sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — av infrastruktur- och samhällsplanering som därigenom kan föra upp fler frågor på bordet inför Det ökar möjligheter för olika parter att ta upp frågor som är angelägna för dem men som kan ha mindre betydelse för övriga parter. De potentiella vinsterna är flera. blir relationen mellan parterna mer jämställd under förhandlingen. för det tredje har sakförhandlingen förutsättningar att drivas tidsmässigt mer effektivt, och förbättras förutsättningarna för ömsesidigt värdeskapande. förhandlingsprocessenproce s i fyra steg En strukturerad förhandlingsprocess kan beskrivas som utgör ett inledande skede i Här handlar det om att definieraramarna och sätta av en agenda för att säkerställa en gemensam tolkning av ”hårda” delfrågor och ”mjuka” värden som ska behandlas i förhandlingen. Detta skede motsvarar vad som vanligtvis kallas förhandling. att förhandlingen bör utvecklas till ett vinna-vinna-koncept. Motparten är i lika hög grad en medspelare och förhandlingens yttersta utmaning är att tillsammans utveckla innovativa lösningar som tillgodoser varje parts mest angelägna intressen. En överenskommelse vid förhandlingsbordet som innefattar processer som tar att förverkliga, kräver också överenskommelser om hur dessa processer ska fullföljas. Post-förhandlingen är genomförandeskedet i förhandlingsprocessen. Det kan inte ses avskilt från Det finns därför anledning att bygga in former för hur överenskommelsen genom organisatoriska lösningar, mekanismer för konfliktlösning och villkor för Det samspel kring form, innehåll och förvaltning av byggd miljö som direktivet ytterst syftar till kan mot vad som beskrivs ovan lösas genom utvecklade förhandlingar. förvaltningen av tillkommande nya tekniska system ingår. Det finns således tunga skäl för kommuner att utveckla kunskaper och färdigheter som en del av den professionella Detta behov föreligger även inom regioner (länsplaneupprättare, trafikmyndigheter) och på nationell nivå, om alla parter professionellt ska kunna medverka i Även andra myndigheter som har anledning att utveckla hur lagenliga processer och förhandlingsplanering kan göras legitima och transparenta. fall kan förhandling som institution inte förbli ”en elefant i rummet” som ansvariga på central och lokal nivå väljer att inte se. För att realisera strukturerade förhandlingars potentialer genom systematiska utbildningsinsatser. Ett huvudbudskap i detta underlag är att sambandet mellan bebyggelseutveckling och tillgänglighet måste utvecklas på övergripande nivå om det ska ha effekt på områdesnivå. framgår av avsnitt 5 sid 39 har översiktsplanen inte helt spelat den roll som lagstiftaren En förklaring av betydelse i detta sammanhang är att planinstitutet överlastats med krav på att täcka in underlag för strategisk utveckling beslut i enskilda tillståndsärenden. Förenklat kan det uttryckas på följande sätt: om de strategiska frågorna betonas får planen kritik för att inte ha tillgodosett hur statliga intressen behandlts; om utförliga underlag kring de statliga ingripandegrunderna istället betonas, tar processen och planen riskera att inte vara aktuell i frågor kring bebyggelsestruktur och Ett sätt att få översiktsplaneringen att bli mer adekvat för behandling av de frågor som belyst i denna studie vore att pröva om en transportplan kan vara ett Det tematiska tilläggen skulle då belysa hur kommunens olika tätortsområden integreras och en likvärdig mobilitet kan komma till stånd. Tillägget till översiktsplanen skulle kunna bli en modern variant av den historiska generalplanen. Fördelen skulle då vara att den bredare kommunomfattande planen med alla de underlag som belyser riksintressen, mark- och resurshushållning etc inte behöver omprövas i samband med det tematiska tillägget. Tillägget/ transportplanen kan då hållas aktuell och bli ett lämpligt strategiskt instrument för samordning med regional och nationell transportplanering och ett instrument för att definiera vad som kan krävas i ett enskilt exploateringsområde för att projektet ska uppfylla ställda hållbarhetskrav. Som jag konstaterar i denna studie är lagändringar beroende av rådande tankefigurer och traditioner i planeringen (planeringsparadigm). Vidare är det tydligt att samspelet mellan tillgänglighet och bebyggelseutveckling (kunskap om sakförutsättningar) å ena sidan och behovet av ett ökat samspel i planeringsprocessen (kompetens i processhantering) å den andra måste förbättras, vilket framgår av erfarenheterna från Den Goda Staden, Den Attraktiva Regionen och inte minst i följeforskningen till Sverigeförhandlingen. Tillspetsat kan behovet av Rummets betydelse för verksamheter och människors vardagsliv har ökat – tvärtemot vanliga föreställningar om motsatsen. Det kräver förtänksam planering för att lösa markanvändnings- konflikter och underlätta människors vardagsliv. är otillräckliga för uppgiften, vilket minskat tilltron till samhällsplaneringens förmåga att vara ett verktyg. Förslagen i detta kunskapsunderlag öppnar för att bryta utvecklingen och stärka samhällsplanerings roll för hållbar utveckling. En reform – som syftar till att förbättra den övergripande stadsomvandlingen genom betoning på hållbar mobilitet och tillgänglighet, riktas mot på vilket sätt den enskilda planen ska bidra – måste då kombineras med utbildningsinsatser som förändrar praxis och rådande tankefigurer, höjer kunskapen om samspelet tillgänglighet/bebyggelseutveckling och kompetensen i processhantering och strukturerade förhandlingar. En systematisk kompetensutveckling i dessa avseenden kan inte genomföras utan att den motiveras utifrån antingen lagändringar eller en nationell stadsutvecklingsstrategi. I en eventuell reform behöver då också ingå uppdrag till och berörda myndigheter i samverkan med kommuner och landsting att genomföra en riktad både till kommunerna och parterna på bygg- samt till myndigheter berörda av samhällsplanering på regional och Från statlig fastighetsskatt till markskatt. godaK llektivtrafikenstaden-projektetsom norm. – vad behöverrapportgöras?2009:4 Hur lönar det sig att bygga? I regionförst ingens spår – individval och samhällskonsekvenser, En lektion i planeringshistoria. planeringen för bebyggelse och transporter! Smarta städer och regioner – digitaliseringens möjliga påverkan på Planning in a New Reality – New Conditiones, Dem ds and Discourses. Infrastruktur med finansiering. Miljardinjektion i smarta städer. De mindre orternas roll i utveckling. Attraktiva Regionen och III. Penning o valutapolitik 2015:2 Styrning av mar användning och miljö. Miljöbedömningar av planer – tankar om ett dysfunktionellt system. antologin av svensk samhällsplanering. Scena iostudie av fr Water, Rapport 2001:1 Kunskapsdriven näringslivsutveckling och stadsomvandling. ÖP – RUP från svag länk till plattform för utvecklingskraft. – en dinosaurie2016 eller en nationell planeriVänbokgsambition?till av svensk samhällsplanering. Värdering av stadskvaliteter. Människors tillgänglighet till aktiviteter Planning in a ’New Reality’Akademisk– StrategicavhandlingEleme tsKTHand Approaches2011 in Swedish Municipalities. 2015:1FAC En processmodell för strategisk samhällsplanering. Robotisering, urbanisering,Fututriongig econrapportmy2016:1– krafter som påverkar framtidens arbetsliv. Ekonomisk teori för tvåförsörjarfamiljen Styr för miljövänligare resande! &InPracticese rch of. Volthe10:4”strategic” in spatial strategy making. The Making of Europe's Critical Infrastructure. Successful TravelWP D, AppendixwarenessA,CampaignsEU 2007 and kommunförbundetGeno förandeavtal1993i exploateringsprocessen. AntologiMålbildsprocessII för återetablering avwwwgruvor.trafikverketi . Den attraktiva regionen. Planläggning som instrument förISBNhållbar87-601utveckling-9465-0 i . Handlingsplan för 2001-2004. Kvalitetsprogram för Inre hamnen. Nya former för delad mobilitet och kollektivtrafik Ny plan- och bygglag. Planeringssystemet för transportinfrastruktur. Strategi för levande städer – politik för hållbar stadsutveckling. FrånTrafikverketspår orridorrapporttill 2016:070ortsnätverk – enDenplaneattraktivaingsprocessregionen,för samhandling för regional utveckling. Svenska stadstyper – historik, exempel, klassificering Om riktlinjer för kommunala markanvisningar Planläggnioch landsting,och2016tidsåtgång. Bilen,Slutbetänkandebiffen, bostaden2005. Hållbara laster – smartare konsumtion. InfrastrukturSlutrapport frånochSverigeförhandlingenbostäder – ett gem samt samhällsbygge. Synergier mellan investeringarTMR Rapport– för2014:02en tät och flerkärnig SvenskatätKommunförbundetrt – en kunskapssammanställning1988 för planeringsändamål Förnya en ny stadsdelMiljöstrategisk. Vad kan vi läraanalys,v medborgarinitiativetKTH 2015 i Making2011 of Integrated Planning: Challang. Transport Planning Processen in Invetransportsystemetteringar för ökat2018bostadsbyggande-2029, TRV 2017/32405. World Cities Report 2016 Planprogramwww.uppsalaför.se Handlingsplan Mobilitet i . Framtidsscenarier för självkörande fordon på väg. BILAGA 1 Internationell utblick Internationellal dning jämförelser om hur styrning av mobilitet och bebyggelseutformning ser ut i olika länder är angelägen. Genom EU har utbytet av planeringserfarenheter vidgats. Även om det finns inspirerande exempel från andra länder har det emellertid visat sig svårt att överföra dem till lagreformer i respektive länder. Ett exempel: i betänkandet En enklare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) föreslog utredningen bland annat att detaljplanekravet vid sammanhållen bebyggelse kunde avskaffas och ersättas med en områdesplan som i princip skulle bli en del av översiktsplaneinstitutet. Den direkta inspirationen var hämtad från tysk planlagstiftning där en motsvarighet till förslagets områdesplan hade rättsverkan gentemot enskild. När översiktsplanen infördes vid PBL-reform hade lagrådet avstyrkt då sådan rättsverkan stred mot svensk grundlags så kallad normgivningsmakt som endast ankom på (2016). Förslaget i betänkandet föll sedermera i behandling av proposition 2013/14:126 som byggde på betänkandet. Den kommunala självstyrelsen inskriven i grundlagen har sin motsvarighet i planlagstiftningens planmonopol, men också i den direkta beskattningsrätten som har få motsvarigheter inom EU. Detaljplaneringen i andra länder är mer knutna till generella bestämmelser om vad som är möjligt och tillåtligt och inte som i svensk lag avhängigt dels villkoret att kommunen har en vägledande översiktsplan, dels att planeringsprocessen skett utifrån omfattande procedurregler. Svårigheterna handlar inte bara om skillnader i olika beslutförsamlingars grad av beslutskompetens utan också om att kunna jämföra beslut på en nivå med beslut på samma nivå i andra länder. I EU-projekt har man varit tvungen att laborera med sex nivåer för att kunna göra rimliga jämförelser. En vanlig indelning är Nationell nivå, regional nivå i federala stater (Bundesland i , comunidades autónomas i ), regional nivå i enhetsstater (provinser, région, län), underregional nivå (departement, counties, kommunalförbund eller eventuellt funktionell region i ), kommuner samt kommundelar med Med detta i beaktande gör jag nedan två utblickar som jag bedömer har värde i diskussionen om för- och nackdelar med ett krav på transportplaner i detaljplaneringen. VidKoordineradinternationellaoch jämförelserövergripandegjordastyrningexempelvismot hållbarav UN Habitatmobilitetsamband med antagandet av framstår som ett föredöme. Jämförelserna bygger i första hand på vilkaNew UrbannationellaAgendamål och strategier som beslutats och inte på faktiskt mätbara förändringar i beteenden och utsläppsnivåer. har tre forskare göra en jämförelse mellan , och i syfte att bedöma genomslaget av storstadsregionernas policyer i praktisk planering och dess påverkan på transporterna i respektive region (m fl 2016). Sammanfattat har studien dragit slutsatsen att alla regionerna har högt ställda mål och ambitiösa policyer. har genom en sammanhållen planering för (1) minskad miljöpåverkan, (2) stadsutveckling genom förtätning och (3) ökad andel resande med hållbara färdsätt i praktiken uppnått de satta målen för att öka färdmedelsandelarna med kollektiv-, gång- och cykeltrafik och begränsad bebyggelseutglesning på regional nivå. I har hälsa och miljö lyfts fram i staden strategiska plandokument. Genom en integrerad stads- och trafikplanering uttrycks ambitionen att ska bli en mer dt in der Stadt funktionsblandad, tätare stad med korta resor och boendet koncentrerat till goda ), vilket även omfattar förorterna. integrerad i utvecklingen. I finns krav på en kraftigt utbyggd transportapparat som står i konflikt med de miljömål som antagits ( Det finns därför en inbyggd motsättning i hanteringen av transportpolitiken i och det är en öppen fråga i vilken utsträckning som en rad olika ”smarta” lösningar kommer att leda till målet ett ekologiskt hållbart transportsystem. Vad gäller genomförda åtgärder och deras effekter förefaller att ha den sämsta överensstämmelsen mellan ambition och verkligt utfall. Forskarna skriver ”Kännetecknande för situationen i är bristen på tydlighet när det gäller hur dessa mål och visioner ska återspeglas och säkerställas i den mer konkreta planeringen av transportsystemets utveckling.” (sid 85) ISamspelett EU-projektfysiskMAXplanering(2016)och mobilityhar samspeletmanagmellanmentfysisk och verksamhets- och beteendepåverkande planering belysts. Projektet har arbetat utifrån en områdestanke (site- based) sökt utveckla samlade strategier för att nå ett hållbart resande. Åtgärder som identifierats är bland annat: Funktionsblandning, förtätning, parkeringsnormer som minskar krav vid olika exploateringar, Obligatoriska krav på transportkonsekvensbeskrivningar i samband med bygglov har särskilt i och varit framgångsrika i så motto att det medfört insatser för att minska trafiken. En kommun som inte uppfyller kraven på att göra sådana analyser kan bli av med sin rätt att utfärda bygglov. Något som inte är möjligt i alla EU-länder. I är det i vissa fall möjligt att ställa krav på att byggherren förser en nyexploatering med en egen busslinje eller gratis provbiljetter för att bevilja bygglov. Utvecklingen i , som vid MAX- projektets genomförande planerade en lagreform, innebär att kommuner kan ålägga byggherrar att medfinansiera infrastruktur även utanför själva planområdet. Slutsatserna i är inte knutna till lagtekniska lösningar – därtill är skillnader i förutsättningar alltför stora mellan länderna. Dock drar projektet slutsatserna, att nationella och regionala policydokument och riktlinjer måste förknippas med någon typ avdelsuppföljning och kontroll, dels att ett starkt engagemang från beslutsfattare på nivå är nödvändigt. En överblick av tendenser och strukturer kring mobil management i fysisk planering i samband med bygglov återfinns i rutan 6 nedan (ej översatt): have to deliver an if more than 300 new parking spaces DE, SI, PL, SE development will be dealt with – includes mitigation/MM in (e.g. advisory UK, and (sometimes) SE and EI spaces that can be provided in and CH; at new development, sometimes further reduced in areas of high (e.g. advisory SE, NL, EI EI, CH, DE require developers to deliver certain improvements/benefits as part of development process (UK); e.g. to fund new bus services (e.g. canton in including links to existing 6, Matris ur 2016 EnReflgemensamktioner iakttagelse i båda refererade studier är att övergripande mål (nationell och regionala) måste få direkt genom genomslag i konkreta planer och projekt på nivå om ambitioner att skapa hållbar mobilitet ska få ett mer direkt genomslag. Det innebär till exempel att klimat- och hållbarhetsmål är överordnade i transportplaneringen liksom vid lokaliseringsöverväganden i rumslig planering. Denna koppling är inte utklarad i svensk planering där de kommunala besluten i detaljplaner och bygglov inte explicit tar sin utgångspunkt i nationella och regionala mål och strategier. Att bryta en praxis där mål och överordnade planer ärkräver omfattande förändringar av tankefigurer och planeringstraditionervägledande. Begreppet vägledande har en betydligt starkare innebörd gentemot myndigheter på lägre nivåer i de analyserade utländska fallen. Det finns fler länder som i lag har inskrivet att genomförandeinriktade planer måste redovisa hur de tagit hänsyn till överordnade planer, exempelvis , , och . En annan iakttagelse är att jämförelser gällande samspelet mellan fysisk planering och transportplanering generellt försvåras av att det är olika ansvarsområden – som fallet i flertalet europeiska länder. Den regionala transportplaneringen har också visat sig har svag kompetens i den typ av beteendepåverkande insatser som kommuner ofta ansvarar för. Om man väljer ett mindre legalistiskt perspektiv och ser till inspirerande exempel kan mycket hämtas från goda exempel i andra länder. Hur dessa exempel därefter kan appliceras i det egna landet blir då en ytterligare en fråga att besvara. Ett välbeskrivet exempel är kvarteret i , (2009). Boendeparkering (i parkeringshus) är förlagd till områdets utkant, medan spårvagnslinjen fortsätter in i kvarteret med hastighetsbegränsningen dels , dels gånghastighet. Detta har resulterat i att av familjerna i kvarteret inte har någon bil och att sålde sin bil när de flyttade till Vauban. Styrkan i svenska självstyrande kommuners praxis som idealt innebär väl förankrade beslut i god överensstämmelse med lokala betingelser blir till en svaghet när det gäller regional utveckling i nätverk. Det är angeläget att den frågan adresseras om utvecklingen av den svenska samhällsplaneringen ska ge avsedda effekter. Från studierna finns emellertid inga färdiga koncept att översätta in i en svensk kontext. Om krav på transportplaner i planläggning enligt Ändamålsenlig struktur är ett nyckelbegrepp för bebyggelseutvecklingen enligt . Dock är genomgående begreppet inte särskilt väl penetrerat i olika utredningar och förarbeten till lagändringar. Begreppet förslås iovan att förtydligas så att det ökar innebörden av vad en transporteffektivkunskapsunderstruktur med likvärdigaget tillgänglighet för olika trafikslag kan innebära. Nedan görs nedslag i förarbeten och utredningar kring innebörden av vad en ändamålsenlig struktur kan avse samt hur begreppet kan knytas till eventuella lagändringar i . IPBLförarbetena1987 (prop. 1985/86:1 sid 60) skrivs bl a om den historiska bakgrunden till behovet av bestämmelser om struktur: ”Genom en olämplig förläggning och spridning kunde bebyggelsen förorsaka det allmänna onödigt stora kostnader för service av olika slag. Eftersom kommunerna inte heller kunde påverka den tidsföljd i vilken exploateringsområden togs i anspråk, uppstod en otrivsam bebyggelse och ofullständiga samhällsbildningar.” Vid genomförandet av vår nuvarande lagstiftning saknas begreppet men resonemang och bestämmelser med det syftet kan ändå spåras: ; ”Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling2 kap 1§ och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads., arbets-, trafik- och fritidsmiljö. ; ”Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till /2..kap/ 3. 3§möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning och avlopp samt samhällsservice.” I den allmänna motiveringen står bland annat följande (prop. 1985/86:1 sid 111): ”Mot bakgrund av att PBL i första hand är inriktad på bebyggelseutvecklingen bör det föreskrivas att planläggningen skall ge förutsättningar för en från social synpunkt god bostads., arbets-, trafik- och fritidsmiljö. ” /…/ (sid 112): En utspridd och i förhållande till arbetsmarknader, kollektivtrafik och service illa lokaliserad bebyggelse kan avsevärt försvåra för kvinnor och män att på jämlika villkor förvärvsarbeta och delta i samhällslivet. (sid 116): ”Jag delar uppfattningen att de kommunal- och samhällsekonomiska frågorna bör tillmätas stor betydelse när frågan om marks användning för bebyggelse avgörs.” I specialmotiveringen till 2 kap 3§ står (sid 472): ”Kraven inrymmer i stor utsträckning ekonomiska överväganden. När man bedömer om ett område är lämpat för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna t ex trafik samt vattenförsörjning och avlopp, handlar det i huvudsak om att beräkna investerings- och driftskostnaderna.” Vad gäller bebyggelsemiljöns närmare utformning (2 kap 4§ sid 119) står i den allmänna motiveringen: ”… en uppräkning direkt i lagen /…/ av vissa grundläggande krav på säker och skydd mot olyckshändelser, hushållning med energi och vatten, anpassning till klimat och hygienförhållanden, en tillfredsställande trafikförsörjning, tillgängligheten inom området, /…/ samt tillgången till samhällsservice och kommersiell service.” ”Enligt min mening bör bestämmelserna innebära bl a att kommunerna skall göra en sammanvägd helhetsbedöm- ning så att skilda trafikantgruppers behov beaktas. Det ligger då i sakens natur att kollektiv- trafiken ges goda förutsättningar. Tillgängliga bedömningar tyder nämligen på att kollektiv- trafiken framöver kommer att öka i omfattning på bekostnad av biltrafiken. För att kommunerna skall kunna skapa förutsättningar för en effektiv kollektivtrafik genom t ex en rationell linjesträckning /…/ krävs att trafiken på ett tidigt stadium beaktas i den fysiska planeringen /…/.” Begreppetåterfinns således inte i den första versionen av nuvarande lagstiftningändamålsenlig. Tanken bakomstrukturbegreppet fanns dock – främst för att skapa samhällsbildningar med ekonomiskt genomtänkt infra- och servicestruktur. Men fortfarande gällde att en lämplig bebyggelseutveckling var liktydig med en bebyggelse i funktionellt uppdelade områden. SOU 1994:36 Miljö och fysisk pl n I den utredning som regeringen tillsatteefter lyftes miljö- och hushållningsperspektivet än tydligare som grund för planeringen. Bland annat föreslogs för första gången begreppet ändamålsenlig. Utredningen föreslog följande lydelse för 2 kap 1§ (sid 22): ”Planläggning skall med beaktande av befintliga värden främja en ändamålsenlig samhälls-struktur för hushållningssynpunkt och ge förutsättningar för en från social synpunkt god livsmiljö.” Vad gäller transporter görs den uppdelning, som i respektive yttre tillgänglighet genom att tala om vardagslivets resor som definieras som - närhet på ett lokalt/regionalt plan respektive - interregionala resor som främjar näringslivsutveckling och kontakter. De förstnämnda anser man kan påverkas genom fysisk planering. ( SOU 1994:36 sid 88): ”… om samhällen byggs upp flerfunktionellt, kan vid rätt reskostnad en omflyttning ske, som hindrar att en ohämmad rörlighet får oacceptabla konsekvenser.” Interregionala resor kan kanaliseras till miljövänliga transporter. ”Det fordrar emellertid att gångavståndet till olika stationer och hållplatser utgör tätorternas strategiska zoner. Dessa zoner kräver stark styrning, medan det som sker utanför dessa kan ske med mindre inslag av offentliga beslut.” Vad gäller godstransporter framhålls att ”… omlastningsplatser/terminaler [måste] göras sådana att friktionen i omlastningen blir så låg att dörr till dörrtransporter blir mindre Utredningens slutsats (sid 88) är att ”Dessa tre rörlighetstyper kan påverkas genom att de Utredningen föreslår som sagts ovan en omformulering av dåvarande 2kap 1§ så att begreppet ”ändamålsenlig samhällsstruktur lyfts in och förtydligar att med detta menas ”… [en] samhällsstruktur avses den struktur och den mark- och vattenanvändning som skapas genom /…/. I fråga om städer och tätorter utgörs samhällsstrukturen av den byggda miljön – bebyggelse, parker och andra grönområden, vägar och andra prop 1994/95:230 kommunikationsleder samt övriga anläggningar och tekniska försörjningssystem.” lades utredningens resonemang till grund för lagändringar av PBL 2 kap.