sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Att skapa legitimitet för den offentliga maktutövningen handlar därför om att balansera idealen. Om centralbankernas utveckling analyseras med utgångspunkt från den offentliga maktens trilemma är trenden mot alltmer självständiga centralbanker och framåt ett exempel på att värdet av effektivitet och handlings- kraft inom penningpolitiken har prioriterats upp och att majoritets- principen har prioriterats ner. En oberoende centralbank bedöms vara bättre på att uppnå målet om prisstabilitet än folkvalda poli- tiker.5 Detta beror bl.a. på att en oberoende centralbank enligt huvud- fåran i nationalekonomisk teori möjliggör ett långsiktigt åtagande att uppnå prisstabilitet vilket främjar den ekonomiska utvecklingen. Riks- banksutredningen anförde exempelvis 1993 att 4Elster (1988), s. 1–3. 5Se avsnitt 6.2.2. Den demokratiska granskningen av [s]yftet [med delegering av penningpolitiken till en oberoende Riks- bank] är att förbättra möjligheterna att uppnå de ekonomisk-politiska målen som helhet, dvs. ge bättre förutsättningar för att öka medborgar- nas välfärd.6 Legitimitet för den offentliga makten Legitimitet kan uppnås på olika sätt. Inom statsvetenskapen och sociologin brukar en åtskillnad göras mellan två huvudtyper av legi- timitetskällor för den offentliga makten: s.k. inflödes- respektive utflödeslegitimitet (eng. input/output legitimacy). Inflödeslegitimi- teten gäller hur beslut fattas och den är hög om beslutsprocessen är demokratisk, exempelvis genom att folkvalda representanter fattar besluten. Idealet är att politiska beslutsfattare och förvaltningen ska vara lyhörda för medborgarnas preferenser såsom dessa kommer till uttryck i allmänna val. Inflödeslegitimitet uppnås genom att med- borgarna direkt eller via den representativa demokratin är inkluderade i den politiska processen Utflödeslegitimitet innebär å andra sidan att den offentliga makt- utövningen leder till önskvärda resultat utifrån ett allmänintresse som ökar välfärden för medborgarna. Idealet är i detta fall att det politiska systemet löser problem och levererar det utfall som med- borgarna efterfrågar.7 Dessa två legitimitetsgrunder hänger nära samman med de tre ideal- en i den offentliga maktutövningen som skisserades i avsnitt 33.2.1. Något förenklat kan relationen beskrivas som att inflödeslegitimitet för ett politiskt beslut uppnås genom att en beslutsprocess är demo- kratisk och att beslutet fattas i enlighet med gällande rätt, exempelvis att det följer regeringsformens beredningskrav och respekt för de grund- läggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen. Utflödes- legitimitet uppnås i huvudsak genom att maktutövningen effektivt löser problem och uppnår resultat som ökar människors välfärd. Kvaliteten i den offentliga maktutövningen, dess opartiskhet och 6SOU 1993:20, s. 171. 7Se exempelvis Scharpf (1999, 2003) för en mer ingående analys av inflödes- och utflödeslegi- timitet. Den klassiska distinktionen mellan inflödes- och utflödeslegitimitet för den offentliga makten har kommit att kompletteras med begreppet throughput legitimacy som fokuserar på det som sker i styrningen mellan det beslut som har fattats och resultatet av beslutet. Se (2013). Den demokratiska granskningen av förmåga att leverera resultat genererar utflödeslegitimitet för den offentliga makten.8 Inom statsvetenskapen har de demokratiska procedurerna som fria val och politisk delaktighet bland befolkningen traditionellt setts som viktigast för den offentliga maktens legitimitet.9 lyfts även värdet av utflödeslegitimitet, dvs. utfallet av politiken i termer av hög välfärd m.m., allt oftare fram.10 33.2.2Begränsningar av folkstyret – konstitutionalism Att medborgarna kan utkräva ansvar av offentliga makthavare och att den offentliga makten granskas är av fundamental betydelse i ett demokratiskt samhälle. För svensk del manifesteras detta tydligt i regeringsformen där det bl.a. anges att all offentlig makt i utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Den mest direkta mekanismen för ett demokratiskt ansvarsutkrävande sker genom allmänna val.11 I ett parlamentariskt system, likt det svenska, är vidare hela regeringen eller regeringschefen vald av parla- mentet och kan avsättas av detsamma. De svenska statliga förvaltnings- myndigheterna grundar sin demokratiska legitimitet på regeringen, eller i några fall direkt på . I väljs visserligen inte myndighetschefer eller liknande befattningshavare i förvaltningen i allmänna val, men de tillsätts i regel av och ansvarar inför regeringen (och i vissa fall inför ) som också kan avsätta dem. Exem- pelvis gäller detta förhållande för generaldirektörer för statliga för- valtningsmyndigheter. Det finns dock vissa undantag från principen om att offentliga makthavare ytterst kan avsättas om en majoritet av folkvalda poli- tiker så önskar. I många demokratiska stater avser dessa undantag exempelvis domare, statliga revisionsorgan och ledningen för central- banken. I viss mån kan det även gälla för offentligt finansierad radio och TV, s.k. public service-medier. 8Scharpf (1999). 9Se exempelvis (1989). 10Se exempelvis (2009) och och (2008). 11Andra kanaler för ansvarsutkrävande är exempelvis möjligheten till juridiskt ansvarsutkräv- ande (disciplinära följder för tjänstefel). I regeringsformen finns även regleringar som avser åtal mot statsråd och åtal mot justitieråd och andra domare. Den demokratiska granskningen av Skälet bakom att domstolsväsendet bör vara oberoende är be- hovet av rättssäkerhet, som är centralt i en demokratisk rättsstat.12 Genom att ordinarie domare inte har tidsbegränsade anställningar och även i övrigt tillförsäkras en hög grad av anställningstrygghet skapas förutsättningar för dels en opartisk rättstillämpning och bl.a. spärrar mot att t.ex. en majoritet av befolkningen förtrycker en minoritet i strid med grundlagen. Denna form av begränsning av den offentliga maktutövningen och majoritetsstyret brukar inom statsvetenskapen betecknas konstitutio- nalism13. Konstitutionalismen i det svenska statsskicket kommer, utöver det som gäller för domstolsväsendet, bl.a. till uttryck genom dels bestämmelsen att all offentlig makt utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen), dels de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen. obe- roende enligt 13 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen är ett annat exem- pel. I förarbetena till den bestämmelsen anges att oberoendet är centralt och att myndigheten i sin granskning måste agera helt själv- ständigt i förhållande till , granskningsobjekten, regeringen, andra myndigheter och i förhållande till styrelse14 (prop. 2001/02:73, bet. 2001/02:KU25). Med en oberoende offentlig institution avses här en offentlig verksamhet som står utanför direkt demokratisk kontroll i den men- ingen att den inte på annat sätt än genom lag kan styras av demo- kratiskt valda organ. Den står således utanför exempelvis reger- ingens sedvanliga styrmedel som föreskrifter i förordningar, eller förvaltningsbeslut som regleringsbrev m.m. Det är också svårare att avsätta ledningen för en sådan institution jämfört med andra verk- samheter. I fråga om oberoende institutioner är den demokratiska 12Rättsstatsprincipen innebär enligt regeringens tolkning att ingen får stå ovanför eller utanför lagen, att staten och statsorganen är skyldiga att följa gällande rätt och att det finns garantier mot missbruk av statsmakten. Förutom formell legalitet, som innebär att lagar följs, krävs dess- utom att lagar stiftas och tillämpas utan diskriminering och med respekt för individens vär- dighet och mänskliga rättigheter. Det krävs likhet inför lagen och ett oberoende och funge- rande rättsväsende som alla har tillgång till, rätt att få anklagelser om brott utredda och prövade inom en rimlig tid i en rättvis rättegång inför en oberoende och opartisk domstol, samt förbud mot godtyckligt frihetsberövande. Ett fungerande rättsväsende kräver okorrumperade poliser och åklagare, oberoende advokater, en obunden och opartisk domarkår, samt att domstolarnas beslut efterlevs (skr. 2007/08:109, s. 16). 13I definieras konstitutionalism som ”att den offentliga makten genom lag kan och bör begränsas i sin maktutövning och att dess auktoritet och legi- timitet beror på att makten följer dessa begräsningar”. 14Riksrevisionens styrelse avskaffades 2011 och ersattes av ett parlamentariskt råd. Den demokratiska granskningen av legitimiteten därför i hög grad beroende av möjligheterna att granska och utkräva ansvar. Då makt delegerats till en oberoende offentlig institution behöver det finnas mekanismer för granskning och ansvars- utkrävande från demokratiskt valda representanter. Detta är en förut- sättning för att leva upp till regeringsformens portalparagraf om att all offentlig makt utgår från folket. I den meningen kan det sägas att oberoende och möjlighet till ansvarsutkrävande är två sidor av samma mynt. Vad gäller centralbanker finns det också ett visst empi- riskt stöd för att mekanismerna för ansvarsutkrävande allmänt sett är starkare i länder som har ett långtgående oberoende för jämfört med länder som inte har det.15 I finns en lång tradition av myndigheter som är relativt självständiga i förhållande till regeringsmakten (se vidare kapitel 11), Centralbankers oberoende grundas inte främst på principen om konstitutionalism och det syftar inte heller till att värna rättsstatliga principer. Bestämmelserna om penningpolitiska obero- ende har sitt främsta ursprung i historiska erfarenheter och national- ekonomisk teori (se vidare avsnitt 6.2). Sammantaget innebar denna utveckling att det växte fram en konsensus att centralbanker bättre kan uppnå målet om låg och stabil inflation om penningpolitiken ställs utanför direkt demokratisk styrning och kon- troll. Denna inskränkning av majoritetsstyret motiveras med att det genomsnittliga ekonomiska utfallet sannolikt blir bättre. Skälen bakom oberoendet för centralbanker skiljer sig därför från vad som gäller för exempelvis domstolar eftersom det inte syftar till att värna rättssäkerheten eller medborgerliga rättigheter, utan snarare till att uppnå en ökad effektivitet och högre välfärd. Vid delegering av makt och befogenheter från en aktör till en annan uppstår ett grundläggande problem som brukar betecknas principal- agent-problemet. Relationen mellan en principal (en huvudman) och en agent innebär att en aktör (agenten) kan fatta beslut eller utföra handlingar för en annan aktörs (principalens) räkning eller som får effekter för principalen. Principal-agent-relationer finns överallt i samhället. De finns mellan väljare och folkvalda, arbetsgivare och 15Högenauer och Howarth (2018a), s. 7. Den demokratiska granskningen av arbetstagare, aktieägare och företagsledningar och mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna för att nämna några exempel. Proble- mets kärna är att principalen och agenten kan ha delvis motstridiga intressen. Ett exempel som ofta lyfts fram är att folkvalda politiker (agenten) kan ha intresse av att utvecklingen av ekonomin och sysselsättningen är särskilt positiv i samband med ett val. Ur princi- palens (befolkningens) perspektiv kan i stället utvecklingen sett över en längre tidsperiod vara det viktigaste. Ett annat potentiellt pro- blem är att det kan finnas olika tillgång till information, normalt sett genom att agenten har tillgång till mer och bättre information. Detta gäller exempelvis i relationen mellan regeringen och dess myndig- heter där den främsta expertisen inom ett visst policyområde normalt finns hos myndigheten. Bland nationalekonomer har principal-agent-problematiken inom penningpolitiken och avseende centralbanker ofta analyserats utifrån perspektivet att allmänheten utgör principalen och agenten.16 I en sådan analys innebär en alltför nära styrning av cen- tralbankens penningpolitik från en politisk majoritet att central- bankens agerande inte sammanfaller med allmänhetens långsiktiga intresse av en låg och stabil inflation utan i stället sammanfaller med den sittande politiska majoritetens intresse. Detta intresse antas ofta vara att överraska med en penningpolitik som leder till högre inflation än inflationsförväntningarna, för att därigenom kortsiktigt öka aktivi- teten i ekonomin och vinna val. Detta brukar sammanfattas i det s.k. tidsinkonsistensproblemet17 (se vidare avsnitt 6.2.2). En mer statsvetenskapligt orienterad analys av principal-agent- problemet avseende centralbanker är att utgå från det svenska styrelse- skicket, dvs. den representativa demokratin och den sedvanliga dele- geringskedjan av den offentliga makten i en demokrati. Med denna utgångspunkt blir principalen och agenten som utför de uppgifter avseende penningpolitik, det finansiella systemet, betalningsavveckling, kontanthantering m.m. som har dele- gerat till . En slutsats av en sådan analys är att Riksbank- ens beslut blir mer demokratiskt förankrade om arbetar mot de mål och inom det mandat som har ställt upp via lag. För att säkerställa att så är fallet måste dock målen vara uppfölj- 16Se Fratianni m.fl. (1997). 17Se Kydland och Prescott (1977). Den demokratiska granskningen av Det måste också ske en granskning av verk- samhet. Principalen bör vidare i så hög grad som möjligt kunna få tillgång samma information som agenten. Principalen kan också behöva ha ett visst stöd av oberoende analysexpertis. Agenten bör på ett tro- värdigt sätt förklara sitt agerande för att principalen ska kunna be- döma om agenten utför sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Transparens från agentens sida blir därför en nödvändig förutsätt- ning för att principalen ska kunna utvärdera hur uppgiften sköts. har under blivit mer och mer transparent med information till såväl allmänheten som till vil- ket är positivt ur ett demokratiskt perspektiv (se vidare avsnitt 33.2.4). I debatten om oberoende som pågick och var legitimitet främst kopplad till trovärdigheten i att kunna uppnå en låg och stabil inflation. Generellt var det demokratiska inflytandets roll för legitimitet inte så framträdande i den offentliga debatten. Riksbanksutredning framhölls att delegeringen av maktbefogenhet- erna skett i god demokratisk ordning. Detta tillsammans med ett tydligt formulerat mål och en uppföljning av finansutskottet ansågs säkra den demokratiska förankringen.18 I den proposition som låg till grund för riksbanksreformen 1998 fördes vissa mer utförliga resonemang om den demokratiska förank- ringen. Regeringen konstaterade bl.a. följande (prop. 1997/98:40 s. 36): Ur demokratisk synvinkel är utgångspunkten att prioriteringarna mellan delmålen i den ekonomiska politiken ska göras av ett demokratiskt för- ankrat organ. Även avvägningar av den samlade politikens effekter bör med denna utgångspunkt ske genom demokra- tiska beslut. I propositionen konstateras dock att fördelarna med en mer obero- ende Riksbank inom det penningpolitiska området ändå övervägde. Regeringen konstaterar för det första att en reform som stärker det personliga, institutionella och funktionella oberoendet för Riks- 18SOU 1993:20, s. 165–176. Den demokratiska granskningen av banken krävs för att anpassa sig till unionsrätten. Vidare konsta- terades följande (prop. 1997/98:40 s. 48): [D]et specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om statsmakterna gör troligt att avvik- elser från prisstabilitetsmålet inte kommer att ske. Den institutionella ramen för penningpolitiken kan bidra till detta. Genom att delegera ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig Riks- bank med ett klart angivet prisstabilitetsmål kan politiken ges det lång- siktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet skall vara tro- värdigt. Diskussionen om och penningpolitikens demokratiska legitimitet visar att det är måluppfyllelsen i penningpolitiken som har ansetts vara den viktigaste legitimitetsgrunden. För att anknyta till legitimitetsgrunderna i avsnitt 33.2.1 ligger fokus därmed på ut- flödeslegitimiteten och effektiviteten i policybesluten. Det framhålls dock också i propositionen som låg till grund reform att den demokratiska förankringen är en nödvändig förutsättning för att kunna ge en ökad grad av obero- ende (prop. 1997/98:40 s. 77 och 78): En självständig centralbank kan inte agera i ett politiskt vakuum. Det är viktigt att penningpolitiken har en demokratisk förankring […]. Möj- ligheten för att på ett meningsfullt sätt utvärdera verksamhet förutsätter att ett tydligt mål fastställs för penningpolitiken. Utifrån en mer principiell utgångspunkt kan följande resonemang föras angående den demokratiska inflödeslegitimiteten för . Genom regeringsformen och riksbankslagen tilldelas uppgifter och befogenheter för att uppnå vissa mål inom penning- politiken, finansiell stabilitet, kontantutgivning m.m. Genom detta uppnås en demokratisk förankring för de ramar har att verka inom. Det finns dock en tydlig begränsning av folkvaldas in- flytande över de ECBS-relaterade uppgifterna som manifesteras genom det unionsrättsliga instruktionsförbudet avseende dessa uppgifter (se kapitel 12). Det innebär att legitimitet när det gäller de ECBS-relaterade uppgifterna i allmänhet, och penningpolitiken i synnerhet, måste vara output-orienterad, dvs. uppnår målet om pris- stabilitet. Den demokratiska granskningen av åtnjuter högt förtroende hos den svenska allmänheten Det bör i detta sammanhang nämnas att åt- njuter ett relativt högt förtroende bland befolkningen. Den s.k. för- troendebalansen19 för har legat relativt stabilt och pendlat runt +40 –2018 med en bottennotering precis före finanskrisen och en toppnotering 2010 (se Figur 33.2). Förtroendetalen för kan jämföras med den för riksdag och regering som båda har haft balanstal som pendlat mellan 0 och +20 . Förtroendet för ligger ungefär i nivå med förtroendet för polisen och domstolarna under samma tidsperiod.20 Källa: (2019). 19Balansmått avser andelen som svarat ”mycket” eller ”ganska stort förtroende” minus andel- en som svarat ”mycket” eller ”ganska litet förtroende”. Balansmåttet kan variera mellan 100 (alla svarspersoner anger stort förtroende) och -100 (alla svarspersoner anger litet förtroende). Pro- centbasen utgörs av de som besvarat frågan. 20SOM-institutet (2019). Den demokratiska granskningen av I avsnitt 33.2.3 konstateras att en demokratisk granskning av mål- uppfyllelsen, rättssäkerheten och effektiviteten inom är viktig för att bibehålla legitimitet. Transparens från Riks- bankens sida är ett nödvändigt villkor denna demokratiska granskning. I huvudsak saknas dock bestämmelser om informa- tions- och redovisningsansvar i riksbankslagen (se dock avsnitt 33.2.5 angående två årliga penningpolitiska redogörelser och årsredovis- ningen). Trots detta förhållande vidtar en stor mängd åtgärder för att informera allmänheten om sitt arbete vilket varit en del av ett långsiktigt arbete att öka förtroendet för genom transparens och tydlighet.21 I en undersökning av olika centralbankers transparens 2014 an- sågs vara den mest öppna av 120 undersökta centralban- ker.22 Denna undersökning gällde centralbankernas faktiska öppenhet, vilken vanligtvis går utöver de krav som följer av lag eller annan författning. Inom penningpolitikens område kan det nämnas att dagen efter varje penningpolitiskt möte publicerar ett pressmeddel- ande där innebörden av beslutet och förekomsten av eventuella reservationer framgår. Med en till två veckors fördröjning offentlig- görs också detaljerade protokoll från de penningpolitiska mötena. Av protokollen framgår vad de olika direktionsledamöterna sade på mötet. Därigenom framgår det också i vilken utsträckning det fanns någon mening som avvek från majoritetens syn på olika frågor. Dessa protokoll är väsentligt mer detaljerade än de minimikrav på reservationer, avvikande meningar, dokumentation av beslut och moti- vering av beslut som följer av bestämmelserna i 30–32 §§ förvalt- ningslagen (2017:900). I samband med varje penningpolitiskt möte tas en penningpoli- tisk rapport fram. Därutöver publiceras en redogörelse för penningpolitiken, vilken utgör underlag för utvärdering av penningpolitiken. 21Se exempelvis Meyersson och (2012) för en beskrivning av kommunikationsarbete . 22Dincer och Eichengreen (2014). Den demokratiska granskningen av offentliggör också den s.k. räntebanan, dvs. en bedöm- ning av hur reporäntan kommer att utvecklas framöver. Räntebana är en prognos över den framtida utvecklingen av reporäntan, inte ett löfte. Räntebanan finns med i de penningpolitiska rapporterna. Vidare är det vanligt förekommande att direktionsledamöterna gör offentliga framträdanden om bl.a. penningpolitiska frågor. håller direktionsledamöterna sammanlagt ett hundratal olika anföranden . ger även ut den s.k. Den innehåller analys och bedömning av stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Förutom Riksbank- ens stabilitetsanalyser innehåller rapporten även fördjupningar inom något sakområde eller frågor med anknytning till finansiell stabilitet där vill tydliggöra sina bedömningar. Det följer inte av någon bestämmelse i lag att är skyldig att lämna en sådan rapport. var den första centralbank i världen som började publicera fristående rapporter om den finansiella stabili- teten.23 Utöver vad som framgår ovan publicerar och dess medarbetare en stor mängd undersökningar, artiklar, promemorior, skriftliga kommentarer och andra publikationer . 33.2.5Förutsättningarna för en demokratisk granskning av verksamhet Kommitténs överväganden angående den demokratiska granskningen avseende måluppfyllelse och effektivitet återfinns i avsnitt 33.6.4. I avsnitt 33.6.6 behandlas den demokratiska granskningen avseende regelefterlevnad. De unionsrättsliga förutsättningarna för demokratisk granskning berörs i övervägandena och i avsnitt 33.3.1. Den institutionella ramen för penningpolitiken finns stora lik- heter mellan industrialiserade länder. För del gäller att den baseras på i huvudsak tre komponenter (prop. 1997/98:40 s. 39): 23Meyersson och (2012), s. 78. Den demokratiska granskningen av 1.ett av fastslaget överordnat mål (prisstabilitetsmålet) 2.en hög grad av självständighet, skyddad bl.a. genom ett instruk- tionsförbud, att självständigt driva penningpolitik inom vissa givna ramar 3.mekanismer för kontroll, granskning och ansvarsutkrävande. Detta kapitel rör framför allt den tredje punkten. De argument och den analys som utgjort den ana- lytiska basen för att centralbanker ska ha en hög grad av själv- ständighet från demokratiskt valda institutioner tar, som framgått, framför allt sin utgångspunkt i penningpolitiken (se avsnitt 33.2.2). Denna analys ligger till grund för de fördragsfästa kraven på obero- ende centralbanker i unionsrätten. Den ligger också bakom refor- meringen av den svenska oberoende i slutet av 1990- talet (se vidare kapitel 12). För del finns det en rad särskilda omständigheter att beakta i fråga om den demokratiska granskningen och ansvarsutkräv- andet. har, liksom många andra centralbanker i väst- världen, ett stort mått av oberoende och styrs endast genom relativt vagt utformade mål i lag. är också ett särskilt rätts- subjekt med egna intäkter och, enligt nuvarande lagstiftning, med befogenhet att själv bestämma över sin medelsförvaltning. Det finns inte heller några mekanismer för myndighetsstyrning som för andra förvaltningsmyndigheter (se avsnitt 12.3). , likt många andra centralbanker, driver en s.k. flexi- bel inflationsmålspolitik där s.k. realekonomisk hänsyn kan tas utöver det faktum att den realekonomiska utvecklingen påverkar infla- tionen. Kommittén föreslår att denna praxis kodifieras i den nya riksbankslagen (se avsnitt 16.6). Realekonomisk hänsyn är en orsak till att kan välja att variera tidshorisonten, inom vilken inflationen förväntas nå målsatt nivå, beroende på den konjunk- turella situation som råder.