sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Enligt utredningens direktiv innebär utvecklingen av samverkan över myndighetsgränserna med e-förvaltningsprojekt, och ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster utmaningar för arkivbildningen. Vidare anges att det i en digitalt samverkande förvaltning uppstår oklarheter om såväl vad som är en handling som vem som är arkivbildare. De syn- punkter som utredningen tagit del av lyfter fram liknande iakttagelser. Ett förtydligande av att arkiven bildas i ett tidigt skede I 3 § arkivförordningen (1991:446) finns bestämmelser om när en handling ska arkiveras eller är att anse som arkiverad. Där framgår att vissa handlingar är att betrakta som arkivhandlingar i ett tidigt skede. När det t.ex. gäller diarier och journaler samt register och för- teckningar som förs fortlöpande, är varje anteckning att anse som arkiverad i samband med att den har gjorts. har föreslagit att denna bestämmelse ska flyttas till arkivlagen och ingå i regleringen om myndigheternas arkivbildning för att tydliggöra att arkiven bildas tidigt i e-förvaltningen.2 Nya former för arkivbildningen Underlag som lämnats av företrädare för den kommunala sektorn visar att formerna för arkivbildningen har ändrats. En kommun har i ett underlag beskrivit att arkivbildarbegreppet i gällande arkivlag inte är anpassat till verksamheter som arbetar digitalt. Svar på frågor. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning speglar enligt den uppfattningen i mångt och mycket en analog situa- tion och tanken om en myndighet- ett arkiv. Verklighetens myndig- heter arbetar dock i komplexa processer som inte begränsas av myndig- hetsgränserna. Ständiga omorganisationer hör också till verkligheten för många myndigheter, kanske i synnerhet för kommuner, och änd- rade myndighetsgränser försvårar informationshanteringen. Redovis- ningen blir besvärlig och tillgången kan försvåras.3 Andra representanter från den kommunala sektorn har fört fram en liknande iakttagelse. I underlaget anges att myndigheternas arkiv- bildning är mer flytande. Man registrerar och hanterar uppgifter som kopplas samman i processer snarare än att upprätta och hantera väl avgränsade handlingar.4 Av 3 § arkivlagen framgår bl.a. att upptagningar för automatiserad be- handling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, ska bilda arkiv endast hos en av dessa myndig- heter, i första hand den myndighet som svarar för huvuddelen av upptagningen. har föreslagit att denna bestämmelse ska ändras eftersom det förekommer svårigheter med att precisera inne- börden av uttrycket ”huvuddelen”. Enligt har skrivningen antagligen sin utgångspunkt i den arkitektur med centrala stordatorer med uppkopplade terminaler som rådde då lagen be- reddes. Regleringen innebär att myndigheter i praktiken inte anser sig behöva arkivera de uppgifter ur upptagningen som de använder i handläggningen av ett ärende, eftersom upptagningarna endast ska bilda arkiv hos den som står för huvuddelen av upptagningen. Riks- arkivet har föreslagit att bestämmelsen skulle kunna utformas på så sätt att det framgår att ”den eller de myndigheter som förfogar över upptagningen på fler sätt än att kunna ta del av den, som att kunna tillföra eller ta bort uppgifter eller handlingar genom att avskilja, av- ställa eller gallra, har arkivansvar för upptagningen”.5 Vidare uppger att myndigheten aldrig har tillämpat bemyndigandet i 4 § arkivförordningen att meddela föreskrifter hos Inspel till arkivutredningen, . Svar på frågor till arkivsektorn . frågor till arkivsektorn. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning vilken myndighet en upptagning ska bilda arkiv. föreslår därför att regleringen i 4 § arkivförordningen utgår, förutsatt att ett förtydligande görs i arkivlagen.6 Statliga myndigheter om gemensam arkivbildning De arkivbildande myndigheterna har inte spontant lyft fram arkiv- ansvaret vid samverkan eller vid gemensam hantering som ett större problem. På direkta frågor framkommer dock att ansvarsfrågan i vissa fall är ett problem. Som exempel kan nämnas webbplatsen efter- som tagit fram av , och . Webbplatsen innehåller information från de tre myndigheterna som efterlevande behöver få när en närstående dör. I det samarbetet har avtalat med de andra myndigheterna om att ta arkivansvaret för den information som till- handahålls och tillkommer via webbplatsen.7 I mer komplexa processer där handlingar tillkommer mellan olika sektorer kan ansvaret vara mer otydligt. Arbetsförmedlingen menar t.ex. att det är svårt att avgöra vilken myndighet som ska ha det över- gripande ansvaret för dokumentationen i de samverkansprojekt och samarbeten myndigheten har med kommunerna. I värsta fall är det, enligt Arbetsförmedlingen, ingen som tar ansvaret eller så bevaras all dokumentation på samtliga myndigheter.8 Inlåsning av handlingar och uppgifter Enligt underlag som lämnats av och informations- förvaltning har mycket stora mängder allmänna handlingar inte om- händertagits för bevarande ur ett tekniskt perspektiv. Enligt underlaget har myndigheternas arbetssätt, i projektform, bidragit till att informa- tion varken rensas eller arkiveras. Om bevarandet uppmärksammas först kan det finnas en risk för att stora mängder hand- lingar och uppgifter kommer att gå förlorade.9 8Underlag från Arbetsförmedlingen . Förslag och synpunkter till . Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning 6.2.2Önskemål om samordning av vissa bestämmelser Utredningen har tagit emot synpunkter om att bestämmelser i arkiv- lagen bör samordnas med vissa bestämmelser i andra författningar. Det handlar framför allt om bestämmelser om t.ex. registrering, beskriv- ning, hantering av allmänna handlingar i olika författningar. Exempel på bestämmelser som myndigheterna anser överlappar eller krockar med bestämmelser i arkivförfattningarna är –4 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), kallad OSL, om beskrivning av allmänna handlingar. –11 § andra stycket lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av hand- lingar, kallad PSI-lagen, om förteckning över handlingar som van- ligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande. En del myndigheter har i det här sammanhanget tagit upp kraven på att en personuppgiftsansvarig ska föra ett register över behandling som utförts under dess ansvar med uppgifter om bl.a. ändamålen med behandlingen, en beskrivning av kategorierna av registrerade och av kategorierna av personuppgifter och om möjligt, de förutsedda tids- fristerna för radering av de olika kategorierna av uppgifter. Likaså har en del myndigheter lyft fram Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om informationssäkerhet (MSBFS 2016:1) med krav på informationsklassning. har påtalat att bestäm- melserna i säkerhetsskyddslagen (2018:658) och de tillämpningsföre- skrifter som har meddelats av Säkerhetspolisen och Försvarsmakten handlar om beskrivning och hantering av allmänna handlingar.10 Bestämmelserna i föreskrifterna ovan uppfattas tangera de krav som finns på myndigheternas arkivredovisning, dvs. arkivbeskrivning och arkivförteckning. Enligt flera synpunkter som inkommit önskar man en samordning av bestämmelserna för att öka tydligheten och minska antalet förteckningar över allmänna handlingar och uppgifter.11 Flertalet myndigheter har också lyft fram att förslaget till lag om hantering av allmänna handlingar borde genomföras. Förslaget inne- bar att bestämmelser om registrering av allmänna handlingar skulle föras samman med arkivlagens bestämmelser i en ny lag.12 Svar på frågor. Inspel till arkivutredningen . 12Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97). Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning 6.2.3Önskemål om rapportering av arkivverksamheten Utredningen har tagit emot förslag på hur arkivverksamheten i den statliga sektorn ska få större förståelse, acceptans och resurser. Gemen- samt för förslagen är att de handlar om att införa ett rapporterings- krav. Kravet ska ingå i ett etablerat sammanhang som ligger utanför den statliga arkivmyndighetens nuvarande tillsynsuppdrag. I ett fall föreslås att man ställer krav på en kontinuerlig riskanalys avseende arkivhanteringen utifrån regleringen i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Ett sådant krav skulle, enligt uppgifts- lämnaren, göra arkiven till en återkommande punkt i myndigheternas årscykel. I ett annat underlag föreslås att det skapas en gemensam tillsyns- och uppföljningsmodell med årliga rapporter för statsförvalt- ningen. De statliga myndigheterna föreslås utifrån befintliga verk- ställighetsföreskrifter om arkivredovisning sammanställa en rapport över sina informationsmängder och strategier för bevarande. Ett så- dant förfarande kan enligt underlaget jämföras med jämställdhets- planer, arbetsmiljöplaner och bokslut.13 om arkivbildning och arkivvård Arkivbildning utgör enligt arkivlagen bildandet av myndigheternas arkiv. Enligt 3 § arkivlagen bildas myndigheternas arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen tagits om hand för arkivering. Vidare anges att upptagningar för automatisk databehand- ling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör all- männa handlingar, dock ska bilda arkiv endast hos en av dessa myndig- heter, i första hand den som svarar för huvuddelen av upptagningen. Arkivlagen lägger ett ansvar på arkivbildarna, dvs. Av 4 § arkivlagen framgår att myndigheterna ska svara för vården av sitt arkiv. Myndigheterna har dock inte något ansvar för arkivet, om arkivet i enlighet med någon bestämmelse i arkivlagen har övertagits av en arkivmyndighet. Arkivlagen innehåller också bestämmelser om Förslag och synpunkter till , . Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning hur själva arkivvården ska utföras. I 5 § arkivlagen anges att myndig- heterna som en grund för arkivvården vid registreringen av allmänna handlingar ska ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ända- målsenlig arkivvård och vid framställningen av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av arkivbeständighet. Dessa åtgärder ska vidtas innan handlingarna blivit en del av myndighetens arkiv. Enligt 6 § arkivlagen ingår det i myndig- heternas arkivvård att –organisera arkivet på ett sådant sätt att rätten att ta del av all- männa handlingar underlättas, –upprätta dels en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning, –skydda arkivet mot förstörelse, skada, tillgrepp och obehörig åt- komst, –avgränsa arkivet genom att fastställa vilka handlingar som ska vara arkivhandlingar, och –verkställa föreskriven gallring i arkivet. Bestämmelserna i 6 § avser de handlingar som ingår i myndighetens arkiv. Regleringen av arkivbildning och arkivvård i arkivlagen betrak- tas som basregler som kompletteras med detaljerade och praktiska föreskrifter från den statliga arkivmyndigheten och med arkivregle- menten i kommuner och regioner. Vissa ytterligare bestämmelser om arkivbildning finns i arkivförordningen. I 3 § arkivförordningen finns närmare bestämmelser om arkivering. Där sägs att de allmänna handlingarna i ett ärende ska arkiveras när ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats. I samband med detta ska myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen, dvs. minnesanteckningar, utkast och koncept, ska tas om hand för arkivering. Vidare sägs att allmänna handlingar som inte hör till ett ärende ska arkiveras så snart de har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning graf sägs att det i fråga om diarier och journaler samt register och för- teckningar som förs fortlöpande, varje införd anteckning ska anses arkiverad i och med att den har gjorts. Av 3 § fjärde stycket framgår att får meddela ytterligare föreskrifter om när en handling ska anses vara arkiverad. Arkivhandling i arkivförordningens mening innebär dock inte att handlingarna ska bevaras permanent. En arkivhandling enligt arkiv- förordningen kan gallras om det finns stöd för gallringen. Att en hand- ling är att anse som arkiverad innebär inte heller att den kan bevaras utan att myndigheten vidtar särskilda bevarandeåtgärder. I arkivförordningen finns även andra bestämmelser som har be- tydelse för arkivbildningen och arkivvården. I 6 § regleras vad som bör göras med arkivbildningen när en myndighets organisation eller arbetssätt ändras. Myndigheterna ska bl.a. beakta den inverkan som ändringen kan få på förutsättningarna för gallring. Innan ändringen sker bör också myndigheten samråda med arkivmyndigheten, dvs. eller motsvarande organ inom kommun och region. 6.4Utredningens bedömningar och förslag Utredningen har i detta kapitel redogjort för de synpunkter som kom- mit in avseende myndigheternas arkivbildning och arkivvård samt om gällande bestämmelser på området. Utredningen lämnar i detta avsnitt sina förslag och bedömningar till vissa ändringar i arkivlagstiftningen. Förslag: Det ska av arkivlagen framgå att upptagningar för auto- matiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de utgör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upptag- ningen ingår. Utredningen har tagit emot olika slags synpunkter på arkivbildningen och hur den har förändrats sedan arkivlagen trädde i kraft. Enligt upp- gifter från den kommunala sektorn har arkivbildningen ändrats så till vida att myndigheterna hanterar uppgifter i gemensamma pro- Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning Förhållandet mellan myndighet och arkiv, dvs. att en myndig- hets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verk- samhet, anses inte vara lika aktuellt längre. har föreslagit att bestämmelsen om arkivansvar när upptagningar är tillgängliga för flera myndigheter, så att de där utgör allmänna handlingar, bör ändras. Enligt förslag ska bestämmelsen i arkivlagen ändras på så sätt att det framgår att den eller de myndigheter som förfogar över upptagningen på fler sätt än att kunna ta del av den, som att kunna tillföra eller ta bort uppgifter eller handlingar genom att avskilja, av- ställa eller gallra, har arkivansvar för upptagningen. Utredningen bedömer att förslag inte är helt okom- plicerat. Som exempel kan vägtrafikregistret nämnas.14 Transport- styrelsen ansvarar för databasen men andra myndigheter, exempelvis och , har möjlighet att tillföra upp- gifter. Utredningen menar att det inte är ändamålsenligt och effek- tivt att de myndigheter som kan tillföra uppgifter i en databas också ska arkivera uppgifterna, förutsatt att de inte används på något annat sätt i den rapporterande myndighetens verksamhet. Ett sådant för- slag skulle kunna resultera i dubbelarkivering och lagring. Utredningen föreslår att bestämmelsen ändras så att det av arkiv- lagen framgår att upptagningar som är tillgängliga för flera myndig- heter, så att de där utgör allmänna handlingar, ska bilda arkiv endast hos den myndighet som ansvarar för det informationssystem där upp- tagningen ingår. Syftet är att tydliggöra arkivansvaret. Att ändra för- hållandet mellan myndighet och arkiv genom att skapa ett annat arkiv- bildarbegrepp, anser utredningen inte vara möjligt. Bestämmelserna om arkiv hänger samman med bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihets- förordningen och det sambandet är enligt utredningens mening viktigt att behålla. I de fall där arkivbildningen och arkivansvaret ändå är otydligt har arkivmyndigheterna möjlighet att styra ansvaret genom kravet på be- varandeplanering som utredningen föreslår i kapitel 7. Vidare konsta- terar utredningen i kapitel 9 att arkivmyndigheterna behöver samverka i större utsträckning än vad som sker . Genom en sådan sam- verkan kan arkivmyndigheterna komma fram till vilken myndighet eller sektor som bör ansvara för handlingar som tillkommer i gemen- samma, sektors- och myndighetsöverskridande verksamheter. 14Se vägtrafikdatalagen (2019:369) och vägtrafikdataförordningen (2019:382). Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning Bestämmelserna om arkivhandlingar i arkivförordningen har även föreslagit att regleringen i 3 § arkivförordningen om när en handling ska arkiveras eller är att anse som arkiverad ska flyttas till arkivlagen för att understryka att arkiven bildas tidigt i e- förvaltningen. Utredningen instämmer i att det är viktigt att lyfta fram att myndigheterna måste beakta vissa aspekter i ett tidigt skede, redan i samband med planering för och framställning av handlingar för att bevarandet ska underlättas. Utredningen bedömer att andra åtgärder än en flytt av 3 § arkivförordningen till arkivlagen är effektivare för att handlingar ska tas om hand och bevaras på rätt sätt. I kapitel 7 föreslår utredningen att arkivmyndigheterna ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering av myndigheternas allmänna hand- lingar. Planeringen bör utarbetas i samråd med myndigheterna. Vidare föreslår utredningen i kapitel 9 att arkivmyndigheterna ska ge råd och vägledning om arkivbildning och arkivförvaltning till de myndigheter och andra organ som står under deras tillsyn. Nämnda förslag i kapi- tel 7 och 9 syftar till en proaktiv styrning från arkivmyndigheterna. Utredningen föreslår även vissa ändringar i arkivlagens bestämmelser om arkivförvaltning där vikten av en proaktiv hantering hos myndig- heterna betonas. Vidare är det utredningens ambition att arkivlagen i så stor utsträckning som möjligt ska vara teknik-, medie- och format- neutral. Ett införande av de gällande bestämmelserna i 3 § arkivförord- ningen i arkivlagen, i syfte att lyfta fram att vissa typer av elektro- niska handlingar blir arkivhandlingar i samband med att de införs, skulle delvis motverka det syftet. Utredningen bedömer därför att bestämmelsen i 3 § arkivförordningen inte ska flyttas till arkivlagen. Förslag: Ordet arkivförvaltning ersätter ordet arkivvård i arkiv- lagen. De åtgärder som enligt gällande arkivlag ingår i arkivvården ska ingå i arkivförvaltningen men i vissa delar ändras. Av bestäm- melserna om arkivförvaltning ska det framgå att myndigheterna ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att beakta bevarandeaspekter i ett tidigt skede. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning Som framgått tidigare är arkivlagens bestämmelser om myndigheternas arkivvård att betrakta som basregler som kompletteras med detalje- rade och praktiska föreskrifter från den statliga arkivmyndigheten och genom arkivreglementen i kommuner och regioner. Bestämmel- serna utgör enligt utredningens mening en lämplig grund för samt- liga myndigheter eftersom de kan kompletteras genom föreskrifter och riktlinjer efter olika verksamheters behov. Bestämmelserna före- slås dock ändras i vissa avseenden för att bättre anpassas till den ut- veckling som skett på förvaltnings- och arkivområdet. i stället för arkivvård Utredningen föreslår att ordet arkivvård ersätts med ordet arkivförvalt- ning. Även om arkivlagen rent faktiskt är teknikneutral kan ordet arkiv- vård föra tankarna till ett fysiskt bestånd av handlingar som behöver vårdas. Det indikerar inte att arkiven omfattar olika typer av hand- lingar på olika typer av medier. I kapitel 4 beskriver utredningen hur nya termer och begrepp har börjat användas, t.ex. att man i flera sammanhang använder ordet informationsförvaltning för att beskriva de åtgärder som ingår i arkivvården. Förvaltning är på så sätt ett etable- rat uttryck i arkivsammanhang. Utredningen menar att det däremot inte är lämpligt att ersätta arkivvård med informationsförvaltning. Skälet är kopplingen mellan arkivlagen och 2 kap. tryckfrihetsförord- ningen skulle kunna bli otydlig. Inför man ordet informationsförvalt- ning i arkivlagen skapar man även ett led mellan allmänna handlingar och arkiv. Utredningen kan också konstatera att ordet information sällan används i lagstiftning för att ersätta allmänna handlingar. PSI- lagen talar t.ex. om vidareutnyttjande av handlingar och typer av hand- lingar, inte av information, informationsmängder eller dataset. Utredningen föreslår därför att ordet arkivvård byts ut mot arkiv- förvaltning för att modernisera terminologin i arkivlagen. Förutsättningar för en god arkivförvaltning I gällande arkivlag finns olika slags bestämmelser om arkivvården. Det finns dels bestämmelser som avser åtgärder som myndigheterna ska vidta innan handlingarna tillförs arkivet, dels bestämmelser som avser åtgärder när handlingarna har förts över till och ingår i arkivet. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning Utredningen föreslår att den förra typen av bestämmelser förtydli- gas för att understryka behoven av en proaktiv hantering och för att skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning. Enligt gällande reglering ska myndigheterna som en grund för arkivvården vid re- gistreringen av allmänna handlingar ta vederbörlig hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivvård, och vid framställning av handlingar använda materiel och metoder som är lämpliga med hän- syn till behovet av arkivbeständighet. Utredningen anser att den re- gleringen kan moderniseras genom vissa språkliga anpassningar och förtydliganden. Genom sådana justeringar bör det bli tydligare för myndigheterna att vissa särskilda aspekter ska beaktas redan i planer- ingsstadiet och att vissa åtgärder ska vidtas i samband med att hand- lingarna framställs. Det ska av en ny arkivlag framgå att myndigheterna ska skapa förut- sättningar för en god arkivförvaltning genom att vid –framställningen av handlingar använda medel och metoder som är lämpliga med hänsyn till behovet av att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt de bevaras, och –registreringen av allmänna handlingar ta hänsyn till dess betydelse för en ändamålsenlig arkivförvaltning. Planeringen av framställningen av handlingar sker innan handlingarna registreras. Det är därför logiskt att de båda punkterna byter plats. I gällande bestämmelse talas det bl.a. om materiel och metoder och om arkivbeständighet. Den terminologin är inte aktuell . Materiel förknippas med fysiska handlingar och föreslås ersättas med medel. Det är inte längre ändamålsenligt att tala om arkivbeständighet efter- som elektroniska handlingar är föränderliga och behöver kontinuerlig förvaltning. Det ska i stället framgå av bestämmelsen att handlingar ska kunna läsas, avlyssnas eller uppfattas på annat sätt de bevaras, dvs. det ska vara möjligt att ta del av handlingarnas inne- håll och utformning. När det gäller registreringens betydelse för arkivförvaltningen ska det av bestämmelsen också framgå att myndigheterna även ska beakta sådana allmänna handlingar som i stället hålls ordnade i enlighet med 5 kap. 1 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Detta eftersom det finns både elektroniska och fysiska handlingar som inte registreras men som ändå kan komma att arkiveras. Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning Utredningen föreslår även att det förs in en punkt i bestämmel- serna om arkivförvaltning som innebär att myndigheterna ska ange vilken myndighet som ansvarar för en upptagning som är tillgänglig för flera myndigheter. Vidare föreslår utredningen att det i arkiv- förvaltningen ska ingå att upprätta överlämnandeplaner. Det förslaget beskrivs närmare i kapitel 8. 6.4.3Överföra, avskilja och gallra handlingar och uppgifter i informationssystem Förslag: Det ska införas en bestämmelse i arkivförordningen om en skyldighet för myndigheter att vid upphandling, utveckling eller idrifttagande av ett informationssystem försäkra sig om att handlingar och uppgifter i systemet kan föras över till andra in- formationssystem, avskiljas och gallras.