sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — För taxibranschen gäller att ungefär hälften av omsätt- ningen upphandlas offentligt (färdtjänst, sjukresor, skolskjuts och kompletteringstrafik/anropsstyrd trafik), men skillnaderna mellan olika delar av landet är stora. Sophämtning och snöröjning är andra exempel där den offentliga sektorn är stor. För försäljningen av per- sonbilar är den offentliga sektorn inte lika viktig för billeverantö- rerna. Däremot är kunder inom den offentliga sektorn viktiga för leverantörerna av biogas. I den nationella upphandlingsstrategi som regeringen antog 2016 anges en miljömässigt ansvarsfull upphandling som ett av sex inrikt- ningsmål. Regeringen framhåller att krav som främjar miljöhänsyn och sociala hänsyn gör skillnad, som de medför att den offentliga sektorn utnyttjar skattemedel mer effektivt.141 Det anges 138Därutöver finns lag (2016:1147) om upphandling av koncessioner () samt lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). 139Statistik om offentlig upphandling , 2018:2 Kon- kurrensverkets rapport 2018:9. 140Samma källa, s. 54. planerar att släppa statistikrapport . 141Regeringskansliet, Nationella upphandlingsstrategin, 2016. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad vidare att ska ligga i framkant och vara ett föredöme även fortsättningsvis när det gäller miljöanpassad offentlig upphandling. Även betonar att den offentliga sektorn har ett mycket stort ansvar att hantera sin egen miljöpåverkan på ett före- dömligt sätt genom att ställa höga miljökrav bl.a. inom sina upp- handlingar.142 har ett särskilt uppdrag att inom sitt verksamhetsområde verka för att miljömålen och det s.k. generati- onsmålet nås (se kapitel 4). Att ge stöd och vägledning till offentliga aktörer avseende miljökrav i upphandlingen är därför en viktig upp- gift för myndigheten. har listat en mängd hållbarhetskrite- rier som kan ställas inom ett tiotal olika produktområden. Enligt regeringen är myndighetens arbete med att förvalta och utveckla dessa upphandlingskriterier centralt för att utveckla en miljömässigt hållbar offentlig upphandling.143 Kriterierna ses löpande över. Arbe- tet med att revidera kriterierna för drivmedel har emellertid för- senats. avser att publicera omarbetade drivmedelskriterier . Det bör dock understrykas att det är frivilligt att använda kriterierna vid en upphandling. När det gäller biogas är det framför allt på transportområdet som den offentliga upphandlingen kan fungera som ett styrmedel. Det handlar då bl.a. om möjligheter att ställa hållbarhetskrav i samband med upphandlingar av kollektivtransportlösningar eller vid inköp av fordon som ska användas i offentlig verksamhet. Här kan nämnas att det i förslaget till strategisk plan för omställ- ning av transportsektorn till fossilfrihet som har utarbetats av sex myndigheter föreslås att vissa klimatkrav ska vara obligatoriska för offentliga, eller åtminstone statliga, aktörers upphandlingar. De sex myndigheterna menar att på samma sätt som statliga myndighe- ters inköp av personbilar regleras av förordningen (2009:1) om mil- jö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (ofta kallad miljöbilsförordningen) kan fler upphandlingskrav som ger stor klimatnytta i förhållande till insatsen behöva regleras i förord- 142Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (2019). 2018/19:1. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad ning eller myndighetsstyrning.144 Enligt uppgift från Upphandlings- myndigheten har det dock inte tillkommit några liknande förord- ningar på andra områden. I regeringens godstransportstrategi (se vidare nedan) slås det fast att statens godstransporter och godstransportrelaterade tjänster ska bli fossilfria. Därför anser regeringen att det är av stor vikt att statliga myndigheter ställer krav i upphandlingar på godstransportområdet som bidrar till att transportsektorns klimatmål nås. Upphandlings- myndigheten uppdaterade sina kriterier för transporttjänster och myndigheten planerar att se över dem igen i samband med ett pågående arbete med att se över hållbarhetskriterier för for- don. När Region skulle upphandla kollektivtrafik för tioårs- perioden –2027 ställdes krav på att upphandlingen skulle resultera i förnybara drivmedel för kollektivtrafik och en minskning av växthusgasutsläpp på jämfört med fossila bränslen. Vidare ställdes krav på ett enda bränsle- alternativ (biogas) för städer och huvudstråk, medan det för den övriga trafiken skulle finnas fem bränslealternativ (biogas, hållbar syntetisk diesel, grön el, RME och etanol). Huvudorsaken till att biogas blev förstahandsvalet är storleken på den gröna näringen i länet med stora djurbesättningar i kombination med svårigheten för lantbruket att dels få avsättning för gödsel, dels få tillstånd för att utöka sina djurbesättningar. Upphandlingen genomfördes under ledning av trafikstyrelsen för län och kontrakten undertecknades . var en av de fem städer som gjorde projektet möjligt genom att anlägga nya bussdepåer. fattade i Region län även beslut om en upphandling av serviceresor, närtrafik och skol- skjutsar i regionen. Det nya avtalet gäller perioden –2025 med trafikstart . Värdet på upphandlingen är . 144Energimyndigheten, Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (Rap- port ER 2017:07). De sex myndigheterna som står bakom förslaget är utöver Energimyndig- heten, , , , och Transportstyrelsen. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Ett av de huvudkrav som regionen ställde i upphandlingen var att länets kollektivtrafik ska vara helt fossilfri samt att huvudalternativet för drivmedel ska vara biogas. Innan trafikstart kommer det därför att byggas tankställen för biogas i , , , och kommuner. kommer tankställen för biogas att byggas i och . länstrafik (KLT) räknar med att av de upp- handlade fordonen kommer att drivas med biogas. Det kommunala bolaget verken i etablerade en biogasanläggning i anslutning till sin avfallshanteringsanlägg- ning . Den biogas som har producerats i anläggningen har bl.a. använts för att driva lokalbussarna i staden. sorterar Linköpingsborna ut sitt matavfall i en grön påse som sorteras ut optiskt i den kommunala avfallsanläggning- en. Kopplingen mellan matavfallssorteringen och biogasdriften av lokalbussarna har varit en viktig faktor när Tekniska verken har motiverat den biogasproduktion man bedriver inom dotter- bolaget biogas. Hänvisningen till vikten av ett lokalt krets- lopp har varit tydlig och återkommande använts i olika lokala informationskampanjer. Ungefär en tredjedel av biogasproduk- tionen har gått till den omnämnda busstrafiken. upphandlade den regionala trafikhuvud- mannen Östgötatrafiken busstrafiken för perioden –2030. I blev det Nobina som vann upphandlingen. Nobina har i sin tur upphandlat biogas till sina bussar. En upphandling som vanns av , ett dotterbolag till det statliga finska bolaget . Östgötatrafiken valde alltså att konkurrensut- sätta biogasupphandlingen med motiveringen att man därigenom kunde få den mest kostnadseffektiva lösningen. Nobina under- stryker att Gasums anbud uppfyllde alla kvalitets-, miljö- och hållbarhetskrav och var dessutom det ekonomiskt mest fördel- aktiga. Nobina noterar att Gasum visserligen får transportera gasen längre, men att bolaget bl.a. av det skälet har ställt krav på att transportfordonen ska köras på biobränsle. Dock inte nödvän- digtvis på biogas. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Uppdaterad förordning om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor gav regeringen i uppdrag att se över den ovan omnämnda miljöbilsförordningen och lämna förslag på lämpliga uppdateringar. Förordningen reglerar statliga myndig- heters inköp av bilar och bilresor. Översynen föranleddes bl.a. av att bonus-malus-systemet (se nedan) började gälla och att den då gällande miljöbilsdefinitionen togs bort. Transportstyrelsen delrapporterade uppdraget och då avseende alternativa lösningar om en ny miljöbilsdefinition.145 Uppdraget slutredovisades sedan i slutet av augusti 2018.146 Av slut- redovisningen framgår att myndigheten har låtit tre principer vara vägledande i arbetet. Dessa principer var att myndigheterna ska få mer ansvar, mindre detaljstyrning i kraven och att förenkla i syfte att minska den administrativa bördan. Transportstyrelsen konstaterar att miljökraven styrs av den rå- dande miljöbilsdefinitionen, men att det finns alternativ till hur mil- jökraven kan implementeras. Transportstyrelsen anser att det rim- ligaste alternativet är att, i likhet med vad som har gällt tidigare, kräva att myndigheterna väljer miljöbilar om det inte finns särskilda skäl för ett annat val. Vidare konstaterar myndigheten att det är viktigt att alternativbränslebilar tankas med alternativa bränslen, men i stället för detaljrapportering av bränsleförbrukningen vill Trans- portstyrelsen lägga ansvaret på myndigheten att säkerställa att alter- bränslen tankas i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen ser över hur miljökraven i den nämnda förordningen ska utformas för att kunna bidra till att det nationella miljömålet om minskade växthusgasutsläpp uppnås.147 Ett remiss- möte är planerat till och då kommer ett förslag till ändrad förordning, inklusive miljöbilsdefinition, att pre- senteras. I sammanhanget kan det även nämnas att lyfter fram offentlig upphandling som styrmedel och betonar vikten 145Transportstyrelsen, Översyn av förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndig- heters bilar och bilresor – Delrapport om alternativa lösningar för en ny miljöbilsdefinition, . 146Transportstyrelsen, Översyn av förordningen om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndig- heters bilar och bilresor – Slutrapport, . 147Svar på skriftlig fråga 2019/20:169 besvarad av Miljö- och klimatminister (MP). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad av att ställa högre krav på hur statliga aktörer köper in fordon, bräns- len och transporttjänster.148 Regionalt eller lokalt producerade drivmedel Den offentliga upphandlingen bygger bl.a. på idén om fri rörlighet på marknaden och de grundläggande upphandlingsprinciperna som har omnämnts ovan, vilka även omfattar drivmedel. Det är därför svårt att ställa krav på regionalt eller lokalt producerat drivmedel, eftersom ett sådant krav kan anses strida mot den fria rörligheten på marknaden samt principerna om icke-diskriminering och likabe- handling. Ett alternativ är att inte acceptera gröngasprincipen och styra leverantörer att transportera fysisk gas, när man har anledning att anta att transportavstånden inte är så långa. Nackdelen med att avstå från gröngasprincipen är att man därigenom tar en risk att få betala ett högre pris för gasen, och att det kan innebära en risk för att gas inte alltid finns tillgänglig och att kvaliteten på tjänsten således blir sämre. En annan möjlighet för att underlätta för de loka- la/regionala kretsloppen, kan vara att ställa krav på att en viss andel substrat ska komma från slam och matavfall. överlämnade regeringen propositionen Statistik på upp- handlingsområdet till riksdagen.149 Förslagen i propositionen syftar bl.a. till att förbättra statistiken om offentlig upphandling för att möjliggöra god insyn i hur offentliga medel används och för att ge en samlad bild av den offentliga upphandlingen i . Statistiken ska bl.a. ge svar på hur vanligt det är att olika miljövillkor ställs i upphandlingar. ska samla all statistik i en nationell statistikdatabas för upphandling. Lagförslagen föreslogs börja gälla och statistik enligt de nya reglerna ska samlas in från . ställde sig bakom regeringens förslag.150 , 2019 Klimatpolitiska rådets rapport, , s. 76. 2018/19:142. 2019/20:FiU16. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Statliga och kommunala ramavtal Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet har regeringens uppdrag att upphandla och förvalta ramavtal för statliga myndigheter.151 Totalt har närmare 1 200 ramavtal tecknats inom drygt 40 ramavtals- områden.152 Enligt förordningen (1998:796) om statlig inköpssam- ordning ska ramavtal finnas för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Ramavtal finns exempelvis när det gäller drivmedel, transporttjäns- ter, tjänstefordon och förmånsbilar. De statliga ramavtalen ska bidra till att den offentliga sektorn kan möta målen i den nationella upp- handlingsstrategin, Agenda 2030 och de nationella miljömålen.153 anser att Kammarkollegiet bör få ett tydligare upp- drag att prioritera miljökrav i de statliga ramavtalen.154 Många kommuner använder SKL Kommentus ramavtal vid upp- handling av personbilar.155 Ramavtalen för fordon är bland de mest använda i bolagets avtalsportfölj. Ett nytt ramavtal (Fordon 2018) slöts och omfattar fabriksnya personbilar och transport- fordon upp till . Kommentus tillhandahåller även ett ramavtal för drivmedel (Stationstankning 2017) som bl.a. omfattar fordons- gas.156 De som använder det aktuella ramavtalet för köp av nya fordon kan i avropet styra mot gasbil, etanolbil och olika grad av elektrifie- ring beroende på politiska överväganden och de praktiska lokala eller regionala förutsättningar som står till buds när det exempelvis gäller möjligheter att tanka eller ladda olika fordon. Ramavtalsmodellen styr inte mot vissa drivmedel i själva upphandlingen, utan i samband med att det görs avrop mot ramavtalet. 151Inom IT och telekom kan även kommuner och landsting ansluta sig till ramavtalen. 152www.kammarkollegiet.se/statens-inkopscentral (). 153www.avropa.se/fokusomraden/hallbarhet/ (). 154Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (2019), s. 44. 155SKL Kommentus ägs av och Landsting (SKL) samt en majoritet av kommuner. Bolaget erbjuder bl.a. strategiskt stöd när det gäller inköp. 156Ramavtalsperioden för Stationstankning 2017 är till , och därefter kan avtalet förlängas 1+1 år. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Gemensamma miljökrav vid upphandling av entreprenadtjänster är en stor offentlig upphandlare av entreprenadtjänster. Myndigheten har tillsammans med de tre storstäderna , och slutit en överenskommelse om gemensamma miljökrav som ska tillämpas vid entreprenader som upphandlas av de tre städerna eller av . Kraven i överenskommelsen syftar till att minska miljöpåverkan vid genomförande av entreprenader. lyfter fram i sin senaste utvärde- ring av miljömålen och anser att regeringen bör uppmana de statliga myndigheterna att följa verkets rutiner vid upphandling av större byggnadsprojekt. och arbetssätt kan funge- ra som inspiration och riktmärke för andra myndigheter.157 I genomförs ca 1,5 miljarder kollektivtrafikresor, varav cirka häften med buss.158 Kollektivtrafik upphandlas i regel av regio- nala kollektivtrafikmyndigheter eller kommuner. En betydande del av den kollektiva vägtrafiken är fossilfri, t.ex. går ca 85 pro- cent av den upphandlade busstrafiken på biodrivmedel (inkl. biogas).159 konstaterar att det inte finns några miljökrav för upphandling av kollektivtrafik.160 Myndigheten hänvi- sar i stället till Svensk Kollektivtrafik som har tagit fram miljökrav för trafikupphandlingar.161 Dessa miljökrav bygger på ett bransch- gemensamt miljöprogram som har utarbetats inom ramen för Partner- samverkan för en förbättrad kollektivtrafik.162 Uppdaterade miljö- krav för bussar och personbilar antogs . En målsättning med dokumentet är att det ska utgöra standard vid upphandlingar av kollektivtrafik i . I första hand ställs höga 157Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (2019). (), Så klarar transporter klimatmålen – En delrapport från Vägval för klimatet (2019), s. 27. 159Samma källa, s. 27. 160www.upphandlingsmyndigheten.se (). 161Svensk Kollektivtrafik är bransch- och intresseorganisation för de regionala kollektivtra- fikmyndigheterna och länstrafikbolagen i . 162Bakom Partnersamverkan står de nationella branschorganisationerna Svensk Kollektivtrafik, , , , Kommuner och Landsting samt och Jernhusen. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad krav på minskade utsläpp av kväveoxider och partiklar från bussars dieselmotorer och minskade utsläpp av växthusgaser. har tillsammans med Fossilfritt tagit fram en vägledning för det man betecknar klimatsmart upphandling av fossilfria transporter.163 När det gäller upphandling av förnybara drivmedel konstateras det i vägledningen att om man inte tar när- mare ställning till olika biodrivmedels klimatnytta i upphandlings- underlagets tekniska specifikation eller tilldelningskriterier, resul- terar upphandlingen i att det företagsekonomiskt mest lönsamma drivmedlet väljs och då oavsett hur mycket eller lite koldioxid som sparas och i vilken utsträckning det valda drivmedlet även bidrar till andra miljö- och samhällsmål. Följden blir då ofta att valet faller på HVO. Budskapet i vägledningen är att om man – med beaktande av rådande marknadsförhållanden, tillgång till fordon, tankstationer etc. – i stället vill ha in biogas, etanol, vätgas eller el- och laddhybrider måste detta uttryckas specifikt i underlaget. De statliga bolagens roll I den statliga bolagsportföljen finns knappt 50 hel- och delägda bolag, varav två är börsnoterade. Dessa bolag omfattas inte av reglerna för offentlig upphandling, men kan ändå nämnas här eftersom reger- ingen har tydliga förväntningar på bolagens arbete med de globala hållbarhetsmålen enligt Agenda 2030 och Parisavtalet.164 I sin uppföljning av miljömålen framhåller att regeringen bör fortsätta arbetet med att styra de statliga bolagen i en miljömässigt hållbar riktning genom att kräva att bolagen är före- gångare i omställningen till ett hållbart samhälle.165 163Biodriv Öst, Vägledning för klimatsmart offentlig upphandling av fordon och transporter (). 164De bolag som står för av de statliga bolagens klimatpåverkan är , , , PostNord och . 165Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (2019). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Det nu gällande Landsbygdsprogrammet löper –2020. Det består av stöd och ersättningar som syftar till att ut- veckla landsbygden. Miljö, hållbar utveckling och innovation är pri- oriterat. Stöden och ersättningarna finansieras gemensamt av och EU. Det är den Europeiska jordbruksfonden för landsbygds- utveckling som finansierar EU:s politik för landsbygdsutveckling. Under den innevarande stödperioden omfattar det svenska lands- bygdsprogrammet totalt ca , varav är nationell medfinansiering. går till området miljö och klimat. Medlemsländerna kan antingen ha ett nationellt lands- bygdsprogram eller flera regionala landsbygdsprogram. har valt att endast ha ett nationellt landsbygdsprogram. I det svenska Landsbygdsprogrammet konstateras det att låga el- priser och billiga fossila bränslen som har försprång på marknaden och delvis avsaknad av infrastruktur för transport av biogas försvårar för förnybara, biobaserade alternativ, vilket utgör ett hot mot utveck- lingen på landsbygden. Vidare framhålls det att främjande av pro- duktion av förnybar energi är högt politiskt prioriterat i och är ett led i det svenska klimatarbetet med syftet att nå den då gällande visionen om nettonollutsläpp av växthusgaser till 2050. Det slås även fast att den största satsningen inom landsbygdsprogrammet kom- mer att göras för att utveckla produktionen av biogas inom jordbru- ket samt för att minska utsläppen av ammoniak och växthusgaser. Landsbygdsprogrammet bygger på sex prioriteringar varav en handlar om att främja resurseffektivitet och att stödja övergången till en koldioxidsnål och klimattålig ekonomi inom jordbruket. Inom denna unionsprioritering är investeringsstöd till gödselbaserad bio- gas det största insatsområdet. Inom landsbygdsprogrammet är det alltså möjligt att söka investe- ringsstöd för olika miljö- och konkurrensåtgärder. För investerings- stöd till biogas gäller att man ska bygga en anläggning för produktion och användning av gödselbaserad biogas, en uppgraderingsanlägg- Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad ning eller en anläggning för rötresthantering. Syftet med stödet är att öka tillgången till och användningen av förnybar energi. Stöd- nivån ligger på av kostnaderna. Biogas har en egen pott på inom landsbygds- programmet under den aktuella programperioden, vilken emellertid till endast hade utnyttjats i begränsad utsträckning (av avsatta medel). bedömer att den låga utnyttjandegraden beror på flera orsaker däribland ett mycket ambi- tiöst uppsatt mål från början (dvs. att den avsatta biogaspotten skulle utnyttjas fullt ut), en bransch som har lönsamhetsproblem, konkur- rens med ett annat stödsystem (Klimatklivet) samt osäkra politiska spelregler. Lönsamhetsproblemen beror enligt verket i sin tur bl.a. på låga el- och oljepriser, import av utländsk subventionerad gas samt ett stödsystem som inte anses vara tillräckligt långsiktigt. föreslog regeringen för kommissionen att den ovan omnämnda biogaspotten ska minska med . I landsbygdsprogrammet finns det också medel avsatta för pilot- och samarbetsprojekt inom områden där det finns behov av att utveckla metoder, teknik och processer för att jordbruket ska kunna fortsätta utvecklas på ett hållbart sätt. Projekt för att utvärdera och utveckla produktion och användning av biogas från gödsel är ett prioriterat område och hade halva budgeten för program- perioden på gått till biogasprojekt.166 –Inom landsbygdsprogrammet har avsatts för stöd till s.k. innovationsgrupper inom en mängd ämnesområden med anknytning till jordbrukssektorn. I en innovationsgrupp sam- arbetar företagare t.ex. med rådgivare, forskare och företrädare för någon annan bransch för att lösa ett problem eller en ut- maning. Ett kriterium som används för att bedöma innovationen är hur väl den bidrar till att minska jordbrukets negativa miljö- och klimatpåverkan. Några projekt med koppling till biogas har 166Jordbruksverket, Biogas på , odaterad PM. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Däribland ett där man från en stor biogasanlägg- ning i ska ta fram koncentrerade, transporteffektiva gödselmedel, s.k. superbiogödsel. har genomfört en granskning av Landsbygdspro- grammet för perioden –2020.167 Granskningen visar att det finns flera faktorer som försvårar möjligheterna att nå programmets mål och i förlängningen att uppnå de tänkta effekterna. Landsbygdspro- grammet förväntas bidra till mål på flera olika nivåer, och dessutom är omfattande, detaljerat och svårt att tillämpa. Även den beslut om ett brett program med ett stort antal åtgärder bidrar till komplexiteten. slutsats var att dessa faktorer försämrar förutsättningarna att nå målen på ett effektivt sätt. redovisade regeringen sin syn på iakttagelser.168 Regeringen instämde helt eller delvis i flera av Riks- revisionens slutsatser, men hänvisade i huvudsak till det arbete som bedrivs inför nästkommande programperiod (se nedan). påbörjade regeringen förberedelserna för kommande programperiod (2021–2027). Den fortsatta inriktningen på arbetet sammanhänger dock i betydande utsträckning med utfallet från den pågående översynen av den gemensamma jordbrukspolitiken, och där beslut kommer att fattas tidigast . har fått i uppdrag att bistå regeringen i arbetet, redovisa behov av tillkommande utvecklingsarbete samt hur admi- nistrationen av EU-stöd kan göras mindre kostnadskrävande under den kommande programperioden. Uppdraget delrapporterades , och föreslår att investeringsstöd till biogas ska finnas även under nästa programperiod.