sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — Man ser också tydliga indikationer på att användande av företag är vanligt och sker systematiskt. Företag används som brottsverktyg både före och efter konkurs och behövs för att genomföra exempelvis bokföringsbrott, skattebrott och rot- och rutbedrägerier. Efter en konkurs kan företaget dessutom utnytt- jas för exempelvis lönegarantibedrägerier. När det gäller bedrägerier mot rut- och rotssystemet förekom- mer, som tidigare nämnts, både tillvägagångssätt där en utförare i samråd med köparen lägger till vissa materialkostnader som arbets- kostnad och sådana mer beräknande och organiserade tillvägagångs- sätt som innebär att arbete t.ex. aldrig har utförts. I de senare fallen kan falska eller osanna fakturor upprättats för att förmå att göra en felaktig utbetalning.82 7.6Utredningens analys och bedömning En utgångspunkt för ett välfungerande F-skattesystem är att endast de som bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet och i övrigt uppfyller förutsättningarna ska vara godkända för F-skatt. Det förekommer dock att personer som inte bedriver näringsverksamhet som är godkända för F-skatt. Så kan vara fallet när personer som egentligen borde vara anställda anlitas som näringsidkare, s.k. falskt 81Polismyndigheten (2015), Nationella underrättelsecentret, Myndighetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet 2016–2017. 82SOU 2017:37 s. 246. Se även t.ex. domar i mål B 6601–12 om grovt bedrägeri, i mål B 4012–14 om grovt bedrägeri m.m. och den 22april 2015 i mål B 10776–14 om bedrägeri. F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande egenföretagande eller då personer av andra skäl är felaktigt godkända för F-skatt. I dessa fall behöver det inte finnas ett bakomliggande syfte att undanhålla skatter eller avgifter även om det kan finnas en risk för att så ändå kan ske. Det förekommer också att F-skattesystemet missbrukas avsikt- ligt i syfte att undanhålla skatter och avgifter. Missbruket kan då utgöra ett led i komplexa upplägg där ett godkännande för F-skatt utgör en förutsättning för skattefusk eller annan ekonomisk krimi- nalitet. Det kanske viktigaste verktyget för att komma till rätta med detta är skattekontroll. För att effektivt motverka skattefusk och skatteundandragande måste kontrollen dock kompletteras även med andra åtgärder. Det finns därför skäl att se över på vilket sätt F-skatte- systemet kan förebygga att företag godkända för F-skatt används i syfte att undgå skatter och avgifter. 7.6.1Uppföljning av dem som är godkända för F-skatt Utredningens bedömning: I syfte att säkerställa att endast den som bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet är godkänd för F-skatt behöver bättre rättsliga förut- sättningar för att effektivt kunna följa upp dem som är godkända för F-skatt. Bestämmelserna för godkännande och återkallelse bör därför ses över och anpassas utifrån ett mer automatiserat arbetssätt. Skälen för utredningens bedömning Det förekommer att personer som inte bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet är godkända för F-skatt Utredningen har inte ansett det möjligt att med någon säkerhet kvanti- fiera eller uppskatta omfattningen av s.k. falskt egenföretagande. Det finns av naturliga skäl inga säkerställda statistiska uppgifter på området och erfarenheten och kunskapen varierar mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter.83 Av lämnade synpunkter på utredningens delbetänkande framgår dessutom att det råder delade meningar om 83SOU 2018:49 s. 202. SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande hur utbredd förekomsten är. Även om resultaten av de undersök- ningar som har genomförts bör tolkas med försiktighet, anser utred- ningen det klarlagt att det förekommer att fysiska personer, som for- mellt uppträder som egenföretagare med godkännande för F-skatt, arbetar under anställningsliknande förhållanden och som, om alla omständigheter vore kända för , skulle beskattas i in- komstslaget tjänst. Utöver ovanstående företeelse finns det även ett stort antal per- soner som är godkända för F-skatt men som inte redovisar någon inkomst av näringsverksamhet eller på annat sätt synes vara aktiva och som på den grunden kan ifrågasättas bedriva näringsverksamhet. uppskattar att det finns cirka 90 000 företag, spridda över olika företagsformer, som är godkända för F-skatt men som visar få tecken på att vara aktiva. Det innebär att ett stort antal per- soner finns i systemet utan att dessa bedriver näringsverksamhet i . När det gäller frågan om en felaktig registrering som godkänd för F-skatt kan leda till skattefusk och skatteundandragande konstateras redan inledningsvis att själva statusen som godkänd i sig inte behöver ha någon effekt på skattefelet eller statens intäkter. För inkomster som redovisas i fel skatteform finns det dock en risk att en felaktig registrering indirekt kan leda till skattebortfall då ett godkännande för F-skatt innebär en större grad av självrapportering vilket är svå- rare för att kontrollera. Även om skattesatserna är desamma och skillnaderna i de sociala avgifternas storlek små så innebär ordningen att det finns en större risk att skatteintäkterna och avgiftsunderlaget blir mindre än dessa annars hade blivit. Av erfarenhet vet man att när baserar beskattningen på uppgifter som finns i register eller lämnas från andra än skattebeta- laren själv, exempelvis från en arbetsgivare, så är felutrymmet litet. På motsvarande sätt blir alltså felutrymmet större när beskattningen baseras endast på information som skattebetalaren själv redovisar.84 När det gäller förekomsten av personer som finns i F-skattesyste- met utan att visa tecken på någon egentlig aktivitet finns enligt utred- ningens mening inget som visar i vilken utsträckning den felaktiga registreringen lett till undanhållna skatter eller avgifter. Det kan handla om personer som har bedrivit näringsverksamhet endast under 84Se bl.a. , rapport (2014), Skattefelets utveckling i –2012 och Rapport om effekterna av den ändrade ordalydelsen i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229) s. 14. F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande eller om personer som haft för avsikt att komma i gång med en näringsverksamhet men inte lyckats. Det kan även handla om personer som är bosatta utomlands och som kanske redan vid ansökan visste att de inte skulle bedriva näringsverksamhet , eller personer som förlorat sin rätt att vistas i Sverige.85 Det går dock inte att utesluta att det kan finnas andra orsaker än viljan än att bedriva företag som leder till att personer ansöker om att bli godkända för F-skatt. En orsak kan vara att symbolvärdet av ett god- kännande kan ge vissa positiva indirekta effekter även utanför själva beskattningssystemet. Med hänsyn till att det är resurskrävande och förenat med betydande utredningssvårigheter att genomföra de regis- tervårdande åtgärder som är nödvändiga för att komma till rätta med detta, kommer i ovanstående fall de flesta att vara godkända för F-skatt ända till dess att de själva begär återkallelse. Utredningen menar att det är angeläget att endast personer som bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet är god- kända för F-skatt. En korrekt registrering bidrar till ett ändamåls- enligt nyttjade av systemet och motverkar att F-skattens funktiona- litet, den skatterättsliga statusen som näringsidkare, används för andra syften än den är avsedd för. Utredningens förslag och överväganden som bl.a. har sin grund i ovanstående presenteras i avsnitt 8.3.1. behöver bättre rättsliga förutsättningar att effektivt kunna följa upp dem som är godkända för F-skatt ska på eget initiativ återkalla ett godkännande för F-skatt om myndigheten kan konstatera att den godkände inte längre bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet i . Som framgår ovan finns det ett stort antal personer som är godkända för F-skatt men som inte kan anses bedriva eller ha för avsikt att bedriva näringsverksamhet. Vad som är orsaken till detta kan variera. En trolig orsak som utredningen tidigare lyft fram när det gäller s.k. falskt egenföretagande är att ett godkännande för F-skatt kan beslutas redan på avsikt och att vid ansökningstillfället inte har någon möjlighet att göra någon kontroll av om den beskrivna verk- samheten uppfyller förutsättningarna för näringsverksamhet eller 85Jfr ställningstagande (2019), Fråga om F-skatt när tillstånd att vistas i saknas, (dnr 202 81287-19/111). SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande Det stora antalet ansökningar gör det också omöjligt för Skatte- verket att göra djupare kontroller av samtliga ansökningar i samband med den initiala beslutsprocessen utan att detta skulle få till följd att ansökningsprocessen såväl försvåras som försenas. Att personer som uppfyllde förutsättningarna vid ansökan men som kan anses bedriva eller ha för avsikt att bedriva näringsverksamhet kvar- står i registret kan också bero på prioriteringar och att området inte har getts tillräckliga resurser. Utredningen anser att även om ovan- stående kan förklara en stor del av felaktiga registreringar kan det också ifrågasättas om det finns rättsliga förutsättningar för Skatte- verket att effektivt utreda frågan om personer som ansöker eller är godkända för F-skatt bedriver näringsverksamhet eller inte. Mot bedömningen att det finns skäl att överväga ändringar i bestämmelserna om godkännande för F-skatt skulle kunna anföras att ett alternativ till att ändra regelverket är att tillföra mer resurser för olika åtgärder. Till exempel skulle då kunna utföra djupare kontroller av samtliga ansökningar i samband med den initiala beslutsprocessen. Utredningen anser att en sådan ordning inte är önskvärt eftersom alltför många personer som upp- fyller förutsättningarna skulle komma att beröras på ett sätt som inte kan anses motiverat. Ansökningsprocessen skulle också försvåras och innebära en ökad administrativ börda för såväl som för den som ansöker. Även om det finns en strävan efter att en registrer- ing ska vara rätt från början ligger det i sakens natur att en prövning som i flera fall utgår från en avsikt att bedriva näringsverksamhet inte heller ger förutsättningar att redan vid ansökningstillfället beakta hur verksamheten kommer att utvecklas. Fördjupade kontroller vid ansökan om att bli godkänd anser utredningen därför inte är en ända- målsenlig lösning på problemet. Ökade resurser skulle också kunna användas för efterföljande registervårdande åtgärder. Ytterligare resur- ser skulle dock inte grunden förändra förutsättningar till en mer effektiv handläggning. När det gäller uppföljningen av de som är godkända är problemet snarare att det saknas förutsättningar i regelverket vad gäller effektiva möjligheter att utreda om någon bedriver näringsverksamhet eller inte. För att komma till rätta med att personer som inte bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet godkänns eller är god- kända för F-skatt bör, mot bakgrund av ovanstående, lösningen ske på annat sätt än genom ytterligare resurstilldelning med befintliga F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande bestämmelser som grund. Utredningen anser i stället att det finns anledning att ge bättre stöd i lagstiftningen och där- igenom rättsliga förutsättningar för att säkerställa att personer som är godkända för F-skatt också bedriver näringsverksamhet. Detta skulle också leda till ett mer effektivt användande av statens resurser. Utredningens förslag och överväganden som har sin grund i ovanstående presenteras i avsnitt 8.3.1, 8.4.1 och 8.5.1. Bestämmelserna för godkännande och återkallelser bör anpassas utifrån ett mer automatiserat arbetssätt Att döma av statistiken över utvecklingen av F-skattessystemet som framgår av kapitel 5, så har ökningen av antalet företag som är godkända för F-skatt varit avtagande, om än positiv inom observationsperioden. Den avtagande takten torde inte bero på att det kommer in färre ansökningar, utan snarare på att mängden återkallelser och avslag har ökat betydligt . Ett ökat antal återkallelser eller avslag behöver inte bero på att fler missköter sig utan kan vara en effekt av ett ökat antal ansökningar, en effektivare och träffsäkrare kontroll eller ändrade prioriteringar hos . Utifrån det underlag som utredningen fått del av från går det inte att bedöma om det är åtgärder och uppföljning som ligger bakom förändringarna eller om det är andra faktorer som på- verkat. Det har därför inte varit möjligt att närmare bedöma vilka kontrollåtgärder som varit effektiva. Utredningen kan dock konsta- tera att de åtgärder som direkt ger effekt i systemet är de maskinella återkallelserna. Maskinella återkallelser är också ett kostnadseffek- tivt sätt att säkerställa en god registervård och bör ske i så stor utsträckning som möjligt under förutsättning att automatiseringen inte leder till försämrad rättssäkerhet. Som beskrivits i avsnitt 7.3.1 så genomfördes ett särskilt kontrollprojekt av . ledde till en stor mängd återkallelser vilket ger tydliga indikationer på att balanser av registrerade företag som inte bedriver näringsverksamhet byggs upp över tiden. Att ska behöva göra särskilda insatser för att komma till rätta med detta är enligt utredningens mening inte kostnadseffektivt. Om regelver- ket i stället kan stödja att liknande åtgärder kan ske automatiserat och löpande skulle kunna uppnå både en högre resurs- SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande och flödeseffektivitet som registervården skulle förbättras. Detta skulle även kunna resultera i att arbetsresurser frigörs för kon- troller som inte går att automatisera, dvs. leda till fler och mer djup- gående kvalitativa uppföljningar. Enligt utredningens mening kommer ett regelverk som är mer anpassat för ett automatiserat kontrollsystem också bättre fungera inom ramen för en modern e-förvaltning och vara mer lätthanterligt, både för enskilda, företag och tillämpande myndigheter. En sådan utformning bidrar också till att riskerna för att F-skattesystemet används för andra syften än vad som var avsett minskar, som förutsägbarheten för vem som svarar för skatter och avgifter bibehålls. Utredningens förslag och överväganden som främst har sin grund i ovanstående presenteras i avsnitt 8.3.1 och 8.5.2. 7.6.2Missbruk av F-skattesystemet i syfte att undgå skatter och avgifter Utredningens bedömning: F-skattesystemet kan missbrukas för skattefusk och skatteundandragande av oseriösa personer. Isyfte att förebygga att F-skattesystemet missbrukas bör möjligheter att vägra och återkalla ett godkännande för F-skatt utvidgas. Skälen till utredningens bedömning F-skattesystemet kan missbrukas av oseriösa personer för skattefusk och skatteundandragande Det stora flertalet näringsidkare är seriösa och följer de spelregler som samhället ställt upp. Inslagen av skattefusk och skatteundandra- gande kan dock ta sig sådana uttryck och ha en sådan omfattning att det både är ett problem för att säkra skatteintäkterna och för det seriösa näringslivet. Utredningen har redogjort för några uppmärksammade företeel- ser där F-skattesystemet kan missbrukas av oseriösa personer i syfte att undanhålla skatter och avgifter som till exempel när osanna fak- turor ställs ut för att frigöra pengar till svart arbetskraft. F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande är ofta ett godkännande för F-skatt en förutsättning för att kunna undanhålla skatter och avgifter. Det är därför angeläget att säker- ställa att de personer som godkänns för F-skatt inte bara uppfyller kravet att bedriva eller ha för avsikt att bedriva näringsverksamhet. Personerna måste också uppfylla de övriga förutsättningar som finns för att vara godkända. Den närmare omfattningen av svartarbete i är svår att fastställa eftersom det ligger i själva svartarbetets natur att undanhålla kunskapen från myndigheterna. Att svartarbete förekommer och att detta har stora skadeverkningar såväl på det seriösa näringslivet som på skatteintäkterna får enligt utredningens mening anses klarlagt. Svartarbetet kan också leda till att andra typer av brott som penningtvätt, bokföringsbrott, missbruk av lönegaran- tier eller bruk av förfalskade handlingar m.m. begås som ett led i eller en konsekvens av svartarbetet. Några skäl att ifrågasätta behovet av att föreslå åtgärder som motverkar att oseriösa personer utnyttjar och missbrukar de fria och legala system som gäller för företagandet, på grund av att omfattningen av problemet inte kan kvantifieras, anser utredningen inte finns. De kanske främsta verktygen för att motverka mer organiserat skattefusk, skatteundandragande och osunda företeelser inom näringslivet är näringsförbud och en effektiviserad skattekontroll. Näringsförbud är emellertid ett mycket ingripande förfarande och syftar till att komma till rätta med de mest allvarliga fallen av miss- skötsamhet. När det gäller en effektiviserad skattekontroll så har en rad olika åtgärder införts för att förbättra möjligheter att genomföra kontroller. Enligt utredningens mening finns det också skäl att överväga på vilket sätt F-skattesystemet kan fylla en funktion för att angripa problemet även ur ett förebyggande per- spektiv. Ett F-skattesystem som inte kan kringgås och där endast personer som uppfyller förutsättningarna för att vara godkända för F-skatt kan då utgöra en grindvakt mot oseriösa personer och kan fylla en viktig funktion för att förebygga att företag som är godkända för F-skatt används som brottsverktyg. Utredningen anser att det också i ovanstående syfte finns skäl att se över F-skattesystemet. Ett exempel är att säkerställa att den som är godkänd eller ansöker om godkännande också är den person som har den faktiska kontrollen över företaget eller att förebygga fusk i samband med rot- och rutbedrägerier. Som framgår av avsnitt 7.6.1 behöver också bestämmelserna utformas så att handläggningen kan SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande ske på ett mer automatiserat sätt med fler inbyggda maskinella kon- troller. En automatiserad hantering skulle innebära att resurser fri- görs hos för riktade kontroller där risken för fel be- döms som störst. Genom ett automatiserat arbetssätt kan också i större utsträckning än överväga att återkalla ett godkännande direkt i samband med att olika förseelser uppkommer. Det skulle sammantaget innebära större möjligheter att förhindra ett avsiktligt missbruk av F-skattesystemet. Utredningens förslag och överväganden som bl.a. har sin grund i ovanstående presenteras i avsnitt 8.3.1, 8.4.2, 8.5.1, 8.5.3 och 8.6.1. 7.6.3Särskilt om juridiska personer som kan användas som brottsverktyg Utredningens bedömning: Förutsättningen att den som är god- känd för F-skatt bedriver eller har för avsikt att bedriva närings- verksamhet innebär för en juridisk person att denne ska bedriva rörelse dvs. någon form av verksamhet eller aktivitet. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har i avsnitt 4.3.4 redogjort för kravet på att den som ansöker om eller är godkänd för F-skatt ska vara eller ha för avsikt att bedriva näringsverksamhet. Utredningen har vidare redovisat att det sällan funnits behov av att vid ansökan om godkännande för F-skatt mer ingående utreda om en juridisk person, i synnerhet aktiebolag, bedriver eller har för avsikt att bedriva näringsverksamhet. En juridisk person kan i princip endast ha inkomst av näringsverk- samhet och har därför alltid bedömts bedriva näringsverksamhet. Det undantag som har tillämpats har avsett aktiebolag som har bildats för att överlåtas och först efter överlåtelsen ska starta verksamhet, s.k. lagerbolag, vilka inte bör godkännas för F-skatt så länge verksamhet inte bedrivs i bolaget.86 86Skatteverkets rättsliga vägledning 2019, /rattsligvagledning/edition/2019.3/1293.html#h-Undantag- lagerbolag-bedriver-inte-naringsverksamhet (hämtad ). F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande Grunden för denna uppfattning är en dom från Högsta förvalt- ningsdomstolen, RÅ 2006 ref. 58, där domstolen uttalade sig om begreppet näringsverksamhet i samband med prövningen av frågan om ett nybildat ”vilande” aktiebolag vid tillämpning av reglerna om koncernbidrag ansetts bedriva näringsverksamhet. Av domen framgår att för juridiska personer finns inget annat inkomstslag än närings- verksamhet och inkomstslaget näringsverksamhet avgränsas av be- stämmelserna i 13 kap. 1 och 2 §§ IL. Ett svenskt aktiebolag anses där- för bedriva näringsverksamhet från det att det registreras till dess att bolaget upphör. Utredningen anser att det kan ifrågasättas om Högsta förvalt- ningsdomstolens uttalande i RÅ 2006 ref. 58 också innebär att den juridiska personen alltid ska vara berättigad till att inneha ett god- kännande för F-skatt på det som det tolkats. Här kan erinras om att det av förarbetena till införandet av F-skattesystemet framgår att lagstiftarens avsikt var att ett godkännande för F-skatt skulle kunna återkallas om den juridiska personen inte längre bedriver närings- verksamhet.87 Något krav på att den juridiska personen upplösts genom exempelvis genom likvidation för att F-skatten ska kunna återkallas har inte uppställts. Utredningen anser att det inte varit lagstiftarens avsikt att en juri- disk person skulle kunna vara fortsatt godkänd för F-skatt även om denne inte kommer i gång med sin verksamhet eller om verksam- heten upphör. Även vad gäller juridiska personer är det av vikt att verksamhet verkligen bedrivs. Det är är mycket enkelt att köpa ett bolag och utredningen kan konstatera att det även förekommer en handel med bolag som är godkända för F-skatt. För den som vill använda ett bolag i ett oseriöst syfte är det möjligt att genom flera olika webbsidor köpa ett bolag med eller utan F-skatt. Bolagen kan sedan användas sedan som brottsverktyg (avsnitt 7.5.2). Enligt redo- visade uppgifter från bl.a. Brå förekommer, i samband med organi- serade skattebrott, bolag vars enda funktion är att fungera som mel- lanled eller buffertar för att skapa avstånd mellan det bolag där skattebrottet begås och det bolag som redovisar och betalar skatter och avgifter. Det framgår att det ibland inte sker någon verklig akti- vitet i dessa bolag, utan de är rena pappersprodukter där osanna fakturor bokförs för att skapa en bild av affärsförbindelser mellan 1991/92:112 s. 124. SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande olika bolag.88 Vidare framkommer att det finns ett kontinuerligt be- hov av nya bolag som på pappret fungerar som underentreprenörer. Dessa står oftast för fakturor och tar emot betalning.89 Som redovisats i avsnitt 7.3.1 finns enligt ett flertal företag som är godkända för F-skatt men som inte redovisat någon inkomst av näringsverksamhet i samband med beskattningen och som därför kan betraktas som ”vilande”. Antalet juridiska personer som var godkända men som inte lämnade några livs- tecken från sig i vare sig inkomst- eller skattedeklaration uppskat- tades av till cirka 60 000. Det kan dock finnas många skäl till att en juridisk person är ”vilande”. Frågan är om det finns ett behov att ändra bestämmelserna för att ett bolag som inte är verksamt inte ska kunna vara godkänt för F-skatt. Skälig anledning att anta att en juridisk person bedriver näringsverksamhet Problematiken ovan aktualiserar frågan om vilka krav på aktivitet som kan ställas på en juridisk person som ansöker om eller är godkänd för F-skatt och när det finns skälig anledning att anta att en juridisk person bedriver näringsverksamhet. Ett sätt att säkerställa att de som är godkända för F-skatt också aktivt bedriver näringsverksamhet skulle vara att ändra kravet på att bedriva näringsverksamhet till ett krav på att driva rörelse.