sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Av utredningens direktiv framgår det att utredaren ska beakta sam- hällsekonomiska och offentligfinansiella konsekvenser i utformningen av förslagen och redovisa de samhällsekonomiska konsekvenserna av de förslag som läggs. Vilka alternativa åtgärder som har övervägts ska dokumenteras. För de alternativ som inte analyseras vidare ska skäl- en för detta anges. Vidare anges det att utredaren särskilt ska utreda och redovisa förslagens bidrag till ökad kostnadseffektivitet för att nå de energi- och klimatpolitiska målen, miljökvalitetsmålen och de näringspoli- tiska målen. Vidare ska särskild vikt läggas på att utreda och redovisa konsekvenser för biogasproducenter och användare av biogas. För- slagens effekter på konkurrensförhållandena mellan företag, såsom mellan biogasproducenter och producenter av andra biodrivmedel, ska analyseras och redovisas särskilt. Utredaren ska beräkna påverkan på statens inkomster och utgif- ter. Om utredarens förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska förslag till finansiering, i första hand inom befintliga utgiftsramar, lämnas. Utöver det som anges i utredningens direktiv omfattas utredningen även av bestämmelserna om konsekvensbeskrivningar i 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474).1 Flera av de krav på konsekvens- 1Enligt 1 § kommittéförordningen (1998:1474) omfattar bestämmelserna även särskilda utre- dare, om något annat inte framgår av sammanhanget. beskrivningar som anges i dessa bestämmelser har återupprepats i direktiven. Utöver det som också återfinns i utredningens direktiv ska utredningen enligt kommittéförordningen även redovisa följande: –Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betän- kandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brott- sligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags ar- betsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. –Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. 14.1.3Utredningens syn på konsekvensanalysen I utredningens direktiv betonas vikten av att konsekvensanalysen ska påbörjas tidigt i arbetet. Denna utredning har bl.a. av det skälet följt en arbetsgång som i grova drag kan sägas omfatta följande mo- ment som samtliga ofta förekommer i en konsekvensanalys: •Problembeskrivning och problemanalys. De tidigare kapitlen i detta betänkande fångar i huvudsak de första fem punkterna i listan ovan. Även vissa delar som har en tydlig kopp- ling till den sista punkten, dvs. konsekvensbeskrivningen, finns i kapitel 12 där utredningen redovisar motiv bakom och förväntade effekter av det huvudförslag till ekonomiskt styrmedel som presen- teras. I detta kapitel sammanfattas inledningsvis en del centrala delar av de fem första punkterna ovan, varefter en mer utförlig redogörelse återfinns under rubriken konsekvensbeskrivning. I det avsnittet re- kapituleras en del av de motiv och förväntade effekter som har lyfts fram i kapitel 12. Utöver detta återfinns en mer utförlig analys och beskrivning av vissa samhällsekonomiska effekter av utredningens huvudförslag. Kapitlet avslutas med en beskrivning av vissa övriga konsekvenser av utredningens förslag. Däribland några av de som anges i kommit- téförordningen. 14.2Problembild, nulägesanalys och referensalternativ Utredningens uppdrag kan sägas ha sitt ursprung i en tilltagande oro för den svenska biogasproduktionens konkurrenssituation. Närmare bestämt för att svensk biogasproduktion inte ska kunna vara kon- kurrenskraftig i förhållande till importerad biogas eller i förhållande till likvärdiga alternativa lösningar inom vissa delar av transportsek- torn, industrin och i vissa andra sektorer. Därmed skulle de nyttor som biogasproduktionen kan bidra med inte tas till vara. Som en grund för att närmare kunna analysera det problem som skisseras ovan och i utredningens direktiv har utredningen i kapi- tel 3–9 utförligt beskrivit olika aspekter med koppling till biogas- produktion och biogasanvändning i . I dessa bakgrundskapitel beskrivs samhälleliga mål med biogaskoppling och de samhällsnyttor som både produktion och användning av biogas kan bidra med. Olika styrmedel som direkt eller indirekt påverkar olika delar av biogasens värdekedja beskrivs också. Därutöver beskrivs de olika biogasmarknadernas aktörer och skilda karaktärsdrag samt biogas- ens potential att även fortsättningsvis kunna bidra till en hållbar ut- veckling. I utredningens kapitel 10 samlas de centrala iakttagelserna i de föregående kapitlen i en sammanfattande nulägesanalys som i huvud- sak bekräftar den underliggande problembild som låg till grund för att utredningen tillsattes, dvs. att de långsiktiga konkurrensförut- sättningarna för produktion av biogas i är hotade och att de styrmedel som direkt eller indirekt syftar till att stimulera denna pro- duktion inte är tillräckliga för att säkerställa biogasens långsiktiga konkurrensförutsättningar. För att tydliggöra konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder för att säkerställa dessa långsiktiga konkurrensförutsättningar, redo- visas i kapitel 10 även ett referensalternativ (nollalternativ). Av den redovisningen framgår det att den svenska produktionen av biogas riskerar att stagnera och kanske även upphöra, inte minst i de delar av landet där konkurrenstrycket från importerad biogas är sär- skilt stort. Med en utebliven biogasproduktion i förlorar man även de samhällsnyttor som kan förknippas med denna produk- tion. Nulägesanalysen och nollalternativet i kapitel 10 leder fram till utredningens slutsats att det finns skäl för staten att vidta åtgärder för att förstärka biogasens långsiktiga konkurrensförutsättningar. Den beskrivna slutsatsen motiverar sedan den genomgång av olika alternativa åtgärder för att säkerställa biogasens långsiktiga konkurrensförutsättningar som redovisas i kapitel 11. Detta kapitel mynnar i sin tur ut i ett förslag om att produktionspremier är det styrmedel som bäst kan säkerställa biogasens långsiktiga konkur- rensförutsättningar. Vidare föreslås att dessa produktionspremier ska kombineras med en fortsatt skattebefrielse för användning av biogas. Härutöver föreslår utredningen att alternativa finansierings- lösningar så som lån och garantier bör kunna underlätta investeringar i biogasproduktion. 14.4.1Syfte och vissa avgränsningar Det som därmed återstår på listan ovan är att något mer utförligt beskriva konsekvenserna av utredningens huvudförslag om ett styr- medelskombinat som består av mål och tre produktionspremier (stöd- paket I). Stödpaket II har inte inkluderats i denna konsekvensbe- skrivning eftersom utredningen bedömer att ytterligare detaljer be- höver utredas förslag kan implementeras. Denna beskriv- ning bygger i huvudsak på en analys som har genomförts på uppdrag av utredningen av , professor i nationalekonomi vid . Syftet med analysen har varit att bedöma konsekvenserna av styr- medelskombinatet från ett bredare perspektiv och att analysera dess samhällsekonomiska effekter. Den har genomförts med inriktning på utbudet av biogas och dess produktionsled, med betoning på röt- ning av matavfall, gödsel och avloppsslam som substrat. Analyser av efterfrågesidan har bara genomförts i den mån styrmedelskombina- tet har bedömts ha direkta effekter på efterfrågan. Avsnittet bygger på både kvalitativa och kvantitativa analyser. Som beskrivits i detta betänkande har det dataunderlag som utredningen haft tillgång till varit otillräckligt. Detta har medfört be- tydande begränsningar gällande de kvalitativa och i synnerhet de kvan- titativa analyser som utgör konsekvensbeskrivningen. Detta medför dels att vissa aspekter är svårbedömda, dels att de kvantitativa analy- ser som är inkluderade i denna konsekvensbeskrivning bör bedömas med försiktighet. Utredningens förslag om mål för ökad biogasproduktion i och en uppsättning produktionspremier samt bibehållen skattebe- frielse för biogas har beskrivit i kapitel 12. Grundstommen i förslaget är att den existerande gödselgaspre- mien behålls i reviderad form och kompletteras med en uppgrade- ringspremie. Därutöver föreslår utredningen en förvätskningspremie. De enskilda premierna och de föreslagna premienivåerna samman- fattas i tabell 14.1. Tabell 14.1 Föreslagna och premienivåer /kWh biogas producerad från gödsel öre/kWh uppgraderad biogas öre/kWh förvätskad biogas Begreppet samhällsnytta har kortfattat beskrivits i kapitel 5. I detta avsnitt diskuteras förväntade förändringar i de samhällsnyttor som utredningen har identifierat som en direkt konsekvens av sitt förslag. Indirekta orsakssamband behandlas enbart om de bedöms vara på- tagliga för utfallet. Fokus ligger på biogasens utbuds- eller produk- tionssida som en konsekvens av utredningens förslag. De värdeked- jor som inkluderas utgår primärt från rötning av matavfall, gödsel och slam som substrat. I tabell 14.2 sammanställs beräkningarna av de kvantifierade sam- hällsnyttorna av att ersätta fossila bränslen med biogas. Samman- taget innebär utredningens förslag (stödpaket I) om ett produkti- onsmål om biogas från rötning att det genereras samhällsnyttor som ligger mellan 1,8 och , med koldioxidskatten som referensvärde på skadekostnaden för koldi- oxid. Om man i stället räknar med att koldioxidutsläpp värderas till /kg i enlighet med de värden som ska gälla i ASEK from 2020, genereras i samhällsnyttor. Tabell 14.2 Kalkylexempel på samhällsnyttorna av biogas (kg per kWh (mn ton för (kr per ton) (kr per kWh (kr per kg) (kr per MWh) (koldioxid- värdering efter ASEK 2020) 14.4.4Samhällsnyttorna ur ett dynamiskt perspektiv Detta avsnitt syftar till att i kvalitativa termer, samt genom några konkreta exempel, diskutera frågan om vad som kännetecknar en dynamisk samhällsekonomiskt effektiv biogasproduktion. Ett cen- tralt budskap är att politisk styrning av inhemsk biogasproduktion i första hand är motiverad om de rådande marknadsförhållandena innebär väsentliga snedvridningar i förhållande till den samhälleliga nyttan i de beslut som tas på de relevanta marknaderna (t.ex. av substratägare, biogasproducenter). Politikens uppgift blir då att så träffsäkert som möjligt främja beslut som gör att den samhälleliga Beroende på problembild och politikens mål kan det därtill vara befogat att undvika att explicit främja en specifik teknik, substratanvändning eller sektor (se kapitel 11 om teknikspecifika och teknikneutrala styrmedel). En viktig utgångspunkt är att det inte finns någon given förutbestämd effektiv användning av substrat och produktion av biogas. Detta beror på att de påverkande faktorerna förändras över tiden, t.ex. genom teknisk utveckling, förändrade konsumentpreferenser och skiftande politiska målsättningar. Detta innebär sammantaget att de underliggande argumenten för att inter- nalisera de samhällsnyttor utredningen identifierat även måste utvär- deras utifrån ett dynamiskt perspektiv. Värdet av samhällsnyttorna förändras som dynamiska ekonomiska aspekter kan motivera statliga ingripanden. I följande avsnitt diskuteras kvali- tativt fyra dynamiska aspekter av samhällsnyttor: Industriell och teknisk utveckling, skal- och inlärningseffekter, sysselsättnings- och regionala effekter samt resursuttömning, försörjningstrygghet och självförsörjning. Industriell och teknisk utveckling I detta avsnitt presenteras övergripande samhällsekonomiska argu- ment för att kombinera en traditionell klimatpolitik med en indu- stripolitik inriktad på teknikutveckling av biogasproduktionen. Det framförs ibland ett industripolitiskt motiv för att uttryckligen stödja utbygganden av biogasproduktionen i . Detta har bl.a. sin ut- gångspunkt i en politisk vilja att bygga upp en internationellt fram- gångsrik industri som genererar exportinkomster. Det finns ingen uttalad politisk målsättning att öka export av biogas varför industriell utveckling måste motiveras på andra grunder. Vidare har en ökad export inget egenvärde ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Bris- tande jämvikt i handel mellan länder, där exporten av varor sker för att kunna importera andra varor, hanteras också lämpligast med han- delspolitiska åtgärder. Det finns däremot andra industripolitiska argument som, under vissa förutsättningar, kan vara motiverade i syfte att reducera de dynamiska kostnaderna för att t.ex. uppnå lång- siktiga klimatmål. Infant-industry-argumentet utgår från att en ny och tekniskt omo- gen industri behöver skyddas från internationell handel tills den har mognat, stabiliseras och är tillräckligt lönsam för att kunna ta upp konkurrensen. I denna kontext kännetecknas en s.k. infant industry av bristande effektivitet och konkurrenskraft samt av en hög sårbar- het vid plötsliga marknadsförändringar. De underliggande motiven för att stödja infant industrier bygger på att de initialt saknar skal- och stordriftsfördelarfördelar. Andra motiv inkluderar bl.a. viljan att stödja och stimulera inhemsk produktion, minska importberoenden, utveckla inhemska marknader och sysselsättning och uppmuntra konsumtion av inhemska produkter. Det finns även motiv för att inte stödja infant-industrier. Genom stödet minskar incitamenten att förbättra effektivitet, motsvarande stöd kan introduceras i andra länder, det kan visa sig vara politisk svårt att ta bort ett stöd när industrin väl har utvecklats och det är svårt att rangordna vilka industrier som behöver ett eventuellt stöd. Från ett strikt ekonomiskt perspektiv minskar även samhällets väl- färd (konsumentöverskotten minskar) eftersom konsumenterna måste betala ett högre pris. De vanligaste sätten att implementera ett infant-industristöd är genom handelstariffer, produktionsstöd och importkvoter. Teknisk utveckling är ofta sammankopplad med dynamiska kost- nadsreduktioner och kan i viss mån stimuleras med olika styrmedel. Den teknik som används för att producera biogas genom rötning an- ses emellertid vara tekniskt relativt mogen. Standardiseringen av nya biogasanläggningar är dock låg. De byggs normalt efter platsspeci- fika förhållanden som de utformas för att kunna använda varierande substrat. Det förekommer en teknikutveckling för upp- gradering och förvätskning av biogas som både driver ner kostna- derna och som gör det möjligt för mindre anläggningar att investera. Som har beskrivits i kapitel 10 bedömer utredningen att även om biogastekniken är relativt mogen, är den svenska biogassektorns vär- dekedja tämligen omogen, vilket bl.a. är ett hinder för att skal- och stordriftsfördelar ska realiseras. För utvecklingen av ny biogasteknik är det viktigt att politiken ska- par förutsättningar för marknadens aktörer att göra effektiva val. Det är också viktigt att undanröja regleringar och direktiv som för- hindrar teknikförnyelse. De ekonomiska och juridiska hinder som ny teknik möter utgör dock inte exempel på marknadsmisslyckanden som kan motivera statlig styrning. Det är därför viktigt att politiken vilar på en gedigen analys av vilka incitament som möter potentiella investerare samt om det finns grund för att identifiera betydande tillkortakommanden i marknadens funktionssätt. Se kapitel 10 för ut- redningens bedömning av de huvudsakliga marknadsmisslyckanden och hinder som påverkar den svenska biogassektorn. Även om det existerar marknadsmisslyckanden som leder till en för blygsam ut- byggnad av biogasproduktionen, är det ofta svårt att mäta den ekonomiska betydelsen av dem, bedöma hur väl de redan är internaliserade samt identifiera en effektiv politik för att internali- sera eventuella kvarvarande marknadsmisslyckanden. Det kan också vara svårt att i praktiken skapa långsiktigt stabila politiska styrmedel som ger tillräckliga incitament för t.ex. energibolag att investera i storskalig biogasproduktion. Detta utesluter inte att det också kan vara viktigt med mer riktade stöd till specifika biogasteknologier och processer. Det är också viktigt att teknikpolitiken på ett tydligt sätt förhåller sig till den globala utvecklingen och utnyttjar de kompara- tiva fördelar som finns inom landet. Det samhällsekonomiska (options)värdet av att vänta in ny infor- mation kan ofta vara högt, men detta måste vägas mot den framtida nyttan av att investera i ny kunskap . De flesta tekno- logier kännetecknas av ökande marginella produktionskostnader i takt med ökad användning (på grund av konkurrens om landområ- den, stigande bränslepriser etc.). Denna bild förändras dock om det finns s.k. back-stop-teknologier. Dessa är framtida teknologier som kan ersätta de traditionella teknologierna för att till exempel redu- cera koldioxidutsläppen, och de kännetecknas av att de kan användas i stor skala utan väsentliga kostnadsökningar. Det starkaste motivet för ett riktat offentligt stöd till ny teknik finns om det satsas på denna typ av ny teknik. Exempel på möjliga back-stop-teknologier är koldioxidavskiljning och lagring (CCS), solenergi samt fusionsenergi. FoU-åtgärder erbjuder samhället en försäkring mot mycket höga policykostnader genom att minska kostnaderna för dessa tekniker. Inte mycket talar för att biogas utgör ett bra exempel på en back- stop-teknologi, särskilt med tanke på den, trots allt, begränsade sub- strattillgången. Det finns betydande svårigheter förknippade med att bedöma olika teknikpolitiska styrmedels ändamålsenlighet i att öka biogasproduk- tionen. Detta beror bl.a. på den genuina osäkerhet som råder om olika teknologiers utvecklingspotential, hur väl eventuella externali- teter redan är internaliserade med hjälp av existerande styrmedel samt vilken roll nationell politik kan spela i en värld där teknikut- vecklingen i hög grad är global. Denna osäkerhet får inte utgöra en ursäkt för en passiv politisk hållning. En ambitiös klimat- relaterad teknikpolitik, inklusive stöd till biogasproduktion, funge- rar i mångt och mycket som en försäkring mot höga reduktionskost- nader då den globala klimatpolitiken kan förväntas bli mer stringent. För att skapa incitament för aktörer på den svenska biogasmarknaden är en uthållig och långsiktigt trovärdig politik att föredra framför alternativet att enbart stötta de tekniker som ur ett statiskt och företagsekonomiskt perspektiv är mest kostnadseffek- tiva (se kapitel 11). Inlärningseffekter har långsiktiga kostnadsreducerande effekter och kan uppstå både för kapacitetsinvesteringar i och för driften av en biogasanläggning. Det innebär att investeringar i biogaskapacitet reducerar framtida investeringskostnader i samma teknik eller att driftskostnaderna för en ny anläggning minskar över tiden, båda aspekter som en följd av att aktörerna lär sig av sina erfarenheter. En slutsats är därmed att det inte går att vänta på att vissa åtgärder ska bli billigare, utan det är först när det görs investeringar som kost- nadsreduktionerna följer. Skaleffekter innebär att anläggning kan öka sin produktion pro- portionerligt mer vid ökad användning av insatsvaror. Att fördubbla användningen av substrat innebär t.ex. att en biogasanläggning mer än fördubblar sin produktion av biogas. I många fall är det mer rele- vant att i stället tala om det närliggande begreppet stordriftsfördelar. Stordriftsfördelar innebär, lite förenklat, att produktionskostnaden per enhet minskar om produktionsnivån ökar. Om t.ex. en biogas- anläggning ökar sin produktion och minskar sin produk- tionskostnad per producerad GWh biogas uppvisar den anläggningen stordriftsfördelar. Skal- och stordriftsfördelar är påtagliga för distri- butionskedjan av biogas, t.ex. genom tillämpning av rörledningar. Till skillnad från inlärningseffekter måste dock skal- och stor- driftsfördelar utnyttjas vid investeringsfasen för att kunna realiseras. Kostnaderna för en specifik anläggning är därmed inte given (som normalt antas i ett statiskt perspektiv) utan påverkas av den faktiska investeringsnivån, tidsperspektivet, produktionskapacitet, teknikval och styrmedel. Hantering, försäljning och transport av rötrester från biogasan- läggningar utgör en betydande kostnad för vissa biogasanläggningar. Både skal- och inlärningseffekter kan påverka denna kostnad. Med en större produktion kan man förväntas sig att styckkostnaden (kronor per ton biogödsel) minskar eftersom mer kostnadseffektiva lösningar inte är lönsamma för dagens volymer. Även organisatoriska och marknadsmässiga inlärningseffekter kan förväntas reducera kostnaderna allt eftersom biogödselmarknaden utvecklas. Den opti- mala storleken på en ny biogasanläggning styrs av omfattningen av skal- och stordriftsfördelarna. Här kan det uppstå avvägningar för nya biogasanläggningar mellan optimal produktionskapacitet utifrån ett skal- och stordriftsperspektiv och den regionala tillgången av substrat och avsättningsmarknaden för biogasen samt för rötresterna. Det samhällsekonomiska motivet för att med offentliga medel stödja utvecklingen av ny teknik försvagas som regel då diskussionen går från att handla om allmän forskning till storskalig kommersia- lisering. Detta förhindrar dock inte att det kan finnas marknads- misslyckanden och hinder som är mer eller mindre teknikspecifika och som i förekommande fall motiverar mer riktade styrmedel. Givet att inlärnings- och skaleffekter är viktiga drivkrafter för att åstadkomma långsiktiga kostnadsreduktioner av biogasproduktio- nen kan riktade styrmedel vara lämpliga för en ökad biogasproduk- Det är då speciellt viktigt att dessa styrmedel utformas för att skapa långsiktiga stabila villkor. Skal- och inlärningseffekter är svåra att mäta Det finns dock betydande svårigheter med att mäta lär- och skal- effekter på ett fullt ut konsistent sätt. Dessutom är en utbyggnad av biogasproduktionen beroende av ny infrastruktur och stödjande nätverk, men de tjänster som dessa erbjuder är ofta kollektiva nyttig- heter vilket gör att de privata incitamenten för att investera i t.ex. distributionsnät ofta är för svaga. Detta kan leda till inlåsningseffek- ter och svårigheter för ny teknik att träda in på marknaden. Osäkerhet uppstår även eftersom inte alla aktörer har samma inlärningseffekter. Detta illustrerar att ett styrmedel som främjar statisk kostnadseffek- tivitet inte är dynamiskt kostnadseffektivt så länge som storleken på inlärningseffekterna skiljer sig åt mellan aktörer och åtgärder. Vidare, den praktiska relevansen av att införa styrmedel för att fånga skal- och inlärningseffekter kan ifrågasättas av minst två orsaker: (1) Em- piriska studier tillhandahåller mycket få handfasta riktlinjer om inlärningseffekternas absoluta – och kanske ännu viktigare – relativa storlek. Detta gör det svårt att ex ante utforma styrmedel på ett långsiktigt kostnadseffektivt sätt, men även att ex post utvärdera kost- nadseffektivitet. (2) Förekomsten av inlärningseffekter innebär att det föreligger åtminstone två typer av marknadsmisslyckanden, och detta motiverar i sin tur användandet av fler än ett styrmedel. Sysselsättningseffekter och regionala effekter Från ett dynamiskt perspektiv kan utbyggnad av biogasproduktio- nen ge sysselsättningseffekter. Även den regionala landsbygdsut- vecklingen kan få ett uppsving av utbyggnaden. Emellertid är dessa frågor komplexa och kräver ett större systemperspektiv för att kunna bedömas adekvat. Det måste klargöras om det verkligen blir några positiva nettoeffekter och – om så är fallet – huruvida de före- slagna åtgärderna (jämfört med andra åtgärder) är effektiva för att öka sysselsättningen och stimulera landsbygdsutvecklingen i . Ekonomiska systemmodeller visar att det normalt inte uppstår positiva nationella långsiktiga sysselsättningseffekter av riktade stöd till enskilda sektorer. Genom att satsa resurser på en sektor i ekono- min innebär det att resurser måste tas från andra sektorer (samhällets resurser är knappa).