sou · H6B391 · 2019-01-01 00:00:00 — Som framgår ovan skulle sådan information t.ex. kunna för- bättra kontrollverksamhet och öka möjligheterna att tidigt täppa till luckor i skattelagstiftningen. Det ska dock påpekas att det är svårt att på förhand göra en bedömning av vilken effekt en ny uppgiftsskyldighet kommer att ha. Denna effekt beror bl.a. på i vilken utsträckning förekommande skatteupplägg kommer att träffas av det nya regelverket och därmed bli rapporteringspliktiga. Ett annat viktigt syfte med reglerna skulle vara att ge ett bra underlag när det gäller enskilda skattskyldigas användning av skatteupplägg. Utredningen gör bedömningen att det finns ett sådant behov, trots den omfattande skyldighet skattskyldiga juridiska och fysiska personer har att i en deklaration lämna alla upp- gifter som behöver för att kunna fatta riktiga beslut om slutlig skatt och beslut om pensionsgrundande inkomst. Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang nämnts i föregående stycke är det dock svårt att på förhand göra en bedömning av effekten av en ny uppgiftsskyldighet. Uppgiftsskyldigheten skulle vara till gagn även för de skattskyl- diga. Ett tidigt agerande från , t.ex. genom rättsliga ställningstaganden, skulle öka förutsebarheten vilket kan bidra till en ökad rättssäkerhet samt en minskning av onödiga processer i domstol. Sammanfattningsvis anser utredningen att en uppgiftsskyldighet som ger tidig information om såväl gränsöverskridande som rent inhemska skatteupplägg – och vilka som marknadsför, för- medlar och använder dem – skulle utgöra ett bra komplement till de uppgiftsskyldigheter som finns i skatteförfarandelagen. En sådan uppgiftsskyldighet bedöms också kunna förebygga före- komsten av aggressiv skatteplanering. Aggressiv skatteplanering sned- vrider konkurrensen och missgynnar de som inte använder sådana förfaranden. En uppgiftsskyldighet avseende skatteupplägg bedöms därför också kunna leda till sundare konkurrens. Vid bedömningen av om även rent inhemska arrangemang ska omfattas av regelverket måste fördelarna vägas mot de kostnader som detta skulle medföra för främst de uppgiftsskyldiga, men även . För att kunna uppfylla sitt syfte måste regelverket ut- formas på ett sådant sätt att det fångar in såväl kända som okända upplägg som kan vara av intresse för . Det innebär att reglerna inte kan vara så precisa som annars skulle ha varit önskvärt. En konsekvens av det är att regelverket i vissa avseenden kan komma att upplevas som vagt och oklart, och att det kan komma att träffa många situationer som inte är av något större intresse för Skatte- verket. Detta påverkar givetvis kostnaderna för att efterleva regel- verket. De kostnader som de i betänkandet föreslagna reglerna – som omfattar såväl gränsöverskridande som rent inhemska arrangemang –förväntas medföra för gruppen av uppgiftsskyldiga är betydande. Enbart kostnaderna för själva inrapporteringarna har uppskattats till , se konsekvensanalysen i kapitel 20. Därtill kommer bl.a. kostnader för att fånga upp arrangemang som kan vara rapporteringspliktiga och bedöma om dessa arrangemang omfattas av regelverket. Även dessa kostnader kan antas uppgå till väsentliga belopp, sett till hela gruppen av uppgiftsskyldiga. En upp- giftsskyldig rådgivares kostnad för att fullgöra uppgiftsskyldigheten Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang kan normalt förväntas övervältras på klienten. Den slutliga kostna- den torde därför klienten få stå för. Om rådgivaren fakturerar för nedlagd tid avseende inrapportering i enlighet med gängse timtaxa kommer denna slutliga kostnad vara betydligt högre än den faktiska kostnaden för den uppgiftsskyldige rådgivaren. De löpande kostna- derna för har uppskattats till . De uppskattade kostnaderna för de uppgiftsskyldiga och Skatte- verket omfattar som framgår ovan uppgiftsskyldighet avseende såväl gränsöverskridande som rent inhemska arrangemang. Som framgår av konsekvensanalysen har, vid bedömningen av förväntade kostna- der, en grov uppskattning av antalet inrapporteringar gjorts utifrån dels antalet rådgivningsföretag, dels antalet företag av en viss storlek. Det har inte varit möjligt att göra någon uppskattning av kostnaderna fördelat på gränsöverskridande respektive rent inhemska arrangemang. Utredningens bedömning är dock att rent inhemska arrangemang är vanligen förekommande, och att den administrativa bördan för de uppgiftsskyldiga således skulle bli betydligt mindre om sådana arrange- mang undantogs från regelverkets tillämpningsområde. Åtminstone torde så vara fallet när det gäller arrangemang som tillhandahålls till, eller genomförs av, fysiska personer eller mindre företag. Den ökade administrativa bördan är ett tungt argument mot en uppgiftsskyldighet avseende rent inhemska arrangemang. Den om- ständigheten att det torde vara vanligt med rent inhemska arrange- mang talar dock för att en uppgiftsskyldighet bör införas även avse- ende sådana arrangemang. Eftersom rent inhemska arrangemang inte regleras av DAC 6 har medlemsstaterna större frihet att bestämma hur regler om sådana arrangemang ska se ut. Reglerna kan därmed utfor- mas på ett sådant sätt att endast arrangemang som är av verkligt intresse för blir rapporteringspliktiga. Utredningen anser att intresset av att får uppgifter även om rent inhemska arrangemang väger tyngre än de kostnader som detta innebär för de uppgiftsskyldiga och . Som framgår av avsnitt 11.6.15 föreslås vissa undantag för rent inhemska arrangemang, i syfte att uppgiftsskyldigheten avseende sådana arrange- mang enbart ska omfatta arrangemang som är av verkligt intresse för . Det ska framhållas att utredningens bedömning att även rent inhemska arrangemang bör omfattas av uppgiftsskyldigheten bygger på antagandet att kommer att arbeta aktivt för Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang att så långt som möjligt begränsa inrapporteringen till sådana upp- gifter som är av verkligt intresse för myndigheten. Detta kan ske genom såväl ställningstaganden i olika frågor som genom den möjlig- het att meddela föreskrifter om undantag som föreslås i avsnitt 11.6.15. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att ett nytt regelverk om uppgiftsskyldighet avseende skatteupplägg införs. Regel- verket ska omfatta såväl gränsöverskridande som rent inhemska arran- gemang och ska således gå utöver vad som följer av DAC 6, som endast reglerar gränsöverskridande arrangemang. Enligt utredningens mening bör en utvärdering göras efter att det nya regelverket har tillämpats . Frågan om regelverkets tilllämpning på rent inhemska arrangemang bör då prövas på nytt. Som framgår av avsnitt 15.5 ska viss utvärdering även göras av DAC 6. Vilka arrangemang som bör omfattas av det nya regelverket berörs närmare i senare avsnitt. Utredningen föreslår att begreppet rapporteringspliktiga arrangemang används om dessa arrangemang. 11.2Bestämmelserna tas in i en ny lag om rapporteringspliktiga arrangemang och i skatteförfarandelagen Förslag: Bestämmelser om vad som utgör ett rapporteringsplik- tigt arrangemang ska tas in i en ny lag om rapporteringspliktiga arrangemang. Bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang ska tas in i ett nytt kapitel i skatteförfarandelagen. Utredningen föreslår ett nytt regelverk om rapporteringspliktiga arrangemang och skyldighet att lämna uppgifter om sådana arrange- mang. Vad som avses med rapporteringspliktiga arrangemang behandlas i avsnitt 11.6 nedan. Som framgår av det avsnittet ska avgränsningen, liksom enligt DAC 6, göras genom en prövning av om arrangemanget uppvisar något av ett antal fastställda kännetecken. I vissa fall är det också en förutsättning för att ett arrangemang ska vara rapporter- ingspliktigt att en skatteförmån är den viktigaste fördelen, eller en av de viktigaste fördelarna, med arrangemanget. Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang rapporteringsplikt föreslås för arrangemang som inte är gränsöver- skridande. Bestämmelser om vad som utgör ett rapporteringspliktigt arrange- mang blir med nödvändighet relativt omfattande, speciellt när det gäller beskrivningen av kännetecknen. Utredningen anser därför att sådana bestämmelser bör tas in i en ny lag. Utredningen har övervägt om även bestämmelserna om uppgifts- skyldighet avseende rapporteringspliktiga arrangemang bör tas in i denna lag, eller i en egen ny lag. Ett annat alternativ är att dessa bestämmelser tas in i skatteförfarandelagen. I skatteförfarandelagen finns bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatter och avgifter (1 kap. 1 § första stycket SFL). Alternativet att ta in bestämmelserna i en ny lag kan förefalla tilltalande av principiella skäl, eftersom det rör sig om en helt ny typ av uppgiftsskyldighet och uppgifterna inte ska lämnas till ledning för beskattningen i enskilda fall. De upp- giftsskyldigheter som finns regleras dock i skatteförfarande- lagen. Det talar enligt utredningens mening för att även de nya bestämmelserna bör placeras i den lagen. Lämnade uppgifter kom- mer dessutom att användas i beskattningsverksamhet, bl.a. som ett verktyg för kontroll av att andra uppgiftsskyldigheter har fullgjorts. En jämförelse kan göras med skyldigheten att lämna s.k. land-för-land-rapporter. Även denna skyldighet regleras i skatte- förfarandelagen, trots att innehållet i dessa rapporter inte direkt ska användas för beskattningsbeslut.12 En fördel med att placera de nya bestämmelserna i skatteförfarandelagen är också att denna lags förfaranderegler blir tillämpliga. Utredningen anser därför att de nya bestämmelserna om uppgiftsskyldighet bör tas in i skatteförfarande- lagen. Eftersom det rör sig om ett helt nytt och relativt omfattande regelverk anser utredningen att bestämmelserna bör tas in i ett nytt kapitel i skatteförfarandelagen. 12Land-för-land-rapporterna får användas för övergripande analys av risker när det gäller internprissättning och andra risker för erodering av skattebasen och flyttning av vinster. Vidare får uppgifterna användas för ekonomisk och statistisk analys. Däremot får uppgifterna inte användas för att ensamma läggas till grund för beskattningsbeslut (33 a kap. 13 § SFL, 7 § lagen [2017:182] om automatiskt utbyte av land-för-land-rapporter på skatteområdet och prop. 2016/17:47 s. 63–64). Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang Förslagen föranleder att en ny lag om rapporteringspliktiga arrange- mang införs, en ändring i 1 kap. 1 § SFL och att ett nytt kapitel, 33 b kap., införs i skatteförfarandelagen. Förslag: Det nya regelverket ska tillämpas på arrangemang som inte är gränsöverskridande och som avser skatt som tas ut enligt inkomstskattelagen eller lagen om avkastningsskatt på pensions- medel. Reglerna ska också tillämpas på gränsöverskridande arrange- mang som avser skatter som omfattas av lagen om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning. Reglerna ska dessutom tillämpas på gränsöverskridande arrange- mang som 1.skulle kunna påverka rapporteringsskyldigheten enligt rådets direktiv /107/EU av om ändring av direktiv /16/EU vad gäller obligatoriskt automatiskt utbyte av upplysningar i fråga om beskattning, enligt det multilaterala avtalet mellan behöriga myndigheter om automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton som undertecknades eller enligt liknande avtal om automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton, eller 2.skulle kunna påverka identifieringen av verkligt huvud- mannaskap. Regler om informationsskyldighet avseende skatteupplägg kan avse flera olika skatter. Regelverken i andra länder skiljer sig åt när det gäller tillämpningsområdet. I samtliga de fem länder som utred- ningen har valt att titta närmare på (, , , och ) omfattas inkomstskatt av informationsskyldig- heten. I de flesta av dessa länder omfattas även andra skatter, dock gäller regelverk bara inkomstskatt. I tre av länderna ska Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang information lämnas om mervärdesskatteupplägg (, och ). Eftersom DAC 6 är ett ändringsdirektiv är dess tillämpningsområde detsamma som tillämpningsområdet för rådets direktiv /16/EU av om administrativt samarbete i fråga om beskatt- ning och om upphävande av direktiv /799/EEG (förkortat DAC). Enligt artikel 2 i DAC ska direktivet tillämpas på alla skatter som medlemsstaterna tar ut förutom mervärdesskatt, tullar, punktskatter som omfattas av annan unionslagstiftning om administrativt sam- arbete och obligatoriska sociala avgifter. DAC har genomförts i svensk rätt genom lagen (2012:843) om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning, förkortad lagen om administrativt samarbete. Den lagen har motsvarande tillämpnings- område (2 § lagen om administrativt samarbete). Det nya regelverket måste, såvitt gäller gränsöverskridande arrange- mang, omfatta åtminstone sådana skatter som DAC gäller för. Samma krav finns inte när det gäller arrangemang som inte är gränsöver- skridande. Avseende såväl gränsöverskridande som rent inhemska arrangemang står det fritt att låta uppgiftsskyldigheten om- fatta arrangemang avseende skatter som inte omfattas av DAC. Frågan är således hur brett tillämpningsområdet för de nya reglerna bör vara. Syftet med den nya uppgiftsskyldigheten är i första hand att ge tidig information om nya upplägg för aggressiv skatteplanering. Ut- redningens bedömning är att sådana upplägg är vanligast på inkomst- skatteområdet och att regelverket därför åtminstone måste omfatta skatt enligt inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Såvitt gäller gränsöverskridande upplägg är detta också ett krav enligt DAC 6. Andra exempel på skatter som omfattas av DAC är kupongskatt enligt kupongskattelagen (1970:624) och avkastningsskatt enligt lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel. Åtminstone när det gäller gränsöverskridande arrangemang måste tillämpnings- området för det nya regelverket således omfatta dessa skatter. Kupongskatt är en statlig, definitiv källskatt på vissa utdelningar, som huvudsakligen tas ut i de fall utdelningen betalas till en begrän- sat skattskyldig. Avkastningsskatt är en schabloniserad skatt på pen- sionskapital. Syftet med såväl kupongskatt som avkastningsskatt är Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang att ersätta inkomstskatt enligt inkomstskattelagen, och enligt upp- gift från förekommer det upplägg avseende båda dessa skatter. Aggressiva skatteupplägg förekommer även på andra områden som inte omfattas av DAC, t.ex. när det gäller mervärdesskatt. Ett alternativ skulle därför vara att låta reglerna omfatta fler skatter. skulle då kunna få information om fler aggressiva skatte- upplägg, och utbudet och användningen av sådana upplägg skulle kunna minska på fler områden. Det är dock svårt att beräkna effek- terna av ett helt nytt regelverk när det gäller antalet inrapporterade upplägg. Det är viktigt att regelverket i möjligaste mån utformas så att det inte resulterar i fler inrapporteringar än kan hantera. Detta talar enligt utredningens mening för att tillämp- ningsområdet för reglerna inledningsvis inte bör vara alltför brett. Hänsyn måste också tas till de administrativa kostnader som regler av nu aktuellt slag innebär för de uppgiftsskyldiga. Sådana kostnader är svåra att beräkna. Även detta talar för att tillämpningsområdet för reglerna inledningsvis bör vara relativt begränsat. Såvitt gäller gränsöverskridande arrangemang anser utredningen att tillämpningsområdet bör motsvara tillämpningsområdet för DAC. Eftersom den föreslagna uppgiftsskyldigheten för gränsöverskri- dande arrangemang kan avse även arrangemang avseende utländsk skatt är det inte möjligt att i lagtexten göra en uppräkning av de skatter som omfattas. I stället bör tillämpningsområdet anges genom en hänvisning till lagen om administrativt samarbete. Regelverket ska således tillämpas på gränsöverskridande arrangemang som avser skatter som omfattas av lagen om administrativt samarbete. De svenska skatter som omfattas är skatter enligt bl.a. inkomstskattelagen, kupongskattelagen och lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel. Tillämpningsområdet ska också omfatta sådana gränsöverskri- dande arrangemang som skulle kunna påverka skyldigheten att rappor- tera in uppgifter om finansiella konton eller försvåra identifieringen av verkligt huvudmannaskap (jfr de i avsnitt 11.6.13 berörda känneteck- nen i DAC 6 som avser arrangemang för att undvika automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton och arrangemang för Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang att skapa icke-transparenta utländska ägarstrukturer). Detta bör av tydlighetsskäl anges uttryckligen, även om också sådana arrange- mang torde avse skatter som omfattas av lagen om administrativt samarbete. När det gäller arrangemang som inte är gränsöverskridande anser utredningen att tillämpningsområdet bör begränsas till vissa av de skatter som omfattas av DAC, nämligen sådana svenska skatter beträffande vilka det är känt att det förekommer rent inhemska upp- lägg som skulle kunna träffas av kännetecknen i DAC 6. Utred- ningen gör bedömningen att det främst är skatt enligt inkomstskattelagen som uppfyller dessa kriterier. Även skatt enligt lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel bör dock omfattas av tillämpningsområdet. Livförsäkringsföretag och vissa andra subjekt är undantagna från beskattning enligt inkomstskattelagen för hela eller största delen av sin verksamhet och betalar i stället avkastnings- skatt på en schablonmässigt beräknad avkastning på tillgångarna. Om avkastningsskatten undantas från tillämpningsområdet så skulle dessa subjekt i princip falla utanför regelverket när det gäller rent inhemska arrangemang. Upplägg avseende kupongskatt torde så gott som alltid vara gränsöverskridande, jfr definitionen av gränsöver- skridande arrangemang i avsnitt 11.6.3. Någon uppgiftsskyldighet för rent inhemska arrangemang avseende sådan skatt torde därför inte behövas. Utredningen föreslår därför att tillämpningsområdet för de nya reglerna, när det gäller arrangemang som inte är gräns- överskridande, åtminstone inledningsvis begränsas till arrangemang avseende skatt som tas ut enligt inkomstskattelagen eller lagen om avkastningsskatt på pensionsmedel. Som framgår av avsnitt 11.1 anser utredningen att en utvärdering av regelverket bör göras efter att det har tillämpats . Efter en sådan utvärdering kan man överväga att utvidga tillämpnings- området till fler skatter. Detta gäller såväl gränsöverskridande som rent inhemska arrangemang. En utgångspunkt vid utformningen av Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang regelverket har varit att det relativt enkelt ska kunna utvidgas till att omfatta fler skatter. Bestämmelser om regelverkets tillämpningsområde tas in i 2 och 3 §§ i den nya lagen om rapporteringspliktiga arrangemang. 11.4Allmänna utgångspunkter vid utformningen av regelverket Som nämnts har /G20 tagit fram rekommendationer när det gäller regler om informationsskyldighet avseende skatteupp- lägg. I anges bl.a. ett antal frågeställningar som enligt rapporten måste beaktas vid utformningen av regler av detta slag. –vem som ska lämna information till skattemyndigheten, –vilken information som ska lämnas (dvs. vilka arrangemang som ska rapporteras in och vilka uppgifter som ska lämnas om dessa), –informationen ska lämnas, –eventuella skyldigheter för skatterådgivare eller skattskyldiga att lämna vissa uppgifter så att informationen avseende ett visst upplägg kan knytas till en viss skattskyldig, –konsekvenserna av att inte följa regelverket, –konsekvenserna av att lämna information i enlighet med regel- verket, och –hur den inrapporterade informationen ska användas.13 Dessa frågeställningar är enligt utredningens mening centrala vid ut- formningen av regelverket, och kommer att tas upp i kommande avsnitt. Frågorna i de fyra första strecksatserna behandlas i avsnitt 11.5–11.8 och 11.10. I dessa delar innehåller DAC 6 bestämmelser som måste 18–19. Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang beaktas åtminstone vid utformningen av regler avseende gränsöver- skridande arrangemang. En utgångspunkt för utredningen har varit att reglerna i så stor utsträckning som möjligt bör vara desamma för gränsöverskridande respektive rent inhemska arrangemang. Skillnader kan nämligen i sig innebära att reglerna uppfattas som mer otydliga och att den admi- nistrativa bördan för de uppgiftsskyldiga blir än större. Detta särskilt som den gränsöverskridande dimensionen av ett upplägg inte nöd- vändigtvis behöver ha betydelse för att en skatteförmån ska kunna uppnås, utan kan bero på en tillfällighet. måste det dock beaktas att uppgiftsskyldigheten har delvis olika syften när det gäller gränsöverskridande respektive rent inhemska arrangemang. Uppgif- ter om rent inhemska arrangemang kommer inte att utbytas auto- matiskt med andra medlemsstater, utan kommer enbart att lämnas för att tillgodose svenska intressen. Regler om sådana arrangemang kan, och bör, därför utformas så att endast arrangemang som är av verkligt intresse för blir rapporteringspliktiga. Utred- ningen föreslår i detta syfte vissa undantag för arrangemang som inte är gränsöverskridande, se avsnitt 11.6.15. Det ska också redan nu framhållas att många bestämmelser i 6 avser arrangemang som till sin natur är gränsöverskridande. Eftersom sådana bestämmelser inte är applicerbara på rent inhemska förhållanden kommer det nya regelverket att innehålla fler bestämmelser om gränsöverskridande arrangemang än om rent inhemska arrangemang. När det gäller konsekvenserna av att inte följa regelverket fram- går av DAC 6 att medlemsstaterna ska fastställa regler om sank- tioner för överträdelse av nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med direktivet, och att de ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. Sanktionerna ska enligt direktivet vara effektiva, proportionella och avskräckande. Frågan hur sanktions- systemet bör utformas har således överlämnats till medlemsstaterna. Utredningens förslag i denna fråga återfinns i kapitel 14. Konsekvenserna av att lämna uppgifter om ett rapporterings- pliktigt arrangemang behandlas i kapitel 12. När det gäller användningen av lämnade uppgifter framgår det av avsnitt 11.1 ovan hur informationen är tänkt att användas i Skatte- verkets verksamhet och som underlag för lagändringar. Som framgår av kapitel 15 kommer uppgifterna även att utbytas med andra med- lemsstater genom automatiskt utbyte av upplysningar. Skyldighet att lämna uppgifter om rapporteringspliktiga arrangemang –att regelverket bör utformas så att reglerna är tydliga och lätta att förstå, –att en avvägning bör göras mellan de kostnader som regelverket medför för enskilda och nyttan för det allmänna, –att reglerna bör utformas så att de träffar relevanta upplägg och ger tillräcklig information om dessa (inklusive information om vilka som använder, marknadsför och förmedlar dem), och –att insamlad information bör användas effektivt.14 Utredningen instämmer i dessa principer. En viktig utgångspunkt har, som nämnts ovan, varit att reglerna av tydlighetsskäl så långt möjligt ska vara desamma för gränsöverskridande respektive rent inhemska arrangemang. En avvägning mellan kostnader och nytta har som framgår av avsnitt 11.1 och 11.3 gjorts bl.a. när det gäller frågan om regelverket ska omfatta rent inhemska arrangemang och frågan om vilka skatter som bör omfattas. Som nämnts i avsnitt 11.3 har en utgångspunkt för utredningen även varit att regelverket relativt enkelt ska kunna utvidgas till att omfatta fler skatter. Såvitt gäller gränsöverskridande arrangemang innebär utredningens förslag att DAC 6 genomförs i svensk rätt. Följande generella prin- ciper gäller vid genomförande av EU-direktiv.