sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Givet den påtagliga minskningen av sedelmängden, är det rimligt att ett tak för det egna kapitalet på något sätt kan justeras för att ta hänsyn till fortsatt fallande sedelmängd. I stället för en regel som explicit tar hänsyn till minskande sedelmängd, förordar kommittén en ordning där förväntas göra en framställ- ning till om en höjning av taket, om man bedömer att det kostnadsfria kapitalet är stort nog för att säkerställa den långsiktiga förmågan till självfinansiering.13 Ett höjt tak för det egna kapitalet ger utökad möjlighet att ackumulera vinst- medel och därigenom att öka sitt eget kapital. Minskad sedelmängd är i detta avseende bara en av flera faktorer som kan göra att det kostnadsfria kapitalet med tiden blir otillräck- ligt. Långsiktigt lägre avkastning på tillgångsportföljen, varaktigt högre räntor på icke kostnadsfria kortfristiga skulder (t.ex. riksbankscerti- fikat som ges ut för att finansiera långfristiga tillgångar), långvarig valutaupplåning för förstärkning av valutareserven och stigande driftskostnader på grund av ett utökat åtagande skulle också kunna göra en viss nivå på det kostnadsfria kapitalet otillräcklig. 13Riksbanken föreslås göra en framställning till även om det egna kapitalet skulle behöva återställas efter större förluster (se avsnitt 29.9). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning 29.4.4En buffert för förlustrisker Om går med förlust minskar det egna kapitalet och till- gångsportföljen i motsvarande grad. Om förlusterna är stora kan de få som följd att tillgångsportföljen krymper till en nivå som inte längre ger tillräcklig avkastning för att täcka driftskostnaderna. Detta riskerar leda till ytterligare förluster och urholkning av det egna kapitalet. En centralbank kan i princip alltid fullgöra sina betal- ningar, men om en sådan negativ spiral tillåts fortgå, har banken förlorat sin förmåga till långsiktig självfinansiering och därmed sitt finansiella oberoende. Detta motiverar att det finns en viss buffert i det kostnadsfria kapitalet, så att självfinansieringen kan säkras med viss marginal. Hur stor denna buffert behöver vara beror på hur stora riskerna för att förluster uppstår i verksamhet bedöms vara. På ett mer övergripande plan är behovet av en sådan buffert också en politisk avvägning kring hur väl garderad man vill vara mot händel- sen att skulle behöva återkapitaliseras i form av tillskott av statliga medel (se avsnitt 29.9). Buffertbehovet skulle vara stort om inte under några omständigheter kan tillåtas hamna i behov av kapitaltillskott. Om återkommande kapitaltillskott där- emot inte ses som något bekymmer, finns i stort sett inget behov av någon buffert, givet att återkapitaliseringen alltid sker när behov uppstår. Återkommande behov av kapitaltillskott kan dock anses strida mot principen om en centralbanks finansiella oberoende. Buf- ferten behöver därför vara av sådan storlek att sannolikheten för att behov av kapitaltillskott uppstår bedöms vara låg. I bedömningen av vad som utgör en lämplig kapitalbuffert för behöver tryggandet av förmågan till självfinansiering också vägas mot kostnaden av att staten binder kapital i . Ju större eget kapital är, desto mer kapital binder staten i . Att staten binder kapital i riskerar att tränga undan lånemöjligheter. Givet att statens upplåningsmöjlighe- ter är begränsade, innebär varje statlig krona som binds i i någon mening en krona mindre i finansiellt rörelseutrymme. I ett läge där de offentliga finanserna är svaga kan detta innebära en mer påtaglig begränsning. Följaktligen måste bedömningen av Riksban- kens behov av kapitalbuffert vägledas av en avvägning mellan intresset att säkra finansiella oberoende och vikten av en sam- Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning mantaget väl avvägd hantering av statens tillgångar och skulder och god beredskap inför statsfinansiella påfrestningar på områden som inte berör . identifierar tre finansiella risker i sin verksamhet. Dessa är likviditetsrisk, kreditrisk och marknadsrisk. Med likviditets- risk avses risken att tillgångar inte kan avyttras och omvandlas till likvida medel tillräckligt snabbt för att ska kunna full- göra sina uppgifter och åtaganden (eller att tillgångarna endast kan avyttras till ett väsentligt lägre pris än förväntat). Kreditrisk avser risken att förluster uppstår till följd av att utgivarna av värdepapper som har investerat i, eller motparter, inte fullgör sina finansiella förpliktelser. Marknadsrisken avser risken att värdet på tillgångar faller. Denna kan delas upp i valuta- risk, ränterisk och guldprisrisk. Likviditets- och marknadsriskerna kan i första hand kopplas till , medan kreditrisken i första hand uppstår i samband med likviditetsstöd. Nedan diskuteras först riskerna i tillgångsförvaltningen och riskerna förknippade med innehav av svenska statsobligationer. Därefter diskuteras i korthet riskerna förknippade med likviditetsstöd. Enligt Finansiella risk- och investeringspolicy för guld- och valutareserven ska valutareserven i huvudsak placeras i ameri- kanska och tyska statsobligationer. En mindre del av valutareserven kan placeras i statsobligationer utgivna av andra , i obligationer som är emitterade av statsgaranterade eller mellanstat- liga organisationer och i obligationer emitterade av lokala eller regi- onala myndigheter eller av s.k. US agencies.14 drog slutsatsen att kreditvärdigheten i Riks- bankens värdepappersportfölj (i utländsk valuta) kan betraktas som mycket god och att de värdepapper som innehas omsätts på mycket likvida och djupa marknader. bedömde därför att likviditets- eller kreditriskerna i inte motiverar någon särskild avsättning av eget kapital i Riksbank- ens balansräkning. Kommittén delar denna bedömning. 14Riksbanken (2018b). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning publicerade sitt betänkande inte tillkommit några uppenbara faktorer som motiverar en annan slutsats. Marknadsrisken i motiverade enligt Flamutredning en buffert i form av eget kapital på 20 miljar- der kronor, varav för ränterisken och 10 miljar- der kronor för guldprisrisken. Utredningen underströk att valuta- risken var den enskilt största komponenten av marknadsrisken och föreslog av denna anledning att valutarisken i valutareserven skulle neutraliseras. Sådan valutasäkring skulle innebära att någon särskild buffert inte skulle behöva avsättas för valutakursförluster. Valuta- säkringen föreslogs ske i samverkan med och be- skrevs utförligt i två bilagor i utredningen, skrivna av respektive . Utan en sådan neutralisering av valuta- risken skulle enligt behovet av buffertkapital öka med . tillgångar har ökat kraftigt sedan skrevs. Vid utgången av uppgick det samlade värdet på tillgång- arna ; var värdet på tillgångarna (se Figur 29.5). En stor del av ökningen för- av de omfattande köpen av svenska statsobligationer som har genomförts som ett led i den expansiva penningpoli- tiken. Värdet på detta innehav uppgick till . har guld- och valutareservens värde ökat med . Ökningen av valutareserven är i huvudsak ett resultat av det andra valutalånet på från som togs 2013 för att stärka reserven och att kronan har försvagats (se vidare kapitel 30). Förändringarna i balansräkning, sedan Flamutred- ningen publicerades, kan i sig motivera en uppdaterad bedömning av buffertbehovet. Dessutom baseras bedömningen i på de förslag som framförs i den utredningen, som bl.a. innebär en väsentlig minskning av balansräkning, samt en regel om automatisk återkapitalisering. Guldpris-, valuta- och ränteriskerna diskuteras i tur och ordning nedan. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Källa: veckorapporter för balansräkningen. Guldprisrisken består dels i risken för att priset på guld faller ut- tryckt i amerikanska dollar, dels i risken att dollarn faller relativt den svenska kronan. guldreserv värderades vid utgången av 2018 till . Ett prisfall på guldet på i kombination med en försvagning av dollarn skulle innebära att guldreserven tappar (cirka 9 miljar- der kronor) i värde. Mot bakgrund av att guldpriset har stigit med som dollarn har stärkts med mot kronan , är en värdeminskning på guldreserven på 10–inte något orimligt scenario. En sådan värdeminskning av guldreserven skulle dock inte påverka redovisade resultat och där- med heller inte det redovisade egna kapitalet. Anledningen är att hela värdeökningen i guldreserven som har skett i balans- räkningen är motbokad på värderegleringskonton. Som beskrevs tidigare i avsnittet består värderegleringskontona av oreali- serade vinstmedel som uppkommit till följd av ökat guldpris, ökade priser på värdepapper och försvagad krona relativt de valutor som innehar tillgångar i. De medel på värderegleringskontona Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning som motsvarar guldprisökningen uppgick vid utgången av 2018 till . Det betyder att guldreserven skulle kunna falla i värde med hela detta belopp, eller , utan att det skulle påverka redovisade resultat eller det egna kapitalet. Någon buffert för guldprisrisken, utöver den omfattande oreali- serade värdeökningen på guldreserven är därför inte motiverad. Valutarisken är enligt kommitténs bedömning fortfarande den största marknadsrisken som exponeras för, även om rän- terisken har tilltagit i och med det omfattande innehavet av svenska statspapper. Valutaexponeringen i valutareserven motsvarar i stort sett den del av valutareserven som inte är lånefinansierad hos Riks- gäldskontoret och uppgick vid utgången av 2018 till 197 miljar- der kronor exklusive guldreserven. Även om valutareserven som hel- het har växt betydligt i storlek , är valutaexponeringen ungefär densamma som 2011. Ungefär hälften av exponeringen är mot euro och resterade del mot amerikanska, kanadensiska och austra- lienska dollar, brittiska pund och norska kronor (se Figur 29.6). Källa: årsredovisningar. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Valutarisken består av risken att kronan stärks gentemot de valutor som ingår i valutareserven. Om så sker, minskar värdet på valutare- serven uttryckt i kronor. I avsaknad av orealiserade valutakursvins- ter på värderegleringskontona, påverkar detta resultat negativt och minskar därmed eget kapital.15 En för- stärkning av kronan mot de valutor som ingår i valu- tareserven skulle alltså, allt annat lika, innebära en resultatpåverkande värdeminskning av valutareserven med . Kronan har försvagats , vilket också har gett upphov till orealiserade värdeökningar av valutareserven motsvarande 19 mil- jarder kronor vid utgången av 2018. Liksom orealiserade värdeök- ningar i guldreserven, bokförs orealiserade värdeökningar av valuta- reserven till följd av valutakursförändringar på värderegleringskonton. En förstärkning av kronan minskar därför i första hand eventuella medel på värderegleringskontona och påverkar först därefter det redovisade resultatet. Medel på värderegleringskontona som avser orealiserade valutakursvinster utgör därmed en buffert mot valuta- risken. Ett mer långsiktigt skydd mot valutakursförluster vore att Riks- banken helt eller delvis eliminerar valutarisken i valutareserven, en- ligt det förslag som framfördes i . Även regeringen föreslog, i utkastet till lagrådsremiss, att borde säkra valu- tarisken i valutareserven genom att träffa en överenskommelse med . Regeringen bedömde också, liksom Flamutred- ningen, att det bör vara upp till myndigheterna att fastställa de närmare formerna för sådan valutasäkring. Kommittén delar bedömningen att valutasäkring av valutareser- ven kan vara en viktig åtgärd för att minska riskexpo- nering i tillgångsförvaltningen och därmed risken att förluster upp- står. Minskad risk för förluster stärker i sin tur, allt annat lika, det finansiella oberoendet. Kommittén anser därför att det finns skäl för att utreda förutsättningarna för ett valutasäkringsarran- gemang med , men att det ytterst bör vara direk- tionen som fattar beslut om huruvida sådan valutasäkring bör ske. 15Valutarisken kan även anses omfatta de policyåtgärder som skulle kunna medföra valuta- kursförluster, men som inte är en valutaexponering . Ett exempel på detta är valutainter- ventioner där tillfälligt köper utländsk valuta genom att utöka den penningpoli- tiska skulden. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Ränterisken uppstår av att stigande marknadsräntor påverkar priset negativt på de värdepapper som innehar. Om värdet på tillgångar faller till följd av stigande marknadsräntor påverkas det redovisade resultatet, och därmed det egna kapitalet, negativt på samma sätt som fallande värde på valutareserven på grund av förstärkt krona. Ränterisken i valutareserven mäts med måttet modifierad duration och uppgår till cirka 3, vilket innebär att värdet på tillgångarna förväntas minska vid en ökning av marknadsräntorna med en procentenhet. har flaggat för att stigande marknadsräntor och stärkt krona kan leda till väsentligt lägre redovisat resultat den kommande femårsperioden, jämfört med föregående femårsperiod. noterar dock att de buffertar som har byggts upp i form av orealiserade vinster kan användas om marknadsräntorna stiger.16 I och med köp av svenska statsobligationer har en ränterisk tillkommit på balansräkningen. Givet att avser att behålla dessa obligationer till förfall, ligger inte risken för förlus- ter på tillgångssidan utan på finansieringssidan av balansräkningen. lånar till reporäntan, dvs. rörlig ränta, för att finansiera innehavet av långfristiga statspapper med fast ränta. Det har gett ett positivt räntenetto, men om reporäntan av penningpolitiska skäl höjs markant kommer nettot att bli negativt och försämra resultat. Vice riksbankschef har illustrerat storleksord- ningen på ränterisken kopplad till innehavet av de svenska statsobli- gationerna med hjälp av en enkel överslagsberäkning.17 uppgick till och hade då en genomsnittlig löptid . Om marknadsräntorna plötsligt stiger med en procentenhet, minskar marknadsvärdet på obligations- innehavet med (av 300 miljar- der kronor ). kommer sannolikt inte sälja stats- papper, vilket skulle realisera förlusten. Men detta kan också ses som ökningen av finansieringskostnaden för obligationsinnehavet. Med andra ord, om räntan på ett lån på som löper ökar med en procentenhet, ökar finansieringskostnaden med Om reporäntan utvecklas enligt 16Riksbanken (2019), s. 63 och 64. 17Flodén (2016). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning prognos 2016, skulle förlusten för en obligation med löptid uppgå till 3–av köpeskillingen enligt Flodéns beräkningar. Vid utgången av uppgick marknadsvärdet av inne- hav av svenska statspapper till och hade en sam- manlagd räntekänslighet på 4,3 mätt som modifierad duration. En direkt ökning av reporäntan med en procentenhet skulle öka finansierings- kostnaden med (392 × × 4,3 = 16,86). prognos för reporäntan () ger en genomsnittlig räntenivå på för perioden –2025, vilket kan jämföras med nivån vid utgången av 2018 på -0,. Beräkningar som har genomfört på utredningens upp- drag visar att innehavet av svenska statsobligationer kan komma att få en negativ påverkan på resultat med omkring 8 mil- jarder kronor –2025 om obligationerna behålls till förfall, reporäntan utvecklas enligt prognos () och en rad övriga förenklade antaganden tillämpas. På kortare sikt finns alltså risk för kännbara förluster till följd av stigande finansieringskostnader för obligationsinnehavet. Om dessa förluster uppstår påverkas det egna kapitalet negativt eftersom så- dana kostnadsökningar inte kan kvittas mot orealiserade vinster på värderegleringskontona (värderegleringskontona fungerar endast som buffert vid värdefall på tillgångar, givet att orealiserade vinster finns i respektive tillgång). Förlusterna som kan förväntas är dock inte av den omfattning att de påverkar bedömningen av vad som är en lämp- lig målsatt nivå för det egna kapitalet. Risker förknippade med likviditetsstöd bedömde att risken för att drabbas av förluster till följd av likviditetsstöd är liten, men att sådana förluster inte kan uteslutas. Man föreslog därför att borde avsättas i eget kapital för att täcka denna förlustrisk och tillade: Om det osannolika skulle inträffa att det generella likviditetsstödet skulle orsaka förluster för , får detta hanteras genom rekapi- talisering.18 18SOU 2013:9, s. 137. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning gav ingen exakt förklaring av hur man landade i bedömningen om att just behövs som buffert i detta avseende. Samma bedömning gjordes även i Bondeutredning- en, om än möjligen på något andra grunder. be- dömde att särskilda likviditetsstöd skulle kunna nå omfattningen av och att förlustrisker förknippade med dessa är . Denna förlustrisk baserades på observationer från amerikanska bankkonkurser 1984–2002. konstaterade att svenska bankers totala balans- omslutning har växt väsentligt mellan de två utred- ningarna. Om samma beräkningsmetod som i skulle tillämpas, skulle därför behovet av särskilda likviditetsstöd kunna bli , med en tillhörande förlustrisk på . Mot bakgrund av erfarenheterna under finans- krisen, då gav både nödkrediter och generellt likviditets- stöd utan att ådra sig förluster, och de skärpta krav på likviditets- reserver som ställdes på bankerna efter krisen, bedömde Flamutred- ningen att behoven av förlustabsorberande kapital inte hade ökat sedan . Kommittén delar bedömning att riskerna för kreditförluster är små men inte kan uteslutas. Till skillnad från Flam- utredningen föreslår kommittén dock inte att någon särskild buffert öronmärks åt risken för kreditförluster.19 Ovan har konstaterats att exponeras för olika former av risker och att förluster kan uppstå av flera skäl. Det är därför viktigt att det finns en buffert som kan absorbera en betydande förlust, oavsett hur den uppstår. Som utvecklas nedan bedömer kommittén att har ett kostnadsfritt kapital som med betryggande marginal säkerställer det finansiella oberoendet. Att öronmärka buffertmedel för varje en- skild förlustrisk skulle binda oskäligt stora medel i . Samlad bedömning av behov av kapitalbuffert I föregående avsnitt gjordes bedömningen att behöver ett kostnadsfritt kapital på för att säkerställa en långsiktig förmåga till självfinansiering om den reala avkastningen på 19I avsnitt 24.5 gör kommittén bedömningen att det heller inte behöver finnas någon särskild garanti från staten för att täcka eventuella förluster till följd av likviditetsstöd. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning de finansiella tillgångarna antas vara och om driftskost- naderna ökar i takt med prisutvecklingen. Detta gäller om sedel- mängden är oförändrad. Definierat som summan av eget kapital och utestående sedelmängd uppgick det kostnadsfria kapitalet till 120 mil- jarder kronor , vilket betyder att det finns en buffert på över denna nivå. Om medel på värdereglerings- konton (exklusive guldvärdeeffekten) läggs till, blir denna buffert . Denna buffert är stor nog för att täcka en halvering av sedelmäng- den och en värdeminskning i valutareserven på . Den orealiserade värdeökning i guldreserven som finns bokförd på värderegleringskontona innebär dessutom att guldreserven kan tappa av sitt värde utan att detta påverkar det redovisade egna kapitalet. Den största risken i verksamhet bedöms vara valuta- exponeringen i valutareserven. Med valutasäkring skulle denna risk helt eller delvis kunna elimineras. Den buffert som har byggts upp i form av orealiserade valutakursvinster (vid ut- gången av 2018) kan täcka upp för effekter av en kronförstärkning om valutasäkring inte genomförs. Om reporäntan stiger kommer finansierings- kostnaden för innehav av svenska statspapper att öka. Den förväntade resultatpåverkan bedöms emellertid inte bli av den omfattning att den målsatta nivån för det egna kapitalet i den nya riksbankslagen behöver dimensioneras särskilt för detta. Kommittén bedömer mot bakgrund av ovanstående att 60 miljar- der kronor, justerat för inflation, är en välavvägd nivå för Riksbank- ens eget kapital och därför bör vara den målsatta nivån för det egna kapitalet. Detta ger tillgång till ett kostnadsfritt kapital som med goda marginaler bör kunna säkerställa förmågan till själv- finansiering och göra sannolikheten låg för att behov av kapitaltillskott ska uppstå. Om bedömer att det kost- nadsfria kapitalet är stort nog för att säkerställa den lång- siktiga förmågan till självfinansiering, bör göra en fram- ställning till om en höjning av den målsatta nivån för det egna kapitalet (se kommitténs förslag i avsnitt 29.4.6). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning 29.4.5Regeringens förslag om storlek på eget kapital I utkastet till lagrådsremiss föreslog regeringen att ska ha ett eget kapital som uppgår till högst justerat för inflation. Förslaget om en högsta nivå på det egna kapitalet följs av förslag på regler dels för vinstdisposition, dels principer för åter- ställning av det egna kapitalet i händelse av större förluster. Den föreslagna regeln om en högsta nivå på det egna kapitalet är således egentligen bara en nivåangivelse, medan de kompletterande reglerna om vinstdisposition och återställning av det egna kapitalet anger hur denna nivå ska uppnås och upprätthållas (se vidare avsnitt 29.6 och 29.7). Att regeringen gjorde en annan bedömning av be- hov av eget kapital än beror i huvudsak på två faktorer. För det första ansåg regeringen att den utestående sedel- mängden inte bör beaktas i bedömningen av lämplig nivå på Riks- bankens eget kapital. För det andra ansåg regeringen att risker för- knippade med IMF-åtaganden, liksom andra risker som tillkommit sedan finanskrisen, betingar ett större behov av förlustabsorberande kapital än vad som föreslogs i : Regeringen anser i likhet med utredningen att behöver 30 mil- jarder kronor för att täcka risker i verksamheten. Regeringen instämmer också med utredningen att bör säkra valutarisken i valuta- reserven genom att träffa en överenskommelse med samt att myndigheterna närmare bör fastställa formerna för samarbetet. Regeringen anser att IMF-åtaganden ska vara kvar på Riks- bankens balansräkning och gör därför bedömningen att behöver ha tillgång till mer förlustabsorberande eget kapital för att kunna hantera förluster som kan uppkomma till följd av dessa risker, liksom de nya risker som tillkommit sedan finanskrisen. Regeringen anser att sedlar och mynt inte är ett fullgott alternativ till egna kapital. Regeringens bedömning är därför att den föreslagna nivån för det egna kapitalet om , i kombination med Riks- bankens övriga befintliga finansieringskällor, kommer att vara fullt till- räcklig för att ska kunna finansiera sin verksamhet med avkastningen på sina finansiella tillgångar.20 20Utkastet till lagrådsremiss ”finansiella oberoende och balansräkning”, s. 21. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Kommitténs förslag: eget kapital ska uppgå till högst sin målsatta nivå. Den målsatta nivån ska uppgå till 60 mil- jarder kronor och värdesäkras genom att räknas om i enlighet med den förändring av konsumentprisindex som Statis- tiska centralbyrån publicerar. kan dock besluta om en högre nivå för det målsatta egna kapitalet. Kommittén föreslår, i likhet med utkastet till lagrådsremiss, att Riks- bankens eget kapital bör uppgå till högst och realvärdesäkras genom uppskrivning med konsumentprisindex. I bedömningen av vad som utgör en lämplig nivå för eget kapital måste konsekvenserna av en eventuell överfinansiering (dvs. ett omotiverat stort eget kapital) ställas mot konsekvenserna av underfinansiering. Ett eget kapital som med omotiverat stor mar- ginal säkerställer förmåga till självfinansiering innebär i princip att staten binder onödigt mycket medel i . Detta kan i sin tur tränga ut andra finansieringsbehov i offentlig sektor. Ett för litet eget kapital skulle i stället riskera att försätta i en situation där den inte varaktigt kan täcka sina driftskostnader med sitt räntenetto.