sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — •Riktade insatser som på olika sätt åtgärdar informationsbrister på marknaden och ökar medvetenheten och kunskapen om samt legitimiteten hos olika (teknik- och/eller beteenderelaterade) åt- gärder. I underlag till regeringens kommande klimat- handlingsplan konstateras det att det har introducerats en rad styr- medel i som direkt eller indirekt påverkar växthusgasutsläp- pen.23 Basen i styrningen har varit att använda prissättning i form av skatt och handelssystem, men de generella ekonomiska styrmedlen har i många fall kompletterats med riktade styrmedel för de hinder 22Regeringens skrivelse 2017/18:238, s. 22. 23Naturvårdsverket, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan – Redovisning av regeringsuppdrag (Rapport 6879, ), s. 40. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad som inte träffats av prissättningen. Många styrmedel som interagerar med koldioxidskatt och utsläppshandel har också införts för att upp- nå andra politiska mål, t.ex. inom energipolitiken. Givet det stora an- talet styrmedel, varav många interagerar, är det ofta svårt att urskilja effekterna av enskilda styrmedel. I regeringens handlingsplan för fossilfria transporter och elektri- fiering slås det fast att grunden för utveckling av styrmedel bör vara att förnybara energibärare ska användas där de utgör så stor sam- hällsnytta som möjligt under marknadsmässiga villkor, men att det även krävs incitament för introduktion av förnybar energi för att kunna nå de uppställda målen.24 Produktion och användning av energi från förnybara energikällor är såväl ett mål som ett medel för att uppnå övergripande klimatpo- litiska målsättningar. I enlighet med kraven i förnybartdirektivet rap- porterar till vilka styrmedel som har införts eller planeras för att främja tillväxten av energi från förnybara energikällor. Vid det senaste tillfället (2017) listade 41 olika styrmedel och åtgärder med denna inriktning, varav flera direkt eller indirekt kan anses främja produktion och/eller använd- ning av biogas.25 har fått i uppdrag av regeringen att ta fram underlag till nästa lägesrapport i enlighet med kraven i förnybartdirektivet.26 I regeringens klimatstrategi för slås det fast att det är trans- portsektorn som behöver stå för huvuddelen av de totala utsläpps- minskningar som krävs till 2030.27 har därför tillämpat flera styrmedel för att stimulera användningen av biodriv- medel framför fossila motsvarigheter. Det har bidragit till att ande- len biodrivmedel i är den högsta i – av den totala drivmedelsanvändningen i transportsektorn. Enligt har verkningsfulla styrmedel gynnat en ökad användning av biodrivmedel men inte inhemsk produktion av dessa drivmedel.28 24Regeringens skrivelse 2017/18:238 En klimatstrategi för , s. 78. 25Regeringskansliet, fjärde rapport om utvecklingen av förnybar energi enligt artikel 22 i Direktiv /28/EG. 26Miljö- och , Regleringsbrev för avseende Statens energi- myndighet, Regeringsbeslut II:7, . 27Regeringens skrivelse 2017/18:238 En klimatstrategi för . , Klimatpolitiska rådets rapport , s. 72. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad framhåller att för att de klimatpolitiska målen ska kunna nås måste resurser nyttjas effektivare och materialanvänd- ningens betydelse för klimatpåverkan vara integrerat i avvägningen av åtgärder och styrmedel.29 Klimatförändringarna visar tydligt att den linjära ekonomin med en grund i att utvinna naturresurser, pro- ducera, konsumera och sedan bli kvitt avfallet inte är hållbar. I stället krävs en cirkulär ekonomi som bygger på en systemsyn. Det handlar enligt om ett effektivare resursutnyttjande där i princip inget avfall ska uppstå, men också att göra radikalt annor- lunda. En övergång från en linjär till en cirkulär ekonomi kräver för- ändringar av hela värdekedjor och att upprätthålla värdet på materi- alet under hela dess livscykel. 6.5Nationella styrmedel med direkt inriktning på biogas Biogas har omfattats av ett flertal eko- nomiska styrmedel som i huvudsak har varit inriktade på invester- ingar i biogasanläggningar samt användning av biogas i fordon och för el- och värmeproduktion. Inom transportsektorn har det även funnits stöd som har syftat till att främja inköp av biogasfordon och en utbyggd tankinfrastruktur. I det följande redovisas de aktuella stödformer som är direkt in- riktade på biogas eller där det finns förbehåll från regeringens sida om att visst stöd ska gå till satsningar på biogas. Skatter kan ha styrande verkan genom att oönskade varor eller tjäns- ter beskattas högre än de alternativ som föredras eller genom att vis- sa önskvärda produkter eller tjänster helt eller delvis undantas från 29Naturvårdsverket, Underlag till regeringens klimatpolitiska handlingsplan – Redovisning av regeringsuppdrag (Rapport 6879, ), s. 80. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad beskattning.30 Skatter som är riktade mot en viss vara eller tjänst (punktskatter) kan även ha ett fiskalt syfte, dvs. att i någon utsträck- ning generera intäkter till staten.31 Energiskatt respektive koldioxidskatt är punktskatter som tas ut på alla bränslen som används för motordrift och på många bränslen som används för uppvärmning. Olika skattesatser gäller dock för oli- ka typer av bränslen och användningsområden. Vissa nedsättningar och undantag från både energi- och koldioxidbeskattningen före- kommer. Exempelvis är biobränslen som används för uppvärmning helt undantagna från både energiskatt och koldioxidskatt, liksom höginblandade och rena hållbara biodrivmedel. Bestämmelserna om energi- och koldioxidbeskattning finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). EU:s energiskattedirektiv är ett ramverk för hur medlemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el. I genomförs direktivets bestämmelser genom den nyssnämnda LSE. Allmänt om biogasens skattebefrielse I sin klimatstrategi konstaterade regeringen att energi- och koldioxid- skatterna har en särställning när det gäller på- verkan på utsläppsutvecklingen i Sverige.32 Regeringen slog vidare fast att miljöskatternas styrande effekt ska öka. Med stöd av den möjlighet som ges i energiskattedirektivets arti- kel 16 har infört den skattebefrielse som gäller för olika flytande och gasformiga biodrivmedel.33 Skattebefrielsen har tidigare betraktats om det viktigaste styrmedlet för användningen av biodriv- medel i , men numera har sannolikt reduktionsplikten en star- kare styreffekt till gagn för användningen av biodrivmedel. För bio- gas som används som biodrivmedel eller som bränsle för uppvärm- ningsändamål följer full befrielse från både energi- och koldioxid- skatt av 6 a kap. 2 c § och 7 kap. 4 § LSE. 30Här bör det noteras att utredningen enligt sina direktiv endast har mandat att lämna förslag på skatteområdet när det gäller bränsleskatter. Efter samråd med har det klargjorts att det inte helt entydiga begreppet bränsleskatter syftar på de skatter som regleras inom LSE. 31Konjunkturinstitutet, Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 45. 32Regeringens skrivelse 2017/18:238. 337 kap. 3 a, 3 c och 3 d §§ LSE. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad För att skatteavdrag från energi- och koldioxidskatt för biodriv- medel ska medges krävs det att en skattskyldig ska kunna uppvisa både ett hållbarhetsbesked och ett anläggningsbesked. Skattebefrielsen är ett statsstöd Det som beskattas enligt LSE är förbrukning av bränslen och elektrisk kraft. Biogas är ett skattepliktigt bränsle som redovisas i en punktskattedeklaration, men den skattskyldige kan göra fullt avdrag. I de fall biogas beskattas lägre än naturgas (som är den jämförbara energibäraren) betraktas det ur EU-perspektiv som att biogasen om- fattas av ett statligt stöd. För att ska få beskatta biogas lägre än naturgas (genom att exempelvis ha en koldioxidskatt på naturgas men inte på biogas) krävs ett godkännande av kommissionen (se även avsnitt 6.6.12 där statsstödsreglerna beskrivs närmare). har två statsstödsgodkännanden som påverkar biogas. •biogas som motorbränsle34 där en koldioxidskatt tas ut för natur- gas (motsvarande /kWh ) medan full befrielse från denna skatt gäller för biogas. Genom ett beslut i decem- ber 2015 godkände kommissionen koldioxidskattebefrielsen för biogas som används som motorbränsle t.o.m. utgången av 2020.35 •vissa flytande och gasformiga biobränslen som används för värme- produktion. I värmeproduktion inräknas både uppvärmning, värme- produktion i kraftvärmeverk och förbrukning för industriell till- verkning. Detta godkännande beslutades och gäller t.o.m. 2020.36 För att skattebefria biogas även efter utgången av 2020 krävs att ansöker och får nya statsstödsgodkännanden från kommis- sionen.37 34Det bör noteras att statsstödsgodkännandet omfattar både biogas som drivmedel och som bränsle i stationära motorer. 37Att den förnybara energibäraren biogas betraktas som ”skattebefriad” när den inte omfattas av den koldioxidskatt som läggs på det fossila bränslet naturgas kan möjligen anses något olo- giskt. Det är dock den bedömning som kommissionen gör när det gäller förekomsten av stat- ligt stöd i dessa sammanhang. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Det kan även nämnas att också har ett statsstödsgodkän- nande som gäller flytande biodrivmedel (höginblandade biodrivme- del). Detta godkännande påverkar inte biogas direkt, men kan ha en indirekt påverkan. De beslut som kommissionen har fattat avseende biogas som motor- bränsle och uppvärmningsbränsle förenades med krav på att biodriv- medelsproducenter eller de som förbrukar uppvärmningsbränsle inte överkompenseras. Detta innebär att ett stöd till bränslen som har framställts av biomassa endast får kompensera för merkostnaderna för framställningen av bränslet i förhållande till det fossila bränsle som ersätts, dvs. biobränslet får inte bli billigare än dess fossila mot- svarighet. Om stödet överstiger merkostnaderna för framställningen av biobränslet inträder s.k. överkompensation.38 Regeringen är skyl- dig att rapportera till kommissionen att de biobränslen som omfattas av statsstödsgodkännandena inte överkompenseras, alter- nativt så måste regeringen agera för att åtgärda överkompensationen. har i regleringsbrevet fått i uppdrag att ta fram underlag för dessa s.k. övervaknings- rapporter. Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 27 feb- ruari 2019 respektive den 13 december 2019.39 I budgetpropositionen angav regeringen att den har för- ståelse för biogasbranschens behov av långsiktiga villkor för hållbara biodrivmedel som produceras från avfall och restprodukter men an- såg att ett nytt ställningstagande beträffande en ansökan om god- kännande av stödet efter 2020 bör göras utifrån de förutsättningar som är kända efter kontrollstationen 2019. I sammanhanget kan näm- nas att enligt punkt 121 i Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd 38Enligt rådets förordning (EU) nr 2015/1589 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i EUF-fördraget omfattar genomförandeförbudet allt nytt statligt stöd. Ändringar, inklusive förlängningar, av befintliga stöd som inte är av formell eller administrativ art måste också god- kännas av kommissionen innan de får genomföras. 39Miljö- och , Regleringsbrev för avseende Statens energi- myndighet, Regeringsbeslut II:7, . Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad och energi –2020 (EEAG) kan kommissionen godkänna en begäran om skattebefrielse för en period på högst . är dock skyldigt att anpassa stödet om det kommer nya energi- eller miljöstödsriktlinjer . Kommissionen har med- delat att den har för avsikt att förlänga EEAG:s nuvarande giltighets- period till utgången av 2022. Det bör i sammanhanget även noteras att för vissa bestämmelser i har tidsgränser angivits. Möjlig- heterna att få investeringsstöd för livsmedelsbaserade biobränslen kommer att upphöra när de nya riktlinjerna börjar tillämpas, medan driftstöd för livsmedelsbaserade biobränslen endast kan beviljas till 2020. lämnade in en ansökan till kommissionen om att stöd som avser bl.a. biogas för uppvärmningsändamål ska god- kännas t.o.m. utgången av 2020, vilken godkändes i det ovan om- nämnda statsstödsgodkännandet. Att av olika skäl har valt att begära förhållandevis korta godkännandeperioder trots att kom- missionen kan godkänna perioder upp till har bl.a. motiverats av att EU har infört vissa begränsningar i möjligheten att ge stöd till livsmedelsbaserade biobränslen (t.ex. etanol från vete och RME från raps). Begränsningarna har dock inte varit riktade mot biogas från avfall och restprodukter. hade tidigare inte något system för att skilja ut vilka biodrivmedel som hade rätt till skattebefrielse och vilka som inte hade det. finns dock ett sådant system med s.k. anläggningsbesked, som i viss mån har förbättrat förutsättning- arna för en mer långsiktig skattebefrielse än vad som var fallet. Systemet säkerställer dock endast att det inte görs avdrag för livsmedelsbaserade biodrivmedel från anläggningar som har tagits i drift efter eller som är fullständigt avskrivna. För livsmedelsbaserade bränslen från äldre anläggningar medges av- drag, vilket dock sannolikt inte kommer godkännas av kommissio- nen efter 2020. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Inom transportsektorn tas inte energiskatt ut på varken natur- eller biogas. På naturgasen läggs dock en koldioxidskatt som motsvarar /kWh (), vilken inte gäller för biogas.40 Transportsektorn (2019) >> Skattebefrielse biogas: /kWh Biogasens skattebefrielse inom transportsektorn är ett betydelsefullt styrmedel för att stimulera användning av biogas i . Innan konkurrensen från importerad biogas tilltog hjälpte detta styrmedel även indirekt till att förbättra lönsamheten i den inhemska biogas- produktionen. Att biogasen inte belastas med en koldioxidskatt kan också förefalla rimligt eftersom biogas är en förnybar energikälla. Enligt betraktas emellertid biogasens befrielse från koldioxidskatt som ett statsstöd som måste motiveras och god- kännas av kommissionen. Skattebefrielsen för biogas som används för värmeproduktion Statsstödsgodkännandet som gäller för skattebefrielse för värmepro- duktion omfattar både biogas och flytande biobränslen. Till värme- produktion räknas både uppvärmning, värmeproduktion i kraftvär- meverk och förbrukning för industriell tillverkning. De olika sekto- rerna betalar olika skatt på naturgas, och anläggningar som omfattas av EU:s system för utsläppshandel (EU ETS) har andra skatter än sådana som inte omfattas. Nedan följer tabeller över skattesatserna för naturgas inom de olika sektorerna, samt den summa som därmed kan anses utgöra biogasens skattebefrielse. 40Det bör noteras att i lagtexten anges skattesatserna i kronor/. I detta betänkande är skattesatserna dock genomgående omräknade till öre/kWh utifrån antagandet att naturgas har ett energiinnehåll om 11 000 kWh/m3. I samtliga tabeller och jämförande beräkningar innebär detta att biogas antas ha samma energiinnehåll som naturgas. GröngasprincipenFör att det ska vara möjligt att på ett rationellt sätt samdistribuera biogas och andra energigaser i en rörledning och därmed kunna ingå avtal om försäljning av biogas och kunna leverera den utan att skatt betalas för den fysiskt levererade gassammansättningen, tillämpar i lagen om skatt på energi (LSE) en skatterättslig ”gröngas- princip”.41 Innebörden av denna princip är att en säljare som har in- gått ett avtal om att sälja biogas kan leverera via ett gasnät utan att betala skatt och att skattefriheten för biogas följer gasen till kunden enligt avtal. Den skattemässiga bedömningen kan alltså avvika från de faktiska leveransomständigheterna. Denna princip gäller även om gasnäten inte sitter ihop fysiskt. Reglerna innebär således att den avtalsmässiga leveransen separeras från den fysiska. Gröngasprin- cipen gör det möjligt för en biogasproducent att sluta avtal om leve- rans med en förbrukare om biogas även om förbru- karen i praktiken får en blandning av bio- och naturgas.42 Gas som skattemässigt har fördelats via avtal måste dock även ha tillförts gas- nätet av den skattskyldige eller av någon annan för dennes räkning.41 Denna princip regleras i 2 kap. 2 § a LSE.42 Energimarknadsinspektionen, el- och naturgasmarknad 2018 (Ei R2019:02), s. 50.198 Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Industriell tillverkning utanför EU ETS >> Skattebefrielse biogas: /kWh Industriell tillverkning inom EU ETS Naturgas /kWh /kWh Värme- och kraftvärmeproduktion inom EU ETS >> Skattebefrielse biogas: /kWh Värme- och kraftvärmeproduktion utanför EU ETS >> Skattebefrielse biogas: /kWh Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Skatteavdrag kan alltså inte göras för en större mängd gas än som faktiskt har tillförts gasnätet. Att helt eller delvis undanta biodrivmedel från energi- och koldioxid- skatt anser vissa ha varit ett framgångsrikt styrmedel i . Efter- som drivmedelsskatterna i utgör upp emot två tredjedelar av försäljningspriset för bensin och ungefär hälften för diesel har möj- ligheterna till skattebefrielse varit en betydelsefull faktor för utveck- lingen av biodrivmedel i . Däremot har skattebefrielsen inte gynnat långsiktiga investeringar i produktionskapacitet bl.a. som en konsekvens av att statsstödsgodkännandena för befrielserna från energiskatt och koldioxidskatt bara har erhållits för begränsade tids- perioder. Dessutom har subventionerad biodrivmedelsproduktion i andra länder bidragit till att göra den inhemska produktionen mindre attraktiv. I stället för investeringar i inhemsk produktion har en stor andel av det biodrivmedel som används i importerats från andra länder.43 Vidare har de s.k. Soft-myndigheterna konstaterat att om överkompensation har bidragit till att det inte har gått att skapa en tillräckligt stor prisskillnad mellan biodrivmedel och fossila drivmedel för att stimulera en ökad användning av de fossilfria alternativen. Användningen har i stället blivit beroende av drivmedlens konkurrenskraft som i sin tur har berott på skattened- sättningens storlek (vilken alltså begränsas av överkompensations- reglerna) samt de olika drivmedlens världsmarknadspriser. Det kan även noteras att genom den ovan beskrivna skatte- befrielsen för biogas har fokuserat styrningen mot användarsidan till skillnad från de flesta andra länder i som helt eller delvis har riktat sina stöd mot produktionssidan (se vidare kapitel 9). 43Energimyndigheten fick i regleringsbrevet i uppdrag att samordna omställningen till en fossilfri transportsektor. Uppdraget utförs i samarbete med , Naturvårdsver- ket, Trafikanalys, och Transportstyrelsen (de s.k. Soft-myndigheterna). Energi- myndigheten, Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel – En rapport inom uppdraget Samordning för energiomställning inom transportsektorn (2016) och Energi- myndigheten, Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (2017). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Skattebefrielsen innebär ett skattebortfall När biogas används i stället för högre beskattade bränslen som natur- gas uppkommer ett skattebortfall. Skillnaden i beskattning mellan biogas och naturgas är också att betrakta om ett statligt stöd till bio- gas. Beräkning av stödbelopp inom transportsektorn bestäms med utgångspunkt från volymen biogas och den skattesats som gäller för naturgas. Enligt statsstödsbeslutet för biogas i transportsektorn är den totala stödbudgeten för perioden – 2020 eller ca . Utifrån Energimyndighe- tens kortsiktsprognos och den nu gällande skattesatsen på naturgas är stödet något högre. Det sammanlagda stödbeloppet för den skattebefrielse som gäller för den biogas som används för uppvärmningsändamål redovisas inte separat i statsstödsbeslutet, men enligt uppgift från Finansdeparte- mentet motsvarar biogasens del av det godkända stödbeloppet ca . Beloppet beräknas med utgångspunkt från volymen biogas och den skattesats som gäller för naturgas för uppvärmning. Även importerad biogas är skattebefriad Ur beskattningssynpunkt görs det ingen skillnad på var biogasen är producerad, och skattebefrielsen omfattar därför även importerad biogas. Biogasproduktion som erhåller produktionsstöd och som sedan exporteras till blir därmed subventionerad i både pro- duktions- och användarledet. Det gäller exempelvis den biogas som överförs från till . Ett problem som gasbranschen brukar lyfta fram är att energi- och koldioxidbeskattningen av gas baseras på förbrukad gasvolym (vid ett fixt, teoretiskt energiinnehåll). Eftersom biogasen har ett lägre energiinnehåll behöver den spetsas med gasol när den samdis- tribueras med naturgas i ett gasnät, vilket dels innebär en extra kost- nad, dels rimmar illa med klimatambitioner. Det bör dock noteras att flera aktörer i gasbranschen redan har slutat tillsätta gasol. Beskattningen baseras dock alltjämt på förbrukad gasvolym. Energigas har därför hemställt om att regeringen bör ändra bestämmelserna i så att naturgasen beskattas utifrån Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad dess energiinnehåll i stället för volym.44 Enligt uppgift från Finans- departementet bereds frågan () inom . Den som driver en biogasanläggning och rötar gödsel kan ansöka om stöd för gödselgasproduktion. Syftet med stödet är att bidra till ökad produktion av gödselbaserad biogas och därmed uppnå dubbel miljö- och klimatnytta genom minskade metangasutsläpp från göd- seln samt genom möjligheten att kunna ersätta fossila energikällor. Stödet kallas emellanåt även för metanreduceringsstöd eller metan- gasreduceringsersättning. Gödselgasstödet är utformat som ett projekt som löper –2023. Tanken är att de företag som rötar stallgödsel45 i sin biogasanläggning ska kunna få ersättning för den miljönytta de bidrar med. betalades metanreduceringsstödet ut för den fjärde stödperioden. Stödet uppgick till /kWh. Under stödperi- oden och 2018 fick 56 anläggningar stöd. produ- Scerades 145 GWh biogas. betaldes ut i stöd, vilket innebar att av stödets budgeterade 60 miljo- ner kronor utnyttjades.46 I den utvärdering av gödselgasstödet 2015–2016 som Jordbruks- verket genomförde visades bl.a. att stödet hade bidragit till produk- tion av mer värme, el och fordonsgas från gödsel än om stödet inte hade funnits.47 Myndigheten drog också slutsatsen att den största miljönyttan erhålls om den gödselbaserade biogasen ersätter fossila drivmedel, vilket dock kräver att gasen uppgraderas. Vidare konsta- terade myndigheten att ersättningen inte är helt förutsägbar, vilket kan påverka intresset för att delta i projektet och därmed även göd- selgasstödets effekter. 44Energigas , Hemställan om ändring i 2 kap 2 § lagen om skatt på energi samt att en ny paragraf 1 kap 17 § lagen om skatt på energi införs, skrivelse till , . 45Stallgödsel är ett samlingsbegrepp för träck, urin, vatten och strömedel i olika proportioner. Gödseln delas in i urin, flyt-, klet-, fast- och djupströgödsel beroende på konsistens och hante- ringsegenskaper. Flytgödsel och urin går att pumpa vilket inte fast-, klet- och djupströgödsel gör. 2019/20:1, utg.omr. 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, s. 32. 47Jordbruksverket, Utvärdering av gödselgasstödet 2015–2016 (rapport 2017:11). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Gödselgasstödet finansieras via anslaget 1:19 miljöförbättrande åtgärder i jordbruket inom statsbudgetens utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel.