sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Fördelarna med att göra biometriska kontroller vid såväl ansök- ningstillfället som vid utlämnandet måste dock vägas mot integri- tetsintrånget som förfarandet medför. I dessa fall är det emellertid endast fråga om en jämförelse mellan sökandens ansikte och finger- avtryck och de uppgifter som finns lagrade på handlingen. Det rör sig alltså inte om behandling av ett stort antal uppgifter. vihar redovisat i avsnitt 11.4.4 angående behovet av att säkra utfär- dandeprocessen för att undvika missbruk av identitetshandlingar väger enligt vår bedömning tyngre än det integritetsintrång som be- handlingen kan tänkas medföra. Att möjliggöra en biometrikontroll isamband med utlämnandet skulle dessutom kunna underlätta för sökanden. Som anges i avsnitt 11.4.4 krävs det dock att lagstiftning- en innehåller vissa skyddsåtgärder för att behandlingen av biomet- riska uppgifter ska vara tillåten. Fingeravtrycken och ansiktsbilden som har tagits för kontroll av sökandens identitet bör inte få an- vändas för andra ändamål. För att kontrollen ska kunna tillåtas bör därför fingeravtrycken och ansiktsbilden och de biometriska data som har tagits fram vid de nu aktuella kontrollerna, både vid ansökan och vid utlämnandet förstöras efter att kontrollen har genomförts. Genom dessa skyddsåtgärder menar vi att skyddet av personuppgifterna tillgodoses. Bestämmelserna uppfyller därmed de krav som ställs såväl i dataskyddsregleringen som i grundlagen. Som framgått pågår ett arbete med en särskild lag om personupp- giftsbehandling inom passverksamheten inom . bestämmelser vi föreslår avseende förstöring av fingeravtryck, ansikts- bild och biometriska data som har tagits fram vid kontrollen kan när det gäller pass, om det bedöms lämpligare, i stället föras in i den lagen. 11.6.2Kontroll i samband med in- och utresa Utredningens förslag: Den som reser med ett statligt identitets- kort med funktion som resehandling ska i en gränskontroll på begäran, förutom att låta behörig befattningshavare ta dennes an- siktsbild, även låta befattningshavaren ta dennes fingeravtryck för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck som finns lagrade på identitetskortet. När en sådan kontroll har genomförts ska ansiktsbilden, fingeravtrycken och de biometriska data som tagits fram omedel- bart förstöras. En svensk medborgare som reser in i och ut ur landet ska på begäran av en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänste- man vid , eller lämna över sitt pass eller nationella identitetskort. Passinnehavaren är skyl- dig att på begäran låta kontrollanten ta dennes fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns lag- rade i passet. Den som i stället medför ett nationellt identitetskort är på samma sätt skyldig att låta behörig befattningshavare ta en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att den motsvarar den ansiktsbild som finns lagrad på identitetskortet. När en sådan kontroll har genomförts ska fingeravtrycken, ansiktsbilden och de biometriska data som har tagits fram förstöras (5 och 5 a §§ passlagen). Vi menar att regleringen bör ge stöd för samma kontroller av den som reser med statligt identitetskortet som när det gäller pass. Att använda både ansiktsbild och fingeravtryck innebär att säkerheten i kontrollen kan höjas ytterligare. På så sätt möjliggörs också alter- sätt att göra kontrollen. Att möjliggöra kontroll av finger- avtryck innebär att säkerheten motsvarar den som gäller för pass. För den som medför ett statligt identitetskort med funktion som resehandling bör det därför också finnas en skyldighet att låta en behörig befattningshavare ta dennes fingeravtryck för att kontrollera att dessa stämmer överens med de fingeravtryck som lagras på id- kortet. Även när det gäller denna typ av kontroll menar vi att intresset av en säker identifiering väger över de integritetsrisker som kan upp- komma. Det rör sig i detta fall om uppgifter i en handling som den enskilde själv förfogar över. Inte heller här är det alltså aktuellt med behandling av ett större antal uppgifter. Det saknas därför skäl att göra någon annan bedömning när det gäller id-korten än den reger- ingen gjort beträffande kontroll av fingeravtryck i pass.24 Som anges i avsnitt 11.4.4 krävs dock att lagstiftningen innehåller vissa skydds- åtgärder. Fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som har tagits fram vid kontrollen bör därför, precis som gäller för fingerav- tryck i pass, förstöras efter att kontrollen har genom- förts. Genom att en sådan skyddsåtgärd införs uppfylls, enligt vår bedömning, kraven både i dataskyddsregleringen och i grundlagen. 11.6.3Kontroll av biometriska uppgifter i andra sammanhang Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon skyldighet för den som innehar ett pass eller ett statligt identitetskort att i andra sammanhang lämna fingeravtryck och låta ansiktsbild tas för kontroll av om dessa motsvarar dem som finns lagrade på identitetshandlingen. Kontroll av en persons identitet görs i flera andra sammanhang än de vi berört ovan. Identitetskontroll görs exempelvis i samband med utfärdande av körkort, utförande av olika banktjänster och utläm- ning av paket. Införande av fingeravtryck och ansiktsbilder på de stat- liga identitetskorten öppnar för en möjlighet att göra biometriska kontroller även i sådana sammanhang. Vi har i avsnitt 8.6.2 föreslagit att pass eller statligt identitetskort som huvudregel ska användas i samband med identitetskontroller som görs inom ramen för sådana åtgärder för kundkännedom som krävs av verksamhetsutövare som omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 2004:05/119 s. 26 ff. vid etablering av affärsförbindelser och utförande av vissa trans- aktioner. En möjlighet att ta fingeravtryck och ansiktsbild och jäm- föra med de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns i passet eller identitetskortet i dessa situationer skulle innebära att säkerheten i identifieringen höjdes ytterligare. innebär en sådan möjlig- het risker för den personliga integriteten. Sökanden skulle behöva lämna sina fingeravtryck och ansiktsbild hos en privat aktör utan stat- lig kontroll. Det rör sig om mycket känsliga uppgifter som kräver stor säkerhet vid hanteringen. Integritetsskyddsintresset väger där- för enligt vår uppfattning över fördelarna med att införa en möjlig- het till sådana kontroller. Enligt vår uppfattning bör sådana kon- troller därför inte tillåtas . Utöver de situationer vi berört i de tidigare avsnitten lämnar vi inte några förslag om krav på att visa upp pass eller statligt identitets- kort. Det kan dock, som vi anger i avsnitt 8.6.3, finnas anledning att senare överväga om krav på identifiering med en statlig fysisk iden- titetshandling ska införas även i andra situationer. Innan det införs sådana krav inom andra områden är det inte heller aktuellt att över- väga om det i något annat sammanhang bör införas skyldighet att lämna fingeravtryck och låta en bild av ansiktet tas. De förslag vi lämnar ovan om biometrikontroller i samband med utfärdande av pass och statligt identitetskort medför dock tillsam- mans med övriga förslag som verkar i säkerhetshöjande riktning att dessa identitetshandlingar kommer att bli mycket säkra. Därmed blir också den identifiering som görs med hjälp av dessa handlingar i and- ra sammanhang säkrare. Förslagen i detta kapitel innebär därför även en förbättring av den identifiering som görs på områden där biomet- riska uppgifter inte kontrolleras. Utredningens förslag: Sekretess ska gälla för de biometriska uppgifter som tas fram ur ansiktsbilden och sparas i pass- och id- kortsregistret om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Av 22 kap. 1 § första stycket OSL följer att sekretess gäller för upp- gift i verksamhet som avser folkbokföringen eller annan liknande registrering av befolkningen och, i den utsträckning regeringen med- delar föreskrifter om det, i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Sekretessen gäller för enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs. Regeringen har i 6 § OSF föreskrivit att såväl passregistret, regist- ret över nationella identitetskort och databasen över identitetskort för folkbokförda i omfattas av sekretessregleringen. Sekretess gäller vidare enligt 22 kap. 1 § andra stycket OSL och 6 § andra stycket OSF i samma verksamheter för uppgift i form av fotografisk bild av den enskilde, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. De ansiktsbilder som lagras i id-kortsregistren om- fattas alltså av denna sekretessreglering. I avsnitt 9.4.4 föreslår vi att bestämmelserna i 22 kap. 1 § OSL och 6 § OSF ska omfatta även upp- gifter i registret över statliga identitetskort. Vi föreslår i avsnitt 11.4.4 och 11.5 att även biometriska uppgifter som kan tas fram ur ansiktsbilderna ska få lagras i pass- och id-korts- registren. Dessa uppgifter bör omfattas av samma sekretesskydd som ansiktsbilderna. Ett tillägg bör därför göras i 22 kap. 1 § OSL och 6 § OSF som innebär att sekretess ska gälla även för dessa upp- gifter om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Tillägget inne- bär att samma sekretess kommer att gälla om det skulle vara aktuellt att spara biometriska uppgifter kopplade till ansiktsbilder i något av de andra register som omfattas av bestämmelserna. Eftersom det rör sig om uppgifter som är minst lika skyddsvärda som ansiktsbilder bör de omfattas av samma sekretessreglering. Fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur dessa ska inte sparas i id-kortsregistret utan endast lagras tillfälligt under handläggningen av ansökan. Efter att vid ansökningstillfället tagit sökandens fingeravtryck och ansiktsbild framställs ett underlag som tillverkaren använder för att kunna till- verka identitetshandlingen. I förarbetena till passlagens bestämmel- ser om införande av ansiktsbild i pass uttalade regeringen att hela detta underlag, inklusive de biometriska data som tas fram i syfte att göra en kvalitetskontroll, får anses utgöra en mellanprodukt till det Sådana handlingar blir inte allmänna om de inte expe- dieras eller tas om hand för arkivering. I förarbetena till 2 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen (TF) anfördes att om en myndighet sänder över en handling till någon utomstående endast för teknisk bearbet- ning är det naturligt att se det som att handlingen aldrig har befunnit sig utanför myndigheten. De biometriska data som tas fram för kva- litetskontroll och därefter förstörs när passet har läm- nats ut arkiveras inte heller hos myndigheten. Det blir således inte fråga om allmänna handlingar varför inte heller frågan om sekretess blir aktuell.25 Samma bedömning måste enligt vår uppfattning kunna göras beträffande fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa eftersom det även i detta fall endast är fråga om en mellanprodukt som ska förstöras när identitetshandlingen har läm- nats ut. Någon särskild sekretessregel infördes inte heller i samband med att fingeravtryck började sparas i passen. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att frågan om sekretess inte blir aktuell beträff- ande hanteringen av fingeravtryck och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa i samband med ansökan om statligt identitetskort. Vi föreslår i avsnitt 11.6.1 och 11.6.2 nya möjligheter att göra biometrikontroller. Kontroller ska kunna göras i id-kortsverksam- heten och vid gränskontroll. De biometriska uppgifter som tas fram vid sådana kontroller ska förstöras . Eftersom inte heller dessa uppgifter arkiveras blir sekretessfrågan inte heller aktuell för dessa uppgifter. Utredningens bedömning: Pass och statliga identitetskort bör inte förses med en pinkod som innehavaren kan identifiera sig med. Den e-legitimation som kortet ska innehålla kan användas i samma syfte. Som anges ovan innehåller pass och statliga identitetskort så många olika säkerhetsdetaljer att de enligt NFC uppnår en tillräckligt hög dokumentsäkerhet. Några ytterligare detaljer som endast kan an- vändas för att avgöra om handlingen är äkta synes därmed inte behövas. 2004/05:119 s. 46. Våra förslag ovan innebär att pass och statliga identitetskort kom- mer att innehålla både fingeravtryck och ansiktsbild, vilket ytter- ligare försvårar möjligheten att förfalska identitetshandlingarna. De medför dessutom att det med stor säkerhet går att kontrollera att innehavaren av handlingen är den som handlingen har utfärdats till. Förslagen om kontroll av biometriska uppgifter i samband med ut- färdande av pass och statligt identitetskort medför en väsentlig höj- ning av säkerheten i utfärdandeprocessen. Det innebär att de pass och statliga identitetskort som utfärdas kommer att bli ännu säkrare. Säkrare handlingar gör att även efterföljande identifiering med hand- lingarna blir säkrare. Vi föreslår inte någon mer generell möjlighet att kontrollera bio- metriska uppgifter. Privata aktörer, såsom banker och postutläm- ningsställen, kommer därför inte att göra sådana kontroller. De aktörer som i olika sammanhang kontrollerar enskildas iden- titet kommer däremot att ha möjlighet att, utöver den kontroll som görs , även låta den enskilde identifiera sig genom att använda den statliga e-legitimationen, som vi i avsnitt 12.4 föreslår ska finnas på statliga identitetskort, tillsammans med en kod. E-legitimationen kan alltså, förutom att användas för att identifiera användare på di- stans i olika e-tjänster, även användas som en extra säkerhet i sam- band med identifiering som sker vid ett personligt möte, förutsatt att den som kontrollerar identiteten upprättar en relation med den utfärdande myndigheten i syfte att elektronisk identifiering ska kunna göras. Det krävs också viss teknisk utrustning. Vårt förslag i den delen innebär alltså, förutom att staten tar ansvar för att utfärda en säker e-legitimation som kan användas vid identifiering på distans, även en möjlighet att öka säkerheten i den kontroll av identiteten som görs vid ett personligt möte. I våra direktiv anges som ett exempel på andra säkerhetshöjande åtgärder än användning av biometriska uppgifter, att identitetshand- lingar förses med en pinkod som innehavaren kan identifiera sig med på samma sätt som när bankkort används. Detta är en lösning som har förespråkats av NBC. Mot bakgrund av vårt förslag om att en statlig e-legitimation ska finnas på statliga identitetskort menar vi att det saknas skäl att överväga en sådan lösning. I stället kan den stat- liga e-legitimationen, som används tillsammans med kod, användas för att förbättra säkerheten vid identifiering som sker vid ett person- ligt besök. Sammantaget menar vi att de förslag vi har lämnat avseende in- förande av möjlighet att göra biometriska kontroller tillsammans med förslaget om en statlig e-legitimation innebär att identitets- handlingars säkerhetsnivå förbättras väsentligt. Några ytterligare säker- hetshöjande detaljer bedöms inte behövas . 12En statlig e-legitimation på fysiska identitetshandlingar I våra direktiv anförs att det blir allt svårare att klara sig i det svenska samhället utan en e-legitimation och att sådana handlingars tillförlit- lighet därför är ett allt viktigare samhällsintresse. En e-legitimation är en förutsättning för att personer på ett säkert sätt ska kunna iden- tifiera sig elektroniskt bl.a. för att kunna använda myndigheternas e- tjänster. I ett digitaliserat samhälle måste medborgarna skyddas mot iden- titetskapning, stöld av identitetshandlingar och bedrägerier. Säker elektronisk identifiering försvårar brott och är därför en viktig nyckel till förtroendet för det digitala samhället. Att använda elektronisk identifiering för att genomföra transaktioner bedöms som relativt säkert. De risker som är förknippade med en sådan identifiering ligger snarare i det första steget, dvs. vid identifieringen i samband med att en person skaffar e-legitimationen. Det är därför viktigt att säker- ställa identiteten . Det saknas möjlighet att få en statligt utfärdad e-legitima- tion på högsta tillitsnivån, nivå 4 (jämför avsnitt 5.3). Vi ska därför analysera och ta ställning till om giltiga fysiska identitetshandlingar bör innehålla en e-legitimation på den nivån och lämna nödvändiga författningsförslag. En statlig e-legitimation på fysiska identitetshandlingar 12.2Digitaliseringen och behovet av e-legitimation Regeringens mål för digitaliseringen av den offentliga förvaltningen är en enklare vardag för medborgarna, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt högre kvalitet och effektivi- tet i verksamheten. Regeringen har gjort bedömningen att digitala tjänster ska vara förstahandsval i den offentliga förvaltningens verk- samhet och i kontakter med privatpersoner och företag. Det innebär att den offentliga förvaltningen, när det är lämpligt, ska välja digitala lösningar vid utformningen av sin verksamhet. ska säker- heten och skyddet för den personliga integriteten säkerställas.1 I regeringens digitaliseringsstrategi, som anger inriktningen för regeringens digitaliseringspolitik, betonas att en förutsättning för fortsatt utveckling av digital service till privatpersoner och företag är att medborgarna har en digital identitet. Att kunna styrka sin identitet digitalt på ett enkelt och säkert sätt är avgörande för möjlig- heten att kunna ta del av digitala tjänster inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Identitetskapningar och bedrägerier på internet är ett stort samhällsproblem som får stora konsekvenser både för den enskilde och för samhällsekonomin.2 En grundläggande förutsättning för att kunna uppfylla regeringens mål är att det är möjligt att säkerställa att den person som får tillgång till en e-tjänst hos exempelvis en myndighet också är den som han eller hon utger sig för att vara. En väl fungerande och säker elektro- nisk identifiering är alltså en förutsättning för en väl fungerande digi- tal förvaltning. En stor andel av befolkning har tillgång till en e-legitimation. BankID är den e-legitimation som dominerar på den svenska marknaden, se avsnitt 5.5. Staten har inte tagit ansvar för att medborgarna ska ha till- gång till en statligt utfärdad säker e-legitimation. I regeringsupp- draget till att ta fram ett identitetskort för folkbok- förda i angavs att kortet skulle vara förberett för att kunna bära e-legitimationer och därför borde innehålla ett chip motsvar- ande det som finns på det nationella identitetskortet.3 har därefter på eget initiativ sett till att det finns en e-legitimation på 2017/18:1 utgiftsområde 2 s. 93. 2För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi dnr. N2017/03643/D. 3Regeringsbeslut Fi 2008/5394, delvis, Uppdrag till att ta fram ett id-kort för folkbokförda i . En statlig e-legitimation på fysiska identitetshandlingar Den e-legitimation som finns på id-kortet utfärdas dock inte av utan av AB Svenska Pass. Bolaget har avtal med om att förse det fysiska id-kortet med en e-legitima- tion. Det innebär att det är AB Svenska Pass och inte som har det juridiska ansvaret gentemot både innehavaren av e-legi- timationen och de förlitande aktörer som ingått avtal med AB Svenska Pass. I regeringsuppdraget till dåvarande att ta fram ett nationellt identitetskort angavs endast att kortet skulle innehålla en funktion för lagring av elektronisk information som skulle kunna användas för att lagra t.ex. elektroniska signaturer.4 Det finns således inte någon e-legitimation som ut- färdas av en statlig myndighet och som är tillgänglig för alla. Utredningens förslag: En statlig e-legitimation på högsta tillits- nivå ska utfärdas av staten. I och med den ökade digitaliseringen är det allt svårare att klara sig i samhället utan tillgång till en e-legitimation. Det är av stor vikt att alla invånare har möjlighet att skaffa en säker e-legitimation som ger tillgång till samhällsfunktionerna. bidrar också en säker elektronisk identifiering till att motverka den identitetsrelaterade brottsligheten. Den betydelse som en säker e-legitimering har för samhällsfunktionerna och brottsbekämpningen gör att det bör över- vägas om inte staten bör ta ett större ansvar för att tillförsäkra alla invånare en sådan identitetshandling. Många personer i har som framgått redan en e-legitima- tion. Det finns emellertid vissa betänkligheter mot att endast en pri- vat aktör ges en så dominerande ställning på den svenska marknaden för e-legitimationer. Att endast privata aktörer utfärdar e-legitima- tion medför att staten inte kontrollerar villkoren för e-legitimation- erna. Staten har därmed också begränsade möjligheter till insyn och påverkan. Det finns behov av alternativa lösningar för e-legitimation utifrån flera perspektiv, särskilt när det gäller säkerhet, robusthet och 4Regeringsbeslut Uppdrag att ta fram ett nationellt identitetskort Ju2003/7370/PO. En statlig e-legitimation på fysiska identitetshandlingar finns det inte något reellt alternativ att använda sig av om de privat utfärdade e-legitimationerna av någon anledning inte skulle fungera. Det finns därför behov av en säker lösning som kan användas om de privata e-legitimationerna upphör att fungera. Ett enskilt företag kan också gå i konkurs eller ändra inriktning av något skäl. Det finns därför ur ett beredskaps- och kontinuitets- perspektiv behov av ett komplement till de e-legitimationer som dominerar på marknaden. Som framgått av våra direktiv är den största risken med elektro- nisk identifiering kopplad till identifieringen av sökanden i samband med utfärdandet. Det är därför av stor vikt att säkerställa identiteten . Med en säker grundidentifiering som görs av en myndighet vid ett personligt besök minskar risken för att fel person får tillgång till e-legitimationen. Motsvarande bedömning gjordes av Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster.5 Det som också motiverar ett införande av en statlig e-legitimation är att tillgången till en e-legitimation som är anmäld enligt eIDAS- förordningen för att möjliggöra identifiering i andra EU-länders digitala tjänster bör säkerställas. För att en e-legitimation ska kunna anmälas för gränsöverskridande identifiering måste vissa villkor vara uppfyllda. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har gjort bedömningen att det finns behov av att anmäla minst en svensk e-legitimation för gränsöverskridande identifiering. Personer som har behov av att använda en e-legitimation i e-tjänster i är t.ex. utlandsstudenter, patienter som behöver vård utom- lands, företagare som vill etablera sig i en annan medlemsstat, pen- sionärer som bor utomlands, arbetssökande i andra medlemsstater och boende i gränstrakter till andra länder.6 Det är visserligen tillåtet att enligt eIDAS-förordningen anmäla även e-legitimationer som utfärdas av privata aktörer men bedöm- ningen av om en viss e-legitimation bör anmälas blir enklare när det gäller en handling som utfärdas av staten. Det är inte heller säkert att de privata aktörerna kan tillgodose de behov som finns. Den privat utfärdade e-legitimation som dominerar i , BankID, anses mot- svara tillitsnivå 3 i tillitsramverket för Svensk e-legitimation.7 Tillits- nivå 3 är en för låg nivå vid transaktioner där den högsta tillitsnivån 5SOU 2017:114 s. 175 ff. /elegitimering/kvalitetsmarketsvenskelegitimation/godkandaelegitimationer.4.4 498694515fe27cdbcf1a3.html. En statlig e-legitimation på fysiska identitetshandlingar enligt eIDAS-förordningen krävs. Som framgått av avsnitt 5.3 är det den som har e-tjänsten, t.ex. en myndighet i ett annat EU-land, som bedömer vilken tillitsnivå som krävs.