sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Sedan den samordnade attacken med flygplan mot , attacken mot Pentagon samt det tredje fallerade försöket som innebar att planet störtade i , den 11 sep- tember 2001 i har antalet internationella initiativ för att få till stånd överenskommelser om vad som utgör ett terroristbrott varit betydande. Därefter har ett stort antal större eller mindre attacker ägt rum såväl i som i övriga världen. Den specialstraffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet har tillkommit bl.a. efter dessa händelser och lagen om straff för terroristbrott, rekryteringslagen och finansieringslagen6 tillgodoser åtagandena i bl.a. EU:s terrorism- 6I fortsättningen kommer det sammanhållande begreppet den straffrättsliga terrorismlagstift- ningen, för enkelhetens skull och om inte annat särskilt anges, att användas som en gemensam beteckning för dessa tre specialstraffrättsliga regelverk, även om det alltså finns ett antal andra nationella brott framför allt i som kan vara tillämpliga i terroristsammanhang. Det är också det begrepp som används i våra direktiv. Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter direktiv, terrorismkonvention och FN:s finansierings- konvention. Det faktum att den straffrättsliga terrorismlagstiftningen i mycket stor utsträckning grundas på åtaganden som har tagits fram i olika internationella fora, och under skilda tider har medfört bl.a. bristande kongruens och olika konkretionsgrad såväl i instrumenten som i den nationella lagstiftningen. Det har ock- så tillkommit flera internationella instrument på terrorismområdet de relevanta lagarna har varit i kraft och som en konse- kvens av bl.a. detta har straffansvaret utvidgats allteftersom. Samman- fattningsvis finns ett komplicerat nationellt regelverk som är uppsplittrat i flera olika lagar, vilket gör att helheten är svår att över- blicka. Detta har också och i takt med förändringar i lagstiftningen påpekats av flera remissinstanser samt Lagrådet. Det står sammantaget klart att det finns ett behov av en översyn på områ- det för att på sätt som framhålls i utredningens direktiv åstadkomma en samlad, ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering. Ett samlat och förenklat regelverk Uppsplittringen av den straffrättsliga regleringen på terrorismområ- det gör att lagstiftningen brister i överskådlighet. Det kan inte anses råda någon tvekan om att regelverket skulle bli enklare att tillämpa och mer överskådligt om lagstiftningen på området samlades i ett regelverk. Lagstiftningstekniska lösningar på områden där regelverket i sig framstår som svåröverskådligt måste också övervägas. Det gäller terroristbrottets utformning och regleringen om särskilt allvarlig brottslighet men också t.ex. bestämmelserna om finansiering av terro- rism. Det handlar framför allt om att försöka åstadkomma ett enklare genomförande av den internationella regleringen och att minska den överlappning som finns. Det internationella regelverket är dock mycket komplext. En särskild svårighet består i att olika överenskommelser innehåller skilda definitioner av vad som utgör terroristbrott. Terro- ristbrott enligt EU:s terrorismdirektiv motsvaras av terroristbrottet enligt lagen om straff för terroristbrott medan terroristbrott enligt finansieringskonventionen och terrorismkonventionen (som motsva- Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter raras av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i rekryterings- respektive finansieringslagen) i stället utgörs av brott som omfattas av ett tiotal utpekade FN-överenskommelser på terrorismområdet, t.ex. den s.k. gisslankonventionen. Brott enligt dessa konventioner kräver generellt inte att gärningen till art, uppsåt eller sammanhang uttryck- ligen kan hänföras till terrorism, på sätt som föreskrivs i EU:s terro- rismdirektiv. Det gäller t.ex. gisslankonventionen som inte uppställer några krav på att gärningen begås med en särskild terrorismavsikt eller kan orsaka allvarlig skada för ett land eller en mellanstatlig organisation. En heltäckande och ändamålsenlig reglering som är hållbar över tid Den huvudsakliga avsikten med utredningen är att få till stånd en författningsteknisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet. Föresatsen är således inte att lagstiftningen ska reformeras på så sätt att dess materiella innehåll väsentligt förändras. Utredningens förslag ska emellertid tillgodose nationella behov av en effektiv och ändamålsenlig reglering och behöver inte begränsas till att enbart genomföra de internationella förpliktelserna. Det kan gälla även omfattningen av det straffbara området. Lagstiftningens skyddsintressen motiverar en omfattande kriminalisering som på ett trovärdigt och effektivt sätt inrymmer alla typer av straffvärda hand- lingar som har anknytning till terrorism. Regleringen ska innebära goda möjligheter att kunna förhindra att terroristbrottslighet begås och bestraffa förövare. Kriminaliseringen visar i sig också sam- hällets avståndstagande i förhållande till såväl planering och förbere- delse som utförande av terroristbrott. Vid utformningen av lagstiftningen ska hänsyn tas till att hotbilden från terrorismen är mångfasetterad och kan förändras . Målen för angrepp och de ideologiska bevekelsegrunderna bakom dem kan variera. Som inte minst den senare tidens händelser med exempelvis utländska terroriststridande visat måste den svenska terrorismlagstift- ningen också kunna vara verksam beträffande handlingar som begås utomlands i ett annat sammanhang än det svenska, och då även i länder som inte kan betraktas som demokratiska. Med all sannolikhet kommer det att tas ytterligare internationella initiativ på området. Detta bör också beaktas vid utformningen av lagstiftningen. Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter Lagstiftningen ska uppfylla internationella åtaganden Lagstiftningen ska stå i överensstämmelse med internatio- nella åtaganden. Ett internationellt samarbete på området är nödvän- digt för att de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna motverka och lagföra terroristbrottslighet. Ett sådant samarbete kan underlättas av en i viss mån harmoniserad lagstiftning. utgör innehållet i de aktuella instrumenten kompromisser mellan ett stort antal stater och de har tagits fram då terrorismen har förändrat skepnad. Överenskommelserna speglar en komplex bild där många länders rättssystem ska bringas samman i en gemensam fåra trots att de nationella straffrättsliga systemen varierar stort. Det bör därför finnas utrymme att hitta lagtekniska lösningar som i högre utsträck- ning kan följa svensk lagstiftningstradition och teknik så länge som de internationella åtagandena respekteras. Vid övervägandena får i det enskilda fallet prövas om ett genomförande bör leda till en reglering som inte helt utmejslats med de aktuella internationella instrumenten som grund. Lagstiftningen ska uppfylla grundläggande fri- och rättigheter och motsvara legalitetsprincipens krav En central förutsättning för bl.a. all terrorismbekämpning är att grund- läggande fri- och rättigheter och rättsstatens principer respekteras. Lagstiftaren har vid upprepade tillfällen redovisat den uppfattningen att det inte finns någon konflikt mellan den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet och de grundläggande fri- och rättigheterna. Det är emellertid alltid viktigt att bevaka att krimina- liseringen sker med respekt för dessa rättigheter enligt såväl svensk grundlag som bl.a. och EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna. En viktig aspekt är också att terrorismlagstiftningen ska uppfylla de krav som legalitetsprincipen ställer på straffrättslig lagstiftning i fråga om tydlighet och förutsebarhet. Viss kritik har tidigare riktats mot lagstiftningen i dessa hänseenden och i utredningens uppdrag ingår att se till att det straffbara området blir så förutsebart och tyd- ligt som möjligt. Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter Straffskalorna ska spegla brottens allvar Ett område där behovet av en översyn gör sig gällande är straff- skalorna. Ett brotts straffskala ger uttryck för gärningens allvar och förhållande till andra brottstyper. Grundläggande för straffskalornas utformning är principerna om proportionalitet och ekvivalens. Straff- ansvaret för brott enligt rekryteringslagen och finansieringslagen om- fattar handlingar som kan medföra en ökad risk för terroristbrott och straffskalorna för de brotten har i princip varit oförändrade sedan införandet av lagstiftningen. har det skett en utveckling av brottsligheten och det måste säkerställas att straffskalorna i en samlad lagstiftning speglar brottens allvar som intresset att upprätthålla proportionalitet och ekvivalens mellan olika brottstyper beaktas. 7En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Utredningens uppdrag är, som beskrivits i avsnitt 2.1, att genomföra en systematisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terro- rismområdet i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Inom ramen för det över- gripande uppdraget att genomföra en sådan översyn har utredningen i uppdrag att särskilt uppmärksamma frågor om bl.a. terroristbrottets tillämpningsområde, regleringen om särskilt allvarlig brottslighet, undantag från straffansvar, straffskalornas utformning, kvalifikations- grunder för grova brott, domsrätt, grundläggande förutsättningar för brottens tillämpning och utformningen av lagstiftningen. Den före- slagna regleringen bör enligt direktiven samlas i ett regelverk och kunna stå sig . Detta kapitel innehåller utredningens överväganden i ovanstå- ende delar tillsammans med de andra frågeställningar och bestäm- melser som är förbundna med utformningen av ett nytt och samlat regelverk. Utredningen har funnit det lämpligast att inleda med ett avsnitt som handlar om utformningen av lagstiftningen (avsnitt 7.2), eller närmare bestämt om det bör införas en ny särskild lag eller en ny reglering i . Därefter följer avsnitt som handlar om terroristbrottet (avsnitt 7.3), särskilt allvarlig brottslighet (avsnitt 7.4), begreppet terroristorganisation (avsnitt 7.5), brottet samröre med en terroristorganisation (avsnitt 7.6), brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa (avsnitt 7.7), undantag från straffansvar (avsnitt 7.8), gradindelning och straffskalor (av- snitt 7.9), brottsbeteckningar (avsnitt 7.10), en särskild straffskärp- ningsgrund (avsnitt 7.11), förverkande (avsnitt 7.12) och penning- En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning beslag (avsnitt 7.13). Kapitlet avslutas med avsnitt som handlar om förslagets förhållande till grundläggande fri- och rättigheter (av- snitt 7.14), grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämp- ning (avsnitt 7.15), lagstiftningens förhållande till internationell huma- nitär rätt (avsnitt 7.16) och konkurrens (avsnitt 7.17). 7.2En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism Utredningens förslag: Det ska införas en ny lag som samlat reglerar straffansvar för terroristbrott och vissa andra brott med anknytning till terrorism. Lagen (2002:444) om straff för finan- siering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet upphävs. Den nya lagen ska benämnas terroristbrottslagen. I den ska införas en in- ledande bestämmelse av upplysande natur angående lagens inne- håll. Utredningens bedömning: Det krävs inte någon redovisning i lagtext av de internationella åtaganden som lagstiftningen genom- för för att säkerställa att den föreslagna lagen tolkas fördrags- konformt. Skälen för utredningens förslag och bedömning En ny lag med straffrättsliga bestämmelser mot terrorism bör införas Utgångspunkten enligt direktiven är att den straffrättsliga lagstift- ningen mot terrorism bör samlas i ett regelverk. När det gäller ut- formningen av lagstiftningen är i huvudsak två lösningar tänkbara; införandet av en ny specialstraffrättslig lag eller en inarbetning av bestämmelserna i , eventuellt genom införandet av ett nytt kapitel. Vid införandet av den nuvarande regleringen uttalades i respektive lagstiftningsärende att övervägande skäl talade för att de nödvändiga lagstiftningsåtgärderna skulle genomföras i form av en En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning ny lag.1 I de övriga nordiska länderna finns den straffrättsliga regler- ingen på området dock samlad i ett kapitel i dessa länders motsvarig- heter till . Merparten av de gärningar, inklusive de allvar- ligaste, som kan utgöra terroristbrott utgör också brott som återfinns i . Det är vidare så att flera av FN:s internationella kon- ventioner på terrorismområdet föranlett införandet av särskilda straff- bestämmelser i 13 kap. om allmänfarliga brott. En in- arbetning i det kapitlet av de straffbestämmelser som återfinns i den specialstraffrättsliga lagstiftningen skulle medföra att genom- förandet av i princip samtliga internationella åtaganden på terrorism- området hålls samman. Som framgår i det följande föreslås också ett flertal förändringar och förenklingar i den nya regleringen, t.ex. att det i bestämmelsen om terroristbrott inte bör göras någon uttöm- mande uppräkning över vilka brottstyper som kan betraktas som ter- roristbrott. I stället föreslås att alla svenska brott ska kunna betraktas som terroristbrott, under förutsättning att de kvalificerande rekvi- siten är uppfyllda. Detsamma föreslås gälla för försök till brotten. Regelverket kommer emellertid även fortsatt att vara relativt om- fångsrikt och innehålla stadganden som i delar utgör främmande in- slag i fråga om vad som normalt ingår i . Det gäller särskilt det förhållandet att utredningen bedömt det som fortsatt nödvändigt med en förhållandevis omfångsrik reglering om vad som enligt lagen avses med särskilt allvarlig brottslighet, som delvis omfattar brott en- ligt specialstraffrätten, se avsnitt 7.4. Begreppet terroristorganisation definieras också. Liknande definitioner är i princip främmande för nuvarande reglering. Sammantaget talar, enligt utredningen, övervägande skäl för att den nuvarande lagen om straff för terroristbrott samt finansierings- och rekryteringslagarna ska ersättas med en ny specialstraffrättslig lag. Den nya lagen bör ges benämningen terroristbrottslagen. En sådan benämning är modern och kortfattad och den framstår som tillräck- ligt informativ även med beaktande av att lagen bl.a. kommer inne- hålla särskilda stadganden om vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet samt fler straffbestämmelser än den om terroristbrott. 2001/02:149 s. 54 f., prop. 2002/03:38 s. 74 och prop. 2009/10:78 s. 52 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Lagens innehåll och tillämpningsområde Den nya lagen kommer, som utvecklas i det följande, att innehålla bestämmelser om straffansvar för terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Lagen kommer också att innehålla definitioner av vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet och en terrorist- organisation samt bestämmelser om försvårande omständigheter, förverkande och penningbeslag. Regleringen av svensk domstols behö- righet att döma för brott enligt lagen föreslås införas i 2 kap. brotts- balken, där de allmänna stadgandena om det regelverket finns. Den nya lagen innehåller bestämmelser som genomför och säker- ställer att lever upp till de straffrättsliga kraven i FN:s finan- sieringskonvention, terrorismkonvention med tilläggs- protokoll, FN:s säkerhetsråds resolution , EU:s terrorismdirektiv och FATF:s rekommendation 5 om finansiering av terrorism. Lagen tillgodoser nationella behov av en effektiv och ändamåls- enlig straffrättslig lagstiftning på terrorismområdet och är inte begrän- sad till att enbart genomföra de internationella förpliktelserna. Enligt allmänna principer ska nationella författningar tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. På unionsrättens område gäller motsvarande krav på en direktivkonform tolkning av straffstadgan- den.2 Det finns inte något uttryckligt krav på att i alla sammanhang redovisa samtliga internationella åtaganden som lagstiftningen genom- för för att säkerställa att lagstiftningen tolkas mot bakgrund av inne- hållet i relevanta internationella instrument. En sådan förteckning skulle i detta fall också bli mycket omfattande och knappast tjäna till ytterligare vägledning. Lagen bör emellertid inledas med en upplys- ning om att den innehåller straffrättsliga bestämmelser om terrorist- brott och andra brott med anknytning till terrorism. Även om en sådan s.k. upplysningsparagraf inte ger någon närmare vägledning beträffande vilka internationella instrument som lagstiftningen genom- för anger den ramar för innehållet i lagstiftningen. 2Se vidare , Internationell straffrätt, s. 148 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Terroristbrottet är centralt i uppbyggnaden av den straffrättsliga lag- stiftningen på terrorismområdet och hänvisningar till brottet finns i flera andra författningar. Vid genomförandet av utredningens upp- drag är därför terroristbrottets utformning av stor vikt. Utredningen har också fått i uppdrag att särskilt analysera och ta ställning till om brottets subjektiva rekvisit är ändamålsenligt utformade – särskilt med avseende på gärningar som riktas mot en avgränsad personkrets, t.ex. mot asylsökande eller personer som har beviljats asyl, hbtq-per- soner eller personer med en viss religiös tillhörighet – och vid behov föreslå förändringar i dem. I direktiven slås också fast att endast de för samhället farligaste gärningarna ska omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde även i en framtida lagstiftning. I detta avsnitt redogörs för utredningens bedömningar och förslag beträffande terroristbrottets utformning. I särskilda avsnitt behandlas vissa utgångspunkter för utformningen av brottet (avsnitt 7.3.3), hur de kvalificerande rekvisiten bör utformas (avsnitt 7.3.4), vilka brott som ska kunna utgöra terroristbrott (avsnitt 7.3.5) samt försök, för- beredelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott (avsnitt 7.3.6). Inledningsvis lämnas en redogörelse för innehållet i gällande rätt (avsnitt 7.3.2). För överväganden om straff hänvisas till avsnitt 7.9.3. 7.3.2Bakgrund och gällande rätt Bestämmelserna om terroristbrott i 2 och 3 §§ lagen om straff för terroristbrott infördes för att genomföra artikel 1 i dåvarande EU:s terrorismrambeslut. I EU:s terrorismdirektiv, som ersatt rambeslu- tet, återfinns regleringen om terroristbrott i artikel 3.3 Vid införan- 3Av artikel 3 följer ett krav på att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säker- ställa att vissa uppsåtliga gärningar, vilka till följd av sin art eller sitt sammanhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisation, definieras som terroristbrott i enlighet med brottsbeskrivningarna i nationell rätt när de begås i något av följande syften: a) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, b) otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, c) allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala struk- turerna i ett land eller i en internationell organisation. För vilka gärningar som ska definieras som terroristbrott om angivna rekvisit är uppfyllda se avsnitt 4.5.3. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning det av lagen konstaterades att de handlingar som avsågs i terrorism- rambeslutets bestämmelser redan var straffbelagda och att det också fanns goda möjligheter enligt svensk rätt att vid straffmätningen beakta sådana omständigheter av objektiv och subjektiv betydelse som avsågs i rambeslutet. Rambeslutets bestämmelser ansågs emeller- tid inte vara utformade som en straffskärpningsregel utan som en brottsbeskrivning med innebörd att vissa gärningar ska vara att betrakta som terroristbrott. För att uppfylla rambeslutet krävdes därför att det infördes ett särskilt terroristbrott i svensk rätt.4 Bestämmelserna om terroristbrott i lagen om straff för terrorist- brott har utformats i nära överensstämmelse med rambeslutet och terrorismdirektivet och är liksom de rättsakterna uppbyggda på så sätt att det finns en lista över vissa gärningar som kan utgöra terro- ristbrott, förutsatt att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet), och att den har begåtts med en viss avsikt (de subjektiva rekvisiten). Dessa rekvisit brukar tillsammans benämnas de kvalificerande rekvisiten.5 Enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott döms för terrorist- brott den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen all- varligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och av- sikten med gärningen är att 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolknings- grupp, 2.otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organi- sation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Enligt 3 § utgör följande gärningar terroristbrott under de förutsätt- ningar som anges i 2 §: 2002/03:38 s. 39 f. och 53 f. 5I samband med genomförandet av EU:s terrorismdirektiv konstaterades att direktivets regler- ing av terroristbrott i huvudsak motsvarar rambeslutets och att man därför kunde utgå från de bedömningar som gjordes när rambeslutet genomfördes. Det som krävde ny lagstiftning var tilläggen i terrorismdirektivets uppräkningar av de gärningar som ska definieras som terrorist- brott om de kvalificerande rekvisiten är uppfylla. Av det skälet lades bl.a. grovt dataintrång till bland de brott som under vissa förutsättningar kan utgöra terroristbrott, se prop. 2017/18:174 s. 45 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning 1.mord, 3 kap. 1 § , 2.dråp, 3 kap. 2 § , 3.grov misshandel, 3 kap. 6 § och synnerligen grov miss- handel, 3 kap. 6 § , 4.människorov, 4 kap. 1 § , 5.olaga frihetsberövande, 4 kap. 2 § , 6.grovt dataintrång, 4 kap. 9 c § andra stycket , 7.grov skadegörelse, 12 kap. 3 § , 8.mordbrand och grov mordbrand, 13 kap. 1 och 2 §§ , 9.allmänfarlig ödeläggelse, 13 kap. 3 § , 10.sabotage och grovt sabotage, 13 kap. 4 och 5 §§ , 11.kapning och sjö- eller luftfartssabotage, 13 kap. 5 a § , 12.flygplatssabotage, 13 kap. 5 b § , 13.spridande av gift eller smitta, 13 kap. 7 § , 14.olovlig befattning med kemiska vapen, 22 kap. 6 a § , 15.vapenbrott, grovt vapenbrott och synnerligen grovt vapenbrott, 9 kap. 1 § första stycket och 1 a § vapenlagen (1996:67), 16.brott enligt 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explo- siva varor, 17.uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigs- materiel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för sprid- ning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, 18.brott enligt 18, 18 a och 20 §§ lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bi- stånd, som avser sådana produkter eller sådant tekniskt bistånd som kan användas för att framställa kärnladdningar, biologiska eller kemiska vapen, En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning 19.uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag,