sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Vid återställning från en tredjedel av den målsatta nivån till grund- nivån handlar det om ett tillskott på i storleksordningen 20 miljar- der kronor. Beträffande statsskuldsförvaltningen kan slutligen noteras att kom- mittén i sina överväganden betonar att vid statsobliga- tionsköp ska beakta statsobligationsmarknadens funktionssätt i ett längre perspektiv och då speciellt uppgift att minimera kostnaden för statsskulden. De samhällsekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag som beskrivs nedan är de effekter som bedöms finns utöver de offentlig- finansiella effekterna som redovisas i avsnitt 38.6.1. Kommittén bedömer att de förslag som lämnas till kodifiering och förtydliganden avseende uppgifter inom finansiell stabilitet medför en minskad risk för samhällsekonomin vid framtida finansiella kriser. Det beror framför allt på att möjligheterna till samarbete mellan olika myndigheter i det krisförebyggande arbetet bedöms förbättras. De förslag som lämnas förtydligar ansvar i förhållande till andra aktörer och innebär också att sam- verkan mellan regeringen, förvaltningsmyndigheter under regeringen och underlättas. Goda förberedelser och upparbetade samarbetsformer vid en framtida eventuell kris ger positiva samhälls- ekonomiska effekter både för att förebygga kriser och att mildra effekterna i det fall en finansiell kris uppstår. I kommitténs förslag till ny riksbankslag tilldelas även vissa helt eller delvis nya uppgifter. Ett exempel på detta är att i den nya lagen ges ett förtydligat och utökat ansvar för betalningar i fredstida kriser och vid höjd beredskap vilket innebär en samhällsekonomisk kostnad. Det finns potentiellt stora men svåruppskattade samhällsekonomiska intäkter av att står bättre rustat för att motverka störningar och problem i kontanthanteringen och betalningssystemet än vad som är fallet . Konsekvenser av kommitténs förslag kommitténs förslag är att göra betalningssystemet mer motstånds- kraftigt vid fredstida kriser och krig. Genom förslagen bedöms risken minska för omfattande problem i betalningssystemet och effekterna om sådana problem uppstår mildras. De samlade samhällsekono- miska effekterna av förslagen är omöjliga att kvantifiera. Kommittén bedömer dock att värdet av ett mer motståndskraftigt betalnings- system vida överstiger kostnaderna för detta. Denna bedömning görs mot bakgrunden av att omfattande störningar i betalningssyste- met kan ge upphov till mycket stora samhällsekonomiska kostnader. ges även ett övergripande ansvar för att kontant- hanteringen fungerar i . ska i sin kontantverk- samhet, utöver säkerhet och effektivitet, även ha målet att bidra till att tillgången till kontanter i hela landet ska vara betryggande. Vidare ska kommuner och privata företag vara tvungna att ta emot kon- tanter och beredskapspengar vid höjd beredskap, vilket medför vissa begränsade samhällsekonomiska kostnader. Det innebär å ena sidan minskad samhällsekonomisk effektivitet eftersom kostnaden för kontanthanteringen kommer att öka något både för privata aktörer och för offentliga. Å andra sidan finns det ett potentiellt samhälls- ekonomiskt värde av en förbättrad tillgång till kontanter i samhället. Det fungerar som en försäkring för att betalningar kan göras i sam- hället. Givet att kontanter genom kommitténs förslag blir mer tillgängliga i samhället minskar risken att nödvändiga betalningar inte kan genomföras. När det gäller övriga förslag från kommittén avseende exempelvis penningpolitikens mål och medel, internationella arbete, den demokratiska granskningen, organisation och led- ning bedöms de samhällsekonomiska effekterna, utöver de offentlig- finansiella, vara begränsade. I kommitténs direktiv framgår att fördelningskonsekvenserna av kom- mitténs förslag, i förekommande fall, ska analyseras. Kommitténs bedömning är att effekterna av kommitténs förslag på disponibla inkomster och förmögenheter är små. Konsekvenser av kommitténs förslag 38.6.6Konsekvenser för kommuner och landsting Kommittén föreslår att det sker ett visst förtydligande i riksbanks- lagen av vad som avses med att sedlar och mynt som ges ut av Riks- banken är lagliga betalningsmedel. Eftersom förslaget framför allt avser att kodifiera nuvarande praxis bedömer kommittén att effek- terna är begränsade för kommuner, landsting och regioner. Kommit- tén gör dock bedömningen att kommuner och landsting bör sträva mot att acceptera kontanta betalningar. Detta kan innebära vissa ute- blivna framtida besparingar om en kommun eller ett landsting planerat att bli helt kontantlösa i förhållande till sina invånare. Kommittén bedömer dock att kodifieringen inte är någon väsentlig förändring i förhållande till den rättspraxis som utvecklats angående kontanter som lagligt betalningsmedel, exempelvis avseende sjukvårdsavgifter och att begreppet lagligt betalningsmedel redan anses ha en starkare ställning i offentligrättsliga rättsförhållanden än i privaträttsliga. I likhet med vad som föreslås för privata näringsidkare föreslår kommittén att kommuner och landsting ska acceptera kontanta betal- ningar för varor och tjänster av höjd beredskap. Syftet med denna bestämmelse är att upprätthålla ett fungerande betal- ningssystem även under dessa förutsättningar. Genom att kommuner och landsting upprätthåller vissa möjligheter för invånarna att göra kontanta betalningar i normala tider bedöms den extra kostnaden för att ta emot kontanta betalningar vid höjd beredskap vara begränsade. Det är ovanligt att offentliga aktörer, såsom kommuner, inte alls accepterar kontanta betalningar. Vid en eventuell nyetablering av en kontantdepå eller om en depå inte läggs ner i en viss kommun eller region till följd av kommitténs förslag, kan detta innebära en högre sysselsättning i den berörda kommunen eller regionen. I övrigt bedömer kommittén att de förslag som lämnas inte har några konsekvenser av större betydelse för kommuner, landsting och regioner generellt. 38.6.7Konsekvenser för vissa företag Kommitténs förslag avseende uppgift att bidra till stabi- litet och effektivitet i det finansiella systemet innebär en utökning av kretsen av uppgiftsskyldiga företag framför allt eftersom även andra Konsekvenser av kommitténs förslag företag än sådana som står under tillsyn av blir uppgiftsskyldiga. Detta kan innebära en viss utökad administration och därmed ökade kostnader för de företag som inte om- fattas av uppgiftsskyldigheten. Vidare har förslaget om utökade ansvar när det gäller kontanthanteringen, och samordnings- och kon- trollansvar i fredstida kriser och vid höjd beredskap effekter för de två stora värdebolagen och nuvarande depåägaren . I mindre utsträckning kan även ägare av uttagsautomater och vissa andra banker påverkas, exempelvis ICA- banken och . Eventuella ytterligare riksbanksdepåer, förändringar i vilka aktörer som kan bli depåägare samt prissättningen och övriga villkor för inlämning och uthämtning av kontanter i depåer kan innebära såväl ökade intäkter som minskade kostnader för företag verksamma i kontantkedjan. Till följd av förslagen om krisberedskap och höjd beredskap i avsnitt 35.7 kommer ökade kostnader att uppkomma också för de flesta företag som är direkta deltagare i RIX-systemet och som därigenom omfattas av höjda krav på beredskapsplanering och en skyldighet att fortsätta viss verksamhet under krig och krigsfara. Dessa kostnader kommer att vara betydande. De bedöms dock vara avgörande för motståndsviljan i en situation när höjd beredskap råder och därigenom nödvändiga för att samhället ska fungera. innebär förslagen i det ovannämnda kapitlet också att de aktuella företagens personalförsörjning vid höjd beredskap kan säkerställas genom att krigsviktig personal kan krigsplaceras och därigenom är skyldig att kvarstanna i tjänst om allmän tjänsteplikt har beslutats. Enligt kommitténs förslag åligger det att ta fram mer detaljerade föreskrifter avseende uppgiftsskyldighet generellt och mer specifikt för krav inom kontantkedjan och sam- ordnings- och kontrollansvar avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Kommitténs förslag till ny riksbankslag är inte av den arten och av sådan detaljeringsgrad att effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, en- ligt 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning, kan kvantifieras på ett meningsfullt sätt. Dessa mer detal- jerade effekter får i stället utredas i samband med att utfärdar föreskrifter med stöd i den föreslagna lagen, t.ex. inom kon- tanthanteringen, beredskap eller avseende uppgiftsskyldighet. Konsekvenser av kommitténs förslag snitt 36.4 föreslås att vid regelgivning, dvs. utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, ska göra konsekvensutredningar med ledning av de regler som gäller för myndigheter under regeringen. Det innebär att som utgångspunkt bör följa de krav som ställs i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning, vilket ofta redan gör. Förslagen om krisberedskap och höjd beredskap innebär att Riks- bankens planerings- och kontrollansvar i huvudsak ska avse RIX-an- slutna banker, filialer till utländska kreditinstitut, finansiella infra- strukturföretag och motsvarande utländska företag som tillhanda- håller tjänster i (se avsnitt 35.7.3). Avgränsningen av vilka företag som omfattas har konsekvenser för konkurrensen mellan företagen i det finansiella systemet. För det första medför förslagen betydande kostnadsökningar för de företag som omfattas (se ovan). Hur omfattande dessa kostnadsökningar faktiskt blir beror dock på hur utformar krav i föreskrifter (se ovan). I viss mån kan kraven och kostnaderna försvåra förutsättningarna för dessa företag att konkurrera med andra liknande företag. Kostnaderna bedöms dock inte vara så betydande att konkurrensen påverkas nämnvärt. För det andra kan det sägas att de aktuella företagen får en slags kvalitetsstämpel jämfört med företag som inte omfattas av förslagen. Med detta avses att företagen kan uppfattas som mer tillförlitliga än andra företag genom att åtgärder har vidtagits för att verksamheten ska kunna fortsätta i krig och att den ska vara mindre sårbar även vid fredstida krissituationer. En sådan kvalitetsstämpel kan underlätta för de aktuella företagen när de konkurrerar med liknande företag. Sammantaget bedöms effekterna för konkurrensen inom det finan- siella systemet vara begränsade. Vidare föreslår kommittén på samma sätt som gäller för kom- muner och landsting att företag och näringsidkare generellt måste acceptera kontanter eller beredskapspengar vid höjd beredskap. Syftet med denna bestämmelse är att upprätthålla ett fungerande betal- ningssystem även under dessa förutsättningar. För företag som helt saknar sådana möjligheter kan ett sådant krav innebära en viss ökad kostnad. är kostnaden för företag vid kraftiga stör- ningar i betalningssystemet också höga. Kommittén vill i detta sam- manhang även betona att höjd beredskap innebär exceptionella om- ständigheter och att det då kan bli aktuellt för näringsidkare att Konsekvenser av kommitténs förslag handha såväl kontanta betalningar som andra betalningar med lägre säkerhetskrav än vad som är fallet under normala tider. 38.7Förslagens konsekvenser i förhållande till medlemskap i unionen I kommittédirektiven anges att kommittén ska bedöma om de för- slag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av medlemskap i unionen med beaktande av att inte har euron som valuta. För en stor del av de förslag som kommittén lämnar har medlemskap i unio- nen betydelse eftersom förslagen ska vara förenliga med unionsrätten. Förhållandet mellan kommitténs förslag unionsrätten behandlas på ett övergripande plan i kapitel 9 och avsnitt 13.3. Förhållandet till unionsrätten på olika områden behandlas även genomgående i hela betänkandet och på en mer detaljerad nivå, i anslutning till respektive förslag. I fråga om förhållandet mellan kommitténs förslag och uni- onsrätten kan det slutligen nämnas att kommittén har utformat för- fattningsförslagen i dialog med tjänstemän vid . I kapitel 28 lämnas förslag till att stärka institutio- nella oberoende i två avseenden. Det gäller dels information till regeringen, dels utformningen av instruktionsförbudet i regerings- formen respektive riksbankslagen. Kommissionen har kritiserat den nuvarande utformningen av dessa bestämmelser. Det gäller även den nuvarande regleringen av beslut om balans- och resultaträkning samt vinstdisposition, som är en del av det finansiella oberoendet (se kapi- tel 29). Genom kommitténs förslag bedömer kommittén att kom- missionens kritik tillgodoses. Genom förslagen undanröjs också den eventuella osäkerhet som kan ha funnits beträffande om svensk rätt är förenlig med unionsrätten i dessa avseenden. behåller fortfarande kontroll över vilka befogenheter och uppgifter som delegeras till . I avsnitt 15.2.4 föreslås att ska godkänna eller inte god- känna utformning av prisstabilitetsmålet. Enligt den bedömning som görs i avsnitt 15.2.3 framstår det inte som att uni- onsrätten medför något tydligt hinder mot detta förslag. Konsekvenser av kommitténs förslag Inom övriga verksamhetsområden (det förtydligade mandatet att bidra till effektivitet och stabilitet i det finansiella systemet, Riks- bankens internationella arbete, uppgifter och befogenheter inom kon- tantverksamheten och det utvidgade ansvaret för beredskap vid kris och krig) innebär kommitténs förslag inga väsentliga förändringar i förhållande till EU-medlemskapet. Detsamma gäller även kommit- téns förslag för att stärka den demokratiska granskningen av Riks- banken och förslagen avseende organisation och ledning. 38.8.1Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Kommittén bedömer att de förslag som lämnas avseende Riksban- kens ansvar för kontantutgivning och kontanthantering har en marginellt positiv effekt på sysselsättningen i glesbygd eftersom för- utsättningarna för företag och hushåll att få tillgång till kontant- tjänster i form av dagskassehantering och kontantuttag förbättras. Detta är en följd av att ansvar för att det drivs depåer förtydligas och att genom kommitténs förslag kommer att behöva ta hänsyn till målet för verksamheten, dvs. att tillgången till kontanter i hela landet är betryggande. Det borde enligt kom- mitténs bedömning innebära att kostnaderna i grossistledet för kon- tanthanteringen sjunker vilket bör minska kostnaderna även i detalj- handelsledet, dvs. de kostnader företag har för sin kontanthantering. Förslagen i detta betänkande, tillsammans med de förslag som kom- mittén lämnade i sitt delbetänkande SOU 2018:42 om bankernas ansvar och de övriga statliga insatserna, underlättar för företagande i glesbygd eftersom förutsättningarna stärks för att kontantkedjan och kontanttjänster upprätthålls i hela landet. Ur ett miljöperspektiv kan det bli vissa ytterligare värdetransporter av kontanter till och från sedeldepåerna till följd av att priserna för in- och utlämning förväntas bli lägre och att tillgängligheten till att hämta ut och lämna in kontanter ökar. Detta motverkas dock av att Konsekvenser av kommitténs förslag de turer som görs av värdebolagen med start- och slutpunkt i depå- erna kan förkortas, framför allt när det gäller inre delarna eftersom det ska finnas en sedeldepå med fullservice i eller och en i eller . Sammantaget bedöms miljöeffekterna av förslagen vara försumbara. 38.8.3Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Kommitténs förslag innebär att det kommer att finnas minst fem sedeldepåer i . Vidare innebär kommitténs förslag att kontanter kommer att finnas tillgängliga i något högre utsträckning, fram- för allt i glesbygd, vilket skulle kunna öka risken för rån. Generellt har dock säkerheten i kontantkedjan ökat det med mer tekniskt avancerade uttagsautomater, infärgningsskydd för sedlar och slutna kontantsystem i butiker. I motsats till hur det förhöll sig för 10–förekommer det knappt någonsin att värdetrans- portrån leder till att rånarna får med sig sedlar som kan användas. Antalet värdetransportrån har därför minskat kraftigt. Det tydligare beredskapsansvaret för bedöms också försvåra något för brott eller eventuella angrepp från främmande makt som syftar till att sabotera betalningssystemet. Totalt sett bedöms dock kommit- téns förslag endast ha försumbara effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet generellt i . 38.8.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kravet på kommuner, landsting och regioner att acceptera kontanta betalningar och eventuella beredskapspengar för varor och tjänster av höjd beredskap är ett ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. Kommittén bedömer dock att detta begränsade ingrepp är proportionellt i förhållande till målet att upprätthålla ett fungerande betalningssystem. Kostnaderna för detta bedöms också som begrän- sade mot bakgrund av att kommuner, landsting och regioner redan under normala omständigheter accepterar kontanta betalningar från sina invånare åtminstone på vissa platser och i vissa delar av sin verksamhet. Genom detta har de upparbetade rutiner och vana att hantera kontanta betalningar i sin verksamhet vilket förenklar möj- Konsekvenser av kommitténs förslag ligheten att utvidga mottagandet av kontanta betalningar vid höjd beredskap. 38.8.5Övriga områden som anges i kommittéförordningen Kommitténs förslag bedöms inte ha några särskilda konsekvenser för följande områden som enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) särskilt ska behandlas:15 •små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt i förhållande till större företags •jämställdheten mellan kvinnor och män •möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 15Dessa områden behandlades dock i konsekvensanalysen i kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 225–247 eftersom förslagen om rimlig tillgång till kontanttjänster och de krav som föreslogs ställas på vissa banker bedömdes ha konsekvenser inom dessa områden. 39.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 7 kap. 7 § I paragrafen finns föreskrifter om expedition och underskriftskrav. I första meningen görs en ändring av rättelsekaraktär av ett stavfel avseende ordet statsministern. Övervägandena finns i avsnitt 36.6. 8 kap. 13 § I paragrafen regleras möjligheten för att delegera normgiv- ningsmakt till sina myndigheter. Första stycket, som avser , ändras språkligt på så sätt att uttrycket uppdra åt ersätts av uttrycket bemyndiga. Dessutom ersätts uttrycket ansvarsområde av uttrycket ansvarsområden i plural med hänsyn till att det numera finns en uppräkning av fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter och en ytterligare uppgift i 9 kap. 13 § första stycket. Med ECBS avses det Europeiska centralbankssyste- met. Det andra ledet av bestämmelsen, vad gäller uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, ändras till att avse Riks- bankens uppgifter i övrigt enligt särskild lag. Den lag som avses är riksbankslagen. Ändringarna innebär sammantaget att genom lag kan bemyndiga att meddela föreskrifter avseende samtliga de uppgifter som har enligt regeringsformen och riks- bankslagen, med undantag av sådana frågor som enligt 9 kap. 13 § femte stycket och 14 § regeringsformen måste regleras genom lag. Övervägandena finns i avsnitt 13.3. I paragrafen finns bestämmelser om uppgifter och dess sammansättning m.m. Kapitlet avser finansmakten, men uppgifter enligt paragrafen är inte en del av finanspolitiken. Av paragrafen följer bl.a. ett s.k. instruktionsförbud, dvs. ett förbud mot att ge instruktioner i samband med dess beslutsfattande (jfr 12 kap. 2 §). Första stycket ändras huvudsakligen genom att en punktuppställ- ning tas in, avseende fyra uppgifter utöver penningpolitiken. Upp- gifterna avser de fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter som anges i artikel 127.2 i EUF-fördraget och en uppgift avseende insamling av statistik som följer av artikel 5 i stadgan för Europeiska centralbanks- systemet och (ECBS-stadgan). Ändringen görs som en anpassning till det krav på oberoende för bl.a. nationella centralbanker som följer av artikel 130 i EUF-fördraget med beakt- ande av ställning som en medlemsstat med undantag. I första stycket 1 görs ett tillägg i förhållande till gällande lydelse om att ansvar för penningpolitiken gäller att utforma och genomföra denna. Detta ska ske inom de ramar som ställs upp i lag. Enligt första stycket 2 ansvarar också för att genom- föra valutainterventioner. Med valutainterventioner avses köp eller försäljning av utländsk valuta, utländska statspapper eller finansiella derivatinstrument som avser valutor i syfte att påverka kronans växelkurs, varvid svenska kronor utgör det ena ledet i transaktionen. Uppgiften att genomföra valutainterventioner avser den ECBS-rela- terade uppgiften enligt artikel 127.2 andra strecksatsen i EUF-för- draget angående vissa valutatransaktioner. valutainterventioner måste hålla sig inom de ramar som följer av regeringens ställningstagande i övergripande valuta- politiska frågor enligt 9 kap. 12 § regeringsformen (se också lagen [1998:1404] om valutapolitik och 2 kap. 3 § andra stycket riksbanks- lagen). Om växelkursen är knuten till någon annan valuta (fast växel- kurs) eller det i övrigt finns ett mål för växelkursen, har enligt 2 kap. 3 § första stycket riksbankslagen ansvaret för att upp- rätthålla den aktuella kursen eller målet genom att tillämpa de pen- ningpolitiska befogenheterna. Detta kallas växelkursstyrning. rörlig växelkurs råder, är inte upprätthållandet av en viss kronkurs i förhållande till andra valutor ett mål i sig. I vissa fall kan dock valuta- interventioner vara motiverade av penningpolitiska skäl, dvs. för att uppnå ett inflationsmål eller liknande mål enligt 2 kap. 1 § första stycket riksbankslagen. Av första stycket 3 följer ett ansvar för att inneha och förvalta valutareserven. Med valutareserv avses tillgångar i form av utländsk valuta och lätt omsättningsbara finansiella instrument som är denomi- nerade i utländsk valuta, framför allt utländska statspapper. Valuta- reserven har bl.a. betydelse för möjligheter att genom- föra vissa valutainterventioner enligt ovan. Uttrycket att inneha och förvalta av valutareserven avser den ECBS-relaterade uppgiften enligt artikel 127.2 tredje strecksatsen i EUF-fördraget. Uttrycket inneha och förvalta omfattar förändringar avseende fördelningen mellan de olika tillgångsslag som valutareserven består av, t.ex. genom att utländsk valuta används för att köpa ut- ländska statspapper. Det förhållandet att enligt andra stycket ska vara oberoende i fråga om denna förvaltning hindrar inte att bestämmelser meddelas i lag i fråga om t.ex. vad valutareserven får användas till, hur den ska finansieras eller hur stor den ska vara. Uttrycket inneha och förvalta i nu aktuellt hänseende avser således inte en ökning av valutareserven genom att svenska kronor används för att köpa tillgångar i utländsk valuta eller att lånar utländsk valuta från t.ex. en annan centralbank. Enligt första stycket 4 ansvarar för att – inom ramen för samarbetet inom ECBS – främja väl fungerande betalningssystem. Uttrycket att främja väl fungerande betalningssystem har samband med den ECBS-relaterade uppgiften enligt artikel 127.2 fjärde streck- satsen i EUF-fördraget. Begränsningen till att främjandet ska vara inom ramen för sam- arbetet inom ECBS innebär att verksamhet med det finansiella systemet och betalningssystem generellt faller utanför be- stämmelsens tillämpningsområde. uppgifter avseende det finansiella systemet regleras i 3 kap. riksbankslagen. Bland dessa uppgifter kan nämnas uppgiften att tillhandahålla system för betal- ningsavveckling och i övrigt medverka i betalningsavveckling. Den verksamhet avseende att främja väl fungerande betalnings- system som sker inom ramen för ECBS gäller i stället framför allt tillämpningen av EU-förordningar som berör betalningsavveckling,