sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Det kan även jäm- föras med exempelvis ECB som talar med en röst utåt och inte redo- visar minoritetens ståndpunkter. direktion är i denna mening vad som brukar kallas en individualistisk kommitté. Leda- möterna av direktionen får inte söka eller ta emot instruktioner när de fullgör sina penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 § riksbankslagen). Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att hushållar väl med statens medel (9 kap. 1 a § riksbankslagen). också säkerställa att det vid finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (9 kap. 1 a § riksbanks- lagen). Förste vice riksbankschefen är riksbankschefens ställföreträdare, om även denne är förhindrad inträder annan vice riksbankschef som ställföreträdare. Inträdesordningen bestäms i första hand av fullmäk- tiges beslut. Om inträdesordningen inte framgår av något fullmäktige- beslut ska den vice riksbankschef inträda som har längst tjänstgör- ingstid som vice riksbankschef i (11 § i arbetsordningen, i dess lydelse ). Vidare ska direktionen hålla fullmäktige informerade om förhåll- anden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten. Detta sker i praktiken genom att fullmäktige sammanträder på cirka tio gånger om året.9 Direktionen ska också enligt arbetsord- ningen se till att får det underlag som den behöver för att ta ställning till förvaltningen av (9 § i arbetsordningen, i dess lydelse ). Om riksbankschefens roll och befogenheter Det framgår alltså av lag, både av regeringsformen och av riksbanks- lagen, att leds av en direktion. I riksbankslagen framgår vidare att fullmäktige utser ordföranden i direktionen som ska vara chef för (1 kap. 4 §). Med undantag av rollen som ordförande i direktion, och personalansvarsnämnd (9 kap. 6 § riksbankslagen), har riksbankschefen inte några särskilt i lag angivna uppgifter eller befogenheter. Arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och de vice riksbankscheferna framgår därmed ut- över detta inte i lagen utan i arbetsordningen och instruktionen. Lagen föreskriver ett kollektivt beslutsfattande i direktionen. Direktionen kan dock besluta att ärenden får avgöras av riksbanks- chefen eller någon annan tjänsteman i (1 kap. 5 § riks- bankslagen). I arbetsordningen (10 §, i dess lydelse ), slår fullmäktige fast att riksbankschefen ”leder och övervakar den dagliga såväl som den långsiktiga verksamheten i ”. Vidare fram- går riksbankschefens ansvar för verksamhetsstyrningen tydligare i den instruktion som direktionen själv har beslutat om. 9Barvèll m.fl. (2019), s. 90. nen framgår bl.a. att riksbankschefen har chefsansvar för avdelnings- cheferna och att riksbankschefen har ansvar för att löpande följa upp verksamhet inom ramen för fastställd budget och verk- samhetsplan (7 och 8 §§ i instruktionen, i dess lydelse ). är det av utskott som ansvarar för att bereda ärenden som rör . Hur , via finansut- skottet, utövar sitt huvudmannaskap över beskrivs i av- snitt 33.4.1. Ordförande och vice ordförande i fullmäktige träffar finansut- skottet cirka . I övrigt finns endast informella infor- mationskanaler mellan finansutskottet och fullmäktige. Det kan också noteras att samtliga riksdagspartier är representerade i finans- utskottet, men att så inte är fallet i fullmäktige. Detta beror på att fullmäktige har färre platser än finansutskottet, och att partierna sinsemellan överenskommer om hur de olika utskottsplatserna ska fördelas. Unionsrätten medför vissa restriktioner för hur centralbankers led- ning kan organiseras. En sådan är att mandatperioden för en central- bankschef eller vice centralbankschef måste vara . Detta gäller även i de fall en centralbankschef blir omvald. Vidare kan enligt EUF-fördraget en centralbankschef avsättas endast om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter, eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. I ECBS-stadgan finns det inte några uttryckliga jävsregler eller kvalifikationskrav för de nationella centralbankscheferna. I fråga om ECB:s direktion finns det dock en regel om att dessa ledamöter ska vara personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finan- siella sektorn är allmänt erkända (artikel 11.2). Vidare anges i ECBS-stadgan att dessa ledamöter som huvud- regel inte får utöva någon annan avlönad eller oavlönad yrkesverk- samhet, vilket i princip utesluter bisysslor eller s.k. externa experter (artikel 11). I fråga om de nationella centralbankerna utanför eurosamarbetet kan det EU-rättsliga instruktionsförbudet innebära begränsningar för vilka personer som kan komma på fråga för ett sådant uppdrag (se bl.a. artikel 7 i ECBS-stadgan). Vidare ska mandattiden för så- dana chefer vara och de får inte avsättas annat än under vissa särskilda omständigheter (artikel 14.2 i ECBS-stadgan). Enligt ECB:s tolkning lägger dock unionsrätten även vissa begränsningar vad gäller vice centralbankschefer och eventuella externa experter inom ramen för en centralbanks penningpolitiska beslut. I ett ytt- rande rörande en centralbanksreform på 2018 framförde ECB att det personliga oberoendet skulle vara i fara om inte samma skydd vad gäller anställningslängd och anställningsskydd omfattar samtliga ledamöter i de beslutskommittéer som hanterar ECBS- relaterade uppgifter.10 Det innebär enligt ECB:s synsätt att samtliga ledamöter i en kommitté som utför ECBS-relaterade uppgifter (pen- ningpolitik m.m.) ska ha samma anställningsskydd som övriga leda- möter, inklusive en mandatperiod . är en myndighet under . Även och ombudsmän () är myndigheter, lik- som och ett antal mindre nämnder med Riks- dagsförvaltningen som värdmyndighet. Alla andra myndigheter i är myndigheter under regeringen. Detta avsnitt fokuserar på de delar av den svenska statsförvaltningen som är av relevans för att analysera organisation och ledning. Den svenska för- valtningsmodellen, i betydelsen relationen mellan folkvalda och för- valtningen, har en lång historia och bred acceptans. I den mån prin- ciper för övriga förvaltningsmyndigheter kan användas för Riksban- ken är det därför bra, men har också vissa särdrag vilket påverkar hur organisationen kan och bör utformas. Se kapitel 11 för en djupare beskrivning av svensk myndighetsstyrning och den svenska förvaltningsmodellen. 10ECB (2018). 32.3.1Olika sätt att organisera en svensk myndighet Statskontoret publicerade 2014 en kartläggning av hur svenska myn- digheter styrs. Statskontorets kartläggning visar att antalet lednings- former är betydligt fler än de tre ledningsformerna som regleras i myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att den inte omfattar . Myndighetsförordningens tre ledningsformer är •enrådighetsmyndighet (leds av en myndighetschef eller general- direktör, exempelvis ) •styrelsemyndighet (leds av en styrelse, exempelvis Finansinspek- tionen) •nämndmyndighet (leds av en nämnd, exempelvis Statens överkla- gandenämnd). I Statskontorets kartläggning omfattas 218 myndigheter som har någon av myndighetsförordningens tre ledningsformer. Av dessa är enrådighet den klart dominerande myndighetsformen, 131 av de 218 kartlagda myndigheterna leds av en ensam myndighetschef. I 93 av dessa har regeringen valt att inrätta ett insynsråd för att tillgodose behovet av demokratisk insyn. Av de resterande kartlagda myndig- heterna är 55 nämndmyndigheter och 32 styrelsemyndigheter.11 I av- snitt 11.3.3 görs en genomgång av vilka hänsyn som tas när det gäller regeringens beslut om en myndighets ledningsform med utgångs- punkt i den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:75). I samband med Statskontorets kartläggning av myndigheternas ledningsformer genomfördes intervjuer med tjänstemän på departe- menten. Ett argument för styrelseformen som framfördes var att det på grund av verksamhetens art i vissa fall anses mindre lämpligt att en enda person är ansvarig för myndighetens beslut. Det rör myn- digheter som har mandat att fatta beslut som får stora konsekvenser för medborgare eller företag. Detta stämmer även väl överens med de skäl som regeringen anför för när en styrelse är en lämplig led- ningsform. Som exempel nämns , vars tillsyns- verksamhet kan få stora konsekvenser för de olika företag som om- 11Statskontoret (2014), s. 7. fattas av tillsynen. bedömdes tillföra både en breddad kompetens, vilket för bättre beslut, och en ökad legitimitet.12 Ytterligare en lärdom från Statskontorets kartläggning är att det visserligen är en stor formell skillnad mellan en enrådighetsmyndig- het med en myndighetschef som ensam är ansvarig för verksamheten och en styrelse- eller nämndmyndighet med delat ansvar inför huvud- mannen. Men i praktiken ligger ett stort ansvar på myndighetschefen även i en styrelsemyndighet. Särskilt som myndighetschefen, till skillnad från övriga styrelseledamöter, är verksam på heltid i myn- digheten och styr över den löpande verksamheten. Det är också vik- tigt att betona att i statliga förvaltningsmyndigheter sitter myndig- hetschefen och styrelseledamöter på egna mandat från regeringen. Detta skiljer sig från exempelvis aktiebolag där den verkställande direktören utses av styrelsen och kan avsättas av denna. Oavsett om det finns en styrelse eller inte är det i regel också myndighetschefen som får ta ansvar om något går snett för myndigheten, trots att det formellt är styrelsen som utgör myndighetens ledning. I Statskon- torets rapport beskrivs att det inte har framkommit något exempel på att regeringen har utkrävt ansvar av styrelsen.13 Parlamentarisk utredning avseende ledningsformer och har likheter. Båda är myndigheter under och båda har ett kollektivt ledarskap. I Riksrevisio- nens fall utgörs ledningen av tre riksrevisorer och i fall av sex direktionsledamöter. beslutade att tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över ledningsformer (bet. 2018/19:KU6). Den parlamentariska kommittén lämnade förslag på nya ledningsformer för Riksrevisionen.14 Det ska enligt förslaget en- dast finnas en av vald riksrevisor, till skillnad från dagens tre valda riksrevisorer. Riksrevisorn ska vara chef för myndigheten och ansvarig inför för granskningen av den statliga verksamheten. 12Ibid., s. 64. 13Ibid., s. 124. 142018/19:URF1. Kommittén föreslår vidare att även ska välja en riks- revisionsdirektör som ska vara riksrevisorns ställföreträdare. Riks- revisionsdirektören ska i första hand ta hand om den dagliga admini- strativa ledningen av myndigheten, men ska även kunna anförtros och avgöra revisionsärenden när riksrevisorn inte är i tjänst eller då det föreligger en jävssituation mellan riksrevisorn och det som ska granskas. Riksrevisorn och riksrevisionsdirektören föreslås var för sig väljas av , normalt för en gemensam mandattid (riksrevisorn kan inte väljas om, däremot vad gäller riksrevi- sionsdirektören finns inga hinder mot omval). Motiveringen som utredningen framför för sitt förslag om en ny ledningsstruktur på är att den tredelade ledningsstruk- turen innebär en inbyggd risk för inre spänningar i organisationen, som kan hämma dess funktionssätt. Det underlag som tagits fram i ut- redningen visar att myndigheten fungerar väl men att organisationsformen rymmer risker som medför att myndigheten inte är tillförsäkrad en stabil funktion på . Utredningen drar därför slutsatsen att det har blivit tid att gå ifrån det tredelade ledarskapet.15 Efter remissbehandling och beredning förväntas förslagen röran- de träda i kraft . Hur regeringen utser sina myndighetschefer När regeringen utser sina generaldirektörer och andra myndighets- chefer tas normalt en krav- eller kompetensprofil fram, och tjänsten brukar som huvudregel utannonseras.16 Uppgift om vilka som har ansökt omfattas som utgångspunkt av sekretess (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Anställningen som generaldirektör är ett förordnande som gäller . Regeringen kan förlänga en anställning med ytterligare på en och samma myndighet. som chef vid samma myn- dighet bör dock förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet övervägas. Det bör dock inte finnas några formella hinder 15Ibid., s. 7 16Statskontoret (2014), s. 94. mot att ytterligare förlänga en anställning. Man kan t.o.m. tänka sig att någon i undantagsfall blir kvar som chef för en myndighet i mer än tolv år.17 En sökande som inte får en statligt utannonserad tjänst kan över- klaga beslutet till , det omfattar även tjänstetillsättning som generaldirektör. bedömer då tjänstetillsättningen utifrån dels jobbannonsen, dels lag- kravet på att avseende bara ska fästas vid sakliga grunder såsom för- tjänst och skicklighet vid offentlig anställning (4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning). Ordinarie domare utses av regeringen, på förslag av Domarnämn- den. Det är mycket svårt att avsätta ordinarie domare, vilket syftar till att garantera deras självständighet. Statskontoret konstaterar att det gör att ledningsformen för domstolarna inte blir jämförbar med andra ledningsformer.18 Det finns dock likheter med ledningsformer. Hur utser sina myndighetschefer När riksrevisorer ska väljas publiceras information så att intresserade kan anmäla sitt intresse, men det finns ingen formell ansökningspro- cess. Tillsättningen kan heller inte överklagas till Statens överklagan- denämnd. Riksrevisorer väljs för en mandatperiod och de kan inte väljas om. Under lagstiftningsarbetet i samband med till- komst framförde vissa remissinstanser att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. I den proposition som låg till grund för inrättandet av ansågs dock några sådana krav inte nödvändiga eftersom i samband med valet avgör om en tilltänkt riksrevisor uppfyller de krav som bör ställas. Mot denna bakgrund föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formu- lerade krav för uppdraget (prop. 2001/02:190 s. 109–112). Det ska noteras att det inte heller finns några fastlagda krav för direktionsledamöter. Det framgår av förarbeten till lagändringarna 1999 (prop. 1997/98:40 s. 71) att: 17SOU 2011:81, s. 127. 18Statskontoret (2014), s. 38. det måste anses olämpligt att genom snäva kriterier begränsa fullmäk- tiges fria val av direktionen. Regeringen lämnar därför inga förslag om särskilda kriterier för ledamöterna i direktionen, inte heller för riks- bankschefen, men utgår ifrån att fullmäktige vid sina val beaktar att lämplig kompetens finns företrädd i direktionen. När det gäller rekrytering av ombudsmän finns en bered- ningsdelegation (bestående av en företrädare från varje parti i ut- skottet) som bereder frågor om val, och som lägger förslag på vilka personer bör föreslå att ska välja.19 För del är det som tidigare beskrivet fullmäktige som utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. Det är av intresse att studera vilka befogenheter andra myndighets- chefer har getts för att leda myndigheten. har mest lik- het med ledningsformen styrelsemyndighet (se även avsnitt 11.4.2) eftersom det i viss mån går att likna direktion vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef. En tydlig skill- nad från vad som gäller i styrelsemyndigheter är dock att direktionen är närvarande . Ytterligare en skillnad är att även riksbanks- fullmäktige har vissa styrelsefunktioner, t.ex. att det är fullmäktige som beslutar om arbetsordningen. I myndigheter under regeringen utses generaldirektören (eller annan myndighetschef) av regeringen. Generaldirektören ges ett brett mandat att styra myndigheten, men kan till skillnad från en riksbanks- chef fråntas sin tjänst om regeringen inte är nöjd med utförandet. Ett exempel på en myndighet som leds av en styrelse är Finansin- spektionen. Styrelsen beslutar i principiella frågor och i frågor som i övrigt är av större vikt, exempelvis nya regler, sanktioner och plane- ring av verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschefen (generaldirektören) och styrelsen följer av myn- dighetsförordningens bestämmelser. I myndighetsförordningen fram- går att myndighetschefen ansvarar inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska även hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa 192017/18:URF2, s. 53. Att det är som föreslår kandidater som om- budsmän följer av riksdagsordningen. styrelsens beslut (13 § myndighetsförordningen). Den formuleringen har även tydliga likheter med den ansvarsfördelning som framgår av aktiebolagslagen (2005:551). Av aktiebolagslagen (8 kap. 29 §) fram- går nämligen att den verkställande direktören ska sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Vidare får den verkställande direktören utan styrelsens bemyndigande vidta åt- gärder som med hänsyn till omfattning och arten av bolagets verk- samhet är av ovanligt slag eller av stor betydelse och om styrelsens beslut inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet för bolagets verk- samhet. I sådana fall ska styrelsen underrättas om åtgärden. Vidare åläggs den verkställande direktören att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bolagets bokföring ska fullgöras i överensstämmelse med lag och för att medelsförvaltningen ska skötas på ett betryggande sätt. ledning består 2019 av tre riksrevisorer. En av riksrevisorerna har enligt 2 § i lagen (2002:1023) med instruktion för , tilldelats ett administrativt ansvar. I det ansvaret ligger bl.a. att säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Vidare be- slutar Riksrevisorerna gemensamt om fördelningen av gransknings- områden mellan sig. Inom sina respektive granskningsområden be- slutar riksrevisorerna, efter samråd med varandra, vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. En parlamentarisk utredning före- slog 2019 att dra ner antalet riksrevisorer till en (se avsnitt 32.3.1). 32.3.4Riksbankens särställning som myndighet har i ett antal ytterligare avseenden särdrag jämfört med andra förvaltningsmyndigheter (se kapitlen 11 och 12). Vid analysen av organisation och ledning behöver särskilt dessa särdrag beaktas: •Att en viktig del av den ekonomiska politiken, nämligen penning- politiken, har delegerats till att utföra under obero- ende. •Att åtnjuter ett finansiellt oberoende genom att den fastställer sin egen budget för verksamheten. Det finns därmed inget anslag för verksamhet i statens budget. •Att är en myndighet under . Detta innebär att förändringar av verksamheten endast kan beslutas via lag, vilket utesluter myndighetsstyrning av vanligt slag via instruktion och regleringsbrev som används för myndigheter under reger- ingen. •Att utrymmet för att skilja en direktionsledamot från anställ- ningen är synnerligen begränsat, i likhet med vad som gäller för riksrevisorer och domare, i syfte att garantera deras självständig- het. Den ordningen innebär att direktionen inte är direkt bero- ende av att ha förtroende. Indirekt skulle dock direk- tionens möjligheter att uppnå sina mål försvåras om de inte hade förtroende. Dessa särdrag har följder för hur organisation och led- ning bör utformas, vilket analyseras i kommande avsnitt. 32.4Den nuvarande organisationen: tidigare dokumenterade erfarenheter I detta avsnitt redogörs för synpunkter på organisation som har lämnats i finansutskottets externa utvärderingar av Riksban- kens penningpolitik. Därefter redogörs för resultaten av den enkät- undersökning med riksbankscheferna som publicerades . Även tal och intervjuer som direktionsledamöter har hållit och som av- handlar organisation redogörs för i detta avsnitt. låter vart fjärde eller genomföra en extern och oberoende utvärdering av penningpolitik. De tre hittillsvarande utvärderingarna har i olika hög grad berört organisationsfrågor. Den analys och de rekommendationer som är relevanta för analysen i detta kapitel redogörs för i detta avsnitt. Den första externa utvärderingen Den första utvärderingen omfattade perioden –2005 och utför- des av professorerna . De argumenterade att det faktum att alla direktionsledamöter gemen- samt ansvarade för ledningen av verksamheten försvårade ledamö- ternas individuella ansvar. Om ledningsansvaret ålades riksbankschefen och vice riksbankschefen skulle ledningen av verksamhet bli effektivare. Det skulle också förbättra den penningpolitiska processen genom att framhäva att de övriga direktionsledamöternas huvuduppgift är att fatta penning- politiska beslut, att utforma övergripande strategi genom att främja både ekonomisk och finansiell stabilitet, att förvalta valuta- reserven på bästa sätt och att kommunicera med allmänheten. Detta är ett heltidsarbete och måste befrias från ledningsuppgifter som kan minska ledamöternas fokusering på sina huvudsakliga arbetsuppgifter.20 Vidare resonerade de kring den då upplevda svårigheten i att hitta lämpliga och intresserade kandidater, och framförde i det samman- hanget att direktionen skulle kunna fungera med fem eller t.o.m. fyra ledamöter. Slutligen berörde utvärderarna utnämningsprocessen för direktionsledamöter. De menade att det är en god idé att delegera utnämningarna till ett från fristående organ som riksbanks- fullmäktige, med motiveringen att det minskar risken för politisk inblandning. De rekommenderade dock att det, kompletterande till denna ordning, skulle införas en formell utfrågning av kandidaterna inför finansutskott, följt av en förtroendeomröstning. Motiveringen som gavs för rekommendationen var att eftersom: centralbanker är en av de statliga myndigheter som har störst självstän- dighet måste deras tjänstemän genomgå en noggrann offentlig gransk- ning innan de utses. Eftersom , till skillnad från andra svens- ka myndigheter är en myndighet som lyder under , och inte regeringen, är finansutskott en lämplig plats för en sådan offent- lig granskning.21 I betänkandet som behandlar utvärderingen avvisade finansutskottet förslaget om att minska antalet ledamöter i direktionen, och fram- höll att det är viktigt att direktionen är tillräckligt stor för att garan- tera en så allsidig sammansättning av direktionen som möjligt (bet. 2006/07:FiU27 s. 23). Utskottet delade heller inte utvärderar- 20Giavazzi och Mishkin (2006), s. 78. 21Ibid., s. 83, rekommendation 9. nas uppfattning att offentliga utfrågningar i utskottet av nominerade kandidater till direktionen skulle stärka utnämningsprocessen. Ut- skottet framförde tvärtom att offentliga utfrågningar riskerade att undergräva fullmäktiges roll och ansvar, och att förslaget saknar mot- svarighet i svensk offentlig förvaltning (bet. 2006/07:FiU27 s. 35). Den andra externa utvärderingen Den andra utvärderingen omfattade perioden –2010. Utvärde- rarna professorerna berörde organisationsfrågor endast kortfattat.22 De noterade dock att i de flesta andra centralbanker har direktionsledamöterna ansvar för olika specialområden och avdelningar inom banken. Så var inte längre fallet i efter att beredningsansvaret hade tagits bort (se avsnitt 32.1.2). Rekommendationerna som lämnades rörande organisationen var kopplade till nationellt ansvar för makrotillsyn, och är därmed inte av intresse för kommitténs arbete. Den tredje externa utvärderingen Den senaste utvärderingen omfattade perioden –2015 och leddes av den brittiska tidigare centralbankschefen och den amerikanske professorn ifrågasatte om det finns tillräckligt med arbete för att sysselsätta de sex direk- tionsledamöterna på heltid. De menade också att det är orimligt att direktionen består av sex personer som har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av . Goodfriend och King rekommenderade därför att direktionen skulle stöpas om till ett penningpolitiskt råd (eng. monetary policy board) bestående av: