sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — Rapporter från myndigheter, kommuner och organisationer Vid sidan om forskningen finns ytterligare några kunskapskällor som utredningen har gått igenom och sammanställt huvudsakliga resultat och rekommendationer från. Det handlar dels om ett antal av (SOU) som på ett eller annat sätt har berört frågan om modersmålsundervisning och studiehandledning. Andra utredningars förslag beaktas också vid framtagandet av förslag, bedömningar och rekommendationer. Dessutom sägs det explicit i direktivet att utredaren på lämpligt sätt även ska beakta förslagen i betänkandet Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan10 samt andra för frågan relevanta utredningar. Dels handlar det om ett antal relevanta rapporter som har publicerats av statliga myndigheter som , , , (), Universitets- och (), Arbetsförmed- lingen och vid och folkminnen och som innehåller viktiga uppgifter och analyser av olika aspekter av modersmålsundervisningen och studiehandledningen. Utredningen har också identifierat och sammanställt en del lokala utvärderingar om framför allt studiehandledningen samt relevanta rapporter från Utredningens uppdrag och genomförande andra organisationer som till exempel SKL och univer- sitet. Utredningen har också gått igenom hemsidor för ett antal läro- säten i syfte att identifiera kurser och utbildningar som riktar sig till modersmålslärare och studiehandledare. För att kunna svara mot uppdragen om tillgång, deltagande, genom- strömning och studieresultat i både ämnet och stödåtgärden har utredningen i stor utsträckning förlitat sig på befintlig statistik från . Statistiken har vidare av utredningen bearbetats och analyserats. Under arbetets gång har det visat sig att fler särskilda uppgifter behöver tas fram. Därför har på förfrågan från utredningen sammanställt ny statistik om deltagandet och genom- strömningen. Det finns dock begränsningar i vilka analyser som kan göras med utgångspunkt i det nya materialet, något som utredningen redogör för i kapitel 7 och 8. Deluppdraget om deltagandet i modersmålsundervisning och elevernas studieresultat kunde till viss del besvaras med utgångs- punkt i befintlig forskning. Utredningen gjorde dock bedömningen att det befintliga underlaget behövde uppdateras och fördjupas. Utredningen vände sig till SCB med förfrågan om myndigheten kunde ta fram och analysera underlaget. Resultatet presenteras i kapitel 9. Analyserna har av utredningen breddats och fördjupats. Utredningen fann under arbetets gång, i synnerhet efter studie- besök och intervjuer med företrädare för kommunala och enskilda huvudmän, att det befintliga underlaget om elevernas deltagande i modersmålsundervisningen inom ramen för elevens val behövde kompletteras. Utredningen gjorde en egen mindre enkätundersök- ning med ett representativt urval av kommuner utifrån SKL:s klassificering om kommunernas storlek. 30 kommuner tillfrågades om de eller någon av deras skolor använder sig av elevens val för att anordna modersmålsundervisning. Resultaten och analyserna redo- visas i kapitel 3 och ligger till grund för vissa av utredningens förslag och bedömningar i kapitel 10. Utredningens uppdrag och genomförande Utredningens studiebesök och intervjuer Utredningen har genomfört en rad studiebesök och intervjuer runt om i landet där för uppdraget relevanta frågor har ställts till och synpunkter inhämtats från en rad aktörer. Sammanfattningsvis har utredningen besökt följande kommuner: , , , , , , , , och . Urvalet har vägletts av önskan att ha geografisk spridning, besöka storstadskom- muner och mindre kommuner, kommuner som har relativt många elever berättigade till både modersmålsundervisning och studiehand- ledning och därtill en lång historia av att anordna båda. Utredningens önskan har också varit att besöka kommuner som på något sätt hade utmärkt sig med sitt innovativa tillvägagångssätt, antingen genom att organisera undervisningen och studiehandledningen, genom att använ- da sig av fjärrundervisning eller genom att införa digitala plattformar för samverkan mellan ämneslärare och studiehandledare. På grund av begränsat tidsutrymme har utredningen inte haft möjlighet att besöka fler kommuner. I merparten av kommunerna har utredningen fått träffa: skol- chefer och/eller chefer för modersmålsenheter, rektorer, moders- målslärare, studiehandledare, föräldrar och ibland elever. Lokala skolutvecklare har också intervjuats i några fall. Utredningen har också fått besöka lektioner i modersmålsundervisning. Sammantaget har utredningen träffat, samtalat med, intervjuat och inhämtat synpunkter från fler än ett hundra av dessa skolaktörer. Materialet är ett viktigt bidrag till förståelsen av i vilken utsträckning både modersmålsundervisningen och studiehandledningen är tillgängliga för elever som önskar undervisning och behöver stödet i olika språk samt hur de organiseras, hur deltagandet och kopplingen till studie- resultaten ser ut, om lärarrekryteringen, kompetensutvecklings- behov och mycket mera. Utredningen har vidare träffat representanter för tre enskilda huvudmän: , Kunskapsskolan och Internationella Engelska Skolan. Utredningen har träffat och inhämtat synpunkter från represen- tanter för följande myndigheter och organisationer: , Skol- inspektionen, Specialpedagogiska (), Frisko- Utredningens uppdrag och genomförande lornas , , , Sameskol- styrelsen, , , och Kommuner och Landsting (SKL). Utredningen har vidare biståtts av en expertgrupp som konti- nuerligt har diskuterat och kommenterat utredningens arbete och betänkandets innehåll bestående av representanter från: , Nationellt centrum för svenska som andraspråk, och folkminnen, , Arbetsmarknadsdepartemen- tet, och . Därtill har utredningen deltagit i flertalet träffar med bland annat samordnare för nyanländas lärande, modersmålschefer och moders- målslärare runt om i landet. 2.3.1Om och motsvarande skolformer Utredningens uppdrag avgränsas till och motsvarande skolformer. I praktiken innebär det årskurs 1–9 i och grundsärskolan, årskurs 1–10 i specialskolan och årskurs 1–6 i same- skolan. Direktivet säger ingenting om modersmålsundervisning i den kommunala vuxenutbildningen, om modersmålsstöd i förskolan eller förskoleklassen. Utredningen berör således inte dessa skol- former. Gällande modersmålsämnets ställning i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan, har direktivet öppnat för utredaren att behandla den frågan, men det är inget krav. Det sägs att om utredaren finner att förslagen även kan vara relevanta för gymnasieskolan och gymnasie- särskolan är utredaren oförhindrad att analysera och lämna förslag även för dessa skolformer. Utredningen bedömer dock att en ordent- lig och djupgående beskrivning och analys av modersmålsundervis- ningen och studiehandledningen i gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan inte är möjlig inom ramen för detta uppdrag. Däremot lämnar utredningen i konsekvens av vissa förslag och bedömningar i kapitel 10 även förslag och bedömningar som berör gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen bedömer vidare att förslag om utbildning och kom- petensutveckling av modersmålslärare och studiehandledare, om Utredningens uppdrag och genomförande implementerade, kommer att ha positiv inverkan på kvaliteten i och tillgången till modersmålsstöd och modersmålsundervisning även i de andra skolformerna. 2.3.2Om modersmålsämnet och stödåtgärden studiehandledning på modersmål Utredningens uppdrag handlar dels om modersmålsundervisning som en särskild skolpraktik och ett särskilt skolämne, hur det anord- nas, genomförs, vilka som deltar och med vilka resultat. Dels handlar det om en särskild stödåtgärd riktad till elever som saknar tillräckliga kunskaper i svenska för att fullt ut kunna tillgodogöra sig den ordinarie undervisningen. Utredningen tar inte ställning till frågor om till exempel det som förr kallades för ”hemspråksklasser” som samlar elever med samma modersmål (förstås ej svenska) i en och samma klass, tvåspråkiga klasser eller tvåspråkig undervisning. Gränsdragningen kan tyckas hårfin, men den är ändå viktig att upprätthålla, då dessa former inte explicit handlar om undervisning i modersmål, utan om ämnes- undervisning på modersmål. Självklart utvecklas modersmålet mer om det bereds nästan lika stort utrymme i skolans dagliga praktiker som det huvudsakliga undervisningsspråket, men utredningens upp- drag handlar inte om det. Utredningens uppdrag avgränsas också i relation till hur moders- målet i övrigt kan användas i elevens utbildning. Till exempel genom att eleven får göra prov och i övrigt visa sina ämneskunskaper på modersmålet. Utredningen bedömer, med utgångspunkt i hur direk- tivet är utformat, att denna viktiga fråga ligger utanför uppdraget. Modersmålsundervisningen i nationella minoritetsspråk anordnas inom ramen för ämnet modersmål och omfattas därmed av utred- ningens uppdrag. Utredningen är medveten om de fem minoritetsspråkens sär- skilda ställning i skolan, från historiken och betydelsen till lagliga regleringar. Utredningen berör i viss utsträckning detta, men har valt Utredningens uppdrag och genomförande att inte särskilt fördjupa sig i villkoren för modersmålsundervis- ningen i nationella minoritetsspråk. Dels för att det inte explicit har begärts i direktivet, dels för att frågan grundligt har analyserats i en nyligen framlagd utredning11, som bereds i . Utredningens bedömning är dock att de förslag som lämnas i detta betänkande även kommer att gynna modersmålsundervis- ningen i minoritetsspråk. I detta avsnitt redogörs för några centrala begrepp och hur de används i utredningens arbete. Modersmål utgör utredningens generiska begrepp. Hela betän- kandet handlar om hur elevernas modersmål genom ett ämne och en stödåtgärd ska kunna tillvaratas och organiseras för att på ett effektivt sätt stötta elevens utveckling, lärande och identitet. Det finns viss diskussion i forskningen om vad som utgör en människas modersmål, inte minst för att ett ökande antal barn förvärvar två språk . Ett barn kan ha två modersmål, något som dock inte kan överföras till den formella utbildningssfären då regelverket begränsar modersmålsundervisningen (med undantag av romska barn från utlandet i vissa fall) till att enbart omfatta ett språk. Här kan det alltså finnas en skillnad mellan den privata domänens12 upp- fattning om vad som utgör barnets modersmål och den offentliga domänens erkännande av vad som krävs för tillträde till undervis- ningen i ämnet modersmål. I forskningen diskuteras också huruvida det vi benämner som modersmål egentligen är den rätta benämningen. Förstaspråk, arvs- språk och även den gamla beteckningen hemspråk är några alterna- tiva benämningar som har diskuterats. På engelska används begrepp som mother-tongue, first language, native language och heritage language. För elever som bedöms vara i behov av studiehandledning på modersmål finns det möjlighet att använda sig av elevens starkaste Ett av förslagen i denna utredning är att ”Undervisningen i de fem nationella minoritetsspråken ska därför enligt utredningens förslag lyftas ut från de nuvarande generella bestämmelserna om modersmålsundervisning. Dessa språk ska regleras separat i lagstiftning som rör det svenska skolsystemet och ämnet ska benämnas nationellt minoritetsspråk.” (s. 27–28) Utredningens uppdrag och genomförande språk, om det är annat än modersmålet. Till exempel om barnet i hemlandet, eller i ett annat land där eleven levt innan ankomsten till , hade undervisats på ett annat språk än det familjen uppger är barnets modersmål. Det är skolan som tillsammans med eleven och vårdnadshavare bedömer vad som utgör elevens starkaste språk. Utredningen fördjupar sig inte i begreppsdiskussionen eller i diskussionen om vad som utgör en människas modersmål därför att utredningens uppdrag är tydligt avgränsat till ett skolämne och en stödåtgärd och båda innehåller regleringar av vad som krävs för till- trädet. Utredningens ställningstagande är dock att en elevs moders- mål är det som eleven och vårdnadshavarna uppger att det är. För att beteckna ämnet använder utredningen, mest av språk- stilistiska skäl, omväxlande benämningarna modersmålsämnet och ämnet modersmål. Dessutom använder utredningen begrepp som modersmålsundervisning, undervisning i modersmål och undervis- ning i modersmålsämnet. Även om undervisning antyder att det rör sig om en särskild ämnesdidaktisk praktik används även dessa begrepp ibland för att beteckna ämnet modersmål. Begreppet studiehandledning på modersmål används ibland, också av språkstilistiska skäl, kort som enbart studiehandledning. Kapitel 1 innehåller författningsförslag. Kapitel 2 redogör för utredningens uppdrag, genomförande, materialet som analyser och bedömningar utgår från, några centrala begrepp och hur de används i utredningens arbete samt anger huvudsakliga avgränsningar. Kapitel 3 beskriver den nuvarande regleringen om modersmåls- ämnet och studiehandledning på modersmålet i och motsvarande skolformer. Frågor om huvudsakliga organisations- former avhandlas också i detta kapitel. Kapitel 4 sammanfattar huvudfåran i svensk och internationell forskning. Kapitel 5 presenterar statistiken om modersmålslärare och studiehandledare på modersmål. I kapitlet presenteras vidare nu- varande utbildningsvägar och kompetensutvecklingsinsatser för dessa yrkesgrupper. Utredningens uppdrag och genomförande Kapitel 6 beskriver tillgången till modersmålsundervisning, stati- stiken om deltagande, inklusive flickors och pojkars deltagande samt redogör för huvudsakliga faktorer som påverkar deltagandegraden. Kapitel 7 presenterar statistiken och analyser om elevernas delta- gande i studiehandledning samt presenterar och analyserar huvud- sakliga faktorer som påverkar deltagandet i och tillgången till studie- handledning. Kapitel 8 presenterar och analyserar statistiken om elever som påbörjar och fullföljer studier i modersmålsundervisning utifrån bedömningen av förändringar i elevpopulationen och deltagande- frekvensen /13. Kapitel 9 innehåller uppgifter och analyser om sambandet mellan elevernas deltagande i modersmålsundervisning och studiehand- ledning och deras studieresultat. Kapitel 10 presenterar utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer. Kapitel 11 redogör för konsekvenserna av utredningens förslag. Kapitel 12 innehåller författningskommentarer. I bilaga 1 och 2 bifogas utredningens direktiv. 3Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk Utredningen avser i detta kapitel beskriva hur ämnet modersmål och studiehandledning på modersmål regleras i skolförfattningarna, huvudmannens skyldighet att tillhandahålla båda, vilka elever som får delta och under vilka villkor samt hur båda får organiseras. Utred- ningen förmedlar också en del egna iakttagelser om hur ämnet och stödåtgärden organiseras och anordnas i de kommuner och vid de enskilda huvudmän utredningen har besökt och/eller intervjuat. I kapitlet analyserar utredningen även hur möjligheterna att organi- sera undervisningen inom elevens val har påverkats av att undervis- ningstiden för elevens val har minskats, vilket utredningen i direk- tivet särskilt givits i uppdrag att göra. Utredningens uppdrag är enligt direktivet begränsat till grund- skolan och motsvarande skolformer. Utredningen är inte förhindrad att även analysera och lämna förslag som kan vara relevanta för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utredningen har på grund av begränsad tid och begränsade resurser valt att inte närmare analy- sera gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Som en konsekvens av detta redogör utredningen därför i förevarande kapitel, om inget annat anges, för situationen i , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 3.1.1Ämnets framväxt i och motsvarande skolformer I och med att hemspråksundervisning infördes i svenska skolan 1968 kunde kommunerna frivilligt erbjuda undervisning i modersmål för elever med annat modersmål än svenska. kunde elever i kommuner med finskspråkig befolkning välja finska som tillvals- ämne i årskurserna 7 och 8.1 Den starkt ökade arbetskraftsinvandringen till innebar bl.a. att de nya invånarnas flerspråkighet började uppmärksammas i ökad utsträckning. I tidigare utbildningspolitik sågs tvåspråkighet närmast som en belastning för individen och ett hinder för inlärning av samhällets huvudspråk. Ett av utbildnings- målen i svenska skolan var i stället att ”genom en enspråkig svensk- undervisning inlemma eleverna i den svenska språk- och befolk- ningsgemenskapen”.2 Från denna tydliga assimilationspolitik, där elevers användning av ett annat modersmål motarbetats, kom synen att förändras. började en annan politik ta form,3 där språkfrågor blev en angelägenhet inom mångfaldsområdet för olika politiska sfärer som arbetsmarknad, utbildning och kultur.4 Det var först i och med den så kallade hemspråkreformen, som trädde i kraft , som kommunerna blev skyldiga att erbjuda modersmålsundervisning till berättigade elever. Syftet med hem- språksundervisningen var att samhället genom skolan skulle stödja vad man kallade aktiv tvåspråkighet. I propositionen påtalades bland annat följande: Insatser i förskolan och på låg- och mellanstadium bör prioriteras, då personlighetsutvecklingen hos barnen är beroende av goda kommunikationsfärdigheter. Barnen i dessa åldrar måste få möjlig- heter att fastlägga och utveckla sitt första språk, hemspråket, för att kunna uppnå en aktiv tvåspråkighet.5 För att vara berättigad till hemspråksundervisning krävdes att språ- ket var ”ett levande inslag i hemmet”. 1975/76:118. 1975/76:118. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk erbjuda undervisningen begränsades dock till att minst fyra berät- tigade elever deltog. Genom hemspråksreformen infördes även en möjlighet för kom- munerna att i årskurs 1–6 anordna vad som till en början kallades hemspråksklasser, senare modersmålsklasser eller tvåspråkiga klasser, samt sammansatta klasser. I dessa organisations- former används både elevernas modersmål och svenska som under- visningsspråk. I modersmålsklasserna hade alla elever ett och samma modersmål. I sammansatta klasser hade ungefär hälften av eleverna svenska och hälften ett annat modersmål. Modersmålsklasser och i viss utsträckning sammansatta klasser blev relativt frekventa , särskilt i vissa modersmål, men minskade dras- tiskt efter 1991 för att igen återkomma i viss utsträckning.6 inskränktes kriterierna för vem som skulle vara berättigad till modersmålsundervisning – och kom därmed att likna den reglering som finns . I stället var endast de elever som hade modersmålet som ”ett dagligt umgängesspråk” med minst en av vårdnadshavarna berättigade till undervisningen. Syftet med förändringen var att få mer enhetliga undervisningsgrupper. ändrades reglerna så att kommunens skyldighet att erbjuda undervisning upphörde om den möjliga undervisningsgruppen var mindre än fem elever. För samis- ka, tornedalska, romska och internationellt adopterade elever gällde inga av dessa nya begränsningar.7 Hemspråksundervisningen kom att försvagas i slutet av 1980- talet och . hävdade i delbetän- kandet Krock eller möte – Om den mångkulturella skolan8 att: Hemspråksreformen har successivt urholkats. Syftet med hemspråks- reformen var att varje elev skulle få undervisning efter behov. I prak- tiken har de flesta elever, som har deltagit i undervisningen, fått ett par veckotimmars undervisning i hemspråk. De ekonomiska nedskärning- arna i kommunerna har drabbat den del av undervisningen som inte är obligatorisk och lagskyddad eller där bestämmelserna kan bli föremål för tolkningar. (s. 158) Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk var modersmålsundervisningen integrerad i skolsche- mat, och för de elever som valde att delta fick modersmålsunder- visningen ersätta undervisning av motsvarande omfattning i andra ämnen. erbjöds olika alternativ för att möjliggöra delta- gande i modersmålsundervisning, likt den reglering som finns , vilket möjliggör att förlägga undervisningen till tid utanför schemat.9 I de då nya läroplanerna som började tillämpas /95 fick hemspråken en egen kursplan och betygskriterier.10 Detta blev en vik- tig markering om att undervisningen övergick från att ha varit en stödåtgärd riktad till vissa elever till att vara en uttalad språkunder- visning.11 1997 ändrades begreppet hemspråksundervisning till moders- målsundervisning. Syftet med ändringen var att det i termen hem- språk underförstått legat att språket varit det talade språket i elevens hem, vilket kunde leda tankarna till att det är ett språk som bara kan användas i informella sammanhang. Ett namnbyte ansågs ligga i linje med den förstärkta ställning som ämnet fått i de nya läroplanerna. Ett namnbyte ansågs också kunna förstärka ämnets betydelse för elever, föräldrar och skolans personal.12 I samband med att den nuvarande skollagen trädde i kraft flytta- des de övergripande bestämmelserna om modersmålsundervisning från förordning till lag för att markera ämnets vikt.13 Elever som tillhör en nationell minoritet kan delta i modersmålsundervisning i det nationella minoritetsspråket även utan att ha vare sig en förälder som har språket som modersmål eller förkunskaper i språket. Ändringen genomfördes som ett led i strävandena att möjliggöra en revitalisering av de nationella minori- tetsspråken14 i Sverige.15 10SOU 2017:91, SOU 1996:143. 1996/97:110. 1996/97:110. 2009/10:165. 14Enligt 7 § språklagen (2009:600) är de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meän- kieli, chib och samiska. 2013/14:148. Modersmål och studiehandledning på modersmål – gällande regelverk 3.1.2Ämnet modersmål – dagens reglering Enligt kursplanen för ämnet modersmål i är syftet med undervisningen att eleverna ska ges möjlighet att utveckla kunskaper i och om sitt modersmål. Undervisningen ska bidra till att eleverna erövrar kunskaper om modersmålets uppbyggnad och blir medvetna om modersmålets betydelse för det egna lärandet i olika skolämnen samt att stimulera elevernas intresse för att läsa och skriva på moders- målet. Genom undervisningen i modersmål ska eleverna bl.a. ges möjlighet att utveckla sitt tal- och skriftspråk så att de får tilltro till sin språkförmåga och kan uttrycka sig i olika sammanhang och för skilda syften.16 För de som tillhör de nationella minoriteterna syftar modersmålsundervisningen också till att ge möjlighet att revitalisera ett språk som gått förlorat i föräldragenerationen eller ännu tidigare till följd av den svaga ställning som de nationella minoritetsspråken haft under lång tid.17 Undervisningen i modersmål i och motsvarande skol- former styrs av kursplaner. För minoritetsspråken jiddisch, chib, finska och meänkieli finns separata kursplaner. Vid modersmålsundervisning i samiska ska den kursplan som gäller för ämnet samiska i sameskolan användas.18 Eftersom elever tillhörande en nationell minoritet har rätt till modersmålsundervisning i minori- tetsspråket även om de inte har grundläggande kunskaper i språket finns för dessa språk två kursplaner, en för de elever som har språket som modersmål och en för de elever som har språket som andraspråk. Undervisningen i modersmål har starkt fokus på att eleverna ska utveckla sina kunskaper i det aktuella språket men undervisningen ska även ge eleverna förutsättningar att utveckla sin kulturella identi- tet. Genom undervisningen ska eleverna därför ges möjligheter att utveckla sina kunskaper om kulturer och samhällen där modersmålet talas. Eleverna ska genom undervisningen utveckla sin förmåga att reflektera över traditioner, kulturella företeelser och samhällsfrågor i områden där modersmålet talas utifrån jämförelser med svenska förhållanden. Som framgår av tabellen nedan omfattar det centrala innehållet i ämnets kursplan för , utöver språkstudier, även littera- tur, poesi, traditioner och samhällsinformation. 16Kursplan – Modersmål utom nationella minoritetsspråk. 2013/14:148.