sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Förslagsställarna hävdar ändå att är lämplig då lagen har fördelen att dess regler aktiveras tidigt i processen då också genomförandeavtal normalt upprättas mellan kommun och verksamhetsutövare. Förslagsställarna säger sig medvetna om att många av förslagen är främmande för , men menar att liknande krav ställs på verksamhetsutövare i många andra sammanhang då kommunen är tillsynsmyndighet. bestämmelser om transportplaner ska utformas och hur de ska knytas till andra regler i plan- och bygglagen behöver utredas ytterligare. I proposition 2005/06:160 lyfts följande transportpolitiska mål fram: transportsystemet bör utformas så ”att transporterna skapar den tillgänglighet för kvinnor och män som kräver att de ska kunna arbeta, ta ansvar för hem och familj, utnyttja service samt övrigt ha ett fungerande vardagsliv och upprätthålla goda sociala kontakter.” Transportsystemet ska vidare också vara tillgängligt för barn och unga. Transportsystemet kan dock inte ensamt skapa tillgänglighet. bebyggelse och verksamheter utformas och lokaliseras är också centralt. I regeringens Stra egi för ev nde städer är det övergripande målet att ” Hållbara städer är inkluderande och tillgängligastadsmiljöer som erbjuder alla människor en attraktiv och grön Närhet gör att det är enkelt att leva sitt vardagsliv och ta sig fram med hållbara transporter, som t.ex. gång och cykel.” (sid 5) Enligt strategin blir det lägre utsläpp av växthusgaser, partiklar och andra luftföroreningar samt mindre buller om fler människor i städerna går, cyklar och åker kollektivt, som framkomligheten ökar. framhålls vidare att en ökad funktionsblandning och förbättrad tillgänglighet med gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfordon och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter kan öka trivseln i städerna som negativa effekter på hälsa och miljö minskar. kan en stadsplanering med effektiv kollektivtrafik som binder ihop olika delar av staden också bidra till att minska de sociala klyftorna i staden och bidra till minskad segregation. Geografisk tillgänglighet och ekonomisk överkomlighet är viktiga faktorer för att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig för stadens invånare. viktigt att bebyggelseutvecklingen främjar hållbara transporter. Vidare framhålls i strategin att regeringen delar Miljömålsberedningens bedömning (SOU 2016:47) att ytterligare styrmedel och åtgärder bör övervägas för att främja de övergripande målen i strategin. För att främja en sådan utveckling bör bland annat undersökas om införande av möjlighet till krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder kan bidra till att uppnå strategins mål, vilket skulle öka möjligheterna att nå de nationella som det gagnar folkhälsan. God bebyggd miljö, luft, Begränsad klimatpåverkan Av bakgrundsmaterialet framgår att ett krav på transportplaner inte bara innefattar persontransporter utan också varu- och godstransporter. Direktivet kan mot den bakgrunden tolkas på två sätt: kommunen får genom rätt att ställa k av på annan part att ta fram transportplaner i samband med kommunens detaljplaneprocess respektive 2. kommunen åläggs att upprätta transportplaner som påverkar framtagandet av detaljplaner och den process som reglerar samspelet mellan kommun och byggherre Till detta kommer att i båda fallen finns ytterligare två dimensioner som har betydelse för hur eventuella lagreformer ska utformas: att ett bostadsområde får en som ur ett tillgänglighetsperspektiv medverkar till hållbarhet genom att minska resursåtgång och öka social integration (egenskapskrav), att mobiliteten underlättas genom (administrativa och verksamhetsstyrande krav). områdets och verksamhetsutövares förvaltning Av3.2ovanståendeNuvarandereferat framträdernvändningen splittradav begreppetbild av vadtransportplanen transportplan kan vara och hur den ska knytas till den konkreta stadsutvecklingen genom planeringen av nya områden och stadsdelar och då beakta inte bara persontransporter utan också varu- och godstransporter. Nedan i matris 2 gör jag ett försök till en överblick över använda former associerade till begreppet transportplan - såväl lagstiftade institut som utvecklad praxis. Överblicken omfattar såväl statliga och regionala som kommunala planer och program, några benämns transportplaner andra inte. ekonomisk ram för de kommande Åtgärderna avser nya eller ombyggda järnvägar, vägar och farleder, åtgärder för trafiksäkerhet eller miljö samt medel för drift och Planen omprövas varje mandat- period och finjusteras i den årliga process som den nationella infrastrukturåtgärder, som avser vägar, medfinansiering av infrastruktur, bidrag till enskilda Planen beslutas av ansvarigt den nationella transportplanen. utbyggnad och finansiering av infrastruktur som motsvarar den nationella och regionala åtgärds- planeringen enligt ovan. Olika kommuner utvecklar olika instrument som underlag till beslut inom ramen för den årliga där fysiska åtgärder i infrastruk- turen föreslås och konsekvens- De görs ofta i inför omfatta struktur på fordonsnät (bil, gc), linjenät för kollektivtrafik, för gator och anläggningar. Planerna kan göras som sektors- planer eller i anslutning till fördjupningar av översiktsplan, planprogram eller detaljplaner. övergripande strategier som inne- fattar policyer, principer och prioriteringar av framtida åtgärder i trafiknät och åtgärder för att främja ett hållbart resande samt hämma utveckling mot miljöproblem från trafiken eller kapacitetsproblem i Strategierna omsätts i verksamhets- eller i regelverk som lägger fast stan- darder för olika trafikrum, normer för bilparkering mm. Parkeringsnormer med stöd i PBL 4 kap 13§ anger antal bilplatser (per lägenhet eller anställd) som villkor Mobility management, MM transporter och minska bilresandet genom att förändra resenärers attityder och beteenden. fattar rådgivning till byggherrar och verksamhetsutövare, avtal från för- handlingar inför planläggning samt kampanjer gentemot olika grupper. Insatser enligt konceptet kan leda till sänkta parkeringstal, främjande av bil-pooler, prioriterade åtgärder för gång-, cykel- och kollektivtrafik syftar till att påverka varu- och kan lokaliseringen av handel och transportflöden att minska . I praktiken har en verksamhets- inriktad planering vuxit fram där insatser avser påverka godsflöden. Två tillämpningsområden är väl I större städers inre delar där försvårar både för transportfordon och människor som vistas i gatu- Åtgärder kan avse att införa tidsreglering för tyngre transporter med stöd i lokala trafikföreskrifter, inrätta terminaler för omlastning och samdistribution I serviceplaner för landsbygden som regionala organ tar fram för att het till dagligvaror och drivmedel med regionpolitisk finansiering. Åtgärder kan avse ekonomiskt stöd till vissa lanthandelsföretag och subventionerade resor till butik för kunna planera och upphandla kollektivtrafiken i en region. vägledande och beskriver långsiktig mål för samt behovet av kollektiv- trafik i länet. Trafikeringsbehov som är kommer- siellt ointressant upphandlas med Programmet tas fram ”regelbundet”, enl. lagen, med en tidshorisont som sammanhänger med andra regionala Matris 2, Olika trafikplaneringsinstrument Av redovisningen ovan framgår att planeringsinstrumenten i kategorierna 1-4 i huvudsak avser tillkomsten av fysiska åtgärder och planeringsinstrumenten i kategorierna 6-8 avser managementåtgärder inom enskilda verksamhetsområden eller samverkansprocesser. De olika planeringsformer som återfinns under kategori 5 kan vara kombinationer av såväl fysiska åtgärder som managementåtgärder. En transportplan kan vara ett underlag inom ramen för , innehålla åtgärder som innebärdelsen innehållsmässig likhet med Nationell plan och länstransportplanendels (som innehåller medel för drift och underhåll) och trafikförsörjningsprogrammet, somvilketidagöppn”haltar” seförvidareen bättre samor, sidning38. Detav planeringsenare kanpåvaranationell,ett skälregionalatt behållaoch kommunalbegreppet kommunalnivå transportplanfiguräven2 om de åtgärder som behandlas här handlar om så mycket mer än förflyttning. För att skilja på ett nytt planeringsunderlag/handlingsprogram från övriga kommunala planeringsinstrument bör den transportplan som här avses definieras tydligt. En ansats görs i bilaga 2 där begreppet transportplan föreslås. Fysisk planering för hållbara städer Uppdraget4.1 är attPlanläggningensanalysera för- ochallmännanackdelarförutsättningarmed krav på transportplaner i detaljplanering. En outtalad förutsättning är att detaljplaner är ett lämpligt instrument för att uppnå en eftersträvad god stadsutveckling som bidrar till hållbarhet genom bland annat mindre transportarbete. I detta avsnitt granskar jag de grundläggande formella och reella förutsättningarna för att nå syftet. För det första kan konstateras att planläggningens syfte är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap 2§ PBL). Det preciseras ytterligare och innebär bland annat en ändamålsenlig struktur, en livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla och en långsiktig hushållning med naturresurser. För det andra att planläggningen är en angelägenhet (1 kap 2§ PBL). Paragrafen ger uttryck för det som i allmänt tal benämns planmonopolet grundat i regeringsformens bestämmelser om kommunalt självstyre. Tillsammans ger ovanstående konstateranden grund för att ambitioner om hållbarhet i stadsutvecklingen ska rymmas inom den lagstruktur som råder. vill jag understryka, att uppfattningen att markanvändning är en i planerad verksamhet grundad på offentliga beslut enligt lag, inte är hela ”sanningen”. Talesättet att ”man kan leda en häst till vatten men inte tvinga den att dricka” har en parallell i den reella markanvändnings- utvecklingen: en plan som uppfyller en rad uppställda kriterier blir inte förverkligad om ingen avser genomföra den. Jag återkommer till detta i avsnitt 5 och 6. Som berördes i inledningen förutsätter en ny rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering att detaljplanen är nyckeln för bebyggelseutvecklingen. Detaljplanen är – och har historiskt varit central vid utveckling av bebyggelseområden i tätorter. Det finns knappast något område i en större tätort som inte är reglerad genom detaljplan enligt eller stadsplaner enligt tidigare lagstiftning. Enligt plan- och en bygglagen finns krav på att kommunen planlägger en ny sammanhållen bebyggelse eller om bebyggelse ska förändras eller bevaras och regleringen behöver ske i ett sammanhang (4 kap. 2§). I en detaljplan ska kommunen vidare lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa (4 kap. 5§). Utifrån ovanstående bild vill jag göra följande reflektioner: : som framgår av avsnitt 2 och 3 är människors och verksamheters rumsligaEn ny rumönsterslig verkliidaghetinte begränsade till bostads- eller närområdets utan sker i ett betydligt större geografiskt rum, stadsbygden eller stadsregionen. Tillkommande bebyggelse som ska främja en hållbar mobilitet kan således bara delvis ses i ett detaljplaneperspektiv. innehöll också kravet på en obligatorisk översiktsplan där en övergripande bebyggelseutveckling ska behandlas. En tydlig översiktsplan ger kommunen möjlighet att förenkla detaljplaneprocessen. Den bestämmelsen bygger på att övergripande strukturfrågorna då är utklarade. Saknas sådana bedömningar kan detaljplanen behöva starta med ett programskede. En transportplan kopplad till detaljplan behöver mot den bakgrunden kunna ge underlag för sådana bedömningar. omvandling: i plan- och bygglagsperspektiv är stadsplanering, som belysts ovan, liktydigt Tätorter utvecklas genom att plan läggs till plan som gör att nya områden, byggnader och anläggningar kommer till. Städer utvecklas emellertid bara till viss del inom ramarna för lagreglerade offentliga beslut. Utvecklingen sker till inte obetydlig del genom att de som bor och verkar i städer genom egna beslut påverkar innehåll och uttrycksformer i stadens Människor bildar familj, får barn, skiljer sig, åldras och byter bostad – Verksamheter byter lokaler, får nya kundströmmar och Beslut som sällan behöver tillstånd, men som likväl kumulativt leder till genomgripande förändringar (2013). De många enskilda beslut som tas, formar trafik-, energi- och avfallsflöden, påverkar det offentliga rummets användning och leder till byggnaders upprustning eller förfall, företags etablering eller avflyttning. Vi kan benämna dessa pågående snarare än stadsplanering. En stad är således mer att likna vid i förändring genom såväl offentliga beslut och planläggning som ”osynliga” beslut genom livs- och verksamhetsmönster. Påverkan på stadsomvandlingen: Stadsomvandling är således en följd av de förutsättningar som stadens byggnader, storlek, läge, funktion i regionen etc. ger. Men också det omvända gäller. Förändrade förutsättningar ger till exempel byggnader och anläggningar nya lägesegenskaper Staden utvecklas och omvandlas sålunda i ett intrikat mellan tidigare framvuxen ”seg” struktur, offentliga beslut och marknadsbeslut mot bakgrund av övergripande ekonomiska, tekniska och sociala trender. Påverkan på stadsomvandling kan då givetvis ske genom planering – men ett lika viktigt men mindre framlyft medel är offentliga investeringar i infrastruktur, forsknings-, utbildnings- och kulturinstitutioner (SLL 2014). Exempel på offentliga investeringar med sådan effekt är på regional nivå satsningen på regionala högskolor och utlokalisering av statliga myndigheter från . På nivå har exempelvis flyttat förvaltningar från innerstaden till förorter och Uppsala förlagt ett konsert- och kulturhus till de äldre stadsdelarna med industrier och arbetarbostäder öster om järnvägen som ny utvecklingskraft där och för att balansera de ”fina” stadsdelarna väster om ån med slott, domkyrka, universiteten och ”professorsvillorna”. En slutsats av ovanstående är att ett krav på transportplaner – om det ska införas – inte bara bör innefatta åtgärder i det aktuella exploateringsområdet utan också belysa områdets roll och tillgänglighetsegenskaper i den funktionella region i vilket området är en del. Från4.2 det övergripandeDetaljplanensammanhangetoch dessiföruvilketsättningardetaljplaneringen ingår och övergår jag till att närmare belysa detaljplanens roll enligt gällande plan- och bygglag. Detaljplanens4.2.1 Detaljplanersgrunduppgiftgrunduppär att läggaiftfast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa (4 kap. 5§ PBL). Det gäller särskilt vid ny sammanhållen bebyggelse och då befintlig bebyggelse behöver regleras i ett sammanhang (4 kap. 2§ PBL) Betydelse av detta kan inte nog understrykas. Den grundläggande struktur som därmed uppstår innebär rättigheter och skyldigheter för både kommunen och markägarna och kan ses ”som ett avtal mellan dessa parter” (2016). En upprättad plan har vidare lång varaktighet. Även om genomförandetiden löper ut gäller bestämmelserna tills Som framgår av avsnitt 2 påverkar den struktur som tillkommit under en viss epok i sin tur stadens fortsatta utveckling. En seg struktur är satt på plats. Vissa delar av staden är särskilt adaptiva, exempelvis den generella kvartersstruktur som tillkommit och framåt. Kvarterens byggnader och användning har varierat men nåbarheten har genom gatustrukturen bestått fram till välfärdssamhällesepoken då bilen genom sina areella krav överbelastat kvartersstrukturen. Andra delar av staden – särskilt de som tillkommit med en specialiserad funktion som syfte – har svårare att förändras. Här är både byggnader specialiserade och trafikstrukturen uppbyggd utifrån ett mönster som inte enkelt låter sig reformeras – snarare krävs en omfattande omstrukturering. Krav på transportplan måste således hanteras såväl vid nybyggnad som vid omvandling vilket utvecklas i scenarier i avsnitt 5.2. Med detta sagt följer en redovisning av möjligheter att reglera frågor som lyfts inom ramen för en tänkt transportplan. Enligt4.2.2 plan- ochBestämmelserbygglagen gåri detaljplaneratt mer i detalj reglera ett områdes utformning och hur det får användas om så befinns lämpligt. För att reglera utformningen av områdena används och för att planen ska vara möjlig att genomföra kan olika egenskapsbestämmelser elser ingå. Genom planbestämmelserna blir användningen bindande. Vad kommunen får reglera med egenskapsbestämmelser anges uttömmande i lagtexten (4 kap. 6-13, 16-18, 21-26 §§). Planbestämmelser som innebär att ytterligare prövningar krävs, saknar stöd i lagen. Exempel på reglering som kan ha bäring på kravet på transportplaner är trafik, som tar i anspråk kvartersmark, kan regleras med avseende på trafikslag: järnväg, bil, buss, taxi, utryckningsfordon, godstrafik, bergbana, linbana med mera; parkering kan regleras med avseende på markparkering, p-hus, större cykelparkeringar bygglov får inte ges förrän en viss teknisk anläggning, skydds eller säkerhetsåtgärd har begränsningen av planområdets storlek gör en koppling till transportplanen mindre effektiv eftersom en hållbara mobilitet kräver att både yttre tillgänglighet och nåbarhet beaktas Administrativa bestämmelser kan avse huvudmannaskap för allmänna platser, genomförandetid, ändrad lovplikt och villkor för lov. En övergripande bestämmelse i är att det är viktigt att inte reglera mer än vad som är nödvändigt eller att planen inte omfattar ett större område än vad som krävs för att uppnå syftet med planen (4 kap. 32§). Hur4.2.3planen skaPlanbeförståskrivningoch genomföras redovisas i en planbeskrivning (4 kap. 31§ PBL). Den ska bland annat innehålla planeringsförutsättningar och material som belyser hur planen ska tolkas och redovisa de ekonomiska, tekniska och organisatoriska åtgärder som krävs för att genomföra den. Det kan handla om ansvarsfördelningen mellan kommun och byggherre och övriga som har del i detaljplanens genomförande. Det är inte bara åtgärder för genomförandet som ska redovisas utan också konsekvenserna för berörda fastighetsägare med avseende på huvudmannaskap, allmänhetens tillträde, kommande fastighetsbildning, utförande och deltagande i gemensamhetsanläggningar (4 kap. 33§). Vissa redskap för plangenomförandet finns i bestämmelser i 6 kap. Det rör bland annat exploateringssamverkan, markinlösen, ordnande av allmänna platser. En viktig del av planbeskrivning – med tanke på transportplaner och deras möjliga koppling till där inverkan på miljön bedöms. vara betydande krävsen miljökonsekvensbeskrivning (plan- och byggförordningen 5 kap. 11§). Rimliga alternativ måste beskrivas för att kraven ska vara uppfyllda – om detta inte skett i I miljökonsekvensbeskrivningen ska problem som kan uppkomma då planen genomförs bedömas och förebyggas. En möjlig koppling till transportplaner är att kravet på konsekvensbeskrivningen skulle kunna utvidgas till att tydligare gälla mobilitetsfrågor. Den trafik som genereras till och från ett planområde kan bli aktuell att ta upp och åtgärder föreslås för att begränsa effekterna om miljökvalitetsnormer riskerar att överskridas. I normalfallet gäller detta inte planer för En studie av hanteringen av behovsbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar visar att miljöbedömningen av antagna detaljplaner fallit kraftigt fram till 2010, samt att genomförda bedömningar uppvisar påtagliga brister (2016). Ett möjligt svar på hur en framtida anknytning mellan detaljplan och transportplan skulle kunna se ut ligger i att MKB-kravet i planläggning blir mindre ”traditionellt miljöfokuserat”. tidigare belysts är mätbara miljöfaktorer förknippade med krav och ingripandemöjligheter i genom kopplingen till . Det gäller inte på samma sätt hållbarhetsaspekter som klimatpåverkan. En möjlighet är att kräva att planbeskrivningen bygger på underlag från en transportplan. Det bör övervägas i det fortsatta arbetet. för medvetenheten om planområdets yttre och inre tillgänglighet och underlättar dialogen kommun – byggherre samt samrådsprocesserna. Kraven skulle då innebära en kunskapshöjande process snarare än ökade befogenheter för myndighetsingripanden. Planbestämmelser och plangenomförande är en mindre del av regelverket kring detaljplan i Den kvantitativt största delen upptas av processregler. att bidra till att höja planens kvalitet genom att ny kunskap processreglerna är tvåfaldigt, tillförs i processen, att bidra till avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen genom att sakägare och andra berörda får komma till tals (5 kap. 12§). Processen innehåller därför flera väl definierade skeden för att tillgodose båda dessa syften. Alternativet till processregler är utökade egenskapsregler dvs preciserade krav på utformningen t.ex. största avstånd till kollektivtrafikhållplats om viss bebyggelse får uppföras i planområdet (dansk lagstiftning, ruta 2) Det förekommer än mer i andra länders lagstiftning där makten över planläggningen inte ligger lokalt. (se bilaga 1 Internationell utblick) I syftar lagen till motverka en oändamålsenlig och oekonomisk splittring av en stadsmässig bebyggelse. Tillämpningen av planlagstiftning ser olika ut i stads- respektive landszoner. Kommunens tillståndsbefogenheter gäller stadszoner. Dessa avgränsas på regional nivå. Dessa kan även omfatta mindre orter på landsbygden om de är tydligt avgränsade i kommunplanen. Kommuneplanen ger även bindande ramar för lokalplaner avseende bl.a. markanvändning, bebyggelse, förnyelseområden, offentlig och privat service, trafik och värmeförsörjning. Byggeloven innehåller generella bestämmelser om bl.a. exploateringsgrad, storlek på fastigheter etc. som träder in om inte lokalplan reglerar annat. I regionplanläggningen har i huvudstadsområdet över 40 kollektivtrafikknutpunkter och cityterminaler utpekats. Kontorsbyggnader och liknande skall lokaliseras på ett område som ligger högst 500 m från dessa knutpunkter, och i andra hand på ett område med . Undersökningar av trafikanters beteende har visat att lokalisering i närheten av stationer befrämjar miljövänliga transportformer. 2, Dansk lagstiftning Planprocessen har under ifrågasatts som ineffektiv och fördyrande. Det har lett fram till flera förslag bland annat om begränsning av detaljplanekravet, förenklingar av planprocessen, större avvikelser från planbestämmelser, fler bygglovsbefriade och planstridiga åtgärder – flera av dessa behandlades samlat i prop 2013/14:126. avslog ändringar i detaljplanekravet men ändrade kraven på planprocessen. Det som tidigare kallades enkelt planförfarande (som kunde användas då planen bedömdes ha liten betydelse och sakna ett bredare allmänintresse) förvandlades till det normala med ny benämning standardförfarande (5 kap 11a,b§§), det tidigare s.k. normalförfarandet benämndes i lagändringen utökat planförfarande (5 kap. 11a§) och slutligen begränsades det tidigare enkla planförfarandet ytterligare och fick benämningen begränsat förfarande. Det finns naturligtvis få sakskäl varför en planprocess ska ta i sig. Motiven för processreglerna är att de tillför kunskap och har en deliberativt demokratiskt värde. I de fall planeringen emellertid handlar om att medverka till nya förhållningssätt och livsmönster finns motiv för att förankringsprocessen kan behöva vara längre om behovet av att ändra beteenden ska förstås och i sin tur accepteras. Det finns vidare anledning att erinra om att bilden av att den svenska planeringsprocessen skulle vara särskilt tidskrävande är en traderad myt (SKL 2016). års planeringsforskning har också visat (2011, 2011, Healey 2010)) att frågor som lyfts tidigt i planprocessen i ett förhandlande perspektiv (dvs klargörande av vilka värden som olika parter kan se i att medverka i processen och nå ett gemensamt resultat) har större förutsättningar att ge goda resultat.