sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Vi menar för det andra att det är problematiskt att i en uppfölj- ning ensidigt se till andelen kvinnor som rekryteras på aggregerad 2016/17:50 s. 75. 42SOU 2011:1, s. 163. En genomsnittlig siffra för ett stort lärosäte kan dölja de underliggande problem som finns då olika områden inom ett läro- säte kan ha stora skillnader i personalsammansättningen. För det tredje är rekrytering av professorer en lång process som styrs av många faktorer, vilket innebär att ett lärosätes möjligheter att påverka rekryteringen den närmast följande treårsperioden är begrän- sade. I stället behövs ett mer långsiktigt perspektiv. Detta hör också samman med en fjärde nackdel med nuvarande modell, nämligen bristen på dialog. Som Delegationen för jämställd- het i högskolan påpekade behöver återkopplingen på utvecklingen förstärkas, men det är också viktigt att lärosätena själva känner ett ägarskap för målen, vilket förutsätter att de har utformats i en fördjupad dialog utifrån olika lärosätens specifika förutsättningar och utmaningar. Grundat på ovanstående resonemang menar vi att det kvantitativa rekryteringsmålet inte bör kvarstå i gällande form efter att nuva- rande period 2017–2019 har avslutats. Vi menar att regeringen bör föreslå att tidigare beslutade principer för rekryterings- målen för professorer inte längre ska gälla. En mer lärosätesanpassad styrning, fokuserad på de mål och de konkreta insatser som är mest motiverade för respektive lärosäte , är enligt vår mening en mer ändamålsenlig styrning. Mål avseende pro- fessorer kan således tillsammans med andra mål ingå i den överens- kommelseprocess som beskrivs i kapitel 5. Denna process innebär att återkopplingen från regeringen till lärosätena förstärks genom att det finns en tydlig dialog mellan regering och lärosäten både när målen sätts och när de följs upp.43 8.4Ökad jämställdhet genom förändrad styrning I kapitel 5 redogör vi för vår bedömning av hur en ändamålsenlig styr- ning för komplexa och kvalitativa mål bör se ut. Vi menar där att övergripande politiska mål som konkretiseras på lärosätesnivå, under- byggt av lärosätesledda och kollegiala processer samt fördjupad dialog med regeringen, förväntas få bättre förankring och därigenom bättre genomslag på lärosätet. Vi anser att den dialogbaserade styrning som 43Behovet av dialog och återkoppling beskrevs tydligt i (2012b) samt i Utbild- ningsdepartementet (2013). viföreslår passar väl för att styra mot det jämställdhetspolitiska delmålet om jämställd utbildning samt det forskningspolitiska del- målet om ökad jämställdhet. Det är rimligt att utfallet av universitets och högskolors jämställdhetsarbete ingår i den dialog- och överens- kommelseprocess som beskrivs i kapitel 5, och att lärosätesspecifika mål inom prioriterade jämställdhetsområden finns med i överens- kommelserna. En stor del av jämställdhetsarbetet påverkas av universitets och högskolors förmåga att vara ansvarsfulla arbetsgivare. I avsnitt 6.6 diskuterar vi problemet med att en hög andel externa forsknings- medel kan bli alltför styrande för verksamheten, och därmed för- svåra för lärosätena att strategiskt arbeta med viktiga arbetsgivar- frågor såsom jämställdhet. Vi menar att de direkta anslagen bör öka för att lärosätena ska kunna vara ansvarsfulla arbetsgivare, och där- med kan också större krav ställas på dem i arbetet för en mer jäm- ställd högskola. I kapitel 9 föreslår vi att dagens två verksamhetsgrenar (utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskarnivå) slås ihop till en verksamhetsgren och finansieras med ett samlat anslag. Vi menar att lärosätena i och med detta får utökat utrymme och förstärkt förmåga att fatta strategiska beslut om verk- samheten, också utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Förutom förslaget om ett samlat anslag, lägger vi ytterligare förslag som vi bedömer bidrar till att stärka kopplingen mellan utbildning och forskning (se kapitel 6.1). I den mån som utbildnings- och forsknings- uppdragen är ojämställt fördelade i verksamheten, kan en förstärkt koppling mellan utbildning och forskning också leda till ökad jäm- ställdhet. I detta kapitel lämnar vi förslag till hur anslagstilldelningen bör utfor- mas för högskolan. I vissa fall skiljer sig högskolans finansiella styrning från det myndighetsgemensamma regelverket. De undantag och sär- skilda regler som gäller och hur de bör hanteras framöver redo- visas mer i detalj i kapitel 10. Enligt utredningens direktiv ska vi föreslå på vilket sätt anslag för utbildning och forskning bör tilldelas så att lärosätena får förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, kan nå målen för verksamheten samt uppnå högsta möjliga kvalitet i verk- samheten. Vidare framgår av våra direktiv att resurstilldelningssyste- met ska vara förståeligt och förutsebart för riksdag och regering, för lärosätena och för omvärlden samt klara omvärldsförändringar, t.ex. variationer i studenters efterfrågan eller förändringar i nivån på resurserna. Utifrån de principer för styrningen som vi diskuterar i kapitel 4, förslagen om en mer långsiktig dialogbaserad styrning i kapitel 5 och de närmare överväganden kring styrningen av utbildning, forskning och samverkan som vi redovisar i kapitel 6 och kapitel 7 menar vi att resurstilldelningen för att uppnå de krav som ställs i direktiven ska: •Främja ett tydligt lärosätesansvar. För att ge bästa förutsättningar att nå högskolelagens (1992:1434) krav om att resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten bör lärosätena ha stor frihet i resursanvändningen och ansvar för resurseffektivitet och kvalitet. •Främja ett helhetsansvar för verksamheten. Lärosätenas verksam- het bör ses som en helhet där ett nära samband mellan utbildning och forskning kan utvecklas för att understödja hög kvalitet och en effektiv resursanvändning. I helheten ingår också samverkan med det omgivande samhället som stärker kvalitet och relevans i utbildningen och forskningen, samt insatser för att den kunskap och kompetens som utvecklas kommer till nytta i samhället. Resurstilldelningen bör undvika alltför skarpa uppdelningar mel- lan olika delar av detta uppdrag. •Möjliggöra skillnader mellan lärosäten. För att åstadkomma hög kvalitet och effektiv resursanvändning i hela högskolelandskapet bör resurser kunna fördelas och användas på ett sådant sätt att lärosätena kan arbeta utifrån delvis olika mål och uppdrag och på olika sätt utifrån respektive lärosätes förutsättningar. Likriktande effekter av resurstilldelningen bör därmed undvikas. •Understödja det professionella ansvaret. Ytterst är det lärare och forskare som står för det fria kunskapssökandet och utveckling av utbildning och forskning för att möta samhällsbehov och sam- hällsutmaningar av olika slag, i kollegialt samarbete, tillsammans med studenterna och med aktörer i det omgivande samhället. Resurstilldelningen behöver utformas med hänsyn till hur styr- signaler och incitament påverkar de inre drivkrafter och den kva- litets- och ansvarskultur som är grunden för verksamheten. Den finansiella styrningen är ett av de styrningsverktyg regeringen förfogar över, och det finns inte sällan stora förväntningar på just detta verktyg. När högskolans verksamhet diskuteras finns det ofta förslag på ekonomiska incitament som ska lösa en specifik utmaning. I kapitel 4 pekar vi på risker med en utveckling mot fler sådana incitament för olika frågor, bl.a. när det gäller hur högskolans mål och övriga verksamhet påverkas, risken för likriktning i högskole- landskapet och risken för undanträngning av inre motivation och kvalitetskultur. Vi gör i kapitel 4 bedömningen att andra styrformer än den finansiella styrningen ofta kan vara mer ändamålsenliga, vilket också är vägledande för de överväganden vi gör i kapitel 5–8. Till exempel föreslår vi inte någon specifik finansiell styrning som syftar till högsta möjliga kvalitet utan menar att väl fungerande kvalitets- säkringssystem kan åstadkomma det bättre utan koppling till resurs- tilldelningen. De förslag vi lämnar i detta kapitel innebär att omfatt- ningen av den finansiella styrningen minskar. Det syftar inte till att regeringens styrning ska försvagas utan att den ska utformas på mer ändamålsenliga sätt. Avsikten med vårt förslag till ramverk är att regeringen kan utveckla tillämpningen för att på så sätt kunna anpassa utform- ningen till förändrade förutsättningar och olika politiska prioriter- ingar. Det kanske tydligaste exemplet på det är hur tilldelningen av ökade forskningsmedel varierat varför vi i stället för att peka på en enda lösning redovisar några olika, som kan väljas beroende på vilket syfte som ska uppnås. En viktig faktor att beakta i diskussionen om den finansiella styr- ningen är att få verksamheter inom svensk statsförvaltning har en så skiftande finansieringsbild som universitet och högskolor.1 En avse- värd del av högskolans finansiering sker genom externa medel som ofta är begränsade i både ändamål och tidsperiod. Den gäller stora delar av forskningsfinansieringen men också t.ex. uppdragsutbildning eller avgiftsintäkter från tredjelandsstudenter. Till en del är det staten som styr över dessa medel och den direkta styrningen av t.ex. forsk- ningsråden blir därmed ofta en indirekt styrning av högskolan. Vi har i föregående kapitel betonat vikten av samordning mellan de statliga myndigheter som fördelar medel till universitet och hög- skolor, och återkommer också till frågan i detta kapitel. De direkta anslagen har en särställning i högskolans finansiering för att säker- ställa långsiktigheten i verksamheten. Vi har därför i kapitel 6 lämnat förslag angående balansen mellan direkta anslag och externa medel i forskningsfinansieringen. Högskolan har stor frihet i hur de tilldelade anslagsmedlen används och graden av detaljstyrning är i många fall låg. Det som följs upp är i huvudsak om målen nåtts, inte hur medlen exakt an- vänts. I propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) menade regeringen att en långt- gående decentralisering av verksamhetsnära beslut främjar utveck- lingen av kvaliteten i utbildning och forskning samt ger universitet och högskolor bättre möjligheter att anpassa verksamheten efter dess förutsättningar och behov – och av allt snabbare förändringar i dessa.2 Vi ser ingen anledning att förändra denna princip som också utgör en utgångspunkt för våra förslag. 2009/10:149 s. 17. 2009/10:149 s. 15. I detta kapitel lämnar vi ett antal förslag som rör utformningen av högskolans resurstilldelning och som utgår från de mål för utform- ningen av resurstilldelningen som vi inledningsvis redovisar i detta avsnitt. De mest centrala förslagen är –att dagens två verksamhetsgrenar utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och forskarutbildning slås ihop till en verksamhetsgren och finansieras med ett samlat anslag där tilldelade medel baseras på tre delar (utbildning, forskning och särskilda medel), –att andelen direkta anslagsmedel för forskningen ökar, –att tilldelningen för utbildning delas upp i en fast och en rörlig del, –att den rörliga delen endast baseras på antalet helårsstudenter, och –att de skilda ersättningsbeloppen för olika utbildningsområden ersätts med ett samlat belopp per lärosäte i kombination med lärosätesmål för det totala antalet helårsstudenter som fastställs för en fyraårsperiod. 9.1Bakgrund till dagens finansiella styrning En översiktlig beskrivning av dagens resurstilldelningssystem för universitet och högskolor finns i kapitel 3. I detta avsnitt beskriver vide diskussioner som förts om utformningen av den finansiella styrningen och huvuddragen i de ändringar som gjorts.3 Nuvarande resurstilldelningssystem för utbildning vid universitet och högskolor infördes i samband med högskolereformen 1993. I kapitel 2 beskrivs reformen mer i sin helhet. Genom reformen mins- kade regeringens detaljreglering av högskolornas verksamhet och ut- bildningsutbud, och ett mål- och resultatinriktat styrsystem infördes. Utgångspunkten är alltjämt att regeringen gör övergripande priori- teringar men överlämnar ansvaret för effektiv resursanvändning och kvalitetssäkring till lärosätena själva, kompletterat med en nationell kvalitetssäkring. Syftet med förändringen var att få en bättre anpass- 3Se även den historiska översikten i kapitel 2. ning av utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan. Studen- ternas valmöjligheter sågs även som en form av kvalitetssäkring. Enligt propositionen om högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169) skulle det nya resurstilldelningssystemet ge läro- sätena incitament för effektivitet och hög utbildningskvalitet samt god omvårdnad om studenterna.4 Detta skulle åstadkommas genom att tilldela lärosätena resurser för faktiskt genomförd verksamhet i form av per capita-ersättning för fullgjorda studieresultat (helårspres- tationer) och antalet registrerade studenter (helårsstudenter). och högskolor erhåller lika stora per capita-ersätt- ningar för kurser inom samma utbildningsområde. Utbildningsområ- dena konstruerades med utgångspunkt i de traditionella fakultetsom- rådena, dvs. humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt, naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt, odontologiskt och medi- cinskt utbildningsområde, samt därutöver undervisnings-5 och vård- utbildningsområdena och ett antal konstnärliga områden. Det finns också ett område för kurser som inte naturligt kan inordnas i dessa områden, vilket benämns övrigt. Lärosätena ansvarar för att klassifi- cera varje kurs till ett eller fler utbildningsområden utifrån kursens ämnesinnehåll. Per capitabeloppen för humanistiskt, teologiskt, juridiskt och sam- hällsvetenskapligt utbildningsområde motsvarade vid införandet den bastilldelning som hade föreslagit i slutbetän- kandet Resurser för högskolans grundutbildning (SOU 1992:44) inom ämnesgruppen humanistisk, teologisk och juridisk utbildning. Den av framräknade bastilldelningen innebar per helårsstudent, och grundade sig på den lärarinsats med kringkostnader och kostnader för gemensamma ändamål som krävdes för att studenterna skulle få lektions- undervisning i grupper om cirka 30 studenter och cirka tre vecko- timmar undervisning i mindre grupper med cirka 15 studenter.6 Hög- skoleutredningen framhöll att beräkningsgrunden inte skulle betraktas som norm, utan endast som en beräkningsgrund för den schablon 1992/93:169 s. 8. 52013 infördes ett eget ersättningsbelopp för lärarutbildningens verksamhetsförlagda utbild- ning. 6SOU 1992:44, s. 61–75. I SOU 2005:48, SOU 2015:70 och i UKÄ (2018h) finns en utförlig beskrivning av hur per capitaersättningen har utvecklats . Per capitabeloppen för övriga utbildnings- områden innebar vid införandet av systemet 1993 att respektive om- råde i princip behöll de resurser som gällt totalt för respektive område före 1993.7 års reform fick lärosätet sina utbildningsresurser bland annat uppdelat i fem utbildningssektorer. reform innebar att lärosätet i stället fick en summa pengar för att finansiera all utbildning utan någon styrning av hur mycket pengar som skulle användas inom den ena eller andra området. Visserligen baserades tilldelningen på olika per capitaersättningar för olika utbildningsområden, men avsik- ten var inte att lärosätet internt skulle fördela resurserna på samma sätt. Målet med utformningen av ersättningsnivåerna var att de på pedagogiska grunder skulle spegla resursbehovet inom olika utbild- ningar så att det lärarstöd som erbjuds studenterna i högskolan skulle vara ”rätt avvägt och bra utformat”.8 som tog fram det ursprungliga förslaget till ersättningsnivåer kon- staterade att uppgiften i princip inte har någon lösning då det saknas ett objektivt sätt att fastställa den optimala omfattningen av lärar- stödet.9 Den fortsatta diskussionen om ersättningsmodellen har också till en del handlat om huruvida den lägsta ersättningsnivån når krav.10 När det gäller forskningen såg regeringen inte samma behov av en prestationsbaserad anslagstilldelning.11 Bland skälen fanns det direkta anslagets betydelse för att upprätthålla en fast organisation med kvali- ficerade tjänster, utrustning och lokaler, vilket i stället pekade mot att diskussionen i första hand borde handla om balansen mellan anslag och externa medel. Ett annat skäl som anfördes var att det inom forsk- ningen redan fanns en hög grad av kvalitetskontroll som säkerställde att medlen användes på ett ändamålsenligt sätt. Den finansiella styr- ning som regeringen inledningsvis kopplade till forskningsanslaget var att det fortsatt var indelat i fakultetsområden.12 7SOU 2007:81, s. 171. 1989:7 under avsnittet uppdraget. 9SOU 1992:44 s. 20. 10Förslag om att höja bastilldelningen finns i SOU 2000:82 och SOU 2007:81. I UKÄ (2018h) redovisas hur den lärarledda tiden utvecklats . 1992/93:1, s. 74. 12Indelning av anslaget i fakultetsområden och senare vetenskapsområden togs bort 2009. Under förra decenniet utreddes resurstilldelningen två gånger. Först enbart med fokus på utbildningen (dir. 2004:49) vilket presenterades i delbetänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:29) utvidgades uppdraget till att också omfatta en översyn av resurs- tilldelning och övrig styrning avseende forskning och forskarut- bildning vid universitet och högskolor inklusive SLU. Resultatet presenterades i betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81). För enkelhetens skull kallar vi dem 1 och 2. Den beskrivning och de slutsatser som gjordes i dessa betänkanden menar vi på många sätt är giltiga även . Kort beskrivet föreslog 1 att resurstilldelningen till utbild- ningen skulle bestå av en fast ”grundersättning” () och en student och prestationsrelaterad del () som skulle avräk- nas med färre ersättningsbelopp. 2 hade ett vidare uppdrag som även omfattade tilldelningen av forskningsanslag. 2 före- slog ett samlat anslag för utbildning och forskning och att fyraåriga planeringsperioder skulle införas. Anslaget föreslogs bestå av en utbildningsram, en forskningsram och särskilda medel för bland annat olika vissa uppdrag. Både tilldelningen för utbildning och för forskning skulle till bestå av en fast del och till en resultatbaserad del. skulle anslagen vara fasta och inte påverkas av uppnådda resultat. Forskningens och utbild- ningens resultat skulle påverka den resultatbaserade delen av tilldel- ningen först nästkommande period. Resultatet i utbildningen skulle baseras på antalet helårsstudenter och i stället för ersättningsbelopp kopplade till ämnesinnehållet föreslog 2 en grundersättning per helårsstudent för samtliga helårsstudenter samt tre olika tilläggs- ersättningar som var beroende av undervisningsmetod m.m. 9.1.2Prestationsbaserad tilldelning av forskningsanslag Genom propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09) infördes en prestationsbaserad del i beräkningen av forskningsanslagen. Förändringen byggde på delar av de förslag som 2 lämnade och tillämpas delvis fortfarande. att delar av anslagen omfördelades mellan lärosätena utifrån två indi- katorer. Den ena baseras på vetenskapliga publiceringar och citeringar och den andra på storleken av de externa intäkterna. Indikatorerna används också för att fördela ökade anslagsmedel. Förändringen moti- verades med att när forskningsanslagen ökas bör både nya anslag och en andel av de tidigare anslagen fördelas baserat utifrån en kvalitets- bedömning. Syftet var att skapa tydligare incitament för priori- tering och specialisering på de områden där förutsättningarna för högsta internationella kvalitet är störst.13 har det inte gjorts någon omfördelning av medel. Däremot har regeringen fort- satt att fördela nya medel med de två indikatorerna. I Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) presenterades ytterligare en indikator som ska spegla lärosätets samverkan. Utöver den prestationsbaserade ersättningen pekade regeringen i Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) ut ett antal sam- hällsviktiga områden utifrån de inspel till propositionen som bland annat forskningsråden och hade gjort. Inom dessa områden fördelades medel till strategiska forskningsområden (SFO). Medlen till SFO:erna fördelades på samma sätt som forskningsrådens normala satsningar genom utlysningar, men för att säkerställa långsiktigheten i dem inkluderades de i de direkta forskningsanslagen. Det fanns en uttalad inriktning att flera av SFO:erna var lämpliga för samverkans- program med t.ex. näringslivet och att en viktig grund för satsningarna var samhällets och arbetslivets behov av kvalificerad personal och till- gång till forskningskunskap i den internationella forskningsfronten. Ytterligare SFO-medel presenterades 2012. Medlen till SFO:erna är utpekade i de berörda lärosätenas regleringsbrev och omfattade av de som utgjorde läro- sätenas direkta anslag till forskning 2017. SLU påverkades i mindre grad av reform. SLU:s anslags- konstruktion med ett samlat anslag som finansierar all verksamhet vid påverkades inte. Ingen direkt koppling mellan intäkter och antalet studenter gjordes, däremot sattes på samma sätt som för 2008/09:50. övriga lärosäten treåriga mål för antalet studenter. Utöver mål för antalet studenter har det under olika tidsperioder funnits mål för stu- denternas prestationsgrad och för andelen fristående kurser. finns det ett krav på en minsta del av anslaget som ska användas till forskning och utbildning på forskarnivå. Till skillnad från övriga lärosäten finns det också finansiella villkor som styr omfattningen av medel till ett antal utpekade verksamheter. SLU har också en tredje verksamhetsgren, fortlöpande miljöanalys, som övriga statliga läro- säten saknar. Villkoren är ofta kopplade till denna verksamhetsgren. Den modell för fördelning av forskningsanslag som infördes har också omfattat SLU. Enligt vårt direktiv ska vi endast lämna förslag som rör styrningen av forskning och utbildning på forskarnivå vid SLU. 9.1.4Resurstilldelning i några jämförbara länder En resurstilldelningsmodell kan utformas på många olika sätt och det räcker att gå till våra nordiska grannländer och till för att hitta stora variationer.14 Under utredningens arbete har vi närmare studerat styrningen av högskolan i dessa länder. Genomgående är att dessa länder har en samlad resursanvändning både när det gäller tilldelning och i den ekonomiska redovisningen. Den ekonomiska uppföljningen skiljer sig dock åt där ut- märker sig genom att inte bara dela upp den ekonomiska redovis- ningen i utbildning och forskning som vi gör i , utan också bland annat i de olika utbildningsnivåerna. I alla länderna gäller att resurserna tilldelas som en fast del och en del som påverkas av om- fattningen och resultat av utbildning och forskning t.ex. antalet stu- denter, examina och bibliometriska resultat. Det är viktigt att inse att varje lands system är utvecklat i sin egen kontext . En svårighet när olika länders styr- ning ska jämföras är att styrningen består av många olika delar som har olika betydelse i olika länder. Vissa delar är lättare att studera, t.ex. resurstilldelningen, medan andra styrningsformer är långt svå- rare att fånga. Det gäller inte minst det som gäller den informella styrningen eller högskolans egen kvalitetskultur. Det är därför svårt 14SUHF (2017) innehåller en redovisning av systemen i de nordiska länderna och i . att skapa en sammantagen bild för ett land som är möjlig att på ett rättvisande sätt jämföra med ett annat lands. Sammantaget gör detta att det är svårt att kopiera ett annat lands system. Respektive lands resurstilldelning utvecklas också successivt för att göra styrningen mer ändamålsenlig och för att anpassa den till aktuella politiska mål. Ett exempel på det är som förändrat sitt system.