sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — De vägledande principerna bör genomsyra alla delar av styrningen och ledningen i en organisa- tion. I tidigare betänkanden har Tillitsdelegationen tydligt påpekat att det inte finns några hinder för att komplettera eller utveckla dessa principer.19 Principerna har också utvecklats inom ramen för Tillits- delegationens första uppdrag med fokus på välfärdssektorn inom kommuner och landsting. I arbetet med de statliga myndigheterna har vi därför valt att pröva om principerna är relevanta även för dem. Såsom vi redogjort för ovan (se avsnitt 3.3.1) anser myndigheterna att principerna är både relevanta och användbara. Däremot har det visat sig i diskussionerna med myndigheterna och i deras eget arbete (bland annat genom konkreta arbetsuppgifter inom ) att vissa principer har varit svårare att förhålla sig till. Man har också saknat vissa perspektiv bland principerna. Sammantaget bedömer Tillitsdelegationen att det därför finns behov av att utveckla princi- perna. Hur principerna bör ses i förhållande till den statliga värde- grunden har också varit en återkommande diskussion. Några principer kan behöva extra diskussioner och en princip läggas till En återkommande synpunkt som rör principen tillit, är att flera myn- dighetsföreträdare ansett att det kan te sig konstigt om begreppet både är en av de sju principerna, som det bör betraktas som ett begrepp som griper över alla principerna tillsammans. Men Tillits- delegationen anser att principen som sådan är central och den pekar på betydelsen av vilken förväntansbild chefer och medarbetare, eller medarbetare emellan, har på varandra. Utgångspunkten är att tro på varje individs vilja att göra ett bra arbete, att man har en positiv in- ställning i förväntningarna på varandra. Principen medborgarfokus har utmanat. Som vi beskriver i av- snitt 3.4.2 har det varit svårt för många myndigheter att framgångs- rikt identifiera hur deras verksamhet påverkar medborgarna och hur de kan utveckla sitt arbete med att skapa värde för medborgarna. 19Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning och SOU 2018:38 Styra och leda med tillit. många statliga myndigheter kan det ibland vara flera steg mellan dem och medborgarna eller företagen. Myndigheterna arbetar genom andra myndigheter, genom kommuner och andra organisa- tioner. I vissa fall är inte ens medborgaren ett par steg bort för myn- digheterna, utan bara en symbol för att det myndigheten gör i för- längningen ska skapa goda effekter i samhället. Det är med andra ord inte alltid enkelt att identifiera medborgaren tydligt för en del myn- digheter. Vi har också sett att begreppet medborgare kan tolkas till att vara den juridiska benämningen medborgare med ett svenskt medborgarskap. Men principen ska inte tolkas utifrån detta, utan är samlingsbegreppet för den myndigheten är till för, oavsett om det är medborgaren, den enskilda individen, kommunen eller företaget. Därutöver anser vi att även myndigheter utan direkt kontakt med medborgarna bör ha ett medborgarperspektiv då detta gagnar resul- taten för medborgarna och företagen. Principen handlingsutrymme har redan i det förra betänkandet lett till diskussioner och en del kreativa tolkningar. Här har ibland missuppfattningen funnits att detta kan leda till en situation där ökat handlingsutrymme leder till fritt valt arbete, där var och en själv be- stämmer vad som ska göras. Avsikten har emellertid inte varit detta. I den nuvarande definitionen har vi inkluderat vikten av mandat och förutsättningarna för att utföra uppdraget. I vår omfattande empiri ser vi också tydligt vikten av förståelsen för uppdraget. Detta gör att handlingsutrymmet bör tolkas som vad som krävs för att utföra upp- draget på ett så kvalitativt sätt som möjligt. Det finns skäl för att vi behöver utvidga förståelsen för principen utifrån vad vi talar om är det professionella omdömet (se avsnitt 1.7.1). Med handlings- utrymme avses således att det professionella omdömet är en förut- sättning för kvalitet och att det gagnar uppdraget. Det professionella omdömet behöver finnas för att statsanställda, exempelvis poliser, inspektörer, utredare och handläggare ska kunna göra ett bra arbete. Handlingsutrymmet handlar således om att respektfullt ge utrymme för det professionella omdömet i rollen som yrkesutövare och i för- hållande till mandatet, medborgaren och uppdraget. Tillitsdelegationen föreslår en ny princip; Långsiktighet. Principen kompletterar ramverket med ett tidsperspektiv och med utgångs- punkten att det som görs ska fungera . En tillitsbaserad styrning och ledning ska vara långsiktigt hållbar. Ett nytt sätt att hand- lägga eller en förändrad arbetsprocess ska ge goda effekter på lång sikt, inte bara vara något som görs kortsiktigt för snabba vinster. Inte minst gäller det även att ta hänsyn till arbetsmiljöperspektiv för både medarbetare och chefer. Principen långsiktig innebär inte långsam utan vi uppmuntrar fortfarande agerande på kort sikt, så länge de inte enbart är kortsiktiga. Allt förändringsarbete, och i synnerhet arbete som bygger på beteendeförändringar, tar dessutom tid. I tabell 3.3 listar vi de åtta vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning. Tabell 3.3 Åtta vägledande principer för tillitsbaserad styrning och ledning De åtta principerna för tillitsbaserad styrning och ledning Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du sam - arbetar med och ha en positiv inställning i förväntningarna på Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sätter värde på. Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och gemensamt ta ansvar för helheten och samverka över gränser. Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande, men var också tydlig kring mandat och att det finns förutsätt - Tydliggör och säkerställ handlingsutrymme för yrkesut- övarens professionella omdöme. Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalificerat professionellt, administrativt och psykosocialt stöd i kärnverksamheten Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på vetenskap och beprövad erfarenhet. Sträva efter öppenhet genom att dela information, välkomna oliktänkande och respektera kritik. Säkerställ att styrning och ledning skapar goda resultat också på Principerna och den statliga värdegrunden I Tillitsdelegationens arbete har flera myndighetsföreträdare frågat hur den statliga värdegrunden hänger ihop med en mer tillitsbaserad styrning och ledning med dess principer, och hur dessa bör förhålla sig till varandra. I vårt tidigare betänkande diskuterade vi mer allmänt om värdegrund och betydelsen av värderingar, bland annat genom att peka på att värderingar, kultur och professionella normer får ökad betydelse när man minskar sitt fokus på att mäta och reglera. På så sätt hör tillit samman med vad som har kommit att kallas värderings- Värdegemenskapen skapar trygghet i organi- sationen och anger riktning i svåra vägval.20 Det finns många olika formella värdegrunder på olika nivåer. Det kan vara organisatoriska värdegrunder, fackliga värdegrunder eller värdegrunder för olika pro- fessionsförbund. Inom statsförvaltningen finns den statliga värde- grunden, som sammanfattar sex rättsliga principer. Den är väl känd och är en viktig grund för alla statsanställda. Många myndigheter har utöver denna, även en egen organisatorisk värdegrund. Statskontoret har ansvaret för frågor som rör god förvaltningskul- tur, där den statliga värdegrunden och värdegrundsarbete ingår. I en av Tillitsdelegationens forskningsrapporter diskuteras särskilt kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv och i den diskus- sionen inkluderas även den statliga värdegrunden.21 Forskning visar ett tydligt samband mellan tillit och etik och vikten av att ge utrym- me för det professionella omdömet. En slutsats som dras är att frågan inte tycks vara om man ska arbeta med kulturen i offentlig sektor, utan snarare hur och med vilket fokus. Arbetet bör vara noga genomtänkt, så att det inte riskerar att leda till styrsignaler som skapar ökad administration eller som tas fram som marknadsföring, snarare än att stärka det professionella utrymmet (vad vi här kallar det professionella omdömet) och det kollegiala samtalet.22 Värde- grundsarbete och principerna för en tillitsbaserad styrning och led- ning kan med fördel stödja varandra och ge varandra förutsättningar, tillsammans med ett utrymme för det professionella omdömet. 3.5.3Det finns behov av externt stöd Tillitsdelegationen bedömer att statliga myndigheter behöver externt stöd för att fortsätta utveckla en mer tillitsbaserad styrning och led- ning. Myndigheterna frågar också efter olika typer av stöd. Tillits- delegationen har fått positiva reaktioner på det stöd som delegatio- nen givit, och bedömer att det har bidragit till att myndigheterna har tagit steg för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. 20SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn. 21Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv. 22Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspektiv. Myndigheternas förutsättningar och intresse för att utveckla sin styrning och ledning varierar. De har olika kapacitet, är olika med- vetna om vilka eventuella styr- och ledningsproblem de har samt olika tilltro till tillitsbaserad styrning och ledning, och även olika kunskap om vilka åtgärder de skulle kunna genomföra. Även myn- digheter med kapacitet och intresse att utveckla sin styrning och ledning kan ha svårigheter att se sina egna utvecklingsområden eller att identifiera åtgärder de kan genomföra. Tillitsdelegationen kan även konstatera att trots att det enligt vår enkät är många chefer som väl känner till principerna bakom tillits- baserad styrning och ledning så finns det också en del missuppfatt- ningar och osäkerhet. Det finns exempelvis en missuppfattning om att tillitsbaserad styrning och ledning är en ny styrmodell som ska ersätta NPM, att en sådan styrning innebär att cheferna i så fall kom- mer tappa kontrollen samt uppfattningar om att det inte finns bevis på att tillitsbaserad styrning och ledning leder till bättre resultat. Myndigheterna efterlyser också mer konkreta verktyg för arbetet, vilket pekar på att de upplever att det kan vara svårt att ta nästa steg och omsätta tankar och idéer till vardagens verksamhet. Sådana fak- torer kan bidra till att tillitsreformen inte får det genomslag som reger- ingen önskar. Många myndigheter frågar också efter externt stöd. Intresset bland myndigheter att ta del av Tillitsdelegationens arbete har suc- cesivt ökat. Efterfrågan har varit stor både från myndigheter som ingår i och Tillitsverkstaden och från andra myn- digheter. Tillitsdelegationen har i sitt arbete också sett tecken på att myndigheter nu upphandlar både kort- och långsiktigt stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. I Tillitsdelega- tionens enkät ställde vi också en fråga om myndigheterna tycker att de behöver ett externt stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning, dock utan att precisera frågan ytterligare. Unge- fär två femtedelar svarade ja. Bland myndigheter med 51–100 års- arbetskrafter svarade ja. Av fritextsvaren framgår också att det exempelvis bland flera domstolar och Försvarsmakten, som delegationen endast har haft en begränsad dialog med, finns ett fortsatt intresse för frågorna. Företrädare för Förvaltningsrätten i respektive Försvarsmakten uttrycker det på följande sätt: Om ni skulle vilja göra ett arbete tillsammans med en domstol skulle vi vara intresserade. Försvarsmakten är intresserad av att fortlöpande följa och få informa- tion om Tillitsdelegationens arbete, liksom möjligheten att kunna föra en dialog om ett eventuellt deltagande i någon av delegationens fora. Även exempelvis mindre myndigheter som delegationen genom Till- litsnätverket och Tillitsverkstaden nått i lägre grad uttrycker intresse. beskriver exempelvis följande: Upplever att det saknas stöd och exempel på hur tillitsbaserad styrning kan appliceras i praktiken på mindre expertmyndigheter utan medbor- garnära tjänster. Fokus ligger på större myndigheter med just medbor- garnära verksamhet. Men en del menar att de klarar detta själva, eller anser inte att tillits- baserad styrning och ledning är lämpligt för dem. Vi kan sammanfatta de önskemål om olika former av externt stöd som kommit fram i våra kontakter med myndigheter enligt följande: •Stöd för att ta sig an komplexa samhällsutmaningar. Det finns ett intresse bland myndigheterna för generell information om vad tillitsbaserad styrning och ledning är, och vilka effekter det ger. De vill också veta mer om vad tillitsbaserad styrning och ledning betyder i praktiken. De vill ha konkreta verktyg och tips som lärande exempel eller metoder, och arbetssätt för att starta, driva och följa upp sitt utvecklingsarbete. I exempelvis har intresset varit särskilt stort för hur ett arbete för att utveckla just kultur, ledarskap och medledarskap kan se ut, men också av metoder för att öka medborgarfokus. Myndigheterna påpekar hur viktigt det är med plattformar för dialog mellan myndigheter, där det finns utrymme för att inte bara utbyta information och kunskap, utan också för att på riktigt få borra i och reflektera tillsammans kring bland annat olika dilemman och gräns- dragningar. De vill få möjlighet att utbyta erfarenheter och lära av varandra. Flera myndigheter frågar efter någon typ av kritisk vän eller ett boll- plank för att diskutera och få råd om exempelvis val av metod eller andra vägval. De frågar också efter externt stöd för att hålla i work- shops och dylikt. Det handlar alltså om mer konkret stöd riktat till enskilda myndigheter och som är ett betydligt mer anpassat och skräddarsytt stöd. Myndigheterna motiverar bland annat detta med att arbetet kräver en kompetens som myndigheterna inte alltid har, och där ett externt processtöd kan bygga upp en större erfarenhet och därmed också legitimitet hos myndigheterna för att bedriva förändringsarbete. Myndigheterna frågar även efter kompetensutveckling för medarbe- tare och chefer. Det handlar om både en bred och djup utbildning och om att den ska vara kontinuerlig. Det gäller om tillitsbaserad styrning och ledning generellt, och om tillitsbaserat ledarskap och medledarskap. Det gäller metodkompetens för att själva exempelvis kunna utveckla arbetet tillsammans med medborgarna eller andra målgrupper eller för att driva samverkan och leda processer. Myn- digheterna vill också ha bättre möjligheter att utbilda och rusta såväl chefer som medarbetare i rollen som statstjänsteman och i den ge- mensamma statliga värdegrunden. Stöd för att ta sig an komplexa samhällsutmaningar För att hantera vissa typer av samhällsutmaningar behöver myndig- heterna ett ytterligare stöd. Det handlar om komplexa samhällsut- maningar som ofta även är sektorsövergripande. Sådana utmaningar har myndigheterna svårt att hantera både var för sig och tillsammans. Det handlar om att det finns faktorer som ligger utanför myndig- heternas kontroll och att det kan vara svårt att skapa en dialog mellan alla aktörer som påverkar en viss samhällsutmaning. Utöver de önskemål om stöd som myndigheterna uttryckt finns de flera myndigheter som argumenterar för att ett externt stöd kan bidra till att öka legitimiteten för tillitsbaserad styrning och ledning. Det kan finnas behov av det för att bättre kunna lyfta frågan internt där exempelvis en extern part kan bidra genom att ställa svåra frågor, eller till att neutralisera eventuella konflikter men också bidra till att tid och resurser avsätts för att arbeta med frågan. Tillitsdelegationen har kunnat erbjuda myn- digheterna aktiviteter av många slag. Delegationen har via sin webb- plats, sociala medier, Forum Tillit, föreläsningar och workshops, en särskild rapportserie och betänkanden, kunnat göra information till- gänglig och sprida kunskap och nya forskningsrön om tillitsbaserad styrning och ledning. Genom och Tillitsverkstaden har delegationen också kunnat erbjuda myndigheterna plattformar för att utbyta erfarenheter och inspiration, samt erbjuda enskilda besök med möjlighet till fördjupade samtal. Ambitionen har varit att nå brett och alla internt i myndigheten, både chefer och medarbetare. Stödet har bidragit till nya insikter och att myndigheterna påbörjat arbetet Tillitsdelegationen bedömer att stödet har bidragit till reflektion, nya insikter och att myndigheternas utvecklingsarbete i många fall har kunnat ta steg framåt även om det för flera ännu inte hunnit leda till konkreta resultat för medborgare eller företag. Myndigheterna har identifierat hinder och utvecklingsområden som de själva råder över, och i vissa fall har myndigheten ifråga genomfört konkreta åt- gärder. Det finns också en fortsatt vilja i myndigheterna att arbeta med att utveckla styrningen och ledningen i denna riktning. Ett vik- tigt steg i förändringsarbetet i myndigheterna i såväl nätverket som verkstaden är nu att se till att kunskaperna sprids från individer som har dem till hela myndigheten. Delegationens erfarenhet genom och Tillitsverk- staden är att sådana plattformar fyller en viktig funktion för utveck- lingsarbetet. Myndigheterna har mycket att lära varandra när det gäller styrning och ledning. Några av myndigheterna har också för avsikt att fortsätta träffas på egen hand för vidare erfarenhetsutbyte utan- för den vanliga sektorsindelningen. I har också kombinationen av nätverksträffar, aktivt hemarbete och enskilda myndighetsbesök bidragit till att hålla arbetet igång och att fler deltagit i det. Självklart finns det begräns- ningar i själva nätverksformen när det gäller vilka resultat som går att uppnå. I Tillitsverkstaden har arbetet i en mer avgränsad grupp skapat ett klimat där deltagarna öppet har kunnat diskutera erfarenheter, hin- der och framgångsfaktorer tillsammans med forskare och andra myn- dighetsrepresentanter. En svårighet i verkstaden var att lägga upp ett projekt som skulle kunna följas från början till slut. Därför togs några projekt som redan pågick med, samt några som inte var helt avslutade när vi lämnar vårt betänkande. till stöd för mer tillit i styrning och ledning I detta kapitel redogör vi för Tillitsdelegationens bedömningar och förslag. Tillitsdelegationen har haft ett främjande uppdrag och i en- lighet med direktivet genomfört försöksverksamheter, drivit nätverk och spridit kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning. Syftet med delegationens arbete i denna del har varit att stärka statsför- valtningens utveckling på lång sikt genom att ge myndigheterna stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Uppdraget har därmed inte varit ett traditionellt utredningsuppdrag. Tillits- delegationen lämnar av detta skäl inga förslag på detaljerade föränd- ringar av till exempel lagar eller förordningar som rör förvaltnings- politiken i stort. Det första förslaget som vi lämnar handlar i enlighet med direk- tivet om hur erfarenheter av och goda exempel på idé- och verksam- hetsutveckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen. Vi har också valt att lägga ett andra förslag som är kopplat både till uppdraget om att identifiera och analysera hinder för att genomföra utvecklingsinsatser och till uppdra- get om att genomföra projekt som syftar till att skapa en mer sam- ordnad offentlig verksamhet. –Regeringen ska inrätta ett stöd till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Stödet ska bestå av information och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning, en plattform för erfarenhetsutbyte och samarbete, processtöd samt kompetensutveckling. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning –Regeringen ska tillsätta en kommitté som får i uppdrag att skapa en arena för att kunna överväga och identifiera eventuella lös- ningar på komplexa samhällsutmaningar. 4.1Offentlig sektor behöver fortsätta att utveckla tillitsbaserad styrning och ledning Delegationens bedömning: Utvecklingen av tillitsbaserad styr- ning och ledning i offentlig sektor bör fortsätta och omfatta såväl nationella som lokala offentliga aktörer, från regeringen, myndig- heter till kommuner och landsting. Regeringen bör vidareutveck- la sin styrning för att ge myndigheter, kommuner och landsting goda förutsättningar för att styra och leda mer tillitsbaserat. Reger- ingen bör också fortsätta att utveckla en tillitsbaserad dialog med myndigheterna. Myndigheterna bör uppmuntra och skapa förutsättningar för ett tillitsbaserat ledarskap och medledarskap. De bör utgå från medborgarens fokus och sträva efter en helhetssyn i syfte att ut- veckla bättre resultat för medborgare och företag. Skälen för delegationens bedömning Tillitsbaserad styrning och ledning leder till bättre resultat Tillitsdelegationen har hämtat in omfattande kunskap om nuvarande styrning och ledning från många delar av den offentliga sektorn. Detta har skett genom en bred dialog och ett aktivt utvecklings- arbete i nära samarbete med forskningen . I dele- gationens första uppdrag fokuserade vi på vård, skola och omsorg i kommuner och landsting. I det andra uppdraget fokuserade vi på statliga myndigheter. Delegationen har sedan starten arbetat tillsam- mans med representanter för hela styrkedjan inom kommuner, lands- ting och myndigheter samt med forskare. Vi har diskuterat och ana- lyserat hinder, utvecklingsområden och förutsättningar för en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Tillitsdelegationen bedömer uti- från detta arbete att styrningen och ledningen av offentlig sektor be- höver fortsätta att utvecklas. Inom ramen för båda våra uppdrag har Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning vitillsammans med våra aktörer kunnat konstatera att det finns vinster för medarbetare och medborgare med tillitsbaserad styrning och ledning. I vårt statliga uppdrag ser vi flera exempel på hur ett tillitsbaserat arbets- och förhållningssätt har lett till ökat handlings- utrymme och ökad motivation bland medarbetarna, kortare handlägg- ningstider samt förbättrade tjänster i nära samråd med medborgarna. Detta stämmer väl överens med vad forskningen säger om resultat av att styra med ökad tillit. Tillitsdelegationens breda genomlysning bekräftar många av de problem som forskningen och andra utredningar redan har lyft fram med den nuvarande styrningen i den offentliga sektorn. Vi bedömer att det behövs en bättre balans i styrningen. En mer tillitsbaserad styrning och ledning av offentlig sektor är nödvändig för att staten, kommunerna och landstingen ska kunna uppnå bättre resultat och möta framtida utmaningar. Det bidrar till bättre förutsättningar för offentlig sektor att få medborgarnas fortsatta förtroende. En sådan utveckling är också önskvärd för att offentlig sektor ska kunna vara attraktiv som arbetsgivare och fortsätta att locka personer med hög kompetens. Denna utveckling kräver uthållighet, en aktiv föränd- ringsledning och ett gemensamt ansvarstagande i alla delar av den offentliga sektorn. Hela styrkedjan behöver omfattas Tillitsdelegationen bedömer att en fortsatt utveckling behöver om- fatta hela styrkedjan för att möjliggöra långsiktiga och bestående förändringar. Det är tydligt att olika nivåer i styrkedjan är ömsesidigt beroende av varandra för att åstadkomma goda resultat för medborg- arna. Även det horisontella beroendet är uppenbart. Varje beslutsnivå behöver därför verka för att stimulera samver- kan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt se till att medarbetarna kan, vill och vågar hjälpa medborgarna. Det gäller från regeringen, ut till medarbetarna i myndigheterna och tillbaka.