sou · H7B336 · 2019-06-26 00:00:00 — I av- snitt 9.5.1 bedömer vi att en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattelättnad kan uppfylla i direktiven uppställda utgångspunkter om att bättre gynna resor med låga utsläpp, bidra till regionförstoring, förenkling och minskat skattefel. Ett sådant system kan innebära försämringar med avseende på utgångspunkten om att underlätta möjligheten att bo och verka även i områden där kollektivtrafik- alternativ saknas eller är begränsade. Vi bedömer att detta kan kom- penseras genom särskilda regler för den grupp skattskyldiga som bor och arbetar i sådana områden. Ett färdmedelsneutralt system för En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor arbetsresor är också mer konkurrensneutralt än dagens regler på så vis att det inte bör påverka den skattskyldiges färdmedelsval. Begreppet arbetsresor omfattar samma resor som i nuvarande 12 kap. 26 § IL. Vi föreslår därmed inte någon materiell ändring i detta avseende. Med arbetsresor avses således inte bara resor tur och retur mellan bostad och arbetsplats utan även flera resor till olika arbetsplatser mellan tur- och returresan. En förändring i förhållande till dagens regler är att begreppet arbetsresor även omfattar resor mellan bostaden och platsen för skattefri utbildning eller annan åtgärd enligt 11 kap. 17 § IL, dvs. sådana resor som anges i nuvarande 12 kap. 31 § första stycket IL. I det följande ger vi våra förslag till hur ett avståndsbaserat system ska utformas. Kommitténs förslag: Avståndet mellan bostad och arbetsplats ska beräknas enligt kortast lämpliga körsträcka med bil oavsett vilket färdmedel och färdväg som har använts. Om del av arbetsresa genomförs med flyg ska avståndet mellan bostad och arbetsplats likväl beräknas enligt kortast lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats. Det beräknade avståndet ska avrundas upp till hela kilometer vid alla avståndsberäkningar. Skälen för kommitténs förslag: Avståndet mellan bostad och arbets- plats har i dagens reseavdragssystem främst betydelse för avdragsberät- tigade som gör avdrag för resor med bil. Avdraget ska då i princip beräknas efter kortast möjliga körsträcka. För dem som gör avdrag för resor med kollektivtrafik saknar avståndet betydelse, eftersom avdraget då helt beräknas utifrån den faktiska kostnaden för resan. I ett avståndsbaserat system får avståndet större betydelse eftersom skattelättnaden beräknas utifrån avståndet mellan bostad och arbetsplats oavsett de faktiska utgifterna för resan och vilket färdmedel som har använts. Det är därför viktigt hur avstånd defi- En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor nieras, hur och av vem uppgiften om avstånd tas fram och hur upp- giften kan kontrolleras. Vi har övervägt flera olika alternativ för hur avståndet kan definieras. Frågor om administration och kontroll behandlas i kapitel 14. Ett första alternativ är att beräkna avståndet mellan bostad och arbets- plats enligt kortaste möjliga körsträcka med bil, på samma sätt som i nuvarande avdragssystem. Det är relativt okomplicerat. På internet finns det flera olika program för reseplanering som snabbt och enkelt beräknar vägavståndet mellan två angivna adresser. I allmänhet pre- senterar programmen olika alternativa bilvägar där avstånd och restid framgår. Vi återkommer till detta alternativ senare i avsnittet. Ett andra alternativ är att beräkna avståndet enligt resvägen med kollektiva färdmedel, vilket sällan blir exakt detsamma som kör- sträckan med bil. bör i de flesta fall utgöra det kortaste avståndet, då en kollektivtrafikresa enligt fastlagd rutt inte nödvän- digtvis går via den kortaste vägen. En resa med spårbunden kollek- tivtrafik kan i vissa fall vara kortare än en resa längs landsväg, men den kan också vara längre. I de flesta program för reseplanering presenteras även kollektivtrafikalternativ, vanligtvis med informa- tion om restid men inte avstånd. Det är tekniskt möjligt att göra sådana avståndsberäkningar och att anpassa ett program för ända- målet. Vi har dock valt att inte utreda den möjligheten vidare, utan bedömer att systemet bör utgå från nu tillgängliga metoder. Ett tredje alternativ är att beräkna avståndet enligt fågelvägen mellan bostad och arbetsplats. Även fågelvägsavståndet mellan två angivna adresser kan beräknas med hjälp av allmänt förekommande program på internet. Att fågelvägsavståndet är kortare än avståndet längs väg skulle kunna kompenseras på olika sätt, t.ex. genom en högre skattereduktion per kilometer eller genom att avståndet räk- nas upp med en schablonfaktor. Kvoten mellan avstånd längs väg och fågelväg kan dock variera kraftigt mellan olika reserelationer. I ett antal slumpvis utvalda relationer som vi har studerat varierar kvoten mellan 2,10 och 1,07, med ett medelvärde på 1,27. En avstånds- beräkning som baseras på fågelvägsavstånd blir därmed mindre träffsäker och kan uppfattas som orättvis. En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor Vår slutsats – kortast lämpliga körsträcka med bil I ett avståndsbaserat system för skattelättnad, som ska vara enkelt att tillämpa och administrera, bör bara ett avståndsbegrepp använ- das. Detta är också nödvändigt om skattelättnaden ska vara helt färd- medelsneutral. Dagens avståndsbegrepp för bilavdrag, dvs. kortast möjliga körsträcka med bil, är en bra utgångspunkt eftersom det finns lättillgängliga program på internet som enkelt och snabbt räk- nar ut detta avstånd. Detta sätt att beräkna avstånd är även väl etable- rat bland skattskyldiga som gör arbetsresor med bil. I normalfallet ska beräkningen av avståndet mellan bostad och arbetsplats ske enligt den kortaste lämpliga körsträckan med bil. Det innebär t.ex. att även om en person i praktiken cyklar eller åker moped en kortare sträcka än kortaste sträcka med bil, så är det sträckan med bil som avståndet ska beräknas efter. Undantagsvis kan en längre sträcka användas vid beräkningen om den skattskyldige kan visa att den kortaste sträckan är uppenbart olämplig, t.ex. på grund av undermålig vägstandard, vägbyggen eller liknande om- ständigheter. Om en arbetsresa delvis genomförs med flyg ska avståndet mellan bostad och arbetsplats likväl beräknas enligt kortaste lämpliga kör- sträcka med bil mellan bostad och arbetsplats. Sträckan till och från flygplatsen kommer således endast beaktas om och i den mån den sammanfaller med kortaste lämpligaste körsträcka med bil. Det beräknade avståndet ska avrundas upp till hela kilometer. Det innebär exempelvis att en sträcka mellan bostad och arbetsplats som uppgår enkel väg avrundas . Avrundning upp till hela kilometer ska tillämpas vid alla avstånds- beräkningar vid skattereduktion för arbetsresor, bristfällig kollek- tivtrafik samt väg-, bro- och färjeavgifter. Kommitténs förslag: Om del av arbetsresan sker på vatten ska avståndet för denna del beräknas efter sträcka för sjöfart. Om såväl väg- som vattenförbindelse saknas ska avstånd beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel. En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor Skälen för kommitténs förslag: I vissa fall kan en bostad eller en arbetsplats vara belägen så att användbar vägförbindelse saknas så att hela eller delar av arbetsresan måste företas med bilfärja eller fartyg i reguljär passagerartrafik. I dessa fall ska normalt den sträcka i kilo- meter som fartyget färdas räknas in i resans längd tillsammans med anslutningsresor på land. Om sådana förbindelser saknas och den skattskyldige t.ex. använder egen eller lånad båt, ska sträckan på vatten beräknas enligt vad som är lämpligast för den skattskyldige, vilket normalt borde vara den sträcka som den skattskyldige i prakti- ken väljer. I några fall kan det förekomma att resenären kan välja mellan en kortare resa delvis på vatten och en längre resa helt på landsväg. I sådana fall ska avståndet bestämmas efter den väg som är mest praktiskt användbar för resenären med hänsyn till tidsåtgång, tidtabellspassning m.m., och som resenären i praktiken väljer. Det kan förekomma att varken väg- eller vattenförbindelse finns, t.ex. på vissa platser i fjällvärlden. Avstånd ska då beräknas enligt kortaste sträcka med annat lämpligt färdmedel, t.ex. snöskoter eller fyrhjuling. 10.3.3Flera arbetsplatser eller flera arbetspass Kommitténs förslag: För skattskyldig som gör flera arbetsresor till samma eller olika arbetsplatser beräknas dagligt avstånd enkel väg till summan av reseavstånden från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna och divideras sedan med två. Skälen för kommitténs förslag: Det kan förekomma att skattskyl- diga har flera arbetspass på samma arbetsplats eller reser till flera olika arbeten och arbetsplatser . kan det även hända att hemresan sker en annan veckodag än resorna till arbets- platserna. Alla dessa resor vid flera arbetspass eller flera olika arbeten eller arbetsplatser utgör arbetsresor under förutsättning att det är den skattskyldige själv som betalar för resan och det inte handlar om exempelvis resor till olika platser för samme arbetsgivares räkning, som denne betalar och det då handlar om tjänsteresor. När det hand- lar om arbetsresor bör avståndet som ska berättiga till skattereduk- tion beräknas genom att avstånden för samtliga resor från bostaden till, mellan och från arbetsplatserna summeras och sedan divideras En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor Då får man fram ett dagligt genomsnittligt avstånd enkel väg. Ett exempel kan illustrera detta. Den skattskyldige reser först till arbetsplats 1 från bostaden och sedan vidare till ett kvällsarbete på arbetsplats 2, belägen från arbetsplats 1. Därifrån reser den skattskyldige tillbaka till bostaden på ett avstånd av 27 kilo- meter. Det genomsnittliga avståndet enkel väg ska då beräknas som (29+28+27)/2=42 kilometer. I ett avståndsbaserat system behövs, av skäl som vi utvecklar i det följande, både en nedre och en övre avståndsgräns. Den nedre av- ståndsgränsen avgör hur långa arbetsresor som krävs för att få skattereduktion och påverkar därmed antalet skattskyldiga som om- fattas av förslagen. Den nedre och övre avståndsgränsen får till- sammans även betydelse för skattereduktionens storlek. Kommitténs förslag: En nedre avståndsgräns om införs. Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger . Skälen för kommitténs förslag: Som vi redogör för i avsnitt 9.5.2 bedömer vi att ett nytt system för skattelättnad för kostnader för arbetsresor framför allt ska fokusera på skattskyldiga som har längre avstånd och högre kostnader för arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Skattelättnaden bör därför endast utgå för skattskyldiga som har ett avstånd mellan bostaden och arbetsplatsen som överstiger en nedre avståndsgräns. Skattskyldiga som har kortare avstånd än denna gräns kommer då inte att få någon skattelättnad. Ytterligare ett skäl till varför det bör finnas en nedre avstånds- gräns är att detta är nödvändigt för att begränsa systemets omfatt- ning, både vad gäller antalet skattskyldiga som kan få rätt till skatte- reduktion och det totala skattebortfallet för staten. En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor Idagens reseavdragsystem finns det både avstånds- och belopps- gränser. Avståndsgränsen innebär att utgifter för arbetsresor endast ska dras av om avståndet mellan bostaden och arbetsplatsen är . För resor med bil är avståndsgränsen för att avdrag ska få göras. I praktiken saknar dock dessa gränser betydelse eftersom det även finns en beloppsgräns som helt över- skuggar avståndsgränserna. Beloppsgränsen innebär att avdrag endast kan göras för den del av utgiften för arbetsresor som överstiger under beskattningsåret. Få kollektivtrafikresenärer kommer upp i så höga belopp med vanligt förekommande period- biljetter och kan därför i allmänhet inte göra något avdrag eller bara göra avdrag med ett mindre belopp. För skattskyldiga som är berät- tigade till avdrag för resor med bil motsvarar beloppsgränsen i dagens system i praktiken ett avstånd mellan bostaden och arbets- platsen på knappt enkel väg, vid normalt heltidsarbete med arbetsresor . I ett helt avståndsbaserat system behövs det inte och kan inte heller finnas någon beloppsgräns för vilka faktiska reskostnader som ska kvalificera för att få skattelättnad. Detta eftersom den faktiska kostnaden för arbetsresan inte är en parameter i systemet och ingen uppgift om denna ska anges, vare sig för resor med kollektivtrafik eller bil. Det naturliga är i stället att den nedre gränsen för rätt till skattereduktion anges i form av en avståndsgräns i kilometer. Det finns flera möjliga utgångspunkter för att fastställa nivån för en nedre avståndsgräns. En viktig utgångspunkt som har väglett vårt val är hur stora kostnader för arbetsresor som det är rimligt att skattskyldiga själva bekostar och vid vilket avstånd kostnaderna är så pass höga att en skattelättnad kan anses motiverad av de skäl som anges i tidigare avsnitt. Vi har även tagit hänsyn till hur den nedre avståndsgränsen påverkar antalet skattskyldiga som får skattereduk- tion, eftersom detta får både offentligfinansiella och administrativa konsekvenser. Bedömningar i detta avseende har bl.a. gjorts med utgångspunkt i att förslagen som lämnas ska rymmas inom det befintliga reseavdragets offentligfinansiella ram och vara enklare för att administrera och kontrollera. Det kan även vara relevant att studera hur en avståndsgräns för- håller sig till de resmönster som finns bland skattskyldiga i olika geografiska regioner, se avsnitt 5.8. Det kan konstateras att den genom- En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor snittliga reslängden är kortare än genomsnittet både i landets stor- städer och landsbygdskommuner. Eftersom det handlar om genom- snittsvärden är variationen i reslängd inom kommungrupperna okänd. Sammantaget är det enligt vår bedömning svårt att genom en generell nedre avståndsgräns inrikta skattelättnaden mot en specifik grupp skattskyldiga. Vi anser även att den bedömning som görs med avse- ende på hur stora kostnader den skattskyldige själv bör bekosta för sina arbetsresor gäller oavsett var i landet den skattskyldige bor och arbetar, om inte tillgången till kollektivtrafik är bristfällig. Det kan då finnas anledning att göra en särskild bedömning. Vi behandlar denna fråga separat i avsnitt 10.6. Vi har slutligen jämfört hur vårt förslag till nedre avståndsgräns förhåller sig till reseavdragssystem i andra länder. En bedömning utifrån utgångspunkterna ovan blir i viss mån skönsmässig och beror även på hur andra parametrar i systemet han- teras, t.ex. skattereduktionens nivå per kilometer. För den enskilde skattskyldige medför en arbetsresa på 30 kilo- meter förhållandevis låga eller måttliga kostnader oavsett färdmedel, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och be- kvämlighet. För en kollektivtrafikresenär uppgår biljettkostnaderna typiskt sett till 8 000–. Restiden för en enkel resa med kollektivtrafik uppskattas till runt 40–från dörr till dörr. En person som gör samma arbetsresor med bil har i stället kost- nader för bilens drift. Om sådana rörliga kostnader värderas enligt det nuvarande schablonavdraget för bil uppgår de till runt . Restiden med bil uppskattas till runt 25–, beroende på trafikförhållanden. För både kollektivtrafik- och bilresenärer kan uppoffringar i bekvämlighet förekomma, t.ex. vänte- och bytestider eller kötider. Vi bedömer att den skattskyldige själv kan stå för kostnader i denna storleksordning. Resor som överstiger 30 kilo- meter bedöms följaktligen medföra kostnader som motiverar en viss skattelättnad. I det norska reseavdragssystemet motsvarar den nedre belopps- gränsen på ungefär en avståndsgräns , vid normalt heltidsarbete med arbetsresor , se avsnitt 8.5.2. En nedre avståndsgräns om skulle alltså vara jämförbar med det norska systemet. Jämförelsen med är relevant på så vis att det är ett land som till storlek och avstånd i viss mån liknar . En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor En nedre avståndsgräns vid innebär att omkring 780 000 skattskyldiga skulle vara berättigade till skattereduktion 2021, att jämföra med drygt 980 000 som enligt prognos skulle utnyttja reseavdraget enligt dagens regler. Vi har även över- vägt en lägre nedre avståndsgräns vid , vilket skulle innebära att ytterligare knappt 200 000 skattskyldiga skulle få rätt till skattelättnad, dvs. totalt sett nästan lika många som med dagens system. Vi beskriver konsekvenserna av ett sådant alternativ närmare i avsnitt 17.4.4 För arbetsresor med egen bil eller förmånsbil i samband med sjukdom eller funktionsnedsättning föreslår vi en nedre avstånds- gräns om , se avsnitt 11.5.2. Kommitténs förslag: En övre avståndsgräns om införs. Skattereduktion ges i normalfallet för avstånd mellan bostad och arbetsplats enkel väg upp till och med . Skälen för kommitténs förslag: Nuvarande reseavdrag har ingen gräns i kronor för hur stort avdragsbeloppet kan bli. En avståndsbaserad skattereduktion för arbetsresor bygger inte på faktiska reskostnader, utan på avståndet mellan bostad och arbets- plats, där skattereduktionen ökar med avståndet i kilometer över en nedre avståndsgräns. För personer som pendlar med bil ökar på samma sätt de rörliga, faktiska reskostnaderna med antalet körda kilometer. För kollektivtrafik däremot är prissättningen och därmed de faktiska utgifterna för resenären inte alltid avståndsberoende. Taxe- systemen skiljer sig åt mellan länen. Periodbiljetter kan vara zon- indelade, kilometerbaserade eller helt oberoende av avstånd inom länet, s.k. enhetstaxor. Vanligen förekommande taxekonstruktioner beskrivs i avsnitt 6.11.2. En avståndsberoende skattereduktion utan övre gräns kan därför leda till s.k. överkompensation, dvs. att skatte- reduktionen bli större än den faktiska utgiften för resan. Vi anser att det är mindre lämpligt om skattereduktionen i allt för stor omfatt- ning leder till överkompensation. En mindre överkompensation kan En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor dock enligt tidigare resonemang motiveras ur ett bredare kostnads- perspektiv, dvs. att resorna medför även uppoffringar av tid och bekvämlighet. Överkompensationen bör dock begränsas, både i ter- mer av antal skattskyldiga som berörs och belopp. Ett sätt att undvika överkompensation är att sätta individuella beloppstak för skattereduktionens storlek, t.ex. i nivå med den skatt- skyldiges faktiska utgifter för arbetsresor eller en viss andel av dessa. Detta skulle emellertid kräva att alla skattskyldiga i deklarationen även redovisade sina faktiska utgifter för arbetsresor. Det skulle strida mot den förenklingstanke som ett avståndsbaserat system bygger på – att de faktiska kostnaderna inte ska tillmätas betydelse vid bestämmandet av skattelättnaden. En redovisning av de faktiska kostnaderna i deklarationen skulle innebära en ökad komplexitet och göra skattelättnaden både svårare att administrera och kontrollera. Vår bedömning är därför att en kostnadsbaserad övre gräns för skattereduktionen inte är en bra lösning. Vi föreslår i stället att avstånd som överstiger en fast övre av- ståndsgräns i kilometer inte ska användas som underlag för skatt- ereduktion. Det innebär att skattereduktion i normalfallet inte ges för den del av arbetsresan som överstiger den övre avståndsgränsen . Denna övre avståndsgräns ska dock inte gälla vid bristfällig kollektivtrafik. Vi återkommer till detta i avsnitt 10.6. Att bestämma nivån på en sådan övre avståndsgräns är en avväg- ning mellan två huvudsakliga faktorer. Dels förekomsten av över- kompensation, dels förslagens konsekvenser i förhållande till dagens regler. Å ena sidan bör gränsen sättas lågt för att begränsa antalet skattskyldiga som får en överkompensation. Å andra sidan kan en alltför låg gräns leda till relativt stora försämringar jämfört med dagens regler för vissa kollektivtrafikresenärer som pendlar längre sträckor, ofta över länsgräns. Sådana resor, särskilt om de genomförs av kommersiella aktörer, kan medföra betydligt högre kostnader än kortare, regional pendling. Exakt var den övre gränsen bör ligga är också beroende av vilken skattereduktion per kilometer som ska tillämpas mellan den nedre och övre avståndsgränsen. Skattereduktionens storlek bestäms av dessa parametrar tillsammans. Vi har provat olika kombinationer av nivåer och gränsvärden och funnit att en övre avståndsgräns enkel resa, vid den kilometersats som föreslås i av- snitt 10.5.2, är en rimlig avvägning mellan de hänsynstaganden som En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor En sådan gräns kommer inte helt att undvika att vissa resenärer kan få en överkompensation, vilket kan ske för mycket långa resor i län med enhetstaxa eller låga kollektivtrafiktaxor generellt sätt. Vår bedömning är dock att överkompensationen kom- mer att vara begränsad, både sett till antal skattskyldiga som berörs och belopp, se vidare konsekvensbedömning i kapitel 16. En mindre överkompensation är enligt vår bedömning acceptabel för att upp- rätthålla enkelheten i systemet. Man kan också, om man så vill, se det som en erkänsla för att dessa resande i allmänhet kan ha mycket långa och ibland krävande restider på uppåt en och en halv enkel väg för sin arbetsresa. Detta är även i linje med våra tidigare resonemang om att ett avståndsbaserat system bygger på ett bredare kostnadsbegrepp än de faktiska utgifterna för arbetsresor. Vi föreslår inget undantag för resor med flyg från denna övre avståndsgräns. Som vi redovisat i avsnitt 6.11.2 är det osäkert om det över huvud taget förekommer regelbundet arbetsresande med flyg i traditionell mening där den skattskyldige själv betalar flygbiljetten. I den mån det ändå förekommer i begränsad omfattning kommer då den övre avståndsgränsen att gälla även för dessa flygresor eftersom avståndsberäkningen även i dessa fall ska ske enligt kortast lämpliga körsträcka med bil mellan bostad och arbetsplats, se avsnitt 10.3.1. 10.5.1Beräkning av antal resdagar Kommitténs förslag: Antalet resdagar ska bestämmas som fak- tiska resdagar under beskattningsåret, dock . Endast resdagar med resor på avstånd som överstiger den nedre avståndsgränsen berättigar till skattereduktion. Skattereduktion ges inte vid färre än under beskatt- ningsåret. Skälen för kommitténs förslag: Avdrag för resor med bil beräknas enligt dagens regler efter det faktiska antalet dagar och kilometer som den skattskyldige har rest under beskattningsåret. Dagar då arbetsresor inte har företagits, t.ex. på grund av sjukdom, semester, hemarbete och liknande, ska inte räknas in . En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för arbetsresor I praktiken kan det vara svårt för skattskyldiga att räkna ut rätt antal dagar med arbetsresor. Enligt sammanställning av skattefelskontrollen utgör fel antal dagar grund för ändring av reseavdraget i av deklarationerna där ändringar gjordes i kontrollen, se avsnitt 7.6. Arbetsgivare rapporterar inte in antalet arbetsdagar eller arbetsresedagar till . Det är därför upp till den skattskyldige som yrkar avdrag för bilresor att själv räkna fram antalet resdagar. De flesta skattskyldiga för antagligen inte någon särskild körjournal och det ligger i sakens natur att beräkningarna lätt kan bli fel. Vi har mot den bakgrunden övervägt att föreslå en förenklad schablonberäkning av antal resdagar, bl.a. genom att den skatt- skyldige endast behöver ange inplacering inom några breda intervall. En sådan schablonberäkning av antalet dagar förekommer t.ex. i och kan från förenklingssynpunkt ha vissa fördelar. Nackdelen är att osäkerhet i stället kan uppstå för de skattskyldiga som ligger nära en intervallgräns och att det kan bli stora tröskel- effekter beroende på vilken sida om gränsen man hamnar.