sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — I samverkansområdet tar man fram ett gemensamt program för uppföljning och samlar kompetensen på ett ställe för att uppföljningen ska vara kostnadseffektiv.30 För den vattenrelaterade miljöövervakningen redovisas den geogra- fiska spridningen över vattendistrikt i tabell 12.3 av de organisa- tioner som har besvarad enkäten. Av tabell 12.3 framgår att av de som bedriver samordnad recipient- kontroll eller samarbetar kring kontrollverksamheten kommer den största andelen från Södra vattendistrikt (). 30http://extra.lansstyrelsen.se/luftvardsforbundet/Sv/samverkansomrade/Pages/default.aspx, hämtad . Samverkan om luftkvalitet bedrivs framför allt i den södra halvan av . och Luftsamverkan Västernorr- land är det luftvårdsförbund respektive samverkansområde som ligger längst norrut. Tabell 12.4 visar att mer än hälften av medlemmarna eller deltagarna i de sammanslutningar som bedriver samordnad recipientkontroll i vatten och som besvarat frågan, är verksamhetsutövare inklusive kommunala bolag (). Medlemmar som representerar en offentlig verksamhet som t.ex. länsstyrelse eller kommun motsvarar . Ideella föreningar som t.ex. fiskeorganisationer mot- svarar . Svarsfrekvensen på frågan uppgick till vilket innebär att bortfallet var relativt stort. I luftvårdsförbunden är det framför allt kommuner som är med- lemmar. I Östra ingår med två undantag alla kommuner i , , och Gävle- borgs län. I är alla kommuner i med- lemmar. Dessutom ingår flera landsting i olika luftvårdsförbund. Företag är också medlemmar men inte i samma utsträckning som kommuner. Två luftvårdsförbund påpekar att medlemskapet är fri- villigt och att det hänger inte ihop med företagens villkor för att bedriva verksamheten. Det finns därför ingen koppling mellan vill- kor och utsläpp från företagen. Avgiften för medlemskap beror på företagets omsättning. Av en kommentar framgår att förbundet bidrar till finansieringen av mätningar inom Krondroppsnätet. I och med att försurnings- frågan har tappat i fokus jämfört med när nätet startade upp har det blivit en större utmaning att motivera medlemskapet för näringslivet och att locka nya medlemmar. I avsnittet redovisas resultat från enkätundersökningarna när det gäller verksamheterna och vem som fattar beslut om kontrollpro- grammen. Redovisningen kompletteras med uppgifter om huruvida den samordnade recipientkontrollen tillgodoser verksamhetsutövarnas behov av recipientkontroll för den egna verksamheten. 12.5.1Övervakning av vatten – verksamhet och beslut I tabell 12.5 redovisas vilken vattentyp som omfattas av kontroll- programmen enligt svar i enkäten. Tabell 12.5 visar att de flesta kontrollprogram rör sötvatten (49 stycken). De resterande kontrollprogrammen avser främst kust- vatten (21 stycken). Ett kontrollprogram rör vardera utsjöområden och grundvatten. I undersökningen ingår en grundvattenkommitté som bedriver miljöövervakning. Av svaret från kommittén framgår att kontrol- lerna avser både grundvattennivåer och kemisk provtagning. Det finns därutöver svar från ett grundvattenråd. Av detta svar framgår att rådet har samlat in data men att detta inte görs Program för miljöövervakning saknas och därför har grundvattenrådet inte ingått i undersökningen. I svaren finns vidare några kommentarer som rör grundvatten. I ett svar nämns att prover tas på grundvatten av medlemmar inom ramen för deras egna kontrollprogram men inte inom SRK-samar- betet. Provtagning görs för att kontrollera damm, deponi eller effekter av olika saneringsprojekt men inte för att kontrollera grundvatten- recipienten. I ett annat svar hänvisas till Norra Stockholmsåsens grundvattenråd där man kommer att börja ta prov på grundvatten. Den berörda aktören ingår även i detta samarbete. Därutöver på- pekas i ett ytterligare svar att kontroll behöver göras av grundvatten men att det är oklart vem som ska ansvara för detta. Utöver kontrollverksamheten är det vanligt att man inom organisationen också arbetar med information till olika målgrupper. Därutöver nämns forskningssamarbete (7 svar) och utredningar för att bl.a. ta fram underlag för åtgärdsarbetet (6 svar). Av tabell 12.6 framgår att det är framför allt styrelsen för förbundet eller motsvarande som beslutar om kontrollprogrammen (60 pro- cent). Det är också relativt vanligt att medlemmar vid årsmöte, stämmor eller liknade fattar beslut om programmen (). När det gäller andra beslutsordningar finns olika exempel som en sär- skild grupp, politisk styrgrupp, länsstyrelse och kommun (). beslutar om programmen i fyra förbund (). Kommuner och verksamhetsutövare samt medlemmar som finan- sierar kontrollprogrammen beslutar om programmen för 3 samar- betsorganisationer vardera (). Av tabell 12.7 framgår att det är vanligt att verksamhetsutövare behöver genomföra ytterligare recipientkontroller utöver den verk- samhet som bedrivs tillsammans med övriga aktörer i den samord- nade recipientkontrollen eller motsvarande samarbete (). Av de som har besvarat frågan i enkäten är det dock en förhållandevis stor andel, , som inte har kännedom om huruvida verk- samhetsutövare behöver genomföra ytterligare kontroller. Av kom- mentarer till svaren uppges i flera fall att de flesta tillståndspliktiga företag behöver genomföra ytterligare kontroller. Det gäller bl.a. större bolag, kemiföretag, kommunala bolag och andra kommunala verksamhetsutövare. Av 15 svar (26 pro- cent) framgår att inga ytterligare recipientkontroller behöver göras. 12.5.2Övervakning av luftkvalitet – verksamhet och beslut Tabell 12.8 visar att den verksamhet som bedrivs inom luftvårds- förbunden etc. avser framför allt kontroll av miljökvalitetsnormer för luft. Detta kombineras vanligtvis med övervakningen som behövs för uppföljning av miljökvalitetsmål. Utöver dessa verksamheter är det vanligt att förbunden också ägnar sig åt forskningssamarbete, utredningar, information och utbildning. Det har varit möjligt att ange flera svarsalternativ på denna fråga. Tabell 12.9 visar att beslut om kontrollprogram för övervakning av luftkvalitet fattas framför allt av styrelsen i de flesta förbund (77 pro- cent). I tre luftvårdsförbund fattar antingen årsmötet, styrgrupp eller nämnd beslut om kontrollprogrammen. Av tabellerna 12.10 och 12.11 framgår i vilken utsträckning ytter- ligare recipientkontroller utöver de som ingår i luftsamverkan be- höver genomföras av företag respektive kommuner. Av tabellerna 12.10 och 12.11 framgår att både företag och kommu- ner behöver göra ytterligare recipientkontroller. Det är något vanli- gare att kommuner behöver göra ytterligera undersökningar men skillnaden är liten. 12.5.3Myndigheternas påverkan på utformning av kontrollprogrammen Genom att de verksamheter som bedrivs inom vattenvårdsförbun- den bedrivs av ideella föreningar är inte tillämplig på den övervakning som bedrivs inom den samordnade recipientkontrollen. Som tidigare framgått riktas kraven i lagar och förordningar till enskilda verksamhetsutövare. Havs- och vattenmyndigheten har upp- märksammat detta förhållande och konstaterar att myndigheterna inte kan påverka utformningen av den samordnade recipientkontrol- len, som är den övervakning som främst används för statusklassning enligt vattenförvaltningen.31 I tabellerna 12.12 och 12.13 redovisas svar från respondenterna när det gäller länsstyrelsernas och kommunernas påverkan på utform- ningen av kontrollprogrammen och i så fall syftet med denna. 31Havs- och vattenmyndigheten, Vattenanknuten recipientkontroll. Redovisning av regerings- uppdrag M2014/1605/Nm, s. 18. Enligt tabell 12.12 påverkar länsstyrelserna eller kommunerna ut- formningen av kontrollprogrammen som avser vatten i stor omfattning (). Endast 6 respondenter uppger att varken länsstyrelse eller kommun påverkar programmen (). Tabell 12.13 visar att enligt svaren påverkar länsstyrelserna eller kommunerna kontrollprogrammen för att samordna miljöövervak- ningen. Detta gäller i synnerhet för länsstyrelserna men även kom- munernas påverkan är mer frekvent för samordning av miljööver- vakningen jämfört med myndighetsutövning dvs. Även när den samordnade recipientkontrollen bedrivs av enbart kommuner i en samverkansgrupp eller likande deltar vid utformningen av kontrollprogrammen i flera fall. Respondenterna menar att länsstyrelsernas påverkan på utform- ningen framför allt syftar till att anpassa den samordnade recipient- kontrollen till vattenförvaltningens behov. I några fall uppges att är den aktör som främst för- söker påverka kontrollprogrammens utformning, såväl ur ett tillsyns- perspektiv som för att statusklassa vattenförekomster och samordna den regionala miljöövervakningen. Av svaren framgår att länsstyrel- serna önskar att programmen ska utformas så att de är förenliga med vägledningen om statusklassningar. Dessa är dock utformade utifrån ett annat syfte än verksamhetsutövarens ansvar. Nedanstående kom- mentar tydliggör en förhållandevis vanlig uppfattning som redovisas i svaren. Ansvarsförhållandet mellan verksamhetsutövare och myndigheter är oklara. Som verksamhetsutövare anser vi att vi ska utföra recipient- kontroll baserat på vårt ansvar att utföra egenkontroll. Vi anser att myndigheterna ska ansvara för att statusklassa recipienter. anser vi att ansvar skjuts över på verksamhetsutövare (utöver det som ryms inom egenkontrollen och avser verksamhetens påverkan) för att förse myndigheter med material som myndigheterna behöver för att ta sitt ansvar i statusklassningen. Det påpekas ofta att är till stor hjälp men att den ser programmen som en allmän miljöövervakning. Den är mer intresse- rad av långa tidsserier än att verksamheternas ska kunna utvärdera sin påverkan. I ett svar anges dock att det pågår en revidering av kontroll- programmet för att anpassa lägena på stationer där utsläppen påver- kar recipienten. Detta innebär också en anpassning i förhållande till medlemmarnas miljötillstånd (). Av detta svar framgår att kommunen påverkar kontrollprogrammen i enlighet med de behov som finns för tillsynen. Även kommunernas insatser kommenteras. I något fall uppges att om kommunalt engagemang saknades skulle det inte existera någon samordnad recipientkontroll. Överlag är de flesta som har kommenterat länsstyrelsernas in- satser positiva i sina omdömen. Ett exempel är: De har en bra bild av vad som utförs i län/kommun i övrigt och kan därför ge bra input för att undvika "dubbelarbete". Då de har tillsyn över förbundets medlemmar har de kännedom om vilka parametrar som är relevanta att mäta. De är också kunniga i vilka undersökningar som behövs för statusklassning, vilka MKN och bedömningsgrunder som är aktuella. I flera svar framhålls att det är positivt med en god dialog med både länsstyrelser och kommuner exempelvis när det gäller t.ex. stationer. I tabell 12.14 redovisas respondenternas svar när det gäller länsstyrel- sernas och kommunernas påverkan på utformningen av kontroll- programmen om luftkvalitet. Av tabell 12.14 framgår att länsstyrelserna och kommunerna på- verkar utformningen av kontrollprogrammen i betydande omfatt- ning (). Varken eller kommunen påverkar programmen enligt 2 svar (). Tabell 12.15 visar att länsstyrelserna och kommunerna påverkar utformningen av kontrollprogrammen för att samordna miljööver- vakningen. Endast ett förbund uppger att påverkar utformningen av programmen för tillsyn. Fem respondenter har dock inte besvarat frågan i enkäten och det är därför svårt att dra några slutsatser om resultatet. Det finns några kommentarer om påverkan på kontrollprogrammet. Ett sådant exempel är att förbundets sekrete- rare arbetar med miljöövervakning av luft. Länsstyrel- sen och luftvårdsförbundet samfinansierar t.ex. en mätstation inom Krondroppsnätet och därigenom påverkas utformningen. Ett annat exempel är att representant medverkar vid plane- ringen och utvärdering av mätperiods resultat. Ett tredje exempel är att fungerar som rådgivare. Ett fjärde exempel är att påverkar val av mätstationer och rapportering. Även kommunernas inflytande exemplifieras i svaren. Ett exem- pel är att kommunerna ges möjlighet att komma med önskemål om indikerande mätprogram. Ett annat är att utformningen av kontroll- programmen grundas på respektive kommuns kartläggning, mät- strategi eller åtgärdsprogram. Det är värt att notera att ingen av de som svarar på frågan ger länsstyrelserna eller kommunen negativa omdömen. 12.6Verksamhetsutövarnas, kommunernas och myndigheternas synpunkter I detta avsnitt redovisas de synpunkter på recipientkontrollen och den samordnade recipientkontrollen som har kommit fram i enkät- svar, möten med verksamhetsutövare och annan dokumentation. Det finns få kommentarer om övervakningen av luftmiljö. När det gäller både verksamheter inom samordnade recipient- kontroller i såväl vatten som luft framhålls att verksamheten är bety- delsefull. Exempelvis påpekas att det är en stor tillgång att ha ett luftvårdsförbund i länet som bidrar till miljöövervakningen men det är inget som ska tas som självklart. Medlemskap i såväl vattenvårds- förbund och luftvårdsförbund och motsvarande verksamheter är frivilligt. Med undantag för vattenförbund som är en lagreglerad verk- samhet, bygger samverkan inom de samordnade recipientkontrol- lerna på frivillighet och medlemmar kan lämna samarbetet vilket kan innebära att intäkter försvinner. Från ett vattenvårdsförbund påpekas att kommunerna har minskat bidragen till vattenvårdsförbundet och dess verksamhet. 12.6.1Syftet med recipientkontroll och den samordnade recipientkontrollen I både kommentarer i enkätsvar och annat underlag har syftet med den samordnade recipientkontroller uppmärksammats ur olika per- spektiv. Oklarheter om vad som är recipientkontroll Det finns exempel på att aktörer uppfattar att det är oklart om de krav som tillsynsmyndigheten ställer avser recipientkontroll eller om det är en del av den egenkontroll som följer av miljötillstånden.32 Synpunkter rör också att lagstiftningen behöver förtydligas om vilken typ av recipientkontroll som ska omfattas av egenkontroll- sammanfattar i ett skriftligt yttrande problemen med recipientkontrollen och den samordnade recipientkontrollen på följande sätt: I områden med mindre avrinningsområden där det saknas större industri och där påverkan i stället är kopplad till mindre industrier och areella näringar med mer diffusa utsläpp är det svårare att få till stånd reci- pientkontroll. Myndighetsansvaret är delat på både kommun och länsstyrelse och det krävs stora insatser för att gemensamt komma fram till en lämplig nivå för kravställande avseende recipientkontrollen. Dagens lagstiftning är inte nog tydlig med vilka verksamheter som bör utföra recipientkontroll och i vilken utsträckning. Risken är påfallande för att regionalt stora olikheter skapas.34 32Göteborgs hamn, intervju . 33Hearing Vattenanknuten recipientkontroll, anteckningar från gruppdiskussioner . 34Länsstyrelsen , Kommentarer angående hearing om den vattenanknutna recipient- kontrollen HaVs utredning . Syftet med verksamhetsutövarnas recipientkontroll kan förloras Recipientkontrollens huvudsakliga syfte är att följa upp verksam- heternas påverkan på recipienten. Det finns risk för att detta tappas bort om tyngdpunkten läggs på att övervaka vattenförekomsten som helhet.35 Oklart syfte med den samordnade recipientkontrollen Ett vattenvårdsförbund menar att om den samordnade recipient- kontrollen ska ingå i den statliga miljöövervakning som ska användas för att rapportera data till EU behöver dessa krav tydliggöras. Det gäller krav på både data och metodik enligt vattendirektivet samt de krav som ställer på verksamheterna som de samordnade recipientkontrollprogrammen baseras på. I annat fall finns risk för att verksamhetsutövare drabbas. Ingen industri eller kommun vill hamna i ett läge där man måste göra dubbla kontroller med olika metoder och på så sätt få ökade provtagningskostnader för att över- vaka miljön.36 Även myndigheter har uppmärksammat att det finns brister i den samordnade recipientkontrollen. De samordnade programmen är utformade för att ge en överblick över ett större område och brister ofta i funktionen att påvisa de enskilda medlemmarnas påverkan. Detta kan få konsekvenser som t.ex. när underlag saknas som behövs för att motivera krav på utsläppsnivåer i tillstånd för verksamheter som deltar i den samordnade recipient- kontrollen.37 12.6.2Vattenanknuten recipientkontroll omfattar inte alla verksamheter I enkätsvaren finns flera kommentarer som visar att det finns ett missnöje bland dem som deltar i den samordnade recipientkontrollen att den inte omfattar samtliga verksamheter som påverkar vattenmiljön. 35Miljösamverkan Sydost, Förbättrad recipientkontroll genom ökat deltagande – Rapport om ett pilotprojekt i Ljungbyån –2013. 36Bohuskustens vattenvårdsförbund, Hearing HaV . 37Länsstyrelsen i , Miljöövervakning i , Länsprogram för regional miljöövervakning i –2020, s. 181. Att de areella näringarna och övriga verksamheter med stor på- verkan på biologin i vattendrag och sjöar t.ex. vattenkraft, reglerings- dammar och markavvattningsföretag inte deltar i den samordnade recipientkontrollen är enligt flera kommentarer en stor brist. På- verkan från dessa verksamheter fångas därmed inte upp. En bredare uppslutning och en större medverkan från dessa aktörer behövs för att öka både värdet av den samordnade recipientkontrollen för hela området och förståelsen för behovet av åtgärder. En respondent önskar att miljöövervakningen samordnas så att alla verksamhetsutövare är med och betalar. finansierar ett fåtal verksamhetsutövare nästan all miljöövervakning, men kan inte alltid själva använda dessa data för sin egen uppföljning, medan andra t.ex. jordbruket ofta slipper att följa upp sin påverkan. Det är inget rätt- vist system som råder . I några kommentarer uppmärksammas statens roll i samman- hanget. Myndigheterna bör ställa högre krav på verksamhetsutövare (framför allt C-anläggningar)38 att vara medlemmar i vatten- vårdsförbundet. Ett annat exempel på statens uppgift illustreras nedan: Medlemmarna i vår grupp är lite ”av hävd”, det skulle vara bra om det fanns en mer strukturerad organisation när det gäller vem som ska vara med osv, men det är svårt när det är på frivillig basis. Det kan finnas större möjligheter till utväxling av provtagningen. 12.6.3Statlig miljöövervakning behövs för att fastställa referensvärden Flera verksamhetsutövare framhåller att den statliga miljöövervak- ningen är väsentlig för deras möjligheter att fastställa vilken påverkan den egna verksamheten har på miljön eftersom det behövs referens- data från den statligt finansierade miljöövervakningen. Verksam- hetsutövare är beroende av relevanta och trovärdiga data så att både verksamhetsutövare och myndigheterna kan göra rättvisa skälighets- avvägningar av vad som är miljömässigt motiverat och ekonomiskt rimligt när det gäller åtgärder och miljöteknik. 38Miljöfarlig verksamhet delas in i tre typer av anläggningar: A-anläggningar – t.ex. flygplatser, avfallsdeponier och oljeraffinaderier, B-anläggningar – t.ex. avloppsreningsverk, energianlägg- ningar och täkter och C-anläggningar – t.ex. bensinstationer och sjukhus. Det finns exempel på att i områden där sådana data saknas genom- för större verksamhetsutövare egna provtagningar av opåverkade vatten, för att få fram data som kan användas som jämförelse till den egna verksamheten.39 12.6.4Det behövs vägledning från ansvariga myndigheter har antalet medlemmar minskat i exempelvis ett luftvårdsförbund. Inom styrelsen pågår diskussioner om att minska omfattningen av mätningarna. Det är viktigt att få vägledning från nationellt håll vad som är viktigt att ha kvar i ett nationellt perspektiv. 12.6.5Staten behöver stödja verksamheten på olika sätt Några respondenter framhåller med det skulle vara värdefullt om någon aktör blir ansvarig för att sammanställa alla data från ett avrinningsområde. Som miljöövervakningen är uppdelad är det svårt att samla ihop alla data om ett avrinningsområde och få en helhetsbild. Likaså framhålls att nationell samordning av miljöövervakningen inklusive den samordnade recipientkontrollen behöver utredas enligt gemensamma mallar för att eliminera överlapp och glapp. Det kan underlätta och öka möjligheten att anpassa miljöövervakningen till vattendirektivet som möjligheter att anpassa den samord- nade recipientkontrollen efter lokala behov bibehålls. Därutöver nämns att kontrollprogram som bedrivs inom de sam- ordnade recipientkontrollerna har möjligheter att fungera som miljö- övervakning i större utsträckning än . Många kontrollprogram innehåller t.ex. fler parametrar än vad som krävs enligt gällande reg- ler. Staten bör dock ta ett ekonomiskt ansvar för de data som samlas in på frivillig väg. Även stöd för upphandling av utförare skulle vara positivt för förbundens verksamhet. Sekretariaten ofta är för små för att ha den kompetens som behövs. Det finns exempel på att upphandlingar har överklagats vilket innebar att inga provtagningar kunde göras . 39Möten med Skogsindustrin, mark- och vattenkommitté , samt hamn, intervju . Ett vattenförbund anser att lagen (1976:997) om vattenförbund är föråldrad och behöver omarbetas från grunden och anpassas till dagens lagstiftning (, vattendirektivet, vattenrådsarbete etc.). Det befintliga systemet med andelstal och förrättning inom den samordnade recipientkontrollen är väldigt trögt – att få in nya medlemmar är därför svårt och tidskrävande. •Det saknas allmänna råd eller annan vägledning för recipient- kontrollen. har utfärdat ett allmänt råd 86:3 med riktlinjer för recipientkontrollen. Rådet har dock upphört. Det finns ett gällande allmänt råd 94:2 för vattenrecipientkontroll vid skogs- industrier, som hänvisar till det allmänna rådet 86:3 om recipient- kontroll med hänvisning till äldre lagstiftning. I övrigt saknas rikt- linjer för recipientkontroller. Havs- och vattenmyndigheten har uppgett att myndigheter tillsammans med övriga ansvariga myndig- heter avser att utveckla en ny vägledning för egenkontroll av vattenrecipienten, som skulle riktas till verksamhetsutövare (). Någon sådan vägledning har ännu inte tagits fram (). Det är dock som har an- svaret för tillsynsvägledning. •Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har olika definitioner av recipientkontroll. definition utgår från gällande lagstiftning medan Havs- och vattenmyndig- hetens definition tycks utgå från ett myndighetsbehov. Det finns risk att avsaknaden av en tydlig definition av recipientkontroll leder till att det blir otydligt för de som förväntas utföra upp- giften att veta vad som krävs och vad som ska göras. •Länsstyrelserna och kommunerna påverkar i stor utsträck- ningen utformningen av kontrollprogrammen. Syftet är ofta att samordna miljöövervakningen inom länet eller kommunen. Krav på verksamhetsutövare att genomföra kontroll av vatten- och luft- recipienten kan dock enbart riktas mot enskilda verksamhets- utövare på grundval av bestämmelser i och bemyndi- ganden i egenkontrollförordningen. •Syftet med samordnade recipientkontroller och motsvarande verksamhet är otydligt och varierar för olika aktörer. Är syftet att följa upp verksamheternas påverkan på recipienten eller är syftet att övervaka exempelvis vattenförekomsten som helhet? •Länsstyrelserna och kommunerna får överlag positiva omdömen i enkätundersökningarna. I synnerhet framhålls att kompetens och överblick över den nationella och den regionala miljöövervakningen inom området. Ett fåtal är negativa till läns- styrelsen. I förekommande fall rör detta länsstyrelsernas styrning för att utforma kontrollprogrammen för statusklassning och allmän miljöövervakning för vattenförvaltningens behov i stället för att utforma programmen för att de aktuella verksamheternas påverkan på recipienten ska kontrolleras. •Statligt stöd är enligt verksamhetsutövarna önskvärt t.ex. när det gäller att ta fram data om lokalt opåverkade områden och stöd i upphandling av utförare. 13 Att hantera miljödata