sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — plats som om upprättandet av den Europeiska ekono- miska gemenskapen (EEG) – i i . Syftet med Euratomfördraget var att fördjupa samarbetet kring kärnenergins fredliga användning. Medlemmarna i Euratomgemen- skapen är desamma som ingår i EU. tillkomst har alla utvidgningar av det europeiska samarbetet även inkluderat Euratom- gemenskapen. Euratom styrs tills stora delar av samma institutioner som EU, dvs. , Europeiska kommissionen, m.fl. har dock inte samma befogenheter under Euratomfördraget som under vid antagande av sekun- därlagstiftning. Det ordinarie beslutsförfarandet eller som det tidigare benämndes medbeslutandet tillämpas inte under Euratomfördraget. Euratomfördraget utgör tillsammans med en del av medlemsstaternas rättsordningar och gäller i i enlighet med lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till EU. De förordningar som beslutats under Euratom är därmed direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Det behövs alltså inte någon ytter- ligare lagstiftning för att Euratomfördraget och de förordningar som utfärdas med stöd av fördraget ska gälla i . Däremot kan det behövas kompletterande lagstiftning, t.ex. i de fall då fördraget ställer krav på att medlemsländerna ska vidta någon särskild åtgärd som inte regleras i detalj i fördraget. De direktiv som beslutats under för- dragen behöver dock genomföras genom att regler införs i nationell lagstiftning. bidrar fördraget till ett gemensamt utnyttjande av kunskap, forskning, infrastruktur och finansiering på kärnenergiområdet. Euratomfördraget har betydelse för kärnsäkerhets- och strålskydds- området främst genom att det uppställer krav på enhetliga normer för strålskydd och genom att gemenskapen övervakar tillämpningen av dessa normer. Flera direktiv och direkt gällande förordningar på kärnsäkerhets- och strålskyddsområdet har antagits med Euratom- fördraget som rättslig grund. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... Frågan om Euratoms befogenheter på kärnsäkerhetens område var länge en stridsfråga mellan ministerrådet (medlemsstaterna) och kom- missionen. Konflikten handlade om tolkningen av vad de grundlägg- ande säkerhetsnormerna i artiklarna 30–32 i Euratomfördraget om- fattar. ansåg att dessa endast innefattar strålskydd och inte kärnsäkerhet. accepterade dock en anslutning av Euratom till kärnsäkerhetskonventionen (se avsnitt 5.2.1) genom ett rådsbeslut , men i rådsbeslutet angavs att Euratomgemenskapen endast anslöt sig till strålskyddsartiklarna av konventionen. Då kommis- sionen inte var nöjd med en sådan begränsning vände den sig till EU- domstolen. I en dom fastslog att gemenskapen har befogenheter även gällande kärnsäkerhet, men att dessa befogenheter inte är obegränsade (mål C-29/99 Kommis- sionen mot ). Inför utvidgningen av EU 2004 och 2006 valde EU att ta med kärnsäkerhetsfrågan i förhandlingarna med kandidatländerna. Euro- antog ståndpunkten att ”målet om en hög nivå av kärn- säkerhet ska beaktas i utvidgningsprocessen”. Därmed befästes att kraven på kärnkraften inom Euratomgemenskapen går längre än kärnsäkerhetskonventionen och angav därmed en europeisk ”nivå” för kärnsäkerheten som att en kärnkraftsreaktor utan inneslutnings- funktion inte är acceptabel. De rekommendationer som EU lade fram medförde stora investeringar i kandidatländerna samt stäng- ningsåtaganden i anslutningsfördragen för de reaktorer som inte be- dömdes kunna uppgraderas till en sådan nivå. Dessa åtaganden resulterade sedermera i stängning av totalt åtta kärnkraftsreaktorer i tre av de nya medlemsstaterna. Efter dom lade kommissionen fram ett paket av förslag på atomområdet till rådet (”nuclear package”). Detta paket innehöll två förslag till direktiv, ett om kärnsäkerhet och ett om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, samt ett förslag till ett rådsbeslut med förhandlingsmandat om handel med kärnbränsle med . avvisade dock båda direktivförslagen med motiveringen att förslagen hade stora brister och inte skulle stärka säkerhetsarbetet inom gemen- skapen på det sätt som vore önskvärt. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... antog i sina slutsatser en rekommenda- tion till kommissionen att upprätta en rådgivande högnivågrupp för kärnsäkerhet och avfallshantering som skulle kunna vara rådgivande till kommissionen i utarbetandet av instrument för kärnsäkerhet och avfallshantering på europeisk nivå. Kommissionen beslutade , i linje med slutsatserna, att upprätta en sådan rådgivande hög- nivågrupp för kärnsäkerhet och hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Gruppen, som har antagit namnet (), består av myndighetscheferna för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhets- och kärnavfallsområdet och arbetar med frågor om reglering av kärn- säkerhet och hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall på EU-nivå. återkom kommissionen med ett nytt förslag till ett direktiv om kärnsäkerhet. Efter omfattande förhandlingar och omarbetningar av förslaget kunde kärnsäkerhetsdirektivet (se av- snitt 5.1.4) antas av ministerrådet. Direktivet innehåller grundläggande krav på medlemsstaterna i fråga om ansvarsförhållanden, lagstift- ning, oberoende tillsynsmyndigheter och öppenhet. Stresstester efter kärnkraftsolyckan i Endast efter kärnkraftsolyckan i antog i sina slutsatser en rekommendation om att det skulle genomföras stresstester på de europeiska kärnkraftverken och att kommissionen skulle göra en översyn av lagstiftningen på kärnsäkerhetsområdet och föreslå de ändringar som man ansåg vara nödvändiga. Den rådgivande kommittén ENSREG utarbetade ett system för sådana stresstester, vilka genomfördes i alla medlems- stater som hade kärnkraftverk samt även i vissa grannländer till EU. Resultatet av stresstesterna medförde att medlemsstaterna fastställde åtgärdsplaner för alla kärnkraftverken inom EU. Här redovisas de viktigaste rättsakterna under Euratom som har be- tydelse för regleringen av kärnteknisk verksamhet och framför allt det som rör säkerhet och strålskydd. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... nämnts ovan även andra aspekter av kärnteknisk verksamhet och olika rättsakter såsom förordningar, direktiv och andra instrument som har antagits under fördraget kommer inte att beskrivas i detta betänkande. Det grundläggande direktivet för strålskydd är det s.k. strålskydds- direktivet1, som i sin senaste antagna version reviderar och samman- för innehållet i flera tidigare direktiv på strålskyddsområdet. Genom direktivet upprättas gemensamma normer för strålskyddet inom det europeiska samarbetet för berörda individer, arbetstagare, patienter och allmänheten. Det ställs krav på att medlemsstaterna fastställer ansvarsförhållanden, regelstyrning, administrativ kontroll och till- syn. Direktivet har som utgångspunkt internationella strålskyddskom- missionens (ICRP) senaste rekommendationer som publicerades . Genomförandet av det nya strålskyddsdirektivet medförde att en ny svensk strålskyddslag (2018:396) antogs av riksdagen2 vilken trädde i kraft . Det s.k. kärnsäkerhetsdirektivet3 syftar dels till att upprätthålla och främja en kontinuerlig förbättring av kärnsäkerheten och regler- ingen av denna, dels till att säkerställa att medlemsstaterna har lämp- liga nationella arrangemang för en hög kärnsäkerhetsnivå för att skydda arbetstagarna och allmänheten mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning från kärntekniska anläggningar. Mot bakgrund av kärnkraftsolyckan i ändrades direktivet 2014. Bl.a. infördes s.k. säkerhetsmål med innebörd att kärntekniska anläggningar ska lokaliseras, konstrueras, uppföras, drivas och avvecklas så att olyckor förhindras och om en olycka ändå inträffar ska dess konsekvenser kunna hanteras. Vidare ställer det reviderade 1Rådets direktiv /59/Euratom av om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning, och om upphävande av direktiven /618/Euratom, 90/641/Euratom, 92/29/Euratom, 97/43/Euratom och 2003/122/Euratom. 2017/18:94 Ny Strålskyddslag. 3Rådets direktiv /71/Euratom av om upprättande av ett gemenskaps- ramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... direktivet krav på att säkerhetssystem ska bygga på djupförsvarsprin- cipen, dvs. att det bl.a. ska finnas flera lager av säkerhetssystem som tar vid om ett lager brister, samt att det för alla kärntekniska anläggningar minst ska genomföras utvärderingar av säkerheten i syfte att verifiera att anläggningen uppfyller aktuella krav och för att identifiera eventuella förbättringar som behöver genomföras på anläggningen. Genomförandet av ändringarna i direktivet medförde vissa änd- ringar4 i den nuvarande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) vilka trädde i kraft . Det s.k. kärnavfallsdirektivet5 syftar till att säkerställa en ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall och att det inte läggs orimliga bördor på framtida generationer. Enligt direktivet är medlemsstaterna skyldiga att ha nationella arrangemang för en hög säkerhetsnivå vid hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall i syfte att skydda arbetstagarna och allmänheten mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Direk- tivet omfattar alla led i hanteringen av använt kärnbränsle och radio- aktivt avfall som härrör från civil verksamhet. Direktivet innehåller också krav på att allmänheten ska få nödvändig information och kunna delta i beslut som fattas om hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, som hänsyn tas till säkerhetsfrågor och frågor som rör skydd av information. Direktivet lägger fast att varje medlemsstat ska ha det yttersta ansvaret för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som genererats i den med- lemsstaten, men att det primära ansvaret för säkerheten vid verk- samheter och anläggningar ligger hos tillståndshavaren. Direktivet har i genomförts främst genom ändringar i kärntekniklagen. 2016/17:157 om ökad kärnsäkerhet. 5Rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskaps- ramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... 5.1.6Förordning om transporter av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater Förordningen6 om transporter av radioaktiva ämnen mellan med- lemsstater avser administrativa skyldigheter för att kunna säkerställa strålskyddskontroller och övervakning av sådana transporter efter det att gränskontroller mellan medlemsstaterna har avskaffats. 5.1.7Direktiv om transport av radioaktivt avfall Direktivet om transport av radioaktivt avfall7 avser en harmonisering av kontroll och övervakning av gränsöverskridande transporter av radioaktivt avfall. Bestämmelserna reglerar hur ansökningar om transporter till eller genom medlemsstater ska hanteras. Vidare finns bestämmelser om att transporter av radioaktivt avfall inte får ske till länder som saknar teknisk och administrativ kapacitet att hantera avfallet eller till . Förordningen8 om kärnämneskontroll (nuclear safeguards) faststäl- ler krav på medlemsstaterna om kärnämneskontroll vilket innebär att innehavare och användare av kärnämne är skyldiga att dokum- entera och föra register (bokföring) över innehav och användningen av kärnämnen och att sammanställa rapporter (deklarationer) om de kärnämnen som de innehar och hanterar för kommissionen. Dessa rapporter granskas av kommissionen som verifierar deklarationerna med avseende på deras korrekthet och fullständighet så att medlems- staten kan leva upp till sina åtaganden om att kärnämnen används för fredliga ändamål och inte avletts till icke-fredliga syften. 6Rådets förordning (EURATOM) nr 1493/93 av om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater (OJ 19.6.93, Nr L 148/1). 7Rådets direktiv /117/Euratom av om övervakning och kontroll av transporter av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle (OJ 5.12.2006, L 337/21). 8Kommissionens förordning (Euratom) Nr 302/2005 av om genom- förandet av Euratoms kärnämneskontroll (OJ 28.2.2005 L 54/1). Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... Användare och innehavare av kärnämne inom gemenskapen är ålagda att föra bok och dokumentera flöden, processer och lager av kärn- ämnen. Månatligen ska rapportering (deklarationer) ske till kommissio- nen av alla flöden av kärnämnen i och utanför verksamhetsutövarnas installationer. En inventering ska genomföras av alla lager av kärnämne som de innehar. Kommissionen samlar in och analyserar den information som till- handahålls av innehavare av kärntekniska anläggningar avseende kvantiteter, placering och användning av alla kärnämnen. Den veri- fierar deklarationerna och kontrollerar dem mot tidigare deklara- tioner från samma operatör. Deklarationerna jämförs också med de som gjorts av olika användare, särskilt de som levererar kärnämne till eller mottar kärnämne från andra. Kommissionen verifierar sedan deklarationerna genom att utföra inspektioner av kärntekniska anläggningar på plats. Kommissionens inspektörer genomför bl.a. mätningar för att säkerställa att deklara- tionerna är korrekta gällande typ och kvantitet av kärnämne och genomför årliga kontroller av lager kärnämnen på kärntekniska anläggningar. Videoövervakningssystem används för att bekräfta mot- tagningsintyg av leveranser. Vidare kan försegling användas för att ”frysa” nukleära material som inte avses att användas . Det bör observeras att även (se avsnitt 5.3.1) bedriver kärnämneskontroll vilket på EU:s medlemsstaters territorier oftast sker i samarbete med kommissionen genom ett trilateralavtal9 mellan , Euratom (kommissionen) och medlemsstaterna. 5.2Internationella överenskommelser och konventioner på kärnenergiområdet har åtagit sig att följa ett stort antal internationella överens- kommelser och konventioner på kärnteknikens och närliggande om- råden. Förutom de konventioner som beskrivs nedan finns ett stort antal bi- och multilaterala överenskommelser och avtal med andra 9IAEA, INFCIRC/193. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... länder som inte närmare beskrivs i detta betänkande. Sådana över- enskommelser och avtal kan gälla tekniskt samarbete, handel, infor- mationsutbyte t.ex. gällande kärnkraft och eventuella olyckor m.m. Konventionen om kärnsäkerhet10 antogs och trädde i kraft . Syftet med konventionen är att höja säkerheten vid kärnkraftsanläggningar genom nationella åtgärder och inter- nationellt samarbete. Konventionens mål är att skydda människor och miljön mot skadliga effekter från joniserande strålning genom att före- bygga olyckor och att begränsa effekterna från eventuella olyckor. Enligt konventionen ska parterna införa säkerhetskrav och stan- darder för civila kärntekniska anläggningar. Kraven gäller bl.a. plats- val, konstruktion, uppförande, drift, strålskydd och beredskap mot olyckor. Konventionen har en pådrivande mekanism i form av att parts- mötena är organiserade som granskningskonferenser som hålls . Vid dessa möten granskar parterna varandra genom den rapportering som är obligatorisk. Där finns möjlighet att ställa frågor och identifiera god praxis men även att framföra kritik. Sedan kon- ventionen trädde i kraft har sju ordinarie granskningsmöten hållits och ett åttonde är planerat att hållas . Med anledning av olyckan i hölls ett extraordinärt partsmöte under Kärnsäkerhetskonventionen vilket också blev inledningen till en process för en översyn av konven- tionen och dess styrdokument. Vid det ordinarie partsmötet beslutades att ett schweiziskt förslag till ändringar i själva konven- tionen skulle behandlas vid en diplomatkonferens. Förslaget var baserat på de slutsatser som dragits vid det extraordinära partsmötet . Konferensen, som hölls , kunde dock inte ena parterna kring en ändring av konventionen. I stället lade ordföran- 10SÖ 1995:71, INFCIRC/449. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... den fram ett utkast till deklaration vilken, efter att EU:s medlems- stater tillsammans med m.fl. fått gehör för sina krav, kunde antas med konsensus. Deklarationen anger att nya kärnkraftverk ska vara konstruerade så att olyckor förhindras men om en olycka ändå inträffar ska utsläpp kunna undvikas. För befintliga kärnkraftverk ska dessa mål vara vägledande vid regelbundna säkerhetsgranskningar i syfte att identifiera förbättringar som, så långt det är rimligt och möjligt, ska genomföras så snabbt som möjligt. Deklarationen har fått namnet Wiendeklarationen11. Konvention om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall12 antogs 1997 och trädde i kraft . Syftet med den s.k. kärnavfallskonventionen är att skydda människor, samhället och miljön, såväl nu som , mot skadlig strålning samt, för det fall en olycka skulle inträffa, att lindra skadeverkningarna. En grundtanke med konventionen är att problem som rör använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska tas om hand av den generation som har gett upphov till dem och att dessa problem därmed inte ska lastas över till kommande generationer. Konventionen förpliktar därför parterna att uppfylla ett antal gemensamt antagna säkerhets- och strålskyddsprinciper. Konventionen syftar vidare till att främja utvecklandet av regler på nationell nivå avseende ledning och över- vakning i säkerhetsarbetet. Grundläggande principer enligt kon- ventionen är bl.a. att staten har det slutliga ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, att radio- aktivt avfall som huvudregel bör förvaras i den stat i vilket det upp- kommit och att parterna har rätt att förbjuda import av främmande använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Konventionen omfattar endast använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från civil verksam- het, om inte en part har deklarerat att för den parten ska konven- tionen tillämpas även på annat material. 11IAEA INFCIRC/872. 12SÖ 1999:60, INFCIRC/546. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... 5.2.3Tidig information vid en kärnenergiolycka En viktig erfarenhet från var betydelsen av tidig information om att en olycka inträffat eller är på väg att inträffa. Denna information är avgörande för att kunna vidta lämpliga åtgärder för att skydda allmänheten från skadliga effekter från joni- serande strålning. Åtgärderna gäller, förutom direkta åtgärder rik- tade mot allmänheten såsom inomhusvistelse, intag av jodtabletter eller i värsta fall utrymning, även åtgärder riktade mot livsmedels- produktionen gällande jordbruk och djurhållning m.fl. En av de första internationella överenskommelserna som kom till efter var Konventionen om tidig information vid en kärnenergiolycka13 som trädde i kraft . Konventionen upprättar ett notifieringssystem att användas vid radiologiska nödsituationer som medför eller kan medföra gräns- överskridande radioaktiva utsläpp med konsekvenser för en annan stat. Den kräver att stater rapporterar tiden för olyckan, typen av olycka och annan information av vikt för att bedöma situationen. Notifieringen ska göras direkt till den berörda staten eller genom . Rapporteringen är obligatorisk för olyckor som sker i de anläggningstyper som anges i konventionen samt frivillig gällande andra. 5.2.4Bistånd i händelse av kärnteknisk olycka Konvention om bistånd i händelse av kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioaktiva ämnen14 kom även den till som en följd av . Konventionen upprättar ett ramverk för inter- nationellt samarbete mellan stater och för att snabbt hantera bistånd och stöd i händelse av en kärnteknisk olycka eller radiologisk nödsituation. Konventionen föreskriver stater att till anmäla tillgängliga experter och utrustning m.m. som kan tillhandahållas vid en olycka. I händelse av en begäran ska varje stat besluta om den kan bidra med det begärda biståndet liksom omfattningen och villkoren. 13SÖ 1987:3, INFCIRC/335. 14SÖ 1992:81, INFCIRC/336. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... 5.2.5Fysiskt skydd av kärnämnen och kärntekniska anläggningar Konventionen om fysiskt skydd av kärnämnen och kärntekniska anläggningar15 (CPPNM) antogs 1979. Syftet med konventionen är att garantera fysiskt skydd av kärnämne vid internationella transpor- ter och att bekämpa brottslighet som avser tillgrepp och obehörig användning av kärnämne. Till skillnad mot vad som gäller icke-spridningsfördraget (se avsnitt 5.2.10) som främst avser att förhindra spridning av kärn- vapen till stater, tar konventionen sikte på att förhindra att kärn- ämne kommer i händerna på terroristgrupper och att underlätta beivrandet av sådan brottslighet. För detta ändamål innehåller kon- ventionen utförliga bestämmelser om att vissa handlingar alltid ska betraktas som brott enligt parternas nationella bestämmelser, att utlämning ska kunna ske och att länderna ska ge varandra bistånd i samband med sådana brott. Ett flertal länder påtalade att konventionen inte var tillräckligt uttömmande och att en ändring var nödvändig då den inte täckte viktiga aspekter av fysiskt skydd. Brister ansågs förekomma i skyd- det av kärnämne vid inhemsk användning, lagring och transport. Konventionen behandlade inte heller i tillfredsställande grad skyd- det av kärntekniska anläggningar mot sabotage. Med anledning av detta genomfördes ett arbete med att ändra konventionen och vid en diplomatkonferens i undertecknades den ändrade konven- tionen16 . Ändringarna trädde i kraft . Genom den ändrade konventionen utvidgas tillämpningsområdet till att även gälla inhemsk användning, lagring och transport av kärn- ämne samt skydd av kärnämnen och kärntekniska anläggningar mot sabotage. I den nya lydelsen av konventionen framhävs också bety- delsen av parternas ansvar för fysiskt skydd och skydd av konfiden- tiella uppgifter. För ett ökat fysiskt skydd införs även en förteckning över grundläggande principer för fysiskt skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar. 15SÖ 1985:24, INFCIRC/274. 16SÖ 2012:37, INFCIRC/274/Rev.1/Mod.1. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... 5.2.6Skadeståndsansvar vid radiologisk olycka om skadeståndsansvar på atomenergins område utarbetades inom och utveckling () och antogs i . Tillsammans med den s.k. tilläggskonventionen (eller Brysselkonventionen) som antogs 1963 etablerar den ett ersättningssystem för skador som uppkom- mer vid olyckor på atomenergins område, inklusive olyckor vid transport av atomsubstans17. Enligt är den som innehar en kärnteknisk anläggning skyldig att ha försäkring eller annan säkerhet för sitt skadeståndsansvar upp till vissa belopp. Det riktgivande beloppet enligt konventionen är 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR) och det lägsta tillåtna beloppet 5 miljoner SDR. Enligt en rekommendation från bör staterna sträva efter att höja ansvaret till 150 miljoner SDR, vilket motsvarar . Enligt tilläggskonventionen är parterna skyldiga att betala ersättning upp till ett visst belopp om medlen inte räcker till för att täcka skadorna som har uppkommit. Sammantaget kan ersättning enligt konven- tionerna betalas med högst 300 miljoner SDR per olycka, vilket motsvarar . Ändringsprotokoll till de båda konventionerna antogs 2004 och innebär bl.a. att ansvarsbeloppen höjs väsentligt. Innehavare av en kärnkraftsreaktor blir skyldiga att ersätta skador upp till , . Anläggnings- staten blir ersättningsskyldig i intervallet mellan och , dvs. Parterna ansvarar gemensamt i intervallet 1 200 miljoner till . Det blir också tillåtet för en part att föreskriva om obegränsat ansvar. Ändringarna har ännu inte trätt i kraft. Detta beror på att inte alla parter har nödvändig lagstiftning på plats för att kunna ratificera ändringarna. För att ändringar till tilläggskonventionen ska träda i kraft krävs att samtliga parter ratificerar dem. Utöver detta ska de parter som också är medlemmar i i enlighet med ett rådsbeslut sträva efter att ratificera ändringarna i gemensamt18.