sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — kan förändringar och utvecklings- arbete i andra länder utgöra viktiga underlag och inspirationskällor för det nationella utvecklingsarbetet. 9.2Resurstilldelning för starka och ansvarsfulla lärosäten Som vi framhållit i inledningen till detta kapitel och i kapitel 4 menar vi att syftet med den finansiella styrningen bland annat bör vara att –ge långsiktiga planeringsförutsättningar och ge ett tydligt läro- sätesansvar för resursanvändningen, –understödja synen på högskolans verksamhet som en helhet där kopplingen mellan utbildning och forskning behöver stärkas och –möjliggöra skillnader i mål och uppdrag mellan olika lärosäten. Utöver de mer principiella utgångspunkterna som presenteras i inled- ningen av detta kapitel påverkas utformningen av förslagen om resurs- tilldelningen även av andra delar i utredningen. Det gäller förslagen i kapitel 5 om ökad långsiktighet och fyraåriga planeringsförutsätt- ningar, samt förslagen i kapitel 6 om utbildningsmål, åtgärder för att utveckla det livslånga lärandet, stärkt koppling mellan utbildning och forskning samt ökade basanslag för forskning. Huvudlinjen i våra förslag är att tydliggöra lärosätets ansvar för resursanvändningen och skapa en modell där verksamheten kan och får ses som en helhet. Dagens uppdelning av verksamheten i två verk- samhetsgrenar med var sitt anslag innebär att de tillgängliga resurserna (personal, lokaler och infrastruktur) delas upp på ett delvis konstru- erat sätt som riskerar att leda till att resurserna inte utnyttjas effek- tivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Uppdelningen mot- verkar också högskolelagens krav på att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samarbete mellan forskning och utbildning. Lärosätets helhetsansvar påverkas inte bara av uppdelningen i två anslag och två verksamhetsgrenar utan också av att dagens resurstill- delning till utbildningen baseras på olika ersättningsbelopp. De överväganden lärosätet förväntas göra för att säkerställa en effektiv resursanvändning menar vi försvåras när regeringens fastställda ersätt- ningsbelopp får styra den interna resursfördelningen i för stor om- fattning. Vad gäller utbildningen bedömer vi att den årliga resurstilldel- ningen bör göras mindre beroende av antalet registrerade studenter och deras studieresultat för att ge mer långsiktiga planeringsför- utsättningar och utrymme för större risktagande. •Utbildning och forskning ses som en samlad verksamhetsgren där all verksamhet vid lärosätet ingår. •Varje lärosäte tilldelas ett samlat anslag för denna verksam- hetsgren. •För det samlade anslaget redovisas en utbildningsram och en forskningsram där utbildningsramen motsvarar dagens anslag till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och forsk- ningsramen dagens anslag till forskning och utbildning på forskarnivå. •Utöver de medel som ingår i utbildningsramen och forsk- ningsramen kan det i det samlade anslaget ingå särskilda medel för utpekade ändamål. För att lärosätena ska kunna ta ett helhetsansvar för verksamheten och säkerställa ett nära samband mellan utbildning och forskning menar vi att lärosätena måste kunna använda resurserna samlat. För att uppnå det föreslår vi att dagens uppdelning av verksamheten i två verksamhetsgrenar med var sitt anslag slås ihop till ett en samlad verksamhetsgren som finansieras med ett samlat anslag. I våra direktiv framhåller regeringen att det är angeläget att styr- ning och resurstilldelning inte motverkar högskolelagens krav på ett nära samband mellan utbildning och forskning.15 Detta samband, som kan sägas vara en del av grundidé, menar vi mot- verkas av att utbildning och forskning hanteras som två olika verksamhetsområden som ska hållas isär även i den ekonomiska redovisningen. Utbildning och forskning är förvisso delvis skilda verksamheter, men den ena vilar på den andra och det är i många fall, och i ideal- fallet, samma individer som genomför dem. Båda utnyttjar också ofta samma infrastruktur och andra gemensamma resurser. Det gäl- ler inte minst forskarutbildningen som finansieras med forsk- ningsmedel men också är den högsta utbildningsnivån. Den är av- görande för att säkerställa tillgången på lärare i högskolan och bidrar till att öka kompetensnivån i olika samhällssektorer så att de kan ta till sig och använda forskning och bedriva forsknings- och utvecklings- arbete. Även flertalet forskningsfinansiärer framhåller betydelsen av att den kunskap som forskningen skapar kommer samhället tillgodo inte minst via studenternas kompetens. Ett exempel på detta är att andelen av befolkningen som genomgått högre utbildning är en av de föreslagna indikatorerna för att följa utvecklingen av svensk forskning och utveckling på nationell nivå16. Regeringen har också, bland annat i våra utredningsdirektiv, beto- nat betydelsen av att lärosäten utvecklar sammanhållna kunskaps- miljöer där utbildning, forskning och samverkan ingår som delar i en helhet. Ett resurstilldelningssystem som innebär att verksamheten ses som en helhet bör skapa bättre förutsättningar för att uppnå detta. Uppdelningen i två anslag underblåser enligt vår bedömning också, tillsammans med bl.a. en ökad andel externa forsknings- bidrag, en olycklig uppdelning i forskande och undervisande perso- nal där externa forskningsmedel kan användas för att ”köpa sig fri” från undervisning. Att forskningen generellt har högre status än undervisningen är inget unikt svenskt fenomen och påverkas av flera faktorer. Vår uppfattning är dock att en samlad resursanvändning skulle understödja en utveckling där synsättet är att lärosätet har ett samlat uppdrag som innebär både utbildning och forskning och där samverkan är en integrerad del. Därutöver är det angeläget att externa finansiärer har samma synsätt i sin bidragsgivning och tar 151 kap. 3 §. 16Vetenskapsrådet (2018b). hänsyn till att lärare ska kunna delta i både utbildning och forskning, samt att lärosätena ger utbildning ett tydligt meritvärde. Som framgår av den historiska genomgången i kapitel 2 är anslags- uppdelningen ett av flera inslag i styrningen som historiskt har för- svårat sambandet mellan utbildning och forskning. Högskoleutred- ningen 1992 beskrev dåvarande situation som en olycklig ”tudelning av hela högskolan” bestående av strikt åtskillnad i budgeteringen, parallell ledningsorganisation, differentiering mellan lärosäten med och utan forskning och mellan forskande och undervisande lärare, och krav på redovisning på hur resurserna fördelar sig mellan utbildning och forskning på alla nivåer i högskolan.17 Den organisatoriska diffe- rentieringen har sedermera tagits bort, men den uppdelade budge- teringen och kraven på att resurserna hålls isär inom lärosätet kvarstår. Vi menar att det är hög tid att undanröja även den strikta uppdel- ningen av anslaget, något som övervägdes redan i samband med reform.18 Två farhågor med ett samlat anslag har förts fram. Den ena är att ett samlat anslag skulle leda till att utbildningen urholkas genom att resurser skulle föras från utbildningen till forskningen. Den andra är den motsatta; att medel som används till forskning i stället skulle användas till utbildning. Vi menar att det i en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten måste förutsättas att lärosätet ansvarar för att man inte utarmar den ena verksamheten på den andras bekostnad. Ansvaret ligger hos lärosätet att på bästa sätt utveckla forskning och utbildning på ett sätt som stödjer kvalitet och konkurrenskraft. Det finns inte och kan inte finnas någon färdig formel för detta, och den exakta resurs- användningen bör kunna variera både och mellan lärosäten. Frågan om resurser för utbildning används för forskning eller vice versa bygger på en strikt särredovisning som vi menar inte är ända- målsenlig och som i praktiken ändå innefattar ett stort mått av upp- skattning och schabloner. Ett samlat anslag innebär inte avsaknad av styrning i form av krav på verksamhetens omfattning och kvalitet. Det är enligt vår mening rimligt att resurstilldelningen även fortsättningsvis till en del är baserad på antalet studenter. Vi bedömer att en resurstilldelning kopplad till utbildningens volym kombinerad med ett välutvecklat 17SOU 1992:1 s. 85–86. 1992/93:1 s. 68–69. kvalitetssäkringssystem för utbildningen möter farhågan att en sam- lad resursanvändning skulle leda till att mer resurser skulle riktas till forskningen på utbildningens bekostnad.19 Vi bedömer inte heller att den motsatta farhågan är befogad. Inte minst forskningens höga status motverkar detta. I de länder vi besökt (de nordiska grannländerna och Neder- länderna) är ett samlat anslag norm.20 Däremot baseras tilldelningen på olika sätt på resultat och omfattning av forskning och utbildning. Vår utgångspunkt är att även den svenska resurstilldelningen bör utformas på ett liknande sätt, där en beräkningsgrund är kopplad till utbildningen, och en beräkningsgrund är kopplad till forskningen och en tredje består av medel för särskilda åtaganden. 2 be- nämnde beräkningsgrunderna utbildningsram och forskningsram, begrepp som vi också föreslår används.21 För att uppnå en tydlighet i hur beräkningen av anslaget är gjord bör den redovisas i budget- propositionen. Figur 9.1 ger en samlad bild av det samlade anslagets olika delar. I fortsättningen av kapitlet kommer de olika delarna att beskrivas mer i detalj. Fast bas () Resultatbaserad, rörlig del () 19Kvalitetssäkringssystemet beskrivs i kapitel 3. 20Se även SUHF (2017) kap. 3. 21RUT 2 föreslog att resurser för forskarutbildningen skulle ingå i utbildningsramen. Efter- som vi inte föreslår någon särskild beräkningsgrund för forskarutbildningen ingår den i vårt förslag i forskningsramen, i analogi med nuvarande anslagsindelning.” Den mer tekniska utformningen av det samlade anslaget kan se ut på olika sätt. Utifrån den bedömning vi gör i, avsnitt 10.2 om anslags- sparande och anslagsavräkning föreslår vi att anslaget även i fort- sättningen ska anslagsavräknas när det betalas ut till lärosätet. Vi före- slår i avsnitt 9.3 i detta kapitel att hälften av de medel som tilldelas för utbildning ska vara resultatbaserade. Denna rörliga del ska avräknas på motsvarande sätt som utbildningsanslaget avräknas och vi före- slår att dagens möjligheter till anslagssparande och sparande av över- produktion behålls för dessa medel. De förändringar vi föreslår rör vad som ska avräknas. För att det ska vara möjligt måste dessa medel vara utpekade i regleringsbrevet och villkoren för sparande framgå där. Ett samlat anslag gör det möjligt att se högre utbildning och forsk- ning som en samlad verksamhetsgren till skillnad från dagens uppdel- ning i utbildning på grundnivå och avancerad nivå samt forskning och utbildning på forskanivå. Även med ett samlat anslag kommer det i olika sammanhang att krävas en uppföljning som beskriver hur stora resurser som används i forskning respektive utbildning. Genom att det samlade anslaget bygger på olika beräkningsgrunder för utbildning respektive forskning är det fortsatt möjligt att se hur mycket medel som regeringen beräknar för respektive område. Möjligheten att följa det påverkas inte heller då medlen som beräknas för utbildning respektive forskning motsvarar dagens anslag för forsk- ning respektive utbildning. Utfallet av den rörliga delen av tilldel- ningen för utbildning kommer också fortsättningsvis gå att följa då sparandet beräknas . Det som förändras är hur lärosätet redo- visar användningen av sina resurser. En gemensam verksamhetsgren innebär att lärosätet samlat redovisar sina kostnader oavsett om det avser forskning eller utbildning. Vill man följa kostnadsutvecklingen mer specifikt är det i stället annan uppföljning som visar detta. Ett exempel på statistik som tas fram är SCB:s ekonomiska forskningsstatistik. Genom denna kommer det vara möjligt att på olika sätt följa de ekonomiska resur- sernas fördelning mellan utbildning och forskning utan att verksam- heten för den delen är uppdelad i olika verksamhetsgrenar. SCB:s forskningsstatistik som samlas in gör det möjligt att se kostnaderna per ämne uppdelat på olika typer av finansiering. Det nationella behovet av ekonomisk statisk för utbildningen lär förändras , men regeringen bör överväga om inte forskningsstatistiken kan vara en tänkbar modell där insamlingen görs och statistiken delas upp i ämnen och på olika typer av finansiering. För utbildningens del är det inte i första hand hur resurserna till- delats som ger relevant information om verksamhetens kvalitet. I stället är det utbildningens kvalitet som redovisas och säkerställs av det ansvar lärosätena har för sitt interna kvalitetsarbete samt av det nationella kvalitetssäkringssystemet, samt statistiken om studenterna och deras resultat som är mest angelägen att följa. Statistiken går att bryta ned till ämnes- och examensnivå och visar både antalet studen- ter och deras resultat. Våra förslag innebär inte på något sätt att den påverkas då den bygger på lärosätets studieregister22 och inte på den ekonomiska redovisningen. En samlad verksamhetsgren innebär också att dagens myndig- hetskapital som är uppdelat på de två verksamhetsgrenarna slås ihop. Det är dock inte vår avsikt att eventuella anslagsmedel för klinisk utbildning och forskning (anslaget 2:66 Ersättningar för klinisk utbild- ning och forskning) eller anslag från andra utgiftsområden än utgifts- område 16 Utbildning och universitetsforskning och utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel ska ingå i det samlade ansla- get, då det är medel med egna tydligt avskilda ändamål. När det gäller medel för klinisk utbildning och forskning styrs de dessutom av sär- skilda avtal mellan staten och berörda landsting. I våra diskussioner har några lärosäten framfört förslaget att öka flexibiliteten inom ramen för dagens tilldelningsmodell. Det skulle innebära att indelningen i två verksamhetsgrenar behålls men att varje lärosäte ges en möjlighet att omfördela en mindre del av de tilldelade medlen mellan verksamhetsgrenarna. Det är varken möjligt för reger- ingen eller en myndighet att omfördela medel mellan två anslag, det är bara något som kan besluta om. Även detta alternativ skulle därför kräva att dagens två anslag slås ihop till ett. Inom ramen för detta anslag skulle styrningen kunna utformas på samma sätt som den som gäller för SLU. SLU tilldelas ett anslag, 22Som styrs genom förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. men verksamheten är indelad i olika verksamhetsgrenar23 för utbild- ning och forskning och det finns ett villkor angivet som anger det minsta beloppet som ska användas för forskning. Inom ramen för det villkoret avgör sedan SLU hur mycket resurser som ska användas till utbildning respektive forskning. Jämfört med villkorets minsta nivå valde SLU att rikta av det tilldelade ansla- get till forskning 2017. Ett andra alternativ skulle vara att anslaget i regleringsbrevet dela- des in i två anslagsposter, en för utbildning och en för forskning. Genom villkor i regleringsbrevet skulle sedan lärosätet kunna ges möj- lighet att omdisponera medel mellan anslagsposterna för att på så sätt skapa en flexibilitet mellan verksamhetsgrenarna forskning och utbild- ning. På så sätt skulle lärosätet inom mer eller mindre strama gränser ges en större flexibilitet i resursanvändningen. Regeringen skulle också få en tydlig information om i vilken grad ett lärosäte utnyttjar möjligheten till omfördelning mellan anslagsposterna. Vilken av lösningarna som är lämpligast styrs i hög grad av hur resurstilldelningen för utbildning utformas. För SLU:s del finns ingen direkt koppling mellan resurser och antalet studenter. Vill man behålla dagens koppling mellan resurstilldelning och antalet studen- ter, särskilt om möjligheten till anslagssparande ska behållas, är i stället lösningen med två anslagsposter lämpligast då den kan för- enkla regleringen av anslagssparandet. En svårighet med en modell med omfördelning är att fastställa vad som är en ändamålsenlig storlek på omfördelningen och vilka krav på redovisning av användningen av den som bör ställas. För SLU ställs inga särskilda krav på redovisning. Även om en begränsad möjlighet att omfördela medel jämfört med ökar lärosätets möjlighet att styra över resursanvändningen, så uppnås inte det som vi ser som den viktigaste förändringen – att verk- samheten ses som en helhet. Genom att de två verksamhetsgrenarna behålls kvarstår de hinder som uppstår då lärosätets resurser ska delas upp i utbildning och forskning. Förändringen skulle dock kunna ses som ett steg på vägen mot en verksamhetsgren. 23SLU:s verksamhet är också indelad i en verksamhetsgren för fortlöpande miljöanalys och det finns ekonomiska villkor som även styr den verksamhetsgrenen. Vi har i föregående avsnitt föreslagit ett samlat anslag med en utbildningsram för beräkning av resurser för utbildning på grundnivå och avancerad nivå och en forskningsram för beräkning av resurser för forskning och utbildning på forskarnivå. Avsnittet behandlar två delar. Det första är behovet av en mer långsiktigt stabil del i resurs- tilldelningen som inte direkt varierar med antalet studenter. Den andra delen handlar om hur den rörliga delen av tilldelningen för utbildning, som är kopplad till antalet studenter, ska beräknas. •Hälften av utbildningsramen utgör en bas som inte varierar med det faktiska antalet helårsstudenter eller deras presta- tioner. Att dagens resurstilldelning för utbildning är helt prestationsbaserad har tydliga nackdelar. Vi delar därför den analys som 1 och 2 gjorde om att en fast bas i utbildningsramen är angelägen. Några av skälen som förts fram är att en bas skulle möjliggöra för lärosätena att till en del göra andra prioriteringar och ta andra hän- synstaganden än de som är direkt baserade på studenternas efter- frågan och studieprestationer. Skälet till det är att utveckling av nya utbildningar och profilering av utbildningsutbudet riskerar att leda till minskade intäkter genom färre studenter i en uppstartsfas. En fast bas markerar statsmakternas förståelse för att lärosätena har kostnader av långsiktig karaktär (t.ex. kostnader för personal och lokaler) och som därmed inte helt och hållet bör vara beroende av tillströmningen av studenter och deras prestationer. Genom den fasta basens stabilare och mer förutsägbara intäktsnivå ökar därmed lärosätets möjligheter att strategiskt utforma sin verksamhet. En kritik mot en fast bas som förts fram är att den i liten grad skulle påverka lärosätenas förutsättningar då de allra flesta lärosätena 24Enligt vårt direktiv ska vi inte lämna förslag som påverkar SLU när det gäller utbildning. utbildar så många studenter att de fullt ut utnyttjar sina anslagsmedel. Som 2 påpekade25 minskar ändå känsligheten för årliga förändringar i studentantalet genom att den rörliga delen utgör en mindre del av anslaget, vilket skapar en ökad ekonomisk stabilitet. Det gäller särskilt de lärosäten som hårdast påverkas av variationerna av studentantal. Frågan beskrivs mer i detalj i avsnitt 10.2 om an- slagssparande och anslagsavräkning. Eftersom vi anser att resurstilldelningssystemet även fortsätt- ningsvis till en del ska vara baserat på studenternas efterfrågan får basen inte utgöra den dominerande delen av resurstilldelningssyste- met. får den heller inte vara så liten att den blir betydelse- lös. Det går inte att räkna sig fram till en optimal procentsats utan valet är i första hand en rimlighetsbedömning. Vår utgångspunkt är att basen behöver vara relativt stor för att få någon betydelse. Att göra basen och den rörliga ersättningen lika stora bedömer vi skapar en rimlig balans som vi skapar en enkel och tydlig modell. Vårt förslag innebär att hälften av den ram för utbildning som regeringen redovisar inom det samlande anslaget tillfaller lärosätet oavsett det faktiska studentantalet . Hur stor del av reste- rande halva av utbildningsramen som tillfaller lärosätet kommer som att vara beroende av antalet studenter. Den rörliga delen utgör alltså alltid hälften av de beräknade resurserna, men eftersom den varierar med det faktiska studentantalet kommer den inte alltid att utgöra exakt hälften av de faktiskt tilldelade resurserna. Om basen skulle tillämpas i dagens modell för resurstilldelning skulle den mot- svara halva årets anslag (årets tilldelning enligt regleringsbrevet) för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Storleken på den rörliga delen påverkas också av eventuellt anslagssparande inom ramen för reglerna för anslagssparande och överproduktion. 25SOU 2007:81 s. 220. 9.3.2Resultatbaserad ersättning baserat på antalet helårsstudenter •Hälften av utbildningsramen görs rörlig och beroende av antalet studenter. •Den rörliga delen avräknas och baseras på antalet hel- årsstudenter det aktuella budgetåret. Frågan om utformning av den rörliga delen av resurstilldelningen för utbildning innehåller ett flertal val. En central fråga handlar om i vil- ken grad det ska vara antalet studenter eller studenternas prestationer som tilldelningen ska utgå ifrån. I dagens modell för resurstilldelning väger antalet helårsstudenter något tyngre än antalet helårspresta- tioner.26 En andra genomgripande fråga handlar om huruvida mer kostsamma ämnen eller undervisningsmetoder ska ge lärosätet mer ersättning per student. Det görs genom att ersättningen varierar beroende på utbildningens ämnesinnehåll. Dessa två frågor behand- las i de kommande avsnitten. Ytterligare en fråga av mer teknisk natur är om den rörliga ersätt- ningen ska påverkas av antalet studenter det aktuella budgetåret, eller om antalet ska påverka tilldelningen först kommande år. på- verkas tilldelningen innevarande år. För att öka stabiliteten i resurs- tilldelningen föreslog 2 att antalet studenter skulle påverka tilldelningen först när tilldelningen för kommande fyraårsperiod skulle fastställas. Vår bedömning är att dagens modell som låter årets resultat på- verka resurstilldelningen tydliggör kopplingen mellan anta- let studenter och resurser, och att den ökade stabilitet som den fasta basen ger, som vi föreslår i avsnitt 9.3.1, är tillräcklig för att möta behovet av ökad långsiktighet. Vi föreslår därför att den rörliga till- delningen ska påverka årets resurstilldelning och baseras på det aktuella budgetårets studentantal samt av sparade inte tidigare er- satta studenter (överproduktion). Det innebär att den modell för avräkning som tillämpas även används framöver. 26Aktuella ersättningsbelopp framgår av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor som är tillgängligt på samt av tabell 3.1 i kap. 3. förslag i detta kapitel som påverkar avräkningen kan den dock avse- värt förenklas. Antalet helårsstudenter som grund för tilldelning •Den rörliga ersättningen baseras endast på antalet helårsstu- denter. Ersättningen för antalet studenter och deras studieprestationer består av två delar där ersättningen för per helårsstudenter är något större än ersättningen per helårsprestation. Dels får lärosätet ersättning för antalet studenter som påbörjar en kurs, dels får man ersättning för det antal högskolepoäng studenterna presterar. En synpunkt som bland annat flera lärosäten, SFS och TCO fört fram är att ersättningen per student bör ges en större tyngd jämfört med ersättningen per presterad poäng. Ett skäl för det är att under- lätta utvecklingen av det livslånga lärandet där prestationsgraden ofta är lägre bland annat som en följd av att studenternas intresse av att examineras är lägre (se kapitel 6). Att koppla ersättningen till prestationsgraden har också kritiserats för att leda till att lärosätet får incitament att sänka sina krav för att på så sätt säkerställa sina intäkter.27 Ett tredje skäl är att lärosätets kostnader är beroende av antalet studenter, inte deras prestationsgrad och att dagens tilldel- ningsmodell därför leder till att utbildningar där prestationsgraden är lägre får mindre resurser.