sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — I förarbetena till bl.a. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område har regeringen yttrat att bestämmelser som motsvarar befintliga bestämmelser om gall- ring ska införas i registerförfattningarna men formuleras så att de anger den längsta tiden som personuppgifter får behandlas. Utredningen delar regeringens ståndpunkt. De olika begreppen i författningarna bör användas enhetligt. De bestämmelser som avser behandling av personuppgifter och är av dataskyddskaraktär bör omformuleras så att det klart framgår. Även om effekten blir den- samma finns det egentligen ingen motsvarighet till gallring i data- skyddsförordningen. Hanteringen för visserligen tanken till gallring men dessa bestämmelser avser inte gallring i arkivlagens mening. I många fall är denna gallring numera inte att se som gallring utan som radering eller förstöring av personuppgifter. De bestämmelser som har sin grund i dataskyddsförordningen bör därför följa dess terminologi. I linje med vad som anförts i ovan nämnda förarbeten bör inte orden bevarande och gallring användas i de sammanhang som har med dataskydd att göra. Begrepp som exempelvis radering, utplåning etc. bör i stället användas. Utredningen bedömer att nu gällande gallringsföreskrifter i övriga registerförfattningar bör ses över och ändras vid behov. Bestämmelserna kan förslagsvis formuleras på liknande sätt som gjorts i exempelvis lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, dvs. att man anger den längsta tiden för personuppgifternas behandling. Personuppgifter får då inte be- handlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till något eller några av ändamålen med behandlingen i respektive för- fattning. Bestämmelser som avser gallring i arkivrättslig mening bör behållas men även de kan behöva ses över språkligt. Utredningen gör bedömningen att dessa ändringar, såväl inne- hållsmässigt som språkligt, kan göras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde. Vid sådana änd- ringar är det lämpligt att samråd sker med . Förslag: får i uppdrag att inventera arkivbestånden som förvaras hos de statliga myndigheterna för att kunna bedöma och prioritera de bevarandeinsatser som behövs. får även i uppdrag att utreda de ekonomiska, praktiska och tekniska förutsättningarna för massdigitalisering av pappersarkiv som förvaras hos de statliga myndigheterna. får i uppdrag att i samverkan med Stiftelsen , och genom- föra en nationell inventering av audiovisuellt material samt att utreda förutsättningarna för ett genomförande av digitaliseringen av materialet. I kapitel 4 har utredningen tagit upp olika typer av arkivmaterial som behöver tas om hand på ett särskilt sätt för att kunna bevaras. Där framgick att Kungl. och Stiftelsen i redovisningen av ett regeringsuppdrag föreslagit att det ska genom- föras en inventering av audiovisuellt material på myndigheter och institutioner. Utredningen ser en sådan inventering och kommande digitalisering som nödvändig för att materialet inte ska förstöras och delar av kulturarvet gå förlorat. Inventering av befintliga arkivbestånd Arkivsektorn behöver dels hantera olika fysiska och elektroniska handlingsbestånd, dels skapa förutsättningar för att de allmänna handlingar som ska bevaras faktiskt kan bevaras. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att inventera myndigheternas arkivbestånd för att kunna bedöma vilka insatser som behövs för att hantera bestånden. Arkivbestånden kan grupperas efter äldre, samtida och framtida bestånd och efter om handlingarna är fysiska eller elektroniska. Uppdelning i ålder och medium är nödvändig eftersom de olika typ- erna av handlingar kräver skilda slags åtgärder för att kunna bevaras. Detsamma gäller för analoga ljud- och videoupptagningar på magnetband. Bevarandeåtgärderna skiftar således i komplexitet och kräver olika utrustningar och kompentenser. finns ingen samlad bild av eller samlade uppgifter om de bestånd som myndig- heterna förvarar. Det är därför angeläget att arkivmyndigheterna får en uppfattning om hur de faktiska bestånden, de äldre och samtida, ser ut t.ex. i fråga om vilken slags information de innehåller, om allt är bevarandevärt och hur gamla bestånden är, för att kunna planera vilka slags bevarandeåtgärder och kompetens som behövs. Det behövs ett inventeringsarbete för att arkivmyndigheterna ska få en överblick över bestånden. Inventeringarna kan vara en del av statistikinsamlingen och det kan också ligga till grund för bevarande- planeringen. Utredningen föreslår att får ett uppdrag att inventera de äldre och samtida fysiska och elektroniska bestånden hos de statliga myndigheterna. Ett motsvarande arbete inom den kommunala sektorn skulle enligt utredningen kunna samordnas av Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. För att få goda förutsättningar att utföra uppdraget föreslår utredningen att för åren 2022–2023 tilldelas . I viss utsträckning skulle ett inventeringsuppdrag kunna samordnas med det statistikansvar som föreslås få i kapitel 15. Inventeringen bör också kunna utgå från uppgifter i myndigheternas arkivredovisningar. Utreda förutsättningarna för digitalisering av statliga myndigheters pappersarkiv I kapitel 14 beskrivs de påbörjade massdigitaliseringsprojekten i och . Merparten av de fysiska handlingarna kommer också att förstöras efter att de har skannats. Projekten har tillkom- mit i olika syften men i båda länderna bedöms digitaliseringen med- föra en effektivisering av förvaltningens hantering av handlingarna, underlätta forskningens tillgång till information och bidra till minskade kostnader för arkivlokaler. I har visserligen pro- jektet avstannat eftersom det saknas en e-arkivlösning som ger myn- digheterna tillgång till handlingarna. Det saknas även en uppskatt- ning av kostnaderna för att digitalisera pappersarkiven och för beva- randet, förvaltningen och lagringen de elektroniska handlingarna. har i underlag till utredningen beskrivit att ett möjligt framtida scenario skulle kunna vara att myndigheterna från en viss tidpunkt enbart får överlämna elektroniska handlingar. Utredningen bedömer att det saknas underlag för att fastställa en sådan tid- punkt. Utredningen föreslår i stället att ska få i uppdrag att genomföra dels det inventeringsarbete, som angetts ovan, av de befintliga arkivbestånden, dels utreda de ekonomiska, praktiska och tekniska förutsättningarna för att massdigitalisera och sedan gallra pappershandlingar som förvaras hos statliga myndigheter. Målet bör vara att bevarandet av de elektroniska handlingarna ska vara säkerställt och att motsvarande pappershandlingar ska kunna gallras. De pappershandlingar som avses i första hand är sådana som tillkommit fr.o.m. 1970-talet och framåt. inventerings- uppdrag bör kunna ligga till grund för ett sådant uppdrag. Utredningen menar att det i uppdraget ska ingå att ska redovisa vad själva digitaliseringsarbetet kommer att kosta, vilka investeringskostnaderna för e-arkivlösningar blir samt en uppskatt- ning av vad de framtida lagringskostnaderna beräknas bli. Utred- ningen föreslår i kapitel 14 att ska få i uppgift att bistå regeringen med underlag för att beräkna de ekonomiska konse- kvenserna av massdigitalisering på arkivområdet. Det föreslagna uppdraget ska ges med stöd i den nya uppgiften. Inventeringsuppdrag kring audiovisuella medier I kapitel 4 har utredningen beskrivit problembilden för bevarandet av audiovisuellt material och den rapport som Kungl. och Stiftelsen lämnat till regeringen. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att Kungl. får ett regeringsuppdrag om att genomföra en nationell inventering av audiovisuella medier samt att utreda förutsättningarna för en fram- tida digitalisering. Uppdraget ska genomföras i samverkan med Stiftelsen , och Utredningen menar att det är viktigt att även förutsättningarna för genomförandet utreds eftersom handlingarna annars risker att för- störas och delar av kulturarvet därmed går förlorat. Utredningen vill understryka att det är viktigt att det i uppdraget ingår att man redovisar vad själva digitaliseringsarbetet kommer att kosta, vilka investeringskostnaderna blir samt en uppskattning av vad de framtida lagringskostnaderna beräknas bli. 7.11.5Nationella översyner av fotografi respektive forskningsdata Bedömning: Det bör genomföras nationella översyner av an- svaret för och bevarandet av fotografi respektive forskningsdata. I kapitel 4 har utredningen beskrivit att det finns vissa otydligheter när det gäller frågor om ansvar, hantering och bevarande av fotografi och forskningsdata. ansvar för fotografi i har uppmärk- sammat utredningen på att det behövs en nationell översyn av det fotografiska fältet samt av hur det fotografiska kulturarvet i hela sin bredd bevaras och tillgängliggörs. Det främsta problemet enligt nät- verket är att det saknas överblick, samlat ansvar samt en central aktör för fotografisk stillbild i . Äldre nationellt viktiga foto- grafers livsverk riskerar att gå förlorade liksom vår tids fotografi när nationella handlingsplaner och en infrastruktur för fotografi saknas. Nätverket lyfter också fram andra frågor som att digitalt fram- tagna fotografier hotar att gå förlorade i avsaknad av en nationell strategi och handlingsplan. Vidare anser man att kommersiella upp- köp och arvingars eller andra privatpersoners förvaltning av foto- grafers och företags arkiv begränsar tillgången till kulturarvet, vilket försvårar forskning och tillgänglighet. Nätverket menar att det finns behov av en central aktör med ansvar för fotografisk stillbild och dess utveckling som särart. Aktören ska bl.a. ta fram standarder, bistå med rådgivning och utarbeta bevarande- och digitaliseringsplaner samt långsiktiga och En nationell översyn bör klarlägga behov av samordning och effektivisera pågående projekt och forsk- ning. För att kunna skapa en långsiktigt hållbar lösning så att den fotografiska stillbildens historia och framtid säkras behövs en natio- nell översyn av det fotografiska fältet. Utredningen bedömer att en statlig utredning bör tillsättas för att genomföra en sådan översyn. I fråga om förvaltningen av forskningsdata är denna uppdelad på olika myndigheter och aktörer med ansvar för specifika delfrågor. I grunden ingår data från olika forskningsprocesser som en del- mängd i respektive lärosätes myndighetsarkiv. Forskningsdata kom- mer därför i regel med tiden att överlämnas till . ansvarar dessutom för att ta fram riktlinjer för öppen tillgång till forskningsdata m.m. medan Kungl. ansvarar för framtagande av riktlinjer för öppen tillgång till veten- skapliga publikationer. Svensk nationell datatjänst (SND) har till uppgift att stödja tillgänglighet, bevarande och återanvändning av forskningsdata och relaterat material. Av universitets- och högskoleförbunds enkätundersökning framgick att flertalet lärosäten inte har någon etablerad e-arkivslösning för bevarandet av forsk- ningsdata. Vid utredningens möte med representanter för lärosätenas arkivarier framkom vidare att man saknar en central aktör som driver frågor om hantering och bevarande av forskningsdata. Man anser sig inte heller ha resurser eller kompetens för att bevara och tillgäng- liggöra den växande mängden forskningsdata på ett ansvarsfullt sätt. finns det flera exempel på att lärosätenas mera resursstarka bibliotek på eget initiativ har tagit över den interna förvaltningen av forskningsdata från arkivfunktionerna, något som riskerar att leda till att forskningsdata kommer att betraktas som en del av biblio- tekens samlingar, snarare än som en del av respektive lärosätes myn- dighetsarkiv. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns brister i nuvarande modell, framför allt i fråga om ansvarat för bevarandet och tillgängliggörandet av forskningsdata. För att forskningsdata långsiktigt ska kunna bli den resurs som regeringen förespråkar menar utredningen att förutsättningarna för ett ansvarsfullt och framtidssäkert bevarande och tillgängliggörande av forskningsdata bör utredas. Det bör tillsättas en utredning för att se över den nuva- rande modellen samt lämna förslag på hur en hållbar infrastruktur kan skapas där frågor om insamling, hantering, tillgängliggörande och bevarande av forskningsdata ingår. 8 Överlämnande och finansiering Överlämnande och leverans används ofta synonymt och innebär i korthet att ett arkiv eller en del av ett arkivbestånd dels förs över från en arkivbildare till en annan eller till en arkivmyndighet, dels att ansvaret för vård, bevarande och tillhandahållande av handlingarna förs över till den övertagande myndigheten eller arkivmyndigheten. Ett överlämnande innebär således att förvaringen av och ansvaret för arkivet övergår från en myndighet till en annan eller till en arkiv- myndighet. Överlämnande av myndigheternas arkiv till arkivmyndigheterna sker huvudsakligen i tre situationer: efter överenskommelse, när myndigheten upphör utan att verksamheten förs över till en annan myndighet eller enligt tvingande bestämmelser i registerförfattningar. Angående överlämnande genom tvingande bestämmelser finns det exempel där myndigheterna har ett fortsatt behov av de levererade uppgifterna. Enligt kommittédirektiven ska utredaren därför utreda och lämna förslag på lämplig reglering och finansieringsmodell för överlämnande av arkiv till arkivmyndigheterna. Direktiven lägger vikt vid situationen i den statliga arkivsektorn då det t.ex. anges att en del myndigheter bygger egna arkivdepåer för långtidsförvaring av arkiven i stället för att överlämna dem till Riks- arkivet. Situationen är inte densamma i den kommunala sektorn och finansieringen en helt annan. Enligt grundregeln om det kommunala självstyret avgör varje kommun hur verksamheten ska finansieras. Ut- redningen har delvis därför valt att avgränsa avsnittet om finansierings- modell för överlämnanden till den statliga sektorn. 8.2Olika former av överlämnanden Av förarbetena till arkivlagen framgår att de yngre delarna av en myndighets arkiv fyller en viktig praktisk funktion för myndigheten själv eftersom myndigheten kan behöva gå tillbaka till handlingarna för sakuppgifter. Vidare anges att allmänhetens intresse av insyn i förvaltningen och myndigheternas egna behov av informationen av- tog när materialet uppnått en viss ålder och ersattes av ett historiskt forskningsintresse. När myndigheterna inte längre har behov av in- formationen kan den i stället överlämnas till arkivmyndigheten som ska svara för den långsiktiga förvaringen av arkiven.1 förvarar handlingar, var- av är statliga arkiv. Därutöver förvarar Riks- arkivet över fem miljoner kartor och ritningar, cirka 85 000 rullar mikrofilm och knappt sex petabyte data. Det finns ingen uppgift om hur mycket handlingar som kommer att överlämnas till . Visserligen har uppskattat antalet hyllmeter handlingar som kan komma att överlämnas men det finns inte några uppskattningar av mängden eller omfattningen av elektroniska hand- lingar som kan komma att bli aktuella för ett framtida överlämnande. 8.2.1Överlämnande till efter överenskommelse Överlämnande till efter överenskommelse innebär att den statliga arkivmyndigheten och en myndighet enas om att myndig- heten ska överlämna delar av sitt arkiv. Överlämnandeprocessen in- leds med en framställan där myndigheten beskriver den del av arkivet som myndigheten önskar leverera till . Framställan ska innehålla uppgifter om bl.a. vilken typ av handlingar som föreslås överlämnas, användningsfrekvensen av handlingarna och mängden handlingar. Myndigheterna ska även bifoga annan dokumentation till framställan, såsom arkivredovisning och eventuell systemdoku- mentation. I vissa fall kontrollerar skicket på handlingarna innan de kan överlämnas. När det gäller överlämnande av elektroniska hand- lingar utförs s.k. provleveranser. Det finns olika tekniska hjälpmedel som myndigheterna kan använda för att säkerställa att handlingarna 1Arkiv m.m. (prop. 1989/90:72), s. 35. uppfyller grundläggande tekniska förutsättningar. Ifråga om över- lämnande av pappershandlingar kan besöka myndigheten i syfte att klargöra om det kommer att behövas några kompletterade åtgärder för att handlingarna ska kunna överlämnas. har möjlighet att ta ut en avgift om de arkivhandlingar som ska överlämnas inte uppfyller kraven i arkivlagen eller i föreskrifter.2 När olika kontroller av arkivet och dokumentationen har genom- förts prövar om arkivet kan tas emot eller inte. Besluten kan inte överklagas. Vid beslut om överlämnande tecknar myndigheten och en överenskommelse där villkor och kostnader specificeras. Kostna- derna beräknas utifrån avgiftslista. Avgifterna avser dels engångskostnader som uppstår hos i samband med över- lämnandet, dels årliga kostnader hos för bevarande, vård och tillhandahållande av handlingarna.3 Myndigheterna står även för eventuella transportkostnader för att flytta arkivhandlingarna. Av riktlinjer för överlämnanden framgår att den statliga myndigheten tar emot arkivhandlingar som har uppnått en viss ålder. Där anges att arkiv som överlämnas inte bör innehålla handlingar som är yngre än . Arkivhandlingar som är mellan 10–kan dock få överlämnas men då gör en grundligare bedömning av bl.a. hur frekvent handlingarna efterfrågas och hur omfattande hand- läggningen är i fråga om t.ex. sekretessbedömningar vid utlämnande.4 Skälet till att infört en rekommenderad tidsgräns för överlämnanden är att den statliga arkivmyndigheten annars får han- tera vissa uppgifter som skulle ha hanterats av den myndighet som överlämnat handlingarna, framför allt sekretessbedömningar.5 2Se 32 § 1 förordningen (2009:1593) med instruktion för . Överlämnanden av allmänna handlingar till . Minskat antal överlämnanden över tid Av uppgifter i årsredovisningar framgår att antalet över- lämnanden från statliga myndigheter har minskat något . Antalet överlämnanden har blivit färre men framför allt har mängden pappershandlingar mätt i hyllmetrar minskat. Det framgår av tabell 8.1. Av tabellen framgår att 2014 överlämnades 362 arkiv som omfattade pappershandlingar. var motsvarade siffror 247 överlämnanden respektive 1 753 hyllmetrar. Siffrorna kan jämföras med mängden överlämnade pappershandlingar som uppgick till omkring 35 000 hyllmetrar respektive 18 000 hyll- metrar. Enligt beror minskningen bl.a. på att myndighetens- depåer inte har plats för nya leveranser och att de gällande riktlinjerna är restriktiva beträffande leveranser av statligt material som är . En trolig förklaring till den större mängden handlingar som överlämnades är de myndighetsavvecklingar som genomfördes . 8.2.2Möjliga anledningar till färre överlämnanden Som framgått ovan förklarar den minskade mängden över- lämnande arkivhandlingar med att myndigheten dels har brist på depå- utrymme, dels har riktlinjer som endast i undantagsfall medger över- lämnande av arkivhandlingar som är 10–. Det finns dock en del andra möjliga förklaringar till att allt färre handlingar över- lämnas till . Brist på depåutrymme hos har uppgett att man har svårt att planera för lokalförsörj- ning och lagringsytor eftersom det inte finns några tydliga incita- ment för myndigheterna att överlämna sina arkiv. har undersökt hur det framtida överlämnandet av pappershandlingar kan komma att falla ut. Syftet har i första hand varit att säkerställa att man har tillräckligt med depåutrymme för att kunna ta emot arkiven. har bedömt att magasinsutrymmet inom myndigheten är fullt utnyttjat inom om den genomsnittliga leverans- takten skulle vara . Om överlämnan- dena skulle ligga runt , vilket var fallet 2017, skulle det nuvarande accessionsutrymme räcka framåt.6 Depåutrymmet kan variera på olika arkivförvarande enheter. Denna skillnad mellan olika enheter kan ha medfört att över- lämnandena i vissa områden har avtagit. Traditionellt sett har arkiven förvarats utifrån geografisk tillhörighet. menar att vissa delar av en arkivbildares bestånd kan komma att förvaras på flera olika platser.7 inledde en utbyggnad av bl.a. depåutrym- mena i Arninge. Byggarbetet har inneburit att man har haft begrän- sade möjligheter att ta emot arkivhandlingar.8 Restriktiva riktlinjer för överlämnande och myndigheterna har i viss mån motsatta behov. Riks- arkivet vill inte ta emot handlingar som är eftersom man då bl.a. riskerar att få handlägga förfrågningar, utlämnanden och sekretessprövningar som annars skulle ha hanterats av myndigheten. Vissa myndigheter har dock ett önskemål om att kunna överlämna handlingar som är . Dessa myndigheter uttrycker en önskan om att kunna överlämna yngre arkivhandlingar till ett slags ”records center” eller mellanarkiv. Ett sådant center eller mellan- arkivfunktion skulle svara för såväl förvaringen av handlingar som för hanteringen av förfrågningar om utlämnanden.9 Förstudie rörande framtida förvaring av arkiv (Dnr RA 2018/02971). 9Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter . En annan aspekt som har lyfts fram är att är för elektroniska handlingar och att de kan behöva överlämnas tidigare. För myndigheternas del kan leveransfristen på 10–innebära att arkivuttag, framtagande av leveransdokumentation m.m. först kan upprättas slutligt när den personal som kunde systemet har slutat. Ett mer kontinuerligt överlämnande, likt e-pliktslagen, skulle vara att föredra.10 har gjort en liknande iakttagelse om behovet av att få överlämna yngre arkivhandlingar, framför allt pappershandlingar. En- ligt är det inte ovanligt att myndigheten är beroende av handlingarna under vilket innebär att Riks- arkivet återkommande måste tillhandahålla kopior av handlingarna eller ibland låna ut dem till myndigheten. En del myndigheter har också uttryckt ett behov av att inte behöva överlämna kompletta årgångar. Enligt riktlinjer tar man helst emot handlingar inom ett avgränsat tidsspann som omfattar samtliga typer av handlingar. vill t.ex. inte ta emot enbart pappershandlingar och låta analoga ljud- och videoupptagningar på magnetband vara kvar på myndigheten. Här finns det exempel på myndigheter som inte har kunnat överlämna arkivhandlingar efter- som kostnaderna för att överlämna analoga ljud- och videoupptag- ningar uppfattas som för höga.11 ”Det är dyrt att överlämna till ” Ett annat skäl till det lägre antalet överlämnade arkivhandlingar är att myndigheterna tycker det är för dyrt att leverera till för arkiv och informationsförvaltning kan de höga leveransavgifterna bidra till att myndigheterna i stället förvarar sina arkiv hos privata leverantörer.13 Ärendet om överlämnande av Länsrätten i arkiv (1997–2010) är ett exempel där och myndigheten inte kunde teckna en överenskommelse p.g.a. att tilläggsavgiften ansågs bli för hög. Riks- arkivet konstaterade vid ett förberedande leveransbesök att cirka Input till , . Inspel till arkivutredningen . 12Anteckningar från utredningens dialog med statliga myndigheter . 13Anteckningar från utredningens dialog med och informationsförvaltning . 3 700 volymer innehöll aktomslag som inte var förenliga med kraven i föreskrifter. Arkivet var alltså i ett sådant skick att Riks- arkivet inte kunde ta emot det. kunde åta sig att byta ut aktomslagen om den överlämnande myndigheten, Förvaltningsrätten i , betalade en tilläggsavgift som uppskattades till . Avgiften avsåg själva arbetet med att byta ut aktomslagen, material- kostnader och förteckningsarbeten. I övrigt bedömdes kostnaderna för arkivet uppgå till i mottagningsavgifter och 123 176 kro- nor i bevarandeavgifter. De senare avgifterna skulle fak- turera den överlämnande myndigheten . Något överlämnande har ännu inte skett och för att ett överlämnande av arkivet ska kunna bli av, behöver man själv vid Förvaltningsrätten i byta ut akt- omslagen eller betala tilläggsavgiften.14 Möjliga konsekvenser om arkiven inte överlämnas till