sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Beslutstödet kom dock inte att användas i någon större omfattning av spararna. Myndigheten arbetade även med riktade utskick till de sparare som valt fonder vid sitt inträde i systemet men sedan inte ändrat sitt val, liksom till de som inte hade gjort något aktivt fondval alls. Effektmätningar av dessa kampanjer visade på ett mycket lågt intresse för frågan och aktivitetsgraden förblev fortsatt låg bland pensionsspararna. beslutade om ändringar av förvalets utformning –Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44). Det nya för- valet AP7 Såfa fick en generationsfondsprofil, förvalet gjordes val- bart på fondtorget och det blev möjligt att välja risknivå inom ramen för förvalet. lades PPM ner och ansvaret för premiepensions- systemet flyttades från till den nybildade Pensions- myndigheten. Myndigheten fick i uppdrag att vara förvaltnings- myndighet för hela ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen men även för vissa andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning skulle administreras av myndigheten. Myndigheten fick därmed ansvar för hela den allmänna pensionen, det vill säga både inkomstpension och premiepension samt för åldersrelaterade grund- skyddsförmåner inom eller med koppling till det allmänna pensions- systemet. En viktig orsak till att samla hanteringen av den allmänna pensio- nen hos en aktör var att skapa förutsättningar för en förbättrad och mer sammanhållen pensionsinformation. fick därför ett särskilt informationsuppdrag att utifrån enskilda individers behov ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pen- sionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekven- ser olika val får för pensionen. 4.4.4Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i omfattning samt ny syn på premiepensionssystemet informationsuppdrag kompletterades 2012 med ett konsumentstärkande uppdrag och budskapet inriktades allt mer på att ge ett helhetsperspektiv till pensionärer och pensions- sparare, det vill säga att informera om hela pensionen och inte separat om premiepensionen. Målet var att oron och osäkerheten kring den framtida pensionens storlek skulle minska, och budskapet att det inte är nödvändigt för en pensionssparare att känna till alla detaljer i pensionssystemet. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner. I stället framhölls att premiepensionen är en mindre del av hela pensionen. I pensionsdebatten och det allmänna medvetandet fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de då drygt 800 fonderna, som kännedomen om förvalet var relativt låg. I detta vakuum uppstod en omfattande marknad för rådgivning och olika förvaltningstjänster. Tjänsterna marknadsfördes med innebörden att om spararna köpte tjänsterna behövde de inte välja fonder själva eller oroa sig för sin framtida pension. Olika typer av rådgivningsföretag hade funnits tidigare men marknaden växte kraftigt . En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade robotbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till spararnas inloggningsuppgifter för fondbyten. Massfondbyten ska- pade såväl tekniska problem som likviditetsproblem för Pensions- myndigheten och också förtroendeproblem för hela premiepensions- systemet. införde på regeringens uppdrag stopp för massfondbytena, vilket dock fick den förutsedda följden att många förvaltningsföretag i stället förde över sparares medel till egna fonder som var speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes via telefon, ofta aggressivt och med vilseledande argument samt i vissa fall även med olagliga metoder. Den ursprungliga tanken att premiepensionens fondtorg skulle spegla marknadens utbud av investeringsinriktningar och fondförvaltare blev allt mindre tydlig. Trots stoppet för massfondbyten skattade att det var cirka 440 000 pensions- sparare, drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, som an- litade förvaltningstjänster för förvaltning av sina premiepensions- medel. Till följd av de problem som identifierats beslutade Pensionsgruppen om en ny utvärdering av premiepensionssystemet. presen- terades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). Syftet var i första hand att belysa och analysera systemets funktion men även peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. Tre problem lyftes särskilt fram: 1.Det fanns en förhållandevis stor förväntad spridning i utfall. 2.Det stora fondutbudet var svårt att hantera för de flesta sparare. 3.Kostnaderna var högre än nödvändigt. Orsaken till dessa problem var enligt promemorian att spararna hade sämre finansiella kunskaper än vad som förutsattes när premie- pensionssystemet skapades, och att utbudet av fonder blivit mycket stort. Utredningen föreslog därför att problemen skulle hanteras genom att på olika sätt minska valfriheten. Enligt utredningen kunde detta ske på två sätt, antingen med ett oförändrat fondtorg men med återkommande bekräftelseval av gjorda fondval och att förvalet skulle lyftas fram som ett bra alternativ, eller genom att reducera fond- torget till ett fåtal fonder med olika risk- och investeringsinriktning. I syfte att gå vidare med några av promemorians förslag tillsatte regeringen en ny premiepensionsutredning som lämnade betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61). Utgångspunkten även för denna utredning var att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet, fortsatt värna valfriheten samt säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrog till att fler sparare fick en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital. Ut- redningens bedömning var att detta skulle kunna åstadkommas utan att minska möjligheterna att välja bland en mångfald av kapitalförval- tare och fonder med olika inriktning. Utredningen konstaterade vidare att inriktningen i fråga om valet av fonder successivt hade ändrats från att spararen bör välja fonder och att det är viktigt att vara aktiv, till att förvalet är ett bra alternativ för de flesta. Förbättringsåtgärder som lyftes var ändrade valrutiner inklusive införande av bekräftelseval och tydligare myndighetsinfor- mation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell. Utredningens förslag grundade sig på bedömningen att lågt engage- mang och låg kunskap minskade sannolikheten för ett bra premie- pensionsutfall. Utredningen ansåg att lösningen på detta grundläg- gande problem inte var att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att i första hand anpassa systemet efter pensionsspararnas engage- mang och kunskap. ändrade officiellt sin kommunika- tion till att framhålla förvalet. 4.4.5Misstänkta bedrägerier och ny överenskommelse i Pensionsgruppen uppmärksammade flera miss- förhållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförval- tare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt. Fondförval- tarnas agerande riskerade att leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensionssparare som för . identifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till avregistreringar från det i övrigt öppna fondtorget. Ett av de mest uppmärksammade fallen var den maltesiska fondförvaltaren som flyttade premiepensions- medel till sina fonder med hjälp av oetiska och olagliga metoder. bedömer att agerandet har orsakat förluster om sammanlagt för cirka 27 000 sparare. Efter uppdagandet av metoder har en fortsatt gransk- ning av fondtorget lett till att fler fonder köpstoppats och senare av- registrerats när liknande misstankar om regelöverträdelser eller brott uppdagats. Flera aktörer har även polisanmälts. Totalt har Pensions- myndigheten, som följd av brott mot samarbetsavtalet, avregistrerat ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder och med över 200 000 drabbade sparare. Det har också blivit tydligt att det finns en särskild problematik när en del av premiepensionskapitalet förvaltas av fondförvaltare som inte står under den svenska tillsyns- myndigheten tillsyn. Med anledning av de misstänkt kriminella aktörerna på premie- pensionens fondtorg började att utarbeta förslag för att förebygga att liknande händelser inträffar igen. uppdrog regeringen till att inom ramen för nuvarande system analysera och föreslå åtgärder som skulle stärka konsumentskyddet och minska risken för att fond- förvaltare missbrukar systemet. En rapport med förslag på åtgärder, Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, lämnades av Pensions- myndigheten . Rapporten lades till grund för Finansdeparte- mentets promemoria Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (Fi2016/04460/FPM). Ett centralt förslag var att, i syfte att filtrera bort oseriösa aktörer, införa ett antal krav som fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget måste uppfylla. Efter överenskom- melse i Pensionsgruppen beslutade regeringen och i prin- cip enligt förslag.5 Med krav på fonder och fondförvaltare för att få delta på fond- torget gavs större möjligheter att öka kvaliteten på fondutbudet. Pensionsgruppen ansåg dock att dessa åtgärder inte var tillräckliga för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart. Åtgärderna var inte heller tillräckliga för att skapa nödvändig tillit till systemet. Pensionsgruppen enades därför om ytterligare åtgärder för att uppnå ett säkert och kontrollerbart fondtorg. I ett första steg gjordes en förstudie som presenterades i augusti 2017.6 Med bland annat förstudien som utgångspunkt enades Pensionsgruppen om att förändra det öppna fondtorget till ett upphandlat fondtorg där staten tar ett tydligare huvudmannaskap. Detta blev sedermera en av kom- ponenterna i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse från den 14 december 2017.7 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem och 2017/18:Sfu30, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem. 6Socialdepartementet, Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, 2017, S2017/03516/SF. 7Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF. 4.5Hur väl har premiepensionssystemet uppfyllt sina syften? Utredningens bedömning: Premiepensionssystemet har uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom invester- ingar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Premiepensionssystemet har delvis uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur premiepensionsmedlen för- valtas. Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen. Premiepensionssystemet har inte heller uppfyllt ambitionen att, genom spararnas aktiva och medvetna val bland anslutna UCITS- fonder, erbjuda ett tryggt fondtorg med fonder av hög kvalitet. Skälen för utredningens bedömning Det fanns två huvudsakliga syften till premiepensionssystemets in- förande •att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapital- marknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pen- sionen, samt •att göra det möjligt för enskilda att själva påverka pensionen ge- nom val av fonder. Dessutom har ett flertal ambitioner varit framträdande, till exempel: •att öka engagemanget och intresset för den egna pensionen, samt •att spararnas aktiva och medvetna val samt anslutning av UCITS- fonder leder till ett tryggt fondtorg bestående av fonder av hög kvalitet. Som framgår av avsnitt 5.2.3 har premiepensionssystemet i genom- snitt och gett en högre avkastning än inkomstpensionssystemet. Utredningen kan därför konstatera att syftet att åstadkomma en högre avkastning har uppnåtts under den Avkastningen varierar dock mellan pensions- spararna, vilket är naturligt eftersom spararna har gjort olika fondval och dessutom gått in i systemet . När det gäller syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka den egna pensionen bedömer utredningen att det delvis är uppfyllt. Premiepensionssystemet är uppbyggt utifrån förutsättningen att den enskilde har möjlighet att välja fonder, inklusive friheten att inte be- höva välja. Den beslutssituation som spararen ställs inför vid valet av fonder i premiepensionssystemet är dock sällan förenlig med spara- rens intresse och förmåga. En alltför stor valmiljö med komplicerade finansiella produkter är ohanterlig för de flesta sparare. Det har lett till att många sparare har konstruerat portföljer baserade på tumregler, genvägar och andra fenomen beskrivna inom beteendeekonomi, se avsnitt 5.4. Ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen bedömer utredningen inte har uppnåtts. Engagemanget och kunskapen om den egna pensionen och premiepensionens roll i denna är låg hos många pensionssparare , se vidare i av- snitt 5.4. Inte heller har ambitionen att spararnas aktiva och med- vetna val bland anslutna UCITS-fonder ska leda till ett tryggt fond- torg med fonder av hög kvalitet infriats. När premiepensionssystemet infördes fanns ingen erfarenhet från liknande pensionssystem och därmed ingen direkt kunskap om hur människor beter sig i valsituationer i liknande system. Premiepensions- systemet konstruerades efter den kunskap som fanns då och byggde i stor utsträckning på uppfattningar om att det är möjligt för i prin- cip hela befolkningen att göra rationella fondval, att UCITS-fonder utgör en god grund för ett starkt konsumentskydd och att ett öppet fondtorg är en förutsättning för en väl fungerande marknad för pen- sionssparande. Betydelsen av att välja framhölls och spararna förvän- tades agera som informerade konsumenter vilket i sin tur förväntades leda till att utbudet genom konkurrens skulle självsaneras från oseriösa aktörer och dåliga fonder. Erfarenheter från premiepensionssystemet , presenterade bland annat i de senaste årens olika utredningar, visar dock att den finansiella kunskapen hos spararna är lägre än vad som förutsågs när systemet skapades. Framför allt är viljan att välja lägre än vad som antagits. Därför har inte heller åtgärder i form av utökad information eller beslutsstöd gett avsedda effekter. Utvecklingen visar att ett stort utbud av fonder gör att spararen avstår från att använda sin valfrihet eller väljer att lägga över den på rådgivare. Systemets utformning har också utgått från teorin om den ekonomiskt rationella människan, vilket får anses vara en alltför förenklad bild av verkligheten. har förvalet allt mer framhållits som ett alternativ som fungerar för de flesta och den politiska inriktningen därför ändrats till att försöka anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap snarare än att försöka anpassa spararna till systemet. Tydligt syfte, otydligt mål Sedan premiepensionssystemet inrättades har fokus varit på dess syfte: att möjliggöra högre avkastning genom invester- ingar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Något uttalat mål har dock inte formulerats. Istället har ett antal ambitioner funnits, varierande , mer eller mindre tydligt uttalade och ibland delvis motstridiga. Beroende på ideologi och tilltro till individernas förmåga att göra rationella val har ambitionerna formulerats som till exempel följande: •Individen ska ha möjlighet att välja efter egen riskpreferens. •Spridningen i utfall mellan individer ska vara låg. •Så många som möjligt ska göra ett aktivt val. •Engagemanget och intresset för den egna pensionen ska öka. Det har dock saknats ett tydligt mål både för premiepensionssystemets förval och fondtorg för vad som bör uppnås i fråga om avkastning och vilken risknivå detta i sin tur kräver, och om den kan accepteras. De ursprungliga tankarna drevs av riskspridningens fördelar, men betonade också trygghet Den nuvarande pensionsöverenskommelsen vilar på Pensionsarbets- gruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). I be- tänkandet formulerades ett antal grundläggande idéer kring syftet med Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet det tänkta premiepensionssystemet, men också uppfattningar om vilka egenskaper som bör eftersträvas för konstruktionen. Det gav en viss vägledning för utformningen men inget uttalat och heltäckande mål; snarare finns vissa formuleringar som får anses stå i konflikt med varandra. Övergripande framhålls i betänkandet motiven för att införa ett så kallat premiereservsystem1: att öka det samhälleliga sparandet, att nå en ökad riskutjämning och möjlighet för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Dessa motiv ansågs väga tyngre än de nackdelar i form av ett mer komplicerat system och större spridning i utfall mellan individer som ett premiereservsystem för med sig.2 Motiven anger dock inga mål för vad som ska uppnås i termer av pensions- utfall eller hur detta mål ska uppnås. Det finns ett antal resonemang i betänkandet om önskvärda egen- skaper som kan betraktas som målsättningar och därmed vägledande för konstruktionen. De önskvärda egenskaperna är dock delvis mot- stridiga. Pensionsarbetsgruppens betänkande antar att det kommer att finnas olika preferenser för placeringar och att det därför bör finnas många olika förvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen. På så sätt finns förutsättningar för en effektiv förvaltning.3 Emeller- tid konstateras också att det finns skäl att begränsa valmöjligheten något för att undvika höga kostnader.4 Därutöver slås fast att premie- pensionssystemet ska omfattas av en viss garanterad avkastning, men att en sådan garanterad avkastning kan komma i konflikt med målsätt- ningen om en mångfald av kapitalförvaltare. Den slutsats som dras är att mångfalden då får ge vika för säkerheten i form av garanterad avkastning.5 Sammantaget ger den ursprungliga beskrivningen som ligger till grund för pensionsöverenskommelsen ingen tydlig vägledning för målet för premiepensionssystemet och de skrivningar som finns står delvis i motsättning både till varandra och till det system som finns. Tanken om garanterad avkastning övergavs senare och det som utvecklades, bland annat i propositionen Inkomstgrundad ålderspension (prop. 1997/98:151), var de syften som varit gällande, näm- 1Förenklat innebär ett premiereservsystem att de pengar som avsätts inte betalas ut till dagens pensionärer utan i stället sparas, fonderas, på spararnas individuella konton. De registrerade fonderade medlen finansierar pensionsutbetalning först när spararen själv går i pension. 2SOU 1994:20, Reformerat pensionssystem, s. 191 och 192. 3a.a., s. 226. 4a.a., s. 212. 5a.a., s. 452. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet ligen att det ska finnas en diversifiering och riskutjämning mellan inkomst- och premiepensionen, med möjlighet att välja mellan en mångfald av förvaltare. Den närmare utformningen blev en avväg- ning mellan å ena sidan en trygg förvaltning av avsatta medel och å andra sidan valfrihet och möjligheter för den enskilde att påverka förvaltningen.6 Lagstiftaren formulerade alltså inget mål för premiepensions- systemet. De beskrivna syftena antogs leda till ett välfungerande system utan att närmare ange hur konstruktionen skulle utformas. står det klart att den inbyggda målkonflikten mellan säker- het och valfrihet, och avvägningen mellan avkastning och risk, har gjort det svårt att konstruera ett system som kan sägas leva upp till dess syften och ambitioner. En avgörande, om än inte tydligt uttalad, utgångspunkt vid in- förandet av premiepensionssystemet var aktiva och rationellt agerande sparare. Det fanns däremot inga resonemang om sannolikheten för att sparare skulle kunna konstruera en ändamålsenlig portfölj genom att välja bland en stor mängd fonder. Att sådana resonemang saknades i förarbetena kan delvis förklaras av att erfarenheterna från individuella val inom ramen för ett obligatoriskt socialförsäkringssystem ännu var mycket begränsade. Det ska dock påpekas att förarbetena förutsåg den inneboende konflikten mellan säkerhet och valfrihet, och dömde av frågan till säkerhetens fördel. I den slutliga utformningen tonades dock säkerhets- aspekten ned till förmån för en stor valfrihet och små restriktioner på vilka placeringsalternativ som skulle vara tillåtna.7 Hur har tidigare utredningar och rapporter resonerat? I tidigare utredningar och rapporter om premiepensionssystemet sak- nas diskussioner om målet vilket är naturligt, eftersom de i princip inte haft i uppdrag att analysera det. Flera av utredningarna har ändå gjort analyser som har relevans för den här utredningens förslag till mål för premiepensionssystemet. Nedan följer en översiktlig genom- gång av tidigare utredningars resonemang med anknytning till mål för premiepensionssystemet. 6Ds 2009:53, Detta är pensionsöverenskommelsen, s. 39. 7a.a., s. 39. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet I betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87) konstaterades att tanken bakom premiepensions- systemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle verka riskutjämnande.8 Utredningen beskrev vidare under rubriken på premiepensionen9 att man ur de fram- skrivningar (prognoser) som gjorde kunde utläsa att premiepensionen i ett basscenario antogs avkasta i snitt 3,25 pro- cent realt jämfört med en snittinkomstutveckling på 2,0 procent.10 Utredningen föreslog att hela den samlade ålderspensionen, in- klusive inkomst- och garantipensionen, borde beaktas när risknivån i förvalet fastställdes.11 Eftersom samtliga premiepensionssparare de- finitionsmässigt också har behållningar i inkomstpensionssystemet ansåg utredningen att det var naturligt att inkludera denna del, in- klusive garantipensionen, i riskanalysen.12 Utifrån detta ansåg utred- ningen att det skulle vara motiverat med en relativt hög andel aktier i förvalet, det vill säga relativt hög risk, i och med att premiepensio- nen är en mindre del av den allmänna ålderspensionen jämfört med inkomstpensionen.13 Regeringen instämde i utredningens uppfattning och konstaterade i propositionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44) att eftersom inkomstpensionen har låg risk kan premiepensionsplacer- ingarna ha högre risk utan att den sammanlagda risken i ålderspensio- nen blir för hög.14 I propositionen gjorde regeringen bedömningen att risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativ.15 () ansvarade för administra- tionen av premiepensionssystemet , från systemets 8SOU 2005:87, Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, s. 43. 9a.a., s. 51. 10De långsiktiga framskrivningarna presenteras i publikation . Regleringen för framskrivningarna finns i förordningen (2002:135) om årlig redo- visning av det inkomstgrundande ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Syftet är att ge en samlad redovisning av det inkomstgrundande pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Pensionssystemets långsiktiga utveckling presenteras i tre scenarier: ett basscenario, ett pessimistiskt scenario och ett optimistiskt scenario. Man kan ur antagandena utläsa en förväntan om en avkastning från kapitalmarknaden som överstiger inkomstutveck- lingen , ofta beskrivet som en överavkastning på . 11SOU 2005:87, s. 148. 12a.a., s. 149. 2009/10:44, Ändringar i premiepensionssystemet, s. 46. (I propositionen anges ”Utred- ningen anser …”, men citatet återfinns inte i SOU 2005:87.) 2009/10:44, s. 46. 15a.a., s. 44. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet start till dess att verksamheten gick över till Pensionsmyndig- heten vid dess bildande . I samband med PPM:s avveckling publicerade myndigheten ett Analytiskt testamente16 som sammanfattade de erfarenheter man samlat på sig om premiepensionssystemet. Där framgår bland annat att PPM:s vision var ”Pensionsspararna ska ha bästa möjliga premiepension”.