sou · H7B359d6 · 2019-12-12 00:00:00 — Anställningsstödet lönebidrag får lämnas till arbetsgivare som anställer personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som har behov av stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla ett arbete.1 Lönebidraget ska kompensera arbetsgivaren för nedsättningen av den anställdas arbetsförmåga. Bidragets storlek fastställs i förhandling med arbetsgivaren utifrån en bedömning av den nedsatta arbetsförmågan. Lönebidraget kan uppgå till maximalt av den totala lönekostnaden upp till takbeloppet för heltid. minskas stödet proportionerligt i förhållande till anställningens omfattning. Syftet med stödet är att stimulera arbetsgivare att anställa personer som har varit utan arbete . Nystartsjobb är inget arbetsmarknadspolitiskt program utan ett ekonomiskt stöd till arbetsgivare som anställer en arbetslös person som 1Förordning om [2017:462] om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, §§ 24-36. berättigar till stödet.2 Beslutet föregås inte av någon arbetsmarknadspolitisk bedömning, utan arbetsgivare som anställer arbetssökande tillhörande målgruppen har rätt att få anställningsstödet. Den arbetssökande kan kvalificera sig för nystartsjobb utifrån något av följande författningsreglerade villkor.3 -Hen har inom en fastställd ramtid varit arbetslös minst sex eller , beroende av ålder. -Hen har uppehållstillstånd eller är anvisad till etableringsinsatser. -Hen är villkorligt frigiven efter fängelsestraff. -Hen deltar i Jobb- och utvecklingsgarantin (). Stödnivån motsvarar i grunden de arbetsgivaravgifter och den allmänna löneavgift som arbetsgivaren ska betala enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, normalt av lönen. Stödnivån ökar stegvis upp till 2,5 x , beroende av hur länge den anställda varit frånvarande från arbetslivet. Den del av arbetsgivarens ersättningar till den anställda som överstiger takbeloppet, för heltid, berättigar inte till anställningsstöd. minskas stödet proportionerligt i förhållande till anställningens omfattning. För att en arbetsgivare ska ha rätt till anställningsstöd, krävs enligt författning4 att arbetsgivaren vid beslutstillfället; •är registrerad som arbetsgivare hos , •inte har näringsförbud, •inte har skatteskulder som lämnats till Kronofogden för indrivning, •inte har betalningsanmärkning som Arbetsförmedlingen bedömer som betydande, samt •gör löneutbetalningar elektroniskt5. Det är också författningsreglerat att den arbetssökande ska erbjudas lön och andra förmåner som följer av, eller i väsentliga delar överensstämmer med, gällande 2Stöd lämnas för arbetssökande som uppfyller något av villkoren enligt §§ 3-8 Fo (2014:43) om stöd för nystartsjobb. 3§§ 3-8 Fo (2014:43) om stöd för nystartsjobb. 4Registrerad som arbetsgivare, ej näringsförbud, ej skatteskulder, ej betydande betalningsanmärkningar (§ 20 Fo [2018:43] om stöd för nystartsjobb, §§ 43-44 Fo [2017:462] om särskilda insatser … och § 9a Fo [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska. Lön och andra anställningsförmåner följer av kollektivavtal eller är i väsentliga delar likvärda (§ 21 p. 1, Fo [2018:43] om stöd för nystartsjobb och § 18 p. 1, Fo [2017:462] om särskilda insatser …) Löneutbetalningar görs elektroniskt under hela den tid som stöd betalas ut (§ 21 p. 2, Fo [2018:43] om stöd för nystartsjobb och § 21 p. 3, Fo [2017:462] om särskilda insatser …) Arbetsmiljön uppfyller de krav som ställs enligt arbetsmiljölagen (§ 18 p. 2, Fo [2017:462] om särskilda insatser … Arbetsgivaren är skyldig att omgående anmäla ändrade förhållanden som kan påverka stödet (§ 32, Fo [2018:43] om stöd för nystartsjobb och (§ 49 Fo [2017:462] om särskilda insatser …) 5Kravet gäller beslut fattade från och framåt. kollektivavtal inom branschen. Förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare får inte innebära att arbetstagaren har ett väsentligt inflytande i företagets verksamhet. Arbetsgivaren är skyldig att omgående anmäla sådana förändringar till som kan påverka det ursprungliga beslutet. Stöd för nystartsjobb krediteras arbetsgivarens skattekonto i efterhand. Lönebidrag betalas ut till arbetsgivarens bankkonto, också det i efterhand. Handläggning, underlag och uppgifter har varierande grad av fel. Vid genomförda stickprov inom lönebidrag har vi sett att det finns brister i nästan alla handläggnings- moment. Högst risk för fel har de moment som rör: -De ekonomiska krav som arbetsgivaren ska uppfylla (se ovan), -kollektivavtal, försäkringsavtal och anställningsavtal, samt -om arbetstagaren har väsentligt inflytande i verksamheten. Dessa moment ställer krav på ekonomisk kompetens och kräver ett grundligt utredningsarbete. Handläggarna behöver förstå, tolka och bedöma ekonomisk information och information rörande försäkringar och avtal. När det gäller risker knutna till uppgifter i de centrala underlagen gäller det främst föreningsprotokoll, kollektivavtal, försäkringsavtal och anställningsavtal. Risker knutna till i handläggarnas bedömning av underlagen gäller de ekonomiska krav som arbetsgivaren ska uppfylla, föreningsprotokoll, kollektiv- och försäkringsavtal, väsentligt inflytande i verksamheten och anställningsavtal. Beslut om lönebidrag fattas med dualitet. Det innebär att den ansvarige hand- läggaren föredrar ärendet inför ansvarig chef, som därefter fattar beslutet. Föredragande och beslutsfattare får aldrig vara samma person, och det ska även dokumenteras vilka som föredragit respektive fattat beslut i ett ärende. Syftet med dualitet är att minska risken för felaktigheter i ärendet. Väsentlig risk för felaktiga utbetalningar uppstår på grund av: Det gäller bland annat i fråga om försäkringsskydd och lönenivå när arbetstagaren inte omfattas av kollektivavtal, vid förekomsten av Upplägg, metod och avgränsningar betalningsanmärkningar hos arbetsgivaren och vid väsentligt inflytande i företaget. -Beräkning av den arbetssökandes kvalifikationstid är komplex och innebär risk för att handläggare beräknar både stödtid och ersättningsnivå6 felaktigt. -Avsaknad av vissa kontroller . Gäller bland annat ändrade förhållanden som kan innebära att rätten till stöd upphör och kontroll av om redovisade lönekostnader är korrekta. -Svårighet att vid kontroller avgöra om det är korrekt information som framgår i centrala underlag, till exempel lönespecifikationer, utbetalnings- och bokföringsunderlag etc. -Svårt att upptäcka brottslighet om arbetsgivare och arbetstagare tillsammans konspirerar mot välfärdssystemen, t.ex. genom skenanställningar. Studien ska uppskatta de felaktiga utbetalningarna som ett belopp på årsbasis. För att göra det utgår studien från de totala utbetalningarna för respektive ersättnings- system. De belopp som anges i studien är hämtat från Arbetsförmedlingens Prognos för utbetalningar . Den gavs ut , och kan därför antas ange den totala kostnaden för respektive ersättningssystem med hög precision. Den totala kostnaden för lönebidrag förväntas uppgå till , där anställningsstöd uppgår till och övriga kostnader till . Eftersom det är anställningsstöd som granskats i denna studie så kommer beräkningarna att utgå från beloppet . Den totala kostnaden för nystartsjobb förväntas uppgå till för 2018.8 2 Upplägg, metod och avgränsningar Anställningsstöd betalas ut när Arbetsförmedlingen har fattat beslut och arbetsgivaren därefter rekvirerar ersättning (i fråga om lönebidrag) eller redovisar arbetsgivaravgifter till (i fråga om nystartsjobb), vilket sker och i efterhand. Den beslutade stödperioden kan omfatta allt till . 6§§ 11-19 Fo (2018:43) om stöd för nystartsjobb 7https:///Om-oss/Statistik-och-publikationer/Rapporter/Ekonomiska-prognoser- och-utfall/Rapporter/2018-11-26-Prognos-for-utbetalningar-2018-2021-Stor-osakerhet-i-ny-prognos.html 8Efter att studiens resultat har beräknats, har det slutgiltiga utfallet för respektive ersättningssystem 2018 redovisats. Enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning 2018 var utbetalningarna 11 för lönebidrag och Studiens resultat påverkas inte nämnvärt av att vi använt prognosbeloppet. Upplägg, metod och avgränsningar Syftet med denna studie är att uppskatta storleken på felaktiga utbetalningar under ett utgiftsår. Vi har valt ett angreppssätt som utgår från det årliga utbetalade beloppet inom respektive anställningsstöd och vi gör det i två steg: 1.Andelen felaktiga beslut med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar beräknas på en utvald grupp av beslut från den totala årspopulationen. 2.Därefter multipliceras andelen felaktiga beslut (från 1) med det totalt utbetalda beloppet inom respektive stöd, för att på så vis erhålla ett årsresultat med felaktiga beslut som har en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar. Utifrån antagandet att de utvalda besluten i punkt 1 ovan, inklusive deras felaktig- heter, är representativa för alla utbetalningar så är det en tydlig och enkel metod, där vi kan förenkla vissa antaganden och tydligt härleda de identifierade felen till en estimerad summa. Vi har även undersökt förutsättningarna att härleda totalsumman utifrån uppräkning av enskilda utbetalningar, men landat i att det skulle kräva fler komplexa antaganden. Det medför att tillvägagångssättet blir mer svåröverskådligt och innebär eventuellt även en större osäkerhet i resultaten. De beslut som vi analyserat i studien är de som a) har ett startdatum och , b) innehåller minst en utbetalning och c) är pågående (utan något avbrott mellan beslutstillfället och det datum).9 Besluten inom perioden benämns som studiens rampopulation och omfattar: •14 119 beslut om lönebidrag •7 137 beslut om nystartsjobb Rampopulationen ligger till grund för alla delstudiernas urval, se respektive avsnitt. Rampopulation och uppräkning till årsbelopp I förra avsnittet beskrev vi att estimatet av de totala felaktigheterna kommer att bygga på studien av utbetalningarna i rampopulationen. I detta avsnitt kommer vi att undersöka om rampopulationen är representativ för den totala årspopulationen. Det krävs för att tillvägagångssättet ska vara rimligt. Vi har definierat årspopulationen som alla beslut som har fått en utbetalning . Det inkluderar alltså utbetalningar på beslut som är fattade både innan och . Vilka beslut studien omfattar kan beskrivas utifrån Figur 2 nedan. 9Anledningen till det valda startdatumet är en regelförändring som trädde i kraft . Därefter ska alla löneutbetalningar arbetsgivare får anställningsstöd för, betalas ut elektroniskt. Den delstudie där regeln påverkar resultatet är . Av praktiska skäl var det nödvändigt att ändå använda samma datumintervall för urvalet. Det bortre datumet () styrdes av datauttagets tidpunkt. Upplägg, metod och avgränsningar Utbetalningar 2018 omfattar följande typer av beslut, varav vissa ingår i rampopulationen och vissa inte. Beslut med utbetalning som inte ingår i rampopulationen: a)Beslut fattade , men som pågår över (gula). b)Beslut som har påbörjats , men utanför tidsintervallet –, eller förlängningsbeslut fattade utanför tidsintervallet –(ljusblå). c)Förlängningsbeslut fattade inom tidsintervallet –, där ingen utbetalning skett och där det första beslutet är fattat utanför tidsintervallet –(röda). Beslut som ingår i rampopulationen: d)Nya beslut och förlängningsbeslut fattade inom tidsintervallet – (mörkgröna). e)Förlängningsbeslut fattade inom tidsintervallet –, där ingen utbetalning har skett, men där även det första beslutet är fattat inom det tidsintervall (ljusgröna). I vår studie består rampopulationen av beslut inom punkterna d) och e). De uppfyller de uppsatta kriterierna och startar inom vald period. Tabell 1 visar hur stor andel av utbetalade beslut som ingår i vår rampopulation. Upplägg, metod och avgränsningar Tabell 1: Andel beslut med utbetalning som ingår i rampopulationen Andel (%) i För att kunna dra slutsatser på årsbasis utifrån rampopulationen krävs att uttaget är representativt för den totala årspopulationen. För att undersöka det har vi jämfört de två populationerna. Vi har analyserat fördelningen av beslutslängd, andel förlängningsbeslut, utbetalade belopp, utfall för dataregler som kan köras på historiska data och fördelningen av bolagsgrupper (vilka används för stratifiering inför aktgranskning). Samstämmigheten mellan de två populationerna är stor, men i några avseenden noterar vi avvikelser mellan studiens rampopulation och årspopulationen: •Andelen förlängningsbeslut inom lönebidrag är väsentligt mindre i ram- populationen än i årspopulationen. Det beror på en förändrad systemkod som infördes som innebär att inga förlängningsbeslut kunde registreras, utan det blev ett ”nytt” ärende. Det ska dock inte ha någon praktisk betydelse för hur beslutet fattas, enligt instruktionerna i handläggar- stödet. Som en extra kontroll skapade vi en egen regel för att identifiera förlängningsbeslut trots systemkodsförändringen och noterade då samstämmighet i de två populationerna. •Andelen korta beslut (< 3 månader) är väsentligt mindre i rampopulationen, än i årspopulationen. Det beror på att våra uttagskriterier gjorde att det var svårt för korta beslut att komma med. Det skulle kunna vara ett problem om risken för fel är större bland kortare beslut. För att kontrollera om någon beslutslängd är mer felbenägen genomfördes en datakörning där alla beslut med utbetalning kontrollerades. Där sammanfördes beslutets längd inom kategorier, och de fel som upptäcktes enligt tidigare analys av fem (5) dataanalysregler. Resultatet för kontrollen visar att det inte tycks finnas något samband mellan förekomst av fel och beslutets längd. Därmed bedömer vi att det inte är något problem. Då inga skillnader som påverkar resultatet noteras, är vår sammantagna bedömning att den analyserade rampopulationen i väsentliga delar är representativ för de beslut som ligger till grund för utbetalningar . Det innebär att vi kan använda vår rampopulation för att skatta den totala andelen fel. Upplägg, metod och avgränsningar Skattad andel FUT Rampopulation × Utbetalt belopp Totalt = Skattad FUT Totalt Studien avser att estimera andelen fel i rampopulationen, istället för att räkna på beloppsnivå. Därmed kan vi applicera det framräknade andelsresultatet på års- populationen utan att ta särskild hänsyn till när belopp betalades ut. Besluten som granskas i studien har i många fall utbetalningar även , och det kan framstå som felaktigt att betrakta hela dessa beslut som felaktiga . Vi anser dock att det kompenseras av beslut som är fattade , men på m0tsvarande sätt har utbetalningar . En felaktig utbetalning inom de granskade ersättningstyperna kan uppstå av flera olika orsaker och i olika skeden. Studien omfattar beslut där det har skett en utbetalning. Studien tittar inte på beslut som avslagits på felaktiga grunder, där ersättning borde ha betalats ut. Vi vill analysera så många perspektiv och felorsaker som är praktiskt möjligt i omfattningsstudien. Det vi tittat på är: -Har det funnits underlag och tillräcklig information i ärendet för att fatta ett korrekt beslut? -Har rätt beslut fattats baserat på de underlag som finns? -Finns omständigheter, t.ex. släktskap eller företagsengagemang, som inte upptäckts då beslutet fattades, vilket gör beslutet felaktigt? -Har arbetsgivaren betalat in arbetsgivaravgifter ? -Kan arbetsgivaren styrka att löneutbetalning sker korrekt? -Befinner sig den arbetssökande på arbetet? För att täcka in olika felorsaker har vi genomfört fyra delstudier. Vi utgår från en studiepopulation och analyserar den utifrån flera perspektiv: 1.Dataanalys av hela rampopulationen för att för att kontrollera om det finns information i tillgängligt registerdata som indikerar att beslut och utbetalning är felaktiga. Det kan gälla både felaktigheter vid beslutstillfället och fel som uppkommer . 2.Aktgranskning av 500 beslut om lönebidrag och 500 beslut om nystarts- jobb. Syftet är att säkerställa att den information som krävs för att fatta ett beslut har samlats in, hanterats och tolkats på rätt sätt. Beslutsunderlag och information som finns tillgängliga i Arbetsförmedlingens systemstöd har granskats. Besluten utgör ett stratifierat urval från rampopulationen. Upplägg, metod och avgränsningar Stratifieringen är gjord utifrån två grupper baserade på arbetsgivarens organisationsform och storlek. I Grupp 1 återfinns offentliga myndigheter och stora aktiebolag, i Grupp 2 mindre aktiebolag och övriga bolagsformer. Grupp 2 har en högre dragningsvikt och utgör av urvalet. Bakgrunden till stratifieringen är att vi vill öka antalet bolag från Grupp 2 då de förutsätts vara mer benägna att begå felaktigheter för personlig , och att det är en diversifierad grupp. 3.Telefonintervju som omfattar 250 beslut om nystartsjobb. Syftet är att försöka ta reda på om arbetstagaren är på arbetet. De beslut som omfattas utgör ett stratifierat urval utifrån bedömningen som gjorts i aktgranskningen, där de beslut som klassats som högre risk också fått en högre dragningsvikt. 4.Kontrollutredning som omfattar 50 beslut om lönebidrag och 50 beslut om nystartsjobb. Underlag som styrker att all löneutbetalning har skett elektroniskt har begärts in från arbetsgivaren. De beslut som omfattas utgör ett stratifierat urval baserat på den bedömning som gjorts i aktgranskningen. De beslut där aktgranskaren bedömt att det finns en större risk för felaktigheter har också fått en högre dragningsvikt. Figur 3 redovisar en skiss över omfattningsstudiens olika delar och hur de förhåller sig till varandra. Omfattningsstudiens olika delar. Omfattningsstudiens slutliga resultat baseras på aktgranskningen och dataanalysen. Resultaten från kontrollutredningen, och i viss mån även telefonintervjun, används för att komplettera, problematisera och bidra till tolkning av det framräknade Upplägg, metod och avgränsningar Motivet till att vi valt att lyfta ur dem ur redovisningen och slutresultatet beror på den stora osäkerhet och övertäckning av fel som de delstudierna har. I sammanställningen kvantifierar vi de totala felaktiga utbetalningarna som skett och redovisar resultaten i enlighet med den orsaksindelning som delegationen har utarbetat. 2.3Studiens styrkor och begränsningar Utmaningen i vår studie är att estimera de felaktiga utbetalningarna utifrån alla typer av felkällor. Studien har dock designats för att vara så helomfattande som möjligt. Att genomföra en djupare studie för att fånga de verkliga förhållandena är mycket resurskrävande och kräver en djuplodande granskning av ett ärende, vid sidan av noggrann genomgång av alla handlingar i ärendet. Det har dock inte varit möjligt i denna studie. Den typen av insats har bättre förutsättningar att upptäcka oegentlig- heter där det finns uppsåt bakom den felaktiga utbetalningen. Exempelvis är det mycket svårt att komma åt felaktiga utbetalningar när arbetsgivare och arbetstagare är i maskopi med varandra. Omfattningsstudien underskattar denna typ av mer svårgranskade fel. Medvetna om utmaningarna att konstruera en undersökning som tar hänsyn till så många faktorer som möjligt har vi valt att lägga till delstudier utöver de två insatser (dataanalys och aktgranskning) som omfattningsstudiens estimat beräknas från. Syfte med dessa är att ge stöd och djupare insikter om verkliga förhållanden i vår tolkning av resultatet. Från dataanalysen undersöks ett antal faktiska förhållanden för hela rampopula- tionen. Det gör att den statistiska osäkerheten i denna delstudie är mindre än i de övriga delstudierna som dragits från ett slumpmässigt urval av ärenden. De regler som vi använt har till syfte att undersöka tydliga förhållanden för att avgöra om vissa fel förekommer eller inte. Studien har exkluderat analyser som indikerar felaktig- heter då vi inte kunnat hantera osäkerheten i antaganden som omgärdar dessa. Vidare har tillgången till data från andra myndigheter varit begränsad, vilket har försvårat möjligheten att hitta fel som inte synliggörs med enbart information från Arbetsförmedlingens register. Fokus i denna studie ligger främst på felaktigheter som härrör från handläggnings- processen, från aktgranskningen, och avvikelser i insamlade registerdata. Som tidigare diskuterats kommer potentiella fel från felaktiga verkliga förhållanden underskattas. I och med att resultatet visat på betydande avsteg från hur beslutsunderlag ska hanteras, har vi kompletterat undersökningen genom att titta närmare på verkliga förhållanden. Exempelvis i de fall när kollektivavtal saknas i akten så har vi undersökt det verkliga förhållandet genom kontakt med fackförbund. Detta beskrivs mer utförligt i resultatdelarna. I dataanalysen har det studerade ”fönstret” varierat mellan besluten, beroende på de påbörjats. Det innebär att beslut som startade i början av vår Upplägg, metod och avgränsningar undersökningsperiod (– ) i vissa avseenden har potentiellt större risk att ”fastna” i våra kontroller eftersom dessa arbetsgivare t.ex. har gjort fler inbetalningar av arbetsgivaravgifter jämfört med beslut som påbörjas senare i vår undersöknings-period. Det är dock endast ett fåtal regler (huvudsakligen regel 7.1.4 samt regel 7.1.5) som påverkas av detta. Vår bedömning är därför att det inte har någon avgörande betydelse för resultaten. Sammanfattningsvis kan sägas att en del av det utbetalda beloppet sannolikt ändå skulle utbetalats, men fördröjt utifrån de extra resurser som god förvaltning kan antas förbruka. Det är då att betrakta som ersättning som i slutändan går till avsett ändamål, trots att t.ex. handläggning inte följt gällande regelverk. Vi tror att andelen felaktiga utbetalningar, utifrån det vår studie fångar, som hamnar på ”villovägar” är mindre än motsatsen. Det är dock viktigt att lyfta fram svårigheten att göra heltäckande kontroller och att andelen utbetalningar i orätta händer med alla sannolikhet är större än vad denna studie kan mäta. För omfattningsstudierna har delegationen slagit fast en definition och en orsaks- indelning. Alla omfattningsstudier ska i möjligaste mån tillämpa dessa. Eftersom varje ersättningssystem har sina unika egenskaper är det viktigt att redovisa hur definitionen och orsaksindelningen har använts. Delegationens definition av en felaktig utbetalning lyder: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal I en promemoria från delegationen10 beskrivs innebörden av begreppet ”felaktig utbetalning”. I den utvecklas synen på definitionen och hur den ska tolkas, men tillämpningen behöver kommenteras i respektive omfattningsstudien. I vår studie har vilagt till klargöranden för att förtydliga Arbetsförmedlingens syn på vad som är en felaktig utbetalning. Två definitioner av felaktig utbetalning I arbetet har vi kommit fram till att en utbetalning är att betrakta som felaktig om underlag som krävs enligt författning saknas för beslut, även om utbetalningen i ett senare skede kan visa sig vara korrekt. Det kan t.ex. handla om att ett nödvändigt underlag inte finns registrerat i ärendet. Vi har dock kompletterat denna definition med ett förtydligande där vi i vissa avseenden även redovisar ett korrigerat belopp utifrån faktiska förhållanden. Det gör att vi redovisar felaktigt belopp utifrån två definitioner. 10Definition av felaktig utbetalning (). Upplägg, metod och avgränsningar 1.Grunddefinition - strikt definition, alla underlag ska då vara kompletta. 2.Korrigerat utifrån bedömd risk för felaktiga utbetalningar, där vi på delegationens uppdrag kontrollerat faktiska förhållanden och riskbedömt de olika indikatorernas förmåga att härleda en utbetalning som inte går till rätt mottagare. Se kapitel 5 (och Bilaga 1). Exempel: Arbetsförmedlingen fattar beslut om anställningsstöd för organisation . I akten markeras att organisationen har kollektivavtal, men ingen kopia av avtal eller intyg som styrker det finns i akten. Vi kommer då att anse att beslutet är felaktigt enligt grunddefinitionen.