sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — Verksamhetens omfattning: Som visades i utredningens delbetän- kande finns ingen klar bild över vilken vägledning som kan erbjudas av Arbetsförmedlingen (SOU 2017:82). kan den ges i egen regi, ibland ingår den som en del av upphandlade tjänster, vars syfte inte endast är vägledning. I årsredovisningen redovisas vägled- ning bl.a. under prestationen Rustande och stärkande insatser, som totalt upptog av tillgängliga personalresurser till en för- valtningskostnad av . I prestationen ingår bl.a. förstärkta förmedlingsinsatser och uppgifter kopplade till arbetslivs- inriktad rehabilitering och etableringsuppdraget. Det uppges i års- redovisningen att det saknas tillgång till data för samtliga ingående aktiviteter i prestationen. Det är därför inte möjligt att uppskatta omfattningen av den vägledning som Arbetsförmedlingen bedriver. 13.5.12 Analyser och utvärderingar Bedömning: Uppgiften i 4 § 4 instruktionen om att analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de ar- betsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funk- tionssätt är inte myndighetsutövning. Detsamma gäller för 4 § 5 om att göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhanda- hålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken, samt uppgiften i 4 § 6 instruktionen om att bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom Arbets- förmedlingens verksamhetsområde. Verksamheten består inte av beslut eller andra åtgärder som riktar sig mot enskilda. Den är därför inte myndighetsutövning. Verksamhetens omfattning: Framgår inte av årsredovisningen. Analysavdelningen hade totalt cirka 100 medarbetare. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? 13.6Utgångspunkter för att lägga ut arbetsmarknadspolitisk verksamhet Utredningen har i föregående avsnitt bedömt vilka delar av Arbets- förmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutövning. Ut- redningen ska vidare föreslå hur dessa delar kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åtagandet i övrigt kan organiseras. För att göra detta behöver utgångspunkter för att lägga ut arbetsmark- nadspolitisk verksamhet först klarläggas. Det stadgas i 12 kap. 4 § regeringsformen att förvaltningsupp- gifter kan överlämnas till kommuner, andra juridiska personer och enskilda individer. Ett sådant överlämnande kan t.ex. ske genom att en myndighet avtalar med en extern aktör att utföra en uppgift.12 I dessa fall kvarstår ytterst ansvaret för uppgiften på den överläm- nande myndigheten. Överlämnande kan också ske direkt genom lag, som t.ex. fallet är för arbetslöshetskassornas hantering av ärenden enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetskassorna är i dessa fall ansvariga för sin myndighetsutövning. Man måste därför skilja situationen att en myndighet genom avtal överlämnar utförandet av en förvaltningsuppgift som inte innehåller myndighetsutövning, från det att ansvaret för en uppgift efter beslut av regering eller riksdag överförs mellan aktörer. Utredningen utgår från att båda situationerna kan vara för handen inom ramen för upp- draget. Externa aktörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser kan även fortsättningsvis komma att ha ett avtalsförhållande med Arbetsförmedlingen eller dess motsvarighet. Ett utläggande kan också ske genom att regeringen beslutar att flytta Arbetsförmedlingens uppgifter till en annan myndighet. 13.6.1Vad bör vara myndighetsuppgifter? Myndighetsformen är utgångspunkten för statlig verksamhet, vilket framgår bl.a. av den förvaltningspolitiska propositionen . Regeringen framhöll dock att kompletterande insatser av enskilda organ är av stort värde inom många områden. När myndighetsupp- gifter anförtros till enskilda bör de överväganden som föranleder det tydligt redovisas och valet av annan organisationsform än myndighet 12Innehåller uppgiften myndighetsutövning får ett överlämnande endast ske med stöd av lag. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? bör omprövas med viss regelbundenhet. Enligt propositionen bör man som princip skilja mellan å ena sidan styrande och policyin- riktade uppgifter och å andra sidan ett operativt genomförande av tjänster som faller inom det allmännas ansvar. I det förra fallet ansåg regeringen att myndighetsformen alltid bör vara huvudregel, medan det för operativt genomförande oftare kan vara påkallat att sådana uppgifter utförs av enskilda (prop. 2009/10:175 s. 105 ff.). Vad gäller överlämnande av förvaltningsuppgifter kan detta avse både stöd- och kärnverksamhet. Regeringen uttalade förvaltningspolitiska proposition att många tjänster kan effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens, där bl.a. möjligheterna att anbudsupphandla it-tjänster skulle prövas fortlöpande. Däremot uttalades att uppgifter som ingår i statens kärnverksamhet inte ska upphandlas (prop. 1997/98:136 s. 36). Någon särskild reglering kring detta, utöver vad som följer av regeringsformen, finns dock inte. Utvecklingen med utkontraktering har fortsatt under de senaste 20åren, både vad gäller stödverksamheter, t.ex. it-tjänster, som vad som bör betraktas som kärnverksamhet13. Statskontoret har gjort en genomgång av outsourcing av statlig kärnverksamhet , i vilken framhålls att en stor del av de offentliga tjänsterna numera utförs av privata aktörer (Statskontoret, 2015 s. 5). Det finns alltså en mängd icke-offentliga aktörer som utför statlig verksamhet. Formerna för hur uppgifter har lagts ut har varierat, från beslut av regering eller riksdag till att myndigheter själva väljer att använda externa utförare för att fullgöra sitt uppdrag. Lämpligheten i att myndigheter utkontrakterar delar av sin verksamhet, oavsett om det är stöd- eller kärnverksamhet, är ofta föremål för debatt. Som exem- pel kan flexibilitet, kostnadseffektivitet och möjligheterna att dra nytta av marknadens specialistkompetens ställas mot risken för att statstjänstemannarollen urholkas, att myndigheter förlorar kontroll och kunnande över den egna verksamheten och diverse frågor kopp- lade till regelverken som omger statlig verksamhet, t.ex. kring offent- lighet och sekretess. påtalas att myndigheter endast ska ägna sig åt sina ”myn- dighetsuppgifter”. Det är dock inte givet vad som avses med detta. Allt som eller regeringen beslutar att en myndighet ska 13En sådan indelning av stödfunktioner och kärnverksamhet går dock inte alltid att göra, där t.ex. it-tjänster numera är en väsentlig del av myndigheters kärnverksamhet. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? utföra är att se som myndighetens uppgifter och myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Innebörden av uppdraget kan dock variera stort mellan myndigheter. En myndighets uppdrag kan innefatta verksamhet av rent kommersiell natur, även om det av olika skäl brukar undvikas.14 En stor del av myndigheternas upp- gifter består också av annat än myndighetsutövning, vilket heller inte är förbehållet myndigheter. Det kan handla om olika främjande upp- gifter, att vara eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet. Oavsett om det rör privata aktörers medverkan i myndigheters verksamhet eller myndigheters aktiviteter på konkurrensutsatta mark- nader finns det knappast något givet svar på vad en myndighet bör ansvara för och hur förhållandet till andra aktörer bör vara. Det finns ett flertal aspekter som väger in i denna bedömning. Dessa utvecklas nedan. 13.6.2Skilda förutsättningar mellan offentlig och annan verksamhet För verksamhet som bedrivs i myndighetsform bestäms många av de övergripande rättsreglerna utifrån ett organisatoriskt synsätt. När samma uppgift sköts i annan regi gäller inte samma reglering (se t.ex. SOU 1997:38 s. 8). Utgångspunkten när statsmakterna uppdragit åt privaträttsliga organ att utföra ett statligt åtagande har varit att styra själva verksamheten som organet utför och inte organisationen i sig (ESV 2009:30 s. 11). Offentliga myndigheter och privata aktörer lyder under olika regelverk och har olika förutsättningar att bedriva verksamhet. Offentligrättsliga krav kan medföra att verksamheten i högre utsträckning än för privata aktörer är regelstyrd och admini- strativt tung. För offentlig verksamhet som bedrivs i privat regi är å andra sidan möjligheterna till kontroll, styrning och insyn begrän- sade. Alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska dock, i enlighet med 1 kap. 9 § regeringsformen, beakta allas likhet inför la- gen samt iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. När offentlig verksamhet överlämnas till en enskild aktör kan skill- naderna mellan det privata och det offentliga minska. Det kan ske på 14Myndigheters aktiviteter på det privata näringslivets område har belysts i ett antal utred- ningar och rapporter , se t.ex. Statskontoret (2008 och 2014). Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? olika sätt, t.ex. genom att i författning bestämma att icke-offentliga aktörer ska tillämpa offentlighetsprincipen eller andra offentligrätts- liga regler för en given verksamhet, eller att det offentliga bemyndi- gas att bedriva tillsyn över verksamheten. När en myndighet själv väljer att lämna över ansvaret för utförandet av en uppgift ställs olika villkor i avtal som myndigheten därefter har att följa upp på civil- rättslig grund. I vilken mån kraven som omfattar en myndighet på något sätt bör utvidgas, genom lag eller avtal, till att omfatta även andra utförare måste bedömas från fall till fall. I takt med att krav läggs till minskar dock fördelarna med att bedriva verksamheten i annan form än myn- dighet. Om verksamheten är av sådant slag att kraven på t.ex. insyn och kontroll är väldigt höga, eller att verksamhetens resultat är svåra att följa upp, kan frågan uppstå om det är lämpligt att den bedrivs av annan än myndighet. Det finns även specifika omständigheter för arbetsmarknadspoli- tisk verksamhet som behöver beaktas. Inte minst aktualiseras frågor om hantering av personuppgifter i förhållande till de privata aktörer som utför arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Utredningen om personuppgiftsbehandling inom den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten och i tillsynsverksamheten över denna (SOU 2012:4) före- slog bl.a. att en ny lag skulle införas för att möjliggöra för att lämna ut vissa uppgifter om arbetssökande och arbetsgivare till de kompletterande aktörerna, samt att en lagreglerad och straffsanktionerad tystnadsplikt skulle införas för de komplett- erande aktörerna. För att de kompletterande aktörerna skulle kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt, ansåg utredningen att dessa behövde få tillgång till vissa uppgifter om arbetssökande och arbetsgivare. Ut- redningen påpekade att de kompletterande aktörerna i avsaknad av en sådan lagreglering i stor utsträckning skulle vara beroende av att den enskilde arbetssökanden eller arbetsgivaren medger att uppgifter lämnas ut från Arbetsförmedlingen. Om den enskilde inte ger sitt medgivande till att uppgifterna lämnas ut kan detta leda till att de kompletterande aktörerna får ett bristande underlag, vilket i sin tur påverkar tjänstens kvalitet och effektivitet samt de kompletterande aktörernas möjlighet att göra gällande sin rätt till ersättning. Reger- ingen har inte gått vidare med förslagen som utredningen lämnat. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? 13.6.3Behov av en central arbetsmarknadsmyndighet Bedömning: Det kommer fortsatt att finnas ett behov av en cen- tral arbetsmarknadsmyndighet i någon form, vilken också bör vara en statlig myndighet. Arbetsförmedlingen är den cen- trala arbetsmarknadsmyndigheten. Som ett minimum behöver den centrala arbetsmarknadsmyn- digheten ansvara för anmälan av arbetssökande, för att genomföra en arbetsmarknadsbedömning av den som är anmäld, samt för att besluta om ersättning till anordnare eller deltagare. Det finns ett behov av kontroll och uppföljning, bl.a. för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Behovet av kon- troll och uppföljning varierar dock beroende på hur arbetsmark- nadspolitiken i övrigt är utformad och kan inte fastslås generellt. Oaktat hur det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken ska utformas i termer av uppgifter, ansvar och utförande behöver det finnas någon form av central arbetsmarknadsmyndighet. Detta är Arbetsförmedlingen, men behöver inte avse Arbetsförmedling- en i sin nuvarande form. Även i ett system med stort ansvar för privata eller andra utförare måste det finnas ett offentligt organ som hanterar anmälningar av arbetslöshet och olika typer av ersättningar, t.ex. till privata aktörer som ska utföra arbetsmarknadspolitiska insatser. Detta avspeglas också i utredningens direktiv och det tillkännagivande som föregick tilläggsdirektivet. Där förutsätts att det fortsatt finns en myndighet som hanterar t.ex. myndighetsutövande uppgifter. Utredningen ser inte skäl till varför dessa uppgifter skulle ligga på annan än en statlig myndighet, bl.a. med utgångspunkten i utredningens direktiv att arbetsmarknadspolitiken ska vara nationell. Vidare är behovet av dessa grundläggande funktioner desamma oavsett var i landet man befinner sig. Givet att en central arbetsmarknadsmyndighet behövs i någon form är nästa steg att klargöra vad som är dess minsta möjliga upp- gift. Detta minimum ingår sedan i de modeller för utförande som utredningen redovisar i avsnitt 13.7. Att klargöra vad som är mini- mum innebär inte att alla tillkommande uppgifter därutöver är att betrakta som onödiga. Respektive modell har för- och nackdelar som måste vägas mot varandra. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Minsta möjliga uppgift för en central arbetsmarknadsmyndighet är enligt utredningen att ta emot anmälningar från arbetssökande och att göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning av de arbetssök- ande. Den arbetsmarknadspolitiska bedömningen benämns fortsätt- ningsvis som arbetsmarknadsbedömning, i linje med utredningens förslag i kapitel 7. Så länge en arbetsmarknadspolitisk insats är del av det statliga åta- gandet kommer pengar att betalas ut i någon form. Sådan ersättning kan utbetalas direkt till en arbetssökande för att använda i sitt jobb- sökande eller till en aktör som bistår en arbetssökande i att hitta arbete eller i övrigt föra hen närmare arbetsmarknaden. Med hänsyn till att de arbetssökande som är anmälda vid myndigheten är en mycket heterogen grupp är det en förutsättning att den ekonomiska ersättningen kan variera beroende på den enskildes förutsättningar. Det finns annars en överhängande risk att personer som står långt från arbetsmarknaden prioriteras lägre och att insatser görs för arbetssökande som står nära arbetsmarknaden och skulle ha fått nytt arbete helt utan stöd från det offentliga. Det krävs därför att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör en bedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmark- naden för att klargöra vilket stöd som denne ska få, alternativt vilken ersättning som ska betalas ut till en aktör som hjälper den arbets- sökande att komma i arbete, utbildning eller i övrigt närmare arbets- marknaden. Bedömningen av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarkna- den kan behöva omprövas om förutsättningarna ändras. Det kan t.ex. handla om en arbetssökande som bedömts stå nära arbetsmark- naden, men som trots det kvarstår i arbetslöshet, vilket i sig kan medföra att hen inte längre står nära arbetsmarknaden. Kontroll i olika former är viktiga delar av arbetsmarknadspoliti- ken. Det behöver alltid säkerställas att utbetalningar inte görs på fel- aktiga grunder och att systemet inte används på annat sätt än vad som är avsikten. Det närmare behovet beror dock till stor del på hur det statliga åtagandet i övrigt ser ut. Behovet av kontroll och hur den ska utformas påverkas också av en extern aktörs frihet att själv ut- forma insatser, eller om dessa till stor del styrs av den centrala arbets- marknadsmyndigheten. Det är därför svårt att generellt fastslå vilken kontroll som behöver utföras av den centrala arbetsmarknadsmyn- digheten. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? För den enskilde som uppbär ekonomisk ersättning finns bl.a. krav på att denne aktivt ska söka lämpliga arbeten och stå till arbets- marknadens förfogande. har Arbetsförmedlingen en viktig roll i denna uppgift, bl.a. genom aktivitetsrapporteringen, men det går också att hitta andra modeller, t.ex. genom att en arbetslös rapport- erar aktiviteter direkt till arbetslöshetskassan. Kontrolluppdraget behandlas mer utförligt i kapitel 6. 13.7Möjliga förändringar av ansvaret för utförande Bedömning: Det är inte ändamålsenligt att lägga ut Arbetsför- medlingens befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer i sin helhet. I stället måste alternativa modeller för utförande av arbetsmarknadspolitik prövas, vilket kan inne- bära förändringar också i vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som bör finnas. I en sådan prövning av alternativa modeller bör också modeller där viss verksamhet som innebär myndighetsutövning kvarstår hos den offentliga arbetsförmedlingen kunna ingå, om modellen utgår från att utförandet i huvudsak sker av andra aktörer. Utredningen har som nämnts i uppdrag att lämna förslag på hur de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndig- hetsutövning kan läggas ut på andra aktörer och hur det statliga åta- gandet i övrigt i så fall bör organiseras. Utredningen ska vidare ana- lysera och beskriva konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen samt lämna förslag om utformningen av dessa för olika möjliga förändringar av ansvaret för utförande. Vid en prövning av hur arbetsmarknadspolitisk verksamhet kan utföras av andra aktörer än Arbetsförmedlingen finns det ett brett spektrum av modeller för hur detta kan utformas. Det kan vara mo- deller där den statliga myndigheten har en liten roll och privata ut- förare har ett stort ansvar, eller att kommunerna i högre grad kan tillhandahålla arbetsmarknadspolitiska insatser, vilket kan vara av- gränsat till vissa insatser eller målgrupper. I kapitel 10 konstaterar utredningen att kommunerna inte frivilligt kan åta sig att utföra insatser när de saknar befogenheter och skyl- digheter på det arbetsmarknadspolitiska området. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? direktiv anges att arbetsmarknadspolitiken är nationell, detta uteslu- ter att kommunerna skulle åläggas uppgiften, då utredningen anser att staten och kommunerna inte ska vara huvudman för samma upp- gift. Mot bakgrund av detta utgår den följande analysen från att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten läggs ut på privata aktörer. Vidare kan konstateras att det inte är ändamålsenligt att utan änd- ringar i övrigt lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndig- hetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsut- övning i Arbetsförmedlingen intakt. Det är inte självklart att t.ex. kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myndigheten inte längre ska upprätta handlingspla- ner tillsammans med den arbetssökande och ha en närmare förståelse för dennes förutsättningar. Uppgifter som i sig inte innebär myn- dighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna. Det finns därför anledning att pröva alternativa modeller för att lägga ut utförande av arbetsmarknadspolitisk verksamhet. Detta kan innebära förändringar också i vilken myndighetsutövning som sker hos Arbetsförmedlingen eller i formerna för den arbetsmarknads- politiska verksamheten även i övrigt. I en sådan prövning bör också kunna ingå modeller där viss verksamhet som inte är myndighetsut- övning kvarstår hos den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, om modellen utgår från att utförandet i huvudsak sker av andra aktörer. anför i det betänkande som är grund för utredningens uppdrag i denna del att en myndighet framför allt ska ansvara för funktioner som myndighetsutövning, kontroll och uppföljning, medan själva matchningen och rustningen sköts av and- ra aktörer (bet. 2016/17:AU16). Vissa uppgifter som görs av , t.ex. upprättande av handlingsplaner och gransk- ning av aktivitetsrapporter, kan sägas ha ett dubbelt syfte, där kon- troll är det ena och att ge stöd till den arbetssökande det andra. Inne- börden av kontroll och uppföljning är heller inte given. Det kan avse kontroll av både den enskilde arbetssökande som uppbär ersättning och av den aktör som får ersättning för sina insatser att få arbetssök- ande i arbete. Huruvida sådan verksamhet är myndighetsutövning eller inte beror på vilken grund kontrollen görs och om eventuella sanktioner har offentlig- eller civilrättslig grund. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? avse både enskilda leverantörers resultat och effekterna av arbets- marknadspolitiken i vidare mening. I de flesta sammanhang torde det inte handla om myndighetsutövning. 13.7.1Möjliga förändringar presenteras i form av tre modeller Som framgår av avsnitt 13.6.3 bedömer utredningen att det finns ett behov av en central arbetsmarknadsmyndighet i någon form, och att det minsta möjliga åtagandet för en sådan myndighet är att ansvara för anmälan av arbetssökande, för att genomföra en arbetsmarknads- bedömning av den som är anmäld, samt för att besluta om ersättning till anordnare eller deltagare. Utredningen lämnar i kapitel 7 förslag gällande arbetsmarknadsbedömningen. Nedanstående modeller tar sin utgångspunkt i de förslag som utredningen lämnar i kapitlet. I alla modeller ingår att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten utifrån en arbetsmarknadsbedömning avgör den arbetssökandes rätt till och nivå på stöd från myndigheten, i form av olika kategorier. Dessa kategorier utgör grund för storleken på den ersättning som den privata utföraren erhåller för den verksamhet som tillhandahålls till den arbetssökande. För arbetssökande som bedöms stå långt från arbetsmarknaden är ersättningen till de externa utförarna högre än för arbetssökande som bedöms stå nära. För de arbetssökande som står så långt ifrån arbetsmarknaden att de enbart är i behov av socialt stöd ska myndigheten, enligt det förslag som utredningen lämnar i kapitel 10, inte erbjuda stöd, då ansvaret för att erbjuda sociala in- satser är ett kommunalt ansvar. Den centrala arbetsmarknadsmyn- digheten bör vidare kunna bedöma att arbetssökande som står nära arbetsmarknaden inte är berättigade till något stöd. Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller gra- den av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll –av den verksamhet som de privata utförarna bedriver, vilket mot- svarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma den- na verksamhet. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Modell 1 – En minimal lösning med jobbpeng En mycket minimal modell utgörs av att den arbetssökande, efter en bedömning av dennes ställning på arbetsmarknaden, får en summa att använda fritt för åtgärder som kan bidra till att hen kommer i arbete eller utbildning. Själva utförarna av insatser har inte direkt- kontakt med den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, mot bak- grund av att det inte föreligger någon avtalsrelation. Då avtal inte föreligger med de privata utförarna betalas ersättningen ut till direkt till de arbetssökande. Denna modell benämns nedan Modell 1. Modell 2 – Avtal med minimal styrning Den för marknaden friaste formen, förutsatt att en avtalsrelation föreligger, beskrivs i det som benämns Modell 2. Utgångspunkten för modellen är att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte preciserar insatsernas innehåll.