sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — –fler samlade och hållbara utvecklingsinsatser behövs över hela landet –frågan om fortsatt utveckling av studiehandledningen, i enlighet med de vunna kunskaperna om vad som krävs för att insatsen på ett effektivt sätt ska kunna implementeras, kan inte ensidigt över- lämnas till huvudmän att driva –det krävs således att fortsatt utveckling samordnas och drivs från statligt håll för att så långt som möjligt garantera likvärdigheten i implementeringen. Utredningens förslag innebär att bör arbeta fram och genom konkreta insatser stötta implementeringen av en hållbar och långsiktig strategi för fortsatt utveckling av studiehandledning på modersmålet. Med stöd i den gällande och den av utredningen före- slagna förstärkta rätten till studiehandledningen skulle en sådan stra- tegi med fördel kunna omfatta initieringen och samordningen av kompetensutvecklingsinsatser (se också nästa avsnitt), stöd till sam- lade utvärderingar där bland annat olika organisatoriska och pedago- giska angreppssätt relateras till elevernas lärandeprogression och måluppfyllelse, framtagande och fördjupade analyser av goda exem- pel samt stöd till huvudmän vid gemensamt anordnande av fjärr- undervisning. Utredningens bedömning: Några särskilda behörighetskrav för att arbeta som studiehandledare på modersmål ska inte införas. Huvudmannen bör se till att den som arbetar som studie- handledare deltar i kontinuerliga kompetensutvecklande insatser. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer För att arbeta som studiehandledare ställer skolförfattningarna inga krav på särskild utbildning. Däremot finns ett antal akademiska kur- ser som universitet och högskolor erbjuder själva eller genomför på uppdrag av . Utredningen erfar att man i de flesta kommuner väljer att använda de lärare som undervisar i modersmålsämnet även för studiehand- ledningen och oftast organiseras de båda centralt vid samma enhet. På så sätt får man studiehandledare med såväl goda språkkunskaper som god kunskap om det svenska skolsystemet. Även om det rör sig om två olika yrkeskategorier, finns det betänkliga synergieffekter att uppnå, där modersmålet utgör den gemensamma nämnaren. Studiehandledning på modersmål är en tillfällig stödinsats som riktar sig främst till nyanlända elever. Vilka språk som det finns behov av studiehandledningen i samt i vilken omfattning behovet finns varie- rar och beror på faktorer som t.ex. migrationsströmmar och storleken på invandring, vilka kan vara svåra att förutse. råder svårigheter för huvudmän att erbjuda studiehand- ledning i den utsträckning som det finns behov av eftersom det i vissa kommuner råder en brist på såväl studiehandledare på moders- målet som modersmålslärare. Att vid angivna förhållanden ställa ett krav på en längre utbildning för att få arbeta som studiehandledare på modersmål ter sig svårmoti- verat. Det är däremot av vikt att studiehandledare ska kunna erbjudas kompetensutvecklings- och stödinsatser. Utredningen instämmer även i remissvar36 till betän- kandet Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola i vilket myndigheten påpekade att det krävs betyd- ligt starkare betoning på och insatser för att befrämja lärarstudenter- nas kunskaper om språkutvecklande arbetssätt, oavsett vilket lärar- program och med vilken inriktning de läser. Det är utredningens uppfattning att studiehandledarna bör bere- das möjlighet att inom efter anställningen, parallellt med sin tjänstgöring, genomföra en fortbildningskurs om språk- utvecklande arbetssätt. En sådan utbildning kan t.ex. vara den utbild- ning om att studiehandleda på modersmål som erbjuder inom ramen för det nationella skolutvecklingsprogrammet Nyan- lända och flerspråkiga barns och elevers lärande. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Utredningens bedömning: Skolförfattningarnas reglering om under vilka förutsättningar fjärrundervisning är tillåten ska inte ändras. Huvudmän bör verka för att i större utsträckning nyttja möj- ligheterna till fjärrundervisning för att tillgängliggöra såväl under- visning i ämnet modersmål som studiehandledning på modersmål. Som utredningen redogör för i kapitel 3 får fjärrundervisning anord- nas i bland annat modersmålsundervisningen och för att ge elever studiehandledning på modersmålet. Huvudregeln är dock, och bör även fortsättningsvis vara, att det ska vara huvudmannen själv som anordnar undervisningen respektive studiehandledningen och att undervisningen respektive studiehandledningen som huvudregel ska ske med läraren närvarande i klassrummet. Det finns dock behov av att i vissa situationer kunna göra avsteg från denna huvudregel. Som utredningen redogör för i kapitel 6 och 7 har såväl antalet elever som deltar i modersmålsundervisning som antalet elever i behov av studiehandledning på modersmål ökat . Detta har skett som vi ser att det finns en brist på såväl utbildade modersmålslärare som studiehandledare på modersmål. Detta leder i sin tur till svårigheter för huvudmännen att anordna undervisningen och stödåtgärden. Fjärrundervisning kan då utgöra ett verktyg för huvudmännen att tillgodose och möta behovet av undervisning och stöd. Detta gäller särskilt för mindre huvudmän och för de språk där huvudmannen endast har ett fåtal deltagande elever. Att nyttja möjligheterna till fjärrundervisning innebär också en mer effektiv användning av befintliga lärarresurser. Genom fjärrundervis- ning finns potential för att fler lärare och studiehandledare ska kunna erbjudas heltidsanställningar, vilket kan öka yrkets attraktivitet. Utredningen har i möten med företrädare för huvudmän särskilt efterfrågat i vilken omfattning man väljer att anordna modersmåls- undervisning respektive studiehandledning genom fjärrundervis- ning. Utredningens intryck är att möjligheten, med några få undan- tag, är lågt nyttjad. De allra flesta uppger att de kan ordna lärare på Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer egen hand och därför inte behöver ställas inför valet.37 Vissa påtalar de tekniska svårigheterna som en avgörande faktor till varför man väljer bort fjärrundervisning. Hos de huvudmän där man har lyckats få till en fungerande fjärrundervisning beskrivs detta dock som en framgångsfaktor att erbjuda fler elever undervisningen.38 Sameskolstyrelsen39 uppger att fjärrundervisningen fungerar väl och att efterfrågan på den fjärrundervisning som myndigheten erbju- der ökar. De skolor som köper fjärrundervisning engagerar sig i att eleverna har god studiemiljö och bra datorer. Sameskolstyrelsen uppger vidare för utredningen att de lärare som bedriver fjärrunder- visning anser att det fungerar bra samt att en förutsättning som för- bättrar fjärrundervisningen är om läraren har varit och besökt eleverna fysiskt. Specialpedagogiska skolmyndighetens representanter uppger i kontakter med utredningen40 att myndigheten erbjuder fjärrunder- visning i teckenspråk till barn som är döva eller har en hörselned- sättning samt till syskon till döva barn och till elever som har döva föräldrar. Myndigheten har tagit fram egen kursplan, men det under- stryks att myndighetens undervisning i teckenspråk inte ersätter modersmålsundervisningen.41 Utredningen om kvalitet i utbildningen för elever med vissa funk- tionsnedsättningar lämnade i sitt slutbetänkande42 förslag om att SPSM så långt det är möjligt ska tillhandahålla fjärrundervisning i ämnet teckenspråk som språkval. Utredningen håller i sak med denna bedömning, men anser att SPSM så långt som möjligt även ska till- handahålla fjärrundervisning i teckenspråk inom ramen för ämnet modersmål till berättigade elever. Tillsammans med den ovan angivna bedömningen om en förstärkt rätt till modersmålsundervisning i teckenspråk bedömer utredningen att tillgången till och deltagandet i modersmålsundervisning i teckenspråk härigenom avsevärt skulle kunna förbättras. till att andelen lärare med pedagogisk högskolexamen är låg bland modersmålslärare och att många huvudmän behöver neka elever undervisning för att de inte kan finna någon lämplig lärare 37Det ska understrykas att utredningen inte har besökt glesbygdskommuner där vi förutsätter svårigheterna med att rekrytera lärare är avsevärt större än i stora och mellanstora kommuner. 38Ett exempel är BIU Online i , se vidare kapitel 9 i betänkandet. 39Utredningen har intervjuat representanter för Sameskolstyrelsen. 40Utredningens korrespondens med SPSM (). Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer finns det enligt utredningens bedömning en stor potential i att nyttja fjärrundervisning. Om huvudmän och rektorer i högre grad nyttjade denna undervisningsform skulle fler elever kunna få tillgång till såväl undervisning som studiehandledning, framför allt i språk där det är svårt att hitta en lämplig lärare eller om det rör sig om undervisning i mindre omfattning. Fjärrundervisning skulle också kunna vara en lösning på problematiken kring att lärarnas arbetsdag ofta består av resor mellan skolorna och för att elever behöver resa till en annan skola för att få undervisningen. I ett antal kommuner erbjuder de kommunala huvudmännen inte modersmålsundervisning och studiehandledning till de fristående skolorna i kommunerna, vilket skapar problem framför allt för mindre fristående skolor. har framfört synpunkten till utredningen att det för enskilda huvudmän borde vara tillåtet att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Genom att öppna upp för denna möjlighet skulle fler elever kunna erbjudas undervisningen och stödet. Utredningen inser att en sådan justering skulle öppna upp för fler möjligheter att anordna undervisning och studiehandledning. I propositionen Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjlig- heter för undervisning och studiehandledning på modersmål43 tog regeringen ställning till frågan om att tillåta fjärrundervisning på entreprenad till enskilda fysiska eller juridiska personer och påtalade att det ur ett kvalitetsperspektiv alltjämt bör finnas ett behov av försiktighet i fråga om fjärrundervisning. Regeringen anförde vidare att det i ett läge med lärarbrist är viktigt att lärarresurserna i första hand samlas hos huvudmännen, vilka är de som har ansvar för att bedriva undervisningen. Även utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad påtalade i slutbetänkandet Entreprenad, fjärrundervisning och distansunder- visning44 att några andra aktörer än huvudmän inte bör ansvara för fjärrundervisning på entreprenad. Utredningen instämmer i dessa bedömningar om att inte andra än huvudmän bör få bedriva fjärrundervisning på entreprenad. Att en annan huvudman är utförare av entreprenaden innebär till exempel att denne står under direkt tillsyn av Skolinspektionen, att 2015/16:173. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer skolförfattningarna ställer krav på verksamheten som bedrivs ifråga om kvalitet och ansvar och att undervisningen bedrivs av lärare som har erfarenhet av att samverka med andra inom skolan, något som bidrar till kvalitet och likvärdighet. Några motsvarande krav ställs inte på en enskild fysisk eller juridisk person. En ökad tillgång till modersmålsundervisning och studiehandled- ning på modersmål ska inte ske på bekostnad av elevers rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet. Att låta privata företag och aktö- rer anordna fjärrundervisningen, utan det ansvar som åligger huvud- män, är behäftat med uppenbara risker med att kvaliteten på undervis- ningen äventyras. Utredningen anser därför att principen om att fjärr- undervisning endast ska tillåtas mellan huvudmän bör kvarstå. Utredningen anser däremot att den typ av satsningar som görs på fjärrundervisning och som utredningen redogör för i kapitel 9 bör göras regionalt (med fördel omfattandes både offentliga och en- skilda huvudmän) och även synliggöras på nationell nivå, så att inte varje huvudman bygger upp sin egen verksamhet. Vidare är det helt nödvändigt att god kommunikation mellan studiehandledare, lärare och kontaktperson på varje skola byggs in i projektets grundvalar. att stärka och utveckla lärarförsörjningen i ämnet modersmål Utredningen har i direktivet getts i uppdrag att bl.a. föreslå hur under- visningen i ämnet modersmål ska kunna utvecklas samt hur deltagan- det ska kunna öka. Utredningen har inte uttryckligen givits i uppdrag att se över och lämna förslag om lärarutbildningen och behörighets- kraven för modersmålslärare.45 På grund härav, och på grund av att utredningen har haft såväl begränsad tid som begränsade resurser väl- jer utredningen att inte lägga några förslag i denna del. I detta avsnitt samlar utredningen däremot en rad rekommendationer, även sådana som härrör från tidigare utredningar, om hur lärarförsörjningen inom ämnet modersmål skulle kunna tryggas och utvecklas. Allt eftersom utredningen tagit del av forskning, myndighets- rapporter och lokala utvärderingar samt besökt verksamheter och 45Se kapitel 2 och 5 i betänkandet. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer intervjuat ett brett spektrum av företrädare för huvudmän, moders- målslärare och föräldrar, har frågan om behovet av utbildningsvägar och kompetensutvecklingsinsatser för de lärare som undervisar i ämnet modersmål alltmer utkristalliserats som en av de viktigaste frågorna för undervisningens kvalitet. Ämnets status, kvalitet, elever- nas deltagande, studieresultat, genomströmningen – med andra ord allt det som står i fokus för utredningens arbete – har direkt koppling till lärarnas möjligheter till utbildning och kompetensutveckling. Utredningen bedömer att om ingenting ändras i dessa frågor kommer den nuvarande utvecklingen att leda till ytterligare minsk- ning av andelen behöriga lärare i ämnet modersmål . Därmed riskerar ämnets status och undervisningens kvalitet att för- svagas, liksom elevernas benägenhet att delta i undervisningen. Sam- tidigt riskerar lärarna att hamna i en permanent ”vid sidan om”- ställning i skolan. Dessutom handlar det i ett längre perspektiv också om ämnets framtid. Utredningen ser en påtaglig risk att denna situa- tion, om den tillåts fortsätta, riskerar att urholka ämnets status som just ett skolämne. 10.4.1En mer flexibel grundlärarexamen samt ändrade krav för behörighet att undervisa i ämnet modersmål Den enda utbildningsvägen för den som vill läsa ett sammanhållet utbildningsprogram för att bli lärare i ämnet modersmål är ämnes- lärarutbildningen. Det är alltså inte möjligt att läsa till modersmålslärare inom ramen för de andra lärarutbildningarna, trots att ämnet modersmål finns i hela och att andelen del- tagande elever är högre i de lägre årskurserna.46 I betänkandet Med undervisningsskicklighet i centrum – ett ram- verk för lärares och rektorers professionella utveckling47, lämnades förslag på en mer flexibel grundlärarexamen vilket innebär att det ska vara möjligt att läsa ämnet modersmål inom den nuvarande grund- lärarutbildningen med inriktning mot arbete i förskoleklassen samt årskurs 1–3 respektive 4–6. Utredningen ställer sig bakom detta förslag och menar att det måste vara möjligt att genom fler lärarutbildningar kunna bli behörig i ämnet modersmål. 46Se kapitel 8 i betänkandet. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer I ovan angivna betänkande lämnades även förslag om ändrade krav på behörighet att undervisa i ämnet. Enligt förslaget ska en lärare, antingen inom ramen för den reguljära lärarutbildningen, eller genom att komplettera sin behörighetsgivande utbildning, kunna bli behörig att undervisa i ämnet modersmål genom att fullgöra 30 hög- skolepoäng ämnesstudier i språkdidaktik med inriktning mot under- visning i ämnet modersmål. Även detta förslag ställer sig utredningen bakom. Genom ett ändrat krav för behörighet i ämnet öppnas möjligheten upp för lärare i samtliga språk att nå behörighet att undervisa i ämnet modersmål. 10.4.2Utbildningar i fler språk måste tillförsäkras Ett hinder för att uppnå fler behöriga modersmålslärare är att det erbjuds ämneslärarutbildning i modersmål i endast ett fåtal språk. Utredningens rekommendation är att Universitetskans- lersämbetet (UKÄ) ges i uppdrag att utreda hur universitet och högskolor skulle kunna erbjuda utbildningar i ämnet modersmål inom ramen för lärarutbildningen i fler språk. Ett sådant uppdrag skulle kunna genomföras exempelvis av en arbetsgrupp bestående av universiteten och högskolornas represen- tanter där en inventering av kompetenser och erfarenheter görs i syfte att föreslå vilket lärosäte som skulle kunna svara för ämnes- lärarutbildning i vilka språk.48 Som framgår av sammanställningen i kapitel 5 har flertalet universitet och högskolor redan god kompe- tens och erfarenhet av utbildningar i olika språk och språkdidaktik med inriktning mot undervisning i ämnet modersmål. Samtliga uni- versitet och högskolor skulle inte behöva erbjuda utbildning i alla språk utan en avgränsning kan utgöras av den egna kompetensen i de olika språken, samt av ansträngningar att bygga upp kompetens för utbildning i de största språken. Detta är en ordning som redan tillämpas med avseende på lärarför- sörjningen i de nationella minoritetsspråken där dåvarande Högskole- verket gavs i uppdrag att utreda möjliga utbildningsvägar, gemensamt 48Se också SOU 2019:6. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer med (samiska och meänkieli), univer- sitet (finska), (jiddisch)49 och hög- skola (chib) i spetsen.50 10.4.3Kravet på språket som modersmål bör ändras För behörighet till ämneslärarutbildningen som omfattar ämnet modersmål krävs fullgjorda studier i modersmål på gymnasienivå (modersmål 2 eller modersmål B) eller motsvarande. För den legiti- merade lärare som vill utöka sin legitimation med ytterligare behö- righet i ämnet modersmål krävs, utöver 30 hp ämnesstudier, även att läraren har språket som sitt modersmål.51 Utredningens rekommendation är att kravet på att en person måste ha det aktuella språket som sitt modersmål för tillträde till lärarutbildningen i ämnet modersmål samt för behörighet i ämnet bör tas bort. Även den med dokumenterat goda kunskaper i ett annat språk än dennes modersmål bör kunna antas till utbildningen respektive kunna meddelas behörighet att undervisa i ämnet moders- mål i det aktuella språket. Så skulle exempelvis den som har haft sin skolgång på ett annat språk än sitt modersmål kunna bli antagen till ämneslärarutbildningen i modersmål och den som är behörig att undervisa i ämnet moderna språk i gymnasieskolan skulle kunna med- delas behörighet att undervisa i ämnet modersmål i aktuellt språk. Sannolikt skulle en sådan åtgärd i sig inte räcka för att råda bot på lärarbristen. Men det är ett sätt att öka antalet behöriga lärare att undervisa i ämnet modersmål och, framför allt, är det en tydlig signal att modersmålslärare är en professionell tjänst som ingen i förväg är exkluderad från. 49Det finns ingen ämneslärarutbildning med inriktning mot undervisning i jiddisch vid , men enligt finns flest kurser i jiddisch (språk, litteratur, kultur) just i . Därmed skulle en eventuell ämneslärarutbildning i jiddisch med fördel kunna förläggas vid . Vad utredningen erfar finns dock inga sådana planer. 512 kap. 34 § behörighetsförordningen. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer 10.4.4Lärare i ämnet modersmål bör anställas som adjungerade adjunkter En av utmaningarna med att anordna lärarutbildningar i ämnet modersmål hänger samman med svårigheter för universitet och högskolor att rekrytera lärare med doktorsexamen och forsknings- erfarenheter som kan undervisa. Utredningen bedömer att universitet och högskolor bör vidta ansträngningar för att anställa erfarna legitimerade och behöriga lärare i ämnet modersmål som adjungerande adjunkter, något som UKÄ bedömde som en möjlighet i beslutet om ansökan om att inrätta ämneslärarutbildningar i arabiska, vilket utredningen redogjort för i kapitel 5.52 Ordningen tillämpas redan för att ta in nödvändig kompetens inom till exempel förskollärarutbildningen och utbildningen till grundlärare med inriktning mot arbete i fritidshem. Tillsammans med forskare inom språkdidaktik men också till exempel etnologi, social- antropologi, historia och statsvetenskap – då ämnet enligt kurs- planerna inte bara handlar om att behärska och utveckla ett språk, utan också om förståelse för kultur och historia i de länder och områden där språket talas – skulle de lägga upp och genomföra undervisningen. För att försäkra sig om att ämnesstudier inom de olika språken har tillräcklig vetenskaplig förankring, skulle univer- sitet och högskolor kunna åta sig att göra ansträngningar för att knyta till sig den expertisen antingen från det egna lärosätet, andra universitet och högskolor i eller från utlandet. I en interna- tionaliserad forskningsvärld, där de svenska universiteten och hög- skolorna har otaliga samarbeten med universitet och högskolor från andra länder, skulle det enligt utredningens bedömning vara fullt genomförbart. 10.4.5Forskarskola för lärare i ämnet modersmål bör inrättas Utredningens rekommendation är att genom Ut- bildningsvetenskapliga kommittén bör ges i uppdrag att inrätta en forskarskola för lärare i ämnet modersmål vid ett antal lärosäten. Syftet med en sådan satsning skulle vara att stärka forskningsanknyt- Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer ningen i lärarutbildningen i ämnet modersmål och att utöka utbild- ningskapaciteten med bibehållen kvalitet. De lärare i ämnet moders- mål som rekryteras till universiteten och högskolorna från skol- väsendet skulle med fördel kunna erbjudas forskarutbildning på halvtid och undervisning på lärosätet på halvtid. Dessa lärare skulle också kunna engageras i kompetenshöjande insatser för verksamma lärare i ämnet modersmål och studiehandledare på modersmål. universitet53 har signalerat till regeringen att de har för- utsättningar och vilja att åta sig ett utökat ansvar gällande uppdraget (som man har, men alltså önskar utöka) för utbildning, fort- bildning och forskningsinsatser rörande modersmål samt moders- målsundervisning och studiehandledning på modersmål. uni- versitet skulle förslagsvis kunna tilldelas ett samordningsuppdrag för forskarskolan. Till skillnad från vad utredningen skriver om lärare i ämnet moders- mål som adjungerade adjunkter i föregående avsnitt är syftet att dessa lärare efter examen ska vara kvar på universiteten och högskolorna, för fortsatt forskning och undervisning. Utredningen bedömer att denna rekrytering, även om den kortsiktigt säkerligen skulle påverka enskilda skolors möjlighet att erbjuda undervisning av god kvalitet till alla elever som önskar det, på lång sikt bidrar med åtskilliga för- delar och det viktigaste, fler välutbildade och behöriga lärare i ämnet modersmål. 10.4.6Behovet av en långsiktig, sammanhållen och hållbar kompetensförsörjningsstrategi för verksamma modersmålslärare Utredningen rekommenderar regeringen att överväga att ge i uppdrag att i samråd med relevanta myndigheter, univer- sitet och högskolor utreda hur en långsiktig, sammanhållen och håll- bar kompetensförsörjningsstrategi som syftar till att öka behörig- heten bland de verksamma modersmålslärarna skulle kunna inrättas. En sådan strategi bör vila på två fundament. Det ena utgörs av tillämpliga delar i de pågående satsningarna inom , , och II, vilka utredningen redo- gör för i kapitel 5. Genom att individualisera utbildningsvägar för 53Uppsala universitet 2018. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer lärare som saknar legitimation och/eller ämnesbehörighet, utifrån varje lärares förutsättningar som tidigare utbildning, arbetslivserfa- renhet m.m., och bereda plats åt lärarna inom ramen för de pågående utbildningarna skulle åtskilliga vinster kunna uppnås. För det första, behöver ingen ny infrastruktur byggas upp. Utbildningar liksom erfarenheter och kompetenser att genomföra dem finns redan.