sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Förslaget att staten ska ta hela ansvaret för beslut om rätt till och omfattning av personlig assistans gör att kommunerna inte längre har en drivkraft att verka för att enskilda får assistansersättning i stället för kommunalt beslutad assistans. Däremot minskar förslaget inte kommunens drivkraft att verka för att enskilda beviljas assistans- ersättning i stället för andra LSS-insatser eller stöd enligt social- tjänstlagen. Vi föreslår tre nya LSS-insatser – personligt stöd till barn, förebyg- gande pedagogiskt stöd och personlig service och boendestöd – som alla ska ha kommunerna som huvudman. Vår bedömning är att de nya insatserna kommer att vara mer ändamålsenliga än insatsen personlig assistans för de personer som beviljas någon av dem. För de personer som beviljas de nya insatserna, och som har andra LSS-insatser eller stöd enligt socialtjänstlagen, bedömer vi att insatserna kommer att tillgodose behoven bättre eller minst lika bra. Införandet av insatserna ger därmed konsekvenser som är positiva för dem som är i behov av stöd och deras anhöriga. Ändamålsenligheten handlar bland annat om att de nya insatserna bättre kommer att säkerställa att personalen har tillräcklig kompetens och om att ökad insyn kan leda till ökad kvalitet. En annan positiv konsekvens är att de nya insatserna blir något bredare än vad personlig assistans är. För t.ex. barnfamiljer finns många slags behov som behöver tillgodoses och den nya insatsen personligt stöd till barn underlättar möjligheten att få ett brett och samordnat stöd. finns konsekvenser som kan upplevas negativt av den som beviljas någon av de nya insatserna och dennes familj. De nya insatserna kan, i jämförelse med personlig assistans, innebära mins- kad frihet att välja utförare och att bestämma hur stödet ska ges. Förändringarna kommer inte att innebära att personer som har en eller flera insatser blir utan insats/insatser. De förändringar vi föreslår syftar till att skapa bättre stöd till vissa grupper som alla andra får stöd i samma omfattning och med samma kvalitet som . Figuren nedan sammanfattar hur förslagen påverkar antalet per- soner och vissa kostnader om förslagen avseende nya, förändrade och avvecklade insatser hade genomförts 2017. Syftet med figuren är att så gott det går utifrån tillgänglig statistik, visa konsekvenserna av förändringarna. De blåfärgade rutorna avser de nya insatser vi föreslår respektive den förändrade assistansersättningen. De orangefärgade rutorna avser dels dagens assistansersättning, dels den kommunalt beslutade assistansen. Den grönfärgade ovalen avser samtliga andra LSS-insatser samt stöd enligt socialtjänstlagen. Källa: Egna beräkningar utifrån statistik från och . Personlig assistans ska vara en insats för personer och inte längre omfatta stöd i enlighet med det nuvarande s.k. femte grund- läggande behovet. Barn ska i stället kunna beviljas den nya insatsen personligt stöd till barn och de som har behov av stöd till följd av det femte grundläggande behovet ska i stället kunna beviljas den nya insatsen förebyggande pedagogiskt stöd. Av dem som hade assistansersättning (14 914 personer) beräknar vi att (2 088 personer) i stället hade beviljats insatsen personligt stöd till barn5 om förändringen genomförts då, och (895 personer) hade i stället beviljats insatsen förebyg- gande pedagogiskt stöd.6 Resterande (11 931 personer) antar vi hade behållit assistansersättningen.7 Viktigt att beakta vad gäller beräkningen av antal personer är att förslaget innebär att den som har behov av stöd som förutsätter in- gående kunskaper om den enskilde inte kan få detta behov tillgodo- sett genom personlig assistans. Däremot kommer de som ansöker om och beviljas den nya insatsen förebyggande pedagogiskt stöd, få eventuella behov som handlar om personlig hygien, på- och avkläd- ning, måltider samt kommunikation tillgodosedda inom ramen för den insatsen. Vi antar mot bakgrund av detta att de flesta som har behov kopplade till det femte grundläggande behovet kommer att söka och beviljas insatsen förebyggande pedagogiskt stöd. Av dem som har kommunalt beslutad personlig assistans (4 750 per- soner) beräknas (950 personer) beviljas insatsen personligt stöd till (285 personer) insatsen förebyggande pedagogiskt stöd.9 Resterande (3 515 personer) antas bli beviljade assistansersättning.10 Det är också möjligt och troligt att även andra personer ansöker om och beviljas de nya insatserna. I första hand handlar det om personer som har andra LSS-insatser eller stöd enligt socialtjänstlagen, men även om personer som inte har någon sådan insats . Hur många det kan handla om är svårt att bedöma men vi gör en uppskatt- ning av antalet nedan när vi går igenom de nya insatserna var för sig. Beräkningarna som framgår av figur 17.1 bygger alltså på att grup- per lämnar respektive tillkommer i enlighet med våra antaganden. Nedan följer några kommentarer kopplade till beräkningarna i figuren. 5Motsvarar 3 /år: 2 088 pers. × 108 t/v × /t × 52 v = 3 . 6Motsvarar 1 /år: 895 pers. × 126 t/v × /t × 52 v = 1 . 7Motsvarar 22 /år: 27 – 3 – 1 = 22 . 8Motsvarar /år: 950 pers. × 47 t/v × /t × 52 v = . 9Motsvarar /år: 285 pers. × 54 t/v × /t × 52 v = . 103 – – = 2 . 1.Siffrorna avser konsekvenserna om förändringarnas gjorts 201711. Resultatet hade blivit annorlunda om vi i stället utgått från ett annat år, t.ex. 2015 som är det år då flest personer beviljats assistans- ersättning . 2.För att undvika dubbelräkning har vi lagt in hälften av de personer som, enligt den statistik vi har tillgång till, hade både assistans- ersättning och kommunalt beslutad assistans i gruppen med assi- stansersättning och den andra halvan i gruppen med kommunalt beslutad assistans. 3.Antalet personer som beräknas lämna assistansersättningen respek- tive kommunalt beslutad assistansen och i stället få LSS-insatsen förebyggande pedagogiskt stöd, bygger på statistik över nybeviljad assistansersättning 2015–2017. Enligt den var det – när barn som inte fyllt räknats bort – som beviljades assistans- ersättning för behov av annan hjälp som förutsätter ingående kun- skaper om den enskilde. De som har tämligen små sådana behov, men som i stället har relativt stora behov kopplade till de fyra andra grundläggande behoven, antar vi kommer att ansöka om och beviljas assistansersättning. När de som beviljades färre än för det femte grundläggande behovet exklu- deras, återstår . Vi antar alltså att av dem som har assistansersättning eller kommunalt beslutad assistans, kommer att beviljas insatsen förebyggande pedagogiskt stöd. Under- laget för beräkningen är osäkert12 men det bästa tillgängliga. 4.För att beräkna årlig kostnad har vi använt genomsnittligt antal timmar för respektive grupp, dvs. barn, vuxna samt personer som beviljats personlig assistans till följd av det femte grundläggande behovet. Vi har använt timschablonen utan att beakta att kommuner kan betala anordnare såväl mer som mindre än schablonen eller att i av fallen betalar ut ett högre timbelopp än schablonbeloppet. 11Statistik avseende 2018 finns inte att tillgå när betänkandet färdigställs. 12Dels till följd av en dom i HFD (ref. 46) som påverkade be- dömningar , dels till följd av att anvisningarna för hur hand- läggare skulle redovisa tid för olika grundläggande ändrades . Givet våra antaganden skulle insatsen personlig assistans omfatta 15 000–16 000 personer med i genomsnitt assistans per vecka.13 Nedan beskriver vi närmare hur många som bedöms bli beviljade de tre nya insatserna. Ny LSS-insats – Personlig service och boendestöd Det är svårt att med någon större säkerhet bedöma hur många som kommer att söka och beviljas den nya insatsen personlig service och boendestöd. Det handlar i första hand om personer som har andra LSS-insatser och/eller stöd enligt socialtjänstlagen. Eftersom vi före- slår att insatsen ska omfatta bland annat det som ingår i insatsen ledsagarservice, kan antas att åtminstone flertalet av de 7 701 per- soner som fick insatsen ledsagarservice enligt LSS söker och beviljas denna nya insats. Därutöver kommer ett antal personer som har andra LSS-insatser och/eller stöd enligt socialtjänstlagen ansöka om och beviljas insatsen. Eftersom insatsen främst kommer att minska behovet av eller helt ersätta andra insatser som kommunerna tillhandahåller , är vår bedömning att insatsen inte kommer att innebära någon nämn- värd nettokostnadsökning för kommunerna – i alla fall inte utöver den utvidgning av insatsen ledsagarservice som vi återkommer till. Vi bedömer att i storleksordningen 7 000–10 000 personer kommer att beviljas insatsen personlig service och boendestöd (givet situatio- nen 2017). Eftersom förslaget innebär en viss utvidgning av vilket stöd mottagarna av ledsagarservice kommer att kunna få jämfört med , bedömer vi att kommunernas kostnader ökar med i stor- leksordningen per år14. Hur stor kostnadsök- ningen kommer att bli är svårt att beräkna och det är därför viktigt att följa utvecklingen. 13De som kommer från assistansersättningen har /vecka i genomsnitt och står för 77procent av mottagarna i den nya assistansersättningen. De som kommer från kommunalt beslutad assistans har /vecka i genomsnitt och motsvarar av mottagarna. (120 t × 0,77) + (54 t × 0,23) = 105 t. 14Bygger på att de 7 700 som har ledsagning får mer stöd inom ramen för insatsen och på att kostnaden för kommunen motsvarar schablonersättningen inom assistansersättningen 2018: 7 700 pers. × 1 t/v × 52 v × = . Ny LSS-insats – Personligt stöd till barn Det finns skäl att tro att de som kommer att ansöka om och beviljas den nya insatsen personligt stöd till barn i första hand har assistans- ersättning eller kommunalt beslutad personlig assistans . Därut- över tillkommer ett mer svårbedömt antal barn som har annat stöd än personlig assistans – antingen via LSS eller socialtjänstlagen eller både och. Vår bedömning är att 3 000–4 000 barn kommer att beviljas insatsen personligt stöd till barn (givet situationen 2017). Ekonomiskt innebär den nya insatsen att kommunernas kostna- der för personlig assistans för barn minskar med till följd av att uppskattningsvis 950 barn byter från kommu- nalt beslutad assistans till den nya insatsen. Därutöver får kommu- nerna nya kostnader motsvarande till följd av att knappt 2 100 barn beviljas denna nya insats i stället för assistansersättning. Om 1 000 barn utöver ovan nämnda beviljas insatsen tillkommer kostnader på . minskar kom- munernas kostnader för de insatser som dessa barn har att minska med ungefär lika mycket. Exakt var kostnadsminskningarna uppkommer är svårt att bedöma men det viktiga är att det totalt sett blir tämligen kostnadsneutralt för kommunerna. Ett av skälen till att vi föreslår insatsen är att vi ser behov av att säkerställa en tillräckligt hög kvalitet i utförandet. Det innebär att insatsen i vissa fall kan komma att kosta något mer än assistans- ersättning och kommunalt finansierade insatser. I de allra flesta fall kommer inte kostnaden på individnivå bli högre än , men vi antar att kostnaden i genomsnitt blir högre till följd av exempelvis omvårdnad och högre lönekostnader i samband med högre personalkompetens. Givet antagandet får kommunerna en mer- kostnad motsvarande per år.15 Antagandet om bygger på en rimlighetsbedömning. Eftersom ett viktigt skäl till att vi föreslår insatsen är att det i vissa fall kan behövas personal med högre kompetens, är det rimligt att anta att lönekost- naderna blir något högre än . bedömer vi att det i de av 4 är . Om därutöver 500 personer antas beviljas insatsen ut- över de som tidigare hade assistansersättning eller kommunalt beslutad assistans, och om mer- kostnaden per person är lika hög som för de 3 038 personerna, tillkommer ytterligare ((500 pers. / 3 038 pers.) × (4 × 0,03)). allra flesta fall inte bedöms föreligga behov av annan (och dyrare) personal . Ny LSS-insats – Förebyggande pedagogiskt stöd De som i första hand kommer att ansöka om och beviljas den nya insatsen förebyggande pedagogiskt stöd är de uppemot 1 200 personer som har rätt till assistansersättning (knappt 900 personer) eller kom- munalt beslutad personlig assistans (knappt 300 personer) och som har behov av hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den enskilde. Därutöver kommer personer som även de har behov av hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den enskilde men som har annat stöd än personlig assistans, antingen via LSS eller socialtjänstlagen eller både och. Hur många det rör sig om är svårt att säga men vi bedömer att det rör sig om 200–600 personer (givet situationen 2017). Insatsen kommer till att kosta till följd av de personer som kommer från assistansersättning eller kommunalt beslutad personlig assistans. Om ytterligare 400 personer kommer att beviljas insatsen, ger det kostnader som dock motsvaras av mins- kade kostnader för andra insatser enligt LSS och stöd enligt social- tjänstlagen eftersom dessa personer normalt har andra insatser som de inte längre kommer att behöva. Exakt var dessa kostnadsminsk- ningar uppkommer är dock svårt att beräkna. Ett av skälen till att vi föreslår insatsen är att vi ser behov att säkerställa en tillräckligt hög kvalitet i utförandet av tjänsten, vilket kan leda till något högre kostnader än för assistansersättning och kommunalt finansierade insatser. Om kostnaden blir högre till följd av exempelvis högre lönekostnader till följd av högre kompetenskrav, så får kommunerna en merkostnad på uppskattnings- vis per år.16 Antagandet om bygger på en rimlighetsbedömning. Eftersom ett viktigt skäl till att vi föreslår insatsen är att det i vissa fall kan behövas personal med sär- skild kompetens, är det sannolikt att kostnaderna blir något högre av 1 är . Om därutöver 400 personer antas beviljas insatsen ut- över de som tidigare hade assistansersättning eller kommunalt beslutad assistans, och om mer- kostnaden per person är lika hög som för de 1 180 personerna, tillkommer ytterligare ((400 pers. / 1 180 pers.) × (1 × 0,03)). bedömer vi att det i de allra flesta fall inte uppkom- mer behov av annan (och dyrare) personal än . Vår bedömning är att kommunernas kostnadsökningar och kostnads- minskningar till stor del tar ut varandra eftersom kostnaderna för de nya insatserna till stor del motsvaras av att andra kommunala insatser kommer att kosta mindre. Motiven för förslagen ovan handlar om att stärka ändamålsenlig- heten och kvaliteten och detta bedömer vi kan komma att innebära vissa kostnadsökningar. Den nya insatsen personligt stöd till barn beräknas beviljas i stor- leksordningen 3 000–4 000 barn och insatsen förebyggande pedagogiskt stöd beräknas beviljas i storleksordningen 1 400–1 800 personer. Hur många som kommer att söka och beviljas den nya LSS-insatsen per- sonlig service och boendestöd är svårt att beräkna men vi uppskattar antalet till 7 000–10 000. Det rör sig främst om personer som har andra LSS-insatser och/eller stöd enligt socialtjänstlagen. När såväl effekten i form av minskade kostnader inom andra kommunala insatser och förändringar av statsbidraget till följd av att kostnader flyttas mellan stat och kommun beaktats, bedömer vi att kostnaden för kommunsektorn ökar med till följd av förändringarna. Detta bör kommunsektorn enligt den kommunala finansieringsprincipen kompenseras för. 17.3.3Förändringar av befintliga LSS-insatser I kapitel 5–10 beskrivs ett antal förändringar av befintliga LSS-insatser. De förslag som skulle kunna innebära kostnadskonsekvenser be- skrivs nedan och kommenteras vad avser vår bedömning av eventuella kostnadseffekter. De regeringsuppdrag vi föreslår med anledning av insatserna sammanfattas i tabell 17.1. En inledande kartläggning för att fastställa hur den dagliga verksamheten bäst kan anpassas och utformas utifrån de individuella behoven ska vara en del av insatsen. Vi bedömer att kommunernas nettokostnad för sådana kartläggningar är marginell i sammanhanget. Dels görs redan liknande eller motsva- rande kartläggningar i många fall även om det kallas något annat och inte görs på ett likartat sätt överallt, dels är tanken att kartlägg- ningarna ska effektivisera verksamheten och därmed sänka kostna- derna . Insatsen förlängd utbildning i fritidshem ska ges efter vårterminens slut det år eleven fyller . Förändringen innebär ingen nämnvärd kostnadspåverkan jämfört med . Insatsen personlig service och boendestöd ska omfatta det som ingår i insatsen ledsagarservice och någon särskild insats för enbart ledsagarservice ska därför inte längre finnas i LSS. Som redan nämnts innebär vårt förslag om den nya insatsen personlig service och boendestöd en viss utvidgning av vilket stöd mottagarna av dagens ledsagarservice kommer att kunna få och givet antagandet att detta innebär ytterligare i genomsnitt, upp- skattar vi att kommunernas kostnader kommer att öka med i stor- leksordningen . Om den enskilde samtycker till det ska stöd i form av biträde av kontaktperson kunna ske genom en gruppaktivitet. Förslaget är avsett att ge en ökad flexibilitet och valfrihet för den enskilde. Att flera kan få en insats med en och samma kontaktperson kan minska kostnaderna. Insatsen kontaktperson är medför dock relativt låga kostnader och nettoeffekten torde bli marginell. 17.3.4Ökad träffsäkerhet i assistansersättningen Differentiering utifrån delad hushållsgemenskap Ett förslag som påverkar kostnaderna, utan att påverka antalet assi- stansberättigade eller antalet beviljade timmar, är förslaget att assi- stanstimmar som utförs av en assistent som lever i hushållsgemen- skap med den som får stödet, ersätts med ett lägre belopp. Om inte förslaget medför några förändringar av andelen assistanstimmar som utförs av någon som lever i hushållsgemenskap med den som får stödet, så kommer förslaget att minska statens kostnader för assistans- ersättningen med cirka 335 miljoner kronor.17 Enligt Försäkrings- kassans statistik utförs av alla assistanstimmar som avser assistansberättigade av anhöriga. Bland dessa finns också anhöriga som inte lever i hushållsgemenskap med den som får assistans. Det saknas uppgifter om hur stor andel av dessa anhöriga som inte lever i hushållsgemenskap med den assistansberättigade, men för att inte riskera att överskatta kostnadsminskningen antar vi att 1/4 av de anhöriga inte lever i hushållsgemenskap. I stället för använder vi därför vid beräkningen i stället för 28 procent.18 Förutom att det finns anhöriga som arbetar som assistenter som inte lever i hushållsgemenskap med den assistansberättigade, finns en annan svårbedömd faktor som bör nämnas eftersom den skulle kunna innebära att kostnadsminskningen blir mindre än 335 miljo- ner kronor. Det handlar om risken för att assistenter, till följd av förändringen, väljer att flytta eller att säga upp sig. Vi bedömer dock inte att den relativt försiktiga differentiering som vi förespråkar, , leder till detta. Frågan om hur assistenter som lever i hushållsgemenskap med den som får stöd och de anordnare som anställer assistenter, väljer att agera vid en differentiering av scha- blonersättningen bör följas inom ramen för det uppföljnings- och utvärderingsuppdrag som vi föreslår i avsnitt 17.6. 1715 446 pers. × 105 t/v × 52 v × /t × 0,21 × 0,065 = . Där 0,21 är ¾ av den andel timmar som enligt utförs av anhöriga – vi antar alltså att ¼ av de anhöriga inte lever i hushållsgemenskap med den assistansberättigade. 0,065 motsvarar den lägre ersättning som vi använder här för att beräkna effekten av differentieringen baserad på om assistenten lever i hushållsgemenskap med mottagaren eller inte. 180,28 × 0,75 = 0,21. Differentiering utifrån obekväm arbetstid minskar behovet av högre timbelopp Förslaget att schablonersättningen differentieras utifrån om utförd assistans medför Ob-ersättning eller inte, innebär att anordnare som haft en sådan kostnad och som önskar kompensation, ska visa för att assistans utförts under obekväm arbetstid.19 Assistanstimmar föreslås ersättas med ett högre, av regeringen beslutat, schablonbelopp. Schablonen innehåller en kompensation för Ob-ersättning som är tänkt att motsvara den genomsnittliga kostnaden för detta. Om man antar att nuvarande schablon kompenserar för detta på ett korrekt sätt (i genomsnitt) och därutöver antar att skill- naden mellan de båda schablonbelopp vi föreslår ska beslutas, mot- svarar den faktiska genomsnittliga skillnaden mellan timmar med respektive utan Ob-ersättning, så är förslaget kostnadsneutralt. Skulle uppföljningen/utvärderingen visa att nettoeffekten av diffe- rentieringen inte är kostnadsneutral, kan det bero på att tidigare an- taganden om hur stora Ob-ersättningar anordnarna betalat ut varit felaktig, eller på att differentieringen är för stor eller för liten. Detta kan i så fall beaktas vid kommande schablonjusteringar. Om det finns misstankar om att felaktig redovisning av när assistanstimmar ut- förts är en förklaring till differensen, blir detta något för Försäk- ringskassan att hantera. Förslaget innebär en kostnadsminskning till följd av att en stor del av behovet av att beviljas ett högre timbelopp än schablonbeloppet försvinner. En ovanligt hög andel assistans under obekväm arbetstid är, enligt uppgift från , det vanligaste skälet för att bevilja ett högre timbelopp. En grov uppskattning av kostnadsminsk- ningen landar på i storleksordningen . Beräkningen baseras på följande uppgifter och antaganden: av alla assistansersättningstimmar ersätts med ett högre timbelopp än schablonbeloppet. 2.Antalet timmar med assistansersättning uppgår till 87,5 miljoner efter det att effekterna av våra övriga förslag beaktats.20 19Med obekväm arbetstid avses tid mellan och , , allmän helgdag, samt , och nyårsafton. 20(2 / ) + (22 / ) = (se figur 17.1). 3.I genomsnitt är ersättningen för sådana timmar högre än schablonbeloppet.21 4.Hälften av alla behov av ett högre timbelopp bortfaller när obe- kväm arbetstid inte längre utgör grund för detta,22 vilket innebär att antalet assistansersättningstimmar som ersätts med ett högre timbelopp uppgår till knappt 4,4 miljoner per år.23 Givet detta kan alltså kostnadsminskningen beräknas till cirka 127 mil- joner kronor.24 Krav på villkor i enlighet med kollektivavtal eller villkor som i väsentliga delar överensstämmer med kollektivavtal Vi föreslår att ett kriterium för att Inspektionen för vår och omsorg () ska bevilja tillstånd att anordna personlig assistans ska vara att anordnaren tillämpar kollektivavtal eller har villkor som i väsent- liga delar överensstämmer med de centrala kollektivavtalen inom området. Förslaget får alltså konsekvenser endast för de anordnare som behöver ett tillstånd från för att anordna personlig assistans. Effekten av detta kan i det enskilda fallet bli att den anordnare som inte uppfyller kriteriet antingen ser till att uppfylla det, eller att de lämnar marknaden. Det är endast uppskattningsvis av alla personliga assistenter som inte omfattas av kollektiv- avtal, så oavsett hur berörda anordnare agerar kommer ingen stor förändring ske av antalet aktörer på marknaden. I de fall anordnaren anpassar sig för att få eller behålla tillståndet, blir det de anställda assistenterna som i första hand påverkas på så sätt att de får föränd- rade anställningsvillkor. Anordnarna påverkas på så sätt att de, allt annat lika, får en lägre rörelsemarginal. 21Det högre timbeloppet får vara högst högre än schablonbeloppet, men inte alla högre timbelopp uppgår till denna maxgräns. 22Detta antagande är troligen försiktigt. Enligt utgör obekväm arbetstid den vanligaste grunden för ett högre timbelopp, men statistik saknas. 23(87,5 miljoner t. × 0,1) / 2 = 4,375 miljoner t. 24(4,375 miljoner t. × (× 0,1) = 127,3 mnkr. 17.3.5Krav att i vissa situationer använda hjälpmedel och bostadsanpassning Skattemedel ska användas effektivt och därför ska skattefinansierad verksamhet vara kostnadseffektiv.