sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — En fråga som har aktualiserats i samband med den ökade insam- lingen av personuppgifter är möjligheten för var och en att kunna äga eller ta del av all information om sig själv från offentliga system. Det har också konstaterats att arbetet med informationssäkerhets- frågor är viktigt för att stärka medborgarnas tillit och trygghet. Exem- pel på sådana åtgärder är inbyggt dataskydd (privacy by design) som innebär att hänsyn tas till integritetsaspekterna redan vid utformningen av it-system.26 24Wikipedia, uppslagsord Lexbase, avläst . 25Riksarkivets webbplats, Nyhetsarkiv, artikel publicerad . Gemensamma framtidsutmaningar – och möjligheter, s. 34. 3.2.5Digitaliseringens konsekvenser för arkivsektorn Digitaliseringen med nya tekniker och andra typer av handlingar har beskrivits som den största utmaningen för arkivsektorn. Den stöper om vissa principer i grunden, såsom begreppet arkiv- beständighet och förbättrad tillgänglighet. En elektronisk handling är svårare att bevara i oförvanskat skick än en pappershandling. Det krävs också en kontinuerlig förvaltning för att handlingarna ska kunna läsas och användas även . Arkiven bör kunna bidra till ökad öppenhet och delaktighet. Det förutsätter att arkiven uppfattas som trovärdiga källor, där användarna kan hitta oförvanskad information. Arkivinstitutionerna kan likt andra kulturorganisationer samla in, bevara och tillgängliggöra material från grupper som vanligtvis inte brukar få utrymme i samhällsdebatten eller rörelser som inte fungerar på samma sätt som traditionella arkiv- bildare. På så sätt bidrar arkivverksamheten till förväntningarna om en allsidig historieskrivning. Arkivens roll är att bidra till en allsidig historieskrivning och stå som garant för att historiska kvarlevor bevaras i ett oförvanskat skick, inte att ha en uppfattning om vad som är sant eller falskt. Såväl arkiv som bibliotekssamlingar innehåller originalhandlingar och material som representerar olika uppfattningar och skeenden i historien. Genom att erbjuda oförvanskad information kan arkiven verka som motvikt till desinformation och fejknyheter. Inom arkivsektorn finns det en motrörelse mot individens rätt att bli bortglömd. Att begränsa vad andra får veta om dig innebär inte att du ska kunna kräva att få den egna historien raderad ur arkiven. En risk är också att man av omsorg om individen avstår från att ned- teckna vissa personuppgifter. Frånvaron av korrekta uppgifter kan innebära problem för den enskilda individen, för myndighetsutöv- ningen och för en framtida historieforskning.27 Den process där informationen förs över från analogt till digitalt format – informationsdigitaliseringen – är den form av digitalisering som oftast behandlas inom kulturarvssektorn. Digitalisering sker bl.a. för att kunna bevara information vars bärare inte längre finns tillgäng- liga och för att kunna användas i nya strukturer för informations- sökning. Regeringen fastslår kulturarvsproposition att in- formation som digitaliserats med statlig finansiering ska vara enkelt frågor till arkivsektorn. tillgänglig för användarna och att tillgängligheten inte ska hindras genom avgifter. Informationen ska, inom ramen för vad som gäller enligt bl.a. upphovsrättslagstiftningen, kunna vidareutnyttjas och olika intressenter ska kunna bidra till den samlade informationen. Allmän- het, forskning och användare inom övriga samhällssektorer ska kunna dra nytta av informationen.28 Klimatförändringar pekas av många ut som en av de mest övergri- pande utmaningarna för vårt samhälle, det är en fråga om hela vår civilisations överlevnad. Människans verksamheter har en allt större påverkan på miljön, våra ekosystem och vårt klimat. Sett ur ett globalt perspektiv råder det enligt de flesta bedömare ingen tvekan om att mänskligheten i många avseenden lever över jordens tillgångar och att utvecklingen är ohållbar.29 För att motverka utvecklingen krävs globala, nationella, regionala och lokala åtgärder inom flera politik- områden.30 Som grund för arbetet med en hållbar utveckling finns de globala mål som antagits internationellt under . Enligt regeringen ska vara ledande i genomförandet av agendan. Det innebär en successiv omställning av som modern och hållbar välfärdsstat, på hemmaplan och som del av det globala systemet.31 3.3.1Globala målen för hållbar utveckling () antog Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. Målen syftar till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna för alla, uppnå jämställdhet och egenmakt för alla kvinnor och flickor samt säkerställa ett varaktigt skydd för planeten och dess naturresurser. Sammanlagt har 17 mål formulerats för att skapa social, ekonomisk och miljömässig hållbarhet.32 28Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116), s. 184. 29Delaktighet och jämlikt inflytande. Låt fler forma framtiden (SOU 2016:5). En nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020. 31Agenda 2030 och globala målen, regeringens webbplats. 3217 globala mål för en hållbar utveckling, regeringens webbplats. Målen befinner sig på en övergripande nivå och kan rymma många olika åtgärder och aktiviteter inom en bred krets av samhällssektorer. Det gäller t.ex. mål 1 ”Ingen fattigdom”, mål 3 ”God hälsa och väl- befinnande”, mål 4 ”God utbildning för alla” och mål 5 ”Jämställd- het”. har i en rapport om genomförandet av Agenda 2030 uppmärksammat kulturens roll i samhällsutvecklingen, bl.a. under mål 10 ”Minskad ojämlikhet”. Mål 16 handlar om att främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling, tillgång till rättvisa för alla samt effektiva och inkluderande institutioner med ansvars- utkrävande på alla nivåer. Det är ett mål som av allt att döma bl.a. förutsätter en god och offentlig arkivhantering i samhället. 3.3.2Genomförandet av Agenda 2030 Regeringen gav ett stort antal statliga myndigheter i uppdrag att bidra med underlag för genomförande av Agenda 2030. Enligt regeringsbeslutet skulle myndigheterna bedöma vilka mål och delmål i agendan som dess verksamhet har störst inverkan på, såväl på nationell som på internationella nivå. På kulturområdet ingick i kretsen av utvalda myndigheter.33 Ett femtio- tal myndighetschefer skrev 2017 under en avsiktsförklaring om att samverka för att uppnå de globala målen. Bland de anslutna myndig- heterna finns bl. , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB), () och Konstnärsnämnden.34 framhåller att arkivsektorn och den statliga arkiv- myndigheten i samma grad som andra delar av samhället är viktiga för utvecklingen av ett hållbart samhälle.35 I sin slutredovisning av regeringsuppdraget kring förvaltningsgemensamma specifikationer lyfter myndigheten särskilt Agenda 2030 och menar att arkiven stär- ker samhällets kunskapsutveckling, både individuellt och kollektivt. Arkiven har stor betydelse för tryckfrihet och offentlighet och är ett gemensamt demokratiskt instrument. menar att värdet av att bevara och tillgängliggöra arkiven framgår av de globala målen och då i synnerhet Mål 16 – Främja fredliga och inkluderande sam- 33Regeringsbeslut (Fi2016/01355/SFÖ). Svenska myndigheter i samverkan för Agenda 2030. 35Riksarkivet Slutredovisning av regeringsuppdrag om förvaltningsgemensamma specifikationer (RA-2018/12648). hällen för hållbar utveckling, tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva och inkluderande institutioner med ansvars- utkrävande på alla nivåer. Det handlar om att säkerställa allmän till- gång till information och skydda grundläggande friheter, i enlighet med nationell lagstiftning och internationella avtal. Vidare ska det främja rättssäkerheten på nationell och internationell nivå samt säker- ställa lika tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva och transparanta institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer. Demografi är vetenskapen om den mänskliga befolkningens struktur och utveckling i relation till tillväxt, åldersfördelning, bosättning och befolkning i arbetsför ålder. Eftersom demografiska förändringar hör samman med ekonomiska förändringar blir demografi ett viktigt verk- tyg för att bl.a. förstå samhällsekonomiska förändringar . Det är ett relativt säkert prognosverktyg eftersom åldersstrukturer ändras långsamt, då vissa generella drag i befolkningsutvecklingen kan förutses med förhållandevis god precision, medan andra är mer osäkra. Nedan beskrivs fyra olika trender: att vi blir fler och äldre, att sam- verkan över nationsgränser ökar, att fler och fler bor i storstäder, att migrationen i världen ökar och att samhället agerar för att hela ska leva. 3.3.4Vi blir fler och äldre Det finns flera utmaningar med att förutse befolkningens framtida sammansättning och utveckling. Hur många vi blir och hur gamla vi blir påverkas av flera faktorer. En är hur den framtida fruktsamheten utvecklas, en annan är in- och utvandringens storlek och en tredje faktor är dödligheten. Dessa faktorer beror i sin tur på flera osäkra samhällsstrukturer. Speciellt in- och utvandringen till och från har varierat kraftigt mellan åren. Det beror bl.a. på den ekonomiska konjunkturen, näringslivets globalisering, oron i världen och svensk invandringspolitik. Medicinska framsteg och livsstilsförändringar på- verkar också människors livslängd. Trots dessa osäkerheter kan man konstatera att vi är friskare och lever allt längre, vilket har öppnat nya möjligheter för människor att utvecklas, arbeta och förverkliga sina drömmar. Flera bedömningar pekar på att medellivslängden kommer att fortsätta öka under de när- maste decennierna. Att vi lever allt längre för med sig nya utmaningar för hela samhället, inte minst när det gäller välfärdssyste- mens och välfärdsfinansieringens hållbarhet. En del av utmaningen är att andelen befolkning i arbetsför ålder sjunker, vilket leder till att allt färre ska försörja allt fler.36 3.3.5Ökad samverkan över nationsgränser Globalisering handlar om att nationer blir mer sammanflätade och att samverkan över nationsgränserna blir allt viktigare. I vid mening syftar man på handelns och arbetskraftens rörlighet, gränsöverskridande investeringar, kapitalflöden samt utbyte av kunskap och information mellan länder. Möjligheterna till produktion, konsumtion och kom- munikation har förändrats dramatiskt , främst genom omfattande teknikutveckling.37 Globaliseringen leder också till att fler samhällsfrågor kräver in- ternationell politisk samverkan. Inget land kan på egen hand åter- ställa vare sig den ekonomiska, ekologiska eller sociala obalansen i världen. Nationalstaterna är fortsatt viktiga, men deras betydelse har minskat i takt med att de påverkas av olika globala flöden. Det gör att inget land, i synnerhet inte små och exportberoende länder som med av världens befolkning, kan avskärma sig från omvärlden.38 Utvecklingen bedöms dock inte på samma sätt av alla. I den poli- tiska debatten har det länge funnits en spänning mellan dem som ser ett ökat beroende av och utbyte med omvärlden som en möjlighet och dem som i högre grad ser utvecklingen som ett hot mot lokala traditioner och sedvänjor. Den traditionella placeringen av politiska positioner längs höger-vänster-skalan har enligt många komplette- rats av en GAL–TAN-skala, där GAL står för en grön, alternativ och libertariansk, medan står för traditionell, auktoritär och natio- nalistisk. Den nuvarande arkivpolitiken är i grunden nationell, den ut- 36Svenska framtidsutmaningar (Ds 2013:19). går från nationella uppdrag och nationen sätter huvuddelen av ramarna, medan verksamheten är alltmer gränsöverskridande. Ägande av sam- hällsviktiga verksamheter kan ligga utanför eller finnas inom multinationella företag vilket innebär en utmaning för arkivsektorn. Världens befolkning koncentrerats alltmer till storstäderna. urbaniseringstrend är jämförbar med andra likartade länder i . av befolkningen bor i tätorter. I de tre storstads- regionerna , och bor av befolkning.39 har förortskommunerna runt storstä- derna haft den största befolkningstillväxten, en ökning med 70 pro- cent, som befolkningen i glesbygdskommunerna har mins- kat med 20 procent.40 regionala prognoser visar att befolkningen i glesbygdskommuner kommer att fortsätta minska. Den befolkningsökning som skett i har således inte fördelat sig jämnt över landet och den bilden väntas inte förändras framöver.41 Urbaniseringen leder också till att människors syn på stad och landsbygd förändras. Många ser staden och de livsmönster vi för- knippar med storstaden som den kulturella . Staden kopplas samman med modernitet, framgång och utveckling, medan lands- bygden kopplas ihop med motsatta värden. uppstår det klyf- tor mellan landsbygdsbefolkningens och stadsbornas behov. Majori- teten av de som är yrkesverksamma lever i storstäderna, medan äldre utgör en högre andel i glesbygden. Det är således inte bara antalet bo- satta som skiljer sig mellan stad och landsbygd.42 Utvecklingen med ungdomar som flyttar från mindre orter till större städer har skapat en åldersstruktur med en hög andel äldre i stora delar av landet. Det är en utveckling som väntas fortsätta, vilket medför stora påfrestningar på kommunernas ekonomi och verksamhet samt svårigheter att klara arbetskraftsförsörjningen i både offentlig och privat verksamhet.43 Vision för 2025. 43En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77). Befolkningsminskningen i stora delar av landsbygderna leder till en försämring av både den offentliga och kommersiella servicen och skill- naderna i levnadsvillkor mellan olika delar av landet ökar. Det finns enligt bedömare en uppenbar risk för att stad och land fortsätter att glida isär. I sin tur leder detta till att de som bor utanför de växande stadsregionerna ges sämre möjligheter till utbildning, arbete, boende eller vardagsnära service och kultur.44 I sammanhanget är det mycket angeläget att även lyfta fram arkivsektorns betydelse för den lokala servicen och kulturen. Ända sedan tidernas begynnelse har människor rört sig mellan om- råden, regioner och olika delar av världen. Migration är en del av den mänskliga existensen. har framför allt varit ett emigrationsland, men under har kommit att bli ett invandringsland. Andelen födda utomlands var 2013 cirka 15 procent.45 utgjorde gruppen utrikes födda av befolkning.46 I en globaliserad värld ökar migrationen. Många människor tvingas fly undan krig, våld, förtryck, naturkatastrofer och klimatförändringar men det finns även andra skäl till varför man migrerar. Det kan handla om familjebildning, studier eller arbete. Migration är i grunden ett socialt och ekonomiskt fenomen och bakomliggande orsaker varierar, målet är dock ofta en önskan om bättre livskvalitet. Migrationen har bidragit till att utveckla på olika sätt. Utmaningar som följer handlar inte om att migranter söker sig till , utan om migran- ternas integration, inte minst på arbetsmarknaden.47 stigande antal invånare med utländsk bakgrund beror på ett ökat antal asylsökande, en växande arbetskraftsinvandring från övriga , fler utländska studenter som studerar i och ett växande antal svenskar som återvänt efter att ha bott utomlands. Även genom medlemskapet i EU har migrationen mellan och andra medlemsländer ökat.48 44För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1). 45Svenska framtidsutmaningar (Ds 2013:19). Svenska framtidsutmaningar (Ds 2013:19). 48Konstnär – oavsett villkor? (SOU 2018:23). 3.3.8Strävan efter regional utveckling Med en ökad globalisering och en allt snabbare urbanisering är det många bedömare som ser en överhängande risk för en utarmning av betydande delar av landet. För att förhindra en sådan utveckling har det länge funnits en politiskt uttalad ambition om en regional utveck- ling, kombinerad med aktiva insatser, där syftet är att hela ska leva. De insatser staten vidtagit handlar t.ex. om att främja förtags- samheten i regionerna, om utlokalisering av statliga myndigheter, om etablering av högskolor på andra orter än de traditionella och om olika former av statliga bidrag riktade till regionala och lokala aktörer. Det kommunala självstyret är också ett viktigt inslag i den samhällsmodell som syftar till att hela landet ska omfattas av en god samhällsservice. Flera forskare och samhällsplanerare bedömer att framtidens arbets- marknad kommer att finnas i större regioner, s.k. megaregioner. Ut- märkande för dessa är universitet, välutbildade människor, kreativa kluster och god infrastruktur. Megaregionerna delar ekonomiska länkar, kultur och historia men kan ligga inom flera landskap eller mellan länder, som exempelvis . Ett annat mönster att följa är framväxten av olika regionala tillväxtnoder, exempelvis eller där en gemensam nämnare ofta är att de är universitets- eller högskoleorter.49 På kulturområdet handlar det regionala perspektivet i hög grad om kultursamverkansmodellen. Den sjösattes för att skapa ett ökat utrymme för regionala prioriteringar och variationer vad gäller det statliga stödet till regionala kulturinstitutioner. Regioner som ingår i modellen beslutar, i samverkan med länets kommuner och kultur- livet, hur det statliga bidraget fördelas till regional kulturverksamhet. Samtliga regioner, utom , är med i modellen. Inom ramen för modellen fördelas även statsbidrag till enskilda arkiv- institutioner.50 Regeringen vill också få till en bättre spridning i landet av de stat- liga myndigheterna. Det handlar bl.a. om att det ska finnas statliga jobb för tjänstemän och akademiker utanför de större städerna. Mot den bakgrunden har flera statliga myndigheter omlokaliserats, bl.a. är Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) lokaliserad till och Myndigheten för kulturanalys har flyttat till Kultursamverkansmodellen – regional kultursamverkan. Arkivsektorn har inte omfattats av regeringens beslut om omlokaliseringar, men av instruktionen för framgår att myndigheten ska ha landsarkiv i , , , , och Visby.51 Frågan om regional utveckling och statens närvaro i olika delar av landet berör således arkivsektorn på flera sätt . I det sam- manhanget får digitaliseringen, önskemål om en hållbar utveckling, den demografiska utvecklingen och de nya inslagen i förvaltnings- politiken stor påverkan. 3.4Nya inslag i förvaltningspolitiken Arkivverksamheten är en grundläggande del av den offentliga för- valtningen. Det övergripande syftet med utredningens uppdrag är att säkerställa samhällets tillgång till allmänna handlingar både nu och . Därför är nya inslag i förvaltningspolitiken viktiga att ta i beaktande. I det här avsnittet behandlas fem olika teman med kopplingar till den förda förvaltningspolitiken. Det handlar om att det finns färre men större statliga myndigheter, privatiseringen av statliga och kom- munala myndighetsuppgifter, utformningen av tillitsreformen, kraven på ökad samordning myndigheter emellan samt internationella regler- ingar. 3.4.1Färre men större statliga myndigheter har antalet statliga myndigheter blivit färre. Det hand- lar framför allt om att myndigheter har slagits samman och centrali- serats. De regionala och lokala myndigheterna fungerar numera som enheter eller kontor. Minskningen innebär dock inte att antalet an- ställda har blivit färre utan förändringen innebär att myndigheterna i stället har blivit större. I och med att verksamheterna ofta stöds av eller hanteras i it-system har även ansvaret för de allmänna hand- lingarna och arkiven centraliserats. Den förändrade myndighetsstrukturen har haft betydelse för arkiv- sektorn. Utvecklingen har t.ex. inneburit att landsarkiven fått färre till- 5119 § förordningen (2009:1593) med instruktion för . synsobjekt och färre underlag för leveranser i sina distrikt. Behovet av rådgivning är dock fortfarande aktuellt enligt representanter från och andra arkivmyndigheter. Under den senare delen av kom flera verksamheter som be- drivits av statliga myndigheter att överföras till privaträttsliga organ, som exempel kan nämnas bolagiseringen av affärsverken och . skedde en liknande förändring hos kommunerna där verksamheter från kommunala nämnder har flyttats över till bolag. har också kommuner och regioner i allt större utsträckning köpt verksamheter av privata utförare i stället för att utföra verksamheten i egen regi.52 Kommuner, landsting och regioner köpte 2016 verksamhet från över 11 000 olika utförare med unika organisationsnummer, en ökning jämfört med året innan. Utförarna är olika stora, från enmansföretag till stora vård- eller utbildningsföretag. Utvecklingen av valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, har enligt uppgift varit en avgörande faktor för framväxten av privata utförare inom omsorg och socialtjänst. Drygt hälften av alla kom- muner, 161 stycken, hade 2016 infört valfrihetssystem enligt LOV. Av LOV-kommunerna har valfrihetssystem inom hem- tjänsten, men systemet tillämpas inom ett stort antal av kommunens verksamhetsområden som avser välfärdstjänster.53 Detta leder till flera svåra avvägningar för arkivmyndigheterna. För enskilda aktörer inom välfärdssektorn gäller ofta att de har en eller flera kommuner som huvudmän för en upphandlad verksamhet, speciellt om man bedriver verksamhet i olika delar av landet. Kom- munen kan ta in handlingar från sina leverantörer som det kan finnas bestämmelser i speciallagstiftning om hur olika handlingar och uppgifter från såväl upphandlade underleverantörer som enskilda huvudmän ska hanteras och bevaras. Vidare finns det ett antal privata institutioner som i vissa fall jäm- ställs med myndigheter och då omfattas av offentlighetsprincipen och arkivlagens bestämmelser. Enligt 2 kap. 4 § offentlighets- och sekre- Köp av verksamhet 2016. Kommuner, landsting och regioner 2006–2016, s. 59–60. tesslagen (2009:400), OSL, ska den rätt att ta del av allmänna hand- lingar hos myndigheter som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen, i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bi- lagan till OSL. Den ökande privatiseringen av tidigare myndighets- uppgifter har också lett till att det finns ett antal enskilda organ med offentligt åtagande som under vissa omständigheter inte omfattas av offentlighetsprincipen och arkivlagstiftningen. Även dessa arkiv, i de delar som avser det offentliga åtagandet, kan vara av intresse för rätt- skipning, förvaltning och forskning. Enligt regeringen är tillitsreformen en prioriterad process för det offentliga . Reformen handlar om att utveckla en tillitsbase- rad styrning med fokus på medarbetarnas kunskap och på minskad detaljstyrning. Målet är att proffsen i offentlig sektor ska tillåtas vara proffs. Därigenom skapas större nytta och kvalitet för medborgarna. Som ett led i den processen inrättades 2016 en delegation med upp- drag att arbeta för ökad tillit i styrningen av den offentliga sektorn och välfärdstjänsterna. Delegationen har lämnat sitt betänkande.54 har i ett tillkännagivande anfört att reger- ingen dels bör se till att de statliga myndigheterna på ett bättre sätt samverkar över myndighetsgränserna med e-förvaltningsprojekt, dels bör säkerställa att myndigheterna lägger ett ökat fokus på att ta fram fler e-tjänster.55 Enligt regeringens it-politiska mål ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. har flera utredningar, råd, delegationer och kommis- sioner tillsatts för att främja utvecklingen av digitaliseringen av förvalt- ningen och samhället i stort.56 har arbetet drivits av bl.a. E-delegationen, e-samverkansprogrammet och DIGG. Gemen- samt för de olika verksamheterna är bl.a. ett ökat fokus på samverkan 54Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43). 2015/16:FiU25, rskr. 2015/16:208. Den offentliga förvaltningen – enklare, öppnare och effektivare förvaltning? (RIR 2016:14), s. 19–20. myndigheter emellan, minskat uppgiftslämnande och behovsdriven utveckling där användarens behov står i centrum.