sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Fylkeskommunerna och kommunerna bidrar enligt uppgift från Miljödirektoratet med betydligt högre belopp. När det gäller myndigheter som på olika sätt deltar i vatten- förvaltningen finansieras denna verksamhet genom statsbudgeten. Exempelvis Miljödirektoratet avsätter medel till löner och andra för- valtningsutgifter för de anställda som arbetar med vattenförvaltning. Utöver detta användes till olika aktiviteter inom vattenförvaltningen, bland annat forskning, information, möten och databasen . När det gäller till exempel finansieringen av VRM i Glomma betalas lönekostnaden för de två anställda vid fylkeskom- mune som arbetar för vannregion av fylkeskommunerna. Det statliga bidraget räcker till kostnader för administration. Kost- nader för koordinatorerna inom vannområdena i Glomma delas mellan de berörda kommunerna efter principer som de bestämmer själva. Staten och fylkeskommunerna bidrar också med finansiering till detta. Medel för övervakningen i fylke fördelas från fylkes- mannen i till vannområdena. I andra fylken är det organi- serat på ett annat sätt. Dessa medel är öronmärkta, vilket annars inte är så vanligt.180 Det nationella övervakningsprogrammet finansieras genom statliga medel via Miljödirektoratets budget. upp- gick detta till . 180Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . årliga medel till regional övervakning (21,2018).181 Finansiering av fysiska åtgärder När det gäller åtgärder inom industri och vattenkraft finns det åt- gärder som verksamhetsutövarna enligt myndighetsbeslut ska genom- föra enligt principen förorenaren betalar (PPP). Detta kan handla om att till exempel anlägga fisktrappor eller åtgärder för att begränsa föroreningar från industrier. Miljöåtgärder inom jordbruket finansieras med stöd från det regionala miljöprogrammet (RMP) och lokala miljöåtgärder (SMIL). Ramen för dessa stöd avgörs i årliga jordbruksförhandlingar mellan regeringen och lantbrukets organisationer. Åtgärder för att efterleva kraven i regler för gödsel betalas huvudsakligen av jordbrukarna. Utgifter för kommunala avlopp och reningsverk täcks av de årliga vatten- och avloppsavgifter som fastighetsägarna betalar. Renings- kraven på enskilda avlopp är stränga, och avloppsrening och tillsyn betalas av fastighetsägarna. Kalkning mot försurning finansieras med statliga medel. uppgick dessa till . När det gäller sanering av förorenade sjöbottnar går staten in med finansiering när det inte finns en ansvarig förorenare. Kommuner, ansvariga företag och hamnarna bidrar till finansieringen. De statliga medlen uppgick till . Det norska finansierar arbetet med att åtgärda väg- trummor som är vandringshinder. Miljödirektoratet har vidare medel som används för att ge bidrag till både planering och genomförande av åtgärder, inklusive kunskaps- inhämtning. uppgick detta till . Ansökan om bidrag görs hos Miljödirektoratet.182 181Miljödirektoratet, e-brev . 182Miljödirektoratet, e-brev . När arbetet enligt ramdirektivet inleddes i gavs vattenförvalt- ningsområdet enligt Klimat- och ett ordentligt tillskott av pengar för att implementera det nya arbetssättet (se tabell nedan). fick en ny regering, vilket innebar ökat fokus på vattenförvaltningen. har det varit stora ökningar av budgeten för vattenförvaltning, inte minst genom att miljöutskottet i har krävt extra pengar i budgetbehand- lingen. Bland annat har mer pengar getts till miljöövervakning, vilket är grunden för vattenförvaltningen. Mer pengar har även getts till VRM och koordinatorerna på vannområdena. Det har även kommit mer pengar till de statliga bidragen för miljöåtgärder i de fall som det inte finns någon ägare som är skyldig att betala för en vattenvårdande åtgärd enligt PPP. Källa: Klima- og , e-brev . Även Miljödirektoratet menar att den statliga finansieringen av vattenförvaltningen nu är ungefär på den nivå som det var tänkt då ramdirektivet infördes i . har KLD dragit ner på 183Klima- og (), . äskandena från Miljödirektoratet, men har efteråt plussat på budgeten för vattenområdet. Detta har varit den typiska situa- tionen, men 2019 kom en liten reduktion. De statliga budgetmedlen till vattenförvaltningen är öronmärkta.184 Departementet lyfter fram att ett problem som har uppmärksam- mats är att budgetbesluten är ettåriga, vilket kan innebära ett pro- blem för att till exempel anställa koordinatorer på en fast tjänst. Det kan vara svårare att rekrytera om det handlar om projektanställ- ningar . Ett annat problem som har lyfts fram av KLD är att VRM:s kostnadsuppskattningar för åtgärder inte var så bra när nuvarande förvaltningsplaner och åtgärdsprogram togs fram. Kostnadsuppskatt- ningarna ska göras enligt ramdirektivet och skickas in till departe- mentet. De behöver inte vara detaljerade. Underlag ska tas fram av den sektor som ska genomföra åtgärden. Varje sektorsmyndighet ska bedöma vad åtgärderna kommer att kosta och sätta ett pris på det, och också nyttan med åtgärderna. KLD uppger att det inte finns någon formell koppling mellan de åtgärder som föreslås i förvaltnings- plan/åtgärdsprogram och den statliga budgeten. Budgetbesluten fattas efter politiska förhandlingar. Från KLD har framförts att sammantaget har den norska vatten- förvaltningen en bra budget. Det har blivit större förutsägbarhet – både för myndigheterna och koordinatorerna. KLD uppger att framöver kan budgetbehov eventuellt komma att minska en del.185 De intervjuade aktörerna i vannregion konstaterar att staten, fylkeskommunerna och kommunerna samfinansierar det lokala och regionala vattenförvaltningsarbetet. De menar att finansieringen har varit stabil sedan start, och de statliga bidragen har ökat succes- sivt. De VA-åtgärder som kommuner ska göra ska finansieras med de avgifter som tas in för vatten- och avlopp. De flesta åtgärder sektorsmyndigheterna har ansvar för ska göras inom egen budget, som de har fått från staten för de statliga sektorsmyndigheterna. Verksamheter och privata måste betala åtgärder själva.186 184Miljödirektoratet, intervju . 185Klima- og (), intervju . 186Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . Kommissionens och ESA:s granskning har i sin femte genomföranderapport beskrivit läget i genomförandet av ramdirektivet för vatten baserat på kom- missionens bedömning av den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten. I rapporten lämnar kommissionen olika rekom- mendationer till de olika länderna. Eftersom enligt EES- avtalet implementerar ramdirektivet utifrån en annan tidplan utgör de förvaltningsplaner som togs fram 2015 formellt den första för- valtningscykeln. Dessa första planer genomförs –2021.187 Enligt uppgift från Miljödirektoratet var detta första gången som rapporterade in data till kommissionens databas elek- troniskt, och enligt uppgift visade det sig vara mycket komplicerat. avslutade sin rapportering , vilket innebar att det var för sent för att komma med i kommissionens femte genom- föranderapport från februari 2019.188 Enligt uppgift från Miljödirektoratet börjar Eftas övervaknings- organ (Efta Surveillance Authority, ) troligen att granska de norska planerna med samma konsulter som kommissionen har använt.189 Rekommendationerna från den tidigare omgången – då frivilligt tog fram pilotplaner för av landet – kom . I den granskningen fick de norska planerna både ris och ros, och det framfördes 15 förbättringspunkter.190 187Europeiska kommissionen (2019): Rapport från kommissionen till och rådet om genomförandet av vattendirektivet (2000/60/EG) och översvämningsdirektivet (2007/60/EG). den 26.2.2019, COM(2019) 95 final. 188I kommissionens rapport konstateras följande: , , and (UK) as well as have adopted their RBMPs but have not finished the reporting in WISE yet. 189Miljödirektoratet, e-brev . Europeiska frihandelssammanslutningens – Efta – övervakningsorgan () är ett överstatligt organ inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES) som för Eftas medlemmar har motsvarande funktion som kommissionen har för EU:s medlemsstater. har sitt säte i , och , och är de stater som står under bevakning av övervakningsorganet. 190www.vannportalen.no/organisering//esa-sin-oppfolging-av-norges- gjennomforing-av-vanndirektivet/esa-sin-oppfolging-av-norges-pilot-- vannforvaltningsplaner/ (avläst ). Ramdirektivet har satt fokus på vattenarbetet har alltid arbetat med vattenfrågor. Det nya som kom genom ramdirektivet för vatten är fokus på ekosystem, tidsfristerna för när miljömål måste uppnås, de kompletterande åtgärderna och inrättan- det av en särskild administration för vattenförvaltningen. Miljö- direktoratet betonar att ett viktigt moment var att många av de grund- läggande åtgärderna redan fanns i norsk lagstiftning – men utan tids- frister var det litet progression i genomförandet. Från Miljödirektoratet förs följande fyra framgångsfaktorer för norsk vattenförvaltning fram: 1.gemensamma mål tillsammans för vattnet 2.samordning av sektorsmyndigheter – förpliktelse att genomföra åtgärder genom deltagande och ägande 3.samordning av nivåer – från centralt till lokalt 4.demokratiska processer med medverkan av olika intressenter. Från KLD betonas att vattenförvaltningen handlar om att planera och samordna åtgärder för att uppnå miljömålen för vattenförekoms- terna. Det handlar om att lyfta vattenfrågorna och att ge vatten större fokus samt om att få departementen och de underliggande myndigheterna samkörda. Tjänstemän vid KLD har till utredningen betonat att mycket bra arbete görs inom vannregionerna. I några fall har vannregionerna haft ambitioner som går utöver ramdirektivet, men i stort uppger departementet att det har fungerat bra. De menar att fylkeskommunerna har varit bra processledare. Flertalet aktörer framhåller att det är viktigt att vattenförvaltningen har en organisation som arbetar nedifrån och upp och som tar tillvara kunskapen där den finns. I har planansvaret lagts på fylkes- kommunerna och kunskapsansvaret på fylkesmannen. Vattenför- valtningen i utgår från det lokala perspektivet. Den bygger på samordning på olika ledder: –dels horisontellt mellan olika sektorer som energi, miljö, jord- bruk etc. –dels vertikalt mellan olika nivåer inom förvaltningen: , regeringen, departement, centrala myndigheter, fylken och kom- muner.191 Från Miljödirektoratet har det framförts att den största framgången för norsk vattenförvaltning är att man har lyckats involvera kommu- nerna i vattenarbetet.192 Kommunerna är viktiga myndigheter inom både dricksvatten, avlopp, lantbruk och fysisk planering. Ett viktigt grepp har varit samfinansiering mellan stat och kommun för att finansiera koordinatorer i vannområdena och insatser inom vatten- området.193 Denna bild bekräftas även från lokal och regional nivå.194 Olika aktörer i vannregion uttrycker det som att organisationen och arbetssättet i kan tyckas innebära en stor byråkrati, men det är mycket viktigt att alla har möjlighet att delta och bidra med sin kunskap. Det ökar möjligheten att få till rätt åtgärder och att få en god genomförandekraft. Erfarenheten är att man lättare når god vattenstatus om man har lokal förankring och kommunalt ägarskap. Om arbetet med statusklassning och framtagande av åtgärder var centraliserat och det kom order ”uppifrån” kring vad kommunerna ska göra så skulle kommunerna inte vara så villiga att genomföra dessa. Som arbetet nu är organiserat så är det de som ska göra jobbet som också ansvarar för att ta fram förslag på vilka åtgärder som ska göras. Alla intervjuade aktörer pekar på att ett sådant arbetssätt ger motivation och drivkraft. KLD konstaterar att i vissa fall har de regionala sektorsmyndig- heterna inte varit aktiva i VRU i tillräcklig grad. De intervjuade tjänstemännen menar att det kanske hade varit lättare att engagera de statliga myndigheterna om den statliga fylkesmannen hade varit 191Miljödirektoratet, intervju . 192Miljödirektoratet, e-brev . 193Miljödirektoratet hänvisar bland annat till en peer review av arbetet i Glomma avrinnings- distrikt: What can and learn from this process – The organisation of sub districts (vannområde) to reach the local participation, how the local process and round table discussions lead to physical measures. /nyheter/2016/apr- juni/vellykket-opplegg-med-kollegavurdering-fra-naboland/ (avläst ). 194Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . vannregionmyndighet eftersom de har mycket samarbete med sek- torsmyndigheterna i andre frågor.195 Politiska beslut om förvaltningsplaner och åtgärdsprogram Fler aktörer har pekat på att det är viktigt att politiken känner ett ägandeskap för vattenfrågor och kan ta in vattenförvaltningsarbetet i det övriga arbete som fylkeskommunerna och kommunerna har ansvar för, till exempel övrig fysisk planering. I Glomma betonar de intervjuade att genom att delta i den politiskt sammansatta styr- gruppen på vannområdesnivå får politikerna större kunskap och blir mer engagerade i frågorna. Det kan leda till att politikerna kan driva vattenfrågor i kommunfullmäktige. Den politiska förankringen på lokal och regional nivå ger även ingångar till den nationella politiska nivån som inte skulle finnas på samma sätt annars. Det finns olika exempel på när ett politiskt tryck ”underifrån” har lett till åtgärder på den nationella nivån. har det hänt att politikerna vill hantera vissa frågor politiskt, trots att frågorna handlar om myndig- hetsutövning utifrån ett regelverk. Det skapar också mer admini- stration att arbetet bedrivs inom ramen för en politisk process.196 KLD konstaterar att systemet är tungrott och tar tid bland annat på grund av beslutsprocessen i fylkestingen. är det positivt att det sker en politisk förankring och bred process. Att äga sina åtgärder Flertalet aktörer menar att det är viktigt att vattenförvaltningen har en organisation som skapar ägandeskap för frågorna hos de inblan- dade aktörerna. Det ger acceptans för arbetet och varje aktör ser att man är en del av samfundet med ansvar för att hjälpa till. Flera pekar också på vikten av ett gott samarbete mellan de inblandade aktörerna och att alla respekterar varandras roller och uppdrag.197 Från Miljödirektoratet betonas ägande, deltagande, trovärdighet och medverkan i vattenförvaltningsarbetet: 195Klima- og (), . 196Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . 197Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . •Ägande genom deltagande: Berörda sektorsmyndigheter ska känna att man äger en fråga genom att själv ansvara för att vara med i arbetet och lyfta upp de egna frågorna. De ska stå bakom planen (”det är vår plan”) och de åtgärder som de ska bidra med. Myndig- heterna ska vara proaktiva och VRM ska underlätta deras deltag- ande. Nationella vägledningar (föringar) från departementen ska komma som ramar för arbetet. •Trovärdighet genom medverkan: Det är viktigt med en reell med- verkan av alla intressenter (verksamhetsutövare, organisationer, allmänhet). Den lokala nivån är viktig för att få tag på lokal och erfarenhetsbaserad kunskap, lokalt anpassade lösningar och till- rättaläggning för medverkan. Intressenterna ska vara proaktiva och VRM ska underlätta deras deltagande. Utgångspunkten är att planer där den lokala nivån har medverkat har störst möjlighet att också genomföras (”det är vår plan”). Miljödirektoratet betonar vidare att planer också ska genomföras. Om en plan genomförs beror på följande: •ägande: att sektorsmyndigheterna känner att de äger sina frågor, att de kan beskriva påverkan och åtgärder inom sina egna ansvars- områden •realism: att man använder undantagsmöjligheterna till att fördela åtgärder och miljömålsuppfyllelse så att det är ekonomiskt och tekniskt genomförbart •lokal förankring: att lokalt stöd ger planen trovärdighet och ska- par förväntningar om genomförande.198 I exempelvis vannregion konstaterar man att under förra förvaltningscykeln fick man inte till ägarskapet till åtgärderna för sektorsmyndigheterna. De deltog inte i den utsträckning som var avsedd och ville inte i alla delar acceptera de förslag som fylkes- kommunerna tog fram. är sektorsmyndigheterna däremot mer benägna att delta för att få med sina egna åtgärder. 198Miljödirektoratet, intervju . det till mer realistiska planer i förhållande till de ekonomiska resurser som finns. Miljödirektoratet har framfört att fördelarna med nuvarande finan- sieringsmodell i är att regelverket ger en möjlighet att besluta om övervakning och åtgärder inom industri och vattenkraft som baseras på principen om att förorenaren betalar (PPP). Det är vidare positivt att kommunerna har möjlighet att finansiera förbättringar av kommunala avlopp och reningsverk genom va-avgiften och att de kan anmoda fastighetsägare med enskilt avlopp att installera ett godkänt minireningsverk. Det negativa är att det saknas ett regelverk som gör det möjligt att besluta om åtgärder enligt PPP inom alla sektorer. Miljödirekto- ratet konstaterar att är ett av få länder i som inte har avgifter på utsläpp. Miljödirektoratet konstaterar vidare att nuvarande finansiering av åtgärder inom till exempel jordbruksområdet och en del statliga miljöinsatser är instabil och oförutsägbar eftersom den är avhängig årliga budgetbeslut. Detta innebär att det är svårt att planera för genomförandet av sexåriga åtgärdsprogram. På samma sätt är finansieringen av den lokala verksamheten i vannområdena instabil och oförutsägbar eftersom den är beroende av årliga budgetbeslut. Detta gör det svårt att anställa koordinatorer på fasta tjänster och Miljödirektoratet lyfter fram att det hindrar att vattenförvaltningen kan behålla de mest kompetenta personerna i vannområdena. Miljödirektoratet har betonat att har ett starkt regelverk inom föroreningsområdet och vattenkraftsområdet, vilket ger miljö- myndigheterna möjlighet att besluta om både övervakning och miljö- åtgärder baserade på principen om att förorenaren betalar.200 199Vannregionmyndigheten i Glomma (fylkeskommune), Fylkesmannen i , Vannområde Glomma sør och Grensevassdragene, intervju . 200Miljödirektoratet, e-brev . –2015 genomfördes ett antal utvärderingar av den norska vattenförvaltningen som beskrivs nedan. Vidare genom- fördes en peer review av arbetet i Glomma vannregion, med besök- ande experter från och . Den norska om vattenförvaltningen visar bland annat att målet om en god vattenmiljö har kommit upp på dagordningen hos både lokala, regionala och nationella myn- digheter men att det finns olika svagheter i arbetet: Undersøkelsen viser at Klima- og miljødepartementet har benyttet seg av de virkemidlene som er tilgjengelig for å skape mulighet for sam- ordning og medvirkning, og har til en viss grad klart å sette målet om godt vannmiljø på dagsorden hos lokale, regionale og nasjonale plan- og sektormyndigheter. Undersøkelsen viser imidlertid at Klima- og miljø- departementet, sammen med ansvarlige sektordepartementer, ikke har lagt godt nok til rette for det regionale planarbeidet. Kartleggingen av tilstanden til vannforekomstene har klare svakheter. Viktige aktører med ansvar for aktuelle virkemidler har ikke deltatt i planarbeidet, og det er utfordringer med å samordne sektormyndighetenes virkemidler for å nå målene i vannforskriften. har svekket regionale myndig- heters mulighet til å planlegge de mest effektive tiltakene, og tiltak rettet mot store påvirkninger. Riksrevisjonens granskning visar att den i valda formen för att organisera vattenförvaltningen innebär att kommunala och regio- nala plan- och sektorsmyndigheter måste samarbeta och fatta viktiga beslut om vattenmiljöer och hur vattenresurserna ska användas. Granskningen visar emellertid också att de flesta kommuner inte har prioriterat arbetet tillräckligt mycket. Där kommunerna inte har prioriterat arbetet har fylkeskommunerna på egen hand haft ansvaret att driva fram både lokala och regionala processer. Vidare har regio- nala sektorsmyndigheter deltagit för lite i att utarbeta centrala analyser och dokument, även om ställer krav på detta.201 201www.riksrevisjonen.no/rapporter//Vann.aspx (avläst ). NIBR:s utvärdering av vattenförvaltningen Vidare har stads- och regionforskningsinstitutet vid storstadsuniversitet (OsloMet) genomfört en utvärdering om erfaren- heter från vattenförvaltningen som blev klar . Utgångspunkten för studien var att undersöka hur vattenförvaltningen bidrar till sam- ordning mellan existerande sektorsmyndigheter. Studien visar att aktörerna upplever att både de etablerade arenorna (vannområde- utvalg och vannregionutvalg) och processerna är ändamålsenliga. I de kvalitative intervjuene opplever de aller fleste aktørene at det har stor verdi at alle sektorområder som påvirker vannmiljø er på samme planarena. Et klart flertall i alle aktørgruppene rapporterer om at vann- forvaltningsarbeidet har ført til informasjons-, erfarings- og kunnskaps- deling, og utvikling av felles virkelighetsforståelse og problemfor- ståelse.202 Ett av resultaten är att aktörerna upplever att en vattenförvaltning som utgår från avrinningsområden har tillfört ett mer enhetligt per- spektiv. En majoritet av aktörerna menar att vattenmiljön tas tillvara på ett bättre sätt i de olika sektorerna. finns det också förbättringsmöjligheter, bland annat att sektorsmyndigheterna måste få en större förståelse för vattenför- valtningen som ett planerings- och styrsystem. Det regionala vatten- förvaltningsarbetet bör i större utsträckning ses som en del i den fysiska samhällsplaneringen regionalt och lokalt. Det behövs också bland annat en större satsning på arbetet i vannområdena. Vidare har direktoratsgruppen genomfört en utvärdering baserad på en undersökning som riktades till 250 respondenter inom myndig- heter och intressenter fördelade på nationell, regional och lokal nivå i vattenförvaltningen. Enkätundersökningen visar bland annat att arbetet med vattenföreskriften har bidragit till att man när- mar sig målen. Sammanfattningsvis kom gruppen fram till följande: –är på rätt väg mot en bättre vattenmiljö –Förvaltningen har blivit baserad på avrinningsområden 202www.vannportalen.no/nyheter/2017/jan-mars/rapport-sammen-om-vannet/ (avläst ). –Det har blivit sektorssamordning på nya arenor –Det har blivit en lokal förankring av arbetet på många ställen.203 Utvärderingen visar att vattenfrågor har fått större uppmärksamhet och kunskapsunderlaget har blivit bättre. Inom vattenkraftsområdet har det genomförts revisioner av vattenkraftstillstånden (cirka 80 revisioner). Vidare har cirka 130 revisioner gjorts av krav på över- vakning i tillåtelser för utsläpp. Kommunerna har en nyckelroll och koordinatorerna i vannområdena har varit en viktig framgångsfaktor. Direktoratsgruppen – tillsammans med den nationella referens- gruppen – analyserade resultaten av undersökningen djupare, och läm- nade tolv förbättringsförslag till departements- gruppen. Nedan anges dessa punkter och Miljödirektoratets kom- mentarer till vad som har hänt. Sammanfattningsvis uppger Miljö- direktoratet att man har lyckats med de flesta förbättringsbehoven som direktoratsgruppen identifierade. 1.Tydligare och gemensamma nationella vägledningar om deltagan- det i planarbetet och genomförandet, statlig styrning av hur sek- torsmyndigheter förväntas delta i vattenförvaltningsarbetet. Vad har hänt? Detta har tydliggjorts i den nya vattenföreskriften och ska förstärkas av de signaler som kommer i nationella väg- ledningar (föringar). 2.Tidigare klargörande av nationella målkonflikter genom att ambitionsnivåer slås fast i nationella vägledningar. Vad har hänt? Detta löses genom nationella vägledningar (föringar). 3.Tillräcklig och förutsägbar resurssituation. Vad har hänt? Miljö- direktoratet menar att det är en bra och stabil nivå .