sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Marknadernas reaktioner på penningpolitiska beslut fungerar också som en informell mekanism för att utkräva ansvar eller i vart fall för att mäta förtroendet. Av bl.a. dessa skäl förekommer i hög grad att centralbankerna redovisar mer information än vad som följer av de formella kraven avseende granskning och ansvarsutkrävande (jfr av- snitt 33.2.4 vad gäller ). Det kan t.ex. gälla offentliggör- ande av analyser och mötesprotokoll samt deltagande i fler utfråg- ningar än vad som följer av lag. Sammanfattningsvis sker en demokratisk granskning av central- banken i en stor majoritet av jämförbara länder. Landspecifika fakto- rer som historia och styrelseskick, exempelvis vad gäller relationen mellan parlament, regering och centralbank, spelar in i hur gransk- ningen ser ut. 33.5.3Den demokratiska granskningen av ECB Det är Revisionsrätten inom EU som ska granska EU-institu- tionernas räkenskaper, pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta m.m. (artikel 287 i EUF-fördraget). För ECB:s del är dock Revisionsrättens befogenheter begränsade till att granska effektiviteten i ECB:s förvaltning (artikel 27.2 i ECBS- stadgan). Räkenskaperna för ECB och de nationella centralbankerna inom eurosystemet ska i stället granskas av oavhängiga externa revi- sorer som har rekommenderat och rådet godkänt (arti- kel 27.1 ECBS-stadgan). Revisionsrätten har alltså inte heller mandat att granska ECB:s regelefterlevnad. Däremot har och tribunalen i vissa fall rätt att pröva ECB:s åtgärder eller underlåtenhet att handla (arti- kel 35.1 i ECBS-stadgan). I praktiken har denna rätt getts en relativt vidsträckt tolkning. Exempelvis kan ställningstaganden från ECB:s sida som endast har kommit till uttryck i ett pressmeddelande eller i Den demokratiska granskningen av ett policydokument på ECB:s webbplats prövas av tribunalen eller EU-domstolen.42 Vidare har EU:s ombudsman rätt att granska klagomål om miss- förhållanden även inom ECB (artikel 228 i EUF-fördraget). En nationell centralbank ägs vanligtvis av den aktuella staten, vilket innebär att något centralt statligt organ, vanligtvis regeringen, är huvudman för . ECB ägs dock av de nationella cen- tralbankerna inom ECBS, som det i huvudsak är Europa- parlamentet som ansvarar för den demokratiska granskningen av ECB (se vidare nedan). Jämfört med t.ex. är det i fråga om ECB svårare att få tag på beslutsunderlag eller liknande handlingar av betydelse för penningpolitiken. Regler om öppenhet och allmänhetens tillgång till handlingar från EU:s institutioner m.m. gäller i princip inte heller för ECB:s verksamhet (artikel 15.3 EUF-fördraget).43 Det har dock skett en utveckling mot en ökad öppenhet från ECB:s sida. I en undersökning av olika centralbankers öppenhet (Eijffinger och Geraats-index, se avsnitt 33.2.4 ovan) tillämpas skalan 0 (ingen öppen- het) till 15 poäng (full öppenhet).44 Vid en mätning enligt denna skala 1999 fick ECB 8,5 poäng. var motsvarande siffra 10, vilket var jämförbart med centralbankerna i och men lägre än i t.ex. , och Sverige.45 hade ECB:s poäng ökat till 11.46 hade 14,5 po- äng. ECB publicerar en relativt kortfattad ekonomisk rapport, som bl.a. beskriver vissa penningpolitiska förhållanden. ECB publicerar även en årlig penningpolitisk rapport, vilken presenteras 42I dom i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., som gällde en be- gäran om förhandsavgörande (se vidare avsnitt 13.5), prövades ett ställningstagande som endast hade kommit till uttryck i ett pressmeddelande. I tribunalens dom i mål T-496/11, Förenade , prövades innehållet i ett av ECB:s policydokument för övervakning av viss finansiell infrastruktur (Eurosystem Oversight Policy Framework) som inte formellt hade getts formen av en rättsakt. 43Dessa regler ska, vad gäller bl.a. ECB och , endast tillämpas när dessa insti- tutioner utövar sina administrativa funktioner. Innebörden av detta uttryck är inte definierad i EUF-fördraget. Det kan dock antas att uttrycket endast omfattar en mycket begränsad del av institutionernas verksamhet. Detta framgår vid en jämförelse av vilken innebörd admini- strativa funktioner eller administrativa ärenden vanligtvis ges inom domstolsväsendet i för- hållande till övrig verksamhet inom domstolarna. 44Eijffinger och Geraats (2006). 45Ibid., s. 40. 46Dincer och Eichengreen (2014), s. 203. Den demokratiska granskningen av inför inom ramen för den s.k. monetära dia- logen. Parlamentet antar sedan en resolution om rapporten. Presen- tationerna sker inför utskottet ECON i , som ansvarar för ekonomiska och finansiella frågor. ECB:s ordförande deltar sammantaget vid utfrågningar i ECON inom ramen för den monetära dialogen. Vid dessa utfrågningar har ECON:s ledamöter rätt att ställa frågor till ECB:s ledning. En undersökning av 670 sådana frågor som har ställts visar att mindre än hälften av dem rör penningpolitik och att de övriga frågorna rör finansiell stabilitet, tillsyn, landöver- vakning, institutionella reformer m.m.47 Detta förhållande kan sägas återspegla den bredare roll som ECB har haft under och efter den globala finansiella krisen. ledamöter har därutöver en möjlighet att få svar på skriftliga frågor till ECB. Detta liknar den möjlighet svenska riksdagsledamöter har att ställa skriftliga frågor till statsråd. I sam- band med den s.k. statsskuldskrisen ökade antalet sådana frågor kraftigt, från cirka 150 under en sexårig mandatperiod till cirka 160 bara under år 2015.48 ECON tar också fram skriftliga underlag från fristående experter i olika centralbanksrelaterade frågor. De utgör ett underlag och stöd till ECON:s ledamöter i den monetära dialogen. Uppdraget att ta fram dem är föremål för offentlig upphandling. De ledande parti- företrädarna, motsvarande gruppledare i , bestämmer vilka ämnen som ska tas upp i de skriftliga underlagen och den monetära dialogen. Det sker dock inte några fristående och systematiska ut- värderingar av ECB:s penningpolitik av det slag som finansutskottet låter utföra av penningpolitik ungefär vart fjärde eller femte år (se avsnitt 33.3.5). Till följd av ECB:s nya ansvar för tillsyn över banker enligt den gemensamma tillsynsmekanismen för banker (SSM) har det tillkom- mit regler om ansvarsutkrävande från ECB avseende detta arbete. Det innebär bl.a. utfrågningar i och att en årlig övervakningsrapport ska presenteras. Vid sidan av roll har rådet och kommis- sionen vissa möjligheter till insyn i ECB:s verksamhet. Rådets ord- förande och en ledamot av kommissionen får nämligen delta utan 47Braun (2017), s. 42. Undersökningen avsåg frågor som ställdes –2016. 48Högenauer och Howarth (2018b), s. 19. Den demokratiska granskningen av rösträtt i såväl som det allmänna rådets sammanträden (artikel 284.1 i EUF-fördraget och artikel 45.2 i ECBS-stadgan). ECB:s ordförande måste också på begäran lämna redogörelser inför ministerrådet (ECOFIN). Även om granskar ECB:s verksamhet, baseras EU-institutionernas demokratiska legitimitet på att beslutanderätt har delegerats från medlemsstaterna till EU. I fråga om det i avsnitt 33.2.3 beskrivna förhållandet mellan en principal och en agent är ett perspektiv att ECB:s beslut kan anses som demokratiskt legitima så länge som ECB följer de villkor som respektive nationellt beslutsorgan har uttryckt i samband med delegeringen av denna be- slutanderätt.49 Förutsättningarna för att utkräva ansvar av ECB är för närvar- ande föremål för omfattande rättsvetenskaplig, statsvetenskaplig och nationalekonomisk diskussion och forskning. Bakgrunden till detta är framför allt ECB:s roll under dels den globala finanskrisen –2009, dels den europeiska statsskuldkrisen som följde därefter. Vidare har ECB, som berörs ovan, fått ett ansvar för tillsyn av banker genom Bankunionen (SSM), vilket innebär en betydande utvidgning av ECB:s verksamhet. Denna utveckling har samman- taget medfört att ECB numera har en annan roll än det mer be- gränsade, inflationsinriktade, mandat som förutsattes i Maastricht- fördraget (se vidare avsnitt 9.2). Det kan här nämnas att ECB är den enda centralbank av större betydelse som saknar en finanspolitisk motpart, dvs. Vidare har det från vissa forskare och centralbanksföreträdare anförts att även den s.k. okonventionella penningpolitik som ECB har bedrivit efter den globala finanskrisen får konsekvenser för med- lemsstaternas finanspolitik och innebär en ekonomisk omfördelning mellan medlemsstaterna, även om det inte råder någon konsensus om att okonventionell penningpolitik allmänt sett får fördelnings- effekter.50 Även ECB:s roll i tillsynsarbetet har kritiserats från bl.a. forskare för att den har politiska dimensioner, i vart fall vad gäller vissa särskilda händelser som t.ex. de ekonomiska svårigheterna för den italienska banken dei Paschi di under 2015.51 49Högenauer och Howarth (2016), s. 7. 50Se bl.a. (2017), s. 8, och Högenauer och Howarth (2016), s. 16 och 17. 51Se bl.a. (2017), s. 23–25. Den demokratiska granskningen av Med tanke på att ECB har ett mycket långtgående oberoende enligt EUF-fördraget skulle den demokratiska legitimiteten för vissa av dessa åtgärder kunna ifrågasättas (jfr avsnitt 33.2 ovan).52 Några av de slutsatser som har förts fram är möjligheterna till ansvars- utkrävande (eng. accountability) gentemot ECB, med tanke på dess oberoende, snarare handlar om att ECB är skyldigt att förklara sitt agerande (eng. answerability). Det är en faktisk demokratisk kon- troll som inte innebär direkta konsekvenser för ECB som institution eller för dess ledning.53 Det har också anförts i litteraturen att frågan om ansvarsutkrävande inte gavs samma vikt i som de skäl som anfördes för att ECB skulle ha ett stort mått av oberoende.54 I fråga om regelefterlevnad kan dock tribunalen och i viss utsträckning ingripa vid tydliga överträdelser av unionsrätten. I detta avsnitt redogör kommittén för sina bedömningar och förslag som syftar till att stärka den demokratiska granskningen av Riks- banken. I vissa fall handlar det om att i lag kodifiera befintlig praxis som har visat sig fungera väl. Som konstateras i avsnitt 33.2.4 har transparens kontinuerligt stärkts och an- ses vara en av de mest transparenta centralbankerna i världen. I denna del syftar därför kommitténs förslag till att även fortsättningsvis ska ha en hög grad av transparens (se avsnitt 33.6.3). 33.6.1Behovet av en stärkt granskning av Kommitténs bedömning: Jämfört med andra myndigheter finns det ett särskilt starkt behov av att granska myndigheter som fattar policybeslut med stora samhällsekonomiska effekter och som inte direkt kan påverkas av demokratiskt valda företrädare. 52Det kan i detta sammanhang noteras att efter den globala finanskrisen, och sär- skilt –2014, har den europeiska allmänhetens förtroende för ECB, mätt genom den s.k. Eurobarometern, minskat kraftigt. 53Braun (2017), s. 38. 54Amtenbrink (1999), s. 372. Den demokratiska granskningen av För del är det särskilt angeläget att granska •i vilken utsträckning de av beslutade målen nås (mål- uppfyllelse) •om har agerat inom ramen för sitt lagstadgade mandat (regelefterlevnad) •om verksamhet drivs ändamålsenligt och effektivt. Demokratisk legitimitet, lagenlighet och måluppfyllelse Kommittén har ovan berört sambandet mellan oberoende och demo- kratisk granskning (se avsnitt 33.2.2). Som framgår där kan det finnas olika skäl till att vissa myndigheter och andra institutioner ges en långtgående självständighet i förhållande till folkvalda organ som riksdag och regering. De beslut som fattar inom penningpolitiken och andra ansvarsområden, såsom exempelvis det finansiella systemet och kon- tantverksamheten, är offentlig maktutövning i likhet med andra för- valtningsmyndigheters beslut i enskilda förvaltningsärenden. I Riks- bankens fall rör det sig dock sällan om myndighetsutövning mot en- skild. Därför aktualiseras i princip inte frågan om domstolsprövning som en kontrollmekanism i förhållande till beslut. Som diskuteras i avsnitt 33.2.1 är granskningen och ansvars- utkrävandet centrala beståndsdelar i den demokratiska förankringen för den offentliga maktutövningen. Detta är viktigt eftersom det i fall handlar om beslutsmakt i samhällsviktiga policy- frågor som har delegerats till en oberoende institution. Med detta avses, som berörs i avsnitt 12.3, att beslut i stor ut- sträckning avser ställningstaganden i frågor med stora samhällseko- nomiska effekter och inte rör beslut i individärenden. Vidare för- valtar själv sina intäkter och kan därmed inte styras, t.ex. i riktning mot högre effektivitet, via anslagsmedel som den tilldelas över statens budget. I fall är behovet av granskning alltså särskilt stort dels med tanke på vilka slags beslut det rör sig om, dels att banken har en högre grad av oberoende från och regeringen än andra förvaltningsmyndigheter. Avsaknaden av direkt demokratisk kontroll över policybeslut, ekonomisk styrning av verksamheten och av domstolskontroll bör således kompenseras Den demokratiska granskningen av med andra former av granskning och mekanismer för ansvarsutkräv- ande. Ju mer oberoende en myndighet är, desto större är behovet av mekanismer för granskning och ansvarsutkrävande.55 För flertalet övriga förvaltningsmyndigheters verksamheter finns en kedja av delegering av befogenheter och ansvarsutkrävande. Den sker från i förhållande till regeringen och från regeringen i förhållande till myndigheten. Det innebär att kritik av- seende konsekvenserna av myndigheternas beslut ofta riktas mot regeringen, såvida myndigheten i fråga har följt gällande rätt. Mot- svarande situation föreligger inte i relationen mellan och . uppgifter är i stället direkt delegerade från . behöver därför själv kunna granska och ut- kräva ansvar från . Genom att tilldelas rela- tivt specifika uppgifter, kopplade till mål och befogenheter, och där- efter utvärderas av de folkvalda underlättas detta ansvarsutkrävande. Enligt kommitténs uppfattning fungerar inte granskningen av fullt ut tillfredsställande. Ett generellt problem är, som berörs på flera ställen ovan, den informations- och kunskapsobalans som råder mellan finansutskottet å den ena sidan och å den andra. Utskotten i och deras kanslier är inte i första hand organiserade för att granska myndigheter. Detta är visserligen av mindre betydelse för de riksdagsmyndigheter som har en kon- trollfunktion, dvs. och JO, men av större betydelse för del. omfattande arbetsbörda kan också medför också ett begränsat utrymme för att granska Riks- bankens verksamhet. Ett ytterligare problem är formerna för gransk- ningen, exempelvis vad som diskuteras vid utfrågningar och andra former av granskningar och hur själva utfrågningen går till rent prak- tiskt. Vidare kan det finnas olika uppfattningar om i vilken utsträck- ning vissa åtgärder från sida är tillåtna enligt gällande rätt. finns ingen myndighet som granskar huruvida följer gällande rätt. Det saknas exempelvis mekanismer, i form av exempelvis domstolsprövning eller granskning av JO, för att pröva lagenligheten i vissa av beslut. Därigenom skiljer sig Riks- banken från andra förvaltningsmyndigheter (se vidare avsnitt 33.6.6). Kommittén bedömer därför att det finns ett behov av granskning av lagenligheten i beslut. Därigenom kan också den legi- 55Amtenbrink (1999), s. 59. Den demokratiska granskningen av timitet för maktutövningen som följer av att den är rättssäker, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna, stärkas (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Slutligen anser kommittén att en stärkt granskning även har potential att leda till förbättrad måluppfyllelse till följd av breddade perspektiv inom olika verksamhetsområden genom att folkvalda politiker med stöd av externa experter granskar och utvär- derar arbete. Mot bakgrund av vad kommittén har anfört ovan är följande frågor av särskild betydelse vid en sådan granskning: •i vilken utsträckning de av beslutade målen för Riks- bankens verksamhet nås •om agerar inom ramen för sitt lagstadgade mandat •om verksamhet drivs ändamålsenligt och effektivt. Vid utformningen av regelverket om granskningen av behöver unionsrätten beaktas. Kommittén föreslår dock inga ändringar vad gäller det personliga oberoendet för direktionens ledamöter. Förhållandet mellan granskningen och det unionsrättsliga instruk- tionsförbudet behandlas i avsnitt 33.6.4. 33.6.2Den nya riksbankslagens struktur och utformning förbättrar förutsättningarna för den demokratiska granskningen Kommitténs bedömning: Den nya riksbankslagens struktur i vil- ken mål, uppgifter och befogenheter inom olika verksamhetsområden framgår tydligare än tidigare innebär för- bättrade förutsättningar för den demokratiska granskningen. Kommittén vill betona att den lagstiftningsteknik som har valts är en viktig del i att stärka den demokratiska granskningen av , vid sidan av de förslag som lämnas i det följande (avsnitten 33.6.3– 33.6.8). Genom att i lag på ett tydligare sätt än i nuvarande lag anger mål, uppgifter och befogenheter för verksam- het underlättas en granskning av densamma (se avsnitt 13.4 för en Den demokratiska granskningen av beskrivning av lagstiftningstekniken). Däremot innebär det faktum att antalet mål och uppgifter enligt kommitténs förslag utökas att granskningen kan bli mer komplex. De förbättrade förut- sättningarna för den demokratiska granskningen gäller den gransk- ning som görs av finansutskottet, men underlättar även de externa granskningar som görs inom ramen för effektivi- tetsgranskning och av externa experter. Den föreslagna lagstift- ningstekniken och moderniseringen av riksbankslagstiftningen ger sammantaget väsentligt förbättrade förutsättningar för granskning av regelefterlevnad jämfört med den nuvarande lagen som i stora delar härstammar . 33.6.3Riksbankens ansvar för information till allmänheten och redogörelser till Kommitténs förslag: ansvar för information till all- mänheten och redogörelser till ska regleras i riksbanks- lagen. ska offentliggöra protokoll från penningpolitiska möten och andra sammanträden inom direktionen och fullmäk- tige. Uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen ska dock inte offentliggöras. Protokollen från de penningpolitiska mötena ska återge vilka ståndpunkter som fördes fram. ska på lämpligt sätt informera allmänheten om •prisstabilitetsmålet, realekonomisk hänsyn och bankens pen- ningpolitiska strategi •de penningpolitiska beslut som banken har fattat, skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen •sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar ut- formningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn Den demokratiska granskningen av •betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt, kon- tanter, krisberedskap och höjd beredskap, internationell verk- samhet och verksamheten i övrigt. ska regelbundet och därutöver på finansutskottets begäran till utskottet redogöra för •den penningpolitik som drivits, de penningpolitiska beslut som banken har fattat och skälen för dessa •sin bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra förhållanden som i betydande omfattning påverkar utform- ningen av penningpolitiken och förutsättningarna för att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn. ska även till finansutskottet redogöra för dess arbete med betalningsavveckling och det finansiella systemet i övrigt, kontanter, krisberedskap och höjd beredskap och för dess inter- nationella verksamhet. Ska ansvar för information och redogörelser lagfästas? innehåller riksbankslagen bestämmelser om Riks- bankens ansvar för redogörelser endast i fråga om penningpolitiken och uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det innebär att det inte finns något generellt ansvar för redogörelser om arbetet avseende det finansiella systemet och finansiell stabilitet. I fråga om kontanter finns inte något lagstadgat ansvar för redo- görelser, utöver de generella bestämmelserna om att frågor om betal- ningsväsendet ska redovisas i årsredovisningen. Det har dock före- kommit att finansutskottet har granskat kontantverksamheten i sär- skild ordning. De stora omvälvningar som sker avseende betalningar i samhället, med minskande kontantanvändning och nya digitala betalningsformer, har inneburit att frågor som rör betalningsmark- naden har blivit allt viktigare. Det pågående arbetet inom Riks- banken med att analysera förutsättningarna för en e-krona och even- tuella förändringar av RIX-systemets öppethållande är exempel på Den demokratiska granskningen av För kommitténs del råder det inte någon tvekan om att ut- gångspunkten bör vara att ansvaret för såväl information som redogörelser ska omfatta hela verksamhet. Som berörs ovan (avsnitt 33.2.4) anses av vissa vara den mest transparenta i världen. Det har också skett en kontinuerlig utveckling mot ökad öppenhet, såväl inom Riks- banken som beträffande de flesta andra centralbanker som ingår i BIS. Vid den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken lämnade och dock vissa rekom- mendationer i fråga om prognosarbete och dess arbete med öppenhet kring penningpolitiken. Även om är ledande bland centralbanker vad gäller öppenhet, är kraven i riks- bankslagen vad gäller informations- och redovisnings- ansvar begränsade. I riksbankslagen berörs endast årsredovisningen och vissa penningpolitiska redogörelser. Det kan generellt sett sägas att om prognoser eller analyser offentliggörs, bidrar detta sannolikt till att i fråga i högre grad vinnlägger sig om att dessa håller god kvalitet. Enligt kommitténs uppfattning finns det dock inte anledning att lagfästa frågor om prognosarbete eller att reglera innehållet i de penningpolitiska rapporterna i detalj. Inte heller finns det skäl att i detalj lagfästa exakt med vilken frekvens olika redovisningar ska göras eller formerna för dessa. Med tanke på vilken betydelse som öppenheten har för den demokratiska gransk- ningen, allmänhetens förtroende och för genomförandet av penning- politiken, anser dock kommittén att övergripande bestämmelser om informations- och redovisningsansvar ska tas in i den nya riksbankslagen. I fråga om skyldigheter att informera allmänheten gör kommittén följande överväganden. Det framstår som lämpligt att lagfästa de principer för öppenhet i förhållande till allmänheten som tillämpar . Det innebär att ska informera allmänheten om de penningpolitiska beslut som banken har fattat, på ett utförligt sätt redogöra för skälen för dessa och eventuella avvikande meningar inom direktionen. Vidare ska Riks- banken informera om de faktorer som är styrande för penning- politiken, dvs. prisstabilitetsmålet och realekonomisk hänsyn. Detta innefattar hur prisstabilitetsmålet operationaliseras genom ett infla- tionsmål eller liknande mål. Det finns också ett behov av att in- formera om penningpolitiska strategi, vilket bl.a. inne- Den demokratiska granskningen av fattar frågor om inom vilken tid ett inflationsmål eller liknande mål inormalfallet ska uppnås56 och hur prisstabilitetsmålet och real- ekonomisk hänsyn förhåller sig till varandra inom ramen för t.ex. en flexibel inflationsmålspolitik. ska också informera om bankens bedömning av dels den framtida prisutvecklingen, dels andra makroekonomiska förhållanden som har betydelse för förutsätt- ningarna att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomisk hänsyn. De nu berörda kraven innebär en väsentligt högre ambitionsnivå än vad som följer av bestämmelserna i 30–32 §§ förvaltningslagen. I fråga om penningpolitiken innebär det en kodifiering av vad Riks- banken redan gör . I fråga om andra protokoll från direktionens sammanträden än de penningpolitiska protokollen är det tillräckligt att dessa utformas som beslutsprotokoll av vanligt slag utan någon utförlig redogörelse för vad varje ledamot har anfört (jfr bestäm- melserna i 30–32 §§ förvaltningslagen). I detta avseende krävs så- ledes inte några lagstiftningsåtgärder.