sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — Även och andra myndigheter har konstaterat dessa problem i rapporter. Oklarheterna riskerar att leda till att bristfälliga kontrollplaner fastställs. Det riskerar medföra att viktiga kontroller inte blir av och att byggfel då inte upptäcks och avhjälps inför slutbesked. Mot bakgrund av att staten har ett starkt intresse av en god bostads- försörjning samt att BBR och kontrollen av byggandet fungerar väl, anser vi att det är motiverat med åtgärder för att möjliggöra ett enklare byggande med mer förutsägbarhet och flexibilitet, ett ökat och mer diversifierat utbud av bostäder samt att kontrollen av byggandet för- tydligas. Detta kapitel innehåller våra förslag. Först redogör vi för mål och ut- gångspunkter för samtliga förslag. Sedan följer förslagen och avvägan- dena bakom dem. Avslutningsvis i kapitlet redogör vi för förslagens genomförande och ikraftträdande. 9.1Mål och utgångspunkter för våra förslag Det övergripande målet för samtliga våra förslag är modernare bygg- regler och att både regelverket och dess tillämpning ska vara förutsäg- bart, flexibilitet och förenklat. De mer precisa målen för våra förslag om principer för reformer- ing av byggregler (BBR)1 och inrättande av en i avsnitt 9.2 respektive 9.4 är att tillämpningen av BBR ska bli mer förutsägbar och flexibel så det finns utrymme för nya lösningar. Den ökade förutsägarbeten ligger i att vi föreslår att före- skrifterna i BBR ska preciseras och att , på bygg- herrars initiativ, ska lämna förhandsavgöranden om vilka lösningar som kan antas komma att uppfylla samhällskraven. Båda dessa för- slag främjar en enhetlig tillämpning av bestämmelserna. Bestämmel- serna om krav på byggnadsverk är nationella och ska gälla lika i hela landet. Merparten av dessa bestämmelser förutsätter ingen lokal hänsyn, utan tanken är att samma krav ska gälla i hela landet. För- slagen ger i sin tur nya förutsättningar för kontrollprocessen och därmed för de förslag som vi lämnar gällande kontrollen av byggandet i avsnitt 9.7. I de förslag om lämplighet för sitt ändamål vid nybyggnation som vipresenterar i avsnitt 9.3 tillämpar vi de principer som ges i refor- meringen av BBR i 9.2. För såväl principerna i stort som för lämp- 1Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. lighetskraven finns också en målsättning om att reglerna ska bli mindre omfattande och mer överskådliga och därigenom förenklade. Målen för förslagen om kravnivån när det gäller lämplighet för sitt ändamål vid nybyggnation samt ombyggnad i avsnitt 9.2 och 9.6 är ett ökat och mer diversifierat utbud av bostäder samt en ökad kostnads- och resurseffektivitet. Målen för förslagen om kontrollen av byggandet i avsnitt 9.7 är att renodla processen och inblandade aktörer så att förutsägbarheten ökar, tillämpningen förenklas och byggfelen minimeras. 9.2Principer för reformering av BBR Vi föreslår en reformering av BBR för ökad förutsägbarhet, flexibilitet och överskådlighet. 9.2.1Förslag för ökad förutsägbarhet och flexibilitet Bedömning: Det finns behov både av ökad förutsägbarhet och flexibilitet i byggregler (BBR). Förslag: Ökad förutsägbarhet och flexibilitet i BBR bör åstad- kommas genom att : •så långt det är möjligt även i fortsättningen formulerar före- skrifterna som funktionskrav, •i största möjliga mån preciserar vaga ord och formuleringar som förekommer i föreskrifter som har betydelse för före- skriftens tillämpningsområde eller krav, •definierar begrepp i föreskrifterna som har betydelse för före- skriftens tillämpningsområde eller krav, •föreskriver vilka verifieringsmetoder som ska användas för att verifiera att kraven är uppfylla, i de fall ser behov av statlig styrning i detta avseende, •i största möjliga mån minskar användningen av allmänna råd, •tar bort hänvisningar till standarder i föreskrifter och allmänna råd, förutom avseende standarder som har utarbetats enligt nya metoden som till exempel hissar och linbaneanläggningar, och •tar bort hänvisningar till myndigheters och organisationers skrifter i allmänna råd. Förslaget för regelreformering bör genomföras genom ett reger- ingsuppdrag till . Reglers funktion är att styra handlandet så att eftersträvade mål uppnås. Myndigheters regler omfattar föreskrifter och allmänna råd. är ett av flera styrmedel för att nå bestämda mål. Om målet nås eller inte, beror på den samlade effekten av en rad faktorer. När det gäller föreskrifterna beror det bland annat på hur dessa utformas och vilken genomslagskraft de får. ska åstad- komma rättssäkerhet, förutsägbarhet och en enhetlig rättstillämpning. Enligt riktlinjer för myndigheters föreskrifter ska omfattningen av föreskrifterna och de allmänna råden hållas nere. Syftet med regelreformering i sak är att åstadkomma mer ändamåls- enliga regler och en smidigare regeltillämpning. Enligt riktlinjerna för myndigheters föreskrifter kan många och detaljrika föreskrifter bli svåra att tillämpa. Det finns också risk att de i onödan fördyrar verksamheten hos staten, kommunerna, företagen och de enskilda. Färre och enklare regler är därför enligt riktlinjerna ofta en förutsätt- ning för att regelsystemet ska fungera på det sätt som var tänkt. Reglerna ska vara enkla, klara och lätta att överblicka samt ska konti- nuerligt utvärderas.2 Föreskrifter är bestämmelser som är bindande för myndigheter och enskilda.3 Allmänna råd är generella rekommendationer om till- lämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.4 Regeringen har gett närmare besked om hur det är tänkt att allmänna råd ska användas, nämligen dels för att främja en enhetlig rättstillämpning genom att förorda ett visst hand- lingssätt, dels för att ange hur någon lämpligen kan handla i vissa hänseenden genom angivande av exempel utan att utesluta andra handlingssätt.5 Allmänna råd är därmed inte bindande. I de fall i föreskrift hänvisar till en standard, i sin helhet eller i delar, blir standarden eller delarna av den en del av föreskriften och därmed bindande. I de fall i allmänt råd hänvisar till en standard, i sin helhet eller i delar, blir standarden eller delarna av den en del av rådet och därmed en rekommendation. Standardisering är i grunden marknadsdriven, det vill säga stan- darder utarbetas och används av marknadens aktörer för att hitta lös- ningar i olika frågor.6 Standardiseringen har även fått en roll i Euro- peiska unionens (EU) arbete att underlätta handel inom EU:s inre 2Statsrådsberedningen (1998), Myndigheternas föreskrifter – handbok i författningsskrivning, Ds 1998:43, s. 17–19. 3Proposition 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks- dagsordning m.m., s. 201–204. 41 § författningssamlingsförordningen (1976:725). 5Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 24–25. 6SIS, /standarder/vadrenstandard/, besökt . Enligt EU:s standardiseringsförordning7 är en standard en teknisk specifikation som antagits av en erkänd standardiserings- organisation för upprepad eller fortlöpande tillämpning.8 EU:s direktiv om hissar9 och förordning om linbaneanläggningar10 har utarbetats enligt den så kallade nya metoden. Metoden innebär att väsentliga säkerhetskrav som produkterna måste uppfylla fast- ställs i rättsakterna, medan de tekniska detaljerna återfinns i euro- peiska standarder som det hänvisas till i EU:s officiella tidning. Stan- darderna som tas fram utifrån den nya metoden är frivilliga att följa för tillverkaren, men en produkt som uppfyller en sådan standard antas uppfylla kraven i . Tillverkare som väljer att inte följa en standard måste på annat sätt visa hur kraven har uppfyllts.11 EU:s byggproduktförordning12 reglerar hur information om bygg- produkter ska lämnas. Enligt artikel 3 i förordningen utgör standarder grunden för tillverkaren att upprätta en prestandadeklaration med uppgifter om byggproduktens väsentliga egenskaper. Byggprodukt- förordningen avviker från den nya metoden i vissa avseenden, bland annat genom att den inte reglerar krav på byggprodukterna som sådana och att användningen av standarder som tagits fram utifrån förord- ningen är obligatorisk.13 Enligt punkt 2.2 i avtalet om tekniska handelshinder14 ska i egenskap av part se till att tekniska föreskrifter inte skapar onödiga hinder för internationell handel. Tekniska föreskrifter ska därför inte vara mer handelsbegränsande än nödvändigt för att uppfylla ett 7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1025/2012 av om europeisk standardisering (standardiseringsförordningen). 8Artikel 2.1 i standardiseringsförordningen. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EU av om harmo- nisering av medlemsstaternas lagstiftning om hissar och säkerhetskomponenter till hissar (omarbetning). Proposition 2015/16:59, Genomförande av hissdirektivet. 10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/424 av om linbane- anläggningar. 11Rådets resolution 85/C 136/01 av om en ny metod för teknisk harmoni- sering och standarder. Europeiska kommissionen COM (2016) 445 av , s. 3. Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 12–13. Regeringens skrivelse 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, s. 8. , SOU 2009:71 EU, och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet, s. 410. Artikel 3.2 i Europaparla- mentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av om en gemensam ram för saluföring av produkter. Europeiska kommissionen, legislative-framework_en, besökt . 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 13Artikel 1 och 8 i byggproduktförordningen. Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av den 7juli 2016, s. 6. 14Agreement on technical barriers to trade, . Sådana legitima mål är bland annat nationella säkerhets- krav, förebyggande av vilseledande metoder, skydd av människors hälsa eller säkerhet, djur- eller växtliv eller hälsa eller miljön. Enligt punkterna 2.4 och 2.8 i avtalet ska , om det är effektivt och lämpligt, använda internationella standarder som grund för tekniska föreskrifter. Vidare ska kraven på produkter, när det är möjligt, utgå från prestanda i stället för design. Enligt 3 § i förordningen (1994:2029) om tekniska regler ska en myndighet som utarbetar en teknisk regel se till att regeln utformas så att den inte hindrar handeln med andra länder mer än vad som behövs för att tillgodose syftet med regeln och säkerställa att sådana varor som uppfyller likvärdiga krav enligt regler som gäller i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), eller i när det gäller industriellt utformade produkter, inte hindras tillträde till den svenska marknaden. Enligt 4 § samma för- ordning ska en myndighet som avser att ändra, upphäva eller utarbeta en ny en teknisk regel undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard på området samt utreda möjligheten att anpassa regeln till den. Detsamma gäller även förslag till sådana standarder. Myndigheten bör i så fall utforma regeln så att den är förenlig med standarden. Begränsa tolkningsutrymmet i vissa föreskrifter Vi har identifierat att av de studerade före- skrifterna i avsnitt 3 till 9 i BBR innehåller vaga ord och formuler- ingar och/eller saknar definitioner av begrepp, som gör att det kan vara svårt att avgöra om föreskriften är uppfylld.15 I 120 föreskrifter i BBR används vaga ord och formuleringar som ger ett stort tolk- ningsutrymme. Exempel på sådana ord är tillräckligt (bland annat om manöverutrymme eller höga), begränsas (exempelvis om risk), tillfredställande och dämpas. Därutöver saknas definitioner som är viktiga för förståelsen av kravet i 70 föreskrifter. Ofta återfinns såväl preciseringar som definitioner i allmänna råd och standarder. 15Vi har valt att inte redogöra för de 82 föreskrifter om ändring, eftersom vissa avsteg från de kraven får göras enligt 8 kap. 7 § första stycket PBL och därför görs alltid en avvägning vid tillämpningen av dessa krav. Avsnitt 1 och 2 berörs enbart när de relaterar till föreskrifter i andra avsnitt som behandlar, det vill säga Föreskrifter och allmänna råd i 1:4, 1:6 och 2:1 i BBR. Underlaget utgörs därmed av 350 föreskrifter, varav 170 innehåller vaga ord och formuleringar och/eller saknar definitioner av begrepp. den har blivit tolkningsdiskussioner mellan kommuner och bygg- herrar och bidrar till att allmänna råd får en normerande roll i tillämp- ningen. Det skapar oförutsägbarhet om vad som krävs av byggherren för att kravet ska anses vara uppnått och merarbete för kommunerna. Vi ser därför att det finns ett behov av att begränsa tolkningsutrym- met för att skapa ökad förutsägbarhet och effektivitet. Genomgående har vi fått synpunkter om att föreskrifterna så långt det är möjligt bör formuleras som funktionskrav för att möjliggöra för byggherren att välja olika lösningar och hitta kostnadseffekti- vitet. Både kommuner och aktörer på byggherresidan efterfrågar pre- ciseringar i föreskrifterna, genom ökad användning av mätbara termer. Flera av aktörer har föreslagit att vissa uppgifter flyttas från allmänna råd till föreskrifterna. Vi föreslår att föreskrifterna så långt det är möjligt ska formuleras som funktionskrav för att skapa utrymme för flexibilitet och möjlig- göra olika lösningar. vill vi skapa ökad förutsägbarhet, genom att begränsa tolkningsutrymmet avseende vad kravet innebär och vad som krävs för att föreskriften ska anses uppfylld. Precisa och förutsägbara föreskrifter möjliggör en resurseffektiv och rättssäker tillämpning av BBR. Vi föreslår därför att i största möjliga mån ska precisera vaga ord och formuleringar i föreskrifterna samt definiera begrepp i föreskrifterna som har betydelse för föreskriftens tillämpningsområde eller krav. En viktig utgångspunkt i arbete bör vara de 170 föreskrifter där vi har identifierat sådana vaga formuleringar och som vi redogör för i avsnitt 5.1.5. Det kan inne- bära att vissa uppgifter i allmänna råd omarbetas till preciseringar i föreskrift. Preciseringar av föreskrifter kan ske genom att i ökad utsträckning anger nivåer på kraven, så att byggherren kan veta när kravet är uppfyllt. Det kan exempelvis handla om att ersätta ord som tillräckligt eller begränsas med en tydlig kravnivå eller att införa mått som kan uppnås på olika sätt. I detta arbete bör undvika de uppgifter i allmänna råd som har visat sig begränsa olika möjliga lösningar. I de fall en styrning i detalj inte är avsedd kan givetvis föreskrifterna kvarstå i sin allmänt hållna formulering, utan preciser- ingar. Preciserade föreskrifter kommer minska behovet av allmänna råd. Vi bedömer att dessa åtgärder förebygger olika tolkningar mellan kommuner och byggherrar samt att olika kommuner tolkar bestäm- melserna på olika sätt, vilket bidrar till en mer enhetlig tillämpning bland kommuner. Vi bedömer också att förslaget förebygger situa- tioner där byggherren tvingas utföra kompletterande åtgärder, som enbart framgår av allmänna råd, i sena skeden. I fall i sin översyn kommer fram till att det finns behov av att precisera föreskrifterna så långt att de kan anses vara funktionskrav, utan i stället föreskriver en specifik lösning kan vikonstatera att det finns stöd för det från tillämpare på såväl kommun som byggherresidan om det finns starka skäl för det. Vi har uppfattat att aktörerna föredrar en sådan tydlighet i vissa fall. Det kan enligt vår mening sannolikt vara befogat i fall där innovations- graden är låg och samhälls- och skyddsintresset är högt, exempelvis gällande säkerhet för barn. Vissa aktörer menar att användningen av allmänna råd om analytisk och förenklad dimensionering kopplade till avsnitt 5 om brandskydd i BBR fungerar väl och att motsvarande verifieringsmetoder kan utvecklas för fler avsnitt. Förutom för brand har även reglerat sådana verifieringsmetoder i föreskrifter och allmänna råd i konstruktionsregler ()16 och i ett avseende i avsnitt 9 om energi i BBR. Därutöver anger verifieringsmetoder i övriga av- snitt, ibland direkt i allmänt råd, ibland genom en hänvisning till standard. Aktuell forskning visar behov av en detaljering av funktions- krav, i form av kvantitativ prestanda eller risk och kriterier för veri- fiering samt att hänsyn behöver tas till relationen mellan kravnivåer och verifieringsmetoder. I och med att fler föreskrifter i BBR uttrycks i en tydlig kravnivå, utan att ange en specifik lösning i allmänt råd, kommer byggherrar behöva genomföra olika former av mätningar, beräkningar, provningar och så vidare för att visa att kravet är uppfyllt. I de fall ser behov av statlig styrning i detta avseende, bör myndigheten ange verifieringsmetod i föreskrift. Det kan vara krav där staten ser behov av att säkerställa en enhetlig eller viss relevant verifieringsmetod. 16Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska kon- struktionsstandarder (eurokoder), . Minskad användning av allmänna råd I vårt direktiv har regeringen angett att det i vissa fall finns svårig- heter för byggherren att visa att funktionskraven i BBR är uppfyllda om inte de allmänna råden följs. Av den anledningen har de allmänna råden kommit att få en betydande och i praktiken normgivande roll. Det innebär enligt regeringen att det utrymme för innovation och utveckling som funktionskraven förväntas ge inskränks. Vår utredning bekräftar den bild som regeringen har beskrivit i direktivet. Trots att allmänna råd juridiskt sett enbart är rekommen- dationer utan bindande verkan, har stora delar av dem i BBR i prak- tiken blivit normerande. Både kommuner och byggherrar uppger att de har svårt att skilja på föreskrifter och allmänna råd och att det är svårt för byggherrar att visa att lösningar som avviker från de all- männa råden uppfyller föreskriften, särskilt då råden är detaljerade och anger preciseringar i mätbara termer. Vi kan konstatera att det finns allmänna råd till i princip varje föreskrift i BBR. De allmänna råden preciserar genomgående kraven i föreskrifterna på olika sätt. Vanligast är att preciseringarna sker genom rekommendationer om hur byggherren bör handla (så kallade bör-råd). De allmänna råden kan vidare vara detaljerade. Preciser- ingarna i de allmänna råden är uttryckta i mätbara termer av olika slag, exempelvis meter, area, procent, antal, grader, decibel med mera. De allmänna råden får en kompletterande funk- tion i förhållande till föreskriften i de fall den är allmänt formulerad. Denna kombination av allmänt hållna föreskrifter och detaljerade allmänna råd har bidragit till att de allmänna råden i praktiken har blivit normerande. Såväl kommuner som aktörer på byggherresidan efterfrågar tyd- liggörande av den juridiska skillnaden mellan föreskrifter och råd. Som vi har angett ovan anser ett flertal aktörer att vissa uppgifter i de allmänna råden kan flyttas till föreskrift. En del aktörer menar att de allmänna råden kan avskaffas, men inte i de avseenden råden ger exempel på lösningar som kan användas (så kallade kan-råd). Vi föreslår att i största möjliga mån ska minska använd- ningen av allmänna råd för att realisera den flexibilitet som funktions- kraven syftar till. Byggherrarna kommer även få ökade möjligheter att utveckla och välja olika kostnadseffektiva lösningar. Efterfrågan på att ger exempel på lösningar En av regeringens tänkta funktioner med allmänna råd är att genom exempel ange hur någon lämpligen kan handla utan att utesluta andra handlingssätt (så kallade kan-råd). Vi ser att finns en efterfrågan på sådana exempel från såväl kommuner som aktörer på byggherre- sidan. Sådana exempel erbjuder en enkel och snabb väg att uppfylla föreskrifterna för den byggherre som inte själv vill eller kan utveckla lösningar och som vill säkerställa att de lösningar som väljs godtas oavsett kommun. Vi bedömer dock att det inte är lämpligt att anger sådana exempel i allmänna råd eftersom de sannolikt skulle bli normerande på det sätt som vi ser att de har blivit . vikonstatera att det inte är statens uppgift att utveckla lösningar, utan resurser ska läggas på att utveckla ändamålsenliga och effektiva föreskrifter. Med de åtgärder vi föreslår i form av tyd- ligare föreskrifter bör behovet av exempel på lösningar minska. Mot bakgrund av detta anser vi att det är viktigare att möjliggöra funk- tionskravens flexibilitet än att ge byggherrar råd om lösningar som kan användas. Behovet av exempel på lösningar kommer även till- godoses genom vårt förslag om införande av , se avsnitt 9.4 nedan. Ta bort hänvisningar till standarder Reglerna om krav på byggnader och byggprodukter bestäms nationellt. I finns kraven på byggnader och byggprodukter i 8 kap. PBL. Som vi har redogjort för i avsnitt 5.3 innebär Världshandelsorganisa- tionens avtal om tekniska handelshinder och förordningen om tek- niska regler att inte ska införa regler som strider mot stan- darder och därmed förhindrar den fria rörligheten för varor. Detta innebär inte att måste hänvisa till standarder i regelverket. har valt att anpassa reglerna till standarder genom att hän- visa till standarder i BBR samt för att underlätta för tillämparna. sker hänvisningen till standarder i ett allmänt råd. Standar- derna blir därmed en del av de allmänna råden. Standarderna inne- håller dels verifieringsmetoder, dels uppgifter som preciserar kraven i föreskrifterna. Vår utredning har visat att detta tillvägagångssätt har medfört problem. Dels uppstår tolkningsproblem, dels har vissa standarder Det skapar också diskussioner mellan byggherrar och kommuner om standardernas rättsliga status, det vill säga om de ska tillämpas eller inte. I de fall standarderna har blivit normerande kan de i praktiken innebära detaljerade krav som minskar handlings- utrymmet för byggherren. De nuvarande hänvisningarna till standarder i BBR påverkar regelsystemets rättssäkerhet och förutsägbarhet på ett negativt sätt. Det finns därför ett behov av att minska hänvis- ningar till standarder i BBR för att skapa en ökad förutsägbarhet och realisera den flexibilitet som funktionskraven syftar till. Vi föreslår att tar bort hänvisningarna till standarder, som inte är baserade på nya metoden, i BBR. Eftersom standardiser- ingen i grunden är marknadsdriven är det inte samhällsintressen som primärt driver framtagandet av standarder. Det är statens roll att fastställa minimikrav i föreskrifter. I görs inga hänvisningar till standarder i bestämmelser, utan den finska regeringen använder centrala delar av standarder i omskriven form i bestämmelser, i samförstånd med bland annat den nationella standardiseringsorganisationen. Vi menar att bör undersöka möjligheten att på motsvarande sätt använda central infor- mation från standarder direkt i föreskrift. Aktörer på byggherresidan kan fortsatt utveckla och tillämpa standarder även om minskar antalet hänvisningar till dem. Genom hänvisningar till standarder i föreskrifter respektive all- männa råd blir dessa standarder en del av föreskrifterna eller de all- männa råden. I det löpande regelreformeringsarbetet ingår att ta ställning till om alla föreskrifter och allmänna råd fortfarande behövs och i så fall om de behöver uppdateras eller på annat sätt ändras. kan inte styra när nya standarder ska utarbetas eller när befintliga standarder behöver uppdateras. Tiden för att ta fram nya standarder och för att ändra befintliga standarder kan vara långa. Det är enligt vår uppfattning olyckligt om är beroende av standardiseringens förutsättningar i sin regelgivning. Särskilt om standarder som har utarbetats enligt nya metoden Som vi har redogjort för i avsnitt 5.3.1 finns EU-rättsakter som har utarbetats enligt den så kallade nya metoden, vilket innebär att stan- darder ska precisera kraven på produkter. användas för att komplettera produktkraven i genom att ange de detaljerade tekniska specifikationerna.