sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — Enligt detta kriterium ökar en åtgärd samhällets välfärd om de som vinner på åt- gärdens genomförande teoretiskt kan kompensera de som förlorar på åtgärden, och ändå ha det bättre ställt än om åtgärden inte genomförs. Detta är liktydigt med att de positiva effekterna av åtgärden (intäk- terna) totalt sett ska vara större än de negativa effekterna (kostna- derna). Kaldor/Hicks-kriteriet är alltså grunden till det gängse lön- samhetskrav som säger att intäkterna ska vara större än kostnaderna. För att producera varor och tjänster behövs resurser eller produk- tionsfaktorer. Ofta nämns resurserna arbetskraft, naturtillgångar, realkapital, humankapital (kunskap) och pengar som de viktigaste. Genom att kombinera och välja den optimala mixen av produktions- faktorer strävar företag efter att producera en vara eller tjänst till lägsta kostnad. Produktionsresurserna kan helt eller delvis substituera varandra. På en fungerande marknad där produktionsresurserna är prissatta utifrån utbud och efterfrågan gäller att två produktions- resurser är substitut för varandra om en prishöjning på den ena ökar efterfrågan på den andra och omvänt. Om till exempel en maskin producerar lika mycket som tio arbetare och det över en viss vald tidsperiod är billigare att införskaffa och driva maskinen än vad kostnaden är för den arbets- kraft som krävs för att åstadkomma samma produktion så kommer producenten att investera i maskinen, annars inte. För att exempelvis få till stånd elektronisk kommunikation av en viss kapacitet mellan en punkt A och en punkt B så kan antingen en fiberkabel anläggas, eller en radiolänk användas. Valet mellan de två teknikerna är avhängigt priset att anlägga en fiberkabel inklusive utrustningskostnader, respektive utrustningskostnader för radiolänk- utrustning av tillräcklig kapacitet samt priset för att använda radio- sändare över de radiofrekvenser som behövs. Detta förutsätter att de två överföringssätten är substitut till varandra, det vill säga att båda överföringssätten möter behoven av till exempel kapacitet, robusthet och investeringstrygghet. Eftersom en radiolänk och en fiberdragning Spektrum som ekonomisk tillgång båda är att betrakta som en fast infrastruktur (det vill säga varken sändare eller mottagare är mobil) så kan de i många fall substituera varandra. Aktörer som använder radiobaserade tjänster gör alltid sådana av- väganden inför beslut om utbyggnad och investeringar. Då det gäller att höja kapaciteten i yttäckande mobilnät så jämförs kostnaden för att få tillgång till mer radiospektrum och investera i radioutrustning för de frekvenserna, med kostnaden att anlägga fler basstationer, det vill säga bygga tätare nät. I offentlig sektor är inte syftet att skapa maximal avkastning, utan att använda rätt kombination av resurser för att skapa en viss nytta åt samhället, till exempel sjukvård, utbildning och försvar. Målen för verksamheten ges genom de direktiv eller den styrning som det offentliga lyder under. Även i dessa fall är dock produktionsfaktorerna i många fall desamma som i kommersiell verksamhet och således prissatta på samma sätt. Verksamheten inom offentlig sektor ska be- drivas effektivt och enligt gällande rätt och varje myndighet har ett ansvar att hushålla väl med statens medel, jämför 3 § myndighets- förordningen (2007:515). I en perfekt fungerande marknadsekonomi uppnås samhälls- ekonomisk effektivitet automatiskt, även med förutsättningen att konsumenter och företag enbart agerar utifrån ett egenintresse. Men för att marknadsekonomin ska fungera på det sättet krävs bland annat följande förutsättningar: •Att alla resurser säljs på en marknad och har ett marknadspris. Det gäller inte bara varor och tjänster utan även andra typer av materiella och immateriella resurser. Exempel på immateriella resurser är kunskap, kulturella och historiska värden, samt andra typer av miljövärden än bruksvärden, som till exempel bevarande- värden och existensvärden. •Det råder konkurrens på marknaderna, vilket bland annat innebär att det finns många olika köpare och säljare och att ingen enskild köpare eller säljare är tillräckligt stor eller inflytelserik för att kunna styra marknaden och påverka marknadspriset. •Att alla konsumenter och producenter har fullständig information om alla marknadsförhållanden, till exempel produkters kvalitet, vilka köpare och säljare som finns samt deras efterfrågan respek- tive priser. Spektrum som ekonomisk tillgång Välfungerande marknader har fungerande prissättning. Prissättningens funktion är bland annat att: •förmedla information till hushåll och företag om brist eller över- flöd på resurser, •ge ekonomiska incitament till företagare och ägare av produktions- faktorer, och att •samordna de enskilda hushållens och företagens beslut så att det totala utbudet överensstämmer med den totala efterfrågan. På marknader är marknadspriset lika med marginalkostnaden för pro- duktion och även lika med lägsta möjliga totala genomsnittskostnad för produktion. Detta garanterar att produktionen är kostnads- effektiv. Marknadspriset visar konsumenternas marginella betalnings- vilja och även alternativkostnaden för resursen det vill säga maximal marginell betalningsvilja bland andra användare. Det innebär i sin tur att dessa marknadspriser ger en korrekt bild av det samhällsekono- miska värdet och bidrar till att vi får en samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning. behöver ta hänsyn till marknadsmisslyckanden Tyvärr fungerar inte alltid marknadsekonomin perfekt i verkligheten. Det finns flera olika typer av problem, så kallade marknadsmisslyckan- den, som gör att marknadsekonomin ibland inte fungerar effektivt. Marknadsmisslyckanden innebär att utbudet inte möter efterfrågan för en viss produktionsresurs, vara eller tjänst, eller att marknadsmeka- nismer inte leder till ett samhällsekonomiskt effektivt utfall. Några exempel på omständigheter som leder till marknadsmisslyckanden är: •imperfekt konkurrens såsom monopol, oligopol, karteller eller annat konkurrensbegränsande samarbete, Spektrum som ekonomisk tillgång Förekomsten av marknadsmisslyckanden bidrar till behovet av en offentlig sektor som vid behov styr och reglerar marknadsekonomin och även bedriver viss offentlig produktion. Marknadsmisslyckanden påverkar även spektrumförvaltningen. Förekomsten av marknads- misslyckanden betyder att marknaden inte löser dessa utan ingri- pande, till exempel genom regler eller andra åtgärder i spektrum- förvaltningen. Marknader för elektronisk kommunikation kännetecknas ofta av imperfekt konkurrens. Till en början organiserades telekomverksam- het ofta som monopol, bland annat eftersom kostnaderna för att bygga och underhålla nationella elektroniska kommunikationsnät var höga medan efterfrågan och betalningsviljan för tjänsterna var begränsad. har aldrig haft ett lagstadgat monopol på telefonitjänster, men i praktiken var det som tillhandahöll sådana tjänster till allmänheten. När den nya telelagen infördes infördes också konkurrens på telemarknaden, (3 § telelagen [1993:597]). Liknande reformer skedde i andra länder i och världen. EU:s direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommu- nikationsnät och kommunikationstjänster innehöll regler för att stärka konkurrensen på marknaderna för elektronisk kommunikation, vilket också implementerades i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Tillstånd för radiosändare ska enligt LEK som huvudregel tilldelas i konkurrens, efter ett öppet inbjudnings- förfarande om antalet tillstånd är begränsade. Antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får begränsas, om det är nödvän- digt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. Främjande eller bibehållande av en god konkurrens på slutkunds- marknaden är ett mycket viktigt mål vid sådan tilldelning av tillstånd för att använda radiosändare. Syftet är att tillförsäkra att konsumen- terna långsiktigt har möjligheter att åtnjuta ett brett utbud av tjäns- ter till rimliga priser. Sådana tilldelningsförfaranden utformas därför med syfte att främja eller bibehålla en god konkurrens, till exempel genom att ange hur stor andel av de tillgängliga radiotillstånden som en och samma aktör får förvärva. har en väl ut- vecklad konkurrens inom marknaden för elektronisk kommunika- tion som har drivit utvecklingen av teknik och tjänster och som bland annat medfört att ligger i framkant vad gäller digitaliseringen. Externa effekter kan kort beskrivas som effekter som uppstår vid tillverkningen eller användningen av en vara eller en tjänst som det Spektrum som ekonomisk tillgång inte kompenseras för i värderingen av varans eller tjänstens pris. Det finns både positiva externa effekter, som skapar värden, och negativa externa effekter, som skapar kostnader. Dessa effekter bekostas inte av företaget utan samhället. Effekterna är utanför marknaden, vilket är orsaken till att de kallas för externa. Exempel på sådana effekter när det gäller radioanvändning kan vara exempelvis demokratiska eller kulturella värden vid utsändning av ljudradio och tv, miljöeffekter av minskade transporter som kommunikation medger, miljöeffekter av radioutrustning och energianvändning med mera. Sådana externa effekter ska ingå i en samhällsekonomisk nyttoberäkning av radio- användningen. Transaktionskostnader2 är det främsta skälet till att internationell harmonisering är nödvändig för att skapa största möjliga nytta av radioanvändningen, och särskilt gäller detta gränsöverskridande radio- användning. Varor och tjänster köps och säljs på marknader men vid varje transaktion uppstår kostnader3 i form av till exempel arbete för att söka rätt på produkter av rätt kvantitet och kvalitet, prisförhand- lingar, juridiska frågor kring avtal och dylikt. Höga transaktions- kostnader leder också till samordningsbehov i form av de vinster som uppstår om många aktörer samordnar sitt agerande och gör ungefär likadant, exempelvis i form av standardisering av produkter och pro- duktgränssnitt. Avseende spektrum sker ofta internationell harmo- nisering och standardisering för att skapa större marknader för ut- rustning och stordriftsfördelar i tillverkning. Transaktionskostnaderna kan sänkas genom samordning med andra länder i internationella organisationer som EU, Internationella teleunionen (ITU), European Conference of Postal and () och (). I vissa fall behövs detaljerad samordning, till exempel för säkerhets- kritiska och globala tjänster såsom satellitnavigeringssystem eller viss luft- och sjöfartskommunikation. Transaktionskostnaderna för att bedriva till exempel internationell flygverksamhet skulle bli extremt höga om olika regler gällde och olika utrustning krävdes i alla länder flygplanet passerade. I andra fall har stor framgång nåtts med mycket 2Coase, (1937), The Nature of the Firm, Economica () 4 (16): 386–405. 3Dessa transaktionskostnader är anledningen till att inte alla transaktioner sker på den öppna marknaden, utan i stället skapas många långsiktiga ekonomiska relationer i form av organisa- tioner, företag, fasta anställningar, långsiktiga kontrakt etcetera. som används för att minska osäkerheten för enskilda aktörer och för att processen att söka leverantörer och förhandla priser blir för kostsam om den används för ofta vid alltför små utbyten. Spektrum som ekonomisk tillgång generell övergripande samordning, såsom tillståndsbefriad radio- användning i 2,4 GHz-bandet där förutsättningarna i stort sett var globala gemensamma tekniska villkor i form av effektbegränsning. behöver ta särskild hänsyn till gräns- överskridande tjänster med hög samhällsnytta, till exempel internatio- nellt skyddade säkerhetsradiotjänster som nyttjas för säkerhetsledning eller navigation. En kollektiv nyttighet är en vara eller tjänst som kännetecknas av två grundläggande egenskaper; att en persons konsumtion av en vara inte påverkar kvantiteten eller kvaliteten av samma vara när en annan person vill konsumera den (ickerivalitet), och att det inte går att ute- sluta någon från konsumtion av en vara (icke exkluderbarhet, det så kallade fripassagerarproblemet). På en fri marknad tenderar man att producera för lite av kollektiva nyttigheter även om de skapar en stor samhällsnytta, framför allt för att det är svårt att ta betalt för dem. Det är därför vanligt att sådana kollektiva nyttigheter finansieras kollektivt, exempelvis genom att staten tar ansvar för sådana nyttigheter som är viktiga för att sam- hället ska kunna fungera i enlighet med de demokratiskt beslutade principerna. Ofta finansieras de av skattemedel snarare än avgifter. Ett exempel på en kollektiv nyttighet är militära försvar. Det militära försvaret verkar avskräckande för potentiella angripare, och kommer därmed ha en skyddande effekt för alla innevånare i oavsett om de hade valt att betala för en sådan tjänst eller inte. Kostnaderna för det militära försvaret ökar heller inte om be- folkningen ökar med en person, det vill säga marginalkostnaden för att försvara ökar inte om befolkningen ökar. Ett annat exem- pel är utomhuslarmet för viktigt meddelande till allmänheten. Det går inte att hindra vissa från att höra larmet och marginalkostnaden för att distribuera larmet till en extra person är noll. Det finns även semi-kollektiva nyttigheter, där det är möjligt att utesluta någon från konsumtion (nyttigheten är exkluderbar) men där en persons konsumtion av nyttigheten inte påverkar möjligheten för en annan person att konsumera den (ickerivalitet). Ett exempel är utsändning av digital tv. Det är möjligt att utesluta någon från att ta emot digital tv genom att kräva ett abonnemang och en dekoder för att signalen ska kunna avkodas (exkluderbar) men marginalkostnaden för att tv-signalen ska kunna tas emot av en extra person är noll (ickerivalitet). Några andra exempel på semi-kollektiva nyttigheter Spektrum som ekonomisk tillgång är räddningstjänst, akutsjukvård, forskning, säkerhetsradiotjänster och satellitnavigering som till exempel gps. bör ta särskild hänsyn till att kollektiva nyttigheter med hög samhälls- nytta kan realiseras på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt efter- som dessa tjänster inte är marknadsprissatta. Politiska mål kan jämställas med kollektiva nyttigheter såtillvida att de anger mål som radiospektrumförvaltningen ska uppnå. Sam- hällsnyttan av politiska mål i sig är emellertid inte relevant för radio- spektrumförvaltningen eftersom de är politiskt beslutade. Däremot ska målet uppnås så effektivt som möjligt för samhället, det vill säga målet ska realiseras med minsta möjliga resursförbrukning, för att vara samhällsekonomiskt effektivt. Ett exempel på ett viktigt politiskt mål är att hela ska ha tillgång till höghastighetsbredband. Även här kan samhällsekonomiskt effektiv tilldelning av radiosändartillstånd medverka till att målet uppnås. Samhällsekonomisk effektivitet bör styra användningen av radiofrekvenser består, förenklat sett, av två faser. I den första fasen, allokeringsfasen, avgörs vilka radioanvändningar som ska ha möjlighet att använda ett visst frekvensområde och vilka tek- niska regler som ska gälla. I den andra fasen, tilldelningsfasen, avgörs hur radiosändartillstånden ska tilldelas, tilldelningen genomförs och tillstånd att använda radiosändare meddelas. I allokeringsfasen handlar det om att bedöma efterfrågan och sam- hällets behov av radiosändare i stort, sett och över hela radio- spektrum, för att därefter kunna avgöra bästa användning för specifika frekvensområden utifrån en bedömning av vilken användning som skapar störst samhällsnytta. Det innebär att frekvensförvaltningen tar hänsyn till samhällets behov och behov som kommer av politiska mål, men även till efterfrågan hos företag och privatpersoner. Här är det viktigt att notera att efterfrågan och behov mycket sällan utgörs av radiofrekvenser i sig, utan utgörs av att realisera en viss kommuni- kation, eller annan radiobaserad tjänst. Detta kan medföra att radio- sändare behöver användas, men i många fall kan ett och samma behov (till exempel av kommunikation) realiseras på många olika sätt, genom egna radiosändare som verkar i alternativa frekvensområden, genom Spektrum som ekonomisk tillgång att köpa tjänster i ett existerande kommunikationsnät eller i före- kommande fall genom att använda trådbunden infrastruktur. Ett undantag till denna regel är viss radioanvändning inom forskning, där vissa specifika frekvenser behövs för att till exempel identifiera ett ämne eller få information om processer. Om samhällsnyttan av radiospektrumanvändningen är maxime- rad, så möts samhällets totala efterfrågan av att använda radiosändare på ett så effektivt sätt som möjligt. Politiska mål möts så kostnads- effektivt som möjligt för samhället. Alla radioanvändningar verkar i de frekvensområden som är mest lämpliga ur samhällsekonomiskt och fysikaliskt hänseende. Det innebär att spektrumförvaltningen bör sträva efter att alla spektrumanvändningar på lång sikt placeras i eller flyttas till de frekvensområden som är mest fysikaliskt och samhälls- ekonomiskt lämpliga. Förändringar behöver förberedas för att inte medföra alltför stora kostnader för enskilda radio- användare och samhället i stort. Om förändringar aviseras i mycket god tid och harmonierar med radioutrustningens livslängd så upp- står inga eller mycket låga kostnader för förändringen. Under allokeringsfasen är den internationella samordningen vik- tig, exempelvis inom ITU, CEPT och EU, eftersom den kan skapa de stordriftsfördelar och de låga transaktionskostnader som behövs för att tillverkarna ska ta fram utrustning för sådan användning av frekvensområdet. påverkar utfallet av den internationella har- moniseringen men det är inte alltid som får genomslag för sin bedömning av vad ett visst frekvensområde ska användas till eller vilka regler som ska gälla. I de flesta fall finns det dock utrymme för nationella variationer vad gäller frekvensanvändningen. Det förhållande som skapar konflikter vad avser hur vissa radio- frekvenser ska användas är att radioanvändare ofta har specifika önske- mål om vilka frekvenser de önskar få tillgång till, och vilka villkor de önskar till exempel vad avser radiomiljö, även om andra frekvenser och andra villkor också skulle uppfylla de bakomliggande behoven. Radiospektrumanvändare kan väntas maximera nyttan för sin egen verksamhet, det vill säga försöker skapa ett så stort överskott som möjligt sett till verksamhetsnytta i förhållande till kostnader. Det innebär inte nödvändigtvis att samhällsnyttan maximeras. Till exem- pel önskar radioanvändare ofta använda en viss radioutrustning som har ett relativt lägre pris än annan radioutrustning. Spektrum som ekonomisk tillgång har lägst pris där det är högst efterfrågan vilket oftast följer den inter- nationella harmoniseringen. Därför uppstår ofta överefterfrågan i vissa frekvensband, medan efterfrågan är låg i andra frekvensområden. Inte sällan önskar potentiella radioanvändare exklusiv tillgång till ett visst frekvensområde, det vill säga slippa dela frekvensutrymmet med någon annan radioanvändare, även om delning är möjligt och sam- hällsekonomiskt lönsamt. Detta eftersom kostnader i form av ökad administration eller dyrare utrustning kan uppstå för en enskild radioanvändare vid delning av frekvenser. Värdet av radiofrekvenserna ingår i de flesta fall inte i lönsamhetskalkylen för verksamheten, efter- som det bara är när tillstånden tilldelas i en auktion eller auktions- liknande anbudsförfarande som radiotillstånden har ett marknads- pris. För spektrumförvaltningen innebär detta att det är viktigt att efterfrågan och de bakomliggande behoven uttrycks så specifikt som möjligt, exempelvis behov av geografisk täckning, dataöverförings- kapacitet och skydd mot störningar. Det möjliggör att kunna avgöra vilka alternativ för olika radiosändartillstånd som finns och är lämp- liga utan att radioanvändningen blockerar mer frekvenser från annan användning än vad som krävs för att möta behoven. Om exempelvis radioanvändningen bara ska ske på specifika platser eller , kan andra radiosändare nyttja frekvensområdet på andra platser eller tidpunkter. Kommunikation utan behov av lång räckvidd bör placeras i högre frekvensband, och det är onödigt att använda låga frekvensband för det eftersom användningar med behov av lång räckvidd behöver frekvensutrymme i de låga frekvensbanden. Så länge radiospektrum använts av människor har det haft ett värde. Radiospektrum är en nödvändig resurs för såväl kommersiella aktörer, offentlig sektor och privatanvändning och bidrar därigenom till sam- hällsekonomin. Den ökade radioanvändningen i kombination med att radiofrekvensutrymmet är begränsat har lett till ökad efterfrågan på radiotillstånd och ett högre värde för frekvensresursen. Radiospektrumanvändningen beräknas generellt bidra med av bruttonationalprodukten (BNP) i ett teknologiskt ut- Spektrum som ekonomisk tillgång vecklat samhälle.4 BNP var 2017.5 Det skulle för svenskt vidkommande innebära att radiospektrum- användningen bidrar med mellan 138 miljarder och 230 miljarder kro- nor . Att radiospektrum är en ekonomiskt värdefull resurs har också fastslagits i tidigare lagstiftningsarbeten. belyste att radiospektrum har ett betydande ekonomiskt värde genom att radiokommunikation utgör ett hjälpmedel i viss näringsverksam- het med radio som grund.6 Vidare anfördes att, som det finns stora ekonomiska värden i att kunna använda radiofrekvenser, ger radio som ett medel för masskommunikation (enkelriktad sänd- ning) också möjligheter till opinionsbildning och information av grundläggande betydelse för allmän upplysning i varjehanda ämnen och för en levande demokrati. I valet av dessa två värden kom det senare att bli tongivande för lagstiftaren vid utformningen av lagen om radiokommunikation som antogs . sker emellertid mycket av den användning som är av bety- delse för upplysning i varjehanda ämnen, som frekvensrättsutred- ningen tog sikte på, i kommersiella nät, där tillhandahållarna till en övervägande del betalat ett marknadsmässigt pris för radioanvänd- ningen genom anbudsförfaranden för radiotillstånden. Samhällets behov och beroende av radiobaserade tjänster ökar. Ju större efterfrågan är på att använda radiosändare eller andra radio- baserade tjänster, desto större krav ställs på frekvensförvaltningen för att efterfrågan ska kunna mötas. Inte minst framöver är tjänster baserade på radiospektrum nödvändiga för utveckling och tillväxt, såväl som för enskilda individer och organisationer. Således är det av yttersta vikt, att radiospektrum hanteras på ett sådant sätt att det bidrar till, och inte hämmar, utveckling. Det kan ske genom att realiserar det värde, i form av värdeskapande kom- munikationstjänster och andra radiobaserade tjänster, som radio- spektrum potentiellt kan bidra med. Likaså medför en misshushåll- ning av denna naturresurs att utveckling riskerar att hämmas. Utnyttjandet av radiospektrum har omvänt en samhällsekonomisk kostnad, vare sig det prissätts (korrekt) eller inte, genom att alterna- tiv potentiell samhällsnyttig användning hindras. 4Spectrum management – Using the airwaves for maximum social and economic benefit, and 2015. 5www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/samhallets-ekonomi/ 6SOU 1991:107, Lag om radiokommunikation m.m., s. 108. Spektrum som ekonomisk tillgång 4.3.3Nuvarande avgiftsmodell styr inte mot en samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning I nuvarande modell får inte avgifterna på radiotillstånd överstiga kost- naderna för spektrumförvaltningen. Avgifterna ska enbart täcka kost- naderna för tillsynsmyndighetens verksamhet, upp till ett takbelopp. Den verksamhet som främst ska finansieras genom avgifter utgörs primärt av tillståndsgivning och tillsynsverksamhet samt föreskri- vande verksamhet.7 Ett undantag från denna modell är de tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme (blocktillstånd) som auktioneras ut.