sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Utredningen har i kapitel 22 föreslagit att regeringen ska se över möjligheterna att införa en vattenförvaltningsavgift i syfte att stimu- lera arbetet med vissa fysiska åtgärder samt hur ett sådant system kan utformas. Utredningen bedömer att införandet av en vattenförvaltnings- avgift skulle få följande konsekvenser. Intäkterna från avgiften skulle användas till att finansiera åtgärder där det är svårt att peka ut en enskild ansvarig som ansvarig för kostnaderna för att åtgärda even- tuella problem. Införandet av en avgift där intäkterna avsätts till sådana åtgärder bör leda till en mer stabil finansiering av sådana åt- gärder. Givet att befintlig finansiering inte påverkas skulle en avgift även leda till en ökad åtgärdstakt och till ökade förutsättningar för att den status för vattenförekomsterna som har beslutats i miljö- kvalitetsnormerna kan uppnås. innebär en avgift en kostnad för avgiftskollektivet. Beroende av avgiftens utformning kan även statliga och kommunala verksamhetsutövare komma att ingå i avgifts- kollektivet, varför eventuellt ökade kostnader för sådana verksamhets- utövare även bör beaktas vid en framtida konsekvensbedömning. Det är även viktigt att beakta hur befintlig finansiering påverkas, då vissa aktörer bekostar åtgärder riktade mot att hantera exempelvis historisk påverkan. En sådan aktör är . Här bör man även utvärdera hur en eventuell inkludering i avgiftskollek- tivet skulle påverka sådana aktörer. I kapitel 22 beskriver utredningen ett antal frågor som bör beaktas vid utformningen. Det är dock inte möjligt att bedöma konsekvenserna för ett framtida av- giftskollektiv. Om regeringen väljer att tillsätta en statlig utredning finansieras en sådan utredning via statliga medel. Frågorna är komplexa och kom- mer att kräva ett förhållandevis omfattande utredningsarbete för att ge möjlighet att ta fram en lämplig utformning. Utredningen be- dömer att en rimlig tid och kostnad för en sådan utredning är till en total kostnad av (). 23.4Alternativa modeller som övervägts 23.4.1Nollalternativet – ingen förändring I det fall utredningens förslag inte skulle genomföras skulle vatten- förvaltningen i bedrivas på samma sätt som . Även detta ger dock upphov till konsekvenser genom att de utmaningar och problem som utredningen identifierar kommer att fortgå. Konstruktionen med vattendelegationer kan ge upphov till jävs- liknande situationer eftersom landshövdingen är ordförande för delegationen och därmed riskerar att fatta beslut som påverkar den egna organisationen. Om ingen justering av organisationen sker, kvarstår denna jävsproblematik även vilket kan påverka förtroendet för vattenförvaltningen och därmed förtroendet för de beslut som fattas och vattenförvaltningens legitimitet. En oförändrad organisation innebär att behovet av att förtydliga rollfördelning och beslutsmandat kvarstår. Rollfördelningen kom- mer att vara fortsatt ovanlig och delvis otydlig, bland annat eftersom beslutsordningen avviker från ordinarie ordning i svensk statsför- valtning. Exempelvis har vattenmyndigheterna inte mandat att be- sluta om finansiering av de åtgärder som myndigheterna beslutar om i sina åtgärdsprogram. Dagens vattenförvaltning är inte ihopkopplad med den kommunala planeringen på ett tydligt sätt, vilket innebär att den effektiviseringspotential som finns i en sådan sammankopp- ling inte kan tas tillvara. En fördel med att bevara den befintliga organisationen är att detta skulle kunna bidra till att bevara den institutionella kompetens som finns vid vattenmyndigheterna. Om ett beslut att avstå från att genomföra några förändringar även tydliggör vad som gäller på skulle vattenförvaltningen kunna ges mer stabila förut- sättningar och möjligheterna att ta tillvara befintlig kompetens öka i ett nollalternativ. Dagens vattenförvaltning är underfinansierad och det saknas resur- ser att bedriva arbetet i den omfattning och takt som krävs för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten. Utredningens förslag innebär effektiviseringar som till en del kompenserar för denna resursbrist. Med nollalternativet uppnås inte dessa effektiviseringar varför åt- gärdstakten inte kommer att förändras givet att inte mer resurser tillskjuts. Utvidgat nollalternativ; nämnd i stället för vattendelegation Som angavs i föregående avsnitt innebär dagens organisering av vatten- delegationerna en risk för jäv genom att landshövdingar är ordför- ande i vattendelegationerna. För att undanröja denna problematik skulle vattendelegationen kunna ersättas av en nämndmyndighet med den länsstyrelse som är vattenmyndighet som värdmyndighet. Dessa nämndmyndigheter skulle kunna vara uppbyggda på samma sätt som den nationella nämndmyndighet som vi föreslår i kapitel 21, men ansvara för samma arbetsuppgifter som dagens vattendelegationer. Givet att vattenmyndigheternas kanslier och beredningssekretariaten fortsatt kan ta fram och bereda underlag för nämnderna på samma sätt som för vattendelegationerna innebär detta alternativ i princip samma kostnader och konsekvenser som det rena nollalternativet. kvarstår dock risken för regionala skillnader i tillämpning utöver vad som är betingat av de specifika omständigheterna. Länsstyrelsealternativet med 21 beslutande nämnder Utredningen har även övervägt en organisation med en decentraliserad ansvarsfördelning samt en nationell handlingsplan, där de 21 läns- styrelserna var för sig skulle ansvara för beslut om miljökvalitetsnor- mer, övervakningsprogram, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Med en sådan organisation skulle samtliga länsstyrelser ges ansvaret för att genomföra hela det arbete som de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter svarar för . De skulle även ansvara för att ta fram och besluta om avrinningsområdesvisa operativa planer och even- tuella delåtgärdsprogram. Denna modell skulle kräva att de 21 läns- styrelserna var för sig bygger upp en organisation som kan hantera hela processen från kartläggning och analys fram till beslut om för- valtningsplaner. De behöver också tillsätta 21 beslutsorgan med till- hörande kanslier för att ersätta dagen fem vattenmyndigheter med beslutande vattendelegationer. En sådan decentraliserad organisation innebär en risk för att arbetet bedrivs på olika sätt i olika delar av , vilket kan påverka förutsägbarheten i systemet. För att minimera en sådan risk kan det komma att krävas dels en tydlig styrning, dels ett omfattande väg- ledningsarbete och expertstöd från Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Om det inte finns en sammanhållande och vägledande funktion finns det en risk att en organisation med 21 länsstyrelser även kommer att kräva omfattande samordning, vilket kommer att kräva att resurser läggs på detta snarare än på åtgärdsarbetet. Det kan finnas en risk att eventuella behov av mer generella åtgär- der såsom nationella föreskrifter och strategier inte når fram så att sådana åtgärder ska kunna inkluderas i nästkommande nationella handlingsplan. Det finns också en risk att vattenförvaltningen blir mindre enhetlig. Dagens vattenmyndigheter besitter en expertkompetens. Detta i kombination med att samtliga länsstyrelser skulle få många nya upp- gifter innebär att det sannolikt skulle finnas ett stort behov av att tillskjuta kompetens och resurser till samtliga länsstyrelser. Denna konstruktion löser inte heller frågan om jäv. Eftersom länsstyrelserna är åtgärdsmyndigheter frikopplas inte beslut om miljökvalitetsnor- merna från de myndigheter som ska genomföra åtgärdsprogrammen och föra talan i mål och ärenden där normerna kan komma att ifråga- sättas. Det finns även fördelar med en decentraliserad organisations- modell. Arbetet utgår från individuella vattenförekomster och det är rimligt att anta att länsstyrelser och kommuner är de som har bäst förutsättningar att ha aktuell och korrekt information om lokala vattenförekomster och de lokala påverkanskällorna. Länsstyrelserna en övergripande och samordnande roll som regional miljömyndighet i miljömålsarbetet. De är därmed vana att arbeta tvärsektoriellt samt att samarbeta och att samordna sitt arbete, och de har exempelvis samordningsgrupper på vissa om- råden. I det tvärsektoriella arbetet ingår att väga olika intresseområden mot varandra. På samma sätt som i utredningens förslag innebär detta alternativ att länsstyrelserna kan bidra till att vatten på ett tydligare sätt inkluderas i frågor som redan ligger på länsstyrelserna såsom bered- skap, översvämning och miljö. Sammantaget bedömer utredningen att en modell som utgår från samtliga länsstyrelser är mer kostnadskrävande och mindre kostnads- effektiv än alternativen som utgår från central nivå med en nämnd som beslutsorgan respektive en modell med fem ansvariga länsstyrelser. För att alternativet med 21 länsstyrelser ska vara av intresse måste det leda till sådana nyttor att det kompenserar för de högre kostna- derna och risken för en mindre kostnadseffektiv och enhetlig organi- sering av vattenförvaltningen. Utredningen har gjort bedömningen att alternativet inte medför ett sådant mervärde i jämförelse med ut- redningens huvudförslag. Länsstyrelsealternativet med nämnder i de fem distrikten Utredningen har även övervägt en organisation med en decentrali- serad ansvarsfördelning där de 21 länsstyrelserna var för sig ansvarar för hela vattenförvaltningsarbetet och med nämndmyndigheter place- rade vid fem länsstyrelser, en i varje distrikt. I detta alternativ skulle respektive länsstyrelse föreslå miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner och själva besluten skulle beredas och fattas på distriktsnivå. Införandet av oberoende nämndmyndigheter skulle kunna han- tera den jävsproblematik som annars finns med länsstyrelserna som beslutsfattare vad gäller miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. En viss risk för variationer i bedömningar och beslut kvarstår. Dock indikerar dagens organisation med fem vattendelegationer att detta i stort kan hanteras genom samordning. Sådan samordning kräver dock att resurser avsätts till detta vid de berörda myndigheterna. Själva analys- och kartläggningsarbetet innebär dock på samma sätt som i det mer decentraliserade länsstyrelsealternativet möjlighet att ta tillvara lokal kunskap om de berörda vattenförekomsterna. Sammantaget gör utredningen samma bedömning av mervärdet av detta alternativ i förhållande till utredningens förslag som av det mer decentraliserade länsstyrelsealternativet ovan. 23.5Förslagens konsekvenser för miljöövervakningen av vatten Utredningens förslag innebär en mer samlad organisering av arbetet med att ta fram och genomföra övervakningsprogram för vattenför- valtningens behov. Enligt vår bedömning är övervakningen en viktig komponent i vattenförvaltningsarbetet, och enligt vår bedömning skapar vårt förslag förutsättningar för en mer samordnad övervak- ning. En mer samordnad övervakning kan på ett mer effektivt sätt ge underlag för att beskriva tillståndet i vattenmiljön, för att bedöma vilka miljökvalitetsnormer som bör beslutas och vilka åtgärder som bör tas med i åtgärdsprogrammen samt för att följa effekterna av genomförda åtgärder. En konsekvens av våra förslag är att övervakningen bedöms kunna bli bättre integrerad i vattenförvaltningsarbetet, vilket bör leda till ett mer effektivt genomförande av en riskbaserad övervakning och fram- tagande av distriktsvisa övervakningsprogram. Det samma gäller för finansieringen av den övervakning som ska ske enligt vattenförvaltningsförordningen. Utredningen har inte haft möjlighet att göra en bedömning av finansieringen av övervakningen, men vill peka på vikten av tillräckliga och korrekta data som på ett adekvat sätt ger information om de vattenförekomster som ska be- dömas. Saknas sådan data kan myndigheternas möjligheter att göra en bedömning påverkas. 23.6Ekonomiska konsekvenser av förslagen Konsekvensanalysen har fokuserat på att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna av den organisationsförändring som utredningen före- slår. Utredningen har valt att inte genomföra sådana samhällsekono- miska beräkningar av förslagen som möjliggör en kvantifiering av nyttor och kostnader för samhället som helhet. Mot bakgrund av vattnets grundläggande betydelse i samhället samt att Vattenförvalt- ningsutredningen är en organisationsutredning har en sådan beräk- ning bedömts som alltför omfattande för att vara motiverad givet utredningens inriktning. Omfördelning och övriga resursbehov Utredningen har gjort följande bedömning av vilka behov av omför- delningar som utredningens förslag kan ge upphov till samt vilket resurstillskott som bedöms nödvändigt. Dagens vattenmyndigheter bedöms ha resurser motsvarande knappt 54 årsarbetskrafter med ut- gångspunkt från en sammanräkning av främst budgeterade årsarbets- krafter (53,4 årsarbetskrafter). Som vi tidigare konstaterat kan det dock finnas ett spann på 50–54 årsarbetskrafter vid dagens vatten- myndigheter med varierande finansiering. Utredningens förslag inne- bär att vattenmyndigheternas arbetsuppgifter och därmed deras re- surser omfördelas till de myndigheter som övertar arbetsuppgifterna. Utgångspunkten för omfördelningen har varit hur utredningen bedö- mer att vattenmyndigheternas arbetsuppgifter fördelas. Vid bedöm- ning har även hänsyn tagits till de aktuella myndigheternas befintliga uppgifter och övriga förutsättningar att hantera de nya uppgifterna. Utredningen bedömer att omfördelningen av arbetsuppgifter kom- mer att ge upphov till vissa effektiviseringar, vilket har vägts in vid bedömningen av såväl omfördelning som behov av resurstillskott. Utredningens motivering av omfördelningen Vattenmyndigheterna har fram till haft ett relativt stort fokus på nationella frågor. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU bör ta över den övervägande delen av vattenmyndigheternas nuvarande arbets- uppgifter. Sammantaget bör Havs- och vattenmyndigheten permanent förstär- kas med medel motsvarande 49 årsarbetskrafter. Havs- och vatten- myndigheten bedöms överta merparten av vattenmyndigheternas upp- gifter och bör därmed överta resurser motsvarande 28 årsarbetskrafter från anslag 1:11. Dessa resurser bör föras över till myndighetens för- valtningsanslag. Därutöver bör myndigheten tillföras ytterligare resurser motsvarande 21 årsarbetskrafter. Dessa resurser bör över- föras till myndighetens förvaltningsanslag från annat anslag än an- slag 1:11 inom utgiftsområde 20. Den nya nämndmyndigheten kommer att ha Havs- och vatten- myndigheten som värdmyndighet, och bör finansieras via denna myn- dighet genom delar av de medel som tidigare använts för vatten- delegationernas omkostnader. Sammantaget innebär utredningens förslag att SGU:s förvaltnings- anslag permanent bör höjas med medel motsvarande 9 årsarbets- krafter för att hantera de tillkommande arbetsuppgifterna och bör därmed överta resurser motsvarande 5 årsarbetskrafter från anslag 1:11. De 9 årsarbetskrafterna inkluderar den grundvattenkompetens som finns vid vattenmyndigheterna samt SGU:s behov av kompletterande kompetens, bland annat eftersom utredningens för- slag innebär att SGU:s verksamhet tar ytterligare ett steg från expert- myndighet mot förvaltningsmyndighet. Vid omfördelningen har utredningen beaktat att det enligt beslut finns 3 300 grund- vattenförekomster och att arbetet fokuserar på de 592 av dessa som bedöms vara utsatta för risk att inte uppnå god kemisk alter- nativt god kvantitativ status 2021.3 Utredningen har även beaktat att SGU hanterar vissa av de uppgifter som föreslås bli deras ansvar. Utredningen föreslår att SGU tillförs medel motsvar- ande dessa 9 årsarbetskrafter via sitt förvaltningsanslag. Medel mot- svarande 5 årsarbetskrafter samt medel motsvarande det nuvarande 3Uppgift från SGU . SGU bedömer att inför nästa förvaltnings- period (2022–2027) så kommer 3 698 grundvattenförekomster identifieras varav 1 407 är ut- satta för risk (dessa siffror är preliminära och kan komma att ändras). bidraget från Havs- och vattenmyndigheten bör därför permanent föras över från utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, an- slag 1:11 till utgiftsområde 24 Näringsliv, anslag 1:8 geolo- giska undersökningar (myndighetens förvaltningsanslag). Bidraget från Havs- och vattenmyndigheten uppgår till . Medel motsvarande 4 årsarbetskrafter bör föras över till SGU:s förvaltningsanslag från utgiftsområde 20, men då från annat anslag än anslag 1:11. Resurserna för länsstyrelserna med vattenmyndigheterna förslås minska med medel motsvarande de cirka 54 årsarbetskrafter som varit avsatta för vattenmyndigheterna på anslag 1:11. Utredningen föreslår att länsstyrelserna via i får disponera medel motsvarande 21 årsarbetskrafter för att finansiera avrinningsområdessamordning vid samtliga länsstyrelser. Denna upp- gift var en del av det ursprungliga syftet med vattenmyndigheterna. Utredningen menar att det är rimligt att länsstyrelserna samlat över- tar medel motsvarande 21 av de 54 årsarbetskrafterna för de upp- gifter vi föreslår att länsstyrelserna ska hantera. Utredningen ser dock att denna medelstilldelning kan behöva utökas . Läns- styrelserna bör disponera såväl dessa medel samt de medel som finansierar länsstyrelsernas beredningssekretariat för att möjliggöra en effektiv planering av länsstyrelserna vattenförvaltningsarbete. När det gäller utredningens förslag om lokala referensgrupper för- slås medel för dessa hanteras av länsstyrelserna. De medel som finansierar vattenrådens omkostnader bör i fortsättningen fördelas på samtliga länsstyrelser för att finansiera referensgrupperna på av- rinningsområdesnivå. Vad gäller kostnader för den nationella referensgruppen bedöms dessa täckas av de resurser som tilldelas Havs- och vattenmyndig- heten. Utredningen föreslår även att medel motsvarande 21 årsarbets- krafter ska avsättas till länsstyrelserna via i att fördelas mellan länsstyrelserna för att in- rätta kommunstödjare för kommunernas vattenförvaltningsarbete. Dessa medel föreslås föras över från utgiftsområdet 18 Samhälls- planering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik alternativt 19 Regional tillväxt till utgiftsområde 20, anslag 1:11. Läns- styrelserna bör därmed disponera dessa medel. Den nya organisationen innebär att även kommunernas resurs- behov kommer att öka. Utredningen bedömer att det generella stats- bidraget till kommunerna kan behöva ökas för att kompensera för ökade kostnader för samordning av planeringsarbetet på avrinnings- områdesnivå. Utredningen har inte tagit ställning till hur stor en sådan kompensation bör vara och avstår därför från att lämna förslag i denna del. Utredningen bedömer att de förtydliganden som föreslås vad gäl- ler inte föranleder några förslag från utredningen om utökad finansiering. Vi bedömer att kan hantera våra förslag inom ram. bör disponera de medel som myndigheten får i bidrag från anslag 1:11 (). Utredningens förslag berör även . Av de föränd- ringar som vi föreslår berörs framför allt av arbete med att ta fram den nationella handlingsplanen och åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten samt arbete med resultatuppföljning. Havs- och vattenmyndigheten föreslås ansvara för att samordna och ta fram underlag i form av förslag till plan respektive program och överlämna dessa till regeringen för vidare behandling. Såväl planen som pro- grammen är återkommande uppgifter inom de sexåriga förvaltnings- perioderna. Vårt förslag innebär att den prövningsmöjlig- het av åtgärdsprogram som finns tas bort. Vi föreslår vidare att de delåtgärdsprogram som myndigheterna och kommunerna ska besluta om inte ska kunna prövas av regeringen. ökar därmed förutsägbarheten i arbetet och det kommer att finnas större möjligheter att bygga upp lämpliga rutiner för det arbete som ska utföras. Utredningen bedömer att hanteringen av såväl den nationella handlingsplanen som åtgärdsprogrammen för distrikten i viss mån kan kräva mer resurser inom jämfört med . Utöver vad som nämnts ovan har regeringen möj- lighet att ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att bistå reger- ingen även i andra delar av vattenförvaltningsarbetet. Utredningen bedömer att anslaget som finansierar kan behöva ökas för att kompensera för ökade kostnader för de uppgifter som utredningen föreslår att regeringen ska hantera, och som därmed ska beredas inom . Utredningen bedömer att förstärk- ningen lämpligen bör utgöras av 2 årsarbetskrafter . När det gäller den årliga resultatuppföljningen gör vi bedömningen att detta bör kunna göras inom ram och med stöd från Havs- och vatten- myndigheten. Utredningen lämnar inga förslag om tilldelning av särskilda resur- ser till myndigheter för deras kommande arbete med att delta i pla- neringsarbete eller genomföra efterföljande åtgärdsarbete utöver vad som anges ovan. Vissa åtgärdsmyndigheter har dock bedömt att de behöver extra resurser. Exempelvis har , och till utredningen påtalat behovet av utökade resurser. I den mån de enskilda myndigheterna bedömer att det krävs extra resurser för att kunna delta i planeringsarbete (underlag och samverkan) och för att genomföra efterföljande åtgärdsprogram samt att delta i uppföljningsarbetet menar vi att sådana medel ska äskas inom ramen för det ordinarie budgetarbetet och finanserias inom ramen för berörda myndigheters sakområden. Utredningen vill peka på att en utgångspunkt för sådana äskanden är den nationella handlingsplanen och de nationellt beslutade åtgärdsprogrammen. Utredningen avstår från att bedöma det framtida behovet i denna del, då behovet bland annat beror av framtida inriktning i den natio- nella handlingsplanen och utformning av åtgärder i de av regeringen beslutade åtgärdsprogrammen samt av de individuella myndigheternas framtida bedömningar av åtgärds- och resursbehov. Bedömningen av åtgärdsarbetets finansiering gäller samtliga åtgärdsmyndigheter. Utredningen föreslår att regeringen ska låta en myndighet eller särskild utredare ta fram förslag på hur en vattenförvaltningsavgift kan konstrueras. Om uppdraget ges till en särskild utredare kan kost- naderna uppskattas till (givet en utredningstid ). Dessa medel bör tas från ut- giftsområde 1 , anslaget 4:1 m.m. Sammanställning av omfördelning av medel samt resurstillskott Sammanställningen nedan utgår från hur utredningen bedömt hur den befintliga finansieringen av vattenmyndigheternas förvaltnings- kostnader bör omfördelas samt vilka myndigheter som utredningen föreslår bör få extra resurser för att hantera de för myndigheten nya uppgifterna. Därutöver bedömer utredningen att även kommunerna kan behöva kompenseras för ökade kostnader men avstår från att lämna ett sådant förslag. Utredningen har utgått från antagandet att de medel som finan- sierar vattenmyndigheternas förvaltningskostnader ska fördelas i pro- portion till utredningens förslag om fördelning av årsarbetskrafter. Grunden för utredningens beräkningar är antagande att vattenmyndig- heternas kanslier budgeterade för cirka 54 årsarbetskrafter. Med utgångspunkt från denna fördelningsnyckel föreslår utred- ningen att Havs- och vattenmyndigheten övertar av vattenmyndigheternas finansiering, SGU övertar och länsstyrelsekollektivet övertar . Därutöver före- slår utredningen att såväl Havs- och vattenmyndigheten som SGU tillförs ytterligare medel för vattenförvaltningsarbetet (se nedan). Beräkningen utgår från de medel vattenmyndigheterna förbrukade 2018 enligt tabellen nedan, det vill säga . Här ingår lönekostnader inklusive overheadkostnader (OH), tjänsteresor, konsulttjänster, utbetalda bidrag samt övriga kostnader. Utredningens beräkningar är endast avsedda att ge en indikation på beloppen, då beräkningarna baserats på förhållandevis grova bedömningar och fördelningsnycklar. Därtill har vattenmyndighe- ternas kostnader varierat även om anslagen ligger på samma nivå. Nedanstående beräkningar visar omfördelningen av kostnaderna enligt återrapporteringen av användningen av anslaget 1:11.