sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — Läckaget i välfärdssystemen, del 2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Läckaget i välfärdssystemen, del 2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Rapportserien kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer Layout: Kommittéservice, Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. För att kunna bedöma hur effektiva välfärdssystemen är på att fördela rätt ersättning till rätt person behövs kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från de aktuella systemen. Att ta fram ett sådant kunskapsunderlag är en central del av det uppdrag delegationen fått av regeringen. Tidigare studier av detta slag har endast genomförts med hjälp av expertbedömningar. Delegationen bestämde tidigt att göra uppskattningarna av de enskilda systemen och den totala bedömningen säkrare än vad som har gjorts genom att i så stor utsträckning som möjligt istället göra empiriska studier. publicerades den första delen av omfattningsstudierna i rapporten i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Rapporten redovisar resultaten från empiriska studier som genomförts av berörda myndigheter samt expertbedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa system. Här presenteras den andra delen av omfattningsstudierna. Rapporten innehåller uppskattningar av felaktiga utbetalningar orsakade av fel i systemöverskridande uppgifter och fel i ytterligare fyra ersättningssystem, samt bedömning av den totala nivån på felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Denna rapport har tagits fram av delegationens kansli med värdefulla bidrag från berörda myndigheter. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till rapporten. Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli. Följande rapporter har tidigare publicerats. Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på Uppdraget enligt direktivet .................................................... Syftet med denna rapport ....................................................... Läckaget i välfärdssystemen, del 1 ......................................... 1.4Uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna behöver inkludera mörkertalet............................................... Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem ..... Felaktiga utbetalningar från 13 ersättningssystem................ Nio ersättningssystem som studerats i 2.1.2Fyra ersättningssystem som uppskattats med Assistansersättningen är ett riskfyllt system ......... utbetalningar från assistansersättning .................... 2.3.3Försäkringskassan anser att det saknas förutsättningar att uppskatta de felaktiga Tillvägagångsättet för kansliets bedömning........... 2.3.5Bedömningen av hur felaktiga utbetalningar 2.4Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska 2.4.1Kort om aktivitetsstöd, utvecklingsersättning 2.4.2Samlad bedömning av felen baserad på olika 2.4.3Metoder och avgränsningar i Resultat av den empiriska omfattningsstudien ..... Bedömning av ej studerade risker .......................... 2.4.6Bedömning av riskernas påverkan och Felaktiga utbetalningar från aktivitetsstöd, Ersättning för höga sjuklönekostnader................................. Schablonantaganden om övriga ersättningssystem .............. 2.8Felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning ................................. Metod för studien av bristande samordning ......... Resultat av studien om bristande samordning ...... Introduktion till systemöverskridande uppgifter ............. Syftet med dessa studier......................................................... 3.3Metod för att identifiera systemöverskridande Identifierade systemöverskridande uppgifter ....................... Deskriptiv statistik om uppgifterna ...................................... Allmänt om metod för studier och bedömningar ................ Metod för kvantifiering av SGI-felen .................................... SGI-fel uppskattas med data från en tidigare Bedömning av fel ..................................................... Värdering av data ..................................................... Bortfall och osäkerhet ............................................. Skyddad SGI och särskild beräkningsgrund .......... Behov av kommande studier och förbättring av data ........... 5.5Studerade system där bosättning i eller korrekt folkbokföringsadress har betydelse ....................................... 5.6.2Modell för skattning av antal med felaktig 5.6.3Hur möjligheten till export bedöms påverka modellen för övertäckning .................................... Identitet och samordningsnummer ............................ Utbetalningar till personer med samordningsnummer ...... 6.4Bedömning av felaktiga utbetalningar till personer med 7.1Kopplingen mellan svartarbete och felaktiga 7.1.1Svartarbetet kan leda till felaktiga utbetalningar på flera olika sätt ............................ 7.1.2Svartarbetet påverkar rätten till ersättning från olika ersättningssystem på olika sätt.................... 7.2 Svartarbetets omfattning...................................................... 7.2.2Skatteverkets kartläggningar av svartarbetet och det totala skattefelet ... Andra studier om svartarbetets omfattning ........ 7.3Studier av svartarbetets koppling till felaktiga Metod för kansliets bedömningar ....................................... Resultat av bedömningarna .................................................. Bedömning av omfattningen av det svartarbete som utförts av ersättningsmottagare ................... 7.5.2Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av oredovisade inkomster i 7.5.3Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av att svartarbetet medfört att grundläggande krav till ersättning inte Samlad bedömning av de felaktiga utbetalningar som svartarbetet leder till .............. Behov av kommande studier................................. Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar ..... Empiriska studier av enskilda system .................................. Nio empiriskt studerade system........................... 8.2.2Kolliderande ersättningar och bristande Ersättning för höga sjuklönekostnader................ Expertbedömningar av enskilda system .............................. Bedömningen av tre större ersättningssystem .................... Ersättningar till deltagare i 8.5Schabloniserat antagande om övriga mindre 8.6Studier och bedömningar av fel i systemöverskridande Sjukpenninggrundande inkomst (SGI)................ 8.6.5Samlade resultat av systemöverskridande 8.7Reducering av vissa uppskattningar på grund av 8.7.1Reducering av estimat från studien av sjukpenninggrundande inkomst p.g.a. 8.7.2Reducering av estimat från studien av folkbokföring i p.g.a. överlappning ......... Reducering av estimat från bedömning av samordningsnummer p.g.a. överlappning ............ 8.7.4Reducering av estimat från bedömning av svartarbete p.g.a. överlappning ............................. 8.7.5Sammanfattande bedömningar hur estimaten ska reduceras för att undvika dubbelräkning....... 8.8Metod för att bedöma den totala omfattningen av Sammantagen bild av de felaktiga utbetalningarna............. Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad ...................... Prioriterade systemöverskridande uppgifter att studera.... Lön som ersättning............................... Behov av fortsatta studier .................................................... Enskilda ersättningssystem med höga punktskattningar och stor osäkerhet ................... Stora summor betalas ut felaktigt ........................... Felen varierar mellan välfärdssystemen… ........... …och mellan de systemöverskridande Svårt att uttala sig om felens utveckling ................ Orsaker till de felaktiga utbetalningarna............................. Mer empirisk kunskap behövs ............................................. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystem har bland annat i uppdrag att ta fram kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Underlaget ska kunna användas för att rikta lämpliga åtgärder i syfte att minimera läckaget från välfärdssystemen. Delegationen bestämde tidigt att omfattningsstudierna i så stor utsträckning som möjligt bör vila på empirisk grund. Arbetsförmedlingen, (), , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), och har efter överenskommelse med delegationen genomfört totalt nio empiriska omfattningsstudier. Möjligheten att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varierar dock mellan välfärdssystemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar, eftersom felen är svåra att upptäcka med gängse kontrollmetoder eller kvantifiera med statistiska metoder. För att kunna bedöma samtliga felaktiga utbetalningar måste detta mörkertal uppskattas. Att endast redovisa de kontrollerbara felen skulle leda till underskattningar, i vissa system till kraftiga sådana. Ett sådant underlag skulle därmed tillföra begränsad nytta som underlag för prioriteringar. Delegationens uppdrag skulle dessutom inte uppfyllas. En viktig skillnad i delegationens uppskattning jämfört med tidigare bedömningar är att vi har baserat uppskattningarna på så mycket empiriskt underlag som möjligt, givet de begränsningar och resurser som vi har haft. För att få till så kompletta bedömningar som möjligt har mörkertalet i de olika systemen bedömts med hjälp av olika kvalitativa och kvantitativa underlag. är osäkrare än uppskattningar som kan baseras på empiriskt underlag. Dessa studier och bedömningar presenterades i vår , del 1. I rapporten redovisade vi också de felaktiga utbetalningarna i fyra utgiftsmässigt stora ersättningssystem som bedömts med Expert Elicitation. I föregående rapport presenterade vi även en registerbaserad studie om kolliderande ersättningar. I denna rapport redovisar vi en studie av bristande samordning av ersättningar som bygger vidare på den registerbaserade studien.1 En central del i delegationens uppdrag är att göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. För att kunna göra denna bedömning presenterar vi i denna rapport kompletterande uppskattningar och analyser av fler ersättningssystem, särskilt av sådana där utgifterna är omfattande. Dessa studier och analyser har genomförts av delegationens kansli. Vi har också genomfört särskilda studier och bedömningar i syfte att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa så kallade systemöverskridande uppgifter. Det är uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. Uppskattade felaktiga utbetalningar i enskilda välfärdssystem I de nio system där de felaktiga utbetalningarna studerats i huvudsak empiriskt uppskattas felen till mellan 3,8–6,, med en punktskattning på . I de fyra ersättningssystem som bedömts med Expert Elicitation uppskattades de felaktiga utbetalningarna till mellan 1,4–8,, med en punktskattning på . I denna rapport har kansliet uppskattat felen i ytterligare fyra ersättningssystem där utgifterna är stora eller där risken för felaktiga utbetalningar bedömts vara väsentlig. Ålderspensionssystemet har inte förändrats nämnvärt sedan senaste uppskattningen som genomfördes . Därför har vi använt den senaste uppskattningen 1Med kolliderande ersättningar menas sådana som felaktigt ges , t.ex. . Ersättningar från vissa system får utbetalas , men utbetalningarna ska samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad. och extrapolerat den till utgifter. Baserat på den bedömningen uppskattas de felaktiga utbetalningarna till 20–, med en punktskattning på . Assistansersättning är ett ersättningssystem med flera väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Det har inte varit möjligt för kansliet att utan delaktighet genomföra empiriska studier eller strukturerade expertbedömningar (Expert Elicitation) av assistansersättningen. Därför har kansliet uppskattat omfattningen av de felaktiga utbetalningarna genom att utgå från tidigare uppskattningar och sedan bedöma hur olika förändringar kan antas ha påverkat de felaktiga utbetalningarna. Analysen av förändringarna har gjorts utifrån de underlag som presenterat i två promemorior. Kansliets bedömning är att de felaktiga utbetalningarna sannolikt minskat som de till antalet många förändringarna på området haft en relativt begränsad påverkan. Vi bedömer att andelen felaktiga utbetalningar minskat från till med ett osäkerhetsintervall på 8,6–14,. utgifter motsvarar osäkerhetsintervallet 2 496–med en punktskattning på . Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning är ersättningar som lämnas till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Ansvaret för ersättningarna är delat mellan och Arbetsförmedlingen. har genomfört en omfattningsstudie av dessa tre ersättningar. Studien rör en stor del av de fel som kan uppkomma hos , men en mindre del av de fel som kan förekomma inom förmånerna som helhet. De risker för felaktiga utbetalningar som inte kunnat fångas genom omfattningsstudie har istället bedömts av kansliet. Bedömningen vilar i stor utsträckning på den omfattningsstudie som IAF genomfört inom arbetslöshetsersättningen, eftersom det finns betydande likheter mellan ersättningssystemen. De felaktiga utbetalningarna uppskattas andelsmässigt till en snarlik nivå som felen inom arbetslöshetsersättningen, ungefär 3–5,eller motsvarande mellan 459–. Punktskattningen bedöms vara eller utgifter. Kansliet har bedömt felaktiga utbetalningar av allmänt barnbidrag genom att tillämpa en register- och indikatorbaserad modell som kan användas för att skatta antalet personer som felaktigt är folkbokförda i . Genom att studera utbetalningarna till dessa individer har vi kunnat uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Eftersom den primära risken inom barnbidraget är att personer är folkbokförda i , men inte längre bor kvar här, och systemet har en väldigt hög automatiseringsgrad bedömer vi att i princip samtliga felaktiga utbetalningar kan uppskattas med modellen. De felaktiga utbetalningarna uppskattas till nästan utgifter. Det innebär att av de årliga utgifterna för barnbidraget betalats ut felaktigt. Eftersom studien är en totalundersökning omges punktskattningen inte av något konfidens- eller osäkerhetsintervall. har inom ramen för ett regeringsuppdrag uppskattat de felaktiga utbetalningarna inom ersättning för höga sjuklönekostnader som kan lämnas till mindre arbetsgivare för deras sjuklönekostnader. Uppskattningen bygger på ett urval av slumpmässiga och riktade kontroller. De felaktiga utbetalningarna (för mycket) uppskattades till mellan 4,6–13,med en punktskattning på . utgifter motsvarar det 44–och punktskattningen motsvarar . Övriga 23 välfärdssystem som täcks av delegationens uppdrag har kansliet uppskattat med hjälp av schablonmässiga antaganden. Utgifterna för dessa system utgör () av de samlade, studerade utgifterna. Vi har antagit att de felaktiga utbetalningarna är i paritet med de system som undersöktes närmare i föregående rapport och som inte bedömdes vara riskfyllda i den initiala riskanalysen. Den genomsnittliga punktskattningen av dessa två omfattningsstudier och fyra expertbedömningar uppgår till . Vi har antagit att andelen felaktiga utbetalningar i övriga 23 system i genomsnitt uppgår till . Det innebär att de felaktiga utbetalningarna i dessa 23 system antas uppgå till sammanlagt . Vi har också uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning, baserats på flera empiriska studier och vissa begränsade antaganden. I en stor registerbaserad studie som omfattade utbetalningar om kunde vi konstatera att kolliderande ersättningar är ett begränsat problem. också gjorts av utbetalningar som kan behöva samordnas. Den totala bedömningen är att de felaktiga utbetalningarna orsakade av kolliderande ersättningar eller bristande samordning uppgår till 91–, med en punktskattning på . Uppskattade felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga systemöverskridande uppgifter Vissa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, t.ex. uppgifter i folkbokföringen. Vi benämner dessa systemöverskridande uppgifter. Kansliet har genomfört särskilda studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på att vissa av dessa systemöverskridande uppgifter är felaktiga. Vi har analyserar totalt fyra olika sådana uppgifter. Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ligger till grund för beräkning av en rad socialförsäkringsförmåner. Vi har undersökt de felaktiga utbetalningarna som orsakas av felaktig SGI i de tre största ersättningssystemen, i termer av mottagare och utgifter, där SGI används för att bestämma nivån på ersättningen. Dessa är föräldrapenning, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Analysen visar att felaktig SGI är relativt vanligt men att de felaktiga utbetalningarna som detta orsakar är relativt små. Detta gäller både när felaktig SGI leder till för mycket respektive för lite utbetald ersättning. Uppräknat till utgifter uppskattas mellan 292–ha betalats ut för mycket med en punktskattning på . Osäkerhetsintervallet motsvarar mellan 0,4–1,av utbetalningarna i de tre studerade ersättningsystemen. För många av ersättningssystemen är ett villkor för rätten till ersättning att ersättningstagaren är, eller åtminstone har varit, bosatt i landet. Vi har med hjälp av en register- och indikatorbaserad modell skattat antalet personer som felaktigt är folkbokförda i . Vi har sedan studerat utbetalningarna till dessa individer och därmed kunnat uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Resultatet av analysen visar att av de totala, studerade utbetalningarna betalats ut felaktigt till personer som är De felaktiga utbetalningarna uppskattas till utgifter. Variationen är dock stor mellan ersättningssystemen som ingått i studien. Kansliet har också bedömt i vilken utsträckning arbete som ska beskattas men som inte har beskattats (svartarbete) får i termer av felaktiga utbetalningar från de välfärdssystem där arbete och inkomster påverkar rätten till eller storleken på ersättningen. Kansliet har utgått från den senaste bedömningen av oredovisade inkomster som tagits fram genom nationalräkenskaperna. Vi har därefter bedömt att svartarbete är lika vanligt bland ersättningsmottagare som övriga befolkningen samt bedömt hur mycket svartarbete påverkar de felaktiga utbetalningarna i respektive ersättningssystem. Sammantaget bedömer vi att svartarbetet föranleder felaktiga utbetalningar på mellan 2,7–5,, med en punktskattning på . Kansliet har också studerat utbetalningar till personer med samordningsnummer och kunnat konstatera att omfattningen av sådana utbetalningar är relativt begränsade. Utbetalningar till personer med samordningsnummer uppgår till , varför de felaktiga utbetalningarna maximalt kan uppgå till detta belopp. Vi har därefter gjort olika antaganden för att uppskatta hur stor del av dessa som kan antas vara felaktiga. Enligt vårt huvudscenario skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till i storleksordningen . Med alternativa antaganden skulle de felaktiga utbetalningarna istället uppgå till respektive . Bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen I denna rapport redogör vi alltså för uppskattningar av felaktiga utbetalningar från enskilda ersättningssystemen samt sådan som uppstår till följd av fel i vissa systemöverskridande uppgifter. För att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna baserat på dessa olika uppskattningarna behöver man beakta den överlappning som uppstår när man mäter felaktiga utbetalningar från två håll. Om överlappningen inte beaktas riskerar vissa felaktiga utbetalningar att dubbelräknas och den samlade uppskattningen skulle därmed överskattas. Vi har därför valt att utgå från uppskattningarna av de enskilda ersättningssystemen och därför beaktat i vilken grad uppskattningarna från de systemöverskridande uppgifterna riskera att dubbelräknas i de olika ersättningssystemen. Baserat på de studier och analyser som redovisats i föregående omfattningsrapport och i denna rapport uppskattar vi att de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till 11–, med en punktskattning på . Som andel av samtliga utbetalningar motsvarar det mellan knappt 2 och , och punktskattningen uppgår till . Om ålderspensionssystemet exkluderas fördubblas närmast andelarna till mellan 3,5–av utbetalningarna, med en punktskattning på . I monetära termer är de felaktiga utbetalningarna sålunda betydande även om man utgår från den lägsta delen av osäkerhetsintervallet. Huruvida de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen sammantaget ökat eller minskat har inte gått att fastställa. Det beror på att osäkerhetsintervallen i våra uppskattningar överlappar de osäkerhetsintervall som omgärdade de tidigare uppskattningar som gjorts av utredningar och myndigheter. För att med större säkerhet kunna uttala sig om utvecklingen av de felaktiga utbetalningarna behöver uppskattningarna i ännu större utsträckning vila på empiriska studier. Delegationens arbete har medfört att betydande steg mot säkrare bedömningar har tagits, vilket är en utveckling som bör fortsätta. Ett fåtal ersättningssystem står för en relativt stor del av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. Det gäller sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb. Utgifterna i dessa sex ersättningssystem utgör knappt en femtedel av utbetalningarna från välfärdssystemen. uppskattas de felaktiga utbetalningarna i dessa system stå för nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna. Mer empirisk kunskap behövs Inom ramen för delegationens arbete har det genomförts flera empiriska studier, men det behövs ännu mer empirisk kunskap för att få säkrare uppskattningar om felens omfattning, karaktär och Vi har särskilt sett behov av empiriska studier inom några systemöverskridande uppgifter som inte varit möjliga att studera inom ramen för delegationens arbete. Det gäller arbetsbaserad försäkringstillhörighet, identitetsrelaterat missbruk samt lön som ersättning. För att få säkrare bedömningarna är det också viktigt att göra fortsatta studier av svartarbete, sjukpenninggrundande inkomst, folkbokföring samt tre ersättningssystem där felen bedöms höga, men osäkerheterna i bedömningarna är stora (sjukpenning, sjukersättning, assistansersättning). Delegationen kommer i betänkandet att presentera en modell som möjliggör för återkommande bedömningar av de felaktiga utbetalningarna.