sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — MUCF har ett särskilt uppdrag att ta fram och för- medla kunskap om det civila samhällets villkor och utveckling, liksom att fungera som ett stöd i dialogen mellan regeringen och det civila samhällets organisationer inom politiken för det civila samhället. Myndigheten blev 2014 regeringens expertmyndighet när det gäller civilsamhällesfrågor. Myndigheten samordnar ett myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor där runt 30 berörda myndigheter deltar. För regeringens kontinuerliga dialog och samråd med det civila samhällets organisationer finns det dessutom ett s.k. Partsgemensamt forum. Partsgemensamt forum består av representanter för och cirka 20 organisationer inom det civila samhället. MUCF administrerar det partsgemensamma forumet och tar fram en skrift om dialogens resultat. Myndigheten har också regeringens upp- drag att anordna en s.k. för att säkra att dialogen förs till en mer omfattande mötesplats mellan civilsamhället och företrädare för politiken och den offentliga sektorn. 4Bidragsgivningen till det civila samhället Det övergripande syftet med utredningen är enligt kommittédirek- tiven att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formu- leras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Därför ska utredningen se över de olika demo- krativillkor som finns i statsbidragsförordningar. För att kunna genom- föra en sådan översyn är det nödvändigt att översiktligt redovisa hur den statliga bidragsgivningen till det civila samhället är organiserad. Idetta kapitel ges en sådan redogörelse och den inbegriper bl.a. stats- bidragens olika former, omfattningen av de statliga bidragen och vilka myndigheter som fördelar bidrag. I kapitlet ges även en översiktlig redogörelse av bidragsgivningen i kommuner och regioner. 4.2Allmänt om den statliga bidragsgivningen 4.2.1Varför fördelar staten bidrag till det civila samhället? Staten har fördelat bidrag till ideella organisationer under i stort sett . De stödformer som tidigt utvecklades var bidragen till allmänna möteslokaler, till folkbildningen och till ungdomsorga- nisationerna. tillkom ett stort antal bidrag inom ett flertal politikområden och bidrag började fördelas inom kom- munerna. Dessutom förändrades synsättet på motiven till de statliga bidragen . Från att tidigare främst ha för- delat bidrag utifrån socialpolitiska motiv började demokratiperspek- tivet betonas liksom föreningslivets egenvärde. Bidragsgivningen till det civila samhället tydligt när det gäller bidragen till folkbildningen och ungdomsorgani- sationerna. menade att de ideella organisationerna har en viktig roll i demokratin vilket sågs som ett motiv till att de får statligt stöd för sin verksamhet (SOU 1961:44 s. 216). Även ungdomsutredning ansåg att det viktigaste motivet för statens stöd till ungdomsorganisationerna var deras demo- kratifostrande roll (SOU 1963:67 s. 65, se även avsnitt 5.2.1). Demo- kratiperspektivet har därefter setts som en viktig anledning för staten att stödja det civila samhället och det framgår också av den målsätt- ning som gäller för politiken för det civila samhället. Utöver demokratiperspektivet motiveras bidragsgivningen ofta av den samhällsnytta som föreningarna med sin verksamhet bidrar med inom varje politikområde. Det civila samhället har en roll som utförare av tjänster och service och kan vara alternativ till eller er- sättning för den offentliga sektorns verksamhet. Ett motiv till stöd kan följaktligen vara de effekter som civilsamhällesorganisationer kan uppnå inom ett samhällsområde (se t.ex. Resultatstyrning av förenings- bidrag Ds 1997:36). De två övergripande motiven; organiseringens egenvärde och verk- samhetens samhällsnytta, avspeglar också det civila samhällets olika roller som röstbärare och som utförare. Enligt Utredningen för ett stärkt civilsamhälle kan intressekonflikter uppstå mellan dessa roller även om det inte finns någon generell motsättning mellan rollerna (SOU 2016:13 s. 76). Frågan om statens motiv för bidragsgivningen berörs i som i sitt betänkande Rörelser i tiden bedömer att det bör finnas övergripande syften för alla bidrags- former (SOU 2007:66 s. 116, se avsnitt 4.3.3). 4.2.2Begreppen bidrag och stöd Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället omfattar först och främst ekonomiska bidrag som i regel fördelas genom statliga myndigheter eller organisationer som fått i uppgift att fördela bi- drag. Ofta används begreppen bidrag och stöd för att beskriva samma företeelse. Begreppet bidrag handlar vanligen om en finansiell transaktion, dvs. pengar lämnas för uppdrag eller tjänster, medan be- greppet stöd är vidare. Ett stöd kan omfatta såväl bidrag som skatte- Bidragsgivningen till det civila samhället lättnader, kunskapsstöd eller nyttjande av vissa tjänster eller infra- struktur som staten erbjuder. får t.ex. använda kostnadsfritt för att ta in sina medlems- avgifter. En skattereduktion för gåvor till ideell verksamhet återinförs (prop. 2018/19:92). På nivå är det vanligt att ideella föreningar får stöd på så sätt att de tillåts använda möteslokaler och kultur- och idrottsanläggningar utan kost- nad. Vissa bidrag samfinansieras också av kommun, region och stat. Denna utredning ska se över den statliga bidragsgivningen till organisationer inom det civila samhället, dvs. de ekonomiska bidrag som fördelas till sådana organisationer. 4.2.3EU:s regelverk om statligt stöd Det kan vara värt att i sammanhanget beröra reglerna om statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget) som begränsar på vilket sätt det allmänna: stat, kommun och region, får lämna stöd till företag (artikel 107–109). Syftet med för- dragets statsstödsregler är att förhindra att handeln mellan medlems- staterna påverkas av förmåner som beviljats av de offentliga myndig- heterna och som skadar konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Bestämmelserna innebär ett generellt förbud mot statligt stöd. För att ett stöd ska anses oförenligt med den inre marknaden, och därmed omfattas av förbudet, krävs att ett företag ges en selektiv förmån som direkt eller indirekt finansieras med offentliga medel. Ytterligare krav är att stödet snedvrider eller hotar att snedvrida kon- kurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna (arti- kel 107.1). Statsstödsreglerna gäller i förhållande till ”företag” vilket avser varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet oavsett juri- disk form. ”Ekonomisk verksamhet” är enligt rättspraxis all verk- samhet som består i att erbjuda varor och tjänster på en viss mark- nad. Även en organisation utan vinstsyfte skulle därmed kunna anses som ett företag. Det ges undantag från förbudet genom att visst stöd enligt för- draget är eller kan anses förenligt med den inre marknaden (arti- kel 107.2 och 107.3). , som ansvarar för tillämp- ningen av , har även antagit förordningar där Bidragsgivningen till det civila samhället dels vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre mark- naden, dels stöd av mindre betydelse tillåts (kommissionens förord- ning 1407/2013 respektive 651/2014). Statligt stöd som inte om- fattas av undantagen måste anmälas till kommissionen. För att ett statligt bidrag inte ska betraktas som otillåtet statsstöd krävs att det finns ett allmännyttigt ändamål och att verksamheten används för detta ändamål. Stöd till organisationer som bedriver sociala tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är t.ex. undantagna kravet på anmälan till kommissionen. Kommissionen anser inte heller att det är otillåtet statsstöd att undanta sådana organisationer som saknar vinstsyfte från beskattning. De statliga bidragen till det civila samhällets organisationer uppgick sammanlagt till (se tabell 4.1). Av dessa lämnades till folkbildningen (dvs. folk- högskolor och studieförbund), till bistånds- organisationer i samt till de nationella idrottsförbunden. Andra stora anslag är bidrag till vägföreningar som uppgick till , till handikapporganisationer och organisationer inom det sociala området på och till ungdomsorganisationer på . Även statens stöd till trossamfunden som uppgår till ingår i summan fördelade statsbidrag. Därutöver fördelar , en myndighet under , till politiska partier. Bidragsgivningen till det civila samhället Källa: prop. 2018/19:1 utg.omr.17 s. 145. 1Tabellen visar nuvarande (2019) indelning av myndigheterna under respektive departement. 2Beloppen är uppskattade i . Redovisningen av bidragens omfattning ovan är en uppskattning. Vid varje regeringsombildning omorganiseras politikområdenas sak- frågor, vilket innebär att anslagen flyttas. Bristen på exakta uppgifter Bidragsgivningen till det civila samhället kan förklaras av att en del bidrag inte fångas upp i de uppföljningar som genomförs, bl.a. eftersom några bidragsformer inte enbart har civilsamhällesorganisationer som mottagare utan även kommuner eller företag. Dessutom är det svårt att sammanställa en fullständig redogörelse av bidragsgivningen eftersom bidrag ibland fördelas genom myndigheternas regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Vid sidan av dessa statsbidrag till det civila samhällets organisa- tioner fördelar även Allmänna arvsfonden genom Kammarkollegiet medel till det civila samhället. Allmänna arvsfonden fördelade till strax över 2 000 utvecklingsprojekt i civil- samhället 2017. De medel som Allmänna arvsfonden fördelar har tillfallit fonden genom främst arv, gåva och testamente och är på så vis inte några offentliga medel. Bidragsfördelningen har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ung- domar och personer med funktionshinder. Stöd ska i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Utöver detta kan det civila samhället också ta emot stöd från kommuner, regioner och EU. Kommunernas och regionernas bidrags- givning beskrivs översiktligt i avsnitt 4.4. Sammantaget kan den statliga bidragsgivningen till civilsamhället beskrivas som svåröverskådlig. Det finns fler än 100 olika statliga bidrag som fördelas av ett flertal bidragsgivare. I vissa fall beslutar regeringen om bidrag direkt till en civilsamhällesorganisation. Den vanligare ordningen är dock att bidrag handläggs och beslutas av myndigheter under regeringen. fördelas bidrag av cirka 40 myndigheter som sorterar under olika departement. Dessutom har några organisationer i uppdrag att fördela statliga bidrag, bl.a. , Stiftelsen , , och Svenskt Fri- luftsliv. Detta har skett genom lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksam- hetsområde, lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltnings- uppgifter inom verksamhetsområde, lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till och lagen (2010:1539) om överlämnande av vissa Bidragsgivningen till det civila samhället förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen . Statens styrning av organisationernas bidragsgivningsuppdrag sker genom de riktlinjer som regeringen beslutar om . I riktlinjerna anges de syften och verksamhetsområden som gäller för statens stöd i enlighet med respektive förordning, principer för fördelningen av statsbidraget samt hur återrapporteringen ska ske till regeringen. Statliga bidrag till det civila samhällets organisationer aviseras huvudsakligen i budgetpropositionen och beslutas i myndigheternas regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Villkoren för ett bidrag anges som regel i den förordning som avser det specifika bidraget. Ett fåtal bidrag såsom stödet till trossamfund, partibidragen och stödet från Allmänna arvsfonden regleras i lag. fördelas bidrag till civilsamhället med stöd av cirka 80 statsbidragsförord- ningar. En del av bidragen fördelas emellertid utan stöd av förordning. Myndigheterna beslutar i de fallen om bidrag med stöd av de uppdrag de fått i sina regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Sådana uppdrag har ett flertal myndigheter, t.ex. , , , , Natur- vårdsverket, och . Sida fördelar bidrag till biståndsorganisationerna i enlighet med ramavtal. Bidrag som för- delas utan förordning är ofta sådana som gäller för en begränsad tid eller som är riktade satsningar. Enligt regeringsformen (8 kap. 1 §) ska föreskrifter alltid meddelas av regeringen genom förordning. Regleringen innebär att villkor för bidrag inte får föreskrivas i regleringsbrev. Bidrag som fördelas av myndigheter med stöd av regleringsbrev eller regeringsbeslut saknar därmed tydliga föreskrifter från regeringen om vilka villkor som ska gälla för bidraget. Antalet förordningsstyrda bidrag har ökat , delvis mot bakgrund av grundlagsförändringar och att det av propositionen En politik för det civila samhället framgår att större och permanenta bidrag bör fördelas genom förordningar (prop. 2009/10:55 s. 138). I tabell 4.2 redovisas bidragsfördelande myndigheter och organi- sationer samt deras bidragsområden. Eftersom antalet bidrag är om- fattande och kontinuerligt förändras genom att bidrag tillkommer eller upphör är inte tabellen uttömmande. Bidragsgivningen till det civila samhället Bidragsgivningen till det civila samhället 1De 21 olika länsstyrelserna räknas här som en myndighet. Bidragsgivningen till det civila samhället Statsbidrag lämnas generellt sett i tre bidragsformer; organisations- bidrag, verksamhetsbidrag eller projektbidrag. Bidrag kan också läm- nas i form av uppdragsersättning eller anläggningsbidrag. Uppdrags- ersättning är en ersättning som ofta styrs av ett uppdrag eller avtal. Anläggningsbidrag är bidrag till köp, nybyggnad, ombyggnad eller upprustning av lokal för ideell verksamhet. Ett organisationsbidrag är ett generellt bidrag som inte avgränsas till särskilda verksamheter. Det fördelas i regel utifrån vissa grund- läggande villkor, t.ex. att organisationen ska ha ett visst antal med- lemmar och vara demokratiskt uppbyggd, men det ställs inte några mätbara mål eller krav på uppföljning av effekter och resultat. Ett organisationsbidrag brukar beskrivas som ett bidrag som ges för vad organisationen är och inte för vad den gör. Ett verksamhetsbidrag är ett riktat bidrag till en viss eller till flera angivna verksamheter som organisationen bedriver, medan ett projektbidrag är ett riktat bidrag till ett projekt, dvs. till en tidsmässigt avgränsad verksamhet. Ett projektbidrag kan också ges som ett stöd för att sätta i gång en verk- samhet. Det finns emellertid ingen allmängiltig definition av dessa bidragsformer och bidragsgivarna kan definiera bidragsformerna på olika sätt. Vissa verksamhetsbidrag har karaktären av ett organisations- bidrag medan andra är att betrakta som projektbidrag. Anläggnings- bidrag definieras också ibland som ett projektbidrag. I propositionen En politik för det civila samhället gör regeringen bedömningen att andelen organisationsbidrag och liknande generella bidrag bör öka i förhållande till mer detaljstyrda bidrag såsom projekt- bidrag (prop. 2009/10:55 s. 138). Enligt samman- ställning lämnades av de statliga bidragen 2017 som generella bidrag, dvs. organisations- och verksamhetsbidrag. Andelen organisa- tions- och verksamhetsbidrag hade då ökat (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 17, s. 145). Det finns ingen aktuell sammanställning över fördelningen mellan alla olika bidragsformer, men enligt en kartlägg- ning utgjorde verksamhetsbidragen , projekt- bidragen , uppdragsersättningarna och organisa- tionsbidragen av det totala bidragsbeloppet (prop. 2009/10:55 s. 133 f.). Bidragsgivningen till det civila samhället 4.3.1Strävan efter enhetlighet i bidragssystemen växte en mer omfattande bidragsgivning till fören- ingslivet fram. Olika bidragsformer etablerades inom olika politik- områden och bristen på samordning ledde till att det ofta ställdes olika villkor inom bidragsformerna. När en första översyn av de stat- liga bidragen till folkrörelserna gjordes 1977 framkom en bild av en splittrad och svåröverskådlig bidragsgivning. Det saknades ofta klara normer och bidragskriterier, vilket gjorde det svårt för de bidrags- fördelande myndigheterna att fördela medel rättvist (SOU 1979:60 s. 94). Dessutom fördelades bidragen av ett flertal myndigheter. För att få till ett enklare, enhetligare och rättvisare stöd föreslogs att en myndighet borde få ett övergripande ansvar för bidragsgivningen (a.a. s. 5). Även av Folkrörelseutredning framgick att det fanns ett stort antal regler och förordningar kring bidragsgivningen och att staten saknade en samlad syn på bidragsgivningen (SOU 1988:39 s. 7). Utredningen förespråkade inte att bidragsgivningen skulle samlas under en myndighet, men att vissa gemensamma principer borde bli vägledande och att samordningen av bidragsgivningen inom borde stärkas (a.a. s. 13 f.). Den efterföljande Utredningen om bidrag till ideella organisationer ansåg i sitt betänkande Organisationernas bidrag att det inte var möjligt att nå en strikt enhetlighet eftersom området var så mångskiftande och vittomfattande (SOU 1993:71 s. 64). Även , som också hade till upp- drag att utreda villkoren i statsbidragen, menade i sitt betänkande Rörelser i tiden att staten borde avstå från att försöka strömlinje- forma de olika bidrags- och stödsystemen. Bidragssystemen måste anpassas efter de olika sektorernas behov och dessutom skiljer sig regler och tillämpningar åt mellan olika myndigheter. Enligt utred- ningen innebär dessutom en strävan efter likhet inte nödvändigtvis ökad rättvisa och det vore inte heller önskvärt utifrån föreningarnas behov av oberoende och självständighet (SOU 2007:66 s. 112). Ut- redningen ansåg däremot att en mer enhetlig termologi i bidrags- givningen skulle eftersträvas och att några gemensamma principer för styrningen liksom strukturella villkor skulle utformas (a.a. s. 128). Bidragsgivningen till det civila samhället Regeringen delade den bedömningen och i den efterföljande pro- positionen En politik för det civila samhället slås ett antal sådana prin- ciper och villkor fast, vilka redovisas översiktligt i avsnitt 4.3.4. 4.3.2Värnandet av organisationernas självständighet, oberoende och roll i demokratin När såg över bidragsgivningen till det civila samhället 2007 konstaterade den att kraven på resultatstyrning och uppföljning av statsfinansierad verksamhet hade ökat . Däremot hade det inte sedan folkrörelsepolitiken inrät- tades formulerats några generella riktlinjer för bidragen till ideella organisationer. Resultatstyrningen för dessa bidrag hade snarare blivit mindre tydlig , vilket enligt utredningen delvis be- rodde på att styrningen överlämnats till myndigheter inom respektive verksamhetsområde (SOU 2007:66 s. 114 f.). resonerade utredningen kring att det kunde finnas en inbyggd konflikt mellan statens strävan att åstadkomma mål- och resultatstyrning och önskan om att värna om det civila samhällets oberoende och självständighet. Alltför detaljerade mål skulle kunna innebära att de ideella organisationerna blir utförare av en offentlig verksamhet och att de därmed förlorar sitt oberoende, medan en brist på tydliga mål gör att det inte går att ställa några krav på att de medel som fördelas går till den verksamhet de är avsedda för (a.a. s. 115). Att bidragsgivningen sker enligt tydligt formulerade mål och villkor ger förutsättningar för likvärdighet och rättssäker- het, vilket i sig har betydelse för legitimiteten för bidragen i sam- hället (se t.ex. ESV 2015). Respekten för civilsamhällesorganisationernas självständighet och oberoende fastslogs också i propositionen En politik för det civila samhället som en av de sex principer som skulle gälla för upp- följningen av politiken. Detta innebär bl.a. att organisationerna ska kunna bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inbland- ning samt att den statliga styrningen genom bidrag inte blir alltför omfattande (prop. 2009/10:55 s. 55). Målsättningar för bidrag måste därför utformas med hänsyn till föreningslivets oberoende. Även Utredningen för ett stärkt civilsamhälle betonar betydelsen av att det offentliga värnar om organisationernas självständighet i Bidragsgivningen till det civila samhället bidragsgivningen och ger det civila samhället ekonomiska förutsätt- ningar att utöva rollen som röstbärare. Enligt utredningen bör det offentliga därför prioritera organisationsbidrag framför verksam- hets- och projektbidrag (SOU 2016:13 s. 158 f.). Som ett led i ut- redningens förslag gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att utreda hur statliga bidrag till stöd för det civila samhällets organi- sationer kan bli mer långsiktiga, förutsägbara och enhetliga. I den departementspromemoria som utredaren överlämnade görs bedöm- ningen att en viktig förutsättning för att organisationer i det civila samhället ska kunna fylla den centrala roll de har i demokratin är att de har en grundtrygghet i sin finansiering. Därför föreslår utredaren att vissa bidrag ska kunna beslutas för än aktuellt budgetår utifrån ett medgivet bemyndigande (Ds 2018:13). 4.3.3Gällande principer för bidragsgivningen Mot bakgrund av den diskussion om målstyrning och värnandet av oberoende som fördes i föreslogs ett antal generella principer för styrningen av bidragen (SOU 2007:66 s. 128). Dessa lade också grunden för de bedömningar som regeringen gjorde i propositionen En politik för det civila samhället. Enligt prin- ciperna bör de större och mer permanenta bidragen grunda sig på förordningar och inte ges genom regeringsbeslut eller reglerings- brev. Det bör vidare finnas övergripande syften för alla bidrag. Genom att ange klara och tydliga motiv till varför bidrag ges blir bidragen tillgängliga för allmänheten. Det blir därigenom också möjligt att utvärdera och ompröva bidragen. Vidare bör det finnas mätbara mål för alla bidragsformer, förutom när det gäller organisationsbidraget. Medan det övergripande motivet visar varför staten fördelar ett bi- drag handlar målsättningen om vad man vill uppnå med ett bidrag (prop. 2009/10:55 s. 145). Bedömningar av resultat och effekter bör också göras av alla bi- drag, förutom för organisationsbidragen där mer övergripande utvär- deringar bör göras i stället. Enligt propositionen bör dock målsätt- ningar för bidrag utformas med hänsyn till föreningslivets oberoende. Organisationerna ska kunna bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll och inblandning samt att den statliga styrningen blir alltför omfattande (a. prop. s. 55). Bidragsgivningen till det civila samhället Utöver dessa principer bör återrapporteringskrav liksom krav på god redovisning ställas på alla bidragsmottagande organisationer. Obe- roende utvärderingar bör också göras för alla bidrag (a. prop. s. 147). 4.3.4Strukturella villkor för bidragen Mot bakgrund av förslagen i gjorde reger- ingen i propositionen En politik för det civila samhället bedömningen att ett antal strukturella villkor bör gälla som förutsättningar för alla statliga organisationsbidrag och andra statliga bidrag av liknande karaktär (prop. 2009/10:55 s. 148). Enligt bedömningen bör bidrag endast lämnas till en organisation som: –har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle –är demokratiskt uppbyggd, –i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling, –har en riksomfattande organisation med lokal eller regionalt för- ankrad verksamhet eller har ett riksintresse, –har ett antal enskilda medlemmar eller är en sammanslutning av organisationer som har enskilda medlemmar, –har bedrivit verksamhet under , och –inte har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Krono- fogdemyndigheten eller är i likvidation eller försatt i konkurs.