sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Även om bankernas finansiering i utländsk va- luta har ökat sedan finanskrisen, torde de strängare likviditetskraven innebära att behovet av likviditetsstöd har minskat. Nordeas flytt av huvudkontoret till innebär vidare att den finländska central- banken övertar det primära ansvaret för likviditetsstöd till Nordea om den får behov av detta. Kommittén bedömer vidare att statliga lånegarantiprogram, liknande det program som upprättades under förra finanskrisen, också vid en eventuell framtida kris kan användas för att ge likviditetsstöd och därmed bidra till att reducera behovet av stöd från valutareserven. Lämplig storlek på valutareserven bör bedömas av direktionen I vilken grad ska ha möjlighet att på förhand ta upp lån hos för att förstärka valutareserven är en bedöm- ningsfråga. En relativt stor valutareserv kan ha en förebyggande effekt genom att fylla en signalfunktion till den internationella finans- marknaden att den svenska banksektorn står väl skyddad mot likvi- ditetsrisker. Detta kan i sin tur minska risken för att likviditetsstress för svenska banker uppstår. Denna signaleffekt och beredskapen att kunna ge omfattande likviditetsstöd måste vägas mot be- hovet av att hushålla med offentliga medel. Nettoräntekostnaden för förtida förstärkning av valutareserven har beräknats till 0,2–0,3 pro- cent, vilket innebär 200–per 100 miljar- der kronor i upplåning, eller med den förväntade upplåningen vid utgången av 2019 (cirka 200 mil- jarder kronor). Omfattande valutaupplåning av via Riks- gäldskontoret skulle dessutom, i en situation med särskilt ansträngda statsfinanser, konkurrera med andra statliga finansieringsbehov. Kommittén anser att bedömningen av vad som utgör en lämplig storlek på valutareserven i första hand bör göras av direktion. Förutsatt att vissa förutsättningar är uppfyllda, bör Riks- banken därför ges möjlighet till förtida upplåning i sådan omfattning att lämplig storlek på valutareserven kan uppnås. Enligt bedömning bör valutareserven uppgå till motsvarande , dvs. med aktuell växelkurs.74 För att uppnå denna nivå behöver låna motsvarande 150–200 miljarder kro- nor av , beroende på växelkursantaganden och hän- syn till IMF-fordringar och SDR-innehav. understryker att bedömningen av lämplig storlek på valutareserven ändras över tiden beroende på flera olika omvärldsfaktorer. Den aktuella bedöm- ningen ska därför inte nödvändigtvis ses som långsiktiga behov av valutareserv. Trots detta kan det nuvarande behovet av för- tida upplåning användas som referenspunkt i utformningen av vill- koren för lånemöjligheter hos i den nya riksbankslagen. Kommittén föreslår därför att tillåts låna valuta av upp till ett belopp som med god marginal mot- svarar de lån som kommer att ha vid utgången av 2019. Dessa lån förväntas uppgå till och , vilket totalt motsvarar med de växelkurser som råder . För att realvärdesäkra låneramen bör den knytas till en veder- tagen storhet som över tiden kan antas samvariera med de faktorer som avgör behovet av valutareserv. Av denna anledning föreslår kommittén att tillåts låna utländsk valuta upp till ett be- lopp som motsvarar av BNP föregående år i löp- ande pris enligt nationalräkenskaperna. BNP kommer 2019 att uppgå till uppskattningsvis , vilket innebär att låneutrymmet skulle bli om reglerna skulle ha tillämpats . Om skulle be- döma att låneutrymmet på av BNP är otillräckligt, kan efter framställning utöka detta låneutrymme. 74Behovet av i valutareserver motiveras av 36 miljarder för likviditetsstöd, 5,5 miljarder relaterat till IMF-åtaganden och 6,5 miljarder för valutainterven- tioner. Förtida valutaupplåning ska ske enligt proportionalitetsprincipen och motiveras utifrån rimliga förutsättningar Det föreslagna låneutrymmet om av BNP innebär inte att det står helt fritt att, oberoende av vilka förutsättningar som råder, låna valuta motsvarande hela detta belopp. Givet den kost- nad som en förtida förstärkning av valutareserven innebär, måste kunna påvisa att upplåningen är förenlig med princi- perna om proportionalitet och hushållning av statens medel (1 kap. 5 §, respektive 1 kap. 4 § i kommitténs förslag till ny riksbankslag, se även avsnitt 13.5). Proportionalitetsprincipen innebär i detta sam- manhang att värdet av den extra beredskapsförmågan och andra för- delar av en utökad valutareserv ska stå i proportion till den tillkom- mande nettoräntekostnaden och de tänkbara negativa effekterna av att statsskulden (och den s.k. Maastrichtskulden) ökar. I samband med valutaupplåning hos behöver därför kunna redovisa en grundlig analys och motive- ring av förstärkningen av valutareserven. Upplåningen bör motiveras dels av den svenska banksektorns behov av likviditetsstöd i utländsk valuta, dels av alternativa möjligheter att finansiera lik- viditetsstöd i utländsk valuta, vid sidan av den förfinansierade valuta- reserven. Bedömningen av bankernas likviditetsbehov i en framtida likviditetskris bör baseras på förfallostrukturen på bankernas mark- nadsfinansiering i utländsk valuta men också ta hänsyn till bankernas likviditetsbuffertar i utländsk valuta. Eventuella beräkningsantagan- den som ligger till grund för bedömningen bör redovisas och moti- veras utförligt. I analysen av behovet av likviditetsstöd bör också effekten av upprättandet av statliga garantiprogram vägas in. I analysen av behovet av förstärkningen av valutareserven bör vidare framgå vilken hänsyn som tas till den föreslagna mekanismen för påfyllning av valutareserven i form av lån från (se nedan). Likaså bör framgå vilka finansieringsmöjligheter Riks- banken bedöms ha via valutaåterköpsavtal med andra centralbanker. I analysen ska också, efter samråd med Riksgäldskon- toret, kunna påvisa att förstärkningen av valutareserven står i pro- portion till de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna.75 75Eventuella befintliga valutalån hos för den nya riksbanks- lagens ikraftträdande ska prövas mot den nya lagen. Se avsnitt 37.3.3 för övergångsbestämmelser i detta avseende. Ytterligare förtida förstärkning av valutareserven endast vid synnerliga skäl Om det finns synnerliga skäl ska , enligt kommitténs bedömning, ha möjlighet att låna valuta av utöver låneutrymmet på av BNP. Med synnerliga skäl avses här tydliga tecken på förhöjd oro på de finansiella marknaderna, ökad risk för att svenska banker kan komma att utsättas för allvarlig lik- viditetsstress i utländsk valuta, eller andra omständigheter som gör ytterligare förstärkning av valutareserven uppenbart nödvändig för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i . Valutaupplåning vid synnerliga skäl är därför av sin natur begränsad – till den tidsperiod då de synnerliga skälen föreligger. Även denna upplåning ska kunna motiveras utifrån rimliga förutsättningar och föregås av en grundlig analys och motivering. Likaså krävs sam- råd med kring de kostnader och risker som den planerade upplåningen innebär för de samlade offentliga finanserna. Vidare ska i ett sådant sammanhang redogöra för sitt beslut till finansutskottet, så att utskottet ges en allsidig belysning av läget. Påfyllnadslån när den icke-upplånade valutareserven tagits i anspråk Kommittén föreslår vidare att om delar av valutareserven, exklusive eventuell förtida lånefinansierad förstärkning, har tagits i anspråk för likviditetsstöd, kan besluta om att valutareserven ska återställas genom upplåning hos . Denna påfyll- nadsprincip föreslås vara obegränsad och gälla för den icke-upplå- nade delen av valutareserven. Att principen föreslås gälla för den icke-upplånade delen av valutareserven betyder att den inte träder i kraft så länge likviditetsstödet i utländsk valuta understiger den förtida förstärkningen av valutareserven. Om har bistått med valutalån i syfte att återställa valutareserven ska lånen återbetalas så snart stödåtgärder i utländsk valuta avvecklas. Kommitténs förslag innebär därmed att valutaupp- låning från kan ta tre olika former. För det första kan på förhand förstärka valutareserven med ett belopp motsvarande av BNP. För det andra kan till- fälligt förstärka valutareserven ytterligare på förhand, utöver 5 pro- cent av BNP, om det föreligger synnerliga skäl. För det tredje kan genom påfyllnadslån återställa den icke-upplånade delen av valutareserven när den har tagits i anspråk för likviditetsstöd. Upp- låningsmöjligheterna vid synnerliga skäl och för att återställa valuta- reserven innebär att totala valutaupplåning hos Riks- gäldskontoret kan överstiga av BNP. Den nuvarande storleken på den icke-upplånade guld- och valuta- reserven ger förmåga att ge likviditetstöd i paritet med utlåningen i utländsk valuta när den var som störst under finanskrisen –2009, . Enligt Riksgälds- kontorets bedömning kan valutareserven, om den tas i anspråk, fyllas på med , och . Detta innebär att – utan stöd av valutaåterköpsavtal, valutaköp eller egen valutaupplåning – redan inom skulle kunna tillgodose det behov som enligt eget basscenario uppstår . Mot denna bakgrund bedömer kommittén att , även utan någon förtida förstärkning av valutareserven, har en god beredskap att förse svenska banker med likviditetsstöd i utländsk valuta om behov skulle uppstå. finns en osäkerhet kring vilket förtroende omvärlden skulle ha för denna påfyllnadsprincip i en krisartad situation. Blotta misstanken om att påfyllningen inte skulle fungera som avsett, dvs. att inte skulle kunna låna upp valuta till i den takt som situationen kräver, skulle kunna göra en likviditetskris djupare än i en situation då Riks- banken håller en relativt stor valutareserv och som är känd för om- världen. Nuvarande och framtida ledamöter i direktionen kan komma att göra olika bedömningar av hur väl denna påfyllnadsprincip fungerar i en krissituation och vilket förtroende den skulle få bland kredit- givare på den internationella finansmarknaden. En direktion som bedömer att principen kommer att fungera väl kommer förmodligen att se ett mindre behov av att förfinansiera valutareserven än den direktion som ser risker i att förlita sig på påfyllnadsprincipen. Den nya riksbankslagen ger direktionen flexibiliteten att förlita sig på antingen en relativt stor förfinansierad valutareserv eller en mindre valutareserv som förstärks (fylls på) först då den tas i anspråk. Valutaköp för att förstärka valutareserven Utöver förtida upplåning skulle valutareserven i viss utsträckning kunna ökas genom att köper utländsk valuta med kro- nor. Enligt kommitténs uppfattning bör tillåtas att göra sådana köp av utländsk valuta som direkt syftar till att öka valuta- reserven och därigenom ge utrymme för kreditgivning i utländsk valuta. Kommittén anser därför att det ska tas in en bestämmelse i den nya riksbankslagen som uttryckligen ger mandat att genomföra köp av utländsk valuta för att stärka valutareserven. frihet enligt riksbankslagen och unionsrätten vad gäller att förvalta valutareserven innebär att befintliga tillgångar kan er- sättas med andra, inom vissa gränser. Som framgår av avsnitt 30.3 medför den dock inte att på egen hand kan öka skuldsättning genom att låna upp utländsk valuta i eget namn. Reger- ingsformens bestämmelser om finansmakten bygger i stället på att medgivande krävs för att staten ska kunna ta upp lån (9 kap. 8 § andra stycket). För detta finns en statsskuldsförvaltande myndighet, , som pekas ut särskilt i budgetlagen. Att får rätt att låna utländsk valuta via Riksgäldskon- toret, på det sätt som förslås ovan, är ett avsteg från principen i regeringsformen om att finansmakten utgår från . Denna befogenhet motiveras i första hand av att ska stå väl rustat inför framtida situationer med finansiell oro. Givet den långtgående befogenheten att utan särskilt godkännan- de av förstärka och återställa valutareserven genom lån hos , bedömer kommittén att det inte finns några skäl till att ge befogenhet att även låna upp utländsk valuta i eget namn. En sådan befogenhet skulle innebära att den föreslagna begränsningen av förtida valutaupplåning hos del- vis förlorar sitt syfte och att och regeringen får minskad kontroll över statens upplåning i utländsk valuta. Statsskuldsförvalt- ningen skulle också bli mindre effektiv om den i praktiken skulle skötas av två myndigheter i stället för en. Om , i en situation då statsfinanserna är ex- tremt ansträngda, skulle vara oförmögen att ta upp lån i utländsk valuta, vore det enligt kommitténs bedömning osannolikt att skulle ha denna förmåga. och skulle då i någon mening konkurrera om samma finansiering i utländsk valuta. känner till förekommer det inte heller någon utgivning av skuldebrev i en annan valuta än euro bland central- bankerna inom Eurosystemet. Mot denna bakgrund bör inte heller den nya riksbankslagen möj- liggöra att i eget namn tar upp lån i utländsk valuta i syfte att förstärka valutareserven. Eftersom möjligheterna att få valuta- reserven återställd är mer generösa för jämfört med vad som gäller för ECB och med tanke på att någon förtida återbetalning av befintliga lån inte föreslås, står det klart för kommittén att för- slagen är förenliga med unionsrätten.76 76Det kan dock nämnas att likviditetsstöd är en uppgift för de nationella centralbankerna snarare än för ECB och att EUF-fördraget inte berör frågor om sådant likviditetsstöd. I EUF- fördraget finns däremot regler om valutareserver. BIS (2011), “III: A global regulatory framework for more re- silient banks and banking systems”, , juni. BIS (2014), ”III: the net stable funding ratio”, Commit- tee on Banking Supervision, oktober. , K och M. Flodén (2013), ”Reservation mot remissyttrande om betänkandet finansiella oberoende och balans- räkning (SOU 2103:9)”, . , K. och L. (2012), ”Reservation vid direktions- sammanträde 121206”, protokollsbilaga B, direktionens särskilda protokoll 121206, §1. ECB (2013), ”Europeiska yttrande av om riksbanks finansiella oberoende”, /2013/53. ECB (2017), ”Europeiska yttrande av om riksbanks finansiella oberoende”, /2017/17. (2013), ”Utredningen om finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, . (2017), ”Utkast till lagrådsremiss finansiella oberoende och balansräkning”, Remissvar, . (2018), Stabiliteten i det finansiella systemet 2018:2. Hilander, I. (2014), ”Storbankernas kortfristiga upplåning i utländsk valuta och deras användning av den kortfristiga valutaswapmark- naden”, Penning- och valutapolitik 2014:1, s. 27–49. IMF (2016a), ”. Selected issues”, IMF Country Report nr 16/354, november, . IMF (2016b), Articles of agreements. Internationella valutafondens stadgar. (2013), ”Yttrande om finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:19) dnr Fi2013/484”, . (2010), ”Hur har hanterat den finansiella krisen?”, Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 121–150. (2012a), ”Förstärkning av valutareserven”, Promemoria, . (2012b), ”Valutareserven förstärks”, Pressmeddelande, . (2013a), ”Yttrande om betänkandet finan- siella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, riksbanks- fullmäktige, . (2013b), ”Remissyttrande om betänkandet finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, . (2017a), Finansiell Stabilitet 2017:1. (2017b) ”Remissyttrande över Utkast till lagrådsremiss finansiella oberoende och balansräkning”, . (2018), ”Finansiell risk- och investeringspolicy”, Promemoria, . (2019a), Årsredovisning för riksbank 2018. (2019b), ”Guld- och valutareserven minskas något”, Promemoria, . (2009), ”Upplåning till valutareserv”, Promemoria, . (2012), ”Extra upplåning i utländsk valuta”, Promemoria, . (2013a), ”Upplåning för att tillgodose behov av valutareserv”, Styrelsepromemoria, . (2013b), ”finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9)”, Remissvar, . (2014), Årsredovisning för riksbank 2013. (2017), ”finansiella oberoende och balansräkning (Utkast till Lagrådsremiss)”, Remissvar, . (2019), ”Valutaupplåning”, Promemoria, Avdel- ningen för skuldförvaltning, , dnr Komm2019/00074- 34 /Fi2016:15. (1997), : Institutional Aspects, : . SOU 1986:22, och . Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för . SOU 2007:51, finansiella oberoende. SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. SOU 2013:9, finansiella oberoende och balansräkning. (2018), ”hjälper inte i nästa kris”, . 31Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker Ett valutaåterköpsavtal (eng. currency swap) är en överenskommelse mellan två parter om två samtida lån, där båda lånar valuta av var- andra. Anledningen till att centralbanker ingår valutaåterköpsavtal med varandra är att någon av dem, eller båda, behöver tillgång till utländsk valuta. Ur perspektiv kan ett valutaåterköps- avtal alltså ingås för att tillgodose antingen behov av utländsk valuta eller någon annan centralbanks behov av utländsk valuta eller i förekommande fall svenska kronor. Genom att ingå valutaåterköpsavtal kan temporärt få en större tillgång till utländsk valuta, och på så sätt komplettera de tillgångar i utländsk valuta som har i valutareserven. Det finns därmed en koppling till frågan om valutareservens storlek. Enligt den nuvarande riksbankslagen får valutaåterköpsavtal bara ingås om de har ett valutapolitiskt syfte. Vidare finns det inga bestäm- melser om att ska förankra ingående av valutaåterköps- avtal vare sig med riksdag eller regering. Huruvida nuvarande ord- ning är lämplig diskuterades i anslutning till att 2015 ingick ett kontroversiellt valutaåterköpsavtal med i . Kommittén finner det lämpligt att analysera i vilka situati- oner ska ha rätt att ingå valutaåterköpsavtal, samt att analysera former för godkännande av valutaåterköpsavtal. I följande avsnitt beskrivs först vad ett valutaåterköpsavtal är. Där- efter redogörs för i vilka syften centralbanker ingår valutaåterköps- avtal. Det åtföljs av en beskrivning av hur valutaåterköpsavtal an- vändes under krisen av dels , dels ECB och Federal Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker Sedan behandlas gällande rätt. Avslutningsvis redovisas kom- mitténs överväganden. 31.2Vad är ett valutaåterköpsavtal? Ett valutaåterköpsavtal är en överenskommelse mellan två parter om att tillhandahålla varandra olika valutor, normalt sett under en i förväg bestämd tidsperiod, ett överenskommet belopp samt ett pris (ränta).1 Ett valutaåterköpsavtal ger tillgång till en utländsk valuta, vanligen från den centralbank som ger ut valutan. Men cen- tralbanker kan även ingå valutaåterköpsavtal där de lånar ut annan valuta än sin egen.2 Innehållet i ett valutaåterköpsavtal varierar beroende på vad de båda centralbankerna kommer överens om vad gäller valuta, belopp, löptid och övriga villkor. De kan ingås i förebyggande syfte eller i samband med att ett konkret behov uppkommer. Avtalen kan vara ömsesidiga, i den meningen att båda centralbankerna har behov av att få tillgång till utländsk valuta. I många fall är de dock ensidiga, när enbart den ena har behov av utländsk valuta. Det senare gäller särskilt om den ena kan erbjuda en global reservvaluta. Vanligtvis tar sig ett valutaåterköpsavtal mellan centralbanker ut- tryck genom ett första avtal, som kan liknas vid ett ramavtal, och ett andra avtal när själva transaktionen genomförs. Som huvudregel innebär inte det första avtalet någon rätt att faktiskt genomföra ett valutaåterköp. Det är alltså i princip en icke bindande viljeyttring som görs för att säkerställa att alla administrativa rutiner finns på plats för att faktiskt kunna genomföra en transaktion om den be- slutas . Det krävs alltså att båda parter genom det andra avtalet samtycker till att valutaåterköpet genomförs. I fall fattas således först ett beslut om att ingå ramavtalet och därefter ett beslut om att begära att få aktivera avtalet alternativt att tillåta att motparten aktiverar det. I förekommande fall fattas därefter ytter- ligare ett beslut för varje gång som valutaåterköp genomförs. 1Jfr SOU 1986:22, s. 122. 2Exempelvis ingick 2009 ett valutaåterköpsavtal med om att byta euro mot estniska kroon. Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker Om t.ex. i syfte att få tillgång till dollar aktiverar ett återköpsavtal med den amerikanska (Fed) sker två transaktioner. Den första transaktionen innebär att tillhandahåller svenska kronor till Fed i utbyte mot dollar (se Figur 31.1). De medel i svenska kronor som Fed får bok- förs på Feds konto hos . De dollar som får bokförs på motsvarande sätt på konto hos Fed i . Den andra transaktionen äger rum vid en i avtalet förbestämd tidpunkt, t.ex. . överför då dollar till Fed i utbyte mot det aktuella beloppet i svenska kronor. Den andra transaktionen neutraliserar således den första transaktionen. I sam- band med den neutraliserande transaktionen betalar en överenskommen ränta till Fed som ersättning för dollarlånet. Om under valutaåterköpsavtalet lånar vidare dessa dollar till banker i sin jurisdiktion, överförs dollar från konto hos Fed till ett konto hos den aktuella svenska banken. är då fortsatt förbunden att återlämna dessa dollar till Fed enligt valuta- återköpsavtalet. Fed är alltså inte motpart till den bank som Riks- banken har lånat vidare till utan det är som bär kredit- risken som följer på det lån den ger till en svensk bank.3 Anm. I exemplet antas att = . Här antas att valutaåterköpsavtalet ingås för att til l- godose behov av utländsk valuta. Därför är det som betalar ränta. 3Federal Reserve (2018). Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker 31.3I vilka syften ingår centralbanker valutaåterköpsavtal? Att centralbanker i tider av oro tillför likviditet i sin egen valuta till inhemska banker är en grundläggande uppgift (se avsnitt 4.6). I av- snitt 22.7.2 föreslår kommittén att ska ha till uppgift att lämna likviditetsstöd även i utländsk valuta. Att kunna ge likviditets- stöd inte bara i sin egen utan även i utländsk valuta är ett skäl till varför centralbanker har en valutareserv. Valutainterventioner är ett annat skäl. Det är dock förenat med kostnader att hålla en valuta- reserv (se kapitel 30). Som ett komplement till att permanent utöka valutareserven kan centralbanker tillfälligt öka tillgången till utländ- ska valutor genom att ingå valutaåterköpsavtal med andra länders centralbanker. Centralbanker använde ursprungligen valutaåterköpsavtal som ett sätt att finansiera valutainterventioner, dvs. handel med valuta i syfte att påverka den egna växelkursen.4 Detta speglas också i hur nuvar- ande riksbankslag är formulerad, nämligen att valutaåterköpsavtal endast får ingås i valutapolitiskt syfte (se avsnitt 31.6.3). har dock valutor från valutaåterköpsavtal globalt mest använts för att säkerställa finansiell stabilitet och därigenom förebygga att problem på de finansiella marknaderna sprider sig till den reala ekonomin. Ett sådant syfte, att säkerställa finansiell stabi- litet, torde kunna bli aktuellt både under fast och under rörlig växel- kurs. syftar ett valutaåterköpsavtal till att finansiera hante- ringen av ett likviditetsproblem som inhemska finansiella företag har i utländsk valuta. I andra fall handlar det huvudsakligen om att hjälpa en annan centralbank med att få tillgång till den valuta den behöver för att hantera marknadsstörningar eller individuella företags likvi- ditetsproblem. När centralbanker ingår ett valutaåterköpsavtal för att hjälpa en annan centralbank görs det ofta med motiveringen att det behövs för att bidra till finansiell stabilitet i omvärlden, så att oroligheter på de finansiella marknaderna inte riskerar att sprida sig till den inhemska marknaden. Ett exempel på det senare fallet är att Fed valde att ingå ett valutaåterköpsavtal med bland andra . Fed hade knappast ett behov av svenska kronor, men däremot en vilja att försäkra sig om andra länders – och deras bankers – tillgång 4ECB (2016). Valutaåterköpsavtal mellan och andra centralbanker Det kan också vara ett sätt att förhindra att finansiella kriser sprider sig, vilket i förlängningen även skulle kunna skada det egna landets ekonomi.