sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Att mål och ställningstaganden kommer att variera är därför naturligt, men en viktig förutsättning är att de ska ligga fast . Vill regeringen rikta resurser mot utpekade mål kan en modell liknande de strategiska forskningsområden som infördes forskningsproposition tillämpas. Då ges alla lärosäten möjlighet att konkurrera om medel som sakkunniggranskas av forskningsråden som regeringen kan ställa upp villkor som är kopplade både till område och arbetssätt. Exempel på tänkbara krav kan röra koppling till utbildningen, samverkan, jämställdhet eller samarbeten mellan lärosäten. Medlen ska ses som permanenta satsningar och från start bör det finnas beslut om utvärdering och en tidsgräns, exempelvis , när medlen inte längre kommer att följas specifikt av regeringen. Om flera lärosäten tilldelas medel för gemensamma satsningar bör medlen fördelas direkt till respektive lärosäte för att förenkla hantering och uppföljning. Det är också tänkbart att fördela ökade medel i proportion till nuvarande anslag eller i proportion till forskningens totala omfatt- ning vid lärosätet. Det innebär att alla lärosäten får samma procen- tuella ökning av anslagsmedlen för forskning, som mer- parten av de ökade medlen tillfaller de största lärosätena. Väljer regeringen att fördela medel i proportion till forskningens totala omfattning koncentreras medlen än mer till de största lärosätena. leder en sådan fördelningsmodell till att alla lärosäten i procent ökar sina intäkter lika mycket. Det innebär därmed att ande- len anslag av den totala forskningsfinansieringen ökar lika mycket vid alla lärosäten och de därmed ges likartade möjligheter att stärka lärosätets styrning av forskningens inriktning. Även fortsättningsvis kan regeringen vilja fördela medel med olika kvalitetsindikatorer. I kapitel 4 redogör vi för de principer vi menar bör gälla i användningen av indikatorer. Att välja mått som verkligen speglar kvalitet är inte enkelt. Det framgår tydligt av den diskussion som funnits gällande utformningen av de två indikatorer som infördes . Ska indikatorerna användas till att fördela medel räcker det inte med att de speglar kvaliteten i verksamheten. De ska också göra det möjligt att jämföra olika lärosäten och ta hänsyn till olika ämnesinriktning och storlek. I redovisningen av regeringsupp- draget om att utveckla uppföljningen av svensk forskning beskriver detta.50 Vi ser det inte som ändamålsenligt att i vårt betänkande slå fast vilka indikatorer som ska användas. I stället bör regeringen utifrån de mål den vill uppnå ge berörda expertmyndigheter, t.ex. Veten- skapsrådet, eller UKÄ, i uppdrag att ta fram förslag till indikatorer. Det innebär att vi ser ett behov av att regelbundet byta ut och utveckla indikatorerna så att de tar hänsyn till de politiska målen samt samhällets och akademins utveckling. Ett exempel på det 50Vetenskapsrsådet (2018b). senare är de förändringar som utvecklingen inom open access kan innebära. •Inom ramen för det samlade anslaget bör särskilda medel även fortsättningsvis ingå. •Medel på dagens anslag 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor överförs till respektive lärosätes samlade anslag. Under anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor finns ett antal poster med medel till olika utpekade åtaganden. Det rör sig i huvudsak om medel till utbildning som av olika skäl inte passar in under takbeloppen. I hög utsträckning är det ersättning till utbildning där kostnaderna inte täcks av ersättningsbeloppen eller där antalet studenter är osäkert. Vi ser ett behov av sådana medel även . Vilka insatser som kräver särskilda medel kommer att variera . Tre principer bör gälla: •insatsen bör presenteras i den samlade propositionen så att frågan är väl beredd, •samtliga tänkbara lärosäten bör få möjlighet att vara med i diskus- sionen om vilket lärosäte som ska tilldelas uppdrag och medel, och •omfattningen av de särskilda medlen bör hållas begränsad så att inte styrningen blir för fragmentiserad och utan helhetsper- spektiv. Vårt förslag om särskilda medel innebär ingen större verksamhets- mässig förändring jämfört med . Vi vill dock betona betydelsen av en öppen process när medel för olika uppdrag fördelas mellan olika lärosäten. Förslaget innebär att behovet av särskilda medel ska prövas inom ramen för arbetet med den samlade propositionen för högre utbildning och forskning som vi beskriver i kapitel 5. Särskilda medel kan också användas, helst tillfälligt, för att han- tera politiskt ovälkomna effekter när resurstilldelningssystemet för- ändras eller för att möjliggöra en nödvändig omställning om ett lärosäte ges i uppdrag att genomföra stora förändringar i utbild- ningsutbudet. En sådan användning behöver tydligt redovisas i den samlade propositionen. De konstnärliga högskolornas lokalkost- nadstillägg är ett exempel på sådan användning . Även om de särskilda medlen ska vara långsiktiga och uppdragen avser mer än den kommande fyraårsperioden är det viktigt att de regelbundet utvärderas och omprövas. Genom att varje lärosäte ges ett samlat anslag för forskning och utbildning är det rimligt att posterna flyttas från anslaget 2:65 till respektive lärosätes anslag för att tydliggöra att medlen är en del av högskolans resurstilldelning och inte direkt kopplade till det speci- fika ändamålet. Det förhindrar inte att regeringen regelbundet redo- visar de särskilda medlen samlat för . Genom det samlade anslaget blir det enklare med särskilda medel till satsningar som ligger i gränslandet mellan utbildning och forskning. Det kan t.ex. gälla infrastruktur eller satsningar inom innovationsområdet. Exemplet visar hur anslagstilldelningen till skulle ha sett ut om vår modell då hade använts. –Utbildning på grundnivå och avancerad nivå 2 . –Forskning och utbildning på forskarnivå 1 . –Särskilda medel . Samlat anslag enligt vårt förslag: –Samlat anslag till högre utbildning och forskning 3 . –varav forskningsram 1 . –varav utbildningsram 2 . –varav särskilda medel . 1 061 739 000 kronor.51 Enligt vårt förslag tilldelas varje lärosäte ett utbildningsmål som består av ett mål för det totala antalet helårsstudenter och examens- mål för vissa utbildningar. Att i detta exempel förutspå storleken på examensmålen vore en allt för grov förenkling. Målet för antalet helårsstudenter kan däremot på ett schablonmässigt sätt beräknas . Beräkningen bygger på att verksamhetens omfattning och tillgängliga resurser 2017 (med hänsyn taget till eventuell över- eller underproduktion) löper vidare med tillägg för det antal helårsstu- denter som universitets ökade resurser 2018 motsvarar (om samma genomsnittliga tilldelning per helårsstudent används). I en verklig beräkning skulle ökningen 2018 beräknats utifrån det exakta antal helårsstudenter som beräk- nat de ökade resurserna utifrån. Det är dock uppgifter som vi i utredningen saknar. Helårsstudentmålet för skulle då bli 26 162 och för att tilldelas hela den rörliga delen av utbild- ningsramen skulle det krävas att redovisar minst 26 162 helårsstudenter. Det kan vara helårsstudenter eller eventuella tidigare helårsstudenter som ännu inte ersatts (över- produktion) inom ramen för reglerna för anslagssparande och över- produktion. För varje helårsstudent som understiger 26 162 helårs- studenter skulle få återbetala till anslaget52. Eventuellt anslagssparande skulle få uppgå till högst (av den maximala rörliga delen). Maximalt sparad överproduktion skulle få uppgå till samma belopp. En central tanke med våra förslag är att uppnå en ökad lång- siktighet i högskolans styrning. Ställningstaganden om förändringar i högskolans resurser är tänkta att så långt som möjligt göras som en del i arbetet med den samlade propositionen och de dialogbaserade överenskommelserna. Det gör det möjligt för reger- ingen, när en ny överenskommelseperiod inleds, att ange den beräk- nade storleken på lärosätets samlade anslag (uppdelat på de olika 51Om hade haft ett anslagssparande hade både avräknat anslagssparandet (ingående överföringsbelopp) och dessa medel (årets tilldelning enligt regler- ingsbrev). För avräkning av anslagssparandet används samma ersättning per helårsstudent som för årets tilldelning av medel. 52Beräknas som den rörliga delen för utbildning delat med helårsstudentmålet. delarna) för vart och ett av de kommande fyra åren i reglerings- brevet. Då budgetbesluten är årliga anger år 2–4 de planeringsför- utsättningar som gäller för lärosätet. Respektive års anslag fastställs sedan efter förslag i budgetpropositionen där hänsyn tas till aktuell pris- och löneomräkning. I budgetpropositionen beräknar regeringen att anslaget för utbildning på grundnivå och avancerad nivå till ska uppgå till 2 och 2 uttryckt prisnivå. Vårt för- slag till modell innebär att den fasta basen för utbildning blir hälften av respektive års anslag. Vårt förslag innebär också att regeringen i regleringsbrevet även behöver redovisa anslagets storlek för att täcka in hela fyraårsperioden. I de fall ett lärosäte har i uppdrag att bygga ut utbildningar som är längre än bör regeringen i regleringsbrevet även ange utbildningsmål och hur storleken på de beräknade resurserna i och med detta påverkas fyra för att ge lärosätet tydliga planeringsförutsättningar. Vårt förslag innebär ingen automatisk koppling mellan en fyra- årsperiods måluppfyllelse och nästa periods utbildningsuppdrag. Detta ska i stället utformas i dialog mellan lärosäte och regering. 9.7Vissa riktade utbildningssatsningar inom högskoleområdet •Riktade satsningar inom utbildningsområdet bör fördelas genom ett utlysningsförfarande. •UHR görs till förstahandsalternativ för att administrera rik- tade utbildningssatsningar inom högskoleområdet. Även om det så långt som möjligt är önskvärt att lärosätena får sina uppdrag samlat för fyraårsperioder så kommer det säkerligen att finnas satsningar där det inte är möjligt. Satsningar som komplette- rande utbildningar för personer med avslutad utländsk utbildning och vidareutbildning av obehöriga lärare kommer säkert också fort- sättningsvis helt eller delvis hanteras var för sig då det finns ett behov att succesivt justera innehåll, omfattning och vilka lärosäten som deltar. Det kan också löpande finnas behov för regeringen att i en begränsad omfattning lämna olika utvecklingsuppdrag bland annat för att få underlag till nästa proposition. hanterar regeringen själv vissa satsningar, t.ex. medel för kompletterande utbildningar för personer med avslutad utländsk utbildning. De insatser som regeringen direkt fattar beslut om finan- sieras från anslaget 2:64 Särskilda utgifter inom universitet och högskolor och anslaget 2:67 Särskilda bidrag inom högskoleområdet. Därutöver har UHR och uppdrag att fördela medel till olika utvecklingsprojekt. Att regeringen själv hanterar ett stort antal satsningar beror på att insatserna succesivt har utvecklats och att det därmed har behövts en administration som enkelt har kunnat väga samman de politiska målen med lärosätenas möjligheter. är det inte Regerings- kansliets kärnuppgift att hantera bidragsgivning och det finns därför anledning att överväga om uppgiften inte kan ges till en myndighet i stället. En förutsättning är att man kan behålla den flexibilitet som finns mellan olika insatser och fördelningen mellan olika läro- säten så att anvisade medel kan användas så effektivt som möjligt. Ytterligare en aspekt som måste kunna hanteras är den kontinuerliga vidareutvecklingen av insatserna. Vårt förslag är att regeringens bidragshantering kopplad till utbild- ning, t.ex. inom ramen för anslagen 2:64 och 2:67, så långt som möjligt flyttas till en myndighet. UHR hanterar vissa av de aktuella medlen. De borde därför kunna få ett större ansvar inom området. Det som bör beaktas är dock att bidragsgivningen inte får komma i kon- flikt med myndighetens uppgift att vara en servicemyndighet för universitet och högskolor bland annat när det gäller antagning. Upp- drag och finansiering behöver utformas så att flexibilitet och utveck- lingskraft bibehålls. UHR måste också bygga en organisation som på ett ändamålsenligt sätt kan möta både lärosätenas och andra berörda myndigheters behov när det gäller insatsernas utformning. Det gäller t.ex. , och . Om regeringen beslutar om andra liknade utbildningssatsningar som genomförs av högskolan bör UHR vara första- handsvalet som administrerande myndighet. så långt som möjligt på en myndighet bör göra det möjligt att t.ex. förenkla administration och uppföljning. Att ge en myndighet med upparbetade kontaktytor mot lärosäten och andra myndigheter ansvaret för hantering och utveckling av utbildningssatsningarna bör också ge en god grund för ett långsiktigt och samordnat arbetssätt. Vi har inte övervägt om de uppdrag till högskolan som är ett resultat av Arbetsförmedlingens insatser inom arbetsmarknadspoliti- ken, insatser för att vidareutbilda lärare eller Socialsty- relsens insatser inom hälso- och sjukvårdens område bör hanteras på något annat sätt. För dessa omfattande insatser är det snarare ange- läget att försöka uppnå en ökad långsiktighet för att på sätt stärka hög- skolans möjligheter att genomföra sådana uppdrag på ett bra sätt. På samma sätt som för de särskilda medlen är det angeläget att antalet uppdrag hålls begränsat. För många specificerade uppdrag gör att det enskilda uppdraget riskerar att försvinna i mängden. Lärosätets strategiska förmåga påverkas självklart också negativt. Det är också viktigt att inte skapa en kultur där varje fråga som bedöms vara viktig måste vara kopplad till särskilda pengar. För myndighetsstyrningen finns ett gemensamt regelverk som om- fattar olika ekonomiska och administrativa frågor. Det brukar benäm- nas det ekonomiadministrativa regelverket (). Regel- verket består av ett antal lagar och förordningar som bland annat styr förvaltning, finansiering och redovisning. För att göra styrningen mer verksamhetsanpassad har olika myndigheter i större eller mindre ut- sträckning fått undantag och anpassningar från de generella reglerna. I detta kapital beskriver vi de anpassningar som gäller för universitet och högskolor och lämnar förslag om hur nuvarande undantag bör hanteras. Sammanfattningsvis är vår bedömning att de anpass- ningar och undantag som gjorts för universitet och högskolor i EA- regelverket i huvudsak är ändamålsenliga och bör behållas. I utredningens uppdrag ingår att bedöma om dagens anpassningar och undantag från är ändamålsenliga. Det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor1 innehåller merparten av högskolans undantag från . Det i särklass mest omfattande undantaget är att högskolans anslag2 avräknas när de betalas ut till skillnad från när kostnaden uppstår vil- ket gäller övriga myndigheter. Nära kopplad till den frågan är det tio- 1SLU omfattas inte av det gemensamma regleringsbrevet. Där motsvarande reglering är aktu- ell finns den i SLU:s regleringsbrev. De regler som gäller för SLU beskrivs samlat i ett eget avsnitt i detta kapitel. 2I de få fall ett lärosäte erhåller anslagsmedel från andra utgiftsområden än UO 16 och UO 23 kan kostnadsmässig avräkning gälla för dessa medel. Det gäller t.ex. Försvarshögskolans medel från UO 6. procentiga anslagssparande som tillåts för anslaget till högre utbild- ning. Det gängse anslagssparandet är . Anslagsavräkning och anslagssparande beskrivs mer detaljerat i avsnitt 10.2. Utöver undantagen som rör anslagsavräkning och anslagssparan- de finns det regler som bland annat gör att lärosäten på ett friare sätt kan finansiera anläggningstillgångar med bidrag, hyra ut lokaler i andra hand och hantera över- och underskott i den avgiftsfinansie- rade verksamheten. För några lärosäten finns möjligheten att själva förvalta donationsmedel. Därutöver finns det särskilda regler när är det gäller vilka avgifter man får ta ut och disponera och utformning- en av olika dokument i budgetprocessen t.ex. prognoser och budget- underlag. De övrig undantagen redovisas i avsnitt 10.3. Det finns olika skäl till undantagen. Ett är att möjliggöra en effektiv verksamhet, ett annat är att minska det administrativa arbe- tet genom mindre omfattande återrapportering. I vissa fall handlar det i stället om att regeringen behöver ett mer omfattande underlag som bättre speglar verksamheten än vad standardreglerna möjliggör. kräver att regeringen uttryckligt fattar beslut om vilka verksamheter en myndighet får ta ut och disponera avgifter för.3 Dessa frågor regleras i en särskild bilaga till det gemensamma regleringsbrevet. När det gäller rätten att ta ut och disponera avgifter är den en naturlig följd av högskolans uppdrag. Ska högskolan kunna bedriva t.ex. uppdragsforskning eller uppdragsutbildning behöver det regleras att högskolan får ta ut avgifter för den verksamheten. Motsvarande gäller delvis rätten att ta emot och disponera bidrags- medel. Vissa av undantagen kan tyckas vara väldigt specifika och bara röra en liten del av ett lärosätes totala verksamhet. Trots det kan undantaget vara av stor betydelse för den berörda verksamheten och i vissa fall vara avgörande för att den ska kunna bedrivas. Det är viktigt att komma ihåg att styrningen av högskolan syftar till att högskolans mål och uppdrag ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Då det ekonomiadministrativa regelverket är generellt utformat finns det en risk att det kan sätta upp hinder för att nå de mål som riksdag och regering satt upp i andra sammanhang. Ett exempel är den pågående diskussionen om vilka avgifter som kan tas ut för forskningsinfrastruktur. Det politiska målet är att den i 3Avgiftsförordning (1992:191) ger myndigheter ett generellt bemyndigande att ta ut och dispo- nera vissa avgifter. högre utsträckning ska göras tillgänglig i samhället som det generella regelverket kring avgifter uppfattas som hindrande och oklart. •Nuvarande system för högskolans anslagssparande och anslags- avräkning är ändamålsenligt. leder till att myndighetens kostnader och anslags- intäkter är direkt ihopkopplade i och med att myndigheten får sina anslagsmedel när kostnaden uppstår. För att skapa en viss flexibilitet mellan olika år är grundprincipen att en myndighet kan spara en mindre del av sitt förvaltningsanslag, ofta , till kommande år. På samma sätt kan anslaget överskridas något, även här i normal- fallet genom en anslagskredit. För högskolan gäller en delvis annorlunda modell. Högskolan får sina anslagsintäkter oberoende av storleken på kostna- derna. Det här gör att högskolan alltid fullt ut erhåller sitt forsk- ningsanslag. Anslaget för högskoleutbildning stäms däremot av av mot antalet registrerade studenter och antalet bokförda prestationer. Om inte antalet studenter och prestationer är tillräck- ligt stort för att motsvara det utbetalade anslaget måste den över- skjutande delen betalas tillbaka. Om inte utbildningsanslaget utnytt- jas fullt ut kan av anslaget sparas till kommande år. Någon anslagskredit finns inte kopplad till varken utbildnings- eller forskningsanslaget. Om ett lärosätes kostnader understiger intäkterna ett visst år uppstår ett ekonomiskt överskott som sedan kan användas kom- mande år. Är kostnaderna större än intäkterna uppstår ett under- skott som antingen täcks med tidigare överskott eller med framtida överskott. Regelverket är ett direkt resultat av reform. Syftet var enligt propositionen Om högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169) att uppnå en önskvärd flexibilitet och ge förut- sättningar för en effektiv resursanvändning. Reglerna kring anslags- sparande syftar bland annat till att på motverka effekterna av de variationer i årliga intäkter som ett studentbaserat ersättnings- system riskerar att leda till. Det ekonomiska över- eller underskott som modellen för anslagsavräkning leder till ger en möjlighet att överföra medel mellan budgetåren för att på så sätt hantera variatio- ner i intäkter och kostnader mellan enskilda år. I normalfallet tillåts myndigheter att spara av sitt förvalt- ningsanslag. Om kostnaderna överstiger intäkterna kan motsvarande anslagskredit utnyttjas. För högskolan gäller en högre gräns för sparandet på utbildningsanslaget som kredit- utrymme saknas4. För forskningsanslaget saknas både sparande- och kreditmöjlighet. Något sparande uppstår heller inte då anslaget beta- las ut i sin helhet till lärosätet. Undantaget infördes som en del i den modell för resurstilldelning för högre utbildning som gäller . I modellen kopplas anslagsintäkterna direkt till antalet studenter och deras studiepresta- tioner. Om inte antalet studenter och deras prestationer är tillräck- ligt många för att avräkna hela anslaget betalas överskjutande medel tillbaka, och upp till motsvarande av anslaget får sparas till kommande år. Är i stället antalet studenter fler än vad som kan ersättas under anslaget , så kallad överproduktion, kan de över- skjutande studenterna utnyttjas för att fylla anslaget ett kommande år. Även här är sparandet begränsat till . Studentefterfrågan varierar av olika skäl. Intresset för högskolestudier varierar med konjunkturen men även storleken på ungdomskullarna påverkar efterfrågan. Tilldelningsmodellen leder till att förändringar i antalet studenter ett visst år påverkar anslagsintäk- terna . Lärosätets kostnader är däremot mer trög- rörliga. En stor del av kostnaderna är kopplade till personal som är rekryterade för att säkerställa den kompetens som krävs för att kun- na bedriva en utbildning. Genom möjligheten att spara både anslag och överproduktion kan lärosätet jämna ut intäkterna och 4För Försvarshögskolan gäller andra regler. på så kan lärosätet erbjuda ett för både studenter och arbetsmarknad attraktivt utbildningsutbud trots variationer i studentantal. Förutom att säkerställa stabila intäkter innebär möjligheten till spa- rande också att lärosätet inom ramen för tilldelningsmodellen över- gångsvis kan hantera ett ökat intresse för högre studier utan att utbild- ningsanslaget behöver öka. Lärosätet kan då öka antalet studenter med vetskapen om att den överproduktion som uppstår kan omvandlas till intäkter . Ett exempel på det var under det förra decenniet då högskolan gick från starkt till svagt student- intresse vilket sedan åter byttes mot en ökad efterfrågan på hög- skoleutbildning till följd av finanskrisen i slutet av decenniet. Intäk- terna stabiliserades då under svackan med intäkter från tidigare icke ersatt överproduktion och det anslagssparande som byggdes upp kunde sedan användas när studenterna återvände till högskolan. Storleken på det maximala sparandet kan naturligtvis diskuteras. Dagens gränser innebär att alla lärosäten inte har kunnat utnyttja alla anslagsmedel det tilldelats då anslagssparande som överstiger 10 pro- cent dras in till statskassan. har sammanlagt cirka 3,2 mil- jarder kronor dragits in. När det gäller överproduktionen har motsva- rande dragits in –2017 enligt UKÄ:s statistikdatabas. Samlat för alla lärosäten har högskolan hållit sig inom gränserna även om variationerna har varit stora . Följande diagram visar det totala anslagssparandet och den totala överproduktionen i förhållande till de totala anslagen till högre utbildning. Förutom att variationerna har varit stora visar också diagrammet att det både finns lärosäten som redo- visar anslagssparande och lärosäten som redovisar överproduktion. En minskad möjlighet till sparande skulle innebära både en minskad flexibilitet men också att mer anslagssparande skulle dras in. Det är svårt att beräkna effekten då ett förändrat regelverk troligen också skulle förändra utbildningsutbudet genom ett minskat utbud av de utbildningar som är dyrast att upprätthålla och utbildningar där varia- tionerna i efterfrågan är som störst. Detta riskerar att innebära ett mindre varierat utbildningsutbud och en minskad koppling till arbets- marknadens behov. Frågor kring utbildningsutbudet beskrivs mer i detalj i kapitel 6. Ett större tillåtet sparande skulle öka flexibiliteten än mer.