sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — Ett omhändertagande i de situationer som föreslås i den nya lagen om kontroll vid högskoleprovet är en form av myndighetsutövning. Det innebär att staten, enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207), kan bli skyldig att ersätta sakskada som vållas genom fel eller försummelse i verksamheten. Staten kan alltså bli skadeståndsskyldig om ett föremål blir skadat eller försvinner i samband med omhändertagande eller vid förvaring av föremålet. Det är alltså viktigt att föremål som omhändertas med stöd av den föreslagna lagen förvaras på ett betryggande sätt, så att de inte skadas eller förkommer. Själva omhändertagandet kommer, som anges i föregående avsnitt, utföras av ordningsvakter. Som vi menar att kontrollerna ska planeras, kommer ordningsvakterna inte att befinna sig på samma plats under hela provdagen utan kommer troligen att utföra kontroller i andra provlokaler under samma provdag. Ordningsvakterna kan därför inte ha i uppgift att ansvara för förvaring av omhändertagna föremål. Denna uppgift bör i stället läggas på den personal som tjänstgör i lokalen under provdagen. Bestämmelsen innebär också att det i anslutning till en kontroll behöver finnas förvaringsmöjligheter som står under uppsikt av provpersonalen som föremålet är omhändertaget. Provdeltagaren bör på begäran ha rätt till ett skriftligt bevis på att föremålet har omhändertagits. Beviset bör innehålla datum och en hänvisning till den aktuella lagen om kontroll samt en beskrivning av föremålet. Oavsett om bevis utfärdas eller inte bör provdeltagaren få en nummerbricka eller liknande, så att det inte sker någon förväxling när föremålet ska lämnas ut igen. En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås 7.4.11Återlämnande och anmälan till Utredningens förslag: Ett föremål som har omhändertagits ska återlämnas till provdeltagaren senast när provdagen är slut. Om ett föremål som har omhändertagits kan antas omfattas av bestämmelserna om beslag enligt 27 kap. 1 § , ska provledaren skyndsamt anmäla omhändertagandet till . Omhändertagandet ska i sådana fall få bestå tills frågan om föremålet ska tas i beslag har prövats. Om ett föremål omhändertagits ska det dokumenteras skriftligt av den som genomfört åtgärden, om föremålet inte återlämnats efter provdagens slut. Återlämnande ska som huvudregel ske när högskoleprovet är slut, eller när provdeltagaren lämnar provet för dagen om han eller hon bestämmer sig för att inte genomföra hela provet. Vi har ovan behandlat frågan om möjlighet att omhänderta ett elektroniskt hjälpmedel, i syfte att hindra att det kommer till användning under provdagen. Det skulle vidare kunna uppkomma situationer då de föremål som hittas vid en in- eller utpasseringskontroll är av sådant slag att det skulle kunna tas i beslag med stöd av bestämmelserna i 27 kap. 1 § , exempelvis för att de bedöms kunna ha betydelse som bevisning i en utredning om brott. Frågan är hur sådana föremål bör hanteras. Påträffas vid en kontroll elektroniska hjälpmedel av det slag som beskrivs ovan och i avsnitt 3.3.1, eller liknande avancerad elektronisk utrustning som är utformad för att kunna ta emot provsvar under pågående prov, kan detta indikera att det pågår en strukturerad och omfattande fuskverksamhet som också har kriminella inslag. Själva utrustningen skulle i sådana fall t.ex. kunna ha betydelse som bevisning eller ledtråd i en brottsutredning. Det kan därför vara värdefullt att det kommer till kännedom att sådana föremål har påträffats. Som vi framhållit i avsnitt 7.4.9 är det tveksamt om rekvisitet ”på bar gärning eller flyende fot” i bestämmelsen om envarsgripanden och därav följande rätt att ta föremål i beslag är uppfyllt i en situation då fuskutrustning påträffas i en utpasseringskontroll och provdeltagaren kan misstänkas för brottet osann försäkran34. 3424 kap. 7 § andra stycket och 27 kap. 4 § samt 15 kap. 10 § . En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås om envarsgripanden är emellertid under alla förhållanden inte tillämplig i de fall utrustningen ännu inte kommit till användning som hjälpmedel vid fusk. Den gäller inte heller i de fall utrustning påträffas hos en provdeltagare, men anledningen till att den bör tas i beslag är att den kan utgöra underlag i en förundersökning som rör en annan person än den utrustningen påträffades hos, t.ex. en person som misstänks vara involverad i den organiserade fuskverksamheten. För viss typ av elektroniska hjälpmedel bör alltså en annan ordning gälla och ett föremål ska kunna omhändertas till dess polisen beslutat om föremålet ska tas i beslag eller inte. I de fall omhändertagandet har anmälts till och föremålet inte återlämnas till provdeltagaren efter provdagens slut bör det, av rättssäkerhetsskäl, finnas ett krav på att den som omhändertar föremålet skriftligt dokumenterar omhändertagandet. Skyldigheten att dokumentera bör framgå av lagen. I de fall inte har möjlighet att hämta det omhändertagna föremålet innan provdagens slut bör vissa praktiska aspekter beaktas. Under provdagen är det provledaren, som är anlitad av anordnande universitet eller högskola, som har ansvaret för att ta hand om det omhändertagna föremålet. Vårdplikten faller därmed på anordnande lärosäte. Ansvaret att ta hand om föremålen kan dock inte läggas på provledarna efter provdagens slut. De allra flesta av dem är endast tillfälligt anställda. Det kan konstateras att det principiellt vore lämpligt att UHR, som ansvarar för in- och utpasseringskontrollerna, ges ansvaret för föremålen till dess frågan om beslag har prövats. Vi bedömer dock att det inte är praktisk möjligt för UHR att hämta upp föremål som har omhändertagits under provdagen. Inte heller är det lämpligt att de universitet eller högskolor som genomför provet får ansvar för att skicka föremålen till UHR för förvaring. Vi menar att den mest praktiska lösningen är att det i UHR:s ansvar för att förbereda kontrollerna med kroppsvisitation ska ingå att tillsammans med lärosätet planera för förvaring av föremålen . Parterna får då komma överens om ett förvaringssätt som är säkert och lämpligt för de, förmodligen ytterst få, tillfällen då en längre förvaring blir nödvändig. En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås 7.4.12Konsekvenser för provdeltagare som påträffas med ett elektroniskt hjälpmedel Utredningens förslag: I lagen upplyses om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, meddelar föreskrifter om vilka konsekvenser som följer för provdeltagare som påträffats med ett elektroniskt hjälpmedel vid in- eller utpasseringskontroll. Det är möjligt att man vid en in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation vid högskoleprovet kommer att påträffa elektroniska hjälpmedel som är av sådan beskaffenhet att de kan användas vid fusk på provet. Vidare kan situationen vara sådan att det med hänsyn till hjälpmedlets utformning, eventuellt sammantaget med andra omständigheter i det enskilda fallet, kan antas att provdeltagaren kommer att försöka använda hjälpmedel vid fusk på provet eller redan har använt det som hjälpmedel vid fusk på provet. Som framgår i avsnitt 7.1 menar vi att de redan existerande reglerna om högskoleprovet i högskoleförordningen och UHR:s föreskrifter om högskoleprovet är så pass generellt utformade att de kan tillämpas även i fråga om konsekvenser för den provdeltagare som försöker fuska eller överträder en ordningsregel. Vi har också där anfört som vår uppfattning att konsekvenser av pågående radiovågsdetektion eller påträffad fuskutrustning snarare är en reglering av provgenomförandet än en reglering av kontrollverksamheten enligt den nya lagen. Konsekvenser för den som påträffas med fuskutrustning vid en in- eller utpasseringskontroll bör därför inte regleras särskilt i den föreslagna lagen om kontroll vid högskoleprovet. Dock bör av tydlighetsskäl i lagen upplysas om förekomsten av sådan reglering genom att det anges att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela sådana föreskrifter. Det befintliga regelverket innebär bl.a. följande. I de fall det framgått att en provdeltagare genom användning av elektroniska hjälpmedel försökt vilseleda vid högskoleprovet kan han eller hon, efter beslut av UHR, stängas av från deltagande i provet av från tidpunkten för försöket.35UHR kan också besluta att 357 kap. 21 § andra stycket högskoleförordningen. En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås inte meddela ett resultat på provpasset.36 Vidare gäller att en provdeltagare efter varje provpass ska försäkra på heder och samvete att hon eller han har lämnat svar utan att använda otillåtna hjälpmedel vid provet.37 Den som använder sig av elektroniska hjälpmedel för att fuska på provet och därefter skriver under sanningsförsäkran kan således dömas för brottet osann försäkran.38 7.4.13Behov av närmare föreskrifter Utredningens bedömning: Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör meddela närmare föreskrifter om in- och utpasseringskontroll med kroppsvisitation och omhändertagande av elektroniska hjälpmedel som påträffas vid sådan kontroll. I lagen erinras om möjligheten att meddela sådana föreskrifter. Som vi konstaterat i avsnitt 7.4.5 bör det finnas tydliga riktlinjer för genomförandet av en in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation i samband med högskoleprovet. Sådana riktlinjer, t.ex. reglering av information till provdeltagare, att elektroniska hjälpmedel ska vara avstängda och läggas på anvisad plats innan en inpasseringskontroll genomförs samt var den anvisade platsen bör vara i förhållande till provdeltagarna, bör regleras genom myndighetsföreskrifter såsom i princip redan gjorts. Vidare konstaterar vi i avsnitt 7.4.9 att en reglering som möjliggör omhändertagande av föremål vid en in- eller utpasseringskontroll förutsätter tydliga regler om vilka föremål som kan omhändertas, och att detta bör regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter. Vi bedömer att sådana föreskrifter som anges i det föregående är en typ av verkställighetsföreskrifter. Det innebär att något särskilt bemyndigande inte krävs för regeringen. Däremot bör i lagen införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, med stöd av 8 kap. 7 § RF kan meddela sådana föreskrifter. 3631 och 40 §§ UHR:s föreskrifter om högskoleprovet. 3735 a § UHR:s föreskrifter om högskoleprovet. 3815 kap. 10 § . En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås Utredningens förslag: Ändringar ska göras i lagen om (1980:578) om ordningsvakter, med innebörd att ordningsvakter ska få förordnas att tjänstgöra vid sådan in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation som föreslås genom den nya lagen. Vi föreslår i avsnitt 7.4.4 att ordningsvakter ska få förordnas att tjänstgöra vid kontroll i samband med högskoleprovet. Högskoleprovet utgör inte någon allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt 2 kap. 1 eller 3 §§ ordningslagen (1993:1617) eller annan sådan tillställning som ordningsvakter enligt 2 § lagen (1980:578) om ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid (se vidare avsnitt 4.6). Ett förordnande med stöd av 3 § lagen om ordningsvakter kan ske då det finns det ett särskilt behov av ordningshållning på en viss plats, på grund av att platsen är utsatt för ordningsstörningar eller på goda grunder kan antas komma att utsättas för sådana.39 Ett förordnande att tjänstgöra vid kontroll vid högskoleprovet faller således inte under 3 §, och inte heller under någon av specialbestämmelserna i 2 a och 2 b §§ lagen om ordningsvakter. Vi föreslår därför i stället att lagen om ordningsvakter kompletteras med en specialbestämmelse, enligt vilken ordningsvakter får förordnas att tjänstgöra vid in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation i samband med högskoleprovet enligt vad som anges i den föreslagna lagen om kontroll vid högskoleprovet. Med en sådan lösning är det möjligt att ställa krav på att de ordningsvakter som förordnas, utöver grundutbildning eller fortbildning, har genomgått särskild fortbildning för kontroll vid högskoleprovet.40 Vidare kommer ett förordnande enligt specialbestämmelsen inte att vara begränsat till viss plats på samma sätt som gäller för ett förordnande enligt 3 § och 5 § andra stycket lagen om ordningsvakter, utan kommer att gälla generellt för alla lokaler där högskoleprovet genomförs. Ordningsvakter med förordnande enligt specialbestämmelsen kommer därför lättare kunna förordnas för tjänstgöring i kontroller som, som i detta fall, utförs i tillfälliga provlokaler. 39Allmänna råd om förutsättningarna för förordnande med stöd av 3 § lagen om ordningsvakter finns i 6 kap. i föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter 2017:12 FAP 670-1. 40Jfr 4 kap. 5 § och 5 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter 2017:12 FAP 670-1. En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås Utredningens förslag: Universitets- och högskolerådets beslut att stänga av provdeltagare från att delta i högskoleprovet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma ska gälla beslut enligt den nya lagen om att inte meddela ett provresultat. Övriga beslut enligt den nya lagen får inte överklagas. Enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900) gäller som huvudregel att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Om det i en annan författning finns särskilda regler om vilka beslut som får eller inte får överklagas, har de företräde framför förvaltningslagens huvudregel (se 4 § förvaltningslagen). Vi föreslår en reglering som innebär att en provdeltagare som motsätter sig att genomgå in- eller utpasseringskontroll får vägras tillträde till den lokal som kontrollen avser (se avsnitt 7.4.8). Ett sådant beslut, som kan omfatta flera efterföljande provpass, bör lämpligen fattas av provledaren för lokalen. Vi förslår dessutom att UHR ska ha möjlighet att besluta att dessa provdeltagare inte ska få något resultat på det aktuella provet. Vidare föreslår vi att UHR ska kunna besluta att en provdeltagare som vägrar genomgå utpasseringskontroll med kroppsvisitation ska kunna stängas av från deltagande i provet av från tidpunkten för kontrollen. Frågan är om dessa beslut ska kunna överklagas eller inte. När det gäller beslut om att avvisa en person från provet eller från resterande provpass och som fattas i direkt samband med in- eller utpasseringskontroll kan konstateras att dessa beslut är av sådan karaktär att det inte finns skäl att införa särskilda bestämmelser om överklagande i den föreslagna lagen. När väl provdagen passerat är frågan av naturliga skäl inte längre aktuell. När det gäller UHR:s beslut att inte meddela något resultat på provet eller att stänga av en person från att delta i provet är situationen en annan. I båda dessa fall rör det sig om beslut som inte fattas vid själva provtillfället och ett överklagande skulle därför kunna vara aktuellt. Det kan konstateras att UHR redan nu kan besluta att inte meddela något resultat på provet och att stänga av personer som försökt fuska från att delta i provet, samt att sådana beslut inte går att överklaga. Den som genom användning av otillåtna En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid högskoleprov ska således, efter beslut av UHR, stängas av från deltagande i provet av från tidpunkten för försöket.41 Den redan existerande systematiken på området talar alltså för att de nu aktuella besluten inte ska kunna överklagas. Det bör dock framhållas att det rör sig om beslut som kan påverka den enskildes situation på ett ganska betydande sätt, särskilt gäller detta avstängningsbeslut som hindrar den enskilde från att delta vid de kommande tre eller fyra provtillfällena. I förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen anförs att en grundläggande förutsättning vid införande av undantag från rätten att överklaga i en specialförfattning är att en sådan åtgärd inte åsidosätter skyldighet att tillgodose den rätt till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter som följer av artikel 6 i . 42 Det har i den juridiska doktrinen ifrågasatts om frånvaron av en rätt att överklaga UHR:s beslut om avstängning är förenlig med konventionen och praxis.43 I underrättspraxis har dock ordningen accepterats.44 Vi menar att det finns goda skäl att ifrågasätta nödvändigheten i den nuvarande ordningen med att det inte går att överklaga UHR:s beslut om avstängning från högskoleprovet. Den förvaltningsrättsliga grundprincipen är ju att beslut som kan påverka den enskildes situation på ett inte obetydligt sätt ska kunna överklagas. Att inte få skriva högskoleprovet, som annars är öppet för i princip alla och kan vara en dörröppnare till högre utbildning, påverkar den enskildes situation betydligt. Enligt vårt förslag ska provdeltagare som vägrar genomgå en utpasseringskontroll kunna stängas av just därför att han eller hon inte finner sig i kontrollen. Huruvida han eller hon använt ett otillåtet hjälpmedel vid provet eller inte är okänt då avstängningsbeslutet fattas. Det är vår uppfattning att principiella skäl talar för att avstängningsbeslut ska kunna överklagas för att förfarandet ska vara rättssäkert. Vi föreslår därför att detta ska föreskrivas i lagen när det gäller provdeltagare som inte underkastar sig utpasseringskontroll. Vi menar att detta är av principiell vikt inte bara för den som 417 kap. 21 § andra stycket och 12 kap. 6 § högskoleförordningen. 42SOU 2010:29 s. 635. 43Se t.ex. , Nya regler om fusk vid högskoleprovet – ett fuskverk?, Förvaltningsrättslig tidskrift 2016 och det där nämnda rättsfallet HFD 2016 ref. 41. 44Se Förvaltningsrätten i , avvisningsbeslut , mål nr 16902-17, ej prövningstillstånd enligt Kammarrätten i beslut , mål nr 4892-17. En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås vägrar en utpasseringskontroll utan även för de andra fall då en avstängning motiveras med att provdeltagaren försökt vilseleda vid provet, dvs. sådana beslut som förekommer men som inte går att överklaga. Detta gäller, menar vi, alldeles oavsett om försöket att vilseleda uppdagas vid en kontroll enligt den nya lagen eller på annat sätt. Vi föreslår därför en ändring i 12 kap. 6 § högskoleförordningen som innebär att avstängningsbeslut enligt 7 kap. 21 § andra stycket högskoleförordningen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. På detta sätt stärks rättssäkerheten för de provdeltagare som misstänks för fusk vid högskoleprovet. Även beslut enligt den föreslagna lagen att inte meddela något resultat på provet för den som vägrar underkasta sig en utpasseringskontroll är av betydelse för den enskilde provdeltagaren och bör kunna överklagas enligt vårt förslag. Vi föreslår dock inte någon motsvarande ändring för de fall beslutet att inte meddela provresultat baseras på att provdeltagaren överträtt ordningsföreskrifterna för högskoleprovet. Skälet till detta är följande. Möjligheten enligt den nya lagen att inte meddela något resultat på provet utgör ett påtryckningsmedel för att provdeltagare ska underkasta sig föreskriven kontroll. Besluten är en konsekvens av att en provdeltagare vägrat en in- eller utpasseringskontroll, en tvångsåtgärd som innebär en inskränkning i grundlagsskyddet mot kroppsvisitation. Det finns därför skäl att i detta sammanhang särskilt se till att provdeltagarnas rättssäkerhet inte åsidosätts. Vi menar att dessa särpräglade förhållanden ger anledning till en särlösning i förhållande till redan befintlig reglering avseende högskoleprovet. Vi har inte haft i uppgift och heller inte funnit skäl att göra en närmare översyn av regleringen av överklagbarheten i de beslut som fattas enligt högskoleförordningen. Vad gäller övriga beslut enligt den föreslagna lagen har vi funnit att övervägande skäl talar för att dessa inte ska kunna överklagas. 7.6Universitet- och högskolerådet bör utveckla metoder och följa upp åtgärderna Utredningens bedömning: Universitets- och högskolerådet bör ges i uppdrag att förbereda de kontroller som vi föreslår ska införas. Förberedelserna ska vara klara senast när de nya bestämmelserna ska tillämpas första gången. I uppdraget bör bl.a. ingå En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås att ta ställning till vilken detektionsutrustning som ska användas, att säkerställa personalens kompetens och att planera kontrollerna så att provdeltagarnas rättssäkerhet och integritet så långt det är möjligt värnas. Universitets- och högskolerådet bör också ges i uppdrag att följa upp de åtgärder som vidtas för att motverka fusk vid högskoleprovet. Uppföljningen ska kunna ligga till grund för en justering av åtgärdernas omfattning. Vi kan konstatera att varken kontroll med radiovågsdetektorer eller in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation har testats vid högskoleprovet. Det finns därmed flera praktiska faktorer att beakta när ansvarig myndighet ska bestämma i detalj hur dessa kontroller ska genomföras, såsom t.ex. vilken detektionsutrustning som ska användas och hur. Därtill är det viktigt att betona att båda typerna av kontroller är ingripande, känsliga ur integritetshänseende och eventuellt störande för provdeltagarna som utsätts för dem. Kontrollerna ska dessutom kunna leda till att provdeltagare som fuskat eller försökt fuska vid provet eller som brutit mot ordningsföreskrifterna om att elektronisk utrustning ska vara avstängd kan bli föremål för sanktioner av olika räckvidd. Det är alltså av yttersta vikt att kontrollerna planeras minutiöst, att den utrustning och de metoder som ska användas för att genomföra kontrollerna är testade i autentiska situationer och att de som ska genomföra kontrollerna har klart för sig vilka bedömningar som kan behöva göras och vilka principer som ska gälla. När åtgärderna första gången används i skarpt läge vid högskoleprovet får det inte finnas minsta tvivel om någon del i åtgärderna och deras genomförande. Provdeltagarnas rättssäkerhet måste kunna garanteras och genomförandet av kontrollerna måste ske på ett så icke ingripande och kränkande sätt som möjligt. I detta kapitel föreslår vi att universitet och högskolor ska besluta om och ansvara för genomförandet av undersökning med radiovågsdetektor, och att UHR ska ha vissa samordnande uppgifter när det gäller sådan kontroll (avsnitt 7.3.2). Vi föreslår vidare att UHR ska ansvara för att fatta beslut om in- och utpasseringskontroller med kroppsvisitation samt för att genomföra sådana kontroller (avsnitt 7.4.3). Mot denna bakgrund, och med hänsyn till UHR:s samordnande och övergripande roll i sammanhanget, anser vi att UHR bör ges i upp- En lag om kontroll vid högskoleprovet föreslås drag att förbereda de kontroller som vi föreslår ska införas. Förberedelserna ska vara klara senast när de nya bestämmelserna ska tillämpas första gången. I ett sådant uppdrag bör bl.a. ingå att ta ställning till vilken teknisk utrustning som ska användas och att testa den, att göra en plan för hur de som ska hantera utrustningen får adekvat utbildning och träning, ta fram nödvändigt informationsmaterial samt ta ställning till hur kontrollerna ska genomföras så att provdeltagarnas rättssäkerhet garanteras och integritet så långt det är möjligt värnas. Uppdraget bör bedrivas i nära samarbete med de universitet och högskolor som genomför högskoleprovet. UHR bör också ges ett uppdrag att följa upp de åtgärder som vidtas för att förhindra fusk vid högskoleprovet. I detta uppdrag bör det bl.a. ingå att bedöma huruvida åtgärderna fungerar i förhållande till deras syfte, bedöma hur ingripande och störande kontrollerna upplevs av provdeltagarna m.m. I avsnitt 7.4.2 föreslår vi att högst av de anmälda provdeltagarna ska få genomgå in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation, men att dessa kontroller inledningsvis inte ska få omfatta fler än av provdeltagarna. Om UHR:s uppföljning visar att t.ex. kontroll med radiovågsdetektor inte är så effektiv som vi har bedömt, bör uppföljningen ligga till grund för en justering av hur omfattande kontrollerna ska få vara. 8 Resursbehov och finansiering