sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — har därför definierat dessa vattendistrikt som internationella vattendistrikt.8 På motsvarande sätt har identifierat Glomma, Tröndelag, Nordland och Troms som internationella avrinnings- distrikt med gemensamma avrinningsområden med Sverige.9 älvs avrinningsområde omfattar både delar av finländska , svenska och norska Finnmark. 58 kap. 2 § vattenförvaltningsförordningen. 6Undantaget för artiklarna 23–26 och 29 samt fiskestadgan för fiskeområde. 7Naturvårdsverket (2008). 8Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 9Förslag om ny indelning för avrinningsdistrikt i beskrivs i bilaga 11. Av tabellen nedan framgår tio avrinningsdistrikt som finns inlagda i WISE. I används dessa tio distrikt enbart för rapporteringen till . Källa: Europeiska kommissionen (2019). Den svenska har uttalat att det finns ett behov av en tyd- ligare samverkan med våra grannländer, i de fall där de naturliga av- rinningsområdena är gränsöverskridande och därmed bildar ett inter- nationellt avrinningsdistrikt enligt ramdirektivet. har också betonat att måste ges möjlighet att fortsättningsvis ha in- flytande över sådana vattendistrikt.10 7.1.5Begreppen avrinningsdistrikt och vattendistrikt Distrikt som omfattar flera staters territorium kallas i för internationella avrinningsdistrikt eller internationella vattendistrikt. Med internationellt avrinningsdistrikt avses enligt vattenförvaltnings- förordningen ett vattendistrikt som omfattar flera staters territorium.11 Med internationellt avrinningsområde avses ett huvudavrinnings- område i vilket ingår del av annan stats territorium. I förordningens 8 kap. används i stället begreppet internationellt vattendistrikt. 2003/04:MJU7, reservation 11. biföll kammaren reservation 11. 11Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). enligt vattenmyndigheterna inte klart om det avses någon skillnad mellan begreppen. I lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan används begreppet finsk-svenskt avrinningsdistrikt. 7.1.6Nordiskt samarbete om arbetet under ramdirektivet De fem nordiska länderna – , , , och – har ett samarbete för att harmonisera införandet av ram- direktivet för vatten. I samarbetet ingår att utbyta erfarenheter av arbetet med ramdirektivet. Ett antal årliga möten och workshops har fått bidrag från , och tre rapporter har tagits fram åt rådet.12 hölls den åttonde nordiska kon- ferensen om ramdirektivet. Kommissionen framförde i en formell underrättelse att man ansåg att införlivandet i svensk lagstiftning av artikel 3.3 var oklart. De svenska myndigheterna uppmanades därför att ge mera information om hur förpliktelserna att etablera internationella avrin- ningsdistrikt, att dra dess gränser och att förvalta de avrinnings- områden som hänförs till dessa internationella avrinningsdistrikt hade införlivats i svensk lagstiftning. Kommissionen vidhöll även att artikel 13.2 inte hade införlivats korrekt i 8 kap. 3 i förordning 2004:660. Den bestämmelsen inne- håller inte något krav på att en förvaltningsplan för den nationella delen av det internationella avrinningsdistriktet ska upprättas om det inte är möjligt att upprätta en internationell förvaltningsplan. När det gäller artikel 13.3 noterade kommissionen att delar inter- nationella avrinningsdistrikt med , men 8 kap. 3 i förordning 2004:660 innehåller inte något krav på att en förvaltningsplan för den nationella delen av det internationella avrinningsdistriktet ska upp- rättas om det inte är möjligt att upprätta en internationell förvalt- 12www.vannportalen.no/english/harmonisation-and-implementation-of-the-wfd-in-the- nordic-countries/ (avläst ). Kommissionen ansåg därför att artikel 13 inte hade inför- livats korrekt.13 Kommissionen har därefter inte vidhållit kritiken och kritiken finns inte med i den senaste formella underrättelsen. Från vattenmyndig- heterna uppges att man har utvecklat det internationella samarbetet och även redovisat mer konkret hur de svenska vatten- myndigheterna samarbetar med motsvarande myndigheter i och . har därefter inte fått någon sådan kritik i gransk- ningen av de senaste förvaltningsplanerna. utgör gränsen mellan och , och är det största outbyggda flodsystemet i norra . Torne- älven är ett internationellt avrinningsdistrikt där har valt att låta den svenska delen utgöra en del av , medan har valt att låta den finländska delen utgöra ett sepa- rat avrinningsdistrikt. En liten del av området finns även i . Enligt har vattenförvaltningsarbetet kring till viss del harmoniserats så till vida att indelning och statusbedömning av de vattenförekomster som delas av och har gjorts gemensamt. I en rapport från konstateras att skillnaderna mellan och vatten- förvaltning innebär att ländernas förvaltningsplaner har fått en delvis olikartad utformning. Förvaltningsplan och åtgärdsprogram för avrinnings- område har –2021 upprättats separat inom respektive land. Åtgärdsbehoven i det internationella distriktet sammanfattas i den gemensamma planen för gränsöverskridande vattenförvaltning 2016– 2021 som togs fram av , den finländska närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) i och Finsk-svenska gränsälvskommissionen. Det finns inget gemensamt övervakningsprogram för avrinningsområde. Respek- tive land klassificerar sina vattenförekomster och beslutar om natio- nella miljökvalitetsnormer och miljömål. 13Europeiska kommissionen (2010). För de delar av det internationella avrinningsområdet som är gemen- samt för och gäller särskilda bestämmelser enligt lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan . Överens- kommelsen innebär det finns ett mellanstatligt samarbetsorgan – finsk-svenska gränsälvskommissionen. Kommissionen ska bland annat utveckla samarbetet mellan parterna i avrinningsdistriktet. Av gränsälvsöverenskommelsen framgår att området bildar ett finsk- svenskt avrinningsdistrikt. , NTM-centralen i och Finsk- svenska gränsälvskommissionen tog 2016 fram en gemensam plan för gränsöverskridande vattenförvaltning. Planen utgör en samman- fattande och jämförande bilaga till de nationella vattenförvaltnings- planerna för internationella vattendistrikt. I planen kon- stateras att det inte har varit möjligt att ta fram en gemensam för- valtningsplan för internationella vattendistrikt under samrådet under den första och andra förvaltningscykeln. Detta på grund av alltför stora olikheter i fråga om organisation och metodik samt skillnader mellan tidsramar och andra nationella riktlinjer. Planen innehåller en beskrivning av de utmaningar och nödvändiga insatser som behövs för att förbättra samordningen i nästa förvalt- ningscykel. I bilaga 5 lämnas en närmare redovisning av avrinningsdistriktets omfattning, gränsälvsöverenskommelsen mellan , gränsälvskommissionen och arbetet i de finländska, svenska och norska delarna av avrinningsdistrikt. Vidare redogörs bland annat för diskussionerna kring som internationellt avrinningsdistrikt. är ett internationellt avrinningsdistrikt I utvärderingen har det lyfts fram att är ett interna- tionellt avrinningsdistrikt, men i är det inlagt i . Det har lyfts fram att frågor om internationella av- rinningsdistrikt inte hanteras på ett tillfredsställande sätt av de natio- nella myndigheterna. har i en skrivelse framfört att ett avrinningsområde som delas mellan stater ska indelas som ett internationellt avrinningsdistrikt där hela området ska för- valtas på ett samordnat sätt. konstaterar att det faktum att den svenska och den finländska sidan av tillhör olika vattendistrikt medför att samma upplägg och principer inte går att tillämpa. menar att den nuvarande organisationen och indelningen av vattendistrikt medför att samarbete kring det som borde vara gemensamma produkter – arbetsprogram, översikt av väsentliga frågor, övervakningsprogram, åtgärdsprogram, förvalt- ningsplan, miljömål – inte har hittat en naturlig arbetsform. Finsk-svenska gränsälvskommissionen har till utredningen fram- fört att man – tillsammans med Norr- botten och Närings-, trafik- och miljöcentralen i – har lyft fram målet med inrättandet av internationella distrikt även på svensk sida. Det har framförts att det finns ett utveck- lingsbehov och behov av omstrukturering för samordning av både planerings- och åtgärdsarbete för bättre vattenmiljöer i gränsvatten- området. Finsk-svenska gränsälvskommissionen har framfört att förutsättningarna för gränsvattensamarbetet i avrin- ningsområde skulle väsentligt förbättras med en mer ändamålsenlig förvaltningsstruktur, vilken stöds av bland annat gränsälvsöverens- kommelsen mellan och och ramdirektivet för vatten.14 Vattenförvaltningsarbetet kring har till viss del harmo- niserats så till vida att indelning och statusbedömning av de vatten- förekomster som delas av och har gjorts gemensamt. Skillnaderna mellan och vattenförvaltning innebär att ländernas förvaltningsplaner har fått en delvis olikartad utform- ning. har uppmärksammat problemet och fram- fört kritik mot att det internationella samarbetet är bristfälligt och bör förbättras. menar att det bör inrättas ett separat distrikt för . En sådan indelning menar man bör ge över- vägande positiva effekter och ge förutsättning till förbättrat sam- arbete, ökad tydlighet och ge bättre underlag till samråd och sam- verkan inom hela avrinningsområdet. pekar i sitt förslag på olika för- och nackdelar med att inrätta ett separat vattendistrikt för samt vilka kostnader som för- slaget kan medföra. gör följande sammanfattande bedömning: 14Finsk-svenska gränsälvskommissionen, e-brev . Sammantaget bör en separering av avrinningsområde ge övervägande positiva effekter och ge förutsättning till förbättrat sam- arbete, ökad tydlighet och ge bättre underlag till samråd och samverkan inom hela avrinningsområdet. Det torde också ge möjlighet till mer flexibilitet vad gäller beslut om tider för samråd och torde därmed bidra till en snabbare väg mot åtgärder och bättre vattenmiljöer. Förslaget bör även svara upp mot den kritik som framförts av kommissionen rörande arbetet i det internationella vattendistriktet.15 Finansiering av gränsöverskridande arbete Det har framförts att det är mer resurskrävande att samverka över nationsgränser och tar mycket tid i anspråk, särskilt eftersom man inte talar samma språk. Det har påpekats att det behövs mer resurser för att samordna det löpande vattenförvaltningsarbetet i och . Från har det framförts att frågan om finansiering av det gränsöverskridande arbetet har lyfts . Med tilldelade resurser uppges det bara ha varit möjligt att genomföra en samförvaltning av på minimal nivå. Detta innebär att man endast skriver korta underlag till respektive lands förvaltningsplan. Svårt för gränsälvskommissionen att arbeta med vattenförvaltning Några aktörer har framfört att gränsälvskommissionen ska arbeta med vattenförvaltningen, men att detta ännu inte har fått något genomslag. Från centrala myndigheter har lyfts fram att det inte finns någon möjlighet för gränsälvskommissionen att utföra den roll som be- skrivs i propositionen till lag om gränsälvsöverenskommelse som tillägg till andra uppgifter som gränsälvskommissionen har i Torne- älven. Det konstateras att gränsälvskommissionen ska samordna de program, planer och åtgärder vars syfte är att uppnå kvalitetsmålen för vattenmiljöer och att följa vattenstatusen. är vattenmyndigheten i ansvarig för sam- ordning i det internationella avrinningsdistriktet enligt vattenför- valtningsförordningen. Det upplevs vara otydligt vem som är ansvarig för vägledning av gemensamma principer i de internationella avrin- ningsdistrikten. Samordningen av vattenförvaltningen i avrinnings- 15Länsstyrelsen , (2014). området är enligt inte så omfattande som överenskom- melsens intentioner var. Det finns sju avrinningsdistrikt/vannregioner med vattenförekomster som korsar mellan och : Troms, , Nordland, , Tröndelag, Glomma och . mellan och följer till stor del toppen av fjällkedjan, och därmed vattendelaren. , och består av avrinningsområden med avrinning till havsområden utanför svensk kust medan övriga består av av- rinningsområden med avrinning till havsområden utanför norsk kust. De förra ligger till övervägande del ligger inom svenskt territorium medan de senare till övervägande del inom norskt territorium. De flesta gränsöverskridande vattenområdena har eller mer av sin areal i det land som ligger nedströms gränsen. Detta är en skill- nad mot många stora vattendistrikt på kontinenten, där stora delar av olika länder kan ligga inom samma vattendistrikt. Det finns 33 avrinningsområden som är gemensamma för och . Merparten av dem har av sin areal i det uppströms belägna landet. togs det fram en strategi för samarbetet mellan och . Syftet med denna var att lägga grunden för en samord- nad vattenförvaltning för de avrinningsområden som korsar gränsen mellan och och som därför utgör internationella av- rinningsområden. En utgångspunkt är att det så långt som möjligt är det nedströms liggande landets principer för kartläggning och analys som tillämpas, dvs. principerna från det landet som de gränsöver- skridande vattenförekomsterna rinner till. I strategin konstateras att respektive lands behöriga myndigheter bara kan besluta om förvalt- ningsplaner, åtgärdsprogram, övervakningsprogram samt miljökvali- tetsnormer (miljømål) inom det egna landets gränser. Det betyder att formella beslut som rör de delar av distrikten som ligger i det andra landet, behöver fattas av det landets myndigheter. I dessa delar krävs det alltså en nära samverkan mellan de behöriga myndigheterna i respektive avrinningsdistrikt. ingick det norska miljödirektoratet och svenska Havs- och vattenmyndigheten ett avtal om samarbete igenomför- andet av ramdirektivet för vatten. Avtalet ska bidra till att ge bättre resultat och ett mer effektivt resursutnyttjande för de båda länderna genom att utnyttja synergier i de två myndigheternas arbete. I bilaga 5 lämnas en närmare beskrivning av arbetet i de norsk- svenska avrinningsområdena. Där beskrivs bland annat samarbetet på central nivå mellan och samt exempel på sam- arbetet på lokal och regional nivå. Det redogörs närmare för de olika strategierna. 7.3.2Vattenmyndigheternas förslag om ändrad indelning av avrinningsdistrikt längs norsk-svenska gränsen I arbetet med samordningen av vattenförvaltningen i de interna- avrinningsområdena vid den svensk-norska gränsen har det konstaterats att det finns brister i genomförandet av den svenska distriktsindelningen. Vattenmyndigheterna har uppmärksammat att de kartor över den svenska indelningen i vattendistrikt, som finns i bilaga 2 till vattenförvaltningsförordningen16 inte stämmer överens med texten i 2 kap. 1 § samma förordning, och inte heller med de principer för distriktsindelning som framgår av artikel 3.1 och 3.3 i ramdirektivet för vatten. Distriktsindelningen i stämmer inte heller överens med indelning i avrinningsdistrikt (vann- regioner), vilket medför överlappningar och luckor i den geografiska avgränsningen av de internationella avrinningsområdena. Vattenmyn- digheterna uppger att den nuvarande regleringen av vattendistrikt i kan tolkas som att ett antal avrinningsområden i ingår i två olika vattendistrikt, medan ett antal avrinningsområden i inte ingår i något vattendistrikt.17 Ordalydelsen av 2 kapitlet 1 § vattenförvaltningsförordningen tyder visserligen på att vatten- distrikten , och omfattar de delar av ingående huvudavrinningsområden som sträcker sig in i , men en sådan tolkning av bestämmelsen motsägs av hänvisningen i bestämmelsens andra stycke till kartorna i bilaga 2 till förordningen. Av dessa kartor framgår det nämligen att vattendistrikten har getts en avgränsning som följer den svensk-norska . 16Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 17Vattenmyndigheterna (2018). förhållande gäller för de huvudavrinningsområden som rinner från till norskt territorium och vidare ut i norskt havsområde. Kansliet vid vattenmyndigheten för menar att man bör skilja mellan vattendistriktet och vattenmyndighetens ansvars- område. Rent geografiskt utgörs vattendistriktet av alla avrinnings- områden som har avrinning till , även om de ligger i , medan vattenmyndighetens ansvarsområde är avgränsat längs med riksgränsen.18 Vattenmyndigheterna, genom i , har beskrivit problematiken och påtalat behovet av en ny distrikts- indelning vid gränsen mot i en promemoria under 2018.19 Vattenmyndigheterna menar att det behövs en översyn och revi- dering av den svenska distriktsindelningen och avgränsningen av de olika vattenmyndigheternas behörighetsområden. Det behövs dess- utom ett klargörande av vilken myndighet som är behörig myndig- het för de olika delarna av de internationella avrinningsområdena i respektive distrikt. Man menar att vattendistrikt, Botten- havets vattendistrikt och bör ges för- ändrade geografiska avgränsningar så att distriktens gränser följer vattendelaren mellan berörda huvudavrinningsområden, så att de huvudavrinningsområden som rinner till , och i sin helhet ingår i respektive vattendistrikt, medan de huvudavrinningsområden som rinner till i stället enbart in- går i respektive norskt avrinningsdistrikt. En sådan distriktsindel- ning skulle stämma överens med den indelning i avrinningsdistrikt som gäller i . Bland annat föreslås att avrinningsområdet Vefsna inte ska ingå i vattendistrikt utan i Nordlands vannregion. Oklarheter vad gäller de norsk-svenska avrinningsdistrikten Det har i utvärderingen framförts att enligt den nuvarande regler- ingen är det oklart huruvida avrinningsområden i gränstrakten ingår i svenska distrikt eller inte. Redan i strategin konstateras att de svenska bestämmelserna om vattendistriktens avgränsning inte stämmer överens med bestämmelserna i ramdirektivet för vatten 18Vattenmyndigheten , intervju . 19Vattenmyndigheterna (2018). om att distrikten ska avgränsas efter avrinningsområdens gränser. Distriktsgränserna överensstämmer inte med hur de norska avrinnings- distrikten har avgränsats. Vid gränsen mot har de svenska vattendistrikten i stället avgränsats längs med . Det fram- förs att en förutsättning för att strategin ska kunna genomföras är att de svenska bestämmelserna ändras så att de svenska distrikten får avgränsningar som svarar mot de norska vannregionerna. I strategin konstateras att detta också är nödvändigt för att den svenska lag- stiftningen ska stämma överens med de principer för distriktsindel- ning som framgår av vattendirektivet. Det har i intervjuer pekats på att beskrivningen ser olika ut i vatten- förvaltningsförordningens text och i dess bilagor. Det har framförts att bättre förutsättningar måste skapas och att ansvarsförhållanden bör tydliggöras. Det har konstaterats att EU- kommissionen har framfört att samarbetet behöver öka. Behov av samverkan i vattenförvaltningen mellan och Det har framförts att det behövs en samförvaltning av flera avrin- ningsområden längs gränsen mellan och . I de båda länderna finns olika lagstiftningar och det görs olika prioriteringar. Som exempel på problem har det bland annat pekats på att smittskyddslagstiftningen är ett hinder för åtgärder och att kalknings- åtgärderna har avslutats i , vilket får stor påverkan på vattnens kvalitet på svenska sidan. Det har framförts att det inte finns någon dialog mellan svenska och norska myndigheter. Från vattenmyndigheterna uppges att man sköter samordningen med motsvarande norska myndigheter enligt den överenskomna strategin för det gränsöverskridande arbetet . Det norska Miljödirektoratet har till utredningen framfört att samarbetet om de internationella avrinningsdistrikten som rör och fungerar bra, och pekat på att det finns en gemensam strategi. Vid utredningens besök i framkom att man från lokal och regional nivå i vannregion upplever att dialogen med i de internationella vattendistrikten är god. Det finns en god stämning och en vilja till samarbete. Man har haft gränskonferenser och särskild dialog med vattenmyndigheten för . Man informerar varandra om förvaltningsplanerna och kommer med en Man får inbjudan till vattendelegationsmöten för och . Man har även haft kontakt med länsstyrelser med deras olika enheter och deltar i gemensamma projekt, till exempel Interreg-projekt. Man upplever dock att det har varit svårt att få med kommuner i på samarbetsmöten. Man menar att man borde ha mer samarbete om de vattenförekomster som är gräns- överskridande och ett mer strukturerat samarbete på politisk nivå. Det norska miljödirektoratet menar att samarbetet mellan och har förbättrats och att strategin gör det lättare att förvalta vattenmiljöer som går på tvärs över . Miljö- direktoratet betonar att strategin är ett resultat av ett gott samarbete: Strategien er et resultat av et lengre samarbeid mellom det norske og svenske miljømyndigheter. Regionale myndigheter med ansvar for ar- beidet med vannforvaltningsplaner og vannmiljø har også deltatt i arbeidsmøter under veis for å få strategien på plass.20 skiljer inte på avrinningsdistrikt och myndighetsområden Det har både från svensk och norsk sida framförts att det är ett problem att inte skiljer på avrinningsdistrikt och vattenmyndigheternas ansvarsområden eftersom dessa är olika vid gränsen. Svensk myndig- het går fram till och stannar vid gränsen. Avrinningsdistrikten följer dock naturen och inte landgränser. I den svenska vattenförvaltnings- förordningen borde det därför också finnas med en karta över avrin- ningsdistrikten. uppstår konkreta problem när det gäller rap- porteringen av internationella avrinningsdistrikt eftersom kartorna inte stämmer överens. Det görs inga gemensamma förvaltningsplaner I utvärderingen har det uppmärksammats att det inte görs några gemensamma förvaltningsplaner för de norsk-svenska distrikten. Det görs inte heller någon sammanfattande rapport av förvaltningspla- nerna som det till exempel görs i det norsk-finska avrinnings- distriktet (se bilaga 11). Det har från norsk sida framförts att det kanske borde göras en sådan sammanfattande rapport för Väster- 20www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/Nyhetsarkiv/2012/12/Vannsamarbeid- bryter-grenser/ (avläst ). havet, men de andra områdena som delas bedöms vara alltför små. Från vannregion har framförts att man från början hade stora ambitioner att göra en gemensam förvaltningsplan för avrin- ningsområdet Enningdalselven som är gränsöverskridande men det blev aldrig av. Det har framförts att det skulle vara intressant att börja med att ta fram en gemensam plan för något mindre område. Det har pekats på att det finns en del olikhet i åtgärdsarbetet mellan och . Som exempel kan nämnas att och har olika index för statusklassificeringen även om dessa är interkali- brerade mellan länderna genom EU:s arbete. Flottningspåverkade vattenförekomster klassas som måttlig status i och som god status i . Kalkningen i de båda länderna görs olika, i kalkar man till högre pH-värde. mellan och går delvis genom Öre- sund. utgör inte ett internationellt avrinningsdistrikt. Den svenska delen av ingår i Södra vattendistrikt. Den danska delen av ingår i och klassas där som ett eget huvudavrinningsområde. Öresundsvattensamarbetet är benämningen på ett samarbetsavtal mellan de danska och svenska kommuner som omger samt . Avtalet slöts 1995 och innebär att man genom samarbete ska verka för en god vattenmiljö i . Samarbetet är på regional nivå. Detta samarbete är inte en del i vattenförvaltningen enligt ramdirektivet för vatten. I bilaga 5 lämnas en närmare redovisning av bland annat Öresunds- vattensamarbetet samt vattenråd och vattenvårdsförbund vid . Behov av utvecklat samarbete I utvärderingen har det från framförts att det vore önskvärt med ett mer formaliserat samarbete om , även om ramdirektivet för vatten inte pekar ut som ett interna- tionellt avrinningsdistrikt. De centrala myndigheterna konstaterar att det finns ett samarbete mellan och kring . Detta sköts på kom- munal nivå och av i . De centrala myndigheterna är inte med i detta arbete.