sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Resurstilldelning till forskning styrs dels genom att en del (en allt större del ) av statens medel fördelas via forskningsråd och andra finansiärer, dels genom en fördelnings- modell för en del av det direkta anslaget som ger incitament och omfördelningseffekter syftande till att främja forskningskvalitet. Antalet parametrar för finansiell styrning genom prestations- baserad resurstilldelning är inte påfallande stort i (jämför t.ex. den finska fördelningsmodellen som innehåller ett dussintal para- metrar). Däremot kan man observera en tendens att resurstilldel- ningen återkommande föreslås som lösning på en mängd frågor. Det kan röra t.ex. samverkan med det omgivande samhället, forskningens genomslag i samhället, sambandet mellan utbildning och forskning, utbildningens kvalitet eller arbetsmarknadsanknytning, livslångt läran- de, validering eller kompetensförsörjningen på landsbygden. Argu- mentet att något är viktigt och därför bör premieras på något sätt i resurstilldelningen är lätt att förstå på ett intuitivt plan, men vägen mellan fördelningsmodell och ökad måluppfyllelse av något slag är sällan så enkel. Det är viktigt att vara klar över syftet, hur det för- väntas uppnås genom prestationsbaserad tilldelning och vilka oöns- kade konsekvenser som kan uppstå. 4.5.1Syftet – resursfördelning eller incitament Prestationsbaserad resurstilldelning kan ha två huvudsakliga syften, som även om de ofta kan förekomma bör hållas isär.80 Dels kan det ses som en resursallokeringsfråga där (om)fördelning av 79För en diskussion om i styrning av offentlig verksamhet, se bl.a. (2017); kopplat till universitet och högskolor bl.a. red. (2016) och SOU 2015:92 s. 109 ff. NOU 2006:19 s. 30. Principer för en ändamålsenlig styrning resurserna i sig är syftet, dvs. att fördela resurserna dit de väntas ge bäst avkastning i form av önskade resultat. Dels kan det syfta till att skapa incitament som ändrar motivation och beteenden och där- igenom ger bättre måluppfyllelse (t.ex. högre kvantitet eller kvalitet av något) generellt i ett system; om någon omfördelning sker spelar här egentligen ingen roll. Prestationsbaserad resurstilldelning som syftar till omfördelning bör bygga på en bedömning att: 1.Det finns ineffektiviteter i systemet (i förhållande till något spe- cifikt mål) som beror på att ekonomiska resurser är felaktigt för- delade mellan lärosäten. 2.Det går att identifiera dessa ineffektiviteter i form av a)vilka lärosäten som inte får ut tillräckligt av sitt anslag, och b)vilka andra lärosäten som skulle använda medlen bättre. 3.Detta går att göra genom en (uppsättning) indikator(er) eller genom kvalitativa utvärderingar vars resultat kvantifieras och görs jämförbara mellan lärosäten. 4.Effektivitetsvinsterna för det utvalda målet av att omfördela medel är större än förluster som kan uppstå för andra mål (t.ex. genom att lärosäten som förlorar medel för att de presterar sämre på det utvalda målet därmed får sämre förutsättningar även för andra mål, eller att alla lärosäten lägger större prioritet på det utvalda målet och prioriterar ner annat värdefullt). Prestationsbaserad resurstilldelning syftande till incitament bör bygga på en bedömning att: 1.Det finns brister i måluppfyllelse (eller åtminstone förutsätt- ningar för högre måluppfyllelse). 2.Måluppfyllelsen kan ökas genom vissa beteendeförändringar (på olika nivåer, från lärosätesledningar till enskilda lärare och fors- kare). 3.Genom en finansieringsmodell baserade på nyckeltal, indikatorer eller kvantifierade kvalitativa utvärderingar kan incitament ges som åstadkommer önskade beteendeförändringar och därmed bättre måluppfyllelse enligt en tänkt effektkedja. Principer för en ändamålsenlig styrning 4.Den förbättrade måluppfyllelsen för det utvalda målet genom beteendeförändringarna är mer värdefull än eventuella förluster som kan uppstå för andra mål. 4.5.2Vad säger forskning och erfarenheter? Grunden för incitamentsstyrning är principal-agentteorin, som byg- ger på en förmodad målkonflikt mellan uppdragsgivaren och utfö- raren som löses genom yttre motivation, inte minst ekonomiska belöningar men även sådant som positiv eller negativ uppmärksam- het eller bättre karriärmöjligheter.81 Det finns belägg för att incitament har effekt, men effekten är inte enkel eller oproblematisk. Generellt kan man säg att det finns belägg för att man genom att belöna vissa individer och grupper för att göra X får dem att göra X. Det finns dock en stor variation i reaktionerna på liknande typer av incitament, och effekterna av just en viss typ av incitament är därför svåra att urskilja.82 Forskningen har också påvisat en rad problem med incitament- styrning. Det som främjas är det som explicit premieras, vilket kan leda till sämre kvalitet eller kvantitet av det som inte belönas, framför allt i arbetssituationer med många parallella uppgifter.83 Mätsvårig- heter kan ge snedvridningar – komplexa mål och mångfacetterade uppgifter leder till att ett visst mått ofta ger en ofullständig och ibland direkt felaktig bild. Det är därför svårt att utforma ett opti- malt incitamentprogram i komplexa verksamheter. Incitament kan också leda till manipulation av det som ska mätas.84 En allvarlig risk med incitamentsstyrning är undanträngning av den inre motivationen. Forskningen tyder på att inre motivation har en stark effekt och att denna ofta inte förstärks utan tvärtom kan försvagas av yttre incitament.85 Avgörande är inte bara hur yttre 81Nistotskaya (2018) s. 253. 82Nistotskaya (2018) s. 269. 83Holmström & Milgrom (1991); Nitsoskaya (2018) s. 258–259. 84Nistotskaya (2018) s. 256–260. 85Frey & Jegen (2001); Nitsoskaya (2018) s. 260. Principer för en ändamålsenlig styrning incitament utformas utan främst hur de kommuniceras och uppfat- tas – som stödjande och i linje med befintlig inre motivation eller som kontrollerande.86 Dessa problem är mer uttalade i offentlig sektor, eftersom det som regel är komplexa verksamheter och mål och flera principaler (t.ex. inte bara politiker utan även medborgare) och att samhällsser- vicens motiverande effekt riskerar att undanträngas.87 Högre utbild- ning och forskning är verksamheter som i hög utsträckning drivs av lärares, forskares och studenters inre motivation. Prestationsbaserad resurstilldelning till universitet och högskolor Prestationsbaserad resurstilldelning till universitet och högskolor har använts i olika delstater i (främst inom utbildning) och i ökande utsträckning också i andra delar av världen (i i högre utsträckning inom forskningsfinansiering). Synteser av hittillsvarande forskning i har pekat på att presta- tionsbaserade fördelningsmodeller påverkar lärosätenas beteende, men däremot finns det åtminstone än så länge inget stöd för positiva effekter på de mål som avses;88 i vissa fall noteras t.o.m. negativa effekter.89 En översikt som även inkluderade europeiska system kun- de inte heller hitta stöd för effekter på själva målen.90 Det finns studier som tyder på positiva effekter av prestations- baserad resurstilldelning av forskningsmedel på forskningsproduk- tion eller citeringar,91 men eftersom länder både med och utan sådana fördelningsmodeller har liknande utveckling är det svårt att dra slut- satser om effekter.92 Bland möjliga orsaker till uteblivna effekter har framförts att de ekonomiska incitamenten inte varit tillräckligt starka eller dåligt ut- formade, men också att de underliggande antagandena kan vara fel- 86Jacobsen & (2014), s. 99. 87Nitsoskaya (2018), s. 260–261. 88”Summary and Conclusions” i Dougherty & Reddy (red) (2013). 89Rutherford & Rabovsky (2014). 90Kivistö & Kohtamäki (2016). 91Se bl.a. översikt i Debackere m.fl. (2018). 92Jonkers & Zacharewicz (2016). Principer för en ändamålsenlig styrning Prestationsbaserade fördelningsmodeller syftande till incita- ment bygger på ett grundantagande om lärosäten som ”intäkts- maximerare”.93 Det förutsätter att ledningen kan påverka organisa- tionens prestationer (dvs. vet vad som kan förbättra prestationerna och också har förmåga och resurser att vidta sådana åtgärder) men inte vill göra det i avsaknad av tillräckliga incitament (i linje med principal-agentteorin).94 På samma sätt som för incitamentsstyrning generellt pekar litte- raturen också på befarade eller observerade negativa sidoeffekter. Inom utbildning kan det t.ex. handla om att undvika antagning av studenter från mindre studievan bakgrund eller sänkta examina- tionskrav,95 och inom forskningen exempelvis sämre förutsättningar för tvärvetenskap, forskning utanför huvudfåran i respektive fält, populärvetenskapliga insatser m.m.96 Vissa pekar på att prestationsbaserad resurstilldelning kan ge posi- tiva effekter framför allt i form av en ”chock till systemet” där dåligt fungerande strukturer kan skakas om.97 Effekterna tycks dock tendera att vara kortvariga,98 som systemen är svåra att ändra när de väl införts.99 4.5.3En försiktig inställning till prestationsbaserad resurstilldelning Utifrån ovanstående redogörelse och de principer för styrningen vi formulerat ovan ser vi anledning att – som våra direktiv också anty- der – vara försiktig med finansiella styrningen i form av presta- tionsbaserad resurstilldelning. Om nya former av sådan styrning övervägs bör man för det första vara klar över syftet. Vilket problem, eller ouppnådd potential, är det som ska åtgärdas? Handlar det i första hand om omfördelning av resurserna dit de gör bäst nytta eller incitament i hela systemet? Om det är incitament, vilken förändring ska de åstadkomma och på vil- 93Dougherty m.fl. (2016), s. 149. 94Rutherford & Rabovsky (2014), s. 204–205. 95Dougherty m.fl. (2016). 96Se bl.a. översikt i Debackere m.fl. (2018). 97Debackere m.fl. (2018). 98Auranen (2014). 99Debackere m.fl. (2018). Principer för en ändamålsenlig styrning ken nivå ska de fungera – är det incitament på individnivå som läro- sätena förväntas vidareföra, eller incitament till lärosätesledningar att vidta helt andra åtgärder än interna incitamentsstrukturer? Oav- sett syftet behöver de direkta och indirekta incitament som skapas på olika nivåer tänkas igenom noga, med beaktande av både önskade och oönskade effekter. Det finns ett antal risker eller komplicerande faktorer att beakta med prestationsbaserad resurstilldelning. För det första är som vi betonat tidigare de inre drivkrafterna och en kvalitets- och ansvarskultur i kollegiet den grund som måste fungera, eller fås att fungera om den inte gör det. Den kan inte ersät- tas av yttre incitament utan att förutsättningarna för verksamheten undergrävs.100. För det andra finns risken att effektiva incitament i en komplex verksamhet visserligen gynnar det som avses, men tränger undan andra mål. Att försöka införa en indikator i resurstilldelnings- systemet för alla de olika mål som lärosätena har att arbeta med, och dessutom bestämma en optimal avvägning mellan dessa i en fördel- ningsmodell, är förknippat med stora svårigheter. För det tredje finns risken att inte ens det eller de mål som styr- ningen tar sikte på nödvändigtvis främjas, om fokus i stället hamnar på att optimera utfall på de specifika indikatorer som används. För det fjärde finns det stora skillnader mellan lärosäten och mel- lan områden (dvs. även inom lärosäten) som kan göra att incita- mentsstrukturer eller fördelningsmodeller får olika effekt. Att skapa en incitamentsstruktur som är ”rätt” för alla lärosäten – eller ens för alla områden inom ett lärosäte – är därmed inte enkelt. Här bör också den tydliga tendens som finns att lärosätena använder nationella för- delningsmodeller även internt beaktas. För det femte behöver incitament till beteendeförändringar kun- na verka , vilket innebär att systemet inte bör förändras för ofta. Varje förändring leder dessutom till omfördelningseffekter som kommer att väcka motstånd. Det innebär att eventuella oön- skade effekter som byggs in på grund av ovanstående riskfaktorer kan bli bestående . 100Som bl.a. (2012, s. 42) pekat på blir rekommendationer om styrning via eko- nomiska incitament motsägelsefulla i den utsträckning som de ekonomiska incitamenten å ena sidan förväntas ha en tydlig styreffekt (dvs. att ekonomiskt egenintresse är en viktig drivkraft för hur arbetet utförs), å andra sidan inte antas ha en så tydlig styreffekt att de underliggande, aka- demiska värdena och drivkrafterna påverkas. Principer för en ändamålsenlig styrning Komplikationerna som vi berört ovan menar vi är starka skäl för att regering och riksdag bör hålla resurstilldelningen relativt enkel och i första hand styra på annat sätt än genom prestationsbaserad resurstilldelning. 4.5.4Andra former av styrning Den ökande användningen av prestationsbaserad resurstilldelning runt om i världen kan ses som en del av ett ökat fokus på transparens och ansvarsutkrävande (accountability), i takt med akademins växan- de omfattning och samhällsbetydelse. Förutom prestationsbaserad resurstilldelning har andra instrument som fått ökad betydelse varit ökad uppföljning och utvärdering samt styrning via överenskommel- ser eller kontrakt.101 Vi ser dessa två delar som lämpliga att utveckla snarare än en ökad användning av prestationsbaserad resurstilldelning. Som vi beskrivit ovan ser vi uppföljning och utvärdering som ett viktigt inslag i styrningen, vars betydelse blir större ju större friheter lärosätena har i övrigt. Det behövs väl fungerande uppföljning och inte minst ett tydligt kvalitetssäkringssystem där utbildningens och forskningens kvalitet, och lärosätenas åtgärder för att utveckla den eller åtgärda brister, synliggörs för olika intressenter. En utvecklad dialogbaserad styrning är också ett sätt att föra regeringens och lärosätenas mål i linje med varandra som undviker de problem som beskrevs ovan med likriktning mellan lärosäten, inflexibilitet m.m. Se vidare diskussion i kapitel 5. 4.5.5Behov av förändringar i den finansiella styrningen De olika delar kommer att diskuteras i kommande kapitel i betän- kandet, men vi ger här en översiktlig bedömning. 101Hazelkorn (2018), s. 430. Principer för en ändamålsenlig styrning Uppdelningen av anslag bygger på logiken att utbildning och forskning är skilda verksamheter som bör finansieras utifrån sina respektive för- utsättningar. Som framgår av kapitel 2 fanns också när uppdelningen gjordes ett problem i form av att utbildningen planerades utökas mycket starkt och spridas över landet, medan forskningen avsågs vara fortsatt koncentrerad. har regering och riksdag ställt krav på ett nära samband mellan utbildning och forskning. Det är enligt vår uppfattning rimligt att beräkna behov och resur- ser för utbildning respektive forskning. Utifrån målet att det ska finnas ett nära samband mellan utbildning och forskning är det dock viktigt att övervägandena om resurser görs samlat för båda (se dis- kussion i kapitel 5 och 6). Det finns annars risk att stora utbildnings- områden inte kopplas till den forskning och forskarutbildning som behövs för utbildningarnas långsiktiga lärarförsörjning och inne- hållsmässiga fördjupning och förnyelse, eller att forskningen inte får önskat genomslag i samhället om den inte kopplas till utbildning. Givet kravet på nära samband är det också rimligt att lärosätena kan använda anslagen på ett samlat sätt (se diskussion i kapitel 6 och 9). Tilldelning av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå Att utbildningsanslaget automatiskt påverkas av studenternas val av lärosäte ger direkt uttryck för målet att utbildningsutbudet ska utfor- mas utifrån studenternas behov, och är ett effektivt sätt att fördela resurserna dit där studenterna vill läsa (dvs. en omfördelnings- eller investeringsprincip). Lärosätena får incitament att ha ett utbildningsutbud som är attraktivt för studenterna. Avräkningen mot studenternas avklarade poäng syftar till att ge lärosätena incitament att stödja studenterna i genomförandet av utbildningen. Det finns dock också negativa effekter. Dagens system innebär att lärosätena får bäst ersättning för utbildningar där en stor student- efterfrågan och studenternas resultat är säkerställda. Det betyder att systemet driver mot ett relativt likriktat utbildningsutbud, med ut- bildningar som kan bedrivas med ett stort antal studenter och hög genomströmning. Andra former av utbildningar, exempelvis utbild- Principer för en ändamålsenlig styrning ningar där studenternas intresse eller möjlighet att delta i och slut- föra utbildningarna är svåra att förutse, gynnas inte i systemet då de inte på samma sätt ger säkra intäkter. Utbildningsformer som fri- stående kurser, distansutbildningar och utbildningar med annan studietakt än heltid passar bl.a. för livslångt lärande, men har ofta låg prestationsgrad och missgynnas därmed av det höga genomslaget av helårsprestationer. Systemet gynnar inte heller utvecklandet av utbild- ningar som svarar mot arbetslivets och samhällets kompetensbehov men som har låg studentefterfrågan. Detsamma gäller för nya utbild- ningar där lärosätena, genom sin forskning, ser en framväxt av nya kunskaper och ett behov av att föra över dessa till arbetsliv och sam- hälle. Sådana utbildningar kan ha en låg studentefterfrågan till en början innan utbildningen blir känd. Utbildningar som har ett litet studentunderlag blir inte ekonomiskt försvarbara för ett lärosäte att genomföra, även om de skulle fylla ett stort kompetensbehov på arbetsmarknaden. Systemet missgynnar även lösningar såsom vali- dering och sena ingångar på program, vilka skulle behövas för att komma tillrätta med kompetensförsörjningen inom samhällsviktiga områden. Att delar av ersättningen är kopplad till studenternas resultat anses ibland också medföra en risk för sänkta kvalitetskrav. Systemet innehåller också en indirekt styrning genom att ersättning för helårsstudent och helårsprestation varierar mellan olika utbild- ningsområden. När systemet infördes definierades utbildnings- områdena såsom motsvarande de traditionella fakultetsområdena, vil- ka upphörde att gälla som indelning av utbildning . Flertalet utredningar har därefter belyst dels svårigheterna med att klassificera kurser enligt en föråldrad ämnesstruktur, dels irrelevansen i att koppla kostnader till ämnestillhörighet. Se fortsatt diskussion i kapitel 6 och 9. Jämfört med utbildningsanslaget är kopplingen mellan resursstyr- ningen och utfallet betydligt oklarare inom forskningen, dvs. om en hög andel externa medel och en omfördelningskomponent i basan- slaget baserad på bibliometri och externa medel verkligen åstadkom- mer högre forskningskvalitet än en högre andel basanslag som sak- nar prestationsbaserad omfördelning. Principer för en ändamålsenlig styrning (framför allt via externa medel) som de incitament som ges – att foku- sera insatserna på områden eller forskningsproblem som ger störst möjligheter att få beviljade bidragsansökningar, publiceringar och citeringar – kan också inverka negativt på andra viktiga aspekter såsom forskning inom samhällsviktiga områden kopplat till stora utbild- ningar, forskarutbildning, tvärvetenskaplig forskning, eller forskning- ens förnyelse genom nya forskningsfält och forskningsproblem. Se vidare diskussion i kapitel 6 och 9. En form av finansiell styrning som ofta används är riktade satsningar av olika slag. Sådana satsningar kan enligt vår mening vara en ända- målsenlig form av styrning, men under förutsättningen att det sker i en bra process. Om motiven till satsningarna eller till hur de fördelas mellan lärosäten är oklara kan det undergräva tilliten eller leda till att lärosäten drar slutsatsen att det är lobbyverksamhet som lönar sig. Vi menar att följande grundläggande arbetssätt så långt möjligt bör användas. För det första bör det ske en behovsanalys där relevanta aktörer deltar och vars resultat redovisas öppet. Prioritering av områden att satsa på bör därefter ske med utgångs- punkt från behovsanalysen, och utifrån principen att komplettera eller kompensera det som lärosätena eller andra aktörer redan gör. Områden som pekas ut måste vara tillräckligt breda för att inte inskränka den akademiska friheten. Lärosäten (och i förekommande fall andra aktörer) bör därefter ges möjlighet att anmäla intresse för deltagande i satsningen. Medel och uppdrag bör sedan fördelas efter prövning av en utpe- kad myndighet med stöd av sakkunniga. I de fall som riktade satsningar görs som permanenta höjningar av anslaget bör det finnas beslut om utvärdering och en tidpunkt när sats- ningen inte längre avses följas upp separat. Om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan initialt fördelas mellan deras olika anslag. Se vidare diskussion i kapitel 9. Principer för en ändamålsenlig styrning 4.6Förstärkning av vissa normer i högskolelagen Regeringen tar initiativ till förändringar i högskolelagen (1992:1434), inklusive den ytterligare beredning som behövs, i syfte att i lagen markera: •att lärosäten och staten som huvudman ska främja och värna akademisk frihet, som en förutsättning för forskning och utbildning på vetenskaplig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället; •lärosätenas och den enskilda lärarens frihet i utbildningens utformning; •lärares och forskares möjlighet till deltagande i beslut och beredning av frågor som rör forskning och utbildning; och •att det normalt ska ingå både utbildning och forskning i tills- vidareanställda vetenskapligt kompetenta lärares arbetsupp- gifter. En del av statens roll och ansvar består i att värna de akademiska grundvärdena och förutsättningarna för att universitet och hög- skolor ska kunna utföra sitt uppdrag. I olika delar av världen hotas universitets och högskolors roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället, liksom friheten att utforma forskning och utbildning.102 Även om direkta sådana hot kan kännas avlägsna i bör de om möjligt förebyggas. Dessutom finns risk att vik- tiga normer undergrävs oavsiktligt, för att de tas för givna och inte anses behöva ha ett uttalat skydd. En tydlighet kring grundläggande principer för högskolans roll ger en viktig grund för rollfördelning och en tillitsbyggande dialog mellan regering och lärosäten liksom mellan lärosätena och samverkansparter i det omgivande samhället. Vi menar därför att det är viktigt att centrala akademiska grundnor- mer uttalas i högskolans författningar. 102Bland annat har tvingats att lämna från , och den ungerska regeringen har stoppat landets två masterutbildningar i genusvetenskap genom att dra tillbaka programmens ackreditering. I har tusentals akademiker avskedats eller fängslats sedan kuppförsöket 2016. Se bl.a. (2018) och Aktas m.fl. (2018). Principer för en ändamålsenlig styrning Flera viktiga principer finns redan i högskolelagen. Det gäller forsk- ningens frihet, som också grundlagen anger ska skyddas i lag.103 Sambandet mellan utbildning och forskning är en annan sådan. Bestämmelser på denna övergripande nivå ger visserligen inte alltid detaljerad vägledning i konkreta situationer, och lagar och även grund- lagar kan ändras. Bestämmelsen i högskolelagen om exempelvis forsk- ningens frihet ger dock ett bättre skydd för denna princip jämfört med om det enbart vore en återkommande fras i propositioner eller akade- miska festtal. Som påpekar104 kan en lagfästning, även om den inte på kort sikt påverkar nuvarande förhållanden, tjäna som en varnande påminnelse till framtida regeringar. I vår genomgång av högskolans roll och förutsättningar har vi identifierat några principer som enligt vår mening borde uttryckas i författning men där så inte sker . Det handlar dels om två om- råden där avregleringen i autonomireformen enligt vår mening innebar att viktiga principer föll bort, dels två principiella marker- ingar som saknas i de svenska författningarna men finns i en del av våra grannländer. För det första saknas i de svenska författningarna en tydlig markering av lärosätenas särskilda roll med den akademiska friheten som grund.