sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — Tre viktiga åtgärder som lyfts fram och som enligt gruppen leder till ökad konkurrens- neutralitet är ändrad sekretesslagstiftning som möjliggör informations- utbyte mellan myndigheter, digital tillgång till informa- tion även för privata aktörer samt att alla företag verksamma i ska synliggöras, svenska som utländska.51 Som framgår ovan samverkar olika myndigheter utifrån sitt eget ansvarsområde för att motverka osund konkurrens. Någon myndig- het med ett övergripande ansvar finns inte. som är tillsynsmyndighet för den offentliga upp- handlingen behandlade frågan om lagöverträdelser som konkurrens- medel i en rapport från år 2013.52 I rapporten beskrivs olika former av osund konkurrens och ger sin syn på hur upp- handlande myndigheter kan motverka sådana företeelser i offentliga upphandlingar. Rapporten behandlar oseriös anbudsgivning, kor- ruption i offentlig upphandling samt anbudskarteller och otillåtna anbudssamarbeten. I rapporten konstaterar att svartarbete är den lagöverträdelse som medför störst konkurrensproblem i samband med oseriös anbudsgivning.53 Som ett led i eller som en konsekvens av svartarbetet begås ofta också andra typer av brott som t.ex. pen- ningtvätt, bokföringsbrott, missbruk av lönegarantin eller brukande av förfalskade handlingar. 51Stora branschgruppen (2017), Stora branschgruppen presenterar tre åtgärdsförslag för Kon- kurrens på lika villkor, version . 52Konkurrensverket, rapport 2013:6, Osund konkurrens i offentlig upphandling – om lagöver- trädelser som konkurrensmedel med däri angivna källor. 53Att svart arbetskraft utgör ett allvarligt konkurrenshinder för seriösa företagare framgår också av tidigare utredningar se bl.a. Ansvar för skatt vid entreprenad m.m. (Ds Fi 1976:4), Den grå arbetskraften och skattekontrollen (Ds B 1980:10), Branschsanering och andra metoder mot ekobrott (SOU 1997:111) och Skärpning gubbar! – Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn (SOU 2002:115). F-skattesystemets inverkan på företagens villkor omfattningen av svartarbete i överlag är svår att fastställa, eftersom det ligger i själva svartarbetets natur att undanhålla kunska- pen från myndigheterna.54 ansåg inte att ekono- miska kontroller ensamt är effektiva utan att sådana kontroller måste kompletteras med andra åtgärder. redogörelse kring problemet med svart arbete stöds också av tidigare utredningar och av andra rapporter.55 I kapi- tel 7 redogör utredningen närmare för svartarbete och på vilket sätt detta är kopplat till F-skattesystemet. Även om svartarbete kan anses utgöra det största problemet i offent- liga upphandlingar så finns även andra typer av överträdelser som skapar stora problem för konkurrensneutraliteten. Det gäller till exempel överträdelser av arbetsmiljölagstiftningen, brott mot olika regelverk som i hög grad är specifika för olika verksamheter samt avtalsbrott.56 När det gäller arbetsmiljön konstaterade i en rapport att med ett ökat antal entreprenader och långa entre- prenadkedjor i kombination med det svårtillämpade regelverket på upphandlingsområdet riskerar arbetsmiljöansvaret att bli otydligt.57 Detta var också något som lyftes fram i betänkandet Ett arbetsliv i förändring – hur påverkas ansvaret för arbetsmiljön? (SOU 2017:24).58 Även andra överträdelser av lagstiftning och regler som är speci- fika för olika typer av verksamheter kan förekomma i syfte att vinna 54I rapporten hänvisas till att beräknade skattefelet till 115–eller av bruttonationalprodukt . Svartarbetet bedömdes stå för ungefär halva det totala skattefelet – , se 2008:1, s. 7. 55Se bl.a. Brå, rapport 2007:27 Organiserat svartarbete i byggbranschen s. 122–123 och Brå, rapport 2011:7 Storskaliga skattebrott – en kartläggning av skattebrottslingens kostnader, s. 32. 56Se not 54 och , rapport 2013:6, s. 25–28. 57Arbetsmiljöverket (2012), Förstudie kring det fortsatta arbetet med utländska företag och arbetstagare. lyfter i sin rapport fram att även andra utredningar har kommit till samma slutsatser och hänvisar till bl.a. Arbetarrörelsens tankesmedja (2012), Verkligheten på spåret – Rapport om villkoren för anställda och resenärer i ; , K. och Bruun, N. (2010) Upphandling och arbete i EU, SIEPS rapport 2010:3, s. 141–145. 58SOU 2017:24, s. 127. Se också (2012), Förstudie kring det fortsatta arbetet med utländska företag och arbetstagare, s. 10 och LO (2010), När arbetskraftskostnaderna pressar priset – en genomlysning av offentliga investeringar i infrastruktur s. 23. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor Det kan till exempel gälla regler för yrkestrafik, hantering av miljöfarligt avfall eller hälso- och sjukvård.59 5.8Förenklingsarbeten för företag och myndigheter I budgetpropositionen för anger regeringen att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verksamhet och i kontakter med privatpersoner och företag.60 Det ska vara enkelt att digitalt komma i kontakt med det offentliga och uppgifter ska om möjligt bara behöva lämnas en gång. Med detta som utgångspunkt finns pågående lagstiftningsarbeten samt utvecklingsprojekt såväl nationellt som internationellt som på olika sätt har betydelse för utredningens uppdrag. 5.8.1En digitalt samverkande förvaltning Den snabba tekniska utvecklingen innebär att det finns en stor poten- tial i ökad digital samverkan för att ge medborgare enklare och sam- manhängande e-tjänster, minska behovet av uppgiftslämnande och effektivisera myndigheternas verksamheter. Frågor om digitalisering har behandlats i ett flertal olika utredningar och genomsyrar många myndigheters utvecklingsarbeten. Ett led i detta är inrättandet av Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) som startade den 1 september 2018.61 Myndighetens uppdrag är att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Målet är att digitalt ska vara förstahandsval i den offentliga för- valtningen. Just när det gäller uppgifter som rör företag anses det dock finnas en stor förbättringspotential. Detta anses bero på att digitaliseringen har gått långsammare för företag än för privatper- soner. I betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25) framförde utredningen bl.a. att en förklaring till att utvecklingen för digitala tjänster riktade till juridiska personer gått långsammare kunde vara att det saknas en utpekad myndighet som 59Konkurrensverket, rapport 2013:6, s. 27. 2017 /18:1, utg. omr. 2, avsnitt 6.2. 61Kommittédirektiv 2017:117 Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor ensam ansvarar för att registrera alla typer av juridiska personer. Registreringsansvaret är i stället fördelat på flera olika aktörer, bl.a. , , länsstyrelser och Lantmäteriet. För vissa juridiska personer saknas dessutom krav på registrering, t.ex. för för- eningar, nätverk, klubbar och andra liknande sammanslutningar. En konsekvens av det splittrade ansvaret är att det saknas ett centralt register eller decentraliserat system över samtliga juridiska personer dit det också går att koppla uppgifter om behöriga företrädare.62 5.8.2Internationella samarbeten för digitalisering och standardisering för företag Ett arbete med att digitalisera och standardisera företagens rapporter- ing till myndigheter pågår också i myndighetsövergripande projekt. Olika åtgärder har minskat både antalet rapporteringar till myndig- heter och banker och det administrativa arbetet för överföring av data. Det nordiska samarbetsprojektet (NSG) är ett led i detta arbete.63 NSG har visionen att förenkla för företagare genom digitalisering och smart hantering av ekonomiska och finan- siella data. I samarbetet ingår och registermyndighe- terna i , , , samt The Finnish Associa- tion of . I ett system med Smart Government kan företagen i realtid tillgängliggöra finansiella data till myndigheter och privata intressenter. Det innebär minskat uppgiftslämnande för företagen och förutsättningar för tillväxt och datadriven innovation. Enligt de beräkningar som gjorts i det nordiska samarbetet finns det en potential vid ett fullt genomförande av Smart Government som skulle resultera i ett ekonomiskt nyttovärde på upp till 10 miljarder euro.64 I detta sammanhang bör också principen om uppgiftslämnande endast en gång, ”The Once-Only Principle” nämnas. Principen har kommit till uttryck inom EU genom (TOOP) som startade . Projektets syfte är att i första hand minska de administrativa bördorna för företag som 62SOU 2018:25, s. 77. 63Se bl.a. Regeringen, beslut Uppdrag att utveckla tjänsten för digital ingivning av årsredovisningar m.m. för alla företagsformer, (N2018/02033/FF). 64https:///om/oss/press/meddelanden/2018/digital-inlamning-av- arsredovisning-oppnar-nya-mojligheter-1.16280+&cd=1&hl=sv&ct=clnk&gl=se (hämtad ). F-skattesystemets inverkan på företagens villkor kommunicerar med offentlig sektor. Det syftar också till att minska administrationen inom förvaltningen. Att återanvända uppgifter av god kvalitet, som redan finns hos myndigheter, som underlag för olika typer av åtgärder och beslut skapar förutsättningar för än mer rättssäkra förfaranden. Att förvaltningen inte gång efter annan krä- ver inrapportering av samma uppgifter underlättar också för de en- skilda som antalet tillfällen när fel kan uppstå i de uppgifter som lämnas minskar.65 Inom pågår ett arbete för att underlätta för utländska företagare att utföra ärenden mot euro- peiska myndigheter digitalt i vilket tillsammans med och eGovlab vid deltar. Projek- tet ska möjliggöra även för utländska företagare att digitalt ansöka om bland annat registrering för att bli godkända för F-skatt. E-tjäns- ten kommer att göra det möjligt för förifyllda uppgifter som redan lämnats till annan myndighet i hemlandet. Detta får betydelse om fler utländska företag kommer att anmäla sig för registrering och även ansöka om godkännande för F-skatt med anledning av det för- slag till som rör beskattning och betalning av skatt vid tillfälligt arbete i . Antalet arbetsgivare som ska anmäla sig för regi- strering beräknas i sådana fall öka med cirka 7 600 per år.66 5.8.3Myndigheternas digitala förenklingsarbete för företag och myndigheter Myndigheter som hanterar information från företag har också sam- arbeten med varandra i syfte att underlätta företagens uppgiftslämna- nde och effektivisera myndigheternas och näringslivets informations- hantering. Som exempel kan nämnas e-samverkansprogrammet (eSam). Programmet är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan 21 myndigheter och kommuner och landsting som arbetar för att underlätta och påskynda digitaliseringen av det offent- liga . Digitaliseringen ger myndigheter möjlighet att erbjuda enklare lösningar för företag. I stället för att använda blanketter eller e-tjäns- ter för att utföra sina uppgifter kan man utföra uppgifterna direkt i 65För mer information se / 66Lagrådsremiss Beskattning och betalning av skatt vid tillfälligt arbete i , , s. 112. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor det egna systemet. Med öppna applikationsprogrammeringsgräns- snitt (API) kan exempelvis delar av information inte- greras i företagens system eller i system som företagen har köpt från programvaruföretag. Företagen kan därmed utföra sina uppgifter gentemot på ett smidigare sätt. Det handlar bland annat om förenkling inom redovisning, fakturering och löneadministra- tion. publicerade ett första öppet API och har fortsatt utveckla fler sådana tjänster. När det gäller F-skattesystemet kan nämnas att ett sätt att möj- liggöra en bättre service är att skapa ett öppet API för företags- registrering. Detta innebär att tillsammans med möjliggör en registreringsprocess för kunden. API:et skulle då även kunna nyttjas av privata aktörer som har företags- registrering som ett erbjudande till sina kunder. Andra utvecklings- insatser som rör F-skattesystemet är att underlätta kontroll vid upp- handling. Genom att skapa ett öppet API som innehåller till exempel ett ja eller nej på uppgift om F-skatt, moms- och arbetsgivarregi- strering samt beslutade arbetsgivaravgifter skulle möjligheterna att få ut relevant information vid upphandling väsentligt förenklas och förbättras.67 I sammanhanget finns också skäl att nämna nya tjänst för digital ingivning av årsredovisning för aktiebolag som föl- jer regelverket Årsredovisning i mindre företag som öppnades . har i tilläggsuppdrag att utvidga tjänsten till att också omfatta större företag som redovisar enligt regelverket Års- redovisning och koncernredovisning.68 har genomfört uppdraget i samarbete med , , SCB och representanter från det svenska näringslivet. Finansinspektio- nen har i ett vidgat samarbete bidragit med kunskap och information inom sitt ansvarsområde. Genom en digital lösning för inlämning av årsredovisningar och koncernredovisningar ska finansiell informa- tion enkelt lämnas endast en gång och sedan återanvändas av myn- digheter och andra intressenter. 67Stöd för ett sådant utlämnande via medium för automatiserad behandling finns om informa- tionen lämnas ut till uppdragsgivare för kontroll i samband med upphandling och under avtals- tiden enligt 10 a § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskatt- ningsverksamhet. 68Regeringen, beslut (N2018/02033/FF), Uppdrag att utveckla tjänsten för digital ingivning av årsredovisningar m.m. för alla företagsformer. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor 5.9Utredningens analys och bedömning Utredningen har i uppdrag att analysera om och på vilket sätt utformningen av näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL, och bestämmel- serna om godkännande för F-skatt och dess rättsverkningar inverkar på företagens villkor. Utifrån analysen ska utredningen redogöra för om det finns behov av att ändra bestämmelserna. Förslagen ska i så fall ha som utgångspunkt att förbättra villkoren för att starta, driva och utveckla företag samt bidra till en ökad sysselsättning. Detta ska dock vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna och motverka skattefusk och skatteundandragande. 5.9.1Näringsbegreppets betydelse för företagens villkor Utredningens bedömning: Utformningen av näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL är ändamålsenligt utifrån den inverkan begreppet har på företagens villkor. Det finns inte något behov att ändra den nuvarande utformningen av näringsbegreppet eller dess koppling till F-skattesystemet. Skälen för utredningens bedömning Utformningen av näringsbegreppet är ändamålsenligt Näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL definierar vad som utgör närings- verksamhet i skatterättslig mening. Näringsverksamhet är förvärvs- verksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Om närings- kriterierna är uppfyllda ska inkomster och utgifter beskattas i inkomstslaget näringsverksamhet. Om det brister i något av dessa avseenden är det fråga om ett annat inkomstslag om inte inkomsten är skattebefriad. Tolkningen av begreppet i inkomstskattelagen avgör således i första hand vilka materiella skatteregler som ska tillämpas vid inkomstbeskattningen. Näringsbegreppet är väletablerat och har i princip inte ändrats sedan kommunalskattelagen (1928:370) var gällande. Däremot har bestämmelser som exemplifierat eller förtydligat hur kriterierna i definitionen ska tolkas och vad som är inkomster och utgifter på grund av näringsverksamhet (tidigare rörelse) utvecklats under årens F-skattesystemets inverkan på företagens villkor Sådana ändringar kan sägas ha inneburit att näringsbegreppet har fått en något utvidgad innebörd trots att utformningen i förhål- lande till kommunalskattelagens regel inte har ändrats på något av- görande sätt (se vidare avsnitt 6.2.1).69 Näringsbegreppets närmare innebörd har också mejslats ut i praxis där bedömningen av om en verksamhet utgör näringsverksamhet eller inte görs efter en helhetsbedömning utifrån ett antal olika omständigheter (se avsnitt 4.3.3). Utformningen av näringsbegreppet har främst har betydelse för vem som anses bedriva näringsverksamhet vilket innebär att änd- ringar i begreppet kan medföra en minskning eller ökning av antalet personer som betraktas som företagare. Personens inkomster be- skattas då i enlighet med bedömningen. Skattereglerna ska dock vara utformade på sådant sätt att de är neutrala i förhållande till eko- nomiskt handlande enligt den s.k. neutralitetsprincipen.70 Tanken är att skattereglerna inte ska påverka den skatteskyldiges val mellan olika handlingsalternativ, dvs. två alternativ som är ekonomiskt lik- värdiga innan beskattningen ska även vara ekonomiskt likvärdiga efter beskattningen. När det gäller förutsättningarna för företag att komma i gång, växa och bli framgångsrika finns det en mängd faktorer som har stor inverkan.71 Hur de materiella skatte- och momsregler som följer av inkomstslaget är utformade samt hur komplicerade regelverken upp- levs har trots neutralitetsprincipen stor betydelse. Det är, bl.a. med hänsyn till detta, svårt att isolera effekten av den inverkan som näringsbegreppet ensamt har på företagens villkor att starta, driva och utveckla sina verksamheter. Utredningen bedömer att andra faktorer har större inverkan på företagens villkor än själva utformningen av näringsbegreppet. För detta talar även utvärderingen av den senaste lagändringen 69Som exempel kan nämnas att vid införandet av inkomstskattelagen kom också vinster och förluster vid avyttring av kapitaltillgångar i större utsträckning att ingå i uttrycket ”inkomster och utgifter på grund av näringsverksamhet”. 70Neutralitetsprincipen har behandlats i ett stort antal framställningar, se t.ex. , G. och Hellenius, R., Det svenska skattesystemet, s. 47 och . m.fl. Inkomstskatt del 1, en läro- och handbok i Skatterätt, s. 45–49. 71Se t.ex. 0232 i serien Företagens villkor och verklighet 2017, i vilken bl.a. anges att de personalrelaterade reglerna samt regler kopplade till skatt och moms är de som upplevs som störst hinder för tillväxt, s. 24. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor som bl.a. lyfte fram att den effekt som ändrade arbetssätt hos Skatte- verket och andra förenklingar för företagande fått, spelat en stor roll för företagandets villkor.72 Det har inte heller framkommit synpunk- ter på att den nuvarande utformningen av näringsbegreppet i för- hållande till F-skattesystemet har några negativa effekter på före- tagens villkor att starta, driva och utveckla sin verksamhet.73 Utred- ningen kan konstatera att tolkningen av begreppet i rättspraxis också kommit att anpassas efter förändringar i samhällsutvecklingen.74 Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att den nuva- rande utformningen av näringsbegreppet är ändamålsenlig utifrån den inverkan begreppet har på företagens villkor. Det finns inte skäl, att i syfte att förbättra villkoren för att starta, driva och utveckla företag, föreslå några ändringar av den nuvarande utformningen. F-skattesystemets koppling till näringsbegreppet i inkomstskattelagen är ändamålsenlig Den inverkan som näringsbegreppet i vissa fall kan få på företagens villkor genom dess koppling till F-skattesystemet är betydligt tyd- ligare än inverkan på grund av begreppets utformning (se vidare avsnitt 5.9.2). Det ligger inte utredningens uppdrag att överväga ett slopande av F-skattesystemet och utredningen överväger inte heller några ingripande förändringar i grunden för F-skattesystemet. Med hänsyn till uppdraget att analysera på vilket sätt utformningen av näringsbegreppet i 13 kap. 1 § IL inverkar på företagens villkor finns likväl skäl att kort beröra frågan om näringsbegreppets koppling till F-skattesystemet. Frågan behandlades i betänkandet F-skatt åt flera (SOU 2008:76 s. 165–171) med uppdrag att utreda om det var ändamålsenligt att behålla kravet på att bedriva näringsverksamhet för att tilldelas F-skattsedel eller om det fanns andra sätt att avgöra vem som ska göra skatteavdrag och vem som själv ska betala in preliminär skatt på arbetsinkomst samt betala socialavgifter. 72Notera att utvärderingen främst fann att lagändringen i första hand befäst den praxis som redan fanns och därmed i sig troligtvis inte hade haft någon märkbar påverkan på företagandets villkor. 73Det ska dock noteras att har hemställt att 13 kap. 1 § IL ändras (Fi2018/03566). Frågan avsåg tolkningen av näringsbegreppet när det gäller inkomster från styrelseuppdrag. 74Jfr bl.a. Lagrådets yttrande utdrag ur protokoll vid sammanträde , bilaga 5 prop. 2008/09:62. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor för ett flertal alternativa lösningar där kopplingen till näringsbegrep- pet i 13 kap. 1 § IL i inkomskattelagen helt eller delvis bröts och där en tilldelning av F-skatt skulle ske på väsentligen andra grunder. Det mest ingripande alternativet som redovisades var en ändring av betalningssystemet för socialavgifter där varje försäkringstagare själv fick svara för inbetalningen till socialförsäkringen motsvarande det system som finns i . F-skatten skulle således endast behålla sin styrande funktion i förhållande till preliminärskatteavdraget. Upp- bördseffektiviteten skulle enligt utredningens mening inte påverkas eftersom F-skattsedeln behöll sin rättsverkan avseende vem som bar betalningsansvaret för preliminärskatten. Detta alternativ innehöll enligt utredningens mening många intressanta delar men innebar om- fattande förändringar av hela skattebetalningssystemet vilka inte rym- des inom utredningens uppdrag. När det gällde andra alternativa lös- ningar som redovisades, vilka delvis eller helt bröt kopplingen till näringsbegreppet i inkomstskattelagen, framstod problemet med att F-skattesystemets förutsebarhet skulle försämras som den största nackdelen. Ett grundläggande syfte med F-skattesystemet är att det ska vara klart, enkelt och förutsebart i fråga om vem som ska betala in skatter och avgifter för utfört arbete. Det nuvarande systemet med en kopp- ling till inkomstskattelagen innebär att den som är godkänd för F-skatt ska uppfylla kriterierna för näringsverksamhet vid beskatt- ningen. Utan att göra någon mer omfattande analys av själva kopp- lingen mellan F-skattesystemet och inkomstskattelagen, vilket även i nu aktuell utredning ligger utanför uppdraget, kan ändå konstateras att ett system där kopplingen till 13 kap. 1 § IL bryts torde leda till ett mindre förutsebart och effektivt system för såväl som den enskilde. Det torde också kunna få negativa effekter i form av en ökad risk för skatteundandragande och minskad uppbörds- effektivitet då fler personer som inte anses bedriva näringsverksamhet ändå skulle kunna vara godkända för F-skatt. Utredningen delar den tidigare utredningens bedömning om att det nuvarande F-skatte- systemets koppling 13 kap. 1 § IL är ändamålsenligt. F-skattesystemets inverkan på företagens villkor 5.9.2F-skattesystemets inverkan på företagens villkor Utredningens bedömning: Bestämmelserna om godkännande för F-skatt inklusive dess rättsverkningar har stor inverkan på förut- sättningarna för att starta, driva och utveckla företag. Bestäm- melserna ska därför vara enkla, tydliga och lätthanterliga för både enskilda och myndigheter. Ett godkännande som missbrukas leder till osund konkurrens och påverkar företagsklimatet negativt. Det måste därför finnas bra förutsättningar för att vägra och att återkalla ett godkännande för F-skatt för den som inte konkurrerar på lika villkor. Skälen för utredningens bedömning Att vara godkänd för F-skatt har stor inverkan på förutsättningarna för att starta, driva och utveckla tjänsteföretag F-skattesystemet har en inverkan på företagens villkor. På vilket sätt och graden av inverkan varierar beroende på företagsform och bero- ende av vilken typ av verksamhet som bedrivs. Det är främst i sam- band med att ett företag startar sin verksamhet som det går att dra några slutsatser om det orsakssamband som ett godkännande för F-skatt har för företaget.