sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — saknas det i vissa avseenden tydlig vägledning om vilket planeringsunderlag som kan behövas och hur sådant underlag bör utformas. Mot bakgrund av våra förslag anser vi även att regeringen bör ta initiativ till att låta ta fram ytterligare vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, va-utredningar och naturvärdesinventeringar. Sådan vägledning skulle skapa förutsebarhet för planintressenter samt utgöra ett stöd för konsulter och andra utomstående vid deras eventuella medverkan i detaljplaneläggningen. kan i sin tur begränsa behovet av revideringar och kompletteringar av det underlag som konsulterna sedermera tar fram. Inget avgränsningssamråd vid planprogram Under arbetet med att ta fram ett planprogram ska kommunen undersöka och samråda om huruvida ett genomförande av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (s.k. undersökningssamråd). Om så är fallet, ska den efterföljande detaljplanen miljöbedömas och en miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Om en betydande miljöpåverkan kan antas, ska kommunen i programskedet även samråda om hur miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas (s.k. avgränsningssamråd). Ett sådant undersöknings- och eventuellt avgränsningssamråd ska även genomföras inom ramen för samrådet av en ny detaljplan. Vi anser att krav på avgränsningssamråd inte ska gälla i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt PBL. Vi anser att det även ska förtydligas att det är frivilligt för kommunen att ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (planprogram) för att underlätta detaljplanearbetet. Vi föreslår att våra förslag ska träda i kraft . För statens del uppstår i första hand konsekvenser för länsstyrelserna till följd av förslaget att en planintressent under vissa förutsättningar ska kunna begära att yttrar sig över planbeskedet angående vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Sammantaget bedömer vi att länsstyrelserna behöver kompenseras med motsvarande tre årsarbetskrafter, eller motsvarande . Förslaget att kommunen i ett positivt planbesked ska ange vilket underlag som kan behövas för planläggningen, om det begärts av planintressenten, medför ett visst merarbete för kommunen. Det handlar emellertid om att kommunen kommer att behöva redogöra för frågor som normalt ändå måste bedömas av kommunen för att den ska kunna avgöra om ett positivt planbesked kan ges eller inte. Merarbetet blir därigenom begränsat. Detsamma gäller det merarbete som uppstår för kommunen vid handläggningen av ett planbesked i de fall planintressenten begär att få inhämta yttrande om vilket planeringsunderlag som kan behövas. Kommunen har dessutom möjlighet att ta ut en avgift för beslutet om planbesked, varför förslaget inte behöver medföra några kostnader för kommunen. Övriga förslag bör endast medföra konsekvenser av begränsad omfattning för kommunerna. Våra förslag medför i några fall nya skyldigheter för kommunen, vilket utgör en viss inskränkning i förhållande till den kommunala självstyrelsen. De krav som föreslås bör dock leda till ökad transparens för vilket utredningsarbete som krävs för att ta fram ett förslag till detaljplan, vilket bör förbättra förutsättningarna för byggandet i stort och därmed även ha betydelse för konkurrensen inom byggsektorn. Vi bedömer att fördelarna med förslagen är större än de nackdelar som förslagen innebär i förhållande till den kommunala självstyrelsen. Intrånget får därmed anses vara proportionerligt. Våra förslag i detta betänkande har främst betydelse för de företag som agerar som planintressenter, dvs. sådana företag som tar initiativ till detaljplaneläggning och som kan ha nytta av planläggningen. Förslagen att en planintressent ska kunna begära att dels kommunen redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen, dels att yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med ingripandegrunderna, bör leda till att företag ges bättre förutsättningar att bedöma om det är ändamålsenligt att inleda arbetet med en detaljplan. underlätta för planintressenten genom att denne själv kan påbörja arbetet med att ta fram underlaget. Förslaget att det ska framgå av PBL att planeringsunderlag får tas fram av någon annan än kommunen bör leda till att planintressenten i fler fall själv kan ta fram det underlag som behövs för planläggningen. Även om planintressentens möjligheter att ta fram underlag inte påverkas av våra förslag i sig, bör ändringen bidra till att klargöra att planintressenten själv kan förkorta den tid som åtgår för planläggningen. Enskilda berörs främst av förslagen i egenskap av grannar, dvs. när den enskilde bor eller äger mark i närheten av ett område som ska planläggas. Förslagen bedöms ha små eller inga konsekvenser för enskilda. Förslaget att det ska framgå av PBL att planeringsunderlag även får tas fram av annan än kommunen, vilket bl.a. inbegriper enskilda, kan medföra farhågor om att sådant planeringsunderlag inte kommer att vara tillförlitligt i alla delar, eftersom det kan vara svårt för den som har ett intresse i saken att förhålla sig objektiv till planeringsförutsättningarna. Detta kan uppfattas som negativt från miljösynpunkt. finns anledning att understryka att planeringsunderlag ofta tas fram av planintressenten. På så sätt innebär bestämmelsen en kodifiering av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Förslaget innebär inte någon förändring i vilka hänsyn som ska tas till miljön vid planläggning. Kommunen kommer dessutom även i fortsättningen att ha kvar ansvaret för att säkerställa både att planeringsunderlaget visar planeringsförutsättningarna och att avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Förslagen bör inte medföra några negativa konsekvenser för miljön. Våra förslag bör i viss utsträckning stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner, i vart fall genom en viss förkortning av planprocessen. Sammantaget bedömer vi att förslagen kan få viss betydelse för hur många bostäder som tillkommer på bostadsmarknaden. Förslagen tar vidare sikte inte endast på bostadsbyggande, utan även på detaljplanering för t.ex. industrimark eller motsvarande. 1.1Lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs i fråga om (2010:900) dels att 4 kap. 33 § och 5 kap. 3, 5, 8, 10, 11, 11 a, 13 och 39 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 5 a och 5 b §§, med följande lydelse. Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av 3.hur planen är avsedd att genomföras, 4. de överväganden som har 4. de överväganden som har legat till grund för planens ut- legat till grund för planens ut- formning med hänsyn till mot- formning med hänsyn till mot- översiktsplanen, på vilket den i så fall gör det och skälen för den i så fall gör det och skälen för 6. om och i så fall vilket planer- 1Senaste lydelse 2015:668. första stycket som tagits fram av en viss enskild. Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen. Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Vidare ska det framgå om kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. En begäran om planbesked ska vara skriftlig och innehålla en beskrivning av det huvudsakliga ändamålet med den avsedda åtgärden och en karta som visar det område som berörs. Om åtgärden avser ett byggnadsverk, ska begäran också innehålla en beskrivning av byggnadsverkets karaktär och ungefärliga omfattning. Om den som har gjort en begäran vill ha möjlighet att inhämta ett yttrande enligt 5 a § första stycket eller ett besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas enligt 8 § första stycket, ska även det framgå av begäran. Av planbeskedet ska det framgå om kommunen avser att inleda Om kommunen avser att in- Om kommunen avser att in- leda en planläggning, ska kom- leda en planläggning, ska kom- munen i planbeskedet ange den munen i planbeskedet ange den tidpunkt då planläggningen enligt tidpunkt då planläggningen enligt 2Senaste lydelse 2011:335. SOU 2019:9att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upphäva områdesbestämmelser. kommunens bedömning kommer att 1. inledas, och 2. ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upphäva områdesbestämmelser. Om det har begärts av den som gjort en begäran om planbesked, ska kommunen i planbeskedet redovisa sin bedömning av vilket planeringsunderlag enligt 8 § första stycket som kan behövas för planläggningen. Om kommunen inte avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det. Om det har begärts av den som gjort en begäran om planbesked, får kommunen i planbeskedet medge att denne får inhämta ett yttrande från om vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen. Ett sådant medgivande förutsätter att 1.planläggningen är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 §, och 2.länsstyrelsens yttrande kan antas främja planläggningen. Ett sådant medgivande gäller till den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att inledas enligt 5 § andra stycket 1, munen bestämmer annat i plan- ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt 22 §, om det har begärts av den som fått ett medgivande enligt 5 a § första stycket. skickas till kommunen och den som fått medgivandet. I arbetet med att ta fram en I arbetet med att ta fram en detaljplan ska det, om det inte är detaljplan ska det, om det inte är uppenbart onödigt, finnas en uppenbart onödigt, finnas en eller flera kartor som är lämpliga eller flera kartor som är lämpliga för ändamålet (grundkartor) och för ändamålet (grundkartor) och utöver ska det planeringsunderlag finnas som i övrigt behövs. Planeringsunderlag får tas fram av annan än kommunen. Om kommunen bedömer att För att underlätta detaljplane- det behövs för att underlätta detalj- arbetet får kommunen ange pla- planearbetet, ska kommunen ange nens utgångspunkter och mål i planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (planpro- ett särskilt program. Lydelse enligt SOU 2018:46 I arbetet med att ta fram ett I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett för- planprogram eller ett förslag till slag till en detaljplan ska kom- en detaljplan ska kommunen 1.länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs, 2.de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs, 3.de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och 4.de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Kommunen behöver dock inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem. För samråd enligt första stycket 2–4 är det tillräckligt att kommunen ger tillfälle till samråd. Inom ramen för samrådet enligt 11 § första stycket ska kommunen undersöka om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska göras på det sätt som anges i 6 kap. 6 § och i föreskrifter som har meddelats i anslutning till den bestämmelsen. Första stycket gäller inte om frågan om betydande miljöpåverkan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § . Om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska kommunen inom ramen för samrådet enligt 11 § första stycket även uppfylla kraven på avgränsningssamråd i 6 kap. 9 och 10 §§ . 3Senaste lydelse 2017:965. 4Senaste lydelse 2014:900. Trots det som sägs i 6 kap. 6 och 10 §§ om samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen, ska kommunen vid samrådet enligt 11 § första stycket i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med . Tredje stycket gäller inte i arbetet med att ta fram ett plan- Under ett samråd om ett Under ett samråd om ett planförslag ska kommunen redo- planförslag ska kommunen redo- visa förslaget, skälen för försla- visa förslaget, skälen för försla- get, det planeringsunderlag som get, det planeringsunderlag enligt har betydelse och hur kommu- 8 § första stycket som har bety- nen avser att handlägga förslaget. delse och hur kommunen avser Kommunen får låta bli att redo- att handlägga förslaget. visa skälen för planförslaget och nen får låta bli att redovisa skälen planeringsunderlaget om det är för planförslaget och planerings- underlaget om det är uppenbart Om det finns ett program en- Om det finns ett planpro- ligt 10 §, ska kommunen redovisa gram, ska kommunen redovisa Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal eller genomföra markanvisningar, ska kommunen redovisa dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. 5Senaste lydelse 2015:668. I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ska kommunen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 §, 8 § förutom i den del som avser grundkartor, 9, 10 och 11 §§, 11 b § första stycket, 11 c–15, 17, 18, 19 och 20 §§, 21 § första stycket, 22 och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2, 33–35 och 38 §§. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områdesbestämmelserna. Lydelse enligt SOU 2018:46 I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ska kommunen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 §, 8 § i den del som avser fastighetsförteckning, 9, 10 och 11 §§, 11 b § första stycket, 11 c–15, 17, 18, 19 och 20 §§, 21 § första stycket, 22 och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2, 33–35 och 38 §§. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områdesbestämmelserna. 1.Denna lag träder i kraft . 2.För ärenden om detaljplaner som har påbörjats före ikraftträdandet gäller 4 kap. 33 § samt 5 kap. 10, 11, 11 a och 13 §§ i den äldre lydelsen. Detsamma gäller för mål som avser överklagande av beslut om sådana detaljplaner till dess att målet är slutligt avgjort. 6Senaste lydelse 2017:965. I det här kapitlet redogör vi för och utredningens tidigare arbete. Vidare ger vi en allmän bakgrund till uppdraget i den del som behandlas i detta slutbetänkande. Vi redogör även för utredningens arbetsformer och för betänkandets disposition. Regeringen beslutade kommittédirektiven En utvecklad översiktsplanering (dir. 2017:6), bilaga 1. Enligt direktiven ska utredaren föreslå hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Utredaren ska även föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas. Dessa frågor har vi behandlat i delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64), vilket överlämnades . Frågorna har därefter behandlats i prop. 2017/18:167 (bet. 2017/18:CU34, rskr. 2017/18:403). Enligt direktiven ska vi också utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Utredaren ska även utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen för bostäder, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan. Dessa frågor har vi behandlat i delbetänkandet En utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46), där Del 1 handlar om att underlätta efterföljande planering och Del 2 om reglering av upplåtelseformen. Delbetänkandet överlämnades till regeringen . Betänkandet har remitterats och bereds inom . Utredaren ska vidare enligt direktiven utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Dessa frågor behandlar vi i detta slutbetänkande. Enligt direktiven skulle uppdraget slutredovisas . Tidpunkten för slutredovisningen har dock genom tilläggsdirektiv flyttats fram till (dir. 2017:132, bilaga 2). Genom tilläggsdirektiv har regeringen vidare utökat uppdrag till att även omfatta frågan om hur verkställbarhet av beslut om bygglov m.m. kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås (dir. 2018:62, bilaga 3). Dessa frågor har vi behandlat i delbetänkandet Verkställbarhet av beslut om lov (SOU 2018:86) som överlämnades . Bakgrunden till uppdraget om privat initiativrätt I 1 kap. 2 § (2010:900), PBL, anges att det är en angelägenhet att planlägga mark och vatten. Detta s.k. kommunala planmonopol innebär att det är kommunerna som antar planer enligt PBL, men också att det ankommer på kommunen att ensam bestämma om planläggning ska komma till stånd eller inte. I samband med utredningsarbete och diskussioner om möjliga åtgärder för att åstadkomma en snabbare och effektivare planeringsprocess, har det i olika sammanhang förts fram förslag om ökade möjligheter för fastighetsägare, exploatörer och byggare att initiera och delvis genomföra ett arbete med detaljplaner (se t.ex. betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess [SOU 2013:34]; även prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31 och rskr. 2013/14:366). Vidare har (bet. 2014/15:CU10, rskr. 2014/15:180) i ett tillkännagivande1 till regeringen ansett att det finns skäl att åter överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen. Enligt bör utgångspunkten för övervägandena vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Närmare om uppdraget om privat initiativrätt I direktiven anges vidare bl.a. följande under rubriken . Möjligheten att förutse kommunala beslut om användningen av mark och vatten har stor betydelse för om det ska vara meningsfullt för enskilda att kunna ta initiativ till detaljplaneläggning och vidta vissa åtgärder av formell natur i planprocessen. Det finns således ett nära samband mellan förutsättningarna för en privat initiativrätt och översiktsplaneringen. Med anledning av tillkännagivande om privat initiativrätt finns det anledning att utreda förutsättningarna för att införa en sådan rätt till detaljplaneläggning, bl.a. för att utreda behovet och nyttan med en sådan reform. Även frågan om hur kommunens ansvar bör se ut, i de fall vissa förberedande åtgärder vidtas av en enskild inom ramen för planprocessen, behöver utredas liksom hur en privat initiativrätt kan komma att påverka den kommunala fysiska planeringen i stort på lång sikt. Vi ska alltså utreda behovet och nyttan av samt förutsättningarna för en privat initiativrätt – och hur en sådan i så fall bör utformas. Om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör enligt direktiven inriktningen vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till en detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen. Kommunen ska dock ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. En sådan ordning finns bl.a. i . Inriktningen bör enligt direktiven vidare vara att det är kommunen som säkerställer att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav samt även att den tänkta detaljplanen överensstämmer med översiktsplanen och att den som tar initiativ till planläggning ska ha rådighet över 1Tillkännagivanden regleras inte uttryckligen i författning, utan är en form av icke rättsligen bindande uttalanden som grundar sig på konstitutionell praxis (jfr t.ex. Larue i , SvJT 2015 s. 95; jfr även SOU 1972:15 s. 101). det område som avses ingå i detaljplanen. Vi ska även bedöma risken för s.k. förgävesprojektering för bl.a. den som tar initiativ till planläggning. Av direktiven framgår att vi ska samråda med , , Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting, SKL, och andra berörda aktörer. Som framgått i avsnitt 2.2 omfattar vårt uppdrag även andra frågor än privat initiativrätt, vilka redan behandlats i utredningens tidigare delbetänkanden (SOU 2017:64, SOU 2018:46 och SOU 2018:86). Trots att vi har bedömt att inte alla myndigheter som anges i direktiven är fullt ut berörda av frågan om en privat initiativrätt till detaljplaneläggning, har vi ändå valt att ge samtliga tillfälle till samråd. Detta har skett genom en hearing . Utredningen har vidare haft särskilda överläggningar (”rundabordssamtal”) med företrädare för de intressen som främst gjort sig gällande i utredningsarbetet, i syfte att få fram synpunkter och upplysningar. Utredningen har haft denna typ av sammankomster med dels företrädare för byggbranschen och Kungl. Tekniska högskolan, KTH, , dels med Kommuner och Landsting och förbundets nätverk för samhällsbyggnadschefer . Därutöver har utredningen sammanträtt med de experter och sakkunniga som har knutits till utredningen. Här bör även nämnas att i en skrivelse den ansökt hos regeringen om att bli försökskommun i en utredning om privat initiativrätt för detaljplaner, bilaga 4. har (N2016/04506/PBB) beslutat att överlämna kommunens skrivelse till utredningen för eventuell åtgärd, bilaga 5. Enligt utredningens mening saknas stöd i författning för försöksverksamhet i enlighet med ansökningen från . Sådan verksamhet omfattas heller inte av direktiven. har dock haft en representant som förordnats som expert i utredningen och har därigenom bidragit i utredningens arbete. 2.4Andra utredningar av betydelse PBL har varit föremål för ett relativt stort antal utredningar och reformer sedan lagens ikraftträdande . Ett antal utredningar har slutförts i närtid och ett antal pågår parallellt med denna utredning. I tabell 2.1 finns en uppräkning av ett urval av dessa utredningar. Vår bedömning är att de inte påverkar vårt uppdrag i någon betydande utsträckning, men att de trots detta bör nämnas, om inte annat eftersom föreslagna reformer och antalet utredningar i sig kan påverka förutsättningarna för och implementeringen av ändringsförslag. I kapitel 3 går vi igenom de grundläggande förutsättningarna för kommunens arbete med detaljplaneläggning, både ur ett rättsligt och ett praktiskt perspektiv. I kapitlet redovisar vi även den problembild 2017/18:266 En ny regional planering, ikraftträdande . 2017/18:163 Nationell strategi för klimatanpassning, ikraftträdande . 4Uppdraget ska i övrigt redovisas . 5Uppdraget ska delredovisas och . Uppdraget ska slutredovisas . som såväl kommunerna som planintressenterna tecknat vad gäller nu gällande reglering av detaljplaneläggningen. I kapitel 4 undersöker vi innebörden av en s.k. privat initiativrätt, genom både en genomgång av tidigare utredningar av frågan och en internationell utblick.