sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — Det är även viktigt att studierna bedömer hur stor del av felen som är misstänkt avsiktliga. Det främsta merarbetet för myndigheterna jämfört med uppstår i samband med genomförandet av omfattningsstudier eftersom sådana studier inte genomförs på ett systematiskt sätt och sällan på eget initiativ. I delegationens arbete har fyra empiriska omfattningsstudier från använts. Tre av dessa studier har baserats på kontroller som genomfört En modell för återkommande omfattningsstudier som en del av sin kontrollverksamhet.126 Detta underlag har utgjort grunden för de uppskattningar som tagits fram för delegationens räkning. Ett sådant förhållningssätt, där myndigheten utformar verksamhetsnyttiga kontroller med möjligheter att uttala sig om omfattning av samt orsaker till de felaktiga utbetalningarna, begränsar merkostnaden för studierna. Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar som en följd av fel i systemöverskridande uppgifter ska vara sammanhållande och ansvarigt för att genomföra riskanalyser och omfattningsstudier av fel i system- överskridande uppgifter. Arbetet ska bedrivas i nära samarbete med de myndigheter som berörs av de aktuella systemöverskridande uppgifterna. Regeringen beslutar, efter förslag från rådet och rådets kansli, om vilka systemöverskridande uppgifter som ska ingå i uppskattningarna av felaktiga utbetalningar. Förslagen ska baseras på en analys av hur stora konsekvenser fel i dessa uppgifter kan antas ha på felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt hur kunskapsläget ser ut när det gäller felaktiga utbetalningar. Det finns ett särskilt behov av empiriska studier inom några systemöverskridande uppgifter som inte varit möjliga att studera inom ramen för delegationens arbete. Det gäller arbetsbaserad försäkringstillhörighet, identitetsrelaterat missbruk samt lön som ersättning. För att få säkrare bedömningarna är det också viktigt att göra fortsatta studier av svartarbete, sjukpenning- grundande inkomst och folkbokföring. När berörda myndigheter finns samlade och representerade i rådet kan gemensamma och systemöverskridande åtgärder (t.ex. ökat informationsutbyte) diskuteras, gemensamt utredas och presenteras till regeringen som då har lättare att verkställa en förändring. I en sådan framställan bör en konsekvensanalys ingå som beaktar hur mycket de felaktiga utbetalningarna kan antas minska, hur förslaget påverkar respektive myndighets förvaltningskostnader samt andra relevanta konsekvenser av förslaget. Effekterna av förslagen ska, i den mån det är möjligt, vara uppföljningsbara. 126Tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd. En modell för återkommande omfattningsstudier Myndigheternas avrapportering av omfattningsstudierna För att myndigheternas omfattningsstudier ska kunna gå att aggregera och på så sätt kunna användas för en sammanhållen styrning behöver avrapporteringen av arbetet vara så enhetlig som möjligt. Det innebär att omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar behöver föregås av ett arbete där gemensamma definitioner, avgränsningar och orsaksindelning tas fram. Det finns en stabil grund att stå på genom det arbete som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag. ska ansvara för att myndigheternas avrapportering blir enhetlig och relevant utifrån det aktuella välfärdssystemet. Myndigheterna bör också i sin avrapportering lämna förslag på lämpliga åtgärder för att reducera de felaktiga utbetalningarna. På så sätt kan rådets kansli sammanställa åtgärderna och till regeringen samlat redovisa vilka åtgärder som kräver beslut av riksdag eller regering och vilka som är möjliga att hantera inom befintliga strukturer. Kansliets samlade redovisning av de felaktiga utbetalningarna ska vid varje cykels slut sammanställa resultaten av de riskanalyser och omfattningsstudier som genomförts inom treårs- perioden. Underlaget som tas fram ska ge en samlad bild av omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna i de olika ersättningssystemen. I de fall ersättningssystemet tidigare omfatt- ningsstuderats ska även utvecklingen analyseras. Redovisningen ska också innehålla en analys och bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. ska också analysera utvecklingen i förhållande till tidigare totalbedömningar av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Kansliet bör också redogöra för risker som är aktuella i flera myndigheters verksamheter. Sådana myndighetsöverskridande riskanalyser skulle öka möjligheten att identifiera risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen på ett samlat sätt. Myndighetsöverskridande riskanalyser skulle också förbättra förutsättningarna för en väl fungerande myndighetssamverkan. En modell för återkommande omfattningsstudier kan det vara aktuellt att inkludera rättsvårdande myndigheter för att det brottsförebyggande perspektivet fångas upp. Figur 7.1 Treårscykelns upplägg och innehåll Beslut om omfattningsstudier i 7.4Rådets kansli ansvarar för tillämpning och förvaltning av modellen Delegationens förslag: ansvarar för att samordna tillämpningen av modellen och kontinuerligt utveckla modellen. Skälen för delegationens förslag ansvarar för förvaltning och tillämpning av modellen En förutsättning för att kunna realisera modellens potential är att det finns ett tydligt ansvar för förvaltning och utveckling av modellen och hur den ska tillämpas. Vi bedömer att detta ansvar bör ligga utanför . En modell för återkommande omfattningsstudier är utifrån flera perspektiv det lämpligaste organet att säkerställa en hållbar och långsiktig förvaltning av modellen. Genom att ansvaret för modellen inte läggs på en av de utbetalande myndigheterna kan oberoendet till arbetet stärkas. Den som ansvarar för modellen ska också vara den som förser regeringen med underlag och analyser om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott och över- utnyttjande. Genom den kompetens som upparbetas om det samlade arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar kan kansliet utgöra en expertorganisation för regeringen i dessa frågor. Kontinuerliga förbättringar av modellen ska ansvara för att vidareutveckla modellen genom att kontinuerligt förbättra förutsättningarna för riskanalyserna och omfattningsstudierna. Kunskapen om olika felaktiga utbetalningar ska användas för att kalibrera den nästkommande riskanalysen. ska ansvara för att goda exempel och ny kunskap om metoder och analyser ska spridas bland deltagande myndigheter. Viktiga erfarenheter från föregående cykel ska tas tillvara och vid behov vara styrande för arbetet framåt. 8Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Digitalisering genomsyrar samhället och svensk offentlig sektor digitaliseras snabbt. Den digitala interaktionen mellan invånare och myndigheter ökar också snabbt. Rapporten och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen127 har tagits fram inom ramen för delegationens uppdrag och visar att potentialen är stor för att minska risken för felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och artificiell intelligens (AI). konstateras att myndigheterna inte tar tillvara på denna potential. Istället riskerar dagens satsningar på digitalisering och AI att leda till större felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De positiva effekterna bedöms begränsade och de negativa tycks vara större. Från studierna av omfattningen av felaktiga utbetalningar som har gjorts inom ramen för delegationens uppdrag noteras också att ett par av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar är högautomatiserade. Orsakerna till att digitaliseringen riskerar att ha negativa effekter på omfattningen av felaktiga utbetalningar är flera. Av kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framkommer det bland annat att service och effektivisering av de egna processerna står i fokus i myndigheternas digitaliseringsarbete. Perspektivet felaktiga utbetalningar är lågt prioriterat när det gäller prioritering, utveckling och utformning av digitala tjänster och lösningar. Det finns också få funktioner i dessa tjänster och lösningar som säkerställer att de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. 127Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5). Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Den omfattningsbedömning som gjorts inom delegationens uppdrag visar att 11–betalas ut felaktigt från välfärdssystemen och att den allra största orsaken till dessa fel är felaktiga uppgifter vid ansökan eller att ändrade förhållanden under tid med ersättning inte anmäls. Dessa orsaker står för ungefär tre av fyra felaktigt utbetalade kronor. Att så lite fokus i digitala tjänster och lösningar läggs på att säkerställa korrekta uppgifter kan därför tyckas anmärkningsvärt. Det är därför viktigt att perspektivet korrekta utbetalningar inkluderas tydligare i utvecklingen av digitala tjänster och lösningar och att dessa bidrar till att säkerställa korrekta uppgifter. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar också att det finns en stor outnyttjad potential för mer korrekta utbetalningar genom ett utökat informationsutbyte och utvecklade riskbaserade kontroller, inte minst om dessa införs innan beslut. Sammantaget är det viktigt att i högre grad tillvarata den stora potential som digitalisering och AI innebär. Nedan följer därför ett antal förslag som syftar till att minska de felaktiga utbetalningarna. 8.1Regeringens digitaliseringsstrategi och nationella inriktning för AI kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar Delegationens förslag: Regeringens digitaliseringsstrategi och dess nationella inriktning för artificiell intelligens kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar. Skälen för delegationens förslag Perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar är lågt prioriterade i myndigheternas digitaliseringsarbete. Av kartlägg- ningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framgår också att inte heller i regeringens styrning på området är dessa perspektiv framträdande. I regeringens digitaliseringsstrategi och nationella inriktning för AI omnämns inte perspektivet korrekta utbetalningar eller den potential som digitalisering och AI innebär Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna. Inte heller eller den nybildade Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har något explicit uppdrag att beakta denna problematik i sin verksamhet. Det är därför angeläget att regeringens styrning förtydligas i detta avseende. Delegationen föreslår att regeringens digitaliserings- strategi och nationella inriktning för AI kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar. Det skulle tydliggöra att regeringen bedömer att perspektivet korrekta utbetalningar är centralt för arbetet med digitalisering och AI och att det här finns en outnyttjad potential. 8.2En arbetsgrupp för digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Delegationens förslag: En arbetsgrupp bildas med represen- tanter från de utbetalande myndigheterna och a-kassor i syfte att öka utnyttjandet av potentialen i digitalisering och AI för att säkerställa korrekta utbetalningar. Kansliet till det föreslagna rådet för korrekta utbetalningar är sammankallande och leder arbetsgruppen. Arbetsgruppen ska ha nära kontakt med bland annat DIGG samt även regelbundet bjuda in företrädare från såväl privat som offentlig sektor till dialog. Skälen för delegationens förslag Det finns ingen som har ett ansvar för att perspektivet korrekta utbetalningar finns med i den snabba digitala utvecklingen inom den offentliga sektorn. Av kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framgår också att det i princip inte sker något samarbete mellan de utbetalande myndigheterna kring hur digitalisering och AI kan användas för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Detta trots att de omfattningsstudier som genomförts inom delegationens uppdrag visar att de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningar i digitaliserade ärendeprocesser är snarlika. Också de tekniska och Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI analytiska metoderna och lösningarna som står till förfogande för att komma tillrätta med felen är i hög grad generiska. Det finns också behov av att sammanställa kunskap om hur de digitala tjänsterna och lösningarna ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Det finns därför stora vinster med ett aktivt samarbete och erfarenhetsutbyte i dessa frågor. Mot bakgrund av de betydande statsfinansiella konsekvenser som felaktiga utbetalningar har och den stora outnyttjade potential som finns i digitalisering och AI bör samarbetet och erfarenhetsutbytet därför stärkas väsentligt mellan de utbetalande myndigheterna i denna fråga. Vi bedömer att detta realiseras på bästa sätt genom en arbetsgrupp med representanter från de utbetalande myndigheterna och arbetslöshetskassornas service- och intresseorganisation . Arbetsgruppen ska ledas av kansliet till det föreslagna rådet för korrekta utbetalningar. Arbetsgruppen bör samarbeta och utbyta erfaren- heter i syfte att bidra till att potentialen i digitalisering och AI för minskade felaktiga utbetalningar tillvaratas på de berörda myndigheterna. Det finns även klara likheter med andra sektorer och branscher, såsom bank- och försäkringsbranschen där väl utvecklade digitala lösningar för både service och kontroll finns. Också inom delar av offentlig sektor finns liknande utmaningar och lösningar. Det finns därför goda skäl att regelbundet bjuda in företrädare från såväl privat som offentlig sektor för dialog och lärande. Ett alternativ till att en arbetsgrupp etableras under ledning av kansliet till det föreslagna rådet för korrekta utbetalningar är att DIGG ges ett uppdrag att leda en sådan arbetsgrupp. DIGG:s uppdrag är dock enligt förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen, samt att ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. Arbetet i arbets- gruppen är däremot tänkt att beröra endast de fem utbetalande myndigheterna samt a-kassor och är därigenom sektor- specifikt. Det finns flera andra exempel på att frågor om sektorspecifik digitalisering hanteras av andra myndigheter än DIGG. Exempelvis finns kvar även efter bildandet av DIGG och Lantmäteriet har enligt förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet ansvar för Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI utvecklingen på geodataområdet. Regeringen föreslår också i budgetpropositionen att ett råd för digitalisering inom rättsväsendet ska inrättas.128 Däremot är det värdefullt att arbetsgruppen knyter en nära kontakt med DIGG utifrån dess uppdrag. Det kan leda till ett värdefullt kunskapsutbyte när det gäller exempelvis digitaliserings- frågor i stort. Att arbetsgruppen leds av rådets kansli medför att arbetet får ett tydligt fokus på felaktiga utbetalningar och kan bidra till och dra erfarenheter från de analyser och studier av felaktiga utbetalningar som görs inom rådets kansli och på berörda myndigheter. Mot bakgrund av att perspektivet korrekta utbetal- ningar är så lågt prioriterat inom digitaliseringsområdet är detta fokus särskilt angeläget. 8.3Sammanställa kunskap om hur digitala lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar Delegationens förslag: Arbetsgruppen för digitalisering och AI uppdras att ta fram en kunskapssammanställning om hur digitala tjänster och lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar med särskild inriktning på självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning och riskbaserade kontroller. Skälen för delegationens förslag Av kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framkommer att det inte verkar finnas någon systematisk kunskap sammanställd om hur digitala tjänster och lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I kartläggningen noteras exempelvis inte några designprinciper inbyggda i utvecklingsarbetet som adresserar perspektivet korrekthet eller korrekta utbetalningar. Det görs inte heller någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån detta 2019/20:1 Utgiftsområde 4, s. 70. Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Inte heller forskningen om e-förvaltning har tittat på detta perspektiv. Det är därför viktigt att systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar kan utformas tas fram och används i myndigheternas utvecklingsarbete. I första hand kan en sådan kunskapssammanställning omfatta självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning samt risk- baserade kontroller. Dessa tre områden har i kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI lyfts fram som prioriterade utifrån sin centrala roll i de digitaliserade ärendeflödena och för att deras utformning och användning bedöms ha stor betydelse för omfattningen av felaktiga utbetalningar. Det finns inget samarbete på detta område och ingen sammanställning av hur myndigheterna arbetar med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott genom digitalisering och AI. En sådan kunskapssammanställning bör vara utgångspunkten för ett utvecklingsarbete på detta område. Vi bedömer att arbetet att ta fram en kunskapssammanställning på området lämpar sig väl för den föreslagna arbetsgruppen för digitalisering och AI utifrån dess syfte och sammansättning. Arbetsgruppens fokus på samarbete och erfarenhetsutbyte bedöms också ändamålsenlig för uppdragets karaktär. 8.4Uppdrag till utbetalande myndigheter att redogöra för hur de tillvaratagit potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna Delegationens förslag: Regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att redovisa genomförda insatser i syfte att tillvarata potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna. Myndigheterna ska särskilt redovisa • hur framtagen kunskapssammanställning använts i myndighetens utvecklingsarbete, •genomförda insatser i syfte att utveckla stöd och kontroller i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning, Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI •genomförda insatser i syfte att utveckla riskbaserade kontroller. Skälen för delegationens förslag Det finns en stor outnyttjad potential för att minska risken för felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. Perspektiven korrekta utbetalningar behöver också tydligare inkluderas i myndigheternas digitaliseringsarbete. Delegationen föreslår därför att utbetalande myndigheter får i uppdrag av regeringen att redogöra för hur de tillvaratagit potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna. Redovisning av hur framtagen kunskapssammanställning använts i myndighetens utvecklingsarbete Redovisningen föreslås särskilt innehålla tre delar. När den kunskapssammanställning som omnämnts i föregående avsnitt tagits fram, har förutsättningarna stärkts för ansvariga myndigheter att utforma digitala verktyg och lösningar så att riskerna för felaktiga utbetalningar minskas. Redovisningen bör därför ta sin utgångspunkt i denna kunskapssammanställning och innehålla en redogörelse för hur myndigheten använt denna i sitt arbete med digitalisering och AI. Behov av utvecklat stöd och kontroller i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning De automatiserade ersättningssystem som varit föremål för omfattningsstudier har gemensamt att de har en hög automatiseringsgrad och stora ärende- och utbetalningsmängder. Andelen ärenden som blir föremål för kontroll, i syfte att säkra att centrala uppgifter i ansökan är korrekta, är förhållandevis låg. Kontrollerna görs dels slumpmässigt i bl.a. allmänpreventivt syfte, dels riktat mot områden eller ansökningar där risken för fel bedöms vara större. De ärenden som hanteras helt automatiserat Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI granskas inte av handläggare och det är därför mindre sannolikt att felaktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden. Den attitydundersökning som genomförts inom delegationens arbete visar också att det är en mycket låg andel som anser att myndigheterna är onödigt noggranna i sina kontroller. Sannolikt indikerar detta att allmänheten också ser positivt på stärkta kontroller. Från de genomförda omfattningsstudier av felaktiga utbetal- ningar som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag kan vi konstatera att ett par av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är hög- automatiserade. Inom tillfällig föräldrapenning uppskattades de felaktiga utbetalningarna till av de totala utgifterna, varav bedöms vara misstänkt avsiktliga. Inom statligt tandvårdsstöd var motsvarande andelar 5,5 respektive Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar vidare att beslut och utbetalningar i automatiserade processer i hög grad är beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar vid ansökningstillfället samt, i förekommande fall, under tid med ersättning. Flera självbetjäningstjänster hos de utbetalande myndigheterna är prisbelönta och uppskattade av dess användare. De är utformade för att vara enkla och intuitiva så att den sökande vet vad som ska göras, vilken information som ska lämnas och varför. Detta bidrar sannolikt till att underlätta uppgifts- lämnandet. Av kartläggningen framgår att det finns få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta. Tjänsterna verkar inte heller designas med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke. Myndigheterna förlitar sig alltså i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta, som det finns få funktioner som syftar till att säkerställa detta. Från omfattningsstudierna som har gjorts inom ramen för delegationens uppdrag har vi också sett att oriktiga uppgifter är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar. Det är därför värdefullt att det på flera myndigheter sker en utveckling av självbetjäningstjänsterna som kan bidra till att förebygga att oriktiga uppgifter lämnas. Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI Redovisning av genomförda insatser i syfte att utveckla stöd och kontroller i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning Det finns alltså ett begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning, som oriktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar, inte minst i automatiserade ersättningssystem. En hög andel av felen har dessutom bedömts vara avsiktliga. Det är därför centralt att förebygga att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalning genom att utveckla stödet och kontrollen i självbetjäningen och automatiserad handläggning. I kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI ges flera exempel på hur detta kan ske och den föreslagna kunskapssammanställningen kan väntas utveckla och precisera detta. Delegationen föreslår därför att regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att särskilt redovisa genomförda insatser i syfte att utveckla stödet och kontrollerna i sina självbetjänings- tjänster och automatiserad handläggning. Behov av utveckling av riskbaserade kontroller Mot bakgrund av den stora analytiska och tekniska utvecklingen finns det stora möjligheter att analysera mönster i data och därigenom utveckla och rikta kontroller mot exempelvis ärenden med hög risk för felaktiga utbetalningar.