sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Modellen med överenskommelser och regleringsbrev som ger fyra- åriga planeringsförutsättningar förutsätter en väl utvecklad bered- ningsprocess som är synkroniserad med arbetet med den samlade propositionen för högre utbildning och forskning samt med ordi- narie budget- och regleringsbrevsarbete. Processen kan förenklat beskrivas med nedanstående bild. I den samlade propositionen för högre utbildning och forskning anger regeringen prioriteringar för den aktuella fyraåriga perioden. På samma sätt som för dagens forskningspolitiska proposition kan vissa av dessa innebära t.ex. generella resursförstärkningar eller sats- ningar via forskningsråden som inte utgör mål för universitet och högskolor och som därmed inte behöver beröras i lärosätenas regler- ingsbrev eller överenskommelser. Den samlade propositionen före- gås av en budgetproposition som anger de övergripande ekonomiska ramarna. När den samlade propositionen är lämnad till och bud- getpropositionen är beslutad av kan regeringen skicka ut direktiv för arbetet med överenskommelse och regleringsbrev. Direktivet syftar till att ta fram underlag inför dialogen om över- enskommelse och regleringsbrev och där anger regeringen bland En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning annat vilka mål som ska behandlas i överenskommelserna, förutsätt- ningarna för eventuell utbyggnad och riktlinjer för kommande ut- bildningsmål utifrån vad som är presenterat i den samlade propo- sitionen. Utifrån direktivet lämnar sedan lärosätena förslag till lärosätes- specifika konkretiseringar av målen samt indikatorer för uppföljning. I direktivet uppmanas lärosätena även att inkomma med underlag till utbildningsuppdragen utifrån regeringens riktlinjer, samt behov av särskilda uppdrag och bemyndiganden. Befintliga uppdrag bör kom- menteras i direktivet med angivelse av om regeringen har som utgångs- punkt att de bör kvarstå eller tas bort. I underlaget bör också de finan- siella uppgifter som lämnas i budgetunderlaget ingå. Underlaget från lärosätena ligger därefter till grund för en dialog- fas mellan departement och lärosätesledning. Vissa delar av dialogen kan ske på tjänstemannanivå medan andra bör inbegripa akademisk ledning (inklusive lärosätets styrelse) och politisk ledning. Ett upp- lägg värt att pröva är det som används för strategiska ramkontrakt i , där det första skedet i dialogen är mer öppet med fokus på lärosätets utmaningar, för att senare komma till de konkreta mål och uppföljningskriterier som ska anges. Dialogfasen avslutas med en överenskommelse i form av ett dialogprotokoll, som därefter de kommande fyra årens regleringsbrev hänvisar till. De delar i dialogen som gällt utbildningsmål, särskilda uppdrag samt särskilda bemyndi- ganden förs in i regleringsbrevet som utformas så att det ger fyra- åriga planeringsförutsättningar både vad gäller uppdrag och resurs- tilldelning. Processen behöver för att synkroniseras med proposition och budgetarbetet rymmas efter att propositionen har pre- senterats. För att vinna tid bör direktiven skickas ut direkt efter pro- positionen med förbehåll för godkännande. På vissa punkter kan lärosätenas förberedelse ha påbörjats redan tidigare, t.ex. genom att synpunkter och underlag lämnats i förarbetet till propositionen. Frågor som påverkar lärosätenas anslag, t.ex. utform- ningen av en utbyggnad av högskolan, behöver behandlas mer skynd- samt då resultatet av diskussionerna ska hinna leda till konkreta för- slag i budgeten. I praktiken betyder det att sådana diskussioner behö- ver vara avklarade . För övriga frågor finns mer tid då de först ska beslutas i samband med regleringsbrevet. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Det är viktigt att inte överdriva arbetets omfattning. För regeringens del ska utgångspunkterna vara givna i propositionen. Den gemen- samma beredningen inom bör lägga tyngdpunk- ten inför propositionen och direktiven till regleringsbrev och över- enskommelser, samt de ramar och utgångspunkter som kan behövas för departementets dialoger med respektive lärosäte. För lärosätets del omfattas bara en mindre del av verksamheten, och arbetsupp- gifter som behöver göras relativt snabbt som t.ex. fördelning av nya utbildningsplatser mellan lärosäten ges här en mer struktu- rerad process. Vi föreslår vidare att en halvtidsutvärdering i form av en mindre rapportering och dialog sker två, vilket också sammanfaller med förberedelserna för nästa proposition. Inför nästkommande uppdragsperiod förväntas lärosätet inkomma med en samlad rappor- tering. Detta material tillsammans med ny proposition och resultatet av olika typer av utvärderingar samt förnyade dialoger ligger till grund för kommande regleringsbrev och överenskommelse. Vad gäller bedömning av måluppfyllelse ligger huvudansvaret på lärosätet att ta fram material utifrån de utvärderingskriterier som angivits i överenskommelsen. I de fall regeringen önskar en nationell sammanställning av uppnådda resultat inom olika områden är det rimligt att ansvarig sakmyndighet (främst UKÄ, UHR och Veten- skapsrådet) ges i uppdrag att sammanställa detta. Vad gäller övergri- pande analyser av själva modellens tillämpning och dess värde för att uppnå politiskt prioriterade mål kan detta utgöra en uppgift för den analysfunktion som beskrivs längre fram (avsnitt 5.4). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning 5.3.1Nya former för uppföljning och rapportering Arbetet med framtagande och uppföljning av regleringsbrev, överens- kommelser och en samlad proposition kommer att innebära en ökad arbetsbelastning för samtliga parter under det år som detta pågår. En minskad årlig arbetsbörda för såväl departement som lärosäten bör eftersträvas för att kompensera för den ökade insats som krävs i sam- band med den utökade dialogen samt halvtidsuppfölj- ningen. Nuvarande moment med budgetunderlag, regleringsbrev och årlig återrapportering (se kapitel 3) behöver därför förenklas. En stor del av den information som behövs för att följa sektorns utveckling ingår också i den statistik som UKÄ tar fram. Om någon fråga eller något lärosäte särskilt behöver följas på årlig eller mer regel- bunden basis kan det anges i regleringsbrevet. Vi föreslår att budgetunderlaget förenklas till att endast innehålla en prognos över lärosätets ekonomiska resultat, den rörliga anslags- avräkningen kopplad till utbildningen för innevarande och kommande år samt uppgifter om verksamhetsinvesteringar och behov av låneram för anläggningstillgångar. Mer strategiska överväganden av den typ som lämnas görs i stället som en del i det underlag lärosätet tar fram utifrån de direktiv regeringen lämnar inför arbetet med proposi- tionen och överenskommelserna. Information om påtagliga avvikelser från det underlag som lämnades inför att den aktuella överenskom- melsen togs fram kan lämnas i anslutning till budgetunderlagen. När det gäller regeringens tillgång till angelägen information kan konstateras att lärosätenas ekonomi och verksamhet är relativt stabil med få förändringar mellan år eller mellan prognostillfällen. Med tanke på de små förändringarna i verksamheten kan dagens två utgiftsprognoser ersättas med en utgiftsprognos som lämnas inom ramen för budgetunderlaget. Även kraven på årsredovisningarnas innehåll bör kunna förenklas särskilt de år då varken slut- eller halv- tidsrapporteringen av överenskommelsen ska lämnas. Dessa år kan årsredovisningen i första hand inriktas på finansiell information. sker en rad årliga återrapporteringar för särskilda åtaganden och uppdrag. Några ingår i årsredovisningen medan andra sker vid sidan om som separata återrapporteringar. Rapportering sker i vissa fall till olika departement. Flertalet av dessa gäller uppdrag som mer eller mindre har karaktären av permanenta verksamheter även om de ofta regleras formellt genom kortsiktiga uppdrag. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning nämnas olika typer av kompletteringsutbildningar samt ansvar för att bedriva nationella verksamheter. Vi menar, utan att ha analyserat samt- liga uppdrag, att flera av dessa bör kunna rapporteras i samband med den mindre återrapporteringen vid halvtidsdialogen och mer full- ständigt i samband med utfallet av den samlade överenskommelsen. Vi föreslår vidare att de årliga myndighetsdialogerna ersätts av en fördjupad dialog i samband med utformandet av överenskommel- serna samt en mindre halvtidsdialog som diskuterar utfallet av överenskommelserna . Dialog av mer informell karaktär kring enskilda frågor kan naturligtvis fortsatt föras vid behov. Vidare bör statssekreterarens årliga möte med rektor kvarstå. 5.4Analys och uppföljning av högre utbildning och forskning Ett genomgående tema för de förslag som vi lämnar är att styrningen och utvecklingen av högre utbildning och forskning ska eftersträva att i så hög grad som möjligt vara kunskapsbaserad. Detta innebär att det ligger ett stort ansvar på kunskapsprofessionen att utveckla och säkerställa kvaliteten i verksamheten. Ett kunskapsbaserat för- hållningssätt innebär också att den övergripande styrningen av hög- skolan bör utformas enligt samma princip, dvs. det behöver finnas välunderbyggda underlag som utgångspunkt för styrningen, och de val som görs bör prövas systematiskt. Detta ställer krav på analyser som belyser utfall av tidigare refor- mer, internationella utvecklingstendenser samt samlade bedömning- ar av den högre utbildningens och forskningens utveckling. I detta ligger även att kontinuerligt kunna bedöma huruvida gällande styr- instrument och resurstilldelning är ändamålsenliga för att nå de poli- tiska målen. I det följande kommer att vi att visa att det i saknas en aktör som kan göra denna typ av samlade och oberoende analyser, och vi förslår därför att en oberoende analysfunktion inrät- tas. Vi beskriver också hur den kan relatera till och komplettera de aktörer som utför olika typer av uppföljningar. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning 5.4.1Behovet av samlade och oberoende analyser •Det finns behov av en analysfunktion inom det utbildnings- och forskningspolitiska området med uppgift att göra samlade och oberoende analyser och uppföljningar som kan ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters arbete. Den modell som vi föreslår för en långsiktig, sammanhållen och dia- logbaserad styrning, i form av en samlad proposition samt regler- ingsbrev och överenskommelser med fyraåriga perspektiv, menar vi kommer att ställa höga krav på välgrundade analyser som beaktar såväl framtida behov och internationella tendenser som utfall av politiska reformer inom högre utbildning och forskning. Statskontorets menar i sin rapport på olika områden – en analys av sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter att ett inrättande av en specifik utvärderingsenhet måste berättigas av att den ger ett mervärde genom att regeringen får tillgång till djup metod- och sak- kompetens som fortlöpande tar fram analyser och utvärderingar på det aktuella området. Statskontoret menar vidare detta kan möjliggöra en långsiktig kunskapsutveckling om den förda politikens resultat och effekter samt om förhållanden som är viktiga för politikens utform- ning. betonar Statskontoret att frågan om när det är berätti- gat att inrätta en sektorsspecifik utvärderingsorganisation måste hand- la om vilket mervärde en separat utvärderingsmyndighet29 förväntas ge i förhållande till andra statliga utvärderingsalternativ. Samma resone- mang för Analys- och utvärderingsutredningen i sitt betänkande.30 Vid våra möten med olika intressenter har en återkommande upp- fattning varit att det svenska högskolesystemet och tillhörande finan- sieringssystem är svåröverskådligt och komplext. Antalet externa aktörer med intressen för högre utbildning och forskning är stort. Den historiska genomgång som presenterats i kapitel 2 visar också att olika typer reformer, men framför allt finansieringen till högskolan från olika finansiärer, har ökat mycket kraftigt . Med den kraftfulla utökningen av högskolesektorn har också följt att 29Vi menar att Statskontorets resonemang angående myndigheter går att applicera på andra typer av regeringen tillsatta organisationer. 30Statskontoret (2014a), s. 8, och SOU 2018:79. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning förväntningarna från , regering och andra intressenter har ökat. Vi menar att detta ställer krav på politiken att ha tydliga instru- ment för att kunna göra prioriteringar men också för att kunna följa upp effekterna av genomförda reformer. IVA beskriver i en genomgång hur och några andra län- ders samlade analyskapacitet inom forskningsområdet har utvecklats inför politiska prioriteringar och reformer. Författarna menar att , till skillnad från flera jämförbara länder, är i avsaknad av en analysfunktion som har till uppgift att ta fram kunskapsbaserat mate- rial inför politiska reformer. I rapporten anges att forskningspolitiken har präglats av en fragmentering av kunskapsunderlaget, ryckighet i politikens inriktning samt bristande koordinering mellan olika poli- tiska insatser.31 Författarna menar vidare att detta ska ställas i rela- tion till andra politikområden där regeringen har varit pådrivande i att utveckla kraftfulla utrednings- och analysfunktioner i form av exempelvis sektorsspecifika utvärderingsenheter.32 På vårt uppdrag har gjort en uppdaterad jämförelse av hur några jämförbara länder utnyttjar olika typer av kunskaps- baserat underlag i högskolepolitiken.33 I relation till som behandlade forskningspolitik belyser denna rapport även utbild- ning och samverkan. Rapporten visar att till stora delar särskil- jer sig från jämförda länder genom att det saknas en tydlig aktör som kan medverka till att skapa en gemensam referensram för politiken. I stället menar att präglas av ”en påfallande bred uppsättning intressenter och aktörer kring svensk högre utbildning och forskning, som var och en driver sina frågor och utgår från sina perspektiv.”34 Idén om en samlad analysfunktion för högre utbildning och forskning har även tidigare påtalats av flera skribenter och aktörer.35 Behovet av samlade analyser har också förts fram av tidigare utred- ningar. Utredningen 2000 lade ett konkret förslag om att inrätta ett forskningsinstitut med uppdraget att regelbundet ta fram 31IVA (2014), s. 2. 32Som exempel på sådana analysfunktioner kan nämnas Vårdanalys, Kulturanalys, Finans- , Agrifood, m.fl. 33I rapporten ingår , , , , och . 34Benner (2018), s. 21. 35Exempelvis framförs idén av Strömholm i (1994) samt av i boken , vägval och verkligheter (2013). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning samlade översikter och analyser av svensk forskning och högre utbild- ning i ett internationellt perspektiv. Forskning 2000 framhöll att det är nödvändigt att regelbundet göra analyser och bedömningar som ger överblick över hela det svenska systemet, viktigare förändringar, utvecklingstendenser, problem och behov etc. Detta skulle ske utöver de uppföljningar och utvärderingar som görs av olika myndigheter och aktörer. Man menade vidare att dessa analyser också skulle in- begripa förhållanden och utvecklingen i andra länder. Det betonades att det behövs analyser som sätter in forskningen i ett vidare per- spektiv av kunskapsutveckling och kunskapsförmedling, där också utbildningsinsatserna tas upp.36 Forskning 2000 byggde vidare på förslag från (SOU 1996:21) som betonade vikten av behovet av ett institut som skulle ha en fristående ha roll och som skulle belysa hela det hög- skolepolitiska området. I RUT-93:s förslag påtalades att själva insti- tutet förutsattes få en begränsad omfattning och verksamheten i hög utsträckning skulle kunna utnyttja det omfattande faktamaterial som samlas in inom olika delar av utbildnings- och forsknings- systemet.37 Även regering och riksdag har påtalat behovet av en förstärkt analyskapacitet. I propositionen Kunskap i samverkan för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) anges att uppföljning och utvärdering på nationell nivå är viktiga verktyg i regeringens styrning av forskningspolitiken. Mot denna bakgrund menar regeringen att det finns ett behov av uppföljning och utvär- dering av forskning som bl.a. kan ge underlag för en nationell bild av kvaliteten på svensk forskning och hur den utvecklas i förhållande till regeringens mål. Regeringen menar vidare att dessa utvärderingar och uppföljningar bör komplettera varandra och ge en bred och mer hel- täckande bild av forskningens kvalitet vilket kan bidra till kvalitets- utveckling.38 I betänkande (2017/18:UbU17) utvecklas behovet av samlade och oberoende analyser: …det finns anledning att se över om skulle vara betjänt av ett system som möjliggör en mer samlad och oberoende analys av resultat 36SOU 1998:128, s. 239 ff. 37Som en följd av detta identifierade behov startades föreningen av ett antal vetenskapliga akademier och forskningsstiftelser. hade till uppdrag att göra själv- ständiga studier och analyser av högre utbildning och forskning. lades ned 2008. 2016/17:50, s. 62. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning och effekter av statliga investeringar i forskning, utveckling och inno- vation. Enligt utskottets mening bör frågan om hur kan inrätta och organisera ett sådant system ses över i särskild ordning. Utskottet anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att lämna förslag om ett system för utvärdering av statliga investeringar i forskning, utveckling och innovation.39 5.4.2En analysfunktion inom högre utbildning och forskning40 •Det inrättas en analysfunktion med uppdraget att göra sam- lade och oberoende analyser och uppföljningar med syfte att ligga till grund för framtida politiska prioriteringar men även kan utgöra stöd för lärosätenas och andra intressenters egna arbete. •Analysfunktionen ges i uppdrag att inkomma med en samlad analys inför propositionen för högre utbildning och forsk- ning, och att utöver detta göra analyser av högre utbildning och forskning. •Uppdraget ska vara utformat så att analysfunktionen ges man- dat att själv välja frågeställningar och metoder för sina analyser samt hur de sprids. Vi menar, med utgångspunkt i avsnittet ovan, att det finns ett starkt stöd för och ett stort behov av att skapa en analysfunktion med ett brett och fritt mandat att ta fram analyser till grund för en framtida politik för högre utbildning och forskning. Vi menar vidare att väl utvecklade analyser också kan få betydelse för lärosätenas, forsk- ningsfinansiärernas och andra intressenters prioriteringar. 39Utbildningsutskottet betänkande 2017/18:UbU17, s. 12–13. 40Den överlämnades betänkandet Analyser och utvärdering för effektiv styr- ning (SOU 2018:79). I betänkandet lämnas, utifrån ett helhetsperspektiv, ett antal förslag vad gäller samlad organisation och gemensamma instruktioner för nuvarande och eventuella till- kommande analysfunktioner. Även om slutsatserna i betänkandet stödjer vårt övergripande resonemang har vi inte utgått från dess förslag, då vårt perspektiv primärt har varit de specifika behov som vi uppfattar finns inom högre utbildning och forskning. Vid en slutgiltig utform- ning av en analysfunktion i denna sektor behöver regeringen således anpassa utformningen om förslagen i betänkandet Analyser och utvärdering för effektiv styrning blir verklighet. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Med tanke på de mycket stora resurser som satsas på området och den samhällsbetydelse som högre utbildning och forskning tillskrivs i olika sammanhang menar vi att det är förvånande att det saknas en samlad analysfunktion. Den komplexitet som finns inbyggd i syste- met med ett stort antal lärosäten, forskningsråd och forsknings- finansiärer och en lång rad av intressenter förstärker behovet av samlade kunskapsunderlag som kan ligga till grund för framtida poli- tiska avgöranden och uppföljningar av tidigare reformer. Att högre utbildning och forskning finns i en internationell kontext som på olika sätt påverkar verksamheten bidrar ytterligare till komplexite- ten i systemet. Förslaget om en analysfunktion menar vi också ligger i linje med en svensk tradition att ha utvärderingsenheter som på ett oberoende sätt kan bidra till en förstärkning av politikens besluts- underlag. En analysfunktion i skulle också ansluta till en internationell utveckling med oberoende utvärderingsenheter. Detta ligger också i linje med slutsatserna i betänkandet Analyser och utvär- deringar för effektiv styrning (SOU 2018:79) som menar att reger- ingen behöver en analysfunktion om sektorn kännetecknas av stora kostnader, dominerande myndighet eller stark profession samt kom- plexitet. I betänkandet framgår att högre utbildning och forskning uppfyller dessa kriterier.41 Uppdrag för en analysfunktion Analysfunktionens huvuduppgift bör vara att ta fram relevanta underlag av hög kvalitet i form av analyser, utvärderingar, studier m.m.för att regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut och utveckla styrningen av högre utbildning och forskning. Den bör ha i uppdrag att framåtsyftande analysera och utvärdera den samlade högskolepolitiken samt bidra till förarbetet inför propositionen för högre utbildning och forskning. Detta innebär att analysfunktionen ska utvärdera och analysera det svenska systemet för forskning och utbildning, dess styrmekanismer samt styrningens effekter. Analysfunktionen behöver i sina analyser, där det är relevant, anlägga ett internationellt perspektiv och ska kontinuerligt bevaka viktigare internationella utvecklingstendenser. 41SOU 2018:79, s. 208. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning även vara av intresse för , olika myndigheter, universitet och högskolor, forskningsfinansiärer och andra intressenter. Analysfunktionen behöver enligt oss ha en oberoende ställning i relation till det som den granskar och ska självständigt kunna svara för val av studier och för kvalitet. Den bör dock ha ett stående upp- drag att inkomma med en samlad analys i samband med proposi- tionen för högre utbildning och forskning. Avsikten är att stärka den sammantagna analys- och utvärderingsverksamheten inom området genom att komplettera annan sådan verksamhet och särskilt foku- sera på frågor och områden där dess oberoende ställning har ett tyd- ligt mervärde. Vi menar att detta innebär att analysfunktionen måste ha en utvecklad förmåga att bedriva omvärldsanalys och inneha en hög kapacitet att analysera och föra samman kunskap som produ- ceras av olika aktörer, dra slutsatser och presentera rekommenda- tioner. Det finns förvisso redan en betydande forsknings- och analys- verksamhet vad gäller det högskolepolitiska området. Utöver myn- digheterna bedriver aktörer som exempelvis vetenskapsakademierna, Vetenskap & allmänhet, , , SULF och SFS ett omfattande arbete vad gäller att lyfta angelägna högskolepolitiska frågor. Vi menar dock att dessa diskussioner riskerar att tappa i genomslagskraft eftersom de ofta drivs utifrån den egna organisa- tionens huvudintresse och problemställning. Vår uppfattning är att analysfunktionen, utöver att producera rapporter och analyser, och genom sin oberoende ställning, också kan utvecklas till en arena för diskussion och debatt om politiken för högre utbildning och forskning. Erfarenheter från andra politikområden visar på vär- det av ett forum för möten mellan forskning och politik där en hög grad av oberoende förenas med närhet till beslutsfattande. En analysfunktion måste för att tillföra något till det svenska systemet tydligt relatera till olika myndigheters redan etablerade uppföljnings- och analysverksamhet. För att få legitimitet som ett oberoende organ är det enligt oss också helt centralt att den får en organisatorisk och formell grund som ger långsiktighet och en hög grad av självständighet.