sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — •analys av för- och nackdelar •analys av möjliga åtgärder •analys av konsekvenser. Vi inledde arbetet med att gå igenom underlag och källor som behandlar transportplanering i samband med planering och bostadsbyggande, samt relevanta styrande regelverk och deras förarbeten. Vi har också fört dialog med nyckelaktörer i anslutning till inläsningen, där ytterligare underlag har identifierats. Utredningen har vidare låtit ta fram fyra nya kunskapsunderlag: –Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygg- lagen. prof. em. KTH. (Bilaga 4) –Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. , Rapport 2018:63. (Bilaga 5) –Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av var- dagslivet. (Bilaga 6) –godstransporter i detaljplanering, IVL Svenska Miljöinsti- tutet. (Bilaga 7) Utredningen har därtill inhämtat underlag och synpunkter genom ett antal möten och kontakter med kommuner, länsstyrelser, orga- nisationer och andra berörda aktörer. Det preliminära resultatet av analysen av för- och nackdelar har redovisats och diskuterats vid olika möten med nyckelaktörer, runda- bordssamtal och en öppen hearing. Synpunkterna från berörda intressenter och aktörer har varit till stöd i analysarbetet Utredningens uppdrag och arbete Det förekommer begrepp inom området transportplanering som har olika betydelser beroende på vilken aktör eller myndighet som använder dem. Vissa begrepp är vedertagna och andra är nytillkomna och har ännu inte en tydligt avgränsad innebörd. I detta avsnitt har vi samlat de begrepp inom transportplanering som används i betänkandet. Vi vill poängtera att beskrivningarna nedan är utredningens tolkning av respektive begrepp. Allmän plats definieras i 1 kap. 4 § PBL som en gata, en väg, en park, ett torg eller annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, Beteendepåverkande åtgärder eller mobility management, innebär att förändra resenärers inställning och beteenden för ett mer hållbart resande. Det handlar om att bryta invanda mönster och att få invånare att se fördelarna med ett mer hållbart resande. En sådan omställning går fortare om begränsningar införs för biltrafik och parkering. Med en trygg, säker och väl utbyggd cykelinfrastruktur och god kollek- tivtrafik kan även barn och vuxna som inte har tillgång till bil förflytta sig. (Se även mobility management nedan.) Med byggherre avses den som för egen räkning utför eller låter ut- föra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten. Defini- tionen ansluter till 1 kap. 4 § PBL. Utredningens uppdrag och arbete Exploateringsavtal är ett avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kom- munen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Exploateringsavtal ingås innan kom- munen antar detaljplanen. Bestämmelser om exploateringsavtal finns i 6 kap. 39–42 §§ PBL. (Se även kapitel 5 i detta betänkande.) Flexibla parkeringstal innebär enligt att kommunen ger byggherren möjlighet att anlägga färre parkeringsplatser än vad par- keringspolicyn och parkeringstalen anger om byggherren väljer att tillhandahålla positiva mobilitetstjänster. Mobilitetstjänsterna kan avse lösningar som minskar boendes och verksammas behov och intresse av att äga egen bil. Lösningar på detta kan vara integrering av en bilpool vid nybyggnad av bostäder eller rabatt på kollektivtrafikkort. Kommuner ser möjligheter att använda sig av flexibla parkerings- tal för att indirekt påverka invånarnas resvanor. är det allt fler kommuner som frångår de statiska parker- ingstalen till förmån för en ökad flexibilitet i bedömningen av par- keringsbehovet för en specifik fastighet. bör det noteras att det finns kommuner som arbetar på det traditionella sättet med miniminivåer och därmed kan behöva råd, stöd och hjälp för att kunna tillämpa ett mer flexibelt arbetssätt med parkeringsfrågan. Så kallade ”gröna parkeringsköp” är en form av flexibla parkeringstal. Dåvarande formulerade den så kallade fyrstegsprincipen . Denna princip innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: Utredningens uppdrag och arbete 1.Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av trans- portsätt. 2.Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. 4.Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder. beslutade att fyrstegsprincipen ska användas i den långsiktiga planeringen av transportsystemet. Att planera transportsystemet enligt fyrstegsprincipen förväntas bidra till kostnadseffektiva lösningar. Alla trafikslag och transport- medel liksom alla typer av åtgärder som leder till att målen nås ska beaktas. En effektiv lösning på ett specifikt problem i transport- systemet kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. Gröna parkeringsköp innebär enligt och Kommuner och Landsting att byggherren eller fastighetsägaren får möjlighet att köpa parkeringsplatser i befintliga anläggningar och får rabatt på köpet genom att minska antalet parkeringsplatser enligt parkerings- om man i stället utökar möjligheten för dem som arbetar i fastigheten att resa till och från arbetet utan bil. Fastighetsägaren kan också betala ett engångsbelopp till kommunen som då själv eller via sitt parkeringsbolag åtar sig att anlägga parkeringsplatser. Gröna parkeringsköp kan även ske genom att en del av summan för par- keringsköpet sätts in i en mobilitetsfond som kan användas för mobilitetstjänster. Parkeringsköpet regleras genom avtal som knyts till bygglovet. En del av avtalet innebär att fastighetsägaren ska ta fram en hand- lingsplan för hur anställda i fastigheten ska resa mer hållbart till och från arbetet (fysiska förbättringar samt informationsinsatser). Nedan finns exempel på kommunens och fastighetsägarens åtagan- den i avtal om grönt parkeringsköp. Utredningens uppdrag och arbete Kommunens åtaganden är: •att erbjuda reducering av parkeringsnormen. •att tillgodose behovet av parkeringslösningar i anslutning till stads- kärnan. Fastighetsägarens åtagande är: •att betala parkeringsköp utifrån reducerat parkeringstal. •att betala avgift till kollektivtrafikfond, som kan användas av verksamma i fastigheten för att köpa kollektivtrafikbiljetter till reducerat pris. •att tillgodose behovet av medlemskap i bilpool för verksamma i fastigheten. •att bygga omklädningsrum och uppvärmda parkeringsytor väl anpassade för cykelpendlare. Gröna transportplaner framförs i utredningens bakgrundsmaterial som ett verktyg för att integrera trafikplanering med stadsplanering. Planerna kan innebära att arbetsgivare, byggherrar, fastighetsägare, kommersiella hyresgäster och bostadsrättsföreningar tar ett hel- hetsgrepp för att resande och godsleveranser till och från den egna verksamheten ska bli mer hållbara. Resplaner för företag och arbetsplatser innebär att arbetsgivaren tillhandahåller ett paket av åtgärder för att uppmuntra sina anställda att använda mer miljöanpassade färdsätt än egen bil. Syftet med att upprätta en grön transportplan är att effektivisera resandet och transporterna, att påverka och styra resande och gods- leveranser för att förbättra tillgängligheten till ett område för olika trafikantgrupper, medverka till att uppfylla stadens mål och stra- tegier inom trafik- och miljöområdet, förbättra luftmiljön och att minska trängseln i vägnätet. Se vidare kapitel 7 i betänkandet. Utredningens uppdrag och arbete Hållbar mobilitet och hållbart resande Hållbar mobilitet är ett begrepp som används för transporter och resande som är effektiva och bra för såväl ekonomi och samhälls- utveckling som hälsa och miljö. Hållbar mobilitet som tjänst handlar enligt om att kombinera olika transportmedel till en smidig tjänst så att resenären sömlöst kan ta sig från dörr till dörr oavsett vilka resealternativ som används. Enligt och Kommuner och Landsting avser hållbart resande transporter och resande som är effektiva och bra för såväl ekonomi och samhällsutveckling som hälsa och miljö. Det konkreta arbetet med att möjliggöra hållbart resande handlar dels om att påverka människors attityder och beteenden i riktning mot ett mer hållbart resande, dels om en hållbar planering som ger förut- sättningar för ett effektivare resande. Mer konkret menas med hållbart resande i första hand resandet med hållbara färdsätt såsom gång, cykel och kollektivtrafik och att resor inte behöver genomföras alls. I andra hand kan även en effek- tivare bilanvändning, i form av exempelvis bilpool eller samåkning, och i viss mån också resor med fossilbränslefria och energieffektiva fordon, räknas som hållbart resande. Ett hållbart transportsystem har genom olika EU-dokument kom- mit att representera ett övergripande synsätt på transportpolitiken där hållbarhetsaspekterna inkluderas bland många andra aspekter. I ett hållbart transportsystem måste efterfrågan och beroendet av transporter minska och hållbara transportsätt främjas så att andelen för dessa ökar. Vidare bör fordon och infrastruktur vara mer miljö- anpassade, trafiksäkra, trygga och tillgängliga. Ett hållbart transportsystem åstadkommer goda ekonomiska, ekologiska och sociala värden utan att förstöra förutsättningarna för kommande generationer. Utredningens uppdrag och arbete Begreppet likvärdig mobilitet avser i detta betänkande likvärdiga förutsättningar för olika trafikslag, exempelvis gång, cykel, kollek- tivtrafik och biltrafik. Inom utredningen talar vi även om likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag. Begreppet är inte vedertaget. När vi inom utredningen talar om att olika trafikslag ska behandlas lik- värdigt avser vi i första hand gång, cykel, kollektivtrafik och biltrafik. Markanvisningsavtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Medfinansieringsersättning avser ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för. Se 1 kap. 4 § PBL. (Se även kapitel 5 i detta betänkande.) Mobilitet betyder rörlighet och definieras som människors möjlig- het att förflytta sig. Med begreppen mobilitetsnod eller mobilitetshub avses exempelvis en anläggning som är leveranspunkt för varor, har uppställningsplats för fordon (med prioritet för delade och eldrivna fordon samt för cyklar) och har kärl för sortering av avfall. Det räcker inte med att den fysiska infrastrukturen kommer på plats. En nod eller hub ska fungera drift- säkert på samma sätt som varje hushåll får el, vatten m.m. Utredningens uppdrag och arbete Mobility management är ett koncept för att främja hållbara trans- porter och påverka bilanvändningen genom att förändra resenärers attityder och beteenden. Grundläggande för mobility management är ”mjuka” åtgärder, såsom information och kommunikation, organisation av tjänster och koordinering av olika partners verksamheter. Mjuka åtgärder för- bättrar ofta effektiviteten hos ”hårda” åtgärder inom stadstrafiken (exempel på hårda åtgärder är nya spårvagnslinjer, vägar och cykel- banor). Mobility managementåtgärder (jämfört med ”hårda” åtgär- der) kräver inte nödvändigtvis stora finansiella investeringar. definieras som mjuka åtgärder för att påverka resan innan den har börjat. Mobility management ersätter inte eller utesluter inte tekniska lösningar, utan är oftare ett komplement – ett förstärkningsmedel som får nya eller befintliga tekniska lösningar att ge större effekt. representerar också ett förhållningssätt när det gäller att lösa trafikproblem som förekommer i flera euro- peiska länder och blir allt vanligare även i . Mobility management kan bedrivas på olika nivåer, i en region eller stad, eller platsanknutet, till exempel i ett företag, organisation eller bostadsområde. Verktygen för dessa är delvis olika. Internationellt sett är resplaner, gröna resplaner eller så kallade Plans – för trafikintensiva verksamheter som företag, skolor, sjukhus och evenemang, – en vanlig mobility management-åtgärd. (Se även beteendepåverkande åtgärder ovan). En mobilitetstjänst är en tjänst som ger tillgång till mobilitet utan att äga ett fordon. Många av de nya mobilitetstjänsterna bygger på att fordonen samutnyttjas mellan användarna antingen eller parallellt. Här används ofta begreppet ”delad mobilitet” för att beskriva de nya delningslösningarna inom mobilitetsområdet, till exempel bilpool, hyrcyklar, elscootrar m.m. Traditionella mobili- tetstjänster omfattar kollektivtrafik och taxi. Utredningens uppdrag och arbete En mobilitetsåtgärd kan enligt vara antingen fysisk eller icke-fysisk. Exempel på fysiska åtgärder kan vara att säkerställa ytor för bil och cykelpool på fastigheten eller bygga särskilt attraktiva cykelparkeringar eller hållplatser. Exempel på icke-fysiska åtgärder är rabatterade kollektivtrafikkort, informationsskyltar i entrén om kollektivtrafikens avgångar, medlemskap i cykelpool, bilpool, och leveransskåp för hemleveranser i fastigheten. Leveransskåp är en fysisk mobilitetsåtgärd men behöver icke-fysiska åtgärder, t.ex. en ”mobilapp” för att öppna skåpet eller för information. Mobility management handlar om icke-fysiska mobilitetsåtgärder (se ovan). Offentlig plats definieras i 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) och innefattar förutom allmänna platser även allmänna vägar och områ- den som i detaljplaner redovisas som kvartersmark för hamnverk- samhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik. Parkeringsnorm är ett dokument där kommunen anger hur parkering för bil och cykel kan ordnas vid ny- och ombyggnad. Parkerings- innehåller ofta kommunens parkeringstal. Parkeringstal syftar till att reglera hur många parkeringsplatser som måste byggas vid exploatering. Enligt PBL är det fastighets- ägarens skyldighet att anordna parkering för sin fastighet. Enligt bör kommunen redan i översiktsplaneringen anta riktlinjer för hur många parkeringsplatser, gällande såväl bil som cykel, som krävs per bostad. Riktlinjerna kan variera för olika delar av kommunen beroende på till exempel närhet till kollektivtrafik eller närhet till olika servicefunktioner. Parkeringstalen sätts utifrån kommunens bedömning av vad som kan anses vara ett skäligt antal parkeringar i förhållande till bebyggel- sen på en viss plats. Utredningens uppdrag och arbete Parkeringstalet uttrycks oftast som antal parker- ingsplatser för bilar/cyklar per lägenhet, anställd eller kvadratmeter bruttoarea. Parkeringspolicy är ett dokument där kommunen redovisar den övergripande viljeinriktningen i parkeringsfrågan och kan också inne- hålla kommunens parkeringstal. Policyn kan även kallas parker- ingsstrategi eller parkeringsplan. Tillgänglighet kan i samband med transporter tolkas som möjlighet att nå något önskvärt, exempelvis arbetsplatser, service, rekreation samt övrigt utbud och övriga aktiviteter. Tillgänglighet kan också användas för att beskriva hur exempelvis en verksamhet, en plats eller en lokal, fungerar för människor som använder dem. Trafik (samfärdsel) är enligt Rikstermbanken fordon eller personer under förflyttning eller ”rörelse av fordon, farkoster eller personer längs särskilt inrättade färdvägar”. Trafikarbete avser mängd utfört arbete i trafiken. Trafikarbete är den sammanlagda längden av alla förflyttningar som olika fordon gör eller som sker till fots. Trafikarbete uttrycks i fordonskilometer. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten har ansvar för att regel- bundet fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken i form av ett trafikförsörjningsprogram. Programmet tas fram för en tidsperiod som överensstämmer med andra regionala strategier (10–) och ska uppdateras vid behov. Utredningens uppdrag och arbete En trafikplan kan sägas redovisa infrastruktur utifrån ett fordons- tekniskt och fysiskt perspektiv och handlar om framkomlighet, säker- het och flöden för givna färdsätt. Den sammanhängande struktur av förbindelser som används av ett eller flera trafikslag. De fyra trafikslagen är enligt Rikstermbanken vägtrafik, bantrafik, sjöfart samt luftfart. Gång och cykel hör båda till trafikslaget väg- trafik, men nämns inte som egna trafikslag. Inom utredningen be- traktar vi dock gång och cykel som egna trafikslag. När vi inom utredningen talar om att olika trafikslag ska behandlas likvärdigt skiljer vi på gång, cykel, kollektivtrafik och biltrafik. Förflyttning av personer eller gods. Betydelsen av begreppet trans- port inom utredningen är person- och godstransport till, från och inom befintliga och nya stadsdelar och som ansluter till trafiksystem i den befintliga staden och dess omgivning. Transportarbete avser den nyttoskapande delen av trafikarbetet. Transportarbete utgörs av den sammanlagda förflyttningen av perso- ner och gods i transportsystemet. Transportarbete uttrycks i form av person- eller tonkilometer. En tom lastbil utför samma trafik- arbete som en fulllastad lastbil. Utredningens uppdrag och arbete Transporteffektivitet innebär att transporterna är så effektiva som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv för att åstad- komma tillgänglighet, hållbarhet och konkurrensförmåga. Kvoten mellan transportarbete och trafikarbete utgör ett mått på transport- effektivitet. Transporteffektivitet är dock ett otydligt begrepp och betydelsen kan variera beroende på vem i transportsystemet man frågar, då aktörerna lägger betoning på olika aspekter. Transporteffektivitet kan innebära ett effektivt och hållbart utnyttjande av fordon och infrastruktur för gods- och persontrans- porter. De flesta transporter kan enligt KTH effektiviseras i något avseende eftersom effektivitetsmåttet har flera olika dimensioner. Ett transporteffektivt samhälle definieras av m.fl. myndigheter som ett samhälle där transporter med energi- intensiva trafikslag som personbil, lastbil och flyg minskar. Detta kan ske både genom överflyttning till mer energieffektiva färdmedel och trafikslag, samt genom att transporter effektiviseras, kortas eller ersätts helt. Effektivisering av transporter kan ske genom exempelvis ökad fyllnads- eller beläggningsgrad i relation till utfört trafikarbete. Transporter kan kortas genom exempelvis en mer tät och funktions- blandad bebyggelse. Ersättning av transporter kan ske via bland annat resfria möten eller förändrade arbetssätt. Definitionen grun- das på myndigheternas plan för omställning till en fossilfri trans- portsektor. Kärnan i den analys som vi redogör för i detta betänkande är insatser som kan främja ett transporteffektivt samhälle. Användning av transporteffektivitet inom utredningen Utredningen använder begreppet ett transporteffektivt samhälle i betydelsen av ett samhälle där människor reser miljövänligt, där godstransporter effektiviseras och där olika transportslag behandlas likvärdigt. Utredningens uppdrag och arbete I samhället tillämpas olika former av planeringsinstrument som asso- cieras till begreppet transportplan. Begreppet transportplan defini- eras närmare i kapitel 4. En annan typ av transportplan är det som kallas grön transport- plan, som innebär åtgärder för att effektivisera resande och trans- porter. Se begreppet Gröna transportplaner ovan. Användning av transportplan inom utredningen Det kan finnas skäl att tills vidare behålla ett välkänt begrepp. Utred- ningen använder därför begreppen transportplan och transportplanering inom ramen för detta utredningsuppdrag. Utredningens användning av begreppet transportplanering avser planering för ett transport- effektivt samhälle, där människor reser miljövänligt, där godstrans- porter effektiviseras och där olika trafikslag behandlas likvärdigt. Men vi ger begreppet en vidare innebörd enligt följande: Transportfrågan behöver integreras med bebyggelseutveckling och kan inte ses isolerad från stadsbyggnadsstrukturer i ett rumsligt, socio- ekonomiskt och kulturellt perspektiv. Frågan om möjligheter att ställa krav på kommuner och enskilda innebär också möjlighet att påverka hur städer gestaltas och används, hur planering interagerar med övergripande transportsystem samt anpassas till samhällets mål och individers behov och beteende nu och . Enligt Rikstermbanken avser begreppet transportslag olika typer av persontransporter respektive godstransporter. Transportsätt definieras av Rikstermbanken som tillvägagångssätt vid transport med avseende på t.ex. transportmedel, lastbärare, för- packning, klimatförhållanden (t.ex. temperatur och luftfuktighet) samt betalningssätt. Begreppet färdsätt används i bilaga 6 (om gång och cykling) för att ge en tydlig association till att det är en människa som färdas. Utredningens uppdrag och arbete Regeringen angav i propositionen Planeringssystem för transport- infrastruktur (prop. 2011/12:118, s. 89) att den formella fysiska pla- neringen för vägar och järnvägar bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. Genom åtgärdsvalsstudier skulle fyrstegsprincipen kunna tillämpas förutsättningslöst, såväl vid övergripande studier för exempelvis ett pendlingsstråk som vid problem med en specifik vägkorsning. Meto- den utvecklades av för att möta regeringens skrivning i propositionen. En åtgärdsvalsstudie är en metod som grundar sig på dialog. Metoden används i tidigt planeringsskede och ska leda till att vi får transportlösningar som ger större effekt tillsammans. Åtgärdsvalsstudier tar hänsyn till alla trafikslag, alla typer av åtgärder och kombinationer av dessa. Med hjälp av fyrstegsprincipen kan val av trafikslag och åtgärder påverkas redan på idéstadiet. Syftet med fyrstegsprincipen är att göra en stegvis och systematiskt prövning av olika åtgärder för att lösa en brist i transportsystemet och därmed ge en god hushållning med både ekonomiska medel och naturresurser samt nå en hållbar samhällsutveckling. Frågor som är relaterade till transportplaner i detaljplanering har behandlats i olika sammanhang i propositioner, betänkanden, skri- velser och myndighetsrapporter. I detta kapitel redogör vi i korthet för ett antal relativt framtagna dokument som illustrerar frå- gans komplexitet. En mer utförlig redovisning av bakgrundsmate- rialet finns i bilaga 3. 2.1.1Om krav på transportplaner I slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion1 redovisas att varken eller plan- och bygg- lagen, PBL, ger kommunerna tillräckligt goda möjligheter att ställa de krav som behövs för att nå ett mer transporteffektivt samhälle. Betänkandet innehåller förslag om att ge kommuner lagliga möjlig- heter att besluta om transportplaner i samband med nyexploatering, •dels i form av detaljplaner, •dels som förelägganden mot verksamhetsutövare. Transportplanerna avsågs kunna föras in såväl tidigt i planerings- processen som när verksamheten expanderade, utan att detaljplaner skulle behöva rivas upp. Ändringar i PBL skulle möjliggöra för kom- munerna att kunna ålägga verksamhetsutövare att upprätta sådana planer i samband med detaljplanering för nyetablering av bostäder, för minskat transportbehov, effektivare transporter samt miljövänli- gare resor och transporter. 1Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51). Utredningen om en handlingsplan för hållbar konsumtion – för hushållen.