sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Metoderna för insamling kan bestå i t.ex. mätningar, observatio- ner, inventeringar, modelleringar och liknande insatser. En del av poängen med en definition av miljöövervakning är att tydliggöra också vilka närliggande aktiviteter som inte är miljööver- vakning: •Att följa upp effekter av specifika miljöåtgärder bör ingå igenom- förandet av åtgärdsprogrammen, t.ex. kalkeffektuppföljning, åt- gärder inom Landsbygdsprogrammet, restaurering av våtmarker och sanering av förorenade områden. •Påverkansfaktorer, t.ex. utsläpp och vattenreglering: Data om påverkansfaktorer samlas in främst från andra verksamheter eller källor, även om gränsen mellan framtagande och insamling av data om tillståndet i miljön och källspårning ibland är oklar. Att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer kan gälla statistik om utsläpp och avfall, undersökningar inom miljötillsynen i form av t.ex. källspårning av utsläpp, verksamhetsutövares miljörappor- ter eller proceduren för hantering av tillstånd till att bedriva miljö- farlig verksamhet. Källspårning kan också vara en uppgift för miljö- forskningen. Verksamhetsutövares framtagande och insamling av data om påverkansfaktorer som t.ex. utsläpp är inte miljööver- vakning. •Aktiviteter bakom påverkansfaktorer, t.ex. energianvändning och transporter: Sådana data om mer allmänna aktiviteter i samhället tas fram och samlas in av andra verksamheter utanför miljööver- vakningen. Däremot kan miljödata om effekter av miljöåtgärder samt om på- verkansfaktorer och aktiviteter bakom dessa ingå i analyser och rap- porteringar. Detta omfattas av definitionens andra led som beskrivs i följande avsnitt. Enligt definitionens andra led består miljöövervakning också i att hantera, analysera och rapportera sådana miljödata som anges i första ledet. Punkterna nedan förtydligar vilken slags hantering, analys och rapportering som bör anses som miljöövervakning. •Hantering: I detta begrepp ingår olika aktiviteter för att lagra och tillgängliggöra miljödata som ingår i definitionens första led. Till- gängliggörande kan t.ex. göras på datavärdarnas webbplatser. Även systemutveckling för att lagra och tillgängliggöra data kan ingå. •Analys: Begreppet omfattar analyser, bedömningar om hotbilder och uppföljningar som är kopplade till de framtagna och insam- lade miljödata som omfattas av definitionens första led. Sådana analyser etc. ingår också i planering av framtagande och insamling av miljödata genom olika nationella eller regionala program eller för övervakningsprogram inom vattenförvaltningen. Kvalitets- säkring av miljödata och olika slags modelleringar är en del av arbetet med analyser, hotbildsbedömningar och uppföljningar. Analyser inom årlig miljömålsuppföljning och annan utvärdering (t.ex. fördjupade utvärderingar av miljömål) kan utgöra miljö- övervakning, under nämnda förutsättning att aktiviteterna har nära koppling till framtagna och insamlade miljödata enligt defi- nitionens första led. Analyser som saknar sådan koppling, t.ex. samhällsekonomiska analyser, är inte miljöövervakning. •Rapportering: Här ingår rapportering av miljödata och analyser i (t.ex. för årlig miljömålsuppföljning och lägesrapporter- ing i förhållande till miljökvalitetsnormer), rapportering till EU och rapportering till andra internationella organ (t.ex. inom FN). Kvalitetssäkring av miljödata och olika slags modelleringar inför rapportering är en del av aktiviteterna. Vid analys och rapportering av miljödata om tillståndet i miljön samt effekter på miljön och människors hälsa, kan det också ingå miljö- data om effekter av åtgärder samt om påverkansfaktorer och aktivi- teter bakom dessa. 3.3Definitionens tillämpning i förhållande till olika frågor 3.3.1Avgränsning mot uppföljning av åtgärder Uppföljning av specifika miljöåtgärder genomförs delvis inom olika åtgärdsprogram och de finansieras genom särskilda anslag. Det är en bra ordning som knyter uppföljning och analyser av åtgärders effektivitet till arbetet med den specifika reformen. På så sätt möj- liggörs analyser kring effektivitet och utformning av åtgärden. Överlag behövs en ökad tydlighet i avgränsningen av miljööver- vakningen mot uppföljning av miljöåtgärder för att det ska vara tydligt hur ansvaret för uppföljning av åtgärder ska fördelas. Det gäller för såväl åtgärder med bredare verkan i form av bl.a. skatter och regleringar som specifika åtgärder riktade mot enstaka arter, sjöar, biotoper etc. Det finns uppföljning av åtgärder, t.ex. kalkeffekt- uppföljningen, där betydande mängder miljödata används i verksam- het som utgör miljöövervakning. Det förändrar dock inte att de är uppföljning av effekter av åtgärder. Miljöövervakningen känneteck- nas vanligtvis av att verksamheten har en långsiktig karaktär med långa tidsserier för att beskriva tillståndet i miljön och dess för- ändringar. Det finns undantag som t.ex. vissa inventeringar av en- gångskaraktär och screeningundersökningar. generella karaktär gör att den är mindre lämpad för att följa upp enskilda åtgärder. Det är dock viktigt att regeringen och myndigheterna i samband med att olika åtgärdsprogram införs säkerställer att de kan följas upp. Hur uppföljningen av åtgärdsprogrammen ska finansieras och rapporteras behöver anges i samband med åtgärdsbesluten för att åstadkomma en effektiv styrning och god användning av offentliga medel. Detta skapar också förutsättningar för att dra lärdomar av specifika åtgärder och åtgärdsprogram för utformning av nya åtgärder. När det har gått efter att en miljöåtgärd har genomförts kan effekterna av den specifika åtgärden vara svåra att urskilja från andra omgivande effekter och variationer i miljön. Då kan det vara naturligt att följa tillståndet i miljön genom generell miljöövervak- ning. Utredningen anser att aktörer som är ansvariga för särskilda åtgärdsprogram behöver säkerställa hur en övervakning av effekter av program ska bedrivas, i syfte att de specifika åtgärdernas effekti- vitet ska kunna bedömas. De och aktörer som är ansvariga för miljö- övervakning behöver i samråd och i varje enskilt fall specificera när en specifik åtgärdsuppföljning avslutas och när en generell miljö- övervakning bör ta vid. Det är viktigt att data från miljöövervakning och åtgärdsupp- följning kan samutnyttjas. Ett exempel på detta är data från kalk- effektuppföljningen som är en betydelsefull källa till information för miljöövervakningen. Åtgärdsprogram och miljöövervakning behö- ver samordnas i fråga om metoder, frekvens för att ta fram och samla in miljödata samt tillgänglighet till informationen. och Havs- och vattenmyndigheten kan behöva ges i uppdrag att ta fram vägledning för detta. 3.3.2Miljöövervakning i förhållande till miljömålsuppföljning, vattenförvaltning och insamling av data om påverkansfaktorer Vad som är miljöövervakning i förhållande till miljömålsuppföljning och vattenförvaltningens process behöver tydliggöras. Miljööver- vakningen är ett viktigt underlag för men är inte liktydig med dessa. Gränsdragningen i förhållande till att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer behöver också tydliggöras. Miljömålsuppföljning innefattar ett stort antal analyser. En för- utsättning för att sådana analyser ska vara miljöövervakning är att de har nära koppling till miljödata om tillståndet i den yttre miljön samt effekter på miljön och människors hälsa. återkommande process innefattar främst riskbedömning, övervakning, framtagande av nya miljökvalitetsnor- mer och åtgärdsprogram samt statusklassificering. När det gäller riskbedömningen behöver den förutom miljöövervakningens data om tillstånd i miljön innefatta data från annan verksamhet än miljö- övervakning. Sådana data avser t.ex. påverkansfaktorer som utsläpp, vattenreglering, muddring eller dumpning. Riskbedömning som led i val av kontrollerande, operativ eller undersökande övervakning (se bilaga 4 om dessa övervakningsformer) är miljöövervakning. Det- samma gäller planering och genomförande av kontrollerande och operativ övervakning. När det gäller undersökande övervakning, kan planering och genomförande i vissa fall vara miljöövervakning bero- ende på vilka slags aktiviteter som utförs. Statusklassificering samt arbete med att ta fram miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram är en annan slags verksamhet än miljöövervakning. Att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer är, se avsnitt 3.2, inte miljöövervakning utan bör klassificeras som annan slags verksamhet än miljöövervakning. Det kan t.ex. röra sig om olika former av tillsyn, beredning av tillstånd för att utöva specifika verksamheter eller att ta fram och samla in data om påverkansfak- torer till riskanalyser inom förvaltning av vattenmiljö. 3.3.3Miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål Det finns behov av att skilja mellan sådana verksamheter som i sin helhet är miljöövervakning och verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning, genom att t.ex. samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön. Enligt utredningens synsätt finns det flera verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning men som bedrivs utifrån särskilda syften och därför behövs det en tydlighet kring miljööver- vakningens roll i dessa verksamheter. Till sådana verksamheter hör recipientkontroll, naturresursövervakning (t.ex. fiskbestånd och skog) och viltförvaltning. Resultaten av övervakningen används för att beskriva tillståndet i miljön och/eller artbestånden som övervakningen ger samhället underlag för hållbart nyttjande av natur- resurser, men även ger underlag för att bedriva näring eller för att uppnå andra än miljöpolitiska mål. Inom recipientkontrollprogram bedrivs omfattande miljööver- vakning. I programmen övervakas miljöförhållanden i påverkade områden genom att verksamhetsutövare kontrollerar hur den egna verksamheten påverkar miljön och hur vidtagna reningsåtgärder får effekt på denna. Krav på att genomföra sådan kontroll kan ställas inom miljötillsynen. Flera statliga myndigheter bedriver övervakning som används som ett underlag för bl.a. förvaltning av naturresurser. Ett sådant exempel är Riksskogstaxeringen. Det ursprungliga syftet med Riks- skogstaxeringen var att för samhället beskriva tillstånd och föränd- ringar i skogar när det gäller bl.a. virkesförråd, tillväxt och avverkningar. är Riksskogstaxeringen ett verktyg för analys av såväl virkesproduktion som miljö- och klimatrelaterade aspekter. Upp- gifter från Riksskogstaxeringen används av skogsnäringen och för uppföljning av skogs-, miljö- och energipolitik. Resultaten används också för fastighetstaxeringen och för den internationella rappor- teringen.11 Likaså bedrivs en omfattande resursövervakning av fisk- bestånd som bl.a. används för samhällets reglering av det kommer- siella fisket. Den övervakningen är en del av EU:s gemensamma fiskeripolitik och ligger till grund för förvaltning av fiskresurserna, genom bl.a. beslut om fiskekvoter. Övervakning av rovdjur är artövervakning som är en viktig del i förvaltningen av dessa. Övervakningen grundas på rovdjurspolitiken där målet är att varg, björn, järv, lodjur och kungsörn i ska uppnå och bibehålla en gynnsam bevarandestatus enligt EU:s art- och habitatdirektiv. ska det inte vara påtagligt svårare att hålla tamdjur i rovdjurstäta områden och därför ska hänsyn tas till de människor som lever och verkar i sådana områden. För de aktuella rovdjursstammarna finns det mer detaljerade mål med bl.a. referens- värden för populationsstorlek och utbredningsområde. Förvaltningen av rovdjuren är med utgångspunkt från en nationell plan i stor utsträckning regionaliserad. Inom varje länsstyrelse finns en viltför- 11www.slu.se/centrumbildningar-och-projekt/riksskogstaxeringen/ . valtningsdelegation som samverkar i frågor som rör viltförvalt- ningen i länet. Mot denna bakgrund behövs det en omfattande över- vakning av rovdjur. Utredningen anser att recipientkontroll, övervakning av rovdjur och fiskbestånd av intresse inom EU samt Riksskogstaxer- ingen är exempel på verksamheter som i varierande grad innefattar miljöövervakning. Omfattning och utformning av miljöövervakning i sådana verksamheter styrs dock främst av andra ändamål än att beskriva tillståndet i miljön. Detta gör att verksamheterna inte finns med i de statliga miljöövervakningsprogrammen. Ansvaret för ut- formningen av övervakningen inom recipientkontrollen behöver även fortsättningsvis ligga på näringen och eller de myndigheter som har ett särskilt ansvar för tillsyn av denna dessa slags övervakning. Ansvaret för övervakning av naturresurser som t.ex. skog, fisk och vilt bör fortsatt ligga på de myndigheter som bedriver sådan över- vakning. Data om miljön som samlas in för andra ändamål behöver dock i större utsträckning komma till nytta även i den statliga miljöövervakningen. För att säkerställa detta krävs bättre samord- ning av miljöövervakningen i stort. Programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning, som Naturvårds- verket ansvarar för, ska långsiktigt övervaka miljöfaktorer som kan påverka människors hälsa. Övervakningen av miljöfaktorer görs genom att skatta människors exponering för hälsofarliga ämnen i den omgivande miljön, mäta exponering för miljögifter via markörer för dessa i människan samt utföra analyser som kopplar samman miljöexponering och hälsoeffekter. Programområdet har utvecklats på grundval av regeringens ställningstagande i en proposition om att miljöövervakningen behövde utvidgas till att omfatta hälsoeffekter. Därefter har regeringen i en proposition om kemi- kaliepolitiken framhållit att den nationella hälsorelaterade miljöövervakningen avseende farliga ämnen skulle ges ökad prioritet. Enligt regeringen borde den hälsorelaterade miljöövervakningen sär- skilt fokusera på förekomst av farliga ämnen i blod, navelsträngsblod och bröstmjölk samt i inomhusmiljön. Ett viktigt skäl till att i ökad utsträckning studera inomhusmiljön var enligt regeringen att män- niskor och i synnerhet barn tillbringar en stor del av sin tid inom- hus.12 När det gällde insatserna inom miljöövervakningen ansåg reger- ingen att dessa till viss del bör kopplas till begränsningsåtgärder i relevanta regelverk. Genom miljöövervakningen bör således följas upp om begränsningsåtgärder har gett avsedd effekt i form av mins- kad förekomst av det begränsade ämnet i människokroppen eller miljön. Detta kan ses som en precisering och/eller en utvidgning av den hälsorelaterade miljöövervakning som ansvarar för. Detta har skett utan att överväganden om ansvaret för andra myndigheter i förhållande till den hälsorelaterade miljöövervakningen vid har redovisats. Den anvisade utvecklingen av miljöövervakningen vid Natur- vårdsverket ska således tillgodose behov som följer av exempelvis kemikaliepolitiken där Kemikalieinspektionen är förvaltningsmyn- dighet för ärenden om hälso- och miljörisker i bl.a. kemiska pro- dukter, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften. Detta gäller också för varor som p.g.a. sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer. Kemikalieinspektionen genomför ingen miljöövervakning utan samverkar med i frågan. Utöver kemikaliepolitiken finns ytterligare områden som angränsar till eller överlappar frågor som rör den hälsorelaterade miljööver- vakning. Detta gäller t.ex. den av beslutade inriktningen 2018 för en utvecklad folkhälsopolitik, där har ett samordnande ansvar för genomförandet på statlig nivå. Folk- hälsomyndigheten genomför exempelvis en miljöhälsoenkät, som är en verksamhet med annat ändamål som innefattar miljöövervakning. Ett tredje exempel är livsmedelspolitiken där är förvaltningsmyndighet för frågor som rör livsmedel. Livsmedels- verket är såväl utförare åt inom programområde Hälsorelaterad miljöövervakning, som ansvarig för både renodlad miljöövervakning och miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål. Det sistnämnda gäller exempelvis undersökningar av 2013/14:39, bet. 2013/14:MJU13. dels algtoxiner och bakterier i blötdjur, dels bekämpningsmedels- rester. De ovannämnda myndigheterna har antingen behov av eller använder underlag från den hälsorelaterade miljöövervakningen. De är representerade i referensgruppen för programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning. Programområdet Hälsorelaterad miljöövervakning är brett med ett flertal olika verksamheter som genomförs av myndigheter med delvis överlappande ansvarsområden. Det är därför viktigt att hitta en avgränsning för programområdet i förhållande till insatser som borde genomföras eller genomförs inom andra områden. Ansvars- förhållanden behöver därför tydliggöras för att kunna åstadkomma en väl fungerande samverkan. Det är en fördel när ansvar och befo- genheter går hand i hand, eftersom detta underlättar prioriteringar inom olika verksamheter. skapar det en grund för att nuvarande samverkan mellan myndigheterna kan bibehållas och utvecklas. 3.3.5Miljöövervakning i förhållande till miljöforskning När det gäller avgränsningen av miljöövervakningen mot miljöforsk- ningen, framhöll regeringen i en proposition 1998 att miljöövervak- ningen utförs med utgångspunkt i och regeringens mål och kvalitetskrav. framhöll regeringen att ett nära sam- arbete mellan miljöforskning och miljöövervakning ligger i båda verk- samheternas intresse och gagnar det svenska miljöarbetet. Vid fram- tagande av program för övervakning och upphandlingar av uppdrag enligt programmet borde avgränsningar och styrning enligt reger- ingen skötas av dåvarande , Naturvårds- verket och länsstyrelserna.13 Kapitel 15 beskriver förhållandet mellan miljöövervakning och miljöforskning närmare. 1997/98:145 s. 179. 3.3.6Miljöövervakning i förhållande till övervakningsformer i EU:s ramdirektiv för vatten I bilaga beskrivs hur definitionen av miljöövervakning förhåller sig till den kontrollerande, operativa respektive den undersökande över- vakningen enligt EU:s ramdirektiv för vatten 2000/60/EG. 4.1Statlig finansiering – en översikt I detta kapitel ges en översikt av den statliga anslagsfinansieringen av miljöövervakning i . har det funnits ett särskilt anslag för miljöövervak- ning, anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20, All- män miljö- och naturvård. Inledningsvis fördelades anslaget av . Nämndens uppgift var att besluta om den nationella miljöövervakningens inriktning och fördela medlen till nationell miljöövervakning samt till viss regional miljöövervakning.1 När bildades övertog rådet nämndens upp- gifter när det gällde miljöövervakning och fördelning av medel. –2010 fördelade anslaget 1:2.2 har och Havs- och vattenmyndigheten ansvarat för att i samråd fördela medel för miljöövervakning, upp- följning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering.3 Utöver anslaget 1:2 finansierar staten åtgärder och andra verk- samheter som kan innefatta miljöövervakning men som finansieras från andra anslag. Ett exempel är anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur inom utgiftsområde 20. Anslaget får användas för bl.a. upp- följning och övervakning av nationalparker, naturreservat, Natura 2000-områden och andra områden med områdesskydd. Från anslaget finansieras också vilt- och rovdjursförvaltningen.4 Likaså finns åtgärder 1996/97:1 utg.omr. 20, s. 16, bet. 1996/97:JoU2. 2001/02:1 utg.omr. 20, s. 45. 33 § 7. förordningen (2009:1476) med instruktion för utifrån SFS 2011:620, 3§ 8. förordningen (2012:989) med instruktion för samt 5 § 8. förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 4Regleringsbrev för avseende , . inom anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö som kan inne- hålla miljöövervakning.5 Miljöövervakningen finansieras vidare inom förvaltningsanslag för vissa statliga myndigheter. Det gäller framför allt myndigheter som har ansvar i miljömålssystemet, myndighetsuppgifter som inne- fattar att följa miljötillståndet inom sina sakområden och länsstyrel- serna, som utför vissa naturinventeringar.6 Exempelvis utför meteorologiska, oceanografiska och hydrologiska mätningar samt omfattande modellberäkningar som är väsentliga för att kartlägga spridning av föroreningar via atmosfären, rinnande vatten och havs- vatten.7 Fördelningen av anslaget 1:2 mellan miljöövervakning och andra verksamheter samt anslagsutvecklingen för anslaget redo- visas för perioden –2019. , Havs- och vatten- myndighetens samt andra myndigheters användning av anslaget 1:2 för miljöövervakning, samt finansieringen av miljöövervakning och närliggande verksamheter från andra anslag, redovisas för 2016.8 Detta beror bl.a. på att vissa utgifter har flyttats mellan anslag och anslagsposter , vilket skulle göra jämförelser både oöver- skådliga och svårtolkade. 4.2Fördelning mellan miljöövervakning respektive annan verksamhet av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. Anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. innehåller både miljöövervak- ning och andra verksamheter än miljöövervakning, t.ex. bidrag till ideella föreningar och verksamhet vid . Över tid har anslaget finansierat många andra verksamheter som saknar kopplingar till miljöövervakning, t.ex. miljöklassning av fordon och arbetsmaski- ner och bidrag för åtgärder till offentlig upphandling. I figur 4.1 visas 5Regleringsbrev för avseende Havs- och vattenmyndigheten, . 6Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 11 f. 7Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 22 f. 8Avgränsningen i detta kapitel innebär också att utgifter inte dokumenteras i detalj. fördelningen av anslag 1:2 på miljöövervakning respektive annan verk- samhet –2019. Figur 4.19 visar att anslaget 1:2 uppgått till ungefär samma nivå –2014. Anslagsförstärkningar beslutades –2018 men anslaget minskades 2019 till en nivå som är jämförbar med nivå. Vidare framgår att finansieringen av annan verksamhet inom anslaget 1:2 har legat på ungefär samma nivå . I likhet med finansieringen av miljöövervakning minskade de delar av anslaget som avser annan verksamhet 2019, men till en nivå som är högre än . Miljöövervakning som finansieras genom anslaget 1:2 uppgår 2019 till medan finansiering av annan verksamhet skattas till . Detta innebär att nästan en tredjedel av anslaget används till annan verksamhet än miljööver- vakning. 9Figur 4.1 visar två staplar. I stapeln som illustrerar Miljöövervakning ingår anslagspost 1. Miljöövervakning och anslagspost 3. Miljöövervakning m.m. – del till Havs- och vattenmyn- digheten. I denna stapel ingår även miljömålsuppföljning, utvecklingsarbete och internationell rapportering. I stapeln som illustrerear Ej miljöövervakning ingår övriga anslagsposter inom anslaget 1:2. Perioden –2013 finansierades program för utsläpp och avfall inklusive arbete med utsläppsrätter, med anslagspost 1. Detta är inte miljöövervakning enligt utredningens definition och ingår i stapeln Ej miljöövervakning. Källa: Regleringsbrev avseende budgetåren 2009–2019 och , e-brev . 4.3Anslagsutveckling fördelad på anslagsposter Figur 4.2 visar utvecklingen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. fördelat på anslagsposter –2019. Anslaget har ökat –2018. En viss minskning skedde dock 2009–2014. ökade anslaget betydligt. Reger- ingen motiverade anslagsförstärkningen med att insatser för kemi- kalier och miljömålsuppföljning skulle prioriteras.10 Den ökning som kan iakttas 2007 grundades på att regeringen bedömde att det behövdes en större satsning på miljöövervakningen av havsmiljön, arbete med miljökrav vid offentlig upphandling samt anpassning till krav för internationell rapportering enligt bl.a. EG- direktiv.11 Anslagsökningen 2015 avsåg främst en förstärkning av anslagsposten för Havs- och vattenmyndigheten. Regeringen moti- verade ökningen med att miljöövervakningen av hav och vatten måste förstärkas kraftigt.12 ökade anslaget betydligt, och 2000/01:1 utg. omr. 20, s. 30. 2006/07:1 utg. omr. 20, s. 51. 2014/15:1 utg. omr. 20, s. 93; Prop. 2016/16 utg. omr. 20, s. 107.