sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Vid ett eventuellt deltagande kommer det att finnas kvarvarande medel i Resolutionsreserven även efter det att medel överförts till 9Resolutionsreservens målnivå är av garanterade insättningar att jämföras med Reso- lutionsfondens målnivå på av garanterade insättningar. 10Se vidare avsnitt 12.5.1. 11Avgiftsuttaget kommer att öka i den utsträckning de garanterade insättningarna ökar och målnivån (i absoluta tal) justeras därefter. Se vidare avsnitt 8.2. 12För en diskussion om betydelsen av skillnader i risknivå mellan svenska banker och bankerna i bankunionen för användning av Resolutionsfonden, se avsnitt 12.4. SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum Det finns inget i bankunionsregelverket som förhindrar att Resolutionsreserven bibehålls och kvarvarande medel används för att kompensera bankerna om de behöver betala in nya förhandsbidrag till Resolutionsfonden. tillsyn av banker finansieras av avgifter som tas ut av bankerna.13 Om väljer att delta i bank- unionen kommer svenska banker att betala administrativa avgifter till både och Samtliga banker och andra kreditinstitut15 inom bankunionen betalar tillsynsavgift till ECB, oavsett om de är betydande eller mindre betydande. I Tabell 9.1 redovisas en grov uppskattning av de avgifterna16 svenska banker hade fått betala till ECB 2018. Bankerna är indelade efter Finans- inspektionens fyra tillsynskategorier.17 Det totala, årliga avgiftsut- taget skulle kunna uppgå till totalt (prisnivå). 13Konsekvenser för finansieringen av behandlas i avsnitt 12.5.2. 14År 2018 betalade svenska banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag, Svenska skepps- hypotekskassan och leverantörer av datarapporteringstjänster sammanlagt i tillsynsavgifter till , enligt: (2019, ) Prognos årliga avgifter 2019, promemoria. 15Samt övriga institut som omfattas av SSM-förordningen. 16Beräkningarna är baserade på ECB:s avgiftsnyckel och data från Finansinspek- tionen. Beräkningarna kan ses som en uppskattning av avgiftsuttaget om hade deltagit i bankunionen. 17Tillsynsavgiften består av en fast del och en variabel del. Den variabla delen bestäms dels av bankens storlek (mätt som totala tillgångar), dels dess riskprofil (mätt som totalt risk- exponerat belopp, REA). /organisation/fees/calculator/html/index.sv.html Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 Anm. 1 Kategori 1: Globalt systemviktiga institut (G-SII), andra systemviktiga institutioner (O-SII) och andra institutioner som bestäms av utifrån en bedömning av institutionens storlek och interna organisation samt verksamhetens art, omfattning och komplexitet. Kategori 2: Medelstora till stora institutioner, vilka inte ingår i kategori 1, som bedriver en inhemsk eller betydande gränsöverskridande verksamhet, verksamma inom flera affärsområden, inklusive ej bankver ksamhet. Specialiserade institutioner med betydande marknadsandelar i sina affärs- eller betalningssystem, eller finansiella utbyten. Kategori 3: Små till medelstora institutioner som inte ingår i kategori 1 eller 2, bedriver en inhemsk verksamhet eller med icke-betydande gränsöverskridande verksamhet, och bedriver verksamhet inom ett begränsat antal affärsområden. Specialiserade institutioner med mindre betydande marknadsandelar i sina affärs- eller betalningssystem, eller finansiella utbyten. Kategori 4: Övriga mindre komplexa och små institutioner som inte faller inom kategori 3 eller 4. 2 Avrundat till närmaste tusental. Källa: ECB, och egna beräkningar. Erfarenheterna från deltagande medlemsstater är att de nationella tillsynsmyndigheterna, trots att ECB tagit över det direkta tillsyns- ansvaret för betydande banker, har tvingats öka sin bemanning i en betydande omfattning för att svara upp mot ECB:s ökade krav. De nationella myndigheterna utför mellan två tredjedelar till tre fjärde- delar av det arbete som utförs inom tillsynsgrupperna. Även om fortsatt står kvar utanför bankunionen och Finansinspektio- nen anpassar sin tillsyn till ECB:s mer inträngande men resurs- krävande tillsyn, kommer banktillsynsverksam- het sannolikt behöva ökade resurser (se vidare avsnitt 12.5.2). Detta medför att bankernas avgifter till sannolikt kom- mer att öka i förhållande till nuvarande nivå också om står kvar utanför bankunionen. Riksgäldens verksamhet finansieras genom anslag och inte genom avgifter från bankerna. Inom bankunionen betalar alla banker och andra kreditinstitut18 årliga administrativa avgifter till Resolutions- 18Samt andra institut som står under ECB:s direkta tillsyn (se PM SSM). SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum Det innebär att om väljer att delta i bankunionen, måste svenska banker betala sådana avgifter. De administrativa avgift- erna är kopplade till bankernas storlek och riskfylldhet. De 126 banker som 2018 var direkta ansvar svarade för 95 pro- cent av avgifterna.19 betalade av bankerna en avgift på (). Tabell 9.2 redovisar en grov uppskattning av de administrativa avgifterna som svenska banker och andra kreditinstitut hade fått betala till . Avgifterna fördelas mellan betydande banker och andra kreditinstitut (Kategori A) och mindre betydande banker och andra kreditinstitut (Kategori B). Det totala, årliga avgiftsuttaget skulle kunna uppgå till totalt (priser). Anm. 1 Kategori A: Betydande banker och andra kreditinstitut; Kategori B: Mindre betydande banker och andra kreditinstitut. 2 Avrundat till närmaste tusental. Källa: , och egna beräkningar. 9.2.4Konsekvenser för bankernas finansieringskostnader I Tabell 9.3 redovisas en kvalitativ bedömning av hur ett deltagande i bankunionen skulle kunna påverka de större svenska bankernas finansieringskostnader enligt nu gällande regelverk respektive på . Det är framför allt kravet på efterställdhet som skulle kunna ha någon mer påtaglig effekt på bankernas finansierings- kostnader på kort sikt. De reviderade reglerna för MREL-kraven som kommer att införas i svensk rätt med anledning av bankpaketet kommer sannolikt innebära mindre skillnader mellan svenska banker och banker inom bankunionen. Ett deltagande i bankunionen för- väntas öka resursåtgången – och därmed kostnaderna – för tillsyn och regelefterlevnad samt för administrativa avgifter. 19För ytterligare information om de administrativa avgifterna till , se Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 bedöms vara begränsade för större banker. Högre kostnader för tillsyn respektive administrativa avgifter kan dock vara kännbara för de mindre bankerna. De svenska bankernas kostnader för de för- handsbidrag som ska betalas till Resolutionsfonden (om den under- stiger målnivån) förväntas inte påverkas av ett deltagande. Om Resolutionsfonden skulle komma att användas i stor utsträckning vid resolution av andra banker än de svenska, kommer förhands- bidragen till Resolutionsfonden sannolikt att bli högre än avgifterna till Resolutionsreserven hade blivit om står kvar utanför. Bedömningen är dock att Resolutionsfonden under normala om- ständigheter inte kommer att utnyttjas i någon större omfattning. Svenska bankers bidrag till återställandet av Resolutionsfondens målnivå kommer därtill vara begränsat.20 Avgörande för hur eventuella förändringar i kapitalkrav och krav på nedskrivningsbara skulder påverkar en banks finansieringskostnader på är hur aktie- och fordringsägarna uppfattar att den finan- siella risken i banken påverkas. Om bankens skuldsättningsgrad (dvs. totala tillgångar i relation till det egna kapitalet) minskar bör den bli mindre sårbar. Då behöver inte bankens aktieägare ha ett lika högt av- kastningskrav för att kompensera för risk. Det gör i sin tur att bankens totala finansieringskostnader inte ökar i samma omfattning som kapi- 20Se avsnitt 12.4. SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum talkravet ökar.21 På motsvarande sätt kan högre MREL-krav leda till att innehavare av de nedskrivningsbara skulderna ställer högre krav på att banken inte ska ta för höga risker. Det kan innebära att andra former av skuldfinansiering (t.ex. icke efterställda obligationer) blir billigare.22 Det finns studier som försöker kvantifiera effekterna av ökade kapital- krav på bankernas finansieringskostnader. Enligt dessa studier tycks högre kapitalkrav på lång sikt leda till en viss ökning av bankernas to- tala finansieringskostnader.23 En sammanfattande bedömning är att utifrån nu gällande regel- verk skulle ett deltagande i bankunionen troligen innebära att större svenska banker fick något lägre finansieringskostnader på kort sikt. Detta beror på att dessa banker skulle omfattas av lägre krav på efter- ställdhet när det gäller uppfyllandet av MREL-krav. På bedöms ett deltagande inte få några avgörande effekter på större svenska bankernas finansieringskostnader. Framför allt beror det på att skillnader i krav inom EU, inklusive utformningen av MREL- krav, bedöms minska till följd av genomförandet av de nya kapital- täcknings- och krishanteringsreglerna. 9.3Effekter på kreditgivning till företag och hushåll På lång sikt måste en banks aktieägare få samma förväntad avkast- ning som aktieägarna i andra banker av samma typ, i annat fall kom- mer kapitalet att styras om till de banker som erbjuder högre avkast- ning. På motsvarande sätt måste aktieägarna i bankerna få samma riskjusterade avkastning som aktieägarna i andra företag, i annat fall kommer kapitalet att styras om till andra sektorer och omfattningen av den finansiella sektorn krymper. Det innebär att om bankens 21Enligt det s.k. teoremet ska ett företags finansieringskostnader inte på- verkas av vilken kapitalstruktur, dvs. andelen eget kapital i förhållande till skulder, det väljer. I praktiken finns det en rad faktorer som talar för att kapitalstrukturen spelar roll. Exempelvis är skuldräntor avdragsgilla mot bolagsskatt, vilket utdelningar till aktieägare inte är. Det gör att det blir relativt sett dyrare för ett företag att finansiera sig med eget kapital. När det gäller banker, kan omfattningen av finansiella skyddsnät (se kapitel 8) ha betydelse. När skydds- näten i någon utsträckning skyddar bankens borgenärer från förluster, minskar incitamenten för borgenärerna att acceptera en lägre ersättning (räntor) bara för att banken blir säkrare. 22Se vidare m.fl. (2014). 23Eliasson m.fl., ibid, kommer fram till slutsatsen att svenska bankers totala finansierings- kostnad ökar något till följd av minimikraven på nedskrivningsbara skulder. Även Riksgälden kommer till en liknande slutsats, se Riksgälden (2017) Tillämpning av minimikravet på ned- skrivningsbara skulder. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 finansieringskostnader ökar kommer utbudet av banktjänster på lång sikt att minska.24 Därmed kan regulatoriska krav och andra kostnader som påförs bankerna även få realekonomiska effekter om det blir svårare eller dyrare för företag och hushåll att låna. Detta avsnitt redogör för potentiella konsekvenser för kreditgivningen till företag och hushåll av ett svenskt deltagande i bankunionen när det gäller tillsyn (9.3.1) respektive regulatoriska krav (9.3.2). 9.3.1Effekter av tillsynens utformning Banker kan förväntas anpassa sin utlåning till hur tillsynen är utfor- mad. Det finns fyra, huvudsakliga sätt som tillsynen kan påverka bankernas beteende: –God tillsyn försvårar för banker som vill ta olämpligt höga risker. –På systemnivå leder god tillsyn till minskad risk för kriser. –Tillsynsprocessen belastar bankerna (tid och resurser) och ökar kostnaderna. –”Fel” tillsyn stör kreditgivningen och försämrar resursalloker- ingen i ekonomin. –Strikt tillsyn kan göra att banker försöker undkomma bank- regleringar genom att förmedla krediter via s.k. skuggbanker.25 Det finns ett fåtal studier av hur utformningen av tillsynen påverkar bankernas beteende och vilka eventuella effekter ett förändrat bete- ende kan ha på kreditgivningen. Två studier finner att banker inom euroområdet, i förväntan om att ECB skulle ta över tillsynen av dem, i genomsnitt minskade sina tillgångar.26 I synnerhet gällde det ban- ker med låg kapitaltäckning. Bankerna minskade också sitt beroende av marknadsfinansiering. Resultaten indikerar vidare att bankerna 24I vilken form (pris eller volym) denna övervältring av kostnaderna på företag och hushåll beror på hur marknaden för olika banktjänster fungerar. och (2017) analyserar i vilken utsträckning banker övervältrar resolutionsavgifter på sina kunder. Resultaten visar att resolutionsavgifterna i första hand överförs på hushållens lånekostnader, dvs. kunder med få alternativa finansieringsmöjligheter. 25Skuggbanker (eng. shadow banking) är, enkelt uttryckt, finansiella företag som ägnar sig åt kreditförmedling men som inte omfattas av samma regelverk som ”traditionella” banker. 26Fiordelesi m.fl. (2017), och (2016). SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum uppfattade ECB:s tillsyn som mer inträngande än den nationella och att de därför försökte undkomma att bli föremål för den.27 Studier av vilka effekter striktare tillsyn har på banker i antyder att bankerna anpassar sin utlåning.28 Striktare tillsyn leder till minskad utlåning, framför allt till mer riskfyllda företag. Det är ännu för tidigt att bedöma vilken effekt den gemensamma tillsynen inom bankunionen har haft på bankernas kreditgivning. Ett välgrundat svar på den frågan kräver fler studier, som också beaktar effekterna på . En mer inträngande tillsyn kan innebära ett mindre kreditutbud i goda tider, men innebär att banker blir mindre sårbara för påfrestningar. Om en mer inträngande tillsyn minskar risken för finanskriser är det troligt att sådan tillsyn leder till ett ökat kreditutbud över tiden.29 9.3.2Effekter av regulatoriska krav Det finns ett antal studier som försöker kvantifiera hur ökade kost- nader till följd av regulatoriska krav påverkar bankernas låneräntor (räntemarginaler) respektive kreditutbud. Högre kapitalkrav tycks på lång sikt leda till en viss ökning av de räntor som kunderna får betala.30 Högre kapitalkrav har enligt studierna inte haft någon långsiktigt åtstramande effekt på kreditgivningen, även om det finns skillnader i effekter mellan studier.31 Däremot har högre kapitalkrav en tydligt åtstramande effekt på kreditgivningen på kort sikt.32 Skill- naden mellan effekterna hänger sannolikt sam- man med att det är kostsamt för bankerna att uppfylla högre kapital- krav med nytt aktiekapital eller minskade utdelningar till aktieägarna (dvs. genom att behålla en större del av vinsterna i banken) på kort sikt. Det leder till att bankerna i stället väljer att reducera skuldsätt- ningsgraden genom att sälja av tillgångar, vilket i sin tur reducerar utbudet av krediter. 27Tillsynen av amerikanska banker med delstatstillstånd (eng. state chartered banks) är striktare när den utförs av Federal Reserve än av delstatens tillsynsmyndighet. Tillsynsansvaret roterar mellan delstatsmyndigheterna och Federal Reserve enligt ett visst schema. Se Agarwal m.fl. (2014). 28Deli m.fl. (2019), Danisewicz, m.fl. (2018). 29Se Bernanke (2018). 30Boissay m.fl. (2019). Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 Om ett deltagande i bankunionen leder till att svenska bankers finansieringskostnader blir påtagligt lägre, vilket inte är troligt, skulle det kunna leda till ett högre kreditutbud på kort sikt. De långsiktiga realekonomiska effekterna av regulatoriska krav beror, i likhet med effekterna av tillsynens utformning, framför allt på om kraven kan göra det lättare att upprätthålla finansiell stabilitet.33 finans- kriser har tydligt visat att banker försöker säkra sin överlevnad genom att minska kreditgivningen, i synnerhet till mer riskfyllda kunder med sämre betalningsförmåga (t.ex. mindre företag och hus- håll med lägre inkomster).34 9.4Bankunionens betydelse för EU:s framtida bankstruktur Bankunionen kan förväntas förändra bankernas affärs- och konkur- rensvillkor på flera sätt. Banker kan komma att förändra sina affärs- modeller (dvs. rättslig, finansiell och organisatorisk struktur) eller verksamhetsinriktning för att svara upp mot de krav som och ställer. Det kan också handla om att banker kan finna det mer attraktivt att expandera utanför landsgränserna. Bankunionen kan, i den utsträckningen den bidrar till att minska fragmenteringen av bankmarknaderna, även bidra till att jämna ut kapitalkostnader och makroekonomiska risker mellan medlemsstaterna. Detta avsnitt diskuterar vilken betydelse bankunionen kan ha för att driva fram strukturella förändringar av europeisk bankmarknad och vilka konsekvenserna, i så fall, kan bli för svenska banker. Avsnitt 9.4.1 diskuterar effekter på bankernas affärsmodeller. Avsnitt 9.4.2 diskuterar förutsättningarna för en ökad integration på EU:s inre marknad för finansiella tjänster mot bakgrund av den frag- mentering som ägt rum efter den globala finanskrisen. Slutligen diskuterar avsnitt 9.4.3 förutsättningarna för att bankunionen ska bidra till att minska skillnaderna i kapitalkostnader och till ökad makroekonomisk riskdelning. 33Det finns ett stort antal studier av effekterna av högre kapitalkrav på finansiell stabilitet. Studierna finner i allmänhet att högre kapitalkrav har en positiv effekt för finansiell stabilitet. För : Almenberg m.fl. (2017). För : Guldbæk och (2017). 34Det finns även empiriskt stöd för att banker som har högre (och bättre) kapitaltäckning, upprätthåller utbudet av lån i krisperioder, se t.ex. Gambacorta och Marques‐Ibanez (2011). SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum 9.4.1Effekter på bankernas affärsmodeller Banker inom bankunionen uppvisar en stor variation när det gäller affärsmodeller. Det är således en utmaning för och att anpassa krav, metoder och arbetssätt till bankernas olikheter. Enligt SSM-förordningen ska ECB i sin tillsyn ”… ta fullständig hänsyn till olika typer av kreditinstitut, deras storlek och affärsmodeller”.35 Vidare ska ECB tillämpa relevanta regelverk så som de har genomförts i nationell rätt. Mot denna bakgrund finns det ett visst rättsligt ”skydd” för att tillsynen inte ska leda till en konvergens mot en typ av affärsmodell. arbetar ECB för att minska de val och nationella anpassningar som medlemsstaternas tillsynsmyndigheter har gjort inom det utrymme som det gemen- samma regelverket lämnar. Det är befogat utifrån både målsätt- ningen att skapa en integrerad bankmarknad och minska stabilitets- riskerna. En stabilitetsrisk är den låga lönsamheten som bankerna i bankunionen, i genomsnitt, uppvisar. lönsamhet är kopplad till affärsmodeller och mot bakgrund av det har ECB valt att ge analys av affärsmodeller hög prioritet.36 Här skiljer sig dock knap- past ECB:s ansats från . Gemensam tillsyn och resolution inom bankunionen kan komma att påverka bankernas affärsmodeller. Denna påverkan kan vara både direkt och indirekt. Med direkt påverkan avses att tillsyns- och/eller resolutionsmyndigheterna tillämpar regler på ett visst sätt eller ställer uttryckliga krav på bankerna som gör att dessa behöver anpassa sina affärsmodeller. Det kan t.ex. handla om krav på banker- nas lednings- och styrningsformer. Indirekt påverkan uppstår som en funktion av att bankunionen blir ett större, enhetligt marknads- område, vilket i sin tur kan göra vissa affärsmodeller mer lönsamma än andra. 35Artikel 1 i SSM-förordningen. 36ECB (2018, ) Insufficient strategic steering may exacerbate banks’ profitability challenges, pressmeddelande. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 ECB lägger stor tyngd vid tillsyn av styrelse- och ledningsformer i bankerna ECB lägger stor vikt vid tillsyn av bankernas styrnings- och led- ningsformer. Detta tillsynsområde innefattar inte bara ägar- och ledningsprövning, utan inkluderar tillsyn av hur en banks styrelse är sammansatt37 och styrningen av bankens system för riskhantering och internrevision.38 ECB:s tillsyn omfattar även hur styrelsen arbetar och vilken dokumentation som sker av styrelsemöten. Finansinspek- tionen har i grunden en likartad ansats men ECB går i vissa avseenden längre t.ex. genom att representanter för ECB deltar vid styrelse- möten. Detta bekräftas av (större) banker inom bankunionen. Oaktat vikten av att ha väl fungerande styrnings- och ledningsformer i en bank, ter sig ECB:s tillsyn på detta område som mycket detaljerad och inträngande. Vilka konsekvenser det i förlängningen kan få för bankernas affärsmodeller är svåra att bedöma. Bankunionen kan leda till ökad filialisering En bankkoncern kan välja att organisera sin utländska verksamhet i filialer eller i dotterbolag. Även om bankers val av organisationsform för sin utländska verksamhet framför allt styrs av hur banken i övrigt är organiserad, vilken typ av tjänster den erbjuder och andra marknadsfak- torer har utformningen av bankregelverken betydelse. Den finns ur en banks perspektiv skalfördelar med en filialstruktur. Banken kan då ha en och samma finansförvaltning och behöver inte ha separat kapital- och likviditetstäckning för verksamheter i andra länder. Därtill har fili- aler inte separata styrelser.39 Om en internationellt aktiv bank huvud- sakligen tillhandahåller konsument- och företagskrediter och finansie- rar sig huvudsakligen med lokala insättningar, kan dotterbolagsmo- 37ECB fäster stor vikt vid att bankernas styrelse ska vara bemannade med tillräckligt många oberoende ledamöter, dvs. ledamöter med obefintlig eller ringa koppling till annan finansiell verksamhet i syfte att undvika intressekonflikter och ”grupptänkande”. Behovet av att stärka bankstyrelserna inklusive att få in extern kompetens och minska risken för intressekonflikter är en del av det förändrade bankregelverket som infördes i och med kapitaltäckningsdirektivet (CRD IV). har tagit fram riktlinjer för hur styrelseledamöternas lämplighet ska bedömas. Dessa riktlinjer är emellertid inte precisa med vad som avses med ”oberoende”, se ECB (2017, maj). ”Guide to fit and proper assessments”. En strikt bedömning av vilka ledamöter som är tillräckligt oberoende kan medföra problem för exempelvis kooperativa banker och spar- banker vars affärsmodell – och därmed styrnings- och ledningsformer – bygger på en nära koppling till bankens insättare och har särskilda former för att tillsätta styrelseledamöter. 38Se ECB (2016) SSM supervisory statement on governance and risk appetite. 39Fiechter m.fl. (2011) diskuterar för- och nackdelar med filialer respektive dotterbanker. SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum dellen vara mer fördelaktig. Dotterbanker är mer fördelaktiga på mark- nader som kännetecknas av hög (makroekonomisk) risk; moderbankens investering i dottern är begränsad till aktiekapitalet. Dotterbanker kan också göra det lättare för moderbanken att lämna en marknad, t.ex. genom att sälja banken till en inhemsk förvärvare. Integrerad bankmarknad ökar skalfördelarna med filialer Ett av målen med den inre marknaden för finansiella tjänster är att skapa en marknad på vilken banker kan bedriva sin verksamhet med ett banktillstånd. I den utsträckning bankunionen bidrar till att skapa en genuin inre marknad, med allt färre hinder för gränsöverskridande bankverksamhet, torde det innebära att bankerna i en ökad utsträck- ning bedriver sin utländska verksamhet (inom EU) genom filialer snarare än genom självständiga enheter (dvs. En förklaring till det är att det blir lättare att dra nytta av skalfördelarna med filialer på en större marknad än om marknaden är differentierad utefter landsgränser.40 Anpassning till föredragna resolutionsstrategi har som utgångspunkt att resolution av bankkon- inom bankunionen ska ske genom en enda ingångspunkt (eng.