sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Regleringen på kamerabevakningsområdet har vidare anpassats till de nya EU-reglerna om dataskydd. Allmänna bestämmelser, syfte och tillämpningsområde Av 1 § kamerabevakningslagen framgår att det i lagen finns bestämmelser om kamerabevakning som bl.a. kompletterar dataskyddsförordningen. Av 2 § framgår att lagens syfte är att tillgodose behovet av kamerabevakning för berättigade ändamål och att skydda fysiska personer mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten vid sådan bevakning. I 3 § definieras begreppet kamerabevakning. Med kamerabevakning avses inledningsvis att en tv-kamera, ett annat optisk-elektro- niskt instrument eller en därmed jämförbar utrustning, utan att manövreras på platsen, används på ett sätt som innebär varaktig eller regelbundet upprepad personbevakning (punkten 1). Med platsen menas den plats där utrustningen finns. Utrustningen kan finnas antingen på en fast plats, t.ex. på en fasad, på en inomhusvägg, i ett tak eller på en stolpe eller på en rörlig plats, t.ex. på eller i ett fordon eller ett fartyg. Med att utrustningen används utan att manövreras på platsen avses att den fortlöpande hanteringen av utrustningen sker på ett ställe som är klart åtskilt från den plats där utrustningen finns. Endast det förhållandet att utrustningen sätts igång på stället eller fungerar med inbyggd automatik innebär inte att den manövreras på platsen. Utrustning som finns i användarens omedelbara närhet och som fortlöpande styrs av användaren är manövrerad på platsen. Lagen omfattar därför inte handhållna kameror eller annan därmed jämförbar utrustning och inte heller kameror som på annat sätt är kroppsburna, t.ex. en kamera som är fäst i en persons kläder eller monterad på en hjälm (prop. 2017/18:231 s. 136). Med personbevakning avses att personer kan identifieras genom bevakningen. Med varaktig personbevakning avses t.ex. bevakning med en kamera som är placerad på eller riktad mot en plats där människor normalt vistas. Bevakning med en kamera som är placerad på ett torg, i en butik, i ett väntrum eller i en buss är därmed normalt att bedöma som sådan varaktig personbevakning som gör att lagen är tillämplig. Med regelbundet upprepad personbevakning menas personbevakning vid ett flertal tillfällen. I kravet på regelbundenhet ligger att det i första hand ska vara fråga om tillfällen som ligger relativt nära varandra i tiden. Även bevakning vid tillfällen som är mer utspridda kan emellertid betraktas som regelbunden om det är fråga om systematisk användning av bevakningsutrustning. Kameror som riktas ut från ett fordon omfattas av lagens tillämpningsområde om användningen innebär att människor ofta passerar i kamerans upptagningsområde på ett sätt som gör dem möjliga att identifiera. En ytterligare förutsättning är att kameran inte kan anses vara manövrerad på platsen. Även utplacering och användning av kameror på platser där människor passerar mer sällan men med viss regelbundenhet, exempelvis i närheten av en gångstig i skogen, omfattas av tillämpningsområdet. Om kameran används på ett sätt som endast innebär enstaka fall av helt kortvarig personbevakning är lagen dock inte tillämplig. Så kan t.ex. vara fallet med kameror som används på svårtillgängliga platser i utomhusmiljöer eller som placeras för att kontrollera en industriell tillverkningsprocess i vars närhet människor normalt inte ska befinna sig, även om någon vid ett enstaka tillfälle kan råka göra det (prop. 2017/18:231 s. 137). Syftet med användningen av kamerautrustningen saknar betydelse för frågan om lagens tillämplighet. Lagen är tillämplig både vid sådan användning av kameror som sker i syfte att bevaka människor och sådan användning som sker för andra syften men där människor eller någorlunda regelbundet kommer in i kamerans upptagningsområde på ett sätt som gör dem möjliga att identifiera. 2017/18:231 s. 137). Med kamerabevakning avses vidare att en separat teknisk anordning för avlyssning eller upptagning av ljud används i samband med sådan användning av utrustning som avses i 3 § 1 (3 § 2) eller att en separat teknisk anordning används för att behandla bild- och ljudmaterial som tagits upp med sådan utrustning som avses i 3 § 1 eller 2 (3 § 3). Av 4 § framgår att lagen gäller endast om kamerabevakning sker med utrustning som finns i och den som bedriver bevakningen är etablerad i eller i tredjeland. Med avses svenskt land- och sjöterritorium samt luftrummet ovanför land- och sjöterritorierna (prop. 2017/18:231 s. 238). Av 5 § följer att lagen inte gäller vid all slags kamerabevakning, t.ex. faller kamerabevakning som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur utanför tillämpningsområdet. Detsamma gäller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. . Kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen innebär en behandling av personuppgifter. Av 6 § framgår att utöver vad som föreskrivs i lagen gäller i tillämpliga delar bestämmelser i annan personuppgiftsreglering, bl.a. dataskyddsförordningen, dataskyddslagen, föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen eller annan författning som kompletterar dataskyddsförordningen. Regleringen i kamerabevakningslagen får ställning som lex specialis i förhållande till annan nationell personuppgiftsreglering. De bestämmelser i andra regelverk som gäller vid kamerabevakning enligt 6 § avser sådant som inte är reglerat i kamerabevakningslagen, exempelvis kraven på laglig behandling av personuppgifter, lagringstid och andra allmänna principer för behandling av personuppgifter, skyldigheter för personuppgiftsansvariga och personuppgiftsbiträden samt rättigheter för registrerade (prop. 2017/18:231 s. 140). Tillståndsplikt för myndigheter och vissa andra vid utförande av en uppgift av allmänt intresse En central reglering i kamerabevakningslagen utgörs av tillståndsplikten. Ett tillståndskrav fanns redan i lagen om TV-övervakning och har därmed gällt i svensk rätt. Skälen till att ett sådant krav ursprungligen ställdes upp var att den tekniska utvecklingen hade inneburit att användning av kamerautrustning för övervakning blivit allt vanligare och att det knappast fanns något skydd mot att utrustningen användes för personövervakning på ett sätt som kränkte enskildas personliga integritet. Det som då framhölls var bl.a. övervakning inom sjukvården och kriminalvården samt polisbevakning på och i tunnelbanan i . Vidare uttalades att kameraövervakning gjorde det möjligt att samla in en stor mängd information om enskilda och att det kunde medföra en särskild risk från integritetssynpunkt om medborgarna mer allmänt blev föremål för sådan övervakning (prop. 1975/76:194 s. 14 och 15). I propositionen till kamerabevakningslagen konstaterades att kamerabevakning inom dataskyddsförordningens tillämpningsområde endast delvis kan omfattas av ett tillståndskrav (prop. 2017/18:231 s. 51 och 52). I kamerabevakningslagen har tillståndskravet därför begränsats till myndigheter och vissa andra som utför uppgifter av allmänt intresse. Av 7 § framgår att tillstånd till kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde krävs, om bevakningen ska bedrivas av en myndighet, eller någon annan än en myndighet vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning. Till platser dit allmänheten har tillträde räknas exempelvis gator, torg och parker, men också transportmedel som används för allmänna kommunikationer eller evenemang dit vem som helst kan lösa en biljett (prop. 2017/18:231 s. 59). Uppgift av allmänt intresse När det gäller utformningen av tillståndskravet för andra än myndigheter valdes ett alternativ utifrån att det skulle vara förenligt med regleringen i dataskyddsförordningen, ge ett tillfredsställande integritetsskydd och minimera eventuella tillämpningsproblem. Det konstaterades att det fanns fördelar med att använda just det begrepp som används i dataskyddsförordningen, dvs. uppgift av allmänt intresse, och vars närmare innebörd väntas bli föremål för både svensk och EU-rättslig praxis. I fråga om innebörden av uppgift av allmänt intresse anfördes följande (prop. 2017/18:231 s. 60 och 61). […]Rent språkligt kan begreppet uppgift av allmänt intresse antas avse något som är av intresse för eller berör många människor på ett bredare plan, i motsats till ett särintresse eller ett enskilt intresse. Av skäl 45 till dataskyddsförordningen följer att allmänintresset inbegriper hälso- och sjukvårdsändamål, folkhälsa, socialt skydd och förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster. Det kan vidare konstateras att begreppet förekommer i motsvarande bestämmelser i det nuvarande dataskyddsdirektivet (artikel 7 e) och personuppgiftslagen (10 § d) och att ledning därför kan hämtas från hur begreppet tolkats enligt dessa bestämmelser. En sådan utformning av tillståndskravet som diskuteras innebär också att det i första hand träffar den typen av verksamheter som lika gärna hade kunnat bedrivas av statliga myndigheter, landsting eller kommuner. Tillståndskravet skulle exempelvis omfatta kamerabevakning inom hälso- och sjukvård generellt, dvs. oavsett vem som bedriver verksamheten, förutsatt att det rör sig om bevakning av utrymmen som allmänheten har tillträde till. Tillståndskravet skulle också omfatta skolområden dit allmänheten har tillträde, liksom kollektivtrafik, järnvägstrafik och flygtrafik förutsatt att den som bedriver verksamheten kan anses utföra en uppgift av allmänt intresse som är fastställd i gällande rätt. Vissa remissinstanser, däribland och Svensk Kollektivtrafik, hade tidigare invänt mot utformningen av bestämmelsen och framhållit att den är svår att tillämpa och leder till orättvisa följder beroende på drifts- och finansieringsform. I propositionen uttalades dock att när det gäller järnvägstransporter och kollektivtrafik bör bestämmelsen i princip omfatta sådan verksamhet, oavsett vilket typ av subjekt som bedriver den. Detta eftersom uppgiften att bedriva sådan trafik typiskt sett måste anses utgöra ett allmänt intresse som är fastställt på det sätt som anges i bestämmelsen. I propositionen hänvisades till att kapacitetstilldelningen exempelvis är föremål för en omfattande och hårt reglerad process. Av 6 och 7 kap. järnvägslagen (2004:519) samt 5 kap. järnvägsförordningen (2004:526) följer bl.a. att den som vill ha ett tågläge ansöker om detta hos som, om inte alla ansökningar kan bifallas, fördelar kapaciteten utifrån samhällsekonomisk nytta (prop. 2017/18:231 s. 61). Mot den bakgrunden menade regeringen att kamerabevakning av järnvägstrafik, kollektivtrafik och flygplatser i de allra flesta fall kommer att omfattas av tillståndskravet och behandlas på ett likvärt sätt oavsett drifts- och finansieringsform. Regeringen uttalade dock att om det ändå skulle förekomma osäkerhet är det angeläget att tillsynsmyndigheten kan öka medvetenheten och förståelsen av regleringen (prop. 2017/18:231 s. 61). Datainspektionen är ensam tillsynsmyndighet enligt kamerabevakningslagen och ska hantera samtliga tillstånd till kamerabevakning (2 § förordningen [2007:975] med instruktion för Datainspektionen). Förutsättningarna för tillstånd framgår av 8 §. Enligt första stycket i den paragrafen ska tillstånd till kamerabevakning ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad (den s.k. överviktsprincipen). Överviktsprincipen fanns även i 9 § kameraövervakningslagen. Enligt förarbetena till den lagen är syftet med bestämmelsen att säkerställa att en proportionalitetsbedömning görs för varje enskilt fall av kamerabevakning (prop. 2012/13:115 s. 47). För att bevakningsintresset ska kunna väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad är en första förutsättning att det finns en rättslig grund för kamerabevakningen i annan tillämplig dataskyddsreglering (prop. 2017/18:231 s. 65). Av 8 § andra stycket framgår vidare att det vid bedömningen av intresset av kamerabevakning särskilt ska beaktas om bevakningen behövs för att 1.förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom, 2.förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar, 4.förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor, eller 5.tillgodose andra därmed jämförliga ändamål. Genom den nämnda bestämmelsen har de ändamål som särskilt ska beaktas vid bedömningen av bevakningsintresset utökats och förtydligats jämfört med kameraövervakningslagens reglering. Av förarbetena framgår att syftet med förändringarna är att generellt förbättra möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning. Detta är särskilt betydelsefullt för sådan kamerabevakning som används i brottsbekämpande syfte och för att skapa tryggare offentliga miljöer. Kameratekniken ska vidare inte längre ses som en åtgärd som kan tas till först om andra tänkbara åtgärder inte gett resultat, utan som ett naturligt hjälpmedel i det brottsbekämpande arbetet (prop. 2017/18:231 s. 64 och 65). När det gäller kamerabevakning i brottsbekämpande syfte (punkten 1) har ändamålen utökats genom att de nu även innefattar att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt att lagföra brott. För att frångå den strikta praxis som krävt att en plats ska vara särskilt brottsutsatt för att intresset av brottsbekämpning ska beaktas särskilt, har tydliggjorts att den plats som ska bevakas endast behöver vara brottsutsatt (prop. 2017/18:231 s. 66). Nytt är också att det utöver brottsutsatta platser även kan handla om platser där det av något annat skäl finns en särskild risk för angrepp mot människor eller egendom jämfört med andra platser i samhället. I förarbetena uttalades följande kring förändringarna i punkten 1 (prop. 2017/18:231 s. 66 och 67). […]Det kan först konstateras att en brottsutsatt plats inte är varje plats där det har inträffat enstaka brott. Däremot bör det inte krävas att brottsligheten är ovanligt hög på platsen för att den ska anses vara brottsutsatt eller att det kan presenteras statistik över brottsligheten på den aktuella platsen i förhållande till andra jämförbara platser. Det som bör kunna visas är i stället att det finns problem med brottslighet där bevakningen ska ske. Det bör inte krävas utredning om att brottsligheten är påtagligt hög precis där bevakningen ska ske, dvs. inom de aktuella kamerornas tänkta upptagningsområde. Ett torg, en gågata eller ett stationsområde bör exempelvis kunna betraktas som en brottsutsatt plats i sig, även om ansökan om kamerabevakning bara skulle avse en mindre del av torget, gågatan eller stationsområdet. [….] Om inte särskilda integritetsaspekter gör sig gällande bör tillsyns- myndigheten kunna utgå från sökandens bedömning av var kamerorna ska placeras och hur de ska riktas inom ett brottsutsatt område. Vissa typer av platser bör vidare på grund av platsens karaktär i princip kunna förutsättas vara brottsutsatta utan att det behöver bevisas i det enskilda fallet. Det kan exempelvis handla om vissa knutpunkter för allmänna kommunikationer eller om gränsövergångar där det behövs insatser mot smugglingsbrott. Platser där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet till person eller på egendom kan vara platser där olika typer av brott har begåtts men också platser där det av andra skäl kan konstateras en förhöjd hotbild mot människor som vistas på platsen eller mot egendom som finns där. Som exempel nämns i förarbetena asylboenden eller vissa myndigheters entréer, lokaler och fordon. Även vissa offentliga platser där riskerna för terrorattentat eller andra typer av angrepp mot människor eller egendom av någon anledning är särskilt stora nämns (prop. 2017/18:231 s. 68) Att det även särskilt ska beaktas om bevakningen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller för att begränsa verkningarna av sådana störningar (punkten 2) är också nytt för kamerabevakningslagen. Kamerabevakning i sådana syften kan vara ett berättigat intresse inte endast för och andra brottsbekämpande myndigheter utan också för t.ex. aktörer som bedriver kollektivtrafik (prop. 2017/18:231 s. 68). Även syftet att utöva kontrollverksamhet (punkten 3) har tillkommit som ett ändamål som särskilt ska beaktas. Vidare har ändamålet att förhindra olyckor kompletterats så att det nu även innefattar att förebygga eller upptäcka olyckor samt att begränsa verkningarna av inträffade olyckor (punkten 4). Av förarbetena framgår att det faktum att vissa ändamål särskilt ska beaktas när intresset av kamerabevakning vägs mot integritetsintresset innebär att kamerabevakning för dessa ändamål kan motivera ett större integritetsintrång än när bevakning sker för andra ändamål (prop. 2017/18:231 s. 70). De ändamål som räknas upp i 8 § andra stycket är dock inte uttömmande. Även bevakning för andra ändamål kan komma ifråga, så länge de kan anses vara berättigade och intresset av bevakningen väger tyngre än integritetsintresset i det enskilda fallet (prop. 2017/18:231 s. 70). När det gäller den enskildes intresse av att inte bli kamerabevakad framgår av 8 § tredje stycket kamerabevakningslagen att det vid denna bedömning särskilt ska beaktas hur bevakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas och vilket område som ska bevakas. Detta utgör ingen förändring gentemot kameraövervakningslagen. I förarbetena påpekas att integritetsvänlig teknik blivit en allt viktigare faktor vid tillståndsprövningen och inneburit att fler tillstånd kunnat meddelas . Som exempel på integritetsfrämjande teknik nämns bl.a. teknik som innebär att personer maskas eller att upptaget bild- och ljudmaterial krypteras. Det anges vidare att användning av integritetsfrämjande teknik kan ha stor betydelse för hur tungt intresset av att inte bli kamerabevakad väger och medföra att intresset av kamerabevakningen väger över (prop. 2017/18:231 s. 70, 144 och 145). Av 11 § framgår att en ansökan om tillstånd till kamerabevakning ska göras skriftligen hos tillsynsmyndigheten och innehålla 1.uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning, 2.uppgift om bevakningens ändamål, 3.en beskrivning av bevakningen, särskilt den utrustning som ska användas, var utrustningen ska placeras, det område eller typ av område som ska bevakas och de tider då bevakning ska ske, 4.en bedömning av behovet av bevakningen och bevakningens proportionalitet i förhållande till ändamålet, 5.en bedömning av riskerna för intrång i den personliga integriteten och en beskrivning av de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, och 6.uppgift om de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet. Kraven på innehåll motsvarar delvis de som tidigare uppställdes i kameraövervakningslagen. För att underlätta tillståndsförfarandet vid kamerabevakning från rörliga objekt som exempelvis fordon ska en ansökan dock numera innehålla en beskrivning av den typ av område som ska bevakas i stället för som tidigare ett särskilt utpekat område. Punkterna 4 och 5 är dessutom nya i förhållande till kameraövervakningslagen och utgör en anpassning till EU:s dataskyddsreglering. I propositionen uttalades att det svenska tillståndskravet för viss kamerabevakning utgör en precisering av den skyldighet att göra en konsekvensbedömning som i många fall hade gällt ändå enligt EU- regleringen. Det uttalades vidare att den som bedriver kamerabevakning av flera liknande platser för samma ändamål ofta bör kunna ta fram sådana behovs- och riskbedömningar som kan användas vid flera bevakningssituationer (prop. 2017/18:231 s. 149). Enligt 11 § tredje stycket ska ansökan, om sökanden inte är en myndighet, innehålla uppgift om den lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som utgör den rättsliga grunden för kamerabevakningen. Av fjärde stycket framgår att om bevakningen avser en arbetsplats, ska ett yttrande från ett skyddsombud, en skyddskommitté eller en organisation som företräder arbetstagarna på arbetsplatsen lämnas in tillsammans med ansökan. Av förarbetsuttalanden framgår att en ansökan enligt kamerabevakningslagen inte, så som varit fallet enligt kameraövervakningslagen, behöver innehålla ett omfattande underlag med statistik över brottsligheten på den aktuella platsen i förhållande till brottslighet på andra jämförbara platser. Vidare uttalades att en och samma tillståndsansökan, precis som tidigare, bör kunna omfatta kamerabevakning från flera rörliga objekt, t.ex. fordon (prop. 2017/18:231 s. 73 och jfr 8 § i den numera upphävda kameraövervakningsförordningen [2013:463]). Av 12 § framgår att innan tillsynsmyndigheten beslutar om tillstånd till kamerabevakning ska den kommun där bevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det av särskild anledning behövs ett yttrande. Av förarbetena framgår att syftet är att säkerställa att lokala synpunkter beaktas när sådana kan vara av särskild betydelse, exempelvis om ansökan gäller omfattande och varaktig kamerabevakning av centrala stadsdelar eller bevakning av en plats där flera kommunala evenemang väntas äga rum (prop. 2017/18:231 s. 149). Vad ett tillståndsbeslut ska innehålla framgår av 13 §. Beslutet ska förenas med villkor om hur kamerabevakningen får anordnas, exempelvis om bevakningens ändamål, utrustningen och dess placering, det område som får bevakas och de tider då bevakning får ske. Om det behövs för tillståndet ska det även förenas med villkor gällande upplysning eller bevarande eller annan behandling av bilder eller ljud. Av förarbetsuttalanden framgår att en tillståndshavare som utgångspunkt bör ha ett visst utrymme att flytta eller byta ut kameror inom samma område, i vart fall så länge det inte innebär att integritetsriskerna ökar. bör därför inte föreskriva mer detaljerade villkor än vad som behövs för att exempelvis avgränsa ett visst bevakningsområde eller knyta beslutet till en viss typ av teknik (prop. 2017/18:231 s. 150). Ett tillstånd får meddelas för en begränsad tid. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras, får tillsynsmyndigheten besluta om nya villkor eller, om förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda, återkalla tillståndet (14 §). Kamerabevakningslagen innehåller även bestämmelser om undantag från tillståndsplikten. Bestämmelserna finns i 9 och 10 §§. Det undantag som är av särskilt intresse för de frågor som vi behandlar är det s.k. tunnelbaneundantaget. Tunnelbaneundantaget infördes ursprungligen i samband med ikraftträdandet av kameraövervakningslagen . Enligt 14 § i kameraövervakningslagen krävdes inte tillstånd för att sätta upp en kamera för övervakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation om övervakningen hade till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller begränsa verkningarna av en olycka. Sådan övervakning skulle i stället anmälas till . Tunnelbanestation definierades som ett område där det bedrivs tunnelbaneverksamhet och krävs färdbevis för att vistas. Gränsen för det område som fick övervakas gick alltså vid den s.k. spärrlinjen. Övervakningen fick endast ske med kameror som var fast monterade och försedda med fast optik och fick inte avse avlyssning och upptagning av ljud (prop. 2012/13:115 s. 67). I propositionen till kamerabevakningslagen gjordes bedömningen att tunnelbaneundantaget skulle behållas och utvidgas, bl.a. genom att fler syften skulle anges. Vidare anfördes att undantaget inte skulle innehålla några begränsningar avseende hur kameran ska vara monterad, vilken optik som får användas eller huruvida ljud får avlyssnas eller tas upp.