sou · H7B320 · 2019-04-29 00:00:00 — Programmet har ändrats och har i perioder innehållit en hög andel valbara kurser – vilket fört med sig att skolor har kunnat välja bort kurser av betydelse för vård- och omsorgsverksamheterna och att de har varierande kunskaper med sig ut i arbetslivet trots en fullständigt genomförd gymnasieutbildning. Programmets totala omfattning och vilka kurser som ska vara obligatoriska beslutas av och är desamma oavsett var i landet utbildningen har givits.3 Andelen av de verksamma undersköterskorna som har gått gymnasieskolans vård- och omsorgsprogram är och har minskat från sedan början av 1990-talet.4 har antalet vuxenutbildningar och andelen elever som genomgått vuxenutbildningar inom vård och omsorg ökat markant. När det gäller vuxenutbildningarna inom vård och omsorg som ska leda till yrket undersköterska kan såväl omfattning och innehåll som kvalitet sägas vara skiftande. Vuxenutbildningarna består huvudsakligen av vuxenutbildning. På gymnasial nivå omfattar utbildningen 2 400 gymnasiepoäng och det kortare yrkespaketet omfattar cirka 1 500 gymnasiepoäng som framför allt innehåller vård- och omsorgsprogrammets programgemensamma yrkesämnen samt svenska och samhällskunskap. Utöver dessa har bl.a. anordnats arbetsmarknadsutbildningar och arbetsgivare kan även själva upphandla uppdragsutbildningar inom området. Utredningen har erfarit att vissa vuxenutbildningar inom vård och omsorg tidsmässigt endast omfattar cirka en halv termin. De individer som genomgått sådan utbildning har sannolikt inte kunnat tillgodogöra sig de yrkesämnen som ingår i ungdomsutbildningen i gymnasieskolan. Därför går det inte att jämföra kunskaper hos den som har genomgått gymnasieprogrammet med den som har läst en kortare vuxenutbildning. En sådan jämförelse är inte heller rättvis – vare sig mot individen som har genomgått utbildningen eller mot de potentiella arbetsgivare som ska försöka värdera kompetensen hos de som söker arbete som undersköterska. Utredningen har träffat arbetsgivare som berättar att de anser att personer som läst hos vissa 3Dagens Vård- och omsorgsprogram i gymnasieskolan omfattar 2 500 gymnasiepoäng, varav 1100 är programgemensamma kurser vilka även ingår i yrkespaketet till undersköterska. 4Se avsnitt 5.4. En tydligare utbildning och yrkesbeskrivning utbildningsanordnare inte är anställningsbara. Som framgår av utredningens kartläggning anser många verksamhetsföreträdare att vissa utbildningsanordnare ställer alldeles för låga krav och att de därmed släpper ut elever som i vissa delar saknar för yrket viktiga kompetenser, se kapitel 7. Praktik inom ramen för utbildningen Enligt 4 kap. 12 § gymnasieförordningen (2010:2039) ska arbetsplatsförlagt lärande (APL) förekomma på alla yrkesprogram i gymnasieskolan . APL förutsätter att verksamheter inom vård och omsorg ställer platser till förfogande för eleverna och att de krav och förväntningar på praktikplatserna som ställs uppfylls. För en elev som deltar i arbetsplatsförlagt lärande ska det bl.a. utses en handledare på arbetsplatsen. Som handledare får bara den anlitas som har nödvändiga kunskaper och erfarenheter för uppdraget och som även i övrigt bedöms vara lämplig (4 kap. 14 § gymnasieförordningen). Det är inte alla vuxenutbildningar som erbjuder APL. Detta har också bidragit till att en del elever avslutar sin utbildning med sämre erfarenhet och förståelse för vad det praktiskt innebär att arbeta i yrket. En bidragande orsak till detta kan vara att flera av de som läser vuxenutbildning redan har praktisk erfarenhet av yrket. Som framgår av utredningens kartläggning i kapitel 7 är det emellertid många verksamhetsföreträdare som önskar att de som anställs ska ha gjort praktik under utbildningen. Inom ramen för ”yrkesvux” ska finnas APL om av den sammanhållna yrkesutbildningen eller av den del av utbildningen som inte har validerats för varje elev.5 Eftersom framför allt vuxenutbildningen inom vård och omsorg saknar nationell reglering har arbetsmarknadens parter, här , Kommuner och Landsting, Vårdföretagarna, , utvecklat regional och lokal samverkan med tydliga nivåer för 5https:///skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-yrkesvux-2018#h- Vilkavillkorgallerforstatsbidraget En tydligare utbildning och yrkesbeskrivning och krav på såväl gymnasial ungdomsutbildning som vuxenutbildning. Samarbetet har varit framgångsrikt och har fått spridning helt eller delvis i 218 kommuner och 19 landsting/regioner. VO-College yrkespaket till undersköterska består av 1 500 gymnasiepoäng och innefattar såväl APL som gymnasiearbete. Enligt uppgift till utredningen ges vård- och omsorgsutbildning inom VO-College på 140 gymnasieskolor och av drygt 180 vuxenutbildare över landet. 9.2En ny undersköterskeexamen och -utbildning Mot den beskrivna bakgrunden fick 2018 i uppdrag att föreslå justeringar i programstruktur och examensmål för vård- och omsorgsprogrammet samt ta fram förslag till de förordningsändringar som krävs med anledning av ett införande av en undersköterskeexamen inom såväl gymnasieskolan som inom vuxenutbildning. Uppdraget skulle redovisas . presenterade sina förslag.6 Myndigheten föreslår bl.a. en undersköterskeexamen samt en ökad reglering av vilka kurser som behöver vara godkända för en undersköterskeexamen. Förslaget innebär också att antalet programgemensamma gymnasiepoäng ökar vilket lägger grunden till en mer omfattande gemensam grundutbildning. En bredare gemensam kunskapsbas för yrkesgruppen är något som flera verksamhetsföreträdare efterfrågat vid de olika möten som har hållits inom ramen för utredningens kartläggning, se avsnitt 7.3.1. Utöver totalt 1 400 poäng programgemensamma ämnen och gymnasiearbetet om 100 poäng föreslås 200 poäng vara valbara som en programfördjupning. Under arbete har framförts önskemål om specialiseringar från olika intressenter. gör emellertid bedömningen att detta inte faller inom ramen för gymnasieskolan eller motsvarande utbildningar inom komvux och hänvisar till som erbjuder specialiserade utbildningar på vård- och omsorgsområdet. förslag innebär att det ska krävas godkända betyg på kurser inom de programgemensamma ämnena med 1 400 poäng på 6Skolverket (2018) Redovisning av uppdrag om förslag till justeringar i programstruktur och examensmål för vård- och omsorgsprogrammet samt förslag till de förordningsändringar som krävs med anledning av ett införande av en undersköterskeexamen, Dnr: 2018:00686. En tydligare utbildning och yrkesbeskrivning vård- och omsorgsprogrammet vilket är en tydlig förstärkning jämfört med kraven på yrkesexamen från övriga yrkesprogram där motsvarande krav är godkända kurser om 400 poäng. Rapporten innehåller också förslag till reviderad programstruktur där vissa kurser inom programfördjupningen utgår som kursinnehållet flyttas till programgemensamma kurser. Stora delar av dessa kurser anses så viktiga att alla elever som läser mot en undersköterskeexamen ska ha dessa i sin utbildning. Enligt utgår förslagen från behovet av att renodla ämnen och kurser, tydliggöra progressionen inom ett ämne samt anpassa innehållet till arbetsmarknadens behov. Myndigheten gör bedömningen att det finns ett behov av en mer sammanhållen och förstärkt utbildning som inkluderar de vanligaste arbetsområdena inom vård och omsorg. Den föreslagna examen bedöms därmed vara hållbar både utifrån ett utbildningsperspektiv men även utifrån en eventuell reglering av yrket undersköterska. När det gäller frågan om APL har ett antal remissinstanser till framfört ett behov av att reglera APL för en undersköterskeexamen.7 Synpunkter rör bl.a. specifikt vuxenutbildningen där det inte finns någon reglering om APL. bedömer inte att frågan om APL ryms inom ramen för uppdraget, men anser att den med fördel skulle kunna övervägas i ett större sammanhang, eftersom det är en generell yrkesutbildningsfråga. Under förutsättning att regeringen fattar nödvändiga beslut bedömer att myndigheten kan meddela föreskrifter för att de ska kunna tillämpas från och med . Redovisningen innehåller även en beskrivning av nya yrkespaket för undersköterskor och vårdbiträden, där yrkespaketet till undersköterska utökas till 1 600 poäng och yrkespaketet till vårdbiträde omfattar 800 poäng. Även om bedömer att en majoritet av dem som läser till undersköterska kommer att göra detta inom ramen för det kortare yrkespaketet kommer denna utbildningsväg inte kunna leda till en undersköterskeexamen – då examensbegreppet kräver att utbildningen har viss omfattning. Inom yrkespaketet till undersköterska föreslås en ny kurs, vård och omsorg – specialisering, bli obligatorisk i stället för det gymnasiearbete om 100 poäng som ingår i vård- och omsorgsprogrammet. 7Skolverket remitterade sina förslag till ett antal berörda aktörer. En tydligare utbildning och yrkesbeskrivning 9.3Nationella kompetenskrav lägger grunden Regeringen gav i uppdrag att föreslå nationella kompetenskrav för yrket undersköterska samt beskriva vilka författningsändringar som krävs för att kompetenskraven ska kunna fastställas i föreskrift. Uppdraget skulle redovisas . presenterade för sina förslag till nationella kompetenskrav den 30 november 2018.8 Kompetenskraven är indelade i totalt 26 kompetensområden: 1.Förebygga, bevara och förbättra 3.Stödja det dagliga livet 10.Anatomi, fysiologi och patofysiologi 13.Hygien i vård och omsorg 16.Barns förutsättningar och behov 17.Äldre med komplexa behov 8Socialstyrelsen (2018) Förslag till nationella kompetenskrav för yrket undersköterska – redovisning av uppdrag till regeringen 20181201 Dnr 4.1.5-31521/2017. En tydligare utbildning och yrkesbeskrivning 20.Teknik i det dagliga livet 24.Lagar och andra regler Förslagen anger den reella kompetens som bedömer krävs för att utföra arbetet med god kvalitet. Kompetenskraven är menade att kunna tolkas och tillämpas i t.ex. utbildning, kompetensutveckling eller validering av kompetens. I kompetenskraven anges tre typer av kompetenser – en som handlar om teoretisk ämneskunskap, en som handlar om kunskap om arbetssätt och metoder och en som handlar om praktiska färdigheter eller förhållningssätt. målsättning är att förslaget till nationella kompetenskrav ska bidra till likvärdig grundutbildning inom vård och omsorg oavsett utbildningsanordnare, grundläggande gemensam kompetens, säkra kvaliteten inom vård och omsorg, tydliggöra behov av specialistutbildning samt att öka attraktionen för yrket med många karriärvägar. I rapporten tydliggör vad som krävs för att kompetenskraven ska kunna fastställas i föreskrift. Det måste bl.a. vara tydligt vem kraven riktar sig mot och myndigheten menar därför att den reglering som utredningen ska föreslå författningsmässigt måste kopplas till kompetenskraven för att en föreskrift ska få en reell betydelse. 10Exempel på införande av yrkesregleringar Utredningen har i uppdrag att ta del av erfarenheter från införandet av legitimation för lärare och andra i närtid reglerade yrken, samt beakta dessa vid bedömning av ändamålsenlig reglering för yrket undersköterska.1 När det gäller andra i närtid reglerade yrken har utredningen konstaterat att några av de senaste yrkena att regleras – utöver lärare och förskollärare – är patentombud (2010) och audionomer, dietister, biomedicinska analytiker och ortopedingenjörer (1999 och 2006). Vidare blir hälso- och sjukvårdskurator ett nytt legitimationsyrke . gäller enligt 3 kap. 3 a § socialtjänstlagen (2001:453) att socialnämnden ska använda handläggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan för utförande av vissa angivna uppgifter inom rörande barn och unga. Som framgår av avsnitt 4.3 har reformen medfört positiva konsekvenser, som regleringen har inneburit och fortfarande innebär svårigheter för kommunerna att leva upp till behörighetskravet som blir skarpt . Regeringen har i proposition föreslagit att övergångsbestämmelserna ska förlängas till . I avsnitt 4.2 beskrivs hur yrkena audionomer, dietister, biomedicinska analytiker och ortopedingenjörer reglerades genom att först få skyddade yrkestitlar 1999 och senare komma att omfattas av reglerna om legitimation 2006. Någon särskild utvärdering av den reformen har utredningen inte funnit. När det gäller införande av auktorisation för patentombud har underliggande motiv framför allt varit tystnadsplikt och vittnesundantag i rättsprocesser.2 Regleringen 2017:103, s. 14. 2009/10:202 Auktorisation och tystnadsplikt för patentombud. Exempel på införande av yrkesregleringar av den yrkesgruppen bedöms därför inte vara relevant för denna utrednings uppdrag. Nedan redogörs därför kortfattat för lärarlegitimationsreformen och den kommande regleringen av yrket hälso- och sjukvårdskurator. 10.1Införandet av legitimation för lärare och förskollärare trädde vissa ändringar i skollagen (2010:800) i kraft. Enligt ändringarna skulle endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning, med vissa undantag, få bedriva undervisningen. Som huvudregel skulle endast den som hade legitimation som lärare eller förskollärare få anställas i skolväsendet utan tidsbegränsning och endast legitimerade lärare skulle, med vissa undantag, självständigt få sätta betyg. För legitimation infördes dels krav på utbildning, dels krav på en introduktionsperiod om minst ett läsår eller motsvarande på heltid med stöd av en . fick i uppdrag att meddela legitimationer och upprätta ett register över legitimerade, eller tidigare legitimerade, lärare och förskollärare.3 inkom med en skrivelse till regeringen med begäran om ändring av tidpunkten för när vissa av de nya bestämmelserna skulle börja tillämpas. Orsaken var att arbetet med att meddela legitimation av olika anledningar hade tagit än planerat och att komplexiteten i hanteringen av uppdraget var större än beräknat. Exempelvis hade en större andel av ansökningarna än vad som hade förutsetts lämnats in i pappersformat och behövde skannas för att kunna läggas in i det digitala registret, uppemot hälften av ansökningarna var ofullständiga och behövde kompletteras och det fanns många oklarheter i tjänstgöringsintygen som behövde redas ut. föreslog därför att vissa bestämmelser skulle börja tillämpas än . bedömde i en kompletterande skrivelse till regeringen att myndigheten i tillräcklig utsträckning skulle ha handlagt befintliga och nya ansökningar om lärarlegitimationer 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare. Exempel på införande av yrkesregleringar 2013, dvs. efter det att bestämmelserna var tänkta att börja tillämpas.4 Regeringen lämnade ett förslag till om senare tillämpning av vissa bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare. Enligt regeringens mening var det inte möjligt att ställa krav på att lärare och förskollärare skulle vara legitimerade när det sett till hela riket vid det tillfället endast fanns ett fåtal legitimerade lärare och förskollärare att tillgå.5 Enligt regeringens förslag skulle följande bestämmelser tillämpas först : –Vem som får, som huvudregel, bedriva viss undervisning (2 kap. 13 § skollagen), –Att vissa lärare och förskollärare har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver (2 kap. 15 §), –Vem som får anställas som lärare och förskollärare utan tidsbegränsning (2 kap. 20 §), och –Vem som beslutar om betyg (3 kap. 16 §). För tid skulle äldre bestämmelser gälla. lämnade regeringen ett ytterligare förslag till med vissa ändringar i reglerna om legitimation för lärare och förskollärare. Skollagen föreslogs nu ändras så att legitimation skulle kunna meddelas direkt efter en lärar- eller förskollärarexamen. Det tidigare beslutade kravet om en introduktionsperiod avskaffades och ersattes av en bestämmelse om att legitimation inte skulle få meddelas om förhållandena var sådana att legitimationen skulle ha återkallats om den sökande hade varit legitimerad.6 Vidare föreslogs att huvudmännen skulle vara skyldiga att se till att en nyanställd lärare eller förskollärare som har en behörighetsgivande examen genomför en introduktionsperiod i omedelbar anslutning till anställningens påbörjande. Regeringen hade identifierat vissa praktiska tillämpningsproblem när det gällde kravet på en genomförd introduktionsperiod som villkor för legitimation och bedömde att även om det befintliga 2011/12:144 tillämpning av vissa bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare och om särskild utbildning för vuxna, s. 13. prop., s. 14 f. 2013/14:220 Ändrade regler om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare. Exempel på införande av yrkesregleringar kravet på en introduktionsperiod innebar en kvalitetssäkring av lärarens eller förskollärarens lämplighet att bedriva undervisning, så vägde de negativa effekterna av kravet tyngre. Bland annat konstaterades att kravet innebar att nyexaminerade lärare och förskollärare var hänvisade till tidsbegränsade anställningar vilket kunde medföra svårigheter för lärare och förskollärare att få en anställning i skolväsendet direkt efter sin examen. Trots en väl genomförd utbildning kunde det uppstå en situation där lärare och förskollärare inte har möjlighet att inom rimlig tid få sin legitimation.7 När det gällde den prövning som skulle genomföra av ansökningar om legitimation gjordes i propositionen en jämförelse med hälso- och sjukvårdsområdet och de regler som gäller för prövning av ansökningar om legitimation enligt 4 kap. 1 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Den nya bestämmelsen skulle således innebära att om får kännedom om omständigheter som skulle ha föranlett en återkallelse av legitimationen om den sökande redan hade en sådan, är myndigheten förhindrad att meddela legitimation.8 Enligt de ursprungliga förarbetena till reformen avser regeringen att i samarbete med bl.a. , och Kommuner och Landsting följa och analysera utvecklingen av legitimationssystemet och de ekonomiska konsekvenserna av reformen.9 I en senare skrivelse svarade regeringen på ett tillkännagivande från om att regeringen bl.a. borde återkomma till med en rapport om hur arbetet med legitimationsreformen fortskridit.10 I skrivelsen angav regeringen att ett arbete inletts i samarbete med , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Kommuner och Landsting (SKL), och Sameskolstyrelsen med flera men att det ännu var för tidigt att göra någon konsekvensanalys av 2013/14:220, s. 14 f. prop., s. 20. 2010/11:20 Legitimation för lärare och förskollärare, s. 81. Se även Skr. 2012/13:62 Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare, s. 4 f. 2011/12:277, bet. 2011/12:UbU20 och skr. 2012/13:62 Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare. Exempel på införande av yrkesregleringar legitimationsreformen i förhållande till exempelvis huvudmännen. Kraven på legitimation skulle börja tillämpas fullt ut fr.o.m. . Regeringen avsåg att fortsätta att kontinuerligt föra en dialog med berörda myndigheter och organisationer och i samarbete med dessa successivt påbörja en analys av olika typer av konsekvenser av reformen.11 –2013 avsattes totalt i engångsvisa medel och årliga tillskott till , , och kommunerna. 10.2Införande av legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer Regeringen beslutade att lämna ett förslag till om att införa legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer.13 biföll regeringens förslag.14 En bakgrund till förslaget var att 2015 gav regeringen till känna att regeringen skulle återkomma till med ett förslag om att införa legitimation för kuratorer i hälso- och sjukvården. () har haft regeringens uppdrag att föreslå hur en examensbeskrivning kan utformas. UKÄ lämnade sin redovisning av uppdraget, med förslag om en ny yrkesexamen – Hälso- och sjukvårdskuratorsexamen – och att den placeras på avancerad nivå med en omfattning på 60 högskolepoäng.15 Regeringen har infört ändringar i högskoleförordningen (1993:100) i enlighet med UKÄ:s förslag. 11Utredningen har inte kunnat utröna om något sådant vidare analysarbete har påbörjats. 2012/13:62, s. 6 f. 2017/18:138 Legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer. 14Riksdagsskrivelse 2017/18:355. 15UKÄ RAPPORT 2017:5 Förslag till examensbeskrivning för yrkesexamen för kuratorer inom hälso- och sjukvården. Redovisning av ett regeringsuppdrag. Exempel på införande av yrkesregleringar I förarbetena till reformen föreslog regeringen bl.a. att yrkestiteln ska vara hälso- och sjukvårdskurator och att det för legitimation ska krävas hälso- och sjukvårdskuratorsexamen.16 Som skäl för förslaget att införa legitimation för yrkesgruppen anfördes bl.a. att kuratorer inom hälso- och sjukvården har ett direkt patientansvar som innebär att de ger stöd och behandling till patienter och närstående. Kuratorer inom hälso- och sjukvården har en bred yrkesroll med en hög grad av självständighet, de kan i vissa fall självständigt skriva remisser, intyg och utlåtanden. Vidare angavs att kuratorer inom privat hälso- och sjukvård inte omfattas av skyldigheten att föra journal enligt 3 kap. patientdatalagen (2008:355) vilket enligt regeringen kan innebära risker för patientsäkerheten. Förslaget om att hälso- och sjukvårdskuratorer blir ett legitimationsyrke medför att även legitimerade kuratorer i privat verksamhet omfattas av reglerna om skyldighet att föra journal. Regeringen bedömde att den föreslagna regleringen skulle vara proportionerlig med hänsyn till de intressen som skyddas. En reglering av yrket anges leda till säkrare vård för patienterna och innebära ett skydd för patienter i de fall där en yrkesutövare visar sig vara olämplig för yrket. Det framgår inte tydligt av propositionen om regeringen har övervägt andra åtgärder såsom att t.ex. ändra reglerna i patientdatalagen om dokumentationskrav – i stället för att reglera yrket. Reformen innehåller övergångsbestämmelser som innebär att fr.o.m. ikraftträdandet – t.o.m. – ska även socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan, tillsammans med yrkeserfarenhet och i vissa fall vidareutbildning kunna ligga till grund för legitimation. Regeringen konstaterade att enligt 8 kap. 5 § andra stycket patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) får meddela verkställighetsföreskrifter om vilka kvalifikationer som enligt övergångsbestämmelserna ska anses likvärdiga med en hälso- och sjukvårdskuratorsexamen. 2017/18:138 Legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer. Exempel på införande av yrkesregleringar Regeringen bedömer att de positiva följderna av förslagen överväger de eventuella negativa konsekvenser som kan uppstå för hälso- och sjukvårdshuvudmännen . Regeringen föreslår också att prövning av ansökan om legitimation ska vara avgiftsbelagd och menar därmed att förslaget inte kommer att medföra några ekonomiska kostnader för statsbudgeten.17 har fått i uppdrag att förbereda sin verksamhet för att kunna pröva och besluta om legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer och får för uppdragets genomförande använda en miljon kronor.18 De exempel som redovisas i kapitlet är mycket olika – sinsemellan och i förhållande till gruppen undersköterskor – inte bara för att det handlar om olika yrkesgrupper inom olika sektorer men också när det gäller genomförande och utformning. Utredningen har dock funnit några aspekter som kan vara viktiga att uppmärksamma inför reglering av yrket undersköterska. Liksom när det gäller undersköterskor omfattade reformen om legitimation för lärare och förskollärare mycket stora yrkesgrupper. I redovisning anges att det totala antalet ansökningar om legitimation då var 197 000 och att antalet legitimerade personer var cirka 160 000.19 Vidare framgår det av underlaget att ansökningarna var ofullständiga och att en komplicerande faktor var att utbildningsbakgrunden hos de som ansökte om legitimation var skiftande. Motsvarande problematik finns beträffande yrkesgruppen undersköterska. De förändringar i regelverket som genomfördes medförde en kraftig minskning av antalet fattade beslut om legitimation och början av 2014.