sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — För flerspråkighet, kunskapsutveckling och inkludering och studiehandledning på modersmål Betänkande av Utredningen om modersmål och studiehandledning på modersmål i och motsvarande skolformer SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i upp- drag att kartlägga behovet av åtgärder när det gäller undervisningen i modersmål och studiehandledningen på modersmål i och motsvarande skolformer. Utredningen benämns Utredningen om modersmål och studiehandledning på modersmål i och motsvarande skolformer (U 2018:04). förordnades professorn som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. juristen . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2018:103). Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. undervisningsrådet från , projektledaren från för svenska som andraspråk vid , departementssekrete- raren från , departe- mentssekreteraren från , rättssakkunnig från , departementssekreteraren från Finansdepartemen- tet, projektledaren från vid och folkminnen och departementssekreteraren från . Härmed överlämnar Utredningen om modersmål och studie- handledning på modersmål i och motsvarande skol- former sitt betänkande För flerspråkighet, kunskapsutveckling och inkludering – modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2019:18). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)..................................... 1.3Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185) ............................................... Utredningens uppdrag och genomförande .................... 2.1.2Uppdraget att utreda studiehandledning Metod och genomförande ...................................................... Om och motsvarande skolformer..... 2.3.2Om modersmålsämnet och stödåtgärden studiehandledning på modersmål ........................... Betänkandets huvudsakliga begrepp ...................................... på modersmål – gällande regelverk .............................. och motsvarande skolformer.................................. Ämnet modersmål – dagens reglering ................... Vem ska erbjudas modersmålsundervisning? 3.1.4Hur får modersmålsundervisningen anordnas i och motsvarande skolformer? 3.1.5Hur påverkar minskat antal undervisningstimmar i elevens val möjligheten att anordna modersmålsundervisning? 3.2 Studiehandledning på modersmål.......................................... 3.2.2Studiehandledning på modersmål – dagens Hur genomförs studiehandledningen? Studiehandledaren, ingen reglerad yrkeskår .......... 3.2.5Vem ska erbjudas studiehandledning på på modersmål får läggas ut på entreprenad och bedrivas Särskilt om entreprenad.......................................... Särskilt om fjärrundervisning ................................. 3.4Utredningens iakttagelser om hur modersmålsundervisningen och studiehandledningen och studiehandledning på modersmål .......................... 4.1Elevernas varierande kunskaper i och erfarenheter av de språk som undervisas i ämnet modersmål ................... 4.2Ämnet modersmål mellan goda intentioner Språkundervisning i komplementära skolor........................ Forskning om fjärrundervisning i ämnet modersmål ......... Forskning som belyser modersmålslärares arbetsvillkor.... Didaktiska perspektiv på ämnet modersmål ....................... Hanteringen av elevernas skiftande förkunskaper i modersmålet ................................. flerspråkighet som resurs? Brist på lämpliga läromedel ................................... 4.8Forskning om modersmålsundervisningens inverkan på elevernas språkutveckling ................................................ 4.9Forskning om ämnet modersmåls roll för elevers Forskning om elevers och föräldrars syn Studiehandledning på modersmålet ..................................... 4.11.1 Didaktiska perspektiv på studiehandledning på modersmål i och motsvarande 5.1Modersmålslärare i och motsvarande 5.1.4Pedagogisk högskoleexamen, legitimation 5.2Studiehandledare på modersmål i och motsvarande skolformer ............................................... 5.3Nuvarande utbildningsvägar för behörighet i ämnet modersmål ............................................................... 5.3.2Snabbspåret för nyanlända lärare Utländska lärares vidareutbildning () ......... 5.3.4Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen () ............................................... (KPU) .................................................................... 5.3.6Lärarlyftet II – fortbildning för utökad 5.4Andra utbildningar för modersmålslärare De nationella skolutvecklingsprogrammen ......... och studiehandledare vid universitet Utredningens slutsatser och bedömningar ......................... Deltagande i modersmålsundervisning ....................... 6.1 Elevernas tillgång till och deltagande och motsvarande skolformer ............................................... 6.1.1Särskilt om elevernas tillgång till och deltagande i modersmålsundervisning 6.2Flickors och pojkars deltagande 6.3Faktorer som påverkar deltagandet Tillgång till undervisningen .................................. Kraven för tillträde till undervisningen................ Huvudmannens och skolans inställning .............. Var anordnas undervisningen?.............................. 6.3.5Vårdnadshavarnas och elevernas motivation Elevens ålder och kön............................................ Regeln om sju läsår ................................................ 6.3.10Faktorer som påverkar deltagandet i grundsärskolan, specialskolan Utredningens slutsatser och bedömning............................. Deltagande i studiehandledning på modersmål ........... Studiehandledning på modersmål i ................ Deltagande för elever som hade studiehandledning på modersmålet under 7.1.2Deltagande för elever som hade studiehandledning på modersmålet /15, utifrån migrationsbakgrund och 7.1.3Deltagande för elever som hade studiehandledning på modersmålet läsåret 2014/15, utifrån föräldrarnas utbildningsnivå ..... Deltagande för elever som började med studiehandledning på modersmålet under /16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån årskurs och kön...................................................... Deltagande för elever som började med studiehandledning på modersmålet under /16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån migrationsbakgrund och födelseland ................... 7.1.6Deltagande för elever som började med studiehandledning på modersmålet under /16, 2016/17 samt 2017/18, utifrån 7.2Studiehandledning på modersmål i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan .............................................. 7.3Utredningens bedömning och slutsatser om deltagande i studiehandledning på modersmålet ................................... De påverkande faktorerna.................................................... Utredningens bedömning och slutsatser ............................ Elever som påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål .................................................. Deltagande i de största språken ............................. , parsi, ................................................ Utredningens bedömning och slutsatser ............................ Modersmålsundervisning och studieresultat ...................... Populationen och variabler ................................... Slutsatser av den deskriptiva analysen ................. Resultat av regressionsanalysen............................ modersmålsundervisning och studieresultat........ Studiehandledning på modersmål och studieresultat ......... Utredningens slutsats om studiehandledning Utredningens förslag, bedömningar Förslag och bedömningar om modersmålsundervisning.... Ämnet modersmål ska regleras i timplanerna...... Huvudmannens skyldighet att anordna undervisning i ämnet modersmål ska inte vara begränsad till sju läsår............................................ 10.1.3Antalet deltagande elever ska inte begränsa huvudmannens skyldighet att anordna undervisning i ämnet modersmål.......................... 10.1.4Rätt till undervisning i ämnet modersmål för de elever som kommer till utan 10.1.5Elever ska kunna få modersmålsundervisning i mer än ett språk ..................................................... 10.1.6Ämnet modersmål ska fortsatt vara ett frivilligt ämne ................................................... 10.1.7 Uppdrag till om att ta fram underlag för bedömning av grundläggande kunskaper i språket................................................ 10.1.8Förstärkt rätt till modersmålsundervisning 10.2 Förslag och bedömningar om studiehandledning 10.2.1 Förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för nyanlända elever ...................... 10.2.2 Uppdrag till om studiehandledning 10.2.3 Särskilt om studiehandledare................................ Fjärrundervisningen bör utvecklas ...................................... Utredningens rekommendationer om att stärka och utveckla lärarförsörjningen i ämnet modersmål .......... 10.4.1 En mer flexibel grundlärarexamen samt ändrade krav för behörighet att undervisa i ämnet modersmål ................................................ 10.4.2 Utbildningar i fler språk måste tillförsäkras........ 10.4.3 Kravet på språket som modersmål bör ändras .... 10.4.4 Lärare i ämnet modersmål bör anställas som 10.4.5 Forskarskola för lärare i ämnet modersmål bör 10.4.6 Behovet av en långsiktig, sammanhållen för verksamma modersmålslärare......................... 10.4.7 Undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare i ämnet modersmål bör ses över............................................................ Konsekvenser av förslagen ........................................ Kommittéförordningens och utredningsdirektivets krav .. Vilka berörs av regleringen?................................................. Konsekvenser för elever ....................................................... Konsekvenser för skolor ...................................................... Konsekvenser för lärare och studiehandledare ................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............... Konsekvenser för enskilda huvudmän ................................ 11.8.1 Principer för beräkning av kostnader ................... 11.8.2 Ekonomiska konsekvenser för kommuner .......... Förslag till finansiering ......................................................... Särskilda konsekvenser enligt utredningens direktiv.......... 11.11.1Konsekvenser för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning liksom jämställdheten mellan kvinnor och män.................................................... Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... Utredningens uppdrag och genomförande Utredningen har i direktivet givits två konkreta uppdrag att utreda: modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Angående uppdraget om modersmålsundervisning ska utred- ningen bl.a. kartlägga tillgången till och organisationen av moders- målsundervisning i och motsvarande skolformer, analy- sera i vilken utsträckning elever påbörjar och fullföljer studier i ämnet modersmål, och analysera vilka faktorer som eventuellt påver- kar deltagandet. Utredningen ska överväga och vid behov föreslå åtgärder inom ramen för undervisningen i modersmål som syftar till att, mer än alternativa insatser, förbättra elevernas studieresultat. Angående uppdraget om studiehandledning på modersmål ska utredningen kartlägga tillgången till, organisationen av samt delta- gandet i studiehandledning på modersmål i och motsva- rande skolformer och analysera vilka faktorer som eventuellt påver- kar detta. Utredningen ska även analysera och bedöma om och hur studiehandledning på modersmål förbättrar elevernas studieresultat. Utredningen ska även vid behov föreslå åtgärder inom ramen för studiehandledning på modersmål som syftar till att förbättra ele- vernas studieresultat. Utredningen uppdrag, och därmed även de förslag som utred- ningen lämnar, avgränsas till och motsvarande skolfor- mer (grundsärskolan, sameskolan och specialskolan). Betänkandet bygger på en rad olika källor och metodologiska till- vägagångssätt, från sammanställning av den mest relevanta nationella och internationella forskningen inom området, statistiska samman- ställningar och analyser till intervjuer med fler än ett hundra skol- aktörer (modersmålschefer, skolutvecklingschefer, rektorer, moders- målslärare, studiehandledare, föräldrar mm.). intervjuat och hållit samråd med representanter för flertalet myndig- heter och intresseorganisationer. Om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål Elever i och motsvarande skolformer som har en vård- nadshavare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmålsundervisning i detta språk om språket är elevens dagliga umgängesspråk i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. Huvudmannens skyldighet att anordna modersmålsunder- visning är begränsad till att gälla de språk där minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan under- visning och villkoras av att det finns tillgång till lämplig lärare. Om en elev erbjuds modersmålsundervisning utanför den garanterade undervisningstiden, är huvudmannen skyldig att erbjuda eleven sådan undervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid. Elever som tillhör en nationell minoritet får delta i modersmåls- undervisning i det nationella minoritetsspråket även utan att ha vare sig en förälder som har språket som modersmål eller förkunskaper i språket. Dessa elever har rätt till modersmålsundervisning i språket även om färre än fem elever önskar sådan undervisning och sådan undervisning kan inte begränsas till sju läsår. Till skillnad från vad som gäller för skolans övriga ämnen är ämnet modersmål inte reglerat i de nationellt fastställda timplanerna för , grundsärskolan, sameskolan1 respektive special- skolan. Detta innebär bland annat att ämnet inte har någon minsta garanterad undervisningstid vilket får som konsekvens att undervis- ningstiden i ämnet varierar från en huvudman till en annan. I stället får undervisningen anordnas som språkval i och special- skolan, som elevens val, inom ramen för skolans val, eller utanför den garanterade undervisningstiden. Studiehandledning på modersmål är ett sätt att både ämnes- och kunskapsmässigt stötta elever, oftast nyanlända, som inte behärskar 1Avser annan modersmålsundervisning än i samiska, som i sameskolan anordnas inom ramen för det obligatoriska ämnet samiska. det svenska språket i tillräckligt stor utsträckning. Genom studie- handledningen ges eleverna förutsättningar att utveckla kunskaper i skolans alla ämnen som de lär sig det svenska språket. För att stärka nyanlända elevers möjligheter att uppnå behörighet till nationella program i gymnasieskolan finns en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmålet för nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i högstadiet i , grundsärskolan eller specialskolan. Rätten innebär att eleven ska få studiehandledning på modersmålet om det inte är uppenbart obehövligt. Modersmålslärare och studiehandledare på modersmål 5 465 personer, motsvarande 2 983 heltidstjänster, var verksamma som modersmålslärare i under /18. till de tio största språken som rekryterar två tredjedelar av alla lärare (både i relation till antalet lärare och antalet heltidstjänster) utgör arabiska det allra största språket. Det råder en stor brist på legitimerade och behöriga moders- målslärare: /18 hade (eller 1 699) av de 5 465 tjänstgörande modersmålslärarna pedagogisk högskoleexamen.2 hade legitimation och ämnesbehörighet. Den stora bris- ten på utbildade modersmålslärare är anledningen till att lärare som ska undervisa i ämnet modersmål är undantagna det generella kravet på legitimation och behörighet som gäller för lärare, vilket innebär att de får anställas utan tidsbegränsning, ansvara för undervisningen och självständigt sätta betyg, även om kravet på legitimation och behörighet i ämnet inte är uppfyllt. Studiehandledning på modersmål är ingen undervisning och studie- handledare omfattas inte av några krav på legitimation eller andra for- mella utbildningskrav enligt skolförfattningarna. Majoriteten av alla studiehandledare, 3 961 eller 2 003 heltids- tjänster, tjänstgör i . Var femte har pedagogisk hög- skoleexamen. Utredningen bedömer att den låga andelen modersmålslärare och studiehandledare med pedagogisk högskoleexamen är ett allvarligt 2I hela var motsvarande andel . Se 2018c, s. 12. problem för ämnets och stödåtgärdens kvalitet och status. Utred- ningen bedömer att nödvändiga, genomtänkta, långsiktiga och sam- manhållna utbildnings- och kompetensutvecklingsåtgärder är uppen- bart behövliga och en absolut förutsättning för att ämnet och stöd- åtgärdens kapacitet fullt ut ska kunna verka för elevernas bästa. Modersmålsundervisning – deltagande och påverkande faktorer 283 000 elever var /18 berättigade till modersmålsunder- visning i och motsvarande skolformer. Cirka 168 000 elever deltog i modersmålsundervisningen. De tio största undervisningsspråken i /18, sett till antalet berättigade och deltagande elever, var arabiska, soma- liska, engelska, bosniska/kroatiska/serbiska, persiska, kurdiska, span- ska, finska, albanska och polska. Två tredjedelar av samtliga berät- tigade och deltagande elever har modersmålsundervisning i något av dessa språk. Det i särklass största språket är arabiska. Nästan 7 pro- cent av samtliga elever i den svenska är berättigade till modersmålsundervisning i arabiska. Bland de tio största språken är deltagandefrekvensen störst i somaliska, nästan fyra av fem berättigade elever deltar i undervis- ningen. Därefter kommer arabiska med ett knappt 70 procentigt del- tagande, följt av albanska, polska och persiska (delta- gande). Lägst andel deltagande elever av de största språken har finska (). Bland de fem minoritetsspråken finns den lägsta deltagande- frekvensen i meänkieli , /18. Näst lägst deltagarfrekvens finns i chib . Den högsta deltagarfrekvensen, om vi undantar jiddisch som har en liten elev- population, finns i samiska . Finska ligger på . Men det rör sig om i sammanhanget stort antal elever som inte deltar, 5 076. Modersmålsundervisning i samiska i sameskolan sker enligt den kursplan som gäller för ämnet samiska i sameskolan. Samiska är obligatoriskt för eleverna att delta i, varför andelen deltagande elever är och har varit . Antalet elever som /18 deltog i modersmålsunder- visning i specialskolan var 41 och i grundsärskolan 947. Antalet pojkar som deltar i modersmålsundervisning var visser- ligen högre än antalet flickor under /18, men andelen flickor som deltar i modersmålsundervisning har under alla år varit högre än andelen pojkar, med en genomsnittlig skillnad på . Deltagandefrekvensen, dvs. andelen berättigade elever som deltar i undervisningen, sjunker under årskurs 6–9 i så gott som samtliga stora språk, som utredningen har statistiska uppgifter om. De viktigaste faktorer som utifrån tidigare forskning, rapporter och utredningens iakttagelser, påverkar elevernas tillgång till och deltagandet i modersmålsundervisning skulle kunna presenteras genom följande kategorier: Regleringar i skolförfattningarna – fem elever; grundläggande kun- skaper i språket, begränsningen om sju läsår; undervisningen i enbart ett språk; ensamkommande barn måste ha det som dagligt um- gängesspråk. Strukturella faktorer – brist på modersmålslärare och i synnerhet brist på behöriga modersmålslärare; specialskolor och grundsär- skolor har därutöver svårigheter att rekrytera lärare med kompetens att möta deras elevers särskilda behov; tillgången till modersmåls- lärare är ojämnt fördelad över landet där i synnerhet mindre och glesbygdskommuner har svårigheter med rekryteringen; hur, när och med vilken kvalitet undervisningen anordnas. Uppfattningar om ämnets betydelse – givet ämnets frivilliga status handlar frågan om tillgången och deltagandet också om hur ämnets betydelse upplevs av skolchefer, rektorer, övriga lärare, vårdnads- havare och elever; elevens ålder och kön påverkar också deltagandet. Studiehandledning på modersmål – deltagande och påverkande faktorer Antalet elever med studiehandledning på modersmål har stadigt ökat . /18 uppgick det totala antalet elever med studiehandledning till 32 513. De utgör av alla elever i . Elever födda i utgör den allra största gruppen med stödet, därefter kommer, något för- vånande, elever födda i och därefter elever födda i . Två tredjedelar av alla elever som haft studiehandledning är födda i något av dessa tre länder. Antalet elever i grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som får studiehandledning är väldigt litet. De faktorer som påverkar elevernas tillgång till och deltagande i studiehandledning på modersmål skulle kunna presenteras genom följande kategorier: Behov och dess bedömning – Två förutsättningar är grundläggande för att en elev ska få studiehandledning, elevens egentliga behov och skolans erkännande av att behovet finns. Formellt sett styr samma förutsättningar även hur länge stödet utgår. Behovet och dess erkän- nande går dock inte alltid hand i hand. Eleven kan ha behov, men skolan kan av olika anledningar välja att inte sätta in stödåtgärden. I praktiken kan det handla om tilldelade resurser och lärarnas och rektorernas uppfattning om vad studiehandledning är till för och hur den fungerar. Brist på studiehandledare – En av de vanligaste orsakerna till att elever inte får studiehandledning i ett språk är svårigheter med att rekrytera studiehandledare överhuvudtaget samt svårigheter med att rekrytera lämpliga studiehandledare. Stödets omfattning – Huvudmannens sätt att fördela ekonomiska resurser påverkar i allra högsta grad deltagandegraden i såväl omfatt- ningen (hur många timmar ) som i längden (hur länge eleverna får stöd). Stödets kvalitet – Vid sidan om det självklara att kvaliteten påver- kar insatsens resultat, påverkar kvaliteten dock också uppfattningen om stödåtgärdens ändamålsenlighet och därmed meningsfullheten med att fortsätta anordna den samt i vilken omfattning bland övrig skolpersonal och rektorer. Är deltagandet i studiehandledning frivilligt? – Utredningen kän- ner inte till fall där helt nyanlända elever har tackat nej till studie- handledningen. Utredningen har dock under studiebesök stött på enstaka fall då elever som haft stödet framfört önskemål om att avsluta sitt deltagande. Utredningens sammanlagda bedömning och slutsats är att tillgång till och deltagande i studiehandledning på modersmålet till största delen villkoras av omständigheter som inte har med elevernas behov att göra: resurstilldelningen, brist på studiehandledare, studiehand- ledarnas formella kompetens, verksamhetens kvalitet, sättet att orga- nisera, genomföra och följa upp och individanpassa stödåtgärden. Utredningens ställningstagande är att elevens behov även fort- sättningsvis ska vara den enda styrande principen för om, när, hur länge och på vilka villkor en elev ska få studiehandledningen. Det finns dock utrymme för reformer som, om ordentligt implemen- terade, kan förbättra stödets strukturella och organisatoriska för- utsättningar. Modersmålsundervisning, studiehandledning på modersmålet och studieresultat