sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — en sådan styrning har ingen automatisk påverkan på hur medel fördelas mellan olika ämnes- områden inom lärosätet. Om regeringen vill följa upp specifika kvali- tetsförstärkningar ger vårt förslag om dialogbaserade överenskom- melser en möjlighet till detta. Vårt förslag om att regeringen ska lämna en samlad proposition för högre utbildning och forskning ökar troligen inte Reger- ingskansliets sammanlagda arbetsinsats. Däremot innebär förslaget att insatser som tidigare presenterats vid olika tillfällen samlas i en proposition vilket kräver ett större arbete inför att propositionen tas fram, som arbetsinsatsen minskar övriga år. Ett förbätt- rade underlag och analyser av genomförd politik bör också ge bättre verktyg för att göra prioriteringar och därmed underlätta arbetet med den samlade propositionen. Våra förslag om en mer dialogbaserad och långsiktig styrning stäl- ler högre krav på arbetsinsats. De faktorer som påverkar är både att styrningen ska utformas på ett mer lärosätes- anpassat sätt och att en dialog behöver föras med respektive lärosäte både när det gäller utformning och uppföljning av styrningen. Sam- tidigt innebär vårt förslag att styrningen ska ligga fast och att den årliga uppföljningen kan minska. Detta minskar belastningen på . Det bör finnas goda förutsätt- ningar för att lära av de övriga nordiska ländernas erfarenheter när man utformar arbetssättet. 11.2.4Konsekvenser för universitet och högskolor I avsnittet redovisas översiktligt de mest genomgripande effekterna för universitet och högskolor av våra förslag. För en mer detaljerad beskrivning av förslagen hänvisar vi till de kapitel där de presenteras. Våra förslag är utformade så att de initialt inte ska leda till några automatiska förändringar i vare sig resurser eller utbildningsupp- drag. De utbildningsuppdrag vi föreslår tänker vi oss inledningsvis sätts så att de speglar dagens utbildningsutbud. Förslagen leder till ökad stabilitet och långsiktighet (fyråriga planeringsperioder, ökad andel anslagsmedel i finansieringen av forsk- ning och en fast bas i tilldelningen för utbildning) och till ökad flexi- bilitet i resursanvändningen (genom det samlade anslaget). Försla- gen om att ta bort de ämnesbaserade ersättningsbeloppen och mins- ka betydelsen av indikatorer i tilldelningen för forskning leder bland annat till en minskning av regeringens indirekta styrning över den interna resursanvändningen. Genom ökad långsiktighet och en friare resursanvändning för- väntar vi oss att varje lärosäte kan utforma sin verksamhet på ett mer ändamålsenligt sätt. För att den ökade flexibiliteten ska kunna leda till verkliga förändringar i verksamheten krävs att lärosätet aktivt omprövar den interna styrningen. Genomgående innebär det ökade krav på att varje lärosäte mer självständigt bedömer hur tillgängliga resurser bäst används för att nå högsta möjliga kvalitet i den egna verksamheten. För att säkerställa detta krävs att lärosätena ser över och utvecklar både sin uppföljning och sina interna resursfördel- ningsmodeller. En ökad förutsägbarhet i styrningen och en mer flexibel resurs- användning bör särskilt kunna minska behovet av sparande för att hantera framtida osäkerhet. Det bör innebära att lärosätenas myn- dighetskapital kan minska. Vi bedömer att förslagen långsiktigt ska leda till en effektivare verksamhet som ett resultat av ökade krav på att varje lärosäte självständigt behöver bedöma hur tillgängliga resurser bäst används för att nå högsta möjliga kvalitet i verksamheten. Administrativa kostnader/ökad arbetsinsats De förslag som vi lämnar i kapitel 5 som har till avsikt att göra styr- ningen mer långsiktig, t.ex. den samlade propositionen och regler- ingsbrev med fyraåriga planeringsförutsättningar, syftar till att både öka förutsägbarheten i styrningen och göra styrningen mer anpassad till verksamhetens behov och förutsättningar. Arbetet med överenskommelser och regleringsbrev med fyra- åriga planeringsförutsättningar kommer att kräva en ökad arbets- insats för universitet och högskolor när underlag till den samlade propositionen och underlag inför arbetet med överenskommelser och regleringsbrev tas fram . kan annan åter- rapportering i framför allt budgetunderlag och årsredovisning mins- ka. Det underlag lärosätena får i uppgift att lämna bör också i högre grad än dagens årliga rapportering vara till nytta för lärosätenas eget strategiarbete. Vår bedömning är att den dialogbaserade styrningen kan komma att öka den totala administrativa arbetsinsatsen för universitet och högskolor, men att det vägs upp av att den ökade långsiktigheten i styrningen förenklar lärosätets egna interna planering. Kvalitet i utbildning och forskning Möjligheten till en flexiblare resursanvändning genom samlat anslag och en ökad andel direkta anslag i forskningsfinansieringen förvän- tas stärka lärosätenas möjligheter att skapa långsiktiga förutsätt- ningar för forskningens och utbildningens kvalitet. Kvalitet drivs och följs upp genom kvalitetssäkringssystemet, något som kan för- stärkas genom utvecklingen av ett nationellt ramverk för utvärdering av forskningens kvalitet. Vårt förslag om att öka andelen direkta anslag syftar bland annat till att stärka lärosätenas förutsättningar att ta ansvar för ökad jäm- ställdhet och lärares karriärvägar. För att säkerställa att så blir fallet kan lärosätenas insatser med anledning av ökade basanslag ingå i överenskommelserna. Effekterna på nationell nivå kan också följas upp av UKÄ eller . Forskningens kvalitetssäkring sker dels på lärosätesnivå, dels i de forskningsfinansierande myndigheternas prövning i samband med beviljande av forsknings- bidrag. En ändrad balans till förmån för de direkta anslagen lägger ett ökat ansvar på lärosätenas kvalitetsarbete. Det säkerställs för- utom av lärarnas och lärosätenas egen vilja att bedriva forskning av hög kvalitet, av den kvalitetsgranskning UKÄ har i uppgift att genomföra. Frågan om ett samlat anslag har diskuterats inte minst i högskole- sektorn . I kapitel 9 redogör vi för de farhågor som finns om att ett samlat anslag ska leda till så stora omfördelningar av medel mellan forskning och utbildning att kvaliteten i den ena eller andra verksamheten blir lidande. Vår bedömning är att högskolans styrning i övrigt balanserar de risker med ett samlat anslag som förs fram. Utbildningens och forskningens relevans och samhällspåverkan Förslaget till ny formulering av 1 kap. 2 § högskolelagen tydliggör bredden i lärosätenas uppgift om samverkan och samhällspåverkan, och i de dialogbaserade överenskommelserna kan lärosätesspecifika mål och uppföljningskriterier sättas för hur lärosätena stärker sam- verkan och samhällspåverkan utifrån sina respektive förutsättningar. En tydlig integrering till kvalitetssäkringssystemet, tillsammans med riktade utlysningar, förväntas stärka lärosätenas samverkansarbete. Möjligheten att utveckla högskolans utbildningsutbud påverkas posi- tivt av förslaget om en fast bas för utbildning och av förslaget att endast basera den rörliga ersättningen på antalet studenter och inte som också på studenternas prestationer. Att inte fullt ut på kort sikt vara helt beroende av antalet studenter för att säkerställa sina intäkter gör det möjligt för ett lärosäte att vara mer risktagande när utbildningsutbudet utvecklas. De lärosäten som aktivt väljer att för- ändra sitt utbildningsutbud mot kurser som i genomsnitt har lägre prestationsgrad, t.ex. kurser riktade mot yrkesverksamma eller nya utbildningar vars attraktivitet kan vara svår att bedöma i förväg, kan med vårt förslag göra det utan att lärosätets intäkter påverkas negativt av den lägre prestationsgraden. Förslaget om examensmål för vissa utbildningar ersätter dagens styrning med nybörjarplatser. Genom att rikta in styrningen mot resultatet, antalet examinerade, ges lärosätet incitament att öka genomströmningen och utveckla ett mer flexibelt utbildningsutbud som bland annat i högre grad tillgodoräknar tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet inom dessa områden. Sammantaget bör det leda till både ett mer varierat utbildnings- utbud och en snabbare utveckling av utbildningsutbudet. Utvecklingen av ett flexiblare utbildningsutbud riktat mot yrkes- verksamma kan komma att leda till en lägre genomsnittlig presta- tionsgrad, vilket bör ses som acceptabelt om utbildningarna ändå är till nytta för den enskildes kompetensutveckling och möjligheter att bidra i arbetsliv och samhälle. För att bedöma detta behövs mer ingå- ende analyser än en uppföljning av den genomsnittliga prestations- graden. Förslaget innebär också att regeringen i högre grad kommer att kunna styra över antalet studenter i högskolan. Det innebär att dagens möjlighet för ett lärosäte att styra över antalet studenter genom att i högre eller lägre grad välja mellan lägre eller högre ersatta kurser och utbildningar minskar. Större förändringar i ett lärosätes utbildnings- utbud genomförs dock i normalfallet i både små och långsamma steg. Förslaget om att regleringsbreven tas fram i en dialogbaserad process ger lärosätet ett större inflytande över hur det på bästa sätt kan bidra i en planerad utbyggnad av högre utbildning. En viktig del i det arbetet är att ge lärosätet möjlighet att säkerställa tillgången till verksamhetsförlagd utbildning med huvudmännen för skolan och vården när det är aktuellt. Enligt vårt direktiv ska utredaren när det gäller SLU endast lämna förslag som rör styrningen av forskning och utbildning på forskar- nivå vid lärosätet. När det gäller den finansiella styrningen av SLU skiljer den sig till en del från övriga lärosätens. Den viktigast delen är att SLU har ett samlat anslag. är SLU:s verksamhet uppdelad i tre verksamhetsgrenar: utbildning på grundnivå och avancerad nivå, forskning och utbildning på forskarnivå samt fortlöpande miljöanalys. När det gäller tilldelningen av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå styrs SLU med ett treårigt mål för antalet helårs- studenter där utfallet inte direkt påverkar tilldelade resurser. När det gäller våra principiella utgångspunkter för styrning av hög- skolan och våra förslag om förändringar i högskolelagen och om en mer långsiktig och dialogbaserad styrning bedömer vi att de fullt ut också är giltiga för utformningen av styrning av SLU. När det gäller den finansiella styrningen är vår tanke att våra förslag om ökade anslag för forskning och hur dessa ska fördelas, även ska tillämpas för SLU. Om våra förslag om att slå ihop verksamhetsgrenarna för forskning och utbildning samt att införa fyraåriga planeringsperioder genomförs är det rimligt att de genomförs även för SLU. Försvarshögskolan skiljer sig från övriga statliga lärosäten genom att merparten av verksamheten finansieras från utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Vi har inte övervägt ändamålsenligheten i detta och lämnar inga förslag som förändrar nuvarande finansierings- former. Däremot bör våra förslag påverka utformningen av finansier- ingen från utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning och den styrning i övrigt som sker i regi. avräknar inte Försvarshögskolan sitt utbildningsanslag utan det tilldelas högskolan oberoende av antalet studenter och tagna högskolepoäng. Genom att vårt förslag om en fast bas för utbildning ger en tydlig stabilitet i finansieringen för utbildningen bör även Försvarshögskolan kunna omfattas av samma regler som övriga lärosäten under utgiftsområde 16 utan att det skapar en allt för stor ekonomisk osäkerhet i verksamheten. En alternativ lösning är att Försvarshögskolan på samma sätt som SLU får ett mål för antalet helårsstudenter utan att det direkt kopplas till resurstilldelningen. UKÄ föreslås ges i uppgift att utarbeta underlag inför regeringens arbete med propositionen. Uppgiften innebär en vidareutveckling av UKÄ:s befintliga uppdrag, men också att nya uppdrag tillkommer. Vi föreslår att UKÄ får i uppdrag att ta fram underlag om hur den högre utbildningens dimensionering långsiktigt utvecklas och vilka åtgärder som krävs för att nå politiskt uppsatta mål. På en mer detaljerad nivå ska UKÄ beskriva situationen inom de områden där regeringen valt att styra utbildningsutbudet med examensmål. UKÄ ska också lämna förslag på utbildningar som av olika skäl behöver styras med hjälp av särskilda åtaganden eller medel till utpekade lärosäten. Detta ansluter till UKÄ:s befintliga uppdrag om utbild- ning och arbetsmarknad, men behöver antagligen utvecklas. UKÄ behöver ta stöd av bland annat , och Social- styrelsen för att utarbeta ett samlat underlag. Vår bedömning är att uppgiften att lämna inspel till den samlade propositionen ingår i myndigheternas uppgifter, och därmed ryms inom myndigheternas befintliga anslagsram. UKÄ är värdmyndighet för skolan och nämnden har sitt kansli hos UKÄ. Vår bedömning är att även den analysfunktion vi föreslår bör ha sitt kansli hos UKÄ. På så sätt kan analysfunktionen bland annat dra nytta av UKÄ:s service- funktioner. De kostnader som uppstår till följd av att UKÄ görs till värdmyndighet för analysfunktionen bör finansieras inom ramen för analysfunktionens budget. Förslaget att ge UKÄ ett tydligt ansvar för utvärdering och upp- följning av högskolans jämställdhetsarbete bedömer vi kunna genom- föras inom ramen för UKÄ:s uppdrag. Även UHR bör få i uppdrag att ta fram underlag inför den samlade propositionen. UHR:s uppdrag bör framför allt behandla frågor som ligger inom myndighetens uppdrag, exempelvis rekrytering till hög- skolan, bedömning av utländsk utbildning m.m. Vår bedömning är att uppgiften att lämna inspel till den samlade propositionen ingår i myndighetens uppgifter, och därmed ryms inom myndighetens befintliga anslagsram. Vi föreslår i kapitel 9 att UHR får ett huvudansvar för att admi- nistrera regeringens riktade utbildningssatsningar inom högskole- området. Förslaget innebär bland annat att UHR helt eller delvis övertar arbetet med att fördela bidrag för utbildningssatsningar inom ramen för anslaget 2:64 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor från regeringen. Förslaget innebär ökade arbetsuppgifter för UHR och myndigheten bör därför tilldelas ökade medel för detta. Storleken av de ökade medlen är beroende på vilka bidrag regeringen för över ansvaret för, och bör beredas inom ramen för denna diskussion. De medel som krävs bör finansieras inom ramen för de bidrag som UHR ska administrera. 11.2.9Konsekvenser för övriga myndigheter De direkta konsekvenserna av våra förslag för övriga myndigheter är små. och kommer fortsatt att ha en viktig roll som samarbetspartner med UKÄ i dess arbete med att ta fram underlag kring utbildningsdimensionering inför den samlade propo- sitionen. Det är dock inga nya uppgifter som ska göras utan det som krävs är en anpassning till propositionens tidplan. De forskningsfinansierade myndigheterna påverkas av vårt förlag i avsnitt 6.6.5 om att se över den statliga forskningsfinansieringen. Väljer regeringen att finansiera vårt förslag om att öka andelen direkt anslagsfinansiering för lärosätenas forskning genom att föra över medel från de forskningsfinansierande myndigheterna kommer det att leda till dessa myndigheter i sin helhet tilldelas mindre resur- ser. Vi lämnar inget förslag om hur en sådan överföring ska fördelas mellan de olika forskningsfinansierande myndigheterna utan över- låter ett sådant ställningstagande till regeringen. Våra förslag innebär till viss del en omfördelning av uppdrag mellan myndigheter. Statens samlade kostnader bör dock inte påverkas av detta då den totala ramen inte förändras. Ett undantag är vårt förslag om att inrätta en analysfunktion, Expertgruppen för analys av högre utbildning och forskning. En jämförelse med liknande analysfunk- tioner inom andra områden indikerar ett årligt anslag till analysfunk- tionen om cirka 10–. Detta inkluderar kostnaden för det kanslistöd som behövs. Finansieringen av analysfunktionen föreslås ske genom omför- delning av befintliga medel. Våra förslag ger universitet och högskolor större möjligheter att vara ansvarsfulla arbetsgivare. Ett samlat anslag och en ökad andel direkta statsanslag ger lärosätena större utrymme och förmåga att fatta strategiska beslut om verksamheten, också utifrån ett jämställd- hetsperspektiv. Detta ser vi kan ske genom att våra förslag ger förut- sättningar för lärosätet att skapa bättre arbetsvillkor för den enskilda läraren och dess karriärsutveckling. Om universitet och högskolor ges större möjlighet att vara ansvarsfulla arbetsgivare kan också större krav ställas på dem i arbetet för en mer jämställd högskola. Vi menar att den dialogbaserade styrning som vi föreslår kan vara ett verktyg för att följa upp att lärosätena tar sitt arbetsgivaransvar, liksom ansvaret att främja ökad jämställdhet i studieval. De förslag vi lämnar i kapitel 8 syftar i första hand till att uppfölj- ningen av och arbetet för ökad jämställdhet bör ske så decentraliserat som möjligt för att spegla jämställdheten i de faktiska forsknings- och utbildningsmiljöerna. Med detta följer, i likhet med andra tvär- gående mål, att formerna för bedömning behöver ske inom ramen för ordinarie kvalitetssäkringssystem. Jämställdhetsaspekter finns redan med som ett bedömningsområde i det nationella kvalitets- säkringssystem för utbildning som implementeras. På samma sätt har UKÄ i sitt förslag till kvalitetssäkringsarbete av forskning före- slagit att jämställdhet bör inkluderas i granskningen av forskningens kvalitet. Att se jämställdhet som en aspekt av kvalitet i utbildning och forskning ligger också i linje med vad regeringen har betonat i en rad sammanhang. Vi föreslår att de lärosätespecifika målen för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professorer bör upphöra och att de i stället kan ersättas med lärosätesspecifika mål inom ramen för de dialogbase- rade överenskommelser som vi föreslår. Genom en sådan förändring bedömer vi att fokus i högre grad kan riktas mot arbetet för ökad jämställdhet i de faktiska forsknings- och utbildningsmiljöerna och inte bara på lärosätesnivå. Därmed förväntas arbetet med en ökad jämställdhet i högskolan att kunna förstärkas. 11.4Konsekvenser för högskolans studenter och lärare Utredningen innehåller inga förslag som på kort sikt påverkar stu- denterna i högskolan. På syftar förslagen i kapitel 6 och 9 till en ökad kvalitet i utbildningen genom ett starkare samband mellan utbildning och forskning och en mer långsiktigt stabil finan- siering. En mer långsiktigt stabil resurstilldelning syftar också till att skapa möjligheter för ett mer varierat kursutbud då lärosätet ges förutsättningar att pröva nya vägar utan att det fullt ut riskerar att påverka intäkterna negativt. Förslaget att inte längre koppla intäk- terna till studenternas prestationer gör det möjligt att öka andelen kurser inom ramen för det livslånga lärandet trots att de ofta har en lägre prestationsgrad. innebär ett vidgat uppdrag för högskolan för att möta efterfrågan på det livslånga lärandet att konkurrensen om hög- skolans begränsade platser ökar. Med oförändrade resurser innebär fler studenter som återvänder till högskolan inom ramen för det livs- långa lärandet att färre nybörjarstudenter kan antas. Avgörande blir därför och regeringens beslut om högskolans totala resur- ser och styrningen av den totala dimensioneringen. För högskolans lärare innebär utredningens förslag flera föränd- ringar. Våra förslag om ökad basfinansiering och en minskad presta- tionsersättning menar vi kommer skapar bättre förutsättningar för lärosätet att skapa bättre arbetsvillkor för den enskilda läraren och dess karriärsutveckling. Vårt förslag om att regeringen tar initiativ till att det i högskole- lagen (1992:1434) åter regleras att det normalt ska ingå både utbild- ning och forskning i vetenskapligt kompetenta lärares arbetsupp- gifter bör innebära att dessa lärare i mindre utsträckning enbart ägnar sig åt forskning eller utbildning. Ett samlat anslag bör minska den administrativa arbetsinsatsen det innebär att dela upp arbetstiden i utbildning och forskning. En fortsatt integrering av samverkan i kvalitetssäkringssystemen i kombination med dialogbaserad styrning i överenskommelser och riktade ekonomiska satsningar bör bland annat bidra till att höja meritvärdet på samverkansarbetet. Detta förväntas innebära ökade förutsättningar för en ökad mobilitet där den enskilda läraren under en karriär i ökad utsträckning kan verka i näringsliv och övrig arbetsmarknad. Jag vill med dessa slutord dels ge mina egna reflektioner kring upp- draget och det förslag vi lägger fram och dels lyfta frågor som inte legat i uppdraget men som är angelägna att uppmärksamma för att nå den positiva utveckling av högre utbildning och forskning som vi alla eftersträvar. Uppdraget har varit att ”göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning” och att ”läm- na förslag för styrningen så att den effektivt och ändamålsenligt stöder målet att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkva- litativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhäl- lets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i och globalt”. Det breda uppdraget har också avspeglats i att det finns många frågor rörande högskolepolitik och högskolans roll som har förvän- tats bli omhändertagna i denna utredning och ”Det löser Struten!”, har sagts till oss . Detta är förstås inte genomförbart. Vi har utgått från ett helhetsperspektiv och tagit fram ett ramverk som ska hålla och där detaljer kommer att behöva utvecklas och omprövas . Det ska också poängteras att direktivet inne- höll också begränsningar som inte alltid beaktats i förslag från olika intressenter. Att ha varit rektor under och dessutom ordförande för sek- torns medlemsorganisation, universitets- och högskoleför- bund (SUHF) har varit betydelsefullt för uppdraget. Det handlar dels om erfarenhet från att leda och vara ytterst ansvarig för ett lärosätes verksamhet och dels från universitets- och hög- skolesektorns gemensamma arbete som speglar den bredd som finns i det svenska högskolelandskapet med olika verksamhetsfokus och förutsättningar. Det diversifierade högskolelandskapet innebär att det givetvis finns olika intressen och ståndpunkter som har diskute- rats men som ändå har kunnat leda fram till gemensamma ställnings- tagande uttryckts i manifest, rapporter, remissvar etc. inte minst kopplat till styrning och resurstilldelning. Jag har också varit del i att framföra önskemål om att se över dagens modell för styr- och resurstilldelning Det är självklart att denna bakgrund färgat de för- slag som lämnas i detta betänkande. I direktivet ligger stort fokus på att vi ska föreslå en modell som ger bättre måluppfyllelse vad avser främst nationella/regionala behov i samhället men det undantar inte det internationella och globala sammanhanget. Kunskap har inga gränser och mobilitet och sam- arbeten mellan länder har av tradition varit en självklar del av univer- sitetens sätt att verka. De av FN fastslagna hållbarhetsmålen (SDGs) för att förverkliga Agenda 2030 nås inte utan kunskap och kunskaps- utveckling och utbildning som präglas av ett globalt ansvar. Jag vill speciellt nämna det brev, , som , den dåvarande presidenten i , skrev till alla ledare för högre utbildningsinstitutioner runt om i världen. Budskapet var tydligt: ”Det är självklart att unga människor är de mest kapabla i den omvandling som krävs, och som har mest att vinna eller förlora, från framgång eller misslyckande av agendan. Jag gör därför denna uppriktiga begäran till dig att göra dessa mål en integrerad del av forskning, undervisning och studier på dina institutioner.” I sitt brev vädjade om kunskap, utbildning, forskning och ansvars- tagande och engagemang från universitetsledningar för en hållbar utveckling.