sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Nätkoncession för en utlandsförbin- delse får beviljas och innehas endast av ett transmissionsnätsföretag eller en juridisk person där ett sådant företag har ett bestämmande inflytande, till exempel ett bolag som samägs av och en utländsk aktör. Nätkoncession får dock beviljas andra om led- ningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet, 2 kap. 10 § ellagen. Utredningen har som underlag fått in scheman över olika projekt- processer från . Schemat för att bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje avser enligt ett komplext, men inte ovanligt, ärende. Exemplet visar en total tid på ganska exakt utöver den interna nätutredningen. De olika skedena behandlas sammanfattningsvis nedan. Flera delar är beroende av varandra på olika sätt, medan andra delar sker parallellt med varandra. Den initiala nätutredningen sker helt internt och ligger utanför tid- schemat. I exemplet är det angivet till , men det kan enligt Vatten- fall ta allt mellan och . Samråd och ta fram ansökan Denna del av processen består av ett antal på varandra följande moment. Samrådsprocessen och innehållet i MKB följer av bestämmelserna i 6 kap. MB. Alternativa stråk och utföranden tas fram och utgör underlag för handlingar till samråd. Undersökningssamråd genomförs där i det fall det inte redan är givet att verksamheten antas medföra betydande miljöpåverkan. Efter undersökningssamrådet ska en sam- rådsredogörelse sammanställas och den utgör grund för beslut om betydande miljöpåverkan. Därefter kan avgränsningssam- råd och miljöinventeringar genomföras, som i sin tur ligger till grund för sammanställning av en MKB och ansökan. Under samrådsskedet sker också kontakt med berörda markägare. Totalt sett kan denna del av processen ta två till . Prövning hos myndighet och domstol Ei:s handläggning beskrivs nedan. Beslutet kan sedan överklagas till mark- och miljödomstol, MMD. Prövningen hos myndigheten kan ta ett drygt år, medan överklagningsprocessen tar . Domen från MMD kan överklagas till Mark- och (). För prövning i MÖD krävs prövningstillstånd. När beslutet vunnit laga kraft inleds ledningsrättsprocessen. Lednings- rättsdelen är i exempel angiven till . Projektering, rättigheter, tillstånd och dispenser Parallellt med prövningen i MMD och ledningsrättsförfarandet finns ett flertal i huvudsak parallella aktiviteter angivna. Dessa är utspridda , men ingen enskild aktivitet är angiven . Det handlar om markupplåtelseavtal, detaljprojektering, samråd och tillstånd enligt kulturmiljölagen, miljö- åtgärdsplan samt tillstånd eller dispens avseende strandskydd, biotop- skydd, reservat och vattenverksamhet. Hela entreprenaddelen är angiven till . Det är dock den del som börjar med upphandling som är beroende av att lednings- rättsdelen är klar. Den huvudsakliga delen av tiden, , be- står av fältarbete. 3.5.7Nätutvecklingsprocessen för ledning inom område Även processen för att bygga en ledning med stöd av nätkoncession för område visar flera olika delar som på olika sätt är beroende av varandra. Några delar sker parallellt med varandra. Den totala proces- sen blir i detta fall totalt , där projektering tar och entre- prenaden . Att bygga en transformatorstation kan i många fall göras inom ramen för befintlig koncession. Processen sträcker sig . Förstudie och säkring av mark tar längst tid i detta fall, . Det är nätmyndigheten, det vill säga Ei, som prövar ansökningar om att bygga och använda kraftledningar. Undantag gäller beträffande ut- landsförbindelser, som ska prövas av regeringen. Motsvarande gäller om det i ärendet finns en fråga om tillstånd till expropriation som ska prövas av regeringen. Regeringen får också pröva sådana frågor om nätkoncession som har betydelse för försvaret, om Försvarsmakten begär det. Men även i dessa fall ska Ei bereda ansökan och i ett eget yttrande föreslå hur regeringen ska besluta. Vad en ansökan om nätkoncession för linje ska innehålla framgår av 5 och 6 §§ elförordningen. En ansökan ska vara skriftlig och ges in till nätmyndigheten. När Ei får in en ansökan om nätkoncession granskas ansökan och myndigheten begär eventuellt komplettering. Det är mycket vanligt att ett ärende måste kompletteras med vissa handlingar eller upp- gifter. Ei strävar efter att ha en komplett ansökan innan ärendet går ut på remiss. I remissrundan kan det dock komma fram information som gör att ansökan måste kompletteras ytterligare. När Ei bedömer att ansökan formellt är komplett skickar Ei den på remiss. Obligatoriska remissinstanser är markägare, berörda kom- muner, länsstyrelser i berörda län, Försvarsmakten, innehavare av nätkoncession som berörs av ansökan och övriga berörda tillsyns- myndigheter. Efter remittering och därav följande kommunicering med parterna, ska ärendet slutberedas av Ei. När eventuella resterande frågor är utredda kan Ei fatta beslut. Ei:s beslut om nätkoncession får överklagas till MMD. Om an- sökan avser en ledning som ingår i ett transmissionsnät kan Ei:s be- slut överklagas till regeringen. Ärenden som gäller utlandsförbindelser får inte avgöras av Ei. I dessa ärenden bereder Ei ansökan och skickar sedan den till reger- ingen, som fattar beslut. Handläggningstiden för de koncessionsansökningar som lämnas in till Ei gällande nya nätkoncessioner för linje samt ansökningar om förlängning av befintliga nätkoncessioner är i genomsnitt, men längre för transmissionsledningar. Utöver nätkoncessionen kan det krävas olika tillstånd av läns- styrelsen såsom Natura 2000-prövning, dispens från biotopskydd, artskydd eller reservatsföreskrifter samt prövning av eventuell vatten- verksamhet. Samråd enligt 12 kap. 6 § MB kan också vara aktuellt. Även kommunala tillstånd kan behövas. Dessa prövningar kan till vissa delar ske parallellt med koncessionsprövningen. Koncessionsbeslutet är prejudicerande för ledningsrätt enligt 11 § och 12 § andra stycket ledningsrättslagen (1973:1144). 3.6Framtidens utmaningar för elnätet Politiskt har det funnits en vilja att driva på utbyggnaden av förnybar el i . finns elcertifikatsystemet och antogs ett nytt energipolitiskt mål. Målet är förnybar elproduktion . Det är ett mål, inte ett stoppdatum som för- bjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Det finns dessutom bland annat ett mål att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med jämfört med . Målet kan leda till en ökad andel elfordon i samhället. I tillägg finns stora stöd till förnybar, småskaligt producerad el, som till exempel solceller, liksom till elbilar, laddinfrastruktur och lagring. blir den nya tekniken allt billigare. Utvecklingen går därför tydligt mot mer decentraliserad, väderberoende produktion och användning. Inriktningen för energipolitik behandlas i prop. 2017/18:228 Energipolitikens inriktning. Av propositionen framgår att den svenska energipolitiken ska bygga på samma tre grundpelare som energi- samarbetet i EU. Politiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Energipolitiken ska således skapa villkor för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett eko- logiskt hållbart samhälle. Utöver förnybarhetsmålet om förnybar elproduktion 2040 ska ha effek- tivare energianvändning jämfört med , uttryckt i termer av tillförd energi i relation till bruttonationalprodukten (BNP). Överförings- kapaciteten inom och mellan och grannländerna ska öka. ska driva på i EU för ökad sammankoppling mellan och inom länder. Regelverken kring elnäten bör utvecklas för att säker- ställa skäliga tariffer för kundkollektivet. Regelverken bör ständigt utvecklas för att säkerställa att en nödvändig utbyggnad av nätinfra- strukturen sker på alla nivåer på ett kostnadseffektivt sätt, att elnäten är möjliggörare för nya produkter och tjänster samt att de inte mot- verkar samhällsekonomiskt effektiva investeringar i ny elproduk- tion. Nätägarrollen kan behöva ges ett vidgat innehåll för att fullt ut ta till vara de nyttor som smarta nät, energilagring och efterfråge- flexibilitet kan bidra med för elsystemet. Vidare bör nätföretagens roll som delsystemoperatörer i förhållande till Svenska kraftnäts system- ansvar klargöras. Det svenska elnätet på de högre spänningsnivåerna är rela- tivt ålderstiget. Det byggdes för att överföra storskalig och planerbar kraft över långa avstånd för att balansera en förbrukning som varie- rade med temperaturen och dygnets timmar enligt ett relativt förut- sägbart mönster. Förutsägbarheten gjorde att det gick att dimensio- nera överförings- och produktionskapaciteten så att det kunde klara nästan alla tänkbara situationer. Mer decentraliserad, småskalig och väderberoende elproduktion nära en förbrukning som kan komma att uppvisa nya konsumtions- mönster ställer elnätet inför en ny situation och det finns skäl att ompröva det gamla synsättet vid planering och drift av nätet. Fram- växten av ett smartare nät med ökad observerbarhet avseende nätets status samt lokala flexibilitetsresurser förväntas leda till att nätägar- rollen på framför allt de lägre spänningsnivåerna ändras , där lokal- och regionnätsoperatörerna får tillgång till mer kostnads- effektiva verktyg än investeringar i förstärkt överföringskapacitet för att hantera tillfälliga flaskhalsar (Meeus & Glachant, 2018). finns det skäl att bygga bort systematiska och varaktiga flaskhalsar för ökad marknadsintegration mellan elområden och mellan länder samt anpassning till den pågående urbaniseringen i kombina- tion med nya elintensiva industrier som ofta vill etablera sig i anslut- ning till städerna. Det förs därför en diskussion om behovet av ökade investeringar, som det finns en diskussion om risken att nätföretagen överprissätter överföringstjänsterna. Nätkoncessionerna, det vill säga tillstånden för att bygga och an- vända ledningar i elnätet, är en pusselbit i denna ekvation eftersom nätkoncessionen är en förutsättning för de flesta investeringar i el- nätet. Ett av syftena med koncessionsprövningen är att säkerställa att den planerade investeringen är nödvändig och samhällsekonomiskt motiverad. Nätkoncessionen ger nätföretaget vissa rättigheter och skyldigheter, som kan behöva anpassas för att svara upp mot sam- hälleliga intressen. Regelverket om nätkoncessioner måste därför ses över och, om nödvändigt, förändras på ett sätt som kan hantera såväl befintliga som nya nät, inklusive förstärkningar och reinvesteringar, för att möta framtidens behov. Regelöversynen bör ha som syfte att åstadkomma en smidigare nätutvecklingsprocess och mer ändamålsenlig prövning, som möjligheten att hålla ordning på ledningarna kvarstår. Även reglerna om IKN måste anpassas efter nya förutsättningar, bland annat en utveckling mot mer decentraliserad produktion. 4Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät Elnätet har stor betydelse som grundläggande infrastruktur. För att kostnaderna för elnätet och påverkan på miljön inte ska bli onödigt stora måste utbyggnad och drift ske på ett strukturerat sätt. Vi har inom utredningen diskuterat vilka behov det finns för samhället av att reglera byggande och drift av elnät på olika nivåer och i olika tillämpningar. Även enskildas rättigheter och möjlighet att påverka beslut måste beaktas. Redan tidigt i utredningen har vi konstaterat att det behövs prövning och reglering även i fortsättningen, men att reglerna behöver förändras. Den nuvarande tillståndsprocessen upp- fattas av många aktörer som alltför omständlig och att den tar . I vissa fall används tid och resurser till prövning och regler- ing som inte behövs för att säkerställa rätt skydd för samhälleliga intressen. Det kan till exempel vara omfattande beskrivningar av miljökonsekvenser i ärenden där bedömt att projektet inte kan anses innebära betydande miljöpåverkan eller krav på åt- skillnad och redovisning för nätföretag som inte har externa kunder. Utredaren ska därför lämna förslag på författningsändringar som moderniserar, förenklar och förbättrar elnätsregelverket utan att resurseffektivitet, nätstabilitet eller miljöskydd påverkas negativt. Energimarknaden är under ett hårt omställningstryck. Storstads- regionerna växer kraftigt som elnätet i vissa delar börjar bli ålderstiget. Energi- och klimatpolitiska beslut leder till en förväntad ökning av förnybar väderberoende och decentraliserad elproduktion. växer nya konsumtionsmönster fram, till exempel ladd- infrastruktur. produktion av el med låg klimatpåverkan attra- herar nya elkrävande verksamheter och ger möjlighet till konvertering Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät Teknikutvecklingen går snabbt och digitaliser- ingen ger nya möjligheter att utnyttja till exempel lager och för- brukarflexibilitet som alternativ till ökad överföringskapacitet för att hantera temporära flaskhalsar i nätet. Det kommer ändå att finnas ett behov av att bygga nya elledningar på alla spänningsnivåer som behöver hanteras. Reglerna om prövning och administration bör utformas så att de möjliggör omställningen till mer förnybar elproduktion, utan att kostnaderna för samhället, med särskilt fokus på enskilda kunder, blir större än nödvändigt. Vi har därför granskat reglerna om undan- tag från koncessionsplikt, behovet av reglering och administration av ledningar som redan är byggda samt gjort en översyn om det är möjligt att förenkla koncessionsprövningen i vissa enklare fall. Nuvarande regler om undantag från koncessionsplikten behöver förenklas så att de anpassas till dagens och framtidens behov. Det övergripande syftet med undantagsreglerna är att förenkla byggande av ledningar och nät som har en obetydlig påverkan på miljön, el- marknaden och elnätet. Det finns möjligheter att lätta på kraven som gäller alla led- ningar som har nätkoncession. Till exempel finns det inte behov av intäktsreglering och åtskillnadsregler för ledningar som inte har ex- terna kunder. Å andra sidan kan det ibland finnas behov av att reglera vissa aspekter även inom nät som inte behöver koncession. Vi har slutligen tagit vara på erfarenheter från nätmyndigheten och energiaktörerna som sett möjligheter att förenkla och anpassa prövningen och administrationen i vissa situationer till vad som är ändamålsenligt. Inriktningen är att samhällets resurser ska läggas på tillståndsprövning av de ledningar som verkligen har en påverkan på elnätet, miljön och för enskilda så att resurserna används effektivt. 4.2Koncessionsplikten och koncessionsformerna behålls Bedömning: Den generella koncessionsplikten för starkströms- ledningar bör behållas, likaså indelningen i nätkoncessioner för område och linje. Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät Att bygga elnät tar stora resurser i anspråk – både i termer av mark- användning och långlivade kapitalkostnader. Det anses i allmänhet inte vara samhällsekonomiskt motiverat att konkurrensutsätta över- föring av el och öppna upp för möjligheten att ha parallella elledningar från olika aktörer. Detta eftersom styckkostnaden för det samlade överförföringsbehovet då skulle öka. Elnätsverksam- heten karakteriseras därmed av ett naturligt monopol. Nätkonces- sionerna innebär att verksamheten har ett legalt monopol att verka inom ett avgränsat geografiskt område eller på en viss spänningsnivå. Monopolet möjliggör att företaget kan realisera de skalfördelar som finns i verksamheten. Koncessionsplikten innebär även en möjlighet att pröva nätföretagets lämplighet att bedriva nätverksamhet. Se konsekvensanalysen i kapitel 10 för en utförligare analys. En nätkoncession för linje innebär att ett nätföretag ges tillstånd att bygga och använda en transmissionsledning, en regionledning eller en ledning inom ett lokalnät. En nätkoncession för område innebär att ett nätföretag inom ett avgränsat område i princip ges ensamrätt på att bygga och använda ledningar inom ett lokalnät upp till en viss spänningsnivå för överföring av el. Tillståndsprövningen görs av (Ei) och beskrivs i kapitel 5. Eftersom elnät är en verksamhet med större eller mindre påverkan på miljön ska den även miljöprövas. Detta sker till stor del genom att ellagen (1997:857) anger vilka bestämmelser i (MB) som ska tillämpas i koncessionsprövningen. gäller också parallellt med ellagen. Hela är med några få undantag indelat i områden som täcks av nätkoncessioner för område som gäller tills vidare. finns 150–160 företag som bedriver eldistribution med stöd av nät- koncession för område. Antalet nätområden är betydligt större efter- som ett antal nätföretag bedriver verksamhet i flera nätområden. Nya ansökningar av nätkoncession för område kommer att vara ytterst sällsynta med nuvarande system. Till frågan om samredovisning av flera nätområden återkommer vi i kapitel 7. Befintliga nätkoncessioner för område har varierande villkor när det gäller högsta spänning. Vanligt är att koncessioner för lokalnät Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät går upp till (kV). Några områden har koncessioner upp till (till exempel ) eller (). Ellevios nät i stad sträcker sig ända upp till för markkabel. Ansökning om höjning av spänningsnivån kan ske och behandlas i så fall som en ny koncessionsansökan. Värt att påminna om är att gäller parallellt med ellagen och är tillämplig när nya ledningar byggs med stöd av nätkoncession för område. Även om det inte sker en miljöprövning i ett koncessions- beslut kan det krävas olika tillstånd av såsom Natura 2000-prövning, dispens från biotopskydd, artskydd eller reservats- föreskrifter samt prövning av eventuell vattenverksamhet. Samråd enligt 12 kap. 6 § MB kan också vara aktuellt. Även kommunala till- stånd kan behövas. Det är av stor vikt att det förberedande arbetet genomförs så noggrant som möjligt och att de som utför det har goda kunskaper. Den som har nätkoncession för område ges ensamrätt på elöver- föringen i ett område på sin spänningsnivå i syfte att förhindra in- effektivt inträde av nya nätföretag på marknaden. Genom ett konces- sionsförfarande ges nätföretaget ett legalt monopol. För att undvika att nätföretagen missbrukar sin marknadsmakt har nätföretagen ålagts en rad skyldigheter som beskrivs i 3 kap. ellagen. Regleringen av nät- tariffer beskrivs i 4 kap. ellagen. Nättariffer får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen. Det är ett krav som kan ha betydelse för behovet av att upprätthålla ett legalt monopol för överföring av el. Regler som bestämmer nätföretagens tillåtna intäktsram beskrivs i 5 kap. ellagen. Processen för nätkoncession för linje innebär att den planerade led- ningen prövas både med hänsyn till den allmänna lämpligheten och ledningens miljöpåverkan. Den kommande framställningen handlar i första hand om prövningen för nätkoncession för linje. I tillämpliga delar berör det även nätkoncession för område. En nätkoncession har också andra funktioner, såsom att den ligger till grund dels för tvångsrätt, dels för reglering enligt ellagen. Nät- koncession som grund för tvångsrätt är ett instrument som ger inne- Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät havaren av nätkoncession (allmänintresset) en stark position gent- emot markägare (enskilda intressen). Nätkoncessioner som grund för reglering är ibland ändamålsenligt, ibland inte. och möjligheterna till dispens bör utökas Syftet med koncessionsplikten är att säkerställa att utbyggnaden av elnätet inte är samhällsekonomiskt olönsam. Koncessionsplikten möjliggör också för större ledningar en prövning av anläggningens miljöeffekter ur ett helhetsperspektiv. Alltsedan ellagstiftningen in- fördes i har det dock funnits undantag från koncessions- plikten, det vill säga situationer där syftena bakom lagstiftningen inte har ansetts vara tillräckligt starka för att nätkoncession ska krävas. Det finns två slags undantag från koncessionsplikten. Det ena är generella undantag genom förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857), IKN-förord- ningen. Det andra är enskilda tidsbegränsade dispenser för ledningar som var i bruk (”banvaktsstugeundantaget”). För att få ett regelverk som är lämpat att möta framtida behov föreslår vi att undantagen fastställs i nätmyndighetens föreskrifter i stället för i förordning. Föreskrifterna kan sedan kompletteras med en handbok. De generella undantagen kan aldrig bli heltäckande. Vi föreslår därför att nätmyndigheten i ett enskilt fall ska kunna ge dispens från koncessionsplikten om särskilda skäl finns. Sammantaget innebär detta en ökad flexibilitet och möjlighet att bygga och använda en ledning utan stöd av nätkoncession om det är lämpligt. tas möjligheten att begära ett bindande besked bort. 4.3.1Översyn av de generella undantagen från koncessionsplikt Förslag: får bemyndigande att i föreskrifter fast- ställa undantag från kravet på nätkoncession. Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät Regelverket om undantag från koncessionsplikt bör kunna utvecklas och förtydligas allteftersom förutsättningarna förändras. Nya tekniker utvecklas och nya behov uppstår som förutsätt- ningarna för att bedriva nätverksamhet förändras. Detta leder till situationer där koncessionsplikten kan verka hämmande för sam- hällsutvecklingen som den inte längre fyller något tydligt skyddsbehov för lokalnätsägaren. Ett sådant exempel är elektrifier- ingen av fordonsflottan. Vi anser därför att det är lämpligt att regelverket läggs i föreskrifter beslutade av nätmyndigheten i stället för i en förordning beslutad av regeringen. Det är generellt sett enklare för en myndighet att ändra en föreskrift än för regeringen att ändra en förordning. På så sätt kan regelverket enkelt utvecklas med hänsyn till nya omständigheter, till exempel teknisk utveckling. Föreskrifterna kan sedan kompletteras med allmänna råd. Det är viktigt att regelverket i stort är förutsägbart och stabilt . Både nätföretagen och de som bygger nät utan nätkoncession har både rätt till och behov av att veta vilka regler som gäller, bland annat för att kunna fatta korrekta investerings- beslut. Bemyndigandet från regeringen till nätmyndigheten bör där- för avgränsas så att föreskrifternas tillämpningsområde i stort kom- mer att motsvara dagens förordning. Vårt förslag är att undantagen endast ska få avse anläggningar inom vissa bestämda områden eller med en specifik funktion. Detta motsvarar förordningens nuvarande indelning i 5–19 §§ respektive 20–22 b §§. Vidare bör det föreskrivas att ett undantags inverkan på elmarknadens funktion särskilt ska beaktas, jämför förslaget om dispens i avsnitt 4.3.2. Vi har identifierat behov av några förändringar i sak: •Undantaget för produktionsnät bör förtydligas och utvidgas. •Det bör övervägas ett undantag som möjliggör överföring av för- nybar elproduktion mellan anläggningar och byggnader, inklusive flerbostadshus. Ett sådant undantag bör samordnas med genom- förandet av reglerna om energigemenskaper. •Undantagen för elanläggningar som avser fordons elbehov eller trafikändamål bör samlas i ett undantag med större tillämpnings- område. Översyn av koncessionsplikten och regleringen av elnät •Det bör införas ett undantag för överföring av lokalkraft mellan produktions- och överföringsanläggningar. •Det bör tydliggöras vad som avses med överföring för egen re- spektive annans räkning. •Det bör tydliggöras i vilken utsträckning även anslutningsledningar mellan det koncessionerade och det icke koncessionerade näten omfattas av undantag från koncessionsplikt. För att göra dessa förslag oberoende av förslaget om vidaredelegation till nätmyndigheten lämnar vi färdiga författningsförslag i respektive avsnitt. Dessa förslag kan ligga till grund för förordningsändringar om förslaget om vidaredelegation inte genomförs. Reglerna om icke koncessionspliktiga nät (IKN) innebär en betydligt enklare tillvaro för dess innehavare än för innehavarna av konces- sionspliktiga nät.