sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Vid planläggning, i ärenden om bygglov enligt PBL ska bebyg- gelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt bland annat med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan och trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö (2 kap. 6 § PBL). Enligt 2 kap. 7 § PBL ska vid planläggning enligt denna lag hän- syn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns Transportplan i planeringen enligt 1.gator och vägar, 3.parker och andra grönområden, 4.lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och 5.möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommer- siell service. 5.2Översiktsplanen och dess förutsättningar Varje kommun ska enligt 3 kap. 1 § PBL ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ange inrikt- ningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska använ- das och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande. Översiktsplanen ska spegla den politiska majoritetens uppfatt- ning och bör bygga på sammanställningar och analyser av viktiga förutsättningar såsom övergripande mål, förändringar och trender i omvärlden, fysisk struktur och allmänna intressen (2018). Översiktsplanen har en central roll i kommunernas arbete att for- mulera strategier för en långsiktigt hållbar utveckling. Den beslutas av kommunfullmäktige. En tydlig översiktsplan ger kommunen möjlighet att förenkla detaljplaneprocessen. Det är i den kommunala översiktsplaneringen som den statliga transportinfrastrukturen kan behandlas integrerat med planering av bostäder och annan bebyggelse, service och lokal infrastruktur. En aktuell planering är därför nödvändig för att åstadkomma ett transportsystem som fyller de behov sam- hället har. Översiktsplaneprocessen är enligt ”arenan där viktiga avvägningar mellan olika intressen görs och planen utgör ett obliga- toriskt underlag vid i princip alla beslut som rör markanvändningen.” Transportplan i planeringen enligt 5.3Detaljplanen och dess förutsättningar Detaljplanens grunduppgift är att lägga fast gränser för allmänna plat- ser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa (4 kap. 5 § PBL). Den grundläggande struktur som därmed uppstår innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna och markägarna emellan. Den bedöm- ning som läggs fast i en detaljplan ger ramarna för prövningen av framtida bygglovsärenden. Det är kommunen som avgör om, när och var en detaljplan ska tas fram. I vissa fall ställs det krav på att lämplighet för bebyggelse prövas i en detaljplaneprocess innan bygglov kan ges, det så kallade detaljplanekravet eller plankravet. Syftet med detaljplanekravet är att kommunen ska pröva markanvändningen genom en samlad bedöm- ning och ge berörda möjlighet att delta i processen. Plankravet inne- bär inte att kommunen är skyldig att göra en detaljplan, utan att planläggning är en förutsättning för att kunna bevilja ansökan om bygglov. Plankravet gäller bland annat vid ny sammanhållen bebyggelse eller om befintlig bebyggelse ska förändras eller bevaras och regler- ingen behöver ske i ett sammanhang (4 kap. 2 § PBL). Detaljplanen medför en rätt att bygga i enlighet med planen under en angiven genomförandetid, som är minst fem och högst . Efter att genomförandetiden gått ut fortsätter planen att gälla på samma sätt som innan med den skillnaden att planen då kan ersättas, ändras eller upphävas utan att berörda kan ställa ersättningsanspråk för förlorade rättigheter. 5.3.1Minskad klimatpåverkan i detaljplanering har tagit fram en vägledning som redovisar vilka möjlig- heter kommunerna har att inom ramen för detaljplanering bidra till en minskad klimatpåverkan. Frågor som till exempel bostadsbebyg- gelsens lokalisering i förhållande till vardagsservice och förutsätt- ningar för gena och attraktiva kollektivtrafik- respektive cykelstråk kan behöva analyseras inom ramen för en fördjupning av översikts- planen eller ett planprogram för ett större område. I utformningen av den enskilda detaljplanen regleras sådant som tillgång till välplace- Transportplan i planeringen enligt rade och trygga cykelparkeringar och busshållplatser. Vilket trafik- arbete genomförandet av en detaljplanplan ger upphov till är av av- görande betydelse för dess klimatpåverkan. Detaljplanens lokaliser- ing ger de grundläggande förutsättningarna, men även detaljplanens utformning är av betydelse. Detaljplanen reglerar inte människors beteende, men kan skapa förutsättningar för och främja ett klimat- smart beteende. Källa /Altefur Development. Enligt PBL går det att mer i detalj reglera ett områdes utformning och hur det får användas. Syftet med planläggning är att reglera och fastställa en lämplig användning av mark- och vattenområden. An- vändningen regleras med planbestämmelser. Utifrån förutsättningarna på platsen bestämmer kommunen vilken reglering som behövs för att uppnå detaljplanens syfte. Kommunen ska bestämma och ange gränserna för vad som är allmänna platser, Transportplan i planeringen enligt kvartersmark och vattenområden. Inom respektive avgränsat område kan planbestämmelser anges som styr hur området får användas. Planbestämmelser ger möjlighet att i detalj styra planområdet. Genom planbestämmelserna blir användningen bindande. Exempel på reglering som kan ha bäring på kravet på transportplaner är: •trafik, som tar i anspråk kvartersmark, kan regleras med avseende på trafikslag: järnväg, bil, buss, taxi, utryckningsfordon, gods- trafik, bergbana, linbana med mera, •parkering kan regleras med avseende på markparkering, p-hus, större cykelparkeringar och garage. Alla bestämmelser som används i en detaljplan måste fungera till- sammans för att det ska vara möjligt att genomföra planen. Vid val av bestämmelser är det viktigt att ta hänsyn till syftet med detalj- planen och vilka följder bestämmelserna får vid genomförandet. En övergripande bestämmelse i PBL är att det är viktigt att inte reglera mer än vad som är nödvändigt eller att planen inte omfattar ett större område än vad som krävs för att uppnå syftet med planen (4 kap. 32 §). Varje planbestämmelse som används ska ha stöd av och kunna hänvisas till en paragraf i 4 kap. PBL och syftet med planbestäm- melsen ska vara förenligt med de syften som anges i 2 kap. PBL. För att reglera utformningen av områdena tillämpas egenskaps- bestämmelser och för att planen ska vara möjlig att genomföra kan olika administrativa bestämmelser ingå (4 kap. 5 § PBL). Egenskapsbestämmelser kan avse både allmän plats och kvarters- mark. Vad kommunen får reglera med egenskapsbestämmelser anges uttömmande i lagtexten. Vissa egenskapsbestämmelser kan kompletteras med en admini- strativ bestämmelse om villkor för lov eller villkor för startbesked. Genom en sådan kombination kan kontrollera att åtgärden som egenskapsbestämmelsen reglerar blir utförd. Se avsnittet om administrativa bestämmelser nedan. Transportplan i planeringen enligt Kommunen kan i detaljplan reglera markförhållanden, vegetation och parkering. Med bestämmelser om markens anordnade och vege- tation kan kommunen bland annat reglera höjdläge och utformning av markytan, växtlighet och bibehållande av vegetation samt parker- ing. Syftet med sådana bestämmelser kan vara att skapa goda boende- kvaliteter, att ge förutsättningar för olika typer av ekosystemtjänster eller att behålla en viss karaktär i ett område. Syftet kan även vara att göra marken lämplig ur hälso- och säkerhetssynpunkt. Egenskapsbestämmelser för allmän plats Med allmän plats avses ett område som i en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. En allmän plats kan till exempel vara en gata, ett torg eller en park. En allmän plats har i normalfallet ett kom- munalt huvudmannaskap, men kommunen får bestämma att huvud- mannaskapet ska vara enskilt Med egenskapsbestämmelser för allmän plats är det möjligt att reglera utformningen av den allmänna platsen, placering, mark och vegetation, stängsel och utfart, skydd av kulturvärden, rivningsför- bud, varsamhet samt skydd mot störningar. Bestämmelserna till- lämpas när det är nödvändigt för att uppnå planens syfte. Bestämmelser om utformning ligger också till grund för kost- nadsberäkningar för anläggande och drift av allmänna platser med tillhörande anordningar. De som berörs av planen ska därför ges möjlighet till inflytande och kunna utläsa vilken utformning som är tänkt, inte minst eftersom kommunen får ta ut ersättning av fastig- hetsägarna för att anlägga eller förbättra allmänna platser. I områden med kommunalt huvudmannaskap är det kommunen som ansvarar för att de allmänna platserna iordningställs efterhand som detaljplanen byggs ut och därefter underhålls. Med kvartersmark avses all mark inom ett planområde som inte ska utgöra allmän plats eller vattenområde. I en detaljplan ska det alltid framgå vilken användning som är tillåten inom kvartersmark. Använd- ning av kvartersmark kan till exempel vara bostäder, detaljhandel eller Transportplan i planeringen enligt Användningen av ett markområde kan också anges som en kombination av flera användningar. Med egenskapsbestämmelser för kvartersmark kan kommunen precisera och avgränsa bebyggandets omfattning, fastighetsstorlek, placering, utformning, utförande, lägenhetsfördelning och storlek på lägenheter, markens anordnande och vegetation med mera. Det finns inte något direkt krav på genomförande av de regler- ingar som görs med egenskapsbestämmelser på kvartersmark. Kom- munen kan inte kräva omedelbar efterlevnad av en egenskapsbestäm- melse så fort beslutet att anta planen vunnit laga kraft. Krav på att planen följs kan ställas först då en reell förändring ska ske, till exem- pel när någon ansöker om lov. Bestämmelser som inte tillämpas i någon efterkommande prövning riskerar att inte genomföras. Bestämmelser om markanvändning och egenskapsbestämmelser i detaljplan för trafik, parkering, lastning och lossning Enligt PBL kan kommunen i detaljplan reglera utformning av tomter (4 kap. 16 § PBL). Det går till exempel att slå vakt om befintliga mark- och naturförhållanden som behöver bibehållas. Det går också att utforma tomten för att ge förutsättningar för olika typer av eko- systemtjänster. PBL reglerar krav på byggnadsverk, byggprodukter, tomter och allmänna platser i 8 kapitlet. Det finns krav på att en tomt ska ordnas så att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon (8 kap.9 § första stycket 4 PBL). Kommunen måste utforma detaljplanen så att detta krav kan upp- fyllas. Om tomten ska bebyggas med bostäder eller lokaler för fri- tidshem, förskola, skola eller liknande verksamhet ska det på eller i närheten av tomten finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse. Om utrymmet är begränsat och inte rymmer både parkering och friyta så ska friytan prioriteras. Enligt allmänna råd är det i dessa fall vid detaljplaneläggningen viktigt att båda anspråken kan tillgodoses. Det som gäller i fråga om utrymme för parkering, lastning och lossning och om friyta i 9 § första stycket 4 och andra stycket ska i skälig utsträckning också tillämpas om tomten är bebyggd. När det gäller parkering har fastighetsägaren ansvaret att tillgodose det behov Transportplan i planeringen enligt av parkering, som kommunen bedömer att fastighetens användning ger upphov till. Enligt 4 kap. 13 § PBL får kommunen i en detaljplan bestämma de krav i fråga om att ordna utrymme för parkering, lastning och lossning som behövs med hänsyn till 8 kap. 9 § första stycket 4 PBL, placeringen och utformningen av parkeringsplatser, och att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering. Genom en sär- skild bestämmelse i 8 kap. 9 § PBL ska friyta för lek och vistelse ha företräde framför parkering, om tomten ska bebyggas med viss typ av byggnadsverk, bland annat en eller flera bostäder. Varje fastighetsägare är skyldig att anordna parkering för sin fastighets behov för bilar och cyklar. Kommunen har dock det över- gripande ansvaret för planeringen av mark- och vattenanvändningen, och är inför bygglov skyldig att se till att kravet om möjlighet till parkering uppfylls. Parkering kan planläggas som kvartersmark, både som egen självständig användning betecknad P-Parkering eller som egenskapsbestämmelse för markens anordnande. Om inget annat anges i planen är det alltid tillåtet med parkering på kvartersmark som ett komplement till användningen. Med egen- skapsbestämmelser om parkering kan kommunen bestämma hur parkeringsplatser eller områden för lastning och lossning av fordon ska placeras. Det är även möjligt att reglera hur dessa ska utformas, till exempel antal parkeringsplatser inom ett område eller om parker- ingen ska begränsas för ett visst fordonsslag. Det är även möjligt att bestämma att viss mark eller vissa byggnader inte får användas för parkering. Parkering används i de fall parkering av fordon eller en parker- ingsanläggning utgör en självständig användning inom kvartersmark. Det kan till exempel vara markparkering, parkeringshus, större cykel- parkeringar, garage eller källargarage. Användningen inrymmer även de utrymmen som behövs för anläggningens skötsel och bruk, även verksamheter som är knutna till användningen så som möjlighet till att tvätta fordon och enstaka laddstationer för elfordon eller liknande. Ofta kan parkering ingå i andra användningar. Exempelvis om det behövs för att verksamheten ska fungera eller som ett komplement till den huvudsakliga användningen. I sådana fall är det möjligt att med egenskapsbestämmelse bestämma var parkeringen ska placeras. I PBL används begreppet fordon utan närmare precisering. An- vändningen av begreppet ”parkeringsplats” innefattar alla sorter fordon Transportplan i planeringen enligt (bussar, bilar, motorcyklar eller cyklar). Enligt lagen om vägtrafik- definitioner1 räknas såväl bilar som cyklar som fordon. I allt snabbare takt introduceras nu olika typer av, ofta eldrivna, fordon i stads- miljön, vilka inte självklart faller under kategorin bil eller cykel. De nya fordonen kan ha lastkapacitet och de kan ta mindre eller större utrymme i anspråk. Kommunen har det övergripande ansvaret för planeringen av parkering. Kommunen har ansvar för att olika trafikantgruppers behov beaktas och att hela trafiknätet får en ändamålsenlig utformning. Administrativa bestämmelser kan avse huvudmannaskap för all- männa platser, genomförandetid, ändrad lovplikt och villkor för lov. Till administrativa bestämmelser hör att bygglov får inte ges förrän en viss teknisk anläggning, skydd eller säkerhetsåtgärd har genom- förts. I PBL anges vilka åtgärder som kan vara villkor för att lov eller startbesked ska ges, bland annat att en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp har kommit till stånd (4 kap. 14 § PBL). Det är möjligt att använda administrativa bestämmelser för alla typer av användningskategorier inom en detaljplan, det vill säga allmän plats, kvartersmark och vattenområden. Det är vanligt att de administrativa bestämmelserna gäller hela planområdet. En detaljplan består av en plankarta med bestämmelser. Plankartan ska visa för vilket område detaljplanen gäller. Det ska framgå hur planområdet delas upp för olika ändamål och vilka bestämmelser som gäller för de olika delområdena. Bestämmelserna anges direkt på plankartan eller i ett separat dokument. Dessutom behövs under hela planprocessen en aktuell förteck- ning över berörda fastighetsägare och andra kända rättighetshavare. 1Lag (2001:559) om vägtrafikdefinitioner. Transportplan i planeringen enligt En planbeskrivning är en obligatorisk handling som ska finnas tillsammans med plankartan med tillhörande bestämmelser. Till varje detaljplan hör en planbeskrivning som förklarar syftet med planen och på vilket sätt den ska genomföras. Avsikten är att alla som berörs av detaljplanen ska förstå vilka konsekvenserna blir då planen genomförs (4 kap. 30–31 §§ PBL). Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av planens konsekvenser (4 kap. 33 § första stycket 4). I planbeskrivningen redogör kommunen för motiven till planens utformning mot bakgrund av de omständigheter som råder på plat- sen. Det kan vara trafiksituationen och tillgång till kollektivtrafik, i vad mån området är utsatt för olika typer av störningar, tillgång till vatten, avlopp och el. Hur planen ska förstås och genomföras redovisas i en plan- beskrivning (4 kap. 31 § PBL). Den ska bland annat innehålla planer- ingsförutsättningar och material som belyser hur planen ska tolkas och redovisa de ekonomiska, tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs för att genomföra den. Det kan handla om ansvarsfördel- ningen mellan kommun och byggherre och övriga som har del i detaljplanens genomförande. Det är inte bara åtgärder för genom- förandet som ska redovisas utan också konsekvenserna för berörda fastighetsägare med avseende på huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utförande och deltagande i gemensamhetsanläggningar (4 kap. 33 §). Vissa redskap för plan- genomförandet finns i bestämmelser i 6 kap. PBL. Det rör bland annat exploateringssamverkan, markinlösen, ordnande av allmänna platser. I planbeskrivningen ska kommunen bland annat redovisa de över- väganden som har legat till grund för planens utformning med hän- syn till motstående intressen. Här klarläggs också varför planen behövs, det vill säga en redovisning av allmänna och enskilda intressen bakom planen. En viktig del av planbeskrivning – med tanke på transport- planer och deras möjliga koppling till detaljplanen – är konsekvens- beskrivningen där inverkan på miljön bedöms (se nedan). Transportplan i planeringen enligt Planbeskrivningen ska också innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen. Om planen avviker från översiktsplanen ska det framgå på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen. Bestämmelser om strategisk miljöbedömning inträdde nya bestämmelser i sjätte kapitlet miljö- balken gällande miljöbedömningar av planer som upprättas enligt PBL. Bland annat har begreppet miljöeffekter tydliggjorts där exem- pelvis klimataspekten omfattar både klimatpåverkan i form av miljö- effekter till följd av utsläpp av klimatgaser och klimatanpassning. När en ny detaljplan tas fram, eller en befintlig ändras, ska kom- munen ta ställning till om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För att ta reda på det ska i princip alla förslag till detaljplaner genomgå en undersökning. (Undersök- ningen motsvarar det som tidigare ofta kallats för behovsbedömning). Om undersökningen kommer fram till att planens genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär det att planen ska miljöbedömas. Kommunen ska då bland annat undersöka om förslaget till detaljplan främjar eller försvårar en hållbar utveckling. och har gemensamt påbörjat arbetet med att ta fram vägledning om miljöbedömningar för översikts- och detaljplan.2 Den kvantitativt största delen av regelverket kring detaljplan i PBL upptas av processregler. Syftet med processreglerna är tvåfaldigt, dels att bidra till att höja planens kvalitet genom att ny kunskap tillförs i processen, dels att bidra till avvägningen mellan enskilda och all- männa intressen genom att sakägare och andra berörda får komma till tals (5 kap. 12 §). Processen innehåller därför flera väl definierade skeden för att tillgodose båda dessa syften. 2www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/nyheter-pa-pbl-kunskapsbanken/nytt-6- kapitel-miljobalken/ Transportplan i planeringen enligt Planprocessen har under ifrågasatts som ineffektiv och fördyrande. Det har lett fram till flera förslag bland annat om begränsning av detaljplanekravet, förenklingar av planprocessen, större avvikelser från planbestämmelser, fler bygg- lovsbefriade och planstridiga åtgärder – flera av dessa behandlades samlat i En enklare planprocess (prop. 2013/14:126). av- slog ändringar i detaljplanekravet, men ändrade kraven på planpro- cessen. (Se bilaga 4 och sista avsnittet i detta kapitel.) Ett alternativ till processregler skulle kunna vara utökade egen- skapsregler det vill säga preciserade krav på utformningen. Ett sådant exempel är största avstånd till kollektivtrafikhållplats om viss bebyg- gelse ska få uppföras i planområdet. Genomförandet av en detaljplan ska, enligt 6 kap. 2 § PBL, grundas på en planbeskrivning som kommunen har gjort enligt ovan. En genomförandebeskrivning ska vara så välgrundad att plangenom- förandet är realistiskt och att den anvisar den bästa vägen att uppnå detaljplanens syfte. Genomförandet av detaljplanen ska sedan grun- das på denna beskrivning. Av beskrivningen ska det bland annat framgå vilka organisato- riska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt. Det ska också framgå vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Planbeskriv- ningen ska även innehålla information om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, avtalens huvudsakliga innehåll samt vilka konse- kvenser avtalen får för genomförandet. Det råder inte krav på att beskrivningen absolut måste följas till punkt och pricka. Vissa anpassningar kan visa sig vara nödvändiga. En väl utformad genomförandebeskrivning ska dock vara så genom- tänkt att plangenomförandet är realistiskt och att den anvisar den bästa vägen att uppnå detaljplanens syfte. Om det uppstår frågor om ersättning och inlösen ska dessa han- teras enligt 14 kap. PBL. Därutöver finns det frågor som regleras på annat sätt, exempelvis utbyggnad av vatten och avlopp och annan infrastruktur, ändring av fastighetsindelningen och bildande av Transportplan i planeringen enligt Dessa frågor regleras huvudsakligen i lagen om allmänna vattentjänster, ledningsrättslagen, fastighetsbild- ningslagen och anläggningslagen.3 5.4Roller och ansvar i bygglagstiftningen Aktörerna i plan- och byggsystemet är bland annat staten, kommu- ner, exploatörer, byggherrar och ägare. En aktör kan ha flera roller i de olika plan- och byggprocesserna. Staten företräds i huvudsak av som bevakar statens intressen i PBL:s olika processer. har olika roller i pro- cesserna, dels en rådgivande roll och dels en tillsynsroll genom sin möjlighet att överpröva vissa beslut. Vidare ska följa upp kommunernas tillämpning av plan- och bygglagstiftningen och ge kommunerna råd och stöd, bland annat i form av tillsynsväg- ledning. är även första instans för överklaganden av bland annat förhandsbesked, lov, startbesked och slutbesked. Kommunen är ofta både myndighet och fastighetsägare. Kommu- nen är även ansvarig för viss service som rör vatten, avlopp och avfall. Det är kommunen som tar fram och antar översiktsplaner, detalj- planer och områdesbestämmelser. I varje kommun ska det finnas en byggnadsnämnd bestående av förtroendevalda som beslutar om lov och förhandsbesked samt han- terar de olika skedena i byggprocessen. är också ansvarig för tillsynen över att plan- och bygglagstiftningen följs. Ett flertal andra aktörer i samhället berörs av plan- och bygglag- stiftningens bestämmelser. Vissa är nämnda i lagstiftningen, till exem- pel byggherren4, fastighetsägaren och sakägare, som till exempel, ägare till grannfastigheter, bostadsrättshavare och hyresgäster. Dessa om- fattas direkt av bestämmelserna, medan andra berörs mer indirekt, främst samhällsmedborgarna. De som är drivande i plan- och bygg- processer är ofta andra aktörer än kommunen, till exempel exploa- törer, byggherrar, fastighetsägare och kollektivtrafikansvariga. 3Boverket (2014). /sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/detaljplanens-genomforande/