sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — På så sätt kan man ändå få tillräcklig bredd i den pen- ningpolitiska diskussionen och kompetensen. När det gäller externa experter medför unionsrätten begränsningar för vilka slags experter som kan komma i fråga för att det inte ska anses föreligga intressekonflikter, och under vilka anställningsfor- mer de kan anställas. Fördelen med externa experter blir mindre tydliga med unionsrättens relativt snäva begränsningar. För svensk del gäller vidare allmänt sett angående offentliga anställningar att en arbetstagare inte får ha en s.k. förtroendeskadlig bisyssla (7 § lagen om offentlig anställning). Denna princip har utvecklats närmare i den nuvarande riksbankslagen genom bestämmelserna i 3 kap. 1 §.60 Av dessa bestämmelser framgår att en ledamot i direk- tion bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en bank eller ett annat företag som står under tillsyn. Detsamma gäller vissa politiska uppdrag. Sammantaget bedömer kom- mittén att externa experter är svårare att rekrytera eftersom det i många fall kan finnas en risk för intressekonflikter. Det framstår därför som lämpligare att endast rekrytera vice riksbankschefer utan parallell anställning. Kommitténs förslag: Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den drivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel. 2.i arbetsordningen ta in bestämmelser om myndighetens orga- nisation, arbetsfördelningen mellan direktion och riksbanks- chef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, hand- läggningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten 3.besluta en verksamhetsplan för myndigheten 4.säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt 5.avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden. Kommittén föreslår att direktionen i enlighet med gällande rätt även framgent ska ansvara för verksamheten och se till att en drivs effek- tivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att hushållar väl med statens medel. 60I avsnitt 32.8.11 föreslås att bestämmelsen, med viss justering, förs över till den nya riks- bankslagen. Som beskrivs i avsnitt 32.3.3 kan direktion i viss mån liknas vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighets- chef. Kommitténs förslag avser att ytterligare likna styrningsformerna vid en styrelse och riksbankschefen vid en myndighetschef, för ökad effektivitet i styrningen av . För att reglera förhållandet mellan riksbankschefen och direk- tionen föreslår kommittén att myndighetsförordningens ansvars- fördelning används även i riksbankslagen, nämligen att direktionen beslutar om frågor som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter (om ärendena inte ska avgöras av perso- nalansvarsnämnden). Att direktionen beslutar i frågor av sådan karak- tär följer av den av direktionen beslutade instruktionen. Vad som är en fråga av principiell karaktär är i vissa fall självklart, såsom vad gäller penningpolitiska beslut avseende styrräntans nivå, medan det i andra fall kan vara mer svårbedömt. Det är ytterst direktionen som bedömer vilka uppgifter som är av principiell karaktär eller större betydelse. Att direktionen föreslås besluta om dels arbetsord- ning, dels verksamhetsplan, är även det i linje med vad som gäller för styrelsemyndigheter enligt myndighetsförordningen. I arbetsord- ningen beslutar direktionen om de närmare föreskrifter som behövs om organisation, utan att det ändrar det särskilda an- svar som kommittén föreslår att riksbankschefen får vad gäller att sköta den löpande verksamheten. Direktionen har således med kommitténs förslag kvar det yttersta ansvaret för verksamhet, och det är direktionsledamö- terna som gemensamt bestämmer den närmare arbetsfördelningen mellan riksbankschefen och direktionen. Jämfört med styrelsemyn- digheter finns det en viktig skillnad i att direktionen är på plats i organisationen . Det är därför troligt att det faller sig mer naturligt att delegera det löpande arbetet till myndighetschefen i en styrelsemyndighet än vad det gör i . Det ska därför be- tonas att det skulle strida mot lagstiftarens intention om direktionen beslutar att i direktionen hantera frågor i en sådan omfattning att riksbankschefen i praktiken inte längre ansvarar för den löpande för- valtningen, se nästa avsnitt. Slutligen ska nämnas att kommitténs förslag möjliggör för direk- tionen att besluta om att återinföra beredningsansvar . Kommitténs förslag: Riksbankschefen är myndighetschef. Riks- bankschefen ansvarar inför direktionen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. Andra ärenden än de som ska avgöras av direktionen får av- göras av riksbankschefen eller, om inte direktionen bestämt något annat, av den som riksbankschefen bestämmer. Riksbankschefen leder direktionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens sammanträden. Riksbankschefen ska se till att frågor som har principiell karak- tär eller större betydelse eller som avser föreskrifter tas upp för beslut i direktionen. Riksbankschefen är ordförande i personalansvarsnämnden, som ska finnas kvar. För att ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt måste styrningsformerna fungera väl. I de intervjuer som kom- mittén har genomfört har flera personer framfört att organisation med sex chefer riskerar att leda till att den dagliga verk- samheten blir ineffektiv med utdragna beredningsprocesser. Det finns som framhållits tidigare starka skäl för att flera personer fattar beslut av stor betydelse för samhällsekonomin. Men det finns också skäl för att undvika att alla i direktionen är lika involverade i den dagliga styrningen av . Kommittén föreslår därför att tydliggöra riksbankschefens roll som myndighetschef, därmed kan risken för effektivitetsförluster begränsas. Riksbankschefen ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. De övriga direktionsledamöternas huvudsakliga uppgifter är att fatta policy- beslut, att tillsammans med riksbankschefen utveckla strategiska arbete och att sprida information om verk- samhet till allmänheten (se avsnitt 33.6.3). I riksbankschefens uppgift som myndighetschef (inklusive att sköta den löpande verksamheten) bör det bl.a. ingå att: •löpande följa upp verksamheten så den är inom ramen för budget och verksamhetsplan •utöva chefsansvar för avdelningscheferna •ansvara för dagordningen till direktionsmötena •besluta fördelningen av direktionsledamöternas internationella uppdrag efter samråd med direktionen •lägga fram förslag till tillsättning av de tjänster som beslutas av direktionen. Andra ärenden än de som direktionen ska besluta om (enligt avsnitt 32.8.6), får avgöras av riksbankschefen eller, om inte direktionen har bestämt annat, av den som riksbankschefen bestämmer. Det kan handla om att delegera uppgifter rörande verksamhetsstyrningen till en annan ledamot i direktionen än riksbankschefen, eller till en tjänsteman, t.ex. stabschefen. Bestämmelsen är hämtad från myn- dighetsförordningen. En fördel med att ta in en dylik bestämmelse även i riksbankslagen är att det därmed tydliggörs att direktionens samhällspåverkande beslut av principiell karaktär eller större bety- delse inte får delegeras. Det framgår med bestämmelsen även att det ytterst är direktionen som bestämmer om riksbankschefen får dele- gera vidare sitt ansvar för den löpande skötseln. Kommitténs förslag innebär också att riksbankschefen leder direk- tionens arbete och ansvarar för att förbereda direktionens samman- träden. Vidare åläggs riksbankschefen ett särskilt ansvar att säker- ställa att frågor av principiell karaktär eller större betydelse (eller föreskrifter) tas upp för beslut i direktionen som har det yttersta ansvaret för verksamhet. På så sätt kan direktionsmo- dellen i hög grad sägas likna en vanlig styrelsemodell där styrelsen har det övergripande ansvaret som ansvaret för det löpande arbetet är delegerat till en generaldirektör eller verkställande direktör. Kommittén anser att det är ur ett effektivitetsperspektiv är rim- ligt att den person som är utsedd till riksbankschef ska tilldelas en starkare ställning vad gäller skötseln av . En starkare ställ- ning motiveras också av att hen i högre grad än andra får stå ansvarig för eventuella missgrepp. Genom denna ordning ges riksbankschefen därmed en ställning i lag som bättre överensstämmer mot allmän- hetens och medias förväntningar. Genom att tydliggöra riksbanks- chefens tydligare ansvar för verksamhetsstyrningen i lag minskar risken att de vice riksbankscheferna går in i direktionen med fel för- väntningar på sin roll. Den tydligheten kan minska risken för kon- Ytterligare ett skäl för förändringen är den övergripande ut- gångspunkten att sträva efter att göra mer lik andra myn- digheter med en styrelsemodell. Det viktigaste skälet är dock att skapa goda förutsättningar för en effektiv verksamhet. Det ska också noteras att det i andra länder är vanligt att central- bankschefen i lagen ges omfattande och tydligt utpekade särskilda befogenheter (se avsnitt 32.7.2). Kommittén har valt att inte lagfästa ansvar för den första vice riksbankschefen. Det är fullmäktige som beslutar vem i direktionen som är förste vice riksbankschef. gällande praxis på är att den förste vice riksbankschefen tillsammans med riksbanks- chefen tar ett särskilt stort ansvar för den löpande skötseln. Det är en ordning som enligt kommitténs bedömning har fungerat väl. Den nuvarande riksbankslagen ålägger inte den första vice riksbanks- chefen någon särskilt utpekad roll. Kommittén anser det inte lämp- ligt att detaljreglera skötseln av , och bedömer inte att det finns behov av att lagfästa den förste vice riksbankschefens an- svarsområde. Det förefaller lämpligare att riksbankschefen, med direk- tionens godkännande, utifrån direktionsledamöternas bakgrund och kompetens kan välja hur och om ansvaret för den löpande skötseln delegeras vidare inom direktionen eller till andra tjänstemän inom . Enligt gällande rätt ska det finnas en personalansvarsnämnd som riksbankschefen är ordförande i (9 kap. 6 § riksbankslagen). Kom- mittén föreslår att den bestämmelsen förs över till den nya riks- bankslagen. 32.8.10 Sammanträden och beslutsfattande Kommitténs förslag: Vid direktionens sammanträden ska proto- koll föras. Direktionen är beslutsför när minst tre ledamöter är närvar- ande. I fråga om omröstning tillämpas 29 § förvaltningslagen. Riks- bankschefen ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs. Riksbankschefen ska alltid sammankalla direktionen om en ledamot begär det. En ledamot i direktionen får alltid ta upp ett ärende till be- handling och för beslut i direktionen. Om ett ärende är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna. Om inte heller detta hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter, om de är ense om beslutet. Ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige har rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt men utan förslagsrätt eller rösträtt. Kommitténs anser att beslutsfattandet i allt väsentligt ska vara som enligt gällande rätt och interna styrdokument. Avsikten är dock att reglera dessa beslutsformer tydligare. Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår att föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid direk- tionens sammanträden och att direktionen är beslutsför när tre leda- möter är närvarande. I fråga om omröstning tillämpas förvaltnings- lagens bestämmelser. Från arbetsordningen förs in i riksbankslagen att ordföranden ska se till att sammanträden i direktionen hålls när det behövs och att ordföranden alltid ska sammankalla direktionen om en ledamot be- gär det. Från instruktionen förs in i riksbankslagen att en ledamot i direktionen alltid får ta upp ett ärende till behandling och för beslut i direktionen. Denna bestämmelse bedöms viktig att lagfästa efter- som det är direktionen som har det yttersta ansvaret för Riksban- kens verksamhet, även med den tydligare utpekade rollen som myn- dighetschef som riksbankschefen föreslås att få. Vad gäller brådskande ärendehantering föreslås ett tillägg med en ny paragraf som motsvarar den i 12 § myndighetsförordningen för att explicit möjliggöra per capsulam beslut, vilket är en beslutsform som direktionen använder sig av . Innebörden är att ett ärende får avgöras genom kontakter mellan riksbankschefen och de andra ledamöterna om ärendet är så brådskande att direktionen inte hinner sammanträda för att behandla det. Per capsulam innebär att ett proto- koll med förslag till beslut skickas runt och skrivs under av leda- möterna. Ett ärende kan inte avgöras per capsulam om inte leda- möterna är eniga om beslutet, beslutsformen bör användas enbart för vissa beslut av formaliakaraktär.61 61Regeringskansliet (2016), s. 27. Om inte heller det hinns med eller är lämpligt får ärendet avgöras av två ledamöter om de är ense om beslutet. Denna bestämmelse förs över från gällande rätt men hierarkin i förhållande till per capsulam beslut tydliggörs. Bestämmelsen om att fullmäktiges ordförande och vice ordförande får delta vid direktionens sammanträden (3 kap. 3 §) föreslås föras över till den nya riksbankslagen. 32.8.11 Övriga bestämmelser för direktionen Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen: –Om hinder mot att vara ledamot i direktionen. –Regler för avskiljande av direktionsledamot (regleras i regerings- formen). –Förbudet att söka eller ta emot instruktioner. –Rätten att göra framställning. –Anmälan av finansiella instrument m.m. –Ej sammanträda på ockuperad mark. –Direktionen har sitt säte i . Kommitténs förslag: Följande bestämmelse justeras: –Om att får driva verksamhet vid de riksbankskon- tor som direktionen beslutar om. Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra till den nya riksbankslagen rör instruktionsförbudet, rätten att göra fram- ställning, anmälan av finansiella instrument m.m.62, att direktionen inte får sammanträda på ockuperad mark och att direktionen har sitt säte i . 62Anmälningsskyldigheten för direktionen och fullmäktiges ordförande och vice ordförande (som båda har rätt att närvara vid direktionens sammanträden) omfattar inte bara finansiella instrument utan även bl.a. krediter eller andra skulder samt villkoren för dessa. En justering görs avseende att får driva verksamhet vid de riksbankskontor som direktionen beslutar I 9 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen anges att får driva verksamhet vid riksbankskontor till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. Kommittén anser att en justerad och något vidare bestämmelse bör tas in i den nya riksbankslagen. Ut- över att direktionen får besluta om riksbankskontor nämns i bestäm- melsen även andra anläggningar. Uttrycket andra anläggningar om- fattar depåer eller annan infrastruktur för hantering av i första hand kontanter. Kommittén föreslår alltså att det i den nya riksbankslagen införs en bestämmelse att får driva verksamhet vid de riksbankskontor eller andra anläggningar till det antal och på de orter som direktionen bestämmer. I avsnitt 34.4.2 lämnar kommittén för- slag avseende uppgift att ansvara för depåverksamheten. 32.8.12 Övriga bestämmelser organisation Kommitténs förslag: Följande bestämmelse förs över till den nya riksbankslagen: –Krav på medborgarskap: får i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom Riks- banken. I 6 § 2 och 3 lagen och andra stycket lagen om offent- lig anställning finns bestämmelser om svenskt medborgarskap som behörighetsvillkor för statlig anställning i vissa fall. För följer av regeringsformen (12 kap. 6 §) att krav på svenskt medborgarskap får uppställas endast i lag eller enligt förut- sättningar som anges i lag. Enligt den nuvarande riksbankslagen får i särskilda fall besluta att endast svenska medborgare får vara anställda inom . För vissa anställningar i kan krav på svenskt medborgarskap följa av annan lagstiftning, se t.ex. säkerhetsskyddslagen (2018:585). Kommittén föreslår att den nu gällande bestämmelsen avseende krav på medborgarskap även förs över till den nya riksbankslagen. Sådana beslut ska även fram- gent fattas enligt de förutsättningar som anges i lagen om offentlig anställning. När fullmäktige utformar kravprofil för direktionen kan den be- höva beakta huruvida krav på svenskt medborgarskap bör ställas eller följer av annan lagstiftning. Vad gäller krav på medborgarskap för övriga tjänstemän inom fattas ett eventuellt sådant be- slut av direktionen. 32.8.13 Andra ledningsmodeller som kommittén övervägt I stället för att ha en direktion (där alla i direktionen delar det ytter- sta ansvaret för verksamhet och beslut) har kommittén övervägt att i lag införa en modell där en policykommitté63 fattar policybeslut. Det kan nämnas att både och nyli- gen har beslutat att införa en sådan ledningsmodell. En variant av denna ledningsmodell förespråkades av Goodfriend och King i den tredje externa utvärderingen. I deras ledningsmodell ges ett tydligt ansvar för verksamhetsstyrningen till riksbankschefen och två vice riksbankschefer som i lag ges ansvar för prisstabilitet respektive finansiell stabilitet. Det kompletteras av Goodfriend och King med tre riksbanksdirektörer som deltar i viktiga samhälls- påverkande policybeslut (penningpolitiska beslut m.m.) men som inte har något ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbanksdirek- törerna skulle kunna vara heltidsanställda men med ansvar endast för policybesluten. Förslaget skulle innebära att policybeslut fortsatt fattades i grupp som ledningsmodell kunde blir mer lik en vanlig linjeorganisation. Genom att inrätta en tjänst som vice riksbankschef med ansvar för finansiell stabilitet skulle risken minska att arbetet med finansiell stabilitet nedprioriteras med relativt lugn på de finan- siella marknaderna. Den avgörande nackdelen med denna modell är dock att den riskerar att leda till en otydlig ansvarsfördelning mellan avdelningschefer och vice riksbankschefer. Det har framkommit i kommitténs intervjuer att erfarenheterna av beredningsansvar inom direktionen inte är goda, varför kommittén inte anser det lämpligt att genom lagstiftning ställa krav om att slå fast olika ansvarsom- råden för olika direktionsledamöter. 63Goodfriend och King (2016) kallar det för penningpolitiskt råd men det innefattar i deras förslag även andra samhällspåverkande beslut, såsom likviditetsstöd. dock för direktionen att själva välja att besluta om att återinföra beredningsansvar . Ytterligare en nackdel med en sådan modell är att det skulle riskera innebära att de två vice riksbankscheferna inte tar ansvar för helheten utan i första hand bevakar sitt eget ansvarsområde. Det finns med detta förslag även en risk för ett A- och B-lag inom det beslutsfattande policyrådet, där riksbanksdirektörerna, som inte är chefer, hamnar i ett informationsunderläge i förhållande till riks- bankschefen och de vice riksbankscheferna som har ansvar för verk- samhetsstyrningen. En liknande modell som har övervägts är att riksbankschefen och endast en vice riksbankschef ges ansvar för verksamhetsstyrningen. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen fattar samhällspåver- kande beslut i en policykommitté tillsammans med tre riksbanks- direktörer som alltså inte har ansvar för verksamhetsstyrningen. Skillnaden från förslaget ovan är således antal vice riksbankschefer relativt riksbanksdirektörer, samt att i denna modell finns inget sär- skilt utpekat ansvarsområde för den vice riksbankschefen. I stället är den vice riksbankschefen en person som vid behov kan träda in i riksbankschefens ställe, och som även kan dela bördan av verksam- hetsstyrningen. Skillnaden i förhållande till direktionsmodellen är att riksbanksdirektörerna inte har något ansvar för verksamhetsstyr- ningen. Fördelen med policykommittémodellen är att den kan vara gynnsam för effektivitet. Samma kritik kan riktas mot denna modell som mot Goodfriend och King-modellen; nämligen ökad maktkoncentration och sämre förutsättningar för informa- tionsinhämtning för riksbanksdirektörerna. Även om denna proble- matik i någon grad kan finnas även med den föreslagna direktions- modellen kombinerad med en stärkt roll för riksbankschefen så bedöms nackdelarna i detta fall bli mindre. Ytterligare en ledningsstruktur som har övervägts är den som finns inom , med olika beslutskommittéer för pris- stabilitet respektive finansiell stabilitet. Riksbankschefen och den vice riksbankschefen med ansvar för penningpolitik ingår i den pen- ningpolitiska beslutskommittén, tillsammans med tre riksbanksdirek- törer. På samma sätt ingår riksbankschefen och den vice riksbanks- chefen med ansvar för finansiell stabilitet i kommittén för finansiell stabilitet, tillsammans med tre riksbanksdirektörer som har djup sakkunskap inom finansiella marknader. Ett principiellt argument för två beslutskommittéer, som bl.a. har framfört, är att det bör vara en kommitté för varje mål en centralbank har.64 Enligt kommitténs förslag kommer Riksban- ken att ha mål dels om att uppnå prisstabilitet men även om att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system (se avsnitt 20.8.6). Kom- mittén har därför även övervägt möjligheten att införa separata be- slutskommittéer för de olika målen. En fördel med en sådan ordning vore att sammansättningen av kompetens i respektive beslutskom- mitté kan anpassas efter de uppgifter som ska utföras. Det kan också vara en fördel att de ECBS-relaterade uppgifterna hanteras i en sepa- rat beslutskommitté. Det är dock inte tydligt att uppdrag inom finansiell stabilitet är tillräckligt omfattande för att motivera en särskild kom- mitté. I har inte tilldelats ansvar för makrotillsyn eller mikrotillsyn avseende de finansiella marknaderna vilket gör att ansvarsområdet för finansiell stabilitet är begränsat, speciellt när det inte råder oro eller kris på de finansiella marknaderna. Den brittiska kommittén för finansiell stabilitet ägnar sig till stora delar åt just sina makrotillsynsuppgifter. I kommitténs intervjuer har en bred majori- tet varit tveksamma till om det vore meningsfullt med ytterligare en beslutskommitté i , främst eftersom ansvarsom- råde vad gäller finansiell stabilitet är begränsat. 32.8.14 effektivitet i verksamheten Enligt kommittédirektiven ska kommittén, som en del av översynen av riksbankslagen, överväga effektivitet i verksamheten och om den är ändamålsenligt dimensionerad. Utredningen har inte genomfört någon grundlig analys av dessa frågor, men det har under arbetet heller inte framkommit några indikationer på behov av det. Kommitténs förslag i detta kapitel har utformats med ambitionen att de ska ha positiva effekter på effektivitet i verksam- heten. Det viktigaste förslaget i det avseendet är att tydliggöra riks- bankschefens roll som myndighetschef, och dennes tydligt utpekade ansvar för den löpande verksamhetsstyrningen. Ytterligare ett för- slag som kan vara effektivitetshöjande är att själva får besluta om sin inre organisation på ett sätt som bedöms ge en effek- 64Tucker (2018). tiv verksamhetsstyrning, nämligen att direktionen själva beslutar om arbetsordningen. Även kommitténs förslag att minska antalet direk- tionsledamöter med en person kan vara effektivitetshöjande. Gällande effektivitet ska även noteras att föreslås även fortsättningsvis ha rätt att göra effektivitetsrevision av Riks- banken (se avsnitt 33.6.4). Appendix 1: Förteckning över intervjuade , tidigare stabschef på Per , tidigare chefsjurist på , fullmäktiges vice ordförande