sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Det infördes dels en möjlighet att hos en verksamhetsutövare belägga viss egendom som misstänks vara före- mål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism med ett tillfälligt förbud att disponera den (dispositionsförbud), dels en möjlighet att ta sådan egendom i beslag (penningbeslag). Det fanns ett behov av en sådan reglering eftersom reglerna om beslag i 27 kap. endast kan användas för att säkra föremål, medan kvarstadsinstitutet i 26 kap. samma balk inte syftar till att säkra viss identifierad egendom utan verkställighet av en betal- ningsförpliktelse. Dessutom krävs för kvarstad att det finns en miss- tänkt person och att egendomen tillhör denne. Egendom som kan vara föremål för penningtvätt eller finansiering av terrorism riskerade således att försvinna utan att de brottsbekämpande myndigheterna hade möjlighet att ingripa. Till detta kom att sådana utökade möjlig- heter att säkra egendom krävdes för att leva upp till kraven i Europa- rådets förverkandekonvention från 2005.208 Regleringen om dispositionsförbud återfinns numera i 11–13 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Dispositionsförbud får beslutas när det finns skäl att miss- tänka att viss egendom är föremål för penningtvätt eller avsedd för 2013/14:121 En effektivare kriminalisering av penningtvätt, s. 74 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning finansiering av terrorism och det dessutom är fara i dröjsmål och skäligen kan befaras att egendomen annars kommer att undanskaffas. Förbudet kan avse egendom i form av pengar, fordran eller annan rättighet som misstänks vara föremål för penningtvätt eller avsedd för finansiering av terrorism. Med finansiering av terrorism avses en- ligt lagen brott som motsvarar 3 och 3 a §§ finansieringslagen i dess lydelse före den 1 september 2018.209 Regleringen om penningbeslag återfinns i sin tur dels i lagen om straff för penningtvättsbrott såvitt avser egendom som skäligen kan misstänkas vara föremål för brott enligt den lagen, dels i finansier- ingslagen såvitt gäller egendom som skäligen kan antas vara föremål för brott enligt den lagen. Enligt 8 § finansieringslagen får egendom i form av pengar, ford- ran eller annan rättighet som skäligen kan antas vara föremål för brott enligt finansieringslagen, eller ett motsvarande värde, tas i beslag. Penningbeslag får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den miss- tänkte eller för något annat motstående intresse. Det är enligt 9 § finansieringslagen undersökningsledaren eller åklagaren som beslutar om penningbeslag. Penningbeslag får avse endast sådan egendom som finns tillgänglig. Avser penningbeslaget en fordran eller annan rättighet, ska gäldenären eller annan förplik- tad meddelas förbud att fullgöra sin förpliktelse till någon annan än . För penningbeslag gäller i övrigt bestämmelserna om beslag i rätte- gångsbalken. Bestämmelserna om penningbeslag i finansieringslagen ska överföras till den nya lagen Utredningen gör ingen annan bedömning än i tidigare lagstiftnings- ärenden kring behovet eller utformningen av en reglering om pen- ningbeslag beträffande egendom som skäligen kan antas vara föremål för finansiering av terrorism. En reglering som kan användas för att säkra ett framtida förverkande av egendom som varit föremål för sådan brottslighet. 209Se 1 kap. 6 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning När det gäller placeringen av regleringen så kan enligt utred- ningen i och för sig diskuteras om det inte är möjligt att låta den ingå reglering om beslag och hemliga tvångsmedel. Be- slagsregleringen i är visserligen utformad för beslag av föremål. Möjligheterna till beslag och hemliga tvångsmedel skiljer sig emellertid i flera fall åt beroende på vilken brottstyp som utred- ningen gäller. En förändring av placeringen av lagstiftningen om penningbeslag såvitt avser finansiering av terrorism skulle emellertid kräva en motsvarande förändring beträffande den reglering som av- ser penningtvätt. Det är tveksamt om en sådan förändring ligger i utredningens uppdrag att överväga. Utformningen av beslagsregler- ingen är också föremål för en förhållandevis genomgripande över- syn.210 Regler om penningbeslag såvitt avser finansiering av terrorism bör således även fortsättningsvis ingå i den specialstraffrättsliga lag- stiftningen mot terrorism. 7.14Förslagets förhållande till grundläggande fri- och rättigheter Utredningens bedömning: Förslaget till ny lag är förenligt med grundläggande fri- och rättigheter. Skälen för utredningens bedömning Allmänt om grundläggande fri- och rättigheter Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns i såväl svensk grundlag som samt EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). gäller som lag i och ingår också i unionsrätten som allmänna principer. Även FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (1948) och internationella konvention om medborger- liga och politiska rättigheter (1966) innehåller bestämmelser om grund- läggande fri-och rättigheter. I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om t.ex. var och ens rätt till yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstra- 210Se SOU 2017:100 Beslag och husrannsakan – ett regelverk för dagens behov. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning tionsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 § första stycket 1–5). Rätten till yttrandefrihet beskrivs som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och informationsfriheten som en frihet att in- hämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Den grundlagsskyddade föreningsfriheten innebär en fri- het att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften. I regeringsformen föreskrivs vidare en rätt till rörelsefrihet (8 §) samt en rätt för svenska medborgare att resa in i landet (7 §). Vidare finns bestämmelser om bl.a. rättssäkerhet (9–11 §§) och skydd mot diskriminering (12 och 13 §§). Vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna kan begränsas genom lag (20 §). Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna (21 §)211 gäller för bl.a. yttrandefriheten, informationsfriheten och föreningsfriheten särskilda begränsningsändamål. Beträffande ytt- rande- och informationsfriheterna får begränsningar ske med hän- syn till bl.a. allmän ordning och säkerhet eller förebyggande och beivrande av brott. Vid bedömningen av vilka begränsningar som får ske ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- och infor- mationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kultu- rella angelägenheter (23 §). Begränsningar av föreningsfriheten får endast ske när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhål- lande (24 §). I , inklusive de tilläggsprotokoll till konven- tionen som har tillkommit , anges de grundläggande fri- och rättigheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde. I konventionen finns bestämmelser om t.ex. var och ens rätt till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och förnedrande behand- ling eller bestraffning (artiklarna 2 och 3). Det finns också artiklar om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet (artikel 6). Kon- ventionen föreskriver vidare även en rätt till tanke- och religionsfrihet 211I 2 kap. 21 § RF anges att begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund- valar. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning (artikel 9), yttrandefrihet (artikel 10) och föreningsfrihet (artikel 11). Yttrandefriheten innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I de sistnämnda friheterna får inskränkningar göras, t.ex. får yttrandefriheten underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. den allmänna säker- heten, förebyggande av oordning eller för att förhindra brott eller till skydd för hälsa eller moral (artikel 10.2). Föreningsfriheten får också inskränkas av samma skäl samt även till skydd för andra personers fri- och rättigheter (artikel 11.2). Något som skiljer Europakonven- tionen från flera andra internationella instrument är att enskilda har getts klagorätt till en gemensam domstol, , som har behörighet att meddela för konventionsstaterna folkrättsligt bin- dande domar. EU-stadgan innehåller bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter som till sitt materiella innehåll i många avseende motsvarar den ovan beskrivna regleringen i Europakonventionen.212 EU-stadgan innehåller således bestämmelser om rätten till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning (artiklarna 2 och 4), tanke- och religionsfrihet (artikel 10), yttrande- och informationsfrihet (artikel 11) och mötes- och föreningsfrihet (artikel 12). Det föreskrivs också förbud mot diskriminering (arti- kel 21) samt en rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning (artikel 47). Begränsningar av rättigheterna ska vara föreskrivna i lag och får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt sam- hällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 52.1). EU-stadgan utgör sedan Lissabonfördragets ikraftträdande en del av unionens s.k. primärrätt och vissa av de rättigheter som anges i stadgan kan göras gällande av enskilda även inför nationella myndigheter och domstolar enligt principen om direkt effekt. Stadgan är inte utan vidare tillämp- lig i förhållande till medlemsstaterna utan är begränsad till de fall då dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1), vilket kan vara fallet be- träffande den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. 212I artikel 52.3 i EU-stadgan anges att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som mot- svarar sådana som garanteras av ska dessa ha samma innebörd och räck- vidd som i konventionen. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Förslaget till ny lag är förenligt med grundläggande fri- och rättigheter Lagstiftning måste utformas så att den är förenlig med grundläggande fri- och rättigheter enligt såväl svensk grundlag som internationella åtaganden. Vid överväganden om att införa en ny lag med det inne- håll som här föreslås blir det särskilt aktuellt att beakta rätten till yttrandefrihet, informationsfrihet och föreningsfrihet. Utredningen konstaterar i det sammanhanget att de förslag till straffbestämmelser som lämnas i lagen bygger på befintliga bestäm- melser som i de delar de aktualiserar rättighetsfrågor bedömts för- enliga med grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen och . Sådana bedömningar har gjorts såväl i sam- band med införandet av rekryteringslagen som när ett särskilt straff- ansvar infördes för bl.a. resor i terrorismsyfte och finansiering av en terroristorganisation.213 Även de utvidgningar av straffansvaret som skedde för att genomföra EU:s terrorismdirektiv, dvs. t.ex. att ta del av utbildning (självstudier), har bedömts vara förenliga med de grund- läggande fri- och rättigheterna.214 Utredningen gör inga andra ställ- ningstaganden än vad som redovisats i dessa lagstiftningsärenden. När det sedan gäller de utvidgningar av straffansvaret för offentlig upp- maning och utbildning som föreslås av utredningen har den intresse- avvägning i förhållande till yttrande- och informationsfriheten som gjorts redovisats i avsnitten 7.7.3 och 7.7.5. Beträffande samröres- brottet har i propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation det brottet inte begränsar föreningsfriheten som den kommer till uttryck i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen.215 Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att förslaget till ny terroristbrottslag är förenligt med grundläggande fri- och rättigheter enligt såväl svensk grundlag som internationella åtaganden. I flera delar har utredningen också lämnat förslag till förtydliganden och förenklingar av lagstiftningen. Detta borde medföra att lagstift- ningen blir mer förutsägbar och rättssäker. Det ska också betonas att den lag som föreslås genomför internationella regelverk på terro- rismområdet som det finns en bred europeisk samsyn kring, såväl inom 2009/10:78 s. 42 f. och prop. 2015/16:78 s. 30 f., s. 36 f. och s. 53 f. 2017/18:174 s. 39, 59 och 63. 2019/20:36 s. 20 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I dessa instrument uttalas att de respekterar och inte ska inverka på grundläggande fri- och rättigheter.216 Vissa ytterligare överväganden om förhållandet mellan terrorism- lagstiftningen och grundläggande fri- och rättigheter görs nedan i avsnitt 7.15. 7.15Grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämpning Utredningens bedömning: Det finns inte behov av att låta vissa grundläggande förutsättningar för lagstiftningens tillämpning komma till tydligare uttryck i lagstiftningen. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har fått i särskilt uppdrag att analysera och ta ställning till om vissa grundläggande förutsättningar för tillämpningen av de brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism bör komma till tydligare uttryck i lagstiftningen. Bakgrun- den till uppdraget i denna del, vilket också berörs i direktiven, är bl.a. vissa uttalanden i förarbetena till lagen om straff för terroristbrott om att olika handlingar som begås av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införande av ett demokratiskt samhälls- skick inte ska betraktas som terroristbrott samt att olika former av civil olydnad som tar sig utryck i brottsliga handlingar inte heller är avsedda att falla in under definitionen av terroristbrott. Som exempel på sådana handlingar nämns allmänna aktioner mot omdiskuterade projekt såsom t.ex. olika byggprojekt, transporter av farligt gods, utvinning av naturtillgångar och provsprängningar av kärnladdningar eller andra stridsmedel. Andra exempel kunde vara olika former av skadegörelse eller våldsbrott i samband med upplopp vid demon- strationer.217 Uttalandena gjordes med särskild hänvisning till inne- hållet i artikel 1.2 i dåvarande EU:s terrorismrambeslut om respekt för 216Se bl.a. ingressen till terrorismkonvention och skäl 35 i EU:s terrorismram- beslut. 2002/03:38 s. 60 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning de grundläggande fri- och rättigheterna samt innehållet i ett särskilt uttalande som rådet enades om i samband med antagandet av ram- beslutet. I rådsuttalandet angavs bl.a. att […]rambeslutet om bekämpande av terrorism omfattar handlingar som av alla medlemsstater i Europeiska unionen betraktas som allvarliga överträdelser av deras straffrätt, begångna av personer vars syften utgör ett hot mot deras demokratiska samhällen, som respekterar rättsstaten och den civilisation på vilka dessa samhällen bygger. Det måste tolkas på detta sätt och inte så att man hävdar att beteendet hos dem som har arbetat för att bevara och återupprätta dessa demokratiska värden, vilket i synnerhet var fallet i några medlemsstater under , nu kan betraktas som ”terroristhandlingar”. Det får inte heller tolkas så att man på terroristgrunder anklagar personer som utövar sin grundläg- gande rätt att lägga fram sina åsikter, även om de begår brott när de ut- övar en sådan rätt. Något behov av att låta sådana grundläggande förutsättningar för terroristbrottets tillämpning komma till direkt uttryck i lagtext be- dömdes emellertid inte finnas vid införandet av lagen om straff för terroristbrott. I stället kunde innehållet i det dåvarande terrorism- rambeslutets beaktandesatser och det särskilda rådsuttalandet få genomslag vid tolkningen av den svenska lagstiftningen.218 I direktiven uttalas att straffansvaret för terrorismrelaterad brotts- lighet utvidgats sedan införandet av lagen om straff för terroristbrott, t.ex. genom införandet av rekryteringslagen och ett särskilt straff- ansvar för finansiering av en sammanslutning av personer som begår terroristbrott, och att det kan därför finnas skäl att analysera beho- vet av liksom förutsättningarna, t.ex. enligt internationella åtaganden, för att klargöra vissa grundläggande förutsättningar för straffbestämmelsernas tillämpning, innefattande hänsynen till in- tresset av en fri åsiktsbildning och respekten för yttrandefriheten. 2002/03:38 s. 61 f. I författningskommentaren till lagen om straff för terroristbrott uttalas i enlighet därmed att de kvalificerande rekvisit i terroristbrottet ska tolkas restriktivt och att domstolen vid bedömningen av om en gärning är att betrakta som terroristbrott, ska göra denna prövning mot bakgrund av rambeslutets syfte såsom det har kommit till uttryck i dess beaktandesatser och i de uttalanden som tagits till rådets protokoll i samband med an- tagandet av rambeslutet, se samma prop. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Bör vissa grundläggande förutsättningar för tillämpning av lagstiftningen komma till tydligare uttryck? Förutsättningarna för den föreslagna lagens tillämpning anges i de olika straffbestämmelserna. I avsnitt 7.14 har konstaterats att de in- skränkningar i grundläggande fri- och rättigheter som lagstiftningen innebär är förenliga med såväl svensk grundlag som internationella åtaganden på området. Avvägningar mellan intresset att bekämpa terrorism och rätten till exempelvis yttrandefrihet har också gjorts vid utformningen av det straffbara området. Detta utesluter inte att ytterligare anpassningar görs för att om möjligt utforma lagstift- ningen så att den ger ännu bättre vägledning när den ska tillämpas av domstol i det enskilda fallet. Utredningen vill emellertid betona att det inte torde krävas att innehållet i lagen vägs mot yttrandefriheten för att kunna konstatera att de exempel på civil olydnad som lämnats i tidigare förarbetsuttalanden inte är att bedöma som terroristbrott. Detsamma gäller olika former av skadegörelsebrott eller brott mot allmän ordning eller allmän verksamhet som begås i samband med t.ex. demonstrationer. Därmed inte sagt att det vid tillämpningen av lagstiftningen ibland kan finns motstående intressen som måste vägas mot varandra. Det kan exempelvis vara fallet vid avgörandet om ett uttryck för sympati för terroristbrottslighet omfattas av straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism219 eller om det får tolereras med beaktande av vikten av vidast möjliga yttrande- och informationsfrihet. Liknande avvägningsfrågor förekommer emeller- tid även i annan lagstiftning som begränsar yttrande- och informa- tionsfriheten. Att lagstiftningen i vissa fall inte ska tillämpas beträffande hand- lingar som begås t.ex. av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införande av ett demokratiskt samhällsskick är en stånd- punkt som – oberoende av innehållet i det särskilda rådsuttalandet – haft stöd i förarbetena till terrorismlagstiftningen.220 Utredningen ställer sig bakom den principiella utgångspunkten sam- tidigt som lagstiftningen måste ge utrymme för att i det enskilda 2009/10:78 s. 59 och prop. 2017/18:174 s. 75. 220Se t.ex. Kungl. Maj:ts proposition till med förslag till lagstiftning om åtgärder möt vissa våldsdåd med internationell bakgrund (prop. 1973:37), s. 21, Regeringens proposi- tion om ändring i utlänningslagen (1954:193) m.m. (prop. 1975/76:18), s. 155, SOU 1989:104 Terroristlagstiftningen s. 200 f. och Regeringens proposition med förslag till lag om särskild kontroll vissa utlänningar (prop. 1990/91:118), s. 38 f. Uttalandena har då gjorts i förhållande till vad som betecknats som befrielserörelser. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning fallet kunna betrakta allvarligt våld mot individer och samhällen som terroristhandlingar, oberoende av våldets bakomliggande drivkrafter. Att finna en metod i lagtext som kan tillhandahålla en lösning på ovanstående spänningar inom terrorismlagstiftningen, och som sam- tidigt inte innebär tillämpningsproblem, är enligt utredningen för- enat med stora svårigheter. Bland annat kan hänvisas till den kritik som flera remissinstanser221 framförde mot det förslag som lämnades i departementspromemorian Straffansvar för terroristbrott (Ds 2002:35). Det förslaget var utformat så att det i den första paragrafen i lagen om straff för terroristbrott skulle anges att syftet med lagen var att skydda grundvalarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga angrepp och att lagen inte var avsedd att omfatta handlingar som innebär att utövande av den grundläggande rättigheten att föra fram sin åsikt, även om ett brott begås när denna rättighet utövas. Kriti- ken mot förslaget – som lagstiftaren tog fasta på – riktade in sig på att en sådan lagstiftningsteknik var främmande för svensk lagstift- ningstradition och skulle ge upphov till tillämpningsproblem, bl.a. eftersom de flesta terroristhandlingar i ett eller ett annat avseende innebär ett framförande av politiska åsikter.222 Till detta kommer en- ligt utredningen det förhållandet – som den senare tidens händelser med exempelvis utländska terroriststridande visat – att den svenska terrorismlagstiftningen måste kunna vara verksam även beträffande handlingar som begås i länder som inte kan betraktas som demokra- tiska, i vissa fall långt därifrån. Att då föra in uttryckliga bestämmel- ser i lagstiftningen med innebörd att den är avsedd att skydda grund- valarna för ett demokratiskt samhälle mot allvarliga angrepp kan öppna för tillämpningssvårigheter och riskera att begränsa tillämpnings- området utöver vad som är avsett. Det framstår enligt utredningen inte heller som lämpligt att för- söka balansera det skydd som tillhandhålls genom terrorismlagstift- ningen mot andra intressen, t.ex. yttrandefriheten eller intresset av att på vissa sätt kunna göra motstånd mot en totalitär regim, genom att med förebild i viss annan lagsstiftning införa ett uttryckligt undantag från straffansvar för gärningar som med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarliga.223 Terrorismlagstiftningen ombudsmän, , , och . 2002/03:38 s. 61 f. 223En sådan reglering finns bl.a. i bestämmelserna om kränkande fotografering, olaga integri- tetsintrång och förtal i 4 kap. 6 a och 6 c §§ och 5 kap. 1 § . En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning avser att skydda samhället mot allvarliga angrepp på grundläggande samhällsintressen och de nationella straffbestämmelser som regel- verket delvis bygger på (t.ex. uppviglingsbrottet) innehåller inte några sådana uttryckliga begränsningar. Det gör inte heller brottsbeskriv- ningarna i de internationella instrument som lagstiftningen genom- för. Beaktas bör också det undantag för straffansvar vid ringa fall som föreslås för samtliga brott i lagstiftningen förutom för terrorist- brottet. Ett undantag som i vissa fall bl.a. kan omfatta gärningar som främst får ses som ett led i opinionsbildningen.224 Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att det inte finns något behov av att låta vissa – på sätt som det uttrycks i direk- tiven – grundläggande förutsättningar för lagstiftningens använd- ning komma till tydligare uttryck i lagtext.