sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — I det hyperuppkopplade samhället kan individer dela kunskap, fatta informerade och ansvarsfulla beslut och påverka samhället. Organi- serade aktivister utmanar den roll som beslutsfattare i en represen- tativ demokrati har. Sociala medier dominerar över traditionella medier. Traditionell journalistiskt material kommer att finnas kvar, och spela rollen som en beståndsdel i dialogen som förs i de nya medierna. Immateriella rättigheter utmanas i delningskulturen. Storstäderna blir ännu större och har ett hållbart och smidigt trans- portsystem, nya typer av intelligenta och klimatsmarta byggnader och fullständig uppkoppling till internet, där en ny tjänsteekonomi blomstrar. Mindre samhällen marknadsför sig till innevånare genom Spektrumanvändningen åren 2027–2047 unika erbjudanden för arbete, socialt liv, rekreation och andra lev- nadsvillkor. Tekniska och sociala innovationer förändrar ekonomin väsent- ligt. Avancerade tillverkningsmetoder medger att produktion åter kan ske lokalt och mer hållbart. 3D-skrivare och utvecklingen av nya material medför att många konsumentprodukter kan produceras hemma, och det är framför allt större produkter som tillverkas i fab- riker. Design och produkter utvecklas och säljs av kreativa individer såväl som av större producenter vilket suddar ut skiljelinjerna mellan konsumenter och producenter. 6.6Slutsatser om radioanvändningen och frekvensförvaltningen åren 2027–2047 Efterfrågan på att använda radiosändare kommer öka exponentiellt . Den största efterfrågeökningen gäller behov av tråd- lös dataöverföring. Behoven ökar för i princip alla sektorer i samhället, civila som militära. Det sker en utveckling mot att samma kommunikationsnät inte- grerar olika typer av radiosändare och accessformer, både på marken och i luften (till exempel satelliter) samt med trådbunden infra- struktur. Separata infrastrukturer som endast betjänar en specifik eller de- dikerad tjänst försvinner med den tekniska utvecklingen. Även kom- munikation med stort behov av servicekvalitet, som tågsignalering, kommer rent tekniskt att kunna inrymmas i samma nät som andra tjänster, i en logiskt separerad del av nätet. Det kan dock finnas andra skäl till separata infrastrukturer. Sannolikt kommer militär kommu- nikation fortsätta att huvudsakligen vara separat, på grund av sina specifika behov, förmågor, sekretess och säkerhetsskydd. Vilka digitala tjänster som kan erbjudas och vilka behov av trådlös kommunikation som kan mötas kommer –2047 fortfarande att begränsas av möjligheten att bygga ut kapacitet i de trådlösa näten till rimlig kostnad. Det är också beroende av stora och kontinuerliga investeringar i radionät och -teknik. Drivkrafterna bakom de stora ökningarna av kapacitetsbehov för- ändras . Till en början drivs kapacitetsbehoven av rörlig bild och VR/AR. Därefter av de autonoma system som behöver utbyta Spektrumanvändningen åren 2027–2047 enorma mängder data med varandra. Kapacitetsbehovet för sakernas internet och de autonoma systemen kommer att vara mångfalt större än för mänsklig kommunikation, eftersom dataläsning och data- beräkningar inte kräver mänsklig interaktion. Allt högre frekvenser kan användas på ett kostnadseffektivt sätt för mer priskänsliga radiotillämpningar. Det leder till att efterfrågan om att få använda de höga frekvensområdena förväntas öka inte bara mellan aktörer inom samma användningsområde utan också mellan olika användningsområden. Eftersom tillgång till radiospektrum har ett värde som kan vara betydande bör statens resurs i form av radiospektrum omsättas i värde för staten som sedan kan fördelas i enlighet med politiska mål och beslut i stället för att delas ut till vissa aktörer som en dold subvention. Den massiva ökningen av efterfrågan på radiospektrum, liksom av slutanvändarnas efterfrågan på trådlös bredbandskapacitet, med- för ett stort behov av att förändra reglerna för spektrumförvaltningen för att inte samhällets utveckling ska hindras av brist på tillstånd för radiosändare. behöver skapa förutsättningar för både tek- nisk och samhällelig utveckling som stödjer samhällets, individers och medborgarnas behov. Eftersom i princip allt praktiskt användbart radiospektrum mel- lan det hörbara till det synliga redan tagits i anspråk, se bilaga 3, så ställs kraven på spektrumeffektiva teknologier på sin spets. An- vändare som tilldelats spektrum i av god tillgång måste upp- graderas sina system eller lämna plats för effektivare teknologier. En konsekvens av detta är att alla användare av spektrum bör behandlas likvärdigt, så att samtliga användningar och användare uppmuntras att modernisera mot mer spektrumeffektiva lösningar och ge plats åt nya tillämpningar. behöver skapa en jämn spelplan för olika radiotekniker och radiotillämpningar så att den teknik och de platt- formar som efterfrågas också kan utvecklas. En osäkerhetsfaktor är i vilken utsträckning affärsmodellerna i publika nät kan ta om hand de nya behoven av specifik funktionalitet och specifika kvalitetskrav. Genom att spektrumförvaltningen behandlar olika tillämpningar lika och främjar konkurrensen på slutkundsmarknaderna så ges bästa förutsättningar att frekvenser används till de tillämpningar och för de aktörer som möter samhällets behov. Spektrumanvändningen åren 2027–2047 Regler och förutsättningar behöver vara tydliga, likabehandlande, inte för betungande och främja konkurrens, för att skapa förutsätt- ningar för de investeringar som är nödvändiga. När samhället blir allt mer beroende av elektronisk kommunika- tion behöver tillräcklig säkerhet i form av konfidentialitet, riktighet och tillgänglighet säkerställas. Detta kräver nya typer av regler och avtal. När tillräcklig säkerhet kan säkerställas i gemensamma nät kan fler tillämpningar använda samma infrastrukturer, vilket effektivi- serar spektrumanvändningen. 7En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Efterfrågan på och värdet av radiospektrum ökar och förväntas öka även . behöver skapa en jämn spel- plan för olika radiotekniker och radiotillämpningar så att den teknik och de plattformar som efterfrågas också kan utvecklas. För att skapa förutsättningar för de investeringar som är nödvändiga behöver regler och förutsättningar vara tydliga, likabehandlande, konkurrensfräm- jande och inte för betungande. Tillgång till radiospektrum har ett värde som kan vara betydande. Staten bör kunna för- dela detta värde i enlighet med politiska mål och beslut i stället för att radiospektrum delas ut till vissa aktörer på ett sätt som kan fram- stå som en dold subvention. Utredningen lämnar i detta avsnitt elva förslag som syftar till att kunna möta framtida radiospektrumbehov så effektivt som möjligt. Förslagen innebär bland annat att allt radiospektrum ska prissättas, att all radioanvändning ska behandlas lika, ökat fokus på samhälls- ekonomisk effektivitet i frekvensförvaltningen, tillståndsmyndigheten –inte en sökande – ska ange frekvensutrymmet som ett tillstånd avser, förenklad och utökad möjlighet för allmänna inbjudnings- förfaranden, konkurrensutsättning av enskilda tillstånd att använda radiosändare, anta en strategi för det internationella harmoniserings- arbetet, förbered för eventuella förändringar för de frekvensband som används av radio och tv, inför en möjlighet att ställa villkor om förmedling av public service-innehåll samt digitalisera frekvens- förvaltningen. Det förtjänar att lyftas fram att alla förslag utgår från situationen att inte är i krig eller krigsfara, för denna situation gör utred- ningen en bedömning i avsnitt 8.6. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle 7.2En moderniserad lagstiftning är nödvändig för att spektrumförvaltningen ska stötta framtidens samhälle Utredningen har i uppdrag att föreslå hur radiospektrumanvändningen kan planeras för åren 2027–2047 för att framtida behov av radio- spektrum ska kunna mötas så effektivt som möjligt. kan både samhället och behoven av radioanvänd- ning antas förändras drastiskt. Nya tekniker kommer uppstå och gamla gå i graven. Samhället kommer att ha nya behov som radio- spektrumförvaltningen behöver möta. Allt pekar på att behoven av att använda radiosändare kommer att fortsätta öka kraftigt. kommer trådlös kommunikation och andra radiobaserade tjänster i hela landet vara nödvändiga förutsättningar för att sam- hället ska fungera, på ett liknande sätt som el- och vattenförsörjning är . Att göra en detaljerad planering av frekvensanvändningen i –2047 är inte meningsfullt. Med det tidsperspek- tivet är osäkerheterna kring inte minst teknikutvecklingen och det internationella harmoniseringsarbetet alltför stora. Till det kommer att radioområdet till sin karaktär är utpräglat dynamiskt och att det sker fortlöpande förändringar i radioanvändningen.1 Därför föreslår utredningen att lagen förändras så att framtidens behov av att an- vända radiosändare kan mötas, oavsett utvecklingen. Det är nödvän- digt att skapa de fundament som behövs för att behoven av radioanvändning ska kunna mötas . Ledtiderna för förändringar i frekvensanvändningen är långa, på grund av det internationella samarbets- och utvecklingsarbete som krävs. Dess- utom krävs förberedelser om inte förändringar ska medföra alltför stora kostnader för enskilda radioanvändare. Investerings- horisonten för radioutrustning är oftast lång, upp till för vissa tillämpningar. Förutsebarhet krävs för att marknadsaktörer ska vara trygga att investera i infrastruktur och radioutrustning. I vissa fall kan staten redan nu behöva planera eller genomföra åtgärder för att förbereda –2047. Det kan till exempel gälla statlig radioinfrastruktur eller andra åtaganden som exempelvis marknätet för radio och tv. Framför allt behöver lagen om elektronisk kommu- nikation moderniseras om frekvensförvaltningen ska kunna möta de 1992/93:200, En telelag och en förändrad verksamhetsform för m.m., s. 189, och prop. 2002/03:110, Lag om elektronisk kommunikation, m.m., s. 131. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle kraftigt ökade behov av radioanvändning som samhällsutvecklingen medför. Något som kan ställas i relation till dagens radiofrekvens- plan, se bilaga 3. Därför föreslår utredningen de lagändringar som bedöms nödvändiga för att framtida behov av radiospektrum ska kunna mötas så effektivt som möjligt. 7.3Alla tillstånd ska prissättas Förslag: ska alla som innehar tillstånd att använda radiosändare eller tillstånd för skyddad mottagning be- tala en årlig nyttjandeavgift för tillstånden. Nyttjandeavgifterna ska leda till en samhällsekonomiskt effektiv användning av radio- spektrum och nivån på nyttjandeavgiften ska återspegla den alter- nytta som aktuell radioanvändning förhindrar. Nyttjandeavgiften ska betalas i förskott in- om en månad från betalningens förfallodag. Dröjsmålsränta ska tas ut på obetalda nyttjandeavgifter. Nyttjandeavgiften och even- tuell dröjsmålsränta tillfaller staten. Vid fastställande av nyttjandeavgiften ska hänsyn tas till andra offentligrättsliga avgifter som betalas för radiosändningarna. Nytt- jandeavgift ska inte betalas för sådana tillstånd som tilldelats efter allmänt inbjudningsförfarande eller radioanvändning som är undan- tagen från tillståndsplikt enligt föreskrifter meddelade av tillstånds- myndigheten. Nyttjandeavgifterna ska gälla även för tillstånd som beviljats före bestämmelsen träder i kraft men inte för tid innan bestäm- melsen träder i kraft. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ges behörighet att besluta om nyttjandeavgifter och meddela föreskrifter om nyttjandeavgifter. ges i uppdrag att ta fram en vägledning för fastställande av nyttjandeavgifter för radiospektrum och minst se över principerna och prissättningen för nyttjande- avgifterna. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Som angetts i avsnitt 4 har tillgång till radiospektrum ett värde. Värdet är högt i frekvensområden med hög efterfrågan. väntas efterfrågan öka kraftigt och därmed också värdet. Det är angeläget att frekvenserna används till den radioanvändning som skapar mest nytta för . I nuvarande lag saknas bestämmelser som säker- ställer detta. Kostnaden för att använda radiosändare är inte baserad på utbud och efterfrågan utan på administrativa kostnader för spektrumförvaltningen. Det saknas därmed incitament för radio- spektrumanvändare att säkerställa att deras användning är effektiv och inte tar mer frekvensresurser i anspråk än vad som är nödvändigt. I en situation med kraftigt ökade behov av att använda radiosändare så riskerar denna ordning att leda till att nya radioanvändningar inte får plats i etern, jämför med nuvarande frekvensplan (bilaga 3). Ut- vecklingen riskerar att hindras genom att ny teknik och nya tjänster riskerar att få svårt att få tillstånd i lämpliga frekvensutrymmen. Den totala samhällsnyttan av radioanvändningen blir lägre än den skulle vara med en totalt sett mer effektiv frekvensanvändning. I radiospektrumförvaltningen gäller tillstånden oftast . Därför är det viktigt att möjliggöra en effektiv frekvensförvaltning och införa de förändringar som är nödvändiga för att ska kunna uppnå största möjliga samhällsnytta av den naturresurs som radiospektrum är. Alla som har eller är intresserade av att ha tillstånd behöver därför incitament att vara så effektiva som möjligt i sin frekvensanvändning. Den enskilt viktigaste åtgärden för att åstadkomma detta är att införa en möjlighet att prissätta tillstånd för radioanvändning på ett sätt som leder till en samhällsekonomiskt effektiv användning av radiospektrum. Genom att prissätta radiospektrum synliggörs det verkliga värdet och kostnaden för en viss verksamhet. Aktörerna väger olika alter- nativ emot varandra vad gäller hur spektrumeffektiv utrustning de investerar i och hur attraktiva frekvenser de är villiga att betala för innan de tar ett investeringsbeslut. De kan då förväntas välja den mest effektiva kombinationen utifrån sina behov. Det leder även till en totalt sett mer samhällsekonomiskt effektiv spektrumanvändning. Det kan bli billigare eller kostnadsneutralt för en tillståndshavare att byta till modernare utrustning som medger att En spektrumförvaltning för framtidens samhälle färre eller mindre attraktiva frekvenser tas i anspråk. En gammal radio- sändare som har behov av exklusiv användning av en stor mängd radiofrekvenser skulle kunna bytas ut mot en modernare utrustning som löser samma uppgift med en mindre mängd frekvenser eller har förmåga att dela frekvenserna med annan radioanvändning. Där- igenom kan frekvenser frigöras till annan radioanvändning så att fler radiosändare och fler radioanvändningar får plats, vilket leder till ökad nytta och ökat värde för hela samhället. Genom prissättningen av radiotillstånd som ska leda till samhälls- ekonomiskt effektiv användning ökar incitamentet att dela frekvens- utrymmet med annan radioanvändning eller annan radioanvändare, eftersom kostnaden blir avsevärt lägre för delad användning jämfört med tillstånd som kräver exklusiv radioanvändning. En sådan pris- sättning minskar också problemet att tillståndsinnehavare inte åter- lämnar tillstånd som inte används. En effektiv prissättning kan även gynna andrahandshandel med radiotillstånd, genom att det blir mer lönsamt för en tillståndshavare att sälja eller hyra ut hela eller delar av sitt tillstånd till en annan intressent. En prissättning av radiotillstånd väntas öka efterfrågan på spekt- rumeffektiv radioutrustning, till exempel med förmåga till delad an- vändning. Det leder i sin tur till ökad innovation av spektrumeffektiv och mindre störningskänslig radioutrustning. Det kan också leda till en positiv utveckling på landsbygden då glest bebyggda områden där efterfrågan på radiospektrum är låg kommer att ha betydligt lägre priser än tätbefolkade områden. Som framgår av avsnitt 5.3 beslutar om skatter och av- gifter till staten. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan någon direkt motprestation.2 En avgift är i stället en ersättning som betalas för en specifik vara eller tjänst som staten tillhandahåller och som utgör en motprestation.3 Motprestationen innebär att statliga kostnader i princip måste uppstå för att ersätt- ningen ska betraktas som en avgift. Genom att en tillståndshavare ges rätt att nyttja en resurs av värde för staten så uppstår en statlig kostnad. Ersättning för tillstånd att använda radiosändare eller skyd- dad mottagning ska därför betraktas som en avgift. Nyttjandeavgif- ten kommer att förfogas av regeringen enlighet med 3 kap. 7 budget- lagen (2011:203). Prissättning av radiotillstånd kommer att innebära 1973:90, Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 213 och s. 140. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle en ökad intäkt till staten och ge positiva fördelningseffekter eftersom värdet av radiotillstånden i högre utsträckning kommer att tillvaratas. Modellen med att prissätta tillstånd att använda radiosändare har med framgång tillämpats i och i Austra- lien . Det är emellertid inte säkert att priset efter beaktande av efter- frågan och andra offentligrättsliga kostnader som är förknippade med radioanvändningen – som till exempel spektrumförvaltnings- avgiften eller avgiften för sändningstillstånd för utsändning av radio och tv – blir högre än noll kronor. Efterfrågan och tillgången av tillstånd kan också göra att priset behöver justeras . Därför bör tillståndsmyndigheten löpande utvärdera och se över prissätt- ningen. Prissättningen bör dock ta hänsyn till den framtida utveck- ling som är möjlig att förutse och vara så tydlig och förutsebar att aktörer får tillräcklig investeringstrygghet. Om prissättning av radiotillstånd inte införs kommer de positiva effekterna av en sådan modell att utebli. Efterfrågan på radiospekt- rum blir större än tillgången till frekvenser eftersom det alltid är billigare att använda mer radiospektrum än att vidta andra åtgärder, som till exempel att minska spektrumbehovet genom effektivare ut- rustning eller uppfylla behovet på annat sätt. Utvecklingen mot ny radioteknik och nya tjänster baserade på radioanvändning riskerar att gå långsammare. Med beaktande av de tidsperspektiv som spekt- rumförvaltningen kräver skulle de positiva effekterna, som en effek- tivare frekvensförvaltning innebär, inte ske inom överskådlig tid. Det finns inget incitament för aktörer att begränsa sitt spekt- ruminnehav, att dela sitt frekvensutrymme eller att efterfråga mer spektrumeffektiv radioutrustning. Flera av de andra förslagen skulle inte heller kunna genomföras framgångsrikt som till exempel för- slaget att alla tillstånd ska behandlas lika. Alla tillstånd ska prissättas är det enbart innehavare av tillstånd att använda radiosändare som tilldelats genom allmänt inbjudningsförfarande där priset är ut- slagsgivande, som betalar ett pris för nyttjandet av radiospektrum som återspeglar värdet av resursen. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Med nyttjandeavgifter tas det samhällsekonomiska värdet av spekt- rum till vara genom incitament att utnyttja frekvenserna effektivt. För de radiospektrumanvändningar som behöver göra ekonomiska avvägningar mellan kostnaden för frekvensresurser och kostnader för uppgradering av tekniken finns incitament att utveckla allt mer spektrumeffektiva tekniker. De markbundna systemen för mobiltele- foni och mobilt bredband är ett exempel på det. Genom att frekvens- tillgången haft en kostnad har marknadsaktörerna stimulerats till att kontinuerligt investera i modernare, effektivare teknologier. Ett annat exempel är inom satellitindustrin där motsvarande ekonomiska in- citament att utnyttja frekvenserna effektivt har saknats och den tek- niska utvecklingen av radioutrustning och radiotjänster har gått mer långsamt. Det är inte heller rättvist att enbart vissa tillståndshavare betalar ett pris för radiospektrum. Det är därför rimligt att alla tillstånd att använda radiosändare prissätts. Även de tillstånd som utredningen föreslår ska vara möjliga för skyddad mottagning bör prissättas. Nyttjandeavgifter för alla radioanvändningar innebär också att kon- kurrensen stärks genom att det som kan ses som en gynnande särbehandling av viss radioanvändning som får exklusiv tillgång till frekvenser utan att betala för sin frekvensanvändning kommer att upphöra och alla radioanvändningar behandlas lika. De som enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation tilldelas tillstånd att använda radiosändare efter allmänt inbjudningsförfarande där priset är utslagsgivande betalar redan en marknadsmässig avgift för sin användning. För att inte dessa tillståndshavare ska vara skyldiga att betala två gånger bör sådana tillstånd undantas från skyldigheten att betala nyttjandeavgift. Vad gäller tillstånd som tilldelas i allmänt inbjudningsförfarande där annat än pris är utslagsgivande, så kallad skönhetstävling, så ska tillståndsmyndigheten utforma det allmänna inbjudningsförfarandet med hänsyn till konkurrensförhållandena på marknaden. Likaså kan tillstånd som tilldelas efter jämförande urvals- förfarande med en motprestation också anses ha betalat ett mark- nadspris, om motprestationen innebär att värde överförs till staten eller det allmänna, till exempel genom att tillståndshavaren bidrar med en viss täckning och utbyggnad i utbyte för tillståndet. Detta innebär att villkoren i ett sådant allmänt inbjudningsförfarande kan jäm- En spektrumförvaltning för framtidens samhälle ställas med villkoren i en auktion och dessa allmänna inbjudnings- förfaranden kan också undantas från skyldigheten att betala en sär- skild nyttjandeavgift. En stor mängd av användningar av radiosändare sker med radio- sändare med låg effekt och där flera radiosändare kan användas på samma plats utan större risk för störningar. Exempel på sådan användning är mobiltelefoner, surfplattor, trådlösa routrar, bil- och hemlarm, digitalkameror, radiostyrda leksaker, mobila spel- konsoler, hörselhjälpmedel, trådlösa barnvaktssystem, husdjurspejlar och jaktradio. Sådan användning är i de flesta fall tillståndsbefriad och omfattas i stället av Post- och föreskrifter om undan- tag från tillståndsplikt för användning av viss radiosändare (undan- tagsföreskrifterna).4 Som nämnts ovan samsas sådana radioanvänd- ningar inom samma frekvensutrymme och platser och förhindrar därmed inte andra radiosändare från att nyttja frekvensutrymmet. Alla som vill kan använda radiosändare i frekvensutrymmet i enlig- het med undantagsföreskrifterna. Användning av radiosändare i en- lighet med sådana undantagsföreskrifter bör därför inte omfattas av föreslagna nyttjandeavgifter. Även myndigheter som tilldelats radiofrekvenser och myndig- heter som innehar tillstånd att använda radiosändare omfattas av för- slaget. Genom att prissätta nyttjandet av spektrum även för statlig användning blir värdet av radiospektrum tydligt för myndigheterna. Prissättningen av radiospektrum kan i dessa fall vara ett stöd för myndigheterna att modernisera sina plattformar, eftersom det blir en faktor för myndigheterna att beakta vid investeringar och val av tekniska lösningar för sina behov. För ett visst behov skulle det till exempel kunna vara billigare att använda en fast förbindelse i stället för att använda radiospektrum. I ett annat fall skulle det kunna vara billigare att upphandla modern spektrumeffektiv utrustning i stället för att fortsätta använda äldre utrustning som kräver större fre- kvensutrymme. En sådan ordning gynnar därför samhället i stort och leder till ökad samhällsnytta. Prissättning av radiospektrum gör också att besluten om radiospektrumbehoven blir mer genomtänkta. Myndigheterna ges ett incitament att effektivisera sin spektrum- användning och hushålla med statens radiospektrumresurs eftersom användningen av radiospektrum kan jämföras med andra offentlig- rättsliga utgifter. Myndigheterna får därigenom också ett verktyg att 4Senast beslutade föreskrifterna är PTSFS 2018:3. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle