sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Beräkningen är gjord utifrån befintliga garantipensionärer födda eller senare, eftersom det är för denna grupp det finns utredda och fastställda försäkringstider och pensioner. För att säker- ställa att alla garantipensioner är samordnade enligt den tidigare tillämp- ningen är beräkningarna gjorda på data . Beräkningarna är gjorda utifrån det hypotetiska scenariot att dessa garantipensionärer skulle få sin 40-delsberäknade försäkringstid omräknad, dvs. med beaktande av både bosättningstid och arbetad tid som försäkringstid. Beräkningen har genomförts genom att en skattad grundpension har räknats fram. Grundpensionen har skattats utifrån parametrarna utbetald garantipension, tidigare försäkringstid och ny försäkringstid. Enligt de lämnade förslagen ska den nya försäkringstiden för grund- pensionen baseras på antal år där PGI/PGBSA överstiger ett inkomst- basbelopp (PGI/PGBSA ≥ 1IBB) samt på antal bosättningsår.2 Åren kan dock inte sammanfalla eller överstiga . De personer som fick garantipension kunde enligt äldre regler tjäna in för- säkringstid genom bosättning i åldern . Eftersom vi inte med säkerhet kan avgöra vilka år som ingår i bosättningsåren så är den nya försäkringstiden beräknad enligt: min(max(boendeår, PGI/PGBSAår), 40) Det innebär att den nya försäkringstiden beräknas som det högsta värdet av antalet bosättningsår och antalet år med PGI, dock med ett tak . Utformningen medför att den nya försäkringstiden riskerar att bli något underskattad, men det är den bästa beräkning som kunde göras vid beräkningstillfället, utan att manuellt gå igenom varje enskilt ärende. 2Med PGBSA avses pensionsgrundande belopp för sjukersättning och aktivitetsersättning. Skattningen av grundpensionen har gjorts i flera steg: 1.Årsviktad garantipension har beräknats genom att utbetald garanti- pension har dividerats med antal utbetalningsmånader och därefter multiplicerats med tolv. 2.Den pension som reducerat garantipensionen har därefter skattats utifrån den årsviktade garantipensionen och ”gammal” försäk- ringstid. 3.Därefter har årsviktad grundpension beräknats utifrån den pension som reducerat garantipensionen och ny försäkringstid. 4.Slutligen har den hypotetiska utbetalda grundpensionen beräk- nats genom att årsviktad grundpension har dividerats med tolv och multiplicerats med antalet utbetalningsmånader. Beräkningarna är baserade på de uppgifter som finns i Pensionsmyn- dighetens datalager Pedal. De datauppgifter som finns i Pedal håller hög kvalitet, men de är tyvärr inte kompletta och vissa uppgifter som krävs för att göra fullständiga beräkningar saknas eller är bristfälliga (för mer information se bilaga 2 till betänkandet). Anledningen till vissa av bristerna redovisas i anslutning till de berörda resultaten. Det finns dock några bakgrundsuppgifter som är väsentliga för att för- stå resultaten och som påverkar tolkningen av dem och de presenteras nedan. Förändrad tillämpning av samordningsbestämmelserna Som nämnts i avsnitt 4.1.3 ändrade fr.o.m. tillämpningen av samordningsbestämmelserna för garanti- pension. Till följd av detta skiljer sig garantipensionen beroende på om den har beviljats före eller efter denna tidpunkt, vilket också får följder för vilka beräkningar och analyser som kan genomföras. Beräkningarna i detta avsnitt fokuserar främst på de personer som fått pension beviljad eller senare (Garp2007). För de som har garantipension beviljad till i enlighet med den tidigare tillämpningen (Garp2003) saknas fullständig information i databaser. Det medför att det inte är möjligt att beräkna en grundpension för dessa personer och att det därmed inte går att göra en fullständig Grundpensionerna skulle för denna grupp i de allra flesta fall bli lägre än den tidigare garantipensionen. Det är dock inte en följd av den förändrade beräkningen av försäkringstid, utan beroende på att den dåvarande tillämpningen av samordningsbestämmelserna result- erade i en förmånligare beräkning av garantipension. Denna grupp får därmed troligtvis även en lägre garantipension när den beräknas som en minimiförmån. Eftersom vi inte kan beräkna en grundpension för denna grupp och därmed se effekten av en förändrad försäkrings- tid kommer den inte att ingå i analysen mer än deskriptivt. Olika antal bosättningsår och 40-delar Vid arbetet med analyserna har det också framkommit att det finns grupper där antalet bosättningsår inte överensstämmer med den för- säkringstid som garantipensionen har beräknats på. Det finns olika förklaringar till att det är på detta sätt. En anledning är att vissa per- soner som är utsända för att arbeta i andra länder än får tillgodoräkna sig bosättningstid i trots att de under utsänd- ningstiden inte har varit bosatta här. Det medför att de har en längre försäkringstid än vad deras faktiska svenska bosättningstid visar. En annan förklaring är att det för personer som har haft hel sjuk- ersättning i form av garantiersättning före 65-årsmånaden finns en alternativ regel om beräkning av försäkringstid i 67 kap. 13 § socialförsäkringsbalken. Denna bestämmelse innebär att om den för- säkringstid som har legat till grund för beräkningen av sjukersättning är förmånligare än en beräkning enligt 67 kap. 5–12 §§ socialförsäk- ringsbalken, ska den användas vid beräkningen av försäkringstid för garantipension. Denna alternativa beräkning av försäkringstid gäller även för vissa änkor, se 6 kap. 30 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken. Avsaknaden av uppgifter för dessa grupper medför att det är pro- blematiskt att avgöra vilken försäkringstid som deras garantipension är baserad på. Det medför att det är svårt att avgöra effekterna av förslagen. Beräkning för olika grupper För att kunna genomföra den hypotetiska beräkningen har garantipensionärer (födda och senare) delats in i olika grupper. Detta har gjorts utifrån hur säkra analyser som kan göras och hur garantipensionen har samordnats. Totalt var det drygt 394 000 kvin- nor och män födda och senare som fick minst en utbetal- ning av garantipension. 309 000 av dessa ingår i gruppen Garp2007 och 85 000 ingår i Garp2003. De beräkningar av grundpension som har gjorts har främst behandlat Garp2007. För Garp2003 har det endast varit möjligt att beräkna skillnaden i intjänad försäkringstid. Resultat av den hypotetiska beräkningen Frågan som ska besvaras med hjälp av den hypotetiska beräkningen är alltså om den föreslagna förändringen av försäkringstiden skulle ha lett till att fler personer får fler försäkringsår och därmed också en högre grundpension. Personer som inte påverkas av den förändrade försäkringstiden De allra flesta av de garantipensionärer som ingår i beräkningen skulle inte ha påverkats av det förändrade intjänandet av försäkringstid. Sammantaget finns det 240 500 kvinnor och 58 000 män som har en försäkringstid och som således även skulle ha haft det även med en grundpension. Till dem kommer ytterligare 39 700 kvinnor och 23 100 män som har en försäkringstid som är kortare än , men där försäkringstiden vid beräkningen blir densamma. Det är alltså sammantaget av de garantipensionärer som ingår i beräkningen som vi med säkerhet kan konstatera inte skulle ha påverkats. Garantipension 2007 – längre försäkringstid Det finns en grupp på drygt 1 040 kvinnor och drygt 730 män som beräkningarna visar skulle ha fått fler antal 40-delar om deras för- säkringstid hade beräknats i enlighet med förslaget. De skulle där- med också ha fått en högre grundpension än garantipension. I tabell 15.2 visas det genomsnittliga antalet 40-delar och de genom- snittliga belopp dessa har med garantipension och skulle ha fått om de i stället fått en grundpension. I genomsnitt skulle försäkringstiden ha ökat med endast 1/40-del, men spridningen i gruppen är stor. Sammantaget skulle utgifterna för grundpension enligt beräkningen ha varit högre för denna grupp. Här bör tilläggas att beräkningen är gjord enligt principen att om en person har med PGI över ett inkomstbasbelopp är det lik- ställt med försäkringstid. I praktiken bör så inte alltid vara fallet. En person som arbetar i både och i en annan medlemsstat skulle enbart få tillgodoräkna sig den faktiska arbetstiden i Sverige.3 Det medför att effekten troligtvis skulle bli mindre än vad som redovisas i tabellen. Källa: Våra beräkningar baserade på uppgifter i databas . Garantipension 2007 – eventuellt längre försäkringstid Utöver den grupp som vi med mer säkerhet kan säga skulle fått en längre försäkringstid finns några ytterligare grupper där beräkningen visar på en högre grundpension, men där osäkerheten är större. I den första ingår personer som inte hade någon garantipension 2017, men som eventuellt skulle kunna ha fått en grundpension när försäkrings- tiden ökar. Anledningen till att de inte har någon garantipension är att de har för få 40-delar och/eller för hög inkomstgrundad pension. Med en utökning av försäkringstiden till att även inkludera PGI och PGBSA skulle de få fler 40-delar och eventuellt också en grundpension. Eftersom de inte har någon garantipension är det inte möjligt att skatta den pension som reducerar garantipensionen och därmed kan vi inte heller skatta en eventuell grundpension. Därför visas i tabell 15.3 endast antalet personer samt antalet 40-delar. Eftersom dessa 1 120 kvinnorna 3För en utförligare beskrivning se avsnitt 9.4. och 1 550 männen inte har någon garantipension är det troligt att många av dem har en så pass hög inkomstgrundad pension att de inte heller skulle fått någon grundpension. Källa: Våra beräkningar baserad på uppgifter i databas . Utöver de som inte har garantipension, men som eventuellt skulle fått grundpension finns tre grupper med personer där osäker- heten är ännu större. Det finns cirka 7 400 personer som har garanti- pension, där den hypotetiska beräkningen av olika anledningar leder till en oproportionerligt högre grundpension. Det rör sig troligen om personer vars verkliga försäkringstid har beräknats enligt den alternativa regel som finns för vissa personer med sjukersättning och för vissa efterlevandepensioner (närmare beskrivet i avsnitt 15.3.2 ovan). Denna alternativa reglering finns även i förslaget om grund- pension vilket medför att försäkringstiden i många fall skulle varit densamma även om den inte är det i den hypotetiska beräkningen. Även om vi bedömer att dessa personer inte skulle ha påverkats av förslaget, och i så fall inte alls i den omfattning som beräkningen visar, vill vi ändå lyfta fram att den finns med som en osäkerhetsfaktor. Eftersom skillnaden mellan garantipension och grundpension i de allra flesta fall skulle ha varit liten skulle det även statsfinansiellt varit små skillnader, men troligen gett en liten ökning av utgifterna. Av alla garantipensionärer födda eller senare som ingår i beräk- ningen är det sammanlagt drygt 85 000 kvinnor och män, eller , som har fått sin garantipension beräknad enligt tillämp- ningen . 64 000 av dem har full försäkringstid redan genom bosättning och påverkas inte av förslaget. De dryga 10 800 kvinnor och 10 400 män som återstår är svårare att uttala sig om vad gäller hur en förändrad försäkringstid skulle påverka utfallet. Det vi kan konstatera är att garantipensionerna för den här gruppen av pensionärer har beräknats enligt en förmånligare beräkning, vilket medför att sammantaget skulle grundpensionen blivit lägre än garantipensionen för de allra flesta oavsett försäkringstid och därmed skulle även statens utgifter ha blivit lägre. Slutsats av den hypotetiska beräkningen Den hypotetiska beräkningen har alltså gjorts för att undersöka om tillägget av intjänande av försäkringstid genom arbetad tid medför förändringar i intjänandet. Beräkningarna visar att för de allra flesta skulle skillnaden mellan grundpension och garantipension vara obe- fintlig. Det förklaras främst av att av garantipensionärerna redan har försäkringstid i och därmed inte skulle ha påverkats av förslaget. Därtill kommer som har färre år med arbetad tid än vad de har bosättningstid och deras försäkringstid skulle därmed inte heller ha påverkats. Vi kan således konstatera att av förmånstagarna inte skulle ha på- verkats av förändringen i försäkringstid. Det är de resterande (knappt 33 000 personer) som eventuellt skulle ha påverkats. Av dessa är det enbart cirka 1 800 personer som vi med större säkerhet kan säga skulle ha fått en högre grundpension. Vi kan således konstatera att den hypotetiska beräkningen inte visar på att effekten av förändringen av försäkringstid är särskilt stor. Dock har beräkningen gjorts pensionärer (som i verklig- heten inte påverkas) och den är baserad på deras intjänandehistorik och flyttbeteende. Med den ökande rörligheten inom och utom EU kan vi inte förutsätta att framtidens pensionärer inte skulle påverkas i högre grad. Dock skulle denna påverkan vara successiv och med fullt genomslag först . Konsekvenserna av en framtida ökad rörlighet En möjlig svaghet med den genomförda uträkningen är alltså att den utgår ifrån en befintlig kader personer. Det är givetvis möjligt att gruppen individer som tjänar in grundpension skiljer sig från dagens på många olika sätt. För att utreda konsekvenserna av införandet av en grundpension på lång sikt skulle vi för de personer som tjänar in till pension behöva jämförande uppgifter om skillnaden mellan en försäkringstid som enbart inkluderar bosättningstid och en där även arbetad tid ingår. I den hypotetiska beräkningen har denna skillnad undersökts genom att befintliga historiska uppgifter för nuvarande garantipen- sionärer har omräknats och lett till slutsatsen att konsekvenserna inte blir särskilt stora. Dock kan vi med hjälp av den beräkningen inte direkt uttala oss om framtiden. Någon beräkning för de som tjänar in pension är tyvärr inte heller möjlig att göra med de modeller och dataanalyser som finns tillgängliga och de kan därför inte tas fram inom ramen för vår utredning. För att kunna nå några slutsatser om framtiden behöver frågan därför angripas på annat sätt. Ett sätt att göra det på är att undersöka om rörligheten till och från har förändrats och resonera kring hur det kan påverka . hade bl.a. i uppdrag att kartlägga tillgänglig statistik och rörlighetsmönster till och från . Utredningen gjorde därför en genomgång av befintliga statistikkällor och vilken statistik som finns tillgänglig. Det är den information vi utgår från. Förslaget om breddning av intjänandebasen påverkar enbart per- soner som faktiskt arbetar och tjänar in pensionsgrundande inkomst i . Det är därmed intjänandet för de personer som arbetar och hur deras försäkringstid kan påverkas som behöver undersökas. De allra flesta som arbetar i är också bosatta här, och för merparten av dem som arbetar i innebär sålunda de föreslagna bestäm- melserna inte någon skillnad jämfört med den nuvarande regleringen. Det är vid in- och utflytt till som skillnaden i försäkringstid kan uppstå, vilket också innebär att personer som flyttar in och ut ur har högre sannolikhet att tjäna in mer försäkrings- tid. För att undersöka påverkan skulle behövas information om vilka personer det är som inte får bosättnings- tid eller endast får bosättningstid under en del av och som i stället skulle kunna få när även arbetad tid ger försäk- ringstid. Vi går därför, med utgångspunkt i betänk- ande SOU 2017:5 igenom vilka det är som kommer till för arbete och om det finns någon statistik som ger information om utvecklingen. Personer från andra medlemsstater som arbetar i För personer som kommer till från en annan medlemsstat för att arbeta gäller bestämmelserna om fastställande av tillämplig lagstiftning i förordning 883/2004. Enligt förordningen ska alltså en person som berörs av flera medlemsstaters sociala trygghetssystem, endast omfattas av en medlemsstats lagstiftning. Huvudregeln är att det är arbetsstatens lagstiftning som ska tillämpas och personen till- hör därmed i första hand arbetsstatens sociala trygghetssystem.4 För del innebär detta att en person som arbetar i även tjänar in försäkringstid i form av bosättningstid . Det medför att en person som är bosatt i en annan medlemsstat och som flyttar till för att arbeta får tillgodoräkna sig bosättningstid från han eller hon anses bosatt i . Som anges i kapitel 9 finns det här en skillnad mellan personer som är utsända till för att arbeta och för personer som inte anses utsända. En person som är utsänd till för arbete omfat- tas av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren normalt bedriver sin verksamhet och får därmed inte någon försäkringstid i . En sådan person ska heller inte få någon PGI fastställd och därmed heller inte tjäna in försäkringstid genom arbete. Statistik för denna grupp hanteras samlat för både personer från andra medlems- stater och personer från tredje land i ett separat avsnitt nedan. För personer från andra medlemsstater som arbetar i , men inte anses vara utsända kan svensk lagstiftning gälla. För dem kan det komma att medföra att de får ett utökat intjänande av försäkringstid. Om de har en inkomst om minst ett inkomstbasbelopp kan de få till- godoräkna sig ett helt års försäkringstid i stället för som , den faktiska tid de bor/arbetar i landet. Detta är dock beroende av om personen i fråga arbetar eller inte i den medlemsstat han eller hon flyttar från eller till. En person som arbetar i sådan mån att den 4För en utförligare beskrivning se avsnitt 3.4.2. omfattas av en annan medlemsstats socialförsäkringssystem fram till dess att den flyttar till , eller från dess att den flyttar från , kommer endast att få tillgodoräkna sig den faktiska arbets- tiden och därmed tjäna in samma försäkringstid som enligt tidigare regler. Den kommer alltså inte att tjäna in mer försäkringstid efter- som man inte kan tjäna in försäkringstid i flera länder . En person som inte tjänar in försäkringstid i det land den flyttar till eller från kommer dock att tjäna in en längre försäkringstid i eftersom den då får tillgodoräkna sig ett helt års försäkringstid. Den fråga som skulle behöva besvaras är hur många det är som kommer från andra medlemsstater och hur utvecklingen ser ut . I det följande utgår vi från den statistik som enligt ToR-utred- ningen finns för de som rör sig till och från från andra med- lemsstater och ser om det går att dra några slutsatser utifrån den. Tillgänglig statistik över personer från andra medlemsstater som arbetar i Enligt har inflyttningen av EU-medborgare ökat betydligt . folkbokfördes cirka 23 000 EU- medborgare i . Ökningen kan till viss del förklaras av utvidg- ningen av EU, men även när man bortser från den har invandringen från EU:s medlemsstater ökat. Uppgiften ovan avser endast personer som blivit folkbokförda i . Den ger inte någon heltäckande bild eftersom det endast är de som avser att stanna som blir folkbokförda. Personer som stannar än ingår därmed inte. konstaterar i sitt betänkande att det tyvärr inte finns någon tillförlitlig statistik rörande korttidsmigrationen från andra medlemsstater till . Det verkar således som att antalet som migrerar till från övriga medlemsstater tenderar att öka , men det är inte möj- ligt att avgöra huruvida dessa personer arbetar i eller inte. Det finns dock en växande grupp personer som vi vet arbetar i . Det är personer som arbetar i landet, men som är bosatta utomlands, s.k. gränsarbetare. var det cirka 17 000 personer i denna grupp, vilket innebar en ökning med 10 000 personer (2003 var det 7 000 personer). En tydlig majoritet av de som endast arbetar men inte bor i är män. I denna grupp tjänar man redan in försäkringstid i form av bosättningstid så de som kan få ett utökat intjänande är eventuellt de personer som inte arbetat i bosättningslandet. Det är dock viktigt att påtala att de allra flesta som är bosatta i ett annat land och arbetar i bor i våra grann- länder. I dessa länder finns det precis som i bosättnings- baserade pensionssystem, vilket medför att de innan de börjar arbeta i bör tjäna in pension i bosättningslandet oavsett om de har arbetat eller inte. De skulle därmed i många fall inte tjäna in mer för- säkringstid än de gör . Personer från tredje land som arbetar i Personer som kommer från tredje land till för att arbeta om- fattas som regel inte av förordning 883/2004 och kan därmed påverkas av förändringen i försäkringstid på annat sätt än personer från andra medlemsstater. Dels behöver en person från tredje land uppfylla kvalifikationskravet om tre års försäkringstid för att få rätt till grund- pension. Det innebär att en sådan person behöver komma upp i sam- mantaget bosättning eller tjäna in med PGI över ett inkomstbasbelopp för att alls kvalificera sig för grundpension. Dels behöver personen vid pensioneringen antingen vara bosatt i eller i en annan medlemsstat för att grundpension ska betalas ut. Det bör kunna antas att det inte kommer att vara många personer som tillkommer och får en längre försäkringstid i denna grupp. Dessutom torde en inte oansenlig andel av de tredjelandsmedborgare som arbetar i var utsända hit, vilket innebär att de inte tjänar in någon för- säkringstid här (se nedan under rubriken ”Personer utsända till ”). Till skillnad från personer från andra medlemsstater är det dock ovidkommande ifall en person omfattas av någon socialförsäkring i det land han eller hon flyttar från, eftersom det inte görs någon utredning om sammanfallande tid i förhållande till tredje land. Det innebär att om en person har en pensionsgrundande inkomst på över ett inkomstbasbelopp tjänar personen in ett helt års försäkringstid. Tillgänglig statistik över personer från tredje land som arbetar i Enligt har antalet uppehållstillstånd till tredjelands- medborgare ökat relativt mycket . Man kan beviljas uppehålls- tillstånd i av många olika anledningar, men för denna analys är endast de som har beviljats uppehållstillstånd till följd av arbetsmark- nadsskäl av intresse, dvs. personer som har beviljats arbetstillstånd. Regleringen för de som kommer till och arbetar är komplex och innehåller många undantag, vilket medför att den statistik som finns tillgänglig kan vara svårtolkad och i många fall innehålla över- lappande grupper. Det är inte möjligt att inom tidsramen för vår utredning – och ligger inte heller i vårt uppdrag – att göra en djup- lodande genomgång av dessa regler och den tillhörande statistiken. För analysen i denna del behöver främst undersökas om antalet per- soner från tredje land som kommer till för arbete tenderar att öka . I figur 15.3 visas utvecklingen av beviljade uppehållstillstånd för arbetstagare . Av figuren framgår att antalet beviljade uppehållstillstånd för arbete har ökat . Sammanfattningsvis tenderar antalet personer från tredje land som kommer till för att arbeta att öka . Som tidigare nämnts är det främst vid in- och utflytt till landet som det kan uppstå en situation att dagens intjänande av försäkringstid skiljer sig från det föreslagna intjänandet. Det tillsammans med det faktum att per- sonerna för att kunna få grundpension även behöver vara bosatta i efter pensioneringen medför att skillnaderna med nuvarande system torde vara små. Personer som är utsända från ett annat land för att arbeta i anses vara utstationerade i . En utstationerad arbetstagare arbetar vanligtvis i ett annat land men utför arbete i för ett utländskt företags räkning. redovisar statistik över personer som är utstationerade i . Dessa personer anses i normalfallet inte som bosatta i och tjänar därmed inte heller in försäkringstid i . Antalet personer som är utstationerade ökar . Arbets- miljöverket redovisar regelbundet statistik över antalet arbetstagare som är utstationerade i . I helårsrapporten (Rapport 2019:1) framgår att sammanlagt knappt 106 800 arbetstagare hade registrerats , vilket är en ökning jämfört med . Av de 67 länderna som utstationerade arbetstagare i står för av det totala antalet arbetstagare. Dock var de utstationeringsuppdrag som anmäldes betyd- ligt kortare än de varit . av uppdragen var mellan 0–och av uppdragen var .