sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Utbetalningstiden: Trygg och stabil pension Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäk- ringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grundläggande slutmålet för premiepensionen vara att den ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet kan möta kraftiga såväl ned- gångar som uppgångar bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila. Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möj- liga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grund- läggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen, i likhet med vad som framgår av den ursprungliga ut- redningen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden. Att premiepensionskapitalet på grund av förändringar på kapital- marknaden varierar är naturligt och relativt opro- blematiskt för spararna. Även om man kan känna oro när ens premie- pensionskapital minskar kan det vara kvar tills kapitalet ska realiseras i form av pensionsutbetalningar. är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgiftsinbetalningarna för- valtas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet åtnjuter den förväntade riskpremien från att kapitalet är placerat på kapital- marknaden. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet När spararen närmar sig pensionering får volatiliteten en betydligt mer direkt betydelse. För framtidens pensionärer kommer premie- pensionen att utgöra en betydande del av deras samlade pension. Det är då viktigt att premiepensionen känns trygg i bemärkelsen att den förvaltas på ett säkert sätt, men även att eventuella minskningar i ut- betalningarna inte är så stora att de blir svåra att hantera ekonomiskt. Det finns ett värde för den enskilde pensionären att kunna förutse en stabil pensionsutbetalning som inte varierar för mycket, vare sig uppåt eller nedåt. är det inte rimligt att införa regler som helt utesluter att premiepensionen minskar eftersom det i förväntan leder till låg avkastning. Dessutom kommer utbetalnings- tiden med dagens livslängder att vara i genomsnitt . Det finns därför anledning att ta tillräcklig risk även under utbetalnings- tiden i syfte att ytterligare förränta kapitalet. Värt att beakta är även den så kallade förskottsräntan (prognosräntan) i delningstalet som avkastningen behöver vara högre än för att undvika sjunkande pensionsbelopp.39 Även inkomstpensionen kan minska, dels genom att inkomst- tillväxten understiger inkomstpensionens förskottsränta ()40, dels genom balanstalets påverkan när systemet befinner sig i en balanseringsperiod. Det är inte rimligt att premiepensionen ska om- gärdas med starkare restriktioner när det gäller pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomstpensionen, särskilt som premiepensionen svarar för en mindre andel av den totala allmänna pensionen. Ett tänkbart riktmärke på hur stor variationen i premie- pensionsbeloppen bör vara kan dock ta sin utgångspunkt i inkomst- pensionens variation och även i den sammantagna förväntade varia- tionen i både inkomstpensions- och premiepensionsutbetalningarna. Även framgent kommer alltså premiepensionsbeloppen att kunna minska vid negativ utveckling på kapitalmarknaderna. Här spelar andelen aktier i portföljen en avgörande roll. För att kunna leverera en trygg och stabil pension måste därför en rimlig avvägning göras mellan mer riskfyllda placeringar som aktier och mindre riskfyllda som räntor. För de sparare som gör egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg vola- 39Förskottsräntan i premiepensionen är . 40Förskottsräntan i inkomstpensionen är , vilket är fastslaget i lag. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Utredningen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt förhindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i valfriheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan han- tering skulle således vara oförenlig med både kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen. Utredningen anser emellertid att detta inte behöver bli ett fak- tiskt problem på systemnivå, givet att förvalet kommer att vara ut- gångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. Utredningen bedömer dock att en särskild produkt anpassad för utbetalningstiden bör utredas i särskild ordning, se avsnitt 5.2.5. En sådan produkt, rätt utformad och rätt placerad i en genomtänkt valarkitektur, bör avse- värt minska risken för problemet. De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det Av kommittédirektiven framgår att ett syfte med premiepensions- systemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. För- utom förvalsalternativet ska det enligt direktiven även fortsättnings- vis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil och som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensions- medel ska kunna välja mellan. För de pensionssparare som vill ska det finnas möjlighet att placera premiepensionsmedel i fonder på ett tryggt, kontrollerat och professionellt upphandlat fondtorg. Upp- handlingen av fonder ska ske efter övergripande principer om val- frihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet samt vara kostnadseffektiva, håll- bara och kontrollerade, se vidare kapitel 10 och 11. Utredningen kan utifrån det som anges i kommittédirektiven konstatera att det är naturligt att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna inom premiepensionssystemet. Valfriheten innebär för dem som vill en möjlighet att utifrån individuella prefe- renser påverka sin risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Som framgår av avsnitt 5.2.4 nedan finns det en motsättning mellan att sätta mål om avkastning och volatilitet för pensionsutbetal- ningarna och erbjuda frihet för enskilda att själva välja risk- nivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av pensions- medlen. Utredningen gör dock bedömningen att denna motsättning kan och bör hanteras genom en väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur, se avsnitt 5.5. Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska lagregleras Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet är av central betydelse för den nya myndighetens verksamhet att upphandla fonder till fondtorget. Denna verksamhet ska enligt kommittédirek- tiven ske utifrån principer som fastställs i lag. Utredningen anser där- för att målet bör regleras i lag. På så sätt säkerställs att dessa grund- läggande förutsättningar för det reformerade premiepensionssystemet inte ändras med mindre än att det finns majoritet för det i riksdag. Detta är ägnat att skapa förtroende för den långsiktighet och förutsebarhet som bör prägla ett pensionssystem. 5.2.4Valfrihet och kvantitativa mål Utredningens bedömning: Det finns en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensionssystem och ger spararna valfrihet att själva välja risknivå på sparandet genom fonder på ett fondtorg. För att en sådan motsättning ska kunna hanteras utan att det ena intres- set helt får ge vika för det andra krävs en tydlig och väl genom- arbetad valarkitektur som ger förutsättningar för välgrundade val och ökar möjligheten att nå målen. Skälen för utredningens bedömning Måluppfyllelse i ett system med valfrihet Utredningen konstaterar att det mål som ska föreslås avser målet för premiepensionssystemet, inte enskilda premiepensionssparares kon- ton. Det är således staten som sätter upp mål för sin egen verksam- Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Det är därför naturligt att anse att staten ansvarar för att målet uppnås på samma sätt som exempelvis gäller för AP-fondernas för- valtning av buffertkapitalet i inkomstpensionssystemet. En avgörande skillnad mellan premiepensions- och inkomstpensionssystemen är dock att premiepensionssystemet erbjuder spararna möjligheten att ta över ansvaret för placeringsbesluten och påverka förvaltningen och därmed den framtida avkastningen. Detta innebär att spararna, enskilt och som kollektiv, i praktiken övertar möjligheten från staten att nå målet. Det uppstår således en konflikt mellan att staten sätter mål för premiepensionssystemet i termer av avkastning och volatilitet och erbjuder spararna en valfrihet och möjlighet att påverka förvalt- ningen av medlen. Valfriheten i premiepensionssystemet leder till att sparare på fondtorget kommer att kunna ha både högre och lägre risk i sina portföljer än i förvalet.41 I förväntan kommer därmed även avkastningen och volatiliteten kunna bli såväl högre som lägre jäm- fört med förvalet. kommer alltså alltid i förväntan att ha en annan måluppfyllelse än förvalet i termer av avkastning och vola- tilitet. Utredningen anser inte att detta behöver vara ett problem, om utfallen beror på spararnas egna val utifrån tillräckliga kunskaper. Det är dock en viktig omständighet att beakta vid utformning av så- väl premiepensionssystemet som målet för systemet. Förvalet uttrycker statens ambition med premiepensionen Av kommittédirektiven framgår att förvalet ska vara utgångspunk- ten för sparandet inom premiepensionen och att det inte ska finnas något krav på att välja fonder på fondtorget för att få en kostnads- effektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring. En utgångspunkt för reformeringen av premiepensionssystemet är enligt uppdragsbeskriv- ningen till översynen av förvalsalternativet inom premiepension att staten behöver fastställa ett mål och en lämplig risknivå för förva- let.42 Målet och risknivån för förvalet får därför enligt utredningens uppfattning anses ge uttryck för statens ambitioner i termer av önsk- värd förväntad avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet. Det framstår enligt utredningens mening som direkt olämpligt att 41I praktiken gäller detta alla sparare som väljer bort förvalet, det vill säga förutom spararna på fondtorget även de sparare som väljer risknivå eller fondkategori, se avsnitt 5.5 om valarkitektur. 42Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet sätta upp några andra kvantitativa mål än för förvalet, eftersom det skulle innebära att staten signalerade att graden av måluppfyllelse skulle vara beroende av om den enskilde väljer fonder på fondtorget eller inte. Utredningen anser att den ovan beskrivna konflikten mellan val- frihet och måluppfyllelse är reell och att den måste påverka dels systemets utformning, dels detaljeringsgraden på de mål som sätts. Vad gäller det senare är det som framgår av avsnitt 5.2.3 utredningens uppfattning att målet för premiepensionssystemet ska hållas på en övergripande nivå och främst ta sikte på kvalitativa egenskaper samt beskrivas just som de inriktningar de faktiskt är. Detta förhindrar inte att premiepensionssystemet som helhet bör följas upp genom fördjupade analyser och jämförelser mellan bland annat kapitalets avkastning och volatiliteten på pensionsutbetalningarna för dem som har sina premiepensionsmedel placerade i förvalet respektive för dem som har gjort val på fondtorget, se vidare avsnitt 5.3 om att mäta måluppfyllelsen. Utredningen konstaterar att sparande på fondtorget kan leda till utfall som är såväl högre som lägre än statens ambitioner för premie- pensionssystemet som det kommer till uttryck i målet för förvalet. Detta är en ofrånkomlig följd av att systemet innehåller valfrihet. Huruvida detta är acceptabelt är i slutänden en fråga om lämplighet som får avgöras genom politiskt ställningstagande. Utredningen vill dock peka på några faktorer som enligt utredningen mildrar denna intressekonflikt. För det första anser utredningen att staten ska tydliggöra att en- bart sparare som både vill och anser sig kunna bör välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja att så blir fallet. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom granskas i större utsträckning än vad som sker . Ge- nom det urval som upphandlingen innebär skapas en möjlighet – som inte finns – att liksom andra försäkringsgivare inom ex- empelvis tjänstepensionen sortera bort fonder som bedöms ha lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet 5.2.5En särskild utbetalningsprodukt behöver utredas Utredningens förslag: För att uppnå målet om en premiepension med låg volatilitet ska det i särskild ord- ning utredas om premiepensionssystemet ska kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar övergången mellan sparande- och utbetalningsfasen. Skälen för utredningens förslag Som beskrivs ovan blir risknivån avgörande för möjligheten att leverera en premiepension med låg volatilitet. Iförvalet kan detta hanteras genom till exempel automatisk avtrapp- ning från aktier till räntor, genom en generationsfond eller genom en traditionell försäkring. Sparare som har valt fonder på fondtorget kan informeras om behov av riskjustering före pensionering. För att ytterligare underlätta för sparare på fondtorget att finna en lämplig risknivå och ge möjlighet till avtrappning är ett alternativ att erbjuda en särskild utbetalningsprodukt. Det ligger inte i utredningens uppdrag att närmare utreda och föreslå en sådan produkt. En sådan utredning bör dock göras i syfte att överväga om en utbetalningsprodukt ska kunna ersätta innehavet på fondkontot vid pensionering. Utbetalningsprodukten skulle inne- bära en placering av pensionärens kapital på ett lämpligt sätt med hänsyn tagen till pensionärens ålder. Även sparare i förvalet skulle kunna erbjudas utbetalningsprodukten om de vill ha en annan av- trappning än den som förvalet erbjuder. För att tillgodose intresset av valfrihet skulle en sådan produkt kunna upphandlas och eventuellt erbjudas av flera leverantörer. En sådan utredning bör också över- väga hur valmiljön för utbetalningsprodukten ska utformas, till exem- pel om det bör vara en opt out-lösning där man aktivt behöver välja bort produkten. I sammanhanget bör nämnas att den traditionella för- säkring som administrerar skulle kunna vara en utgångspunkt för att utveckla en lämplig utbetalnings- produkt, för både förvalet och fondtorget. Vid utvecklingen av pro- dukten behöver dock säkerställas att produkten uppfyller bland annat de diversifieringskrav som bör ställas på placeringar i en sådan pro- Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Vidare behöver utredas vilka möjligheter som finns redan med gällande regelverk att minska volatiliteten i utbetalningarna genom att ompröva och utveckla nuvarande metoder för att beräkna och omräkna premiepensionen. 5.2.6Förvalets roll för att uppnå målet Utredningens bedömning: Målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Målet för förvalet bör lagregleras. Skälen för utredningens bedömning Av kommittédirektiven framgår att utgångspunkten för förvaltningen av premiepensionen ska vara förvalet. Överväganden om risknivån för förvalet och pensionstiden är dock en fråga som inte ligger inom ramen för utredningens uppdrag, utan har ut- retts separat i översyn av förvalsalternativet inom premiepension.43 Utredningen konstaterar ovan att det är genom förvalet som sta- tens ambition med premiepensionssystemet kommer till konkret ut- tryck. I utredningens uppdrag ingår att säkerställa att målet för förvalet är förenligt med målet för premiepensionssystemet. Givet resone- manget ovan blir följden att så definitionsmässigt är fallet. Utred- ningen anser att det förutsätter att målet för förvalet lagregleras. Målet för förvalet kommer att få avgörande betydelse för förvalt- ningen av kapitalet i förvalet. Vilken risknivå som väljs påverkas direkt av hur målet formuleras. Premiepensionen ingår i det standardskydd som omfattar alla försäkrade vid ålderdom, och dess betydelse för framtida pensionärers försörjning kommer öka i takt med systemets infasning. Att under sådana förhållanden delegera till den ansvariga myndigheten att bestämma målet är inte lämpligt. Även av dessa skäl följer att målet för förvalet bör lagregleras. 43Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet 5.2.7Fondtorgets roll för att uppnå målet Utredningens förslag: Det upphandlade fondtorget ska ge pen- sionssparare möjlighet att påverka risknivå och placeringsinriktning när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen genom att välja bland upphandlade fonder. Det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premie- pensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placer- ingsinriktning som ger en reell valfrihet. Fonderna ska vara kost- nadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Skälen för utredningens förslag ska erbjuda fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge reell valfrihet Utredningen anser att det upphandlade fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risk- nivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med reell valfrihet är inte möjligt. Det beror på att innebörden av begreppet är subjektivt och därmed i stor utsträckning beror på betraktarens värderingar. Utred- ningen anser dock att en lämplig definition att utgå från är att urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Eftersom det även finns ett tydligt krav på kontrollerbarhet och kostnadskontroll finns dock inte utrymme för många likartade fon- der på fondtorget. Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet torde vidare komma att förändras beroende på hur finans- marknaden utvecklas och blir därför en fråga för den nya myndig- heten. Vidare kommer intresset hos spararna att välja fonder på fond- torget att ha betydelse. bör inte bestå av fonder som är för lika, dels för att förenkla valet för spararna, dels för att skapa ett kostnadseffektivt och kontrollerbart fondtorg för den organisation som löpande ska granska fonderna. De olika fondkategorierna bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade kategorier utifrån vid varje given tidpunkt bästa branschstandarder. Utredningen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan det bör göras av den nya myndig- Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet heten utifrån känd finansiell kunskap för att ge till- räcklig flexibilitet. De olika fondkategorierna bör därför inte regleras i lag. Det finns cirka 500 fonder på fondtorget. Det är enligt utredningens uppfattning betydligt fler än vad som är nödvän- digt för att uppnå en reell valfrihet av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Det visas också av att det finns många fonder med mycket likartad inriktning. Det kan hävdas att reell valfrihet innebär att det även bör finnas möjlighet att välja mellan flera visser- ligen mycket likartade fonder men som har olika förvaltare. Utred- ningens uppfattning är dock att det är en dyr form av valfrihet, bland annat eftersom kostnaderna för att förvalta systemet ökar om många fonder måste kontrolleras. Eftersom upphandlingen syftar till att välja ut de bästa fonderna innebär ett fondtorg utan alltför lika fonder idealt sett att de sämre väljs bort. Det ska dock påpekas att det kan finnas skäl för att ha flera likartade fonder för att uppnå ett fungerande fondtorg samt för att undvika att staten blir en för stor ägare i enskilda fonder. Utred- ningen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna välja ut de bästa fonderna, men en professionell upphandlare har normalt sett bättre förutsättningar att granska och jämföra fonder jämfört med de flesta pensionssparare. I avsnitt 5.4 om beteendeekonomi beskrivs det globala problemet att konkurrensteorin sätts ur spel när konsumenterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. Bara genom att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god av- kastning ökar möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir relevant i premiepensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innovationskraft på fondmarknaden. I av- snitt 6.5 beskriver utredningen hur försäkringsgivare inom tjänste- pensionen gör urval av fonder till sina respektive fondtorg. Förekoms- ten av och metodiken för urval av fonder inom tjänstepensionen kan tjäna som förebild för hur urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg ska utformas. I praktiken kommer kostnadsaspekten att begränsa antalet fonder betydligt jämfört med . Hur många fonder ett upphandlat fondtorg slutligen kommer att innehålla blir således en avvägning mel- Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet lan vad som krävs för att uppnå reell valfrihet och vad som kan han- teras och kontrolleras till rimlig kostnad. Utredningen anser därför att antalet fonder inte bör målsättas. I avsnitt 5.5.1 redogörs för utred- ningens förslag om hur reell valfrihet ska tolkas i termer av dels fond- kategorier, dels upphandlade fonder. 5.2.8Bör risken på fondtorget begränsas? Utredningens bedömning: Det bör inte på förhand finnas några begränsningar på fondtorget när det gäller fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det bör i stället överlämnas till den nya myn- digheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämpliga för premiepensionssparande. Det bör vara valarkitekturen, inte inskränkningar i valfriheten, som genom att stödja medvetna val och ge förutsättningar för att sätta samman diversifierade portföljer utifrån spararens önskemål hanterar de potentiella negativa effekterna av för hög eller för låg risk i enskilda fonder. Skälen för utredningens bedömning Med det övergripande målet om en trygg och stabil pension uppstår frågan vilken risk som kan accepteras på ett statligt upphandlat fond- torg. Den som väljer att placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget tar visserligen i och med valet över ansvaret för hur medlen förvaltas, men i en valmiljö i ett socialförsäkringssystem som syftar till en trygg och stabil pension är det ändå relevant att överväga om det bör finnas gränser för hur riskfyllda val som ska vara möjliga. Det ligger i sakens natur att risken i fonder på fondtorget ska kunna vara såväl högre som lägre jämfört med förvalet, men risken i ett social- försäkringssystem borde rimligen inte påtagligt avvika från denna.