sammanfaller det med att personen är folkbokförd i . Inom studiemedel för studier i utlandet är denna koppling inte lika självklar eftersom bosättningsvillkoret kan vara uppfyllt genom historisk bosättning eller genom anknytning. Därför har riskerna kopplade till bosättningsvillkoret i detta fall inte betraktats som en systemöverskridande risk. Denna risk bedöms därför i denna rapport. De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte uppskattats empiriskt är: •att utbildning inte håller godtagbar standard, •att ersättningsmottagaren inte uppfyller bosättningsvillkoret, Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt •att felaktiga uppgifter lämnas genom maskopi alternativt korruption (mutor till lärare) eller att den studerande på annat sätt vilseleder skolan om sina skolprestationer. Utbildningen håller inte godtagbar standard Utbildningar som ger rätt till studiemedel för studier utomlands ska uppfylla vissa kriterier för att anses ha godtagbar standard. Samtliga skolor som har det beviljats studiemedel för har prövats. CSN bedömer att det finns en hypotetisk risk att det sker utbetalningar till skolor som godkänts en gång, men där ändrade förhållanden innebär att de inte längre lever upp till godtagbar standard. CSN har därför tagit fram statistik om när skolor eller utbildningar som det beviljades ersättning för under /18 senast blev prövade.51 Av statistiken framgår bland annat att av det utbetalda beloppet för /18 har gjorts för studier på skolor som prövats 2017 eller . Motsvarande siffra är för skolor som prövats 2007 eller . Majoriteten av skolorna som inte prövats på länge är universitet och högskolor som kan förväntas vara mer stabila än mindre skolor, vilket innebär att riskerna torde vara begränsade. Vi klassificerar samtliga felutbetalningar till följd av att utbildningen inte håller godtagbar standard som ett fel orsakat av myndigheten. Eftersom ingen uppskattning av de felaktiga utbetalningarna som följd av denna risk görs i CSN:s omfattningsstudie, finns inte något överlapp med bedömningen av denna risk. Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara goda. Ersättningsmottagaren uppfyller inte bosättningsvillkoret Studiemedel får enligt huvudregeln lämnas för studier utanför endast om den studerande har varit bosatt i i en sammanhängande period om . 51 CSN (2019): Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands – CSN:s avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07) s. 38–39. Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt För att bedöma denna risk för felaktiga utbetalningar har CSN därför undersökt samtliga ansökningar om studiemedel för utlandsstudier under läsåren 2016/17 och 2017/18. Med hjälp av registeruppgifter har myndigheten följt upp hur lång samman- hängande period de sökande hade varit folkbokförda i efter . Resultatet, som presenteras i bilaga 2 i CSN:s omfattningsstudie, indikerar att av mottagarna kan anses tillhöra en grupp med förhöjd risk för att bosättningsvillkoret inte är uppfyllt. Kansliets bedömning i det följande baseras på olika antaganden om andelen av denna grupp som inte uppfyller bosättningsvillkoret. Vi antar också att hälften av detta fel utgörs av misstänkt avsiktliga fel av sökande, och resterande del är orsakad av myndigheten. Eftersom ingen uppskattning av de felaktiga utbetalningarna som följd av denna risk görs i CSN:s omfattningsstudie, finns inte något överlapp med bedömningen av denna risk.