sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — 32.6.1Varför fattas penningpolitiska beslut oftast av en kommitté?................................................... 32.6.2Hur stor bör en penningpolitisk kommitté 32.6.3Hur kan problem med beslutsfattande i grupp 32.6.4En eller flera kommittéer för policybeslut Om kommitténs sammansättning...................... Om externa experter ........................................... 32.6.7Om mandatperiod, anställningsskydd och omvalsmöjlighet för centralbankschefer ..... En internationell utblick..................................................... BIS kartläggning 2009 ......................................... Kommitténs internationella utblick ................... 32.8.1 Fullmäktige ska finnas kvar ................................ 32.8.2 Fullmäktiges relation till direktionen................. 32.8.3 Övriga bestämmelser om fullmäktige ................ 32.8.4Hur fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna............................. 32.8.5 leds av en direktion ......................... 32.8.6Antalet direktionsledamöter och deras 32.8.7 Inga externa experter i direktionen .................... Sammanträden och beslutsfattande..................... Övriga bestämmelser för direktionen ................. Andra ledningsmodeller som kommittén effektivitet i verksamheten............ Appendix 1: Förteckning över intervjuade .................................. Appendix 2: Fördjupad internationell utblick ............................. Den demokratiska granskningen av ........ Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig Den offentliga maktutövningens legitimitet ...... Begränsningar av folkstyret – Förutsättningarna för en demokratisk granskning av verksamhet ............. Slutsatser avseende legitimitet och Fullmäktiges kontrollerande funktion................ Årlig revision av årsredovisning och beslut om ansvarsfrihet................................. Granskning av övrig måluppfyllelse och 33.3.7 Att skilja en direktionsledamot från uppdraget. 33.4Riksdagens roll som huvudman ombudsmän () ................................................ 33.5 Alternativa former för granskning – utländska 33.5.2 Demokratiska granskning av centralbanker som är medlemmar i ..................................... 33.5.3 Den demokratiska granskningen av ECB .......... 33.6 Kommitténs överväganden................................................. 33.6.1 Behovet av en stärkt granskning av 33.6.2 Den nya riksbankslagens struktur och utformning förbättrar förutsättningarna för den demokratiska granskningen ......................... 33.6.3 ansvar för information till allmänheten och redogörelser till ...... 33.6.4 Granskningen av måluppfyllelse och 33.6.5Granskningen av årsredovisningen (finansiell 33.6.6Granskningen av regelefterlevnaden och JO:s Utredning inför ett eventuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen .. Fullmäktiges kontrollerande funktion ............... Del 7: Kontanter och beredskap....................................... 34.1.2 Återstående frågor efter delbetänkandet ............ ansvar för kontanter ...................................... Målet för verksamhet avseende kontanter ... uppgifter avseende kontanter ....................... 34.4.1 Uppgiften att ansvara för kontantutgivningen... 34.4.2 Uppgiften att ansvara för depåverksamheten..... 34.4.3 Kontantutgivning och depåverksamhet får bedrivas i samarbete med annan .......................... 34.4.4 Uppgiften att ha ett övergripande ansvar 34.4.5 ansvar vid problem i Övriga bestämmelser om betalningsmedel ........................ Kontanter som lagligt betalningsmedel.............................. 34.7.1 Skäl för att ha ett lagligt betalningsmedel........... En internationell utblick...................................... Utredning om statens roll i betalningssystemet och på Krisberedskap och höjd beredskap .......................... Risker och sårbarhet ........................................................... 35.2.2 Sårbarheter i den finansiella infrastrukturen...... 35.2.3 Finansiella och konventionella kriser ................. Sårbarheter i kontantkedjan................................ Gällande rätt och tidigare ansvarsfördelning..................... 35.3.1Ansvaret för beredskapsplaneringen inom det finansiella systemet ....................................... 35.3.2Regleringen av krisberedskap och höjd beredskap i allmänhet .......................................... 35.3.4 Lagen om valuta- och kreditreglering ................ 35.3.7 NIS-direktivet och genomförandet i ..... 35.4.3Utredningen om stärkt krisberedskap i det 35.4.4Regeringens ställningstagande i fråga 35.5 Pågående utredningsarbete................................................. 35.5.1 Struktur på och ledning av det civila försvaret .. Näringslivets roll inom totalförsvaret ................ 35.5.3Samordning av utbetalningar från den finansiella sektorn......................................................... Uppgift och mål ................................................... Vilka aktörer ska omfattas av planerings- och kontrollansvar? Information och samarbete ................................. Beslut om krigsplacering ..................................... Förhållandet till andra författningar ................... Säkerhetskrav på den finansiella Offentlighet och sekretess .................................. Statliga konton för allmänheten och statliga krediter som alternativ till elektroniska Fullmaktslagstiftningen i övrigt .......................... Valuta- och kreditreglering.................................. Växelprotestlagen och moratorielagen ............... Del 8: Övriga kapitel....................................................... av insamlade uppgifter ......................................................... Följdändringar om offentlighet och sekretess................... som administratör för en ny referensränta.... Konsekvensutredning vid regelgivning .............................. Sanktioner, förelägganden och överklagande.................... En ändring av rättelsekaraktär i regeringsformen ............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............. Upphävande av den nuvarande riksbankslagen ................. Ledamöterna i direktionen.................................. 37.3.2 eget kapital och årsredovisning .... 37.3.3 Befintliga valutalån hos ........ 37.3.4 Formerna för finansiering av Internationella Åtal för brott ....................................................... 37.3.7 Behovet av övergångsbestämmelser i övrigt ...... Konsekvenser av kommitténs förslag........................ Kraven på kommitténs konsekvensanalys......................... Förändringar i förhållande till gällande rätt ...................... 38.2.2Uppgiften att bedriva penningpolitik och 38.2.3Uppgiften att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet .................. 38.2.4Uppgiften att delta i internationellt arbete inom IMF och andra internationella fora........... 38.2.5Riksbankens institutionella och finansiella oberoende samt valutareserven........................... Den demokratiska granskningen av organisation och ledning............... 38.2.8Uppgifter inom kontantutgivning och 38.2.9Uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd Övriga viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt..................................................... 38.3 Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ............................... 38.4 Övergripande konsekvenser för Konsekvenser för organisation och ledning ....... Konsekvenser för kontantverksamheten............ inom samhällets krisberedskap och höjd Möjligheter till omprioriteringar och resursbehov och resultat ...................................... 38.5 Konsekvenser för andra berörda myndigheter .................. och dess finansutskott ....................... 38.6 Ekonomiska konsekvenser av förslagen............................. Konsekvenser för offentliga finanser.................. Förslagens effekter på statens finansiella sparande och budgetsaldo.................................... Effekter för statsskuldsförvaltningen ................. Konsekvenser för kommuner och landsting ...... Konsekvenser för vissa företag............................ 38.7 Förslagens konsekvenser i förhållande till medlemskap i unionen ..................................... 38.8 Övriga konsekvenser ........................................................... 38.8.1Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ...................................................... Konsekvenser för miljön..................................... och det brottsförebyggande arbetet ................... 38.8.4 Konsekvenser för den kommunala 38.8.5 Övriga områden som anges i Förslaget till lag om ändring i regeringsformen................ Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen............. Förslaget till lag om riksbank .............................. Förslaget till lag om upplåning för Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om 39.6Förslaget till lag om upphävande av lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara................................................ 39.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag).................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden ..................... Förslaget till lag om upphävande av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ........................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1404) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m..................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................ Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) .... Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över 39.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ........................ Bilaga 5 En jämförelse mellan riksbankslag och den föreslagna nya riksbankslagen ............................. I kapitel 12 behandlas bakgrunden till den nuvarande lagstiftningen om oberoende och innebörden av denna. Där finns också bedömningar av hur långt de unionsrättsliga kraven på obero- ende sträcker sig. I detta kapitel finns överväganden och förslag av- seende två särskilda frågor kopplade till oberoende som tas upp i kommittédirektiven. Dessa avser att kommittén •ska bedöma om kommissionens kritik som berör oberoende i utförandet av samtliga ECBS-relaterade uppgifter ställer krav på förtydligande i lagtexten (se avsnitt 28.2), och •överväga en ordning där regeringen hålls informerad om viktiga penningpolitiska beslut utan att det inskränker obe- roende (se avsnitt 28.3). En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende. 28.2Instruktionsförbudet i svensk rätt Kommitténs förslag: Instruktionsförbudet i regeringsformen och riksbankslagen ska uttryckligen omfatta alla de fyra ECBS- relaterade uppgifterna och en uppgift avseende insamling av sta- tistik. Ingen annan myndighet ska få bestämma hur ska besluta i frågor som rör dess ansvar för att 1.utforma och genomföra penningpolitiken, 3.inneha och förvalta valutareserven, 4.inom ramen för samarbetet inom Europeiska centralbanks- systemet främja väl fungerande betalningssystem, och att 5.samla in den statistik som behövs för samarbetet inom Euro- peiska centralbankssystemet. Inom dessa ansvarsområden får inte heller begära eller ta emot instruktioner från någon. Det förtydligas i den nya riksbankslagen att en direktionsleda- mot inte heller får begära eller ta emot instruktioner när hen full- gör sådana uppgifter. Som berörs i avsnitt 10.2 innehåller regeringsformen en bestäm- melse om instruktionsförbud i förhållande till (9 kap. 13 § första stycket tredje meningen). Enligt bestämmelsens ordaly- delse får ingen annan myndighet bestämma hur ska be- sluta i frågor som rör penningpolitik. Förbudet tar sikte på att hindra att beslut i enskilda fall påverkas (bet. 1997/98:KU15 s. 13). Bestämmelsen avser således maktfördelningen mellan myn- digheter och har därför tagits in i regeringsformen (prop. 1997/98:40 s. 49–51 och 77). Det instruktionsförbud som finns i riksbankslagen avser däremot direktionsledamöterna och innebär att dessa inte får söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter (3 kap. 2 §). Uttrycket penningpolitik har inte definierats i lag. Det är dock inte synonymt med all verksamhet som drivs av . Ex- empelvis har finansutskottet framhållit att har getts en självständig ställning när det gäller utformningen av penningpoliti- ken men att något motsvarande oberoende inte gäller kontanthan- teringen (se bet. 2003/04:FIU23 s. 40, jfr avsnitten 12.4–12.6). Det framgår också av riksbankslagens struktur att har upp- gifter vid sidan av penningpolitiken, t.ex. vad gäller kontanter och betalningar. Instruktionsförbudet infördes som ett led i strävandena att stärka oberoende. Det relaterar till andra bestämmelser som har införts i samma syfte, t.ex. de som avser fullmäktiges rätt att skilja en direktionsledamot från anställningen, de krav som gäller för att kunna utses till direktionsledamot och mandattiden för direk- tionsledamöterna. Instruktionsförbudet har också ett nära samband med det lagstadgade prisstabilitetsmålet, som infördes (nuvarande 1 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Detta samband beror i huvudsak på två omständigheter (prop. 1997/98:40 s. 48). För det första syftar delegeringen av penningpolitiken till att stärka trovärdigheten i tillämpningen av prisstabilitetsmålet. För det andra förutsätter en delegering av penningpolitiken enligt unions- rätten en självständig centralbank. De övergripande skäl som regeringen angav för ett stärkt obero- ende för i samband med reformen av riksbankslagstift- ningen , dvs. trovärdighet för penningpolitiken och en anpassning till , berörs i avsnitt 12.2.3. I det senare avseendet var den regel som finns i artikel 130 i EUF-för- draget av särskilt intresse beträffande instruktionsförbudet. Före re- formen fanns det inte något motsvarande instruktionsförbud avse- ende i svensk rätt. Regeringen noterade att det enligt tidigare förarbeten till regeringsformen ansågs möjligt att påverka penningpolitik m.m. eftersom man alltid kunde räkna med att det parti eller de partier på vars förtroende regeringen grun- dar sin ställning också hade det bestämmande inflytandet i Riksban- kens fullmäktige (prop. 1997/98:40 s. 75, jfr prop. 1973:90 s. 354 och avsnitt 12.2.1). hade riksbanksfullmäktige ansvaret för operativa beslut om bl.a. penningpolitiska frågor. I förarbetena anförde också regeringen att instruktionsförbudet omfattar alla penningpolitiska beslut och uppgifter utanför penning- politikens område som enligt fördraget tillkommer ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Begreppet penningpolitik infördes sam- tidigt genom bestämmelser i såväl regeringsformen som riksbanks- lagen. Instruktionsförbudet omfattar enligt regeringen beslut om styrränteförändringar men också preciseringar av det i lag angivna målet för penningpolitiken och det val av penningpolitisk strategi som ska ske inom ramen för regeringens beslut om växelkursregim. Det senare avser t.ex. valet mellan ett direkt inflationsmål eller ett intermediärt mål, såsom penningmängdsstyrning, för penningpoliti- Enligt förarbetena omfattas således också bl.a. dessa beslut av instruktionsförbudet. Vid sidan av de i förarbetena berörda frågorna kan också frågor om t.ex. statsobligationsköp och val av penningpolitiska motparter omfattas av instruktionsförbudet. Vid riksdagsbehandlingen gjorde såväl finansutskottet som , liksom regeringen enligt ovan, bedömningen att instruktionsförbudet gäller alla typer av ECBS-relaterade uppgifter (bet. 1997/98:KU15 s. 16 och 17). Vad gäller de penningpolitiska uppgifterna finns det anledning att beröra det förhållandet att penningpolitiken även kan utövas genom andra beslut och åtgärder från sida än beslut om styr- ränteförändringar. Som berörs i avsnitt 18.5 har t.ex. köpt svenska statsobligationer som en del av s.k. kvantitativa lättna- der inom ramen för den expansiva penningpolitiken . Vidare kommuniceras avsikter vad gäller fram- tida styrräntebeslut och andra penningpolitiska åtgärder genom s.k. forward guidance i form av bl.a. tillkännagivande av ränteprognoser. Dessa åtgärder ryms inom de uppgifter och befogenheter som Riks- banken har enligt bestämmelserna om penningpolitik i 6 kap. 2–6 §§ riksbankslagen (se vidare avsnitt 18.2). Enligt dessa bestämmelser ska bl.a. vidta erforderliga penningpolitiska åtgärder (6 kap. 2§ samma lag). Vidare har befogenhet att ta emot inlåning och köpa eller sälja värdepapper samt ge ut egna skuldebrev (6 kap. 5 § samma lag). Köpen av statspapper sker med stöd av denna bestäm- melse. Köp och försäljning av värdepapper sker också inom ramen för penningpolitiska repor (se vidare avsnitt 18.2). Vidare sker utgivning av egna skuldebrev genom att emitterar riksbankscertifi- kat. Samtliga dessa åtgärder omfattas av instruktionsförbudet genom att det rör sig om befogenheter som används inom uppgiften att driva penningpolitik. Bestämmelsen i regeringsformen måste således förstås i ljuset av bestämmelserna i riksbankslagen. Förhållandet till unionsrättens krav Ordalydelsen av instruktionsförbudet i svensk rätt överensstämmer inte med artikel 130 i EUF-fördraget, som är mer vidsträckt. I för- arbetena anförde dock regeringen, som nämns ovan, att även upp- gifter utanför penningpolitikens område som enligt fördraget till- kommer ECBS omfattas av förbudet, eftersom kommer att vara en del av ECBS (prop. 1997/98:40 s. 76). Dessa ECBS-rela- terade uppgifter är följande (samma prop. s. 62, se artikel 127.2 i EUF-fördraget och artikel 3.1 i ECBS-stadgan): 1.Att utforma och genomföra unionens monetära politik (dvs. pen- ningpolitik, se vidare avsnitt 9.2, kommitténs anmärkning). 2.Att genomföra valutatransaktioner enligt bestämmelserna i artikel 219. 3.Att inneha och förvalta medlemsstaternas officiella valutareserver. 4.Att främja väl fungerande betalningssystem. Artikel 127.2 gäller inte för eller andra medlemsstater med undantag (artikel 139.2 c samma fördrag). Utgångspunkten i tidigare lagstiftningsärenden har dock varit att artikel 130, som gäller även för svensk del, bör läsas i ljuset av bl.a. artikel 127.2. De övriga ECBS-relaterade uppgifterna utöver penningpolitiken innebär dock att tillämpningsområdet för instruktionsförbudet enligt förarbetena är vidare än vad som framgår av lagtexten. Som berörs i avsnitt 9.7 har såväl ECB som kommissionen framfört att lagtexten bör förtydligas för att uppnå erforderlig tydlighet. Ett ytterligare skäl för en sådan lagändring är att det, trots förarbetsuttalandena, finns gränser för vad som kan tolkas in i begreppet penningpolitik i lagtexten. Det gäller inte minst hänsyn till den konstitutionella lega- litetsprincipen, dvs. att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Denna princip talar så- ledes för att de uppgifter som instruktionsförbudet ska omfatta ska tas in i 9 kap. 13 § regeringsformen. Det kan nämnas att ECBS även har andra uppgifter än de fyra ECBS-relaterade uppgifterna enligt artikel 127.2 i EUF-fördraget. Dessa ytterligare uppgifter avser rådgivande funktioner, insamling av statistiska uppgifter och internationellt samarbete (artikel 127.4 i EUF- fördraget och artiklarna 3–5 i ECBS-stadgan). De rådgivande funk- tionerna avser endast ECB och inte de nationella centralbankerna. Regeln om insamling av statistiska uppgifter (artikel 5 i stadgan) gäller däremot även för . Därutöver finns särskild samarbetsskyldighet, dvs. en skyldighet för ECBS att medverka till att de behöriga myndigheterna smidigt kan utföra sina uppgifter när det gäller tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet (127.5). Frågan om vilken grad av obe- roende som krävs enligt unionsrätten vad gäller centralbankers arbete med frågor avseende finansiell stabilitet behandlas i avsnitt 12.4. Förhållandet till bestämmelsen om förvaltningsmyndigheters självständighet Vid reformen var det regeringens utgångspunkt, baserat på den fempartiuppgörelse som kom till uttryck i promemo- rian ställning (Ds 1997:50), att svensk rätt skulle återge de bestämmelser som är gällande i samt att regeringsformen ska återge huvuddragen av hur styrs (prop. 1997/98:40 s. 49). Emellertid uppkom frågan om det var nödvändigt att införa de aktu- ella bestämmelserna om instruktionsförbud i svensk rätt. Detta mot bakgrund av dels att unionsrätten har företräde framför nationell rätt och att de aktuella bestämmelserna i är direkt till- lämpliga, dels att det finns en generell bestämmelse i regeringsformen om de statliga förvaltningsmyndigheternas själv- ständiga beslutsfattande (nuvarande 12 kap. 2 §). Bestämmelsen in- nebär i korthet att ingen myndighet får bestämma hur en förvalt- ningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myn- dighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag. penningpolitiska beslut utgör inte myndighetsutöv- ning mot enskild, annat än i vissa mycket sällsynta undantagsfall såsom beslut om kassakrav mot ett visst företag. Frågan är snarare om penningpolitiken utgör tillämpning av lag med tanke på att bl.a. mål och medel för penningpolitiken i huvudsak är reglerade i lag. För de flesta myndigheter framgår uppgifter och mål av författningar av olika slag, ofta uttryckt på ett relativt gene- rellt sätt, utan att det nödvändigtvis blir frågan om tillämpning av lag. Om det däremot är frågan om att myndigheten ska ta ställning till om vissa rekvisit i en bestämmelse i lag är uppfyllda eller inte finns det starkare skäl för att anse att det är frågan om tillämpning av lag. Enligt kommitténs mening är det inte givet att de penningpoli- tiska besluten är sådan tillämpning av lag som avses i 12 kap. 2 § re- geringsformen enbart på den grund att uppgiften att driva penning- politik, målet för penningpolitiken och de penningpolitiska befo- genheterna i huvudsak är lagreglerade. fyllde det en praktisk funktion att ta in en be- stämmelse som specifikt gällde oberoende i penningpolitiska frågor. I lagstiftningsärendet anförde också regeringen att skulle tillförsäkras ett liknande oberoende som domstolarna och förvalt- ningsmyndigheterna har beträffande rättstillämpning och myndig- hetsutövning mot enskild och att en uttrycklig bestämmelse som syftar till att garantera oberoende därför på samma sätt borde föras in i regeringsformen (samma prop. s. 76 och 77). Detta talar för att regeringen bedömde att lagändringen skulle medföra en förändring av gällande rätt. Oavsett denna fråga bör det understrykas att det för svensk del inte är någon nyhet att t.ex. regeringen i stor utsträckning är för- hindrad att påverka hur en myndighet beslutar i ett enskilt fall. De flesta andra länder har däremot en ordning inom statsförvaltningen som åtminstone i viss utsträckning tillåter detta. För många andra länder kan det således innebära en mer grundläggande nyordning om ett instruktionsförbud till skydd för införs. Under lagstiftningsarbetet anförde Lagrådet att instruktionsför- budet avsåg att förhindra påverkan av penningpolitiken i enskilda fall medan det borde klargöras att ändå kan ingripa genom lag- stiftning (samma prop. s. 77).