sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — (2006), Den offentliga arbetsförmedlingen. (2010), Informationsutbyte mellan myndigheter med ansvar för trygghetssystem. (2012), Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor. (2018), Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför volymbedömningar. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser. Statskontoret (2010), När flera blir en – om nyttan med en-myndigheter. Statskontoret (2016), Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete. Statskontoret (2018), Arbetsförmedlingens ledning och styrning. , Bo (2001), Lagstiftningsideologi och lagstiftningsteknik – erfarenheter från arbetet med en ny aktiebolagslag, SvJT 2001 s. 637. , (2014), Lagstiftning: rationalitet, problem, möjligheter. 6Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att man ska kontrollera att arbetssökande med ersättning aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Uppgiften har genom harmoni- sering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utveck- lingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det är i fallet med arbets- löshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättnings- systemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det har har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med er- sättning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att: –kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedling- ens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter, –det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon- trollarbetet, Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet –uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra- tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet. För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syfte att möjliggöra en effektiv och rättssäker kon- troll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar, förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller flytt av ansva- ret för kontroll av arbetssökande med ersättning till arbetslöshets- kassorna. Vidare lämnas tre bedömningar som omfattar en samordnad organisering av administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, en sammanslagen rappor- tering och e-tjänst för arbetssökande med ersättning samt införandet av en aktivitetsförsäkran. Det följande kapitlet inleds med en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete samt avgränsningar och definitioner av centrala begrepp. Därefter beskrivs hur systemet för kontroll av arbetssök- ande med ersättning och administration av ersättning till arbetssök- ande fungerar . Sedan görs en genomgång av tidigare genom- förda granskningar, och kopplingen mellan kontroll och förmed- lingsarbete beskrivs och analyseras. Vidare redogörs kortfattat för de åtgärder som Arbetsförmedlingen har vidtagit för att förbättra kontrollarbetet. Slutligen följer i tur och ordning utred- ningens bedömningar och förslag samt analys, motiveringar och kom- mentarer till dessa. I utredningens uppdrag har ingått att analysera och ge förslag på hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsför- medlingens uppdrag kan blir mer effektivt, tydligt och bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. En utgångspunkt är att sam- hällets resurser på lång sikt ska användas så effektivt som möjligt. I utredningens direktiv framgår vidare att det är viktigt för arbets- marknadspolitikens legitimitet att det finns en väl fungerande kon- troll av att de arbetssökande står till arbetsmarknadens förfogande Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet och att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställnings- försäkring. Regeringens utgångspunkt är att människor både vill och kan bidra och göra rätt för sig. Eftersom utredningen tidigt uppfattat att det har funnits problem förknippade med Arbetsförmedlingens kontroll- funktion, fattades beslut om att undersöka detta närmare. För att närma sig frågan har utredningen först närmare undersökt inne- börden av Arbetsförmedlingens uppdrag samt vad som åligger andra aktörer såsom arbetslöshetskassorna, och arbets- sökande som söker eller uppbär ersättning. Den efterföljande ana- lysen har koncentrerats till frågor om en rättssäker och effektiv organisering av kontrollarbetet. Under utredningens gång har även de regler som styr kontrollen av arbetssökande med ersättning och dess betydelse för rättssäkerhet och effektivitet analyserats närmare. Det har även blivit tydligt under utredningens arbete att uppdel- ningen av uppgifter och ansvar kopplat till administration och utbetalning av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser innehåller effektiviseringsmöjligheter. Det området har därför också inkluderats i utredningen. Viktiga underlag har varit granskningsrapporter från Inspektio- nen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), nads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), och Stats- kontoret samt utredningar och styrdokument från Arbetsförmed- lingen, arbetslöshetskassorna och . Utredningen har vidare genomfört möten med representanter för alla inblandade organisationer samt gjort studiebesök på två arbetsförmedlings- kontor och på en arbetslöshetskassa. Underlag i form av inlagor har inkommit från A-kassor (tidigare Arbetslöshetskassornas , SO) samt från utredningens referensgrupp bestå- ende av arbetsmarknadens parter. Preliminär analys, bedömningar och förslag har diskuterats i utredningens expertgrupp . Slutligen har utredningen fått ta del av svar på en enkät som genomfört bland medlemmar som arbetar som arbetsförmedlare. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Kapitlet hanterar inte frågor om ersättningsnivåer eller ersättnings- systemens konstruktion utöver de regler som berör varning eller avstängning från ersättning. Vidare hanteras inte heller kontroll av att en arbetssökande uppfyller de villkor som gäller för ersättning1 eller kontroll av att en arbetssökande inte uppbär inkomst från förvärvsarbete som denna söker ersättning. När det gäller etableringsersättning har utredningen inkluderat kontroll av arbetssökande som uppbär etableringsersättning efter att ha anvisats till ett etableringsprogram enligt de regler som gäller , men inte ersättningstagare med etableringsplan enligt tidigare regler. Utredningens val av avgränsning beror på att frågorna är belysta i andra sammanhang, inte minst i den parlamentariska socialförsäk- ringsutredningen som presenterade sitt slutbetänkande . Regeringen tillsatte också Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:01) med uppgift att utreda möjligheterna att inkludera fler i arbetslös- hetsförsäkringen. Frågan om att arbeta som man uppbär ersättning från välfärdssystemen är belyst av utredningen om orga- niserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden som lämnade sitt slutbetänkande . Med arbetssökande med ersättning avses arbetssökande som är in- skrivna på Arbetsförmedlingen och antingen uppbär arbetslöshets- ersättning eller ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. 1Här avses till exempel medlems- och arbetsvillkor för arbetslöshetsförsäkring samt villkor för att ha rätt till en arbetsmarknadspolitisk insats som i sin tur ger rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser Med ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser avses aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Med ersättning avses antingen arbetslöshetsersättning eller ersätt- ning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser eller båda. Se Arbetssökande med ersättning. Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Kontrollfunktionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Om en arbetssök- ande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller av- stängning från ersättning underrättas. Det betyder i fallet med arbets- löshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Med kontrollsystemet avses alla aktörer som är inblandade i arbetet med kontroll av arbetssökande med ersättning, och deras respektive verksamhet. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet 6.2De olika ersättningstyperna – deras funktion, målgrupper och regelverk För att det ska var lätt att följa med i kapitlets redogörelser för kon- trollsystemet görs först en genomgång av de typer av statlig ersätt- ning som kan komma i fråga för en arbetssökande. Arbetslöshetsförsäkringen har flera funktioner. Den ska skydda individer mot kraftiga inkomstbortfall vid arbetslöshet och fungera som en finanspolitisk stabilisator över konjunkturcykeln. ska den bidra till en effektiv omställning. Genom krav på den som söker eller uppbär ersättning, att aktivt söka arbete och inte i onödan begränsa sitt sökande till ett visst yrke eller till en viss begränsad geografisk plats betonas försäkringens roll som omställningsförsäk- ring som långa arbetslöshetstider motverkas. Ersättnings- nivån är tänkt att ge en rimlig inkomst utan att den blir så hög att den arbetssökandes motivation för att söka och ta lämpligt arbete påverkas negativt. För att ha rätt till arbetslöshetsersättning krävs att den sökande: 1.är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgiv- ares räkning minst varje arbetsdag och i genomsnitt minst , 2.är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed- lingen, och 3.även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Dessutom ska den sökande under en ramtid av 12 månader haft för- värvsarbete och utfört arbete under minst 80 tim- mar per kalendermånad, eller haft förvärvsarbete av 6 kalendermånader och utfört arbete under var och en av dessa månader (arbetsvillkoret). Den som uppfyller dessa villkor och dessutom är medlem i en arbetslöshetskassa har rätt till per dag. Icke- medlemmar får en lägre ersättning. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Den som varit medlem i en arbetslöshetskassa uppfyller det så kallade medlemsvillkoret och har därmed rätt till en inkomstrelaterad ersättning som motsvarar av tidigare inkomst; maximalt belopp uppgår till per dag . Därefter sjunker beloppet. Både grundbeloppet och den inkomstrelaterade ersättningen be- talas ut . Ersättningsperioden är som mest eller 450 för den som har barn . Om ett nytt arbetsvillkor uppfylls beviljas en ny period med samma längd. Arbetslöshetsersätt- ning är skattepliktig. Arbetslöshetsersättningen regleras i lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring samt den tillhörande förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. Det finns också bestämmelser som har be- tydelse för arbetslöshetsersättningen i lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor med den tillhörande förordningen (1997:836). Aktivitetsstöd är en ekonomisk ersättning till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och har fyllt eller till den som är , om personen är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring. Den som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning får som lägst per dag i aktivitetsstöd och som mest 80 pro- cent av den dagsförtjänst som arbetslöshetsersättningen baseras på. Övriga får per dag. Ersättningen minskar successivt . Den är skattepliktig och betalas ut . Utvecklingsersättning lämnas till den som är 18–som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Utvecklingsersättningen upp- går antingen till eller per dag2 och är skattefri. Om det program som ger rätt till stöd inte pågår på heltid minskar både aktivitetsstödet eller utvecklingsersättningen i motsva- rande utsträckning. Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning regleras 2Det högre beloppet gäller den som är berättigad till utvecklingsersättning och som antingen har gått ut gymnasiet eller har fyllt och deltar i en folkhögskoleutbildning i studiemoti- verande syfte eller omfattas av ett utbildningskontrakt. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser. Etableringsersättning ges till nyanlända personer som har fått beslut om etableringsplan före utgången av 2017 eller som är anvisade till etableringsprogrammet enligt det regelverk som gäller från den 1 janu- ari 2018. Personer som deltar på heltid får per dag och den som deltar i kartläggning och upprättande av en individuell handlingsplan innan programmet startar, får per dag. Ersättningen är skattefri. Den som bor ensam i egen bostad eller som har barn boende hos sig kan få extra pengar i form av etablerings- tillägg eller bostadsersättning. Etableringsersättningen regleras i för- ordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads- politiska insatser. fick cirka 590 000 personer utbetalningar från de olika ersättningssystemen . Av dessa fick 232 000 arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), varav enbart erhöll grundbeloppet (AEA, 2017). Vidare mottog 276 000 personer akti- vitetsstöd eller utvecklingsersättning och 82 000 etableringsersätt- ning (2017). Utbetalningarna uppgick till för arbetslöshetsersättning (IAF, 2017 a), 13,8 miljarder för aktivi- tetsstöd och utvecklingsersättning och 4,2 miljarder för etablerings- ersättning inklusive etableringstillägg och bostadsersättning (Försäk- ringskassan, 2016).3 Sammanlagt betalades alltså ut . Arbetslösersättning betalas ut av arbetslöshetskassan till den med- lem som uppfyller villkoren.4 Arbetslöshetskassorna ersätts genom statsbidrag för utbetalad ersättning. Statens kostnader täcks dels via 3Etableringstillägg och bostadstillägg omfattas inte av Arbetsförmedlingens kontrollfunk- tion, men eftersom inte särredovisar kostnaden för etableringsersättningen har utredningen av praktiska skäl valt att ta med det sammantagna beloppet i texten. 4För arbetslöshetskassornas övriga uppgifter, se avsnitt 6.3.2 Ansvarsfördelningen inom kon- trollsystemet. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet en avgift som arbetslöshetskassorna betalar till staten enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor samt via en arbetsmarknadsavgift som är en del av arbetsgivaravgiften och egenavgiften, och som re- gleras i socialavgiftslagen (2000:980). Även aktivitetsstödet finansieras av arbetsmarknadsavgiften, medan etableringsersättningen är skattefinansierad. Arbetslöshets- kassornas verksamhet finansieras av medlemsavgifter. kvalificerar sig färre för försäkringen, vilket sannolikt beror på att andelen arbetslösa med svag anknytning till arbetsmarknaden har ökat, att arbetsvillkoret har skärpts samt att försäkringen inte är utformad för dagens arbetsmarknad där fler går in och ur jobb oftare. Av de arbetslösa fick arbetslös- hetsersättning 2016, jämfört 2006 (AEA, 2017).5 Andelen arbetslösa på Arbetsförmedlingen som får arbetslöshets- ersättning är större i de äldre åldersgrupperna. Av de som var var det som fick ersättning , vilket kan jämföras med av personer i åldrarna 18–. Andelen män som fick arbetslöshetsersättning var något högre än andelen kvinnor har medlemsantalet i många arbetslös- hetskassor sjunkit, vilket också har medfört att andelen som enbart har rätt till grundersättning har ökat. Regeringen tillsatte en statlig utredning6 med upp- gift att bland annat analysera och föreslå hur försäkringen ska kunna inkludera fler. Betänkande ska överlämnas till regeringen . I avsnittet redogörs för sanktioner i ersättningssystemen, de in- gående kontrollaktörernas uppdrag och ansvarsfördelningen mellan dem samt kostnaderna för de olika aktörernas respektive delar. Av- snittet fortsätter med fakta om kontrollernas funktion och de instru- ment som används för att inhämta information om den arbetssök- andes ansträngningar för att ta sig ur sin arbetslöshet. 5Här skiljer sig siffrorna åt mellan olika källor Enligt Statens resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys m.m. – del av ESV:s underlag för årsredovisning för staten 2016 har andelen av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning fallit från 2006 till 2016. 6Här avses utredningen arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster (A 2018:1). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Den ersättningstagare som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet kan mötas av ett beslut om sanktion. I 43 § lagen om (1997:238) arbetslöshetsförsäk- ring fastställs att en sökande ska varnas om han eller hon: –utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, –utan godtagbart skäl inte lämnat en aktivitetsrapport till den offentliga arbetsförmedlingen inom utsatt tid, –utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med den offent- liga arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör vid över- enskommen eller på annat sätt beslutad tidpunkt, –utan godtagbart skäl inte sökt anvisat lämpligt arbete, eller –inte aktivt sökt lämpliga arbeten. I 43 a § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i , om han eller hon utan god- tagbart skäl: –avvisat ett erbjudet lämpligt arbete, –genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, eller –avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. I 43 b § finns bestämmelser om att en sökande ska stängas av från rätt till ersättning i , om han eller hon –utan giltig anledning lämnat sitt arbete, –på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete, –utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller –uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet I princip gäller samma grunder och principer för varning och av- stängning för alla ersättningar. Några skillnader finns där de viktigaste är att det inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etablerings- ersättning finns godtagbara skäl för att inte aktivt söka lämpliga arbeten7 och att upprepningar av otillåtet beteende för arbetssök- ande med arbetslöshetsförsäkring kan leda till avstängning från ersätt- ning till dess att ett nytt arbetsvillkor uppfyllts. Motsvarande regler finns inte för de andra ersättningarna, utan i dessa är en avstängning från ersättning den strängaste sanktionen. I sanktionssystemen, både för arbetslöshetsförsäkringen och de ersättningar som är kopplade till arbetsmarknadspolitiska insatser, används sanktionstrappor enligt principen att sanktionen blir allt- mer ekonomiskt kännbar i takt med antalet upprepade avvikelser. Kontrollsystemet bygger på insatser från flera olika aktörer. Den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning ska: –delta i upprättandet av en handlingsplan8 hos Arbetsförmedlingen samt, när det är aktuellt, delta i framtagandet av en gemensam planering med en kompletterande aktör, –redovisa sina ansträngningar att ta sig ur arbetslösheten i en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen, –lämna ansökan i form av en tidrapport9 till arbetslöshetskassan (arbetslöshetsersättning) eller lämna ansökan till Försäkrings- kassan (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning samt, från den 1 janu- ari 2018 även etableringsersättning), 7I IAF:s föreskrift (IAF 2017 b) framgår att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen ”stöd till start av näringsverksamhet” eller ”förberedande insatser för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete” utgör godtagbara skäl för att inte aktivt söka arbete. 8Arbetsförmedlingen har i och med övergången till ett nytt digitalt verktyg börjat använda begreppet egen planering i stället för handlingsplan. Utredningen har dock valt att skriva hand- lingsplan eftersom det är den term som används i författning. 9Tidrapporten som tidigare kallades kassakort eller tidkort utgör också en ansökan om arbets- löshetsersättning. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet –ta kontakt med eller besöka Arbetsförmedlingen eller komplet- terande aktör vid överenskommen eller på annat sätt bestämd tid- punkt, –närvara vid och delta i aktiviteter inom ramen för ett arbetsmark- nadspolitiskt program man blivit anvisad till, –söka anvisad plats eller utbildning, –aktivt söka lämpligt arbete.10 Arbetsförmedlingen har till uppgift att upprätta en handlingsplan för varje arbetssökande samt underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att en arbetssökande som uppbär arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller de allmänna villkoren, missköter arbetssök- andet,11 förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten.12 För arbetssökande som uppbär aktivitetsstöd, utvecklingsersätt- ning eller etableringsersättning ska Arbetsförmedlingen själv fatta beslut om varning eller avstängning. Denna prövning görs av en centralt placerad enhet kallad Ersättningsprövning. Det finns också en enhet på Arbetsförmedlingen, enheten Ersättningar som bland annat har till uppgift att utveckla och följa kontrollarbetet på en mer strategisk nivå. Det handlar till exempel om att ta fram handläggar- stöd samt ställa krav på utveckling av systemstöd för kontrollarbetet. Kompletterande aktörer som utför insatser som arbetssökande har anvisats till, ska anmäla avvikelser som till exempel frånvaro från programinsatser till har därefter i uppgift att besluta om varning eller avstängning. Arbetslöshetskassorna utreder och beslutar om rätten till arbets- löshetsersättning och om sanktioner, beräknar storleken på ersätt- ningen samt betalar ut den. Arbetslöshetskassorna ser också till att 10Kravet på den arbetssökande att aktivt söka lämpligt arbete ser utredningen inte som en del av kontrollfunktionen utan som kärnan i vad som ska kontrolleras. Att den arbetssökande aktivt har sökt arbete kontrolleras via aktivitetsrapporten och platsanvisningar.