sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — kan således ta hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, i form av t.ex. sysselsättning och pro- duktion, när det gäller hur snabbt inflationsmålet ska uppnås. Den flexibla inflationsmålspolitiken medför dock särskilda utmaningar för den demokratiska granskningen av penningpolitiken, eftersom en viss avvikelse från inflationsmålet kan vara medveten. Den demokratiska granskningen av I den proposition som ligger till grund för beslut om grundlagsfästa oberoende (prop. 1997/98:40 s. 52) fast- slogs följande: Enligt regeringens uppfattning bör en delegering av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte ske utan att målet för verksamheten är tydligt. En självständig Riksbank måste därför ges ett demokratiskt för- ankrat mål för verksamheten. Om inget mål formuleras, skulle det ge utrymme för en godtycklig utformning av penningpolitiken. […] [E]n långtgående delegering av penningpolitiken bör kombineras med upp- följning och kontroll. som huvudman måste därför ha möjlighet att utvärdera verksamheten utifrån ett mål som fast- ställts för verksamheten. I detta sammanhang bör noteras att bestämmelserna om oberoende i viss utsträckning begränsar möjligheterna till att utkräva ansvar, i betydelsen att det får konkreta konsekvenser för de be- rörda. Till exempel är en misslyckad penningpolitik inte en tillräcklig grund för att omplacera eller skilja en direktionsledamot från anställ- ningen eller att exempelvis ändra de resurser har till sitt förfogande för att driva sin verksamhet. Av denna anledning har det i fråga om oberoende centralbanker anförts att det rör sig om en skyldighet att förklara sina handlingar (eng. answerability) snarare än faktisk demokratiskt ansvarsutkrävande och kontroll.24 Det finns så- ledes en avvägning mellan oberoende och förutsättningarna för an- svarsutkrävande.25 Som beskrivs ovan framgår det av förarbeten till den nuvarande riksbankslagen att en förutsättning för denna höga grad av obero- ende är att har ett tydligt avgränsat mandat inom penningpolitiken och att det är möjligt för de folkvalda att bedöma i vilken grad har uppfyllt sitt mål, t.ex. vad gäller att inflationen ska vara på en viss nivå. Under sådana förhållanden in- ställer sig frågan varför inte den demokratiska granskningen av pen- ningpolitiken kan begränsas till att jämföra den faktiska inflationen med inflationsmålet. Frågan är dock mer komplex än så. Det är inte endast penningpolitiken som påverkar inflationen och den penning- politiska transmissionsmekanismen. Även t.ex. finanspolitik, såväl vad gäller statens inkomster som utgifter, och den internationella ekonomiska utvecklingen påverkar utfallet. 24Braun (2017), s. 38. 25Dawson m.fl. (2019) och Gjredrem (2016). Den demokratiska granskningen av inte fullständig kontroll över inflationen. Dessutom tar det i regel , i många fall , innan penningpolitiska beslut får full effekt. Vidare kan som beskrivs ovan en avvikelse mellan utfall och mål i fråga om inflationen vara medveten. För de centralbanker som, liksom , driver en s.k. flexibel inflationsmålspolitik ska inte bara inflationen stabiliseras kring inflationsmålet utan även real- ekonomin ska stabiliseras. I vart fall kan central- banken således acceptera en viss avvikelse från inflationsmålet som en kompromiss mellan stabilisering av inflation respektive realeko- nomi, utan att bryta mot målet. Även om hänsyn till realekonomiska faktorer som produktion och sysselsättning inte är lagfäst anges det i förarbetena till riksbankslagen (prop. 1997/98:40 s. 51) att [s]åsom myndighet under bör […], utan att åsido- sätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Sammanfattningsvis är penningpolitikens resultat med avseende på både inflation och realekonomisk utveckling svåra att utvärdera på kort sikt, dels då det normalt tar eller längre för penningpoli- tiska åtgärder att få full effekt, dels då utfallet också beror på faktorer som inte har kontroll över, såsom förhållanden utom- lands. Det kan därför hävdas att skälen för en oberoende central- bank, som delvis baseras på att det är möjligt att på ett objektivt sätt utvärdera måluppfyllelsen, försvagas av det förhållandet att utfallet av inflationen beror på en rad förhållanden utanför kontroll. Det finns dock andra sätt att utvärdera arbete som kan komplettera en enkel och ibland, av skäl som framförs ovan, inte så informativ beräkning av måluppfyllelse i formell mening. Ett sätt är att som del av en utvärdering analysera kvaliteten på och tolkningen av direktionens beslutsunderlag samt deras motivering av den förda penningpolitiken. Huvudfrågan blir därmed huruvida be- sluten var väl avvägda och motiverade givet den information som fanns när det fattades. Det bör påpekas att penningpolitik är ett relativt kompli- cerat område varför transparens från sida inte auto- matiskt innebär att en granskning är en enkel uppgift. Det krävs en omfattande analyskompetens i form av experter och exempelvis en Den demokratiska granskningen av god förståelse av modellverktyg eller egna sådana verk- tyg. En parallell kan här göras till granskningen av finanspolitikens förenlighet med det finanspolitiska ramverket. Denna granskning utförs av , men också av Konjunkturinsti- tutet, och det görs kontinuerligt gransk- ningar inom ramen för effektivitetsrevision. Detta talar för att det behövs resurser och kompetens för att göra en till- fredsställande granskning av den förda penningpolitiken, vilket kom- mittén återkommer till i övervägandena i avsnitt 33.6. Ett annat sätt att utvidga utvärderingen utöver den formella mål- uppfyllelsen är att jämföra prognoser, vilka är av stor betydelse för de penningpolitiska besluten26, med prognoser från andra bedömare. Om systematiskt med samma infor- mationsmängd gör sämre prognoser av viktiga makroekonomiska variabler, inklusive inflationen, än andra bedömare är det en indika- tion på att kunde gjort ett bättre jobb. har i ett internationellt perspektiv varit en föregångare i att vara transparent med att publicera sina prognoser inklusive att jämföra dessa med andra prognosmakare. har också drivit på ut- vecklingen för metoder för bättre prognosutvärdering.27 Granskning av övriga verksamhet Förutsättningarna för en demokratisk granskning av uppgifter, vid sidan av penningpolitiken och övriga ECBS-relaterade uppgifter, är mer lik den demokratiska granskning och kontroll som utövar i förhållande till regeringen och dess myndigheter. Eftersom det inte föreligger något unionsrättsligt instruktionsför- bud när det gäller dessa uppgifter behöver detta inte vägas in i hur granskningen utformas. Det faktum att är en myndighet under innebär dock att ingen annan än , och i viss mån , kan göra en sådan granskning av Riks- bankens övriga verksamhet. Eftersom även övriga verk- samhet har stor betydelse för ekonomiska utveckling bör också den omfattas av en demokratisk granskning. 26Se vidare avsnitt 6.2.5. 27Se exempelvis och (2009) och m.fl. (2017) för metodutveckling inom prognosutvärdering. Den demokratiska granskningen av samheter som driver har skilda förutsättningar när det exempelvis gäller •om delar ansvaret för en uppgift eller är ensamt an- svarig myndighet •i vilken mån lagstiftningen ger omfattande frihets- grader i det mandat den tilldelats •om en verksamhet har stora samhällsekonomiska effekter eller inte •om det råder konsensus i det politiska systemet kring en viss uppgift eller inte. Eftersom har en bredd i sin verksamhet när det gäller såväl inom vilka policy- eller verksamhetsområden den arbetar och i vilka verksamhetsformer (kontroll och tillsyn, kunskapsproduktion policyutformning, m.fl.) den bedriver sin verksamhet (se vidare av- snitt 11.3.4) behöver granskningen inom olika verksamhetsområden kunna se olika ut och även förändras . Formerna för gransk- ningen bör som huvudregel beslutas av . 33.2.6Slutsatser avseende legitimitet och demokratisk granskning Sammantaget är verksamhet av mycket stor betydelse för svensk ekonomi. Den omständigheten att centralbanker fattar centrala samhällspåverkande policybeslut med ett stort mått av obe- roende gör att granskningen är särskilt angelägen. Följaktligen förut- sätter oberoende att det finns någorlunda effektiva mekanismer för granskning och, såvitt det är möjligt, för ansvarsutkräv- ande. oberoende innebär dock vissa begräns- ningar för ansvarsutkrävandet. Kommittén konstaterar utifrån ovanstående diskussion att en stärkt demokratisk granskning kan bidra till en stärkt legitimitet för . är relativt unik i det svenska styrelseskicket med tanke på att begränsningarna av de folkvaldas inflytande över maktutövningen inte är motiverade av konstitutionella utgångspunkter utan snarare av effektivitetsskäl. Detta gör den demokratiska gransk- ningen avseende måluppfyllelse i verksamheten central. Den demokratiska granskningen av Det finns därför enligt kommitténs bedömning starka skäl att, inom de begränsningar som sätts av unionsrätten och oberoende i övrigt, stärka förutsättningarna och mekanismerna för demokratisk granskning av i olika former. I unionsrätten finns det inte några regler som föreskriver hur de nationella centralbankerna utanför Eurosystemet ska informera all- mänheten, redovisa sitt arbete till respektive huvudman eller hur de eventuellt ska granskas. I fråga om ECB är däremot reglerna i unions- rätten om granskning och ansvarsutkrävande mer omfattande, till följd av att ECB:s verksamhet inte regleras i någon nationell rätts- ordning (se vidare avsnitt 33.5.3). Det finns dock vissa regler som kan innebära begränsningar för t.ex. hur granskningen ska drivas eller vilka organ som kan utföra den även vad gäller nationella cen- tralbanker inom EU. Det gäller reglerna om centralbankernas obe- roende. ECB och kommissionen har också gjort uttalanden i kon- vergensrapporter som berör ramarna för granskningen. Även i fråga om de nationella centralbankernas oberoende finns det en mindre omfattande reglering i unionsrätten jämfört med vad som gäller för ECB. Dessa regler behandlas i avsnitten 9.4 och 12.4–6. För det första får inte granskningen uppfattas som instruktioner eller liknande påverkan om hur i fråga ska driva pen- ningpolitik eller utföra andra ECBS-relaterade uppgifter (artikel 130 För det andra får centralbankschefer endast av- sättas under de förutsättningar som anges i artikel 14.2 i ECBS-stad- gan, dvs. om hen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse eller inte längre uppfyller de krav som ställs för uppdraget. Det finns inga särskilda regler i unionsrätten om revision som tillämpas på de nationella centralbankerna utanför Eurosystemet. Den regel om revision som finns i ECBS-stadgan är inte tillämplig på medlemsstater med undantag (artikel 27.1, jfr artikel 42.1 i samma stadga).28 28Artikel 27.1 tillämpas alltså i praktiken endast i förhållande till centralbanker inom Euro- systemet. Se t.ex. ECB:s rekommendation av till Europeiska unionens råd om externa revisorer för (ECB/2018/22). Den demokratiska granskningen av Det är direktionen som leder (9 kap. 13 § andra stycket andra meningen regeringsformen). Direktionen utgör således det verkställande ledningsorganet i . I riksbankslagen förtyd- ligas att direktionen ansvarar för verksamhet (9 kap. 1 a § första stycket). Det innebär bl.a. att det är direktionen som ansvarar för resultat och måluppfyllelse avseende de uppgifter som ansvarar för. I den nämnda bestämmelsen i riksbankslagen anges också uttryckligen att direktionen ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel. Även frågor om effektivitet, regel- efterlevnad och finansiell redovisning är således direktionens ansvar. Direktionen ska vidare säkerställa att det vid finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår ovan (9 kap. 1 a § andra och tredje styckena riksbankslagen). I denna process ska ingå momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppfölj- ning och dokumentation. För myndigheter under regeringen finns liknande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515). I syfte att fullgöra sitt ansvar för den interna kontrollen har direk- tionen bl.a. en internrevisionsavdelning till sitt förfogande. Det fram- går av riksbankslagen att det ska finnas en internrevision inom Riksban- ken (9 kap. 2 § tredje stycket första meningen). Internrevisionsavdel- ningen granskar verksamhet utifrån ett riskperspektiv. Arbetet bedrivs enligt riktlinjer och en revisionsplan som direktionen har fastställt (9 kap. 2 § tredje stycket andra meningen riksbanks- lagen). Granskningen syftar till att systematiskt och strukturerat värdera och öka effektiviteten i riskhantering, styrning och kontroll samt ledningsprocesser.29 På grund av sin organisatoriska tillhörighet granskar inte internrevisionsavdelningen hur direktionsledamöterna har utövat sina uppdrag. Detta granskas i stället i viss begränsad ut- sträckning av fullmäktiges revisionsenhet (se avsnitt 33.3.3 nedan). Internrevisionen är den s.k. tredje försvarslinjen i fråga om risk- hantering inom . Den andra försvarslinjen utgörs av en riskenhet och en tjänsteman som ansvarar för regelefterlevnad. 29Se policy för internrevision, dnr 2018-00256. Den demokratiska granskningen av första försvarslinjen kan beskrivas som den riskhantering som görs inom den löpande verksamheten inom enheter och avdelningar med ansvar för vissa sakfrågor. En viktig kontrollmekanism vad gäller såväl penningpolitiken som övriga verksamhet är riksbanksfullmäktige, vars leda- möter väljs av . Fullmäktiges uppgifter är bl.a. att utse riks- bankschefen och övriga direktionsledamöter och besluta om att tillåta eller inte tillåta direktionsledamöternas eventuella sidoupp- drag. Ordförande och vice ordförande i fullmäktige har också rätt att delta i och yttra sig vid direktionens alla sammanträden (se vidare kapitel 32). Det framgår inte uttryckligen av riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen. In- direkt kan dock detta anses följa av att fullmäktige utser direktionen och under vissa särskilda förutsättningar kan skilja en direktionsleda- mot från anställningen (beträffande det sistnämnda, se avsnitt 33.3.7). Den kontrollerande funktionen berörs uttryckligen i arbetsordning, som fullmäktige självt har beslutat om (3 § fjärde stycket i arbetsordningen i dess lydelse ). Det framgår också av propositionen till de ovannämnda lagändringarna (prop. 1997/98:40 s. 63) att avsikten var att fullmäktige, när direktionen inrättades som ledningsorgan, bl.a. skulle ha en kontrollerande funktion. Regeringen såg då en stor fördel med att behålla fullmäktige med politiska repre- sentanter eftersom det ger som huvudman för möjlighet till en bättre insyn och kontroll än vad som annars skulle vara möjligt. ansåg regeringen att denna ordning skulle ge en starkare förankring i samhället. Fullmäktiges kontrollerande funktion utförs delvis genom att fullmäktiges ordförande och vice ordförande följer direktionens arbete , bl.a. genom att utnyttja sin ovannämnda rätt att delta i alla direktionens sammanträden. Fullmäktiges ordförande och vice ordförande deltar också i vissa informella möten (se fullmäk- tiges verksamhetsberättelse 2017/18:RB2). Direktionens ledamöter deltar normalt sett vid fullmäktiges sammanträden och lämnar då regelbundna redogörelser för viktigare beslut och händelser i Riks- Den demokratiska granskningen av Direktionsledamöterna deltar dock inte vid handläggningen av ärenden som gäller dem personligen. Fullmäktige har även en revisionsfunktion som sköts av en extern revisionsbyrå. Fullmäktige fastställer en plan för revisions- funktionens arbete, vilket liknar den ordning som berörs ovan vad gäller att direktionen fastställer en revisionsplan för internrevisions- avdelningen. Till följd av fullmäktiges begränsade ansvarsområden är denna funktion inriktad på vissa särskilda frågor, bl.a. hur arbets- ordningen har efterlevts och hur vissa direktionsledamöter har an- vänt sina mobiltelefoner.30 Enligt en promemoria från har det funnits en viss osäkerhet om vilken roll denna revisionsfunktion lämpligen bör ha.31 Fullmäktige får även information om årliga gransk- ning av verksamhet. redovisar resul- taten av sin granskning för fullmäktige, dels inför och i samband med fullmäktiges beslut om förslag till vinstdisposition, dels när Riks- revisionen har slutfört sin granskning. Fullmäktige lämnar en gång en verksamhetsberättelse till i samband med fullmäktiges förslag till om dis- position av resultat. Ordföranden och vice ordföran- den i fullmäktige träffar finansutskottet cirka . 33.3.4Årlig revision av årsredovisning och beslut om ansvarsfrihet Det finns anledning att beröra den del av granskningen av Riks- banken som berör dess årsredovisning, dvs. den årliga revisionen. Detta är en form av finansiell revision (se vidare nedan). Behovet av årlig revision har bl.a. att göra med att är bokförings- skyldig. Bokföringsskyldigheten ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. I detta avseende ska ECB:s riktlinje32 om den rätts- liga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom ECBS efterlevas i tillämpliga delar (10 kap. 3 § första stycket riksbanks- lagen). Riktlinjen berör en rad olika frågor. 30Se Revisionsplan 2018/2019, Protokollsbilaga A till fullmäktiges protokoll av , § 5 (dnr 2018-00470). 32Europeiska riktlinje (EU) 2016/2249 av om den rätts- liga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/34) (omarbetning) EUT L 347, 20.12.2016, s. 3. Den demokratiska granskningen av Skälet för att riktlinjen ska tillämpas är enligt förarbetena till bestämmelsen att god redovisningssed för centralbanker utgörs av den sed som ECB utvecklar. ECB:s riktlinje ska dock endast gälla i tillämpliga delar eftersom inte har infört euron som valuta (2005/06:RS5 s. 101 och 102). Den nuvarande riktlinjen är dock enligt dess ordalydelse inte alls tillämplig på nationella centralbanker utanför Eurosystemet.33 I praktiken följer dock i hög grad denna riktlinje, på samma sätt som exempelvis . Beslut om vilka regler som ska gälla för redovisning- en, dvs. bokföringen och årsredovisningen, fattas av direktionen. direktion ska i början av lämna en årsredo- visning för det närmast föregående räkenskapsåret till , och fullmäktige (10 kap. 3 § andra stycket första men- ingen samma lag). Den ska innehålla en resultaträkning, en balans- räkning och en förvaltningsberättelse. Förvaltningsberättelsen ska i sin tur innehålla bl.a. en redogörelse för penning- och valutapoli- tiken (se 10 kap. 3 § tredje stycket samma lag; jfr de redogörelser för penningpolitiken som berörs i avsnitt 33.3.5 nedan). Det är dock fullmäktige som till lämnar förslag om disposition av Riks- bankens vinst (10 kap. 3 § andra stycket andra meningen samma lag). Förslaget till vinstdisposition ska också lämnas till . Årsredovisningen granskas av inom ramen för dess arbete med årlig revision (se vidare 3 § första stycket 3 och 5 § tredje stycket lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). I revisionsberättelsen uttalar om bör fastställa resultat- och balansräkningen samt bevilja ledamöterna i fullmäktige och direktionen ansvarsfrihet. Denna granskning, som är en form av finansiell revision, sker i syfte att bedöma om årsredo- visningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämp- liga föreskrifter och särskilda beslut. Genom granskningen prövar om årsredovisningen har upprättats i enlighet med bestämmelserna i riksbankslagen, varvid de regler för bokföring och årsredovisning som fastställts av direktion har tillämpats. Förfarandet att direktionen själv fastställer de regler för bokföring och årsredovisning som ska gälla avviker från gängse ordning för andra förvaltningsmyndigheter och statliga bolag. 33Se artikel 2 i den riktlinje som anges i föregående fotnot. Se även artikel 26.3 i ECBS-stadgan angående en konsoliderad balansräkning för ECBS. Den demokratiska granskningen av praktiken inte regelefterlevnad (eng. compliance), utöver att lämpliga beslutsprocesser har tillämpats och att ett tillräckligt beredningsunderlag har funnits m.m. I avsnitt 33.6.6 berörs att , enligt kommitténs bedömning, i och för sig har rätt att göra en granskning av regelefterlevnad. granskning utgör en del av kontroll- makt och ska tillgodose behov av underlag för debatt och beslut vad gäller myndigheternas verksamhet generellt sett. Riks- revisionens uppdrag är framför allt att granska genomförandet och resultatet av statliga insatser dels genom effektivitetsrevision, dels genom årlig revision. Inom den årliga revisionen granskas de statliga myndigheternas årsredovisningar. Revisionen bedömer, i enlighet med god revisionssed, om årsredovisningarna är tillförlitliga, om räkenskaperna är rättvisande och om myndigheterna följer tillämp- liga föreskrifter och beslut. granskas cirka 240 årsredovis- ningar. Effektivitetsrevisionen berörs i avsnitt 33.6.4. Efter att revisionsberättelse avseende har färdigställts fattar beslut om att fastställa resultat- och balansräkningen (10 kap. 4 § första stycket riksbankslagen). Riks- dagen beslutar också om hur vinst ska disponeras (vinst- disposition). fattar även beslut om ansvarsfrihet för fullmäktiges verksamhet och för direktionen avseende förvaltningen av Riks- banken (10 kap. 4 § andra stycket samma lag). Beslutet om ansvars- frihet för direktionen kan beskrivas som ett ställningstagande, med vissa nedan angivna begränsningar, till hur direktionen har skött för- valtningen av . Det är således en del av den demokratiska granskningen och kontrollen av . Beslut i denna fråga hänger nära samman med beslut om att fastställa resultat- och balans- räkningen, som i sin tur har en nära koppling till beslut om vinst- disposition. Som beslutsunderlag har , vid sidan av Riks- bankens egen årsredovisning, den ovan beskrivna revisionsberättelse som upprättar med anledning av dess granskning av årsredovisningen. Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en ledamot av fullmäktige eller direktionen eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning (10 kap. 4 § andra stycket andra meningen riksbankslagen, se även prop. 1997/98:40 s. 64 och Den demokratiska granskningen av SOU 1993:20 s. 50). Ansvarsfrihet får således inte vägras på grunden att t.ex. en direktionsledamot har verkat för en penningpolitisk inrikt- ning som inte överensstämmer med lagfästa mål och uppdrag. Detta innebär att ett beslut om att bevilja ansvarsfrihet inte ska tolkas som att har tagit ställning i frågan om penning- politiken eller andra delar av verksamhet har skötts på ett i alla avseenden tillfredsställande sätt. Fullmäktige får skilja en direktionsledamot från anställningen endast om denne inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Vid sidan av granskning har det förekommit att finansutskottet har anlitat en extern revisionsbyrå och andra fristående experter för att göra en specialstudie av vissa åtgärder från sida. Detta skedde och avsåg den bolagisering av kontanthantering som ägde rum (se bet. 2003/04:FiU23, bilagorna 4 och 5). Bolagiseringen av kontanthantering kan också näm- nas som ett exempel på när granskningen av direktionens förvaltning av har föranlett kritik från finansutskottets sida. Finans- utskottet anförde bl.a. att frågan om bolagisering av kontanthanteringen, som också rör uppgifter som till- delats i grundlag, inte hade varit underställd prövning.