sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — utfästelsen inte vinner laga kraft, vara så säkra att utfästelsen kom- mer att vara hållbar också i ljuset av efterkommande händelser. Vi har övervägt hur åklagarens utfästelse bör dokumenteras och gjort bedömningen att det av rättssäkerhetsskäl ska krävas formella beslut från åklagaren om eventuella utfästelser. Att ett formellt beslut fattas innebär bl.a. att risken för felaktigheter minskar och transpa- rensen i förfarandet ökar. Det finns därmed inte minst bättre förut- sättningar att i efterhand kontrollera vad som skett, vilket förbättrar förutsättningarna för hållbara beslut. En utfästelse om ett högsta straff från åklagaren ska därför i våra överväganden sättas upp sär- skilt som ett s.k. utfästelsebeslut under förundersökningen. Av åkla- garens utfästelsebeslut ska det framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen och vilket straff som åklagaren utfäster. Att det av utfästelsebeslutet ska framgå vilken eller vilka misstankar om brott som ligger till grund för utfästelsen innebär att den gärningsbeskrivning som den misstänkte delges en- ligt 23 kap. 18 § RB bör finnas med i beslutet. Det ställs alltså ett krav på konkretion och precisering vid angivandet av brottsmiss- tanke i beslutet. Det ska finnas en koppling i beslutet mellan gär- ningsbeskrivningarna och det straff som utlovas. När det gäller uppgiften om straffet i utfästelsebeslutet har vi övervägt hur differentierad denna uppgift bör vara. Ett alternativ som vi har övervägt är om åklagaren bör ange både ett högsta straff per brottsmisstanke och ett samlat högsta straff för alla brottsmiss- tankar som utfästelsen avser. Att det finns ett angivet högsta straff per brottsmisstanke skulle kunna vara till nytta vid de senare bedöm- ningar av vad utfästelsen egentligen innebär om vissa brottsmiss- tankar faller bort, antingen i åtalet eller vid rättens bedömning av åtalet. Ett annat alternativ som vi har övervägt är om åklagaren i ut- fästelsebeslutet bör ange dels det konkreta straffvärdet, dels det högsta straff som utlovas med beaktande av strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan. Båda dessa alternativ innefattar emellertid, bedömer vi, övervägande nackdelar. Framför allt ser vi nackdelar för den misstänkte med att förhålla sig till flera olika uppgifter i beslutet och därmed motsvarande fördelar ur tydlighetssynpunkt med att hålla utfästelsebeslutet så rent som möjligt från uppgifter som inte har med utfästelsen från åklagaren att göra. Det är vidare knappast troligt att de uppgifter som avser annat än det som åklagaren faktiskt utfäster kommer kunna vara så preciserade att de fyller någon verklig Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan funktion för senare bedömningar. Den slutsats vi har landat i är därför att utfästelsebeslutet bör innehålla en sammanfattande upp- gift om straff som avser de brottsmisstankar som beslutet omfattar. Kraven på utfästelsebeslutens utformning ska regleras i rättegångs- balken. Ett utfästelsebeslut ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten enligt ett tillägg om detta i förundersökningskungörelsen. Det ska framgå vem som har fattat beslutet. Närmare anvisningar för hur åklagarnas beslut bör vara utformade bör dessutom bli föremål för myndigheternas metodutvecklingsarbete. Beslutsmallar bör exem- pelvis på sedvanligt sätt tas fram till stöd för beslutsfattandet. Besluten bör vidare, enligt ett tillägg om det i förundersöknings- kungörelsen, finnas med i förundersökningsprotokollet som ges in till domstolen vid åtal i de fall någon av de brottsmisstankar som utfästelsebeslutet avser har lett till åtal. Sådant i förundersökningen som inte rör åtalet bör inte ges in, i enlighet med lagstiftarens ställ- ningstagande om det stötande i att rätten och allmänheten ska ha tillgång till material rörande gärningar som den tilltalade inte är åtalad för (jfr 45 kap. 7 § RB).127 Beslut ska fattas av allmän åklagare Rättssäkerhetsskäl talar för att det är åklagare som ska kunna göra utfästelser om högsta straff under förundersökningar. Detta ska gälla även om det skulle vara en annan myndighet som leder för- undersökningen. I de fall det är aktuellt att fatta ett utfästelsebeslut på grund av utredningsmedverkan ska åklagare därför överta led- ningen av förundersökningen om det inte redan är åklagare som är undersökningsledare. Vi har övervägt om dessa beslut borde omfattas av särskilda behö- righetsregler för att på det viset stärka rättssäkerheten. Sådana behö- righetsregler finns bl.a. vid åklagarens uppgifter i fråga om bevistalan som endast får utföras av riksåklagaren, vice riksåklagaren, överåkla- gare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare (11 § första stycket 1 åklagarförordningen). Uppgiften att handlägga frågor 1986/87:89 s. 101. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan om ansvar för brott enligt förordningen (2014:1106) om handlägg- ningen av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare kan på motsvarande sätt endast hanteras av riks- åklagaren, vice riksåklagaren, överåklagare, vice överåklagare, chefs- åklagare och vice chefsåklagare (11 § första stycket 2 åklagarförord- ningen). Särskilda behörighetsregler gällde tidigare vid beslut om s.k. bevisprovokation, vilka beslut emellertid numera fattas av allmän åklagare i egenskap av undersökningsledare.128 Ett utfästelsebeslut är emellertid i våra överväganden ett beslut i det löpande arbetet med att driva förundersökningen framåt. Det är en uppgift som, bedömer vi, är olämplig att lägga på någon annan åklagare än den som leder förundersökningen. Ett stort ansvar har lagts på åklagaren i egenskap av undersökningsledare. Förundersök- ningsledarskapet ska dessutom uppfattas som odelbart.129 Beslut om utfästelser på grund av utredningsmedverkan bör mot den bakgrun- den, bedömer vi, inte fattas av någon annan än den åklagare som leder förundersökningen. Däremot finns det, på samma sätt som redan gäller i fråga om bl.a. åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. 7 § andra stycket RB och förunder- sökningsbegränsning enligt 23 kap. 4 a första stycket 1 RB, skäl att begränsa beslutsbehörigheten avseende denna typ av beslut till all- män åklagare. I likhet med den bedömning vi har gjort om åklagares beslut om förundersökningsbegränsning vid utredningsmedverkan är det, av rättssäkerhetsskäl, rimligt att assistentåklagare som genom- går utbildning och extra åklagare undantas från beslutsbehörigheten. Behörigheten ska därför, enligt ett tillägg om detta i 10 § åklagar- förordningen (2004:1265), endast tillkomma allmänna åklagare. 5.6.8Betydelsen av åklagares uppfattning om påföljdsval, särskild rättsverkan m.m. Vår bedömning: Det finns inte något hinder mot att en åklagare inför en utfästelse om högsta straff informerar den misstänkte om sin bedömning när det gäller påföljdsval, förverkande av vill- korlig medgiven frihet, särskild rättsverkan och näringsförbud. 128Riksåklagarens riktlinjer Provokation och infiltration inom förundersökning, RåR 2016:1, be- slutade . 2015/16:68 s. 37 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Det måste emellertid i sådana fall klargöras för den misstänkte att åklagarens utfästelse inte kan omfatta dessa frågor och att rätten inte är bunden av åklagarens bedömning. För att rätten ska pröva frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud krävs i prakti- ken att åklagare framställer ett yrkande om det. Om det har redo- visats en bedömning från åklagaren om påföljdsvalet, förverkande av villkorligt medgiven frihet, särskild rättsverkan eller närings- förbud bör detta framgå av förundersökningsprotokollet. Inte otillbörligt att informera om gällande rätt I motiven till strafflindringsgrunden vid utredningsmedverkan i slogs det fast att det med den nya möjligheten till straff- lindring inte var frågan om att den misstänkte hamnar i en förhand- lingssituation med åklagaren eller polisen.130 Det sagda hindrar dock inte, framhölls det, att det under förundersökningen kan lämnas information till den misstänkte om att det finns en möjlighet till strafflindring vid medverkan. Sådan information bedömdes inte stå i strid med bestämmelsen om otillbörliga förhörsmetoder i 23 kap. I den mån information lämnas ska den, sades det, vara saklig och det bör tydliggöras att det är rätten som förfogar över frågan. Då informationslämnandet i dessa fall skulle avse en upplysning om innehållet i gällande rätt gjordes bedömningen att det inte finnas något behov av att komplettera reglerna i förundersökningskungö- relsen med en reglering om hur information skulle lämnas. Uppfattningen om att det finns ett utrymme för att lämna in- formation om gällande rätt när det gäller strafflindring vid utred- ningsmedverkan tycks inte vara helt självklar. I samband med att be- stämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan infördes i uppgav på sin myndighets in- terna hemsida som sin uppfattning att förhörsledaren normalt inte bör ta initiativ till att informera den misstänkte om möjligheten till strafflindring, bl.a. eftersom informationen kan uppfattas som en otillbörlig förhörsmetod enligt 23 kap. 12 § RB och då det kan vara svårt att i förhörssituationen bedöma vilken betydelse den miss- tänktes berättelse kan få för den slutliga utredningen. Utrymmet för att på eget initiativ informera den misstänkte om möjligheten till 2014/15:37 s. 25. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan strafflindring innan denne har avgett sin inställning till brottet torde, enligt vad myndigheten uppgav som sin uppfattning, vara ytterst be- gränsat. Om information ändå lämnas, exempelvis efter fråga från den misstänkte, ska informationen, framhöll myndigheten, endast avse innehållet i gällande rätt och det ska tydligt framgå att det är rätten som slutligt bestämmer påföljden.131 Att polis och åklagare inte under ett förhör med en misstänkt får använda löften eller förespeglingar om särskilda förmåner i syfte att framkalla ett erkännande eller uttalanden gäller enligt nuvarande ordning (23 kap. 12 § RB). Detta förbud mot otillbörliga åtgärder under förhör syftar till att förekomma missbruk av alltför inkvisito- riskt lagda förhörsmetoder.132 Med begreppet ”löften eller förespeg- lingar om särskilda förmåner” avsågs, enligt de uttalanden som gjordes då bestämmelsen infördes, sådana lättnader beträffande den misstänktes behandling, som i det läge, vari han befinner sig, skulle kunna innebära en lockelse för honom att eftersätta sitt eget försvar. Lagrådet påpekade i sitt yttrande under beredningen av lagförslaget att innebörden av begreppet ”löften och förespeglingar om särskilda förmåner” inte är helt klar. Enligt vanligt språkbruk skulle även åt- gärder som inte är att anse som otillbörliga kunna falla in under begreppet, ansåg Lagrådet. Departementschefen ansåg emellertid, i respons till Lagrådets yttrande, att det som avsågs med begreppet var sådana lättnader beträffande den misstänktes behandling som i det läge vari han befinner sig kan innebära en lockelse för honom att eftersätta sitt eget försvar och att det var uppenbart att ett fram- hållande för den misstänkte av sannolikheten att han kommer att få ett mildare straff i händelse av bekännelse inte föll in här. Eftersom det inte fanns någon risk för en missuppfattning av uttrycket i den riktningen fick uttrycket tvärtemot vad Lagrådet förespråkat vara kvar i lagtexten.133 I doktrinen har det därefter framhållits att för- hörsledaren inte bör förespegla för den misstänkte att han eller hon kanske kan få en mildare påföljd eller en begränsning av åtalet än om han eller hon vidhåller sitt nekande.134 Detta är, har det framhållits, 131Information publicerad på interna hemsida och uppdaterad . 132NJA II 1943 s. 308 f. 133Jfr m.fl., – en kommentar till på internet, kommentaren till 23:12 RB. 134Per m.fl., Rättegång V, åttonde upplagan, 2016, s. 128 med hänvisningar i fotnot. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan att anse som sådana löften och förespeglingar som utgör otillbörliga metoder vid förhör. Att rätten vid straffmätningen ska beakta ”om den tilltalade fri- villigt angett sig” omfattar inte att någon underlättar polisens arbete sedan han väl blivit upptäckt eller erkänner sedan han väl är miss- tänkt. Att en gärningsman förnekar vad han misstänks för eller att han försvårar polisens utredning ska därför, enligt vad som fram- hållits, inte läggas honom eller henne till last på så sätt att han eller hon får ett högre straff än normalt. När det gäller strafflindrings- grunden som avser lämnade uppgifter av väsentlig betydelse för ut- redningen av brottet förhåller det sig, enligt vår bedömning och den bedömning som alltså gjorde i förarbetena till bestämmelsen, emel- lertid annorlunda. Det bestämmelsen om strafflindring vid utred- ningsmedverkan avser att premiera är att den misstänkte underlättar utredningsarbetet, även om detta sker först efter att en person del- getts misstanke om brott. Att åklagaren upplyser en misstänkt i ett polisförhör om att han eller hon kan få ett mildare straff i den hän- delse han eller hon lämnar upplysningar av väsentlig betydelse för utredningen kan, bedömer vi i likhet med regeringen i förarbetena, inte anses otillbörligt. Åklagaren är fri att förmedla sin syn på följderna av brott En utfästelse om högsta straff kan ur tydlighetssynpunkt framstå som i viss mån abstrakt för en misstänkt. Detta är inte minst fallet om det i domen senare blir aktuellt att förverka villkorligt medgiven frihet. En utfästelse från åklagaren om ett högsta straff uppfattas sannolikt inte som en precis, förutsebar och förmånlig uppgift om det, utan att den tilltalade räknat med det, ovanpå det utlovade straffet läggs flera månaders fängelse som förverkas i domen. Vad åklagarens utfästelse innebär för påföljdsvalet är vidare en högst betydelsefull uppgift för de flesta personer som misstänks för brott. Vilken påföljd som det kan bli fråga om, framför allt om fäng- else kan undvikas, är ofta en central fråga för en misstänkt. På samma sätt är utfallet beträffande vissa frågor om särskild rättsverkan och frågan om näringsförbud av stor betydelse för enskilda brottsmiss- tänkta. Även med detta i beaktande kan uppgiften om högsta straff Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan för en misstänkt som överväger att medverka i förundersöknings- arbetet framstå som mindre tydlig än som är önskvärt. Som framgått har vi övervägt om incitamentet för misstänktas utredningsmedverkan under förundersökningen bör vara den slut- liga påföljden och/eller särskild rättsverkan (avsnitt 5.6.5 och 5.6.6). Av de skäl vi redovisat har vi kommit till slutsatsen att det inte bör vara fallet. När det gäller frågor som har betydelse för den misstänk- tes förståelse av vad uppgiften om högsta straff egentligen innebär, så är emellertid vår hållning att åklagare, precis som är fallet , måste vara fria att förmedla vad som är gällande rätt till den miss- tänkte. Inget hindrar enligt nuvarande ordning att åklagare upplyser en misstänkt om att det kan finnas förutsättningar för strafflindring i domen om den misstänkte medverkar i utredningen. På motsvaran- de sätt finns det enligt vår uppfattning inte något som hindrar att åklagaren upplyser den misstänkte om vad som gäller i fråga om påföljdsval, förverkande av villkorligt medgiven frihet och andra följder av brott. Det måste i dessa fall vara saklig information som lämnas där det tydligt framgår att rätten inte är bunden av åklagarens uppfattning om rättsläget. Om den misstänkte har önskemål om och synes vara i behov av en skyddstillsyn med föreskrift om kontraktsvård, så kan enligt vårt förslag inte åklagaren lova honom eller henne detta som belöning för att han eller hon medverkar till utredning av egen brottlighet. Där- emot kan åklagaren, om det i övrigt finns förutsättningar för det, göra utfästelser om ett högsta straff som i och för sig medger att en skyddstillsyn med kontraktsvård döms ut. Att det finns ett sådant utrymme för den påföljd som den misstänkte har uttryckt förhopp- ningar om måste dessutom åklagaren vara fri att redogöra för. Åkla- garen måste även i övrigt vara fri att, precis som är fallet , för- medla sin uppfattning i frågan om påföljdsval. Vid en huvudförhand- ling kommer åklagaren att, på samma sätt som , ange sin syn på frågan om påföljdsvalet för rätten med beaktande av straffvärdet, tidigare brottslighet och artvärde. Det ligger i linje med vad som får anses gälla att rätten normalt inte dömer strängare i fråga om påföljden än vad åklagaren har gett uttryck för. I den meningen kommer åklagarens uppfattning om påföljd, trots att den inte är for- mellt bindande för rätten, i någon mån vara en faktor för den miss- tänkte att förhålla sig till redan under förundersökningen. För att rätten ska pröva frågor om särskild rättsverkan och näringsförbud Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan krävs vidare i praktiken att åklagare framställer ett yrkande om det. Rätten är emellertid inte formellt bunden av åklagarens uppfattning. Det måste därför i förekommande fall, dvs om åklagaren redovisar en uppfattning om följder av brott i det enskilda fallet som inte kan omfattas av en utfästelse om straff, klargöras för den misstänkte att åklagarens förmedlade uppfattning inte binder rätten. Att försva- raren närvarar då dessa frågor diskuteras under förundersökningen är, vid sidan om åklagarens objektivitetsplikt, en garant för att den misstänkte förstår vad som förmedlas (jfr avsnitt 5.7 och 5.14.5). En åklagares förmedlade bedömning av vilka följder som kan tänkas bli aktuella bör normalt, om inte något nytt framkommer, i princip vara bestämmande i praktiken för den vidare hanteringen på samma sätt som bedömningar som åklagare förmedlar får anses vara det. Detsamma bör gälla för en efterkommande åklagare som tar över handläggningen. En åklagare ska inte kunna förmedla be- dömningar som en misstänkt, vid oförändrade förhållanden, inte kan lita på. Det sagda medför att åklagare bör lämna uppgifter om sådant som han eller hon inte förfogar över med stor försiktighet och med höga krav på tydlighet i förhållande till den misstänkte. Det bör exempelvis förmedlas att nya omständigheter kan förändra åklaga- rens ställningstagande och att rätten oavsett detta alltså inte är bun- den av åklagarens uppfattning om påföljd. Rutiner för hur sådan information kan lämnas i samband med utfästelser om straff bör vid behov skapas vid myndigheterna. Vikten av klara besked till den misstänkte om vad det är som åklagaren kan utfästa och vilka upp- gifter han eller hon inte förfogar över kan inte nog understrykas. Att det skapas en ordning för hur sådan information förmedlas är en rättssäkerhetsförstärkning i förhållande till vad som gäller . Om åklagaren förmedlar en uppfattning om påföljdsvalet, särskild rättsverkan, näringsförbud eller annat som rör följderna av brott till den misstänkte inför ett utfästelsebeslut bör detta framgå av för- undersökningsprotokollet. Att förfarandet är transparent i detta av- seende har betydelse för rättssäkerheten. Det finns, bedömer vi, fördelar ur tydlighets- och förutsebarhetssynpunkt med att införa en reglerad dokumentationsskyldighet i fråga om information som en åklagare lämnar till den misstänkte och som, i fallet med straff- lindring redan enligt dagens regler, kan påverka hans eller hennes agerande. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 5.7Förfarandet för överläggningar mellan åklagare och misstänkta ska regleras Vårt förslag: Ett utfästelsebeslut eller ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredning- en av brott ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Vid en sådan överläggning ska åklagaren, den misstänkte och den misstänktes försvarare närvara. Åklagaren ska redogöra för omständigheterna ur förundersökningen och förut- sättningarna för beslutet i den utsträckning det behövs för att den misstänkte ska kunna ta tillvara sin rätt vid överläggningen. I för- undersökningsprotokollet ska det antecknas hur den misstänkte har informerats om innebörden av de aktuella bestämmelserna om utfästelsebeslut och förundersökningsbegränsning samt vilka som var närvarande då informationen lämnades. 5.7.1Överläggningar ska alltid hållas inför ett beslut grundat på utredningsmedverkan En förutsättning för att en myndighet ska kunna inleda en dialog med en misstänkt om strafflindring eller förundersökningsbegräns- ning på grund av att den misstänkte medverkar i utredningen är att det sker under ordnade former och i närvaro av en försvarare. Vid finska behandling av propositionen om åtalsuppgörelser hade både lagutskottet och grundlagsutskottet synpunkter på att det saknades bestämmelser om förfarandet vid uppgörelser (avsnitt 5.4.6). Med anledning av dessa synpunkter tillkom bestämmelser som be- skrev förfarandet för överläggningar. Vi ser på motsvarande sätt skäl för en reglering av formerna för den dialog som måste föras mellan parterna inför ett beslut som grundar sig på den misstänktes utred- ningsmedverkan. Ingångsvärdet för dessa diskussioner kommer att vara den misstänktes intresse av att eventuellt lämna uppgifter till hjälp för utredningsarbetet. Det kan vara antingen den misstänkte själv som meddelar att han eller hon har uppgifter att lämna eller de brottsbekämpande myndigheterna som vill undersöka om den miss- tänkte har ett intresse av att medverka i förundersökningsarbetet. Den misstänktes uppgifter kan därvid enligt våra förslag leda till Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan antingen ett beslut om att avstå från att genomföra en förunder- sökning eller ett utfästelsebeslut. Formerna för kontakterna mellan en åklagare och en misstänkt om vilka beslut som kan följa av den misstänktes utredningsmedverkan bör vara likalydande. Förutsätt- ningarna för överläggningar bör alltså vara desamma oavsett vilket beslut som på förhand kan verka mest aktuellt. På samma sätt som det finska lagutskottet gör vi bedömningen att regleringen i detta avseende inte bör vara särskilt detaljerad. Detta är frågor som, bedömer vi, även bör bli föremål för metodutveck- lingsarbete inom myndigheterna. De riktlinjer som danske riksåkla- garen (Rigsadvokaten) har utfärdat i fråga om rutiner för hur en misstänkt ska underrättas om möjligheten för straffnedsättning vid medverkan i utredningsarbetet utgör ett exempel på hur en sådan ordning kan säkras (avsnitt 5.4.5). De riktlinjer för tillämpningen, med framtagna mallar till stöd för åklagarna, som finske riksåkla- garen har tagit fram utgör ytterligare ett exempel på resultatet av så- dan metodutveckling vi ser framför oss bör ske i (avsnitt 5.4.6). Det som vi bedömer bör vara reglerat när det gäller förfarandet inför ett beslut grundat på den misstänktes utredningsmedverkan är för det första att ett beslut som grundat sig på att en misstänkt person har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av brott alltid ska föregås av en överläggning mellan åklagaren och den misstänkte. Överläggningen är alltså det institut inom vilket dis- kussioner mellan den misstänkte och åklagaren om förutsättning- arna för åklagares utfästelsebeslut eller beslut att begränsa en för- undersökning på denna grund ska föras. En överläggning ska vara obligatorisk inför ett beslut. Det ska inte vara valfritt att överlägga. Om den misstänkte väcker frågan om att han eller hon har uppgifter av betydelse för utredningen att lämna, ska den vidare diskussionen av den frågan ske enligt vad som gäller för överläggningar. Om det i stället är myndigheterna som vill väcka frågan om det finns något intresse för att diskutera möjligheterna att lämna uppgifter om brottet i utbyte mot ett lägre straff eller en begränsning av förunder- sökningen ska det ske i formen av en överläggning.