sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — En generell bedömning av bidragsbeslutens överklagbarhet enligt kan som ovan redovisats inte ske, utan måste avgöras för varje förordning för sig (HFD 2016 ref. 49). Med hänsyn till att det rör sig om cirka 80 statsbidragsförordningar är det ett om- fattande uppdrag att för varje förordning bedöma om beslut i fråga om ansökan om bidrag avser civila rättigheter. En sådan bedömning kräver en grundlig analys av samtliga bidragsvillkor i varje förord- ning. Av betydelse för bedömningen är även närmare uppgifter om myndigheternas tillämpning av förordningen. Bidrag kan t.ex. för- delas löpande till de organisationer som ansöker om bidrag och upp- fyller villkoren för detta, så länge som det finns medel att fördela. En annan fördelningsmodell är samtliga organisationer som uppfyller villkoren får en andel av utlysningen för . Utredningen har inte sådana närmare uppgifter om den praktiska tillämpningen av samtliga statsbidragsförordningar som är av bety- delse för att avgöra om ett beslut om bidrag avser en civil rättighet. Vi har dock, med utgångspunkt i Högsta förvaltningsdomstolens av- göranden (se avsnitt 12.3.2), gjort en bedömning av vilka beslut om avslag på en ansökan om bidrag som bör få överklagas. Vid den be- dömningen har i huvudsak beaktats vilka villkor som förordningen uppställer för bidrag, men även i viss mån i vilken form bidrag lämnas och vad som i övrigt är känt för utredningen om myndigheternas fördelning av bidraget. Vi föreslår, som framgår av avsnitt 9.1.1, att demokrativillkor införs i de statsbidragsförordningar som huvud- sakligen riktar sig till det civila samhällets organisationer. Överkla- gandebestämmelserna föreslås i dessa förordningar ändras till att dels hänvisa till 40 § förvaltningslagen, dels ange vilka beslut enligt förordningen som får överklagas. Utredningen vill dock erinra om att ett kvarstående överklagandeförbud i en förordning alltid ska åsidosättas om ett beslut innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter. Förordningen om demokrativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila samhället och överklagbarhet Utredningen föreslår att en särskild förordning om demokrativillkor införs som reglerar demokrativillkor när myndigheter och enskilda organ fördelar bidrag till civilsamhällesorganisationer på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning (se avsnitt 9.1.2). Förord- ningen innehåller villkor som utesluter att bidrag lämnas, men inte några bestämmelser som ger rätt att besluta i fråga om bidrag. Någon överklagandebestämmelse aktualiseras därför inte i förordningen. Ett beslut får enligt artikel 6.1 alltid överklagas om det innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter (se avsnitt 12.2.2). har, när det gäller statsbidragsförordningar, uttalat att man vid bedöm- ningen av om beslut enligt förordningar av aktuellt slag är överklagbara måste ta hänsyn till att stöden är av olika karaktär och att kriterierna för att lämna bidrag inte är utformade enligt enhetliga principer. Det innebär att en generell bedömning av överklagbarheten inte låter sig göras utan frågan måste avgöras för varje förordning för sig (HFD 2016 ref. 49). Utgångspunkten måste vara densamma vid bedöm- ningen av överklagbarheten av ett beslut om statsbidrag som fördelas på annat sätt än med tillämpning av lag eller förordning. Det förhål- landet att demokrativillkor införs i förslaget till förordning om demo- krativillkor för statsbidrag till organisationer inom det civila samhäl- let är enligt utredningens bedömning inte ensamt avgörande för om ett sådant beslut är överklagbart. 12.6.3Överklagande av beslut att återkalla ett beslut om att bevilja bidrag Utredningens förslag: En myndighets beslut att återkalla ett be- slut om att bevilja bidrag ska få överklagas. Beslut att bevilja en organisation statsbidrag är gynnande förvalt- ningsbeslut. Huvudregeln i svensk rätt är att ett gynnande förvalt- ningsbeslut inte kan återkallas. I förvaltningslagen anges undantag från den huvudregeln som innebär att ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet (37 § andra stycket 1). Den som beviljats ett bidrag har därmed en rätt att inte få beslutet återkallat, annat än om det framgår av förbehåll i beslutet eller i författning. Utredningen har föreslagit att en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att återkalla beslutade, men inte utbetalda bidrag införs i statsbidrags- förordningarna. Enligt bestämmelsen ska myndigheten besluta att ett bidrag helt eller delvis inte ska betalas ut om organisationen inte längre uppfyller villkoren för bidraget (se avsnitt 11.5.1). Frågan är vad som ska gälla för överklagande av beslut att åter- kalla beslut om bidrag. Bestämmelser som möjliggör återkallelse av beslut om beviljade men ännu inte utbetalda bidrag förekommer redan i flera statsbidragsförordningar. Sådana beslut får enligt förordningar- nas överklagandebestämmelser i princip regelmässigt överklagas. Euro- padomstolen har i avgörandet mot ansett att en en- skilds rätt att inte få ett beviljat tillstånd återkallat, annat ännu under vissa förutsättningar, utgör en civil rättighet. I målet hade Arbets- marknadsstyrelsen återkallat sökandens tillstånd att delta i ett arbets- marknadsprogram och uppgett att beslutet inte kunde överklagas. Domstolen uttalade att det visserligen inte kunde anses föreligga en rätt för enskilda att få delta i det aktuella programmet, men konsta- terade att författningen uppställde ett antal kriterier för att återkalla ett meddelat tillstånd att delta. Kriterierna ansågs utan svårighet kunna bedömas av domstol efter ett överklagande och lämnade inte ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Den som fått rätt att delta i ett visst arbetsmarknadsprogram hade ett anspråk enligt svensk rätt på att tillståndet inte skulle återkallas annat än under sär- skilda förutsättningar, varför det förelåg en rätt till domstolspröv- ning av det förfarande som rörde återkallelsen (mot , dom ). Utredningens förslag innebär att beslut att bevilja bidrag under vissa förutsättningar kan återkallas. Även om statsbidrag som huvudregel är en förmån och inte en rättighet, får den som har beviljats ett bidrag anses ha rätt till bidraget genom att det endast får återkallas om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Det kriterium som utredningen föreslagit, dvs. att organisationen inte längre uppfyller villkoren för bidraget, är tydligt och lämnar ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning. Beslut om återkallelse med stöd av be- stämmelsen innefattar därmed en prövning av enskildas civila rättig- heter. Utredningen föreslår därför att myndigheternas beslut att åter- kalla beviljade bidrag ska få överklagas. Besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 12.6.4Överklagande av beslut om återbetalningsskyldighet och återkrav Utredningens förslag: En myndighets beslut att återkräva ett ut- betalat bidrag ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Merparten av statsbidragsförordningarna innehåller be- stämmelser som anger att en bidragsmottagare är återbetalningsskyldig under vissa förutsättningar och att beslutsmyndigheten i de fallen ska återkräva ett utbetalt bidrag. Utredningen har föreslagit att åter- betalningsskyldighet alltid ska föreligga om bidragsmottagaren inte uppfyller det demokrativillkor som utredningen föreslår (se avsnitt 11.5.2). Myndigheternas beslut om återkrav får enligt förordningarnas överklagandebestämmelser regelmässigt inte överklagas. Den som har beviljats ett bidrag och fått detta utbetalat till sig får, liksom när det gäller återkallelse av ett bidragsbeslut, anses ha rätt till bidraget genom att det endast kan återkrävas under vissa förutsättningar. Även ett beslut om återkrav bör därför kunna bli föremål för domstols- prövning för att uppfylla krav. En myndighets beslut om återkrav är ingen exekutionstitel och därmed inte heller förvaltningsrättens dom vid en överprövning av beslutet (3 kap. 1 § 6 utsökningsbalken och NJA 2013 s. 413). Myndig- heten är därför hänvisad till att ansöka om betalningsföreläggande hos eller direkt väcka talan om betalnings- skyldighet vid allmän domstol om den enskilde inte frivilligt betalar. Den enskilde kan då bestrida återbetalningsskyldighet eller väcka talan vid allmän domstol med yrkande om att domstolen ska fastställa att han eller hon inte är återbetalningsskyldig (s.k. negativ fastställelse- talan). En ändring av den ordningen föreslås av i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81 s. 115), men är ännu inte genomförd. gäller därför att ett bestridande av en återbetalningsskyldighet får prövas i allmän domstol. Möjlig- heten till en sådan prövning anses tillgodose rätten till domstols- prövning enligt (NJA 2001 s. 22 och RÅ 2005 ref. 29). Överklagandebestämmelserna i förordningarna behöver där- för inte förändras vad gäller möjligheten att överklaga myndigheternas beslut om återkrav för att leva upp till konventionens eller unions- rättens krav. Frågan är om det ändå finns skäl för en ordning som innebär att myndigheternas beslut om återkrav av statsbidrag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om återkrav inom andra regel- verk, t.ex. studiestöd och socialförsäkring, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, vilket innebär att frågan om återbetalningsskyl- dighet i de fallen kan prövas i båda domstolsslagen. En sådan ordning föreslås också av Utredningen om översyn av statens stöd till tros- samfund i betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18 s. 383 f.). Att beslut om återkrav av en förmån får överklagas enligt samma regler som gäller för överklagande av andra beslut om förmånen är en vanlig ordning (jfr SOU 2009:6 s. 297). För en bidragsmottagare kan det också vara fördelaktigt om överklagandemöjligheterna regleras på samma sätt beträffande bi- draget oavsett om beslutet avser beslut i fråga om bidrag, återkallelse eller återkrav. En möjlighet att överklaga återkravsbeslut till förvalt- ningsdomstol skulle också för den enskilde kunna uppfattas som ett tillgängligare alternativ än att låta frågan om återbetalningsskyldig- het prövas som ett tvistemål i allmän domstol. Sammantaget talar detta enligt utredningen för att en myndighets beslut om att åter- kräva bidrag bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. ordningen bör gälla oavsett om bidragsbeslutet kan överklagas, dvs. återkravsbeslut ska kunna överklagas även om själva bidragsbeslutet inte är överklagbart. 12.6.5Överklagande av beslut av enskilda organ Utredningens förslag: En bestämmelse om att beslut om bidrag, i det fall beslutet är överklagbart, överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol ska införas i de lagar där det överlämnats till en- skilda organ att besluta i fråga om bidrag. Beslut om statsbidrag fattas i vissa fall av enskilda organ. Folkbild- ningsrådet och har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (1976:1046) om överlämnande av för- valtningsuppgifter inom verksamhets- område. Stiftelsen har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde. har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (1995:361) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter till och Svenskt Friluftsliv har i uppgift att fördela bidrag enligt lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen . Utredningens förslag innebär att beslut om bidrag som fattas av dessa organ i vissa fall ska få över- klagas. Sådana beslut bör enligt utredningens uppfattning överklagas till allmän förvaltningsdomstol i likhet med vad som gäller för över- klagande av en myndighets beslut om statsbidrag. Förvaltningslagen gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden, om inte en annan lag eller en förordning innehåller någon bestäm- melse som avviker från lagen (1 och 4 §§ förvaltningslagen). För- valtningslagens bestämmelser om överklagande gäller alltså inte när enskilda rättssubjekt handlägger ärenden inom ramen för en över- lämnad förvaltningsuppgift (prop. 2016/17:180 s. 275 f.). För vissa frågor om överklagande av beslut som sådana organ fattar finns all- männa bestämmelser i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. dock uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett privaträtts- ligt organ ska kunna överklagas (1 § första stycket). För att överkla- gandelagen ska bli tillämplig förutsätts därför att det finns särskilda bestämmelser som medger att det enskilda organets beslut överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltnings- myndighet (1 § andra stycket). Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen meddelas bestämmelser om rättegången i lag. Till dessa hör bl.a. bestämmelser enligt vilka beslut får överklagas till domstol. En bestämmelse om att beslut av en för- valtningsmyndighet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol kan därför inte tas in i en förordning. Det är inte heller möjligt att genom en bestämmelse i förordning sträcka ut tillämpligheten för en sådan överklagandebestämmelse i lag till att omfatta även beslut som fattas enligt en förordning (Ds 2014:1 s. 80). Utredningen föreslår där- för att bestämmelser som anger att beslut om bidrag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol ska införas i de lagar där ovan nämnda organ överlämnats förvaltningsuppgift att besluta i fråga om bidrag. Utredningens förslag: En ny förordning om demokrativillkor för statlig bidragsgivning ska träda i kraft . Det- samma ska gälla för övriga föreslagna författningsändringar. Utredningen föreslår ett flertal författningsändringar som berör ett stort antal myndigheter och civilsamhällesorganisationer. I några fall är det fråga om lagändringar. Även om det är angeläget att förslagen genomförs så kan berörda aktörer behöva att anpassa sig till de nya bestämmelserna. Med hänsyn härtill samt med beaktande av den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet och beredningen i är det rimligt att författningsförslagen träder i kraft . Vi föreslår därför detta datum för ikraft- trädandet. Utredningens förslag: Äldre bestämmelser ska, med undantag för bestämmelser om överklagande, tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraftträdandet. Utredningens förslag innebär att bestämmelser om återkallelse av beslut om bidrag införs i vissa förordningar och ändras i andra för- ordningar. Återkallelseförbehåll måste framgå av beslutet eller de föreskrifter som ett beslut grundar sig på (37 § andra stycket 1 för- valtningslagen [2017:900]). De nya bestämmelserna är därför inte möjliga att tillämpa på bidrag som beviljats före det att bestämmel- serna trätt i kraft. Utredningens förslag innebär vidare att en bidrags- mottagare som inte uppfyller demokrativillkoret är återbetalnings- skyldig. Återkrav på denna grund kan endast avse bidrag som beviljats efter ikraftträdandet. Vi föreslår därför att äldre bestämmelser i dessa avseenden ska tillämpas i fråga om bidrag som har beviljats före ikraft- trädandet. Utredningen har föreslagit flera ändringar i förordningarnas över- klagandebestämmelser. I vissa förordningar införs en reglering som innebär att ett beslut att avslå ansökan om bidrag får överklagas. Beslut att återkalla ett beslut att bevilja bidrag och beslut att åter- kräva ett utbetalat bidrag ska enligt utredningens förslag alltid få över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Som en allmän rättsgrundsats gäller att nya processuella bestämmelser tillämpas efter ikraftträdandet om grundsatsen inte inskränks genom särskilda över- gångsbestämmelser (NJA 2001 s. 279 och RÅ 1988 ref. 132). Utred- ningen ser inte skäl att föreskriva om undantag från denna princip, varför de nya överklagandebestämmelserna föreslås tillämpas omedel- bart efter ikraftträdandet. Utredningen ska enligt kommittédirektiven bl.a. bedöma de offentlig- finansiella och samhällsekonomiska kostnaderna samt konsekvenserna för det civila samhällets organisationer av de förslag som lämnas. Om förslagen kan leda till kostnadsökningar för det allmänna ska utredaren lämna förslag på finansiering. Dessutom ska utredaren ana- lysera och redovisa vilka eventuella effekter förslagen får på jäm- ställdheten mellan könen. Vidare ska utredningen redogöra för hur förslagen förhåller sig till de grundlagsskyddade opinionsfriheterna och internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utredaren ska tillämpa riktlinjerna som ges i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning för att ange kostnadsberäkningar och andra konse- kvensbeskrivningar. I detta kapitel beskrivs först offentligfinansiella konsekvenser av utredningens förslag och särskilt konsekvenserna för berörda myn- digheter och domstolarna. Därefter behandlas förslagens konsekven- ser för det civila samhället och jämställdheten. Slutligen beskrivs övriga konsekvenser. Utredningen beskriver i kapitel 7–9 förslaget till demokrativillkor, hur det ska regleras och vilka alternativa lösningar som utredningen har övervägt. I kapitel 11 och 12 behandlas regleringen och övervägda alternativa lösningar vad gäller förslagen rörande återkrav, återkallelse och överklagande. 14.1.1Kostnader för berörda myndigheter Statsbidrag till det civila samhällets organisationer fördelas av nära 40 myndigheter och ett antal ideella organisationer med förvalt- ningsuppdrag. När begreppet ”myndigheter” används i kapitlet avses såväl statliga myndigheter som organisationer som har i uppdrag att fördela statsbidrag. Såsom utredningen redogör för i kapitel 6 skiljer sig bidragsgivningen åt mellan myndigheterna. För ett stort antal myndigheter är det i regel samma organisationer som beviljas bidrag år . Det gäller t.ex. bidrag som fördelas till handikapporganisa- tioner, patientföreningar, friluftsföreningar, försvarsorganisationer, folkbildning, konsumentorganisationer, idrottsorganisationer och organisationer som arbetar med folkhälsa. Några myndigheter tar emot ett stort antal ansökningar och följaktligen är deras bidrags- givning mer resurskrävande. Bidragsgivningen finansieras vanligtvis inom ramen för förvalt- ningsanslaget. För Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) beviljar regeringen ersättning för förvaltningen av vissa bidrag. Det gäller exempelvis statsbidraget för verksamhet som värnar demokratin, statsbidraget för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga samtalet och det statliga stödet för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. För dessa bidrag får myn- digheten använda mellan av bidragsbeloppet för administration. Enligt Statskontorets myndighetsanalys av MUCF täcker den ersättning som regeringen avsatt för dessa bidrag inte hela administrationskostnaden och myndigheten måste därför till viss del finansiera administrationen från förvaltningsanslaget (Statskontoret 2017). Eftersom bidragsgivningen ofta är del av annan verksamhet är det få statliga myndigheter som särredovisar kostnaderna för bidragsgiv- ningen till det civila samhället. Utredningen har tagit fram uppgifter om de administrativa kostnaderna för bidragsgivningen inom Social- styrelsen, MUCF och , som alla fördelar förhål- landevis stora bidrag. Enligt årsredovisning förde- lade myndigheten till kommuner och det civila samhället och förvaltningskostnaden för denna bidrags- givning var . Kostnaden för bidragsgivningen uppgick till av den totala summan fördelade bidrag. Det framgår inte hur stor del av bidragsgivningen som enbart rör det civila samhället. MUCF fördelade 2016 och den administrativa kostnaden var , vilket ut- gör av den totala summan fördelade bidrag. Folkbild- ningsrådet fördelade och den admi- nistrativa kostnaden var . De administrativa kostnaderna för bidragsgivningen hos dessa tre bidragsgivare är svåra att jämföra eftersom antalet ansökningar och behovet av att granska ansökningarna skiljer sig mellan dem. Av Statskontorets myndighetsanalys av MUCF framgår också att den administrativa kostnaden för organisationsbidrag är betydligt lägre än för projekt- och verksamhetsbidrag. Styckkostnaderna per beslut ligger på för organisationsbidragen medan styckkostnaderna för projektbidragen varierar per beslut (a.a.). prövar ett fåtal ansökningar och fördelar bidrag till studieförbund och folkhögskolor utifrån omfattningen av deras verksamhet och har därför förhållande- vis låga administrativa kostnader. Uppskattad kostnadsökning med anledning av utredningens förslag Utredningen föreslår ett nytt förtydligat demokrativillkor. Detta ersätter nuvarande demokrativillkor för verksamheten i sammanlagt 31 förordningar. I ytterligare 21 förordningar som saknar demo- krativillkor för verksamheten införs utredningens förslag. Därutöver föreslår utredningen en särskild förordning om demokrativillkor som ska tillämpas vid bidragsgivning till det civila samhället som inte regleras i lag eller förordning. Det innebär att samtliga bidrags- givande myndigheter måste hantera demokrativillkor, varav ett fler- tal måste göra en prövning av ett demokrativillkor . Detta innebär troligen en ökad arbetsbelastning i ett inledande skede då myndigheterna ska upparbeta nya rutiner för granskning av det nya demokrativillkoret. Det kan vara nödvändigt med insatser inom myndigheterna för att sprida kunskap om demokrativillkoret. ningen föreslår i kapitel 10 att MUCF får i uppdrag att ge myndig- heterna kunskapsstöd i tillämpningen. Ett sådant stöd kan bidra till att myndigheterna får relevant kunskap om det nya demokrativill- koret och hur det ska tillämpas. Myndigheterna bör också göra vissa insatser för att informera de organisationer som söker bidrag om demo- krativillkoret. Utredningen har i samråd med ett flertal bidragsgivare ställt frågor om det kommer att krävas extra resurser för att tillämpa utred- ningens förslag till demokrativillkor. Några myndigheter uppger att förslaget inte kommer att leda till någon större kostnadsökning. De menar att de redan genomför granskningar och att prövningen kan förenklas när villkoret förtydligas. Det blir tydligare vad som ska granskas och under vilka omständigheter en ansökan ska avslås eller ett bidrag ska återkrävas. Några myndigheter har god kännedom om målgruppen för de bidrag som de fördelar och förutser att pröv- ningen inte kommer att bli mera resurskrävande med utredningens förslag till demokrativillkor. Vissa myndigheter menar dock att för- slaget kan leda till att bidragsgivningen blir något mer resurskrävande även om de inte kan förutse hur mycket mer resurser som kan krävas. Enligt utredningen är det rimligt att anta att förslaget till ett nytt demokrativillkor kan innebära en viss ökning av de administrativa kostnaderna. Flera myndigheter som inte tidigare tillämpat demo- krativillkor kommer att behöva göra en prövning av bidragssökande organisationer i det avseendet. MUCF menar exempelvis i sin rap- port Att verka demokratiskt att en ökad granskning skulle kräva stärkta personella resurser och innebära ökade ekonomiska kost- nader (MUCF 2017). Enligt Statskontorets analys har kostnaderna för bidragshanteringen inom MUCF ökat till följd av att bidragsgivningen ifrågasatts. Kostnadsökningen handlar om fler förfrågningar om allmänna handlingar liksom ett ökat antal över- klagade bidragsbeslut. Dessutom har myndigheten ökat ambitions- nivån genom en mer aktiv omvärldsbevakning och mer omfattande kontroller som den fått göra fler svåra bedömningar med risk för överklaganden (a.a.). Enligt myndighetens egna uppskatt- ningar skulle en ambitionsökning från en grundläggande granskning till en utökad sådan kunna leda till en kostnadsökning (MUCF, PM, Kostnader för hantering av projektbidrag, dnr 20157/16).