sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Alla myndigheter under regeringen ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen.6 De ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor och de ska också särskilt verka för att deras lokaler, verksamhet och informa- tion är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska vara vägledande i det arbetet. Den som omfattas av LSS ska kunna nyttja de andra resurser som finns i samhället i samma utsträckning som andra kan. Insatserna i lagen ska, tillsammans med stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, stärka den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta i samhälls- livet. Ansvaret för att personer med funktionsnedsättning inklu- deras och får tillgång till de välfärdstjänster och annat stöd som finns inom skola, hälso- och sjukvård, arbetsmarknadspolitisk verksamhet m.m. ligger på dem som har dessa uppdrag. För ett inkluderande samhälle där alla kan delta krävs att det om- givande samhället tar sitt ansvar då LSS bara är en del i systemet med individuella stöd och lösningar. 6Förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funk- tionshinderspolitiken. Utgångspunkter och allmänna överväganden 3.2.8En hållbar ekonomisk utveckling Även om den tidigare kostnadsökningen inom assistansersättning upphört sedan direktivet skrevs måste vi utgå från att de förslag vi lägger fram ska ge en långsiktigt hållbar kostnadsutveckling för det offentliga åtagandet på området. Det innebär möjligheter att förutse kostnadsutvecklingen och minskade risker för nya kraftiga kostnads- ökningar, främst inom personlig assistans. Insatser enligt LSS och assistansersättningen finns i ett samman- hang där personer som får sådant stöd också får stöd och service från andra aktörer och system. För att kunna nå en långsiktigt hållbar utveckling måste därför även andra aktörer agera på ett sätt som bidrar till en stabil kostnadsutveckling. Ett antal omständigheter kan bidra till ett ekonomiskt hållbart system för stöd till personer med funktionsnedsättning. Det gäller t.ex. frågan om fördelningen av ansvaret för insatserna, utformningen av insatsen personlig assistans som en insats med kontantersättning, nivån på ersättningen för insatserna, bedömningen av omfattningen av vissa stöd – i första hand antalet timmar personlig assistans – samt frågan om vilka insatser som ska ingå i LSS. 3.3.1Insatserna i LSS är i huvudsak ändamålsenliga men de är inte alltid tillräckligt flexibla I utredningens direktiv lyfts ett antal problem som framkommit i olika myndighetsrapporter som grund för behovet av en utredning. Det gäller bl.a. huruvida insatserna är likvärdiga i landet, tveksam- heter kring insatsen råd och stöd, instängningseffekter i samband med daglig verksamhet samt om insatserna är ändamålsenliga. Enligt uppdraget behöver insatserna i LSS moderniseras och bättre anpassas till de behov som kvinnor och män, flickor och pojkar med om- fattande funktionsnedsättningar har. Önskemålen om avgränsade och tydliga insatser i LSS kommer i konflikt med att ett flexibelt stöd ofta är en förutsättning för att den enskilde ska få just det stöd som han eller hon har behov av i livet. När barn växer och utvecklas förändras också behovet av stöd riktat direkt till barnet, men även insatser som är till Utgångspunkter och allmänna överväganden för att en familj ska få en fungerande vardag och möjlighet till bl.a. fritidsintressen på samma sätt som andra familjer. För att möta detta måste insatser kunna anpassas för att vara det stöd som verkligen behövs. Med anledning av det ökande antalet äldre personer med livslånga funktionsnedsättningar finns det anledning att se över hur de nya behov som kan uppstå till följd av åldrandet bäst kan mötas inom såväl LSS som socialtjänstlagen. Det är vanligt förekommande att omsorgen om äldre och personer med funktionsnedsättning är samorganiserade i olika enheter eller avdelningar i kommunerna. Även den omsorg som ges till äldre ska kompensera för funktions- nedsättningar, i det fallet till följd av åldrande. Vid bedömning av behovet av stöd vid ålderdom utgår man, som vid funktionsnedsätt- ning i övrigt, ifrån en persons funktionsförmåga i den dagliga livs- föringen. Äldre personer med funktionsnedsättningar kan dessutom vara beviljade stöd både enligt LSS och socialtjänstlagen. Det medför att det inte alltid är en tydlig gränsdragning mellan områdena. Därtill är så kallad multisjuklighet vanligt vid åldrande, vilket innebär att även behov av sjukvårdande insatser föreligger i många fall. Detta har belysts av Utredningen om nationell kvalitetsplan för äldre- omsorgen (SOU 2017:21). Vi menar att det är viktigt att beakta de särskilda behov som kan uppstå för LSS målgrupp i samband med åldrande. Det gäller inte minst personer med kognitiva funktionsnedsättningar som kan ha svårt att förmedla sina behov. är vår slutsats att frågan inte går att lösa utan att även beakta den kompetens och det ansvar som finns gällande åldrande inom äldreomsorg och hälso- och sjukvård, vilket inte har varit möjligt inom ramen för vårt uppdrag. Utredningens slutsats är att de insatser som ingår i LSS till stor del är ändamålsenliga men att det finns behov av förändringar för att de på bästa sätt ska möta de olika behov som finns. Det gäller t.ex. stöd för den som behöver påminnelser i vardagen. Det finns inte någon insats i LSS som kan svara mot det behovet som det är en stor grupp i personkretsen som har sådana behov. Det personliga stödet till barn och unga kan också ifrågasättas med hän- syn till de många rapporter som kommit om behovet av stöd för sondmatning, hjälp vid andningsbesvär och annan medicinsk proble- matik. Även för dem som har behov av stöd som förebygger ett Utgångspunkter och allmänna överväganden beteende som är utmanande eller utåtagerande ser vi behov av för- bättringar. Våra analyser och överväganden kring insatserna i LSS be- skrivs närmare i kapitel 5–10. 3.3.2Det delade ansvaret för personlig assistans är inte ändamålsenligt Det delade ansvaret för personlig assistans har i många olika samman- hang beskrivits som problematiskt, och så även i utredningens direktiv. Vi delar den problembild som ges i direktivet vilken innebär att: –Kommunerna saknar tydliga ekonomiska incitament att utveckla och stärka LSS-insatser när behovet i stället kan tillgodoses genom personlig assistans med statlig finansiering genom assistansersätt- ningen. De insatser som i en del fall hade kunnat tillgodose en persons behov lika bra som personlig assistans blir mindre attrak- tiva, som kostnaderna för assistansersättningen ökar. –Kommunens uppgift är att hålla sig väl förtrogen med levnads- villkoren för människor med funktionsnedsättningar, bedriva upp- sökande verksamhet samt i samverkan med och andra samhällsorgan och organisationer, planera sina insatser för männi- skor med funktionsnedsättning. Vidare ska kommunen följa upp vilka som omfattas av LSS och vilka deras behov av stöd och service. Detta försvåras genom att en stor del av assistansen är statlig och ligger vid sidan av kommunens verksamhet. Kommunens möjlig- heter till överblick och möjlighet att tillhandahålla bra insatser minskar. –Kommunen och staten kan göra helt olika bedömningar när det gäller en persons rätt till personlig assistans respektive assistans- ersättning. Bedömningarna framstår då inte som rättssäkra sam- tidigt som de har mycket stor betydelse för enskilda. De olika utfallen kan skapa oro hos de sökande och misstro mot systemet. Utgångspunkter och allmänna överväganden 3.3.3Kontantersättningen innebär svårigheter och icke önskvärda incitament Kontantstödsprincipen framhålls av många som en viktig del av den frihet som personlig assistans kan ge. Rätten till ett ekonomiskt stöd för skäliga kostnader för assistans eller assistansersättning innebär dock svårigheter och incitament som inte är önskvärda. När det utgår ekonomiskt stöd eller assistansersättning för att tillhandahålla personlig assistans är kvaliteten i insatsen främst en fråga för den som är mottagare av stödet. Konstruktionen innebär att det är den som får stöd som tar ställning till om det utförs på det sätt som avtalats och om det annars finns skäl att t.ex. byta anord- nare av assistansen. I praktiken är det många som får personlig assi- stans som behöver stöd av en företrädare eller annan närstående för att bedöma om den assistans som ges håller den kvalitet som kan förväntas enligt reglerna i LSS och det avtal som träffats med anord- naren av stödet. Det kan också finnas ekonomiska incitament som gör att föräld- rar inte vill överlåta ansvar och timmar till en annan huvudman. ISF har pekat på att det i vissa fall kan innebära en risk för att barns och ungdomars självständighet kommer i konflikt med familjens ekono- miska intressen.7 Även när det gäller frågan hur den ekonomiska ersättningen an- vänds finns svårigheter. lyfte fram det som ett pro- blem att assistansersättningen är kopplad till socialförsäkringen, bland annat därför att inte kan kontrollera hur assistansanordnare hanterar assistansersättningen eftersom myndig- heten inte har någon relation till dem. Kommittén underströk därför betydelsen av att hitta en juridisk organisatorisk form för assistans- ersättningen, vid sidan av socialförsäkringssystemet, för att åtgärda detta problem. Även svårigheterna med tillsynen inom det då rådande systemet lyftes fram. 7Inspektionen för socialförsäkringen (2015). Brister i lagstiftning och tillämpning. Utgångspunkter och allmänna överväganden fattade beslut om ett nytt nationellt mål för funktionshinderspolitiken och om en ny inriktning för genom- förandet som inriktas mot fyra områden – principen om universell utformning, befintliga brister i tillgängligheten, individuella stöd och lösningar för individens självständighet och att förebygga och mot- verka diskriminering. Vårt uppdrag handlar om individuella stöd och lösningar för självständighet, men de fyra områdena är ömsesidigt beroende av varandra och ska tillsammans bidra till ett tillgängligt och jämlikt samhälle oavsett funktionsförmåga. De individuella stöd och lösningar som erbjuds personer med funktionsnedsättning måste hålla god kvalitet och rättssäkerheten ska vara hög. I det senare ingår bland annat att det finns likvärdighet över landet. Stöden och lösning- arna ska också präglas av hög grad av självbestämmande för individen samt att denna har möjlighet att vara delaktig i utformning och beslut. har ratificerat om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning vilket måste få genomslag när stöd och lösningar utformas och används i praktiken. Genom den kon- ventionen och slås de viktiga utgångspunkterna fast om att alla barn har rätt att få utvecklas och med stigande ålder bli självständigare och tala i egen sak. Att alla människor har rätt att bli vuxna och bo självständigt och kunna välja vad man vill göra är självklart liksom att alla ska få vara autonoma i relation till sina föräldrar som inte i sin tur ska behöva känna att de måste ta hand om sina vuxna. om rättigheter för personer med funktions- nedsättning tar bl.a. upp rätten att leva självständigt och delta i samhället, personlig rörlighet, respekt för privatlivet och hem och familj, arbete och sysselsättning samt kulturliv, rekreation, fritid och idrott. I dessa delar handlar det om vad de stöd som enskilda kan få enligt LSS eller annan lagstiftning ska bidra till. Nuvarande insatser i LSS tar sikte på stöd inom olika områden för att nå lagens mål och syften. De olika områdena hör samman med boendet, sysselsättning, familj, samt socialt sammanhang och deltagande i samhällslivet. Om- rådena motsvarar många av de delar som beskrivs i FN-konven- tionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och kan vara utgångspunkt för diskussionen om vilket stöd och vilka insatser LSS bör omfatta. Utgångspunkter och allmänna överväganden Nedan finns utredningens allmänna överväganden om vem insat- serna i LSS ska vara till för, hur insatserna bör utformas och vilken huvudman som bör ansvara för dem. Närmare överväganden och för- slag finns i kapitel 4–16. 3.4.1Insatserna i LSS bör vara bättre anpassade till dagens samhälle Bedömning: Insatserna i LSS bör komplettera varandra och vara utformade på ett sådant sätt att de bättre svarar mot dagens behov hos dem som tillhör lagens personkrets. LSS infördes och samhället har genomgått stora förändringar. Trots att insatserna i huvudsak är ända- målsenliga behöver de moderniseras och bättre anpassas till de behov som kvinnor och män, flickor och pojkar med omfattande funktions- nedsättningar har . Kraven har ökat på att barnets bästa särskilt ska utredas och beaktas vid åtgärder som rör barn. Sådana bestämmelser finns i LSS och som gäller som svensk lag från lyfter principen om barns bästa. Frågor om barns bästa behöver uppmärksammas ytterligare. En utredning, , har föreslagit att det uttryckligen ska anges i LSS att barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas vid åtgärder som rör barn.9 Föräldrar förvärvsarbetar i stor utsträckning i och även föräldrar till barn med funktionsnedsättning som har stora och om- fattande behov måste ges bättre möjligheter att kombinera arbetsliv med föräldraskap. Redan när LSS tillkom var stödet till familjer en viktig utgångspunkt och det angavs att de offentliga åtgärderna måste vara inriktade på att familjer med ett barn med funktions- nedsättning ska kunna leva ett så normalt liv som möjligt.10 Det är dock fortfarande i stor utsträckning så att framför allt mammor till barn med funktionsnedsättning slutar sitt arbete för att ta hand om barnet. Det är viktigt, bl.a. ur ett jämställdhetsperspektiv, att alla för- äldrar, oavsett kön, ska kunna ha kvar sitt förvärvsarbete, ha samma 8Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. 9SOU 2016:19, s. 201 ff. 1992/93:159, s. 43 f. Utgångspunkter och allmänna överväganden möjligheter som andra familjer att ha kvar sina vänner och odla sina intressen utanför hemmet. Då krävs att insatserna i LSS är tillräckligt anpassade till deras situation. Personer med funktionsnedsättning är också i större utsträckning föräldrar än tidigare och det är en omständighet som även bör avspegla sig i LSS. Det finns också mycket som tyder på att människors preferenser förändras. Ungdomar som vuxit upp med personlig assistans före- drar att bo själva och klara sig på egen hand.11 Även den tekniska utvecklingen har inneburit större möjligheter för personer med funktionsnedsättning att nå ökad självständighet och delaktighet, något som även påverkar behovet av insatser enligt LSS och hur dessa kan utformas. Nya tekniska hjälpmedel kan kräva extra stöd för att lära sig hantera dem men kan också innebära att behovet av andra stöd minskar. Vi instämmer i att det finns vissa problem vad gäller insatserna i LSS i form av bristande kvalitet, dynamik, utveckling och otydlighet. Tydlighet behövs för att människor ska veta vad de har rätt till enligt en rättighetslagstiftning. Det finns dock en motsättning mellan tydlig- het och flexibilitet. Lagens målgrupp består av många olika individer som har olika behov och önskemål och vår utgångspunkt är att det måste finnas utrymme att tillgodose individuella behov. I vissa fall måste det ske på bekostnad av tydlighet i lagstiftningen. Insatserna i LSS bör komplettera varandra och ska vara utformade på ett sådant sätt att de motsvarar de behov de som tillhör lagens personkrets har. 3.4.2Insatserna i LSS kan inte tillgodose alla behov Bedömning: Varje sektor i samhället måste ta ett större ansvar för att ge alla möjlighet att delta och bidra i arbetslivet och skolan, ha en anpassad bostad och kunna ta del av kultur och andra aktiviteter. Människor ska inte bli hänvisade till LSS för att andra sektorer undandrar sig sitt ansvar. LSS ska ge det individuella stöd som tills vidare ändå behövs för att vardagen ska fungera för per- soner med de mest omfattande funktionsnedsättningarna. 11Riksförbundet (2014). ”Ett gott liv”. Om bostad och stöd i bostaden, nu och , för personer med utvecklingsstörning. Utgångspunkter och allmänna överväganden I LSS anges konkret tio olika insatser som den enskilde kan ha rätt till men i förarbetena understryks att detta inte innebär att den som ingår i personkretsen för LSS ska vara hänvisad till enbart dessa in- satser. Precis som alla andra ska de kunna nyttja de andra resurser som finns i samhället.12 Vissa av de insatser som kom att ingå i LSS hade en motsvarighet i de insatser som lämnades enligt socialtjänst- lagen. Rätten till dessa insatser var dock inte absolut. Avsikten var att en ansökan om en insats, som både kan fås enligt socialtjänstlagen och enligt LSS, ska bedömas enligt LSS. I förarbetena lyftes att en situation som borde uppmärksammas särskilt är då enskilda till följd av omfattande funktionsnedsättningar är mycket beroende av flera stödinsatser. De särskilda insatserna i LSS ska förebygga och minska följderna av funktionsnedsättningar. Målet ska vara att den enskilde får möj- lighet att leva som andra. Utredningen vill särskilt lyfta fram den individuella planen som ett verktyg där den enskilde kan få infly- tande över de åtgärder som planeras och en överblick över när olika insatser ska komma i fråga. En sådan plan omfattar olika behov som kan tillgodoses genom insatser från flera kompetensområden och kan vara en grund för att nå samverkan mellan olika verksamheter som ger stöd för den enskilde.13 En utgångspunkt vid tillkomsten av LSS, som är cen- tral, var således att de olika insatserna, tillsammans med annat stöd som den enskilde får enligt annan lagstiftning, stärker den enskildes möjlighet att leva ett självständigt och oberoende liv och att delta i samhällslivet. Alla sektorer i samhället har ansvar för att personer med funktionsnedsättning inkluderas och får tillgång till de välfärds- tjänster och annat stöd som finns inom skola, hälso- och sjukvård och arbetsmarknadspolitiken. Insatserna i LSS ska tillsammans ge den enskilde ett bra stöd men det är också viktigt att den som tillhör personkretsen för LSS även får tillgång till annat stöd. LSS är ett komplement till andra lagar och ger rätt till särskilda insatser utan att inskränka de rättigheter som gäller enligt andra lagar. När en prövning av behovet av insatser enligt LSS görs är det ofta nödvän- digt att pröva om det även behövs stöd enligt socialtjänst- lagen.14 upplevs LSS-insatserna som svåra att anpassa till den 1992/93:159, s. 50 f. 13Ibid, s. 97. 14Ibid, s. 170 f. Utgångspunkter och allmänna överväganden enskildes behov, de anses vara statiska och inte uppfylla de krav på flexibilitet som krävs för att tillgodose behovet. Den enskilde erbjuds ibland i stället stöd enligt socialtjänstlagen, vilka kan vara förenade med avgifter. är det t.ex. vanligt att den som får insatser enligt LSS även har behov av boendestöd enligt socialtjänstlagen.15 Vår inställning är att det ska finnas insatser i LSS som svarar mot person- kretsens behov men därutöver måste det finnas annat stöd, t.ex. i socialtjänstlagen, som gör att det finns ett individuellt anpassat och samordnat stöd för den som behöver det. Insatserna i en pluslag som LSS kan aldrig täcka alla behov som den enskilde har utan det krävs att han eller hon även får tillgång till andra former av stöd. Den enskilde kan kräva att få en viss insats i LSS och kan också överklaga ett beslut som går denne emot. Det finns en risk för bristande dynamik och utveckling som hör ihop med dessa preciserade insatser och det är svårt att genom lagstiftning åstadkomma kvalitetsutveckling. För att den enskilde ska få bästa möjliga stöd att leva ett självständigt och oberoende liv och delta aktivt i samhällslivet är möjligheten att kombinera olika insatser i LSS, och också andra former av stöd, nödvändig. På så sätt kan den enskilde finna den mix av insatser som ger det bästa stödet. kartläggning av vissa LSS-insatser visade att kommunerna i många fall hade antagit riktlinjer för hur olika insatser i LSS ska kunna kombineras vilket kan innebära att den enskildes möjligheter att få stöd begränsas.16 I lagen finns inte någon sådan reglering medan det av förarbetena framgår att när en person beviljats personlig assistans är denna insats i många fall av- sedd att täcka merparten av stödbehovet. Vi ser inget egenvärde i att vissa insatser skulle vara ömsesidigt uteslutande men insatserna bör vara väl definierade för att skapa förutsägbarhet. Utgångspunkten för våra överväganden är således att varje sektor måste ta sitt ansvar för att ge alla möjlighet att delta och bidra i arbets- livet och skolan, att ha en anpassad bostad och kunna ta del av kultur och andra aktiviteter. LSS syftar till att ge det individuella stöd som tills vidare ändå behövs för att vardagen ska fungera för personer med de mest omfattande funktionsnedsättningarna. LSS ska dock inte, och kan inte, lösa frågor som hör hemma inom exempelvis 15Socialstyrelsen (2017). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. 16Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av regeringsuppdrag. Utgångspunkter och allmänna överväganden arbetsmarknads-, bostads- eller utbildningspolitiken. LSS-insatserna ska vara attraktiva, tydligt utformade och ändamålsenliga och de ska tillsammans med andra åtgärder och annat stöd bidra till att nå målen för funktionshinderspolitiken. 3.4.3Likvärdiga insatser av god kvalitet Bedömning: Kvaliteten i insatserna är av avgörande betydelse för den enskilde och för att han eller hon ska anse att de insatser som erbjuds är attraktiva i praktiken och gör det möjligt att leva som andra. Det måste därför finnas förutsättningar för utveckling när det gäller kvalitet och kompetens inom ramen för stöd enligt LSS. I direktivet anges att insatserna i LSS i vissa delar är ända- målsenligt utformade då de bl.a. är otydligt definierade och ger utrymme för alltför breda tolkningar vilket ger brister i likvärdighet och rättssäkerhet. Med likvärdighet avser i den kartläggning man gjort av vissa insatser enligt LSS en likvärdig bedömning av de indi- viduella behoven och en individ ska kunna räkna med att få sina behov bedömda på samma sätt även om hon eller han flyttar till en annan kommun. Insatsen ska dessutom vara utformad så som lag- stiftaren avsett och rättspraxis utvisat.17 definie- rade likvärdighetsprincipen som att en offentlig tjänst ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsätt- ningar eller bostadsort.18 Det finns en motsättning mellan kraven på likvärdighet och kom- munernas självstyrelse. Att man gör olika behöver inte bara vara ett problem. En del kommuner satsar mer än andra och går lite före när det gäller att utveckla innehållet i insatserna. är ett exempel på en sådan kommun som utvecklat insatsen ledsagarservice och sedan följer andra kommuner efter, se avsnitt 7.2.6. Att tillåta olik- heter som leder till utveckling är viktigt. Det finns också skillnader 17Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av regeringsuppdrag, s. 11. 18SOU 2007:10, s. 79. Utgångspunkter och allmänna överväganden som inte är acceptabla. har t.ex. pekat på att kommu- nerna ställer upp olika riktlinjer för att bevilja insatserna ledsagar- service och avlösarservice.19 En förutsättning för ökad likvärdighet är en tydlig reglering i LSS men förutom lagstiftning kan också andra statliga styrinstrument användas för att nå en ökad likvärdighet. En viktig utgångspunkt är att lagstiftningen ska vara tydlig och ange vilka behov som insatserna ska möta. Tillsynen av kommunernas hand- läggning har också betydelse för att nå ökad likvärdighet.