sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Synnerliga skäl kan föreligga om t.ex. konkurs hotar ett bankinstitut eller ett annat finansiellt företag och om en sådan utveckling enligt bedömning med- för att förtroendet för landets kredit- och betalningssystem ris- kerar att allvarligt undergrävas (prop. 1986/87:143 s. 69, se även prop. 1990/91:154 s. 109). möjlighet att ge nödkre- dit och därigenom agera som sista låneinstans har också i allmänna ordalag beskrivits som ”möjlighet att tillhandahålla likviditet när stabiliteten i det finansiella systemet är hotad” (prop. 1997/98:164 s. 24). En nödkredit får ges till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av . Begreppet bankin- stitut inkluderar utländska bankfilialer.42 Motivet för att inkludera utländska bankfilialer var att de deltar i det svenska betalningssy- stemet, och att det under vissa omständigheter kan finnas skäl för att ge krediter också till dessa företag i syfte att und- vika störningar i betalningssystemet (prop. 1997/98:164 s. 28). Säkerheter och andra särskilda villkor Likviditetsstöd får ges på särskilda villkor. Det innebär att det för ett sådant stöd kan komma att gälla helt andra villkor än de som sätts upp i de krediter som ges i penningpolitiskt syfte, t.ex. i fråga om fullgoda säkerheter (prop. 1997/98:164 s. 28). 42Med bankinstitut avses enligt 6 kap. 1 § i riksbankslagen bankaktiebolag, sparbanker, medlems- banker och utländska bankföretag som med stöd av 4 kap. 1 eller 4 § lagen om bank- och finan- sieringsrörelse driver bankrörelse från filial här i landet. Bestämmelsen i riksbankslagen anger inte i vilken valuta likvidi- tetsstödet ska ges. Det har dock av uttalanden som gjordes av departementschefen i i samband med den svenska finanskrisen och av regeringen i för- arbetena till lagen om resolution antagits kunna ges i både svensk och utländsk valuta (prop. 1992/93:135 s. 18 och prop. 2015/16:5 s. 657). 8.3Statliga åtgärder vid marknadsstörningar Bristande förtroende på grund av informationsunderskott kan orsaka störningar i likviditetsförsörjningen till flera företag sam- tidigt, t.ex. för att marknadsfinansiärerna är beredda att ge nya lån eller förlänga befintliga lån till de finansiella företagen. I det följande beskrivs den verktygslåda som de svenska myndighe- terna då har. Först beskrivs möjlighet att besluta om extra emissioner av statspapper och kombinera det med omvända repor i mindre likvida värdepapper (t.ex. säkerställda obligationer). Det var för övrigt den första specifika åtgärd som vidtogs 2008 under den finansiella krisen. Den åtgärden har inte någon motsvarig- het i EU:s krishanteringsdirektiv. Därefter beskrivs Riksgäldskon- torets möjlighet att ge förebyggande statligt stöd till kreditinstitut som har utformats med beaktande av EU:s krishanteringsdirektiv. Avslutningsvis beskrivs det lagstöd som tillämpade under den globala finanskrisen för att ge likviditetsstöd till det finan- siella systemet. Av 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen (2011:203), jämförd med och 2 § 3 förordningen (2007:1447) med instruktion för Riksgälds- kontoret, framgår att får ta upp lån till staten för att i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Bestämmelsen i budgetlagen infördes retroaktivt för att ge ett uttryckligt författningsstöd för de åt- gärder som myndigheten vidtog under finanskrisen (prop. 2008/09:61 s. 64 och 65).43 gav efter samråd med ut statspapper utöver vad som behövdes för att finansiera stats- skulden. De medel som fick in använde den till att göra s.k. omvända repor i säkerställda bostadsobligationer. Detta innebar att lånade ut medlen med säkerställda bo- stadsobligationer som säkerhet. När åtgärderna genomfördes var stats- papper det enda finansiella instrumentet som fungerade som säker- het på interbankmarknaden. Syftet med åtgärder var, enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen, att motverka en akut brist på statspapper och underlätta bankernas och bostadsinstitutens finansiering genom att öka utbudet av säkerheter som fungerade för lån i den privata marknaden även i det rådande osäkra läget (prop. 2008/09:61 s. 65). Lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider bör enligt förarbetsuttalanden bara utnyttjas i situationer när det uppstår hot mot den finansiella marknadens funktion. Det är möjligt för att ta upp sådana lån bara om (med stöd av bemyndigande från regeringen) och är eniga om att lån ska tas upp. Enligt förarbetena var syftet med detta att säkerställa att varken regeringen eller får något inflytande över ansvarsområde penningpolitiken (prop. 2008/09:61 s. 65, 66 och 83). 8.3.2Förebyggande statligt stöd till kreditinstitut På basis av lagen om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut får besluta om ett garantiprogram liknande det som beslutade om under den senaste globala krisen. Sådana program måste dock vara förenliga med unionens regler om statligt stöd (se avsnitt 8.2.4). 43Bestämmelsen infördes ursprungligen i 1 § i den numera upphävda lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Bestämmelsen i den lagen och bestämmelsen i den nuvarande budgetlagen har dock samma lydelse. 8.3.3Likviditetsstöd från för att motverka en systemomfattande likviditetskris Enligt 6 kap. 5 § riksbankslagen får i penningpolitiskt syfte 1.bevilja kredit mot betryggande säkerhet och ta emot inlåning, 2.köpa, sälja och förmedla värdepapper, valuta samt rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar, och 3.ge ut egna skuldebrev. I förarbetena till riksbankslagen konstaterade regeringen att Riks- banken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta är enligt regeringen en grundläggande uppgift för och är inget egentligt mål för verksamheten. Motsvarande uppgift gäller för ECBS. Enligt regeringen skulle det kunna hävdas att denna uppgift kan komma i konflikt med mål om ett fast penning- värde eftersom i vissa situationer skulle kunna använda styrräntan för att undvika en kris i banksystemet. De penningpoli- tiska instrumenten skall dock, enligt regeringen, endast användas för att upprätthålla ett fast penningvärde. förfogar dock över andra instrument för att hantera sådana situationer, t.ex. möjligheten att bevilja nödkrediter. Enligt regeringen kan det upp- komma situationer där en kris i betalningssystemet hotar att riskera målet om ett fast penningvärde och i sådana situationer bör de pen- ningpolitiska instrumenten naturligtvis kunna användas för att av- värja en kris (prop. 1997/98:40 s. 54). Under den senaste finansiella krisen erbjöd också , lik- som flera andra centralbanker, bl.a. extra lånefaciliteter med längre löptider än normalt för att underlätta bankernas finansiering och marknadens funktionssätt och på så sätt stödja bankernas kreditgiv- ning. Den rättsliga grunden för alla åtgärder som vidtogs var den be- stämmelse i riksbankslagen som anger vilka verktyg som får använda i penningpolitiskt syfte. Den första åtgärd som vidtog under den finansiella krisen var att utvidga den krets av säkerheter som accep- terade i avvecklingssystem för stora betalningar (RIX- systemet) och det penningpolitiska styrsystemet. Som framgår av bestämmelsen innehåller den inte någon begräns- ning av vem som får vara motpart eller vilken valuta som får användas för att ge stöd. Verktygen skiljer sig också från de som Riksgäldskon- toret har till sitt förfogande. Åtgärderna ska dock enligt riksbanks- lagen vidtas i penningpolitiskt syfte och med hjälp av de verktyg som räknas upp i 6 kap. 5 § riksbankslagen. Där nämns inte garantier. får inte heller ge kapitaltillskott. En centralbanks penningpolitiska verksamhet omfattas inte av reglerna om statligt stöd.44 Följaktligen krävs ingen prövning mot statsstödsreglerna av beslut om att tillföra likviditet till det finan- siella systemet om åtgärden har ett penningpolitiskt syfte. 8.4Behovet av internationellt samarbete mellan myndigheter Det finansiella systemet känner ofta inga landgränser. De finansiella företagen kan ingå i stora koncerner som är verksamma inom olika regioner eller över hela världen. Om en sådan koncern fallerar påver- kar det flera länder. Både tillsyn och krishantering är dock som utgångspunkt natio- nell. ger tillstånd till och har tillsyn över svenska företag.45 Förebyggande statligt stöd får bara ges till svenska kredit- institut. Den svenska resolutionsmyndigheten () får som regel bara besluta om resolution och resolutionsåtgärder mot svenska företag. För att kunna hantera det finansiella systemets gränsöverskri- dande karaktär är det viktigt med samarbete över gränserna. Om en bank i ingår i en gränsöverskridande finansiell företagskon- cern eller har väsentliga filialer i något annat land finns det ordnade processer för samarbetet, vilket följer av rättsakter som beslutats inom EU.46 Samarbetet mellan tillsynsmyndigheterna samordnas inom ramen för de s.k. tillsynskollegierna. För att hantera frågor om resolution i gränsöverskridande koncerner finns det s.k. resolutions- kollegier. 44Bankmeddelandet (2013), stycke 62. 45Här bortses från tillståndsplikten för tredjelandsfilialer. 46Regelverken är för övrigt i stor utsträckning baserade på de globala standarder som har tagits fram av eller (). För åtgärder som behöver vidtas av regeringar och centralbanker behövs det dock särskilda samarbetsformer. Vid den senaste globala krisen samordnades åtgärder globalt både på regeringsnivå och mellan centralbankerna. Finansiella störningar kan även sprida sig på andra sätt än inom finansiella koncerner. Vid en finansiell kris kan exempelvis misstro- endet mot bankernas motståndskraft vara brett och träffa alla banker inom en viss region. Med öppna kapitalmarknader och stora gräns- överskridande finansiella flöden kan inget land helt skydda sig mot störningar utifrån. Gränsöverskridande kriser som rör många insti- tut behöver i än högre grad kunna hanteras genom samarbete mellan myndigheter i olika länder. Det samarbetet måste dock ske via andra organ än tillsyns- eller resolutionskollegier eftersom kollegierna bara hanterar kriser i enskilda koncerner. För att kunna vidta effektiva åtgärder på mer övergripande nivå är det därför viktigt att tillsyns- myndigheter, resolutionsmyndigheter och centralbanker i förväg identifierar vilka spridningskanaler som finns och att berörda myn- digheter därefter tar initiativ till samarbete med motsvarande myn- digheter i andra länder. Förtroendet för det finansiella systemet beror inte bara på för- troendet för tillsynen utan också på tilltron till att myndigheterna gemensamt förmår att effektivt hantera de kriser som uppkommer så effektivt som möjligt. 8.5Överenskommelser med andra myndigheter nationellt och internationellt För att uppnå bästa resultat behöver tillsynsmyndigheter, resolu- tionsmyndigheter, centralbanker och regeringar samarbeta med var- andra. Detta samarbete sker bl.a. i resolutionskollegierna och, i , inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. Som ett led i sitt arbete med frågor som rör finansiell stabilitet har också ingått ett antal överenskommelser med dels myndigheter i , dels myndigheter i andra länder. Några av dem berörs i det följande. 8.5.1Samverkan nationellt inom Finansiella stabilitetsrådet sker en stor del av den nationella myndighetssamverkan inom ramen för Finansiella stabilitetsrådet. Finansiella stabilitetsrådet har tillkommit och tilldelats uppgifter genom kommittédirektiven för kommittén för finansiell stabilitet (dir. 2013:20). Av kommittédirek- tiven framgår att Finansiella stabilitetsrådet fungerar som ett mötes- forum där företrädare för regeringen, , Riksban- ken och träffas regelbundet och diskuterar frågor om finansiell stabilitet, behov av åtgärder för att motverka uppbygg- naden av finansiella obalanser och, i händelse av en finansiell kris, behovet av åtgärder och koordinering för att hantera en sådan situ- ation. Rådet har inga egna befogenheter och fattar inga beslut om åtgärder, utan diskuterar endast behov av åtgärder. Regeringen och de övriga myndigheterna fattar själva beslut om eventuella åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. Finansmarknadsministern är ordförande i rådet. Övriga ledamöter är riksbankschefen samt general- direktörerna för de två andra myndigheterna. Det finns också en beredningsgrupp som ansvarar för att planera och bereda rådets möten och bidra till regelbundet informationsutbyte. Beredningsgruppens medlemmar utses av respektive part. Finansiella stabilitetsrådet har i normala tider en krisförebyggande och krisförberedande funktion. Rådet ska emellertid också fungera som ett samordningsorgan vid en kris. I rådets krisförberedande arbete ingår bl.a. att förbereda och genomföra krisövningar. Under Finansiella stabilitetsrådets paraply har regeringen (finans- departementet), , och Riksgäldskon- toret upprättat en överenskommelse om samarbete avseende finan- siell stabilitet och krishantering.47 Överenskommelsen beskriver myndigheternas ansvarsområden, uppgifter och roller i arbetet med att främja den finansiella stabiliteten och i krishanteringen. Syftet med överenskommelsen är att ge en avsiktsförklaring om samarbete och om informations- och kunskapsbyte för att uppnå ändamålsenlig krishantering och främja den finansiella stabiliteten i . I överenskommelsen (s. 5 och 6) står bl.a. följande: Parterna ska samverka i syfte att främja den finansiella stabiliteten och få till stånd en väl fungerande krishantering. Effektiv samverkan förut- sätter att varje myndighet agerar utifrån den … beskrivna ansvars- och 47Se Finansiella stabilitetsrådet (2016). Samverkan sker bl.a. inom ramen för stabilitet, Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkans- grupp (FSPOS) och Samverkansområdet Ekonomisk Säkerhet (SOES). För att främja finansiell stabilitet ska parterna löpande utbyta infor- mation och data inom ramarna för gällande sekretessregler och övrig reglering på området. För en väl fungerande krishantering är det särskilt viktigt att parterna utan dröjsmål informerar varandra om sin bedöm- ning av situationen och om vilka åtgärder som kan vara aktuella att vidta i samband med händelser som kan bedömas utgöra ett hot mot den finansiella stabiliteten. Parterna ska vidare: •Informera varandra om händelser eller utvecklingstendenser av bety- delse för finansiell stabilitet. •Informera om arbetet med krisberedskap hos respektive part och planera för gemensamt arbete kring krisberedskap. •Informera om internationellt arbete inom området och samråda om ställningstaganden i det internationella samarbetet. •Informera om förändringar av större betydelse när det gäller intern organisation, riktlinjer eller liknande, när detta kan ha betydelse för arbetet med finansiell stabilitet och krishantering. 8.5.2Överenskommelser med utländska myndigheter Överenskommelse om samarbete mellan tillsynsmyndigheter, centralbanker och finansdepartement inom Europeiska unionen om gränsöverskridande finansiell stabilitet ingicks en överenskommelse om samarbete mellan tillsyns- myndigheter, centralbanker och finansdepartement inom Europeiska unionen om gränsöverskridande finansiell stabilitet.48 är part i denna överenskommelse. Syftet med överenskommelsen är att säkerställa samarbete i finansiella kriser genom lämpliga procedurer för informationsutbyte och bedömningar, för att därigenom under- lätta för myndigheterna att utföra sina policyfunktioner och upp- rätthålla stabiliteten i det finansiella systemet i enskilda medlems- stater och i EU i dess helhet. 48Överenskommelsen finns bl.a. på ECB:s webbplats. /pub/pdf/other/mou-financialstability2008en.pdf Nordisk-baltisk överenskommelse mellan finansdepartement, tillsynsmyndigheter, centralbanker och resolutionsmyndigheter om gränsöverskridande finansiell stabilitet , , och Riksgälds- kontoret har 2018 tillsammans med sina motsvarigheter i , , , , , och ingått ett nytt samförståndsavtal för att underlätta samarbetet för gränsöverskri- dande finansiell stabilitet.49 Syftet med överenskommelsen är att underlätta samarbetet mellan parterna för att främja finansiell stabi- litet i regionen, med fokus på ett fungerande finansiellt system och på att motverka uppkomsten och den potentiella spridningen eller upptrappningen av en finansiell kris. Överenskommelsen är tillämp- lig både i normala tider för att därigenom öka krisberedskapen mellan parterna och vid en kris. Den innehåller bestämmelser om bl.a. samarbete och informationsutbyte mellan parterna. finns det en nordisk-baltisk centralbanks- överenskommelse om samarbete beträffande banker med gränsöver- skridande etableringar (bankgrupper).50 Syftet med överenskommelsen är att införa lämpliga procedurer och principer som underlättar sam- arbetet mellan parterna beträffande gränsöverskridande bankgrup- per, med det underliggande målet att säkerställa och bidra till finan- siell stabilitet i de individuella länderna och i den nordisk-baltiska regionen i dess helhet. Överenskommelsen innehåller, förutom delar om informations- utbyte och sekretess, principer för ansvarsfördelningen vid lämnande av likviditetsstöd. 49Överenskommelsen finns bl.a. på webbplats. /contentassets/5529800727444fb0851249b985883373/samforstandsavtal-mou- finansiell-stabilitet-2018-01-31.pdf. Överenskommelsen ersätter en tidigare överenskommelse . 50Överenskommelsen finns bl.a. på webbplats. Bankmeddelandet (2013), Meddelande från kommissionen om tillämp- ning, , av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker i samband med finanskrisen (bankmeddelandet), (2013/C 216/01). Finansiella stabilitetsrådet (2016), Överenskommelse om samarbete avseende finansiell stabilitet och krishantering. IMF (2018), “Euro area policies. Technical note – ”, IMF Country report nr 18/232, juli, . (2018), Finansiell krishantering. Riksgäldens arbete för finansiell stabilitet, dnr RG 2018/518, juni. SRB (2017), Notice summarising the effects of the resolution action taken in respect of pursuant to Article 29(5) SRMR, , . 9Unionsrättsliga regler om centralbanker 9.1Unionsrättens förhållande till nationell rätt Till följd av anslutning till EU är enligt anslutnings- fördraget och därmed sammanhängande svensk lagstiftning skyldigt att följa unionsrätten. Unionsrätten har företräde framför svensk rätt. Unionsrättens regler kan delas upp i primärrätt respektive sekundär- rätt. Primärrätten kan beskrivas som och motsvarar således närmast det rättsområde som i medlemsstaterna brukar be- nämnas konstitutionell rätt eller statsrätt. Primärrätten består bl.a. av de fördrag som har ingåtts mellan medlemsstaterna – fördraget om Europeiska unionen (), fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt anslutningsfördragen. Sekundärrätten utgörs däremot av de rättsakter som har utfärdats av EU-institutionerna med stöd av fördragen. De institutionella reglerna om centralbanker återfinns framför allt i primärrätten. De primärrättsliga reglerna, och en betydande del av de sekundär- rättsliga, är direkt tillämpliga. Med detta avses att de automatiskt är en del av medlemsstaternas interna rättsordning. Vissa unionsrätts- liga regler har också direkt effekt, dvs. kan åberopas av EU-medborgare inför domstolar och myndigheter i medlemsstaterna. Detta gäller regler som ger rättigheter eller skyldigheter för enskilda. Enligt de principer för unionsrättens förhållande till nationell rätt som EU- domstolen tillämpar har unionsrätten företräde framför nationell rätt. Detta gäller i princip också i de fall konflikten gäller nationell rätt på grundlagsnivå. inleds med en avdelning med allmänna bestämmel- ser (artiklarna 1–8). Unionen förklaras vara grundad på de befogen- heter som den tilldelas av medlemsstaterna för att deras gemensamma Unionsrättsliga regler om centralbanker mål ska kunna uppnås. Det är således medlemsstaterna som råder över EU:s kompetens. I finns bl.a. grundläggande institutionella regler. innehåller också grundläggande regler om unionens mål och vissa centrala politikområden. Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Denna princip anger således när EU har rätt att handla. Den kallas också för legalitetsprincipen. Utövandet av unionens befogenheter ska styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Subsidiaritetsprincipen anger när EU bör handla. Enligt denna princip ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Proportionalitetsprincipen ger svar på frågan hur EU ska handla. Den innebär att unionens åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Propor- tionalitetsprincipen ska tillämpas även på åtgärder inom penningpoli- tiken som syftar till att nå prisstabilitetsmålet (se dom i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkterna 66–92). Unionens befogenheter kan delas upp i exklusiva befogenheter, befogenheter som delas med medlemsstaterna och befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlems- staternas åtgärder. När fördragen tilldelar unionen en exklusiv befog- enhet på ett visst område får endast unionen lagstifta och anta rätts- ligt bindande akter. I en sådan situation får medlemsstaterna göra detta endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens rättsakter. Unionen har exklusiv befogenhet på relativt få områden. Det gäller bl.a. i fråga om tullunionen, konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, penningpoli- tiken inom euroområdet och den gemensamma handelspolitiken. Unionsrättsliga regler om centralbanker Bland reglerna om unionens mål i finns regler om den inre marknaden och den ekonomiska och monetära unionen, EMU (artiklarna 3.3 och 3.4). Av framgår att unionen ska upprätta en ekonomisk och monetär union som har euron som valuta. EMU är inte en separat union utan en integrerad del av EU. Reglerna om EMU tillkom ursprungligen genom , dvs. den lydelse av som trädde i kraft . EUF-fördraget innehåller detaljerade regler av funktionell och institutionell karaktär. Däribland finns regler om EMU. Det framgår av EUF-fördraget att en av avsikterna med EMU är att unionen ska ha en gemensam valuta, euron, och en gemensam penning- och valutapolitik (artikel 119.2). Det framgår också av fördraget att av- sikten är att införandet av den gemensamma valutan ska vara oåter- kalleligt (artikel 140.3). Vidare ska särskilda bestämmelser tillämpas på de medlemsstater som har euron som valuta (artikel 5.1). Detta kommer till uttryck genom att en rad bestämmelser inte ska tillämpas på medlemsstater som inte har infört euron som valuta (s.k. med- lemsstater med undantag, se avsnitt 9.6). Till EUF-fördraget har fogats ett protokoll (nr 4) om stadgan för ECBS och ECB (i fortsättningen ECBS-stadgan). Under den första etappen av EMU, som avslutades den 31 decem- ber 1993, skulle medlemsstaterna bl.a. avskaffa valutaregleringar och andra restriktioner för kapitalrörelser. I den andra etappen beslutade rådet om vilka medlemsstater som skulle införa euron. Varje med- lemsstat var också skyldig att säkerställa att dess lagstiftning var förenlig med unionsrätten. infördes euron som den gemensamma valutan i de medlemsstater som deltog i valuta- unionen från starten (den tredje etappen av EMU). Sedlar och mynt i euro började användas . har penningpolitiken i euroområdet drivits av euro. I EUF-fördraget görs en åtskillnad mellan å ena sidan ekonomisk politik i allmänhet och å andra sidan monetär politik.