sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Principen om att garantipension till omställningspension ska utgå i förhållande till den avlidnes anknytning till kan inte längre upprätthållas, eftersom personer med bosättnings- eller försäkrings- perioder i andra medlemsstater får tillgodoräkna sig sådana perioder 1999/2000:91 s. 122 f., 132 f. och 137 f. 1999/2000:91 s. 143–150. 1999/2000:91 s. 242–244. vid beräkningen av garantipensionen under förutsättning att de har försäkringstid i . Även om den svenska lagstift- ningen i och för sig stadgar att garantipension till omställningspen- sion endast ska betalas ut till den som är bosatt i var en annan förutsättning som togs för given när garantipensionen utformades att förmånen till följd av samordningsbestämmelserna skulle komma att betalas ut till personer som är bosatta i en annan medlemsstat än . Med den tolkning av domen och förordning 883/2004 som gjorts i gäller inte heller denna förutsättning längre. Även för grundskyddet inom omställningspensionen finns de tre alternativ till utformning av grundskyddet som ovan redovisats i fråga om den allmänna ålderspensionen: 1.garantipension till omställningspension kan behållas och samord- nas som en minimiförmån, 2.förmånen kan ändras och samordnas som en pensionsförmån på motsvarande sätt som före domen i Zaniewicz-Dybeck-målet, eller 3.kan förmånen kategoriseras som en hybridförmån. Redan det förhållandet att garantipension till omställningspension reglerats på motsvarande sätt som garanti- pensionen inom den allmänna ålderspensionen, i fråga om bl.a. krav på anknytning och tillämpningen av samordningsbestämmelserna, talar för att förmånerna även fortsättningsvis bör regleras på samma sätt i dessa avseenden. De skäl som anförts ovan i avsnitt 8.2, särskilt i fråga om vikten av att kunna bibehålla anknytningskravet för att garantipension inom den allmänna ålderspensionen ska bibehålla sin träffsäkerhet och sin legitimitet, gör sig gällande också för grund- skyddet inom omställningspensionen. Även när det gäller garanti- pension till omställningspension bedömer vi därför att pensionsför- månsalternativet är det alternativ som bäst värnar principerna bakom det nuvarande pensionssystemet och som kan säkerställa att grund- skyddet inom omställningspensionen kan upprätthållas och långsiktigt fungera. Som kommer att framgå i kapitel 10 är de för- ändringar av grundskyddet som föreslås av sådan art att den nuvarande garantipensionen bör ersättas av en ny grundskyddsförmån. Vi före- slår därför att en ny grundskyddsförmån ska införas för efterlevande vuxna och att den för dem ska ersätta det nuvarande grundskyddet i form av garantipension till omställningspension. Som framgått i kapitel 8, föreslår vi att en ny grundskyddsförmån ska införas för personer födda eller senare och att den för dem ska ersätta det nuvarande grundskyddet i form av garantipen- sion. Den nya grundskyddsförmånen är en pensionsförmån som ska samordnas enligt de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepension i förordning 883/2004. I detta kapitel redogör vi för hur den nya förmånen närmare ska utformas. 9.2Grundpension – en ny grundskyddsförmån Förslag: Den nya grundskyddsförmånen ska heta grundpension. Grundpensionen ska vara en allmän ålderspension och bestäm- melser om förmånen ska tas in i avdelningen om förmåner vid ålderdom i socialförsäkringsbalken. Grundpensionen ska vara beroende av försäkringstid. Ärenden om grundpension ska handläggas av Pensionsmyn- Grundpensionen och kostnaderna för administrationen av denna ska finansieras med medel från statsbudgeten. Bedömning: Den föreslagna grundpensionen och den inkomst- grundade pensionen bör ge uttryck för att det finns två alternativa sätt för den försäkrade att tjäna in allmän ålderspension. Grund- pensionen och den inkomstgrundade pensionen bör samspela på ett sätt som ger ett i huvudsak oförändrat nettoresultat för de försäkrade jämfört med dagens system. Tillgodoräknandet av försäkringstid bör breddas på så sätt att en försäkrad bör få tillgodoräkna sig både bosättningstid och Det innebär att bosättningstid och arbetad tid som inte sammanfaller bör få läggas samman för att bestämma rätten till förmånen och för att beräkna förmånens storlek. Skälen för förslaget och bedömningen Utformningen av den nya grundskyddsförmånen, m.m. Som framgått i kapitel 8 bör det allmänna pensionssystemet ha ett grundskydd som å ena sidan ställer krav på en stark anknytning till och å andra sidan tillförsäkrar den berättigade en levnadsnivå som ligger högre än vad som garanteras alla. Ju starkare anknytning till – genom intjänande av förmånen – desto högre nivå på förmånen. Ett sådant krav gäller till viss del , men det är särskilt viktigt att bibehålla det – och även stärka det – vid utformningen av den nya grundskyddsförmånen. Den nya förmånen bör alltså lämnas till personer som har en tillräckligt stark anknytning till och förmånens storlek bör bestämmas i relation till den försäkrades grad av anknytning till . Förmånen bör därför tjänas in av den för- säkrade och detta intjänande bör spegla den försäkrades grad av anknytning till . Förmånen bör syfta till att göra det möjligt för dem som inte har tjänat in någon inkomstgrundad pension att få pension. Intjänandet av grundskyddsförmånen bör därför grundas på andra omständigheter än vad som gäller för den inkomstgrundade pensionen, där intjänandet baseras på storleken av den försäkrades förvärvsinkomster från arbete i . Det innebär att den nya förmånen ger uttryck för ett – vid sidan av den inkomstgrundade pensionen – alternativt sätt att tjäna in pension. Redan det förhållandet att vi föreslår att det ska införas en ny grundskyddsförmån som ska ersätta garantipensionen utgör ett skäl för att den nya förmånen bör ges ett annat namn än garantipension. Att ge den nya förmånen namnet garantipension skulle också vara vilseledande då förmånen inte garanterar en viss minimipension, eftersom förmånsbeloppet enligt vad som angetts ovan bör bestäm- mas utifrån en intjänandeprincip som tar hänsyn till den försäkrades grad av anknytning till . För att markera att förmånen är ett grundskydd och utgör ett alternativt sätt att tjäna in pension i föreslår vi att den ska heta grundpension. Grundpensionen bör vara beroende av försäkringstid, på så sätt att intjänandet av grundpension grundas på den försäkringstid som den försäkrade kan tillgodoräkna sig. Det framstår som rimligt att bosättningstid i ska få tillgodoräknas som försäkringstid, eftersom sådan tid har utgjort ett relevant mått på en försäkrads grad av anknytning till vid beräkningen av grundskyddet i pensionssystemen. För att bibehålla ett krav på en stark anknytning till , vilket i sin tur krävs för att en förmån med en så relativt sett hög nivå som den föreslagna grundpensionen ska uppfattas som legitim, bör man inte kunna tjäna in försäkringstid genom att vara bosatt utomlands, utan det bör vara möjligt att tjäna in genom att vara bosatt endast i . Att det är fråga om ett grundskydd innebär att förmånsbeloppet måste ha en övre begränsning. Det måste alltså finnas ett tak för hur högt förmånsbeloppet kan bli. För att bibehålla drivkrafterna till arbete måste det vara möjligt att tjäna in en högre inkomstgrundad pension – som endast kan tjänas in genom arbete – än grundpension. Taket för grundpensionen bör läggas på en sådan nivå att de som kan tillgodoräkna sig den försäkringstid som krävs får en grundtrygghet på åtminstone samma nivå som garantipensionen gav före domen i målet . Det innebär att grundpensionen bör syfta till mer än att bara trygga försörjningen för de ålderspensionärer som har tjänat in en rätt till ett förmånsbelopp motsvarande grundpen- sionens tak. En grundpension som har de utgångspunkter och är utformad med den redovisade konstruktionen är kategoriseringsmässigt att anse som en pensionsförmån. Det finns förstås – givet utgångspunk- ten för vårt uppdrag att i domen i målet Zaniewicz- slog fast att den nuvarande garantipensionen är en minimi- förmån – anledning att överväga vad som karaktäriserar en sådan förmån respektive en pensionsförmån. Någon klar linje i det avse- endet är svår att hitta. Som vi framhållit vid kartläggningen av olika förmåner i kapitel 6 går det inte utifrån den att se några tydliga gräns- dragningslinjer. En analys av domen (se närmast avsnitt 4.5) ger främst vid handen att domstolen – vid sin bedömning att garanti- pension är en minimiförmån – fäst vikt vid att den förmånen ansågs syfta till att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå på så sätt de garanteras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad pension, då denna är för låg eller till och med obefintlig. Domstolen hänvisade också till sina tidigare uttalanden i domen i målet , av vilka det fram- går att det är fråga om en minimiförmån när lagstiftningen i bosätt- ningsstaten innehåller en specifik garanti som ska tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en minimiinkomst som över- stiger storleken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäkringsperioder och erlagda avgif- ter. Av domstolens uttalanden i dessa domar torde följa att en mini- miförmån måste vara en specifik garanti som är utformad som en utfyllnad av eller ett tillägg till en pension som grundas på försäk- ringsperioder. Syftet med en minimiförmån ska således – för det fall den domen ska tas till intäkt för mer generella slutsatser – vara att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå på så sätt de garan- teras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad pension då den är för låg eller till och med obefintlig. Förmånen ska också innebära en speci- fik garanti om ett visst minimibelopp och vara konstruerad som ett tillägg till den inkomstgrundade pensionen. Vid en jämförelse med det som i domen uttalades som utmär- kande för en minimiförmån kan vi konstatera att den nu föreslagna grundpensionen skiljer sig på flera väsentliga punkter. Grundpen- sionen är inte en specifik garanti om att en ålderspensionär ska få ett fastställt minimibelopp, eller en minimipension, eftersom beräk- ningen av förmånsbeloppet baseras på den försäkringstid som den försäkrade kan tillgodoräkna sig. Eftersom en försäkrad som endast kan tillgodoräkna sig en kort försäkringstid får ett mycket lågt för- månsbelopp kan förmånen inte heller anses tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå, vilket inte heller är dess syfte. är en fullt intjänad och utbetald grundpension inte begränsad till att endast tillförsäkra en skälig levnadsnivå; nivån som förmånen då ger är högre och inslagen av behovsprövning väsentligt lägre än för sådana för- måner som har till syfte att tillförsäkra pensionärerna en skälig lev- nadsnivå. Detta sker i stället i genom äldreförsörjningsstödet (jfr 74 kap. 2 § socialförsäkringsbalken) och bostadstillägget (jfr t.ex. 102 kap. 26 §). Grundpensionen är en egen förmån och utgör ett alternativt sätt att tjäna in en rätt till pension i , och är därför inte en utfyllnad av eller ett tillägg till den inkomstgrundade pensionen. Som nämnts ovan är det en gammal princip att en stark anknyt- ning till är en hörnsten i rätten till ett grundskydd på en relativt hög nivå. Även i den nu föreslagna grundpensionen slår den tanken igenom på ett traditionellt sätt, genom kravet på att för intjänande vara bosatt i . Den ökade rörligheten, både inom EU och globalt, medför emellertid att en man kan argumentera för att en väsentlig anknytning till numera bör kunna anses upp- komma även på andra sätt än endast genom bosättning. Ett sådant sätt som anknytning kan uppkomma på är genom att en person arbetar i . Till följd av reglerna om tillämplig lagstiftning i samordningsbestämmelserna gäller redan nu att en person som är bosatt i en annan medlemsstat än men arbetar i nor- malt får tillgodoräkna sig försäkringstid för garantipension. Det finns mot den här bakgrunden skäl att bredda anknytningsgrunden på så sätt att tillgodoräknandet av försäkringstid inte endast kopplas till bosättningstid utan även till arbetad tid. Ett ytterligare skäl till att på detta sätt bredda anknytningsgrunden är att det mot bakgrund av att intjänandetiden för grundpensionen enligt förslagen nedan ska förläggas till den tid under vilken människor normalt anses vara förvärvsaktiva, är rimligt att den som arbetar i också tjänar in grundpension. De två sätten att tjäna in försäkringstid – bosättningstid respek- tive arbetad tid – bör inte hanteras på samma sätt som gällde för intjänandet av folkpension , då den av de tiderna som var längst låg till grund för beräkningen av förmånen. I stället bör bosättningstid och arbetad tid som inte sammanfaller, dvs. över- lappar, få läggas samman för att bestämma rätten till förmånen och för att beräkna förmånens storlek. Den utformning som gällde för folkpensionen innebar att den folkpension som beräknades utifrån år med ATP-poäng ansågs utgöra en ersättning för det första basbeloppets inkomster, vilka inte grundade rätt till tilläggspensio- nen ATP. I det nuvarande pensionssystemet, där den inkomstgrun- dade pensionen tjänas in från den första kronan, framstår det som lämpligare och administrativt mer lätthanterligt att de båda intjänande- grunderna för grundpension kompletterar varandra på det sätt som har beskrivits. Att grundpensionen och den inkomstgrundade pensionen bör vara två alternativa sätt att tjäna in pension, innebär att en försäkrad i många fall kommer att ha rätt till båda förmånerna. Grundpen- sionen bör inte vara en ny folkpension, som utgår till alla oavsett storleken på den inkomstgrundade pensionen, eftersom det avsevärt skulle öka kostnaderna för grundskyddet jämfört med och skulle göra förmånen mindre träffsäker. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att de båda förmånerna samspelar på ett sätt som ger ett i huvudsak oförändrat nettoresultat för de försäkrade jämfört med dagens system. Det innebär att grundpensionen inte endast kommer att utgå till dem som inte har tjänat in någon inkomstgrundad pension – även de som får en låg inkomstgrundad pension kommer att få en viss grundpension. Utgångspunkten är således att man som individ har en grund- pension som kan variera utifrån graden av intjänande. Denna grund- pension påverkas av och samspelar med den inkomstpension som individen tjänat in på så sätt att inkomstpensionen minskar grund- pensionen. Det hela kan åskådliggöras grafiskt vilket visas i figur 9.1. Av figuren framgår att grundpensionen inte är ett tillägg till den in- komstgrundade pensionen utan en självständigt intjänad grundpension. De i figuren angivna beloppen är uttryckta i prisbasbelopp. I figuren anges endast nivåerna för ogifta. Bestämmelser om grundpension ska tas in i socialförsäkringsbalken Att grundpensionen ska ersätta garantipensionen för den som är född eller senare innebär att grundpensionen ska vara en allmän ålderspension. Bestämmelser om övriga förmåner inom den allmänna ålderspensionen finns i avdelningen för förmåner vid ålderdom i Även bestämmelserna om grundpension före- slås tas in i denna avdelning i socialförsäkringsbalken. Ansvarig myndighet och finansiering Som huvudregel handlägger ärenden som av- ser förmåner enligt avdelningen för förmåner vid ålderdom i social- försäkringsbalken (se 53 kap. 5 § socialförsäkringsbalken). Det före- slås därför att ärenden om grundpension ska handläggas av denna myndighet. Garantipensionen finansieras med medel från statsbudgeten (jfr 2 kap. 4 § socialförsäkringsbalken). Detsamma föreslås gälla för grund- pension. Förslag: Den som är bosatt i ska vara försäkrad för grund- pension. Förmånen ska kunna lämnas så länge bosättningen i består. Har rätten till grundpension upphört därför att förmånstagaren inte längre anses bosatt i , ska förmånen efter ansökan hos den handläggande myndigheten få fortsätta att lämnas om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. Grundpensionen ska kunna lämnas till en försäkrad som är född eller senare, om han eller hon har en försäkringstid om . Grundpension ska få tas ut tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller . Den som är bosatt i ska vara försäkrad för grundpension Socialförsäkringen är indelad i bosättningsbaserade förmåner och arbetsbaserade förmåner. Därutöver finns en särskild kategori av så kallade övriga förmåner, som av olika skäl inte kan räknas som bosätt- nings- eller arbetsbaserade förmåner. Man är försäkrad för de bosätt- ningsbaserade förmånerna genom att vara bosatt i (jfr 5 kap. 9 § socialförsäkringsbalken). På motsvarande sätt är man försäkrad för de arbetsbaserade förmånerna genom att arbeta i (jfr 6 kap. 6 §). Den omständigheten att man är försäkrad för en förmån innebär att man uppfyller ett grundläggande villkor för att förmånen ska kunna lämnas. En bakomliggande tanke bakom uppdelningen i bosättnings- baserade och arbetsbaserade förmåner är att de bosättningsbaserade förmånerna ska utgöra ett grundskydd som även de som inte för- värvsarbetar ska omfattas av, och avse grund- eller garantibelopp och bidrag. De arbetsbaserade förmånerna ska däremot avse rena inkomst- bortfallsförsäkringar som kan utges på grund av och i relation till för- lorad arbetsinkomst. Endast ett försäkringsvillkor ska gälla för var och en av de två försäkringsgrenarna: bosättning i respektive arbete i . De båda delarna ska alltså i princip vara oberoende av varandra. Det innebär bl.a. att det i fråga om de förmånssystem som ingår i den arbetsbaserade delen av försäkringen i princip inte ska finnas några försäkringsvillkor eller villkor för rätt till förmåner som är relaterade till bosättning här i landet. För de båda huvud- grenarna av socialförsäkringen ska gälla vissa skilda villkor, men inom varje gren ska enhetligheten vara så stor som möjligt.1 Garantipension är en bosättningsbaserad förmån. För bosättnings- baserade förmåner gäller som huvudregel att försäkringsskyddet består så länge personen anses vara bosatt i (5 kap. 2 och 3 §§). Vid vistelser utanför EES och gäller som huvudregel att bosättningsbaserade förmåner får lämnas om utlandsvistelsen kan antas vara längst (5 kap. 14 § första stycket första meningen). För garantipension gäller dock en särreglering, som inne- bär att den nämnda sexmånadersbegränsningen inte gäller. För garantipension gäller i stället en huvudregel som innebär att för- månen enbart får lämnas till den som är bosatt i och endast så länge bosättningen i består (53 kap. 4 § samt 5 kap. 9 § och 14 § andra stycket). I undantagsfall, om det med hänsyn till omstän- digheterna är uppenbart oskäligt att inte betala ut garantipensionen, får förmånen lämnas trots att rätten till den har upphört (5 kap. 18 §). I ett sådant fall kan alltså garantipension betalas ut till en per- son som bosatt sig utanför . 1Socialförsäkringens personkrets (prop. 1998/99:119), s. 77–81, 101 och 111. Vi har ovan gjort bedömningen att tillgodoräknandet av försäk- ringstid för grundpension bör få göras inte bara avseende bosätt- ningstid, som är fallet med garantipension, utan även avseende arbetad tid. Grundpensionen får därigenom drag av både bosättningsbaserad och arbetsbaserad försäkring, vilket kan tala för att man också borde vara försäkrad för grundpension genom att arbeta i . Den fråga som uppkommer är mera övergripande om man bör vara för- säkrad för grundpension endast genom att vara bosatt i , endast genom att arbeta i eller genom att antingen vara bosatt i eller arbeta här. För arbetsbaserade förmåner gäller som huvudregel att försäk- ringen upphör att gälla efter den dag då arbetet har upp- hört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Försäkringen upphör tidi- gare än som sagts om den enskilde börjar arbeta i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl (6 kap. 8 §). Om en arbetsbaserad förmån lämnas när försäkringen ska upphöra enligt ovan, fortsätter försäk- ringen att gälla för vilken förmånen lämnas (6 kap. 9 §). För förmånerna inom den inkomstgrundade ålderspensionen, som är arbetsbaserade förmåner, gäller dock att den som på grund av arbete i har tillgodoräknats pensionspoäng eller pensionsrätt för alltid är försäkrad för förmånerna (jfr 6 kap. 6 § 8 och 6 kap. 11 §). För att grundpensionen ska vara arbetsbaserad talar alltså det förhållandet att förvärvsarbete och förvärvsinkomster, enligt för- slagen nedan, påverkar förmånens storlek. Det är dock inte fråga om en förmån som primärt ges för att kompensera de försäkrade för inkomstbortfall, vilket talar emot att den ska vara arbetsbaserad. För att grundpensionen ska vara bosättningsbaserad talar att syftet är att den endast ska betalas ut vid bosättning i . Dessutom ska förmånen vara ett grundskydd som finansieras med skattemedel och som även den som inte har arbetat ska omfattas av. Skälen för att grundpensionen bör anses vara bosättningsbaserad är alltså starka. Det kan dock övervägas om förmånen bör vara både bosättnings- och arbetsbaserad. En sådan konstruktion skulle strida mot den grund- läggande principen att endast ett försäkringsvillkor ska gälla för en förmån. Det kan emellertid konstateras att principen har undantag. Exempelvis är förmånen bidrag till arbetshjälpmedel både bosätt- nings- och arbetsbaserad (5 kap. 9 § 7 och 6 kap. 6 § 4). Detta bidrag var ursprungligen bosättningsbaserat, trots att bidraget avsåg arbets- hjälpmedel, men gjordes sedan både bosättnings- och arbetsbaserat för att personer som är bosatta i ett annat land men som arbetar i ska kunna få del av förmånen.2 Det skulle alltså vara möjligt att låta både den som är bosatt i och den som arbetar i vara försäkrad för grundpension. Som nämnts är emellertid ett av syftena med införandet av grundpensionen att förmånen endast ska betalas ut vid bosättning i , men att utbetalning till personer som är bosatta andra medlemsstater än ska ske på i princip samma sätt som skett i fråga om garantipension före dom i målet . En sådan tillämpning förutsätter att det grundläggande försäkringsvillkoret endast knyts till bosättning och inte arbete. Sammanfattningsvis föreslås sålunda att den som är bosatt i ska vara försäkrad för grundpension. På motsvarande sätt som gäller för garantipension ska grundpension kunna lämnas så länge bosätt- ningen i består. Har rätten till grundpension upphört därför att förmånstagaren inte längre anses bosatt i , ska förmånen –i likhet med vad som gäller för garantipension – efter ansökan hos den handläggande myndigheten få fortsätta att lämnas om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. Den försäkrade ska vara född eller senare och ha försäkringstid Som framgått i avsnitt 8.2 ska grundpensionen ersätta garantipen- sion för den som är född eller . Grundpension ska därför inte kunna lämnas till dem som är födda eller tidigare. För rätt till garantipension gäller att den försäkrade måste ha en försäkringstid om . I förarbetena till bestämmelsen anges att en minimiregel är nödvändig för att inte en obetydlig anknytning till ska ge rätt till garantipension.3 Även i fråga om grundpension bör en regel om att den försäkrade måste ha en minsta försäkringstid gälla. Det kan övervägas om kvali- fikationstiden bör sättas högre än . För detta kan tala att anknyt- 1998/99:119 s. 94 samt prop. 2008/09:200 s. 408 och 409. 1997/98:152 s. 57. ningskravet skulle stärkas, eftersom det skulle krävas en längre anknytningstid än för att det skulle finnas en rätt till grund- pension. Det skulle också minska admini- stration med utbetalning av förhållandevis små belopp.