sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Resolutionsreserven finansieras i första hand med hjälp av s.k. reso- lutionsavgifter som betalas av kreditinstitut och värdepappersbolag. Sådana avgifter ska betalas så länge som behållningen i resolutions- reserven vid utgången av det år avgiften avser understiger av de sammanlagda garanterade insättningarna (27 kap. 13 § lagen om resolution).23 Resolutionsreserven består inte av några fonderade tillgångar utan av medel på ett räntebärande konto i Riksgäldskon- toret. Vid resolution lånas medel vid behov upp av Riksgäldskonto- ret inom ramen för den löpande hanteringen av statens betalningar.24 Resolutionsreserven uppgick till vid utgången av 2018. Det motsvarar av de samman- lagda garanterade insättningarna. När resolutionsreserven är full- finansierad beräknas den uppgå till 50–. Till resolutionsreserven är det kopplat en kreditram och en garantiram Om resolutionsreserven inte räcker till får för resolutionsreservens räkning ta upp lån i (27 kap. 7 § lagen om resolution). Detta gäller även om det finns andra till- gångar i reserven. får dock högst låna upp det be- lopp som har beslutat om. 22Bankmeddelandet (2013) bl.a. stycke 64. 23Målnivån för SRF (eng. ), som är den gemensamma resolutionsfon- den inom Bankunionen) är en procent av garanterade insättningar. 24Riksgäldskontoret får också, vid sidan om resolutionsavgiften, besluta dels om en höjd avgift om behållningen i resolutionsreserven understiger av de garanterade insättning- arna, dels om en tilläggsavgift om det uppstår ett underskott i resolutionsreserven. Riksgälds- kontoret får vidare ta upp lån från en tredje part (annan än staten) eller vända sig till en annan resolutionsmyndighet inom EES och begära att få låna medel i dess finansieringsarrangemang. Förutsättningarna för dessa olika alternativ skiljer sig åt. Av beslut avseende den av regeringen framlagda bud- getpropositionen följer att det ska gälla en kreditram på högst och en garantiram på högst 200 miljar- der kronor för resolutionsreserven. beslut baserar sig på en rapport från och avviker inte från myndig- hetens bedömningar. Enligt budgetpropositionen motiveras kreditramen om av att kreditramen för resolutionsreserven bör ge åtminstone samma förmåga till förlusttäcknings- och återkapita- liseringsåtgärder som kreditramen till stabilitetsfonden, dvs. 50 mil- jarder kronor, samt dessutom innehålla utrymme för att hantera eventuella kompensationsfall.25 I budgetpropositionen konstateras vidare att det är mycket svårt att uppskatta eventuella kompensa- tionskostnader, men att det finns anledning att sätta kreditramen så pass högt som då plötsliga ändringar i ramen under en kris kan ge en negativ signaleffekt i sig och därmed förvärra situationen. I det fall myndigheten sätter en eller flera storbanker i resolution bör det därför finnas en låneram för resoluti- onsreserven om . Enligt budgetpropositionen kan garantiramen för resolutions- reserven användas om banker i resolution initialt behöver stöd för sin finansiering. Garantier kan ges till banken själv eller till Riksban- ken. Efter att ha konstaterat att det kan vara svårt att uppskatta lik- viditetsbehovet i en krissituation, bedöms att likviditetsstöd till flera av storbanker skulle behöva uppgå till minst 100 miljar- der kronor. För att undvika negativa signaleffekter av att under ett kris- förlopp behöva justera garantiramen föreslår regeringen att garan- tiramen för resolutionsreserven ska sättas till (prop. 2018/19:1 utgiftsområde 2).26 25Ersättning som utgår till aktieägare och borgenärer som kommer sämre ut än vid konkurs. 26Se även regleringsbrevet för avseende . Riksgäldskon- toret ska informera regeringen () innan kreditutrymmet utnyttjas och redovisa konsekvenserna för nettoutlåning. Effekterna på statens budget Som har nämnts i det föregående finansieras resolutionsreserven genom avgifter som betalas in av instituten. Dessa avgifter placeras på ett räntebärande konto i . När avgifterna be- talas in till kontot går de in i statens samlade kassaflöde, likt andra inbetalningar till staten. Om pengar från reserven behöver användas görs en utbetalning från kontot och pengar går ut ur statskassan. När avgifterna kommer in förstärker de därmed budgetsaldot och minskar statens lånebehov och statsskulden. Om utbetalningar behöver göras försvagas budgetsaldot, och lånebeho- vet och statsskulden ökar. Resolutionsreservens konstruktion följer de allmänna principer som tillämpas för statens tillgångs- och skuld- förvaltning. Ett motiv för att låta inbetalningar minska statsskulden i stället för att öronmärkas och fonderas är att uppnå en kostnads- effektiv förvaltning av statsskulden vid varje given tidpunkt.27 För att resolutionen ska kunna genomföras på bästa sätt ska Riks- gäldskontoret i förväg upprätta s.k. resolutionsplaner som beskriver vilka åtgärder som myndigheten avser att vidta om ett institut fallerar. Av planen ska det till att börja med framgå om institutet, om det fallerar, ska försättas i konkurs eller resolution. Om institutet ska försättas i resolution ska planen bl.a. ange vilket eller vilka verk- tyg som det kan bli aktuellt att använda, hur institutet ska kapita- liseras och hur likviditetsförsörjningen ska gå till.28 Planen ska också innehålla en uppskattning av finansieringsbehovet. En resolutionsplan ska beskriva dels finansieringsbehovet, dels vilka finansieringskällor som ska användas för likviditetsförsörjningen. Planen ska därutöver innehålla en förklaring till hur resolutionsalter- nativen skulle kunna finansieras utan ett antagande om någon av följande stödåtgärder: 27Riksgäldskontoret (2018). 28Reglerna om framtagande av resolutionsplaner ser något olika ut beroende på om planen avser ett svenskt fristående företag eller en företagsgrupp respektive om gruppen är gräns- överskridande eller nationell. I grunden är dock innehållet i resolutionsplanerna detsamma. •Extraordinärt offentligt finansiellt stöd, förutom tillämpningen av det finansieringsarrangemang som finns i medlemsstaten (dvs. •Akut likviditetsstöd från centralbanker. •Likviditetsstöd från centralbanker med icke standardmässiga vill- kor för säkerheter, löptider och räntesatser.29 Av detta följer att får, om så bedöms kunna bli fallet givet ett visst resolutionsscenario, utgå från att vanliga likviditetsverktyg står till förfogande (t.ex. intradagskrediter och stående faciliteter). får dock inte i resolutionsplanen anta att det är möjligt att finansiera resolutions- förfarandet med hjälp av en nödkredit från eller andra extraordinära likviditetsstödjande åtgärder, exempelvis genom likvi- ditetsstöd till det finansiella systemet.30 får inte heller i resolutionsplanen planera för att använda andra statliga stöd- åtgärder än medel ur resolutionsreserven. Som ett led i upprättande av en resolutionsplan ska det göras en bedömning av institutets resolutionsbarhet, dvs. i vilken utsträck- ning det är möjligt att rekonstruera eller avveckla institutet genom konkurs, likvidation eller resolution på ett sätt som inte leder till en allvarlig störning. Inte heller vid resolutionsbarhetsbedömningen får resolutionsmyndigheten förutsätta att det lämnas likviditetsstöd på särskilda villkor från eller någon annan centralbank eller annat statligt stöd än medel ur något finansieringsarrangemang.31 29Artiklarna 10.7 och 12.2 i krishanteringsdirektivet. Se även artiklarna 22 och 23 i Kommis- sionens delegerade förordning (EU) 2016/1075 av om komplettering av och rådets direktiv /59/EU med avseende på tekniska standarder för tillsyn som specificerar innehållet i återhämtningsplaner, resolutionsplaner och koncernreso- lutionsplaner, de minimikriterier som den behöriga myndigheten ska bedöma när det gäller återhämtningsplaner och koncernåterhämtningsplaner, villkoren för finansiellt stöd inom kon- , kraven på oberoende värderingsmän, avtalsenligt erkännande av nedskrivnings- och konverteringsbefogenheter, förfarandena och innehållet för anmälningskrav och underrättelse om uppskjutande samt resolutionskollegiernas operativa funktionssätt. Se även 4 och 5 §§ förordningen (2015:1034) om resolution. 30Som beskrivs närmare i det följande förhindrar dock inte regelverket att ger likviditetsstöd till ett företag i resolution. 313 kap. 10 § lagen om resolution. Begreppet finansieringsarrangemang inkluderar resolutions- reserven och motsvarande utländska arrangemang inom EES för finansiering av kostnader för resolution (se 2 kap. 1 § lagen om resolution). Det är bara som får fatta beslut om resolution av ett svenskt kreditinstitut eller värdepappersföretag. Flera svenska företag bedriver dock verksamhet i andra länder via dotterbolag. För en sådan gränsöverskridande koncern är även utländska myndigheter involverade. Detsamma gäller om ett institut bedriver verksamhet i via en s.k. betydande filial.32 För varje gränsöverskridande företagsgrupp ska det bildas ett så kallat resolutionskollegium. Resolutionskollegierna fattar inga be- slut utan är forum för att underlätta de nationella myndigheternas beslutsfattande.33 I de resolutionskollegier som finns för svenska gränsöverskridande banker deltar berörda resolutionsmyndigheter, tillsynsmyndigheter och ministerier/departement. Även deltar men har inte någon rösträtt i den mån omröstningar äger rum inom ramen för resolu- tionskollegierna. Centralbankerna i de berörda medlemsstaterna får delta som observatörer. Krishanteringsdirektivet räknar upp de frågor som ska behandlas inom resolutionskollegierna. Dit hör exempelvis upprättande av resolutionsplaner och försättande i resolution. Förenklat beskrivet är ambitionen att resolutionsmyndigheterna ska komma överens om resolutionsplaner m.m. Om resolutionsmyndigheterna inte lyckas komma överens kan komma att besluta genom s.k. bindande medling. Det bör dock poängteras att om resolutionsmyndigheterna inte kan enas i en fråga som rör ett instituts försättande i resolution har inte någon beslutanderätt, utan då beslutar resolutionsmyn- digheterna i stället själva om banker inom respektive jurisdiktion. 32Vilka filialer som är betydande bestäms inom ramen för tillsynen. Vid bedömningen av om en viss filial är betydande tas hänsyn till 1) om insättningarna i filialen överskrider av insättningarna i värdmedlemsstaten, 2) den troliga effekt som inställande eller nedläggning av företagets verksamhet har på den systemrelaterade likviditeten och på betalnings-, clearing- och avvecklingssystemen i värdmedlemsstaten, och slutligen 3) filialens storlek och betydelse vad gäller antalet kunder inom ramen för värdmedlemsstatens bank- eller finanssystem (arti- kel 51 i direktiv /36/EU). 33Skäl 98 i krishanteringsdirektivet. och roller vid resolution är i allt väsentligt desamma som innan ett institut försätts i resolution. Insti- tutet i resolution kommer, om det fortsätter att driva tillståndsplik- tig verksamhet, att stå under tillsyn av . Institutet kan vidare komma att vara deltagare i avvecklingssy- stem för betalningar och i andra infrastruktursystem samt vara pen- ningpolitisk motpart till . Resolution – två exempel Det svenska resolutionsärendet har behandlat ett resolutionsärende. Ärendet rörde kreditmarknadsföretaget (Remium). underrättade kontoret om att Remium ansågs fallera. beslutade Riks- gäldskontoret att Remium inte skulle försättas i resolution. Enligt borde Remium kunna avvecklas genom kon- kurs eller likvidation utan väsentlig påverkan på den finansiella stabiliteten. Det förelåg alltså inte något allmänt intresse som motiverade att Remium skulle försättas i resolution. återkallade tillstånd att driva finansieringsrörelse och värdepappersrörelse. Skälet för återkallelsen var att Remium hade haft allvarliga brister i sin interna styrning och kontroll samt i sin kreditriskhantering. bedömde vidare att det fanns icke-kvalifice- rade ägare som utövade ett väsentligt inflytande över bolaget utan att vara ägarprövade, vilket gjorde företaget svårt att genomlysa. För att åstadkomma en ordnad avveckling beslutade Finansin- spektionen om en särskild avvecklingsplan som gav bolaget drygt att avveckla sin verksamhet. Beslut av den gemensamma resolutionsnämnden Den gemensamma resolutionsnämnden (, SRB) har hanterat fyra resolutionsärenden. Av dessa ärenden var det bara den spanska banken () som försattes i resolution.34 BPE var sjätte största bank. Banken hade problem långt innan den försattes i resolution. behövde BPE bl.a. göra extraordinära nedskrivningar, den ned- graderades av kreditvärderingsföretag och den underskred likvi- ditetstäckningskrav m.m. De likviditetsgenererade åtgärder som banken utvecklat visade sig vara otillräckliga. försämrades bankens finansiella ställning ytterli- gare jämfört med tidigare. intensifierade ECB och SRB sitt samarbete. anlitade SRB en revisions- byrå för att förbereda värderingen av banken. vid- tog SRB ytterligare åtgärder för att förbereda försäljningen av banken. beslutade att inte motsätta sig en ELA-förfrågan (motsvarar en nödkredit) från den spanska . (tisdag) drabbades BPE av stora utflöden av insättningar. Den kunde inte ställa tillräckligt med säkerheter för att få ytterligare . BPE underrättade ECB om att den skulle behöva ansöka om konkurs . bedömde ECB att BPE fallerade eller i vart fall sannolikt kommer att fallera och underrättade SRB. (onsdag) konstate- rade SRB, med kommissionens godkännande, att förutsättning- arna för resolution var uppfyllda. SRB antog en resolutionsord- ning som innebar att försäljningsverktyget skulle användas och att kapitalinstrument emitterade av BPE skulle skrivas ned och konverteras för att täcka gjorda förluster.35 Den spanska resolu- tionsmyndigheten (FROB) genomförde resolutions- ordningen.36 Köpare av BPE var den spanska banken , som förvärvade aktierna i för en euro och tillförde den likviditet som behövdes. 34ECB bedömde att bankerna , och upp- fyllde fallissemangsgrunden men SRB bedömde att det inte förelåg något allmänt intresse. Be- skrivningen av resolutionsprocessen avseende BPE är i stor utsträckning hämtad ur IMF (2018). 35IMF (2018). Se även SRB (2017). 36IMF (2018). Se även /en/Lists/Contenidos/Attachments/419/ProyectodeAc uerdoreducido_EN_v1.pdf. 8.2.4Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut Genom förebyggande statligt stöd är det möjligt att begränsa risken för att ett kreditinstitut (dvs. en bank eller ett kreditmarknadsföre- tag) fallerar på grund av likviditets- eller soliditetsproblem. Före- byggande statligt stöd får ges för att lösa individuella företags pro- blem men för att sådant stöd ska få ges gäller särskilda begränsningar. Artikel 32.4 i krishanteringsdirektivet anger under vilka förut- sättningar en medlemsstat kan få ge det som i svensk rätt kallas för förebyggande statligt stöd. Bestämmelsen i artikel 32.4 i krishante- ringsdirektivet har införlivats i svensk rätt genom 8 kap. 2 och 3 §§ lagen om resolution och lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Enligt den sistnämnda lagen är en första förutsättning för att förebyggande statligt stöd ska få ges att det är nödvändigt för att motverka en allvarlig störning av det finansiella systemet i . Stödet får lämnas genom garantier eller kapitaltillskott. Garan- tierna ska avse nyemitterade skuldförbindelser (prop. 2015/16:5 s. 321 och 322). Förebyggande statligt stöd kan även lämnas genom garantier till för återbetalning av likviditetsstöd som lämnar till kreditinstitut. Regeringen bedömde att det skulle strida mot krishanterings- direktivet att inom ramen för reglerna för förebyggande statligt stöd tillåta även andra statliga lån än likviditetsstöd från (prop. 2015/16:5 s. 322). Förebyggande statligt stöd får bara lämnas för fortsatt verksam- het i kreditinstitut som är livskraftiga. Enligt förarbetena till bestäm- melsen har det ansetts fånga den bredare bedömning som bör göras, dvs. att stödet inte får användas för att undvika att ett allvarligt för- svagat kreditinstitut behöver försättas i resolution. Begreppet livs- kraft synes också vara avsett att täcka in att förebyggande statligt stöd inte får ges till företag som inte är solida (prop. 2015/16:5 s. 326). Enligt lagen om resolution får dessutom förebyggande statligt stöd bara ges till ett sådant företag som inte befinner sig i en sådan finan- siell situation att det kan bedömas fallera eller sannolikt komma att fallera (avsnitt 8.2.2). Stödet ska vidare vara tillfälligt och stå i pro- portion till omfattningen av den allvarliga störningen. Livskraftsbe- dömningen görs i detta fall av . Om ett kreditinstitut behöver förebyggande statligt stöd i form av garantier ska ta ställning till om företagets egna kapital och vissa av dess skulder (s.k. relevanta kapitalinstrument) ska skrivas ned eller konverteras med stöd av de regler som gäller för nedskrivning och konvertering utanför resolution (se avsnitt 8.2.1). Ett sådant beslut om förebyggande statligt stöd ska därför föregås av en värdering motsvarande den värdering som görs inom ramen för resolutionsförfaranden. Den praktiska konsekvensen torde bli att den soliditetsbedömning som måste föregå beslutet om att ge före- byggande statligt stöd inte endast kan grundas på Finansinspektio- nens värdering av kreditinstitutets ställning. (2 kap. 1 § lagen om före- byggande statligt stöd till kreditinstitut och prop. 2015/16:5 s. 322). Om staten beslutar om förebyggande statligt stöd i form av garantier för nyemitterade skuldförbindelser eller för likviditetsstöd från , ska pröva frågan om det ska göras nedskrivning och konvertering utanför resolution. Det är en konsekvens av andra bestämmelser i krishanteringsdirektivet. Reger- ingen resonerade om detta (prop. 2015/16:5 s. 323) och konstaterade att förutsatt att de institut som kommer i fråga för förebyggande statligt stöd är solida – vilket är en förutsättning för att sådant stöd ska kunna ges – torde någon nedskrivning eller konvertering inte behöva göras. Regeringen noterade vidare att det inte kan uteslutas att om en värdering skulle visa på behov av skuldnedskrivning eller konvertering kan detta påverka ha en negativ påverkan på ett företags incitament att delta i t.ex. ett garantiprogram eller ta del av en garan- terad likviditetsfacilitet från (prop. 2015/16:5 s. 330). Förebyggande statligt stöd ges av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har utsett Riksgäldskonto- ret till stödmyndighet. Stödet finansieras med medel ur stabilitets- fonden. Stabilitetsfonden uppgick vid utgången av 2018 till . Det tas inte ut några avgifter till fonden. För stabilitetsfonden gäller en av beslutad kreditram på högst och en garantiram på högst . Förebyggande statligt stöd baserar sig på frivillighet. Det lämnas efter det att ett avtal som rör stöd har ingåtts mellan Riksgäldskon- toret och stödmottagaren eller dess ägare.37 ska 37Se 1 kap. 4 § första stycket lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Garantier till för återbetalning av likviditetsstöd som lämnar ska dock föregås överlämna ett avtal som rör stöd till regeringen för godkännande.38 Ett beslut enligt lagen om förebyggande statligt stöd till kreditin- stitut får inte överklagas. Som framgår av krishanteringsdirektivet måste ett beslut om förebyggande statligt stöd även godkännas av kommissionen enligt de unionsrättsliga statsstödsreglerna innan det ges.39 I det s.k. bank- meddelandet finns bestämmelser om under vilka förutsättningar som staten får skjuta till kapital och vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att utställa en garanti. Till exempel är huvudregeln –förenklat beskrivet – att kapitaltillskott får göras bara om aktie- kapitalet minskats och vissa efterställda skulder först skrivits ned eller konverterats. Bankmeddelandet ställer dock även upp ytterli- gare krav. När kommissionen tar ställning om förebyggande statligt stöd är förenligt med fördraget prövar kommissionen också om stödet är förenligt med besläktade bestämmelser i krishanterings- direktivet, t.ex. artikel 32.4.40 Enligt 6 kap. 8 § riksbankslagen får , om det finns syn- nerliga skäl, i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor bevilja kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av . Som beskrivs i det följande behandlar bestämmelsens likviditetsstödjande kreditgivning. En liknande bestämmelse fanns , dvs. i den ursprung- liga lydelsen av den gällande riksbankslagen.41 Den bestämmelsen in- fördes som ett led i uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (prop. 1986/87:143 s. 44 och 45). av en överenskommelse med (1 kap. 4 § andra stycket lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut). 38Se 3 § förordningen (2015:1035) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. 39Se även 9 § förordningen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. 40Se t.ex. kommissionens beslut i ärende SA.47081 angående Montei dei Paschi di (MPS), kommissionens beslut i ärende SA.43364, angå- ende och kommissionens beslut i ärende SA47677 angående MPS. 41Bestämmelsen fanns i 18 § i riksbankslagen som hade följande lydelse: ”får på penningpolitiskt motiverade villkor bevilja kredit till och ta emot inlåning från samt medverka i betalningsutjämning. Räntevillkoren för denna ut- och inlåning skall offentliggöras. Om det finns synnerliga skäl, får även på andra villkor än som avses i första stycket bevilja kredit till och till andra företag som står under tillsyn av bank- eller försäkringsinspektionen.” stämmelsen fick dock sin nuvarande lydelse genom lagändringar som trädde i kraft (prop. 1997/98:164, bet. 1998/99:KU8, rskr. 1998/99:11). De ändringar som då gjordes syftade till att i lag slå fast den arbetsfördelning som utkristalliserade sig mellan reger- ingen och under den svenska bankkrisen . Arbetsfördelningen innebar att regeringen gavs ansvar för åtgärder som avsåg att förbättra företagens soliditet medan gavs likviditetsstödjande uppgifter. mandat begränsades därför till att endast avse likviditetsstödjande kreditgiv- ning. Det innebar enligt regeringen att inte ges möjlig- het att bevilja krediter till insolventa företag. Regeringen konstate- rade vidare att frågor om nödkredit oftast är av en sådan karaktär att beslut måste fattas med mycket kort varsel och med bristfälligt underlag och att det i sådana sammanhang kan vara svårt att bedöma institutets finansiella ställning. Enligt regeringen bör dock kredit inte beviljas i det fall institutet vid en sådan bedömning uppenbar- ligen är insolvent (prop. 1997/98:164 s. 28). Med motivet att det i vissa fall kan finnas lämpligare likviditets- stödjande åtgärder att vidta än kreditgivning tilldelades även möjligheten att ge garantier som ett alternativ till att bevilja krediter. Under vilka förutsättningar får ge likviditets- stöd till ett individuellt företag beskrivs i rutan nedan. får ge krediter vilket är ett verktyg som inte finns i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut (men väl i lagen om resolution). Dessutom får ge stöd till en vidare krets av företag än . De krediter som ger måste dock vara förenliga med förbudet mot monetär finansiering och unionens regler om statligt stöd (se vidare kapitel 23). Ramarna för likviditetsstöd på särskilda villkor enligt den nuvarande riksbankslagen Likviditetsstöd lämnas i form av kredit eller garanti Av bestämmelsen i riksbankslagen framgår att i lik- viditetsstödjande syfte får ge en kredit eller utfärda en garanti. Likviditetsstöd får lämnas till ett solvent företag får enligt förarbetsuttalandena till den nuvarande be- stämmelsen i riksbankslagen inte ge likviditetsstöd till ett institut som är insolvent, se förarbetsuttalandena ovan. Som beskrivs när- mare i avsnitt 23.7.6 har det dock rått olika meningar om reger- ingen syftade på ett företags betalningsförmåga eller dess kapital- styrka. Synnerliga skäl – hot mot stabiliteten i det finansiella systemet En förutsättning för att ska få ge likviditetsstöd är att det finns synnerliga skäl.