sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Utvärderingar av den arbetsmarknadsutbildning som bedrevs visar däremot på obetydliga eller till och med negativa effekter av att delta. En möjlig förklaring till de negativa resultaten är den ekonomiska krisen vilken med- förde en stor ökning av antalet deltagare i kombination med färre möjliga arbetstillfällen efter avslutad utbildning. hade Arbetsförmedlingen som målsätt- ning att av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning skulle få jobb efter avslutat deltagande. Målet var inskrivet i Arbetsförmed- lingens regleringsbrev . Regeringen övergav den konkreta målstyrningen av arbetsmarknadsutbildning i reglerings- brevet 2004, men dåvarande fortsatte att använda 70-procentsmålet som internt verksamhetsmål då den nya myndigheten skapades. Anledningen till att överge 70-procentsmålet var att tillämpningen av målet medförde vissa negativa effekter bl.a. i form av selektiv rekrytering av deltagare som hade goda förutsättningar på arbetsmarknaden även utan en arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlarna försökte i högre grad hitta arbetssökande som förväntades kunna dra nytta av utbildningen och hade större chans att bli anställda efter genomförd utbildning. därefter var arbetsmarknadsutbildningar reserverade för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Detta anges ofta som bidragande orsak till att resultatet i arbetsmarknadsutbildning 11En genomgång finns t.ex. i Liljeberg . En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser sjönk drastiskt från det tidigare 70-procentsmålet. Andelen i arbete efter avslutad utbildning sjönk kraftigt mellan . Det är dock svårt att fastställa de exakta orsakerna eftersom det inte är möjligt att helt separera olika bidragande faktorer från varandra. Det finns studier som pekar mot att deltagarsammansätt- ningen inte har haft en avgörande betydelse. I en studie över effekterna för olika deltagargrupper konstateras att resultaten för arbetsmarknadsutbildningarna sjönk för alla deltagare i alla kursinriktningar (Liljeberg 2016). Detta gällde också om deltagarnas observerbara egenskaper hölls oförändrade i skattningarna. Även om skattningar för åren gjordes för ett urval av deltagare som i genomsnitt hade samma egenskaper som runt 2006, när effekterna var som störst, kunde man se ett sjunkande resultat. Även när utrikes födda deltagare med kort vistelsetid i uteslöts ur analysen syntes samma mönster med sjunkande effekter . Detta tyder alltså på att det inte är den ökade andelen utrikes födda med kort vistelsetid i som drivit det generella resultatet. Endast förändringarna i individsammansättningen är alltså inte en tillräcklig förklaring till de lägre resultaten. Det kan konstateras att minskningen av andelen i arbete sammanföll med borttagandet av 70-procentsmålet, en förändring i anvisad målgrupp, att upphand- lingen av arbetsmarknadsutbildningar centraliserades i den nya myndigheten, men även med ett kraftigt försämrat konjunkturläge. har andelen deltagare i arbetsmarknadsutbildning som är i arbete efter avslutad utbildning legat runt 30 pro- cent. Utvecklingen har varit svagt positiv , vilket enligt Arbetsförmedlingen delvis kan förklaras av att utbildningarna i större grad åter riktas till de arbetssökande som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Arbetsförmedlingen hade som mål för att andelen övergångar till arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning väsentligt skulle öka för både kvinnor och män. Vid årets utgång kunde det konstateras att övergången till arbete visserligen ökat, men fortfarande ligger . En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatserSOU 2019:3 Tabell 8.3 Andel (i procent) individer till arbete efter avslutad arbetsmarknadsutbildning Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisningar 2016 och 2017. Tabellen ovan döljer att det finns betydande resultatskillnader mellan olika utbildningsinriktningar. En förklaring till dessa skillnader kan vara att utbildningar utformas olika nära branscher och enskilda arbets- givare inom olika utbildningsinriktningar. En förekommande invändning mot statistiken ovan är att andel individer i arbete efter avslutad utbildning inte ensam ger en rättvisande bild av huruvida arbetsmarknadsutbildning är en fram- gångsrik insats eller inte. En mer relevant mätmetod skulle kunna vara att ett arbete räknas som ett positivt utfall oavsett om det in- träffar direkt, en månad eller efter utbildningens slut och framför allt om arbetet är varaktigt. I en rapport från IFAU (och van den 2017) undersöks arbetsmarknads- utbildningens långsiktiga effekter på den årliga arbetsinkomsten. Huvudresultatet från rapporten är att arbetsmarknadsutbildning leder till högre arbetsinkomst och den förhöjda arbetsinkomsten kvarstår , åtminstone efter utbildningen. 8.3.2Arbetsmarknadsutbildning ska motverka bristsituationer Som beskrivits ovan är ett av arbetsmarknadsutbildningens syften att bidra till att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Utbudet av arbetsmarknadsutbildningar ska därför vara anpassat efter arbetsmarknadens efterfrågan. Inventering av arbetsmarknadens behov och vilka utbildningar som bör anordnas för att möta denna sker inom Arbetsförmedlingen genom den så kallade behovsfångsten, där behov som identifierats hos arbetsgivare och branscher lyfts från marknadsområdena till nationell nivå och ligger till grund för upp- handling av utbildning. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser gjordes behovsfångsten i huvudsak av branschstrategerna på huvudkontoret som sedan stämde av med branschrepresentanter i de nationella branschråd som då fanns vid huvudkontoret. Pro- cessen för behovsinventering har reviderats, mycket till följd av den granskningar som gjorts av av kopplingen mellan arbetsmarknadsutbildningen och det regionala arbetsmarknadsbehovet (se kommande avsnitt). En ny process för behov och beställning av upphandlade arbetsförmedlingstjänster togs fram . Målet var att i mycket större utsträckning involvera de tio marknads- områdena i behovsfångsten och ge dem förutsättningar att ta ett större ansvar för att identifiera de faktiska behoven hos arbetsgivare och arbetssökande. Förändringen innebar konkret att ansvaret för behovsfångsten flyttats ut i marknadsområdena. Detta innebär att marknadsområd- ena behöver utveckla metoder för detta. Behovsanalysen behöver, enligt sakansvarig på huvudkontoret, ske med utgångspunkt i prognoser, arbetsgivarkontakter och i nära samarbete med branscher och arbetsmarknadens parter.12 Från huvudkontoret finns inga instruk- tioner för hur behovsinventeringen ska göras, men i inrapporteringen av behovsbedömningen ska marknadsområdena följa en framtagen checklista. En samordnande roll har de så kallade behovssamord- narna som samordnar arbetet när tjänsteavtal gällande arbetsmark- nadsutbildningar löper ut och behöver förlängas eller handlas upp på nytt. En behovsanalys påbörjas runt ett avtal löper ut och hela behovs- och beställningsprocessen tar runt 6–12 månader. Det är inte säkert att ett en ny utbildning upphandlas. Utbild- ningsutbudet inom arbetsmarknadsutbildningen varierar alltså utifrån hur Arbetsförmedlingen bedömer efterfrågan på arbets- marknaden för tillfället. Nedan redovisas antalet deltagare fördelade på utbildningskategorier. Dessa utbildningskategorier utgjorde till- sammans utbudet av arbetsmarknadsutbildningar som fanns tillgäng- liga för anvisning . 12Mer om Arbetsförmedlingens branschsamverkan finns i kapitel 9 om en samlad kompetens- försörjningspolitik. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Tabell 8.4 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildningar fördelade på utbildningskategorier Andel av total (procent) Industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och IT Service, restaurang, lokalvård, Vård, omsorg, socialt och pedagogiskt Kultur, media, design Källa: Arbetsförmedlingens datalager. *I dessa kategorier inkluderas både yrkesinriktad utbildning och uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå som utförs av ett universitet eller en högskola, oftast inom ramen för snabbspår för nyanlända. Arbetsmarknadsutbildningar bidrar i olika utsträckning till att motverka arbetskraftsbrist Arbetsmarknadsutbildningar är inte tänkt att stå för hela kompe- tensförsörjningsbehovet i en bransch. Den är främst menad som ett matchningsverktyg för att motverka kortsiktig arbetskraftsbrist. Trots detta finns branscher som till stor del förlitar sig på arbets- marknadsutbildningen för sin kompetensförsörjning. Det gäller t.ex. i transportnäringen där arbetsmarknadsutbildningen står för en betydande del av utbildningen av nya medarbetare. , 2016 och 2017 har det förekommit glapp mellan avtal inom vissa ut- bildningsområden, ofta på grund av att upphandlingar har över- klagats. Avsaknaden av avtal för utbildningar riktade till yrken med betydande rekryteringsproblem bedöms ha påverkat lokala delarbets- marknader negativt, t.ex. inom området yrkesförare för buss och lastbil. Det är en volymmässigt stor inriktning inom arbetsmark- nadsutbildningen där arbetskraftsbristen är mycket stor och fördröj- ningen av nytt avtal inom området har påverkat branschens kompe- tensförsörjning och arbetsmarknadsutbildningens övergripande resul- tat negativt. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Det finns andra branscher där arbetsmarknadsutbildningen inte bidrar till kompetensförsörjningen i särskilt stor utsträckning. upphandlar inte längre arbetsmarknadsutbildning till undersköterska, trots att det råder stor arbetskraftsbrist inom yrket. För utbildningen till undersköterska upphörde avtalet i stora delar av landet, och inget nytt avtal tecknades. Detta beror på att branschens uppsatta kvalifikationskrav inneburit att utbildningen i första hand bör ske inom det reguljära utbild- ningsväsendet. Representanter för branschen har hävdat att arbets- marknadsutbildningarna inte lever upp till de kompetenskrav som arbetsgivarna ställer. En dialog inleddes därefter om upphandling av vårdbiträdesutbildning eller motsvarande, ett yrke med lägre kompe- tenskrav än undersköterska. Parterna på arbetsmarknaden har öppnat upp för möjligheten att utbilda sjukvårdsbiträden genom arbetsmark- nadsutbildning inom vissa regioner. Denna upphandling annonserades men har ännu inte startat på grund av att avtalstilldel- ningen har överklagats. Arbetsförmedlingen bidrar i stället till kom- petensförsörjningen inom vård- och omsorgsyrken genom att vägleda arbetssökande till yrkesinriktad utbildning inom vuxen- utbildning. Arbetsförmedlingen har inte utvärderat arbetsmarknadsutbild- ningen ur ett regionalt perspektiv, men har genom- fört två granskningar (2015; 2017) av arbetsmarknadsutbildningens regionala effekter. Den huvudsakliga frågeställningen för gransk- ningen 2015 var om regeringen gett Arbetsförmedlingen förutsätt- ningar för att kunna anpassa arbetsmarknadsutbildningen efter den regionala och lokala efterfrågan samt huruvida Arbetsförmedlingen använt sig av dessa möjligheter. Granskningen visade att det finns regionala skillnader i hur väl arbetsmarknadsutbildningarna matchar den lokala arbetsmarknadens efterfrågan. I en uppföljande granskning 2017 undersökte hur väl Arbetsförmedlingen lyckats med att skapa likvärdiga effekter i form av förbättrade chanser att få ett arbete i olika regioner. Syftet med granskningen var att studera om arbetsmarknadsutbildningar ger likvärdiga effekter i hela landet, det vill säga om arbetsmark- nadsutbildningen fungerar lika bra i olika regioner. Granskningen bygger på data från perioden –2011 vilket har möjliggjort analys av den regionala anpassningen både före och efter Arbetsförmed- En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Som regional indelning använde Riksrevi- sionen Arbetsförmedlingens marknadsområden. Resultaten visade att Norra marknadsområde har levererat de högsta effekterna av arbetsmarknadsutbildning under hela den studerade tidsperioden. För resterande marknadsområden var dock skillnad- erna i effektstorlek mellan marknadsområden relativt liten. Enligt granskningen tycks variationen inte ha ökat nämnvärt efter att upp- handlingen centraliserats. Det tyder på att Arbetsförmedlingen, även då upphandlingen sker centralt, lyckats anpassa verksamheten så att skillnaderna mellan de olika marknadsområdena inte har ökat. 8.3.3Arbetsmarknadsutbildningar ska upphandlas av externa leverantörer Arbetsförmedlingen upphandlar alla arbetsmarknadsutbildningar av externa leverantörer. ansvarade länsarbetsnämnderna för upphandling av arbetsmarknadsutbildningar. I samband med att Arbetsförmedlingen blev en myndighet 2008 centraliserades upp- handlingen. Arbetsmarknadsutbildning reglerades i förord- ningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan, där det av 12 § framgår att arbetsmarknadsutbildningen skulle vara upphandlad. 11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. 12 § Arbetsförmedlingen eller andra aktörer upphandlar arbetsmark- nadsutbildningen. Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning (UFA 2007) framhöll att upphandlingen skulle ge en fördel gentemot användning av det reguljära utbildningsväsendet genom att upphandlingarna inte är låst av fasta tillgångar som lokaler, lärare, utrustning och läro- medel. Insatserna skulle genom upphandling kunna skräddarsys efter de behov som individerna har och anpassas till de kompetens- krav som gäller inom respektive bransch. Det skulle också göra det möjligt att på relativt kort sikt byta leverantör och göra förändringar i utbildningsutbudet utan att behöva betala för outnyttjade resurser. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser 2015 förändrades regleringen av arbetsmarknadsutbildningen i samband med införandet av de så kallade snabbspåren för nyanlända. definieras arbetsmarknadsutbildning i 11 och 12 § för- ordningen om arbetsmarknadspolitiska program enligt nedan: 11 § Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. 12 § Uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå får utnyttjas som arbets- marknadsutbildning för personer utan erfarenhet av svenskt arbetsliv eller med begränsad sådan erfarenhet om utbildningen motsvarar längst 6 månaders heltidsstudier. Förordning (2015:947). 12 § formulerades således om så att kravet att all arbetsmarknads- utbildning ska upphandlas togs bort. I stället infördes möjligheten att som arbetsmarknadsutbildning även använda uppdragsutbildning på eftergymnasial nivå. Utbildningen får ges för personer med ingen eller begränsad erfarenhet av svensk arbets- marknad. Denna möjlighet används främst inom snabbspåren för ny- anlända eller för arbetslösa med motsvarande behov. Uppdrags- utbildningen utförs av ett universitet eller en högskola och finan- sieras av Arbetsförmedlingen. Med nuvarande reglering finns därmed ingen explicit styrning kring hur arbetsmarknadsutbildning ska utformas eller anskaffas, mer än att den ska vara yrkesinriktad. Det är i princip möjligt att resonera så att reguljär utbildning skulle kunna användas som arbets- marknadsutbildning, givet att den är yrkesinriktad, underlättar för den enskilde att få eller behålla ett arbete och motverkar bristsitua- tioner på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen har dock gjort be- dömningen att förordningsförändringen 2015 inte ska tolkas som ett frånsteg från den tidigare styrningen att arbetsmarknadsutbildning ska vara en upphandlad tjänst.13 Det explicita kravet på upphandling har försvunnit, men det har inte följts av en förändrad styrning från regeringen. Även om det nu inte längre finns några formella hinder för att anvisa en individ att söka och studera reguljär yrkesinriktad utbildning och kalla detta för arbetsmarknadsutbildning så görs detta alltså inte. 13Enligt skriftligt svar till utredningen . En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Den svenska arbetsmarknadsutbildningen skiljer sig i detta av- seende från den i andra nordiska länder. I exempelvis och finns större möjligheter till utbildning inom ramen för en arbetsmarknadsåtgärd även inom det reguljära utbildningssystemet. I och på genomförs arbetsmarknadsutbildning helt genom det reguljära utbildningssystemet (och ). fanns även i en möjlighet att studera reguljär utbildning efter anvisning från Arbetsförmedlingen. Till och med kunde arbetssökande delta i reguljära utbildningar i komvux eller på högskola , förut- satt att det fanns särskilda skäl och att utbildningarna inte ingått som en del i längre utbildningar. Arbetsförmedlingen finansierade i dessa fall endast individens aktivitetsstöd. Ett begränsat antal leverantörer står för större delen av leveransen av arbetsmarknadsutbildningar. Störst andel står statligt ägda för. Företaget har sin bakgrund i det statliga AMU-gruppen som anordnade arbetsmarknadsutbildning åt dåvarande Arbetsmark- nadsverket och andra uppdragsgivare som t.ex. företag och kommu- ner. är även en stor leverantör av bl.a. vuxen- utbildning Många av Arbetsförmedlingens nuvarande leverantörer av arbetsmarknadsutbildning är också leverantörer av vuxen- utbildning inklusive sfi och yrkeshögskoleutbildning. Arbetsmarknadsutbildningen är en relativt dyr insats. upphandlades yrkesinriktad arbetsmarknadsutbildning för sammanlagt . har volymerna i arbets- marknadsutbildningen minskat betydligt, men siffror finns ännu inte tillgängliga. Antal upphandlade leverantörer samt leverantörskostnader Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Arbetsförmedlingens målsättning är att upphandlingen av arbets- marknadsutbildning framöver ska resultera i breda och flexibla avtal inom olika yrkesområden som ger möjligheter att snabbt möta för- ändrade behov . Avtalen innehåller ett stort antal moduler som kan kombineras på olika sätt utifrån behov. Det modulbaserade arbetssättet ger möjlighet att anpassa utbildningars innehåll och längd efter såväl regionala och lokala behov som efter behov hos specifika arbetsgivare. Varje kombination av moduler utgör på så sätt en specifik utbildning. Arbetsförmedlingen menar själva att myndigheten måste bli bättre på att använda sina befintliga avtal. De arbetsförmedlare som ska använda de externa tjänsterna behöver kunskap och stöttning kring vad som är upphandlat och hur det kan användas och anpassas. Moduler i de befintliga avtalen kan exempelvis användas som ett skarpt matchningsverktyg i form av rekryteringsutbildningar direkt mot arbetsgivare med konkret anställningsbehov. Att anpassa utbild- ningen på detta sätt för en specifik arbetsgivares krav är dock resurs- krävande och kräver att den enskilda arbetsförmedlaren har stor kunskap om arbetsmarknadens krav och individens förutsättningar. 8.3.4Utbildning på folkhögskola kan erbjudas som arbetsmarknadspolitisk insats Arbetsförmedlingen har möjlighet att använda utbild- ning på folkhögskola som arbetsmarknadspolitisk insats. Utbild- ningarna har tillkommit till följd av regeringsuppdrag till Arbetsför- medlingen respektive och regleras i nationella avtal mellan de två aktörerna. Mer om uppdragen och myndighet- ernas samverkansavtal kring dessa finns att läsa i kapitel 11. Utbildningarna är främst riktade till personer som har fyllt och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande be- hörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå. Särskilt utformade kurser vid folkhögskolorna finns också för nyanlända som deltar i etableringsprogrammet. Anvisning till utbildningarna görs av de lokala arbetsförmedlingskontoren i kontakt med respek- tive folkhögskola. hade avtal slutits om totalt 15 000 utbildningsplatser varav 7 000 platser för studiemotiverande folkhögskolekurs, 7 000 platser för etableringskurs och 1 000 platser för bristyrkesutbildning. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Nyttjandet av insatserna har dock varit lägre än förväntat. De volymsatta avtalen på nationell nivå har inte utnyttjats i full utsträckning. Folkhögskoleutbildning i studiemotiverande syfte Studiemotiverande folkhögskolekurs är en förberedande insats med syfte att underlätta för deltagaren att påbörja eller återgå till reguljär utbildning. Insatsen har pågått och bygger på ett sam- arbete mellan Arbetsförmedlingen och samt mellan lokala arbetsförmedlingskontor och enskilda folkhögskolor. och Arbetsförmedlingen sluter årliga avtal om hur många platser som studiemotiverande folkhögskolekurs ska omfatta totalt i landet. fördelar därefter platser utifrån folkhögskolornas ansökningar. Arbetsförmedlingen anvisar deltagare till kursen som genomförs på och av folkhögskolorna. Sedan in- satsen infördes har målgruppen utökats från att bara omfatta ung- domar inom ungdomsgarantin till att även omfatta äldre och som arbetslös. Insatsen är nu till för personer som har fyllt och som varken har en gymnasieexamen eller grundläggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå.14 Kursen bedrivs på heltid och innehåller mo- ment av orienterande, repeterande och motivationshöjande karaktär. Upplägget är individuellt anpassat efter deltagarens önskemål, Arbets- förmedlingens bedömning, skolans profilområde och lärarnas erfar- enheter. Ett kännetecken är små undervisningsgrupper med ett an- passat tempo. Den studiemotiverande kursens främsta syfte är att motivera till fortsatta studier, i de flesta fall till att studera vidare på folkhög- skolans allmänna kurs eller inom vuxenutbildning. uppger i återrapporteringen till regeringen (2018a) att målet att av deltagarna ska motiveras att gå vidare till fortsatta studier har uppnåtts. Enligt uppföljningar har av de unga vuxna som gick en studie- motiverande folkhögskolekurs studerat vidare på allmän kurs och på särskild kurs på folkhögskola fram till och 14 Förordningen 2000:634 om arbetsmarknadspolitiska program. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Motsvarande siffra för de som fyllt är och . Från insatsens start till och med har knappt 29 000 personer gått en studiemotiverande kurs. Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola Yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola är en insats som påbörjades och är tidsbegränsad . Utbildningen gäller främst deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och även deltagare i etableringsprogrammet. Deltagarna får möjlighet att ta del av utbildningar inom bristyrken i max 24 månader. Vanligast är utbildningar , vilket är betydligt längre än de som är huvudprincipen för arbets- marknadsutbildningar. omfattade insatsen endast 74 kurs- platser vid tre folkhögskolor. har 15 folkhögskolor bedrivit kurser, med sammanlagt 464 kursplatser. Det lokala arbetsförmedlingskontoret beslutar om vilka individer som ska anvisas till utbildningen. rekvirerades 464 kurs- platser av totalt 746 beviljade. Insatsen etableringskurs på folkhögskola har pågått . Syf- tet med utbildningen har varit att deltagarna ska stärka sina möjlig- heter att få ett arbete. har syftet kompletterats med att deltagaren ska ha stärkt sina möjligheter att studera inom vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Kursen omfattar 130 ut- bildningsdagar under sex sammanhängande månader och innehåller studier i svenska, orienterande insatser och studieförberedande in- satser. Kursen kan även innehålla arbetsförberedande insatser. Som för folkhögskolornas utbildningar generellt gäller att studierna an- passas efter individens förutsättningar och behov. Målgruppen är personer som deltar i etableringsprogrammet, och personer med kort utbildningsbakgrund ska prioriteras. deltog 3 476 personer i etableringskurs på 106 folk- högskolor. Motsvarande siffror var 5 352 personer på 112 folk- högskolor. uppföljningar visar att efter att En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser