sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Enligt SSM-förordningen kan företrädare på hög nivå för de deltagande medlemsstaterna som inte har euron som valuta bjudas in till ECB - rådets sammanträden (tillsynsformationen) om ECB- rådet avser att invända mot ett utkast till beslut från Tillsyns- nämnden.27 Rätten att närvara gäller även när den deltagande med- lemsstaten (som inte har euron som valuta) har meddelat 26Artikel 13h.3 i ECB:s arbetsordning. Det innebär inte att ECB har en stor befogenhet jäm- fört med medlemsstaterna. Se avsnitt 7.4 för förklaringsruta över harmoniserade makrotill- synsverktyg. 27Skäl 72 i SSM-förordningen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor sin motiverade invändning mot ett utkast till beslut från (se nedan). Det krävs dock att beslutet är riktat till den nationella myndigheten och avser en bank i den deltagande medlemsstaten ifråga.28 Det finns inget som hindrar från att bjuda in en centralbankschef eller annan person från en del- tagande medlemsstat som inte har euron som valuta. Det finns faktorer som i viss utsträckning kan motverka kon- sekvenserna av avsaknaden av lika villkor inom Tillsynsmekanismen. För det första finns det en särskild skyddsmekanism för de med- lemsstater som inte har euron som valuta. Mekanismen beskrivs senare i detta avsnitt. För det andra är det, som nämns ovan, möjligt för att bjuda in den person önskar ska närvara vid deras möte. Det är emellertid som bedömer om en inbjudan ska göras. För det tredje tillämpar en rotations- ordning vid omröstning. Det innebär att fyra permanenta ledamöter (nationella centralbankschefer) alltid saknar rösträtt vid möten, enligt rotationsschemat.29 Det bör även tilläggas att enskilda centralbankschefer inte har vetorätt eftersom beslut fattas med enkel majoritet.30 Slutligen är ECB:s fördragsfästa oberoende en av dess grundpelare och ledamöterna i lyder under instruk- tionsförbud. Detta innebär att även om riksbankschefen vore per- manent ledamot av skulle denne inte kunna ta instruk- tion från någon.31 Skyddsmekanism för medlemsstater som inte har euron som valuta I syfte att kompensera för de begränsningar innebär för rösträtt och närvaro i för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta, innehåller SSM-förordningen en 28Skäl 72 samt artikel 5.2 i SSM-förordningen. Artikel 13.l.3 i ECB:s arbetsordning anger att ska samråda med centralbankscheferna för nationella centralbanker i deltagande medlemsstater utanför eurosystemet innan det invänder mot ett utkast till beslut från som riktar sig till de nationella behöriga myndigheterna (avser banker etablerade i dessa medlemsstater). 29Artikel 10.2 i ECBS-stadgan och artikel 3a i ECB:s arbetsordning. Centralbankscheferna från några av de större har emellertid oftare rösträtt jämfört med central- bankschefer från mindre euroländer. 30Artikel 10 ECBS-stadgan. 31Nödvändigheten av institutionellt och operativt oberoende tillsynsmyndigheter behandlas i avsnitt 4.5. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor särskild skyddsmekanism.32 Den kan användas av en medlemsstat som inte har euron som valuta men som upprättar ett s.k. nära sam- arbete och därmed blir en deltagande medlemsstat i bankunionen (se avsnitt 3.5). Den kan tillämpas på tre olika sätt, beslutsgången pre- senteras förenklat i Figur 10.1. Invända mot utkast till beslut En deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta kan invända mot utkast till beslut från . Det är möjligt att invända både mot utkast till beslut i tillsynsärenden och utkast till makrotillsynsbeslut som läggs fram av Tillsynsnämnden.33 Om en ledamot från en medlemsstat som inte har euron som valuta inte stödjer utkast till beslut, anmäler ledamoten en invändning mot utkastet. ska då besluta i ärendet och förklara sitt beslut. Vidhåller sitt beslut har den berörda medlemsstaten rätt att begära att det nära samarbetet avslutas med omedelbar verkan. Konsekvensen av detta är att den deltagande medlemsstaten inte längre deltar i bankunionen. Invända mot indirekta beslut En deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta kan även invända mot beslut i en tillsynsfråga som berör en bank i den medlemsstaten. kan fatta ett beslut att invända mot utkast till beslut i ett tillsynsärende. Denna invänd- ning kan en medlemsstat motsätta sig enligt ordalydelsen i SSM- förordningen.34 Om denna mekanism aktiveras måste , med stöd av kriterier i SSM-förordningen, motivera om det vidhåller sitt beslut. Om vidhåller beslutet kan den deltagande med- lemsstaten förklara sig inte vara bunden av beslutet. kan i så fall välja att avsluta samarbetet tillfälligt eller fullständigt. Enligt ECB:s arbetsordning ska samråda med central- bankschefen i den berörda medlemsstaten (riksbankschefen i fall) i två fall. Det första fallet gäller när avser invända mot 32Artikel 7 i SSM-förordningen. 33Artikel 5.2 i SSM-förordningen. 34Artikel 7.7 i SSM-förordningen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor ett beslut i en tillsynsfråga som berör en bank med huvudkontor i den medlemsstaten (exempelvis en svensk bank). Det andra fallet gäller när en företrädare för (ledamot i den) avser att invända mot ett utkast till beslut från som berör en bank med huvudkontor i En medlemsstat som inte har euron som valuta kan välja att avsluta det nära samarbetet och därmed lämna bankunionen från det att det nära samarbetet upprättades.36 En begäran om återinträde kan lämnas in tidigast och samma inträdeskrav som gällde vid det första inträdet skulle behöva uppfyllas. De skyddsmekanismer som kan tillämpas för en deltagande med- lemsstat som inte har euron som valuta gäller även för beslut rörande tillämpningen av de harmoniserade makrotillsynsverktygen. Efter- som skyddsmekanismen inte gäller när ECB på eget initiativ fattar ett beslut kan en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta formellt inte invända mot ett sådant beslut. Det ordinarie beslutsförfarandet är dock att föreslår ett utkast till beslut som godkänner (genom att inte invända mot det). 35Artikel 13.l.3 i ECB:s arbetsordning. 36Artikel 7.6 i SSM-förordningen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor Anm: Medlemsstat avser endast de som inte har euron som valuta. Beslutsfattandet i Resolutionsmekanismen är organiserat utifrån dels en uppdelning av befogenheter mellan expertnivå och politisk nivå, dels ett nära samarbete mellan och de nationella resolutionsmyndigheterna.37 Beroende på hur ett resolu- tionsärende är utformat ska , kommissionen och i vissa fall rådet (Ekofin) vara involverade i beslutsförfarandet.38 SRM-förordningen anger på flera ställen att regelverket ska tillämpas lika för alla deltagande medlemsstater. Det innebär att skulle delta i Resolutionsmekanismen på lika villkor. 37Skäl 11 samt artikel 1 i SRM-förordningen. Det gäller även vid tillämpning av det mellanstatliga avtalet om Resolutionsfonden som är sammanlänkad med SRM-förordningen. Avtal om över- föring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden, 8457/14. 38SE PM SRM för mer detaljerad beskrivning av beslutsförfarande. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor De flesta beslut fattas av verkställande session. I verkställande session deltar en ord- förande och fyra heltidsledamöter. Det finns inget som hindrar att en person från en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta utses som ledamot i den verkställande sessionen. sammanträder i plenarsessionen deltar en företrädare (vanligtvis på generaldirektörsnivå eller motsvarande om central- banken har ansvar för resolution) för varje deltagande medlemsstats resolutionsmyndighet med rösträtt. Därtill deltar ordföranden och de fyra heltidsledamöterna från nämndens verkställande session. Nämndens ledamöter ska agera oberoende, objektivt och i hela EU:s intresse när de fattar sina beslut.39 fattar som utgångspunkt beslut med enkel majoritet i plenarsessionen, förutom när en del av Resolutions- fonden används. I det fallet viktas rösterna beroende på det finan- siella bidraget till Resolutionsfonden.40 Delaktighet i beslut om resolutionsordning Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle Riksgälden närvara och delta i beslutsförfarandet om en bank med huvudkontor i , ett dotterbolag eller enhet under koncerntäckande tillsyn i skulle bli föremål för resolution. Ett sådant beslut fattas av verkställande session genom att en s.k. reso- lutionsordning antas. Resolutionsordningen försätter en bank i resolution samt fastställer vilka resolutionsverktyg som ska använ- das och eventuell användning av Resolutionsfonden. Resolutions- nämndens ordförande ska eftersträva att fatta beslut som alla deltagande ledamöter kan stå bakom. Om enighet inte går att uppnå kan ett beslut fattas av en enkel majoritet av de fem ordinarie leda- möterna (dvs. ordföranden och de fyra heltidsledamöterna). Före- trädare för en nationell resolutionsmyndighet har därmed ingen vetorätt i ett konkret resolutionsfall. Beslutsordningen är dock den- samma vare sig medlemsstaten har euron som valuta eller inte. 39Skäl 32 i SRM-förordningen. 40Enligt artikel 50 i SRM-förordningen fattar plenarsessionen beslut om användning av Reso- lutionsfonden utöver ett tröskelvärde på . Artikel 52 i SRM-förordningen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor Resolutionsordningen sänds sedan till kommissionen för god- kännande eftersom inte har befogenhet att fatta det slutgiltiga beslutet. Kommissionen gör en självständig bedömning av att reglerna tillämpas enhetligt.41 Därutöver är kom- missionen ansvarig för att bedöma om resolutionsordningen upp- fyller reglerna om statligt stöd. Det är kommissionen roll att utifrån tillämpliga regler42 bedöma alla resolutionsordningar och prövningar om statligt stöd utifrån principen om alla medlemsstaters likhet inför fördragen. Därmed finns det skydd mot särbehandling. Ett beslut om resolutionsordningen går vidare till , dvs. finansministrarnas råd, om beslutet innebär användning av ett poli- tiskt tolkningsutrymme.43 Rådet kan antingen invända eller godkänna ett beslut om resolutionsordning. Rådet involveras i de fall kommis- sionen invänder mot förslag till resolutions- ordning eller om Resolutionsfonden ska tas i anspråk.44 I rådet är alla EU:s medlemsstater representerade på högsta politiska nivå. Det innebär att finansminister deltar i beslutsfattandet oavsett om deltar i bankunionen eller inte. Ett beslut är antaget om det har stöd av en enkel majoritet av rådets ledamöter. De medlemsstater som 2013 valde att stå utanför bankunionen, däribland , har genom ett uttalande förbundit sig att inte förhindra antagandet av ett beslut om resolution och användning av Resolutionsfonden som avser de deltagande medlemsstaterna.45 Uttalandet gäller under för- utsättning att inte deltar i bankunionen. 41Bedömningen görs utifrån krishanteringsdirektiver och SRM-förordningen. 42Artikel 107.3b i EUF-fördraget samt kommissionens meddelande (2013/C 216/01) om tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen. 43Framför allt Meroniprincipen som framgår Förklaringsruta Meroniprincipen ovan samt fotnot 17. 44Artikel 18.7 i SRM-förordningen. 45Skäl 99 i SRM-förordning (samt uttalande av finansministrarna i anslutning till Ekofin 8december 2015). Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor 10.4Formellt inflytande i lagstiftning och när bankunionens framtid behandlas Det finns andra EU-institutioner och -organ som behandlar och, i vissa fall, fattar beslut i frågor som har bäring på bankunionens funk- tionssätt och framtida utveckling. möjligheter till formellt (men även informellt) inflytande i dessa institutioner och organ är således viktiga för inflytande i bankunionen i en vidare mening. De institutioner och organ som har störst betydelse för bankunionsrelaterade frågor är: , , Euro- , eurotoppmötet samt ESM och . deltar som utgångspunkt i beslut om EU:s rättsakter.46 Däremot deltar endast medlemsstater som har euron som valuta i vissa beslut och frågor kan behandlas i organ vilka medlems- stater utanför valutasamarbetet inte kan kräva att få delta i.47 Alla beslut innebär emellertid inte lagstiftning; ofta behandlas en sakfråga eller ett ämne övergripande vilket sedan styr den framtida utveckling av regel- verket (t.ex. regelverket kopplat till bankunionen). är ett informellt organ för finans- ministrar.48 Företrädare för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta har rätt att närvara vid möten när ordförande lägger fram ECB:s årsrapport om tillsynsverksamheten och när ordförande hörs eller besvarar frågor.49 Detta stadgas i SSM – förordningen samt i det samförståndsavtal om ansvarsutkrävande som har ingåtts mellan 46En rättsakt är en av de akter som är uppräknade i artikel 288 i EUF-fördraget (förordning, direktiv, beslut, rekommendation eller yttrande). 47Se fotnot nr 12. 48Eurogruppen behandlar för euroområdets del det ekonomiska läget, finanspolitik, struktur- politik och finansiell stabilitet. Vid sammanträdena ska ”frågor förknippade med det särskilda ansvar som [] delar när det gäller den gemensamma valutan” diskuteras. Protokoll nr 14 till Lissabonfördraget. Rättslig grund är artikel 137 i EUF-fördraget. tillkom genom Europeiska rådets resolution om samordning av den ekonomiska politiken som utgör bilaga nr 1 till Europeiska rådets slutsatser: (1997, ). Dokument- nummer C/97/400. 49En uttrycklig rätt att delta framgår av artikel 20 i SSM-förordningen. Se även avsnitt 4.3.1. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor ECB och rådet.50 I avtalet anges dessutom att företrädare för del- tagande medlemsstater som inte har euron som valuta har rätt att närvara när ordförande kallats till för att informera om hur tillsynsuppgifterna enligt SSM-förord- ningen utförs. Sådana möten ska ske minst . SRM – förordningen tilldelar inte någon formell roll vad gäller ansvarsutkrävande. En praxis har, emellertid, utveck- lats varigenom både och ordföranden deltar i ordinarie möten.51 Det är inte osannolikt att deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta skulle kunna erbjudas möjligheten att närvara även när ordförande framträder inför . Deltagande i diskussioner om bankunionens framtid fattar inte formella beslut men de ställningstaganden som gör har haft betydelse för bankunionens utveckling.52 Ett deltagande i bankunionen påverkar inte deltagande i ; deltar med samma formella infly- tande som övriga deltagande medlemsstater endast när bankunions- relaterade frågor diskuteras i närvaro av ord- förande. har därmed ingen rätt att alltid delta i när bankunionens framtid diskuteras. Det är oklart exakt hur ofta sådana diskussioner sker. Däremot är det ett faktum att sammanträdde i så kallat utvidgat format53 , samt när bankunionens framtid diskuterades inom ramen för diskussioner om en fördjupning av det ekonomisk-poli- tiska samarbetet mellan euroländerna.54 50Se samförståndsavtal mellan rådet och ECB: ECB (2013, ) Memorandum of Understanding between the Council of Union and on the cooperation on procedures related to the Single Supervisory Mechanism (SSM). 51Resolutionsnämnden (2019) Årsrapport . 52Eurogruppen (2018, ) Work programme for the Eurogroup for the first half of 2019. 53Utvidgat format är en term som härrör från Fördraget om stabilitet, samordning och styrning (, som undertecknades och trädde i kraft ) vilket innebär att EU:s medlemsstater som ratificerat finanspakten har rätt att under vissa förutsättningar delta i eurotoppmötet, ibland även till . 54Avsnitt 11.2.3 belyser denna fördjupning och dess koppling till bankunionen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor , Ekofin och eurotoppmötet Bankunionens övergripande inriktning och framtida utveckling diskuteras på hög, politisk nivå av , respektive av eurotoppmötet. När det gäller beslut om ny lagstift- ning relaterad till finansmarknadsområdet och ändringar i bank- unionens regelverk har , tillsammans med Europaparla- mentet, en viktig roll eftersom de är EU:s lagstiftande institutioner. Oavsett om deltar i bankunionen eller fortsätter att stå kvar utanför den deltar i lagstiftningsförfarandet på lika villkor som övriga medlemsstater.55 De medlemsstater som har euron som valuta utgör en kvalificerad majoritet vid omröstning med samtliga EU-medlemsstater representerade.56 I förhandlingen om SSM- förordningen deltog alla EU:s medlemsstater på lika villkor, trots att alla inte hade euron som valuta och därmed inte omfattades av ett obligatoriskt deltagande i bankunionen. I har alla EU:s medlemsstater samma formella inflytande.57 Bankunionen har vid ett flertal tillfällen behandlats av . Eftersom har till uppgift att bestämma EU:s allmänna politiska riktning, är det framför allt bankunionens framtida utformning samt finansieringslösningar som har behandlats . har däremot inte befogenhet att anta lagstiftning. Eurotoppmötet är sammansatt av stats- eller regerings- chefer tillsammans med kommissionens ordförande samt ordförande. Sammanträdena är informella; formella beslut kan inte fattas. Ställningstaganden som har betydande politisk tyngd, t.ex. 55Det gäller även när delar av lagstiftningen delegerats från EU-lagstiftaren till kommissionen, artikel 290 och 291 i EUF-fördraget. 56Som anges ovan i 10.3.2 om fattar rådet beslut med enkel majoritet när artikel 18 i SRM-förordningen är rättslig grund, exempelvis beslut som innebär att Resolu- tionsfonden ska tillämpas. 57Artikel 4.2 i . Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor gemensamma ståndpunkter och handlingslinjer, kan göras genom skriftliga uttalanden. Europeiska rådets ordförande har varit ordförande för eurotoppmötet. Det innebär att denne har viss möj- lighet att avgöra vilka frågor som ska behandlas antingen vid möten i eller vid eurotoppmötet.58 Den s.k. ger de medlemsstater som inte har euron som valuta men som har ratificerat finanspakten, vilket har gjort, en begränsad rätt att delta vid eurotoppmötet.59 Ett deltagande i bankunionen förändrar inte formella inflytande i detta avseende. 10.4.3Säkerhetsmekanism till Resolutionsfonden via ESM EU:s medlemsstater har kommit överens om hur en gemensam finan- siell säkerhetsmekanism (eng. backstop) inom Resolutionsmekanismen ska utformas. Överenskommelsen innebär att mekanismen, för euro- ländernas del, ska tillhandahållas genom en kreditlina från ESM till . ESM är ett organ som är exklusivt för euro- länderna. För att säkra likvärdiga villkor har vissa särskilda arrange- mang överenskommits. Alla beslut rörande mekanismen (utbetalning, utvärdering, upphörande och finansiella villkor) ska förberedas gemen- samt av alla deltagande medlemsstater. De formella besluten ska emel- lertid fattas av ESM respektive av vart och ett av de deltagande med- lemsstaterna som inte har euron som valuta. Särskilda kommittéer (eng. respektive Backstop sub-committee) ska sörja för en effektiv och snabb samordning.60 Deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta har rätt till samma information som . Representanter för deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta ges enligt ESM-fördraget rätt att delta som ob- servatörer när ESM:s styrande organ behandlar frågor rörande den finansiella säkerhetsmekanismen. 58Båda organen har arbetsordningar som reglerar hur dagordningen sätts men ordförande har möjlighet att göra politiska avvägningar. 59Referens till i fotnot 52. Se även avsnitt 11.2.4. 60Det formella inflytande kan utöva i säkerhetsmekanismen vid ett deltagande framgår i de villkor som antogs av (eng. terms of reference), se Euro- gruppen (2018, ) Terms of reference of the common backstop to the . Själva revideringen av ESM-fördraget förväntas undertecknas vid ett euro- toppmöte . Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor I Eba61 deltar representanter från medlemsstaternas tillsynsmyndig- heter. har framför allt till uppgift att samordna banktillsyn inom EU. har även en roll att övervaka hur nationella myndigheter genomför det gemensamma regelverket samt befogenhet att medla vid vissa tvister mellan tillsynsmyndigheter.62 Medlemsstaterna del- tar i beslutsfattande i med samma formella inflytande som grundregel. Däremot tillämpas för antagande av vissa beslut i ett särskilt omröstningsförfarande, s.k. dubbelmajo- ritet. Förfarandet innebär i korthet att den grupp medlemsstater som inte har euron som valuta tillsammans väger lika tungt som med- lemsstater som har euron som valuta. För att ett beslut om t.ex. en överträdelse av eller en tvistlösning mellan tillsynsmyn- digheter ska vara antaget av krävs först att en enkel majoritet av ledamöterna står bakom beslutet. Därutöver krävs det att en enkel majoritet av ledamöter från medlemsstater som deltar i bankunionen stödjer beslutet. Slutligen ska även en enkel majoritet av ledamöter från medlemsstater som inte deltar i bank- unionen stödja beslutet.63 Den dag gruppen av medlemsstater som inte deltar i bankunionen utgörs av fyra eller färre ledamöter sätts kraven på dubbelmajoriteten ur spel.64 Om detta skulle hända minskar således formella inflytande i . Bankunionen möjliggör deltagande även för medlemsstater som inte har euron som valuta. Bankunionen är uppbyggd så att Tillsyns- mekanismen i de flesta avseenden är en självständig del av ECB. Emellertid har en speciell ställning som innebär att del- tagande medlemsstater som inte har euron som valuta inte kan delta på lika villkor. Även om en medlemsstat föredrar att stå utanför bankunionen påverkas den av det gemensamma regelverket eftersom 61I avsnitt 3.2.4 beskrivs uppgifter och roll. 62Artikel 17 och 19 i Eba-förordningen. 63När fattar beslut om tekniska standarder, sin budget eller omprövar ett tidigare beslut om att tillfälligt begränsa viss finansiell verksamhet ska beslut fattas med kvalificerad majoritet i kombination med stöd av en enkel majoritet av ledamöterna från samtliga medlemsstater. Artikel 9.5, tredje stycket, artiklarna 10–16 i Eba-förordningen. 64Artikel 44.1 i Eba-förordningen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor det tillämpas av alla medlemsstater. Det innebär att en medlemsstat, i synnerhet om den har en stor banksektor med gränsöverskridande verksamhet, svårligen kan förbli opåverkad av bankunionens utveck- ling. Utöver beslut i specifika ärenden och lagstiftning har politiska diskussioner en framträdande roll i bankunionens och det gemen- samma regelverkets fortsatta utveckling. Här sammanfattas hur och var , vid ett deltagande, kan uppnå villkor likvärdiga de villkor medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter. Avsaknaden av rösträtt i innebär att inte kan delta i Tillsynsmekanismen på fullt ut lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta. De reella konsekvenserna av detta bör, emell- ertid, inte överdrivas. Det är rimligt att tro att kommer att bjuda in företrädare för svenska myndigheter att delta i sina (få) fysiska möten. Det bör också påpekas att aldrig invänt mot ett förslag från . Det är förvisso ingen garanti för att inte kommer att invända mot förslag från . När man bedömer konsekvenserna av att riksbankschefen inte har rösträtt i , är det relevant att beakta i vilka situationer det kan bli ett problem utifrån perspektivet att upprätthålla finansiell stabilitet i . För att en invändning från ska få bety- dande negativa effekter på finansiell stabilitet i , måste kon- sekvenserna av invändningen vara av större betydelse. Ett exempel på en möjlig, framtida situation är att Tillsynsnämn- den föreslår att en svensk bank ska få lägre kapitalkrav, vilket Finans- inspektionen kan anse vara problematiskt. I detta fall skulle en invändning innebära att kapitalkravet inte sänks och att får göra en ny bedömning. Ett tillfälle när avsaknaden av rösträtt i kan bli ett problem är om beslutar om makrotillsynsåtgärder utan att det föregås av ett förslag från .