sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — Iinledningen till slås fast att konventions- staterna åtagit sig att barn med funktionsnedsättning ska fullt ut åt- njuta alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn.10 Artikel 7 i konventionen handlar specifikt om barn med funktionsnedsättning. Av artikeln framgår att staten ska vidta alla nödvändiga åtgärder som behövs för att säkerställa att barn med funktionsnedsättning fullt åtnjuter alla mänskliga rättig- heter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn. () har till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund av åtagande enligt . BO ska bland annat driva på genomförandet 7Detta är också förklaringen till artikel 6 som är specifikt riktad mot situationen för just kvin- nor och flickor med funktionsnedsättning. 2008/09:1 utg.omr. 9 avsnitt 3.4, SoU1, rskr. 2013/14:191, s. 16. 10FN-konventionen inledning (r). Styrning och uppföljning i praktiken och bevaka efterlevnaden av . BO ska särskilt upp- märksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med . för rättigheter för personer med funktionsnedsättning () och har rekommenderat att stärka stödet till föräldrar som har barn med funktionsnedsättning. 7.1.6Fyra områden för att nå det nationella målet I beslut om det nationella målet för funktionshinder- politiken slås fast att genomförandet av det nya nationella målet ska inriktas mot fyra områden:11 •Principen om universell utformning •Befintliga brister i tillgänglighet •Individuella stöd och lösningar för individens självständighet •Förebygga och motverka diskriminering. Dessa fyra områden som kan beskrivas som tvärgående eller sektors- övergripande bör liksom jämställdhet och barnfrågor enligt utred- ningen genomgående vara integrerade i den modell för att styra och följa upp funktionshinderspolitiken som vi redovisar i förslag nedan. Den första inriktningen, principen om universell utformning har be- skrivits utförligt i kapitel 5 (liksom i bilaga 3). Universell utform- ning handlar om att göra rätt från början och att i så stor utsträck- ning som möjligt undvika att skapa otillgänglighet och därmed behov av anpassningar i efterhand. Principen bygger på att såväl tjänster och program som produkter och miljöer ska utvecklas så att de kan nyttjas av alla redan från början. Genom har åtagit sig att genomföra eller främja forskning och utveckling av universellt utformade pro- dukter, tjänster, utrustning och anläggningar.12 Kärnan i universell 2016/17:188, s. 26. 12FN-konventionen artikel 4 (f) allmänna åtaganden. Styrning och uppföljning i praktiken utformning utrycks som att de produkter, miljöer, program och tjänster som utvecklas ”ska kunna användas av alla i största möjliga utsträckning utan behov av anpassning och specialutformning”.13 Det är dock viktigt att framhålla att principen om universell ut- formning och dess fokus på situationer där utrymme finns att göra rätt från början, inte på något sätt minskar skyldigheten att systema- tiskt och proaktivt åtgärda hinder i den existerande miljön. Inte heller minskas skyldigheten att åstadkomma skälig anpassning och individuella lösningar och stöd där behov finns. Här är FN-konven- tionen tydlig: åtaganden om universell utformning ska inte utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av personer med funktionsnedsätt- ning där så behövs.14 Befintliga brister i tillgänglighet Den värld vi lever är inte universellt utformad, utan har i stället betydande brister i tillgänglighet, vilket skapar hinder för jämlikhet och delaktighet i samhällslivet för personer med funktionsnedsätt- ning. I likhet med universell utformning är det även här användbar- het som ska uppnås, men processen blir en annan eftersom det hand- lar om att åtgärda redan existerande brister. Regeringen klargör i propositionen om nytt nationellt mål för funktionshinderspolitiken tillgänglighetens betydelse och menar att den är grunden för genom- förandet av funktionshinderspolitiken. Om alla invånare ska kunna åtnjuta sina mänskliga rättigheter är det nödvändigt att hinder orsa- kade av tidigare bristfälliga processer och beslut undanröjs så att människor uppnår jämlikhet och tillgänglighet oavsett funktionsför- måga.15 Av artikel 9 i konventionen om Tillgänglighet framgår att det krävs ett omfattande arbete för att göra det möjligt för personer med funktionsnedsättning att leva oberoende och fullt ut delta på livets alla områden. Att åtgärda hinder är artikelns kärna och den nämner explicit ”identifiering och undanröjande av hinder och barriärer mot tillgänglighet”. Artikeln har en bred omfattning av de hinder som ska åtgärdas. Denna bredare innebörd beror på att fokus i artikeln 13Ibid artikel 2 Definitioner. Styrning och uppföljning i praktiken ligger på att alla personer med funktionsnedsättning ska kunna åt- njuta alla konventionens rättigheter. Således kräver inriktningen mot brister i tillgänglighet att arbetet omfattar alla hinder som gör en plats eller verksamhet oanvändbar för personer med olika funk- tionsnedsättningar, inte bara fysiska hinder. Av artikel 1 i konven- tionen framgår vidare att detta gäller alla personer med funktions- nedsättning, exemplifierat med ”personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella och sensoriska funktionsnedsättningar”. Individuella stöd och lösningar för individens självständighet Generella lösningar för att öka tillgängligheten kan inte alltid garan- tera tillträde och tillgång för alla till alla delar i samhället. Det finns individer för vilka tillgänglighet i vissa fall måste säkerställas på andra sätt. Det är därför nödvändigt att enskilda har rätt till individuella stöd och lösningar som ger möjligheter till ett självständigt liv. Det handlar om individuella stöd och lösningar som samhället tillhanda- håller t.ex. hjälpmedel, ledsagning, färdtjänst, särskilt stöd i skolan och personlig assistans. Dessa stöd och lösningar syftar till att indi- viden ska uppnå självständighet, delaktighet och jämlikhet i sam- hället och kan fungera som både kompensation av brister i sam- hällets utformning och kompensation av funktionsförmåga. Som nämnts ovan framgår uttryckligen av konventionen att uni- versell utformning inte ska utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av personer med funktionsnedsättning där så behövs. Det krav på att vidta alla ändamålsenliga åtgärder som ställs i konventionen innebär att ingen av de tre inriktningarna universell utformning, existerande brister i tillgänglighet eller individuella stöd och lösningar helt kan ersätta en annan.16 När det systematiska, proaktiva eller förebyg- gande arbete som de två första inriktningarna innebär inte lyckats säkerställa rättigheterna för en individ, krävs reaktiva åtgärder i efterhand som skräddarsys efter individens behov. Kravet på skälig anpassning, som är en del av åtagandet under konventionens artikel 5 Jämlikhet och icke-diskriminering, innebär att staterna ska ta nödvändiga och ändamålsenliga ändringar och an- passningar för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning 16Ibid artikel 4 Allmänna åtaganden. Styrning och uppföljning i praktiken på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla mänskliga rät- tigheter och grundläggande friheter. Undantaget är att åtgärderna inte innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda. En annan kategori av individuella lösningar, som inte på samma sätt är begrän- sade av vilken börda de utgör för skyldighetsbäraren, utgörs av de krav på individualiserade lösningar som tas upp i konventionens en- skilda artiklar.17 I är universell utformning, åtgärdandet av exi- sterade hinder och individuella stöd och anpassningar komplette- rande lösningar på samma problem: dvs. bristande användbarhet av verksamheter och platser. Det proaktiva arbetet dvs. universell ut- formning (när möjlighet finns att utforma från ’scratch’) och åtgär- dandet av existerande hinder (när möjligheterna är begränsade till att göra ändringar i befintliga processer och strukturer) ska initieras och fortgå systematiskt. Det reaktiva arbetet med skälig anpassning och individuella stöd ska initieras så fort en individ möter bristande användbarhet inom livsområden som skyddas av konven- tionens rättigheter. De proaktiva och de reaktiva skyldigheterna som inriktningarna innebär är alltså parallella spår under FN-konven- tionen. Dessa är inte utbytbara. Ska det nationella målet kunna uppnås måste den enskilde ha rätt till anpassning och individuella lösningar när samhällets agerande skapar funktionshinder. Utan individuella stöd och lösningar blir till exempel målen om jämlika möjligheter i arbetsliv och utbildning inte genomförbara. Utredningen vill därför understryka betydelsen av att olika sam- hällsaktörer ser nödvändigheten i att individuella stöd och lösningar samspelar med de strukturella och generella insatser som vidtas i ge- nomförandet av funktionshinderspolitiken. 17Detta gäller t.ex. exempelvis i artikel 24 (2d) Utbildning i form av ”nödvändigt stöd inom det allmänna utbildningssystemet”, i artikel 12 (3) Likhet inför lagen i form av ”stöd de kan behöva för att utöva sin rättskapacitet”, i artikel 13 Tillgång till rättssystemet i form av ”pro- cessuella och åldersrelaterade anpassningar för att underlätta en verksam roll […] i rättsliga förfaranden”, och i artikel 19 (b) Rätt att leva självständigt och att delta i samhället i form av ”sådant personligt stöd som är nödvändigt för att stödja boende och deltagande i samhället och för att förhindra isolering och avskildhet från samhället”. Rättighetsövergripande krav på personligt anpassat stöd finns i artikel 9 Tillgänglighet. Rättighetsövergripande krav på tillgång till individuella stöd i form av hjälpmedel är en del av åtagandet under artikel 4 () Allmänna åtaganden, och specifika krav finna även bland annat under artikel 20 (b) Personlig rörlighet och artikel 26 (3) Habilitering och rehabilitering. Styrning och uppföljning i praktiken Förebygga och motverka diskriminering Ett övergripande syfte med det nationella målet, den nya politiken och är att förebygga och motverka diskriminering och att uppnå ett jämlikt åtnjutande av mänskliga rättigheter. Diskrimi- nering som har samband med funktionsnedsättning är enligt diskrimi- neringslagen (2008:567) förbjuden. Begreppet diskriminering omfattar flera former av diskriminering nämligen direkt diskriminering, indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasse- rier och instruktion att diskriminera. Lagen ställer även krav på före- byggande arbete mot diskriminering. DO som har tillsyn över diskri- mineringslagen har en central roll i detta arbete. Det bredare arbetet för ett jämlikt åtnjutande av rättigheter utan diskri- minering utgör en dimension av alla implementeringsåtgärder, då de syftar att åtgärda den nuvarande lägre nivån av rättighetsåtnjutande som drabbar personer med funktionsnedsättning. Förbudet mot diskriminering och kravet på ett jämlika möjlig- heter är en av huvudprinciperna för mänskliga rättigheter.18 Arbetet med att förebygga och motverka diskriminering och verka för ett jämlikt åtnjutande av värdefulla livsmöjligheter är grundläggande i en demokrati och i arbetet med att upprätthålla skyddet för mänsk- liga rättigheter. I konventionens artikel 5 Jämlikhet och icke-diskriminering ut- vecklas de krav som ställs på konventionsstaterna utifrån denna centrala princip. Åtagandet har fyra aspekter. För det första att alla människor är lika inför och enligt lagen.19 Detta krav är riktat till domstolar och andra organ som tolkar och tillämpar rätten. Det innebär att lagar och regler ska tillämpas på personer med funktionsnedsätt- ning på samma sätt som på andra. För det andra framgår av artikeln att alla utan diskriminering är berättigande till lika skydd och lika förmåner enligt lagen.20 Detta krav är riktat till lagstiftaren och innebär ett krav på att säkerställa att den lag som finns, är lämplig och tillräcklig för att åstadkomma 18FN-konventionen använder uttrycken att åtnjuta en rättighet jämlikt och att åtnjuta en rättighet utan diskriminering övervägande som utbytbara, därav hänvisningen till en princip. Se (2014), s. 226–235. 19FN-konventionen artikel 5 (1). 20Ibid artikel 5 (1). Styrning och uppföljning i praktiken ett jämlikt åtnjutande av mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning. För det tredje så ska staterna förbjuda all diskriminering på grund av funktionsnedsättning och garantera personer med funktionsned- sättning lika och effektivt rättsligt skydd mot diskriminering på alla grunder.21 Detta krav syftar på en specifik form av lagstiftning: dvs. bestämmelser som kan åberopas av individer och grupper för att väcka talan om diskriminering inom alla de livsområden som täcks av konventionen. För det fjärde ska kravet på skydd mot diskriminering i artikel 5 ses tillsammans kravet i artikel 4 på att staterna ska vidta alla ända- målsenliga åtgärder, däribland lagstiftning för att motverka diskri- minering av personer med funktionsnedsättning.22 Således är åtagan- det att skydda mot diskriminering vidare än enbart lagstiftning och rättstillämpning och kräver att man använder ett brett spektrum av olika styrmedel. På så sätt är arbetet mot de övriga tre inriktningarna ovan även ett arbete för jämlikhet och mot diskriminering. Genom implemen- teringen av universell utformning, åtgärdandet av befintliga brister i tillgänglighet samt kravet på individuella stöd och lösningar när så krävs så säkerställs ett jämlikt åtnjutande av rät- tigheter. För utredningen är det därför av central betydelse att våra över- väganden, bedömningar och förslag till ny styrning och uppföljning av funktionshinderspolitiken utgår från en grundläggande kunskap om hinder för att uppnå jämlikhet och icke-diskriminering. Personer med funktionsnedsättning är fortsatt utsatta för diskriminering på grund av att de har en funktionsnedsättning. Det är därför viktigt att arbetet med att motverka och förebygga diskriminering fortgår. De sju prioriterade samhällsområdena och de sju frågor av särskild vikt som vi presenterar senare i detta kapitel är framtagna utifrån de rättigheter som skyddas i . I beskrivningen i av- snitt 7.2 tar vi huvudsakligen upp de av artiklar 21Ibid artikel 5(2). 22Ibid artikel 4 (1a) Allmänna åtaganden. Styrning och uppföljning i praktiken som är specifikt relevanta för det enskilda samhällsområdet. Av ut- rymmesskäl utvecklar vi inte artiklarna närmare, utan detta arbete måste göras av de som ska omsätta konventionen i praktiken det vill säga de ansvariga myndigheterna. Som andra konventioner vilka rör mänskliga rättigheter är FN- konventionen strukturerad så att den inleds med artiklar som inte hänför sig endast till en specifik rättighet, utan är relevant för tolk- ningen och implementeringen av varje rättighet i konventionen. Dessa artiklar ska vara med i arbetet med varje del av det funktions- hinderpolitiska målet, inbegripet de sju prioriterade samhällsområ- dena och de sju frågorna. Många av de allmänna artiklarna handlar i första hand om hur rättigheterna ska förverkligas och finns därför med i analysen av betydelse för styrning och över- vakning ovan. Fokus nedan ligger på hur de bärande dragen i dessa artiklar ska prägla arbetet mot alla rättigheterna i , inbegripet de sju samhällsområdena och de sju prioriterade frågorna. Artikel 3 Allmänna principer Artikel 3 ska fungera som ledstjärna för all tolkning och allt arbete för att implementera rättigheter. Ingen av de aspekter som räknas upp i Artikel 3 kan ges avkall på i de åtgärder och lösningar som väljs för att göra rättigheter till verklighet. Det gäller allt arbete på alla samhällsnivåer och inom alla samhällssektorer. Artikeln slår fast följande principer för arbetet med konventionen: a)Respekt för inneboende värde, individuellt självbestämmande, inne- fattande frihet att göra egna val samt enskilda personers oberoende c)Fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället d)Respekt för olikheter och accepterande av personer med funk- tionsnedsättning som en del av den mänskliga mångfalden och mänskligheten e)Lika möjligheter Styrning och uppföljning i praktiken g)Jämställdhet mellan kvinnor och män h)Respekt för den fortlöpande utvecklingen av förmågorna hos barn med funktionsnedsättning och respekt för deras rätt att be- vara sin identitet. Majoriteten av principerna överlappar den precisering av funktions- hinderspolitiken som slagit fast genom det nya nationella målet. Icke-diskriminering (b) och lika möjligheter (e) samt till- gänglighet (f) utgör specificerade inriktningar för arbetet mot målet. Fullständigt och faktiskt deltagande och inkludering i samhället (c) är en del av själva målformuleringen, liksom jämställdhet (g) och barns rättigheter (h). Att koppla genomförandet av det nationella målet till FN-kon- ventionen innebär att även de resterande principerna måste få ge- nomslag i arbetet med den nationella funktionshinderpolitiken. Artikel 4 Allmänna åtaganden Artikel 4 kan beskrivas som navet i både hur konventionens rättig- heter ska bli verklighet, vem som ska ta vilken roll i förverkligandet av rättigheterna och hur mycket som krävs. Således ska allt arbete med det nationella målet för funktionshinderpolitiken ta avstamp i denna artikel. Artikeln slår fast en lång rad åtaganden för staterna i syfte att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funk- tionsnedsättning utan diskriminering av något slag. Åtagandena gäller b.la. krav på lagstiftning för att tillförsäkra rät- tigheter och motverka diskriminering liksom andra åtgärder för att avskaffa diskriminering och uppnå ett fullt och jämlikt åtnjutande av mänskliga rättigheter. I artikeln ställs också krav på forskning om bl.a. universellt utformade produkter, tjänster, utrustning och an- läggningar. Här finns också krav på utbildning av om de rättigheter som konventionen innebär för de som arbetar med personer med funktionsnedsättning. Åtagandena i Artikel 4 omfattar alla nivåer (statlig, regional och ) liksom alla samhällssektorer. Styrning och uppföljning i praktiken Artikel 5 Jämlikhet och icke-diskriminering Av artikel 5 framgår att personer med funktionsnedsättningar har rätt till likhet inför lagen, att lagen ska användas för att skydda deras intressen i lika hög grad som andras och ett jämlikt åtnjutande av rättigheter och att skydd mot diskriminering ska skapas genom icke- diskrimineringslagstiftning och andra ändamålsenliga åtgärder. Artikel 5 är rättighetsövergripande och berör därmed åtagandena under varje artikel i konventionen, och ska implementeras tillsam- mans med dessa. I den absoluta majoriteten av artiklarna så upprepas även explicit kravet på jämlikhet och icke-diskriminering. Det inne- bär att arbetet med varje prioriterat mål eller område ska genomsyras av den jämförande dimension som kravet på jämlikhet och icke- diskriminering innebär. Artikel 6 Kvinnor med funktionsnedsättning Av artikel 6 framgår att staterna erkänner att kvinnor och flickor med funktionsnedsättning är utsatta för flerfaldig diskriminering. Staterna ska därför vidta åtgärder för att säkerställa att kvinnor och flickor fullt och likaberättigat åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Artikeln inkluderades för att tydliggöra och påminna om att kön påverkar de hinder personer med funktionsned- sättning möter i förverkligandet av sina rättigheter. Således måste allt arbete med att implementera konventionen analysera och ha kun- skap om könsspecifika hinder för de mänskliga rättigheterna och hur dessa hinder elimineras. Detta är nödvändigt för att uppfylla kon- ventionens syfte; att säkerställa åtnjutandet av dess rättigheter för alla personer med funktionsnedsättning.23 Artikel 7 Barn med funktionsnedsättning Av artikeln framgår att staten ska vidta alla nödvändiga åtgärder som behövs för att säkerställa att barn med funktionsnedsättning fullt ut åtnjuter alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor som andra barn. Artikeln inkluderades för att tydliggöra att ålder påverkar de hinder personer med funktionsnedsättning möter i förverkligandet av sina 23Ibid artikel 1 Syfte. Styrning och uppföljning i praktiken Således måste allt arbete med att implementera konven- tionen analysera och ha kunskap om ålderspecifika hinder och hur dessa hinder kan tas bort. En nödvändig del av att förverkliga rätten att komma till tals och påverka sin situation är att ha kunskap om och erbjuda stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder. Av artikeln framgår att två principer ska vara vägledande i arbetet. För det första ska barn med funktionsnedsättning har rätt att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör dem. Deras åsikter ska till- mätas betydelse i förhållande till deras ålder och mognad på lika vill- kor som för andra barn. För att utöva denna rättighet ska det erbju- das stöd anpassat till funktionsnedsättning och ålder. 24 För det andra gäller att för alla åtgärder som rör barn med funktionsnedsättning ska barnets bästa komma i främsta rummet. 25 Även andra artiklar i konventionen understryker vikten av att anlägga ett barnperspektiv i förverkligandet av konventionens rättigheter. Artikel 8 Medvetandegörande om situationen för personer med funktionsnedsättning I artikel 8 slås fast att de hinder för jämlikhet och deltagande som finns inbyggda i verksamheter och platser är konsekvenser av attity- der och föreställningar om personer med funktionsnedsättning och deras levnadsvillkor som är oförenliga med konventionen. För att åstadkomma denna förändring så måste allt arbete med dess genom- förande riktas direkt mot attityder och föreställningar om personer med funktionsnedsättning och inte endast hur dessa attityder får ut- tryck i olika verksamheter och på olika platser. I artikeln ställs krav på åtgärder för att höja medvetandet i hela samhället, däribland på familjenivå, om personer med funktionsned- sättning och för att främja respekten för deras rättigheter och värdighet, liksom att bekämpa bl.a. stereotypa uppfattningar, fördomar om per- soner med funktionsnedsättning, däribland sådana som grundas på kön och ålder. Som medel för att uppnå detta nämns bl.a. kampanjer för att höja allmänhetens medvetande liksom krav på och utbildningsprogram för att öka medvetenheten om personer med funktionsnedsättning och deras rättigheter. 24Ibid artikel 7 (2). 25Ibid artikel 7 (3). Styrning och uppföljning i praktiken Artikel 9 utgör tillsammans med föregående artikel något av FN- konventionens motor. Tillsammans innebär de två artiklarna att sta- terna ska identifiera och åtgärda två hinder: hinder som är betingade av attityder hinder som beror på miljön.26 Av artikel 9 följer att staterna ska vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång, på lika villkor som andra, till den fysiska miljön, till transporter, till infor- mation och kommunikation (innefattande informations och kommu- nikationsteknik och -system) liksom andra anläggningar och tjänster som är tillgängliga för eller erbjuds allmänheten. Dessa åtgärder ska innefatta identifiering och undanröjande av hinder och barriärer mot tillgänglighet. I artikeln listas också en lång rad åtgärder som staterna ska vidta för att främja tillgängligheten. Slutligen är det centralt att arbetet med tillgänglighet inte begränsas till fysiska aspekter utan i stället omfattar alla aspekter av mötet mellan verksamhet och plats å ena sidan och rättighetsbäraren å andra sidan. I detta avsnitt motiverar vi vårt urval av samhällsområden, område för område, och redovisar utgångspunkter, relevanta artiklar i FN- konventionen, nationella mål för respektive samhällsområde samt andra styrmedel av relevans för samhällsområdet. Vi refererar också till iakttagelser och rekommendationer från .