sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — I ett antal andra förmåner har minst en omfattningsstudie av felaktiga utbetalningar genomförts sedan mätningarna startade . I estimeras de felaktiga utbetalningarna (för mycket eller för lite) på totalen och per förmån, samt nedbrutna på typ av fel.73 Förmåner som har blivit föremål för någon omfattningsstudie, men inte årliga studier, omfattar av försäkringsutgifterna. Här ingår State pension som står för drygt hälften av de totala utgifterna. De återstående förmånerna, som omfattar av försäkringsutgifterna, har aldrig blivit föremål för en omfatt- ningsstudie. Där omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar inte bedöms vara ekonomiskt motiverade används istället felbedömningar 70Se till exempel SOU 2017:56: Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme? Delbetänkande av Tillitsdelegationen. 71Detta avsnitt bygger på (2019): Fraud and in the : Background information and methodology. 72Dessa är Jobseeker’s Allowance, Employment and Support Allowance, Pension Credit, Housing Benefit, Credit och Personal Independence Payment. 73Felen kategoriseras som bidragsfusk/-brott, fel från den sökande eller myndigheten. från andra snarlika system för att bedöma omfattningen. För förmåner som saknar jämförbara omfattningsstuderade förmåner antas de felaktiga utbetalningarna kunna estimeras av genomsnittet av alla mätta studier. I används dessa undersökningar till att bland annat utvärdera och utveckla policy och strategier för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott, förstå dess orsaker samt för verksamhetsplanering och beslut om större insatser. 4.6.2I finns tydliga och ambitiösa krav på regelbundna och systematiska riskbedömningar och uppskattningar74 I ska de federala myndigheterna systematiskt riskbedöma alla sina program och identifiera de program där det finns väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Detta ska göras minst . För de program som bedöms riskfyllda75 ska myndigheterna med hjälp av slumpmässiga kontroller estimera de felaktiga utbetalningarna och införa åtgärder i syfte att reducera de felaktiga utbetalningarna till uppsatta målnivåer. Det finns detaljerade föreskrifter som reglerar hur uppskatt- ningarna av de felaktiga utbetalningarna ska genomföras. Av föreskrifterna framgår bland annat att urvalen ska dras som sannolikhetsurval och att den statistiska osäkerheten i undersök- ningen ska redovisas. De federala myndigheterna föreskrivs också att rapportera de felaktiga utbetalningarna enligt en given kategorisering. 4.6.3Samordnade utbetalningar i och I bildades en stor välfärdsmyndighet där motsvarande , Arbetsförmedlingen och delar av den 74Detta avsnitt bygger på Office of Management and Budget (2018), Appendix C to OMB Circular A-123, Requirements for Payment Integrity Improvement. 75Ett program bedöms ha betydande felaktiga utbetalningar om de totala felaktiga utbetalningarna överstiger av programmets totala utbetalningar och , eller om de felaktiga utbetalningarna överstiger (oaktat storleken på programmets totala utbetalningar). kommunala slogs samman. Reformen motiverades främst av arbetsmarknadspolitiska skäl, och syftade till att öka antalet personer i arbete och minska bidragsberoendet. Även serviceaspekten var viktig då myndigheten bildades genom att medborgarna bara behöver vända sig till en myndighet, det fanns inget uttryckligt syfte att tillförsäkra korrekta utbetalningar. NAV administrerar ungefär en tredjedel av den norska stats- budgeten genom att hantera arbetslöshetsersättning, sjukersättning, barnbidrag med flera. Myndigheten är organiserade i cirka 460 lokala kontor, den service som tillhandhålls av lokalkontoren skiljer sig åt beroende på kommunens förutsättningar. Utöver de lokala kontoren innefattar NAV över hundra special- enheter. Dessa enheter ansvarar för sådana uppgifter som lokal- kontoren inte kan hantera. NAV:s övergripande målsättning är: –Fler människor i arbete och färre i bidrag –En väl fungerande arbetsmarknad –Tillhandahålla rätt service och ersättning i rätt tid –Erbjuda god service anpassad efter den sökandes behov och förutsättningar –En sammanhållen och effektiv arbets- och välfärdsadministration76 NAV har ingen uttrycklig målsättning att minska felaktiga utbetal- ningar. Myndighetens kontrollverksamhet är i stor utsträckning efterkontroller. Dessa sker både på lokalkontoren och på central nivå. Såvitt delegationens kansli erfar görs dock inga uppskattningar av felaktiga utbetalningar. Det innebär att det är inte går att uttala sig om effekter av verksamheten i det avseendet. I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet (SOU 2917:37) konstaterades också att bristen på underlag vad avser effekterna för felaktiga utbetalningar innebar att värdet av erfarenheterna av den norska reformen var begränsad utifrån utredningens syften. Reformen innebar att ansvaret ett stort antal ersättningar från välfärdssystem fördes över från kommunerna till myndigheten. Syftet med reformen var flera, bland annat att öka andelen korrekta utbetalningar, få ökad effektivitet i förvaltningen och ökad likformighet och rättssäkerhet i handläggningen. Den danska reformen innebar också att ett nytt regelverk för kontroller av ersättningarna infördes. I arbetar man också med så kallade digitaliseringsklar lagstiftning. Syftet är att sådan lagstiftning kan innebära stora administrativa besparingar och också större möjligheter till effektiva kontroller. Inte heller i görs det såvitt delegationens kansli har erfarit några uppskattningar av felaktiga utbetalningar. 4.6.4Stort fokus på felaktiga utbetalningar från EU- budgeten EU:s årsbudget omfattar unionens samtliga inkomster och utgifter. Nästan hälften av utbetalningarna från budgeten går till stöd inom jordbrukspolitiken. Det näst största området är sammanhållnings- politiken, följt av området konkurrenskraft. Ungefär två tredjedelar av budgeten betalas ut genom så kallad delad förvaltning. Det innebär att det är de enskilda medlems- länderna som betalar ut och förvaltar medlen. Europeiska revisionsrättens uppdrag är att göra en oberoende granskning av hur EU-budgeten har använts och bedöma hur kommissionen har skött sitt uppdrag att förvalta EU-budgeten. presenterar revisionsrätten sina iakttagelser i sin årsrapport. Europeiska revisionsrättens uppdrag är att göra en oberoende granskning av hur EU-budgeten har använts och bedöma hur kommissionen har skött sitt uppdrag att förvalta EU-budgeten. presenterar revisionsrätten sina iakttagelser i sin årsrapport. För att revisionsrätten ska kunna bedöma om utbetalningarna har varit korrekta redovisas varje år i årsrapporten en uppskattning av hur stora felaktiga utbetalningar som gjorts från EU-budgeten. Estimaten för de felaktiga utbetalningarna tas fram genom granskningar av ett statistiskt urval av transaktioner från hela EU:s budget. Kontroller görs av revisionsrätten ute hos medlemsländerna där revisorerna granskar transaktionerna i detalj, vanligtvis på plats hos slutmottagarna (till exempel en jordbrukare eller ett företag). Syftet är att inhämta bevis på att den rapporterade händelsen har inträffat, bokförts korrekt och följer betalningsreglerna. Felen klassificeras i kvantifierbara och icke kvantifierbara fel. De kvantifierbara felen räknas upp med hjälp av statistiska standard- metoder. De felaktiga utbetalningarna uppskattas både totalt och för de olika kategorierna i budgeten. Uppskattningen visar hur mycket pengar som inte borde ha betalats ut eftersom de inte har använts i enlighet med gällande regler. I årsrapporten förs sedan ett resonemang kring nivån på felen och vad som orsakat dem. Revisionsrätten bedömer också den positiva effekt som kommissionens och myndigheternas korrigerande åtgärder de facto medfört. Likaså bedömer man i vilken utsträckning det fanns tillräckligt med information för att förhindra eller upptäcka och korrigera felen. Revisionsrätten lyfter också att felaktigheter som en följd av avsiktligt handlande och oegentligheter är svårare att upptäcka än oavsiktliga fel eftersom de till exempel kan innefatta maskopi och förfalskning. Det är följaktligen större risk för att sådana händelser inte upptäcks. De felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten uppskattades år . Det motsvarar eller , av de totalt som ingick i granskningen. Denna andel är något högre än året innan då den uppskattades till . varierar felnivåerna mellan de olika kategorierna i budgeten. Högst felnivåer, av utgifterna, har politikområdena i världen och Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.77 EU-budgeten finansieras huvudsakligen av avgifter från medlemsländerna. Det innebär att av medlemsländernas inbetalda avgifter har använts på ett felaktigt sätt. För del innebär det att av den svenska EU-avgift 77Revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för . på har betalats ut felaktigt från EU- budgeten. Felnivåerna diskuteras av EU:s finansministrar Revisionsrättens årsrapport och uppskattade felnivåer ligger till grund för ministerrådets rekommendation till om ansvarsfrihet för kommissionen. Finansministrarna från medlemsländerna diskuterar rapportens resultat och felnivåer minst och ställer sig antingen bakom ministerrådets rekommendation till parlamentet om ansvarsfrihet för kommissionen eller inte. Till rådets rekommendation om ansvarsfrihet bifogas även slutsatser angående de åtgärder som rådet anser att kommissionen bör vidta för att komma till rätta med de brister som revisionsrätten identifierats. Samråd med om svensk ståndpunkt I samband med att revisionsrätten publicerar sin årsrapport med uppskattade felnivåer får riksdag en presentation av innehållet. Presentationen görs av ledamot i revisionsrätten på ett gemensamt sammanträde med och finansutskottet. Varje gång EU:s finansministrar ska diskutera revisionsrättens årsrapport samråder dessutom regeringen med om hur ska ställa sig till innehållet i rapporten och till ansvarsfrihet för kommissionen. Avgörande för ställningstagande är de uppskattade felnivåerna. Utgångspunkten för ställningstaganden avseende felnivåerna i revisionsrättens årsrapport är propositionen om budgeteffekter av medlemskap i unionen m.m. (prop. 1994/95:40), som riskdagen ställt sig bakom (bet. 1994/95: FiU5, rskr. 1004/95:67). I den slås fast att ska verka för en effektiv och återhållsam EU-budgetpolitik. I den svenska politiken ingår även att prioritera uppföljning och kontroll av EU-medel (Skr 2017/18:101). är ett av de medlemsländer som lägger störst vikt vid att utbetalningarna från EU-budgeten förvaltas på ett effektivt sätt och att utbetalningarna är korrekta. Flera år har på grund av de stora felaktiga utbetalningarna valt att inte ställa sig bakom rådets rekommendation att bevilja kommissionen ansvarsfrihet. Årsredovisningen för staten och nationellt intygande för EU- medel Regeringen lämnar en årsredovisning för staten till i form av en skrivelse. Årsredovisningen innehåller bland annat en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallet för statens budget och utvecklingen av statsskulden. Dessutom innehåller års- redovisningen för staten regeringens övergripande bedömning och nationellt intygande av EU-medel samt ett avsnitt om revisions- rättens årsrapport och de uppskattade felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten. Regeringens intygande rör de medel som ha erhållit från EU-budgeten och syftar till att öka riskdagens insyn i hur fullgör sitt förvaltningsansvar och hur de tilldelade EU-medlen har använts. medför intygandet krav på den interna styrningen och kontrollen hos de myndigheter som ansvarar för att förvalta medlen. Regeringens övergripande ambition är att säkerställa ett effektivt förvaltnings- och kontrollsystem kring EU-medlen i syfte att med rimlig säkerhet kunna garantera att utbetalningarna är korrekta. Intygandet ingår som en del i årsredovisningen för staten och överlämnas till med kopia till kommissionen och revisionsrätten. I är det åtta myndigheter som förvaltar medel från EU- budgeten under s.k. delad förvaltning. Alla dessa myndigheter omfattas av regelverken för intern styrning och kontroll. Genom det ramverket ställer regeringen krav på att ansvariga myndigheter i sina årsredovisningar försäkrar att myndighetens interna styrning och kontroll har varit betryggande. Detta möjliggör för regeringen att utfärda ett nationellt intygande om att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Lärdomar från hur felaktiga utbetalningar från EU-budgeten hanteras Av ovanstående redogörelse kan konstateras att det finns ett stort fokus på att utbetalningarna från EU-budgeten ska vara korrekta. Det görs årliga uppskattningar av hur stora de felaktiga utbetalningarna för EU-budgeten är. Frågan behandlas och diskuteras på hög nivå vid en rad olika tillfällen såväl i som i regeringen. Regeringen informerar och förankrar frågan hos vid ett flertal tillfällen . Det kan också konstateras att är ett av de länder som starkast argumenterar för en låg acceptans för felaktiga utbetalningar från EU-budgeten. Skillnaderna är stora jämfört med hur felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen hanteras. I sker ingen samlad återrapportering från regeringen till om vad som görs för att minska felaktiga utbetalningar eller hur stora felen bedöms vara. Det finns inga återkommande, än mindre årliga, omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och det finns inget högnivåforum där problemet och åtgärder diskuteras mellan berörda myndigheter och regeringen. I årsredovisningen för staten som lämnas till nämns inte felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Däremot finns ett avsnitt om revisionsrättens årsrapport och uppskattade felaktiga utbetalningar från EU- budgeten. har felaktiga utbetalningar från de svenska välfärds- systemen långt större konsekvenser för den svenska statsbudgeten än vad felnivåerna på EU-budgeten har. De felaktiga utbetalningarna från de svenska välfärdssystemen orsakar ett läckage från statsbudgeten på uppskattningsvis . betalas ut felaktigt från den svenska stats- budgeten på grund av felaktiga utbetalningar från EU-budgeten. Träffsäkrare system och minskat läckage är viktigt för att upprätt- hålla förtroendet för välfärdssystemen och för välfärdssamhället i stort. Från kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstateras att det görs betydande insatser på myndigheterna för att motverka felen. Trots det visar omfattningsstudierna att stora belopp fortsatt betalas ut felaktigt från välfärdssystemen och därmed används för andra ändamål än de är avsedda för. Enligt uppskattningar som gjorts inom ramen för delegationens arbete betalas ut felaktigt från våra skattefinansierade välfärdssystem . Detta motsvarar 3,5–8,av de totala utgifterna exklusive ålderspensions- systemet. Av uppskattningarna framgår att de sex ersättnings- systemen sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb svarar för nästan hälften av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. Svartarbete är en stor orsak till felaktiga utbetalningar och står för av de totalt uppskattade felen. Jämförelser med tidigare bedömningar av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen måste göras med försiktighet eftersom studierna skiljer sig åt i flera avseenden och är behäftade med osäkerheter. Om vi trots det jämför med den första bedömningen av totala felaktiga utbetalningar som gjordes på uppdrag av regeringen av FUT-delegationen så bedöms andelen fel ha sjunkit exkl. ålderspensionssystemet. vi att andelen har minskat linjärt skulle det innebära att sammanlagt har betalats ut felaktigt under dessa år. Det är pengar som tas från dem som de är avsedda för och som skulle kunna ha använts till angelägna reformer. Trots att omfatt- ningen av felen sannolikt skulle ha varit ännu större om inte åtgärder hade vidtagits under dessa år kan det konstateras att de åtgärder som genomförts inte har varit tillräckligt effektiva eller omfattande för att märkbart minska felen. Mot bakgrund av den lägesbeskrivning som tagits fram inom delegationens uppdrag föreslår vi en rad åtgärder för att minska läckaget från välfärdssystemen. Förslagen presenteras i kapitel 5–10. Styrningen och uppföljningen av arbetet med felaktiga utbetalningar måste samordnas och ansvaret för frågan tydliggöras på alla nivåer. Ett råd behöver inrättas som har till uppgift att ha ett samordnat och systemöverskridande perspektiv på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar måste kontinuerligt följas för att rätt åtgärder ska kunna prioriteras och utformas. digitalisering och AI behöver även utnyttjas i arbetet för att motverka felaktiga utbetalningar. Insatser behöver vidtas för att förhindra att felaktiga utbetalningar sker. Även förutsättningarna för att upptäcka och hantera redan realiserade felaktiga utbetalningar behöver förbättras. Våra förslag innebär inga stora struktur- eller systemföränd- ringar. Vi menar att en stor del av felen går att komma till rätta med utan några större organisatoriska eller rättsliga förändringar. Vår bedömning är att de förslag vi presenterar samlat både kommer att ge förutsättningar för att minska felen och direkt leda till minskade felaktiga utbetalningar på kort och på lång sikt, med en förstärkning av statsfinanserna som följd. Se vidare kapitel 11. Träffsäkrare system och minskat läckage är dessutom viktigt för att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen och för välfärds- samhället i stort. Vi menar att åtgärder inom följande områden är nödvändiga för att komma till rätta med felaktiga utbetalningar och över- utnyttjande. Implementeringen av den nya organisationen och genomförandet av åtgärderna bör ske skyndsamt så att resultaten från delegationens arbete kan utnyttjas fullt ut och de ackumulerade felaktiga utbetalningarna minimeras. •Samlad styrning och tydligare ansvar (kapitel 5) Styrningen och uppföljningen av arbetet med felaktiga utbetal- ningar måste samordnas och ansvaret för frågan tydliggöras på alla nivåer. •Ny organisation för en helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande (kapitel 6) Det behöver inrättas ett råd som bland annat ska samordna myndigheternas omfattningsstudier, identifiera effektiva åtgärder samt förse regeringen med nödvändigt underlag för en samlad styrning och uppföljning. •En modell för återkommande omfattningsstudier (kapitel 7) Omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar måste kontinuerligt följas för att rätt åtgärder ska kunna prioriteras och utformas. •Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI (kapitel 8) Den stora outnyttjade potentialen i digitalisering och AI för att motverka felaktiga utbetalningar behöver tas till vara. •Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande (kapitel 9) Åtgärder behöver vidtas för att förhindra att felaktiga utbetalningar och överutnyttjande sker. •Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar (kapitel 10) Det behövs bättre förutsättningar för att upptäcka och hantera de felaktiga utbetalningar som har realiserats. Förslagen i dessa kapitel riktar i så stor utsträckning som möjligt in sig på områden där kartläggningarna visat att problemen är störst. Kartläggningarna har också påvisat områden där risken för felaktiga utbetalningar har varit mindre än den gängse uppfattningen. Exempelvis visade omfattningsstudierna att felaktiga utbetalningar som en följd av kolliderande ersättningar eller bristande samordning mellan ersättningar är ett relativt litet problem. Likaså kan det konstateras att samordningsnummer inte medför så stora risker för felaktiga utbetalningar som det ibland har getts uttryck för. De studier som genomförts visar att den absolut största orsaken till felaktiga utbetalningar är felaktiga uppgifter vid ansökan eller under tid med ersättning som handläggningen i stor utsträckning har fokuserat på service och likabehandling. Förslag, bedömningar och konsekvensanalyser 5Samlad styrning och tydligare ansvar I rapporten av arbetet för att motverka felaktiga utbetalningar konstateras att styrningen och uppföljningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är otydlig och splittrad på alla nivåer. Även ansvaret för arbetet är otydligt på såväl myndighetsnivå som på den övergripande nivån. Det behövs en samlad styrning och en tydlighet om vem som ansvarar för vad och hur resultaten ska tas om hand. Utan en tydlig samlad styrning och uppföljning saknas förutsättningar för att få en helhetsbild över vad som görs, vilka effekter det har och hur stort problemet är. Den otydliga styrningen och uppföljningen leder också till att regeringen inte redogör för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar till på ett samlat sätt. Nedan presenterar vi förslag som tydliggör styrningen och ansvaret för såväl regeringens som myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Eftersom arbetslöshetskassorna är föreningar som inte regleras av samma lagar och förordningar som myndigheterna kommer många av förslagen inte beröra arbetslöshetskassorna trots att deras verksamhet i allt väsentligt liknar de utbetalande myndigheternas. Vi gör därför en särskild bedömning av detta i avsnitt 5.5. I avsnitt 5.6 förs också ett resonemang om kommunernas behov av stärkt styrning och ökad samverkan. 5.1Långsiktig inriktning och övergripande mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar Trots att arbetet med att tillförsäkra korrekta utbetalningar har stora statsfinansiella konsekvenser och är en viktig förutsättning för ett Samlad styrning och tydligare ansvar hållbart välfärdssamhälle saknas både långsiktighet i arbetet och en övergripande styrning. Inte någonstans sker en samlad uppföljning av vad som görs på området och vilka effekter det har, varken på kort eller på lång sikt. Mot bakgrund av detta föreslår vi både en långsiktig inriktning för arbetet som redovisas till samt en tydligare och samordnad årlig styrning och uppföljning. Den årliga samlade uppföljningen bör ske i budgetpropositionen. På så sätt blir det möjligt för att följa utvecklingen på området. När politiken tydliggörs genom att en långsiktig inriktning och ett övergripande mål fastställs, bidrar det till förankring som ökar förståelsen och legitimiteten för de åtgärder som behöver genomföras. För de berörda myndigheterna signalerar det dessutom att frågan är prioriterad och att de inom sina verksamheter förväntas bidra till målet. Hanteringen av felaktiga utbetalningar från EU- budgeten följer en årlig och strukturerad process som vi kan lära av när det gäller styrningen och uppföljningen av felaktiga utbetal- ningar från de svenska välfärdssystemen. 5.1.1Långsiktig inriktning och fördjupad uppföljning Delegationens förslag: Regeringen ska bedriva ett samlat och systematiskt långsiktigt arbete i syfte att väsentligt minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Denna inrikt- ning bör redovisas i budgetpropositionen och följas upp i en särskild skrivelse till . Skälen för delegationens förslag Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott involverar många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott vilket ställer stora krav på samordning och tydlighet i styrningen. För att få till stånd en effektiv styrning behöver arbetet bedrivas på ett samordnat sätt inom ramen för en långsiktig inriktning. Vi föreslår därför att regeringen beslutar om en inriktning som fastställer att ett långsiktigt systematiskt arbete med Samlad styrning och tydligare ansvar att motverka felaktiga utbetalningar ska bedrivas i syfte att väsentligt minska de felaktiga utbetalningarna. Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har betydande statsfinansiella konsekvenser.