sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — Över- synen omfattade dock inte det nystartade bolaget inom samma koncern, då alla nya leverantörer inom tjänsten ska ges förutsätt- ningar att uppnå uppställda kriterier.66 Leverantörer med få del- tagare eller dåliga resultat utesluts inte heller om det finns färre än fyra leverantörer i ett område, vilket var fallet i flera delar av landet. Den andra granskningen omfattade de 20 största leverantörerna med fokus på avtalsefterlevnad gällande de krav som ställs på indi- viduell studie- och yrkesvägledning i tjänsten. Arbetsförmedling- en konstaterade vid granskningen ett antal brister, däribland att leverantörerna saknade avtal med de underleverantörer som nytt- jades. Detta ledde i två fall till att Arbetsförmedlingen införde rekryteringsstopp fram till att rättelse hade skett. Arbetsförmedlingen genomförde två granskningar av de totalt drygt 60 arbetsmarknadsutbildningar som myndigheten hade avtal för. En granskning gällde ett urval av de arbetsmark- nadsutbildningar som hade inriktning mot industriteknik. Syftet med granskningen var att öka kunskapen om hur utbildningarna fungerar samt identifiera framgångsfaktorer i leverantörernas arbetssätt och metoder, för att därigenom kunna utveckla befint- liga och kommande tjänster. Granskningen bestod av flera delar. Dels fick leverantörerna lämna en skriftlig redovisning av de framgångsfaktorer och even- tuella utvecklingsområden som de själva hade identifierat. Där- utöver genomförde Arbetsförmedlingen telefonintervjuer och 66E-post från Arbetsförmedlingen samt . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi enkätundersökningar riktade till arbetsgivare inom industriom- rådet på de orter som granskades, i syfte att inhämta deras bild av om utbildningen levererat arbetskraft med tillräcklig och relevant kompetens. Några slutsatser från dessa undersökningar kunde dock inte dras på grund av att svarsfrekvensen var för låg. Utifrån deltagarenkäter kunde Arbetsförmedlingen dock konsta- tera att drygt hälften av kursdeltagarna var nöjda med innehållet i utbildningen och att de upplevde utbildningen som meningsfull. Något fler, , ansåg att deras chanser att få en an- ställning hade ökat efter utbildningen. Den andra granskningen av arbetsmarknadsutbildningarna gällde samtliga leverantörer av fordonstekniska utbildningar. Syftet med granskningen var bland annat att säkerställa avtalsefterlevnad och ett antal brister i detta avseende kunde konstateras. Dessa bestod bland annat i att handledarna på den arbetsplatsförlagda utbild- ningsplatsen inte hade tillräcklig utbildning och därutöver sakna- de information om deltagarnas mål med utbildningen. Därutöver konstaterades allvarliga brister i utformningen av deltagarnas kom- petensintyg. Arbetsförmedlingen vidtog dock inga sanktioner ut- ifrån de brister som upptäcktes vid granskningen. Granskningen hade därutöver ett lärandeinslag som syftade till att undersöka om de leverantörer som hade erbjudit sina del- tagare arbetsplatsförlagt lärande hade en högre andel deltagare i arbete efter utbildningen. Granskningen visade att en högre andel av deltagarna som hade fått arbetsplatsförlagt lärande var i arbete efter avslutad utbildning och att dessa därtill i högre utsträckning hade fått ett fordonstekniskt arbete. Genomsnitts- tiden för utbildningen förlängdes dock för de deltagare som fick arbetsplatsförlagt lärande. Av granskningen framgår att framöver kan komma att ställa högre krav på leve- rantörerna att erbjuda, och på deltagarna att delta i, arbetsplats- förlagt lärande. •Granskning av leverantörernas arbete med arbetsgivarkontakter Arbetsförmedlingen genomförde en granskning av arbetet med arbetsgivarkontakter bland leverantörer av Stöd och matchning respektive arbetsmarknadsutbildningar. Syftet med granskningen var att öka kunskapen om leverantörers arbetsgivarkontakter och Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi om det finns samband mellan leverantörens arbetsgivarkontakter och andelen av de arbetssökande som efter avslutad insats övergår i arbete eller studier. En enkätundersökning riktades till 72 leve- rantörer av arbetsmarknadsutbildning respektive Stöd och match- ning varav hälften besvarade enkäten. av de leveran- törer som besvarade enkäten uppgav att lokala/regionala företag regelbundet hör av sig till dem för att tillgodose sitt rekryte- ringsbehov. En del av leverantörerna bedrev dessutom egen beman- ningsverksamhet. Arbetsförmedlingen konstaterar i granskningen att det trots detta inte finns något entydigt positivt samband mellan goda arbetsgivarkontakter och resultat för deltagare i de arbetsmarknadstjänsterna som tillhandahålls i extern regi. En för- till detta kan enligt Arbetsförmedlingen vara att myndig- heten i avtalen med leverantörerna av arbetsmarknadsutbildningar inte kräver att dessa aktivt ska matcha deltagarna mot lediga jobb i anslutning till eller efter avslutad tjänst. Enligt granskningen har arbetsförmedlarna trots detta förväntningar på att leverantörerna göra detta, vilket innebär att arbetsförmedlarna inte arbetar aktivt med att matcha deltagarna mot lediga jobb efter att utbildning- arna har avslutats. Enligt uppstår därmed ett vakuum, där såväl leverantör som arbetsförmedlare tror att ”någ- on annan” matchar deltagaren mot lediga jobb. Arbetsförmedlingen ansåg vidare att leverantörerna av arbets- marknadstjänster sannolikt skulle nyttja sin förankring i de lokala branschnätverken och hos de lokala företagen på ett bättre sätt, om Arbetsförmedlingen betalade leverantörerna en summa för varje deltagare som kom i arbete efter avslutad insats. av de leverantörer som besvarade enkäten ansåg dock att fler deltagare skulle komma i arbete om de fick betalt för detta. Typ och antal sanktioner som utfärdats –2017 I de fall Arbetsförmedlingen upptäcker brister hos leverantörerna har myndigheten möjlighet att utfärda olika typer av sanktioner. Dessa sträcker sig från att Arbetsförmedlingen begär rättelse av de felaktigheter som myndigheten uppmärksammat innan fler deltagare anvisas till leverantören, till att avtalet sägs upp eller hävs. Enligt av- talsrättsliga principer ska de strängare sanktionerna så som hävning Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi av avtal endast ska göras i de fall en leverantör har begått ett allvarligt fel. Uteslutning av en leverantör kan grunda sig på att leverantören är i konkurs eller har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesut- övningen. Arbetsförmedlingen kan också utesluta leverantören från att få sin ansökan om att få delta i LOV, eller sitt anbud i en upp- handling enligt , prövat. Huruvida grund för uteslutning av en leverantör finns prövas vid varje enskilt tillfälle. Leverantörer som har uteslutits ur LOV på grund av konkurs eller allvarligt fel i yrkes- utövningen kan direkt ansöka om att få delta i valfrihetssystemet igen, medan leverantörer i upphandling enligt får vänta till nästa upphandlingstillfälle. Av tabell 12.4 framgår hur många och vilken typ av sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdade mot sina leverantörer –2017. Antalet sanktioner räknas per leverantör. En uppsägning kan exempelvis innebära allt ifrån att ett av många avtal med leve- rantören inom den aktuella tjänsten har sagts upp, till att flera eller samtliga avtal för samma leverantör och tjänst har sagts upp.67 Tabell 12.4 Antal sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdat 2017, per typ av sanktion Leverantör utesluten från möjlighet att få sitt anbud/ansökan prövad Källa: Arbetsförmedlingen. Av tabell 12.5 framgår att merparten av samtliga sanktioner som utfärdades mellan 2014–2017 gällde leverantörer av tjänsten STOM. Detta beror sannolikt dels på av att fler klagomål inkommer på leve- rantörer av STOM och att dessa leverantörer därmed utreds oftare 67En leverantör kan exempelvis finns i flera leveransområden i STOM, där leverantören har ett avtal med Arbetsförmedlingen per leveransområde. En leverantör av arbetsmarknadsut- bildningar kan i likhet med detta ha avtal för olika leveransområden, men också för olika ut- bildningsinriktningar. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi varvid brister uppdagas, dels på att det är fler leverantörer i STOM och att inträdet för leverantörerna är lättare i LOV i jämförelse med . Slutligen bidrar sannolikt det faktum att tjänsten är enklare och mindre resurskrävande att följa upp, genom att målet för STOM är tydligt och statistiskt uppföljningsbart, i jämförelse med övriga tjänster.68 Tabell 12.5 Antal sanktioner som Arbetsförmedlingen utfärdat, per typ av tjänst, 2014 2017 Källa: Arbetsförmedlingen. Tjänsten etableringslots upphörde . Planerade granskningar genomförs inte för alla tjänster För att använda de befintliga resurserna för leverantörsuppföljning på ett effektivt sätt har Arbetsförmedlingen dimensionerat arbetet utifrån leverantörernas storlek, mätt i hur stor andel av de totala leverantörsersättningarna som myndigheten har utbetalat och beräk- nas utbetala framöver till respektive leverantör. De största leveran- törerna ska följas upp i högst utsträckning, men ges också möjligt att i större utsträckning än övriga leverantörer delta i dialoger med myndigheten. Dialogerna går bland annat ut på att identifiera fram- gångsfaktorer och utvecklingsområden för de utkontrakterade tjäns- terna hos leverantörerna respektive Arbetsförmedlingen.69 Det kan konstateras att Arbetsförmedlingen inte har genomfört någon planerad granskning av merparten av de tjänster som myndighetens leverantörer tillhandahåller – vare sig förberedande utbildningar, rehabiliteringstjänster eller yrkessvenska omfattades av myndighetens planerade granskningar. 68Målet med STOM är att de arbetssökande som tar del av tjänsten ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid. 69På nationell nivå genomförde Arbetsförmedlingen en enskild dialog med var och en av myndighetens 15 största leverantörer. Därutöver genomförde myndighetens leveran- törsuppföljare i respektive marknadsområde totalt 329 dialoger med leverantörerna. Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi att dimensioneringen av Arbetsförmedlingens personal som arbetar med uppföljning och kontroll inte motsvarar behovet av motsvaran- de arbete, sett utifrån den omfattning och inriktning som arbets- marknadstjänsterna i extern regi hade . För de flesta tjänster som Arbetsförmedlingens leverantörer utförde saknades möjlighet att följa upp dessa genom objektiva mått och statistikbaserade me- toder. En förklaring till att dessa inte har granskats, medan flera granskningar har gjorts av Stöd och matchning, är troligen att arbe- tet med uppföljning och kontroll är betydligt mer personalintensivt för dessa tjänster, då Arbetsförmedlingen måste kontrollera att leverantörerna har uppfyllt ett stort antal detaljerade krav gällande hur verksamheten ska bedrivas. Andra utförare än myndighetens leverantörer omfattas inte Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörs- kontroll omfattar, som tidigare nämnts, inte den eftergymnasiala utbildning som Arbetsförmedlingen tillhandahåller genom inom- statligt köp av universitet och högskolor. Arbetsförmedlingen har dock möjlighet att följa upp sådan verksamhet, med utgångspunkt i det avtal som det inomstatliga köpet baseras på. Sådana möjligheter saknas däremot helt för de tjänster som Arbetsförmedlingen an- skaffar genom att utbetala statsbidrag till folkhögskolor genom . Enligt uppgift från Arbetsförmedlingen förekommer det att klagomål på folkhögskolorna inkommer från arbetssökande genom Arbetsförmedlingens system för klagomålshantering (som används för leverantörer som har kontrakterats genom LOV eller ). Arbetsförmedlingen har dock ingen möjlighet att agera utifrån dessa klagomål, trots att Arbetsförmedlingen enligt förordning ansvarar för verksamheten.70 När arbetsmarknadstjänster ges genom bidragsgivning kan sammanfattningsvis inte åstadkomma de mål som myndighetens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll syftar till för övriga arbetsmarknadstjänster som ges i extern regi. Arbetsförmedlingen kan inte säkerställa att myndigheten får den 70En möjlighet för de arbetssökande att lämna klagomål på folkhögskolorna genom att vända sig till Folkhögskolornas studenträttsliga råd (FSR) infördes . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi verksamhet som myndigheten har betalat för och saknar därmed möjlighet att säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. Kon- kurrens mellan olika utförare i syfte att driva kvalitet eller sänka kostnader förekommer inte heller vid bidragsgivning. Därtill saknar Arbetsförmedlingen möjlighet att inhämta kunskap om vad som fung- erar och inte fungerar för de tjänster som ges genom bidragsgivning, vilket innebär att myndigheten inte heller kan bidra till att utveckla och förbättra dessa tjänster. Kontroll av leverantörernas kontrolluppdrag Utöver uppföljning och kontroll av leverantörernas verksamhet ska Arbetsförmedlingen även kontrollera att de kompletterande aktör- erna säkerställer att de arbetssökande är aktivt arbetssökande. som en arbetssökande befinner sig hos en komplet- terande aktör har Arbetsförmedlingen fortsatt ansvar för att följa upp om den arbetssökande uppfyller arbetslöshetsförsäkringens vill- kor. För att Arbetsförmedlingen ska kunna fullfölja sitt uppdrag innehåller avtalen med de kompletterande aktörerna krav på att dessa ska meddela Arbetsförmedlingen om den arbetssökande agerar på ett sådant sätt att det kan ha betydelse för rätten till ersättning. IAF har vid fem tillfällen särskilt granskat de kompletterande aktörerna och kontrollfunktionen i arbetslös- hetsförsäkringen. IAF (2012) ansåg att Arbetsförmedlingen inte hade följt upp avvikelserapporteringen från de kompletterande aktörerna i tillräcklig utsträckning. IAF menade att Arbetsförmedlingens ut- formning av systemet för avvikelserapportering gjorde det svårt för myndigheten att få en samlad bild av inkomna rapporter och att följa upp desamma. Detta försvårade i sin tur kontrollfunktionen för de arbetssökande som befann sig hos en kompletterande aktör, vilket även försvårade IAF:s tillsynsfunktion. Uppföljningsproblemen inne- bar enligt IAF att det fanns risk för felaktiga utbetalningar och för att kompletterande aktörer skulle göra bedömningar som innebar myndighetsutövning. IAF (2018) konstaterar vid en granskning, som genomfördes efter den föregående, att det fortsatt föreligger en övergripande brist i avvikelserapporteringen och att detta innebär att Arbetsför- medlingen inte fullt ut kan utföra sin kontroll när en arbetssökande Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi deltar i aktivitet hos en kompletterande aktör, samt att detta i för- längningen utgör en risk för felaktiga utbetalningar av ersättning. IAF påpekar återigen att det finns risk att Arbetsförmedlingens myndighetsutövande funktion överlämnas till kompletterande aktö- rer, trots att detta saknar lagstöd. I Arbetsförmedlingens avtal med leverantörerna av Stöd och matchning anges följande: I de fall deltagarens agerande eventuellt kan påverka rätten till arbets- löshetsersättning, aktivitetsstöd och/eller fortsatt deltagande i tjänsten ska leverantören meddela händelsen omgående till Arbetsförmedlingen genom en Avvikelserapport.71 Uppdraget att kontrollera huruvida leverantörerna uppfyller detta avtalsvillkor ligger dock, till skillnad från övriga avtalsvillkor, på den enhet inom Arbetsförmedlingen som ansvarar för att kontrollera de arbetssökandes ersättning. Arbetsförmedlingens arbete med att kon- trollera de arbetssökande behandlas närmare i kapitel 6. Av utredningens enkät till leverantörer av tjänsten Stöd och match- ning framgår att leverantörerna anser att de uppfyller de krav som ställs i avtalet på att säkerställa att de arbetssökande är aktivt arbets- sökande, inklusive att rapportera till Arbetsförmedlingen när delta- garnas agerande kan påverka rätten till arbetslöshetsersättning, akti- vitetsstöd och/eller fortsatt deltagande i tjänsten.72 Endast hälften av de arbetsförmedlare som besvarade Arbetsförmedlingens enkät upp- ger att de regelbundet följer upp hur det går för de arbetssökande som de har anvisat till upphandlade tjänster och utbildningar.73 En anledning till detta kan vara att de inte har tillräckligt med informa- tion för att göra detta. Endast hälften av arbetsförmedlarna uppger att de får tillräcklig information för att kunna följa upp utvecklingen för den arbetssökande hos leverantörer av tjänster och utbildningar, exempelvis genom periodiska rapporter, avvikelserapporter och dia- log. En annan förklaring som framhålls av IAF (2018), baserat på inter- vjuer med arbetsförmedlare och en enkätundersökning, är att Arbets- 71FFU Arbetsförmedlingens kundval - Stöd och matchning, Dnr: Af-2014/207170. 72Av de svarande uppgav att de i hög eller ganska hög utsträckning skickade avvikelserapporter till Arbetsförmedlingen vid sådana omständigheter. Enkäten beskrivs när- mare i bilaga 1 till kapitlet. 73Enkäten beskrivs närmare i bilaga 1 till kapitlet. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi förmedlingen ibland brister i sin hantering och kontroll av avvikel- serapporter på grund av en hög arbetsbelastning. Detta oavsett om informationen i avvikelserapporterna är tillräcklig för att arbetsför- medlarna ska kunna göra en bedömning i ärendet eller inte. Kontrollen av att de arbetssökande uppfyller villkoren för sin er- sättning blir särskilt viktigt för de utkontrakterade tjänster som utgår från att de arbetssökande själva väljer leverantör. I annat fall kan de arbetslösa som inte vill bli kontrollerade komma att välja leverantörer som har rykte om sig att vara mindre noggranna kon- trollanter. Några leverantörer av Stöd och matchning lyfter i fritext- svar till utredningens enkät fram detta som ett problem. 12.5.3Vilka är Arbetsförmedlingens externa utförare? Arbetsförmedlingens externa utförare utgörs av olika typer av före- tag och organisationer samt offentliga aktörer. Totalt hade 308 externa utförare under 2017.74 De offentliga aktörerna bestod av universitet och högskolor, kommuner och landsting. Därutöver utgjorde de statligt ägda bola- gen och leverantörer till Arbetsförmedlingen. Mer- parten av de externa utförarna utgjordes av företag och organisatio- ner från privat sektor. En sammanställning av samtliga externa utfö- rare som mottog ersättning från Arbetsförmedlingen för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster finns i tabell 12.6. Bland de utförare som kommer från privat sektor har en åtskillnad gjorts mell- an studieförbund och folkhögskolor å ena sidan och privata företag å andra sidan. De privata företagen mottog tre fjärdedelar av den totala ersätt- ning som Arbetsförmedlingen köpte arbetsmarknadstjänster för , vilket framgår av tabell 12.6. De tjänster som riktar sig till arbetssökande som står mycket långt ifrån arbetsmarknaden – personer med ohälsa och olika typer av funktionsnedsättningar – köpte Arbetsförmedlingen i huvudsak av privata företag 74Beskrivningen av Arbetsförmedlingens externa utförare i detta avsnitt utgår från de unika organisationsnummer som mottog ersättning från myndigheten för att utföra arbetsmark- nadstjänster . Uppgifter om den ersättning som utbetalades till Arbetsförmed- lingens externa utförare skiljer sig i viss utsträckning åt från de uppgifter som redovisas i myn- dighetens årsredovisning samt i tabell 12.2, som utgår från myndighetens redovisningssystem. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi (INAB och IPSU). De privata företagen stod därutöver för mer- parten av tjänsten Stöd och matchning (STOM), men en betydligt mindre del av de förberedande utbildningarna. Det statligt ägda bolaget levererade fyra av de sex tjäns- terna och svarade för en hög andel av flera av dessa. var den överlägset största utföraren av arbetsmarknadsutbildningar och stod ensam för en femtedel av marknaden. var därutöver den 10:e största leverantören av Stöd och matchning. Stöd och matchning levererades även av ett antal folkhögskolor och studieförbund i egen- skap av leverantörer. Folkhögskolorna och studieförbunden var även leverantörer av ett antal andra tjänster, såsom arbetsmarknadsutbild- ningar och förberedande utbildningar. Av den totala ersättningen som utbetalades till folkhögskolor och studieförbund utgjordes dock mer- parten av det statsbidrag som kanaliserades genom Folkbildnings- rådet, vilket redovisas som förberedande utbildning i Arbetsförmed- lingens ekonomihanteringssystem och därmed även i tabell 12.6. Sju kommuner, ett gymnasieförbund och ett landsting fanns där- utöver som leverantörer till Arbetsförmedlingen. Några av dessa var leverantörer av arbetsmarknadsutbildningar och för- beredande utbildningar genom upphandling enligt . Övriga registrerades dock som leverantörer till Arbetsförmedlingen mot bakgrund av att myndigheten utbetalat ersättning för utbildnings- kontrakt, genom att detta registreras som arbetsmarknadsutbildning i Arbetsförmedlingens ekonomihanteringssystem. De 308 externa utförarna hade i sin tur ett stort antal under- leverantörer. Antalet leverantörer av Stöd och matchning var exem- pelvis 196 , medan antalet registrerade underleverantörer uppgick till 143. I tjänsten INAB var antalet underleverantörer så många som leverantörerna, 32 respektive 10.75 75Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Tabell 12.6 Arbetsförmedlingens externa utförare, per typ av utförare och tjänst, 2017 Ersättning per typ av Privata företag (olika Källa: Arbetsförmedlingens ekonomiredovisningssystem. Avser mottagare av ersättning per tjänst och organisationsnummer. Övriga statliga aktörer utgörs av Trafikverksskolan (som drivs av ) och Stiftelsen (som drivs av regeringarna i , och ). För kommuner ingår även ersättning som utbetalats utifrån att de tecknat utbil dningskontrakt. * I antalet ingår inte de folkhögskolor som får ersättning genom statsbidrag från . ** , som i sin tur fördelar statsbidrag till ett antal folkhögskolor. 12.5.4Hur fungerar Arbetsförmedlingens marknad för arbetsmarknadstjänster? Konkurrens på kvasi-marknad är svår att mäta Marknader för offentligt finansierade välfärdstjänster styrs i stor ut- sträckning av andra drivkrafter än vanliga marknader och brukar i forskningslitteraturen ibland kallas för kvasimarknader.76 Det finns inget givet svar på vilka mått som ska användas för att beskriva hur väl en sådan marknad fungerar. och Upphand- lingsmyndigheten (2017) framför i en gemensam rapport att det inte är enkelt att beskriva hur konkurrensen fungerar inom offentlig upp- handling. Det genomsnittliga antalet anbudsgivare kan enligt de båda myndigheterna användas som en grov indikator på konkurren- sen i en upphandling, men konkurrensen i en upphandling beror 76Se exempelvis Le Grand, J. Bartlett, W., ”Quasi-markets and Social Policy” (1993). Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi även på hur stor chansen är att faktiskt få leverera om man som leve- rantör inte är bland de första på ett ramavtal med rangordning. När det kommer till antalet anbudsgivare i Arbetsförmedlingens upphandlingar kan konstateras att intresset för att delta i Arbetsför- medlingens upphandlingar överlag är stort. Det genomsnittliga an- talet anbud för alla offentliga upphandlingar i var 4,3 enligt och (2017). Arbetsförmedlingen har i regel ett betydligt högre antal anbudsläm- nare vid sina upphandlingar. I de upphandlingar som har ett högt monetärt värde är 50 anbudslämnare eller fler inte ovanligt. Detta kan ses som en indikation på att konkurrensen inom ramen för marknaden för arbetsmarknadstjänster fungerar relativt väl. Antalet anbud som inkommer skiljer sig dock i hög utsträckning åt mellan upphandlingar av olika tjänster. upphandlades exempelvis Yrkes- och studieförberedande moduler (YSM) som er- sätter den förberedande utbildningen Grundläggande moduler.