sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Styrningen bör utformas så att den effektivt och ändamålsenligt stöder det i den forskningspolitiska propositionen angivna målet att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbild- ning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vistår inför, både i och globalt. Regeringen betonar att det är viktigt att satsar på kvalitet och framstående forskningsmil- jöer oavsett var i landet och vid vilka lärosäten som dessa miljöer finns. Såväl de äldre som de nyare universiteten och alla högskolor måste ha rimliga förutsättningar att bedriva högre utbildning på vetenskaplig grund och bygga upp starka och profilerade forsknings- miljöer, särskilt inom vissa specifika områden. All högskoleutbildning ska hålla hög kvalitet. Otillräcklig kvalitet riskerar att medföra att färre fullföljer sina studier och att utbild- ningarna inte ger den kunskap som de är menade att ge. Universitet och högskolor har en viktig uppgift att utbilda både för dagens och för morgondagens arbetsmarknad. Lärosätena har därför ett stort ansvar att se till att utbildningarna förnyas, är långsiktigt hållbara, arbetsmarknadsanknutna, tillgängliga för många samt vilar på veten- skaplig grund. För att möjliggöra detta måste den statliga styrningen vara långsiktig och förutsebar så att lärosätena ges möjlighet att agera strategiskt och göra prioriteringar inom ramen för sin verksamhet. För detta krävs också en effektiv användning av de resurser som finns i systemet samt att lärosätenas profilering, samverkan och samarbeten underlättas. I högskolelagen anges att det i lärosätenas uppgift ingår att samver- ka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta (1 kap. 2 § andra stycket). Samverkan ska vara en naturlig och integrerad del av lärosätenas uppgift att anordna utbildning och bedri- va forskning och bör kunna bidra till att stärka kvaliteten och rele- vansen i utbildning och forskning. Samverkan kan omfatta en rad olika aktiviteter med många olika aktörer, allt från näringsliv och offentlig sektor på olika samhällsnivåer till civilsamhället. Regeringen anser att det är angeläget att främja mobilitet mellan lärosäten men även mellan lärosäten och andra samhällssektorer, t.ex. näringsliv och offentlig verksamhet. Sådan mobilitet berikar forskningen och bidrar till att skapa mer dynamiska forskningsmiljöer samt stärker arbetslivets kom- petensförsörjning. Varje lärosäte bör stärka samverkan utifrån sina specifika förutsättningar. Det är särskilt viktigt att stärka samverkan inom de områden där respektive lärosäte kan bidra till att möta sam- hällsutmaningarna. Den sociala snedrekryteringen till högskolan kvarstår, trots att det framgår av högskolelagen att lärosätena ska bredda rekryteringen för att ge fler tillgång till högskolan. Det är dubbelt så vanligt att en student påbörjar en högskoleutbildning om föräldrarna har en hög- skoleutbildning än om föräldrarna saknar en sådan. Alla ska ges möj- lighet att gå vidare till högskoleutbildning oavsett bakgrund och en utvecklad styrning måste underlätta detta. Även när det gäller jämställdheten vid universitet och högskolor finns det brister som påverkar verksamheten negativt på flera sätt. Exempel på detta är att fler kvinnor än män studerar i högskolan. Vidare är könsbundna utbildningsval fortfarande ett problem. Dess- utom har kvinnor och män inte samma möjligheter att göra kar- riär inom universitet och högskolor, meritera sig till de högsta tjänsterna eller tilldelas forskningsmedel. Detta går emot de jämställd- hetspolitiska mål som har satt upp och innebär att männis- kors kompetens inte fullt ut tas till vara. Det är därför väsentligt att styrningen utvecklas så att jämställdheten stärks. Vilka nya principer och former behövs för högskolans styrning? En ändamålsenlig styrning av och högskolor ska leda till att kraven i högskolelagen och högskoleförordningen samt de mål som regering och riksdag har satt upp för lärosätenas verksamhet kan nås. Styrningen av universitet och högskolor ska ge förutsättningar för utbildning och forskning av högsta kvalitet. En framtida styrning behöver också kunna hantera bredden i politikens målsättningar och eventuella målkonflikter. Styrningen av universitet och högskolor skiljer sig i vissa delar från styrningen av flertalet statliga myndigheter. Lärosätena har en högre grad av självständighet både när det gäller hur verksamheten utformas och hur ekonomiska resurser kan användas. Skälen till detta är flera. Universitets och högskolors verksamhet har mer lång- siktiga mål och deras organisation skiljer sig från andra myndig- heters. Lärosätena har också en särskild roll i att vara en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället. Utbildning är en avgör- ande förutsättning för att befästa demokratin och lika tillgång till utbildning är en demokratisk rättighet. Lärosätena har flera uppgif- ter som ger mervärde för medborgarna, såsom att i sin verksamhet främja en hållbar utveckling. Regeringen har i olika sammanhang uttryckt att frihet främjar kvalitet och att det faktum att lärosätena verkar i en global konkurrensutsatt miljö ställer krav på handlings- frihet. En utvecklad styrning ska ta hänsyn till universitets och hög- skolors särart och understödja deras långsiktiga uppdrag att ta ansvar såväl för kunskapsutvecklingen som för att bidra till att möta sam- hällsutmaningar. Den ska vara förståelig, transparent och förutsebar för riksdag och regering, för lärosätena och för omvärlden. Styr- ningen ska klara omvärldsförändringar, t.ex. variationer i studenters efterfrågan eller förändringar i nivån på resurserna. Eftersom läro- sätenas verksamhet blir allt mer internationell behöver en utvecklad styrning av högskolan kunna hantera de krav som en ökad interna- tionalisering ställer på universitet och högskolor. De krav och nya möjligheter som en ökad digitalisering av högre utbildning och forsk- ning kan leda till måste också beaktas. Finansiell styrning är en betydelsefull komponent i den statliga styrningen. Det måste noggrant övervägas när det är mest ändamåls- enligt att välja finansiell styrning och när andra styrformer i stället är mer lämpliga för att nå högsta möjliga kvalitet i utbildning och forskning. Då universitet och högskolor har ett stort ansvar att prio- ritera inom sin verksamhet är det viktigt att överväga vilken styrnings- form som passar bäst när regeringen vill påverka lärosätenas priori- teringar och utveckling. Finansiell styrning skapar ofta starka incita- ment. Dessa kan leda till både positiva och negativa effekter som kan vara svåra att förutse, särskilt i en verksamhet där resultaten blir syn- liga först . Detta behöver beaktas i utformningen av styr- ningen. En prioriterad fråga för regeringen är att förbättra styrningen i den offentliga sektorn i syfte att skapa mer effektiva verksamheter, den s.k. tillitsreformen. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) an- för regeringen att det behövs utvecklade former för styrning och uppföljning som balanserar behovet av kontroll med förtroende för den verksamhetsnära kunskapen. Dagens styrning av universitet och högskolor ligger på många sätt nära tillitsreformens syften. Även när det gäller styrningen av universitet och högskolor finns det dock anledning att överväga om balansen mellan kontroll och förtroende är ändamålsenlig. Styrningen ska utformas så att det tydligt framgår vad som är universitets och högskolors ansvar och vad som är reger- ingens ansvar. Inom vissa delar av lärosätenas verksamhet kan det finnas skäl för regeringen att ta ett större ansvar, men det kan också finnas delar av verksamheten där det är lämpligt att beslutsfattandet istället flyttas till lärosätena. Det måste också finnas en tydlig struk- tur för uppföljning av lärosätenas resultat så att regeringen kan bedöma måluppfyllelsen. görs en omfattande uppföljning och utvärdering av lärosätenas verksamhet. Det finns dock anledning att se över om denna uppföljning och utvärdering görs av relevanta delar av verksamheten och om regering och riksdag har tillräckligt under- lag för att kunna fatta väl avvägda beslut. Styrningen av universitet och högskolor följer i många delar den årliga process som gäller för övriga statliga myndigheter. Det eko- nomiadministrativa regelverket är till stor del också lika även om det finns vissa avgörande skillnader. Det bör prövas om de undantag som beviljats är ändamålsenliga för att säkerställa behovet av lång- siktig styrning eller om detta behov kan uppfyllas på andra sätt. Lärosätenas verksamhet, såväl utbildning som forskning, är till sin natur långsiktig och förändringar i utbildningar och nya forsknings- projekt ger ofta effekter långt fram i tiden. Det krävs därför att regeringens styrning, inklusive uppföljning, tar hänsyn till detta då lärosätenas verksamhet tar tid att ställa om. Dagens styrning av lärosätena är generell såtillvida att den är i huvudsak lika för alla lärosäten. Det finns flera fördelar med en generell styrning eftersom styrningen då är tydlig och ger alla läro- säten samma grundförutsättningar. I en föränderlig omvärld finns det dock anledning att överväga om lärosätena i högre grad ska ha delvis olika roller och om styrningen i vissa avseenden ska vara mer lärosätes- specifik. I direktiven till resursutredning (dir. 2006:29) beto- nades behovet av att i styrningen underlätta för olika former av profilering, samarbeten och arbetsfördelning. Behovet av detta har inte minskat. För att varje lärosäte ska kunna skapa framstående mil- jöer inom forskning och utbildning måste profilering vara möjlig som samarbeten mellan lärosäten underlättas. Det måste också finnas strukturer som säkerställer att samhällets behov av vik- tig kunskap kan tillgodoses, exempelvis inom ämnesområden där antalet kvinnor och män som studerar eller forskar är litet. Vid utformningen av en förändrad styrning av lärosätena kan det finnas anledning att hämta inspiration t.ex. från andra länders sätt att styra högskolan eller styrningen av annan offentlig verksamhet i eller i andra länder. Utredaren ska därför föreslå •hur styrningen bör utformas för att säkerställa att och regeringens mål får genomslag i verksamheten på ett ändamåls- enligt sätt, •en tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan regeringen och lärosätena, •hur principer för uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat bör utformas, •principer för att avgöra när styrningen ska vara fortsatt generell och när den ska vara lärosätespecifik, och •principer för att avgöra när finansiell eller annan styrning bör väljas. Utbildning för långsiktig kompetensförsörjning Dagens långtgående decentraliserade och flexibla dimensionering med stort ansvar för universitet och högskolor ersatte en tidigare nästan totalt centralstyrd dimensionering. Den centralstyrda dimensionering som gällde visade sig inte fungera ändamålsenligt. Nu- varande ordning för dimensionering har varit mer framgångsrik, men det har funnits obalanser i dimensioneringen för vissa samhällsviktiga utbildningar, vilket konstaterades i betänkandet Högre utbildning . Regeringen har på olika sätt för- sökt påverka utbildningsutbudet för att komma till rätta med detta. Dimensioneringen av läkarutbildningarna påverkas till stor del av till- gången på platser i den verksamhetsförlagda utbildningen, vilket regleras i avtal mellan staten och landstingen. – 2008 fanns mål för antalet examinerade från vissa utbildningar, bl.a. lärarutbildningen. Målen avskaffades då deras styrande funktion var begränsad, bl.a. eftersom det var svårt att rekrytera studenter till de aktuella utbildningarna (prop. 2009/10:149). har dimen- sioneringen till viss del styrts genom att utpekade lärosäten tilldelats resurser för att bygga ut utpekade samhällsviktiga utbildningar. Det gäller såväl ingenjörsutbildningar som hälso- och sjukvårdsutbild- ningar och lärarutbildningar. Att dessa åtgärder vidtagits visar på regeringens behov av att i vissa fall kunna påverka dimensioneringen. Utredningen behöver därför överväga hur styrningen av dimensioner- ingen bör utformas i de fall där regeringen har ett behov att påverka utbildningsutbudet. Högskolans utbildningar ska möta arbetsmarknadens och sam- hällets behov på . Styrningen behöver säkerställa att läro- sätena kan klara denna uppgift. För att trygga kompetensförsörj- ningen konstateras bl.a. i betänkandet Högre utbildning att det krävs en ökad samverkan mellan lärosäten och berörda arbetslivsorganisationer kring gemensamma lösningar inom fram- för allt bristyrkesutbildningar. På så sätt ökar möjligheterna att fler utbildas inom dessa områden. Högskoleutbildning bidrar till bildning och till enskilda indivi- ders utveckling, samhällsengagemang och kritiska tänkande. Den bidrar till att människor på ett bättre sätt klarar omställningar och förändringar i arbetslivet. Universitet och högskolor har en avgör- ande roll för kompetensförsörjningen och utvecklingen av kun- skapssamhället. Lärosätena har en unik förmåga att genom sin forsk- ning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå. Dimensioneringen och utformningen av utbildningarna i högskolan ska kunna möta inte bara unga kvinnors och mäns utbildningsbehov utan det ska också vara möjligt att påbörja hög- skolestudier senare i livet. För att möjligheten till livslångt lärande ska vara reell krävs flexibilitet i både utbildningsutbud och utbild- ningsformer, t.ex. genom utbildning på distans och på deltid samt genom validering av tidigare kunskaper och erfarenheter. Den snabba digitaliseringen i samhället kommer att leda till ett förändrat utbildningsutbud och utveckling av nya utbildningsfor- mer. Den ger också bättre möjligheter att säkerställa kompetensför- sörjningen och öka tillgängligheten till högre utbildning i hela lan- det. Genom att utnyttja digitaliseringens möjligheter bör högskolan kunna öka sina möjligheter att både spela en aktiv roll inom det livslånga lärandet och möta privata och offentliga arbetsgivares behov av fort- och vidareutbildning, genom t.ex. uppdragsutbildning. Vid sidan av det ordinarie utbildningsutbudet görs omfattande riktade satsningar på t.ex. vidareutbildning av obehöriga lärare och kom- pletterande utbildningar för personer med utländsk utbildning inom t.ex. hälso- och sjukvårdsområdet. Dessa utbildningar finansieras och styrs på annat sätt än ordinarie högskoleutbildning. Det behöver övervägas hur styrningen av denna typ av insatser på lämpligaste sätt bör ske. Utredaren ska därför föreslå •hur ansvaret för dimensioneringen av utbildningsutbudet ska för- delas mellan regeringen och lärosätena för att säkerställa kompe- tensförsörjningen och andra samhällsbehov, •hur en ändamålsenlig styrning bör utformas i de fall regeringen behöver påverka dimensioneringen för att minska tydliga obalan- ser i utbildningsutbudet, och •hur styrningen bör utvecklas för att säkerställa att olika gruppers utbildningsbehov kan tillgodoses, särskilt när det gäller möjlig- heten till ett livslångt lärande. En långsiktigt hållbar resurstilldelning Regeringen konstaterade i skrivelsen om att styra självständiga lärosäten (skr. 2011/12:170) att nuvarande resurs- tilldelningssystem i stort fungerar väl, men att det kan behöva för- ändras i vissa delar. Sedan systemet infördes har emellertid högskole- utbildningarna utvecklats på ett sätt som gör att den ursprungliga kursklassificeringen blivit svårare att tillämpa. Graden av prestations- baserad resurstilldelning kan behöva ses över, både i fråga om kvalitet och i fråga om lärosätenas behov av långsiktighet. En av fördelarna med nuvarande system är att det har varit hållbart . Lärosätena behöver ha förutsättningar att göra långsiktiga investeringar i t.ex. forskningsinfrastruktur och att göra resursprioriteringar . Ett resurstilldelningssystem för högskolan måste ge möjligheter till detta. Nuvarande tilldelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå har kritiserats för att ha lett till att resurser har samlats hos ett fåtal lärosäten. Regeringen konstaterade forsk- ningspolitiska proposition att tilldelningen inte i tillräcklig utsträck- ning tar hänsyn till olika ämnesområdens förutsättningar och att den har medfört att angelägna aspekter av högskolans verksamhet inte har främjats i tillräcklig utsträckning, t.ex. jämställdhet bland fors- kande personal, samverkan med det omgivande samhället och utbild- ning på forskarnivå. Av propositionen framgår att regeringen anser att en andel av anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå även i fortsättningen ska tilldelas efter kvalitetsindikatorer. De två kvalitetsindikatorer – publiceringar och citeringar samt externa medel –som har använts bör utvecklas och förbättras så att de bättre speglar forskningens mångfald och olika ämnesområdens egenart. Av budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) fram- går att regeringen avser att låta samverkan med det omgivande sam- hället i högre grad påverka fördelningen av medlen. Forskningen finansieras med både direkta anslag och externa medel. Finansieringsformerna kompletterar varandra och kan användas för samma ändamål. Om detta är ett ändamålsenligt system eller om det finns anledning att tydligare peka ut vad respek- tive resurs får användas till bör undersökas närmare. Det kan t.ex. gälla finansieringen av anställningar av lärare eller forskare. Det är angeläget att de forskningssatsningar som görs ger långsiktiga resul- tat och leder till ett effektivt resursutnyttjande. Det är därför viktigt med en väl fungerande samverkan dels mellan lärosäten och forsk- ningsfinansiärer, dels forskningsfinansiärer sinsemellan. Det är angeläget att styrningen och resurstilldelningen är effektiv och inte motverkar högskolelagens krav på ett nära samband mellan forskning och utbildning. Om dagens strikta uppdelning i skilda anslag är skälet till ett eventuellt bristande samband eller om den fram- för allt beror på andra orsaker bör undersökas närmare. Det måste vara möjligt för universitet och högskolor att skapa sammanhållna kun- skapsmiljöer i vilka utbildning, forskning och samverkan med det omgivande samhället ingår. Förslag i tidigare utredningar som rört resurstilldelningen har varit svåra att genomföra då de antingen krävt stora resurstillskott eller förutsatt att antalet studenter i högskolan minskas. En utgångspunkt för utredningens arbete ska därför vara att dess förslag inte får vara kostnadsdrivande i sig eller ställa krav på ökade resurser eller minskat antal studenter för att kunna genomföras. •föreslå på vilket sätt anslag för utbildning och forskning bör till- delas så att lärosätena får förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, kan nå målen för utbildning och forskning samt upp- nå högsta möjliga kvalitet, •bedöma om användningsområdena för direkta forsknings- anslag respektive externa forskningsmedel är ändamålsenliga, och •föreslå hur samverkan med det omgivande samhället kan premie- ras ekonomiskt. Avgränsningar av utredarens uppdrag Utredaren ska lämna förslag för styrningen, inklusive resurstilldel- ningen, enbart för statliga lärosäten. Hur regeringens bidrag till enskilda utbildningsanordnares verksamhet fördelas ska inte beröras annat än som en del av hela styrsystemet. Utredaren ska när det gäller endast lämna förslag som rör styrningen av forskning och utbildning på forskarnivå vid lärosätet. Utredaren ska inte lämna förslag som berör den examensstruktur inom högskolan som beslutades med anledning av förslagen i pro- positionen Ny värld – ny högskola (prop. 2004/05:162). ska inte heller lämna förslag som rör innehåll eller genomförande av universitets och högskolors utbildning eller forskning. I avsnittet En samlad översyn behövs anges ett antal betänkanden, en proposition och en skrivelse som behandlar olika styrningsaspekter. Förslag ska i första hand inte lämnas inom de områden som berörs av dessa. Utredaren ska redovisa konsekvenser av förslagen. Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt redogöra för konsekvenserna för universitet och högskolor, övriga berörda myndigheter samt andra berörda aktörer. Utredaren ska också redovisa konsekvenserna för kvinnor och män som är studenter eller anställda vid universitet och högskolor samt klargöra hur den före- slagna styrningen kan bidra till en förbättrad jämställdhet mellan kvinnor och män. Genomförande och redovisning av uppdraget Utredarens arbete ska bedrivas öppet och utåtriktat. Utredaren ska samråda med statliga universitet och högskolor, och Stiftelsen . Utredaren ska också samråda med , Universitets- och högskolerådet, och andra berörda myndig- heter. Utredaren ska under arbetets gång föra en dialog med , och andra berörda organisationer, inklusive arbetsmarknadsorgani- sationer. En referensgrupp med företrädare för partier ska också knytas till utredningen. Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom och utredningsväsendet. Utredaren ska lägga fram de förslag till författningsändringar som det finns anledning till. Om utredaren lägger fram sådana förslag ska utredaren analysera konsekvenserna för skyddet av den personliga integriteten vid personuppgiftsbehandling (integritetsanalys). Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Styr- och resursutredningen (Strut) (U 2017:05) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högsko- lornas styrning, inklusive resurstilldelning (dir. 2017:46). Uppdraget ska enligt direktiven redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . Utredningen har enligt direktiv haft en parlamentarisk referens- grupp knuten till sig, med ledamöter utsedda av samtliga riksdags- partier. Gruppen har sammanträtt fem gånger. Följande ledamöter har ingått i referensgruppen: , (fr.o.m. 2018-02-23) , Liberalerna (fr.o.m. 2018-10-30) , Liberalerna () , (fr.o.m. 2018-11-22) , Socialdemokraterna () , Socialdemokraterna (fr.o.m. 2018-11-13) Åtta möten med olika grupper av lärosäten anordnades samt . Därtill har vi i utredningen besökt . Ett särskilt möte har anordnats för styrelseordförande i universitet och högskolor samt forskningsråd. Vi har också deltagit vid lärosätens styrelsemöten och möten för lärosätesledningar. Vi har även deltagit vid ett flertal olika dekankonferenser. Vi har besökt universitetens respektive högskolornas nät- verk för planeringschefer samt universitetens nätverk för jurister, och även högskolornas nätverk för redovisningsfrågor (HfR). Vi har också medverkat vid nordiskt nätverk för internrevisorer vid univer- sitet och högskolor. Därtill har vi deltagit vid två öppna möten arrangerade av respektive . Vi har även besökt SFS:s årliga medlemsmöte. Akademier, nätverk och organisationer Sekretariatet för genusforskning, –Styr- och resursseminarium i . –Resursfördelning och ojämställdhet (Nationella sekretariatet för genusforskning) . –Nationella lika villkorskonferensen () . –Högskoleforum (UKÄ)4–. –Dialogseminarium, högskoleledningar och forskningsfinansiärer () . –Kompetensförsörjningsdagarna, . –Lärarutbildningskonventet (SUHF) . –Vart är högskolan på väg () . –Nya (TCO och Campus ) . –Linking Education and Reseach (STINT) . –Konsekvenser av styr- och resursutredningen – vad tror studen- terna? (SFS), , . –Utbildar vi för jobb? – Om styrning av högre utbildning och forskning (Teknikföretagen), , . –Går det att utbilda studenter fortare än ? (SULF), . –Behövs regionala perspektiv i högskolornas utbildningsplaner- ing? (), . –Äntligen ny styrning av högskolan? (SUHF), . –Utan kompetensutveckling stannar (TCO), , . –Innovation by Collaboration (Snitts) .