sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — får be- sluta att assistansersättning ska betalas ut till kommunen eller till en anordnare med tillstånd och det är vanligt att de assistansberättigade begär att så ska ske. De som beviljats assistansersättning får i de allra flesta fall en er- sättning enligt det schablonbelopp som regeringen beslutar. Schablon- ersättning är lika stor för alla assistanstimmar oavsett faktorer som påverkar kostnaderna för att anordna personlig assistans. De som inte får schablonbeloppet är de assistansmottagare som väljer att själva anställa sina assistenter och de som beviljas ersättning som överstiger schablonen, dvs. ett högre timbelopp44. De som själva anställer sina assistenter får ersättning utifrån de kostnader de redovisar, dock inte mer än vad som motsvarar schablonen såvida de inte beviljats ett högre 43För den som själv anställer sina assistenter definieras i (1993:1091) om assistansersättning följande: Med kostnader för personliga assistenter avses 1.löne- och lönebikostnader, 2.assistans- och utbildningsomkostnader, 3.kostnader för arbetsmiljöinsatser, Arbetsmiljöinsatser i första stycket 3 omfattar inte hjälpmedel som den försäkrade behöver för att själv eller med hjälp av någon annan kunna tillgodose sina behov. 44Enligt 51 kap. 11 § andra stycket socialförsäkringsbalken. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans De som beviljats personlig assistans av sin kommun får ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för denna. Många kommuner använder en schablonersättning, och den följer i många fall schablon- beloppet i assistansersättningen, men kommuner har möjlighet att ersätta de faktiskt redovisade kostnaderna, givet att kommunen finner att de är skäliga, och de kan även differentiera ersättningen. I budgetlagen anges att I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.45 En rimlig tolkning av detta är att staten bland annat inte ska betala mer för en tjänst av god kvalitet än vad som är nödvändigt. I detta avsnitt går vi igenom olika aspekter av ersättningen för att utföra personlig assistans. Frågan kan delas upp i ett antal delar, t.ex. vilka kostnader som ska kompenseras och med hur mycket, hur schablonen ska justeras med anledning av pris- och löneförändringar och hur, eller om, den ska differentieras utifrån en eller flera faktorer. Vad gäller utformning av schablonersättningen har flera översyner föreslagit förändringar i syfte att den bättre ska motsvara faktiska kostnader.46 Förslag som framförts är att löne- och lönebikostnader ska ersättas mot faktisk kostnad respektive att schablonen ska diffe- rentieras utifrån tidpunkt som assistansen ges eftersom ob-ersätt- ning innebär en högre timkostnad. Att delar av ersättningen inte ska beräknas utifrån antalet beviljade timmar utan ifrån antalet assistenter och antalet assistansmottagare har också föreslagits. 12.5.1Schablonersättning – nuvarande system Flertalet assistansmottagare som beviljats assistansersättning eller per- sonlig assistans via sin kommun, får den ersättning som de ska använda till köp av personlig assistans, respektive för skäliga kostna- der för sådan assistans, genom en schablon. Vid assistansersättning är schablonen lika stor för alla assistans- mottagare och schablonen beslutas av regeringen. Det förhöjda be- loppet kan överstiga schablonen med som mest och då ersätts alla timmar lika med detta förhöjda belopp i stället för med schablonen. 453 § budgetlagen (2011:203). 46För en genomgång se , SOU 2014:9. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Undantaget från att alla timmar ersätts lika är när assistansmot- tagaren själv anställer sina assistenter. De som själva anställt sina assistenter får ersättning med faktiska kostnader vilket innebär att assistansersättningen kan understiga schablonbeloppet. Den som inte är beviljad högre timbelopp kan inte få ett belopp som överstiger schablonbeloppet, även om de faktiska kostnaderna skulle göra det. Vid kommunalt beslutad assistans är det upp till respektive kom- mun att besluta ersättningsmodell och nivå men ersättningen ska ge ekonomiskt stöd för skäliga kostnader. Den mest uppenbara fördelen med en schablonersättning är att den – i alla fall jämfört med ersättning för faktiska kostnader – är enkel att administrera. En annan fördel är att den stimulerar innovationer som effektiviserar utförandet av assistansen. Den anordnare som lyckas leverera tjänsten med samma kvalitet, men till en lägre kostnad, kom- mer – allt annat lika – att förbättra sitt resultat utan att det påverkar den som får tjänsten eller finansiären. Eller så kan den innovativa anordnaren leverera en högre kvalitet till samma kostnad. Den nackdel som ofta lyfts fram och som är den främsta orsaken till våra förslag om att differentiera ersättningen, är att ett och samma belopp till alla assistansmottagare oavsett vilka kostnader som är förenade med att anordna assistansen, innebär att vissa anordnare kommer att göra vinster som beror på att de inte har alla de kostnader som schablonens nivå utgår ifrån. Som kommer framgå längre fram förespråkar vi att schablonersätt- ningen ska fortsätta vara grunden för statens ersättning till assistans- mottagare som beviljats assistansersättning, men att schablonen diffe- rentieras utifrån två variabler. 12.5.2Upphandling – ett naturligt alternativ Ett alternativ när staten eller kommunen väljer att anlita privata aktö- rer för att erbjuda medborgare statligt finansierade tjänster, är att göra en upphandling genom lagen om offentlig upphandling () eller att anordna ett valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem (LOV). Det finns fördelar och nackdelar med att ersätta nuvarande ersätt- ningssystem med ett upphandlingssystem inom ramen för ett statligt huvudmannaskap för insatsen personlig assistans. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Fördelen är att upphandlingen har bättre förutsättningar att pressa priset för tjänsten jämfört med när ersättningen baseras på faktiska kostnader eller på en schablon. En väl genomförd upphandling kan leda till att den eller de anordnare som är mest effektiva vinner upp- handlingen, vilket bidrar till effektiv användning av statens medel. En möjlig nackdel hör ihop med att en upphandling per definition resulterar i att vissa, eller de allra flesta, leveranterör väljs bort, vilket leder till att assistansmottagarna får färre anordnare att välja mellan. Om en eller ett fåtal anordnare vinner en upphandling kommer assi- stansmottagaren i de flesta fall ges en mer begränsad valfrihet än . Detta är dock själva poängen med en upphandling, dvs. att identifiera den eller de anordnare som har lägst pris, högst kvalitet eller en kombination av bägge. Hur stort problem detta kan upplevas som, beror på hur högt man värderar möjligheten att kunna välja mellan många olika anordnare. finns för de flesta assistans- mottagare ett stort antal anordnare att välja mellan och om det endast finns en anordnare att välja – dvs. den som vunnit upphandlingen – minskar assistansmottagarens möjlighet att vid missnöje med tjänsten byta anordnare. Om LOV används hamnar alla godkända anordnare på en lista som assistansmottagaren kan välja från, vilket alltså minskar eller eli- minerar risken att den assistansberättigades valfrihet i denna bemär- kelse blir för liten. Priset bestäms i ett sådant system av den som an- ordnar valfrihetssystemet och det är upp till de leverantörer att som vill delta att godta de villkor som ställts upp. Vi föreslår i detta betänkande att staten, i form av Försäkrings- kassan, bör få hela ansvaret för att besluta om rätt till och omfattning av personlig assistans samt stå för ersättningen. 12.5.3Ersättning för faktiska kostnader Ett alternativ till att ersätta assistansberättigade via en schablon är att ersätta dem för de faktiska kostnaderna för att utföra tjänsten. Ett sådant system fanns –1997 men övergavs bland annat för att systemet innebar höga administrationskostnader. För assi- stansmottagare som själva anställer sina assistenter är det fortfarande så att det är deras faktiskt redovisade kostnader (upp till ett tak) som ersätts. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans En återgång till ersättning för faktiska kostnader skulle kunna innebära att de företag som är vinstsyftande lämnar marknaden, i alla fall om inte vinst införs som en uttalad del i det som berättigar till ersättning. Om de vinstsyftande anordnarna lämnar marknaden skulle det påverka de assistansberättigades valmöjligheter. En variant på ett system med ersättning för faktiska kostnader, är att endast kostnaderna för utbildning, administration m.m. bryts ut ur schablonersättningen och att dessa kostnader ersätts utifrån faktiska kostnader. Därmed skulle timschablonen begränsas till lönekostna- derna. En nackdel med en sådan förändring är en ökad administrativ börda då företag som inte enbart sysslar med personlig assistans, måste särskilja bolagets administrationskostnader för personlig assistans från sådana som avser andra delar av verksamheten. kontroll och uppföljning skulle också bli komplicerad och kostsam. Kommunerna kan välja att ersätta den assistans som de beviljar enligt principen om ersättning för faktiska kostnader. 12.5.4Schablonersättningens nivå och faktorer som påverkar anordnarnas kostnader uppgår schablonbeloppet till 295,4 kronor.47 Om det finns särskilda skäl kan ersättning, efter ansökan av den försäk- rade, lämnas med ett högre timbelopp men ersättningen får inte överstiga schablonbeloppet med . hade av dem som fick assistansersättning ett högre timbelopp.48 Den som beviljas ersättning över schablonens nivå är redovisnings- skyldig från första kronan. Utifrån att staten ska hushålla med sina resurser uppkommer frågan om schablonens nivå är för generös, för snålt tilltagen eller lagom. Vi redovisar nedan en beräkning som visar hur rörelsemargi- nalen varierar beroende på lönenivå, förekomst av tjänstepension samt lönestöd. Vi har även jämfört ersättningen mellan dem som får schablonersättning respektive ersättning för faktiska kostnader. 475 § Förordning (1993:1091) om assistansersättning. 48Försäkringskassan (2017). Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Lönenivå, tjänstepension, lönestöd och annat påverkar rörelsemarginalen Tabellen nedan syftar till att illustrera hur rörelsemarginalen för en anordnare av personlig assistans påverkas av lönenivån, förekomsten av kollektivavtal respektive lönestöd. De rörelsemarginaler som visas i tabellen aspirerar inte att spegla de faktiska för ett genomsnittligt företag. Syftet är att beskriva hur mycket rörelsemarginalen varierar beroende på skillnader i lön, tjänstepension och lönestöd. Källa: egna beräkningar. I exemplet i tabellen utgår vi från den faktiska snittlönen för per- sonliga assistenter 2017 som var . Inklusive semesterlön, arbetsgivaravgifter och tjänstepension medför detta en total lönekostnad om . Med en schablonersättning på () och med antagandet att av schablonen går till annat än löner och lönebikostnader, blir rörelseresultatet (överskottet) per anställd och månad50, vilket motsvarar en rörelsemarginal på 7,9 pro- cent.51 Om den personliga assistenten i stället har en månadslön på blir rörelseresultatet . 49Baserat på , vilket är antalet timmar som den privata sektorn arbetar enligt SCB:s antagande i lönestrukturstatistiken. 51(– ) / = 0,079. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans innebär att rörelsemarginalen blir negativ. Lönens storlek har alltså stor betydelse för anordnarens resultat. av de privata anordnarna har minst en anställd med lönestöd från Arbetsförmedlingen. De vanligaste lönestöden är ny- startsjobb, anställningsstöd och lönebidrag. Tabellen visar hur ett löne- stöd i form av nystartsjobb påverkar rörelseresultatet. Nystartsjobbet innebär att arbetsgivaren får en skattelättnad motsvarande arbets- givaravgiften (31,), vilket har en kraftig effekt på rörelse- marginalen. I exemplet blir överskottet per anställd och månad, vilket motsvarar en rörelsemarginal på . Kollektivavtalen innebär att företag betalar in försäkringspremier (i huvudsak tjänstepension) för sina anställda. Inte alla privata an- ordnare tecknar dock kollektivavtal. Att inte betala tjänstepension enligt kollektivavtal innebär att rörelsemarginalen blir i stället för . Arbetsgivare kan dock teckna en tjänste- pensionslösning för de anställda utan att ha kollektivavtal. En ytterligare faktor som förklarar skillnader i överskott mellan anordnare är omfattning av löner för obekväm arbetstid (visas ej i tabellen). ob-tilläggen varierar i storlek mellan kollektivavtal och det finns företag utan kollektivavtal som inte betalar ut några tillägg alls. All assistans som finanserias med schablonersättningen ersätts med samma schablonbelopp , vilket innebär att alla skill- nader vad gäller vinstnivå mellan anordnare beror på kostnaderna. Om assistenterna i ett företag har relativt låga löner, medan assisten- terna i ett annat företag har relativt höga löner, så gör det förstnämnda företaget, allt annat lika, en högre vinst än det sistnämnda. När lönestöd utgår för anställda innebär det att vinsten – allt annan lika –blir högre än i företag utan lönestöd. De företag som betalar in försäkringspremier, t.ex. för tjänstepension, har – allt annat lika – en lägre rörelsemarginal. Anordnare som betalar relativt låga löner, som erhåller lönestöd och som inte har de kostnader som kollektivavtal innebär har därmed högre vinster jämfört med andra anordnare. En jämförelse med dem som ersätts utifrån faktiska kostnader Att bolagens vinstmarginaler minskat talar för att nivån på schablonen tidigare var mer generös än den är . För att få ytterligare ledtrådar till om nivån är ”hög” eller ”låg” har utredningen Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans beställt statistik från som visar hur hög ersättningen varit i genomsnitt till assistansmottagare som valt att själva anställa sina assistenter, dvs. vara egna arbetsgivare. Ersättningen för dessa timmar bygger på de faktiska kostnader som de som anställt sina egna assistenter uppgivit. Siffrorna visar att skillnaden varit mycket liten –2017 jämfört med dem som ersatts med schablonersättningen. De assistansberättigade som själv valt att anställa sina assistenter har genomgående fått aningen mindre i ersättning från jämfört med anordnare, men skillnaden är mycket liten (mindre än en procent). Att det inte finns någon nämnvärd skillnad mellan hur mycket den assistansberättigade som valt att anställa sina assistenter och får ersättning för faktiska kostnader får jämfört med när han eller hon köper assistans av en anordnare och får ersättning med schablon- beloppet, kan tolkas på olika sätt. En tolkning är att nivån ligger på en rimlig nivå. Det kan vara så att de som själva anställer sina assi- stenter anpassar sina kostnader till schablonersättningens nivå, som utgör taket för dem, men det kan , eller i stället, vara så att det är svårt för att göra en bedömning om det som anges är en kostnad för personliga assistenter. 12.5.5Schablonersättningens konstruktion och tänkbara differentieringar av ersättningen Schablonbeloppet beräknas med ledning av de uppskattade kostna- derna för att få assistans.52 Löne- och lönebikostnaderna har beräknats utifrån den genomsnittliga timlönen bland kommunal- och privat- anställda vårdbiträden, personliga assistenter m.fl.53 Ersättning för ob-tillägg, semesterlön, semestertillägg och arbetsgivaravgifter har sedan beräknats som procentuella påslag. Arbetsgivaravgifter består av socialavgifter men också avtalsförsäkringar och tjänstepensions- avgifter. Därutöver tillkommer en del som avser övriga kostnader som enligt (tidigare) tumregeln bedöms utgöra av schablonen. 5251 kap. 11 § socialförsäkringsbalken. 53SOU 2014:9, s. 97 ff. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Vad gäller schablonens konstruktion så har Assistansersättnings- utredningen, och Utredningen om assistansersättningens kostnader före- slagit modeller för schablonersättningen med nya fördelningsgrunder för övriga kostnader.54 Förslagen kom dock inte att genomföras. En egenskap som varje schablon har är att den endast kommer att överensstämma med de faktiska kostnaderna för en del av dem som får den. Eftersom kostnaderna skiljer sig åt mellan anordnarna bero- ende på en mängd faktorer är det därför relevant att, precis som tidigare utredningar gjort, analysera om en ökad träffsäkerhet kan uppnås med hjälp av en differentiering, dvs. olika ersättningsnivåer för olika assistanstimmar. är en av våra utgångspunkter att schablonen ska ligga på en nivå som säkerställer att ersättningen kan användas för att köpa assistans utan att den genererar högre vinst- marginaler hos anordnarna än vad som behövs för att de ska vilja leverera tjänsten med tillräckligt hög kvalitet. Att behålla idén om en schablon, men att införa olika nivåer, utgör en variant av en ersättning utifrån faktiska kostnader (med tak) eller att ersätta alla timmar med samma belopp. Syftet med en sådan för- ändring är att försöka behålla den fördel i form av enkelhet och förut- sägbarhet som schablonen har och öka träffsäkerheten och effektiviteten genom att i högre grad ersätta de faktiska kostnaderna. Schablonen ges till den assistansberättigade som i sin tur köper tjänsten personlig assistans. Den får inte användas till något annat än just köp av personlig assistans. Hos den anordnare som anlitas av den assistansberättigade är betalningen en intäkt i rörelsen och ska behand- las i enlighet vad som normalt gäller för bedrivande av verksamhet. Ett företag som inte slutit kollektivavtal eller har villkor för sina an- ställda som liknar de som finns enligt kollektivavtal, kommer allt annat lika att ha ett mer positivt rörelseresultat än andra anordnare då de kan ha lägre kostnader för löner och avtalsförsäkringar med mera. finns uppgifter om antalet anställda personliga assi- stenter. Statistiken visar att det var 73 180 personer som hade person- lig assistent som huvudsakligt yrke . Av de personliga assi- stenterna är kvinnor och män. Många är unga, 54SOU 2014:9, s. 162 ff. och SOU 2012:6. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans är och är . Det är av assistenterna som var kommunanställda och som arbetar i den privata sektorn, varav i aktie- bolag. Andelen kvinnliga assistenter är högre i den kommunala sektorn än i den privata. samlar in uppgifter om hur många av de per- sonliga assistenterna som omfattas av kollektivavtal. Det är assisten- ternas arbetsgivare som rapporterar in detta till myndigheten och enligt rapporteringen omfattades av assistenterna av kollektivavtal . Det är på arbetsmarknaden som helhet ofta små företag som saknar kollektivavtal och detta gäller sannolikt även för assistansmarknaden.55 Det är också sannolikt att assistenter som är anhöriga till assistansmottagaren är överrepresenterade bland dem som saknar kollektivavtal. Inom området personlig assistans sluts kollektivavtal mellan och Kommunala Företagens () samt mellan Vårdföretagarna (inom ) och . Arbetsgivarpart i kommunerna är SKL och . Kollektivavtalen för person- liga assistenter kännetecknas av särskilda anställningsformer, andra uppsägningstider än på andra delar av arbetsmarknaden och inga krav på saklig grund för uppsägning. Ett sätt att öka precisionen i ersättningen för personlig assistans, dvs. undvika att betala ut ersättning för kostnader som inte är för- knippade med att den enskilde får stödet, kan alltså vara att lämna lägre ersättning för timmar där assistenten inte får ersättning som motsvarar villkoren i kollektivavtal. Ett alternativt tillvägagångssätt är att kollektivavtal, eller kollektivavtalsliknande villkor för de an- ställda, blir en förutsättning för att ska ge anordnaren tillstånd att verka på marknaden. Som framgår av tabellerna 12.6 och 12.9 samvarierar rörelsemar- ginalerna med lönekostnaderna och lönekostnaderna beror bl.a. på om anordnaren tecknat kollektivavtal för sina anställda eller inte. Företag utan kollektivavtal, som inte heller ersätter sina anställda på annat sätt som motsvarar kollektivavtalen, betalar inte avgifter för tjänstepension, särskild löneskatt och inte heller ob-tillägg. Efter- som timschablonen innehåller ersättning för sådana kostnader kan det 55Kjellberg, A. (2017). Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisationsgraden hos arbets- givarförbund och fackförbund. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans ifrågasättas om anordnare som saknar sådana kostnader ska ha ersätt- ning som baseras på att kostnaderna existerar. En differentiering skulle kunna innebära att assistansersättning som betalas ut för assi- stans som levereras av en anordnare som har kollektivavtal eller mot- svarande kostnader, är högre än när sådana kostnader saknas. Vårdföretagarna har till utredningen framfört att företag som erbjuder sina anställda kollektivavtal eller kollektivavtalsliknande villkor (lön, pensionsavsättningar etc.) bör få en högre statlig ersätt- ning som täcker dessa merkostnader. På motsvarande sätt bör för- etag som inte har detta få en lägre ersättning. En möjlighet för att säkerställa att schablonersättningen mot- svarar kostnaderna är alltså att ställa krav på att den som tar emot sådan ersättning också betalar sådana avgifter, skatter och tillägg som ingår i ersättningen. Sådana krav kan enligt reglerna i ställas vid upphandling.56 När det gäller lönebidrag finns krav på att den arbetsgivare som vill ta emot lönebidrag måste ha ett kollektivavtal eller ha tecknat försäkringar som i väsentliga delar är likvärdiga med kollektivavtalet i branschen.57 Om avsikten är att personliga assi- stenter ska ha lön och andra förmåner som i huvudsak överens- stämmer med vad schablonbeloppet omfattar bör ett villkor för att få leverera sådana tjänster vara att anordnaren har sådana kostnader. Ett krav för att beviljas tillstånd för verksamhet med personlig assi- stans skulle alltså kunna vara att anordnaren har tecknat kollektiv- avtal eller att de anställda har villkor som motsvarar kollektivavtalets. Ett sådant krav bör vara möjligt att ställa inom ramen för en statlig assistansersättning där upphandling inte krävs, med hänsyn till att utbetalningarna görs enligt särskild lagstiftning. Om timschablonen differentieras med hänsyn till om kollektiv- avtal eller kollektivavtalslikande villkor tillämpas, sänks ersättningen med i storleksordningen givet situationen 2017, från till , för sådan assistans som levererats av en anordnare som inte tillämpar sådana villkor.58 Det skulle – allt annat lika – innebära en utgiftsminskning för assistansersättningen med . Vid en sådan förändring är det 5617 kap. 3 § . 57Arbetsförmedlingen, 180501, Faktablad för arbetsgivare. Regleringen finns i 18 § förord- ningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. I de ingår avgifter enligt avtal (främst tjänstepension och sär- skilt löneskatt) samt ob-tillägg. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans dock sannolikt att benägenheten att teckna kollektivavtal, eller ha motsvarande villkor, ökar vilket kommer att minska effekten av ut- giftsminskningen. Differentiering utifrån antal assistansmottagare och assistanstimmar En hypotes är att anordnare med många kunder och/eller många timmar assistans per kund, har lägre overheadkostnader i genomsnitt, dvs. att overheadkostnaden sjunker med ökat antal assi- stansmottagare och/eller timmar. Om det är så finns en möjlighet att öka precisionen i ersättningen, dvs. undvika att betala mer för insatsen än vad som är möjligt. Som framgått ovan går det dock inte att med någon säkerhet be- kräfta att det finns ett samband mellan vinstnivå och antal assistans- mottagare eller antalet timmar.