sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — En utvecklad vattenförvaltning - volym 1 och 2 Volym 1 och 2 SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade (dir. 2017:96) att till- kalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och utvärdera an- svarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndig- heterna inom vattenförvaltningen. Utredningen fick besked om att redovisningstiden förlängs till . Utredningen har antagit namnet Vattenför- valtningsutredningen. förordnades att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades handläggare , ekolog , departementssekreterare , professor , sektionschef , enhetschef , utvärderare , utredningsledare , ämnesråd , hydrolog , miljöjurist , avdelningschef , ämnesråd , enhetschef , vattenvårdsdirektör , jurist , civilingenjör , biträdande chef , expert , departe- mentssekreterare , kansliråd , jurist , avdelningschef , rättssakkunnig , expert , vatten- och miljöexpert och departementssekreterare . Som experter förordnades ord- föranden , juristen och avdel- ningschefen . entledigades och i stället förordnades kanslirådet som expert . entledigades från och med och i stället förordnades juristen som expert från och med . entledigades och i stället förordnades utredaren som expert från och med . entledigades och i stället förordna- des enhetschefen som expert från och med . och entledigades från upp- draget som expert . Som sekreterare i utredningen anställdes , och . var anställd som sekreterare 2018. Utredningen överlämnar härmed betänkandet En utvecklad vatten- förvaltning. Med detta är uppdraget slutfört. Förslag till lag om ändring av (1998:808) ......... 1.2Förslag till förordning (2021:xx) med instruktion för för normgivning på 1.3 Förslag till förordning om ändring i författningssamlingsförordningen (1976:725)...................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:1388) om vattenverksamheter ..................................... 1.5 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)........................ 1.6Förslag till förordning om ändring i badvattenförordningen (2008:218)........................................ 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för geologiska 1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (2009:956) om översvämningsrisker...................................... 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för meteorologiska och hydrologiska institut ............................ Förslag till förordning om ändring i förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation ...................... Förslag till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341).................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete.................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion................................ Uppdraget och hur det genomförts .............................. Upplägg och metod .............................................................. Förvaltningen av vatten ............................................ Ramdirektivet för vatten ...................................................... Den svenska vattenförvaltningen ........................................ Vattenförekomster i och ............................ Utredningar och annat utvecklingsarbete.................... Utredningar om organisation och distriktsindelning......... Utredningar om finansiering................................................ Pågående utredningar och annat utvecklingsarbete............ Den svenska förvaltningsmodellen....................... Utredningens konstitutionella analys .................. Det finns olika former av styrning ....................... Det pågår ett utvecklingsarbete ............................ Regeringens styrning av länsstyrelserna............... Rollfördelningen mellan stat och kommun ......... Styrning genom miljö- och samhällsmål ............................. Mål på vattenområdet............................................ Exempel på andra förvaltningsmodeller i ............... 5.4.1Olika styrningsmodeller inom olika 5.4.2Miljömålssystemet, klimatarbetet och 5.4.3Fysisk planering, infrastrukturplanering och regional tillväxt ............................................... Vattendistrikt och avrinningsområden ........................ Avrinningsdistrikt och vattendistrikt .................................. Förklaring av begrepp ........................................... Indelning i vattendistrikt ...................................... Indelning i distrikt enligt andra direktiv .............. Avrinningsområden och andra indelningar......................... Ramdirektivet för vatten....................................... Det svenska regelverket ........................................ 7.1.6Nordiskt samarbete om arbetet Samarbete mellan och ................................ Samarbete mellan och .................................. 7.3.2Vattenmyndigheternas förslag om ändrad indelning av avrinningsdistrikt längs 7.4 Samarbete mellan och ............................. Havs- och vattenmyndigheten.............................. geologiska undersökning (SGU) ........... 8.2.5Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut () ..................................................... Kommuner och landsting...................................... 8.2.8Konstitutionell analys av vattenförvaltningens Samarbete på unionsnivå ....................................... Samverkan på nationell nivå.................................. Samordning inom och mellan distrikten .............. Samverkan genom vattenorganisationer .............. Kartläggning och analys........................................................ Arbetet med att ta fram kunskapsunderlag.......... Arbetet med normsättning ................................... Planering av åtgärder ............................................................ Arbetet med att ta fram åtgärdsprogram ............. Arbetet med att ta fram förvaltningsplaner......... Arbetsprogram och tidplan .................................. Översikt över väsentliga frågor ............................ Organisation och ansvarsförhållanden ................ Europeiska kommissionens granskning .............. Utredningsuppdrag och projekt........................... Information till och samråd med allmänheten ................... Arbetet med information och samråd ................. Genomförande av åtgärder................................................... 10.1.2Genomförande av åtgärder enligt 10.1.3Genomförande av åtgärder som inte ingår Exempel på fysiskt åtgärdsarbete ........................................ Åtgärder inom vattenkraften................................ Åtgärder inom industrin....................................... Åtgärder inom jordbruket .................................... Åtgärder inom skogsbruket.................................. Återställande av flottningsleder ........................... Åtgärder inom infrastrukturområdet................... Exempel på lokala och regionala åtgärdsplaner .................. Genomförande av åtgärder ................................... Finansiering av åtgärdsarbetet.............................. Rapporterings- och uppföljningsarbete....................... Rapporteringen till kommissionen ...................................... Havs- och vattenmyndighetens rapportering ...... Europeiska kommissionens granskning .............................. Nationell uppföljning och utvärdering av resultat.............. 11.5.2 Annan uppföljning och utvärdering ..................... Digital samverkan och digitala verktyg ....................... Förvaltning av databaser hos och .................... Kostnader och finansiering ....................................... Kopplingen mellan beslut om åtgärdsprogram och beslut om finansiering ................................................... Komplex finansiering via flera anslag .................................. Finansiering av myndigheternas arbete inom 13.5.1 Myndigheter med centrala uppgifter 13.5.2Övriga myndigheter som berörs Kostnader för vattenförvaltningens åtgärder...................... 13.6.1 Kostnader per område och aktör ......................... Konsekvensanalyser i åtgärdsprogrammen ......... Finansiering av administrativa åtgärder............................... Finansiering av fysiska åtgärder........................................... 13.8.2 Principen att förorenaren eller användaren Kostnader och finansiering för kommunernas 13.9.1 Kommunernas kostnader för administrativa och fysiska åtgärder............................................... 13.9.2 Kommunernas arbete med dricksvatten Finansiering av övervakning ................................................ Exempel från andra länder ........................................ Utredningens internationella kartläggning ......................... Avrinningsområden och avrinningsdistrikt ........................ Miljömål, kartläggning och analys....................................... Strategier, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram ............ Genomförande av åtgärdsprogram ...................................... Finansiering av vattenförvaltningen och åtgärderna .......... Samordning med andra direktiv ................................ Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet .................... DEL C Bedömningar och förslag Utredningens iakttagelser och bedömningar ............... 16.1.2 Resultaten av vår utvärdering................................ Utredningens övergripande bedömningar ........... Arbetet på distriktsnivå......................................... Beslut om miljökvalitetsnormer ........................... Samråd och samverkan .......................................... Genomförande av åtgärder ................................... Finansiering av åtgärder........................................ Rapporterings- och uppföljningsarbetet ............................. Uppföljning och utvärdering................................ Förslag om syfte och områdesindelning ...................... Indelning i avrinningsdistrikt .............................................. Indelning i åtgärdsområden ................................................. Förslag om planeringsarbetet .................................... Kartläggning och analys och förslag till 18.2.1 Vikten av ett gemensamt kunskapsunderlag ....... 18.2.2Kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitetsnormer bör tas fram på flera nivåer......................................................... Arbetet med analyser bör förstärkas.................... 18.3 Beredning och beslut om miljökvalitetsnormer ................. Länsstyrelsernas förslag bör beredas 18.3.2Beslut om miljökvalitetsnormer bör fattas samlat på nationell nivå......................................... 18.3.3Prövning av om förutsättningar föreligger för ändring av miljökvalitetsnorm........................ 18.3.4Yttrande i mål och ärenden om att tillåta en verksamhet eller åtgärd .................................... 18.3.5 Statlig kontroll av kommunala beslut .................. 18.4 Nationell handlingsplan för vattenförvaltningen................ 18.4.1 Skrivelse till om en nationell 18.4.2 Den nationella handlingsplanens innehåll............ 18.4.3 Underlag till den nationella handlingsplanen ...... 18.5.1 Havs- och vattenmyndigheten tar fram och beslutar om förvaltningsplanerna .................. 18.5.3 Arbetsprogram och översikt över Planering av åtgärder............................................................. 18.6.1 Dagens åtgärdsprogram är inte en tillräckligt 18.6.2 Planering av åtgärder behöver ske på flera nivåer ......................................................... Åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt ............................... 18.7.1 Regeringen bör ta fram och besluta om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt........... 18.7.3 Behov av efterföljande beslut................................ Åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå....................... Indelning utifrån avrinningsområden................... 18.8.3Alla myndigheter och kommuner ges ett ansvar på avrinningsområdesnivå .................... 18.8.4 Frivilliga samverkansformer med en länsstyrelse som samordningsansvarig ................. 18.8.5Planeringen dokumenteras i operativa planer Behov av samordning ............................................ Länsstyrelsernas regionala övervakning............... 18.9.4Behovet av föreskrifter, metodstöd 18.9.5Behov av datainsamling från 18.9.6Vikten av att tillgängliggöra data Samtliga typer av övervakning behövs ................. Samråd och samverkan ......................................................... Samråd och samverkan.......................................... Behov av en nationell referensgrupp.................... Behov av lokala referensgrupper .......................... Vattenråden som samverkansform....................... Behov av utvecklat samarbete Föreskrifter och vägledningar .............................. Förslag om åtgärdsarbetet......................................... En utvecklad åtgärdsplanering ger goda förutsättningar ... Samverkan som drivkraft ..................................................... Stärkta förutsättningar för administrativt åtgärdsarbete ... Särskilda insatser för att stimulera fysiskt åtgärdsarbete ... Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbetet ...... rapportering till kommissionen ............................. Uppföljning och utvärdering vidareutvecklas ..................... 20.2.1 Behov av fortsatt utveckling ................................. Förslag om förändrad organisation............................. Särskilt om beslutsinstanser ................................................. Övergång till ny organisation............................................... Förslag om finansiering ............................................ Finansiering av vattenförvaltningen..................................... Förvaltningsanslag eller sakanslag?...................................... Förändrad och förstärkt finansiering av den Finansiering av kommunernas åtgärdsplanering................. Utformning av vattenförvaltningsavgift bör utredas.......... Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalys ........ 23.3 Utredningens förslag............................................................ 23.3.1 Konsekvenser av utredningens förslag ................ 23.3.2Förslag för att motverka eventuella negativa konsekvenser av den föreslagna 23.3.3Konsekvenser av utredningens förslag Alternativa modeller som övervägts.................................... 23.4.1 Nollalternativet – ingen förändring ..................... Förslagens konsekvenser för miljöövervakningen Ekonomiska konsekvenser av förslagen.............................. 23.7.1 Konsekvenser för företag och organisationer 23.7.2 Konsekvenser för landsting och kommuner ....... 23.7.3 Konsekvenser för klimat och miljö...................... 23.7.4 Legala konsekvenser av förslagen......................... Förslaget till lag om ändring i (1998:808) ...... 24.2Förslaget till förordning (2021:xx) med instruktion för för normgivning på Förslaget till förordning om ändring i författningssamlingsförordningen (1976:725) ................... Förslaget till förordning om ändring i förordning (1998:1388) om vattenverksamheter................................... Förslaget till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ..................... 24.6 Förslaget till förordning om ändring i badvattenförordningen (2008:218) .................................... 24.7Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för geologiska Förslaget till förordning om ändring i förordning (2009:956) om översvämningsrisker.................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för meteorologiska och hydrologiska institut........................... Förslaget till förordning om ändring i förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation..................... Förslaget till förordning om ändring i havsmiljöförordningen (2010:1341) .................................. 24.12Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ................................ Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion .............................. En konstitutionell analys av vattenförvaltningens Samarbete med , och Utredningar om finansiering ....................................... Myndigheter som berörs av vattenförvaltning Exempel på vattenförvaltning i andra länder .............. Exempel på några andra förvaltningsmodeller Finansiering av fysiska åtgärder.................................. Fördelning av arbetsuppgifter .................................... Utredningens uppdrag och genomförande Utredningen har haft i uppdrag att utreda och utvärdera ansvarsför- delningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen och att lämna förslag på hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förank- rad och ändamålsenlig förvaltning. I uppdraget har även ingått att föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärdsprogram- men bäst kan säkerställas samt lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningen har arbetat på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar för vattenförvaltningen. Vi har bland annat tagit fram en konstitutionell analys av dagens organisatoriska lösning, genomfört en internatio- nell kartläggning samt intervjuat företrädare för ett stort antal myn- digheter, kommuner och andra aktörer. Utredningen har tagit fram alternativa organisationsmodeller samt fört en löpande dialog kring de överväganden och förslag som har vuxit fram under arbetets gång. Utredningens iakttagelser och bedömningar Vår utvärdering visar att vattenförvaltningen står inför ett antal olika utmaningar. I utvärderingen har vi gjort en rad iakttagelser utifrån synpunkter från olika aktörer, tidigare och egna studier och annat underlag. Utifrån dessa har vi i kapitel 16 gjort vår bedömning av behovet av förändringar. Det finns inte någon enhetlig syn bland de olika aktörerna på hur vattenförvaltningen uppfattas eller vilka styrkor och svagheter som den nuvarande organisationen har. Olika aktörer relaterar till vatten- förvaltningens organisation och arbetsuppgifter på olika sätt utifrån sina egna behov och uppfattningar. Den övergripande bild som fram- träder är dock att arbetet inte är organiserat på ett sådant sätt att ansvar och mandat hänger ihop och att detta behöver förändras. Genom det arbete som har utförts inom vattenförvalt- ningen har det skapats en stabil bas för fortsatt utvecklingsarbete. står inför olika utmaningar som det finns olika orsaker till, bland annat organisation, beslutanderätt, arbetsformer och finansiering. Det är viktigt med en tydlig statlig strategisk styrning där riks- dagen och regeringen får tydligare roller och där styrsignaler, finan- siering och uppföljning hänger ihop. Dagens organisation är otydlig och arbetet bör i stället organiseras utifrån ordinarie förvaltnings- struktur. Den nuvarande organisationen kan inte fullt ut säkerställa lokal förankring eller ett arbete på avrinningsområdesnivå. Det är viktigt att vattenförvaltningen har tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna fullgöra sina uppgifter. Arbetet inom vattenförvaltningen behöver utvecklas och förstär- kas både på nationell nivå och avrinningsområdesnivå för att bli mer effektivt och få större genomslag. Det finns behov av ökad samord- ning inom den akvatiska övervakningen och arbetet med kunskaps- underlag behöver fortsatt utvecklas. Uppgiften att besluta om miljö- kvalitetsnormer behöver stärkas och arbetet med planering av åtgärder behöver utvecklas både på nationell strategisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå. Det behövs förstärkt vägledning från nationella myndigheter. Det är också viktigt med utvecklad samver- kan och delaktighet, och det finns behov av referensgrupper på både avrinningsområdesnivå och nationell nivå. Rapporteringen till EU behöver underlättas och uppföljnings- och utvärderingsarbetet förstärkas. Indelningen i och arbetet inom inter- nationella distrikt behöver tydliggöras. Åtgärdsarbetet hos statliga myndigheter och kommuner behöver förstärkas och det behöver vidtas fler konkreta fysiska åtgärder i vatt- nen. För detta behövs förstärkt finansiering. Utifrån det som har framkommit i vår utvärdering menar vi att det behövs organisatoriska förändringar för att underlätta en effektiv, sam- ordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grund- vatten som uppfyller ramdirektivets krav. Vi menar också att planer- ingsarbetet inom vattenförvaltningen behöver förändras i vissa delar för att öka effektiviteten. I kapitel 17 behandlar utredningen förslag om syfte och områdesin- delning. Utredningen föreslår att det bör regleras i att yt- och grundvatten ska förvaltas i syfte att skydda och för- bättra de akvatiska ekosystemen, främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser och mildra effekterna av översvämning och torka. Det bör framgå av vattenförvaltningsförordningen att vattenförvaltningen är en del av det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten. När det gäller indelningen i avrinningsdistrikt föreslår utred- ningen att det bör tydliggöras att vattenförvaltningsarbetet ska utgå från de tio avrinningsdistrikt som ingår i: , , Glomma, Nordland, , , älv, Troms, Tröndelag och , varav åtta är interna- . Bestämmelserna i 5 kapitlet om vattendistrikt bör upphävas och ersättas med en bestämmelse om att vattenför- valtningen ska utgå från avrinningsdistrikt. Bestämmelser om vilka avrinningsdistrikt som omfattas av och hur dessa distrikt är avgränsade bör finnas på förordningsnivå. Utredningen föreslår vidare att fokus på avrinningsområden ska öka. I planeringen av åt- gärder på avrinningsområdesnivå ska huvudavrinningsområden kunna föras samman till större åtgärdsområden eller delas upp i mindre åt- gärdsområden. I kapitel 18 behandlar utredningen förslag om planeringsarbetet. Ut- redningen föreslår att och ges ansvar för att på nationell nivå ta fram kunskapsunderlag. Länsstyrelserna kompletterar under- laget utifrån lokal kännedom. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att identifiera vattenförekomster och för huvud- avrinningsområden och kustområden. Länsstyrelserna ges ansvar för att, för respektive län, ta fram kunskapsunderlag och se över och ge förslag på statusklassning, förklaring av konstgjorda och kraftigt modi- fierade ytvattenförekomster och miljökvalitetsnormer. I detta ingår att genomföra påverkansanalys och riskbedömning och ekonomisk analys. Arbetet ska genomföras i samverkan mellan de länsstyrelser som ansvarar för arbetet inom varje avrinningsområde. Analys- arbetet ska förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att aggregera kunskapsunderlaget till distriktsnivå. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska liksom vägleda läns- styrelserna. Övriga centrala myndigheter bör bidra med kunskap.