sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret inom ett ska ta över ansvaret inom ett eller flera län. eller flera län. En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med per- sonal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren och vid saner- ing efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myn- dighet som ansvarar för saner- ingen. En sådan skyldighet före- ligger dock endast om myndig- heten eller kommunen har lämp- liga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess van- liga verksamhet. När stöd- och förstärknings- resurser behövs i flera kommuner vid allvarliga olyckor får den stat- liga myndighet som regeringen bestämmer inrikta och prioritera tillgängliga resurser. Kommunerna ska samarbeta med myndigheten och meddela vilka resurser de har tillgängliga till stöd för drabbade kommuner. Denna lag träder i kraft . Självrisken enligt 7 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor utgörs av ett belopp som motsvarar av det sammanlagda skatteunderlag som står till kommunens förfogande året före det år då kostnaderna uppkommit. Om särskilda skäl föreligger kan det bestämmas att kommunernas självrisk ska sänkas till ett lägre belopp. 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor dels att 7 kap. 2 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 6 kap. 2-3 §§, av följande lydelse. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i enlighet med 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor begära stöd av andra myndigheter och kommuner. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får i enlighet med 6 kap. 7 a § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor inrikta och prioritera tillgängliga resurser. Självrisken enligt 7 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor utgörs av ett belopp som motsvarar av det sammanlagda skatteunderlag som står till kommunens förfogande året före det år då kostnaderna uppkommit. Denna förordning träder i kraft . 1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2008:1002) med in- struktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap dels att 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 7 a §, med följande lydelse. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigs- 1. utveckla och stödja arbetet 1. utveckla och stödja arbetet med civilt försvar, med civilt försvar, 2. samordna kommunernas verk- samheter när det gäller området skydd mot olyckor, stödja kom- munerna med råd och informa- tion samt utföra tillsyn, 2. utveckla och stödja sam- 3. utveckla och hällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och arbetet med förebyggande och 3. arbeta med och verka för 4. arbeta med och verka för samordning mellan berörda sam- samordning mellan berörda sam- hällsaktörer för att förebygga hällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigs- konsekvenser av krig och krigs- 4. bidra till att minska kon- 5. bidra till att minska kon- sekvenser av olyckor, kriser, krig sekvenser av olyckor, kriser, krig 5. följa upp och utvärdera sam- 6. följa upp och utvärdera sam- hällets arbete med krisberedskap hällets arbete med krisberedskap och civilt försvar, och civilt försvar, 6. se till att utbildning och 7. se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde, och myndighetens ansvarsområde, och 7. företräda det civila försva- 8. företräda det civila försva- ret på central nivå i frågor som ret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte av samhällets resurser om inte något annat följer av annan för- något annat följer av annan för- Myndigheten ska utifrån natio- nell riskbild upprätthålla bered- skap med stödresurser för att kunna lämna bistånd i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. Myndigheten ska även ha för- måga att vid allvarliga olyckor och kriser inrikta och prioritera sådana resurser som har gjorts tillgängliga genom mottagande av internatio- nellt stöd eller från kommuner eller statliga myndigheter. Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Utredningens direktiv beslutades av regeringen . Det övergripande uppdraget består i att utvärdera de operativa rädd- ningsinsatserna i samband med de omfattande skogsbränderna i , och . Syftet med utvärderingen är att ta till vara erfarenheterna och på så sätt få ny kunskap inför liknande händelser . Utredningen ska bl.a. utvärdera •samordning, samverkan och ledning av insatserna, •användning av samhällets samlade resurser, och •kommunikation och information till allmänheten. I uppdraget att utvärdera samordning, samverkan och ledning av in- satserna ska utredaren särskilt belysa de operativa insatserna som gjorts inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, nedan kallad LSO. Utredaren ska i detta sammanhang också se över hur samordning, samverkan och ledning fungerat på lokal, regional och nationell nivå. Vidare ska utredaren belysa vilken förmåga i detta sammanhang hade när det gällde att ta emot hjälp från utlandet. Vid utvärderingen av användningen av samhällets samlade resurser ska utredaren särskilt se över om de resurser som ställts till förfogande för räddningsinsatserna har använts på ett effektivt sätt. I denna del av uppdraget ska utredningen också belysa de insatser som intresseorga- nisationer, frivilligorganisationer och enskilda frivilliga gjort och detta då framför allt avseende samordningen med de offentliga intressena. Utredningens uppdrag och arbete I den del av uppdraget som består i att utvärdera kommunikation och information till allmänheten ska utredaren särskilt belysa om den information som lämnats till allmänheten, inklusive viktigt medde- lande till allmänheten (VMA), och media under insatsen varit ända- målsenligt, detta då särskilt när det gäller enhetlighet, relevans och till- gänglighet. Det står också utredaren fritt att inom uppdraget belysa andra relevanta frågeställningar och eventuella behov av författningsänd- ringar och i förekommande fall föreslå sådana. Utredaren ska i detta sammanhang beakta de förslag som lämnades av räddnings- tjänstutredning i betänkandet En effektivare räddnings- tjänst (SOU 2018:54). Utredaren ska i sitt arbete ta del av relevanta aktörers utvärder- ingar och utredningar. I uppdraget ingår även att beakta relevanta erfarenheter från andra länder eller andra länder som deltagit med bidrag i insatserna. Utredningens uppdrag beskrivs i sin helhet i regeringens kom- mittédirektiv 2018:81 (se bilaga 1). Under den torra uppstod ett stort antal omfattande skogsbränder. Bränder förekom på flera håll i landet och hotade män- niskor, bebyggelse och skogsegendom. Räddningsinsatserna skedde i samverkan mellan kommunala räddningstjänster, länsstyrelser, Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Försvarsmakten, SOS Alarm och ett stort antal andra myndigheter, organisationer och frivilliga. Ett omfattande internationellt stöd lämnades från flera län- der i form av vattenbombande flygplan och helikoptrar, brandmän, utrustning och fordon. I de omfattande räddningsinsatserna uppstod det snabbt ett stort behov av resurser från lokalt, regionalt och centralt håll. Flera olika aktörer medverkade med olika resurser. Resursansvaret låg primärt på de enskilda kommunerna. Länsstyrelserna hade en sam- manhållande och samordnande roll inom sitt geografiska område. MSB bistod med förstärkningsresurser och samordnade mottagan- det av de internationella stödresurserna. Utredningens uppdrag och arbete Det stora antalet aktörer som bidrog till insatserna ställde höga krav på samordning, samverkan och ledning. Särskilt viktigt var det att effektivt kunna hantera det internationella stödet och stödet från organisationer och frivilliga. Mellan och övertog i ansvaret för räddningstjänsten i med stöd av 4 kap. 33 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Som framgår av utredningens direktiv följde regeringen händelse- utvecklingen noga och höll en hög beredskap för att kunna vidta åtgärder. Regeringen fattade bl.a. beslut om finansiering av räddnings- insatser och ersättning till frivilliga organisationers samordning och frivilliga insatser. Vidare bemyndigade regeringen att begära bi- stånd inom ramen för det internationella samarbetet Partnerskap för fred. Regeringen har, förutom att tillsätta den nu aktuella utredningen, lämnat ett antal uppdrag som är relaterade till skogsbränderna till olika myndigheter (se vidare kapitel 10). 2.3Utredningens utgångspunkter och avgränsningar Operativa insatser enligt lagen om skydd mot olyckor Utredningens uppdrag består i att utvärdera operativa räddnings- insatser vid skogsbränder. Av direktiven framgår att utred- ningen särskilt ska belysa de operativa insatserna inom ramen för LSO. Med operativa räddningsinsatser avses räddningstjänst. Enligt förarbetena till LSO avses med räddningstjänst de rädd- ningsinsatser som staten eller kommunerna ska ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Till räddningstjänst ska också hänföras vissa av de räddningsinsatser som görs av de statliga rädd- ningstjänstmyndigheterna enligt särskilda bestämmelser i lagen utan att det har inträffat någon olycka eller föreligger överhängande fara för en olycka (1 kap. 2 § LSO). Som exempel kan nämnas fjällrädd- ningens insatser för att efterforska eller undsätta människor. Staten eller en kommun ska ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingri- pande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och om- Utredningens uppdrag och arbete ständigheterna i övrigt. Gränsdragningen mellan vad som är rädd- ningstjänst och vad som är andra åtgärder är av avgörande betydelse för bl.a. ansvarsförhållanden, såväl i förhållandet mellan stat eller kommun och enskilda som i förhållande mellan olika myndigheter. 2002/03:119 s. 68). Bara om en åtgärd faller inom begreppet räddningstjänst gäller t.ex. bestämmelserna om befogenhet att in- gripa i annans rätt (5 kap. 2 §) och bestämmelserna om skyldighet för en myndighet att delta i en räddningsinsats. De operativa räddningsinsatserna vid sommarens skogsbränder bestod i släckning av skogsbränder och andra åtgärder för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Den delen av räddningstjänsten hör enligt LSO under kommunernas ansvar. Detta framgår av 3 kap. 7 § LSO. Utredningens uppdrag är att utvärdera de operativa räddningsinsat- serna. Av direktivet framgår att det då gäller de omfattande skogs- bränderna i , och . Enligt direktivet står det emellertid utredaren fritt att inom uppdraget även belysa andra relevanta frågeställningar. Vi har gjort den bedömningen att förutom skogsbränderna i de tre nämnda länen i vår utvärdering, om än översiktligt, ta med de mer omfattande räddningsinsatser som gjordes på andra ställen i . Detta för att kunna ge en mer över- gripande bild av hur räddningstjänsten fungerade . Vidare anser utredningen att det finns goda skäl för att undersöka hur det kommer sig att vissa skogsbränder snabbt kunde släckas, medan andra skogsbränder blev omfattande och tog att släcka. Vår utvärdering avser de räddningsinsatser som gjorts i samband med skogsbränder mitten av maj och fram . Utredningen har haft en förhållandevis på sig och har därför – i enlighet med direktiven – sett skäl för att avgränsa sitt arbete till att avse de operativa räddningsinsatserna vid släckningen av skogsbränderna. Vi har därför inte tagit ställning till andra sam- hällsstörningar som bränderna och ett förändrat klimat kan föranleda. Utredningen har även, om än översiktligt, utvärderat det förebyggande arbetet när det gäller eldningsförbud. Utredningens uppdrag och arbete Vi har också uppfattat vårt uppdrag så att räddningsarbetet pågår fram till det att räddningsinsatsen är avslutad. Utredningen har där- med inte utvärderat det arbete som görs efter det att räddningsinsat- sen är avslutad1. Utredningen är enligt direktiven avgränsad till de operativa rädd- ningsinsatserna vid skogsbränderna . Därmed faller statlig räddningstjänst, räddningstjänst under höjd beredskap och det civila försvaret utanför utredningens uppdrag. Utredaren och sekreteraren förordnades . Båda påbörjade sitt arbete strax därefter. Utredningens experter förord- nades . Utredningens arbete har bedrivits i nära samarbete med experter och sakkunnig. Detta har skett både vid sex expertsammanträden och muntliga och skriftliga kontakter mellan sammanträdena. Utredningen har bedrivit sitt arbete genom att inhämta skriftlig information från de aktörerna som deltagit i de operativa insatserna men också från andra aktörer vars verksamhet kan sägas vara en förutsättning för att de operativa räddningsinsatserna ska fungera. Utredningen har även haft möten med ett stort antal av aktörerna. Vid mötena har den skriftliga informationen utgjort en grund för den vidare analysen. Utredningen har på detta sätt utvärderat aktörens operativa insatser och arbete samt hur samordning, samverkan och ledning av insatserna har fungerat på lokal, regional och nationell nivå. Vi har här också beaktat de delar av utredningens uppdrag som består i att utvärdera användningen av samhällets samlade resurser och kommunikation till allmänheten. Utredningen har i sina analyser beaktat de förslag som Räddningstjänstutredning lämnade i betänkandet En effektivare kom- munal räddningstjänst (SOU 2018:54). Avsikten med de då föreslagna författningsändringarna var att göra räddningstjänsten mer effektiv. 1Länsstyrelsen i har fått regeringens uppdrag att samordna eftersläckningsarbetet efter de stora skogsbränderna som inträffat 2018 (N2018/04261/SK). Syftet med uppdraget är att säkerställa att eftersläckningsarbetet sker på ett samordnat och säkert sätt. Uppdraget ska redovisas . Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har här utvärderat huruvida de föreslagna författnings- ändringarna mot bakgrund av sommarens erfarenheter fortfarande framstår som effektiva eller om de bör ändras. Vi har således inhämtat kunskapsunderlag, erfarenheter och syn- punkter från ett stort antal aktörer, däribland representanter för myndigheter och organisationer. Det har varit fråga om länsstyrel- ser, räddningstjänstorganisationer, kommuner och andra hjälporgan. Enligt direktiven har utredningen också haft i uppdrag att analy- sera förmåga att ta emot och använda internationellt stöd. Här har utredningen, förutom att höra de nationella operatörernas erfarenheter och synpunkter i detta avseende, också varit i kontakt med räddningstjänsterna och flygoperatörerna i de länder som deltagit med resurser i insatserna och då inhämtat deras erfarenheter och synpunkter. Experten har i enlighet med Försvarsmaktens remiss- yttranden över betänkande anfört att statens möjlighet att ta över bör ligga kvar på länsstyrelserna. Experten har lämnat ett särskilt yttrande. 3 Det svenska skogslandet1 totala landareal är nära 41 miljoner hektar2, 3 varav skogsmark4. Av de skogs- mark är så kallad produktiv skogsmark5. 1miljon hektar av den produktiva skogsmarken finns inom national- parker, naturreservat och naturvårdsområden. 1Katarina , Skoglig handläggare, (avsnitten 3.1–3.5). 2Källa: SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017 vilket också är källa för statis- tiska uppgifter i avsnitt 3.1 och 3.2 om inte annat anges. 3Ett hektar är det samma som . 4Skogsmark är ett begrepp som definieras i den svenska skogsvårdslagen. Definitionen mot- svarar den definition som and () tagit fram och som är internationellt vedertagen. Skogsmark definieras som all mark som bär skog eller utan produktionshöjande åtgärder har förutsättningar att bära skog med en höjd av minst 5 m och med en kronslutenhet på . 5Produktiv skogsmark är mark som är lämplig för skogsproduktion och som inte i någon större omfattning används för något annat ändamål. Idealproduktion är minst 1m3 sk per hektar och år. Skogarna i stora delar av ingår i ett barrskogsbälte som sträcker sig över norra delen av jordklotet. De vanligaste trädslagen är tall och gran och de lövträd som förekommer är mestadels björk, asp och sälg. Här finns många och stora myrområden. I västra övergår skogen i fjällbarrskog och sedan i fjällbjörkskog innan kal- fjället tar vid. Längre söderut i landet ökar lövskogsandelen och trädslagen blir flera. Här är det inte lika frekvent med myrmark utan istället är jord- bruksmarken ett större inslag i landskapet. Källa: SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017. Skogsmarkens produktionsförmåga ökar ju längre söderut vi kom- mer i landet. Det har bland annat att göra med mer gynnsamt klimat och bättre jordmån. Tillväxten är också större i södra delen av landet än i norra delen. Det har dock inte bara med markens produktions- förmåga att göra utan trädslagsfördelning, skogens åldersstruktur och täthet spelar också en betydande roll. Medeltillväxten i hela lan- det är 5,3 skogskubikmeter6 per hektar och år, i norra 3,2, södra 5,2, 6,1 och i 7,5. 6Skogskubikmeter omfattar hela trädets stamvolym ovanför stubben inklusive toppen på trä- det och barken. Den totala tillväxten är på produktiv skogsmark7. var avverkningen preliminärt 92 miljoner skogskubikmeter8. I och med att avverkningen är mindre än tillväxten ökar virkesvolymen i landet. Det totala virkes- förrådet på produktiv skogsmark var –2017 omkring 3 150 mil- joner skogskubikmeter. Källa: Tillväxt: SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017. Avverkning: , treårsmedeltal 2015–2017. 3.2.1Vem äger skogar? Knappt hälften av skogsmark ägs av cirka 320 000 enskilda privata ägare9. Av dessa är kvinnor. Privata aktiebolag äger , statsägda aktiebolag och övriga allmänna och privata ägare . (statligt aktiebolag) är den i särklass största skogsägaren med stort markinnehav framför allt i . I södra delen av landet ägs skogsmarken i huvudsak av enskilda privata ägare. De privata aktiebolagen äger framförallt stora skogsmarksarealer i och . Även är en stor skogsägare. 7SLU Riksskogstaxeringen, femårsmedeltal 2013–2017. 9Skatteverket, fastighetstaxeringsregistret bearbetat av . Gäller alla uppgifter i De enskilda privata skogsägarna äger tillsammans drygt 240 000 bruk- ningsenheter10. av brukningsenheterna ägs av personer som bor någon annanstans än i den kommun som skogen är belägen, så kallade utboägda brukningsenheter11. Källa: , fastighetstaxeringsregistret bearbetat av . när sågverksindustrin byggdes ut kraftigt avverka- des ofta bara de grövsta träden som lämpade sig för sågning. När massaindustrin växte i omfattning fick även klenare träd ett värde. Den avverkning som utfördes i de norrländska skogarna och resulterade ofta i att den skog som blev kvar var gles och utan något större ekonomiskt värde, begreppet ”gröna lögner” myntades. övergick man i vissa fall till ordnad blädning där tanken var att avverka enskilda äldre träd och små grupper av träd. De kvarvarande träden skulle få utrymme att utvecklas och i de luckor som bildades skulle nya plantor kunna växa upp. Dessvärre blev blädningen ofta för hård, liksom vid dimensionsavverkningen, 10Brukningsenhet utgörs av den produktiva skogsmark inom en kommun som tillhör samma ägare. 11Källa för alla siffror i avsnittet: , fastighetstaxeringsregistret, bearbetat av Skogs- styrelsen. och kvar blev även nu glesa skogar utan någon bra föryngring. Där- för övergick skogsägarna allt mer till trakthyggesbruk, vilket varit och är den huvudsakliga skogsbruksmetoden i . Trakthyggesbruk innebär att skogsbeståndet avverkas när skogen uppnått godkänd ålder12. Därefter vidtar föryngringsåtgärder som ofta innebär markberedning och plantering. Föryngring kan också ske genom att fina träd lämnas kvar för att fröa av sig så nya träd växer upp, så kallad naturlig föryngring. Allt eftersom träden växer utförs som regel upprepade röjningar och gallringar för att till slut ha kvar stora träd med högsta möjliga ekonomiska värde vid slut- avverkningen. Källa: förutom föryngringsavverkning och gallring som kommer från SLU Riksskogs - taxeringen. Vid övergången till trakthyggesbruk uppstod ett nytt problem i och med stora uppslag av lövsly på hyggena. bekäm- pades slyet med kemiska medel, vilket är förbjudet. kom naturvårdsfrågorna att få allt större betydelse. Det resulterade 1993 i en ny skogsvårdslag där skogens miljö- och produktionsvärde fick lika stor vikt. Svensk skogspolitik grundar sig på ”frihet under ansvar”. Det innebär att skogsägarna har stora fri- heter att själva besluta om åtgärder i skogen under förutsättning att de tar erforderlig hänsyn till skogens långsiktiga produktion, dess miljö, kulturella samt sociala värden. Miljöhänsynen kan t.ex. vara att lämna kvar träd vid avverkning, lämna kantzoner mot våtmarker och undvika körskador. 12Regleras i skogsvårdslagen (1979:429). Det finns ingen skyldighet att avverka skog annat än i extrema fall (t.ex. vid stormfällning och svåra insektsangrepp). Om skogs- ägaren vill föryngringsavverka mer än så måste denne skicka in en avverkningsanmälan till . Efter en avverk- ning är skogsägaren skyldig att se till att där växer upp ny skog. Så har det varit sedan 1903 års skogsvårdslag. Trakthyggesbruket dominerar i men hyggesfria metoder används också. Anledningen är framförallt att en viss användning av hyggesfria metoder ger större förutsättningar att bibehålla den bio- logiska mångfalden i skogslandskapen. Hyggesfria metoder är också av intresse i renbetesområden, tätortsnära skogar och i andra skogar med ett betydande friluftsliv. Skogsvårdslagen innebar att skogsvårdsavgiften försvann och tidigare bidrag till bl.a. röjning och återbeskogning upphörde. är skogsbruket i stort sett utan statligt stöd. Undantaget är stöd till vissa åtgärder i ädellövskog, särskilda stöd till natur- och kultur- miljöåtgärder, stöd till miljöåtgärder via det EU-delfinansierade lands- bygdsprogrammet och tillfälliga stöd vid större storm- och brand- katastrofer. ökade kraven på ett hållbart skogsbruk. Kon- sumenter av skogsprodukter ville veta att produkterna härrörde från hållbart skötta skogar och leverantörer av dessa produkter ville kunna visa att så var fallet. Därför utvecklades olika former av certi- fieringssystem. I finns två system för skogscertifiering; FSC () och PEFC (Programme for the Endoresment of ). Båda syftar till att främja ett hållbart och ansvarsfullt skogsbruk. var 11,9 mil- joner hektar produktiv skogsmark FSC-certifierad13 och 15,8 miljo- ner hektar produktiv skogsmark PEFC-certifierad14. Flera skogsägare är certifierade enligt båda metoderna. 3.4Skogens betydelse för klimat och natur Skogen har stor betydelse för klimatet i och med att den binder stora mängder koldioxid från luften när den växer. Brännved och annan förnybar råvara från skogen kan dessutom ersätta fossil råvara vilket 13Källa: Svenska FCS 14Källa: Svenska PEFC minskar utsläppen av koldioxid. När träden dör och förmultnar fri- görs koldioxiden igen. I det virke som tas ut ur skogen och som blir till t.ex. hus och möbler finns koldioxiden kvar så länge husen och möblerna består. Virke som blir till papper och papp har oftast en kort livslängd och där finns inte så mycket koldioxid lagrat. Skogens olika ekosystem utgör livsmiljöer för många djur och växtarter.