sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — , tidigare fullmäktiges vice ordförande I arbetsgruppen för organisation har ingått , , , . Även organi- sationskonsulten har deltagit i ett arbetsgrupps- möte samt som bollplank till kansliet i utarbetandet av förslagen. Även inom arbetet med den demokratiska granskningen av Riks- banken (se kapitel 33) har intervjuer genomförts med ett antal per- soner. Dessa samtal berörde även flera av de frågor som analyseras i detta kapitel. Appendix 2: Fördjupad internationell utblick Den australiensiska har beslutsfattandet uppdelat i två styrelser; en för penningpolitiska beslut (eng. the Board) och en styrelse för beslut rörande betalningssystemen. Centralbanks- chefen är ordförande i båda. Styrelsen för penningpolitiska beslut har ansvaret för det mesta av bankens verksamhet, inklusive pen- ningpolitik och arbetet för finansiell stabilitet, men alltså inte för betalningssystemen. Styrelsen med ansvar för betalningssystemen ska bl.a. bidra till att kontrollera risker i de finansiella systemen, gynna effektiva betalningssystem och genomföra åtgärder på ett sådant sätt att de bäst bidrar till övergripande stabilitet i det finan- siella systemet. När en fråga är svårsorterad i ansvar mellan de två styrelserna så avgör centralbankschefen vilken styrelse som ska han- tera frågan.65 Centralbankschefen utses av finansministern. Finansministern bestämmer längden på mandatperioden, som mest . Det finns inga begränsningar för omval. När det gäller ansvarsfördelningen mellan centralbankschefen och den vice centralbankschefen är det centralbankschefen som tilldelar den vice uppgifter. Det är även den vice centralbankschefen som har mandat att ta över centralbankschefens uppgifter när centralbanks- chefen inte är närvarande. är intressant eftersom det är ett nordiskt land med vissa likheter med den svenska förvaltningsstrukturen. Det är också en EU-medlemsstat som inte heller har infört euron som valuta.66 Den danska är en självägande institution, när- mast motsvarande en stiftelse, som styrs av direktionen, direktörs- kommittén och representantskapet. 65Australiens centralbankslag, avsnitt 10c, punkt 3. 66Danmark har dock ett formellt undantag från att införa euron som valuta vilket inte har. Representantskapet har 25 medlemmar varav åtta väljs av parla- mentet, två av näringsministeriet och övriga 15 väljs av Represen- tantskapet själva. Vid valet av medlemmar läggs vikt vid kompetens, geografisk och yrkesmässig spridning och att arbetstagare är repre- senterade. Medlemmarna har mandattid som kan förnyas en gång. Representantskapets uppdrag är bl.a. att utse de två vice cen- tralbankscheferna (efter rekommendation från direktörskommittén), och att kontrollera att agerar utifrån de mandat som lagen ger den. Representantskapet möts vanligen kvartalsvis. består av sju medlemmar varav två perma- nenta utses av och resterande fem väljs av repre- sentantskapet bland dess egna medlemmar. De möts omkring , och dess medlemmar ges mandat åt gången. De är i huvudsak ett förberedande organ till representantskapet och deras uppgifter består bl.a. av att hålla sig uppdaterade i viktigare aktiviteter som ägnar sig åt, överse att revisionen görs korrekt och utföra kvartalsvisa inspektioner. Den trehövdade direktionen sköter det dagliga arbetet och an- svarar för penningpolitiken. De tre centralbankscheferna fördelar arbetet emellan sig. Centralbankschefen utses av regeringen. Det finns ingen begränsning av centralbankschefens mandatperiod, men däremot finns en övre åldersgräns . I är näringsministern utpekad som den s.k. ”Kongelige Bankkommissær”. Hen är formellt ansvarig för att kontrollera att följer lagen. Vidare leder hen mötena i repre- sentantskapet och kan delta i direktörskommitténs möten. ECB är ett eget rättssubjekt. De översta beslutsorganen är Euro- peiska råd (fortsättningsvis , eng. Gover- ning Council) och direktionen (artikel 129.1, eng. ). Direktionen är det verkställande organet. Den består av en ordföran- de, en vice ordförande och ytterligare fyra ledamöter (artikel 282.2). består i sin tur av ledamöterna i direktionen samt cheferna för de nationella centralbankerna inom eurosystemet (artikel 283.1). ansvarar för att utforma penningpolitiken inom euro- zonen. Utöver dessa två organ finns även det Allmänna rådet (eng. ), som består av ECB:s ordförande och vice ord- förande samt cheferna för samtliga nationella centralbanker i EU, dvs. även från och andra medlemsstater med undantag. Direktionen har ansvaret för den dagliga driften av ECB. Direk- tionens sex medlemmar utses av (stats- och reger- ingscheferna), efter rekommendation från finansministrarna. De ut- ses för en mandatperiod utan möjlighet till förlängning. och allmänna rådet ska höras innan utnämningen sker, men de har ingen vetorätt. är medlem i eurosystemet. är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i . Det innebär således att bank inte fattar penningpolitiska beslut, och endast cen- tralbankschefen är direkt involverad i det penningpolitiska besluts- fattandet inom ECB. banks förvaltningsorgan är det parlamentariska bank- fullmäktige och direktionen. Liksom i är det direktionen som är det exekutiva beslutsorganet, och har de allmänna befogen- heterna att sköta bankens uppgifter. Bankfullmäktige svarar för till- synen av bankens förvaltning och verksamhet, och andra uppgifter som räknas upp i lagen. Bankfullmäktige består av nio ledamöter som väljs av . Direktionen består av centralbankschefen och upp till fem vice centralbankschefer. Det är upp till bankfullmäktige att besluta hur många vice centralbankschefer de utser inom ramarna ”upp till fem”, är de vice centralbankscheferna två till antalet. När centralbankschefen ska utses är det fullmäktige som sköter rekryteringsprocessen, vilket innebär att fullmäktige utannonserar tjänsten och genomför intervjuer. Fullmäktige föreslår sedan en kan- didat till regeringen. Därefter bereder regeringen frågan och föreslår en kandidat till presidenten. Det är hög transparens i och ansökningarna till direktionen är inte konfidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även omfattar bank.67 Pre- sidenten utser centralbankschefen som har en mandattid med möjlighet till två omval. 67Act on the Openness of Government Activities (621/1999). Resterande centralbankschefer utses av bankfullmäktige och har en femårig mandatperiod. Högst tre mandatperioder gäller även för vice centralbankschefer, dock kan en och samma person utnämnas till centralbankschef för två mandatperioder även om hen har varit vice centralbankschef. För att kunna utses till centralbanks- chef krävs vidare en högre akademisk examen som lämpar sig för tjänsten, förtrogenhet med penningpolitik eller finansiella operatio- ner och bevisad ledarskapsförmåga och ledningserfarenhet.68 är medlem i eurosystemet. är ansvarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i . Den franska har ett allmänt råd som ansvarar för alla frågor utom de som har lämnats till ESCB. Allmänna rådet består av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och åtta andra ledamöter inklusive den vice ordföranden för landets tillsyns- och resolutionsmyndighet. Centralbankschefen och den vice centralbanks- chefen utses av regeringen och kan omväljas en gång. Cen- tralbankscheferna får inte vara när de utses. Om de fyller under innevarande mandatperiod sitter de tiden ut. Resterande ledamöter i allmänna rådet utnämns också för en period . Två av dem utses av regeringen, två av senatens ordföran- de, två av nationalförsamlingens ordförande, en vald representant för bankens anställda samt vice-ordföranden för tillsyns- och resolu- tionsmyndigheten. är liksom ett EU-land men utanför eurosamarbetet. Den polska har beslutsfattandet uppdelat i två styrel- ser; en för penningpolitiska beslut och en styrelse för ledning av ban- ken. Centralbankschefen utses av parlamentets underhus efter upp- maning från presidenten. Penningpolitiska beslut fattas i en penning- politisk kommitté som består av centralbankschefen (som är ordfö- rande) och 9 ytterligare medlemmar som utses tre vardera av presi- 68Finlands centralbankslag, 2 kap. § 13. denten, underhuset och senaten. Samtliga har en mandatperiod och kan erbjudas som mest ett omval. Centralbankschefen är den som föreslår tillsättning (och eventuellt avsked) av de vice centralbankscheferna till landets presi- dent Centralbankschefen i sin tur utses av underhuset efter förslag från presidenten. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna (artikel 10:3). Centralbankschefen är också chef över alla anställda. Hen är också ansvarig för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m. i () har efter finans- krisen som utbröt fått ett brett mandat som inkluderar penningpolitik och såväl mikro- som makrotillsyn. ansvarsområde innefattar även resolutionsverktyg. behöver inte följa unionsrättens regler om centralbankers oberoende och mandatperioder för centralbankschefer m.m. ägs av staten. Banken rapporterar till finansminis- tern som i sin tur rapporterar till parlamentet. Centralbankschefen och de vice centralbankscheferna kallas därutöver till regelbundna utfrågningar i parlamentets finansutskott i anslutning till publicering av inflationsrapporten, rapporten om finansiell stabilitet och ban- kens årsredovisning. De externa experter som finansministern ska utnämna till MPC och FPC (se nedan) blir också utfrågade i finansutskottet som ett led i rekryteringsprocessen. Utskottet har dock inte någon vetorätt i frågan. Styrelsen (eng. Court of directors) har en styrelse som har i uppgift att besluta om, och övervaka, bankens strategi och att fatta vissa nyckelbeslut vad gäller utgifter och tillsättningsfrågor. Det är styrelsen som fastställer Styrelsen består av upp till 14 ledamöter, varav fem interna (centralbankschefen och de fyra vice centralbankscheferna) och upp till nio externa experter. Samtliga styrelseledamöter, inklusive centralbankschefen, ut- nämns av regeringen. Centralbankschefen har en mandatperiod utan möjlighet till omval. Vice centralbankschef och externa experter har en femårig mandatperiod med möjlighet till ett omval. Det finns tre separata policykommittéer inom . Dessa är en kommitté för penningpolitik (eng. , MPC), en kommitté för finansiell stabilitet (eng. Finan- cial , FPC) samt en kommitté för tillsyn över finansiella institut (eng. , PRA). Separata kommittéer motiveras bl.a. med att man då mer effektivt kan matcha verktygen mot målen. Det innebär också att man i de olika kommittéerna kan anpassa expertisen till just de frågor kom- mittén ska behandla.69 Vidare betonas att uppdelningen med besluts- fattande i olika kommittéer, med olika mål, underlättar ansvarsut- krävande. Eftersom det finns överlappningar är det viktigt att kommitté- erna förstår, och tar i beaktande, varandras arbete. Det är därför cen- tralbankschefen är ordförande i alla tre kommittéerna, och flera leda- möter är med i mer än en kommitté.70 Vidare får medlemmarna i både FPC och MPC vid samma tillfälle full tillgång till relevanta besluts- underlag som produceras av bankens personal.71 De tre kommittéerna har mellan nio och elva medlemmar, varav en del interna och en del externa. De externa experterna utnämns av finansministern och blir deltidsanställda på i centralban- ken, med en treårig anställning med möjlighet till en förlängning. Eftersom har undantag kan de organisera detta utan att ta hänsyn till unionsrättens krav, såsom minst femårig mandat- period. De två kommittéerna som bedömas vara av störst intresse för analysen, MPC och FPC, beskrivs kort nedan. 69Shakir och (2014), s. 396. 70Ibid., s. 398. 71Ibid., s. 405. MPC består av nio medlemmar varav fem är interna (centralbanks- chefen, tre av de fyra vice centralbankscheferna och bankens chefs- ekonom) och fyra externa experter som utses av finansministern. Fyra av de nio medlemmarna i MPC sitter även med i FPC. Vidare får en representant från delta vid MPC:s möten med yttranderätt men utan rösträtt. MPC är en individualistisk kommitté där alla har en röst och för- medlar den utåt (de andra två kommittéerna arbetar i första hand med konsensus). MPC ska möjligt (i praktiken ) publicera ett sammanfattat referat med huvuddragen från diskussio- nen, och medlemmarnas individuella röster.72 Det publiceras en full- ständig utskrift från diskussionerna . (Jfr .) FPC har 13 medlemmar varav sex är interna (centralbankschefen, de fyra vice centralbankscheferna och exekutivdirektören för finansiell stabilitet). I FPC ingår också fem externa experter som väljs utifrån urvalsgrunden att de ska ha erfarenhet och expertis från finansiella marknader. Vidare deltar även en representant från Financial Con- duct Authority, myndigheten med ansvar för konsumentskyddsfrå- gor och tillsyn över värdepappersmarknader. Slutligen deltar, utan rösträtt, en representant från finansministeriet. Kommittén ska söka nå konsensus i sina beslut, men röstar om det inte är möjligt. har i sin lag ett mandat om finansiell stabilitet som är formulerat som en uppgift att skydda och stärka stabiliteten i det finansiella systemet i . FPC ska mer specifikt iden- tifiera, utvärdera och agera för att avlägsna eller reducera systemrisker. Syftet är att skydda och stärka motståndskraften i finansiella system. FPC har ansvar för makrotillsynen. Verktygen inkluderar bl.a. lånetak (bolån i relation till fastighetsvärde eller lån- tagarens inkomst). FPC kan också komma med rekommendationer till andra myndigheter, finansiella institut m.fl.73 72NOU 2017:13, s. 224. 73Ibid., s. 225. FPC möts minst . Dess beslut redovisas i mötes- protokoll som publiceras efter varje möte. FPC publicerar också en finansiell stabilitetsrapport . efter publi- cering av rapporten ska centralbankschefen träffa finansministern för att diskutera rapporten och andra frågor som rör stabiliteten i det finansiella systemet. Ett referat från detta möte publiceras . är liksom ett land inom EU men utanför euro- systemet. i är ansvarig för landets penning- politik och har även tillsynsuppgifter. Centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar utgör tillsam- mans bankens styrelse. Samtliga utses av landets president. Mandat- perioden är och ett omval kan erbjudas (dvs. totalt som mest ). Penningpolitiska beslut (m.m.) fattas av styrelsen med enkel majoritet, vid oavgjort har centralbankschefen utslagsrösten (dock blir utslagsrösten sällan aktuell eftersom de är ett udda antal). Centralbankschefen är den som representerar utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbanksche- fen. Vidare är det centralbankschefen som beslutar om de vice cen- tralbankschefernas löner.74 är medlem i eurosystemet. Deutsche är an- svarig för att utföra eurosystemets penningpolitik i . Alla sex centralbankscheferna utses av landets president. Centralbanks- chefen och två till ledamöter utses efter förslag från regeringen, de andra tre ledamöterna nomineras av Bundesrat (överhuset i kamma- ren) i överenskommelse med regeringen. Utnämningsperioden är normalt och det finns inga begränsningar gällande omval. I tillfrågas de sex centralbankscheferna gällande nya nomineringar till tjänst som centralbankschef. Vidare framgår i den tyska lagen att centralbankscheferna kan välja att delegera uppgifter 74Tjeckiens centralbankslag, artikel . till en av centralbankscheferna, men ingen sådan delegering kan ske utan centralbankschefens godkännande.75 Vidare har centralbanks- chefen i viss utnämningsmakt av tjänstemän och represen- terar utåt. Centralbankschefen har dock möjlighet att delegera dessa befogenheter (utnämningsmakten och att representera banken) till en av de vice centralbankscheferna, som i sin tur också får delegera vidare. 75Tysklands centralbankslag, artikel 7, stycke 5. Apel, M., C. A. Claussen och P. (2010), ”direktion och arbetet med penningpolitiken – erfarenheter från ”, Penning- och valutapolitik 2010:1, s. 86–120. , D. och A. (2018), “Robust design principles for mone- tary policy committees”, i , J. och M. (reds. ), Frameworks: Evolution or Revolution? Proceedings of a con- , . Barvèll, K., M. Nessén och M. Wendschlag (2019), ”organisering och verksamhet – en historisk tillbakablick”, Penning- och valutapolitik 2019:1, s. 66–107. BIS (2009), Issues in the governance of central banks, , . Blinder, A. S. och J. (2005), ”Are two heads better than one? One experimental analysis of group versus individual decision making”, , Credit and Banking, vol 37, s. 789–811. Blinder, A. S. och J. (2007), ”Leadership in groups: a mone- tary policy experiment”, policy studies wor- king paper nr 151. Blinder, A. (2008), ”Making monetary policy by committee”, CEPS working paper nr 167. ECB (2018), ”Opinion on the governance and financial independence of ”, /2018/23. Europeiska central- banken. Giavazzi, F. och F. Mishkin (2006), Utvärdering av den svenska penningpolitiken 1995–2005, Rapport från 2006/07:RFR1. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av penningpolitik 2010–2015, Rapport från 2015/16:RFR6. A. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av Riks- bankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, Rapport från 2010/11:RFRS. Heikensten, L. (2005), ”Interview : The governor of ’s Riksbank explains why the world’s oldest central bank had to modernize”, , vol 16, november. (2017), ”chef vill banta led- ning”, intervju med , . , J. och T. Lybek (2004), “Governance: A survey of Boards and Management”, IMF working paper nr 226, december. NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av og statens pensjonsfond utland, offentliga utredningar. (2016), Vägledning för statliga myndighetsstyrelser. (1999), Årsredovisning för riksbank 1998. (2018), Arbetsordning och instruktion för Riks- bank, mars. (2019), Årsredovisning för riksbank 2018. (2018), Översyn av – slutbe- tänkande, 2017/18:URF2. (2019), ledningsstruktur – slut- betänkande, 2018/19:URF1. , T. och M. (2014), ”The interaction of the FPC and the MPC”, 2014:Q4. (2006), ”Central banking by committee”, DNB working paper, nr 91. (1958), “Contrasting correlates of group size”, Socio- metry, vol 21, nr 2, s. 129–139. SOU 2011:81, Myndighetschefers villkor. Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartlägg- ning och analys, 2014:4. (2018), Unelected power – The quest for legitimacy in central banking and the regulatory state. : Uni- versity Press. (2011), ”Min syn på och den finansiella sta- biliteten”, tal, , Riksbank. 33Den demokratiska granskningen av 33.1Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska granskningen av Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga hur den demo- kratiska granskningen av och penningpolitiken ska stärkas. Nuvarande ordning bedöms således inte som fullt ut tillfredsställ- ande. I kommittédirektiven framhålls några särskilda frågor som kom- mittén ska behandla. •alternativa sätt att organisera granskningen av och penningpolitiken •om ansvaret för granskningen bör skrivas in och förtydligas i riks- bankslagen •om informations- och redovisningsansvar bör anges i riksbankslagen •riksbanksfullmäktiges uppgifter, kontrollfunktion och redovis- ningsansvar gentemot . I det betänkande från finansutskottet (bet. 2015/16:FiU41) som, utöver kommittédirektiven, ligger till grund för kommitténs uppdrag be- rörs bl.a. följande aspekter av granskningen: •Det är viktigt att det finns en tydlig och effektiv demokratisk granskning av den oberoende verksamhet och pen- ningpolitiska beslut. •De offentliga utfrågningarna av och utskottets ut- värderingar av penningpolitiken kan utvecklas och förbättras. Den demokratiska granskningen av •Det bör analyseras och bedömas om det finns alternativa sätt att organisera granskningen. I samband med den utvärdering av penningpolitiken, utförd av och , som låg till grund för betänkandet, lyfte också flera remissinstanser fram behovet av en mer ändamåls- enlig demokratisk granskning och kontroll av . Dagens granskning och kontroll ansågs således inte fullt ut tillfredsställande. Remissinstanserna berörde bl.a. olika externa organ som skulle kunna ges uppdraget att granska penningpolitiken. Vissa av remissinstanserna ansåg att finansutskottets utfrågningar inte är tillräckligt djuplodande. Mer konkret har det framhållits bl.a. följande angående den demo- kratiska granskningen: •Att utfrågningarna följer en begränsande rutin med otillräcklig möjlighet för parlamentarikerna att ställa följdfrågor. •Att i alltför hög grad tillåts sätta agendan för gransk- ningen genom att exempelvis utfrågningar styrs av egna rapporter. •Att finansutskottets ledamöter har ett informationsunderläge och behöver mer experthjälp i samband med utfrågningar och vid den årliga utvärderingen av penningpolitiken. •Att eller bör ges i upp- gift att granska penningpolitiken för att förbättra förutsättning- arna för uppföljning av penningpolitiken.2 Enligt kommitténs mening bör det övergripande syftet med den demokratiska granskningen vara dels att bästa möjliga resultat ska uppnås i verksamhet, dels att det folkvalda organ som är huvudman, dvs. , i möjligaste mån har tillgång till mekanismer för ansvarsutkrävande (eng. accountability) gentemot och dess ledande befattningshavare. Gransk- ningen är särskilt viktig mot bakgrund av det, i jämförelse med andra 1Se Goodfriend och King (2016). 2Se bl.a. (2012), s. 61–64 samt LO:s och IIES remissvar avseende Goodfriend och utvärdering (2015/16:RFR6). I detta sammanhang bör nämnas att det i samband med utvärderingen av penningpolitiken infördes ett nytt format där hela direk- tion deltog i en utfrågning och två experter fick agera opponenter och framföra sin syn på penningpolitiken. Den demokratiska granskningen av myndigheter, starka oberoende som åtnjuter (se av- snitt 12.3). bör därför ha tillräckliga möjligheter och resurser att granska verksamhet. I avsnitt 33.2 ges en teoretisk bakgrund till frågor som rör legi- timiteten för den offentliga maktutövningen kopplat till värdena demo- krati, rättssäkerhet och effektivitet, samt en analys av relationen mellan den demokratiska granskningen av och bankens legitimitet, I avsnitt 33.3 beskrivs nuvarande ordning för den demo- kratiska granskningen. speciella roll som huvudman för förvaltningsmyndigheter beskrivs i avsnitt 33.4. I avsnitt 33.5 beskrivs den demokratiska granskningen av ett antal andra centralbanker. I avsnitt 33.6 lämnar kommittén sina bedömningar och förslag som syftar till att stärka den demokratiska granskningen av . 33.2Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig maktutövning 33.2.1Den offentliga maktutövningens legitimitet Den offentliga maktutövningens tre ideal I sin verksamhet utövar offentlig makt. Det sker genom de penningpolitiska besluten men också i bankens övriga verksamhet som att driva ett system för betalningsavveckling, förse finansiella institut med likviditetsstöd och i ansvaret att svara för kontant- försörjningen. En vanlig utgångspunkt i den statsvetenskapliga dis- kussionen om offentlig maktutövning är att utgå från de övergripande ideal eller värden som den offentliga makten bör sträva mot. Detta brukar schematiskt beskrivas som att den offentliga maktutöv- ningen i en demokrati behöver sträva efter och balansera tre olika övergripande ideal i form av (se Figur 33.1): •demokrati (folksuveränitet eller majoritetsprincipen) •konstitutionalism (rättssäkerhet eller lagbundenhet) •effektivitet (handlingskraft).3 3Se exempelvis Elster (2001) och (2005). Den demokratiska granskningen av Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet är alla eftersträvansvärda ideal. Inte sällan uppstår dock målkonflikter mellan idealen. Detta brukar beskrivas som den offentliga maktens trilemma. Det innebär att inget av de tre värdena kan maximeras utan att det går ut över något av de båda övriga.4 Demokratidealet, i form av majoritets- principen, begränsas exempelvis av ett minoritetsskydd Effektivi- teten kan begränsas av att beslut fattas demokratiskt och rättssäkert.