sou · H7B360 · 2019-12-13 00:00:00 — presenterade Europeiska kommissionen förslag om ändringar av regelverken om kapitaltäckning och han- tering av banker i kris. Ändringsförslagen har presenterats som ett paket av riskreducerande åtgärder för att stärka finanssektorn i EU (det s.k. bankpaketet). Paketet omfattar bl.a. kommissionens förslag COM (2016) 850 final av om ändring av till- synsförordningen, COM (2016) 854 final av om ändring av kapitaltäckningsdirektivet, COM (2016) 852 final av om ändring av krishanteringsdirektivet och COM (2016) 851 final av om ändring av förordning (EU) nr 806/2014. Förstärkningen av kapitaltäckningsreglerna efter finanskrisen har lett till att institut i EU överlag är bättre kapitaliserade än före krisen. har dessa åtgärder inte ansetts tillräckliga för att hantera alla de risker som identifierades under krisen. har sedan 3-överenskommelsen slöts 2010 därför tagit fram ett antal kompletterande standarder. Kommissionens ändringsförslag innebär att dessa kompletterande standarder genomförs i EU och att de rapporteringskrav som framgår av 3-överenskommelsen blir bindande. I samband med att kommissionens handlingsplan för att skapa en kapitalmarknadsunion publicerades tog kommissionen initiativ till ett offentligt samråd, som syftade till att identifiera •regler som negativt påverkat finansieringen av ekonomin, •onödig administrativ börda, •överlappning, inkonsekvens och luckor i regleringen på finans- marknadsområdet och •regler som gett upphov till oavsiktliga negativa konsekvenser. En av kommissionens slutsatser från samrådet var bl.a. att det finns ett behov att justera regelverket för banker i syfte att främja vissa former av utlåning som är särskilt viktig för den reala ekonomin. Kommissionen såg även att regelverket kunde göras mer proportio- nerligt och anpassas efter institutens storlek och komplexitet. Änd- ringsförslagen innebär därför att vissa former av utlåning som är sär- skilt viktig för den reala ekonomin främjas, såsom utlåning till små och medelstora företag och infrastruktur, och att reglerna görs mer proportionerliga och anpassas till bankernas storlek och verksamhet. Slutligen innebär ändringsförslagen att det skapas en jämnare spel- plan för banker inom EU, bl.a. genom en ökad tydlighet i hur till- synsmyndigheterna (i ) ska bedöma ban- kernas risker och riskhantering. Regelverket om hantering av banker i kris Regelverket om hantering av banker i kris innebär att resolutions- myndigheterna (i ) får ta kontroll över en bank i kris i syfte att rekonstruera eller avveckla verksamheten, om det behövs för att värna den finansiella stabiliteten. Regelverket bygger på att bankens ägare och långivare, inte staten, ska bära förlusterna i banken, om den försätts i resolution. Ett centralt verktyg i resolu- tion är skuldnedskrivningsverktyget som innebär att långivare får sina fordringar nedskrivna eller konverterade till aktier. Verktyget kan således användas för att absorbera förluster och återkapitalisera en bank i kris, så att bankens livskraft kan återställas. Tillämpning av skuldnedskrivningsverktyget förutsätter att en bank vid alla tillfällen har tillräckligt med nedskrivningsbara skulder. Det finns därför bestämmelser i regelverket om ett minimikrav på nedskrivningsbara skulder (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities, MREL). Dessutom har G20-länderna kommit överens om att globalt systemviktiga banker ska uppfylla ett minimikrav på total förlust- absorberingsförmåga (Total Loss Absorbing Capacity, TLAC). MREL och TLAC har samma syfte, dvs. att skuldnedskrivningsverktyget ska kunna tillämpas i resolution genom att det finns tillräckligt med nedskrivningsbara skulder i bankerna. EU har åtagit sig att genom- föra TLAC i unionen. Kommissionens ändringsförslag innebär i huvudsak att TLAC genomförs i EU och att reglerna om MREL omarbetas. Kapitaltäckningsdirektivet har i huvudsak genomförts i svensk rätt genom lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag, kallad tillsynslagen, lagen (2014:966) om kapital- buffertar, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Tillsynslagen kom- pletterar tillsynsförordningen. Krishanteringsdirektivet har i huvudsak genomförts i svensk rätt genom lagen (2015:1016) om resolution, lagen (2015:1017) om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden. En särskild utredare ska lämna förslag till de författningsändringar som krävs för att •i svensk rätt genomföra ändringarna i kapitaltäckningsdirektivet och krishanteringsdirektivet, och •anpassa och komplettera svensk rätt med anledning av änd- ringarna i tillsynsförordningen och och rådets förordning (EU) nr 806/2014. Utredaren ska tillämpa riktlinjerna i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning för att ange kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar samt ta fram en parallelluppställning. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om EU:s bankpaket om riskreducerande åtgärder (Fi 2018:12) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att ge en särskild utre- dare i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som krävs för att anpassa svensk rätt till de ändringar av regelverken om kapitaltäckning och hantering av banker i kris som är resultatet av de förhandlingar på EU-nivå som skett inom ramen för arbetet med det s.k. bankpaketet (dir. 2018:116). Enligt kommittédirektiven skulle uppdraget slutredovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . Europeiska unionens officiella tidning L 150/1 OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2019/876 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 vad gäller bruttosoliditetsgrad, stabil nettofinansieringskvot, krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, motpartsrisk, marknadsrisk, exponeringar mot centrala motparter, exponeringar mot företag för kollektiva investeringar, stora exponeringar, rapporteringskrav och krav på offentliggörande av information, samt av förordning (EU) nr 648/2012 (Text av betydelse för EES) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 114, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, med beaktande av Europeiska yttrande (1), med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (2), i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (3), av följande skäl: (1)Efter den finanskris som bröt ut –2008 genomförde unionen en genomgripande reform av regelverket för finansiella tjänster för att stärka motståndskraften hos sina finansiella institut. Reformen baserades till största delen på de internationella standarder som fastställdes av för banktillsyn (nedan kallad ), även kallade III-ramen. En av många åtgärder som ingick i reformpaketet var att anta och rådets förordning (EU) nr 575/2013 (4) och och rådets direktiv /36/EU (5), vilka stärkte tillsynskraven för kreditinstitut och värdepappersföretag (nedan kallade institut). (2)Även om reformen har gjort det finansiella systemet mer stabilt och motståndskraftigt mot många typer av chocker och kriser som kan tänkas inträffa har den inte åtgärdat alla problem som har konstaterats. Ett viktigt skäl till detta var att internationella standardiseringsaktörer som och rådet för finansiell stabilitet (nedan kallat FSB) inte hade slutfört sitt arbete med att hitta internationellt överenskomna lösningar på dessa problem. har arbetet med ytterligare viktiga reformer slutförts och det är därför lämpligt att åtgärda utestående problem. (1) EUT C 34, 31.1.2018, s. 5. (2) EUT C 209, 30.6.2017, s. 36. (3) ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av . (4) och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepap persföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 27.6.2013, s. 1). (5) och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 27.6.2013, s. 338). L 150/2 Europeiska unionens officiella tidning (3)I sitt meddelande med titeln fullbordande av bankunionen av framhöll kommissionen behovet av ytterligare riskreducering och åtog sig att lägga fram ett lagstiftningsförslag som skulle baseras på internationellt överenskomna standarder. Behovet av att ytterligare konkreta lagstiftningsåtgärder vidtas för att minska riskerna inom den finansiella sektorn framhölls även av rådet i dess slutsatser av och av i dess resolution av om bankunionen – årsrapport (6). (4)Riskreducerande åtgärder bör inte bara stärka motståndskraften hos det europeiska banksystemet och marknadernas förtroende för det, utan även lägga grunden för fortsatta framsteg mot ett fullbordande av bankunionen. Åtgärderna bör även ta hänsyn till de mer allmänna utmaningar som unionens ekonomi står inför, i synnerhet behovet av att främja tillväxt och sysselsättning i där de ekonomiska utsikterna är osäkra. Flera stora politiska initiativ har i detta sammanhang lanserats för att stärka unionens ekonomi, t.ex. investeringsplanen för och kapitalmarknadsunionen. Det är därför viktigt att alla riskreducerande åtgärder fungerar på ett problemfritt sätt tillsammans med dessa politiska initiativ och de mer övergripande reformer som har genomförts inom den finansiella sektorn. (5)Bestämmelserna i denna förordning bör vara likvärdiga med internationellt överenskomna standarder och säkerställa fortsatt likvärdighet med III-reglerna för direktiv /36/EU och förordning (EU) nr 575/2013. Riktade justeringar för att ta hänsyn till unionens särdrag och även mer allmänna politiska överväganden bör vara begränsade i fråga om omfattning och giltighet i tiden för att inte undergräva tillsynsregelverkets allmänna effektivitet. (6)Befintliga riskreducerande åtgärder och särskilt rapporteringskraven och kraven för offentliggörande av information bör dessutom förbättras så att de kan tillämpas mer proportionerligt och inte leder till att regelefter levnaden blir alltför betungande, i synnerhet för små och mindre komplexa institut. (7)Det krävs en exakt definition av små och icke-komplexa på ett riktat sätt underlätta tillämpningen av kraven i ljuset av proportionalitetsprincipen. Ett enda absolut tröskelvärde är i sig inte tillräckligt för att ta hänsyn till de nationella bankmarknadernas särdrag. Medlemsstaterna måste därför ha handlingsutrymme att anpassa tröskelvärdet till inhemska omständigheter och vid behov justera ned det. Eftersom enbart ett instituts storlek inte är avgörande för dess riskprofil är det dessutom nödvändigt att med hjälp av ytterligare kvalitativa kriterier säkerställa att ett institut endast betraktas som ett litet och icke-komplext institut som kan dra fördel av mer proportionella regler om institutet uppfyller alla relevanta kriterier. (8)Bruttosoliditetsgrader bidrar till finansiell stabilitet genom att fungera som en säkerhetsmekanism (backstop) för riskbaserade kapitalkrav och genom att begränsa uppbyggnaden av en alltför hög skuldsättningsgrad under konjunkturuppgångar. har reviderat den internationella standarden för bruttosoliditetsgraden för att närmare ange vissa aspekter av dess utformning. Förordning (EU) nr 575/2013 bör anpassas till den reviderade standarden för att säkerställa lika villkor internationellt för institut som är etablerade i unionen men som är verksamma utanför unionen och för att säkerställa att bruttosoliditetsgraden fortsätter att vara ett effektivt komplement till de riskbaserade kapitalbaskraven. Ett bruttosoliditetskrav bör därför införas som ett komplement till det nuvarande systemet där bruttosoliditetsgraden rapporteras och offentliggörs. (9)För att bruttosoliditetskravet inte ska ha en onödigt stor hämmande inverkan på institutens utlåning till företag och hushåll och för att förhindra oönskade negativa effekter på marknadens likviditet bör bruttosoliditetskravet fastställas på en nivå där det fungerar som en trovärdig säkerhetsmekanism mot risken för en alltför låg bruttosoliditet men inte hindrar den ekonomiska tillväxten. (10)Den europeiska tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten) (), som inrättades genom Europapar lamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 (7), slog i sin rapport av fast att en bruttosoliditetsgrad beräknad på primärkapitalet som kalibreras till för alla typer av kreditinstitut skulle fungera som en trovärdig säkerhetsmekanism. Även på internationell nivå har enats om ett bruttosoliditetskrav på . Bruttosoliditetskravet bör därför kalibreras till . (6) EUT C 50, , s. 80. (7) och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /78/EG (EUT L 331, 15.12.2010, s. 12). Europeiska unionens officiella tidning L 150/3 (11)Ett bruttosoliditetskrav på skulle emellertid ha en större hämmande inverkan på vissa affärsmodeller och affärsområden än andra. Offentliga utvecklingsbankers utlåning och statsstödda exportkrediter skulle till exempel påverkas i oproportionerligt hög grad. Bruttosoliditetsgraden bör därför justeras för dessa typer av exponeringar. För att underlätta fastställandet av det offentliga mandatet för dessa kreditinstitut bör därför tydliga kriterier upprättas som omfattar aspekter såsom kreditinstitutens etablering, verksamhetstyper och mål samt offentliga organs garantisystem och begränsningar för inlåningsverksamhet. Det bör emellertid fortfarande vara upp till staten eller en regional eller lokal myndighet i medlemsstaten att fatta beslut om ett sådant kreditinstituts etableringsform och etableringssätt, som kan bestå av de offentliga myndigheternas inrättande av ett nytt kreditinstitut eller förvärv eller uppköp, bland annat genom koncessioner och i samband med resolutionsför faranden, av en redan befintlig enhet. (12)Bruttosoliditetsgraden bör dessutom inte undergräva institutens tillhandahållande av centrala clearingtjänster för sina kunder. Initiala marginalsäkerheter för centralt clearade derivattransaktioner som institut mottar från sina kunder och sedan vidarebefordrar till centrala motparter bör därför undantas från det totala exponeringsmåttet. (13)Under exceptionella omständigheter som föranleder att vissa exponeringar mot centralbanker undantas från bruttosoliditetsgraden och för att underlätta genomförandet av penningpolitiken bör de behöriga myndigheterna tillfälligt kunna undanta sådana exponeringar från det totala exponeringsmåttet. För detta ändamål bör de, efter samråd med den berörda , offentligt förklara att det föreligger sådana exceptionella omständigheter. Bruttosoliditetskravet bör omkalibreras i motsvarande mån för att kvitta effekten av undantaget. En sådan omkalibrering bör säkerställa att risker för den finansiella stabiliteten som påverkar banksektorn undantas och att den motståndskraft som bruttosoliditetsgraden ger upprätthålls. (14)Det är lämpligt att tillämpa ett krav på en bruttosoliditetsbuffert för institut som identifieras som globala systemviktiga institut (G-SII) i enlighet med direktiv /36/EU och med standard om en bruttosoliditetsbuffert för globala systemviktiga banker (G-SIB) som offentliggjordes . Bruttosoli ditetsbufferten kalibrerades av i det särskilda syftet att dämpa de jämförelsevis större risker för den finansiella stabiliteten som globala systemviktiga banker utgör och bör mot denna bakgrund endast gälla för globala systemviktiga institut i detta skede. Ytterligare analyser bör dock göras för att fastställa huruvida det skulle vara lämpligt att tillämpa kravet på en bruttosoliditetsbuffert på andra systemviktiga institut enligt definitionen i direktiv /36/EU och, om så är fallet, på vilket sätt kalibreringen bör anpassas efter dessa instituts särdrag. (15)offentliggjorde FSB ett dokument med villkor rörande den totala förlustabsorberingska paciteten (nedan kallad TLAC-standarden) som antogs vid i . Enligt TLAC-standarden ska globala systemviktiga banker hålla tillräckligt mycket starkt förlustabsorberande (nedskrivningsbara) skulder för att säkerställa en smidig och snabb förlustabsorbering och rekapitalisering i händelse av resolution. TLAC-standarden bör genomföras i unionsrätten. (16)Vid ett genomförande av TLAC-standarden i unionsrätten måste hänsyn tas till det befintliga institutionsspecifika minimikrav för kapitalbas och kvalificerade skulder (nedan kallat MREL-kravet) som fastställs i och rådets direktiv /59/EU (8). Eftersom TLAC-standarden och MREL-kravet eftersträvar samma mål, dvs. att säkerställa att institut har tillräcklig förlustabsorberingskapacitet, bör de utgöra kompletterande delar av en gemensam ram. I praktiskt hänseende bör TLAC-standardens harmoniserade miniminivå införas i förordning (EU) nr 575/2013 genom ett nytt krav för kapitalbas och kvalificerade skulder, medan det institutspecifika tillägget för globala systemviktiga institut och det institutspecifika kravet för institut som inte är globala systemviktiga institut bör införas genom riktade ändringar av och rådets direktiv /59/EU och förordning (EU) nr 806/2014 (9). Bestämmelserna i förordning (EU) nr 575/2013, genom vilka TLAC-standarden införs, bör läsas tillsammans med de bestämmelser som införs i direktiv /59/EU och förordning (EU) nr 806/2014 samt med direktiv /36/EU. (8) och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012 (EUT L 173, , s. 190). (9) och rådets förordning (EU) nr 806/2014 av om fastställande av enhetliga regler och ett enhetligt förfarande för resolution av kreditinstitut och vissa värdepappersföretag inom ramen för en gemensam resolutionsmekanism och en gemensam resolutionsfond och om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 (EUT L 225, 30.7.2014, s. 1). L 150/4 Europeiska unionens officiella tidning (17)I enlighet med TLAC-standarden, som endast omfattar globala systemviktiga banker (G-SIB), bör det minimikrav för kapitalbas och starkt förlustabsorberande skulder som införs genom denna förordning endast tillämpas på globala systemviktiga institut. De regler om kvalificerade skulder som införs genom denna förordning bör emellertid tillämpas på alla institut i överensstämmelse med de kompletterande justeringarna och kraven i direktiv /59/EU. (18)I överensstämmelse med TLAC-standarden bör kravet för kapitalbas och kvalificerade skulder tillämpas på resolutionsenheter som antingen själva är globala systemviktiga institut eller tillhör en grupp som fastställts vara ett globalt systemviktigt institut. Kravet för kapitalbas och kvalificerade skulder bör antingen tillämpas på individuell nivå eller på gruppnivå, beroende på om resolutionsenheterna är fristående institut utan dotterinstitut, eller moderföretag. (19)Enligt direktiv /59/EU får resolutionsverktyg inte bara användas i fråga om institut utan även i fråga om finansiella holdingföretag och blandade finansiella holdingföretag. Precis som moderinstitut bör finansiella moderholdingföretag och blandade finansiella moderholdingföretag därför ha tillräcklig förlustabsorberings kapacitet. (20)För att kravet för kapitalbas och kvalificerade skulder ska vara effektivt måste de instrument som hålls för att uppfylla detta krav ha en hög förlustabsorberingskapacitet. Skulder som är undantagna från det skuldnedskriv ningsverktyg som avses i direktiv /59/EU har inte den kapaciteten, vilket även gäller andra skulder som även om de i princip är nedskrivningsbara kan vara svåra att skriva ned i praktiken. Dessa skulder bör därför inte kunna räknas in i kravet för kapitalbas och kvalificerade skulder. Kapitalinstrument har liksom efterställda skulder hög förlustabsorberingskapacitet. Förlustabsorberingspotentialen hos skulder som likställs med vissa undantagna skulder bör dessutom medräknas upp till ett visst tak i överensstämmelse med TLAC-standarden. (21)För att skulder inte ska räknas två gånger vid uppfyllandet av kravet för kapitalbas och kvalificerade skulder bör bestämmelser införas om avdrag för innehav av kvalificerade skuldposter som motsvarar den avdragsmetod för kapitalinstrument som redan beskrivs i förordning (EU) nr 575/2013. Enligt den metoden bör innehav av kvalificerade skuldinstrument först dras av från kvalificerade skulder och i den mån det inte finns tillräckliga skulder bör dessa kvalificerade skuldinstrument dras av från supplementärkapitalinstrumenten. (22)TLAC-standarden innehåller vissa kvalificeringskriterier för skulder som är strängare än de nuvarande kvalifice ringskriterierna för kapitalinstrument. Kvalificeringskriterierna för kapitalinstrument bör anpassas för att säkerställa samstämmighet med avseende på det faktum att instrument som emitteras genom specialföretag fr.o. m. inte ska vara kvalificerade. (23)Det är nödvändigt att föreskriva en tydlig och öppen tillståndsprocess för kärnprimärkapitalinstrument som kan bidra till att upprätthålla en hög kvalitet på dessa instrument. För detta ändamål bör behöriga myndigheter ha ansvaret för att godkänna dessa instrument innan instituten kan klassificera dem som kärnprimärkapitalin strument. Behöriga myndigheter behöver däremot inte kräva förhandstillstånd för kärnprimärkapitalinstrument som emitteras på grundval av juridisk dokumentation som redan godkänts av den behöriga myndigheten och som regleras i stort sett av samma bestämmelser som de som gäller kapitalinstrument för vilka institutet erhållit förhandstillstånd från den behöriga myndigheten att klassificera dem som kärnprimärkapitalinstrument. I stället för att begära ett förhandstillstånd bör instituten i sådana situationer ha möjlighet att underrätta sina behöriga myndigheter om avsikten att emittera sådana instrument. De bör göra detta i tillräckligt god tid innan instrumenten klassificeras som kärnprimärkapitalinstrument för att de behöriga myndigheterna ska hinna se över instrumenten, om så krävs. Med tanke på att ska verka för konvergens mellan tillsynsmetoderna och höja kvaliteten på kapitalbasinstrument bör de behöriga myndigheterna samråda med innan de godkänner nya former av kärnprimärkapitalinstrument. (24)Kapitalinstrument kan endast kvalificeras som primärkapitaltillskott eller supplementärkapitalinstrument om de uppfyller relevanta kvalificeringskriterier. Sådana kapitalinstrument får bestå av eget kapital eller skulder, inbegripet efterställda lån som uppfyller dessa kriterier. (25)Kapitalinstrument eller delar av kapitalinstrument bör endast räknas som kapitalbasinstrument i den utsträckning de är betalda. Så länge delar av ett instrument inte är betalda bör dessa delar inte räknas som kapitalbasin strument. Europeiska unionens officiella tidning L 150/5 (26)Kapitalbasinstrument och kvalificerade skulder bör inte omfattas av några kvittnings- eller nettningsarrangemang som skulle kunna undergräva deras förmåga att absorbera förluster i samband med resolution. Detta bör inte innebära att de avtalsbestämmelser som reglerar skulderna bör innehålla en klausul där det uttryckligen anges att instrumentet inte omfattas av några kvittnings- eller nettningsrättigheter. (27)Genom banksektorns utveckling mot en ännu mer digitaliserad miljö blir programvara en allt viktigare typ av tillgång.