sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Moderna tillståndsprocesser för elnät SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att utse en särskild utredare med uppdrag att se över regelverket om nätkoncessioner (dir. 2018:6). förordnades generaldirektör , som särskild utredare. Utredningen har tagit namnet . Uppdraget har varit att lämna förslag på författningsändringar som moderniserar, förenklar och förbättrar elnätsregelverket utan att resurseffektivitet, nätstabilitet eller miljöskydd påverkas negativt. Elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur ska ha beaktats. I uppdraget har ingått att bedöma behovet av att reglerna om konces- sionsplikt för starkströmsledningar ändras, bedöma vilken rättslig status en nätkoncession ska ha, se över den nuvarande prövnings- ordningen för nätkoncession när det gäller både prövande myndighet och prövningens omfattning, överväga om möjligheten till samredo- visning av elnät bör ändras och göra en första analys av nätnivåerna. Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. den experten , elnätsansvarige , chefsjuristen , ämnesrådet , juris doktor , förbundsjuristen , delprojekt- ledaren , planhandläggaren , enhetschefen och departementssekreteraren . Som sekreterare anställdes fr.o.m. departements- sekreteraren (t.o.m. ) och exper- ten , samt fr.o.m. filosofie doktor . Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga i utredningen ställer sig bakom alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Särskilda yttranden har lämnats av experterna samt och . Utredningen överlämnar här betänkandet Moderna tillstånds- processer för elnät (SOU 2019:30). Uppdraget är därmed avslutat. 1.1Förslag till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144).............................................................................. 1.2 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ...................... 1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ........................................................ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av 1.6Förslag till förordning om ändring i elförordningen (2013:208)................................................................................ Utredningens uppdrag och arbete ................................. Bakgrund till utredningens uppdrag ...................................... Koncessioner och koncessionsplikt ....................... En mer miljöbalkslik prövning och rättskraft ....... Samredovisning av elnät.......................................... En första analys av nätnivåerna .............................. Elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur ................ Elnätets struktur och uppbyggnad ........................................ Tillstånd och nätnivåer............................................ Nätföretagens och nätkoncessionernas ägarstruktur ............... Reglering kopplad till nätkoncessioner................................. Nättariffens utformning på olika nätnivåer........... Bygga nya ledningar och stationer......................................... Nätutvecklingsprocessen för linje.......................... 3.5.7Nätutvecklingsprocessen för ledning inom Prövning av koncessionsansökan ........................... Framtidens utmaningar för elnätet........................................ Översyn av koncessionsplikten och regleringen av 4.2 Koncessionsplikten och koncessionsformerna behålls ........ Nätkoncession för område ..................................... Nätkoncession för linje........................................... 4.3Undantagen från koncessionsplikt och möjligheterna till dispens bör utökas............................................................. 4.3.1Översyn av de generella undantagen från 4.3.3Möjligheten att söka bindande besked bör tas 4.4Reglering av elnät bör göras oberoende 4.4.1Beroendet mellan koncessionsinnehav och övrig reglering i ellagen bör tas bort....................... Mätning inom icke koncessionspliktiga nät ........ 4.4.3Kraven på leveranssäkerhet bör ändras i vissa 4.5Vissa ändringar i koncessionsinstitutet bör göras för att Möjligheter till ändring, justering och omprövning av nätkoncession för linje ................ 4.5.2Möjlighet att överlåta delvis, sammanlägga och En nätkoncession bör kunna återkallas om den inte behövs ...................................................... Översyn av prövningsordningen för elledningar............ 5.2Processerna för att bygga elledningar behöver bli 5.3Prövning av miljöpåverkan och allmän lämplighet hos nätmyndigheten är bättre än separata miljötillstånd .......... Jämförelse mellan prövningen av en nätkoncession och ett miljötillstånd .................... 5.3.2Hur påverkas projektprocessen av separata 5.3.3Hur ska prövning av allmän lämplighet göras med separata miljötillstånd? 5.3.4Vilken myndighet är mest lämpad att pröva 5.3.6Ledningens skydd genom rättskraft och Miljökrav avseende löpande underhåll................. 5.3.8Hur en separat miljöprövning skulle påverka 5.4Möjligheten att bygga ledningar med stöd av nätkoncession för område bör utökas ............................ 5.4.1Regionnät bör kunna byggas med stöd av nätkoncession för område................................ 5.4.2Vissa ledningar inom lokalnätsområden bör redovisas som regionnät ....................................... 5.4.3Ett nätföretag bör få låta andra nätföretag bygga ledningar inom lokalnätsområde ............... 5.5Reglerna om markåtkomst och ledningsrätt bör ändras för att förkorta processen .................................................... bör få besluta om markåtkomst.... 5.5.2Vissa arbeten och undersökningar är inte byggande av ledning.............................................. 5.5.3Ledningsrättsförrättningen bör delvis kunna Den som vill bedriva vattenverksamhet bör ha rådighet.... Bättre samordning och förlängd färdigställandetid.............. bör arbeta för en bättre samordning av projektprocessen.......................... 5.7.2Det bör vara lättare att få förlängd Översyn av koncessionsprövningens omfattning och 6.2Koncessionsprövningens omfattning bör ses över i 6.2.1Prövningen av en lednings allmänna lämplighet bör förtydligas..................................... 6.2.2Bedömningen av miljöpåverkan uppfyller sitt lämplighet behålls oförändrad............................... lämplighet behöver inte ändras ............................. 6.3 Koncessionsbeslutets rättsliga status bör stärkas ............... 6.3.1Koncessionsbeslutets ställning gentemot förelägganden och förbud enligt 6.3.2Miljöorganisationernas rätt att överklaga koncessionsbeslut enligt ellagen bör utökas ........ Någon ändring behövs inte i övrig lagstiftning ... 6.3.4Vissa koncessionsbeslut bör få verkställas innan de har vunnit laga kraft ............................... Ändrade regler för samredovisning ................................ Kravet på geografisk närhet bör tas bort ............................. Nuvarande regelverk för samredovisning och dess betydelse för nättariffernas utformning....... Utveckling av lagstiftning och praxis ................... Reformer för effektivt utformad prissättning ..... 7.4En nulägesbeskrivning av redovisningsområden och Omfördelning mellan stad och land.................................... Konsekvenser av utredningens förslag ................................ 7.6.1Konsekvenser för kundernas nättariffer av en 7.6.2Samhällsekonomiska effekter av en ökad Effekter på transaktionskostnader....................... Studie av om nätnivåerna bör ändras.......................... Nuvarande nätnivåer behålls tills vidare.............................. Nätstruktur och ansvarsfördelning i ....... Nätnivåer i andra länder........................................ 8.4.2Energiomställningen och digitaliseringen ger Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Undantag från koncessionsplikt .......................... Allmänt om elnätet i ................................................ Vilka mål styr vi mot? Metod och genomförande .................................... Referensscenario för elnätsutvecklingen ............. 10.4.1 Generell koncessionsplikt för överföring av el.... 10.4.2 Undantag från koncessionsplikt för överföring av el ...................................................... Regleringen av elnät............................................... 10.4.6 Ändrade regler för samredovisning ...................... Förslaget till lag om ändring i ledningsrättslagen (1973:1144)............................................................................ Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).................. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ....................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:6 ............................................. Bilaga 2 Elnätens struktur och prövning ................................... (eng. distribution system operator) fastighetsbildningslag (1970:988) icke koncessionspliktiga/-t nät förordning (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) (eng. independent system operator) lag (1994:1776) om skatt på energi miljöbalk (1998:808) plan- och bygglag (2010:900) (eng. transmission system operator) Elnätet är en grundläggande infrastruktur i vårt samhälle. Ett robust elnät är även en viktig beståndsdel för krisberedskap och totalförsvarets behov. Det är därför avgörande att reglerna som styr elnätet är väl i takt med samhällsutvecklingen. Med en ökad produk- tion av väderberoende el och en ökad småskalig elproduktion är det viktigt med ett regelverk som tillåter och möjliggör en effektiv an- passning till nya förutsättningar. En ökad elektrifiering av samhället, bland annat inom transportsektor och industri, kommer att påverka elnätet och ställa nya krav på det. En möjlig utveckling är också att vissa verksamheter, bostäder eller mindre områden vill ha ett eget elnät för att fördela och styra användning och produktion av el internt. Den europeiska lagstiftning som kontinuerligt arbetas fram inom EU, bland annat i syfte att uppnå en gemensam elmarknad, ställer även den nya krav på den svenska lagstiftningen. Privatpersoner och företag har rätt att förutsätta att villkor skapas för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg inverkan på hälsa, miljö och klimat, vilket också varit målet för svensk energipolitik . Ett framtida elnät måste klara de utmaningar som förutses, med stora variationer i såväl effektbehov som effekttillförsel, på ett kostnads- effektivt sätt. Det kan ifrågasättas om rådande regelverk gällande tillstånd för att få bygga och använda elnät – nätkoncessioner – ger elnätets aktörer rätt förutsättningar för att möta de krav som ställs på dagens och framtidens energisystem. Kraven på flexibilitet och effektivitet ökar för anslutning av elproduktion från förnybara källor, men också för anslutning av nya elintensiva verksamheter. Energiöverenskommelsen, som slöts mellan fem riksdagspartier (S, M, MP, C och KD) , innefattar ett mål om att ska ha en helt och hållet förnybar elproduktion. Energipolitiken ska skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett håll- bart samhälle. Energiöverenskommelsen följdes av regeringens proposition om energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228). Av propositionen framgår bland annat att överföringskapaciteten i elnätet ska öka, att ska arbeta för att sammanlänkningen inom EU ska öka och att regelverken kring elnätet kontinuerligt ska utvecklas. Vårt uppdrag har enligt direktivet (dir. 2018:6) varit att se över regel- verket för nätkoncessioner så att det inte skapar osäkerhet eller sätter upp onödiga hinder för energiaktörer, som övriga samhälls- intressen ska skyddas. Ambitionen är att skapa ett modernt, tydligt och ändamålsenligt regelverk. •lämna författningsförslag som moderniserar, förenklar och för- bättrar elnätsregelverket, •beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur, och •se till att förslag samverkar med andra förslag som lagts och läggs. Därigenom bidrar utredningen till att möjliggöra omställningen till förnybar elproduktion. Uppdraget är fokuserat kring fyra teman: koncessionsplikt och undantag från koncessionsplikt, en mer miljöbalkslik prövning och rättskraft, samredovisning av elnät och en studie av om nätnivåerna bör ändras. En konsekvensanalys har tagits fram för de författnings- förslag som utredningen presenterar. Utredningens förslag och bedömningar Vi lämnar utifrån vårt uppdrag följande förslag och gör följande be- dömningar. Koncessionsplikten och regleringen av elnät (kapitel 4) Det legala monopol som följer av nätkoncessioner möjliggör att nät- företagen kan realisera de skalfördelar som finns i verksamheten. Koncessionsplikten innebär även en möjlighet att pröva nätföretagets lämplighet att bedriva nätverksamhet. Den generella koncessions- plikten för starkströmsledningar bör därför behållas, likaså indelningen i nätkoncessioner för område och linje. Alla elledningar behöver inte tillstånd, men regelverket om undan- tag från koncessionsplikt måste kunna utvecklas och förtydligas allt- eftersom förutsättningarna ändras. bör därför få ett bemyndigande att i föreskrifter fastställa undantag från kravet på nätkoncession. Vi bedömer att dagens undantag behöver förändras bland annat genom ett utökat undantag för produktionsnät, ett nytt undantag för överföring av förnybar elproduktion m.m., ett utökat och förenklat undantag för fordons eller en trafikleds elbehov samt ett nytt undantag för överföring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överföringsanläggningar. De generella undantagen från koncessionsplikt bör kompletteras med en möjlighet för nät- myndigheten att, om särskilda skäl finns, kunna ge dispens från kon- cessionsplikten. bör möjligheten att få ett bindande besked om koncessionsplikt tas bort. Skyldigheter för nätföretag och övrig reglering enligt ellagen (1997:857) bör följa av att företaget bedriver nätverksamhet, det vill säga överför el för annans räkning med stöd av nätkoncession. Det finns fall där miljöprövning och ett skydd mot samhällsonyttiga infra- strukturer motiverar en koncessionsprövning även om ingen över- föring sker för annans räkning. Detta gäller ledningar till en större industrianläggning eller från en produktionsanläggning som ägs av industrin respektive producenten. Enligt gällande regelverk omfattas även sådana ledningar av all reglering enligt ellagen. Denna ordning är både besvärlig och kostsam för de berörda företagen utan att någon Reglerna innebär även en ökad administration för nät- myndigheten. Koncessionerade ledningar som saknar externa kunder bör därför undantas från regleringen. bör nätmyndigheten få bemyndigande att i föreskrift reglera om och i vilken utsträckning ledningar som används utan stöd av nätkoncession ska omfattas av regleringen. Ett syfte med regleringen är att externa kunder på vissa icke kon- cessionerade nät ska ha möjlighet att byta elhandlare. Denna möjlig- het förutsätter att mätning sker. Det bör därför tydliggöras att en inmatningspunkt, lika väl som en uttagspunkt, kan vara belägen på ett icke koncessionerat nät. Om mätning av flödet i en nätabonne- mangspunkt delvis avser ett flöde som redan har blivit mätt i en intern uttagspunkt eller inmatningspunkt ska det flöde som mäts i den interna uttagspunkten eller inmatningspunkten kunna avräknas från flödet i nätabonnemangspunkten. Ett strängare krav på avbrottstid på uttagspunktsnivå än vad som följer av ellagen kan leda till att nya ledningar måste byggas, med kostnader och tidsåtgång till följd, utan att ledningen är efterfrågad av vare sig nätföretaget eller dess kunder. Vår bedömning är att så- dana krav inte bör finnas i föreskrifter. För att minska administrationen och ledtiderna föreslår vi ett antal administrativa förändringar, så att det blir enklare att ändra, justera och ompröva hela eller delar av en befintlig nätkoncession för linje. Koncessionshavaren ska kunna ansöka om ändring eller juster- ing av en befintlig nätkoncession för linje. Detta ska kunna göras även om det inte har gått nätkoncessionen meddelades. En kort ledningssträcka med egen koncession, men som inte utgör en egen funktionell teknisk anläggning, ska kunna omprövas tillsam- mans med den övriga anläggningen även om det inte har gått nätkoncessionen för den kortare sträckan meddelades. De bör också bli enklare att dela, sammanlägga och delvis överlåta nätkon- cessioner. En nätkoncession ska kunna återkallas helt eller delvis om nätkoncessionen inte längre behövs för en ledning eller ett lednings- nät. Prövningsordningen för elledningar (kapitel 5) Nuvarande ordning med prövning av miljöpåverkan och allmän lämp- lighet hos nätmyndigheten bör kvarstå. En eventuell framtida över- gång till miljötillstånd bör vara samordnad med en översyn av andra liknande tillstånd, till exempel koncessioner enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar och naturgaslagen (2005:403), och ta särskilt fokus på frågorna om hur besluten om miljötillstånd och allmän lämplighet förhåller sig till varandra och hur dubbel överklagbarhet kan undvikas. Detta för att få en enhetlig och ändamålsenlig lösning. Vi anser att fler ledningar ska kunna byggas med stöd av nätkon- cession för område eller en prövning som motsvarar den för ledningar inom nätkoncession för område. Syftet är att på ett effektivt sätt minska behovet av tidskrävande processer för ledningar som behövs för kapacitetsförstärkning, nyanslutningar av nya elanvändare och elproducenter och åtgärder för att minska risken för elavbrott med en nivå på miljöhänsyn som redan är accepterad på flera håll i landet. Med denna ordning ska ledningar på samma spänningsnivå i ökad utsträckning prövas på ett likartat sätt. Vi föreslår därför att utbygg- naden av regionnätet på lägre spänningsnivåer ska kunna ske med stöd av nätkoncession för område. Nätkoncessioner för regionnäts- områden ska dock inte omfattas av ett lika starkt legalt monopol som nätkoncessioner för område som avser lokalnät. Kopplingen mellan koncessionsform och hur en ledning ska redovisas bör ändras på så sätt att ledningar som omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde ska redovisas som regionnät om ledningarna har regionnätsfunktion. En innehavare av nätkoncession för ett lokalnätsområde ska få tillåta andra nätföretag att bygga ledningar inom det område och den spän- ningsnivå som gäller för området. Frågorna om marktillträde och ledningsrätt har stor betydelse för den totala projekttiden. Om någon avser att bygga en ledning med stöd av nätkoncession ska få besluta om rätt för att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markunder- sökning (undersökningstillstånd) som krävs för att kunna precisera ledningssträckningen eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön. Förslaget är oberoende av om ledningen ska byggas med stöd av nätkoncession för linje eller område. Ellagen bör sam- tidigt förtydligas så att arbeten och undersökningar, som enbart sker i syfte att definiera var och hur en ledning ska byggas och vilken på- verkan det får på miljön, inte ska anses ingå i byggandet av ledningen. En ökad möjlighet till delvis parallella processer hos nätmyndig- heten och lantmäterimyndigheten skulle kunna förkorta den totala tiden för att få nödvändig markåtkomst för att få bygga en ledning. Det finns en möjlighet för nätmyndigheten att medge att ledningsrättsförrättningen får inledas även om nätkoncessionen ännu inte har meddelats. För att öka tillämpningen av den bestämmelsen bör nätmyndighetens medgivande kunna begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen. Den som vill bedriva vattenverksamhet ska ha rådighet om vatten- verksamheten behövs för elektrisk starkströmsledning för vilken nät- koncession för linje fordras. Genom kopplingen till nätkoncession bidrar förslaget till att i en ökad utsträckning samla miljöprövningen. Vi lämnar även förslag för, att inom gällande regelverk, förkorta och samordna projektprocessen. bör ges i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Vi vill i sam- manhanget även lyfta nyttan av att berörda aktörer – elnätsbranschen, nätmyndigheten, och Lantmäteriet – upprätthåller och utvecklar den ömsesidiga dialogen om projektprocessen. Detta för att åstadkomma ökad likformighet över landet och mellan nätföretag samt för att myndigheternas hantering ska vara samordnade, till exempel hur beslut utformas. För att den resurskrävande projektprocessen inte ska vara förgäves bör kravet på särskilda skäl för att få en förlängd tid för att färdigställa en ledning tas bort vid första förlängningstillfället. Koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status (kapitel 6) Investeringar i större elledningar är kostsamma och innebär också ett ingrepp i mark och miljö. Det är därför viktigt att de ledningar som byggs fyller ett tydligt behov. Vår bedömning är att prövningen av en lednings allmänna lämplighet ska ske på ett tydligt underlag och i enlighet med tydliga och transparenta principer. Även om hela miljöprövningen inte sker inom ramen för koncessionsprövningen, uppfyller nätkoncessioner för linje syftet att prövas utifrån miljö- hänsyn. Några ändringar behövs inte heller avseende prövningen av För att bibehålla den faktiska kon- trollen över elnätet inom landets gränser bör det införas ett funktions- krav på att driften av en ledning eller ett ledningsnät ska ske från . Vi ska enligt direktivet beakta elnätets betydelse som grund- läggande infrastruktur. Detta i kombination med den praxis som ut- vecklats motiverar en översyn av regelverket avseende koncessions- besluts rättskraft gentemot . Vi föreslår att ledningar, som med stöd av nätkoncession för linje används med en spänning om minst , inte med stöd av ska få förbjudas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvudsakliga utförande som anges i koncessionsbeslutet. För att anpassa regelverket i ellagen till det som gäller enligt föreslår vi att rätten för miljö- organisationer att överklaga koncessionsbeslut ska utökas. Vi har tittat på förhållande mellan ellagen och plan- och bygg- lagen (2010:900). Vår bedömning är att någon ändring inte behöver göras i för att undvika intressekonflikter mellan befintliga kraftledningar och nybyggnation. I stället bör på lämpligt sätt förtydliga hur regelverket ska tillämpas korrekt. ska kunna besluta om verkställighet av ett beslut om nätkoncession om det är fråga om en ledning av mindre omfatt- ning med begränsad påverkan på motstående intressen. Reglerna för samredovisning (kapitel 7) Kravet på geografisk närhet för samredovisning av lokalnätsområden bör tas bort. Vår bedömning är att förslaget kan genomföras utan att marknadens effektivitet försämras väsentligt. Däremot bör kravet på icke olämplig enhet kvarstå och samlad redovisning ska bara kunna genomföras inom nätföretagets lokalnät och inte mellan områden för lokalnät respektive regionnät.