sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — Generellt sett gäller att samordnaren inte ska medverka i det operativa arbetet med genomförandet av funktionshinderspolitiken. Den nationella samordnaren ska till exempel inte involveras i det löpande arbete som vi föreslår ska ligga på samordnande och utpekade myndigheter och de aktörer som samverkar med dessa. I samordna- rens uppdrag ligger inte heller att delta i arbetet med uppföljningen av politiken. Samordnarens arbete ska alltså inriktas på kommunikation och dialog i stället för operativ verksamhet. Framgångsfaktorer för en nationell samordnare En nationell samordnare är inte en förvaltningsmyndighet. Uppdra- get är tidsbegränsat och en samordnare förfogar inte över några tvingande styrmedel. Det ger såväl möjligheter som begränsningar. har visat att nationella samordnare kan vara ett ändamålsenligt styrmedel.10 Resultatet beror dock på hur de används och vilka förutsättningar samordnarna ges. Den främsta styrkan med att använda nationella samordnare är den flexibilitet som uppdraget ger. Ett vanligt skäl för att tillsätta nationella samordnare är att regeringen behöver hantera frågor som involverar många aktörer. Ytterligare skäl för regeringen att tillsätta en nationell samordnare är att det finns behov att agera i akuta situationer eller att det finns en tydlig efterfrågan på statlig styrning. nämner, utöver det flexibla mandatet, fyra fakto- rer som man bedömer vara av stor betydelse för att styrningen ska bli framgångsrik: 1.Samordnarnas kompetens och legitimitet 2.Etablerandet av en ömsesidig dialog 10Riksrevisionen (2016). En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken När det gäller frågornas karaktär menar att nationella samordnare har lättare att uppnå resultat om frågorna de ansvarar för kan avpolitiseras och inte framstår som partiskiljande. Det gör det möjligt att skapa en ökad samsyn om problemets orsaker och lös- ningar samt att få olika aktörer att arbeta mer enhetligt och välkoor- dinerat, vilket merparten av samordningsuppdragen syftar till. Det samstämmiga stöd för den nya politiken som uppvisades i samband med beslut ger därmed också argument för bedöm- ningen att uppdraget lämpar sig väl för en samordnare. Bred dialog i fokus Arbetet bör bygga på en väl upparbetad dialog med relevanta aktörer. Det är därför viktigt att samordnaren redan från början har, eller annars snabbt arbetar upp, en förtroendefull relation till inte minst kommun- sektorns representanter liksom till företrädare för funktionshinders- organisationerna, men också med andra relevanta aktörer. Nationella samordnare tillsätts ofta för att främja frågor där staten och kommunsektorn har ett delat ansvar. En aktiv samverkan med kommunsektorns företrädare är därför i många samordnares fokus. Inom detta uppdrag kommer vikten av en sådan samverkan att vara avgörande för resultatet av uppdraget. Resor och dialoger runt om i ”Kommunsverige” blir därför sannolikt en av de viktigaste arbetsformerna för samordnaren. Samordnaren bör också vinnlägga sig om att arbeta i nära dialog med uppdragsgivaren. Vi tror att, förutom direkt dialog med olika statsråd, bör statssekreterarnivån och den samordning mellan olika berörda departement som sker på denna nivå, vara en viktig samtals- part för samordnaren. Statliga myndigheter blir också viktiga dialogparter för samord- naren. Inte minst de myndigheter som utredningen nu föreslagit ska få samordnande uppdrag inom prioriterade samhällsområden liksom de myndigheter som pekats ut att särskilt bidra i genomförandet. Samverkan ska dock, som sagt, ske utan att samordnaren därför in- volveras i myndigheternas operativa arbete. En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken MFD bör också vara en central samverkanspart för den nationella samordnaren. Myndigheten kan ge värdefulla bidrag till samordna- rens uppdrag genom att stötta med kunskap, erfarenheter, kontakt- nät och tillgång till samverkansarenor. I många uppdrag av det slag vi här diskuterar har landets länssty- relser haft en central roll. Den regionala och lokala förankring som länsstyrelserna har bör vara en viktig tillgång i samordnarens arbete. Stimulansmedel eller inte? Under diskussionen om en nationell samordnare för att främja genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken har frågan om behovet av särskilda stimulansmedel kommit upp. Skulle samordna- rens uppdrag underlättas och effektiviseras om hon eller han hade tillgång till ekonomiska styrmedel i någon form? Trots att ekonomiska styrmedel antagligen skulle kunna ha vissa positiva effekter på politikgenomförandet avstår utredningen från att föreslå en sådan lösning. Som vi uppfattar det är det främst ett underskott på dialog och kunskap som lägger hinder i vägen för ett effektivt genomförande av funktionshinderspolitiken på bred front. Inte en brist på särskilda stimulansmedel. Stimulansmedel, vilka knappast på allvar skulle kunna påverka de egentliga ekonomiska förutsättningarna för olika verksamheters för- måga att implementera den nya politiken, medför i stället risker och problem. Inte minst i förhållande till kommuner och regioner. Kommuner och Landsting har återkommande lyft de pro- blem som följer av en rik flora av specialdestinerade bidrag från staten. Många olika styrsignaler från statens sida fragmentiserar och riskerar att leda till suboptimering. Ansökningsförfaranden ger också admi- nistrativa kostnader som inte minst riskerar att medföra problem för mindre kommuner. Detta kan i sin tur innebära att olika kommuner ges olika förutsättningar att ta del av extra resurser från staten. Stats- kontoret bekräftar och understryker denna bild i en aktuell rapport.11 Kommunsektorn föredrar därför mer av långsiktiga spelregler som utgår från att regeringen och kommunsektorn arbetar för att få 11Statskontoret (2019). En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken en gemensam bild av utmaningarna för att nå de långsiktiga målen för välfärden.12 Utredningen avstår således från att föreslå särskilda stimulansme- del knutna till samordnarens uppdrag. I stället betonar vi den viktiga roll en samordnare bör ha i att skapa en gemensam målbild för staten och kommunsektorn när det gäller genomförandet av den nya funk- tionshinderspolitiken och den potential som ligger däri. Av de erfarenheter som gjorts verkar det inte vara avgörande för resultatet om den nationella samordnaren organiseras inom kommit- téväsendet eller som en funktion i . Båda formerna används och har visat sig fungera. Det förefaller vara av mer avgö- rande betydelse att uppdraget är tydligt än i vilken organisatorisk form samordnaren verkar. Likaså är det centralt att rollfördelningen mellan den nationella samordnaren och regeringen, det statsråd som ger uppdraget och är tydliggjord om uppdraget ska få goda förutsätt- ningar att lyckas.13 Förenklat skulle man kunna säga att den natio- nella samordnaren bör ha en roll som gör att hon eller han såväl upp- levs som en företrädare för regeringens politik på området som en flexibel samtalspart med ett förtroendekapital hos relevanta aktörer. I det här fallet särskilt ledningar i kommuner och regioner. Utred- ningen menar därför att det är viktigt att samordnaren har möjlighet att agera utan att begränsas av eller komma i konflikt med Regerings- kansliets tjänstemannaorganisation. Mot bakgrund av detta förordar vi att den nationella samordnaren tillsätts i form av en särskild utredare. Kommittéformen ger admi- nistrativ stadga och utarbetade arbetsformer. Rollen för den natio- nella samordnaren gentemot blir tydlig. En rådgivande expertgrupp bör också knytas till samordnaren. Gruppen ska bestå av representanter för funktionshindersrörelsen, av aktiva forskare på området liksom representanter för och statlig och sektor. Även i fallet med den rådgivande gruppen 12Se t.ex. SKL (2018), s. 54 f. 13Riksrevisionen (2016) s. 50 f. En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken finns det fördelar med att samordnaren organiseras inom kommitté- väsendet. Gruppen kan då organiseras som en formell expertgrupp med den tydlighet detta innebär. Den nationella samordnaren föreslås dessutom biträdas av ett sekretariat med lämplig bemanning, kompetens och resurser. Olika samordningsuppdrag kräver olika och erfarenheten visar att samordnare arbetat i allt från några månader till . Vår bedömning är att detta komplexa och utmanande uppdrag bör få rimligt med tid för att hinna med att såväl bygga upp kontak- ter och effektiva arbetsformer som att föra en bred dialog i samhället och även dra slutsatser av uppdraget vilka kan bidra till fortsatt lärande. Uppdraget bör därför ges åtminstone . Förutom att föra dialog och främja samverkan bör samordnaren ges möjlighet att lämna förslag till det fortsatta genomförandet av politiken. För kunskapsöverföring och lärande är det viktigt att sam- ordnarens arbete dokumenteras.14 I avrapporteringen till regeringen bör samordnaren kunna välja att ge förslag till framtida ansvars- och uppgiftsfördelning, arbetsformer, behov av normering, hantering av resurser m.m. Efter uppdragstiden bör arbetet utvärderas. En nationell samordnare har, som tidigare framhållits, en friare och mer flexibel roll än en myndighet under regeringen. För att kunna utnyttja denna fria roll är det dock av avgörande betydelse att till nationell samordnare utse en person med betydande integritet och förankring. visar att det är av stor vikt att rekrytera rätt person för uppdraget.15 Den egna personen är uppenbarligen en nationell samordnares främsta verktyg. Utredningen menar därför att några faktorer bör ha betydelse för att samordnaren ska ha goda förutsättningar att lyckas med detta komplexa uppdrag. En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken Vi menar för det första att det är en betydande styrka att i detta uppdrag ha god kunskap om funktionshinderspolitiken och de ut- gångspunkter den vilar på. En god kännedom om området och dess aktörer är också viktigt för att nå legitimitet och förtroende. På mot- svarande sätt är det av avgörande betydelse att samordnaren har god kännedom om och upparbetade nätverk inom kommuner och regioner och den politiska sfären i övrigt. Det breda samordningsuppdraget fordrar för det andra förmåga att samtala med och förstå olika aktörers bakgrund, verklighet och vilja. Det behövs därför erfarenhet från, kännedom om och för- ståelse för olika samhällsområden för att föra den breda dialog som blir uppdragets huvudsakliga verktyg. För det tredje bör personen ha en utpräglad kommunikativ och inlyssnande förmåga. En utvecklad förmåga att kommunicera på olika arenor och i olika forum torde därför ge stora fördelar i genom- förandet av uppdraget. framhåller att när opinions- bildning och dialog med media ingår som vitala delar i uppdraget väljer regeringen ofta en profilerad person med lämpliga erfarenheter inom området.16 I detta kapitel redovisar vi konsekvenserna av utredningens förslag. Enligt 14–15 § kommittéförordningen (1998:1474) ska konse- kvenser av förslag som påverkar kostnaderna eller intäkterna för sta- ten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda beräknas och redovisas. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting1, ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller förslagens eventuella betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i be- tänkandet. 9.1Konsekvenser för de offentliga finanserna Som framgår av direktiven till utredningen ska de förslag som lämnas kunna finansieras inom befintliga ramar. Utredningen har inte heller sett som sin uppgift att tillföra myndigheterna något ansvar som de inte redan har. 1I betänkandet använder utredningen ”regioner” i stället för ”landsting”. Formellt sett finns fortfarande landsting, men då samtliga landsting numera kallar sig ”regioner” har utredningen valt denna namnform. Av propositionen 2016/17:188 Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken framgår att den fastslagna inriktningen för den nya funktionshinderspolitiken inte beräknades innebära en kostnadsökning. Mot bakgrund av att det nya nationella målet innebär ett förtyd- ligande och uppdatering av begrepp gjorde regeringen bedömningen att detta inte borde leda till ökade kostnader för vare sig stat, kom- muner eller privata företag. har i sitt remissvar konstaterat att förslaget inte får sådan betydelse för företag att rådet yttrar sig. Att det nationella målet tydliggjordes innebär enligt regeringen i stället ett förbättrat stöd till olika aktörer i deras överväganden för att öka delaktigheten för personer med funktionsnedsättning. Detta kunde i sin tur skapa bättre förutsättningar för samhällsekonomiskt effektiva lösningar med behov av lägre utnyttjande av offentligt finansierade individuella stöd. En ytterligare orsak till att det nya målet inte bedöms leda till ökade kostnader var enligt regeringen att det nya målet är mer renodlat än nuvarande mål och tydligare inrik- tas mot funktionshinderspolitik. Målet är heller inte inriktat mot enskilda diskrimineringsgrunder utan är mer allmängiltigt. Den nya inriktningen innebär dock ett för- tydligande jämfört med nuvarande inriktning och är en vägledning för på vilket sätt funktionshinder kan förebyggas och undanröjas för att det nationella målet ska kunna nås. Regeringen bedömde därför att förslagen i propositionen inte leder till ökade kostnader för berörda aktörer. Genom att inriktningen av funktionshinderspolitiken blir tydli- gare skapas också förutsättningar för att fler beslut ska kunna fattas utifrån principen om universell utformning. Principen om universell utformning innebär inte tvingande regler eller någon formell styr- ning. Principen handlar inte heller om att lägga på nya kostnader i övrigt. På detta sätt kan onödiga funktionshinder undvikas och ökad tillgänglighet och delaktighet skapas. Det innebär även i detta fall att samhällsekonomiska aspekter i högre utsträckning kan beaktas. Utredningen gör analogt med regeringens resonemang i proposition 2016/17:188 bedömningen att utredningens förslag inte innebär några tillkommande kostnader. Undantaget är förslagen om att ge SCB ett statistikansvar för att följa upp levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning och förslaget att tillsätta en nationell samord- nare för att främja genomförandet av funktionshinderspolitiken. De förslag som utredningen lägger i stort ligger dock helt inom det ansvar som slagits fast av och vars konsekvenser analyserats av regeringen inför detta beslut enligt ovan. Funktionshinderspolitiken är till sin natur ett tvärsektoriellt om- råde som skär över flera samhällsområden, genomförandet för att nå det nationella målet och att rättigheter enligt för- verkligas kan därför inte vara ett sidoordnat projekt. Förverkli- gandet av funktionshinderspolitiken måste därför integreras i myn- digheternas ordinarie processer så att kraften i myndigheternas hela ordinarie verksamhet används för att förverkliga målet. Eftersom förslagen riktar sig till att förändra arbetet inom ordinarie processer medför de inte några konsekvenser för de ekonomiska ramar som statsförvaltningen har att verka inom. Principiellt har utredningen resonerat på följande sätt: har ratificerat om rättigheter för personer med funktionsnedsättning med vilket följer skyldigheter för sam- hällets aktörer. har också slagit fast ett nytt nationellt mål för funktionshinderspolitiken med som utgångs- punkt. Utredningens förslag innebär således inget utvidgande av det offentliga åtagandet jämfört med vad som redan tidigare beslutats. Regeringen gör bedömningen att hastigheten i genomförandet av politiken måste öka.2 En uttalad vilja att myndigheter och andra sam- hälleliga aktörer ska utföra redan givna uppdrag och uppgifter på ett bättre och effektivare sätt innebär dock inte ett argument att kräva extra resurser till myndigheterna. Vidare bygger utredningens förslag på en ny styr- och uppföljnings- modell för funktionshinderspolitiken på ansvars- och finansierings- principen. Principen som slagits fast ett flertal gånger innebär i sina huvuddrag att varje sektor i samhället har ansvar för att funk- tionshinderspolitiken genomförs. Man ska utforma och bedriva sin 2016/17:188, Dir 2017:133. verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning. En viktig del av principen är just att kostnaderna för nödvändiga anpassningsåtgärder, ska finan- sieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. Vi vill också lyfta fram att förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspoli- tiken – alldeles oaktat de ytterligare förtydliganden ut- redningen föreslår – innebär att alla myndigheter ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspoli- tiska målen och verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Utredningen har dessutom gjort ett mycket medvetet val genom att inte lägga förslag som innebär ytterligare detaljstyrning av myn- digheterna. Utredningen utgår från grundtanken att det är myndig- heterna som är experter och bäst lämpade att i samverkan med andra och utifrån sina mandat veta vad som kan och bör göras inom re- spektive samhälls-/verksamhetsområde för att på mest effektiva sätt nå de funktionshinderspolitiska målen och de åtaganden som följer av . Utredningen har också funnit det nödvändigt att påminna om att den modell för styrning av de statliga myndigheterna som tillämpas utgår ifrån att myndigheterna själva är mest lämpade att avgöra vilken kompetens, tekniska lösningar och andra resurser som krävs för att lösa sina uppgifter och nå målen för verksamheten. Med tanke på att myndigheterna har viktiga uppgifter inom funktionshinderspolitiken har utredningen utgått från att man hörsammat styrsignalerna och sett till att man har den kompetens och andra resurser som krävs. Det är viktigt att påminna om att det är regeringens och ansvar att se till att det finns tillräckliga medel på myn- dighetsnivå för att faktiskt vidta de åtgärder som följer av FN- konventionen och det nya nationella målet. I det fall en myndighet gör bedömningen att de resurser som man tilldelats inte är tillräck- liga för att man ska kunna fullgöra sina uppgifter är detta något som det får förutsättas att man lyfter inom ramen för den sedvanliga budgetdialogen med regeringen/ansvarigt departement. Om man vill öka hastigheten och snabbare göra verklighet av det nationella målet kan riksdag och regering välja att ge myndigheter och andra aktörer utökade ekonomiska ramar för detta. Detta ligger dock utanför denna utrednings mandat att föreslå. Ansvariga myndigheter får alltså enligt de ramar som gäller för funktionshinderspolitiken utgå från befintliga resurser när de be- stämmer takten i arbetet. Utredningen föreslår att levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning ska inrättas som ett nytt statistikområde för officiell statistik och att regeringen ska ge () statistikansvar för att följa upp levnadsförhållanden för per- soner med funktionsnedsättning. Ansvaret bör regleras i förordning (2001:100) om den officiella statistiken. Utredningen föreslår också att SCB, inom ramen för detta upp- drag ska utveckla statistik och metoder i samarbete med forskare, andra myndigheter, Rådet för främjande av kommunala analyser lik- som i internationellt utbyte. SCB har i ett regeringsuppdrag som redovisades föreslagit att myndigheten ges ett långsiktigt uppdrag, inklusive en samordnande roll, avseende statistik om levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning. I sin redovisning beräknar SCB att detta uppdrag till per år.3 Till utredningen upp- ger SCB att denna summa bygger på en överslagsräkning fördelat på följande poster per år:4 •Ämneshandläggare (utveckla och producera statistik, samråd med användare och andra producenter) 4 100 tkr •Kommunikation (redaktionellt arbete, publiceringsspecialister, webb) 300 tkr •Annat (metodfrågor, mätteknik, insamlingsfrågor samt extern kompetens, t.ex. från forskarsamhället) 600 tkr. SCB:s beräkningar har karaktären av en överslagsräkning. Vid ett genomförande av utredningens förslag måste en ny och mer genom- gripande ekonomisk konsekvensbedömning göras. 3Statistiska centralbyrån (2018). 4E-post från SCB till utredningen . dock bedömningen att den årliga kostnaden kan finansieras inom en lägre kostnadsram om man anpassar ambitionsnivån när det gäller utveckling av analyser inom SCB m.m. till en något lägre resursnivå. Det torde dessutom finnas möjligheter till samordningsvinster inom SCB. Utredningen uppskattar mot bakgrund av detta att kostnaden inte ska behöva överskrida . I fråga om hur detta uppdrag ska finansieras vill vi framhålla att man skulle kunna argumentera för att MFD som expertmyndighet borde ha rollen att ansvara för statistikområdet. Vi har dock uppfat- tat det så att MFD inte har förutsättningarna för ett sådant ansvar . SCB har däremot visat i sin rapportering av ovan nämnda regeringsuppdrag att man både kan och har ett intresse av att ta an- svar för utvecklingen av detta statistikområde. Eftersom det nya sta- tistikområde vi föreslår får anses vara knutet direkt till funktions- hinderspolitiken så bör finansieringen ske från detta ansvarsområde. Då utredningen enligt direktiven ska redovisa förslag till finan- siering av sina förslag föreslår vi att resurser motsvarande överförs från Myndigheten för delaktighet till SCB för detta uppdrag. Då vi anser att inrättandet av statistikområdet i syfte att få en väl fungerande statistikhantering är högt prioriterat anser utredningen att neddragningen av MFD:s resurser bör hante- ras genom omprioriteringar i myndighetens verksamhet. 9.1.4Uppdrag till nationell samordnare Utredningen föreslår att en nationell samordnare tillsätts med upp- drag att främja genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken och därigenom verka som ambassadör för och regering- ens politiska inriktning. Utredningen beräknar att den nationella samordnaren behöver en årlig budget i storleksordningen . Detta avses rymmas inom ordinarie ekonomisk ram för kommitté- väsendet genom att den nationella samordnaren prioriteras vid till- sättandet av nya utredningar. och det av fastslagna nationella målet innebär att förutsättningarna ska öka för att fler beslut ska kunna fattas utifrån principen om universell utformning. Utredningen an- ser att universell utformning bör användas som vägledande princip i ett framtidsinriktat och proaktivt genomförande av den nya funk- tionshinderspolitiken. Regeringen bör därför slå fast att myndighe- terna utöver att verka för att deras lokaler, information och verksam- het i övrigt är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning också i största möjliga utsträckning ska genomföra och utveckla verksamheten utan behov av anpassning eller specialutformning (universell utformning). Principen om universell utformning innebär i sig inte tvingande regler eller någon formell styrning. Principen handlar heller inte om att lägga på nya kostnader i övrigt. Genom att utgå från principen kan dock onödiga hinder undvikas och ökad tillgänglighet och del- aktighet skapas.