sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — I förarbetena till den nya förvaltningslagen uppger regeringen att det är beslutsmyndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende är korrekt och leder till ett materiellt riktigt beslut, den så kallade officialprincipen. Regeringen ansåg att den nya förvaltningslagen skulle inkludera en uttrycklig bestämmelse om myndigheternas principiella utredningsansvar.92 Enligt den nya förvaltningslagen 23 § ska myndigheterna ”se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver”. I utredningen som föregick den nya lagen betonades att huvudregeln i förvaltningslagen ska utformas så att kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Utredningen framhöll att denna utformning av utredningsansvaret inte innebär att andra aktörer kan vara helt passiva, något som regeringen också framhöll i den efterföljande propositionen.93 En målsättning med förvaltningsförfarandet ansågs vara att ett ärende ska avgöras i första instans och i största möjliga mån undvika att ett ärende överklagas. Ett sätt att åstadkomma detta ansågs vara att se till att utredningen i första instans blir så fullständig som möjligt.94 I delegationens omfattningsstudier framkommer att merparten av de felaktiga utbetalningarna orsakas av felaktiga uppgifter som ligger till grund för ett beslut. Problemet med felaktiga uppgifter tycks vara störst i de högautomatiserade systemen och i system där utbetalningarna sker till företag.95 Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden konstaterade att en myndighets skyldighet att bedriva en effektiv kontrollverksamhet bör kunna härledas direkt från det uppdrag som har getts. Utredningen menade att det inte är tillräckligt att uppgiften att kontrollera endast anges i regleringsbrev eftersom detta inte garanterar ett kontinuerligt fokus på kontrollfrågor . Utredningen betonade att en effektiv 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 148 f. Se även SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. 93SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 404 och Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 149. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 148. 95Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget från välfärdssystemen, del 1 (Rapport 4) och Läckaget från välfärdssystemen, del 2 (Rapport 6). Samlad styrning och tydligare ansvar kontroll, både före och efter beslut om utbetalning, i syfte att upptäcka felaktiga utbetalningar är en sådan viktig uppgift att det inte får finnas en risk för att arbetet nedprioriteras vid exempelvis hög arbetsbelastning. Utredningen menade att formuleringarna i merparten av de utbetalande myndigheternas instruktioner om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott var tillräcklig.96 Med utgångspunkt i resultatet från omfattningsstudierna bedömer delegationen, i motsats till utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden, att myndigheternas ansvar att kontrollera att uppgifter är korrekta behöver förtydligas i myndigheternas instruktioner. Delegationen föreslår att instruktionerna för de fem utbetalande myndigheterna förtydligas i enlighet med den definition av kontroll som användes av utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden.97 Av myndigheternas instruktioner ska det framgå att myndigheterna ska vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar. Större vikt behöver fästas vid riskhantering för att motverka felaktiga utbetalningar Riskanalyser är centrala för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Den information som de ger är en viktig del för att kunna prioritera insatser till rätt områden. Därför behöver de göras löpande, systematiskt och omfatta hela verksamheten. Det är först när en risk är uppmärksammad och analyserad som den går att förebygga, reducera eller eliminera. Riskanalyser är också ett viktigt underlag för arbetet inom ramen för modellen för återkommande omfattningsstudier (se vidare kapitel 7). I arbetet med intern styrning och kontroll är riskanalysarbetet viktigt och centralt. Det arbetet är dock övergripande och innefattar väsentliga risker för att myndigheten inte fullgör sina instruktions- enliga uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen. I kartläggningen av styrningen av 96SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 377. 97SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 375. Samlad styrning och tydligare ansvar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen framkom att riskanalyser inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll görs på flera olika nivåer inom myndigheterna. Men analyserna görs inte på ett sådant sätt att de fångar riskerna för felaktiga utbetalningar samlat för myndig- heterna.98 Delegationen lämnar i avsnitt 5.3.1 ett förslag om att ta fram en handledning i syfte att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Genom detta förslag kommer myndigheterna få ett stöd för hur perspektivet felaktiga utbetalningar kan kopplas till riskanalyserna som görs inom ramen för intern styrning och kontroll. Utöver riskanalyserna inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll gör myndigheterna även riskanalyser för felaktiga utbetalningar. Hur myndigheterna utformar dessa riskanalyser, hur ofta de görs och hur tydligt perspektivet felaktiga utbetalningar ingår varierar. Huruvida myndigheterna gör någon samlad riskanalys för myndigheten med avseende på felaktiga utbetalningar varierar också. Det finns också myndighets- gemensamma riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar i förmåner där ansvaret är delat. Delegationen ser att det finns ett behov av att myndigheterna arbetar aktivt med att analysera och hantera risker för felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna med avseende på felaktiga utbetalningar av enskilda ersättningssystem behöver göras mer heltäckande och systematiskt. De enskilda riskanalyserna behöver också ligga till grund för myndighetens samlade riskanalys. I avsnitt 7.3 föreslår vi att riskanalyser av enskilda ersättningssystem ska göras med avseende på felaktiga utbetalningar . Resultatet av dessa analyser bör beaktas inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll. Myndigheterna behöver fästa större vikt vid riskhantering för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Delegationen föreslår därför att det av myndigheternas instruktioner behöver framgå att myndigheterna har till uppgift att arbeta med riskhantering för detta ändamål. 98Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3). Samlad styrning och tydligare ansvar Myndigheterna ska samverka för att motverka felaktiga utbetalningar Samverkan mellan myndigheter och andra aktörer behövs bland annat av strategiska skäl för att hantera och motverka externa risker. Samverkan kan behövas i myndigheternas praktiska arbete som till exempel vid bekämpning av ekonomisk brottslighet och vid behov av informationsutbyte. Samverkan kan också användas för att motverka interna risker genom att lära sig av andra myndigheters erfarenheter och arbete. Därutöver kan det också finnas skäl för samverkan i enskilda fall. Det finns en generell bestämmelse i förvaltningslagens (2017:900) 8 § om att myndigheter ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. Alla myndigheter ska också enligt myndighetsförordningen (2007:515) 6 § verka för att genom samarbete med myndigheter ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Den samverkan som regleras i förvaltningslagen och i myndighetsförordningen är av generell karaktär. Bestämmelser om samverkan kan också finnas inom regelverk för enskilda förmåner. Inom ramen för regeringens styrning av enskilda myndigheter kan regeringen även ge uppgifter i myndigheternas instruktioner och uppdrag i regleringsbrev. Regeringens styrning av samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar genom de utbetalande myndigheternas instruktioner och regleringsbrev skiljer sig åt.99 Arbetsförmedlingen och ska enligt sina instruktioner samverka med berörda parter vad gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. ska samverka, men det finns ingen specifik koppling till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. och saknar helt skrivningar kring samverkan i sin instruktion. hade tidigare en generell skrivning kring samverkan i sin instruktion. En ny instruktion för infördes där denna uppgift är borttagen. –2018 har regeringen i mycket begränsad utsträckning använt regleringsbrevet för att styra myndigheternas samverkan kring att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka 99Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3). Samlad styrning och tydligare ansvar Den enda myndighet som haft uppdrag kring samverkan i regleringsbrevet är . Myndigheten hade ett uppdrag respektive år 2015.100 och hade däremot samtliga utbetalande myndigheter ett uppdrag i regleringsbrevet om att samverka för att förhindra felaktiga utbetalningar.101 Efter Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT- delegationen) fick dessutom elva myndigheter ett särskilt uppdrag att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Bland de elva myndigheterna ingick bland annat de fem utbetalande myndigheterna, och . ESV var sammankallande.102 I Stats- kontorets uppföljning av samverkansuppdraget konsta- terades att det saknades tydliga incitament för såväl myndigheter som enskilda medarbetare att samverka med andra myndigheter i arbetet mot felaktiga utbetalningar. Statskontoret menade att samverkan kan stå i konflikt med enskilda myndigheters mål att effektivisera verksamheten och korta handläggningstider.103 finns flera aktiva samverkansforum med bäring på felaktiga utbetalningar där viktiga initiativ tas och värdefullt erfarenhets- utbyte sker. Det finns samverkan med ett specifikt syfte att motverka felaktiga utbetalningar, samverkan där korrekta utbetalningar kan stödja arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och bidragsbrott och samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar. Kring den grova organiserade brottsligheten finns en väl utvecklad samverkan. Arbetet är dessutom reglerat i lag och förordning. Detta ger bättre förutsättningar för uppgiftslämnande och informationsutbyte i och med sekretessbrytande regler.104 Någon motsvarighet finns inte för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att 100Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3). 101Regeringsbrev avseende Arbetsförmedlingen, CSN, , och för åren 2007–2008. 102Ekonomistyrningsverket (2010): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2009. 103Statskontoret (2012): Uppföljning av samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Daterad , Dnr 2009/60-5, s. 43. 104Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3). Samlad styrning och tydligare ansvar motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fram- kommer att offentlighets- och sekretesslagstiftningen hindrar myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. När det inte handlar om grov organiserad brottslighet begränsas myndigheternas möjligheter att byta information med varandra. Ett exempel är när har identifierat ett bokföringsbrott hos en vårdgivare eller ett assistansbolag kan myndigheten inte lämna ut uppgifter till och polisen angående vilken vårdgivare eller vilket assistansbolag det gäller.105 Rättsvårdande myndigheter uppger också att det finns problem med tillämpningen av lagen om underrättelseskyldighet. Det finns en otydlighet i hur uppgifter kan och ska lämnas. Det är viktigt att resultaten av samverkan tas tillvara i organisationerna och att det finns strukturer som möjliggör återkoppling mellan och inom myndigheterna. Det kan också finnas situationer då en mer formaliserad samverkan skulle vara önskvärd.106 Trots att samverkan är reglerad i förvaltningslagen och myndighetsförordningen anser delegationen att det finns ett behov av att tydliggöra uppgiften om samverkan i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i myndigheternas instruktioner. Att lägga in uppgiften i myndigheternas instruktion tydliggör vikten av frågan och möjliggör förutsättningar för ett långsiktigt arbete. Att styra myndigheternas samverkan via regleringsbrev ger inte samma långsiktighet. Myndigheternas samverkan är en förutsättning för att motverka felaktiga utbetalningar. Det handlar både om erfarenhetsutbyte och om att utveckla arbetet. Att vissa utbetalande myndigheter har en specificerad uppgift angående samverkan och andra inte ger olika styrsignaler till myndigheterna. Delegationen bedömer att alla de fem utbetalande myndigheterna bör ha samma uppgift angående samverkan. Delegationen föreslår därför att de fem utbetalande myndigheternas instruktionsenliga uppgift ska vara att samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. 105Se även exempelvis SOU 2015:76: Ett tandvårdsstöd för alla – fler och starkare patienter. Betänkande av Utredningen om ett förbättrat tandvårdsstöd. 106Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3). Samlad styrning och tydligare ansvar Arbetslöshetskassorna är föreningar och styrs därmed inte av myndighetsförordningen och förordningen för intern styrning och kontroll eller regleringsbrev och instruktioner. Däremot finns ett behov av samverkan mellan de utbetalande myndigheterna och arbetslöshetskassorna. IAF granskar bland annat arbetslöshets- kassorna och arbetslöshetsförsäkringen och kan i vissa fall utfärda juridiskt bindande föreskrifter som klarlägger eller fyller ut bestämmelserna i lagar och förordningar om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor. Delegationen föreslår att det av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens instruktion också ska framgå att myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. Delegationen gör även bedömningen att samverkan mellan utbetalande och registerförande myndigheter behöver stärkas. De registerförande myndigheterna ansvarar för att uppgifter och underlag som ligger till grund för utbetalningar från välfärds- systemen är korrekta och uppdaterade. Med anledning av att den största andelen fel uppstår på grund av fel i uppgifter behöver samverkan mellan utbetalande och registerförande myndigheter därför stärkas. Delegationen föreslår att det av , och instruktioner ska framgå att myndig- heterna ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärds- systemen och motverka bidragsbrott. 5.3.3Återrapporteringen i årsredovisningarna behöver förtydligas och integreras i den övergripande styrningen Delegationens förslag: I de utbetalande myndigheternas regleringsbrev fastställs återrapporteringskrav till stöd för resultatredovisningen i budgetpropositionen. ESV får i uppdrag att tillsammans med de fem utbetalande myndigheterna utveckla relevanta resultatindikatorer som möjliggör en effektiv uppföljning av fastställda mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Samlad styrning och tydligare ansvar Skälen för delegationens förslag I rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstaterades att det finns ett behov av tydligare övergripande styrning på området. För att kunna fatta välgrundade beslut avseende välfärdssystemen behöver regeringen få korrekt information om skattemedlen använts för det de var avsedda för.107 Det krävs att styrkedjan hänger samman. När det brister i regeringens strategiska styrning påverkas myndig- heternas interna styrning. När myndigheterna i sin tur brister i uppföljning och redovisning påverkar det regeringens möjlighet att styra myndigheterna strategiskt.108 saknas en enhetlig och heltäckande redovisning i årsredovisningarna för myndigheternas återrapportering av arbetet med att säkerställa korrekta utbetal- ningar och motverka bidragsbrott. Återrapporteringen i myndigheternas årsredovisning är splittrad I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns bestämmelser om uppföljning av den statliga verksamheten och dess resultat. I förordningen regleras att resultatredovisningen enligt 3 kap, 1 §, första stycket ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och åter- rapporteringskrav som regeringen har angett i regleringsbrev eller annat beslut. Enligt 2 § ska redovisningen lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat. Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag reglerar därmed att myndigheterna ska redovisa resultatet av sin instruktionsenliga uppgift om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Men även om myndigheterna ska redovisa resultatet av sina uppgifter finns inga uttryckliga bestämmelser om hur rapporteringen ska ske. I rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstaterades att åter- rapporteringen av arbetet som görs i årsredovisningen är splittrad och svår att överblicka. Arbetet med att säkerställa korrekta 107Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3). 108Statskontoret (2013): Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering. Samlad styrning och tydligare ansvar utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det handlar exempelvis om hur myndigheterna arbetar med att följa upp och utveckla kvalitet, arbetet inom ramen för intern styrning och kontroll samt hur myndigheterna arbetar med olika former av riskanalyser, kontroller och stöd i handläggningen. Alla myndigheter förutom har ett särskilt avsnitt i resultatdelen i sina årsredovisningar som avser åter- rapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. utpekar avsnittet ”utbetalning” som det avsnitt där myndighetens återrapportering sker. Det som redovisas under myndigheternas särskilda avsnitt om felaktiga utbetalningar är inte heltäckande. Myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna under avsnittet avseende felaktiga utbetalningar fokuserar i stor utsträckning på upptäckta fel, brottsanmälningar och återkrav, d.v.s. den del som handlar om när en felaktig utbetalning har konstaterats. Redovisning av det förebyggande och utvecklande arbetet och de insatser som myndigheterna gör i handläggningen för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är inte så utförligt redovisat under avsnittet avseende felaktiga utbetalningar. Uppgiften redovisas även under avsnitten intern styrning och kontroll, myndigheternas återrapportering av kvalitet och återrapportering av enskilda förmåner, åtgärder och bidrag. Återrapporteringen av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott från välfärdssystemen är därmed utspridd och svåröverskådlig i årsredovisningarna.109 När uppföljningen i resultatredovisningen brister blir det svårt för regeringen att avgöra om en myndighet bedriver verksamheten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt eller om regeringen behöver förändra sin styrning av verksamheten.110 Att redovisningen är splittrad försvårar också möjligheten att få en helhetsbild av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. 109Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. (Rapport 3. 110Statskontoret (2013): Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering, 2013 s. 7. Samlad styrning och tydligare ansvar En bedömning av måluppfyllelsen i budgetpropositionen är beroende av myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstaterades att det saknas övergripande mål och att återrapporteringen till blir otydlig. I och med att vi föreslår ett övergripande mål ökar möjligheten att få en samlad uppföljning på området (se avsnitt 5.1.2). För att regeringen ska kunna redovisa måluppfyllelsen i budgetpropositionen krävs att myndigheterna tydligt åter- rapporterar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i årsredovisningarna. För att säkerställa detta krävs samordnade återrapporteringskrav i berörda myndigheters regleringsbrev. Utan samordnade återrapporteringskrav i de utbetalande myndigheternas regleringsbrev kommer redovisningen i de olika myndigheternas årsredovisningar fortsatt att vara splittrad och svåröverblickbar. Regeringens styrning av de fem utbetalande myndigheterna via mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven har varierat . Som en jämförelse kan nämnas att har haft ett mål avseende skattefelet och ett generellt åter- rapporteringskrav att redovisa resultat i förhållande till uppsatta mål . har också haft ett återrapporteringskrav avseende skattefelets utveckling. Dessutom har återrapporteringskrav funnits rörande antingen åtgärder för att minska skattefelet eller skattefelets storlek.111 Regeringen redogör också tydligt och återkommande för skattefelet i budget- propositionen under utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. Vi bedömer att styrningen och uppföljningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör vara lika tydlig och explicit i berörda myndigheters regleringsbrev som regeringens styrning av skattefelet i . Delegationen föreslår därför att regeringen i de utbetalande myndigheternas regleringsbrev ger ett återrapporteringskrav som stödjer redovisningen i budgetpropositionen och därmed möjliggör en analys av måluppfyllelsen. 111Regeringsbrev avseende för åren 2004–2019. Samlad styrning och tydligare ansvar ESV får tillsammans med de fem utbetalande myndigheterna i uppdrag att utveckla indikatorer och hur analyser kan utformas Alla myndigheter utom gör återrapporte- ringen i ett särskilt avsnitt avseende felaktiga utbetalningar. Alla fem utbetalande myndigheter redovisar indikatorer som gäller upptäckta fel, återkrav och brottsanmälningar i årsredovisningarna. har dock inte rätt att återkräva felaktiga utbetalningar och redogör således inte för det. Indikatorerna anges oftast i antal och/eller belopp. Hur myndigheterna redogör för uppgifterna skiljer sig dock något åt.