sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Det bör finnas en rimlig tillgång till depåer i hela landet där viktiga aktö- rer i kontantkedjan kan hämta ut och lämna in kontanter. finns det fem sedeldepåer i vilket kan jämföras med 16 stycken depåer 2013. Utvecklingen har, liksom när det gäller t.ex. minsk- ningen av kontanthanterande bankkontor, gått väldigt fort. I delbetänkandet var en av kommitténs utgångspunkter att insat- ser skulle säkerställa att tillgången till kontanttjänster sker så att all- mänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utveck- lingen bör inte heller gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt beslutsunderlag kan ta ställning till statens roll i betalningssystemet och betalningsmarknaden. Syftet är därmed att bromsa den nuvarande snabba och marknadsdrivna processen mot 38Se exempelvis (2018), (2018) samt (2018). att kontanter och kontantinfrastrukturen försvinner. Depåverksam- heten är viktig för att kontantkedjan ska fungera eftersom den är ett led mellan kontantutgivningen och den övriga kontantkedjan i sam- hället. Det är, enligt kommittén, naturligt att stärka förutsättningarna för kontantkedjan via grossistledet genom att staten, via Riksban- ken, går in och säkerställer en miniminivå av antalet kontantdepåer. Kommittén anser att det finns skäl att i lag ange ett lägsta antal depåer i och en viss geografisk spridning för dessa. Precis som när det gäller de överväganden som gjordes i delbetänkandet angående tillgången till kontanttjänster kan nuvarande situation med fem depåer utgöra en utgångspunkt för de överväganden som görs. Lokaliseringen av depåer följer framför allt affärslogiken för värdebolagen (Nokas) då av kostnadsskäl väljer att lokalisera sina depåer i värde- bolagens uppräkningscentraler. I grunden är lokaliseringen samhälls- ekonomiskt motiverad eftersom depåer som samlokaliseras med värde- bolagens uppräkningscentraler i högre grad kommer att användas. Den snabba avvecklingstakten av depåer innebär dock att ett samhälls- ekonomiskt perspektiv måste vägas mot tillgången till kontanter i hela landet. Kommittén anser, givet geografiska förutsätt- ningar och nuvarande kontantmängd i cirkulation, att det minsta an- talet sedeldepåer i landet ska vara fem stycken. Detta bör därför fram- gå av den nya riksbankslagen. Det skulle vara mer ändamålsenligt att en sådan detaljerad bestämmelse reglerades i en annan typ av före- skrift, exempelvis en förordning. ställning som myn- dighet under innebär dock att denna typ av reglering inte är möjlig. För att upprätthålla en viss flexibilitet och anpassning efter snabbt förändrade omständigheter bör därför enligt kom- mittén kunna ändra kravet på minst fem sedeldepåer och deras lokalisering med ett separat riksdagsbeslut utan att det krävs änd- ringar i riksbankslagen. De fem sedeldepåerna bör vidare ha en viss geografisk spridning. I enlighet med det föreslagna målet för kontantverk- samhet – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betrygg- ande utsträckning hela – anser kommittén att minst en sedel- depå ska ligga i antingen eller . En andra sedeldepå ska vidare ligga i antingen eller . Anledningen till att kommittén anser att det behövs en tydlig specificering i lag avseende depåernas lokalisering är fram- för allt att de kommersiella förutsättningarna för att upprätthålla kontantkedjan i de norra delarna av är betydligt sämre än i . Långa avstånd och glest befolkade områden gör det dyrare med kontanttransporter och att tillhandahålla kontanttjäns- ter till allmänheten i dessa delar av . Det behövs därför depåer för uthämtning och inlämning av kontanter i de norra delarna av så att transportkostnaderna och lagringskostnader för aktö- rerna i kontantkedjan kan begränsas. De fem depåer som föreslås utgöra miniminivån ska vara fullser- vicedepåer för sedlar, dvs. att samtliga sedelvalörer ska kunna hämtas ut och lämnas in i depåerna. Avseende inlämning och uthämtning av mynt, som sköts av Loomis för räkning, anser kommittén att det inte be- hövs några geografiska specifikationer av samma slag som gäller för sedeldepåer. Cirkulationen av mynt i samhället skiljer sig från vad som gäller för sedlar. Den är mycket mer lokal och i hög grad foku- serad på växelkassor varför efterfrågan på depåer för in- och utläm- ning av mynt är mindre än den för sedlar. Värdena i myntlagret eller depån är också betydligt lägre än i sedeldepåerna vilket innebär att behovet av exempelvis att göra sig av med mynten för att minska finansieringskostnaderna generellt är mindre än vad som gäller för sedlar. Kommitténs förslag om att införa ett specifikt krav på ett lägsta antal sedeldepåer och lokalisering ligger i linje med kommitténs respektive regeringens förslag till krav på banker och vissa utländska kreditinstitut i delbetänkandet att tillhandahålla rimlig tillgång till kon- tanttjänsterna kontantuttag och dagskassehantering (se SOU 2018:42 och prop. 2019/20:23). Det förslaget syftade främst till att trygga tillgången till dessa kontanttjänster i glesbygden i de mellersta och norra delarna av . Vidare är Länsstyrelsernas arbete med att stödja betaltjänstombud med stöd av inrik- tade på områden där marknaden inte tillhandahåller grundläggande betaltjänster (där tjänsterna dagskassehantering och kontantuttag ingår). Detta är betydligt vanligare i glesbygden i de norra och inre delarna av än i resten av landet. De preciseringar avseende uppgiften att driva depåer som kommittén föreslår innebär därmed att fokus framför allt läggs på att understödja kontantkedjan i de delar av där de kommersiella förutsättningarna för att er- bjuda tjänster inom kontantkedjan är svaga. Hur ska praktiskt lösa uppgiften att ansvara för depåverksamheten? Hur väljer att se till att kraven avseende depåer uppfylls bör inte regleras i lag. Kommittén bedömer att själv är bäst lämpad att bestämma om den exakta kostnads- och ansvarsför- delningen för depåverksamheten i relation till bankerna och värde- bolagen. Däremot anser kommittén att bör bidra till att servicenivån i depåerna inte försämras i förhållande till och att kostnaden för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna tydligt minskar. kommer att behöva avsätta mer resurser för sin kontantverksamhet än vad som är fallet . Kommittén bedömer att det framför allt av effektivitets- och kost- nadsskäl inte bör ställas krav på att ska driva depåer i egen regi utan att ansvaret består i att det drivs minst fem sedeldepåer i . Att utnyttja befintlig infrastruktur, i form av nuvarande privata depåer, ligger i linje med den utgångspunkt om att åtgärderna ska vara samhällsekonomisk effektiva som kommittén betonade i delbetänkandet.39 Om skulle driva alla depåer i egen regi skulle säkerhetskraven i dessa med stor sannolikhet bli högre och kräva stora investeringar i antingen uppgradering eller nybyggnation. Dessutom skulle den typen av investeringar i anläggningar ge upp- hov till mindre flexibilitet i förhållande till en föränderlig betalnings- marknad. Det skäl som dock kan och bör väga in i sina överväganden om det behövs fler platser där driver kon- tantverksamhet i egen regi är beredskapssansvar. Ur ett beredskapsperspektiv kan det finnas fördelar med att bedriver operativ kontanthantering i egen regi på mer än en plats i (se vidare avsnitt 35.7.1). Utöver att driva depå/depåer i egen regi bedömer kommittén att en möjlighet är att ingår avtal med bankerna, exempelvis via , om att driva depåer mot ersättning enligt en lämp- lig ersättningsmodell som bör tas fram i förhandlingar mellan Riks- banken och eller i ett upphandlingsförfarande. En komplicerande aspekt i en sådan förhandling är att depåverksamhet är nära kopplad till uppräkningsverksamhet. För att det ska vara eko- nomiskt rationellt med en sedeldepå bör det därför finnas en upp- räkningscentral eller uppräkningsverksamhet i anslutning till depån. 39Se SOU 2018:42, s. 141. Av den anledningen kan det vara önskvärt att även inkludera värde- bolagen i en sådan förhandling för att i en avtalslösning på bästa sätt kombinera effektivitet och tillgång till kontanter i depåverksam- heten. Kostnaden för med en avtalslösning mot bakgrund av Bankomat AB:s nuvarande kostnader och intäkter för depåverk- samheten skulle enligt kommitténs bedömning ligga i intervallet 10– (se vidare avsnitt 38.4.2 för denna kost- nadsbedömning). Beloppsintervallet är behäftat med stor osäkerhet och beror på förhandlingsposition och vilka avtal som behöver ingås. En annan möjlighet är att genom föreskrifter ställer krav på att banker (eller bankägda företag) driver depåer. Bankerna kan då fortsätta med de depåer som finns och som ligger vid uppräkningscentraler. Även om denna lösning väljs bör dock se till att servicenivån inte försämras och att kostnaderna tydligt sänks för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna. bör bidra till att täcka intäktsbortfallet som nya lägre avgifter leder till. Även i detta fall kan nettokostnaden beräknas till någonstans i intervallet 10–baserat på uppskattade kostnader för depåverksamheten. Detta förfarande innebär, enligt kommitténs bedömning, inte något problem ur ett statsstödsper- spektiv eftersom eventuellt stöd bör kunna baseras på som avser tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (s.k. SGEI). En fungerande depåverksamhet i utgör ett villkor för att kon- tantkedjan ska fungera och därigenom för att grundläggande betal- tjänster i form av kontantuttag och dagskassehantering ska finnas tillgängliga. Att eventuellt stöd till depåverksamhet baseras på det s.k. SGEI-beslutet40 innebär att det högsta tillåtna stödbeloppet är motsvarande och företag. Eventuella nivåer för stödinsatser från kommer, mot bakgrund av kostna- derna för depåverksamheten, att understiga och företag. Kommittén bedömer därför att de nivåer på stödbelopp till depåägare som kan komma att betalas ut inte bör vara problema- tiska ur ett statsstödsperspektiv. Kostnaden för depåverksamheten beror på servicenivån i depåerna och prissättningen för inlämning och uthämtning av kontanter i depåerna. 40Europeiska kommissionens beslut /21/EU av om tillämpningen av artikel 106.2 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. villkor för att lämna in och hämta ut kontanter i depåerna är centralt för hur depåverksamheten påverkar den övriga kontantkedjan. Vill- koren bör därför bestämmas av i föreskrifter. Priser och övriga villkor bör reflektera övergripande mål för kon- tantverksamheten – att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela . Andra faktorer som behöver övervägas i en eventuell avtalslös- ning eller föreskrifter är ägandet av kontanterna i depåerna. Detta påverkar finansieringskostnader och kostnader för försäkringar m.m. Dessutom är det nödvändigt för att analysera hur den affärsmässiga relationen mellan och värdebolagen på- verkas av olika lösningar för depåverksamheten. Framför allt Banko- mat AB och Loomis har flera olika avtalsförhållanden när det gäller driften av depåer, kontanttransporter mellan depåer och för att fylla på och tömma Bankomat AB:s uttags- och insättnings- automater. har ett intresse av ett partnerskap med ett värdebolag som har verksamhet i hela landet. Det som kan underlätta en avtalslösning mellan , och värdebolagen är att alla aktörer har intresse av en fungerande depåverksamhet. Bankerna och har in- tresse av en fungerande depåverksamhet och värdetransporter för att uppfylla de krav som, enligt kommitténs delbetänkande, föreslås ställas på vissa banker och utländska kreditinstitut att tillhandahålla tillgång till kontanttjänster. Även värdebolagen har ett intresse av en fungerande depåverksamhet i hela landet för att kunna undvika höga finansieringskostnader för sina egna kontantlager. Värdebolagen kom- mer också i flera fall att sköta den operativa verksamheten i depåerna (om inte driver dem i egen regi) vilket innebär intäkter för bolagen. Slutligen innebär de lägre priser i grossistledet som efter- strävas med kommitténs förslag fördelar för värdebolagen eftersom det om det leder till lägre priser i detaljhandelsledet bör öka viljan att fortsatt acceptera kontanta betalningar i sin verksamhet. Kommittén konstaterar att ett sätt för staten att stödja kontant- kedjan är att verka för en prissättning i grossistledet som leder till lägre kostnader för bl.a. handeln. Därigenom förbättras förutsätt- ningarna för att vissa handlare väljer att fortsätta erbjuda kontant betalning. bör bevaka att eventuella sänkningar av pri- serna i grossistledet för inlämning och uthämtning av kontanter i så hög utsträckning som möjligt förs vidare i detaljistledet till slutan- vändare så att handlare och mindre banker med kontanthantering också möter lägre priser för kontanter. Syftet med eventuella pris- sänkningar i depåerna är att understödja kontantkedjan i sin helhet, inte att subventionera bankernas, Bankomat AB:s eller värdebolagens verksamhet. får ta ut avgifter för inlämning och uthämtning av kontanter För att ge flexibilitet och möjliggöra för att kunna driva depåverksamhet i egen regi föreslår kommittén att får ta ut avgifter från den som hämtar ut eller lämnar in kontanter hos banken. får vidare tillämpa olika avgiftsnivåer för inläm- ning och uthämtning av kontanter i olika delar av landet om det anses befogat. Ett syfte med en sådan differentiering kan vara att under- stödja kontantkedjan i glest befolkade delar av landet där de kommer- siella förutsättningarna för kontanttransporter och kontanttjänster är sämre än i mer tätbefolkade delar. Det kan handla om att det är stora avstånd från en depå till bankomater och andra platser där det behövs kontanter. får även differentiera avgifterna för olika sedelvalörer. 34.4.3Kontantutgivning och depåverksamhet får bedrivas i samarbete med annan Kommitténs förslag: Nuvarande bestämmelse i 5 kap. 3 § andra stycket i riksbankslagen, som anger att uppgift att svara för landets försörjning med sedlar och mynt får drivas i sam- arbete med annan, ska överföras till den nya riksbankslagen. Upp- gifterna att ansvara för kontantutgivningen och depåverksam- heten får utföras i samarbete med annan. uppgifter att ansvara för kontantutgivningen och för att det drivs depåverksamhet innebär inga hinder mot att Riksban- ken, om det bedöms som ändamålsenligt, fortsatt kan utkontraktera eller överlåta den operativa driften av hela eller delar av den verksam- het som följer med dessa uppgifter till privata aktörer. exempelvis avseende sedel- och myntproduktion samt lagerhållning och utlämning av mynt. Eftersom är en förvaltnings- myndighet i regeringsformens mening (se kapitel 11) torde denna möjlighet följa av 12 kap. 4 § regeringsformen enligt vilken förvalt- ningsuppgift som inte avser myndighetsutövning får överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Kontantutgivning är inte uppenbart att betrakta som myndighetsutövning och depåverk- samhet är tydligt inte myndighetsutövning. Om inte annat anges i lag eller annan författning bör därför kontantutgivningen och drif- ten av depåer även fortsatt kunna utföras av annan även om ansvaret för att den drivs i linje med det lagstadgade målet för verksamheten i slutändan åligger . an- såg att uppgiften att svara för landets försörjning med sedlar och mynt kan bedrivas i samarbete med annan (5 kap. 3 § andra stycket riksbankslagen) kan framstå som oklar i förhållande till regerings- formen. Oklarheten förelåg, enligt utredningen, dels i förhållande till monopol att ge ut sedlar och mynt enligt 9 kap. 14 § regeringsformen, dels i förhållande till bestämmelserna om överläm- nande av förvaltningsuppgift enligt 12 kap. 4 § regeringsformen.41 I kommitténs förslag till ny riksbankslag är dock upp- gifter inom kontantverksamheten tydligt specificerade. Regleringen som föreslås framstår därmed inte som oklar i förhållande till reger- ingsformen på samma sätt som är fallet för gällande riksbankslag. Kommittén anser därför att det är ändamålsenligt att det direkt fram- går av riksbankslagen att uppgifterna att ansvara för kontantutgiv- ningen och depåverksamheten kan bedrivas i samarbete med annan. 34.4.4Uppgiften att ha ett övergripande ansvar för kontanthanteringen Kommitténs förslag: har det övergripande ansvaret för att kontanthanteringen i fungerar. Med kontanthan- tering avses, utöver den depåverksamhet som ansva- rar för, även uppräkningsverksamhet, kontanttransporter och för- säljning av kontanter till bl.a. handeln, ägare av uttagsautomater m.fl. ansvar består av att följa, analysera och regel- 41SOU 2014:61, s. 165 och 166. bundet redogöra för situationen för kontanthanteringen i till finansutskottet. Kommitténs bedömning: Som en del i uppgiften att ha ett över- gripande ansvar för kontanthanteringen bör driva ett råd för kontanthantering. Kommittén delar slutsats att ingen har det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i och att detta inte är tillfredställande. Kommittén instämmer även i utredningens förslag att i lag tydligt peka ut som den myndighet som ska ha detta ansvar. utgör start- och slutpunkten för kontantkedjan och är den enda offentliga aktör som har tillräcklig kunskap om och överblick över hela kedjan. I enlighet med kommitténs bedömning i delbetänkandet är det ändamålsenligt att i analysen dela upp kontanthanteringen i två sepa- rata delar på det sätt som även har gjort i sin analys. Depåverksamheten kan sägas utgöra ”grossistledet” i kontanthante- ringen och övriga delar i form av uppräkningsverksamhet, kontant- transporter och försäljning till slutkunder utgör ett ”detaljistled”. I avsnitt 34.4.2 föreslår kommittén att ges uppgiften att ansvara för ”grossistledet” dvs. att det drivs depåverksamhet i . övergripande ansvar för kontanthanteringen inne- bär att följa, analysera kontanthanteringen i sin helhet. Inom det över- gripande ansvaret ingår också att kontinuerligt följa och analysera förutsättningarna för hela kontantkedjan i . bör driva ett råd för kontanthantering bedriver ett Kontanthanteringsråd tillsammans med övriga berörda myndigheter på frivillig basis. Kontanthanteringsut- redningen ansåg att det skulle införas krav på att ett råd för kontant- hantering ska finnas. I ett sådant råd kan erfarenheter och informa- tion utbytas mellan några av de mest centrala myndigheterna på kontanthanteringsområdet. Dessa myndigheter skulle enligt Kontant- hanteringsutredningens förslag vara , Finansinspektio- nen, , , och någon eller några av de länsstyrelser som bedriver tillsyn över bevakningsföretag enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag.42 Kommittén anser att nuvarande Kontanthanteringsråd är ett bra forum som underlättar för i sin uppgift att ha ett över- gripande ansvar för kontanthanteringen i . Det främsta skälet för ett sådant råd är att öka möjligheten att på ett tidigt stadium upp- märksamma de problem eller svagheter som kan finnas på kontanthan- teringsområdet och studera sambandet mellan kontantförsörjningen, kontanthanteringens olika delar och tillgången till kontanttjänster. Kommittén anser dock inte att det behöver lagfästas att ska driva ett sådant råd. Det övergripande ansvaret för kontanthan- teringen som tilldelas innebär att ett kontanthanterings- råd är en lämplig konstruktion . När det uppstår nya utmaningar eller problem i kontanthanteringen kan det dock finnas andra former för informations- och erfarenhetsutbyten. För att inte i onödan be- gränsa flexibilitet anser kommittén att ett krav på ett sådant råd inte behöver finnas i riksbankslagen. Det bör också framhållas att det inte finns något som hindrar att bjuder in också andra aktörer än myndigheter till Kon- tanthanteringsrådets sammanträden. Det framstår snarare som önsk- värt att centrala aktörer i kontantkedjan som privata depåägare, värdetransportbolag betaltjänstleverantörer och banker bjuds in. I fråga om kontanter finns det ett antal myndigheter som är verk- samma i olika delar av kontantkedjan. Kommitténs förslag i delbe- tänkandet och regeringens förslag i prop. 2019/20:23 innebär att () och får viktiga roller för uppföljningen av kravet på rimlig tillgång till kontanttjänster. Kom- mittén anser att det finns ett behov av förstärkt samverkan mellan myndigheterna PTS, , länsstyrelserna och Finansin- spektionen avseende de olika uppgifter myndigheterna tilldelats i kontantkedjan. Det finns annars risk för överlappningar i skärnings- punkterna mellan exempelvis det övergripande ansvaret för kontant- hanteringen, som är ansvar och tillgången till kontant- tjänster som faller på PTS och länsstyrelserna, samt uppräknings- verksamheten som ligger under tillsyn. Ett råd för kontanthantering är ett lämpligt forum för samverkan för att undvika risker för eventuell dubbelreglering samt att företag riskerar att behöva rapportera samma uppgifter till olika myndigheter. 42Ibid., s. 171. Redogörelse till avseende kontanthanteringen I delbetänkandet bedömde kommittén att det i över- gripande ansvar för kontanthanteringen bör ingå att regelbundet rapportera till om situationen för kontanthanteringen i och att ett särskilt krav på sådan redovisning bör införas i riksbankslagen. föreslog att ska följa utvecklingen och minst en gång lämna en skriftlig redogö- relse till finansutskott om kontanthanteringen i landet. Enligt utredningen skulle det åligga att inhämta infor- mation om kontanthanteringen och i skriftlig form beskriva och analysera den samt dessutom – i förekommande fall – redogöra för problem. Utredningen tillade att det är lämpligt att redo- visar internationella förhållanden om de på något sätt kan anses ha betydelse för kontanthanteringen i Sverige.43 Kommitténs förslag ligger i linje med det förslag som lämnades av Kontanthanteringsut- redningen och som remissinstanserna generellt stödde eller inte hade något att erinra mot. Redogörelser bör enligt kommittén lämnas till finansutskottet regelbundet och minst en gång . Rapporteringen kan ingå som en del i årsredovisningen, i annan återkommande rap- port eller i en separat rapport om kontanthantering. I avsnitt 33.6.3 behandlas ansvar för redogörelser till i sin helhet. Rapporten bör beskriva situationen för kontanthanteringen i när det gäller depåverksamhet, uppräkningsverksamhet, kon- tanttransporter och försäljning till slutkunder som banker och han- deln. När det gäller tillgången till kontanttjänster i samhället är det fortsatt länsstyrelserna och som har huvud- ansvaret för bevakning och rapportering till regeringen. Länsstyrel- sernas och Post- och rapporter utgör därmed ett under- lag för bevakning och analys. Rapporten bör även innehålla en analys av geogra- fiska närvaro i och operativa roll i kontanthanteringen, exem- pelvis avseende depåverksamheten. Vid behov bör även föreslå nödvändiga förändringar av regelverket för kontantkedjan som skulle bidra till att uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela . 43Ibid., s. 169. 34.4.5Riksbankens ansvar vid problem i kontanthanteringen Kommitténs förslag: I det övergripande ansvaret för kontant- hanteringen ingår även att vid behov ska ha en koor- dinerande roll inom kontanthanteringen. Kommitténs bedömning: Om vid större pro- blem inom kontanthanteringen bedömer att det är nödvändigt att vidta mer långtgående åtgärder, exempelvis att ta över och driva viss kontanthanteringsverksamhet eller att upphandla vissa tjäns- ter inom kontanthanteringen, bör göra en framställ- ning till om detta. Syftet med sådana åtgärder ska vara uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela . föreslås i avsnitt 34.4.4 få det övergripande ansvaret för kontanthanteringen i . Det bör påpekas att an- svar för kontanthanteringen inte innefattar tillgången till kontant- tjänsterna dagskassehantering och kontantuttag.