sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Utform- ningen av sådana krediter kan variera beroende på vilken situation som råder. De kan utformas för att påverka den förväntade styr- räntan på och därigenom uppnå önskvärd penningpolitisk stimulans. Krediter på längre horisonter kan också erbjudas i pen- ningpolitiskt syfte för att motverka att en begränsad oro på inter- 1Se t.ex. (2015). Bertsch och (2016) använder liknande begrepp. 2IMF (2016b), s. 6 och 35. 3IMF (2016a) s. 8. 4IMF (2018b). I Bertsch och (2016) förekommer också begreppet ”market-wide liq- uidity support” och liknande formuleringar. bankmarknaden leder till ökade riskpremier och därigenom hindrar att den förda penningpolitiken får önskat genomslag. Det kan dock uppkomma situationer då en stor oro på de finansiella marknaderna innebär att livskraftiga finansiella företag får problem med att finan- siera sin verksamhet. När en sådan situation riskerar att hota det finansiella systemets grundläggande funktioner kan i stället ge generellt likviditetsstöd. Detta kapitel behandlar befogenheter att vidta åtgärder utanför det penningpolitiska ram- verket, dvs. att ge generellt likviditetsstöd då det huvudsakliga syftet med åtgärden är att bidra till finansiell stabilitet. Gränsdragningen mellan åtgärder som vidtar i finansiellt stabilitetssyfte och åtgärder som vidtas i penningpolitiskt syfte behandlas i kapitel 25. 22.1.2Kommitténs uppdrag och utgångspunkter Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga om Riksban- kens möjlighet att ge likviditetsstöd, vilket enligt den nuvarande riks- bankslagen endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas. I direktiven står följande (kommitténs kursivering): Genom detta system () kan tillföra likviditet till det finansiella systemet som helhet. Det finns dock inte i riksbankslagen eller i dess förarbeten en exakt beskrivning av hur uppgifter på detta område ska ses i förhållande till arbetet för finansiell stabilitet i stort. Direktiven betonar alltså behovet av att beskriva hur tillförsel av likviditet till det finansiella systemet som helhet relaterar till arbetet för finansiell stabilitet. Att bör kunna ge likviditetsstöd i syfte att värna finansiell stabilitet är något som diskuterats i olika sammanhang (se avsnitt 20.5). I detta kapitel analyseras därför inte endast behovet av att kunna ge stöd för att motverka systemom- fattande likviditetskriser utan också om det finns skäl att i den nya riksbankslagen uttryckligen koppla sådana stödåtgärder till Riksban- kens arbete med att bidra till finansiell stabilitet. I avsnitt 20.8 redovisar kommittén ett antal utgångspunkter för analysen av uppgifter inom finansiell stabilitet. Dessa utgångspunkter är relevanta vid den analys som görs av utformningen av befogenheter att ge generellt likviditetsstöd. En annan utgångspunkt för analysen är att privata aktörer inte kan lösa systemomfattande likviditetskriser. En sådan systemkris kan betraktas som ett marknadsmisslyckande. I detta kapitel beskrivs hur staten, framför allt genom , kan bidra till att lösa ett sådant marknadsmisslyckande. Ytterligare en utgångspunkt för analysen är att lagstiftningen inte i detalj ska föreskriva hur ska utforma generella likvidi- tetsstöd. Centralbanker världen över har valt att utforma sina stöd på olika sätt. Hur likviditetsstödet bör utformas i beror bl.a. på hur den finansiella sektorn utvecklas. Riksbankslagen bör därför ge ett tillräckligt mått av flexibilitet när det gäller utformningen av stöden. behöver be- fogenheter framgå tydligt i den nya riksbankslagen, inklusive deras begränsningar. I avsnitt 22.2 ges en översiktlig internationell utblick och en beskriv- ning av unionsrätten. Därefter behandlas om ska ges mandat att ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte, se avsnitt 22.3. I avsnitt 22.4 beskrivs sedan ansvarsfördelningen mellan och . I avsnitt 22.5 beskrivs ett antal principiella utgångspunkter för likviditetsstödjande åtgärder. I avsnitt 22.6 analyseras sedan hur syftet med åtgärder ska formuleras, bl.a. ge- nom att jämföra när s.k. förebyggande statligt stöd får ges av Riks- gäldskontoret. De konkreta befogenheter som föreslås ha beskrivs i avsnitt 22.7. I avsnitt 22.8 behandlas vissa särskilda lik- viditetsfaciliteter som föreslås få tillhandahålla. 22.2Internationell utblick och unionsrätten Kommittén har gjort en internationell utblick för att få en uppfatt- ning om vilka typer av verktyg som andra centralbanker erbjuder som svar på systemomfattande likviditetskriser. Den internationella utblicken omfattar sex centralbanker, nämligen ECB och central- bankerna i , , , och (se appendixet till detta kapitel). Likviditetsstödjande åtgärder kan i vissa fall vidtas inom ramen för penningpolitiken. Exempelvis har ECB inte något mål avseende finansiell stabilitet och inga medel som specifikt kopplas till detta område, utanför dess ansvar för finansiell tillsyn. De åtgärder som ECB vidtar – och vidtog under den globala finanskrisen – baserade sig på dess mål för penningpolitiken och de verktyg den tilldelats för att uppfylla det målet. Beträffande stöd som faller utanför hänvisas till appendixet till kapitel 23. Andra centralbanker har fått mandat att vidta åtgärder i finansiellt stabilitetssyfte. Exempelvis har etablerat ett antal likviditetsstödjande faciliteter kopplat till sitt ansvar för finansiell stabilitet. har i sitt ramverk identifierat åtgärder för att motverka marknadsvid stress. Vilka likviditetsstödjande åtgärder som förekommer, berörs i avsnitt 22.7, i anslutning till analysen av vilka befogenheter som Riks- banken bör ha. Det finns bestämmelser i unionsrätten som sätter gränser för vilka uppgifter som kan tilldelas och hur de ska utformas. De uppgifter som analyseras i detta kapitel, likviditetsstödjande åtgärder i finansiellt stabilitetssyfte (dvs. inte i penningpolitiskt syfte) för att motverka systemomfattande likviditetskriser är inte en ECBS-rela- terad uppgift som anges i fördraget (se avsnitt 12.4).5 En medlemsstat får emellertid tilldela sin nationella centralbank andra uppgifter än de som räknas upp i fördraget (nationella uppgif- ter) under förutsättning att de utförs på den nationella centralban- kens eget ansvar och egen risk (artikel 14.4 i ECBS-stadgan). Ett typ- exempel på sådana uppgifter är uppgiften att ge nödkredit. Sådana uppgifter får dock bara ges till om inte med en majoritet av två tredjedelar av de avgivna rösterna finner att dessa uppgifter strider mot ECBS mål och funktioner. 5Kommittén gör en åtskillnad mellan penningpolitiska åtgärder och åtgärder som syftar till att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. I avsnitt 12.4 gör kommittén bedömningen att det institutionella oberoendet (instruktionsförbudet) i unionsrätten inte av- ser frågor som är hänförliga till att värna den finansiella stabiliteten allmänt sett. höver exempelvis tas till EUF-fördragets förbud mot monetär finan- siering och krav på oberoende. Det finns även andra unionsrättsliga bestämmelser som behöver beaktas. Dit hör framför allt statsstödsreglerna. De unionsrättsliga regler som behöver beaktas beskrivs i av- snitt 23.5. De mer konkreta uttalanden som finns om centralbankers likviditetsstödjande åtgärder utanför penningpolitiken rör nämligen främst nödkrediter, som behandlas i det kapitlet. Under den globala finanskrisen gavs också i vissa medlemsstater sådant stöd till hela banksystem.6 Även om alla uttalanden inte direkt avser generellt lik- viditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte, ger de vägledning även för krediter och andra generella likviditetsstödjande åtgärder. I det följande anges vilka krav som enligt den nya riksbankslagen ur ett svenskt perspektiv – måste vara uppfyllda för att Riks- banken, utanför det penningpolitiska ramverket, ska få ge generellt likviditetsstöd. Kommittén bedömer att de uppgifter som Riks- banken tilldelas i det följande, som sådana inte strider mot artikel 14.4 i ECBS-stadgan och eller andra unionsrättsliga regler (t.ex. stats- stödsreglerna och förbudet mot monetär finansiering). Det är dock varken möjligt eller lämpligt att i detalj reglera de närmare villkoren för generellt likviditetsstöd. Det överlämnas i stället till att, inom lagens ramar, välja åtgärd, hur åtgärden ska utformas (t.ex. vilka säkerheter som accepteras eller vilka ränta som ska tas ut) och vem som får ta del av den. När gör det måste den också pröva åtgärderna mot de unionsrättsliga reglerna.7 Hur de tolkas kan förändras , exempelvis till följd av domar. Huruvida en viss åtgärd är förenlig med unionsrätten beror alltså på lagen i kombination med de närmare villkor som be- slutar om för åtgärden. Det är en följd av att ges viss flexibilitet. 6Praet (2016). 7Det kan exempelvis innebär en anmälan av en åtgärd till ECB enligt artikel 14.4 i ECBS- stadgan eller till kommissionen inom ramen för statsstödsregelverket. Kommitténs bedömning: Det bör framgå uttryckligen av den nya riksbankslagen att får ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte. Som berörs i avsnitten 20.4 och 20.6 har enligt den nu- varande riksbankslagen inte något uttryckligt mandat avseende finan- siell stabilitet. Enligt tolkning av uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende innebär uppgiften i praktiken ett ansvar för att främja stabiliteten i det finansiella systemet. Det framgår inte heller uttryckligen av nuvarande riksbankslag att får ge kredit eller vidta andra åtgärder för att mot- verka en systemomfattande likviditetskris som hotar den finansiella stabiliteten. agerade dock under den globala finanskri- sen som sista låneinstans bl.a. genom att ge krediter mot säkerheter. För detta använde de verktyg som enligt den nuvarande riksbankslagen får användas i penningpolitiskt syfte (6 kap. 5 § riks- bankslagen).8 Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga om möjligheter att ge likviditetsstöd för att motverka systemomfattande likviditetskriser, vilket endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas. I detta avsnitt tar kommittén ställning till denna fråga på ett övergripande plan. roll vid en systemomfattande likviditetskris Som beskrivs i avsnitt 7.4 kan en systemomfattande likviditetskris börja med en oro för att en eller flera typer av underliggande säkerheter inte håller måttet. Det skulle exempelvis kunna resultera i en bankpanik. Förhållanden som bidrar till att likviditetsförsörj- ningen till det finansiella systemet fungerar effektivt i normala tider –kortfristiga lån, avsaknad av incitament att undersöka säkerheter- nas värde och finansiella aktörers inbördes exponering – blir då en nackdel som kan utlösa snabba, destruktiva förlopp. Det beror på att de privata aktörerna inte tillräckligt snabbt och effektivt kan avgöra om oron är berättigad. Den mängd tillgångar som uppfattas som 8Riksbanken gav också nödkrediter, se kapitel 23. säkra9 minskar därför drastiskt. innebär oron en ökning i efterfrågan på likvida (och säkra) tillgångar. behöver däremot inte oroa sig för att själv få likvidi- tetsproblem eftersom den i egenskap av centralbank kan skapa den mest likvida tillgången, nämligen betalningsmedel. En centralbank kan inte ha brist på likvida tillgångar i den egna valutan. Det är den fundamentala förklaringen till att en centralbank kan lösa en system- omfattande likviditetskris.10 kan låna ut centralbanks- pengar, vilka är både likvida och säkra, mot säkerhet i form av de tillgångar som marknaden har börjat tvivla på. Den ökande mängden centralbankspengar kompenserar för det lägre utbudet av privata lik- vida tillgångar som likviditetskrisen medfört. Annorlunda uttryckt ersätter tillgångar som till följd av krisen blivit illik- vida på marknaden med centralbankspengar. Denna intervention syftar till att återskapa förtroendet på marknaden så att den på nytt kan fungera effektivt. Utöver att förse marknaden med säkra och likvida tillgångar visar också , genom att acceptera illikvida tillgångar som säkerhet, att den hyser tilltro till de tillgångar marknaden för tillfället är tveksam till. Detta kan bidra till att på nytt göra en tillgång likvid, vilket i sin tur kan få andra aktörer att vara beredda att på nytt börja hålla den. ger mark- naden tid att värdera vilka tillgångar som alltjämt är säkra, vilket bidrar till att förtroendet successivt kan återvända. Om lånar ut i svenska kronor till en deltagare som har konto i hamnar medlen på låntagarens konto i Riks- banken. De kan sedan utan fördröjning användas av låntagaren för att göra betalningar.11 Genom sin utlåning kan bidra till att i grunden sunda företag inte fallerar till följd av att likviditets- problem utvecklas till soliditetsproblem för enskilda företag och i förlängningen för hela det finansiella systemet.12 När 9Beträffande innebörden av begreppet ”säkra tillgångar” i detta betänkande hänvisas till av- snitt 7.4. 10Se avsnitt 4.6 och referenser däri. 11Att finansiella aktörer väljer att avveckla fordringar mellan varandra i centralbankspengar beror på att de har förtroende för och att privata alternativ har flera nackdelar. Se avsnitt 5.2 för en diskussion om orsaker till att denna roll för växte fram under andra halvan och har bestått . Se även avsnitt 4.4 för en beskrivning av denna grundläggande uppgift. 12Resonemanget förutsätter att låntagaren har konto i vilket inte nödvändigtvis behöver vara fallet. Om ett generellt likviditetsstöd ges till någon som saknar konto i Riks- banken, hamnar utbetalningen av likviditetsstödet på ett konto i som innehas av ger likviditetsstöd kan ett räntepåslag göras i förhållande till aktuell styrränta. Det bör också noteras att även om endast lånar ut till banker och andra kreditinstitut hjälper åtgärden indirekt även icke-finansiella företag. uppgift är att i egenskap av bankernas bank förse banker och andra kreditinstitut med likviditet vid behov. Banker och andra kreditinstitut förser i sin tur andra aktörer med likviditet. Att ger stöd vid systemomfattande likviditetskriser är, om stödet är rätt utformat, en samhällsekonomisk effektiv lös- ning. Det är både svårt och ineffektivt för den privata sektorn att ha en så stor likviditetsbuffert att statliga ingrepp aldrig kommer be- hövas. Det är heller inte effektivt att alltid agerar som långivare utan det är mer effektivt att bankerna lånar av varandra på interbankmarknaden. En annan sak är att får bistå med likviditet i två andra avseenden, nämligen genom intradagskrediter för att främja ett väl fungerande betalningssystem (se avsnitt 21.2) och som ett led i implementeringen av penningpolitiken, se avsnitt 18.11. roll vid en systemomfattande likviditetskris I har verktyg som kan användas för att motverka likviditetskriser som drabbar det finansiella systemet (se avsnitt 8.3. Dessa verktyg användes också under den globala finans- krisen.13 får för det första i samråd med ta upp lån till staten för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Syftet med åtgärden är att ge banker tillgång till statspapper som de kan använda som säkerhet för lån i ett läge där normalt säkra tillgångar inte godtas av bankernas långivare. Det syftet kan uppnås genom att lånar ut de medel som lånas upp via om- vända repor mot säkerhet i t.ex. säkerställda obligationer. Riksgälds- kontoret tar ut en marginal genom att räntan på repan är högre än statens egen upplåningsränta. mottagarens likvidbank (korrespondentbank). Likvidbanken sätter i sin tur in medlen på lån- tagarens konto i likvidbanken och medlen kan sedan användas för att initiera betalningar (så länge som likvidbanken är solid). 13För en mer ingående beskrivning av åtgärder under finanskrisen, se SOU 2013:6 (kapitel 5). Bankernas kassamässiga ställning förblir opåverkad efter Riks- gäldskontorets åtgärder enligt ovan, men de har i ett sådant fall fått tillgång till statsobligationer som kan användas som säkerhet för att förlänga kortfristiga lån från privata motparter. Detta gör det möjligt för bankerna att förlänga kort finansiering och bidrar därför till att en drastisk kreditåtstramning från bankerna kan undvikas. Syftet att tillfredsställa efterfrågan på säkra tillgångar uppnås i det här fallet genom att mängden statspapper tillfälligt utökas.14 Åtgärden gör att staten tar över kreditrisken i säkerställda obliga- tioner, men i ett läge där den här typen av åtgärd är aktuell är kredit- risken som regel låg. Krisen torde bero på en störning som ökat osäkerheten utan att de underliggande riskerna nödvändigtvis har ändrats. Staten tar i en sådan situation ingen nämnvärd risk. Tvärtom gör staten en insats för att motverka ett marknadsmisslyckande. Slutresultatet blir från bankens synpunkt i stort detsamma som vid stöd via lån mot säkerhet från . Staten (i detta fall via ) tar tillfälligt över tillgångar som blivit illikvida och ersätter dessa med likvida tillgångar i form av statspapper. Skill- naden är att tillhandahåller betalningsmedel medan Riks- gäldskontoret erbjuder statspapper som enkelt kan förvandlas till be- talningsmedel. Även från statens synpunkt blir utfallet likartat. Både och tar ut ett räntepåslag som kom- penserar för risken och säkerställer att banker inte använder denna möjlighet annat än när de verkligen har behov av likviditetsstöd. får, för det andra, i egenskap av stödmyndighet och efter godkännande av regeringen, garantera livskraftiga kredit- instituts nyemitterade skulder inom ramen för avtal som ingås under s.k. garantiprogram (förebyggande statligt stöd). En statlig garanti kopplad till ett värdepapper utgivet av en bank gör att investeraren kan se papperet som en lika säker tillgång som ett statspapper. Re- sultatet blir även i detta fall att privata aktörers efterfrågan på säkra tillgångar tillmötesgås.15 Staten tar över kreditrisken via garantin men den är i normalfallet liten eftersom det ställs krav på att före- taget är solitt och livskraftigt. Staten tar dessutom betalt för garantin 14Begreppet säkra tillgångar behandlas i avsnitt 7.4. Där framgår att statspapper i normalfallet är en säker likvid tillgång. Om det finns ett grundmurat förtroende för att staten kan återbetala sina skulder är statspapper säkra även vid stora störningar. Det kan dock finnas scenarier där statens betalningsförmåga ifrågasätts. Om statspapper inte betraktas som säkra påverkar det effektiviteten i de åtgärder som kan vidta. 15Det kan dock finnas scenarier där statens betalningsförmåga ifrågasätts. på motsvarande sätt som i samband med extra emissioner av stats- papper. En jämförelse mellan och verktyg Av beskrivningen ovan framgår att både och Riksgälds- kontoret skulle kunna vidta åtgärder för att motverka allvarliga stör- ningar i likviditetstillförseln till det finansiella systemet. Det finns dock enligt gällande rätt skillnader mellan vilka åtgärder respektive myndighet kan vidta och vilken typ av företag som kan få stöd. har exempelvis inte möjlighet att ge kredit. har å sin sida inte nödvändigtvis tillgång till statspapper. Båda myndigheternas åtgärder har dock liknande effekter för kre- ditinstitutens likviditetssituation och bidrar därför till att återställa marknadens förtroende och minska spridningsrisken. De metoder som och regeringen kan använda sig av – t.ex. garantiprogram – kräver dock transaktioner i flera led för att få till stånd den önskade tillförseln av betalningsmedel och tar att implementera än likviditetsstöd. Det som är unikt för i egenskap av centralbank är dess möjlighet att snabbt producera en i princip obegränsad mängd centralbankspengar. Eftersom aldrig kan få likviditets- problem i svenska kronor kan tillföra centralbankspengar mot säkerhet i tillgångar som är mindre likvida och inneha dem under längre tid.16 skulle emellertid även på andra sätt kunna öka lik- viditeten på marknaden i samband med sin kreditgivning. Under den globala finanskrisen gjorde det genom att utvidga mot- partskretsen och genom att utöka antalet instrument som accepte- rades som säkerheter.17 Att bredda kretsen säkerheter innebär att företagen kan använda mindre säkra värdepapper som säkerheter för att låna av . Det ökar bankernas möjligheter att få lån från och stärker på så sätt genomslaget av likviditets- stödet. kan kompensera riskökningen genom att ta ut ett större värderingsavdrag på sådana värdepapper. 16Bindseil m.fl. (2017). 17Även Federal Reserve utvidgade motpartskretsen, men däremot inte ECB. Skälen för kommitténs bedömning Skillnaden mellan och ligger i första hand i den smidighet med vilken i kraft av sin ställning som producent av slutliga betalningsmedel (centralbankspengar) kan ge likviditetsstöd. Eftersom smidighet och snabbhet kan vara abso- lut nödvändigt under en finanskris, betyder det att möj- lighet att vidta åtgärder kan vara avgörande för en effektiv krishan- tering. Detta är en viktig utgångspunkt för den nya riksbankslagen. Som beskrivs ovan finns det en stark koppling mellan fungerande likviditetstillförsel och finansiell stabilitet. Att det finansiella syste- met är stabilt och effektivt är av avgörande betydelse för realeko- nomin. Givet den centrala roll som har vid hanteringen av en finanskris, bör det förtydligas att får vidta likvi- ditetsstödjande åtgärder för att motverka en systemomfattande lik- viditetskris som hotar den finansiella stabiliteten, även när åtgärderna behöver vidtas utanför penningpolitiska uppdrag. Sammanfattningsvis bör det alltså framgå av riksbankslagen att får ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitets- syfte. Hur denna uppgift ska komma till uttryck i riksbankslagen behandlas i avsnitten 22.6 och 22.7. Gränsdragningen mellan åtgär- der som vidtas i penningpolitiskt syfte och de som vidtas i finansiellt stabilitetssyfte behandlas i kapitel 25. Det bör avslutningsvis understrykas att de åtgärder som Riks- banken vidtar endast ska vara likviditetsstödjande. får inte ge stöd som förbättrar företagens soliditet. Företag med brist- ande soliditet ska i stället i förekommande fall hanteras av Riksgälds- kontoret i dess egenskap av resolutionsmyndighet och stödmyndig- het. Frågor som rör likviditetsstöd till företag i resolution behandlas i avsnitt 23.8. Kommitténs bedömning: bör ha ett särskilt ansvar för likviditetsstöd till det finansiella systemet i samband med en likviditetskris. I det föregående har det konstaterats att både och Riks- gäldskontoret kan, och bör kunna, vidta åtgärder för att motverka systemomfattande likviditetskriser. Att fördela verktyg mellan och efter respektive myndig- hets funktion, utan att tilldela någon av dem ett särskilt ansvar, skulle dock kunna leda till oavsedda fördröjningar vid hanteringen av en kris. I det särskilda ansvaret ingår, förutom att bidra med likviditet, att löpande analysera behovet av likviditetsstöd och risker som kan leda till en likviditetskris i ett senare skede samt att informera andra berörda myndigheter om analyser och bedömningar. Det särskilda ansvaret skapar förutsättningar för ett snabbt och träffsäkert agerande som kan bidra till att avvärja eller åtminstone mildra en kris. Någon av myndigheterna bör därför ha ett särskilt ansvar för att likviditetstillförseln till det finansiella systemet fungerar i en kris- situation, dvs. för att vidta åtgärder i syfte att motverka effekter av störningar i densamma och bidra till att orsakerna till störningarna möjligt undanröjs. Enligt kommitténs bedömning bör det vara som har detta ansvar. Det avgörande argumentet för den bedömningen är möjlighet att snabbt tillföra centralbankspengar när det behövs och dess centrala roll i betal- ningssystemet där likviditetsproblem ytterst kommer till uttryck. Kommittén har också vägt in att likviditetshantering är ett natur- ligt inslag i övriga verksamhet. tar löpande emot inlåning, ger ut certifikat, ger intradagskrediter till deltagare i RIX-systemet och hanterar de säkerheter som låntagarna ställer i samband med transaktionerna med .