sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — Dessa, ska fördelas jämnt över låg-, mellan-, och högstadiet. Lydelse enligt SFS 2018:1512 När det gäller de samhällsorienterande ämnena är eleverna i mellanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de samhälls- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i högstadiet. När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de natur- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de tre ämnena i högstadiet. Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst . Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, språkval och elevens val får dock inte minskas. Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. När det gäller de samhällsorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de samhälls- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i högstadiet. När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. I högstadiet är eleverna i de natur- orienterande ämnena garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de tre ämnena i högstadiet. Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst . Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, språkval och elevens val får dock inte minskas. Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. För ämnet modersmål gäller en minsta garanterad undervisningstid för de elever som ska erbjudas undervisning i ämnet. Dessa ska fördelas så att förläggs till lågstadiet och 108 tim- mar på mellanstadiet och högstadiet vardera. När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. När det gäller samhällsorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst . Antalet timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, samiska och elevens val får dock inte minskas. Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. När det gäller de naturorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de tre ämnena i mellanstadiet. När det gäller samhällsorienterande ämnena är eleverna i mel- lanstadiet garanterade en minsta undervisningstid i respektive ämne. Resterande får fördelas fritt mellan de fyra ämnena i mellanstadiet. Vid skolans val får antalet timmar i timplanen per stadium för ett ämne eller en ämnesgrupp minskas med högst . 8Senaste lydelse 2018:750. timmar för svenska eller svenska som andraspråk, engelska, mate- matik, samiska och elevens val får dock inte minskas. Bestämmelser om anpassad studiegång finns i 3 kap. 12 § skol- lagen (2010:800). Anpassad studiegång kan innebära avvikelser från timplanen. För ämnet modersmål gäller en minsta garanterad undervisningstid för de elever som ska erbjudas undervisning i ämnet. Dessa ska fördelas jämnt över låg- och mellanstadiet. 2Utredningens uppdrag och genomförande Utredningens uppdrag är formulerat i direktivet Modersmål och studiehandledning på modersmål i och motsvarande skolformer (dir. 2018:38), beslutat vid regeringssammanträde . Direktivet i sin helhet finns som bilaga 1 i betänkandet. I detta kapitel presenteras och diskuteras närmare utredningens uppdrag och genomförande. Undervisningen i ämnet modersmål erbjuds på vissa villkor1 elever som har ett annat modersmål än svenska. Det kan handla om elever som är födda och uppvuxna i i vars hem och vardag det sporadiskt eller regelbundet talas ett annat språk än svenska. Eller om elever som är nyanlända, har fått sin utbildning i hemlandet på modersmålet men helt saknar kunskaper i svenska språket. Varia- tioner i elevernas relation till modersmålet – gällande förkunskaper, intresse, motivation och framtidsorientering – är med andra ord väldigt stor. Modersmålsundervisningen har flitigt diskuterats i den offentliga debatten2, och ömsom ifrågasatts för att det tar tid från den nöd- vändiga utvecklingen av svenska språket och ömsom hyllats för sitt bidrag till flerspråkigheten, studieresultat och ett mer mångkultu- rellt . Det finns inget annat ämne i svensk skola som är 1I betänkandets kapitel 3 återkommer utredningen med detaljerade beskrivningar om vem som är berättigad och under vilka villkor till modersmålsundervisning respektive studiehand- ledning, deras historik och nuvarande rättsliga reglering. 2Se till exempel 2014. Utredningens uppdrag och genomförande så politiserat som modersmålsämnet. Flera forskare3 har skrivit om hur modersmålsundervisning i mediedebatter tenderar att tilldelas en symbolfunktion för att kunna uttrycka attityder i förhållande till sådant som är svårare att debattera öppet, som till exempel inställ- ningen till invandring och invandrare. Vad som är offentligt och vad som är privat ansvar aktualiseras med all önskvärd tydlighet i hur diskussionen om modersmålsämnet, och ännu bredare om moders- målets ställning, har förts i och internationellt. Ämnet har också i ökad utsträckning uppmärksammats i forsk- ningen och myndighetsrapporter. Den bild som framträder vittnar om en rad svårigheter som ämnet, dess lärare, elever och vårdnads- havare brottas med. Låg status, organisatoriska villkor (undervis- ningen anordnas ofta på obekväma tider och utanför elevens ordina- rie skola), brist på pedagogiska läromedel och modersmålslärarnas arbetsvillkor är de dominerande negativa aspekterna. Å andra sidan valde cirka 168 000 elever i och motsvarande skolfor- mer att /18 delta i denna frivilliga undervisning. I forsk- ningen framträder också en annan, positiv bild som vittnar om elever- nas och vårdnadshavarnas engagemang, om att eleverna trivs, finner undervisningen meningsfull och önskar fortsätta. Ingen forskning har kunnat belägga att deltagandet i modersmålsundervisningen eller för den delen fortsatt utveckling av modersmålet negativt inverkar på elevernas studieresultat eller bromsar utvecklingen av majoritetssprå- ket. Merparten av forskningen som har behandlat denna fråga speci- fikt har tvärtom kunnat visa att modersmålsundervisningen har posi- tiv inverkan på elevernas läs- och skrivkunnighet och studieresultat. Studiehandledning på modersmålet är en stödåtgärd som har fun- nits i skolan . Förutom språkliga justeringar har stöd- åtgärden faktiskt behållit både sitt huvudsakliga syfte och förväntade målsättningar fram till i dag.4 Nämligen att stödja elever som saknar tillräckliga kunskaper i svenska på deras modersmål och därmed möj- liggöra fortsatt kunskapsutveckling och måluppfyllelse. Studiehand- ledningen har presenterats som den viktigaste pedagogiska stödåt- gärden för framför allt nyanlända elever.5 Dess existensberättigande 3Hyltenstam och Tuomela 1996, Hyltenstam och Milani 2012, Stroud 2004, 2013, Wingstedt 1998, Bajqinca 2019. 4Se till exempel hur studiehandledningen presenteras i betänkande SOU 1974:69. 5Se t.ex. SOU 2017:54, s. 193 där det sägs att: ”Utredningen uppfattar därför att studiehand- ledning på modersmålet är den absolut viktigaste insatsen för att förbättra nyanlända elevers kunskapsutveckling och öka måluppfyllelsen.” Utredningens uppdrag och genomförande ifrågasätts inte i den offentliga debatten på samma sätt som moders- målsundervisningen. Däremot har stödåtgärden inte befors- kats i någon större utsträckning i . En rad granskningsrappor- ter från Skolinspektionen har visat på omfattande behov av förbätt- ringar i hur den anordnas och genomförs. Regeringen har bedömt att det finns behov att ge en särskild utredare i uppdrag att närmare belysa både ämnet och stödåtgärden och vid behov lämna förslag på åtgärder. Utredningens uppdrag sammanfattas i direktivet på följande sätt: En särskild utredare ska kartlägga behovet av åtgärder när det gäller undervisningen i modersmål och studiehandledningen på modersmål i och motsvarande skolformer. Om åtgär- der behövs ska utredaren föreslå sådana. •kartlägga tillgången till, organisationen av samt deltagandet i modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål i och motsvarande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta •analysera och bedöma om och hur studier i ämnet modersmål respektive studiehandledning på modersmål förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program, och •vid behov lämna förslag på åtgärder och förslag Direktivet preciserar vidare innehållet i de två huvudsakliga upp- dragen, att utreda modersmålsundervisningen och studiehandled- ning på modersmål. Nedan presenteras och diskuteras dessa delupp- drag samt deras huvudsakliga avgränsningar. Ytterligare några avgräns- ningar samlas i ett särskilt avsnitt. 2.1.1Uppdraget att utreda modersmålsundervisning Enligt direktivet ska utredaren: •ta del av relevant nationell och internationell forskning, samt beakta denna vid såväl analys som vid eventuellt framtagande av förslag på åtgärder Utredningens uppdrag och genomförande I betänkandet adresserar utredningen deluppdraget på olika sätt. Dels genom att samla forskningsresultaten i kapitel 4. Syftet är inte att erbjuda en fullfjädrad forskningsöversikt, utan att visa på var huvudfåran i forskningen om modersmålsundervisningen har rört sig, vad forskningen visar, vilka problem och utmaningar som identi- fieras, vilka åtgärder som föreslås och liknande. Det finns väsentliga skillnader mellan hur modersmålsundervisningen anordnas och där- med vad det betyder för till exempel elevernas prestationer i jämfört med andra länder. Ämnet har formellt sett en ganska stark ställning i den svenska skollagstiftningen, medan det i många andra länder är upp till föräldrar och civilsamhället att sörja för verksam- heten, genom till exempel komplementära skolor, med eller utan den ordinarie skolans stöd. Det är något som bör hållas i åtanke när inter- nationella forskningsresultat diskuteras. Dels beaktar utredningen forskningsresultaten genomgående i betänkandets analyser och dels vid framtagandet av förslag, bedöm- ningar och rekommendationer i kapitel 10. Tillgången, organisationen, elevprofiler, genomströmningen och de påverkande faktorerna Enligt direktivet ska utredaren: •kartlägga tillgången till och organisationen av modersmålsunder- visning i och motsvarande skolformer samt såväl flickors som pojkars deltagande, inklusive i vilken utsträckning de påbörjar och fullföljer studierna, samt analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta Deluppdraget består egentligen av fyra aspekter: tillgången, orga- nisationen, elevprofiler utifrån kön och genomströmningen (påbör- jar och avslutar). Den femte aspekten, de påverkande faktorerna, uppfattar utredningen som ett generiskt villkor för hur de fyra andra utformas i praktiken. De två första aspekterna handlar om tillgången till och sättet att organisera modersmålsundervisningen och de faktorer som påverkar båda. En viss vägledning om vad som menas med tillgången ges i direktivet där möjliga anledningar anges till att inte fler än 59 pro- cent av de berättigade eleverna deltar i undervisningen. Utredningens uppdrag och genomförande det, enligt direktivet, om att föräldrar och elever gör andra priori- teringar. Dels att undervisningen är av låg kvalitet, vilket får föräld- rarna att välja bort den. Dels att undervisningen organiseras på tider och platser som i praktiken omöjliggör deltagandet. Dels att under- visningen inte alls anordnas. Anledningen till att undervisningen inte anordnas är oftast att huvudmannen endast är skyldig att erbjuda undervisningen om minst fem elever som ska erbjudas modersmåls- undervisning i språket önskar sådan undervisning samt att det finns lämplig lärare. Om inte dessa två förutsättningar är uppfyllda är huvudmannen inte skyldig att erbjuda undervisningen. Däremot finns inget som hindrar en huvudman att erbjuda modersmålsunder- visning även om det finns färre än fem elever i kommunen, givetvis förutsatt att det finns lämplig lärare. Därmed skulle tillgången till modersmålsundervisningen kunna definieras som: –att de formella reglerna för när huvudmannen är skyldig att an- ordna undervisningen är uppfyllda och att undervisningen följ- aktligen erbjuds –att den organiseras på platser och tider som de berättigade elever- na rimligtvis kan vara med på med hänsyn till deras övriga skol- situation –att undervisningen håller hög kvalitet För att kartlägga frågan om tillgången och organiseringen samt analy- sera de påverkande faktorerna utgår utredningen från statistiska uppgifter om de största modersmålen som undervisningen anordnas i, hur många elever deltar i relation till det totala antalet berättigade elever i dessa språk samt antalet anställda modersmåls- lärare. Utredningen analyserar hur regelverket, organiseringsformer och kvaliteten påverkar tillgången till modersmålsundervisningen. Den tredje aspekten handlar om undervisningen utifrån ett genus- perspektiv. Direktivet har explicit efterfrågat kartläggning av pojkars respektive flickors deltagande i modersmålsundervisningen. Skolver- kets statistik används för kartläggningsändamålet, något som görs i kapitel 6. Det finns ingen forskning på området, men utifrån under- laget insamlat genom studiebesök och intervjuer belyser utred- ningen till viss del huvudsakliga faktorer som eventuellt påverkar pojkars respektive flickors deltagande. Utredningens uppdrag och genomförande Den fjärde aspekten av deluppdraget handlar om i vilken utsträck- ning de deltagande eleverna påbörjar respektive avslutar studierna i ämnet modersmål. Utredningen ägnar ett helt kapitel (8) åt denna fråga utifrån statistik som specifikt har tagit fram och som utredningen vidare har bearbetat och analyserat. Kapitlet innehåller också analyser av hur förändringar i elevpopulationen och deltagande- frekvensen ser ut för de största språken /13. Enligt direktivet ska utredaren: •analysera och bedöma om och i så fall hur studier i ämnet moders- mål, mer än alternativa insatser, förbättrar elevernas studie- resultat, bl.a. elevernas behörighet till gymnasieskolans nationella program Direktivet efterfrågar explicit analyser och bedömning, vilka måste vila på stabila belägg, om det föreligger ett kausalt och positivt för- hållande mellan elevernas deltagande i modersmålsundervisningen och deras studieresultat. Utmaningen i deluppdraget ligger i att försöka frilägga en faktor (deltagande i modersmålsundervisningen) som den avgörande skillnaden mellan oförändrade och bättre pre- stationer, som vi vet att elevernas prestationer påverkas av en mängd samverkande faktorer, från socioekonomisk bakgrund till lärarnas kompetens och elevernas motivation. Dessutom vet vi av tidigare forskning och myndighetsrapporter att modersmålsunder- visningen brottas med såväl kvalitetsproblem som organisatoriska utmaningar. Följaktligen, om det saknas entydiga och starka belägg för att deltagande i modersmålsundervisningen leder till bättre pre- stationer, är det då deltagandet i sig som inte spelar någon roll eller är det verksamhetens kvalitet som är problemet? Och vice versa, om det visar sig att det finns visst samband mellan deltagande i moders- målsundervisningen och förbättrade studieresultat, är det då ämnets innehåll och pedagogik i sig som är avgörande eller ämnet i kom- bination med andra faktorer? Utredningen adresserar frågan om deltagande i modersmåls- undervisning och studieresultat i framför allt kapitel 4 om tidigare forskning samt i kapitel 9 som bygger på statistik som SCB särskilt Utredningens uppdrag och genomförande har tagit fram och analyserat åt utredningen. Utredningen komplet- terar vidare underlaget med deskriptiva analyser, dels utifrån SCB:s och dels utifrån statistik. Minskning av undervisningstiden i elevens val Enligt direktivet ska utredaren: •analysera och bedöma vilka konsekvenser en minskning av under- visningstiden i elevens val kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 20186 en minskning av undervisningstiden i elevens val till förmån för en utökning av undervisningstimmar i ämnet idrott och hälsa. Efter att denna utred- nings direktiv beslutats, har även undervisningstiden för matematik utökats med en motsvarande minskning av undervisningstiden i elevens val. Eftersom modersmålsundervisningen får anordnas inom ramen för elevens val har utredningen i direktivet givits i uppdrag att analysera vilka konsekvenser minskningen kan få för måluppfyllelsen i ämnet modersmål. Det finns två omständigheter här som utred- ningen närmare beskriver och analyserar i framför allt kapitel 3. Den första är att regeringen utgår från att skolorna använder sig av tim- marna från elevens val för att anordna modersmålsundervisningen. Frågan är om detta antagande verkligen stämmer? Den andra är att konsekvenserna ska utredas i relation till måluppfyllelsen i ämnet modersmål. Utredningen tolkar skrivningen om måluppfyllelsen huvudsakligen som frågan om att bedöma och analysera påverkan på tillgång, organisation och kvalitet. Det vill säga, bedömningen och analyser görs av huruvida det minskade antalet timmar i elevens val urholkar skolornas möjligheter att ens erbjuda en timmes moders- målsundervisning . I betänkandets kapitel 10 lämnar utred- ningen några förslag i denna fråga. 2017/18:1. Utredningens uppdrag och genomförande Enligt direktivet ska utredaren: •överväga och vid behov föreslå åtgärder för att utveckla moders- målsundervisningen och öka deltagandegraden i densamma •överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för under- visningen i modersmål som syftar till att förbättra elevernas studieresultat •vid behov lämna författningsförslag Utredningen lägger stor vikt vid detta deluppdrag och ämnar i kapi- tel 10, med utgångspunkt i den presenterade forskningen, betän- kandets övriga material och analyser lämna förslag, bedömningar och rekommendationer som syftar till att utveckla undervisningen, öka deltagandegraden i densamma och förbättra elevernas studie- resultat. I kapitel 11 redogör utredningen för konsekvenser av dessa förslag och bedömningar. 2.1.2Uppdraget att utreda studiehandledning på modersmål Enligt direktiven ska utredaren: •ta del av relevant nationell och internationell forskning, samt beakta denna vid såväl analys som vid eventuellt framtagande av förslag på åtgärder Forskningssammanställningen görs framför allt i kapitel 4 och beak- tas genomgående i betänkandets analyser och vid framtagandet av förslag, bedömningar och rekommendationer i kapitel 10. Forsk- ningsläget avseende studiehandledning på modersmål är dock mycket sämre än forskningsläget avseende modersmålsundervisning med enbart enstaka svenska studier. Utredningens uppdrag och genomförande Tillgången, organisationen, deltagandet och de påverkande faktorerna Enligt direktiven ska utredaren: •kartlägga tillgången till, organisationen av samt deltagandet i studiehandledning på modersmål i och motsvarande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påverkar detta Deluppdraget består av tre ömsesidigt beroende, men ändå tre distinkta aspekter. Den första om att kartlägga tillgången till studie- handledning adresserar utredningen genom att stödja sig dels på de befintliga underlag som framför allt Skolinspektionen har tagit fram, dels på egna iakttagelser från studiebesök och intervjuer. Den andra om organisationen bygger på dessa underlag samt på tillgänglig forskning, lokala utvärderingar och material från och Kommuner och Landsting (SKL). Den tredje aspekten, som bygger på material från , ägnar utredningen ett helt kapitel åt. Samtliga tre aspekter analyseras utifrån bland annat de påver- kande faktorerna. Enligt direktiven ska utredaren: •analysera och bedöma om och hur studiehandledning på moders- målet förbättrar elevernas studieresultat, bl.a. elevernas behörig- het till gymnasieskolans nationella program I likhet med frågan om relationen mellan deltagande i modersmåls- undervisning och elevernas studieresultat, närmar sig utredningen försiktigt även frågan om relationen mellan deltagande i studie- handledning och studieresultat. Eftersom forskningsläget är klart sämre här, utgår utredningen i analyserna från Skolinspektionens rapporter, lokala utvärderingar och iakttagelser från studiebesök och intervjuer. Samtliga analyser bygger följaktligen på kvalitativa under- lag. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att utifrån befintligt underlag statistiskt belägga kausaliteten mellan studiehandledning Utredningens uppdrag och genomförande och elevernas prestationer. Dessa frågor diskuteras ingående i kapitel 9. Enligt direktiven ska utredaren: •överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för studie- handledning på modersmål som syftar till att förbättra elevernas studieresultat, och •vid behov lämna författningsförslag Villkoren för studiehandledningen för nyanlända som tas emot inom skolväsendet i högstadiet förstärktes i och med att biföll propositionen Fler nyanlända ska uppnå behörighet till gymnasieskolan och kvaliteten i förskola och fritidshem ska stärkas7. Propositionen bygger bland annat på betänkande Fler nyan- lända elever ska uppnå behörighet till gymnasieskolan8. Enligt den nya regleringen ska nyanlända elever som tas emot i högstadiet i , specialskolan eller grundsärskolan få studiehandled- ning på modersmålet eller i sitt starkaste skolspråk om det inte är uppenbart obehövligt. Studiehandledningen ska ge eleven förutsätt- ningar att nå de kunskapskrav som krävs för att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program.9 Den nuvarande regleringen, som utredningen redovisar i kapi- tel 3, är således starkare för nyanlända elever i årskurs 7–9 än den var när denna utredning tillsattes. Utredningen ämnar lämna förslag, bedömningar och rekommen- dationer i framför allt kapitel 10. I kapitel 11 redogör utredningen för konsekvenser av dessa förslag och bedömningar. Utredningens analyser och bedömningar som görs i kapitel 3, 7 och 9 kan också ligga till grund för utvecklingsarbete på huvudmannanivå. 2017/18:194. 93 kap. 12 § skollagen. Utredningens uppdrag och genomförande I detta avsnitt presenteras överskådligt hur uppdraget har genom- förts och hur underlaget har samlats in. Utredningen har vid framtagandet av forskningsöversikten, som redo- visas i kapitel 4, biståtts av fil.dr. Utredningen har bearbetat och vidareanalyserat under- laget. Forskningsöversikten bygger på sökningar i svenska och inter- nationella databaser samt på genomgång av litteraturlistor i några nyare relevanta publikationer. Avgränsningarna har gjorts med utgångs- punkt i utredningens direktiv.