sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Att ge nödkredit till ett enskilt företag är en s.k. 14.4-uppgift, dvs. en uppgift som inte anges i ECBS-stadgan men som ändå får utföras av en nationell centralbank om inte med två tredjedelar av de avgivna rösterna finner att uppgiften strider mot ECBS mål och funktioner. En sådan uppgift utförs på centralbankernas eget an- svar och egen risk och ska inte betraktas som en del av ECBS funk- tioner. När ger likviditetsstöd måste den också beakta förbudet mot monetär finansiering. Beträffande har i sin konvergensrapport (och i tidigare konvergensrapporter) anfört att bestäm- melsen i 6 kap. 8 § riksbankslagen inte är förenlig med förbudet mot monetär finansiering. För att säkerställa att bestämmelsen är förenlig med förbudet mot monetär finansiering, ska det – enligt kommis- sionen – anges tydligt att lånet ges mot tillfredsställande säkerhet (eng. adequate collateral). ECB har inte gjort något motsvarande på- pekande i sin konvergensrapport . I sin konvergensrapport beskriver ECB på följande sätt vad som enligt dess uppfattning kan utgöra monetär finansiering: Nationell lagstiftning som föreskriver att en centralbank enligt eget gott- finnande får finansiera kreditinstitut, förutom i samband med utförande av centralbanksuppgifter (såsom penningpolitik, betalningssystem eller tillfälligt likviditetsstödjande åtgärder), särskilt (eng. in particular) stöd till insolventa (eng. insolvent) kredit- och/eller andra finansinstitut är inte förenlig med förbudet mot monetär finansiering. Detta gäller i synnerhet (eng. in particular) stöd till insolventa kreditinstitut. Anled- ningen är att den nationella , om den finansierar ett insol- vent kreditinstitut, åtar sig en statlig uppgift. I samma konvergensrapport behandlar ECB frågan om när en nöd- kredit mot en statlig garanti strider mot förbudet mot monetär finansiering. Enligt ECB ska en nödkredit som en centralbank obe- roende och enligt egen bestämmanderätt beviljar ett solvent (eng. solvent) i form av en statlig garanti upp- fylla följande kriterier. •Den kredit som den nationella beviljar ska vara så kort som möjligt. •Situationen måste röra en systemviktig aspekt. •Det får inte finnas några tvivel om huruvida den statliga garantin är giltig och kan genomdrivas enligt tillämplig nationell rätt. •Det får inte finnas några tvivel om huruvida den statliga garantin är ekonomiskt adekvat. Beträffande ECB:s definition av ”solvent” (eng. solvent) hänvisas till den s.k. ELA-överenskommelsen, se appendixet till detta kapitel. Där framgår något förenklat att institut betraktas som ”solventa” (solida) om de uppfyller minimikapitalkraven eller om det finns trovär- diga utsikter för rekapitalisering som återställer minimikapitalkravet.13 Den klassiska regeln för hur en centralbank ska uppträda som sista låneinstans kallas för Bagehots regel.14 Den har legat till grund för utformningen av centralbanksstöd i många länder.15 Regeln, som är , lyder ”that in times of financial crisis central banks should lend freely to solvent depository institutions, yet only against sound collateral and at interest rates high enough to dissuade those bor- rowers that are not genuinely in need.” Av den regeln kan man utläsa att vid en finansiell kris och om kravet på soliditet och säkerhet är uppfyllda ska en bank kunna låna obegränsade belopp av . Kraven på soliditet och säker- het betyder att löper liten förlustrisk och gränsdrag- 13ELA-överenskommelsen gäller inte för en nödkredit som ges av eller av cen- tralbanker i andra medlemsstater som inte har euron som valuta. Definitionen är ändå av intresse eftersom det kan antas att ECB kommer att använda denna definition vid bedöm- ningen av om stöd som ges av medlemsstater utanför euroområdet är förenligt med förbudet mot monetär finansiering. Bedömningen av det konkreta stödet torde dock i ett sådant fall ske i efterhand. 14Bagehot (1873). 15Den har också mött kritik, se t.ex. (2014) för en redogörelse av olika synsätt. ningen mot finanspolitiken och statens ansvar kan därigenom anses tillvaratagen. Kravet på en högre ränta ska säkerställa att bankerna inte spekulerar om att få billigare finansiering från än vad de normalt kan få på marknaden.16 formulerar Bagehots regel, anpassad till en värld av fiat- pengar, på följande sätt: ”Lend freely and early to sound firms against good collateral at a premium to the risk free rate of interest”.17 23.7Vilka kriterier ska vara uppfyllda för att ska få ge en nödkredit? I detta avsnitt behandlas vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att ska få ge likviditetsstöd i form av en nödkredit till indi- viduella företag. Bestämmelsen i den nuvarande riksbankslagen är generell. Bestäm- melsen är tillämplig både på företag som är i resolution och de som inte är det. Detsamma gäller den bestämmelse som föreslås i det följande. När ett företag i resolution ansöker om en nödkredit upp- kommer dock vissa särskilda frågeställningar. Dessa behandlas i av- snitt 23.8. 23.7.1Riksbanken får besluta om nödkredit Kommitténs förslag: får besluta att ge en nödkredit när kriterierna i riksbankslagen är uppfyllda. Enligt gällande rätt får ge en nödkredit när förutsätt- ningarna i riksbankslagen är uppfyllda men behöver inte göra det i varje enskilt fall. Detsamma ska enligt kommittén gälla enligt den nya riksbankslagen. Kommittén har vid den bedömningen vägt in följande. Eftersom en nödkredit bygger på avtal mellan och stödmottagaren behöver det finnas flexibilitet att förhandla fram villkoren (se avsnitt 23.7.2). Vid sidan om de kriterier som föreslås tas in i riksbankslagen, kommer det att finnas ytterligare omstän- 16NOU 2017:13 s. 162. 17Tucker (2014). digheter som behöver beakta, inte minst statsstöds- reglerna, det finansiella oberoendet och förbudet mot monetär finan- siering. Kriterierna i riksbankslagen kan också behöva konkretiseras av . Till detta kommer att behöver beakta proportionalitetsprincipen i riksbankslagen, vilket innebär att olika motstående intressen kan behöva vägas mot varandra. Kommittén har också noterat att den föreslagna lösningen är densamma som för beslut om förebyggande statligt stöd, som anger att stödmyndig- heten får ge stöd. I förslaget till ny riksbankslag kommer befogenhet att ge nödkredit att placeras i kapitlet om det finansiella systemet. I det föregående har kommittén föreslagit att målet för verksamhet enligt det kapitlet, ska vara att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Detta mål ska också vägleda Riks- bankens beslut om en nödkredit, när förutsättningarna för att ge nöd- kredit enligt riksbankslagen och andra författningar är uppfyllda. De närmare förutsättningarna för när enligt riksbanks- lagen får ge stöd behandlas i det följande. 23.7.2En nödkredit bör bygga på frivillighet Kommitténs bedömning: En nödkredit får lämnas efter det att avtal som rör krediten har ingåtts mellan och stöd- mottagaren. Av den nuvarande riksbankslagen framgår det inte hur en fråga om nödkredit initieras. Som regel är det dock inte som tar upp frågan. I stället vänder sig det stödbehövande företaget till Riks- banken och begär stöd. De närmare villkoren för stödet framgår av beslut om att ge stöd och tas sedan in i ett avtal med stödmottagaren. torde därför inte ensidigt kunna på- tvinga ett företag en nödkredit. På samma sätt är en nödkredit inte en rättighet för ett företag. Detta ligger i linje med det som gäller för stöd enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Även förebyggande statligt stöd bygger nämligen på frivillighet. Enligt 2 § förordningen (2015:1035) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut görs en ansökan om statligt stöd, t.ex. en garanti, hos men får också ta upp ett ärende om stöd utan någon ansökan. Kommittén ser inte någon anledning till att förändra det förhåll- ande att en nödkredit från ska bygga på frivillighet från mottagarens sida och att de närmare villkoren för stödet ska framgå av ett avtal mellan och mottagaren. Detta behöver dock inte framgå uttryckligen av lag. Att stödet baserar sig på frivillighet följer av att lagen inte föreslås tilldela befogenheten att tvinga mottagaren att ta emot stödet. Av detta följer vidare att och motparten måste vara överens om de särskilda vill- kor som gäller för stödet, t.ex. ränta, säkerheter och rapporterings- villkor. Det överensstämmer med det som tidigare i detta betänk- ande föreslås gälla för normala faciliteter. Kommittén förutser att stödet som regel kommer att föregås av en begäran från det likviditetsbehövande företaget. Det finns dock inte anledning att förhindra att ta kontakt med ett före- tag som enligt dess bedömning är i behov av stöd. Det kan exempel- vis bli aktuellt om märker att stigmaproblematiken inne- bär att ett företag avstår från att vända sig till trots att det finns omständigheter som talar för att det kan vara i behov av stöd. Att får inleda en dialog med ett företag behöver dock inte framgå av lag. Kommitténs förslag: får i likviditetsstödjande syfte ge en nödkredit om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i eller om det finns andra synnerliga skäl. Enligt gällande rätt får bara ge en nödkredit i undantags- fall. Det kommer till uttryck genom att en förutsättning för att Riks- banken ska få ge en nödkredit är att det finns synnerliga skäl (se 6 kap. 8 § riksbankslagen). Av den nuvarande riksbankslagen fram- går dock inte uttryckligen vad som avses med synnerliga skäl. möjligheten för att ge en nödkredit infördes i riksbanks- lagen nämnde förarbetena som exempel på synnerliga skäl att kon- kurs hotar ett bankinstitut eller ett annat finansiellt företag och att en sådan utveckling enligt bedömning medför att för- troendet för landets kredit- och betalningssystem riskerar att allvar- ligt undergrävas (prop. 1986/87:143 s. 69; se även prop. 1990/91:154 s. 42 och 109). möjlighet att ge nödkredit har också i allmänna ordalag beskrivits som ”möjlighet att till- handahålla likviditet när stabiliteten i det finansiella systemet är hotad” (prop. 1997/98:164 s. 24). Även andra synnerliga skäl ryms dock inom bestämmelsens ordalydelse. Regeringen har exempelvis i förarbetena till lagen om resolution uttalat att eftersom ett företag enbart försätts i resolution om det finns ett tillräckligt vägande all- mänintresse framstår det som sannolikt att synnerliga skäl kan vara för handen såvitt avser ett företag som försatts i resolution (prop. 2015/16:5 s. 658). Ytterst styrs dock möjlighet att ge en nödkredit av dess uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende som har tolkat som ett uppdrag avseende ett säkert och effektivt finansiellt system. Exempelvis angavs syftet med de nöd- krediter som 2008 gav till () vara ”att värna den svenska finansiella stabiliteten och säkerställa de finansiella marknadernas funktionssätt”.18 När Riks- banken senare beslutade att ge () en nödkredit, var det ”för att minska risken för en all- varlig störning i det finansiella systemet”.19 Vissa centralbanker kan låna ut till banker oavsett om de är system- viktiga eller inte. Dit hör t.ex. , se appendixet. Ett antal centralbanker inom Eurosystemet, såsom centralbankerna på och i , hänvisar uttryckligen till upprätthållande av finansiell stabilitet. Även , och den schweiziska ställer upp liknande krav på systemvik- tighet. 18Riksbanken (2008a). 19Riksbanken (2008b). Skälen för kommitténs förslag Stöd för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet Den betydelse ett finansiellt företag har för att den finansiella stabili- teten ska kunna upprätthållas kan uttryckas i termer av systemvik- tighet. Ett företag kan vara systemviktigt för att det tillhandahåller tjänster som är kritiska för att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina grundläggande funktioner. Ett företag kan också vara systemviktigt om det finns en spridningsrisk, dvs. om företagets problem riskerar att sprida sig till andra delar av det finansiella syste- met. Huruvida ett finansiellt företag är systemviktigt kan variera över tiden. Ett företag som inte bedöms vara systemviktigt i normala tider kan bedömas vara systemviktigt i en kris. Det visar exempelvis fallen med och som fick nödkredit av under den globala finanskrisen, trots att de var små och inte i sig viktiga för det finansiella systemets funktionsduglighet. I det föregående har kommittén konstaterat att möjlighet att ge kredit i svenska kronor kan vara avgörande för en effektiv krishantering. Av det följer att , precis som en- ligt gällande rätt, måste kunna ge en nödkredit när det behövs för att det finansiella systemet ska vara stabilt. Det bör framgå av lag. Kom- mittén föreslår att befogenheten formuleras på samma sätt som be- träffande generellt likviditetsstöd, dvs. som en befogenhet att ge stöd om det behövs för att motverka (dvs. undvika eller avhjälpa) en allvarlig störning i det finansiella systemet i (se avsnitt 22.6). Det överensstämmer också med vad som gäller enligt lagen om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut. Bedömningen av om ett visst företag är viktigt för den finansiella stabiliteteten kommer att vara situationsberoende. ska dock bara ge stöd när privata lösningar är ut- tömda eller otillräckliga. I andra fall behövs inte stödet. Stödet ska också begränsas till vad som är nödvändigt i den aktuella situationen och vara tillfälligt. Ett företag som begär stöd kan ingå i en större koncern, t.ex. vara moderföretag i den. I ett sådant fall kan koncernens betydelse för den finansiella stabiliteten behöva beaktas. Andra skäl för en nödkredit? Enligt kommitténs bedömning får ge en nödkredit för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Det kan dock finnas även andra ovanliga eller extraordinära situa- tioner som utgör synnerliga skäl och därmed motiverar att Riks- banken lämnar kredit för att stötta individuella företag. Synnerliga skäl kan exempelvis föreligga om stöd är motiverat för att skydda andra samhällsintressen som ryms inom uppdrag att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Det kommittén har i åtanke är de olika skyddsintressen (s.k. resolutionsändamål) som kan leda till att ett företag försätts i resolution. Dit hör – förutom ett företags systemviktighet – bl.a. skyddet för insättare och investerare (se avsnitt 8.2.3).20 I många fall förväntas dock förekomsten av ett eller flera resolutionsändamål, eventuellt i kombination med läget på de finansiella marknaderna, leda till att stödet kan motiveras med att det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Huruvida det föreligger synnerliga skäl behöver bedömas från fall till fall. Även när det föreligger synnerliga skäl ska dock de övriga kriterierna i riksbankslagen vara uppfyllda. Begreppet synnerliga skäl syftar alltså inte till att göra det möjligt för att bortse från något av de övriga av kriterierna i riksbankslagen. 23.7.4Nödkredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot säkerhet Kommitténs förslag: får ge kredit i svenska kronor och utländsk valuta mot säkerhet. 20Enligt 1 kap. 6 § lagen om resolution är resolutionsändmålen att a) säkerställa att kritiska verksamheter upprätthålls, b) undvika betydande negativa effekter på den finansiella stabiliteten, c) skydda offentliga medel, d) skydda insättare enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti och investerare enligt lagen (1999:158) om investerarskydd, och e) skydda kundmedel och kundtillgångar. Enligt gällande rätt får ge en nödkredit i form av krediter eller garantier. Dessa får tillhandahållas på särskilda villkor. Bestäm- melsen i riksbankslagen anger inte i vilken valuta en nödkredit får ges. I uttalanden i förarbetena till vissa bestämmelser i riksbankslagen och till lagen om resolution har dock utgångspunkten varit att nödkrediter får ges i både svensk och utländsk valuta (prop. 1992/93:135 s. 18 och prop. 2015/16:5 s. 657). Kredit i svenska kronor och garantier Eftersom ska vara sista låneinstans och har en unik kapacitet att skapa svenska kronor, ska befogenhet att ge en nödkredit i form av kredit i svenska kronor vidareföras till den nya riksbankslagen. Enligt gällande rätt får ställa ut garantier. Den möj- ligheten har aldrig utnyttjats av . Att ställa ut garantier har inte heller identifierats som en grundläggande uppgift för Riks- banken. har inte heller i egenskap av centralbank någon unik fördel när det gäller att ställa ut garantier (se kapitel 4). Upp- giften att ställa ut garantier vilar, exempelvis enligt lagen om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut, på . Riks- banken får visserligen ge stöd till en vidare krets än kreditinstitut, som är den företagstyp som kan få stöd enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, men det är enligt kommitténs bedöm- ning inte tillräckliga skäl för att behålla möjligheten för att utfärda en garanti. Om garantier bedöms behöva ges till fler före- tagskategorier än kreditinstitut bör i stället be- fogenheter utökas. Kredit i utländsk valuta Som beskrivs i avsnitt 22.7.2 visade den globala finanskrisen att före- tag kan få problem med att hitta finansiering i utländsk valuta. För att säkerställa att kan hantera de likviditetsproblem som kan uppkomma, ska ha befogenhet att ge stöd inte bara i svenska kronor utan även i utländsk valuta En nödkredit får enligt gällande rätt ges på särskilda villkor. Det inne- bär att det för ett sådant stöd kan komma att gälla helt andra villkor än de som sätts upp för de krediter som ges i penningpolitiskt syfte, exempelvis i fråga om fullgoda säkerheter (prop. 1997/98:164 s. 24). I den nuvarande riksbankslagen anges inte uttryckligen att det krävs att tar säkerheter. För de krediter som gav till och under den globala finanskrisen ställde krav på säker- heter. Kommissionen ansåg dock att de säkerheter som ställde var otillräckliga (bl.a. aktier i holdingbolagets dotterbolag och aktier i själv). kredit till ansågs därför vara statsstöd men bedömdes vara ett tillåtet statsstöd eftersom ett fallissemang för skulle ha inneburit en allvarlig störning i ekonomi.21 Enligt bör det av riksbankslagen framgå att en nödkredit bara får ges mot tillfredsställande säkerhet (eng. adequate collateral). Syftet är att säkerställa att inte förväntas göra någon förlust om låntagaren fallerar och att bestämmelsen är fören- lig med förbudet mot monetär finansiering. För att en nödkredit inte ska utgöra statsstöd, ska det också finnas tillräckliga säkerheter.22 Skälen för kommitténs förslag Kommittén föreslår i avsnitten 18.11.1, 21.2 och 22.7.1 att Riks- banken får ge kredit i sin normala verksamhet bara om motparten kan ställa betryggande säkerheter. Med det avses att den säkerhet som ställs ska anses ha ett värde motsvarande kreditbeloppet. Det handlar då ofta om tillgångar vars marknadsvärde kan förutses med rimlig grad av säkerhet och för vilka förlustrisken – med hänsyn taget till gjorda värderingsavdrag – bedöms vara liten. Säkerhets- kraven är också lika för alla aktörer. 21Ärende NN 64/2008. 22Se avsnitt 23.5.2. Som har påtalat bör det framgå uttryckligen av riksbankslagen att det även för nödkrediter finns ett krav på säkerheter. När ett företag vänder sig till för att få en nödkredit torde det dock redan ha använt sina högkvalitativa till- gångar för att låna. I en sådan situation är det inte möjligt för före- taget att som säkerheter använda samma typ av tillgångar som krävs för att få låna i normala faciliteter. Detta utesluter dock inte att begär säkerheter för att minska sin, och statens, förlustrisk. Att begär säkerheter som motprestation för ett lån kan dessutom minska det stigma som ändå finns med nöd- kredit liksom den moraliska risken. När ett företag begär en nödkredit kommer att be- höva anpassa säkerhetskraven till de företagsspecifika förhållandena. Tillgångarna kan vara svåra att värdera, som värderingen måste göras under en förhållandevis och under osäkra för- hållanden. Det kommer sannolikt att finnas en skillnad mellan den typ av säkerheter som förväntas kunna ta och de säker- heter som accepteras inom ramen för penningpolitiken eller som säkerhet för ett generellt likviditetsstöd. som förväntas ta säkerheter när de lämnar nödkredit får det därför accep- teras att risken kan vara något större jämfört med den risk som kan accepteras under begreppet betryggande säkerheter. Kommittén föreslår därför att det i lag anges att får ge en nödkredit mot säkerhet. För de krediter som läm- nar gäller proportionalitetsprincipen, vilket innebär att det avsedda resultatet ska stå i rimlig proportion till de kostnader och risker som åtgärden medför för och statens finanser. Dessutom ska hushålla väl med statens medel. behöver dessutom ta hänsyn till de bestämmelser som förbjuder monetär finansiering, liksom till statsstödsreglerna.23 I överensstämmelse med vad som gäller för andra krediter som ger är det inte möjligt eller lämpligt att i riksbankslagen precisera vilken typ av säkerhet som får acceptera. Det kan exempelvis handla om värdepapper med sämre kreditvärdering än sådana värdepapper som accepteras i de normala faciliteterna eller för generellt likviditetsstöd. Det kan därmed även vara lämpligt att göra större värderingsavdrag vid nödkrediter. 23Se avsnitt 23.5.2. En bedömning torde behöva göras från fall till fall inom de ramar som anges där. När ger en nödkredit bör den ta ut en straffränta. Det är en allmänt accepterad princip som tillämpas av flertalet central- banker. Det är också utgångspunkten enligt EU:s statsstödsregler.24 Hur hög straffräntan ska vara eller hur den ska beräknas bör inte preciseras i riksbankslagen. Räntan bör dock som regel vara framåt- blickande och överstiga aktuella styrränta. utländsk valuta bör den utländska styrräntan beaktas. Nödkrediten ska inte tränga undan privat finansiering utan ge låntagaren incitament att återbetala centralbankskrediterna och finan- siera sig på marknaden så snart som förhållandena medger det. Det överensstämmer med riktlinjer från FSB om prissättningen av en kredit som ges till ett företag i resolution.25 Enligt riktlinjerna bör dock inte heller priset vara så högt att det hindrar företaget från att fortsätta att bedriva kritisk verksamhet. Även andra omständigheter kan behöva vägas in när räntan be- stäms. Exempelvis bör räntan också kompensera för dess merkostnader. Det kan t.ex. handla om kostnader för att hålla vissa typer av säkerheter. bör däremot inte genom pris- sättningen ställa krav som innebär en dubbelreglering i förhållande till uppgifter, se avsnitt 20.8.2. Utgångspunkten är att det likviditetsstöd som ges av ska vara tillfälligt. Om ett företag förlitar sig på centralbanksstöd , indikerar det att företaget har allvarligare problem som döljs av stödet. Löptiden torde bero på omständigheterna, men lånet bör som huvudregel vara kortfristigt. Som jämförelse kan näm- nas att enligt den s.k. ELA-överenskommelsen får en nödkredit () som ges av en centralbank inom Eurosystemet överstiga tolv månaders löptid endast om godkänner det (se appendixet till detta kapitel). ELA-överenskommelsen gäller inte för . 24Även enligt ELA-överenskommelsen ska en nationell centralbank inom Eurosystemet ta ut en straffränta av ett företag som tar emot en nödkredit (), se appendixet till detta kapitel. För eurodenominerade återköpsavtal eller krediter mot säkerhet (eng. reverse transactions) ska medlemsstaterna tillämpa en minimiränta som motsvarar räntan på Eurosystemets ”Marginal Lending Facility” plus 100 baspunkter. 25FSB (2016a). Kommittén bedömer dock att löptiden inte ska regleras i riks- bankslagen utan får bedömas i varje enskilt fall. Att slå fast en viss löptid i lag kan skapa onödiga låsningar om krediten behöver för- längas i omgångar. Kommitténs förslag: får, om de övriga kriterierna i riksbankslagen är uppfyllda, ge nödkredit till svenska företag som står under tillsyn av , motsvarande utländska företag som driver verksamhet i genom filial och centrala motparter.