sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — När det gäller andra länder kan exempelvis nämnas där det finns ett system med planer som tas fram dels på avrinnings- Exempel från andra länder distriktsnivå, dels på avrinningsområdesnivå. Även i tas planer fram på olika förvaltningsnivåer. i de undersökta länderna utgår från ramdirek- tivet, men är något olika utformad i de olika länderna. I flertalet länder betonas vattenförvaltningens planeringsfunktion. I är en viktig utgångspunkt för vatten- förvaltningen. Att en förvaltningsplan ska tas fram följer av vatten- föreskriften, men styr processen när planer ska tas fram. Den regionala vattenmyndighetsfunktionen ligger på fylkes- kommunen som är regional planmyndighet enligt plan- och bygg- lagen. Även i betonas planeringsaspekten, inte minst genom att arbetet kallas vattenplanering. Fysiska åtgärder i åtgärdsprogram Ramdirektivet för vatten reglerar hur förvaltningsplaner och åt- gärdsprogram ska se ut och vad de ska innehålla. Det finns dock vissa skillnader mellan länderna när det gäller hur detaljerade och specifika åtgärdsprogrammen är. I flera av de undersökta länderna är åtgärds- programmen inriktade på fysiska åtgärder. I innehåller åtgärdsprogrammen mestadels förslag till fysiska åtgärder i form av typåtgärder. I innehåller programmen ofta fysiska åtgärder som tas fram utifrån ett åtgärdsbibliotek där uppgifter om schablonkostnader och förväntade effekter finns. I till exempel innehåller åtgärdsprogrammen detaljerade upp- gifter om hur arbetet ska gå till. Arbetet är inriktat på bland annat restaurering av vattendrag och anläggande av våtmarker i jordbruks- landskapet. Exempel från andra länder Planer och program bindande för myndigheter och kommuner De undersökta ländernas förvaltningsplaner är i allmänhet bindande för statliga och kommunala myndigheter. I är förvaltningsplanerna styrande för berörda myndig- heters och kommuners verksamhet, men de har inte direkt rättsver- kan gentemot enskilda. När det gäller övriga länder kan det nämnas att i är den nationella vattenplanen bindande endast för den centrala statsförvaltningen, men de regionala vattenstyrel- sernas beslut är bindande även för medborgarna. I till exempel är riktlinjerna i förvaltningsplanerna bindande för alla administrativa beslut inom avrinningsdistriktet, och i ska offentliga myndigheter och kommuner ta hänsyn till förvaltnings- planerna när de utövar sitt arbete. Åtgärdsprogrammen är i allmänhet dock inte bindande mot enskilda. I har kommunerna genom åtgärdsprogrammen åtagit sig att vidta åtgärder för att förbättra vattenmiljön. I har förvaltningsplanerna ingen bindande verkan, medan åtgärdsprogrammen är bindande för myndigheter men inte gentemot tredje person. Det faktiska genomförandet av åtgärder Det faktiska genomförandet av åtgärder utifrån åtgärdsprogram orga- niseras på olika sätt i länderna. I är varje kommun och myndighet åtgärdsägare med ansvar för att utifrån åtgärdsprogrammet ta fram och genomföra åtgärder. Varje kommun och myndighet fattar själva beslut om att genomföra sina egna åtgärder. När det gäller genomförandet av åtgärderna i åt- gärdsprogrammen ligger i det primära ansvaret på de enskilda aktörer som genom sina aktiviteter påverkar tillståndet i vatten- miljön. Många åtgärder i uppges bygga på frivillighet och på olika aktörers samarbete och beredskap att utveckla och delta i åtgärdernas finansiering och genomförande. I är det kom- munerna som i praktiken ska genomföra huvuddelen av åtgärds- programmen på avrinningsområdesnivå. Det finns ett mellankom- munalt samarbete för våtmarksåtgärder, och en av kommunerna i Exempel från andra länder berörda avrinningsområden är sekretariatskommun. Ministeriet anger det beting som avrinningsområdet ska uppnå. När det gäller övriga länder kan nämnas bland annat det arbete som görs i när det gäller genomförande av åtgärder inom jordbruksområdet. Där fördelas alla bidrag för förvaltningen av jordbrukslandskap genom regionala så kallade kollektiv som diskuterar, organiserar och genomför olika åtgärder. I arbetar man med så kallade åtgärdsledare inom jordbruket, vilka ger kost- nadsfri rådgivning och utbildning. 14.8Finansiering av vattenförvaltningen och åtgärderna finansiering handlar dels om finansieringen av de myndigheter som arbetar med att planlägga förvaltningen, dels om finansieringen av myndigheters och kommuners administrativa och fysiska åtgärder som följer av åtgärdsprogram, dels om finansier- ingen av verksamhetsutövares och privatpersoners vattenvårdande åtgärder. Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader. Principen att förorenaren betalar lyfts fram, liksom bland annat att medlemsstaterna ska se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna. Finansieringen av vattenförvaltningen och de åtgärder som vidtas utifrån förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ser olika ut i de under- sökta länderna. Myndigheternas arbete finansieras ofta genom skatter och/eller avgifter. När det gäller genomförandet av åtgärder ser situa- tionen olika ut i olika länder. I är finansieringen given när kommunerna planerar att genomföra sina åtgärder. Kommunernas projektåtgärder finansieras fullt ut av staten genom medel från EU-program och nationell med- finansiering. I behöver en kommun inte genomföra en åtgärd i åtgärdsprogrammet om staten inte ger något bidrag. I finansieras fysiska åtgärder genom dels , dels pro- jektmedel från Jord- och skogsbruksministeriet. I finns det en samfinansiering mellan staten, regionala fylkeskommuner och kom- Exempel från andra länder muner av det lokala arbetet i avrinningsområdena och de regionala vattenmyndigheterna. I har man en så kallad solidarisk finansiering som inne- bär att vattenmyndigheterna tar in vattenavgifter från konsumenter och verksamhetsutövare. Avgiftsintäkterna används sedan till att ge bidrag och lån till olika privata och offentliga verksamheter och pro- jekt. Den största delen av dessa medel går till åtgärder för förbättrad avloppsrening. I har de regionala vattenstyrelserna beskattningsrätt. motsvarade vattenstyrelsernas skatteupp- börd av den totala skattebördan i landet. Tanken är att den som drar nytta av eller vidtar åtgärder som påverkar vattnet också ska bära kostnaderna, och regeringen vill utreda möjligheten att modernisera föroreningsskatter och om vattensystem kan in- ordnas i detta. I finns en föroreningsskatt för utsläpp i ytvatten och en grundvattenskatt på uttag av grundvatten som kan tas ut av provinserna för att täcka deras kostnader. I täcks miljökostnader för vattentjänster med dels avgifter för grund- och ytvatten, bland annat för företag som hämtar sitt vatten från sjöar och vattendrag, dels avgifter för avloppsvatten som innehåller vissa skadliga ämnen. I de flesta länderna är vatten och avlopp avgiftsfinansierat. I och är vatten- och avloppsföretagen privata, och avgifterna övervakas av en statlig myndighet. I betonas att det i arbetet med att genomföra åtgärdsprogrammet ingår att ordna finansiering från olika källor. I flera av de undersökta länderna kan staten ge stöd till olika in- satser för att förbättra vattenkvaliteten. I finns det statliga stöd till vatten- och avloppsinsatser enligt miljöstödslagen och lagen om stöd till vattenbyggnationer. I kan departementen ge investeringsstöd till kommunerna när det gäller vatten och avlopp. 15 Samordning med andra direktiv Sammanfattning: uppdrag handlar om att samordna det arbete som utförs i enlighet med de direktiv som omfattas av eller på annat sätt berörs av ramdirektivet för vatten. Det gäller bland annat dricksvattendirektivet, art- och habitat- direktivet, fågeldirektivet, badvattendirektivet och nitratdirekti- vet, men även havsmiljödirektivet och översvämningsdirektivet. I vår utvärdering har det pekats på att arbetet med att genomföra olika direktiv är fördelat på många myndigheter och att det behövs en bättre samordning av arbetet. Ramdirektivet för vatten är ett ramverk för all vattenplanering och vattenvård inom EU. Genom ramdirektivet har man velat skapa ett gemensamt arbetssätt för arbetet enligt en rad olika EU-direktiv av betydelse för vattenfrågor. uppdrag handlar om att samordna det arbete som utförs i enlighet med dessa olika direktiv. När ramdirektivet för vatten infördes i betonade regeringen särskilt betydelsen av att arbetet med att genomföra ramdirektivet och att nå miljökvalitets- målen sker samordnat.1 Vattenmyndigheterna har som utgångspunkt för vattenförvaltningsarbetet att ansvaret för genomförande av ram- direktivet för vatten delas av många och att det är viktigt att arbetet 2003/04:2, sid. 19. Samordning med andra direktiv sker i samverkan med ansvariga myndigheter, kommuner och andra aktörer.2 I vattenförvaltningsarbetet behöver man alltså beakta en rad olika EU-direktiv, bland annat art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet, badvattendirektivet dricksvattendirektivet, grundvattendirektivet, slamdirektivet, avloppsdirektivet, nitratdirektivet, MKB-direktivet och prioämnesdirektivet. Även arbetet enligt översvämningsdirekti- vet och havsmiljödirektivet har betydelse. I detta kapitel gör vi en genomgång av arbetet i enlighet med några av de relevanta direktiven, nämligen havsmiljödirektivet, över- svämningsdirektivet dricksvattendirektivet, art- och habitatdirek- tivet och fågeldirektivet. För varje direktiv redovisar vi översiktligt vad direktivet innebär, hur arbetet är utformat i och vilka synpunkter som framkommit i vår utvärdering. Därefter redovisar vi kort vad badvattendirektivet och nitratdirektivet innebär. Hur samordningen av arbetet med att genomföra olika direktiv går till i några andra länder beskrivs i kapitel 14. Den rättsliga regle- ringen beskrivs närmare i bilaga 6. Här redovisas generella synpunkter som förts fram till utredningen om organisering och samordning av arbetet under de olika direktiven med vattenanknytning. Arbetet med olika direktiv har olika organisation i I intervjuerna har det konstaterats att har valt att organisera arbetet enligt olika direktiv på olika sätt. En del menar att fördel- ningen av arbetsuppgifter på olika myndigheter inte är optimal. När det gäller havsmiljö och havsplanering menar några aktörer att det inte är något hinder att vattenförvaltningsarbetet och havs- arbetet är organiserat på olika sätt, medan andra har framfört att det skulle underlätta om organisationen för vatten, havsmiljö och havs- planering vore mer likriktad. 2www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/roller-och- ansvar/Pages/default.aspx (avläst ). Samordning med andra direktiv Det behövs bättre samordning mellan olika direktiv Flera aktörer konstaterar i vår utvärdering att vattenmyndigheterna inte äger alla de direktiv som påverkar arbetet med vatten. I stället ligger det på flera nationella myndigheter att samordna arbetet ut- ifrån de olika direktiven. Det har framförts att samarbetet och samordningen mellan arbe- tet enligt ramdirektivet för vatten och arbetet enligt andra direktiv är begränsat . Det har pekats på att det finns överlappningar i arbetet. Det har också framförts att det finns kunskapsbrister om hur de olika direktiven kopplar ihop med ramdirektivet och vatten- förvaltningsarbetet. Exempelvis har framförts uppfattningar om att arbetet utifrån översvämningsdirektivet, nitratdirektivet och art- och habitatdirektivet inte omfattas av vattenförvaltningsarbetet så som det bedrivs . Fler aktörer menar att det skulle behövas en bättre samordning av arbetet med att genomföra de olika direktiven. Havsmiljöarbetet utgår från EU-direktiv som har införts genom havs- miljöförordningen3. Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig för att genomföra alla steg i den strategin för de två förvaltnings- områdena och . EU:s ramdirektiv om en marin strategi, havsmiljödirektivet,4 be- slutades och är EU:s gemensamma ramverk för havsmiljön och utgör miljöpelaren i EU:s integrerade havspolitik. Direktivet om- fattar vatten från kusten till yttersta gränsen för ekonomisk zon. Syftet med havsmiljödirektivet är att vidta de åtgärder som behövs för att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i vatten . 3Havsmiljöförordning (2010:1341) 4Europaparlamentets och rådets direktiv /56/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). Samordning med andra direktiv Varje medlemsstat ska för sina vatten inom sina respektive regioner eller delregioner utarbeta en marin strategi. Strategin ska innehålla följande steg: •fastställa vad god miljöstatus är •fastställa miljömål och tillhörande indikatorer •fastställa program för övervakning Havsmiljödirektivet införlivades i svensk lagstiftning 2010 genom havsmiljöförordningen.6 Havsmiljöförordningen innehåller alla delar av direktivet. Den utser Havs- och vattenmyndigheten till ansvarig myndighet och ger myndigheten föreskriftsrätt när det gäller av- gränsningar av delområden, att slå fast vad som kännetecknar god miljöstatus och att ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer. Enligt förordningen delas havsområden in i två förvaltnings- områden: och . Havs- och vattenmyndigheten ska genomföra den rapportering och information till kommissionen som krävs enligt direktivet och delta i det arbete som regeringen bedriver inom EU. Det finns också krav på att havsmiljöförvaltningen ska vara samordnad och sammanhängande i respektive . För samordningen med andra medlemsstater och länder utanför EU används Ospar respektive Helcom7 som samordningsplattformar. Samordning sker också med samtliga medlemsländer genom det informella samarbetet mellan länderna och kommissionen inom den gemensamma genomförandestrategin (Common Implementation Strategy, CIS) och den formella processen inom den föreskrivande kommittén enligt artikel 25 i direktivet där medarbetare från Havs- och vattenmyndigheten representerar Sverige.8 5www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/miljomal-- direktiv/havsmiljodirektivet/havsmiljodirektivet.html (avläst ) och Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . 6Havsmiljöförordningen (2010:1341). 7Oslo-Pariskonventionen (Ospar) är en regional konvention om att skydda miljön i Nord- ostatlanten. Helsingforskonventionen är en regional miljökonvention för . (Helcom) har beslutat om en handlingsplan för – Helcom Baltic Sea Action Plan (BSAP) – med syfte att återställa god ekologisk status i till 2021. 8Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . Samordning med andra direktiv ska genomföras i sexåriga förvaltningsperio- der. Efter den första perioden ska alla stegen uppdateras . I varje period ska följande göras i respektive förvaltningsområde: 1.en bedömning av miljötillståndet (2012, 2018) 2.slå fast vad som kännetecknar en god miljöstatus (2012, 2018) 3.ta fram miljökvalitetsnormer med indikatorer (2012, 2018) 4.ta fram och genomföra ett övervakningsprogram (2014, 2020) 5.ta fram och genomföra ett åtgärdsprogram (2015, 2021). Steg 1, 4 och 5 redovisas i form av rapporter, medan steg 2 och 3 fastslås i föreskrifter. Båda förvaltningsområden ingår alltid i samma dokument. Havs- och vattenmyndigheten ska planera sitt arbete så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av havs- . Havs- och vattenmyndigheten ska samråda med berörda myndigheter och kommuner samt med organisationer, verk- samhetsutövare och andra enskilda i samband med alla stegen i strate- gin, och åtgärdsprogrammet måste också kungöras. Havs- och vatten- myndigheten och de övriga myndigheter under regeringen som ansvarar för frågor som har betydelse för havsmiljön ska samverka för en effektiv havsmiljöförvaltning. Om Havs- och vattenmyndig- heten begär det, ska de andra myndigheterna ge in underlag som de har och som behövs för att fullgöra uppgifterna. Samarbetet med andra myndigheter sker i de olika stegen utifrån respektive myndig- hets ansvarsområden, vilket gör att olika myndigheter enligt Havs- och vattenmyndigheten är inblandade i olika utsträckning. Det finns också en uttalad koppling till annan unionslagstiftning och då framför allt ramdirektivet för vatten och art- och habitat- direktivet. Kopplingen till vattenförvaltningen handlar om att det finns en geografisk överlappning i kustvattnet och när det gäller vissa ämnesområden. Utgångspunkten är att dubbelreglering ska undvi- kas och därför ska myndigheterna samarbeta och hjälpa varandra så att insatserna fördelas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till myndigheternas olika kompetenser och en effektiv havs- och vatten- miljöförvaltning. Samordning med andra direktiv Havs- och vattenmyndigheten uppger att den första inledande bedömningen av miljötillståndet och en social och ekonomisk analys gjordes 2012 och uppdaterades 2018. Bedömningen omfattar olika livsmiljöer samt biologiska, kemiska och fysiska förhållanden. Dess- utom bedöms olika typer av belastningar och deras påverkan på till- ståndet. Den ekonomiska och sociala analysen handlar om att beskriva nyttjandet av havsområdena och kostnaden för att inte ha god miljöstatus. Bedömningen av om miljöstatusen är god eller inte god görs utifrån definitionerna av vad som kännetecknar god miljö- status som återfinns som en del av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter9 som även de uppdaterades 2018. Om god miljöstatus inte nås och för att upprätthålla god miljö- status ska enligt direktivet tas fram miljömål med indikatorer. Dessa ska visa vägen mot god miljöstatus. I havsmiljöförordningen är dessa miljömål införda som miljökvalitetsnormen med indikatorer och även dessa återfinns i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter10 och uppdaterades 2018. Enligt Havs- och vattenmyndigheten har målsättningen varit att utforma miljökvalitetsnormer som motsvarar alla de belastningar som bedöms påverka miljön. Dessa omfattar belastning i form av näringsämnen, farliga ämnen, biologisk störning (främmande arter, uttag av arter), fysisk påverkan på bottnar samt skräp och undervattensbuller. Till miljökvalitetsnormerna finns indika- torer med målvärden som används för att avgöra om normerna följs.11 Det första övervakningsprogrammet enligt havsmiljöförordningen för den löpande övervakningen togs fram 2014 och ska uppdateras . Det första programmet byggde på redan befintliga över- vakningsprogram som sammanställdes för ett nytt behov. Den då befintliga övervakningen täckte inte alla delar av kraven och en ut- veckling har skett som gör att det uppdaterade programmet kommer att vara mera komplett. Om inte miljökvalitetsnormerna följs ska åtgärder tas fram och samlas i ett åtgärdsprogram som beslutas av Havs- och vattenmyn- digheten. Åtgärderna ska vidare vara kostnadseffektiva och tekniskt 11Miljökvalitetsnormer och indikatorer har fastställts i Havs- och vattenmyndighetens före- skrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitets- normer med indikatorer för och . En närmare beskrivning av varje indi- kator och information om hur indikatorn används i förvaltningsarbetet finns i ett faktablad, se webbplatsen . Samordning med andra direktiv genomförbara och uppfylla en rad övriga krav. Utifrån vissa förut- sättningar ska regeringen ges möjlighet att pröva förslaget till åtgärds- program. Tidpunkten för när åtgärdsprogrammet ska beslutas sammanfaller med när förvaltningsplaner, åtgärdsprogram med mera ska beslutas enligt vattenförvaltningsförordningen. Havs- och vattenmyndigheten uppger att ambitionen därför är att samarbeta med vattenmyndig- heterna i så stor utsträckning som möjligt när det gäller att ta fram åtgärder inklusive under samrådsprocessen. Det första åtgärdspro- grammet beslutades och innehåller 32 åtgärder. De flesta åtgärderna är riktade till Havs- och vattenmyndigheten, men även andra myndigheter och kommuner har åtgärder som de ska genomföra under den genomförandeperiod som sträcker sig , då åtgärdsprogrammet ska uppdateras. Under vissa förut- sättningar går det att göra undantag från att nå god miljöstatus. Exempel på skäl för undantag är om en åtgärd eller brist på åtgärd som inte ansvarar för (till exempel annan gemenskapspolitik) eller om naturliga förhållanden innebär lång återhämtningstid även om den belastning som påverkar har åtgärdats (till exempel långsamt vattenutbyte). Trots dessa undantag ska särskilda (mildrande) åtgär- der göras som bland annat innebär en fortsatt strävan mot att nå god miljöstatus. Vad som ska bedömas, beskrivas och övervakas framgår av bilagor i direktivet och ett kommissionsbeslut. Det har också inom det unions- gemensamma arbetet tagits fram vägledningar för de olika stegen och dess rapporteringar. Ramdirektivet och havsmiljödirektivet är uppdelade på olika myndigheter Det har pekats på att ansvaret för havsmiljödirektivet ligger på Havs- och vattenmyndigheten, medan ansvaret för ramdirektivet till stor del ligger på de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter. En del aktörer menar att denna uppdelning på olika myndigheter är ologisk. Det har även exempelvis framhållits att det skulle vara enklare att ha samordnade samråd eftersom vattenförvaltningen och havsmiljö- förvaltningen handlar om närbesläktade frågor. Samordning med andra direktiv Efter att stora översvämningar inträffat i antog EU ett direktiv för översvämningsrisker som reglerar hanteringen av översvämningar.12 Syftet med direktivet är att upprätta en ram för bedömning och hantering av översvämningsrisker i syfte att minska de ogynnsamma följderna för människors hälsa, miljön, kulturarvet och ekonomisk verksamhet i samband med översvämningar i gemen- skapen. Arbetet ska ske genom att medlemsländerna systematiskt kartlägger översvämningshot och översvämningsrisker samt tar fram riskhanteringsplaner för de översvämningshotade områdena. I genomförs översvämningsdirektivet genom förordningen om översvämningsrisker och myndighetsföreskrifter om riskhanter- ingsplaner.13 MSB genomför arbetet med översvämningsrisker i nära samarbete med länsstyrelserna. MSB har genom förordningen utsetts till be- hörig myndighet och har möjlighet att föreskriva om hur arbetet enligt förordningens tre steg ska utföras. MSB ska också utföra den rapportering till EU som är krav enligt förordningen. Arbetet genomförs i cykler där varje cykel består av tre steg. Första cykeln utfördes åren 2011–2015. påbörjades arbetet med cykel 2. Översvämningsförordningens tre steg: 1.Steg ett innebär att en landsomfattande bedömning av översväm- ningsrisker genomförs. Utifrån bedömningen identifieras geogra- fiska områden med betydande översvämningsrisk. MSB ansvarar för steg ett. Under första cykeln identifierades 18 områden i med betydande översvämningsrisk. des arbetet med den andra cykeln. Översynen resulterade i att 25 områden med betydande översvämningsrisk identifierades. 12Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om bedömning och hantering av översvämningsrisker. 13Förordning (2009:956) om översvämningsrisker och MSB:s föreskrifter om riskhanter- ingsplaner (MSBFS 2013:1). Samordning med andra direktiv Totalt genomförs arbete inom 33 områden, eftersom genomför- andetiden för de områden som identifierades under första cykeln löper . 2.I steg två tas två typer av kartor fram för de områden där betyd- ande översvämningsrisk har identifierats: hotkartor och riskkartor. MSB ansvarar för att ta fram hotkartorna över översvämnings- hotade områden medan de fem länsstyrelser som har ansvar för vattenförvaltningen (vattenmyndigheterna) tar fram riskkartorna över översvämningsrisker inom de hotade områdena. En riskkarta visar vilka verksamheter, befolkning, infrastruktur m.m. som finns inom området och som riskerar att översvämmas. ansvarar länsstyrelserna för att ta fram nya riskkartor för de områden som identifierats under cykel 2. 3.I steg tre tar länsstyrelserna fram riskhanteringsplaner. Lämpliga mål för riskhanteringen ska fastställas för berörda områden.