sou · H7B350 · 2019-12-09 00:00:00 — Enligt vår uppfattning räcker det emellertid inte med att det finns mycket starka skäl som talar för en lösning som innebär en reglerad möjlighet att återkalla betygsbeslut då fusk vid antagningen upptäcks i efterhand. Även om en reglering skulle kunna utformas som uppfyller krav på förutsebarhet och god rättssäkerhet i övrigt, menar vi att frånvaro av tunga skäl mot en sådan reglering bör vara en ytterligare förutsättning för en särlösning. Det som, enligt vår bedömning, talar allra starkast för att det bör vara möjligt att återkalla redan meddelade betygsbeslut är att det är en fråga om rättvisa samt att samhällets resurser bör läggas på de som kan antas ha bäst förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Vidare oroar det ökande antalet fall av fusk vid antagning till lärosätena, vilket gör åtgärder för att stävja fusket påkallade. Det kan antas att stränga följder, bl.a. återkallande av betygsbeslut, kan verka avskräckande på potentiella fuskare. Som framgår av det föregående finns det emellertid en hel del argument som kan anföras mot åtgärden att även återkalla betyg och högskolepoäng från den som blir av med sin utbildningsplats på grund av fusk vid antagningen. Dessa argument väger sammantaget så pass tungt, menar vi, att vi vid vår slutliga avvägning landar i bedömningen att övervägande skäl talar emot att det införs en möjlighet att återkalla betyg i nu aktuella situationer. Under alla förhållanden finns, vid en helhetsbedömning av skälen för och emot, inte tillräcklig övervikt för skälen för att införa ett undantag från gynnande besluts orubblighet genom en möjlighet att återkalla betyg. Vår slutsats är alltså att återkallande av ett gynnande förvaltningsbeslut om antagning till högskoleutbildning på grund av att parten Våra bedömningar och överväganden i betygsfrågan har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter inte också ska kunna leda till att godkänt betyg på en högskolekurs återkallas. I följande kapitel, kapitel 6, behandlar vi frågan om det finns skäl att författningsreglera att betygsbeslut ska stå fast även vid ett återkallande av antagningsbesked. Vi behandlar där ett antal ytterligare frågeställningar som vi uppmärksammat i utredningsarbetet och vi föreslår viss ytterligare reglering. Vi ska, enligt utredningens tilläggsdirektiv, ta ställning till om återkallande av ett gynnande förvaltningsbeslut om antagning till högskoleutbildning på grund av att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter också ska leda till att godkänt betyg på en högskolekurs ska återkallas och, vid behov, lämna nödvändiga författningsförslag. I kapitel 5 har vi kommit fram till slutsatsen att betygsbeslut inte bör kunna återkallas i en sådan situation. Fråga har uppkommit om det är tillräckligt att vi anger vår ståndpunkt i frågan eller om den bör regleras på något sätt. Enligt tilläggsdirektiven är vi oförhindrade att ta upp frågor som ansluter till betygsfrågan, om vi anser att de behöver utredas för att viska kunna fullgöra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Vi har identifierat och behandlat några sådana frågor. Dessa anknyter på ett eller annat sätt till betygsfrågan och återkallande av antagningsbeslut. Våra överväganden och förslag i betygsfrågan och övriga frågor redovisas i detta kapitel. 6.1Det författningsregleras att betyg kvarstår vid återkallelse av antagning Utredningens förslag: I högskoleförordningen anges att betyg kvarstår även om lärosätet beslutar att återkalla antagningen till en utbildning på grundnivå eller avancerad nivå till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Vi har i kapitel 3 beskrivit olika sätt att se på vad som följer av gällande rätt i frågan om ett återkallat antagningsbesked på grund av olika slags ”fusk” vid antagningen (t.ex. ett resultat från högskoleprov som åstadkommits genom fusk eller ett falskt betyg) ska kunna leda till att också betyg som studenten hunnit få på kurser denne genomgått kan återkallas. Vi har också där angett att rättsläget är oklart men att övervägande skäl talar för att gällande rätt ska anses omfatta det synsätt som innebär att det inte finns ett tillräckligt orsakssamband mellan studentens vilseledande vid antagningen och betygsättningen på genomgångna kurser för att 37 § andra stycket 3 FL, om ändring av gynnande förvaltningsbeslut till nackdel för part, ska kunna tillämpas för att återkalla betygen (och högskolepoängen). Vi har vidare, i kapitel 5, kommit fram till slutsatsen att betygsbeslut inte bör kunna återkallas i en sådan situation som här avses och att det därför inte bör införas en sådan reglering. Frågan är om det är tillräckligt med utredningens ställningstagande i frågan eller om detta också bör manifesteras genom någon form av uttrycklig författningsreglering. Ett flertal lärosäten har till oss angett att det är problematiskt att det saknas författningsreglering på området. Det har vidare framgått att universitet och högskolor , med stöd av UKÄ:s riktlinjer, uppnått viss konsensus i frågan om betygsbesluten ska återkallas eller inte. Det vore därför olyckligt, har det påpekats, om utredningens ställningstagande skapar mer oreda än klarhet i frågan. Vidare kan det, som nämnts ovan, konstateras att det i doktrin finns olika uppfattningar om vad som följer av gällande rätt och allmänna förvaltningsrättsliga principer i denna fråga. 6.1.2Det finns behov av klarläggande i förutsebara regler I detta sammanhang är de grundläggande rättssäkerhetsprinciper som kommer till uttryck i 1 kap. 9 § RF av betydelse. När det gäller frågan om återkallelse av betyg kan olika bedömningar mellan lärosätena leda till stora orättvisor mellan studenterna. Som konstaterats i föregående kapitel kan återkallande av betygsbeslut leda till långtgående konsekvenser för studenten. Det är naturligtvis olämpligt att fusk vid antagningen kan leda till återkallande av betygsbeslut vid ett lärosäte och att samma typ av fusk vid ett annat lärosäte inte leder till återkallelse av betyg beroende på olika tolkningar av rättsläget. Redan av detta skäl finns anledning att införa en uttrycklig reglering av vad som ska gälla för betygsbeslut vid återkallelse av antagningsbeslut på grund av den enskildes vilseledande eller felaktiga uppgifter i antagningsärendet. Det som talar mot en reglering i frågan är att det ger en missriktad signal till berörda och till allmänheten. Genom en reglering av att den som antagits genom fusk får behålla sina betyg trots en återkallad antagning till utbildningen kan det uppfattas som att samhället garanterar fuskaren ett skydd mot negativa konsekvenser av fusket. Det kan förstås uppfattas som både stötande och kontraproduktivt. Det är dock en viktig rättssäkerhetsaspekt, som hör samman med likabehandlingsprincipen, att det finns en förutsebarhet i systemet. Det otillfredsställande med att betygsfrågan uppfattas som en oklar rättsfråga väger, menar vi, så pass tungt att ett klarläggande är befogat, trots risken för ett negativt signalvärde. Sammanfattningsvis menar vi således att principen om likabehandling och det objektivitets- och normmässighetskrav som följer av bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF talar för att det införs en tydlig och uttrycklig regel för hur betygsfrågan ska hanteras vid återkallelse av antagningsbeslut på grund av fusk. Vi föreslår därför att det i högskoleförordningen införs en bestämmelse med innebörden att ett betyg kvarstår även om lärosätet beslutar att med stöd av 37 § FL återkalla antagningen till en utbildning på grundnivå eller avancerad nivå till följd av att antagningsbeslutet blivit felaktigt på grund av att studenten som sökande till utbildningen lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Vårt förslag till bestämmelse är begränsat till vad som ska gälla i betygsfrågan när det beslutas om återkallelse av antagning till utbildning på grund- eller avancerad nivå. Vi bedömer att det faller utanför vårt uppdrag att lämna förslag avseende betyg för det fall en antagning till utbildning på forskarnivå skulle återkallas. Regleringen bör alltså gälla vid återkallelse av en antagning till utbildning på grund av att den enskilde lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter, och därför felaktigt fått en plats på en kurs eller ett utbildningsprogram. har möjligheten att åberopa förfalskade gymnasiebetyg försvårats, eftersom betygsuppgifter från gymnasieskolan vanligtvis inhämtas direkt från en gemensam databas för gymnasiebetyg. Däremot har antalet återkallade resultat på högskoleprovet på grund av fusk vid provet ökat dramatiskt, vilket har lett till ett ökat antal återkallelser av antagningsbeslut hos lärosätena. Vidare förekommer det fusk vid antagningen genom att den sökanden hänvisar till falska betyg från Komvux eller utländska betyg. Samtliga dessa exempel, och andra fall av vilseledande och felaktiga uppgifter i antagningsärenden, bör omfattas av bestämmelsen. Bestämmelserna om betyg i högskoleförordningen gäller inte för enskilda utbildningsanordnare utan särskild reglering (se vidare avsnitt 3.1.3). Vi bedömer att det inte finns skäl att reglera frågan om återkallelse av betyg särskilt i dessa fall. Den föreslagna bestämmelsen ska alltså inte utsträckas till att gälla även enskilda utbildningsanordnare. Bestämmelsen bör införas i kap. 6 i förordningen, som bl.a. innehåller bestämmelser om betyg. 6.2En tidsgräns för återkallande av antagning införs Utredningens bedömning: Möjligheten för ett lärosäte att återkalla ett beslut om antagning till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter vid antagningen bör inte särregleras i förhållande till 37 § andra stycket 3 FL. Utredningens förslag: I högskoleförordningen införs en bestämmelse om att ett beslut om återkallelse av antagning till en utbildning på grundnivå eller avancerad nivå till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter inte får meddelas om examensbevis som avser utbildningen har utfärdats. 6.2.1Möjligheten att återkalla antagningsbeslut bör inte särregleras Enligt 37 § FL får ett felaktigt förvaltningsbeslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part ändras till den enskildes nackdel i vissa undantagsfall. Ett av undantagen är om felaktigheten beror på att parten lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Som framgår av utredningens tilläggsdirektiv har universitet och hög- skolor med stöd av 37 § FL återkallat beslut om antagning till högskoleutbildning till följd av att personer som beslutet rör har fuskat vid högskoleprovet och antagits till utbildningen på grund av det felaktiga provresultatet. Lärosätena har vidare med åberopande av 37 § FL, eller den motsvarande praxis som fanns före den nuvarande förvaltningslagens införande , återkallat antagningsbeslut på grund av andra typer av vilseledande vid antagningen, t.ex. om sökanden åberopat förfalskade eller modifierade betyg eller andra intyg. Något oklart rättsläge angående möjligheten till återkallelse av en antagning till utbildning då det uppdagats att studenten antagits till utbildningen på falska meriter, föreligger inte. Däremot har det framgått att det finns olika uppfattningar angående vad för slags beslut en återkallelse av ett antagningsbeslut är. Frågor om tillträde genom urval och antagning regleras i 4 kap. 3 § HL och 7 kap. HF. Där regleras dock inte möjligheten att återkalla en beslutad antagning utan det sker, som framgått, genom en tillämpning av 37 § FL. Förvaltningslagens förfaranderegler är generellt tillämpliga vid handläggning av ärenden enligt högskoleförordningen, dock med undantag för vissa bestämmelser om kommunikation och motivering av beslut, som inte behöver tillämpas i ärenden om antagning till eller betygsättning inom utbildningen.1 Den fråga som uppkommit, och som diskuteras bland högskolejurister, är om en högskolas beslut om återkallelse av en antagning är ett beslutsfattande enligt högskolelagstiftningen eller inte. Frågan har framför allt betydelse för om det som sägs i 12 kap. HF om överklagbarhet alls är relevant för återkallelsebeslut. Vi behandlar frågan om överklagande närmare i nästa avsnitt. Av betydelse i detta sammanhang är emellertid att enligt vissa är en tillämpning av högskoleförordningens bestämmelser om urval m.m. en förutsättning för att kunna bedöma orsakssambandet mellan vilseledandet och antagningsbeslutet. Det skulle i sin tur tala för att återkallelsebeslutet är ett sådant beslut av en högskola som inte kan överklagas enligt 12 kap. 4 § HF. Den bestämmelsen föreskriver att beslut av en högskola inte får överklagas i annat fall än som anges i 12 kap. HF eller om det är tillåtet enligt annan författning än förvaltningslagen. 11 kap. 4 a § HF. Kammarrätten i har emellertid i ett beslut rörande en återkallad antagning bedömt att så inte är fallet utan att ett sådant beslut fattas med stöd av förvaltningslagen.2 Därmed är det förvaltningslagens överklaganderegler som skulle gälla och inte högskoleförordningens. Enligt 40 § FL överklagas beslut till allmän förvaltningsdomstol och beslut får, enligt 41 § FL, överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Målet återförvisades till förvaltningsrätten som hade avvisat överklagandet av högskolans beslut med hänvisning till 12 kap. 4 § HF. Enligt förvaltningsrätten följde det inte av vare sig högskoleförordningen eller någon annan författning än förvaltningslagen att återkallelsebeslutet går att överklaga. Efter vad vi förstått har frågan om återkallelsebesluts ställning och om tillämpligheten av överklagandeförbudet i 12 kap. 4 § HF fortsatt att vara omdiskuterad bland högskolejurister även efter kammarrättens beslut. Vi kommer som sagt att behandla frågan om överklagande av beslut om att återkalla ett antagningsbeslut i nästa avsnitt. Det sagda illustrerar dock att det finns en osäkerhet kring återkallelsebeslutens rättsliga klassificering som inte är optimal, menar vi. Redan detta talar för att det finns ett behov av rättsligt klargörande. Det är viktigt att det finns klara och tydliga regler för vad som kan bli följden för den som lämnar vilseledande uppgifter vid antagning till ett universitet eller en högskola. Beslut om återkallande av ett antagningsbeslut är vidare ett beslut som kan påverka den enskilde på ett ingripande och långtgående sätt. Detta gäller särskilt om studenten har hunnit studera på ett utbildningsprogram och därmed hunnit få studieskulder. Även det talar för tydlighet i regleringen. Vi har därför övervägt om det vore lämpligt att i högskoleförordningen införa en bestämmelse som uttryckligen anger att ett lärosäte kan återkalla ett beslut om antagning till utbildning om beslutet blivit felaktigt till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. En sådan bestämmelse skulle alltså utgöra en förtydligande särreglering i frågan i förhållande till 37 § FL. En sådan föreskrift om återkallelse av ett gynnande antagningsbeslut skulle dock möjligen kunna ses som ett sådant ingrepp i enskilds personliga förhållanden som kräver reglering i lagform enligt 8 kap. 2 § första 2Kammarrätten i , beslut i mål nr 4546-18. stycket 2 RF, eller ett bemyndigande i lag enligt 8 kap. 3 § RF. I vart fall skulle en sådan uttrycklig reglering av möjligheten att återkalla antagningsbeslut i högskoleförordningen innebära en onödig dubbelreglering av frågan. Sammanfattningsvis gör vi därför bedömningen att möjligheten att återkalla ett antagningsbeslut som en följd av sökandens vilseledande inte lämpligen bör särregleras i högskoleförordningen. Återkallande av antagningsbeslut i sådana fall bör alltså även fortsättningsvis ske med stöd av 37 § andra stycket 3 FL. Det har framkommit farhågor med anledning av att det inte finns någon tidsgräns för när ett återkallande av ett antagningsbeslut är möjligt. I vissa fall upptäcks inte att en student antagits till ett utbildningsprogram med stöd av ett förfalskat betyg eller ett högskoleprovsresultat som uppnåtts genom fusk förrän . Det har ifrågasatts om det i sådana situationer ska vara möjligt att även återkalla eventuella examensbeslut, yrkeslegitimationer och andra beslut som vilar på den kurs eller det utbildningsprogram som återkallandet gäller. Denna oklarhet kan leda till varierande praxis hos de olika lärosätena, vilket naturligtvis är olämpligt. Det är vidare skäligt att det införs någon form av preskriptionstid för det ”fusk” som medförde att studenten fick sin plats på programmet, dvs. en bortre gräns för hur länge det är rimligt att vilseledande vid antagningen ska kunna leda till en ingripande åtgärd mot en student som efter antagningen, de facto, klarat själva utbildningen. En sådan bestämmelse kan också klargöra för lärosätena att de efter denna tidpunkt inte behöver lägga tid och resurser på att utreda frågor om eventuellt fusk vid antagningen. Slutligen kan en sådan reglering ha ett viktigt signalvärde, då det tydliggör att den som har tagit sig in på en utbildning genom att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter vid antagningen inte ”går säker” förrän lärosätet har utfärdat examensbevis för den aktuella utbildningen. Vi menar därför att det i högskoleförordningen bör införas en bestämmelse om att ett ärende om återkallelse av antagningsbeslut inte får inledas efter det att högskolan utfärdat ett examensbevis över den aktuella utbildningen till den som lämnat vilseledande eller oriktiga uppgifter vid antagningen till utbildningen. Bestämmelsen om preskriptionstid för att meddela ett beslut om återkallelse av antagning på grund av sökandes vilseledande bör föras in i 7 kap. HF, som rör tillträde till utbildningen. 6.3Reglerna för överklagande förtydligas och ändras Utredningens bedömning: Ett lärosätes beslut om återkallelse av antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå bör kunna överklagas. Detta bör framgå genom uttrycklig författningsreglering. Utredningens förslag: ska pröva överklaganden av ett universitets eller en högskolas beslut om återkallelse av antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå som fattats med åberopande av att antagningen blivit felaktigt till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Ett beslut om återkallelse av ett antagningsbeslut fattas av det universitet eller den högskola som beslutat om antagningen. Som framgått av avsnitt 6.2 förekommer olika tolkningar av vad för slags beslut återkallelsebeslutet är och om det går att överklaga. Ett annat förhållande som framkommit i utredningsarbetet är att olika slags överklagandeinstanser prövat överklaganden av återkallelsebeslut. I detta avsnitt behandlar vi vilken ordning som är lämplig. I 12 kap. 2 § HF anges vilka beslut av ett lärosäte som får överklagas till , . Beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå är ett sådant beslut (punkten 3). ÖNH:s beslut med anledning av ett överklagande dit får inte överklagas (5 kap. 1 § HL och 12 kap. 5 § HF). Enligt det s.k. ”överklagandeförbudet” i 12 kap. 4 § HF får ett beslut av ett universitet eller en högskola i annat fall än som nämns i kapitlet överklagas endast om det är tillåtet enligt en annan författning än för- Återkallelsebeslut i de situationer som här avses omfattas inte av någon överklagandebestämmelse i 12 kap. HF eller av någon särskild författning som avses i 12 kap. 4 § HF. ÖNH har med stöd av bestämmelsen i 12 kap. 2 § 3 HF ansett sig behörig att pröva överklaganden om återkallande av antagningsbeslut i de fall den enskildes felaktiga eller vilseledande uppgifter, t.ex. åberopande av falska betyg, har lett till att han eller hon antagits till en utbildning som han eller hon egentligen inte är behörig till.3 När det gäller övriga överklaganden av beslut om återkallande av antagningsbeslut har det, som framgått i avsnitt 6.2.1, varit omdiskuterat vad som gäller, dvs. om återkallelsebeslut alls kan överklagas. Det har också i olika sammanhang pekats på att det är olämpligt att, om samtliga beslut om återkallelse av antagning är överklagbara, prövningen kan göras i olika instansordningar, ÖNH i vissa fall och förvaltningsdomstolar i andra fall. Som vi anfört i det föregående bör möjligheten till återkallelse av antagning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå även fortsättningsvis regleras i förvaltningslagen, även om handläggningen i ett sådant återkallelseärende sker i relief till högskolelagstiftningens bestämmelser om antagning och urval m.m. Frågan som då uppstår är till en början vad som ska gälla fortsättningsvis i fråga om överklagbarhet och, i förekommande fall, vilken överprövningsinstans som lämpligen bör ta hand om överklaganden. Nedan utvecklar vi våra bedömningar i dessa frågor. Eftersom frågorna också kan beröra bestämmelser om en rättvis rättegång och rätt till domstolsprövning av civila rättigheter ska kort redogöras för konventionens innehåll i detta hänseende. 6.3.2Kort om rätten till domstolsprövning av civila rättigheter enligt Ett överklagandeförbud som är oförenligt med rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i ska inte tillämpas.4 Av artikeln följer att vid prövning av någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott är den berörde berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk 3Ett exempel är ÖNH:s beslut (reg.nr 33-249-11). 4RÅ 2001 ref. 56 och HFD 2018 ref. 46. domstol, som upprättats enligt lag. Det innebär att var och en har rätt att få varje fråga som omfattas av artikel 6.1 prövad i domstol.5 Det krav på domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter som följer av är relevant i detta sammanhang, både vad gäller frågan om ett lärosätes beslut om återkallande av ett antagningsbeslut ska kunna överklagas eller inte och vilken instans som i så fall är lämplig att pröva överklagandet. Här följer därför en kortfattad redogörelse för artikeln och den praxis som utvecklats till stöd vid tolkning av vissa av bestämmelsens centrala begrepp. För att artikel 6.1 ska vara tillämplig när det gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter6 krävs det att 1.det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild (fysisk eller juridisk) person och en annan person eller myndighet, 2.tvisten gäller en rättighet som har sin grund i nationell rätt och 3.att denna rättighet eller skyldighet kan karaktäriseras som civil.7 Tvist om en civil rättighet eller skyldighet För att artikel 6.1 ska bli tillämplig krävs det alltså att tvisten är reell och seriös. För det andra ska tvisten gälla en rättighet som har sin grund i nationell rätt. Det kan vara svårt att genom praxis få en klar uppfattning om var gränsen mellan en rättighet och en förmån som beviljas på skönsmässiga grunder går.8 Ofta har ansett det vara fråga om en rättighet även i de fall en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighetsprövning avgöra om ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag ska beviljas eller inte. Även om det rör sig om skönsmässiga bedömningar, har domstolen gjort gällande att avgörandena har krävt tillämpning av vissa över- 5Golder mot (), p. 28–36, och Naït-Liman mot (), p. 112 och 113. 6Praxis avseende begreppet anklagelse för brott är inte relevant för frågan om överklagande av beslut om återkallande av antagning, och utelämnas därför helt i denna redogörelse. 7Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (nedan ), 5e uppl., 2015, s. 161 ff. 8Danelius, s. 164 f. gripande rättsliga regler. Det har ansetts tillräckligt för att tvisten ska anses ha sin grund i nationell rätt och falla inom tillämpningsområdet för artikel 6.1.9 Det tredje kravet är att rättigheten är en civil rättighet (eller skyldighet).