sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — Arbetsförmedlingen, och uttrycker inte ett specifikt ansvar för att motverka felaktiga utbetalningar, men de menar att ansvaret följer av att cheferna har ansvar för verksamheten. Det finns även exempel på övergripande stödfunktioner inom myndigheterna som har någon form av ett övergripande ansvar för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Pensions- myndigheten har en funktion med strategiskt ansvar för frågor rörande arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Ekonomiavdelningen på förvaltningsavdel- ningen har ett samordningsansvar för frågan på Arbetsförmedlingen. På har Avdelningen för analys och prognos ansvar för att förvalta och utveckla modellen för systematisk kvalitetsutveckling där riskhanteringen för felaktiga utbetalningar ingår. Perspektivet felaktiga utbetalningar hanteras inom olika delar i myndigheterna. Att ansvaret för felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna kan bidra till en bristande helhetssyn och att sambandet med korrekta utbetalningar och bidragsbrott inte alltid är tydligt. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar kan också uppfattas på olika sätt inom myndigheterna. I kartläggningen framkommer även att styrsignaler kan komma från olika håll i myndigheten. Det har också framkommit att handläggare uppfattar arbetet med att polisanmäla misstänkta bidragsbrott som tidskrävande och meningslöst eftersom anmälningarna ofta läggs ner. Det har också framförts att det upplevs som svårt att få ut uppgifter från andra myndigheter trots att det finns lagstöd för det. Handläggare har även framfört att det är det både är tidskrävande och ökar risken för fel när it-stöd utvecklas och handläggningen behöver ske i parallella systemstöd. Alla myndigheterna arbetar med att motverka felaktiga utbetalningar men det saknas en övergripande samordning av uppgiften på myndigheterna Myndigheterna gör olika former av riskanalyser i verksamheten och följer upp och utvecklar kvaliteten i handläggningen. Myndigheterna genomför också olika kontroller före och efter utbetalning samt handläggning pågår. Dessutom har myndigheterna olika stöd för handläggningen. De fem utbetalande myndigheterna är internrevisionsmyndigheter och ska tillämpa förordningen om intern styrning och kontroll. I arbetet med intern styrning och kontroll är riskanalysarbetet viktigt och centralt. Riskanalyser inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll görs på flera olika nivåer inom myndigheterna, men inte på ett sådant sätt att de fångar riskerna för felaktiga utbetalningar samlat för myndigheten. Alla myndigheter gör även någon form av riskanalys för felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen gör ibland fördjupade risk- analyser som kan gälla felaktiga utbetalningar. gör riskanalyser för felaktiga utbetalningar inom ramen för modellen för systematisk kvalitetsutveckling. Dessa riskanalyser görs per förmån och täcker merparten av myndighetens utbetalningar. CSN gör ingen specifik riskanalys, men perspektivet felaktiga utbetalningar ingår i riskanalysen som görs på myndighetsnivå. På har generaldirektören fattat ett beslut om att planeringsavdelningen ska genomföra en riskanalys av myndig- hetens betalningsverksamhet. Planeringsavdelningen har tagit fram en handlingsplan för detta arbete. På görs en övergripande riskanalys för felaktiga utbetalningar inom funktionen för analys och urval. Med undantag för saknas specifika risk- analyser avseende felaktiga utbetalningar på övergripande nivå. riskanalys utgör grunden för myndighetens årliga plan för arbetet med felaktiga utbetalningar. Försäkrings- kassan har ingen övergripande riskanalys för myndighetens felaktiga utbetalningar. Däremot sammanställs en riskbild för myndigheten inom ramen för kvalitetsanalys. Kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen visar också att det finns få riskanalyser som innefattar flera myndigheters verksamheter. Arbetsförmedlingen och har dock genomfört en gemensam riskanalys avseende felaktiga utbetalningar inom förmånerna aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Alla de fem utbetalande myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. I kartläggningen konstaterades att arbetet är utspritt och att det saknas en övergripande samordning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar på myndigheterna. 4.3.5Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar Myndigheternas samverkan regleras i förvaltningslagen (2017:900) och myndighetsförordningen (2007:515). Bestämmelser om samverkan kan också finnas inom regelverk för enskilda förmåner. Dessutom ingår ofta samverkansuppdrag i regeringens styrning av enskilda myndigheter. Myndigheterna deltar i olika former av samverkan som har kopplingar till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det finns samverkansaktiviteter som har ett specifikt syfte att bidra till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Ett sådant exempel är som är ett forum som flertalet av myndigheterna som ingår i delegationen deltar i. Nätverket är en fortsättning på det initiativ som togs efter FUT-delegationen för att fortsätta samverka. Det finns också samverkan som kan stödja arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och bidragsbrott. Ett exempel är eSamverkansprogrammet som är ett medlemsdrivet samverkans- program med syfte att skapa förutsättningar och driva digitaliseringen i offentliga organisationer, bland annat förbättra informationsutbytet mellan offentliga och privata aktörer. Myndigheterna deltar även i samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar. Regeringen har till exempel inrättat ett samverkansråd och ett operativt råd. Syftet med dessa är att gemensamt besluta om strategiska mål och myndigheternas inriktning av bekämpningen av grov organiserad brottslighet. Kring den grova organiserade brottsligheten finns en väl utvecklad samverkan. Arbetet är dessutom reglerat i lag och Detta ger bättre förutsättningar för uppgiftslämnande och informationsutbyte i och med sekretessbrytande regler. Någon motsvarighet finns inte för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 4.4Potentialen i digitalisering och AI utnyttjas inte för att motverka felaktiga utbetalningar Svensk offentlig sektor digitaliseras snabbt, vilket innebär att digitaliseringen får en allt viktigare roll för utbetalningarna från välfärdssystemen. För myndigheterna erbjuder digitalisering och artificiell intelligens (AI) nya möjligheter att utveckla service och att effektivisera de egna processerna. Hur de utbetalande myndig- heterna digitaliserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. 4.4.1Det finns en stor outnyttjad potential i digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar Rapporten och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen67 har tagits fram inom ramen för delegationens uppdrag och visar att potentialen är stor för att minska felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. En sammanvägd bedömning talar dock för att denna potential långt ifrån utnyttjas och att digitaliseringens nuvarande effekter på utbetalningar snarare kan vara negativa. Det kan ha flera orsaker. Sammanfattningsvis är perspektivet korrekta utbetalningar lågt prioriterat i myndigheternas digitali- seringsarbete. Det gäller inte minst prioritering och uppföljning av digitaliseringsinitiativ samt utformning av de digitala tjänsterna. Det finns också få funktioner i de digitala tjänsterna som säkerställer att de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. Detta ska ses i ljuset av att omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag visat att ungefär tre av fyra felaktigt utbetalade kronor 67Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5). orsakats av oriktiga uppgifter. finns flera goda exempel på där möjligheterna med digitalisering och AI tillvaratas för korrekta utbetalningar, men dessa sker relativt isolerat och utan större genomslag i myndigheternas digitaliseringsarbete i stort. Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar också utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte, vilka är centrala verktyg för att säkerställa korrekta uppgifter. Digitalisering uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar… Den dominerande uppfattningen på myndigheterna är att digitaliseringen leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Med några undantag har också få risker för felaktiga utbetalningar framkommit i intervjuer och tidigare genomförda riskanalyser. Framför allt framhålls möjligheten till automatiserade kontroller, enhetliga bedömningar och utvecklat informationsutbyte. …men digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa I en sammanvägd bedömning av de faktorer som påverkar korrekta utbetalningar, tycks de positiva effekterna vara begränsade och de negativa större. En positiv effekt som lyfts fram är att automatiserad handläggning gör att lika ärenden bedöms lika. Men eftersom de ersättningssystem som automatiserats innehåller få eller inga bedömningar som riskerar att bli fel i handläggningen, är denna positiva effekt sannolikt begränsad. Omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar uppskattade också att av de felaktiga utbetalningarna berodde på felaktiga bedömningar eller beslut. 4.4.2Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv Perspektivet korrekta utbetalningar från välfärdssystemen är generellt sett lågt prioriterat i förhållande till service och effektivitet, när det handlar om utveckling och utformning av digitala verktyg som har betydelse för korrekta utbetalningar. utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta. Viss utveckling av informationsutbyten och riskbaserade kontroller har dock genomförts i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar. Detta har sannolikt haft relativt stor betydelse, som det finns fortsatt stora utvecklingsmöjligheter inom dessa områden. Inte heller i regeringens styrning inom digitaliseringsområdet lyfts perspektivet korrekta utbetalningar. 4.4.3Digitala tjänster har begränsat fokus på korrekta uppgifter och utvecklas utan systematisk kunskap om designprinciper för korrekta utbetalningar Begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning Beslut och utbetalningar i automatiserade processer är i hög grad beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar. förlitar sig myndigheterna i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta. Välutvecklade självbetjäningstjänster som är utformade för att vara enkla och intuitiva underlättar uppgifts- lämnandet, men det finns få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta. Kontrollnivåerna i de högautomatiserade ärendeprocesserna är också generellt sett låga. De ärenden som hanteras helt automatiserat granskas inte av handläggare och sannolikheten att oriktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden är därför närmast obefintlig. Systematisk kunskap om hur digitala tjänster bör utformas saknas Det har i kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI inte framkommit att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. I utvecklings- arbetet finns exempelvis inte designprinciper inbyggda som adresserar perspektivet korrekthet eller korrekta utbetalningar. Det görs inte heller någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån detta perspektiv. Inte heller forskningen om e-förvaltning har tittat på hur digitala tjänster bör utformas för att säkerställa korrekthet. 4.4.4Brister i styrning och uppföljning av automatiserad handläggning Rapporten om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar beskriver flera brister i styrning, analys och kvalitets- uppföljning i automatiserad handläggning. Flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser, ansvaret för processerna är otydligt och processerna omfattas ofta inte av myndigheternas riskanalyser.68 I kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framkommer att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter är begränsade, som oriktiga uppgifter är den viktigaste orsaken till felaktiga utbetalningar. Mot bakgrund av den fortsatta utbyggnad av automatiserad handläggning som sker är detta viktiga brister att komma tillrätta med. 4.4.5Outnyttjad potential i riskbaserade kontroller och informationsutbyte Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad omfattning Riskbaserade kontroller bygger på dataanalyser och AI som förutsäger risk för exempelvis felaktiga uppgifter. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar att riskbaserade kontroller uppvisar god träffsäkerhet men främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De riskbaserade kontrollerna används i liten, men varierande omfattning på berörda myndigheter. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett 68Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3). Det finns exempel där dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut och därigenom bidrar till att förebygga felaktiga utbetalningar. Det finns dock ännu inget exempel där förutsägelserna integrerats i självbetjänings- tjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna. Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI pekar på att det råder rättslig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserade på dataanalys. Det riskerar att hämma eller hindra utvecklingen. Intervjupersoner från alla berörda myndigheter ser utökat informationsutbyte som en nyckelfaktor för att stärka arbetet med korrekta utbetalningar och lyfter fram rättsliga hinder för ett utökat informationsutbyte. Attitydundersökningen som har gjorts inom delegationens arbete indikerar också att allmänheten välkomnar ett utökat informationsutbyte. I delegationens uppdrag har det ingått att titta på överutnyttjande av välfärdssystemen. Med överutnyttjande avses sådana utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemen. Huruvida överutnyttjande kan anses föreligga eller inte är därför i stor utsträckning en bedömningsfråga i förhållande till regelverkens övergripande intention. Överutnyttjande kan vara fråga om aktiva och medvetna handlingar från enskilda för att dra nytta av systemen, men även en följd av förändrade ekonomiska drivkrafter i välfärdsverksamheter där aktörer med kommersiella intressen är verksamma. I de kartläggningar som delegationens kansli har genomfört har fokus varit på felaktiga utbetalningar. Många av de slutsatser som dras och de förslag som presenteras i kapitlen 5–10 är dock relevanta även för problematiken med överutnyttjande. I delegationens arbete har i huvudsak tre omständigheter identifierats där risken för överutnyttjande är särskilt stor. Den ena är när regelverken är utformade på ett sätt som gör det svårt att avgöra om en utbetalning är fel eller inte. Dessa regelverk innefattar ofta en hög grad av bedömningar och ett stort tolkningsutrymme. En annan situation är när företag på olika sätt är involverade. Företag spelar en allt viktigare roll i välfärdssystemen på olika sätt. En tredje situation är när välfärdstjänster tillhandahålls antingen genom upphandling eller genom att de godkänns för att ingå i ett valfrihetssystem. I rapport 3 Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar konstateras att det finns risk för att överutnyttjande byggs in i välfärdssystemen när regler ändras eller nya lagar införs. Regelverk som är utformade så att det är svårt att avgöra vad som är en korrekt utbetalning och inte innebär en risk för överutnyttjande av systemet. I flera av de kartläggningar som gjorts inom delegationens uppdrag har det konstaterats att regelverkens konstruktion har stor betydelse för felaktiga utbetalningar. De lagar och regler som styr välfärdssystemen ger inte bara grundläggande förutsättningar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott utan påverkar även risken för överutnyttjande. Hur regelverken är utformade påverkar också de förutsättningar myndigheterna har att styra ersättningarna till den tänkta målgruppen. Regelverk som innefattar hög grad av bedömningar och stort tolkningsutrymme innebär större risk för överutnyttjande, vilket ställer högre krav på den ansvariga myndigheten att utforma interna riktlinjer, handläggning och kontroller i syfte att minska riskerna för fel och överutnyttjande. Bilden nedan illustrerar den större risken för överutnyttjande vid regelverk med högre grad av bedömningar och det större behovet av insatser från den handläggande myndigheten för att styra utbetalningarna till den tänkta målgruppen. Figur 4.3 Regelverkens betydelse för risken för överutnyttjande Den risk för överutnyttjande som ett regelverk ger upphov till är svår att förutse för beslutsfattarna. Det är därför viktigt att denna information tydligt kommuniceras till beslutsfattarna. Sådana situationer som inte har förutsetts innebär ofta att regelverken inte ger stöd för att neka en ersättning trots att den sannolikt inte överensstämmer med syftet bakom systemet. För att kunna åtgärda detta är det viktig att signaler om dessa situationer fångas upp och återrapporteras till beslutsfattarna. I kartläggningen om styrning och uppföljning konstaterades att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är utspritt på många delar av myndigheten. Det riskerar att leda till att förbättringsförslag inte förs fram till ansvariga på ett effektivt sätt, varken från handläggarnivå till ledning inom myndigheterna eller från myndigheterna till . Kartläggningarna har också visat att regelverken ibland är otydliga när det gäller om två ersättningar får kombineras eller inte. En annan omständighet som innebär risk för överutnyttjande av välfärdssystemen är när aktörer med ekonomiska intressen är involverade. Dessa aktörer spelar på olika sätt en allt viktigare roll i välfärdssystemen. Företag och andra externa aktörer kan vara direkt mottagare av stöd som avser stödberättigad person. Direkta utbetalningar till företag sker framförallt från Arbetsförmedlingen och . När det gäller Arbetsförmedlingen rör det främst olika typer av anställningsstöd som betalas antingen direkt till arbetsgivarna eller så får arbetsgivaren en skattekreditering av arbetsgivaravgiften. Överutnyttjande och felaktiga utbetalningar i dessa system är särskilt allvarliga eftersom det påverkar konkurrenssituationen och ger dessa företag konkurrensfördelar. När det gäller anställningsstöden kan överutnyttjandet till exempel innebära att en arbetsgivare systematiskt utnyttjar subventionerade anställningar. När det gäller till exempel tandvårdsstöd från kan överutnyttjandet innebära att patienterna blir överbehandlade. De omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar som har genomförts visar att i ersättningssystem där företag och andra externa aktörer med ekonomiska intressen är verksamma, är de uppskattade felnivåerna särskilt höga. Även andelen misstänkt avsiktliga fel är hög i dessa system. Ytterligare ett problem när det gäller ersättningar till företag är att det behövs särskild kompetens för att kunna bedöma information om ett företag. Det är inte alltid som handläggarna har denna kompetens eller som det på myndigheten finns någon att rådfråga i dessa frågor. Företag spelar också en allt större roll som tillhandahållare av välfärdstjänster. Dessa tjänster tillhandahålls antingen genom ett upphandlingsförfarande enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () som ett företag vinner eller genom att företagets tjänster blir godkända att ingå i ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Kommuner och regioner tillhandahåller välfärdstjänster från externa utförare för Även upphandlar eller gör välfärdstjänster tillgängliga via valfrihetssystem, det rör till exempel olika typer av stöd till arbetssökande. Ersättningen för dessa välfärdstjänster sker på olika sätt. Det finns en rad olika ersättningsmodeller som tillämpas. har genomfört en kartläggning av de olika ersättningssystem som tillämpas och deras för- och nackdelar med avseende på risken för främst överutnyttjande. De olika ersättningsmodellerna kan delas in i om ersättningen är rörlig eller fast och om den är differentierad eller odifferentierad. Rörlig ersättning baseras på hur mycket som faktiskt görs eller hur många platser som är belagda medan fast ersättning innebär att utföraren får samma ersättning oavsett hur mycket som görs. Kartläggningen visar att risken för överutnyttjande ökar när rörlig ersättning tillämpas. Det finns då incitament att ha en omotiverad hög produktion. Men även då fast ersättning tillämpas finns risk för en sorts överutnyttjande genom selektering. Det innebär att det sker ett urval av personer beroende på vilken kostnad insatserna bedöms medföra. Detta kan innebära överutnyttjande av ett system för personer som kräver mindre kostsamma insatser. Differentierad ersättning innebär att ersättningen varierar beroende på exempelvis typ av åtgärd, tid etc. Denna typ av ersättning kräver oftast större administration. Odifferentierad ersättning utgår med samma belopp oavsett åtgärd eller tid . På samma sätt som för rörliga ersättning kan differentierade innebära risk för överutnyttjande som följd av omotiverat hög produktion av till exempel vissa åtgärder. Likaså kan odifferentierade ersättningar medföra incitament att överproducera åtgärder som medför lägre kostnader än vad ersättningen är fastställd till. Sammantaget visar kartläggningen att risken för överutnyttjande ökar med ersättningsmodeller som tillämpar rörliga ersättningar. Det är också större risk för felaktiga utbetalningar vid komplexa ersättningsmodeller med stor administrativ börda.69 I sammanhanget är det dock viktigt att understryka att vald ersättningsmodell är en del av en större kontext i styrningen av verksamheten och välfärdstjänsternas innehåll och att det finns 69 (2018): Kartläggning av finansieringsmodeller för välfärdstjänster. Uppdrag av Delegationen för korrekta utbetalningar, dnr Komm2018/00989/Fi 2016:07. andra aspekter som behöver beaktas.70 Olika ersättningsmodeller lämpar sig olika väl för olika verksamheter. Bland myndigheter som administrerar socialförsäkringar i andra länder finns och har det funnits olika ambitioner vad gäller estimering av felaktiga utbetalningar. Två länder som legat i framkant under är och . I och finns i respektive land en utbetalande myndighet. På EU- nivå finns en årlig och strukturerad process för felaktiga utbetalningar från EU-budgeten. 4.6.1I har myndigheterna arbetat länge med uppskattningar av felaktiga utbetalningar71 I har myndigheterna länge arbetat med att uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Inom sex ersättningssystem genomförs grundliga och årliga slumpmässiga efterhandskontroller.72 Tillsam- mans svarar dessa förmåner för av de totala försäkringsutgifterna.