sou · H7B32 · 2019-01-25 00:00:00 — Ingen regel utan undantag – en trygg sjukförsäkring med människan i centrum En trygg sjukförsäkring med människan i centrum SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera delar av regelverket kring sjukförsäkringen och, om det bedömdes nödvändigt, lämna författningsförslag. Utredaren ska bland annat analysera vad som ska ha betydelse vid bedömningen av vad som ska utgöra särskilda skäl för att skjuta upp prövningen av arbetsförmågan mot ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Det är denna fråga som redovisas i detta delbetänkande. Som särskild utredare förordnades f.d. enhetschefen och jur. kand. . Som experter i utredningen förordnades verksamhetsutvecklaren (), rättsliga experten (), verksamhetssamordnaren (Arbetsförmedlingen) utredaren (), departementssekreteraren (). Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet Eeva Seppälä (), ämnesrådet (), kanslirådet (). entledigades och förordnades utredaren () som expert. entledigades departementssekreteraren och förordnades departementssekreteraren () som sakkunnig. Som sekreterare i utredningen anställdes utredaren och biträdande allmänna ombudet för socialförsäkringen . Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag som utredare är dock ensamt ansvarig för förslagen. () har avgett särskilt yttrande. Det särskilda yttrandet fogas till betänkandet. Utredningen som har antagit namnet ”En trygg sjukförsäkring med människan i centrum” överlämnar härmed sitt delbetänkande Ingen regel utan undantag – En trygg sjukförsäkring med människan i centrum (SOU 2019:2). Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken............ Vår tolkning av direktiven...................................................... Snäv tidsram har begränsat metoden ..................................... Möten med aktörer ................................................................. Genomgång av domar............................................................. 4.1En trygg sjukförsäkring är en försäkring som har legitimitet hos medborgarna .................................... 4.2En avvägning måste göras mellan risken att stanna i sjukförsäkringen och möjligheten att återgå i arbete hos 4.3Sjukpenning och sjukersättning måste ses i ett sammanhang..................................................................... Regelverkets grundläggande konstruktion ........................... Förarbetena om begreppet särskilda skäl.............................. 5.3Förarbetena om begreppet oskäligt och dokument om allvarlig sjukdom............................................ utredningar om särskilda skäl ......................... Inspektionen för socialförsäkringens rapport ...................... Tillämpningen av de särskilda skälen och begreppet HFD 2016 ref 10 ..................................................... 7.1.2Högsta förvaltningsdomstolens beslut att meddela prövningstillstånd i ett mål som rör Tre slutsatser utifrån domstolarnas tillämpning............. 8.1Det ställs för höga krav för att prövningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete ska kunna skjutas upp efter dag 180...................................... 8.2Begreppet oskäligt kompenserar inte att särskilda skäl inte är tillämpliga efter dag 365.............................................. 8.3Kravet på omställning på personer som är nära pensionsåldern är i vissa fall orimligt .................................... Överväganden och förslag ........................................... Konkreta undantag i stället för ventiler ................................ 9.2Inför ett nytt beviskrav, övervägande skäl, för att skjuta upp prövningen mot ett normalt förekommande arbete efter dag 180 ............................................................................ 9.3Gör det möjligt att skjuta upp prövningen mot ett normalt förekommande arbete efter dag 365........................ 9.4Bedömningen av arbetsförmågan hos försäkrade som är Konsekvenser för sjukförsäkringen....................................... 10.1.1 Inflödet i sjukförsäkringen ökar inte ..................... 10.1.2 Fler blir kvar längre… ............................................. 10.1.3 …men bortre tidsgräns begränsar antalet .............. Konsekvenser för statsbudgeten............................................ Konsekvenser för individen.................................................... Konsekvenser för Arbetsförmedlingen ................................. Konsekvenser för arbetsgivare ............................................... Konsekvenser för hälso- och sjukvården............................... Konsekvenser för jämställdhet............................................... Detta delbetänkande behandlar möjligheterna att undantagsvis fortsätta att bedöma en sjukskriven persons arbetsförmåga mot arbete hos dennes arbetsgivare trots att arbetsförmågan, enligt huvudregeln, ska bedömas mot ett förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden (i fortsättningen benämnt ”normalt förekommande arbete”). är bestämmelserna konstruerade utifrån en rehabiliteringskedja med bestämda tidsgränser för vad den sjukskrivna personens arbetsförmåga ska bedömas mot. Efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska den sjukskrivna personen få sin arbetsförmåga bedömd mot ett normalt förekommande arbete om inte särskilda skäl talar mot det eller det annars kan anses vara oskäligt med en sådan prövning. Efter dag 365 kan en prövning av arbetsförmågan mot arbete hos arbetsgivaren endast ske om det kan anses oskäligt att pröva arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete. Eftersom ett normalt förekommande arbete är en betydligt vidare bedömningsgrund än arbete hos arbetsgivaren resulterar en bedömning av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete oftare i ett avslag på en ansökan om sjukpenning än om arbetsförmågan prövas mot arbete hos arbetsgivaren. Den som anses ha arbetsförmåga i ett normalt förekommande arbete anses också kunna försörja sig genom annat arbete än det hos arbetsgivaren. Ett avslagsbeslut på denna grund innebär alltså ett krav på omställning till annat arbete. I detta delbetänkande analyseras om de särskilda skälen och, i viss mån, begreppet oskäligt är ändamålsenligt utformade. Vi behandlar frågan om det kan finnas situationer där det kan anses vara rimligt både från ett samhällsekonomiskt perspektiv och ett individperspektiv att inte ställa samma omställningskrav på individen som bedömningen mot ett normalt förekommande innebär. Eftersom vi bedömer att undantagen inte är ändamålsenligt utformade lämnar vi förslag på nya bestämmelser. I vårt slutbetänkande kommer vi att återkomma till begreppet normalt förekommande arbete. Slutsatserna och förslagen i vårt delbetänkande bygger dels på de möten vi haft med företrädare för en rad olika organisationer, däribland arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna (avsnitt 3.2), dels på en genomgång av ett stort antal kammarrättsdomar (avsnitt 3.3). Vi har också gått igenom de rapporter som skrivits om de särskilda skälen (avsnitt 6). För att bedöma ett regelverks ändamålsenlighet måste några utgångspunkter för hur försäkringen bör vara utformad slås fast. En trygg försäkring är i grunden en försäkring som har legitimitet hos medborgarna. I legitimiteten ligger att försäkringens villkor är förutsebara och att de upplevs som rimliga. Det senare kräver ofta att allmänt hållna krav i försäkringen är utrustade med undantag så att hänsyn kan tas till individens specifika förhållanden i viss utsträckning. Rehabiliteringskedjan bygger på antagandet att den som under en längre tids sjukskrivning får sin arbetsförmåga bedömd mot arbete hos arbetsgivaren riskerar att fastna i sjukskrivning och att krav på prövning av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete underlättar för den försäkrade att utnyttja en arbetsförmåga som finns i ett annat arbete. Vår utgångspunkt är att en lång tids prövning av arbetsförmågan mot arbete hos arbetsgivaren kan öka risken för att den sjukskrivna fastnar i långa sjukskrivningar men också att arbetet hos arbetsgivaren för många sjukskrivna personer är positivt för deras tillfrisknande. Regelverket bör därför inte försvåra möjligheten till återgång i arbetet. Undantagen från när man som sjukskriven ska prövas mot ett normalt förekommande arbete bör utformas utifrån en avvägning mellan dessa olika perspektiv. Tre slutsatser utifrån dagens tillämpning För att vi ska kunna uttala oss om ändamålsenligheten med ett regelverk krävs att rättstillämpningen kartläggs tämligen noggrant. Vi har därför granskat ett 70-tal kammarrättsdomar som rör begreppen särskilda skäl och oskäligt. Domarna har meddelats . har meddelat en dom om särskilda skäl. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden är vägledande och har stor betydelse för rättstillämpningen. Utifrån granskningen har vi kunnat dra tre slutsatser. Den första slutsatsen är att nuvarande krav för att den försäkrade efter dag 180 i rehabiliteringskedjan ska kunna få sin arbetsförmåga fortsatt prövad mot arbete hos arbetsgivaren är alltför strängt. Den försäkrade måste, enligt förarbetena till lagtexten, med stor sannolikhet kunna återgå till arbete hos arbetsgivaren före dag 366 för att särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete ska finnas. Att det rör sig om ett mycket högt ställt krav bekräftas av ett avgörande från (HFD 2016 ref 10). I målet fanns ett intyg som angav att prognosen för återgång var mycket god om den försäkrade, som var chaufför och led av ischiasbesvär, fick ett svankstöd och sjukgymnastik. Trots detta ansåg att det inte fanns särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete. Enligt vår mening är det rimligt att anta att många läkarintyg som de försäkrade ger in till ser ut på det sätt som de gjorde i Högsta förvaltningsdomstolens avgörande och det räcker alltså inte för att bedömningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete ska skjutas upp. Detta väcker i sin tur frågan om de särskilda skälen är utformade på ett sätt som de försäkrade har mycket svårt att uppfylla. Den andra slutsatsen är att begreppet ”oskäligt” inte i tillräcklig utsträckning kompenserar för att de särskilda skälen inte är tillämpliga efter dag 365. Möjligheten att skjuta upp prövningen mot ett normalt förekommande arbete på den grunden att särskilda skäl finns är begränsad till dag 365. Efter det kan skjuta upp prövningen av en försäkrads arbetsförmåga mot ett normalt förekommande arbete endast om en sådan prövning skulle anses vara oskälig. Vi har vid vår genomgång av rättspraxis funnit ett flertal mål i vilka den försäkrade enligt läkarintyg har kunnat återgå efter dag 365. Inte i något av dessa fall har kammarrätterna bedömt att undantaget oskäligt skulle vara tillämpligt. Det beror på att kammarrätterna, utifrån förarbetena, ställer krav på att den försäkrade lider av allvarlig sjukdom för att en prövning mot ett normalt förekommande arbete ska anses vara oskälig. Att kammarrätterna ställer krav på allvarlig sjukdom för att det ska anses oskäligt att pröva en försäkrads arbetsförmåga mot ett normalt förekommande arbete får till konsekvens att en försäkrad som kan återgå till arbete hos arbetsgivaren före dag 365 kan prövas mot arbete hos arbetsgivaren medan en person som kan återgå först dag 370 får sin arbetsförmåga bedömd mot ett normalt förekommande arbete. Som framhållits har valet av bedömningsgrund stor betydelse för om den sjukskrivna personen ska få sjukpenning eller inte. Den tredje slutsatsen är att personer med kvar av arbetslivet prövas mot ett normalt förekommande arbete trots att en sådan prövning i vissa fall synes vara orimlig eftersom det kan antas att omställningen till annat arbete tar än vad den försäkrade har kvar av sitt arbetsliv. De genomgångna domarna visar att kammarrätterna i flera fall prövat sjukskrivna personers arbetsförmåga mot ett normalt förekommande arbete trots att personerna varit nära pensionsåldern och på grund av sin utbildningsbakgrund sannolikt inte kunnat ställa om till annat arbete utan att först genomgå någon typ av omskolning. Inte i något fall har kammarrätterna ansett det vara oskäligt att ställa krav på omställning för dessa personer. Ett nytt beviskrav, övervägande skäl för återgång i arbete hos arbetsgivaren, införs för att skjuta upp prövningen mot ett normalt förekommande arbete efter dag 180. Prövningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete kommer för många försäkrade för tidigt En återkommande synpunkt från de olika intressenter som vi har träffat är att prövningen mot ett normalt förekommande arbete efter dag 180 kommer för tidigt för många försäkrade. Detta beror på flera olika omständigheter. En omständighet är att det är många aktörer som är inblandade i arbetet kring den sjukskrivna och att detta arbete i de allra flesta fall är inriktat på återgång i arbete hos arbetsgivaren. Dessutom är den enskildes möjligheter att komma tillbaka i arbetet ofta beroende av en rad olika individuella omständigheter som gör att olika personer kan ha kommit olika långt i processen att återgå till arbete hos arbetsgivaren vid dag 180. Regelverkets konstruktion är en annan orsak till att prövningen mot ett normalt förekommande arbete för många kommer för . Socialförsäkringsbalken innehåller en bestämmelse som innebär att om den försäkrade har en period kortare än mellan två sjukperioder ska sjukperioderna läggas samman när man beräknar vilken dag i rehabiliteringskedjan den försäkrade är på. Om en person har haft sjukfall med emellan och sedan på nytt drabbas av sjukdom kan hen i ett relativt tidigt skede in i det nya sjukfallet vara 180 i rehabiliteringskedjan och därmed få sin arbetsförmåga prövad mot ett normalt förekommande arbete. Ett nytt lägre beviskrav, övervägande skäl för återgång i arbete hos arbetsgivaren, bör införas Vi har valt att föreslå en utvidgning av undantagen från att prövas mot ett normalt förekommande arbete dag 181 till och med dag 365 i rehabiliteringskedjan. Syftet med förslaget är att komma till rätta med problemet att prövningen mot ett normalt förekommande arbete för många försäkrade kommer för tidigt när de försäkrade är i en process att återgå till arbete hos arbetsgivaren. Genom att sänka kravet till övervägande skäl för återgång i arbete hos arbetsgivaren kan fler personer få bedömningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete uppskjuten efter dag 180. Övervägande skäl för återgång i arbete hos arbetsgivaren är ett lägre ställt krav än det tidigare kravet på stor sannolikhet för återgång i arbete hos arbetsgivaren. Det rör sig om en sammanvägd bedömning av prognosen för återgång i arbete hos arbetsgivaren, sjukdomens normala förlopp enligt vetenskap och beprövad erfarenhet samt åtgärder som planerats. Om hög grad av sannolikhet talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren efter dag 365 ska prövningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete skjutas upp. Det är dock bara möjligt att skjuta upp prövningen till och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga . För att råda bot på problemet att personer som kan återgå i arbete hos arbetsgivaren efter dag 365 prövas mot ett normalt förekommande arbete och därför avkrävs omställning föreslår vi att det ska finnas en möjlighet att även efter dag 365 prövas mot ett normalt förekommande arbete. Det krävs dock att hög grad av sannolikhet talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren. Detta krav är likartat det krav som finns för att prövas mot arbete hos arbetsgivaren före dag 366. Det ska därför finnas en välgrundad anledning att anta att en återgång ska kunna ske och det krävs en tidsplan för när så kan ske. Prognosen måste vara tydlig för att kravet på hög grad av sannolikhet för återgång i arbete hos arbetsgivaren ska vara uppfyllt. Däremot finns inte, som tidigare, något hinder för att hög grad av sannolikhet för återgång i arbete hos arbetsgivaren kan föreligga när den försäkrade har en diffus diagnos i betydelsen olika symtomdiagnoser där diagnosen ställs utifrån patientens beskrivning av sina symtom. Det är viktigt att sjukförsäkringen inte blir en yrkesförsäkring. Därför föreslår vi en tidsbegränsning för möjligheten att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot ett normalt förekommande arbete. Efter det att man har haft nedsatt arbetsförmåga ska det inte längre vara möjligt att pröva arbetsförmågan mot arbete hos arbetsgivaren. Gränsen , , har valts utifrån att statistik visar att de allra flesta lämnat sjukförsäkringen . Det bör utredas vidare om det finns skäl att inte ställa samma krav på omställning för sjukskrivna personer som är nära pensionsåldern som för övriga sjukskrivna personer. Att en sjukskriven person som är nära pensionsåldern får sin arbetsförmåga bedömd mot ett normalt förekommande arbete innebär i vissa fall att krav på omställning ställs trots att omställningen till ett annat arbete kan ta än den tid som återstår till att personen går i pension. Detta är enligt vår mening en konsekvens av dagens regelverk som kan ifrågasättas både från ett samhällsekonomiskt och ett individperspektiv. Det är viktigt att bedömningarna i ett system uppfattas som rimliga. Frågan om det finns skäl att särreglera äldre personers rätt till sjukpenning måste dock sättas i ett större sammanhang. Den ökande medellivslängden har medfört krav på höjd pensionsålder. Utifrån detta är det lämpligt att frågan om bedömningen av äldre personers rätt till sjukpenning utreds i annat sammanhang än inom ramen för denna utredning. De grundläggande reglerna för sjukpenning ändras inte och rehabiliteringskedjans tidsgränser ligger fast. I ett kortare perspektiv kommer sjukfallen efter dag 180 och 365 att öka, men antalet sjukfall begränsas genom en tidsgräns för att fortsätta prövas mot arbete hos arbetsgivaren. Vi bedömer att inflödet i försäkringen inte kommer att öka. På kommer förslagen bidra till ett minskat återinflöde till sjukförsäkringen om fler ges möjligheten att återgå i arbete hos arbetsgivaren. Förslagen innebär att statens kostnader för sjukpenning kommer att öka. var det i pågående ärenden nästan 71 000 individer som passerade dag 180 och drygt 6 000 individer fick avslag. Motsvarande siffror för dag 365 var nästan 30 000 individer och drygt 1 000 individer fick avslag. Vi bedömer dock inte att alla som passerar dag 180 respektive dag 365 kommer att omfattas av förslagen. Eftersom återinflödet i sjukförsäkringen kommer att minska kommer statens utgifter också att minska. ärendehandläggning påverkas i första hand av inflödet av sjukfall som inte kommer att öka med våra förslag. majoritet av sjukfallen avslutas dessutom innan . kan i viss mån påverka längden på ett sjukfall genom att rätt person får rätt insats i rätt tid. samordningsuppdrag förändras inte av förslagen. Vi bedömer att handläggarnas arbetsbelastning kommer att öka relativt marginellt. Utbildningsinsatser kommer också att krävas men vi bedömer inte att några större ändringar i IT-systemen kommer att behövas. Det är viktigt att ges rimlig tid att förbereda och implementera den föreslagna lagstiftningen. Vi bedömer att färre ärenden kan komma att föras över till Arbetsförmedlingen med våra förslag. Antalet omställningsmöten kommer därmed att minska. Dock kan det finnas personer som efter en period av prövning mot arbete hos arbetsgivaren inte bedöms kunna återgå i sådant arbete. Dessa personer kan då bli föremål för samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och . Vi föreslår därför inga förändringar i medelstilldelningen. Arbetsgivarnas ansvar för arbetsanpassning, rehabilitering med mera förändras inte av förslagen. Arbetsgivaren har en central roll för att möjliggöra återgång i arbete för en anställd som är sjukskriven. Förslagen ger arbetsgivare möjlighet att mer långsiktigt skapa en hållbar återgång i arbete i stället för att fokus kan hamna på den anställdes försörjning samt den eventuella sjuknärvaro och det produktionsbortfall som den kan medföra. För hälso- och sjukvården kan det bli konsekvenser eftersom behovet av läkarintyg kan komma att öka om fler får sjukpenning . Sker en hållbar återgång i arbete kommer dock behovet av läkarintyg att minska . Förslagen innebär inga förändringar i informationsbehov från hälso- och sjukvården. Våra förslag behandlar inte de utmaningar som finns i vad efterfrågar och vad hälso- och sjukvården kan leverera. Det arbete som pågår i detta avseende mellan och hälso- och sjukvården kommer troligtvis leda till en minskad belastning på hälso- och sjukvården. Våra förslag är genomgående könsneutrala. Fler kvinnor än män är sjukskrivna och avslag i pågående sjukfall är vanligare för kvinnor än för män. Om fler får möjlighet till en hållbar återgång i arbete kan förslagen medföra positiva effekter för att uppnå ekonomisk jämlikhet mellan män och kvinnor. Förslagen bedöms sakna betydelse för den kommunala självstyrelsen och små företags villkor i jämförelse med stora företag. De bedöms inte heller påverka möjligheten att uppnå de integrationspolitiska målen. 1.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 27 kap. 48 och 49 §§ ska ha följande lydelse dels att det i balken ska införas två nya paragrafer, 27 kap. 48 a och 49 a §§. Från och med den tidpunkt då Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt den försäkrade har haft nedsatt ska dessutom, om det inte finns ska det dessutom beaktas om den särskilda skäl mot det eller det i försäkrade har sådan förmåga att annat fall kan anses oskäligt, beak- han eller hon kan försörja sig själv tas om den försäkrade har sådan förmåga att han eller hon kan försörja sig själv genom 1.sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden, eller 2.annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket. 1Senaste lydelse 2012:256. Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i 48 §, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga bedömas enligt 46 och 47 §§ om – övervägande skäl talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den dag då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga – hög grad av sannolikhet talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den dag då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga – det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt 48 §. Från och med den tidpunkt då Från och med den tidpunkt då den försäkrade har haft nedsatt den försäkrade har haft nedsatt ska det, om det inte kan anses ska det beaktas om han eller hon oskäligt, alltid beaktas om han har sådan förmåga som avses i eller hon har sådan förmåga som avses i 48 §. Vid bedömningen tillämpas 47 § andra stycket. 2Senaste lydelse 2009:1531. Den försäkrades arbetsförmåga ska, trots det som sägs i 49 §, från och med den tidpunkt då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga bedömas enligt 46 och 47 §§ om –hög grad av sannolikhet talar för att den försäkrade kan återgå till arbete som avses i 46 och 47 §§ före den dag då han eller hon har haft nedsatt arbetsförmåga –det i annat fall kan anses oskäligt att bedöma den försäkrades arbetsförmåga enligt 48 §. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna tillämpas även på sjukperioder som har påbörjats före ikraftträdandet.