sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — I så fall krävs en samlad bedömning där analys av provsvaren och provdeltagarens uppträdande vid kontrollen och provet i övrigt vägs in. Att en radiovågsdetektor ger utslag kan alltså inte isolerat leda till någon annan sanktion än beslut om uteblivet resultat på aktuellt provpass. Även om kontroll med radiovågsdetektor enligt vår bedömning kommer att få en starkt avskräckande effekt när det gäller fusk vid provet, anser vi att båda åtgärderna är nödvändiga. Mot bakgrund av detta anser vi att möjligheten att genomföra kontroll med radiovågsdetektor vid högskoleprovet bör kombineras med en begränsad möjlighet att också genomföra allmänna in- och utpasseringskontroller med kroppsvisitation. Ett införande av dessa två parallella åtgärder utgör, enligt vår bedömning, det mest effektiva sättet att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel vid högskoleprovet. Den samlade effekten blir då starkt avskräckande, då de kan antas kraftigt försvåra användningen av dold elektronisk utrustning vid provet och även ge möjlighet att hitta enskilda fuskare. Vi bedömer alltså att dessa åtgärder kommer att resultera i en klar minskning av fusket vid högskoleprovet. Vi vill betona att förslaget är ett komplement till andra åtgärder för att motverka fusk vid provet, t.ex. olika proaktiva åtgärder och utveckling av rutiner för provpersonal och modifiering av själva provet. Vårt förslag, som vi återkommer till i kapitel 7, är således att tyngdpunkten ska ligga på kontroll med radiovågsdetektor, men med möjlighet till allmänna in- eller utpasseringskontroller med kroppsvisitation av en viss andel av de anmälda provdeltagarna. Utformat på detta sätt menar vi att vårt förslag om införande av en begränsad möjlighet till kroppsvisitation är en nödvändig och proportionerlig åtgärd i förhållande till vad som står att vinna med den, och därmed, enligt vår bedömning, en tillåten begränsning i grundlagsskyddet mot kroppsvisitation. Utredningens bedömning: En lagreglering som möjliggör kroppsvisitation i samband med högskoleprovet är förenlig med artikel 8 i . Av artikel 8.1 följer att var och en ska åtnjuta respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Som beskrivs närmare i avsnitt 4.3 utgör bestämmelsen ett skydd mot sådana mindre allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts i artikel 3 om skydd mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. tillåter inskränkningar i de fri- och rättigheter som regleras i artikel 8, om ändringen sker genom lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till något av de uppräknade allmänna eller enskilda intressena som anges i artikel 8:2. Syftet med att införa möjlighet till in- eller utpasseringskontroller med kroppsvisitation i samband med högskoleprovet är att motverka fusk genom användning av elektroniska hjälpmedel vid provet och att åtgärderna i förlängningen ska ha en avskräckande effekt på den som planerar att fuska på provet. Själva handlingen att fuska på högskoleprovet är inte olaglig, däremot är det brottsligt att osant försäkra att man inte använt sig av otillåtna hjälpmedel på provet.24 Det skulle således kunna argumenteras för att möjligheten att utföra kroppsvisitation ska ses som en åtgärd att förebygga brott. Vi menar dock att åtgärden har ett vidare ändamål än så. Som beskrivs närmare i avsnitt 6.2 finns det skäl att vidta strängare åtgärder mot fusket, eftersom det annars riskerar att minska förtroendet för högskoleprovet som ett rättvist urvalsinstrument och i förlängningen för högskolesystemet i stort. Vidare riskerar det att medföra ett orättvist system där personer som kan betala för att få hjälp med att fuska får företräde till utbildningssystemet. Det finns därför, enligt vår bedömning, skäl att införa möjlighet att utföra kroppsvisitation i samband med högskoleprovet, inte bara med hänsyn till intresset att förebygga brott, utan även att förebygga den oordning och intrång i andra personers rätt till tillgång till högre utbildning som fusket annars riskerar att leda till. Ytterligare en förutsättning för att inskränka skyddet i artikel 8 är att begränsningen är proportionell i förhållande till det eftersträvade målet med lagstiftningen. Vi gör här samma bedömning som i avsnitt 6.3. Sammanfattningsvis menar vi att en lagreglering som möjliggör kroppsvisitation i samband med högskoleprovet är förenlig med artikel 8 i . 6.5Ytterligare rättsliga klargöranden om kroppsvisitation och kontroll med radiovågsdetektor Innan vi redogör för författningsförslaget i kapitel 7 finns det anledning att redovisa några rättsliga klargöranden kring hur de kontroller som vi föreslår förhåller sig till grundlagsskyddet mot kroppsvisitation. 2415 kap. 10 § . 6.5.1Utgör kontroll med metalldetektor en inskränkning av grundlagsskyddet mot kroppsvisitation? Utredningens bedömning: Det kan diskuteras om undersökning med metalldetektor utan direkt kroppskontakt träffas av grundlagsskyddet mot kroppsvisitation enligt 2 kap. 6 § regeringsformen. Eftersom användningen av metalldetektor enligt vårt förslag ska kunna följas upp av en visitation med fysisk kontakt mellan den som visiterar och den visiterade, har vi dock inte anledning att ta ställning i frågan. Enligt våra direktiv bör kroppsvisitation vid högskoleprovet, i likhet med de kontroller som sker vid inpassering vid flygplatser och domstolar, i första hand utföras med metalldetektor.25 En fråga som kan ställas i detta sammanhang är om undersökning av en person som sker utan att röra den undersöktes kropp, men med hjälp av tekniska hjälpmedel, såsom larm- eller säkerhetsbågar eller handhållna metalldetektorer, träffas av skyddet mot kroppsvisitation i regeringsformen. Skyddet i 2 kap. 6 § RF är riktat mot bl.a. kroppsvisitation. Det finns ingen legaldefinition i regeringsformen av begreppet kroppsvisitation. Enligt förarbetena till regeringsformen avses med kroppsvisitation undersökning av en persons kläder eller av något som denne har med sig, t.ex. en handväska.26 Frågan huruvida enbart undersökning med metalldetektor av enskilda är en metod som faller inom det grundlagsskyddade området eller inte besvaras inte i förarbetena. Vid tolkning av grundlagsbestämmelsers innebörd är det en given princip att vanlig lag och förarbeten till sådan lag inte får ges en innebörd som innebär att grundlagens skydd för fri- och rättigheter urholkas. Med detta i åtanke finner vi det ändå vara av intresse att se hur man sett på frågan om innebörden av begreppet kroppsvisitation i olika lagstiftningssammanhang. Som vi angett i avsnitt 4.5.1, anses 2018:91 s. 7. 26SOU 1975:75 s. 199–200 och prop. 1975/76:209 s. 147. reglering vara ett slags utgångspunkt för vad som utgör kroppsvisitation i andra lagar. Reglerna för kroppsvisitation medger inte någon kontroll av själva kroppen. Den undersökning som här avses är att den som undersöker rent faktiskt känner på och i den undersöktes kläder, väskor och annat som han eller hon har på sig eller med sig. Det kan ge intryck av att det krävs någon form av fysisk kontakt mellan den som utför undersökningen och den som blir undersökt för att en åtgärd ska anses utgöra kroppsvisitation. Att rikta en detektor mot en person eller att föra den i närheten av eller runt hans eller hennes kropp innebär inte fysisk kontakt mellan den som undersöker och den som undersökningen avser. Med uttrycket ”andra föremål” avses föremål avsedda att förvara andra föremål i, t.ex. plånböcker, kartonger och fodral och även bagagelådor och barnvagnar m.m.27 Det avgörande är att det rör sig om ett föremål som den som ska undersökas har med sig. Begreppet kroppsvisitation omfattar undersökning av föremål oavsett om de är öppna, stängda, låsta eller på annat sätt tillslutna. Användning av metalldetektor vid en inpasseringskontroll har setts som kroppsvisitation Varken i regeringsformen eller i definition av kroppsvisitation anges det, som framgått, uttryckligen att användandet av en metalldetektor för att undersöka någons kläder eller vad han eller hon bär med sig, utan egentlig kroppskontakt, är en form av kroppsvisitation. Att undersökning med metalldetektor dock ses som en form av kroppsvisitation framgår dock i ett flertal lagar och förarbeten. I lagen om säkerhetskontroll i domstol (1981:1064) regleras användning av metalldetektor vid inpasseringskontroller som en form av kroppsvisitation, se t.ex. 5 § den lagen. Härmed avses bl.a. larmbåge, handhållen metalldetektor eller röntgenutrustning. I förarbetena framgår emellertid inte om det kan finnas åtgärder eller metoder som inte omfattas av det grundlagsskyddade området. Visserligen konstateras att den form av kroppsvisitation som vållar minst obehag för den 1993/94:24 s. 40 ff. undersökte, och som därför bör väljas i första hand, är kontroll med metalldetektor.28 Integritetsintrånget bedöms då bli så litet som möjligt. Det förs emellertid inte något egentligt resonemang om och i så fall varför redan användandet av en larmbåge är att se som en kroppsvisitation enligt regeringsformen. Detsamma gäller motsvarande bestämmelser om användande av metalldetektor exempelvis i förarbetena till lagen (1988:144) om säkerhetskontroll i och fängelselagen (2010:610). Bestämmelserna i 8 kap. 7 § fängelselagen kan nämnas som exempel på vissa lagar där uttryckssättet ”kroppsvisitation med metalldetektor” används. Någon vägledande praxis genom domstolsavgöranden har vi inte hittat. Av intresse är dock att i ett initiativärende har tagit upp frågan om användning av metalldetektor kan ske utan stöd av lag (JO 2003/04 s. 140). I ärendet hade Kriminalvården som en försöksverksamhet låtit personal passera en metalldetektor på väg in till den slutna komma till rätta med problemet med insmugglade mobiltelefoner. De anställdas kläder kontrollerades också slumpvis. Undersökningen var frivillig för personalen och den som inte gick med på det drabbades inte av någon påföljd. I beslutet hänvisade till bl.a. 2 kap. 6 § RF och tidigare förarbetsuttalande om att kroppsvisitation även omfattar undersökning med metalldetektor (prop. 1993/94:24 s. 33). Enligt kan man visserligen genom samtycke avstå från grundlagsskyddet, men det kräver att avståendet är i verklig mening frivilligt och inte påtvingat genom hot om sanktion. Eftersom det i den granskade försöksverksamheten inte fanns risk för anställda som inte accepterade kontrollen att drabbas av någon sanktion, fann att försöksverksamheten med inpasseringskontroll inte kunde anses strida mot regeringsformen. Det ifrågasattes dock om anställda uppfattade möjligheten att avstå från kontrollen som ett verkligt alternativ, med hänsyn till hur ett avstående riskerade att betraktas av arbetsgivare och arbetskamrater. Det fanns, menade , en påtaglig risk för att valmöjligheten uppfattades som illusorisk. Därför ansåg det olämpligt att utföra inpasseringskontrollen utan lagstöd. Vi menar att beslutet knappast kan tolkas på annat sätt än 2000/01:32 s. 45 f. att ansett att undersökning med metalldetektor utgör en form av kroppsvisitation som omfattas av grundlagsskyddet i regeringsformen. Det ingår emellertid inte i vårt uppdrag att närmare behandla frågor om grundlagsbestämmelsers avgränsning. Vi kan bara konstatera att ordalydelsen av 2 kap. 6 § RF och förarbetena till bestämmelsen inte ger stöd för slutsatsen att enbart en undersökning med metalldetektor skulle vara kroppsvisitation i grundlagens mening, men inte heller att det inte skulle vara det. Däremot är utgångspunkten i den befintliga lagstiftning som innehåller bestämmelser om kroppsvisitation att undersökning av en person med hjälp av metalldetektor är att bedöma som en form av kroppsvisitation, dvs. det begrepp som används i 2 kap. 6 § RF. En förutsättning i dessa sammanhang är dock att undersökningen med metalldetektor kan följas upp med en kroppsvisitation. Som vi ser det finns det alltså inget uttryckligt ställningstagande från lagstiftaren i frågan huruvida enbart en undersökning med metalldetektor, t.ex. genom passerandet av en uppställd metalldetektorbåge, utan möjlighet till efterföljande kroppsvisitation vid behov, alltid är att bedöma som kroppsvisitation i regeringsformens bemärkelse eller inte. Denna omständighet torde emellertid inte spela någon avgörande roll i nu aktuellt sammanhang. Även när det gäller kontroll av provdeltagare i samband med högskoleprovet skulle en undersökning med metalldetektor, utan möjlighet till kroppsvisitation, vara tämligen meningslös. När en metalldetektor ger utslag måste en närmare undersökning av personens kläder eller tillhörigheter kunna ske, för att kunna utreda om provdeltagaren bär på ett elektroniskt hjälpmedel eller inte. Det saknas således skäl att skilja de båda åtgärderna åt, utan det räcker att konstatera att för att en in- eller utpasseringskontroll ska vara meningsfull i detta sammanhang bör det innebära en möjlighet att utföra en visitation som innebär fysisk kontakt mellan den som undersöker och den som undersöks. Möjligheten att utföra sådan undersökning kräver därför stöd i lag i enlighet med de särskilda förutsättningar som uppställs i 2 kap. 20–22 §§ RF för införande av en inskränkning av grundlagsskyddade rättigheter. Att ett första urval sker med metalldetektor är dock lämpligt, med hänsyn till att färre personer på så sätt behöver genomgå en mer ingripande undersökning i form av kroppsvisitation. 6.5.2Är kontroll med radiovågsdetektor en form av kroppsvisitation? Utredningens bedömning: En undersökning med radiovågsdetektor är inte en form av kroppsvisitation som omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen. Använd vid högskoleprovet är åtgärden ändock så pass ingripande för provdeltagare att den bör lagregleras. En fråga som blir aktuell i detta sammanhang är om en kontroll med radiovågsdetektor är att jämställa med kroppsvisitation, en åtgärd som bara under vissa förutsättningar får tillåta genom lag. Som anges i föregående avsnitt har användandet av metalldetektor i flera lagstiftningsärenden ansetts utgöra en form av kroppsvisitation, trots att det inte sker någon fysisk kontakt mellan den som undersöker och den som undersöks.29 Det bör dock framhållas att det i dessa sammanhang inte analyserats närmare om en undersökning med metalldetektor, t.ex. genom passerandet av en metalldetektorbåge, som inte kan följas upp med en kroppsvisitation, är att bedöma som en form av kroppsvisitation i regeringsformens bemärkelse. Regeringsformens förarbeten eller domstolspraxis ger inte vägledning i frågan huruvida en undersökning med metalldetektor, som enda åtgärd, verkligen alltid faller inom det grundlagsskyddade området, se dock ovan redovisade bedömning av . Syftet med att använda en radiovågsdetektor i det föreslagna sammanhanget skulle vara att upptäcka radiokommunikation och att motverka att enskilda använder sig av sådan kommunikation för att fuska på högskoleprovet. Med det syftet kommer det inte vara tillräckligt att t.ex. passera genom en provlokal för att undersöka om det förekommer någon radiokommunikation i lokalen. Om detektorn indikerar att det förekommer radiokommunikation i lokalen kommer det att vara nödvändigt att undersöka närmare var källan till kommunikationen är. Våra undersökningar visar att man måste komma relativt nära den person som undersöks med en handhållen radiovågsdetektor för att få en tydlig indikation på radiokommunikation. Det kan också krävas att den som utför kontrollen riktar detektorn 29Se t.ex. prop. 1993/94:24 s. 33. ganska nära mot en provdeltagare och eventuellt cirkulerar kring honom eller henne för att försäkra sig om varifrån en eventuell signal härrör. Detta skulle i integritetshänseende kunna ses som en åtgärd jämställbar med att passera en metalldetektorbåge eller att bli undersökt med en handhållen metalldetektor. En kontroll med hjälp av en radiovågsdetektor skulle alltså med detta synsätt kunna utgöra en form av kroppsvisitation. Några skillnader mellan användning av metalldetektor och radiovågsdetektor att beakta En undersökning med en metalldetektor och en undersökning med en radiovågsdetektor skiljer sig emellertid åt på vissa sätt, som kan ha betydelse för den enskildes uppfattning av hur integritetskränkande undersökningen är. Risken för att utrustningen ger utslag för något som inte eftersöks är större när det gäller metalldetektorer. Metalldetektorerna kan, utöver mobiltelefoner och annan kommunikationsutrustning som innehåller metall, och som kan användas som hjälpmedel vid fusk på provet, också ge utslag för metall i andra föremål, t.ex. en hörapparat eller en protes. Det kan uppfattas kränkande för den som t.ex. bär protes att behöva visa protesen eller förklara sig i en kö med väntande provdeltagare. En radiovågsdetektor upptäcker bara radiokommunikation, t.ex. om någon använder sig av en mobiltelefon i provlokalen. Alla hjälpmedel som kan inhämta information är förbjudna vid högskoleprovet, oavsett om de används eller inte. Det är således aldrig tillåtet att ha med sig en påslagen mobiltelefon eller annan utrustning som skickar ut radiovågor och som kan upptäckas med en radiovågsdetektor.30 Med en radiovågsdetektor är således risken liten för att en provdeltagare hamnar i en situation där han eller hon blir ”felaktigt utpekad” eller utan verklig anledning måste genomgå en närmare undersökning och visa upp eller redogöra för vad han eller hon har på sig eller med sig. Detta kan göra att en kontroll med en radiovågsdetektor 30Det finns olika typer av medicintekniska hjälpmedel som använder radiovågor. T.ex. finns det hörapparater som kommunicerar med varandra genom bluetooth. Om provdeltagare har behov av att använda sådana bör detta kunna ordnas med intyg eller genom kontakt med ansvarigt lärosäte innan provet på samma sätt som vissa anpassningar kan ordnas, se avsnitt 3.2.2. upplevs som mindre integritetskränkande än en undersökning med metalldetektor. En omständighet som kan behöva beaktas i detta sammanhang är dock att människor i allmänhet är mer vana vid undersökning med hjälp av metalldetektor än med radiovågsdetektor. Det kan således argumenteras för att det inte borde framkalla någon större oro att behöva passera genom en metalldetektorbåge eller undersökas med en handhållen metalldetektor, för den som inte har något otillåtet hjälpmedel med sig. Det torde vara mindre känt hur en radiovågsdetektor fungerar, och det kan därför antas att en sådan undersökning, rent generellt, kan framkalla större oro hos provdeltagarna. Ur detta perspektiv skulle en undersökning med radiovågsdetektor kunna uppfattas som mer integritetskränkande än en undersökning med metalldetektor. En radiovågsdetektor kan ställas in på ljudlös inställning, vilket innebär att den inte avger något ljud som kan vara störande för provdeltagarna. Alldeles oavsett om undersökningen uppfattas som ett integritetsintrång eller inte kan dock inte bortses från att vissa personer ändå skulle kunna uppleva det som störande med en pågående radiovågspejling vid eller i närheten av sin provplats under provet. Risken för att provdeltagares koncentration störs så att hans eller hennes förmåga att få ett bra provresultat påverkas måste därför beaktas i sammanhanget. Sammanfattningsvis menar vi att en undersökning med en radiovågsdetektor inte kan anses lika ingripande som att undersöka vad en person har på sig eller med sig genom att känna på och i kläder och rent faktiskt öppna och undersöka innehåll i väskor och annat som personen har med sig. Det rör sig således inte om en så ingripande åtgärd som man vanligtvis avser med kroppsvisitation. Utredningens bedömning är emellertid att åtgärden på vissa sätt är jämförbar med undersökning med hjälp av metalldetektor, då den enskilde kan behöva utstå att en annan person kommer nära kroppen med undersökningsutrustningen. är undersökningen avsevärt mera avgränsad än vid undersökning med metalldetektor då den bara är inriktad på att spåra radiokommunikation till och från provdeltagare. Någon ytterligare undersökning – såsom är fallet vid kroppsvisitation med inledande undersökning av alla med metalldetektor och närmare visitation bara i fall av detektorutslag – skulle inte behövas. Vår samlade bedömning av det sagda är att övervägande skäl talar för att undersökning med radiovågsdetektor inte är en form av kroppsvisitation som omfattas av grundlagsskyddet enligt 2 kap. 6 § RF, men att åtgärden ändå innebär ett integritetsintrång. Vi gör därför bedömningen att kontroll med radiovågsdetektor för att detektera pågående radiokommunikation till eller från en provdeltagare under högskoleprovet utgör en så ingripande åtgärd och påverkar enskilda på ett sådant sätt att starka skäl under alla förhållanden talar för att sådan kontroll inte bör ske utan uttryckligt författningsstöd samt att det stödet bör ges genom lagreglering. 7En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås 7.1Möjligheten till kontroll vid högskoleprovet bör regleras i en särskild lag Utredningens förslag: Möjligheten att utföra kontroll med radiovågsdetektor och in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation i samband med högskoleprovet ska regleras i en särskild lag med namnet lagen om kontroll vid högskoleprovet. Vi har i kapitel 6 gjort bedömningen att kontroll med radiovågsdetektor och in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation bör få utföras för ändamålet att motverka fusk på högskoleprovet som sker genom användning av elektroniska hjälpmedel. Inskränkningar i skyddet mot kroppsvisitation kräver reglering i lag (se vidare avsnitt 4.2.1).1 När det gäller användningen av radiovågsdetektor är, som framgår av avsnitt 6.5.2, vår bedömning att sådan kontroll inte är en form av kroppsvisitation på det sätt som avses i 2 kap. 6 § regeringsformen (RF). Vår slutsats är dock att kontroll med radiovågsdetektor under pågående prov utgör en så pass ingripande åtgärd att möjligheten att utföra sådana kontroller bör regleras i lag. Vi föreslår vidare att elektroniska hjälpmedel som påträffas i samband med kroppsvisitation ska kunna omhändertas i syfte att förhindra att de används vid fusk på högskoleprovet (se avsnitt 7.4.9). Även denna form av besittningsrubbing utgör en sådan inskränkning i den enskildes rättigheter som bör regleras på lagnivå.2 12 kap. 6 och 20 §§ RF. 2Ett sådant omhändertagande kan betraktas som ett sådant ingrepp som enligt 8 kap. 2 § RF kräver lagstöd. Dessutom kan ett omhändertagande av egendom utgöra en sådan inskränkning i äganderätten som enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till kräver uttryckligt lagstöd, se JO 2005/06 s. 84. En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås En lagreglering av kontroll i samband med högskoleprovet kan ske på flera olika sätt. Det mest naturliga kan förefalla vara att föra in de nya bestämmelserna om kontroll med radiovågsdetektor och in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation i samband med högskoleprovet i en redan existerande lag som innehåller bestämmelser som rör högskoleprovet. Högskoleprovet regleras emellertid på förordningsnivå i högskoleförordningen.3 En reglering av kontroll med radiovågsdetektor och kroppsvisitation passar, enligt vår bedömning, systematiskt inte in i högskolelagen (1992:1434) eller någon av de lagar som reglerar kroppsvisitation i andra sammanhang. Detta talar för att en särskild lag är att föredra. Vidare kan det konstateras att det inte är tillräckligt med en eller ett fåtal bestämmelser som reglerar rätten för ansvarig myndighet att besluta om kontroll med kroppsvisitation.