sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — Avgörande är dock att byggherren kan visa att funktionskraven uppfylls, inte att de allmänna råden följts. I vissa fall finns svårigheter att visa att funk- tionskraven är uppfyllda om man inte följer de allmänna råden. Av den anledningen har de allmänna råden kommit att få en betydande och i praktiken normgivande roll för vad som byggs och hur det byggs. Det innebär att det utrymme för innovation och utveckling som funktionskraven förväntas ge inskränks. I det sammanhanget är det angeläget att utreda hur tillämpningen av regelverket med de allmänna råden ser ut i kommunerna. Regeringen gav i uppdrag att lämna förslag som bidrar till enhetlighet i kontrollen av egenskaper hos serietillverkade hus. Uppdraget ska redovisas . Det ligger i uppdrag att bl.a. överväga författnings- förändringar, som då kommer att beröra en delmängd av det som byggs i landet. För övrigt byggande förutsätts befintligt regelverk fortsätta att gälla. I dessa delar finns det anledning att utvärdera de förändringar som gjordes när delvis nya regler för kontroll av genom- förandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder infördes i 10 kap. PBL . fick 2012 i uppdrag av regeringen att föreslå författ- ningsändringar i syfte att stimulera byggande av student- och ung- domsbostäder och föreslå de ändringar i lagar, förordningar, före- skrifter och vägledningar som behövs för att stimulera och underlätta framväxt och byggande av sådana bostäder. Uppdraget resulterade i långtgående ändringar i utformningskraven som möjliggjorde minskad boyta i dessa två kategorier av bostäder utan att göra avkall på till- gängligheten och användbarheten för personer med nedsatt rörelse- Utöver student- och ungdomsbostäder finns andra tidsbegränsade boendeformer som eventuellt skulle kunna ses över på liknande sätt. Standarders roll i byggregelverket behöver ses över byggregler är i huvudsak utformade som funktionskrav. Specifika lösningar för att uppfylla de funktionskrav som ställs i regelverket förväntas utvecklas av branschens aktörer. Genom att utveckla en standard kan en specifik teknisk lösning som tagits fram av en aktör användas av flera andra. Andra företag kan på så sätt undvika de utvecklingsinsatser som annars skulle krävas. Genom att på så sätt sänka byggföretags informations- och anpass- ningskostnader bidrar utveckling och användning av branschgemen- samma standarder till ett effektivare byggande. Standarder är privaträttsliga dokument, som andra aktörer måste köpa för att få använda. Systemet gör det möjligt för den aktör eller de aktörer som har haft utvecklingskostnader att få ersättning för standarden, något som är en förutsättning för att standarder tas fram. kan kostnaden för att köpa standarder vara relativt hög för det enskilda företag som behöver tillgång till dem. För små företag kan sådana kostnader vara särskilt kännbara. I den mån kostnaderna för standarder är så höga att de skapar inträdeshinder eller hindrar små företag från att växa, kan systemet med standarder också hämma konkurrensen på byggmarknaden och därigenom leda till högre bygg- kostnader. Eftersom en väl fungerande standardisering är väsentlig för in- dustrins tillväxt och utveckling lämnar staten dels direkta bidrag till standardiseringsorganen, dels stöd på annat sätt, exempelvis genom myndighetsexperters medverkan inom olika sektorer. Det finns ett behov av att utreda om byggregelverkets funktions- krav i kombination med standarder och byggindustrins struktur ska- par hinder för etablering av nya företag och för tillväxt inom bygg- industrin. I detta sammanhang måste dock för- och nackdelar av alternativ till standardisering övervägas. Likaså behöver dessa alter- nativ prövas i förhållande till . Europeiska och internationella standarder är nyckeln till mark- nader utanför . För att svenska företag ska ha möjlighet att driva innovation och utveckling krävs möjligheter att också kunna påverka utformningen av standarder på europeisk och internationell nivå. Det finns ett behov av att utreda särskilda insatser för att främja byggindustrins medverkan i utvecklingen av europeiska och inter- nationella standarder. Hållbara byggprocesser och materialval Den byggda miljön står för en stor del av miljöpåverkan och energi- användningen i samhället. För att underlätta omställningen till ett energisystem baserat på förnybara råvaror där de nationella miljökva- litetsmålen nås behöver den byggda miljöns energianvändning minska. Dagens nyproducerade bostäder håller oftast hög kvalitet när det gäller energieffektivitet. Till följd av att nyproducerade bostäder blir alltmer energieffektiva blir byggprocessens relativa andel av byggna- dens sammantagna miljöpåverkan sett under byggnadens hela livslängd allt större. Därför anger bl.a. Miljömålsberedningen i sitt delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47) att mer fokus behöver läggas på att minimera klimat- och miljöpåverkan från byggmaterial och under byggprocessen. Två studier initierade av Byggindustrier visar att upp till av ett nybyggt flerbostadshus totala klimatpåverkan under dess livscykel uppkommer under byggprocessen. Studierna visar att materialval har en betydande klimatpåverkan under byggprocessen. kartläggning av forsknings- och kunskapsläget om byggnaders klimatpåverkan pekar på behovet av statlig ledning för att öka drivkrafterna i klimatarbetet inom byggsektorn. förstudie av miljö- och klimatanpassade byggregler visar bl.a. på en obalans i informationen om byggprodukters miljöpåverkan mellan materialproducenter och byggherrar, vilket kan utgöra skäl för att reglera vilken information om byggprodukters miljöpåverkan som ska finnas tillgänglig under byggprocessen. I dagens byggregler finns krav om hygien, hälsa och miljö (8 kap. 4 § första stycket 3 PBL), men dessa krav är begränsade till den miljö användarna av byggnaden vistas i. Byggreglernas energihushållnings- krav (8 kap. 4 § första stycket 6 PBL) syftar till att minska byggnadens energianvändning och klimat- och miljöpåverkan under dess drifts- fas. I takt med att produktionsfasen står för en allt större del av de negativa klimat- och miljöeffekterna från bygg- och bostadssektorn blir det allt viktigare att beakta klimatpåverkan under byggprocessen. Mot bakgrund av denna utveckling finns det anledning att se över behovet av styrmedel i syfte att begränsa miljö- och klimatpåverkan under byggprocessen. En kommitté ska genomföra en systematisk och grundlig översyn av 8 och 10 kap. , 3–5 och 7 kap. plan- och bygg- förordningen, byggregler, föreskrifter om till- lämpning av europeiska konstruktionsstandarder och de standarder dessa hänvisar till med utgångspunkt i vad som redovisats under rubriken . Kommittén ska även utreda regelverkets ändamålsenlighet, effektivitet och omfattning. Det står kommittén fritt att vid behov föreslå ändringar i detta och andra närliggande regelverk som ställer krav på utformning och konstruktion av bygg- nader och anläggningar. Kommittén ska även analysera hur regelverket kan utformas för att minska klimat- och miljöpåverkan inklusive minskad spridning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid val av bygg- material. Uppdraget omfattar inte skattefrågor. Syftet med översynen är att modernisera och förenkla regelverket och främja konkurrensen, utan att äventyra hälsa, säkerhet, gestaltningskvalitet, en god livsmiljö och ett långsiktigt hållbart byggande. Nedan redogörs för fem deluppdrag. Det första uppdraget under rubriken och förenklade föreskrifter ska redovisas löpande medan de övriga delredovisas eller ingår i slutbetänkandet enligt vad som framgår under rubriken bedrivande och redovisning av uppdraget. Moderna och förenklade föreskrifter En översyn av reglerna i BBR och ska genomföras med utgångs- punkt i byggregelsystemet inom de ramar som ges av lag och för- ordning. Systemet består av en betydande volym regler som har många användare; i första hand kommuner och byggherrar med varierande förutsättningar, allt från enskilda byggare till stora kommersiella byggföretag, som ska kunna hitta, läsa och tillämpa de enskilda reg- lerna och regelverket som helhet. Reglerna omfattar i varierande grad alla typer av byggnadsverk. Byggnaders utformning styrs i vissa avseenden av föreskrifter som meddelas av andra myndigheter än , bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och . Med hän- syn till användarna av reglerna är det lämpligt om regler som avser samma egenskap hos en byggnad beslutas och tillhandahålls i ett sammanhang. Det finns därför anledning att överväga om nuvarande fördelning av bemyndigande mellan myndigheterna är i alla delar lämplig. Hur reglerna är strukturerade och hur de presenteras för olika typer av användare kan vara väl så viktigt för om de upplevs vara krångliga eller fördyrande. Kommittén ska därför i samband med den systematiska översynen av reglernas materiella innehåll även utreda möjligheter att göra reglerna mera användarvänliga, t.ex. genom tekniska applikationer som gör det möjligt att överblicka vilka delar av regelverket som är relevanta i en viss beslutssituation. Denna del av utredningsuppdraget innefattar också användningen av allmänna råd samt hänvisningar till standarder. Kommittén ska därför: •se över samtliga byggregler i BBR och , samt föreslå de för- ändringar i reglerna som bedöms lämpliga, •överväga om avgränsningen av bemyndiganden mellan de myndig- heter som utfärdar föreskrifter på byggområdet är lämplig, och •utreda i vilka former byggreglerna och allmänna råd ska finnas till- gängliga för olika användare och hur hänvisningar görs till stan- darder. På vilken normgivningsnivå bör olika byggregler beslutas? Offentliga regler för byggnaders utformning tar sikte på bl.a. säkerhet, hälsa och resurseffektivitet. Även om varje regel enskilt är motiverad finns det skäl att genomföra en översyn av hela systemet. av forskning och internationella jämförelser ska kommittén belysa om de svenska byggreglerna har en ändamålsenlig omfattning. Även om omfattningen av regelverket på byggområdet är lämplig finns det anledning att överväga om den nuvarande ordningen med subdelegation av normgivningsmakt från och regeringen till i alla delar är ändamålsenlig. Kommittén ska därför över- väga om systematiken i något avseende bör förändras så att norm- givningen tydligare avspeglar i vilken mån en viss regel ger uttryck för ett politiskt ställningstagande, som det är lämpligare att riks- dagen eller regeringen meddelar föreskrifter om, eller i stället utgör detaljföreskrifter som med fördel meddelas av en förvaltningsmyn- dighet. Kommittén ska därför: •belysa det svenska regelverkets omfattning i jämförelse med regelverkets omfattning i andra jämförbara länder, •vid behov föreslå förändringar av det offentliga åtagandets om- fattning, och •överväga om den nuvarande ordningen med subdelegation av normgivningsmakt när det gäller föreskrifter på byggområdet i alla delar är ändamålsenlig och vid behov föreslå författningsför- ändringar. Mot bakgrund av de förändringar plan- och byggregleringen genom- gått sedan PBL infördes och konstruktionsregler övergick till 2011 är det motiverat att se över dagens standardiserings- modell inom byggområdet. Kommittén ska särskilt utreda hur det nuvarande systemet med standarder och dess praktiska tillämpningar påverkar byggandets effektivitet, samt systemets ekonomiska kon- sekvenser och hur det påverkar konkurrensen inom byggindustrin och på byggmarknaden. Syftet är att öka förståelsen och använd- barheten av systemet med standarder. Uppdraget innefattar även att se över hur byggregelverkets funk- tionskrav och standarder samverkar, för att kartlägga sådana för- hållanden som hämmar företagsetablering och tillväxt inom bygg- branschen. Kommittén ska därför: •kartlägga hur jämförbara medlemsstater inom EU hanterar stan- dardisering på byggområdet, •kartlägga pågående reviderings- och utvecklingsarbete för stan- darder inom EU på byggområdet, •kartlägga och analysera vilka hinder för etablering och tillväxt inom byggindustrin som kan hänföras till kombinationen av bygg- regelverkets funktionskrav och standarder, •vid behov föreslå åtgärder för att undanröja sådana hinder, och •undersöka om det är motiverat med särskilda insatser för att unde- rlätta byggsektorns medverkan i europeisk och internationell stan- dardisering, med hänsyn tagen till de generella insatser som bl.a. görs som en del av stödet till den svenska exportindustrin. PBL medförde flera väsentliga förändringar i den offentliga kon- trollen av genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Mot bakgrund av att lagen har varit i kraft finns det anledning att analysera om bestämmelserna i 10 kap. PBL är ändamålsenligt utfor- made, bl.a. mot bakgrund av att har konstaterat att det finns brister i många kontrollplaner. Även tillkännagivan- de om att det behövs en översyn av PBL talar för en närmare översyn av dessa bestämmelser. Översynen av 10 kap. PBL bör i första hand omfatta de ändringar som innebar väsentliga nyheter i förhållande till bestämmelserna i , men översynen bör även säkerställa att den sammantagna kontrollprocessen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Översynen bör även omfatta reformen att vissa utformningskrav, som tidigare enbart omfattades av byggherrens egenkontroll, numera ska prövas redan i bygglovet. Översynen syftar till att säkerställa att systemet är ändamålsenligt utformat och ska göras med utgångspunkt i de motiv som låg till grund för förändringarna (prop. 2009/10:170). Kommittén ska därför: •utvärdera hur bestämmelserna i 10 kap. PBL och anslutande före- skrifter tillämpas, •analysera om bestämmelserna i 10 kap. PBL och anslutande före- skrifter är ändamålsenligt utformade sett från både allmän och enskild synpunkt, särskilt i förhållande till intresset av att mini- mera antalet byggfel, •översiktligt beskriva förändringarnas betydelse för kvaliteten på det som byggs, •utvärdera reformen att vissa utformningskrav, som tidigare om- fattades av byggherrens egenkontroll, numera prövas av bygg- nadsnämnden redan i bygglovskedet, •utreda hur förändringarna i PBL har påverkat handläggnings- tiderna i kommunerna, •undersöka om förändringarna har inneburit ökade administrativa kostnader för byggherrarna, och •vid behov föreslå sådana förändringar av regelverket som behövs för att åstadkomma en ändamålsenlig bygg- och kontrollprocess. Minskad klimat- och miljöpåverkan till följd av byggprocessen och materialval Mot bakgrund av att en betydande andel av nyproducerade byggna- ders klimatpåverkan uppstår under byggprocessen och vid material- val finns det skäl att se över behovet av att rikta styrmedel även mot byggprocessen. Kommittén ska därför: •bedöma de samhällsekonomiska effekterna av att minska bygg- naders klimat- och miljöpåverkan inklusive minskad spridning av särskilt farliga ämnen ur ett livscykelperspektiv, och •utreda behovet av förändringar i regelverk och andra styrmedel för att minska klimat- och miljöpåverkan inklusive minskad sprid- ning av särskilt farliga ämnen under byggprocessen och vid behov lämna kostnadseffektiva förslag. Kommittén ska redovisa kostnadsberäkningar samt förslagens effek- ter för miljön, jämställdheten mellan flickor, pojkar, kvinnor och män, tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning och i övrigt i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) i den om- fattning som är relevant för de olika förslagen. När det gäller förslag om föreskrifter som ska överlämnas till ska även tillhör- ande konsekvensutredningar överlämnas till myndigheten. Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. Kommittén ska redovisa vilka förslag som har övervägts men avfärdats, och motivera sitt ställningstagande. Kommittén ska därutöver bedöma och redo- visa vilka effekter förslagen kan få för miljön. Om kommittén bedö- mer att förslagen kan få statsfinansiella effekter ska kommittén föreslå finansiering. Arbetets bedrivande och redovisning av uppdraget Kommittén ska inom ramen för uppdraget studera och analysera systemen för byggregler i övriga nordiska länder samt andra länder som kommittén anser relevanta utifrån kommittédirektivens syfte. Kommittén ska ta del av relevant forskning om hur byggregler på- verkar den byggda miljöns utformning samt påverkan på kostnaderna för ny-, till- och ombyggnad. Det står kommittén fritt att initiera forskningsstudier inom dessa områden. Det är viktigt att kommuner och byggherrar, såväl små och medel- stora som stora, samt organisationer med brukarperspektiv, ges möjlighet att medverka vid utformningen av förslagen till föränd- rade. Översynen ska genomföras med olika referensgrupper som kopplar till direktivens olika deluppdrag för att nå samsyn och ökad förståelse och för att åstadkomma ett ändamålsenligt regelsystem som säkerställer god användbarhet och tillämpbarhet, väl gestaltade livsmiljöer samt ett effektivt byggande. Kommittén ska invänta redovisningen av uppdrag att lämna förslag som bidrar till enhetlighet i kontrollen av serietill- verkade hus innan utvärderingen av kontrollsystemet inleds. I den del av uppdraget som avser minskad klimat- och miljöpåverkan till följd av byggprocessen och materialval ska kommittén samråda med om hur utredningsinsatserna kan komplettera uppdrag 8 i regleringsbrev . Kommittén ska vidare hålla sig informerad om andra utredningar och uppdrag som kan vara av rele- vans för denna utredning. ska under hela utredningsperiod- en fungera som expertstöd och bistå utredningen. Kommittén ska samråda med länsstyrelserna. Vid behov ska läns- styrelserna även bistå kommittén, t.ex. med sammanställningar och utvärderingar av kommuners tillämpning av regelverket. Kommittén ska i den del som avser föreskrifter om byggregler fortlöpande överlämna sina förslag med konsekvensutredningar till . Den del av uppdraget som avser standarder ska redovisas . Den del av uppdraget som avser minskad klimat- och miljöpå- verkan till följd av byggprocessen och materialval ska redovisas . Denna del av uppdraget ska redovisas separat från övriga delar. Uppdraget ska i övrigt redovisas . Denna redovisning ska innefatta en kortfattad redogörelse för hur den del av uppdraget som avser föreskrifter, där förslagen fortlöpande har överlämnats till , har genomförts. Byggreglernas uppbyggnad och omfattning 1.Kommittén för modernare byggregler genomför en genomgripande översyn av de svenska byggreglerna gällande krav på byggnader och tillsyn över byggprocessen i syfte att modernisera och för- enkla dem. a)Vilka större förändringar av byggreglerna har ni genomfört ? b)Pågår det någon genomgripande översyn av byggreglerna nu och vad handlar den i så fall om? c)Vad har varit syftet med de ändringar som har genomförts eller med pågående översyn? Byggreglernas nivåer och beslutsorgan 2.I finns bestämmelser om krav på byggnader och tillsyn över byggprocessen i tre nivåer. I (2010:900) finns de grundläggande bestämmelserna. Lagen beslutas av riksdag. I plan- och byggförordningen (2011:338) finns preciser- ingar av bestämmelserna i lagen. Dessa beslutas av regeringen. I har och regeringen delegerat rätten att med- dela bindande bestämmelser till i flera frågor som rör krav på byggnader. (Se en redogörelse för dessa i bilaga.) I byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BBR) och konstruktionsregler () finns därför ytterligare preciseringar. är en myndighet under regeringen. I finns även två näraliggande lagstiftningar, och arbetsmiljölagen, som i viss utsträckning hanterar samma frågor som PBL. är en myndighet under reger- ingen som ger ut bindande bestämmelser som påverkar krav på byggnader som är arbetslokaler. I är det kommunerna som beslutar om tillstånd att bygga och har tillsyn över byggprocessen. a)På hur många nivåer finns bindande bestämmelser om krav på byggnader och tillsyn över byggprocessen i ert land? Vilken/vilka instanser har rätt att meddela bindande bestämmelser? b)Vilka krav på byggnader och tillsyn över byggprocessen regleras längst ner i regelhierarkin i ert land (motsvarande före- skrifter i )? c)Vilken/vilka instanser beslutar om tillstånd att bygga och har tillsyn över byggprocessen? d)Finns det andra bindande bestämmelser för krav på byggnader? Vilken/vilka instanser har rätt att meddela dessa bindande bestämmelser? Lagteknisk utformning av krav – så kallade funktionskrav 3.I är kraven på byggnader delvis utformade som funktions- krav, det vill säga de anger vilken funktion som ska uppnås (ofta i form av förväntade byggnadsegenskaper) men lämnar frihet att använda medel, metoder och lösning för att nå kraven. Den före- slagna lösningen prövas av kommunen. a)Har ni krav på byggnader som är utformade som funktionskrav? Om ja, hur stor andel? Vilka positiva och negativa effek- ter kan ni se av funktionskrav? b)Om ni i huvudsak har funktionskrav, finns det undantag där ni bestämmer vilken lösning som ska användas? För vilka krav är det och varför? 4.I kompletteras föreskrifter med rekommen- dationer, som i kallas för allmänna råd. Allmänna råd är rekommendationer om tillämpningen av en bindande bestämmelse som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. De allmänna råden är inte bindande. I föreskrifter är de allmänna råden sammanförda i samma dokument som före- skrifterna. Först anges föreskrift, sedan det allmänna rådet. a)Har ni någon motsvarighet till allmänna råd? b)Finns det i så fall tillsammans med bindande bestämmelser eller i separat dokument? 5.I ger ut icke-bindande vägledningar för att under- lätta tillämpningen. Finns icke-bindande vägledning om krav på byggnader och tillsyn över byggprocessen i ert land? Om ja, vilken instans ger ut vägled- ningen? Vad innehåller vägledningen? Standardernas roll i byggreglerna 6.I görs hänvisningar till standarder (från ISO, och den nationella standardiseringsorganisationen), ibland i föreskrifter (bindande bestämmelser) men oftast i allmänna råd. I ingår alla nationella val av eurokoderna i bindande bestäm- melser. a)Hänvisar ert land till standarder i byggreglerna, inklusive hand- böcker eller vägledning, som ges ut av den nationella byggmyn- digheten? Om ja, varför hänvisar ni till standarder? På vilken hierarkisk nivå i byggreglerna görs hänvisningarna oftast och varför? Sker hänvisningar till standarder i bindande bestämmelser i ert land? b)När ni gör hänvisningar till standarder, vilken legal status får stan- darderna? Vänligen beskriv den legala statusen för varje hierarkisk nivå i byggreglerna där det förekommer hänvisningar . c)När ni gör hänvisningar till standarder i byggreglerna och den legala statusen är att de är frivilliga att använda, är tillämparna av byggreglerna medvetna om det? Eller tror tilläm- parna att dessa standarder är bindande? Om nej, motivera varför inte. d)Ingår eurokoderna i ert lands bindande bestämmelser? Om ja, i vilken omfattning? 7.I finns krav på byggnader både som så kallade utform- ningskrav och tekniska egenskapskrav vid nybyggnad respektive ändring/ombyggnad av ett byggnader i befintligt bestånd. Med ändring avses i ”en eller flera åtgärder som ändrar en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde”, det vill säga alla former av ändringar så som ombyggnad, tillbyggnad etc. Med ombyggnad avses i en viss typ av ändring, nämligen ”ändring av en byggnad som inne- bär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas”. I finns också bestämmelser om krav på varsamhet och förbud mot förvanskning vid ändring. (Se beskrivning av de svenska kraven i bilaga.) a)Vilka krav på byggnader vid nyproduktion finns i ert land? b)Finns det olika krav vid nybyggnation respektive ändring/om- byggnad av byggnader i befintligt bestånd? På vilket sätt skiljer de sig åt i så fall? c)Har ni krav på varsamhet och förbud mot förvanskning vid ändring/ombyggnad?