sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola erbjudas till del- tagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etableringsprogrammet. Arbetsmarknadsutbildning är en av de utbildningsinsatser som hand- has av Arbetsförmedlingen. Med arbetsmarknadsutbildning avser utredningen den utbildning som anskaffas av Arbetsförmedlingen och anordnas enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknads- politiska program. Enligt förordningens 11 § avser arbetsmarknads- utbildning yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att brist på arbetskraft uppstår på arbetsmarknaden. Det handlar i allmänhet om en kort yrkesinriktad utbildning . I många fall är utbildningen dock längre. Arbetsmarknadsutbildning kan anordnas i form av rekryterings- utbildning. Rekryteringsutbildning är en arbetsmarknadsutbildning där en eller flera arbetsgivare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i plane- ringen eller genomförandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Utbildningsinnehållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Med reguljär utbildning avser utredningen de skolformer som be- skrivs i 1 kap. 1 § skollagen (2010:800). Utöver skolformerna inklu- deras även motsvarande utbildning på folkhögskola, utbildning på yrkeshögskola och utbildning på universitet och högskola. I alla ut- bildningsformer inkluderas enbart de utbildningar som har ett offent- ligt ansöknings- och antagningsförfarande och där ett erkänt betygs- eller meritsystem existerar. Uppdragsutbildning inkluderas därmed inte.3 Den reguljära utbildningens syfte är brett. Förutom att säkra kompetensförsörjningen syftar reguljär utbildning också till att stärka den studerandes personliga utveckling och aktiva deltagande i sam- hällslivet. Ett exempel är syftet för den kommunala vuxenutbild- ningen som det uttrycks i 20 kap. 2 § skollagen. 2 § Målet för den kommunala vuxenutbildningen är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förut- sättningar. I förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning tydliggörs även att den utbildning som statsbidraget finansierar ska möta behov på arbetsmarknaden. Denna förordning reglerar dock bara en finansieringsform för vuxenutbild- ning. Bestämmelserna i skollagen gäller även vuxenutbild- ning som finansieras genom det särskilda statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Utbildning inom ramen för regleras av lagen (2009:128) om med tillhörande förordning och utbildning vid universitet och högskolor regleras av högskolelagen (1992:1434) och lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa exa- mina med tillhörande förordningar. Enligt författningarna ska ut- bildning inom ramen för svara mot arbetslivets be- hov, medan utbildningsutbudet vid universitet och högskolor enligt 3Uppdragsutbildning är utbildning som en huvudman, exempelvis en arbetsgivare, köper av en utbildningsanordnare. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser lärosätenas regleringsbrev ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Förordningen om statsbidrag till folkbildningen (2015:218) och de villkor och riktlinjer som beslutar om är de styrdokument som främst reglerar utbildning inom folkbildningen. Syftet med statens stöd till folkbildningen är enligt förordningen att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhälls- utvecklingen, bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bild- nings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Varaktig ställning på arbetsmarknaden Utredningen använder i detta kapitel begreppet varaktig ställning på arbetsmarknaden för att beskriva målet med utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken. Med detta avses att individen med hjälp av stärkt kompetens i linje med arbetsmarknadens efterfrågan ska tillägna sig en ställning på arbetsmarknaden som innebär att individen inte återgår till arbetslöshet i arbete. I målet om en varaktig etablering på arbetsmarknaden ryms också ett kompetensförsörjningsperspektiv. De utbildningsinsatser som ger individer en mer säker position på arbetsmarknaden är sannolikt de utbildningar som tillgodoser kompetensbehov på arbetsmark- naden. Att i större utsträckning bidra till att personer studerar ut- bildningar som leder till en varaktig ställning på arbetsmarknaden är därmed även en viktig del av arbetet med att motverka rekryterings- svårigheter för landets arbetsgivare. Med detta sagt kommer det alltid vara en politisk fråga hur långt statens ansvar för att rusta arbetssökande ska gå. Utredningens för- slag syftar sammantaget till att säkerställa att arbetsmarknadspoli- tiken har ändamålsenliga verktyg både för att bedöma individers avstånd till arbetsmarknaden, inklusive eventuella utbildningsbehov, och för att möta dessa. I hur stor utsträckning Arbetsförmedlingen kommer att använda sig av dessa verktyg är en fråga för politiska prioriteringar. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser I detta kapitel diskuteras huvudsakligen utbildningsbehov hos per- soner som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Alla arbetslösa har dock inte utbildningsbehov. De flesta som söker arbete har befintliga kompetenser och kontakter som innebär att de kan hitta ett arbete utan utbildning. Även personer med kort formell utbild- ningsbakgrund kan finna lämpliga vägar in på arbetsmarknaden utan en utbildningsinsats. Utgångspunkten för detta kapitel är de fall då någon form av utbildningsinsats har bedömts vara ett lämpligt sätt att stärka individens position på arbetsmarknaden. Denna bedöm- ning kan variera, vilket beskrivs nedan i avsnitt 8.2.2. Även yrkesverksamma kan ha behov av utbildning för att upp- datera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Ett livslångt lärande med löpande kompetensutveckling kan förebygga arbets- löshet både genom att motverka uppsägning på grund av arbetsbrist och genom att underlätta en snabb omställning till ett nytt arbete om en uppsägning ändå blir aktuell. I kapitel 9 diskuteras politiken för en stärkt kompetensförsörjning i vidare bemärkelse. En samlad politik för stärkt kompetensförsörjning kan förebygga arbetslöshet samt skapa en ökad rörlighet på arbetsmarknaden genom att skapa jobbkedjor som frigör arbetstillfällen på lägre kvalifikationsnivåer. I detta kapitel ligger fokus i stället på utbildning som syftar till att minska arbetslösheten och öka sysselsättningen som en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken. 8.2Utbildningsbehov ur arbetsmarknadspolitiskt perspektiv Utbildning är traditionellt en viktig del av den svenska arbetsmark- nadspolitiken. Olika former av arbetsmarknadspolitiska utbild- ningsinsatser för att individen ska kunna ställa om till arbete hos nya arbetsgivare och branscher har förekommit åtminstone . Omställning genom utbildning är också en central komponent i den nordiska arbetsmarknadsmodellen som syftar till att trygga individers anställningsbarhet snarare än att säkra befintliga En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Målet är att främja strukturomvandling genom att prio- ritera ett väl utbyggt välfärdssystem med ett starkt omställningsstöd för individen snarare än att skydda utsatta branscher mot internationell konkurrens genom olika former av subventioner och stöd. Till viss del är det en politisk fråga i vilken utsträckning arbets- marknadspolitiken ska prioritera att individen snabbt når självförsörj- ning respektive att individen får en varaktig etablering på arbetsmark- naden . Om snabb självförsörjning och arbetslivserfarenhet är det mål som prioriteras främst kan intensifierade förmedlingsinsatser och subventionerade anställningar vara de mest lämpliga arbets- marknadspolitiska åtgärderna. Om det främsta målet i stället är ett mer varaktigt fäste på arbetsmarknaden och att lösa arbetsgivares kompetensbehov kan olika former av utbildningsinsatser vara mer motiverade. Det kan även vara lämpligt med kombinationer av anställ- ningsstöd och utbildning, beroende på individuella behov och förut- sättningar. Lärlingsutbildning kan vara en lämplig utbildningsform för individer som föredrar ett arbetsplatsförlagt lärande. Valet av insats påverkas också av konjunkturen. Utbildning kan i detta hänseende ha mer av en stabiliseringspolitisk funktion. Under en lågkonjunktur finns färre lediga arbetstillfällen att söka och kon- kurrensen om de befintliga jobben är högre. Dessa perioder kan det därför vara mer samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar som gör att de arbetssökande, när konjunkturen sedan åter vänder uppåt, är redo att möta en ökad efterfrågan på arbetskraft. Under en högkonjunktur finns det i stället många lediga arbeten att söka. I dessa tider är arbetsgivare ofta mer pragmatiska med sina kompetenskrav och det är i allmänhet lättare för en individ att hitta en anställning. En utbildningsinsats behöver därför inte vara nöd- vändig även om individen har en kort utbildningsbakgrund. Inlåsningseffekten blir också sannolikt större under en högkon- junktur. En individ som deltar i en längre utbildning har sannolikt mindre anledning att söka ett jobb . Detta talar för att det är mindre samhällsekonomiskt effektivt att investera i längre utbildningar för arbetslösa under en högkonjunktur. Det kan i stället vara en lämplig tidpunkt för individen att skaffa sig arbets- livserfarenheter och referenser. innebär den höga arbets- kraftsefterfrågan under en högkonjunktur att de individer som trots En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser allt kvarstår i arbetslöshet sannolikt står längre från arbetsmark- naden än andra och därmed är i behov av mer omfattande insatser, såsom exempelvis utbildning. Behovet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats beror även på arbetslöshetsgruppens sammansättning. I skrivande stund finns många individer med kort utbildning inskrivna hos arbetsför- medlingen. Inom etableringsprogrammet var andelen deltagare med högst förgymnasial utbildning särskilt hög. Även om slutbetyg eller examen från gymnasial utbildning inte alltid är ett krav för anställ- ning krävs det allt oftare. Risken för arbetslöshet är betydligt större bland personer med kort utbildning och de löper dessutom högre risk för mer ihållande arbetslöshet. Arbetslösa med högst förgym- nasial utbildning är överrepresenterade bland arbetssökande som varit kvarstående utan arbete . En förklaring till att arbetslösheten kan vara hög som arbetskraftsbristen är stor är att arbetssökande och vakanser ofta återfinns på delvis åtskilda arbetsmarknader. När avståndet mellan efterfrågan på arbetskraft och det tillgängliga arbetskraftsutbudet blir för stort segmenteras arbetsmarknaden. Utbildningsinsatser inom arbetsmarknadspolitiken är ett sätt att i större utsträckning få arbetsmarknaden att hålla ihop. Detta genom att få utbudssidan, den tillgängliga arbetskraften, att bättre motsvara efterfrågesidans behov. Den så kallade jobbpolariseringen som beskrivs i kapitel 3 kan även den leda till ett behov av utökade utbildningssatsningar. När arbetstillfällen i mitten av lönefördelningen försvinner leder detta till en större konkurrens om arbetstillfällen med lägre kvalifikationskrav i lägre lönesegment. Utan fortbildningsinsatser för att dessa indi- vider i stället ska kunna konkurrera om arbeten med högre kvali- fikationskrav kommer detta innebära ett ökat tryck på enklare arbeten där personer som står längre från arbetsmarknaden riskerar att hamna ännu längre bak i kön. Det kan därmed finnas arbetsmarknads- politiska motiv att inte helt begränsa utbildningsinsatser till perso- ner med kort tidigare utbildning, även om huvudsakligt fokus för politiken är att stötta arbetssökande som står längre från arbets- marknaden. Alla arbetslösa med kort utbildningsbakgrund har inte behov av utbildning. En del har yrkeserfarenheter, andra meriter och nätverk som gör att de har möjligheter att hitta en anställning med befintlig utbildning och kompetens. Alla arbetssökande med kort utbildning En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser har inte heller förutsättningar för att studera. Behovet av arbetstill- fällen för personer med kort utbildning blir därför fortsatt stort . För arbetslösa som inte har förutsättningar att ge- nomgå en längre utbildning kan t.ex. en subventionerad anställning vara en väg in på arbetsmarknaden. Likväl finns det en stor grupp arbetslösa som både kommer att behöva och vilja utveckla och syn- liggöra sin kompetens för att få en varaktig ställning på arbetsmark- naden. Det gäller då att ändamålsenliga utbildningsinsatser finns tillgängliga och används på rätt sätt. Vilken arbetsmarknadspolitisk insats en arbetssökande främjas bäst av är en fråga som ska avgöras vid den så kallade arbetsmarknads- politiska bedömningen. Vid denna ska arbetsförmedlaren göra en bedömning av individens förutsättningar, situationen på arbetsmark- naden och vilka insatser som är mest verksamma för att motverka att individen hamnar i långvarig arbetslöshet. Det kan finnas olika anledningar till att en individ bedöms behöva en utbildning för att komma in på, eller återvända till, arbetsmark- naden som anställd eller företagare. Det kan handla om att man inte fullföljt en gymnasieutbildning och därefter har svårt att hitta ett jobb. Den kan vara så att man kommit till från ett land med ett outvecklat eller raserat utbildningssystem eller med en utländsk utbildning som behöver valideras och kompletteras. Det kan också handla om att den utbildning man har är relevant på grund av pågående strukturomvandling på arbets- marknaden som medför nya kompetenskrav. Det är en komplex upp- gift att bedöma en individs utbildningsbehov och många olika fak- torer påverkar bedömningens utfall. Utredningens förslag för att stärka Arbetsförmedlingens förmåga att göra denna bedömning finns att läsa i kapitel 7. För att en utbildning ska vara lönsam ur ett arbetsmark- nadspolitiskt perspektiv måste dess avkastning i form av en förbätt- rad arbetsmarknadssituation vara större än dess kostnad mätt som förlorad tid. Utbildningar som ges av arbetsmarknadsskäl bör därför inte vara längre än nödvändigt. Figur 8.1 illustrerar olika typer av utbildningsbehov en individ kan ha ur ett arbetsmarknadspolitiskt En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Behoven är kategoriserade utifrån individens ställning på arbetsmarknaden, där utbildningsbehov ”a” motsvarar behoven hos en person som står längre från arbetsmarknaden medan utbildnings- behov ”c” motsvarar behoven hos en individ som står relativt nära arbetsmarknaden.4 Resonemanget utvecklas nedan. Figur 8.1 Utbildningsbehov ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv Utbildningsbehov beroende på individens ställning på arbetsmarknaden Källa: Utredningens bearbetning. Behov av förberedande och studiemotiverande utbildning En person som står längre från arbetsmarknaden kan behöva en kedja av insatser innan ett arbete kan bli aktuellt. En förberedande och/eller studiemotiverande utbildning kan behövas som förbered- else för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller för fortsatta studier. I dessa fall krävs ofta en utbildning som i hög grad är indi- vidanpassad. Utöver rena utbildningsinslag kan den även omfatta vägledande och motiverande inslag. Praktik och studiebesök på arbets- platser kan också ingå. Målet för denna typ av utbildningsinsats är generellt inte över- gång till arbete, även om detta också är möjligt. Syftet är i stället att individen efter avslutad insats ska ha tillägnat sig kunskaper och för- mågor som förbereder inför fortsatta insatser mot målet att hitta ett arbete. Dessa utbildningsbehov kan exempelvis mötas av: 4Illustrationen beskriver bara utbildningsbehov hos personer som befinner sig i eller riskerar arbetslöshet. Även yrkesverksamma kan dock ha behov av utbildning för att uppdatera sin kompetens i takt med arbetsmarknadens krav. Se inledande avsnitt om avgränsningar för detta kapitel. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatserSOU 2019:3 Orienteringskurser, sfi eller kurser på grundläggande nivå inom komvux Studiemotiverande kurs på folkhögskola Grundskolenivå på folkhögskola, särskild Behov av längre, mer grundläggande utbildning En person som inte har en arbetslivserfarenhet eller utbildningsnivå som motsvarar arbetsmarknadens efterfrågan kan behöva en längre, grundläggande utbildning. I dessa fall saknar individen ofta en tydlig gångbar yrkesinriktning och behöver därför en utbildning som lär ut ett yrke från grunden. Utbildningen behöver därför vara något längre än vad som beskrivs i utbildningsbehov ”c”. Dessa utbildningsbehov kan exempelvis mötas av: Gymnasieskolan (för individer upp till Bristyrkesutbildning på folkhögskola efter Komvux på grundläggande och gymnasial Allmän kurs på folkhögskola som motsvarar grundläggande och gymnasial Särskild kurs på folkhögskola Behov av kortare, kompletterande utbildning En person som har tidigare arbetslivserfarenhet och/eller utbildning kan behöva en kortare, kompletterande utbildning för att möta arbets- marknadens behov. Det kan handla om att bygga på sina tidigare kompetenser med nyare, mer aktuella yrkeskunskaper, att justera sin yrkesinriktning för att kunna bredda sitt arbetssökande, eller att få bättre förutsättningar för eget företagande. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Inte bara arbetssökande med kort utbildning kan alltså ha behov av utbildning för en varaktig ställning på arbetsmarknaden. kan även personer med längre utbildningsbakgrund behöva en ut- bildningsinsats. Inte minst finns det många nyanlända som behöver kompletteringsutbildningar för att kunna nyttja de gymnasiala eller eftergymnasiala kompetenser som de har med sig . Det är även viktigt att konstatera att alla individer inte kan, eller inte vill, tillgodogöra sig en längre utbildning. Även om en individ har kort tidigare utbildning kan det vara mer samhällsekonomiskt effektivt att denne individ i stället snabbt kommer i arbete och utför enklare arbetsuppgifter i stället för att försöka uppnå fullständig gymnasieexamen eller en annan längre utbildning. Inte bara individer med erfarenhet eller utbildning kan alltså vara målgrupp för korta utbildningar. Dessa utbildningsbehov kan exempelvis mötas av: Kurser inom komvux på gymnasial nivå exempelvis i kombination med validering på högskola, exempelvis inom ramen för de Fristående kurser på högskola 8.2.3Arbetsförmedlingens verktyg för att möta de inskrivnas utbildningsbehov har den politiska styrningen allt mer signalerat att arbets- marknadspolitiken har i uppgift att motivera och vägleda personer till studier. Detta har föranlett ett behov av en perspektivförflyttning inom Arbetsförmedlingen, från fokus på snabb matchning direkt till jobb till ett ökat fokus på matchning till jobb genom utbildning. Arbetsförmedlingen har i huvudsak tre sätt att bidra till att arbets- sökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden: En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser 1.genom motivering och vägledning till utbildningar i det reguljära utbildningssystemet, 2.genom anvisning till myndighetens upphandlade eller bidrags- finansierade utbildningstjänster inom ramen för ett arbetsmark- nadspolitiskt program, samt i vissa fall 3.genom anvisning till utbildningar i det reguljära utbildnings- systemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Som stöd för kategori ett, att vägleda personer till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, finns det så kallade studiestartsstödet (se kommande beskrivning). Utöver insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska pro- gram kan Arbetsförmedlingen även bevilja stöd enligt förordning (2013:1157) om stöd för yrkesintroduktionsanställningar till arbets- givare för att stimulera sådan anställning av vissa ungdomar, lång- tidsarbetslösa personer och nyanlända invandrare. Yrkesintroduk- tionsanställningar är anställningar som omfattas av ett centralt kol- lektivavtal om yrkesintroduktion, eller av ett hängavtal till ett sådant kollektivavtal, och som innehåller en andel utbildning eller handled- ning. Anställningarna riktar sig till personer som saknar relevant yrkeserfarenhet eller som är arbetslösa. Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska pro- gram listas i tabell 8.1. Här listas både utbildningsinsatser som hand- has av Arbetsförmedlingen och reguljära studier som kan erbjudas inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. För reguljära stu- dier inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program gäller att Arbetsförmedlingen anvisar en inskriven arbetssökande att söka till reguljära studier. Att den arbetssökande sökt och tackat ja till anvisad utbildning kontrolleras genom obligatoriska aktiviteter som skapas i Arbetsförmedlingens planeringsverktyg och förs över till den arbets- sökandes aktivitetsrapport. Där ska deltagaren sedan ange om del- tagaren sökt och tackat ja till anvisad utbildning. Vid dessa insatser gäller aktivitetskrav precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska insatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program. Dess- utom har Arbetsförmedlingen i uppdrag att utreda och fatta beslut om sanktioner om deltagaren inte lever upp till villkoren i regel- verket om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I jämförelse med arbetssökande som befinner sig i aktiviteter i En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Arbetsförmedlingens egen regi eller hos kompletterande aktörer som enligt avtal rapporterar om avvikelser får Arbetsförmedlingen dock in mindre information om deltagarens aktiviteter när de stu- derar reguljär utbildning med aktivitetsstöd. De aktivitetsrapporter som deltagaren lämnar in utgör därför den viktigaste källan till kon- troll och uppföljning. Mer om Arbetsförmedlingens kontrollupp- drag finns att läsa i kapitel 6. Tabell 8.1 Utbildningsinsatser inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program Sammanställning av insatser tillgängliga Program/Insats inom Kortare insatser för att (2000:634) 30 § studier eller arbete. Insats för att motivera Inskrivna som har fyllt (2000:634) 30 § läggande och/eller anslag 1:3, p. att till vidare studier (2000:634) 11 § sökande att få eller behålla ett arbete och motverka att brist på (2000:634) 12 § gymnasial nivå, främst i kompletterande syfte. Inskrivna med ingen eller liten erfarenhet av svensk arbetsmarknad. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Program/Insats inom Deltagare i jobb- och (2007:414), sökande att få eller behålla ett arbete och visst yrke på arbets- (2000:634) 30 § ska genomföra, och Att möjliggöra för vissa 30 §, p. Att ge personer som varit (2000:634) 30 § deltagare inom jobb- och utbildning, möjlighet att Att ge personer som varit (2000:634) 30 § utan arbete under längre stöd för deltagare inom tid möjlighet att studera på eftergymnasial nivå i (2007:414) 4 § deltagande i jobb- och deltid i längst 6 måna- Inskrivna utanför etableringen som inte har fullföljt sfi. För den som är lång- tidsinskriven invandrare eller har ett funktions- hinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin. Inskrivna som deltagit i jobb- och utvecklings- garantin i . Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin. Sfi och Komvux eller Lag (2010:197) Att genom tillgång till i samhälls- och arbets-