sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — Kunskapskraven för ämnet modersmål är utformade utifrån antagandet att eleverna får 60 minuters undervisningstid per vecka.7 Utredningen anser mot denna bakgrund att det finns ett krav på att undervisningen ska ges av en viss omfattning och att det förslag som utredningen lämnar därmed ligger i linje med vad det statliga åtagandet ger. Utredningen bedömer därför att en reglering av en minsta garanterad undervis- ningstid i ämnet modersmål inte i denna del innebär ett utökat åtagande för huvudmännen utan utgör en förpliktelse de redan har. Eventuella kostnader ska därför inte finansieras. Det kan härvid tilläggas att det är utredningens uppfattning att de allra flesta elever de facto erbjuds undervisning motsvarande . Genom att undervisningen i ämnet modersmål föreslås regleras i timplanerna för och grundsärskolan kommer undervis- ningen inte att kunna anordnas utanför den garanterade undervisnings- tiden. Detta leder till att huvudmannen inte kan begränsa modersmåls- undervisningen till sju läsår. Förslaget innebär i denna del ett utökat 610 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen samt 5 kap. 7, 9 och 11 §§ skol- förordningen. åtagande för huvudmännen, varför kostnaderna ska finansieras. Kost- naderna till följd av en sådan regeländring framkommer i nästa avsnitt. Förslaget om att sjuårsregeln ska upphävas En huvudman är endast skyldig att erbjuda modersmålsundervisning sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid om eleven ges modersmålsundervisningen utanför den garanterade undervisnings- tiden.8 Utredningen föreslår att denna huvudmannens begränsning i skyldigheten att erbjuda modersmålsundervisning ska upphöra. Den reglering som utredningen föreslår ska upphävas omfattar elevens skoltid vilket således innebär att förslaget även omfattar gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Som utredningen redogör för i betänkandets kapitel 6 tillämpar de allra flesta huvudmän inte denna begränsning. Någon ökad kostnad uppkommer därför inte för de flesta huvudmän. Förslaget innebär dock ett utökat krav på huvud- männen att anordna undervisningen och ska därför finansieras. Bedömningen av vilka ökade kostnader som förslaget medför får göras utifrån ett antal antaganden. För det första säger den nuvarande regleringen inget om under vilka (sju) läsår huvudmannen är skyldig att anordna undervisningen. Vi vet dock att elever i de lägre årskurserna deltar i modersmålsunder- visning i högre utsträckning än i senare årskurser.9 Utredningen utgår därför i beräkningen från att staten ska finansiera de skolår som följer efter de sju första, det vill säga och grundsär- skolans årskurs 8–9 samt gymnasieskolan respektive gymnasiesär- skolan. Enligt uppgifter från var det 30 45710 elever som läs- /18 deltog i modersmålsundervisning i årskurs 8–9. För grundsärskolan saknas uppgifter för specifika årskurser, men det totala antalet elever som deltog i modersmålsundervisning i års- kurs 1–9 var 947. Vid bedömningen av hur många av eleverna som deltog i årskurs 8–9 gör utredningen ett antagande om att lika många 85 kap. 11 § skolförordningen. Begränsningen gäller inte nationella minoritetsspråk eller ett nor- diskt språk och elever ska erbjudas modersmålsundervisning , om eleven har ett särskilt behov av sådan undervisning. 9Se kapitel 6 i betänkandet. 10Utredningens korrespondens med (). elever deltar i varje årskurs. En sådan beräkning ger för handen att drygt 200 elever deltog i modersmålsundervisning i grundsärskolans årskurs 8–9. I gymnasiesärskolan deltog 187 elever i modersmålsundervisning /18.11 För gymnasieskolan saknas statistik över hur stor andel av eleverna som deltar i modersmålsundervisning. Den statistik som redovisas är kursbetyg på avgångselever från nationella program. Bland avgångs- eleverna /18 var det 3 456 elever som fick betyg i minst en modersmålskurs.12 Utredningen gör ett antagande om att deltagar- antalet är lika stort i varje läsår. Utredningen gör därför ett antagande om att cirka 10 368 elever deltar i modersmålsundervisning i gym- nasieskolans nationella program. Det andra antagandet som behöver göras är hur många elever som omfattas av den föreslagna regleringen. I gymnasieskolan får modersmålsundervisningen anordnas som individuellt val, utökat program, eller som ersättning för undervisning i andra språk än svenska, svenska som andraspråk och engelska. Om undervisningen erbjuds som utökat program är huvudmannen skyldig att anordna modersmålsundervisning för en elev sammanlagt högst sju läsår under elevens skoltid.13 Elever i gymnasieskolans introduktionsprogram läser enligt indivi- duella studieplaner som i sin tur bygger på elevens individuella behov och mål. Regleringen av utökat program14 anger inte tydligt inom vilka program i gymnasieskolan det finns möjlighet att ha utökat program utan uttrycks mer generellt som en eller flera kurser som ligger utanför elevens fullständiga program. Elever i gymnasieskolans introduktionsprogram läser dock inte utökat program. Om en elev bedöms klara av mer eller mindre gör man då snarare en revidering av den individuella studieplanen. Dessa elevers modersmålsunder- visning omfattas således inte av den föreslagna regleringen. Enligt uppgifter från läste 1 132 avgångselever från nationella program modersmål som en del av ett utökat program /18. Det motsvarar av de 3 456 avgångs- elever som fick betyg i minst en modersmålskurs vid de nationella 11Källa: statistik. 134 kap. 17–18 §§ gymnasieförordningen. Detta gäller dock inte om språket är ett nationellt minoritetsspråk eller ett nordiskt språk som modersmål. 144 kap. 23 § gymnasieförordningen. Utredningen gör ett antagande att samma andel råder i samtliga årskurser samt i gymnasiesärskolan, vilket leder till att nästan 3 500 elevers undervisning omfattas av förslaget i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan. Det saknas tillförlitlig statistik över i vilken utsträckning elever erbjuds modersmålsundervisning utanför den garanterade undervis- ningstiden. Enligt statistik läser av eleverna modersmål utanför den garanterade undervisningstiden. Det finns dock skäl att ifrågasätta den uppgiften, vilket utredningen redogör för i betänkandets kapitel 3. Utredningens slutsats är att det förefaller som att modersmålsundervisningen i princip uteslutande anordnas utanför den garanterade undervisningstiden. Utredningen utgår där- för vid beräkningen av kostnader från en generös bedömning om att av alla elever som deltar i modersmålsundervisning i och grundsärskolan gör så utanför den garanterade under- visningstiden, vilket innebär att undervisningen omfattas av den före- slagna regeländringen. Detta leder till att cirka 29 100 elevers moders- målsundervisning omfattas av förslaget. Utredningen gör mot bakgrund av ovan angivna beräkning antagandet att cirka 32 600 elever totalt får sin undervisning anordnad utanför den garanterade undervisningstiden respektive som utökat val, vilket innebär att undervisningen omfattas av den föreslagna regeländringen. Utredningen utgår från att en genomsnittlig undervisningsgrupp i dessa årskurser respektive skolformer omfattar 12 elever. till antagandet redovisas i avsnitt 11.8.1. Det blir cirka 2 700 under- visningsgrupper. Utredningen bedömer att kostnaden för en undervisningsgrupp är (se avsnitt 11.8.1). Kostnaden för förslaget blir därmed . I denna del önskar utredningen återigen understryka att denna kostnad redan bärs av de allra flesta kommuner som utredningen varit i kontakt med, då den begränsande regeln om sju läsår inte förefaller tillämpas hos den absoluta majoriteten av landets kommuner. För- slaget innebär därför ingen reell ökad kostnad för dessa kommuner. Förslaget om att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda modersmålsundervisning även om färre än fem elever önskar sådan undervisning Utredningen föreslår att bestämmelsen om att huvudmannen endast är skyldig att anordna modersmålsundervisning om minst fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar sådan undervisning tas bort för och motsvarande skolformer. Förslaget innebär en ökad statlig styrning över kommunernas skyl- digheter att anordna undervisningen och ska därför finansieras. Det saknas tillgång till flera av de uppgifter som behövs för att med precision bedöma storleken på de ökade kostnader som förslaget med- för. Därmed måste beräkningen av ökade kostnader göras utifrån en rad antaganden. Enligt uppgifter från var drygt 283 000 elever berättigade till modersmålsundervisning i och motsvarande skol- former /18. Av dessa elever deltog i under- visningen.15 Att av de modersmålsberättigade eleverna inte deltog i undervisningen kan bero på flera anledningar. Det kan handla såväl om ett frivilligt val som att huvudmannen inte erbjuder undervisningen. Det saknas information om i vilken utsträckning det handlar om den ena eller den andra anledningen. Vi vet dock att flertalet elever av de som önskar delta i undervisning nekas densamma på grund av att antingen deltagarantalet understiger fem elever, eller att huvudmannen inte förmått hitta en lämplig lärare. 15Källa: statistik. två faktorer som utestänger flest elever går inte att svara på, eftersom huvudmän tenderar att utlysa tjänster för modersmålslärare först när minst fem berättigade elever har visat intresse för undervisningen.16 Mer än två tredjedelar, cirka 192 000, av de elever som /18 var berättigade till modersmålsundervisning hade ett moders- mål som var ett av de tio största undervisningsspråken i . Av dessa elever deltog drygt 123 000 elever, , i modersmåls- undervisning. Med reservation för att det kan förekomma lokala variationer, kan vi med viss säkerhet dra slutsatsen att modersmåls- undervisningen i dessa språk sällan nekas på grund av att färre än fem elever som ska erbjudas modersmålsundervisning i språket önskar undervisning (regeln om fem elevers deltagande). Vi kan därför dra slutsatsen att där modersmålsundervisningen erbjuds deltar cirka av de berättigade eleverna. Med reservation för att vi vet att elever i vissa språkgrupper som tillhör de tio största språken, statistiskt sett deltar i högre utsträck- ning i modersmålsundervisning än andra17 utgår vi från den siffran när viska undersöka deltagandet i de språkgrupper som av benämns som ”övriga språk”, där 151 språk ingår (övriga språk utom de tio största undervisningsspråken). Det är till dessa språk (dock inte samtliga) som elever med ett i deltagarhänseende mindre språk tillhör, dvs. de elever som i större utsträckning nekas undervisning på grund av regeln om fem elevers deltagande. Det tål dock att påpekas att i denna grupp ingår även språk som har relativt många deltagare, så som turkiska, thai, tigrinja och ryska. Under /18 var knappt 91 000 elever berättigade till modersmålsundervisning i något av dessa språk. 44 845 elever deltog, vilket motsvarar . Om av alla berättigade elever igruppen övriga språk skulle erbjudas undervisningen skulle det motsvara 58 240 elever, dvs. en ökning med 13 395 elever som deltar Huvudmannen är endast skyldig att anordna undervisningen i ett språk om det finns en lämplig lärare.18 Utredningens bedömning är att denna regel ska kvarstå. I de språk där det finns få deltagande elever finns det, generellt sett, även få lärare. Det är även så att det 16Se kapitel 6 i betänkandet. 17Bland de tio största språken deltar av eleverna som har somaliska som modersmål i undervisningen som av eleverna som har finska som modersmål deltar i undervisningen. 185 kap. 10 § skolförordningen. med största sannolikhet kommer att bli svårt för huvudmän att kunna rekrytera en lärare till en tjänst som omfattar en låg tjänstgörings- grad (på grund av att få berättigade elever deltar). Detta innebär att förslaget inte kommer att leda till att samtliga de elever som nekas undervisningen kommer att kunna delta. Antalet elever som de facto kommer att kunna delta i modersmålsundervisning med anledning av den ändrade regleringen bedöms därför vara lägre än 13 395. Utredningen bedömer att i vart fall cirka en tredjedel av eleverna kommer att nekas undervisning på denna grund. Med ovan angivna beräkning är utredningens slutsats att cirka 9 000 fler elever kommer att kunna delta i modersmålsundervisning med anledning av den föreslagna regeländringen. Beräkningen är gjord utifrån de reservationer och antaganden som redovisas ovan. De kostnader som uppkommer är i första hand knutna till antalet undervisningsgrupper. Ett rimligt antagande är dock att de elever som med föreslagna regeländring ges möjlighet att delta i modersmåls- undervisning är få per språkgrupp, vilket i sin tur innebär att under- visningsgrupperna kommer att vara små. Utredningen bedömer att en undervisningsgrupp i genomsnitt kommer att bestå av 2,5 elever. Detta innebär att 3 600 undervisningsgrupper kommer att tillkomma. Utredningen har i inledningen till detta avsnitt bedömt att kostnaden för en undervisningsgrupp är . Den totala kostnaden för det angivna förslaget blir därför . Förslaget om att modersmålsundervisning ska få omfatta mer än ett språk för en elev Det saknas underlag på hur många av eleverna i och grundsärskolan som har mer än ett modersmål. Därmed måste beräk- ningen av de ökade kostnader som förslaget medför göras utifrån en rad antaganden. Förslaget innebär ett potentiellt ökat deltagande i modersmålsundervisning för de elever som har två modersmål (ej inräknat svenska), men det går inte att fastställa ens hur många elever som omfattas av en sådan möjlighet. De elever som deltar i moders- målsundervisning läser ett ämne mer än övriga elever. Detta innebär bl.a. förlängda skoldagar och mer läxor. För den elev som har två modersmål skulle ett deltagande i modersmålsundervisning i båda språken innebära två timmars extra lektionstid , vilket är ett stort åtagande. Det är dessutom så att skolor inte sällan samordnar modersmålsundervisningen så att den sker vid samma tillfälle. Vid de skolor där denna princip råder behöver den elev som är berättigad till modersmålsundervisning i två språk välja vilket av språken han eller hon ska delta i undervisning i. Mot bakgrund av dessa två faktorer gör utredningen bedömningen att få elever kommer att önska delta i modersmålsundervisning i båda språken. Utredningen gör ett anta- gande om att cirka 800 elever kommer att vilja delta i modersmåls- undervisning i ytterligare ett språk. De elever som omfattas av förslaget kan komma att delta i moders- målsundervisning i såväl större språk som mindre språk (i deltagar- hänseende). Flertalet av eleverna kommer att kunna delta i moders- målsundervisning i befintliga undervisningsgrupper, vilket inte medför ökade kostnader. För vissa elever kan nya undervisningsgrupper behöva ordnas. Utredningen gör ett antagande om att det för en fjärdedel av eleverna, 200, kommer att behöva skapas nya undervis- ningsgrupper. till att utredningen bedömer att få elever kommer att omfattas av regeln och att ännu färre kommer att önska delta i modersmåls- undervisning i ytterligare ett språk kommer en sådan undervisnings- grupp att vara liten. Utredningen bedömer att en sådan undervisnings- grupp i genomsnitt kommer att bestå av två elever. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att den ökade kostnaden som regeln medför ska ersättas med , vilket motsvarar 100 nya undervisningsgrupper. Förslaget om förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för nyanlända elever Förslaget om förstärkt studiehandledning på modersmål för nyanlända elever innebär att den förstärkta studiehandledning som gäller för nyanlända som tas emot i högstadiet ska gälla för nyanlända elever som har tagits emot inom skolväsendet i , grund- särskolan, sameskolan eller specialskolan, dvs. även för de elever som tas emot i årskurs 1–6. Förslaget innebär en stark presumtion för huvudmännen att tillgodose att dessa nyanlända elever ges studie- handledning, vilket medför ökade kostnader för kommunerna. De elever som omfattas av förslaget har rätt till studiehand- ledning på modersmål om de har behov av det.19 Föreslagen bestäm- melse tydliggör således den rätt som redan finns och innebär inte att målgruppen för studiehandledning på modersmål utökas. Syftet med den föreslagna regleringen är i huvudsak detsamma som med nu gällande bestämmelse, men med bl.a. den skillnaden att det bör antas att alla nyanlända elever i grund- och grundsärskolan, specialskolan och sameskolan behöver studiehandledning på moders- målet. Utredningen menar därför att förslaget endast innebär en viss ambitionshöjning jämfört med nuvarande skyldighet. /18 fick 32 513 elever studiehandledning. Av de elever som hade studiehandledning i årskurs 1–9 var andelen elever som fick stödet i årskurs 1–6 , vilket motsvarar cirka 22 400 av samtliga elever med stödet det läsåret, inklu- sive de som hade fått studiehandledning tidigare läsår20. Som utred- ningen beskriver i kapitel 7 är inte alla elever som får studiehand- ledning nyanlända. De uppgifter som rör elevernas bakgrund som presenterar i sin statistik handlar om utrikesfödda respek- tive födda i . Av de elever som fick studie- handledning /18 var födda utomlands. Utifrån den beräkningsgrunden kan det konstateras att 19 712 av samtliga elever i årskurs 1–6 som fick studiehandledning /18 var födda utomlands. Flertalet av de elever som är utrikesfödda är med största sannolikhet nyanlända, men inte samtliga. Med nyanländ avses i skollagen att eleven bl.a. har påbörjat sin utbildning i svensk skola senare än höstter- minens start det kalenderår då han eller hon fyller . En elev ska inte längre anses vara nyanländ skolgång här i landet.21 Utifrån beräkningen att 11 procent22 av samtliga elever som får studie- handledning är födda i , gör utredningen bedömningen att av de utrikesfödda eleverna inte är nyanlända i skol- lagens bemärkelse. Med största sannolikhet är andelen till och med högre då gruppen utrikesfödda elever även omfattar elever som kan ha invandrat före ordinarie skolstart. Utredningen bedömer därför storleken i denna grupp till . 195 kap. 4 § skolförordningen. 20Beräknat utifrån uppgifter i kapitel 7. 3 kap. 12 a § skollagen. 22Det saknas uppgifter om födelseland för av eleverna, se kapitel 7 i betänkandet. Utredningen gör därför bedömningen att av de utrikesfödda eleverna var nyanlända. Utifrån angivna beräkningsmodell antas målgruppen för den föreslagna bestämmelsen således omfatta cirka 16 700 elever (av de 19 712 utrikesfödda eleverna i årskurserna 1–6). De allra flesta nyanlända elever som tas emot i årkurs 1–6 har ett behov av studiehandledning på modersmål och de har därmed rätt att få insatsen utifrån nuvarande reglering i skolförordningen. Utredningen har inga uppgifter om hur många nyanlända i års- kurserna 1–6 som nekas studiehandledning. Utredningens uppskatt- ning är att föreslagen ambitionshöjning kommer att innebära att ytter- ligare nyanlända elever i årskurs 1–6 kommer att få studiehandledning jämfört med de elever som har rätt till sådant stöd enligt gällande bestämmelser. Detta motsvarar således cirka 1 670 elever. Ett antal av dessa elever kommer att få studiehandledning individ- uellt och ett antal av dessa elever kommer att få studiehandledning i grupp eller via fjärrundervisning, vilket måste tas med i beräkningarna. Utredningen utgår i beräkningen från att studiehandledningen i genomsnitt kommer att ges i grupper om cirka tre elever som får studie- handledning i . Kostnaden för en lärare, inklusive personalomkostnader är /timme. Kostnaden får dock antas motsvara kostnaden för 52 veckors anställning. Utredningen beräknar att förslaget därför kommer att kosta (1670 / 3 × 297 × 52). Beräkningarna utgår från den situation som rådde /18. Hur många nyanlända elever som kommer att tas emot i och motsvarande skolformer kommande år är dock en uppgift som är svår att förutse då det är beroende av faktorer så som migrations- strömmar och den förda migrationspolitiken. Det går därför inte att med säkerhet fastslå hur kostnaderna kan komma att utvecklas, dessa kan både öka och minska. Om eleverna har ett behov av studiehandledning på modersmål har de rätt till det. Enligt gällande skolförfattningar är studiehand- ledning på modersmål en stödinsats som i vissa fall är att anse som extra anpassningar, vilket inte behöver dokumenteras och i vissa fall är insatsen att anse som särskilt stöd. Särskilt stöd ska alltid föregås av en utredning och ett upprättat åtgärdsprogram. Förslaget innebär, förutom en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmål för de elever som omfattas av förslaget, även att bestämmelserna om särskilt stöd inte ska tillämpas om en elevs stödbehov bedöms kunna till- godoses genom sådan studiehandledning på modersmålet. De allra flesta nyanlända elever bedöms vara i behov av studiehandledning på modersmålet. Flertalet av dessa elever har med största sannolikhet ett behov av studiehandledning i en sådan omfattning att det är fråga om särskilt stöd, varför åtgärdsprogram som huvudregel ska upp- rättas för dessa elever. Utifrån att förslaget innebär att färre antal utredningar och åtgärds- program måste skrivas för dessa elever uppfattar utredningen att för- slaget medför att den administrativa kostnaden för dessa uppgifter kommer att minska. Utredningen uppskattar att det tar att göra ett åtgärdsprogram som enbart avser insatsen studiehandledning på modersmålet.23 Utredningen bedömer att en majoritet av de elever som fick studiehandledning på modersmål är aktuella för åtgärdsprogram men inte alla. Utredningen har därför valt att utgå från att av de nyanlända eleverna i årskurs 1–6 är aktuella för ett åtgärdsprogram. Kostnaden för minskad utredning beräknas därför till totalt . Beräkningen bygger på av 16 700 elever, en grundskollärares lön på / timme och en tidsåtgång . Utredningens förslag medför därför en kostnadsökning för kom- munerna om . 23Uppgift hämtad från SOU 2017:54. 11.8.3Ekonomiska konsekvenser för statliga myndigheter Två av utredningens förslag riktar sig till . 1.Förslag om att bör ges i uppdrag att ta fram ett ram- verk för bedömningen av en elevs grundläggande kunskaper i ett modersmål 2.Förslag om att bör ges i uppdrag att samordna och driva utvecklingen av studiehandledning på modersmålet Uppdraget att ta fram ett ramverk för bedömning av elevers grund- läggande kunskaper i ett modersmål kommer att innebära ytterligare arbetsuppgifter för myndigheten . Arbetet kan komma att innefatta kontakter med exempelvis lärosäten och berörda aktörer samt eventuella samråd och remissförfaranden. Utred- ningen bedömer att kostnaderna till följd av förslaget kommer att uppgå till . Uppdraget att samordna och driva utvecklingen av studiehandled- ning på modersmålet innebär att ska arbeta fram implemen- teringen av en strategi för studiehandledning på modersmål. En sådan strategi kan t.ex. omfatta kompetensutvecklingsinsatser, stöd till samlade utvärderingar, framtagande och fördjupade analyser av goda exempel samt stöd till huvudmän vid gemensamt anordnande av fjärrundervisning. Detta kräver arbetsinsatser inom myndigheten samt samråd med t.ex. lärosäten, huvudmän och övriga berörda aktörer. Uppdraget kommer även innebära att kommer att behöva upphandla uppdragsutbildningar vid t.ex. universitet och högskolor. Utredningen bedömer att bör tilldelas resurser för upp- draget om . Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) är huvudman för special- skolorna. Utredningen föreslår att ämnet modersmål ska regleras i den nationella timplanen för specialskolan. Utredningen föreslår en minsta garanterad undervisningstid för specialskolan. Detta motsvarar en timmes undervisning . Specialskolorna erbjuder modersmålsundervisning till sina elever . Det är också den mängd undervisning som kunskapskraven i ämnet är utformade efter.24 Det är därför, enligt utredningens bedömning, rimligt att anse att det lämnade förslaget ligger i linje med den undervisning som den statliga regleringen redan anger ska ske.