sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — Stödet uppgick till 12 miljoner euro.2 Vad gäller driftsstöd har fått statstödsgodkännande för ett stöd till avancerade biodrivmedel med en samlad budget på 4,7 mil- jarder euro.3 Det finns även ett antal driftsstöd som specifikt gäller biogasproduktion, bl.a. i ,4 och i Sverige.5 Även befrielse från koldioxid- och energiskatt för höginblandade och rena biodrivmedel utgör ett driftsstöd till biodrivmedelsproducenter.6 Se även avsnitt 8.3 om Klimatklivet. 10.2.3EU:s regelverk för statliga stöd begränsar möjligheterna till investerings- och driftsstöd I avsnitt 3.10 finns en genomgång av vilka åtgärder som kan utgöra statliga stöd och hur kommissionens prövning för att godkänna sådana stöd går till. I detta avsnitt görs en sammanfattning av vad som krävs för att statligt stöd för produktion av förnybar energi ska kunna godkännas som ett tillåtet statligt stöd. Det kan här nämnas att även andra typer av stöd än investerings- och driftsstöd normalt utgör statligt stöd. Det gäller t.ex. förmånliga lån som inte ges på marknadsmässiga grunder. De grundläggande reglerna för att ett statligt stöd ska kunna godkännas av kommissionen kan samman- fattas i följande punkter. 2State Aid SA.42776 (2015/N) – Individual aid to biofuel plant (St1 Biofuels). 3State Aid SA.48424 (2017/N) – - Support scheme for the production and distribution of advanced biomethane and other advanced biofuels for use in the transport sector. 4State Aid SA.36659 (2013/N) – Aid for all forms of biogas use – B. 5Det svenska stödet är taget enligt gruppundantagsförordningen. Se förordning (2018:1501) om statligt stöd till produktion av biogas som ska användas som biodrivmedel. 6Se t.ex. State aid SA.48069 (2017/N) – Tax reductions for pure and high-blended liquid biofuels. Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag 1.Bidrag till ett väl avgränsat mål av gemensamt intresse: en statlig stödåtgärd måste syfta till ett mål av gemensamt intresse i enlig- het med artikel 107.3 i fördraget. 2.Behov av statligt ingripande: en statlig stödåtgärd måste vara inriktad på en situation där stödet kan åstadkomma en konkret förbättring som marknaden inte klarar på egen hand, till exempel genom att åtgärda ett väl avgränsat marknadsmisslyckande. 3.Stödåtgärdens lämplighet: den föreslagna stödåtgärden är ett lämpligt policyinstrument med hänsyn till målet av gemensamt intresse. 4.Stimulanseffekt: stödet måste ändra företagens beteende på ett sådant sätt att de inleder ytterligare verksamhet som de inte skulle bedriva eller som det skulle bedriva endast i begränsad utsträck- ning eller på ett annat sätt. 5.Stödets proportionalitet (begränsning av stödet till ett mini- mum): stödbeloppet måste begränsas till det minimum som krävs för att uppmuntra till ytterligare investeringar eller ekonomisk aktivitet i det berörda området. 6.Undvikande av betydande otillbörliga negativa effekter på kon- kurrens och handel mellan medlemsstater: de negativa effekterna av stödet är tillräckligt begränsade, så att det övergripande resul- tatet av åtgärden blir positivt. 7.Överblickbart stöd: Medlemsstaterna, kommissionen, ekonomiska aktörer och allmänheten ska lätt ha tillgång till alla relevanta handlingar och till relevant information om det stöd som beviljas inom ramen för detta. För mindre stöd kan medlemsstaten tillämpa gruppundantagsför- ordningen7 som ger möjlighet att lämna investeringsstöd till produk- tion av förnybar energi samt driftsstöd till produktion av förnybar energi i småskaliga anläggningar. Om stödet överstiger de tröskel- belopp som gruppundantagsförordningen omfattar krävs att medlems- staten får stödet godkänt av kommissionen, som då tillämpar de s.k. 7Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget. SOU 2019:11 Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag miljö- och energiskyddsriktlinjerna8. Nedan anges förutsättningarna för att kombinera statligt stöd med en reduktionsplikt eftersom det får särskilt betydelse med hänsyn till utredningens förslag i av- snitt 9.5. Utredningen redogör av utrymmesskäl inte för övriga krav som ställs i statsstödsregelverket. Möjligheten att kombinera statligt stöd med en plikt Enligt artikel 41 och 43 gruppundantagsförordningen är det inte tillåtet att utge statligt stöd till biodrivmedel som är föremål för en leverans- eller inblandningsskyldigheten (t.ex. en reduktionsplikt). Det går därför inte att kombinera stöd enligt förordningen med utredningens förslag om reduktionsplikt. Enligt punkt 114 i miljö- och energiskyddsriktlinjerna är det som huvudregel inte tillåtet att utge statligt stöd till biodrivmedel som omfattas av en plikt, men riktlinjerna öppnar för möjligheten om medlemsstaten kan visa att stödet begränsas till biobränslen som är för dyra för att släppas ut på marknaden uteslutande med en leverans- eller inblandningsskyldighet. Beslutspraxis från kommissionen är tunn i denna fråga. I ovan nämnda beslut om en etanolanläggning i fanns vid tiden för stödbeslutet (och finns fortfarande) en kvotplikt med dubbelräk- ning för avancerade biodrivmedel, vilket anläggningen skulle komma att producera. tryckte på att det rörde sig om en demonstra- tionsanläggning med en innovativ process i tidig utveckling. visade också att investerings- och driftkostnaderna var högre än en jämförbar investering i första generationens biodrivmedel och att avkastningen på projektet skulle bli negativt om inte stöd utgick. gjorde även en jämförelse mellan det pris som en driv- medelsleverantör skulle vara villig att betala i plikten och det pris som skulle vara nödvändigt för att nå en viss avkastning i projektet. Kommissionen slog fast att hade visat att plikten inte var tillräcklig för att avancerade biodrivmedel skulle komma ut på marknaden och att stöd därmed var nödvändigt för att täcka delar av risken med investeringen och säkerställa en tillräcklig vinstmarginal för att privata investeringar skulle komma på plats.9 Det är värt att 8Meddelande från Kommissionen Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010 (2014/C 200/01). 9Punkterna 28–32 och 39 i State Aid SA.42776 (2015/N) – Individual aid to biofuel plant (St1 Biofuels). Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag notera att kommissionen i bedömningen av om stödet uppfyllde kravet på undvikande av betydande otillbörliga negativa effekter på konkurrens och handel mellan medlemsstater till viss del återkom till plikten, genom att hänvisa till att anläggningens produktion skulle komma att utgöra en bråkdel av biodrivmedelsmarknaden i och att billigare biodrivmedel skulle komma in på marknaden genom plikten.10 Kommissionen tog även ställning till frågan i det italienska beslut som refereras ovan. I detta fall var dock den pliktavgift som användes i systemet så låg att kunde argumentera för att den inte var tillräcklig för att sätta biodrivmedel på marknaden.11 Utred- ningen bedömer att detta inte är applicerbart för eftersom pliktavgifterna är avsevärt högre. De slutsatser som kan dras från riktlinjerna och tillgänglig praxis är att det får sägas finnas utrymme att kombinera statsstöd med en plikt om: 1.Kostnaden för produktion av biodrivmedel i den aktuella anlägg- ningen är så hög att anläggningen inte kan producera biodriv- medel till en kostnad som är konkurrenskraftig i plikten. Detta kan antingen visas genom en jämförelse med priset på de biodriv- medel som sätts på marknaden genom en plikt, eller genom en jämförelse med pliktavgiften. 2.Stödet inte ger betydande otillbörliga negativa effekter på kon- kurrensen genom att konkurrera ut produktion som inte fått stöd från att användas i plikten. Detta kan t.ex. visas genom att hänvisa till att anläggningens produktionskapacitet utgör en mindre del av marknaden och/eller genom att hänvisa till att stödnivån är anpassad till att undvika sådana effekter. 10Punkterna 54-56 i State Aid SA.42776 (2015/N) – Individual aid to biofuel plant (St1 Biofuels). 11Punkterna 91-93 i State Aid SA.48424 (2017/N) – - Support scheme for the production and distribution of advanced biomethane and other advanced biofuels for use in the transport sector. SOU 2019:11 Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag 10.2.4Utredningen föreslår att analyserar frågan om ett investerings- eller driftsstöd Förslag: ges i uppdrag att analysera behovet av och utformningen av ett drift- eller investeringsstöd för anläggningar med teknologi som befinner sig bortom demonstra- tionsnivå men där kostnaden för den första fullskaliga anlägg- ningen är för hög för att drivmedlet ska vara konkurrenskraftigt i reduktionsplikten. Skälen för utredningens förslag Reduktionsplikten bör fortsatt vara det huvudsakliga styrmedlet för produktion av biodrivmedel i . bör fort- satt ansvara för att stödja utveckling av demonstrationsanläggningar på forskningsnivå. Det kan dock kvarstå en risk för marknadsmiss- lyckanden för nya teknologier som befinner sig bortom demonstra- tionsnivå men där kostnaden för den första fullskaliga anläggningen är för hög för att drivmedlet ska vara konkurrenskraftigt i reduk- tionsplikten. Detta leder i sin tur till att teknik som skulle kunna vara konkurrenskraftig inte kommer till stånd. Utred- ningen bedömer att detta kan komma att vara ett hinder mot en ökad svensk produktion, bl.a. med hänsyn till möjligheten att utnyttja lignocellulosa som råvara. En metod för att åtgärda dessa potentiella marknadsmisslyckanden är ett investerings- eller driftsstöd. Stödet bör inte avgränsas till biojetbränsle Den problematik som beskrivits ovan är i grunden densamma för vägtrafikbränslen. De anläggningar som är aktuella kommer dess- utom producera biodrivmedel för både flyget och vägsektorn. Att avgränsa stödet till biojetbränsle kan ge upphov till oönskade mark- nadseffekter, t.ex. att producenten maximerar utbytet av biojet- bränsle på bekostnad av det totala utbytet av förnybara drivmedel. Reduktionsplikten för bensin och dieselbränsle ger en efterfrågan på en betydligt större volym biodrivmedel till vägtransporter än vad reduktionsplikten för flygfotogen kommer att göra. Att styra resurser till flyget vore därför kontraproduktivt. Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag Förutsättningar för ett investerings- eller driftsstöd Med hänsyn till möjligheterna att kombinera statsstöd med en reduktionsplikt bedömer utredningen att det är tveksamt om det är möjligt att införa ett driftsstöd som helt täcker kostnadsskillnaden mellan fossil flygfotogen och biodrivmedel. En sådan lösning skulle dels kunna strida mot kravet på att stödet inte ska vara högre än nödvändigt i och med att plikten ger en viss efterfrågan, dels sned- vrida konkurrensen gentemot anläggningar med lägre produktions- kostnader som inte mottagit stöd, vilket kan strida mot kravet på att stödet ska utformas för att minimera otillbörliga negativa effekter på konkurrensen. En väg som framstår som framkomlig är att argumen- tera för att stödet som ett minimum bör täcka mellanskillnaden mellan produktionskostnaden inkl. rimlig avkastning och den reduk- tionspliktsavgift som föreslås i avsnitt 9.5.6 (den maximala betal- ningsviljan i plikten). Stödnivån skulle i ett andra steg av argumen- tationen kunna hamna någonstans mellan produktionskostnaden för traditionella biodrivmedel och pliktavgiften. En liknande argumen- tation skulle kunna användas om ett investeringsstöd bedöms som mer ändamålsenligt. Självklart måste de maximala stödnivåer som framgår av statsstödsreglerna följas. De närmare detaljerna för stödet behöver tas fram i det enskilda fallet Det är inte aktuellt att kombinera reduktionsplikt med generella stöd som ges till alla producenter. I stället är det mer rimligt att välja ut ett eller några projekt som ges stöd. En huvudregel för allt statligt stöd är att marknadspåverkan ska minimeras och stödet bör kon- kurrensutsättas, t.ex. genom ett transparent auktionsförfarande. Erfarenheter från bl.a. det finska stödet visar att det kan vara en omständlig process att få ett investeringsstöd godkänt, i synnerhet vad gäller att visa att stödet inte överstiger de maximala stöd- nivåerna. Det krävs att medlemsstaten har kunskap om de faktiska kostnaderna i ett aktuellt projekt och har möjlighet att göra en nog- grann analys för argumentationen gentemot kommissionen. Samma förutsättningar torde gälla för driftsstöd till enskilda anläggningar. SOU 2019:11 Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag bör analysera frågan vidare Det är av olika anledningar inte möjligt att i detalj specificera hur ett stöd skulle kunna utformas och några lagförslag lämnas inte i denna utredning. Med hänsyn till att merparten av stödet skulle komma att lämnas till drivmedel som används i vägsektorn faller det också i praktiken utanför utredningens ramar. föreslås därför ges i uppdrag att analysera behovet av ett drift- och investe- ringsstöd i förhållande till de incitament reduktionsplikten ger. Myndigheten ska, om den kommer fram till att ett stöd är lämpligt att införa, ta fram ett förslag på den närmare utformningen och genomföra en konsekvensanalys. Myndigheten ska samverka med relevanta myndigheter och andra berörda aktörer. Det är viktigt att utredningen tillsätts skyndsamt så att det finns framförhållning för kommersiella aktörer, med hänsyn till den tid det tar att utveckla en kommersiell anläggning. 10.3Kompletterande förslag för att minska flygets klimatpåverkan I detta avsnitt föreslår utredningen kompletterande åtgärder och styrmedel för att minska flygets klimatpåverkan genom ändrade resmönster. I praktiken får förslagen betydelse även för användning av biojetbränsle då lägre drivmedelsförbrukning gör det enklare att nå högre inblandningsnivåer av biodrivmedel. Förslagen kan också komma att öka betalningsviljan för att flyga med biojetbränsle. Utredningen omfattar enligt direktivet inte skatter, varför några sådana förslag inte har utretts. Dagens befintliga flygskatt beskrivs i avsnitt 3.9 och 11.3. 10.3.1Redovisning av klimatpåverkan från långväga resor kan ha betydelse för konsumenters val Förslag: ges i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter ta fram ett förslag på redovisning av klimat- påverkan från långväga resande med buss, tåg, flyg och färja vid försäljning och marknadsföring av resor. Klimatnyttan från an- vändning av biodrivmedel bör inkluderas i informationen. Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag Skälen för utredningens förslag För flera olika produkter finns både enkla miljömärknings- system och specifik information om produktens miljö- och klimat- prestanda. Syftet är att underlätta för konsumenter som vill beakta miljöaspekter i konsumtionsbeslut, vilket kan leda till andra val av färdmedel och destinationer. På transportområdet kan t.ex. nämnas obligatorisk märkning av personbilars bränsleförbrukning och kol- dioxidutsläpp samt krav på drivmedelsleverantörer att informera om drivmedels utsläpp av växthusgaser och andra förhållanden som har betydelse för att bedöma drivmedlets miljöpåverkan. Några obligatoriska system för märkning av eller information om utsläpp av växthusgaser från långväga resor finns inte, men ett antal frivilliga initiativ existerar på området. Med långväga resor avses här resor över . Myndigheterna inom upp- drag att samordna omställningen av transportsektorn till fossilfrihet har föreslagit att regeringen ska ge i uppdrag att undersöka möjligheten att ställa krav på redovisning av flygresors klimatpåverkan vid försäljning och marknadsföring av resor i Sverige.12 Utredningen instämmer i att bör ges huvudansvaret för att ta fram ett förslag då det är viktigt att systemet utformas så att det får faktisk effekt för konsumenters val. Upp- draget bör omfatta samtliga trafikslag för långväga resande, dvs. flyg, tåg, buss och färja. Detta ger kunskapsspridning om vilken betydelse val av trafikslag har och ger samma förutsättningar för alla leveran- törer som erbjuder långväga resande. Transportstyrelsen och bör medverka i arbe- tet för att säkerställa att en enhetlig metod för beräkning av klimat- påverkan utarbetas och används. Viktiga frågor vad gäller flygets utsläpp är bl.a. hur höghöjdseffekter ska beräknas samt vilken hän- syn som kan tas till olika flygplans bränsleförbrukning, beläggnings- grad och användning av biodrivmedel. är det viktigt att informationskravet inte blir så omfattande att den administrativa bördan blir orimlig. Liknande överväganden behövs för andra trafik- slag. Konsumenten bör kunna nås av information om effekten av inblandning av biodrivmedel och eventuella möjligheter att själv 12Energimyndigheten, 2017b. SOU 2019:11 Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag välja ökad inblandning. Detta kan främja användning av biojet- bränsle samt öka förståelsen och acceptansen för högre krav i den reduktionsplikt som föreslås i avsnitt 9.5. 10.3.2Utökad nattågstrafik som alternativ till flygresor Förslag: En särskild utredare ges i uppdrag att analysera nyttorna med att upphandla nattågstrafik för linjer inom hela samt för linjer till orter utanför och de juridiska och praktiska förutsättningarna för detta. En viktig del av utredningen blir om marknadsmisslyckanden finns och hur de kan åtgärdas så att nattåg blir konkurrenskraftiga. Skälen för utredningens förslag Nattåg har historiskt sett haft stor betydelse för tillgängligheten både inom och mellan och kontinenten. Som exempel kan nämnas att det fanns nattåglinjer mellan och bland annat , , , , , och . Dessa linjer existerade då utan konkurrens av lågprisflyg samt innan utmaningen att ställa om till fossilfria trans- porter fanns som ett politiskt etablerat mål. På grund av senare års nedläggning av ett flertal nattågslinjer i har möjligheten till längre sammanhängande europeiska tåg- resor reducerats rejält. För att öka möjligheterna att nå både upp- satta mål för tillgänglighet samt reduktionsmål för växthusgaser, är det ogynnsamt att ett mindre klimatpåverkande alternativ för lång- väga persontransporter avvecklas och att ett mer klimatpåverkande alternativ, som flygresande, fortsätter att öka. De angivna skälen för nedläggning av nattågslinjer uppges vara höga driftskostnader, styrmedel som missgynnar tågtrafik jämfört med flygtrafik, behov av stora långsiktiga investeringar i nya nattågs- vagnar, renovering och uppgradering av befintliga nattågsvagnar, tekniska hinder samt avsaknad av gemensamt bokningssystem för tåg över nationsgränser.13 Utrikesflygets hårda konkurrens och allt billigare biljettpris, enkla bokningssystem och korta restider med 13Thorsén, 2018. Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag hög tillgänglighet adderar givetvis till att nattågstrafiken har haft svårt att attrahera tillräcklig mängd kunder för att uppnå lönsamhet. drivs ett antal nattågslinjer i , vissa kommersiella linjer så som servicen mellan och , och andra sub- ventionerade. Vissa destinationer är upphandlade för en viss del av året då lönsamhet annars inte är möjlig, medan de för andra delar av året bedrivs kommersiellt. Viktiga destinationer för tjänsteresenärer, såsom , och , samt populära semesterresmål i är inte möjliga att nå via nattåg från . En upphandling av nattågstrafik inom samt från till kontinenten skulle kunna säkerställa ett grundutbud av mindre klimatpåverkande semester- och tjänsteresor som alternativ till flyg- resor. Som exempel kan nämnas att en nattågsresa mellan och reducerar växthusgasutsläppen med jämfört med motsvarande flygresa.14 Pålitliga och frekventa avgångar året runt skulle dessutom öka möjligheterna för att uppfylla och skärpa verksamheters resepolicys. Staten upprätthåller nattågstrafik till övre Norr- land och . Nuvarande avtal gäller trafik mellan och med två nattåg i varje riktning . Tågen kan köras vidare till andra orter, men då på kommersiella villkor. Det är SJ Norrlandståg som driver trafiken och kontraktssumman är på drygt 100 miljoner per år.15 fick i uppdrag av regeringen att ingå avtal om nattågstrafik till under de perioder som trafiken inte körs kommersiellt. Den kommersiella tra- fiken uppgår vilket innebär att är aktuella för upphandling. En särskild utredare ges i uppdrag att analysera nyttorna med ökad nattågstrafik Nattåg är en viktig del av linjenätet för långväga resor och kan komma att ha en betydelsefull roll för att nå både mål om minskade utsläpp av växthusgaser och de transportpolitiska tillgänglighets- målen. Ett tätt nattågslinjenät, som tidigare funnits, skulle kunna erbjuda ökad kapacitet för persontransporter genom nyttjande av befintlig infrastruktur även . Detta innebär att nattåg har 14Kamb, 2018. Korrigering för nattågens lägre passagerarantal per vagn. 15Trafikverket, 2018. SOU 2019:11 Förslag för ökad produktion av biojetbränsle i samt kompletterande förslag potential att i närtid minska utsläppen av växthusgaser från person- transporter, utan att framtida tekniska innovationer behöver realiseras. I takt med ökad kunskap bland konsumenter om resans klimat- påverkan, bl.a. genom utredningens förslag om klimatdeklaration, samt ökad förståelse om klimatförändringars konsekvenser kan efter- frågan på mer klimatvänliga sätt att resa fortsätta att öka bland både privatresenärer och affärsresenärer. I tillägg kan stärkas som hållbar destination genom ökad klimatsmart tillgänglighet för in- kommande turister, vilket främjar den svenska besöksnäringen samt stärker trovärdigheten som föregångsland i klimatfrågor. Detta ger dock sannolikt inte tillräcklig säkerhet för investerare att satsa på nya nattågsvagnar, vilka behövs för att starta fler linjer. Den senaste utredningen gällande nattåg från ser endast till nattågstrafik.16 Den här utredningen anser att nattågens roll i omställningen till fossilfria persontransporter bör ut- redas för hela samt för förbindelser med nattåg till konti- nenten. I tillägg bör validiteten och åtgärdsmöjligheter i de skäl som angivits när nattågslinjer lagts ned analyseras och sättas i perspektiv till andra möjliga åtgärder för att nå klimat- och tillgänglighetsmål. Uppköp av nattågsvagnar är en stor investering som kräver garan- terade intäkter över och krav på långsiktighet, vilket leder till få satsningar om inte upphandlad trafik eller långsiktiga styr- medel minskar riskerna för dessa investeringar. En särskild utredare bör därför ges i uppdrag att analysera nyttorna med att upphandla nattågstrafik för linjer inom hela samt för linjer till orter utanför och de juridiska och praktiska förutsättningarna för detta. En viktig del av utredningen blir att analysera om marknads- misslyckanden finns och under vilka förutsättningar nattåg blir konkurrenskraftiga. Genom att arbetet bedrivs i en utredning finns goda möjligheter för alla intressenter att medverka i arbetet. 16Trafikverket, 2016c. Syftet med att främja biodrivmedel för flyget är att minska flygets klimatpåverkan och stärka svensk industris omställning mot en bio- baserad ekonomi. Att , jämte , inför ett krav på in- blandning av biodrivmedel ökar sannolikheten för att fler länder ansluter sig och att det internationella arbetet för ett fossilfritt flyg påskyndas. I kapitel 9 och 10 lämnar utredningen förslag och bedömningar gällande åtgärder och styrmedel för ökad användning och produk- tion av biodrivmedel för flyget. Utredningen föreslår att: 1.Miljömålsberedningen ges i uppdrag att ta fram mål för minskade utsläpp i flyget. 2.En reduktionsplikt för flygfotogen införs. 3.Möjligheten att upphandla biojetbränsle bör införas i de statliga ramavtalen. 4.Försvarsmakten ges i uppdrag att upphandla biojetbränsle för den volym flygfotogen som statsflyget tankar i .