sou · H7B359d6 · 2019-12-12 00:00:00 — Även när intyg är förfalskade klassificeras de som tredjepartsuppgifter. Ursprung på uppgifter som används felaktigt () Skillnader mellan olika typer av studier Vi känner till att sannolikheten för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott varierar mellan olika typer av studier. Sambanden är dock inte konstanta , utan återspeglar gällande regelverk, utformning av kontrollsystem och även strategier bland dem som begår överlagda bidragsbrott. Det är därför intressant att redovisa resultaten av omfattningsstudien fördelat på olika typer av studier. Dataunderlaget i slumpkontrollerna är emellertid begränsat, vilket försvårar jämförelser mellan mindre grupper av studerande. Om man jämför de observerade nivåerna av felaktiga utbetalningar och förskottsfel (godtrobelopp) i slumpkontrollerna framgår att språkstudier avviker från övriga typer av studier. I genomsnitt betalades av beloppen ut felaktigt i samtliga ärenden i slumpkontrollen. För free-movers var andelen och för språkstudier var andelen . Att språkstudier avviker från övriga typer av studier är statistiskt säkerställt (det gäller dock inte för hur stor skillnaden är). Att felen är mer omfattande när det gäller språkstudier ligger i linje med våra tidigare erfarenheter. Felaktiga utbetalningar fördelat på typ av studiera (andel i procent) Andel felaktiga utbetalningar (%) Varav förskottsfel pga god tro (%) a Detta underlag grundar sig endast på slumpkontrollerna – inkomstkontrollen ingår inte. Därför skiljer sig andelarna från totalbilden som redovisas i tabell 9. Det är viktigt att komma ihåg att regelverken har ändrats sedan slumpkontrollerna genomfördes. Regeländringarna kan ha olika påverkan på både sannolikhet och omfattning av felaktiga utbetalningar för olika typer av studier, eftersom de nya reglerna innebär en differentiering av bestämmelserna beroende på typ av studier (se promemoria Studiemedel vid utlandsstudier – förändringar för ett långsiktigt och hållbart system, dnr U2017/04843/GV). Skillnader mellan kvinnor och män Underlaget i studien är begränsat och vi ser inga statistiskt säkerställda skillnader mellan män och kvinnor. Det finns dock skillnader mellan könen i stickprovet. Dessa skillnader ligger inte i linje med det vi brukar se i vår generella statistik på återkrav och bidragsbrott. De skillnader vi ser mellan kvinnor och män i vår omfattningsstudie är sammanfattningsvis att män får en lägre andel återkrav men betydligt högre andel god tro. Dessa skillnader stämmer dock inte överensstämmer med de könsfördelade data vihar på återkrav för hela gruppen utlandsstuderande med studiemedel. krävde vi tillbaka av utbetalade medel totalt – andelen för män var och för kvinnor . Skillnaderna mellan könen är stabila sett till . Vi tolkar skillnaden i andel återkrav som en återspegling av att män är lite sämre på att meddela ändrade förhållanden. Vi brukar också se att andelen män är överrepresenterade bland misstänkta bidragsbrott (och i än högre grad för anmälda misstänkta bidragsbrott). I vår omfattningsstudie ser vi att de felaktiga utbetalningar utgör av belopp som betalats ut till män och för belopp som betalats ut till kvinnor. Skillnaden är mindre än vad vi ser i våra löpande återkrav, och är inte heller statistiskt I våra slumpkontroller ser vi inte heller några tecken på att män är överrepresenterade bland de ”avsiktliga felen” som görs av kunderna. Felaktiga utbetalningar och god tro fördelat på köna Andel felaktiga utbetalningar (%) Varav förskottsfel pga god tro (%) a Detta underlag grundar sig endast på slumpkontrollerna – inkomstkontrollen ingår inte. Därför skiljer sig andelarna från totalbilden som redovisas i tabell 9. 4.Diskussion och samman- fattande bedömning Omfattningsstudien ger en bild av felaktiga utbetalningar av studiemedel som vi känner igen. Mot bakgrund av genomförda slumpkontroller och vår reguljära uppföljning av återkrav uppskattar vi de felaktiga utbetalningarna till mellan av utbetalningarna (). I de ärenden som ingick i omfattningsstudien var av utbetalningarna fel, vilket motsvarar på årsbasis för studiemedel för studier utomlands. Utöver det finns ett okänt mörkertal, men vi bedömer att omfattningsstudien fångat en stor det av det totala felet. De osäkerheter som kvarstår rör främst inkomster och fel från myndigheten. Det kan inte uteslutas att det också förekommer fel rörande bosättning och skolprövning. Vår bedömning av det felaktigt utbetalade beloppet ligger lite högre än det vi normalt ser i slumpkontroller och löpande återkrav, men vi har också haft ett bredare angreppssätt och kombinerat uppgifter om studieaktivitet från slumpkontroller med registerdata om inkomster . Att vi räknar god-tro-utbetalningar som felaktiga har också en betydande påverkan på resultaten. Det är därför naturligt att omfattningsstudien visar på något högre felaktiga utbetalningar. Vi känner också igen oss i bilden att felen varierar mellan olika typer av studier. Omfattningsstudien visar med statistisk signifikans att felen är större inom språk- studier än för andra typer av studier. Felet bedöms motsvara av alla utbetalningar när det gäller språkstudier. Av de felaktigt utbetalade beloppen orsakas ungefär hälften av kunderna. Den helt dominerade felorsaken är att ändrade förhållanden inte meddelas , när det gäller studieaktivitet eller inkomster. Av de fel som orsakas av kunderna bedöms vara avsiktliga. Förskottsfel (god-tro-belopp) utgör ungefär en tredjedel av de felaktiga utbetalningarna. God tro är aktuellt när pengar har betalats ut i förskott och förhållanden ändras för den tid utbetalningen avser. Varken kunden eller CSN har gjort något fel i dessa fall. God-tro-belopp är en naturlig följd av att studiemedel betalas ut i förskott och de skyddsregler som gäller i dessa lägen. Felaktiga beslut från CSN orsakar av alla felaktiga utbetalningar. viidentifierat i slumpkontrollerna varierar – vi har inte sett några systematiska felbeslut. Dataunderlaget är dock begränsat. Omfattningsstudien visar på en andel felbeslut som är jämförbar med vad som framkommer i CSN:s löpande kvalitetsuppföljning. Bilaga 1 Analys av regeländringar och brott Regeländringar rörande studiestödsbelopp och 2018 Före kunde merkostnadslån för undervisningsavgifter ges med högst med studiestöd. Om man studerade med studiemedel kunde man beviljas högst i lån för undervisningsavgift för studieperioden. För att öka flexibiliteten i systemet och underlätta för de studerande att läsa utbildningar med hög kvalitet (och därmed ofta höga avgifter) ändrades bestämmelserna . Enligt de nya bestämmelserna ändrades inte den totala låneramen för undervisningsavgifter, men uttaget av lånet gjordes helt flexibelt. Den studerande som hade höga avgifter under en enskild termin kunde välja att nyttja hela låneramen . Upp till kunde betalas ut för kostnader för avgifter vid samma tillfälle (belopp). I samband med regeländringen avskaffade CSN ett krav på att studerande vid icke-akademiska språkkurser utomlands, vilka räknades som eftergymnasiala, skulle ha grundläggande behörighet för högskolestudier för att kunna beviljas studiemedel. Under läsåren 2015/16 och 2016/17 ökade antalet upptäckta bidragsbrott markant. Läsåren efter regeländringen fyrdubblades felaktigt utbetalade belopp i samband med bidragsbrott, jämfört med läsåren som föregick regeländringen (se CSN:s rapport bestämmelser för studiemedel för utlandsstudier, dnr. CSN bedömde att ökningen berodde såväl på ökad brottslighet som på att CSN stärkt sin förmåga att upptäcka brott. Nya kontroller hade införts och kompetensutveckling hade genomförts på myndigheten. ändrades regelverket igen när det gäller merkostnadslån för undervisningsavgifter. Regeringen anförde att det har framkommit att det finns problem med att så höga belopp kan betalas ut vid ett och samma tillfälle, bland annat när det gäller bidragsfusk och återbetalningsproblematik (se Utbildnings- departementets promemoria Studiemedel vid utlandsstudier – förändringar för ett långsiktigt och hållbart system, dnr U2017/04843/GV). Möjligheten till ett högre och mer flexibelt uttag av merkostnadslån togs därför bort helt för gymnasiala studier (däribland språkstudier). Det skedde en återgång till tidigare regler, där den studerande får låna högst ett visst belopp . För eftergymnasiala studier gäller samma princip, men det är möjligt att beviljas ett högre veckobelopp än för gymnasiala studier. För dem som påbörjade sina studier med studiemedel före gäller övergångsregler, som innebär att de även fortsättningsvis kan disponera sin låneram för undervisningsavgifter på ett flexibelt sätt. Vad påverkar incitamenten för bidragsbrott? Omfattningen av bidragsbrott förklaras av olika faktorer – hur höga belopp man kan få ut, hur enkelt det är att få pengar utbetalade och vilken nivå av kontroll det finns i förmånssystemet. Det är svårt att avgöra vilka faktorer som dominerar och sambanden kan tänkas variera . Vi ser att det förekommer organiserade medvetna försök att begå bidragsbrott, där samma aktörer använder flera personers identiteteter för att få ut studiestöd. Vi ser att dessa aktörer provar olika upplägg och anpassar och utvecklar sina strategier för att hitta sätt att undgå upptäckt. Vi vet också att ett litet antal personer kan vara ansvariga för många brott (se exempelvis rapporteringen i , Misstänks ha lurat CSN på 126.000 – hävdar att kriminella tvingade honom ta fusklån). Om några nyckelpersoner lagförs eller på annat sätt förlorar sin förmåga att begå brott kan det ha väsentlig påverkan på den totala omfattningen av bidragsbrott. Vid regeländringar utvecklade CSN både kontrollerna och höjde kompetensen när det gäller att upptäcka och hantera bidragsbrott. Det har därför varit svårt att bedöma i vilken mån den kraftiga ökningen av upptäckta bidragsbrott berodde på regeländringarna, CSN:s förmåga att upptäcka brott eller något annat. Vid regeländringen 2018 har inte CSN vidtagit motsvarande stora åtgärder som förändrar kontrollnivån i systemet, vilket ger oss bättre möjligheter att försöka lära oss mer om mekanismerna bakom bidragsbrotten mot studiestödssystemet. Vi utvecklar dock kontrollerna löpande, vilket behöver beaktas när vi analyserar antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott. Vad kan man förvänta sig av regeländringen? Regeländringen 2018 kan förutses ha inverkan på incitamenten att begå avsiktliga bidragsbrott på två sätt. För det första innebär regeländringen att man kan få ut lägre belopp vid ett och samma tillfälle. Det torde ha en generellt dämpande verkan på incitamenten. För det andra innebär regeländringen att de maximala beloppen som kan betalas ut vid ett och samma tillfälle differentieras för olika typer av studier. För eftergymnasiala studier kan man nu få ut dubbelt så höga belopp som för gymnasiala studier. Det innebär att incitamenten minskar mer för gymnasiala studier än för eftergymnasiala studier. Att begå bidragsbrott riktat mot språkstudier blir med andra ord mindre attraktivt i förhållande till brott rörande studier vid högskolor och universitet. Att incitamenten för bidragsbrott ökar för högskolestudier i förhållande till språkstudier kan förväntas leda till en omfördelning av bidragsbrotten till högskolestudier. Vi vet dock att det är svårare att antas till högskolestudier än till språkstudier – det krävs gymnasiebetyg och processen kräver också mer framför- hållning och är ofta mer betungande. Den som saknar gymnasiebetyg måste antingen förfalska betyg för att bli antagen av skolan eller förfalska ett antagningsbesked som skickas till CSN. Detta kan tänkas ha en dämpande effekt på incitamenten att begå bidragsbrott vilket skulle minska antalet faktiska brott. möjligheter att upptäcka brotten, eftersom vi har möjlighet att upptäcka förfalskningen. Detta innebär att antalet upptäckta brott kan tänkas öka. För språkstudier är dokumenten oftast äkta även vid avsiktliga bidragsbrott, vilket gör det svårt att upptäcka och hindra felaktiga utbetalningar. CSN:s kapacitet att upptäcka bidragsbrott Vid regeländringar utvecklade CSN både kontrollarbetet och höjde kompetensen när det gäller att upptäcka och hantera bidragsbrott. Det har därför varit svårt att bedöma i vilken mån den kraftiga ökningen av upptäckta bidragsbrott berodde på regeländringarna, CSN:s förmåga att upptäcka brott eller något annat. Vid regeländringen 2018 har inte CSN vidtagit några stora åtgärder som förändrar kontrollnivån i systemet, vilket ger oss en möjlighet att försöka lära oss mer om mekanismerna bakom bidragsbrotten mot studiestödssystemet. Vi utvecklar dock kontrollerna löpande, vilket behöver beaktas när vi analyserar antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott. Den viktigaste åtgärden vi vidtagit är att stärka kontrollen i ärenden som rör språkstudier. Språkstudier har tidigare utmärkt sig som ett område med högre sannolikhet för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. vidärför extra åtgärder för vissa ärenden rörande språkstudier. Åtgärderna har varit effektiva och har av 18 månader lett till upptäckten av ett tjugotal brott som omfattat i studiestöd. Kontrollerna har inneburit att vi kunnat hindra utbetalning av mer än hälften av de felaktiga beloppen. Resultat av utökad kontroll av språkstudier (antal ärenden respektive belopp) Andel (%) Belopp i misstänkta brott Andel (%) CSN:s statistik om misstänkta bidragsbrott Varje misstänkt bidragsbrott som upptäcks inom CSN skickas till myndighetens bidragsbrottsfunktion. Vid bidragsbrottsfunktionen dokumenterar och bedömer särskilda utredare de misstänkta bidragsbrotten. Funktionen utformar polisanmälningar om bidragsbrott och företräder CSN i kontakter med rättsväsendet. Analysen av hur omfattningen och karaktären av bidragsbrott mot studiestödet har utvecklats bygger på den statistik som ställts samman av bidragsbrottsfunktionen. Statistiken avser de impulser om bidragsbrott som lämnas till bidragsbrottsfunktionen. De impulser som inte anses vara misstänkta bidragsbrott tas bort och räknas inte med i statistiken. Statistiken förs manuellt. Statistiken avser de ärenden där CSN har bedömt att det kan misstänkas att ett brott har begåtts. Uppgifterna avser antalet personer. En person kan begå flera bidragsbrott, vilket inte framgår av statistikuppgifterna. Utveckling av misstänkta bidragsbrott Fler bidragsbrott utomlands efter regeländringarna 2015 Antalet bidragsbrott ökade under läsåren 2013/14 till 2017/18. En markant ökning inträffade /16, vilket var det första läsåret efter den regeländring som möjliggjorde flexibelt uttag av merkostnadslån för undervisningsavgift. Läsåren 2015/16 och 2016/17 upptäckte CSN sammanlagt 374 misstänkta bidragsbrott avseende studiemedel för utlandsstudier, vilket är mer än fyra gånger så många som under de två läsåren . Av de 374 ärenden som upptäcktes läsåren efter reformen upptäcktes 106 tack vare de kontroller som CSN införde ungefär som de nya reglerna trädde i kraft. Även om man bortser från de ärenden som upptäcktes i dessa kontroller skedde en ökning av antalet brottsmisstankar efter reformen. Färre upptäckta bidragsbrott utomlands /18 var antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott fortsatt högt, även om det skedde en minskning jämfört med föregående läsår. Bryter man ner uppgifterna per termin ser man att antalet upptäckta brott är ungefär lika många och . Däremot minskade antalet förfalskningar, språkrelaterade brott, sambandsärenden och antal personer involverade i sambandsärenden . Med sambandsärenden menas ett ärende där det finns indikationer på att fler än en person varit inblandad i det misstänkta brottet. En grupp personer vars individuella ärenden har samband med varandra utgör ett sambandsärende. Vi har fortfarande begränsat med underlag om perioden efter den senaste regeländringen. Om man jämför mot de två föregående terminerna ser man dock betydande skillnader. Antalet upptäckta brott har halverats, liksom antalet sambandsärenden och ärenden som involverar förfalskningar. Antalet upptäckta brott rörande språkstudier har minskat från ett femtiotal till ett dussin. Även antalet upptäckta urkundsförfalskningar har minskat kraftigt . Urkundsförfalskningar avser normalt ärenden där CSN upptäcker förfalskade intyg innan det uppstått fara för en felaktig utbetalning. för felaktig utbetalning krävs för att agerandet ska kunna vara brottsligt enligt bidragsbrottslagen. När det gäller studiemedelssystemet uppstår fara först när den sökande skickar in studieförsäkran, vilket är efter att ansökan blivit beviljad. I de fall CSN upptäcker urkundsförfalsk- ningar före beslut avslås ansökan och då kan inte fara för felaktig utbetalning uppstå. Alla observationer rörande utvecklingen av antal misstänkta bidragsbrott och urkundsförfalskningar ligger i linje med hypotesen att incitamenten för bidragsbrott minskat och att brotten fördelas om från språkstudier till högskolestudier. Upptäckta misstänkta bidragsbrott, utlandsstudier (antal ärenden) Läsåren 2013/14 till 2017/18 -på övriga utbildningar -personer aktuella i a Med sambandsärenden menas ett ärende där det finns indikationer på att fler än en person varit inblandad i det misstänkta brottet. En grupp personer vars individuella ärenden har samband med varandra utgör ett sambandsärende. När man tittar på utvecklingen av belopp i misstänkta bidragsbrottsärenden ser man samma trend – de utbetalade beloppen i misstänkta bidragsbrottsärenden minskar tydligt . Det gäller både belopp som har betalats ut och belopp som varit beviljade men inte hann betalas ut. Tabell B1-3 Felaktigt utbetalda belopp och farobelopp i samband med misstänkta bidragsbrott () Läsåren 2013/14 till 2017/18 funnits fara för att Genomsnittliga felaktigt utbetalade belopp har ökat något De genomsnittliga felaktigt utbetalade belopp har varierat . Före regeländringen låg beloppen på en nivå väl per misstänkt brott. Åren efter reformen sjönk beloppen märkbart, vilket hade att göra med att bidragsbrotten kom att domineras av språkstudier. Språkstudier involverar överlag lägre belopp än högskolestudier eftersom studierna normalt pågår . /18 ökade det genomsnittliga beloppet igen och ökade genomsnittet ytterligare. Detta återspeglar en högre andel högskolestudier bland bidragsbrotten. Tabell B1-4 Genomsnittliga felaktigt utbetalda belopp och farobelopp i samband med upptäckta misstänkta bidragsbrott (kronor) Läsåren 2013/14 till 2017/18 funnits fara för att betalas ut per ärende Om vi ser till hur felaktigt utbetalade belopp i misstänkta bidragsbrott utvecklats för olika typer av studier ser vi att beloppen minskat kraftigt för språkstudier. Även när det gäller övriga studier har beloppen minskat, men inte lika markant. En faktor att hålla i medvetandet är de nya kontroller av språkstudier som vi gjort . Totalt har vi i denna kontroll upptäckt som betalats ut felaktigt och vi har kunnat hindra från att betalas ut. Det vi upptäckt och hindrat i denna kontroll utgör en inte obetydlig andel av beloppen i ärenden med misstänkta bidragsbrott för språkstudier. Vi bedömer att vår kontroll har resulterat i lägre felaktiga utbetalningar. Tabell B1-5 Felaktigt utbetalt belopp i samband med misstänkta bidragsbrott, utlandsstudier () Läsåren 2013/14 till 2017/18 Inga trendbrott för bidragsbrott vid studier i Det har skett ett trendbrott för studiemedel för studier utomlands –såväl antalet upptäckta misstänkta brott som felaktigt utbetalade belopp i misstänkta brott har halverats. Frågan är vad orsaken till trendbrottet är – att regeländringen förändrat incitamenten, att CSN:s förmåga att upptäcka brott minskat eller att kriminellas kapacitet att begå brott försämrats? En avstämning kan göras mot hur utvecklingen ser ut när det gäller studiemedel för studier i . Det är inte helt okomplicerat att jämföra utvecklingen av brott för olika verksamhetsområden, eftersom brotten ser olika ut, upptäcks på olika sätt och verksamhetsområdena har olika säsongsvariationer. Om vi ser på utvecklingen av misstänkta bidragsbrott rörande studier i ser vi dock inga tydliga tecken på att antalet misstänkta bidragsbrott har minskat. /18 upptäcktes tvärtom fler misstänkta bidragsbrott än föregående läsår. Om vi jämför med hösten föregående år ser vi en minskning på . Har kriminella ändrat tillvägagångssätt? Att avsiktliga kriminella tillvägagångssätt förändras är tydligt. Kriminella anstränger sig allt mer för att smälta in i mängden. Sambandsärenden omfattar färre personer nu är och man sprider sina ansökningar på fler skolor. har vi sett att man jobbar annorlunda med förfalskade intyg . Vi har också sett att några personer försökt bli antagna till eftergymnasiala skolor på falska premisser, för att kunna få ut legitima dokument att skicka till CSN. Det är svårt att bedöma om anpassade tillvägagångssätt sker med anledning av någon särskild anledning, eftersom det är rationellt att variera metod oberoende av kontexten. Att vi sett exempel på att personer skickar in förfalskade dokument till skolor i stället för till CSN ligger dock i linje med hypotesen om att regeländringen 2018 föranleder en omfördelning av brott från språkstudier till eftergymnasiala studier. Vi har dock inte tillräckligt med underlag för att dra säkra slutsatser. Vi kan inte heller utesluta att tillvägagångssätten ändrats på ett sätt som gör att CSN upptäcker en lägre andel av bidragsbrotten . Vi ser tydliga tecken på att omfattningen och karaktären på de upptäckta misstänkta bidragsbrotten rörande studiemedel för studier utomlands har förändrats. Trendbrottet sammanfaller med regeländringen . Vi ser inte motsvarande trendbrott när det gäller studiemedel för studier i . Minskningen av antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott är tydligare för språkstudier än för andra typer av studier utomlands. Detta ger stöd åt hypotesen att regeländringen påverkat inriktningen och omfattningen av bidragsbrott. har CSN stärkt kontrollen av språkstudier, vilket vi bedömer har haft effekt på brottsligheten. Vår samlade bedömning är att regeländringen sannolikt har påverkat inriktningen och omfattningen av bidragsbrott rörande studiemedel för studier utomlands. Även om det gått och underlaget är begränsat ligger alla observationer i linje med förväntan på regeländringens effekter. Vi kan dock inte uttala oss om hur stor del av minskningen av upptäckta misstänkta bidragsbrott som beror på regeländringen, eftersom utvecklingen av brott även påverkas av CSN:s kapacitet att upptäcka bidragsbrott och kriminellas kapacitet att begå brotten. Studiemedel får enligt huvudregeln lämnas för studier utanför om den studerande har varit bosatt i i en sammanhängande period om (3 kap. 23 § första och andra stycket studiestödslagen (1999:1395)). Bosättningskravet tillämpas oberoende av den studerandes medborgarskap. En person som är folkbokförd i bedöms normalt vara bosatt i . En person kan också ha varit bosatt i utan att ha varit folkbokförd här. I de fall folkbokföring saknas kan den studerande visa sin bosättning på annat sätt, till exempel genom att skicka in kopior av färdbiljetter, viseringar eller stämplar i passhandlingar, arbetsgivarintyg, taxeringsuppgifter, hyresavtal eller kontoutdrag som visar inköp i , eller liknande som visar att hen varit bosatt i . Den som ska vistas i ska anses vara bosatt här. På motsvarande sätt ska en person som är bosatt i och som lämnar landet fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen för utresan kan antas vara längst . Att bosättningsvillkoret i studiestödet ingår i omfattningsstudien beror på att vi velat ta fram mer information för att kunna göra en faktabaserad riskbedömning av området. Vi har tittat på samtliga ansökningar om studiemedel för utlandsstudier under läsåren 2016/17 och 2017/18. Vi har med hjälp av registeruppgifter följt upp hur lång sammanhängande period de sökande har varit folkbokförda i efter .