sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Med intern regi avses arbetsmarknadstjänster som utförs av Arbetsförmedlingen medan extern regi syftar till arbets- marknadstjänster som utförs av externa utförare. Egen regi används synonymt med intern regi. Åtskillnad gör vidare mellan leverantörer och andra externa utförare. Samtliga begrepp som gäller utförare preciseras närmare i kapitel 12. Utredningens uppdrag och arbete Med ekonomiskt stöd avses arbetsmarknadsstöd i ekonomisk form, såsom anställningsstöd, merkostnadsersättning vid arbetsträning och personligt biträde. Med ekonomiskt stöd avses däremot inte arbets- löshetsrelaterad individersättning. Med kompetensförsörjning avses målet för det långsiktiga och strate- giska arbete som bedrivs för att analysera och prognosticera kompe- tensbehov på arbetsmarknaden, samt för att individer ska kunna ut- veckla, synliggöra och använda de kompetenser som möter dessa behov. Kompetensförsörjningsarbete skiljer sig därmed från det opera- tiva arbetet med att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, i huvudsak utifrån befintliga kompetenser, som vanligen benämns som matchning. Med kontrollfunktionen avses främst Arbetsförmedlingens uppgift att kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Om en arbetssökande brister i för- hållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion i form av varning eller avstängning från ersätt- ning. Det i fallet med arbetslöshetsförsäkring, en arbetslöshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Kontrollfunk- tionen har genom harmonisering av de olika regelverken för ersätt- ning kommit att inkludera, inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Med myndighetsutövning avses en utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande Utredningens uppdrag och arbete Det kan avse både förpliktelser för enskilda och gynnande beslut. Med myndighetsuppgifter avses de uppgifter som regeringen eller har beslutat att en myndighet ska utföra. Myndigheten är rättsligt förhindrad att agera utanför det. Myndigheters uppgifter består i regel till stor del av uppgifter som inte innefattar myndig- hetsutövning, och myndighetsutövning är inte heller förbehållet myndigheter. Myndighetsuppgifter som inte innebär myndighets- utövning kan handla om olika främjande uppgifter, att vara kun- skapscentrum eller samordnare för vissa frågor eller olika former av informationsförsörjning. I många myndigheter är uppgifter av detta slag att betrakta som kärnverksamhet. Med underlagstjänster avses tjänster vars huvudsakliga syfte är att klargöra arbetssökandes förutsättningar och behov i förhållande till kompetenskrav i relevanta yrken. Resultatet av tjänsten utgör ett underlag till Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Bedöm- ning av arbetsförmåga och validering av yrkeserfarenhet utgör exem- pel på underlagstjänster. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av hög sysselsättning. är arbetsmarknaden tudelad, med stora skill- nader mellan olika grupper. Trots en stark ekonomisk utveckling finns individer som inte lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Det står också klart att Arbetsförmedlingen, den huvudsakliga statliga myndigheten på området, i vissa avseenden inte uppfyller reger- ingens förväntningar och ibland inte heller lever upp till författ- ningsreglerade krav för verksamheten. En del problem har varit be- stående och överlevt både konjunktursvängningar och större organisationsförändringar. Det finns anledning att skilja på å ena sidan problem kopplade till arbetsmarknadens funktionssätt som arbetsmarknadspolitiken har till uppgift att motverka, och å andra sidan problem kopplade till hur arbetsmarknadspolitiken motverkar dessa, t.ex. att det skulle kosta för mycket eller inte ge tillräckligt bra resultat. Det faktum att det finns utmaningar på arbetsmarknaden betyder inte att Arbetsför- medlingen inte utför sitt uppdrag. Att det finns vissa brister hos dagens myndighet innebär inte att det inte finns andra saker i myn- digheten som fungerar bra. Vidare säger det ingenting om det gene- rella behovet av en arbetsmarknadspolitisk myndighet för att möta framtida utmaningar. Dessa frågor är tätt sammankopplade. Om kostnaderna för arbetsmarknadspolitiken ska ses som höga eller låga och om re- sultaten ska ses som tillräckliga eller inte beror vad man jämför med och vad man förväntar sig. Utan tydligt formulerade målsättningar och en ändamålsenlig styrning i enlighet med dessa är det svårt att uttala sig om verksamhetens måluppfyllelse. Arbetsmarknadens funk- tionssätt påverkas av en mängd faktorer, varav endast en mindre del går att hänföra till den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Utifrån be- fintlig kunskap och forskning kan man dock med tillräcklig säkerhet säga att aktiv arbetsmarknadspolitik kan fylla en viktig funktion och vara samhällsekonomiskt lönsam. Svårare är att veta vilka de arbets- marknadspolitiska insatserna ska vara, hur de ska utformas, vem som ska genomföra dem och hur mycket resurser som är motiverat att lägga på dem. Diskussionerna kring arbetsmarknadspolitiken har ofta ett orga- nisatoriskt perspektiv. Det handlar om vem som ska utföra arbets- marknadspolitiska insatser snarare än vad insatserna ska syfta till. Detta perspektiv är också tydligt i utredningens uppdrag, i synnerhet vad gäller frågor om ansvarsfördelning mellan aktörer samt att andra aktörer än Arbetsförmedlingen ska utföra insatser som inte är myn- dighetsutövning. Det organisatoriska perspektivet är viktigt, men det måste föregås av en diskussion om vilka uppgifter som faktiskt ska utföras och vilka målgrupper som ska vara föremål för olika in- satser. Det handlar om styrningen av myndigheten. Myndighetsstyrning omfattar många olika former av styrmedel. Politiska beslut styr förvaltningen genom resurstilldelning, mål och uppdrag, men också genom regler. Det är därefter myndighetens uppgift att genomföra uppdraget i enlighet med och reger- ingens intentioner. Resultaten följs upp och granskas. Detta sker genom krav på årsredovisningar, specifika återrapporteringskrav, expertutvärderingar samt intern och extern revision. Inom det ar- betsmarknadspolitiska området är målen för verksamheten och för- delningen av anslag inom området viktiga styrmedel. Det är därför viktigt att målen för arbetsmarknadspolitiken är utformade på ett ändamålsenligt sätt och utgår utifrån de prioriteringar som gjorts av regeringen. Därefter är det möjligt att bedöma huruvida verksam- heten bedrivs på ett ändamålsenligt och resurseffektivt sätt. 3.1Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad Utredningen har bland annat i uppdrag att lämna förslag om hur det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad kan göras mer effektivt och tydligt. Det är dock inte helt enkelt att fastslå vad det statliga åtagandet omfattar . Det är tydligt att det omfattar verksamhet som statliga myndigheter ansvarar för, inklusive tillsyn av verksamhet som utförs av kommuner eller enskilda. Utöver detta tillkommer en avsevärd mängd uppgifter och verksamheter som finansieras genom statliga medel eller regleras av staten. mål för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bi- dra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2011/12:1 utg.omr. 14, bet. 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88). I utredningens direktiv har regeringen klargjort att en väl fungerande arbetsmarknad känneteck- nas av en hög nivå på sysselsättningen och en produktiv användning av arbetskraften. Vidare anges att arbetskraften ska kunna matchas mot de krav som strukturomvandlingen på arbetsmarknaden ställer, att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i eko- nomin ska öka, att sysselsättningen ska öka och arbetslösheten minska varaktigt, att människor ska bidra och arbeta efter förmåga, att färre ska vara deltidsarbetslösa och att kvinnors sysselsättning och arbetskraftsdeltagande måste öka, särskilt bland utrikes födda (Dir. 2016:56). Ett sätt att definiera den statliga arbetsmarknadspolitiken är att utgå från statsbudgeten och den verksamhet som hör till området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbets- liv. I budgetpropositionen angavs att området Arbetsmark- nad i huvudsak består av matchning mellan arbetssökande och lediga jobb, arbetsmarknadspolitiska program, arbetslöshetsförsäkringen, lönegarantiersättningen, Europeiska socialfonden samt myndighet- erna Arbetsförmedlingen, Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och utvärdering (IFAU). Budgeten för området 2018 var cirka 73 miljar- der kronor. Man bör dock ha i åtanke att statsbudgetens indelning inte syftar till att definiera vad som är arbetsmarknadspolitik. Arbetsförmed- lingen, vars verksamhet i sin helhet kan sägas tillhöra arbetsmark- nadspolitiken, disponerade t.ex. även över anslagsposter inom andra utgiftsområden . Statsbudgetens indelning är heller inte given mellan åren. Anslag kan flyttas mellan olika utgiftsområden utan att ändamålet ändras, liksom att verksamhet kan tillkomma eller upphöra. Det statliga åtagandet innefattar vidare mer än den verksamhet som utförs av statliga myndigheter. En ökad användning av t.ex. privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift innebär inte i sig att det statliga åtagandet minskar. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som ska ombesörjas. Vad som däremot påverkas är struk- turerna för det statliga åtagandet, t.ex. möjligheterna till styrning, insyn och kontroll. Utläggning av uppgifter på kommuner medför också tillhörande statliga åtaganden, exempelvis finansiering. Utredningens uppdrag att pröva hur delar av Arbetsförmed- lingens uppdrag kan läggas ut på andra aktörer handlar alltså inte om att det statliga åtagandet ska minska. Det är heller inte fråga om att avreglera ett statligt monopol och släppa in andra aktörer på mark- naden. Det finns redan möjlighet för privata aktörer att bedriva arbetsförmedling utan inblandning från det offentliga. Som framgår av utredningens direktiv har också privat arbetsförmedling blivit en allt större affärsverksamhet genom bemannings- och rekryterings- branscherna, som på olika sätt hjälper arbetsgivare att hitta rätt per- soner att anställa. När det gäller kommunerna kan staten tilldela dem uppgifter. Staten har även ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det sam- lade uppdraget. Enligt finansieringsprincipen ska staten se till att det finns en finansiering när den beslutar om nya uppgifter eller ökade ambitionsnivåer för kommuner och landsting. Nya uppgifter för kommunerna medför alltså i princip även tillhörande statliga åtag- anden i form av finansiering. Det förekommer också fall där det kan vara svårt att åtskilja verksamhet från det statliga åtagan- det, t.ex. vid gemensamma överenskommelser eller verksamhet som finansieras och villkoras med riktade statsbidrag. Det går mot bakgrund av ovanstående inte att exakt klargöra vad som är arbetsmarknadspolitik eller det samlade statliga åtagandet inom området. Området Arbetsmarknad under utgiftsområde 14 i statsbudgeten är en logisk utgångspunkt, om än med vissa förbehåll. Vägledande bör vara om verksamheten tar sikte på att förbättra ar- betsmarknadens funktionssätt och inte tydligt hör till ett annat poli- tikområde. Det är dock inte nödvändigt att exakt avgränsa området för att lämna förslag om hur det statliga åtagandet kan göras mer effektivt och tydligt. En sådan effektivisering eller ökad tydlighet kan uppnås genom att enskilda delar av åtagandet förbättras. Detta kan vara nöd- vändigt då arbetsmarknadspolitiken ställts för ett antal nya utmaningar . 3.2Nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken Flera samhällsförändringar och politiska reformer har medfört nya utmaningar för arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen . Både de inskrivnas förutsättningar och styrningen av verksamheten har förändrats. Genom förändringar i sjukförsäk- ringen har Arbetsförmedlingen fått ett utökat ansvar för att stötta tidigare sjukskrivna att återinträda på arbetsmarknaden. Arbetsför- medlingen har också tagit över en stor del av ansvaret för etable- ringen av nyanlända från kommunerna. En allt större andel av de inskrivna står nu längre från arbetsmarknaden jämfört med tidigare. Arbetslöshetsförsäkringens sjunkande täckningsgrad har medfört ett upplevt ansvar för individers försörjning. En relativt ny förutsätt- ning för verksamheten är också att stor del av Arbetsförmedlingens service till arbetssökande är privatiserad och utförs av komplet- terande aktörer. 3.2.1Ändrade förutsättningar hos de inskrivna Nya målgrupper hos Arbetsförmedlingen Två reformer som på ett påtagligt sätt har förändrat Arbetsförmed- lingens verksamhet är förändringen i etableringen av nyanlända – där myndigheten tog över uppgifter från kommunerna – samt förändringar i sjukförsäkringen som medfört att fler personer med viss nedsatt arbetsförmåga bedöms ingå i arbetskraften . Detta innebar också nya direktiv om samverkan med Försäkrings- kassan för att underlätta övergången för sjukförsäkrad till arbetssök- ande och med för att underlätta nyanlända invand- rares etablering på arbetsmarknaden. En skiftning från mer ren arbetsförmedlande verksamhet till andra verksamhetsområden kan urskiljas . Många arbetslösa står långt från arbetsmarknaden Arbetslösheten ligger på en låg nivå. Sysselsättnings- graden har ökat och är den högsta i EU (Arbetsförmedlingen 2018). Många av de arbetssökande som skriver in sig på Arbetsförmedlingen kan förväntas hitta ett jobb relativt snabbt och utan alltför omfattande insatser från Arbetsförmed- lingens sida. Vissa arbetssökande riskerar emellertid att bli långvarigt arbetslösa om inte rätt insatser erbjuds i ett tidigt skede. I många fall behövs en kedja av insatser efter varandra eller parallella insatser. Närmast arbetsmarknaden står de som har bakgrund i ett brist- yrke och som inte tillhör någon utsatt grupp. Med begreppet utsatta grupper avses enligt Arbetsförmedlingens definition arbetslösa som högst har förgymnasial utbildning, är utomeuropeiskt födda, har ett funktionshinder som medför arbetsnedsättning och/eller är . Andelen personer som är inskrivna som arbetslösa och tillhör de så kallade utsatta grupperna har ökat och var av de inskrivna. Enligt är en av fem inskrivna arbetssökande inte matchningsbara. Figur 3.1 De inskrivnas arbetslösas avstånd till arbetsmarknaden Källa: Arbetsförmedlingen. Att vara matchningsbar kan något förenklat beskrivas som att en arbetsförmedlare bedömt att individen har de kvalifikationer som behövs för en anställning, att efterfrågan faktiskt finns och att per- sonen är konkurrenskraftig på det sätt som en arbetsgivare rimligtvis kan begära. Merparten av de arbetssökande som inte är matchnings- bara tillhör någon av de grupper som Arbetsförmedlingen kategori- serar som utsatta. Även bland de som anses vara match- ningsbara finns många som inte anses stå så nära arbets- marknaden. anses vara matchningsbara och till- hör ej utsatt grupp. Målgruppen som avses vara matchningsbar men som tillhör utsatt grupp utgör av de arbetslösa. Ett upplevt ansvar för individers försörjning Andelen arbetslösa med svagare anknytning till arbetsmarknaden har ökat. Dessa inskrivna har sällan arbetat i tillräcklig omfattning för att uppfylla villkoren för arbetslöshetsersättning. Vidare föränd- rades regelverket för arbetslöshetsförsäkringen –2008 bland annat genom skärpta arbetsvillkor och avskaffande av stude- randevillkoret. Detta har medfört att andelen arbetslösa med arbets- löshetsförsäkring stadigt har minskat. Figur 3.2 Arbetslösa med a-kassa Andel arbetslösa på heltid, deltid eller med tillfällig timanställning, som fick a-kassa (procent) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: Arbetsförmedlingen. I takt med att allt färre får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen får de arbetsmarknadspolitiska insatserna, utöver att syfta till att föra den arbetssökande i eller närmare arbete, också en betydande roll för dennes ekonomiska situation genom möjligheten till aktivitetsstöd. Av förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser framgår att arbetslösa som deltar i en insats kan få ersättning för deltagande i insatser. En person som lämnar etableringsuppdraget eller anvisas till jobb- och utvecklings- garantin efter att ha förbrukat (normalfallet) erhåller aktivitetsstöd (inkomstrelaterat eller grundbelopp) utan tid- satt bortre gräns. Anvisningen sker per automatik till garantierna efter förbrukad a-kassa eller etableringsersättning.1 För den grupp som inte kvalificerat sig för ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen utgör aktivitetsstödet inte tillräcklig försörjning, men kan 1Aktivitetsstödet är högre för denna grupp än för dem som inte kvalificerat sig till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. likafullt utgöra ett värdefullt och ibland helt nödvändigt tillskott för den enskildes ekonomi. Detta aktualiserar frågan hur nedgången påverkar Arbetsförmed- lingens insatser. En risk är att ett upplevt ansvar för en persons för- sörjning kan leda till insatser som främst syftar till att säkerställa att den enskilde anvisas till ett program för att därigenom kunna få ersättning, i stället för att fokusera på att erbjuda det stöd som är relevant för att personen ska komma i arbete eller utbildning. En allt mindre andel av de arbetslösa erhåller arbetslöshetsersätt- ning, medan en stor del av de arbetslösa får ersättning genom aktivi- tetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning eller ekonomiskt bistånd. Utredningen bedömer att detta spelar en central roll för såväl Arbetsförmedlingens som kommunernas verksamhet för arbetslösa. Det finns grundläggande skillnader mellan de olika ersätt- ningstyperna. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring med detaljerade försäkringsvillkor, ersättning för deltagande i en arbetsmarknadspolitisk insats är i likhet med sitt namn en ersättning för att delta i en insats som Arbetsförmedlingen erbjuder den arbets- sökande, medan det ekonomiska biståndet är avsett att vara samhällets yttersta skyddsnät. De arbetsmarknadspolitiska programmen, vars roll främst får an- ses vara strukturpolitisk, har således fått en större betydelse även fördelnings- och stabiliseringspolitiskt. Som utredningen visade på i delbetänkandet kan nedgången i ersättningsberättigade från arbets- löshetsförsäkringen vara en förklaring till varför kommunerna, som då fått ett utökat försörjningsansvar, i allt högre utsträckning ägnar sig åt arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetslöshet är det van- ligaste försörjningshindret för mottagare av ekonomiskt bistånd. Det har medfört ökad otydlighet kring roller och ansvar mellan stat och kommun som följd. I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda frågor gällande arbetslöshetsrelaterad ersättning. Det kan dock konstateras att det saknas ett enhetligt och ändamålsenligt system för sådan ersätt- ning. Därutöver att Arbetsförmedlingens uppdrag enligt nuvarande styrning består i att tillhandahålla arbetsmarknadsstöd, inte att för- sörja arbetslösa. Ökade behov av och möjligheter till utbildning En försvårande faktor för att hitta ett arbete är kort utbildning. strukturella förändringar har inneburit ökade kompetenskrav på arbetsmarknaden. Det finns få jobb för personer med kort ut- bildning och gymnasieutbildning har i praktiken blivit ett inträdes- krav på den svenska arbetsmarknaden. En stor andel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen saknar full- ständig gymnasieutbildning. En bidragande orsak är att färre ung- domar lämnar gymnasieskolan med fullständiga betyg. Enligt Skol- verket går omkring tre fjärdedelar av alla elever som börjar på ett nationellt program på gymnasiet ut med en godkänd gymnasieexamen. kräver allt fler yrken gymnasiekompetens, vilket gör att individer som saknar detta har svårare att nå en varaktig etable- ring på arbetsmarknaden. En stor del av de inskrivna arbetssökande på Arbetsförmedlingen kommer att behöva någon form av utbild- ningsinsats för att hitta ett arbete. En rad politiska reformer har genomförts för att öka individers möjligheter att utveckla kompetens som motsvarar arbetsmarkna- dens behov, bl.a. genom utökade möjligheter till yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Det har också blivit van- ligare med utbildningsinsatser i de arbetsmarknadspolitiska program- men. Mängden av utbildningsmöjligheter har dock medfört stora och ökande behov av information och stöd för att orientera sig bland dessa möjligheter. Arbetsförmedlingen har i större utsträckning fått i uppdrag att vägleda och anvisa de inskrivna till studier. 3.2.2Fler aktörer i arbetsmarknadspolitiken Kommunala insatser inom arbetsmarknadspolitiken har ökat Arbetsmarknadspolitiken är i huvudsak ett statligt ansvar. Men som konstaterats i delbetänkandet (SOU 2017:82) har kommunala arbets- marknadspolitiska åtgärder ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. Iförsta hand är det personer som varit arbetslösa länge eller som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden som kan bli föremål för såväl statliga insatser genom Arbetsförmedlingen som kommunala insatser. En förklaring till kommunernas ökade aktivitet är att många i dessa grupper uppbär ekonomiskt bistånd och inte kvalificerat sig för er- sättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vanligaste försörjnings- hindret för dem som tar emot ekonomiskt bistånd är arbetslöshet. Den ökande omfattningen av kommunala åtgärder och Arbets- förmedlingens tendens att anpassa sig efter dessa har bidragit till att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att anordna insatser för vissa arbetssökande. Det innebär en risk både för att kommun- erna och arbetsförmedlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Skillnader i hur kommunerna och uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsför- delningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar. Fler aktörer erbjuder tjänster för arbetssökande Mellan 1935–1993 var det inte tillåtet att bedriva privat arbetsför- medling i . Sedan bestämmelserna avskaffades har den offent- liga arbetsförmedlingen kompletterats med privata bemannings- och rekryteringsföretag. Enligt lagen om (1993:440) om privat arbets- förmedling är det dock förbjudet att ta betalt av den arbetssökande, vilket innebär att företagens affärsmodell bygger på att det är arbets- givare som utgör företagens uppdragsgivare och därmed betalar för att få stöd i sin rekrytering av arbetskraft. En arbetssökande med rätt profil utgör därmed ett medel för att nå arbetsgivarens mål att an- ställa. är affärs- eller verksamhetslogiken ofta den omvända. Myndighetens uppdrag är främst att bistå arbets- sökande i deras ansträngning att ta sig ur sin arbetslöshet. Kunskap om lediga platser och kontakt med arbetsgivare blir för dem ett vik- tigt medel för att nå målet. har många rekryterings- och bemanningsföretag breddat sin verksamhet och arbetar nu även med stöd till arbetssök- ande. Detta har blivit möjligt genom att delta i Arbetsförmedlingens upphandlingar av tjänster. Rekryterings- och bemanningsföretag har därmed blivit en del i utförandet av Arbetsförmedlingens uppdrag. En rad andra aktörer arbetar med olika typer av aktiviteter som liknar det arbete som sker på Arbetsförmedlingen.