sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Detta argument är inte relevant för nätkoncessioner för regionnäts- områden. Snarare handlar det om vilket behov det finns att pröva om en enskild ledning är lämplig ur allmän synpunkt för att undvika att det byggs ledningar som är samhällsekonomiskt olönsamma, se även avsnitt 6.2.1. Enligt förarbetena till ellagen (prop. 1996/97:136 s. 123) syftar prövningen främst till att hindra att nya ledningar byggs där tillräcklig överföringskapacitet redan finns, eller att ledningar dras fram på ett sätt som orsakar onödigt stor skada för tredje man. Nät- myndigheten ska därför vid ett beslut om högsta tillåtna spänning beakta den spänning som kan förutses behövas för att driva lednings- nätet och säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbygg- nad av nätet. Ellagen innehåller flera krav som nätföretaget måste upp- fylla. Några av kraven som har särskild påverkan på nätutbyggnaden är anslutningsskyldigheten (3 kap. 6–7 §§) och funktionskravet på leveranssäkerhet (3 kap. 9–9 a §§). Dessa krav får större betydelse på lägre nätnivåer än högre. Många ledningar som byggs på 30–lär således behövas för att uppfylla legala krav oavsett om anlägg- ningen i sig är samhällsekonomiskt lönsam eller inte. För dessa led- ningar saknar bedömningen därmed i hög utsträckning betydelse. För de ledningar som inte kan motiveras av legala krav skulle en ute- bliven prövning av allmän lämplighet innebära en ökad risk för ett över- starkt nät, det vill säga att onödiga ledningar byggs. Vår bedömning är att den ökade risken inte står i proportion till behovet av en effektiv process för nätutbyggnad på lägre spänningsnivåer och den merkostnad som enskilda prövningar av nätkoncessioner för linje innebär för nät- företag, myndigheter och kunder. Det finns även en sanktionsmöjlighet inbyggd i regleringen genom att onödiga ledningar som huvudregel inte ska ingå i nätföretagets intäktsram, se 5 kap. 7 § ellagen. Översyn av prövningsordningen för elledningar Konsekvenser för andra nätföretag En annan viktig aspekt att beakta är att det kommer att bli svårare för de nätföretag som innehar koncession för underliggande lokal- nätsområden att få höjd spänning för dessa lokalnätsområden eller möjlighet att själva ansöka om nätkoncession för regionnätsområde. måste därför ta hänsyn till berörda lokalnätsföre- tags behov av att bygga nät på högre spänningsnivåer. En nätkonces- sion för ett regionnätsområde bör därför endast meddelas för ett område om det sökande nätföretaget redan har ett utbyggt nät i inom det sökta spänningsintervallet. Det befintliga regionnätet skulle i det fallet troligen vara ett hinder för att höja den högsta tillåtna spänningen för lokalnätsområdet. måste också beakta att flera nätföretag kan ha relativt utbyggda regionnät inom samma område. Det skulle i det fallet innebära en avsevärd fördel för ett av dessa företag att få nät- koncession för regionnätsområde, eftersom nätföretaget då kan bygga ut sitt nät utan att behöva ansöka om nätkoncession för linje. Efter- som regionnätsstrukturen är olika i olika delar i landet är det troligt att det inte kommer att vara lämpligt att dela in hela i region- nätsområden. Skydd för det legala monopolet En nätkoncession för område innebär med gällande regelverk ett starkt legalt monopol. Det krävs särskilda skäl för att meddela en nätkoncession för linje för en ledning som är avsedd för spänning som ryms inom högsta tillåtna spänning för de områden med nät- koncession som berörs av ledningen, 2 kap. 7 § ellagen. Vill någon ansluta en elektrisk anläggning till en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje i stället för till ett ledningsnät som omfattas av en nätkoncession för område, får den som har nätkoncessionen för linje göra anslutningen endast efter medgivande av den som har nätkoncession för området. Om sådant medgivande inte lämnas, får nätmyndigheten, om det finns särskilda skäl, meddela tillstånd till anslutningen, 3 kap. 8 § ellagen. Det skydd som följer av 2 kap. 7 § och 3 kap. 8 § ellagen är väl motiverat när områdena endast avser lokalnät. Om reglerna även skulle gälla för regionnätsområden skulle det däremot innebära ett Översyn av prövningsordningen för elledningar väsentligt starkare monopol än när regionnätet uteslutande drivs av nätkoncession för linje. En sådan förändring kan få långtgående konsekvenser för vissa aktörer, till exempel andra regionnätsföretag som har enstaka ledningar inom området eller vid anslutning av större anläggningar på regionnätsnivå där det råder en viss konkur- rensutsättning avseende anslutningsledningen. Ett vindkraftsföretag kan till exempel välja att själv ansöka om nätkoncession. Vi bedömer därför att det skydd för det legala monopolet som följer av 2 kap. 7 § och 3 kap. 8 § ellagen även fortsättningsvis endast bör avse nätkon- cessioner för område som avser lokalnät. Med denna lösning begränsas påverkan på de befintliga regionnäts- linjer inom regionnätsområdet som ägs av andra nätföretag än inne- havaren av regionnätsområdet. De har samma möjlighet att bygga ut nätet och ansluta kunder som . Skillnaden ligger i möjligheten att snabbt kunna bygga ut nätet vid behov. Om någon söker nätkoncession för linje för att bygga en ledning inom ett regionnätsområde ska nätmyndigheten pröva om ledningen är lämplig ur allmän synpunkt. För att kunna göra den bedömningen behöver nätmyndigheten veta vilka ledningar som finns inom region- nätsområdet. Det finns en bestämmelse om att innehavaren av en nätkoncession för område ska anmäla de ledningar med en högre spänning än som nätkoncessionshavaren har byggt inom området, 2 kap. 16 c § ellagen. Anmälan ska göras senast efter det att ledningen färdigställts. Denna bestämmelse kommer således att vara tillämplig på ledningar som byggs med stöd av en nätkoncession för regionnätsområde. En regionnätsledning som en nätkoncessionshavare använder med stöd av nätkoncession för område ska redovisas tillsammans med nätkoncessionshavarens nätkoncessioner för linje och omfattas av samma tariffregler som gäller för regionledningar. gäller en nätkoncession för område tills vidare utan bestämmelser om omprövning. Vårt förslag är att detta även ska gälla för områden som avser regionnät. Ett problem vid omprövning av en nätkoncession för område är att innehavet av de fysiska anlägg- ningarna inte är kopplade till koncessionsinnehav. Översyn av prövningsordningen för elledningar krävs för att bygga och använda starkströmsledningar, men inte för att inneha dem. Därmed är det svårt att se nyttan med att ompröva en nätkoncession för område oavsett spänningsnivå, eftersom ett avslag av en förlängd koncessionstid inte innebär att nätet kan över- låtas till någon annan. För detta finns i stället ett särskilt regelverk i lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anlägg- ningar. Vidare minskar behovet av omprövning genom det svaga legala monopolet för regionnätsområden. 5.4.2Vissa ledningar inom lokalnätsområden bör redovisas som regionnät Förslag: Vissa ledningar som omfattas av nätkoncession för lokal- nätsområde ska redovisas som regionnät. Vi föreslår att kopplingen mellan koncessionsform och hur en led- ning ska redovisas ändras på så sätt att vissa ledningar som omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde ska redovisas som regionnät om ledningarna används av samma nätföretag, det vill säga samma juridiska person, som innehar nätkoncessionen för lokalnätsområdet men med regionnätsfunktion. Den föreslagna ändringen gör det möjligt att höja högsta tillåtna spänning för ett lokalnätsområde utan att det påverkar tariffsätt- ningen på regionnätet i de fall det är samma nätföretag som äger både regionnätsledningen och lokalnätet inom koncessionsområdet. Enligt gällande regelverk måste alla ledningar inom gränserna och spännings- nivån för den egna nätkoncessionen för lokalnätsområde redovisas som lokalnät. Tariffsättningen följer i dessa fall alltid koncessions- form utan hänsyn till ledningens funktion. Om ett nätföretag skulle ansöka om en ny nätkoncession för linje för en ledning som skulle kunna hanteras inom ramen för samma företags nätkoncession för lokalnätsområde skulle den nya ansökan avslås på grund av att nätkoncessionen för linje inte behövs.13 Konsekvensen är att en utbyggnad av regionnätet som ryms inom lokalnätsområdet, till exempel för att ansluta en större elanvändare, med dagens regler kommer att bekostas av lokalnätskunderna i stället för regionnätskunderna som faktiskt använder ledningen. 13Se regeringens beslut i ärende N2007/228/E (Ei:s diarienr 2008-100055). Översyn av prövningsordningen för elledningar om lokalnätet inte är anslutet till den aktuella regionnätsledningen. Om de befintliga nätkoncessionerna för linje som ryms inom om- rådesspänningen anses absorberas av nätkoncessionen för lokalnäts- området, ska de kunder som är anslutna på de regionnätsledningarna tariffsättas som lokalnätskunder och vara med och bekosta lokal- nätet i stället för det regionnät som de är anslutna till. Genom att underlätta spänningshöjningar av lokalnätsområden kan fler ledningar komma att omfattas av nätkoncession för område i stället för linje, vilket innebär en förenklad tillståndsprocess. En sådan ändring underlättar också ett införande av regler om återkallelse av nätkoncessioner för linje som omfattas av nätkoncession för om- råde (absorption), se avsnitt 4.5.3. Kostnaderna för kunderna bör bli oförändrade, eftersom tarifferna inte påverkas av förändringen. Syftet är att regionnätskunderna ska fortsätta att betala för de ledningar de är anslutna till – regionnätet – även om dessa delvis omfattas av nätkoncession för lokalnätsområde. Den totala intäktsramen för hela nätföretaget förblir densamma. Ett liknande förslag lämnades av (SOU 2009:48 s. 126 ff.). Syftet med det förslaget var att möjliggöra att ledningar som utgör en funktionell enhet för regionnätsverksamhet, men som omfattades av nätkoncession för område, skulle kunna redovisas sam- mantaget så att redovisningen kom att utgöra underlag för en enhetlig nättariff på regionnätsnivå. Det angavs också att nätmyndigheten vid beslut borde beakta risken för att en del av de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamhet i området överförs på kunder i andra koncessionsområden via regionnätstarifferna. Detta förslag genom- fördes dock inte, se prop. 2014/15:56 s. 14: Regeringen gör följande bedömning av övriga för- slag i de delar som behandlas i denna proposition. Det gäller förslag om att utöka möjligheten för en innehavare av nätkoncession för område och nätkoncession för linje att ha en samlad redovisning för dessa kon- cessioner samt om att införa en möjlighet för en innehavare av nätkon- cession för linje och nätkoncession för område att ha en samlad redo- visning av nätkoncessionen för linje med vissa ledningar som omfattas av nätkoncession för område. Regeringen bedömer att nämnda förslag avser reglering av situationer som endast i undantagsfall kan bli aktuella. Ett genomförande av för- slagen innebär även att kunder som hamnar i en ny redovisningsenhet riskerar att få höjda elnätsavgifter, vilket även och lyft fram. Regeringen konstaterar i likhet med Översyn av prövningsordningen för elledningar att frågan om hur den föreslagna regleringen kommer att påverka en- skilda kunders elnätsavgifter inte behandlas i utredningen. Eventuellt kan nya anslutningar på berörda ledningar även påverka vilken redovisnings- enhet som ledningar fortsättningsvis bör tillhöra, vilket kan leda till att ledningarna på nytt ska byta redovisningsenhet. Därmed blir det fråga om en mer komplicerad tillsyn för . Sammanfattningsvis finner regeringen att det saknas starka skäl för att genomföra förslag i dessa delar samt att det saknas analyser av hur förslagen skulle påverka enskilda kunders elnätsavgifter. Regeringen anser därför att förslag i dessa delar inte bör genomföras. Utredningen ser inte att enskilda kunder riskerar att påverkas nega- tivt. Den risken lär främst uppstå om en kund som är ansluten till regionnätet flyttas över till lokalnätet och därmed ska betala för en ytterligare nätnivå. Det är för att undvika den situationen i samband med en höjning av ett områdes högsta tillåtna spänning som utred- ningen lämnar sitt förslag. Redovisning av vissa linjer tillsammans med lokalnätsområde sker enligt gällande regler utan föregående prövning av nätmyndigheten. Vi föreslår ingen annan ordning för ledningar som omfattas av nätkon- cession för lokalnätsområde men som ska redovisas som regionnät. 5.4.3Ett nätföretag bör få låta andra nätföretag bygga ledningar inom lokalnätsområde Förslag: Innehavaren av en nätkoncession för lokalnätsområde ska få tillåta andra nätföretag att bygga ledningar inom området. Vi föreslår att en innehavare av nätkoncession för ett lokalnäts- område ska få tillåta andra nätföretag att bygga ledningar inom det område och den spänningsnivå som gäller för området. Då behövs inte nätkoncession för linje för enstaka ledningar som nätföretagen bygger på de spänningsnivåer där utbyggnaden vanligtvis kan ske med stöd av nätkoncession för lokalnätsområde. Utgångspunkten för förslaget är att innehavaren av nätkonces- sionen för ett lokalnätsområde bör få förfoga över sitt legala mono- pol, så länge som det är förenligt med en rationell nätutbyggnad och kundernas intressen. Ett nätföretag som behöver bygga en ledning Översyn av prövningsordningen för elledningar inom ett annat nätföretags lokalnätsområde tvingas söka nät- koncession för linje för en ledning på en spänningsnivå som lokal- nätsföretagen regelmässigt kan bygga utan särskilt tillstånd från nät- myndigheten. Om en annan nätägare enligt förslaget får tillåtelse att bygga en ledning bör ledningen anses ingå i det koncessionerade och reglerade nätet för det nätföretag som bygger ledningen och med den funktion som ledningen ska ha. De ledningar som huvudsakligen kan bli aktuella är förmodligen kortare sträckor som ett nätföretag behöver gå in på ett annat nät- företags område. Vi föreslår dock ingen sådan begränsning i bestäm- melsen. Det lär vara förhållandevis ovanligt att en innehavare av ett lokalnätsområde frivilligt skulle vilja ge avkall på sitt legala monopol i någon nämnvärd utsträckning. Om båda nätföretagen i några fall finner det lämpligt att det andra nätföretaget drar en ledning en längre sträcka genom området ser vi inga problem i det. I det fallet är det bättre att gränsen mellan koncessionsområdena ändras. Vi föreslår ökade möjligheter till detta genom delöverlåtelse, se avsnitt 4.5.2. Om innehavaren av lokalnätsområdet inte ger det andra nätföre- taget tillåtelse att bygga ledningen får nätföretaget, precis som , ansöka om nätkoncession för linje. Ansökan bör då avse en funktionell teknisk anläggning, det vill säga vanligtvis inte en ledning som slutar exakt i gränsen mellan koncessionsområdena. 5.5Reglerna om markåtkomst och ledningsrätt bör ändras för att förkorta processen Vi lämnar i detta avsnitt flera förslag för att underlätta projektering och bättre samordna koncessionsförfarandet med ledningsrättsförfaran- det. bör genom ett särskilt beslut om projekterings- tillstånd kunna ge marktillträde för att bättre specificera sträckningen (undersökningstillstånd). Det bör också tydligt framgå av ellagen att undersökningar för att specificera ledningssträckningen inte är kon- cessionspliktig verksamhet. Detta möjliggör att en bättre specificerad sträckning kan fast- ställas i koncessionsbeslutet och skapar förutsättningar för kortare handläggningstider hos lantmäterimyndigheten. Viktigt är också att en dialog förs mellan nätmyndigheten och lantmäterimyndigheten så att koncessionsbesluten har ett innehåll och ett tekniskt format som Översyn av prövningsordningen för elledningar Förslaget tar hand om två pro- blem som finns , nämligen marktillträde för projektering samt koncessionsbeslut som inte är tillräckligt precisa för att kunna ligga till grund för beslut om ledningsrätt. Vi föreslår även ett tillägg i ledningsrättslagen så att nätmyndig- hetens medgivande att inleda en ledningsförrättning får begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen under förutsättning att nätkoncession ännu inte har meddelats. Vi vill här även lyfta några aspekter hänförliga till lantmäteri- myndigheterna som i stor utsträckning påverkar utbyggnaden av el- nätet. Det råder brist på lantmätare. Genom en ändring i ledningsrättslagen som trädde i kraft ska dessutom prioritet i verksamheten ges för ledningar som ingår i ett elektroniskt kommu- nikationsnät, det vill säga bredband. Sammantaget leder detta till en ansträngd situation för övriga ledningsrättsärenden. Vi ser ingen hållbar lösning i att föreslå prioritet för ytterligare ärenden, men vill betona vikten av en långsiktigt fungerande lantmäteriverksamhet som har kapacitet att hantera viktiga projekt inom befintliga rutiner. 5.5.1Länsstyrelsen bör få besluta om markåtkomst Förslag: Om någon avser att bygga en ledning med stöd av nät- koncession ska få besluta om rätt att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markundersökning som krävs för att kunna precisera ledningssträckningen eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön. För att få ett enkelt och tydligt förfarande föreslår vi att det i ellagen förs in en bestämmelse att om någon avser att bygga en ledning med stöd av nätkoncession ska få besluta om rätt för att få tillträde till en fastighet för detaljprojektering och den markunder- sökning (undersökningstillstånd) som krävs för att kunna precisera ledningssträckningen eller undersöka vilken påverkan verksamheten får på miljön. Förslaget är oberoende av om ledningen ska byggas med stöd av nätkoncession för linje eller område. Om ledningen ska byggas med stöd av nätkoncession för linje bör tillträdet ske i så god tid så att nätföretaget har möjlighet att precisera ledningssträckningen i ansökan efter markundersökningarna. Översyn av prövningsordningen för elledningar Om markåtkomsten är tänkt att säkras med hjälp av ledningsrätt underlättas förrättningsprocessen av ett tydligt kartunderlag med vars hjälp ledningens sträckning och behovet av mark kan preciseras. Vi vill därför påtala vikten av att en dialog förs mellan nätmyndig- heten och lantmäterimyndigheten så att koncessionsbesluten har ett innehåll och tekniskt format, till exempel filformat för digitala kartor, som underlättar ledningsrättsförfarandet. En precisering av konces- sionsbeslutet kan minska tidsåtgången i förrättningen. Ett tydligare underlag kan förväntas innebära att lantmäterimyndigheternas hand- läggningstider blir kortare, eftersom moment av intresseavvägningar redan är hanterade i koncessionsprocessen, se även avsnitt 5.7.1. Det är dock det sökande nätföretaget som måste avgöra i vilken utsträck- ning arbetet för att göra en ytterligare precisering faktiskt ger en tidsvinst. Detta är således en möjlighet och inte ett krav. En undersökning behövs för att bedöma markens lämplighet vid utbyggnad av elnät. Eftersom en sådan undersökning ofta inte ingår i allemansrätten behövs markägarens tillåtelse. I de flesta fall ger markägaren frivilligt nätföretaget tillträde till marken. Men utan överenskommelse kan det i processen för större ledningar bli pro- blem att precisera sträckningen inför ett koncessionsbeslut om inte nätföretaget har möjlighet till markåtkomst på hela sträckningen för undersökning. En konsekvens av detta blir att nätföretaget har svårt att precisera i vilken sträcka som ledningen ska byggas. Koncessions- besluten är oftast inte så detaljerade att lantmäterimyndigheten kan undvara en prövning av 6–10 §§ ledningsrättslagen. Bland annat kan olika ledningssträckor inom koncessionsområdet behöva prövas. Beslut om förtida tillträde kan inte ges i en förrättning där oklarheter finns om var ledningen ska förläggas. Ett så pass brett område som vanligtvis anges i koncessionsbeslut är enligt Lantmäteriet inte till- räckligt precist. För att lösa problemet med markåtkomst används en bestäm- melse i 7 kap. 6 § expropriationslagen (1972:719) om undersökning av en fastighet inför en expropriation. För att säkra markåtkomsten för byggnation av ledningen används normalt ledningsrätt i stället för expropriation. Högsta förvaltningsdomstolen14 har dock i ett antal avgöranden godtagit tillämpningen av 7 kap. 6 § expropriationslagen, 14RÅ 2001 ref. 80 och Högsta förvaltningsdomstolens domar i mål nr 3843-14, 3844-14, 3845-14, 3846-14, 3938-14 och 3939-14 samt i mål nr 3846-17. Översyn av prövningsordningen för elledningar trots ovissheten kring vilken lagstiftning som slutligen kommer att används för markåtkomsten. Förutom i expropriationslagen finns även i andra lagar bestämmel- ser som reglerar hur tillträde till annans fastighet kan möjliggöras för undersökning. Sådana bestämmelser finns i 28 kap. 3 § MB och 3 kap. 1 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. I dessa lagar framgår att när annan än myndighet ska tillträda en fastighet är det länsstyrel- sen som beviljar sådant tillstånd. I fastighetsbildningslagen (1970:988) (FBL), ledningsrättslagen genom hänvisning i 16 § till FBL, väglagen och lagen om byggande av järnväg har myndighet rätt att besiktiga och gå över berörda fastigheter. Det föreligger alltså en skillnad mellan myndigheters lagstadgade rätt att få tillträde till fastigheter inom ramen för myndighetsutövningen, jämfört med de möjligheter som ges efter prövning av ärenden om förundersöknings- tillstånd. Under förutsättning att en ansökan om ledningsrätt har inläm- nats till lantmäterimyndigheten kan handläggningen påbörjas sedan koncessionsbeslutet har vunnit laga kraft. Med ovanstående förslag kan lantmäterimyndigheten förses med ett bättre beslutsunderlag av- seende ledningens sträckning. Detta bör förbättra förutsättningarna för beslut om så kallat förtida tillträde enligt 25 a § ledningsrätts- lagen. Med ett beslut om förtida tillträde kan ledningshavaren på- börja byggnationen av ledningen även om beslutet om ledningsrätt inte har vunnit laga kraft. Ett beslut om förtida tillträde kan enbart fattas om koncessionsbeslutet är så precist att ledningens sträckning inte kan ifrågasättas. Med förslaget om markåtkomst genom beslut följer några processuella frågor som återfinns i liknande regelverk. Vi föreslår att ska lämna den hjälp som behövs för att beslutet ska kunna genomföras. Liknande bestämmelser finns i 28 kap. 8 § MB, 3 kap. 1 § lagen om byggande av järnväg och 72 § väg- lagen. beslut ska kunna överklagas till regeringen. Det är samma överklagandeordning som följer av 7 kap. 8 § expropriations- lagen. Översyn av prövningsordningen för elledningar Frågan om ersättning för skada och intrång till följd av ett beslut om detaljprojektering behöver regleras. Enligt liknande bestämmel- ser i 4 kap. 5 § lagen om byggande av järnväg och 69 § väglagen ska expropriationslagens bestämmelser gälla i tillämpliga delar om inte annat är särskilt föreskrivet. Detta innebär att frågan prövas av MMD, vilket även är fallet enligt 28 kap. 3 § MB. Ordningen enligt expro- priationslagen innebär att den som genomför en förundersökning ska ersätta markägaren för dennes rättegångskostnader i MMD vid tvist som avser fråga om ersättning, oavsett utgången i målet. Om regler med motsvarande innehåll som i 7 kap. 6 och 8 §§ expropria- tionslagen införs i ellagen, bör expropriationslagens bestämmelser, bland annat de särskilda bestämmelserna om rättegångskostnader, bli tillämpliga också vid MMD avseende talan om ersättning för skada och intrång. Tillståndsbeslutet meddelas således av och överprövas av regeringen, medan ersättning för skada och intrång till följd av tillståndsbeslutet prövas av MMD som första instans. Även frågan om säkerhet behöver regleras. 28 kap. 3 § MB får kräva att den som ska utföra under- sökningen ställer säkerhet för framtida ersättningsanspråk innan arbe- tet påbörjas. Om säkerhet ställs får förordna att arbetena får påbörjas även om beslutet om tillträde överklagas.