sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Berörda myndigheter är främst Havs- och vattenmyndigheten, , SGU och MSB. Arbets- programmet är tekniskt, operativt och ganska omfattande och kan också behöva omprövas . Mötena äger rum och behöver förgås av gemensam beredning inom och representanter behöver vara väl in- satta i frågeställningarna. I allmänhet är det en tjänsteman från ett ministerium som har uppgiften att vara vattendirektör. För del är det en tjänste- man från som representerar på vatten- direktörernas möten. Det är vattendirektörerna som ska godkänna CIS-vägledningarna, vars syfte är att ensa arbetet mellan de olika med- lemsländerna. I utredningen har både Havs- och vattenmyndigheten och SGU beskrivit att rollen som vattendirektör har en svag kopp- ling till det svenska vattenförvaltningsarbetet. Det har framförts önskemål om att det bör finnas en permanent interdepartemental grupp med representanter från relevanta departement för att stärka det politiska inflytandet. Det har även framförts att för att säker- ställa kopplingen till det nationella och regionala arbetet bör ha en permanent representant på myndighetschefsnivå i vattendirek- törsgruppen. Utredningen menar att vattendirektören även fortsatt bör komma från , inte minst för att det ger ökad tyngd åt frågorna och en tydligare koppling till politiken samt för att säkra det En tjänsteman från Havs- och vattenmyn- digheten bör delta i den strategiska koordineringsgruppen (SCG). Vi menar att detta är en ändamålsenlig arbetsfördelning. Instruk- tionerna till både vattendirektören och SCG bör liksom gemen- samberedas inom . Vattendirektören har även ansvar för att hantera översvämnings- direktivet. Beroende på vilka frågor som hanteras på mötena med vattendirektörerna kan olika departement inom därför vara representerade – exempelvis vid frågor om vattenförvaltningen och om det är frågor om översvämningsdirektivet. Det är viktigt att CIS-arbetet även i fortsättningen sköts av centrala myndigheter och att det är en sammanhållande part som har helhetsgreppet. Det är vidare viktigt att vattenförvaltningsarbetet på alla nivåer och CIS-arbetet länkas ihop. Havs- och vattenmyndig- heten och andra deltagande myndigheter behöver även fortsätt- ningsvis inhämta synpunkter från myndigheter, och i förkommande fall från kommuner, inför olika möten. Det som kommer ut av CIS- arbetet (CIS-vägledningarna) måste också på ett tydligt sätt kom- municeras med andra myndigheter inom vattenförvaltningen – både på central, regional och lokal nivå. 19 Förslag om åtgärdsarbetet Sammanfattning: Våra bedömningar i detta kapitel handlar om behovet av att skapa goda förutsättningar för genomförandet av både administrativa och fysiska åtgärder. Det är viktigt att for- merna för samverkan mellan myndigheter och kommuner res- pektive mellan privata och offentliga aktörer utvecklas. Vatten- råden är viktiga och det är angeläget att uppmuntra fortsatt engagemang i denna typ av sammanslutningar. Förutsättningarna för att kunna genomföra ett effektivt administrativt åtgärdsarbete behöver stärkas. Det behövs såväl förstärkt finansiering för åt- gärdsarbetet som tillgång till nya styrmedel. Särskilda insatser behövs för att uppmuntra till ökat fysiskt åtgärdsarbete. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att utvärdera och närmare utreda den del av vattenförvaltningsarbetet som handlar om det fak- tiska genomförandet av administrativa och fysiska åtgärder. Mot bak- grund av att genomförandet av åtgärder ändock är centralt för möjlig- heten att nå den vattenkvalitet som anges i miljökvalitetsnormerna vill vi ändå lyfta fram betydelsen av åtgärdsarbetet, både myndighe- ters och kommuners administrativa åtgärdsarbete och det fysiska åt- gärdsarbetet. I detta kapitel sammanfattar vi våra bedömningar vad gäller genom- förandet av åtgärder. 19.2En utvecklad åtgärdsplanering ger goda förutsättningar Bedömning: Det är viktigt att skapa goda förutsättningar för genomförandet av både administrativa och fysiska åtgärder. Ut- redningens förslag om åtgärdsprogram som anger vilka åtgärder som behövs på nationell nivå och en samordnad konkret åtgärds- planering på avrinningsområdesnivå ger goda förutsättningar för arbetet med att genomföra effektiva åtgärder. Utredningen bedömer att det är viktigt att skapa goda förutsättningar för genomförandet av både administrativa och fysiska åtgärder. I vår utvärdering har många aktörer betonat att ett stort problem med dagens vattenförvaltning ligger i själva genomförandefasen, och att fokus i det fortsatta utvecklingsarbetet därför bör ligga på att identifiera hinder för åtgärdsarbetet och att hitta former för att få till stånd åtgärder som leder till att den vattenkvalitet som anges i miljökvalitetsnormerna kan uppnås. I vår utvärdering har framkommit att det på vissa platser finns ett högt påverkanstryck på vattenförekomsterna och att det finns ett generellt genomförandeunderskott. Det behöver genomföras fler åt- gärder för att påverkan på vattenmiljöerna ska kunna minska. Vi kan konstatera att såväl vattenförvaltningens planeringsarbete som de administrativa åtgärderna syftar till att öka genomförande- takten vad gäller fysiska åtgärder. Det är därför viktigt att planer- ingsarbetet och det administrativa åtgärdsarbetet genomförs på ett sådant sätt att det faktiskt leder till de fysiska åtgärder som behövs för att nå beslutad status för vattenförekomsterna. Genom vårt förslag om att regeringen ska besluta om åtgärds- program med åtgärder som behöver genomföras på nationell nivå menar vi att förutsättningarna för genomförandet av såväl admini- strativa som fysiska åtgärder kommer att utvecklas och förbättras avsevärt. Genom att beslutanderätten för åtgärdsprogram förs över till regeringen utvidgas planeringsarbetet till att även gälla åtgärder som behövs utöver det för dagen befintliga regelverket. Det kan till exempel handla om att identifiera behov av nya styrmedel eller nya myndighetsuppgifter och fördela myndighetsansvaret för dessa. så sätt säkerställs att myndigheter och kommuner ges tillräckliga förut- sättningar för sitt administrativa åtgärdsarbete. Lika viktig för möjligheten till ett effektivt administrativt åtgärds- arbete är våra förslag om att det ska bli obligatoriskt för myndigheter och kommuner att genomföra en konkret åtgärdsplanering på av- rinningsområdesnivå utifrån de befintliga styrmedel som de har till sitt förfogande. Vi vill peka på att samplanering av de åtgärder som staten och kommunerna är ansvariga för är en viktig del i ett effektivt vattenförvaltningsarbete. Det kan exempelvis handla om statligt sam- ordnad tillsyn, restaureringsplanering, arbete med områdesskydd och sanering. Bedömning: Det är viktigt att formerna för samverkan mellan myndigheter och kommuner respektive mellan privata och offent- liga aktörer utvecklas. Vattenråden är viktiga och det är angeläget att uppmuntra fortsatt engagemang i denna typ av sammanslut- ningar. Samverkan mellan myndigheter och kommuner Utredningen bedömer att det är viktigt att formerna för samverkan mellan myndigheter och kommuner på avrinningsområdesnivå vidare- utvecklas. Vi vill särskilt betona värdet av samverkan mellan myndigheter och kommuner när det gäller att planera och att genomföra ambi- tiösa åtgärder. Det är också viktigt att planerings- och genom- förandearbetet kopplas ihop inom de berörda myndigheterna och kommunerna så att all personal ser helheten i arbetet. Utredningen menar att om planeringsarbetet sker i än större utsträckning till- sammans mellan berörda aktörer så skapas samverkansformer som även kan användas i genomförandearbetet. Utredningen har även uppmärksammat att det finns behov av ett utvidgat samarbete mellan kommuner för åtgärdsarbete. Till exem- pel gör sig detta gällande på va-området. Utredningen kan i samman- hanget konstatera att det tagits fram en ny form för en förenklad samverkan genom avtalssamverkan mellan kommuner. har beslutat att införa en generell möjlighet till förenklad avtals- samverkan mellan kommuner, landsting och regioner i kommunal- lagen. Förändringen innebär att det har blivit enklare och säkrare att samarbeta över kommungränserna från . Genom av- talssamverkan kan kommuner och landsting överlåta utförandet av sina uppgifter till en annan kommun eller ett annat landsting. I propositionen betonas att förenklade möjligheter till samverkan och extern delegering är ett led i att ge kommuner och landsting goda förutsättningar att möta dagens och framtida ut- maningar.1 Samverkan mellan privata och offentliga aktörer Utredningen bedömer att det är viktigt att formerna för samverkan mellan privata och offentliga aktörer utvecklas vidare. Vi har i kapitel 18 lyft fram behovet av samverkan mellan å ena sidan de myndigheter som ansvarar för vattenförvaltningen på avrin- ningsområdesnivå och å andra sidan olika intressenter i avrinnings- området, främst företrädare för verksamhetsutövare, fastighetsägare och civilsamhällets organisationer. Utredningen menar att det är viktigt att allmänheten, verksam- hetsutövare, fastighetsägare, civilsamhällets organisationer och andra intressenter blir delaktiga i både planerings- och genomförande- arbetet. Ett sätt att uppnå detta är genom de lokala referensgrupper som vi har föreslagit i kapitel 18, ett annat sätt är genom fördjupad samverkan inom vattenråd. Vattenråden och samverkan kring fysiskt åtgärdsarbete Utredningen bedömer att vattenråden är viktiga och att det är ange- läget att uppmuntra fortsatt engagemang i denna typ av sammanslut- ningar. Vår utvärdering visar att ett flertal vattenråd arbetar med fysiskt åtgärdsarbete. Utredningen vill betona vikten av att olika intressen- ter fortsätter att engagera sig i vattenråd och använder denna sam- verkansform för samplanering av fysiskt åtgärdsarbete i vattnen. 2017/18:151. kommer fortsättningsvis att finnas ett ökat behov av lokala sam- verkansgrupper för att driva på arbetet med fysiska åtgärder. Enligt vår bedömning är det viktigt att myndigheter och kommu- ner ska kunna arbeta tillsammans med privata lokala aktörer och all- mänheten i ett avrinningsområde med fysiska åtgärder, exempelvis med olika projekt. Formerna för detta bör utvecklas i de olika avrin- ningsområdena utifrån de behov som finns. Vissa av de nuvarande vattenråden är mycket aktiva och bedriver ett arbete som leder till att fysiska åtgärder genomförs, medan andra upplever att de täcker ett alltför stort geografiskt område eller saknar finansiella möjlig- heter. Vi menar att det är viktigt att det finns en flexibilitet i samver- kansformerna och att det finns möjligheter att skapa samverkans- organ för olika geografiska områden eller olika sakfrågor. 19.4Stärkta förutsättningar för administrativt åtgärdsarbete Bedömning: Förutsättningarna för att kunna genomföra ett effektivt administrativt åtgärdsarbete behöver stärkas. Det behövs såväl förstärkt finansiering för åtgärdsarbetet som tillgång till nya styrmedel. Utredningen bedömer att det behövs förstärkta förutsättningar för att myndigheter och kommuner ska kunna genomföra ett effektivt åtgärdsarbete. Under utredningens intervjuer har det framkommit att bristerna i genomförandet av administrativa åtgärder i vart fall delvis beror på avsaknad av resurser. Det har också framförts att det finns behov av förstärkta rättsliga möjligheter, till exempel när det gäller tillstånds- given vattenverksamhet, och tydligare regelverk, till exempel när det gäller hur miljökvalitetsnormer bör hanteras vid planläggning enligt . Utredningen menar att det är väsentligt att regeringen adresserar orsakerna till det genomförandeunderskott som finns i arbetet med att ta fram och besluta om åtgärdsprogram för distrikten och i det årliga budgetarbetet. Det är också väsentligt att myndigheter och kommuner bidrar med underlag och förslag till lösningar. Våra be- dömningar och förslag när det gäller finansiering av det administra- tiva åtgärdsarbetet redovisas i kapitel 22. Utredningen konstaterar att det genomförts flera initiativ för att stärka förutsättningarna för ett effektivt åtgärds- arbete. Bland annat kan nämnas arbetet med den nationella planen för omprövning av vattenkraft, den nationella strategin för priorite- ring av vattenåtgärder inom jordbruket och den nationella strategin för arbete med kulturmiljöfrågor. Vidare arbetar parallellt med denna utredning två andra utredningar som är inriktade på åtgärds- arbete när det gäller övergödning. En av utredningarna har i uppgift att föreslå nya eller förstärkta styrmedel som leder till ökad använd- ning av lokalt anpassade, kostnadseffektiva åtgärder mot övergöd- ning. Den andra utredningen ska föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Resultaten av dessa utredningar bör kunna bidra till stärkta förutsättningar för det administrativa åtgärdsarbetet. De olika initia- tiven beskrivs i kapitel 4. 19.5Särskilda insatser för att stimulera fysiskt åtgärdsarbete Bedömning: Särskilda insatser behövs för att uppmuntra till ökat fysiskt åtgärdsarbete. Utredningens bedömning är att det behövs många olika insatser för att säkerställa ett ökat fysiskt åtgärdsarbete. Utredningen vill särskilt lyfta betydelsen av tillräcklig kompetens och finansiering för det fysiska åtgärdsarbetet. Under utredningens gång har flera aktörer pekat på bristande finansiering som en av de bakomliggande orsakerna till genomför- andeunderskottet när det gäller fysiskt åtgärdsarbete. Även betydel- sen av tillräcklig kompetens har lyfts fram. Utredningen kan konstatera att dagens åtgärdstakt när det gäller fysiskt åtgärdsarbete är för låg för att den vattenkvalitet som anges i miljökvalitetsnormerna ska kunna nås. Det kommer framöver att behöva vidtas en mängd åtgärder av olika slag, både för att bibehålla och förbättra vattnens kvalitet och för att minska riskerna för över- svämningar och torka. Inte minst effekterna av ett förändrat klimat kommer att medföra behov av ytterligare, och förmodligen andra, åtgärder än de som vi känner till och använder oss av . För att åtgärder ska kunna utföras på det sätt som behövs är det väsentligt att det finns tillräcklig kompetens för uppgiften och tillräcklig finan- siering. Ansvaret för detta vilar både på stat, kommun och privata aktörer. Utredningen bedömer att regeringen bör se över möjligheterna att införa en vattenförvaltningsavgift i syfte att stimulera arbete med vissa fysiska åtgärder samt utreda hur ett sådant system kan utformas. Under utredningsarbetets gång har vi identifierat att det finns ett behov av en ökad åtgärdstakt för åtgärder som inte omfattas av verk- samhetsutövaransvaret2. Vi menar att det är av avgörande betydelse att det finns tillräckliga möjligheter till statlig finansiering för sådana åtgärder. Ett sätt att åstadkomma underlag för en sådan finansiering kan vara att införa en vattenförvaltningsavgift för vattenanvändare. Våra förslag om vattenförvaltningsavgift redovisas i kapitel 22. Fysiskt åtgärdsarbete i projektform Utredningen bedömer att det är angeläget att uppmuntra till och stödja fysiskt åtgärdsarbete i projektform. Både myndigheter och kommuner arbetar tillsammans med privata aktörer med olika typer av projekt med statlig finansie- ring eller EU-finansiering. Som exempel kan nämnas projekt inom EU:s miljöprogram . Det är viktigt att det ges förutsätt- ningar för sådant arbete, till exempel genom att myndigheter och kommuner har möjlighet att hålla personal för samordning och projektledning. 2Jämför principerna om att förorenaren eller användaren ska betala. Utredningen bedömer att det pågående arbetet med åtgärdssamord- nare bör kunna vidareutvecklas. Vi vill i detta sammanhang lyfta fram det pågående arbetet med åtgärdssamordnare, vilket innebär att 20 pilotområden får i bidrag för att –2020 utveckla nya arbetsformer för vattenvården. Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genomföra fler åtgärder mot övergödning i sjöar och hav. Pilotområdena har haft möjlighet att anställa särskilda åt- gärdssamordnare som bland annat arbetar med att identifiera och genomföra åtgärder mot övergödning, identifiera hur åtgärdsplane- ring kan stärkas och bygga nätverk i avrinningsområdet för att engagera lokala aktörer i åtgärdsarbetet, främja diskussioner och ta tillvara lokal kunskap. Vi menar att det pågående arbetet med åtgärdssamordnare bör kunna vidareutvecklas. Vi utgår från att detta är en fråga som kom- mer att behandlas närmare av . I detta sammanhang kan jämföras med hur arbetet har organi- serats i norska avrinningsområden, där det i flera fall finns koordina- torer som har anställts av kommunerna för att driva på och hålla ihop arbetet i varje avrinningsområde (se kapitel 14). Här kan också jämföras med arbetet i flera svenska vattenråd, där kommuner och andra aktörer i flera fall har gått samman för att avlöna en anställd samordnare för att driva på arbetet i vattenrådet (se kapitel 8). 20Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbetet Sammanfattning: Våra förslag i detta kapitel handlar om att upp- följning och utvärdering av uppnådda resultat behöver vidare- utvecklas, både vad gäller löpande uppföljning och fördjupade utvärderingar. Vi föreslår att myndigheterna ska redovisa resultat till regeringen, som i sin tur bör lämna en resultatredo- visning till . Vi föreslår vidare att regeringen bör lämna en fördjupad utvärdering till och att Havs- och vattenmyndigheten ska leda arbetet med att ta fram underlag till den fördjupade utvärderingen. Havs- och vattenmyndigheten ska även fortsättningsvis ansvara för rapporteringen till Euro- peiska kommissionen. 20.1Sveriges rapportering till kommissionen Förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska även fortsättningsvis ansvara för rapporteringen till Europeiska kommissionen. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten även fortsätt- ningsvis ska ansvara för rapporteringen till Europeiska kommissionen. Arbetet med vattenförvaltningen ska rapporteras till Europeiska kommissionen. Bland annat ska åtgärdsprogram, övervakningspro- gram och förvaltningsplaner rapporteras efter vissa bestämda mallar. Vidare ska varje land lägga fram en interimsrapport till kommissionen med en beskrivning av hur långt genomförandet av åtgärdsprogrammet har framskridit. Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbete I är det Havs- och vattenmyndigheten som är ansvarig för rapporteringen. Det har i vår utvärdering pekats på olika svårigheter när det gäller rapportering. Det är därför vik- tigt att vattenförvaltningsarbetet organiseras så att det underlättar rapporteringen. Mot den bakgrunden – och för att säkra det natio- nella perspektivet – är det enligt utredningens bedömning naturligt att även fortsättningsvis lägga denna uppgift på Havs- och vatten- myndigheten. Vi bedömer det finns förutsättningar för att rappor- teringen till kommissionen blir mer ändamålsenlig genom vårt orga- nisationsförslag och att risken för kritik minskar. Utredningen vill lyfta fram vikten av att regeringen involveras i arbetet med rapporteringen, inte minst mot bakgrund av regeringens ansvar för genomförande av ramdirektivet. Våra förslag om förändrad organisation och införandet av den nationella handlingsplanen och de nationellt beslutade åtgärdsprogram för av- rinningsdistrikten innebär att det kommer att finnas både större behov av och möjligheter för regeringen att involveras i rapporter- ingsarbetet. Det är också viktigt att arbetet med rapporteringen organiseras så att den används även i och länkas till den nationella upp- följningen och utvärderingen. 20.2Uppföljning och utvärdering vidareutvecklas Förslag: Uppföljning och utvärdering av uppnådda resultat ska vidareutvecklas, både vad gäller löpande uppföljning och fördju- pade utvärderingar. Myndigheterna ska redovisa resultat till regeringen, som i sin tur bör lämna en resultatredovisning till . Regeringen ska lämna en fördjupad utvär- dering till . Havs- och vattenmyndigheten ska leda arbetet med fördjupade utvärderingar. Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbete 20.2.1Behov av fortsatt utveckling Utredningen föreslår att uppföljningen och utvärderingen av vatten- förvaltningsarbetet ska vidareutvecklas för att stödja den samlade styr- ningen. Utvärderingsarbetet ska länkas till arbetet med att ta fram förvaltningsplaner. Vi vill betona behovet av en vidareutvecklad uppföljning och ut- värdering av vattenförvaltningens resultat för att knyta ihop den statliga styrningen som utvärderingsarbetet länkas samman med arbetet att ta fram förvaltningsplaner. Utredningen har ovan förordat en fortsatt utveckling av och regeringens styr- ning av vattenförvaltningen. I en sådan utvecklad styrning är det viktigt att balansera behovet av kontroll av verksamhetens resultat med förtroende för den verksamhetsnära kunskap och erfarenhet som finns på myndigheterna. Utifrån denna utgångspunkt bör uppföljningen och utvärder- ingen av vattenförvaltningsarbetet vidareutvecklas för att stödja den samlade styrningen av vattenförvaltningsarbetet. Det handlar både om löpande uppföljning genom att myndigheterna redovisar upp- nådda resultat i årsredovisningar och regeringen redovisar sin årliga resultatredovisning i budgetpropositionen till och om fördjupad utvärdering efter varje förvaltningscykel. Framför allt den fördjupade utvärderingen bör utgöra en viktig del i arbetet med förvaltningsplanerna och även vara ett viktigt underlag till den natio- nella handlingsplanen. I utvärderingen bör därför ingå bland annat frågor om vattenförvaltningens resultat, behov av fortsatta åtgärder, samverkan och samordning i förhållande till andra politikområden och direktiv samt liknande frågor som redan nu ska hanteras inom förvaltningsplanerna. Genom en förstärkt uppföljning och utvärdering kan man visa vilka effekter i vattnet som vattenförvaltningen ger. Detta bör bidra till att det politiska intresset för vattenförvaltningen bör öka – både på central och lokal nivå. Den uppföljning och utvärdering av vattenförvaltningens resultat som görs i bör kunna kopplas såväl till rapporteringen till kommissionen som till uppföljning och utvärdering inom miljömåls- systemet. När det gäller kopplingen till miljömålssystemet menar utredningen att den kan utvecklas. Det är viktigt att underlagen från Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbete miljömålsutvärderingarna används som underlag för att styra vatten- förvaltningen och att underlag från vattenförvaltningen kommer till nytta i miljömålsarbetet. Utredningen menar vidare att det är viktigt att noga överväga hur vattenförvaltningens arbete med rapportering till EU närmare kan kopplas samman med arbetet med uppföljning och utvärdering. Enligt utredningens bedömning bör det vara en uppgift för Havs- och vattenmyndigheten att vidareutveckla dessa båda aspekter. Utredningen föreslår att myndigheterna ska redovisa resultat till regeringen. Regeringen bör fortsättningsvis lämna en årlig samlad resultatredovisning för vattenförvaltningen till . Myndigheternas resultatuppföljning till regeringen Vi menar att uppföljning och utvärdering av vattenförvaltningens resul- tat är en viktig del i den statliga styrningen. Myndigheters arbete med vattenförvaltningsfrågor ska ses som en naturlig arbetsuppgift som styrs på vanligt sätt inom den ekonomiska styrningen av statliga myndigheter. Uppföljnings- och utvärderingssystemet bör därför läggas upp på samma sätt inom vattenförvaltningen som i övriga delar av statsförvaltningen. När det gäller den löpande uppföljningen föreslår vi att både Havs- och vattenmyndigheten, SGU och även fortsättningsvis ska lämna en årlig resultatredovisning för sin del av vattenförvaltnings- arbetet i årsredovisningarna till regeringen. Vi föreslår vidare att var och en av länsstyrelserna och de övriga berörda myndigheterna ska lämna en resultatredovisning för sin del av vattenförvaltningsarbetet i årsredovisningarna till regeringen.