sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — Paragrafen är införd som en följd av artikel 32.2 c i marknadsmissbruksförordningen.88 Enligt förarbetena till bestämmelsen är syftet med att införa ett visselblåsarsystem att eventuella oegentligheter som påvisas när det gäller förfaranden som påverkar förtroendet för finansmarknaden ska komma fram.89 Motiveringen till den starka absoluta sekretessen var i princip densamma som till 30 kap. 4 b § OSL, se ovan. Exempel på sekretessbestämmelser som särskilt reglerar sekretess i förhållande till den anmälan avser Inom hälso- och sjukvård gäller som huvudregel sekretess för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.90 Detsamma gäller i annan 2013/14:228 s. 257. 88Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG. 2016/17:22 s. 329. 9025 kap. 1 § OSL. Det omvända skaderekvisitet innebär att det finns en presumtion för sekretess för uppgifterna. Motsvarande sekretesskydd gäller t.ex. för uppgift om enskilds personliga förhållanden inom och annan därmed jämställd verksamhet.91 Härutöver kan nämnas sekretessregleringen i ärenden inom den allmänna försäkringen m.m. för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, som dock är avgränsad med ett rakt skaderekvisit, dvs. sekretess gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om en uppgift röjs.92 I dessa fall gäller emellertid särskilda regler för uppgift i anmälan eller utsaga av en enskild i förhållande till den som anmälan avser. Enligt 25 kap. 7 § OSL gäller sekretess i hälso- och sjukvård för uppgift i anmälan eller utsaga av en enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, i förhållande till den som anmälan eller utsagan avser, endast om det kan antas att fara uppkommer för att den som har lämnat uppgiften eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Motsvarande bestämmelser finns i 26 kap. 5 § OSL, som rör anmälan eller utsaga inom och 28 kap. 3 § OSL som rör anmälan eller utsaga inom socialförsäkringen. Bestämmelserna innebär att den som anmälan avser som huvudregel ska få ta del av uppgifter i en anmälan eller utsaga som rör honom eller henne. Endast under de förutsättningar som anges i paragrafen, ska uppgifter i anmälan eller utsaga kunna hemlighållas för den som uppgifterna rör.93 Bestämmelsen innebär en klar begränsning av den sekretess som annars gäller inom verksamheterna, dock enbart i förhållande till den anmälde. Bestämmelserna gäller inte bara uppgifter om vem som har gjort anmälan eller lämnat utsagan, utan också själva innehållet i anmälan eller utsagan. Eftersom bestämmelsens syfte är att ge skydd för anmälaren och hans eller hennes närstående i förhållande till den anmälde torde dock bara sådana uppgifter i anmälan m.m. som på något sätt kan avslöja vem anmälaren är kunna hemlighållas. Bestämmelsen medger också att förekomsten av en anmälan eller utsaga hålls hemlig helt, nämligen då redan existensen av anmälan skulle kunna avslöja vem som måste ha gjort den. 9126 kap. 1 § OSL. 9228 kap. 1 § OSL. 93Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen [, Zeteo], kommentaren till 7 § OSL. I förarbetena till 25 kap. 7 § OSL motiverades sekretesskyddet för den som lämnar uppgifter till sjukvården eller om andras förhållanden att det är angeläget att allmänhetens intresse för att lämna uppgifter om t.ex. barnmisshandel till de sociala myndigheternas kännedom inte försvagas.94 Det ansågs vara en lämplig avvägning mellan motstående intressen att enskilds anmälan etc. får hemlighållas för den som anmälan gäller, om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Telefonterror eller andra trakasserier av allvarligare natur kan utgöra anledning till hemlighållande. Det måste dock, enligt propositionen, i det enskilda fallet finnas ett visst fog för antagandet att anmälaren verkligen är i behov av sekretesskydd. Ett rutinmässigt hemlighållande med stöd av paragrafen är alltså inte tillåtet. Bestämmelsen är avsedd att ge skydd mot våld, men också t.ex. telefonterror eller andra trakasserier av allvarligare slag.95 Om den som t.ex. anmäler en närstående, granne eller arbetskamrat känner påtagligt obehag torde det ibland kunna räknas som allvarligt men. Att anmälaren anser det obehagligt i största allmänhet att den anmälde vet vem som har gjort anmälan är däremot inte ett sådant men som medger sekretess. Vid bedömningen av risken är det av betydelse t.ex. vad anmälan eller utsagan avser, den anmäldes förhållanden och eventuella relationer mellan anmälaren och den anmälde. En liknande sekretessbestämmelse för den som anmälan avser gäller också t.ex. under förundersökning i brottmål. Enligt 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men och uppgiften förekommer i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Av 35 kap. 2 § OSL följer dock att när det gäller uppgift i en anmälan eller utsaga av en enskild, gäller sekretess i förhållande till den som anmälan eller utsagan avser endast om det kan antas att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. 1979/80:2 Del A s. 187 f. 95Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen [, Zeteo], kommentaren till 7 § OSL. 4.11.7Ingen sekretess för uppgift om anmälare I detta sammanhang kan det vara intressant att se närmare på vissa för högskoleprovet närliggande områden, där sekretess för uppgift i anmälan inte gäller. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet m.m. finns i 23 kap. OSL. I kapitlet finns bl.a. bestämmelser om sekretess i ärende om avskiljande av studerande från högskoleutbildning (23 kap. 6 § OSL). Det finns inte någon sekretessbestämmelse som gäller för uppgift i anmälan eller utsaga från enskild om misstänkt fusk vid högskolan, t.ex. vid tentor eller i uppsatser och examensarbeten. Detsamma gäller för 24 kap. OSL, som gäller sekretess till skydd för enskild inom forskning. I propositionen Ny ordning för att främja god sed och hantera oredlighet i forskning (prop. 2018/19:58) behandlas frågan om sekretess för uppgift om vem som har väckt frågan om oredlighet inom forskning.96 Regeringen anför att öppenhet ska vara en ledande princip i granskning av forskning, eftersom det gagnar forskarsamhället och främjar allmänhetens förtroende för forskningen och för hur frågor om oredlighet hanteras. Med hänvisning till de nuvarande bestämmelserna om sekretess för uppgift om anmälare, konstaterar regeringen att det i gällande rätt finns begränsade möjligheter att sekretessbelägga en uppgift om en anmälare i förhållande till den som anmälan avser. Det anförs vidare att öppenhet är ett av forskningens grundläggande kännetecken. Det framstår därför som främmande att genom sekretess förhindra att identiteten på den som anmäler misstänkt oredlighet blir offentlig. Regeringen menar att öppenhet i granskningsprocesserna gagnar forskarsamhället och främjar allmänhetens förtroende för forskningen. Ett sekretessbeläggande av namnet på den som anmäler misstänkt oredlighet kan också öka risken för grundlösa anmälningar, som görs i syfte att t.ex. misskreditera en konkurrent. Trots att det kan vara obekvämt att anmäla misstänkt oredlighet i forskning och att det bland remissvaren framkommit farhågor om att en forskare kan riskera att bli utfryst ur forskarsamhället som en följd av en anmälan, bedömer regeringen att ett sekretessbeläggande av vem som har anmält oredlighet i forskning skulle vara fel väg att gå och föreslår att sekretess inte ska gälla för denna uppgift. 2018/19:58 s. 78 f. Exempel på annan verksamhet där det kan förekomma tips om missförhållanden eller fusk från enskilda, som kan vara till nytta för verksamheten, är myndigheter som handlägger bidrag och ersättning av olika slag, t.ex. Sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållande i ärenden om studiestöd, arbetsförmedling m.fl. slag hos dessa myndigheter.97 De tips som kommer in till dessa myndigheter kan avse enskilda personer som misstänks för bidragsfusk, men tipsen kan också röra mer omfattande och organiserad kriminalitet genom bidragsbedrägerier av olika slag utan att detta kan anses vara knutet till visst ärende. För dessa myndigheter finns dock inte någon särskild sekretessreglering som avser tipsares identitet eller som tar sikte på att begränsa sekretessen men i förhållande till en anmäld. Uppgift om tipsarens identitet torde dock som regel skyddas av den sekretess som gäller enligt bestämmelserna om skydd för enskild hos dessa myndigheter enligt 28 kap. 9–13 §§ OSL. Vidare kan nämnas att om en uppgift i ett tips eller information om vem som lämnat ett visst tips blir del av en förundersökning, vilket t.ex. kan bli aktuellt vid utredning av bidragsbrott, gäller den sekretess som anges i 18 kap. 1 och 3 §§ OSL. Sekretess gäller då om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller förundersökningsverksamheten skadas om uppgiften röjs. Vidare gäller hos förundersökningsmyndigheten de bestämmelser till skydd för enskild som nämnts ovan (35 kap. 1 och 2 §§ OSL). 4.11.8Några sammanfattande reflektioner avseende de olika typerna av skydd för anmälare Sammanfattningsvis kan sägas att huvudregeln inom den offentliga förvaltningen är att det saknas särskilda sekretessregler som tar sikte på att skydda den som tipsar myndigheterna om andra personers oegentligheter eller liknande och som någon anser bör bli föremål för myndighetens kontroll eller intresse. Särskilda regler för uppgift i anmälan och utsaga från enskild förekommer bara i sådana situationer där den som lämnar anmälan eller utsagan, generellt sett, bedöms befinna sig i en utsatt position i förhållande till den som anmälan avser. Enskilda kan riskera att utsättas för repressalier i anledning av 9728 kap. 9–13 §§ OSL. anmälan, både av den som anmälan avser men också av andra, t.ex. medlemmar i kriminella organisationer som berörs av tipset. Myndigheterna kan vara i behov av att få tips från enskilda, för att avslöja missförhållanden eller olaglig verksamhet. I sådana fall kan de bli aktuellt med en särskild reglering av sekretesskyddet för den som lämnar tips till en myndighet. I vissa fall anses behovet av skydd för tipsarens identitet vara extra strakt. Det gäller så kallade visselblåsare, dvs. personer som rapporterar om missförhållanden på sin egen arbetsplats eller inom den egna organisationen till exempelvis en tillstånds- eller tillsynsmyndighet. I sådana fall har det ansetts finnas skäl att sekretess ska gälla med ett omvänt skaderekvisit eller att absolut sekretess ska gälla för uppgift om anmälarens identitet. Det gemensamma för dessa situationer är att anmälaren befinner sig i en särskild beroendeställning i förhållande till den som anmälan avser. I vissa fall anses det angeläget att privatpersoner lämnar tips till myndigheterna om missförhållanden. Det gäller bl.a. tips till sjukvården och socialtjänst eller därmed jämställd verksamhet. En privatperson kan t.ex. uppmärksamma myndigheterna på att ett barn far illa eller att någon är i behov av missbruksvård. Det har dock ansetts att det ska krävas särskilda omständigheter för att undanhålla information om tipsarens identitet från den som anmälan avser. Det förekommer därför bestämmelser som begränsar den sekretess som annars gäller i förhållande till den anmälde men ger ett sekretesskydd gentemot den andre enligt ett kvalificerat skaderekvisit för att skydda tipsaren från våld eller andra allvarligare konsekvenser. Det man kan säga generellt om denna reglering är att eventuella tips avser privatpersoner och deras privata sfär. De särskilda bestämmelserna om sekretess till skydd för anmälare ska ses mot bakgrund av att de grundläggande sekretessregleringarna till skydd för enskild som finns i dessa verksamheter inte gäller, som huvudregel, i förhållande till den enskilde som uppgiften avser.98 som det kan finnas ett behov av att skydda den som lämnat tipset kan emellertid den som tipset avser ha ett starkt intresse av att få information om vem som gjort en anmälan, för att t.ex. kunna värja sig mot oönskade åtgärder från samhällets sida. Det kan exempelvis röra sig om en ovän till den utpekade, som använder anmälningar om bidragsfusk eller andra missförhållanden som ett sätt att trakassera den 9812 kap. 1 § OSL. Den som tipset avser kan behöva få reda på vem som gjort anmälan för att kunna bemöta de anklagelser som riktas mot henne eller honom. I dessa fall finns det alltså ett behov av att balansera skyddet för tipsarens identitet och den utpekades intresse av insyn. Det är en grundläggande princip i ett rättssamhälle att parter i ett mål eller ett ärende ska ha insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för en domstols eller annan myndighets avgörande. Rätten till partsinsyn är en central princip inom förvaltningsrätten, och har till syfte att skydda enskildas rättssäkerhet. Principen innebär att en part i ett ärende ska ges tillgång till allt material som ligger grund för beslutet i ärendet.99 Rätten till partsinsyn regleras i 10 § förvaltningslagen (2017:900), FL. Enligt bestämmelsen har den som är part i ett ärende rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Med part avses sökande, klagande och annan part. Uttrycket annan part inbegriper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar ställning som s.k. förklarande part.100 Begreppet ärende definieras inte i förvaltningslagen. Kännetecknande för ett ärende är att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som syftar till att få faktiska verkningar för mottagaren i det enskilda fallet.101 Ett ärende avslutas med ett beslut av något slag. En part i ett ärende har rätt till fullständig insyn i allt beslutsunderlag i form av handlingar och annat utredningsmaterial, t.ex. föremål, iakttagelser vid syn eller besiktning och muntliga uppgifter, som har tillförts ärendet.102 Utöver allmänna och offentliga handlingar omfattas även sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser, t.ex. minnesanteckningar och föredragningspromemorior. Rätten till partsinsyn omfattar som utgångspunkt även handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess, se dock nedan. 2016/17:180 s. 78. 2016/17:180 s. 79. 2016/17:180 s. 23 ff. 2016/17:180 s. 294. Rätten till partsinsyn gäller i alla slags ärenden och under handläggningens alla stadier. Insynen ska göra det möjligt för parten att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts ärendet i sak att han eller hon kan bemöta vad som talar mot honom eller henne. Rätten till insyn möjliggör också för parten att kontrollera att handläggningen sker på ett effektivt och korrekt sätt.103 Under vissa förutsättningar gäller rätten till partsinsyn även efter det att ett ärende avslutats. Begränsning av rätten till partsinsyn regleras i 10 § andra meningen FL. Där anges att rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL är en s.k. kollisionsnorm, dvs. en bestämmelse som reglerar vad som ska gälla vid konflikt mellan olika typer av regler, i nu aktuellt fall konflikten mellan bestämmelser om sekretess och om rätt till partsinsyn enligt någon förfarandereglering. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL ger alltså inte i sig någon rätt för en part att ta del av material i ett ärende eller att ta del av en handling. Sådana regler finns i andra lagar än offentlighets- och sekretesslagen, t.ex. i den nämnda 10 § FL eller i gällande misstänktas rätt till insyn i förundersökning eller parters rätt till insyn i det mål vid en domstol där man intar partsställningen. Rätt till insyn kan också följa av praxis eller av allmänna rättsgrundsatser. I 10 kap. 3 § OSL regleras i stället i vilken utsträckning kravet på sekretess ska efterges med hänsyn till insynsrätten. Enligt paragrafens första stycke hindrar inte sekretess att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. 2016/17:180 s. 78 f. Huvudregeln vid konflikt mellan bestämmelser om sekretess och regler om partsinsyn är alltså att sekretess för uppgifter i ett mål eller ärende hos en domstol eller en annan myndighet viker för en parts rätt till insyn i målet eller ärendet och att det krävs tungt vägande intressen för att myndigheten ska vägra en part insyn i sekretessbelagt material. Som exempel på fall då partsinsynen kan begränsas brukar nämnas situationer då det föreligger fara för rikets säkerhet.104 Enligt paragrafens andra stycke hindrar aldrig sekretess att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Uppgifter i en dom eller ett beslut kan således aldrig vara sekretessbelagda i förhållande till en part. 1971:30 s. 444 och prop. 2009/10:56 s. 15 f. Vårt uppdrag är att ta ställning till om kroppsvisitation kan införas för att förhindra användning av otillåtna hjälpmedel vid högskoleprovet. Vi måste dock också överväga andra åtgärder som skulle kunna motverka fusk vid provet och som utifrån olika vinklar ska jämföras med kroppsvisitation. Nedan följer ett antal kriterier som vi använder för att avgränsa valet av möjliga åtgärder att titta närmare på. 5.1Åtgärderna bör syfta till att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel Det är ingen ny företeelse att provdeltagare fuskar vid högskoleprovet. Det har t.ex. länge förekommit att s.k. spökskrivare anlitas för att, mot ersättning, skriva provet för någon annans räkning. Det som är nytt är att den tekniska utvecklingen har gjort det möjligt att hjälpa ett stort antal provdeltagare att fuska . Trådlös utrustning för elektronisk kommunikation möjliggör alltså fusk i större omfattning än tidigare och en kommersialisering av fusket. Det är också svårt att avslöja de provdeltagare som använder sig av dolda mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning med de metoder som står till buds . Som beskrivs i avsnitt 3.3.2 har det redan vidtagits åtgärder för att förhindra användningen av otillåtna hjälpmedel under högskoleprovet. Det har införts ett straffansvar för den som i strid med en försäkran använder sig av otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid provet. Vidare har olika versioner av ett visst provpass använts, vilket lett till att provresultat har underkänts och provdeltagarna har stängts av från att skriva högskoleprovet . I vissa fall har personerna även dömts för osann Trots dessa åtgärder tyder det mesta på att den organiserade fuskverksamheten har fortsatt. Vi kan konstatera att Universitets- och högskolerådet (UHR) och de lärosäten som anordnar högskoleprovet har förutsättningar att upptäcka och förhindra fusk som sker på mer traditionellt sätt, exempelvis med hjälp av s.k. spökskrivare eller samarbete mellan provdeltagare i samma provlokal. De provledare som enligt UHR:s föreskrifter ska övervaka provets genomförande är väl ägnade att upptäcka t.ex. fusklappar och den legitimationskontroll som genomförs torde försvåra att annan person än den anmälda provdeltagaren gör provet och då t.ex. brukar uppenbart förfalskade legitimationer.1 Vårt övergripande uppdrag är i stället att föreslå åtgärder för att förhindra den sortens fusk vid högskoleprovet som sker organiserat och i stor skala med hjälp av mobiltelefoner och annan elektronisk kommunikationsutrustning. En av våra utgångspunkter är därmed att identifiera och analysera åtgärder som har potential att omöjliggöra eller åtminstone kraftigt försvåra elektronisk kommunikation eller annan användning av otillåtna elektroniska hjälpmedel i provlokalen. 5.2Åtgärderna bör verka avskräckande I våra direktiv anges att en faktisk kontroll av provdeltagare för att motverka fusk eller vetskapen om risken att behöva genomgå en sådan kan leda till att fusket minskar. Det är inte realistiskt med noggranna kontroller av samtliga provdeltagare. En utgångspunkt för vårt uppdrag är snarare att hitta åtgärder som avskräcker från fusk vid högskoleprovet. 5.3Fokus på åtgärder som kräver författningsreglering En förutsättning för det organiserade fusket är att provets innehåll på något sätt sprids före provets genomförande eller som provet pågår. Vi kan konstatera att arbetet för att förhindra att så 1Se 19–20 och 35 §§ Universitets- och högskolerådets föreskrifter om högskoleprovet (UHRFS 2015:3). sker (se avsnitt 3.3.2) är mycket viktigt. Alla typer av proaktiva åtgärder är betydelsefulla för att säkerställa att provmaterialet inte sprids på ett sätt som underlättar fusket. Denna typ av insatser kräver emellertid inte någon form av författningsreglering i lag eller förordning och myndigheterna är, enligt vår bedömning, väl lämpade att själva driva detta arbete vidare. Såsom vi har uppfattat vårt uppdrag finns det därför inte anledning för oss att närmare behandla dessa slags åtgärder. Vi inriktar oss i stället på att analysera och föreslå åtgärder som kräver författningsreglering i lag eller i förordning och som myndigheterna inte har befogenhet att genomföra med den reglering som finns . Våra förslag i dessa delar ska ses som ett komplement till det redan pågående arbetet med ett brett spektrum av åtgärder för att motverka fusk. 5.4Högskoleprovets utformning och genomförande utgör en ytterligare ram för vilka åtgärder som är realistiska Det ingår inte i vårt uppdrag att överväga eller föreslå förändringar i hur högskoleprovet är utformat eller hur det genomförs. Högskoleprovet genomförs , en gång och en gång . Provdagen är och lång, varav den effektiva provtiden är och (för tider för provet, se avsnitt 3.1.2). Den totala provtiden är redan lång och det är enligt vår bedömning inte möjligt att förlänga den ytterligare i någon betydande mån. Att ta bort utprövningspasset är inte heller ett alternativ eftersom detta provpass är nödvändigt för att pröva ut nya frågor till provet. Vidare kan resultatet på utprövningspasset i sig utgöra en indikator vid analys av ett prov vid misstanke om fusk. Vi kan således konstatera att det inte är möjligt att ändra schemat för provet i någon större utsträckning. De åtgärder vi kan föreslå bör alltså kunna genomföras inom de ramar som föreligger . 6.1Inledning – ett antal frågor måste besvaras om kroppsvisitation ska kunna införas Huvuduppgiften i vårt uppdrag är att överväga om det finns skäl att införa kroppsvisitation av provdeltagare vid högskoleprovet, och i så fall, i hur stor omfattning sådana kontroller ska göras.