sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Den behöver beak- tas i ett helhetsperspektiv där stadsstrukturer som bidrar till närhet till arbete och service utan att behöva pendla med bil och med gena gång- och cykelvägar och kollektivtrafikstråk samt tysta gröna miljöer är viktiga komponenter. Under rubriken bebyggelseplanering går Natur- vårdsverket igenom bestämmelser i nu gällande PBL med hänvisning till att bebyggelseplanering behöver ske så att den trafikutveckling som den genererar medverkar till att både klimatmål och övriga sam- hällsmål kan nås. Samhällsplanering ses också som det mest långsik- tiga området att arbeta med för att åstadkomma en omställning till fossilfrihet. Följande framgår av redogörelse: I PBL infördes ett uttryckligt krav på hänsyn till klimat- aspekter i andra kapitlet (2 kap. 3 §). Av förarbetena framgår att ”hänsyn till klimataspekter” syftar till en mer integrerad och förut- seende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt byggande identifierar att översiktsplanen har en central roll i kommunernas arbete för en hållbar utveckling och således även i kommunernas arbete med minskad klimatpåverkan. Naturvårds- verket konstaterar att det inte ges någon specifik väg- ledning om hur bebyggelse- och trafikstrukturer ska utvecklas för att främja minskad klimatpåverkan från transporter. konstaterar, efter kontakt med , att få kommuner lyfter klimatfrågan ur ett regionalt perspektiv och hur kommunens planering samordnas med den regionala planeringen för att minska klimatpåverkan framhåller att justeringar av PBL borde kunna övervägas för att stärka styrningen i den fysiska planeringen i linje med klimatmålen och för att säkerställa att den fysiska planeringen sker med inriktning på en transportsnål tillgänglighet. Naturvårds- verkets förslag i promemorian på justeringar och hur andra åtgärder skulle kunna utformas redovisas nedan. •Naturvårdsverket anser att krav på att konsekvensbedömningar av trafikeffekter ska redovisas kan införas i PBL och ifall trafiken bedöms öka som följd av exploateringen så ska alternativa plan- förslag för utveckling av bebyggelsen tas fram. Kravet kunde inklu- deras i PBL när det gäller översikts- och detaljplanering i städer och tätorter samt bygglov för större exploateringar kopplade till redan befintliga detaljplaner i städer och tätorter. Naturvårds- verket menar att trafikkonsekvensbedömningen i sin tur ska ut- göra ett underlag för miljöbedömning. •Naturvårdsverket menar vidare att parallellt med att klimatmål behöver lyftas fram tydligare i olika delar av planlagstiftningen behöver klimatmålen lyftas i direktiv till länsstyrelserna, som vik- tiga statliga intressen att beakta för länsstyrelserna i de formella granskningar av översiktsplaner och detaljplaner som görs. •Naturvårdsverket framhåller att, även beaktat kommunernas plan- monopol, så utgör staten en viktig part i den fysiska planeringen också på den kommunala nivån. Detta genom t.ex. nationella myndigheters dialog och samråd med kommuner och regioner om översiktsplaner och detaljplaner samt genom att statlig med- finansiering till transportinfrastruktur ofta efterfrågas som för- utsättning för den lokala fysiska planeringen. •Naturvårdsverket pekar också på att i och läns- planeupprättarnas styrdokument såsom regleringsbrev, instruk- tioner, direktiv osv. behöver regeringen betona att när samråd sker enligt 3 kap. 9 § PBL så ska klimatmålen särskilt beaktas. •Naturvårdsverket tar upp kommunernas rådighet över utbudet av parkeringsplatser genom att kunna utfärda så kallade parkerings- normer, ett administrativt styrmedel. anser att en utredning behövs om hur PBL uttalat kan stödja krav på gröna parkeringsköp16 för att främja tillgänglighet som inte innebär egen bil och kombineras med att maxtak ska sättas för bilparkeringstal i städer och tätorter. har, efter att denna promemoria slutförts, publicerat en vägledning om flexibla parkeringstal. pekar vidare på att staten behöver stödja kostnads- effektiva beteendepåverkande styrmedel, dels genom att ges ett tydligt uttalat mandat att medfinansiera styrmedel och åtgär- der i fyrstegsprincipens steg 1 och steg 2, dels behöver kommuner ges mandat i planlagstiftningen att ställa krav på att gröna transport- planer ska tas fram vid nyexploatering eller väsentligt ändrad verk- samhet i befintlig bebyggelse. framhåller i promemorian att informativa styr- medel har visat sig vara viktiga beståndsdelar i samlade paket med styrmedel. Informativa styrmedel för främja överflyttning till alter- färdsätt kan bestå av mobilitetsrådgivning och beteende- påverkande kampanjer. Sådana informativa styrmedel kan användas som komponenter i paket med samverkande styrmedel. Informativa styrmedel kan bidra till att förstärka effekten av administrativa eller ekonomiska styrmedel. framhåller att gröna resplaner, gröna parker- ingsköp och informativa styrmedel såsom marknadsföring av håll- bara färdsätt behöver främjas från statligt håll. I promemorian fram- förs att gröna resplaner för företag och verksamheter har beräknats minska bilanvändningen för arbetsresorna med i storleksordningen 16Se kapitel 1, avsnitt Begrepp. I sina slutsatser betonar att kommunerna behöver ges mandat i regelverket för den fysiska planeringen att kräva gröna resplaner vid nyexploatering eller väsentlig ombyggnad av bebyggelse. Med de nya svenska klimatmålen i sikte redovisar i rapporten Med de nya svenska klimat- målen i sikte17 en första uppföljning av utvecklingen mot de nya klimatmålen. Uppföljningen visar att målen är inom räckhåll, men att krafttag behövs. konstaterar att transporterna är nyckeln till måluppfyllelse år 203018 och att många klimatsmarta lösningar finns. Verket konstaterar att med dagens beslutade styrmedel i trans- portsektorn når inte målnivån på 70 procents ut- släppsminskning . Det finns fortfarande ett gap på omkring 1–koldioxidekvivalenter. Detta gap uppstår när beslutade styrmedel till är inräknade. För att sluta gapet, som är osäkert och därmed kan vara både större eller mindre, bedö- mer att det behövs ytterligare styrmedel eller styr- medelsskärpningar för att förverkliga utsläppsreducerande åtgärder i transportsektorn och göra det på ett hållbart sätt. Gällande trans- portsektorn är mycket arbete gjort på fordons- och bränslesidan, varför bland annat fokuserar på styrmedel för att nå ett transporteffektivare samhälle. I rapporten lyfts möjligheten att kommunerna ges mandat genom regelverket att efterfråga gröna transportplaner vid nyexploateringar eller väsentlig ombyggnad av bebyggelse. Gröna resplaner bedöms här generera mervärden utöver minskad klimatpåverkan från bilresor genom minskad markåtgång för parkeringsplatser, positiva hälso- effekter för personal, effektivare tjänsteresande, minskad trängsel i vägtrafiken, minskat behov av investeringar i parkeringsplatser och annan infrastruktur för biltrafik. Ökad beläggningsgrad förbättrar förutsättningarna att utveckla en attraktivare kollektivtrafik. 17Med de nya svenska klimatmålen i sikte. Gapanalys samt strategier och förutsättningar för att nå etappmålen 2030 med utblick mot 2045 (, Rapport 6795) . 18Utsläppen från inrikestransporter, utom inrikes flyg, ska minska med jämfört med . sammanfattar några viktiga styrmedel för ett transporteffektivt samhälle som bedöms vara verkningsfulla: •Trafikverket ges ett tydligt uttalat mandat att medfinansiera såsom gröna resplaner, gröna parkerings- köp samt informativa styrmedel såsom marknadsföring av håll- bara färdsätt. Dessa styrmedel kan vara del av att genomföra fyr- stegsprincipens19 steg 1 och steg 2. •Kommuner kan ges mandat i planlagstiftningen att ställa krav på att gröna transportplaner ska tas fram vid nyexploatering eller väsentligt ändrad verksamhet i befintlig bebyggelse. Underlag till nationell arkitekturpolicy Regeringen gav i uppdrag att ta fram under- lag till en nationell arkitekturpolicy. I uppdraget låg att undersöka kommuners arbete med arkitektur- och gestaltningsfrågor inom ramarna för planerings- och bygglovsprocesser enligt PBL. Upp- draget innebar också att skulle undersöka hur kommuner och berörda parter samverkar för att skapa goda livsmiljöer. Irapporten till nationell arkitekturpolicy20 påpekar att trafikinfrastrukturen har stor betydelse för arkitekturen i såväl stadsbygd som landsbygd. I rapporten slås fast att tillgänglighet kopplad till upplevelsevärden och rörelsemönster skapas i alla ske- den, från planering till investeringar i byggande, drift och underhåll. konstaterar att avtrycket i arkitekturen gäller såväl bebyggel- sen i sig som attraktiviteten i platsbildningar där vi uppehåller oss och vår upplevelse av stadsmiljön eller landskapet i sekvenser medan virör oss därigenom. Utformningen och förvaltningen av gator, torg och parker bidrar till en orts attraktivitet. konstaterar att kommunernas egen trafikplanering, hantering av parkeringsnormer och markparkering av fordon, påver- kar starkt gestaltningen av allmänna platser. Detta är frågor som i vissa fall hanteras under PBL, men i många fall hanteras som en 19Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transport- systemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgär- der som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. Ny- investeringar och större ombyggnadsåtgärder. 20Underlag till nationell arkitekturpolicy. framhåller att den fundamentala inver- kan som statlig och trafikplanering har på arkitekturen i våra tätorter och landskap – såväl gestaltningen av allmänna och offentliga platser som av bebyggelse – bör behandlas mycket med- vetet arkitektoniskt. Översiktsplanering för minskad klimatpåverkan har på uppdrag av regeringen tagit fram en vägledning för klimatanpassad översiktsplanering. Översiktsplanering för minskad klimatpåverkan.21 Denna vägledning syftar till att ge kommunerna stöd i översiktsplaneringen så att den medverkar till en minskad klimatpåverkan. Vägledningen ska också stödja kommunerna i arbetet med att nå miljömålen God bebyggd miljö och Begränsad klimat- påverkan. framhåller att översiktsplaneringen är ett utmärkt instru- ment för att samordna regionala och kommunala satsningar inom infrastruktur med bebyggelseutvecklingen. Det kan handla om kom- munens samverkan med infrastrukturbyggaren så väl som med den organisation som är regionalt ansvariga för kollektivtrafiken. lyfter planeringsredskapet Åtgärdsvalsstudier (ÅVS)22 för planering av transportlösningar i tidiga skeden. ÅVS sker i sam- arbete mellan , kommuner och näringsliv. Det är en systematisk metodik för att tydligt analysera och beskriva problem. Åtgärder väljs med hjälp av fyrstegsprincipen och metoden utgör en bas för nationella och regionala åtgärdsplaner. Åtgärdsvalsmetodi- ken knyter an till flera aktörers planering, så som till exempel kom- munernas markanvändningsplanering. pekar också på att dialog i ett tidiga skeden leder till delaktighet i ansvarstagande och lösningar bland flera aktörer. Aktörernas kunskaper och erfarenheter kompletterar varandra och problembilden blir synad från många synvinklar. 21Boverket (2017). Översiktsplanering för minskad klimatpåverkan. /sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna- intressen/klimatpaverkan-och-oversiktsplanering/ 22Åtgärdsvalsstudier – nytt steg i planering av transportlösningar, är avsedd att bidra till väl fungerande nya planeringsprocesser. definierar en klimatsmart struktur som en struktur som främjar ett beteende som leder till minskad klimatpåverkan. Exem- pelvis bör kommunen studera pendlingsmönster, definiera behovet av utveckling av kommunikationsstråk i den funktionella regionen, klargöra vilka orter eller noder i ett regionalt och kommunalt per- spektiv som behöver förstärkas med förutsättningar för en ökad funktionsblandning och närhet till service och visa principer i över- siktsplanen som ska gälla för funktionsblandning och närhet. De fysiska strukturerna bör ses som ett ramverk för mänskligt agerande som kan främja eller motverka ett klimatsmart beteende. resonerar i vägledningen om hur man når klimatsmart- het på tätortsnivå. Några punkter som belyses särskilt är var det finns potentialer att öka det kollektiva resandet, hur anslutningar fungerar i gång- och cykelnät mellan olika målpunkter till och från kollektivtrafiken och hur byten förenklas mellan cykel-, gång- och kollektivtrafik. pekar också på att det behövs ett ökat fokus på hur vi koncentrerar stadsbyggandet. När kompletteringar görs i städer och orter är det viktigt att det som tillförs skapar ett mervärde. Tätheten kan ge vinster på olika sätt. Det kan leda till en minskad energi- användning för transporter genom att genomsnittliga transport- avstånd minskar och andelen målpunkter inom gång- och cykel- avstånd ökar. Investeringarnas kostnadseffektivitet ökar för alterna- tiva transportmedel så som kollektivtrafik, gång och cykel. pekar också på utmaningar med förtätning. Vid täthet skapas fler målpunkter centralt vilket kan skapa trängsel i trafiken, utträngningseffekter, risk för minskad attraktivitet och därmed en stadsutglesning. Vägledningen framhåller att det är viktigt att ifråga- sätta om miljövinsten vid förtätning inom grönområden där fler går, cyklar och reser kollektivt väger upp förlusten av grönytan som plats för rekreation och medel för klimatanpassning betonar att strategisk trafik- och stadsplanering bör utgå från en värdegrund där stadens samlade kvaliteter och det goda stadslivet lyfts fram – inte anspråk från ett enskilt trafikslag. Prio- ritering mellan trafikslagen och samspelet mellan trafikfunktion och stadsomsorg måste utgå från en helhetssyn där det är trafikslagens sammanlagda bidrag som räknas menar . som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan. redovisade ett regeringsuppdrag att på övergripande nivå utvärdera vilket genomslag som kravet på klimat- hänsyn i planeringen enligt 2 kap. 3 § PBL har fått23. Ändringen trädde i kraft . Utifrån utvärderingen skulle bedöma om det fanns behov av att ändra PBL i syfte att begränsa den klimatpåverkan som hänger samman med hur bebyggelse och infra- struktur lokaliseras och utformas i kommunernas planering. kartläggning har haft fokus på översiktsplaneringen. har noterat att kommunerna till stor del arbetar med att främja strukturer och åtgärder som leder till minskad klimat- påverkan. I rapporten redovisas också en enkätundersökning som Kommuner och Landsting har genomfört (2007, 2009 och 2011) där de frågat om och hur kommunerna har arbetat med minskad klimatpåverkan i den fysiska planeringen. Enligt denna undersökning har kommunernas arbete i den fysiska planeringen för att minska klimatpåverkan fått stort genomslag. pekar på att merparten av de åtgärder som kommunerna föreslår är satsningar inom områdena transport och energi, bland annat att minska transportbehovet och att satsa på kollektivtrafik, gång och cykel. framhåller att det tar tid innan ändringar i lagen tar sig synliga uttryck i kommunernas planering och det faktiska genom- förandet. anser därför att det är för tidigt att utvärdera vilket genomslag lagändringen i 2 kap. 3 § PBL har fått. anser att nuvarande bestämmelser ger stöd för kommuner att begränsa miljöpåverkan i sin fysiska planering och att det inte finns ett behov av att ändra PBL. har tagit fram vägledningar som stöd i kommunernas arbete och verket framhåller i rapporten att dessa sannolikt inte fått genomslag . Två nyare vägled- ningar från redovisas i det följande. som ett effektivt verktyg för minskad klimatpåverkan. vägledning om lämplighetsbedömning och lokaliseringsprövning i detaljplaneprocessen Bestämmelser i andra kapitlet PBL innebär att kommunen ska göra en lokaliseringsprövning vid framtagandet av detaljplaner. framhåller i sin vägledning24 att lämplig lokalisering är den grund- läggande principen vid all fysisk planering. Det handlar om att sätta in detaljplanen i ett större sammanhang för att åstadkomma resurs- effektiva strukturer. Lokalisering av bebyggelse och verksamheter ska vara lämplig utifrån beskaffenhet, läge och behov. Frågor om ekonomi, hälsa, miljö, säkerhet och risker är centrala vid en lämplighetsprövning. Denna prövning brukar kallas lokaliserings- prövningens lämplighetsbedömning. Kommunen har genom sitt ansvar möjlighet att välja den lämp- ligaste platsen och fysiskt utforma planen med dess användningar så att den på bästa sätt efter en avvägning möter de allmänna intressena. Kommunen kan låta bli att göra detaljplaner om man direkt bedömer eller har bedömt marken som olämplig. I vägledningen på- pekas att prövningen bör avse aspekter som hälsa och säkerhet, jord, berg- och vattenförhållanden, möjligheterna att ordna teknisk och social infrastruktur, liksom förutsättningarna till trafikförsörjning m.m. framhåller i sin vägledning att genom en medveten loka- lisering av ny bebyggelse och nya målpunkter kan kommunen skapa förutsättningar för ett minskat transportarbete. För att nå dit krävs det en väl genomtänkt planering som börjar redan vid den regionala planeringen och den kommunala översiktsplaneringen för att sedan verkställas genom upprättandet av detaljplanen. påpekar vidare i vägledningen att om klimat- påverkan ska minska behöver den fysiska planeringen främja en struktur som underlättar ett klimatvänligt beteende där närhet och tillgänglighet till viktiga funktioner och målpunkter spelar en av- görande roll. Om människor ska ha möjlighet att transportera sig på ett klimatvänligt sätt i sin vardag behöver kommunen förtäta och bygga vid kollektivnära lägen samt inom gång- och cykelavstånd till vardagsservice. konstaterar att på så vis spelar lokaliseringen av detalj- planen tillsammans med utvecklingen av stadsstrukturen en central 24Boverket (2018). /sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/detaljplaneinstrumentet/lamplighetsbedomning/ roll i samspelet mellan bebyggelse och minskat transportbehov. Verket framhåller att det finns forskning som visar att en mångfald av servicefunktioner i närheten av bostäder och arbetsplatser minskar reslängderna och påverkar våra val av färdmedel. Det går således inte att vara miljövänlig om inte den fysiska strukturen stödjer detta menar . pekar även på att staden eller tätorten inte kan ses isolerad från sitt regionala sammanhang. En allt mer sammankopplad region innebär att relationen mellan de olika noderna inom det regionala systemet blir viktigare. För att minska klimatpåverkan är det inte bara transportsystemet inom kommunen som måste bli mer effektivt, utan även sett ur ett regionalt perspektiv måste systemet bli mer transporteffektivt. konstaterar också att en hållbar stadsutveckling förut- sätter att dominansen bryts och ersätts av ett bredare synsätt och en annan avvägning mellan olika trafikslag. Prioriteringen mellan trafikslagen och samspelet mellan trafikfunktion och stadsomsorg bör utgå från en värdegrund där stadens samlade kvaliteter och det goda stadslivet lyfts fram – inte anspråk från ett enskilt trafikslag. Planeringen måste utgå från en helhetssyn där det är trafikslagens sammanlagda bidrag som räknas. vägledning om parkering. redovisade en vägledning om parkering för cykel och bil i oktober 2018.25 Vägledningen redovisar vilka krav PBL ställer på parkering. betonar i vägledningen att parkering utgör en del i kommunens arbete med att skapa en mer hållbar stadsutveck- ling. Flexibla parkeringstal framhålls som en metod för kommunen för att skapa förutsättningar för ett hållbart resande och effektivare markutnyttjande som i sin tur kan leda till en mer attraktiv stads- miljö. slår också fast att parkering är ett av kommunens verktyg för att kunna påverka transportmönster och bilinnehav. Allt fler kommuner börjar införa flexibla parkeringstal då kom- munerna ser värdet av att göra enskilda bedömningar av antalet parkeringsplatser med hänsyn till platsen. 25Boverket (2018). Parkering som verktyg. /sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/ kommuner visar hur dessa har använt parkeringstal som en del i att uppnå ett mer hållbart stadsbyggande. Vägledningen ger kommuner råd om hur de kan arbeta med flexibla parkeringstal, men ger även exempel på vilka mobilitets- åtgärder kommuner kan arbeta med parallellt, i syfte att främja ett hållbart resande, effektivare markutnyttjande och en mer attraktiv stadsmiljö. anger en rad faktorer som kan underlätta arbetet för att uppnå hållbart resande, effektivare markanvändning och bättre stads- miljö vid arbete med parkering. Vägledningen innehåller en redo- visning av parkeringens betydelse för en hållbar stad och påpekar att för att nå framgång i arbetet med minskad bilanvändning behöver en övergripande parkeringspolitik vara integrerad med kommunens övriga trafik- och samhällsplanering. Vägledningen är dels bred och innehållsrik med en redovisning av grundläggande resonemang och hållbar stadsutveckling. Dels redo- gör den för specifika verktyg såsom parkeringsavgifter på allmän platsmark och flexibla parkeringstal. Redovisningen av flexibla parkeringstal är mycket informativ med tillvägagångssätt och olika aspekter såsom exploateringens förutsätt- ningar, dialogen med byggherren och vad som kan styras genom PBL och vad som är frivilliga åtaganden från byggherrens sida. Om krav på transportplaner i planläggning enligt . Kunskapsunderlag till betänkande om transportplaner inom utredningen för bostadsbyggande C a r l - J o h a n E n g s t r ö m p r o f e m K T H Detta kunskapsunderlag har tillkommit för att ge stöd åt kommittén Samordning för bostadsbyggande i dess överväganden om att införa krav på transportplaner i detaljplaneringen. Bakgrunden till utredningen står att finna i en rad utredningar tidigare som rör förutsättningar för en mer hållbar mobilitet än den som vuxit fram – och fortsätter att växa. Bakgrundsmaterialet är emellertid ”spretigt” vad gäller krav på innehåll i en transportplan och vem kraven ska riktas mot. Jag har därför varit tvungen att diskutera alternativa innehåll och ansvar och hur en ny institution, transportplanen, kan knytas till svensk planlagstiftning och planeringstradition. Att genom lagstiftning ge nya förutsättningar för samhällsbyggandet är inget nytt. I samhällsbyggandet har förhållandet mellan den enskildes initiativ att förändra sin markanvändning och hur det påverkar omgivningen, närmast berörda (sakägare), och i ett mer övergripande perspektiv, allmänna intressen reglerats i lag. Frågan som ställs nu är om en mer hållbar livsföring kan främjas genom att underlätta människors vardagssituation genom en väl genomtänkt gestaltning av och genom att tillföra nya tjänster till det bostadsområde de lever. Lagstiftning brukar tillkomma för att rätta till brister och missförhållanden. Effektiviteten ökar ju konkretare lagändringen är. Att verka för en mer hållbar mobilitet när människors livsrum ökat drastiskt – fysiskt genom allt större arbetsmarknader och virtuellt genom alltmer avancerade internettjänster – genom att reglera närmiljön är därför inte självklart meningsfullt. En hållbar stadsutveckling definierad genom FN:s Agenda 2030 (mål 11) och FN:s organet Habitat New innefattar åtgärder som rör hela stadsbygden och det regionala rum i vilket människor verkar. Av det skälet startar min rapport i en historisk överblick över utvecklingen av sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelsestruktur. Jag ser det därför som nödvändigt att något reflektera över dels vad som styrs av lag och offentliga beslut i stadsomvandlingen och vad som formas av människors och verksamheters användning, dels hur planeringstraditioner sätter ramar som lagstiftningen inte påverkat. Utifrån dessa ”utvikningar” försöker jag så ringa in uppdraget och dess kärna: hur kan en transportplan på nivå bidra till en hållbar stadsutveckling?