sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Att den uttalade ambitionen är att det ska finnas nära koppling mellan daglig verksamhet och arbetsmarknaden kan , paradoxalt nog, medföra en risk för att vissa personer får sämre möjligheter att få ett arbete – detta brukar benämnas ”inlåsningseffekt”. Försämrade möj- ligheter till ordinärt arbete kan exempelvis föreligga för personer som deltar i daglig verksamhet förlagd på ordinär arbetsplats över utan att sysselsättningen övergår i ordinärt arbete med eller utan lönestöd. Det bör påpekas att den dagliga verksamheten för många innebär en trygghet, där många personer gör ett bra och engagerat jobb, men den tryggheten kan också medföra en risk för att personer avstår från att gå vidare från daglig verksamhet till arbete. Det är en risk som måste uppmärksammas i arbetet med att skapa en ändamålsenlig in- sats som bidrar till att ta till vara varje individs möjligheter. Bland dem som beviljats daglig verksamhet återfinns enligt uppgift allt fler som har autismliknande tillstånd med hög kognitiv förmåga, personer som gått i ordinär skola. Likaså går drygt hälften av dem som slutfört gymnasiesärskola över i daglig verksamhet. är viktigt att samhället säkerställer att dessa personer inte slentrian- mässigt hänvisas till att ansöka om daglig verksamhet i det fall de med stöd från Arbetsförmedlingen skulle kunna komma i arbete – med eller utan lönestöd. En forskningsöversikt från pekar dock på att personer som gått i särskola per automatik får plats i daglig verksamhet och därigenom inte prioriteras av Arbetsförmed- lingen. I en rapport från arbetsmarknadsutskottet gjordes en upp- följning och utvärdering av vägen till arbete för unga med funktions- nedsättning. Målgruppen var unga med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som var inskrivna på . Där framkom behov av att öka arbetsförmedlarnas kompetens när det gäller unga med funktionsnedsättning. Vidare sågs samverkan och samlokalisering mellan myndigheter öka möjlig- heterna för ungdomar att gå vidare till studier eller arbete. Utred- ningen menar att det är viktigt att ansvariga myndigheter klarlägger och undanröjer de hinder som kan finnas för att unga med funk- tionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga i högre grad än ska kunna övergå i arbete eller studier. En utredning bör därför tillsättas för att genomföra en kartläggning av förhållandet mellan insatsen daglig verksamhet och arbetsmarknads- och utbildnings- områdena. I uppdraget bör sedan även ingå att med den som utgångs- punkt göra en översyn av insatsen såväl när det gäller frågan hur personer i daglig verksamhet som har utvecklat sina förmågor kan prövas mot arbetsmarknaden som vilka ekonomiska och organisa- toriska förutsättningar som krävs för att på olika sätt möjliggöra en övergång till arbete eller studier i kombination med deltagande i daglig verksamhet. Just stödet till den här gruppen är även något som har utretts av andra. Samordnaren för unga som varken arbetar eller stude- rar har föreslagit en Etableringssamordnare som, i dialog med andra aktörer, kan bidra till att förbättra samhällets gemensamma förmåga att få fler unga med funktionsnedsättning att övergå från studier till arbete. Vi anser att det är angeläget att öka antalet unga som övergår från studier till arbete, inte minst från gymnasiesärskolan, och ställer oss därför positiva till förslaget. har föreslagit att Arbetsförmedlingen ska bli tydligare med information och kun- skapsspridning om syfte och mål med lönebidrag samt vad gäller funktionsnedsättningar i relation till arbetslivet. Förslagen antas bland annat kunna underlätta matchningen mellan arbetsgivare och den aktuella personen samt tydliggöra vilka eventuella anpassningar av arbetet som kan vara möjliga i det aktuella fallet. Utredningen föreslog även ett uppdrag till Rådet för Europeiska socialfonden i att prioritera insatser som skapar fler arbetstillfällen för per- soner med funktionsnedsättning. Bland annat pekar de på metoden med arbetsdelning, där vissa arbetsuppgifter som inte behöver ut- föras av kvalificerad personal överförs till okvalificerad personal. Vi menar att alla initiativ som syftar till en ökad möjlighet till match- ning av förmågor hos personer med funktionsnedsättning och arbets- givare är positivt. Vi tycker också att det föreslagna uppdraget till Rådet för Europeiska socialfonden i är intressant. Det är ett modernt angreppssätt att skapa arbetstillfällen genom enkla jobb, vilket kan vara en inträdesbiljett till arbetsmarknaden för människor med funktionsnedsättning. De risker för att den som börjar i daglig verksamhet inte får stöd och möjlighet att hitta ett ordinärt arbete som beskrivs ovan måste tas på allvar och vi anser därför inte att daglig verksamhet bör utvidgas till att omfatta grupp 3 i personkretsen. Utgångspunk- ten måste vara att det för dem i grupp 3 finns, eller borde finnas, bra stöd inom den ordinarie arbetsmarknadsverksamheten för att hitta ett arbete och få de bästa möjligheter att utföra det. Daglig verksamhet för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden Vi anser att det är viktigt att de som vill och kan arbeta får stöd och möjlighet till det. Vi menar att det är lika viktigt att de som står längre bort från arbetsmarknaden får möjlighet att utvecklas efter sin förmåga och sin önskan inom ramen för den dagliga verksamheten. Här föreligger en risk för en så kallad undanträngnings- effekt till följd av det uttalade arbetsmarknadsfokuset. Om ambi- tionen med den dagliga verksamheten är personlig utveckling, och därigenom ökad självständighet, är det inte alltid säkert att insatsen är ändamålsenlig för dem som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det gäller särskilt med tanke på att det övergripande målet med daglig verksamhet enligt förarbetena är att utveckla deltagarens möjlighet till arbete. Det är därför viktigt att påminna om att oavsett en per- sons individuella förutsättningar behövs det stöd inom daglig verk- samhet för att ta vara på var och ens förmåga samt säkerställa varje persons rätt att utvecklas. Utredningens uppfattning är att det finns kunskap om daglig verksamhet och hur den kan organiseras för att på olika sätt möjlig- göra att deltagarna närmar sig ordinärt arbete. Däremot har vi inte sett så mycket rapportering av resultat i fråga om hur deltagarna upplever den dagliga verksamheten, i vilken utsträckning den är ut- vecklande eller hur ofta den leder till övergång i arbete eller studier. Vi har inte heller hittat någon systematisk kartläggning eller jäm- förelse av de dagliga verksamheter som är inriktade på dem som står längst från arbetsmarknaden. När det gäller dem som står närmast arbetsmarknaden hade i uppdrag att ta fram en vägledning för hur daglig verk- samhet kan utformas så att möjligheterna till arbete ökar. Vi anser att motsvarande borde göras vad gäller utformningen av daglig verk- samhet för dem som står längst ifrån den ordinära arbetsmarknaden för att öka möjligheterna att förvärva och bibehålla förmågor. Därtill borde goda exempel på verksamheter som leder till ökad delaktighet i samhället för dem som står långt från arbetsmarknaden identifieras. Med ett modernt sätt att se på daglig verksamhet borde det över- gripande syftet med daglig verksamhet inte avgränsas till att utveckla deltagarens möjlighet till arbete, utan ha den vidare ambitionen att främja delaktighet i arbetslivet även för deltagare som står långt från den ordinära arbetsmarknaden när det är möjligt. Ett exempel på en verksamhet som arbetat på det sättet är Vi vill bidra-projektet, som i ett pilotprojekt har tagit fram en ny och modern typ av sysselsättning för personer med stora funktionsnedsättningar och personlig assi- stans. De ekonomiska och organisatoriska möjligheterna till nya former av verksamheter som denna borde studeras närmare. Vi föreslår därför att bör få i uppdrag att, i sam- arbete med Myndigheten för delaktighet, ta fram kunskapsunderlag för hur den dagliga verksamheten kan utformas så att de som står längst från arbetsmarknaden får ökade möjligheter till att såväl att förvärva och bibehålla sina förmågor som till delaktighet i samhället. Möjligheten att förvärva och upprätthålla förmågor i den dagliga verksamheten Som framkommit ovan kan det finnas det anledning att se över hur det går att säkerställa vars och ens möjligheter att i den dagliga verk- samheten förvärva och upprätthålla förmågor utifrån sina egna förutsättningar och önskemål. Det gäller oavsett om det är en person som står nära eller långt ifrån arbetsmarknaden. Vi anser att en inledande kartläggning för att fastställa hur den dagliga verksamheten bäst kan anpassas och utformas utifrån en persons individuella behov måste vara utgångspunkten för att säker- ställa att personen ges de bästa förutsättningar till en insats som passar honom eller henne och ger utrymme för att utvecklas . En kartläggning kan, i linje med evidensbaserad praktik, ge en samlad bild av hur den enskildes önskemål och behov bäst kan mötas inom ramen för den dagliga verksamheten. En sådan kartläggning bör tas fram av kommunen tillsammans med den det berör och andra aktörer som är av betydelse, så som , Arbetsför- medlingen och habiliteringen. Utifrån bästa tillgängliga kunskap kan kartläggningen sätta exempelvis tidigare utbildning och social situa- tion i relation till hur väl olika former av daglig verksamhet skulle svara mot såväl personens behov och önskemål som möjligheten att förvärva och upprätthålla förmågor. Att en sådan kartläggning är en del av insatsen daglig verksamhet bör framgå av LSS. Kartläggningen ska vara en del av insatsen daglig verksamhet. Om en person redan har en individuell plan kan kartläggningen bli en del också av denna. En kartläggning skiljer sig från den individuella pla- nen på så sätt att den är en del av insatsen. Till skillnad mot genom- förandeplanen är kartläggningen inte något som i första hand är till för att styra upp utförandet av insatsen, utan den handlar i stället om att ta utgångspunkt i personens förhoppningar, mål och önskemål i relation till de resurser som personen har och de verksamheter som kan erbjudas. Det handlar alltså om att matcha det personen skulle vilja och kunna mot de olika verksamheter som finns inom området. Vår utgångspunkt är att beslutet om att en person beviljas insatsen inte är synonymt med att få en plats på en angiven verksamhet utan det senare är en fråga om hur insatsen ska verkställas. Vi anser att när en person bedömts tillhöra kretsen för daglig verksamhet så kan en kartläggning bidra till att tydliggöra vilken av de tillgängliga verk- samheter som personen kan välja, bland kommunala och upphandlade verksamheter eller enligt LOV, som passar bäst för ändamålet. Kart- läggningen kan också bidra till att ge bättre möjligheter att anpassa en befintlig verksamhet utifrån den aktuella personens önskemål och behov. Så kallade inlåsningseffekter i daglig verksamhet behöver inte bara ställas i relation till arbetsmarknaden, utan också vad gäller personer som deltar i en och samma dagliga verksamhet hela vuxenlivet. Av den anledningen är det viktigt med uppföljning för att säkerställa att insatsen främjar utveckling och bibehållande av deltagarens förmågor. Här menar vi att kartläggningen kan utgöra en av utgångspunkterna vid en sådan uppföljning. Det gäller även för dem som är beviljade daglig verksamhet. Enligt utredningens tilläggsdirektiv, bilaga 3, ska utredaren se över frågan om habiliteringsersättning och vid behov lämna lagstiftnings- förslag i syfte att säkerställa en likformig utformning av habiliterings- ersättning i kommunerna. I betänkande SOU 1991:46,31 som före- gick LSS, nämndes habiliteringsersättning i specialmotiveringen till utredningens lagförslag32: Dagcenter har utvecklats och kompletterats med en ut- flyttad verksamhet, där grupper av utvecklingsstörda får sysselsättning ute i arbetslivet hos olika arbetsgivare. Det är inte fråga om anställningsför- hållande. Lön utgår inte men däremot viss s.k. habiliteringsersättning. rekommenderade sjukvårdshuvud- männen att betala habiliteringsersättning vid daglig verksamhet. Syftet var att stimulera uthållighet, allmän aktivitet och prestationsförmåga.33 1988:53, SOU 1991:46 och SOU 1992:52. 32SOU 1991:46, s. 538. 33Grunewald, K. (2002). Habersättning – en dyster historia. I förarbetena till LSS anfördes bl.a. följande:34 Inom omsorgsverksamheten utgår viss ersättning, s.k. habiliterings- ersättning, till en person som deltar i daglig verksamhet enligt en sär- skild rekommendation från . Syftet är att aktivt stimulera den enskilde att delta i verksamheten. Jag förordar att huvud- männen utbetalar någon form av ersättning till den enskilde för med- verkan i daglig verksamhet i likhet med vad som görs . Det bör understrykas att daglig verksamhet inte skall uppfattas som en anställningsform. Det är inte frågan om ett avlönat arbete och syftet är inte heller att producera varor eller tjänster. Däremot kan verksamheten med fördel utformas så att den bidrar till att öka personens förutsätt- ningar att senare få en anställning i arbetslivet. framhöll i numera upphävda allmänna råd att habili- teringsersättning är viktig för den som är medveten om pengars innebörd, eftersom den upplevs som ett mått på uppskattning för den uppgift man utför eller den verksamhet man deltar i.35 Där angavs att habiliteringsersättningens storlek ska grundas på om man deltar heldag eller halvdag, i enlighet med rekommendationer . För att heldagsersättning skulle utgå krävdes närvaro . Med halv dag menades minst . Vidare angavs att habiliteringsersättning bör utgå enligt beräkningsgrunden 1 hel dag = av prisbasbeloppet och halv dag = av prisbasbeloppet (med avrundning uppåt). Enligt uppgift var lunchen på daglig verksamhet gratis långt in . Därefter började landstingen började ta ut avgift,36 ofta med ungefär lika stort belopp som habiliteringsersättningen. Avgif- ter fick inte tas ut enligt omsorgslagen37, vilket även är huvudregeln enligt LSS.38 Kommuner kan dock ta ut avgift motsvarande själv- kostnaden för måltider.39 Resor till och från daglig verksamhet ingår inte i insatsen.40 Som en följd av detta går ofta habiliteringsersätt- ningen till utgifter för måltider i verksamheten, liksom för resor till och från densamma. 1992/93:159, s. 90. 35Socialstyrelsens allmänna råd (1992:1). Daglig verksamhet och arbete, s. 23. 36Grunewald, K. (2002). Habersättning – en dyster historia. 3713 § omsorgslagen. 38Se 18–21 §§ LSS. 1992/93:159, s. 99 och HFD 2012 ref. 36. 40RÅ 1996 ref. 45. 8.3.2Synpunkter och erfarenheter av nuvarande tillämpning av habiliteringsersättning kartlade kommunernas habiliteringsersättning i sina Öppna jämförelser 2017 och fann då att nästan 9 av 10 kommuner () betalade habiliteringsersättning vid deltagande i daglig verksamhet enligt LSS.41 Någon statistik om vilka belopp ersätt- ningen uppgår till finns inte. Enligt en undersökning av Social- styrelsen uppgick den genomsnittliga habiliteringsersätt- ningen då till per dag. I sammanhanget noterades att det var vanligt att kommunerna subventionerade kostnaden för resor till och från daglig verksamhet (av kommunerna subven- tionerade sådana ”arbetsresor”). Ett fåtal uppgav att ekonomiskt stöd gavs i form av fri lunch. har i ett ställningstagande funnit att habili- teringsersättning ska anses som skattefri och inte som inkomst av tjänst.42 I ställningstagandet anges att ersättningen till personer som deltar i verksamheten f.n. normalt uppgår till per heldag, dvs. motsvarande av ett prisbasbelopp, och att personerna i övrigt har sin försörjning i form av sjukersättning eller aktivitetsersättning. motiverar sitt ställningstagande med att syftet med ersättningen främst är att stimulera uthållighet, allmän aktivitet och prestationsförmåga. Den dagliga verksamheten bedrivs utifrån deltagarnas stödbehov och ersättningarna är avsedda att uppmuntra deltagande oavsett aktiviteternas karaktär och ersätt- ningen har inte karaktär av ersättning för utfört arbete. En följd av att habiliteringsersättningen har ansetts skattefri är att den inte ingår i underlaget för pensionsgrundande inkomst och därmed inte heller påverkar rätten till socialförsäkringsförmåner. Regeringen införde 2018 ett nytt statsbidrag om i syfte att stödja kommunerna i deras arbete med att stimulera deltagande i daglig verksamhet genom att till exempel införa eller 41Enligt uppgifter från SVT är det ytterligare elva kommuner som beslutat att införa habili- teringsersättning som en följd av stimulansbidraget som infördes , jfr /nyheter/inrikes/allt-fler-far-habiliteringsersattning (). 42Skatteverket (2005). Skattemässig behandling av habiliteringsersättning. höja en låg dagpenning.43 Statsbidraget får användas av kommunerna för att införa eller höja en låg dagpenning till dem som deltar i daglig verksamhet enligt LSS (habiliteringsersättning).44 Medlen fördelas utifrån antalet deltagare i daglig verksamhet enligt LSS i kommunen. För att få aktuell kunskap om habiliteringsersättning har utredningen gjort en enkätundersökning riktad till alla landets kom- muner. Bortfallet är någor- lunda jämnt fördelat mellan kommuner av olika storlek. I storstäder och kommuner nära storstäder samt i större städer och kommuner nära större städer var andelen svarande strax medan den i mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner var . När det gäller ersättningsnivån var medelersättningen 37,5 kro- nor per dag bland de kommuner som svarade. I den siffran ingår även kommuner som använder sig av timersättning (beräknat på 6 timmars närvaro), halvdagsnivåer och de som har i ersättning. Medel- ersättningen bland kommuner som svarat att de tillämpar habiliterings- ersättning är per dag. Den lägsta ersättningen upp- gick till per dag och den högsta till per dag. Efter utredningens undersökning har framkommit att kommuner höjt dagersättningen till följd av ovan nämnda statsbidrag till 92respektive per dag.45 Antalet kommuner som tillfälligt höjt sin habiliteringsersättning på grund av statsbidraget är troligtvis fler än vad utredningen har kännedom om. Syftet med habiliteringsersättning är att stimulera till deltagande i den dagliga verksamheten. Samband mellan habiliteringsersättning och närvaro i daglig verksamhet är då av intresse. Något sådant sam- band kan dock inte sägas framgå av enkätsvaren.46 I stort sett alla svarande kommuner har rapporterat en hög närvaro, oavsett om man 43Regleringsbrev för avseende , rubriken m.m. punkt 7. 44Kostnaderna ska belasta utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, anslaget 4:2 Vissa statsbidrag inom funktionshinderområdet, anslagsposten 11 Habiliteringsersättning. 46En kommun sade sig dock ha sett en markant ökning av närvaron i samband med att man införde habiliteringsersättning. En annan kommun som återinfört ersättningen, rapporterade ingen förändring i närvaron. har habiliteringsersättning och oavsett beloppets storlek.47 Detta är kanske inte ett så förvånande resultat, eftersom det är en insats som man ansöker om och därför kan antas vara intresserad av att delta i. Att de som deltar i daglig verksamhet i regel är mycket nöjda med själva verksamheten och personalen framgår också av tidigare under- sökningar.48 De flesta av de svarande kommunerna sade sig inte kunna se något entydigt samband mellan närvaron och rätten till habiliter- ingsersättning.49 Verksamhetens innehåll och kvalitet sågs som vik- tigare förklaringar till den höga närvaron. Även om man ställde sig tveksam till habiliteringsersättningens påverkan på närvaron, var den övervägande delen av de svarande kom- munerna uttalat positiva till habiliteringsersättning. Habiliterings- ersättning lyftes fram som en stimulans för den enskilde, en ”morot” och bekräftelse på vad man gör, men även som ett viktigt och väl- kommet tillskott till privatekonomin. Flera kommuner anmärkte att deltagare kan uppleva att de ”går back” på att delta i daglig verk- samhet på grund av sina utgifter för resor och mat där. En del ville även se habiliteringsersättning som en jämlikhetsfråga. I ett par frisvar lyftes fram att gode män ofta hanterar den enskil- des ekonomi i övrigt, men habiliteringsersättningen kan deltagaren själv få förfoga över, som fickpengar. En svarande ansåg att habilite- ringsersättningen tidigare haft en mer motiverande funktion, när deltagaren fick ett utbetalningskort att lösa in och då fick egna pengar att handla för. sätts pengarna in på konto, som kanske den gode mannen hanterar. Flera kommuner anmärkte att habiliteringsersättning förefaller viktigast för personer med högre kognitiv förmåga. upp- lever denna grupp oftare att habiliteringsersättningen är för låg, att den inte motsvarar en riktig lön, och därmed riskerar den motive- rande effekten att utebli. En del av deltagarna ser sin sysselsättning i den dagliga verksamheten som ett jobb och tycker då att de har en väldigt låg lön. En del upplever inte att habiliteringsersättningen är tillräckligt hög för att den ska motivera dem att delta i daglig verk- 47Här kan tilläggas att enkäten lämnat utrymme för att lämna utförliga frisvar. 48I undersökning i SOU 2008:77 var ”kundnöjdheten” för dem i daglig verksamhet . 49Två kommuner sade sig dock ha sett en markant ökning i deltagandet när habiliterings- ersättning infördes respektive höjdes markant. Personer inom personkretsens grupp 2, som före sin hjärn- skada ofta haft arbete och en löneinkomst, uppfattar inte alltid habi- literingsersättning som något positivt. De kommuner som ställde sig tveksamma till om habiliterings- ersättning är ett bra sätt att stimulera till deltagande i daglig verk- samhet angav olika skäl för detta. En vanlig synpunkt var att det inte är motiverande för alla. Flera respondenter menade att ersättningen i så fall måste vara i närheten av en riktig lön. En åsikt som framför- des av flera var att det vore bättre att höja sjuk- och aktivitetsersätt- ningen i stället. En kommun erbjöd gratis, vällagad lunch i stället för habiliteringsersättning. En annan uppfattade att man hellre önskade gratis busskort. En svarande ansåg att det skulle vara bättre att erbjuda anställning i stället, eftersom daglig verksamhet ansågs med- föra inlåsningseffekter. En ansåg det svårt att motivera att samma ersättning ska utgå för renodlade fritidsaktiviteter som gympa och simning som för aktiviteter som består i att utföra arbete. Flera lyfte fram att om man lagstiftar om habiliteringsersättning enligt LSS, borde man av principiella skäl göra det även i fråga om daglig sysselsättning med stöd av socialtjänstlagen. En kommun svarade att det måste säkerställas att habiliteringsersättningen inte räknas som inkomst vid beräkning av försörjningsstöd eller vid avgiftsberäkning för insatser som ges med stöd av socialtjänstlagen. En kommun framförde för sin del att en förändring av regelverket kring habiliteringsersättning borde göras först efter en noggrann studie utifrån vetenskapliga premisser. Man bör inte utgå enbart från vad kommunerna tror om huruvida habiliteringsersättning är bra för att stimulera till deltagande i daglig verksamhet eller ej. Även andra kostnadseffektiva verktyg för att stimulera till ökat deltagande i dag- lig verksamhet bör utredas, värderas och prövas. Funktionshindersrörelsen har framfört synpunkter på att tillämp- ningen av habiliteringsersättning inte är likformig över landet. Exem- pelvis har , en organisation med och för personer med intellektuella funktionshinder, beklagat detta. Till utredningen har framhållits att den som äter på den dagliga verk- samheten ofta får betala mer för lunchen än vad man får i habili- teringsersättning. Om man är sjuk uteblir ersättningen. får man betala lunchen även om man inte är på verksamheten. FUB anser för sin del att alla som deltar i daglig verksamhet ska få en rimlig ekonomisk ersättning, lika i landets alla kommuner.