sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Bedömning: Det bör inte införas en tvingande bestämmelse i (2010:900) om att kommunen i översikts- planen ska redovisa behovet av reglering av snöskoterkörning. Det bör inte införas begränsningar av möjligheterna att an- lägga enskilda skoterleder. Det kommunala planmonopolet med den obligatoriska översikts- planen kan ge ett bra underlag för en god planering och genom- förande av ledsystem och särskilda områden i kommunen. Behoven är dock så skiftande att det inte är ändamålsenligt att ställa upp tving- ande krav på att i den fysiska planeringen redovisa behovet av att reglera snöskoterkörning. Det måste få vara upp till varje kommun att ta ställning till om det finns ett sådant behov eller inte. Utred- ningen menar att det inte i en lagstiftning kan anvisas någon universal- lösning för ansvaret att reglera snöskoterkörning. En terrängkör- ningslagstiftning måste vara utformad så att den ger utrymme för behovsstyrda lokala lösningar. Det har inte kommit fram något som talar för att möjligheterna att anlägga enskilda skoterleder bör begränsas eller förbjudas. När det gäller anläggande och underhåll av allmänna skoterleder i de statliga regleringsområdena har utredningen inte sett några skäl att göra några förändringar i fråga om ansvaret. Staten genom läns- styrelserna ska därför fortsatt ha detta ansvar. Länsstyrelserna kan dock inte meddela lokala trafikföreskrifter om t.ex. hastighets- begränsning på allmänna skoterleder inom regleringsområdena. Trafikförordningen bör därför ändras så att kan med- dela sådana föreskrifter. 8.6Styrning till leder och särskilda områden De rättsliga förutsättningarna enligt den nuvarande lagstiftningen för att styra terrängkörning till leder och särskilda områden gäller i princip bara snötäckt mark och därmed i första hand snöskoter- körning. Kommunerna kan med stöd av 3 § första stycket terrängkörnings- lagen (1975:1313) bemyndigas att meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon inom visst område som i annat fall än som avses i 1 § kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän syn- punkt. I förarbetena anförde föredragande departementschefen följande: Det bör anmärkas att jag med sådant allmänt intresse som avses i bestäm- melsen åsyftar t.ex. rennäringens intresse av att renarnas kalvningsland fredas. Bestämmelsen bör också kunna användas för att meddela före- skrifter till skydd för annan näringsverksamhet som är sårbar för bl.a. buller och vars bibehållande är av vikt från allmän synpunkt t.ex. med hänsyn till verksamhetens betydelse för befolkningen i en bygd. Bestäm- melsen bör vidare kunna användas för att komplettera de generella förbuden enligt 1 §.62 1975/76:67 s. 45. Föreskrifter får enligt paragrafens andra stycke inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. En kommun får således enligt 15 § första stycket terrängkör- ningsförordningen (1978:594), efter att ha gett tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § terrängkörningslagen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får enligt andra stycket endast avse områden i kommunen och får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för orts- befolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Ett beslut att meddela sådana föreskrifter ska enligt tredje stycket delges markägaren. En kopia av beslutet ska skickas till . Enligt 10 § andra stycket terrängkörningsförordningen får en kommun besluta om en skoterled ska vara allmän eller att en sådan led ska dras in. Kommunen svarar enligt 11 § terrängkörningsförordningen för skoterledhållningen på allmän skoterled. Skoterledhållning innebär att anlägga en allmän skoterled och i förekommande fall andra anlägg- ningar för skotertrafik i anslutning till leden samt att ansvara för driften av leden och anläggningarna. Vid skoterledhållning ska till- börlig hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. En allmän skoterled ska genom underhåll och övriga åtgärder hållas i ett säkert och i övrigt tillfredsställande skick med hänsyn till såväl omgiv- ningen som dem som färdas på den. Dessa åtgärder räknas som drift av leden. Innan det beslutas om en allmän skoterled ska anmälan för sam- råd göras enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för sam- råd, dvs. om leden ligger utanför detaljplanelagt område. Regeringen kan enligt 1 § andra stycket terrängkörningslagen be- sluta om förbud för körning i terräng utöver de uppräknade för- buden i paragrafens första stycke för delar inom fjällområdet. finns det 16 sådana områden (regleringsområden). får enligt 10 § terrängkörningsförordningen be- sluta om allmänna skoterleder inom regleringsområde och kan även besluta om undantag från förbud för terrängkörning i ett regle- ringsområde (12 § terrängkörningsförordningen). får enligt 16 § första stycket terrängkörnings- förordningen, efter att ha gett de berörda kommunerna tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § terrängkörningslagen kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får endast avse områden som omfattar mer än en kommun och får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för orts- befolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Ett beslut att meddela sådana föreskrifter ska enligt para- grafens andra stycke delges markägaren. En kopia av beslutet ska skickas till de berörda kommunerna. I terrängkörningslagstiftningen sägs det inte något om anläggande av enskilda skoterleder. Enskilda skoterleder kan vara av intresse för skoterklubbar och enskilda markägare, t.ex. ett skogsbolag. Det före- kommer att skogsbolag upplåter mark till skoterklubbar för att styra snöskoterkörning till sådana områden på sina marker där körningen gör minst skada, som det ofta avtalas om ersättning för upp- komna skador. Den reglering som finns när det gäller enskilda skoterleder är skyldigheten att göra en samrådsanmälan enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd. I Nationella för snöskoter sägs följande om enskilda leder: För andra/enskilda snöskoterleder kan huvudmannaskapet variera. Det vanligaste är att lokala snöskoterklubbar eller sammanslutningar av klubbar och andra lokala organisationer ansvarar för både anläggning, drift och underhåll av snöskoterleder. I det sistnämnda fallet bildas som regel en ny förening som samordnar och säkerställer snöskoterleds- systemet inom hela eller delar av kommunen. Det är denna förening som då tecknar nyttjanderättsavtal med berörda markägare och som ansvarar för alla drift och underhåll (till exempel i och Åre). Det förekommer också att kommunen står för huvudmannaskapet både för att anlägga, driva och underhålla lederna, men också att kommunen enbart står som formell huvudman och i övrigt avtalat bort drift och underhåll till förening eller fristående snöskoterledsbolag (till exempel i västra ). I fjällen har stora regleringsområden införts sam- tidigt som vissa områden kompletterats med ett omfattande nät av leder med staten som huvudman.63 Den gällande terrängkörningslagstiftningen är relativt summarisk när det gäller de författningsenliga förutsättningarna för beslut om reglering för visst eller vissa områden eller att anlägga allmänna skoter- leder. Detta gäller inte minst i fråga om förfarandet. En rad andra frågor saknar också uttryckligt författningsstöd. I de fallen följer svaren i stället av motsatsvisa tolkningar, allmänna rättsgrundsatser och analogier. Enligt 10 § tredje stycket terrängkörningsförordningen krävs med- givande av berörd markägare för beslut om allmän skoterled. Natur- vårdsverket anser enligt sin handbok om terrängkörningslagstift- ningen att skriftliga avtal bör upprättas, men det är inte något före- skrivet formkrav.64 Enligt den finländska terrängkörningslagstiftningen är det möj- ligt att under vissa förutsättningar anlägga en skoterled trots att markägaren motsätter sig det. Enligt svensk rätt är detta inte möjligt, utan en markägare kan motsätta sig att det beslutas om allmän skoter- led, dvs. en motsatsvis tolkning av 10 § tredje stycket terrängkör- ningsförordningen. I sådant fall kan det medföra att en allmän skoter- led, som i och för sig skulle vara av allmänt intresse, inte får det från olika aspekter bästa läget och utförandet. Det finns inte något föreskrivet krav enligt terrängkörningslagen eller terrängkörningsförordningen på fastighetsägarens medgivande för att genom föreskrifter eller dispens tillåta terrängkörning inom 63Nationella , Planera för snöskoter, 2011, s. 59. 64Naturvårdsverkets handbok , 2005:1, utgåva 1, s. 33. ett område, även om det sannolikt förhåller sig på det sättet enligt vad som allmänt gäller enskilds rätt att förfoga över sin egendom. menar i sin handbok att föreskrifter ska föregås av s.k. kommunikation enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) med berörd markägare, medan en dispens, dvs. ett undantag i ett enskilt fall, förutsätter att den som har fått dispensen själv tar kontakt med markägaren och inhämtar medgivande för körningen.65 När det gäller rätten att ta ut avgifter för terrängkörning inom ett kommunalt område eller för körning på en allmän skoterled kan det med ledning av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2012 ref. 70 sägas att ett avgiftsuttag för körning på en allmän skoterled för vilken en kommun är ledhållare, eller inom ett särskilt område beslutat av kommunen och drivs av densamma inte strider mot kommunallagen (2017:725) eller annan lag.66 Tvärtom får ett sådant avgiftsuttag anses vara förenligt med 2 kap. 5 § kommunal- lagen, dvs. att en kommun får ta ut avgifter för tjänster och nyttig- heter som den tillhandahåller. Varken kommunallagen eller det nämnda HFD-avgörandet ger dock någon lösning på frågan hur en avgift för t.ex. snöskoterkörning på allmän skoterled ska drivas in om någon vägrar att betala. Det finns i och för sig ett avgörande från enligt vilken fyra personer med stöd av en analog tillämpning av lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering var och en ålades att betala avgift för körning på allmän skoterled.67 Domen från får dock tolkas med stor försiktighet. Detta gäller eftersom det är fråga om ett under- rättsavgörande och ett analogislut. Såvitt känt finns det inte något avgörande från högre rätt som kunnat läggas till grund för att driva in en avgift för terrängkörning. Slutsatsen får därför bli att de rättsliga grunderna för en kommun eller den som driften av ett kom- munalt regleringsområde överlåtits till att driva in en obetald avgift för terrängkörning tycks vara osäkra. 65Naturvårdsverkets handbok , 2005:1, utgåva 1, s. 37. 66HFD 2012 ref. 70: En kommuns insatser och kostnader för att ställa i ordning och under- hålla skidspår har ansetts vara av sådan omfattning att avgiftsbeläggning av spåren inte står i strid med allemansrätten. Laglighetsprövning enligt kommunallagen. 67Östersunds tingsrätts dom , mål nr FT 949-04 m.fl. Det finns inte några bestämmelser som ger staten genom läns- styrelsen rätt att ta ut avgifter för körning på allmän skoterled som är ledhållare för. Frågor om skötsel, underhåll och finansiering Det förekommer att kommuner överlåter skötsel och underhåll av allmänna skoterleder till exempelvis snöskoterklubbar eller särskilda driftbolag. Det finns inte några lagliga hinder mot sådana överlåtelser, men det finns å andra sidan inga särskilda bestämmelser motsvarande 21§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. enligt vilken förvaltningen av bl.a. naturreservat kan överlåtas på fysisk eller juridisk person. Enligt direktiven får många ideella snöskoterklubbar kommunala bidrag för sitt underhåll av ledsystemen, men de ekonomiska för- utsättningarna kan variera mellan kommunerna.68 Enligt rapporten av skoterleder – Kartläggning av befintliga finansieringssystem i , författad av , 2010,69 finns det fyra olika lösningar för finansiering av skoterleder: 1.skoterleder finansierade via frivilligt medlemskap och ledbidrag i skoterförening, 2.skoterleder finansierade via kommunalt bidrag och skoterförening, 3.skoterleder finansierade via avgiftsbelagda leder, och 4.skoterleder finansierade via statligt medel. Den vanligaste formen av finansiering var för rappor- ten (2010) genom lokala skoterklubbar som till stor del bygger på ideell arbetskraft. Enligt rapporten skjuter även kommunerna i och till resurser för underhåll och drift av skoterleder. När det gäller avgiftsbelagda skoterleder finns det ett antal skoter- områden i där den som önskar köra inom området mot avgift skaffar sig ett bevis eller ledkort som ger rätt att köra på leder i området och, i ett par fall, i områden utanför lederna (friåkning). 2018:29 s. 3. 69R 2010:24, ETOUR:s rapportserie. Dessa områden drivs av antingen ekonomiska föreningar eller snö- skoterklubbar och, åtminstone i ett fall, i aktiebolagsform. Att kommunen själv driver ett ledsystem för exempelvis snö- skoterkörning och budgeterar detta som fritidsverksamhet, idrotts- anläggning eller liknande får anses ligga inom ramen för den kom- munala kompetensen. När det däremot är fråga om kommunala bidrag för drift och underhåll av skoterleder är det – med beaktande av vad som är kommunens uppdrag, dvs. vad som kan anses vara ange- lägenhet av allmänt intresse70 – mera osäkert om detta ryms inom den kommunala kompetensen, särskilt om det skulle vara fråga om ett bolag som dessutom skulle ta ut avgifter för skoterkörning på leder. Detta är dock såvitt känt inte prövat rättsligt. Det är inte uttryckligen förbjudet för att överlåta drift och underhåll av leder inom ett sådant regleringsområde som beslutats av regeringen, men det får anses olämpligt med hänsyn till att tillsynen förutsätts utövas av en naturvårdsvakt som är anställd av . När det gäller ett område beslutat av enligt 16 § terrängkörningsförordningen, dvs. ett område som om- fattar mer än en kommun, finns det däremot inget som talar för att det skulle vara olämpligt att överlåta drift och underhåll till någon annan fysisk eller juridisk person. 8.6.2Anläggande av skoterleder och särskilda områden för snöskoterkörning Förfarandet för att anlägga skoterleder och bilda särskilda områden eller friåkningsområden för snöskoterkörning är i princip oreglerat i terrängkörningslagstiftningen. Bortsett från den samrådsskyldighet som gäller enligt 7 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd för allmänna och enskilda skoterleder eller annan anläggning för skotertrafik är det på det lokala planet öppet för olika lösningar hur man kan arbeta med frågorna. 70Jfr 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). Skoterleder och särskilda områden i översiktsplanering I Nationella för snöskoter lämnas det råd till god ledning för hur snöskoterkörning kan regleras, såväl i sak som i fråga om processen. Av handboken framgår att Nationella anser att leder och särskilda områden eller friåk- ningsområden för snöskoter bör tas upp som en del av den kom- munala översiktsplanen. Detta ställningstagande vinner för övrigt stöd i vad regeringen anförde i Fjällpropositionen om att ge statsbidrag för anlägga skoterleder m.m., nämligen att bidrag i första hand borde ges för skoterleder och andra anläggningar för skotertrafik som har angetts i den kommunala planeringen eller som efter samråd med kommun prioriterats av länsstyrelsen.71 Bestämmelserna om översiktsplanering finns i 3 kap. (2010:900). Varje kommun ska enligt 3 kap. 1 § ha en aktu- ell översiktsplan som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska enligt 3 kap. 2 § ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. Enligt 3 kap. 5 § ska det av översiktsplanen bl.a. framgå grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden och hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översikts- planen med relevanta nationella och regionala mål, planer och pro- gram av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. För en begränsad del av kommunen kan en fördjupad översikts- plan, s.k. FÖP, upprättas som ett tillägg till översiktsplanen. Tillägg kan även ske som s.k. tematiskt tillägg avseende viss fråga (jfr 3 kap. Fördelarna med att hantera terrängkörning i den kommunala översiktsplanen är flera, trots att en översiktsplan inte är bindande (3 kap. 3 § ). Därigenom kan olika intressen inventeras, värderas och avvägas. Det går t.ex. att på så sätt klargöra var terrängkörning kan ske utan att vålla störningar för boende- miljön eller väsentliga naturvärden, respektive var terrängkörning inte bör tillåtas. En stor fördel är att förfarandet är öppet och transparent, inte minst för att planen ska ställas ut innan den antas 1995/96:226 s. 37. och att det finns möjligheter att lämna skriftliga synpunkter (3 kap. 12 och 15 §§ ). En översiktsplan som innehåller en redovisning av var terrängkörning kan ske eller inte bör ske underlättar såväl kom- munalt inrättande av ledsystem och särskilda områden, som en- skildas, t.ex. skoterklubbars, möjligheter att själva anlägga leder. Det måste dock understrykas att samrådsskyldigheten gäller innan en skoterled anläggs, även om frågan hanterats i den kommunala över- siktsplanen. Förutom att fysisk planering tar tid och kostar pengar kan utred- ningen inte se att det finns några egentliga nackdelar med att kommu- nala översiktsplaner innehåller redovisningar om var snöskoterkörning kan ske och var det inte bör eller ska ske någon snöskoterkörning. Markägare kan motsätta sig allmän skoterled För beslut om allmän skoterled krävs enligt 10 § tredje stycket terrängkörningsförordningen (1978:594) medgivande från berörd markägare. Kravet på medgivande innebär att en markägare kan mot- sätta sig att en allmän skoterled anläggs på dennes mark. Det kan i sin tur medföra att en allmän skoterled inte får det ur flera synvinklar bästa läget och utförandet. Leden kan t.ex. bli mycket längre än vad den annars behövt bli. Därmed uppstår frågan om det finns behov av att i en terrängkörningslagstiftning ha bestämmelser som ger staten eller kommunen rätt att anlägga allmänna skoterleder även när mark- ägaren motsätter sig det. Enligt 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose ange- lägna allmänna intressen. Kravet på att ett tvångsvis ianspråktagande av någons egendom ska tillgodose angelägna allmänna intressen infördes i regeringsfor- men i samband med att om de mänskliga rättigheterna gjordes till svensk lag. Enligt förarbetena anknyter ut- trycket angelägna allmänna intressen till vad som gäller om egen- domsskydd enligt första tilläggsprotokoll.72 Enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom och ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse. Enligt avgöranden från ska de allmänna intressen som kan motivera ett ingrepp vägas mot den enskildes intresse. Ingrepp ska vara pro- portionerliga.73 När det gäller proportionalitet är det fråga om prövning i det enskilda fallet av det allmänna intresset av att ta i anspråk viss egen- dom och den enskildes intresse av att få ha sin egendom intakt. Prövningen av proportionaliteten sker i tre steg: 1.om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ända- målet (ändamålsenlighet), 2.om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nöd- vändighet) och 3.om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (propor- tionalitet i strikt mening). 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen Enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen ska den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt 1993/94:117 s. 48. 73Se NJA 2013 s. 350 p. grunder som anges i lag. Huvudregeln är att ersättning ska utgå då det allmänna ianspråktar eller inskränker användningen av egendom. 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock enligt 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. När det gäller rådighetsinskränkningar som sker av miljöskydds- skäl m.m. finns det inte rätt till ersättning enligt 2 kap. 15 § andra stycket, utan i de fallen ges ersättning endast om det är särskilt före- skrivet i lag. Rådighetsinskränkningar av miljöskyddsskäl m.m. omfattas således inte av grundlagsskydd. Ersättning utgår normalt inte vid ingripanden som sker för att skydda hälsa, miljö eller säkerhet. Ersättningsregler saknas därför ofta vid återkallelser av tillstånd eller t.ex. då en utövare av miljöfarlig verksamhet förbjuds att fortsätta med viss del av verksamheten eller får föreläggande om begränsningar. När tillräckligt starka allmänna intressen gör ett ingripande nödvändigt ska alltså inga ekonomiska hänsyn hindra att åtgärder vidtas. Bestämmelser om tvångsvis ianspråktagande I förarbetena till införandet av i svensk rätt uttalade regeringen följande. Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, total- försvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller begränsa ägarens möjlig- heter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget skall få ske. börden av utt[r]ycket angelägna allmänna intressen är det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berät- tigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses.74 När det finns ett angeläget allmänt intresse av att viss mark tas i anspråk för t.ex. allmän samfärdsel kan det under vissa förutsätt- ningar ske mot markägarens vilja som officialservitut.