sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — – ett enklare förfarande SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera ett utökat undantag från tillståndsplikten för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. Utredaren fick även i uppdrag att föreslå åtgärder för att underlätta kamerabevakning i brottsbekämpande syfte (dir. 2017:124). Det uppdraget har tidigare redovisats genom delbetänkandet Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande (SOU 2018:62). Till särskild utredare förordnades hovrättslagmannen . Ett antal experter har förordnats för att biträda utredaren. De experter som har arbetat med det nu redovisade uppdraget är juristerna , och , Datainspektionen. Vidare har juristen , och utredaren , Svensk Kollektivtrafik, arbetat som experter i utredningen. Slutligen har, , kanslirådet vid varit sakkunnig i utredningen. Kammarrättsassessorn har varit anställd som utredningssekreterare i utredningen . Vidare har hovrättsassessorn varit anställd som utredningssekreterare . Utredningen, som antagit namnet , överlämnar härmed slutbetänkandet Kamerabevakning i kollektivtrafiken – ett enklare förfarande. Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna som ställer sig bakom utredningens överväganden och förslag. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i kamerabevakningslagen (2018:1200).............................................................................. Utredningens uppdrag och arbete................................ Grundläggande fri- och rättigheter........................................ 3.2.3EU:s stadga om de grundläggande 3.3 Reglering om kamerabevakning ............................................. Viss forskning om kamerabevakning och trygghet i kollektivtrafiken ..................................... Kamerabevakningens brottsförebyggande effekter.............. Allmänt om forskning på Brottsförebyggande rådets rapport ........... 4.2.3Priks studie av kamerabevakning 4.3 Trygghet i kollektivtrafiken................................................... 4.4 Allmänhetens inställning till kamerabevakning.................... Allmän och kommersiell kollektivtrafik................ Ägande och tillståndsinnehav................................. Vilka aktörer har ingått i kartläggningen? Metod och genomförande ...................................... Aktörernas behovsbeskrivningar m.m. ................................. 5.4.1Nationella rådet för järnvägs- och Vilka problem med brottslighet och olycksrisker finns för allmänna transportmedel och stationer? 6.3Syftet med kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer ............................................... 6.4Vilka problem medför tillståndsförfarandet och de befintliga undantagen?.............................................. Var finns behoven av kamerabevakning?............................. Ett utökat tunnelbaneundantag................................. 7.2Vilken bevakning kommer överhuvudtaget att omfattas av ett eventuellt undantag från tillståndsplikten? 7.3Vilken bevakning tar behovet av ett utökat undantag 7.4 Bör ett utökat undantag från tillståndsplikten införas? överväganden i frågan ............................. 7.4.2Utgångspunkter för bedömningen av om ett utökat undantag från tillståndsplikten 7.4.3Tillståndskravet medför flera problem Behoven och nyttan av bevakning ........................ av integritetsskäl?.................................................. 7.5 Vilken lösning bör väljas? 7.5.1Utgångspunkter för utformningen av 7.5.2Ett utökat undantag med en bibehållen överviktsprincip i kamerabevakningslagen .......... Ett utökat undantag med en annan 7.5.4Ett utökat tunnelbaneundantag utan integritetshöjande reglering Ett utökat undantag från tillståndsplikten.......................... Hur bör undantaget utformas? Tillsyn och intern kontroll ................................... Yttrande av kommunen ........................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 8.3Pågående tillståndshandläggning och överklagande 8.4Skadestånd och sanktionsavgifter hänförliga Konsekvenser av våra förslag..................................... Ekonomiska konsekvenser för det allmänna ...................... och andra allmänna aktörer .................................. Ekonomiska konsekvenser för privata aktörer ................... Övriga konsekvenser för offentliga och privata aktörer .... och det brottsförebyggande arbetet..................................... Konsekvenser för kollektivtrafiken ..................................... Konsekvenser för enskilda och övriga konsekvenser ......... Förslaget till lag om ändring i kamerabevakningslagen (2018:1200)............................................................................ Den här delen av vårt uppdrag tar sikte på kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. Sådan kamerabevakning är , enligt reglering i kamerabevakningslagen (2018:1200), tillståndspliktig. Kamerabevakning av tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer omfattas dock av ett undantag från tillståndsplikten, det s.k. tunnelbaneundantaget. I vårt uppdrag ingår att analysera om det bör införas ett utökat undantag från tillståndsplikten för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. I uppdraget ingår även att lämna de författningsförslag som bedöms lämpliga. Vi är oförhindrade att ta upp och lämna författningsförslag i frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas särskilt. Kamerabevakning utgör ett intrång i grundläggande fri- och rättigheter. De rättigheter som främst är av intresse för uppdraget är rätten till skydd för privatlivet och den personliga integriteten samt rätten till skydd för personuppgifter. Dessa rättigheter garanteras i , EU:s rättighetsstadga och regeringsformen. Det finns två sidor av enskildas grundläggande rättigheter; dels enskildas rätt att bli fredade från kränkningar från statens sida, dels statens plikt att tillförsäkra enskilda ett skydd mot kränkningar från andra enskilda. Staten är skyldig att upprätta ett ramverk som tillgodoser dessa delvis konkurrerande intressen. För bevakning av allmänna transportmedel och ytor på stationer där allmänheten uppehåller sig gäller ofta kamerabevakningslagens tillståndskrav. Tillståndskravet är avsett att garantera enskilda ett starkt skydd mot bevakning och ge ändamålsenliga möjligheter till kamerabevakning. Tillståndsförfarandet medför flera problem i fråga om bevakning i kollektivtrafiken och av flygplatser I syfte att klarlägga om tillståndsförfarandet i praktiken medför ändamålsenliga möjligheter till bevakning av allmänna transportmedel och stationer har vi genomfört en kartläggning. Inom ramen för kartläggningen har ett frågeunderlag riktats till en rad aktörer som är verksamma inom sektorn. Frågorna har bl.a. tagit sikte på vilka problem som tillståndsförfarandet medför. Kartläggningen visar att tillståndsförfarandet medför flera problem i fråga om bevakning i kollektivtrafiken. Det medför även problem gällande bevakning av flygplatser. Tillståndskravet – som utgör en administrativ pålaga i förhållande till den generella dataskyddsregleringen – innebär ett tids- och resurskrävande förfarande. Tillståndskravet hindrar vidare att bevakning kan användas på ett flexibelt sätt och leder dessutom till gränsdragningsproblem i förhållande till sådan bevakning som inte är tillståndspliktig. I vissa fall söks därför inte tillstånd trots att behov finns. Tillståndskravet motverkar på så sätt en effektiv och ändamålsenlig användning av kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Till detta kan läggas att tunnelbaneundantaget framstår som svårt att motivera och medför gränsdragningsproblem. upplevs behovet av bevakning som stort Behovet av ett utökat undantag från tillståndsplikten tar primärt sikte på bevakning i kollektivtrafiken. Kamerabevakning är ett verktyg som används för att öka tryggheten bland resenärer, personal och andra som vistas i kollektivtrafiken. Genom vår kartläggning har det framkommit att behovet av kamerabevakning i kollektivtrafiken är stort. Det finns nämligen, i varierande grad, problem med brottslighet och ordningsstörningar i kollektivtrafiken och på vissa kollektivtrafikplatser. Problemen är inte begränsade till storstäder, utan finns även på mindre orter och på landsbygden. Problemen är extra påtagliga i särskilt utsatta områden. ett särskilt mål för terrorattentat. Behov av ett utökat undantag från tillståndsplikten finns även på flygplatser. Nyttan av bevakning upplevs som stor, inte bara för att öka tryggheten, utan i förlängningen även i brottsbekämpningen. Bevakning behövs dessutom för att förhindra olyckor och begränsa verkningar av eventuella terrorattentat. Bevakningsintresset är med andra ord starkt i många fall. Det finns numera, oberoende av ett tillståndskrav, ett långtgående integritetsskydd vid kamerabevakning Mot bakgrund av dels det starka generella bevakningsintresset, dels behovet och nyttan av bevakning, är det viktigt att möjligheterna att bevaka inte försvåras genom ett tillståndsförfarande, såvida inte starka integritetsskäl talar för ett sådant förfarande. Skyddet för den personliga integriteten har dock stärkts, senast genom dataskyddsförordningen. Ett syfte med den regleringen är att skydda grundläggande fri- och rättigheter i samband med personuppgiftsbehandling. Att tillståndsplikten tas bort innebär alltså inte att det är fritt fram att bevaka. Inför en bevakning måste en mängd överväganden göras utifrån regleringen i dataskyddsförordningen, bl.a. i fråga om proportionalitet. Regleringen i dataskyddsförordningen ger, oberoende av ett tillståndskrav, ett långtgående förebyggande och korrigerande integritetsskydd. Dataskyddsförordningen ger dessutom ett starkt integritetsskydd som en bevakning pågår. Vidare står intresset av att skydda den personliga integriteten inte alltid i motsats till intresset av kamerabevakning utan kan tvärtom förstärka detta. Slutsatsen är därför att ett utökat undantag från tillståndsplikten nu bör införas. Tunnelbaneundantaget ersätts av ett nytt utökat undantag från tillståndsplikten Vi föreslår att tunnelbaneundantaget ersätts av ett nytt utökat undantag från tillståndsplikten. Det nya undantaget omfattar bevakning av fler fordon och platser än tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer. Syftena med bevakningen utökas dessutom till att omfatta även bevakning i ordningshållande syfte. Undantag från tillståndsplikt ska inledningsvis gälla för bevakning i ett fordon som används i kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana. Vidare ska undantag gälla för bevakning av ett stations-, terminal- eller hållplatsområde avsett för kollektivt resande på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana. Var gränserna för ett sådant område går får bedömas i varje enskilt fall utifrån förhållandena på platsen. Platser i direkt anslutning till stationer, terminaler och hållplatser som är avsedda att underlätta för det kollektiva resandet, t.ex. cykel- och bilparkeringar samt passager till och från en sådan plats kan ingå i ett stations-, terminal- eller hållplatsområde. Vidare ska undantag från tillståndsplikten gälla för bevakning av en plats vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår. Undantaget tar sikte på platser längs spåren där det av någon anledning finns en risk för olyckor, sabotage eller angrepp på person. Slutligen föreslås ett undantag från tillståndsplikten som gäller för bevakning av ett flygplatsområde. Undantaget tar sikte på själva flygplatsen och kringliggande miljöer, som t.ex. parkeringar. Undantagen föreslås gälla om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. De föreslås också gälla om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller olyckor eller begränsa verkningarna av sådana störningar eller av inträffade olyckor. Det behövs inte någon kompletterande integritetsstärkande reglering i kamerabevakningslagen I vårt delbetänkande Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande (SOU 2018:62) har vi föreslagit att tillståndsplikten ska tas bort för och andra centrala brottsbekämpande myndigheter. har vi föreslagit en bibehållen proportionalitetsbedömning med överviktsprincip i kamerabevakningslagen för dessa myndigheter. I delbetänkandet har vi framhållit flera positiva effekter med en sådan lösning. Vi föreslår dock inte att en sådan reglering införs på kollektivtrafikområdet eller för bevakning av flygplatsområden. Skälen för att ha en förtydligande integritetsstärkande reglering i kamerabevakningslagen i fråga om bevakning som bedrivs av aktörer i kollektivtrafiken och på flygplatsområden är nämligen betydligt svagare än för de brottsbekämpande myndigheterna. Utan en kompletterande reglering i kamerabevakningslagen är det visserligen rimligt att tro att det kommer att råda viss osäkerhet kring hur motsvarande proportionalitetsbedömningar enligt dataskyddsförordningen närmare ska gå till. Aktörer på kollektivtrafikområdet har dock inte de befogenheter gentemot enskilda som de brottsbekämpande myndigheterna har. Detsamma gäller de aktörer som bevakar flygplatser. Att det råder en viss osäkerhet i rättstillämpningen bedöms därför inte påverka enskildas fri- och rättigheter på samma sätt som när osäkerhet råder för de brottsbekämpande myndigheterna. Det har varit vår utgångspunkt att inga tvivel får råda när det gäller hur de brottsbekämpande myndigheterna får hantera kamerabevakning. En lösning utan en bibehållen proportionalitetsbedömning med överviktsprincip i kamerabevakningslagen svarar dessutom bäst mot en enhetlig reglering inom aktuell sektor. Lösningen innebär också att bevakning i tunnelbana inte kommer att omfattas av en mer omfattande administration än , vilket får anses vara en förutsättning för vårt uppdrag. Betydelsen av tillsyn och intern kontroll ökar Även utan ett tillståndsförfarande finns en typ av förhandsgranskning av tillsynsmyndigheten genom dataskyddsförordningens reglering om förhandssamråd. Den regleringen aktualiseras vid höga integritetsrisker. Datainspektionen har långtgående befogenheter inom ramen för ett förhandssamråd. I yttersta fall kan en tänkt bevakning förbjudas. I de fall ett förhandssamråd har genomförts är vår bedömning att den korrigerande tillsynen inte kommer att förändras nämnvärt i förhållande till om tillståndsplikt gäller. I de fall regleringen om förhandssamråd inte aktualiseras kommer emellertid berörda aktörer på egen hand att få bedöma om en bevakning är förenlig med regleringen i dataskyddsförordningen. Möjligheterna att bedriva en effektiv korrigerande tillsyn kommer att bli viktigare i dessa fall. Dataskyddsförordningens bestämmelser ger emellertid goda möjligheter för en effektiv korrigerande tillsyn. kan t.ex. besluta om föreläggande, begränsningar eller förbud. Den som ansvarar för kamerabevakningen riskerar dessutom att drabbas av administrativa sanktionsavgifter. Utöver att Datainspektionen bedriver en effektiv tillsyn är det, mot bakgrund av de lättnader vi föreslår, av stor vikt att aktörer på området bedriver en effektiv och omfattande intern kontroll. Vidare är det angeläget att branscherna, i samråd med Datainspektionen, arbetar fram uppförandekoder på kamerabevakningsområdet. På så sätt skapas goda förutsättningar för en korrekt tillämpning av dataskyddsförordningen i fråga om kamerabevakning i kollektivtrafiken och av flygplatsområden. Förslagen förenklar för berörda aktörers arbete med kamerabevakning, eftersom de inte längre behöver ansöka om tillstånd innan de påbörjar en bevakning. Förslagen innebär ett ökat ansvarstagande för aktörerna, som i högre grad får göra bedömningar av en bevaknings rättsenlighet på egen hand. Förslagen innebär att kamerabevakning kommer att kunna användas på ett mer flexibelt sätt i kollektivtrafiken och på flygplatsområden än . Förslagen kommer sannolikt leda till ökad bevakning i kollektivtrafiken och av flygplatsområden. Förslagen förväntas få positiva effekter för det trygghetsskapande arbetet i kollektivtrafiken. I förlängningen medför förslagen dessutom positiva effekter i brottsbekämpningen och för rättssäkerheten. Vidare gynnar förslagen samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter och aktörer på kollektivtrafikområdet respektive flygplatshavare. Att bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser inte kommer att omfattas av tillståndsplikt kan dock även medföra vissa risker för enskildas personliga integritet. Dessa risker minskas dock genom det skydd som dataskyddsförordningen ger. I den utsträckning våra förslag medför färre brott och ökad trygghet innebär de dessutom ett förstärkt skydd för enskildas personliga integritet. Som framgått kan våra förslag bidra till en tryggare kollektivtrafikmiljö. Förslagen kan på så sätt bidra till att fler åker kollektivt, vilket ligger i linje med samhällets mål att kollektivtrafikens omfattning ska öka markant. Ett ökat kollektivt resande ger dessutom förutsättningar att nå samhällets målsättningar vad gäller t.ex. kollektivtrafikens nåbarhet, minskad trängsel i städer och att begränsa klimatpåverkan. Förslagen väntas inte leda till ökade kostnader för berörda aktörer. Förslagen föreslås träda i kraft . ska beslutade tillstånd för berörda aktörer upphöra att gälla under förutsättning att de avser bevakning som inte längre omfattas av tillståndskravet. This part of our remit focuses on video surveillance of public transport and stations. Under the Video (Kamerabevakningslagen), such video surveillance often requires a permit. However, video surveillance of metro cars and metro stations is covered by an exemption from the permit requirement (the ‘metro exemption’). Our remit includes analyzing whether an expanded exemption from the permit requirement for video surveillance of public transport and stations should be introduced. It also includes presenting the legislative proposals deemed appropriate. We are at to consider and present legislative proposals concerning issues that are relevant to particular issues that are to be examined. Video surveillance constitutes a violation of fundamental rights and freedoms. The rights that are primarily of interest to our remit are the right to protection of private life and personal privacy, and the right to protection of personal data. These rights are guaranteed by Convention on Human Rights, the Charter of Fundamental Rights of Union and the Instrument of Government of . There are two sides to the fundamental rights of individuals: the right of individuals to be protected from violations by the State, and the duty of the State to guarantee individuals protection against violations by other individuals. is obliged to establish a framework that provides for these partially competing interests. The permit requirement contained in the Video often applies to surveillance of public transport and areas of stations to which the general public has access. The permit requirement is intended to guarantee the individual more extensive protection against surveillance while giving the authorities appropriate opportunities to conduct video surveillance. The permit procedure entails several problems regarding surveillance in public transport and of airports With the aim of determining whether the permit procedure in practice entails appropriate opportunities to conduct surveillance of public transport and stations, we carried out a survey. Within the framework of the survey, a questionnaire was addressed to a number of actors in the area. The questions in part focused on which problems the permit procedure entails. The survey shows that the permit procedure entails several problems regarding surveillance in public transport. It also entails problems regarding surveillance of airports. The permit requirement – which comprises an administrative burden in relation to the Protection Regulation – entails a procedure that is demanding in terms of time and resources. Furthermore, the permit requirement prevents surveillance being used in a flexible and also leads to demarcation problems in relation to surveillance that does not require a permit. As a result, there are times when no permit is applied for even though there is a need for one. In this way, the permit requirement obstructs an efficient and appropriate use of video surveillance in public transport and at airports. It can also be noted that the ‘metro exemption’ stands out as being difficult to justify and entails demarcation problems. At the same time, the need of surveillance is perceived to be extensive The need of an expanded exemption from the permit requirement is primarily in reference to surveillance in public transport. Video surveillance is a tool used to enhance security among travelers, staff and others present in public transport. Our survey shows that there is an extensive need for video surveillance in public transport. This is because there are, to varying degrees, problems with crime and disturbances in public transport and at certain public transport hubs. The problem is not limited to urban areas, it is also present in small towns and in rural areas. It is especially evident in particularly vulnerable areas. In addition, public transport is a particular target for terrorist attacks. There is also a need of an expanded exemption from the permit requirement at airports. The benefit of surveillance is also perceived as being significant, not only to increase security in public transport but ultimately even in law enforcement. Furthermore, surveillance is needed to prevent accidents and limit the effects of any terrorist attacks. In other words, there is often a keen interest in surveillance. Privacy protection when using video surveillance is currently extensive, irrespective of a permit requirement In light of the strong general interest in surveillance and the need for and benefit of surveillance, it is important that opportunities to use surveillance are not hampered by a permit procedure, unless a procedure of this kind is justified by strong reasons of privacy. Still, protection of personal privacy has been reinforced, most recently through the Protection Regulation (GDPR). One objective of this regulation is to protect fundamental rights and freedoms in connection with personal data processing. Accordingly, removing the permit requirement does not mean a green light for surveillance activities. Before starting surveillance activities, account must be taken of a number of considerations based on the provisions of the GDPR, including the question of proportionality. Irrespective of a permit requirement, the provisions of the GDPR provide extensive and corrective privacy protection. In addition, the GDPR provides strong privacy protection during the period in which video surveillance is in progress. Furthermore, the interest of protecting personal privacy does not always conflict with the interest of video surveillance, but can instead strengthen it. The conclusion therefore is that an expanded exemption from the permit requirement should now be introduced. The ‘metro exemption’ to be replaced by a new expanded exemption from the permit requirement We propose that the ‘metro exemption’ be replaced by a new expanded exemption from the permit requirement.