sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Detta motiverar enligt den kommunala finansieringsprincipen en tillfällig ökning av statens bidrag till kommunerna, vilket finansieras genom den nettobesparing på som upp- kommer till följd av bland annat lägre differentierad ersättning vid assistans som utförs av assistent som lever i hushållsgemenskap med den assistansberättigade. Ingen påverkan på den kommunala självstyrelsen Statsmakterna beslutar om det ramverk som gäller för kommuner och landsting, genom krav i kommunallagen och olika speciallagar. Det finns bestämmelser som skyddar den kommunala självstyrel- sen. En sådan är bestämmelsen om proportionalitetsbedömningar i samband med lagförslag som infördes i regeringsformen (14 kap. 3 §). Bestämmelsen innebär att en proportionalitets- bedömning måste göras när en inskränkning av det kommunala själv- bestämmandet övervägs under en lagstiftningsprocess. Statskontoret urskiljer38 två grundläggande komponenter som bör ingå i en proportionalitetsbedömning: 1.En analys av de konsekvenser ett lagförslag får för den kommunala självstyrelsen. Till exempel kan det ingå att beakta om förslaget påverkar uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn och om förslaget försvårar eller omöjliggöra en lokal anpassning. 2.En avvägning mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressena som den föreslagna lagstiftningen ska till- godose. I intresseavvägningen ingår att pröva olika alternativ till reglering. En målsättning bör vara att inte göra regleringen mer omfattande och detaljerad än nödvändigt. Det är också viktigt att ta ställning till om det finns andra styrmedel än lagstiftning som kan leda till att viktiga nationella intressen tillgodoses. Det är i huvudsak två förslag som skulle kunna anses innebära kon- sekvenser för det kommunala självstyret. Det ena är de nya LSS-insatser som vi föreslår och som beskrivits ovan. Dessa nya insatser innebär ett ökat åtagande för kommun- sektorn även om det till viss del motsvaras av ett minskat åtagande vad avser andra LSS-insatser och visst stöd enligt socialtjänstlagen. De personer som kommer att beviljas de nya insatserna har alltså andra insatser som de inte längre kommer behöva. Den nya LSS- insatsen personligt stöd och boendestöd utgår från stöd som beviljas inom ramen för socialtjänstlagen och denna förändring innebär att insatsen blir mer preciserad, vilket kan anses påverka kommunernas möjligheter att påverka omfattning och innehåll. Den nettoökning av ansvar som de nya insatserna innebär för kommunerna bör innebära ekonomisk kompensation via ökat statsbidrag. Det andra av våra förslag som är av intresse i detta sammanhang är att vi föreslår att staten övertar allt ansvar för att besluta om rätten till och omfattningen av personlig assistans, som vi föreslår att kommunerna fortsätter att vara skyldiga att anordna personlig assistans till de assistansberättigade som så önskar, samt i de fall som andra anordnare inte lever upp till sitt åtagande gentemot den assi- stansberättigade. Det är viktigt att notera att det inte handlar om ett nytt ansvar för kommunerna jämfört med . Kommunerna är skyldiga att anordna personlig assistans till alla assistansberättigade 38Statskontoret (2011). Kommunalt självstyre och proportionalitet. som vill det och att garantera att assistans utförs när ordinarie assi- stansanordnare inte klarar av att utföra tjänsten, t.ex. när ordinarie assistent är sjuk. Skillnaden är att det enligt vårt förslag inte längre kommer att finnas assistansmottagare som fått rätt till personlig assi- stans genom ett kommunalt beslut. Kommunerna kommer att få ansvar för att tillhandahålla en tjänst som de inte själva beslutar om och måste då ha en beredskap för att utföra den, antingen i egen regi eller genom att låta någon annan aktör göra det. Detta påverkar självstyrelsen då kommunerna inte på något sätt själva kan avgöra omfattningen av det kommunala ansvaret. Att kommunerna fort- sätter att ha ett ansvar för att anordna assistans trots att de inte längre beslutar om insatsen påverkar enligt vår bedömning inte på något avgörande sätt den kommunala självstyrelsen. Det är i praktiken nödvändigt att kommunerna tar ett sådant an- svar för att en förändring som innebär att staten, via Försäkrings- kassan, tar hela ansvaret för beslut om personlig assistans ska kunna genomföras. Eftersom vi inte bedömer att det är genomförbart att får i uppgift att garantera att alla assistansberät- tigade får tillgång till en anordnare, så föreslår vi att kommunerna även fortsättningsvis har detta ansvar, trots att de inte själva längre beslutar om insatsen personlig assistans. Vår bedömning är att de för- delar som uppnås med förslaget att samla hela ansvaret för insatsen personlig assistans hos en huvudman överväger den, i förhållande till dagens kommunala ansvar för personlig assistans enligt LSS, påverkan på den kommunala självstyrelsen som ett kommunalt ansvar för att säkerställa att den som beviljats personlig assistans också får tillgång till insatsen. Landstingen ansvarar för LSS-insatsen rådgivning och annat person- ligt stöd. Det enda förslag vi lämnar i detta betänkande som direkt påverkar landsting är att dubbel assistans inte längre ska kunna beviljas när hjälpmedel kan tillgodose behovet. Detta kommer att innebära att kostnaderna för hjälpmedel som finansieras av landsting kommer att öka. Vi har ovan uppskattat kostnadsökningen av förslaget till för hjälpmedel och bostadsanpassning. antar att hjälpmedel kommer att stå för halva kostnadsökningen så ökar landstingens kostnader för hjälpmedel med som mest . Vi analyserar i ett annat kapitel frågan om vilka unionsrättsliga kon- sekvenser våra förslag har och hur EU-lagstiftningen har påverkat våra vägval och förslag. En viktig slutsats är att de förslag som vi lämnar inte ger några unionsrättsliga konsekvenser och att EU-lagstiftningen inte på något avgörande sätt har påverkat våra vägval. Möjligen kan sägas att vårt val att staten, genom , får hela ansvaret för beslut om rätt till och omfattning av insatsen personlig assistans, är logiskt utifrån EU-lagstiftningen. För en närmare beskrivning av resonemangen i dessa delar hänvisas till kapitel 15. 17.4.6Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet påverkas inte Det som eventuellt kan påverka risken för bedrägerier inom området är förslagen att kommunerna får ett direkt ansvar för vissa grupper som får assistansersättning eller kommunalt beslutad assistans. Det handlar om de i storleksordningen 3 200 personer som vi bedömer går från assistansersättning eller kommunalt beslutad assistans till de nya insatserna personligt stöd till barn eller förebyggande pedagogiskt stöd. Förändringen innebär att kommunen får ett ansvar och verktyg som ökar möjligheten att förebygga och upptäcka bedrägerier och överutnyttjande. Det har inte varit denna effekt som varit motivet bakom våra förslag, men om förslagen genomförs kan en positiv bieffekt blir att brottslighet och felaktigheter i största allmänhet kan upptäckas på ett annat sätt . De avslöjanden som förekommit inom assistansersättningen har bland annat handlat om att ersättning betalats ut trots att assistans inte utförts. Möjligheten att erhålla pengar för en tjänst riskerar locka till sig personer som försöker sko sig på systemet. Om det i fler fall än tidigare är kommunernas ansvar att se till att insatser utförs med god kvalitet och av personal med rätt kompetens, bör risken för bedrägerier minska. Det är dock inte möjligt att kvantifiera effekten. Det handlar om att vissa risker mins- kar, vilket i slutändan kan leda till att brottsliga handlingar minskar. kommer enligt figur 17.1 cirka 3 500 personer övergå från kommunalt beslutad personlig assistans till assistansersättning. Det skulle, enligt antagandet att kommunerna har större möjligheter än en statlig myndighet att förebygga och upptäcka brottslighet, riskera att öka brottsligheten. Förslagen i betänkandet har utöver vad som anförs ovan ingen nämnvärd påverkan på brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 17.4.7Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet och små företags situation påverkas Förslagen i betänkandet har viss påverkan på sysselsättning och offent- lig service i olika delar av landet och på små företags arbetsförut- sättningar och konkurrensförmåga. Det som främst påverkar är förslagen på nya LSS-insatser för per- soner som har personlig assistans. Den som får personlig assistans utförd av en eller flera personliga assistenter, får tjänsten utförd av assistenter som är anställda direkt av den assistansberät- tigade, av ett privat bolag eller av kommunen. För de personer som beviljas någon av de nya LSS-insatserna i stället för personlig assistans, kommer det inte längre vara personliga assi- stenter som utför tjänsten. Det var i storleksordningen 4 200 per- soner som hade personlig assistans som i stället kommer att få en eller flera andra insatser enligt våra förslag. Detta innebär att i storleksordningen 14 000 personliga assistenter kan komma att på- verkas39 av förändringen och om efterfrågan på personliga assistenter minskar kommer även sannolikt antalet assistansanordnare, allt annat lika, att minska med ungefär 260 stycken.40 De personer som inte längre får insatsen personlig assistans kom- mer att få en eller flera andra insatser i stället. De nya insatserna och de redan befintliga som ska tillgodose behoven kommer att behöva mer personal till följd av den ökade efterfrågan. I hur hög grad 394 200 assistansmottagare utgör av alla assistansmottagare 2017. Om antalet personliga assistenter uppgår till 70 000 motsvarar 14 000 assistenter. av antalet privata assistansanordnare , dvs. 1 320 stycken enligt SCB:s statistik. kommunerna väljer att anställa dem som arbetar som person- liga assistenter och i hur hög grad dessa assistenter väljer att söka de anställningar som kommunerna kommer att erbjuda, är en öppen fråga. Det beror bland annat på hur kommunerna kommer att se på vilken kompetens som krävs för att arbeta med de nya insatserna. Vår bedömning är dock att många som arbetar som personlig assistent kommer att fortsätta arbeta inom området stöd till personer med funktionsnedsättning. Många kommuner kommer sannolikt välja att lägga ut de nya insatserna på entreprenad, vilket gör att det inte endast kommer att handla om kommunala anställningar. Eftersom det samlade stödet till personer som hör till LSS person- krets inte kommer att minska till följd av våra förslag, snarare tvärt om, kommer det att uppkomma en efterfrågan på utförare av de nya insatserna. Hur denna efterfrågan kommer att fördela sig på nya anställningar i kommunerna respektive på privata anordnare, beror hur kommunerna väljer att organisera sin verksamhet. Om de väljer att själva anställa personal för att utföra insatserna uppkommer ingen ny marknad. Om kommunerna väljer att överlåta utförandet av de nya LSS-insatserna på privata bolag så uppkommer däremot en ny mark- nad som kan vara intressant för vissa av de företag som tidigare till- handahållit personlig assistans. Hur utvecklingen blir bör bli en fråga för den uppföljning och utvärdering som vi föreslår ska genomföras. Det finns ingenting som tyder på att den minskade efterfrågan på personliga assistenter skiljer sig nämnvärt mellan glesbygd och tätort. Därmed kommer inte små, och stora, företag som anordnar personlig assistans påverkas i olika hög grad beroende på om de är verksamma i glesbygd eller tätort. 17.4.8Möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen påverkas inte Förslagen i betänkandet har enligt vår bedömning ingen påverkan på möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 17.4.9Personlig integritet påverkas inte Förslagen i betänkandet förutsätter ingen ytterligare behandling av personuppgifter utöver den som redan finns. 17.4.10Jämställdheten mellan kvinnor och män påverkas inte men fler män och pojkar berörs Förslagen i betänkanden påverkar enligt vår bedömning inte jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. Däremot kommer fler pojkar och män än kvinnor och flickor att beröras av förändringarna och förklaringen är helt enkelt att det är fler män och pojkar som har assistansersättning och LSS-insatser. Skillnaden i antal och omfatt- ning har dessutom ökat. Figuren nedan visar hur skillnaden mellan antalet män och kvinnor som beviljats olika LSS-insatser respektive assistansersättning utvecklats. LSS-boende barn/ungdom Av figuren framgår att samtliga insatser beviljats till fler män/pojkar än till kvinnor/flickor (alla kurvor ligger över noll) och så har det varit . Som synes har dessutom skillnaden ökat för flertalet Slår man ihop alla insatser så har andelen insatser som bevil- jats kvinnor sjunkit från till perioden –2016. Skillnaderna och orsakerna till dessa skillnader redovisas och disku- teras på andra ställen i detta betänkande. De variabler som vi bedömer är intressanta att belysa om man vill förklara mans- och pojköver- skottet ligger utanför LSS och assistansersättningen. Det handlar t.ex. om att män/pojkar oftare har funktionsnedsättningar som kvalificerar till insatser, vilket inte är något som våra förslag påverkar. Däremot innebär det faktum att av de personliga assistenterna är kvinnor41, att den minskade efterfråga på personliga assistenter som beskrivs ovan, påverkar fler kvinnor än män. Vår be- dömning är att i storleksordningen 14 000 färre personliga assistenter kommer behövas framöver. Eftersom det är rimligt att anta att sanno- likheten att påverkas av den minskade efterfrågan är lika för kvinnor och män, kommer uppskattningsvis 10 400 kvinnor och 3 600 män att inte längre arbeta som personliga assistenter. kommer sannolikt en stor andel av de arbetstillfällen som skapas med anled- ning av de tre nya LSS-insatser som föreslås, att besättas av kvinnor. 17.4.11LSS-utjämningssystemet behöver anpassas till nya LSS-insatser Vi föreslår tre nya LSS-insatser, personligt stöd till barn, förebyggande pedagogiskt stöd och personlig service och boendestöd, och därutöver föreslår vi att en insats, ledsagning, tas bort som egen insats men i stället blir en del av insatsen personlig service och boendestöd. Den enda konsekvensen av dessa förändringar i förhållande till LSS-utjämningssystemet är att systemet behöver justeras så att även dessa nya insatser ingår och att den insats som upphör, dvs. ledsagar- service, tas bort. Förändringar behöver därför göras i lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktions- hindrade och i förordning (2008:776) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. Eftersom utjämningsystemet för LSS innehåller en eftersläpning så kommer de första årens utjämning inte att kunna inne- hålla de nya eller förändrade insatserna utan baseras på de gamla. 41Statistik hämtad från SCB:s hemsida. att mildra en eventuell snedvridning av de ekonomiska effekterna på kommunnivå av förändringarna kan någon form av övergångsregler övervägas. Vi har dock avstått från att föreslå hur en sådan bör utfor- mas i så fall. 17.5Sammanfattning av konsekvenser med anledning av våra förslag samt finansiering av kostnadsökningar Tabellen nedan sammanfattar de viktigaste förslagen med avseende på varaktiga kostnadseffekter. *Nettoeffekten uppstår successivt –2024. 42Om tidigare antagen kostnad för Ob-ersättning visar sig inte stämma, kommer förslaget innebära en kostnadsökning eller kostnadsminskning. 43Kan vara en kostnadsökning om det är så att kommuner lägger ut assistans på entre- prenad till företag som inte tillämpar kollektivavtal eller motsvarande. Om kollektivavtal blir ett krav kan då priset öka. Självklart påverkas företag som till följd av förslaget börjar tillämpa kollektivavtal eftersom deras kostnader ökar. 44Kan uppstå såväl kostnadsminskning som kostnadsökning beroende på hur schablonen kom- mer att användas i praktiken. 45Kostnadsförändringar som innebär en ökning hos en aktör och en minskning hos en annan har eliminerats. När kostnadsökningar och kostnadsminskningar som tar ut varandra eliminerats blir resultatet att statens kostnader för assistansersättningen beräknas minska med medan kommunernas kostnader inom området ökar med . Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska kommunsektorn kompenseras för denna kostnadsökning på samma sätt som landstingssektorn ska kompenseras för kostnadsökningen motsvarande . Sammantaget blir kostnadseffekten en årlig kostnadsminskning motsvarande och detta finansierar de kostnads- ökningar av engångskaraktär som uppkommer (tabell 17.3). Vår be- dömning är vidare att om förslagen i tabellen och andra förslag i betänkandet genomförs, så kommer det att leda till en mer återhåll- sam kostnadsutveckling framöver. Nästa tabell visar engångskostnaderna till följd av våra förslag som behöver finansieras. *Nettoeffekten uppstår successivt –2024. Vi uppskattar alltså de engångskostnader till följd av förslagen som innebär nettokostnader, dvs. inte kostnader som flyttas från en aktör till en annan, till . Den finansiering vi föreslår består av det nettoöverskott motsvarande som uppkommer enligt tabell 17.2. På kort sikt under- stiger finansieringen kostnadsökningen, men av två skäl utgör inte detta något reellt problem. Det ena är att finansieringen är varaktig till skillnad från kostnadsökningen, vilket innebär att det, givet våra antaganden, finns en finansiering. Det andra skälet är att vissa kost- nadsökningar, såväl varaktiga som initiala, uppkommer successivt fram till utgången av 2024. Den största kostnadsminskningen, dvs. diffe- rentieringen av schablonersättningen beroende på om assistenten delar hushållsgemenskap med assistansmottagaren eller inte, slår dock igenom fullt ut . 17.6Förslag på uppföljnings- och utvärderingsuppdrag Förslag: får i uppdrag att följa upp och utvärdera effekterna av de förändringar som föreslås med avseende på jämställdheten mellan kvinnor och män respektive flickor och pojkar. får i uppdrag att följa upp och utvärdera effek- terna av de förändringar som föreslås med avseende på övriga relevanta aspekter. De förändringar som vi föreslår i detta betänkande bör följas upp med avseende på de konsekvenser som vi beskriver ovan och med avseende på andra effekter. Vissa uppföljningsmoment ingår i de be- rörda myndigheternas ordinarie uppdrag men vi bedömer att effek- terna av förslagen behöver följas upp samlat. bör därför få uppdraget att följa upp och utvärdera åtgärder och effekter i samband med att förändringarna genomförs. Centrala punkter i uppföljnings- och utvärderingsuppdraget bör vara: 1.effekter på rättssäkerhet, tillgång till stöd och service samt kvali- tet i stöd och service för den enskilde, 2.effekter på andra stödformer när det gäller behov och efterfrågan samt utformning och kvalitet, 3.effekter för andra berörda intressenter, särskilt anhöriga, 4.ekonomiska effekter inom och mellan berörda huvudmän och en samlad bild av förändringarnas samhällsekonomiska effekter, 5.effekter på förhållandet mellan LSS och andra berörda lagar och samhällsområden samt på lagens förutsättningar att vara ett red- skap för att uppnå de handikappolitiska målen. För en allsidig belysning av dessa frågor bör uppföljningen och ut- värderingen genomföras i nära samverkan med berörda statliga myn- digheter brukarorganisationer, Kommuner och Landsting, företrädare för enskilda utförare samt exempelvis personal inom verk- samheter med stöd och service enligt LSS. Uppföljnings- och utvär- deringsuppdraget kan med fördel utformas så att flera av de andra upp- drag som vi föreslår att gör kombineras med denna uppföljning och utvärdering. Uppdraget bör också omfatta en samlad bedömning av fortsatta behov av förändringar och utveckling med beaktande av kostnader och möjliga samhällsekonomiska vinster. Vi bedömer att uppföljningen och utvärderingen med avseende på effekter på jämställdheten mellan kvinnor och män respektive flickor och pojkar, bör genomföras av . 18.1Förslaget till lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning Lagen är ny. Allmänna överväganden angående behovet av en ny lag finns i avsnitt 14.1. I princip samtliga bestämmelser i har förts över till den nya lagen. De flesta av paragraferna är utformade helt i överensstämmelse med motsvarande bestämmelser i , eller skiljer sig från dessa bestämmelser enbart i språkligt eller redaktionellt hän- seende. I vissa paragrafer har det gjorts förtydliganden i förhållande till nuvarande lag. Ett antal nya bestämmelser har tillkommit, främst i kapitel 6. Den nya lagen om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning har en helt ny struktur och uppbyggnad i form av kapitel med löpande paragrafnumrering inom varje kapitel. Paragrafen motsvarar 1 § LSS men har anpassats till dagens språkbruk, se avsnitt 4.2.3. Paragrafen motsvarar 4 § LSS. Paragrafen, som saknar motsvarighet i LSS, anger lagens innehåll. Paragrafen motsvarar delar av 5 § LSS. Motiven till regleringen av lagens mål och inriktning finns i avsnitt 3.4.7. Paragrafen motsvarar delar av 5 § LSS. Motiven till regleringen av lagens mål och inriktning finns i avsnitt 3.4.7. Paragrafen motsvarar delar av 7 § andra stycket LSS. Motiven till reg- leringen av lagens mål och inriktning finns i avsnitt 3.4.7. Paragrafen motsvarar 6 a § LSS och delar av 8 § andra stycket LSS. En hänvisning till den nya bestämmelsen i 5 kap 4 § har lagts till. Utredningens närmare överväganden finns i avsnitt 14.6. I paragrafen regleras ansvaret för insatserna enligt lagen. De angivna huvudmännen har enligt 7 kap. 12 § möjlighet att avtala om ansvaret. ansvarar för insatsen särskilt expertstöd. Kommunerna ansvarar för övriga insatser utom personlig assistans som är ett statligt ansvar inom assistansersättningen. För den som beviljats assistansersättning måste dock kommunen alltid kunna till- handahålla insatsen personlig assistans för den som önskar att kom- munen ska anordna insatsen. Av 10 kap. 4 § framgår att det inte går att dela upp anordnandet mellan kommunen och en privat anordnare av assistans. Även när en person valt en privat anordnare av assistans måste kommunen i oförutsedda situationer när denne inte kan till- handahålla stödet, t.ex. när det är omöjligt att hitta en vikarie, tillse att den enskilde får stöd. Utredningens överväganden i dessa delar finns i kapitel 11. Paragrafen motsvarar 3 § LSS. Paragrafen motsvarar 6 § delar av första stycket LSS. Motiven finns i avsnitt 3.4.7. Paragrafen motsvarar delar av 6 § första stycket samt 6 § andra stycket. Motiven finns i avsnitt 3.4.7. Paragrafen motsvarar delar av 7 § andra stycket LSS. Motiven finns i avsnitt 3.4.7. Paragrafen motsvarar delvis 7 § första stycket LSS. Den som har bevil- jats assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken kan inte därutöver beviljas förebyggande pedagogiskt stöd enligt 6 kap. 6 § för sådana behov som personlig assistans inte lämnar stöd för. Före- byggande pedagogiskt stöd tillgodoser även behov av praktisk hjälp och något utrymme för att då även ha rätt till personlig assistans, assistansersättning, föreligger inte. Motiven finns i avsnitt 14.3. Paragrafen motsvarar 8 § första stycket LSS. I bestämmelsen, som motsvarar delar av 8 § andra stycket LSS, regleras barnets rätt att få information. I bestämmelsen ges exempel på vad kommunen ska informera barnet om. Med relevant informa- tion avses saklig information som är av betydelse i ärendet. Informa- tionen ska inte enbart omfatta faktauppgifter utan även information om möjliga resultat av utredningen eller utgången i ärendet. För att barnet ska kunna framföra sina åsikter bör barnet fortlöpande få relevant information under ärendets handläggning, fram till det slut- liga beslutet. Utredningens närmare överväganden finns i avsnitt 14.6. Se även SOU 2016:19 s. 487–488. Paragrafen motsvarar delar av 8 § andra stycket LSS. Paragrafen motsvarar 8 a § LSS.