sou · H7B359d2 · 2019-12-12 00:00:00 — Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2017), En modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen, Version 1, (Komm2018/00684/Fi 2016:07). Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007), Vad kostar felen? , P. m.fl. (2006), Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn. IFAU rapport 2006:9 och , P. (2009), Effekter av intensifierade förmedlingsinsatser vid Arbetsförmedlingen. IFAU rapport 2009:15. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism (: . ESV (2011), Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, ESV rapport 2011:11. och rådets förordning (EG) nr 883/2004, samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT L 166, 30.4.2004. IAF 2017:7 Underrättelser och sanktioner för personer med aktivitetsstöd. ISF 2018:6 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. 2017/18:145 Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen. (2012), Socialförsäkringarna och samhällsekonomin. (2011), Social tillit, lycka, korruption och välfärdsstat. SOU 2008:74 Rätt och riktigt, Delegationen mot felaktiga utbetalningar. SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. , , Välfärdsopinion 2017. Bilaga 1 Ersättningssystem som riskanalyserades och jämfördes De utbetalande myndigheterna hanterar närmare ett hundratal olika transfereringssystem i form av bidrag, försäkringar, subventioner m.m.som skulle kunna definieras som ett välfärdssystem. De system som riskvärderades var olika bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål. Även transfereringar som betalas ut till företag och organisationer som avser enskilda individer ingick i analysen. Dessutom sattes en nedre gräns vid ca på anslaget för att begränsa antalet system i jämförelsen. Därmed sållades mer än hälften av systemen bort men jämförelsen omfattade ändå av det totala utbetalningarna. Att få med en stor andel av de samlade utbetalningarna är viktigt utifrån uppdraget att bedöma det totala felet. Transfereringarna som ingick i jämförelsen administreras av följande myndigheter och organisationer: Arbetsförmedlingen, a-kassor, (), , kommunerna, länsstyrelserna, och . Totalt genomfördes 27 analyser men analyserna omfattar fler ersättningssystem då vissa hanteras på ett likartat sätt (aktivitetsstöd och etableringsersättning) eller hanteras samlat i handläggningen (bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd). Sammanlagt uppgår anslagen för de riskanalyserade systemen till ca . Arbetsgruppen övervägde inledningsvis en kvantitativ ansats med utgångspunkt i multikriterieanalys (MKA) som är en grupp av metoder avsedd för att väga samman flera olika betydelsefulla kriterier för det man vill analysera. Multikriterieanalys kan användas som ett verktyg för att värdera komplexa omständigheter. Ansatsen tydliggör vilka kriterier eller egenskaper som har getts betydelse och hur stor vikt varje kriterium ska tillmätas till den slutliga värderingen. Parallellt arbetade ett begränsat antal personer från arbetsgruppen med att hitta lämpliga viktningskvoter. Gruppen övervägde viktning av kriterier individuellt och grupper av kriterier (bland annat på rubrik-/kategorinivå). Arbetet med att hitta lämpliga viktningskvoter visade sig vara väldigt utmanande eftersom vissa systems egenskaper (kriterier) skulle bli kraftigt undervärderade i modellen i förhållande till den riskbild som på förhand var känd. Ju fler kriterier som ligger till grund för analysen, desto mindre betydelse får respektive kriterium som ingår. Det går givetvis att justera viktningarna i viss mån men eftersom de betydande riskerna kunde vara fördelade i olika kategorier riskerade en given viktning vara lämplig och ge en rättvisande beskrivning av vissa ersättningssystem men ge helt missvisande bild för andra system. Så kallad parvisa jämförelser, som också är en form av MKA, övervägdes också av arbetsgruppen. Eftersom parvisa jämförelser bygger på att man jämför två objekt åt gången blir antalet nödvändiga jämförelser (permutationer) snabbt stort och metoden är därför inte realistisk att använda i detta sammanhang. Vid jämförelser av endast 20 objekt (ersättningssystem) blir antalet nödvändiga jämförelser 190 stycken. Det var därför inte realistiskt att använda sig av denna metod för att jämföra så pass många ersättningssystem. Arbetsgruppen enades därför om att delvis byta inriktning för modellen där den viktigaste förändringen var att överge den kvantitativa ansatsen till en helt kvalitativ ansats för att värdera riskerna. Modellen skulle, istället för att ge ett matematiskt värde för den samlade risknivån (baserat på viktning och uppfyllda kriterier), nu baseras på en samlad värdering av risk- och skyddsfaktorerna. De fem övergripande kategorierna med dess olika underrubriker skulle alltjämt ligga fast för modellen. Till varje underrubrik skapades en hjälptext med exempel på viktiga kriterier i syfte att sätta avsnittet i en kontext och ge stöd för att underlätta analysen av det aktuella området. I slutet av varje kapitel fanns också utrymme att redovisa viktiga aspekter som inte fångats upp med hjälp av modellens underrubriker och stödtext. Definition av felaktiga utbetalningar Definition av felaktig utbetalning En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Generellt om felaktiga utbetalningar En felaktig utbetalning uppstår oftast på grund av att en ersättning betalas ut på felaktiga eller otillräckliga grunder. Det kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas i rätt tid. En felaktig utbetalning kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exempelvis i utbetalningsmomentet. Även ett felaktigt beslut om att avvisa eller avslå en ansökan som därmed aldrig leder till en utbetalning betraktas som en felaktig utbetalning enligt ovanstående definition. Med gällande regler och avtal avses regelverket för beviljande och utbetalning av ersättningen för den period som utbetalningen avser. En utbetalning kan vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var aktuella vid beslutstillfället men förutsättningarna ändrats och dessa inte beaktats inför en utbetalning. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av oegentligheter. Det är avsiktliga fel som uppstår när en myndighetsperson vilseleder i syfte att få till stånd en utbetalning som annars inte skulle ha utgått eller en utbetalning som blir större än den annars skulle ha varit. I vissa fall kan en felaktig utbetalning påverka utbetalningen från ett annat ersättningssystem. Den totala summan som betalas ut till den enskilda kan bli rätt, men beror på att de felaktiga utbetalningarna från de olika ersättningssystemen tar ut varandra. Inslagen av bedömning varierar i olika ersättningssystem. Det innebär att ersättningssystem med större bedömningsutrymme också inrymmer större inslag av variation mellan handläggare, kontor och som inte går att förklara med underliggande variation i befolkningen. Så länge beslutet ligger inom ramen för det bedömningsutrymme som lagen medger kan beslutet, och därmed utbetalningen, inte anses vara fel. En utbetalning är dock felaktig om den grundar sig på en bedömning som uppenbart är utanför bedömningsutrymmet. Det är viktigt att skilja på löpande utbetalningar och engångsutbetalningar. Underlåtelse att meddela och beakta ändrade förhållanden, som kan påverka rätten till ersättning eller ersättningens storlek, innebär att ersättningen betalas ut på felaktiga grunder trots att underlaget vid beslutstillfället var korrekt. Vissa ersättningar bygger på preliminära uppgifter och ersättningen betalas därför ut preliminärt. En utbetalning kan dock vara felaktig även i ett system med preliminära utbetalningar om den baseras på orimliga prognoser i ansökan eller felaktiga sakuppgifter, t.ex. avseende identitet och boendeförhållanden. Om en preliminär uppgift ändras och detta inte anmäls eller beaktas i rätt tid är reglerna för uppgifts- och anmälningsskyldigheten inte uppfyllda. Därmed är utbetalningar efter denna tidpunkt felaktiga. Att det uppstår skillnader mellan preliminära och slutliga belopp i ersättningssystem som baseras på prognoser eller förväntade förhållanden beror på en avsiktlig lagkonstruktion. Skillnaden mellan preliminära och slutgiltiga belopp, och de återkrav som följer, är naturliga konsekvenser av lagkonstruktionen och är inte att betrakta som en felaktig utbetalning enligt definitionen. Dessa korrigeringar i efterhand är felaktiga utbetalningar av annat slag.25 25Däremot är det viktigt att skatta omfattningen på dessa utbetalningar, även om de inte anses vara felaktiga, eftersom de kan leda till allvarliga konsekvenser för den enskilde, t.ex. skuldsättning, samt skapar en administrativ börda för myndigheterna som är unika för dessa ersättningssystem. Modell för att värdera risk I denna bilaga återges det huvudsakliga innehållet i en modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen (riskvärderingsmodell).26 Modellen togs fram . En modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen består av representanter från olika departement, myndigheter och organisationer. Delegationen har bland annat i uppdrag att mäta omfattningen av felaktiga utbetalningar (s.k. omfattningsstudier) från välfärdssystem där det bedöms finnas väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Syftet med formuläret (riskvärderingsmodellen) Ett första steg är att identifiera förmåner med väsentlig risk. Svaren på frågorna i formuläret (riskvärderingsmodellen) nedan utgör ett viktigt underlag för att bedöma riskerna i respektive förmån. I nästa steg kommer den samlade risken i respektive förmån att jämföras mot varandra och utgöra ett centralt underlag för att avgöra vilka förmåner delegationen ska genomföra omfattningsstudier på. 26En modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen, Version 1, (Komm2018/00684/Fi 2016:07). Förmånens samlade risk används här för att beskriva förmånens förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar. Begreppet risk innefattar därför även kända fel och brister som inte är åtgärdade. Begreppet felaktig utbetalning definieras som en utbetalning där det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Begreppet förmån kommer i huvudsak att användas för att beskriva ersättningar, bidrag, försäkringar mm. som betalas ut av delegationens myndigheter och organisationer. Hur formuläret är uppbyggt En arbetsgrupp inom delegationen har identifierat fem övergripande områden som påverkar förmånernas förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar. De övergripande områdena är •uppgifter och underlag (indata) •generellt förebyggande arbete (avser fel från sökande) •ledning, styrning och kultur Områdena har i formuläret delats in i s.k. riskfaktorer och skyddsfaktorer. En riskfaktor är en omständighet eller egenskap som ökar sannolikheten för en felaktig utbetalning. Till exempel kan svårbegripliga och komplexa regler öka risken för att den som söker eller får ersättningen inte förstår hur hon eller han ska fullgöra sina åtaganden. Komplexa regelverk ökar också risken för att fel uppstår i handläggningen. Det finns också skyddsfaktorer, vilka ofta är åtgärder som vidtas för att minska eller eliminera risker. Det kan handla om att utveckla it-system för elektroniskt utbyte, kontroller baserade på dataanalys, utveckla informationen och blanketterna till målgruppen, kompetenshöjande åtgärder bland handläggare – allt i syfte att minska potentiella fel i handläggningen och därmed minimera felaktiga utbetalningar. I likhet med riskfaktorer kan skyddsfaktorer finnas på olika nivåer och vara olika svåra att påverka. -Komplexitet i regelverket -Graden av egen-rapporterade uppgifter -Möjligheten att verifiera indata och fånga ändrade förhållanden -Omfattningen av kontroller av indata och ändrade förhållanden -Stödjande och analysbaserat kontrollarbete -Blanketter, formulär och e-tjänster -Information till allmänheten -Sanktionsmöjligheter och andra preventiva åtgärder Ledning, styrning och kultur Risker och brister som av olika anledningar kvarstår efter vidtagna åtgärder är det som i huvudsak ska ligga till grund för jämförelsen mellan de olika förmånerna. Information till er som fyller i formuläret Börjar med att läsa igenom hela formuläret från början till slut för att få en förståelse för upplägget. Den indelning av områden som arbetsgruppen har identifierat och beslutat om har gjorts med alla av delegationens förmåner i åtanke. Det innebär att områdena (samt tillhörande avsnitt) och den struktur som dessa presenteras i inte alltid är ändamålsenligt för just den förmån ni ska analysera. Det innebär också att vissa egenskaper inte betraktas som hög eller låg risk till den aktuella förmånen. För att arbetsgruppen ska kunna analysera och värdera risknivåerna mellan ett 40-tal olika förmåner är det viktigt att er redovisning sker utifrån befintlig struktur. Formuläret börjar med att ni fyller i grundläggande fakta om förmånen. De efterföljande två kapitlen i formuläret handlar om riskfaktorer kopplade till lagens utformning samt de uppgifter och underlag som behövs för att handlägga ärendet. kapitel som handlar om myndighetens/organisationens skyddsfaktorer som syftar till att minimera felaktiga beslut och utbetalningar. I den avslutande delen, kapitel 6, ber vi er att göra en samlad riskbedömning för förmånen med fokus på de viktigaste riskerna som av olika anledningar kvarstår när man har beaktat myndighetens alla skyddande åtgärder. Ett sätt att betrakta modellen är att ni i kapitel 1–2 redovisar de huvudsakliga riskfaktorerna, i kapitel 3–5 redovisar de huvudsakliga riskreducerande åtgärderna och kapitel 6 redovisar de nettorisker som kvarstår. Börja med att läsa igenom hela formuläret från början till slut. Fyll i formuläret i den ordning som presenteras. När du bedömer varje avsnitt, ta gärna hjälp av modellen i figuren ovan. Försök att bedöma varje underrubrik samlat med stöd av hjälptexten men observera att hjälptexten inte är uttömmande utan syftar till att sätta avsnittet i en kontext men det är ni som vet vilka egenskaper som är relevanta utifrån ett risk-perspektiv. Det är inte tänkt att ni ska skriva omfattande texter i dessa avsnitt. Fundera först på de viktigaste aspekterna och försök var så kärnfull som möjligt i redovisningen. är delar av eller hela hjälptexten inte relevant för den förmån ni analyserar. Motivera i så fall varför så att inte påståenden står okommenterade. I slutet av varje kapitel har ni också möjlighet att redovisa viktiga aspekter som inte fångats med hjälp av modellens underrubriker. Till denna modell finns ett förifyllt exempelsvar baserat på ett pilot-test av modellen genomförd på Graviditetspenning som administreras av . Exempeltexten, som är delvis påhittad, är just exempeltext och er beskrivning kan vara både längre och kortare i de olika delarna. Tänk på att syftet med modellen är att kartlägga respektive förmån i ”befintligt skick”. Därför är det viktigt att ni inte beskriver målbilder eller idealtillstånd där förmånen borde befinna sig. Som tidigare nämnts utgör era svar ett viktigt underlag för att arbetsgruppen ska kunna jämföra riskerna mellan olika förmåner. Detta underlag skickas till delegationens kansli men blir ingen Underlaget kommer inte att diarieföras eftersom det är en mellanprodukt och då träder det s.k. delningsundantaget in. Underlaget från er kommer sannolikt också att kompletteras med andra uppgifter. --Grundläggande uppgifter om förmånen-- Riskanalys av förmån: Ge en kortfattad beskrivning av regelverket och lagens huvudsakliga syfte. Redogör kort för de viktigaste aspekterna som påverkar rätten till ersättning och hur ersättningen beräknas. Beskriv också kort vad som karaktäriserar handläggningen samt förvaltnings- och anslagskostnaderna. Det här avsnittet fokuserar på förmånens utformning genom att bland annat beskriva hur lagen och reglerna är konstruerade, hur egenskaperna kring själva ersättningen ser ut samt hur förmånens huvudsakliga målgrupp ser ut. 1.1 Komplexitet i regelverket Förmånerna och processerna är i olika grad komplexa vilket skapar olika förutsättningar för att fel ska uppstå. Regelverk som är komplexa och som innehåller vaga definitioner eller gränsvärden påverkar bl.a. handläggarnas bedömningsutrymme. Sådana regelverk skapar också större utrymme i handläggningen att tolka den s.k. utredningsskyldigheten. Inte sällan är förmånerna också i varierande grad kopplade till varandra vilket kan innebära att en utbetalning av den aktuella förmånen påverkas av utbetalningar från andra förmåner (eller tvärtom). Många villkor som ska vara uppfyllda skapar också komplexitet och fler tillfällen för fel. Vissa handläggningsmoment har beroenden till andra myndigheters eller organisationers ageranden och till andra lagar och förordningar. Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till regelverkets komplexitet. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor. Ersättningens storlek kan fastställas enligt en på förhand bestämd formel/tabell, andra fastställs utifrån en bedömning av behov, skälighet eller på annat sätt. Vissa ersättningar har trösklar (ersättningsnivåer), andra ersättningar kan ha en glidande skala upp till en viss maxnivå. I vissa fall kan ersättningens storlek, i.a.f. teoretiskt, sakna en övre gräns. Vissa ersättningar betalas ut i förskott. Hur länge man kan uppbära ersättningen varierar också mellan olika förmåner, vissa är i princip engångsutbetalningar medan andra kan löpa livslång vilket ställer andra krav på uppföljning och kontroll efter beslut. Hur ersättningens storlek fastställs skapar olika incitament för att maximera ersättningens storlek och olika förutsättningar i handläggningen för att säkra korrekta utbetalningar. Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till ersättningssystemets egenskaper. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor. Inställning till och förmågan att förstå och frivilligt följa regelverket kan också variera mellan olika målgrupper. Låg medverkansgrad kan bero på t.ex. lågt förtroende till förmånen eller samhällets institutioner i stort. Olika målgrupper har olika förutsättningar att följa regelverket. Målgruppen kan också ha en benägenhet att röra sig mellan och utland som skulle kunna innebära förhöjd risk för felaktiga utbetalningar. Här kan det också vara aktuellt att beskriva eventuella identitetsrisker. Med identitetsrisker menas risker kopplade till identitet, släktskap och civilstånd i syfte att beviljas ersättningen eller med ett för högt belopp. Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till regelverkets komplexitet. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor. Nödvändiga uppgifter och underlag (indata) Detta avsnitt handlar om de uppgifter och underlag som ligger till grund för att bedöma rätten till, utbetalningsperiodens längd och storleken av förmånen. Många av de nödvändiga underlagen och uppgifterna framställs av andra myndigheter, av s.k. intygsgivare (arbetsgivare, hälso- och sjukvården, hyresvärdar etc.), men ibland lämnas de av den sökande själv. I denna modell används ibland begreppet indata för att beskriva dessa uppgifter och underlag. Ni kan med fördel använda er av den översiktliga processbeskrivningen nedan när ni redogör för de relevanta riskfaktorerna. 2.1 (Graden av) egenrapporterade uppgifter Hur beroende handläggningen är av egenrapporterade uppgifter varierar mellan olika välfärdssystem. Egenrapporterade uppgifter kan t.ex. vara tid- och aktivitetsrapporter, självskattade tillstånd och förmågor (om exempelvis hälsa, beroendegrad av omgivningen m.m.) eller andra underlag/uppgifter (även muntliga) som lämnas till myndigheten i syfte att styrka rätten till eller ersättningens storlek. Inte sällan inkommer sådan information i samband med ansökan men kan också inkomma och vara nödvändig att inhämta under tid (Observera att frågor om möjligheten att kontrollera/verifiera dessa uppgifter kommer i kap. 3). Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till de egenrapporterade uppgifterna som handläggningen är beroende av. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor. Uppgifter som kommer från eller framställts av annan än den egna myndigheten eller den sökande själv benämns här som tredjepartsinformation. Det kan avse intyg från olika intygsgivare t.ex. arbetsgivare, hälso- och sjukvården, hyresvärdar m.m. men även uppgifter som framställs och hämtas från andra myndigheter, t.ex. uppgifter från Folkbokföringen, uppgifter om taxerad inkomst, uppgifter om deltagande i olika aktiviteter och program m.m. Källorna är olika tillförlitliga, i vissa fall finns det risker för s.k. oheliga allianser där både sökande och den som lämnar underlag/ intyg tjänar på (alternativt vill slippa problem genom) att uppgifterna som lämnas inte speglar verkliga förhållanden. Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till de tredjepartsuppgifter som handläggningen är beroende av. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor. Det här avsnittet handlar om förmånens förmåga att hantera risker för felaktiga utbetalningar genom olika slags kontroller. Kontroller kan antingen vara en integrerad del av handläggningen genom handläggningsmomenten eller utföras av särskilda kontrollfunktioner i syfte att upptäcka de utbetalningar som ändå kan bli fel. I många fall likställs kontroller i handläggningen med handläggningsmoment. Gemensamt för allt kontrollarbete är att det syftar till att säkerställa korrekta beslut och utbetalningar. En del kontroller görs maskinellt, andra manuellt. Kontroll inbegriper även arbetet som görs i syfte att upptäcka de utbetalningar som ändå kan bli fel. Ni kan med fördel använda er av den översiktliga processbeskrivningen nedan när ni redogör för era bedömningar kopplade till kontroll och tillämpning. Tänk på att syftet med modellen är att kartlägga respektive förmån i ”befintligt skick”. Därför är det viktigt att ni inte beskriver målbilder eller idealtillstånd där förmånen borde befinna sig. 3.1Möjligheten att verifiera indata och fånga ändrade förhållanden Alla beslut vilar i olika grad på underlag, intyg och andra uppgifter som i varierande grad går att verifiera. finns möjligheter att bedöma rimligheten i underlagen (t.ex. med hjälp av försäkringsmedicinsk rådgivare eller med hjälp av en alternativ källa) men i andra situationer är detta väldigt svårt eller till och med omöjligt. Dessa parametrar spelar en viktig roll för hur handläggningen och kontrollerna är utformade och därmed även för risken för felaktiga utbetalningar. Beskriv även era möjligheter att fånga förändringar . Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna när det gäller era möjligheter att upptäcka relevanta risker genom olika typer av kontroller/handläggningsmoment. Fokusera på de väsentliga riskerna som ni redogjorde för i kapitel 2. 3.2Omfattningen av kontroller av nödvändiga uppgifter och underlag samt ändrade förhållanden Den viktigaste delen av kontrollarbetet sker oftast i den ordinarie handläggningen.