sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Kartläggningen av berörda myndigheters uppgifter visade att ansva- ret var delat mellan SGU, Havs- och vattenmyndigheten, Natur- vårdsverket och de fem länsstyrelser som är vattenmyndighet. Han bedömde att SGU:s kompetens var hög och viktig i miljöarbetet och att det borde få genomslag på ett bättre sätt. För vattenmyndig- heternas del kunde han endast konstatera att grundvattenfrågorna ännu inte fått någon framträdande plats i arbetet. Bedömningen blev att SGU:s ansvar för grundvattenfrågor borde föras över till Havs- och vattenmyndigheten. En sådan reform skulle koncentrera myndighetsansvaret och medföra betydande synergi- effekter. Långsiktigt skulle reformen också bidra till att underlätta samverkan och stärka grundvattenfrågornas ställning i samhället. Utredaren betonade att ändringar av myndighetsorganisationer normalt sett inte utgör någon självklar väg att förbättra samverkan och effektivitet och därför bör föreslås med viss återhållsamhet. Detta eftersom det finns en risk att nya gränsdragningsproblem upp- står och att fokus läggs på organisation i stället för åtgärder och samverkan, vilket alltid är nödvändigt vid komplexa sektoröver- gripande frågor. I detta fall, menade han, skulle en viss ändring av myndighetsansvaret dock bidra till betydande samordningsvinster och större resurseffektivitet. Genom att föra SGU:s ansvar för grundvattenfrågor till Havs- och vattenmyndigheten skulle många synergieffekter uppstå. Ansvaret för EU:s vattendirektiv skulle han- teras av en central myndighet, liksom hela komplexet yt- och grund- vatten samt havsmiljön. Havs- och vattenmyndigheten skulle få nyttig kompetensförstärkning inom grundvattenområdet och där- igenom bättre möjligheter att leva upp till sin tillsynsvägledningsroll när det gäller skydd av grundvatten och skydd av vattentäkter. Miljö- övervakning av grundvatten skulle hanteras inom samma myndighet. Frågorna skulle dessutom hanteras av samma departement. Reformen skulle långsiktigt också kunna bidra till att stärka grundvattenfrågor- nas ställning i samhället. En motsvarande samling av grundvatten- frågorna på SGU, med utökat och tydliggjort ansvar för grund- vattenfrågor, bedömdes inte leda till samma positiva synergieffekter 23Regeringskansliet (2015). Utredningar och annat utvecklingsarbete då det ytterligare skulle splittra grund- och ytvattenfrågorna i bland annat vattenförvaltning, miljöövervakning och myndighetsutövning. Utredningen pekade även på att samordningen mellan och inom berörda myndigheter skulle kunna förbättras. I denna del menade han att det ofta inte är särskilda reformer som behövs utan att det mer handlar om förhållningssätt, inte minst från ledningens sida. Han framhöll också betydelsen av att regeringen stödjer varje process som ökar en sådan samverkan. föreslog 2019 vissa förändringar för miljöövervakningen i En särskild utredare har –2019 gjort en översyn av uppgifter och organisation för miljöövervakning på lokal, regional och nationell nivå.24 För övervakningen inom vattenförvaltningen avgränsade utredaren sitt uppdrag till diskussioner kring funktion för miljöövervakningen och hänvisade i övrigt till Vattenförvaltnings- utredningen. föreslog att regeringen bör besluta om en strategisk plan för miljöövervakningen där samhällets behov av miljöövervakning, samordningen av myn- digheter, prioriterade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar pekas ut. Ett miljöövervakningsråd föreslogs inrättas vid Naturvårds- verket. Vidare föreslogs att regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruktionen för de myndigheter som bedriver miljööver- vakning och om möjligt samordna ansvaret för miljöövervakning med ansvaret för miljökvalitetsmål. förslag redovisas mer utförligt i kapitel 9.5.3 och i bilaga 7. Förutom de ovan nämnda utredningarna har det även förts fram andra olika förslag . Det har även bedrivits olika forskningsprojekt som har lämnat förslag med bäring på vattenför- valtningen. Ett av de initiativ som utredningen har haft kontakt med är Klimatsäkert vatten, vilket har drivits av Sydvatten, LRF och Läns- styrelsen . Bakgrund var att dessa aktörer såg ett behov av en Utredningar och annat utvecklingsarbete total planering som tar hänsyn till de olika vattenbehoven och vattenresurserna. lämnade man olika förslag som syftar till en holistisk, hållbar vattenförvaltning. Initiativet konstate- rar att vatten behövs för olika behov: Det finns många viktiga intressenter (jordbruk, dricksvattenproduk- tion, industrier, naturvärden, vattenkraft etc.) kring ett och samma vattensystem. gör många intressen anspråk på samma vattenresurs och ställs mot varandra. Det blir allt tydligare att det saknas ett hel- hetsgrepp om vattenfrågan. I problembilden ingår också avsaknad av förutsättningar att åtgärda översvämningsproblematik som orsakats av skyfall.25 Initiativet lämnade förslag som var inriktade på tre förvaltnings- nivåer: •På nationell nivå föreslog man att det skapas en sammanhållen vattenpolitik i ett departement, att de nationella myndigheterna får reviderade instruktioner så att uppdraget förtydligas inom vatten och att de får de befogenheter som behövs för att kunna bedriva en effektiv samverkan samt att en utpekad myndighet får funktionen att ansvara för ”vattenbudget” vilken till- handahåller aktuella uppgifter om samlade sötvatten- tillgångar. •På regional nivå föreslog man att den regionala planeringen i praktiken utförs via en ny roll för vattenmyndigheterna som remissinstans vid tillståndsprövningar och i anmälningsärenden avseende vattenverksamhet. Tillstånden som lämnas blir i sin tur mer dynamiska och kan villkoras utifrån olika typer av situatio- ner. Vidare föreslogs att vattenråden förstärks enligt vattenmy- ndigheternas utökade uppdrag och tillsätts utifrån kompetens för uppdraget samt att en ny avgift för uttag av vatten införs som finansierar vattenmyndigheternas uppdrag i vattendistrikten. •På nivå föreslog man att det ställs krav på mellan- samverkan när det gäller VA-frågor, att kommunerna får ett förtydligat ansvar men utökade möjligheter att hantera skyfallsproblem i urban miljö samt att kommunernas lösningar för skyfallsproblematik finansieras via införande av en ny avgift i VA-taxan, en s.k. klimatsäkringsavgift. 25Sydvatten AB (2019). Utredningar och annat utvecklingsarbete 4.3Utredningar om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram Parallella utredningar med olika förslag arbetade två utredningar parallellt med frågan om miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Den parlamentariska hade i uppdrag att göra en översyn av system för miljökvalitetsnormer26 och en särskild utredare, dåva- rande universitetslektorn vid , hade i uppdrag att utreda hur åtgärdsprogram bör vara utformade.27 Hon skulle bland annat överväga om det behövs förändringar i fråga om de befogenheter och rättsverkningar som följer med åtgärds- program och om det behövs andra typer av åtgärder, till exempel avtal. hade lämnat förslag på hur ramdirektivets bestämmelser om miljömål, åtgärdsprogram och utsläpp till vatten skulle kunna genomföras i svensk lagstift- ning.28 I sitt slutbetänkande under 200529 lämnade kommittén de förslag som de menade skulle ge förutsättningar för att få systemet med miljökvalitetsnormer att fungera som helhet. Efter en omfat- tande redovisning av vad miljökvalitetsnormer står för i ett EU- rättsligt och nationellt perspektiv kom kommittén till slutsatsen att det bör vara skillnad mellan gränsvärdesnormernas och målsättnings- normernas rättsverkan. Kommittén föreslog därför att möjligheten att ställa längre gående krav inom den individuella prövningen på verksamheter, så snart en miljökvalitetsnorm riskerar att inte följas, endast bör gälla för gränsvärdesnormer. Vidare påpekade kommittén att det, när en miljökvalitetsnorm överskrids, ofta finns behov av att minska påverkan från ett stort antal källor av olika slag. Man menade att detta inte är så lätt att göra inom ramen för den traditionella indi- viduella prövningen – tillståndsprövning och tillsyn – utan att det kräver andra typer av styrmedel. Kommittén menade att det behövs ett helhetsperspektiv för att avgöra vilka åtgärder som behöver vidtas inom ett område där en miljökvalitetsnorm inte . Ett sådant helhetsperspektiv skulle bäst kunna uppnås genom att man i ett åtgärdsprogram fördelar kravbördor mellan förekommande typer Utredningar och annat utvecklingsarbete av källor och tar fram vilka styrmedel som behövs. Som exempel på styrmedel nämndes internationella förhandlingar, skattelagstiftning, fysisk planering, utbildning och information. Kommittén menade att åtgärdsprogrammet ska vara ett övergripande planeringsinstrument som inte direkt binder enskilda utan endast myndigheter. Kommittén föreslog även vissa förändringar i regelverket för att förtydliga åt- gärdsprogrammens funktion som fördelningsinstrument och påta- lade behovet av att det tydligt framgår vilka miljökvalitetsnormer som är gränsvärdesnormer och vilka som inte är det. Till skillnad från bedömde utredaren att behövde ett nytt rättsligt system för att genomföra miljökvalitetsnormer. Utredningens förslag30 innebar för det första att miljökvalitetsnormerna skulle ges en skärpt rättsverkan, både mot enskilda och myndigheter och kommuner. För det andra skulle åtgärdsprogrammens funktion ändras från ett strategiskt pla- neringsdokument till en sammanhållen plan, med ett sådant innehåll och en sådan rättsverkan att det skulle styra genomförandet av normerna. Skälen för utredarens bedömning var att det rådande syste- met med prövning och kontroll av enskilda störningskällor inte var tillräckligt för att genomföra miljökvalitetsnormer, att den svenska förvaltningsmodellen i stort sett saknade mekanismer för att genom- driva åtgärder i dåvarande åtgärdsprogram och slutligen att EG- rätten krävde att hade en lagstiftning som fullt ut genom- förde normerna. Utredaren pekade särskilt på att inte godtog ett rättsläge där genomförandet var beroende av miljö- myndigheters skön att använda instrument, såsom omprövning av tillstånd och tillsyn, vars resultat inte går att förutse. Som en central komponent i det rättsliga systemet föreslog utredningen att det skulle införas en helt ny typ av åtgärdsprogram, med en rättslig konstruktion liknande den för miljöskyddsområden. Om ett område riskerade att inte klara en miljökvalitetsnorm skulle detta område förklaras som åtgärdsområde och ett åtgärdsprogram upprättas för området. Åtgärdsprogrammen skulle så långt möjligt innehålla bindande normgivning (föreskrifter om försiktighetsmått) för både enskilda och myndigheter och kommuner. Normgivningen skulle också bryta igenom tidigare meddelade tillstånd enligt miljö- balken. Vid behov skulle åtgärdsprogrammen även innehålla för- valtningsbeslut mot myndigheter och kommuner om vilka åtgärder Utredningar och annat utvecklingsarbete dessa skulle vidta. Enligt förslaget skulle åtgärdsprogrammen tas fram av en länsstyrelse eller kommun men, som huvudregel, beslutas av regeringen. I de fall programmen inte innehöll åtgärder som krävde regeringsbeslut skulle regeringen kunna delegera beslutanderätten. Beslutet skulle då bli överklagbart av enskild. Utredningen lämnade även förslag på hur genomförandet av åt- gärdsprogrammen skulle kunna säkerställas genom myndighetsansvar för samordning och kontroll samt möjlighet att använda påtryck- ningsmedel mot de som berördes av bestämmelserna i programmen. Beslut om åtgärdsprogrammens innehåll Regeringen behandlade de båda förslagen i en proposition . I propositionen menade regeringen att det rådande synsättet med en uppdelning i handlingsregler som binder enskilda och miljö- kvalitetsnormer som binder myndigheter skulle behållas, liksom åt- gärdsprogrammens funktion att vara övergripande planeringsinstru- ment. De förslag som hade framfört bedömdes som mindre lämpliga eftersom de ansågs leda till en sammanblandning av systemen och därmed en otydligare roll- och ansvarsfördelning. Regeringen menade dock att åtgärdsprogrammens innehåll behövde förändras, bland annat för att skapa bättre förutsättningar för en kostnadseffektiv prioritering och en tydligare förankring hos berörda aktörer. behandling av regeringens proposition ledde till nya och förändrade regler i 5 kap. . Förändringarna infördes och tillämpades under den andra vatten- förvaltningscykeln, inför framtagandet av åtgärdsprogram 2016–2021. Avsikten med de nya reglerna var framför allt att tydliggöra att det endast är myndigheter och kommuner som ska ha ansvaret för att tillse att miljökvalitetsnormer följs. Regeringen uttalade i propo- sitionen att miljökvalitetsnormerna för vatten inte utgör gräns- värdesnormer utan att de hänförs till normer enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 , det vill säga sådana övriga normer som följer av medlemskap i unionen. Därutöver innebär de nya reglerna att det av åtgärdsprogrammen ska framgå hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor och åtgärder, hur stora förbättringar varje åtgärd innebär och hur åtgärderna är Utredningar och annat utvecklingsarbete avsedda att finansieras. Slutligen innebär de att möjligheten att ställa längre gående krav i rimlighetsavvägningen i den enskilda pröv- ningen begränsas till de situationer då det behövs för att följa en gränsvärdesnorm.31 De nya reglerna gäller fortfarande. Utredningsförslag om krav på mer konkreta åtgärdsprogram –2014 genomförde ett gediget utredningsarbete om hur den vattenrättsliga regleringen skulle kunna ändras för att miljörättens grundläggande principer skulle få genomslag på vattenområdet32. I slutbetänkandet redovisades hur ramdirektivets krav genomförts i . Bland annat beskrivs att ramdirektivet kräver att alla medlemsstater, vid genomförandet av åtgärdsprogram, ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenföre- komster samt vidta alla nödvändiga åtgärder för att skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster. Utredningen bedömde att de åtgärdsprogram som dittills hade upprättats i inte uppfyllde kraven i ramdirektivet. Man menade att åtgärdsprogrammen be- hövde bli mer konkreta för att tjäna som transparent planerings- verktyg och vägleda den tillämpande myndigheten. Konkretions- graden behövde öka, menade man, både i fråga om vilken miljö- kvalitetsnorm som hade fastställts för vattenförekomsten i fråga och i fråga om vilka åtgärder som planerades. Att endast ange åtgärder som är mer av kartläggande och undersökande natur menade utred- ningen inte var tillräckligt. Utredningen påpekade dock att ett åt- gärdsprogram inte kan bli så detaljerade att det blir fråga om ett förvaltningsbeslut riktat mot en enskild eller ett beslut om hur en annan myndighet ska besluta i en enskild fråga. Detta eftersom det skulle kräva en överklagandemöjlighet respektive ändring av grund- lagen. Däremot bedömde utredningen att det fanns utrymme för att ge åtgärdsprogrammen ett avsevärt mer konkret innehåll inom ramen för gällande bestämmelser. 2009/10:184, bet. 2009/10:MJU24, rskr 2009/10:353. 32SOU 2012:89, SOU 2013:69 och SOU 2014:35. 33SOU 2013:69, sid. 150. Utredningar och annat utvecklingsarbete lyfte även Miljömålsberedningen34 frågan om åt- gärdsprogrammens innehåll. I delbetänkandet Med miljömålen i fokus –hållbar användning av mark och vatten35 lämnade miljömålsbered- ningen ett antal förslag som syftade till att åstadkomma en bättre samordning och struktur inom havs- och vattenmiljöområdet. Bered- ningen påtalade att de åtgärdsprogram som fastställdes för den första förvaltningscykeln var på en relativt övergripande nivå. Man menade att de inte gav en fullständig vägledning för de myndigheter och kommuner som skulle tillämpa programmet i praktiken. Vidare kon- staterade man att mycket av arbetet med åtgärdsprogrammen skedde genom myndigheters prövning i enskilda ärenden, vilket kunde vara resurskrävande och tidsödande. Programmen bedömdes heller inte styra berörda myndigheters verksamhet på ett tillräckligt tydligt sätt eller ge tillräcklig förutsebarhet för enskilda verksamhetsutövare. Beredningen ansåg därför att åtgärdsprogrammen borde stärkas genom att ges ett mer konkret innehåll, med tydliga riktlinjer om specifika åtgärder inom ett avgränsat geografiskt område. Vidare menade man att åtgärdsprogrammens centrala roll kunde stärkas om det infördes bestämmelser om att åtgärdsprogrammen skulle vara vägledande i (2010:900) och i 6 kap. . Alternativt menade man att åtgärdsprogrammens rättsliga status borde utredas, med inriktning mot att göra dem helt eller delvis direkt tillämpliga mot verksamhetsutövare och enskilda. Förslagen har inte lett till några ändrade regler. Utredning om vattenmiljö och vattenkraft Europeiska kommissionen har i ett överträdelseärende mot Sverige36 framfört att ramdirektivet för vatten inte genomförts i svensk rätt på ett tillräckligt sätt, bland annat med avseende på hur ramdirek- tivets miljömål fått genomslag i den enskilda prövningen. 34Miljömålsberedningen är en parlamentarisk kommitté med uppgift att ge regeringen förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom politiskt prioriterade områden i dialog med relevanta samhällsaktörer. Direktiv 2010:74 samt tilläggsdirektiv 2010:135, 2011:50, 2011:91, 2012:95, 2014:110 och 2014:165. 36Europeiska kommissionen, dnr UD2018/01748/RS. Den har fått fyra formella underrättelser om bristande genomförande av ramdirektivet för vatten under perio- den –2016, och ett motiverat yttrande, daterat . Utredningar och annat utvecklingsarbete ingen tog fram en promemoria om vattenmiljö och vatten- kraft med förslag på förändringar för att tydliggöra det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten, genomföra de vattenkrafts- relaterade delarna av energiöverenskommelsen samt genomföra ändringar av betydelse för den småskaliga vattenkraften.37 Nya och förändrade regler infördes i 5 kapitlet och i vattenförvalt- ningsförordningen.38 De nya bestämmelserna i innebär bland annat att myndigheter och kommuner inte får tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om det skulle ge upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön för- sämras på ett otillåtet sätt eller har så stor betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. De innebär också att alla som bedriver vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska förse sin verksamhet med moderna miljövillkor. Detta ska ske genom om- prövning på verksamhetsutövarens initiativ utifrån en nationell pröv- ningsplan. De ändrade bestämmelserna i vattenförvaltningsförord- ningen innebär att det, vid beslut om miljökvalitetsnormer, är obli- gatoriskt att beakta de möjligheter till mindre långtgående krav som följer av till förmån för samhällsnyttiga verksamheter.39 37Riksdagens tillkännagivande om förutsättningar för småskalig vattenkraft innebär att till- ståndsprocesserna ska vara flexibla och kunna anpassas så att inte utövare av småskalig vatten- kraft får orimliga kostnader vid tillståndsprövningar. 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr 2017/18:383. Regeringens förslag i propo- sitionen föregicks dels av ett gediget utredningsarbete av och , dels av ett tillkännagivande från och dels av Europeiska kommissionens överträdelseärende mot om genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (överträdelseärende nummer 2007/2239). Vattenverksamhetsutred- ningens arbete resulterade i betänkandena 4 kap. 6 § (SOU 2012:89), Ny tid ny prövning – förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2013:69) och I vått och torrt – för- slag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35). arbete resulterade i en energipolitisk överenskommelse mellan , , de gröna, och och betänkandet Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:02). tillkännagivande innebar att regeringen bör återkomma till med förslag på ett regelverk om tillståndsprocesser för vatten- verksamheter som är flexibelt och anpassat till småskaliga verksamheter (bet. 2015/16:CU13, rskr. 2015/16:191). 39Förordning (2018:2103) om ändring i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Utredningar och annat utvecklingsarbete Flera utredningar och myndigheter har behandlat vattenfrågor och finansieringen av vattenförvaltningen inklusive miljöövervakning. Utredningarna har ofta tagit upp att det saknas finansiering av åtgärder för att nå miljömålen. En del utredningar har lämnat förslag om finansiering genom till exempel avgifter. Nedan redogörs för några av de förslag som lämnats . Fler förslag och mer detaljerade beskrivningar återfinns i bilaga 8. En beskrivning av miljöövervakningens förslag finns i kapitel 7. En principmodell för ett avgiftssystem (2002) Utredningen svensk vattenadministration lämnade i sitt betänkande40 förslag till en myndighetsorganisation för genomförandet av ram- direktivet för vatten. Utredningen analyserade även förutsätt- ningarna för att införa avgifter på olika former av utsläpp till vatten. Utredaren konstaterade att för att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet skulle ett fungerande avgiftssystem behövas. Vatten- myndigheternas planerande och myndighetsutövande verksamhet bör finansieras skattevägen, men vattenvårdande aktiviteter bör bekostas av avgifter. Utredningen föreslog en principmodell för ett sådant avgiftssystem. Avgift på vattenuttag m.m. (2010) uppdrag var att utreda användningen av eko- nomiska och andra styrmedel som kan förbättra vattenkvaliteten. Uppdraget omfattade inte att föreslå finansiering av åtgärder för bättre vattenkvalitet. I sitt betänkande41 framförde utredningen att behovet av åtgärder för att förbättra vattenmiljön var av en sådan omfattning att kost- naderna bedömdes bli höga. Utredningen föreslog införandet av vissa avgifter, en förändrad disposition av bygdeavgifter och mer flexibel användning av fiskeavgifterna. Därutöver diskuterade utred- ningen behovet av att införa en avgift på vattenuttag. Utredningar och annat utvecklingsarbete Regeringen gick inte vidare med något av förslagen i utredningen. ser en särskild utredare över hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Utred- ningen ska lämna in sitt betänkande . Behov av långsiktig finansiering (2014) Den parlamentariska kommittén Miljömålsberedningen konstate- rade i sitt delbetänkande42 att en höjning av anslagsnivån för åtgärder i vattenmiljö skulle kräva omprioriteringar från andra miljöområden och att det därför behövdes alternativ till anslagsfinansiering för att öka resurserna till åtgärdsarbetet. Kommittén lyfte fram att det, förutom att öka resurserna till åtgärdsarbetet, var viktigt att finansieringen blir mer långsiktig efter- som åtgärderna ofta innebär fleråriga åtaganden. Miljömålsbered- ningen menade att bristen på långsiktig finansiering av åtgärdsarbete i havs- och vattenmiljön var ett hinder för att åstadkomma åtgärder som ger tydlig effekt i miljön. För sådana fall där det inte finns någon aktör att rikta styrmedel mot behöver det allmänna (staten) ofta skapa incitament i form av bidrag eller andra typer av styrmedel för att åtgärderna ska komma till stånd. Vattenkontrollavgift (2015) Havs- och vattenmyndigheten fick 2014 i uppdrag av regeringen att analysera och föreslå hur verksamhetsutövares egenkontroll av vattenrecipienter skulle kunna samordnas bättre med den regionala och nationella miljöövervakningen. Havs- och vattenmyndigheten föreslog bland annat att regeringen skulle tillsätta en utredning för att se över möjligheterna att använda en vattenkontrollavgift för att finansiera kontroll av uppfyllande av miljökvalitetsnormer för vatten. Bland annat såg myndigheten ett behov av att utreda om kostnader för miljöövervakning bör bäras av någon annan än staten i enlighet med principen om att förorenaren ska betala och hur en sådan avgift i så fall skulle kunna konstrueras.43 43Havs- och vattenmyndigheten (2015).