sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Enligt propositionen bör statsbidrag enbart kunna ges till organi- sationer inom det civila samhället, såsom detta begrepp definieras i propositionen. Även om detta villkor inte alltid uttryckligen ställs följer det av att mottagaren oftast är en ideell förening eller en annan Bidragsgivningen till det civila samhället civilsamhällesorganisation och därmed inte kan bedriva en verksam- het med vinstsyfte. Därutöver bör de syften eller mål som gäller för ett statsbidrag också vara ett villkor för att få ta emot stöd. Med det avses att organisationen måste bedriva en verksamhet som sker i enlighet med syftet eller målet för bidraget. Det innebär att det t.ex. för att ta emot stöd som fördelas till ungdomsorganisationer krävs att organisationen bedriver en verksamhet som är inriktad på barn och unga. Vidare bör krav ställas som gäller organisationens stabilitet och livskraft, såsom ett minimumkrav på antalet medlemmar och att den bedrivit verksamhet ett visst antal år. Krav bör också ställas på att verksamheten har en viss geografisk spridning. Utformningen av dessa villkor kan skilja sig åt i förordningarna. Utöver dessa villkor bör demokrativillkor ställas på att en organi- sation måste vara demokratiskt uppbyggd, ha ett syfte som är fören- ligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle och i sin verksamhet respektera demokratins idéer. Dessa demokrativill- kor beskrivs närmare i kapitel 5. Vanliga villkor i statsbidragsförordningar Antalet bidrag som omfattas av strukturella villkor har ökat . En anledning till detta är att regeringen successivt har infört villkor i äldre förordningar i samband med bidragsrevideringar. Det finns någon form av villkor i alla statsbidragsförordningar. Av det totala statsbidraget till det civila samhällets organisationer 2017, , fördelas till svenska organisationer inom biståndsområdet genom ramavtal som omfattas av ett antal principer om bl.a. demokrati. Därutöver fördelas utan förordningsreglering, t.ex. genom myndig- heternas regleringsbrev eller andra regeringsbeslut. Utredningen har gjort en översyn av statsbidragsförordningarna och kategoriserat de vanligast förekommande villkoren i dessa, vilka presenteras i tabell 4.3. Bidragsgivningen till det civila samhället Få av de cirka 80 statsbidragsförordningar som utredningen har iden- tifierat ställer krav på att organisationen ska ha ett visst antal med- lemmar. Några förordningar har villkor som rör geografisk sprid- ning och i vissa fall ställs det krav på att verksamheten ska vara nationell. Ett villkor som förekommer i några fler förordningar är att verksamhet ska ha bedrivits ett visst antal år och vanligtvis är det som gäller. har villkor införts om att en orga- nisation ska sakna vinstsyfte, men det är fortfarande få förordningar som innehåller ett sådant villkor. Villkor om att en organisation inte får ha skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller vara i likvidation eller försatt i konkurs är vanliga. Det vanligast förekommande demokrativillkoret är att en organisa- tion ska i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering och i flera förordningar finns också villkor om att organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd (se avsnitt 5.2.3). 4.4Bidragsgivningen inom kommuner och regioner Vid sidan av de statliga bidragen fördelar även kommuner och regio- ner stöd till det civila samhället. Utformningen av bidragsgivningen är en fråga för de enskilda kommunerna eller regionerna och mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen brukar de statliga utred- ningarna inte beröra den kommunala bidragsgivningen. Flera utred- ningar, däribland Utredningen om statens stöd till folkrörelserna och , har framhållit att en huvudprincip för rollfördelningen mellan stat, landsting och kommun Bidragsgivningen till det civila samhället är att staten fördelar stöd till centrala riks- eller paraplyorganisa- tioner, regionerna till distrikts- eller regionorganisationer och kom- munerna till lokala organisationer. Staten har ofta sämre förutsätt- ningar att följa upp och utvärdera lokala bidrag och därför bör sådant stöd fördelas av kommunerna, även om denna princip inte kan vara allenarådande (SOU 1979:60 s. 95; SOU 1988:39 s. 125). ten- derar dock inte denna princip att gälla och flera av de statliga bidragen riktar sig till lokal verksamhet. behandlar inte kommunerna och regionerna över huvud taget och förslagen i den efterföljande propositionen om utformningen av bidragssystemen rör uttryckligen enbart de statliga bidragen. Det är däremot tydligt att de kommunala bidragen utformats med inspiration av de villkor som gäller för de statliga. När det sker en samfinan- siering mellan kommun, region och stat blir en organisation tvungen att möta de olika villkor som ställs och i dessa fall kan statliga villkor få genomslag på lokal nivå. 4.4.1Omfattningen av bidrag i kommuner och regioner Bidragsgivningen inom kommuner och regioner är något mindre omfattande än den statliga. Enligt SCB uppgick bidragen från kom- muner till det civila samhället till 2016 medan regionerna fördelade . Mer än en tredjedel av de kommunala bidragen går enligt SCB till fritidsverk- samhet där bl.a. fritids- och idrottsföreningar är inkluderade liksom flera barn- och ungdomsföreningar. Nära en femtedel av stödet går till kulturverksamhet och därutöver är organisationer inom vård och omsorg, såsom funktionshindersföreningar och föreningar som genomför sociala insatser, stora mottagare. I SCB:s sammanställning ingår även bidragen till politisk verksamhet, dvs. de lokala partibidra- gen, vilket är ett stöd som regleras av kommunallagen (2017:725) (SCB 2018). Kommuner och Landsting (SKL) genomförde tillsam- mans med 2018 en enkät om kommun- ernas och regionernas samverkan med det civila samhället. Av enkäten framgår att i stort sett alla kommuner och regioner fördelar bidrag till det civila samhällets organisationer. Bidragen riktas vanligen till fören- ingar med inriktning mot kultur, rekreation och idrott samt barn och Bidragsgivningen till det civila samhället Det är också vanligt att stöd fördelas till organisationer med inriktning mot äldre och pensionärer, personer med funktionsnedsätt- ning, flyktingar, nyanlända och folkhälsan (Hemström 2018). Den största delen av kommunernas och regionernas transaktioner till det civila samhället utgörs dock av köp av tjänster och service. köpte kommunerna verksamhet från ideella föreningar och stiftelser för medan regionerna köpte för (SKL 2018). En stor del av detta rörde barn- omsorg, grund- och gymnasieskolor samt vård- och omsorgsverk- samheter som bedrivs av civilsamhällesaktörer såsom ideella fören- ingar, ekonomiska föreningar eller stiftelser. Det är vanligt att den kommunala bidragsgivningen omfattar ett flertal olika bidragsformer som fördelas av olika facknämnder. Enligt de företrädare för kommuner och regioner som utredningen har haft kontakt med kan det ibland vara svårt för enskilda föreningar att överblicka vilka bidrag som finns och hur dessa ansöks. Detta har föranlett flera kommuner och regioner att genomföra översyner av regelverken och utformningen av bidragssystemen. 4.4.2Villkor i den kommunala bidragsgivningen Det finns inga enhetliga principer för vilka villkor som ska gälla för bidragsgivningen i kommuner och regioner och villkoren skiljer sig ofta åt. Villkoren är angivna i de riktlinjer eller principer för fören- ingsbidragen som kommunerna eller regionerna antagit. Några kom- muner och regioner har antagit riktlinjer som gäller för samtliga bidrag, men det är vanligt att olika riktlinjer gäller för olika bidrags- former. Generellt sett tenderar kommunerna att ställa strukturella villkor liknande de som anges som allmänna principer för bidragsgivningen i propositionen En politik för det civila samhället, t.ex. att bidrags- mottagande organisation ska vara en ideell organisation med organi- sationsnummer. De kommunala riktlinjerna innehåller ofta mer detaljerade och specifika villkor än de statliga förordningarna. Vid utredningens genomgång av ett tiotal kommuners riktlinjer framgår att flera kommuner t.ex. ställer krav på ett minimiantal medlemmar. Till skillnad från villkoren i de statliga förordningarna saknas ofta krav på att föreningen ska ha varit verksam . Bidragsgivningen till det civila samhället finns det däremot krav på att medlemmarna ska ha betalat en med- lemsavgift. Vidare kan det ställas krav på en viss medlemsaktivitet, t.ex. ett minimiantal genomförda möten, och föreningen ska i regel ha sitt säte och bedriva sin verksamhet i kommunen. Därutöver ställer i stort sett alla kommuner organisatoriska krav, t.ex. att föreningen ska ha årsmöte där verksamhetsberättelse, ekonomisk rapport och revisionsberättelse behandlas, men också att föreningen ska vara demo- kratiskt uppbyggd. De flesta kommuner och regioner ställer även krav på att verksamheten ska främja eller bedrivas i enlighet med vissa demokratiska principer, vilket redogörs för mer utförligt i avsnitt 5.4. Till skillnad från de statliga myndigheterna är det vanligt att kom- munerna kräver att föreningarna ska registrera sig i kommunens föreningsregister för att få ta del av kommunala bidrag. För regi- strering krävs i regel att vissa formella och strukturella villkor är upp- fyllda, t.ex. att det är en ideell förening med ett organisationsnum- mer utfärdat av . mellan kommuner och det civila samhället Många kommuner och regioner har slutit överenskommelser om sam- verkan med det civila samhället som bl.a. kan avse frågor om stöd och bidrag, drift av anläggningar eller förutsättningar att verka i civilsamhället. Överenskommelserna tas fram i dialog med det civila samhället och är i regel inspirerade av den nationella överenskom- melsen som slöts 2008 mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och SKL (Överenskommelsen på det sociala området IJ2008/2110/UF). I SKL:s enkät om kommunernas och regionernas samverkan med det civila samhället angav 73 kom- muner och 7 regioner att de ingått en överenskommelse med det civila samhället. Därtill angav 45 kommuner och 7 regioner att de planerade att utveckla en överenskommelse . Som ett resultat av överenskommelserna har några kommuner och regioner valt att se över sina stöd- och bidragssystem och hälften av kommunerna avsåg att utveckla sina stöd- och bidragssystem inom de tre närmaste åren (Hemström 2018). Utredningen ska enligt direktiven redovisa hur demokrativillkoren i de förordningar som styr den statliga bidragsgivningen till civilsam- hällets organisationer är utformade. Statliga bidrag till civilsamhället fördelas dock inte enbart genom förordningar utan även genom regleringsbrev och andra regeringsbeslut samt i några fall med stöd av lag. Redovisningen omfattar därför mer än de villkor som finns i förordningarna. I kapitlet redogörs först för bakgrunden till de nuvarande demo- krativillkoren och därefter ges en redovisning av gällande demokrati- villkor. Även demokrativillkor i statens stöd till trossamfund, i All- männa arvsfondens stöd, i presstödssystemet och i bidragsgivningen inom kommuner och regioner redovisas. 5.2Bakgrunden till nuvarande demokrativillkor 5.2.1Framväxten av demokrativillkor i bidragsgivningen Behovet av att ställa krav i bidragsgivningen avseende föreningarnas demokratiska uppbyggnad uppstod då staten i större utsträckning än tidigare började betona bidragens demokratifräm- jande roll. Demokratiperspektivet lyftes särskilt fram i stödet till barn- och ungdomsorganisationer. ungdomsutredning utreddes statens stöd till ungdomsverksamhet och enligt utredningen var ett av de viktigaste motiven för samhällets stöd till ungdomsorgani- sationerna deras uppgift ”att fostra medlemmarna för demokratiska ideal och arbetsformer”. Konsekvenserna av detta måste bli, såsom det framgår av betänkandet, ”att statsbidrag endast kan utgå till ung- domssammanslutningar med en organisation uppbyggd enligt demo- kratiska principer, och som klart tar ställning för demokratin”. Kravet på klart ställningstagande för demokratin innebar att stöd endast kan fördelas till en organisation under förutsättning att den ”förklarar sin anslutning till principerna om åsiktsfrihet, religions- frihet och yttrandefrihet, tryckfrihet, förenings- och församlings- frihet, och att den är beredd att offentligt ta avstånd från samhälls- system, där dessa för demokratin fundamentala förutsättningar saknas” (SOU 1963:67 s. 65). För stödet till ungdomsorganisationerna har det följaktligen ställts demokrativillkor även om utformningen av vill- koren har förändrats. Den upphävda förordningen (1991:370) om statsbidrag till ungdomsorganisationer innehöll villkor om att bidrag fick lämnas till en organisation som ”är självständig och demokratiskt uppbyggd med en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer”. I regeringens ungdomsproposition föreslogs att ungdomspolitiken fortsatt ska bidra till demokratisk fostran och att bidrag av den anledningen enbart ska fördelas till demokratiskt uppbyggda organisationer som bedriver en verksamhet som har ett syfte som inte strider mot grundläggande demokratiska principer (prop. 1993/94:135 s. 44). Demokrativillkor utvecklades också för andra bidrag och moti- verades huvudsakligen med att syftet med stödet var att främja demokratin. föreslog t.ex. att ett krav för bidrag ska vara att verksamheten bedrivs ”med utgångspunkt från demokratins grundläggande värderingar i en anda av tolerans och respekt för oliktänkande och på sådant sätt att självständigt tänk- ande och ställningstagande främjas” (SOU 1979:85 s. 305 f.). I fler- talet av de utredningar som behandlar stöd till folkrörelseorga- nisationerna betonas också folkrörelsernas betydelse i demokratin. Den demokratiska uppbyggnaden beskrivs som ett karaktärsdrag för en folkrörelseorganisation (se t.ex. SOU 1987:33 s. 19 och 98). Det uppfattades därför som rimligt att bidrag enbart skulle fördelas till föreningar som lever upp till detta, vilket också är ett krav som ställs i flera stödformer (se t.ex. SOU 1980:44). Av Folkrörelse- utredning framgår att kravet på demokratisk uppbyggnad ska ses som ett grundkrav i samband med bidragsgivning i såväl stat som landsting och kommuner (SOU 1987:37 s. 29). När lagen (1999:932) om stöd till trossamfund infördes formulerades även ett demo- krativillkor, vilket beskrivs särskilt i avsnitt 5.3.1. Vid indirekt stöd till civilsamhällets organisationer i form av skattelättnader uppställs krav på att organisationen ska ha ett allmännyttigt ändamål (se avsnitt 3.2.3), vilket kan ses som en form av demokrativillkor. Ett allmännyttigt ändamål bör avse ett ”direkt eller indirekt främjande av verksamhet som är av sådan karaktär att det är av samhällelig natur och bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på”. Ändamål som direkt strider mot det som är acceptabelt från allmän synpunkt kan inte innefattas i begreppet allmännyttig (prop. 2013/14:1 volym 1 s. 289). blir det också vanligare att krav gällande jäm- ställdhet ställs i bidragsgivningen. Av en kartläggning som gjordes i betänkandet Kvinnors organisering framgår dock att det enbart är ett begränsat antal av bidragen som ställer krav på att jämställdhets- perspektivet ska beaktas i verksamheten (SOU 2004:59 s. 258). Med anledning av slutsatserna i betänkandet gör regeringen bedömningen i den efterföljande propositionen, Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken, att krav på jämställdhet bör ställas vid allt statligt stöd till folkrörelser (prop. 2005/06:155). I pro- positionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) presenteras förslag på demokrativillkor som bör finnas i all statlig bidragsgivning. De demokrativillkor som förekommer i flera bidragsförordningar följer huvudsakligen förslagen i propositionen. 5.2.2Demokrativillkor i propositionen En politik för det civila samhället är den första utredning som tar ett samlat grepp om de villkor som bör gälla avseende demokrati i den statliga bidragsgivningen. I betänkandet Rörelser i tiden föreslås att demokrativillkor bör ställas avseende mottagande organisation- ers uppbyggnad, syfte och verksamhet (SOU 2007:66 s. 128 ff.). Förslagen motiveras inte närmare, men utredningen visar att sådana demokrativillkor redan ställs i flera stödformer, t.ex. i stödet till tros- samfund liksom till folkbildningen. Därutöver hade anfört att villkor om en demokratisk uppbyggnad kunde ses som ett gängse krav i statlig bidragsgivning till ideella organisationer. Utöver tillsattes en utredning för att utreda vissa frågor angående bidrag till ungdomsorganisationer. I dess betänkande Fritid på egna villkor föreslås att demokrativillkor ska ställas i bidragsgivningen till ungdomsorganisationerna. Liksom de tidigare utredningarna om stöd till ungdomsorganisationer ansåg denna att villkoren skulle vara tydligt kopplade till de övergripande målen i ungdomspolitiken. Ett av målen är främjande av barns och ungdomars inflytande och demokratiska utveckling, vilket innebär att både organisationens struktur och verksamhetens innehåll bör främja barns och ungdomars inflytande över sina egna liv och i sam- hället i stort och deras demokratiska utveckling (SOU 2009:29 s. 76). Regeringen behandlade frågor om statligt stöd till det civila sam- hällets organisationer i propositionen En politik för det civila sam- hället och bedömde att ett antal strukturella villkor bör gälla som grundläggande förutsättningar för statliga organisationsbidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär (prop. 2009/10:55 s. 148). Regeringen konsta- terade att frågor om respekt för grundläggande demokratiska vär- deringar kan avse tre olika aspekter: organisationens syfte, dess upp- byggnad eller struktur och dess verksamhet, vilka bör hållas isär. Det är tänkbart att en organisation har ett syfte som är förenligt med demokratiska värderingar som den har en icke-demo- kratisk struktur. En organisation kan fatta sina beslut i demokratisk ordning, men ha ett icke-demokratiskt syfte eller bedriva en verksamhet som strider mot grundläggande demokratiska vär- deringar (a. prop. s. 155). I enlighet med förslagen i Folkrörelse- utredningen ansåg regeringen att bidrag kunde lämnas till en organi- sation som bl.a.: –har ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget och som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, –är demokratiskt uppbyggd, –i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive prin- ciperna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling. Regeringen redogör inte närmare för varför det är nödvändigt att ställa särskilda demokratikrav i bidragsgivningen, men allmänt sett kan villkoren kopplas till målsättningen i politiken. Organisations- bidrag förutsätter enligt regeringen att villkor ställs om demokratisk uppbyggnad eftersom bidragets grundläggande syfte är att stödja människors demokratiska organisering. Därutöver ansåg regeringen att den verksamhet som finansieras med offentliga medel bör ske i enlighet med målsättningen i jämställdhetspolitiken. Det var därför rimligt att krav på jämställdhet ingår i ett demokrativillkor. Vidare betonas att principen om förbud mot diskriminering är en för de mänskliga rättigheterna central princip. Att denna princip respek- teras i verksamheter som bedrivs med statsbidrag bör enligt reger- ingen vara en självklarhet (a. prop. s. 156 ff.). Regeringen förordade en successiv förändring för införande av mer enhetliga villkor i bidragsförordningar och demokrativillkor har därefter införts i flera bidragsförordningar med vägledning av de principer som lämnades i propositionen. 5.2.3Demokrativillkor i gällande statsbidragsförordningar Det finns nära 80 förordningar som avser statliga bidrag till det civila samhällets organisationer. Förordningarna reglerar statens bidragsgivning över flera sakområden, avser olika bidragsformer och riktar sig till flera typer av bidragsmottagare. Förutom bidrag till civilsamhällets organisationer kan bidrag med stöd av vissa förord- ningar även lämnas till exempelvis kommuner, aktiebolag och privat- personer. Förordningarna innehåller därför villkor som är relevanta för de olika syften som bidragen ska tillgodose. Knappt hälften av förordningarna innehåller någon form av demokrativillkor. Vanligen förekommer demokrativillkor tillsammans med andra strukturella vill- kor som uppställs som krav för att bidrag ska lämnas. Såsom framgår av kapitel 4 kan det vara fråga om krav på geografisk spridning, hur länge verksamheten ska ha bedrivits och att den bedrivs utan vinst- syfte (se avsnitt 4.3.4). De förordningar som innehåller demokrativillkor har olika utform- ning av villkoren, men tre typer av villkor kan urskiljas; krav på att organisationens syfte är i enlighet med demokratiska principer, krav på att organisationen har en demokratisk uppbyggnad och krav på att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer eller att verksamheten inte är i strid med demokratins idéer. Som tidigare nämnts i avsnitt 4.3.3 bör det finnas övergripande syf- ten för alla bidrag. I bidragsförordningarna finns regelmässigt be- stämmelser som anger vad syftet med bidraget är och vad bidraget ska fördelas till. I flera förordningar uppställs som villkor att en organisation ska ha ett syfte som överensstämmer med syftet för bidraget. Få förordningar innehåller uttryckliga villkor om att orga- nisationens syfte ska vara förenligt med demokratiska principer. Ett sådant villkor uppställs t.ex. i förordningen (2016:1364) om stats- bidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. där ett krav för bidrag är att organisationen ”har ett huvudsakligt syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle”. Några förordningar har ett syfte som särskilt anger att bidraget ska vara demokratifrämjande och som kan ses som ett demokrati- villkor. I förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen anges att syftet med statens stöd till folkbildningen bl.a. är att ”stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin” och att bidrag kan lämnas till verksamhet som har den inriktningen. I förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet anges att bidraget bl.a. ”syftar till att ge flickor och pojkar respektive kvinnor och män lika förutsättningar för att delta i idrottsverk- samhet” och att detta syfte ska beaktas vid prövning av om stats- bidrag ska beviljas. Enligt förordningen (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som värnar demokratin får statsbidrag i form av pro- jektbidrag bl.a. lämnas för verksamhet som ”syftar till att främja demokratiska värderingar och förebygga att antidemokratiska beteen- den utvecklas”. Syftet med statsbidraget enligt förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organisering är ”att stödja kvinnors organisering i egna sammanslutningar”. Bidraget ska ”främja kvinnors deltagande i den demokratiska processen och i samhälls- livet”. förklarade att villkoret att organisationens syfte ska vara förenligt med de värderingar som präglar ett demo- kratiskt samhälle innebär att organisationen ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet samt att den bör verka för att utveckla förutsättningarna för jämställd- het mellan kvinnor och män (SOU 2007:66 s. 130 och prop. 2009/10:55 s. 157).