sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Utredningen föreslår att kapitalförvaltningen inom den traditionella livförsäkringen i stället ska utföras av den nya myndigheten på upp- drag och att detta regleras i lagen om den nya myndigheten. Det innebär att det är den nya myndigheten som utifrån Pensionsmyn- dighetens instruktioner fortsättningsvis får bedöma hur räntekon- sortiet ska förvaltas och att Kammarkollegiet upphör att utföra denna arbetsuppgift. Det skulle innebära en minskning av Kammarkolle- giets resursbehov med uppskattningsvis för de arbetsuppgifter som i stället ska hanteras och finansieras av den nya myndigheten. Bedömningen är att kostnaden torde vara motsvarande eller lägre för den nya myndigheten. Förvaltningen av den traditionella försäkringen påverkar inte stats- budgeten utan finansieras via uttag ur premiepensionssystemet. Några konsekvenser för pensionärer och pensionssparare torde inte uppstå, eftersom det enbart handlar om en ny myndighet som utför samma slags förvaltning till ungefär samma kostnad. Konsekvensanalys av utredningens förslag I de alternativa organisationsformerna som redovisas i kapitel 14 skulle inte den nya myndigheten ansvara för kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen och därmed skulle inte heller upp- giften föras över från Kammarkollegiet till den nya myndigheten. Riksgälden ansvarar för den så kallade tillfälliga förvaltningen som utgörs av de intjänade pensionsrätter som ännu inte förts till spararnas konton (). Kammarkollegiet sköter själva placeringarna som sker i räntepapper och bostadsobligationer. Ut- redningen föreslår inte några förändringar som direkt påverkar Riks- gälden. 18.10 Konsekvenser för Statens servicecenter Enligt direktiven ska den nya myndigheten anslutas till Statens servicecenters lönerelaterade och ekonomiadministrativa tjänster. Sjunde AP-fonden är inte ansluten till Statens servicecenter i dags- läget utan sköter lön- och ekonomiadministration själv. Det rör sig uppskattningsvis om 0,5–1 årsarbetare. Den nya myndighetens admi- nistration föreslås finansieras via uttag ur premiepensionssystemet. Det är rimligt att anta att kostnaden för anslutning till Statens servicecenter åtminstone inte överstiger dagens kostnader för mot- svarande arbete. Konsekvensen och möjligheten att ge stöd för Statens servicecenter är dock svårbedömd då det finns tydliga skill- nader mellan den nya myndighetens ekonomi- och personaladmini- strativa regelverk jämfört med vad som normalt gäller förvaltnings- myndigheter under regeringen. För Statens servicecenter innebär en ny kund att ytterligare intäk- ter genereras. Dessa torde dock vara av mindre omfattning och inte påverka Statens servicecenters omsättning på något avgörande sätt. Anslutning till Statens servicecenter redovisas närmare i utredningens andra steg, det vill säga och beskrivs därför inte vidare här. Konsekvensanalys av utredningens förslag Den nya myndigheten ska samverka med i arbetet med att motverka viss organiserad brottslighet. Myndig- heternas samverkan för att motverka organiserad brottslighet regle- ras i lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet mot viss organiserad brottslighet. Vilka myndigheter som omfattas av lagen regleras i för- ordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2 §). Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska ingå bland de uppräknade myndigheterna i nämnd förordning och därmed omfattas av uppgiftsskyldigheten. För innebär detta att ytterligare en sam- arbetspart tillkommer, men även att möjligheterna till informations- utbyte ytterligare förbättras. Utredningen bedömer dock att sam- verkan med i stor utsträckning kommer att ersättas av samverkan med den nya myndigheten. Det bör enligt utredningen inte leda till någon nämnvärt större arbetsbelastning och därmed kopplat resursbehov för . 18.12 Konsekvenser för domstolarna Utredningen föreslår att upphandling av fonder till fondtorget och giltigheten av ett fondavtal ska kunna överprövas av allmän förvalt- ningsdomstol. Det föreslagna regelverket för upphandling av fonder till fondtorget kan således förväntas medföra en viss tillströmning av nya mål som ska hanteras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Utredningen bedömer att det endast kommer att ske ett fåtal upphandlingar av fonder till fondtorget . Därmed får det antas att antalet mål om överprövning som uppkommer till följd av det nya regelverket blir ytterst begränsat. De överklaganden och till- hörande tvister som uppkommer till följd av nuvarande regelverk, det vill säga när fondförvaltare kan ansöka om att ansluta fonder till fondtorget, kommer i praktiken att ersättas av överprö- vningar när de nya reglerna införs. För domstolarna innebär det sannolikt att antalet mål relaterade till fonder på fondtorget inte ökar nämnvärt efter införandet av de nya reglerna. Eftersom det rör sig om ett helt nytt regelverk för upphandling kommer det emellertid sannolikt att uppstå frågor som bäst avgörs i rättstillämpningen. Domstolspraxis blir då betydelsefull. Konsekvensanalys av utredningens förslag nya mål får därför förväntas vara störst i det inledande skedet för att därefter avta. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att kostnaderna för den begränsade måltillströmning som det föreslagna regelverket förväntas ge upphov till kan hanteras inom befintliga ramar. Utred- ningen är dock medveten om att det föreslagna regelverket tillsammans med andra förslag till lagstiftning inom andra områden som lämnats sammantaget leder till ökade kostnader för dom- stolarna som inte är försumbara. Domstolarnas finansiering bör emel- lertid enligt utredningens uppfattning behandlas i ett sammanhang. 18.13Konsekvenser för finansmarknaden och dess aktörer Premiepensionssystemet omfattar 8,2 miljoner sparare och pensionärer med ett sammanlagt pensionskapital på drygt 1 300 mil- jarder kronor, vilket motsvarar ungefär en fjärdedel av den samlade fondförmögenheten i Sverige.7 Fullt infasat beräknas premiepensions- systemet uppgå till och då utgöra cirka en tredjedel av fondförmögenheten i Sverige.8 Förvalet som består av drygt hälften av spararna och ett kapital på drygt 550 mil- jarder kronor kan, beroende på bland annat valarkitekturens utform- ning och genomslag, komma att växa till storleksordningen 2 000– 3 000 miljarder kronor.9 Övergången från dagens fondtorg till ett upphandlat fondtorg innebär ingen volymförändring för fondmarknaden totalt sett Det befintliga fondtorget består av cirka 500 fonder som förvaltas av 68 fondbolag till ett sammanlagt värde av (exklusive AP7 Såfa). De största fonderna efter 7Total fondförmögenhet i var fördelat på cirka 8Orange rapport s. 59: Premiepensionssystemets fondstyrka (fondernas storlek i relation till influtna avgifter) stabiliseras runt 46 i basscenariot. Influtna avgifter 2018 var 44,5 miljar- der. 44,5 × 46 = i dagens pris- och löneläge. Med cirka 2 procents real lönetillväxt blir det mätt i dagens prisläge, men framtida löneläge då systemet är fullmoget. 9Mätt i dagens prisläge men framtida löneläge. Konsekvensanalys av utredningens förslag AP7 Såfa förvaltar cirka 20–vardera och de minsta fonderna cirka 1–vardera, se tabell 18.4.10 Det upphandlade fondtorget kommer att bestå av färre fonder jäm- fört med dagens fondtorg, men givet den huvudregel som utred- ningen föreslår i avsnitt 12.3 om övergången kommer de huvud- sakliga kapitalströmmarna att gå inom fondtorget snarare än ut ur det. Huvudregeln innebär att det kapital som finns placerat i fonder som efter upphandlingen inte kommer att omfattas av nya fondavtal placeras i annan likvärdig fond. För fondmarknaden totalt sett inne- bär det alltså ingen egentligen volymförändring. De fonder som finns på fondtorget och som upphandlas på nytt, det vill säga bedöms vara de fonder som bäst uppfyller de krav som ställs i upphandlingen, får behålla det premiepensionskapital som de i dags- läget förvaltar. De fonder som inte kommer att omfattas av ett nytt 10De nya reglerna som gäller för fonder på fondtorget innehåller bland annat bestämmelser om minsta förvaltat kapital utanför premiepensions- systemet. För att få teckna avtal ska fonden fortlöpande ha i för- valtat kapital utanför premiepensionssystemet. Det innebär att en del mindre fonder har utgått från premiepensionens fondtorg sedan de nya reglerna trädde i kraft. Konsekvensanalys av utredningens förslag avtal efter upphandlingen avregistreras, och kapitalet i dessa fördelas enligt huvudregeln i likvärdiga fonder som omfattas av nytt avtal. Upphandlingen syftar till att skapa ett fondtorg med de bästa fonderna, eller omvänt ett fondtorg som har sållat bort de sämsta fonderna. För fondbranschen innebär alltså upphandlingen att sämre fonder kommer ha sämre förutsättningar att finnas på premiepensio- nens fondtorg och på så sätt kunna marknadsföra sig och sina pro- dukter där. Övriga fonder kommer att stärka sin ställning på fond- torget och få ökade möjligheter att förvalta premiepensionsspararnas kapital. Det är en naturlig och högst önskvärd följd av pensions- överenskommelsen och utredningens direktiv. Dock bör påpekas att huvudregeln vid övergången från det befintliga fondtorget gynnar fondbranschen som får behålla det kapital som placerats på fond- torget, till skillnad mot övriga alternativ som utredningen beskriver i avsnitt 12.4. Enligt dessa alternativ skulle kapitalet i varierande om- fattning i stället föras till förvalet. Givet huvudregeln vid övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget samt det stegvisa införandet som föreslås i avsnitt 12.5 kommer inga stora kapitalströmmar behöva uppstå till följd av införandet av det upphandlade fondtorget. Det stegvisa införandet innebär att fondkategorierna hanteras successivt. Upphandling av fonder kommer att ske till varje kategori som ska finnas representerad på fondtorget. Genom upphandlingarna väljs de fonder ut som bäst uppfyller de krav som ställs i upphandlingarna i varje kategori. Kapitalet i de fonder som ska avregistreras från fond- torget till följd av att de inte kommer att omfattas av ett nytt fond- avtal kommer därefter att placeras i fonder som anses likvärdiga. En avregistreringsplan för de fonder som ska avregistreras upprättas hos . Det kommer alltså troligen inte bli fråga om några stora kapital- strömmar som skulle kunna ge någon negativ påverkan på finans- marknaden. De kapitalströmmar som ändå kommer att förekomma bör jämföras med de årliga insättningarna av nya premiepensions- rätter (), de flöden som förändringarna i det första steget av förändringarna på premiepensionens fondtorg gene- rerat () samt kapitalflytten i samband med att förvalet gjordes om 2010 (). –genomfördes handel i premiepensionen för Konsekvensanalys av utredningens förslag utan att någon särskild marknadspåver- kan rapporterats. Även om huvudregeln är att kapital i en fond som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till en annan likvärdig fond kan det uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att ge pen- sionsspararen möjlighet att själv få välja fond i direkt anslutning till att fondavtalet sägs upp. Sådana skäl kan vara om det finns välgrun- dade misstankar om oegentligheter i förvaltningen av fonden och en överföring av medel från fonden därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensionsspararnas intressen. Dessa kapitalströmmar bedöms inte påverka fondmarknaden eller marknadens funktionssätt. På lång sikt kommer troligen förvalet att öka relativt fondtorget Förhållandet mellan förvalet och fondtorget kan komma att ändras efter att själva övergången till ett upphandlat fondtorg är genom- förd. Det beror framför allt på valarkitekturens utformning och idé: att förvalet ska vara utgångspunkten för sparande i premiepensions- systemet och att endast de sparare som anser sig kunna och vilja välja fonder ska göra det. Det kommer troligen att innebära att färre sparare kommer att välja fonder framöver och att förvalet kommer att öka relativt fondtorget. växer det totala fondkapitalet och det kommer troligen finnas betydligt färre fonder på fondtorget jämfört med . Genom att erbjuda kostnadseffektiva, kontroller- bara och hållbara fonder av hög kvalitet ökar därför fondförvaltarna sina möjligheter att spararna väljer att placera sina medel i deras fon- der. Skickligt förvaltade fonder kan på så sätt få ett växande kapital att förvalta i kronor räknat även på lång sikt. Förvalet kommer som nämns ovan med premiepensionssystemet fullt infasat troligen att bli i storleksordningen 2 000–, att jämföra med inkomstpensionssystemets Första–Fjärde AP-fond som förvaltar vardera. Det finns risker med en så pass stor fond, sett till dels marknads- påverkan, dels maktkoncentrationen. En väldiversifierad portfölj med avseende på tillgångsslag och geografi bör dock minska riskerna att en stor förvalsfond stör marknadens funktionssätt. Svenska aktier ut- gör mindre är av Sjunde AP-fondens aktiebygg- stensfond AP7 Aktie. Konsekvensanalys av utredningens förslag Maktkoncentrationsrisken är delvis omhändertagen genom att Sjunde AP-fonden inte får rösta för innehav i svenska bolag, se nedan. Dessutom minskas risken ytterligare av ett väl fungerande fondtorg som motvikt till eventuell maktkoncentrationen i förvalet. Inte ovanligt med mycket stora pensionsfonder Ett större förval skulle kunna öka risken att staten utövar ägar- inflytande över svenska börsbolag. Sjunde AP-fondens verksamhet regleras dock i lag, vilket gör att regeringen vare sig kan eller bör styra över vilka fonder eller aktier som myndigheten investerar i. Enligt lagen om allmänna pensionsfonder får Sjunde AP-fonden som huvudregel inte heller rösta på svenska bolagsstämmor.11 Däremot förväntas myndigheten vara aktiv ägare i utländska bolag som den äger aktier i. Sjunde AP-fonden har både direkta kontakter samt röstar och lägger aktieägarmotioner på utländska bolagsstämmor i samverkan med andra aktiva ägare. röstade Sjunde AP- fonden på 3 037 av 3 062 möjliga bolagstämmor. Ett större förval ger en ökad maktkoncentration. gäller att koncentrationen av fondkapitalet kan förväntas ge mycket stark upphandlingskraft. Som jämförelse kan nämnas andra länder med utbyggda socialförsäkringssystem till exempel och som uttryckligen valt att samla allt kapital i en fond. I förvaltar Statens pensionsfond utland (SPU, den så kallade Oljefonden) medel till det norska försäkrings- och pensionssyste- met.12 SPU inrättades 1990 och har till uppgift att förvalta den finan- siella förmögenheten som kommer från norska oljeindustrin. SPU tillförs intäkter som motsvarar statens nettovinst från olje- industrin och fungerar som en buffert för de norska statsfinanserna. () förvaltar SPU på uppdrag av norska . Medlen i SPU får enbart investeras utanför . /2019 var SPU:s värde , men värdet har ökat mycket kraftigt och var 115 kap. 4 §. 12Det finns även en mindre fond, Statens pensionsfond (SPN), som investerar i huvudsak i norska aktier och obligationer och förvaltas av ett statligt bolag, , på uppdrag från . SPN tillförs inga nya medel och förvaltade /2019 (). Konsekvensanalys av utredningens förslag (motsvarar ). Fonden har av sina tillgångar i aktier (i huvudsak index), i räntepapper och i icke-noterade fastigheter. SPU är i dags- läget världens största statliga fond. Den statliga pensionen förvaltas i av fonden Arbejds- markedets Tillaegspension (ATP). Värdet uppgår till cirka 800 miljar- der danska kronor (). ATP investerar i både danska aktier, räntepapper och fastigheter. Konkurrensen mellan olika typer av fonder och fondförvaltare utredningar har bedömt att de förändringar de övervägt eller föreslagit beträffande premiepensionens fondtorg har riskerat att slå hårdast mot små fondförvaltare som får svårare att hävda sig mot större aktörer, främst fondförvaltare som ägs av storbankerna.13 har i sitt remissvar över betänkandet Fokus Premie- pension framfört att förslagen däri, bland annat regelbundna utvär- deringsval men även att framhålla förvalet, skulle leda till sämre marknadsföringsmöjligheter för den svenska fondmarknaden över- lag, och då särskilt för nystartade fondbolag, mindre fondbolag och för utländska fondbolag som önskar etablera sig på den svenska fond- marknaden.14 Utredningen beskriver i avsnitt 5.2 hur det upphandlade fond- torget kommer att kunna göra konkurrensaspekten i premiepensions- systemet relevant igen. En professionell upphandlare har normalt sett bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare. I avsnitt 5.4 om beteendeekonomi beskrivs det globala problemet att konkurrensteorin sätts ur spel när konsu- menterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. Bara genom att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innova- tionskraft på fondmarknaden. Utredningen menar alltså att det upp- 13Se till exempel SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 249. 14Konkurrensverket, remissvar över betänkandet Fokus Premiepension, 2016, dnr 619/2016. Konsekvensanalys av utredningens förslag handlade fondtorget kommer leda till stärkt konkurrens både i be- märkelsen högre kvalitet till lägre pris för konsumenterna men också för att bättre leverantörer gynnas. Om upphandlingen av fonder leder till att en viss aktör, till exem- pel en stor, väljs framför en annan, till exempel en mindre, kommer det att göras av skäl som syftar till att erbjuda premiepensions- spararna de bästa fonderna. Det är vad som är bäst för pensions- spararna som är det centrala för premiepensionssystemet, inte att underlätta etablering på fondmarknaden för små eller nystartade bolag. De nya reglerna som gäller för fonder på fondtorget innehåller bland annat krav på minsta förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet () och på verksamhetshistorik (ha förvaltat en eller flera fonder i direkt anslutning till avtalets ingående). Det innebär att det i dags- läget finns regler som hindrar eller försvårar för mindre fonder och nyetablerade fondförvaltare att etablera sig på premiepensionssyste- mets fondtorg. Utredningens förslag till regelverk för upphandling av fonder till fondtorget innehåller dock inga lagbestämmelser om minsta förvaltat kapital eller verksamhetshistorik vilket alltså bör underlätta för mindre fonder och nyetablerade fondförvaltare i för- hållande till dagsläget. Urvalsförfarandet på det upphandlade fondtorget kommer alltså att kunna ge små, bra aktörer ökade möjlighet att erbjuda sina fonder på fondtorget. Troligen är dessutom andra faktorer mer avgörande för mindre aktörers möjligheter att hävda sig mot större på fond- marknaden, till exempel storbankernas distributionsmöjligheter genom landsomfattande kontorsnät och kundkontakter vid utlåning. Mot denna bakgrund har utredningens förslag inte utformats på ett sådant sätt som tar särskild hänsyn till små företag inom fondbranschen. De fonder som erbjuds på fondtorget ska enligt utredningens förslag vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Att fonderna uppfyller dessa krav säkerställs genom krav- ställandet och utformningen av tilldelningskriterierna i upphand- lingarna. Även detta påverkar konkurrensen. Att till exempel de fon- der som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara innebär att företag som väljer att arbeta mer aktivt med dessa frågor kommer att gynnas, vilket är själva syftet. har det en positiv påver- kan på den relativa konkurrenskraften för dessa företag gentemot andra företag som prioriterar hållbarhetsfrågorna lägre. Konsekvensanalys av utredningens förslag taget kommer kraven på de fonder som erbjuds på fondtorget på- verka vad som är en konkurrensfördel på finansmarknaden. Av utredningens förslag om fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet (avsnitt 5.2.7) framgår att det upphand- lade fondtorget ska ge pensionssparare möjlighet att påverka risk- nivån och placeringsinriktningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder. Fonderna ska vara kostnads- effektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Att fonderna ska vara kostnadseffektiva innebär inte att det en- bart kommer finnas indexfonder på fondtorget. Snarare ska den nya myndigheten upphandla ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningens tolkning av reell valfrihet är att en lämplig definition att utgå från är att urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Kraven på kontrollerbarhet och kostnadskontroll handlar snarare om att det inte finns utrymme för många likartade fonder på fond- torget dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. Av kommittédirektiven framgår att fondtorget för premiepen- sionen ska bära sina egna kostnader. tas en avgift ut från fondförvaltarna för ansökan och granskning. I utredningens förslag till finansiering (avsnitt 13.8) föreslås att upphandling och gransk- ning ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Det rör sig alltså inte om någon skillnad av principer, även om nivån på avgiften kan komma att variera i relation till de nivåer som gäller . Upphandlingen innebär således stärkt konkurrens till lägre pris, till gagn för spararna. Omvänt leder det till lägre vinstmarginaler för fondförvaltarna. kommer volymen kapital under förvalt- ning att öka; dels eftersom färre fonder kommer att erbjudas på fondtorget, dels eftersom systemet är under infasning. Det motverkar den ökade kostnaden. Många fondförvaltare subventionerar deltagande i premiepensions- systemet genom andra affärer. Om denna möjlighet minskar, i och med att kostnaden för att delta i premiepensionssystemet ökar, ökar Konsekvensanalys av utredningens förslag kostnaden för övriga sparare, till exempel inom tjänstepensionen. Detta kan dock inte ses som en oönskad konsekvens, eftersom korssubven- tioner tenderar att snedvrida konkurrensen. 18.14 Konsekvenser för pensionssystemet Utredningens förslag förändrar inte de grundläggande syftena med premiepensionssystemet: att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom det allmänna pensionssystemet. Utredningen föreslår dock mål för premiepensionssystemet, vilket tidigare saknats eller inte varit tydligt uttalat. Utredningens förslag på mål återfinns i avsnitt 5.2. Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet ska slås fast i lag och att i egenskap av försäkrings- givare för premiepensionen ska ansvara för att ta fram nyckeltal och lämpliga metoder för att mäta graden av måluppfyllelse. Genom sådan mätning kan lagstiftaren löpande följa om premiepensionssystemet kan anses leva upp till det i lagen angivna målet. som syftena med premiepensionssystemet bibehålls kommer reformeringen leda till ett förändrat system utformat med utgångspunkt i delvis nya synsätt. Dessa synsätt bygger framför allt på praktiska erfarenheter och teoretiska insikter från den beteende- ekonomiska forskningen samt på insikten om att staten behöver ta ett tydligare huvudmannaskap för fondtorget. Detta säkerställs både genom valarkitekturens utformning och tydligare betoning på val- arkitekturens betydelse samt genom det urval av fonder som upp- handlingen leder till. 18.15 Konsekvenser för statens budget