sou · H7B34 · 2019-01-28 00:00:00 — Utredningens arbete visar att det varierar stort i vilken utsträck- ning elever får tillgång till individuell vägledning. Den varierande till- gången är problematisk ur ett likvärdighetsperspektiv då alla elever inte får möjlighet att välja på samma villkor. Som beskrivs i kapitel 4 och 5 ökar barns och ungdomars motivation att fullfölja sin utbild- ning om de framtidsval de gör är väl underbyggda. Därmed minskar också såväl den enskildes som samhällets ekonomiska och sociala kostnader. Vägledning är viktig för kompetensförsörjningen och för en för- bättrad matchning på arbetsmarknaden. Det är ett faktum att elever i har bristfälliga kunskaper om arbetsmarknaden och om vilka jobb som finns, och få skolor har ett målinriktat arbete för att ge eleverna kunskaper om arbetslivet och arbetsmarknaden. Undervisningen är inte heller utformad för att ge eleverna underlag och kompetens för val av fortsatt utbildning och yrke. Forskningen pekar på att elevernas val begränsas av traditionella föreställningar som kan relateras till kön eller, social bakgrund. Även om läroplanerna är tydliga med att eleverna ska få möjlighet att reflektera kring sina föreställningar om studier och yrken i relation till kön, social identitet och sociala normer är det tydligt att dessa frågor inte fått det genomslag och utrymme i undervisningen som lagstiftaren avsett. En orsak till de brister som utredningen och andra lyfter fram är att styrningen och ledningen av studie- och yrkesvägledningen är svag hos många huvudmän vilket i sin tur kan bero på att regleringen i flera fall är diffus och otydlig1. Att regleringen är otydlig försvårar 1Dessa aktörer har lämnat uppgifter inom ramen för den utbildningsutskottets uppföljning av studie- och yrkesvägledning. – en uppföljning. RF 2017/18:RFR24. Konsekvenser av utredningens förslag även Skolinspektionen tillsyn och kvalitetsgranskning. Utredningen kan också konstatera att studie- och yrkesvägledningen sällan om- fattas av det systematiska kvalitetsarbetet. Utredningens arbete visar även att det finns en brist i att många skolor inte i tillräcklig utsträck- ning samverkar med det omgivande samhället i frågor som gäller studie- och yrkesval. Ett problem är att det finns för få utbildade studie- och yrkesvägledare i skolväsendet. Att det finns tillgång till vägledare med kompetens och utbildning är en förutsättning för att utred- ningens förslag i övrigt ska kunna förverkligas. Det är också nöd- vändigt att lärares, rektorers och huvudmäns kunskaper inom väg- ledningsområdet förstärks. Som ett hjälpmedel och ett instrument för att effektivisera vägledningen och göra den mer tillgänglig skulle en oberoende, heltäckande och interaktiv vägledningsplattform kunna användas. De digitala verktyg som finns behöver utvecklas för att bättre möta elever och presumtiva elevers behov. De förslag som utredningen lägger ska ses som en helhet där inget av förslagen i sig räcker för att tillgodose de behov av utveckling och förbättring som finns. Förslagen syftar till att stärka elevers tillgång till individuell vägledning i form av enskilda vägledningssamtal. De syftar också till att ge eleverna större möjligheter än att i undervisningen utveckla kunskaper och kompetenser som förbereder dem för studier och arbetsliv och som gör dem rustade att göra medvetna val inför fram- tiden. Med utredningens förslag ges möjlighet att påbörja denna lär- process tidigt och låta den pågå kontinuerligt . För att göra detta möjligt krävs en väl fungerande styrning och led- ning varför förslagen även syftar till att stärka huvudmannens ansvarstagande. Förslagen syftar vidare till att öka antalet utbildade vägledare i skolväsendet och att effektivisera arbetet med hjälp av digitala verktyg. 12.3Utredningens förslag i korthet Utredningen föreslår flera bestämmelser och åtgärder som samman- taget syftar till att elever, och presumtiva elever, inom skolväsendet, ska ges kunskaper och kompetens som bidrar till att de kan göra väl övervägda utbildnings- och yrkesval fattade utifrån goda kunskaper om arbetsliv och utbildningsvägar. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen föreslår att benämningar av det som ingår i skolväsendets studie- och yrkesvägledning ska ändras och förtyd- ligas i skollagen. ska ersättas av karriär- vägledning, som ska vara det övergripande begreppet för all den verksamhet som en huvudman i skolväsendet är ansvarig för när det gäller vägledning. Karriärvägledning föreslås bestå av individuell och generell karriärvägledning där individuell karriärvägledning är den vägledning som ges i form av vägledningssamtal och generell karriär- vägledning är den verksamhet som, utöver individuell karriärväg- ledning, bidrar till att ge eleverna kunskap och kompetens inför val av framtida utbildnings- och yrkesverksamhet. Vidare föreslås att studie- och yrkesvägledare ska benämnas karriärvägledare samt att karriärvägledarens uppgifter ska tydliggöras i skollagen. Bl.a. föreslås att det ska framgå av skollagen att den individuella karriärvägledningen ska utföras av en karriärvägledare. Förslagen om en ändring av benäm- ningarna innebär även följdändringar i bilaga 2 till högskoleförord- ningen vad gäller benämningen studie- och yrkesvägledarexamen, som ska ändras till karriärvägledarexamen. Vidare lägger utredningen förslag om att bestämmelserna i skol- lagen om tillgång till vägledning ska tydliggöras och förstärkas. För- slagen innebär ett tydliggörande om att eleverna ska ha tillgång till både individuell och generell karriärvägledning samt att omfatt- ningen av den individuella karriärvägledningen ska anpassas efter elevens behov och förutsättningar. Därutöver föreslås att individuell karriärvägledning ska erbjudas till vissa elevgrupper, vid vissa utpe- kade tillfällen. Vidare föreslås olika åtgärder som syftar till att stärka den gene- rella karriärvägledningen i och motsvarande skolformer samt på gymnasial nivå. För att elever tidigt ska förberedas för aktiva livsval och för att stärka karriärvägledningens integrering i under- visningen föreslås bl.a. att karriärvägledningsperspektivet ska stärkas i , grundsärskolans, specialskolans och sameskolans ämnen samt i gymnasieskolans och gymnasiesärskolans inledande kurser i ämnet samhällskunskap. Dessutom föreslås att ett nytt obli- gatoriskt inslag, framtidsval, ska införas som en del av utbildningen i , grundsärskolan och specialskolan. Framtidsval, som är en form av generell karriärvägledning, ska komplettera övriga for- mer av generell karriärvägledning och bidra till att utveckla och bredda elevens kunskaper om samhälls- och arbetsliv inför kommande Konsekvenser av utredningens förslag studie- och yrkesval. Framtidsval ska omfatta på hög- stadiet och ska ha ett nationellt fastställt innehåll uppdelat på tre olika kunskapsområden; val och framtidsplanering, arbetsliv och sam- hälle samt utbildningsvägar och yrkesområden. Vidare föreslås att framtidsval ska genomföras av en karriärvägledare och ska få i uppdrag att ta fram det närmare innehållet. Utredningen föreslår även att elevens val ska minskas med motsvarande omfatt- ning, dvs. samt att begreppet undervisningstid ska inne- fatta såväl undervisning i ämnen som tid för framtidsval Utredningen föreslår att huvudmannen ska ha en plan för karriär- vägledning. Planen ska innehålla en redogörelse för hur elevernas behov av karriärvägledning ska tillgodoses och hur arbetet med karriärvägledningen ska samordnas. Av planen ska det även framgå hur samverkan med det omgivande samhället ska ske. Vidare föreslår utredningen att Arbetsförmedlingen ges ett lång- siktigt uppdrag om att samverka med skolhuvudmän. instruktion föreslås ändras för ett tydligare uppdrag att stödja huvud- männen i arbetet med karriärvägledning. Vidare ska få i uppdrag att se över läroplanerna och föreslå nödvändiga ändringar till följd av utredningens sammantagna förslag. Utredningen föreslår även ändringar av examensbeskrivningarna för grund- och ämneslärarutbildningar som innebär att krav på kun- skaper om ämnesspecifika perspektiv på karriärvägledning i undervis- ningen införs. Flera olika insatser föreslås för att öka antalet karriär- vägledare i skolväsendet och deras kompetens samt för att stärka kompetensen hos verksamma lärare. Utredningen föreslår också att ska få ett uppdrag att se över befintliga digitala verktyg för karriärvägledning, föreslå hur systemen kan utvecklas och anpassas efter elevernas behov och se över hur möjligheten till interaktivitet på bästa sätt kan tillhandahållas. Trots goda intentioner har studie- och yrkesvägledningen inom skolväsendet inte fungerat så som det var tänkt. Arbetsmarknaden har blivit allt mer komplex och utbildningsalternativen fler. Konsekvenser av utredningens förslag på omställning och att göra flera val av yrkesinriktning kommer också sannolikt att öka. Om utredningens förslag inte realiseras bedömer utredningen att elever, och presumtiva elever, kommer att få en vägledning som är sämre anpassad till de allt fler och komplexa valalternativen vilket innebär en ökad risk för fler felval. Det innebär också en risk att alla elever inte kommer att få möjlighet att utveckla nödvändiga kunskaper och kompetenser som behövs för att göra väl underbyggda val och olikvärdigheten kommer fortsatt att vara stor eller t.o.m. öka. Mot bakgrund av den forskning och undersökningar som har gjorts, och som beskrivs närmare i kapitel 5, bedömer utredningen också att betydelsen av kön, social bakgrund och funktionsnedsättning vid utbildnings- och yrkesval kan förväntas få större betydelse än om inte utredningens för- slag blir verklighet. Detta kan i sin tur leda till ökad risk för segre- gation och snedrekrytering. Utredningen bedömer att den nuvarande regleringen av studie- och yrkesvägledningen är allt för övergripande och inte ger huvud- män och rektorer någon tydlig ledning i vad som förväntas av dem. I många fall tolkar huvudmännen inte regelverket i enlighet med de bakomliggande intentionerna, inte minst vad det gäller huvud- männens ansvar för elever och presumtiva elevers tillgång till vägled- ning, vad de ska erbjudas, vem som ska erbjuda vad och i vilken omfatt- ning. Om en ändring av bestämmelserna inte kommer till stånd skulle regelverket även fortsättningsvis komma att tolkas på ett olikvärdigt sätt. Med tanke på att samhällsutvecklingen och de snabba föränd- ringarna på arbetsmarknaden som ställer högre krav på individen att kunna hantera information om ett stort antal valmöjligheter och att kunna välja strategiskt2, skulle det i sin tur riskera att ytterligare försämra elevernas möjlighet till att få likvärdiga kunskaper för att kunna göra väl underbyggda studie- och yrkesval. Utbildade studie- och yrkesvägledare inom skolväsendet har ofta en tung arbetsbelast- ning3. De är eftertraktade på arbetsmarknaden och behövs inom fler sektorer. Om inte fler karriärvägledare utbildas samt om arbetet som karriärvägledare inom skolväsendet inte blir mer attraktivt kommer allt färre elever få kvalificerad karriärvägledning av utbildade väg- ledare. Detta riskerar att leda till att elever, och presumtiva elever, i 2Vägledning i förändring – om omvärldsförändringar och dess betydelse för vägledning, J. Dresch och A. , . 3Se vidare avsnitt 8.2.2 om vägledares arbetssituation. Konsekvenser av utredningens förslag mindre utsträckning än , får tillgång till den karriärvägledningen som de är i behov av för att kunna göra väl underbyggda studie- och yrkesval vilket, förutom kostnader för individen, ytterligare bidrar till problem med kompetensförsörjningen och kostnader för samhället. Ändrade benämningar av studie- och yrkesvägledning Utredningen föreslår att benämningarna av det som rör skol- väsendets studie- och yrkesvägledning ska ändras och förtydligas. Bakgrunden till förslagen och olika överväganden beskrivs i kapitel 3. Hur man benämner företeelser har betydelse för hur de förstås. Vidare har det varit utredningens ambition att införa begrepp som tydliggör ansvarsfördelningen och därigenom minskar tolkningsutrymmet, vilket torde innebära en mer likvärdig vägledning. Utredningen har övervägt för- och nackdelar med att ändra benämningarna och har prövat flera olika alternativ till begreppet ”karriär” men funnit att det således är mest ändamålsenligt att använda begreppet ”karriär” som en utgångspunkt. Detta med anledning av att karriärvägledning är det begrepp som används i den akademiska vägledningslitteraturen och i övriga vägledningssammanhang, såväl nationellt som interna- tionellt. Genom att använda ett vedertaget begrepp som kan ses i ett vidare perspektiv lyfts skolans vägledning som företeelse och genom att använda det begrepp som har stöd i forskning signaleras också vikten av att vägledning, liksom all annan utbildning, ska vila på veten- skaplig grund och beprövad erfarenhet. Stärkt tillgång till karriärvägledning för elever och presumtiva elever Utredningen har övervägt olika sätt att säkerställa att elever, och presumtiva elever, får den vägledning de behöver. Då det är tydligt att vissa elever bara behöver en liten ”knuff” och ett kort samtal medan andra elever behöver omfattande, återkommande och kon- tinuerlig vägledning anser utredningen att nyckeltal inte är en fram- komlig väg på nationell nivå. Vägledningen kan organiseras på olika sätt och vägledaren kan i sin tjänst ha ansvar för andra uppgifter än Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen anser mot denna bak- grund att det inte går att sätta en miniminivå för antalet samtal en elev ska få tillgång till. Erfarenheten visar att miniminivåer tenderar att bli till ett tak, och att de elever som behöver mer än miniminivån inte får det. Samma sak gäller frågan om en reglerad maxnivå för antal elever per karriärvägledare. Sådana regleringar skulle inte säkerställa en likvärdig tillgång till karriärvägledning efter elevens behov. Utred- ningens förslag till förtydligande ändringar i 2 kap. 29 § skollagen bygger på en samlad bedömning av vilka förändringar som är mest angelägna och ska ses i relation till den individuella karriärvägledning som utredningen föreslår ska erbjudas till vissa elevgrupper, vid vissa utpekade tillfällen. Bakgrunden till förslagen beskrivs i kapitel 5. Huvudmannens plan för karriärvägledning Utredningen föreslår att varje huvudman ska se till att det upprättas en plan för karriärvägledning. Bakgrunden till förslagen beskrivs i kapitel 6. Utredningen hade kunnat välja att, i stället för att föreslå en plan, enbart föreslå en stärkt reglering om tillgång till karriär- vägledning för elever och presumtiva elever i kombination med ytter- ligare nationella och genomgripande utbildningssatsningar. Skol- verket skulle kunna få ett uppdrag om ytterligare utbildningssats- ningar men utredningen bedömer att en sådan satsning inte skulle få den varaktiga effekt som behövs för ändamålet. Det bedöms inte heller öka likvärdigheten på samma sätt som om huvudmannens arbete dokumenteras i en plan. Sådana utbildningsinsatser har dess- utom redan genomförts av utan att leda till önskat resul- tat. Ytterligare ett argument för att reglera om en plan för karriär- vägledning, är att en sådan reglering skulle blir ett verktyg för den inspekterande myndigheten att utöva tillsyn mot. Ett alternativ till att det i planen ska framgå hur arbetet ska samordnas skulle kunna vara att reglera särskilt att det ska finnas en samordnare eller en samordnande funktion hos varje huvudman. Utredningen har över- vägt detta men kommit fram till att det skulle vara för ingripande i den kommunala självstyrelsen och mot bakgrund av att huvud- männens förutsättningar varierar skulle det vara en för detaljerad reglering. Vid en grov uppskattning kan man utgå från att det i finns 290 kommunala huvudmän och drygt 280 enskilda Konsekvenser av utredningens förslag Om man tänker sig att var och en av dessa ska anställa en person på heltid för att samordna arbetet skulle det innebära en uppskattad kostnad på cirka 335 miljoner kronor.4 Ett ytterligare alternativ till att reglera att det av huvudmannens plan ska framgå hur arbetet samordnas skulle vara att göra en statlig satsning på samordnare genom ett riktat bidrag. Utredningen bedö- mer dock att det, av likvärdighetsskäl och mot bakgrund av att arbetsmarknaden framöver kommer att bli allt mer komplex, behövs en stabil och nationell reglering som inte uppnås genom en frivillig satsning med hjälp av statsbidrag. Det framgår dessutom av utred- ningens direktiv att utredningens förslag inte får medföra att det införs nya statsbidrag. Utredningen har noga övervägt vilka uppgifter som enligt lag bör framgå av planen. Utredningen anser att en stor del av huvudman- nens arbete med karriärvägledning bör dokumenteras i planen men har funnit att det inte är lämpligt att reglera sådana detaljer i lag. Den generella karriärvägledningen i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska stärkas Utredningen föreslår flera olika åtgärder som syftar till att stärka den generella karriärvägledningen i och motsvarande skol- former. För att elever tidigt ska förberedas för aktiva livsval och för att stärka karriärvägledningens integrering i undervisningen föreslås bl.a. att karriärvägledningsperspektivet ska stärkas i , grundsärskolans, specialskolans och sameskolans ämnen. Dessutom föreslås att ett nytt obligatoriskt inslag, framtidsval, ska införas som en del av utbildningen i , grundsärskolan och special- skolan. Framtidsval, som en form av generell karriärvägledning, ska komplettera övriga former av generell karriärvägledning och bidra till att utveckla och bredda elevens kunskaper om samhälls- och arbetsliv inför kommande studie- och yrkesval. Bakgrunden till förslagen beskrivs i kapitel 7. Utredningen har övervägt olika alternativ för att säkra att eleverna i och motsvarande skolformer får kunskaper inom det kunskapsområde 4Beräknat på att kostnaden för en studie- och yrkesvägledare är . Beräkningen utgår från att lönenivån för en studie- och yrkesvägledare /2022 förväntas ge en genomsnittlig timkostnad på , inklusive semesterdag- tillägg och arbetsgivaravgifter. Konsekvenser av utredningens förslag som i utredningens direktiv benämns arbetslivskunskap. Alternativ till utredningens förslag om framtidsval och ett stärkt karriärväg- ledningsperspektiv i olika ämnen skulle vara att i stället inrätta ett helt nytt ämne eller att utöka ett redan befintligt ämne, t.ex. sam- hällskunskap, med motsvarande innehåll. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att inrätta ett nytt obligatoriskt ämne. Att införa ett nytt ämne är en mycket genomgripande åtgärd. Det skulle ta för lärare att utöka sin behörighet och för lärosätena att bygga upp nödvändiga kunskaper. Vidare kan man befara att under- visningen under ett uppbyggnadsskede inte skulle hålla tillräckligt hög kvalitet. Det kan också finnas en risk att ämnet blir så litet att det skulle vara svårt att få blivande lärare att välja det. Enligt utred- ningens bedömning skulle det därför vara förenat med svårigheter att införa ett nytt ämne i och motsvarande skolformer, än uppskattningsvis . Dessa svårigheter beror enligt utredningens bedömning till största del på att det inte finns lärare som besitter den kompetens som utredningen bedömer som nödvändig för att undervisa i ett sådant ämne. Vidare bedömer utredningen att inte heller verksamma studie- och yrkesvägledare har den kompetens som krävs med tanke på de krav på formell pedagogisk utbildning som ställs för att undervisa i skolans ämnen. Undervisning i ett sådant nytt ämne skulle dessutom innebära att karriärvägledaren behöver sätta betyg. De flesta verk- samma studie- och yrkesvägledare besitter inte den kunskapen efter- som betygssättning inte ingår i utbildningen till studie- och yrkes- vägledare. Om ett nytt ämne ska kunna införas är en förutsättning att det finns lärare som kan bedriva undervisning i ämnet. Det skulle innebära att det behöver finnas möjlighet för studerande och verk- samma lärare eller karriärvägledare att tillförskaffa sig de kunskaper och kompetenser som krävs för ämnesbehörighet på universitet och högskolor. Det finns inte tillräckligt många lärosäten som skulle kunna erbjuda en sådan utbildning. Att få fram utbildningsplatser och framför allt lärare med adekvat utbildning skulle ta . Utred- ningen har även övervägt om det skulle gå att reglera undantag från att betyg ska sättas i ämnena i slutet av varje termin från och med en viss årskurs men har kommit fram till att det skulle undergräva det rådande systemet och medföra brist på enhetlighet. Att utöka t.ex. samhällskunskap är enligt utredningens bedömning inte heller ett lämpligt alternativ. råder stoffträngsel inom so- och Konsekvenser av utredningens förslag Med ytterligare innehåll följer en risk att alla moment som ingår i ämnena inte skulle ges samma utrymme, trots kursplaneskrivningarna. Om verksamma lärare inte har ett enga- gemang i det tillkommande kunskapsområdet finns en risk att det inte behandlas så som avses och på så sätt kan likvärdigheten äventyras. Vidare har utredningen övervägt vilka kunskaper eleverna behöver utveckla inom kunskapsområdet genom att till exempel undersöka innehållet i motsvarande ämnen i de nordiska länderna. Utredningen har även övervägt hur mycket tid som behövs för framtidsval och varifrån sådan tid ska tas, se avsnitt 10.5, och föreslår att ska avsättas och fördelas på högstadiet. fördelat på högstadiets , innebär per årskurs, vilket är om framtidsval fördelas på läsårets . Skulle framtidsval förläggas enbart i års- kurs 8 och 9 i skulle de innebära under dessa två läsår. Utredningen har utgått från att den sammanlagda undervisningstiden i inte ska utökas men har i utredningsarbetet övervägt möjligheten att i stället utöka den minsta garanterade undervisningstiden . En sådan utökning bedöms medföra väsentliga kostnader. Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obliga- toriska uppgifter för kommunerna åtföljas av en statlig finansiering. En ökning av den minsta garanterade undervisningstiden skulle innebära ett utökat åtagande för skolhuvudmännen. Kost- nadsökningen skulle främst bero på utökade utgifter i form av löne- kostnader för karriärvägledare som ska genomföra framtidsval. Enligt statistik från var elevantalet i och mot- svarande skolformer /2018 drygt 1 060 700, varav cirka 335000 i högstadiet i . /2023 beräknas elev- antalet vara drygt 376 000 elever i högstadiet. Utslaget över hög- stadiet och årskurs 7–9 skulle undervisningstiden för varje elev öka per läsår om en motsvarande minskning inte görs i ett ämne. Sammantaget beräknas det handla om ett utökat behov av knappt 450 heltidstjänster i för att genomföra den ytterligare utbildningen i framtidsval med 80 utökade timmar. Som utgångspunkt för beräkningen har utredningen utgått från att en karriärvägledare beräknas ha en årsarbetstid på exklusive semester samt 376 051 elever i årskurs 7–9 /2023, 12,7 elever per karriärvägledare i varje elevgrupp (29 610 elevgrupper) Konsekvenser av utredningens förslag och framtidsval per årskurs och läsår. Skolhuvudmännens utgifter för ovan nämnda karriärvägledartjänster beräknas enligt utredningen uppgå till per år.5 Dessutom kan vissa andra kostnader förknippade med läro- och timplane- bundna aktiviteter förväntas öka, t.ex. vikariekostnader. Utredningen föreslår i stället att framtidsval införs inom den nu gällande minsta garanterade undervisningstiden genom att mot- svarande minskning görs i elevens val. Även detta förslag kan komma att innebära vissa tillfälliga kostnader för skolhuvudmännen som främst beror på merarbete förknippande med att det är en annan yrkeskategori som ska genomföra framtidsval än den som bedriver undervisning i elevens val.