sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Organisationerna ska kunna bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll och inblandning varför den stat- liga styrningen genom bidrag inte bör bli alltför omfattande (prop. 2009/10:55 s. 55). Denna relation bygger i stor utsträckning på att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan stat och civilsamhälle. Detta förtroende, liksom legitimiteten för de statliga bidragssyste- men, kan skadas om offentligt finansierade organisationer bedriver en verksamhet i strid med grundläggande demokratiska principer. I överenskommelsen om åtgärder mot terrorism som slöts mellan , , de gröna, Center- partiet, Liberalerna och , där denna utredning aviseras, betonas att statsbidragen till det civila samhället är viktiga för ett fritt civilt samhälle och en levande demokrati. Av den anledningen uttrycker parterna i överenskommelsen att det är oacceptabelt när det förtroende samhället visar genom dessa stöd- ordningar inte respekteras utan tvärtom utnyttjas för våldsbejakande och antidemokratiska budskap. Av den sakpolitiska överenskommel- sen mellan Socialdemokraterna, de gröna, och Liberalerna , det s.k. januariavtalet, framgår också att inga offentliga medel ska utbetalas till föreningar eller reli- giösa samfund som genomför barnvigslar eller sanktionerar annan hedersrelaterad brottslighet. Flera myndigheter har i de samråd utredningen genomfört beto- nat vikten av att bidragssystemet åtnjuter trovärdighet i samhället. De anser därför att det är viktigt att bidrag inte fördelas till odemo- kratisk verksamhet. Även organisationer inom det civila samhället har framfört till utredningen att det ligger i deras intresse att enbart organisationer som respekterar demokratins idéer får bidrag. Sam- mantaget är det av betydelse för såväl bidragssystemets som det civila samhällets trovärdighet att bidrag inte fördelas till verksamhet som bedrivs i strid med samhällets grundläggande värderingar. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor 7.4.2Demokrativillkor gällande organisationens syfte Utredningens bedömning: Demokrativillkor gällande organisa- tionens syfte säkerställer inte att verksamheten är förenlig med samhällets grundläggande värderingar. Någon ändring av nuvarande demokrativillkor gällande orga- nisationens syfte behövs inte. I propositionen En politik för det civila samhället bedömer regeringen att villkor bör ställas om att en bidragsmottagande organisations syfte är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle. Även om det enligt regeringen är svårt att föreställa sig en situation där en organisation kan ha ett syfte som överensstämmer med syftet för statsbidraget, men som strider mot de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, är det angeläget att uttryckligen utesluta organisationer med icke-demokratiskt syfte från möjlig- heten att få statsbidrag (prop. 2009/10:55 s. 155). Ett sådant speci- fikt villkor avseende organisationens syfte finns endast i förord- ningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. Däremot finns det bidrag som har ett demokratifrämjande syfte och villkor om att bidrag enbart lämnas till organisationer som har en verksamhet som stämmer överens med syftet. Det gäller t.ex. för- ordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen där syftet med stödet bl.a. är att ”stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin” och förordningen (2005:1089) om stats- bidrag för kvinnors organisering där syftet med bidraget bl.a. är att ”främja kvinnors deltagande i den demokratiska processen och i samhällslivet”. Det är viktigt att det framgår av en förordning vad syftet med bidraget är, vilket regeringen betonar i propositionen. Ett demokra- tivillkor gällande organisationens syfte säkerställer emellertid inte att verksamheten är förenlig med samhällets grundläggande värder- ingar. Utredningen anser därför att det inte är nödvändigt att ställa ett sådant villkor i all bidragsgivning. En organisation kan t.ex. bidra till att stärka och utveckla demokratin om den syftar till att stimulera till ett samhällsengagemang, men den kan likväl strida mot sam- hällets grundläggande värderingar i andra avseenden, t.ex. om verk- samheten diskriminerar personer på grund av kön eller etnicitet. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor denna bakgrund lämnar inte utredningen ett förslag om hur ett demo- krativillkor gällande organisationens syfte bör utformas. 7.4.3Villkor om demokratisk uppbyggnad Utredningens bedömning: Ett villkor om att den bidragsmotta- gande organisationen ska vara demokratiskt uppbyggd bör ställas för de flesta bidragsformer, men säkerställer inte att verksamheten är förenlig med samhällets grundläggande värderingar. Någon ändring av nuvarande demokrativillkor om demokratisk uppbyggnad behövs inte. Villkor om att en bidragsmottagande organisation ska vara demo- kratiskt uppbyggd finns i 28 av de cirka 80 statsbidragsförordningar som utredningen har identifierat (se avsnitt 4.3.4). I den kommunala bidragsgivningen är villkor om demokratisk uppbyggnad vanligt före- kommande. Enligt folkrörelseutredning ska demokratisk upp- byggnad ses som ett grundkrav i såväl den statliga som den kommu- nala bidragsgivningen (SOU 1987:37 s. 29). Enligt propositionen En politik för det civila samhället bör krav på att organisationen är demo- kratiskt uppbyggd gälla som ett villkor för statliga organisationsbidrag och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär. Det är av särskild betydelse att ställa krav på demokratisk uppbyggnad när det gäller fördelningen av organisationsbidrag eftersom sådana bidrag är ämnade för själva organiseringen i sig och inte för någon särskild verksamhet som organisationen genomför (prop. 2009/10:55 s. 156). Såsom utredningen redogör för i avsnitt 5.2.3 ska en förening enligt rättspraxis ha antagit stadgar som är så fullständiga att åtmin- stone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom bör stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur ansvar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en ideell förening ska anses vara demokratiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som sköter föreningens angelägenheter för med- lemmarnas räkning. Kravet på demokratisk uppbyggnad innebär också en medlemsbaserad organisation, dvs. att organisationen har enskilda medlemmar eller att den har medlemsorganisationer som i sin tur är Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Alla medlemmar ska kunna påverka verk- samheten och kunna ställa styrelsen till ansvar. Det är också vanligt att bidragsgivare ställer krav på att medlemskapet i en organisation ska vara öppet för alla. Kravet om öppet medlemskap innebär i regel att en organisation inte får sätta upp diskriminerande regler för med- lemskapet om inte sådana är befogade utifrån syftet med organiser- ingen. Detta beskrivs närmare i avsnitt 8.1.4. Såsom framgår av avsnitt 3.3.1 kan föreningsdemokratin ses som en grundförutsättning för att det civila samhället ska uppfylla sin roll i demokratin. Organisationer som inte ger medlemmar möjligheter att påverka verksamheten kan inte på samma sätt som demokratiskt uppbyggda föreningar kanalisera enskilda individers intressen och åsikter och kan inte heller genom organisationsformen bidra till en demokratisk skolning. Målen för politiken för det civila samhället är därför delvis utformade utifrån idén om att det civila samhällets organisationer är demokratiskt uppbyggda, varför bidrag främst bör fördelas till sådana organisationer. Utredningen anser mot bakgrund av ovanstående att det finns goda skäl att uppställa villkor om demokratisk uppbyggnad vid bidrags- givning. Det gäller i synnerhet vid fördelning av organisationsbidrag, men ett sådant villkor kan också vara rimligt när det kommer till verk- samhets- och projektbidrag. Att enskilda medlemmar har möjlighet att delta i och påverka verksamheten innebär troligen ett visst skydd mot att en verksamhet utvecklas i odemokratisk riktning. Ett krav på demokratisk uppbyggnad säkerställer emellertid inte att en orga- nisation agerar i enlighet med samhällets grundläggande värderingar. Det kan därför inte anses vara ett villkor som är nödvändigt att ställa i all bidragsgivning. Det finns också sammanslutningar i det civila samhället som i sin organisationsform inte är demokratiskt upp- byggda, men som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer. Det gäller t.ex. flera stiftelser och trossamfund. Några av de statliga bidragsförordningar som ställer krav på demokratisk uppbyggnad gör också undantag för stiftelser (se avsnitt 5.2.3). Stiftelsers avsak- nad av demokratisk form bör inte utesluta dem från möjligheten att få verksamhets- och projektbidrag (a. prop. s. 157). Sammantaget anser utredningen att det inte är nödvändigt att i all bidragsgivning uppställa villkor om att en bidragsmottagande orga- nisation ska vara demokratisk uppbyggd. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor uppbyggnad upplevs också av de flesta myndigheter som oproblema- tiskt att tillämpa (se avsnitt 6.2.2). Utredningen bedömer att befint- liga villkor om demokratisk uppbyggnad i statsbidragsförordning- arna fungerar väl och föreslår därför inte någon ändring av villkoret. 7.4.4Demokrativillkor avseende organisationens verksamhet Utredningens bedömning: Ett villkor som innebär att den bidrags- mottagande organisationens verksamhet inte är i strid med sam- hällets grundläggande värderingar ska ställas för bidrag till det civila samhället. Utredningen gör i avsnitt 7.4.1 bedömningen att det grundläggande motivet för ett demokrativillkor i bidragsgivningen är att förhindra att offentliga bidrag lämnas till verksamhet som strider mot sam- hällets grundläggande värderingar. För att uppnå detta bedömer utred- ningen att ett villkor som innebär att verksamheten inte är i strid med samhällets grundläggande värderingar måste ställas för bidrag till det civila samhället, oavsett bidragsform och vilken författning som styr bidragsfördelningen. Denna bedömning ligger i linje med utred- ningens direktiv av vilka det framgår att det bör finnas ett ”särskilt villkor i de författningar som styr den statliga bidragsgivningen så att de ansvariga myndigheterna kan avslå en ansökan om de finner att en organisation agerar i strid mot samhällets grundläggande vär- deringar.” 7.4.5Problem med nuvarande demokrativillkor avseende verksamheten Utredningens bedömning: Nuvarande demokrativillkor är inte enhetliga och tydliga och ger därför bristfälliga förutsättningar för en rättssäker och förutsägbar tillämpning. Av direktiven går det att utläsa att det finns problem med nuvarande demokrativillkor avseende verksamheten. Ett problem som nämns är avsaknaden av enhetliga demokrativillkor, men också skillnader i tillämpning mellan olika myndigheter när det t.ex. handlar om att Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor respektera demokratins idéer. Det saknas vidare tillräcklig vägled- ning för tolkningen av förordningarna och av hur långtgående myn- digheternas granskning och kontroll av organisationerna ska vara. En anledning till detta är att rättspraxis på området är begränsad. Utredningen redogör i kapitel 5 för de demokrativillkor som finns i statsbidragsförordningarna liksom i kommunernas och regionernas bidragsgivning och i kapitel 6 redovisas hur villkoren tillämpas i praktiken. Avsaknaden av enhetliga demokrativillkor Det finns demokrativillkor avseende verksamheten i 31 av de cirka 80 förordningar som styr den statliga bidragsgivningen till det civila samhället. Dessa villkor skiljer sig åt bl.a. genom att antingen kräva att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer eller inte strida mot demokratins idéer. På nivå och regionnivå finns flera olika varianter av demokrativillkor. Avsaknaden av likalydande demokrativillkor försvårar för de bi- dragsgivande myndigheterna att utveckla en gemensam tolkning av demokrativillkorets innebörd och kan därmed påverka den faktiska tillämpningen. Bristen på enhetlighet försvårar också för de ansökande organisationerna eftersom de måste förhålla sig till att olika villkor gäller för olika typer av bidrag. De kan inte på ett tillfredsställande sätt få kännedom om vad som förväntas av dem vid en bidrags- ansökan och vilka ageranden som skulle kunna leda till avslag eller återkrav. Enhetlighet skulle underlätta erfarenhetsutbyte och samverkan mellan myndigheterna och göra det möjligt att utveckla en praxis för hanteringen av demokrativillkor som kan gälla gemensamt för olika bidrag och myndigheter. Sammantaget kan ett likalydande demo- krativillkor bidra till rättssäkerhet i bidragsgivningen. Demokrativillkoren är otydligt formulerade De demokrativillkor avseende verksamheten som ställs i stats- bidragsförordningarna är i huvudsak utformade med två olika skriv- ningar; i sin verksamhet respekterar demokratins idéer eller bedri- ver/har en verksamhet som inte strider mot demokratins idéer. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor om ordalydelserna tydligt skiljer sig åt berör inte förarbetena några skillnader i tolkningen av villkoren. föreslog att det villkor som bör gälla för statsbidrag är att föreningens verk- samhet inte får strida mot demokratins idéer och överväger inte ett villkor med lydelsen att respektera (SOU 2007:66 s. 128). I den efterföljande propositionen föreslår regeringen i stället att det villkor som bör gälla för bidragsgivningen är att organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning samt ålder, om det inte finns ett legitimt ändamål för särbehandling (prop. 2009/10:55 s. 148). Det framgår inte av propositionen varför reger- ingen väljer att formulera villkoret så att organisationerna ska respek- tera demokratins idéer snarare än att verksamheten inte får strida mot dessa principer. Skrivningen att organisationen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer har fått genomslag och är den lydelse som används i de flesta av de förordningar som tillkommit eller ändrats därefter. Det är oklart om det i tillämpningen görs någon skillnad mellan villkoren respektera och inte strida mot. Villkoret att respektera skulle kunna uppfattas som strängare och innefatta ett krav på att organi- sationen agerar i enlighet med vissa demokratiska principer snarare än att den inte bryter mot dessa. Möjligen skulle skrivningen också kunna tolkas som att organisationen aktivt måste verka för att främja vissa demokratiska principer, t.ex. jämställdhet. Folkrörelseutred- ningen refererade till villkoret i lagen (1999:932) om stöd till tros- samfund enligt vilket ett trossamfund ska bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (SOU 2007:66 s. 130). Detta villkor innebär, enligt förarbetena, att organisationen ska motverka alla former av rasism och andra typer av diskriminering samt våld och brutalitet (prop. 1998/99:124 s. 64, se även prop. 2009/10:55 s. 157). På nivå finns det också villkor som är utformade med krav på att organisationen ska främja eller motverka vissa värderingar. I den offentliga debatten framförs ibland att demokrativillkor bör utformas med positiva kriterier. Förslag till sådana villkor förordas t.ex. i några remissyttranden över betänkandet Statens stöd till tros- Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor samfund i ett mångreligiöst (se avsnitt 5.3.2). Enligt vår bedöm- ning skulle ett villkor som kräver att en organisation i sin verksamhet ska främja vissa demokratiska värderingar vara svårt att tillämpa rättssäkert eftersom det inte går att sätta några tydliga gränser för när en organisation främjar sådana värderingar och när den inte gör det. En organisation kan t.ex. bryta mot vissa demokratiska prin- ciper, men aktivt främja dem i andra avseenden. Ett villkor om att organisationernas verksamhet ska främja vissa demokratiska värde- ringar skulle därför vara svårt att tillämpa på ett likformigt sätt. Det skulle också vara svårare för organisationerna att förutse vilka ageranden som kan leda till att en ansökan om bidrag avslås eller att ett utbetalat bidrag återkrävs. Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund menar i sitt betänkande att det är olämpligt att använda uttrycket bidra till i ett kriterium eftersom det gör det vagt och otydligt samt svårt att tillämpa i praktiken (SOU 2018:18 s. 322 f.). Det går inte att avgöra när villkoret inte uppfylls eftersom alla trossamfund på något sätt kan anses bidra till att upprätthålla och stärka samhällets grundläg- gande värderingar. Detta var också en bedömning som flera myndig- heter instämde med i sina remissvar. Även arvsfondsutred- ning gör en sådan bedömning (SOU 2018:70 s. 151). I en översyn av de statliga stöden till organisationer inom det civila samhället inom områdena integration, diskriminering, främlingsfientlighet, homo- fobi och andra former av intolerans samt nationella minoriteter förs också resonemang om formuleringen ”i sin verksamhet respektera demokratins idéer”. Villkoret anses inte innebära att staten ställer krav på att organisationerna aktivt ska verka för demokratins idéer utan att de i sin verksamhet inte får bryta mot dem (Ds 2015:38 s. 100). Att ställa krav på att organisationer i sin verksamhet ska främja vissa demokratiska värderingar kan vidare ses som ett ingrepp i det civila samhällets oberoende. En organisering som sker med anled- ning av t.ex. ett hantverks- eller friluftsintresse kan vara demokratisk och öppen, men är inte nödvändigtvis inriktad på att aktivt främja vissa demokratiska värderingar. I utredningens samråd med bidragsfördelande myndigheter fram- går att skrivningen att respektera i regel inte tolkas som ett krav på att en organisation ska främja demokratiska värderingar. Däremot har stöd vägrats när en organisation agerat i strid med vissa demo- Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor (MUCF) har framfört till utredningen att myndigheten inte gör någon skillnad i tolkningen av villkor med lydelsen att respektera respektive inte strida mot. Det har inte heller framkommit att andra myndigheter gör olika tolkningar med anledning av skrivningarna. Av MUCF:s beslut att avslå ansökningar om bidrag från Unga Muslimer och Sverigedemokratisk ungdom framgår att myndig- heten tidigare tolkat villkoret så att en organisation anses respektera demokratins idéer så länge som den ”håller sig inom vad som får ut- tryckas i , med hänsyn till grundlagsskyddade rättigheter”. Den tolkningen innebar att begränsningen i förordningen i praktiken blev mycket liten eftersom har ett starkt skydd för yttrande- och tryckfrihet. Myndigheten har därefter valt att göra en striktare tolkning av begreppet demokratins idéer (MUCF dnr 1255/16 och 1439/16 samt MUCF 2017). Med nuvarande ord- ning finns det följaktligen en risk att en ansökande organisation ges en felaktig bild av vad som förväntas av den. Avsaknaden av vägledande förarbeten och praxis försvårar tillämpningen av demokrativillkoren En svårighet vid tillämpningen av nuvarande demokrativillkor är att begreppet demokratins idéer inte är tydligt definierat i något förarbete. Av propositionen En politik för det civila samhället framgår att kravet på att organisationen ska respektera demokratins idéer måste anses omfatta principerna om det demokratiska styrelseskicket, respekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jämställdhet samt att rasism ska motverkas. Förbudet mot diskriminering ska gälla alla diskrimineringsgrunder som förbjuds i diskrimineringslagen (2008:567) (prop. 2009/10:55 s. 155 ff.). I några av statsbidragsför- ordningarna är villkoret om att en organisation i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer kombinerat med skrivningar om prin- ciperna om jämställdhet mellan könen, strävan efter att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, jämlikhet samt respekt för alla människors lika värde och rättigheter. Normgivaren har inte förtyd- ligat hur dessa principer ska tolkas eller tillämpas vid bidragsgiv- ningen. Tillsammans med demokrativillkorets generella utformning, inne- bär avsaknaden av anvisningar att det är svårt för myndigheter och Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor organisationer att bedöma vilka ageranden som medför ett avslag av ansökan eller återkrav. Ett flertal myndigheter har framfört till ut- redningen att de inte vet hur demokrativillkoren ska tillämpas i prak- tiken eftersom det inte finns någon tydlig vägledning för tolkningen (se avsnitt 6.2.2). Avsaknaden av vägledande förarbeten och en be- gränsad praxis, i kombination med demokrativillkorens utformning, försvårar bidragsgivarnas tillämpning av villkoren. Det kan befaras att bristen på tydlighet i det avseendet lämnar myndigheterna ett alltför stort tolkningsutrymme vid tillämpningen, vilket skulle kunna få konsekvenser för rättssäkerheten om myndigheterna får allt fler bidragsansökningar som är svåra att bedöma i demokratihänseende. Det finns därför ett behov av att utforma tydligare och enhetliga villkor för att skapa bättre förutsättningar för ett rättssäkert besluts- fattande. är dock MUCF den enda statliga myndighet som har fattat beslut om att avslå bidragsansökningar med anledning av demokrativillkoret avseende organisationens verksamhet inte an- setts vara uppfyllt. 7.4.6Ett demokrativillkor som uttryckligen anger de ageranden som leder till vägrat bidrag Utredningens bedömning: Ett demokrativillkor bör uttryckligen ange vilka ageranden som leder till vägrat bidrag. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.4.5 är nuvarande demokrati- villkor inte enhetliga och tydliga. Beslutsfattare har därför svårt att tillämpa dem med tillfredställande rättssäkerhet och förutsägbarhet. Utredningen har analyserat några tänkbara alternativa demokrativill- kor, vilka presenteras i det följande. Ett demokrativillkor som ställer krav på att verksamheten inte ska strida mot nationell rätt En tänkbar modell för ett demokrativillkor är att ställa krav på att den verksamhet en bidragsmottagande organisation bedriver inte strider mot nationell rätt. Gällande nationell rätt är beslutad i demokratisk Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor ordning och kan på så vis ses som förhållningsregler som represen- terar samhällets grundläggande värderingar. En organisation som bryter mot nationell rätt skulle därför kunna ses som en organisation som inte respekterar demokratins idéer. Ett sådant demokrativillkor skulle tillfredsställa kraven på tydlighet och förutsägbarhet. Ett demokrativillkor som ställer krav på att verksamheten inte ska strida mot nationell rätt förordas bl.a. i och Rörelse- folkhögskolornas remissyttranden över betän- kandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst . Detta diskuteras också i betänkandet där det förs fram flera skäl emot att utforma ett demokrativillkor med krav på att respektera nationell rätt. Ett skäl som nämns är att det skulle få oproportionerliga kon- sekvenser om en organisation skulle förlora sitt stöd vid varje form av överträdelse av nationell rätt. Det skulle t.ex. kunna röra sig om en organisation som i sina lokaler brutit mot brandsäkerhetsföre- skrifter eller som inte sänt in en inkomstdeklaration . Sådana överträdelser kan anses klandervärda, men kan inte avgöra om en organisation lever upp till grundläggande demokratiska värderingar (SOU 2018:18 s. 331). Möjligen skulle villkoret kunna utformas så att endast allvarligare lagbrott ska ligga till grund för vägrade bidrag, men en sådan ordning skulle kunna leda till svåra gränsdragningsproblem (ibid.).