sou · H7B359d5 · 2019-12-12 00:00:00 — sou 2019 59 d5 Läckaget i välfärdssystemen, del 1 Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem Läckaget i välfärdssystemen, del 1 Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Rapportserien kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer Layout: Kommittéservice, Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. För att kunna bedöma hur effektiva välfärdssystemen är på att fördela rätt ersättning till rätt person behövs kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från de aktuella systemen. Att ta fram ett sådant kunskapsunderlag är en central del av det uppdrag delegationen fått av regeringen. Tidigare studier av detta slag har enbart använd sig av expert- bedömningar. Delegationen bestämde tidigt att göra uppskatt- ningarna av de enskilda systemen och den totala bedömningen säkrare än vad som har gjorts genom att i så stor utsträckning som möjligt istället använda empiriska studier. I denna rapport presenterar vi resultaten från dessa empiriska studier som genomförts av myndigheterna efter överenskommelser med delegationen. För att uppfylla direktivens krav på att bedöma den totala nivån på felaktiga utbetalningar har också expertbedömningar genomförts. Även dessa presenterar vi i denna rapport. De har baserats på det aktuella kunskapsläget om de felaktiga utbetalningarna och är mer osäkra. Sammantaget innebär de empiriskt genomförda studierna att de uppskattningar av felaktiga utbetalningar som vi presenterar är betydligt säkrare än de som tidigare gjorts. har avrått från att använda expert- bedömningar och menat att det är bättre att avstå från studier av de systemen. Att avstå från dessa studier hade dock inneburit att delegationen inte hade kunnat uppfylla sitt uppdrag att bedöma den totala omfattningen. Denna rapport har tagits fram av delegationens kansli med värdefulla bidrag från berörda myndigheter. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till rapporten. Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli. Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på Uppdraget enligt direktivet .................................................... Syftet med denna rapport ....................................................... Orsaker till felaktiga utbetalningar och definitioner ............ Metoder för omfattningsbedömningar .................. 2.2.1Den totala omfattningen av felaktiga 2.2.2Felaktiga utbetalningar från 16 Risker för fel inom ytterligare 30 2.3 Samverkansuppdragets omfattningsbedömning..................... Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar med empiriska metoder........................................ Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna ... Omfattningsstudier av nio ersättningssystem ...................... Två riskfyllda system som inte studerats En rad möjliga metoder har identifierats .............................. Arbetet har organiserats kring Forum för En gemensam orsaksindelning arbetades fram ..................... 3.6Myndigheterna planerade och genomförde 3.7Delegationens kansli bedömde omfattningen av vissa risker som inte studerats empiriskt ....................................... Metoder och orsaksindelning....................................... De vanligaste metoderna i omfattningsstudierna ................. Slumpmässiga kontroller och aktgranskningar ..... Datamatchning och dataanalyser ........................... Använda resultat från ordinarie återkrav ............... Bedömningar av risker som inte studerats empiriskt ........... Orsaker till felaktiga utbetalningar........................................ Vem som orsakat den felaktiga utbetalningen ...... Misstänkt avsiktliga fel från sökande..................... Ersättningssystem som studerats i huvudsak Kort om arbetslöshetsförsäkringen........................ 5.1.3Metoder och avgränsningar i den empiriska Resultat av den empiriska omfattningsstudien ...... 5.1.5Bedömningar av vissa risker som inte Uppskattningen av felaktiga utbetalningar ............ 5.2Bostadstillägg till pensionärer och 5.2.2Kort om bostadstillägg till pensionärer och 5.2.3Metoder och avgränsningar i den empiriska 5.2.4Resultaten av den empiriska 5.2.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar ............ 5.3 Dagersättning till asylsökande ............................................... Kort om dagersättning till asylsökande.................. 5.3.3Metoder och avgränsningar i den empiriska 5.3.4Resultaten av den empiriska 5.3.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar ............ Kort om lönebidrag ................................................. Metoder och avgränsningar..................................... 5.4.4Resultaten av den empiriska 5.4.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... Kort om nystartsjobb ........................................... Metoder och avgränsningar .................................. 5.5.4Resultaten av den empiriska 5.5.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... 5.6 Studiemedel för studier utomlands ..................................... Kort om studiemedel för studier utomlands ....... Metoder och avgränsningar .................................. 5.6.4Resultaten av den empiriska 5.6.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... 5.7 Tillfällig föräldrapenning...................................................... Kort om tillfällig föräldrapenning........................ 5.7.3Metoder och avgränsningar i den empiriska 5.7.4Resultaten av den empiriska 5.7.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... Kort om föräldrapenning...................................... Metoder och avgränsningar .................................. 5.8.4Resultaten av den empiriska 5.8.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar .......... 5.9 Statligt tandvårdsstöd ........................................................... Kort om det statliga tandvårdsstödet ................... 5.9.3Metoder och avgränsningar i den empiriska 5.9.4Resultaten av den empiriska 5.9.5Bedömning av vissa risker som inte studerats Uppskattningen av felaktiga utbetalningar .......... Slutsatser del 1....................................................... 6.1Felaktiga utbetalningar från de nio studerade 6.2Osäkerheten i uppskattningarna varierar mellan 6.2.1Konfidensintervall för de empiriskt 6.2.2Osäkerheten i bedömningarna av fel som inte 6.2.3Resultaten är betydligt säkrare än tidigare 6.3 Orsaker till felaktiga utbetalningar ...................................... Sökande orsakar mest felaktiga utbetalningar ..... 6.3.2Majoriteten av felen orsakade av sökande är 6.3.3Uppgifter som är felaktiga, otillräckliga eller ej omhändertagna är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar ..................................... 6.4Orsaker till felaktiga utbetalningar i olika typer av 6.4.1Ersättningssystem som bedömdes särskilt 6.4.2Systemens egenskaper ger upphov till olika typer av fel ............................................................. Expertbedömningar av felaktiga utbetalningar från några större ersättningssystem ..................... Expert Elicitation som metod.............................................. Tillämpningen av Expert Elicitation.................................... Studieprotokoll tas fram ....................................... Åtgärder för att motverka skeva bedömningar ... 7.4Bättre förutsättningar jämfört med tidigare 7.5Fastslagen orsaksindelning används även vid Totalt fel i respektive ersättningssystem ............. Orsaker till fel ....................................................... Expertbedömningar av fyra ersättningssystem ............. Kort om sjukpenning............................................ För mycket respektive för lite utbetalt................ Orsaker till felaktiga utbetalningar ...................... Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande ...... 8.1.6Felaktiga utbetalningar orsakade av Kort om sjukersättning ......................................... För mycket respektive för lite utbetalt ................ Orsaker till felaktiga utbetalningar....................... Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande....... 8.2.6Felaktiga utbetalningar orsakade av 8.3 Studiemedel för studier i ......................................... Kort om studiemedel............................................. För mycket respektive för lite utbetalt ................ Orsaker till felaktiga utbetalningar....................... Fel orsakade av sökande ........................................ 8.3.6Felaktiga utbetalningar orsakade av 8.4 Ekonomiskt bistånd.............................................................. Kort om ekonomiskt bistånd................................ 8.4.3Deltagande kommuner och förutsättningarna att beräkna ett riskgenomsnitt.............................. För mycket respektive för lite utbetalt ................ Orsaker till felaktiga utbetalningar....................... Fel orsakade av sökande ........................................ Felaktiga utbetalningar orsakade av Slutsatser del 2....................................................... 9.1Felaktiga utbetalningar från de fyra ersättningssystemen som studerats med hjälp av Osäkerheten i expertbedömningarna .................................. Vem som orsakat felet .......................................................... Orsaker till felaktiga utbetalningar ...................................... Empiriska studier av kolliderande ersättningar och bristande samordning .................................. Studerade system, dess regelverk och tidigare studier . Regelverk för sammanfallande ersättningar ........................ 10.3.1 Gemensamma begrepp och regler ........................ Kartläggning av regelverken ................................. Sammanfattning av regelverket ............................ Tidigare studier och granskningar ....................................... 10.4.2 a-kassors studier av dubbla 10.4.4 Slumpmässiga kontroller inom sjuk- och Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning....................... Samkörningen genererar tre grupper................................... Risk för FUT......................................................... Precisionen i data påverkar precisionen i samkörningen ... Överväganden och antaganden ............................................ 11.5.1 Uppräkning av resultatet till 2018........................ 11.5.2 Antaganden om regelverket för 11.5.3 Definition av de felaktiga utbetalningar som kolliderande ersättningar orsakar......................... Resultat av studien om kolliderande ersättningar och En stor majoritet har endast en ersättning i taget............... Delstudie 1: Resultatet av de registerbaserade analyser som identifierat felaktiga utbetalningar............................... 12.3.2 Kollisioner mellan fyra dagersättningar ............... 12.3.3 Kollisioner mellan sjuk- och aktivitetsersättning och studiemedel.................... 12.3.4 Ekonomiskt bistånd från fler än en kommun...... Delstudie 2: Resultatet av de registerbaserade analyser som identifierat risker för felaktiga utbetalningar .............. 12.4.2 Sjuk- och aktivitetsersättning sammanfaller med vissa dagersättningar ..................................... Ersättningar till deltagare i kombination med andra ersättningar ................... 12.4.4 Studiemedel i kombination med vissa Slutsatser del 3....................................................... 13.2.1 Kolliderande ersättningar är ett begränsat 13.2.2 Riskerna för bristande samordning kan hanteras inom ramen för befintlig 13.2.3Flera faktorer försvårar kontroll och studier av 13.2.4 Denna studie är den första i sitt slag .................... 13.2.5Det finns förmåga att genomföra fortsatta studier av kolliderande ersättningar och 13.2.6Studiemedel och föräldrapenning utbetalas på heltid till betydande belopp 13.2.7 Regelverken är svårtolkade och Avslutande diskussion och slutsatser ......................... Omfattningen av fel från 13 ersättningssystem.................. 14.2.1Felutbetalningar orsakade av sökande dominerar och majoriteten bedöms vara 14.2.2Systemens konstruktion är avgörande för vilka risker och orsaker som leder till felaktiga 14.2.3En stor del av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara orsakade av felaktiga uppgifter .. 261 14.3 Prioriterade områden för att minska felen och utveckla kunskapen om dem............................................................... 14.3.1 Säkerställa korrekta och uppdaterade 14.3.2Ersättningssystem med särskilt höga nivåer av felaktiga utbetalningar och misstänkt 14.3.3 Myndigheterna behöver prioritera olika 14.3.4 Fortsätt utveckla kunskapen om felens omfattning och orsaker......................................... 14.4 Kolliderande ersättningar och risker för bristande Genomförda omfattningsstudier m.m. ...................... Beskrivning av gällande regelverk m.m...................... Definition av felaktig utbetalning.............................. De skattefinansierade och skattesubventionerade välfärdssystem behöver vara rättvisa och träffsäkra för att upprätthålla betalningsviljan i befolkningen. Resurser som fördelas genom välfärdssystemen ska endast komma dem till del som resurserna är avsedda för. En viktig utgångspunkt för att bedöma hur effektiva välfärdssystemen är på att fördela rätt ersättning till rätt person är att det finns kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från de aktuella systemen. Först därefter går det att rikta lämpliga åtgärder i syfte att minimera läckaget från välfärdssystemen. När studier som syftar till att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från enskilda system tas fram, så kallade omfattningsstudier, medför det olika utmaningar. En central utmaning är att välfärdssystemens konstruktion och att de risker som är förknippade med systemen varierar i betydande grad. Det i sig presenterar en rad svårigheter, inte minst i valet av metod för att genomföra dessa omfattningsstudier. I tidigare sammanhang (FUT- delegationen och samverkansuppdraget) har samtliga omfattnings- studier gjorts med hjälp av en expertbedömningsmetod, Expert Elicitation. Detta har underlättat jämförelser mellan systemen och sammanställningar i syfte att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Uppskattningar som görs med hjälp av expertbedömningar är dock osäkra och inte fria från olika invändningar. Delegationen bestämde därför tidigt att omfattningsstudierna i så stor utsträckning bör vila på empirisk grund. (), , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Migrations- verket och har efter överenskommelse med delegationen genomfört totalt nio empiriska omfattningsstudier. Myndigheternas arbetsinsats har varit betydande. I dessa studier har metoderna anpassats i syfte att fånga så stor del av felen som möjligt empiriskt. Den huvudsakliga metoden har varit slumpmässiga kontroller där ett representativt urval av ärenden eller utbetalningar kontrolleras. Hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som gått att mäta empiriskt varierar dock mellan välfärdssystemen. Det främsta skälet till variationen är att vissa risker är svåra att kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar eftersom dessa fel är svåra att upptäcka med gängse kontroller eller att kvantifiera med statistiska metoder. Dessa risker har istället bedömts av delegationens kansli med hjälp av olika kvalitativa och kvantitativa underlag. Osäkerheten i dessa bedömningar är betydande men är en bästa uppskattning i syfte att få en så heltäckande uppskattning av felen som möjligt. Vår bedömning är att dessa nio omfattningsstudier har, om än med viss variation, en gedigen empirisk kärna och att säkerheten i uppskattningarna är betydligt högre än det som tagits fram i tidigare sammanhang. Genom det arbete som ligger till grund för denna rapport, inte minst på myndigheterna, har positionerna för säkrare uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna flyttats fram väsentligt. En viktig slutsats är att det går att genomföra empiriska omfattningsstudier med god säkerhet. I mångt och mycket är det en resurs- och en prioriteringsfråga. I denna rapport belyser vi även omfattningen och orsakerna till felaktiga utbetalningar från fyra utgiftsmässigt stora ersättnings- system där metoden Expert Elicitation tillämpats. Osäkerheten i dessa uppskattningar är större än i de empiriska studierna. Vi belyser även omfattningen av felaktiga utbetalningar vid kolliderande ersättningar och risker för felaktiga utbetalningar vid brist på samordning av ersättningar. Kunskapen som denna rapport ger kommer att ligga till grund för de slutsatser och förslag på åtgärder som delegationen kommer att presentera i betänkandet . Resultat av de nio i huvudsak empiriska omfattningsstudierna De nio ersättningssystemen som studerats empiriskt sträcker sig över flera politikområden och ansvaret för systemen är fördelade på totalt fem myndigheter och arbetslöshetskassorna. utgifterna för ersättningssystemen uppgår till . Omfattningsstudierna har avsett olika studieår, i de flesta fall 2017 eller 2018. I de empiriska studierna har de felaktiga utbetalningarna uppskattats till 3,1–4,med en punkt- skattning på (för mycket). Övriga fel har genom kanslibedömningarna uppskattats till . De felaktiga utbetalningarna, där för mycket ersättning betalats ut, uppskattas därmed till i de nio studerade systemen. Denna punktskattning motsvarar av utgifterna, varav har uppskattats empiriskt. För lite utbetald ersättning uppskattas till . Sådana fel förekommer främst i ersättningssystem där besluten är av tillsvidarekaraktär och förhållanden kan ändras till fördel för den enskilde. När för lite ersättning utbetalas är de felaktiga beloppen ofta små. Av delegationens andra rapport i samhället framgår att allmänheten anser att det är allvarligare att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas med bidrag. Att sådana felutbetalningar är så pass begränsade stärker tilltron till välfärdssystemen om detta blir känt. Säkrare uppskattningar än tidigare Majoriteten av de felaktiga utbetalningarna har uppskattats med empiriska metoder. Av den sammantagna uppskattningen av felaktiga utbetalningar från de nio ersättningssystemen är empiriskt grundat. Denna andel varierar mellan i de olika ersättningssystemen. Osäkerheten i de empiriska delarna av omfattningsstudierna består i huvudsak av en statistisk osäkerhet, där storleken på de slumpmässiga stickproven har haft en avgörande betydelse. De sammantagna konfidensintervallen för de empiriskt studerade felen uppgår till mellan , med en punktskattning på . För att underlätta redovisningen av resultatet använder vi i huvudsak punktskattningarna från de empiriska studierna. De risker som inte studerats empiriskt har istället bedömts av delegationens kansli. Uppskattningarna är osäkra eftersom underlagen för att bedöma konsekvenserna av dessa risker är begränsade. Anledningen är att dessa risker är av sådan art att de ofta inte låter sig kontrolleras och mätas på ett enkelt sätt. Jämfört med tidigare samlade uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna som gjorts enbart med expertbedömningar, är säkerheten i de omfattningsstudier som presenteras i denna rapport betydligt högre, både sammantaget och för varje enskilt system. Sökande orsakar majoriteten av felutbetalningarna och en stor andel är misstänkt avsiktliga De i huvudsak empiriska omfattningsstudierna visar att majoriteten av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att uppgifter som sökande lämnar vid ansökan om ersättning är felaktiga eller att viktiga uppgifter inte anmäls till myndigheterna när de ändras. Dessa fel har betraktats som fel orsakade av sökande och uppskattas stå för av de felaktiga utbetalningarna. Det innebär att sökande uppskattas orsaka felaktiga utbetalningar motsvarande , eller av samtliga utbetalningar i de studerade systemen. Inom lönebidrag och nystartsjobb utgörs de sökande av arbetsgivare och inom statligt tandvårdsstöd av vårdgivare. Av felen som orsakas av sökande uppskattas vara misstänkt avsiktliga fel, med andra ord fusk eller misstänkta bidragsbrott. Den sammanantagna uppskattningen indikerar att nästan hälften () av samtliga felutbetalningar har orsakats av sökande i syfte att få mer ersättning än vad hen egentligen har rätt till. I de nio studerade ersättningssystemen har de misstänkt avsiktliga felen uppskattats till , eller av samtliga utbetalningar. Vissa ersättningssystem särskilt utsatta för missbruk Vissa ersättningssystem är mer utsatta för misstänkta bidragsbrott och bedrägligt beteende än andra. Det gäller främst tillfällig föräldrapenning, lönebidrag, nystartsjobb och statligt tandvårds- stöd. Tillfällig föräldrapenning bedöms vara särskilt utsatt då både andelen felaktiga utbetalningar (20,) och andelen av felen som bedöms vara misstänkta avsiktliga fel () är betydande. I övriga tre system sker utbetalningarna till aktörer med kommersiella intressen (nystartsjobb, lönebidrag och statligt tandvårdsstöd). De felaktiga utbetalningarna i dessa system är andelsmässigt inte i nivå med tillfällig föräldrapenning men är fortfarande betydande. Andelen av utbetalningarna som är felaktiga i dessa system uppskattats till (nystartsjobb), (lönebidrag) och (statligt tandvårdsstöd). Felen som arbets- respektive vårdgivarna orsakar uppskattas i dessa tre system till , varav () bedöms vara misstänkt avsiktliga fel. I system med handläggning orsakar myndigheterna också betydande felaktiga utbetalningar I sex av de nio ersättningssystemen som studerats i huvudsak empiriskt finns inslag av handläggning. Tyngdpunkten i handläggningen ligger i huvudsak vid den initiala prövningen (ansökan). Ersättningarna utbetalas därefter generellt över en längre tidsperiod. Det innebär att viktiga förhållanden kan ändras under tid med ersättning som leder till felaktiga utbetalningar om dessa inte anmäls till eller kontrolleras av myndigheten respektive arbetslöshetskassan. Myndigheterna och arbetslöshetskassorna styr i stor utsträckning hur djuplodade kontrollerna ska vara i den initiala prövningen samt hur ofta och hur noggrann man är i att säkerställa att uppgifterna är aktuella efter beslut. I de sex ersättningssystem där inslag av handläggning föreligger uppskattas myndigheterna och arbetslöshetskassorna orsaka att betalas ut för mycket . Det motsvarar av systemens samlade utgifter. Motsvarande siffror för sökande är och , varav drygt hälften uppskattas vara misstänkt avsiktliga. Av felen som sökande orsakar är alltså andelen misstänkt avsiktliga fel klart lägre, om än hög, i system med inslag av handläggning än i de s.k. högautomatiserade systemen. Till den senare gruppen hör föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd där andelen misstänkt avsiktliga fel uppskattats till 69 procent.1 Expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem