sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — Några av myndigheterna i , såsom Tandvårds- och läkeme- delsförmånsverket, i län och i , har valt att vidareutveckla sådana forum i Tillits- nätverket. Betydelsen av intern kommunikation och dialog lyfts även fram i Tillitsverkstaden. I försöksverksamheten hos har detta tydligt framkommit och att bristande kommunikation kan för- svåra samarbete mellan enheter. 3.4.8En utvecklad extern uppföljning och utvärdering Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna behöver föra ytterli- gare dialog med de externa aktörer som initierar uppföljning och ut- värdering av dem. Några av frågorna som behöver diskuteras är vilka uppgifter som är nödvändiga och för vem och hur detta påverkar verksamheten. Myndigheterna ser inte alltid att återrapporteringen till regeringen eller andra myndigheter skapar något värde för den egna verksamheten. De anser också att den är administrativt betungande. De riktar också en kritik mot att myndigheterna styrs till att följa upp verksamheten på ett sätt som inte gynnar verksamhetsutveck- ling. Externa faktorer påverkar myndigheternas förutsättningar och kan förbättras Fokus för Tillitsdelegationens uppdrag är myndigheternas interna verksamhet, men vi ska också presentera övergripande slutsatser och goda exempel när det gäller regeringens styrning av myndigheterna, om vi identifierar några sådana. Även om myndigheterna ser att det finns mycket som de själva kan göra för att styra och leda med ökad tillit, så brottas de med en hel del externa hinder. I såväl Tillitsverkstaden, , olika möten och i enkäten framgår att myndigheterna ser att det finns en del försvårande faktorer skapade av andra aktörer som påverkar deras förutsättningar. I enkäten svarar av myndighe- terna att det finns externa hinder för att utveckla tillitsbaserad styr- ning och ledning i myndigheten. I enkäten beskriver exempelvis före- trädare för det så här: Vill inte uttrycka det som hinder men det hör hemma i en diskussion som denna. Som myndighet blir vi uppföljda väldigt mycket av andra myndigheter. Det är många enkäter vi svarar på över hur vi bedriver vår verksamhet. Det är dock förståeligt att vi blir tillsynade där det är relev- ant. Den ekonomiska uppföljningen följer sin agenda med många avrap- porteringar. Av vår enkät framgår att universitet/högskolor och länsstyrelserna är de statliga myndigheter som ser flest externa hinder. i och i utvecklar pro- blemet så här: Den omfattande och detaljerade återrapportering som regeringen, andra myndigheter och statliga verk kräver gör det svårt att få den tillits- baserade styrningen att genomsyra verksamheten. Jag vill inte kalla det hinder, det vore att ta i för kraftigt. Men den styr- ning länsstyrelserna har bär inte alltid prägel av tillit och grunderna i tillitsreformen. Eftersom vår styrning har stor påverkan på vår möjlig- het att arbeta tillitsbaserat, och också styr kulturen i myndigheten, på- verkar detta oss. Företrädare för och ut- trycker det på följande sätt: Att regeringen (med ingående departement) samt andra externa avnä- mare och myndigheter har inrapporteringskrav/motsv. som tvingar oss följa upp verksamheten på ett sätt som inte vilar på en tillitsbaserad modell. Styrningen av de högre lärosätena har redan starka inslag av tillitsbase- ring och lärosätena har även internt stora möjligheter att styra och leda tillitsbaserat, vilket är något som framhålls i betänkandet av Styr- och resursutredningen, den s.k. STRUT:en (s. 120 ff). Några egentliga for- mella hinder ser vi inte, men inom ramen för den interna lärprocessen har frågor ställts kring hur lärosäten och tillsynsmyndigheter (UKÄ [] och UHR [Universitets- och högskole- rådet]) gemensamt tenderar att öka detaljstyrningen genom att efter- fråga resp. utfärda ytterligare reglering av olika processer inom utbild- ningarna, främst kanske vad gäller examinationsförfaranden. I dessa fall är det också vanligt att studenter (såväl enskilda som studentkårer och ) efterfrågar tydlighet och rättssäkerhet, vilket leder till ökad detaljreglering. För ett enskilt lärosäte är det svårt att motverka denna utveckling. Bättre dialog kring uppgifter som externa aktörer efterfrågar De statliga myndigheterna kritiserar ofta både och andra myndigheter för att de samlar in data, men också EU.10 I en- kätundersökningen beskriver myndigheterna återrapporteringen som tidskrävande och de myndigheter som tar upp detta problem har svårt att se att det skapar något mervärde för deras verksamhet. Liknande kritik har också framförts i . Vi anser att det behöver föras en dialog så att den ömsesidiga förståelsen för uppföljningen ökar. Vi tror också att det finns möjligheter att sänka de admini- strativa kostnaderna för återrapportering, alternativt att höja värdet på den analys som kommer från den genomförda rapporteringen. Det finns också en utbredd kritik när det gäller utvärdering och uppföljning av den egna myndigheten som genomförs av andra myn- digheter. I enkätundersökningen finns en tydlig kritik mot den upp- följning som genomförs av analys- och revisionsmyndigheter som , UKÄ och ESV. Myndigheterna som svarar i enkäten uppfattar utvärderingarna och uppföljningarna som tidskrävande. Det allra vanligaste svaret när det gäller vilka externa hinder som myn- digheterna ser, handlar om rapportering av data till andra myndigheter samt den tid som de lägger på andras utvärderingar. Men myndigheter upplever framför allt inte att analys, tillsyns- och revisionsmyndig- heterna bidrar med att skapa förutsättningar för en tillitsbaserad styrning och ledning. De upplever snarare att de allt mer frågar efter kvantitativa processmål. I enkätens fria kommentarer utvecklar myn- digheterna detta. Till exempel beskriver företrädande för och folkminne följande: Ofta kommer också direkt motstridiga signaler från t.ex. ESV, Stats- kontoret, och i regleringsbrev och instruktioner, där 10Ibland handlar det om att leverera in kvantitativa data, ibland gäller det återrapportering av mer kvalitativa data, men kritiken ser ungefär likadan ut. detaljerad styrning, ökad återrapportering och krav på kvantifiering snarare ökar än minskar. Myndigheterna kritiserar också att de styrs till att följa upp verksam- heten på ett sätt som inte gynnar deras verksamhetsutveckling. Denna uppföljning gör det svårt för myndigheterna att gå ifrån de mer när- synta processmålen till att skapa en helhetssyn med mer relevanta effektmål. Ett återkommande tema bland myndigheterna i Tillits- delegationens arbete när det gäller externa hinder är också den admi- nistrativa börda som andra analys- och revisionsmyndigheter gene- rerar för myndigheterna. De upplever att detta inte skapar något värde för den egna verksamheten. Problemet är väl känt från tidigare forskning och utredningar och bekräftas alltså även i vårt arbete. Men ibland finns, erfar delegationen, också en uppfattning om vad som efterfrågas men som inte alltid, menar exempelvis ESV, mot- svaras av de krav som ställs. Sådana eventuella missuppfattningar är viktiga att klara ut. 3.4.9En utvecklad dialog med uppdragsgivaren Tillitsdelegationen bedömer att det finns en utvecklingspotential när det gäller att skapa en närmare dialog mellan regeringen och myndig- heterna. Vi anser att detta skulle kunna bidra till bättre förutsättningar för myndigheternas tillitsarbete. upplever många av myndig- heterna som vi har samarbetat med, att dialogen mellan myndigheten och det ansvariga departementet fungerar bra, men att den kan ut- vecklas både i omfattning och innehåll och bli mer tillitsbaserad. En kontinuerlig och nära dialog mellan myndigheterna och departementen är något som myndigheterna också efterfrågar. Utvecklad dialog med regeringen för att förbättra myndigheternas förutsättningar Syftet med resultatstyrningen i staten är att myndigheternas ska be- driva sin verksamhet så effektivt som möjligt. Resultatstyrningen bygger på att regeringen har delegerat ansvaret för myndigheternas verksamhet till myndigheterna. Den består av två huvudsakliga delar; mål för vad verksamhet ska uppnå och uppföljning av verksamhetens resultat i förhållande till målen. Myndigheterna efterlyser framför allt mer tillitsbaserad styrning och uppföljning från regeringens sida när det gäller externa förutsätt- ningar. Det framkommer både i vår enkät, i , i Tillits- verkstaden och i andra kontakter som delegationen haft. Till exem- pel uppger företrädare för följande i en- käten: Löpande propåer och ad-hoc mässig styrning, delvis på detaljnivå, från uppdragsgivaren innebär hinder för att utveckla tillitsbaserad styrning. Detta är inget nytt problem. En lång rad utredningar och rapporter har pekat på att regeringens styrning av myndigheterna behöver bli mer långsiktig och strategisk. Till denna problembild kan vi nu lägga ytterligare ett behov – att styrningen också bör präglas mer av tillit, vilket vi utvecklar nedan. I resultatstyrningen förekommer flera informationskällor, till exempel myndighetens årsredovisning, löpande återrapportering av särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna, utredningar eller ut- värderingar av myndighetens resultat och den så kallade myndighets- dialogen mellan myndigheten och företrädare för det departementet som myndigheten sorterar under. Dessutom förekommer det ofta omfattande informella kontakter mellan myndigheten och det an- svariga departementet. Enligt Tillitsdelegationen behöver dialogen utvecklas, eftersom nuvarande styrningen och uppföljningen kan brista på olika sätt. Dele- gationens kontakter med myndigheterna och andra aktörer visar att styrningen kan brista i helhetssyn, att den inte är tillräckligt samman- hållen, att det finns för stor detaljstyrning, att den är kortsiktig eller att det saknas incitament för samverkan och uppföljning ur ett hel- hetsperspektiv. Olika myndigheter med samma regelverk kan tolka reglerna på olika sätt. Det framgår också att det behövs kontinuerlig återkoppling från myndigheterna om lagar och regler och hur de kan utvecklas. Vår slutsats är att det finns en utvecklingspotential när det gäller att skapa en närmare dialog mellan regeringen och myndigheterna. Inom ramen för fokuserade också en av träffarna på dialogen och företrädare för myndigheterna och fick möjlighet att utbyta perspektiv. Ansvaret för att utveckla dia- logen ligger både hos departementen och hos myndigheterna. Denna utvecklade och tillitsbaserade dialog kan bidra till bättre styrning, bättre anpassad uppföljning och återrapportering. Detta kan i sin tur också minska administrationen hos både myndigheter och . En utvecklad och mer öppen dialog till exempel innan och efter regeringsbeslut kan bidra till att myndighetens verksamhet styrs och följs upp på ett mer ändamålsenligt sätt. Dialogen kan också med fördel göras tillsammans med flera enheter och departement respektive myndigheter för att åstadkomma en mer sammanhållen styrning och leda till gemensamma ansträngningar för att lösa frågor som kräver åtgärder ur ett helhetsperspektiv. Samarbetet mellan och Polisen är ett gott exempel I försöksverksamheten inom Polisen har Tillitsdelegationen identi- fierat ett bra exempel på hur samarbetet mellan berörda myndigheter och har fungerat. De har fört en kontinuerlig dialog och departementet har agerat när det har behövts. har det varit tydligt att myndigheterna har ansvaret för hur försöks- verksamheten ska genomföras. Bakgrunden till försöksverksamheten är att en särskild utredare fick i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som leder till en snab- bare lagföring av brott utan att minska rättssäkerheten och kvaliteten. Direktivet fokuserade på snabbare lagföring, men det fanns flera möjliga vägar framåt för utredningen. En sådan var jour- domstolar, vilket diskuterades med departementet, berörda aktörer och experter tillsammans med andra förslag. Utifrån sin kunskaps- inhämtning och de diskussioner som genomfördes, bedömde utred- ningen att en försöksverksamhet för att korta handläggningstiderna för vissa brottsmål skulle kunna vara en framkomlig väg. Polisen fortsatte att föra en dialog med departementet om hur en sådan för- söksverksamhet skulle kunna se ut, vilket ledde till att själva reger- ingsuppdraget till de olika myndigheterna var väl genomtänkt och förankrat hos såväl myndigheter som departement. En medarbetare från Polisen beskriver det på följande vis: Det som är viktigt var att vi efter att vi kunnat påverka utformningen av försöksverksamheten haft en fortsatt avstämning och dialog inför till- läggsbeslut utöver rena avstämningar. Informellt och engagerat! 3.4.10En utvecklad finansiell styrning En extern faktor som myndigheterna behöver hantera är den finan- siella styrningen från regeringen och när det gäller budget och återrapportering. För de flesta myndigheter fungerar den väl, men i både Tillitsverkstaden och i framkommer att den finansiella styrningen och reglerna för hur medel får disponeras riskerar att hindra myndigheterna från att arbeta ändamålsenligt i stället för att skapa förutsättningar för en mer effektiv medelstill- delning som stödjer uppdraget. Det handlar inte främst om mängden pengar, eller om resurserna står i proportion till det aktuella upp- draget, utan snarare om hur dessa medel kommer myndigheterna till del. Flera myndigheter i tar upp vissa utmaningar som gäller den finansiella styrningen. Det gäller framför allt länsstyrel- serna, universiteten och högskolorna11 samt myndigheter med många regeringsuppdrag. För länsstyrelserna är så kallade inomstatliga bi- drag den näst största intäktskällan och stod 2017 för , eller av den totala finansieringen.12 Bidragen kom- mer huvudsakligen från andra myndigheter som i allmänhet är an- slagsfinansierade och ger bidrag till länsstyrelserna för att genomföra olika uppdrag som specificerats i respektive myndighets reglerings- brev eller i särskilda regeringsbeslut. Ofta omfattar processen för att ta del av dessa pengar omständliga ansökningsförfaranden, som återrapporteringen ofta också är omfattande och mångfacetterad. En stor del av dessa medel räknas dessutom som stadigvarande då de återkommer . Effekten av denna finansiella styrning blir att myndigheterna får svårt att planera och arbeta med sakfrågorna på ett långsiktigt, håll- bart sätt. Detsamma gäller arbetsgivarfrågor som kompetensbehov, kortare anställningsformer och högre kostnader för rekrytering. För sakfrågorna kan ett ansökningsförfarande mellan två myndigheter fördröja utförandet av uppdraget till dess att myndigheten har fått medel för det uppdraget. Detta har lett till att både länsstyrelser, universitet och högskolor har ökat sin andel oförbrukade bidrag.13 11Universitetskanslersämbetet (2013), Årsrapport för universitet och högskolor och Riks- revisionen (2011). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. 12Riksrevisionen (2019). Vanans makt – regeringens styrning av länsstyrelserna. 13Riksrevisionen (2011). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. Man har då inte lyckats omsätta pengarna i verksamhet i enlighet med beslut om statens budget. De myndigheter som får många olika regeringsuppdrag med an- slag som är knutna till uppdragen kan också få svårt att planera på ett långsiktigt hållbart sätt, eftersom de inte vet hur många uppdrag som ges kommande år. I universitets- och högskolesektorn har finansie- ringens kortsiktighet också påverkat anställningar och karriärvägar. Till exempel har andelen forskare och undervisande personal som är beroende av externa forskningsmedel stadigt ökat, vilket gör att olika utbildningsinsatser blir svårare att genomföra.14 I enkätundersök- ningen framkommer en liknande bild. Missnöjet med hur anslagen fördelas är en av anledningarna till att universitet, högskolor och läns- styrelser i högre grad än andra myndigheter anser att det finns ex- terna hinder för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning.15 I Tillitsverkstaden beskriver en chef på att proces- sen kring anslagen är rigid och att de upplever att det strikta regelver- ket för disponering och återrapportering är ett problem. Det gäller främst i de projekt i flermiljardsklassen där tillgången till pengar är en stor fråga: I vårt fall handlar det till exempel om en anslagsstruktur som gör att vi inte kan arbeta effektivt. Vi har alldeles för korta återrapporteringar och för kort frist på hur vi ska använda pengar när det till exempel handlar om stora projekt. Där finns en brist på tillit. Det hade varit bättre om de lämnar över detta till oss. 3.5Iakttagelser inför det fortsatta arbetet Tillitsdelegationen har under samtalat med många som arbetar inom kommuner, landsting och statliga myndigheter. har vi haft ett särskilt fokus på statlig sektor. Utifrån våra samtal, myndigheternas försöksverksamheter och fallstudier samt forskning har vi dragit ett antal slutsatser inför det fortsatta utveck- lingsarbetet. Vi anser att det är nödvändigt med ett långsiktigt åtagande för att uppnå en bestående utveckling. Annars riskerar de steg som tagits 14Riksrevisionen (2011). Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor och SOU 2019:6 En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan. 15Se tabell 16 i bilaga 5. 16Trafikverkets anslagsstruktur är speciell och lärdomarna från går inte att över- föra till myndigheterna generellt. mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning att inte ge tillräckliga resultat. De vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning fungerar väl för att stödja utvecklingsarbetet. Myndigheterna har dock varierande kapacitet och intresse och för att påskynda ut- vecklingen anser delegationen att myndigheterna behöver ha tillgång till ett stöd. 3.5.1Det krävs ett långsiktigt arbete Tillitsdelegationen kan konstatera att det krävs ett kontinuerligt, långsiktigt och hållbart utvecklingsarbete för att tillitsbaserad styr- ning och ledning ska få genomslag i hela den statliga förvaltningen. Det kan vi göra utifrån de samlade iakttagelserna i Tillitsverkstaden, , andra besök och kontakter med myndigheterna och enkätundersökningen. Det innebär att såväl myndigheterna som reger- ingen kommer behöva fortsätta prioritera utvecklingsarbetet och skapa goda förutsättningar för det. Fler myndigheter behöver också ingå i det mer aktiva förändringsarbetet. Om inte fler myndigheter deltar så riskerar den omfattande reform som regeringen och myn- digheterna inlett att inte få önskat genomslag. Myndigheterna uppfattar att tillitsbaserad styrning och ledning är relevant för dem, vilket är en grundläggande förutsättning för ett lång- siktigt framgångsrikt arbete. Delegationen har också konstaterat att statliga myndigheter både är engagerade och intresserade av tillitsba- serad styrning och ledning. För många är de vägledande principerna för tillitsbaserad styrning och ledning inte några nyheter. Liknande tankar har funnits . Men att omsätta dessa principer i ord och handling i vardagen är däremot ett arbete som kräver reflektion, analys, diskussion och omprioriteringar, och inte minst mod och tid. Den förändring i styrning och ledning som tillits- reformen beskrivit har till och med kallats en kognitiv reform.17 Det är ett förändringsarbete som kräver kontinuitet och uthållighet för att ge resultat. Det är inte heller så att arbetet når ett uppsatt mål och sedan är färdigt, utan arbetet måste pågå. Det är också viktigt att komma ihåg att arbetet inte alltid skapar konkreta resultat 17Ahlbäck , S. och Wockelberg, H. (kommande). Public administration reforms in during the period 2016–2018. i den egna verksamheten, utan det kanske skapar förutsättningar för resultat i någon annans verksamhet. Tillitsbaserad styrning och ledning förväntas bidra på flera områden Myndigheterna har olika behov av åtgärder, men inte sällan är det ut- maningar som kräver ett stort förändringsarbete. Det framgick tyd- ligt av intresseanmälningarna till att de utmaningar som myndigheterna står inför och som de bedömer att en mer tillits- baserad styrning och ledning kan bidra till att lösa är frågor som kräver ett långsiktigt arbete. Det handlar om att med stöd av en mer tillits- baserad styrning och ledning bland annat kunna hantera osäkra, snabba omvärldsförändringar, en stor och geografiskt utspridd orga- nisation eller en ny eller omlokaliserad myndighet. Det kan också vara att hantera ett brett och omfattande uppdrag som ibland in- begriper olika roller, eller interna svårigheter såsom att det saknas helhetssyn, att samverkan mellan stöd- och kärnfunktioner eller mellan experter och generalister inte fungerar. Myndigheterna på- pekar också att tillitsbaserad styrning och ledning bör kunna bidra till att hantera svårigheter med kompetensförsörjning, arbetsmiljö och att bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens. Myndigheterna uttalar också att tillitsbaserad styrning och ledning bör kunna bidra till att de bättre kan ta tillvara och använda medborgarna och andra aktörers synpunkter och erfarenheter när myndigheterna ska ut- veckla verksamheten. Resultaten påverkas av många faktorer Resultaten av förändringsarbetet påverkas av en rad faktorer. På kort sikt påverkas resultaten av bland annat ledning- ens stöd och prioriteringar, avsatta resurser i form av tid, personal samt deras kompetens, liksom av hur relevant alla medarbetare upp- fattar att tillitsbaserad styrning och ledning är för den egna myndig- hetens utveckling. För att åstadkomma resultat på lång sikt krävs också mod och uthållighet från myndigheten, och en förmåga att kombinera det dagliga operativa arbetet med förändringsarbetet. I har det bland annat framkommit att myndigheterna har svårigheter med att skapa utrymme för förändringsarbete i var- Det kan handla mer generellt om att arbetssituationen är pres- sad, där medarbetarna har stora mängder ärenden att hantera, eller liknande som skapar begränsat utrymme i vardagen för utvecklings- arbete. Men det kan också handla om andra faktorer, såsom omorga- nisationer eller personalomsättning. Dessutom kan det finnas externa faktorer, som förutsättningar från regeringen, där exempelvis reger- ingsuppdrag, budgetläge eller att myndigheten ska flytta också kan skapa utmaningar för det långsiktiga arbetet. Regeringens roll är viktig för det fortsatta arbetet Regeringens roll för det fortsatta utvecklingsarbetet ska inte under- skattas. Flera myndigheter pekar på betydelsen av att regeringen tydligt signalerar att tillitsbaserad styrning och ledning fortsätter vara priorirat. De menar att trovärdigheten i tillitsreformen skulle minska om uppdraget som Tillitsdelegationen har haft avslutades utan att det fortsätter prioriteras och utan ytterligare åtgärder. Flera anser också att det är nödvändigt att reformen också ger avtryck, för att det ska vara möjligt för myndigheterna att bedriva sitt interna utvecklingsarbete med framgång och uppnå resultat för medborgare och företag. Det gäller framför allt i regeringens styrning, men också i förvaltningspolitiken i övrigt. Någon uttrycker att regeringen måste gå från ord till handling för att tillitsbaserad styrning och ledning inte ska uppfattas som en fluga. De förutsättningar som regeringen ger har central betydelse för det fortsatta arbetet. Två femtedelar av myndigheterna totalt pekar på att det finns externa hinder för att utveckla en tillitsbaserad styrning och ledning i deras myndighet, där regeringen är en viktig aktör. För att kunna analysera insatser och deras koppling till idén om tillitsbaserad styrning och ledning har de vägledande principerna en central funktion. Det gäller också för att kunna planera och utveckla insatser i denna riktning. I vårt tidigare betänkande föreslog vi sju principer.18 Principerna överlappar varandra på olika sätt, men de 18SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn. binds samman av det faktum att tilliten är grundläggande och att strävan är att skapa förutsättningar för flexibilitet, kvalitet och ser- vice när myndigheten möter medborgaren.