sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — Sam- verkan skulle ske inom ramen för särskilda forum som delegationen skulle skapa. Tillitsdelegationen har ordnat särskilda möten med Arbetsgivar- verket, , och för att ta tillvara dessa myndigheters kunskap om styrning och ledning inom statsförvaltningen. Mötena har skett med såväl generaldirek- törer som medarbetare. Statskontoret och har också deltagit med en expert i Tillitsdelegationens expertgrupp. Regeringen har utsett en expertgrupp med företrädare för och myndigheterna. Tillitsdelegationen har också inrättat en referensgrupp med företrädare för arbetstagarorganisationer, kom- muner och andra aktörer för att inhämta synpunkter på arbetet (se bilaga 7). Tillitsdelegationen har samarbetat med flera forskare. Tre forsk- ningsledare har anlitats inom ramen för Tillitsverkstaden och en forsk- ningsledare har varit vetenskaplig rådgivare i hela delegationens arbete. Ett antal forskare har också bidragit med olika underlagsrapporter. Därutöver har Tillitsdelegationen inrättat ett vetenskapligt råd som har träffats regelbundet (se bilaga 6). Både de deltagande myndigheterna, forskningsledarna, expert- gruppen, referensgruppen och det vetenskapliga rådet har bidragit med värdefulla synpunkter på Tillitsdelegationens betänkande. Tillits- delegationen svarar dock enligt kommittéförordningen (1998:1474) självständigt för det slutgiltiga innehållet i betänkandet. I kapitel 2 presenterar vi lärande exempel från flera myndigheter som har tillämpat tillitsbaserad styrning och ledning i sin verksamhet. Kapitlet ger en fördjupad bild av arbetet med tillitsbaserad styrning och ledning. I kapitel 3 redovisar vi resultaten av myndigheternas arbete med tillitsbaserad styrning och ledning inom ramen för Tillitsverkstaden och . Resultaten grundar sig också på samtal med med- arbetare och chefer vid ett stort antal myndigheter och en enkät rik- tad till samtliga statliga myndigheter månad 2019. I kapitel 4 presenterar vi Tillitsdelegationens bedömningar och förslag. I kapitel 5 redogör vi för konsekvenserna av delegationens förslag enligt kommittéförordningen (1998:1474). 2Lärande exempel från statliga myndigheters arbete med tillitsbaserad styrning Tillitsdelegationen har genomfört försöksverksamheter i sex olika statliga myndigheter inom ramen för Tillitsverkstaden och arbetat med fallstudier i 44 myndigheter i . I detta kapitel redo- visar vi lärande exempel från ett antal myndigheters arbete med tillitsbaserad styrning och ledning inom ramen för Tillitsverkstaden och . Från detta arbete har vi dragit följande lärdomar: •Ett ökat medborgarfokus leder till mer ändamålsenlig verksamhet. Det leder också till förändringar av myndighetens arbete som kan vara utmanande. •Ett ökat handlingsutrymme och kontinuerligt arbete med åter- koppling för medarbetarna har lett till en återprofessionalisering för vissa yrkesgrupper. Det leder i sin tur till goda resultat. •När myndigheterna lyckas skapa en helhetssyn tillsammans med andra aktörer leder det till nytta för medborgare, medarbetare och samhället. Men att skapa en helhetssyn har varit en utmaning för flera av myndigheterna. •Att våga lyfta frågan om relationen mellan medarbetare och chefer har varit utmanande men har lett till en större öppenhet kring roller, mandat och uppdrag. Lärande exempel från statliga myndigheter •Tillitsbaserad styrning och ledning är relevant för både myndig- heter med direktkontakt med medborgaren, samt för myndig- heter som saknar sådan direktkontakt. 2.2Sex olika försöksverksamheter i Tillitsverkstaden De olika försöksverksamheter som pågått vid sex olika myndigheter har vi valt att samla under namnet Tillitsverkstaden. I Tillitsverksta- den fokuserades utvecklingsarbetet på att lösa en avgränsad utmaning och drevs av myndigheterna i nära dialog med delegationen samt följdes av ett antal forskare. Tillitsverkstaden svarar mot uppdraget att Tillitsdelegationen ska genomföra dels projekt som syftar till att ge stöd till statliga myndigheter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning och ledning vid myn- digheten, dels projekt som syftar till att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet.1 Urvalet av myndigheter och försöksverksamheter till Tillitsverk- staden har grundat sig i olika faktorer. Det första är direktivet där regeringen efterlyser myndigheter med medborgarnära verksamhet.2 Med medborgarnära verksamhet tänker vi först och främst på myn- digheter som har direktkontakt med medborgare, som exempelvis Arbetsförmedlingen, Kronofogden eller Polisen. I dessa myndig- heter har mötet med medborgaren en tydlig roll i verksamheten och är prioriterad för att klara av myndighetens uppdrag. viunder utredningens gång sett att de myndigheter som har en in- direkt kontakt med medborgarna, via exempelvis företag, andra myn- digheter, kommuner eller landsting spelar en viktig roll för att mötet mellan den statliga medarbetaren (arbetsförmedlare, kronofogde eller polis) och medborgaren ska bli så bra som möjligt. Därför menar vi att det även är viktigt att involvera de myndigheter som har en mer indirekt kontakt med medborgarna. Det gäller myndigheter som exempelvis , eller Riksgälden. En annan faktor var att myndigheten ville utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten. Att myndigheten strävar i denna riktning är efterfrågat i direktivet 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen. Lärande exempel från statliga myndigheter men det är också nödvändigt för att myndigheten ska vara aktuell för Tillitsverkstaden.3 En viktig utgångspunkt har varit att myndigheterna instämmer i den generella inriktning som ramverket för en tillitsbase- rad styrning och ledning ger. En tredje faktor var förhållandevis slumpmässig – vilka myndig- heter som hade tid och möjlighet att avsätta resurser för detta arbete spelade in. Myndigheter som inte har velat vara med eller som genomgår stora förändringar har på detta vis fallit bort för att det inte har varit möjligt att genomföra en försöksverksamhet där Tillitsdelegationen funnits – inte på grund av att de är ointres- santa. De myndigheter som deltog i Tillitsverkstaden var Polisen, Säker- hetspolisen, , Inspektionen för vård och omsorg (), Arbetsförmedlingen och . De sex olika myndigheterna har sin hemvist i fyra olika departement och varierar från 700 till 30 000 anställda (se tabell 2.1). Myndigheterna som deltog i Tillitsverkstaden utgör en bred bild av statliga myndigheters verksamhet, men de är långt ifrån heltäck- ande. Tillitsverkstaden är en del som tillsammans med Tillitsnätver- ket4 och enkäten skapar en mer fullständig bild av hur statliga myn- digheter arbetar med en tillitsbaserad styrning och ledning. Den samlade beskrivningen finns i kapitel 3. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen. 4Tre av myndigheterna i ingår också i , nämligen Arbetsför- medlingen, och . Lärande exempel från statliga myndigheterSOU 2019:43 Minska brottslighet och öka planeringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar Svara för tillsyn och hälso- och sjukvård, Ansvara för den offentliga funktionssätt och bidra till Verka för god hälsa och social välfärd samt för vård och omsorg av hög kvalitet. Försöksverksamheter i samverkan med forskare Försöksverksamheterna har genomförts i nära samarbete med fors- kare. I Tillitsverkstaden har vi haft tre forskningsledare som har följt och dragit lärdomar från försöksverksamheterna. Det konkreta ge- nomförandet skiljer sig mellan de olika försöksverksamheterna men generellt handlar det om att öka inslaget av tillitsbaserad styrning och ledning genom att använda ett annorlunda sätt att arbeta än vad som vanligtvis är fallet. Exakt hur försöksverksamheterna genom- förs är olika för varje myndighet (läs mer om detta i avsnitt 2.3–2.8). Lärande exempel från statliga myndigheter 2.3Polisen – snabbare lagföring I försöksverksamheten som benämns snabbare lagföring har Polisen tillsammans med en rad andra myndigheter testat ett nytt sätt att arbeta med mindre allvarliga brott. Syftet med försöksverksamheten har varit att korta handläggningstiden för dessa vanliga mängdbrott. Mängdbrott står för cirka hälften av de brott som prövas i tingsrätter och de tar upp huvuddelen av Polisens utredningsverk- samhet. Arbetet har skett utifrån en helhetssyn vilket innebär att hela rättskedjan omfattats. Arbetet har resulterat i kortare handlägg- ningstider, minskat antal kompletteringar, ökad myndighetssamver- kan och ökat professionellt handlingsutrymme för medarbetarna. 2.3.1Vad har genomförts i försöksverksamheten? I försöksverksamheten snabbare lagföring har Polisen tillsammans med en rad andra myndigheter testat ett nytt sätt att arbeta med mindre allvarliga brott. Försöksverksamheten har genomförts med hjälp av en försökslagstiftning som omfattat polisområde nord.5 påbörjades försöksverksamheten i lokalpolis- områdena , och . utvidgades för- söksverksamheten till att omfatta hela polisområdet nord, som även innehåller lokalpolisområdena , , och . Poliserna utbildades i det nya arbetssättet innan verksamheten påbörjades. Förutom var , Rättsmedi- cinalverket, Kriminalvården, , (ge- nom ) och (Brå) med i arbetet. De domstolar som berördes av försöksverksamheten var , och tingsrätt.6 Syftet med försöksverksamheten har varit att korta handläggnings- tiden för mängdbrott. Det är brott som är vanliga och som oftast inte kräver en omfattande utredning. Exempel på sådana brott är stöld i butik, narkotikabrott, olovlig körning och rattfylleri. 5Stockholm är uppdelat i , syd och nord. 6Regeringsbeslut (Ju2017/06712/DOM (delvis) Ju2017/08090/DOM) Uppdrag till Polis- myndigheten, , , , , Attunda tingsrätt, och om försöksverksamhet med ett snabbförfarande i brottmål. Lärande exempel från statliga myndigheter är aktuella i försöksverksamheten är sådana som kan ge fängelse i max enligt straffskalan och som begås av personer . Dessa brottstyper står för cirka hälften av de brott som prö- vas i tingsrätter och de tar upp huvuddelen av Polisens utrednings- verksamhet.7 Hypotesen har varit att om det går att minska tiden myndigheten arbetar med dessa brott går det att lägga mer tid på all- varligare, mer utredningskrävande ärenden. Målsättningen för för- söksverksamheten har varit att minska genomströmningstiden från brott till lagföring till 2–för ovan nämnda brott. Detta ska göras med bibehållen rättssäkerhet för den som är utsatt eller misstänkt för brott. Försöksverksamheten var inriktad på brott där Polisen kommer till brottsplatsen och påträffar den misstänkte, och där utredningen kan slutföras direkt på platsen eller annars inom förhållandevis . Förhoppningen har varit att Polisens förmåga att snabbt färdig- ställa brottsutredningar ska stärkas genom ett utvecklat arbetssätt med fokus på direkta utredningsåtgärder. 2.3.2Vad har försöksverksamheten lett till? Försöksverksamheten har lett till kortare handläggningstider, minskat antal kompletteringar av ärenden, ökad samverkan mellan myndig- heterna och ett ökat professionellt handlingsutrymme hos medarbe- tare. Försöksverksamheten har inte lett till ett ökat medborgarin- flytande. Försöksverksamheten har lett till kortare handläggningstider. Det visar såväl Brå:s utvärdering av försöket samt Polisens egen statistik. I Brå:s rapport framkommer det att under den studerade perioden8 har av de potentiella brottsmisstankarna inom försöks- området ingått i försöksverksamheten. Mediantiden för den samman- lagda handläggningen – från registrerad anmälan till avslut hos polis, åklagare eller domstol – var för försöksverksamheten och för ordinarie verksamhet (se tabell 2.2). 7Ds 2018:9 Snabbare lagföring. 8Den period som Brå har studerat är till . SOU 2019:43Lärande exempel från statliga myndigheter Sammanlagd handläggningstid i antal dagar (från registrerad anmälan till avslut) i försöksverksamheten och ordinarie verksamhet Källa: Brå. I jämförelser mellan försöksverksamheten och den ordinarie verk- samheten framgår att handläggningstiden var kortare inom försöks- verksamheten.9 I försöksverksamheten har av misstankarna avslutats och för ordinarie verksamhet var motsva- rande siffra . Fördelning av brottsmisstankar efter sammanlagd handläggningstid (från registrerad anmälan till avslut), inom försöksverksamheten (>70 dagar) Källa: Brå. Från tabell 2.3 kan vi utläsa att en stor andel av misstankarna har av- slutats ; det rör sig om i försöksverksam- heten och i den ordinarie verksamheten. När det gäller andelen misstankar med en handläggningstid på var skillnaden mellan verksamheterna större. I försöksverksamheten var andelen , och motsvarande andel för den ordinarie verk- samheten var . Detta visar att det inom bägge verksamhe- terna fanns misstankar om brott som har handlagts snabbt, men att det inom den ordinarie verksamheten fanns fler misstankar om brott med långa handläggningstider. 9Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring. Lärande exempel från statliga myndigheter Tabell 2.4 redovisar de sammanlagda handläggningstiderna, från registrerad anmälan till avslut, uppdelat på om handläggningen har avslutats hos åklagare eller i domstol. En misstanke kan avslutas hos åklagaren genom strafföreläggande, åtalsunderlåtelse eller genom ett beslut att inte väcka åtal, det vill säga ett negativt åtalsbeslut. Avslut i domstol innebär att misstanken lett till en dom eller blivit avskriven vid tingsrätten. Sammanlagd handläggningstid i antal dagar (från registrerad anmälan till avslut) i försöksverksamheten och i ordinarie verksamhet, fördelad på avslut hos åklagare respektive avslut Källa: Brå. Skillnaderna i handläggningstid mellan försöksverksamheten och den ordinarie verksamheten blir mer framträdande när resultaten redovisas uppdelade på var i rättskedjan misstanken avslutats, jämfört med när uppgifterna redovisas sammantaget, som i tabell 2.4. En förklaring till att skillnaderna blir mindre framträdande när handläggningstiderna redovisas sammantaget är att en större andel misstankar inom för- söksverksamheten har hunnit igenom rättsprocessens alla steg och avslutats i domstol. I försöksverksamheten var andelen kompletteringar mindre än i den ordinarie verksamheten. En komplettering är det beslut åklagaren fat- tar att skicka tillbaka förundersökningen till Polisen för kompletter- ing eftersom åklagaren bedömer att den inte är fullständig. Andelen av misstankarna som skickats tillbaka till Polisen för komplettering var i den ordinarie verksamheten och Lärande exempel från statliga myndigheter inom försöksverksamheten, se tabell 2.5.10 I uppgifter från Åklagar- myndigheten framgick endast det senaste åklagarbeslutet. Det inne- bär att andelen kompletteringar sannolikt underskattades något för både försöksverksamheten och den ordinarie verksamheten. De miss- tankar som senare avslutats med något av de andra besluten kan ha kompletterats av polisen och sedan åter redovisats till åklagare. Fördelning av olika typer av åklagarbeslut samt öppna misstankar, i försöksverksamheten respektive i ordinarie verksamhet. Källa: Brå. En viktig del i uppdraget att genomföra försöksverksamheten med ett snabbförfarande i brottmål var att öka samverkan mellan myndig- heter. En fungerande myndighetssamverkan var även en förutsätt- ning för flera av de positiva resultaten – delaktighet och återkoppling mellan polis, åklagare och tingsrätter – som avsnitten ovan beskriver. Att samarbetet mellan myndigheterna i försöksverksamheten har fungerat bra framkommer tydligt i de intervjuer som gjorts med repre- sentanter för de inblandade myndigheterna. Samarbetet har inneburit konkret operativt arbete, där myndigheterna gemensamt tagit fram rutiner och arbetsmetoder. Några menar att det är just detta som skapat en sådan positiv samverkan, där alla varit lösningsorienterade –att man skapat någonting från grunden tillsammans. I stället för att endast se till den egna delen av kedjan har myndigheterna varit be- redda att anpassa och justera sina egna interna rutiner och metoder för att förenkla arbetet vid någon av de andra myndigheterna. 10Den korrekta benämningen på beslutet är FU-ledning överlämnas till utredande myndighet. Lärande exempel från statliga myndigheter medarbetare på Polisen uttrycker det närmare samarbetet på följan- de vis: Bara det att man har träffats och diskuterat tillsammans i stället för att skicka promemorior fram och tillbaka.11 Flera intervjupersoner lyfter fram att den positiva upplevelsen av samarbetet mellan myndigheter har fått effekter även utanför för- söksverksamheten. De menar att förståelsen för övriga myndigheters verksamhet och förutsättningar har blivit bättre, vilket förenklar samarbetet även i andra frågor. De menar också att det var positivt att de fått nya kontakter och kortare kontaktvägar. Ökat professionellt handlingsutrymme hos medarbetare Poliserna i yttre tjänst har fått ökat mandat och ansvar för att vidta de första åtgärderna som är avgörande för ett snabbförfarande. Det handlar till exempel om att i högre grad genomföra förundersök- ningar och säkra bevis. De ingripande poliserna gör i högre grad klart förundersökningen på plats med stöd av förundersökningsledare istället för att skicka vidare ärendet internt inom myndigheten. Poli- serna i yttre tjänst har fått en utbildning som stöd, men det kanske viktigaste stödet har varit att förundersökningsledare finns tillgäng- liga på telefon och kan bistå direkt i ärendet om det skulle behövas. På så sätt kan poliserna tillsammans med förundersökningsledaren gå igenom om bevisningen räcker, och till exempel vad poliserna behöver komplettera med om exempelvis personen nekar till brott.12 En annan sak som har främjat det professionella arbetet är att det har funnits en kontinuerlig återkoppling. En del av detta handlar om stödet från jourhavande förundersökningsledare. En annan del hand- lar om att domstolarna inom försöksverksamheten har etablerat en praxis med att skicka ut domarna till alla poliser som varit inblandade iärendet, vilket innefattar poliserna i yttre tjänst som gjorde de ini- tiala ingripande. På detta vis skapades en återkoppling där poliserna iyttre tjänst kunde följa vad som hände med de ingripanden och för- arbeten som de genomförde. Detta har lett till att poliser som arbetar iyttre tjänst i högre utsträckning än tidigare tar del av resultatet av 11Från Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring, s. 36. 12Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring. Lärande exempel från statliga myndigheter En medarbetare på Polisen uttrycker det på följan- de vis: Du får en bild av vad som hände med ingripandet vid snatteriet och också vad du måste göra annorlunda till nästa gång. Enligt poliserna ledde detta till en ökad motivation eftersom de har sett vad som händer efter deras ingripanden. Det leder också till ett ökat lärande eftersom de i högre utsträckning fick lära sig hur domstolarna resonerar och vad de behöver förbättra i hanteringen av framtida utredningar. Försöksverksamheten hade inte ett tydligt medborgarfokus när målen för försöksverksamheten formulerades. Att lagföringen ska bli snabbare var ett mål som i första hand sattes utifrån ett internt myndighetsfokus snarare än utifrån medborgarens fokus. Detta riskerar att leda fel. Det hade varit relevant att undersöka och lyssna in vad medborgarna lägger värde på, för att eventuellt kunna för- ändra processen. I efterhand har Polisen diskuterat hur de framöver ämnar göra detta. En chef på uttrycker det på följande vis: Här har vi bestämt att vi vill involvera medborgarna på ett bättre sätt. Detta har bland annat resulterat i medborgarlöftena. De har vi ju fått kritik för och de är inte perfekta men de fyller en viktig roll. Det är viktigt att lyssna in vad medborgarna tycker är viktigt. Det är också viktigt att vi inte alltid gör det medborgarna tycker är viktigt. har medborgarna fel, de vet inte alltid så mycket om polisarbete. Men vi kan ta det de säger på allvar och göra det på ett sätt som funkar. Problemet är att få en trovärdighet för det. Det finns alltid en risk med utvecklingsarbeten som inte har ett tyd- ligt medborgarfokus från början. I denna försöksverksamhet ligger denna risk främst i att det kan bli svårigheter att säkerställa miss- tänktas rättigheter.13 13Detta går inte att säga mycket mer om . Det finns ingen uppföljning med de som är dömda eller misstänkta för brott. Lärande exempel från statliga myndigheter 2.3.3Vinster för medborgare, medarbetare och samhället Ett mål med försöksverksamheten har varit att korta handläggnings- tiderna för vissa brottmål. Ett annat har varit att skapa en mer samman- hållen lagföringsprocess, där den tid då det inte pågår några aktiva åt- gärder är kortare. Dessa mål har försöksverksamheten uppnått.14 Försöksverksamheten har huvudsakligen påverkat medborgare på två vis, som brottsoffer eller som brottsmisstänkt. För brottsoffer har försöksverksamheten inneburit kortare väntetid från det att man blivit utsatt för brott till dess att ärendet har avgjorts. För brotts- offer har det i högre utsträckning blivit så att brottsmisstänkta döms för brott de genomfört mot just dem, i och med att färre brottsmiss- tankar sammanslås15 till ett och samma ärende. För brottsmisstänkta har förfarandet också gått snabbare.16 För brottsmisstänkta har det fått effekten att polis eller åklagare inte i samma grad som tidigare slår samman flera olika brott till en samlad bedömning. I försöksverksamheten har brottsmisstänkta i stället bli- vit dömda för varje enskilt brott. Detta innebär att den brottsmiss- tänkte inte får den sammanslagning av brott som vissa tidigare kunnat få när de begått en viss typ av brott. En polis beskriver det på följande vis: Med det här lagförs de för varje gärning för sig. samlade de på sig flera olovliga körningar och lagfördes bara för en, medan resten avskrevs. Då kändes det ju som att de fick rabatt.17 Som brottsmisstänkt har man även fått en snabbare påföljd för de brott man har begått alternativt ett snabbare avslut utan påföljd om man inte har kunnat lagföras för något brott. Ett snabbare avslut, vare sig det handlar om påföljd eller inte är någonting som generellt sett är positivt för den enskilda individen. För de medborgare som deltar som vittnen har den mer sammanhållna processen lett till kor- 14Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring. 15När domaren lägger ihop flera olika brott till en samlad bedömning. 16Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring. 17Från Brå (2019). Utvärdering av försöksverksamheten snabbare lagföring. Lärande exempel från statliga myndigheter tare väntetid och ett snabbare avgörande. Det leder i sin tur generellt till bättre vittnesuppgifter.18 För medarbetarna på de inblandade myndigheterna har försöksverk- samheten lett till en rad förändringar, som de flesta har uppfattat som positiva. Enligt poliserna själva har arbetssättet lett till att de blivit mer motiverade och effektivare. Medarbetarna på de övriga myndig- heterna har också varit positiva, även om det förändrade arbetssättet medfört en del nya utmaningar. Medarbetarna har fått en utökad möjlighet att använda sig av sitt professionella omdöme och en tydligare återkoppling på det arbete de utfört. Att öka medarbetarnas handlingsutrymme för att de ska kunna ta ett större ansvar i att utreda ärenden har varit en viktig del i försöksverksamheten. Det gäller främst medarbetarna som finns närmast medborgarna i organisationen, det vill säga poliser i yttre tjänst. De har i högre utsträckning haft möjlighet att genomföra ut- redningar direkt när de har gjort ett ingripande. Denna förändring ger poliserna i yttre tjänst möjlighet att i högre utsträckning kunna använda sin kompetens för att genomföra utred- ningar.