sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — finns också en möjlighet för deltagare jobb- och utvecklingsgarantin att studera på heltid i sammanlagt 12 månader inom komvux på både grundläggande och gymnasial nivå eller mot- svarande utbildning på folkhögskola med bibehållet aktivitetsstöd. I jobb- och utvecklingsgarantin finns även en möjlighet att kombi- nera deltagande i garantin på deltid med studier på deltid i max . För deltagare i jobbgarantin för unga finns också möjlighet att läsa en kortare yrkesinriktad eller teoretisk vuxenutbildning med aktivitetsstöd. Utredningen erfar efter dialog med Arbetsförmedlingen att en anledning till att de olika möjligheter som finns att anvisa deltagare till reguljär utbildning utnyttjas i låg utsträckning kan vara att regler- ingen är svårtolkad. Det saknas en konsekvent linje i styrningen av myndighetens användning av utbildningsinsatser. Även Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua 2018) har uppfattat att det finns en utbredd osäkerhet både lokalt och centralt på Arbetsför- medlingen kring i vilken mån arbetssökande kan delta i utbildning inom vuxenutbildning inom ramen för arbetsmarknads- politiska program, samt hur olika typer av utbildning kan kombi- neras med varandra eller med andra aktiviteter. Det är utredningens bedömning att dessa möjligheter behöver tydliggöras och att antalet särlösningar för olika målgrupper behöver minska. Reguljär utbild- ning som arbetsmarknadsåtgärd behöver kunna erbjudas individer som inte bedöms få en varaktig ställning på arbetsmarknaden utan sådan utbildning, oavsett individens ålder, ursprung eller tid i arbets- löshet. Det nuvarande arbetsmarknadspolitiska programmet arbets- marknadsutbildning är även möjligt att använda innan individen blivit långvarigt arbetslös. För att reguljär utbildning ska kunna fylla samma funktion som arbetsmarknadsutbildningen behöver detta även gälla för möjligheterna att studera reguljär utbildning som arbetsmark- nadspolitisk insats. Ett sådant program som kan användas för perso- ner i behov av tidiga insatser ska också omfatta fördjupad vägledning och validering för att understryka möjligheten att skapa en kedja av insatser i syfte att uppnå stärkt kompetens. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Det är viktigt att reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats används på ett effektivt och legitimt sätt. Som för Arbets- förmedlingens verksamhet i stort gäller att myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att priori- tera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden. Det är avgör- ande att Arbetsförmedlingen i användningen av möjligheten att an- visa inskrivna till att ansöka till och genomföra reguljär utbildning bevakar risken att möjligheten används av personer som har en rela- tivt god ställning på arbetsmarknaden även utan utbildning. Reguljär utbildning som arbetsmarknadsåtgärd ska bara erbjudas individer som inte bedöms få en varaktig etablering på arbetsmarknaden utan sådan utbildning. Av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår att en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. En stor vikt vilar på att arbets- marknadsbedömningen görs utifrån uppdaterad kunskap om arbets- marknadens kompetenskrav och vilka arbetsmarknadspolitiska insatser som ger bäst resultat utifrån individens egenskaper. Bedöm- ningen av huruvida en utbildning är lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv är avgör- ande för att upprätthålla förtroendet för systemet. Fördelen med ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program Det är tydligt att regelverken runt de ekonomiska stöden i hög grad påverkar antalet övergångar till reguljär utbildning (Arbetsförmed- lingen 2018h). Stöden kan inverka på den samlade ekonomin för enskilda eller deras familjer och avgöra om de väljer att påbörja en utbildning. Ett arbetsmarknadspolitiskt program är nödvändigt för att Arbetsförmedlingen ska kunna anvisa en person till en insats och besluta om aktivitetsstöd under insatsens pågående för att säker- ställa individens förutsättningar att delta. Med dagens reglering blir ett arbetsmarknadspolitiskt program därför nödvändigt. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser anser utredningen att utformningen av arbetsmarknads- politiska insatser bör delegeras till Arbetsförmedlingen som utifrån sin expertroll bäst bör kunna avgöra vilket praktiskt stöd myndig- heten ska kunna erbjuda för att stötta inskrivna arbetssökande. Insatserna bör också i möjligaste mån inte vara målgruppsbestämda. Vilken individ som får tillgång till en insats ska i stället avgöras av en förstärkt arbetsmarknadsbedömning. Mer om behovet av en översyn av gällande arbetsmarknadspolitiska regelverk finns att läsa i kapi- tel 5. Till dess ett nytt regelverk kommit på plats drar utredningen slutsatsen att en förändring i programförordningen är den lämpligaste lösningen för att tydliggöra Arbetsförmedlingens möjlighet att an- vända reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. I fram- tiden kan detta styras genom att myndigheten meddelar föreskrifter. Frågan om individens ersättning bör då lösas i separat reglering. Ett arbetsmarknadspolitiskt program innebär både ett erbjud- ande och en sanktionsmöjlighet. Ett erbjudande om reguljära studier med ersättning från arbetsmarknadspolitiken innebär en möjlighet för Arbetsförmedlingen att sanktionera en individ som inte ansöker till eller deltar i anvisad reguljär utbildning, på samma sätt som gäller för arbetsmarknadsutbildning . Detta behövs då många i målgruppen hos Arbetsförmedlingen åtminstone inlednings- vis saknar egen motivation till studier. De studerande kan inled- ningsvis sakna motivationen att gå en utbildning men efter en anvis- ning till utbildning efter hand upptäcka att de är mer positivt inställda till insatsen än de inledningsvis trodde. För arbetsmarknadspolitiska program som omfattar reguljär utbild- ning gäller att den arbetssökande själv ansöker till utbildningen genom utbildningsanordnarens ordinarie ansökningssystem. Dagens aktivi- tetskontroll vid reguljära studier inom arbetsmarknadspolitiska program innebär att det inte sker en särskild aktivitetsrapportering efter genomförd utbildning. Aktivitetsrapporten fångar inte auto- matiskt upp huruvida den arbetssökande har uppnått de kunskaps- mål eller exempelvis de gymnasiepoäng som varit syftet med studierna. Utredningens slutsats är att det är rimligt att bevisbördan i aktivi- tetskontrollen i högre utsträckning ligger på individen. Den kontrollerande aktören behöver utarbeta lämpliga förhållnings- regler för vad som kan betraktas som rimlig aktivitetsnivå vid reguljära studier som arbetsmarknadspolitisk insats. Mer om kontroll- uppdraget och hur detta bör utföras framöver finns i kapitel 6. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Även Dua (2018) har rekommenderat regeringen att överväga att förenkla möjligheterna för arbetssökande att, efter en arbetsmark- nadspolitisk bedömning, delta i exempelvis vuxenutbild- ning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. En förut- sättning bör enligt Dua vara att det finns en lokal överenskommelse om samverkan samt att Arbetsförmedlingen och kommunen är över- ens om insatsens innehåll. delar bedöm- ningen att lokal samverkan kring individens kedja av insatser är helt nödvändig i de fall en individ både tar del av Arbetsförmedlingens och kommunens insatser. Förbättra utbildningsanordnarnas förutsättningar att anordna utbildning för målgruppens behov Bedömning: Regeringen behöver säkerställa att det reguljära ut- bildningssystemet har en tydlig uppgift och förutsättningar för att anordna utbildningar som möter behoven hos arbetssökande som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Utredningen rekom- menderar därför att regeringen förverkligar förslag om ett förtydligande av målen för vuxenutbildningen så att det tydligt framgår att arbetslivets behov av kompetensför- sörjning ska beaktas i vuxenutbildningen.27 Utredningen stödjer även förslag om en ny prioriteringsprincip i skollagen, samt nya urvalsgrunder för komvux och regionalt yrkesvux. Sammantaget skulle dessa förändringar ge kommun- erna bättre förutsättningar att erbjuda utbildning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställning på arbets- marknaden. Bedömning: Det utökade regionala mandatet för kompetens- försörjningsfrågor som utredningen föreslår i kapitel 9 kommer möjliggöra en bättre regional överblick och säkring av utbild- ningsutbudet utifrån arbetsmarknadens behov. Det kommer även skapa bättre strukturer för samverkan med företrädare för arbets- livet på regional nivå för kvalitetssäkring av utbildningen. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Utredningens huvudlinje är att arbetssökandes utbildningsbehov i första hand ska mötas av det reguljära utbildningsväsendet. Men även om Arbetsförmedlingen anvisar en individ att söka till och delta i reguljär utbildning kan myndigheten inte säkerställa att individen får en utbildningsplats eller vilken typ av utbildning individen tar del av. För detta måste det reguljära utbildningssystemet ansvara. Det reguljära utbildningssystemet måste ha en tydlig uppgift, såväl som förutsättningar för, att anordna utbildningar som möter behoven hos arbetssökande som behöver utbildning för att stärka sin ställ- ning på arbetsmarknaden. Dessa behov kan variera mycket och ställer därmed stora krav på individanpassning och flexibilitet. Förutsätt- ningar som måste säkras inkluderar: •individens tillgång till utbildningen, •kontinuerlig antagning så att individen inte behöver vänta för länge på att påbörja en utbildningsinsats, •möjligheter till individuella anpassningar, t.ex. anpassad studie- takt eller parallella stödinsatser, •ett utbildningsinnehåll som svarar mot arbetsmarknadens kompe- tensbehov så att individen kan finna ett arbete efter avslutad ut- bildning, och •dimensionering av utbildningen som motsvarar hela arbetsmark- nadens behov på en arbetsmarknad större än den lokala. Utredningens slutsats är att det reguljära utbildningsystemet har kapacitet att uppfylla dessa förutsättningar men att pågå- ende utveckling, redovisade förslag och de övriga förslag som lämnar skulle stärka denna kapacitet ytterligare. Resonemanget utvecklas nedan. En stor del av den kommunala vuxenutbildningen är rättighets- baserad och de flesta studerande inom komvux omfattas av någon form av rätt till utbildningen. Det finns ändå anledning att se En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser över regleringen för att ge bättre förutsättningar att erbjuda utbild- ning för personer som bedöms behöva detta för att stärka sin ställ- ning på arbetsmarknaden. Varje kommunmedborgare har rätt att delta i komvux på grund- läggande nivå det år personen fyller om personen saknar sådana kunskaper som uppnås i . Varje kommun ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och motivera dem att delta i sådan utbildning.28 Varje kommun ska också informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbild- ning.29 När det gäller komvux på gymnasial nivå ska kommunerna sträva efter att anordna utbildning som svarar mot kommunmed- borgarnas efterfrågan och behov. I vissa fall är även komvux på gymnasial nivå en rättighet för individen. har en individ rätt att studera komvux på gymnasial nivå i syfte att läsa in grundläggande och särskild behörighet till högskola eller yrkes- högskola.30 Det finns ingen begränsning av hur många särskilda be- hörigheter eller kunskaper en individ kan läsa, men man har endast rätt att läsa in en särskild behörighet eller kunskap åt gången. Urval av sökande ska inte göras till sådan vuxen- utbildning på gymnasial nivå som en sökande har rätt att delta i. Rätt till komvux gäller dock inte all utbildning på gymnasial nivå. Om det finns fler behöriga sökande till en gymnasial utbildning på komvux än vad det finns platser ska ett urval göras. Den generella principen är att de som fått minst utbildning då prioriteras (20 kap. 2 § skol- lagen). Närmare bestämmelser om urval för komvux på gymnasial nivå finns i 3 kap. 7–8 §§ vuxenutbildningsförordningen. Här anges att sökande som har kort tidigare utbildning ska ges företräde vid antagningen till sådan utbildning. För platser som finansieras av statsbidrag för regionalt yrkesvux finns möjlighet att också beakta den sökandes ställning på arbets- marknaden. Enligt förordningen om statsbidrag för regionalt yrkes- vux ska den prioriteras som har kort tidigare utbildning och svag ställ- ning på arbetsmarknaden. Bestämmelserna i skollagen gäller dock 2820 kap. 10 § skollagen SFS 2010:800. 2920 kap. 17 § skollagen SFS 2010:800. 3020 kap. 16, 19–19 a–e §§ skollagen. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser även vuxenutbildning som finansieras genom det sär- skilda statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Det innebär att möjligheten att beakta en svag ställning på arbetsmark- naden i urvalet till utbildningen är svårtolkad för kommunerna. kan en kommun påverka behovet av urval genom dimen- sioneringen av antalet platser till kurser som har stor efterfrågan. Eftersom urval endast kan tillämpas för utbildningar där den sökande inte har rätt till komvux kvarstår i huvudsak två typer av utbildningar där frågan om urval kan bli aktuell. Den första – och volymmässigt största – är yrkesutbildningar inom komvux. Den andra är teoretiska utbildningar där målet inte är att få behörigheter till högskola eller särskilda kunskaper för studier inom yrkeshög- skolan. Om det finns fler sökande än utbildningsplatser så får sökande med kort tidigare utbildning alltså företräde. Ur ett arbets- marknadspolitiskt perspektiv kan därmed en målkonflikt uppstå i de fall då personer med längre utbildningsbakgrund ändå har en svag ställning på arbetsmarknaden och behov av yrkesinriktad utbildning. som redovisade sitt slutbetänkande hade bl.a. i uppdrag att analysera och ta ställning till om det i vissa fall bör kunna göras undantag från skollagens bestämmelser om att de som har fått minst utbildning ska prioriteras när det gäller antagning till komvux på gymnasial nivå och i så fall föreslå möjlig- heter till sådana undantag. (2018) konstaterade att i takt med att vuxenutbildningen fått en allt bredare roll i sam- hället har det visat sig att den nuvarande priori- teringsordningen fungerar mindre väl och ibland leder till att vissa grupper aldrig får tillgång till komvux, även om de har stora behov av en viss utbildning. I takt med att yrkesutbildningar inom komvux har kommit att efterfrågas mer och mer av individer som redan har en högskoleförberedande gymnasieexamen, men inte har för avsikt att studera vidare vid högskola eller yrkeshögskola har denna tolk- ning från kommunerna kommit att bli en spärr för dessa sökande. Detsamma gäller sökande med högre utbildning från ett annat land, även om deras tidigare utbildning inte ger tillräckliga kvalifikationer för anställning i . (2018b) har även upp- märksammat att övergången från folkbildning till yrkesvux förhindras av att individer som läst allmän kurs på folkhögskola inte räknas som kortutbildade och därmed prioriteras ned vid ett urval. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser föreslog därför en ny prioriteringsprincip i skollagen, samt nya urvalsgrunder för komvux och regionalt yrkes- vux. Dagens prioriteringsregel i skollagens 20 kap. 2 § som anger att den som fått minst utbildning ska prioriteras, ändras till att den med störst behov av utbildning ska prioriteras. Urvalsreglerna i komvux- förordningens 3 kap. 7 § föreslogs ändras så att hänsyn ska tas till den sökandes behov av utbildningen för: –att etablera sig på arbetsmarknaden, –pågående yrkesverksamhet, –planerat yrkesval. Förtur ska dock ges till en sökande som önskar fullfölja studier som den sökande har påbörjat enligt en individuell studieplan. Utred- ningens bedömning är att den föreslagna regleringen skulle innebära att det är mycket sannolikt att de individer som Arbetsförmedlingen efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning bedömer är i behov av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, även är de individer som kommunen bedömer ska prioriteras vid behov av urval. Utred- ningen rekommenderar därför regeringen att förverkliga Komvux- utredningens förslag. Så länge som det kommunala huvudmannaskapet för vuxenutbild- ningen kvarstår är det dock upp till kommunen att besluta om urval till utbildningen i de fall utbildningen inte är rättighetsbaserad och det finns fler sökande än tillgängliga utbildningsplatser. är det Arbetsförmedlingens uppgift att ansvara för att den inskrivna individen får tillgång till insatser som kan bidra till att stärka individens ställning på arbetsmarknaden. En väl utvecklad lokal samverkan är därför nödvändig för att skapa förståelse för respektive aktörs per- spektiv och prioriteringar. Erfarenheter från arbetet med utbildnings- plikten är att det finns en utvecklingspotential när det gäller Arbets- förmedlingens samverkan med kommunernas utbildningsförvaltning. Flexibilitet och individuella anpassningar Inom vuxenutbildning ska kommunerna tillhandhålla utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt utbildning i svenska för invandrare (sfi). Utgångspunkten ska vara den enskildes En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser behov och förutsättningar, och utformningen av innehållet i utbild- ningen ska anpassas därefter. Den kommunala vuxenutbildningens uppgift är enligt styrdokumenten att vara flexibelt och rum, ha kontinuerlig antagning och på andra sätt anpassa utbildningen efter individers unika behov. Kraven på flexibilitet fordrar att kom- munerna antar elever till utbildning . I praktiken för- delas cirka 4–5 antagningstillfällen över ett kalenderår, för att kom- munen ska ha en chans att för varje antagningstillfälle samla ihop tillräckligt många elever för att starta en studiegrupp (Komvux- utredningen ). Den kommunala vuxenutbildningen har trots den generösa regler- ingen inte alltid förutsättningar att ta emot en mer heterogen må- lgrupp studerande. Det är inte främst de ekonomiska resurserna som utgör hinder för att erbjuda vuxenutbildning till arbets- lösa som har behov av detta. Det har funnits mer ekonomiska medel till vuxenutbildning än vad kommunerna för- brukat. Resurstilldelningen har ökat, men resursanvändningen har inte ökat i samma utsträckning. Det är således andra faktorer än de ekonomiska som bromsar utbyggnaden av vuxenutbildning. En tyd- ligt begränsande faktor är bristen på behöriga lärare. Mycket tyder på att lärartillgången kommer att vara en återhållande faktor när det gäller utbyggnaden av vuxenutbildningen framöver. Andra hinder har identifierats efter arbetet med den så kallade utbildningsplikten. Införandet av utbildningsplikten underströk nödvändigheten av att arbeta aktivt med att anpassa och utveckla utbildningen och undervisningen inom komvux för att möta utbildningsbehoven hos nyanlända med kort utbildnings- bakgrund. har i en utvärdering av utbildningsplikten beskrivit svårigheten för utbildningsanordnare att ta emot de indi- vider som anvisas att söka utbildning inom ramen för utbildnings- plikten (2018c). Enligt utvärdering av kom- munernas arbete är flexibilitet och möjligheter att anpassa utbild- ningen och undervisningen viktiga framgångsfaktorer för att möta målgruppens utbildningsbehov. Hur undervisningen organiseras och vilket stöd som erbjuds varierar tydligt mellan kommunerna. Vissa kommuner arbetar med språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt och med studiehandledning och undervisning på modersmål medan detta är mindre vanligt eller nästan inte alls förekommer i andra kommuner. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Regeringen har gett flera uppdrag för att stödja kom- munerna i arbetet med att erbjuda utbildning för personer med kort tidigare utbildning. har bl.a. tagit fram ett stödmaterial som ska underlätta för kommunerna att kombinera sfi med andra delar av komvux till en utbildning främst anpassad för målgruppen, så att utbildning ska kunna bedrivas , (2017b). har också sett över om inne- hållet i kursplanerna och kursutbudet inom komvux på grundlägg- ande nivå motsvarar de behov och de förutsättningar som finns hos gruppen och lämnat förslag på ändringar (2016b). tillsatte regeringen även en utredning som ska se över hur sfi behöver förändras för att förbättra genomströmningen och underlätta övergång till och kombination med annan vuxenutbild- ning (Dir. 2018:73). Det finns en uppfattning hos Arbetsförmedlingens lokala kontor att individernas språkkunskaper kan vara ett stort hinder för att på- börja reguljära studier. Arbetsförmedlingens bild är att kommuner gör olika bedömningar rörande kunskapskraven på utbildnings- deltagarna när de ska påbörja en vuxenutbildning (Arbetsförmedlingen 2018h). Det finns enligt Arbetsförmedlingen ett fortsatt utrymme för kommunerna att hitta lösningar för att anordna fler utbildningar med språkstöd. Den pågående sfi-utredningen kommer sannolikt bidra till detta. Men utöver detta ser utredningen också möjlighet för Arbetsför- medlingen att bidra ytterligare till att förbereda individer inför reguljär utbildning. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen bör utveckla myndighetens förberedande insatser i syfte att stärka deltagarnas förutsättningar att tillgodogöra sig reguljära studier. Utbildningsutbud och innehåll anpassat efter arbetsmarknadens behov En viktig förutsättning för användning av reguljär utbildning i arbetsmarknadspolitiskt syfte är att utbildningsutbudet motsvarar arbetsmarknadens behov så att individen kan hitta ett arbete efter avslutad utbildning. För detta krävs både en ändamålsenlig dimen- sionering av utbildningsutbudet och kvalitetssäkring av utbildning- ens innehåll. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Utredningen föreslår i kapitel 9 att de regionalt utvecklingsan- svariga aktörerna får en mer tydlig roll för kompetensförsörj- ningsfrågorna på regional nivå. I uppgiften föreslås ingå att genom- föra analyser och prognoser över kompetensförsörjningsbehov i privat och offentlig sektor i länet . Med stöd av dessa analyser och prognoser ska de regionala aktörerna bidra med analyser inför utbildningsdimensionering inom olika utbildnings- former i länet. De regionala aktörerna ska också få ett tydligare inflytande i den utbildningsplanering som kommunerna gör i an- sökan om statsbidrag för regionalt yrkesvux. Genom dessa föränd- ringar kan det regionala utbildningsutbudet anpassas bättre efter den regionala arbetsmarknadens kompetensbehov. Utredningen föreslår vidare i kapitel 9 att de regionala aktörerna ska skapa förutsättningar för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och det reguljära utbildningssystemet kring planering av utbudet av utbildning som arbetsmarknadspolitiska insatser, oavsett om dessa handhas av Arbetsförmedlingen eller anordnas i det reguljära utbild- ningssystemet. På så sätt kan Arbetsförmedlingen få bättre överblick över det reguljära utbildningsutbudet och undvika att skapa ett parallellt utbud med upphandlade tjänster. Dessutom ökar flexibiliteten i användningen av utbildningsinsatser i arbetsmarknadspolitiken genom tillgång till befintliga utbildningsinsatser inom det reguljära utbild- ningssystemet. Branschsamverkan kring utbildningens utformning och täta arbets- givarkontakter är avgörande för kvaliteten i all form av ykesinriktad utbildning. Utredningen föreslår i kapitel 9 att de regionala aktörerna ska samordna samverkan kring kompe- tensförsörjningsfrågor med företrädare för arbetslivet utifrån behoven av detta i länet.