sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — MÖD fastställde föreläggandet med endast viss ändring i fråga om färdigställandetiden.11 Två av fyra domare var skiljaktiga. Av MÖD:s domskäl framgår bland annat följande: För magnetiska fält har satt ett referens- värde om 100 µT avseende akuta effekter. Något motsvarande värde för långvarig exponering av magnetfält har inte fastställts. Det finns för när- varande inte några vetenskapligt fastställda hälsoeffekter av exponering för magnetiska fält vid nivåer som normalt förekommer där människor vistas. Epidemiologiska undersökningar avseende inverkan av långvarig expo- nering för magnetiska fält på människors hälsa har förekommit . Enligt Meddelandeblad, , gjordes en omfattande genomgång av de epidemiologiska forsknings- rapporter som då fanns (et al, Environmental Health Perspec- tives, vol 109, supplement 6, ). Resultaten från genom- gången tyder på att man kan se en viss ökning av leukemirisken hos be- folkningsgrupper som exponeras för magnetiska fält på 0,4 µT eller mer. 11Mark- och dom i mål nr M 4127-10. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Även om epidemiologiska studier är svåra att genomföra på ett veten- skapligt oantastligt sätt så finns det ingenting som talar emot att många av undersökningarna har genomförts med hög kvalitet. Resultaten visar enligt yttrande i målet en stor samstämmighet i fråga om ökad risk för barnleukemi vid nivåer som överstiger 0,4 µT. De observerade effekterna har dock inte kunnat bekräftas genom experi- mentell forskning vilket medfört att kraftfrekventa magnetfält klassats som ’möjligen cancerframkallande’ av () cancerforskningsinstitut. Nivåerna på de magnetiska fälten på fastigheten är betydligt högre än µT. Även med beaktande av den osäkerhet som finns beträffande orsakssambanden så får resultaten av de epidemiologiska undersökningarna anses utgöra skäl att anta att magnetfälten på fastigheten kan medföra olägenhet för människors hälsa. Avsaknaden av vetenskaplig bevisning beträffande orsakssambanden ska vid tillämpning av försik- tighetsprincip inte frita verksamhetsutövaren från skyldigheten att vidta åtgärder. Den rådande osäkerheten i fråga om magnetfältens farlighet ska således inte gå ut över allmänheten utan i stället drabba verksamhets- utövaren (jfr prop. 1997/98, del 1, s. 209 f.). Bevisbördan för att olägen- heter inte behöver befaras ligger på verksamhetsutövaren. I målet är det vidare klarlagt att de elektriska fälten ger upphov till elektriska stötar. Även om varje enskild stöt inte orsakar annat än till- fälligt obehag så sker stötarna vid upprepade tillfällen och påverkar män- niskors välbefinnande i en sådan grad att olägenhet för människors hälsa föreligger. Vid bedömningen ska även beaktas den oro som störningarna från kraftledningarna ger upphov till för de boende på fastigheten. Det har inte framkommit något i målet som talar mot att den enda verk- samma åtgärden som kan hindra uppkomsten av olägenheter på fastig- heten är att kraftledningarna inte tillåts vara närmare fastighetens gräns än . Förbudet kan därför inte anses vara mer ingripande än vad som krävs. Med hänsyn tagen till olägenheternas art och omfattning kan förbudet inte heller anses vara orimligt i förhållande till de kostnader som det medför för . hade av i förelagts att minska de elektromagnetiska fälten från en kraftledning i koloniområde genom att er- sätta två befintliga trästolpar med vinkelstolpar av stål samt att flytta en av stolparna . Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status anförde i målet att fyra kolonistugor låg rent geografiskt inom från ledningen. De som hade kolonistuga allra närmast ledningen hade behövt vara på sin kolonilott för att ett redovisat årsmedelvärde om 0,64 µT skulle gälla. De uppgivna kostnaderna för åtgärderna var . MÖD fastställde föreläggandet.12 Av MÖD:s domskäl framgår bland annat följande: Genom åtgärderna i föreläggandet beräknas magnetfältsexponeringen som årsmedelvärde för de stugor som har en exponering motsvarande 0,65 µT att minska till cirka 0,25 µT. Det är en betydande reducering och förhållandena förbättras för ett antal stugor närmast ledningen. Kostna- derna för de förelagda åtgärderna kan därmed inte anses orimliga i för- hållande till nyttan. Det som har framhållit om de samhälls- ekonomiska kostnaderna och proportionalitetsprincipen ändrar inte den bedömningen. En flytt av stolpe 54 i enlighet med föreläggandet innebär att ledningen kommer närmare andra kolonistugor. Det har emellertid inte framkommit att det skulle leda till en exponering som riskerar att medföra olägenhet för människors hälsa. Svenska kraftnäts policy och ekonomiska konsekvenser tillämpar en policy som väl når upp till myndig- heternas försiktighetsprincip. Vid planering av nya kraftledningar är det Svenska kraftnäts mål att se till att magnetfälten inte överstiger 0,4 µT där människor varaktigt vistas. Om en befintlig kraftledning uppvisar magnetfältsnivåer över 4 µT där människor bor eller vistas varaktigt är berett att vidta åtgärder för att minska kraftfälten eller erbjuda inlösen av byggnader. har 2017 beräknat följande kostnader för ett förvärv av alla fastigheter med magnetfält över 0,4 µT. Vid ett lågt estimat för förvärv om per fastighet blir den totala kostnaden för förvärv . Dessutom tillkommer ersättning enligt expropriationslagens regler och kostnader för bland annat värdering, flytt, rivning och fastighets- reglering. En grov uppskattning är att ett förvärv av berörda bostads- fastigheter skulle kosta . En annan kon- sekvens som kan vara värd att beakta är alla inte är intresserade av att tvingas lämna sina hem, vilken blir följden av inlösen. 12Mark- och dom i mål nr M 2192-16. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Utredningen ska enligt sitt direktiv beakta elnätets betydelse som grundläggande infrastruktur. Av den domstolspraxis som utvecklats avseende elektromagnetiska fält från kraftledningar framgår att en tillsynsmyndighet enligt kan förelägga en flytt av en led- ning med åberopande av de elektromagnetiska fälten från ledningen. Detta trots att ledningen är en pågående markanvändning som kan ha pågått , det finns ett beslut om att nätföretaget ska ha en ledning i en viss sträckning, att det inte är säkert att det finns en lämpligare sträckning, att en flytt är förenade med betydande kost- nader (som kan överstiga värdet av de påverkade fastigheterna) samt att inga gränsvärden finns för elektromagnetiska fält. Dessa förhållanden motiverar en översyn av regelverket avseende koncessionsbesluts skydd mot ingripanden med stöd av . Ge koncessionsbeslut skydd mot ingripanden med stöd av Ei har i en rapport till regeringen, lämnat ett förslag angående kon- cessionsbesluts exklusivitet gentemot (Energimarknads- inspektionen, R2013:15), vilket även ställt sig bakom.13 Av Ei:s rapport framgår följande. En kraftledning får som huvudregel inte byggas eller användas utan nätkoncession. I sam- band med koncessionsprövningen ska en miljöprövning enligt vissa regler i göras. När nätkoncession har meddelats är kon- cessionshavaren skyldig att ha en kraftledning i bruk. En tillsyns- myndighet kan enligt rikta förelägganden och förbud mot en verksamhet, även om denna verksamhet omfattas av en annan lag, och även mot en ledning som omfattas av nätkoncession för linje. Enligt 2 kap. 1 § naturgaslagen (2005:403) får en naturgasledning inte byggas eller användas utan koncession från regeringen. I 2 kap. 4 § naturgaslagen finns en exklusivitetsregel: 13Skrivelse med diarienr 2016/2183. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Om regeringen har meddelat koncession för en naturgasledning, en lag- ringsanläggning eller en förgasningsanläggning, får förbud inte medde- las med stöd av mot att bygga och använda ledningen eller anläggningen. Av motiven till tillsynsregler i 26 kap. (prop. 1997/98:45 del 2 s. 273) framgår att som huvudregel gäller parallellt med annan lag, men att det i annan lag kan föreskrivas att den lagens regler ska gälla i stället för regler. kan i sådana fall inte ingripa med stöd av . Naturgaslagen har alltså getts en exklusiv ställning gentemot . Bakgrunden till exklusivitetsregeln redovisas i Ei (R2013:15, s. 16 f) och återges här. utfärdades lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rör- ledningslagen), vilken innehöll regler om framdragande och begag- nande av rörledningar för olja, gas och vissa andra bränsleprodukter. I begreppet ledning ansågs enligt 2 § även för driften nödvändiga tillbehör och anläggningar ingå. Enligt 1 § rörledningslagen krävdes, med vissa undantag, koncession för att dra fram och använda en så- dan ledning. När rörledningslagen infördes gjordes en samordning med andra lagar som kunde göras gällande på sådan verksamhet. Då det vid tiden för rörledningslagens införande fanns ett stort antal lagar på miljö- rättens område blev denna samordning av tämligen fragmentarisk art. I 2 § miljöskyddslagen (1969:387) infördes en bestämmelse om att koncession enligt rörledningslagen ska ges bindande verkan vid prövning enligt miljöskyddslagen. I lagens 6 §, som till stora delar motsvarade dagens stoppregel i 2 kap. 9 § MB, infördes en särregel som undantog rörledning för vilken koncession enligt rörlednings- lagen meddelats från paragrafens tillämpningsområde. När infördes upphävdes bland annat miljö- skyddslagen och naturvårdslagen. Genom vissa ändringar i rörled- ningslagen anpassades denna till . Bland annat infördes i lagens 23 § en exklusivitetsregel. Denna exklusivitetsregel slog fast att förbud mot att dra fram eller använda ledningen inte får meddelas med stöd av efter att koncession meddelats. I detta sam- manhang uttalades att rörledningslagen och gäller paral- lellt i vissa avseenden, och att det kan finnas skäl att begränsa möjlig- heten till ingripande med stöd av i de fall det i annan lag finns bestämmelser som är oförenliga med bestämmelser i . Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Det sades dock inte finnas några sådana bestämmelser i rörlednings- lagen. Detta ansågs bland annat hänga samman med att rörlednings- lagen i första hand behandlade koncession och inte hade några all- männa regler om hur verksamheten skulle bedrivas. (SOU 1997:32) ansåg emellertid att stopp- regeln i 2 kap. 9 § MB ledde till ett behov av en exklusivitetsregel. Regeringen återkom till frågan i följdpropositionen till (prop. 1997/98:90). I 23 § rörledningslagen infördes nämnda regel om att förbud mot att dra fram och använda en rörledning inte får meddelas med stöd av efter att koncession meddelats. I specialmotiveringen sägs att paragrafen har en viss motsvarighet i 6 § naturresurslagen, där det sades att den så kallade stoppregeln i nämnda paragraf inte ska gälla när regeringen har meddelat konces- sion enligt naturgaslagen. Någon närmare utveckling av skälen för exklusivitetsregeln ges emellertid inte i förarbetena. Behovet av en exklusivitetsregel i ellagen parallella tillämpning med ellagen leder i normalfallet inte till några problem – de två lagarna kompletterar varandra och ställer var för sig krav som måste uppfyllas av den som har en nät- koncession för en kraftledning. Men när krav enligt går emot rättigheter och skyldigheter i ellagen kan det leda till att kon- cessionshavaren sätts i en omöjlig situation och till att driftsäker- heten äventyras. Sådana krav har i praktiken karaktären av förbud. Det finns därför skäl att införa en exklusivitetsregel även i ellagen. För att det inte ska råda någon tvekan om att en exklusivitetsregel i ellagen även omfattar sådana krav och förelägganden som i prak- tiken är att anse som förbud, och som går emot sådant som den kon- cessionsprövande myndigheten har tagit ställning till, bör exklusivi- tetsregel formuleras så att ledningen inte, med stöd av , får förbjudas att byggas och användas avseende den funktion, i den sträckning eller i det huvudsakliga utförande som anges i koncessions- beslutet. Den föreslagna exklusivitetsregeln är således mer långtgående än den i naturgaslagen. Naturgaslagens exklusivitetsregel avser en- dast skydd mot att bygga och använda ledningen. Ett föreläggande mot att flytta en naturgasledning är inget förbud och naturgaslagen ger således inget skydd mot ett sådant föreläggande enligt . Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status En skillnad mellan ellagen och naturgaslagen är att koncession för naturgasledning alltid beslutas av regeringen. Dessutom är endast transmissionsledningar för naturgas koncessionspliktiga. Vi har där- för övervägt att begränsa en exklusivitetsregel gentemot till de ledningar som regeringen beslutar eller är överprövningsinstans för (transmissionsledningar, utlandsförbindelser samt om försvaret begär regeringens prövning). Vi bedömer dock att exklusivitetsregeln även bör omfatta övriga ledningar som med stöd av nätkoncession för linje används med en spänning om minst . Anledningen är att även ledningar på de spänningsnivåerna kan vara komplicerade och mycket kostsamma att flytta. Vi har valt att utgå från den spän- ning som ledningen faktiskt används för och inte den spänning som ledningen är konstruerad för. Anledningen är att ett nätföretag inte ska kunna skydda en ledning genom att överdimensionera den. Den föreslagna exklusivitetsregeln påverkar förstås möjligheten att meddela förelägganden och förbud som grundar sig på andra skäl än elektromagnetiska fält. Vi vill därför betona att förslaget inte innebär ett evigt och oinskränkt skydd för befintliga kraftledningar. Om en länsstyrelse eller kommun har synpunkter på sträckning eller utförande på en befintlig koncessionerad ledning finns det enligt gällande regelverk två möjligheter att åstadkomma en förändring. Den ena är att inleda förhandlingar med nätföretaget om en föränd- ring och hur kostnaderna för denna ska fördelas. Den andra är att, när skyddstiden gått ut, ansöka om omprövning med stöd av 2 kap. 15 c § ellagen. Vi bedömer att någon ytterligare möjlighet än dessa vare sig är behövlig eller lämplig. En exklusivitetsregel hindrar inte heller den löpande tillsynen en- ligt . Åtgärder av förbudskaraktär hindras dock så länge inte dessa grundas i EU-rätt, såsom Natura 2000 och artskydd. Dessa regler gäller alltid. Vi anser att detta är en rimlig avvägning för att trygga driftsäkerheten i elnätet. Alternativ till en exklusivitetsregel Vi har utrett ett par alternativ till en exklusivitetsregel, nämligen att i exkludera elektromagnetiska fält från kraftledningar eller att ge koncessionsbesluts bindande verkan så att alla som kunnat föra talan mot beslutet därmed är bundna av koncessionsbeslutet. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status har övervägt alternativen men bedömer att de i praktiken kan ha be- gränsad verkan på äldre ledningar och att kommuner skulle kunna fortsätta att besluta om flyttning av befintliga ledningar. Exkludera elektromagnetiska fält i Vi konstaterar inledningsvis att det främst är frågan om elektro- magnetiska fält som aktualiserat frågan om ellagens förhållande till . Ett alternativ till en exklusivitetsregel vore att specifikt exkludera elektromagnetiska fält från kraftledningar direkt i miljö- balken. Så har skett med omgivningsbuller vid bostadsbyggnader, 26 kap. 9 a § MB. En motsvarande bestämmelse för elektromagnetiska fält skulle kunna innebära att tillsynsmyndigheten inte skulle få besluta om förelägganden eller förbud i fråga om elektromagnetiska fält från en starkströmsledning som används med stöd av nätkoncession för linje eller från en transformator- eller kopplingsstation som ansluter till en sådan ledning, om det i underlaget till beslutet om nätkon- cession har angetts beräknade värden och de uppmätta värdena inte överskrider dessa värden. Detta skulle vara ett motsvarande krav mot vad som gäller för omgivningsbuller vid bostadsbebyggelse. Det finns svårigheter med en sådan bestämmelse för elektromagne- tiska fält, eftersom det saknas fastställda gränsvärden för elektro- magnetiska fält. För buller har dessutom en hälsoskyddsbedömning gjort. Dessutom lär det i äldre koncessionsbeslut saknas beräknade värden, varför regeln skulle få en begränsad betydelse. Ett annat alternativ till en exklusivitetsregel vore att ge beslut om nätkoncession bindande verkan och att alla som kunnat föra talan mot beslutet därmed skulle vara bundna av koncessionsbeslutet. Det liknar vad som gäller för tillstånd till miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter enligt 24 kap. 1 § MB. Det innebär enkelt uttryckt att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Detta gäller även om någon inte har fört talan i målet. Tillståndet kan alltså inte på ordinär väg rivas upp på talan av någon enskild sak- ägare. Inte heller med avseende på allmänna intressen kan tillståndet Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status rubbas på ordinär väg. Även äldre tillstånd meddelade enligt till exem- pel lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och miljö- skyddslagen omfattas av bestämmelsen om tillstånds bindande verkan, 2 och 5 §§ lagen (1998:811) om införande av . En regel om koncessionsbesluts bindande verkan skulle ge nät- företaget en viss trygghet i fråga om vilka ytterligare miljökrav som kan ställas till exempel enligt hänsynsreglerna i . Den bindande verkan är dock begränsad i flera hänseenden. Vår bedömning är att en exklusivitetsregel är mer ändamålsenlig för att uppnå syftet att skydda den grundläggande infrastruktur som elnätet är. 6.3.2Miljöorganisationernas rätt att överklaga koncessionsbeslut enligt ellagen bör utökas Förslag: Miljöorganisationer ska ha rätt att överklaga beslut om nätkoncession oavsett längd och spänningsnivå. Vi konstaterar att rätten för miljöorganisationer att överklaga kon- cessionsbeslut ska utökas. Detta anpassar regelverket i ellagen till det som gäller enligt . Vissa miljöorganisationer har rätt att överklaga beslut om nätkon- cessioner om beslutet avser anläggningar för starkströmsluftledning med en spänning på minst och en längd av , 13 kap. 9 § ellagen. Vilka organisationer som berörs framgår av 16 kap. 13 § MB, nämligen en ideell förening eller en annan juridisk person som 1.har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö- skyddsintressen 3.har bedrivit verksamhet i under minst tre år 4.har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksam- heten har allmänhetens stöd. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status MÖD har prövat om hur bestämmelsen i 13 kap. 9 § ellagen förhåller sig till Århuskonventionen.14 MÖD skriver i sitt beslut följande: Vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje ska bland annat bestämmelserna i 2–4 kap. tillämpas. Dessa be- stämmelser föreskriver att företräde ska ges åt en sådan användning av mark- och vattenområden som från allmän synpunkt medför en god hus- hållning. De innehåller vidare föreskrifter bland annat om skydd för eko- logiskt känsliga områden och områden av riksintresse för bland annat natur- och kulturmiljövården. I målet om koncession aktualiseras således frågor som är direkt relaterade till miljön och innefattar en bedömning av åtgärdens påverkan på miljön. Beslutet om nätkoncession för en luft- ledning med en spänning på utgör därför ett sådant avgö- rande som miljöorganisationer enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen har rätt att klaga på. Mot den bakgrunden kan 13 kap. 9 § ellagen inte anses uttömmande reglera frågan om miljöorganisationers klagorätt. Föreningarna uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § . Beslutet om nätkoncession för en luftledning med en spänning på ska därför, vid en konventionsenlig tolkning av bestämmelsen i 42 § förvalt- ningslagen, anses angå föreningarna på det sätt som avses i bestämmelsen. Föreningarna har därmed haft rätt att överklaga Energimarknadsinspek- tionens koncessionsbeslut. Vi finner det därför lämpligt att direkt i ellagen utöka överklagande- rätten för berörda organisationer. Enligt så har ”berörda”, vilket vid prövning av elledning bör vara de som bor inom en viss radie med hänsyn till magnetfält, och miljöorganisationer rätt att överklaga tillståndsbeslut, 16 kap. 12–13 §§ MB. Vår bedömning är att det är rimligt att göra regelverket kring kon- cessionsbeslut mer miljöbalkslikt genom att rätten för miljöorganisa- tioner att överklaga beslut enligt ellagen anpassas efter regler. Det är vår bedömning att den totala tiden för att få koncessions- beslut kommer att påverkas endast i ett fåtal fall. 6.3.3Någon ändring behövs inte i övrig lagstiftning Bedömning: Någon ändring behöver inte göras i plan- och bygg- lagen (2010:900) för att undvika intressekonflikter mellan befint- liga kraftledningar och nybyggnation. I stället bör på lämpligt sätt förtydliga hur regelverket ska tillämpas korrekt. 14Mark- och beslut i mål M 2080-18. Beslutet har vunnit laga kraft . Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Vi anser inte att några ytterligare ändringar behövs i övrig lagstiftning. bör dock på lämpligt sätt förtydliga hur , PBL, ska tillämpas korrekt med hänsyn till kraftledningar. Förhållandet till PBL är ett problem, eftersom det går att få bygglov på ett avstånd där magnetfälten enligt gällande praxis kan vara en grund för att fatta ett beslut enligt om att ledningen måste tas bort. En nybyggnation kan således leda till att en befintlig ledning måste flyttas. Vi har övervägt om PBL behöver kompletteras för att förhindra att byggnation tillåts på en plats som är olämplig med hänsyn till elektromagnetiska fält eller elsäkerhet. En tänkbar lösning på problemet vore att göra tillägg om elektro- magnetiska fält och elsäkerhet i PBL. finns dock ett krav på lämplig lokalisering i 2 kap. 5 § PBL. Enligt bestämmelsen ska, vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt PBL, bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är läm- pad för ändamålet med hänsyn till bland annat människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, översvämning och erosion. I sammanhanget kan även nämnas bestämmelsen i 4 kap. 36 § första stycket PBL enligt vilken en detaljplan ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighets- förhållanden som kan inverka på planens genomförande. Vår bedömning är därför att dagens regelverk är tillräckligt om det tillämpas korrekt. Enligt nätföretagen sker emellertid inte detta. Re- sultatet är att intressekonflikter uppstår mellan befintliga kraftled- ningar och ny bebyggelse. Vi rekommenderar därför att , till exempel i sin handbok om PBL, förtydligar hur regelverket ska tillämpas korrekt för att undvika sådana intressekonflikter. har föreslagit att 8 a § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. ändras så att även om ett mark- eller vattenområde är ett biotopskyddsområde får de verksam- heter bedrivas och åtgärder vidtas som följer av en ledningsrätt för starkströmsledning enligt ledningsrättslagen om ledningsrätten vunnit Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status laga kraft innan biotopskyddsområdet beslutades. I ett antal fall har biotopskyddsområdet beslutats omfatta ledningsgatans sidoområde. Det finns inte någon möjlighet att inom biotopskyddsområdet genom föreskrifter säkerställa att nödvändiga underhållsåtgärder tillåts. Inrättandet av biotopskyddsområdet innebär därför att underhålls- röjning och avverkning blir förbjuden i sidoområdet. MÖD har i ett fall funnit att olägenheterna för en ledningsägare vid en avvägning inte ansågs vara av sådan beskaffenhet att det skyddade området skulle inskränkas.15 Om det finns särskilda skäl får dispens från för- budet ges i det enskilda fallet om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte, 7 kap. 11 § andra stycket och 26 § MB. Det har visat sig svårt att, särskilt i områden med skogliga värden, erhålla dispens för nödvändiga åtgärder.