sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — har till uppgift att genom inspektioner och andra undersökningar utöva tillsyn över brotts- bekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verk- samhet samt över den behandling av personuppgifter som utförs av , och enligt brottsdatalagen (2018:1177) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen (1 och 2 §§ lagen [2007:980] om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet). Nämn- dens verksamhet syftar till att stärka rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksam- heten. Vid finns Register- kontrolldelegationen, som har till uppgift att besluta vilka uppgifter som får lämnas ut vid registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen till arbetsgivare som har säkerhetsklassade anställningar. Syftet är att balansera den enskildes behov av integritet gentemot arbetsgivarens skyddsintresse. Som redogjorts för i avsnitt 3.5.4 får en uppgift som har kommit fram vid registerkontroll lämnas ut endast om den kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades lojalitet och pålitlighet från säkerhetssynpunkt. Vidare ska den enskilde normalt få tillfälle att yttra sig över uppgiften innan den lämnas ut till arbets- givaren för säkerhetsprövning. Förfarandet innebär att Registerkontrolldelegationen inte lämnar ut några uppgifter från belastningsregistret till arbetsgivare utan en bedömning av om uppgiften har relevans för säkerhetsprövningen. En sådan relevansbedömning sker hos delegationen enligt fast praxis där bl.a. faktorer som brottets svårighetsgrad och ålder beaktas. Dele- gationens prövning av utlämnande av uppgifter ur belastningsregist- ret syftar till att säkerställa att den enskildes integritet tillgodoses. Om den enskilde återkallar sin ansökan lämnas inte några uppgifter ut. Enligt Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens årsredovisning kom 105 816 registerkontrollärenden in till Registerkontroll- delegationen . Antalet personer som registerkontrollerades var 122 312, eftersom även den säkerhetsklassplacerades make eller sambo kontrollerades i vissa ärenden. Av de kontrollerade personerna förekom 1 983 personer i misstanke- eller belastningsregistret. Upp- gifter lämnades ut beträffande 343 av dessa personer. Av de register- kontrollerade personerna förekom 136 personer i Säkerhetspolisens register, varav uppgifter lämnades ut beträffande 77 av dessa personer. Vidare har delegationen handlagt 906 s.k. spontanärenden, dvs. ärenden i vilka Säkerhetspolisen fått kännedom om att en uppgift har tillförts polisregister beträffande person som tidigare register- kontrollerats. I dessa spontanärenden hade det i 75 fall tillförts upp- gifter till Säkerhetspolisens register och i 831 fall tillförts uppgifter till misstanke- eller belastningsregistret. Sammanlagt lämnades upp- gifter ut i 646 fall, varav det beträffande 54 personer avsåg uppgifter från Säkerhetspolisens register och beträffande övriga 592 personer avsåg uppgifter från misstanke- eller belastningsregistret (Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens årsredovisning , s. 17). 6Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll Utredningens uppdrag är att utreda om det finns behov av ett utökat författningsstöd för vissa aktörer att i egenskap av arbetsgivare få tillgång till uppgifter om enskilda som finns i belastningsregistret. Uppdraget tar sin utgångspunkt i att det kommer att införas ett generellt skadeståndssanktionerat förbud för arbetsgivare att begära av den som söker en anställning att han eller hon visar upp ett belast- ningsregisterutdrag om det inte finns ett uttryckligt författnings- stöd för sådan kontroll, se avsnitt 5.3.3. De uppgifter som finns i belastningsregistret är av integritets- känsligt slag. Även om uppgifterna i registret till stora delar var för sig är åtkomliga i allmänna handlingar som är offentliga, utgör regist- ret en sammanställning av uppgifter som är särskilt känsliga. Den spridning som det innebär att ge tillgång till sådana uppgifter kräver noggranna överväganden som säkerställer att uppgifterna är nödvän- diga och att behovet av dem står i rimlig proportion till vad som ska uppnås. Det är en principiell utgångspunkt i ett rättssamhälle att den som har avtjänat sitt straff ska ha samma rätt som alla andra att verka och arbeta i samhället. Möjligheten för arbetsgivare att få tillgång till upp- gifter i belastningsregistret försämrar i hög grad integritetsskyddet på arbetsmarknaden och kan leda till att personer som avtjänat sina straff inte får någon anställning och därmed får svårare att försörja sig. Det innebär att såväl den enskilde som samhället i stort har ett starkt intresse av att tillgången till uppgifter i belastningsregistret Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll Den omfattning som det begärs ut utdrag ur registret inför anställning strider klart mot dessa intressen (jfr avsnitt 5.3.2). Vad som sagts gäller inte utan undantag. Inom vissa yrken och verksamheter är det trots allt berättigat att arbetsgivaren känner till förekomsten av tidigare brottslighet vid beslut om anställning eftersom de intressen som motiverar kontrollen överväger det integritetsintrång som kontrollen innebär (jfr avsnitt 5.2). Vårt uppdrag innebär att vi ska bedöma om det finns skäl att utöka det nuvarande författningsstödet för registerkontroll i arbetslivet. I detta kapitel redogör vi därför för de allmänna principer som enligt vår mening bör vara uppfyllda för att en arbetsgivare ska ges tillgång till uppgifter i belastningsregistret. För att tillräckliga skäl för registerkontroll ska föreligga måste kontrollen till att börja med vara en adekvat och relevant åtgärd i förhållande till dess syfte. I avsnitt 6.2 behandlas därför de syften, eller skyddsvärda intressen, som kan motivera att en arbetsgivare får tillgång till uppgifter ur en enskilds belastningsregister i samband med anställning. Bedömningen utgår från de överväganden som gjorts i förarbetena till nu gällande lagstiftning som medger registerkontroll. Utan att det med nödvändighet behöver svara mot ett skyddsvärt intresse i nu angiven mening kan det finnas ett uttryckligt krav på registerkontroll i t.ex. ett EU-direktiv, som medför att måste införa bestämmelser som möjliggör sådan kontroll i svensk rätt. Ett exempel på en sådan registerkontroll är den som arbetsgivare utför beträffande vissa anställda inom ramen för ansökan om tillstånd av- seende försäkringsdistribution. Registerkontrollen är ett direkt krav enligt försäkringsdistributionsdirektivet och har införts i lagen (2018:1219) om försäkringsdistribution, se avsnitt 5.2.1. Ett annat exempel är det krav på rätt till registerkontroll som ställs upp i EU:s direktiv om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi och som införts genom lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn, se avsnitt 5.2.2. Det är inte tillräckligt att ett skyddsvärt intresse kan åberopas för att tillåta registerkontroll inom en viss verksamhet. Kontrollen måste även vara proportionerlig i förhållande till de intressen som talar mot en sådan kontroll. Det innebär att behovet av kontroll måste väga tyngre än intresset av den personliga integriteten hos den som kon- trolleras, att en arbetsgivare inte bör få tillgång till enskildas belast- Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll ningsregister om det finns mindre ingripande alternativ och att kon- trollen måste ske på ett sätt som minskar integritetsintrånget för den enskilde. Vid denna bedömning har det betydelse på vilket sätt arbets- givaren kan få tillgång till uppgifterna, vilka uppgifter som arbets- givaren får del av och om arbetsgivarens kontroll av registret är obli- gatorisk eller fakultativ. Även hur arbetsgivaren hanterar ett inhämtat registerutdrag är av vikt för att säkerställa att utdraget inte används på ett felaktigt sätt. Vi behandlar den avvägning och proportionalitetsbedömning som behöver göras i avsnitt 6.3. Den bedömningen har många likheter med de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att det ska vara tillåtet att behandla personuppgifter enligt dataskyddslagstiftningen. Det rör sig dock inte alltid om en och samma prövning, eftersom uppgifter i belastningsregistret inte med nödvändighet behöver behand- las av arbetsgivaren på ett sådant sätt att de omfattas av dataskydds- lagstiftningen när en enskild visar upp uppgifterna inför anställning. Däremot utgör dataskyddlagstiftningen ett skydd för den personliga integriteten som är av omedelbar betydelse i detta sammanhang. Skyd- det för den personliga integriteten enligt dataskyddslagstiftningen be- handlas därför särskilt i avsnitt 6.4. 6.2Skyddsvärda intressen för registerkontroll 6.2.1Skydd för allmänna intressen Utredningens bedömning: När det behövs för att skydda vissa allmänna intressen av väsentlig betydelse bör en arbetsgivare kunna få tillgång till uppgifter ur en enskilds belastningsregister i sam- band med anställning. Skälen för utredningens bedömning: I vissa verksamheter ställs det särskilt höga krav på laglydnad och lämplighet. Om tjänster i sådan verksamhet innehas av personer som är dömda för brott skulle det allvarligt skada såväl väsentliga samhällsintressen som allmänhetens förtroende för verksamheten. Det avser typiskt sett tjänster vid myn- digheter inom rättsväsendet. Undantagsvis kan dock även enskilda bedriva verksamhet som är av betydelse för att förebygga eller beivra Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll brott, t.ex. larminstallationsföretag (jfr 10 § lagen om belastnings- register och 21 § förordningen om belastningsregister). Ytterst är det en rättssäkerhetsfråga att personer som arbetar med att bekämpa och lagföra brott, att verkställa straffrättsliga påföljder samt att upp- rätthålla allmän ordning och säkerhet är lämpliga, laglydiga och pålit- liga. Andra verksamheter som skyddar allmänna intressen är verksam- heter som i sig ställer särskilt höga krav på säkerhetsarbete och säker- hetsmedvetande. Det kan t.ex. avse Försvarsmakten och Kriminal- vården. Ett annat allmänt intresse som bör kunna motivera register- kontroll är skyddet för det finansiella systemet. Det ligger i samhällets intresse att det finansiella systemet i sin helhet fungerar på ett säkert och effektivt sätt, för såväl privatpersoner som företag och andra aktörer, eftersom en allvarlig kris i systemet riskerar att leda till om- fattande ekonomiska och sociala kostnader. Det är därför viktigt att det finansiella systemet inte utsätts för brottslig påverkan eller annan skada som kan undergräva förtroendet. Ett behov av registerkontroll kan därmed göras gällande inom den finansiella sektorn, särskilt för att säkerställa att ledande befattningar inte innehas av olämpliga och illojala personer. Det är varken möjligt eller ändamålsenligt att här uttömmande ange vilka allmänna intressen som kan motivera registerkontroll. Vi anser dock att det allmänna intresse som avses bör vara kvalificerat i den mening att det bör vara av väsentlig betydelse. Det innebär att det i sig inte är tillräckligt att en verksamhet skyddar ett allmänt in- tresse för att motivera registerkontroll. Normalt krävs att det rör sig om en viktig samhällsfunktion där anställdas laglydnad och lämplig- het behöver tillmätas särskild vikt. Utredningens bedömning: När det behövs för att skydda per- soner som är utsatta eller annars har ett särskilt skyddsbehov bör en arbetsgivare kunna få tillgång till uppgifter ur en enskilds belast- ningsregister i samband med anställning. Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll Skälen för utredningens bedömning: Ett skäl som har motiverat införande av registerkontroll i ett flertal lagstiftningsärenden är att förhindra övergrepp på barn (jfr prop. 1999/2000:123 s. 13 f. och 18, prop. 2006/07:37 s. 13 f., Personlig assistans och andra insatser – åtgärder för ökad kvalitet och trygghet, prop. 2009/10:176, s. 38 f. och prop. 2012/13:194 s. 24 f.). Lagstiftaren har i dessa fall gjort bedömningen att barns skydd mot övergrepp stärks om det är möj- ligt att förhindra att personer som har dömts för sexualbrott och grova våldsbrott arbetar med barn. Barns grundläggande rättigheter, som innefattar rätt till bl.a. skydd mot övergrepp och utnyttjande, är centrala och framgår av svensk lagstiftning och internationella konventioner och överenskommelser som anslutit sig till. konvention om bar- nets rättigheter (), som ratificerade 1990, kommer att inkorporeras genom en lag som träder i kraft den 1 janu- ari 2020 (Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, prop. 2017/18:186). Enligt ska staterna skydda barn mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. Utifrån perspektiv är barns behov av skydd det övergrip- ande intresset och den vuxnes integritet får stå tillbaka. Detta synsätt har regeringen delat i de lagstiftningsärenden då registerkontroll har införts i verksamheter som riktar sig till barn (jfr prop. 1999/2000:123 s. 15, prop. 2006/07:37 s. 14 och prop. 2007/08:28 s. 8 f.). Den skyddsvärdhet och utsatthet som barn har kan även gälla vissa sårbara grupper inom vård- och omsorgssektorn, tex. äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Såvitt avser den senare gruppen ligger ett sådant synsätt väl i linje med konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som anger att konventionsstaterna, till vilka tillhör, bl.a. ska vidta lagstiftningsåtgärder för att skydda personer med funktions- nedsättning mot utnyttjande, våld och övergrepp (artikel 16). Enligt vår mening har inte sällan äldre personer och personer med funktionsnedsättning ett skyddsbehov utifrån nedsatt fysisk eller psykisk förmåga. Dessa personer befinner sig ofta i en beroende- ställning i förhållande till den som utför vården eller omsorgen och kan ha svårt att föra sin egen talan och ta tillvara sina intressen. Det gäller i synnerhet om vården eller omsorgen av äldre personer och personer med funktionsnedsättning äger rum i den enskildes hem, där det saknas insyn och kontroll och den enskilde är särskilt sårbar. Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll Vi anser därför att behovet av att skydda personer som är utsatta eller har ett särskilt skyddsbehov kan motivera registerkontroll. En sådan kontroll skulle även vara ägnad att bidra till att upprätthålla allmänhetens och särskilt anhörigas förtroende för vården och om- sorgen. 6.3.1Skyddet för den personliga integriteten Som framhållits innehåller belastningsregistret uppgifter som är mycket integritetskänsliga för den registrerade. Oavsett om den kontrollerade förekommer eller inte i registret, utgör kontrollen i sig ett intrång i den personliga integriteten. Den personliga integriteten handlar bl.a. om att kunna kontroll- era uppgifter om sig själv och utomståendes möjligheter att ta del av sådana uppgifter. Personlig integritet innefattar såväl en rätt till en privat sfär skyddad från utomståendes insyn, som en rätt att bestäm- ma över kunskap om sig själv. Krav på förevisande av registerutdrag innebär därför en integritetskränkning för den arbetssökande. Det innebär att uppgifter ur registret endast bör lämnas ut då det verk- ligen är påkallat och där behovet av information inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. En utgångspunkt för bedömningen av om det finns anledning att överväga en utökad möjlighet till registerkontroll är alltså att skälen för registerkontroll måste väga tyngre än den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. Det innebär att införandet av en registerkontroll måste vara en proportionerlig åtgärd i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som finns. Sådana intressen kan t.ex. vara att en person efter avtjänat straff ska kunna vara verksam i samhället som alla andra och att en dömd persons återanpassning till samhället inte ska försvåras. Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll En arbetsgivare bör inte få tillgång till enskildas belastningsregister om det finns mindre ingripande alternativ som kan användas. Utdrag ur belastningsregistret är nämligen inte den enda metoden för att kontrollera om en arbetssökande är laglydig, lämplig och pålitlig. Registerkontroll ger inte heller något absolut skydd mot att en olämp- lig eller illojal person får det sökta arbetet. visar, till skillnad från det s.k. misstankeregistret, bara de brott som den enskilde har blivit dömd för och är i grunden utformat för att kunna användas inom rättsväsendet, bl.a. av domstol när påföljd för brott ska bestämmas. Något fullständigt belastningsregister handlar det inte heller om, då uppgifter i registret gallras enligt vad vi redogjort för i avsnitt 4.5. Det innebär att det krävs en hel del kunskap om belastningsregistret för att de uppgifter som finns i registret ska kunna förstås och användas på ett korrekt sätt. Det kan sättas i fråga om denna kunskap alltid finns hos arbetsgivare och om inte andra metoder kan vara bättre för att kontrollera lämpligheten hos en arbetssök- ande, t.ex. utförliga anställningsintervjuer, noggranna genomgångar av tjänstgöringsbetyg och meritförteckning, ingående kontrollsamtal med referenspersoner, psykologtester och sökningar i öppna källor. Med anledning av sitt uppdrag att kartlägga arbetsgivares register- kontroll inför anställning genomförde Utredningen om register- utdrag i arbetslivet ett samrådsmöte med medlemmar i , personaldirektörer och personal från rekryteringsföretag. Deltagarna förordade i allmänhet andra metoder för bakgrundskontroll än registerkontroll och de menade att en arbetssökandes lämplighet bäst kunde bedömas genom att kartlägga den sökandes arbetsliv efter skoltiden med hjälp av intervjuer, kontakter med referenspersoner och kontroll av meritförteckning. Vidare ansåg deltagarna att ett noggrant anställningsförfarande vad avser bedömningen av risk för brottslighet eller förtroendeskadligt agerande inte kan ersättas av registerkontroll och om sådan kontroll utförs finns det en risk för att man försummar andra kontrollåtgärder (SOU 2014:48 s. 100 f.). Motsvarande metoder för att motverka brott och kontrollera lämp- lighet och pålitlighet hos den som redan är anställd kan vara utbild- ning om t.ex. säkerhet och arbetsformer som ger insyn och öppenhet. Andra sådana metoder kan t.ex. vara rutiner för introduktion av Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll nyanställda och tillfällig personal samt löpande uppföljning vid utveck- lings- och medarbetarsamtal. Vilka uppgifter som kontrollen ska omfatta En utgångspunkt för att registerkontroll ska vara tillåten är att den genomförs på ett sätt som minimerar graden av integritetsintrång för den enskilde. Ett registerutdrag kan innehålla uppgifter om brott som saknar betydelse för den aktuella tjänsten. För att skydda enskildas integritet kan det därför vara nödvändigt att begränsa vilka uppgifter ur registret som arbetsgivaren får del av i samband med registerkontroll (se t.ex. prop. 1997/98:97 s. 83, prop. 1999/2000:123 s. 27 f., och prop. 2006/2007:37 s. 17 f.). Kontrollen kan således begränsas genom att registerutdraget endast innehåller en viss typ av brott. Vid registerkontroll inom skol- verksamhet har det t.ex. ansetts att det är tillräckligt att arbetsgivaren får del av uppgifter om grova våldsbrott, sexualbrott och barnporno- grafibrott för att kunna bedöma en sökandes lämplighet och för- hindra övergrepp på barn. Ett annat sätt att begränsa registerkontrollen kan vara att begränsa utdraget utifrån vilken påföljd som har be- stämts i det enskilda fallet. Således finns det exempel på när en arbetsgivare endast få ta del av uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, eftersom kännedom om brott av lindrigare karaktär sällan har någon betydelse vid en lämplighets- prövning. En sådan ordning gäller t.ex. vid anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom och tvångsvård av missbrukare. Det finns dock vissa verksamheter där det, trots det integritets- intrång det innebär, anses motiverat för arbetsgivaren att få tillgång till samtliga uppgifter om den enskilde i belastningsregistret. T.ex. får Kriminalvården och Säkerhetspolisen i ärenden om anställning ta del av fullständiga belastningsregisterutdrag. Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll Vilka personkategorier som kontrollen ska omfatta När registerkontroll ska införas avseende en viss verksamhet eller en viss juridisk person behöver den föregås av noggranna överväganden avseende vilken krets av fysiska personer som kontrollen ska avse. Av integritetsskäl bör kontrollen inte omfatta en större krets av per- sonal eller uppdragstagare eller företrädare för en juridisk person än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med kontrollen. Exempel på åtgärder som kan skydda arbetssökandes personliga integritet i detta avseende är att specificera vilka befattningar som avses eller att endast kontrollera den person som faktiskt erbjuds anställning. Om alla sökanden kontrolleras finns det risk för att uppgifterna används för att på ett alltför tidigt stadium sortera ut de som förekommer i registret. Den författningsreglerade registerkontrollen kan ske antingen genom att arbetsgivaren begär uppgifter ur belastningsregistret från Polis- myndigheten eller genom att arbetsgivaren begär av den enskilde att få se ett utdrag ur registret. Val av metod har betydelse för graden av integritetskränkning. Integritetskränkningen har ansetts bli minst när den arbetssökande har kontroll över vilka uppgifter som lämnas ut (jfr t.ex. prop. 1999/2000:123 s. 25 och prop. 2017/18:216 s. 196; se även vad som redovisats om riktlinjer i avsnitt 3.2.5). Som redogjorts för i avsnitt 4.4.3 får vissa myndigheter ha direkt- åtkomst till belastningsregistret, vilket innebär att arbetsgivaren har en automatiserad tillgång till registret och därmed inte behöver vända sig till med en begäran. En sådan åtkomst till regist- ret begränsas till de uppgifter myndigheten har en reglerad rätt att få ut. Det finns inte någon definition i lag av begreppet direktåtkomst. Det som vanligtvis avses med direktåtkomst är att någon har direkt tillgång till någon annans register eller databas och på egen hand kan söka efter information, dock utan att kunna påverka innehållet i registret eller databasen. Vidare ska den som är personuppgiftsansva- rig för registret eller databasen sakna kontroll över vilka uppgifter som den som har direktåtkomst vid ett visst tillfälle tar del av. Allmänna utgångspunkter för en författningsreglerad registerkontroll Vid tillgång till handlingar genom direktåtkomst anses handling- arna vara expedierade från den utlämnande myndigheten i den mening som avses i 2 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen. Om den mottag- ande myndigheten faktiskt använder sig av tillgången har inte någon betydelse. Det innebär att handlingarna är att anse som förvarade och därmed också, som huvudregel, inkomna, hos den mottagande myndigheten enligt 2 kap. 3 och 6 §§ tryckfrihetsförordningen. Ett registerutdrag som omfattas av direktåtkomst utgör därmed en all- män handling hos den mottagande myndigheten (se HFD 2011 ref. 52 och 2015 ref. 61; jfr även Myndighetsdatalag, SOU 2015:39, s. 121 f. och 389 f.). Som vi redogjort för föreligger det absolut sekretess för uppgifter i ett belastningsregister i verksamhet som avser förande av eller uttag ur registret, se avsnitt 3.4.1. Direktåtkomst till uppgift- erna innebär att det krävs en sekretessbrytande regel för att utlämn- andet av uppgifterna inte ska innebära ett brott mot sekretessen.