sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Utöver organisa- tionsfrågor bör det i översynen också ingå att se över finansiärernas arbetssätt och val av finansieringsformer för att även i dessa delar säkerställa att de statliga medlen fördelas på ett ändamålsenligt sätt och med hög kvalitet oavsett finansieringens inriktning. En särskild fråga för översynen att belysa är hur större infrastrukturer bör finan- sieras för att säkerställa en ändamålsenlig finansiering och god tillgång för forskare och aktörer från näringsliv och offentlig sektor. Ett av syftena med vår utredning är att tydliggöra anslagsfinansieringens roll i forskningens finansiering. Vår ambition är att den översyn vi föreslår på samma sätt ska tydliggöra den externa finansieringens roll och slå fast vilka övergripande principer som ska gälla för att den ska ge bästa resultat. I avvaktan på en sådan översyn är det viktigt att den positiva ut- veckling som vi kan skönja mot ökad samordning mellan finansiärerna och ökad dialog mellan finansiärer och lärosäten fortsätter. All statlig extern forskningsfinansiering bör enligt vår mening ha ett långsiktigt perspektiv, präglas av transparens och säkerställa hög kvalitet i bered- ningsprocesserna. Statliga forskningsfinansiärer bör samordna sina administrativa rutiner samt uppföljning och utvärdering. Det är också angeläget att den externa finansieringen inte påverkar lärosätets sam- lade verksamhet negativt, t.ex. genom att de forskare som tilldelas bidrag inte ges möjlighet att delta i utbildningen. 7.1Ökade förväntningar på samverkan och samhällspåverkan Lärosätenas samverkan med det omgivande samhället i vid mening har alltid utgjort en grundpelare i lärosätenas arbete och varit en självklar del av såväl utbildning som forskning. Som och konsta- terar så har högskolan, som delar av en offentlig styrning och bero- ende av offentlig finansiering, varit en integrerad och pådrivande aktör i samhället, med nära anknytning till skola, näringsliv, stad, politik och kultur.1 har förväntningarna ökat i takt med högsko- lans ökade omfattning och roll i samhället, vilket framgår i kapitel 2. Utvecklingen av högskolans samverkan med omgivande samhälle har haft en central roll i den svenska högskolepolitiken men även inom andra politikområden. En rad utredningar och samt- liga forskningspolitiska propositioner har lyft fram sam- verkan på olika sätt: som ett medel för demokratiutveckling, kvali- tetsutveckling av kärnverksamheten, näringslivets utveckling och konkurrenskraft och som ett sätt att möta globala och samhälleliga utmaningar. Den senaste propositionen för forskning och innovation, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50), är ett aktuellt och belysande exempel. Samverkan och samhällspåverkan lyfts här som ett av tre prioriterade delmål: För att att ska fortsätta vara ett framstående forsknings- och innovationsland måste samverkan mellan universitet och högskolor, näringsliv och det övriga samhället stärkas och förnyas i hela landet.2 1Benner & (2015). 2016/17:50, s. 20. Ett starkt fokus på samverkan är ingen specifikt svensk företeelse utan ansluter i hög grad till en internationell utveckling där inte minst EU lyfter fram att samverkan, forskningens nyttiggörande och innovation är viktiga medel för att stärka EU:s konkurrenskraft.3 De successiva förändringarna av högskolelagen (1992:1434) röran- de samverkan, som beskrivits i kapitel 2, är ett av flera uttryck för hur de politiska förväntningarna på högskolan att kunna bidra till sam- hällets utveckling har accentuerats . Andra exempel är infö- rande av holdingbolag och andra strukturer för högskolans medver- kan i innovationssystemet, samt att externa finansiärer (nationella och internationella) i allt högre grad ställt krav på att forskningen ska bedrivas i samverkan och/eller ska visa på tydlig tillämpning. Här kan samt , som finansierat verksamhet vid högskolor och nya universitet, lyftas fram som belysande exempel. Gemensamt för den nationella och internationella politiken inom området är att det finns en underliggande övertygelse om att ökad samverkan kan bidra till en positiv samhällsutveckling. Vidare finns en uppfattning att utbildningens och forskningens kvalitet och rele- vans stärks genom att på ett strukturerat och ömsesidigt sätt sam- verka med externa aktörer. Denna förväntning på hur akademin kan bidra i samhälls- utvecklingen menar vi ligger i linje med högskolans grundläggande samhällsansvar som vi har beskrivit i kapitel 4. Det bör finnas tydliga förväntningar på lärosätena och lärarna att bidra till att den kunskap och kompetens som skapas kommer till nytta i samhället på olika sätt. All samverkan innebär någon typ av interaktion med en annan part som ofta har egna målsättningar och förväntningar. Här finns en potentiell risk för olika typer av intressekonflikter. Högskolans samverkansarbete måste därför ske med beaktande och med utgångspunkt i de akademiska grundvärden som redogjorts för i kapitel 4. I de följande avsnitten kommer vi att presentera hur styrningen av högskolan bör utformas för att främja lärosätenas samverkans- arbete på ett ändamålsenligt sätt. Vi fördjupar oss dock inte i hög- skolans roll i innovationssystemet, som vi menar bör vara föremål 3Ett belysande exempel på detta är den s.k. Lissabonstrategin som fokuserade just på EU:s konkurrenskraft. Ett mer aktuellt exempel är det åttonde ramprogrammet Horizon 2020 som särskilt betonar innovation och forskningens betydelse för att lösa samhälleliga utmaningar. för fortsatt utredningsarbete4. Begreppet samverkan är mångfacet- terat och historiskt föremål för en rad tolkningar, vilket vi menar delvis har försvårat styrningen och det konkreta utvecklingsarbetet inom området. Vi inleder kapitlet med frågan om hur uppgiften att samverka, informera och nyttiggöra forskningsresultat anges i lagen och föreslår en ny formulering som bättre fångar bredden i högsko- lans samhällsansvar. Därefter diskuteras hur samverkan och sam- hällspåverkan kan mätas, och vi föreslår att uppföljning och utvär- dering av lärosätenas arbete med samverkan och samhällspåverkan sker dels inom ramen för kvalitetssäkringssystemet, dels inom ramen för överenskommelserna. När det gäller finansiell styrning menar vi att en samlad samverkansparameter i resurstilldelningssystemet inte är ändamålsenlig, men att regeringen med fördel kan göra mer riktade satsningar. 7.2Förslag till en ny formulering i högskolelagen •Regeringen tar initiativ till att förändra lydelsen i 1 kap. 2 § hög- skolelagen (1992:1434) så att det anges att det i högskolornas uppgift ska ingå att samverka med det omgivande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid hög- skolan kommer samhället till nytta. Såsom framgår i kapitel 2 har regleringen i högskolelagen (1992:1434) rörande samverkansuppgiften successivt preciserats och utvecklats. Lärosätenas övergripande uppdrag regleras i högskolelagen (1992:1434) där det i 1 kap. 2 § anges: 4Se avsnitt 7.8 i detta kapitel där vi föreslår att högskolans roll i innovationssystemet belyses i en särskild utredning. Staten ska som huvudman anordna högskolor för 1.utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad vetenskap, och 2.forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete. I högskolornas uppgift ska det ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forsk- ningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Det sista stycket, som kan sägas övergripande definiera den samlade samverkansuppgiften, visar på att samverkan består av olika delar. Förutom samverkan som innebär en ömsesidig relation mellan läro- sätet och en eller flera externa aktörer så anges att högskolan ska informera om sin verksamhet samt verka för forskningens nyttig- görande (inklusive innovationsarbete). Dessa två senare delar förut- sätter inte alltid en direkt ömsesidig relation, och sätter fokus mer på faktisk samhällspåverkan än på samverkan som aktivitet eller metod. Vi kan alltså tala om samverkan som ett medel för utbild- ningens och forskningens samhällspåverkan. En positiv samhälls- påverkan kan förstärkas dels genom att samverkan bidrar till utbild- ningens och forskningens kvalitet och relevans, dels genom aktiva insatser för att sprida kunskap och kompetens och bidra till dess praktiska tillämpning. Vi menar att högskolelagens nuvarande formulering är för be- gränsad när det gäller att beskriva högskolans faktiska roll och ansvar att bidra med samhällsnytta i bred mening. Ett ensidigt fokus på forskningsresultat och information menar vi inte speglar högskolans samlade och faktiska verksamhet. För det första är det senaste tillägget, att ”verka för att forsknings- resultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta”, en onödigt snäv avgränsning i förhållande till högskolans samhällsansvar. Ändringen tillkom efter förslag av , som bedömde att för- värv och nyttiggörande av forskningsresultat inte inrymdes i läro- sätenas uppgift som den tidigare formulerades och att det därför behövdes en ny bestämmelse. Denna ansåg utredningen medföra en ny och egen uppgift vid sidan av forskning och utbildning.5 Reger- ingen ansåg att uppgiften att verka för att forskningsresultat kom- mer till nytta visserligen kunde ses som en naturlig del av högskolans befintliga samverkans- och informationsuppgift, men att det ändå borde förtydligas. Till skillnad från utredningen ansåg regeringen att även detta borde ses som en integrerad del av högskolans samlade uppgift. Även om kommersialisering stod i fokus för UHFOR- utredningen framhöll såväl utredningen som regeringen att nyttig- görande också kan innebära att information om forskningsresultat finner sin väg ut i samhället och den övriga forskarvärlden och där väcker intresse för vidareutveckling av liknande eller bättre idéer.6 Utifrån ett sådant integrerat och kumulativt synsätt menar vi att bestämmelsen borde ha fått en bredare formulering.7 Den kunskap och kompetens som finns vid universitet och högskolor är bredare än vad som går att hänföra till specifika forskningsresultat, och läro- sätenas ansvar med att föra ut kunskap och bidra till att den omsätts till samhällsnytta bör inte begränsas till enbart ursprungliga forsk- ningsresultat från det egna lärosätet utan avse den kunskap och kom- petens som högskolans lärare, forskare och studenter skapar eller tillägnar sig inom ramen för utbildnings- och forskningsverksam- heten. Den bör inte heller begränsas till forskningen; i diskussionen om samhällspåverkan saknas ofta hela den betydelse som utbild- ningen har för samhällspåverkan. När det gäller uppgiften att informera om verksamheten kan den anses otydlig. Formuleringen är likartad med det krav som alla myn- digheter har enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) att till- handahålla information om verksamheten, men högskolelagens krav bör anses vara mer långtgående. Varken begreppet ”samverkan” eller ”information” kan självklart anses omfatta centrala delar i samhälls- ansvaret såsom högskolans folkbildningsuppgift samt det ansvar som högskolan har i att vara en kritisk röst i samhället. Vi menar att en bredare formulerad uppgift att verka för att kunskap och kompe- tens kommer samhället till nytta naturligt skulle omfatta även olika former av information, och att information därför inte behöver näm- nas särskilt i högskolelagen. Vi menar att det fortsatt bör anges i högskolelagen att lärosätena ska samverka med det omgivande samhället. Utifrån ett resonemang om samverkan som ett medel för samhällspåverkan kunde man möjli- gen ifrågasätta behovet av detta. Samverkan är dock viktigt inte minst för lärosätenas mottagande av erfarenheter och problem utifrån och bör därför anges särskilt. 2008/09:50 s. 117–118. 7Den tidigare formuleringen att ”sprida kännedom om verksamheten samt om hur sådana kun- skaper och erfarenheter som har vunnits i verksamheten ska kunna tillämpas” var jämförelsevis bredare. Med anledning av ovanstående föreslår vi att regeringen tar initia- tiv till en lagändring, inklusive det ytterligare beredningsarbete som kan behövas, i syfte att högskolans samlade verksamhet och ansvar för samhällspåverkan tydligare ska framgå. Vi föreslår att lydelsen i högskolelagen bör vara: I högskolornas uppgift ska det ingå att samverka med det omgivande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid högskolan kommer samhället till nytta. 7.3Hur kan samverkan och samhällspåverkan bedömas? När man betraktar den samlade samverkansuppgiften är det tydligt att uppgiften på konkret nivå består av en mycket stor spännvidd av aktiviteter.8 Dessa aktiviteter, sett ur ett lärosätesperspektiv, kan se olika ut beroende på ämnesområde, utbildningsmix, olika forsknings- traditioner och inriktningar, lärosätesprofil samt vilka omgivande aktörer som finns inom lärosätets verksamhetsområde. Detta kan gälla allt från rena bildningsinsatser för en allmänhet till etablerade forsk- ningssamarbeten med enskilda företag eller utbyten mellan forskare, offentliga aktörer och näringsliv t.ex. genom gemensamma projekt eller öppna forum. Det kan gälla indirekt påverkan genom spridning av grundforskningsresultat vars kortsiktiga tillämpning är oklar men som kan ha stor långsiktig betydelse till uppdragsutbildning som ett svar på ett konkret kompetensutveckling för en specifik personalgrupp. Olika försök har gjorts att dela in samverkan i olika aspekter. I utvärderingar av högskolans samverkan användes exempelvis en tredelning i samverkan för demokrati- utveckling, för kunskapsutveckling och tillväxt, samt för bättre utbildning.9 I en senare forskningsöversikt över samverkansmönster publicerad av menar författarna, utifrån en sammanställning av olika kategoriseringar av samverkansmönster, att samverkan kan inordnas i fyra huvudkategorier: Samverkan vid tekniköverföring, Forskningssamverkan, Utbildningssamverkan samt Övrig utåtriktad 8Se exempelvis (2005) och (2014). 9Högskoleverket (2004) (2008b). samverkan.10 Dessa kategorier kan sedan inordnas i en mängd under- kategorier som speglar olika typer av aktiviteter. Liknande katego- riseringar har gjorts av andra forskare och myndigheter.11 Vi kan alltså konstatera att samverkan kan ta sig en mängd olika uttryck, vilket enligt vår mening får två viktiga konsekvenser. Å ena sidan behöver styrningen utformas med hänsyn till denna bredd och inte avgränsa högskolans samhällsansvar till exempelvis enbart närings- livsutveckling. Å andra sidan behövs ofta en precisering av begreppet för att tala om samverkan i meningsfulla termer. Risken är annars att styrningen greppar över ett för stort område som saknar relevans när det gäller styrning, kvalitet, incitament och uppföljning. Om högskolans verksamhet ska bidra till en positiv samhälls- utveckling så är det också rimligt att på olika sätt försöka bedöma effekterna utanför lärosätena. Olika modeller tillämpas i olika länder för att försöka bedöma de direkta och indirekta effekterna av läro- sätenas verksamhet. Flera länder använder utvärderingsmodeller där bedömning av forskningens samhällspåverkan ingår i kvalitetssäk- ringssystemet, och i vissa fall även utgör grund för medelstilldelning.12 En del i bedömningen av lärosätenas samverkan är att försöka samla in olika aktörers faktiska och upplevda nytta av den forskning och, utbildning och insatser för nyttiggörande som utförs på läro- säten. Den av utvecklade modellen för bedömning av läro- sätenas samverksarbete som beskrivs i avsnitt 7.6 utgjorde ett försök att i ett nationellt sammanhang tillämpa en modell där just medaktö- rer får bedöma lärosätenas samverkansarbete.13 Det finns dock en rad svårigheter att bedöma effekterna av sam- verkansarbetet. I och högskolors sam- verkansmönster och dess effekter görs en nationell och internationell litteraturgenomgång av den forskning som studerat effekter på olika samverkansprocesser. Författarna sammanfattar sin genomgång med att konstatera att: 10Vinnova (2014), s. 9–10. 11Se t.ex. Petrusson (2015) och de underlagsrapporter från Vetenskap & Allmänhet som beskrivs i avsnitt 7.6 nedan. 12Det mest kända är kvalitetsutvärderingssystemet REF i där forskningens genomslag (impact) har direkt påverkan på anslagsfördelningen. Även och är exempel på länder som har ett liknande system med expertpaneler som bedömer forskningens impact. 13Även i förslag till kvalitetssystem (FOKUS) fanns en komponent där forskningens genomslag och relevans skulle bedömas av särskilt utsedda paneler. Se Veten- skapsrådet (2014). som litteraturöversikten lyfter fram ett antal typeffekter av samverkansmönster, framträder även stora svårigheter med att identi- fiera och värdera effekter. Detta beror på att många effekter är subtila och att samverkansaktiviteterna är nära sammanflätade med varandra och med andra aktörers agerande. Effekten påverkas således av kontex- tuella förutsättningar som kan vara svåra för UoH, eller andra samver- kansparter att påverka, såsom motivation, stödsystem, omvärldens driv- krafter och påtryckningar, regioner och branschers förutsättningar att samverka, samt olika ämnesområdens karaktär. Dessutom värderar olika parter effekterna av samverkan på olika sätt.14 Ett ytterligare exempel på att det är svårt att mäta effekterna ges av i sin rapportering av ett regeringsuppdrag att ta fram indikatorer till stöd för att följa de forskningspolitiska målen. I upp- draget ingick bland annat att ta fram indikatorer för samverkan och samhällspåverkan. I slutrapportens sammanfattning anger Vetenskaps- rådet att: Samverkan och samhällspåverkan sker på många sätt när det kommer till forskning. Det kan konstateras att det inte finns indikatorer som på ett fullödigt sätt beskriver detta. Det bör därför beaktas att de föreslag- na indikatorerna mer än på andra områden bara beskriver en begränsad del av samverkan och samhällspåverkan. Det är vidare så att det som är möjligt att forma indikatorer för i många fall främst är förutsättningar för det som önskas beskrivas.15 Vi menar att det är relevant att bedöma de effekter som lärosätenas samverkansprocesser (och övrig verksamhet) har på det omgivande samhället. Vi vill dock betona vikten av att utvärderingar görs på ett sådant sätt att resultaten både är användbara av lärosätena själva och ger värdefull information för regeringen och omvärlden, och så att de inte ger oönskade styreffekter. Bland annat är det viktigt att utvärderingar inte blir likriktande, givet uppgiftens mångfacetterade karaktär och den målsättning som uttrycks i våra direktiv att varje lärosäte ska kunna stärka samverkan utifrån sina specifika förutsätt- ningar. högskolesystem med lärosäten med mycket stora skillnader och skilda förutsättningar gör detta än viktigare. Som vi beskrivit ovan kan modeller som bedömer samverkan och samhällspåverkan inte enkelt reduceras till kvantitativa indikatorer eller enkla kvalitativa bedömningar. Ett system som syftar till att jäm- 14Vinnova (2014), s. 5–6. 15Vetenskapsrådet (2018b), s. 3. föra och rangordna alla lärosätens samlade samverkan och samhälls- påverkan med tillräcklig kvalitet och legitimitet skulle enligt oss inne- bära en mycket omfattande administrativ överbyggnad och utvärder- ingsapparat med svåra metodologiska avvägningar som tar hänsyn till lärosätenas kontext och inriktning. Vi menar också att kostnaden för ett sådant system förmodligen överskrider de vinster i form av tyd- liga bedömningar som skulle kunna åstadkommas.16 Vi menar vidare att sådana system kan missa eller underskatta den samhällseffekt som högskolan grunduppgift att utbilda studenter, som genom kompetens bidrar till samhällets utveckling, innebär. Vi föreslår därför i det föl- jande att uppföljning och utvärdering av lärosätenas arbete med sam- verkan och samhällspåverkan sker dels inom ramen för kvalitetssäk- ringssystemet (7.4), dels inom ramen för överenskommelserna (7.5). När det gäller finansiell styrning menar vi att en samlad samverkans- parameter i resurstilldelningssystemet inte är ändamålsenligt, men att regeringen med fördel kan göra mer riktade satsningar (7.6). Ett relativt nytt område för bedömning av högskolans samhälls- påverkan utgörs av så kallade altmetritska undersökningar. I korthet innebär detta att forskningsresultats genomslag i publika medier och sociala forum mäts. Även om det pågår en utveckling att kvalitets- säkra metoderna är den samlade bedömningen att resultatet av dessa undersökningar inte kan ligga till grund för att på ett rättvist sätt mäta lärosätenas samhällspåverkan.17 16I förslag till nytt kvalitetssystem (FOKUS) görs en redovisning av inter- nationella erfarenheter. (2014). 17Se exempelvis Bornmann (2017) för en diskussion om hur man kan mäta genomslag för olika typer av publiceringar och forskningsresultat. 7.4Samverkan som en del av ett nationellt kvalitetssäkringssystem •Bedömning och uppföljning av lärosätenas samverkansarbete primärt sker inom ramen för det nationella kvalitetssäkrings- systemet för utbildning och forskning med UKÄ som ansva- rig myndighet. •Regeringen kan för att få en samlad nationell bild av specifika områden ge UKÄ i uppdrag att genomföra tematiska utvär- deringar. Vi menar att det finns en grundläggande samsyn om att betrakta samverkan som en integrerad del av högskolans traditionella upp- gifter forskning och utbildning. har i sin metodutveckling av bedömning av lärosätenas samlade samverkansarbete definierat samverkan som …en interaktiv process som skapar ömsesidig nytta, både för lärosäten och samverkanspartners. Samverkan ses inte som en enskild verksamhet utan som integrerad i lärosätenas kärnverksamhet.18 Synsättet har också stöd i det policydokument som SUHF:s expert- grupp för samverkan har sammanställt där man anger att Samverkan är en integrerad del av – och enbart relevant i relation till – lärosätenas forskning eller utbildning ... Detta synsätt har betydelse för hur samverkan bör beskrivas, följas upp och värderas liksom hur sam- verkansuppgiften ska premieras i samband med meritvärdering på indi- vidnivå eller ekonomiska incitament.19 Vi menar att det är viktigt att betona samverkan och samhällspå- verkan som en integrerad del av högskolans forsknings- och utbild- ningsuppgift som motvikt till den föreställning som fortfarande finns att se samverkan som en tredje uppgift vid sidan om utbildning och forskning. Detta integrativa sätt att se på den samlade samver- kansuppgiften innebär enligt oss att bedömning och kvalitetssäkring 18Vinnova (2016), s. 2. 19SUHF (2018a). följaktligen bör ske inom ramen för ordinarie kvalitetssystem. Läro- sätenas samverkansarbete med arbetslivet finns redan med som ett bedömningsområde för utbildning i det nationella kvalitetssystemet som implementeras.20 På samma sätt har UKÄ i sitt förslag till kvalitetssäkringsarbete av forskning föreslagit att forskningens sam- verkan och forskningens nyttiggörande bör inkluderas i gransk- ningen av forskningens kvalitetssäkring.21 Vi stöder utvecklingen av att samverkan som relaterar till utbild- ning och forskning blir integrerade delar av det nationella kvalitets- säkringssystemet för utbildning och forskning. Vi menar att en integration av viktiga samverkansaspekter22 till ordinarie kvalitets- system förväntas få legitimitet i högskolan och vara en internt starkt motiverande faktor för den fortsatta utvecklingen. Vi menar vidare att en sådan utveckling kan utgå ifrån och anpassas till olika läro- sätens och miljöers specifika profil och förutsättningar. Att UKÄ får ett tydligt ansvar för uppföljning av samverkan som relaterar till kvalitetssystemet menar vi också kan stärka bedöm- ningsgrunderna och uppföljningen av området. Vi menar vidare att regeringen också kan ge UKÄ i uppdrag att genomföra tematiska utvärderingar av olika delar av lärosätenas samverkansarbete vid behov av nationella jämförelser. 7.5Styrning och uppföljning genom överenskommelser