sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — För tv-sändningar som distribueras på annat sätt än i tråd finns, som nämns ovan, en skyldighet att främja produktioner av europeiskt ursprung (5 kap. 7 § radio- och tv-lagen). När möjlig- heten nu öppnats genom ändringen i YGL finns förutsättningar att låta skyldigheten omfatta sändningar, oavsett distributionssätt. En sådan lagreglering får dock inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och får aldrig sträcka sig så långt att regleringen utgör ett hot mot den fria åsikts- bildningen (jfr 3 kap. 5 § YGL och 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen). Utredningen bedömer att den övervägande delen av de sänd- ningar av tv som sker via tråd utgörs av innehåll som även distribueras via marknät och satellit och som därför redan omfattas av skyldig- heten att främja europeisk produktion. De krav som föreslås gälla för tv-sändningar i tråd, och som tidi- gare ställts på andra distributionsformer, kan inte anses hindra eller hämma utvecklingen eller etableringar på mediemarknaden. Även den begränsning av det redaktionella oberoendet som förslaget inne- bär har sin motsvarighet för andra distributionsformer och får där- med anses som godtagbar. En reglering som innebär att även sänd- ningar via tråd omfattas av kraven på att främja produktioner av europeiskt ursprung kan alltså inte anses gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Tillhandahållande av beställ-tv via tråd För beställ-tv som tillhandahålls på annat sätt än genom tråd finns som nämnts en skyldighet att främja program av europeiskt ursprung (5 kap. 8 § radio- och tv-lagen). När möjligheten öppnats genom ändringen i YGL, finns förutsättningar att låta skyldigheten omfatta även beställ-tv via tråd. Främjande av europeiska produktioner Till skillnad från tv-sändningar sker tillhandahållande av beställ- tv främst genom tråd. Nuvarande bestämmelse i radio- och tv-lagen, som undantar trådsändningar, innebär inte några kvantitativa krav på främjande. I avsnitt 11.2.2 föreslår utredningen att leverantörer av beställ-tv, oberoende av distributionssätt, åläggs en skyldighet att främja europeisk produktion genom att tjänstens katalog ska inne- hålla produktioner av europeiskt ursprung och att dessa ska framhävas. Skyldigheten ska inte gälla leverantörer som har en låg omsättning eller liten publik. Utredningen föreslår även att det ska finnas möjlighet att meddela undantag från kraven om dessa av andra skäl framstår som opraktiska eller omotiverade. Skyldigheten för tillhandahållanden av beställ-tv begränsas – på det sätt som utredningen föreslår – till minimikraven i ändrings- direktivet. Den ska inte heller gälla tillhandahållare med låg omsätt- ning, liten publik eller om skyldigheten av andra skäl inte är moti- verad eller praktiskt möjlig. De krav som föreslås gälla för beställ-tv kan därmed inte anses hindra eller hämma utvecklingen eller etabler- ingar på mediemarknaden. Den begränsning av det redaktionella obero- endet som förslaget innebär har sin motsvarighet tv-sändningar och får därmed anses som godtagbar. En reglering som innebär att även beställ-tv omfattas av kraven på att främja produktioner av europeiskt ursprung kan alltså inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Sammanfattningsvis anser utredningen alltså att även sändningar av tv och tillhandahållanden av beställ-tv via tråd bör omfattas av en skyldighet att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung. Främjande av europeiska produktioner 11.2.2Utökade skyldigheter för leverantörer av beställ-tv Förslag: Den som tillhandahåller beställ-tv ska främja europeisk produktion genom att av tjänstens katalog ut- görs av program av europeiskt ursprung och genom att dessa program framhävs. Skyldigheten ska inte gälla för tillhandahållare med låg omsättning eller liten publik. Den ska inte heller gälla om skyldigheten av andra skäl inte är motiverad eller praktiskt möjligt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att i enskilda fall medge undantag från skyldigheten när denna inte är motiverad eller praktisk möjlig. Bedömning: Bestämmelser rörande finansiella bidrag till euro- peisk produktion bör inte införas i radio- och tv-lagen. Europeiska produktioner enligt AV-direktivet är, kortfattat beskri- vet, produktioner som kommer från en medlemsstat eller, om vissa villkor är uppfyllda, produktioner som kommer från europeiska tredjeländer som är anslutna till konvention om gräns- överskridande television. Även olika former av samproduktioner med tredjeländer kan räknas som europeiska produktioner enligt direk- tivet (artikel 1 n AV-direktivet). Ändringsdirektivet innebär att skyldigheterna för leverantörer av beställ-tv utökas och preciseras genom att europeiska produktioner ska utgöra av katalogen och att dessa produktioner ska framhävas (artikel 13.1 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Främjandet av produktion och distribution av europeiska pro- duktioner bör, enligt skälen till ändringsdirektivet, ske genom att leverantörer av medietjänster säkerställer att deras programkataloger innehåller en minimiandel europeiska produktioner och att dessa framhävs i tillräcklig grad. Metadatamärkning av audiovisuellt inne- håll som räknas som europeisk produktion bör uppmuntras så att sådana metadata är tillgängliga för leverantörer av medietjänster (skäl 35 ändringsdirektivet). Den skyldighet som införs ska dock inte gälla leverantörer av medietjänster med låg omsättning eller liten publik. Medlemsstaterna får också frångå skyldigheterna eller kraven om de skulle vara oprak- tiska eller omotiverade med tanke på arten av eller ämnet för de audio- Främjande av europeiska produktioner visuella medietjänsterna (artikel 13.6 AV-direktivet genom ändrings- direktivet). Kommissionen ska utfärda riktlinjer om dels hur beräk- ningen av andelen europeiska produktioner ska ske, dels definitionen av begreppen liten publik och låg omsättning (artikel 13.7). av katalogen ska utgöras av europeisk produktion För att genomföra ändringsdirektivets krav på att av katalogen i en beställ-tv tjänst ska utgöras av europeiska produk- tioner behöver en bestämmelse med motsvarande innebörd införas i radio- och tv-lagen. För tv-sändningar på annat sätt än genom tråd finns även en be- stämmelse om att sändningarna, vid uppfyllandet av kraven på program av europeiskt ursprung, i betydande omfattning ska innehålla pro- gram på svenska språket, program med artister verksamma i och verk av upphovsmän verksamma i . Detta gäller om det inte finns särskilda skäl (5 kap. 7 § tredje stycket radio- och tv-lagen). Bestämmelsen gäller utöver de krav som AV-direktivet ställer upp i detta avseende. Bestämmelsen har, enligt förarbetena, inte till syfte att diskriminera utländska upphovsmän utan att värna den svenska kulturen genom att program som vänder sig till en svensk publik till en betydande om- fattning består av bl.a. program på svenska språket och med svenska artister (prop. 1992/93:75 s. 29). Med hänsyn till att den skyldighet som utredningen föreslår grundar sig på ett undantag i etableringsfriheten i tråd och att en så- dan begränsning i yttrandefriheten inte ska gå längre än nödvändigt anser utredningen att en bestämmelse motsvarande 5 kap. 7 § tredje stycket radio- och tv-lagen inte bör införas för beställ-tv. Skyldig- heten ska därmed stanna vid att av en beställ-tv katalog ska innehålla program med europeiskt ursprung. En programkatalog visar tjänstens utbud och varierar genom att innehåll läggs till och tas bort. Det kan därför uppstå svårigheter när det gäller att avgöra hur en katalog ska avgränsas, hur stor andel av katalogen som utgör program av europeiskt ursprung och om kravet kan anses uppfyllt . Kommissionen ska meddela riktlinjer för hur andelen europeisk produktion ska beräknas. Målsättningen är att riktlinjerna ska vara Främjande av europeiska produktioner färdigformulerade och antas . Eftersom kommissionens riktlinjer bör vara avgörande för beräk- ningen avstår utredningen från att gå in närmare på hur andelen europeiska program ska beräknas i beställ-tv. Riktlinjerna bör kunna beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Framhävande av europeisk produktion Enligt ändringsdirektivet ska europeiska produktioner främjas även genom att framhävas i beställ-tv. Med framhävande avses att under- lätta tillgången till produktionerna. Framhävande kan, enligt skälen till ändringsdirektivet, säkerställas med olika medel, t.ex. en särskild avdelning för europeiska produktioner som är tillgänglig via tjänstens startsida eller en möjlighet att söka efter europeiska produktioner med ett sökverktyg som tillhandahålls via tjänsten (skäl 35 ändrings- direktivet). Ett framhävande kan alltså utformas på olika sätt och det bör, en- ligt utredningens uppfattning, vara tillhandahållaren som väljer hur framhävandet ska ske. finns ett behov av vägledning så att tillhandahållare och Myndigheten för press, radio och tv har en sam- syn i vad som utgör ett sådant framhävande som medför att kraven på främjande är uppfyllda. En möjlighet till samreglering? En samsyn av vad som är främjande genom framhävande kan nås på olika sätt. Ett exempel kommer från den italienska kommunikations- myndigheten per le Garanzie nelle Comunicazioni (Agcom). Agcom har i samråd med branschen tagit fram riktlinjer för hur europeisk produktion kan framhävas i beställ-tv. Under arbetet med riktlinjerna togs olika verktyg fram för hur framhävande kan ske. Verktygen, och hur de ska värderas, utarbe- tades och godkändes av branschen efter ett flertal möten. Exempel på verktyg är synlig information om europeisk produktion i beställ- tv-tjänsten och användning av sociala medier för att ge tillgång till information och recensioner eller annan information relaterad till europeiska produktioner. De olika verktygen har poängsatts och en tillhandahållare behöver uppnå ett visst antal poäng för att kraven på Främjande av europeiska produktioner framhävande ska anses uppfyllt. De olika verktygen och poängsätt- ningen har sedan inkluderats i ett beslut av Agcom som gör rikt- linjerna bindande (dnr Komm2019/00087-26). I kapitel 5 behandlar utredningen bl.a. frågor om samreglering. Ut- redningen föreslår i nämnda kapitel att Myndigheten för press, radio och tv ges i uppdrag att medverka till samreglering inom det område som samordnas genom direktivet. En möjlighet till samreglering kan vara att Myndigheten för press, radio och tv medverkar till att leve- rantörer av beställ-tv tar fram riktlinjer för vilken form och andra kriterier som ska gälla för ett framhävande för att uppfylla direktivets krav. En möjlighet att undanta leverantörer av beställ-tv från kraven Skyldigheten att främja europeisk produktion ska inte gälla för leve- rantörer av beställ-tv med låg omsättning eller liten publik. Skyldig- heter eller krav får också frångås om de skulle vara opraktiska eller omotiverade med tanke på arten eller ämnet för de audiovisuella medie- tjänsterna (artikel 13.6 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Som nämnts ovan ska kommissionen utfärda riktlinjer för definitionen av begreppen liten publik och låg omsättning. I Myndigheten för press, radio och tv:s register över tillhanda- hållare av beställ-tv fanns 64 registrerade tjänster . Dessa tjänster bedrivs i varierande omfattning. Även om det kan antas att leverantörer av beställ-tv etablerade i med låg omsättning och liten publik i de allra flesta fall har programkataloger med till över- vägande del europeiskt ursprung, kan det även antas att både kraven på främjande och den följande redovisningsskyldigheten skulle vara betungande för sådana leverantörer. Sådana tjänster ska också undan- tas från skyldigheten enligt AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Vad som ska anses som låg omsättning och liten publik bör bestäm- mas utifrån de riktlinjer som kommissionen ska anta. Det kan även förekomma att en tjänst har en sådan särskild och begränsad inrikt- ning att det skulle vara opraktiskt eller omotiverat att ställa upp skyldigheter på europeisk produktion. Främjande av europeiska produktioner Utredningen anser att någon skyldighet inte heller bör gälla om den av andra skäl inte är motiverad eller praktiskt möjlig. Myndig- heten för press, radio och tv bör därför i enskilda fall kunna besluta om undantag från skyldigheterna. Genom ändringsdirektivet införs en möjlighet för en medlemsstat som kräver att leverantörer av beställ-tv under dess jurisdiktion ska bidra finansiellt till europeiska produktioner att även kräva att en leverantör av medietjänster som riktar sig till en publik på statens territorium, men som är etablerad i en annan medlemsstat, lämnar sådant finansiellt bidrag (artikel 13.2 AV-direktivet genom ändrings- direktivet). ställer inte upp krav på att leverantörer av beställ-tv bidrar finansiellt till europeiska produktioner. Ändringsdirektivets bestäm- melser kan dock medföra att en leverantör av beställ-tv som är etablerad i kan träffas av bestämmelser om att lämna finansiella bidrag i en annan medlemsstat. I sammanhanget kan noteras att den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) i en rapport tar upp utmaningar relaterade till genomförandet av bestämmelsen om finansiella bidrag. Det Erga nämner gäller bl.a. svårigheter att avgöra om en tjänst riktar sig mot en medlemsstat samt hur finansiell information ska samlas in och delas när storleken på ett finansiellt bidrag ska avgöras (Erga Analysis & Discussion Paper to contribute to the consistent implementation of the revised AVMS Directive, s. 49). Vilken information ett företag ska lämna för beräkningen av ett finansiellt bidrag bör i första hand lösas genom avtal eller överens- kommelser med den stat som kräver att sådant bidrag lämnas. I den mån en medlemsstat behöver information om ett företag etablerat i bör detta kunna hanteras inom den allmänna skyldigheten att samverka enligt artikel 30a i AV-direktivet enligt ändringsdirek- tivet och de offentliga uppgifter som finns tillgängliga om företags verksamhet, t.ex. årsredovisningar. Även med beaktande av det arbete som pågår inom Erga ser utredningen därför inget behov av någon reglering i svensk rätt av frågor som är relaterade till finansiella bidrag. Främjande av europeiska produktioner Förslag: Den som omfattas av skyldigheten att främja europeisk produktion ska redovisa hur skyldigheten har uppfyllts. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att meddela föreskrifter om redovisningen. En medlemsstat är ansvarig för att rapportera till kommissionen hur bestämmelserna om främjande av europeisk produktion efterlevs (artikel 13.4 och 16.3 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet innebär att rapporteringsskyldigheten för beställ- tv utökas. Enligt radio- och tv-lagen ska den som sänder tv på annat sätt än genom tråd redovisa hur stor andel av verksamheten som utgjorts av europeiska produktioner. Den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom tråd ska redovisa vad som har gjorts för att främja framställningen av och tillgången till europeiska produktioner (16 kap. 5 och 6 §§ radio- och tv-lagen). Redovisningen ska ske till Myndigheten för press, radio och tv som sammanställer redovisningarna och lämnar in sammanställningen till regeringen (). Kommissionen har, för att undvika olikheter i tolkningen och tillämpningen av AV-direktivet, utfärdat riktlinjer för tillämpningen av artiklarna 16 och 17 i AV-direktivet (Doc CC AVMSD [2011] 2). Riktlinjerna, som avser tv-sändningar, öppnar för möjligheten till en mer löpande rapportering genom att en myndighet under vissa förutsättningar kan samla in de uppgifter som behövs för rapporteringen genom stickprov. Det bör, enligt utredningens mening, för tv-sändningar finnas en möjlighet för en leverantör av tv att utforma redovisningen till Myndigheten för press, radio och tv på ett mer flexibelt och effektivt sätt. Det skulle kunna innebära en minskad administrativ börda både för leverantören och för myndigheten som redovisningen uppfyller de krav som ställs. Ett alternativ kan vara att öppna för möjligheten till en mer löpande redovisning genom exempelvis stick- prov för utvalda veckor. Innehållet i beställ-tv varierar vanligen på ett sätt som skiljer sig från tv-sändningar genom att innehåll i tjänstens katalog kan läggas till eller tas bort. Det kan därför antas att beräkningen och Främjande av europeiska produktioner redovisningen av andelen europeisk produktion kan bli mer kom- plicerad än för tv-sändningar. Utredningen anser att det också för beställ-tv, även med beaktande av de högre krav som ställs, bör finnas en möjlighet till en mer löpande redovisningsform. Denna behöver dock följa de riktlinjer och möjligheter som kommissionen anger. Dagens krav på redovisning bör alltså göras mer flexibel och denna möjlighet bör gälla för både leverantörer av tv-sändningar och av beställ-tv. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer bör få möjlighet att meddela föreskrifter om på vilket sätt och inom vilken period redovisningen av hur skyldigheterna uppfyllts ska ske. 11.2.4En möjlighet att medge undantag från skyldigheten att rapportera andelen europeiska produktioner för tv-sändningar införs Förslag: Myndigheten för press, radio och tv får möjlighet att i enskilda fall medge leverantörer av tv-sändningar undantag från skyldigheten att rapportera hur stor andel av verksamheten som har utgjorts av europeiska produktioner. Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen hur bestämmelserna om främjande av europeisk produktion i tv-sänd- ningar tillämpas (artikel 16.3 AV-direktivet). Den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska därför redovisa till Myn- digheten för press, radio och tv hur stor andel av verksamheten som utgjorts av europeiska produktioner (16 kap. 5 § radio- och tv-lagen). Det finns inte någon möjlighet i radio- och tv-lagen för Myndig- heten för press, radio och tv att medge undantag från skyldigheten att rapportera. De riktlinjer som kommissionen meddelat för tv-sändningar och som nämns i avsnitt 11.2.3 innebär i korthet att nationella myndig- heter i enskilda fall kan medge undantag från rapporteringsskyl- digheten, särskilt för kanaler med en mycket låg tittartidsandel. Om en kanal har en tittartidsandel på högst kan det, enligt kommissionen, antas att en rapporteringsskyldighet skulle innebära en för tung börda för den aktuella kanalen. Även för kanaler med en tittartidsandel kan en myndighet i mycket speciella Främjande av europeiska produktioner och särskilda fall finna att en kanal har motsvarande svårigheter att uppfylla rapporteringsskyldigheten. Även om en låg tittartidsandel inte automatiskt innebär att en leverantör har små resurser bör det kunna antas att sådana leveran- törer typiskt sett har mindre resurser att avsätta för rapportering än en leverantör med hög tittartidsandel. Den administrativa bördan för leverantörer med låg tittartidsandel kan därför inte anses stå i propor- tion med värdet av rapporteringen. Detta kan även gälla för tjänster med högre tittartidsandelar i de fall särskilda omständigheter gör att leverantören har svårt att uppfylla skyldigheten att rapportera. Att samla in och sammanställa de uppgifter som rapporteras kräver också resurser hos Myndigheten för press, radio och tv. Utredningen anser därför att det bör införas en möjlighet att undanta tv-sändningar från framför allt leverantörer av medietjäns- ter med mycket låg tittartidsandel från rapporteringsskydigheten. Sådana undantag bör, i enlighet med kommissionens meddelande, ske i enskilda fall. Även om det skulle krävas att leverantören kon- taktar myndigheten och begär ett undantag, bör det sammantaget skapa förutsättningar för en minskad administrativ börda, både för leverantören och för myndigheten. Det bör betonas att det föreslagna undantaget innebär en möjlighet att i enskilda fall medge undantag från rapporteringsskyldigheten, inte från skyldigheten att främja program av europeiskt ursprung. 12Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer I artikel 30 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet ställs krav på att medlemsstaternas tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan ska vara oberoende från såväl offentliga som privata organ. Den verksamhet som bedrivs ska vara opartisk och öppen samt kunna granskas. Vidare ska myndighetens kompetens och befogenheter vara tydligt författ- ningsreglerade. Ändringsdirektivet fastslår också principer för tillsätt- ning och entledigande av myndighetschefer och nämndledamöter. Medan det tidigare AV-direktivet enbart fokuserade på reglering av sakfrågor innehåller ändringsdirektivet således även en reglering av vissa förvaltningsrättsliga förhållanden. EU får medverka till att medlemsstaterna utvecklar sin förvaltning och förbättrar sin förmåga att genomföra och tillämpa . Om det anses nödvändigt för att uppnå de mål som satts upp i fördragen får EU också genom sina rättsakter ålägga medlemsstaterna att följa vissa regler om organiseringen av sin förvaltning. De mål i fördragen som ska säkerställas genom ändringsdirektivets bestämmelser om till- synsmyndigheter och tillsynsorgan avser mediepluralism, kulturell mångfald, konsumentskydd, fullbordande av den inre marknaden och främjande av sund konkurrens (jfr skäl 53 ändringsdirektivet). I detta kapitel beskrivs inledningsvis den svenska förvaltnings- modellen. Därefter följer utredningens överväganden om utseende av oberoende tillsynsorgan, krav på transparens, opartiskhet och själv- ständighet respektive krav på att säkerställa tillräckliga resurser. Efter det behandlas frågorna om tillsättning och entledigande av Tillsynsmyndigheternas oberoende och effektiva överklagandemekanismer myndighetschef och ledamöter. Slutligen behandlas kravet i ändrings- direktivet på effektiva överklagandemekanismer på nationell nivå. Det samlade regelverk som lägger fast grunderna för hur den offent- liga förvaltningen i styrs, organiseras och leds brukar be- nämnas den svenska förvaltningsmodellen. Det som utmärker den svenska förvaltningsmodellen är att den bygger på en ansvarsmässig och organisatorisk uppdelning mellan regering och förvaltning. Till skillnad från de flesta andra av EU:s medlemsstater är den svenska förvaltningen organiserad i ett litet regeringskansli å ena sidan och en stor myndighetsorganisation å den andra. Många beslut som i fattas på eget ansvar av ledningen för en myndighet, fattas i andra medlemsstater av ministeriet med ministern som ytterst an- svarig. De statliga myndigheter som lyder under har en organisatoriskt fristående ställning. De har vidare en grund- lagsskyddad självständighet när de fattar beslut i ärenden som inne- bär myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag (12 kap. 2 § regeringsformen). Det finns också en långtgående rätt för stat- liga förvaltningsmyndigheter att besluta om sin egen personalför- sörjning och sin interna administration och organisation. Beslutsfattandet sker decentraliserat från regeringen med stöd av lag eller förordning. Regeringens styrning får alltså bara ske på ett generellt plan och genom förordningar och särskilda regeringsbeslut. Inte heller får fullgöra förvaltningsuppgifter i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen (12 kap. 3 § reger- ingsformen). De två viktigaste dokumenten för regeringens styrning av varje statlig myndighet är instruktionen och regleringsbrevet. Instruk- tionen är en förordning som innehåller bestämmelser om myndig- hetens uppgifter, ansvarsområden, ledningsform och de grundläggande organisatoriska förhållandena.