sou · H7B350 · 2019-12-09 00:00:00 — Det finns en omfattande praxis som rör frågan om vad som ska anses utgöra en civil rättighet enligt artikel 6.1.10 Det avgörande är om förfarandet direkt påverkar privata rättigheter, inte vilken typ av lag som reglerar avgörandet av frågan eller vilken myndighet som har fattat det aktuella beslutet.11 Förfaranden som rör bidrag eller andra ersättningar från staten har ofta ansetts falla under artikel 6.1. Det krävs dock att det i nationell rätt finns en lagstadgad rättighet till sådana förmåner, och att det inte endast finns en diskretionär möjlighet för en myndighet att bevilja ersättningen.12 Utanför tillämpningsområdet för artikel 6.1 faller typiskt sätt skyldighet att betala skatt, subjektiva omdömen som betyg, politiska rättigheter, prövningar av viseringar och uppehållstillstånd samt andra utlänningsrättsliga frågor. har inte prövat om rätten till högre utbildning eller återkallelse av antagningsbesked är ett sådan tvist som faller under artikeln. Det finns inte heller något sådant avgörande från eller . Det kan dock tilläggas att regeringen i propositionen som föregick införandet av studieavgifter för studenter utanför EU13 diskuterar vad som ska anses utgöra en civil rättighet enligt artikel 6.1 i . Regeringen konstaterar att beslut om att en studieavgiftsskyldig student tills vidare inte får fortsätta sina studier på grund av utebliven studieavgift är av stor betydelse för den enskilde studenten och innebär i praktiken att studenten fråntas den rätt till utbildning som han eller hon har tillerkänts. Regeringen gör bedömningen att ett sådant beslut innefattar en prövning av en civil 9Se t.ex. Pudas mot (). 10Danelius, s. 166. 11Ringeisen mot (). 12Danelius, s. 170 och Warnling -Nerep, , En introduktion till förvaltningsrätten, 12e upplagan, 2018, s. 110. Exempel i svensk rätt är mot () angående s.k. aktivitetsstöd, Döry mot (), mot () och mot () som rörde handikappersättning och arbetsskadeersättning. 13Se förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. rättighet enligt artikel 6.1 i och att det därför ska kunna domstolsprövas.14 En oavhängig och opartisk domstol Nästa fråga är vad som avses med en förhandling inför en domstol enligt artikel 6.1. Med domstol avses här naturligtvis traditionella domstolar som ingår i en typisk domstolsorganisation, som exempelvis de allmänna och förvaltningsrättsliga domstolarna i . Av praxis framgår att kravet på rätt till domstolsprövning kan vara uppfyllt även av ett annat slags organ som vid sin prövning uppfyller de krav på rättssäkerhet som följer av konventionen och därmed är tillräckligt domstolsliknande för att accepteras.15 Om en nämnd eller en annan institution kan anses utgöra en domstol i konventionens bemärkelse är bl.a. beroende av vilka möjligheter organet har att fatta bindande beslut som inte kan ändras av andra organ, hur ledamöterna tillsätts, vilka mandattider som gäller för dem och vilka garantier som finns mot påverkan utifrån. För att en dömande instans ska anses utgöra en domstol ska dess domar vara bindande och inte kunna åsidosättas av regering eller förvaltningsmyndigheter.16 Att domstolen ska vara oavhängig och opartisk, två begrepp som delvis sammanfaller med varandra, innebär att domstolen ska handla objektivt och inte påverkas av ovidkommande omständigheter.17 Med begreppet oavhängig menas att det dömande organet ska ha en oberoende ställning i förhållande till regeringen och myndigheter samt till parterna i målet. Att domstolen ska vara opartisk innebär dels att varje domare ska döma opartiskt mellan parterna (subjektiv opartiskhet), dels att det för en objektiv iakttagare inte får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet, t.ex. i fråga om själva sammansättningen av domstolen (objektiv opartiskhet). Ytterligare ett krav på domstolen eller det domstolsliknande organet är att det ska ha upprättats enligt lag. För att en domstol ska 2009/10:65 s. 26. 15Warnlig- Nerep, , En introduktion till förvaltningsrätten, 12e upplagan, 2018,s. 16Danelius, s. 213. 17Danelius, s. 213. anses upprättad enligt lag krävs bl.a. att dess sammansättning är fastställd i lag.18 6.3.3Bör ett beslut om återkallelse av antagning kunna överklagas? Oavsett hur det blir med genomförandet av våra övriga förslag finner viatt den nuvarande situationen är olycklig med att det, med undantag för de överklaganden som prövas av ÖNH, råder en osäkerhet om ett lärosätes beslut att återkalla antagning kan överklagas. Det ter sig inte heller ändamålsenligt med parallella instanser för prövning av överklaganden som uppkommit . Allt talar därför för en tydlig reglering som tar ett samlat grepp om frågan. En första fråga är då om återkallelse av antagningsbeslut alls bör kunna överklagas eller om ett överklagandeförbud bör gälla. För förståelsen av det gällande överklagandeförbudet i 12 kap. 4 § HF är förarbetena till högskolelagen av intresse. I samband med införandet av högskolelagen genomfördes en genomgripande förändring av universitets- och högskolesystemet, vilket bl.a. innebar att varje universitet och högskola blev antagningsmyndighet för sina utbildningar.19 Vidare infördes i högskolelagen en bestämmelse om att plats ska beredas sökande, som uppfyller behörighetskraven för studierna, så långt plats kan beredas med hänsyn till kvalitetskravet.20 Med den nya regeln att antagningen ska styras av kvalitetshänsyn ansågs det enligt förarbetena inte rimligt att antagningsbeslutet som sådant skulle kunna överklagas.21 , dvs. eller högskolans, ställningstagande i behörighetsfrågan ansågs däremot vara en annan sak. I sådana fall ansågs det av rättssäkerhetsskäl rimligt att beslutet kan överklagas om det har gått sökanden emot. Det kan mot bakgrund av dessa förarbetsuttalanden antas att bestämmelsen i 12 kap. 4 § HF främst tycks avse att beslut som en överinstans inte är bättre skickad att pröva, t.ex. betygsättning eller att ytterligare studenter inte kan antas till en utbildning på grund av kvalitetskravet, inte ska kunna överklagas. Lärosätets bedömning av om den sökande uppfyller behörighetskraven för en 18European Court of Human Rights, Guide on Article 6, 2019, s. 43 ff. och , s. 236 f. 1992/93:1 s. 44. 20Nuvarande 4 kap. 1 § HL. 1992/93:1 s. 48. viss utbildning ansågs vara en sådan fråga som kan prövas av högre instans, och reglerades därför särskilt i 12 kap. 2 § HF. Frågan om återkallelse av antagningsbeslut på grund av studentens vilseledande vid antagningen tycks inte ha varit uppe till behandling. Det kan dock konstateras att den, inte bara då den också omfattar behörighetsfråga, är en sådan fråga som en överinstans har möjlighet att pröva. Det talar, menar vi, mot ett överklagandeförbud. Frågan om beslut om återkallande av antagningsbeslut bör kunna överklagas är också beroende av om rätten till högre utbildning och möjligheten att överklaga ett beslut om återkallelse av antagningsbeslut gäller en sådan civil rättighet som ger den enskilde rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1. i . Som framgått av redogörelsen i föregående avsnitt är frågan om vad som utgör en civil rättighet komplex och något specifikt fall från som ger säker ledning finns inte såvitt vi känner till. Det är också svårt att förutse hur skulle bedöma saken. I svensk rättspraxis har det dock slagits fast att domstolsprövning av förvaltningsbeslut alltmer har kommit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip och att ett beslut därför ska anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning.22 Detta ställningstagande talar för att ett lärosätes beslut om återkallelse av antagning bör kunna överklagas till en högre instans. Oavsett hur räckvidden av ”överklagandeförbudet” i 12 kap. 4 § HF ska förstås och vilken betydelse praxis avseende civila rättigheter har i de fall som är aktuella kan det konstateras att återkallelse av ett antagningsbeslut är ett beslut av väsentlig betydelse för den enskilde. Beslutet om återkallelse är särskilt ingripande om personen hunnit gå på en utbildning. De år som studenten redan studerat kan då, vid ett återkallande av antagningen, i princip vara ”bortkastade” och ha genererat höga studieskulder. Vidare kan personens framtidsutsikter förändras drastiskt med beslutet. Sammanfattningsvis menar vi att beslut om återkallande av antagningsbeslut är ett beslut av sådan vikt för den enskilde att starka rättssäkerhetsskäl talar för att ett sådant beslut ska kunna överklagas. Vi föreslår därför att det införs en positiv reglering i högskoleförordningen med innebörden att sådana beslut om återkallelse av 22Se t.ex. HFD 2016 ref. 49. antagning till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå som motiverats av att antagningsbeslutet blivit felaktigt till följd av sökandens oriktiga eller vilseledande uppgifter ska kunna överklagas. Reglerna i högskoleförordningen gäller för universitet och högskolor som staten är huvudman för. Bestämmelserna gäller som huvudregel inte för enskilda utbildningsanordnare utan särskild reglering (se vidare avsnitt 3.1.3). Vi bedömer att det inte finns skäl att reglera frågan om överklagande av beslut om återkallelse av antagning särskilt i dessa fall. Den föreslagna bestämmelsen om överklagande bör alltså inte utsträckas till att gälla även enskilda utbildningsanordnare. 6.3.4Vilken instans bör pröva överklaganden av återkallelse av antagningsbeslut? Huvudregeln enligt 40 § FL är att beslut fattade av förvaltningsmyndighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol (förvaltningsrätt, kammarrätt och ). Som anges ovan har ÖNH ansett sig kunna pröva överklaganden av återkallelse av ett antagningsbeslut i de fall frågan är om den enskilde vilselett angående den behörighet som krävs för att antas på en viss kurs eller utbildningsprogram, se 12 kap. 2 § 3 HF. Om vilseledandet gäller något annat förhållande, t.ex. ett förfalskat betyg med högre meritpoäng än de verkliga, är ÖNH inte behörig och överklaganden i sådana fall har ibland prövats av allmän förvaltningsdomstol enligt huvudregeln i 40 § FL. Vi menar att det inte ter sig ändamålsenligt med olika överklagandeinstanser beroende på om studenten är behörig eller obehörig till utbildningen när förfalskade betyg och andra meriter har använts. I vårt arbete med betygsfrågan har återkommande framhållits för oss att det är ett problem att en student, i de flesta fall, vid återkallelse av antagning inte blir av med platsen på kursen eller utbildningsprogrammet utan kan gå kvar och börja nya kurser till dess processen är färdig och det finns ett lagakraftvunnet avgörande om återkallelse av antagning. Vissa lärosäten har påtalat att förvaltningsdomstolarnas långa handläggningstider utnyttjas av de studenter som genom ett överklagande vill förhala processen, och på så vis hinna gå klart kursen eller utbildningen innan ärendet avgjorts slutgiltigt och kan verkställas. I det fall det handlar om fusk vid högskoleprovet kan processen ta sammantaget mycket eftersom UHR:s beslut att återkalla resultat från högskoleprovet också kan överklagas, en process som föregår lärosätets ärende om återkallelse av antagningsbeslut. Ett större fokus, har det framhållits, bör därför läggas på att upptäcka fusk vid antagningen i ett tidigt skede och att hitta metoder så att processen att skilja studenten från studieprocessen blir så kort som möjligt. Vi instämmer i detta. Det har också framkommit att de långa handläggningstiderna medför problem inom utbildningarna. En pågående process om återkallande av antagning på grund av fusk skapar misstänksamhet och samarbetsproblem mellan studenterna. Det är således viktigt även av studiesociala skäl att en fråga om återkallelse av antagning utreds och avgörs skyndsamt. Självklart kan det uppfattas som stötande att en student som blivit påkommen med att ha fuskat vid antagningen kan hänga sig kvar i utbildningen och fördröja processen genom att överklaga. Det kan dock inte i sig, menar vi, anföras som argument för att återkallelsebeslut inte ska kunna överklagas. Men strävan efter att göra tiden mellan lärosätets beslut och ett lagakraftvunnet avgörande så kort som möjligt är en relevant faktor i bedömningen av vilken instansordning som lämpligen bör gälla för överklagande av återkallande av antagningsbeslut. Ett sätt att förkorta handläggningstiden vid ett överklagande av ett beslut om återkallelse av antagning vore att låta ÖNH pröva samtliga ärenden om överklagande av ett lärosätes återkallelsebeslut. Processen hos nämnden är betydligt snabbare än hos förvaltningsrätterna och nämnden har specialistkompetens och erfarenhet i frågor på högskoleområdet. har nämnden den domstolsliknande karaktär som för att ärendena utreds och bedöms på ett korrekt sätt och att studentens rättssäkerhet garanteras. ÖNH är en myndighet som har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom universitetens och högskolornas område, inom och om kvalifikationer enligt förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande.23 I 12 kap. 2 § 231 § förordningen (2007:991) med instruktion för . HF anges vissa av de beslut av ett universitet eller en högskola som får överklagas till ÖNH, bl.a. beslut om att en sökande inte uppfyller kraven för behörighet för att bli antagen, tillgodoräknande av utbildning eller yrkesverksamhet eller avslag på en students begäran att få examensbevis eller kursbevis. Därutöver kan vissa beslut med stöd av bestämmelser i speciallagstiftning överklagas till ÖNH, exempelvis vissa beslut av ett universitet eller en högskola med staten som huvudman på den grunden att beslutet strider mot diskrimineringsförbuden eller förbudet mot repressalier enligt diskrimineringslagen (2008:576), beslut om att kräva tillbaka utbildningsbidrag för doktorander enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för doktorander eller beslut att stänga av en student som inte betalat sin studieavgift enligt förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. När det gäller utbildning inom får enligt förordningen (2009:130) om exempelvis beslut av en ansvarig utbildningsanordnare om avslag på en studerandes begäran att få examensbevis eller utbildningsbevis överklagas till ÖNH. Vidare får enligt förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen bl.a. beslut om att en sökande inte uppfyller kraven på behörighet för att bli antagen till sådan utbildning som avses i förordningen och beslut att avslå en begäran om att få examensbevis eller kursbevis överklagas till nämnden. ÖNH:s beslut går inte att överklaga.24 Myndigheten leds av en nämnd.25 Vid prövning av överklaganden av beslut ska nämnden bestå av åtta eller tio ledamöter, beroende på vilken typ av beslut det rör sig om. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Av de andra ledamöterna ska minst tre vara jurister.26 Regeringen utser ordföranden, vice ordföranden, nämndens ledamöter och högst tre ersättare, för annan ledamot än ordföranden, för en bestämd tid.27 Därutöver gäller att vid prövning av överklaganden enligt förordningen om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande ska 245 kap. 1 § HL och 12 kap. 5 § HF. 252 § förordningen med instruktion för . 264 § förordningen med instruktion för . 2722 § myndighetsförordningen (2007:515) och 4 § förordningen med instruktion för . minst två av ledamöterna ha särskild sakkunskap om utbildning inom den privata sektorn eller inom folkbildningen. Nämnden sammanträder i regel en gång . Vid prövning av överklaganden av beslut inom universitetens och högskolornas område och inom är nämnden beslutsför när ordföranden och minst tre andra ledamöter, varav minst en jurist, är närvarande. Vid prövning av överklaganden av beslut som rör kvalifikationer enligt förordningen om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande är nämnden beslutsför när ordföranden och minst tre andra ledamöter, varav minst en jurist och minst en som har särskild sakkunskap, är närvarande. är värdmyndighet för ÖNH, och upplåter lokaler samt sköter administrativa, föredragande och handläggande uppgifter åt nämnden.28 är en lämplig överklagandeinstans Flera omständigheter talar alltså för att ÖNH bör pröva samtliga överklaganden av ett lärosätes beslut om återkallelse av antagningsbeslut som blivit felaktigt till följd av att studenten som sökande till utbildningen lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Det är inte en lämplig ordning att de ärenden som avser frågan om studenten har den behörighet som krävs prövas av ÖNH och att resterande ärenden om återkallelse på grund av ”fusk” vid antagningen prövas av förvaltningsrätt. Nämnden prövar överklaganden av beslut som fattats av universitet och högskolor, och kan antas ha stor erfarenhet av och kompetens i frågor på högskoleområdet. Prövningen av ärendena skulle inte vara artfrämmande i förhållande till de ärenden som nämnden behandlar . Exempelvis kan frågan om ett betyg är förfalskat komma upp i ett behörighetsärende. Vidare har nämnden möjlighet att hålla muntlig förhandling om klagande begär det, samt att remittera frågor till andra myndigheter om det finns behov av ytterligare utredning i någon fråga. 285 § förordningen med instruktion för . Att samtliga ärenden som rör återkallande av antagningsbeslut på grund av fusk samlas hos en överklagandeinstans talar också för en mer enhetlig praxis på området. Vidare kan konstateras att tiden från lärosätets beslut om återkallelse till ett lagakraftvunnet beslut kan bli kortare om ÖNH blir överklagandeinstans i samtliga typer av ärenden. Nämnden sammanträder som huvudregel en gång , men oftare om det finns behov av det. Handläggningstiden hos nämnden är cirka . Nämndens beslut i anledning av ett överklagande dit kan inte överklagas, vilket naturligtvis gör den totala överklagandeprocessen kortare.29 De som talar mot att nämnden prövar samtliga överklaganden om återkallelse av antagning på grund av studentens fusk vid antagningen är att reglerna för överklagande då kommer att skilja sig från de som gäller för överklagande av ett lärosätes beslut i disciplinärenden. Sådana överklaganden prövas av förvaltningsrätten. Vi bedömer dock att ärenden som avser ett lärosätes beslut om återkallande av antagning på grund av fusk har större likhet med de behörighetsärenden som prövas av ÖNH än med de disciplinärenden som prövas av förvaltningsrätten. Vidare kan det ifrågasättas om det är lämpligt att det, efter en överflyttning, endast kommer att vara möjligt att pröva ett överklagande i en instans. Ett återkallande av antagningen innebär i princip att studenten blir av med sin plats på kursen eller utbildningen, ett beslut som kan påverka den enskilde på ett ingripande sätt. Det kan dock konstateras att ett förfarande med endast en överklagandeinstans har ansetts tillräckligt rättssäkert av både och och också ansetts uppfylla de krav på en rättvis rättegång som uppställs i artikel 6.1. i (se vidare följande avsnitt). Sammanfattningsvis menar vi att övervägande skäl talar för att samtliga överklaganden av ett lärosätes beslut om återkallelse av antagningsbeslut till följd av den sökandes vilseledande eller oriktiga uppgifter bör prövas av ÖNH. 295 kap. 1 § FL. uppfyller kraven på en domstol i artikel 6.1 i Vi ser det inte som meningsfullt att mer ingående ta ställning till om återkallelse av antagningsbeslut gäller en civil rättighet eller att spekulera i hur troligen skulle bedöma frågan. Vi nöjer oss med att åter upprepa den allmänna princip som formulerats av (se avsnitt 6.3.3) som innebär att möjligheten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut alltmer har kommit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip och att ett beslut därför ska anses röra civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning.30 Vi menar vidare att, även om en sådan tvist vid en prövning av skulle anses falla utanför tillämpningsområdet av artikel 6.1., den prövning som här är aktuell bör uppfylla de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som fastställs i artikel 6.1 i . ÖNH har upprättats med stöd av 5 kap. 1 § HL. Av förordningen med instruktioner för nämnden framgår att nämndens ordförande och vise ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Av samma förordning och av myndighetsförordningen framgår att ordföranden, vice ordföranden, ledamöterna och ersättare utses av regeringen för en bestämd tid. Med stöd av förvaltningslagens regler har klaganden möjlighet att ta del av och yttra sig över det material som avses ligga till grund för nämndens beslut. Klaganden har också möjlighet att begära muntlig handläggning, och begära företräde för nämnden. ÖNH är en statlig förvaltningsmyndighet. Det följer av 12 kap. 2 § RF att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett särskilt fall som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpning av lag. ÖNH har således i princip samma självständiga ställning som en domstol (jmf 11 kap. 3 § RF). När det gäller den omständigheten att ÖNH:s beslut inte går att överklaga kan konstateras att , vars beslut inte heller går att överklaga, av bedömts uppfylla de krav som ställs för att ett prövningsorgan ska anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 30HFD 2011 ref. 22 och HFD 2016 ref. 49. Europakonventionen.31 Vidare finns det ytterligare praxis på näraliggande områden (,32 Presstödsnämnden33 och Resegarantinämnden34) som talar för att också ÖNH uppfyller de högt ställda kraven. Det kan också tilläggas att regeringen i propositionen som föregick införandet av studieavgifter för studenter utanför EU35 gör bedömningen att ÖNH är en sådan domstolsliknande nämnd som får anses vara en domstol i mening.36 Sammanfattningsvis bedömer vi att ÖNH svarar mot de krav på oavhängighet, opartiskhet och författningsreglering som uppställs genom praxis och att ÖNH därför kan godtas som ett domstolsliknande organ enligt artikel 6.1. i . ÖNH är, enligt vår bedömning, en lämplig instans för prövning av samtliga överklaganden av beslut om återkallande av antagning till följd av att sökanden lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Att samtliga sådana överklaganden ska prövas av ÖNH bör förtydligas genom en uttrycklig författningsreglering, lämpligen genom tillägg av en ny punkt i 12 kap. 2 § HF. 6.4Bör lärosätets beslut om återkallande av antagning kunna verkställas ? Utredningens bedömning: Det har inte framkommit tillräckliga skäl att föreslå en särskild reglering om möjlighet till omedelbar verkställighet av beslut om återkallande av antagning. Som konstateras i förra avsnittet kan det, på grund av att beslutet om återkallande överklagas, i vissa fall ta mellan lärosätets beslut om återkallande av antagning och ett lagakraftvunnet avgörande i frågan. Det kan givetvis väcka berättigad frustration och indignation hos omgivningen att en student som blivit påkommen med att ha antagits genom fusk genom att överklaga beslutet om 31HFD 2015 ref. 6 32Rolf mot (). 33NJA 2002 s. 288 och RÅ 2004 ref. 122. 34RÅ 2002 ref. 104. 35Se förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor. 2009/10:65 s. 26. återkallelse ska kunna fördröja processen med flit och därmed hinna slutföra utbildningen. I vissa fall rör det sig om först ett överklagande av Universitets- och högskolerådets (UHR) beslut att återkalla högskoleprovsresultat på grund av provfusk och, därefter, lärosätets beslut om återkallelse av antagningen. Även om bestämmelserna om överklagande förtydligas och ändras i syfte att förkorta processen enligt våra förslag i avsnitt 6.3, kan den totala processen komma att ta tid.