sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Låg sysselsättning beror inte främst på hur arbetskraften fördelas mellan sektorer utan snarare på arbetsmark- nadens funktionssätt. De åtgärder som bör vidtas för att öka den nationella sysselsättningen är främst av makroekonomisk natur samt åtgärder kopplade till arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. I en viss region kan naturligtvis sysselsättningen på kort sikt öka som en följd av utbyggnaden av biogaskapaciteten (eller minska om utbyggnaden slår ut annan befintlig verksamhet i den lokala ekono- min). Med kort sikt menas här den tid det tar innan ekonomin an- passat t.ex. efterfrågan på olika produktionsfaktorer till de ändrade ekonomiska förhållandena. Detta kan röra sig för kapital- intensiva branscher. Det innebär att även om nettosysselsättnings- effekterna av en utbyggd biogaskapacitet på lång sikt kan bedömas som små (eller rent av obefintliga), kan anpassningsperioden i vissa fall vara utdragen och medföra betydande – både positiva och nega- tiva – regionala sysselsättningseffekter. I en sådan situation kan det uppfattas som frestande att argu- mentera att införandet av styrmedel för biogasutbyggnad skapar arbetstillfällen och därmed kombinera klimat- och regionalpolitiska mål. Risken med en sådan strategi är att klimatpolitiska styrmedlen kan vara ineffektiva som regionalpolitiska medel. Vilka specifika åt- gärder som är mest effektiva för att hantera regionala sysselsätt- ningsproblem bör bedömas från fall till fall. De klimat- och energi- politiska styrmedlen utgör (eller bör i varje fall utgöra) ett led i en långsiktig styrning som minskar klimatutsläppen, och att då utnyttja dessa styrmedel för att lösa regionala strukturomvandlingsproblem kan lätt leda till suboptimeringar samt till framväxten av en mycket komplex styrmedelsflora. En utbyggnad av biogasproduktionen kan förstärka själv- försörjning av förnybar energi i allmänhet och av biogas i synnerhet. Inhemsk biogasproduktion tillsammans med utnyttjande av inhem- ska substrat kan betraktas som lovvärt. Till exempel, i ett EU-sam- manhang ges självförsörjningsargumentet en framträdande roll. behovet av att diversifiera energiproduktionsmixen lyfts fram. Men dessa argument gäller främst från ett europeiskt perspektiv. Som sådant ger det inget direkt stöd för en egen svensk självförsörjnings- politik. I stället bör utforma sin politik för att bidra till ökad självförsörjning i . Från ett effektivitetsperspektiv kan det vara motiverat att införa en premie på importpriserna på ”osäkra” resurser. Det kan finnas långsiktiga samhällsnyttor av utökad försörjnings- trygghet inom biogassektorn. Försörjningstryggheten består i en stabil och långsiktig leverans av biogas till användare som leder till ett minskat beroende av potentiellt instabila och politiskt osäkra exportortländer. Två viktiga frågor måste dock analyseras närmare innan samhällsnyttor omvandlas till politik. Den första frågan hand- lar om åtskillnaden mellan självförsörjning och försörjningstrygg- het. Även inhemska substrat och biogasproduktion kan bidra till en ”otrygg” försörjningssituation. Resurser som traditionellt betraktas som inhemska kanske inte nödvändigtvis förblir inhemska på lång sikt. Vid en utbyggnad av biogasproduktionen kan exempelvis nya och möjligheter att importera substrat att öppna sig, även om det är svårt att föreställa sig. Den andra frågan handlar om att många av de externa effekterna kopplade till självförsörjning och försörjningstrygghet redan kan vara internaliserade. Internaliseringen kan ha skett via t.ex. diversifiering av leverantörer eller genom direkt ägande av biogasanläggningar. Ytterligare offentliga åtgärder är en- dast befogade om existerande insatser inte är tillräckliga, dvs. om den samhällsekonomiska vinsten av ytterligare åtgärder överstiger de sam- hälleliga kostnaderna. I kapitel 5 beskrivs såväl EU:s krav på gasförsörjningstrygghet och bedömning av hur svensk biogas kan bidra till ökad försörjningstrygghet i . I detta avsnitt beräknas kostnaden för de klimatutsläppsminskningar som styrmedlen ger upphov till. Därtill förs en kvalitativ diskussion om kostnadseffektiviteten av utredningens förslag. Reduktionskostnad för koldioxid av utredningens förslag Givet att utredningens produktionsmål om biogas från röt- ning nås ger det upphov till en nettoeffekt på utsläppen av växthus- gaser i . Hur stor effekten är beror bl.a. på vilken specifik teknik och på vilka substrat som används. För att kunna bedöma kost- nadseffektiviteten av en utbyggd biogasproduktion för utsläppen av växthusgaser redovisas här ett räkneexempel som ger ett översiktligt intervall. Itabell 14.3 redovisas utredningens bedömning av substratan- vändningen vid en full utbyggnad till 2030. Enligt denna bedömning uppskattas substratanvändningen uppgå till 1,5–2,gödsel, matavfall, avloppsslam, 2–3,substrat från samt substrat från livsmedelssektorn (inkl. slak- terirester). Nettoutsläppen av växthusgaser för biogasproduktion från olika substrat samt de klimateffekter som uppstår vid använd- ning av biogas2 har redovisats i kapitel 5.3 Biogasproduktion från matavfall minskar emissionerna av växthusgaser med 15,4–18,koldioxidekvivalenter per kWh biogas. Motsvarande beräkning för gödsel är 347,6–koldioxidekvivalenter per kWh biogas och för livsmedelssektorn 20,4–23,koldioxid. Uppgifter om av- loppsslam och substrat från saknas. I detta exempel antas att dessa substrat har samma effekt som matavfall. iberäkningarna är att biogasen ersätter fossila drivmedel (bensin och diesel) och naturgas. Störst klimateffekter får biogasen om den er- sätter fossila drivmedel, motsvarande 324–koldioxid per kWh biogas. Om biogasen i stället ersätter naturgas reduceras utsläppen med 236–koldioxid per kWh biogas. I stället för att fördela användningen av mellan de olika användnings- alternative beräknas ett intervall koldioxid per kWh biogas. Det innebär sammantaget att en utbyggnad av bio- gasproduktionen i enligt utredningens målbild skulle minska utsläppen av koldioxid med 2,43–3,. Beräkningarna går att följa i tabell 14.3. 2Klimateffekterna beror på vilken energibärare som biogasen ersätter. 3För mer information se , , , , , , Styrmedel för en ökad produktion och användning av biogas, (2019), , rapport 114. Tabell 14.3 Beräkning av klimateffekten av en utbyggd biogasproduktion (CO2-ekvivalenter) (gram CO2 /kWh) (gram CO2 /kWh) För att erhålla beräkningar som uttrycker klimateffekten per mone- tär enhet, dvs. i kronor per ton koldioxid, måste den tekno-ekono- miska kostnaden av att bygga ut biogasproduktionen till ca bedömas. m.fl. beräknar att den genomsnittliga produk- tionskostnaden för biogas, inklusive uppgradering, distribution och tankstation, för en samrötningsanläggning (som använder avfall och gödsel som substrat) ligger kring per MWh.5 En biogas- anläggning baserad enbart på matavfall har en genomsnittlig produk- tionskostnad på ca per MWh medan en anläggning base- rad på enbart gödsel har en genomsnittlig produktionskostnad på ca per MWh. Osäkerheten i dessa bedömningar kan vara stor eftersom produktionskostnaderna för de enskilda biogasanlägg- ningarna variera beroende på bl.a. produktionsstorlek, transportav- stånd, substrat och avsättningsmöjligheter för rötrester. Om bio- gasen används för att ersätta naturgas i industrin minskar produk- tionskostnaderna ovan med ca per MWh eftersom inget 4För fullständighetens skull är avloppsslam inkluderat i denna. Dess påverkan är dock relativt begränsad. 5Börjesson, och , m.fl., Methane as vehicle fuel – a well-to-wheel analysis (Metdriv) (f32016:06) f3 . I tabell 4 tillskrivs därmed avloppsslam, matavfall och substrat från livsmedelssektorn en produktionskostnad på 750– per MWh, substrat från 800–per MWh och gödsel 1 050–per MWh. Den totala investeringskostnaden för att bygga ut ca bio- gas genom rötning faller därmed . Genom att kombinera den koldioxidreduktion som uppnås vid biogasproduktion från tabell 14.3 med de totala produktions- kostnaderna från tabell 14.4 kan reduktionskostnaden för koldioxid- utsläpp av biogasproduktion till beräknas till ca per ton koldioxid.6 Genom att utgå från en produktionskostnad på bensin och diesel på per liter som undviks genom att uppgraderad biogas i stället används i transportsektorn (resurser friställs och kan an- vänds för andra ändamål) kan nettoproduktionskostnaden beräknas. Givet energiinnehållet i bensin, diesel och uppgraderad biogas och konsumtionsfördelning mellan bensin (2,, ) och diesel (4,, )7 kan uppgraderad biogas ersätta bensin och 430 miljo- ner liter diesel, vilket motsvarar en att en produktionskostnad på ca kan undvikas. Det innebär att nettoproduk- tionskostnaden av att öka volymen uppgraderad biogas till trans- portsektorn på upp till ca är 1,28–3,. Detta motsvarar en kostnad på 570–per ton koldioxid. 6För fullständighetens skull inkluderar konsekvensanalysen befintlig produktion. Dagens pro- duktion är förhållandevis liten i förhållande till potentialen. 7SPBI – och . Branschfakta 2019 (2019). Tabell 14.4 Reduktionskostnad för koldioxid med en ökad biogasproduktion uppskattning (TWh) kostnad (kr/MWh) kostnad (mnkr) Kvalitativ diskussion om biogasens kostnadseffektivitet När det gäller att bedöma och utvärdera kostnadseffektiviteten av utredningens förslag måste åtgärdskostnader relateras till målupp- fyllelsen. Det förutsätter att målet med styrmedlet är väldefinierat. Utredningens målbild är att öka biogasproduktionen till till 2030 genom införandet av stödpaket I. Kostnadseffektivitet av ut- redningens förslag måste också analyseras med hänsyn till vilket marknadsmisslyckande som ska hanteras. Eftersom det dessutom finns en koppling till förekomsten av positiva externa effekter, är det rimligt att kostnadseffektivitetsanalysen även inkluderar detta. Den övergripande frågan blir därmed om det föreslagna premiesystemet är kostnadseffektivt för att minska utsläppen av växthusgaser och till att bygga ut biogasproduktionen. För att alla biogasproducenter ska mötas av en gemensam stödnivå per producerade enhet biogas bör stödet vara utformat i termer av kronor per kWh. Premiesystemet utformning uppnår detta. Som ett klimatpolitiskt styrmedel måste premiesystemets kost- nadseffektivitet utvärderas i förhållande till andra klimatåtgärder. Genom att betrakta utredningens premiesystem som ett utsläpps- reducerande styrmedelskombinat har det kostnadseffektiva egenska- per i det att det är generellt och gynnar en rad olika typer av åtgärder. Men eftersom premierna delas ut på basis av ansökningar–som i sin tur fördelas efter tidigare beviljat stöd och tidpunkt när ansökan skickads in – går det inte att direkt svara på frågan om marginal- kostnadsvillkoret för kostnadseffektivitet är uppfyllt. För att ge att svar på den frågan krävs en fördjupad analys av hur och till vad de faktiska stöden beviljats, vilket enbart kan ske ex post. Premiesyste- met kan även tolkas som ett teknikstödjande styrmedel och som i första hand implementeras för att internalisera de positiva externa effekterna kopplade till ny teknik. Även om biogasproduktion från rötning inte direkt involverar ny teknik är situationen mycket lik- artad. En ökad produktion av biogas förutsätter att skalfördelar, både i produktionen och distributionen, utnyttjas på ett bra sätt och att investeringar i dessa aktiviteter är omfattande och långsiktiga. Som sådant bör premiesystemet i första hand utvärderas utifrån dess förmåga att kostnadseffektivt introducera biogas på marknaden. I den mån regeringen behåller skattenedsättningar på koldioxid- neutrala drivmedel och bränsleanvändning i industrin kan det pri- märt ses som ett incitament till att förändra fordonsflottan och sekundärt som ett stöd till bl.a. biogas. Desamma gäller förmånsbe- skattningen av bilar som körs på miljövänligt bränsle och teknik som har skattelättnader. Av den anledning utgör det föreslagna premie- systemet ett komplement snarare än ett substitut till befintliga styr- medel. Det premiesystem som utredningen föreslår bygger på stödnivåer per producerad mängd biogas. Stöden kan därmed betraktas som en subvention (negativ skatt) som innebär att stöden är kostnadseffek- tiva bland biogasproducenter. Frågan uppstår dock om stöden är satta till rätt nivå för att nå utredningens målbild om biogas. Detta innebär att stödnivåerna kan behöva justeras efter det att de har införts för att förbättra måluppfyllelsen. Överlag går det att kon- statera att premiesystemet som sådant verkar vara utformat på ett sätt som främjar kostnadseffektivitet. Svårigheten med en bedöm- ning av premiesystemets kostnadseffektivitet berör inte så mycket dess utformning eller stödnivåer som sådan utan snarare svårighe- terna att mäta de faktiska effekterna som följer av systemet. Inte minst de dynamiska effekterna kan få betydande inverkan. I av- snitt 14.4.4 diskuteras dynamiska aspekter som innebär att ett sta- tiskt marginalkostnadsvillkor inte utgör ett tillräckligt villkor för kostnadseffektivt. Det finns även en risk med en klimatmässig dub- belstyrning med det föreslagna premiesystemet eftersom utsläppen av koldioxid redan har internaliserats genom den svenska koldioxid- skatten och genom EU ETS. Till detta kan läggas risken att lokala normer och regeltillämpningar kan snedvrida åtgärdsmönstren. är speciellt viktigt för kommunala verksamheter där andra målsätt- ningar och regelverk än biogasproduktion måste prioriteras. Inom ramen för denna analys har ingen kvantitativ analys gjorts avseende möjliga skal- och inlärningseffekter av en utbyggd biogas- produktion. Det finns en risk med premiesystemet eftersom det speciellt gynnar biogasproduktion i förhållande till andra klimat- neutrala energibärare och att det därmed kan skapa snedvridningar, i valet mellan olika bränslen/drivmedel. Men om stödet till biogas kan motiveras på grund av att det förväntas ha betydande skal- och inlärningseffekter kan stödet ändå vara motiverat. I slutändan är det marknadsförhållandena som måste ge tillräckligt låga kostnader för biogasproduktion, relativt kostnader för andra energislag, för att den ska vara ekonomiskt hållbart. Den genomsnittliga biogasproduktionen per anläggning är 8,6 GWh. En exempelkalkyl presenteras i tabell 14.5 med olika biogasanlägg- ningar, varierande produktionsnivåer och uppdelat per premietyp. En genomsnittlig anläggning som använder gödsel samt uppgraderar och förvätskar biogasen blir berättigad till en total premie på mellan 5,2 och enligt utredningens förslag, beroende på premienivån. Premiesystemet förbättrar därmed biogasproducenter- nas förutsättningar att investera i ny biogaskapacitet. Som har beskrivits i kapitel 12 bör detta leda till att producenters lönsamhet ökar, allt annat lika. Hur mycket producenternas lön- samhet kommer att öka beror på val av slutlig premienivå. Givet vilka antaganden som görs kan av aktörerna sälja biogas till ett pris som kan konkurrera med naturgas utan en uppgraderings- premie. Med en uppgraderingspremie på /kWh stiger andelen till av aktörerna. Tabell 14.5 Årligt stöd till biogasproducenter baserad på produktionsnivå () (/kWh) (/kWh) (/kWh)* *Intervallet för förvätskningspremien kommer av att den ursprungliga premien ska sättas till 10 –/kWh för att därefter sänkas med . Tabellen visar stödet om premien är /kWh till /kWh. Något om begreppet konkurrens I en fungerande marknadsekonomi är konkurrens om en resurs inget problem. Att priset på en resurs stiger för alla aktörer då efterfrågan hos en viss aktör ökar är snarare något önskvärt: prishöjningen signalerar att resursen (i en ekonomisk mening) blivit knappare och prishöjningen ger ett incitament till aktörerna att hushålla med an- vändningen samt intensifiera sökandet efter substitut. Marknads- mekanismerna leder till att resursen används där den behövs bäst, dvs. där den skapar högst samhällsekonomisk nytta. Det finns mycket litet som talar för att staten skulle klara av denna uppgift på ett bättre sätt. En ökad konkurrens kan beskrivas som tillkomsten av fler an- vändningsområden eller utbyggnaden av befintliga användningsom- råden för substrat eller biogasanvändning. Utgångspunkten är att substraten och biogasen betraktas som knappa resurser. Det är vik- tigt att påpeka att en ökad konkurrens – från ett samhällsekonomiskt perspektiv – är något positivt. Normalt ska t.ex. substrat allokeras via marknadskrafterna till den användare som har den högsta betal- ningsviljan. Den här typen av allokeringsproblem är förstås inte unika för frågor om substrat till biogasproduktion. Den utgör snarare ett typexempel på ett allmänt resursallokeringsproblem som följer av att resurser är knappa. Konkurrensen varierar med förändringar i relativpriset, som i sin tur styrs av efterfrågan och utbud. Relativ- prisförändringen kan ha en direkt effekt genom att det blir kon- kurrens om en viss typ av substrat, men även en indirekt effekt efter- som relativprisförändringen påverkar utbud av respektive substrat. Ökad efterfrågan på t.ex. gödsel från biogasproducenter får således två effekter: en ökad andel av gödseln styrs bort från tidigare använd- ningsområden och mot biogasproduktion samt att gödselägarna i större utsträckning tillvaratar sin gödsel och tillhandahåller det till marknaden. Lokala och regionala förutsättningar styr i stor utsträckning konkurrenssituationen för både substrat och biogas. Även avsätt- ningsmarknaderna för rötresterna (biogödseln från samrötnings- och gårdsanläggningar samt rötslam från reningsverk) är lokala. Den primära orsaken till den lokala karaktäriseringen är höga transport- kostnader. Upptagningsområdet för substrat blir därmed begränsat och har beräknats till i vissa studier. Distributionen, och därmed även den spatiala konkurrensen, av den producerade biogasen är beroende av infrastruktur. Utan rörledningar återstår förvätskning av biogasen eller flakning. Som en följd av de regionala skillnaderna kommer också råvarukonkurrensens styrka att variera beroende på regionala förhållanden. Till exempel kan en ny biogas- anläggning i en region med balans mellan utbud och efterfrågan på substrat pressa upp priserna och följaktligen reducera konkurrens- kraften hos befintliga anläggningar som använder samma substrat. Lokal prisbildning förekommer också i stor utsträckning. Detta är en följd av den marknadsstruktur som råder på de olika marknaderna. En försvårande omständighet i en konkurrensanalys av substrat är att de, i stor utsträckning, är s.k. biprodukter. En biprodukt är en sekundär produkt som faller ut vid produktionen av en primär produkt och vars intäkter inte ingår i det ekonomiska produktionsbeslutet för den primära produkten. Gödsel är t.ex. en biprodukt av djurhus- hållning. Hur mycket gödsel som produceras beror främst på efterfrå- gan av animaliska produkter, inte av efterfrågan på gödsel. Om priset på gödsel stiger, t.ex. på grund av ökad konkurrens, innebär det inte att produktionen av animaliska produkter ökar. Det innebär bara att värdet på gödseln stiger. Med andra ord, utbudspotentialen av gödsel styrs inte av priset på gödsel utan av priset på animaliska produkter, som är den primära produkten i detta fall. En ökad konkurrens om substrat och biogas bör välkomnas efter- som det kan leda till en bättre allokering av resurser, affärsutveckling och effektivisering. Det kan därtill antas att marknadskrafterna kom- mer att styra substraten till de anläggningar som har högst betalnings- förmåga. Avgörande för prisutvecklingen på biogas är tillgången på substrat. Även om det aggregerat på nationell nivå finns goda tillgångar på substrat är de spatialt distribuerad vilket försämrar de ekonomiska möjligheterna att nyttja substraten, bl.a. på grund av transportkost- nader. I kapitel 8 gör utredningen bedömningen utredningen att på en övergripande nivå är konkurrensen om substrat begränsad. Det substrat som används kommer främst från organiskt avfall från den kommunala avfallshanteringen, slam från vatten- reningsverk, gödsel från jordbruket och organiska restprodukter från livsmedelsindustrin och annan industri. Vattenreningsverken har normalt som huvudsyfte att stabilisera och behandla de kommu- nala avloppsflödena, inte att producera biogas. Gödsel är ett substrat från jordbruket som har ett relativt lågt gasutbyte. Gödseln inne- håller mycket vatten och är därför ur ett ekonomiskt perspektiv känslig för längre transporter. Inom livsmedelsproduktionen upp- kommer restprodukter som är lämpliga för rötning, t.ex. slakteri- och mejeriavfall. Även mindre organiska restströmmar i t.ex. massa- bruk används för att producera biogas. Konkurrensen om substrat drivs på från två håll. För det första, om en utbyggnad av biogasproduktionen enligt utredningens pro- duktionsmål om biogas genom rötning till 2030 uppnås, kommer behovet av substrat att mångdubblas. Det innebär även att den interna konkurrensen om substrat ökar inom biogassektorn. Nya anläggningar börjar konkurrera med befintliga om substraten. Effekten av den interna konkurrensen beror på de spatiala etable- ringsmönster som uppstår och vilka investeringsmässiga drivkrafter som påverkar detta mönster. Om det är tillgång och pris på substrat som motiverar investeringar i biogasproduktion på en viss ort har det mindre inverkan på konkurrensen. Men om det är närhet till användare, utskeppningshamnar eller storskalighet som är de avgö- rande kriterierna för lönsamma investeringar kan det få betydande inverkan på konkurrensen. För det andra, från ett övergripande kon- kurrensperspektiv, givet omställningen mot förnybar energi och mot en bioekonomi, kommer även alternativa användningsområden för substraten att utvecklas och byggas ut. I den mån substratet sak- nar alternativ användning för biogasproduktion genom rötning re- duceras den externa konkurrensen. Så kan vara fallet vara för t.ex. avloppsslam. Bedömningen är att konkurrensen kan få prisdrivande effekter framöver i takt med omställningen av energisystemet och med utvecklingen av den svenska bioekonomin. Den sammanlagda tekno-ekonomiska/praktiska produktionspo- tentialen för biogas från rötning i estimeras till mellan 14 och 2030. Det bedöms därmed finnas substrat tillgängligt för en ökad inhemsk biogasproduktion. Denna bedömning bygger på att substraten finns tillgänglig till överkomliga priser och att det finns en marknadsmässig avsättning för den producerade biogasen. Av- gränsat till biogasproduktion genom rötning och med de substrat som används bedöms det finnas outnyttjade substrattillgångar, t.ex. matavfall. Som en konsekvens är konkurrensen om substrat begränsad, om än att det lokalt kan uppstå prisdrivande kon- kurrenssituationer. Konkurrenssituationen om substrat påverkas av vilken teknik som en utbyggd biogasproduktion bedöms ha, vilka substrat som bäst lämpar sig för den tekniken och var (geografiskt) utbyggnaden sker. Stabiliteten och effektiviteten på biogasproduktionens påver- kas av substratens sammansättning varför de inte är perfekta substi- tut till varandra. De substrat som klassas som avfall faller antingen under det kom- munala avfallsmonopolet eller innebär att den avfallsgenererande an- läggningen måste betala för att bli av med avfallet. I dessa fall innebär det att substratet får ett negativt pris vilket ger ett kostnadsbidrag för rötningen. Men det skapar också incitament för den avfallsgene- rerande anläggningen att minska sina avfallsvolymer och att utveckla egna processer för att ta hand om avfallet (som då klassas om till att bli en resurs). Dessa processer kan vara antingen för egen biogas- produktion eller för andra ändamål. I båda fallen minskar tillgäng- ligheten på dessa substrat, och ökar konkurrensen om övriga sub- strat, för befintliga rötningsanläggningar. I den mån behovet kan fyllas av andra substrat, om än till en högre kostnad, minskar risken för biogasproduktionen. Men denna risk ökar om biogasanläggningar med regionalt begränsade substrattillgångar förlorar stora leverantörer av substrat.