sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Även andra organ än nu nämnda kan rent funktionellt ha karaktär av myndighet, exempelvis sådana organ till vilka en förvaltningsuppgift har överlämnats enligt 12 kap. 4 § regeringsformen, enligt vilken för- valtningsuppgifter får överlämnas åt juridiska personer och enskilda individer.10 Med statliga förvaltningsmyndigheter avses i detta kapitel de 253 myndigheter som lyder under regeringen eller och som inte är domstolar, AP-fonder eller statliga affärsverk. 8Se SOU 2004:23, s. 61 och 62. Domstolarna är de allmänna domstolarna (tingsrätter, hov- rätter och ), de allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätter, kam- marrätter och ) och specialdomstolarna (bl.a. Arbetsdomstolen). Utöver de statliga förvaltningsmyndigheterna finns 84domstolar, 6 AP-fonder, 3 statliga affärsverk och 204 svenska utlandsmyndigheter (ambassader, konsulat och representationer). 10I sammanställning fanns cirka 600 sådana privaträttsligt organiserade organ som utför förvaltningsuppgifter genom att pekas ut eller tilldelas medel av stats- makterna. Exempel på sådana organ är enskilda utbildningsanordnare med och utan examensrätt, a-kassor och kulturinstitutioner. och den svenska förvaltningsmodellen 11.3.2Historiskt perspektiv på svenska förvaltningsmyndigheter Den svenska förvaltningsmodellen kan härledas tillbaka till då det s.k. kanslikollegiet fick en särställning som ett mellanled mellan kungen och de övriga kollegierna. Kanslikollegiets uppgifter växte . Det organiserades i olika expedi- tioner som blev föregångare till dagens departement och . Den svenska myndighetsstrukturen med relativt självständiga ämbetsverk har sitt ursprung i regeringsformen och de fem riks- ämbetsmännen och de fem riksämbetena som pekades ut i denna. var ämbetsverken kollegialt organi- serade. Verkschefen och de högre tjänstemännen bildade ett kollegium som gemensamt fattade besluten, inte helt olikt hur domstolar och vissa nämnder fattar beslut . Beslutsformen ersattes under 1800- talet av s.k. enrådighet då generaldirektören ensam fick beslutande- rätten. Denna reform skedde främst utifrån effektivitetsargument. Länsstyrelserna lyftes vid fram som en förebild när det gällde effektivitet. Dessa styrdes av en enda person – landshövdingen.11 blev dock modellen med s.k. lekmannastyrelse dominerande, en organisationsform som under senare delen av 1900- talet kom att döpas om till styrelser med begränsat ansvar. Att myn- digheter utöver en generaldirektör skulle ledas av en lekmannastyr- else motiverades med tre huvudargument: sakkunskap, partsrepre- sentation och medborgerligt omdöme. Tanken med lekmannastyrel- sen var att folket genom riksdagsledamöter och organisationsföre- trädare, speciellt från parterna på arbetsmarknaden, skulle få ett direkt inflytande över förvaltningsmyndigheterna. Det fanns flera problem med lekmannastyrelserna dels avseende ansvarsutkrävan- det, dels avseende vilket intresse den enskilde personen represen- terade i styrelsen: partiets, organisationens, regeringens, allmänhet- ens eller det egna omdömet.12 Förvaltningspolitiska kommissionen ansåg att det från konstitutionell synpunkt var betänkligt att riks- dagsledamöter deltar i statsförvaltningens ledningsorgan och därmed är underställda och ansvariga inför regeringen.13 11Statskontoret (2014), s. 13. 12Petersson (2005), s. 57. och den svenska förvaltningsmodellen Såväl Verksledningskommittén14 och därefter Kommittén om för- valtningsmyndigheternas ledningsformer15 ansåg att regeringens styr- ning av förvaltningen borde bli tydligare. Därför argumenterade båda kommittéerna för att styrelser med begränsat ansvar skulle av- skaffas och ledningsformerna koncentreras till styrelser med fullt ansvar eller enrådighetsmyndigheter. Därigenom skulle både möjlig- heten till ansvarsutkrävande och effektiviteten i ledningsfunktionen stärkas. Den Förvaltningspolitiska kommissionen16 betonade också att de otydliga ansvarsförhållandena i myndigheter med lekmanna- styrelser var ett demokratiproblem. Ett avskaffande av lekmannastyrelserna hade dock svårt att finna stöd i som i flera beslut röstade för att behålla den rådande ordningen med vissa justeringar. 11.3.3Nuvarande former för ledning av myndigheter18 tillsatte regeringen en utredning om en översyn av den dåvarande verksförordningen med syfte att bl.a. reg- lera samtliga ledningsformer så att uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika ledningsorgan blev tydlig och ändamålsenlig. Utred- ningens förslag ledde fram till myndighetsförordningen (2007:515) och de ledningsformer för myndigheter som regleras däri. En myn- dighet leds enligt denna förordning av •en myndighetschef (enrådighetsmyndighet) •en styrelse (styrelsemyndighet) •en nämnd (nämndmyndighet). Styrelser med begränsat ansvar är en avskaffad ledningsform inom statsförvaltningen. Utöver de ledningsformer som nämns i myndighetsförordningen finns dock ett antal undantag, främst hög- skolor och universitet samt domstolar. Myndighetsförordningen gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen, vilket innebär att den inte är tillämplig på och andra myndigheter under 17Statskontoret (2014), s. 14 och 15. 18Avsnittet bygger i hög utsträckning på framställningen i Statskontoret (2014), s. 57–60. och den svenska förvaltningsmodellen Det innebär också att kan ha (och har) en annan ledningsform än myndighetsförordningens tre former. Enligt den senaste förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175) ska utgångspunkten för valet av ledningsform för en myndighet vara: •regeringens behov av att styra på ett visst sätt. Enrådighetsmyndigheter, där myndighetschefen ansvarar för verksam- heten inför regeringen, är enligt regeringen lämplig för •verksamhet som i hög grad är styrd av lag •verksamhet som i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär •verksamhet av främjande karaktär •myndigheter med ett litet finansiellt ansvar. Exempel på enrådighetsmyndigheter som ligger inom finansdeparte- mentets ansvarsområde är , och . Enrådighetsmyndigheter har ofta ett s.k. insynsråd. Insynsråd kan enligt regeringen förekomma exempel- vis då insyn i verksamheten av medborgare och politiker bedöms som särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. I styrelsemyndigheter är det styrelsen som ansvarar inför regeringen för verksamheten. Myndighetschefen ansvarar inför styrelsen för den löpande verksamheten. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen är ledningsformen lämplig för •myndigheter som i stor omfattning beslutar om medel •myndigheter med stora anslag eller transfereringar och den svenska förvaltningsmodellen •myndigheter som förvaltar stora tillgångar •forskningsintensiv eller kunskapsproducerande verksamhet •verksamhet som i stor utsträckning påverkar näringsliv, kommu- ner och landsting. Vidare bör, enligt den förvaltningspolitiska propositionen, myndig- heter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) som regel ledas av en styrelse eftersom internrevisionen då ges bäst förut- sättningar att verka. I en styrelsemyndighet redovisas resultatet av internrevisionens granskning av myndighetens verksamhet till styr- elsen. Exempel på styrelsemyndigheter under är och . I en nämndmyndighet ansvarar nämnden inför regeringen för verk- samheten. Enligt regeringen bör denna ledningsform användas spar- samt och en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för verksamheten. Ett annat kriterium är att myndig- hetens uppgifter är väl avgränsade. Ofta är nämndens uppgifter tydligt reglerade i lag eller instruktion och inte sällan är det frågan om verksamheter av domstolsliknande eller normerande karaktär. Nämnderna är generellt sett personalmässigt små eller mycket små. Det är vanligt att nämnder har en värdmyndighet som sköter admi- nistrationen och ansvarar för anställning av personal m.m. Inom område finns ett antal mindre nämndmyndig- heter, exempelvis och . 11.3.4Förvaltningsmyndigheterna – en heterogen grupp Utöver de olika ledningsformerna för förvaltningsmyndigheterna som beskrivs i avsnitt 11.3.3 finns stora inbördes skillnader mellan förvaltningsmyndigheterna. Relationen mellan den politiska nivån och en specifik myndighet, när det gäller styrning, uppföljning och ansvarsutkrävande kan se olika ut. och den svenska förvaltningsmodellen Verksamheterna skiljer sig åt En första naturlig uppdelning mellan olika myndigheter är det sak- politiska område eller funktion inom den offentliga sektorn som myndigheten verkar inom. Den vanligaste klassificeringen av funk- tioner är Classification of the Functions of Government (Cofog) och dess tio olika verksamhetsområden. De flesta statligt anställda finns inom verksamhetsområdena av alla statligt anställda arbetar inom dessa verk- samhetsområden.19 Ett annat sätt att beskriva de olika förvaltningsmyndigheternas verksamhet är utifrån verksamhetens art. En användbar uppdelning görs av fyra svenska statsvetare i en bok där följande sju s.k. verksamhetsformer listas:20 –beslut om bidrag, skatt, studielån –ingrepp av polis och tull 2.Kontroll och tillsyn (av regelefterlevnad) –mot offentlig verksamhet (Skolinspektionen, m.m.) –mot annan verksamhet (, Strålsäkerhets- myndigheten m.m.) –information inför deklaration –information om rättigheter som konsument 19Statskontoret (2018). 20Premfors m.fl. (2009). Verksamhetsformer kan definieras som de medel som används för att uppnå mål inom offentlig verksamhet. och den svenska förvaltningsmodellen –vård, skola, omsorg, försvar m.m. 6.Planering, styrning och samordning –planera dimensionering av utbildning, infrastruktur m.m. –styrning och samordning av olika myndigheters EU-arbete –deltagande i utredningar –myndigheternas egen regelgivning genom föreskrifter –deltagande i EU-förhandlingar.21 De flesta förvaltningsmyndigheter bedriver sin verksamhet i fler än en av dessa verksamhetsformer. har det dock funnits en trend i den svenska statsförvaltningen mot renodling av myndighetsstrukturen. Inom olika politikområden har framför allt tillsynsuppgifter och analysuppgifter skilts från andra myndighets- uppgifter genom uppdelning av existerande myndigheter och inrätt- andet av nya myndigheter.22 Utöver vilket verksamhetsområde, dvs. policyområde, myndig- heten verkar inom och vilka verksamhetsformer som återfinns i myn- dighetens verksamhet finns flera andra sätt att kategorisera förvalt- ningsmyndigheterna. En dimension är hur repetitiv en verksamhet är. I vissa fall präglas verksamheten av produktion av i hög grad lik- artade ärenden, där det är möjligt att sätta kvantitativa mål om exempelvis handläggningstider, och följa upp dessa. Det innebär bl.a. att möjligheten att observera, mäta och utvärdera verksamheten kan 21Se Premfors m. fl. (2009), s. 102–113. 22Statskontoret (2016). Ett exempel är transportsektorn där Transportstyrelsen utövar tillsyn och Trafikanalys utför analysuppgifter och kunskapsproduktion, medan står för övriga myndighetsuppgifter inom politikområdet. och den svenska förvaltningsmodellen vara större för denna typ av myndighet. För t.ex. en kunskapspro- ducerande myndighet kan detta vara betydligt svårare. En ytterligare dimension för att kategorisera förvaltningsmyn- digheter är om myndighetens verksamhet påverkar andra aktörer i samhället direkt eller indirekt. En statlig läroanstalt påverkar studen- tens kunskaper direkt medan exempelvis verksamhet syftar delvis till att påverka andra myndigheter och den generella samhällsutvecklingen i en viss riktning. Starka professioner inom en myndighet kan också påverka verk- samheten i olika utsträckning. Vissa myndigheter har starka profes- sioner. I dessa fall är det ofta professionen som definierar kvalitets- kraven och kraven på olika procedurer. Vanliga exempel är forskares roll inom fördelning av statliga forskningsmedel och läkares roll i myndigheter verksamma på det medicinska området.23 Starka pro- fessioner är nära sammankopplade med autonomifrågan. Exempelvis är forskning och högre utbildning områden där autonomikravet tyd- ligt framförs.24 I en myndighet kan en stor del av verksamheten vara myndighetsutövning enligt 12 kap. 2 § regeringsformen och därmed omfattas av grundlagsregleringen om förvaltningens självständighet. Det ger i sig självt upphov till omfattande autonomi i verksamheten. Skillnader mellan myndigheter utöver verksamhetens innehåll Karakteriseringen av myndigheterna ovan rör verksamhetens art i form av policy eller verksamhetsområden som myndigheterna är verksamma inom och myndigheternas verksamhetsformer. Det finns dock också olika inre förhållanden hos myndigheterna som påverkar förutsättningar för styrning. Detta kan handla om hur homogen myn- dighetens verksamhet är, dvs. hur många av de sju verksamhetsfor- merna ovan som ryms inom myndigheten. Storleken på myndig- heten, personalens utbildning och dess inre organisation skiljer sig också. Om t.ex. en myndighet har en regional organisation skapar det andra förutsättningar för styrning. En sista viktig dimension som i hög grad påverkar relationen mellan regeringen och förvaltningen är graden av politisk uppmärk- samhet som en myndighets verksamhet röner. 23SOU 2007:75, s. 51–53. 24Se exempelvis diskussionen i SOU 2008:104 och m.fl. (2016). och den svenska förvaltningsmodellen Alla faktorer som listas ovan; verksamhetsområdet, verksamhets- formen, professionernas roll, myndigheters storlek och organisation samt hur politiskt uppmärksammad myndigheten är påverkar i vilken grad och på vilket sätt regeringen styr sina myndigheter inom ett visst område. Inom de ramar som sätts av den svenska förvalt- ningsmodellen, exempelvis när det gäller myndigheternas myndig- hetsutövning mot enskild och vid tillämpning av lag enligt regerings- formens 12 kap. 2 §, och mål- och resultatstyrningen finns det flexi- bilitet för hur regeringen i praktiken styr en enskild myndighet. Graden av och formerna för styrningen är, så länge den sker inom regeringsformens ramar, i grunden en politisk fråga.25 I avsnitt 11.4.2 görs en analys av hur kan kategori- seras som myndighet inom de olika dimensioner som beskrivs i detta avsnitt och de implikationer detta har för kommitténs överväganden i betänkandet. 11.3.5Grundläggande principer för förvaltningsmyndigheternas verksamhet Trots den stora variationen inom gruppen förvaltningsmyndigheter som redogörs för i avsnitt 11.3.4 finns det ett antal grundläggande principer som alla myndigheter måste följa i sin verksamhet. I reger- ingsformens inledande kapitel anges att den offentliga makten ut- övas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket). Detta ger uttryck för en legalitetsprincip. I 1 kap. 9 § anges vidare följande: Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offent- liga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Detta ger uttryck för en objektivitetsprincip som gäller för förvalt- ningsmyndigheternas verksamhet. Utöver bestämmelserna i regeringsformen finns det i 5 § förvalt- ningslagen (2017:900) bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet som omfattar all förvaltningsverksamhet hos förvalt- ningsmyndigheter och domstolar vid handläggning av förvaltnings- ärenden. Enligt 5 § förvaltningslagen gäller att: 25SOU 2007:75, s. 54. och den svenska förvaltningsmodellen •En myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsord- ningen (krav på legalitet). •I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk (krav på objektivitet). •Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot (krav på proportionalitet). För förvaltningen är legalitetsprincipen av central betydelse eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndigheternas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver. Bestämmelsen innebär att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grunda sig på skrivna regler i rättsordningen (prop. 2016/170:180 s. 58). Objektivitetsprincipens kärna kan beskrivas som en skyldighet att agera sakligt och opartiskt. Detta inbegriper även ett krav på respekt för allas likhet inför lagen. Objektivitetsprincipen innebär ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Myndig- heterna får alltså inte låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en persons etniska bakgrund eller politiska åsikter, om de är ovid- kommande (prop. 2016/17:180 s. 60 och 289). Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutio- nell status vid all unionsrättslig tillämpning (se avsnitt 13.5). Vidare har i sin praxis slagit fast och utveck- lat en allmän proportionalitetsprincip i svensk rätt. Utvecklingen av denna princip är direkt kopplad till och Europa- konventionen men principen har fått ett vidare tillämpningsområde. En kodifiering av denna praxis kommer numera också tydligt till ut- tryck i förvaltningslagen. I avsnitt 13.5 föreslår kommittén att en proportionalitetsprincip införs för beslutsfattande. och den svenska förvaltningsmodellen 11.3.6Den svenska förvaltningsmodellen i ett internationellt perspektiv Den svenska förvaltningsmodellen kan i ett internationellt perspek- tiv anses ha särdrag av huvudsakligen två olika slag: konstitutionella och organisatoriska. Regeringsbeslut tas kollektivt och inte av enskilda ministrar. Myndighetsutövning mot enskilda och lagtillämpning ska bedrivas självständigt av förvaltningsmyndigheterna. De organisatoriska särdragen består i en tudelning av den verkställande makten i mindre departement och större förvaltningsmyndigheter. I går en sådan organisatorisk uppdelning långt tillbaka i tiden. Intressant att notera är dock att denna uppdelning mellan departement/ministerier och myndigheter som verkar på s.k. ”armlängds avstånd” blivit allt vanligare i andra länder under . Detta fenomen i litteraturen går under benämningen Agencification.26 Det förefaller som om särdragen i den svenska förvaltnings- modellen består än . Ett exempel är en enkät som genomfördes bland höga förvaltningschefer i 19 europeiska länder –2014. Där skiljer de svenska förvaltningsmyndighetschefernas svar ut sig på vissa viktiga områden. I synnerhet gäller detta hur förvaltningen styrs. Svenska myndighetschefer upplever å ena sidan en betydligt högre autonomi än sina europeiska kollegor när det gäller myndighetens inre liv, i resursanvändning, organisationsfrågor och frågor som rör anställning, befordringar och omplacering av personal. Å den andra sidan upplever de svenska cheferna en lägre autonomi när det gäller policyutformning. Dessa skillnader finns också mellan och övriga nordiska länder. Utifrån vad som framgår av denna undersökning har behållit en tydlig, och i ett internationellt perspektiv, relativt unik förvaltningsmodell inom den verkställande makten. Den innehåller en tydlig dual verkställ- ande makt uppdelad på departement och myndigheter och en ut- präglad mål- och resultatstyrning där chefer på myndighetsnivå har ett begränsat inflytande över policyfrågor men stort inflytande när det gäller hur den egna organisationen ska organiseras och arbeta för att uppnå de mål som sätts på den politiska nivån.27 26Se exempelvis Verhoest (2017) för en beskrivning. 27Wockelberg (2015), s. 20–22. och den svenska förvaltningsmodellen 11.4Riksbanken i den svenska förvaltningsmodellen är en förvaltningsmyndighet som lyder under . Detta förhållande har historiska orsaker och är en del av den makt- delningstanke som präglade regeringsformen . Sedan Riks- bankens grundande har det ansetts finnas en risk att kungamakten skulle använda som en sedelpress för att exempelvis finansiera krig (se kapitel 5 för en historisk tillbakablick på centralbanker och ). Genom den nuvarande regerings- formen , som betonar folksuveränitetsprincipen framför maktdelning, blir ställning i den svenska förvaltnings- modellen speciell. Utöver att lyder under skiljer sig Riks- banken från övriga förvaltningsmyndigheter även i ett antal andra avseenden som gör det svårare att passa in den i den traditionella svenska förvaltningsmodellen inklusive dess relation med , regeringen och övriga förvaltningsmyndigheter. Detta har i vissa fall historiska skäl, exempelvis avseende riksbanksfullmäktiges funktion som ledningsorgan. I andra fall är det förhållanden som följer av EU- rätten som exempelvis olika dimensioner av obero- ende. Slutligen har vissa grundläggande uppgifter i eko- nomin och betalningssystemet som är en följd av att givits uppgiften att tillhandahålla slutliga betalningsmedel i svenska kronor. Av det följer att är mest lämpad för uppgifterna att upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling i kronor, stabilisera penningvärdet och agera sista låneinstans (se vidare kapi- tel 4). , liksom andra förvaltningsmyndigheter, omfattas dock av de krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet och sam- verkan med andra myndigheter som anges i såväl regeringsformen som i förvaltningslagen. 11.4.1Vad innebär det att lyder under ? , liksom de övriga tre förvaltningsmyndigheter som lyder under , svarar direkt mot för sin verksamhet. På så vis skiljer de sig från den sedvanliga ansvars- och delgeringskedjan från myndigheter under regeringen som ansvarar inför regeringen, och den svenska förvaltningsmodellen som i sin tur är ansvarig inför för den verksamhet som myndigheterna bedriver. Inom denna grupp av fyra myndigheter är den myn- dighet som tydligast liknar andra förvaltningsmyndigheter under regeringen i sina verksamhetsformer. verksamhet be- drivs i de flesta verksamhetsformer som återfinns bland förvalt- ningsmyndigheter under regeringen (se avsnitt 11.3.4). Exempel på olika verksamhetsformer inom verksamhet är •kontroll och tillsyn, exempelvis gentemot depåägare inom kon- tanthanteringen •kunskapsproduktion, i form av prognoser, rapporter m.m. •tjänste- och varuproduktion, genom att ge ut kontanter och driva ett centralt betalningssystem (RIX-systemet) •planering, styrning och samordning, exempelvis inom kontant- området och beredskap i det centrala betalningssystemet •policyutformning, genom den centrala policyskapande uppgiften att bedriva den svenska penningpolitiken. Utöver detta meddelar föreskrifter om bl.a. kontantförsörjning och deltar i internationella förhandlingar inom exempelvis IMF, BIS och . Jämfört med andra myndigheter under är speciell till följd av bredden i verksamheten och påminner därför i högre utsträckning om vissa större förvaltningsmyndigheter under regeringen med liknande bredd i verksamheten. och JO är en del av kontrollmakt i förhållande till regeringen och dess myndigheter. Dessa myndigheter har visserligen en stor bredd när det gäller de policy- och verksamhetsområden som granskas. Myndigheternas verksamhet bedrivs dock framför allt inom verk- samhetsformen kontroll och tillsyn (se avsnitt 11.3.4). Riksdagsför- valtningen, slutligen, är främst ett service- och beredningsorgan till och har därför inte heller samma bredd i sett till olika verk- samhetsformer jämfört med . En väsentlig skillnad i styrningen av myndigheterna under reger- ingen respektive är att regeringen i förhållande till sina myndigheter har möjlighet att meddela föreskrifter i förordningar, besluta regleringsbrev och andra särskilda förvaltningsbeslut som och den svenska förvaltningsmodellen rör myndigheternas verksamhet.