sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Detta skulle förr eller senare leda till behov av åter- kapitalisering och i den aktuella situationen minska det finansiella oberoendet. Enligt resonemanget tidigare i kapitlet behöver under givna antaganden tillgång till ett realvärdesäkrat kostnadsfritt kapital på för att säkerställa ett räntenetto som lång- siktigt täcker bankens driftskostnader. Det kostnadsfria kapitalet, i form av eget kapital och utestående sedelmängd, uppgick till 120 miljarder kronor.21 En fortsatt minskning av kontant- användningen kan dock inte uteslutas, vilket skulle minska Riks- banken tillgång till kostnadsfritt kapital. Med ett realvärdesäkrat eget kapital på bedöms sedelmängden åtminstone kunna halveras utan att förmåga till självfinansiering hotas. 21Till denna summa kan läggas i form av medel på värderegleringskontona (exklusive guldvärdeffekten), vilka också fungerar som kostnadsfritt kapital. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Risken att ådrar sig förluster av stor omfattning är omöjlig att närmare kvantifiera. Det handlar i stället om överslags- mässiga och i grunden kvalitativa bedömningar. Med en målsatt real- värdesäkrad nivå för det egna kapitalet på be- dömer kommittén att kan stå emot betydande förluster utan att det kostnadsfria kapitalet riskerar att bli för lågt för att säkra det finansiella oberoendet. Bedömningen stärks av det faktum att vid utgången av 2018 hade i orealiserade vinstmedel på sina värderegleringskonton, vilka bokför- ingsmässigt inte hör till det egna kapitalet. ECB anser, i sitt yttrande på lagrådsremissutkastet, att förslaget om ett tak för eget kapital riskerar att inskränka Riks- bankens finansiella oberoende, eftersom det begränsar bankens möj- lighet att öka sitt egna kapital om riskexponeringen ökar.22 Kommittén bedömer emellertid att taket för det egna kapitalet inte ska betraktas som helt absolut. Om det visar sig att nivån för det målsatta egna kapitalet är otillräcklig för att säkerställa själv- finansiering, förväntas göra en framställning till riks- dagen om att nivån höjs. Ett särskilt skäl för en sådan framställning skulle kunna vara en fortsatt snabbt fallande sedelmängd, men även andra faktorer kan försämra strukturella förmåga till självfinansiering och därmed vara skäl till en framställning. Riks- dagen kan besluta om en högre nivå för det målsatta kapitalet om kostnadsfria kapital bedöms vara otillräckligt för att säkerställa långsiktiga förmåga till självfinansiering. I avsnitt 37.3.2 behandlas frågan om övergångsbestämmelser för det fall att eget kapital vid ikraftträdandet av den nya riksbankslagen överstiger den målsatta nivån. 29.5Strukturen på eget kapital Vid utgången av uppgick eget kapital till 58 mil- jarder kronor. Av denna summa bestod av en grund- fond och resterande del av reserver. Grundfonden brukar betecknas som statens andel i och redovisas som en tillgång i statens årsredovisning. Reserverna fördelades 2018 på en reservfond (0,), en dispositionsfond (36,) 22ECB (2017). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning och en resultatutjämningsfond (19,); se Tabell 29.1. Att ska ha en grundfond och en reservfond som uppgår till respektive framgår av riks- bankslagen. Där anges även att en dispositionsfond ska finnas. An- vändningen av dispositions- och resultatutjämningsfonderna styrs av riktlinjerna för vinstdisposition, som fastställdes av full- mäktige 1988 (se avsnitt 29.6).23 Källa: årsredovisningar. Dispositionsfonden fördelas på vinstdisposition och uppskrivning av tillgångar. Vinstdispositionen delas i sin tur upp på valutakurseffekt (1,), guldvärdeeffekt (7,) och övrig vinstdisposition (18,). Uppskrivningarna av tillgångar relaterar i huvudsak till guldreserven. Denna skrevs upp till mark- nadsvärde 1998, vilket svarar för av medlen i dispositionsfonden. Resultatutjämningsfonden innehåller, liksom delar av dispositionsfonden, balanserade vinstmedel som har fördelats enligt den fastställda principen för vinst- disposition. 23Fullmäktiges protokoll nr 33 av , § 4, och protokollsbilaga A. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Regeringen föreslog i sitt utkast till lagrådsremiss att eget kapital skulle bestå av en grundfond, en reservfond samt balan- serade vinstmedel. Grundfonden, som utgör statens andel i Riks- banken, skulle tillsammans med reservfonden utgöra bundna egna kapital. Bundet eget kapital kan, till skillnad från fritt eget kapital, inte delas ut till ägare, dvs. I ut- gångsläget skulle det finnas i grundfonden och noll kronor i reservfonden. Det bundna egna kapitalet skulle real- värdesäkras genom att vinstmedel avsätts till reservfonden för att kompensera för inflationen. Vidare skulle en garanterad nivå för det bundna egna kapitalet införas, motsvarande två tredjedelar av mål- satt eget kapital. Givet att grundfonden uppgår till 40 miljarder kro- nor och att vinstmedel har avsatts till reservfonden enligt förslaget, uppgår det bundna egna kapitalet till den garanterade nivån. Regeringen föreslog vidare, som noterades i avsnitt 29.4.2, att medel på värderegleringskonton inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Skälen för detta är att ECB:s redovisningsriktlinjer anger att det ska finnas särskilda värderegleringskonton för orealiserade vinster och förluster som inte ska utgöra en del av det egna kapitalet. Dessutom bör, enligt regeringen, guldreserv inte på- verka vinstdisposition eller förutsättningarna för återställning av det egna kapitalet. föreslog att egna kapital skulle bestå av en grundfond (med i utgångsläget), en kapi- talsäkringsfond, ett resultatutjämningskonto och värderegleringskonton. Grundfonden skulle fylla liknande funktion som i regeringens för- slag. Den skulle realvärdesäkras genom avsättningar mot- svarande inflationen. Avsättningar till kapitalsäkringsfonden skulle göras i syfte att realvärdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet samt för att kompensera för förändringar i sedelmängden. Givet att grund- fonden realvärdesäkras med separata avsättningar, kan man se det som att kapitalsäkringsfonden skulle syfta till att konstanthålla och realvärdesäkra sedelmängdens bidrag till det kostnadsfria kapitalet. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Resultatutjämningskontot skulle användas för att täcka tidigare års eventuella underskott eller förluster. föreslog vidare att skulle vara garan- terad ett kostnadsfritt kapital på , bestående av summan av eget kapital och utestående sedlar. Någon motsvarande mekanism – som tillåter att det egna kapitalet utökas i takt med att sedelmängden minskar – föreslogs inte av regeringen i utkastet till lagrådsremiss. Kommitténs förslag: eget kapital ska bestå av en grundfond, en reservfond samt balanserade vinstmedel. Grund- fonden tillsammans med reservfonden utgör bundna egna kapital. för ikraftträdandet av den nya riks- bankslagen ska det finnas i grundfonden och noll kronor i reservfonden. En grundnivå för det egna kapitalet ska införas som uppgår till två tredjedelar av den målsatta nivån. Medel på värderegleringskonton ska inte ingå i eget kapital. Kommittén föreslår en struktur på eget kapital som i allt väsentligt motsvarar förslaget i utkastet till lagrådsremiss (se Figur 29.7). ECB, liksom direktion och fullmäktige, ifrågasatte i sina remissyttranden lämpligheten av benämningen garanterad nivå för det egna kapitalet. I regeringens förslag utgör denna nivå två tredjedelar av målsatt nivå och motsvarar beloppet på den realvärde- säkrade grundfonden (dvs. grundfonden plus medel på reservfon- den) och är tillika den nivå till vilken det egna kapitalet högst kan återställas i händelse av en återkapitalisering av (se av- snitt 29.9). Kritiken mot benämningen bestod i att denna nivå på det egna kapitalet inte är rättsligt garanterad enligt lagförslagen i ut- kastet till lagrådsremiss. Förslaget om återställning av det egna kapi- talet utgör endast en i lag angiven avsiktsförklaring i detta avseende. Kommittén föreslår mot denna bakgrund i stället att grundnivå an- vänds för att benämna två tredjedelar av målsatt nivå och tillika den Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning nivå till vilken kan förvänta sig att det egna kapitalet återställs vid ett kapitaltillskott. Anm. eget kapital föreslås bestå av grundfond, reservfond och balanserade vinstmedel. Grundfonden föreslås vid lagens ikraftträdande uppgå till och därefter realvärdesäkras genom att medel tillförs reservfonden. Reservfonden består i utgångsläget av noll kronor. Balanserade vinstmedel utgör tidigare års ackumulerade vinstmedel. Den målsatta nivån för det egna kapitalet föreslås vara vid lagens ikraftträdande och räknas därefter upp i takt med inflationen. Grundnivån för det egna kapitalet definieras som 2/3 av målsatt nivå och är nivån till vilken återkapitalisering i första hand föreslås ske om det egna kapitalet han minskat till 1/3 av målsatt nivå eller mindre. Grundfonden och reservfonden bildar bundna egna kapital, vilket i normala fall föreslås ska uppgå till grundnivån. Kommittén anser, i likhet med vad som föreslås i utkastet till lag- rådsremiss, att medel i grundfonden och reservfonden ska utgöra bundna egna kapital. Detta kapital föreslås vara bundet i bemärkelsen att det inte kan delas ut. Kommittén anser också, lik- som regeringen i sitt utkast till lagrådsremiss, att är en lämplig nivå för grundfonden, och noll kronor för reservfon- den vid ikraftträdande av den nya RBL. Utdelning av det senaste årets vinst och tidigare års balanserade vinstmedel diskuteras i nästa avsnitt. Nuvarande vinstdelningsregler återfinns i 10 kap. 3 § riksbanks- lagen. Enligt denna bestämmelse ska fullmäktige lämna förslag till om dispositionen av vinst. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Har reservfonden gått ned under 500 mil- joner kronor ska av årets vinst avsättas till reserv- fonden tills denna åter uppnått (10 kap. 4 § riksbankslagen). Utöver detta finns det inte någon bestämmelse i riksbankslagen om hur vinst ska disponeras. fattar beslut om såväl vinstdisposition som fastställ- ande av balans- och resultaträkningen för . Beslutet fattas efter att direktion har inkommit med en redogörelse om årsredovisningen, vilket ska ske före (se t.ex. 2017/18:RB1). I redogörelsen föreslår direktionen att ska fastställa balans- och resultaträkningen i enlighet med förslaget i årsredovisningen. ska lämna revisionsberättelse till avseende årsredovisningen (3 och 5 §§ lagen[2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m., jfr tilläggsbestämmel- se 9.17.6 till riksdagsordningen). Revisionsberättelsen för Riksban- ken ska innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträk- ningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i Riks- banken bör beviljas ansvarsfrihet. har haft tillfälle att granska förslaget till vinstdisposition innan revisionsberättelsen läm- nas.24 För att skapa förutsebarhet i vinstutdelningsprocessen har riks- banksfullmäktige tagit fram riktlinjer för hur resultat ska disponeras. Riktlinjerna lades fast av riksbanksfullmäktige och godkändes sedan av påföljande år (bet. 1988/89:FiU27). Förenklat uttryckt innebär riktlinjerna att ska leverera in av sitt överskott till staten och resterande 20procent ska användas för att bygga upp det egna kapitalet. Under- laget för inleveranserna är de fem senaste årens genomsnittliga resultat inklusive orealiserade priseffekter men exklusive realiserade valutakursvinster. Den senaste revideringen av dessa riktlinjer skedde i samband med bokslut (bet. 2001/02:FiU23). Realiserade vinster eller förluster på grund av ändrade priser på valuta och guld – samt i vissa fall orealiserade förluster – förs, via vinstdispositionsbeslutet, till eller från den dispositionsfond som är en del av det egna kapitalet (se Tabell 29.1). De ingår alltså i årets 24Motsvarande reglering inom associationsrätten innebär att det är ordinarie bolagsstämma som fattar beslut om fastställande av balans- och resultaträkning, vinstdisposition och ansvars- frihet i ett aktiebolag (7 kap. 11 § 1–3 aktiebolagslagen [2005:551]). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning redovisade resultat, men inte i det för vinstutdelningen justerade resultatet.25 De som inte delas ut till staten förs till dis- positionsfonden och resultatutjämningsfonden. De nuvarande reglerna syftar till att vinstutdelningen till staten ska vara stabil över tiden, att huvuddelen ska delas ut – men en del kvarhållas och bidra till uppbyggnaden av eget kapital, samt att vinstdispositionen inte ska vara beroende av kortsiktiga överväganden med avseende på de offentliga finanserna. Regeringen föreslog i utkastet till lagrådsremiss att vinstdispositionsregel skulle vara lagfäst. Efter förslag från fullmäk- tige föreslogs att ska besluta om hur resultat ska disponeras. Förslaget på vinstdispositionsregel var utformat en- ligt följande: Om bokslut uppvisar vinst ska avsättning göras till reserv- fonden. Avsättningen ska högst få uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel. Om egna kapital efter genomförda avsättningar och överföringar överstiger målsatt eget kapital, ska överskjutande vinst- medel delas ut till staten. fullmäktige ska, när det är lämpligt men minst , föreslå att beslutar om att medel förs över från reservfon- den till grundfonden. Om bokslut uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reservfonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinstmedel efter det att förlust- täckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av den garanterade nivån för det bundna egna kapitalet. Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kom- mande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlust uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det bundna egna kapi- talet uppgår till den omräknade garanterade nivån.26 25SOU 2013:9, s. 161. 26Utkastet till lagrådsremiss ”finansiella oberoende och balansräkning”, s. 23. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Regeringens förslag innebär att vinstmedel läggs till det egna kapi- talet så länge det understiger den målsatta nivån. Reservfonden till- förs medel för att realvärdesäkra grundfonden på det sätt som be- skrivs i föregående avsnitt om strukturen på eget kapi- tal. Grundfonden hålls nominellt oförändrad så länge inte beslutar om att medel ska överföras från reservfonden till grund- fonden. Syftet med sådana överföringar skulle i första hand vara att statens andel i redovisningsmässigt ska stå i proportion till storleken på det egna kapitalet. Med nuvarande redovisningsprin- ciper för statens balansräkning utgörs statens andel i av medlen i grundfonden (), trots att eget kapital uppgår till 58 miljarder kronor.27 Om taket för det egna kapi- talet har nåtts, innebär förslaget att all vinst delas ut, förutom de medel som behövs för att realvärdesäkra grundfonden. En del av de synpunkter som framfördes på regeringens förslag från och rörde möjligheten att göra finansiella avsätt- ningar. Finansiella avsättningar utgör belopp som inte medtas vid beräkningen av resultatet utan i stället sätts av för att täcka en känd eller väntad skuld eller risk vars kostnad inte exakt kan beräknas. Utkastet på lagrådsremiss ger, enligt och , intrycket att de enda avsättningar som kan göras från det redovisade resultatet är de avsättningar som görs till reservfonden i syfte att realvärde- säkra grundfonden. och ansåg det vara oförenligt med principerna om en finansiellt oberoende centralbank att Riks- banken inte skulle tillåtas göra avsättningar utöver detta, för att ta höjd för befarande förluster eller ökade risker i balansräkningen. Att en centralbank ska ha möjligheter till finansiella avsättningar framgår av artikel 8 i ECB:s redovisningsriktlinje: Mot bakgrund av den typ av verksamhet som de nationella centralban- kerna bedriver får en nationell centralbank i sin balansräkning göra av- sättningar för valutakursrisker, ränterisker, kreditrisker och guldpris- risker. Med utgångspunkt i en motiverad skattning av den nationella 27I nationalräkenskaperna betraktas i stället hela eget kapital plus medel på värde- regleringskonton som statens andel i banken. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning riskexponering ska den nationella besluta om hur stora avsättningar som ska göras och hur dessa ska användas.28 Av riksbankslagen (10 kap. 3 §) framgår att bokför- ingsskyldighet ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. Därvid ska i tillämpliga delar Europeiska riktlinje om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom europeiska centralbankssystemet tillämpas, enligt bestämmelsen. förslag på vinstdisposition går i korthet ut på att avsättning först sker till en grundfond för att värdesäkra denna (motsvarande förändringen i KPI), och att avsättning sedan sker till ett resultatutjämningskonto för att täcka eventuella underskott eller förluster och att återstående vinst sedan inlevereras till staten. Om det kostnadsfria kapitalet understiger målnivån sker samma disposi- tion som ovan, men föregås av en avsättning till en kapitalsäkrings- fond för att värdesäkra det målsatta kostnadsfria kapitalet och för att kompensera för förändringar i sedelmängden (se även avsnitt 29.5.2). Den främsta skillnaden mellan förslaget i utkastet till lagråds- remiss och förslag är hänsynen till storleken på det kostnadsfria kapitalet; någon sådan hänsyn tas inte i regeringens förslag på vinstdispositionsregel. Detta beror i sin tur på att reger- ingens förslag inte explicit målsätter det kostnadsfria kapitalet utan endast eget kapital. Kommitténs förslag: Om resultaträkning uppvisar vinst ska avsättning göras till reservfonden. Avsättningen ska högst uppgå till ett belopp som motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet. Överskjutande medel ska överföras till balanserade vinstmedel. 28ECB (2016), L 347/40. Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning Om eget kapital efter genomförd avsättning till reservfonden och överföring till balanserade vinstmedel över- stiger den målsatta nivån, ska överskjutande vinstmedel delas ut till staten. Om resultaträkning uppvisar förlust ska denna i första hand täckas av balanserade vinstmedel, därefter av reserv- fonden och i sista hand av grundfonden. Om balanserade vinst- medel efter det att förlusttäckning har skett är större än noll, får från balanserade vinstmedel till reservfonden överföras ett belopp som högst motsvarar förändringen av grundnivån för det egna kapitalet. Om grundfonden har tagits i anspråk för att täcka förluster ska kommande års vinster i första hand användas till att återställa grundfonden till den nivå som den uppgick till innan förlusterna uppstod. Överskjutande medel får överföras till reservfonden till dess att det egna kapitalet uppgår till den omräknade grundnivån. När reservfonden uppgår till mer än ska föra över samtliga medel i reservfonden till grund- fonden genom en fondemission. behåller sin rätt att, i skälig utsträckning med beaktande av skyldigheten att motivera sina beslut (se förslaget i avsnitt 13.6), göra finansiella avsättningar i enlighet med ECB:s riktlinje om redovisning och finansiell rapportering inom Euro- peiska centralbankssystemet. ska motivera beslut om avsteg från riktlinjen. Fullmäktige får efter godkännande från direktionen besluta om utdelning från tidigare års (balanserade) vinstmedel. Kommitténs förslag på vinstdispositionsregel för sam- manfaller i stort sett med förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Kom- mitténs förslag på beslutsordning avseende årsbokslut och vinstdis- position skiljer sig emellertid åt från förslaget i utkastet och redogörs för separat i avsnitt 29.7. Kommittén anser vidare, och till skillnad från regeringens ställningstagande i utkastet till lagrådsremiss, att medel i reservfonden ska överföras till grundfonden så snart reserv- fonden uppgår till mer än och att detta inte be- Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning höver föregås av något riksdagsbeslut. Enligt kommitténs mening ska detta ske genom en fondemission.29 ECB och ifrågasatte om förslaget i utkastet till lag- rådsremiss innebar att inte längre skulle ges möjlighet att göra finansiella avsättningar enligt de principer som anges i ECB:s redovisningsriktlinje. Förslaget skulle i sådant fall enligt ECB och vara oförenligt med ECB:s principer om en central- banks finansiella oberoende. Kommittén finner mot denna bakgrund anledning att förtydliga att med kommitténs förslag be- håller sin rätt att göra finansiella avsättningar och att dessa inte på- verkar tillämpningen av vinstdispositionsregeln. Enligt kommitténs förslag förtydligas att sådana avsättningar får ske i skälig utsträck- ning. I detta avseende behöver också beakta förslaget i avsnitt 13.6 om en skyldighet att motivera beslut. Det finns också skäl att förtydliga att ska motivera eventuella avsteg från ECB:s riktlinje om hur redovisning och finansiell rapportering ska ske (se vidare avsnitt 33.3.4). För att inte riskera att syftet med en lagfäst vinstdispositionsregel urholkas, skulle man kunna tänka sig en ordning där samtliga eller vissa finansiella avsättningar summeras med det egna kapitalet och årets resultat och definieras som det utdelningsgrundande kapitalet. På så sätt skulle ett scenario kunna undvikas i vilket av- sätter medel så att det egna kapitalet hålls under målsatt nivå och på så vis förhindrar att utdelning av vinstmedel sker. Att räkna in finan- siella avsättningar i det utdelningsgrundande kapitalet skulle dock riskera att förta syftet med själva avsättningarna och göra vinstdis- positionsregeln mer svårbegriplig. Så länge som de riktlinjer som Riks- banken tillämpar för finansiella avsättningar är tydliga och transparenta torde risken för en urholkning av den föreslagna vinstdispositions- regeln vara liten. I föregående avsnitt föreslås att medel i grundfonden och reserv- fonden ska utgöra bundna egna kapital som inte kan delas ut. Resterande del av det egna kapitalet föreslås bestå av balan- serade vinstmedel (dvs. tidigare års ackumulerade vinstmedel som inte placerats i reservfonden). Kommittén föreslår att utdelning av balanserade vinstmedel får ske endast efter direktionens godkännande. 29Som en jämförelse kan nämnas att en fondemission i fråga om ett aktiebolag innebär att aktie- kapitalet ökas och att detta bl.a. kan ske genom att belopp överförs från reservfonden (12 kap. 1§ första stycket 1 aktiebolagslagen). Eget kapital, vinstdisposition och tillgångsförvaltning På så sätt förhindras att utdelning av medel görs på det sätt som skedde 2000 och 2001, vilket kritiserades av såväl kommissionen som direktion för att vara oförenligt med principen om Riks- bankens finansiella oberoende (se nästa avsnitt). 29.7Beslutsformerna angående balans- och resultaträkning samt årets resultat Kommitténs förslag: Fullmäktige ska besluta om balans- och resultaträkning och om årets resultat. Som en konse- kvens av detta ska det vara fullmäktige som överlämnar årsredo- visningen till . Direktionen ska dock även fortsättnings- vis upprätta förvaltningsberättelsen. Beslutet om balans- och resultaträkning och om årets resultat blir definitivt under förutsättning att godkänner full- mäktiges beslut. beslut, som innebär att fullmäktiges beslut antingen godkänns eller upphävs, ska fattas i samband med att frågan om ansvarsfrihet för ledamöterna i direktionen och fullmäktige prövas. Beslutet kan upphävas om de aktuella beloppen inte är beräk- nade på ett sätt som överensstämmer med gällande rätt. Om beslutet upphävs, ska fullmäktige på nytt fatta beslut.