sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Enligt 2 kap. 4 § tredje stycket förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag ska årsredovisningen innehålla redovisning av vissa väsentliga uppgifter. och högskolor gäller särskilda anvisningar som innebär en mer detaljerad redovisning Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då de väsentliga uppgifter som lämnas fyller en viktig funktion för . Enligt 2 kap. 4 § andra stycket förordningen (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag ska myndigheter som omsätter mer än upprätta och lämna en finansierings- analys till regeringen. Finansieringsanalysen syftar till att förklara förändringar i lik- vida medel. Lärosätena redovisar i stället särskilt vad som förkla- rar förändringen i myndighetskapitalet. Utvecklingen av likvida medel framgår av lärosätets finansiella redovisning. Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då en särskild finansieringsanalys för lärosäten inte efterfrågas. Enligt 2 kap. 1 § första stycket och 3 § kapitalförsörjningsför- ordningen (2011:210) får anläggningstillgångar helt eller delvis finansieras med bidrag som har mottagits från icke-statliga givare. För högskolor gäller det även bidrag från statliga bidragsgivare under förutsättning att bidraget har tilldelats för ändamålet. Undantaget speglar att regeringen vill möjliggöra för sina forskningsfinansierande myndigheter, t.ex. forskningsråden, att kunna finansiera anläggningstillgångar som forskningsinfrastruk- tur vid ett lärosäte. Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då regeringen vill kunna ge forskningsfinansierade myndigheter möjligheten att finansiera anläggningstillgångar på detta sätt. Rätt att förvalta donationsmedel Enligt 12 § första stycket donationsförordningen (1998:140) får efter medgivande av regeringen en myndighet, om inte särskilda villkor knutna till en enskild donation hindrar detta, placera donationsmedel som inte ska förbrukas i svenska statsobligationer och statsskuldväxlar, värdepap- persfonder enligt lagen (2004:46) om värdepappersfonder eller i aktier inregistrerade vid en reglerad marknad i . , , univer- sitet, och Kungl. Tekniska högskolan har denna möjlighet. Syftet med undantaget är att ge lärosätet möj- lighet att långsiktigt förvalta en donation utan att t.ex. aktier behöver säljas. På så sätt kan exempelvis en donators önskan om förvaltning infrias. Resultatet av förvaltningen ska redovisas. Totalt förvaltas varav avser insti- tutet. Resultaten i förvaltningen mäter sig väl med jämförelse- index. Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då det ger möjligheter att långsiktigt förvalta donationer. Enligt kap. 9 om budgetunderlag och fördjupad prövning i för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheter lämna budgetunderlag till regeringen. Ett lärosäte lämnar ett mer omfattande budgetunderlag än vad som normalt gäller. Vår bedömning är att undantaget är ändamålsenligt då den verk- samhetsanpassning av budgetunderlagens utformning fyller en viktig Vårt förslag till utvecklad styrning av högskolan innebär att budgetunderlagets utformning kommer att behöva förändras för att säkerställa att regeringen får det underlag den behöver för att kunna implementera den dialogbaserade styr- ning som vi föreslår. Det gäller bland annat att budgetunderlaget behöver anpassas till den fyraåriga planeringsperioden. Budget- underlaget behöver då innehålla mer information inför att överens- kommelser och utbildningsuppdrag ska fastställas och mindre infor- mation övriga år. 10.4Undantag och särskilda regler för SLU De undantag och särskilda regler i förhållande till som gäller för SLU regleras i förordning (1993:221) för lantbruks- universitet och i SLU:s regleringsbrev. I huvudsak gäller samma regler för SLU som för övriga lärosäten. I några fall är de undantag som gäl- ler för SLU något mer omfattande och dessa undantag redovisas i detta avsnitt. Till skillnad från övriga lärosäten har SLU ett anslag som finan- sierar all verksamhet. Som för övriga lärosäten avräknas anslaget när det betalas ut. Då tilldelningen för utbildning inte är direkt kopplad till antalet studenter kan inte något anslagssparande uppstå. Den kanske viktigaste skillnaden är att SLU får förvalta fasta till- gångar. Enligt årsredovisningen var byggnader, mark och andra fasta tillgångar värda 2017. SLU får till skillnad från andra lärosäten ingå som medlem i för verksamheten relevanta ekonomiska föreningar. För andra lärosäten och andra myndigheter gäller att de får vara medlem i en förening om inte medlemsavgiften överstiger ett prisbasbelopp. SLU har enligt sin instruktion ett bemyndigande att ta ut avgifter för verksamhet som är förenlig med uppgifter. Övriga lärosäten saknar motsvarande breda bemyndigande utan de ges rätt att ta ut avgifter för mer specifik verksamhet. •Långsiktig styrning som ingår i regleringsbrev i stället regleras i förordning. Sedan 2010 års förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) har regeringens utgångspunkt varit att regleringsbreven i första hand ska innehålla styrning med ett kort tidsperspektiv. Den mer lång- siktiga styrningen har i stället förordningsreglerats i myndighetens instruktion. Motsvarande förändring har inte gjorts för högskolan trots att stora delar av det gemensamma regleringsbrevet för univer- sitet och högskolor är styrning av långsiktig karaktär som inte för- ändras mellan åren. Mycket av den styrning som ingår i det gemensamma reglerings- brevet borde därför förordningsregleras. Viktiga delar av högskolans verksamhet styrs redan i förordning genom exempelvis högskole- förordningen (1993:100). Vi föreslår därför att regeringen flyttar den långsiktiga styrningen i det gemensamma regleringsbrevet till exem- pelvis ett eget kapitel i högskoleförordningen. Baserat utformning av det gemensamma regleringsbrevet föreslår vi att föl- jande frågor i stället författningsregleras: •Regleringen under rubrikerna Ekonomisk redovisning m.m. och övrigt. •Bilaga 1 Avräkning av hst och hpr. •Bilaga 2 Riktlinjer för redovisning. •Bilaga 3 Redovisning av takbelopp. •Bilaga 4 Avgiftsfinansierad verksamhet. •Bilaga 5 Undantag. •Bilaga 6 Väsentliga uppgifter. •Bilaga 8 Utgiftsprognos. Våra förslag i övriga delar av betänkandet kommer på olika sätt att påverka utformningen av högskolans styrning. berör utformningen av det som styrs genom det gemensamma regleringsbrevet samt varje lärosätes egna regleringsbrev beskrivs i kapitel 5. 10.6Önskemål om ytterligare undantag •Regeringen bör i syfte att bättre anpassa styrningen till läro- sätenas särskilda behov och förutsättningar se över de åter- stående frågorna om lättnader i det ekonomiadministrativa regelverket som behandlas i prop. 2009/10:149. har behovet av en ytterligare verksamhetsanpassning av styrningen diskuterats. Mycket av diskussionerna har handlat om huruvida myndighetsformen är den bäst lämpade för högskolan. Myndighetsformen har många fördelar, men flera av de hinder som högskolan och dess samarbetspartners vill hitta lösningar på är ett resultat av att myndighetsformen begränsar lärosätenas handlings- frihet. Vi har inte till uppgift att föreslå några ytterligare undantag från , men vi vill för fullständighetens skull ge en övergripande presentation av de frågor som i olika sammanhang lyfts fram som hinder. Genom den så kallade Autonomipropositionen (prop. 2009/10:149) ökades lärosätenas frihet inom framför allt två områden, den interna organisationen av lärosätena och detaljstyrningen av lärarbefatt- ningar. Regeringen aviserade vidare i propositionen att man, för att bättre anpassa till lärosätenas särskilda behov och förutsättningar, avsåg att se över vissa frågor. Det gäller t.ex. möjlig- heterna för universitet och högskolor att bland annat delta i samarbe- ten genom medlemskap eller delägande i t.ex. aktiebolag som sam- ordnar forskningssamarbeten och kunna ta emot donationsegendom. I En reformerad budgetlag (prop. 2010/11:40) konstaterar regeringen att de överväganden som görs i Autonomipropositionen i vissa delar skiljer sig från de föreslagna bestämmelserna i budgetlagen. Reger- ingen avsåg att närmare utreda vilka bemyndiganden och andra ställ- ningstaganden från som behövs för bland annat bildande av bolag och andra associationsformer inom universitets- och hög- skolesektorn. De enda förändringar som genomförts sedan propositionen pre- senterades gäller studentbostäder, överskott i avgiftsfinansierad verk- samhet och finansiering av anläggningstillgångar med forsknings- bidrag. Vår bedömning är att regeringen i syfte att bättre anpassa styrningen till lärosätenas särskilda behov och förutsättningar bör se över de återstående frågorna om lättnader i som behandlas i Autonomipropositionen. Universitet och högskolor har på olika sätt argumenterat för att se över bland annat när det gäller de frågor som behandlades i Autonomipropositionen. Ett exempel är en rapport som författats av en arbetsgrupp med som ordföran- de 2015. I rapporten framhålls att: …om riksdag och regering ska kunna förvänta sig forskning och utbild- ning av internationell toppklass och om lärosätena ska kunna bidra till både svensk och global tillväxt och utveckling behöver de ges de verktyg som krävs en hög grad av en hög grad av autonomi och handlingsutrym- me i akademiskt, ekonomiskt och administrativt hänseende.12 Enligt rapporten är en central del i detta att ge verktyg som gör det möjligt att samverka både på nationell och internationell nivå på ett ändamålsenligt sätt. I rapporten framhålls att staten naturligtvis har ett legitimt intresse att ha kontroll över hur skattebetalarnas medel används, men att styrningen inte får motverka de politiska målen för utbildning och forskning. Rapporten lyfter fram behovet av att kunna medverka i olika former av samarbeten och då särskilt i inter- nationella samarbeten som bedrivs genom självständiga juridiska personer. Rapporten behandlar också behovet av att kunna verka genom sådana samarbeten utomlands, att kunna fatta beslut om längre hyreskontrakt, självständigt kunna ingå vissa avtal, skapa förutsättningarna för att kunna ta emot donerad fast egendom och öka förmågan hos lärosäten att göra strategiska satsningar. Ärendet bereds i . Även tar i sitt delbetänkande upp frågor som är kopplade till . Betänkandet behandlar bland annat frågan om utlandsetableringar.13 När det gäller utlands- etableringar föreslås i delbetänkandet att universitets och högskolors 12Heckscher (2015). 13SOU 2018:3, s. 147 ff och s. 250 ff. möjligheter att etablera verksamhet utomlands analyseras, klargörs och stärks vid behov. Områdena känns igen från diskussionerna i bland annat Auto- nomipropositionen och från många av de möten med lärosäten som För några av frågorna har också regeringen fattat beslut eller inlett ett utredningsarbete. Det gäller t.ex. frågan rörande uthyrning av studentbostäder och om skyddet för forskningsresultat (U2017/01013/F). Vi menar sammantaget att det är angeläget att regeringen, i syfte att bättre anpassa styrningen till lärosätenas sär- skilda behov och förutsättningar, ser över de återstående frågorna om lättnader i det ekonomiadministrativa regelverket som behandlas 2009/10:149. 11 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel analyserar och redovisar vi konsekvenserna av våra förslag och de effekter som dessa bedöms få. I enlighet med kom- mittéförordningen (1998:1474) ska samhällsekonomiska konsekven- ser redogöras för, och om förslagen innebär kostnader eller intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting ska en finansiering föreslås. Därtill ska konsekvenser redovisas om förslagen har bety- delse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags villkor i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män, och för möjligheterna att nå de integra- tionspolitiska målen. Utöver de konsekvensanalyser som efterfrågas i kommittéför- ordningen ska vi enligt våra direktiv särskilt analysera och bedöma förslagens konsekvenser för universitet och högskolor, övriga berör- da myndigheter samt andra berörda aktörer. Enligt direktiven ska vi också redovisa konsekvenserna för kvinnor och män som är stu- denter eller anställda vid universitet och högskolor samt klargöra hur den föreslagna styrningen kan bidra till en förbättrad jämställdhet mellan kvinnor och män. Eftersom vårt uppdrag behandlar styrning och resurstilldelning för högre utbildning och forskning är universitet och högskolor centrala i alla de förslag som vi har lagt. Det innebär att konsekvenser för universitet och högskolor redovisas i de resonemang vi för i anslutning till respektive förslag. I det här kapitlet görs en kortare genomgång. De myndigheter som berörs av våra förslag är UKÄ, UHR, , , Formas, Forte och övriga myn- digheter som finansierar forskning vid universitet och högskolor. Förslagen påverkar också arbete. I detta kapitel redogör vi också för förslagens konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och vi för resonemang om hur förslagen i övrigt påverkar studenter och anställda vid universitet och högskolor. De samhällsekonomiska konsekvenser som vi bedömer att för- slagen har, inklusive påverkan på sysselsättning, offentlig service i olika delar av landet och för de integrationspolitiska målen, beskrivs i nästa avsnitt. Vi bedömer inte att våra förslag har några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen eller för brottsligheten och det brotts- förebyggande arbetet. Förslagen bedöms inte heller ha några kon- sekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags utöver att dessa områden påverkas positivt av en välfungerande högskola som skapar för samhället användbar kunskap och kompetens. I våra direktiv framgår att om vi lägger fram förslag på författ- ningsändringar, ska konsekvenserna för skyddet av den personliga integriteten vid personuppgiftsbehandling redovisas (integritets- analys). Vi har föreslagit att regeringen ska ta initiativ till flera för- ändringar i högskolelagen och i högskoleförordningen. De föränd- ringar vi föreslår avser framför allt högskolans mål och uppdrag. Vi föreslår också förändringar i författning med avseende på lärares inflytande och riktlinjer för vetenskapligt kompetenta lärares arbets- uppgifter. Förslagen behöver dock utredas och beredas i särskild ordning, och inom ramen för en sådan utredning kan även en integri- tetsanalys göras. Vår bedömning är dock att författningsföränd- ringarna inte bör påverka skyddet av den personliga integriteten. och högskolor är en av de största statliga verk- samheterna. Den säkerställer att hög kompetens och kvalificerad kun- skap tillförs samhället och den utför merparten av den offentligt finansierade forskningen. Med över 345 000 studenter och 75 500 an- ställda är detta en sektor som engagerar många. Tillsammans omsatte lärosätena nästan 2017, varav 56 miljarder var statliga medel. Det är därför en sektor som inte bara påverkar i sam- hället i stor omfattning utan också en sektor som samhället med all rätt också vill se resultat från. Förslagen i betänkandet är en del av utredningens uppdrag att utveckla styrningen så att den effektivt och ändamålsenligt stöder målet att ska vara ett av världens främsta forsknings- och inno- vationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forsk- ning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhälls- utmaningar står inför, både nationellt och globalt. De förslag vi lämnar fastställer i första hand ramarna för styr- ningen av universitet och högskolor. Vilka konsekvenser förslagen får för verksamheten och samhället i stort bestäms i hög grad av regeringens implementering av styrningen och av hur universitet och högskolor agerar. Många av förslagen påverkar i första hand läro- sätenas interna verksamhet, bl.a. genom mer stabila och långsiktiga förutsättningar och en ökad flexibilitet i resursanvändningen. Grund- tanken är att detta ska leda till positiva effekter för samhället i stort genom högre kvalitet i utbildning och forskning och ett utbud av utbildning och forskning som förnyas utifrån kunskapsutveck- lingen och samhällets behov. En del av förslagen – framför allt en samlad proposition för högre utbildning och forskning och en stärkt analysfunktion – syftar till att förbättra processerna för utformning och systematisk utvärdering av politiken och styrningen, vilket bör stärka förutsättningarna för att styrningen är väl avvägd och anpas- sad till samhällets behov. De förslag som tar sikte på själva styr- ningsrelationen mellan regering och lärosäten genom en mer dialog- baserad och lärosätesspecifik styrning bör kunna leda till en bättre arbetsfördelning i det samlade högskolelandskapet där olika läro- säten bidrar utifrån sina förutsättningar till att möta samhällets behov. Mer ändamålsenliga verktyg för regeringen att styra dimen- sioneringen av utbildningar inom vård och skola bör leda till en bättre fungerande kompetensförsörjning inom dessa områden. Förslaget om en samlad proposition för högre utbildning och forskning kommer att ge en mer samlad bild av politiken inom högskoleområdet. En samlad proposition syftar till att tydligare koppla ihop utbildning och forskning och innebär att förändringar av högskolans resurser och dimensionering behand- las samlat en gång per mandatperiod. Den samlade propositionen är inte tänkt att förändra innehållet i de årliga budgetbesluten. Förslaget om ett samlat anslag för utbildning och forskning per lärosäte innebär att dagens anslag för forskning och för utbildning på grundnivå och avancerad nivå slås ihop till ett anslag med ett gemensamt ändamål. Även eventuella medel som anvisas under anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor föreslår vi förs till det samlade anslaget. Ur perspektiv innebär det att inte längre anvisar medel uppdelat på forskning, utbild- ning respektive särskilda medel utan att det sker samlat. Vårt förslag innebär att regeringen för ska redovisa hur anslaget är beräknat uppdelat på forskning, utbildning och eventuella medel för särskilda medel som tilldelas högskolan. Det innebär att det även fortsättningsvis kommer att finnas information om vilka medel ett lärosäte kommer att tilldelas för olika verksamheter. Hur mycket resurser som används till forskning respektive utbildning bör i fram- tiden följas genom statistik som samlas in vart annat år. Sådan statistik finns för forskning uppdelat på ämnesnivå. Förslaget om en samlad proposition för högre utbildning och forsk- ning innebär att förändringar av högskolans resurser och dimensionering behandlas samlat en gång per mandatperiod. Vårt förslag om en analysfunktion kommer att ge regeringen bättre underlag till arbetet med den samlade propositionen. Analys- funktionen ska bidra med utvärdering av tidigare insatser, andra samlade och tvärgående analyser samt fungera som en arena där poli- tik, högskola och samhälle kan mötas och ta fram förlag till utveck- ling av högskolans styrning. Förslaget om regleringsbrev med fyraårsperspektiv innebär att regeringen utifrån den samlade propositionen och i dialog med hög- skolan tar fram regleringsbrev som så långt som möjligt ger planer- ingsförutsättningar för fyraårsperioden. Den finansiella styrningen med årliga budgetbeslut och årliga regleringsbrev påverkas inte men utgångspunkten är att budgetbesluten så långt som möjligt ska följa det som redovisats i den samlade propositionen och i de fyraåriga planeringsförutsättningarna. Förslaget om lärosätesspecifika utbildningsuppdrag som en del av de fyraåriga planeringsförutsättningarna kommer att ge regeringen möjlighet att sätta mål för det totala antalet studenter i högskolan och antalet examina inom vissa utbildningar. När målen fördelas till respek- tive högskola är det viktigt att det görs i dialog för att så långt som möjligt kunna säkerställa att målen är realistiska och genomförbara. Förslaget om dialogbaserade överenskommelser med varje hög- skola ger regeringen ett nytt instrument för lärosätesspecifik styr- ning där konkreta mål och uppföljningskriterier formuleras i dialog med varje lärosäte inom vissa prioriterade områden. Exempel på sådana områden som nämns i våra direktiv och som vi menar kan adresseras i överenskommelser är samverkan, jämställdhet och bred- dad rekrytering. Regeringen föreslås inte fatta beslut om varje läro- sätes konkreta mål och uppföljningskriterier. Överenskommelserna innebär ändå en styrning genom de områden som pekas ut och den dialog som sker kring mål och uppföljningskriterier, och utfallet för- väntas bli bättre genom att mål och uppföljningskriterier blir bättre förankrade på varje lärosäte. Antalet områden bör hållas begränsade och inriktningen på dem bör framgå av den samlade propositionen för att säkerställa långsiktighet och samordning i utformningen. Utformningen av överenskommelserna behöver också ta hänsyn till de frågor som regeringen behandlar i andra delar av styrningen t.ex. kvalitetssäkringssystemet för att undvika dubblering och otydlighet. Förslaget om ett samlat anslag och en samlad verksamhetsgren påverkar regeringens styrning av verksamheten. I stället för som tilldela högskolan ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå och ett för utbildning på grundnivå och avancerad nivå slås ändamålen ihop till ett. Men förslaget innebär att det ska finnas tydligt redovisade beräkningsgrunder för det samlade anslaget upp- delat på forskning respektive utbildning samt eventuella särskilda medel som grund för regeringens budgetförslag. På så sätt går det även att följa hur mycket medel som beräknas för de olika områdena. Förslaget om en samlad verksamhetsgren innebär att lärosätet inte längre delar upp sin redovisning i utbildning och forskning utan att verksamheten ses som en samlad verksamhetsgren. På så sätt nås ett helhetsperspektiv på verksamheten. Kostnader för personal, lokaler m.m.kommer liksom tidigare att kunna följas i årsredovisningen, men inte längre uppdelat mellan utbildning och forskning. För att fortsatt kunna följa fördelningen av medel mellan utbildning och forskning bör kvaliteten i den ekonomiska statistik som samlas in för forskningen ses över, och motsvarande statistik sam- las in även inom utbildningen. Att följa forskningens och utbildningens kvalitet är inte enbart en fråga om att följa resursförbrukningen. Prestationer och kvalitet i utbildningen och forskningen, och dess effekter i samhället, är minst lika angeläget att följa. Den statistik och de uppföljningar, utvärderingar, nyckeltal och indikatorer som bl.a. UKÄ och Veten- skapsrådet svarar för är därför viktiga delar i detta arbete. har även framöver en viktig uppgift i att utvärdera forskning och bedöma forskningen och dess vetenskapliga kvalitet och betydelse. På det sättet kan regeringen erhålla underlag rörande den forskningspolitiska utvecklingen. Även andra myndig- heter t.ex. de övriga forskningsråden, UKÄ och har här en viktig uppgift att fylla. Genom vårt förslag att införa dialogbaserade överenskommelser får också regeringen ett verktyg där den kan följa upp hur ett läro- sätes verksamhet och kvalitetskultur utvecklas. Vikten av att säkerställa verksamhetens kvalitet finns oavsett våra förslag; det är ständigt aktuella frågor som måste följas och hanteras. Ökade resurser, oavsett hur de fördelas, eller föränd- ringar i styrningen i övrigt behöver därför alltid kombineras med dis- kussion om hur verksamheten ska följas upp för att säkerställa kvaliteten. Förslaget om att ta bort de ämnesbaserade ersättningsbeloppen innebär att regeringen kan höja ett visst ersättningsbelopp i syfte att öka resurserna till utbildningar inom ett utpekat ämnes- område. har dock högskolan full frihet att styra över hur anslaget används inom utbildningen, dvs.