sou · H7B35 · 2019-02-01 00:00:00 — Regeringens fleråriga prioritering av kvinnors arbetsmiljö visar att den könssegregerade arbetsmarknaden bidrar till att kvinnor löper större risk än män att drabbas av arbetsrelaterad ohälsa då arbetsförhållan- dena i kvinnodominerade yrken leder till ohälsa i högre omfattning. var arbetssjukdomar orsakade av sociala och organisa- toriska faktorer den vanligaste orsaken till anmälningar av arbetssjuk- dom för kvinnor. Antalet anmälda arbetssjukdomar för män har planat ut, men är stigande för kvinnor. Svensk arbetsmarknad står inför stora utmaningar men också möj- ligheter. Förändringstrycket i svensk ekonomi är starkt till följd av den internationella konkurrensen och den snabba tekniska utveck- lingen. En åldrande befolkning och omfattande migration ställer också krav på förmågan att ta tillvara den fulla potentialen i hela arbetskraften under hela arbetslivet. Om detta görs rätt finns stora möjligheter till välstånd, hållbar utveckling och ett samhälle som håller ihop. betraktas som ett av världens mest jämställda länder och har den högsta sysselsättningsgraden för kvinnor inom EU men har vi en relativt könssegregerad arbetsmarknad. Även om utvecklingen tyder på en minskad könsuppdelning av arbetsmark- naden visar också statistiken att fler män än kvinnor arbetar heltid och att den faktiskt arbetade tiden för kvinnor är betydligt lägre än för män. Av samtliga sysselsatta kvinnor arbetade nästan var tredje, , deltid jämfört med av de sysselsatta männen. I åldersgruppen 16–var deltids- anställda 2016. Förhållandena på arbetsmarknaden liksom i övriga samhället för- ändras. Skyddet för arbetstagare i tog i början av förra århund- radet utgångspunkt i att genom kollektivavtal säkra fasta tjänster och fasta arbetstider i stället för att arbetstagare fanns tillgängliga vid behov. Arbetstagarna fick på så sätt trygghet i sin anställ- ning. Arbetsmarknadens parter har utnyttjat möjligheten att förhandla om arbetstider för att anpassa den efter olika verksamheters behov. I vår närtid har det för att möta nya utmaningar och behov av anpass- ningar skett en utveckling mot olika typer av anställningsformer såväl som en påverkan på arbetstidens omfattning och förläggning. Arbetstiden är också ofta dåligt fördelad över arbetslivet. som just kommit in på arbetsmarknaden arbetar mindre än man vill göra, andra tvingas bort från arbetslivet . På samma gång kan en del heltidsarbetande, men också personer som arbetar deltid men med osäkra visstidsanställningar, uppleva att de skulle vilja arbeta mindre för att få mer tid för familj och fritid. Behovet av en utredning Målet för arbetslivspolitiken är bl.a. goda arbetsvillkor och möjlig- heter till utveckling i arbetet för alla. Arbetsrättens uppgift är att skapa förutsättningar för ett arbetsliv som tillgodoser både arbets- tagarnas och arbetsgivarnas behov av flexibilitet, trygghet och infly- tande såväl nu som i framtidens arbetsliv. Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på en ansvarsför- delning mellan staten och arbetsmarknadens parter. Statens roll är att genom ett ändamålsenligt regelverk och andra styrmedel säker- ställa goda arbetsvillkor och underlätta tillkomsten av nya jobb sam- tidigt som förutsättningar skapas för arbetsmarknadens parter att i kollektivavtal ta ansvar för villkorens närmare utformning. Att kvinnor i större utsträckning har lägre faktiskt arbetad tid, i större utsträckning arbetar deltid, i större utsträckning har tids- begränsade anställningar samt att den stressrelaterad och psykiska ohälsan är större i kvinnodominerande yrken bidrar till att kvinnor har sämre ekonomiska förutsättningar än män och att kvinnors livs- inkomst blir lägre. Den framtida pensionen styrs också helt av den samlade livsinkomsten, vilket innebär att kvinnors lägre inkomster under förvärvslivet fortplantar sig in i pensionslivet och leder till stora skillnader mellan kvinnor och mäns pensioner. Det behöver förändras inte minst för att målet om ekonomisk jämställdhet ska uppnås. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Samma mönster finns delvis för andra grupper såsom t.ex. unga. Regeringen uppmärksammade i budgetpropositionen att kvinnors arbete alltför ofta organiseras så att heltid inte erbjuds. Det är oklart hur stor del av kvinnors deltidsarbete som är att betrakta som ofrivilligt. Regeringen anser att arbetsmarknaden behöver vara mindre könsuppdelad och att heltidsarbete ska vara norm, med deltid som möjlighet, oavsett kön. Hela arbetskraftens potential behöver tas tillvara. Med en snabbt växande medellivslängd måste också arbetslivet förlängas för att vi ska kunna upprätthålla rimliga pensioner. Det handlar då inte bara om en arbetsmiljö som gör att man orkar jobba längre, utan kanske främst om att det finns bättre möjligheter att skola om sig under hela arbetslivet i syfte att kunna möta förändrade förutsättningar hos individen och i ett föränderligt arbetsliv. Detta behov av omställning var också något som arbetsmarknadens parter starkt betonade i den avsiktsförklaring om ett längre arbetsliv som togs fram (dnr. S2016/01389/SF). Parterna kon- staterar där att både medarbetare och arbetsgivare skulle vinna mycket på om omställning skedde , dvs. innan akuta situationer uppkommer. Parterna förordar breda politiska initiativ i syfte att underlätta vidareutbildning och karriärväxling under hela, men inte minst senare delen av arbetslivet. Detta skulle både kunna bidra till en bättre hälsa och till en förlängning av arbetslivet. Uppdraget att utreda och analysera om ett alterneringsår bör införas för anställda förmåga att underlätta individens möjligheter för utveckling under arbetslivet är viktigt för att motverka risken för arbetslöshet och ohälsa för såväl kvinnor som män och möjliggöra ett längre arbetsliv. Goda förutsättningar för rörlighet på arbetsmarknaden bidrar också i förlängningen till en bättre kompetensförsörjning. Ut- vecklings- och omställningsbehovet för anställda tillgodoses inte till fullo av de möjligheter som finns . I ett internationellt perspek- tiv har ett generöst studiestöd för vuxna som utbildar sig. Dagens studiestöd syftar till att ge ekonomiska möjligheter att stu- dera. Trots att det svenska studiestödet är mycket förmånligt finns det personer som av bl.a. ekonomiska skäl ändå inte väljer att studera. Det finns personer som avstår från studier för att de inte vill, vågar eller kan använda studiemedelssystemet och inte heller har några andra möjligheter att finansiera levnadsomkostnaderna . De omställningsavtal som finns mellan arbetsmarknadens parter fyller en viktig roll men är kopplade till att den som mottar stödet har blivit uppsagd från sin arbetsgivare. Arbetsmarknadens parter spelar också en stor roll för den flexi- bilitet som finns inom ramen för frågor som rör arbetstid. De flesta kollektivavtal innehåller bestämmelser om arbetstidens omfattning och förläggning. Avtalen kan också innehålla överenskommelser om arbetstidsbanker. Med arbetstidsbanker avses konton där arbetstids- förkortning beräknas och samlas. Olika kollektivavtal har olika regler om hur mycket som kan tas ut i ledighet eller pengar. Det finns anled- ning att se över hur modellen med arbetstidsbanker kan nå fler arbetstagare. För att bidra till rörlighet, utveckling och ett längre arbetsliv och minska risken för arbetslöshet och ohälsa bland såväl kvinnor som män borde det utredas om staten borde understödja ett alternerings- år. var den vanligaste orsaken till arbetsrelaterade besvär för kvinnor stress och psykisk påfrestning. För män utgjorde dessa orsaker ungefär lika stor anledning till arbetsorsakade besvär som fysiska orsaker. Regeringen har satsat på arbetsmiljöområdet och trots resultat finns anledning att arbeta vidare. Inom ramen för regeringens åtgärdsprogram för ökad hälsa och minskad sjukfrånvaro vidtas en rad åtgärder av stor betydelse för arbetsmiljö och återgång i arbete, inklusive de bidrag som följer av de avsiktsförklaringar som arbets- marknadens parter har avgett. har stärkt sin tillsyn och sitt regelverk angående organisatorisk och social arbetsmiljö. En stor andel av sjukfallen avser psykiatrisk diagnos. var det totalt av kvinnorna och av männen som var sjukskriva som hade en psykiatrisk diagnos, totalt avsåg av sjukfallen en psykiatrisk diagnos. Det finns om- fattande kunskap om vad som orsakar stress i arbetslivet och stress- relaterade sjukskrivningar, såsom låg påverkansmöjlighet kopplad till allt för höga förväntningar. Men även arbetstagare som upplever att deras kompetens inte tas tillvara kan uppleva otillfredsställelse i arbetet som påverkar den enskilde och dess arbetsgivares omställ- ningsförmåga. Att kunna få tillfälle att arbeta, men med andra uppgifter eller på en annan arbetsplats, kan vara värdefullt. Det finns anledning att närmare utreda om en möjlighet till ett alterneringsår ytterligare kan förbättra arbetet mot arbetsrelaterad ohälsa. Arbets- tid är alltså en viktig faktor för en god arbetsmiljö. Arbetstidens betydelse för arbetstagare som en faktor för en attraktiv arbetsplats med en välfungerande arbetsmiljö finns det också anledning att närmare utreda. Den närmare utformningen av ett sådant initiativ bör samordnas med de lösningar som arbetsmarknadens parter diskuterar inom ramen för sina initiativ och även i övrigt utredas i nära samverkan med dessa parter. Det svenska friårsprogrammet och den finländska lagen om alterneringsledighet Det svenska friårsprogrammet var en arbetsmarknadsreform som gällde . Friårsprogrammet fungerade på så sätt att en anställd kunde ta ledigt för att studera, starta eget företag eller för att vila upp sig. En vikarie an- ställdes i verksamheten under den friårslediges ledighet. Den fri- årsledige fick en ersättning på av sin arbetslöshetsersätt- ning. Friårsprogrammets syfte var att ge vikarierna arbetslivserfaren- het och öka de friårsledigas välbefinnande (prop. 2004/2005:1). Syftet med friårsprogrammet förändrades 2005 så att långtidsarbetslösa, per- soner med funktionsnedsättning och utrikesfödda skulle få större del av vikariaten, för att ge friåret en tydligare arbetsmarknadspolitisk in- riktning. Detta då politisk utvärdering, IFAUs, utvärderingen visade att arbetsgivarna i drygt hälften av fallen valde ut vikarien bland personer som redan arbetade, ofta vid arbetsplatsen där vikariatet erbjöds. I har flera friårsförsök genomförts . infördes lagen om alterneringsledighet 1305/2002. Syftet med lagen är att öka arbetstagarnas motivation och arbetshälsa med hjälp av kortvarig frånvaro från arbetet och skapa bättre sysselsättningsförutsättningar för arbetssökande genom att erbjuda dem arbetslivserfarenheter. En förutsättning för att kvalificera sig för alterneringsledighet är att arbetstagaren har varit heltidsanställd () hos samma arbetsgivare utan avbrott direkt före alternerings- ledighetens början och att arbetstagaren faktiskt har arbetat på heltid . Alterneringsledigheten varar minst 100 kalender- dagar och högst . Ett svenskt alterneringsår skulle kunna vara en möjlighet till att utbilda sig, starta eget företag, vara ledig eller pröva ett annat arbete. Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångspunkter •kartlägga erfarenheterna av alterneringsåret i , och even- tuella andra liknande eller jämförbara exempel särskilt utifrån om och i så fall hur åtgärderna bidragit till omställning och kom- petenshöjning samt påverkan på ohälsa, •beskriva erfarenheterna av friårsprogrammet som infördes i –2006, särskilt utifrån samhällseko- nomiska effekter inklusive om och i så fall hur åtgärderna har bi- dragit till omställning och kompetenshöjning, effekter på arbets- löshet och sysselsättning samt påverkan på ohälsa, •analysera och sammanställa forskning om hur modeller för arbets- tidens förläggning påverkar arbetsplatsens attraktivitet och pro- duktivitet med särskilt fokus på hälsa, sjukfrånvaro, jämställdhet och utveckling i arbetet, •kartlägga förekomsten av s.k. arbetstidsbanker och hur de påver- kar faktisk arbetad tid för olika grupper, •utifrån befintlig statistik och forskning kartlägga och analysera kostnaderna för stressrelaterad sjukfrånvaro, och •beakta eventuella jämställdhetsaspekter i ovan nämnda kartlägg- ningar och analyser. Mot bakgrund av vad som framkommer ovan ska utredaren •analysera om det utöver arbetsmarknadens parters överenskom- melser finns behov av reglering av s.k. arbetstidsbanker, •analysera hur ett alterneringsår, inverkar på kvinnors och mäns livsinkomster och ekonomiska villkor i övrigt, •analysera hur ett alterneringsår skulle kunna bidra till ökad anställ- ningsbarhet och ett längre arbetsliv, •analysera konsekvenserna av förslaget för arbetsgivare, i synner- het för små och medelstora företag, •lämna förslag kring hur ett alterneringsår kan genomföras för arbetstagare i , •överväga och ta ställning till omfattningen av perioder för ett alterneringsår, utreda hur en eventuell reglering av s.k. arbetstids- banker ska utformas och förenas med arbetsmarknadens parters arbete på området, •utreda för vilka syften, under vilka förutsättningar och på vilka villkor en arbetstagare ska kunna få ett alterneringsår •överväga om skyddet inom socialförsäkringen behöver förändras med anledning av de förslag utredaren lämnar. •analysera hur en reglering av ett alterneringsår kan utformas och finansieras, •analysera hur förslaget kan förenas med arbetsmarknadens parters insatser på området, •utreda de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som läggs, och •lämna de författningsförslag som behövs. Eventuella förslag ska utformas på ett sätt som inte hindrar arbets- marknadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtalslösningar som redan finns och i övrigt respektera den svenska arbetsmarknads- modellen. Uppdraget att utreda och analysera arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist Frågan om omreglering av sysselsättningsgrad där arbetstagarens arbetstidsmått sänks vid arbetsbrist, s.k. hyvling, har varit föremål för diskussion och debatt. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för sysselsättningsgraden. Arbetsdomstolen, AD, har i flera fall behandlat liknande frågor (se bl.a. AD 2016 nr 69 och AD 2012 nr 47). Målen har berört situatio- ner då arbetsgivare vid arbetsbrist har genomfört förändringar i verksamheten genom att, i stället för att säga upp personal, erbjudit fortsatt anställning men med en lägre sysselsättningsgrad. Arbets- domstolen har i detta sammanhang konstaterat att i en arbetsbrist- situation är arbetsgivaren skyldig att, innan det genomförs uppsäg- ningar, undersöka om arbetsgivaren i stället kan omplacera berörda arbetstagare genom att erbjuda dem något annat skäligt arbete hos sig, vilket kan innebära nyinrättade tjänster med samma arbetsuppgifter men med en sänkt sysselsättningsgrad. I anslutning till målen har det bland annat uppmärksammats att i en situation då en arbetstagare tackar nej till ett skäligt omplacer- ingserbjudande så kan han eller hon komma att sägas upp utan att bestämmelserna om turordning enligt anställningsskyddslagen (1982:80) blir tillämpliga. Inte heller blir anställningsskyddslagens bestämmelser om uppsägningstid och uppsägningslön tillämpliga när den lägre sysselsättningsgraden träder in vid en omplacering. Omplacering och turordningsregler vid arbetsbrist Vid en arbetsbristsituation aktualiseras i första hand den allmänna omplaceringsskyldigheten i 7 § andra stycket anställningsskydds- lagen, vilket innebär att en arbetsgivare vid en arbetsbristsituation som en första åtgärd ska iaktta möjligheterna att omplacera arbets- tagaren till sådana lediga befattningar som kan finnas i verksamheten. Dessa befattningar kan i sig innebära ändrade anställningsvillkor, t.ex. i form av ett lägre arbetstidsmått. Lagens syfte är primärt att skydda mot friställningar vilket kommer till uttryck i förarbetena till lagen där det framgår att uppsägning bör vara den yttersta åtgärden när alla andra möjligheter att lösa problemet har uttömts, och att arbets- givaren därför ska undersöka möjligheterna att bereda arbetstagaren ny sysselsättning inom ramen för anställningen eller en annan anställ- ning hos sig (prop. 1973:129 s. 121 f.). Först sedan omplaceringsmöjligheterna har uttömts får uppsäg- ning ske, och då med beaktande av turordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen. Turordningsreglerna är tillämpliga då flera arbetstagare vid en uppkommen arbetsbrist konkurrerar om de arbeten inom den arbetsbristdrabbade turordningskretsen som kom- mer att finnas kvar hos arbetsgivaren. Arbetsgivaren avgör vilka arbetstagare som med hänsyn till anställningstid, omplacering och tillräckliga kvalifikationer ska vara kvar. Den bärande principen för turordningsreglerna i 22 § är att arbetsgivaren inte fritt kan välja vem som ska sägas upp vid en driftsinskränkning. I stället gäller principen om ”först in, sist ut” – att arbetstagare med längre anställningstid har företräde till fortsatt anställning framför arbetstagare med kortare anställningstid. Om en arbetstagare, utan godtagbar anledning, tackar nej till ett skäligt omplaceringserbjudande enligt 7 § andra stycket anställnings- skyddslagen föreligger saklig grund för uppsägning av den arbets- tagaren oberoende av turordningsreglerna. Det föreligger inte någon skyldighet för arbetsgivaren att, vid erbjudanden om annat arbete enligt 7 § andra stycket anställnings- skyddslagen, fördela lediga arbeten mellan arbetstagarna i turord- ning. Arbetsgivaren får dock inte agera på ett sätt som står i strid mot god sed på arbetsmarknaden eller mot regler i diskriminer- ingslagstiftningen. Bör arbetstagares skydd mot förändrade anställningsförhållanden i samband med omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist stärkas? En utgångspunkt för regeringens arbetslivspolitik är att heltid ska vara norm på arbetsmarknaden, att deltid ska vara en möjlighet och att det ska råda goda arbetslivsvillkor. Det är därför angeläget att arbetstagare tillförsäkras ett skydd mot förändrade anställnings- förhållanden vid en omreglering av arbetstidsmåttet. Rättsläget innebär att en arbetsgivare som, inom ramen för sin omplaceringsskyldighet, löser arbetsbristen genom att omreglera anställningsvillkoren till ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal, i princip har obegränsad frihet att göra omplaceringar i verksamheten. I de fall där arbetstagarna konkurrerar om tjänster med olika arbetstidsmått behöver ett erbjudande med högre arbets- tidsmått därför inte lämnas till arbetstagare med längre anställ- ningstid eller ålder och med tillräckliga kvalifikationer. Om en arbetsgivare erbjuder en arbetstagare fortsatt anställning men med ett lägre arbetstidsmått riskerar arbetstagaren att stå inför att antingen acceptera eller avböja erbjudandet och då sägas upp. En uppsägning som grundar sig på att ett skäligt omplaceringserbjudande har avböjts medför att turordningsreglerna inte blir tillämpliga. Det skydd som är tänkt att träda in vid en arbetsbristsituation, dvs. anställningstid eller ålder ska vara utslagsgivande, blir därför inte heller tillämpligt här. En risk med sänkt arbetstidsmått är att det kan inverka negativt på sysselsättningen och omställningsförmågan på svensk arbets- marknad när anställda upplever sig tvingade att gå ner i arbetstid utan reell möjlighet att ersätta den förlorade arbetstiden med annat arbete. Det gäller inte minst för kvinnor, som arbetar deltid i större utsträck- ning än män. Sänkt arbetstidsmått är särskilt utbrett inom kvinno- dominerade sektorer som handeln och omsorgen. Att det potentiella arbetsutbudet inte utnyttjas leder också till samhällsekonomiska förluster. Utredaren ska därför kartlägga problemets storlek, rättsläget samt analysera om och i så fall i vilka avseenden skyddet mot för- ändrade anställningsförhållanden för arbetstagare som får sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist behöver förstärkas. Överväganden om ett skydd mot förändrade anställningsvillkor kräver noggranna avvägningar och ska utformas med hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet samt arbetsgivarens verksamhets- och arbetsledningsrätt. Förslagen ska utarbetas med beaktande av den svenska arbets- marknadsmodellen och arbetsmarknadens parters ansvar för regler- ingen av anställningsvillkor. Utredaren ska mot denna bakgrund och med dessa utgångs- punkter •beskriva gällande rätt ifråga om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist, •undersöka och kartlägga vilka skäl som kan ligga bakom arbets- givarens beslut att omreglera arbetstidsmåttet vid arbetsbrist i stället för att säga upp personal, •i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka och kartlägga i vilken omfattning omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer och i vilken utsträckning kvinnor respektive män omfattas av dessa, •undersöka om omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer mer frekvent inom vissa sektorer av arbetsmark- naden, och •i dialog med arbetsmarknadens parter undersöka om och i sådant fall hur omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist regleras i kollektivavtal i olika branscher. Mot bakgrund av vad som framkommer ovan ska utredaren •analysera om det finns behov av att reglera turordning vid ompla- cering på grund av arbetsbrist vid omreglering av anställnings- villkoren, •analysera och ta ställning till om ett sådant behov i så fall lämp- ligast ska hanteras i författning eller av arbetsmarknadens parter i avtal, •analysera och ta ställning till hur sådana turordningsregler ska utformas för det fall en reglering lämpligast hanteras i författning, •analysera och ta ställning till hur ett eventuellt författningsförslag om turordning vid omplacering på grund av arbetsbrist vid omreglering av anställningsvillkoren inverkar på arbetsgivares möjlighet att tillgodose sitt arbetskraftsbehov, •analysera och ta ställning till om anställningsskyddslagens regler om rätt till uppsägningstid och uppsägningslön även bör gälla vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist, och •analysera behovet av författningsändringar eller andra åtgärder och lämna de förslag som behövs. Om författningsförslag som innebär att turordningsregler ska tillämpas vid omplacering på grund av arbetsbrist lämnas ska utre- daren även lämna förslag på vilka arbetstagare som bör undantas från turordningsreglerna. Utredaren ska vidare analysera och vid behov lämna förslag på hur villkoren i arbetslöshetsförsäkringen kan anpassas i syfte att underlätta för arbetstagare, vars sysselsättningsgrad omreglerats till ett lägre arbetstidsmått vid arbetsbrist, att kvalificera sig för arbets- löshetsersättning. Eventuella förslag ska utformas på så sätt att de inte hindrar arbets- marknadens parter från att bygga vidare på de kollektivavtalslösningar som redan finns och i övrigt respektera den svenska arbetsmarknads- modellen. Uppdraget att utreda och analysera skyddet i anställningen för intermittent anställda Vad är intermittenta anställningar? Inom ramen för den svenska samhällsdebatten om visstidsanställ- ningar har villkoren för s.k. intermittent anställda uppmärksammats. Det framförs också att det har skett en omfördelning av de tids- begränsade anställningarna från vikariat och provanställningar till förmån för tidsbegränsade anställningar såsom intermittenta anställ- ningar. Anställningsskyddslagen innehåller olika former av tidsbegränsa- de anställningar såsom vikariat, provanställning, säsongsanställning, allmän visstidsanställning och anställning för arbetstagare som har fyllt . Det finns inte någon anställningsform i anställnings- skyddslagen som heter intermittent anställning utan situationen uppkommer när andra tidsbegränsade anställningsformer används.