sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — En ytvattenförekomst är en avgränsad och betydande förekomst av ytvatten som till exempel en sjö, en å, älv eller kanal, ett vatten i övergångszon eller ett kustvatten- område. En grundvattenförekomst är en avgränsad volym grundvatten i en eller flera akviferer.2 ingår i tio avrinningsdistrikt, varav några delas med och . är indelat i fem vattendistrikt, vars in- delning är baserad på de fem större havsbassängerna: , , norra och södra samt . Tre av vattendistrikten delar vatten med och . I en av de propositioner som föregick inrättandet av vattenför- valtningen konstaterade regeringen att en särskild administrativ indel- 1i 5 kapitlet 13 §. 2Akvifer är ett eller flera lager under ytan, av berggrund eller andra geologiska skikt med tillräcklig porositet och genomsläpplighet för att medge antingen en betydande ström av grund- vatten eller uttag av betydande mängder grundvatten. ning av land- och kustvattenområden är nödvändig för att ram- direktivet för vatten ska kunna genomföras. Regeringen menade att vattendistrikten innebär en ny princip för sådan indelning av riket, men att gränsdragningen endast torde vara av betydelse för de myn- digheter och kommuner som ska fullgöra olika uppgifter i distrikten.3 Den svenska indelningen i vattendistrikt och deras förhållande till de internationella avrinningsdistrikten beskrivs i kapitel 7. 6.1.3Indelning i distrikt enligt andra direktiv indelning i distrikt kan jämföras med den in- delning i distrikt och områden som gjorts till följd av införlivandet av andra EU-direktiv. För havsmiljöförvaltningen har indelning gjorts i två förvalt- ningsområden och för havsplaneringen i tre planområden. För havsmiljöförvaltningen har havsområden delats in i två förvaltningsområden, och . För att kunna arbeta systematiskt med att förbättra havsmiljön har havs- område delats in i mindre så kallade bedömningsområden.4 För havsplaneringen ska det finnas en havsplan för följande tre havsområden: •Bottniska viken: havsområdet från gränsen mot i Hapa- randa kommun till kommuns gräns mot kommun •Östersjön: havsområdet från kommuns gräns mot Öst- kommun till kommuns gräns mot kommun •Västerhavet: havsområdet från kommuns gräns mot till gränsen mot i kom- mun.5 2003/04:57. 4http://extra.lansstyrelsen.se/viss/Sv/detta-beskrivs-i- viss/havsmiljodirektivet/Pages/default.aspx (avläst ). 52 § havsplaneringsförordningen (2015:400). Havsplanerna ska omfatta större delen av territorialhavet och svensk ekonomisk zon. I territorialhavet delar staten planeringsansvar med kommunerna. I den ekonomiska zonen har staten ensamt planerings- ansvar. Arbetet enligt förordningen om översvämningsrisker utgår från den indelning i vattendistrikt som har gjorts för vattenförvaltningen. Förordningen om översvämningsrisker innebär att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för varje vattendistrikt ska göra en preliminär bedömning av översvämningsrisker och att det där- efter ska tas fram översvämningskartor. Distrikten är för stora och abstrakta I utvärderingen har flera aktörer framfört att de nuvarande vatten- distrikten är alltför stora och abstrakta. Från vattenmyndigheterna har det dock betonats att distriktsindelningen är ändamålsenlig och rimlig. För exempelvis kommunerna och det lokala arbetet spelar det ingen roll om vattenförvaltningen är organiserad i fem vattendistrikt eller inte. Många menar att samarbetet över administrativa gränser är avgörande, oavsett distriktsindelningen. I utvärderingen har det av flera uppmärksammats att distrikts- indelningen inte följer andra aktörers distriktsindelning, vilket för- svårar deras deltagande i vattenförvaltningen. Det har framförts att vattendistrikten är en indelning som inte används av andra aktörer eller återspeglar någon funktionell indelning. Inga andra aktörer an- vänder denna indelning. Den uppfattas inte ha någon bas eller tradi- tion, och det finns ingen regional samverkan på vattendistriktsnivå. Det finns ingen möjlighet för organisationer att samlas på vatten- distriktsnivån. Från en del andra aktörer har det i utvärderingen betonats att det finns ett syfte med distriktsindelningen och att det inte är så konstigt att vattendelarna inte har varit den naturliga gränsen att dra admini- strativa gränser utifrån. Det har vidare framförts att indelningen i distrikt är naturlig och att det kan vara mer en pedagogisk utmaning än ett praktiskt problem. Det har från några åtgärdsmyndigheter lyfts fram att fem vattendistrikt har fungerat bra. Distriktsindelning enligt andra direktiv Endast ett fåtal aktörer har framfört synpunkter vad gäller denna fråga. En av de centrala myndigheterna har framfört att samordning borde ske inom tre avrinningsdistrikt som följer havsbassängernas gränser i stället för dagens fem vattendistrikt. Då skulle arbetet med vatten och havsplanering få samma indelning. omfattar allt vatten, både grundvatten och yt- vatten. Det finns fyra olika typer av vatten: sjöar, grundvatten, vatten- drag och kustvatten.6 Inom vattenförvaltningen har grundvatten, sjöar, vattendrag och kustvatten delats in i enheter som kallas vatten- förekomster. Inom varje distrikt ska vattenmyndigheterna identi- fiera och karaktärisera varje vattenförekomst. Det innebär att man ska fastställa ytvattenförekomsternas lokalisering och gränser och genomföra en karakterisering av alla sådana förekomster i enlighet med en metod som redovisas i bilaga II till ramdirektivet. I tabellerna nedan redovisas antalet vattenförekomster, dels för hela riket, dels per län. 6Sjöar och vattendrag som inte har klassats som vattenförekomster kallas för övrigt vatten. Källa: ning&area=10,1 (avläst ). Källa: entCycle=false&areatype=county&freeTextSearch=&DialogMode=&DoSearch=&SortType=0&ReversSort =false&requirePermissionsToSelect=false&searchLockAreas=false&searchLockBasins =false&searchLo ckMunicipality=false&searchLockWaterType=false&AssociatedWaters=&postbackAction=&searchLockR eportUnitSearchTypes= Det finns många vattenförekomster I vår utvärdering betonar många aktörer att har mycket vatten. Vattenförekomstindelningen har diskuterats. Det har exem- pelvis framförts att har en detaljerad vattenförekomstindelning. Flera aktörer har vidare pekat på att vattenförekomstindelningen ser olika ut i olika delar av landet. 6.3Avrinningsområden och andra indelningar De huvudavrinningsområden som omfattas av definierades av föregångaren till meteorologiska och hydro- logiska institut (). Ursprungligen identifierades 119 huvud- avrinningsområden men de anses numera utgöra 117 stycken.7 Ett huvudavrinningsområde avser vattendrag vars avrinningsområde är . På fastlandet finns 110 huvudavrinningsområden. På finns två huvudavrinningsområden och på ett.8 Fyra huvudavrinningsområden dränerar från till . Vidare kan nämnas att är indelat i drygt 52 000 delavrinnings- områden. Av tabellen nedan framgår att hälften av huvudavrinnings- områden ligger helt inom ett län. Resterande huvudavrinningsområden delas mellan två och upp till sex län. 7I praktiken består numera av 117 huvudavrinningsområden eftersom de tidigare huvud- avrinningsområdena 14 och 15 Rokån numera är biflöden i huvud- avrinningsområde. Numreringen av områdena har dock inte ändrats. 8SMHI (2002). Några av huvudavrinningsområdena har en areal som är mindre än . Källa: (2002). De tidigare huvudavrinningsområdena 14 och 15 Rokån räknas här som huvudavrinningsområden. Av tabellen nedan framgår att antal huvudavrinningsområden per län varierar kraftigt – mellan drygt 20 huvudavrinningsområden i de två nordligast länen och 2 huvudavrinningsområden per län i några län i mellersta och södra delarna av . Av bilaga 3 framgår vilka huvud- avrinningsområden som finns i varje län och hur stor del av huvud- avrinningsområdena som ligger i varje län. Anmärkning: : 1 ao delas med , 1 delas med . områden som dränerar till har lagts in i ”övriga områden”. : 1 ao delas med . : 1 delas med . : Två avrinningsområden som dränerar till har lagts in i ”övriga områden”. Källa: (2002). En analys av fördelningen av huvudavrinningsområden på kommu- ner visar att huvuddelen av huvudavrinningsområdena är fördelade på fem eller färre kommuner. För sex huvudavrinningsområden är det endast en kommun som ingår. För fyra huvudavrinningsområden är det fler än 25 kommuner som ingår: (72 kommuner), (63 kommuner) och ström (33 kommuner) och (27 kommuner). Källa: , e-brev . Anmärkning: Tabellen innehåller även de kustområden som ligger mellan huvudavrinningsområden. De tidigare huvudavrinningsområdena 14 och 15 Rokån är biflöden i huvudavrinningsområde. Av tabellen nedan framgår att cirka tre fjärdedelar av kom- muner ingår i tre eller färre huvudavrinningsområden. En kommun ingår i elva huvudavrinningsområden (). Källa: , e-brev . Anmärkning: Tabellen innehåller inte de kustområden som ligger mellan huvudavrinningsområden. Även andra indelningar än huvudavrinningsområden har tagits fram inom eller med anknytning till vattenförvaltningen. Vattenmyndigheternas indelning i åtgärdsområden En sådan indelning är den indelning i åtgärdsområden som gjorts av vattenmyndigheterna. Ett åtgärdsområde är ett geografiskt område avgränsat utifrån vattnets väg. Indelningen i åtgärdsområden görs uti- från huvudavrinningsområden och/eller delavrinningsområden. I några fall har huvudavrinningsområden delats in i flera åtgärdsområden, till exempel , och i en del fall har mindre områden slagits ihop. Det finns 220 åtgärdsområden i (jämfört med 117 huvud- avrinningsområden). I bilaga 3 visas hur vattenmyndigheterna har delat in i åtgärdsområden. För varje åtgärdsområde finns en sammanställning över de åt- gärder som är riktade till myndigheter och kommuner och de fak- tiska fysiska åtgärderna och deras effekt i vattenmiljön. Det varierar hur myndigheterna inom de olika vattendistrikten hanterar dessa sammanställningar. Åtgärdsområden används i , Norra , Södra och vattendistrikt, medan åtgärdsområden i inte har publicerats på vattenmyndigheternas webbplats. Målsättningen med de åtgärds- områdesvisa sammanställningarna är att visa på kopplingen mellan miljökvalitetsnormer, statusklassificeringarna, påverkan, förbättrings- behov samt de åtgärder som behöver genomföras. Från vattenmyn- digheterna uppges att är varje länsstyrelse ansvarig för ett antal åtgärdsområden. I detta ansvar ingår att samordna den egna och övriga länsstyrelsers arbete med att ta fram underlag för karakteri- sering, miljömål, åtgärdsprogram och samverkan. Från vattenmyndig- heterna framhålls att arbetet förutsätter att alla länsstyrelser inom åtgärdsområdet medverkar.9 9www.vattenmyndigheterna.se/Sv/vattendistrikt-sverige/vasterhavet/atgardsomraden/ Sidor/default.aspx (avläst ). Länsstyrelsernas förslag till samordningsområden och deldistrikt En annan indelning är den som föreslogs av i en rapport till regeringen hösten 2003.10 I rapporten redo- visade länsstyrelserna sin syn på hur arbetet med ramdirektivet för vatten borde läggas upp på regional nivå. Det konstaterades att en indelning av vattendistrikten i någon form av operativa områden för regional samordning – samordningsområden – skulle bli nödvändig i praktiken. Man menade att storleken på sådana samordningsom- råden i stort borde sammanfalla med länens och att hänsyn borde tas till befintliga vattenvårdsförbunds verksamhetsområden. Vidare me- nade man att länsstyrelserna borde få samordningsansvaret för dessa områden för att garantera stabilitet i kunskap, kontaktvägar och organisation och inte minst samverkan med övrigt regionalt miljö- arbete. Man såg samordningsområdena som arbetsområden för att lösa uppgiften enligt ramdirektivet på bästa sätt och betonade bety- delsen av ett nära samarbete mellan grannlän inom det gemensamma samordningsområdet. betonades vikten av varje länsstyrel- ses grundläggande ansvar för sitt eget län. Ytterligare en annan indelning redovisas i en rapport som togs fram på uppdrag av länsstyrelserna i med Läns- styrelsen i län som projektansvarig. Länsstyrelserna på- pekade i denna rapport att vattendistrikten blir för stora för att i praktiken kunna samverka med länens hela miljöarbete på ett bra sätt och kunna ha den nödvändiga kontakten med nivå och uppnå lokal förankring. I rapporten föreslogs att vattendistriktet skulle delas in i deldistrikt med en länsstyrelses beredningssekretariat som samordnings- och rapporteringsansvarigt. Samverkan skulle sedan etableras avrinningsområdesvis och kustområdesvis eller för flera avrinningsområden, allt efter behov och beroende på vilken fas i vattenplaneringen som skulle vara aktuell för tillfället. Det fram- fördes att det i de flesta fall torde vara ändamålsenligt att bygga på den samverkan som redan sker. Man menade också att i en del fall skulle den nivå som benämns ”superlokal” i betänkandet Klart som vatten kunna vara aktuell.11 10Länsstyrelserna (2003). 11Länsstyrelserna i , , , och , , , Nyköpingsåns vattenvårds- förbund samt Tyresåsamarbetet (2004). I rapporten föreslogs att varje vattenmyndighet borde svara för ett huvudsekretariat och att ett beredningssekretariat borde inrättas på varje länsstyrelse. skulle ingå som en del av och dess uppgifter skulle vara följande: –samordna arbetet enligt ramdirektivet inom länet i nära samarbete med miljömålsarbete och övrigt miljöarbete, –samordna arbetet enligt ramdirektivet inom samordningsområdet om sådant ansvar har tilldelats i fråga, –vara kontaktyta gentemot huvudsekretariatet för vattendistriktet, –tillsammans med övriga inom samordningsområdet arbeta fram de förslag som i varje planeringsfas ska ligga till grund för vatten- myndighetens beslut, och –skapa möjligheter för kommuner, vattenvårdsförbund, organisa- tioner m.fl. att bidra till och påverka arbetet; vilket bör knyta an till den förankring och medverkan hos den lokala nivån som genom- förandet av de regionala miljömålen kräver. I rapporten konstaterades att med ett sådant arbetsupplägg skulle varje länsstyrelse fortsatt vara ansvarig för sitt län och det arbete som ska bedrivas där. Det förslag på förändring som framfördes i rappor- ten var att samordningen också skulle ske inom vattendistrikten och samordningsområdena inom ramen för befintlig myndighetsstruk- tur. I rapporten framfördes att det som där kallas vattendistrikts- myndigheten genom dess huvudsekretariat skulle ges en utpräglad strategisk, koordinerande och samordnande roll som tyngd- punkten av det faktiska arbetet med ramdirektivet skulle läggas på länsstyrelserna i samverkan med kommuner, vattenvårdsförbund och andra organ. De formella besluten enligt ramdirektivet skulle fattas av vattendistriktsmyndighetens delegation. Förslag till prövningsgrupper för omprövning av vattenkraft En annan indelningsgrund anges i Havs- och vattenmyndighetens, och Svenska kraftnäts förslag till nationell plan för omprövning av vattenkraft.12 12Havs- och vattenmyndigheten, och (2019). I den nationella planen används en indelning av i pröv- ningsgrupper som är geografiskt avgränsade områden. Indelningen är baserad på de kraftverk och reglerdammar som anmält sig till den nationella planen. Indelningen av prövningsgrupper utgår som huvud- regel från huvudavrinningsområden. Huvudavrinningsområden med fler än cirka 30 vattenkraftverk har delats in i flera prövningsgrupper utifrån ett antal grundprinciper. Större vattendrag där verksamheter är starkt sammankopplade ska bilda en prövningsgrupp. Biflöden där det inte finns motiv att bilda egna prövningsgrupper ingår i ned- ströms liggande prövningsgrupp. I vissa fall har prövningsgrupper justerats för att följa gränserna för mark- och miljödomstolarnas domsområden. I den slutliga indelningen har hänsyn tagits till de syn- punkter som inkommit under samrådsprocessen, exempelvis miljö- och reglermässiga samband. I bilaga 3 finns en förteckning över förslaget till prövningsgrupper. Vattenråd, vattenvårdsförbund och andra vattenorganisationer arbe- tar utifrån en indelning som inte alltid motsvarar indelningen i 117 huvudavrinningsområden. Hur vattenorganisationerna har delat in de olika avrinningsdistrikten i olika områden framgår av bilaga 3. Förvaltning utifrån avrinningsområden är viktig I vår utvärdering lyfter de flesta aktörerna fram att avrinningsom- rådesperspektivet är viktigt men svårt att arbeta utifrån. Det har framförts att en avrinningsområdesvis organisation är helt avgörande, dvs. att utgå från vattnets väg och inte från administrativa gränser. En av aktörerna formulerar det som att man behöver lyfta blicken och lägga pusslet avrinningsområdesvis. konstate- rar flera aktörer att det finns etablerade administrativa läns- och kommungränser som inte följer avrinningsområden. I realiteten är länsgränserna styrande för bl.a. kartläggning och övervakning. Beredningssekretariaten uppger att de arbetar enbart inom det egna länet eftersom det är viktigt att bedöma data utifrån lokal- kännedom och lokalkunskap. Några aktörer menar att detta innebär att det inte finns en vattenförvaltning som behärskar ett helt huvud- avrinningsområde, vilket innebär att man har frångått avrinningsom- rådestanken. Det har konstaterats att eftersom vattenmyndigheterna inte har någon egen inhämtning av data blir distriktsindelningen inte så viktig från miljöövervakningssynpunkt. Sammanfattning: För att förvalta gränsöverskridande avrin- ningsområden har det inrättats internationella avrinningsdistrikt. För del finns sådana vid gränserna mot och . När det gäller gränsområdet mot gäller en gräns- älvsöverenskommelse som svensk lag. Den finsk-svenska gränsälvskommissionen är ett mellanstatligt samarbetsorgan. När det gäller gränsområdet mot finns sju avrinningsdistrikt med vatten som korsar . Förvaltningsplaner upprättas separat inom respektive land. I vår utvärdering har det lyfts fram att är ett internationellt avrinningsdistrikt, men i har det lagts in i . Det har även pekats på oklarheter vad gäller de norsk-svenska avrinnings- distrikten och på behov av samverkan. Det har även pekats på behov av ökat samarbete med om . 7.1Internationella avrinningsdistrikt och avrinningsområden Vatten rör sig utifrån naturliga gränser, inte utifrån nationsgränser. I finns ett stort antal floder, sjöar, kustvatten och grund- vattenförekomster som berör olika länder. Ett av de största avrinnings- områdena i är , vars internationella förvaltningskom- mission uttrycker sig på följande sätt: Water does not stop at administrative or political boundaries, so the best way to protect and manage water is by close international co-operation between all the countries within the natural hydrological unit of the river basin – bringing together all interests upstream and downstream.1 För att förvalta sådana gränsöverskridande avrinningsområden har det inrättats internationella avrinningsdistrikt. I detta avsnitt görs en genomgång av hur arbetet bedrivs i de internationella distrikt som omfattas av samt vilket samarbete som sker mellan och när det gäller . I bilaga 11 beskrivs hur arbetet är organiserat och bedrivs i några andra internationella avrinnings- distrikt, bland annat . Ramdirektivet för vatten anger hur medlemsstaterna ska organisera sitt arbete inom de internationella avrinningsdistrikten. Där anges i förordet att det krävs nära samarbete och samverkan på gemenskaps- nivå, medlemsstatsnivå och lokal nivå om direktivet ska bli fram- gångsrikt. Det slås vidare fast att inom avrinningsområden där vatten- användningen kan få gränsöverskridande effekter bör kraven att nå miljömålen i ramdirektivet och särskilt alla åtgärdsprogram samord- nas för hela avrinningsdistriktet. Enligt ramdirektivets artikel 3.3 ska medlemsstaterna se till att ett avrinningsområde som täcker mer än en medlemsstats territorium hänförs till ett internationellt avrinningsdistrikt. Om de berörda med- lemsstaterna begär det, ska kommissionen vidta åtgärder för att det ska bli lättare att hänföra avrinningsområden till sådana internatio- nella avrinningsdistrikt. Varje medlemsstat ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang – vilket innefattar att de ska identifiera lämplig behörig myndighet – för tillämpningen av bestämmelserna i ramdirektivet inom den del av varje internationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium. När det gäller internationella avrin- ningsdistrikt ska de berörda medlemsstaterna tillsammans sköta sam- ordningen för att se till att miljömålen uppnås och att i synnerhet alla åtgärdsprogram samordnas för hela avrinningsdistriktet. Med- lemsstaterna får för detta ändamål använda befintliga strukturer som internationella avtal givit upphov till. Medlemsstaterna får utse ett befintligt nationellt eller internationellt organ till behörig myndighet. 1www.icpdr.org/main/activities-projects/river-basin-management (avläst ). Enligt artikel 11 ska varje medlemsstat för den del av ett inter- nationellt avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas. Enligt artikel 13 ska medlemsstaterna säkerställa samordning i syfte att utarbeta en enda internationell förvaltningsplan för ett internationellt avrinningsdistrikt som i sin helhet ligger inom gemenskapen. Om en sådan internationell för- valtningsplan inte utarbetas, ska medlemsstaterna utarbeta förvalt- ningsplaner som omfattar åtminstone de delar av det internationella avrinningsdistriktet som befinner sig på deras territorium för att uppnå målen i ramdirektivet. Medlemsstaterna ska enligt artikel 15 sända kopior av förvaltnings- planerna för avrinningsdistrikt och alla senare uppdateringar till kom- missionen och till alla andra berörda medlemsstater efter offentliggörandet. Vad gäller internationella avrinningsdistrikt gäller detta för minst den del av förvaltningsplanerna för avrinnings- distrikt som täcker medlemsstatens territorium. Det svenska regelverket kring internationell vattenförvaltning finns i vattenförvaltningsförordningen2 och gränsälvslagen.3 Vattenförvalt- ningsförordningen behandlar framför allt förvaltningen av de inter- nationella avrinningsområden som är gemensamma med . För förvaltningen av älvs avrinningsområde hänvisar förordningen till gränsälvslagen. Innan vattenmyndigheten beslutar om kvalitetskrav, förvaltnings- planer och åtgärdsprogram för ett internationellt vattendistrikt ska myndigheten samråda med den eller de myndigheter i som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet.4 Samrådet ska syfta till att i hela avrin- ningsområdet åstadkomma en enhetlig tillämpning av de norska och svenska regler som har införts för genomförandet av ramdirektivet för vatten. ska även lämna de upplysningar som myndigheter i behöver och bistå dessa myndigheter vid sam- 28 kap. vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 3Lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan . 48 kap. 3 § vattenförvaltningsförordningen. ”Vattenmyndigheterna i de internationella vattendistrik- ten” ansvarar för den samordning som föreskrivs i 3 §.5 Genom gränsälvslagen gäller den gränsälvsöverenskommelse mel- lan och som undertecknades som svensk lag.6 I den lagstadgade överenskommelsen pekas ut vilka vattendrag och sjöar i och som omfattas av överens- kommelsen. De utpekade områdena bildar ett finsk-svenskt avrin- ningsdistrikt. Lagen innebär att det ska ske ett samarbete mellan de svenska och de finländska myndigheterna för att samordna program, planer och åtgärder i detta avrinningsdistrikt. Vidare kan nämnas att det av vägledning för åtgärdsprogram fram- går att delåtgärdsprogram kan behöva utarbetas för de svenska del- arna av de avrinningsområden som är gemensamma med och Finland.7 ingår i tio avrinningsdistrikt, varav några delas med och . är indelat i fem vattendistrikt, vars indelning är baserad på de fem större havsbassängerna: , , norra och södra samt . Interna- avrinningsområden finns både vid gränsen mellan och och vid gränsen mellan och . Inom Botten- vikens, och vattendistrikt finns det inter- nationella avrinningsområden som är gemensamma med .