sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — För det andra ser vi behov av att särskilt markera utbildningens frihet. För det tredje ser vi behov av att betona det kol- legiala ansvaret och inflytandet. Slutligen menar vi att sambandet mellan utbildning och forskning åter bör markeras när det gäller lärarnas arbetsuppgifter. Vi föreslår därför att regeringen tar initiativ till förändringar på dessa fyra punkter i högskolelagen (1992:1434), inklusive den ytterligare beredning som behövs. Vi redogör i det föl- jande för våra överväganden kring dessa fyra frågor. Avslutningsvis berör vi även kort frågan om myndighetsformen, som vi inte lägger några förslag om. 1032 kap. 18 § Regeringsformen (1974:152). 104Casson (2018), s. 25. Principer för en ändamålsenlig styrning 4.6.1Markering av den akademiska friheten och lärosätenas särskilda roll Begreppet akademisk frihet är väl etablerat och förankrat som en central förutsättning för högre utbildning och forskning. Som vi beskrivit ovan används det i EU-stadgan och i olika rekommenda- tioner från kommissionen och , inklusive ett ut- pekat ansvar för både staten och lärosäten att värna den akademiska friheten. Sådana bestämmelser finns också i flera andra länders lag- stiftning. I den norska universitets- och högskolelagen (1 kap. 5 § punkt 1) anges t.ex. att ”universiteter og høyskoler skal fremme og verne akademisk frihet”. I den finska universitetslagen (1 kap. 3 §) står att ”universiteten har självstyrelse genom vilken forskningens, konstens och den högsta undervisningens frihet tryggas”. I den finska universitetslagen uttrycks således en uttalad koppling mellan lärosätets frihet och den individuella akademiska friheten. I beskrivs universitet och högskolor återkommande som institutioner som har en särskild roll som en självständig och kritiskt reflek- terande kraft i samhället, men denna roll markeras inte i högskole- lagen. Forskningens frihet skyddas genom 1 kap 6 § högskolelagen, men begreppet akademisk frihet används inte. Akademisk frihet används ibland med en mycket bred betydelse. utforskade exempelvis i en olika aspekter av den akademiska friheten, och lyfte som centrala delar i dessa den individuella akademiska friheten att utforma forsk- ning och undervisning; sambandet mellan forskning och undervis- ning; det kollegiala självstyret; institutionell autonomi gentemot stat och marknad; samt studenternas frihet att välja sina studier och en syn på studenterna som medskapare av universitetet.105 Vi menar att det är den individuella akademiska friheten – avseende både utbild- ning och forskning – som bör avses. När det gäller sambandet mellan utbildning och forskning menade att detta är så centralt för själva idén om universitet att det bör räknas bland de akademiska friheterna, även om det inte är en ”frihet” i strikt bemärkelse. Vi delar bedömningen om vikten av sambandet mellan utbildning och forskning, men menar att den principen bör hävdas i sin egen rätt snarare än infogas i begreppet akademisk frihet. Likaså anser vi att kollegiets centrala roll i utformningen av högre utbildning och 105Berggren (2012) s. 49–55. Principer för en ändamålsenlig styrning forskning bör hävdas i sin egen rätt, även om det utgör ett argument för lärosätenas autonomi. När det gäller den institutionella autonomin och individuell aka- demisk frihet ansluter vi oss till synsättet i den norska utredningen om akademisk frihet (NOU 2006:19). Det betyder att vi reserverar begreppet akademisk frihet för den individuella akademiska friheten och ser den institutionella autonomin som en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för individuell akademisk frihet.106 För att den akademiska friheten ska vara en realitet behöver både lärosätena och staten som huvudman upprätthålla denna. Huvudargumentet för akademisk frihet är som vi berörde i avsnitt 4.1 dels att det fria kunskapssökandet är en förutsättning för forskning och utbildning på vetenskaplig grund, dels lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället. Eftersom den självständiga och kritiska rösten främst behövs när den säger det som går emot rådande uppfattningar om samhällets önskvärda tillstånd eller vart det är på väg ligger i detta en förväntan på att stå upp för obekväma sanningar eller perspektiv, och att detta respekteras av omvärlden. Vi föreslår mot bakgrund av ovanstående att en bestämmelse förs in i högskolelagen om att både lärosätena och staten som huvudman ska främja och värna akademisk frihet, som en förutsättning för forsk- ning och utbildning på vetenskaplig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället. Forskningens frihet skyddas genom 1 kap 6 § högskolelagen, en reglering som också har sitt stöd i grundlagen. I flera andra länder gäller dock sådana skydd i både grundlag och särförfattningar inte bara forskningens utan också den högre utbildningens frihet. I propositionen Vissa forskningsfrågor angav regeringen att det är genom utrymmet för fritt tänkande och ohindrad kreativitet som forskningen kan ge sina oumbärliga bidrag till samhället. Regeringen framhöll att eftersom forskningens resultat och innebörden av dessa 106Om lärosätena t.ex. åläggs begränsningar i forskningens innehåll förväntas de vidareföra dessa begränsningar till den akademiska personalen, men ett lärosäte kan också själv införa begränsningar som bryter mot den akademiska friheten Se NOU 2006:19 s. 13. och även Sundquist (2010), s. 81. Principer för en ändamålsenlig styrning inte kan förutsägas kan de också uppfattas som hot mot etablerade intressen eller anses icke önskvärda utifrån olika värderingar. Riskerna för olämpliga resultat får dock inte tas till intäkt för att vare sig styra eller hindra det fria kunskapssökandet. Att styra forskningen till enbart lämpliga resultat skulle, framhöll regeringen, strida mot såväl forskningens som det öppna demokratiska samhällets grundidé.107 Vi menar att dessa resonemang i hög grad är tillämpliga även för den högre utbildningen. Även utbildningen måste ha det fria kun- skapssökandet som grund för att ge sitt oumbärliga bidrag till sam- hället, det som inte andra utbildningsformer kan ge. Även olika utbildningar eller inslag i undervisningen kan uppfattas som hot mot vissa intressen eller värderingar, men att därför förhindra lärosäten att erbjuda vissa utbildningar eller enskilda lärare att förmedla visst kunskapsinnehåll skulle strida mot såväl den högre utbildningens som det öppna demokratiska samhällets grundidé. Parallelliteten mellan forskningens och utbildningens frihet är inte fullständig. Den enskilde högskolelärarens frihet att utforma utbildning är i praktiken mer begränsad än forskarens frihet, av naturliga och nödvändiga skäl. En diskussion om detta finns bl.a. i den norska utredning som 2006 hade i uppdrag att överväga om en lagfästning av individuell akademisk frihet borde ske i uni- versitets- och högskolelag (NOU 2006:19). Det har att göra med att utbildningen i långt högre grad än forskningen är ett kollektivt ansvar för kollegiet och lärosätet som helhet, och också i högre grad reglerad nationellt. Den norska utredningen såg ändå anledning att markera att varken staten eller lärosätet kan detaljreglera undervis- ningens innehåll, och att läraren bör ha en rätt och ett ansvar att formulera sitt eget ”faglig baserte budskap til studenterna”.108 fanns i den norska universitets- och högskolelagen ett för- bud mot att ge lärosätena pålagor om utbildningens innehåll (1 kap. 5 § punkt 3), och detta kompletterades enligt utredningens förslag med en bestämmelse om den enskilde lärarens självständiga ansvar för utbildningens innehåll och uppläggning inom de ramar som hög- skolan fastställer (1 kap. 5 § punkt 4). Vi menar att det finns anledning att införa liknande bestämmelser i . Lärosätenas frihet att utforma utbildningen kan markeras genom att i högskolelagen slå fast att utöver vad som anges i 1 kap. 1998/99:94 s. 9–10. 108NOU 2006:19, s. 48. Principer för en ändamålsenlig styrning 7–9 §§ högskolelagen (de allmänna målen för utbildning på grund- nivå, avancerad nivå och forskarnivå) samt de föreskrifter för examina som regeringen meddelar med stöd av 10 a § får lärosätena inte ges instruktioner om utbildningens innehåll. En sådan bestäm- melse skulle kunna kompletteras med en bestämmelse som slår fast den enskilde lärarens självständiga ansvar för sin undervisning, inom de ramar som lärosätet fastställer. Vi har i avsnitt 4.1.2 ovan beskrivit det kollegiala ansvaret och infly- tandet som en viktig förutsättning för universitets och högskolors verksamhet. Starka och ansvarsfulla lärosäten behöver enligt vår mening byggas på starka och ansvarsfulla kollegiala strukturer. (SOU 2008:104) betonade, som en av utgångspunkterna för sitt förslag om en ny verksamhetsform för universitet och högskolor, att det kollegiala inflytandet och student- inflytandet måste tryggas.109 Utredningen föreslog därför att en lag för självständiga lärosäten skulle innehålla en bestämmelse om att kollegiala beslutsorgan, med en majoritet av vetenskapligt kompe- tenta lärare, ska ansvara för frågor om utbildningens och forskning- ens innehåll och kvalitet. förslag behand- lades i propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149), där regeringen bl.a. framhöll lärarnas och forskarnas ansvar för kvali- teten i verksamheten som en grundläggande princip inom den högre utbildningen och forskningen. I detta ligger, framhöll regeringen, att beslut som rör den akademiska verksamhetens innehåll och utform- ning ska fattas av dem som besitter den bästa sakkunskapen.110 Regeringen betonade vidare att …den forskande och undervisande personalen, tillsammans med studen- terna, utgör kärnan i ett lärosätes verksamhet. Det är därför angeläget att universitet och högskolor på lämpligt sätt tar till vara lärarnas och fors- karnas kompetens och kunskaper i beslutsfattandet och att det finns former för lärare och forskare att kunna påverka verksamheten, inte minst när det gäller innehållsliga aspekter av utbildning och forskning.111 109SOU 2008:104, s. 153–154. 2009/10:149, s. 31. 2009/10:149, s. 32. Principer för en ändamålsenlig styrning Regeringen anförde vidare att det är naturligt att lärarna och fors- karna har ett stort inflytande över kärnverksamheten vid universitet och högskolor, men att riksdag och regering inte bör slå fast i vilken organisatorisk form detta inflytande ska utövas.112 Efter regeringens förslag i propositionen togs de flesta bestämmelser som reglerar lärosätenas inre organisation bort, inklusive tidigare bestämmelser om kollegialt sammansatta fakultetsnämnder. I stället för Autonomiutred- ningens förslag om krav på att varje lärosäte skulle ha minst ett kolle- gialt organ infördes en bestämmelse som säger att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om beslu- ten kräver en bedömning av uppläggning, genomförande av eller kva- litet i utbildningen, eller organisation av eller kvalitet i forskningen (2 kap. 6 § högskolelagen). (SOU 2015:92) diskuterade olika aspekter av kollegialitet och kollegialt inflytande och beslutsfattande. Utred- ningen menade att kollegialitet utgör en oumbärlig komponent i läro- sätenas ledningsfunktioner, framför allt vad gäller kvalitetsgranskning av verksamheten men också andra ledningsuppgifter. Utredningen framhöll möjliga svagheter med den kollegiala lednings- modellen, bl.a. svårigheter att hantera större förändringar, risk för konservatism och oklarare ansvarsutkrävande. Utredningens slut- sats var att kollegialitet och linjestyrning kompletterar varandra och tillsammans utgör ryggraden i ledningsfunktionerna vid alla läro- säten. Utredningen föreslog att de kollegiala organens uppdrag ut- formas så att kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.113 hänvisade också till den kritik som framförts att autonomireformen kommit att innebära en urholkning av kolle- gialiteten vid svenska lärosäten,114 inklusive att svenska lärosäten inte alltid lever upp till rekommendation om undervisande per- sonal i den högre utbildningen som bl.a. anger att lärarna ska ha rätt och möjlighet att delta i ledningsorgan och rätt att utse en majoritet i akademiska organ vid lärosätet.115 framhöll att rekommendation inte är juridiskt bindande, och bedömde att högskoleförfattningarnas bestämmelser om att lärarna har rätt att 2009/10:149, s. 34. 113SOU 2015:92, s. 141–147. 114Förutom de källor som hänvisar till, se bl.a. m.fl. (2016). 115Unesco (1997). Principer för en ändamålsenlig styrning utse ledamöter i styrelsen samt kravet på att vissa beslut ska fattas av vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta personer i princip mot- svarar de målsättningar som formulerat.116 Vi delar bedömningarna från regeringen och Ledningsutred- ningen ovan när det gäller vikten av kollegialt inflytande vid univer- sitet och högskolor. Till skillnad från menar vi dock inte att högskolelagen uttrycker någon norm om kolle- gialt kvalitetsansvar och inflytande. Den konstruktion som infördes i högskolelagen 2011 säger enbart att vissa beslut ska fattas av per- soner med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Det innebär i praktiken att rektor, eller någon annan person med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, kan fatta alla beslut. Bestämmelsen i 2 kap. 6 § högskolelagen garanterar därmed varken närmare sakkunskap inom de områden som besluten avser eller att högskolans lärare har det inflytande som bl.a. rekommendationer för undervi- sande personal i högre utbildning stipulerar. Enligt 2 kap. 7 § hög- skolelagen har studenterna rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation, men lärarna har inte motsvarande rätt enligt lagen.117 Regeringen framhöll i propositionen En akademi i tiden vik- ten av att lärosätets ledning inte ska ha ett närmare ansvar för utbild- ningens och forskningens innehåll, och uttryckte ett stort förtro- ende både för styrelsernas insikt i detta avseende och för lärarnas och forskarnas förmåga att verka för att det akademiska inflytandet får genomslag.118 Vi menar att en så central princip som det kollegiala ansvaret och inflytandet borde uttryckas explicit i lagen och inte bara förutsättas. Vi föreslår därför att 2 kap. 6 och 7 §§ högskolelagen formuleras om eller kompletteras så att krav på kollegial sakkunskap och lärarnas inflytande i beredning och beslut rörande utbildningens och forskningens organisation och kvalitet säkerställs. 116SOU 2015:92, s. 133–134. 117Lärarna har visserligen rätt att utse ledamöter i styrelsen, men som regeringen anför i propo- sitionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149 s. 37) har styrelsen normalt inte en majoritet av vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta ledamöter och kan därmed inte fatta den typ av beslut som avses i 2 kap. 6 § högskolelagen. 2009/10:149, s. 37. Principer för en ändamålsenlig styrning 4.6.4Både utbildning och forskning i lärarnas arbetsuppgifter Alla strukturer måste enligt vår mening stödja sambandet mellan utbildning och forskning – från övergripande resurstilldelning till den enskilde lärarens arbete. Att de undervisande lärarna har en aktuell in- sikt i och erfarenhet av egen forskning är som vi ser det en viktig faktor för ett väl fungerande samband mellan utbildning och forskning. fanns det bestämmelser i högskolelagen om att i en professors och lektors arbetsuppgifter ska det normalt sett ingå både utbildning och forskning. Avseende lektorer infördes denna bestäm- melse direkt i den nya högskolelagen 1992.119 Motsvarande bestäm- melse avseende professorer120 infördes efter regeringens förslag i propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation. I propo- sitionen framhöll regeringen att alla lärare med vetenskaplig kom- petens, dvs. doktorsexamen eller motsvarande, bör medverka i såväl grundläggande utbildning som forskning/forskarutbildning. Förtyd- ligandet avseende professorer motiverades bl.a. med att det med tanke på utbildningens anknytning till forskningen var väsentligt att pro- fessorer i större utsträckning deltog i grundutbildningen.121 (SOU 2007:98) framhöll som ”en viktig framtidsfråga” att såväl forskning som utbildning ingår i lärarnas arbetsuppgifter; ”Alla lärare bör forska och alla forskare bör under- visa.”122 Mot bakgrund av en diskussion om vikten av forsknings- anknytning, och med hänvisning till rapporter om ett utbrett miss- nöje med bristande möjligheter till kompetensutveckling och egen tid för forskning, betonade utredningen att det i normalfallet bör finnas ett rimligt utrymme för egen forskning och kompetensut- veckling, samt att samtliga lärare i normalfallet även bör vara delak- tiga i utbildningen. Mängden undervisning och forskning kan givet- vis fluktuera , framhöll utredningen.123 Utredningen föreslog en allmänt hållen bestämmelse enligt vilken det i en vetenskapligt kompetent lärares arbetsuppgifter normalt skulle ingå både utbild- ning och forskning. 119Tidigare 3 kap. 5 § högskolelagen (1992:1434), enligt förslag i prop. 1992/93:1. angavs i 19 kap. 7–8 § högskoleförordningen (1977:263) att professorer och högskolelektorer skulle ägna sig åt både utbildning och forskning. 120Tidigare 3 kap. 2 § högskolelagen. 1996/97:141, s. 38–39. 122SOU 2007:98, s. 93. 123SOU 2007:98, s. 347. Principer för en ändamålsenlig styrning förslag behandlades i propositionen En akademi i tiden tillsammans med , vars förslag till ny lag om självständiga lärosäten inte innehöll några närmare bestämmelser om lärarna. Resultatet blev att tidigare skrivningar om lärarnas arbetsuppgifter helt togs bort med motivering att det är läro- sätena som arbetsgivare som bäst känner till vilka arbetsuppgifter som ska utföras.124 I författningskommentaren till den nya bestämmelse där det anges att det för utbildning och forskning ska finnas profes- sorer och lektorer anställda (SFS 1992:1434, 3 kap. 2 §) anges att bestämmelsen inte innebär att det i den enskilde professorns eller lektorns arbetsuppgifter alltid måste ingå både utbildning och forsk- ning, utan att ”i vilken mån de olika momenten ska ingå i en enskild anställning får bestämmas från fall till fall.”125 Dagens reglering kan därmed anses öppna för att anställa perso- ner enbart för utbildning eller forskning utan någon uttalad norm om att båda arbetsuppgifterna normalt bör ingå, ens . Vi anser inte att det är en god ordning, och föreslår därför att återinföra tidigare reglering med en mer generell formulering enligt Befatt- ningsutredningens förslag. Den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 5 § högskolelagen stipulerade att det i en lektors arbetsuppgifter ”utom på det konstnärliga om- rådet,” skulle ingå både utbildning och forskning. I propositionen anfördes dock i omedelbar anslutning till bedömningen att det i lekto- rernas arbetsuppgifter borde ingå både utbildning och forskning att ”på den konstnärliga sidan motsvaras forskning av konstnärligt utvecklingsarbete.”126 Ordet forskning i högskolelagen har sedermera kommit att omfatta även konstnärlig forskning, efter förslag i propo- sitionen Forskning och innovation.127 Vi bedömer därför att en ny bestämmelse borde utformas så att det i vetenskapligt eller konstnär- ligt kompetenta lärares arbetsuppgifter normalt ska ingå både utbild- ning och forskning. 2009/10:149, s. 59. 2009/10:149, s. 111. 1992/93:1, s. 59. 2012/13:30, s. 105–106. Se även prop. 2008/09:134, s. 19–21. Principer för en ändamålsenlig styrning 4.6.5Lärosätenas autonomi och myndighetsformen och högskolor är en del av den offentliga orga- nisationen av förvaltningsmyndigheter, och lyder som sådana under regeringen (11 kap. 6 § regeringsformen). En inskränkning i reger- ingens möjlighet att styra myndigheterna är att dessa är självständiga när det gäller beslut i enskilda fall som innebär myndighetsutövning eller tillämpning av lag (11 kap. 7 § regeringsformen). Den domine- rande verksamheten vid universitet och högskolor – forskning och utbildning – är dock exempel på s.k. faktiskt handlande som inte om- fattas av det skyddet. Universiteten och högskolorna har således inte det grundlagsskydd för självständighet som regeringsformen ger de typiska myndighetsuppgifterna.128 I förarbetena till högskolelagen (prop. 1992/93:1 s. 25) angavs grundinställningen att universitet och högskolor skulle ges så stor självständighet som möjligt och därför borde regleringen i lag och för- ordning begränsas till dels de för utbildning, forskning och konst- närligt utvecklingsarbete specifika målen, dels de organisatoriska be- stämmelser som behövs för att garantera rättssäkerheten för enskilda och kvaliteten i verksamheten samt fastlägga principerna för lednings- ansvaret. Därutöver fanns också ett visst behov av att möjliggöra särlösningar för högskoleverksamhet i förhållande till andra statliga föreskrifter, t.ex. vad gäller tjänsteorganisationen. Regeringen gjorde motsvarande överväganden i propositionen En akademi i tiden, där regeringen också föreslog ytterligare avregleringar i syfte att ge lärosätena större frihet inom ramen för myndighetsformen.129 ansåg att en myndighets lydnadsförhållan- de under regeringen rimmar illa med den autonomi som universitet och högskolor bör ha130 och pekade på ett antal praktiska hinder för lärosätenas utförande av sitt uppdrag som följer av myndighetsfor- mens begränsningar.131 föreslog därför att stat- liga universitet och högskolor skulle upphöra att vara myndigheter och i stället få en ny offentligrättslig associationsform benämnd själv- ständiga lärosäten. (SOU 2008:125) diskuterade frågan om högskolornas självständighet, och angav som ett sätt att förstärka 128SOU 2008:125, s. 461. 2009/10:149. 130SOU 2008:104, s. 112. 131SOU 2008:104, s. 115–121. Principer för en ändamålsenlig styrning denna vore att i regeringsformen ställa upp ett krav på att föreskrif- ter om universitetens och högskolornas organisation, befogenheter och åligganden ska meddelas i lag. En sådan ordning skulle enligt kunna stärka universitetens och högskolornas självständighet gentemot regeringen och därmed även stärka skyddet för forskningens frihet som det grundläggande demokra- tiska inflytandet säkerställs. För att inte föregripa beredningen av förslag som då pågick lade dock Grundlags- utredningen inget förslag på detta område.132 Regeringen valde i pro- positionen En akademi i tiden att öka lärosätenas frihet inom ramen för myndighetsformen, bl.a. på grund av ett antal frågor rörande en annan associationsform krävde ytterligare utredning.133 Diskussionen om myndighetsformen är lämplig för universitet och högskolor aktualiseras fortfarande, bl.a. med anledning av vår utredning.134 Vi har inte sett det som en del av vårt uppdrag att behandla frågan om lärosätenas associationsform, utan utgår från den befintliga myndighetsformen. Vi menar dock att de principer och former vi föreslår för styrning och resurstilldelning i stor ut- sträckning skulle kunna tillämpas även i en eventuell framtida situa- tion med en annan associationsform för lärosätena. Det är i alla händelser viktigt att styrningen liksom bejakar att lärosäten inte är myndigheter som alla andra. Exempelvis bör ingripande i utbildningens och forskningens innehåll ses som uteslutna trots det faktum att de inte är myndighetsutövning och därför inte skyddas från regeringens ingripande enligt grundlagen. 132SOU 2008:125, s. 467. 2009/10:149, s. 21. 134Se bl.a. Honeth (2018). 5En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Med utgångspunkt i de principer för ändamålsenlig styrning som vi redogör för i kapitel 4, menar vi att dagens styrprocess delvis bör förändras. Styrningen bör vara mer långsiktig och mer samordnad för att utbildnings- och forskningsmiljöer med kvalitet ska kunna byggas upp, och för att lärosätena ska kunna ta sitt samhällsansvar. Styrningen måste också i större utsträckning präglas av tillit.