sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — beslut om villkor och förbud av upplåtelser och överlåtelser enligt den nya säkerhetsskyddslagen. Enligt detta förslag ska tillsynsmyn- digheterna fatta besluten.12 Dessa ska dock gå att överklaga till regeringen.13 En annan möjlig lösning vore en ordning enligt vilken ärenden av principiell betydelse, eller som annars är av särskild vikt, överlämnas till regeringen för bedömning. Ett exempel på en reglering enligt vilken regeringen har möjlighet att fatta beslut i särskilt viktiga fall, är lagen om krigsmateriel. () prövar som huvudregel ärenden enligt lagen. Ärenden som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt ska som huvud- regel däremot överlämnas till regeringen för prövning. Denna för- delning av beslutsbefogenheten mellan ISP och regeringen har i förarbetena motiverats med att regeringen bör ha det övergripande ansvaret för praxisutvecklingen och ge vägledning i hur de utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska förhållandena ska vägas mot var- andra, vilket motiverat att beslut bör fattas på politisk nivå.14 En uppenbar svårighet med att låta regeringen pröva principiellt viktiga ärenden är dock att det kan bli svårt för granskningsmyndig- heten att urskilja de principiellt viktiga fallen från de övriga fall som kan kräva beslut om förbud eller villkor. Vi vill också framhålla att det i ett sådant system som vi föreslår inte är möjligt att skapa en enhetlig praxis. Utgångspunkten för systemet är i stället att inom tydliga ramar överväga omständigheterna i varje enskilt fall, vilka kan variera utifrån förändringar i omvärlden. Kommittén bedömer sammantaget att det är mest fördelaktigt att granskningsmyndigheten ges behörighet att fatta samtliga beslut enligt vår föreslagna reglering. Som kommer framgå av avsnitt 14.10 nedan, anser vi emellertid att besluten bör kunna överklagas till regeringen. 12Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen SOU 2018:82 s. 255–256. 1995/96:31 s. 24 f. och prop. 2017/18:23 s. 76 f. 14.9.2Några utpekade länsstyrelser bör utses till granskningsmyndighet Enligt vårt förslag kommer granskningsmyndigheten att ta emot an- mälningar, genomföra samråd och bereda ärenden för beslut. Den kommer också ha befogenhet att ge ”grönt ljus” samt villkora eller förbjuda en affär. På myndighetsnivå anser vi att länsstyrelserna är mest lämpade att genomföra samråd och göra de bedömningar som krävs. Anledningen är främst det ansvar länsstyrelserna har i den sammanhängande planer- ingen för totalförsvaret. Enligt förordningen (2017:868) med länssty- relseinstruktion är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet. Vidare framgår av förordningen (2017:870) om länsstyrel- sernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap att länsstyrel- serna vid höjd beredskap ska verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. ska bland annat särskilt samordna de civila för- svarsåtgärderna samt verka för att länets tillgångar fördelas och utnytt- jas så att försvarsansträngningarna främjas. Av 4 § andra stycket 4 i för- ordningen framgår också att länsstyrelserna ska upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder. Länsstyrelser har också en viktig funktion i markplanering och planprocesser, där de bl.a. ska säkerställa att riksintressen beaktas. Det finns också utarbe- tade kommunikationsvägar mellan länsstyrelser och kommuner samt mellan länsstyrelser och Försvarsmakten genom dess militärregioner. Vi är medvetna om att länsstyrelserna har begränsade resurser, vilket kan göra att kompetensen när det gäller totalförsvarsintressen kan variera mellan olika länsstyrelser.15 För- svarsberedningen anger i sin senaste rapport, Motståndskraft – In- riktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66, s. 99), att samordningen och ledningen av den civila delen av totalförsvaret skulle gynnas av större områden på regional nivå. Försvarsberedningen föreslår därför att de 21 länen ska bilda ett antal större geografiska civilområden med cirka 3–6 län inom varje område). Direktiv till en utredning med uppdrag att ut- reda detta närmare, beslutades (dir. 2018:79). 15Jfr Försvarsberedningens delrapport – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) s. 98 som bl.a. tar upp läns- styrelsernas bristande resurser och därmed bristfällig förmåga att klara sina samordnings- uppgifter inför och vid höjd beredskap. Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor har i sitt betänkande Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen tittat på en något förändrad roll för länsstyrelserna i tillsynen enligt nya säkerhets- skyddslagen, och har föreslagit att tillsynsansvaret koncentreras till fyra länsstyrelser, närmare bestämt länsstyrelserna i , , och län.16 Det finns anled- ning att nära följa utvecklingen vad gäller länsstyrelsernas roll i total- försvaret och anpassa den beslutsbehöriga myndigheten enligt kom- mitténs förslag i enlighet därmed. Vi bedömer att det i takt med att totalförsvarsfrågor åter priori- teras finns anledning att utgå från att kompetensen när det gäller totalförsvarets intressen i länsstyrelserna stadigt kommer att öka. Som vi utvecklat ovan anser vi dessutom att det är angeläget att För- svarsmakten i samråd med Säkerhetspolisen bistår länsstyrelserna med bedömningar och analyser av en tilltänkt affärs påverkan på totalförsvarets intressen. På så sätt kan man säkerställa att ärendet tillförs den kunskap som dessa myndigheter besitter. Som vi redan varit inne på är det vår utgångspunkt att det är ett mycket litet antal ärenden som kommer att bli föremål för fördjupad granskning och ännu färre som kommer att villkoras och för- bjudas. Vårt förslag medför dock att nya uppgifter tillförs länssty- relserna. Detta innebär att delvis ny kompetens kommer att behöva byggas upp inom myndigheterna. Vi bedömer att även detta är ett skäl för att koncentrera beslutsfattandet till några utvalda länsstyrel- ser i stället för till samtliga länsstyrelser. Det är sammantaget kommitténs bedömning att några utvalda länsstyrelser i samråd med Säkerhetspolisen och/eller Försvarsmak- ten är lämpade att avgöra i vilken mån ett förfarande i något väsent- ligt avseende riskerar att exponera totalförsvarets intressen för risker. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att länsstyrelserna i , , och utses till granskningsmyndighet enligt vårt förslag. 16SOU 2018:82 s. 360 f. Bedömning/förslag: –slutliga beslut överklagas till reger- ingen. Regeringens beslut överprövas genom rättsprövnings- institutet. –Såväl enskilda som kommuner och landsting som beslutet gått emot ska kunna överklaga. Försvarsmakten och Säkerhets- polisen ska kunna överklaga beslut om att ärendet avslutas utan ytterligare åtgärd samt villkorsbeslut. 14.10.1Enskilda samt kommuner och landsting bör kunna överklaga slutliga beslut Beslut att förbjuda, eller för den delen villkora, en affär enligt vårt förslag innebär ett ingrepp i den enskildes rätt att överlåta eller upp- låta sin egendom och riktar sig direkt mot enskilda. Detta menar vi innebär en prövning av en civil rättighet som aktualiserar rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i (vi har i kapitel 12 redogjort för denna bestämmelse). Det bör därför finnas en möjlighet för en enskild som berörs av ett beslut att få till stånd en domstolsprövning som lever upp till kraven enligt artikel 6. Vi tänker oss att det i första hand är fråga om enskilda aktörer som måste uppfylla vissa villkor för att få överlåta eller upplåta sin egendom eller som helt hindras från att vidta en tänkt åtgärd som kan komma att överklaga ett beslut. Men det kan också tänkas att andra enskilda, exempelvis en tänkt avtalspart, är så pass berörda att beslutet kan anses röra deras civila rättigheter och att de därmed ska kunna få till stånd en domstolsprövning. Kommuner och landsting kan inte grunda någon rätt till dom- stolsprövning på artikel 6 i , eftersom denna enbart avser rättigheter för enskilda. Kommuner och landsting träf- fas dock av vårt tänkta kontrollsystem och kan lika väl som enskilda hindras från att vidta eller tvingas ändra ett tänkt förfarande, med stora konsekvenser som följd. Mot denna bakgrund anser vi att även kommuner och landsting som granskningsmyndighetens beslut går emot ska kunna klaga på beslutet. Detta behöver enligt vår mening dock inte anges särskilt i lagtexten, eftersom den som har inlett samråd bör anses vara part i förvaltningsärendet och därmed ha klagorätt på grund av sin partsställning, förutsatt att beslutet har gått denne emot. Vem som ytterst har rätt att överklaga ett beslut får bedömas i varje enskilt fall utifrån förvaltningslagens regler och den praxis som utvecklats där. Beslut som granskningsmyndigheten fattar i efterhand, dvs. att förbjuda ett pågående eller redan genomfört förfarande, uppställer stora likheter med beslut om att villkora eller förbjuda ett tilltänkt förfarande. De enskilda aktörernas civila rättigheter berörs i allra högsta grad. Även dessa beslut bör gå att överklaga. Mot bakgrund bl.a. av de korta tidsfrister som anges för proces- sen bedömer vi att beslut om att inleda en fördjupad granskning inte ska gå att överklaga. 14.10.2En särskild överklaganderätt för Försvarsmakten och Säkerhetspolisen Som framgått ovan föreslår vi att granskningsmyndigheten ska sam- råda med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen i de fall detta be- döms vara behövligt och i samtliga fall då en fördjupad granskning företas. Som också nämnts förutser vi att granskningsmyndighetens slutliga beslut i de allra flesta fall kan förväntas ligga i linje med vad Försvarsmakten och Säkerhetspolisen framfört under samrådet. Skulle dock ett beslut om att tillåta ett granskat förfarande ha med- delats utan att samråd skett eller i strid med Försvarsmaktens eller Säkerhetspolisens respektive bedömning, bör myndigheterna enligt vår mening ha rätt att få ärendet överprövat av regeringen. Vi föreslår därför en särskild rätt för Försvarsmakten och Säkerhetspolisen att kunna överklaga granskningsmyndighetens beslut, i de fall beslutet innebär att ett ärende avslutas utan några ytterligare åtgärder eller föreläggande om villkor. 14.10.3 Överklagande ska ske till regeringen Nästa fråga är vilken instans som bör pröva överklaganden. Som nämnts bedömer vi att det endast i få fall kommer att fattas beslut om att förbjuda en överlåtelse, upplåtelse eller avveckling. således vår bedömning att det endast kommer att vara ett mycket litet antal beslut som kan bli föremål för överklagande. Enligt vårt förslag kommer besluten om förbud eller villkor att fattas av fyra utpekade länsstyrelser i egenskap av gransknings- myndigheter. Det är vår bedömning att dessa beslut bör kunna överklagas till regeringen. Det främsta skälet för detta är att sådana säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska aspekter som kan aktua- liseras i ärendena bäst kan beaktas av regeringen. Visserligen finns det en strävan efter att minska antalet ärenden som hanteras av regeringen, men med hänsyn till det lilla antal ärende det bör bli fråga om, anser vi inte att det är något tungt vägande argument mot att låta granskningsmyndighetens beslut överklagas dit. Det är också vår bedömning att det inte finns någon anledning att göra någon åtskillnad mellan beslut om villkor eller beslut om förbud när det gäller valet av överklagandeinstans. Ett beslut om vill- kor bör grunda sig på liknande bedömningar som ett beslut om för- bud, varför regeringen bör vara överklagandeinstans även i fråga om dessa.17. Eftersom beslut är ett förvaltningsbeslut har kom- mittén övervägt om det vore en bättre ordning att besluten överkla- gades till allmän förvaltningsdomstol och följde den processordning som gäller för dessa. Vi bedömer dock att det sällan kommer att vara fråga om rättsliga bedömningar utan det är snarare utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska aspekter som kan behöva beaktas inom ramen för ett överklagat ärende. Vi anser därför inte att inte att ärendena är lämpliga att hanteras i en domstol. Ett ytterligare problem är att det i ärendena kan förekomma mycket känsliga uppgifter. Det kan t.ex. handla om underrättelseuppgifter som har lämnats av en annan stat med förbehåll att uppgifterna inte får lämnas vidare till någon annan än regeringen, eller i vart fall bör hållas inom en begränsad krets. Mot denna bakgrund anser vi inte att det är lämpligt att överklagande sker till förvaltningsdomstol. 17Jfr annan bedömning i Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor, som i sitt betänkande föreslår olika överklagande¬instanser för beslut om föreläggande av villkor respektive beslut om förbud. De förra överklagas enligt förslaget till Förvaltningsrätten i , medan besluten om förbud överklagas till regeringen. Det huvudsakliga skälet för detta är att utredningen anser att det är fråga om att göra färre utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska bedömningar i fråga om villkor än i fråga om förbud. Se SOU 2018:82 s. 259 f och 332 f. Ett ytterligare alternativ som kommittén övervägt är att överkla- gandena prövas i specialdomstol, exempelvis Försvarsunderrättelse- domstolen18 eller mark- och miljödomstolen,19 alternativt att en helt ny domstol inrättas. Med hänsyn till det mycket begränsade antal ärenden som kommer att överklagas saknas det enligt vår bedöm- ning incitament att skapa en ny domstol. När det gäller överklagande till befintliga specialdomstolar skulle det i och för sig vara en fördel att i viss mån kunna utnyttja den kompetens som redan finns inom dessa. Eftersom den prövning vi föreslår till stor del handlar om nya frågor som skiljer sig från dem som prövas av de befintliga domstolarna, skulle dock ny kompetensuppbyggnad ändå komma att krävas. Vi anser inte detta motiverat utifrån det begränsade antal ärenden som kan komma att överklagas. Skulle lagens tillämpnings- område framgent komma att utökas till att omfatta exempelvis fler objekt kan detta alternativ dock behöva övervägas på nytt. Att notera är att regeringen inte lever upp till de krav som ställs på en domstol enligt artikel 6 . Regeringsbeslut kan däremot överprövas genom institutet rättsprövning (se rätts- prövningslagen), som inrättats i svensk rätt för att leva upp till dessa krav. Det är således kommitténs bedömning att kravet på domstols- prövning vid behov kan tillgodoses genom möjligheten att begära rättsprövning i . Vi har i avsnitt 14.8 ovan behandlat processuella frågor kopplade till granskningsprocessen. Bl.a. har frågor om partsinsyn och rätten till motiverade beslut samt avvägningen mellan dessa intressen och be- hovet av att skydda säkerhetskänsligt och annat sekretessbelagt material som kan förekomma i processen berörts. Vi bedömer att våra överväganden i de delarna kan tillämpas även på överklagande- processen. 18Enligt 1 § lagen (2009:966) om försvarsunderrättelsedomstolen prövar domstolen frågor om tillstånd till signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelse- verksamhet. 19Enligt 1 kap. 3 § lag (2010:921) om mark- och miljödomstolar handlägger domstolen mål och ärenden enligt det som föreskrivs i , fastighetsbildningslagen (1970:988), (2010:900) och annan lag. 14.11 Rättsverkan av beslut Bedömning/förslag: –Lagen förenas inte med något sanktionssystem. –En överlåtelse eller upplåtelse ska som huvudregel vara ogiltig om den skett eller fortgår i strid mot ett förbud eller ett föreläggande om villkor. Ogiltighet föreslås även bli följden när beslut om förbud meddelas i efterhand. En viktig fråga är hur man ska se på överlåtelser eller upplåtelser som sker eller fortgår i strid med ett förbud eller villkor som meddelats med stöd av vår föreslagna reglering. Förslaget innehåller inte något sanktionssystem. Kommittén anser däremot att det bör få civilrätts- liga konsekvenser att en överlåtelse eller upplåtelse sker eller fortgår i strid med förbud eller villkor. Vi föreslår att överlåtelsen eller upp- låtelsen i sådana situationer inte bör tillmäts civilrättslig giltighet. Det medför bland annat att den som avstår från att fullfölja avtalet inte begår något kontraktsbrott. En domstol kan inte heller döma till fullgörelse av avtalet. Vi menar att detta bör avhålla parter från att genomföra överlåtelser eller upplåtelser i strid med beslut om för- bud eller villkor eller låta en överlåtelse eller upplåtelse som förbju- dits i efterhand fortgå. Vi anser även att detta bör få till följd att myndigheter inte bör medverka till genomförande. När det gäller fastigheter bör exempelvis ogiltigheten få till följd att inskrivnings- myndigheten inte ska utfärda lagfart, vilket vi återkommer till i nästa avsnitt om anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Ogiltigheten bör vara en automatisk civilrättslig följd av gransk- ningsmyndighetens beslut om förbud. Det ska alltså inte behöva föras någon talan om detta i särskild ordning. När det gäller före- läggande om villkor bör det av varje enskilt föreläggande framgå om föreläggandet meddelas vid äventyr av ogiltighet. Ogiltigheten innebär ett retroaktivt upphörande av avtalet (jfr vad som gäller vid vissa upphandlingsförfaranden prop. 2009/10:180 s. 136). Endast den del av avtalet som rör själva överlåtelsen eller upplåtelsen bör bli ogiltig. I den mån det finns avtalsbestämmelser som reglerar exempelvis vad som gäller om återgång av avtalet eller motsvarande bör dessa i de flesta fall fortsatt äga giltighet. Det ovanstående föreslås gälla med undantag av beslut i för- hållande till skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. Det rör sig här om en specifik typ av egendom där regleringen enbart gäller i förhållande till kommuner och landsting, och där vi inte har sett behov av att särskilt föreskriva ogiltighets- påföljd eller andra sanktionsmöjligheter. 14.12Anteckning av pågående och avslutade ärenden i fastighetsregistrets inskrivningsdel Förslag/bedömning: –ska anmäla pågående och avslutade granskningsärenden om överlåtelser till inskrivningsmyndig- heten. Beträffande avslutade ärenden ska det särskilt an- tecknas om beslut fattats om förbud mot en överlåtelse. –ska anteckna de anmälda uppgift- erna i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Som framgår av föregående avsnitt förslår kommittén att den civil- rättsliga följden av att ingå ett avtal eller låta avtalet fortgå i strid med ett beslut om förbud eller villkor ska vara ogiltighet, det senare under förutsättning att föreläggandet om villkor har meddelats vid äventyr av ogiltighet. För inskrivningsmyndighetens del bedömer vi att detta medför att någon lagfart inte ska beviljas för en överlåtelse när ett beslut om förbud har meddelats. Av 20 kap. 6 § 8 framgår att en lagfartsanmälan ska avslås om det för sökandens rätt att förvärva fastigheten fordras myndighets tillstånd och i lag föreskriven tid för sökande av sådant tillstånd har gått ut eller ansökan om tillstånd har avslagits. Även om vårt förslag inte uttryckligen talar om tillstånd menar vi att gransk- ningsmyndighetens beslut att en överlåtelse inte får ske har den innebörden att inskrivningsmyndigheten ska avslå lagfartansökan. En annan följd av vår föreslagna lag är att inskrivningsmyndig- heten enligt bestämmelsen i 20 kap. 7 § 12 jordabalken ska vilande- förklara en ansökan om lagfart som görs innan en överlåtelse har prövats enligt vår lag. Detta gäller om granskning pågår men även om granskning ännu inte påbörjats. För att inskrivningsmyndig- heten ska känna till att ett ärende pågår eller att ett beslut om förbud meddelats, krävs att myndigheten informeras om det på något sätt. Mot den bakgrunden föreslår vi att granskningsmyndigheten ska anmäla till inskrivningsmyndigheten när ett ärende enligt den före- slagna lagen inleds eller avslutas. Dessa uppgifter ska inskrivnings- myndigheten anteckna i fastighetsregistrets inskrivningsdel enligt bestämmelsen i 19 kap. 29 § 10 jordabalken. Vi föreslår vidare att upp- gift om att en överlåtelse inte får ske anmäls och antecknas i registret. På sätt blir det tydligt för inskrivningsmyndigheten att myndigheten inte ska bevilja lagfart i strid mot förbudet. En liknande ordning gäller för domstolars anmälan till inskrivningsmyndigheten om exempelvis mål om bättre rätt till fast egendom. För att det ska vara möjligt att göra anteckning bör det framgå direkt av vår föreslagna lag (jfr 19.kap 29 § 10 jordabalken som föreskriver att inskrivningsmyndig- heten ska anteckna annan uppgift i fastighetsregistret som enligt lag eller annan författning ska antecknas). Vi föreslår inte att beslut om att villkora en överlåtelse antecknas. För inskrivningsmyndighetens del bör ett sådant beslut nämligen inte innebära annat än att lagfart ska beviljas. Om det sker en senare överträdelse av ett villkor, meddelat vid äventyr av ogiltighet, får lag- farten upphävas på annan väg I detta sammanhang finns det slutligen anledning att erinra om bestämmelsen i 20 kap. 2 § andra stycket 1 som innebär att lagfart för förvärv som är beroende av myndighets tillstånd inte behöver sökas förrän från detta förvärvet fullbordades, dvs. från granskningsmyndighetens beslut. 14.13Rätt till ersättning i vissa fall och övriga överväganden i förhållande till egendomsskyddet Bedömning/förslag: –Ett förbud mot en försäljning av en fast egendom i ett skydds- värt geografiskt område bör medföra ersättningsrätt för en enskild ägare. Kommittén anser däremot inte att ersättning ska utgå vid beslut om villkor eller i förhållande till upplåtelser inom områdena. Inte heller föreslås någon ersättning i för- hållande till enskilt ägda hamnar och flygplatser eller egendom ägd av kommuner eller landsting. –Ersättningsformen bör vara en statlig inlösenplikt av fastig- heten ifråga på begäran av den enskilde. –Kontrollsystemet bedöms i och med dessa förslag samt i övrigt vara förenlig med regeringsformens och Europakon- ventionens krav när det gäller egendomsskydd. Ett beslut om att villkora eller förbjuda en överlåtelse eller upplåtelse inskränker en ägarens rätt att fritt överlåta eller upplåta sin egendom och aktualiserar därmed enskildas egendomsskydd. Vi har i kapitel 12 närmare beskrivit egendomsskyddets reglering i regeringsformen och internationella regelverk. I denna del avser vi att närmare analysera vårt förslag i förhållande till de beskrivna rättsliga ramarna. Rätten för en ägare att fritt disponera sin egendom omfattas inte uttryckligen av grundlagens bestämmelse om egendomsskydd, vilken finns i 2 kap. 15 § regeringsformen. I bestämmelsen regleras det allmännas rätt att i vissa fall inskränka användningen av mark eller byggnad (s.k. rådighetsinskränkning). Med begreppet använd- ning anses det fysiska nyttjandet avses och således inte rent rättsliga dispositioner, t.ex. att fritt överlåta eller upplåta sin egendom. Vi har trots detta valt att i våra överväganden om ersättningsrätt och i övrigt utgå från de ramar grundlagens egendomsskydd ställer. vistrax återkommer till har vi särskilt tittat på vad som gäller vid fysiska rådighetsinskränkningar av miljö- hälso-, eller säkerhetsskäl. Enligt vår uppfattning kan nämligen en inskränkning i rätten att sälja eller hyra ut sin egendom vara lika betungande för en enskild ägare som en inskränkning i dennes eget nyttjande av egendomen. andra ord bör den inskränkning vi föreslår i vissa fall kunna jämföras med en fysisk rådighetsinskränkning, sett ur ägarens synvinkel och den skada inskränkningen kan innebära.20 Den ingripandemöjlighet vi föreslår faller dessutom inom Europa- konventionens egendomsskydd och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan), vilka är bredare till sin utformning och innefattar rättsliga dispositioner. Även dessa regler be- höver därmed beaktas. 14.13.1Egendomsskyddet i regeringsformen, och EU:s rättighetsstadga