sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — Alla offentliga aktörer behöver fundera på hur de själva bidrar till eller begränsar andras handlingsutrymme ur ett helhetsperspektiv. De behöver också avgöra hur de bör agera för att ta bort systemhindrande faktorer utan att tumma på lagstiftningen eller kraven på en rätts- säker verksamhet. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Regeringen har fortsatt en central roll Det är avgörande att regeringen fortsätter att engagera sig för en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Regeringen har genom initiativet till tillitsreformen identifierat centrala problem i den offentliga sektorn Tillitsdelegationen bedömer att regeringen även fortsättnings- vis behöver bidra till att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att kommuner, landsting och myndigheter ska kunna utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Behovet av att regeringen fortsätter att utveckla sin styrning och sitt stöd till myndigheterna har blivit tydligt i Tillitsdelegationens arbete. Vi har i vårt arbete fokuserat på det interna utvecklings- arbetet i myndigheterna och på vad myndigheterna själva äger och kan påverka. Men för att förändringarna ska få större genomslag be- höver regeringen också fortsätta bidra till att förbättra myndighet- ernas förutsättningar för att styra och leda med tillit. Fortsatt utveckling av en tillitsfull dialog kan bidra till bättre förutsättningar för myndigheterna Tillitsdelegationen bedömer att dialogen mellan regeringen och myn- digheterna är ett viktigt verktyg för att utveckla regeringens styrning av och stöd till myndigheterna. Parterna behöver i dialogen skapa tillit som gör att de kan diskutera myndigheternas förutsättningar för att uppnå resultat, vad som är nödvändigt att följa upp och hur problem som dyker upp kan hanteras för att de inte ska följas av detaljstyrning. Det kan vara nödvändigt att i vissa fall föra en utvecklad dialog för att minska oklarheter och farhågor. I Tillitsverkstaden finns exempel på hur och de myndigheter som har arbetat med snabbare lagföring har haft en bra dialog. En sådan dialog kan stödja myndigheterna i deras ut- vecklingsarbete. Regeringen har också inför senare års myndighets- dialoger tagit initiativ till att utveckla dialogen. Tillitsdelegationen anser att detta arbete bör fortsätta. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Myndigheterna har stort eget handlingsutrymme att ta arbetet vidare De statliga myndigheterna har inom sina nuvarande ramar ett stort handlingsutrymme för att fortsätta att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning, såväl internt som externt. Detta är ett lång- siktigt arbete som kräver uthållighet, ett starkt mandat från högsta ledningen, kompetens och resurser. Det innebär att skapa reella förut- sättningar för ett tillitsbaserat ledarskap och medledarskap. De vägledande principerna om tillitsbaserad styrning och ledning bygger på forskning och erfarenhetsbaserad kunskap. De har visat sig vara bra ingångar för att diskutera och analysera myndigheternas verksamheter och medarbetare och chefers förutsättningar att upp- fylla verksamhetens syfte och möta medborgarnas behov. Princip- erna lyfter fram behovet av att titta på alla delar i organisationen. Tillitsdelegationen har inom ramen för sitt uppdrag och med stöd av principerna identifierat några områden där myndigheterna bör utveckla sin styrning och ledning. Dessa har vi redogjort för i kapitel 3. Vi sam- manfattar dem i punkterna nedan, även om vi vill betona att varje aktör också behöver göra sin egen problemanalys utifrån sin egen kontext. Delegationen bedömer att myndigheterna kan utveckla: •ett tydligare medborgarfokus utifrån ett helhetsperspektiv •en mer tillitsbaserad styrning och ledning som är väl förankrad och används i praktiken •en gemensam förståelse för uppdraget i hela organisationen •en styrning och uppföljning som fokuserar mer på att bidra till att utveckla verksamhetens resultat •bättre förutsättningar för att medarbetarna ska kunna ta ett ökat medledarskap •mer dialog och kollegial samverkan. Utvecklingsarbetet behöver följas upp både när det gäller resultat för medarbetare, för medborgare och för samhället i stort. Uppföljningen och utvärderingen bör då bygga på dialog mellan medarbetare och chefer. När det gäller dialogen med regeringen bedömer vi att myndig- heterna kan bli mer proaktiva. De kan ta initiativ till att utveckla dia- logen och bidra till att bygga tillitsfulla relationer. Dialogen bör till exempel handla om utmaningar i verksamheten, återkoppling kring Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning lagar och regler som skapar hinder för en mer sammanhållen offent- lig sektor och komplexa samhällsutmaningar som är nödvändiga att lösa, men som ligger utanför den egna myndighetens uppdrag. 4.2Fortsatt stöd till utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning och ledning Tillitsdelegationen bedömer att statliga myndigheter även i fortsätt- ningen behöver stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom myndigheterna. Vi föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för ett sådant stöd. Stödet ska bestå av infor- mation och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning, en platt- form för erfarenhetsutbyte och samarbete, processtöd samt kompe- tensutveckling. Tillitsdelegationen föreslår att ska få i uppdrag att tillhandahålla stödet. 4.2.1Det ska finnas tillgång till ett stöd för tillitsbaserad styrning och ledning Delegationens förslag: Statliga myndigheter ska ha tillgång till ett stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Skälen för delegationens förslag Stödet behövs för att bidra till ett långsiktigt och hållbart förändringsarbete Tillitsreformen är en reform av den nuvarande styrningen och led- ningen inom den offentliga sektorn som kräver ett långsiktigt och hållbart utvecklingsarbete för att faktiska förändringar ska kunna bestå . Delegationen har både i det nuvarande uppdraget och i det tidigare uppdraget om kommuner och landsting bedömt att en mer tillitsbaserad styrning och ledning är relevant för att utveckla den offentliga sektorn samt för att uppnå bättre resultat för med- borgarna och en bättre arbetssituation för medarbetarna. Delega- tionen har också konstaterat att dagens sätt att styra och leda är långt ifrån tillitsbaserad. Många offentliga aktörer behöver Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning därför genomföra förändringar både i styrning, kultur och arbets- sätt. Sådana förändringar tar tid. De statliga myndigheterna har ett stort eget ansvar för att bedriva ett sådant internt utvecklingsarbete. Många myndigheter har också tillbaka tagit initiativ i denna riktning, men de är i de flesta fall bara i början av sitt utveck- lingsarbete. Tillitsdelegationen bedömer att det behöver finnas tillgång till ett stöd för att bidra till det långsiktiga och hållbara utvecklingsarbete som krävs. Oavsett eget engagemang och egen kapacitet behöver de myndigheter som vill utveckla den interna styrningen och ledningen stöd. Dessutom efterfrågar många myndigheter stöd, vilket regeringen bör beakta. Ett långsiktigt stöd kan också bidra till att fler myndigheter får kunskap om hur man kan styra med tillit och vilka resultat det kan ge. Det kan bidra till att fler myndig- heter börjar tillämpa ett sådant förhållningssätt. På så sätt kan ut- vecklingen gå mot en mer sammanhållen styrning och förbättrade resultat. Syftet med stödet ska vara att stödja myndigheternas arbete med att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning med fokus på att uppnå bättre resultat för medborgarna och ett ökat utrymme för medarbetarna att använda sitt professionella omdöme. Det är ett för- hållandevis begränsat stöd som ska kunna tillhandahållas inom ramen för en budget i motsvarande storleksordning som den som Tillits- delegationen har haft. Eftersom myndigheterna har olika kapacitet och förmåga att bedriva utvecklingsarbete samt olika behov av stöd är stödet tänkt att pågå fram till det att myndigheterna själva kan bära arbetet med tillitsbaserad styrning och ledning. Myndigheterna behöver stöd oavsett vilka förutsättningar eller uppdrag de har Myndigheternas förutsättningar för att utveckla sin styrning och ledning varierar. Dessutom kräver ett långsiktigt utvecklingsarbete ett engagemang hos myndigheterna. Genom att identifiera problem, prioritera och avsätta tid och resurser för arbetet kan myndigheterna utveckla sin styrning mot ökad tillit. Myndigheterna behöver också ha förutsättningar för att kombinera det långsiktiga utvecklingsarbetet med det operativa, dagliga arbetet. Många myndig- heter har på en övergripande nivå likartade utmaningar, men var och Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning en har också särskilda problem kopplade till sin egen styrning, orga- nisation, uppdrag och kultur. Det finns därför inte en enda modell för att bedriva utvecklingsarbete som enkelt kan kopieras. Myndigheterna har olika kapacitet och förmåga att bedriva utveck- lingsarbete och de behöver olika mycket stöd under olika perioder. Medvetenheten om behovet av att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning varierar också. Erfarenheterna från delegation- ens arbete pekar på att det kan vara svårt även för myndigheter med goda förutsättningar och ett redan pågående förändringsarbete att upptäcka vissa problem eller hitta lösningar på hur de kan hantera dem. Erfarenheterna från delegationens arbete pekar på att myndig- heterna behöver stöd oberoende av vad de har för slags uppdrag. Därför bör stödet för att åstadkomma en tillitsbaserad styrning och ledning inte vara reserverat för en viss typ av myndigheter, utan bör finnas brett i statsförvaltningen. I Tillitsverkstaden deltog , Inspektionen för vård och omsorg, Polisen, Säkerhets- polisen, och – sex myndigheter med helt olika uppdrag. Samtliga av dem hade behov av stöd för en mer tillits- baserad styrning och ledning. Stödet bör naturligtvis se olika ut bero- ende på bland annat myndighetens uppdrag, men vi har i vårt arbete sett att behovet finns i en bredare krets av myndigheter. Behovet av stöd framgår av såväl tidigare forskning och utredningar som i vår empiri Tillitsdelegationen anser att tillgången till ett externt stöd både kan uppmuntra, förstärka och påskynda utvecklingen av en mer tillits- baserad styrning och ledning. Ett externt stöd kan bidra med exem- pelvis kunskap, erfarenheter, inspiration, råd, legitimitet och upp- märksamhet kring frågan, så att den ligger kvar högt på dagordningen. Detta visar forskning och utvärderingar, men också erfarenheter från tidigare eller pågående stödinsatser för att åstadkomma förändring i offentlig sektor.1 Tillitsdelegationen har gjort samma erfaren- heter av vad ett stöd kan bidra med. Vi gör också samma bedömning av behovet för att uppnå hållbara förändringar. 1Se exempelvis (2019). Redovisning av uppdrag om Samverkan för bästa skola, Stats- kontoret (2018). Utvärdering av Delegationen för unga och nyanlända till arbete och (2016). New Approaches till Policy Implementation – How public executives address the complexity of policy implementation and what can be done to increase efficiency and sustainability. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning har sett att det finns långsiktiga förutsättningar för den typ av ut- vecklingsarbete som bedrivits inom ramen för Tillitsdelegationen. Statskontoret anser att regeringen behöver avsätta resurser för ett sådant arbete och hitta en lämplig hemvist för verksamheten efter att Tillitsdelegationen har avslutat sitt uppdrag.2 Myndigheterna efterfrågar också ett stöd. Tillitsdelegationen har i sitt arbete fått indikationer på att många myndigheter nu upphandlar både kort- och långsiktigt stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Tillitsdelegationens aktiva stöd har enbart kunnat nå omkring en femtedel av samtliga myndigheter.3 Men in- tresset bland andra myndigheter för att ta del av delegationens arbete har successivt ökat. En del av dem är myndigheter som inte har tagit del av information om Tillitsdelegationens arbete, en del är sådana som efterhand har sett att detta kan bidra till att utveckla deras verksamhet. I Tillitsdelegationens enkät finns också en fråga om myndighet- erna ser behov av ett externt stöd till myndigheten för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Ungefär två femtedelar svarade ja. Bland myndigheter med 51–100 årsarbetskrafter svarade ja. 4.2.2Stödet ska bestå av flera delar Delegationens förslag: Stödet ska bestå av: –information och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning –en plattform för erfarenhetsutbyte och samarbete 2Statskontoret (2019). Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. 3En femtedel av myndigheter med fem årsarbetskrafter eller fler har vi haft fördjupad kontakt med via verkstad, nätverk eller workshops. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Skälen för delegationens förslag Det behövs olika former av stöd utifrån behov och efterfrågan Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna har varierande behov och därmed också behov av olika former av stöd för sin interna utveckling. Myndigheterna har olika förutsättningar, olika problem och utmaningar samt har kommit olika långt i sin utveckling mot tillitsbaserad styrning och ledning. Varje enskild myndighet kan också ha behov som förändras . Tillitsdelegationen har erbjudit många olika aktiviteter som har handlat om allt ifrån att tillgänglig- göra och sprida information och kunskap till att erbjuda plattformar för erfarenhetsutbyte och inspiration, workshops, vara bollplank samt sprida nya forskningsrön. Denna bredd i delegationens aktiviteter har varit efterfrågad bland myndigheterna. Delegationen bedömer att myndigheterna behö- ver och efterfrågar: •information och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning •en plattform för erfarenhetsutbyte Myndigheternas behov kan variera , vilket gör att de former av stöd som delegationen nu har identifierat kan behöva kompletteras. Det innebär att stödet behöver vara flexibelt och kunna anpassas efter nya behov. Omfattning av de olika delarna av stödet kan också variera. I vissa fall är det mer breddverksamhet och i vissa fall mer inriktat mot avgränsade målgrupper med tydliga behov av stöd. Information och kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning Tillitsdelegationen har sett att det finns ett intresse bland myndig- heterna för både generell och mer specifik information om tillits- baserad styrning och ledning och dess effekter. Myndigheterna efter- frågar exempelvis specifik, men inte myndighetsspecifik, information om lärande exempel och metoder eller arbetssätt för att initiera, be- driva och följa upp sitt utvecklingsarbete. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Delegationen har inom ramen för sitt uppdrag hämtat in och sammanställt ny forskning och tidigare forskning och kunskap som är relevant för utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning och led- ning. Vi har också sammanställt erfarenheter av och lärande exempel på idé- och verksamhetsutveckling. Tillitsdelegationen bedömer att många av de erfarenheter och lärande exempel som kommunerna och landstingen gjorde i det tidigare uppdraget också är relevanta för de statliga myndigheterna. Inom ramen för kommun- och lands- tingsuppdraget presenterade delegationen kunskap, resonemang och lärande exempel i fyra betänkanden.4 Inom det nuvarande statliga uppdraget presenterar vi forskning, erfarenheter och lärande exem- pel i detta betänkande samt i en självständig forskningsrapport.5 Utöver detta har ett antal andra självständiga forskningsrapporter publicerats och tillgängliggjorts på Tillitsdelegationens webbplats. Kunskapen behöver samlas, spridas och användas I ett framtida stöd för tillitsbaserad styrning behöver det ingå att sprida den kunskap och de erfarenheter som Tillitsdelegationen har hämtat in, så att den kan nå hela statsförvaltningen. Stödet bör ges både i digitala och i fysiska kanaler. Men det handlar inte enbart om att göra materialet tillgängligt. I stödet ingår också att se till att infor- mationen inte bara sprids utan också är användbar för myndigheterna. En del i att öka användbarheten är att göra nuvarande material mer lättillgängligt genom till exempel sammanfattningar, illustrationer och olika former av webbaserat utbildningsmaterial. Användbarhet är också kopplat till myndigheternas olika kapacitet och intresse för att ta mot material. Det är därför viktigt att genomföra en mål- gruppsanalys och utforma en bra användardialog i samband med att stödet byggs upp. 4SOU 2017:56 Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas hand- lingsutrymme?, SOU 2018:38 Styra och leda med tillit – Forskning och praktik, SOU 2018:48 En lärande tillsyn – Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg och SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. 5Forskningsrapporten har tagits fram av , och på uppdrag av Tillitsdelegationen. , M., m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Ny kunskap och omvärldsbevakning nödvändig I uppdraget att sprida information och kunskap ska det också ingå att sammanställa och sprida ny kunskap. Det kan exempelvis handla om ytterligare, mer konkret material i form av fler lärande exempel. Men en viktig del i myndigheternas utvecklingsarbete är att de prövar sig fram utifrån den egna kontexten och de egna behoven. Arbetet med att ta fram nytt informations- och kunskapsmaterial innebär således inte att ta fram några färdiga manualer. Uppdraget att sprida ny kunskap innebär att det blir viktigt med omvärldsbevakning och att samarbeta med andra relevanta parter, såsom kommuner, landsting, myndigheter, forskare och Kom- muner och Landsting (SKL). Det sker en kontinuerlig kunskaps- utveckling i de kommuner, landsting och myndigheter som arbetar med tillitsbaserad styrning och ledning. Denna kunskapsutveckling genererar lärdomar som är av intresse för fler. I uppdraget bör det också ingå att sprida ny forskning som är relevant för tillitsbaserad styrning och ledning. Delegationen har i sitt arbete varit lyhörda för myndigheternas efterfrågan på forskning och har haft ett nära samarbete med forskare. Det har medfört att vi snabbt har kunnat sammanställa relevant forskning i enklare forskar- rapporter när myndigheterna har pekat på vissa generella utmaningar i sitt utvecklingsarbete. Information om statstjänstemannarollen och den statliga värdegrunden De myndigheter som har ingått i har identifierat behovet av att koppla ihop information om tillitsbaserad styrning och ledning med information om statstjänstemannarollen och den statliga värdegrunden. I en av Tillitsdelegationens forskningsrapporter diskuteras särskilt kultur och värdegrundsarbete ur ett tillitsperspek- tiv och i den diskussionen inkluderas även den statliga värdegrunden (se också avsnitt 3.5.2).6 6Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Kultur och värdegrundsarbete ur ett tillits- perspektiv. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning En plattform för erfarenhetsutbyte och samarbete De myndigheter som Tillitsdelegationen har mött anser att det är värdefullt att få träffa varandra och få tid och utrymme för att utbyta erfarenheter, men också för att få fördjupa sig i vissa frågor. Det handlar om att få träffas och diskutera gemensamma problem och lösningar, ge varandra inspiration, reflektioner och stöd. Tillitsdelegationen anser att det bör skapas en plattform för erfar- enhetsutbyte och samarbete. Plattformen ska bidra till att förbättra och stärka myndigheternas förutsättningar att utveckla sin styrning och ledning. Dialog och lärande mellan kollegor och mellan olika myndigheter är viktiga verktyg. Ett av de utvecklingsområden som Tillitsdelegationen har identifierat för det fortsatta arbetet är också ökad dialog, kollegialt lärande och kollegial samverkan. Här finns tydliga brister . Genom att mötas kan förutsättningarna för lär- ande förbättras. Transparens och öppenhet i dialogen kan också öka förståelsen för varandra och bidra till ökad tillit mellan kollegor. Delegationens erfarenhet av arbetet inom och Tillits- verkstaden är också att sådana mötesplatser fyller en viktig funktion för utvecklingsarbetet. Myndigheterna har mycket att lära varandra när det gäller styrning och ledning. Plattformen bör vara tillgänglig för de myndigheter som är be- redda att prioritera och lägga resurser på att aktivt delta i möten samt arbeta med dessa frågor i den egna myndigheten. Delegationens erfarenhet från och Tillitsverkstaden är att detta bi- drar till att arbetet går framåt. Genom att myndigheterna inom nät- verket och i verkstaden hade egna uppgifter att lösa mellan träffarna med delegationen fortskred arbetet kontinuerligt. är det svårt att i praktiken alltid upprätthålla ett sådant krav, eftersom myndigheternas förutsättningar för att delta av olika skäl kan för- ändras. Men ambitionen ska vara att myndigheterna ska arbeta aktivt inom ramen för plattformen. En erfarenhet är också att det är viktigt att flera representanter från varje myndighet deltar och att det finns en utpekad grupp i myn- digheten, som är både kopplad till arbetet i plattformen och för- ankrad i myndigheten. Den gruppen kan med fördel inrymma kompe- tenser från hela styrkedjan, det vill säga både chefer, medarbetare och fackliga företrädare. Det förstärker möjligheterna att utbyta erfaren- Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning heter mellan kollegor och olika delar av organisationen och ger för- ändringsarbetet en nödvändig kritisk massa. Nya myndigheter bör kunna ansluta sig Det bör finnas en möjlighet för ytterligare intresserade myndigheter att kontinuerligt anmäla sitt intresse för att delta i plattformens aktiviteter. Här bör den som ansvarar för stödet också arbeta pro- aktivt för att locka fler myndigheter. Det proaktiva arbetet är viktigt. Det bör särskilt riktas till myn- digheter som kan behöva en mer tillitsbaserad styrning och ledning, men som inte nödvändigtvis själva kommer att anmäla sitt intresse för att ta del av stödet. Tillitsdelegationen har i huvudsak byggt sina aktiviteter på frivillighet och intresse, vilket har varit en styrka. vihar även genomfört viss uppsökande verksamhet och har då sett att det kan finnas ett intresse för olika typer av stöd. Det kan därför finnas anledning att framöver göra vissa analyser av vilka myndig- heter som av olika skäl kan behöva stöd för att utveckla sin styrning och ledning och låta det bli en utgångspunkt för det proaktiva arbetet. Det kan handla om myndigheter som till exempel har fått ändrade förutsättningar eller olika signaler om systembrister. Flexibelt arbete krävs inom plattformen Arbetsformerna i plattformen behöver vara flexibla för att upprätt- hålla plattformens relevans och legitimitet. Det kan exempelvis inne- bära att alla myndigheterna ibland träffas tillsammans och ibland i mindre grupper för att arbeta med en viss gemensam fråga. Form- erna för arbetet inom plattformen bör återkommande omprövas utifrån myndigheternas behov. Arbetet behöver också anpassas så att alla lär av alla och inte alltid går ut på att de som har kommit längst ska dela med sig av sina erfarenheter till andra. En invändning mot att skapa en ny plattform för erfarenhets- utbyte och samarbete efter det att delegationens arbete har upphört är att det redan finns många olika frivilliga nätverk och liknande arenor för erfarenhetsutbyte om till exempel innovation och styr- ning.