sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — För att en sådan bestämmelse skall vara meningsfull måste det finnas möjlighet till reaktioner. I likhet med utredningen anser regeringen att den reaktion som kan komma ifråga är vitesföreläggande. De föreläg- ganden som kan komma att meddelas grundar sig på bedömningar som har nära samröre med bedömningar om vad som kan anses utgöra miss- bruk av yttrandefriheten. Det bör därför endast vara JK som skall kunna besluta om förelägganden av nu avsedd innebörd. Det ligger då närmast till hands att JK även övervakar bestämmelsens innebörd. Det finns inte något som hindrar att JK remitterar ärendet till och tv för ett ev. yttrande. bör – liksom – i princip vara den myndighet som skall övervaka efter- levnaden av tillståndsvillkoren och lagbestämmelserna om sändningarnas innehåll. För att förhållandet mellan JK:s och övervakning klart skall framgå har Lagrådet föreslagit att det av lag- texten skall framgå att skall anmäla till JK om en sändning innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med lagen. Regeringen ansluter sig till Lagrådets förslag. Den argumentation som fördes när Justitiekanslern fick tillsyns- ansvar över bestämmelserna om sändningar med våldsskildringar och pornografiska bilder är relevant också i frågan om vilken myndighet som bör ha tillsynsansvar över bestämmelserna om uppmaning till våld, hat eller terroristbrott. Även i dessa fall behöver bedömningar göras som ligger nära be- dömningar av vad som kan anses som missbruk av yttrandefriheten. Det är därför lämpligt att Justitiekanslern ges ett tillsynsansvar. På så sätt bedömer utredningen att det kan säkerställas att det alltid finns en behörig myndighet som kan utöva tillsyn och vidta de åt- gärder som kan krävas för att samtliga audiovisuella medietjänstleve- rantörer under svensk jurisdiktion ska följa de bestämmelser som genomför artikel 6. Enligt 16 kap. 2 § tredje stycket radio- och tv-lagen ska gransk- ningsnämnden, om den finner att en sändning eller ett tillhanda- hållande innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 eller 3 §, göra en anmälan om detta till Justitiekanslern. Det är däremot en uppgift för att övervaka att tv-sändningar av program med sådant innehåll innehåller erforderliga Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott varningssignaler (prop. 1997/98:185 s. 53). Det innebär att nämnden i dessa fall behöver göra en bedömning av innehållets karaktär. Vad gäller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott har ingen motsvarande uppgift att göra någon be- dömning av innehållets karaktär på det sätt som sker för program med våldsskildringar och pornografi. Det saknas därför skäl att ge i uppdrag att anmäla till Justitiekanslern om nämnden finner att en sändning innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott. En sådan ordning skulle också riskera att orsaka en onödig tidsutdräkt. Här kan nämnas att bestämmelsen i 6 § för- valtningslagen (2017:900) bl.a. innebär en skyldighet att hjälpa den som vänt sig till fel instans genom att hänvisa till rätt myndighet, eller överlämna ärendet dit. Liksom vad gäller vid upprepade överträdelser av bestämmelserna om våldsskildringar och pornografiska bilder bör även upprepade överträdelser av bestämmelsen om uppmaning till våld, hat eller terro- ristbrott beivras med en vitessanktion för ett effektivt genomförande. Om den som sänder över satellit inte är etablerad i får svenska tillsynsmyndigheter i vissa fall, exempelvis vid överträdelser av bestämmelserna om våldsskildringar och pornografiska bilder, rikta vitesförelägganden mot satellitentreprenören (17 kap. 14 § andra stycket radio- och tv-lagen). Bestämmelserna om förelägganden mot satellitentreprenörer har sitt ursprung i den tidigare lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten. Förelägganden ska i första hand riktas mot det ansvariga program- företaget, men kan i andra hand riktas mot satellitentreprenören. Det innebär att en satellitentreprenör bör träffa en överenskom - melse med satellitprogramföretag som saknar hemvist i ett EES-land om att de ska följa lagens bestämmelser (prop. 1992/93:75 s. 56 och prop. 1995/96:160 s. 93). Utredningen anser att behovet av ett effektivt genomförande talar för att det bör vara möjligt för Justitie- kanslern att rikta ett vitesföreläggande mot satellitentreprenören också när satellitprogramföretag som inte är etablerade i sän- der uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott. Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott Att den svenska satellitentreprenören ska ombesörja att pro- grammen spelas in och utan kostnad överlämna en kopia av inspel- ningen till Justitiekanslern följer av bestämmelserna i 5 kap. 3 § tredje stycket och 5 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, se prop. 1996/96:160 s. 203 och prop. 1992/93:75 s. 50. 8Skydd av minderåriga och krav på information Ändringsdirektivet innebär att minderårigas skydd mot skadligt medieinnehåll på olika sätt förstärks. I detta kapitel behandlas inledningsvis de bestämmelser om åtgär- der som kan begränsa minderårigas tillgång till skadligt innehåll. Dessa bestämmelser gällde tidigare bara för okrypterade tv-sändningar, men har genom ändringsdirektivet utsträckts till att gälla även för kryp- terade tv-sändningar och beställ-tv. Därefter berörs de krav som införs för leverantörer av medietjänster när det gäller att lämna in- formation om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. Genom ändringsdirektivet ställs även krav på att data om minderåriga som leverantören av medietjänster får del av genom tekniska tjänster för ålderskontroll inte ska få ut- nyttjas för kommersiella ändamål. Detta tas upp i ett följande avsnitt. Utredningen behandlar slutligen ändringsdirektivets krav på att medlemsstaterna ska främja och vidta åtgärder för utveckling av medie- och informationskunnighet. Att frågan behandlas i detta kapitel inne- bär inte att kraven är begränsade till åtgärder som avser skydd av minderåriga. Skydd av minderåriga och krav på information 8.2.1Minderårigas tillgång till skadligt innehåll Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra kraven i artikel 6a.1 i ändrings- direktivet. Förslag: Bestämmelserna om hur program med ingående vålds- skildringar och pornografiska bilder ska sändas i tv respektive tillhandahållas i beställ-tv så att det inte finns en betydande risk att barn ser eller hör dem, förs samman i en bestämmelse. Medlemsstaterna ska enligt artikel 6a.1 första stycket i AV-direk- tivet genom ändringsdirektivet vidta lämpliga åtgärder för att säker- ställa att audiovisuella medietjänster som tillhandahålls inom deras jurisdiktion och som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling endast tillhandahålls på ett sådant sätt att minder- åriga normalt inte hör eller ser dem. Exempel på sådana åtgärder är val av sändningstid, verktyg för ålderskontroll eller andra tekniska åtgärder. Åtgärderna ska stå i proportion till den potentiella skada som programmet kan orsaka. Av andra stycket följer att det skad- ligaste innehållet, såsom meningslöst våld och pornografi, ska vara föremål för de striktaste åtgärderna. Den tidigare bestämmelsen i artikel 27.1 AV-direktiv, som innebar att okrypterade sänd- ningar inte fick innehålla program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga har utgått genom ändringsdirektivet. Även den tidigare bestämmelsen i artikel 12 om innehåll i beställ-tv som allvarligt kan skada minder- årigas utveckling har utgått. Det har i tidigare lagstiftningsärenden bedömts att AV-direkti- vets bestämmelser om program som allvarligt kan skada minderåriga är tillgodosedda genom bestämmelserna om yttrandefrihetsbrott i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt genom bestämmelserna om barnpornografibrott, olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp, upp- vigling och förledande av ungdom i (prop. 1995/96:160 s. 95 och prop. 2009/10:115 s. 124 f.). Tillhandahållande av innehåll som bedöms utgöra yttrandefrihetsbrott eller brottet förledande av ungdom är föremål för de striktaste sanktionerna, böter eller fängelse. Skydd av minderåriga och krav på information Bestämmelserna i 5 kap. 2 och 3 §§ radio- och tv-lagen (2010:696) om hur program med ingående våldsskildringar och pornografiska bilder ska sändas respektive tillhandahållas så att det inte finns en betydande risk att barn ser dem har ansetts genomföra AV-direk- tivets bestämmelser om program som kan bedömas skada minder- åriga. Det bör i sammanhanget också nämnas att för tv-sändningar i marknätet kan det i sändningstillstånd ställas upp krav på skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft, när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. Samtliga svenska tv-bolag som sänder i marknätet har ett sådant krav i sina sändningstillstånd. Enligt granskningsnämn- den för radio och tv:s () praxis innebär bestäm- melsen en skyldighet att visa varsamhet när program innehåller våld, sex och droger. Det är inte heller tillåtet med program eller inslag som är uppenbart kränkande för något av könen eller mot människor med viss hudfärg, nationalitet, funktionsvariation, religion eller sexuell läggning. Bestämmelsen innebär också att program eller inslag som kan uppfattas uppmana till brott inte är tillåtna. Även programinslag som ansetts inspirera barn till farligt beteende, t.ex. att trycka ner någons huvud i en vattenhink, har fällts med stöd av bestämmelsen (och tv:s beslut SB 825/08, Hej, hej sommar). Enligt praxis måste program som inne- håller våld och pornografi sändas efter för att risken att barn ser eller hör programmen inte ska vara betydande (se bl.a. gransk- ningsnämndens beslut dnr 11/01958 avseende och prop. 1995/96:160 s. 94 f.). Sändning i krypterade kanaler med möjlighet för innehavaren av abonnemanget att skaffa en s.k. parental control-funktion har inte ansetts tillräckligt för att avvärja en betydande risk att barn kan ta del av sändningen (Justitie- kanslerns beslut dnr 6599-12-34). När det gäller beställ-tv anges i förarbetena till radio- och tv-lagen att en leverantör av beställ-tv kan försvåra för barn att ta del av program med våldsskildringar eller pornografiska bilder genom att exempelvis använda personliga identifieringsnummer (PIN-koder), filtersystem eller märkning (prop. 2009/10:115 s. 286 f.). En förklar- ing om att medietjänstleverantören tillhandahåller innehåll för barn Skydd av minderåriga och krav på information och innehåll för vuxna på olika webbplatser har emellertid inte god- tagits av Justitiekanslern (beslut dnr 3614-11-34). Vid genomförandet av AV-direktiv valde att ha samma skyddsnivå i beställ-tv som för tv-sändningar. Att ha en strängare reglering för beställ-tv än vad AV-direktivet krävde bedöm- des falla väl inom ramen för vad som är tillåtet enligt unionsrätten. Regeringen konstaterade att gränsdragningen mellan vad som allvarligt kan skada, och vad som bara kan skada, den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga är allt annat än tydlig (prop. 2009/10:115 s. 126). Ur ett internationellt perspektiv råder det stora skillnader mellan länder i fråga om reglering av medier och skydd av minderåriga, eftersom åtgärderna och motiven bakom dem återspeglar den kultur och de värderingar som råder i respektive samhälle. Även inom finns stora kulturella skillnader. Därför behöver det, enligt utredningens mening, också finnas ett utrymme för medlemsstaterna att själva definiera vad som skadar den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att svensk rätt redan motsvarar ändringsdirektivets krav i fråga om innehåll som kan skada barn. Utredningen noterar att i artikel 6a.1 används begreppet audio- visuella medietjänster, inte tv-sändningar eller program. Det reser frågan om det krävs en justering av radio- och tv-lagens bestämmelser i 5 kap. 2 och 3 §§ som anger hur program i tv-sändningar respektive beställ-tv ska sändas respektive tillhandahållas eftersom program kan uppfattas som ett mer begränsat begrepp, och är att se som en del av begreppet audiovisuella medietjänst. Det bör vid bedömningen av denna fråga understrykas att det är programmen som ytterst är bärare av själva innehållet. Det bör också framhållas att Europeiska kommissionen (kommissionen) god- tagit hur genomfört artikel 12 AV-direktiv om att audiovisuella medietjänster på begäran i vissa fall inte ska vara till- gängliga för barn. Genomförandet har skett genom 5 kap. 3 § radio- och tv-lagen, som avser program i beställ-tv. Utredningen anser mot denna bakgrund att nuvarande bestäm- melser i svensk rätt får anses motsvara ändringsdirektivet i detta av- Skydd av minderåriga och krav på information Det finns därmed inte skäl att ändra de svenska bestämmel- serna om våldsskildringar och pornografiska bilder för att de ska avse audiovisuella medietjänster i stället för program. Utredningen anser slutligen att det är lämpligt att föra samman bestämmelserna om hur program med ingående våldsskildringar och pornografiska bilder ska sändas i tv respektive tillhandahållas i beställ- tv så att det inte finns en betydande risk att barn ser eller hör dem. 8.2.2Krav på information om skadligt innehåll Förslag: Kravet på varning vid tv-sändningar som innehåller verk- lighetstrogna våldsskildringar eller pornografiska bilder i radio- och tv-lagen ersätts med en ny bestämmelse om att leverantörer av medietjänster ska lämna information till tittarna om program som innehåller verklighetstrogna våldsskildringar eller pornografiska bilder. Informationen ska beskriva innehållet och varna för dess potentiella skada. och tv ska meddela de före- lägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelsen ska efterlevas. Förelägganden får förenas med vite. ges i uppdrag att medverka till ett bransch- gemensamt system för information om innehåll som kan skada minderåriga. En nyhet i ändringsdirektivet är att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av medietjänster lämnar tillräcklig information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. I detta syfte ska leverantörer av medie- tjänster använda ett system som beskriver den potentiella skada som innehållet i en audiovisuell medietjänst kan orsaka (artikel 6a.3). Av skäl 19 i ändringsdirektivet framgår att syftet är att ge tittarna en möjlighet att fatta väl underbyggda beslut om vilket innehåll de ska ta del av. Det framgår vidare att det kan ske genom ett system av innehållsbeskrivningar, en akustisk varning, en visuell symbol eller på något annat sätt som beskriver innehållets art. AV-direktiv ställdes krav på att program som kunde bedömas skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos Skydd av minderåriga och krav på information minderåriga skulle, om de sändes okodat, föregås av en akustisk var- ning eller markeras med en visuell symbol (artikel 27.3). Ändringsdirektivet innebär att det alltid ska lämnas information om innehåll som kan vara skadligt för minderåriga, oav- sett vilken distributionsplattform som används. För genomförandet ska medlemsstaterna uppmana till användning av samreglering. När det gäller information om skadligt medieinnehåll är de krav som ställs i svensk lagstiftning begränsade till kravet på varning i5 kap. 2 § radio- och tv-lagen. Kravet gäller endast tv-sändningar där en varning ska lämnas vid sändning av program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder. Programmet ska antingen föregås av en varning i ljud eller en varning som anges löpande i bild. Bestämmelsen anger dock inte närmare vad varningen ska innehålla. En varning kan därmed t.ex. bestå i att det vid påannonseringen av programmet upplyses om att programmet innehåller material som är olämpligt för barn, men inte vilken typ av material som programmet innehåller. Kravet på varning i svensk rätt är striktare än vad AV- direktiv föreskriver, eftersom radio- och tv-lagens krav även gäller kodade sändningar (prop. 1997/98:184 s. 51). Om en tillståndshavare fälls för att ha överträtt bestämmelsen om varning kan gransknings- nämnden förelägga tillståndshavaren att följa bestämmelsen (17 kap. 11 § första stycket radio- och tv-lagen). Föreläggandet kan förenas med vite. har enligt sin instruktion i uppdrag att inom sitt verksamhetsområde verka för mediebranschernas självreglering (2 § förordning [2010:1923] med instruktion för ). Någon självreglering för audiovisuella medietjänster som tar sikte på skyddet av minderåriga finns inte . Det finns bestämmelser i lag om åldersgränser för film som ska visas offentligt, exempelvis på en biograf. Enligt 5 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt gäller att fram- ställningen inte får godkännas för visning för barn , eller om den kan vara till skada för väl- befinnandet för barn i den aktuella åldersgruppen. Det är som beslutar om vilka åldersgränser som ska gälla. Myndighetens bedömning av vad som kan vara skadligt för väl- befinnande för olika åldersgrupper baseras på forskning inom psyko- Skydd av minderåriga och krav på information logi, pedagogik och medievetenskap, samt kunskap om och erfaren- het av barn. De åldersgränser som sätts på biofilmer får en viss effekt även när filmerna senare sprids för uthyrning och försäljning samt i tv-sändningar och är därmed en hjälp för vuxna i barns närhet när det gäller att bedöma en films eventuella skadlighet för barn i viss ålder (prop. 2009/10:228 s. 41). EES-staternas syn på behovet av särskilda system för klassifi- cering av innehåll, behovet av reglering, samt vilken form av regler- ing som är användbar och effektiv för att skydda minderåriga skiljer sig åt. kommission fann i en undersökning om föräldra- kontroll av tv-sändningar att de stora kulturella skillnader som känne- tecknar den europeiska audiovisuella marknaden utesluter en harmo- niserad klassificering av audiovisuellt innehåll. Kommissionen ansåg emellertid att det skulle vara möjligt att med användning av gemen- samma deskriptiva kriterier beskriva audiovisuellt innehåll på lik- nande sätt, men att bedömningen av sådant innehåll skulle överlåtas på behöriga nationella och regionala myndigheter (KOM [1999] 371 slutlig). och rådet har i sin rekommendation om skyddet av minderåriga och människans värdighet och om rätten till genmäle med avseende på konkurrenskraften hos den europeiska industrin för audiovisuella tjänster och nätverksbaserade informa- tionstjänster (2006/952/EG), rekommenderat industrin och andra berörda parter att bl.a. dela med sig av god praxis. Utbytet gäller exempelvis system för gemensamma beskrivande symboler eller var- ningsmeddelanden som anger åldersgrupp eller aspekter av inne- hållet som har lett till en viss åldersrekommendation i syfte att hjälpa användarna att bedöma innehållet. Industrin har dock inte kunnat samlas kring något gemensamt system för sådana deskriptiva kriterier. Klassificeringssystem i andra länder I de flesta länder finns någon form av obligatoriskt klassificerings- system som regleras antingen direkt i lag eller genom samreglering. Vanligast är system där lämplighet eller skadlighet indikeras genom angivande av ålderskategorier. En åldersmärkning kan kompletteras med innehållsbeskrivningar som anger typen av innehåll med hjälp Skydd av minderåriga och krav på information av exempelvis symboler. Vid sidan av är det, såvitt utred- ningen kunnat utröna, endast och som helt sak- nar eller har en mycket begränsad reglering på området. Nedan redo- visas hur frågan hanteras i ett urval av övriga EES-stater. Bestämmelser om åldersklassificering av bildprogram finns i lov om beskyttelse av mindreårige mot skadlige bildprogram (bildprogram- loven) som bl.a. gäller vid tillgängliggörande av program och programrelaterat material i tv-sändningar och beställ-tv. Av lagen följer att ett bildprogram inte får tillgängliggöras utan att de tilldelats någon av åldersgränserna ”tillåten för alla” eller tillåten från 6, 9, 12, 15 eller . Vissa programtyper undantas från kravet på åldersklassificering, exempelvis nyhets- och aktualitetsprogram, ut- bildningsprogram, musik och idrott. Direktsändningar är också undan- tagna. Åldersgränsen bestäms av den som producerat bildprogrammet med vägledning av Medietilsynets riktlinjer. Medietilsynet kan granska och ändra den klassificering som gjorts. Publiken ska på ett tydligt och neutralt sätt informeras om den åldersgräns som gäller för programmet. Vid tv-sändningar gäller att programföretaget åtminstone ska informera muntligt om ålders- gränsen innan programmet startar samt tydligt märka programmet med åldersgräns . Åldersgränsen ska också göras tillgänglig i programtablåer och elektroniska programguider. I beställ-tv ska leverantören informera om åldersgränsen innan beställ- ningen genomförs samt i presentationer och omnämningar av bild- programmet. I finns systemet Kijkwijzer som administreras av självregleringsorganet (). Systemet bygger på att program- skaparna klassificerar innehållet med användning av Kijkwijzers sym- boler. Det finns symboler som anger om programmet innehåller våld, skräck, sex, diskriminering, drog- och alkoholbruk eller grovt språk Skydd av minderåriga och krav på information samt symboler för åldersrekommendationer. I stort sett alla audio- visuella medietjänstleverantörer i deltar i systemet. Programföretag som inte deltar får bara sända tv-program som är lämpligt för alla åldrar. NICAM-systemet gäller inte för kommer- siella beställ-tv-leverantörer. Trots detta har väljer de flesta att använda Kijkwijzer-symbolerna frivilligt, bl.a. Netflix som är etablerat i landet. Även det i etablerade RTL Nederland har valt att följa Kijkwijzer. NICAM:s arbete övervakas av den nederländska medie- myndigheten voor de Media (CVDM) som gör en utvärdering av systemets funktion och rapporterar vidare till regeringen. Kijkwijzer används även i bl.a. och . använder ett system som utformats med Kijkwijzer som förebild. Till skillnad från i är det i inte ett självregleringsorgan som administrerar systemet utan och bildprogram (MEKU) vid Nationella Audio- visuella institutet (KAVI), ett statligt verk under det finska Utbild- nings- och kulturministeriet. KAVI utbildar klassificerare som efter erhållen licens får besluta om innehållsklassificering. Klassificerarna kan vara anställda hos programbolagen eller bedriva egen verksam- het. Deras klassificeringsbeslut kan följas upp av KAVI och ändras. En medietjänstleverantör kan också välja att en tjänsteman vid MEKU klassificerar innehållet, mot avgift. Den italienska motsvarigheten till radio- och tv-lagen, Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici (177/2005), innehåller bestämmelser om att leverantörer av audiovisuella medietjänster måste märka upp program som antingen vänder sig till minderåriga eller som potentiellt kan skada minderåriga. Program som vänder sig till minderåriga kan sändas mellan och 19.00. Program som kan skada minderåriga måste sändas efter . Varje medie- tjänstleverantör bestämmer självständigt om ett program tillhör dessa kategorier, men mediemyndigheten per le Garanzie nelle Skydd av minderåriga och krav på information Comunicazioni (Agcom) kan pröva om kategoriseringen är korrekt och påföra sanktioner om så bedöms inte vara fallet. Den italienska lagstiftningen är byggd på innehållet i den Code of Conduct som italienska public servicebolagen och de största kommersiella fri-tv-bolagen träffade 2002, i syfte att skydda minder- åriga från skadligt innehåll, Codice di autoregolamentazione TV e Minori.