sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Den individuella handlingsplanen ska vidare innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning som utgår från indi- videns förutsättningar för arbete. I sin nuvarande form innebär hand- lingsplanen inte myndighetsutövning trots den stora betydelsen som handlingsplanerna har för den arbetssökande. Handlingsplanen är inte bindande och kan inte i sig ligga till grund för några sanktioner eller rättigheter för den enskilde. Anvis- ningar till program eller andra insatser är att betrakta som egna beslut, med tillhörande krav på motiveringar m.m. i det särskilda fallet. Handlingsplanen kan vara en del av underlaget i bedömningen av huruvida en arbetssökande aktivt sökt lämpliga arbeten. I samband med förändringar i arbetslöshetsförsäkringen uttalade regeringen att handlingsplanen är en viktig utgångspunkt vid bedömningen av om den sökande är aktivt arbetssökande och att den inriktning på arbets- sökandet som framgår av handlingsplanen därför är av stor vikt24. Att det redan av handlingsplanen ska framgå vilket stöd som den arbetssökande kommer att få från Arbetsförmedlingen innebär dock inte att det är fråga om myndighetsutövning. Som framgått ska be- slut om anvisningar till program exempelvis bedömas för sig. 7.3.7Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på en basnivå för dokumentation av kompetenser Bedömning: Arbetsmarknadsbedömningen ska grundas på minst följande uppgifter: •Relevanta registerdata som har samlats in av Arbetsförmedlingen eller som lämnats till Arbetsförmedlingen av en annan aktör. •Dokumentation av den arbetssökandes kompetenser i relation till kompetenskrav i sökt yrke. Underlagstjänster ska vid behov användas i syfte att klargöra och dokumentera den arbetssökandes kompetenser eller förmåga i relation till kompetenskrav i sökt yrke. En ändamålsenlig dokumentation av den arbetssökandes kompetenser syftar till att minska osäkerheten i arbetsmarknadsbedömningen och därmed korta tiden i arbetslöshet. Lämplig omfattning och detalj- nivå på dokumentationen avgörs av vilka kostnader som de osäker- heterna bidrar till. För att förbättra kartläggningsarbetet måste information om arbetsgivares kompetenskrav finnas tillgänglig på en tillräcklig detalj- nivå. Det är enbart med ledning av sådan information som en an- vändbar kompetensprofil för den arbetssökande kan upprättas. Eftersom många som skrivs in kommer att komma i jobb efter i arbetslöshet behöver en dokumentation av sökandes kompetenser på basnivå kunna ske utan inblandning av arbetsför- medlingspersonal i så stor utsträckning som möjligt. behö- ver dokumentationen vara relevant och på tillräcklig detaljnivå, så att 2012/13:12 s. 37. Arbetsförmedlingen kan bedöma vad den arbetssökande saknar för att arbetsgivare ska vara intresserad av att anställa. Således ska dokumen- tationen innehålla relevant information med koppling till aktuella kompetenskrav i sökt yrke. En ändamålsenlig dokumentation kan exempelvis ske vid inskriv- ningen med hjälp av självskattningsformulär framtagna i samarbete med relevanta branscher. Samarbete med branschen säkrar att kraven är relevanta och på rätt detaljnivå. Arbetsförmedlingen har till- gång till ett 20-tal självskattningsformulär för olika branscher och yrken som används inom exempelvis snabbspår och validering av kompetens av nyanlända. En positiv bieffekt av en mer noggrann dokumentation av sökan- des kompetenser är att det kan förbättra samordningen av olika insatser. Om en del av avståndet till arbete kan beskrivas som skill- naden mellan dokumenterade kompetenser och arbetsgivares kompe- tenskrav, då kan dokumentationen av den arbetssökandes kompe- tenser användas som ett gemensamt dokument för att följa progres- sionen för den arbetssökande i en samordnad kedja av insatser. Utredningens kartläggning har visat att det finns ett behov av att stärka registerkvaliteten på dokumentationen av arbetssökandes kompetenser. Avsaknad av relevant tillförlitlig information försvårar Arbetsförmedlingens arbete med att erbjuda rätt insatser. God dokumentation av kompetenser gör därmed att arbetsmark- nadsbedömningen blir träffsäker både vad gäller avstånd till arbete och lämplig insats. God registerkvalitet, liksom investeringar i underhåll, gör att övrigt arbete kan fungera smidigt. Dokumenta- tionen är central för att arbetsmarknadsbedömningen ska bli väl- grundad då den i stor utsträckning avgör bedömningens förståelse för den arbetssökandes förutsättningar. Sker dokumentationen dessutom i ett språk och på en detaljnivå som stämmer med efterfrågan på arbetsmarknaden kan den användas för att beskriva den sökandes situation på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av ovanstående bedöms att det finns behov av en typ av arbetsmarknadsstöd som utredningen kallar underlagstjänster. Med underlagstjänster avser utredningen tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra den arbetssökandes förutsättningar och behov. Det är tjänster som ska resultera i ett förbättrat beslutsunderlag till Arbetsförmedling- en beslutar utifrån arbetsmarknadsbedömningen om den enskilde ska erbjudas respektive beviljas praktiskt25 och/eller ekonomiskt stöd26. De underlagstjänster som utfördes i extern regi be- skrivs i kapitel 12. regleras dessa tjänster i form av ett antal arbetsmarknadspolitiska program bland annat i kartläggning, vägled- ning och rehabilitering (KVR) som regleras i 30 § 2 st. 1 p. förord- ningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Arbetsförmedlingen köper kartläggningstjänster och valideringstjänster av externa utförare och utför även underlags- tjänster i egen regi. Utredningen bedömer att underlagstjänster kan bidra till en mer träffsäker arbetsmarknadsbedömning. Den arbetssökandes kompetenser behöver kartläggas i förhåll- ande till hur kompetenskraven ser ut för att få ett jobb inom det yrke som individen söker. Information om kompetenskrav och kompe- tenser är avgörande för att rätt insatser ska kunna erbjudas rätt arbetssökande och därmed att det enskilda matchningsresultatet blir träffsäkert. Utredningens bedömning är att Arbetsförmedlingen inte lyckas kartlägga relevant information om den arbetssökande för att får reda på vilka kompetenser som saknas för att få jobb. De variabler som finns i olika register räcker inte för att tydliggöra hur träffsäkra de enskilda matchningsresultaten. Att effektivisera matchningen handlar i första hand om att för- bättra underlagen för en träffsäker arbetsmarknadsbedömning, i andra hand för att kunna tillgodose individens behov av insatser för att få ett arbete. För att kunna avgöra vad som är en träffsäker åtgärd i förhållande till den arbetssökande behöver arbetsmarknadsbedöm- ningen ha rätt precision i analysen av den arbetssökandes behov. Det handlar i de flesta fall om en gapanalys som beskriver skillnaden mellan vilka kompetenser den sökande har och de kompetenskrav som måste uppfyllas för att kunna arbeta i sökt yrke. Till exempel behöver en bedömning av lämplig insats för att öka en persons för- måga att få jobb innehålla underlag som beskriver branschens krav. Bedömningen behöver också innehålla information om individens kompetenser och om kompetenskraven är uppfyllda eller ej, samt om den utbildningsinsats som kan erbjudas innehåller utveckling i de kompetenser som den sökande saknar. Allmänna respektive enskilda arbetsmarknadstjänster. Exempelvis lönebidrag, arbetsträning och särskilt anställningsstöd. Utredningen bedömer mot bakgrund av ovanstående att under- lagstjänster ska erbjudas till: •individer som Arbetsförmedlingen bedömt ska kunna ta del av statligt finansierade insatser, och •individer som genomfört en arbetsmarknadsbedömning men där denna inte kan precisera individens behov, och •individer där dokumentationen av den enskildes kompetenser är bristfällig. 7.3.8Uppföljning av arbetsmarknadsstödets effekter Bedömning: Arbetsförmedlingen bör följa upp effekterna av ar- betsmarknadstjänster med fokus på standardiserad datainhämtning för ett bättre beslutsstöd. Arbetsförmedlingen behöver på ett mer systematiskt sätt än följa upp arbetsmarknadstjänster både avseende kvalitet och effek- tivitet och jämföra resultat av arbetsmarknadstjänster hos externa aktörer. Med en utvecklad kunskap om vilka effekter som olika arbets- marknadstjänster leder till kan myndigheten erbjuda mer träffsäkra arbetsmarkandstjänster och likvärdighet i besluten. Arbetsförmed- lingen ska utifrån den resurstillgång som följer av den kategorisering som den arbetssökande klassificerats tillhöra kan arbetsmarknads- tjänster och/eller subventionerade anställningar som ryms inom ramen för de resurser som åtföljer den relevanta kategorin erbjudas den arbetssökande. I kap. 11 föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ska utveckla, förvalta och tillämpa samhällsekonomiska analyser27. Syftet med förslaget är att fokusera på att säkerställa att Arbetsför- medlingen tillhandahåller samhällsekonomiskt effektiva arbetsmark- nadstjänster som utförs på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet. 27Med begreppet avses alla typer av samhällsekonomisk analys, exempelvis kostnadsnyttoanalys och kostnadseffektanalys. 7.3.9Arbetsmarknadsbedömningen bör utföras av en specialiserad yrkesroll Bedömning: Arbetsförmedlingen bör inrätta en ny specialiserad yrkesroll som utför arbetsmarknadsbedömningen. Arbetsförmedlarna utgör länken mellan de som fattar beslut om arbetsmarknadspolitikens inriktning och de arbetssökande. Arbets- förmedlarna ska verkställa policys och direktiv, men har också möj- ligheten att agera efter eget omdöme. Bedömningen av den arbets- sökandes förutsättningar och behov har t.ex. avgörande betydelse för vilken hjälp och stöd den arbetssökande får (IFAU 2018:9) Arbetsförmedlarnas professionella kunskaper bygger på erfarenhet genom internutbildning och yrkesutövning. Utbildningstiden för en arbetsförmedlare är 9 teoretiska undervisningsdagar. Det ingår även en lokal introduktion samt ytterligare 4–5 digitala utbildningar (självstudier via webben) som ut- gör grundutbildningen till arbetsförmedlare. Grundläggande kvalifika- tionskrav för arbetsförmedlare skärptes 2009, från att tidigare krävt gymnasieutbildning till nuvarande krav om lägst 180 högskolepoäng och arbetslivserfarenhet. Trots att det ställts krav på att arbetsförmedlare ska ha viss arbetslivserfarenhet innan anställning tyder studier (IFAU 2018:9) på att av de nyanställda arbetsförmedlarna kan betraktas som nyutexaminerade. Det är svårt att precisera arbetsförmedlarnas speciella kompe- tenser. Arbetsförmedlaren ska i sitt arbete utvärdera, analysera, be- döma och besluta om insatser utifrån välgrundade slutsatser. Utred- ningen anser att specialisering av Arbetsförmedlingens personal är avgörande för att myndigheten ska kunna klara av sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Det faktum att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen till största delen utgår från den enskilde arbetsförmedlarens kompe- tens och förmåga att använda rätt information och göra rätt bedöm- ningar riskerar att leda till bedömningar som inte är enhetliga. Resul- tatet av bedömningen riskerar därmed att i stor utsträckning bli avhängigt vilken arbetsförmedlare som genomför den. Utredningen konstaterar att det finns behov av specialister för att säkerställa rätt kompetens när det gäller arbetsmarknadsbedöm- ningen. Det finns även skäl för en utökad specialistkompetens inom myndigheten i syfte att säkerställa en mer enhetlig och rättssäker arbetsmarknadsbedömning. En ny specialiserad yrkesroll innebär att arbetsmarknadsbedömningen ska utföras av en myndighetsutövande person som fattar beslut om vem som ska få och inte få stöd från Arbetsförmedlingen med utgångspunkt i ett digitalt bedömnings- och beslutsstöd. Om tjänstemannens bedömning avviker från bedöm- nings-och beslutsstödets utfall ska detta motiveras och dokumen- teras. Specialisten ska även besluta om vilket stöd som är mest lämpat utifrån den befintliga kunskapen om olika arbetsmarknads- politiska åtgärders effekt. Specialistens profession är därmed skild från den profession som arbetar med att utföra arbetsmarknadstjänster. Utredningens förslag syftar till att alla anvisningar av arbetssök- ande till arbetsmarknadstjänster, inklusive tjänster som tillhanda- hålls av externa utförare, bör hanteras av handläggare i denna yrkes- kategori. Den nya yrkesrollens specialisering mot ett avgränsat område förväntas bidra till en mer likvärdig och träffsäker bedömning indi- videns arbetsmarknadssituation och därmed en likvärdig och träffsäker allokering av resurser till de arbetssökande. Därutöver förväntas den nya yrkesrollen, mot bakgrund av speci- aliseringen, i högre utsträckning använda arbetsmarknadstjänster på ett evidensbaserad och därmed kostnadseffektivt sätt. En förutsättning är att bedömarna får tillräcklig utbildning för att kunna förstå och använda den statistikbaserad modell som utred- ningen föreslår och för att förstå och använda ett evidensbaserat stöd för val av tjänst eller subvention. inryms ett till antalet stort och till karaktären vitt skilda arbetsuppgifter i arbetsförmedlarna yrkesroll. Utredningen bedömer att en tudelning av arbetsförmedlarrollen, där de stödjande uppgift- erna separeras från de uppgifter som består av att bedöma och fatta beslut om de arbetssökandes rätt till samt typ av praktiskt och eko- nomiskt stöd är att föredra. Utredningen föreslår i kapitel 11 att regeringen genom ett särskilt beslut uppdrar åt Arbetsförmedlingen att organisatoriskt separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbetsmarknadstjänster från de övriga delar av myndighetens verksamhet. Förslaget innebär att dagens arbetsförmedlarroll tudelas i en beslutande och en behandlande yrkesroll. Detta förslag ligger i linje med den bedömning som lämnas och som innebär en ny yrkesroll som hanterar merparten av Arbetsförmedlingens myndig- hetsutövning. 7.4Konsekvenser av utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning Utredningen lämnar förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedöm- ning. Utredningen bedömer att det utöver förslagen som lämnas inom detta område krävs ett fortsatt förändringsarbete inom för att stärka arbetsmarknadsbedömningen 7.4.1Behovet av åtgärder och alternativa lösningar En väl fungerande arbetsmarknadsbedömning är central för att indi- vider utifrån sina resurser ska kunna förflyttas närmare arbetsmark- naden och för att Arbetsförmedlingen ska prioritera dem som be- finner sig långt från arbetsmarknaden. Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser är och har varit en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken. har det dock funnits brister i Arbetsförmedlingens bedömning av individers behov. Det finns flera utvecklingsområden för en förstärkt arbets- marknadsbedömning, inte minst vad gäller digitalisering och auto- matisering. Det har också från olika håll framförts att det finns behov av att tydliggöra Arbetsförmedlingens myndighetsansvar och vad Arbetsförmedlingen kan bidra med för att säkerställa att individer som har behov av insatser erbjudes träffsäkra och effektiva insatser. Utredningen vill med förslaget åstadkomma en förstärkt arbets- marknadsbedömning som ska bli central i myndighetens uppdrag. En anledning till att en stärkt arbetsmarknadsbedömning behövs är att Arbetsförmedlingen behöver rusta de individer som har störst behov för att stärka deras ställning på arbetsmarknaden. Insatser kan behövas också för de individer som står relativt nära arbetsmarknaden och som behöver stärka sin position. Det finns emellertid risker med att vända sig till en bredare målgrupp, eftersom behoven inom den kan se olika ut. Det är viktigt att stödet från Arbetsförmedlingen skiljer sig åt utifrån den enskildes behov. Arbetsmarknadsbedömningen innebär inte att personer som står nära arbetsmarknaden inte ska få service från Arbetsförmedlingen. Service från Arbetsförmedlingen till dessa personer bör kunna hanteras effektivt genom olika digitala kanaler som kan tillfredsställa individens behov av exempelvis vägledning och information om lediga tjänster. Utredningen föreslår att Arbetsförmedlingen bestämmer omfatt- ningen av arbetsmarknadspolitiska insatser utifrån en arbetsmark- nadsbedömning som bedömer individens avstånd från arbetsmark- naden, prioriterar och allokerar resurser, samt planerar och följer upp de arbetsmarknadspolitiska insatser som fastställts. Arbetsför- medlingen bör utgå från de bedömningar som utredningen gjort, bl.a. om ökad specialisering och statistisk profilering. Utredningens utgångspunkt är att en förstärkt arbetsmarknads- bedömning inte i sig ska innebära en utökning av statens utgifter. Arbetsmarknadsbedömningen väntas medföra ett mer strukturerat arbetssätt, effektiviseringar av verksamheten och styra myndigheten mot en effektiv användning av statens resurser. Utredningen utgår i tabell 7.5 från att den årliga totala kostnaden för arbetsmarknadsbedömningen blir . Beräkningarna utgår från de arbetslösa som bedöms stå längre ifrån arbetsmarknaden och är i behov av insatser från Arbetsförmedlingen. Utredningen bedömer att besparingar görs eftersom förslaget bland annat innebär att Arbetsförmedlingens uppgift att upprätta hand- lingsplaner upphör. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva arbetsmarknadsstöd. Arbetsförmedlingens arbete med handlingsplanerna bedöms motsvara merparten av det arbete som Arbetsförmedlingen redovisar under prestationen Tjänster för att söka arbete, av de tillgäng- liga personalresurserna (2017). Utred- ningens förslag medför besparingar på förvaltningsanslaget som beräknas till beroende på hur väl den nuvarande prestationen Tjänster för att söka arbete speglar det arbete som sker med handlingsplaner (se ytterligare be- räkningar kapitel 14). Utredningen bedömer antalet deltagare i underlagstjänster till mellan 65 000–125 000 arbetslösa . Kostnaderna för detta be- räknas till . Beräkningen görs utifrån att underlagstjänsten pågår under en månad. Tabell 7.5 Årliga kostnader för arbetsmarknadsbedömningen Årlig kostnad [] för arbetsmarknadspolitisk bedömning /tillfälle (tusen tim.) tidigarelagd pga. programslut Arbetsförmedlingen föreslås utveckla ett systematiskt arbetssätt för arbetet med arbetsmarknadsbedömningen. Utredningen bedömer att kostnaderna för utbildningen till specialiserade arbetsförmedlare som ansvarar för att bedöma och besluta om insatser uppgår till 115 mil- joner kronor.29 Som ett resultat av ett sådant arbete bör Arbetsförmedlingen kunna ta ytterligare ett steg och utveckla automatiserad struktur och styrning (mer i kapitel 5). Utredningen rekommenderar även att Arbetsförmedlingen säker- ställer kvalitét och transparens i arbetsmarknadsbedömningar. En ökad kvalitet i handläggningen vid arbetsmarknadsbedöm- ningen och beslut om insatser bör leda till lägre risk för felaktigt stöd till individen och en mer träffsäker arbetsmarknadspolitik. Tydligare information till såväl arbetssökande som till arbetsgivare och utför- are av arbetsmarknadstjänster samt en mer rättssäker behovs- och 28Effektiv arbetstid * 1,2 för uteblivna besök * timkostnad exkl. OH. 29Beräknas på att 1 200 arbetsförmedlare genomgår en utbildning till en kostnad av per/person. beslutsbedömning bör leda till att allmänhetens och samverkans- aktörers förtroende för Arbetsförmedlingen ökar. Utredningens förslag syftar till att i ett tidigt skede göra en arbets- marknadsbedömning som leder till tydligare information till arbets- givare/anordnare som överväger att anställa arbetssökande med eko- nomiskt stöd via Arbetsförmedlingen. Med en tydlighet från början om förutsättningar för stöd och anställningsstöd kan oklarheter och tvister undvikas. Utredningens bedömning att en utvecklad intern styrning och kontroll med bättre förutsättningar för en mer rättssäker bedöm- ning av ärenden som rör anställning med ekonomiskt stöd bör vara till fördel för arbetsgivare. 7.4.6Konsekvenser för utförare av arbetsmarknadstjänster Det bör ligga i utförare av arbetsmarknadstjänsternas intresse att få tydliga förutsättningar och villkor för att tillhandahålla arbetsmark- nadstjänster. Högre kvalitet i utförande av arbetsmarknadstjänster tjänster kan nås genom att leverantörerna ges goda förutsättningar för att leve- rera tjänster med bättre framförhållning, tydlighet och förväntningar på vad som ska levereras. Utredningen bedömer att en stärkt arbets- marknadsbedömning kan bidra till att säkerställa att det som upp- handlas motsvarar de behov som finns samt skapa en enhetlig pro- cess för individens insatser. Utredningen bedömer också att förslaget kommer att underlätta uppföljning av leverantörer och ge såväl Arbetsförmedlingen som utförare av arbetsmarknadstjänster möjlighet till en mer rättssäker och effektiv verksamhet. Utredningens förslag om en förstärkt arbetsmarknadsbedömning kommer att innebära att åtgärder vidtas i ett tidigt skede för personer som löper hög risk att hamna i långtidsarbetslöshet. Utredningen bedömer också att förslaget leder till att arbetssök- ande kan få tillgång till de insatser där sannolikheten är störst för ett lyckat utfall. Utredningen bedömer vidare att ett automatiserat system skulle kunna öka träffsäkerheten i valet av lämpliga insatser. En arbetssök- ande som bedöms stå tillräckligt långt ifrån arbetsmarknaden och som bedöms ha behov av en insats kommer också kunna erbjudas en sådan oavsedd arbetslöshetstid. Förslagen bör gynna de grupper som står längts från arbetsmark- naden oavsett funktionsnedsättning, födelseland eller ålder. Förslagen förbättrar likvärdigheten så att den arbetssökande får rätt stöd oavsett vilken handläggare den arbetssökande träffar. Ut- redningens förslag innebär att handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell plan för de arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden. Planering av stöd för den enskilde ska enbart ske för de arbetssökande som bedöms behöva stöd och innebär en prioritering av uppgifter som myndigheten har att hantera inom ramen för sitt uppdrag. Det återstår ännu mycket att göra för att kvinnor och män ska ta del av insatser och stöd på lika villkor, inte minst gäller det utrikes födda kvinnors lika rättigheter och möjligheter att hitta arbete och kunna försörja sig själv. För att detta ska vara möjligt behöver Arbetsför- medlingen mer kunskap och fakta om den egna verksamheten. Utredningens anser att en förstärkt arbetsmarknadsbedömning främjar likvärdighet och att negativa strukturer som påverkar arbets- förmedlare i arbetet kan motverkas. Arbetsförmedlingen behöver också arbeta med att synliggöra vilka insatser som kan förbättra resultatet till arbete för kvinnor i allmän- het och för utrikesfödda kvinnor i synnerhet. En studie av IFAU (IFAU 2017:16) visar att unga träffade arbets- förmedlare oftare än äldre. Män träffade arbetsförmedlare oftare än kvinnor, och fick ta del av fler insatser. Utredningen har skäl att tro att jämställdheten vinner på att arbets- marknadsbedömning förstärks. 7.4.9Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Utredningen bedömer att förslagen kommer att ha positiva konse- kvenser för de integrationspolitiska målen. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund30. Utredningen har skäl att tro att invandrare som inte etablerats sig på arbetsmarknaden har mer att vinna på en förstärkt arbetsmark- nadsbedömning. Dels kan bristande likabehandling motverkas, dels innebär förslaget att Arbetsförmedlingen ska prioritera förstärkta förmedlingsinsatser och utbildningsinsatser för de arbetssökande som riskerar långvarig arbetslöshet. En tidigare undersökning som har gjorts av IFAU i samarbete med Arbetsförmedlingen (IFAU 2016:17), visar att arbetssökande med stereotypiskt svenskt utseende favoriseras. Studien visar att man- liga arbetsförmedlare prioriterar att rekommendera utbildning till de arbetssökande vars utseende uppfattas motsvara rådande stereotyper om svenskt utseende.