sou · H7B360 · 2019-12-13 00:00:00 — 2.det är nödvändigt och proportionellt för att företaget eller någon som har övertagit verksamheten från företaget ska kunna upprätthålla kritisk verksamhet eller affärsverksamhet som är viktig för företagets intjäning eller lönsamhet, 3.det är nödvändigt och proportionellt för att undvika omfat- tande spridning av negativa effekter som leder till en allvarlig störning i det finansiella systemet, eller 4.det krävs för att undvika värdeförstörelse som innebär att förlusterna för andra borgenärer blir högre än om skulderna undantas. frågan om undantag för kvali- frågan om undantag för nedskriv- ficerade skulder enligt 27 §, ska ningsbara skulder enligt 27 §, ska 1.principen att förluster i första hand ska drabba ägarna och där- efter borgenärerna i företaget i resolution i prioritetsordning, 2. vilken förlustabsorberings- 2. vilken förlustabsorberings- kapacitet företaget i resolution har kvar, om skulderna undantas, har kvar, om skulderna undantas, 3. behovet av att behålla till- 3. behovet av att behålla till- räckliga resurser för finansiering räckliga resurser för finansiering av resolution, och som avses i 4 a kap. 9 § 1 till ett företag som avses i 1 kap. 1 § första stycket 1 eller 2 i samma reso- lutionsgrupp, men som inte själv eller bör undantas för att säker- tar att undanta nedskrivningsbara skulder, får myndigheten använ- skulder, får myndigheten an- da medel från resolutionsreser- vända medel från resolutions- ven eller alternativa finansier- reserven eller alternativa finan- ingskällor enligt vad som anges i 27 kap. 1 och 6 §§, om det be- anges i 27 kap. 1 och 6 §§, om det hövs för att absorbera förluster i behövs för att absorbera för- eller ge kapitaltillskott till före- luster i eller ge kapitaltillskott till taget i resolution. företaget i resolution. bara göras om innehavare av dock bara göras om innehavare aktier eller andra äganderätts- av aktier eller andra ägande- eller nedskrivningsbara skulder, nedskrivning, konvertering eller på annat sätt, har absorberat för- tering eller på annat sätt, har luster i eller bidragit till kapita- absorberat förluster i eller bidra- liseringen av företaget med ett git till kapitaliseringen av före- belopp som minst motsvarar taget med ett belopp som minst av totala skulder och eget kapital i företaget i resolution baserat på värderingen enligt 7 kap., eller av det berörda företagets riskvägda tillgångar, baserat på värderingen enligt 7 kap. Alternativet i första stycket 2 får användas bara om 1.resolutionsreserven har tillgång till ett belopp som anskaffats genom resolutionsavgift enligt 27 kap. 13 § motsvarande av de garanterade insättningarna, och 2.det berörda företagets konsoliderade tillgångar är mindre än motsvarande . Ett institut och ett företag Ett institut och ett företag som ingår i samma koncern som som ingår i samma koncern som institutet ska lämna Riksgälds- institutet ska lämna Riksgälds- kontoret de upplysningar om sin verksamhet och därmed sam- de upplysningar om sin verk- samhet och därmed samman- som myndigheten begär för sin verksamhet enligt denna lag. myndigheten begär för sin verk- samhet enligt denna lag. Ett institut ska offent- 4 kap. 1 a och 1 b §§ samt belopp skulder som omfattas av 4 a kap. Om ett institut eller företag Om ett institut eller företag som ingår i samma koncern som som ingår i samma koncern som institutet har åsidosatt sina skyl- andra stycket, ska Finansinspek- enligt 15 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansierings- lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller 25 kap. (2007:528) om lagen (2007:528) om värdepap- inspektionen ska samarbeta och inspektionen ska samarbeta och utbyta information med varandra, utbyta information med varandra, inom EES och med Europeiska inom EES och med Europeiska bankmyndigheten i den ut- bankmyndigheten i den ut- sträckning som följer av kris- sträckning som följer av kris- ska också lämna regeringen de uppgifter som behövs för regeringens verksamhet enligt denna lag. får hänskjuta frågor som rör ett förfarande av en annan behörig myndighet inom EES till Europeiska bank- myndigheten för tvistlösning i de fall som framgår av följande artiklar i krishanteringsdirektivet: –13.5 andra stycket och 13.6 andra stycket. – 18.6 tredje stycket och 18.7 tredje stycket och 18.7 andra – 45.9 tredje stycket och 45.10 45h.5 andra stycket. får begära att Europeiska bankmyndigheten ska bistå myndigheterna att nå en överenskommelse i de fall som framgår av följande artiklar i krishanteringsdirektivet: – 13.4 tredje stycket. – 13.4 fjärde stycket. – 18.5 andra stycket. – 18.5 fjärde stycket. – 91.7 andra stycket. – 92.3 andra stycket Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får 1. tillämpningen av bestäm- 26–30 §§ beräkningen av om minimikravet om beräkningen av det högsta för- enligt 4 kap. 1 § är uppfyllt, fogandebelopp som avses i 3 kap. 2. vilka kriterier som ska ligga till grund för ett beslut om stor- och fastställande av kravet på leken på minimikravet på ned- kapitalbas och kvalificerade skul- 4 kap. 1–3 c §§, 4 kap. 3 §, terade bestämmelser om kravet på kapitalbas och kvalificerade skul- der för ett globalt systemviktigt institut eller ett större dotterföretag till ett globalt systemviktigt institut utanför EES, 3.vilken information om nedskrivningsbara skulder ett företag ska lämna till och när den ska lämnas, 4. undantag enligt 5 kap. 3 § 4. undantag enligt 5 kap. 3 § från skyldigheten i 5 kap. 2 § om från skyldigheten i 5 kap. 2 § om att ta in vissa villkor i avtalen för att ta in vissa villkor i avtalen för sina skulder och de kategorier av skulder för vilka ett företag enligt 5 kap. 3 a § får bedöma att det inte är möjligt att ta in ett villkor enligt 5 kap. 2 §, 5.vilka företag som ska upprätta register som avses i 5 kap. 5 §, vad registren ska innehålla och när företagen ska ge in register för olika typer av avtal, 6.vad en omstruktureringsplan enligt 21 kap. 5 § ska innehålla, 7.hur storleken på de skulder som är hänförliga till derivat enligt 21 kap. 17 § ska beräknas, 8.metoden för riskjustering av resolutionsavgift enligt 27 kap. 13 § tredje stycket, 9. vilka uppgifter en avgifts- 9. vilka uppgifter en avgifts- skyldig ska lämna till Riksgälds- skyldig ska lämna till Riksgälds- kontoret enligt 27 kap. 20 §, och kontoret enligt 27 kap. 20 §, 10. vilka upplysningar ett institut eller något annat kon- institut eller något annat företag cernföretag ska lämna till Riks- gäldskontoret för dess verk- samhet enligt denna lag. verksamhet enligt denna lag, 11. bestämmelser om det an- 4 a kap. 5 § andra 12. till vilken procentandel som ett beslut enligt 4 a kap. 6 § 13. kompletterande bestämmel- ser om nedskrivning och kon- vertering enligt 21 kap. 15 §. Regeringen får meddela föreskrifter om 1.innehållet i en resolutionsplan och en koncernresolutionsplan enligt 3 kap. och vad som ska beaktas vid planernas utformning liksom när de ska upprättas och hur ofta de behöver uppdateras, 2.vilka omständigheter ska beakta vid sin prövning av en resolutionsplan enligt 3 kap. 10 och 11 §§, och 3. när och var ett beslut om 3. när och var ett beslut om resolution enligt 8 kap. 13 § och 8 kap. 13 §, ett beslut om resolutionsåtgärder resolutionsåtgärder enligt 12 kap. enligt 12 kap. 5 § ska offentlig- 5 § och åtgärder enligt 7 a kap. 2 § göras och vad offentliggörandet samt uppgifter som avses i 28 kap. göras och vad offentliggörandet 1.Denna lag träder ikraft . 2.Europeiskt systemviktiga resolutionsenheter och nationellt systemviktiga resolutionsenheter ska uppfylla de krav som följer av 4 kap. 3c § . 3.Utöver vad som anges i 1, ska företag som omfattas av 4 kap. 1 § uppfylla det krav på kapitalbas och kvalificerade skulder som avses i 4 kap. 1 a § respektive 1 b § och som fastställts i enlighet med 4 kap. 3 § . För en gradvis övergång till det nya kravet ska besluta om lämpliga övergångsperioder fram till med mellanliggande målnivåer varav en ska vara . 4.Riksgäldskontoret ska var tolfte månad under varje övergångs- period meddela företaget planerat krav på kapitalbas och kvali- ficerade skulder. 28 kap. 1 § andra stycket ska tillämpas . 2 Uppdraget och genomförandet 2.1Uppdraget och utredningens arbete Enligt kommittédirektiven ska utredaren analysera och lämna för- slag till de författningsändringar som krävs för att i svensk rätt genomföra ändringarna i kapitaltäckningsdirektivet1 och krishanter- ingsdirektivet2 samt anpassa och komplettera svensk rätt med anled- ning av ändringarna i tillsynsförordningen3 och SRM-förordningen4. I utredningens arbete har deltagit experter från Finansdeparte- mentet, , , , Sven- ska och . Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft sex expertgrupps- sammanträden. Därutöver har utredningen haft samrådsmöte med Utredningen om ett nytt regelverk om kapitaltäckning för värde- pappersbolag (Fi 2019:02). Regeringens direktiv finns i bilaga 1 och bilaga 2. 1Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsyns- krav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. 4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av om fast- ställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemen- sam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 av villkoren för att starta och driva verksamhet. 2.2.1Hanteringen av relevanta rättsakter De aktuella EU-rättsakterna består av både EU-förordningar och EU-direktiv. En förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat som omfattas av den och får inte inför- livas genom nationell normgivning. Ett direktiv överlåter dock åt varje medlemsstat att bestämma form och tillvägagångsätt för genomförandet. Ett direktiv måste därmed genomföras, det vill säga införlivas i den svenska rättsordningen. Genom SRM-förordningen upprättas en gemensam resolutions- mekanism för en enhetlig tillämpning inom euroområdet av för hantering av banker i kris. Förordningens bestämmelser avser endast den Europeiska bankunionens medlemsstater, det vill säga stater med euron som valuta och andra medlemsstater som har inlett ett så kallat nära samarbete. Förordningen är alltså inte tillämp- lig i svensk rätt.5 Det krävs därför inte heller några författnings- ändringar för att anpassa eller komplettera svensk rätt med anled- ning av ändringarna i förordningen. Betänkandet innehåller därför inte några förslag i den delen. Utgångspunkten har varit att de ändringar i den svenska regler- ingen som krävs med anledning av de justerade EU-rättsakterna i övrigt i möjligaste mån ska anpassas till gällande lagstiftning och, i den mån det avser lämplig normnivå, nuvarande lagstiftningstradi- tion. Vid tidigare genomföranden av kapitaltäckningsdirektivet respektive krishanteringsdirektivet har föreskriftsrätten i viss om- fattning delegerats till respektive Riksgäldskon- toret (se prop. 2006/07:5 s. 101 ff., prop. 2013/14:228 s. 123 och prop. 2015/16:5 s. 259 f.). Skälet för detta har varit att bestämmel- serna i direktiven ansetts för detaljerade eller tekniskt komplicerade eller bedömts komma att behöva ändras ofta för att hållas aktuella och följa utvecklingen på de finansiella marknaderna. 5Utredningen om ett eventuellt deltagande i Europeiska bankunionen (Fi 2017:10) presenterar i sitt betänkande och bankunionen (SOU 2019:52) en analys av innebörden av ett eventuellt svenskt deltagande i bankunionen där för- och nackdelarna med ett deltagande samt de risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför bankunionen redovisas. Betänkandet är tänkt att ligga till grund för ett svenskt ställningstagande om ett eventuellt deltagande i unionen. Flera av förslagen i detta betänkande innebär att det i lag införs hänvisningar till tillsynsförordningen. Det hänvisas också till kapital- täckningsdirektivet och krishanteringsdirektivet. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. För att säkerställa att ändringar i tillsynsförordningen får omedel- bart genomslag är det ändamålsenligt att hänvisningar dit görs dyna- miska. Eftersom ändringar i EU-direktiv bör föranleda överväganden av lagstiftaren om lagtexten behöver ändras görs hänvisningar till sådana rättsakter statiska. EU-rättsakterna har inte motsvarande förarbeten som finns i . I ingressen till en EU-rättsakt redogörs i stället i viss mån för bakgrunden till och skälen för huvuddragen i rättsakten. När det i betänkandet hänvisas till skälen i tillsynsförordningen, kapitaltäck- ningsdirektivet eller krishanteringsdirektivet är det därmed vad som anges i rättsaktens ingress som avses. 2.2.3Användningen av begreppet grupp I tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet är begreppet grupp vanligt förekommande. Innebörden av begreppet förefaller dock vara olika beroende på vilket sammanhang som det används. I artikel 4.1.138 i tillsynsförordningen införs nu en definition som anger att en grupp är en grupp av företag, varav minst ett är ett institut och som består av ett moderföretag och dess dotterföretag, eller av företag som är knutna till varandra genom ett sådant för- hållande som avses i artikel 22 i och rådets direktiv /34/EU. Det innebär att företagen ska ha ett sådant förhållande till varandra att de är skyldiga att upprätta en koncern- redovisning. I artikel 3.1.63 kapitaltäckningsdirektivet definieras grupp genom en hänvisning till tillsynsförordningens definition. Definitionen av grupp har införts tillsammans med en definition av grupp från tredjeland i artikel 3.1.64 i kapitaltäckningsdirektivet, som används i fråga om det nya kravet på ett intermediärt moder- företag för sådana grupper i artikel 21b i direktivet. tionen av grupp torde också knyta an till just den bestämmelsen. Begreppet grupp används emellertid även i stor utsträckning i till- synsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet med utgångspunkt i regelverket om tillsynskraven och tillsynsansvaret på gruppnivå. Idessa sammanhang används begreppet som ett samlingsbegrepp för de företag som ska omfattas av den konsoliderade situationen, det vill säga där tillsynskraven ska tillämpas på ett institut på samma sätt som om det institutet, tillsammans med ett eller flera andra enheter utgjorde ett enda institut. Av artikel 18 och 19 i tillsynsförordningen framgår vilka företag som ska omfattas av metoderna för den konsoliderade tillsynen. Denna avgränsning är inte synonym med de företag som omfattas av en koncernredovisning och begreppet grupp i artikel 4.1.138 i tillsyns- förordningen. När begreppen grupp, gruppnivå eller undergruppsnivå används i kapitaltäckningsdirektivet i fråga om tillsynskraven eller till- synsansvaret på gruppnivå eller avseende kapitalbuffertar syftar de därmed inte på definitionen i artikel 4.1.138 utan på företag som omfattas av den konsoliderade situationen. Då ändringar inte har gjorts för att ändra tillämpningen av den konsoliderade situationen kan avsikten inte ha varit att begreppen grupp, gruppnivå och under- gruppsnivå i dessa sammanhang ska relatera till den nya definitionen i förordningen. Avsikten med den nya definitionen torde snarare vara att knyta an till definitionen av grupp från tredjeland och tillämp- ningen av bestämmelserna om intermediära moderföretag. I de sammanhang begreppet grupp knyter an till tillsynskraven och tillsynsansvaret på gruppnivå eller tillämpningen av kapitalbuf- fertar på grupp- eller undergruppsnivå ska begreppet därmed fortsatt avse företag som omfattas av den konsoliderade situationen. Betänkandet är indelat i fyra delar. I den första delen (del A, avsnitt 2 och 3) presenteras kort upp- draget och genomförandet samt bakgrunden till regelverken, EU- rättsakterna, huvuddragen i den relevanta svenska lagstiftningen och EU:s bankpaket. I den andra delen (del B, avsnitt 4–11) finns överväganden och förslag avseende behovet av att anpassa och komplettera svensk rätt med anledning av ändringarna i tillsynsförordningen samt i svensk rätt genomföra ändringarna i kapitaltäckningsdirektivet. I den tredje delen (del C, avsnitt 12–21) finns överväganden och förslag avseende behovet av att i svensk rätt genomföra ändringarna i krishanteringsdirektivet. Där det i denna del hänvisas till en artikel utan angivande av rättsakt avses krishanteringsdirektivet och där det hänvisas till ett lagrum utan angivande av lag avses lagen (2015:1016) om resolution (). I den fjärde delen (del D, avsnitt 22 och 23) finns avslutande gemensamma avsnitt avseende konsekvensanalys och författnings- kommentarer. När det i betänkandet i följande avsnitt hänvisas till en artikel i till- synsförordningen, kapitaltäckningsdirektivet eller krishanteringsdirek- tivet, som ändrats genom dess ändringsförordning6 eller ändrings- direktiv7, anges artikeln i ursprungsförordningen respektive ursprungs- direktiven. Hänvisningen inkluderar då de ändringar som gjorts genom ändringsförordningen respektive ändringsdirektiven. 6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/876 av om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttosoliditetsgrad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, motpartsrisk, marknadsrisk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rappor- teringskrav och krav på offentliggörande av information, samt av förordning (EU) nr 648/2012. 7Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/878 av om ändring av direktiv /36/EU vad gäller undantagna enheter, finansiella holdingföretag, blandade finan- siella holdingföretag, ersättning, tillsynsåtgärder och tillsynsbefogenheter och kapitalbevarande åtgärder och och rådets direktiv (EU) 2019/879 av om ändring av direktiv /59/EU vad gäller kreditinstituts och värdepappersföretags förlustabsor- berings- och rekapitaliseringskapacitet och om direktiv /26/EG. I detta kapitel ges en kort redogörelse för bakgrunden till regel- verken om kapitaltäckning och hantering av banker och vissa andra finansiella företag i kris, gällande rätt samt för huvuddragen i EU:s bankpaket. 3.2Behovet av att reglera den finansiella marknaden Att det finansiella systemet fungerar väl är nödvändigt för samhälls- ekonomin, eftersom en situation där betalningar inte kan genom- föras eller krediter inte kan ges snabbt kan skapa allvarliga skade- verkningar för samhället i stort. Ett effektivt och stabilt finansiellt system är därför en förutsättning för att ekonomin ska fungera och växa. När det finansiella systemet bedöms kunna uppfylla sina grundläggande funktioner på ett ändamålsenligt sätt utan störningar som innebär allvarliga samhällsekonomiska kostnader, brukar man säga att det råder finansiell stabilitet eller att det finansiella systemet är stabilt. En period av finansiell instabilitet kan leda till betydande sam- hällsekonomiska och sociala kostnader beroende på hur allvarligt och funktionsförmågan är nedsatt. För ett ut- förligt resonemang i dessa delar se slut- betänkande Resolution En ny metod för att hantera banker i kris, SOU 2014:52 (s. 237 ff.). Mot bakgrund av att de samhällsekonomiska kostnaderna av en finansiell kris kan bli mycket höga är det av stor vikt att värna den finansiella stabiliteten. För att förebygga dessa risker ställs därför krav på kreditinstitut och värdepappersbolag i regelverket om kapital- täckning. Om det trots dessa förebyggande åtgärder uppstår en finansiell kris syftar regelverket om krishantering till att motverka att krisen medför betydande störningar och avbrott i samhällsviktig verksamhet. Det pågår ett ständigt internationellt arbete för att säkerställa finan- siell stabilitet och för att utveckla regelverket för att kunna förebygga och hantera problem som uppstår. Det sker bland annat genom överenskomna regelverk för att stärka de finansiella aktö- rernas soliditet och förmåga att förebygga och stå emot finansiella kriser samt förbättra kvaliteten på tillsynen. Vägledande i det arbetet är (The Committe on Banking Supervision), som är ett globalt forum för samarbete kring frågor om banktillsyn. I kommittén ingår centralbanker och – i de länder där tillsynen över institut utövas av annan myndighet än – tillsyns- myndigheter. De internationella standarder, riktlinjer och rekom- mendationer som tagit fram har legat till grund för för reglering i fråga om kapitaltäckning. EU:s regel- verk präglar i sin tur i stor utsträckning den svenska lagstiftningen på finansmarknadsområdet. antog den så kallade 1-överens- kommelsen, som var en rekommendation om gemensamma kapital- täckningsregler för internationellt verksamma kreditinstitut. Rekom- mendationen utvecklades och undertecknade kommittén en ny överenskommelse, 2-överenskommelsen som är uppbyggd kring tre pelare. Pelare 1 omfattar kapitalkrav för kreditrisker, mark- nadsrisker och operativa risker. Pelare 2 handlar om tillsynsmyndig- heternas översyn och utvärdering och redogör för kraven på bankernas riskhantering och interna kapitalutvärdering samt fastställer tillsyns- myndigheternas funktioner och befogenheter. Pelare 3 beskriver kraven på att bankerna ska offentliggöra information. Efter den globala finanskrisen presenterades ett nytt ramverk, första delen av den så kallade 3-över- enskommelsen. Överenskommelsen, som avsåg att ta itu med de mer brådskande bristerna, innebar bland annat att instituten skulle ha mer kapital och kapital med högre kvalitet samt nya krav på insti- tutens likviditet. Därefter har arbetet fortsatt med att åtgärda vissa utestående problem. publicerade en slutlig version av regelverket, slutförandet av 3-överens- kommelsen. Överenskommelsen innehåller bland annat reviderade schablonmetoder för beräkning av kapitaltäckning för olika risk- typer, införandet av ett schablongolv vid användning av interna modeller, och införandet av ett bindande bruttosoliditetskrav. Den globala finanskrisen, som blev akut , visade på brister i de regler och den tillsyn som skulle upprätthålla den finansiella stabiliteten. Kreditinstituten hade bland annat för lite kapital och det kapital som fanns var inte av tillräckligt bra kvalitet. Vidare var likviditetsbuffertarna otillräckliga. Förutom att regelverket ställde otillräckliga krav hade det även en konjunkturstärkande, så kallad procyklisk, effekt på finansmarknaden. Det saknades också ett övergripande perspektiv på risker i hela det finansiella systemet, så kallade systemrisker. Framväxten av stora gränsöverskridande koncer- ner innebar att krisen kunde få stora spridningseffekter globalt. En del av arbetet efter finanskrisen har bestått i att ta fram regel- verk och standarder för att förstärka förmågan att stå emot finan- siella kriser, och därmed undvika spridningseffekter från den finan- siella sektorn till samhällsekonomin. Ett stärkt regelverk för att förebygga kris skapar förutsättningar för att undvika att samhället och skattebetalare belastas.