sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Fonder som är inriktade på hållbara investeringar kan därför också sägas utgöra en särskild underkategori av fonder. Skälen för utredningens förslag finns det ungefär 500 fonder att välja mellan på premie- pensionens fondtorg. Med ett så stort antal fonder är det ofrånkom- ligt att många fonder har samma eller liknande placeringsinriktning och risknivå. Även om antalet fonder som erbjuds på fondtorget efter övergången till ett upphandlat fondtorg kommer att minska avsevärt ska fondutbudet även fortsättningsvis vara sådant att valfriheten upp- rätthålls. ska, enligt utredningens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås och principen om valfrihet upp- rätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet (se avsnitt 5.2.7). Som ett led i detta föreslår utredningen att det i lag införs bestäm- melser som anger att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Därutöver föreslår ut- redningen att den nya myndigheten – vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg – ska beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet. Genom en sådan reglering säkerställs att valfri- heten på fondtorget upprätthålls. En sådan reglering tydliggör också att det är den nya myndigheten som ansvarar för att fondtorget fyller sin roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Vad som avses med ett urval av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet behandlas i avsnitt 5.2.7. I korthet kan detta sägas innebära att urvalet av fonder är tillräckligt brett för att tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Eftersom det finns ett tydligt krav på kontrollerbarhet och kostnadskontroll innebär dock inte reell valfrihet ett fondtorg med många likartade fonder. Den mer exakta innebörden av begreppet kommer att variera över tiden, bland annat beroende på hur finansmarknaden utvecklas, och blir därför en fråga för den nya myndigheten. Vidare kommer intresset hos spararna att välja fonder på fondtorget ha betydelse. Den nya myndigheten kommer därför att behöva bedöma vad som utgör reell valfrihet i samband med varje upphandling. Premiepensionssystemet har särdrag som gör att fondtorget för premiepensionen inte fullt ut kan jämföras med andra fondplatt- formar. Utbudet av fonder på fondtorget och efterfrågan hos de spa- rare som väljer fonder på fondtorget torde emellertid i allmänhet inte skilja sig i någon större utsträckning från utbudet av och efterfrågan på fonder på fondplattformar på den privata marknaden. Vid bedöm- ningen av vad som utgör reell valfrihet kan därför den nya myndig- heten göra en jämförelse med andra fondplattformar som tillhanda- hålls för pensionssparare. I praktiken kommer utbudet av fonder på fondtorget också påverkas av hur många anbud som kommer in i de olika upphandlingarna. Med olika risknivå och placeringsinriktning avses att fonderna inte bör vara för lika. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån bästa branschstandarder. Indelningen i fondkategorier är relativt . Kate- gorier inriktade på olika geografiska områden och branscher tillhör dem som kan ändras i takt med utvecklingen på finansmarknaden och i världsekonomin. Det handlar emellertid i regel endast om mindre förändringar. Vilka fondkategorier som ska finnas represen- terade på fondtorget – och därmed vilka slags fonder som ska upp- handlas – får avgöras efter en bedömning av den nya myndigheten. Denna bedömning är nära sammankopplad med bedömningen av vad som utgör reell valfrihet. Hur många fonder som ska finnas i varje kategori får också av- göras av den nya myndigheten. Antalet fonder inom varje kategori De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 kommer att variera, bland annat beroende på efterfrågan hos pen- sionsspararna. Även storleken på det kapital som finns tillgängligt inom premie- pensionssystemet är något som påverkar hur många fonder som kommer att finnas i vissa kategorier. Kapaciteten för en aktivt för- valtad fond beror på bland annat fondens placeringsinriktning och vilken marknad fonden inriktar sig på. Exempelvis har en småbolags- fond som är inriktad på en liten marknad mindre kapacitet än en globalfond. Hur många fonder som kommer att finnas i kategorier som består av aktivt förvaltade fonder kommer således till stor del att styras av efterfrågan hos pensionsspararna. Är efterfrågan eller kapitalet stort kan det finnas anledning att erbjuda fler fonder inom samma kategori. Hur många fonder som kommer att finnas i varje kategori på- verkas också av kravet på att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i avtalet om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitt 10.4. I praktiken kom- mer kravet på granskning att sätta begränsningar för antalet fonder. Hur många fonder som kommer att finnas på fondtorget blir därför en avvägning mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet och å andra sidan att den nya myndigheten ges möjlighet att med rimliga resurser utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt. 10.3.1Regleringen av principen om hållbarhet I avsnitt 10.2 har den övergripande principen om valfrihet behand- lats. I det här avsnittet behandlas den andra principen – principen om hållbarhet. Av kommittédirektiven framgår att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara. Fondförvaltarna ska enligt direktiven bidra till en hållbar utveckling genom att beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer (environmental, social och governance). Kraven på hållbarhet ska minst ta sin utgångspunkt i de internationella konventioner som har undertecknat. Fondförvaltarna ska vara transparenta bland annat i hur de uppfyller hållbarhetskraven. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om hållbarhet. 10.3.2Fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen Utredningens förslag: Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av inter- nationella överenskommelser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Utredningens bedömning: Uttrycken hållbarhet och hållbar fond bör inte definieras i lag. Hållbarhet – en global angelägenhet antog världens länder en agenda för hållbar utveckling med bland annat 17 globala mål som gäller (Agenda 2030). Agendan rör områden som fred, rättvisa, jämlikhet, fattigdoms- bekämpning, ekonomisk utveckling, klimat och miljö. Agendan ska genomföras av alla länder. I agendan lyfts företagens betydelse för utvecklingen fram. enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal, det så kallade . Avtalet innebär att den glo- bala temperaturökningen ska hållas väl under två grader och att län- derna ska sträva efter att begränsa den till en och en halv grad. Avtalet, som är rättsligt bindande, utgör grunden för ländernas klimat- arbete. gäller i också ett nytt mål för finansmarknads- politiken. Det nya målet innebär att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling genom att finansmarknadens aktörer ska be- akta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning.1 2015/16:1, Budgetpropositionen , s. 19. Se även skr. 2015/16:69, Politik för håll- bart företagande och 2015/16:NU12, Politik för hållbart företagande. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 Miljömässiga faktorer avser påverkan på miljö och klimat, och kan till exempel kopplas till och målet om att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst två grader. Sociala faktorer innebär att hänsyn ska tas till frågor som rör socialt ansvarstagande som till exempel frågor om mänskliga rättig- heter och arbetstagarrättigheter. Med företagsstyrning avses hur bolag ska ägas och styras, till exempel aktieägares rättigheter samt frågor om ersättningar till och ansvarsutkrävande av ledande befattningshavare. Vad är hållbarhet? slog FN:s kommission för miljö och utveckling, den så kallade , fast en definition av hållbar utveck- ling. Med hållbar utveckling avses enligt ”en utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kom- mande generationers möjligheter att tillgodose sina behov”.2 Rap- porten pekar ut tre aspekter av hållbar utveckling: social, ekologisk (miljömässig) och ekonomisk hållbarhet. Social hållbarhet handlar om människors välbefinnande, till exem- pel rättigheter, rättvisa och välstånd. Social hållbarhet kommer bland annat till uttryck i internationella konventioner om mänskliga rättig- heter, barns rättigheter och arbetstagares rättigheter som har undertecknat. Social hållbarhet konkretiseras också i riktlinjer och principer för hållbart företagande såsom FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter, och utvecklings () riktlinjer för multinationella företag, den internationella arbetsorganisationen treparts- deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet samt internationella konventioner om handel med och användning av vapen och narkotika. I social hållbarhet ryms numera också natio- nella och internationella riktlinjer och principer för beskattning av företag. Miljömässig hållbarhet har i konkretiserats genom den målstruktur för det svenska miljöarbetet som beslutade 2010.3 I målstrukturen ingår tre slags mål: generationsmål, miljö- 2FN:s kommission för miljö och utveckling, Vår gemensamma framtid, 1987. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete; bet. 2009/10:MJU25, Svenska miljömål; rskr. 2009/10:377. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kvalitetsmål och etappmål. Det övergripande målet för miljöpoliti- ken är att nästa generation ska kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Generationsmålet och miljökvalitetsmålen utgör grunden för den svenska miljöpolitiken och är styrande för agerande inom EU och i andra internationella sammanhang. antog 2017 även ett klimatpolitiskt ramverk för . omfattar nya klimatmål, en klimatlag och inrättandet av ett klimatpolitiskt råd.4 Klimatmålen innebär bland annat att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmo- sfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. I klimatlagen (2017:720) anges bland annat hur regeringens klimatpolitiska arbete ska bedri- vas.5 Det klimatpolitiska rådets uppgift är att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. har liksom flertalet av världens länder ratificerat om klimatförändringar som trädde i kraft (klimatkonventionen). Kyotoprotokollet till klimatkonventionen innehåller rättsligt bindande begränsningsåtaganden för utsläpp av växthusgaser för de flesta utvecklade länder. har ratificerat protokollet. har även undertecknat en rad andra internatio- nella konventioner som syftar till minskad miljöpåverkan. Dessa gäller bland annat luftutsläpp, skydd av naturen, havsmiljön och kemikalieanvändning. Ekonomisk hållbarhet betecknar en ekonomisk utveckling som inte sker på bekostnad av den miljömässiga eller sociala hållbarheten. I har betydelsen av hållbar utveckling kommit till uttryck i bland annat regeringsformen.6 Där anges att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Ett annat exempel är miljöbalken.7 Där anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar ut- veckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. 2016/17:146, Ett klimatpolitiskt ramverk för ; bet. 2016/17:MJU24, Ett klimat- politiskt ramverk för ; rskr. 2016/17:320. 52 och 3 §§. 61 kap. 2 § tredje stycket. 71 kap. 1 § första stycket. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 Som framgår ovan används olika uttryck för att beskriva det arbete som sker på hållbarhetsområdet. Det finns med andra ord ingen allmänt vedertagen definition av hållbarhet. En snabb utveckling på finansmarknaden sker en snabb utveckling när det gäller finansiella företags hållbarhetsarbete. Från att ha företrädesvis handlat om ägar- styrning i börsbolagen i form av incitamentsprogram för ledningen och jämställda bolagsstyrelser har frågorna i allt större omfattning kommit att handla om klimat och andra hållbarhetsfrågor. ESG- faktorer beaktas numera i till exempel finansiell analys, förvaltnings- metoder, utvärdering och redovisning samt inom finansiell forskning. Effekterna av hållbarhetsrelaterade händelser, till exempel klimat- förändringar, bedöms i allt större utsträckning ge företagsekono- miska konsekvenser. ESG-integrering tillämpas därför av allt fler kapitalförvaltare som ett sätt att bedöma en investerings risk och möjligheter till avkastning. De finansiella företagens hållbarhets- arbete syftar också till att upprätthålla investerarnas förtroende för företaget och marknaden. För de enskilda företagen ger hållbarhets- arbete vidare fördelar i form av stärkt varumärke och konkurrens- kraft. Många finansiella företag bedriver därför ett omfattande håll- barhetsarbete. Internationella konventioner och riktlinjer Det finns ett antal internationella konventioner och riktlinjer som kan vara till stöd för arbetet med hållbarhet. Nedan presenteras ett urval. Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter tar sin utgångs- punkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna . De rättigheter som anges i förklaringen har senare förts in och vidareutvecklats i ett antal konventioner som är bindande för de anslutna staterna. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har anslutit sig till de centrala konventionerna om mänsk- liga rättigheter allteftersom de har tillkommit. Bland dessa finns till exempel FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig- heter, FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konven- tion om avskaffande av alla former av rasdiskriminering och FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor. Bland de internationella konventioner som anslutit sig till finns även Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Denna konvention har ställning som lag i . har även anslutit sig till ett stort antal internationella miljö- konventioner. Dessa konventioner syftar till att skydda miljön och hushålla med naturresurserna. Bland dessa finns till exempel Paris- avtalet . är för sysselsättnings- och arbetslivsfrågor. Dess grundläggande mål är att främja sysselsättning, social rättvisa och bättre arbetsvillkor i hela världen samt att värna om fackliga fri- och rättigheter. spelar en viktig roll för att bistå sina medlems- länder i att främja goda och anständiga arbetsvillkor men även i att värna värden som demokrati, mänskliga rättigheter, rättvisa, social grundtrygghet och jämställdhet på arbetsmarknaden. Genom sin normbildande verksamhet säkerställer en gemen- sam, global minimistandard av rättigheter på arbetsmarknaden. Särskilt viktiga är de åtta så kallade kärnkonventionerna.8 De stater som har ratificerat en konvention har åtagit sig att respektera kon- ventionen till sitt fulla innehåll. har ratificerat samtliga åtta kärnkonventioner. 8Nr 29 om tvångs- eller obligatoriskt arbete, nr 87 om föreningsfrihet och skydd för organisa- tionsrätten, nr 98 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, nr 100 om lika lön mellan män och kvinnor, nr 105 om avskaffande av tvångsarbete, nr 111 om diskriminering i anställning och yrkesutövning, nr 138 om minimiålder för barnarbete och nr 182 om avskaf- fande av de värsta formerna av barnarbete. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 FN:s Global Compact etablerades 1999 och består av ett nätverk av företag och organisationer. Initiativet, som i första hand riktar sig till företag, syftar till att ta ett aktivt ansvar för tio erkända principer inom områdena mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö och be- kämpning av korruption.9 Global Compact främjar även närings- livets engagemang i bredare FN-initiativ som till exempel hållbarhets- målen i Agenda . Medlemmarna i Global Compact ska redovisa hur man främjar principerna. FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter antog för mänskliga rättigheter vägledande princi- per för företag och mänskliga rättigheter. Detta ramverk bygger på tre pelare: 1.Statens skyldigheter att skydda de mänskliga rättigheterna. 2.Företags ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna, vilket innebär att deras verksamhet inte ska bidra till kränkningar av mänskliga rättigheter och att företagen ska agera för att förhindra sådana. 3.Möjlighet att få sin sak prövad om rättigheterna inte respekteras. De vägledande principerna riktar sig till alla stater och företag. Staterna har blivit ombedda att implementera principerna nationellt och företag att utgå från principerna i sitt arbete. antog en nationell handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter i linje med principerna. 9Principerna är att stödja och respektera internationellt erkända mänskliga rättigheter, försäkra sig om att företaget inte är delaktigt i brott mot mänskliga rättigheter, upprätthålla förenings- frihet och erkänna rätten till kollektiva förhandlingar, avskaffa tvångsarbete, avskaffa barnarbete, avskaffa diskriminering, stödja försiktighetsprincipen, främja större miljömässigt ansvarstagande, uppmuntra utveckling och spridning av miljövänlig teknik samt motarbeta alla former av korruption, inklusive utpressning och bestickning. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg FN:s principer för ansvarsfulla investeringar FN-initiativet Principles for () har tagit fram sex principer för ansvarsfulla investeringar. Principerna lansera- des 2006 och de anger hur institutionella investerare bör agera för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart företagande. De sex principerna är: 1.Investerarna ska beakta miljöaspekter, sociala aspekter och ägar- styrningsaspekter i sina investeringsanalyser och placeringsbeslut. 2.Investerarna ska vara aktiva ägare och införliva miljöaspekter, sociala aspekter och ägarstyrningsaspekter i sina riktlinjer och i sitt arbete. 3.Investerarna ska verka för en större öppenhet kring miljöfrågor och sociala frågor samt ägarstyrning hos de företag som de in- vesterar i. 4.Investerarna ska aktivt verka för att principerna följs i finans- branschen. 5.Investerarna ska samarbeta för att implementeringen av princi- perna ska ske så effektivt som möjligt. 6.Investerarna ska redovisa vad de gör och hur långt de nått i sitt arbete med att följa principerna. Metoder för att beakta ESG-faktorer Det finns flera olika metoder för att beakta ESG-faktorer vid förvalt- ning av fonder. Den vanligaste metoden är att utesluta företag inom vissa branscher, till exempel vapen, alkohol, tobak eller fossila bräns- len (så kallad uteslutning). Uteslutning kan också handla om att utesluta företag som agerar i strid med internationella konventioner om mänskliga rättigheter (till exempel FN:s konventioner), arbets- tagares rättigheter (till exempel kärnkonventioner), anti- korruption och miljö. En annan metod för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen är att aktivt välja in företag utifrån olika kriterier (så kallat positivt urval). Sådana kriterier kan till exempel vara att företagen bedriver De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 ett långtgående hållbarhetsarbete eller är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. Att påverka företag genom sitt ägarskap är också en metod för att beakta ESG-faktorer (så kallat aktivt ägande). I rollen som ägare handlar det om att aktivt verka för att företag som man investerar i följer internationella konventioner eller andra normer genom att till exempel använda sin röst på bolagsstämman. Ytterligare en metod för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen är så kallad normbaserad genomlysning (screening), där förvaltaren låter en tredje part göra en genomlysning av företag för att bedöma om dessa agerar i strid med internationella konventioner eller andra normer. Därefter fattas beslut om till exempel uteslutning och på- verkansarbete. Vilka hållbarhetskrav gäller för fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ? För att få erbjuda en fond på fondtorget krävs att fond- förvaltaren ingår ett fondavtal med . Ett så- dant avtal ingås efter ansökan av en fondförvaltare. Om en ansökan bifalls är ett avtal ingånget mellan fondförvaltaren och Pensions- myndigheten. Ett fondavtal ska enligt nu gällande regler bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning.10 Av förarbetena framgår att avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete ska utgöra en minimi- nivå som ska inspirera och motivera fondförvaltare att beakta hållbar- hetsarbete. I förarbetena betonas behovet av att villkoret kan anpassas till marknadsutvecklingen. Det ankommer på att utforma den närmare innebörden av villkoret i fondavtalen.11 För att uppfylla avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete vid fond- förvaltning ställer krav på att en fondförvaltare ska ha undertecknat FN:s principer för ansvarsfulla investeringar, eller omfattas av det undertecknande av principerna som har gjorts av förvaltarens företagsgrupp. Kravet gäller såväl vid avtalets ingående som och omfattar alla fonder på fondtorget. 1064 kap. 17 a § andra stycket 8 socialförsäkringsbalken. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem, s. 39. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ställer även krav på information om håll- barhetsarbete.12 En fondförvaltare ska lämna sådan information som behövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på håll- barhet. Vilka övriga hållbarhetskrav gäller för fondförvaltare? Det finns inte några lagkrav på att fondförvaltare utanför premiepensionssystemet ska beakta ESG-faktorer i fondförvaltningen eller på annat sätt bidra till en hållbar utveckling. , för- valtningsbolag med tillstånd att förvalta en värdepappersfond och AIF-förvaltare med tillstånd för marknadsföring av alternativa in- vesteringsfonder till icke-professionella investerare i finns emellertid krav på att lämna information om hållbarhet (1 kap. 6 d § och 4 kap. 24 § lagen [2004:46] om värdepappersfonder samt 10 kap. 11§ lagen [2013:561] om förvaltare av alternativa investeringsfonder). Sådana förvaltare ska för varje värdepappersfond som de förvaltar