sou · H7B359d7 · 2019-12-12 00:00:00 — Beslut och utbetalningar i automatiserade processer är i hög grad beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar vid ansökningstillfället samt, i förekommande fall, under tid med ersättning. Flera självbetjäningstjänster hos de utbetalande myndigheterna är prisbelönta och uppskattade av dess användare. De är utformade för att vara enkla och intuitiva så att den sökande vet vad som ska göras, vilken information som ska lämnas och varför. Detta bidrar sannolikt till att underlätta uppgiftslämnandet. Vad vi har sett finns dock få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta. Tjänsterna verkar inte heller designas med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke. Det finns också skäl att tro att en ersättningsmottagare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter har lättare att göra det när relationen till myndigheten är digital istället för social. Myndigheterna förlitar sig alltså i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta, som det finns få funktioner som syftar till att säkerställa detta. Från omfattningsstudierna har vi också sett att oriktiga uppgifter är den klart dominerande orsaken till felaktiga uppgifter. Det är därför värdefullt att det på flera myndigheter sker en utveckling av självbetjäningstjänsterna som kan bidra till att förebygga att oriktiga uppgifter lämnas till myndigheterna. I rapporten i välfärdssystemen, del 1 gjordes bedömningen att kontrollnivåerna av lämnade uppgifter innan beslut i de högautomatiserade ärendeprocesserna behöver stärkas.55 55 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 261. Kontrollen av att lämnade uppgifter återspeglar verkliga förhållanden är högst begränsad. De ärenden som hanteras helt automatiserat granskas inte av handläggare och det är därför mindre sannolikt att felaktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden. En fördel med digitaliseringen, som flera respondenter lyft fram, är att uppföljning och kontroll förenklas i jämförelse med analoga processer. Vi delar denna bedömning, men bedömer att digitaliseringens möjligheter inte nyttjas tillräckligt i detta syfte och att kontrollen av lämnade uppgifter inte görs i tillräcklig utsträckning. Delegationens genomförda attitydundersökning visar också att det är en mycket låg andel som tycker att myndigheterna är onödigt noggranna i sina kontroller.56 Sannolikt indikerar detta att också allmänheten inte ser negativt på stärkta kontroller. 5.2.2Brister och otydligheter i automatiserad handläggning I rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3) framkommer det bland annat att de automatiserade processerna i flera myndigheter inte omfattas av kvalitetsuppföljning och kvalitetsutveckling på samma sätt som för den handläggningen, att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser för felaktiga utbetalningar samt att ansvaret dessa processer är otydligt. Den vanligaste orsaken till felaktiga utbetalningar är att de uppgifter som beslut och utbetalningar baseras på är felaktiga, kan vi konstatera att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter i automatiserade processer är högst begränsade. Detta är särskilt allvarligt eftersom fler och fler ersättningssystem automatiseras och automatiseringsgraden i redan automatiserade ersättningssystem ökar. 56Se avsnitt 2.4. 5.2.3Ingen systematisk uppföljning görs av att regelverk implementerats korrekt i automatiserad handläggning Utöver de tester som sker under utveckling och förändring av itsystem tyder vår kartläggning på att det inte görs någon systematisk eller återkommande uppföljning efter driftsättning av om ersättningssystemets regelverk implementeras korrekt i automatiserade handläggningsprocesser. Ett möjligt undantag är CSN:s årliga kvalitetsuppföljning som också omfattar automatiserade beslut. Volymen på denna kvalitetsuppföljning är dock relativt liten (cirka 100 automatiserade beslut per område där automatiserat beslutsfattande sker), vilket innebär att ovanliga fel kan slinka igenom uppföljningen oupptäckta. Med tanke på att de ersättningssystem som automatiserats i hög grad har valts ut för att regelverken är tydliga, bör förutsättningarna för korrekt implementering i allmänhet vara goda. kan det finnas svårigheter att översätta lagtext till programmeringskod och att kommunicera om dessa frågor när de delaktiga personerna från verksamhet (kravställare) och it (utvecklare) ofta har så olika expertis. Det kan också finnas komplicerade situationer som inte förutses i testfasen. Något som talar emot att eventuella fel upptäcks är att flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser. Det gör att det finns en risk för att felen ackumuleras . 5.2.4Individens ansvar att lämna korrekta uppgifter är otydligt Den sökandes ansvar att lämna korrekta uppgifter har i praktiken blivit större i takt med att ärendeprocesserna digitaliseras, som felaktiga uppgifter relativt sällan upptäcks. Den som lämnar felaktiga uppgifter kan göra sig skyldig till bidragsbrott57, vars påföljder är i färd att skärpas. visar vår kartläggning att individens ansvar för att lämna korrekta uppgifter och att anmäla ändrade förhållanden, och konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter inte lyfts fram på ett 57Arbetsförmedlingen anmäler främst misstanke om bedrägeri vid utbetalning av stöd till arbetsgivare. Detta leder till en ökad risk att den sökande inte fäster så stor vikt vid uppgifternas korrekthet. 5.3.1Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad omfattning Vår kartläggning har visat att riskbaserade kontroller främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter som ligger till grund för beslut eller utbetalningar, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett systematiskt riskbeteende, t.ex. då dessa önskar träda in som utförare av välfärd. På har också dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut och bidrar därför till att förhindra felaktiga utbetalningar. Detta sätt att använda riskbaserade kontroller är ännu i sin linda och det finns stora utvecklingsmöjligheter. Det finns ännu inget exempel där de riskbaserade kontrollerna integrerats i självbetjäningstjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna. Vår bedömning är att de riskbaserade kontrollerna används i liten men varierande omfattning på berörda myndigheter. Den utbetalande myndighet där användningen är störst bedöms vara , där riskbaserade kontroller av något slag används i drygt 10 ersättningssystem. Inom är användningen omfattande, men detta gäller inte dess folkbokföringsverksamhet. 5.3.2Riskbaserade kontroller kan effektivt minska felen Träffsäkerheten i riskbaserade kontroller har visat sig vara hög i jämförelse med andra urvalsverktyg. Riskbaserade kontroller kan därför vara ett effektivt verktyg för att minska de felaktiga utbetalningarna, särskilt om de integreras i självbetjäningstjänster eller i ordinarie handläggningsprocess, eftersom felen då kan förebyggas. Vinsten av att utöka riskbaserade kontroller bör i allmänhet vara stor. De riskbaserade kontrollerna kan också stärka berörda myndigheters grindvaktsfunktioner genom att bidra till att tidigt och effektivt identifiera mindre seriösa välfärdsaktörer. I dessa sammanhang är det angeläget att använda data om flera aktörer (t.ex. välfärdsaktören, dess företrädare och brukare). Detta bör leda till en högre träffsäkerhet i kontrollen och stärkt förmåga att tidigt och systematiskt störa eller stoppa dessa aktörer. Vissa respondenter har pekat på risken att digitalisering ökar möjligheterna för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen, exempelvis genom utnyttjade identiteter. Det finns anledning att aktivt motverka dessa risker samt att följa dess utveckling och omfattning . Vår bedömning är att om myndigheterna skulle kunna utnyttja digitaliseringens möjligheter på ett bättre sätt skulle det avsiktliga och systematiska utnyttjandet kunna upptäckas i större utsträckning. Detta kan ske genom till exempel utvecklade analyser av mönster i data och ökad tillämpning av riskbaserade och förstärkta kontroller. Riskbaserade kontroller har en högre träffsäkerhet än alternativa urvalsmetoder. Det är dock viktigt att kontinuerligt utveckla kontrollerna för att öka träffsäkerheten och minska risken för olikbehandling. 5.3.3Rättslig osäkerhet hämmar utvecklingen Såväl vår kartläggning som tidigare rapporter pekar på att det råder rättslig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserat på dataanalys och att detta riskerar att hämma eller hindra denna utveckling. Det har även framkommit att rättsavdelningarna på olika myndigheter gör olika tolkningar av regelverken. Respondenterna i vår kartläggning uppfattar dessutom i vissa fall tillämpningen som mycket restriktiv. Vi delar bedömningen att det behövs ett tydligare stöd för riskbaserade kontroller och klarhet i vilken data som bearbetas för ändamålet. Denna rättsliga osäkerhet finns också när det gäller kontroller för att stärka kvaliteten i sådana registerbaserade uppgifter som andra myndigheter än den registerförande myndigheten är beroende av. Detta är särskilt olyckligt eftersom sådana registerbaserade uppgifter ofta använts för att fatta beslut i många olika ersättningssystem. behöver till exempel goda förutsättningar att utveckla riskbaserade kontroller i syfte att stärka kvaliteten i sina register som många myndigheter är beroende av. 5.4.1Utökat informationsutbyte efterfrågas unisont Respondenter från alla berörda myndigheter ser utökat informationsutbyte som en nyckelfaktor för att stärka arbetet med korrekta utbetalningar. Det bidrar dessutom till en effektivare statsförvaltning och bättre service till sökande och mottagare av ersättningar från välfärdssystemen, eftersom redan lämnade uppgifter kan återanvändas. Denna kartläggning har inte omfattat vilken information som behöver utbytas för vilka ändamål, eller vilken kvalitet som önskade uppgifter bedöms ha. I delegationens attitydundersökning uppgav endast 1 av 10 anser att informationsutbytet mellan myndigheterna är tillräckligt. 4 av 10 anser istället att myndigheternas utbyte av information inte är tillräckligt.58 Vi finner det också sannolikt att allmänheten tror att informationsutbytet är mer omfattande än vad det faktiskt är. Sammantaget indikerar detta att såväl allmänheten som berörda myndigheter välkomnar ett utökat informationsutbyte, så länge utbytet är välgrundat och säkert. 5.4.2Helhetsgrepp avseende informationsutbyte för korrekta utbetalningar behövs Rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3) pekar på behovet av ett helhetsgrepp avseende informationsutbytet. Det kan innebära att behov och konsekvenser (i termer av integritet, ekonomiska kostnader och effekter för felaktiga utbetalningar) av utökat informationsutbyte utreds samlat. En sammanhållen genomlysning motiveras också av att den tidigare kartläggningen uppmärksammat att respondenter från flera myndigheter menar att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över. 58Se avsnitt 2.4. 5.4.3Exempel på utökat informationsutbyte inom ramen för gällande lagstiftning Det finns dock flera exempel på sätt att informationsutbytet kan utökas inom ramen för gällande lagstiftning. Fråga-svar-tjänster i kombination med möjlighet att prenumerera på förändringar kan vara ett alternativ. Att den sökande godkänner att myndigheten inhämtar vissa uppgifter i samband med handläggningen av ansökan kan vara ett annat. 5.5.1Digitaliseringen kan bidra till att fel i systemöverskridande uppgifter fortplantas I delegationens kommande rapport om omfattningsstudier studerar viomfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i s.k. systemöverskridande uppgifter. Dessa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. De här uppgifterna registerförs ofta hos en myndighet och används av flera myndigheter. Fel i registerförda uppgifter riskerar att fortplanta sig och leda till felaktiga utbetalningar hos flera myndigheter och i många ersättningssystem. Digitaliseringen riskerar att förstärka denna effekt när automatiserade beslut baseras på systemöverskridande uppgifter. Detta kan ske om användande myndighet inte beaktar risken att uppgifterna kan vara felaktiga. 5.5.2Digitalisering ger möjligheter att stärka kvaliteten på systemöverskridande uppgifter Användande myndigheter behöver alltså beakta risker för fel i systemöverskridande uppgifter när de automatiserade handläggningsprocesserna utformas. Det kan ske genom att även dessa uppgifter riskbedöms. Det finns också anledning att tro att användande myndigheter har unika insikter om vilka slags uppgifter som kan vara felaktiga, eftersom de kan ha sådan data och kontrollmöjligheter som inte registerförande myndigheter har. De användande myndigheterna kan därför på detta sätt bidra till att uppmärksamma felaktiga uppgifter samt att återföra denna information till registerförande myndighet. Detta bidrar till att stärka kvaliteten på de systemöverskridande uppgifterna. 5.6Ersättningssystemens regelverk och etiska riktlinjer 5.6.1Regelverken upplevs ofta som omoderna I såväl vår kartläggning som i rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3) har det framkommit att flera respondenter uppfattar att regelverken är utformade för handläggning och därför kan vara ett hinder för digitalisering och automatisering. Regelverken upplevs ofta vara föråldrade på så sätt att verkligheten har ändrats och att lagstiftningen kan vara svår att tillämpa för digitalisering och automatisering. Från vår kartläggning framkommer dock få konkreta exempel på detta, vilket skulle kunna tyda på att denna problematik inte är särskilt omfattande. Vi delar bedömningen som presenterades i ISF:s arbetsrapport, att förutsättningarna för automatisering i första hand beror på graden av standardisering av regelverken.59 Regelverk med stort bedömningsutrymme ger förutsättningar att ta hänsyn till individuella omständigheter, men innebär att automatisering med konventionell teknik försvåras. Regelverk med hög grad av standardisering innebär däremot större förutsägbarhet och ger i allmänhet goda förutsättningar till automatisering. Vi noterar dock i nästa avsnitt att den analytiska och tekniska utvecklingen skapar nya förutsättningar på detta område. 5.6.2Tekniken bör tillvaratas för att stödja regelverkens intentioner I den mån det finns regelverk som inte anpassats till ändrade förhållanden på exempelvis arbetsmarknaden, kan det finnas goda 59Inspektionen för socialförsäkringen (2015): Individuell eller standardiserad socialförsäkring. skäl att modernisera dessa. Informationsflöden kan också digitaliseras och informationsutbyten etableras. Det underlättar i normalfallet för både sökande och myndigheter och kan bidra till fler korrekta utbetalningar. kan regelverk med stora inslag av bedömningar och specialregler vara svåra att automatisera med konventionell teknik. För dessa regelverk ger dock den analytiska och tekniska utvecklingen i form av beslutsstöd med hjälp av prediktiva modeller och AI nya förutsättningar. Handläggaren kan exempelvis få stöd att göra bedömningar, också i svåra bedömningssituationer, istället för att själva bedömningen automatiseras. Här sker intressanta initiativ på myndigheterna och den nya tekniken bör fortsatt tillvaratas i syfte att ge ändamålsenligt stöd för att realisera intentionerna med regelverken på ett effektivt och korrekt sätt. 5.6.3Etiska riktlinjer är inte tillräckligt konkreta Etiska riktlinjer för AI är under utveckling eller är publicerade. Det är därför ännu oklart hur konkreta dessa kommer att bli och hur myndigheterna kommer att uppfatta dessa. Utifrån kartläggningen är dock vår bedömning att de etiska riktlinjerna är på en relativt hög och generell nivå och inte tillräckligt preciserade för att möta myndigheternas behov på detta område. Stödet för myndigheternas operativa arbete med AI för bland annat korrekta utbetalningar behöver därför utvecklas och preciseras. 5.7Digitalisering och korrekta utbetalningar 5.7.1Digitaliseringen av ärendeprocesser uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar Från nästan alla intervjuer framträder en tydlig uppfattning att digitaliseringen leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Få risker för felaktiga utbetalningar har också framkommit i intervjuer och tidigare genomförda riskanalyser. I endast en intervju lyftes risker för felaktiga utbetalningar tydligt fram. Flera respondenter pekar på möjligheten till automatiserade kontroller, enhetliga bedömningar och utvecklat informationsutbyte. bilden av varför digitalisering kan förväntas leda till fler korrekta utbetalningar vara relativt oprecis. Det finns inte heller någon explicit uppföljning av digitaliseringen ur detta perspektiv. 5.7.2Digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa Det finns inget i delegationens omfattningsstudier som indikerar att omfattningen av felaktiga utbetalningar är lägre i ersättningssystem som digitaliserats genom exempelvis införande av självbetjäningstjänster eller automatiserad handläggning. Av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är två högautomatiserade, tillfällig föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd.60 Från dessa studier går det inte att säkert uttala sig om digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar. verkar inte digitaliseringen i de högautomatiserade ersättningssystemen ha lyckats hantera riskerna med felaktiga uppgifter från de sökande. Denna dominerande orsak till felaktiga utbetalningar tycks ha förstärkts i dessa system. I de automatiserade systemen uppskattas samtliga felaktiga utbetalningar vara orsakade av oriktiga uppgifter.61 Kontrollnivåerna av lämnade uppgifterna är också generellt låga i dessa system. Automatiserat beslutsfattande leder till den positiva effekten att lika ärenden bedöms lika, men eftersom de ersättningssystem som automatiserats innehåller få eller inga bedömningar som riskerar att bli fel i handläggningen, är denna positiva effekt sannolikt begränsad. Våra studier visar att felaktiga bedömningar orsakar en begränsad andel av de felaktiga utbetalningarna.62 Möjligheten att koncentrera och specialisera handläggningen kan stärka kvaliteten om den kombineras med effektiva och relevanta 60Det kan noteras att dessa två system automatiserades och utifrån en analog logik. Detta kanske snarare kan beskrivas som digitisering än digitalisering (se avsnitt 1.4 i denna rapport). Det har inte framkommit något i vår kartläggning som pekar på att riskerna för felaktiga uppgifter skulle hanteras på ett bättre sätt i system som automatiserats . 61Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 161. 62Felaktiga bedömningar eller beslut, givet att myndigheten har tillräckliga och korrekta uppgifter till grund för sina bedömningar och beslut, uppskattades orsaka av de felaktiga utbetalningarna i de nio ersättningssystem som studerades i huvudsak empiriskt. Se avsnitt 2.2 i denna rapport. Vår kartläggning visar dock att det finns stora brister i kontroller inom automatiserade system. Sammantaget kan det därför vara så att de positiva effekterna av digitalisering på korrekta utbetalningar är begränsade och att de negativa är större. Elektroniskt informationsutbyte har dock sannolikt under vissa förutsättningar en positiv effekt för korrekta utbetalningarna. Det gäller de fall utbytet omfattar uppgifter som har en central betydelse för rätten till eller ersättningens storlek och att dessa uppgifter inte skulle inhämtas i samma utsträckning utan det elektroniska informationsutbytet. Det kan vara en anledning till att problemet med kolliderande ersättningar är begränsat, även om denna problematik inte heller tidigare bedömts utgöra en betydande orsak till felaktiga utbetalningar.63 5.7.3Lite kunskap från forskningen om digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar Forskning inom e-förvaltning, såväl i som internationellt, tycks i stor utsträckning ha utelämnat korrekthetsperspektivet och i huvudsak fokuserat på serviceperspektivet. Vi ser det som problematiskt att forskningen därför inte kan bidra med kunskap om hur digitaliseringen påverkar korrekta utbetalningar. 5.7.4Digitalisering och AI ökar möjligheterna att göra effektiva omfattningsstudier En positiv effekt av digitalisering är att det ökar möjligheten att genomföra omfattningsstudier på ett effektivt sätt. Detta har skett genom att de slumpmässiga kontrollerna kunnat stratifieras utifrån faktorer som särskiljer ärenden med hög risk från låg risk och att relativt sett fler ärenden med risk för felaktiga utbetalningar ingått i urvalet. Det finns också potential att detta kan utvecklas och bidra till mer effektiva omfattningsstudier genom säkrare uppskattningar av felen 63 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 250. och en mer träffsäker kontroll. Detta kan exempelvis ske genom att stratifiering får större genomslag i omfattningsstudierna eller att den också beaktar vissa slags felaktigheter av särskilt intresse, till exempel större och/eller systematiska felaktigheter. Genom AI kan också nya mönster och avvikelser upptäckas och möjligheten finns därmed att upptäcka nya typer av fel och bidragsbrott. 5.8Samverkan rörande korrekta utbetalningar 5.8.1Digitaliseringsinitiativ sker relativt isolerat Vår kartläggning av pågående och planerade initiativ är inte heltäckande, men visar på flera intressanta och nyskapande tester där man utvecklar AI till stöd för delar av processer i verksamheterna. Dessa verkar dock genomföras relativt isolerat på myndigheterna, och kunskapen om vad som sker på andra myndigheter förefaller vara relativt låg. Det är svårt att se ett bredare genomslag av AI i perspektivet korrekta utbetalningar i myndigheternas verksamhet. har ett ambitiöst upplägg där man har involverat många medarbetare och undersöker olika användningsområden för AI. Detta bidrar troligen till att öka myndighetens beredskap och förmåga att använda AI bredare i sin verksamhet. Effekterna av denna satsning återstår att se, särskilt vad gäller effekterna för korrekt beskattning. 5.8.2Systematisk kunskap om hur digitala lösningar bör utformas saknas I vår kartläggning har det inte framkommit att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala lösningar och tjänster ska utformas för att säkerställa korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar. Exempelvis har vi inte sett några vägledande principer kopplade till korrekta utbetalningar eller designprinciper inbyggda i utvecklingsarbetet som adresserar perspektivet korrekta utbetalningar. Vi kan också konstatera att det inte görs någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån perspektivet korrekta utbetalningar. Ej heller har forskningen om e-förvaltningen tittat på detta perspektiv. Genom ökad samverkan kan den systematiska kunskapen öka om hur digitala tjänster kan utformas för att säkerställa korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar. Gemensamma problem och utmaningar kan också adresseras.