sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — har lyckats få till ett samarbete och en dialog med och till viss del även med Socialdeparte- mentet, främst genom sitt policylabb. Däremot har myndigheten inte involverat kommunerna, eller pri- vata HVB i försöksverksamheten. Samtliga HVB bedrivs av någon av dessa aktörer. För att skapa en helhetssyn kring medborgarens perspektiv och öka fokus på detta hade det varit ändamålsenligt att involvera dessa aktörer i arbetet. Den analys som genomfördes av arbetet i policylabbet har pekat på att det finns utrymme att förbättra gränssnitten mellan organisationer som verkar i samma system. Det saknas arenor där kunskap, information, kommunikation, erfaren- hetsutbyte och gemensamt lärande kan ta plats och bidra till en fort- satt förändring av systemet mot ett mer barn- och ungdomscentrerat förhållningssätt. Försöksverksamheten har till stor del genomförts internt inom , och för att arbetet skulle ha kommit ännu längre hade det krävts ett djupare samarbete med huvudmännen för HVB samt med Statens institutionsstyrelse.36 Detta är inte enbart IVO:s ansvar men de avgränsningar som gjorts kring vilka aktörer som är med i för- söksverksamheten har satt begränsningar för vad som gått att uppnå. En lärdom från försöksverksamheten är att det kan vara svårt att definiera ett system när myndigheten själv är en del i systemet. Ambitionen med att skapa en helhetssyn är ingen garanti för att myndigheten lyckas ha detta. 36IVO (2018). Metaanalys policy lab . Lärande exempel från statliga myndigheter 2.6.3Vinster för medborgare, medarbetare och samhället Målet med försöksverksamheten har varit att utveckla frekvenstill- synen av HVB med ett ökat fokus på vad barn och unga har för syn på kvalitet. Till detta hör även att inspektionerna behöver bli mer situationsanpassade. Dessa mål har uppnåtts. För medborgarna, i detta fall barn och unga som bor i , har försöksverksamheten lett till en rad förändringar. En sådan föränd- ring är att i högre grad gör oanmälda inspektioner. Det var också ett önskemål från ungdomarna som bor i olika HVB. har även signalerat att de ska fortsätta med att i högre grad än tidigare göra oanmälda inspektioner i framtiden.37 Detta påverkar de medbor- gare som tar del av insatserna, samt medarbetarna som utför dessa. har fått många signaler om att barn och unga i HVB tycker att detta (oanmälda inspektioner, reds anm.) är viktigt för att ska få en god ögonblicksbild av hur barnen har det i boendet. De har rapporterat till om att personalen exempelvis tar ut barnen på en fika på stan när de vet att ska komma eller att de måste städa ordentligt innan IVO:s besök.38 För barn och unga som bor i leder oanmälda inspektioner even- tuellt till en tillsyn som ligger mer i linje med vad som skapar värde för dem. En annan förändring är att barn och unga i högre utsträck- ning är med och definierar vad ett bra HVB är. Enligt själva är en av de största skillnaderna mellan försöksverksamheten och ordinarie frekvenstillsyn att tillsynen gjort en förskjutning mot ett tydligare brukarperspektiv och inkluderar en riskanalys som skapar förutsätt- ningar för en mer situations- och verksamhetsanpassad tillsyn.39 En medarbetare på beskriver det på följande vis: Att ha patientens perspektiv och att vilja väl är inte samma sak.40 För barn och unga som bor i bör ett ökat inflytande över kvalitetsbedömningen leda till att fler HVB bedöms i linje med vad 37IVO (2018). Metaanalys policy lab . 38IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet. 39IVO (2018). Metaanalys policy lab . 40Från (2018). Metaanalys policy lab . Citatet är att betrakta som mer generellt då ungdomar som bor i inte är patienter på dessa boenden. Lärande exempel från statliga myndigheter barn och unga tycker är god kvalitet. behöver medbor- garnas involvering fortsätta att utvecklas. Det är svårt att bedöma huruvida barn- och ungdomsperspektivet är med i tillräckligt hög utsträckning. De indikationer som Tillitsdelegationen fått genom denna försöksverksamhet är att ett första viktigt steg har tagits och att inte längre internt definierar kvalitet, utan att medborgarna är med på ett annat sätt . Det är möjligt att det i förläng- ningen leder till förbättringar för barn och unga i HVB. En medarbe- tare på beskriver det på följande vis: Det händer något med oss när vi öppnar upp för brukarmedverkan.41 För medarbetarna har försöksverksamheten inneburit en rad för- ändringar. Medarbetare i denna försöksverksamhet betyder i första hand inspektörerna på . Det handlar om hur, var och när de ge- nomför sitt arbete. De oanmälda inspektionerna leder till ett annat arbetssätt med slopade kontakter med hemmen innan inspektionen. I försöksverksamheten ska inspektörerna inte bara leta efter fel utan också bidra till att utveckla verksamheterna. Det innebär att de även kan behöva beskriva saker som fungerar bra på ett HVB. De behöver till viss del gå ifrån rollen som expert till att i högre grad kunna be- skriva förbättringsområden, vilket enligt såväl chefer som medarbe- tare på inte alltid är populärt.42 En inspektör måste i sin yrkesroll väga in en rad olika saker vid sin professionella bedömning. När inspekterar ett HVB baserar inspektörerna sin bedömning av hemmets kvalitet på en rad olika fak- torer. Inspektören måste bedöma uppgifter från en rad olika aktörer som inspektören ska ta hänsyn till regelverk, lagar och före- skrifter. Den sammanvägda bedömningen måste sedan vara balan- serad mellan vad som är bäst för samhället och vad som är bäst för den enskilda medborgaren i ett HVB. I denna bedömning är det viktigt att det finns en avvägning mellan de olika informationsfaktorerna. Om alltför mycket fokus hamnar på lagstiftningen eller riktlinjer riskerar inspektören att missa viktiga aspekter av hur barn och unga ser på 41Från (2018). Metaanalys policy lab . 42IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet. Lärande exempel från statliga myndigheter Det finns nämligen en skillnad mellan barn och ungas definition av kvalitet och den kvalitet som beskrivs i före- skrifterna.43 utvärderingar har indikerat att riktlinjer och fokus på lagstiftning har varit dominerande medan att hämta in synpunkter från barn och unga som bor i varit under- ordnat. När kvaliteten på ett HVB bedöms är det viktigt att det finns en balans mellan de olika saker som definierar kvalitet: lagstiftningen (demokratiska perspektivet), medarbetarens professionella perspek- tiv och medborgarens perspektiv.44 Denna svåra balansgång är ett argument för att inspektörernas roll inte bör detaljstyras. I försöksverksamheten beskriver inspektörerna hur de i högre grad har fokuserat och vägt in barn och ungas uppfattningar om kvalitet. Detta har också varit möjligt då myndigheten omprövat den tidigare strikta bedömningen av hur HVB ska inspekteras. Under policylabbet i försöksverksamheten framkom att själva har lagt till detaljstyrning utöver vad föreskrifterna från egent- ligen kräver. Här har det handlat om att myndigheterna inte kom- municerat tillräckligt kring hur föreskrifterna ska tolkas. Kvalitets- begreppet har på detta vis förändrats genom att barn och ungas uppfattningar inkluderas i definitionen. I försöksverksamheten har mer kvalitativa aspekter förts in i tillsynen parallellt med regelefter- levnad. Detta har inneburit en del praktiska förändringar vid själva in- spektionen. En inspektör beskriver hur hen ibland behöver frångå det vanliga sättet att agera för att bättre kunna ta del av barn och ungas beskrivning. En medarbetare på beskriver det på följande vis: Vi har också försökt ändra om sättet vi jobbar på HVB genom att först träffa ungdomarna. Men det är inte helt bekvämt heller, det är inte helt enkelt. Det är lättare att gå med sin dator och sätta sig på sitt rum, då är jag ju ganska skyddad bakom datorn. Men att kliva in i ett HVB och säga ”hej, nu ska vi hänga med er ” är svårare, man ser hur de tittar på oss och undrar vilka vi är såklart. Så det har varit både positivt och negativt. Så det kräver viss påfyllnad hos oss som är inspek- törer. Enligt en ungdom som tidigare bott på såväl familjehem som i HVB kan just detta perspektivskifte vara en viktig faktor för att bygga upp 43IVO (2018). Pilotprojekt gällande HVB för barn och unga utifrån risk och kvalitet. 44Se SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet för diskussion om definitionen av kvalitet enligt Tillitsdelegationen. Lärande exempel från statliga myndigheter ett förtroende mellan en inspektör och en boende i HVB. Ungdo- men beskriver det på följande vis: Vad som händer när man då som myndighet har modet att släppa da- torn, öppna dörren, gå ut från kontoret och möta ungdomen är att det här föraktet, det här hatet, som egentligen inte är ett hat utan en otrygg- het, det raseras. Då börjar du bygga en relation med ungdomen och ungdomen förstår helt plötsligt att det är den som står i centrum. Då kan man få ungdomen med sig och börja arbeta med de faktorer som ungdomen behöver ha med sig. För medarbetarna innebär alltså det nya arbetssättet en rad föränd- ringar där alla inte är helt enkla. Synpunkterna från barn och unga har fått ett större utrymme inom försöksverksamheten när det gäller bedömning av kvalitet. För cheferna på har försöksverksamheten inneburit att de har delegerat mer ansvar till inspektörerna. Det arbetssätt som efter- strävats i försöksverksamheten innebär att inspektionerna i lägre grad kan styras centralt, vilket förändrar chefens roll. Eftersom chefernas möjlighet till kontroll minskar så ökar det deras förmåga att skapa lärande och kvalitetsmedvetande hos medarbetarna. För samhället är det svårt att uppskatta vilken påverkan försöksverk- samheten och : s nya arbetssätt vid inspektioner har. Men vins- terna är potentiellt sett stora. Det finns ungefär 2 100 HVB45 och på dessa bor ungefär 30 000 barn och unga. Om dessa får en bättre till- varo i sitt HVB är det i sig en samhällsförbättring men det har poten- tial att ha en ännu större påverkan på samhället på lite . Ungdomar som bor i riskerar i högre grad än andra ungdomar att hamna i fattigdom, psykisk ohälsa och kriminalitet. Därför kan dålig kvalitet i HVB orsaka stora samhällskostnader och kostnader i form av mänskligt lidande på . Dessutom är av barn och unga i HVB ensamkommande som får sin introduktion till i dessa hem.46 Det mänskliga värdet med hög 45I fanns det drygt 2 100 HVB för barn och unga i landet. Antalet som drivs i offentlig regi är något större än antalet privata. Entreprenader är vanligt förekommande, det vill säga. att en privat eller offentlig aktör driver kommunens HVB. 46Konkurrensverket (2017). Marknaden för hem för vård eller boende för ensamkommande och andra barn och unga. Lärande exempel från statliga myndigheter kvalitet i HVB är svårt att mäta men det torde inte råda något tvivel om att det är högt. Att placera barn och unga i HVB tar även stora resurser i anspråk. Ett problem är att myndigheter inte vet exakt hur mycket. Enligt Vård- och omsorgsanalys låg den genomsnittliga kostnaden per vårddygn för barn och unga som inte var ensamkommande på privata HVB på år 2015.47 Den totala kostnaden för HVB ligger troligtvis runt , men det är bara en uppskattning.48 Ett bättre system för statistik och analys skulle göra att samhället fick reda på vad insatserna kostar, något som kan förenkla såväl planering som dimensionering och incitament till för- bättring. För samhället finns det alltså väldigt goda skäl att prioritera att skapa god kvalitet i HVB. Om en förändrad tillsyn kan bidra till ökad kvalitet bör den förändringen därför genomföras, men också tydligare utvärderas. 2.7Arbetsförmedlingen – förverkliga tillitsbaserat ledarskap och medledarskap Försöksverksamheten i Tillitsverkstaden handlade om att ville skaffa sig insikter om hur myndigheten kunde ta ytterligare steg i sitt medarbetar- och ledarskap för att nå målbilden för förändringsarbetet. Försöksverksamheten har lett till en rad olika insikter och en ökad förståelse kring Arbetsförmedlingens för- nyelseresa samt hur självledarskapet uppfattas. har Arbetsförmedlingen tagit fram och arbetat med en rad förändringar under samlingsnamnet Förnyelseresan. Det är ett förändringsarbete som syftar till att stärka förtroendet för myndig- heten genom att lyssna och lära av kunderna, engagera medarbetarna och inspireras av andra. Förändringsarbetet startades för att komma till rätta med problem som tidigare konstaterats på myndigheten. 47Konkurrensverket (2017). Marknaden för hem för vård eller boende för ensamkommande och andra barn och unga. 48Konkurrensverket (2018). Lärande exempel från statliga myndigheter Andra, men också Arbetsförmedlingen själva, hade identifierat pro- blem med bland annat myndighetens kultur, styrning och it-system.49 Arbetsförmedlingen själva beskrev problemen på följande vis: Vårt arbetssätt är varken effektivt eller skapar tillräcklig kundnytta. Våra metoder och vårt sätt att leverera tjänster är gamla och behöver ses över. Kunderna upplever en obalans mellan service och kontroll, mellan krav och möjligheter. Många arbetsförmedlare upplever att det inte finns tid för att utföra de arbetsuppgifter som vi har i uppdrag att göra. En av flera orsaker till detta är att utvecklingen av våra digitala tjänster och våra interna it-verktyg har varit kraftigt eftersatta.50 Utifrån den problembild som myndigheten beskrev 2014 inleddes förändringsarbetet. Som en del i detta har myndigheten bland annat arbetat med en ny ledningsfilosofi där självledarskap varit ett centralt element.51 Målet med den nya ledningsfilosofin be- skriver Arbetsförmedlingen på följande vis: Utifrån den nya ledningsfilosofin är målet att chefer står för långsiktig- het, uthållighet och kontinuitet som man är flexibel och vär- derar medarbetare som sin viktigaste resurs.52 Som grund för försöksverksamheten inom Tillitsverkstaden låg Arbetsförmedlingens upplevelse av att förändringsarbetet med led- ningsfilosofin och självledarskapet till viss del hade avstannat. Upp- draget i Tillitsverkstaden handlade om att Arbetsförmedlingen ville skaffa sig insikter om hur myndigheten kunde ta ytterligare steg i sitt medarbetar- och ledarskap för att nå målet för förändringsarbe- tet. Försöksverksamheten genomfördes med stöd av Arbetsförmed- lingens interna tjänstedesignkompetens och med en styrgrupp. Ett projektteam tillsattes med medarbetare från myndigheten. Den be- stod av en projektledare, två tjänstedesigners samt en styrgrupp som bestod av chefer på strategisk nivå samt en forskningsledare från Tillitsdelegationen. 49Se exempelvis Statskontoret (2016). Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och ut- vecklingsarbete. 50Arbetsförmedlingen (2015). Arbetsförmedlingen 2021, s. 6. 51Arbetsförmedlingen (2015). 52Arbetsförmedlingen (2015). Lärande exempel från statliga myndigheter 2.7.2Vad har genomförts i försöksverksamheten? Försöksverksamheten har huvudsakligen handlat om hur lednings- filosofin och självledarskapet hos medarbetarna ser ut och hur det kan utvecklas. Huvudfrågor för försöksverksamheten har varit: •Vad har fungerat bra och vilka hinder ser vi kopplat till lednings- filosofin och självledarskapet? •Vad och var kan vi ytterligare utveckla eller justera en tillitsbase- rad styrning och ledning? Målet för försöksverksamheten har varit att öka förståelsen för hur ledningsfilosofin fungerar i praktiken och bidra till ett ökat lärande i organisationen. Det har också handlat om att ge input till eventuella revideringar i styrande dokument. Slutligen syftar försöksverksam- heten till att ge förslag på konkreta förbättringar och fortsatt ut- veckling av en tillitsbaserad styrning och ledning. Försöksverksamhetens arbetsprocess var indelad i tre så kallade loopar, baserat på myndighetens arbetsprocess för kunddriven ut- veckling. I en loop utforskade en grupp från myndigheten ett för- utbestämt område genom undersökningar, interaktioner, triggerma- terial53 som därefter analyserades av projektgruppen. Områdena val- des initialt baserat på vad som behövde undersökas i relation till frågeställningarna, därefter utifrån föregående loops insikter. På så vis blir interaktionerna och insikterna inom en loop det som leder processen framåt. Metodvalet och tillvägagångsättet för de tre loop- arna anpassades efter de frågor Arbetsförmedlingen ville undersöka under den specifika loopen. Loop 1 – Ledarkriterierna i vardagen Utgångspunkten för den första loopen var ledarkriterierna och hur de används i vardagen. Både medarbetare och chefer intervjuades. Totalt var det 37 respondenter, varav 18 medarbetare och 19 sek- tionschefer. Medarbetarna fick berätta hur de upplever att deras chefer lever upp till ledarkriterierna, medan cheferna fick berätta hur de upplevde sin egen förmåga i förhållande till ledarkriterierna. Genom att undersöka dessa frågor var ambitionen att ta reda på hur 53Med triggermaterial avses insamlat material som ska starta igång diskussioner kring en fråga. Lärande exempel från statliga myndigheter medarbetare och chefer upplever ledarkriterierna, samt hur de fun- gerar i det dagliga arbetet när det gäller ledningsfilosofi och själv- ledarskapet. Bild 2.4 Bild från loop 1 Ledarkriterierna användes som triggermaterial under intervjuerna Källa: Arbetsförmedlingen. För att få insikter om hur ledarkriterierna upplevdes i vardagen ge- nomfördes intervjuer med öppna frågor. Som utgångspunkt fanns ett triggermaterial i form av en enkät samt ledarkriterierna vilket gav både kvalitativ och kvantitativ information. Med stöd av materialet ledde respondenterna samtalen mot de områden som de själva ansåg vara viktiga. Därefter fick respondenterna utveckla, beskriva varför samt exemplifiera. Loop 2 – Underliggande normer, strukturer och värderingar För att ytterligare utforska vad som fungerar bra och vilka hinder som kan finnas, kopplade till ledningsfilosofin, ville projektgruppen försöka lyfta fram och förstå underliggande normer, strukturer och värderingar. För loop två kontaktades enhetschefer på sex olika kon- tor. Enhetscheferna fick själva välja deltagare till loopen, med kravet att det skulle vara en medarbetare och en chef. deltog sex chefer och sex medarbetare – ett par från varje kontor. Lärande exempel från statliga myndigheter Under en heldags-workshop arbetade och diskuterade deltagarna kring vilka underliggande normer, strukturer och värderingar som påverkar ett utfall i en specifik, vardagsnära situation mellan en chef och en medarbetare. Som utgångspunkt för diskussionerna skapade projektgruppen ett dilemmascenario som deltagarna diskuterade i olika konstellationer54. Poängen med ett dilemmascenario är att det inte finns ett tydligt rätt eller fel svar, utan tjänar som utgångspunkt för deltagarna att utbyta erfarenheter och bilder. För att vidare undersöka vilka normer, strukturer och värderingar som påverkar beteenden användes en så kallad isbergsmodell. Modellen används för att utifrån en specifik situation eller händelse synliggöra under- liggande sociala strukturer, reflektera kring dem och föra en dialog runt detta. Det utformade dilemmascenariot tog inspiration från de berätt- elser och teman som fångades upp från loop 1. Det scenario som dis- kuterades i loop 2 handlar om handläggaren som vill ha hjälp i ett ärende från chefen . , som visserligen har varit hand- läggare själv, är tillbaka chef. Men han har inte rollen som expertstöd i olika ärenden, utan har andra arbetsuppgifter. behöver fortfarande expertstöd i sitt ärende men blir hänvisad till stödmaterial som handläggarstöd. Detta är ett vardagligt scenario på myndigheten som diskuterades utifrån vilka underliggande normer, strukturer och värderingar som påverkar såväl chefen som handläggaren i detta fall (bild 2.5). Enligt deltagarna i loop 2 var det ett vanligt förekommande scenario de kände igen från var- dagen. 54Medarbetare/medarbetare; chef/chef och slutligen medarbetare/chef. Lärande exempel från statliga myndigheter Bild 2.5 Scenario i loop 2 Vardagsnära scenario som spelades upp i loop 255 Källa: Arbetsförmedlingen. Loop 3 – Ledarskapet Under loop 3 undersöktes chefers tankar kring det befintliga stödet kopplat till chefernas ledarskap. Med utgångspunkt från resultaten i loop 1 och 2 genomfördes fördjupade intervjuer med tre områdes- chefer, tre enhetschefer och tre sektionschefer. Syftet var att under- söka om och i så fall hur chefer använder sig av det stödmaterial kopp- lat till ledarskap som finns tillgängligt. Projektgruppen använde sig av ett triggermaterial i form av bilder som illustrerade det befintliga stödmaterialet kopplat till ledningsfilosofin och självledarskapet. Där- utöver skapade projektgruppen ett antal egna förslag, utifrån lärdo- mar av tidigare loopar, på möjliga verktyg eller stöd för chefer som projektgruppen ville höra chefernas tankar kring. 2.7.3Vad har försöksverksamheten lett till? Försöksverksamheten har lett till en rad olika insikter och en ökad för- ståelse hos Arbetsförmedlingen kring förnyelseresan samt hur med- ledarskapet samt ledarskapet uppfattas. 55Bilden är enbart en del av bildspelet kring detta scenario. Lärande exempel från statliga myndigheter Ökad förståelse för hur ledningsfilosofin uppfattas inom myndigheten En lärdom från försöksverksamheten är att ledningsfilosofin är väl känd bland både chefer och medarbetare. Arbetsförmedlingens pro- jektgrupp pekar själva på att det inte finns någon kvantitativ mätning på hur det såg ut innan de införde den nya ledningsfilosofin. Det gör att det är svårt att uttala sig om hur stor förändring som skett. Men med hjälp av kvalitativa metoder såsom intervjuer går det att konsta- tera att en förändring verkar ha skett.56 Insikter om utmaningen med att sätta värdeskapande mål för medarbetarna En insikt från försöksverksamheten handlar om vilken roll de mål som cheferna sätter upp spelar för samarbetet mellan medarbetare och chef. Medarbetarna upplever inte alltid att dessa mål stämmer överens med den verklighet som medarbetarna lever i. De upplever målen som generella, otydliga och att de inte har någon tydlig kopp- ling till det arbete som medarbetaren genomför. tycker cheferna att det är svårt att sätta mål för sina medarbetare. Två chefer beskriver det på följande vis: Det är svårt att konkretisera så att medarbetarna förstår sin roll.57 Det är svårt att motivera medarbetarna när målen inte sätts på sektions- nivå. De blir för generella.58 Chefer på mellannivå i myndigheten menar att det är svårt att få gehör längre upp i organisationen för annat än kvantitativa mål. Bland annat försvårar detta att följa upp hur det går med medarbe- tarnas självledarskap och medarbetarnas utveckling och liknande. En annan chef beskriver det på följande vis: Jag jobbar aktivt med ledarskap och kultur med min ledningsgrupp, men när jag har dialog med min chef är det bara siffror vi diskuterar.59 56Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg? och Statskontoret (2018). Arbetsförmedlingens ledning och styrning. 57Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg? 58Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg? 59Från Arbetsförmedlingen (2019). Ledningsfilosofin – hur tar vi nästa steg? Lärande exempel från statliga myndigheter Enligt cheferna leder bristen på mått och systematisk styrning av de svårmätta sakerna till att cheferna själva måste hitta på indikatorer som mäter saker som självledarskap och utvecklingsfilosofi – vilket är en svår utmaning. Det kan lätt bli så att indikatorerna blir målet i stället för måttet på hur bra medarbetaren lyckats uppfylla målen.60 Det finns utrymme för respektive chefsnivå att själva avgöra vad upp- följning och rapportering ska innehålla, och hur omfattande de ska vara. Men det uppfattas inte alltid som positivt av cheferna som del- tagit i försöksverksamheten. Ökad förståelse för utmaningen med att skapa ett närvarande och coachande ledarskap