sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Av redovisningen framgår bl.a. att produktionen av biogas i har planat ut under de som användning- en har ökat. Den ökade användningen kan i stor utsträckning förklaras av att importen av biogas från bl.a. har ökat. 10.3.2Samhällets mål och biogasens nyttor Många viktiga samhälleliga mål på bl.a. miljö-, klimat- och energiom- rådena kommer inte att kunna nås inom utsatt tid, utan betydande ytterligare insatser. bedöms produktion och användning av biogas kunna bidra positivt till måluppfyllelsen på flera områden. Till detta ska läggas att produktion av biogas även kan bidra positivt till att uppfylla mål på andra politikområden, exempelvis landsbygds- politiken, livsmedelspolitiken och näringspolitiken. Biogasen – En sammanfattning av nuläget fjärde och femte kapitel beskrivs olika samhällsmål och de nyttor som biogas på olika sätt kan bidra med i förhållande till dessa mål. Av betänkandets fjärde kapitel framgår att det inte finns några nationella mål för varken produktion eller användning av biogas. De mål som finns är mer teknikneutralt utformade och tar exempelvis sikte på en minskning av utsläppen av växthusgaser eller en ökad an- del förnybar energiproduktion. Teknikneutrala mål motiveras ofta med att det lämnar öppet för att de mest effektiva teknikerna ska väljas framför att en viss teknik redan på förhand pekas ut som den mest eftertraktade. De teknikneutrala målen bidrar emellertid endast med begränsad vägledning eller styrning när det gäller särskilda tek- niker. De tenderar också att missgynna sådana tekniker där samhäl- leliga nyttor uppkommer under flera delar av en viss tekniks värde- kedja, och där det är svårt att låta dessa nyttor avspeglas i slutpro- duktens pris. I vissa delar av landet har mer teknikspecifika mål satts upp till gagn för en tydligare inriktning på såväl produktion som användning av biogas. Av betänkandets femte kapitel framgår det att det finns flera sam- hällsekonomiska nyttor som kan kopplas till biogas och som kan relateras till de mål som har beskrivits i kapitel 4. De klimatnyttor som uppkommer när biogas förbränns och ersätter ett fossilt bränsle bidrar till olika klimatmål. Ur ett globalt klimatperspektiv kan dessa klimatnyttor anses ha samma värde oavsett om den biogas som an- vänds är inhemskt producerad eller importerad. Däremot kan det innebära vissa utmaningar när det gäller hur enskilda länder (exem- pelvis medlemsstater i EU) ska tillgodoräkna sig dessa klimatnyttor i förhållande till gemensamma klimatmålsättningar. För biogas som ofta samdistribueras med naturgas i rörledningar är det mer kompli- cerat att göra denna nyttofördelning än för exempelvis flytande bio- drivmedel. De nyttor som är kopplade till produktionen av biogas genom röt- ning kan dock endast komma till del om produktionen sker inom landets gränser. Reducering av metanutsläpp från gödsel eller annan avfallshantering är exempel på sådana nyttor, liksom återcir- kulering av växtnäringsämnen och ökad gasförsörjningstrygghet. Om den svenska biogasproduktionen inte kan konkurrera utan i någon utsträckning trängs undan av importerad biogas, går dessa produk- tionsrelaterade klimatnyttor om intet, liksom även andra nyttor som Biogasen – En sammanfattning av nuläget härrör från produktionen av biogas. Detsamma gäller om biogaspro- duktionen inte kan konkurrera med andra förnybara bränslen. I sam- manhanget är det viktigt att erinra om att flera av de nyttor som upp- kommer i biogasproduktion genom rötning inte uppkommer om man använder andra produktionstekniker som exempelvis förgasning. Eftersom flera av de nyttor som biogasproduktion kan bidra med främst har ett samhällsekonomiskt värde är det sällan så att biogas- konsumenter är villiga att bära den kostnad det innebär att betala producenterna för att de bidrar med denna nytta via det pris som användarna betalar. Med samhällsekonomisk terminologi kan man säga att flera av de samhällsekonomiska nyttor som produktionen biogasen bidrar med inte är internaliserade i biogaspriset. Denna typ av marknadsmisslyckande kan det finnas skäl för statsmakterna att försöka korrigera genom att använda någon form av styrmedel (se vidare nedan). 10.3.3Biogas och olika styrmedel För att nå de mål som redovisas i kapitel 4 och för att tillvarata de samhällsekonomiska nyttor som kan knytas till produktion och an- vändning av biogas har staten och andra offentliga aktörer vidtagit flera olika åtgärder. Utredningen har valt att samla dessa insatser under en bred definition av begreppet styrmedel. Styrmedel kan vara såväl ekonomiska, administrativa som juridiska. Därutöver brukar FoU-verksamhet emellanåt inkluderas bland styrmedlen. Huvudde- len av de styrmedel som redovisas i betänkandets kapitel 6 är dock inte specifikt inriktade på att stimulera produktion eller användning av just biogas utan är, i linje med de ovan omnämnda målen, ofta mer eller mindre teknikneutrala. Det huvudsakliga ekonomiska styrmedlet som syftar till att gynna biogasanvändning är att biogas är befriat från energi- och koldioxid- skatt när det används som motorbränsle eller för värmeproduktion. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Skattebefrielsen är att betrakta som ett statligt stöd och som där- för har behövt godkännanden av . Nuvarande god- kännanden löper ut vid utgången av 2020 och det har inte uttalats någon tydlig signal om huruvida regeringen har för avsikt att ansöka om en förlängning av de nyssnämnda statsgodkännandena. Samman- taget har detta resulterat i en osäkerhet om skattebefrielsens långsik- tighet, vilket i sin tur har bidragit till att höja den företagsekonomiska risken inför beslut om investeringar i ny eller utökad produktion. Detta leder till att riskpremierna höjs och att kapitalkostnaderna på- verkas negativt till men för investeringskalkylerna. Det är vidare viktigt att erinra om att skattebefrielsen även kommer importerad biogas till del, vilket gör att biogas som har producerats utomlands och som där kan ha erhållit mer eller mindre omfattande produktionsstöd därmed blir subventionerad både på produktions- och användarsidan. Framställs denna gas på ett mer effektivt sätt än den som produceras i – exempelvis som en följd av en bättre tillgång till substrat inom kortare transportavstånd och mer storska- liga anläggningar – blir den ännu billigare. Sammantaget innebär detta att de svenska biogasproducenternas konkurrensförhållanden gentemot importerad biogas dels är snedvridna som en följd av att stödsystemen inte är harmoniserade, dels för att produktionsförut- sättningarna kan vara mindre gynnsamma av andra skäl. Som har redovisats ovan är biogasens skattebefrielse inriktad på att stimulera användning av biogas och därigenom indirekt också på att gynna biogasproduktion. Det finns dock även vissa ekonomiska styrmedel som är mer direkt inriktade på att stimulera biogaspro- duktionen i och att därigenom internalisera vissa av de nyttor som kan förknippas med denna produktion – Gödselgasstöd och Biogasstöd 2018. Dessa stöd är emellertid också begränsade till kortare tidsperioder och ekonomisk omfattning, vilket i likhet med skattebefrielsen medför att drivkrafterna för att investera i biogas- produktion minskar. Det är även viktigt att hålla i minnet att gödsel- gasstödet främst är inriktat på att minska metanutsläpp från gödsel- hantering, snarare än att bidra med en högeffektiv produktion av biogas. De gödselbaserade gårdsanläggningarna är vanligen inte heller Biogasen – En sammanfattning av nuläget av den storlek att det går att uppnå lönsamhet i förädling av gasen genom uppgradering. Uppgradering är i sin tur en förutsättning för att gasen ska kunna samdistribueras med naturgas via rörledning – i de delar av landet där sådan infrastruktur är tillgänglig – och även för att kunna användas som en huvudbeståndsdel i den fordonsgas som med betydande klimatnyttor som följd kan ersätta fossila drivmedel inom vägtransportsektorn. Genom offentlig upphandling kan offentliga aktörer gynna biogas- användning och därigenom även indirekt produktion av biogas. Offentlig upphandling kan betraktas som ett kraftfullt administra- tivt styrmedel. Utformningen av vägledande upphandlingskriterier framtagna av och andra aktörer (exv. kollektivtrafikens branschorganisationer) kan på olika sätt påverka förutsättningarna för att just biogas ska väljas i en upphandlingssitua- tion. I de fall biogas prioriteras behöver det inte heller innebära att det är svenskproducerad biogas som köps in. I de delar av landet där det finns möjlighet att importera biogas via rörledning kan den i många fall billigare importerade biogasen mycket väl vara det alter- nativ som väljs, och de produktionsrelaterade nyttorna kommer då inte till del. Utöver att använda den offentliga upphandlingen har flera andra in- satser gjorts för att på olika sätt ställa om transportsektorn i hållbar riktning. Vägtransporterna är högt prioriterade i dessa sammanhang. Stora förhoppningar knyts därvidlag till en omfattande elektrifiering inte minst av personbilstrafiken – vilket indirekt kan göra att gasdrift uppfattas som mindre intressant inom detta område. fram- hålls olika former av biodrivmedel (inklusive biogas) som nödvän- diga alternativ till elektrifierade transporter, inte minst inom den tunga trafiken. Biogas omfattas inte av den s.k. reduktionsplikten för flytande drivmedel. Detta administrativa styrmedel ställer krav på reduktion Biogasen – En sammanfattning av nuläget av växthusgasutsläpp från dessa drivmedel. Detta uppnås genom in- blandning av flytande biodrivmedel i fossila diton. Reduktionsplikten är i någon mån att betrakta som teknikspecifik eftersom den bara omfattar låginblandade flytande drivmedel. Plik- ten stimulerar efterfrågan på flytande biodrivmedel som kan blandas med fossila bränslen. En ökad efterfrågan på inblandningsbara bio- drivmedel kan dock antas leda till högre priser på dessa, vilket – allt annat lika – kan gynna biogasens konkurrensförmåga. På kan en ökad efterfrågan på flytande biodrivmedel även påverka efter- frågan på biogas positivt som en följd av att den kan fungera som en insatsråvara i produktionen av ”grön” vätgas som i sin tur kan bli en eftertraktad råvara i produktionen av vissa flytande biodrivmedel (exv. Omställningen av den lätta fordonsflottan stimuleras av det s.k. bonus-malus-system som infördes . Det har emellertid visat sig att många gasbilar – men även elfordon – som har erhållit bonusen exporteras tämligen snabbt. Här pågår det dock ett arbete inom med att ta fram bestämmelser som syftar till att begränsa denna export. Därtill bör det nämnas att de nya besiktningsregler som infördes innebär vissa mer- kostnader för gasbilägare som begränsar bonusens styreffekt. Enligt vissa aktörer hämmas intresset för gasbilar dessutom av att det råder en viss osäkerhet om dessa fordons värde på andrahandsmarknaden. görs satsningar på investeringar i biogasproduktion och biogasdistribution (exempelvis gastankställen) via det s.k. klimat- klivet (se vidare nedan). I budgetpropositionen har reger- ingen föreslagit en särskild klimatpremie för miljölastbilar. Det är () dock inte klart om gaslastbilar kommer att omfattas av denna premie. Flytande biogas (LBG) bedöms vara en förutsättning för att gas ska bli attraktivt som drivmedel för tunga fjärrtransporter – där en mer omfattande elektrifiering bedöms ligga på betydligt än för persontrafiken. Ett styrmedel som kan ha en positiv effekt när det gäller biogasens konkurrensförutsättningar inom denna sektor är de statliga FoU-satsningar som görs på LBG. Därtill bidrar Kli- matinvesteringsstödet till att det investeras i sådan infrastruktur som är nödvändig för att flytande gas ska kunna distribueras på ett effek- tivt sätt, bl.a. i form av tankställen för LBG. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Tillgången till rötbart substrat är central för den teknik som dominerar produktionen av biogas. Det finns administrativa styrme- del som exempelvis kommande skärpta krav på matavfallsinsamling som kan öka tillgången till rötbara substrat, vilket skulle kunna leda till att biogasproduktionen kan öka i . De ökade kostnader som en mer komplex avfallshantering eventuellt innebär kommer att få bäras av de som är upphov till avfallet. Gödsel och avloppsslam är substrat som inte alltid har någon betydande alternativ användning1 och konkurrensen om dessa substrat är därmed begränsad. Båda dessa substrat är dock ekono- miskt känsliga för transport, vilket begränsar efterfrågan från bio- gasproducenter som inte ligger i direkt anslutning till den plats där substratet finns. Vissa mat- och slakteriavfallsfraktioner kan användas för produk- tion av andra drivmedel (exv. biodiesel) varför konkurrensen om dessa fraktioner kan bli större än för gödsel och avloppsslam, bl.a. som en följd av reduktionspliktens införande. Om biogasproduktionen byggs ut krävs det att substrattillgången ökar för att inte konkurrensen om substraten ska leda till högre sub- stratpriser och till att lönsamhetsproblemen i biogasproduktionen kvarstår. Konkurrens om substrat kan leda till en mer stor- skalig och optimerad svensk produktion, men det kan även finnas ett egenvärde i att upprätthålla viss lokal produktion med lokal/regional anknytning för att tillvarata sådana lokala substrat som annars inte hade nyttiggjorts och exempelvis förse lokala fordonsflottor med biogas som drivmedel. står inför att implementera nya mer omfattande EU-krav för utsortering av organiskt avfall. pågår ett uppströms- arbete som syftar till att minska de totala avfallsmängderna, inte minst när det gäller matavfall. Mycket av avfallshanteringen och va-verksamheten i är ett kommunalt ansvar. I vilken utsträckning enskilda kommuner redan har valt att eller avser att gå före när det gäller utsortering och tillvaratagande av exempelvis matavfall från såväl hushåll som verk- samheter genom att exempelvis ställa krav och/eller differentiera de 1För den enskilde lantbrukaren kan gödsel dock fungera som en alternativ resurs. Stallgödsel kan ersätta mineralgödsel eller säljas till närbelägna gårdar. Biogasen – En sammanfattning av nuläget lokala avfallsavgifterna har betydelse för substrattillgången. måste dessutom alla kommuner tillhandahålla system för separat insamling av matavfall, vilket kan leda till en ökad tillgång på sådant avfall som kan rötas till biogas. Som har nämnts ovan har Klimatinvesteringsstöd (Klimatklivet) an- vänts för flera investeringar i såväl produktion som distribution av biogas. har en tydligare orientering mot satsningar på flytande biogas kunnat urskiljas. Det förekommer att planerade biogasrelaterade investeringar inte har förverkligats trots att de har beviljats stöd från Klimatklivet. Detta kan helt eller delvis förklaras av den typ av investeringsosäker- heter som har redovisats ovan, dvs. svårigheter att uppbringa nöd- vändig finansiering utöver stödet till rimliga kostnader. Det kan även förklaras av att den som har sökt stödet (eller dennes medfinansi- ärer) har omvärderat investeringen i ljuset av marknadsutvecklingen (exempelvis osäker avsättning för den producerade biogasen) eller utvecklingen när det gäller andra faktorer, och bedömt att den är för osäker. Det finns även möjligheter att erhålla investeringsstöd inom ra- men för Landsbygdsprogrammet. När det gäller vissa av de övriga styrmedlen som har redovisats i kapitel 6 (exv. elcertifikatssystemet och EU ETS) missgynnas bio- gasen i förhållande till andra biobränslen av hur regelverken är utfor- made. Avsaknaden av ett biogasregister som bl.a. gör det möjligt att koppla ursprungsgarantier till biogasen är den främsta orsaken till detta hinder. Ett sådant register kan dock väntas i samband med det förestående genomförandet av EU:s reviderade förnybartdirektiv (RED II) i . Det är emellertid inte givet att då kom- mer att välja att koppla ursprungsgarantier till detta register. redovisade ett förslag om att bör inrätta en nationell databas som är sammankopplad med den unionsdatabas som kommissionen kommer att utveckla. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Myndigheten anser också att den nationella databasen bör samord- nas med det nuvarande systemet för hållbarhetskriterier. Av de föregående avsnitten framgår det att produktionen av biogas i möter en del utmaningar som bidrar till en ökad risk för att de samhällsnyttor som sammanhänger med biogasproduktion inte kan tas till vara. Utöver den tilltagande konkurrensen från dubbel- subventionerad importerad biogas som redan har omnämnts, finns det andra marknadsförhållanden som riskerar att hämma intresset för biogasproduktion i . Dessa förhållanden beskrivs närmare i betänkandets sjunde kapitel. Där framgår att biogasmarknaden grovt sätt kan sägas bestå av olika delar som är mer eller mindre skilda från varandra och där marknadsförutsättningarna kan vara mycket olika. Följande tre ”marknadskategorier” kan urskiljas: •Aktörer som är anslutna till gasstamnätet. Här figurerar både de som handlar med biogas från andra länder och större användare som är anslutna till nätet, som exempelvis industrier, större kraft- värmeverk och leverantörer av fordonsgas. Här återfinns större biogasprodu- center i anslutning till avloppsreningsverk och s.k. samrötnings- anläggningar. Dessa producerar inte sällan uppgraderad biogas som säljs som drivmedel till lokala eller regionala kollektivtrafik- företag. Till denna kategori hör de flesta gödselbaserade gårdsanläggningarna samt mindre va-verk. Huvuddelen av dessa uppgraderar inte sin biogas utan förbränner rågasen för att pro- ducera el- och värme för eget eller lokalt bruk. De lokala och regionala förutsättningarna när det bl.a. gäller sub- strattillgång (både mängd och sammansättning), transportavstånd och efterfrågan på biogas gör att förhållandena för biogasproduktion ser väldigt olika ut på olika håll i . Produktions- och distribu- tionskostnaderna varierar därmed också, och eftersom marknaden är Biogasen – En sammanfattning av nuläget splittrad saknas ett gemensamt transparent marknadspris. Eftersom huvudsyftet med rötningen av vissa substrat inte alltid är att pro- ducera biogas på det mest effektiva sättet, utan kanske snarare att minska utsläppen av metan från gödsel eller att stabilisera avlopps- slam, kan det därutöver finnas skäl att anta att det finns potential att sänka produktionskostnaderna om drivkrafterna blir de rätta. Gasen handlas på många håll bilateralt mellan producenter och användare, och insynen i marknadsvillkoren är därför begränsade, detta gäller inte minst på de mer regionala marknaderna. Det finns dock tecken på att nya stora aktörer börjar agera på en del av dessa marknader och därigenom utmana etablerade affärsrelationer, vilket kan bidra till en ökad marknadsmognad. Det handlar exem- pelvis om att det av ägda gasbolaget gör bety- dande investeringar i gastankställen i , och bolaget har även vunnit kollektivtrafikupphandlingar i områden där konkurrensen om att leverera biogas har varit begränsad. Utvecklingen i har betydelse Konkurrenssituationen, prisutvecklingen och transparensen på vissa delar av den svenska gasmarknaden är i stor utsträckning avhängig utvecklingen i . Det gäller inte minst den del av marknaden som är direkt kopplad till det västsvenska gasnätet eller som finns i närheten av detta nät. Danska styrmedel som gynnar en ökad effek- tiv produktion i storskaliga anläggningar bidrar till ett ökat konkur- renstryck på dessa delar av den svenska gasmarknaden. har möjligheterna att importera biogas som är billigare än den som pro- duceras i bidragit till att biogasanvändningen har ökat i under de . På den nätbundna marknaden är det ett fåtal större industriella an- vändare som svarar för huvuddelen av gasanvändningen. Den gas som förbrukas av dessa aktörer är ofta prissatt i långa kontrakt mel- lan gashandlare och de aktuella företagen. Insynen i dessa affärsför- hållanden är begränsad. De stora industriella kunderna signalerar en öppenhet inför att öka sin användning av biogas, under förutsättning Biogasen – En sammanfattning av nuläget att gasen håller samma kvalitet som naturgas och att den är konkur- renskraftig prismässigt. Det finns å andra sidan inget som säger att de industriella kunderna fäster något större avseende vid om den bio- gas de konsumerar är producerad i eller någon annanstans. Ett betydande hinder för en ökad biogasanvändning som de stora industriella kunderna lyfter fram är att biogasanvändningen inte kan tillgodoräknas inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. De in- dustriella gaskunder som säljer sina produkter på en global marknad framhåller också svårigheter att ta ut högre priser på produkter som i stället för naturgas baseras på biogas som processbränsle eller in- satsråvara. Priset på slutprodukterna har således inte i någon av- görande utsträckning kunnat påverkas av miljöargument. Därtill be- tonar de industriella gasanvändarna att en fortsatt nedsättning av skatten på naturgas är nödvändigt för att de ska kunna upprätthålla sin internationella konkurrenskraft. Eftersom naturgasen är lågbe- skattad inom vissa industrisegment har biogasens skattefrihet en re- lativt sett mindre betydelse för dess konkurrenskraft inom dessa områden. Av de tidigare kapitlen framgår det att vägtransportsektorn står inför en betydande utmaning när det gäller omställningen mot fossilfrihet. Ett antal styrmedel har införts som ska främja denna utveckling, där- ibland sådana som syftar till att öka användningen av biodrivmedel. De indirekta effekterna på biogasmarknaden av den reduktionsplikt för låginblandade flytande biodrivmedel som infördes är svåra att bedöma (se avsnitt 10.3.3 ovan) liksom den påverkan som den accelererande tekniska utvecklingen och det tilltagande intresset för en ökad elektrifiering kan ha. Detsamma gäller i vilken utsträckning andra styrmedel som exempelvis bonus-malus och det reviderade Klimatklivet kommer att bidra till ett ökat intresse för gasdrivna for- don (lätta och tunga) eller att den särskilda infrastruktur som behövs för gastankning byggs ut ytterligare. Med en allt snabbare elektrifiering av lätta fordon, bedömer ut- redningen att den fortsatta utvecklingen när det gäller gasanvänd- ning inom vägtransportsektorn i större utsträckning kommer att inriktas på produktion och användning av flytande biogas (LBG). Biogasen – En sammanfattning av nuläget Komprimerad gas kan dock fortfarande komma att spela en roll exempelvis för lokala och regionala godstransporter, avfallstranspor- ter och inom kollektivtrafiken, men för fjärrtransporter kommer flytande gas sannolikt att vara den mest gångbara aggregationsfor- men. I det läget kan det vara motiverat med en ökad förvätsknings- kapacitet i kombination med en utbyggnad av infrastruktur för di- stribution av flytande gas (LNG och LBG) även fortsättningsvis, och ett attraktivt utbud av tunga fordon som kan drivas med gas i flytande form och som inte medför betydande merkostnader vid inköpstillfället. Statliga insatser som Klimatklivet och den av reger- ingen i budgetpropositionen föreslagna miljölastbilspremien kan ha betydelse för utvecklingen på detta område, liksom strategiska ställningstaganden som görs av viktiga aktörer på gasmarknaden som innebär betydande satsningar på produktion och distribution av flytande gas. Den satsning på LBG som staten har sjösatt kommer sannolikt också gynna förutsättningarna för en ökad användning av flytande biogas. Eftersom flytande biogas är transportekonomiskt mer attraktivt än gas i gasform ökar förut- sättningarna att vidga och även att binda ihop sådana geografiska marknader som har varit mer eller mindre isolerade. Bero- ende på perspektiv ökar dock också risken eller möjligheterna att importerad gas (både LNG och LBG) får en ökad spridning i landet. Detta torde välkomnas av gasanvändarna, men kan påverka den in- hemskt producerade biogasens konkurrenskraft negativt. Offentliga aktörer upphandlar en ansenlig mängd fordon, trans- porttjänster och drivmedel.