sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — •utreda hur de olika momenten i miljöbedömningen enligt 6 kap. kan integreras i planprocessen på ett ändamålsenligt sätt som stämmer överens med kraven i SMB-direktivet, •analysera hur utredningens förslag förhåller sig till kraven i den s.k. Århuskonventionen, •utreda vilka rättigheter och begränsningar som översiktsplanen bör och kan innebära för enskilda, •utreda hur möjligheterna till överklagande bör se ut, •utreda i vilken utsträckning som kommunernas översiktsplaner kan anses vara aktuella och föreslå åtgärder som säkerställer att dessa planer hålls aktuella, •utreda hur kommunens arbete med översiktsplaneringen bör finansieras, •analysera hur förslagen påverkar förutsättningarna för att genomföra förslagen från (SOU 2015:59), och •om det finns behov och bedöms lämpligt, lämna författningsförslag och förslag i övrigt. Om utredningsarbetet visar att det är lämpligt att göra följdändringar i PBL eller andra lagar, ska utredaren redovisa de författningsändringar som behövs och skälen för dessa. Utredningen ska inte lämna förslag som omfattar bestämmelserna om riksintressen i 3 och 4 kap. . Uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan Om översiktsplanen delvis görs bindande bör kraven på att förändringar i markanvändningen i vissa fall ska prövas genom detaljplan kunna minskas. Detaljplaner kommer dock att behövas även , bl.a. eftersom det kan vara svårt att ta tillräcklig hänsyn till alla förekommande intressen inom översiktsplaneringen. Även behovet av att kommunens arbete med översiktsplaneringen inte ska behöva bli alltför komplext talar för att det är önskvärt att begränsa översiktsplanens detaljeringsgrad. I många utvecklingsprojekt kan det således även i fortsättningen finnas behov av att kunna klarlägga förutsättningarna för byggandet mer i detalj än vad som är ändamålsenligt inom ramen för översiktsplaneringen. I linje med vad som föreslogs i prop. 2013/14:126 bör inriktningen vara att lagstiftarens krav på detaljplan begränsas men att kommunen även i fortsättningen ska kunna ställa krav på att det ska finnas detaljplan i den omfattning som gäller . Utgångspunkten ska vara att de lagändringar som genomfördes till följd av förslagen i prop. 2014/15:60 ska gälla även i fortsättningen. Under remissbehandlingen av promemorian Nya steg för en effektivare plan- och bygglag (Ds 2014:31) framfördes synpunkter på att det är otydligt hur det föreslagna uttrycket ”samlad bebyggelse” ska förstås och att det därmed blir otydligt inom vilka områden som sådan angränsande lagstiftning, som redovisades i promemorian och som innehåller krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, kommer att vara tillämplig. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna framfört finns anledning att bl.a. utreda möjligheterna att öka förutsebarheten om var angränsande lagstiftning kommer att vara tillämplig om kravet på detaljplan begränsas, exempelvis genom att förtydliga innebörden av uttrycket ”samlad bebyggelse”. •föreslå hur kravet på detaljplan kan begränsas, •utreda förutsättningarna för att utforma angränsade lagstiftning, som innehåller krav som är kopplade till förekomsten av en detaljplan, på ett sätt som i högre grad tillgodoser remissinstansernas synpunkter och ökar förutsebarheten för berörda aktörer om var sådan lagstiftning ska vara tillämplig, •föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas, •analysera hur förslagen förhåller sig till kraven i MKB-direktivet, SMB-direktivet och Århuskonventionen, och •lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs. Uppdraget om en översyn av kommunens möjlighet att styra upplåtelseformen Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformen för bostäder genom en bestämmelse i en detaljplan. Utredaren ska i sitt arbete beakta motstående intressen, bl.a. respekten för äganderätten samt enskildas rättsförhållanden och deras behov av att kunna utforma dessa på ett lämpligt sätt. Om utredaren bedömer att det finns lämpliga alternativ som ger kommunen möjlighet att styra upplåtelseformen på annat sätt än genom en bestämmelse i en detaljplan, bör även sådana alternativ redovisas. Om utredningen visar att så är lämpligt, ska utredaren lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs. Uppdraget om en översyn av möjligheten till privat initiativrätt vid planläggning Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för en privat initiativrätt och hur en sådan kan utformas. Om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör inriktningen vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till en detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen. Kommunen ska dock ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. En sådan ordning finns bl.a. i . Inriktningen bör vara att det är kommunen som säkerställer att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav. Vidare bör inriktningen vara att den tänkta detaljplanen överensstämmer med översiktsplanen och att den som tar initiativ till planläggning ska ha rådighet över det område som avses ingå i detaljplanen. Utredaren ska även bedöma risken för s.k. förgävesprojektering för bl.a. den som tar initiativ till planläggning. •utreda förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt i svensk rätt, •föreslå hur en privat initiativrätt kan utformas, och •om det finns behov och bedöms lämpligt, lämna författningsförslag och förslag i övrigt. Utredaren ska beskriva konsekvenserna av sina förslag för en hållbar samhällsutveckling från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för människors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion. Konsekvenserna för tillgång till grönområden samt natur- och kulturmiljövärden och gestaltningsfrågor ska beskrivas. Konsekvenserna för annan samhällsplanering och långsiktigt hållbar transportförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska beskrivas. Om vissa frågor enbart kommer att prövas inom ramen för översiktsplaneringen och inte utredas ytterligare på en mer detaljerad nivå i ett senare skede, ska konsekvenserna av detta beskrivas. Utredaren ska redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Utredaren ska även redovisa hur förslagen påverkar allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen samt tillgången till rättslig prövning. I 14 kap. 2 § regeringsformen finns ett förtydligande av att principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska utredaren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen. Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. En översiktlig redovisning och motivering ska göras av vilka förslag som har övervägts men avfärdats. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska inom ramen för uppdraget studera och analysera systemen för fysisk planering på nivå i , , och . Med anledning av rapporten ’s Business Climate – opportunities for entrepreneurs through improved regulations (, 2014, s. 39 f.) ska utredaren även studera motsvarande system i och . Utredaren ska samråda med , , Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Lantmäteriet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting och andra berörda aktörer. Utredaren ska ta hänsyn till andra initiativ och förslag till lagändringar som regeringen beslutar om och som kan vara relevanta för uppdraget. Utredaren ska redovisa uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan. Utredaren ska redovisa uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och uppdraget att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer. Uppdraget ska slutredovisas . Tilläggsdirektiv till (N 2017:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om bland annat en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan samt privat initiativrätt till detaljplaneläggning (dir. 2017:6). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan redovisas och slutredovisning ske . Utredningstiden förlängs, så att uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och möjlighet att reglera upplåtelseformer i detaljplan i stället ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska slutredovisas . Tilläggsdirektiv till (N 2017:02) uppdrag utvidgas till att även omfatta frågan om hur verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. Om utredningen bedömer att författningsändringar krävs, ska utredningen lämna sådana förslag. Utredningen ska även se över angränsande bestämmelser och föreslå de författningsändringar som behövs för att göra regleringen mer överskådlig. Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att utreda bl.a. vissa frågor kopplade till en utvecklad översiktsplanering (dir. 2017:02). förlängdes utredningstiden (dir. 2017:132). I uppdraget ingår bl.a. följande: •Utreda kravet på detaljplan (delbetänkande lämnades ). •Utreda hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och utreda möjligheten att reglera upplåtelseformer i detaljplan (delbetänkande lämnades ). •Utreda möjligheterna till privat initiativrätt vid planläggning (slutbetänkande ska lämnas ). får ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov verkställas efter det att beslutet har kungjorts, även om det inte har fått laga kraft. Om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det får dock bestämma att beslutet får verkställas tidigare (9 kap. 42 a § [2010:900]). För att en lovpliktig åtgärd ska få påbörjas krävs dessutom att startbesked har getts och, i fråga om ett s.k. villkorat lov, att villkoret för lovet har uppfyllts (9 kap. 36 och 37 §§ och 10 kap. 3 §). Av beslutet om lov ska det framgå att beslutet inte innebär en rätt att påbörja åtgärden förrän startbesked har getts eller villkoret har uppfyllts (9 kap. 40 § första stycket 3 och andra stycket). Startbesked kan ges innan beslutet om lov får verkställas och innan det har fått laga kraft. Om ett beslut om lov överklagas kan den överprövande instansen bestämma att lovet tillsvidare inte får verkställas (inhibition) oavsett om startbesked har getts eller inte (jfr MÖD 2017:9). Den som verkställer ett beslut om lov innan det har fått laga kraft står risken för att beslutet kan upphävas om det överklagas och för att utförda åtgärder i så fall måste återställas. I vissa fall kan utförda åtgärder inte återställas. Även om ett beslut om lov får verkställas ska förbjuda att byggnads-, rivnings- eller markarbeten eller annan åtgärd fortsätter, om det är uppenbart att arbetet eller åtgärden äventyrar en hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa (11 kap. 30 §). Påbörjas en åtgärd som kräver lov innan har gett ett startbesked ska ta ut en byggsanktionsavgift (11 kap. 51 § och 9 kap. 6–17 §§ plan- och byggförordningen [2011:338]). Behovet av ett utvidgat uppdrag Bostadsbristen är stor och fler bostäder behöver byggas. För att möta behovet av bostäder är det därför av stor vikt att byggprocessen är så effektiv som möjligt. Ett viktigt led i det är att byggandet kan komma igång snabbt. får processens effektivitet inte innebära oacceptabla risker för oåterkalleliga skador på de natur- och kulturvärden som ska beaktas enligt . I det lagstiftningsärende som ledde fram till att 9 kap. 42 a § infördes (prop. 2017/18:240) saknades det tidsmässigt utrymme för att överväga andra sätt att reglera verkställbarheten och behovet av att göra följdändringar i angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked, villkorade lov och krav på beslutets innehåll. Det kan därför finnas andra sätt att reglera verkställbarheten av beslut om lov som på ett bättre sätt tillgodoser behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. Det är också av stor vikt att regelsystemet är överskådligt och att det tydligt framgår när en åtgärd får påbörjas. Det finns därför skäl att, som regeringen aviserade i propositionen, överväga alternativa sätt att reglera verkställbarheten av beslut om lov och se över angränsande bestämmelser från ett bredare perspektiv. Verkställbarhet av beslut om lov Utredningen ska, utöver vad som framgår av tidigare beslutade direktiv, utreda hur verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. I uppdraget ingår särskilt att •undersöka i vilken omfattning beslut om lov har inhiberats med hänsyn till risken för att oåterkalleliga natur- och kulturvärden skadas och undersöka om det finns några praktiska exempel på när sådana skador har uppstått till följd av att beslut om lov lagligen har verkställts innan de har fått laga kraft, •analysera och jämföra olika regleringsmöjligheter, däribland omedelbar verkställbarhet och de alternativ som redovisas i promemorian Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov som låg till grund för lagstiftningsärendet (dnr N2017/06955/SPN), •analysera de olika regleringsmöjligheternas effekt för bl.a. natur- och kulturvärden liksom för byggandet, byggherren och andra enskilda som berörs, och •lämna förslag på författningsändringar, om utredningen bedömer att sådana behövs. Förslagen ska uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet. Översyn av angränsande bestämmelser Oavsett om utredningen föreslår en annan reglering av verkställbarheten eller inte, ska utredningen även se över angränsande bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om startbesked, villkorade lov, krav på beslutets innehåll och byggsanktionsavgift, och föreslå de författningsändringar som behövs för att göra regleringen mer överskådlig. Till skillnad från vad som gäller enligt tidigare beslutade direktiv ska utredningen i fråga om detta tilläggsuppdrag •samråda med , , Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , , , länsstyrelserna, Kommuner och Landsting och andra berörda aktörer, och •utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen, kommunerna, enskilda, företag och miljön. Uppdraget ska fortfarande slutredovisas . Hemställan från till Näringsdepartementet1 Kommunfullmäktiges uppdrag till kommunstyrelsen att begära från regeringen att bli försökskommun i utredning om privat initiativrätt för detaljplaner Kommunfullmäktige i fattade beslut , 2016, att ge kommunstyrelsen i uppdrag att lämna in en intresseanmälan/ begäran till regeringen att få bli försökskommun i kommande utredning om privat initiativrätt för detaljplaner. (enligt regeringens skrivelse till , 2015/16:75) Mål i kommunfullmäktiges budget finns om att ”Bostadsbrist ska byggas bort och bostadsbehoven tillgodoses bättre.” har i uppdrag, enligt inriktningsdokument 2016, att ta fram detaljplaner för 5 000 bostäder. använder sig av olika initiativ och redskap för att nå ett ökat bostadsbyggande där några exempel är: ”Bo Stad 2021” är stadens Jubileumssatsning, inför då firar , som kompletterar det vanliga bostadsbyggandet med ytterligare 7 000 nya bostäder. Som metod ingår ”planering i ökad samverkan” – för att snabbare nå fram till genomförande. Modell för att bygga lägenheter med låg hyra har prövats och är under utveckling. En annan modell som staden utvecklar är social hänsyn kopplat till markanvisning. Vision Älvstaden, , med målet att tillföra 25 000 bostäder på båda sidor i centrala lägen (, Centralenområdet, , Gullbergsvass, , och ) och 45 000 nya arbetsplatser. 1Utdrag från hemställan ställd till , daterad , kommunens dnr 0873/16, dnr N2016/04506/PBB. har beslutat att använda Älvstaden som en testarena där staden prövar nya modeller och tekniker – socialt, ekologiskt och ekonomiskt. Staden ser nu ytterligare ett redskap i det att kunna vara en försökskommun i regeringens kommande utredning. Genom denna skrivelse vill härmed lämna en intresseanmälan/begäran att få bli försökskommun i kommande utredning om privat initiativrätt för detaljplaner. Överlämnande av skrivelse om begäran att bli försökskommun i utredning om privat initiativrätt för detaljplaner () överlämnar skrivelse enligt bilagan till utredningen utvecklad översiktsplanering (N 2017:2) för eventuell åtgärd. inkom med en skrivelse till där kommunen begär att få bli försökskommun i en kommande utredning om privat initiativrätt för detaljplaner. Det finns ingen formell möjlighet för regeringen att besluta att kommunen ska kunna tillämpa andra bestämmelser vid framtagandet av en detaljplan än de bestämmelser som finns i (2010:900). Regeringen har således ingen formell möjlighet att ge kommunstatus som försökskommun för privat initiativrätt. Regeringen beslutade om kommittédirektiven En utvecklad översiktsplanering (dir. 2017:6). Enligt direktiven ska en särskild utredare bl.a. utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. 1Utdrag från beslut , § 1, dnr N2016/04506/PBB. 2Innehållet i bilagan har redovisats i betänkandets bilaga 4. Mot denna bakgrund bör skrivelsen från överlämnas till utredningen för eventuell åtgärd inom ramen för det kommande utredningsarbetet. Eftersom ärendet inte föranleder någon ytterligare åtgärd inom bör ärendet avslutas. Beslutet har fattats av departementsrådet . Privat initiativrätt i , , , och Privat initiativrätt i Danmark1 har cirka 5,7 miljoner invånare, varav en fjärdedel i huvudstaden . finns knappt 100 kommuner och fem regioner (vilka ersatte de tidigare s.k. amterna). omfattar en yta som motsvarar ungefär en tiondel av yta. Därutöver omfattar landet även två självstyrande områden, och . I har kommunerna ansvaret för den fysiska planeringen inom sitt geografiska område. Regionernas planläggning har således en mer strategisk karaktär i form av regionala utvecklingsplaner och strategier (jfr regional udviklingsstrategi, s.k. RUS). Dessa har främst en vägledande karaktär i förhållande till kommunernas planläggning. Den inledande idé- och initieringsfasen regleras inte i den danska Planloven. Initiativet till att ta fram en lokalplan (motsvarande den svenska detaljplanen) kommer i första hand från kommunen. En privat exploatör kan ge förslag till kommunen om att upprätta en lokalplan, men det är kommunen som har den slutgiltiga beslutsrätten om att initiera arbetet med lokalplanen. Normalt sett tar kommunfullmäktige beslutet om att initiera arbetet med att ta fram en lokalplan, men kan beslutet i vissa fall delegeras till kommunens planeringskommitté. 1Avsnittet bygger på Nordregios rapport granskning av planeringssystem – Skandinavisk detaljplanering i ett internationellt perspektiv (rapport 2013:1) av och . gör här en bedömning av de olika idéerna till lokalplaner som tagits fram av kommunen eller av en privat aktör. Om kommunens planeringskommitté anser att lokalplanförslaget följer överordnade riktlinjer, planer och strategier, initieras arbetet med att ta fram lokalplanen. Innan utarbetandet av en plan kan kommunen samråda och ta stöd från byggherren för att utveckla idén till ett förslag. I nästa steg initieras arbetet med att ta fram ett planförslag. saknar med andra ord uttryckliga bestämmelser om privat initiativrätt, låt vara att det synes finnas en del icke rättsligt reglerade strategi- och planprocesser, som ofta är ”borgerog brugerdrevne” och där planintressenter försöker upprätta förslag till lokalplaner för att få till stånd en planprocess eller i syfte att bistå de kommunala planhandläggarna. Mot denna bakgrund finns inte någon anledning för oss att ytterligare belysa det danska plansystemet. har knappt 5,5 miljoner invånare på en yta som motsvarar tre fjärdedelar av yta. Huvudstaden är landets största stad med cirka 600 000 invånare. I huvudstadsregionen med och tre förortskommuner bor drygt 1 miljon invånare. är administrativt indelat i 18 landskapsförbund och 311 kommuner (). Därutöver utgör ett demilitariserat och självstyrande landskap. Plansystemet regleras i markanvändnings- och bygglagen, MBL. I utgörs plansystemet av –riksomfattande mål för områdesanvändning svarar för beredningen och statsrådet (regeringen) beslutar om de riksomfattande målen för områdesanvändning. Målen ska beaktas och genomförandet ska främjas i de statliga myndigheternas verksamhet, i planläggning på landskapsnivå och i den kommunala planläggningen i general- och detaljplaner. Landskapsplanerna upprättas av landskapsförbunden. Landskapsplanen är en övergripande plan för användning av områden i ett landskap. Planeringen på landskapsnivå är inriktad på områden där det råder ett starkt tryck på att ändra region- och samhällsstrukturen. Det kan gälla områden med tillväxt som har behov av utvidgning eller områden som är stagnerande och behöver anpassas. Därutöver finns vägledande landskapsöversikter och landskapsprogram, som är av mindre intresse i detta sammanhang. nivå Strategisk generalplanbyggnadsordning och detaljplaner Källa: SOU 2018:46 Del 1 s. 382. Kommunen ska se till att en generalplan utarbetas och hålls aktuell i den mån det är nödvändigt. Generalplanen styr utformningen av detaljplanerna. I generalplanen anges övergripande riktlinjer för hur kommunen ska utvecklas och planområdet användas, exempelvis var bostadsområden, arbetsplatser och trafikleder ska placeras. En delgeneralplan kan utarbetas för exempelvis strandområden, och den kan vara mer detaljerad än generalplanen. Det finns således olika typer av generalplaner: –översiktlig generalplan med områdesreserveringar2 –detaljerad generalplan med områdesreserveringar –detaljerad generalplan med områdesreserveringar som direkt styr byggandet och annan markanvändning. I praktiken är generalplanerna ofta kombinationer av de nämnda typerna. Planen kan utarbetas med rättsverkningar eller som en generalplan utan rättsverkningar. Varje kommun ska ha en byggnadsordning som gäller hela kommunens område. En byggnadsordning kan också utarbetas för ett visst delområde. Föreskrifterna i byggnadsordningen åsidosätter inte bestämmelserna i en generalplan med rättsverkningar, men kan mycket väl komplettera generalplanläggningen. Föreskrifterna i byggnadsordningen tillämpas heller inte om något annat bestäms, i en detaljplan eller i . Föreskrifterna i byggnadsordningen kan gälla byggplatser, byggnaders storlek och placering, anpassning av byggnader till miljön, byggsättet, planteringar, inhägnader och andra konstruktioner, vården av den byggda miljön, ordnandet av vatten och avlopp, att ange områden i behov av planering samt andra lokala byggomständigheter. Detaljplanen utgör den mest detaljerade plannivån. Med den styrs markanvändningen och byggandet på det sätt som krävs med tanke på lokala förhållanden, stads- och landskapsbilden, god byggnadssed och andra gemensamma mål. En detaljplan ska utarbetas och hållas aktuell utifrån vad som krävs kopplat till kommunens utveckling eller behovet av att styra markanvändningen.