sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — m.fl. aktörer talar till exempel om ”ett helhetsgrepp”, vilket kan uppfattas som en plan som innehåller samlade åtgärder. Utredningen menar dock att begreppet ”transportplan” kan sammanblandas med plan- processen enligt PBL och är ett mindre lämpligt begrepp för åtgärder som byggherrar och andra aktörer planerar. Ett alternativ kan vara handlingsplaner eller planerade åtgärdspaket. Om kriterier och mål för transportplaner i samband med detaljplanering I bakgrundsmaterialet exemplifieras vissa kriterier som kan utgöra villkor för att krav på transportplaner ska aktiveras. Kriterier som beskrivs är till exempel transportplaner för nybyggnad eller ombygg- nad i områden där vägkapaciteten eller parkeringar är hårt belastade eller där trafiken till eller från etableringen orsakar problem på andra platser i vägnätet. Ett annat kriterium för när krav på transportplaner skulle kunna krävas är i samband med planer för områden där miljö- kvalitetsnormerna riskerar att överskridas eller där ökad vägtrafik ger högre klimatbelastning. Krav som ställs i gröna transportplaner kan enligt bakgrunds- materialet utgå från olika principer24. Det mest renodlade är ett mål- styrande krav om att viss trafik inte får öka över en viss nivå. Exempel på åtgärder som kan ingå i gröna transportplaner är att tillämpa 24IVL 2017, 10 reformer som underlättar kommuners klimat- och miljö- arbete och 2018 PM Styrmedel för ett transporteffektivt samhälle. marknadsmässig prissättning av bilparkering för anställda samt att uppmuntra cykling till arbetet och i tjänsten genom olika åtgärder. Även införande av ett samordnat godsförsörjningssystem kan vara ett mål i transportplanen för ett område. Om kommuners ansvar och samverkan mellan planeringsnivåer Inom utredningen anser vi att bakgrundsmaterialet visar att kommu- ners möjlighet att kunna ålägga fastighetsägare, verksamhetsutövare m.fl. att upprätta transportplaner i samband med detaljplanering inte kan betraktas isolerat från hur kommuner själva bedriver transport- planering inom respektive detaljplan, inom stadsdelen, staden eller kommunen som helhet. Inte heller kommuners planering kan betrak- tas isolerat från hur regioner eller hur staten bedriver sin transport- och samhällsplanering. Utredningen konstaterar i kapitel 4, 5 och 7 att en aldrig så ambi- tiös transportplan inom ett eller flera kvarter inte fungerar, ifall inte det omgivande systemet är samordnat med transportsystemet för den aktuella stadsdelen, kommundelen och regionen. Om att transportplanering behöver integreras med annan planering Vi konstaterar också att tillgänglighet och transporter inte skapas enbart genom planering av transportsystem. Hur bebyggelse och verksamheter utformas och lokaliseras är lika centralt. Behovet av kun- skap om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelse- struktur kommer till uttryck i bakgrundsmaterialet och utvecklas vidare i det kunskapsunderlag som utredningen har låtit ta fram. Vidare konstaterar vi att inom forskning om transporter förflyttas synsättet från traditionell transportplanering, där vägtransporter, framkomlighet och säkerhet varit nyckelparametrar, till ett synsätt där nyttan är tillgänglighet och där den mänskliga och sociala dimensio- nen inkluderas. Med ett sådant synsätt är transporterna inte separata, tekniska system som byggs ut utifrån prognoser, utan styrs av över- gripande mål för stadsutvecklingen (FN:s Agenda 2030, mål 11). Ett sektoriserat resonemang riskerar därför att leda fel. Om transportplaneringens sociala och kulturella aspekter Utredningen vill betona att transportplanering inte bara handlar om förflyttning i systemtekniskt avseende, utan är starkt integrerad med aktiviteter i stadens och medborgarnas gemensamma rum. Trans- portplanering inbegriper tydliga sociala aspekter och kan till exem- pel kopplas till integration, barns rörlighet och möjligheten att nyttja stadens vardagsrum på lika villkor. Hög kvalitet i gestaltning, material- val, belysning, drift och underhåll behöver beaktas redan i de tidiga planeringsskedena tillsammans med ett starkt genus-, trygghets- och klimatperspektiv. Viljan att resa med kollektivtrafik eller cykel på- verkas exempelvis av orienterbarheten i en stadsdel. En väl gestaltad livsmiljö omkring resecentra, kollektivtrafikhållplatser, gång- och cykelbanor har betydelse. Därför är det angeläget att tillämpa ett synsätt som sätter människor i fokus i deras livsmiljö. Fysiska struk- turer och de byggda och anlagda miljöerna är långlivade, trögför- änderliga och utgör resurskrävande allmänna investeringar. Trans- portplanering behöver därför knytas till det, av beslutade, nationella arkitektur-, form- och designpolitiska målet25 samt den kommunala nivåns arkitekturprogram.26 Utredningen instämmer i den återkommande slutsatsen i bakgrund- smaterialet27 att förbättrad tillgänglighet åstadkoms både genom effek- tivisering av befintlig och byggande av ny infrastruktur. I effektivi- seringen ligger också att utnyttja befintlig tillgänglighet bättre genom en klok bebyggelseutveckling – vilket kopplar till utredningens uppdrag. Vi ser också betydelsen av att betrakta transportplanering som en del av stadens kulturella och sociala livsrum. Begreppet transportplan kan därmed ifrågasättas, eftersom det för tanken mer till förflyttning än till tillgänglighet, mer till resenären än till människan. Vi har därför försökt belysa vad frågan avser genom att använda uttrycket ”redovisning av samband mellan bebyggelse och transportstrukturen”. 25Politik för gestaltad livsmiljö. Regeringens proposition 2017/18:110 (prop. 2017/18:110, bet. 2017/18:CKrU1, rskr. 2017/18:316). 26Josephine Nellerup 2018, stadsbyggnadsstrateg, . 27Energimyndigheten m.fl. 2017, 2018, Skr. 2017/18:230. 3.1Kunskapsunderlag om stadsplanering och transporter Utredningen har tagit del av underlag som rör utredningsfrågan från bland annat propositioner, betänkanden och myndighetsrapporter. Detta material refereras i kapitel 2 och i bilaga 3. Till grund för analysen har utredningen därtill låtit ta fram föl- jande kunskapsunderlag: –Om krav på transportplaner i planläggning enligt plan- och bygg- lagen. prof. em. KTH. (Bilaga 4) –Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. (Bilaga 5) –Att säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av var- dagslivet. (Bilaga 6) –godstransporter i detaljplanering, IVL Svenska Miljöinsti- tutet, Rapport 6081. (Bilaga 7) Dessa underlag bidrar med fler perspektiv och fördjupningar av relevans för frågan. Delar av innehållet i rapporterna refereras i detta kapitel. Rapporterna finns i sin helhet som bilagor till detta betänkande. 3.2Sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelseutveckling I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (bilaga 4) resonerar om sambandet mellan till- gänglighet och bebyggelsestruktur. Möjligheten att underlätta människors resmönster i hållbar rikt- ning är angelägen för att öka omställningshastigheten inom trans- portsektorn. Sambandet mellan tillgänglighet och bebyggelsestruk- tur är då central. I rapporten belyses med olika exempel att planerings-förutsätt- ningar varierar stort, vilket gör att ett krav på transportplaner får olika konsekvenser i olika tätorter och för de olika parter som är berörda i samhällsplaneringsprocessen. Vidare dras slutsatsen att lag- ändringar inte får effekt om inte planeringstraditioner ändras. Rummets organisering har enligt varit en icke-fråga. Med bilen som norm har stadslandskapet brett ut sig, frag- mentiserats och tvingar människor att välja bilen då reella alternativ i flertalet regioner och situationer inte föreligger. Att underlätta för människor att resa hållbart handlar om att närmiljön är välordnad för alla trafikslag, att stadsdelen eller bostadsområdet är väl integrerat i stadsstrukturen och att tjänster kan utvecklas som gynnar en hållbar mobilitet. Det finns heller inte någon evidens för att utveckling av avan- cerad informations- och kommunikationsteknik i sig skulle minska behovet av resor och en väl planerad stadsmiljö enligt rapporten. menar att krav enligt direktivet i första hand bör riktas mot att processen tillförs kunskap om sambanden mellan mobilitet, tillgänglighet och bebyggelseutveckling genom olika kunskaps- höjande insatser för berörda aktörer i planprocessen. Vidare framhålls att ett krav på transportplaner bör främja en ändamålsenlig struktur både övergripande och i närmiljön och riktas gentemot kommunen. På så sätt kan kommunala krav på byggherrar i detaljplaneprocessen bli förutsägbara och transparenta. Den kom- munala planprocessen är bred och inkluderande. Den lämpar sig för att utveckla gemensamma målbilder för framtida bebyggelseområ- dens egenskaper och förhållanden. Kommunen får med ett krav på kommunala transportplaner en tyngre process, men invånarna vinner genom reellt ökad valfrihet att göra kloka transportval, samhällsstrukturen blir mer robust och kommunalekonomin kan effektiviseras och förbättras. 3.3Framtidsanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer I rapporten för morgondagens resor och transporter i svenska städer (bilaga 5) redovisar teknikbaserade utvecklingstrender som bedöms påverka transportsystemet och stads- utvecklingen under de kommande 10–20 åren. Dessa trender är digi- talisering, tjänstefiering, automatisering och elektrifiering. Viktig påver- kan förväntas också genom att nya livsstilar, värderingar och normer utvecklas. Satsningar i transportsystemet kommer i sig att påverka transportutvecklingen både vad gäller totala volymer och fördelningen mellan olika transportslag. Erfarenhet och forskning visar att effekter genom införande av ny teknik ofta blir oväntade och andra än de man trodde från början. (2018) i sin rapport konstaterar att ny teknik fascinerar och ofta ger upphov till optimistiska framtidsbilder där tekniken råder bot på samtidsproblem utan ”obekväma” konflikter. Teknik- historiska studier visar emellertid, dels att tekniska systems genom- slag i samhället inte enbart är en fråga om den nya teknikens över- lägsenhet utan i lika hög grad en organisatorisk, legal och social fråga, dels att effekterna av den nya tekniken ofta är andra och ovänt- ade än de som förespeglades när tekniken introducerades. I Trivectors framtidsanalys betonas att det krävs en tydlighet i hur klimatmålen ska uppfyllas på detaljplane- och projektnivå. Trivector noterar att många kommuner arbetar fram nya planer som ökar, inte minskar, transportutsläppen. Detta trots att utsläppen från transporterna ska minska och att bara återstår. Trivector påpekar vidare att det saknas en samlad kartläggning av hur stor andel av infrastrukturinvesteringar som gjorts och görs för olika färdsätt i landet. Tillgång till jämförbara data skulle ge bättre möjligheter att följa upp hur planering av infrastruktur och invester- ingar påverkar transportarbetet. Trivector pekar slutligen på att det är hög tid att det offentliga samhället engagerar sig i digitaliseringen av transportsystemet – det som ibland kallas smart mobilitet. Många av de nya digitala tekni- kerna inom transportområdet utvecklas av aktörer som inte alltid är bekanta med traditionella synsätt inom samhällsplanering och stads- utveckling. Det offentliga samhället behöver samverka med de pri- vata aktörer som försöker bygga fungerande affärsmodeller. Öppna gränssnitt i olika tekniska system och avtal för hur dessa aktörer kan sälja kollektivtrafikens biljetter är exempel på utma- ningar som enligt Trivector måste lösas. I rapporten redogör Trivector för hur ny teknik kan komma att påverka framtidens resor och transporter och vilka förväntningar som är förknippade med denna förändring. Elektrifiering bedöms medföra fossilfrihet i transportsystemet, självkörande fordon förväntas öka trafiksäkerheten och transport som tjänst innebär att man inte behöver äga egen bil. Men ännu är det mycket osäkert hur transportsystemet kommer att utvecklas. Trivector noterar att ”det satsas mycket stort på självkörande fordon, som de offentliga institutionerna mest står bred- vid och ser på”. När det gäller elektrifiering diskuteras laddplatser, men frågan om vilken kapacitet som krävs är inte tillräckligt utredd. Transport som tjänst, som kräver samverkan mellan offentlig och enskild sektor, bromsas av brist på affärsmodeller. Trivector betonar genomgående i framtidsanalysen att det offent- liga samhället behöver engagera sig mer och samverka med de aktö- rer som utvecklar systemen för att nå de mål som samhället satt upp, bland annat när det när det gäller klimat, tillgänglighet och jämlikhet. Elektrifiering sker just nu på bred front för samtliga fordonstyper från personbilar och bussar, men även för mindre fordon. Påverkan på framtida bostadsbyggande innebär enligt Trivector att det kommer att vara standard att erbjuda laddplats i anslutning till hemmet och arbetsplatsen, men även i anslutning till dagligvaruhandel, handels- platser och andra offentliga platser. Trivector (2018) pekar på att det framtida bostadsbyggandet även bör ske med hänsyn till mindre elfordon såsom elcyklar och mindre eldrivna arbets-, servicefordon och olika former av elbussar. Även större elfordon som eldriven busstrafik kan påverka stadsmiljön genom infrastruktur för laddning m. m. De utmaningar som på kan hämma utvecklingen är efterfrågan på batterier och osäkerheter gällande ny teknikutveck- ling för mer hållbara batterier, samt till vilken grad samhällets aktö- rer kan ta ett samlat grepp om en smart laddinfrastruktur och om hur politiska och ekonomiska styrmedel används för att driva på utvecklingen. Automatisering av fordonsflottan, såväl personbilar som lastfordon, kan leda till ökad säkerhet, förbättrad effektivitet, mindre miljö- påverkan, förbättrad tillgänglighet och bekvämlighet. Om det fak- tiskt blir så eller inte beror till stor del på hur förutsättningarna utformas. De flesta forskare pekar enligt Trivector på att automati- sering medför en ökning av trafiken som en konsekvens av de själv- körande bilarna. Det finns också en risk för att de självkörande bilar- na ökar städernas utbredning. drivs trenden enligt Trivector med de självkörande bilarna främst av högteknologisk industri och bilindustrin. Många av företagen har stora resurser att satsa på utveckling. Tecken tyder på att många städer ganska okritiskt har accepterat tanken på att självkörande fordon kan minska behovet av parkeringsplatser utan att inse att fordonen inte försvinner utan kan komma att köra runt i stället. Det blir färre parkeringsplatser, men risken är fler bilar som kör mer. Trivector menar att samhället inte gjort några större insat- ser för att samverka och styra utvecklingen i hållbar riktning. Mest har det handlat om industripolitik, där länder vill visa att man ligger långt framme. Många bedömare förutspår att transportsektorn kan vara nästa bransch där tjänstefieringen slår igenom stort (Trivector, 2018). Transport- sektorn har underutnyttjade resurser med stora ekonomiska värden (läs bilar) som det är intressant att använda effektivare. En svensk bil används av tiden. I vissa regioner och större städer har tjänstefiering redan kommit långt, till exempel genom tjänster som ”Uber” och olika slags hyr- och pooltjänster. På många håll i världen pågår också utveckling av ”Mobility as a Service” där målet är att skapa samordnade paket av olika tjänster som tillsammans ger en så god tillgänglighet att tjänsten kan konkurrera med egen bil. När det gäller tjänstefiering kan konsekvenserna i form av trans- portvolymer och antal fordon bli radikalt olika beroende på vilka intressen som kommer att bli styrande. Utvecklingen av tjänstefiering är relativt oreglerad, marknadsintressen och riskkapital styr. Det finns enligt Trivector behov av beredskap och en noggrann planering för att rymma sådana funktioner på lämpliga platser i det offentliga rummet, exempelvis samlade utrymmen för fordonen (”mobilitetsnoder”). Detta förutsätter att relativt stora, samlade ytor reserveras och inte- greras i stadens struktur på ett genomtänkt sätt. Tjänstefiering kan också bidra till att minska kostnaderna för bostadsbyggande, främst genom färre parkeringsplatser. I de flesta större och medelstora kommuner har parkeringsnormer och lik- nande styrdokument börjat utvecklas för att skapa bättre förutsätt- ningar att etablera mobilitetstjänster i samband med byggande av främst bostäder. Några kommuner, bland andra , och , har utvecklat bredare mobilitetsnormer som ersätter parkeringsnormer. Trivector pekar på att framväxten av nya logistiklösningar har poten- tial att skapa effektivare godstransporter inom stadsdelar, men vilket genomslag dessa lösningar får och i större skala avgörs till stor del av hur samhällets aktörer väljer att samordna sig. E-handeln har haft stark tillväxt, men mycket tyder att den stora tillväxten kommer att ske . Utvecklingen har en potential att reducera och effektivisera transporterna i städerna. finns det stor risk för att e-handeln bidrar till mer transporter om inte systemen samordnas. I takt med ökad e-handel ökar varuleveranserna hem till indivi- den. Ett stort antal enskilda leveranser fram ”till dörr” riskerar där- med att göra bostadsområden och stadsdelar fordonsdominerade och störa lek- och rekreationsvärden i närmiljön – om inte utveck- lingen regleras på lämpligt sätt. Trivector konstaterar att det saknas samlad statistik för godsflöden i större tätorter. Se även avsnitt 3.5. 3.3.6Påverkan från infrastrukturinvesteringar och transportutbud Utvecklingen av biltransportarbetet påverkas enligt Trivector av vilket utbud och vilken kvalitet väginfrastrukturen har. Stora och kontinuerliga investeringar gjorts i väginfrastruktur, vilket starkt har bidragit till att göra bilalternativet till det generellt mest attraktiva. Förutom den rent konkreta förbättringen av transportstandard som följer av en väginvestering, kan den även fungera normerande genom den viljeyttring investeringen symboliserar. Samhällets prioritering av investeringar kan enligt Trivector uppfattas som att det legitime- rar den enskildes val av färdsätt. Trivector påpekar att en samlad och systematisk statistik gällande investeringar för olika färdsätt och inom olika planeringsnivåer skulle vara intressant för uppföljning av transportsektorns utveckling. Forskning pekar på att ny teknik inte kan lösa alla miljö- och energi- problem i takt med att välståndet ökar för allt större andel av jordens befolkning. Det kommer också att krävas förändringar i beteende och livsstil för att bryta ”stigberoende” och inlåsning i de invester- ingar som tidigare gjorts i äldre teknik. (Jämför ”strukturellt tvång” i bilaga 4). Personbilssektorn representerar ett sådant exempel. Även om elbilarna skulle stå för en majoritet av nybilsför- säljningen (vilket den långt ifrån gör), skulle det ta decennier innan elbilar dominerade fordonsflottan. Mobilitetstjänster som inte förut- sätter stora investeringar kan dock få mycket snabbare genomslag. 3.4Förutsättningar för gång och cykling I rapporten säkra goda förutsättningar för gång och cykling som del av vardagslivet (2018, bilaga 6) redovisas ett resonemang om planeringsverktyg i stadsutveckling och detaljplanering som gynnar gång och cykling. pekar på att det är resurseffektivt att gå och cykla kombinerat med kollektivtrafik med hänsyn till såväl användning av energi och material som den markyta i staden som tas i anspråk. 3.4.1Likvärdiga mobilitetsförutsättningar för olika trafikslag I rapporten diskuterar framkomlighet för gående och cyklister och hur den kan säkras, bland annat genom planläggning enligt , PBL. Den som rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende av att de platser och stråk som de rör sig i stödjer deras aktiviteter. I rapporten påpekas att stora delar av stadens transportinfrastruktur främst är ägnad att tillgodose biltrafikens och kollektivtrafikens behov. En fråga som bör ställas inför omställningen till ett transporteffektivt samhälle är hur de som de som rör sig till fots eller med cykel ska få likvärdiga förutsättningar i stadsmiljön som andra trafikslag har. 3.4.2Gång- och cykelvänliga miljöer I rapporten redovisar ett resonemang om vad som är gång- och cykelvänliga miljöer. I folkhälsoarbetet används begreppet aktiv trans- port, dvs. att förflytta sig i vardagen med hjälp av fysisk aktivitet, främst gång och cykling. Möjligheten att ta sig fram som fotgängare är en rättighets- och grundtrygghetsfråga. Fotgängaren är beroende av ett finmaskigt gång- trafiknät och frihet från störningar. Med korta avstånd mellan strå- kens knutpunkter) blir möjligheten att välja väg stor, och fot- gängaren upplever hög genhet. Upplevelserikedom främjar detta färdsätt, exempelvis att röra sig genom sekvenser av omsorgsfullt utformade stadsrum med detaljer, olika tidsdjup, omväxling, växtlig- het och utblickar. Inom folkhälsoforskningen används begreppet stödjande miljöer. Färdsätten gång, cykel och kollektivtrafik hänger alla samman i en resekedja och är beroende av tillgängliga och attraktiva stadsrum för att fungera och locka fler människor. Då kan såväl de hälso- bringande effekterna som färdsättens resurssnålhet ge full utdelning. lyfter också barnperspektivet i samband med frågan om plan- läggning för gång och cykling. Nära sammanbundet med attraktiva gång- och cykelvägar och möjligheter till rörelse i vardagen är parker och grönområden samt platser för lek och motion. Stödjande miljöer kan stimulera till att barn och unga får möjlighet att utvecklas med fysisk aktivitet och fri lek. I rapporten redovisas ett exempel på hur barns möjlighet att röra sig fritt har minskat drastiskt under det senaste århundradet, sannolikt till följd transportinfrastrukturens utbredning och förändring. påpekar att tillgången på friyta och kontakten med natur- mark samt egenskaper som stimulerar till rörelse i vardagen är kvaliteter som i viss mån kan säkras genom detaljplanen. Tillräcklig yta för lek och utevistelse samt yta för parkering (såväl för bilar som för cyklar) kan dock ofta råka i konflikt med varandra och genom en särskild bestämmelse i 8 kap. 9 § PBL ska friyta för lek och vistelse ha företräde framför parkering, om tomten ska bebyggas med viss typ av byggnadsverk, bland annat en eller flera bostäder. 3.4.4Gång och cykling i detaljplanering pekar på att en planering för hållbara livsmiljöer, där gång och cykel samt en utemiljö som stimulerar till rörelse och fysisk aktivitet, är i linje med flera av de allmänna intressen som räknas upp i 2 kap. 3 § PBL. Särskilda krav på utformning i områden med sammanhållen bebyggelse tas också upp i 2 kap. 7 § PBL där det anges att hänsyn ska tas till behovet av lämpliga platser för lek, motion och utevistelse inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse som allmänt intresse, liksom gator, vägar, torg, parker och andra grönområ- den samt möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommer- siell service. Själva funktionen gång och cykel ingår i PBL:s begrepp ”kommunikationer” liksom den ingår i begreppen gatumark och allmän menar att genom att ta stöd av riktlinjer i översiktsplanen, tematiska tillägg i form av transportplan, eller delar därav, fotgängar- program, parkeringsnormer och arkitekturpolicy kan kommunen motivera att ta upp styrande bestämmelser i detaljplanen. Det gäller enligt att behandla frågan tillräckligt precist för att få verkan, men utan att i onödan låsa upp friheten i detaljutformning. Det kan därför vara lämpligt att formulera avsikten att främja gång- och cykel i pla- nens syfte. Frågorna kan också utvecklas mer i detalj i ett planprogram eller ett gestaltningsprogram, som tas upp i planbeskrivningen. Vidare pekar på att tillgången till trygg och säker cykel- parkering vid målpunkten är en viktig faktor bakom valet att cykla eller inte.