sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — •Kommunerna är tillsynsmyndighet över miljöfarlig verksamhet i de fall inte är tillsynsmyndighet.1 Utifrån det ansva- ret är det upp till kommunen att bestämma nivå för och utform- ning av den operativa miljötillsynen av de verksamheterna. 1Miljöfarliga verksamheter delas in i A-, B, C- och U-anläggningar. A-, B- och C-anläggningar kräver tillstånd medan U-anläggningar inte kräver tillstånd. A-anläggningar är de största miljöfarliga verksamheterna och C-anläggningar de minsta. Länsstyrelserna har tillsynsansvar för A- och B-anläggningar om detta inte delegerats till kommun. Kommunerna har tillsyns- ansvar för C- och U-anläggningar. Om tillsynsansvar för A- och B-anläggningar har delegerats av , har kommunen tillsynsansansvar även för sådana anläggningar. Se 2 kap. 29 § 1st. 1p och 2 st. samt 31 § miljötillsynsförordningen (2011:13) och , Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen? RiR 2015:10 s. 40. •Kommunerna är ofta verksamhetsutövare eller exploatörer, antingen direkt eller genom kommunalt ägda bolag. Flera kommuner anser att det är viktigt att uppgifter och ansvar inom området förtydligas. Det bör även göras tydligare vilka under- sökningar som kan definieras som miljöövervakning, vilka metoder som ska användas och hur data bör hanteras för att samla och sprida så mycket kunskap som möjligt om tillståndet i miljön. Detta skulle vara ett sätt att öka kostnadseffektiviteten när undersökningar görs.2 11.2Omfattning, genomförande och rapportering av kommunernas miljöövervakning 11.2.1Omfattningen av miljöövervakningen varierar mellan olika kommuner Kommunernas miljöövervakning varierar i omfattning inom olika områden och mellan olika kommuner. På vissa områden har de ett utpekat ansvar för miljöövervakning. Det gäller t.ex. luft, buller, vattenkvalitet i strandbad och bakgrundsstrålning. Generellt sett kan miljöövervakningen avse även provtagning av sjöar och vattendrag med avseende på försurning och annan vattenkvalitet, undersök- ningar i anslutning till reningsverk och deponianläggningar samt in- ventering av arter, bestånd och biotoper. Den kan vidare avse t.ex. mätningar av organiska miljögifter och tungmetaller i fisk. Omfattningen varierar även mellan jämnstora kommuner. Till exempel i bedriver kommunen omfattande miljöövervak- ning utöver det utpekade ansvaret. Det gäller bl.a. biologisk mång- fald och landskap.3 I bedriver kommunen ingen miljööver- vakning av biologisk mångfald och mark.4 I är det flera som inte bedriver någon miljöövervakning.5 kommun beskriver att miljöövervakning är en ganska liten fråga för en mindre kommun, även om den i praktiken bedriver miljö- övervakning inom dess olika verksamheter. När man gör mätningar 2Sveriges kommuner och landsting, e-brev . 3Jönköpings kommun, intervju . 4Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 5Länsstyrelsen i , intervju . ska de tillgodose kommunens behov av miljödata. Fokus ligger inte på om informationen kan eller bör föras vidare till regional eller natio- nell nivå.6 anser att det är problematiskt att kommu- nerna bedriver miljöövervakning på olika sätt och med olika inrikt- ning. Miljömålen skulle behöva följas upp på ett mer medborgarnära sätt, t.ex. genom att öka nedbrytningen av regionala och nationella indikatorer till lokal nivå. kommun betonar att det inte finns så mycket data från nationell och regional miljööver- vakning som kan användas i dess arbete.7 Miljöövervakningen av luft beskrivs av kommuner och länsstyrelser som förhållandevis tydligt reglerad, med olika dokument som anger vad som ska mätas, på vilket sätt samt hur beräkningar och skatt- ningar ska göras. Exempelvis och har egen personal som utför luftmiljöövervakning. miljöövervakning av luft utförs genom faktiska mätningar av luftföroreningar och meteorologi. Detta i kombination med uppgifter om påverkansfaktorer från utsläppsdatabaser och an- vändning av spridningsmodeller i vilka halter och exponering beräk- nas.8 luft- och bulleranalys (SLB-analys) är en avdelning på stadens miljöförvaltning som ansvarar för övervakningen av luft- miljön i staden. SLB-analys driver bl.a. också ett regionalt system för luftövervakning i , , och Gävle- borgs län på uppdrag av Östra Luftvårdsförbund.9 Flera mindre kommuner uppdrar åt miljöförvaltningar i större kommuner att genomföra luftmätningar. Det är vanligt t.ex. i Väst- , och Dalarna.10 Inom Göteborgsregio- nens kommunalförbund har de 13 medlemskommunerna tidigare bedrivit miljöövervakning av luft i ett luftvårdsprogram. ombildades programmet till i Göte- borgsregionen.11 6Tranås kommun, telefonintervju . 7Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 8Stockholms stad, skriftligt bakgrundsmaterial vid intervju . 9Stockholms stad, SLB-analys webbplats, , hämtad . 10Göteborgs Stad, intervju . 11Luftvårdsförbundet i , Verksamhetsplan 2018, , s. 1. Samtliga kommuner i ingår i ett luftvårdsförbund. Förbundet utför bl.a. modelleringar av luftföroreningar för varje kommun. är därutöver ålagd att göra konti- nuerliga mätningar, eftersom luftvärdena överstiger den s.k. övre utvärderingströskeln enligt luftkvalitetsförordningen. genomförs kontinuerliga bakgrundsmätningar av PM10-partiklar på en gågata och PM10, kvävedioxid samt bensen på en trafikerad gata som är representativ för tätort. Kommunen gör även indikativa mätningar en gång per treårsperiod av kvävedioxid, par- tiklar PM10, flyktiga organiska ämnen, svaveldioxid samt bensen. Mätningarna utförs av anlitade konsulter.12 kommun genom- för sporadiskt miljöövervakning av luft, d.v.s. inte . Mät- ningarna (som utförs av IVL) genomförs längs i och avser främst PM10, kväveoxid och flyktiga organiska kolväten. Kommunen har också visst samarbete med andra kommuner inom luftvårdsförbundet i . Kommunen framhåller vikten av att kunna jämföra mätningar med andra kommuners.13 kommun är den enda aktören inom den offentliga sektorn i som genomför miljöövervakning av luft. Länet saknar luftvårdsförbund och genomför inga luftmätningar. Mätstationen är placerad vid Zäta- gränd i . Stationen ingår i IVL:s s.k. Urbanmätnät och mätningarna finansieras av kommunen. har framfört önskemål om att kommunen ska genomföra luftmätningar . Därför gjorde kommunen en indikativ helårsmätning genom passiv mätning. Luftkvaliteten är bra i Öster- sund. Vid enstaka tillfällen har det nedre tröskelvärdet överskridits men inte under sådana tidsperioder som medför krav på faktiska mätningar. Kommunen skulle behöva ett bättre underlag för plan- arbetet än de nuvarande mätningarna eftersom stadskärnan, trafik- mönstren och fordonsparken har förändrats en hel del sedan stationen placerades vid Zätagränd. De egentliga resultaten av mätningarna är för kommunens del att de har verifierat att kommunen inte skulle ha behövt utföra dem. Efter utvärderingen av den indikativa passiva mätningen kommer ställning tas till om mätningarna ska fortsätta framöver.14 12Jönköpings kommun, intervju . 13Tranås kommun, telefonintervju . 14Östersunds kommun, intervju . Även saknar luftvårdsförbund. Några kom- muner i länet gör egna kontinuerliga mätningar. I samband med miljömålsuppföljningen har hämtat in data från dessa mätningar. uppdrog 2015 åt att göra en model- lering av halterna av partiklar från vägtrafik i tätorter i länet. En kommun sköter provtagningen vid en station inom den regionala miljöövervakningen av luft.15 Flera kommuner anger att det är otydligt vilken miljöövervakning som de förväntas utföra när det gäller landmiljö och biologisk mångfald. Det finns viss reglering, t.ex. Artskyddsförordningen, som pekar ut vilka arter kommunen behöver känna till och ta hänsyn till vid den fysiska planeringen. Ansvaret för att genomföra sådana utredningar ligger dock på exploatörerna. anger att den generellt sett har svårt att genomföra tillräcklig övervakning för att kunna iaktta trender i förändringar av landmiljön. Staden genom- för bl.a. övervakning av dagaktiva fjärilar, fåglar och lunglav. har staden också medverkat i övervakning av gaddsteklar och slåtterängar, genom att staden bekostar förtätning av provpunkterna lokalt. genomför staden även kartlägg- ning/inventering av någon eller några skyddsvärda arter och biotoper. Sådana kartläggningar genomförs främst för att påvisa förekomst av en art eller biotop. Kartläggningarna behövs för att öka kunskapen om arter och naturmiljöer i , i syfte att kunna ta tillräcklig hänsyn till dessa i den fysiska planeringen av staden. saknas dock kännedom om förekomsten av många arter och bio- toper. Staden samarbetar i en del undersökningar med Sportfiskarna och en ornitologisk förening.16 Det främsta syftet med kommuns miljöövervakning av landmiljö är att beskriva och inventera värdefulla naturområden, för att tillgodose behov i dess planarbete. Kommunen har och de närmast föregående åren bl.a. genomfört ett antal större projekt. Exempel på sådana är inventering av fåglar i , skyddsvärda träd på mark i tätorterna, 240 våtmarker och 15Länsstyrelsen i , intervju . 45 fågellokaler samt gräsmarksinventering av 560 naturvärdesobjekt. Dessutom har en kartläggning/analys gjorts av ekosystemtjänster, med fokus på grönstruktur och habitatnätverk i samtliga tätorter och på många av ekosystemtjänsterna i hela kommunen.17 Miljöövervakning av mark i kommun avser främst föro- renade områden. Det är då fråga om punktmätningar på olika platser, inte att ta fram tidsserier. Kommunen har tagit fram en plan för biologisk mångfald, som grund för arbetet med biologisk mångfald under fokusområdet . Rödlistade arter upptäcks främst genom slumpmässiga fynd, t.ex. när det visade sig att den rödlistade fiskarten vimma förekom i en större mängd med död fisk i Svartån.18 i uppger att flera kommuner i länet inte genomför någon miljöövervakning samt att det generellt sett saknas uppgifter från kommunerna om deras övervakning av landmiljöer.19 deltar i samordnad recipientkontroll genom det kommunala reningsverket, som är medlem i Norra samt vattenvårdsförbund. Inom den samordnade recipient- kontrollen genomförs också en del punktinsatser, där ett vatten- vårdsförbund finansierar en mätpunkt och staden en annan. Utöver detta övervakar staden bl.a. tennorganiska föreningar i småbåts- hamnar och bottenfauna i sötvatten. Staden gör också andra under- sökningar i marin miljö, t.ex. alger på hårdbotten, förekomst av ålgräs, närsalter i kustmynnande vattendrag och gjorde man i samarbete med en analys av mikroplaster i ett urval större vattendrag. När det gäller grundvatten övervakas nivåer men inte vattnets kvalitet.20 har miljöövervakningsprogram för ekologisk status avseende kiselalger och plankton i vattenförekomster. Inom miljögiftsövervakning genomför staden regelbundna mätningar av ytvatten och av fisk en gång . 17Jönköpings kommun, intervju . 18Tranås kommun, telefonintervju . 19Länsstyrelsen i , intervju . 20Göteborgs Stad, intervju . vart sjätte och grundvatten . Utöver de regelbundna mätningarna genomförs särskilda undersökningar som utgör under- lag för de lokala åtgärdsprogrammen, t.ex. lokala undersökningar av sediment och källspårning av specifika grupper av ämnen. Screening av miljögifter utförs i nya s.k. provtagningslokaler. Mätningar av bakterier, algblomning och föroreningar genomförs vid kommunala strandbad. Utöver stadens egen miljöövervakning ansvarar det kom- munala bolaget och Avfall inom dess recipient- kontroll för övervakning av näringsämnen, syrgas, siktdjup och en del metaller samt växtplankton i vissa sjöar. Delar av den över- vakningen utförs genom samordnad recipientkontroll.21 genomför nätprovfiske i ett 20-tal sjöar och elfiske vid drygt 20 lokaler i vattendrag. Kommunen anlitar såväl konsulter som för genomföranden och deltar också med egen personal. Vidare genomför kommunen provtagningar inom kalkeffektuppföljningen, vilka finansieras genom bidrag från läns- styrelsen. När det gäller samordnad recipientkontroll är kommunen medlem i . De data som rappor- teras till datavärden SLU avser såväl biologiska som kemiska para- metrar. Kommunen gör vidare provtagningar i anslutning till olika åtgärder för fiskevård och projektering. I fråga om miljögifter, deltar kommunen i ett länsgemensamt provtagningsprogram. Den genom- för ingen övervakning av grundvattenkvalitet.22 kommun genomför recipientprovtagning i tre skydds- värda sjöar (, Näkten och ) samt i Semsån. Data från dessa provtagningar levereras inte till datavärd. Även länsstyrel- sen tar prover i . De provtagningarna är inte samordnade med kommunens provtagningar, men och kommunen informerar varandra om provtagningarna. Kommunen är medlem i vattenvårdsförbund och inom dess samordnade recipient- kontroll tar den också prover på tre olika platser i avrinnings- området. Vatten genomför också omfattande provtag- ningar av , såväl beträffande dricks- som avloppsvatten.23 anser att det borde tas ett helhetsgrepp om vilken miljöövervakning som behövs för att kontrollera att miljö- 21Stockholms stad, skriftligt bakgrundsmaterial vid intervju . 22Jönköpings kommun, intervju . 23Östersunds kommun, intervju och e-brev . genomförs den största delen av miljö- övervakningen av vatten i kommunen genom samordnad recipient- kontroll, vilket fungerar i de vatten där det finns många tillstånds- pliktiga verksamheter som kan dela på bördan. Inom andra områden, t.ex. avrinningsområde, har samordnad recipientkon- troll inte kommit till stånd. Det kan enligt kommunen bero på att det finns för få tillståndspliktiga verksamheter i det avrinnings- området. i avrinningsområdet är trots det i behov av miljö- övervakning då de är övergödda. Källorna är främst jordbruk och avlopp. För dessa sjöar har kommunen genomfört en begränsad recipientprovtagning med ett prov , för att det ska finnas något underlag om statusen för dessa sjöar. Kommunen anser dock att det skulle vara bra att ta ett samlat grepp om de sjöar och vattendrag som inte ingår i samordnad recipientkontroll.24 kommun genomför provtagningar i flera sjöar med egen personal, vid sidan av verksamhetsutövarnas recipientkontroll. Dessa data rapporteras inte vidare till eller datavärden, efter- som det är oklart vilka data som efterfrågas. avser man att göra undersökningar av tungmetaller på olika ställen i Svart- åns bottensediment.25 och ansvarar för genomförande och finansiering av provtagning vid var sin station i det gemensamma regionala delprogrammet Utlakning från jord- bruksmark. ansvarade för de två statio- nerna.26 Se avsnitt 6.4.4 och bilaga 10. 11.2.2Planer och kostnader för miljöövervakning En del av de kommuner som utredningen varit i kontakt med har fast- ställt planer för miljöövervakning.27 När det gäller resurser som satsas på miljöövervakning, anger kommunerna generellt att det är svårt att skatta dessa. Dock skattar t.ex. följande årliga kostnader för miljöövervak- ning:28 Övervakning av miljögifter i vatten, sediment och biota i 24Sveriges kommuner och landsting, e-brev . 25Tranås kommun, telefonintervju . 26Länsstyrelsen i , e-brev . , Miljöövervakningsplan 2017 Bilaga till Budget 2017. 28Stockholms stad, skriftligt bakgrundsmaterial vid möte . Övervakning av badvattenkvalitet vid kommu- nala strandbad . Miljöövervakning av ekologiska kvalitetsfaktorer i sjöar, vattendrag och kustvatten (avser 2017). och Avfalls kostnader för bolagets recipientkontroll uppgår till . skattar att kostnaderna för miljöövervak- ning av luft uppgår till . För miljööver- vakning av vatten uppgår kostnaderna till . Kostnaderna för miljöövervakning av mark uppgår till . I detta ingår inte kostnader för över- vakning av förorenade områden.29 kommuns kostnader för miljöövervakning utgörs av i analyskostnader och i personal- kostnader (utifrån arbetstid).30 11.2.3Omhändertagande av miljödata från kommunernas miljöövervakning Det finns vissa områden, t.ex. luft och buller, där kommuner beskriver att det är relativt tydligt vilka data som efterfrågas från nationell nivå.31 För de områdena beskrivs även rapporteringen till datavärd fungera bra. För andra områden skulle det dock enligt flera kommuner behöva tydliggöras vilka miljödata som efterfrågas på nationell och regional nivå. Det anges finnas stora mängder data som inte rapporteras till datavärdar.32 Idéer från kommuner om förenklingar av rapporteringen anser att ansvariga myndigheter borde precisera vilka parametrar eller indikatorer som ska mätas även för andra områden än främst luftövervakning, som är ett område med relativt få indikatorer. För vatten- och landmiljöer är det betydligt fler 29Jönköpings kommun, intervju . 30Östersunds kommun, intervju . 31Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 32Sveriges kommuner och landsting, e-brev . Enbart för landmiljö ska enligt staden ett 40-tal indi- katorer mätas. En ansvarig myndighet borde ta fram en begränsad basnivå för vilka indikatorer som kommunerna ska ta fram miljödata om och rapportera dessa.33 Också andra kommuner anser att det skulle behövas ett nationellt och regionalt intresse för att kommu- nerna skulle rapportera miljödata enligt ett begränsat antal indika- torer. anges att data från kommunernas mätningar är under- utnyttjade, även när mätningarna utförs enligt vedertagen metodik.34 menar att rapportering enligt en basnivå skulle passa bäst för vatten- och sedimentprover som inte samlas in genom nationella program. Rapporteringen till datavärden av data från t.ex. standardiserade nätprovfisken och elfisken uppges fungera bra . För inrapportering av andra data om biologisk mångfald och naturvård kan det enligt kommunen vara svårt att hitta lämpliga parametrar.35 kommun framhåller att rapportering behöver bygga på att kommunerna ser behov av sådana data på lokal nivå. Det kan t.ex. röra sig om att visa på möjligheterna till att jämföra den egna kommunens miljöövervakningsdata med andra kommuners.36 kommun anser att många kommuner kan vara intres- serade av att rapportera enligt en basnivå. Det viktiga är att de får information om och tydliga anvisningar för vilken information som efterfrågas och hur de ska ta fram dataunderlaget.37 Ett begränsat antal indikatorer att rapportera kombinerat med s.k. öppna standarder för inrapportering, skulle enligt kunna leda till ett ökat intresse hos kommunerna att rapportera in miljödata. Ett exempel där användning av öppna data skulle minska kommunernas arbetsinsats vid inrapportering gäller miljö- övervakning av luft. Där används en komplicerad standard som kräver mycket merarbete vid inrapporteringen. Staden anger att det finns liknande problem med inrapportering av miljödata om vatten. Eftersom data måste vara tillförlitliga, kan problemet enligt staden inte lösas enbart genom att sätta upp en databas och sedan rapportera in till den. Öppna standarder ger enligt staden större möjlighet till 33Göteborgs Stad, intervju . 34Sveriges kommuner och landstings miljöchefsnätverk, möte . 35Jönköpings kommun, intervju . 36Tranås kommun, telefonintervju . 37Östersunds kommun, intervju . lokal anpassning, vilket är en viktig väg till att öka kommunernas intresse av att rapportera in data.38 Miljödata från kommuner förs inte vidare till nationell nivå Ett centralt problem som flera kommuner och länsstyrelser för fram är att miljödata från kommunernas miljöövervakning inte förs vidare till miljöövervakning på nationell nivå. Orsaker till detta är bl.a. att datavärdarna inte har haft uppdrag och tillförts resurser att ta emot miljödata från kommuner samt att det saknas teknisk validering av kommunernas data. Det saknas också datavärdskap för flera om- råden, bl.a. för landskapsövervakning.39 anser att det är problematiskt att det inte finns någon mottagare för kom- munala miljödata om landmiljö. Det gäller såväl nationellt som regionalt. Enligt kommunen har den inte fått besked från länsstyrel- sen huruvida data från kommunens inventeringar av olika biotoper och arter tas omhand regionalt eller om det är upp till kommunen att själv tillgängliggöra dem. Samma sak anges gälla för Skogsstyrel- sens omhändertagande av miljödata. Kommunen har försökt att delge miljödata om inventeringsresultat av nyckelbiotoper, men utan resultat.40 Eftersom flera datavärdar inte tar emot miljödata direkt från kom- munerna, lagrar en del av de länsstyrelser som har egna databaser för miljödata även kommuners miljödata i dessa.41 Stad anger att den måste skicka in dess miljödata till om staden vill få in sådana data till den nationella datavärden.42 Havs- och vattenmyndigheten uppger att vissa kommuner genom- för miljöövervakning och följer upp lokala miljömål, men att sådan miljöinformation inte samlas in och används . Myndigheten anser att sådana kommunala miljödata har begränsad användbarhet i övervakningen enligt havsmiljödirektivet samt enligt den traditio- nella utformningen av den nationella och regionala miljöövervak- ningen, vilka den ansvarar för. Kommuner kan även följa upp åtgärder 38Göteborgs Stad, intervju . och i , intervju . 40Jönköpings kommun, intervju . 41Länsstyrelsen i län, e-brev . i , e-brev 2018- i , e-brev . 42Göteborgs Stad, intervju . med information som är betydelsefulla för Havs- och vattenmyndig- hetens övervakning och analyser m.m. Det saknas dock enligt myn- digheten efterfrågan och krav på insamling av data samt hur under- sökningar ska utföras och rapporteras kvalitetssäkrat. I samband med t.ex. infrastrukturprojekt och fysisk planering samt inför pröv- ning av miljöfarlig verksamhet kan punktinsatser eller löpande in- satser göras för att samla in miljödata om tillståndet i miljön. Enligt myndigheten gäller detta även för miljödata i miljökonsekvens- beskrivningar, kontrollprogram samt från verksamheters egenkon- troll och kommunernas kalkningsåtgärder. Den anger att det saknas ett utvecklat system för att samla, spara och ställa krav på t.ex. hur undersökningar ska genomföras och kvalitetssäkras och att myndig- heten inte är redo att ta emot sådan information. Myndigheten bedriver inte något arbete för att utveckla ett sådant system.43 i anger att det även är få miljödata från kommunerna som förs vidare till den regionala miljööver- vakningen. I de få fall som det finns data, anges det vara svårt att få ut dessa data från kommunerna. betonar att den skulle behöva lägga mer tid på detta inom tillsynsvägledningen mot kommunerna, men också att den inte hinner med detta.44 11.3Koppling mot miljötillsyn och processen för tillstånd till miljöfarlig verksamhet 11.3.1Samordningen av miljöövervakningen med andra kommunala verksamheter varierar En viktig fråga är hur miljödata ska hanteras så att informationen kan användas i kommunernas olika verksamheter. framhåller att det, inte minst i större kommuner som staden, är olika verksamheter som tar fram och använder miljö- data. Det gäller allt från miljöprövning och miljökonsekvensbeskriv- ning till miljötillsyn och miljöövervakning. De data som samlas in i de olika verksamheterna är inte alltid jämförbara. Kopplingen mellan resultaten av kommunernas miljötillsyn och miljöövervakning behöver tydliggöras. Staden har historiskt sett separerat miljöövervakning och 43Havs- och vattenmyndigheten, e-brev samt . 44Länsstyrelsen i , intervju . miljötillsyn, men ser att dessa verksamheter skulle kunna integreras mer för att få ut mer nytta av båda. Miljöövervakningen av mark är uppdelad på flera olika aktörer, vilket enligt staden är ganska typiskt för många kommuner. Undersökningar initieras främst vid exploate- ringar och infrastrukturprojekt.45 använder en hel del miljödata från miljööver- vakningen i dess verksamhet. Miljöövervakningen och miljötillsynen har ett ganska nära samarbete. Data från miljöövervakningen är ett av underlagen för prioritering av insatser i miljötillsynen. Till exem- pel använder miljötillsynen vid sin prioritering stadens miljöbaro- meter, som bygger på data från miljöövervakningen. deltar också personal från miljöövervakningen vid tillsynsinsatser inom miljötillsynen.