sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Tekniken har också vissa motsvarigheter i dansk och finsk rätt.73 En så utformad regler- ing skulle emellertid bli omfattande och det kan ifrågasättas om den skulle bidra till att öka förutsebarhet och överblickbarhet i lagstift- ningen. Modellen får vidare anses vara mindre användarvänlig, bl.a. eftersom flera av bilageöverenskommelserna innehåller mycket om- fattande brottsbeskrivningar som i många fall också föreskriver till- kommande rekvisit, som att en viss gärning ska ha begåtts med uppsåt att förorsaka död eller allvarlig kroppskada eller omfattande sak- eller miljöskada. Sammantaget är nackdelarna med en sådan metod så pass betydande att den bör undvikas. Den metod som, enligt utredningens mening, i stället bör väljas är att så långt som möjligt ersätta de nuvarande hänvisningarna till bilageöverenskommelserna med hänvisningar till befintliga natio- nella straffbestämmelser som motsvarar de åtaganden som följer av överenskommelserna. En sådan lösning skulle innebära att det straff- bara området blir mer förutsägbart och tydligt samt göra regelverket mer användarvänligt. Att starka skäl enligt vad som redovisats ovan talar för en enklare och tydligare avgränsning av straffansvaret inne- bär att vissa utvidgningar liksom begränsningar i förhållande den nu- varande regleringen bör kunna godtas inom ramen för en sådan modell som de internationella åtagandena respekteras. För att genomföra , Montrealkonventionen och dess tilläggsprotokoll samt och dess tilläggsprotokoll har som nämnts brotten kapning, sjö- eller luftfartssabotage samt flygplatssabotage införts i svensk rätt (se närmare avsnitt 4.5.1). I regleringen om särskilt allvarlig brottslighet bör alltså hänvisningarna till dessa brott behållas. Liksom tidigare bör också bestämmelsen om 73Se avsnitt 5.2 och 5.3. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning grovt sabotage ingå i uppräkningen. Eftersom såväl terroristbrott som finansiering av terrorism kommer ingå som brott i den av utred- ningen föreslagna lagen bör de inte upptas i katalogen i samma lag över vad som ska utgöra särskilt allvarlig brottslighet. I stället får specifika hänvisningar till de brottstyperna göras löpande i lagstift- ningen. Det återstår då att avgöra hur brotten enligt de övriga fem bilageöverenskommelserna (finansieringskonventionen undantagen) bör tas om hand samt den brottslighet som omfattas av artikel 2.1 b i finansieringskonventionen, dvs. det som i den nuvarande regleringen omfattas av likalydande 2 § 1, 3 och 4 i finansieringslagen och rekry- teringslagen. Innan utredningen övergår till att i tur och ordning gå igenom dessa överenskommelserna bör på ett övergripande plan inlednings- vis uppmärksammas att samtliga bilageöverenskommelser i varierande utsträckning även omfattar förfälts- och medverkansgärningar samt hot i förhållande till överenskommelsernas huvudbrott.74 Finansier- ingslagen och rekryteringslagen lägger sedan till ytterligare kriminali- seringar i olika lager som innebär att det t.ex. är straffbart att rekrytera någon för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet (som i sin tur for- mellt innehåller förfältsgärningar). Formellt kan alltså hävdas att straffansvaret enligt dagens lagstiftning exempelvis omfattar den som söker förmå någon annan att medverka till förberedelse till att förmå någon annan att värva ytterligare annan för att begå något av huvud- brotten enligt terroristbombningskonventionen. När lagstiftningen infördes gjordes det inte några ingående överväganden i dessa av- seenden.75 Enligt utredningen framstår det inte som rimligt att vid sidan av ett särskilt föreskrivet straffansvar för att t.ex. rekrytera någon att begå eller medverka till huvudbrotten i respektive överens- kommelse – och även att rekrytera någon till en terroristorganisation som begår eller medverkar till sådana brott – också låta straffansvaret tillämpas direkt även i förhållande till förstadier till huvudbrotten eller hot om sådana brott. Av punkten 49 i den förklarande rappor- ten till terrorismkonventionen framgår att definitionen av terrorist- brott måste läsas med beaktande av konventionens allmänna syfte 74Exempelvis omfattar (artikel 3) försök att meddela falsk uppgift som kan äventyra ett fartygs säkerhet och terroristbombningskonventionen (artikel 2) omfattar den som värvar annan eller bidrar till att en grupp personer spränger ett sprängämne mot en allmän plats (se vidare avsnitt 4.5.1 för ytterligare exempel). 2009/10:78 s. 29 och Ds 2009:17 s. 49 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Det kan vidare konstateras att den nuvarande lagstiftningen inte framstår som konsekvent i nu aktuellt hänseende. I de fall en särskild straffbestämmelse har införts för att genomföra huvudbrotten i den aktuella FN-överenskommelsen har en hänvisning i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet enbart gjorts till den bestämmelsen, dvs. kapning, sjö- och luftfartssabotage samt flygplatssabotage. Någon ytterligare hänvisning har inte gjorts till de osjälvständiga brottsformer som i förekommande fall gäller eller till hot om sådan brottsligt. Enligt utredningen talar övervägande skäl för att straffansvaret för finansiering m.m. i den föreslagna lagen bör förhålla sig till de aktuella överenskommelsernas huvudbrott. En sådan ordning framstår som rimlig och godtagbar samt står i överen- stämmelse med hur regleringen är utformad i , och Norge.76 Enligt artikel 2.1 i terroristbombningskonventionen ska det betrak- tas som ett brott att rättsstridigt och uppsåtligt leverera, placera, avlossa eller spränga ett sprängämne eller en annan livsfarlig anord- ning i, in i eller mot en allmän plats, en statlig eller annan offentlig anläggning, ett allmänt transportsystem eller en infrastrukturanlägg- ning med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada, eller med uppsåt att orsaka omfattande förstörelse av sådan plats, anlägg- ning eller system, om förstörelsen leder till eller är ägnad att leda till betydande ekonomisk skada. I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till brott enligt arti- kel 2 i terroristbombningskonventionen (2 § 3 c finansieringslagen och rekryteringslagen). De allmänfarliga brott som närmast motsvarar brotten enligt terroristbombningskonventionen är mordbrand, allmänfarlig öde- läggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta.77 Det framstår inte som nödvändigt att därutöver även låta sådana brott mot person som också kan innefattas i ett brott mot terroristbombningskonven- tionen ingå i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. I det sam- manhanget bör beaktas att utredningen av skäl som framgår nedan 76Se avsnitt 5.2–4. 2000/01:86 s. 19 f., prop. 2001/02:149 s. 59 och prop. 2009/10:78 s. 58. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning förslår att alla brott som begås med sådana avsikter som avses i ter- roristbrottet ska omfattas av regleringen om särskilt allvarlig brotts- lighet. Mot bakgrund av terroristbombningskonventionens syfte att be- kämpa internationell terrorism och de uppsåt med vilka gärningarna ska begås för att omfattas av konventionen framstår det som rimligt att låta hänvisningen i denna del enbart omfatta grova fall av allmän- farlig ödeläggelse, sabotage (som redan är inkluderat i uppräkningen på annan grund, se ovan) och spridande av gift eller smitta. Det kan möjligen diskuteras om inte motsvarande begränsning kan göras be- träffande de av andra skäl (se ovan) inkluderade brotten kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage. Utredningen har dock stannat för att inte föreslå någon förändring av det nuvarande regelverket i den delen. Det ska enligt artikel 1.1 gisslankonventionen vara straffbart att gripa eller inspärra och hota att döda, skada eller fortsätta att hålla inspärrad en annan person i syfte att tvinga en tredje part, nämligen en stat, en internationell mellanstatlig organisation, en fysisk eller juridisk person eller en grupp personer, att utföra eller avstå från att utföra en handling såsom ett uttryckligt eller underförstått villkor för att gisslan ska släppas. I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till brott enligt artikel 1 i gisslankonventionen (2 § 3 a finansieringslagen och rekryteringslagen). De bestämmelser som enligt svensk rätt närmast motsvarar brott mot gisslankonventionen är människorov och olaga frihetsberö- vande.78 Att utan begränsning hänvisa till dessa straffbestämmelser skulle emellertid innebära att det straffbara området blir mer om- fattande än vad som krävs. Även om man, som tidigare nämnts, kan behöva acceptera vissa utvidgningar av den nuvarande regleringen för att få fram ett så renodlat och enkelt system som möjligt bör detta om möjligt undvikas. En hänvisning föreslås därför till sådana fall av människorov och olaga frihetsberövande som sker i syfte att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd. På så sätt kommer regleringen av särskilt allvarlig brottslighet i denna del att i 1980/81:56 s. 7 f., prop. 2001/02:149 s. 42 och 57 f. och prop. 2009/10:78 s. 57. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning princip överensstämma med det område som ska vara kriminaliserat enligt artikel 1.1 i gisslankonventionen. Enligt artikel 2 i diplomatskyddskonventionen förbinder sig staterna att straffbelägga mord, människorov eller annat angrepp på en inter- nationellt skyddade person eller mot dennes frihet liksom våldsamt angrepp mot en sådan persons tjänsteställe, privata bostad eller trans- portmedel, om angreppet är ägnat att äventyra dennes person eller frihet. Med internationellt skyddad person avses enligt artikel 1 i konventionen bl.a. ett statsöverhuvud, en regeringschef eller en utrikes- minister. I den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brotts- lighet hänvisas till mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synner- ligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gärningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i diplomatskyddskonventionen (2 § 4 finansieringslagen och rekryteringslagen). Liksom enligt gällande rätt bör hänvisningen i denna del begrän- sas till sådana fall brottsligheten utförs mot sådana personkategorier som omfattas av diplomatskyddskonventionen. Det går alltså inte att utan vidare begränsningar låta regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i denna del omfatta alla de brott som kan tänkas mot- svara det straffbara området enligt konventionen. Därtill är den brotts- lighet som avses alltför vidsträckt. Däremot bör regleringen göras enklare och mer generell genom att lagstiftningen anknyter till ut- formningen av diplomatskyddskonventionen och omfattar mord, män- niskorov, grov skadegörelse, mordbrand eller annat allvarligt våldsamt angrepp som utförs mot en stats- eller regeringschef, en utrikesminister eller annan internationellt skyddad person som befinner sig utom- lands. En motsvarande teknik har använts vid genomförandet av andra åtaganden på terrorismområdet, t.ex. i bestämmelserna om sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage. Lösningen avviker visser- ligen från den tidigare intagna principiella utgångspunkten att regler- ingen om särskilt allvarlig brottslighet endast ska hänvisa till befintliga brott i nationell rätt. En uppräkning av samtliga gärningar som om- fattas av konventionen i de fall de riktas mot särskilt skyddade perso- En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning ner riskerar dock bli mycket omfattande och bidrar inte till över- skådligheten i regelverket. Vad som avses med annat allvarligt våldsamt angrepp och annan internationellt skyddad person preciseras i för- fattningskommentaren. Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och konventionen om nukleär terrorism Enligt artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i konventionen om nukleär terrorism ska det betraktas som brott att med uppsåt att orsaka dödsfall eller allvarlig kroppsskada eller omfattande sak- eller miljöskada använda eller på vissa andra sätt förfoga över det som i konventionerna avses med kärnämnen respektive radioaktiva ämnen eller anordningar. Även angrepp mot kärntekniska anläggningar ska vara straffbart om det sker bl.a. med sådant uppsåt. Konventionerna innebär också att det ska vara straff- bart att genom våld eller hot eller på annat rättsstridigt sätt (t.ex. stöld eller bedrägeri) komma i besittning av kärn- eller radioaktiva ämnen (se vidare avsnitt 4.5.1). I den nuvarande regleringen om sär- skilt allvarlig brottslighet görs en hänvisning till brott enligt artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och enligt artikel 2 i konventionen om nukleär terrorism (2 § 3 b och d finansierings- lagen och rekryteringslagen). I tidigare lagstiftningsärenden har bedömts att de straffrättsliga åtagandena i konventionerna i huvudsak motsvaras av bestämmelser i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (2018:396).79 Utredningen delar den bedömningen. I likhet med vad som konstaterades i samband med utvidgningen av brottskatalogen i 3 § lagen om straff för terroristbrott till att omfatta vissa brott enligt de nämnda lagarna är varje befattning (även in- eller utförsel ur riket) med kärnämne, kärnavfall eller radioaktiva ämnen tillstånds- eller anmälningspliktig enligt antingen kärntekniklagen eller strål- skyddslagen och straffansvar kan aktualiseras vid överträdelser av bestämmelserna.80 Det gäller även i sådana fall någon fått ett sådant ämne eller avfall i sin besittning genom t.ex. stöld, bedrägeri eller olaga hot. När det sedan gäller de angrepp mot kärnteknikanlägg- 2001/02:149 s. 43 f. och 58, prop. 2009/10:78 s. 57 f., prop. 2013/14:212 s. 34 och prop. 2015/16:73 s. 65 f. 2017/18:174 s. 46 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning ningar som omfattas av de här aktuella konventionerna borde alla praktiskt tänkbara fall av sådana gärningar – utöver eventuella brott mot den specialstraffrättsliga lagstiftningen på området – kunna ut- göra terroristbrott, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage eller spridande av gift eller smitta, dvs. brott som omfattas av ett särskilt straffansvar enligt den föreslagna lagen eller redan på annan grund av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Sammantaget är det utredningens bedömning att en hänvisning till regleringen i kärntekniklagen och strålskyddslagen tillsammans med de nämnda bestämmelserna i bl.a. väl upp- fyller de krav som kan ställas. På sätt som påpekats av Lagrådet i ett tidigare lagstiftningsärende omfattar straffbestämmelserna i kärn- tekniklagen en rad mindre kvalificerade förfaranden (t.ex. att åsido- sätta villkor som beslutas med stöd av lagarna) som inte måste vara kriminaliserade enligt konventionen om fysiskt skydd av kärnämne.81 Samma sak gäller straffbestämmelserna i strålskyddslagen. På mot- svarande sätt som i den nuvarande lagen om straff för terroristbrott bör hänvisningarna därför i huvudsak begränsas till sådana brott som avser bedrivande av kärnteknisk- eller joniserande verksamhet utan tillstånd, dvs. uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 kärn- tekniklagen, grova brott enligt 25 a § samma lag och brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag. Artikel 2.1 b finansieringskonventionen För att genomföra artikel 2.1 b i finansieringskonventionen inför- des, som ovan nämnts, i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i finansieringslagen en hänvisning till mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig öde- läggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta som begås i syfte att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd (2 § 1 finansieringslagen och rekryter- ingslagen). 2001/02:149 s. 43. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Det kan konstateras att den brottslighet som omfattas av 2 § 1 finansieringslagen och rekryteringslagen till stora delar omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde. Det kan därför ifrågasättas om det finns något praktiskt behov av en sådan reglering,82 som inte heller synes ha någon motsvarighet i övriga nordiska länder. I sam- band med införandet av lagen om straff för terroristbrott uttalades emellertid att den lämpligaste ordningen var att i 2 § 2 finansierings- lagen föra in en hänvisning till terroristbrottet och låta övriga bestäm- melser kvarstå oförändrade, dvs. även 2 § 1.83 Liknande överväganden gjordes vid införandet av rekryteringslagen.84 Även om saken möj- ligen kan betraktas annorlunda när det som är fråga om att ersätta tre lagar med en, är det ofrånkomligen så att en skillnad mellan bestämmelserna i 2 § 1 och terroristbrottet är att den förstnämnda regleringen för sin tillämpning inte kräver att gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation (det objektiva rekvisitet). För att med säkerhet uppfylla de internationella åtagan- dena i finansieringskonventionen och terrorismkonventionen bör därför en motsvarighet till den nuvarande regleringen i 2 § 1 finan- sieringslagen och rekryteringslagen behållas i lagstiftningen. Utform- ningen av den regleringen bör i ett samlat regelverk knyta an till det föreslagna terroristbrottets konstruktion och omfatta brott som begås med sådan avsikt som avses i terroristbrottet (de subjektiva rekvisiten), men utan krav på att gärningen allvarligt ska kunna skada t.ex. ett land (det objektiva rekvisitet). Med brott avses fullbordat brott i gärningsmannaskap. Det skulle kunna diskuteras om det finns skäl att ändra beteckningen på brottsligheten från ”särskilt allvarlig brottslighet” till något som på ett terminologiskt tydligare sätt knyter an till terrorism. Regler- ingen om särskilt allvarlig brottslighet motsvarar brott enligt FN:s internationella konventioner på terrorismbekämpningens område och sammanslutningar som begår sådan brottslighet föreslås i lagen betecknas som terroristorganisationer (se avsnitt 7.5). Även i betrak- tande av det förslaget och vad som även föreslås i avsnitt 7.10 om 82Jfr Ds 2009:17 s. 126 f. 2002/03:38 s. 74 f. 2009/10:78 s. 41. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning brottsbeteckningar framstår det emellertid som tveksamt om det nu finns tillräckliga skäl att byta ut ett väl inarbetat begrepp och karak- terisera all den brottslighet som omfattas av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet – sedd för sig och utan anknytning till något av de självständiga brott som återfinns i den föreslagna lagen (finansier- ing, offentlig uppmaning m.fl.) – som terrorism eller terrorism- relaterad brottslighet. Mot en sådan förändring talar bl.a. det för- hållandet att den brottslighet som omfattas av regleringen inte i alla delar innefattar krav på ett terrorismsyfte. Utredningen gör sammantaget bedömningen att begreppet sär- skilt allvarlig brottslighet bör behållas som beteckning. Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att det inte framstår som möjligt att utmönstra regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Regleringen bör emellertid förenklas på så sätt att den i huvudsak hänvisar till svenska brott. En sådan modell innebär att lagstiftningen blir mer överskådlig och det straffbara området där- med mer förutsägbart och tydligt. Begreppet särskilt allvarlig brotts- lighet bör behållas som beteckning på den relevanta brottsligheten. Utredningen föreslår följande förändringar i förhållande till den nuvarande regleringen i 2 § finansieringslagen och rekryteringslagen, nämligen att hänvisningarna till: •mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, män- niskorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta som begås i syfte att injaga skräck i en befolk- ning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd (2 § 1) ersätts med en hänvisning till brott som begås med en sådan avsikt som avses i bestämmelsen om terroristbrott, •brott enligt artikel 1 i gisslankonventionen (2 § 3 a) ersätts med hänvisningar till människorov och olaga frihetsberövande om av- sikten med gärningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning •brott enligt artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och artikel 2 i konventionen för bekämpande av nukleär terrorism (2 § 3 b och d) ersätts med hänvisningar till uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksam- het samt motsvarande grova brott enligt 25 a § samma lag, samt uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende så- dan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, •brott enligt artikel 2 i terroristbombningskonventionen (2 § 3 c) ersätts med hänvisningar till mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, grovt sabotage, och spridande av gift eller smitta, grovt brott, •mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gär- ningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i diplomatskyddskonventionen (2 § 4) ersätts med en hän- visning till mord, människorov, grov skadegörelse, mordbrand eller annat allvarligt våldsamt angrepp som utförs mot en stats- eller regeringschef, en utrikesminister eller annan internationellt skyddad person, som befinner sig utomlands. Utredningens förslag: Med terroristorganisation ska i den föreslagna lagen avses en sammanslutning av personer som begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Skälen för utredningens förslag infördes regleringen i 3 § första stycket 2 finansier- ingslagen om att det är straffbart att finansiera en person eller en sam- manslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Genom bestämmelsen uppfylls kraven i FATF:s re- kommendation 5 om att det ska vara kriminaliserat att finansiera en ter- rorist eller en terroristorganisation, oavsett syftet med finansieringen.85 I anslutning till förslaget att införa ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation har det föreslagits att i rekry- teringslagen införa en definition av vad som avses med en sådan organisation. Enligt förslaget definieras en terroristorganisation som en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brotts- lighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.86 Lagstiftningen bör innehålla en definition av vad som avses med en terroristorganisation Eftersom den av utredningen föreslagna lagen kommer att innehålla bestämmelser om såväl finansiering av en terroristorganisation som samröre med en terroristorganisation talar såväl rättssäkerhetsskäl som kravet på förutsebarhet för att en definition av vad som avses med en sådan organisation bör införas i lagstiftningen. Det medför också att lagtexten inte behöver belastas med otympliga omskriv- ningar på flera ställen.