sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — skulle en förlängning av kvalifikationstiden endast få en mycket begränsad effekt inom EES och , eftersom de som omfattas av förordning 883/2004 till följd av sammanläggningsprincipen kom- mer att som kvalifikationstid få tillgodoräkna sig även försäkrings- perioder som har fullgjorts i andra medlemsstater. För att samman- läggning ska ske krävs dock en försäkringstid i . Sammantaget bedömer vi att det är tveksamt om en höjning av kvalifikationstiden skulle få någon märkbar effekt. Vi föreslår därför att det även för rätt till grundpension införs en regel om att sådan pension utges endast till den som har en försäkringstid om . Denna försäkringstid kan i enlighet med förslagen nedan bestå av arbetad tid och bosättningstid. Från vilken ålder ska grundpension få tas ut? Garantipension får tas ut tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller . Motsvarande åldersgräns bör gälla för den föreslagna grundpensionen. Det förtjänar dock att nämnas att det i promemorian Höjda ålders- gränser i pensionssystemet och i andra trygghetssystem (Ds 2019:2) har föreslagits att åldern när garantipension tidigast kan lämnas ska höjas och knytas till riktåldern för pension. Riktåldern för pension är ett nytt åldersbegrepp som i promemorian föreslås ska införas i social- försäkringsbalken. Denna riktålder ska enligt promemorian fungera som ett tydligt riktmärke för de försäkrades individuella pensions- beslut och signalerar den pensionsålder som lagstiftaren anser vara lämplig. Åldersgränsen för när garantipension får tas ut ska höjas från 65 till 2023 och utgöras av riktåldern för pension. Promemorian har remissbehandlats och de frågor som rör garantipension bereds inom . Om promemorians förslag genomförs bör motsvarande höjning göras av den ålder från vilken grundpension tidigast får tas ut. Förslag: Till grund för beräkningen av grundpension ska ligga den försäkrades försäkringstid. Försäkringstiden ska påverka nivån för den försäkrades grundpension (grundnivån) och den nivå över vilken beräkningsunderlaget minskar grundpensionen i lång- sammare takt (avtrappningsnivån). Grundpension ska kunna tjänas in upp till en längsta försäk- ringstid . med försäkringstid ska ge rätt till 1/40 av den högsta grundnivån. Som försäkringstid för grundpension ska räknas 1.kalenderår under vilka det för en person har fastställts pen- sionsgrundande inkomst eller pensionsgrundande belopp för sjukersättning eller aktivitetsersättning som för kalenderåret uppgår till lägst ett inkomstbasbelopp, och 2.tid som enligt nuvarande bestämmelser tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension. får inte tillgodoräknas enligt både punkten 1 och punkten 2. Den tid som försäkringstid kan avse ska förläggas i intervallet 25–. Som intjänandetid ska dock få räknas även tid på motsvarande sätt som enligt nuvarande bestämmelser om garantipension. Den sammanlagda försäkrings- tiden för grundpension ska sättas ned till närmaste antal . Den särskilda beräkningsregeln avseende försäkringstid för garantipension för den som före den kalendermånad då han eller hon fyllde hade rätt till hel sjukersättning i form av garantiersättning ska gälla på motsvarande sätt för beräkning av försäkringstid för grundpension. Grundpension ska kunna tjänas in upp till en längsta försäkringstid Som framgått ovan ska grundpensionen vara beroende av försäk- ringstid. Det innebär att den försäkrades försäkringstid ska ligga till grund för beräkningen av förmånen. Försäkringstiden ska påverka nivån för den försäkrades grundpension (grundnivån) och den nivå över vilken beräkningsunderlaget minskar grundpensionen i lång- sammare takt (avtrappningsnivån). Hur beräkningsunderlaget bestäms och påverkar grundpensionens storlek beskrivs närmare i de följande avsnitten. För rätt till oreducerad garantipension krävs försäkrings- tid. Kravet ger uttryck för att det bör krävas en lång tids anknytning till för att få rätt till detta grundskydd.4 Även för grund- pensionens del bör storleken på pensionen ha en övre begränsning – ett tak – på sätt att en försäkringstid som överstiger den övre begräns- ningen inte berättigar till en högre grundpension. Den övre begräns- ning i fråga om intjänande av försäkringstid, , som gäller för garantipension framstår som rimligt avvägd och lämplig även för grundpension. Om den ovan nämnda promemorians (Ds 2019:2) förslag om höjning av åldern från vilken garantipension tidigast får tas ut genom- förs, kan det åldersintervall inom vilken pension kan tjänas in påver- kas. Det skulle då kunna övervägas om den övre begränsningen när det gäller intjänande av försäkringstid bör sättas högre än . Den föreslagna grundpensionen bör mot den ovan angivna bak- grunden kunna tjänas in upp till en längsta försäkringstid . När det gäller garantipension uttrycks försäkringstidens betydelse för beräkningen av förmånen på det sättet att basnivån och avtrapp- ningsnivåerna avkortas för den som inte kan tillgodoräknas en för- säkringstid . Det som avses är att med försäkringstid ger rätt till 1/40 av den högsta möjliga pensionsnivån för garanti- pension, dvs. den nivå som en person som kan tillgodoräkna sig försäkringstid har rätt till, och att försäkringstiden också på- verkar avtrappningsnivåerna. För att tydliggöra detta, och för att starkare betona intjänandeprincipen, föreslås för grundpensionens 1997/98:152 s. 49. del att med försäkringstid ska ge rätt till 1/40 av den högsta grundnivån. Hur ska arbetad tid tillgodoräknas som försäkringstid? Som redovisats i avsnitt 3.2.3 beräknas garantipension huvudsak- ligen i förhållande till bosättningstid i . viemellertid ovan gjort bedömningen att det finns skäl att bredda anknytningsgrunden på så sätt att även arbetad tid ska få tillgodo- räknas som försäkringstid. En särskild fråga är hur denna koppling till arbetad tid lämpligen kan göras. Ett alternativ är att koppla försäkringstiden till faktiskt arbetad tid, dvs. tid för förvärvsarbete i verksamhet i . En fördel med en sådan utformning är att arbetad tid, på motsvarande sätt som gäller för tillgodoräknande av bosättningstid, skulle kunna tillgodo- räknas dag för dag. Det finns emellertid inte något register över per- soners arbetade tid i och det skulle därför krävas en hantering, inhämtande av uppgifter om arbetad tid från sökandena eller arbetsgivare, m.m. för att den arbetade tiden skulle kunna beräknas för varje enskild förmånstagare. Det skulle också vara svårt att kontrollera arbetad tid i fråga om den som bedriver näringsverk- samhet. Ett sådant system skulle sannolikt leda till kraftigt ökade administrationskostnader och bör därför inte övervägas vidare. En annan möjlighet är att koppla försäkringstiden till de månads- visa arbetsgivardeklarationer – med uppgifter på individnivå om utbetald ersättning för arbete och skatteavdrag – som arbetsgivare ska lämna till Skatteverket.5 Med ett sådant system skulle en försäk- rad få tillgodoräkna sig arbetad tid under en viss månad, under förut- sättning att det i en arbetsgivardeklaration registrerats att han eller hon fått ersättning för arbete avseende den månaden. En förutsätt- ning för att systemet skulle fungera vore att ges direktåtkomst till de uppgifter som behövs. Underlag för bestäm- mande av egenavgifter lämnas dock årsvis i en kontrolluppgift, vilket innebär att motsvarande månadsvisa uppgifter inte skulle finnas till- gängliga för de som har överskott i näringsverksamhet.6 Eftersom 5Se 26 kap. 19–19 f §§ skatteförfarandelagen (2011:1244) och Uppgifter på individnivå i arbets- givardeklarationen (prop. 2016/17:58). 6Se 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980) samt 14 kap. 1 § och 24 kap. 1 § skatteförfarandelagen. denna grupp skulle falla utanför systemet bör detta alternativ inte övervägas vidare. En ytterligare möjlighet är att som försäkringstid tillgodoräkna år för vilka det för den försäkrade fastställs en PGI. En PGI beräknas av på inkomster som den försäkrade har haft och som är pensionsgrundande. har till- gång till uppgifterna, eftersom de används för att beräkna inkomst- pension och premiepension (som baseras på pensionsbehållningen, som fastställs utifrån pensionsrätten, som i sin tur fastställs utifrån PGI och PGB). Uppgifterna skulle därför utan någon nämnvärd ökad administration kunna användas för att beräkna grundpensionen. En PGI fastställs under förutsättning att summan av de inkoms- ter som är pensionsgrundande uppgår till av det prisbasbelopp som gäller för intjänandeåret. innebär det att det under intjänandeåret krävs inkomster som är pensions- grundande om för att det ska fastställas en PGI. En nackdel med ett system som utgår från att det har fastställts en PGI för den försäkrade är att tillgodoräknandet av försäkringstid blir trubbigt och mindre träffsäkert. Eftersom PGI endast fastställs är det med ett sådant system svårt att få en mer exakt detaljgrad i fråga om arbetad tid. Exempelvis skulle en person som endast har arbetat under en månad men som haft en inkomst som uppgår till få tillgodoräkna sig ett helt års för- säkringstid för grundpension. En ökad träffsäkerhet kan dock upp- nås genom att det uppställs ett krav på att PGI:n måste vara av en viss storlek. Det skulle t.ex. vara möjligt att – på liknande sätt som gäller för tillgodoräknande av försäkringstid (67 kap. 12 § socialförsäkringsbalken) – införa ett krav på att det har fastställts PGI som uppgår till lägst ett inkomstbas- belopp för att ett visst kalenderår ska tillgodoräknas som försäk- ringstid för grundpension. Med nuvarande nivå på inkomstbas- beloppet skulle det innebära ett krav på att det har fastställts PGI som uppgår till . Det skulle också vara möjligt att differentiera intjänandet beroende på storleken av den PGI som fast- ställts för den försäkrade. Det skulle exempelvis kunna ske på så sätt att en PGI uppgående till minst ett halvt inkomstbasbelopp skulle berättiga den försäkrade att tillgodoräkna sig sex månaders försäk- ringstid för grundpension, medan det för tillgodoräknande av ett helt år skulle krävas en PGI uppgående till minst ett inkomst- basbelopp. Vi gör den samlade bedömningen att det sistnämnda alternativet –att som försäkringstid tillgodoräkna år för vilka det för den för- säkrade fastställs en PGI – är att föredra. En sådan lösning erbjuder en administrativt enkel och kostnadseffektiv hantering av beräk- ningen av försäkringstid för grundpension. Ett sådant system bör också kunna ges en tillräcklig träffsäkerhet genom att det uppställs ett krav på att det har fastställts PGI av en viss storlek för att ett helt års försäkringstid ska få tillgodoräknas. När det gäller frågan om hur stor PGI:n bör vara gör vi följande överväganden. Eftersom försäkringstid för grundpension alternativt ska kunna tjänas in genom bosättning bör svårigheten att tjäna in försäkringstid på de olika sätten inte skilja sig åt i allt för hög grad. Om kravet på PGI:ns storlek sätts alltför lågt skulle en månads faktiskt arbetad tid för många vara tillräckligt för att få tillgodoräkna sig ett helt års försäkringstid, vilket inte framstår som rimligt. Sam- tidigt får kravet på PGI:ns storlek inte sättas för högt, eftersom intjänandet av grundpension genom arbete i så fall för många inte skulle vara en reell möjlighet. Som nämnts gäller för intjänande av garantipension i åldersinter- vallet 16–24 att den försäkrade, förutom att vara bosatt i , också måste ha fått fastställt en PGI eller vissa PGB som per kalen- derår uppgår till lägst ett inkomstbasbelopp. Denna minimiinkomst valdes för att även deltidsarbetande låginkomsttagare skulle få möj- lighet att tillgodoräknas försäkringstid.7 Detta krav förefaller, i fråga om storleken på den PGI som ska vara fastställd, väl avvägt och framstår som en rimlig avgränsning även för den typ av intjänande som vi föreslår. Att på det sätt som beskrivits ovan göra det möjligt för en försäkrad att tillgodoräkna sig en kortare arbetsperiod än i de fall det för honom eller henne fastställts en lägre PGI framstår inte som lämpligt, eftersom det skulle göra bedömningen mer kom- plicerad. Det gäller särskilt i de fall den försäkrade – enligt det förslag som redovisas nedan – även kan tillgodoräkna sig bosättningstid . En ytterligare fråga är om även PGB bör räknas in vid bedöm- ningen av om den försäkrade ska få tillgodoräknas ett arbetsår som försäkringstid för grundpension. För den inkomstgrundade pensio- 1997/98:152 s. 61. nen beräknas PGB som kompensation för att försäkrade kan antas ha gått miste om inkomster som är pensionsgrundande. Det beräk- nas för personer som får inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivi- tetsersättning, som genomför plikttjänstgöring eller som studerar med studiestöd samt till småbarnsföräldrar. Lagstiftaren har alltså ansett att dessa aktiviteter, som inte ger några pensionsgrundande inkomster, ändå ska kunna ge pensionsrätt i ålderspensionssystemet. För intjänande av garantipension i åldersintervallet 16–beaktas endast PGB för inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitets- ersättning. Skälet till att dessa PGB beaktas är att de anses vara att jämställa med sjukpenning, som räknas som PGI.8 Motsvarande gäller inte för de övriga aktiviteter som är PGB-grundande. Däremot är alla de beskrivna aktiviteterna pensionsgrundande för den arbets- baserade inkomstpensionen. Utgångspunkten bör vara att tillgodoräknandet av arbetad tid är kopplat till faktiskt arbete, särskilt eftersom vi föreslår att det ska vara möjligt att alternativt tillgodoräkna sig bosättningstid och att de som inte arbetar därför härigenom har en möjlighet att tjäna in en rätt till grundpension. Detta talar för att endast tillgodoräknad PGI bör påverka om den enskilde får tillgodoräkna sig ett arbetat år eller inte. Vi anser att den bedömning som gjordes rörande intjänande av garantipension i åldersintervallet 16–– dvs. att PGB för inkomst- relaterad sjukersättning och aktivitetsersättning bör anses vara att jämställa med sjukpenning, som räknas som PGI – har fog för sig även i det nu aktuella sammanhanget. Det bör därför inte göras någon skillnad mellan dem som får sjukpenning och dem som får sjukersättning eller aktivitetsersättning i fråga om möjligheten att få tillgodoräkna sig arbetad tid för grundpension. Ett fastställt PGB för sjukersättning och aktivitetsersättning bör sålunda göra det möjligt att tillgodoräkna sig försäkringstid i form av arbetad tid för grund- pension. Motsvarande bör dock inte gälla för övriga PGB-grundande aktiviteter. Frågan om hur tillgodoräknande av försäkringstid fram- över ska få göras i åldersintervallet 16–24 behandlas nedan. Ett system där en försäkrad får tillgodoräkna sig kalenderår för vilka det har fastställts PGI eller PGB för sjukersättning eller akti- vitetsersättning som har uppgått till minst ett inkomstbasbelopp som försäkringstid för grundpension, innebär att personer som inte kan anses vara bosatta i men som arbetar här tillfälligt kan 1997/98:152 s. 60. tjäna in en rätt till grundpension. Om fler får rätt till grundpension skulle kostnaderna för förmånen kunna öka. De personer som arbetar i tillfälligt, utan att vara bosatta här, torde utgöra en mycket liten grupp av det totala antalet arbetstagare i . Det kan bl.a. röra sig om konsulter och säsongsarbetare, t.ex. bär- plockare. När det är fråga personer från ett tredje land, dvs. ett land utanför EU-/EES-området och , så bör det framhållas att sådana personer som är utsända för att arbeta här under längst inte anses vara försäkrade i och därför inte kommer att tjäna in någon försäkringstid för grundpension här (jfr 6 kap. 4 § andra stycket socialförsäkringsbalken).9 En person från ett tredje land måste dessutom uppfylla kvalifikationskravet om tre års försäkrings- tid för att få rätt till grundpension. I de fallen måste det alltså röra sig om ett inte helt tillfälligt arbete, utan arbete under tre kalenderår, för att en rätt till grundpension ska uppkomma. Det finns inte heller någon rätt att få grundpensionen utbetald till tredje land. Personer från ett tredje land som arbetar här tillfälligt kan endast i mycket liten utsträckning förväntas vilja eller ha möjlighet att bosätta sig här vid pensioneringen. När det gäller säsongsarbetare som t.ex. bär- plockare torde det inte heller vara självklart att inkomsten under ett kalenderår är tillräckligt hög för att någon försäkringstid för grund- pension ska kunna tjänas in. För personer som kommer till från en annan medlemsstat för att arbeta tillfälligt, gäller bestämmelserna om fastställande av tillämplig lagstiftning i förordning 883/2004. Att det är fråga om till- fälligt arbete torde i många fall innebära att dessa personer mer eller mindre även arbetar i andra medlemsstater. Så kan t.ex. vara fallet när ett svenskt företag köper in en konsulttjänst från ett företag i en annan medlemsstat. Den faktiske arbetstagaren – kon- sulten – torde då ofta anses vara utsänd till , vilket innebär att han eller hon trots att det faktiska arbetet utförs här omfattas av lagstiftningen i den medlemsstat där arbetsgivaren normalt bedriver sin verksamhet (artikel 12 i förordningen) och inte tjänar in någon försäkringstid för grundpension. För personer som inte anses vara utsända arbetstagare kan svensk lagstiftning gälla, om arbetstagaren utför arbete i och inte kan anses utföra en väsentlig del av 9Det kan dock noteras att detta enligt ett kammarrättsavgörande gäller under förutsättning att den utsände vid utsändningsögonblicket var omfattad av socialförsäkringen i det land där arbetsgivaren har sin verksamhet (se Kammarrätten i dom i mål nr 1941–1943-13). sitt arbete i den andra medlemsstat där han eller hon är bosatt (artikel 13). Motsvarande gäller för egenföretagare. I de beskrivna avseendena kommer grundpensionen att fungera som garantipensio- nen har gjort med den skillnaden att ett helt års försäkringstid får tillgodoräknas om personen under ett kalenderår har en inkomst från arbete i om minst ett inkomstbasbelopp. Det gäller oberoende av om personen har arbetat i eller inte. Ett undantag gäller dock för personer som under ett och samma kalenderår dels arbetar i , och har en tillräcklig inkomst för att få tillgodoräkna sig försäkringstid för grundpension, dels under den resterande delen av året arbetar i en annan medlemsstat. I ett sådant fall kommer personen endast att få tillgodoräkna sig den faktiska arbetstiden i (jfr artikel 12.4 i förordning 987/2009). Detta undantag innebär sålunda att många som rör sig inom EU och bara arbetar i endast kommer att få tillgodo- räkna sig den faktiska arbetstiden, vilket gör förmånen mera träff- säker för dessa personer och innebär att den kommer att fungera på motsvarande sätt som garantipensionen har gjort. innebär tillämpningen en viss ökning av den administrativa bördan för , som kommer att behöva göra bedömningar av om de svenska perioderna sammanfaller med perioder från andra medlemsstater. För personer som rör sig inom EU/EES-området och räcker det med att försäkringstid för grundpen- sion i kan tillgodoräknas för att kvalifikationskravet ska vara uppfyllt, under förutsättning att den försäkrade kan tillgodoräkna sig försäkringstid i andra medlemsstater. Grundpen- sion kommer i en sådan situation att vara utbetalningsbar i andra medlemsstater men kommer att pro rata-beräknas. Det innebär att försäkringstid i endast kommer att ge rätt till 1/40 av den högsta grundnivån. Med hänsyn till det som redovisats bedömer vi att det är ett mycket begränsat antal personer som kommer att tjäna in grund- pension endast till följd av tillfälligt arbete i – oavsett om det är personer som rör sig mellan medlemsstater eller personer som kommer hit från ett tredje land – och att förmånsbeloppet för dem kommer att vara synnerligen lågt. Kostnaden för grundskyddet bedöms därför endast påverkas marginellt. Det kan hävdas att de försäkringsmässiga inslagen i grundskyddet skulle öka på så sätt att kopplingen mellan inbetalda avgifter och rätten till ersättning stärks, om försäkringstiden på det beskrivna sättet kopplas till arbetad tid. Detta gäller särskilt om intjänandet av förmånen kopplas till avgiftsinbetalningar. Den inkomstgrundade pensionen finansieras genom avgiftsinbetalningar, vars storlek bestäms av individens PGI/PGB. Som har framgått i avsnitt 9.2 föreslås dock att grundpensionen – i likhet med vad som gäller för garantipen- sionen – ska finansieras genom allmän beskattning. Den tillgodo- räknade arbetade tiden kommer därför endast att utgöra ett underlag för att beräkna förmånens storlek. Med hänsyn härtill, och eftersom även bosättningstid bör få tillgodoräknas som försäkringstid, kan den beskrivna konstruktionen av grundpensionen enligt vår mening inte anses skilja sig från garantipensionen i fråga om försäkrings- mässighet. Det förtjänar i sammanhanget att nämnas att det förhållandet att de försäkringsmässiga inslagen bedöms vara oförändrade i för- hållande till garantipensionen medför att det inte finns anledning att låta tillgodoräknandet av arbetad tid vara beroende av om ålders- pensionsavgift enligt socialavgiftslagen och allmänna pensionsavgift enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift har betalats för försäkrade som fått fastställt en PGI av annat förvärvsarbete på mot- svarande sätt som gäller för inkomstgrundad pension (se 61 kap. 9 § socialförsäkringsbalken). Den föreslagna grundpensionen skiljer sig inte heller på sådant sätt från garantipensionen att det finns anled- ning att ändra det tidigare ställningstagandet att grundskyddet i den allmänna ålderspensionen inte bör kunna överföras till de Euro- peiska gemenskaperna enligt artikel 11 i bilaga 8 till rådets förord- ning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemän i Europeiska gemen- skaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemen- skaper.10 Som framgår nedan i avsnitt 9.5.2 föreslås dock att obetalda avgifter och överföring av pensionsrätt till och från Europeiska gemen- skaperna ska påverka beräkningsunderlaget vid beräkning av grund- pension på motsvarande sätt som för garantipension. Vi föreslår mot bakgrund av det som anförts att som försäk- ringstid för grundpension ska räknas kalenderår under vilka det för en person har fastställts PGI eller PGB för sjukersättning eller aktivi- tetsersättning som för kalenderåret uppgår till lägst ett inkomstbas- belopp. 10Jfr Pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna (prop. 2001/02:21), s. 28–32. Som framgått ovan bör bosättningstid också få tillgodoräknas som försäkringstid för grundpension. Som bosättningstid för garanti- pensionen räknas tid under vilken en person ska anses ha varit bosatt i . Praktiskt hanterar beräkningen av bosättningstiden på så sätt att varje sammanhängande period betrak- tas för sig. Tiden beräknas i hela kalenderår, hela kalendermånader och resterande antal dagar. Om perioden inte påbörjas eller avslutas vid ett månadsskifte, kommer ett antal enskilda dagar att befinna sig före den första respektive efter den sista hela kalendermånaden. Blir antalet kalendermånader 12 eller fler, omvandlas de och månader. Om de enskilda dagarna sammanlagt blir 30 eller fler, omvandlas de i månader och dagar. ska således alltid anses bestå av . Därefter summeras all försäkringstid, varefter den sammanlagda för- säkringstiden sätts ner till närmaste antal . Som försäkringstid för garantipension räknas också i vissa fall vistelse i före bosättning och bosättning i tidigare hemland. Som försäkringstid för garantipension räknas som huvudregel även tid under vilken biståndsarbetare m.fl. anses som bosatta i under vistelse utomlands, men ett undantag gäller om dessa tjänar in utländsk pension som betalas ut vid bosättning i och som inte reducerar garantipensionen. Det sätt som bosättningstid för garantipension har tillgodoräk- nats på förefaller ha fungerat väl och en motsvarande reglering bör vara möjlig att införa för intjänande av grundpension.