sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — Dessa riskbaserade kontroller kan vara ett effektivt verktyg för att minska de felaktiga utbetalningarna, särskilt om de integreras i självbetjäningstjänster eller i ordinarie handläggningsprocesser, eftersom de felaktiga utbetalningarna då kan förebyggas. Träffsäkerheten i dessa kontroller har också visat sig vara hög i jämförelse med andra urvalsverktyg. Digitaliseringen har bedömts öka risken för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen, exempelvis genom utnyttjade identiteter. Det finns anledning att aktivt motverka dessa risker samt att följa dess utveckling och omfattning . Vår bedömning är att om myndigheterna skulle kunna utnyttja digitaliseringens möjligheter på ett bättre sätt skulle de avsiktliga och systematiska felen kunna upptäckas i större utsträckning. Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI kan ske genom till exempel utvecklade analyser av mönster i data och ökad tillämpning av riskbaserade kontroller. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar att riskbaserade kontroller främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De riskbaserade kontrollerna används i liten, men varierande omfattning på berörda myndigheter. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett systematiskt riskbeteende. Det finns exempel där dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut, men det finns ännu inget exempel där prediktionerna integrerats i självbetjäningstjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna. Enligt de omfattningsstudier som gjorts inom delegationens uppdrag orsakas ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden. Kontrollerna av de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalning behöver därför stärkas och i huvudsak göras riskbaserade. Det finns också risker för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från oseriösa och kriminella välfärdsaktörer. Att tidigt och effektivt identifiera dessa är en central del av myndigheternas grindvaktsfunktioner. Det är därför viktigt att utveckla och utöka riskbaserade kontroller, t.ex. under myndighetens ärendehandläggning och när en välfärdsaktör ska registreras. Redovisning av genomförda insatser i syfte att utveckla riskbaserade kontroller Riskbaserade kontroller som baseras på dataanalyser och AI kan alltså fylla en central roll i myndigheternas arbete att motverka oriktiga uppgifter som är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar, samt att motverka systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från mindre seriösa välfärdsaktörer. är användningen begränsad och av varierande omfattning på de berörda myndigheterna och i huvudsak efter utbetalning. Delegationen föreslår därför att regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att särskilt redovisa genomförda insatser i syfte att utveckla de riskbaserade kontrollerna. Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI 8.5Utveckla riskbaserade kontroller särskilt för systemöverskridande uppgifter Delegationens förslag: Arbetsgruppen för digitalisering och AI får i uppgift att särskilt titta på systemöverskridande uppgifter och hur riskbaserade kontroller kan utvecklas för att minska felen i dessa uppgifter. Representanter från bör också delta i detta arbete. Skälen för delegationens förslag Systemöverskridande uppgifter används som underlag för beslut i många olika system. Uppgifterna registerförs ofta hos en myndighet och används sedan av andra. Fel i en registerförd uppgift riskerar därför att sprida sig och leda till felaktiga utbetalningar hos flera myndigheter och i många ersättningssystem. Digitaliseringen riskerar att förstärka denna effekt när automatiserade beslut baseras på systemöverskridande uppgifter. Detta kan ske om användande myndighet inte beaktar risken att uppgifterna kan vara felaktiga. Detta gör att det ställs större krav på samverkan mellan myndigheter för att identifiera vilka risker för fel som föreligger och hur dessa fel kan upptäckas. De användande myndigheterna kan ha större möjligheter än den registerförande myndigheten att upptäcka indikationer på fel i dessa uppgifter, eftersom de har tillgång till data som den registerförande myndigheten inte har. De har därför ofta både kunskap om vad som kännetecknar felen och möjlighet att göra riskbedömningar av uppgifterna innan de används. De användande myndigheterna kan därför bidra till att uppmärksamma felaktiga uppgifter samt att återföra denna information till registerförande myndigheter. Omfattningsstudierna som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag visar att fel i systemöverskridande uppgifter som sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och folkbokföring i samt svartarbete orsakar betydande felaktiga utbetalningar. Felen bedöms uppgå till 3,3–7,. Svartarbete står för den största delen, 2,7–5,. Fel i SGI orsakar felaktiga utbetalningar av för mycket ersättning om 300–. Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Det finns därför anledning att stärka samverkan mellan utbetalande och registerförande myndigheter i syfte att identifiera hur riskbaserade kontroller kan utvecklas för att minska felen i systemöverskridande uppgifter. Med tanke på arbetets inriktning och syfte bör det utföras av den föreslagna arbetsgruppen för digitalisering och AI under ledning av rådets kansli. I detta arbete bör även representanter från delta, eftersom myndigheten är en central registerförande myndighet vad gäller exempelvis uppgifter om folkbokföring och inkomster. Delegationen föreslår därför att den föreslagna arbetsgruppen för digitalisering och AI får i uppgift att särskilt titta på system- överskridande uppgifter och hur riskbaserade kontroller kan utvecklas för att minska felen i dessa uppgifter. Representanter från bör också delta i detta arbete. 8.6Ett uttryckligt rättsligt stöd behövs för riskbaserade kontroller Delegationens bedömning: Riskbaserade kontroller kan bidra till minskade felaktiga utbetalningar, men rättslig osäkerhet hämmar dess utveckling. För att säkerställa att riskbaserade kontroller kan utvecklas och användas på ett effektivt och rättssäkert sätt är det angeläget att myndigheterna ges ett uttryckligt rättsligt stöd. Delegationens förslag: De utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram förslag som skulle ge dem uttryckligt lagstöd att behandla personuppgifter för kontrolländamål. Skälen för delegationens bedömning och förslag I avsnitt 8.5 konstaterar vi att de riskbaserade kontrollerna kan vara ett effektivt sätt att minska de felaktiga utbetalningarna. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI pekar dock på att det råder rättlig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserat på dataanalys och att detta riskerar att hämma eller hindra denna Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Mot bakgrund av den potential riskbaserade kontroller har för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är det angeläget att det ges ett uttryckligt rättsligt stöd för detta arbete och vilken data som får bearbetas för ändamålet. I avsnitt 5.3.2 presenteras förslaget att de utbetalande myndigheternas instruktioner inkluderar uppdraget att vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar. Detta förslag innebär att kontroll blir en explicit uppgift för de utbetalande myndigheterna. Ett uttryckligt rättsligt stöd skulle dock innebära att myndigheternas registerförfattningar inkluderar att behandling av personuppgifter får ske för kontrolländamål. I Ds 2019:13 lämnas ett sådant förslag vad gäller kontroller av stöd till arbetsgivare och individer som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I departementspromemorian gör Arbetsmarknads- departementet bedömningen att det är ett starkt allmänintresse att Arbetsförmedlingen kan bedriva en effektiv kontrollverksamhet och att det bör införas ett uttryckligt lagstöd för Arbetsförmedlingen att kunna behandla personuppgifter för kontrolländamål.129 Det är angeläget att arbetet med riskbaserade kontroller ges ett uttryckligt rättsligt stöd. Därför föreslår delegationen att de utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram förslag som skulle ge dem uttryckligt lagstöd att behandla personuppgifter för kontrolländamål. 8.7Preciserat ansvar för automatiserade handläggningsprocesser samt analys och uppföljning Delegationens bedömning: Myndigheterna behöver internt precisera ansvaret för de automatiserade handläggnings- processerna och säkerställa att dessa inkluderas i kvalitets- uppföljning, kvalitetsutveckling och riskanalyser såsom de handläggningsprocesserna gör. 129Ds 2019:13 Etableringsjobb, s. 115-120. Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Skälen för delegationens bedömning I kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI respektive kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer det att det finns otydligheter vid automatiserade processer. Det handlar bland annat om att ansvaret inom myndigheterna för dessa processer är otydligt, att det saknas kvalitetsuppföljning och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser. visar omfattningsstudierna som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag att felnivåerna i automatiserade system i flera fall är höga. Vi har tidigare diskuterat möjliga orsaker till detta, inte minst att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter är begränsade. Dessa brister är särskilt allvarliga eftersom fler och fler ersättningssystem automatiseras och att det finns en strävan att öka automatiseringsgraden i redan automatiserade system. Omfattningsstudierna som har gjorts inom delegationens uppdrag visar att felaktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar i automatiserad handläggning och en stor andel av dessa fel bedöms också vara misstänkt avsiktliga. Det finns därför anledning att också särskilt säkerställa att riskanalyser och kvalitetsuppföljningen tar hand om dessa risker. Delegationens bedömning är därför att myndigheterna internt behöver precisera ansvaret för de automatiserade handläggnings- processerna och säkerställa att dessa inkluderas i kvalitetsuppfölj- ning, kvalitetsutveckling och riskanalyser såsom den handläggningen gör. 8.8Återrapporteringskrav på hur investeringar i digitalisering påverkar felaktiga utbetalningar Delegationens förslag: De utbetalande myndigheterna får åter- rapporteringskrav att uppskatta hur investeringar i digitalisering och AI påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar. Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Skälen för delegationens förslag De utbetalande myndigheterna gör stora investeringar i digitalisering och AI för att exempelvis automatisera handlägg- ningen, men perspektivet korrekta utbetalningar saknas ofta. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar att fokus när digitaliserade lösningar utvecklas ligger på service till de sökande och effektivisering av myndighetens interna arbete. Utformningen av de digitala verktygen och lösningarna tycks ha bidragit till att digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa. Mål för korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är också ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta. Det finns alltså en stor outnyttjad potential som bättre kan tas tillvara om myndigheterna särskilt analyserar och mäter hur dessa investeringar påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar. Delegationen föreslår därför att de utbetalande myndigheterna får återrapporteringskrav att uppskatta hur investeringar i digitalisering och AI påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar. I detta arbete bör de resultat vad gäller orsaker till felaktiga utbetalningar som omfattningsstudierna har påvisat beaktas, dvs. att den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är felaktiga uppgifter vid ansökan och vid ändrade förhållanden. 9Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande I detta kapitel presenterar vi ett antal förslag som främst syftar till att skapa bättre förutsättningar för myndigheterna att förhindra att felaktiga utbetalningar och överutnyttjande uppstår. De omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens arbete visar att den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar är att det finns fel i de uppgifter som ligger till grund för besluten. Vi lägger därför fram ett antal förslag och bedömningar som syftar till att öka möjligheterna att säkerställa att dessa uppgifter är korrekta. Det handlar bland annat om bättre konsekvensanalyser av risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande vid regeländringar och att se över regelverken som styr informationsutbytet mellan myndigheterna. Det handlar också om åtgärder för att hindra oseriösa och kriminella välfärdsaktörer, att bättre utnyttja informationen i arbetsgivardeklarationerna och att analyser effektiviteten i kontrollerna. 9.1Bättre konsekvensanalyser av risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Delegationens bedömning: Nya och ändrade regler med bäring på välfärdssystemen bör alltid föregås av noggranna konsekvens- analyser vad gäller felaktigt uppgiftslämnande, kontroll- möjligheter och andra risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Delegationens förslag: (Brå) får i uppdrag att leda, och tillsammans med rådets kansli, ta fram ett Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande särskilt stödmaterial som kan användas för att minimera felaktiga utbetalningar och överutnyttjande när nya regler införs eller befintliga ändras. Syftet är att skapa förutsättningar för adekvata kontrollmöjligheter samt att minimera felaktigt uppgifts- lämnande och andra risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Skälen för delegationens bedömning och förslag De uppskattningar av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens arbete visar att majoriteten av felen som kunnat studeras har orsakats av felaktiga uppgifter vid ansökan eller under tid med ersättning. Det är därför särskilt viktigt att de uppgifter som ligger till grund för besluten är korrekta och speglar verkliga förhållanden. Inte sällan innebär det att någon annan än den som söker bidraget eller ersättningen går i god för vissa uppgifter. Karaktären på uppgifterna som ska verifieras varierar och dessa uppgifter kommer från flera sektorer i samhället, allt från barnomsorg, hälso- och sjukvård, arbetsgivare till olika former av anordnare. De utbetalande myndigheterna är också i stor utsträckning beroende av andra myndigheters beslut och uppgifter. Välfärdssystemens beroende till övriga samhället är därmed omfattande. När regler ändras eller nya regler införs, inte bara inom välfärdssystemen utan även inom andra områden, kan det påverka riskerna för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Medvetenheten hos regelgivare och myndigheter, inte bara de utbetalande myndigheterna, om sin roll för väl fungerande välfärdssystem behöver stärkas. De behöver bedöma hur ändringar inom deras sektorer kan påverka viktiga grindvaktsfunktioner inom välfärdssystemen och hur uppgifter kan missbrukas. Om till exempel möjligheterna att kontrollera eller verifiera en uppgift försämras efter en regeländring kan det innebära ökad risk för felaktiga utbetalningar. Det innebär att alla författningar som reglerar uppgifter som kan användas inom välfärdssystemen såsom arbetsgivarintyg, identitet och inkomst behöver konsekvens- analyseras utifrån perspektivet bidragsbrott och överutnyttjande. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande I rapporten i välfärdssystemen, del 2 konstateras dessutom att välfärdssystemens utformning är en viktig orsak till felaktiga utbetalningar. Ersättningssystemens regelverk och konstruktion lägger grunden för myndigheternas förutsättningar att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Systemens konstruktion kan ge upphov till olika typer av problem som ökar risken för felaktiga utbetalningar. När det gäller till exempel assistansersättningen lyfts ofta regelverket som en viktig orsak till de höga felnivåerna.130 Omfattningsstudierna och riskanalyserna som gjort inom delegationens uppdrag visar också att risken för felaktiga utbetalningar ökar när fler än en myndighet eller organisation är ansvarig för att utreda, bedöma, betala ut och följa upp ärenden som löper . Ett annat exempel är arbetslöshetsersättningen där ansvaret är uppdelat mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Ansvaret för ersättningarna till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program är delat mellan Arbetsförmedlingen och , och för deltagare som tidigare haft arbetslöshetsersättning är ansvaret även delat med arbetslöshetskassorna. Bristande hantering hos en aktör riskerar att leda till felaktiga utbetalningar hos en annan. Inte sällan handlar det om (ny) information om ett ärende som ena parten har och som inte når den andra parten, som behöver informationen för sin verksamhet. Ytterligare en slutsats från kartläggningsarbetet är att i ersättningssystem där företag och andra externa aktörer med ekonomiska intressen är verksamma, är de uppskattade felaktiga utbetalningar särskilt höga. Vi kan alltså konstatera att regelverkens utformning och ersättningssystemens konstruktion är viktiga parametrar för att minska risken för felaktiga utbetalningar. Enligt Brå finns det dessutom tecken på att missbruk i förhållandevis stor och organiserad skala riktas mot nya ersättningssystem.131 Det är därför särskilt viktigt att förbättra konsekvensanalyserna avseende riskerna för felaktiga utbetalningar när nya välfärdssystem ska införas eller befintliga ändras. Förändringar som tar sikte på välfärdssystemens utformning behöver i större utsträckning 130 Se bland annat SOU 2018:88, SOU 2014:9, SOU 2012:6 samt Inspektionen för socialförsäkringens rapporter 2015:9 och 2012:12. 131Brottsförebyggande rådet (2019): Årsredovisning 2018. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande säkerställa att dessa inte ökar risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Därför föreslår delegationen att Brå får i uppdrag att leda, och tillsammans med det föreslagna rådets kansli, ta fram ett särskilt stödmaterial i syfte att minimera de negativa konsekvenserna av nya eller ändrade regler på felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Materialet bör också kunna användas för att analysera befintliga regelverk där risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande är väsentliga så att relevanta förebyggande åtgärder kan verkställas. Stödmaterialet bör därför särskilt uppmärksamma effektiva förebyggande åtgärder och andra relevanta skyddsfaktorer som stärker välfärdssystemens förmåga att stå emot bidragsbrott och överutnyttjande. 9.2Utredning av regelverken som styr informationsutbytet mellan välfärdssystemen Delegationens förslag: En utredning tillsätts för att identifiera myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas behov av informationsutbyte i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Utredningen bör också göra en översyn av de regelverk som styr myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas informationsutbyte och vid behov föreslå hur dessa bör förändras. Skälen för delegationens förslag En förutsättning för korrekta utbetalningar är att uppgifter som ligger till grund för ett beslut är korrekta. Myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna är i vissa fall beroende av information från andra myndigheter och aktörer för att få en korrekt handläggning av sina ärenden. För att kunna utbyta information med varandra krävs att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen får brytas. Vidare måste den utbetalande aktören, innan den lämnar information till en annan aktör, också beakta de begränsningar i informationsutbytet som följer av dataskydds- regleringen och bestämmelser om behandling av personuppgifter. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är att uppgifterna i beslutsunderlaget är felaktiga.132 I attitydundersökningen som gjorts inom delegationens arbete framkom att av de tillfrågade anser att informationsutbytet mellan myndigheterna är otillräckligt, många svarade dock att de inte vet. På påståendet att myndigheter är överdrivet noggranna i sina kontroller instämde 10procent, medan inte höll med om det påståendet. anser att myndigheterna kontrollerar för mycket. Ett ökat och effektivare informationsutbyte mellan myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna skulle kunna bidra till att problemen med felaktiga uppgifter minskar. Regleringen avseende informationsutbyte är svåröverskådlig Regleringarna bakom varje enskilt informationsutbyte bygger på en kombination av regler som till exempel offentlighets- och sekretesslagen, dataskyddsförordningen (GDPR) och den materiella lagstiftningen. Den svåröverskådliga strukturen i lagstiftningen avseende utbytet av information utgör ett hinder för myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer att myndigheterna upplever att lagstiftningen som reglerar informa- tionsutbyten är ett problem och i många fall motverkar möjligheten till relevant informationsutbyte. Den här problematiken har också beskrivits bland annat av utredningen om rättsliga förutsättningar för en digitalt samverkande förvaltning som har haft till uppgift att utreda och analysera i vilken utsträckning det förekommer lagstiftning som i onödan försvårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen. Utredningen visade att lagstiftningen ofta hindrar eller hämmar myndigheternas önskade informationsutbyten vid digitala utvecklingsarbeten. Problemen beskrevs vara främst kopplade till dataskyddsregleringen i särskilda registerförfattningar och sekretessregleringen. 132Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjandeSOU 2019:59 att dataskyddsregleringen var svåröverskådlig, komplex, frag- menterad och onödigt detaljerad.133 Myndigheterna behöver utbyta information i handläggningen av enskilda ärenden. Det finns exempel på när den rådande regleringen kan vara tillräcklig.134 Men oftast är det rättsliga läget oklart. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen uppgav myndigheterna att de upplever att det finns en otydlighet i formuleringarna i olika myndigheters regelverk om vilka villkor som gäller vid informationsutbyte med andra myndigheter. Ett exempel är att hanteringen kring sekretess, direktåtkomst och uppgiftsskyldighet oftast skrivs in i varje lagstiftning eller förordning för sig. Det betyder att det krävs kunskap om andra myndigheters reglering för att kunna avgöra om ett utbyte av information har rättsliga grunder. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer också att handläggare anser att det kan vara svårt att få ut uppgifter från andra myndigheter trots att det finns stöd i lagen för det. Förutom att utbyta information i enskilda ärenden har myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna behov av att utbyta uppgifter för kontrolländamål.