sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Den ska enligt uppdraget bidra med kunskapsunderlag till det deluppdrag inom utredningen som handlar om att analysera för‐ och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder. Syf‐ tet med detta kunskapsunderlag är att belysa planeringssystem och planeringsverk‐ tyg för miljövänligt resande och transporter i detaljplanering, i synnerhet gång och cykel. Aspekter som ska beskrivas är hälsoperspektiv, sociala perspektiv, transporteffektivitet och stadsmiljökvaliteter. Huvudfokus har varit förutsättningarna för gång och cykel, och att skärskåda planeringssystem och planeringsverktyg utifrån detta perspektiv. Tanken är att där‐ med underlätta de tankevändor som behövs för att kunna se utöver bilen som norm i samhällsbyggandet. Framställningen refererar bland annat till det arbete jag gjort på och åt i dessa frågor. Samo dning för bost dsbyg ande (N Syftet med detta kunskapsunderlag till utredningen är att belysa planeringssystem och planeringsverktyg i detaljplaneringför goda stadskvaliteter som gynnar människor som går och cyklar i vardagen. Att öka andelen resor till fots och per cykel är en viktig del av omställningen till ett håll‐ För de enskilda människorna och samhället är hälsovinsterna med att gå och cykla i vardagen också viktiga. Ett tilltalande och omväxlande stads‐ landskap med bebyggelseområden, utblickar och gröna stråk som stöder fysisk aktivitet i vardagslivet är därför angeläget för alla, inte minst för dem som växer upp. tillsammans med trivselvärdet av att vara i rörelse ge människor incitament att ändra Att gå och cykla kombinerat med kollektivtrafik är resurseffektivt med hänsyn till såväl förbrukning av energi och material som den markyta i staden som tas i anspråk. att i planeringen tydliggöra dessa fördelar jämfört med bilismen kan man motivera för dessa färdsätt. Att kunna ta sig fram av egen kraft kan ses som en rättighet. Genhet, orienterbarhet och maskvidd i nätet av gång‐ och cykelstråk är viktiga parametrar för framkomlighet för den som går eller cyklar. I planeringen måste kvaliteter och brister i miljön fångas upp och tas tillvara respektive åtgärdas. I rapporten utvecklas hur PBL‐systemets planeringsverktyg kan användas. kommunala planeringen enligt PBL (med visst inflytande från staten) ska tillsammans med den kommunala och regionala trafik – och transportplaneringen samordnas med de statliga systemen för planering av transportinfrastruktur. Vi har dels ett system för den fysiska planeringen av vägar och järnvägar, dels ett nationellt system för att finansiera planering, byggande, drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar samt ge bidrag till övrig transportinfrastruktur mm. Statliga bidrag ges till cykel och kollektivtrafik bl.a. I det sammanhanget ska kommunerna göra motprestationer i form av samlade planeringsinsatser för hållbar stadsutveckling och bostadsbyggande. Uttrycklig koppling till intentionerna i politiken för gestaltad livsmiljö saknas. Byggnader, grönområden och vägar är alla delar av en större helhet – landskapet. landskapet som omger oss när vi står på marken, sitter på cykeln och promenerar ge‐ nom stadsbygd och landsbygd. Omsorgsfull gestaltning av de offentliga rummen som helhet och deras förankring i stadslandskapet har stor betydelse för fotgängare och cyklister och för trivseln i stadslivet. Samlad kunskap om landskapets förutsättningar, värden och användning behövs som underlag på alla nivåer i planeringen för man ska kunna ta tillvara och utveckla dess potential. Integrerad andskapsanalys är en metod som utvecklat tillsammans med regioner och myndigheter för tidiga och översiktliga planeringsskeden. stadens förutsättningar och följas upp och fördjupas i de detaljerade Hållbara strukturer för gång och cykling är allmänna intressen enligt PBL. genom hela planeringsprocessen från formulering av intresset till avvägning gentemot andra allmänna intressen på översiktlig nivå samt mot de enskilda intressena när detalj‐ plan upprättas och bygglov behandlas. I botten behövs enligt ovan gedigen kunskap om landskapets förutsättningar och värden. Arkitekturpolicy och transportplan, fotgängar‐ program, cykelplan och parkeringspolicy kan ingå i eller länkas till översiktsplanen. Dessa riktlinjer kan fångas upp i arbetet med program (ramprogram) till Här kan man ta upp sambandet med stadslandskapets strukturer och syftet med detaljplaneringen. Där bör prioriteringen av gång‐ och cykling lyftas fram. för området kan förstärkas med gestaltnings‐ eller kvalitetsprogram där viktiga kvaliteter för att vistas och röra sig i det offentliga rummet I rapporten lyfts några viktiga förhållningssätt fram, som behöver beaktas för att varaktigt säkra framkomlighet för gående och cyklister:  Med tydliga formuleringar i detaljplanens syfte kan preciserade planbestäm‐  Med utformningen av gaturummet i samspel med bebyggelsen skapas förut‐ sättningar för stadsliv. Högsta tillåtna hastighet regleras inte i planbestämmelser, men gatans karaktär kan anges.  För att garantera varaktig framkomlighet bör allmänt tillgängliga gång‐ och cykelstråk ligga på allmän platsmark. Så kallat x‐område på kvartersmark är bara  Parkeringsbehoven för cyklar bör uppmärksammas, även deras placering, så att vistelseytor och fotgängares framkomlighet garanteras. behov bör övervägas.  Vid kollektivtrafiknoder kan markkonkurrensen vara särskilt stor, och plats för cykelparkering måste hävdas gentemot kraftfullare intressen. ägaren ansvar, men här är många aktörer är ofta inblandade. nyckelroll för samordning.  Det saknas ett självklart planinstrument för att planera och genomföra längre självständiga cykel‐ eller gångförbindelser utanför samlad bebyggelse om dessa inte har funktionellt samband med allmän väg. 1Prioritera+ Ett trafikperspektivmänniskansomi rörelseutgår från cyklisten och fotgängaren. +Vad är gång‐ och cykelvänliga stadsmiljöer +Se rationellt på de gåendes rättigheter +Viktigt inventera brister och möjligheter +Begrepp för transportinfrastruktur med bäring på gång och cykel +Offentliga miljöer– en liten reflektion +Framkomlighet, konnektivitet, orienterbarhet, maskvidd, och genhet 2 Planering enligt plan‐ och bygglagen (PBL‐planering) och systemen+ Om olikheterför transportinfrastrukturplaneringmellan PBL‐planering och transportinfrastrukturplanering + Stadsmiljöavtal ‐ helhetssyn på gestaltning av stadsmiljön i arbetet med + Kunskap om landskapet 3Gång,+ Var kancykelmanochgårörelseoch cykla?som planeringsfråga +Plats för att gå och cykla är ett allmänt intresse +Särskilda program och planer för gång och cykel 4Detaljplanera+ Detaljplanenivånför att främja gång, cykel och rörelse +Framkomlighet på allmän platsmark respektive kvartersmark +Behoven av utrymme för gång‐ och cykelfordon +Självständigt planinstrument för gång‐ och cykelvägar efterlyses rKällor och inspirationstexte 1BilaBegreppor: för transportinfrastruktur 2 Kort om planeringssystemen enligt PBL och för transportinfrastruktur 3 Efterlysning av självständigt planinstrument för gång‐ och cykelvägar Syftet med detta kunskapsunderlag till är att belysa planeringssystem och planerings‐ verktyg för miljövänligt resande och transporter i detaljplanering, i synnerhet gång och cykel. Betydelsefulla aspekter är hälsoperspektiv, transporteffektivitet och stadsmiljö‐ kvaliteter. Vi blev moderna människor när vi börjat gå, och har gjort så – först under det senaste seklet har vårt grundläggande sätt att förflytta oss i vardagen trängts undan av snabbare fortskaffningsmedel. Cykel är ett sådant, som vi haft ett drygt sekel. Men den cyklande människan står den gående nära; en fot i marken, av från sadeln och vips är cyklisten en fotgängare. Gående och cyklister tar sig fram för egen maskin och har det mesta gemensamt, men trängs ibland inom det begränsade utrymme som de till‐ delats i den moderna staden. Med utgångspunkt i den gående och cyklande människans villkor i stadsmiljön har jag beskrivit och reflekterat över hur verktygen i PBL och planeringssystemen för transportinfrastruktur kan förbättra och säkra förutsättningarna för att gå och cykla i vardagen. Perspektivet gång, cykel och rörelse i vardagsmiljöerna renodlas, och ställs i relation till både stadslandskapets värden, begrepp, mål, samhällsnivåer och verktyg i planeringen. Dagens transportinfrastruktur är, om man ser till den yta som tas i anspråk, främst ägnad att tillgodose biltrafikens och kollektivtrafikens behov. De som rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende av att de platser och stråk som de rör sig i stödjer deras aktiviteter. Hur ska de som väljer att ta sig fram för egen maskin få likvärdiga mobilitetsförutsättningar? I rapporten prövas ett perspek‐ tiv på framkomlighet för gående och cyklister som en rättighet som det är planeringens uppgift att säkra. Jag lyfter också fram några enligt min erfarenhet väsentliga frågor som jag uppfattar som oklart reglerade eller förbisedda. I reflekterar jag över fotgängarens och cyklistens villkor i stadsmiljön, och de struktureravsnitt 1 och den kunskap om landskapets förutsättningar som behövs för att stödja fysiskt aktiva transporter i vardagen liksom rörelse som rekreation och utveckling. Vad står de olika begreppen i transportplaneringen för och vilka andra begrepp är viktiga för att förstå och hantera de gåendes och cyklandes särart och behov. Betydelsen för stadsli‐ vet av hastigheten i gaturummet tas upp. I kommenterar jag skillnaderna mellan det statliga systemet för transportinfrastrukturplaneringavsnitt 2och PBL‐planeringen med kommunens helhetsansvar för utveckling och markanvändning inom sina gränser. Cykling och gående är lokala färdsätt, men är beroende at den statliga nivåns stöd. Får den välgestaltade helheten i det offentliga rummet tillräcklig betydelse i stadsmiljöavtalen? Kan kunskapen om stadslandskapet utvecklas med liknande metoder som i integrerade landskaps‐ karaktärsanalyser. I avsnitt 3 beskriver jag var man får gå och cykla, förutom på allmän plats även enskild Gång och cykeltrafik som allmänt intresse enligt PBL beskrivs. systemsyn, där strukturerna för gång och cykel tas om hand från översiktliga skalnivåer ner till detaljerna i närmiljön. Detta kan hanteras i olika plandokument som stödjer I av nitt 4 kommenterar jag hur man på detaljplanenivån kan säkra förutsättningarna för gång och cykel med stöd av olika övergripande riktlinjer. nens syfte är avgörande för hur detaljerad den kan göras. markens utformning, framkomlighet på allmän platsmark respektive kvartersmark, cykelparkering och möjligheterna att planera för sammanhängande stråk även utanför Några frågor har jag fördjupat som bakgrund till texten i själva rapporten: + om begrepp i trafik‐ och transportplaneringen + om uppbyggnaden av PBL‐systemet jämfört med systemet för planering av + om att planera för gång och cykel utanför sammanhållen bebyggelse Dessa bakgrundstexter redovisas i sist i rapporten. 1 Prioritera människan i rörelse Ett trafikperspektiv som utgår från cyklisten och fotgängaren. Företrädare för hållbara transporter brukar hävda att gång och cykel ska behandlas som ett eget trafikslag som får egna utrymmen i den fysiska miljön, vilket måste genomsyra Jag använder dock i denna rapport begreppet färdsätt. Gång är en viktig del i alla människors vardag, att gå är grundläggande för att vara människa, så självklart att det i det allmänna medvetandet nästan glömts bort som ett transportalternativ i vardagslivet. För de flesta av oss gäller att vi skulle må bättre av att gå mer i vår vardag. Från folkhälsosynpunkt borde varje människa gå åtminstone 2,5 , ja kanske , eller minst För cykling gäller i princip samma sak, fast man kommer lite längre. Frånsett värdet av intensiv rörelse som stärker hjärtat, konditionen, muskulaturen och övriga kroppsfunktioner, har forskning visat att ständig lågintensiv rörelse är väldigt viktigt för vår fysiska och psykiska hälsa. Lägg därtill värdet för kropp och själ att som man förflyttarsig kunna vistas i fria luften, känna årstidsväxlingarna och uppleva land‐ (Näringsdep tementet 2017) skapet med växtlighet och bebyggelse. Barn och unga behöver röra sig ännu mera (minst ) och lek och rörelse utomhus i naturlig terräng är viktigt för deras utveckling. Jämför med att i tätort är uppåt av bilresorna bara 3‐4 km, varav en stor andel är skjutsningar till skolan. (2013, Bover‐ Fotgängarnas och cyklisternas behov har i ökad grad tagits upp i planeringen och de är på väg att betraktas som självständiga färdsätt som ska respekteras och få det utrymme som behövs i stadens offentliga rum. Den som rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende av att de platser och stråk där de rör sig i vardagen stödjer deras aktiviteter. kan stimulera till ökad triv‐ sel och vistelse utomhus, och att fler går ochstödjandecyklar, ochmiljöeratt barn och unga får möjlighet att utvecklas med fysisk aktivitet och fri lek i naturen. Vad är gång‐ och cykelvänliga stadsmiljöer En utgångspunkt för en gångvänlig stad behöver vara att alla miljöer ska fungera för så många som möjligt. Det ska både vara möjligt att ta sig fram obehindrat dit man ska i den hastighet som passar individen och vistas i det offentliga rummet tillsammans med människor i alla åldrar, ha nära tillgång till service och butiker men också kontakt med grönska och landskap, både ombonade soliga och skyddade platser och fria utblickar i stadslandskapet. Fotgängaren är direkt utsatt för väder och vind, ljus och skugga och för många starka sinnesupplevelser i den byggda miljön. Gestaltningen av stadens byggnader och anlägg‐ ningar kan på ett avgörande sätt bidra till stimulerande och attraktiv miljö för dem som går och cyklar. Detta är i sin tur nödvändigt för omställningen till en mer hållbar stad. Som gående rör man sig långsammare än andra trafikanter, 2‐7 km/tim, cirka 30‐100 m/minut, vilket på gott och ont medför att omgivningens kvaliteter och brister blir väl‐ digt påtagliga och påverkar i sin tur individen vare sig man vill eller inte. storskaliga miljöer blir så mycket mer dominanta när man går, för de exponeras så länge Även exponering för buller och för hastiga fordonsrörelser blir mer kännbart när Man behöver motverka barriäreffekterna av de renodlade motortrafikrummen. Den gående kan uppleva tiden under sådana sträckor som bortkastad. Fotgängaren är den trafikant som rör sig långsammast och är för sin framkomlighet verkligen beroende av ett finmaskigt gångtrafiknät, vidare av rimlig frånvaro av buller för komfort i gångmiljön och möjlighet att prata med den man går tillsammans med. röra sig genom sekvenser av omsorgsfullt utformade stadsrum med detaljer, olika tids‐ djup, omväxling, växtlighet och utblickar kan å andra sidan ge ovärderlig frihetskänsla och stimulans i vardagslivet. Den jämfört med andra färdsätt ger också upplevelse av meningsfullhet. Man vill röra sig på och mellan platser som är trivsamma och behagliga att vistas på, som ger intryck och upplevelser i ögonhöjd. har i sin bok ”Byer for mennes‐ ker” fint sammanfattat vad det handlar om. ‐ mot olyckor kriminalitet – möjligheter att gå, stå och sitta, att se, samtala och vara fysiskt aktiv, – en mänsklig skala, ett gott mikroklimat, vackra välutformade detaljer och material, utsikt, träd, planteringar och vatten (Gehl J 2010, sid Se rationellt på de gåendes rättigheter Det är rationellt att välja gång oftare än många tror. Man behöver inte vänta på nästa buss eller spårvagn, man behöver inte parkera, och på köpet får man en del av sin Om man inte har något alternativ – inga pengar eller har glömt sitt kort, om det är stopp i trafiken eller inga bussar och spårvagnar finns tillgängliga ‐ så måste man gå! Möjligheten att ta sig fram som fotgängare är en rättighetsfråga och en Detta synsätt anknyter till begreppet ”likvärdiga mobilitetsförut‐ sättningar” för alla färdsätt som lyfts fram av Carl‐Johan Allemansrätten, dvs rätt att hänsynsfullt ta sig fram över annans mark utan att skada grödor mm eller göra intrång i människors hemfridszon är en hävdvunnen rättighet sedan urminnes tider med stark förankring hos allmänheten. Den är inskriven i grundlag, regeringsformen. Skillnaden mellan skyddade och oskyddade trafikanter i risk att råka ut för en olycka är uppseendeväckande stor. En bilåkande riskerar i ytterst liten grad att bli allvarligt skadad eller dödad vid olyckor i tätort så länge som bilen framförs lagligt med hänsyn till bältesanvändning, nykterhet och hastighet. Därtill bör likvärdighet i komfort och upplevd trygghet vägas in i en konsekvent tillämpning av rättighetsperspektivet, för att inte tala om hur mycket yta i stadens rum som tas i anspråk av respektive färdsätt. En annan rättighetsfråga är framkomlighet, som kan uttryckas i genhet och maskvidd. Möjligheten att göra en ”runda” är en viktig kvalitet för fotgängaren. Med en tät maskvidd (korta avstånd mellan stråkens knutpunkter) blir möjligheten att välja väg stor, och fotgängaren upplever hög genhet. Viktigt inventera brister och möjligheter Det är viktigt att kommunen har ett tillgängligt, aktuellt och tillräckligt detaljerat under‐ lag där brister och förtjänster i stadsmiljön för fotgängare och cyklister noteras. gängare skiljer inte på allmän platsmark och kvartersmark, utan tar sig fram där det fungerar och är gent (där många går i naturmark blir det stigar). En samlad kunskap om hela det tillgängliga stadslandskapet behövs, även om ansvaret för åtgärder delas mellan kommunen och fastighetsägare. Enkäter och intervjuer är traditionella kunskapskällor. Metoder finns utvecklade för ”Trygghetsvandringar” med boende och andra berörda där kvaliteter, risker och önske‐ mål kan fångas upp. Andra sätt att bevaka fotgängarintresset är att utveckla kontakten med skolor för att få hjälp att kartera brister i närmiljön från barnens perspektiv. digitala mätningar av faktiska fotgängarrörelser inom de mest trafikerade områdena bör Exempel finns på mätning i (mobiltelefoner i rörelse) och (gångtrafikanträkning med stöd av kamera). Ett annat exempel är Space Syntax‐ analyser som ger kunskap om den faktiska tillgängligheten och användbarheten liksom brister och beräkning av genhetskvoter mellan adresser. Sådana underlag kan givetvis också kompletteras med tillgänglig kunskap från analyser av stadslandskapet med värden och potentialer för fotgängarna som gäller vegetation, utsikter, kulturhistoriska värden. Ett tidigt exempel är sociotopkartor. lokalt anpassade kombinationer av metoder bör det vara möjligt att få fram ett bra underlag om framkomlighet och brister i gång‐ och cykelnäten, inte minst behov av nderlag om landskapet ytterligare) (i avsnitt 2 kommenteras Begrepp för transportinfrastruktur med bäring på gång och cykel De begrepp som används i transport‐ och trafikplaneringen är utvecklade med biltrafi‐ ken som norm. Ambitioner att lyfta in gång och cykel i begreppsapparaten har lett till Det vore en fördel om utredningen kan bringa bättre reda i nomenklatu‐ (Se genomgång i Bilaga 1. Där kommenteras några begrepp i transport‐planeringen och hur de fungerar för gång och cykel) ”Cykel och gång ska betraktas som egna trafikslag” förs ofta fram, för att kräva en likfor‐ Eftersom det bara finns , vägtrafik, bantrafik, sjöfart och luftfart, kan detta begrepp inte användas, utan det är fråga om transportsätt eller färd‐ Jag har i denna text valt färdsätt, som ger association till den människa som färdas. Med begreppen y eff ktivit t och esurseffek ivitet kan man tydliggöra och kvantifiera hållbarhetspotentialen för gång och cykel i staden. För att fånga hela förbrukningen av stadens begränsade markresurser. bör man också beakta både den plats fordonet upptar i trafiken (där hastigheten har betydelse för hur stor yta som går åt) samt hur mycket mark för parkering som går åt. , d.v.s. att förflytta sig i vardagen I folkhälsoarbetet används begreppet med hjälp av fysisk aktivitet, främst gång och cykling. rör sig till fots, med cykel, leker eller på annat sätt är fysiskt aktiv i staden är beroende av att de platser och stråk som de rör sig i stödjer deras aktiviteter. Dessa miljöer kan stimulera till ökad trivsel och vistelse utomhus och är mycket betydelsefulla för att stimulera fysisk aktivitet i vardagen. Dessa miljöer är en del av ett större sammanhang. De är delar av ett landskap med strukturer av bebyggelse, transportsystem och grönområden. De begrepp som relaterats ovan samt i Bilaga 1 har som syfte att förstå, hantera och beräkna trafik och transporter beträffande mängder och ekonomi. Hur begreppen leder tanken kan bero på vilket perspektiv man utgår från, eller vilken tankefigur resonemanget håller sig inom. Målet för samhällsplaneringen har enligt resonemangen i mer överordnade livsmiljöbegrepp som ledstjärnor. cykel och kollektivtrafik hänger alla samman i en resekedja och är beroende av välgestaltade, tillgängliga och attraktiva stadsrum för att fungera och locka fler Då kan såväl de hälsobringande effekterna som färdsättens resurssnålhet ge Offentliga miljöer– en liten reflektion ”Gestaltad livsmiljö” påpekar att de offentliga miljöerna är viktiga gemensamma rum i samhället av stor betydelse för många människors vardag. samhällsviktiga funktioner och kan bidra till gemenskap och tillhörighet och är socialt (prop2017/18:110 sid 51) viktiga rum där människor samlas och möter andra på lika villkor. miljön utformad med omsorg signalerar det dess betydelse. Allmänna platser på planlagd mark utgörs av gator, vägar, torg, parker och andra områden, som enligt detaljplanen räavsedda fö r ett gemensamt behov (1 kap 4§ PBL). (1993:1617). Dessutom är allmänna vägar och andra områden som upplåtits för allmän trafik och är enligt 1 kap. 2 § ordningslagen Vissa andra platser kan jämställas med offentlig plats om kommunen beslutar så i lokala I allmänt medvetande jämställer man det offentliga rummet med offentliga och publika miljöer, där allmänheten har tillträde. platser i strövområden och på stränder har en sådan laddning. Den som går och cyklar är i hög grad beroende av det allmännas omsorg om de Kollektivtrafiken flyttar in det offentliga rummet i fordonet – och blir en arena för möten och att man kommer i kontakt med eller i varje fall ser och deltar i en gemensam färd med alla sorters människor. Bilen däremot tar oftast upp ett stort utrymme i det offentliga rummet jämfört med vad föraren och eventuell passagerare Man kan säga att privatbilen är ett litet privat utrymme som far omkring i det offentliga rummet, och där förare och passagerare är skyddade från offentligheten. : ”Plan ra för örelse” Framkomlighet, konnektivitet, orienterbarhet, maskvidd, och genhet, I figur här intill (från sid 25 i ) redovisas några viktiga begrepp för gång‐ och cykel. Maskviddsbegreppet är inte bara tillämpligt inom stadsdelen och för vissa kopplingspunkter mellan stadsdelar. Från ett rättighets‐ och jämlikhetsperspektiv är det även angeläget att använda maskviddsbegreppet på mer övergripande skalnivåer. I fotgängarprogram respektive cykelprogram kan kommunen ange önskvärd största maskvidd för framkomlighet i stadsbygden med dessa färdsätt via genomgående respektive lokala nät. Figur 2: Från sid 25 i ”Planera för rörelse” (2013) Gåendes och cyklisters tidsförluster behöver uppmärksammas, vilket också gör den gående mera likvärdig med andra trafikantgrupper. Jämför med hur styrande resone‐ om netto‐nuvärdeskvot har varit för att motivera investeringar i utbyggnad av vägnätet. Under ett drygt halvsekel har omvägar för gående och cyklister skapats när trafikleder byggts ut, en ackumulerad strukturell brist i landskapet om man utgår från gåendes och cyklisters generella framkomlighet. Ett slående exempel på hur modern transportinfrastruktur och människors upplevelse av bl.a. trafikens farlighet har begränsat rörelseutrymmet i moderna städer är att se på hur barns aktionsradie har förändrats.