sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Das WEE hat als ökonomisches Instrument in der Vergangenheit wichtige Impulse zur geleistet. Die beabsichtigte Zielsetzung (Sondervorteilsabschöpfung und Ressourcenschutz) hat sich grund- sätzlich bewährt.299 En grundläggande förändring av avgiften genomfördes i syfte att förbättra vattenavgiftens styrningseffekt och för att klara ut vissa juridiska osäkerheter som fanns tidigare samt att förenkla admini- strationen av avgiften. Genom en så kallad ekorabatt ville delstats- regeringen främja vattenförbättrande investeringar. Enligt vatten- lagen ska delstatens miljöministerium lämna en utvärderingsrapport till lantdagen . Den första lämnades . I utvärderingen konstateras att i stort är vattenavgiften en menings- full åtgärd både från resurs- och klimatpolitiska och finanspolitiska 295www.umweltbundesamt.de/publikationen/reform-der-abwasserabgabe-optionen- szenarien (avläst ). 296Baden-Württemberg, , , , , Mecklenburg-Vorpom- mern, , , , , , Sachsen- Anhalt och . 297https://um.baden-wuerttemberg.de/de/umwelt-natur/schutz-natuerlicher- lebensgrundlagen/wasser/rechtsvorschriften/wasserentnahmeentgelt/ (avläst ). 299Baden-Württemberg Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft (2016): Erfahrungsbericht zur Erhebung des Wasserentnahmeentgelts in . Vattenavgiften skyddar vattenresursen från alltför stort uttag: Es sei als ökonomischer Hebel zu vorsorgendem der natürlichen Wasserressourcen vor mengenmäßiger Belastung („Wasser-Stress“) zugleich ein Beitrag zur vorsorgenden Anpassung an künftige Klima- veränderungen. Lenkungswirkungen ergäben sich sowohl aus zur (Sub- stitutionseffekte) als auch aus langfristig wirksamen Anpassungen an die zu tragende Zahllast entlang der gesamten Wertschöpfungskette.300 har i sin femte genomföranderapport beskrivit läget i genomförandet av ramdirektivet för vatten baserat på kom- missionens bedömning av den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten. I rapporten lämnar kommissionen olika rekom- mendationer till de olika länderna.301 På grundval av resultaten från den andra omgången förvaltnings- planer för avrinningsdistrikt uppmanas särskilt att vidta följande åtgärder: –För samtliga avrinningsdistrikt förbättra trendövervakningen för alla relevanta ämnen, på ett sätt som ger tillräcklig tidsupplösning och geografisk täckning. –Bättre motivera tillämpningen av undantagen i artikel 4.4 och artikel 4.5, särskilt motiveringen om oproportionerliga kostnader. –Göra en ingående bedömning av brister när det gäller mängden förorenande ämnen från diffusa källor inom jordbruket för alla vattenresurser i samtliga avrinningsdistrikt, och koppla den direkt till begränsningsåtgärderna. Ytterligare åtgärder krävs för att för- hindra nitratföroreningar genom jordbrukspåverkan. –Överväga utarbetandet av förvaltningsplaner för torka för områ- den där risken för torka är större. 300Gawel, , , Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ (2016): Das Wasserentnahmeentgelt in . Bestandsaufnahme und Evaluierung. 301Europeiska kommissionen (2019): Rapport från kommissionen till och rådet om genomförandet av vattendirektivet (2000/60/EG) och översvämningsdirektivet (2007/60/EG). den 26.2.2019, COM(2019) 95 final. är en uppgift för delstaterna Det tyska miljöministeriet har till utredningen betonat att det är del- staterna som är ansvariga för att genomföra ramdirektivet: Für die sind im Grundsatz die Länder zuständig.302 Ett undantag från detta är vissa miljöåtgärder längs de stora vatten- vägarna i (Bundeswasserstraßen) som förbundsnivån är ansvarig för. Där handlar det särskilt om att åtgärda vandringshinder som har skapats för inlandssjöfarten och ekologiska underhålls- åtgärder. Det har varit oenighet mellan förbundsnivån och delstat- erna om ansvarsfördelningen, vilket har lett till att åtgärder inte har genomförts. Enligt uppgift från miljöministeriet pågår ett arbete med att ta fram ett lagförslag som syftar till att förbundsnivån också ska bli ansvarig för miljöåtgärder vid utbyggnad av vattenvägar. På så sätt skulle en långvarig konflikt mellan förbundsnivån och del- staterna kunna avslutas: Derzeit wird ein Gesetzentwurf vorbereitet, der mit dem auch die Zuständigkeit für ökologische Maßnahmen beim auf den Bund übertragen werden soll. Hiermit würde ein lang anhaltender Zuständigkeitsstreit zwischen Bund und Ländern, der vielfach zu Blockaden bei geführt hat, beigelegt.303 När det gäller ramdirektivets artikel 3 om samordning av admini- strativa arrangemang inom avrinningsdistrikt är det miljöminister- ierna i de olika delstaterna som är behöriga myndigheter. De är dessa delstatsministerier som tar fram förvaltningsplaner och åtgärds- program och på så sätt beslutar om miljömålen enligt artikel 4. För- valtningsplaner och åtgärdsprogram beslutas i samtliga delstater av delstatsregeringarna, och i en del delstater av delstatsparlamenten. 302Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, e-brev . 303Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, e-brev . Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram är inte bindande för tredje person Förvaltningsplanerna har ingen bindande verkan i , medan åtgärdsprogrammen är bindande för myndigheter men inte gentemot tredje person: Die Bewirtschaftungspläne haben in aber keine bindende Wirkung. Die Maßnahmenprogramm dagegen binden die Behörden, haben aber keine Drittwirkung. Die Umsetzung gegenüber Privaten bedarf einer weiteren rechtlichen Grundlage durch Gesetz oder Ver- ordnung, etwa durch die Abwasserverordnung.304 För att åtgärdsprogrammen ska bli bindande gentemot verksamhets- utövare och enskilda behöver det finnas en lag eller förordning som reglerar vad dessa ska göra. Som exempel nämner ministeriet avlopps- förordningen. Kraven som ställs i förvaltningsplaner och åtgärdsprogram genom- förs genom tillståndsprocessen. Ett problem när det gäller genomförande av åtgärder Det tyska miljöministeriet lyfter upp att möjligheten att förfoga över mark är ett problem för vattenförvaltningens möjligheter att genomföra ramdirektivet. Från miljöministeriet betonas att det kan vara svårt att genomföra åtgärder som syftar till att återskapa natur- liga tillstånd eftersom privat mark kan behöva tas i anspråk. Då måste sådan mark – till exempel jordbruksmark – köpas eller ersätt- ningar betalas ut till markägare. För att lösa dessa problem har del- staternas naturskyddsmyndigheter utvecklat olika ansatser för att byta jordbruksmark. Ministeriet nämner att det har utvecklats börser för byte av mark (Flächenbörsen), men trots detta kvarstår problemen: Die Flächenverfügbarkeit bleibt aber ein 304Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, e-brev . 305Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, e-brev . Kommunerna har en viktig roll Skyddet av sjöar och vattendrag är en gemensam uppgift för för- bundsnivån, delstaterna och kommunerna. Det tyska miljöministeriet uppger att kommunerna är ansvariga för att genomföra vattenförvaltningsåtgärder enligt ramdirektivet när det gäller vatten i tredje kategorin och kommunala avlopp. I tyska delstater delas sjöar och vattendrag in i tre olika kategorier, vilket avgör vem som har ansvar för skötseln av vattnen.306 I exempelvis är skötsel av vatten i tredje kategorin en uppgift för kom- muner respektive olika (Wasser- und Boden- verbände).307 konstaterar att enligt principen om ska kommunerna i regel själva besluta om åtgärders genomförande – om de inte är tvingande enligt rättsregler på för- bunds- eller delstatsnivå, vilket ofta inte är fallet när det gäller miljöåtgärder enligt ramdirektivet: Auf des Prinzips der kommunalen Selbstverwaltung entscheiden sie aber in der Regel selbst über die Maßnahmenumsetzung, soweit diese ihnen durch Bundes- oder Landesrecht nicht zwingend vorge- geben ist. Dies ist aber bei vielen ökologischen Maßnahme zur WRRL- Umsetzung nicht der Fall.308 De delstatsmyndigheter som är ansvariga för planeringen av vatten- förvaltningen och framtagandet av åtgärdsprogram måste göra av- stämningar med kommunerna. konstaterar att ofta behöver kommunerna få bidrag från delstaterna för att kunna genomföra åtgärder. Samordning och samverkan har förbättrats Det tyska miljöministeriet uppger att så kallade avrinningsdistrikts- gemenskaper (Flussgebietsgemeinschaften) har bildats för att sam- ordningen av vattenförvaltningsplaneringen i avrinningsdistrikten mellan delstaterna. I regel har dessa egna sekretariat. Miljöministe- riet konstaterar att framväxten av samarbete och samordning mellan 306Kategori 1: Vatten med stor betydelse. Kategori 2: Vatten med regional betydelse för sköt- sel. Kategori 3: Övriga vatten. 307www.freistaat.bayern/dokumente/leistung/94110569116 (avläst ). 308Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, e-brev . delstaterna inte var friktionsfri, men att den har blivit en fram- gångshistoria: Die Entwicklung der länderübergreifenden Kooperation und Koordi- nation war ein nicht immer friktionsfreier Lernprozess, kann aber heute als Erfolgsgeschichte bezeichnet werden.309 I de internationella avrinningsdistrikten har kommissioner inrättats genom folkrättsliga avtal. Dessa fanns ofta redan innan ramdirekti- vet kom, och har efter ramdirektivets införande tagit över även gräns- överskridande samverkan inom vattenförvaltningens planeringsarbete. Finansiering genom bidrag och avgifter uppger att delstaterna kan ge bidrag till andra aktörer för genomförandet av en åtgärd enligt ramdirektivet. När det görs ligger finansieringsgraden i regel . Förbundsnivån kan av författningsrättsliga orsaker endast avsätta bidragsmedel till så kallade gemenskapsuppgifter.310 Det handlar då om finansiering av åtgärder som prioriteras och delfinansieras av delstaterna. Ministeriet uppger att i enstaka fall kan förbundsnivån även ge bidrag till särskilt innovativa demonstrationsprojekt. Det tyska miljöministeriet framhåller att den nationella avgiften för avloppsvatten är ett styrnings- och finansieringsinstrument som innebär att delstaterna kan finansiera bland annat ekologiska åtgär- der i vatten. Enligt uppgift från det tyska miljöministeriet pågår en översyn den lag som styr avgiften för avloppsvatten. Lagen har inte ändrats trots att grundförutsättningar och problembilden har förändrats. Ett annat ekonomiskt instrument är delstaternas avgifter på uttag av vatten som enligt ministeriet tas ut i nästan alla delstater. Avgifts- nivåerna skiljer sig åt utifrån hur stora mängder vatten som används. Även dessa avgiftsintäkter används för att finansiera vattenförvalt- ningsåtgärder.311 309Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, e-brev . 310Gemenskapsuppgifter (Gemeinschaftsaufgaben) är sådana uppgifter som förbunds- och delstatsnivåerna enligt grundlagen kan göra tillsammans. Det kan handla om uppgifter som ligger på delstaterna men där förbundsnivåns medverkan är viktig för att förbättra levnads- förhållanden. Då måste förbundsnivån och delstaterna samarbeta genom att förbundsnivån bidrar till planering och finansiering. 311Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, e-brev . , formellt Förenade och , består av de fyra landsdelarna , , och . Därtill kommer , och Yttre . har även 13 besittningar runtom i världen. och är direkt underställda kronan men ingår inte i landet. Den brittiska huvudön består i norr och väster av högländer medan det framför allt i öster finns låglandsområden. Floderna är korta, och några rinner österut (t.ex. ) och några västerut (t.ex. Severn). Hela består av 17 avrinningsdistrikt, varav tre är internationella och delas med . Ett av avrinningsdistrikten är . , och har en varierande grad av auto- nomi och självstyrelse. Generellt sett är graden av kommunalt självstyre i låg. En del ansvarsområden vilar på icke folkvalda organ. Det finns ingen inkomstskatt men de kommunala organen tar ut en avgift (council tax), som har åtta ni- våer, baserade på respektive invånares bostadsyta. I är den kommunala självstyrelsen inte enhetlig, och det finns fyra olika for- mer av kommunalt självstyre. har ett eget folkvalt parlament. finns i huvudsak en nivå i , sammanlagt 32 s.k. councils. har en egen folk- vald församling. Vidare finns det 22 lokala myndigheter (local autho- rities), vilka i sin tur är uppdelade i drygt 800 mindre kommunala 312Avsnittet bygger på Dohmen (2011), / (avläst ), /government/collections/river-basin-management-plans-2015 (avläst 2018-04- 18), (2015): Water for life and livelihoods – Part 1: Thames river basin district basin management plan, Managing Water Abstraction (2016), /member_type/idbs/ (avläst ), /guidance-and-advice/environmental-topics/water-management- and-quality/resources/water-management/?lang=en (avläst ), Welsh Government (2015): Water Strategy for Supporting the sustainable management of our natural resources, /about-us/who-we-are/ (avläst ), /regulations/water/ (avläst ), /environment/water/river-basin-management-planning/ (avläst ), /About (avläst ), basin-management (avläst ), enheter (communities, cymuned). I finns 26 distriktsråd (district councils). Implementeringen av ramdirektivet för vatten har skett på delvis olika sätt i de olika landsdelarna i . Detta avsnitt är mot den bakgrunden uppbyggt utifrån de olika landsdelarnas vattenför- valtning. Generellt följs ett nationellt tillvägagångssätt för genomföran- det av ramdirektivet, trots att det finns skillnader mellan de olika lands- delarna på grund av att frågorna handläggs av olika myndigheter.313 Källa: !/vizhome/1_Governance_1/1Governance (avläst ). I och antogs 1973 en vattenlag (water act) med syftet att bl.a. förenkla de administrativa processerna inom vattenförvalt- ningen och att inrätta regionala vattenmyndigheter för att kontrol- lera vattnet på avrinningsområdesnivå. ändrades vattenlagen och de regionala vattenmyndigheterna ersattes med en nationell 313Vattenmyndigheterna/Länsstyrelserna (2017): Jämförelse av olika EU-länders åtgärdsprogram. vattenmyndighet som övertog de ansvarsområden som inte privati- serades. Genom miljölag (environment act) avskaffades den nationella vattenmyndigheten, vilken ersattes av en miljömyndighet (, EA). Vattenförvaltningsarbetet i och styrs genom vatten- miljöförordningen från 2017.314 När det gäller ramdirektivets artikel 4 om miljömål har dessa bestäm- melser implementerats genom avsnitt 5 om miljömål och åtgärds- program i vattenmiljöförordningen.315 Defra och har också tagit fram en vägledning till miljömyndigheterna EA och NRW angående vattenförvaltning.316 I denna ingår bland annat vägledning om hur miljömålen ska sättas. När det gäller ytvatten ska mål tas fram för varje vattenförekomst i förhållande till att förhindra försämring, att uppnå en specifik status enligt klassificeringen och målen för skyddade områden. I vägledningen framhålls att målen kan ändras: Absolute certainty is not necessary for the setting of objectives. should bear in mind that the WFD makes provision for the programme of measures to be reviewed and for changes to be made if it appears that the objectives that have been set will not be met. should, however, be satisfied that the programme of measures can reasonably be expected to achieve the objectives.317 314Water Framework Directive) (and ) Regulations 2017. 315Water Framework Directive) (and ) Regulations 2017. 316River basin planning guidance – Statutory guidance on how the Water Framework Directive is being implemented in and . Se: /government/publications/river- basin-planning-guidance (avläst ). 317River basin planning guidance, punkt 10.6. Avrinningsdistriktens förvaltningsplaner och åtgärdsprogram tas fram av miljömyndigheten, varefter de godkänns av miljöministern. I finns tio avrinningsdistrikt (river basin district, RBD): Anglian, Humber river, Northumbria river, South East river, South West river, Thames river, Severn river (delas med ), river (delas med ), North West river och river (delas med ). Ramdirektivets artikel 11 om åtgärdsprogram och artikel 13 om förvaltningsplaner har implementerats genom vattenmiljöförord- ningen.318 För varje engelskt avrinningsdistrikt har den brittiska miljömyndigheten tagit fram eller medverkat till att ta fram en förvaltningsplan (river basin management plan, RBMP). Dessa planer ska understödja den brittiska regeringens 25-åriga miljöplan. Genom förvaltningsplanerna ska olika lokala aktörer kunna hitta kostnads- effektiva vägar för att vidta åtgärder för att förbättra vattenmiljön. Defra har tagit fram vägledning till miljömyndigheten angå- ende vattenförvaltning.319 I denna ingår också vägledning om åtgärds- program och förvaltningsplaner. Den engelska miljömyndigheten tar fram förvaltningsplanerna inklusive miljömål och åtgärds- program och skickar in dem till regeringen (statssekreteraren för miljö) för godkännande. Departementet uppger att EA tar fram pla- nerna i samarbete med Defra: The plans are prepared in consultation with Defra and will contain the outcomes of many policy (political) decisions. These include decisions on legal powers (the basic measures) and the impact (financial or otherwise) on different sectors. When the government approves the river basin management plans they are making the formal decision on environmental objectives and in particular a political decision on the use of disproportionate cost to justify the setting of any alternative (Art 4.4 and 4.5) objectives.320 318Water Framework Directive) (and ) Regulations 2017. 319www.gov.uk/government/publications/river-basin-planning-guidance (avläst ). 320Department for & Rural Affairs, Defra, e-brev . Den brittiska regeringen leds av premiärministern med stöd av kabi- nettet och ministrarna. Det brittiska miljö-, livsmedels och landsbygds- departementet (, Defra) har ansvaret för bl.a. vatten- och översvämningsfrågor. Det finns 33 myndigheter (agencies) och offentliga institutioner (public bodies) som ger stöd till Defra. Inga särskilda myndigheter har skapats för vattenförvaltningen. I delas ansvaret mellan den centrala politiska nivån (Defra) och myndighetsnivån: Defra are responsible for establishing the legal and policy framework for water management. , operating at both the national and local level, implements the legislation and policy to deliver river basin management.321 Den brittiska miljömyndigheten (, EA) är det huvudsakliga lagstadgade organet för vattenförvaltning i . EA har följande ansvar: Their responsibilities include monitoring, water planning (including the production of the river basin management plans) and regulating those activities that can impact on the quality of the water environment and the use of water resources.322 321Department for & Rural Affairs, Defra, e-brev . 322Department for & Rural Affairs, Defra, e-brev . EA är en s.k. executive non-departmental public body (NDPB)323 under Defra som tillkom genom miljölag. EA tar fram för- valtningsplaner för vart och ett av de sju avrinningsdistrikten i och arbetar tillsammans med när det gäller två avrinningsdistrikt (och ). Utifrån dessa förvaltnings- planer tas åtgärdsprogram fram för de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att vattnen får en god ekologisk status. Vidare kan nämnas bl.a. naturskyddsmyndigheten (Natural ) som är en exekutiv under Defra som ger råd till regeringen när det gäller naturmiljön i . I uppgifterna ingår att skydda naturen och landskapet. Även havsmiljöfrågor ingår i myndighetens arbetsuppgifter. (Forestry Commission )324 är en myndighet under miljöministern som ger råd om politiken och dess implementering. (, MMO) är en exekutiv NDPB- myndighet under Defra som ger tillstånd, reglerar och planerar aktiviteter i haven runt i syfte att de ska utföras på ett hållbart sätt. Markavvattningsstyrelser (Internal drainage boards, IDB) är offentliga aktörer som förvaltar vattennivåer i områden med särskilda behov av markavvattning. IDB vidtar åtgärder för att bl.a. minska översvämningsrisker och styra vattennivåer för jordbrukets och miljöns behov. Det finns 112 IDB i med cirka 500 pump- stationer. På lokal nivå har kommunerna (local governments) en roll inom vattenförvaltningen, inklusive bland annat nationalparker, fisket och kulturmiljövården. Ansvaret för att implementera förvaltningsplanerna delas av flera aktörer. I t.ex. förvaltningsplanen för konstateras att många organisationer är ansvariga för att förvalta vattenmiljön i ett avrin- ningsdistrikt: vattenföretag, jordbruk och industrin. I planen identi- fieras följande roller när det gäller att förvalta vattenmiljön: 323Denna typ av myndighet, NDPB, är inte en integrerad del av ett departement. En NDPB- myndighet utför sitt arbete på armlängds avstånd från ministern även om ministern är ansvarig inför parlamentet för den verksamhet som utförs av myndigheten och som finansieras med anslagsmedel från departementet. 324Det finns också en skogsstyrelse i (Forestry Commission ). •reglerare: att reglera och verkställa operatörernas verksamhet •operatör: att åta sig att genomföra aktiviteter som potentiellt kan påverka antingen direkt eller indirekt kvaliteten på vattenmiljön; många av dessa aktiviteter är reglerade •påverkare: att utbilda, påverka eller ge råd till andra om hur man kan minska påverkan på vattenmiljön •projekt: att åta sig att genomföra miljöförbättringsprojekt (t.ex. restaurering av livsmiljöer) för att minska skador som orsakas av andra, vanligtvis i samarbete med andra grupper. Av tabellen nedan framgår hur man i avrinningsdistrikt ser på dels centrala och lokala myndigheters roll, dels andra aktörers roll i vattenförvaltningen. Källa: (2015): Water for life and livelihoods Part 1: Thames river basin district basin management plan. Som ett led i implementeringen av ramdirektivet inrättade EA grup- per med berörda aktörer för varje avrinningsdistrikt. Dessa grupper har dock avskaffats: Although these groups were a valuable source of support and advice, they were ultimately closed. We learned that the river basin districts are not an appropriate scale to encouraging the involvement of all interested parties.325 I stället har man inrättat motsvarande grupper på avrinningsom- rådesnivå – catchment partnerships – inom ramen för den så kallade Catchment Based Approach: We are now supporting the involvement of interested parties at the river catchment scale, under the ‘Catchment Based Approach’. The Catchment Based Approach promotes collaborative working in river catchments to achieve environmental, social and economic benefits. Catchment partnerships are now actively working in over 100 catch- ments across . Mer än 2 000 organisationer är med i detta arbete, inklusive ideella orga- nisationer, vattenföretag, kommuner, statliga myndigheter, fastig- hetsägare, fiskeföreningar, jordbruksorganisationer, akademin och det lokala näringslivet.326 I arbetar man även med så kallade catchment officers inom ramen för ett initiativ som kallas Catchment Sensitive Farming (CSF). Detta går ut på att ge kostnadsfri rådgivning och utbildning till bland annat jordbrukare om hur jordbrukets utsläpp till vatten kan minskas. Detta initiativ riktar in sig på avrinningsområden där jordbruket är en huvudorsak till att vattenförekomster inte kan nå ramdirektivets mål. Arbetet leds av naturskyddsmyndigheten i samarbete med Defra och den brittiska miljömyndigheten . Arbetet genomförs av ett nätverk av CSF-samordnare och lokala 325Department for & Rural Affairs, Defra, e-brev . 326www.catchmentbasedapproach.org/ (avläst ). aktörer i varje avrinningsområde. I till exempel är York- shire Water en medfinansiär.327 När det gäller finansieringen av vattenförvaltningen i kon- staterar det ansvariga departementet – Defra – att vattnets status påverkas av en lång rad mänskliga aktiviteter som man måste ta hän- syn till när förvaltningsplaner tas fram. Endast en relativt liten andel av dessa är sådana som regeringen kan påverka genom finansiering.