sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Som berörs i avsnitt 33.2.5 har bl.a. finansutskottet anfört att er- farenheterna av räntebanorna behöver utvärderas grundligt. publicerade 2017 en rapport i denna fråga.57 Frågan om eventuella räntebanor bör dock inte regleras i riksbankslagen. Kommittén lägger därför inte fram något förslag avseende räntebanor. Information om andra frågor än penningpolitik ska även informera allmänheten om verksamheten i övrigt. Det gäller exempelvis arbete med betalnings- avveckling, det finansiella systemet i övrigt, kontanter, krisbered- skap och höjd beredskap samt internationell verksamhet. Kravet på information om dessa frågor får bedömas med beaktande av Riks- bankens mål och uppgifter på respektive område. Förutsättningarna för att publicera information om hur stabilt och effektivt det finansiella systemet är skiljer dock sig från förut- sättningarna för den penningpolitiska kommunikationen. Dels är målet annorlunda, dels delar ansvaret för det förebygg- ande arbetet, framför allt med . 56Se avsnitt 15.3.4 för en analys och avsnitt 15.3.8 för kommitténs bedömning beträffande tids- horisont. 57Riksbanken (2017). Den demokratiska granskningen av föreslås dock få ansvar för att verka för att identifiera sårbarheter och risker som kan leda till allvarliga störningar i det finansiella systemet och samhällsekonomin, vilket bl.a. berör likvidi- tetsförsörjningen. ska redovisa sina bedömningar beträf- fande de finansiella riskerna i svensk ekonomi och även påtala om den anser att andra myndigheter bör vidta åtgärder (se avsnitt 24.2). Detta kan liksom tidigare göras i en rapport om finansiell stabilitet eller på annat sätt. Informationen om det finansiella systemet har också att göra med uppgift att driva viss övervakning av detta system och under vissa förutsättningar ge nödkrediter och generellt likvidi- tetsstöd (se vidare kapitlen 21–23). Informationen behöver också anpassas till den rådande situationen. Under normala tider handlar detta dels om den omvärldsbevakning som är nödvändig för Riks- bankens verksamhet men också bl.a. om förberedelser och planer för att hantera i kris. Om en kris inträffar och vidtar åtgärder, ska dessa självfallet redovisas och motiveras noga. Behovet av information om det finansiella systemet kan därför öka påtagligt om det finns särskilda risker för det finansiella systemet och i synnerhet vid en finansiell kris. På ett motsvarande sätt ökar behovet av information om kris- beredskap och höjd beredskap mycket påtagligt vid höjd beredskap eller en fredstida krissituation som inte är en renodlad finansiell kris. Frågor om betalningar och betalningsavveckling kan dock antas vara av stort intresse för allmänheten även då någon kris inte råder. I fråga om kontanter kan det exempelvis finnas ett stort behov av information genom olika kanaler inför t.ex. sedel- eller myntutbyte. Informationen om kontanter till allmänheten kan också behöva an- passas i ljuset av det mål som föreslås för verksamhet inom detta område (se avsnitt 34.3). har tidigare gjort bedömningen att det inte finns några skäl att reglera frågan om direktionens protokoll i riksbanks- lagen (se bet. 2003/04:FIU23 s. 51 och 52). Utskottet anförde att en viktig anledning till att inte tvingades att offentliggöra protokollen i den nuvarande riksbankslagen var att en sådan regel Den demokratiska granskningen av skulle kunna innebära avsteg från de principer som kom till uttryck i den då gällande sekretesslagens (1980:100) principer. En annan anledning var att det fanns en osäkerhet om värdet av innehållet i protokollen om offentliggörandet lagreglerades. För att stärka den demokratiska insynen i och direktionens verksamhet infördes i riksbankslagen en rätt för ordföranden och vice ordföran- den i riksbanksfullmäktige att närvara och yttra sig vid direktionens sammanträden. För att denna insyn ska fungera var det, enligt ut- skottets dåvarande mening, av avgörande betydelse att direktionens möten präglas av en öppen diskussion där olika meningar om eko- nomin och penningpolitiken bryts. Ett offentliggörande av proto- kollen får enligt utskottet inte leda till att diskussionen på direk- tionsmötena urvattnas genom att ståndpunkter och ställningstaganden formas redan före de beslutande mötena. Liknande invändningar har anförts även mot att utländska centralbanker ska publicera protokoll från penningpolitiska möten.58 Ett annat argument kan vara att majoritetens syn och skälen bakom de beslut som har fattats blir otydligare om även argument emot besluten förekommer i proto- kollen, vilket eventuellt skulle kunna skada förtroendet för den förda penningpolitiken. Med tanke på att har publicerat detaljerade protokoll från de penningpolitiska mötena går det dock att dra slutsatsen att detta förhållande inte har hämmat diskussionen på något märkbart sätt. Tvärtom står det klart att det under en rad av år har framförts olika perspektiv på den ekonomiska utvecklingen och på frågan om vilken reporänta som bör gälla (se t.ex. bet. 2015/16:FiU41). Offentliggörandet av protokollen ingår numera i policy för kommunikation av penningpolitiska beslut.59 Vad gäller frågan om sekretess kan det nämnas att den beslutade räntesatsen (styrräntan) naturligtvis alltid är offentlig. Dock för- håller det sig givetvis så att uppgifter som efter en sekretessprövning inte hade lämnats ut inte heller ska förekomma i ett offentligt proto- koll. Denna problematik torde sällan förekomma vad gäller de pen- ningpolitiska mötena. I vissa fall kan det dock tänkas att känsliga uppgifter om valutainterventioner och vissa köp av värdepapper be- handlas på sådana möten. Sådana uppgifter kan omfattas av sekretess enligt 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som 58BIS (2009), s. 147. 59Se (2016). Den demokratiska granskningen av bl.a. avser uppgifter hos avseende penningpolitik eller valutapolitik. Sekretess kan också gälla för uppgifter om t.ex. valuta- återköpsavtal eller liknande överenskommelser med andra central- banker eller frågor som kan påverka kronans växelkurs. Vidare kan beslutsunderlag till andra av direktionens sammanträden avseende t.ex. beslut om kontanthanteringsfrågor, internationellt samarbete, säkerhetsfrågor eller RIX-systemet omfattas av sekretess enligt 18 kap. 8 § eller 31 kap. § offentlighets- och sekretesslagen. Sammantaget talar övervägande skäl för att lagfästa de principer som redan tillämpas om att protokollen från de penningpolitiska mötena ska offentliggöras och att de ska innehålla en utförlig redo- görelse för vad som har sagts. I likhet med nu rådande ordning ska det finnas utrymme för att publicera protokollen efter respektive möte. I fråga om protokoll från andra samman- träden med direktionen är det tillräckligt att bestämmelserna i 30– 32 §§ förvaltningslagen tillämpas. Från skyldigheten att offentlig- göra protokollen ska undantag göras i fråga om uppgifter som om- fattas av sekretess. I likhet med det vedertagna förfarandet inom domstolarna kan dessa uppgifter t.ex. redovisas i en hemlig bilaga till protokollet. Inte nödvändigt med en lagstadgad skyldighet att förklara målavvikelser i penningpolitiken Enligt kommitténs mening finns det skäl att överväga om Riks- banken ska vara skyldig att förklara sig inför finansutskottet om inflationen avviker med t.ex. mer än en procentenhet från inflations- målet, alternativt om den inte ryms inom ett beslutat variationsband eller toleransintervall. Samma förklaringsskyldighet skulle kunna gälla om genom prognoser har gjort bedömningen att inflationen kommer att avvika på så sätt under den närmaste tolv- månadersperioden. Särskilda förfaranden vid målavvikelser förekom- mer i andra länder, dock endast i av BIS medlemsländer (se avsnitt 33.5.2). För en lösning av aktuellt slag talar att målet om låg och stabil inflation är av mycket stor betydelse för samhällsekonomin och att en markant avvikelse från detta kan ha negativa effekter för förtro- endet för . Å andra sidan kan avvikelser bero på omstän- digheter utanför kontroll. Den demokratiska granskningen av Enligt kommitténs mening är det lämpligast att finansutskottet får möjlighet att självt avgöra när en särskild redogörelse eller för- krävs från sida (jfr 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen), oavsett om det gäller penningpolitiken eller någon annan uppgift (se nedan angående möjligheten för utskottet att begära upplysningar och yttranden). Någon särskild bestämmelse i lag om förklaringsskyldighet avseende inflationsmålet är därför inte nödvändig (se även avsnitt 15.3.8). Det bör dock framhållas att det är naturligt att på eget initiativ berör skälen till en eventuell målavvikelse vilket också normalt görs, exempelvis i den årliga penningpolitiska redogörelsen. Utöver skyldigheten att informera allmänheten anser kommittén att även ska ha en lagstadgad skyldighet att lämna redo- görelser om sitt arbete till sin huvudman, . Detta är grunden för den demokratiska förankringen för verksamhet då i lag har delegerat vissa delar av den offentliga maktutöv- ningen till . redovisning ska ske regel- bundet. Däremot saknas det enligt kommitténs bedömning skäl att i detalj lagfästa exakt när och hur ofta en sådan redovisning ska ske. I samband med reformen av riksbankslagstiftningen tog finansutskottet på eget initiativ upp frågan om riks- dagsbehandlingen av rapporter och den konflikt med instruktionsförbudet som enligt utskottets mening skulle kunna uppkomma (bet. 1997/98:KU15 s. 14, se avsnitt 33.3.5). Enligt kom- mitténs mening har numera en erkänt själv- ständig ställning som gör att de betänkligheter om självständighet och trovärdighet som fanns inte längre framstår som aktuella på samma sätt. Det finns således inget principiellt skäl mot att behandla frågor om i kammare eller att möjliggöra motionsrätt. Motionsrätt har också gällt för bl.a. årsredovisning, utan att detta har vållat några problem i nu aktuellt avseende. Varje rapport eller redogörelse från sida behöver dock inte bli föremål för behandling i kammaren. En sådan ordning framstår nämligen inte som effektiv. Huvudregeln bör därför vara Den demokratiska granskningen av att finansutskottet även fortsättningsvis är mottagare av Riksbank- ens redovisningar. Övriga rapporter och redogörelser vid sidan av årsredovisningen bör således lämnas till finansutskottet. I den senaste utvärderingen av penningpolitik rekom- menderade utvärderarna att finansutskott ska hålla tre utfrågningar med direktion efter publiceringen av de penningpolitiska rapporterna. Utöver riksbankschefen bör enligt utvärderarna tre vice riksbankschefer delta vid varje möte för att förklara och försvara hur de har röstat om penningpolitiska beslut. Kommittén anser dock att lagstiftningen bör ge utrymme för att formerna för redovisningen förändras och utvecklas , såväl vad gäller skriftliga redogörelser som muntliga utfrågningar och andra tillvägagångssätt. Detta möjliggör för finansutskottet att ut- veckla formerna för redovisningen på ett flexibelt sätt, utan att det krävs lagändringar vid varje sådant tillfälle (se även avsnitt 33.6.4 nedan). bör därför vara skyldig att redovisa sitt arbete på det sätt och som finansutskottet begär, låt vara att granskningen i praktiken går till på detta sätt . Detta innebär att utskottet har en rätt att t.ex. begära en särskild redogörelse i en viss specifik fråga. Det innebär också att det är utskottet som sätter dagordningen för granskningen och t.ex. bestämmer vad som ska redovisas eller diskuteras vid en viss utfrågning. Utfrågningar och andra former av granskning behöver således inte endast begränsas till det som har valt att ta upp i t.ex. en viss rapport (se även avsnitt 33.6.4). har en möjlighet att begära upplys- ningar eller yttranden från i en viss fråga (se 10 kap. 8 § första stycket riksdagsordningen). Någon särskild bestämmelse om detta behöver således inte tas in i den nya riksbankslagen. Däremot finns det skäl att i den nya lagen upplysa om denna bestämmelse. En begäran från finansutskottet om en särskild redogörelse i en specifik fråga innebär inte att utskottet föreskriver att ska driva en viss penningpolitik eller ens att utskottet tar ställning till hur väl har drivit sin verksamhet på ett visst område. Även om en sådan begäran är inriktad på en viss fråga, är det inte frågan om att utskottet föreskriver vilka slutsatser som ska komma fram till eller på annat sätt styr ställnings- taganden. Enligt kommitténs mening finns det inte befogad anled- ning att befara att en sådan begäran strider mot instruktionsförbudet Den demokratiska granskningen av i unionsrätten (jfr det som anförs om ECB:s synpunkter i av- snitt 33.5.3). Detta gäller även om begäran t.ex. avser en förklaring till hur det kommer sig att inflationen har avvikit från inflationsmålet . Det är naturligt att ska redogöra för hur väl den når målen för verksamheten, särskilt vad gäller ett så cen- tralt mål som det om låg och stabil inflation. Även om någon särskild begäran inte framställs bör redogörelser i fråga om samtliga verksamhetsområden lämnas regelbundet, dvs. åtminstone med den frekvens som gäller enligt den nu rådande ord- ningen. Redogörelser om andra uppgifter än penningpolitik Enligt kommitténs mening står det klart att ska redovisa sitt arbete med det finansiella systemet till huvudmannen, företrädd av finansutskottet. ska alltså redogöra för sitt arbete med just sina uppgifter inom området finansiell stabilitet, dvs. på vilket sätt banken har medverkat till att uppnå det aktuella målet. Dessa redogörelser ska innefatta uppgifter avseende betalningsavveckling och övervakningen av den finansiella infrastruk- turen. Vid granskningen av hur dessa uppgifter utförs kan det finnas skäl att särskilt beakta att övervakar sin egen verksamhet avseende betalningsavveckling (se avsnitten 21.2 och 21.3). Gransk- ningen bör därför avse både övervaknings- och driftsfunktionen. Det bör överlåtas till och finansutskottet att avgöra om redogörelser av ovan berört slag ska göras i särskilda stabilitets- rapporter, i årsredovisningen eller på annat sätt. I fråga om Riks- bankens redogörelser om övriga uppgifter gör kommittén samma bedömning. I kommitténs delbetänkande Tryggad tillgång till kontanter (2018:42) görs bedömningen att som en del av sitt övergripande ansvar för kontanthanteringen i , regelbundet ska rapportera till om situationen för kontanthanteringen i . Kommitténs förslag och överväganden angående denna redovisning återfinns i avsnitt 34.4.4 i detta betänkande. Finansut- skottet ska vara mottagare av även dessa redogörelser. Den demokratiska granskningen av 33.6.4Granskningen av måluppfyllelse och effektivitet Kommitténs förslag: Hela verksamhet, dvs. alla upp- gifter som följer av riksbankslagen, annan författning eller av rättsakter från EU, ska följas upp inom ramen för den demo- kratiska granskningen av . Granskningen ska avse Riks- bankens måluppfyllelse och effektivitet. verksamhet ska, utöver kon- trollfunktion, granskas genom finansutskottets försorg. Det tyd- liggörs i riksdagsordningen att finansutskottet ansvarar för att följa upp och utvärdera verksamhet. Kommitténs bedömning: Något fristående granskningsorgan för penningpolitiken bör inte inrättas. bör tillföras större resurser än för granskningen av verksamhet. Detta bör finansieras genom en omfördelning inom anslag. En granskning av hur penningpolitiken har drivits i förfluten tid strider normalt sett inte mot instruktionsförbudet eller in- kräktar på självständighet i övrigt. I avsnitt 33.6.3 behandlas de krav som kommittén anser ska ställas på vad gäller dels att informera allmänheten, dels redo- visa sitt arbete till huvudmannen, . Kommittén övergår nu till att behandla formerna för granskningen av verk- samhet. Här avses inte granskning som sker inom (se avsnitt 33.6.8 nedan angående fullmäktiges roll m.m.). En utgångs- punkt för kommitténs överväganden är att självständig- het ska säkerställas som det ska vara möjligt för att ställa till svars för dess beslut och måluppfyllelse genom att får förklara skälen bakom dess ställningstaganden. Det står också klart att det finns ett behov av att tydliggöra i riks- dagsordningen att finansutskottet ansvarar för att följa upp och ut- värdera verksamhet. Den demokratiska granskningen av Vilka uppgifter ska granskas? Som berörs i avsnitt 33.6.3 ska informations- och redo- visningsansvar kopplas till hela verksamhet. Mot denna bakgrund bör också granskas på ett motsvarande sätt. Kommittén föreslår också att bestämmelsen i regeringsformen om oberoende ska utvidgas till att omfatta samtliga s.k. ECBS-relaterade uppgifter. Kopplingen mellan oberoende och demo- kratisk granskning (se avsnitt 33.2.2) medför att samtliga dessa upp- gifter bör utvärderas. Sammantaget anser kommittén att den nya riksbankslagen ska innebära att hela verksamhet ska granskas och utvär- deras regelbundet utifrån måluppfyllelse och effektivitet. Gransk- ningen ska således avse bl.a. i vilken grad som de olika mål som anges i den nya riksbankslagen har uppnåtts. Avseende frågan om Riks- banken agerar inom sitt delegerade mandat (regelefterlevnad) före- slår kommittén att denna granskning sker genom i samband med den årliga revisionen (se avsnitt 33.6.6). Behovet av flexibilitet i granskningen roll som huvudman för bör stärkas i för- hållande till hur den nuvarande riksbankslagen är utformad. Det är som i lag har delegerat beslutanderätt inom vissa områden till och det är genom som ansvar bör utkrävas avseende måluppfyllelsen och effektiviteten för hur ut- för dessa delegerade uppgifter. Enligt kommitténs uppfattning bör den nya riksbankslagen ut- formas på ett sådant sätt att finansutskottet har möjlighet att ändra och utveckla formerna för granskningen . Lagstiftningen bör därför ge utrymme för flexibilitet. I avsnitt 33.6.3 föreslås därför att finansutskottet ska kunna begära såväl skriftlig som muntlig redo- visning av olika frågor från . Det förhållandet att utfråg- ningar m.m. ska ske på finansutskottets begäran möjliggör också för utskottet att välja att t.ex. en viss muntlig utfrågning ska handla om en viss fråga eller vissa särskilda aspekter av t.ex. penningpolitiken, snarare än att den utgår från vad har valt att ta upp i en viss rapport. Den demokratiska granskningen av Att direktionen fungerar som en s.k. individualistisk kommitté (se avsnitt 32.2.2) gör att det även kan finnas ett behov av att fråga ut enskilda direktionsledamöter om skälen bakom deras ställnings- taganden, i motsats till vad som gäller för tjänstemän som lyder under t.ex. en generaldirektör. utvärderingar av penningpolitiken berörs i avsnitt 33.3.5. Instruktionsförbudet inom penningpolitiken syftar till att und- vika att t.ex. politiskt valda organ eller andra myndigheter påverkar innehållet i kommande penningpolitiska beslut, vilket bl.a. har bety- delse för tilltron till penningpolitiken på lång sikt. Detta skulle kunna uppfattas som att det inte är en fråga för politiskt valda organ att utvärdera penningpolitiken och att skickligheten i penningpoli- tiskt hänseende inte är en bedömningsgrund då en direktionsleda- mot eventuellt ges förnyat mandat. Denna fråga berördes av vissa remissinstanser i samband med den senaste externa utvärderingen av penningpolitiken.60 Detta är dock en alltför vid tolkning av obero- endet. Kommitténs bedömning är att oberoendet på penningpoli- tikens område snarare skapar ett större behov av granskning än tvärt- om, låt vara att det inte blir frågan om något ansvarsutkrävande i egentlig mening (se avsnitt 33.2.2 och finansutskottets uttalanden i 1998/99:FiU23). Enligt kommitténs mening finns det anledning att betona att en demokratisk granskning av hur penningpolitiken eller andra central- banksuppgifter har utförts i förfluten tid normalt sett inte strider mot instruktionsförbudet eller inkräktar på even- tuella oberoende i övrigt. Exempelvis har instruktionsförbudet inte ansetts utgöra något hinder mot att genomför en effektivitetsrevision avseende enligt 2 § lagen om revi- sion av statlig verksamhet m.m. Om frågan om att ge en direktionsledamot förnyat förtroende uppkommer är det också, enligt kommitténs uppfattning, rimligt att bedöma dennes kompetens i bl.a. penningpolitiskt hänseende, dvs. i vilken grad de penningpolitiska beslut som hen har medverkat till i förfluten tid har varit väl avvägda och ägnade att bidra till en hög 2015/16:FiU41. Den demokratiska granskningen av grad av måluppfyllelse. Denna bedömning bör baseras på den infor- mation som fanns tillgänglig när respektive penningpolitiskt beslut fattades. Att kompetensen vad gäller att uppnå prisstabilitetsmålet och att ta realekonomisk hänsyn på detta sätt är en bedömnings- grund när en direktionsledamot eventuellt ges förnyat förtroende är i grunden inte någon annorlunda frågeställning än att skicklighet är en central bedömningsgrund när en direktionsledamot tillsätts eller inför t.ex. regeringsbeslut om domarutnämningar, trots att varken regeringen eller någon annan myndighet har några synpunkter på hur den aktuella domaren ska döma i ett enskilt fall.61 Det kan också nämnas att skicklighet som huvudregel är den avgörande bedöm- ningsgrunden för offentliga anställningar i allmänhet (se 4 § lagen [1994:260] om offentlig anställning). Vid sidan av skickligheten i eller kompetensen vad gäller att fatta väl avvägda penningpolitiska beslut är givetvis också regelefterlevnaden av betydelse, dvs. att de beslut som har fattats är förenliga med gällande rätt vad gäller Riks- bankens uppgifter, mål, befogenheter m.m. I vissa länder görs utvärderingar av penningpolitik i relativt nära anslutning till beslutstillfället. Ett exempel på detta är de årliga gransk- ningarna från Watch. För svensk del skulle det dock kunna hävdas att offentliga organ bör vara restriktiva med att be- döma lämpligheten i enskilda penningpolitiska beslut efter beslutstillfället. Anledningen till detta är att sådana bedömningar eventuellt skulle kunna uppfattas som synpunkter också på kom- mande penningpolitiska beslut, vilket aktualiserar instruktionsför- budet i unionsrätten. Om granskningen ska avse i vilken grad inflationen systematiskt avviker från målet till följd av olämplig penningpolitik kan det be- hövas en relativt lång utvärderingsperiod, eventuellt längre än mandat- tiden för direktionsledamöterna och det intervall med vilket de externa penningpolitiska utvärderingarna genomförs. har exempelvis anfört att perioden för finansutskottets externa utvärderingar bör förlängas.62 Enligt är det ofta inte möjligt att utkräva ansvar om perioden endast omfattar . 61Det kan nämnas att det i fråga om domarutnämningar i första hand är en fristående myn- dighet, , som bedömer de sökandes skicklighet m.m. 62Se remissvar på den senaste externa utvärderingen av penningpoli- tiken, (2016). Den demokratiska granskningen av Måluppfyllelsen inom penningpolitiken är enligt kommitténs be- dömning väl lämpad för granskning av externa experter, inom ramen för det som i litteraturen brukar kallas professional accountability. Experterna bör vidare ha en viss kunskapsmässig bredd inom olika områden som påverkar och påverkas av den förda penningpolitiken. En första fråga angående granskningen av penningpolitiken är vilket organ som bör ansvara för den. Enligt kommitténs mening bör även fortsättningsvis ha rätt att utföra effektivitets- revision avseende . bedöms dock inte ha den specifika expertkompetens som krävs för att utföra regelbundna och djuplodande utvärderingar av måluppfyllelsen avseende penning- politiken. En utvärderingsfunktion under fullmäktige? En möjlig form av permanent granskningsorgan skulle kunna vara en utvärderingsfunktion som lyder direkt under fullmäktige och som är fristående från direktionen. Evaluation Office vid skulle kunna tjäna som förebild för en sådan lösning. En sådan ordning skulle innebära att granskningen blir fri- stående från det organ som beslutar om penningpolitiken, dvs.