sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — I det läget skulle en expansiv pen- ningpolitik bidra till att såväl inflationen som realekonomin rör sig i önskad riktning. Relationen mellan prisstabilitetsmål och real hänsyn Att hänsyn till den realekonomiska utvecklingen, utöver dess effekter på inflationen, är välfärdshöjande är ett skäl för att formellt föreskriva att en centralbank ska ta sådan hänsyn vid sidan av det unionsrätts- liga huvudmålet8 om prisstabilitet. I EUF-fördraget står följande be- träffande förhållandet mellan prisstabilitetsmålet (vilket benämns huvudmålet) och andra mål:9 Huvudmålet för ECBS ska vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål ska det stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen för att bidra till att förverkliga unionens mål. Vad ”utan att åsidosätta” i praktiken innebär framgår inte av EUF- fördraget. Det går inte heller att finna några utförliga förklaringar i ECB:s penningpolitiska strategi.10 ECB framhåller dock att dess mål är att uppnå prisstabilitet på medellång sikt och att trovärdighet för prisstabilitetsmålet är centralt för penningpolitikens effektivitet. En tolkning baserat på detta är att ECB kan ta hänsyn till den allmänna ekonomiska politiken i den mån prisstabilitetsmålet trovärdigt kan upprätthållas på medellång sikt. En viktig indikator på trovärdighet i praktiken är aktörernas inflationsförväntningar inom den tidshori- sonten. Generellt gäller att ju trovärdigare centralbankens prisstabi- litetsmål är på medellång sikt, desto större real hänsyn kan tas på kort sikt. Hur penningpolitiken bör anpassas beror på situationsspecifika faktorer, bl.a. vilka störningar som drabbat ekonomin samt vilken trovärdighet inflationsmålet har i utgångs- läget. I den akademiska litteraturen förekommer olika skattningar på den relativa vikt som centralbanker bör lägga på inflation respektive realekonomisk utveckling för att maximera samhällets välfärd. 8Benämningen i EUF-fördraget är huvudmål. ECB (2011) benämner det primärt mål och prop. 1997/98:40 benämner det överordnat mål. Kommittén använder benämningen huvudmål. 9EUF-fördraget, artikel 282.2. 10ECB (2011). Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken återkommande resultat var tidigare att vikten som läggs vid den reala utvecklingen skulle vara betydligt lägre än vikten vid inflationen. Det kan dock noteras att har uppsatser publicerats som indikerar att centralbanker i syfte att öka välfärden i samhället bör ta betydligt större real hänsyn än vad som tidigare forskning indikerat.11 Sammanfattningsvis går det inte att generalisera hur hänsynen till prisstabilitet och den realekonomiska utvecklingen bör vägas av i varje given situation. Den flexibla inflationsmålspolitiken och den, i viss mån, flexibla målhorisonten inom vilken prisstabilitetsmålet ska uppfyllas innebär att betydande real hänsyn kan tas, speciellt då trovärdigheten för prisstabilitetsmålet är hög. Den vikt som är lämp- lig att lägga vid real hänsyn kan därför variera . En tolkning av att prisstabilitetsmålet är huvudmålet är att om det uppstår en förväntad motsättning mellan den realekonomiska utvecklingen och bibehållet förtroende för prisstabilitetsmålet på medellång sikt så ska välja att uppfylla prisstabilitetsmålet. 16.2.2Realekonomiska effekter även på ? I den analysram som växte fram parallellt med nuvarande regim an- togs regelmässigt att penningpolitiken endast kunde påverka reala variabler såsom produktion och sysselsättning på kort sikt. På antogs den reala utvecklingen i stället styras av strukturella fak- torer, såsom teknologisk utveckling, utbildningsnivå, befolknings- sammansättning och de regelverk som påverkar bl.a. arbetsmarkna- dens funktionssätt. Då centralbanker inte har tillgång till verktyg som påverkar dessa strukturella faktorer rådde det en konsensus kring att centralbanker – inom ramen för den flexibla inflationsmåls- politiken – endast kunde verka för att begränsa kortsiktiga, konjunk- turella, variationer i produktion och sysselsättning. Detta analytiska förhållningssätt är fortfarande vanligast. 11Se bl.a. Debortoli m.fl. (2019) och Galí (2018). Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken Konjunkturella variationer kan få varaktiga effekter Tanken att konjunkturella variationer kan få långsiktiga konsekven- ser för produktion och sysselsättning är inte ny.12 Om så är fallet betyder det att penningpolitiken via sin effekt på konjunkturen kan få långsiktiga effekter, inte minst om den inte lyckas stabilisera eko- nomin.13 Mekanismerna brukar samlas under benämningen hysteresis. Hysteresis är ett samlingsbegrepp för företeelsen att stora negativa störningar kan få varaktigt negativa effekter på ekonomin. Det som vanligtvis lyfts fram är mekanismer som bidrar till hysteresis på arbetsmarknaden men även med låga investeringar kan varaktigt påverka ekonomin negativt.14 På arbetsmarknaden uppkommer hysteresis via flera, ibland sam- verkande, faktorer när arbetslösheten är hög under en längre period.15 De arbetslösas humankapital – deras färdigheter, kompetenser osv. –kan då påverkas negativt, likaså deras vilja att delta i arbetskraften. Vidare kan s.k. insider-outsider-mekanismer minska sysselsättning- en på , dvs. att löneförhandlingarna i högre grad påverkas av intressena hos de som redan har ett jobb än av de som är arbets- lösa. Förekomsten av hysteresis innebär därmed att stora störningar kan få långsiktiga negativa effekter på arbetsmarknaden och därmed ekonomins utbudssida. Hysteresis har, åtminstone i teorin, implikationer för stabiliserings- politiken och därmed penningpolitiken. Ju effektivare stabiliserings- politik i djupa lågkonjunkturer, desto mindre risk för att hysteresis ger varaktigt negativa effekter på produktion och sysselsättning. De finns ännu relativt få studier som beräknar hur förekomsten av hysteresis bör påverka i vilken grad centralbanker ska ta real hänsyn i sina penningpolitiska beslut.16 Modellberäkningar implicerar gene- rellt att ju större risk för hysteresis desto större vikt bör central- bankerna lägga vid real hänsyn. 12Se bl.a. DeLong och Summers (1988) och Ramey och Ramey (1995). 13Se m.fl. (2015). 14Se Holden (2017) för en diskussion. 15Blanchard och Summers (1986) introducerade denna analys. Se även och (1998) samt (2009) för en översikt. 16Det finns studier som visar på icke-marginella välfärdsförluster om hysteresis inte tas i be- aktande. Se t.ex. Galí (2018) och och (2018). Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken Inte självklart att hög produktion och sysselsättning innebär högre välfärd Den ekonomisk-politiska diskussionen kan ibland ge intrycket av att ju högre produktion och sysselsättning är desto högre är välfärden i samhället. Så behöver dock inte vara fallet. Det beror bl.a. på att den trendmässiga utvecklingen av sysselsättningen i stor ut- sträckning påverkas av individernas preferenser mellan arbete och fritid. Det innebär att en högre sysselsättningsnivå inte nödvändigt- vis är detsamma som högre upplevd välfärd. Utifrån detta perspektiv kan realekonomiska mått som relaterar till de individer som står till arbetsmarknadens förfogande vara att föredra. bör beto- nas att det i diskussionen huruvida centralbanker ska ta hänsyn till realekonomiska effekter på handlar om att begränsa att konjunkturella variationer får varaktigt negativa effekter. Att be- gränsa sådana negativa effekter torde som regel vara välfärdshöjande. I Tabell 16.1 framgår hur real hänsyn behandlas i lagstiftningen i tio länder, inklusive . Med undantag för så är prisstabilitet (eller låg inflation) överordnat den reala hänsynen.17 Följande kan noteras från tabellen: •Sverige har till skillnad från övriga inte real hänsyn inskriven i lagtexten.18 •Euroområdet och har skrivningar som innebär att penning- politiken ska stödja den allmänna inriktningen av den ekonomiska politiken. •Sysselsättning ingår i lagstiftningen i sex länder – , , , , och . 17En tolkning som gjorts av Federal Reserve är att deras mål om prisstabilitet inte är över- ordnat de andra två målen, ”maximum employment” och ”moderate long-term interest rate”. När de tre målen kommer i konflikt med varandra så följer Federal Reserve ”a balanced approach in promoting them”, se Federal Reserve (2019). Se även (2014) för en dis- kussion. 18I förarbetena till lagen (prop. 1997/98:40, s. 54) nämns att , som en myndighet under , bör stödja den allmänna ekonomiska politiken. Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken •Produktion (inkl. tillväxt) ingår i fyra länder – , , och . •Välstånd (inkl. levnadsstandard) ingår i två länder – och . Anm. 1 Artikel 282.2 i EUF-fördraget (se artikel 3.3 i för en beskrivning av innebörden). 2I stället för lagtexten återges här den återkommande överenskommelsen mellan regeringen och , se (2016). I lagtexten står att ska ”genom sitt agerande mildra fluktuationer i den generella nivån av produktion, handel, priser och sysselsättning, …, och främja ekonomiskt och finansiellt välstånd i ”. 3Enligt ny lag som träder i kraft . 4Nytt lagförslag förbereds, se Treasury (2018). Målet introducera des 2019 i instruktion (eng. remit) som regeringen beslutar om. of (2019). Källor: HM Treasury (2013) och centralbankernas hemsidor. Långsiktiga hänsyn i andra länders lagstiftning Som framgår i Tabell 16.1 varierar formuleringarna mellan olika länder beträffande den reala hänsynen. I tre av länderna är det mer eller mindre klart uttalat att ska bidra till den reala utvecklingen även på : •Norge: stabil och hög produktion och sysselsättning •Nya : maximal uthållig sysselsättning •USA: maximal sysselsättning19. 19Även om lagstiftningen föreskriver ”maximal sysselsättning” i har Mar- ket Committee (FOMC) uttryckt tveksamhet kring penningpolitikens möjligheter att på- verka ekonomin på , se Federal Reserve (2019). Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken Hur penningpolitiken bör förhålla sig till hysteresis har analyserats i utredningar kring ramverken i och . Där betonas att det är strukturella faktorer utanför kontroll som påverkar den realekonomiska utvecklingen på lång sikt men att centralbanker kan bidra till den genom att begränsa kon- junkturella variationer.20 16.4Alternativa variabler och formuleringar 16.4.1Riksbankens nuvarande realekonomiska hänsyn Nuvarande riksbankslag föreskriver inte att ska ta reala hänsyn men som framgår gör – i likhet med andra centralbanker – det ändå. I de penningpolitiska rapporterna står följande:21 som penningpolitiken inriktas mot att uppfylla inflations- målet ska den stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå en hållbar tillväxt och hög sysselsättning. Detta görs genom att , förutom att stabilisera inflationen runt inflationsmålet, strävar efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt långsiktigt hållbara utvecklingsbanor. bedriver därmed vad som kallas flexibel inflationsmålspolitik. Det innebär inte att gör av- kall på att inflationsmålet är överordnat. lyfter alltså fram produktion (tillväxt) och sysselsätt- ning som realekonomiska variabler i sin penningpolitiska strategi och använder i praktiken en mängd indikatorer och variabler för att, bl.a. med hjälp av statistiska metoder, bedöma den realekonomiska utvecklingen i förhållande till ekonomins långsiktiga utvecklings- banor.22 Som framgår av den internationella utblicken (se Tabell 16.1) är variablerna produktion (eller tillväxt) och sysselsättning också vanligast i de länder som konkretiserar vad real hänsyn innebär. Det kan noteras att i praktiken behöver sysselsättningen ställas i relation 20Se Holden (2017) respektive förslag i , 21Riksbanken (2018), s. 2. Se även (2010). 22Se (2016). Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken till den arbetsföra befolkningens storlek. Det brukar benämnas sysselsättningsgrad och har en framträdande roll i den ekonomisk- politiska debatten.23 Den mer generella termen resursutnyttjande nämns ofta av centralbanker. Det försöker fånga hur den realekonomiska utveck- lingen förhåller sig till långsiktiga utvecklingsbanor (eller ”normal nivå”, ”jämvikt” osv.). Arbetslöshet är en indikator på resursutnytt- jandet på arbetsmarknaden eftersom den visar hur stor andel av de som står till arbetsmarknadens förfogande som inte har ett jobb.24 Ur ett välfärdsperspektiv kan dock arbetslöshet vara ett proble- matiskt mått eftersom den kan vara låg av ”fel” skäl. Det gäller exem- pelvis då antalet som vill delta i arbetskraften är lågt, exempelvis på grund av hysteresis som nämndes ovan. Antalet arbetade timmar, dvs. sysselsättning multiplicerat med medelarbetstiden, är principiellt ett bättre mått på hur mycket arbetskraft som används i produktionen. Utvecklingen av antal arbetade timmar och sysselsättning följer dock naturligen varandra mycket nära. I teoretiska modeller som beräknar hur samhällets välfärd påver- kas av penningpolitiken är två vanligt förekommande realekono- miska variabler produktion respektive antal arbetade timmar. Huru- vida en centralbank bör välja att stabilisera produktion eller arbetade timmar för att maximera samhällets välfärd varierar mellan olika modellansatser.25 16.4.3Avvägningar beträffande formuleringar i lag Det finns flera aspekter att beakta i det fall realekonomisk hänsyn ska infogas in i den nya riksbankslagen. Det gäller både vilken for- mulering som ska väljas och vilka variabler som ska beaktas. Som framgår ovan finns exempel på både övergripande formuleringar (”stödja den allmänna ekonomiska politiken”, ”välstånd” osv.) och konkreta variabler såsom produktion och sysselsättning. Vidare inne- bär vissa länders formuleringar att även ska beakta den reala utvecklingen på . 23Sysselsättningsgraden i är betydligt högre än EU-snittet vilket bl.a. beror på hög sysselsättning bland kvinnor. 24Svensson (2014) förordar att ska ta hänsyn till arbetsmarknadsrelaterade vari- abler och då speciellt arbetslöshet. 25Se t.ex. Debortoli m.fl. (2019) och referenser däri. Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken Det finns flera avvägningar att fundera igenom när real hänsyn formuleras i lag. En avvägning är detaljeringsgraden. En allmänt hållen formulering, t.ex. att stödja den allmänna ekonomiska politiken, har förutsättningar att täcka in många aspekter och lämnar till Riks- banken att fylla formuleringen med innehåll. En nackdel med en allmänt hållen formulering är att det som delegeras från de folkvalda till blir otydligt och därmed svårt att utvärdera. Givet en formulering som inkluderar realekonomiska variabler (t.ex. produktion och sysselsättning) finns en avvägning om, och i så fall i vilken mån, formuleringen ska innefatta att även ska beakta utvecklingen på . Om hysteresis ska beaktas, skulle det vara tillräckligt att välja en formulering av typen: begränsa kortsiktig variation i utvecklingen av produktion och syssel- sättning begränsa variation i resursutnyttjandet Problemet med dessa typer av formuleringar är att de innebär att ska begränsa variationen även då produktion och syssel- sättning ligger över sina normala nivåer. Det kan i många fall vara lämpligt i en situationsspecifik avvägning mot inflationens utveck- ling. Det kan dock uppstå situationer där den realekonomiska aktivi- teten är högre än normalt som trovärdigheten för infla- tionsmålet på medellång sikt är tillfredsställande. Det går inte att utesluta att i en sådan situation bedömer att den höga aktivitetsnivån i ekonomin kan innebära att produktion och syssel- sättning varaktigt blir högre.26 En formulering likt den ovan skulle kunna vara ett hinder för en penningpolitisk inriktning som tillfälligt tillåter en högre realekonomisk aktivitet än normalt som inte hotar inflationsmålets trovärdighet. 26Termen ”positiv” eller ”god” hysteresis förekommer ibland i detta sammanhang, se t.ex. O’Shaughnessy (2011) och Yellen (2016). Mekanismerna är principiellt desamma (fast med omvänt tecken) som vid risken för hysteresis i lågkonjunkturer, dvs. i en högkonjunktur kan företag behöva anställa individer med svag anknytning till arbetsmarknaden (eftersom kvalifi- cerad arbetskraft redan har jobb). När de får ett jobb kan deras ställning på arbetsmarknaden varaktigt förbättras bl.a. tack vare förvärvade kunskaper och ett utökat nätverk. Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken Ett annat alternativ är därför att som , och explicit öppna upp för att eftersträva hög sysselsättning i både lågkonjunkturer och högkonjunkturer: Stabil och hög produktion och sysselsättning () Maximal uthållig sysselsättning () Maximal sysselsättning () En aspekt att beakta vid formuleringar likt dessa är att de behöver balanseras med skrivningar i förarbeten som betonar att centralban- ker, relativt sett, har en mycket begränsad påverkan på ekonomins utveckling på . Som noteras ovan bestäms den sistnämnda i första hand av strukturella faktorer vilka inte kan påverkas av pen- ningpolitiken. En formulering bör därför endast syfta till att fånga den begränsade roll penningpolitiken kan spela. Det är också skälet till att det inte är lämpligt att i lag siffersätta realekonomisk hänsyn. Som framgår i den internationella utblicken är den realekonomiska hänsynen bland de studerade centralbankerna inte siffersatt i regler- ingen.27 Samtliga externa utvärderingar av penningpolitiken i har också poängterat att ett siffersatt mål för den realekonomiska utvecklingen inte bör ingå i mandat (se 14.4.3). 16.5De rättsliga förutsättningarna för realekonomisk hänsyn Som noteras inledningsvis infördes inte någon lagfäst realekonomisk hänsyn i svensk rätt i samband med att prisstabilitetsmålet lagstad- gades och självständighet stärktes. Bakgrunden till detta var att det inte ansågs möjligt att införa någon sådan hänsyn som strider mot det unionsrättsliga målet om att stödja den allmänna ekonomiska politiken i unionen (prop. 1997/98:40 s. 53). Dock in- fördes inte heller någon hänvisning till eller upprepning av det unionsrättsliga målet i riksbankslagen. Däremot anförde regeringen att , som en myndighet under , bör vara skyldig att stödja de allmänna ekonomisk-politiska målen i den mån dessa 27Det hindrar förstås inte att kommenterar den reala hänsynen i kvantitativa termer. Exempelvis kommunicerar Federal Reserve sin bedömning av den s.k. jämviktsarbets- lösheten. Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken inte strider mot prisstabilitetsmålet (samma prop. s. 54). Lagrådet ifrågasatte om utan stöd i lag och enbart på grund av det förhållandet att banken är en myndighet under skulle ha några skyldigheter att stödja den ekonomiska politiken i övrigt. Lag- rådet godtog dock att någon realekonomisk hänsyn inte fördes in i riksbankslagen (samma prop. s. 153). Det finns flera argument som kan anföras mot ställningstagandet att inte lagfästa real hänsyn. Det finns inte någon principiell skillnad mellan att införa realekonomisk hänsyn i svensk rätt och införandet av ett prisstabilitetsmål. Detta eftersom både real hänsyn och pris- stabilitet förekommer i unionsrätten, vilket medför att den svenska lagstiftningen måste anpassas till denna. Visserligen kan det förefalla svårare att förena en svensk version av real hänsyn med den unions- rättsliga hänsynen till unionens ”allmänna ekonomiska politik”, som innehåller hänsyn till en rad olika förhållanden som knappast kan styras genom svensk penningpolitik, exempelvis miljöskyddsnivå, sociala framsteg eller vetenskapliga och tekniska framsteg.28 Dock finns det andra aspekter av unionens allmänna ekonomiska politik som har ett mer tydligt samband med penningpolitiken, t.ex. tillväxt och sysselsättning. Det kan således finnas utrymme för att överväga att införa real hänsyn i riksbankslagen. Det bör dock i så fall göras på ett sätt som dels inte strider mot det motsvarande unionsrättsliga målet, dels är underordnat prisstabilitetsmålet. Det sistnämnda inne- bär att ett s.k. dualt mål där samma vikt läggs vid prisstabilitetsmålet och real hänsyn inte är förenligt med unionsrätten. För det andra framstår det som en ovanlig lagteknisk lösning att lagfästa endast en av flera faktorer som ska vara styrande för pen- ningpolitiken.29 Det innebär också att prisstabilitetsmålet respektive den reala hänsynen får väsentligt olika rättslig ställning, inte bara på grund av att det förstnämnda är överordnat det sistnämnda. För det tredje torde det, i likhet med vad Lagrådet gjorde i det tidigare lagstiftningsärendet, kunna ifrågasättas om det är riktigt att är skyldig att understödja de allmänna ekonomisk-poli- tiska målen enbart på grund av att banken är en myndighet under , oavsett att gör detta i praktiken. 28Se artikel 3.3 i . 29Riksbanken föreslås i den nya riksbankslagen även ges mål inom ramen för arbetet att främja det finansiella systemets stabilitet och effektivitet. Finansiell stabilitet föreslås dock inte vara ett mål inom ramen för penningpolitiken (se kapitel 17). Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken hållande talar för att införa real hänsyn i lag, om över huvud taget ska ha skyldighet att ta någon real hänsyn. För det fjärde innebär en lagfäst real hänsyn att det blir tydligare vilka faktorer som ska vara styrande för penningpolitiken. Som bl.a. ECB har framhållit beträffande prisstabilitetsmålet är det angeläget ur ett oavhängighetsperspektiv (funktionellt oberoende) att fastställa tydliga mål för en centralbank med ett långtgående oberoende.30 En långtgående självständighet förutsätter således klart definierade mål. Transparens och tydlighet är viktigt inom penningpolitiken. Att lag- fästa samtliga de penningpolitiska mål som ska vara styrande innebär under alla förhållanden en större tydlighet om vad som gäller för uppgift att bedriva penningpolitik. Det kan nämnas att såväl ECB som kommissionen i sina respek- tive konvergensrapporter har kritiserat för avsakna- den av en bestämmelse i 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen som hänvisar till eller speglar den hänsyn som ECBS ska ta vad gäller att stödja den allmänna ekonomiska politiken i unionen (s. 80 i ECB:s konvergensrapport och s. 116 i kommissionens konvergensrap- port).31 Det finns dock starka skäl som talar för att ECB:s och kommissionens synpunkter ska tolkas på så sätt att en lagändring av aktuellt slag behöver träda i kraft först den dag då eventuellt har infört euron som valuta.32 Det torde således stå klart att det är möjligt att införa hänsyn till den realekonomiska utvecklingen i riksbankslagen. I sådant fall upp- står frågan om hur en sådan hänsyn bör utformas. har inte förutsättningar att genom sin penningpolitik påverka den all- männa ekonomiska utvecklingen i ett annat valutaområde på något mätbart sätt. Än mindre kan påverka sociala framsteg, miljöskyddsnivå eller tekniska framsteg där. Dessutom skulle, i en situation då konjunkturläget i avsevärt skiljer sig från euro- området, real hänsyn i förhållande till euroområdet kunna försvåra uppfyllelsen av det svenska inflationsmålet. Som exempel kan näm- 30Se även (2018) s. 104 och 334–348 angående behovet av klara och mätbara mål samt de problem som kan uppstå med vaga mål. 31Ett exempel på en sådan bestämmelse finns i den nederländska centralbankslagstiftningen, i vilken det underordnade unionsrättsliga målet anges i huvudsak ordagrant (se artikel 2.2 i Bankwet ). 32För detta talar bl.a. att ECB behandlar denna fråga i det avsnitt som gäller den rättsliga inte- greringen av i ECBS, se konvergensrapporten , s. 80. Vidare torde det ur ett ekonomiskt perspektiv vara mycket svårt för att genom penningpolitik påverka den ekonomiska utvecklingen i ett annat och betydligt större valutaområde (euroområdet). Realekonomisk hänsyn inom penningpolitiken nas att en situation då det från ett svenskt perspektiv finns ett behov av att hålla en hög styrränta för att begränsa inflationen i en högkon- junktur men då en real hänsyn till euroområdet skulle tala för att sänka styrräntan i syfte att – i vart fall teoretiskt – understödja tillväxten i euroområdet. Det är olämpligt att fastställa att orealis- tiska hänsyn ska tas.