sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Överlag understiger omfattningen av insatserna männens. Tänkbara förklaringar till skillnader med avseende på kön och hur utvecklingen varit Det finns alltså skillnader både vad avser hur många kvinnor respek- tive män som beviljas olika insatser och omfattningen av insatserna. Tänkbara förklaringsvariabler är följande: •Ojämn och förändrad könsfördelning i befolkningen. •Män/pojkar har oftare funktionsnedsättningar som kvalificerar till insatser. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen •Kvinnor och män ansöker om insatser i olika hög grad. •Kvinnor och män respektive flickor och pojkar behandlas olika inom exempelvis skola, sjukvård och av de som handlägger ansök- ningarna. Ojämn och förändrad könsfördelning i befolkningen Andelen män i populationen har ökat och , 2015 och 2016, har det funnits fler män än kvinnor. Detta beror bland annat på att den genomsnittliga livslängden har ökat mer för män än för kvinnor (fler kvinnor dör än män), att fler pojkar föds än flickor och på att (netto)migrationen bidragit till att vi fått en högre andel män. Män/pojkar har oftare funktionsnedsättningar som kvalificerar till insatser Figuren nedan visar utvecklingen av mansöverskottet med insatserna summerade. Den visar därutöver hur skillnaden mellan könen utveck- lats för vissa i sammanhanget relevanta diagnoser. 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Källa: Egen bearbetning av statistik från . Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Skillnaden mellan könen vad avser antal individer med LSS-insatser eller assistansersättning har ökat med 6 186 (från 14 494 till 20 680). har könsskillnaden vad avser antal per- soner med diagnosen autism i barndomen5, atypisk autism6, annan disintegrativ störning i barndomen7 eller Aspergers syndrom8 ökat med 5 221 (från 1 972 till 7 193). Nämnda diagnoser är relevanta i sammanhanget eftersom de kvalificerar till grupp 1 i LSS personkrets. Det är den gruppen som ökat mest både antalsmässigt och som andel av personkretsen. Eftersom det är betydligt fler män/pojkar än kvinnor/flickor som har nämnda diagnoser innebär en ökning av gruppen med sådana diagnoser att andelen män/pojkar som beviljas LSS-insatser och/ eller assistansersättning ökar. Ökningen av mansöverskottet i gruppen med nämnda diagnoser motsvarar av ökningen av mans- överskottet avseende samtliga LSS-insatser och assistansersättning (5 221/6 186). Eftersom det också är så att den som hör till LSS personkrets i genomsnitt får fler än en insats så förklarar ökningen av nämnda diagnoser mer än hela ökningen av insatserna. 2007 var det i genomsnitt 2,35 gånger fler män som fick någon av nämnda autismdiagnoser än kvinnor – motsvarande siffra 2016 var 1,84. Kvinnor och män ansöker om insatser i olika hög grad Försäkringskassan9 har visat att fler pojkar och män ansöker om assistansersättning jämfört med flickor och kvinnor. Så har det varit sedan ersättningen infördes. Skillnaderna är större mellan pojkar och flickor än mellan män och kvinnor. Motsvarande siffror saknas för kommunalt beslutade LSS-insatser. En form av genomgripande utvecklingsstörning som inträder efter en period med helt normal utveckling och som visar sig som en tydlig förlust av tidigare förvärvade färdig- heter inom ett flertal områden inom loppet av några få månader. Tillståndet ledsagas av förlust av intresse för omgivningen, stereotypa repetitiva rörelser och en autismliknande störning av socialt samspel och kommunikation. 9Försäkringskassan (2017). Assistansersättningens utveckling, s. 89. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Kvinnor och män behandlas olika Försäkringskassan10 har funnit att flickor har högre beviljandegrad än pojkar. För vuxna är sambandet omvänt, dvs. män har högre bevil- jandegrad än kvinnor och när hänsyn tas till bakgrundsfaktorerna blir skillnaden något större. konstaterar att skillnaderna har minskat både för barn och vuxna och för perio- den –2015 finns inga statistiskt säkerställda könsskillnader i beviljandegrad varken för barn eller vuxna. Motsvarande siffror saknas vad avser kommunalt beslutade LSS- insatser. 22.2Insatsernas omfattning per mottagare har ökat Vissa insatser kan beviljas i olika omfattning. Det innebär att beslu- tet inte bara gäller om en individ beviljas insatsen eller inte, utan även hur eller timmar som insatsen beviljas . Kostnaden påverkas om den genomsnittliga omfattningen förändras och viktigast i det sammanhanget är assistansersättningen. Figuren nedan visar hur ökningen av det totala antalet timmar med assistansersättning beror på dels antalet individer med assistans- ersättning, dels antalet timmar i genomsnitt per mottagare. 10Försäkringskassan (2017). Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Förändring genomsnittlig timmar per brukare Källa: Egen bearbetning av statistik från . Ökningen av antalet assistansersättningstimmar uppgår till cirka 78 miljoner. Ökningen av antalet individer förklarar och ökningen av antalet timmar och assistans- mottagare förklarar resterande . Motsvarande siffror för perioden –2015, dvs. innan minskningen , är att ökningen var drygt , varav ökningen av antalet individer stod för , medan ökningen av antalet beviljade timmar står för resterande . Timutvecklingen inom assistansersättningen har alltså stor påver- kan på kostnaderna. Figuren nedan visar genomsnittligt antal bevil- jade timmar med assistansersättning respektive kommunalt beslutad assistans per 100 invånare. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Kommunalt beslutad personlig assistans Assistansersättning + kommunalt beslutad personlig assistans Källa: Egen bearbetning av statistik från och . Antalet timmar med assistansersättning har, mätt på det sättet, mer än tredubblats som assistansersättning funnits, 1994–2017, men –2017 är ökningen endast 10procent och ökningen förbyttes mot en nedgång efter 2015. Mot- svarande ökning av timmar med personlig assistans beviljad av kom- munen var (från en lägre nivå dock). Slår man ihop de båda kurvorna uppgår ökningen till . Figuren nedan visar antal timmar i genomsnitt perioden –2017 för individer med assistansersättning samt för perioden –2017 för individer med personlig assistans. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Kommunalt beslutad personlig assistans Källa: och . Antalet timmar assistansersättning och mottagare har nästan fördubblats, 1994 2017. Ök- ningstakten har varit i genomsnitt men har varierat från utom då ökningen endast uppgick till . Antal timmar inom kommunalt beslutad personlig assistans har haft en starkare ökning, om än från en lägre nivå, än inom assistansersättningen. Det genomsnittliga antalet timmar ökade 2007 2017. Ökningstakten var i genomsnitt och var ökningen . Värt att notera att –2017 har ökningen av genomsnittligt antal assistanstimmar och mottagare varit nästan exakt lika stor inom assistansersättningen () som inom kommunalt beslutad assistans (). Vi har också undersökt hur vanligt det är att personer med LSS- insatser och/eller assistansersättning även får stöd enligt social- tjänstlagen riktade till personer med funktionsnedsättning. av dem som hade assistansersättning 2017 hade också minst en form av stöd enligt socialtjänstlagen . Likaså hade av dem som hade minst en LSS-insats 2017 därutöver Utvecklingen av LSS och assistansersättningen minst en form av stöd enligt socialtjänstlagen . Motsva- rande siffror var . Det fanns drygt 1 500 personer som hade alla tre, dvs. assistansersättning, minst en LSS-insats och minst en form av stöd enligt socialtjänstlagen. Dessa 1 500 individer utgjorde av dem som hade assistansersättning och/eller minst en LSS-insats. Motsvarande siffra var . Andra LSS-insatser som kan beviljas med olika omfattning är ledsagarservice, avlösarservice och korttidsvistelse utanför det egna hemmet. Det genomsnittliga antalet timmar ledsagarservice minskade med –2016 (från 7,1 till ), antalet timmar avlösarservice ökade (från 5, timmar till 6,5), medan antal dygn med korttidsvistelse minskade med (från 1,3 till ). 22.3Ersättningen har varit stabil över tiden När en person sökt och beviljats assistansersättning kan hon eller han välja assistansanordnare. Så har det alltid varit och assistans- ersättningen används för att köpa tjänsten från vald anordnare och den får inte användas till någonting annat. När reformen infördes baserades assistansersättningen på de faktiska kostnader som anordnaren hade, men det fanns ett tak för hur hög ersättningen som kunde betalas ut. införde fr.o.m. en schablon för ersättningen utförd assistans. Om det fanns särskilda skäl kunde efter ansökan medge att schablonen överskreds med de faktiska kostnaderna – dock högst – och detta gäller än . Syftet med schablonen var att förenkla systemet och därigenom minska de administrativa kostnaderna.11 Det är regeringen som fastställer schablonersättningens nivå. Alla assistanstimmar ersätts med samma belopp och det spelar ingen roll hur få eller hur många timmar en assistansberättigad beviljats. 1996/97:150. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen När schablonen infördes uppgick den till 164 kro- nor , vilket kan jämföras med att i genomsnitt betalade ut . Taket för den faktiska kostnad som kunde betalas ut innan schablonen infördes uppgick till . Om man antar att nivån på schablonen är rimligt, så kan uppräk- ningen av den ses som en kompensation för ökade löner och högre kostnader i övrigt som schablonersättningen syftar till att täcka. Justeringen fyller då syftet att säkerställa att schablonen fortsätter att ligga på rätt nivå. I 51 kap. 11 § socialförsäkringsbalken regleras att schablonbeloppet ska beräknas med ledning av de uppskattade kostnaderna för att få assistans. För att få en uppfattning om huruvida schablonersättningens ut- veckling varit generös eller återhållsam, kan den jämföras med löne- utvecklingen12. –ökade timschablonen (). ökade den genomsnittliga lönen för personliga assistenter13 (). Som framgår av figuren nedan är följsamheten mycket god . –2013 används dels 5 133 vårdbiträden, personliga assistenter m.fl., –2017 används 5 343 personliga assistenter. Genomsnittet för privat resp. kom- munal lön har beräknats. 13Innan 2014 fanns ingen särredovisning för enbart personliga assistenter utan då ingick även vårdbiträden m.fl. i siffran. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Schablonersättning, faktiskt värde Schablonersättning framräknad med lönetuvecklingen Källa: Egen bearbetning av statistik från och . uppstod en differens mellan kurvorna då schablonen ökade långsammare än den skulle ha gjort om den följt löneutvecklingen inom branschen. Detta utgör en del av förklaringen till att rörelse- marginalerna minskat i branschen (se kapitel 12). Skillnaden mellan de två kurvorna är dock inte särskilt stor och det finns inget rätt eller fel i detta. En förklaring till skillnaden skulle kunna vara att 13 pro- cent av schablonen, åtminstone tidigare, var tänkt att täcka admini- strativa kostnader som inte enbart påverkas av löneutvecklingen utan också av prisutvecklingen. Med utgångspunkten att ersättningen till anordnarna inte ska vara högre än nödvändigt, behöver det inte vara ett problem att schablonen vissa perioder utvecklas långsammare än lönerna inom branschen – snarare kan det vara befogat. Vi återkommer till den diskussionen i kapitel 12. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen 22.4Övriga kostnader – insatser i egen regi, prövning, tillståndsgivning och tillsyn Kommunernas styckkostnader i fasta priser för att själva producera LSS-insatser har legat tämligen stilla.14 Därmed beror inte kostnads- utvecklingen på kommunernas kostnader för att anordna insatser i egen regi. Det är åtminstone ingen viktig förklaring till utvecklingen. Landstingens kostnader för att erbjuda insatsen rådgivning och annat personligt stöd kan uppskattas till i storleksordningen 90–100 mil- joner kronor men det saknas underlag för att säga hur den styck- kostnaden förändrats . Hur ligger det då till med de administrativa kostnaderna? Ju fler personer som ansöker om insatser och ju fler gånger de gör det och ju fler beslut de överklagar, desto högre blir kostnaderna för hand- läggning hos , kommunerna och domstolarna. beräknar sina förvaltningskostnader kopplade till assistansersättning till 2017, vilket var något högre än året innan då många digitala tjänster börjat användas för att öka automatiseringen i bedömningen. I beloppet ingår utredning och bedömning av rätten till assistansersättning vid ansökan, anmälan från kommunen, ansökan om fler timmar, tvåårsomprövningar samt utbetalningar. Däremot ingår inte resurser som är kopplat till om- prövning som den sökande begärt, återkrav och kontrollutredningar. Vad gäller kommunernas administrativa kostnader så saknas upp- gifter om detta. Antalet inkomna mål till förvaltningsdomstolarna – dvs. förvalt- ningsrätter, kammarrätter och högsta förvaltningsdomstolen – som rör LSS eller assistansersättning har ökat. Antalet inkomna mål som rör LSS-insatser mer än fördubblades () perioden –2016. Motsvarande ökning för mål som rör assistansersättningen var 63 pro- cent. Översatt i kostnader för förvaltningsdomstolarna motsvarar ökningarna i storleksordningen . Totalt kostade dessa mål 2016. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen 22.5Fler mottagare som får insatser av större omfattning leder till högre kostnader Kostnadsutvecklingen går att presentera på olika sätt. För att göra utvecklingen neutral i förhållande till förändringen av löne- nivåer och andra kostnader, redovisar vi kostnadsutvecklingen med beaktanden av utvecklingen av dels timschablonen, dels löneutveck- lingen15. Det finns skäl att vidga perspektivet och beakta kostnadsutveck- lingen även för stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funk- tionsnedsättning. Skälet är att LSS fungerar som en plus-lag till socialtjänstlagen och kommuner har framfört att det finns en över- lappning mellan de båda lagarna och att det ibland finns ett val för den enskilde att ansöka om en LSS-insats eller att få stöd enligt social- tjänstlagen. Figuren nedan visar att den totala kostnaden per invånare i för assistansersättning, LSS-insatser (inklusive kommunalt beslutad personlig assistans) samt stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funktionsnedsättning, har ökat –2017 om kostnaderna justeras med löneutvecklingen för personliga assistenter. Om kostnaderna i stället justeras med ut- vecklingen av timschablonen är ökningen . Kostnader för handläggning, omprövning och överprövning ingår inte i de kostnader som figuren visar. Åren 2005–2013 avser löneutvecklingen (kod 5133) vårdbiträden, personliga assistenter m.fl. och åren 2014–2017 avser löneutvecklingen (kod 5343) personliga assistenter. Beloppen utgör snittet av lönen inom resp. privat sektor. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Källa: Egen bearbetning av statistik från och . Totalt motsvarar ökningen, när löneutvecklingen för personliga assi- stenter beaktats, som nämnts , men delar man upp kost- nadsökningen i dess tre beståndsdelar blir ökningen 2005–2017 som följer: •Assistansersättningen har ökat när löneutveck- lingen utgör omräkningsbas (och när schablonen utgör omräkningsbas). •LSS-insatserna har också ökat när löneutveck- lingen utgör omräkningsbas (och när schablonen utgör omräkningsbas). •Stödet enligt socialtjänstlagen till personer med funktionsned- sättning har ökat när löneutvecklingen utgör om- räkningsbas (och när schablonen utgör omräk- ningsbas). Kostnaderna per invånare har alltså ökat i fasta priser. Det gäller främst stöd enligt socialtjänstlagen, men även assistansersättningen och insatser enligt LSS. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Utvecklingen som andel av bruttonationalprodukten (BNP) Ett sätt att sätta utvecklingen i relation till samhällsekonomin i stort är att ange kostnaderna som andel av BNP. utgjorde kostnaderna för insatser enligt LSS av BNP, denna andel ökade till 2017. Assistansersätt- ningens kostnader har ökat från av BNP till 0,6 pro- cent av BNP . Kostnaderna för stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funktionsnedsättning har, som andel av BNP, ökat från 2017. Kostnaderna inom funk- tionsnedsättningsområdet har alltså ökat som andel av BNP . För assistansersättningen har dock andelen minskat mot slutet av perioden. Källa, SCB, , och egna beräkningar. Samvariation mellan olika kostnader Vi har testat om det på kommunnivå finns en statistisk samvariation mellan kostnader per invånare för assistansersättning, insatser enligt LSS och stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funktions- nedsättning. Tabellen nedan visar resultatet. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Samtliga samband är positiva, dvs. om en kostnad är hög så är den andra det också. Sambandet mellan kostnader för stöd enligt social- tjänstlagen och såväl LSS som assistansersättning är mycket svag. Däremot finns ett starkare samband mellan assistansersättning och LSS-insatser. Förenklat kan man säga att i kommuner där invånarna i genomsnitt får mycket assistansersättning, där beviljas det även relativt mycket LSS-insatser (och vice versa). Kostnaderna för assistansersättning och insatser enligt LSS har, sett över , ökat. Detta gäller även kostnader för stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funktionsnedsättning. ikronor ökade kostnaderna perioden –2017, när löneutveck- lingen för personliga assistenter beaktas, vad avser såväl assistansersättningen som LSS-insatserna och vad avser stöd till personer med funktionsnedsättning enligt social- tjänstlagen. Om de tre kostnadsposterna slås ihop uppgick kostnad- sökningen till . Summan av kostnaderna för assistansersättning, LSS-insatser och stöd enligt socialtjänstlagen till personer med funktionsnedsättning, ökade perioden –2016 från av BNP till . Andelen steg fram till ungefär 2014 men har därefter vänt svagt nedåt. Antalet timmar beviljad assistansersättning ökade ända men har därefter minskat. Ökningen berodde framför allt på att de som fick assistansersättning fick mer . Den ökningen förklarar av ökningen av det totala antalet timmar, medan ökningen av antalet individer som fick assi- stansersättning förklarar resterande av ökningen. Utvecklingen av LSS och assistansersättningen Tabellen nedan visar förändringen av antalet personer med assistans- ersättning och respektive LSS-insats per 10 000 invånare perioden –2017. *Avser perioden –2017. I övrigt kan sägas att utvecklingen kännetecknats av att antalet per- soner som har minst en LSS-insats har ökat från 50 per 10 000 in- vånare 1999 till 2017. Det innebär en ökning . Vidare har det genomsnittliga antalet LSS-insatser som beviljats dem som har sådana, sjunkit från cirka 1,8 insatser 1999 till cirka 2017. De som har haft assistansersättning har fått fler och fler timmar , men det har även de som beviljats personlig assi- stans av sin kommun. Ersättningen till assistansmottagare har inte blivit mer generös över tiden. Jämfört med om ersättningen – schab- lonersättningen – utvecklats i takt med löneökningen för personliga assistenter, har schablonen snarare utvecklats långsammare. Inte heller verkar styckkostnaderna för LSS-insatser ha ökat över tiden. En ökning av antalet ansökningar, omprövningar och överpröv- ningar har, även om det i vissa fall saknas tillförlitlig statistik, ökat Utvecklingen av LSS och assistansersättningen de administrativa kostnaderna för , kommunerna och domstolarna. När nu kostnaderna ökat, blir nästa fråga varför de ökat. Den frågan belyser vi i nästa kapitel. Enligt utredningens direktiv ska ett genomgående perspektiv i ut- redningen vara analys av kostnadsutvecklingen inom både assistans- ersättningen och LSS inklusive orsakerna till denna utveckling. Vi ska enligt direktivet även analysera i vilken utsträckning dagens person- kretsindelning påverkat tillgång till, utformningen av och kostnads- utvecklingen för insatserna i LSS generellt och särskilt för insatsen personlig assistans. Vi har i kapitel 22 gått igenom och analyserat utvecklingen av insatserna och av kostnaderna. Kostnaderna har ökat såväl vad gäller assistansersättning, LSS-insatser som insatser med stöd i socialtjänst- lagen. Den procentuella kostnadsökningen har varit störst inom social- tjänstlagen, men ökningen skedde från en lägre nivå än både LSS och assistansersättningen. Mätt i kronor har kostnader för assistansersätt- ning och stöd enligt socialtjänstlagen ökat lika mycket (327 respektive per invånare och med hänsyn tagen till löneutvecklingen för personliga assistenter). Ökningen inom assistansersättningen beror till störst del på att antalet beviljade timmar per mottagare ökat kraftigt, men även ökningen av antalet personer som beviljats assistans- ersättning har spelat en betydande roll. Ökningen av kostnader för LSS-insatser beror främst på att antalet personer med insatser ökat. Nästa steg blir att försöka förklara utvecklingen och en förklaring till utvecklingen tog vi upp redan i kapitel 22, nämligen befolknings- ökningen. I detta kapitel går vi in på andra tänkbara förklaringar till utvecklingen. Vissa förklaringar går att bekräfta och är dessutom möjliga att kvantifiera. Andra förklaringar har troligen eller sannolikt påverkat utvecklingen även om det är svårt att slå fast styrkan i denna på- verkan. Orsaken till att det ofta inte går att mäta effekten är att förklaringarna är ömsesidigt beroende och att det helt enkelt inte tagits fram statistik som gör det möjligt. Slutligen finns det faktorer vars eventuella påverkan är tveksam och, om det finns en påverkan, inte möjliga att i så fall mäta. Förklaringarna är alltså inte sällan ömsesidigt beroende av var- andra och det är därför svårt att isolera effekterna. Vi går nedan igenom följande tänkbara förklaringar till den utveckling av antal insatser, antal personer som beviljas insatser och kostnader som beskrivs i kapitel 22. •Andelen av befolkningen med behov av insatser har ökat. •Hälso- och sjukvården ställer fler diagnoser som kan ge rätt till insatser. •Ökad kännedom om rätten till insatser och ändrade attityder. •Regler och rättspraxis har ändrats. •Schablonersättningens nivå och utformning har bidragit. •Fler assistansmottagare anlitar privata anordnare. •Otydlig lagstiftning när det gäller personlig assistans/assistans- ersättning. •Bedrägerier och andra oegentligheter har ökat. •Behov tillgodoses i högre grad med personlig assistans. •Hjälpmedel och välfärdsteknik avlastar LSS. •Fler timmar är en naturlig konsekvens av en allmän standard- utveckling. Många av dessa tänkbara förklaringar rör främst utvecklingen inom assistansersättningen och kommunalt beslutad personlig assistans. Det är där det hänt mest vad gäller regeländringar med mera, och det är också kostnaderna för personlig assistans som ökat mest. Några av förklaringarna rör dock övriga insatser och vi kommer nedan att nämna vilka insatser som de olika förklaringarna nedan påverkat. 23.1Andelen av befolkningen med behov av insatser har ökat Om andelen av befolkningen som uppfyller kriterierna för att ingå i personkretsen ökar, så ökar rimligen också den totala kostnaden för samtliga LSS-insatser. Kostnaderna ökar också om det genomsnittliga stödbehovet hos dem som ingår i personkretsen ökar. 23.1.1Medicinska framsteg och ökad medellivslängd har ökat kostnaderna Andelen invånare i som hör till LSS personkrets kan för- ändras om det föds fler barn med funktionsnedsättning . Tack vare medicinska framsteg finns det större möjligheter än tidigare att rädda mycket för tidigt födda barn. Många av dem kom- mer dock att vara beroende av livslångt och omfattande stöd. De medicinska framstegen gör även att de som föds mycket för tidigt kommer att överleva längre än tidigare (i genomsnitt). Å andra sidan kan medicinska framsteg innebära att vissa förlossningsskador und- viks helt eller att de blir mindre allvarliga.