sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Det finns inga stadgade tidsgränser i den finska lagen om tillsyn över utländska företagsförvärv och inte heller i den finska lagen om granskning av vissa fastighetsförvärv. Av den finska granskningsmyndighetens praxis beträffande den först nämnda lagen framgår dock att myndighetens genomsnittliga handläggningstid har varit . De flesta av de nämnda mekanismerna avser företagsförvärv eller investeringar mer generellt och kan potentiellt beröra stora och komplicerade affärer med övergång av hela verksamheter. De över- låtelser och upplåtelser som vårt system är avsett att omfatta kan i 7Detta gäller om en anmälan har gjorts till granskningsmyndigheten. Sker i stället granskning på myndighetens eget initiativ, måste den fullföljas från att affären har kommit till myndighetens kännedom. Se vidare om den tyska lagen i avsnitt 15.5 nedan (inter- nationell utblick). de allra flesta fall förväntas vara små och relativt enkla affärer, vilket talar för kortare handläggningstider. Å andra sidan kan det inte ute- slutas att större och mer komplexa affärer kan komma att granskas, inte minst när det gäller hamnar eller flygplatser. Vi bedömer det som rimligt att en fördjupad granskning som huvudregel bör få ta maximalt . Det kan dock inte uteslutas att det finns fall då inte är tillräckligt för att inhämta information som är rele- vant för bedömningen. Exempelvis kan det i mer komplexa fall ta tid för de myndigheter som granskningsmyndigheten ska samråda med (se avsnitt 14.7.2) att kontakta samverkande tjänster och samman- ställa material. Av dessa skäl föreslår vi en möjlighet att förlänga handläggningstiden med om särskilda skäl före- ligger. Även med denna möjlighet till förlängning ser vi att det kan bli svårt för myndigheterna att i vissa särskilt svåra fall företa en full- god utredning. Detta kan vara fallet när det krävs långtgående utred- ningar om de faktiska ägarförhållandena på motpartssidan eller då bedömning av utländska förhållanden kräver omfattande utred- ningsåtgärder. I sådana ärenden är det angeläget att myndigheterna har tid att vidta de utredningsåtgärder som kan behövas. Vi föreslår därför en möjlighet till att förlänga handläggningstiden med ytterli- gare vid synnerliga skäl. Bedömning/förslag: –Om granskningsmyndigheten får kännedom om att en över- låtelse eller upplåtelse skett utan att lagens krav på samråd eller anmälan iakttagits, kan myndigheten inleda en granskning av affären i efterhand. –Om de lagliga förutsättningarna för förbudsbeslut är upp- fyllda, kan ett sådant beslut meddelas i efterhand, dock senast efter att överlåtelsen eller upplåtelsen i fråga full- följdes. Det kan förekomma att ett föreskrivet samråd eller en föreskriven anmälan inte skett och att granskningsmyndigheten får kännedom om överlåtelsen eller upplåtelsen i fråga först sedan den fullföljts. Myndigheten har då inte möjlighet att ta initiativ till samråd eller meddela föreläggande om anmälan. Myndigheten bör dock enligt vårt förslag kunna inleda en granskning även i denna situation. Myndigheten bör då följa processen för en fördjupad granskning med förelägganden om information och samråd med andra myndig- heter om den fullföljda affärens lämplighet ur totalförsvarssyn- punkt. Om de lagliga förutsättningarna för förbud är uppfyllda, kan förbudsbeslut meddelas även i efterhand. Som nämnts i avsnittet om proportionalitet ovan gäller kravet på en proportionalitetsavvägning i det enskilda fallet även nu behandlade fall. Ett beslut om förbud innebär att överlåtelsen eller upplåtelsen är ogiltig. Vi anser inte att det ska vara möjligt att villkora en genomförd överlåtelse eller upplåtelse i efterhand. Det menar vi kan innebära en alltför stor oförutsägbarhet för parterna. En part kan exempelvis hellre vilja dra sig ur ett avtalsförhållande än att inrätta sig efter nya förhållanden i efterhand. rätt till ingripande i efterhand bör inte gälla obegränsat , även detta skulle innebära en alltför stor osäkerhet och oförutsägbarhet för parterna. De viktiga intressen som systemet är till för att skydda talar å andra sidan för att affärer som är tänkta att omfattas av lagen ska kunna granskas i så stor ut- sträckning som möjligt. Vi bedömer att en rimlig avvägning mellan dessa intressen är en bortre tidsgräns efter att överlåtelsen eller upplåtelsen fullföljts. Beslut om förbud måste alltså fattas inom denna tidsgräns. Det förtjänas att upprepas att det endast i undantagsfall förväntas bli fråga om att en tilltänkt överlåtelse eller upplåtelse villkoras eller förbjuds, i vart fall i förhållande till enskilda ägare. I förhållande till kommuner och landsting som ägare kan fler överlåtelser och upplå- telser tänkas vara problematiska ur totalförsvarssynpunkt, men kommuner och landsting får å andra sidan förutsättas följa reglerna om samråd. Risken för ett beslut om förbud i efterhand bör därför överlag betraktas som mycket liten. 14.7Information från parter och samråd med andra myndigheter Bedömning/förslag: –Den samrådande eller anmälande parten ska, i den utsträck- ning granskningsmyndigheten begär det, lämna uppgifter om föremålet för den tilltänkta överlåtelsen eller upplåtelsen, parterna samt övriga villkor. –ska i behövlig omfattning samråda med för ärendet relevanta myndigheter. Vid en fördjupad granskning ska samråd alltid ske med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen. –Utlämnande till granskningsmyndigheten av uppgifter som omfattas av sekretess kan ske med stöd av den sekretessbry- tande bestämmelsen i 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det är viktigt att granskningsmyndigheten får all behövlig infor- mation för att kunna göra sin bedömning. Sannolikt kommer i de flesta fall samrådet eller anmälan tjäna som tillräckligt informations- underlag. För det fall någon anmälan inte gjorts eller gransknings- myndigheten av annat skäl behöver ytterligare upplysningar, föreslår viatt den samrådande eller anmälande parten på begäran ska bistå myndigheten med relevant information om den granskade affären. 14.7.2Samråd med andra myndigheter Som vi utvecklar i avsnitt 14.9 nedan föreslår vi att vissa utpekade länsstyrelser ska utses till granskningsmyndigheter. Vi bedömer att kompetensen när det gäller totalförsvarets intressen i länsstyrelserna är god och blir allt bättre. De enskilda granskningsmyndigheterna kan dock inte förväntas besitta all kunskap som kan behövas i ett granskningsärende eller kunna på egen hand göra säkerhetspolitiska analyser i komplexa ärenden. Även om de allra flesta av de granskade affärerna kan förväntas vara helt oproblematiska ur totalförsvars- synpunkt, kan särskild kunskap behövas för att kunna sålla ut de få affärer som faktiskt kan innebära skada för viktiga totalförsvarsin- tressen. För detta kan behövas fördjupad information om en fastig- hets läge och egenskaper, en hamns eller flygplats användnings- område eller en tilltänkt köpares bakomliggande ägandeförhållanden men även underrättelseinformation, analys av omvärldsläget och rådande hotbild m.m. Det är därför av stor vikt att gransknings- myndigheten i behövlig omfattning samråder med för ärendet relevanta myndigheter. bör i sin egenskap av länsstyrelse och högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet främst ha inblick i det civila försvarets intressen. När det gäller det militära försvaret och mer generella hotbedömningar är dock För- svarsmakten och Säkerhetspolisen expertmyndigheter. Det är dessa myndigheter som genom sin egen underrättelseinhämtning och sin särskilda kunskap om de civila och militära hotbilderna mot kan avgöra om en viss överlåtelse eller upplåtelse kan antas innebära en risk för svenska säkerhetsintressen. I första hand tänker vi därför på dessa myndigheter som samrådsmyndigheter. Samråd med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen bör enligt vår mening inte vara ett krav under ett samrådsförfarande eller en inle- dande granskning, utan ske vid behov. Detta utifrån att ett flertal enkla och okomplicerade fall förväntas förekomma i dessa skeden. Under en fördjupad granskning däremot, där de nyssnämnda okomplicerade fallen alltså bör ha rensats bort, ser vi att samråd med Försvars- makten och Säkerhetspolisen bör vara obligatoriskt. Det kan visser- ligen förekomma att Försvarsmakten och/eller Säkerhetspolisen besitter unik information beträffande tillsynes okomplicerade fall, vilket talar för att granskningsmyndigheten bör samråda med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen i samtliga fall. Vi bedömer dock att det skulle leda till en onödigt betungande arbetsuppgift för dessa myndigheter att behöva yttra sig i varje okomplicerat fall. De nu föreskrivna situationerna bör i stället kunna lösas i dialog mellan granskningsmyndigheten och Försvarsmakten och Säkerhets- polisen. Skulle dialogen i något fall fallera, bör Försvarsmakten och Säkerhetspolisen enligt vårt förslag kunna överklaga vissa av gransk- ningsmyndighetens beslut (se nedan och avsnitt 14.10.2. Även kontakter med andra myndigheter kan bli aktuella, vilket i lag föreslås komma till uttryck på så sätt att granskningsmyndigheten vid behov ska inhämta yttrande även från andra berörda myndigheter. Det kan exempelvis gälla yttrande från någon av myndigheterna som utövar tillsyn över säkerhetsskyddet hos enskilda aktörer. Till ex- empel kan det vara lämpligt att inhämta uppgifter och synpunkter från Transportstyrelsen om överlåtelsen eller upplåtelsen avser en hamn eller flygplats. Även samråd med annan myndighet inom transportsektorn kan i sådant fall vara aktuell. Kontakter kan även behöva förekomma med MSB eller med andra viktiga sektors- myndigheter inom civilt försvar. Om samrådet aktualiserar känslig information får samrådsmyn- digheten i varje enskilt fall bedöma i vad mån informationen ska lämnas till granskningsmyndigheten. Ett yttrande kan innehålla samrådsmyndighetens rena bedömning eller slutsats, men ytterligare information kan behövas för att granskningsmyndigheten ska kunna fatta ett motiverat beslut, inkluderat den avvägning som måste göras mot motstående intressen (se om proportionalitetsbedömningen av- snitt 14.5.2 ovan). För Försvarsmaktens och Säkerhetspolisens del bör det finnas viss erfarenhet av denna typ av avvägningar, inte minst med tanke på de yttranden som myndigheterna ger in t.ex. i plan- och bygglovsärenden, ärenden enligt lagen om skydd för geografisk information eller sekretessärenden. Frågan om sekretessbrytande bestämmelse behandlas närmare nedan. beslut kan i de allra flesta fall för- väntas följa Försvarsmaktens och Säkerhetspolisens respektive be- dömning eller rekommendation. Det kan dock finnas undantagsfall där så inte sker, inte minst med anledning av granskningsmyndighe- tens skyldighet att inför ett slutligt beslut väga bedömt skyddsbehov mot motstående intressen i den proportionalitetsavvägning som ska göras. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen kan i ett sådant fall ha ett befogat intresse av att få ärendet överprövat, varför vi föreslår en överklaganderätt för dessa myndigheter om granskningsmyndig- hetens beslut utmynnar i att ärendet lämnas utan åtgärd eller i före- läggande om villkor (se avsnitt 14.10.2. nedan). 14.7.3Utlämnande av information som omfattas av sekretess Information som kan behöva lämnas till granskningsmyndigheten av kommuner, landsting eller samrådsmyndigheter kan av olika skäl omfattas av sekretess. I de flesta fall ser vi framför oss att det kan handla om utrikes- eller försvarssekretess. Det kan dock även vara fråga om uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen, t.ex. när det gäller ägarstrukturer i tilltänkta köparbolag eller närmare information om en hamn eller flygplats. Som huvudregel innebär detta ett hinder för en myndighet att utlämna informationen. Vi har därför övervägt om en särskild sekretessbrytande bestämmelse bör föreslås för att möjliggöra att behövlig information lämnas till granskningsmyndigheten enligt lagen. Vi bedömer dock att befintlig reglering i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) är tillräcklig i detta avseende, i första hand genom den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 §. Bestämmelsen innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Vi bedömer att den föreskrivna skyldigheten vi föreslår för berörda kommuner och landsting, att i samrådsför- farandet lämna information om den granskade affären, innebär en sådan uppgiftsskyldighet som förutsätts i den sekretessbrytande be- stämmelsen. Motsvarande bedömning gör vi beträffande den sam- rådsskyldighet som föreskrivs för Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och andra myndigheter som granskningsmyndigheten kan begära synpunkter från enligt vårt förslag. Vi ser således att utlämnande av uppgifter i de nu behandlade fallen kan ske med stöd av 10 kap. 28 § OSL.8 Det kan tilläggas att OSL även innehåller en sekretessbrytande bestämmelse för s.k. nödvändigt utelämnande, vilket framgår av 10 kap. 2 §. I bestämmelsen stadgas att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna full- göra sin verksamhet. Det kan möjligen argumenteras för att det sam- råd med och uppgiftslämnande till granskningsmyndigheten som 8Det kan noteras att man i utredningen om kompletteringar till nya säkerhetsskyddslagen har gjort bedömningen att Försvarsmaktens och av hotinformation i egenskap av samordningsmyndigheter enligt utredningens förslag bör kunna ske med stöd av 10 kap. 28 § OSL, se SOU 2018:82 s. 356 f. föreskrivs i vår lag ska anses utgöra en del av de berörda myndigheter- nas verksamhet. Vi bedömer dock att 10 kap. 28 § OSL ger ett tyd- ligare stöd för uppgiftslämnande enligt lagen. 14.8Processrättsliga regler om förfarandet, partsinsyn och motivering av beslut Bedömning/förslag: –Förvaltningslagen (2017:900) blir tillämplig på förfarandet hos granskningsmyndigheten. –Vi bedömer att befintliga regler i OSL ger förutsättningar att på ett rimligt sätt balansera parternas rätt till partsinsyn och kommunikation mot de skyddsintressen som kan aktualiseras. –Utgångspunkten är att granskningsmyndighetens beslut ska innehålla en motivering. I den mån granskningsmyndighetens motivering innehåller känsliga uppgifter finns stöd i OSL för att utelämna hela eller delar av motiveringen om det är nöd- vändigt med hänsyn till säkerhet, skyddet för enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande. Kommittén bedömer att förvaltningslagen blir tillämplig på för- farandet hos granskningsmyndigheten. Förvaltningslagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter och inne- håller allmänna krav på handläggning av ärenden. Förvaltningslagen utgår i huvudsak från ett skriftligt förfarande. Vi ser framför oss att detta också ska vara utgångspunkten för gransk- ningsförfarandet, i vart fall i de ärenden som inletts genom anmälan samt i förhållande till Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och even- tuella andra myndigheter som granskningsmyndigheten inhämtar I ärenden som initieras genom samråd kan det där- emot finnas skäl för ett mer formlöst förfarande i förhållande till kom- munen, eller den enskilde ägaren, där dialogen med gransk- ningsmyndigheten bör kunna ske i huvudsak eller delvis muntligen. Även i övrigt bör förfarandet kunna vara flexibelt, i så mån att muntliga inslag kan förekomma om granskningsmyndigheten inte finner det olämpligt (se 9 § andra stycket förvaltningslagen). En viktig regel i förvaltningslagen är rätten till partsinsyn som kommer till uttryck i 10 §. Bestämmelsen innebär att den som är part i ett ärende som huvudregel har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. En annan grundläggande bestämmelse finns i 25 § och avser förvaltningsmyndighetens kommunikationsplikt. Regeln går ut på att myndigheten, innan den fattar beslut i ärendet, ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. De bägge bestämmelserna begränsas dock av vad som följer av regler om sekretess i bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL. Huvudregeln enligt den bestämmelsen är visserligen att en parts rätt till partsinsyn inte ska hindras av sekretess. En handling eller ett material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd upp- gift i materialet inte röjs. I sådant fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträck- ning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Som redan nämnts är tanken att granskningsmyndigheten inte själv ska besitta all känslig information och på egen hand göra komplexa analyser, utan som underlag för sina beslut även ha ytt- randen från samrådsmyndigheterna, dvs. främst Försvarsmakten och Säkerhetspolisen. Det bör som också sagts vara upp till myndighe- terna att i det enskilda fallet bedöma vilken information som behö- ver delas med granskningsmyndigheten för att utgöra ett tillräckligt beslutsunderlag. I den mån sekretessbelagda uppgifter kommer att förekomma i granskningsmyndighetens underlag, kommer det som redan nämnts oftast handla om utrikes- eller försvarssekretess enligt 15 kap. 1 § respektive 2 § OSL. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL ger då enligt vår bedömning ett förhållandevis starkt skydd för de käns- liga uppgifterna, som en balans upprätthålls i förhållande till partsinsynen och kravet på kommunikation.9 Vi ser mot den bakgrunden inte skäl att föreslå någon tillkommande sekretessbe- stämmelse i detta avseende. Vi föreslår däremot en särskild sekretessbestämmelse för en en- skild part eller annan enskild som grund av bestämmelser i lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen har fått kännedom om förhållanden som är av betydelse för totalförsvaret eller för säkerhet i övrigt eller en enskilds affärs- eller driftförhållanden. Innebörden föreslås vara att denne inte får obehörigen röja eller ut- nyttja uppgifterna. I det allmännas verksamhet gäller i stället OSL, vilket föreslås noteras i samma bestämmelse. I förvaltningslagen finns bestämmelser om myndigheters skyldighet att motivera sina beslut. Utgångspunkten enligt 32 § är att beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Motiveringen ska innehålla uppgifter om vilka före- skrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Enligt bestämmel- sens andra stycket 3 finns dock möjlighet för myndigheten att helt eller delvis utelämna en motivering om det är nödvändigt med hän- syn till säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande. Bedömningar enligt vårt kontrollsystem kan, i vart fall om de ut- mynnar i beslut om villkor eller förbud, innehålla försvarskänsliga överväganden. Som nämnts är det dock inte givet att gransknings- myndigheten själv ska behöva analysera känsligt material. Försvars- makten, Säkerhetspolisen och övriga samrådsmyndigheter får i varje enskilt fall överväga vilken information som behöver delas med 9En mer utförlig analys av de nämnda bestämmelserna har gjorts i betänkandet om förslaget till kompletteringar i säkerhetsskyddslagen (se om förslagen i avsnitt 10.1.1. ovan). Slutsatsen i betänkandet är att 10 kap. 3 § på ett rimligt sätt balanserar partsinsynen och skyddsintresset i den typ av ärenden som där diskuteras, se SOU 2018:82 s. 237 f. granskningsmyndigheten för att utgöra ett tillräckligt beslutsunder- lag. I den mån det förekommer sekretessbelagda uppgifter i gransk- ningsmyndighetens beslutsunderlag, bör undantagsbestämmelsen angående hänsyn till säkerhet m.m. kunna ge ett rättsligt stöd för att utelämna hela eller delar av granskningsmyndighetens motivering. Bestämmelsens uppställda krav på nödvändighet för att ett utelämnande inte kan ske slentrianmässigt. Liksom beträffande reglerna om partsinsyn och kommunikation gör vibedömningen att bestämmelsen i 32 § förvaltningslagen ger ett förhållandevis starkt stöd för känsligt material som en balans upprätthålls mellan enskildas intresse av att ta del av motiven till granskningsmyndighetens beslut och motstående skyddsvärden. Bedömning/förslag: –ska ha behörighet att fatta samtliga beslut enligt lagen. –Fyra utpekade länsstyrelser föreslås bli granskningsmyndig- het, nämligen länsstyrelserna i , , och . Vårt förslag rimmar därmed väl med förslaget i utredningen om vissa säkerhetsskydds- frågor, där tillsynsansvar föreslås koncentreras till dessa fyra länsstyrelser. 14.9.1Beslut enligt den föreslagna regleringen bör fattas av granskningsmyndigheten Granskningsprocessen och resultaten av granskningen har berörts i separata avsnitt ovan. När det gäller det ovan beskrivna anmälnings- förfarandet föreslår kommittén inte bara att granskningsmyndig- heten ska bereda ärenden enligt lagen utan vi anser också att gransk- ningsmyndigheten bör ges möjlighet att fatta beslut enligt förslaget. bör följaktligen ges befogenhet att be- sluta om åtgärder efter anmälan eller samråd samt ytterst om det finns skäl att villkora eller förbjuda en överlåtelse eller upplåtelse. Kommittén anser att det är en naturlig utgångspunkt att gransk- ningsmyndigheten ges möjlighet att under beredningen av ärendet fatta erforderliga beslut om att avsluta ärendet. Vi har övervägt om det vore ett bättre alternativ att låta reger- ingen fatta de slutliga besluten att om en enskild åtgärd bör tillåtas, villkoras eller förbjudas, alternativt att endast låta gransknings- myndighetens beslutsbefogenhet omfatta möjligheten att tillåta anmälda åtgärder medan beslut om att villkora eller förbjuda åt- gärder skulle hänskjutas till regeringen. Detta skulle vara motiverat inte minst utifrån att besluten kan kräva utrikes-, säkerhets- och för- svarspolitiska överväganden, vilka regeringen bör vara bäst lämpad att göra. Liknande ordningar förekommer i våra grannländer. I ska den som avser att förvärva en kvalificerad andel av en verksamhet som omfattas av säkerhetslagen anmäla detta till ansvarigt departe- ment.10 Departementet ska besluta om förvär- vet godkänns eller om frågan ska hänskjutas till regeringen (Kongen i statsråd). Regeringen kan i sin tur besluta att förvärvet inte god- känns eller att förvärvet ska förenas med villkor. Även enligt den finska lagen om tillsyn om utlänningars företagsköp, ska ärenden om företagsköp behandlas av det finska arbets- och näringsministeriet som har mandat att godkänna förvärvet.11 För det fall ministeriet bedömer att köpet kan äventyra ett ytterst viktigt nationellt intresse, ska ärendet i stället överföras till regeringen (statsrådets allmänna sammanträde) för behandling. Regeringen kan då välja att godkänna eller neka köpet. Vi ser dock flera fördelar med att ärenden enligt lagen bereds på myndighetsnivå och att besluten fattas där. För det första tyngs regeringen inte i onödan av nya ärenden, vilket ligger i linje med den allmänna strävan att minska antalet förvaltningsärenden som hante- ras på regeringsnivå. För det andra kan det finnas ärenden och be- dömningar i enskilda fall som kan vara känsliga och där ett negativt beslut från regeringen ytterst skulle kunna försvåra relation med andra länder. Det finns också fördelar med att all hantering av ärenden tas på myndighetsnivå för att uppnå en enhetlig hantering inom ramen för myndighetsstrukturen. Att låta besluten fattas på myndighetsnivå överensstämmer också med det förslag som Utred- ningen om vissa säkerhetsskyddfrågor har presenterat när det gäller 10Den norska regleringen beskrivs närmare i avsnitt 15.3. 11Lagen beskrivs närmare i avsnitt 15.2.