sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — För- och nackdelar med den föreslagna ordningen Mot den föreslagna ordningen kan det anföras att Finansinspektio- nen i stället kan ansvara för beredskapsplaneringen för de betal- ningssystem m.m. som är aktuella. Det skulle innebära en fördel såtillvida att någon gränsdragning inte behöver göras i förhållande till inspektionens beredskapsansvar för det finansiella systemet i övrigt eller i förhållande till dess tillsynsansvar. Exempelvis ska ett kreditinstitut enligt bankrörelseregleringen se till att bl.a. dess ope- rativa risker inte medför att institutets förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras (6 kap. 2 § andra stycket lagen [2004:297]om bank- och finansieringsrörelse). Liknande regler finns även inom unionsrätten, för såväl kreditinstitut som infrastrukturföretag. I fråga om bl.a. centrala motparter gäller dessa regler bl.a. kontinuerlig verk- samhet och katastrofplaner för att trygga verksamheten.39 Vissa av de unionsrättsliga reglerna finns i s.k. tekniska standarder och avser frågor som metoder och processer för att bedöma risk.40 De unions- rättsliga regelverken för finansiella företag behandlar dock inte krigs- förberedelser. har utvecklingen gått mot ett större ansvar för när det gäller säkerhetsskydd och informations- säkerhet. Inspektionen är tillsynsmyndighet för vissa företag enligt den nya lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster (se avsnitt 35.3.7). Vidare föreslås inspektionen få ett omfattande tillsynsansvar enligt säkerhetsskyddslagen (se avsnitt 35.3.5). Detta skulle i viss mån kunna anföras som ett argument mot att begränsa inspektionens beredskapsansvar. Att låta ha ett oförändrat beredskapsansvar tillgodoser dock inte de synpunkter som bl.a. förde fram genom en rapport (se avsnitt 35.4.1). Den problematik som pekade på 2007 vad gäller att det saknas en myn- 39Artikel 34.1 i och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (). 40Se t.ex. Kommissionens delegerade förordning (EU) 2018/959 av om kom- plettering av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller tekniska tillsynsstandarder för specificeringen av de metoder som de behöriga myndigheterna använder för att bedöma om institut ska tillåtas att använda internmätningsmetoder för operativ risk. Krisberedskap och höjd beredskap dighet med ett utpekat helhetsansvar för det övergripande krisbe- redskapsansvaret och civilförsvarsansvaret för betalningssystemet torde således inte ha förlorat sin aktualitet. kommer under alla förhållanden att vara ansvarig för sin egen beredskapspla- nering, vilket gör det svårt för att ta ett helhets- ansvar för betalningssystemet. Med tanke på möjlighet att skapa centralbankspengar och de samband som finns mellan -- systemet och övriga infrastruktursystem överväger samordnings- vinsterna med att lägga det aktuella ansvaret på nack- delarna. Några andra alternativ än respektive Finansin- spektionen eller ett delat ansvar mellan dessa myndigheter finns knappast i praktiken. Det skulle kunna ses som problematiskt om får en dubbelroll vad gäller att ställa krav på privata infrastrukturföretag och banker som den är en av de viktigaste aktörerna inom betalningssystemet och själv part i en mängd transaktioner. Enligt kommitténs mening överväger dock fördelarna med den nu berörda ordningen nackdelarna. Kommittén bedömer att har förmåga att organisatoriskt hantera denna dubbelroll på ett lämpligt sätt, såsom sker i fråga om driften av RIX-systemet i för- hållande till övervakningen av infrastruktursystem. Mot denna bakgrund anser kommittén att ska ges ett ansvar som motsvarar det som gäller för myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheter under regeringen enligt 10 och 16 §§ krisberedskapsförordningen. Genom att de befintliga bestämmelserna från krisberedskapsför- ordningen i huvudsak överförs till den nya riksbankslagen minskar risken för normkonflikter eller dubbelreglering i förhållande till bl.a. säkerhetsskyddslagstiftningen. Risken för dubbelreglering i förhåll- ande till bankrörelselagstiftningen m.m. kan minimeras genom att inte får ställa krav i sådana frågor som omfattas av Fi- nansinspektionens ansvar som tillsynsmyndighet. Det går inte på förhand att göra en fullständig gränsdragning mellan operativa risker som är respektive inspektio- nens ansvar. Förslaget innebär således i viss utsträckning ett över- lappande ansvar. Som kommittén anför ovan överväger dock för- delarna med förslaget de nackdelar som denna överlappning innebär. Den föreslagna ordningen innebär, som Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet anförde, att krisbe- Krisberedskap och höjd beredskap redskapsansvaret för den finansiella sektorn delas mellan två myn- digheter eftersom har kvar ansvaret för de finan- siella företag som inte omfattas av ansvar, dvs. bl.a. försäkringsföretag, värdepappersbolag och mindre banker. Det an- svar som tar över från föreslås bli mer långtgående, bl.a. vad gäller föreskriftsrätt som inte är kopplat till rörelseregleringen utan baseras direkt på beredskapslagstiftning. Detta innebär i praktiken väsentligt ökade krav på samverkan mellan inspektionen och . Det är viktigt att de åtgärder som Riks- banken och eventuella andra berörda myndigheter vidtar är sam- stämmiga och förstärker, inte motverkar, varandra. Som Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet föreslog är det rimligt att är skyldig att informera regeringen om allvarliga störningar i den finansiella infrastrukturen. Detsamma gäller i förhållande till och . En bestämmelse av denna innebörd ska därför tas in i den nya riks- bankslagen. ska dock inte ta över något tillsynsansvar från Finans- inspektionen eller vara tillsynsmyndighet för leverantörer av sam- hällsviktiga tjänster enligt lagen om informationssäkerhet för sam- hällsviktiga och digitala tjänster. ska inte heller ta över t.ex. det operativa ansvar som ett finansiellt företag har för att driva sitt system vid höjd beredskap och under fredstida krissituationer. Kommitténs förslag innebär sammantaget att får ett ansvar som i stor utsträckning liknar det som gällde då ansvarade för beredskapsplaneringen avse- ende funktionen ”betalningsväsendet m.m.”. De krav som gäller för myndigheter under regeringen i fråga om samverkan, risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning samt åtgärder inför och vid höjd beredskap ska enligt kommitténs upp- fattning i huvudsak tas in i den nya riksbankslagen. I fråga om risk- och sårbarhetsanalyser finns det även skäl för att beakta situationer då höjd beredskap råder. har genom sin över- blick över den finansiella infrastrukturen möjlighet att analysera de aggregerade riskerna och sårbarheterna på systemnivå. Krisberedskap och höjd beredskap I linje med Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala be- talningssystemet anser kommittén att omgående ska kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och informa- tion vid störningar i genomförande av betalningar under fredstida krissituationer. krissamordning ska dock inte, som be- rörs ovan, innebära att övertar ansvaret för den opera- tiva driften från en annan aktör för det fall en krissituation uppstår. Funktionen bör upprättas oavsett om det står klart att en störning är orsakad av t.ex. främmande makt eller om det är oklart vad stör- ningen beror på. Vid höjd beredskap ska kunna övergå till krigsorga- nisation (se även förslagen om krigsplacering i avsnitt 35.7.5). En krigsorganisation baseras ofta på den fredstida krisledningsorganisa- tionen. krigsorganisation ska enligt kommitténs syn- sätt inkludera en ledningsfunktion för att samordna berörd verksam- het hos de aktörer som omfattas av planerings- och kontrollansvar. Som berörs i avsnitt 28.2 föreslår kommittén att även fortsättningsvis ska åtnjuta ett grundlagsfäst oberoende vad gäller beslutsfattande i penningpolitiska frågor. Kommittén föreslår också att den aktuella bestämmelsen i regeringsformen utvidgas till att omfatta även valutainterventioner, förvaltningen av valutareserven och främjandet av väl fungerande betalningssystem inom ramen för samarbetet inom ECBS. Det nu aktuella arbetet med krisberedskap och höjd beredskap avser dock inte penningpolitik. Som berörs i övervägandena och författningskommentaren till bestämmelsen i regeringsformen är inte avsikten med att innefatta främjandet av väl fungerande betal- ningssystem att hindra att ingår i totalförsvaret och agerar i samklang med övriga berörda myndigheter. Ytterst är det regeringen som styr totalförsvaret vid höjd bered- skap. I beredskapshänseende bör således jämställas med förvaltningsmyndigheter under regeringen. Detta innebär att Riks- banken även behöver beakta mål m.m. för totalförsvaret som reger- Krisberedskap och höjd beredskap ingen har ställt upp. Det kan här nämnas att regeringen enligt den s.k. fullmaktslagstiftningen har rätt att meddela föreskrifter som helt eller delvis ersätter riksbankslagstiftningen (se vidare avsnitt 35.7.12). Behovet av ett helhetsperspektiv på totalförsvaret innebär att Riks- banken kan komma att omfattas av tillsyn från en eventuell framtida totalförsvarsinspektion eller liknande myndighet. Enligt kommitténs mening bör den nuvarande bestämmelsen om att ska beakta totalförsvarets krav föras över till den nya riksbankslagen. Bestämmelsen bör kompletteras med det krav som gäller för myndigheter under regeringen i fråga om att vid höjd be- redskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret och om möjligt upprätthålla den freds- tida verksamheten i samma omfattning vid höjd beredskap. Även bestämmelsen i 4 kap. 6 § i den nuvarande riksbankslagen om att varken direktionen eller fullmäktige får sammanträda på ockuperad mark bör föras över till den nya lagen. Den bör dock kompletteras med en bestämmelse av innebörden att ledamöterna i dessa besluts- organ inte heller på något annat sätt får delta i beslutsfattande inom om de befinner sig på ockuperad mark. skyldighet att lämna redogörelser till finansutskottet (se vidare avsnitt 33.6.3) om sin verksamhet generellt sett bör om- fatta även verksamheten med krisberedskap och höjd beredskap. Kommitténs bedömning: ansvar för krisberedskap och höjd beredskap ska vara inriktat på att betalningar ska kunna genomföras trots att det råder en säkerhetspolitisk kris i , varvid det pågår krigshand- lingar på svenskt territorium. Försvarsberedningen har gjort gällande att såväl det militära som det civila försvaret inom ramen för ett sammanhållet totalförsvar ska planera för att kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris i och vårt närområde som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet.41 Detta inbe- 41Försvarsberedningen (2017), s. 76. Krisberedskap och höjd beredskap griper gråzonsproblematik, t.ex. i inledningen till ett väpnat angrepp eller i hanteringen av en efterkrigssituation. Under en del av tiden och inom ramen för de tre månaderna ska det planeras för att riket är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium med både perioder av högintensiva strider och perioder med något lägre stridsintensitet. Under de tre månaderna ska det förutsättas att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har be- gränsningar utan att för den skull helt ha brutits. Kommittén har inte anledning eller förutsättningar att göra någon annan säkerhetspolitisk bedömning än Försvarsberedningen. Mot denna bakgrund bör tills vidare skapa förmåga att kunna hantera konsekvenserna av en sådan säkerhetspolitisk kris som Försvarsberedningen har beskrivit. Denna planeringshorisont bör dock inte lagfästas. Det bör understrykas att plane- ringshorisont vid behov måste anpassas till ändrade säkerhetspolitiska förhållanden och andra nya omständigheter. 35.7.3Vilka aktörer ska omfattas av planerings- och kontrollansvar? Kommitténs förslag: planerings- och kontrollansvar ska omfatta följande aktörer: •Sådana deltagare i ett system för betalningsavveckling som tillhandahålls av som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner (elektroniska betal- ningar) i , såvitt gäller deras roll i genomförandet av sådana transaktioner. •Andra juridiska personer som är av särskild betydelse för ge- nomförandet av betalningstransaktioner i . •Näringsidkare som driver yrkesmässig, fysisk transport av kontanter, uppräkningsverksamhet eller som tillhandahåller tjänster för uttag och insättning av kontanter som är av sär- skild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt (näringsidkare inom kontanthanteringen). Krisberedskap och höjd beredskap Dessa juridiska personer och näringsidkare ska vara skyldiga att 1.delta i planering i syfte att betalningar av nu ak- tuellt slag ska kunna genomföras även under fredstida kris- situationer och vid höjd beredskap, 2.delta i arbete med risk- och sårbarhetsanalyser, 3.fortsätta sin verksamhet med elektroniska betalningar respek- tive kontanthantering under krig och krigsfara om inte Riks- banken beslutar något annat, 4.se till att deras personal får den utbildning och övning som behövs, och 5.ställa berörd personal till förfogande för gemensam utbild- nings- och övningsverksamhet. ska vidare ha rätt att, efter att ha gett Finansinspek- tionen tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om –kraven på de ovannämnda juridiska personerna och närings- idkarna, –vilka slags juridiska personer som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner i och vilka näringsidkare som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt, –vilka åtgärder som berörda juridiska personer och närings- idkare ska vidta för att hantera andra risker än de som berörs i avsnitt 35.7.6. När det gäller frågan om vilka verksamheter och företag som ska omfattas av planerings- och kontrollansvar konstaterar kommittén att detta i huvudsak bör framgå av lag. En lagstiftnings- teknik som innebär att det lämnas öppet i lag vilka företag som avses är inte tillfredsställande. Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet föreslog en sådan lösning. Förslaget blev dock föremål för remisskritik. Kommitténs utgångspunkt är därför att de berörda företagen bör pekas ut med ledning av främst Krisberedskap och höjd beredskap kopplingen till verksamhet vad gäller RIX-systemet respektive kontantkedjan. Detta utesluter dock inte att det kan finnas utrymme för viss flexibilitet i lagstiftningen. Elektroniska betalningar och kopplingen till RIX-systemet Kommittén anser att kopplingen till RIX-systemet innebär att i vart fall vissa finansiella infrastrukturföretag såsom clearingorganisatio- ner, centrala motparter och värdepapperscentraler ska omfattas. Den verksamhet som dessa företag bedriver beskrivs mer ingående i kapi- tel 21. Det behöver dock finnas en viss flexibilitet för att även verk- samhet som drivs av andra juridiska personer som är av särskild be- tydelse för den finansiella infrastrukturen ska kunna omfattas. kan bl.a. företag som tillhandhåller e-legitimation för inloggning till internettjänster, t.ex. , vara av sådan betydelse. Detsamma gäller Svenska Bankföreningens verksamhet avseende den s.k. dataclearingen (se avsnitt 21.2). De två sistnämnda aktörerna driver inte tillståndspliktig verksamhet. Det är emellertid inte endast infrastrukturföretagen som är av be- tydelse för att en betalning ska nå fram från ett konto i en bank till ett konto i en annan bank. De berörda bankerna är också av väsentlig betydelse. De banker som står för den allra största delen av genom- förandet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen om be- taltjänster är direkta deltagare i RIX-systemet. Eftersom Riksban- kens beredskapsansvar i huvudsak motiveras med kopplingen till RIX-systemet, framstår det enligt kommitténs bedömning som naturligt att de banker och filialer till utländska kreditinstitut som är direkta medlemmar i ska omfattas av detta ansvar. planerings- och kontrollansvar bör dock inte avse alla delar av de aktuella bankernas och institutens verksamhet. Det bör i stället begränsas till den verksamhet som avser genomförande av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen om betaltjänster, dvs. bankernas roll som betalningsförmedlare. Det bör således inte gälla t.ex. deras verksamhet avseende kreditgivning eller handel med finansiella instrument för egen räkning (s.k. tradingverksamhet), vilket även fortsättningsvis är ansvar. Denna inriktning av beredskapsverksamhet på funktionen som betalningsförmedlare medför att verksamheten inte ska vara inriktad Krisberedskap och höjd beredskap på t.ex. kapital- eller likviditetskrav för banker. I stället ska kraven avse operativa risker som har betydelse för krisberedskapen och totalförsvaret. Bland de drygt 30 direkta deltagarna i RIX-systemet per au- gusti 2019 finns cirka 20 banker och utländska kreditinstitut. Bland dessa har tre banker ramavtal med staten genom avseende betalningstjänster (, och ). Dessa s.k. ramavtalsbanker förmedlar statliga betalningar av olika slag. Verksamheten är således i hög grad samhällsviktig. Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att kretsen av juri- diska personer ska avgränsas med ledning av vilka deltagare i Riks- bankens betalningssystem som är av särskild betydelse för genom- förandet av betalningstransaktioner i . I fråga om utländska företag som deltar genom filial ska det vara filialens verksamhet som omfattas. Därutöver bör även juridiska personer som inte är deltagare i detta system men som har en särskild betydelse för genomförandet av betalningstransaktioner omfattas, enligt förutsättningar som när- mare anges i föreskrifter från (se nedan). De näringsidkare inom kontanthanteringen som bör omfattas av planerings- och kontrollansvar är sådana som •driver yrkesmässig, fysisk transport av kontanter, dvs. sådan verk- samhet som drivs av främst värdebolagen •driver uppräkningsverksamhet enligt lagen om betaltjänster, dvs. sådan verksamhet som drivs av bl.a. värdebolagen och Banko- mat AB •tillhandahåller tjänster för uttag eller insättning av kontanter som är av särskild betydelse för genomförandet av betalningar med sedlar och mynt, dvs. sådan verksamhet som bedrivs av bl.a. de större bankerna, , och Kontan- ten AB. Krisberedskap och höjd beredskap I avsnitt 36.1 föreslås att ska få inhämta uppgifter från sådana näringsidkare. Även , länsstyrelserna och har en övervaknings- respektive tillsynsroll för vissa verksamheter enligt lagen om betaltjänster. behöver därför i förekommande fall ge dessa myndigheter tillfälle att yttra sig innan den meddelar föreskrifter. En bristande efterlevnad av dessa föreskrifter, liksom andra föreskrifter som har meddelats av , kan ytterst föranleda beslut om sanktioner från Finans- inspektionen i egenskap av tillsynsmyndighet för finansiella företag. Kommittén finner inte skäl att föreslå särskilda sanktionsbestäm- melser i riksbankslagen. Internationella förhållanden och unionsrätten inom den finansiella infrastrukturen är en del av kon- med verksamhet i flera länder. Andra är etablerade i ett land men tillhandahåller tjänster över gränserna. Det senare gäller t.ex. vissa centrala motparter. I fråga om övervakningsupp- drag har kommittén bedömt att det inte finns några hinder mot att ges till uppgift att övervaka även utländska infrastruk- turföretag som tillhandahåller tjänster till den svenska marknaden. Enligt kommitténs mening finns det inte anledning att begränsa regleringen av betalningar i kris och krig till endast företag som har tillstånd från . Regleringen bör i stället vara funk- tionellt inriktad och således omfatta de företag som tillhandahåller tjänster på den svenska marknaden. Det gäller även om det i sådana fall är en behörig myndighet i hemlandet och inte Finansinspektio- nen som har befogenhet att besluta om sanktioner. Unionsrättens regler om bankrörelse m.m. berör inte beredskaps- frågor eller totalförsvarsfrågor för medlemsstaterna. Mot denna bak- grund bedömer kommittén att det ur ett unionsrättsligt perspektiv finns utrymme för att införa bestämmelser om krisberedskap och civilt försvar som gäller även för företag som är etablerade i ett annat land inom EES än , såvida dessa är proportionerliga i förhåll- ande till det avsedda syftet. Några särskilda sanktionsbestämmelser torde dock inte behöva införas i svensk rätt för utländska företag. Krisberedskap och höjd beredskap Det kan nämnas att det följer av unionsrätten att nationella be- stämmelser om allmän säkerhet har företräde framför unionsrättens regler om etableringsrätt och fri rörlighet av tjänster (se artiklar- na 52.1 och 62 i EUF-fördraget). Sammantaget anser kommittén att planerings- och kontrollansvar i huvudsak bör avse RIX-anslutna banker, filialer till utländska kreditinstitut, finansiella infrastrukturföretag och mot- svarande utländska företag som tillhandahåller tjänster i . Det finns konkurrensaspekter på avgränsningen av vilka företag som omfattas, bl.a. genom att de aktuella företagen kan anses få en slags kvalitetsstämpel. Vidare kommer förslagen att medföra ökade kostnader som de berörda företagen och själva får bära var för sig (se vidare konsekvensanalysen i avsnitt 38.4.3). Krav på företag och föreskriftsrätt Enligt kommitténs mening är det ur ett totalförsvarsperspektiv uppenbart att det inte går att förlita sig på enbart frivillig samverkan mellan myndigheter och näringsliv. Vid beredskapslarm ska de näringsidkare som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig övergå till krigsorgani- sation (12 § andra stycket förordningen om totalförsvar och höjd beredskap). För att man ska kunna räkna med att en näringsidkare fortsätter sin verksamhet i krig är det är således en förutsättning att en sådan skyldighet föreligger. Avtalsvillkor framstår från kommit- téns perspektiv som en alltför osäker grund att basera delar av total- försvaret på. I stället finns det skäl att i den nya riksbankslagen föra in bestämmelser om att berörda näringsidkare är skyldiga att fort- sätta sin verksamhet under krig och krigsfara. Det finns dock anledning att möjliggöra för att i ett enskilt fall besluta att verksamhet som inte är av större betydelse för totalförsvaret inte behöver drivas i krig. Detta förslag liknar de nya föreskrifter om totalförsvarsplanering för företag inom telekommunikationsområdet som Post- och tele- styrelsen beslutade . Enligt dessa föreskrifter är den som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt till- gängliga elektroniska kommunikationstjänster enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skyldig att i fredstid planera för att Krisberedskap och höjd beredskap vid höjd beredskap och i krig bl.a. kunna fortsätta driften av verk- samheten och så långt möjligt tillhandahålla samma tjänster som i fredstid.42 Utöver de bestämmelser som föreslås rikta sig till finns det enligt kommitténs mening därför även skäl att i lag före- skriva att de aktuella juridiska personerna och näringsidkarna, som är av stor betydelse för totalförsvaret och samhällets krisberedskap, ska uppfylla vissa krav. Dessa företag ska således vara skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig och driva planering i syfte att säker- ställa största möjliga funktionalitet i verksamheten även vid höjd beredskap eller fredstida krissituationer (jfr dir. 2018:64). Detta inbegriper också att berörd personal ska delta i den utbildning och övning som bestämmer. För att möjliggöra att verksam- heten fortsätter under krig föreslår kommittén nya bestämmelser om beslut om krigsplacering (se avsnitt 35.7.5). För att fullgöra sin uppgift vad gäller samordning och kontroll avseende krisberedskapen och det civila försvaret ska bemyndigas att meddela föreskrifter på detta område. En bestäm- melse av denna innebörd bör därför tas in i den nya riksbankslagen.