sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Om det finns ett politiskt mål att etablera eller bevara ett finansiellt centrum i , vilken betydelse kan i så fall ett svenskt deltagande i bankunionen ha? Som nämns i föregående avsnitt är bankregleringar och tillsyn två av flera – om än viktiga – 72FSB definiera FinTech som finansiella innovationer som möjliggörs av teknologi och som kan resultera i nya affärsmodeller, processer eller produkter. Dessa innovationer ska vidare, ha en påtaglig effekt på finansiella företag och marknader samt tillhandahållandet av finansiella tjänster. Se vidare FSB (2019) FinTech and market structure in financial services. 73https://innovation.thomsonreuters.com/en/labs/portfolio/global-fintech-rankings.html#/ 74Lannoo (2007). 75Det finns inget entydigt positivt samband mellan omfattningen av den finansiella sektorn och ekonomisk tillväxt. Över en viss utvecklingsnivå tycks ökad finansiell verksamhet snarare ha en negativ tillväxteffekt, se t.ex. Cecchetti och Kharroubi (2015). Det finns flera tänkbara förklaringar till ett negativt samband mellan storleken på den finansiella sektorn och ekono- misk tillväxt. En förklaring är att länder med stora finansiella system är mer utsatta för finan- siella kriser än andra länder. En annan förklaring är att när den finansiella sektorn expanderar attraherar den högutbildad arbetskraft från branscher med högre produktivitetstillväxt, sär- skilt tillverkningsindustrin. Kneer (2013). SOU 2019:52 Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum komponenter som kan ha betydelse för om ett finansiellt centrum etableras eller ökar i betydelse. Dessutom är banker bara en form av finansiell verksamhet; handel med aktier, clearing av derivat och förmögenhetsförvaltning kan vara väl så viktiga verksamheter för att bygga ett finansiellt centrum. Bankunionen kan ha en viss betydelse för var finansiell verksamhet lokaliseras i . Minskad frag- mentering av de europeiska bankmarknaderna torde minska betydel- sen av nationella finansiella centra, åtminstone inom bankunionen. I stället skapas förutsättningar för att i ökad utsträckning koncentrera finansiell verksamhet (framför allt sådan som är på ett eller annat sätt kopplad till banker) till ett fåtal centra, såväl inom EU som globalt.76 Anpassning av regler och tillsyn har tidigare setts som ett sätt att skapa gynnsamma förutsättningar för finansiell verksamhet.77 Genom att regler tillämpas mer enhetligt och tillsynen utformas utifrån en gemensam ansats, blir kopplingen till nationella reglerings- och till- synsregimer mindre. Bankunionen utvecklas till en egen jurisdiktion? Bankunionen skulle i ett längre perspektiv kunna få mer påtagliga effekter på var finansiell verksamhet lokaliseras inom EU. Det har i olika sammanhang väckts idéer att göra bankunionen till en egen jurisdiktion.78 Ett skäl till detta är att gränsöverskridande exponeringar mellan länder ska beaktas när det särskilda buffertkravet för globalt systemviktiga banker, den s.k. G-SII buffertens (se avsnitt 7.4), beräk- nas.79 Skulle dessa idéer realiseras riskerar den inre marknaden att delas 76The Economist (2014, ) Capitals of Capital. 77Vissa tillsynsmyndigheter, t.ex. i och , hade explicita uppdrag att inte i onödan begränsa innovationer och konkurrens i finanssektorn, se Palmer och Cerruti (2009). instruktion innehöll fram en skrivning om att åtgärder (uti- från mål om finansiell stabilitet och ett gott konsumentskydd) skulle vägas mot eventuella negativa effekter på det finansiella systemets effektivitet. Förordning (2006:1022) med in- struktion för . 78Se t.ex. talen av Nouy, dåvarande ordföranden för i SSM, och Praet, tidi- gare medlem i ECB:s direktion. Nouy, (2018, ) Financial supervision and the role of national authorities in Europe, tal i ; Praet (2017, ) (Do not) Break it: Today’s Europe at Full Speed, tal i . 79Det innebär att globalt systemviktiga banker inom bankunionen måste räkna in exponeringar till andra deltagande medlemsstater, medan motsvarande inte gäller för amerikanska banker. Det kan ge banker inom bankunionen en konkurrensnackdel. Om bankunionen görs till en jurisdik- tion skulle gränsöverskridande exponeringar inte räknas in. Ett motiv till att sådana exponeringar inte skulle utgöra en stabilitetsrisk är att tillsynen är gemensam inom bankunionen. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum SOU 2019:52 upp mellan medlemsstater inom och utom bankunionen. Det skulle sannolikt vara till nackdel för medlemsstater utanför bankunionen. Det finns EU-rättsliga utmaningar med att göra bankunionen till en egen jurisdiktion. Det kan ändå finnas en risk att deltagande medlems- stater, , utformar regeltillämpningen och tillsynen på ett sätt som de facto skapar olika ”regelböcker” inom EU. En sådan utveck- ling, som inte nödvändigtvis ska ses som en önskan om att segmentera den inre marknaden, kan försvåra för banker med verksamhet helt eller delvis utanför bankunionen. Ur ett svenskt perspektiv är det under alla omständigheter viktigt att regering och myndigheter har möjlighet att påverka hur framtida regelverk för finansiell verksamhet utformas.80 Begränsad betydelse för finansiellt centrum i Bankunionen kan komma att ha en viss betydelse för var finansiell verksamhet lokaliseras i . Det kan noteras att Nordea angav möjligheten att ingå i bankunionen som huvudskälet för omlokali- seringen från till Helsingfors.81 har Nordeas verksamhet i inte påverkats av omlokaliseringen. Genom att regler tillämpas mer enhetligt och tillsynen utformas utifrån en gemensam ansats, blir kopplingen till nationella reglerings- och till- synsregimer mindre stark. Över tid bedöms dock effekterna på som finansiellt centrum av att stå kvar utanför bankunionen vara begränsade, så länge banktillsynen håller hög kvalitet och den ekonomiska politiken är ansvarsfull. Faktorer så som tillgången på välutbildad arbetskraft, öppenhet i olika dimensioner, skattesyste- mets utformning samt politisk och legal stabilitet torde ha större betydelse för lokalisering av finansiell verksamhet. 80Frågan om möjligheter att påverka utformningen av utvecklingen av framtida regelverk på finansmarknadsområdet, såväl inom EU som globalt, diskuteras i kapitel 11. 81Nordea (2018, ) Why we propose to move into the Banking Union, pressmeddelande. 10Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor När bankunionens institutionella ram förhandlades fram stod det tidigt klart att företrädare för tillsyns- och resolutionsmyndighe- terna i de deltagande medlemsstaterna skulle ha samma rättigheter att delta och rösta i respektive i Resolutionsnämn- den. roll som ECB:s högsta beslutande organ får, emel- lertid, som konsekvens att inte har befogenhet att fatta slutgiltiga beslut i tillsynsärenden. Detta får i sin tur till följd att beslutanderätten inom Tillsynsmekanismen skiljer sig åt beroende på om en deltagande medlemsstat har euron som valuta eller inte. I det avseendet är det inte möjligt för att delta i bankunionen på lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta. Detta kapitel behandlar därför möjligheter att delta i bankunionen på likvärdiga villkor jämfört med de medlemsstater som har euron som valuta. Kapitlet behandlar även förutsättningarna för formella inflytande över lagstiftning relaterad till finansmark- nadsområdet samt när bankunionens framtida utveckling behandlas. Avsnitt 10.2 redogör för innebörden av ett antal nyckelbegrepp: for- mellt och informellt inflytande, likabehandling samt lika och likvärdiga villkor. Dessutom behandlas vissa skillnader mellan beslutsorganens karaktär vad avser oberoende och representation. Avsnitt 10.3 be- handlar förutsättningarna för att delta på likvärdiga villkor i bankunionens organ. Avsnitt 10.4 behandlar formellt inflytande för den i organ som beslutar om det gemensamma regelverket respektive bankunionens framtida utveckling. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor För att kunna analysera och bedöma förutsättningarna för att ska kunna delta i bankunionen på likvärdiga villkor behöver ett antal nyckelbegrepp definieras: formellt inflytande (10.2.1) informellt inflytande (10.2.2), likabehandling (10.2.3) samt lika villkor (10.2.4) och likvärdiga villkor (10.2.5). Slutligen behandlas viktiga skillnader mellan beslutsorgan vad avser bl.a. deras oberoende som också bör tas i beaktande (10.2.6). Det formella inflytandet som en medlemsstat har framgår av EU:s fördrag.1 Med formellt inflytande avses: i) rätten att rösta, ii) rätten att närvara vid sammanträden samt iii) rätten att få information. De villkor som ska vara uppfyllda för att ett beslut ska anses antaget framgår framför allt av . Förklaringsruta Beslutsregler i EU redogör de omröstningsregler som tillämpas inom EU när beslut fattas. 1Fördraget om Europeiska unionen, och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor Det informella inflytandet skiljer sig från det formella så till vida att det inte kommer till uttryck i rättsregler. Det informella inflytandet har kommit att bli allt viktigare i takt med dels att EU:s politik- områden har utvidgats, dels att den institutionella komplexiteten har 2Artikel 16 i . Tillämpas bl.a. vid antagande av ECB:s förordningar. 3Det går däremot att fatta beslut om en stats- eller regeringschef lägger ned sin röst. rådsslutsatser som är en politisk viljeyttring men inte en bindande rättsakt. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor ökat.5 Goda sakkunskaper, tydliga strategier, handlingsutrymme och förmågan att skapa allianser har visat sig vara viktiga faktorer för att en medlemsstat ska ha ett informellt inflytande.6 Det informella inflytandet kan även påverkas av att vissa medlemsstater träffas i flera olika sammanhang där de har möjlighet att förbereda gemen- samma ståndpunkter. Ett sådant exempel är samordning av stånd- punkter inför möten i . Medlemsstater utanför bankunionen kan ha större svårigheter att påverka beslut om leda- möter från medlemsstater som deltar i bankunionen informellt kan nå samsyn i frågor som behandlas i tillsynsstyrelsen eftersom de ofta möts i bankunionsrelaterade organ.7 Utredningens bild är att sådan samordning (än så länge) inte sker i någon större omfattning. EU:s allmänna princip om likabehandling innebär att medlemsstaterna är lika inför samt att ingen fysisk person eller juridisk person får diskrimineras på grund av sin nationalitet.8 Principen be- nämns ibland icke-diskrimineringsprincipen och används i lagstiftning –men även i tolkning av lagstiftning – relaterad till EU:s inre marknad. Enligt SSM-förordningen ska principen respekteras när fat- tar beslut beträffande en eller flera banker.9 SRM-förordningen anger att vare sig , , kommissionen eller en nationell resolutionsmyndighet får vidta åtgärder som diskriminerar på grund av nationalitet.10 arbete styrs bl.a. av dess ar- betsordning som uttrycker att likabehandling gäller mellan nämndens ledamöter.11 5Jerneck (2014). 6Se (2007), Naurin och (2010), van Aken (2012), (2014). 7Rapport av (2015). 8Artikel 4.2 i samt artikel 18 EUF-fördraget. Regeringens proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget s. 172. Lissabonfördraget införde begreppet om medlemsstaternas likhet inför fördragen i samma mening som det anges att medlemsstaternas nationella identitet ska respekteras. 9Artikel 1 i SSM-förordningen, se även skäl 30 och artikel 26 i SSM-förordningen 10Artikel 6 i SRM-förordningen. 11Artikel 26.12 i SSM-förordningen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor Begreppet lika villkor används i betänkandet i betydelsen att med- lemsstaterna har samma formella inflytande. ger emel- lertid utrymme för att vissa medlemsstater ingår ett samarbete med egna besluts- och mötesformer. Inte minst har etable- rat sådana samarbetsformer i takt med att det ekonomisk-politiska samarbetet inom euroområdet har fördjupats.12 Även inom andra politikområden har vissa medlemsstater valt att gemensamt intensi- fiera samarbetet, exempelvis det fördjupade samarbetet inom patent- området respektive Schengensamarbetet.13 Medlemsstater som väljer att inte delta i ett samarbete har ingen rättslig grund för att kräva lika villkor som de medlemsstater som deltar.14 Skulle en medborgare från en medlemsstat som inte deltar i ett samarbete, utsättas för en uppenbar diskriminering ger EU-dom- stolen likväl ett rättsligt skydd eftersom medborgaren kan få sin sak prövad. En medlemsstat kan dock knappast hävda att den borde ha rösträtt (eller andra former av formellt inflytande) i ett organ den själv har valt att inte delta i. Deltagande i eurosamarbetet innebär att berörda medlemsstater tar plats, med rösträtt, i EU-organ där endast medlemsstater som har euron som valuta kan ingå (t.ex. ). Eftersom medlems- stater som har euron som valuta och de som inte har det i vissa fall omfattas av olika regler, kan villkoren per definition inte vara lika. Begreppet likvärdiga villkor tar fasta på att det kan finnas särskilda 12Endast medlemsstater som har euron som valuta har rösträtt för ett antal beslut. Följande rätts- liga grunder i EUF-fördraget omfattas: artiklarna 121.2 och 4, 126.6–13, 128, 132, 133, 136, 138.1 och 2, 219, se särskilt artikel 139.2–4. Exempelvis de delar av de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken som gäller euroområdet generellt, beslut om Stabilitets- och tillväxtpakten som gäller , ECB:s rättsakter, användningen av euron, utgivning av euron (sedlar och mynt), utnämning av ledamöterna i direktion samt representation och ståndpunkter knutet till EMU i internationella fora samt internationella avtal. 13Samarbete inom Schengen liksom EMU är inte fördjupade samarbeten i be- märkelse och därför används termen ”samarbete” i en vidare mening i betänkandet. 14När ett s.k. fördjupat samarbete i mening upprättas ska det respektera de icke deltagande medlemsstaternas befogenheter, rättigheter och skyldigheter. Dessa medlems- stater får dock inte hindra de deltagande medlemsstaterna från att genomföra samarbetet. Artikel 326–334 i EUF-fördraget, artikel 20 i . Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor mekanismer som syftar till att mildra effekterna av att lika villkor inte är möjliga att uppnå.15 Under förhandlingarna om att inrätta bankunionen var det en tydlig politisk ambition att säkerställa att medlemsstater som inte har euron som valuta skulle kunna delta i bankunionen på likvärdiga villkor.16 För att bedöma förutsättningarna för att ett eventuellt svenskt del- tagande i bankunionen kan ske på likvärdiga villkor är det viktigt att beakta att beslutsorganen inom EU skiljer sig åt, inte minst när det gäller deras sammansättning. I grova drag finns det två typer av beslutsorgan: 1.Beslutsorgan i vilka ledamöter som representerar samtliga med- lemsstater deltar i diskussioner och förhandlingar i syfte att nå gemensamma beslut. Organet har ofta en politisk karaktär, ex- empelvis Europeiska unionens råd (rådet, t.ex. ) och . I dessa organ deltar ledamöterna vanligtvis med någon form av instruktion från respektive regering. 2.Beslutsorgan som ska agera oberoende från politikers och mark- nadsaktörers intressen och vars ledamöter lyder under instruk- tionsförbud (exempelvis , Tillsynsnämn- den, och kommissionen). Organen är av expertkarak- tär eftersom de ska verka oberoende och objektivt i hela EU:s intresse. De kan dessutom ha färre ledamöter än antalet medlems- stater och deltagarna utses framför allt utifrån kvalifikationer snarare än nationalitet. I realiteten kan även ett expertorgan behöva hantera en politiskt känslig fråga. Det finns emellertid en begränsning för vilka beslut ett EU-organ får fatta. Begränsningen brukar benämnas Meroni-prin- cipen efter en dom från vilken Förklaringsruta Meroni-principen redogör för. 15Likvärdiga villkor är även den term som används i utredningens direktiv. 16Se t.ex. (2012, 28–) Slutsatser EUCO 76/12; (2012, ), Slutsatser 18–EUCO 156/12; (2013, 20december) Slutsatser 19–EUCO 217/13. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor Diskussionen om en medlemsstat kan uppnå likvärdiga villkor i beslutfattande som andra medlemsstater bör inte vara begränsad till frågan om deltagande i ett specifikt organ, utan bilden behöver kompletteras med vilken nivå av oberoende och ansvarsutkrävande som är önskvärd (se avsnitt 4.3–4.5). 10.3Deltagande i bankunionen på likvärdiga villkor Detta avsnitt behandlar möjligheter att delta i bank- unionens organ på villkor likvärdiga de villkor medlemsstater som har euron som valuta åtnjuter. Avsnittet är begränsat till det formella beslutsfattandet i tillsynsärenden och resolutionsärenden. Tillsynsmekanismens två viktigaste organ utifrån perspektivet likvärdig behandling är och . är en organisatoriskt fristående del av ECB. Den har en självständig roll när det gäller att anta utkast till beslut i till- 17Utdrag ur den s.k. Meroni-domen: ”Följderna av en delegering av befogenheter skiljer sig markant åt, beroende på om den avser klart avgränsade verkställande befogenheter, vilkas användning därigenom är föremål för sträng kontroll med hjälp av objektiva kriterier fast- ställda av den delegerande myndigheten, eller om den avser diskretionär befogenhet som inne- bär en vidsträckt bedömningsfrihet och som i den praktiska användningen kan ge uttryck för en verklig ekonomisk politik”. Dom av , Meroni mot Höga myndigheten, 9/56, ECLI:EU:C:1958:7. har exempelvis slagit fast att den bedömning som kan göra inom ramen för sin befogenhet att begränsa eller förbjuda viss finansiell akti- vitet inte innebär ett politiskt tolkningsutrymme, utan endast tillämpning av väl definierade regler, som dessutom endast kan göras gällande inom en avgränsad tidsperiod. Dom av , mot och rådet, C-270/12, ECLI:EU:C:2014:18. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor I det dagliga arbetet i ECB:s olika underavdelningar för tillsyn utvecklas tillämpningen av bankregelverket inom bank- unionen. Beslutsförfarandet i Tillsynsmekanismen har en speciell utformning med som högsta beslutande instans vilket är en viktig komponent för att bedöma i vilken utsträckning kan delta i Tillsynsmekanismen på likvärdiga villkor. Enligt SSM-förordningen ska arbetsordning garan- tera likabehandling av alla deltagande medlemsstater.18 Förordningen anger även att nämndens ledamöter ska agera oberoende och objektivt i hela unionens intresse.19 ledamöter består av personer (företrädesvis på generaldirektörsnivå eller, om central- banken har tillsynsansvaret, medlem av dess direktion) från den deltagande medlemsstatens behöriga tillsynsmyndighet och varje ledamot har en röst. är den myndighet som, vid ett svenskt deltagande, skulle delta med rösträtt vid Tillsyns- nämndens möten. Även en företrädare för skulle ha rätt att delta men utan rösträtt. Ett utkast till beslut i ett tillsynsärende är antaget om en enkel majoritet av nämndens ledamöter stödjer beslutet.20 Utifrån de formella reglerna åtnjuter ledamöter i således lika villkor vad gäller rätten att delta, rätten att få information och rätten att rösta. ordförande och vice ordförande leds av en ordförande och en vice ordförande. Det finns inga formella hinder för att en person från en deltagande medlemsstat som inte har euron som valuta utnämns till ordförande. Däremot ska vice ordförande vara ledamot av ECB:s direktion, vilket utesluter att en person från en deltagande medlemsstat som inte har euro som valuta utnämns till den posten. ECB företräds i av fyra ledamöter som kan komma 18Artikel 26.12 i SSM-förordningen. Arbetsordningen är publicerad i EUT L 182/56, . 19Artikel 19 i SSM-förordningen. 20Samma röstningsförfarande tillämpas för antagande av utkast till rekommendationer och riktlinjer. När ett utkast till förordning (t.ex. om tillsynsavgifter) ska beslutas sker däremot beslut med kvalificerad majoritet. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor från en medlemsstat oberoende av om den deltar i eurosamarbetet eller inte. Förste vice riksbankschef utsågs till en av ECB-företrädarna. består av centralbankschefer från medlemsstater som har euron som valuta och ECB:s direktion.21 ECB har i givits ett starkt oberoende. Ledamöterna i får varken ta emot eller efterfråga instruktioner från regeringar eller andra organ. De ska verka i hela euroområdets intresse.22 Centralbankscheferna från de medlemsstater som, i likhet med , inte har euron som valuta har inte närvarorätt i men kan bjudas in. Eftersom ECB har två ansvarsområden – penningpolitik och tillsyn av banker –framgår det av SSM-förordningen att en tydlig skiljelinje mellan de två funktionerna måste upprätthållas. Det förklaras av att det kan finnas en målkonflikt mellan penningpolitik och tillsyn av banker. Under förhandlingarna om att inrätta Tillsynsmekanismen ville kommissionen och flera medlemsstater ge en ännu tydligare självständighet.23 Motivet var att dels säkerställa ECB:s penningpolitiska oberoende, dels ge deltagande medlemsstater som inte har euron som valuta möjlighet att delta på lika villkor.24 Det visade sig inte vara rättsligt möjligt att inom ram inrätta ett helt självständigt tillsynsorgan. Den rättsliga bedöm- ningen som gjordes innebär att vissa väl avgränsade uppgifter inom ECB visserligen kan delegeras men att de slutgiltiga besluten måste fattas av ECB-rådet.25 För att särskilja ECB:s penningpolitiska mandat från tillsyns- mandatet sammanträder i två separata formationer med 21Dessa ledamöter utnämns av (endast har rösträtt). Del- tagande vi mötena är även en ledamot av kommissionen och ordföranden i Europeiska unio- nens råd, artikel 3 i ECB:s arbetsordning. 22Artikel 130 i EUF-fördraget, artikel 7 i ECBS:s stadga. 23Europeiska kommissionen (2012, ) Förslag till rådets förordning om tilldel- ning av särskilda uppgifter till i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (KOM (2012) 511). (2012, ), Slutsatser 18–EUCO 156/12. /uedocs/cms_data/docs/pressdata/sv/ec/133020.pdf 25Se Meroniprincipen i Förklaringsruta ovan samt fotnot 17. Den rättsliga bedömningen har refererats till i press, se t.ex. /politik/international/streit-um- rechtmaessigkeit- kommission-bekraeftigt-bankenaufsicht/7272508.html. För att tilldela full beslutanderätt skulle det krävas en ändring av artikel 127.6 i EUF- fördraget, se skäl 85 i SSM-förordningen. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor separata dagordningar och protokoll. Beslut i tillsynsärenden tas i skriftligt förfarande och de (få) sammanträden som äger rum (på plats) i tillsynsformation har ägnats åt framför allt övergripande diskussioner. indirekta beslut i tillsynsärenden För att åstadkomma en i hög grad självständig tillsynsorganisation inom ECB och respektera ställning som ECB:s högsta beslutade organ tillämpas ett indirekt beslutsför- farande i tillsynsärenden. Det innebär att utarbetar fullständiga utkast till beslut som föreläggs , vilket inom en viss frist (som inte får överstiga ), kan invända mot utkastet till beslut. Om inte invänder är beslutet antaget. Om däremot invänder mot ett beslut ska det skriftligen motivera varför och särskilt framhålla penningpolitiska aspekter. ska dessutom informeras av ECB. kan inte självt ändra i ett utkast till beslut, utan kan endast begära att få ett nytt utkast från . När det gäller beslut i makro- tillsynsärenden gäller ett annorlunda förfarande. Det som särskiljer ECB:s beslut i makrotillsynsärenden från andra beslut i tillsyns- ärenden är att ECB har en möjlighet att ta initiativ till ett beslut att tillämpa (harmoniserade) makrotillsynsverktyg utan att det föregås av förslag från Tillsynsnämnden.26 Därmed tillämpas inte det indi- rekta beslutsförfarandet när ECB självt tar initiativet. har inte fattat något beslut om att tillämpa makrotillsynsverktyg.