sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Våra förslag innebär inte någon förändring beträffande den hantering som sker vid dessa myndigheter. Att tar över id-kortsverksamheten från Skatte- verket föranleder en del författningsändringar av mer formellt slag. I de författningar som reglerar utfärdande av id-kort bör det till en början framgå att är utfärdare. Någon ändring be- höver dock inte göras i förordningen (2014:1102) med instruktion för eftersom det i 1 § anges att myndighetens uppgifter och ansvar framgår av polislagen (1984:387), polisförord- ningen (2014:1104) och av andra författningar. Däremot bör bestäm- melsen om att utfärdar identitetskort för folkbokförda i i 3 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatte- verket upphävas. Detsamma gäller bestämmelsen i 3 § 3 förordning- en (2009:315) om samtjänst vid medborgarkontor som möjliggör utfärdande av id-kort på servicekontoren, för det fall bestämmelsen alltjämt kvarstår efter att de författningsändringar som har samband med övergången av servicekontorsverksamheten till Statens service- center genomförts.10 Även bestämmelsen i 38 § första stycket 2 i instruk- tion, som anger att ska disponera intäkter från avgifter som myndigheten tar ut i id-kortsverksamheten, bör upphävas. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i in- struktion. Det följer i stället av budgetpropositionen och reglerings- 2018/19:47. Begränsning av antalet utfärdare brevet för myndigheten att avgiften för pass och nationellt identi- tetskort disponeras av myndigheten. Om detta är en lämplig ordning även framgent eller om det i stället bör införas en reglering av av- gifterna i förordning tar vi inte ställning till. Det är en fråga som bäst lämpar sig för regeringen att ta ställning till i ett senare skede. Vidare bör bestämmelsen i 13 § utlänningsdataförordningen (2016:30) som tillåter att har direktåtkomst till uppgif- ter hos som behövs för handläggningen av en an- sökan om id-kort upphävas. Eftersom detta är uppgifter som Polis- myndigheten och de utlandsmyndigheter som är passmyndigheter kommer att behöva bör det i stället införas en bestämmelse om direkt- åtkomst för dessa myndigheter. Bestämmelser om direktåtkomst och uppgiftsskyldighet för finns också i 14 § IdF men föreslås i avsnitt 10.2.3 föras in i en ny förordning om stat- liga identitetshandlingar. Anpassning krävs även av bestämmelsen i 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) som reglerar sekretessen i databas över identitetskort för folkbokförda i och register över natio- nella identitetskort. Bestämmelsen bör framöver gälla för samma upp- gifter i register över de statliga identitetskorten. Eftersom direktåtkomsten kommer att avse samma uppgifter som ska få behandlas för samma ändamål som gäller för är de överväganden som tidigare gjorts beträffande behovet och integ- ritetsskyddsaspekten alltjämt aktuella. Detsamma gäller de övervägan- den som gjorts beträffande sekretess.11 Någon ny bedömning i dessa avseenden behöver därför inte göras. 11Finansdepartementets promemoria Vissa id-kortsfrågor och prop. 2015/16:65 s. 88–91. Vi har i avsnitt 9.2 beskrivit de problem som är förknippade med att identitetshandlingar utfärdas av en rad olika aktörer. Det hu- vudsakliga problemet är att utfärdandeprocessen ser olika ut hos de olika aktörerna. Olika krav ställs på ansökan, bakgrundskontroll av sökanden, tillverkning och utlämnande. Det leder till att de identi- tetshandlingar som finns är av skiftande kvalitet och ser olika ut vil- ket försvårar för den som ska kontrollera handlingens giltighet och äkthet. Vi har i avsnitt 9.4 föreslagit att endast ska utfärda de statliga fysiska identitetshandlingarna, dvs. pass och de id- kort som utfärdas av staten. En begränsning av antalet utfärdare skapar bättre förutsättningar för en enhetlig hantering av hela pro- cessen från ansökan till utlämnande. Förutom att föreslå hur antalet utfärdare ska begränsas, ska vi enligt våra direktiv även analysera och vid behov föreslå en enhetlig reglering av giltiga identitetshandlingar när det gäller processen för ansökan, bakgrundskontroll av den sökande, tillverkning och utlämnande. Vi ska även lämna nödvändiga författningsförslag. Eftersom vi i avsnitt 8.6 föreslår att endast pass och statliga identitetskort (de statliga fysiska identitetshandlingarna) ska vara godtagbara i alla situationer är det dessa handlingar som berörs i kapitlet. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen 10.2En ny lag om statliga identitetshandlingar 10.2.1Ett statligt identitetskort med eller utan funktion som resehandling Utredningens förslag: De identitetskort som betecknas nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i ska ersättas av ett statligt identitetskort med eller utan funktion som resehandling. Endast svenska medborgare ska kunna få ett kort med funktion som resehandling, men de ska kunna välja att i stället ansöka om att få ett kort utan sådan funktion. En gemensam författning om statligt utfärdade identitetskort Pass, nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i regleras i separata författningar. Pass och identitetskort för folkbokförda i regleras i lag med kompletterande bestäm- melser i förordning medan bestämmelser om nationellt identitets- kort endast finns på förordningsnivå. Merparten av bestämmelserna om utfärdande i de olika författningarna ser likadana eller liknande ut. Ett effektivt sätt att se till att regelverken blir enhetliga är att reglera samtliga statliga fysiska identitetshandlingar i samma författ- ning. Eftersom vi föreslår att en och samma myndighet ska utfärda handlingarna skulle en sådan ordning även underlätta för tillämparen som då endast skulle ha ett regelverk att förhålla sig till. Passet är primärt en resehandling och passlagstiftningen innehåller, förutom bestämmelser om utfärdandet, även bestämmelser om skyl- digheten att medföra pass vid in- och utresa samt de kontroller som då ska göras. Passregleringen innehåller dessutom ett antal bestäm- melser kopplade till passhinder som inte är aktuella beträffande id- korten. Det verkar därför mindre lämpligt att sammanföra den regler- ingen med bestämmelserna om id-kort. Även det nationella identitetskortet kan användas vid resa till andra EU-länder. Det är dock inte primärt en resehandling utan en identitetshandling med vilken innehavaren även kan styrka sitt med- borgarskap i syfte att visa att denne har rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat. Kortet används också, på samma sätt som iden- En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen titetskort för folkbokförda i , som ett id-kort i . Skill- naden mellan de båda id-korten när det gäller kortets innehåll är liten, i huvudsak består den av att uppgift om medborgarskap endast framgår av det nationella identitetskortet. Att sammanföra regler- ingen avseende dessa båda id-kort skulle göra det enklare att få utfär- dandeprocessen mer överskådlig och enhetlig. Det skulle också under- lätta för utfärdaren som då endast behöver tillämpa ett och samma regelverk. Eftersom det är på dessa båda id-kort som vi i avsnitt 12.4 föreslår att det ska finnas en statlig e-legitimation skulle en gemen- sam författning även underlätta regleringen av e-legitimationen. Även om bestämmelserna förs samman kommer det dock att finnas ett behov av att ha kvar viss särreglering. De bestämmelser som krävs för att reglera avvikelserna är dock inte fler än att fördel- arna med en sammanhållen reglering väger över denna nackdel. Vi menar därför att de statligt utfärdade id-korten bör regleras i en gemensam författning. Om id-korten regleras i samma författning och utfärdas av samma myndighet är skälen för att korten ska ha olika beteckning inte längre lika starka. Att endast kort som utfärdas för svenska med- borgare kan användas vid resor inom EU bör kunna markeras fysiskt på korten på liknande sätt som i . Begreppet nationellt identitetskort används inte i rörlighetsdirek- tivet. Inte heller i det förslag till och rådets för- ordning om säkrare identitetskort för unionsmedborgare och uppe- hållshandlingar som utfärdas till unionsmedborgare och deras famil- jemedlemmar när de utövar rätten till fri rörlighet COM (2018) 212 som lämnades av (EU:s id-kortsför- ordning) används begreppet. Det finns således inte några EU-rätts- liga krav på att korten benämns på det sättet. Av förslaget till EU:s id-kortsförordning, som om det antas kommer att vara tillämplig på de id-kort som kan användas som resehandling, framgår i stället att benämningen identitetskort ska anges på kortet. Detta ska anges på ytterligare minst ett officiellt EU-språk. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen Både regleringen och den praktiska hanteringen förenklas om korten benämns på samma sätt. Vi föreslår att de ska betecknas statliga identitetskort. På så sätt går de att särskilja från identitets- kort som utfärdas av andra aktörer. Det statliga identitetskortet kan utfärdas med eller utan funktion som resehandling beroende på om det avser en svensk medborgare eller inte. Att kortet utfärdas med funktion som resehandling innebär att det, precis som det nationella identitetskortet, kan användas vid resor inom EU. Även om kortet i författning benämns statligt identitetskort hindrar det givetvis inte att det på det fysiska kortet endast anges identitetskort om det be- döms lämpligt eller nödvändigt mot bakgrund av kommande EU- reglering. En person – ett identitetskort Det är som framgått ovan endast svenska medborgare som kan få ett identitetskort med funktion som resehandling utfärdat. Om id-kor- ten utfärdas av samma myndighet och regleras i samma författning finns det anledning att på nytt överväga om svenska medborgare både ska kunna få ett kort med funktion som resehandling och ett utan sådan funktion utfärdat med giltighet . Att begränsa antalet identitetshandlingar som utfärdas är av stor vikt för att motverka missbruk och det ligger också i våra direktiv att undersöka hur det ska kunna ske. En person kan enligt gällande lag- stiftning endast inneha en identitetshandling av samma slag samti- digt. Det följer av bestämmelserna om att en tidigare utfärdad hand- ling av samma slag ska lämnas in för makulering i samband med ansökan (se t.ex. 3 § fjärde stycket förordningen om nationellt iden- titetskort). Det har emellertid inneburit att en person har kunnat ha både ett nationellt identitetskort och ett kort för folkbokförda sam- tidigt eftersom de inte ansetts vara av samma slag. Vi föreslår i avsnitt 10.2.9 att en liknande bestämmelse ska finnas i den nya lagen. Eftersom vi föreslår att de båda tidigare korten ska ses som ett kort medför det att en person inte kommer att kunna inneha både ett id-kort som kan användas som en resehandling och ett som inte har denna funktion . Det finns som vi ser det inget skäl varför en svensk medborgare förutom pass skulle behöva två identitetshandlingar. Dubbleringen motverkar syftet med våra En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen förslag, dvs. att minska antalet identitetskort som är i omlopp sam- tidigt, och bör därför inte tillåtas. Frågan är då om en svensk medborgare ska kunna välja vilket av dessa kort som ansökan ska omfatta. Vi kan i och för sig inte se att det finns något större behov för svenska medborgare att inneha ett kort utan funktion som resehandling. Det finns dock, som framgått, svenska medborgare som innehar identitetskort för folkbokförda i . En förklaring kan vara att det kortet, till skillnad från det nationella identitetskortet, innehåller en e-legitimation. Det kan också vara så att det inte är känt för alla att det finns ett nationellt identitetskort. Det kan emellertid även finnas andra förklaringar till varför svenska medborgare väljer att ansöka om ett sådant kort istället för ett nationellt identitetskort som gör att det bör övervägas om en möjlighet att ansöka om ett id-kort utan funktion som rese- handling bör kvarstå. övervägde inför införandet av identitetskort för folkbokförda i om svenska medborgare endast skulle kunna ansöka om nationellt identitetskort och inte identitetskort för folkbokförda i Sverige.1 Utredningen anförde att en central ut- gångspunkt för integrationspolitiken är att särlösningar som riktar sig till personer med utländsk bakgrund som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan behövas i . Därefter ska dessa personer endast få insatser från den generella politiken och dess generella insatser. Anledningen är framför allt att samhället inte ska peka ut personer med utländsk bakgrund som annorlunda. Vårt förslag om att det statliga identitetskortet ska ses som ett kort, med eller utan funktion som resehandling, innebär emellertid att skillnaden mellan de båda korten minskar vilket i sin tur leder till att de särlösningar för personer med utländsk bakgrund som skulle undvikas genom att svenska medborgare fick ansöka om identitetskortet för folkbokförda i försvinner. Det talar för att svenska medborgares id-kort alltid skulle ha funktion som rese- handling. menade dock att det inte kunde uteslutas att det finns svenska medborgare som har skäl att föredra identitetskort för folkbokförda i före det nationella identitetskortet. Dess- utom menade utredningen att om även svenska medborgare kan få identitetskort för folkbokförda i finns det större möjligheter 1SOU 2007:100 s. 81 f. och 103 f. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen att vid behov införa regler om återkallelse av det nationella identi- tetskortet när det gäller bl.a. personer som är intagna på kriminal- vårdsanstalt, på samma sätt som gäller för pass, eftersom dessa då kan få ett annat id-kort. Att ha tillgång till en identitetshandling är viktigt i arbetet med att förbereda personer som avtjänar fängelse- straff för tillvaron utanför anstalten. Utredningen gjorde mot den bakgrunden bedömningen att det var en bättre lösning att låta alla som är folkbokförda i landet, dvs. även svenska medborgare, få an- söka om identitetskort för folkbokförda i . Det kan i sam- manhanget noteras att regeringen, i samband med att möjligheten att resa med det nationella identitetskortet utvidgades till att avse resa till samtliga EU-medlemsstater, gjorde bedömningen att det inte var motiverat att införa sådana bestämmelser om återkallelse och hinder mot att få nationellt identitetskort som finns beträffande pass. Regeringen avsåg dock att följa utvecklingen i frågan.2 Ytterligare en omständighet som talar för att även svenska med- borgare bör ges möjlighet att ansöka om ett identitetskort utan funk- tion som resehandling är att dessa kort kan antas vara mindre stöld- begärliga. Om en person inte har behov av en resehandling finns det därför även ur ett säkerhetsperspektiv anledning att tillåta att denne i stället får inneha en identitetshandling som inte har denna funk- tion. Som framgår av avsnitt 10.2.7 kommer vi att föreslå ett för- farande med ansökan genom bud när personer på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder inte kan komma till den utfär- dande myndighetens lokaler för att ansöka om id-kort. Vi anser att det även i dessa fall finns skäl att inte förse korten med funktionen resehandling. Mot bakgrund av ovanstående har vi har inte anledning att göra en annan bedömning än i frågan om även svens- ka medborgare ska få ansöka om identitetskort som inte kan an- vändas vid resa. Svenska medborgare som av någon anledning önskar ansöka om ett id-kort utan funktion som resehandling bör därför kunna få ett sådant utfärdat i stället för ett identitetskort som sam- tidigt utgör en resehandling. kan inte en person som är svensk medborgare utan att vara folkbokförd i få ett kort som inte fungerar som resehandling utfärdat. Även svenska medborgare som inte bor i kan dock ha behov av ett id-kort som inte är en resehandling. 2014/15:69 s. 14 f. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen förfarande med ansökan genom bud som nämns ovan bör exem- pelvis omfatta även dessa personer. Det kan också finnas andra skäl som gör att ett sådant behov finns. Även svenska medborgare som inte är folkbokförda i landet bör därför kunna få ett identitetskort utan funktion som resehandling. 10.2.2En ny lag med bestämmelser om statligt identitetskort införs Utredningens förslag: Det statliga identitetskortet ska regleras i en ny lag om statliga identitetshandlingar. Lagen ska komplette- ras med en ny förordning. Identitetskort för folkbokförda i reglerades till en början i förordningen (2009:284) om identitetskort för folkbokförda i . Med anledning av införandet av bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen (RF) gjordes en översyn i syfte att bedöma om bestämmelserna måste eller borde tas in i lag. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är var och en gentemot det all- männa skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartlägg- ning av den enskildes personliga förhållanden. Inskränkningar kan enligt 2 kap. 20 § RF endast göras genom lag och bara under de för- utsättningar som anges i 2 kap. 21 § RF. Av den bestämmelsen följer att begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket RF an- ges att en åtgärd som vidtas primärt i syfte att ge myndigheterna underlag för beslutsfattande i enskilda fall kan anses innebära kartläggning av enskildas förhållanden. Så torde enligt för- arbetena vara fallet i fråga om ett stort antal uppgiftssamlingar som det allmänna förfogar över. Uppgifter i register och databaser med information som är knuten till en myndighets ärendehantering är i En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen många fall tillgängliga för myndigheten på ett sådant sätt att lagringen och behandlingen av uppgifterna kan sägas innebära att enskilda kart- läggs, även om det huvudsakliga ändamålet med behandlingen är ett helt annat. Av förarbetena framgår också att bestämmelsen endast omfattar sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes pri- vata sfär. Stor vikt ska vid bedömningen läggas vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste hanteringen normalt sett anses vara. Även ändamålet med behand- lingen har stor betydelse vid bedömningen. En hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än t.ex. en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan mäng- den uppgifter vara en betydelsefull faktor, liksom omfattningen av utlämnande av personuppgifter till andra, som sker utan stöd av offentlighetsprincipen.3 Regeringen gjorde i det ovan nämnda lagstiftningsärendet be- dömningen att vissa bestämmelser om identitetskort för folkbok- förda i skulle föras in i lag. Regeringen kom fram till att det var lämpligt att i lag reglera de mest centrala kriterierna för att ut- färda ett identitetskort, vissa krav i samband med ansökan, grunder för återkallelse och grundläggande bestämmelser om den databas som förs i verksamheten med id-korten.4 Översynen resulterade därför i en ny lag om identitetskort för folkbokförda i som trädde i kraft och som kompletteras av en förord- ning. När det gäller tillämpligheten av 2 kap. 6 § andra stycket RF gör I det register över identitetskort som be- rörs i avsnitt 10.3 behandlas sådana uppgifter om enskildas person- liga förhållanden som avses i bestämmelsen. Eftersom den enskilde inte har något annat val än att låta den utfärdande myndigheten be- handla vissa av hans eller hennes personuppgifter för att kunna få ett statligt identitetskort kan behandlingen av personuppgifterna inte anses ske med ett sådant samtycke som avses i bestämmelsen. 2009/10:80 s. 180 ff. och 250. 2015/16:28 s. 57 f. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen framgår av avsnitt 10.3.1 är samtycke inte heller den rättsliga grund som behandlingen stöder sig på enligt dataskyddsförordningen. När det gäller frågan om behandlingen av personuppgifterna i registret kan anses innebära kartläggning är alltså inte syftet med behandlingen avgörande utan vilken effekt åtgärden har. Id-korts- registret innehåller uppgifter om bl.a. namn, personnummer, längd och kön. Registret innehåller även ansiktsbilder och kommer, i en- lighet med vårt förslag i avsnitt 11.4.4, även att innehålla biometriska uppgifter som tas fram ur ansiktsbilderna. Även om syftet med be- handlingen av personuppgifterna i registret är ett helt annat får den därmed anses innefatta en sådan kartläggning av enskildas personliga förhållanden som avses i 2 kap. 6 § andra stycket RF. Frågan är då om behandlingen innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten. Det är som nämnts bara vissa kvalificerade intrång som omfattas av grundlagsskyddet. I registret behandlas en förhållandevis stor mängd personuppgifter. Registret kommer att innehålla ansiktsbilder och biometriska uppgifter som tas fram ur dessa. Vi föreslår också att biometriska jämförelser av ansiktsbilder ska få göras i samband med ansökan om id-kort. Detta är omstän- digheter som skulle kunna tala för att intrånget i den enskildes per- sonliga integritet ska anses vara betydande. Även ändamålet med behandlingen av personuppgifterna måste dock beaktas. Uppgifterna i registret behandlas för att id-kort ska kunna utfärdas och id-kortsverksamheten i sig kan inte betraktas som särskilt integritetskänslig. De flesta av de personuppgifter som behandlas är inte av känslig karaktär. De biometriska uppgifter som tas fram ur ansiktsbilderna ska endast i begränsad omfattning kunna användas som sökbegrepp. Vidare har den enskilde kännedom om att personuppgifterna behandlas, eftersom han eller hon har ansökt om id-kort och därvid lämnat sina uppgifter. Behandlingen av personuppgifter i id-kortsregistret får mot denna bakgrund anses innebära ett visst intrång i den enskildes personliga integritet, men inte så betydande att det omfattas av grundlagsskyd- det i 2 kap. 6 § andra stycket RF. Det innebär att behandlingen av personuppgifter i registret inte på grund av den bestämmelsen be- höver regleras i lag. Eftersom id-kortsregistret som framgått innehåller uppgifter om ett stort antal personer och vissa av uppgifterna är av mer integri- tetskänsligt slag framstår det dock ändå som lämpligt att i huvudsak En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen ta in bestämmelserna om behandling av personuppgifter i lag. I sam- manhanget kan också nämnas att både och regeringen har uttalat att myndighetsregister som innehåller ett stort antal registre- rade och har ett särskilt känsligt innehåll bör regleras i lag.5 Även de mest centrala kriterierna för att utfärda ett id-kort, vissa krav i sam- band med ansökan och grunder för återkallelse är, som konstatera- des i det tidigare lagstiftningsärendet, lämpliga att reglera i lag. Vi kommer därmed till samma slutsats när det gäller frågan om regle- ringen bör tas in i lag eller förordning som i det tidigare lagstiftnings- arbetet. Den sammanhållna regleringen avseende identitetskorten bör således införas i en ny lag som innehåller de mest centrala be- stämmelserna. Mer detaljerade bestämmelser bör föras in i en kom- pletterande förordning. Eftersom vi i avsnitt 12.6 även föreslår att bestämmelser om den statliga e-legitimationen ska tas in i de nya författningarna bör dessa benämnas lagen respektive förordningen om statliga identitetshand- lingar.