sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — En fyraårig ram skapar ett återkommande tillfälle för varje regering att se över helheten i styrningen och prioritera och rensa i denna. Ett fyrårigt perspektiv ansluter också till den etablerade form som finns för nuvarande forskningspolitiska proposition. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Förutsättningarna för en fördjupad dialog underlättas också om en sådan inte behöver ske . Det har också fun- nits önskemål och förväntningar om att lärosätenas olika förutsätt- ningar och profil skulle få större betydelse för styrningen. En viktig förutsättning för detta skapas genom fördjupad dialog inför . I en sådan fördjupad dialog är det enligt vår mening naturligt att lärosätena utgår från sina strategier. De ursprungliga uppdragen röran- de forskningsstrategier, liksom (SOU 2005:48) förslag rörande utbildningsstrategier, var dock alltför omfattande. När regeringen begär in underlag bör den också kunna redovisa en analys av och ge återkoppling på dessa. Regeringen bör därför inför varje period precisera vilket underlag som efterfrågas. Det bör vara frivilligt att bifoga de strategidokument som lärosätet har beslutat. Som beskrivits ovan så har de skiftande utbildningsuppdragen, ofta i form av ”nya platser” riktade till specifika områden, varit ett problem vad gäller möjligheten för lärosätet att bygga upp långsiktigt hållbara miljöer. Vi menar att ett samlat utbildningsuppdrag22 bör utformas för varje lärosäte efter en dialog. Tidsramen för utbildningsuppdraget bör vara fyraårig. Beroende på frågeställning får lärosätet i dialogen ange rimliga mål baserat på sina förutsättningar. Det är troligt att detta, i ett inledande skede, primärt kommer handla om utbyggnadstakten inom för regeringen prioriterade områden. Vi menar att det är centralt att lärosätet känner ett ägandeskap för vilken målsättning som kan sättas och att målen sätts på en lagom ambitiös nivå för en fyraårsperiod. Utbildningsuppdrag anges därefter i lärosätets regleringsbrev inklusive tilldelade och beräknade resurser för en fyraårsperiod. Det finns en rad uppdrag till lärosätena som inte ingår i ordinarie uppdrag utan som har tillkommit utifrån särskilda behov och som finansieras genom anslaget 2:65 Särskilda medel till universitet och högskolor. Det kan gälla ett nationellt ansvar för en viss fråga eller att 22I avsnitt 6.2 beskriver vi hur vi ser på utbildningsuppdrag till universitet och högskolor. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning lärosätet genom sin tradition eller geografiska placering har ett spe- cifikt uppdrag. Vi menar att dessa särskilda åtaganden och uppdrag bör behandlas i samband med dialogen för att på så sätt ges en samlad beredning. Det är också rimligt att dessa uppdrag ges med ett fyra- årigt perspektiv och att återrapportering primärt sker i samband med ställningstagande inför kommande period. En samlad beredning menar vi kan få extra stor betydelse med anledning av att vi, som anges i kapitel 6.2, ser behov av att lärosätena i större utsträckning samarbetar kring att fördela ansvaret för att ge vissa utbildningar. Det kan gälla utbildningar som är av strategisk bety- delse men som inte har ett studentunderlag som innebär att utbild- ningen bär sig med utgångspunkt i ordinarie resurstilldelningssystem. Här menar vi att regeringen, efter dialog med lärosätena, bör peka ut att något eller några lärosäten, inom ramen för ordinarie resurser eller med särskild resurstilldelning, får ett nationellt uppdrag att bedriva utbildningen. De särskilda uppdragen anges därefter i lärosätets regleringsbrev inklusive eventuella tilldelade och beräknade resurser för en fyra- årsperiod. Trots att högskolesektorn har en rad undantag vad gäller det statliga regelverket (se kapitel 10 för fördjupad diskussion) så krävs reger- ingens eller godkännande för en rad frågor från fall till fall. Detta kan röra olika typer av nationella och internationella sam- verkansavtal, medlemskap, möjlighet att ingå i internationella kon- sortier, möjlighet att teckna längre hyresavtal och att få ytterligare undantag från gällande avgiftsregler m.m. Dessa bör i möjligaste mån behandlas i dialogerna så att regeringen får en samlad bild och pro- cess för vilka regelverk som är problematiska för lärosätena. I direk- tivet inför dialogen uppmanas lärosätet ange vilka särskilda bemyn- diganden som lärosätet önskar få. I dialogen tas dessa, tillsammans med redan existerande bemyndiganden, upp till behandling och reg- leras därefter i lärosätets regleringsbrev med ett fyraårsperspektiv.23 23En samlad process inför regleringsbrev och överenskommelser får inte utesluta att lärosäten kan inkomma med förnyade ansökningar vid prioriterade ärenden. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning 5.2.5Dialogbaserad styrning genom överenskommelser I våra direktiv beskrivs ett antal områden som styrningen bör främja, t.ex. jämställdhet, breddad rekrytering och samverkan. Det är breda och långsiktiga mål som finns i högskolelagen (1 kap. 2 § och 5 §), men för vilka själva målet i högskolelagen uppenbarligen inte anses ha givit tillräcklig styreffekt. Det finns också liknande politiskt utta- lade mål som inte anges i lag eller förordning, t.ex. utbildning i hela landet eller livslångt lärande. Andra politiska mål kan tillkomma . Även grundläggande mål som hög kvalitet i forskning och utbildning är mångfacetterade och komplexa till sin karaktär. Som framgår av vår diskussion om principer för styrningen i kapi- tel 4 menar vi att en ändamålsenlig rollfördelning är att och regeringen formulerar övergripande mål för verksamheten utifrån sitt nationella helhetsansvar, men att lärosätena och professionen får arbeta med dessa mål på olika sätt utifrån sina olika förutsättningar. Som beskrivs i kapitel 3 har det nationella kvalitetssäkringssystem som UKÄ ansvarar för en central roll när det gäller att följa upp kvali- teten i verksamheten, vilket numera också inkluderar olika tematiska frågor. Som huvudregel menar vi att de övergripande, långsiktiga målen för lärosätenas verksamhet bör följas upp genom väl funge- rande kvalitetssäkringssystem. har regering och riksdag ett legitimt ansvar att, när det finns identifierade brister eller väl underbyggda utvecklingsbehov inom vissa områden, vara pådrivan- de. Hur bör i så fall en sådan styrning utformas? Eftersom nya mål eller uppdrag normalt sätts för områden som lärosätena av olika skäl tenderar att inte arbeta spontant med i tillräcklig omfattning, är det rimligt att det behövs mer styrning och uppföljning än att enbart t.ex. skriva in ett mål i högskolelagen. De omfattande redovisningskraven i regleringsbreven har visat på detta behov. Om resurser tillförs i syfte att åstadkomma någon viss förändring kan det också finnas behov av uppföljning utan att där- med styra hur resurserna ska användas. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning En ändamålsenlig styrning för komplexa och kvalitativa mål För komplexa mål kan det vara svårt att formulera tydliga, kvanti- tativa mål som är träffsäkra och relevanta för alla lärosäten. Träffsäkerheten i målen försämras om målen sätts utifrån indika- torer som är gemensamma för hela högskolesektorn. Hur angelägna sektorsövergripande indikatorer är varierar mellan olika lärosäten, beroende på deras förutsättningar. Träffsäkerheten försämras också om indikatorer formuleras på lärosätesnivå eftersom brister eller obalanser inom vissa områden kan döljas av en genomsnittlig siffra för lärosätet.24 Om målen ska främjas genom en indikator i resurstilldel- ningssystemet, vilket då och då föreslås, uppstår ytterligare kompli- kationer. Ofta innehåller målen en mängd aspekter och många vägar framåt, varav bara vissa går att mäta på ett sätt som är jämförbart mellan lärosäten. (Se kapitel 4 för en fördjupad diskussion om indikatorer.) Den omedelbara effekt som väntas av styrningen mot ett nytt mål kan därför i många fall inte vara mer än att ett ambitiöst arbete mot målet bedrivs, att insatserna och dess effekter på målet följs upp, och att insatserna justeras i ljuset av uppföljningen. Inte sällan har regeringens styrning också haft precis denna inrikt- ning. En vanlig form har varit krav på särskilda strategier eller hand- lingsplaner för olika frågor, som t.ex. pedagogisk utveckling, breddad rekrytering, jämställdhet eller samverkan. När det gäller exempelvis breddad rekrytering och samverkan gavs lärosätena krav på att utfor- ma handlingsplaner i samband med att dessa uppgifter skrevs in i högskolelagen. Lärosätenas arbete enligt dessa planer följdes upp av . En sådan ansats är i linje med de principer för styrningen som vi argumenterar för, såtillvida att den bygger på att lärosätena själva måste utforma sitt arbete utifrån sin respektive situation. Många av de handlingsplaner som tagits fram på detta sätt har säkert också haft positiva effekter, inte minst som stöd i att ta sig an ett nytt mål i lag eller förordning. är det uppenbart att många planer varit för vaga eller blivit hyllvärmare, vilket bland annat framgick av Hög- skoleverkets uppföljning av lärosätenas arbete med breddad rekry- tering –2008.25 diskussion om rekryteringsmål för kvinnliga professorer i kapitel 8. 25Högskoleverket (2009). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Vi menar att styrning via handlingsplaner och liknande har haft begränsad framgång på grund av att den 1) inte varit tillräcklig foku- serad, 2) inte gett lärosätena tillräckligt ägarskap, 3) har saknat en skarp dialog om inriktning, ambitionsgrad och utfall. Handlingspla- ner riskerar för det första att bli för generella och omfatta lärosätets övergripande policy och insatser i alla delar av verksamheten, men inte vara tillräckligt specifika när det gäller vad som ska åstadkom- mas den närmaste perioden och hur det ska följas upp. När det gäller lärosätenas ägarskap riskerar krav på specifika handlingsplaner att leda till fokus på att uppfylla kravet på en plan snarare än en egen analys av vilka insatser som behövs. Om det dessutom inte finns en dialog med tydlig återkoppling på planer och arbetet med dem, riskerar de att i både utformning och uppföljning bli mindre skarpa än önskvärt, och dessutom uppfattas som mindre betydelsefulla. Vi menar alltså att en ändamålsenlig styrning mot nya eller kom- plexa mål både måste ge lärosätena ett tydligt ägarskap för hur målen ska konkretiseras utifrån respektive lärosätes förutsättningar och ställa tydliga krav på uppföljning av resultat. Här menar vi att en ordning med inspiration i de utvecklingskontrakt som används i andra länder kan bidra till en mer ändamålsenlig styrning. Förslaget är att lärosätena – inom ett begränsat antal prioriterade områden – får visa att de arbetar utifrån ambitiösa och tydliga mål som följs upp, men att dessa kan variera mellan lärosäten. Mål och uppföljningskri- terier bör formuleras av respektive lärosäte utifrån vissa övergri- pande problemområden som regeringen prioriterar. Vilka olika stra- tegier eller handlingsplaner som lärosätet har beslutat om bör inte vara frågan, utan fokus bör ligga på vilka specifika insatser som bedöms vara särskilt viktiga och hur dessa ska följas upp. En annan, och avgörande, skillnad mot tidigare hand- lingsplaner är att lärosätenas mål och uppföljningskriterier här före- slås vara föremål för dialog rörande relevans, ambitionsnivå, reali- serbarhet m.m. Det innebär alltså att departementet ska kunna – och förväntas – ha synpunkter på lärosätenas mål i syfte att dessa ska bli så effektiva som möjligt. En sådan modell kan enligt vår bedömning göra styrningen mer ändamålsenlig i och med att den tydligare utgår från lärosätets för- utsättningar och görs på ett mer fokuserat och långsiktigt sätt. Över- gripande politiska mål som konkretiseras på lärosätesnivå, under- En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning byggt av lärosätesledda och kollegiala processer samt fördjupad dia- log med regeringen, kan enligt vår bedömning förväntas få en bättre förankring och därigenom ett bättre genomslag på lärosätet. Genom att de indikatorer som ska användas för att följa upp och värdera lärosätenas arbete mot de prioriterade målen formuleras i dialog, kan ambitionsnivån drivas på som man undviker likriktning eller strategisk anpassning mot vissa indikatorer. I de fall regeringen önskar en nationell jämförelse av en viss prio- riterad fråga menar vi att detta kan göras genom exempelvis UKÄ:s tematiska utvärderingar. Exempel på mål som nämns i våra direktiv och som vi i andra delar av betänkandet föreslår kan adresseras i överenskommelser är sam- verkan (kapitel 7), jämställdhet (kapitel 8) samt livslångt lärande och breddad rekrytering (kapitel 6). I kapitel 6 föreslår vi också att över- enskommelser kan också användas för att följa upp ökade basanslag till forskning. Även resurstillskott syftande till kvalitetsförstärkning i utbildningen skulle kunna följas upp i överenskommelserna, i likhet med pågående modell. Det finns ett antal komplikationer och möjliga invändningar mot en sådan ordning som vi har skisserat här. En viktig principiell invänd- ning kan vara att en skarpare dialog kring varje lärosätes mål och uppföljningskriterier skulle innebära att regeringen tar över ”hur- frågan,” tvärtemot vad vi argumenterat för när det gäller övergripan- de rollfördelning. Dialogen kring ”hur-frågorna” är en del av syftet med de överenskommelser vi föreslår, och som vi menar är moti- verad för att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig styrning i de fall där en sådan behövs. är också ett tydligt ägarskap hos lärosätet en central del av syftet. Syftet skulle alltså förfelas om regeringen kräver vissa specifika lösningar. För att undvika detta är det centralt att de utvecklingsområden som regeringen prioriterar är begränsade till antalet och av tillräckligt övergripande karaktär, att lärosätet utformar sina insatser och uppföljningskriterier utifrån sin egen situation, och att det är utgångspunkt för dialogen. Som vi åter- kommer till nedan menar vi också att lärosätenas konkretiserade mål och uppföljningskriterier inte bör beslutas av regeringen. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Det finns också invändningar av mer praktisk karaktär. och lärosätena har inte beredskap för den nya typen av dialoger. Ett införande av dialoger kommer kräva att kapa- citeten behöver utvecklas. Frågan är om fördelarna med en fördjupad dialog motiverar ett arbete med att utveckla den kapacitet och de arbetsformer som krävs. Vår bedömning är att fördelarna överväger. De mest genomgående positiva erfarenheterna från de internationella kontakter vi har haft rör själva dialogen som bidrag till en förbättrad ömsesidig förståelse mellan regering och lärosäten. De ovanstående invändningarna har också koppling till mer for- mella förutsättningar för en dialog, dels rörande regeringens arbets- sätt och relation till lärosätena, dels rörande lärosätets interna pro- cesser. När det gäller lärosätenas interna processer har de idéer om en mer dialogbaserad styrning som vi har presenterat under utred- ningens gång väckt farhågor på vissa håll att detta skulle bli ytter- ligare ett inslag som stärker lärosätesledningen men lämnar kollegiet utanför. Inför en mer fördjupad dialog bör det finnas större förutsättningar att ha en god intern process inför dialogen än vad det finns inför dagens dialoger, och lärosätet bör kunna redovisa hur personal och studenter på olika sätt medverkat i denna. När det gäller regeringens arbetssätt och relation till lärosätena har invändningen framförts att erfarenheterna med överenskom- melser eller utvecklingskontrakt från andra länder inte är tillämpliga i en svensk kontext. Medan vissa andra länder har autonoma läro- säten med vilka en minister eller en intermediär kan sluta överens- kommelser kan vi i inte ha överenskommelser i formell avtalsform mellan den och dess underlydande myndigheter. Det handlar dels om att regeringen sitter med besluts- makt över lärosätena, dels om att regeringen i till skillnad från flera andra länder fattar kollektiva beslut. Vi har inte heller någon intermediär med mandat att fördela basanslag och uppdrag till lärosätena. Vi redogör i det följande för våra överväganden gällande detta. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Överenskommelser i form av dialogprotokoll Som vi har beskrivit i avsnitt 5.2.4 kan styrningen göras mer lång- siktig, dialogbaserad och samordnad inom ramen för nuvarande regleringsbrev som får ett fyraårigt perspektiv avseende resurser, dimensionering och särskilda uppdrag. En möjlighet är att inkludera även mer kvalitativa utvecklingsmål för respektive lärosäte i regler- ingsbrevet. Fördelen med detta är att det ansluter till en etablerad styrningsprincip.26 Nackdelen ligger i att det kan uppfattas att läro- sätets mål och uppföljningsinstrument tas över och beslutas av regeringen, och att den tydliga ömsesidigheten och lärosätets ägar- skap för målen försvagas. Det kan också göra lärosätena mer defen- siva i dialogen, samt bidra till mindre konkreta och ambitiösa mål av rädsla för att de inte ska gå att revidera på ett tillräckligt smidigt sätt. Ett annat alternativ är att den delen som rör kvalitativa utveck- lingsmål enbart innebär ett krav på lärosätet att utveckla mål och strategier, liksom tidigare krav i regleringsbreven på olika strategier och handlingsplaner. Nackdelarna med detta, att det inte skapar något naturligt utrymme för dialog och att styrningseffekten riske- rar att bli begränsad, har vi berört ovan. Ett tredje alternativ utgör en medelväg mellan de ovan nämnda alternativen. Detta skulle innebära att själva överenskommelsen får status som ett dialogprotokoll som regleringsbrevet hänvisar till. I regleringsbrevet regleras den formella styrningen i form av resurser, dimensionering och särskilda åtaganden och bemyndiganden i ett fyraårigt perspektiv. kan också innehålla allmänt for- mulerade uppdrag till varje lärosäte att arbeta utifrån de mål och uppföljningskriterier som blivit utfallet av dialogen. Denna variant bejakar ömsesidigheten genom att dialogprotokollet summerar vad båda parter enats om i dialogen vad gäller lärosätets mål inom vissa centrala områden men utan att detta i detalj blir föremål för ett ensi- digt beslut av regeringen. En nackdel är att det kan uppfattas vara oklart vad som formellt gäller. Vår samlade bedömning är att det tredje alternativet bäst främjar en ömsesidig och tillitsbaserad dialog, och att detta är värt att ut- veckla även om lärosätena i egenskap av statliga myndigheter har ett lydnadsförhållande till regeringen. Vi menar att denna form inte för- 26Detta överensstämmer i hög grad med den modell som använder. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning utsätter att de statliga lärosätena har en annan formell status än för- valtningsmyndigheter. Ett utvecklat system med överenskommelser kan dock ligga till grund för styrningen också om universitet och högskolor eventuellt skulle ges en annan juridisk form . De internationella erfarenheterna visar också på att införande av denna styrform innebär en utvecklingsprocess för samtliga parter där det skett en successiv förändring av såväl form som innehåll. Om överenskommelser införs i menar vi att det på samma sätt bör ses som en ram vars form och innehåll kan utvecklas . Överenskommelser enligt denna modell ställer större krav på både lärosäten och regeringen. Vi bedömer att det är värt det extra arbetet om det leder till förbättrad måluppfyllelse och en fördjupad ömsesidig förståelse. Förutsättningen är att det finns ett tydligt styrningsbehov, att omfattningen begränsas och att lärosätesanpass- ningen blir reell. Bör ekonomiska incitament kopplas till överenskommelser? Vi bedömer att: •Ekonomiska incitament initialt inte bör kopplas till överens- kommelserna. Flera länder har infört överenskommelser som ett instrument för prestationsbaserad resurstilldelning. Överenskommelserna innebär då att lärosätet erhåller en viss resurs baserat på måluppfyllelse, eller att resurser fördelas i konkurrens baserat på en bedömning av lärosätenas strategier. Argumentet för detta är att ekonomiska incitament ska förstärka styreffekten och säkerställa att arbetet tas på allvar. finns baksidor med att koppla finansiell styrning till överenskommelserna. En risk är att lärosätena blir mer defensiva och försöker minimera risken att inte uppnå uppsatta mål, snarare än att sätta ambitiösa mål som inte med nödvändighet kommer att nås men i gengäld har större chans att åstadkomma verklig förändring.27 Det informationsövertag som lärosätena normalt har gällande sin egen verksamhet underlättar ett sådant strategiskt beteende. En erfaren- het från är också att de lärosäten som inte nådde sina 27Elken m.fl. (2016) s. 18. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning mål tenderade att vara mindre högskolor som inte hade samma per- sonella förutsättningar som de större universiteten att prognosticera och förutse genomförbarheten i målen.28 Det finns också en risk att behovet av att kunna fördela medel driver i riktning mot gemen- samma indikatorer och instrument som likriktar uppföljningen, vil- ket motverkar syftet med att varje lärosäte ska arbeta utifrån sina egna förutsättningar. En annan komplikation rör hur konsekven- serna ska hanteras. Antingen görs bedömningen av en intermediär eller en separat utpekad grupp, och medelsfördelningen sker auto- matiskt utifrån den bedömningen. Problemet kan då uppstå att läro- säten förlorar pengar även om den bristande måluppfyllelsen huvud- sakligen beror på omvärldsfaktorer som stod utanför lärosätets kontroll. Det omöjliggör också en politisk avvägning om hur ett sämre resultat ska åtgärdas, dvs. om ett lärosäte med lägre målupp- fyllelse i själva verket kan ha ett större behov av bibehållna medel. Om å andra sidan medelsfördelningen görs med hänsyn till läro- sätenas behov och konsekvenserna av innehållen finansiering, är ris- ken stor att alla får full finansiering och att meningsfullheten med modellen ifrågasätts. Vi menar att en mer dialogbaserad och lärosätesspecifik styrning kan bidra till en bättre måluppfyllelse. Att bygga upp den tillit och förståelse för varandras förutsättningar som krävs kommer dock att ta tid. Med hänsyn till de risker som nämnts ovan anser vi därför att det skulle göra större skada än nytta att initialt koppla ekonomiska incitament till överenskommelser. Mål som lärosätena känner ett tydligt eget ägarskap för kombinerat med tydliga krav på uppfölj- ning, anpassat till olika lärosätens olika förutsättningar, kommer enligt vår bedömning i sig ha en utvecklande effekt och bidra till att verksamheten bedrivs effektivt och med hög kvalitet. Från reger- ingens sida är det viktigt att lärosätena lever upp till de åtaganden de gjort i tidigare dialoger, för att regeringens tillit inte ska urholkas. Även utan ekonomiska incitament är det naturligt att resultaten från en period påverkar styrningen för nästa. Om målen nås med god marginal kan det finnas anledning att driva på för högre ambitions- nivå i nästa dialog, medan bristande måluppfyllelse i stället sätter fokus på genomförbarhet eller löpande uppföljning. 28Träff med VSNU (De nederländska universitetens förbund) . En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning för processen har etablerats och resultaten kan värderas kan det över- vägas om ekonomiska incitament bör tillföras. Det bör då under- byggas av en analys som dels gör det troligt att måluppfyllelsen skulle bli klart bättre, dels att negativa sidoeffekter kan undvikas (jämför diskussionen i kapitel 4). 5.3Processbeskrivning för proposition och dialogbaserad styrning