sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Den som har får bidrag ska redovisa till hur medlen har använts. Reglering av enskilda arkivsektorn 11.6Överlämnande av allmänna handlingar från enskilt organ I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, anges huvud- principen att var och en till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har rätt att ta del av allmänna hand- lingar – offentlighetsprincipen. Kortfattat kan man säga att en hand- ling är allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Tillämpningen av offentlighetsprincipen är utvidgad bl.a. genom be- stämmelserna i 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Där sägs att bestämmelserna i i tillämpliga delar ska gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sek- retesslagen, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Bestämmelser om undantag från offentlighetsprincipen har funnits . Ursprungligen fanns bestämmelsen om undantag från princi- pen om allmänna handlingar i 2 kap. 7 § TF: Vad i detta kapitel stadgas om allmänna handlingar äge ej tillämpning å exemplar av tryckt skrift, som avses i 4 kap. 7 §, eller å enskilda brev eller skrifter, vilka överlämnats till allmänt arkiv eller bibliotek eller eljest till myndighet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Angående tillhandahållande av handlingar som nämnts gälle vad särskilt är föreskrivet. I den särskilda motiveringen till bestämmelsen i propositionen 1948 nr 230, Kungl. Maj:ts proposition till med förslag till tryckfrihetsförordning m. m., anger lagstiftaren: att med överlämnade handlingar böra förstås såväl skänkta som depone- rade eller på annat sätt förvärvade handlingar. Avsikten med stadgandet torde nämligen vara att för framtiden, liksom , möjliggöra förvärv i olika former av viktigare papper genom att medgiva de inskränkningar i offentligheten, som den enskilde ägaren finner påkallade.48 1948 nr 230, Kungl. Maj:ts proposition till med förslag till tryckfrihetsför- ordning m. m., s. 132. Reglering av enskilda arkivsektorn Det fördes inget resonemang om handlingar som varit offentliga handlingar och skulle överlämnas/återlämnas. Bestämmelsen fick en ny placering i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF genom SFS 1976:954. I förarbetena angav föredragande statsråd att gällande rätt torde innebära att tryckta skrifter, ljudupptagningar grammofonskivor – och andra handlingar som ingår i statliga eller kommunala bibliotek inte är allmänna handlingar.49 Föredra- ganden ansåg dock att detta uttryckligen borde framgå av grund- lagen. Enligt föredragandens uppfattning borde vidare med handlingar som ingår i bibliotek jämställas t.ex. tryckta skrifter, fono- gram och bildupptagningar som allmänt arkiv förvärvar från utgivare eller återförsäljare eller som ett sådant arkiv på annat sätt erhåller från enskild och som tillförs arkivet uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål. Däremot skall naturligtvis allmänna handlingar som en myndighet överlämnar till en arkivinstitution inte därigenom förändra karaktär. Vid tidigare ändringar i paragrafen har inga otydligheter eller oklar- heter rörande just dessa bestämmelser uppmärksammats eller kom- menterats. TF har genomgått en språklig och strukturell översyn ge- nom propositionen Ändrade mediegrundlagar, som regeringen över- lämnade till den 30 november 2017.50 Lagtexten har anpas- sats till det språk som används i annan författningstext. Språket har också gjorts könsneutralt och viss ny terminologi har införts. betecknas den aktuella bestämmelsen 2 kap. 14 § första stycket 3.51 Ändringen är emellertid just endast språklig. Någon ändring av betydelsen har inte varit avsikten och inte heller här har någon eventuell problematik uppmärksammats. Vid överlämnade av handlingar mellan enskilda och vissa offentliga organ kan det uppstå vissa motsättningar mellan olika bestämmelser. Det finns i princip tre situationer där frågeställningen om handling- ars offentlighet kan bli aktuell: 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offent- lighet, s. 179 f. 2017/18:49. 51Se SFS 2018:1801. Reglering av enskilda arkivsektorn –Allmänna handlingar överlämnas från offentligt till enskilt organ. –Icke allmänna handlingar överlämnas från enskilt till offentligt organ. –Allmänna handlingar återlämnas/överlämnas från enskilt till offentligt organ. Den grundläggande intentionen är att handlingar inte ska byta status enbart genom att de överlämnas eller återlämnas till och från en- skilda och offentliga organ. De två första situationerna är uttryckligt reglerade i tryckfrihetsförordningen, men det kan råda viss osäker- het rörande den tredje. 11.6.4Allmänna handlingar överlämnas från offentligt till enskilt organ Bestämmelserna om förvaring av allmänna handlingar avser situa- tioner där offentlig verksamhet förs över i privat regi. Enligt tidigare regler i arkivlagen (1990:782) skulle de handlingar som finns hos en myndighet när denna upphör överföras till en arkivmyndighet. Detta ansågs dock vara en opraktisk ordning i de fall verksamheten inte upphör när myndigheten läggs ned utan övergår till att bedrivas i pri- vaträttslig form. Eftersom offentlig verksamhet i allt högre utsträck- ning börjat överföras från myndigheter till bolag infördes en särskild lag, lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Av förarbetena till dessa överlämnandebestämmelser, proposi- tionen Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndig- heter52, framgår att avsikten med bestämmelserna är att vidmakthålla den öppenhet som offentlighetsprincipen utgör. I propositionen sägs att handlingar som en gång varit allmänna handlingar och tillgängliga för allmänheten inte bör förlora denna karaktär. Vidare framgår att de handlingar som tillkommer sedan det enskilda organet påbörjat sin verksamhet inte ska vara allmänna.53 1993/94:113. 53Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter (prop. 1993/94:113), s. 19. Reglering av enskilda arkivsektorn som överlämnandebestämmelserna infördes gjordes ett tillägg i 2 kap. TF genom en ny paragraf, 17 §54, där det lämnas möj- lighet att föreskriva att allmänna handlingar får överlämnas till och förvaras hos enskilda organ, utan att handlingarna upphör att vara allmänna, och att det enskilda organet ska överta myndighetens upp- gifter i fråga om prövning av utlämnande av allmänna handlingar. I regeringens skäl sägs: Utgångspunkten för den föreslagna regleringen har varit att allmänna handlingar inte bör förlora sin karaktär av allmänna handlingar när de utnyttjas i enskild verksamhet som kan sägas utgöra fort- sättningen på en myndighets verksamhet samt att bolagen skall kunna förvara sådana handlingar på eget ansvar med möjlighet till fortsatt in- syn och god arkivvård.55 Vidare anser regeringen att det är av största betydelse att dessa hand- lingar fortsätter att vara allmänna handlingar från det att de upprättades eller inkom till en myndighet till dess de, via en för- hos ett bolag, slutligen inlevereras till en arkivmyndighet.56 Syftet med den nu gällande lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring, är att förbättra allmänhetens tillgång till allmänna handlingar när verksamheter som tidigare be- drivits av stat och kommun tas över av enskilda organ. I den nya lagen avses förutsättningarna kring överlämnanden tydliggöras och strukturen för förvaring och återlämnande förbättras. Själva grund- syftet med de nya bestämmelserna överensstämmer dock med syftet med den ursprungliga överlämnandelagen. Genom bestämmelserna i lagen om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring kan enskilda organ, exempelvis bolag, i sam- band med att det enskilda organet övertar en myndighets verksamhet, låna allmänna handlingar som är viktiga för verksamheten. Med ett en- skilt organ avses andra subjekt än myndigheter, och beslu- tande församling. är det fråga om aktiebolag men det kan även handla om andra associationsformer som exempelvis stift- elser. Handlingarna upphör inte att vara allmänna som de förvaras hos det enskilda organet. Motsvarande bestämmelser finns om överlämnande av handlingar till , 2 kap. 22 § TF. 54Sedan den 1 januari 2019 finns bestämmelsen i 2 kap. 21 § TF (SFS 2018:1801). 1993/94:113, s. 24. 56a.a., s. 26. Reglering av enskilda arkivsektorn 11.6.5Icke allmänna handlingar överlämnas från enskilt till vissa offentliga organ Enligt 2 kap. 14 § första stycket 3 TF anses inte tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller någon annan handling som ingår i bibliotek eller som från en enskild har tillförts ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller pri- vata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för något av de angivna ändamålen, som allmän handling. Bestämmelserna innebär att handlingar som över- lämnas till ett bibliotek eller tillförs ett arkiv för vissa ändamål ska tillhöra respektive institutions samlingar. Därmed kan institution- erna disponera över överlåtna handlingar som de önskar. Om handlingarna är deponerade eller överlåtna med villkor måste institutionerna naturligtvis följa de villkoren. Detta handhavande är emellertid inte möjligt om handlingarna skulle anses som allmänna. I motiven till TF sägs: att med överlämnade handlingar böra förstås såväl skänkta som depone- rade eller på annat sätt förvärvade handlingar. Avsikten med stadgandet torde nämligen vara att för framtiden, liksom , möjliggöra förvärv i olika former av viktigare papper genom att medgiva de inskränkningar i offentligheten, som den enskilde ägaren finner påkallade.57 11.6.6Allmänna handlingar återlämnas eller överlämnas från enskilt till offentligt organ Enligt 7 § lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna hand- lingar för förvaring ska allmänna handlingar från en statlig myndig- het som förvaras hos ett enskilt organ återlämnas om organet inte längre har behov av handlingarna för att bedriva sin verksamhet. Återlämnande ska ske till den statliga arkivmyndigheten , 8 § arkivförordningen (1991:446), om inte arkivmyndigheten beslu- tar att handlingarna ska återlämnas till den myndighet handlingarna härrör från. Bestämmelser om återlämnande infördes genom lagen om över- lämnande av allmänna handlingar för förvaring. Av författningskom- mentarerna framgår att bestämmelserna främst tar sikte på i vilka 1948 nr 230, s. 132. Reglering av enskilda arkivsektorn situationer och när handlingarna ska återlämnas. I propositionen kommenteras inte handlingarnas status.58 Enligt 11 § arkivlagen (1990:782) ska en statlig myndighets arkiv överlämnas till den statliga arkivmyndigheten , om den statliga myndigheten har upphört och dess verksamhet inte har förts över till en annan statlig myndighet. Bestämmelsen ska enligt 2 § samma lag gälla även för sådana organ som avses i 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Bestämmelserna i 2 kap. 14 § första stycket 3 TF lyder: 3.en tryckt skrift, en ljud- eller bildupptagning eller någon annan hand- ling som ingår i ett bibliotek eller som från en enskild har tillförts ett allmänt arkiv uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål eller privata brev, skrifter eller upptagningar som annars har överlämnats till en myndighet uteslutande för något av de angivna ändamålen, Som beskrivits ovan, avsnitt 11.6.2, är sådana handlingar undantagna från offentlighetsprincipen och anses tillhöra /arkivets samlingar. Dessa handlingar är således inte allmänna. Bestämmelsen skulle dock kunna ge intryck av att inga tryckta skrifter, ljud- och bildupptagningar eller andra handlingar som tillförts ett allmänt ar- kiv från enskild skulle kunna utgöra allmänna handlingar. Så är naturligtvis inte fallet. Ordalydelsen uteslutande för förvaring och vård eller forsknings- och studieändamål och uteslutande för något av de angivna ända- målen antyder att det kan finnas andra situationer, där den tillförda handlingen inte är undantagen offentlighetsprincipen och därmed alltså blir allmän. Frågan om handlingarnas status aktualiseras således när allmänna handlingar överförs/återlämnas till den statliga arkivmyndigheten i enlighet med lagen om överlämnande av allmänna handlingar för för- eller arkivlagen. inkom till med syn- punkter på uppdraget i kommittédirektiven. Myndigheten anser att det står helt klart att allmänna handlingar inte upphör att vara all- 58Överlämnande av allmänna handlingar för förvaring (prop. 2014/15:117). Reglering av enskilda arkivsektorn männa när de lämnas till från privaträttsliga organ som har haft dem med stöd av lag. menar att det knappast kan vara fråga om tillförande uteslutande för de angivna ändamålen och att frågeställningen därför är vad som är ändamålet eller syftet med att handlingarna tillförts ar- kivet. Vidare anförs att det står klart att ändamålet eller syftet med att lämna över de allmänna handlingar som finns hos privaträttsliga organ är att återlämna eller överlämna dem till eller de kommunala arkivmyndigheterna för att uppfylla ändamålet eller syftet i TF och arkivlagen (1990:782).59 Avslutningsvis uppger att man mot bakgrund av det anförda inte har någonting att invända mot en språklig översyn av 2 kap. 11 § första stycket 3 om den skulle innebära ett förtydligande av regleringens innebörd. 11.7Utredningens bedömningar och förslag Utredningens bedömningar och förslag utgår fortsatt från att många enskilda arkivbestånd och enskilda arkivbildare, liksom den samlade kretsen av enskilda arkivinstitutioner, är viktiga delar av samhällets gemensamma minne. I ett samlat paket av statliga insatser finns det också behov av en skyddande lagreglering liksom vissa klarlägganden vad gäller enskilda arkivinstitutioners hantering av personuppgifter samt vad gäller överlämnande av allmänna handlingar. Utredningen har även övervägt att i den svenska arkivlagstift- ningen införa bestämmelser som motsvaras av bestämmelser i andra nordiska länder om t.ex. rätten att kopiera viktiga arkivalier om det finns risk att de förstörs eller säljs. Bedömningen är dock att sådana ändringar av arkivlagen är komplexa framför allt i förhållande till äganderätt och upphovsrätt och därför förutsätter en mer omfattande prövning än det funnits utrymme för i det här utredningsarbetet. 59Jfr 2 kap. 18 § TF. Reglering av enskilda arkivsektorn 11.7.1Nya arkivlagen om enskilda arkivsektorn Förslag: Det ska av arkivlagen framgå att arkiv som förvaras av enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner samt en- skilda arkiv hos myndigheter är en del av kulturarvet. Sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhets- bidrag av statliga medel ska främja tillgången till kulturarvet och bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveck- ling samt tillgodose forskningens behov. De ska även lämna upp- gifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem. Under utredningens behandling av frågan om en eventuell lagregler- ing av den enskilda arkivsektorn har två huvudsakliga inriktningar utkristalliserats. Den ena inriktningen förordar en modell där enskilda arkivbestånd av särskild samhällsviktig eller kulturell betydelse inordnas i arkiv- lagen och får rätt att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn. Den andra inriktningen förordar en modell där enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner pekas ut i arkivlagen som viktiga delar av samhällets informationsförsörjning och det gemensamma kultur- arvet men i övrigt står fria i förhållande till . Den första modellen uppfattas som mer omfattande både vad gäller den krets som skulle omfattas och vad gäller de krav som skulle ställas, medan den andra modellen uppfattas som mer begränsad i omfattning. Enligt sina förespråkare skulle den första modellen ovan göra det tydligt att de enskilda arkivbildarna omfattas av arkivlagen och att skulle få formella verktyg för att agera. Förespråkarna av den andra modellen menar emellertid att det vore att ge myndig- heten alltför stora befogenheter som riskerar att stå i konflikt med den privata äganderätten. uppfattar förespråkarna av den andra modellen, att den modellen också markerar ett slags skydd för enskilda arkivbestånd, även om det är av ett mer symboliskt slag. Utredningens samlade bedömning är att det för tillfället inte finns tillräckliga skäl för att genomföra modellen där enskilda arkiv- bestånd av särskild samhällsviktig eller kulturell betydelse inordnas i arkivlagen. Det har inte gått att påvisa att konsekvenserna för be- rörda enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutionerna står i rimlig proportion till de ingripande befogenheter som en sådan reglering skulle medföra. Möjligheten kan inte heller anses uttömd Reglering av enskilda arkivsektorn när det gäller att uppnå en förtroendefull samverkan mellan Riks- arkiven och den enskilda arkivsektorn kring dokumentation och in- samling av handlingar från olika samhällssektorer, i likhet med den samverkan som sker i våra grannländer och . Den lagreglerade uppgiften för den statliga arkivmyndigheten att ge råd till enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspeci- fika frågor som utredningen föreslår bör kunna bidra positivt till en sådan samverkan. Utredningen förordar mot den bakgrunden en lagreglering av den enskilda arkivsektorn som i huvudsak ligger i linje med den andra modellen: Det ska av arkivlagen framgå att arkiv som förvaras hos enskilda arkivbildare och arkivinstitutioner är en del av kulturarvet. Sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhetsbidrag av statliga medel ska även omfattas av vissa av arkivlagens bestäm- melser, dock utan att stå under någon arkivmyndighets tillsyn. Arkivlagens syfte och ändamål I utredningens förslag till 1 § i en ny arkivlag sägs att lagens syfte är att: 1.trygga tillgången till allmänna handlingar, 2.främja tillgången till kulturarvet och 3.bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling. I 2 § anges att arkiven är en del av kulturarvet. Arkiven ska bevaras, struktureras och förvaltas för att tillgodose: 1.rätten att ta del av allmänna handlingar, 2.behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen, och Tillsammans bildar 1 och 2 §§ en gemensam portal i inledningen av den nya arkivlagen. Arkiv som förvaras av enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner samt enskilda arkiv hos myndigheter är en del av kulturarvet och utredningen föreslår att detta ska framgå Reglering av enskilda arkivsektorn av arkivlagens inledande bestämmelser. Det handlar om en marke- ring av den mångfacetterade enskilda arkivsektorns stora betydelse men innebär inte att staten ställer några villkor på verksamheterna eller på arkivbestånden. Det ankommer i stället på berörda individer, medlemmar, ägare, föreningar, stiftelser och företag. Statens uppgift är att vara stödjande med rådgivning och vissa ekonomiska bidrag. Utredningen gör bedömningen att det är rimligt att ställa något större lagstadgade krav på sådana enskilda arkivinstitutioner som er- håller verksamhetsbidrag av statliga medel. Enligt 2 § förordningen (2007:1368) om statsbidrag till enskilda arkiv kan även institutioner eller föreningar med anknytning till ar- kivverksamhet få bidrag enligt förordningen. Sådana institutioner och föreningar är främst intresseorganisationer som inte själva för- varar arkiv. De ska därför inte omfattas av bestämmelserna i den nya arkivlagen. Utredningen har även övervägt att inkludera enskilda ar- kivinstitutioner med enbart kommunala eller regionala verksamhets- bidrag men funnit att det skulle leda till en för långtgående reglering av små och resurssvaga aktörer. Förslaget omfattar därmed ett 30-tal enskilda arkivinstitutioner som är väl etablerade med en aktiv verksamhet. Enligt förslaget till 7 § i en ny arkivlag ska de tillgängliggöra och främja användningen av arkiven. Syftet är att främja tillgången till kulturarvet och bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveckling. De ska även tillgodose forskningens behov. Även dessa bestämmelser är i första hand en bekräftelse på den angelägna verksamhet som redan bedrivs av de enskilda arkivinstitutionerna. Avsikten är inte att de ska omfattas av en arkivmyndighets tillsyn. Samma krets av enskilda arkivinstitutioner ska enligt 14 § lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem. Där- med avses det system som utvecklats av under beteck- ningen Nationell arkivdatabas (). Flera enskilda arkivinstitu- tioner levererar redan uppgifter till NAD, men genom en lagstadgad bestämmelse bör materialinsamlingen nå en större bredd och syste- matik. Bedömningen är att uppgiften att leverera uppgifter till NAD är en förhållandevis begränsad arbetsuppgift för berörda arkivin- Reglering av enskilda arkivsektorn stitutioner men med betydande positiva effekter för arkivsektorn som helhet. Frågan om ett nationellt arkivinformationssystem be- handlas även i kapitel 15. Privata utförare av offentligt finansierad verksamhet De privata utförarna av offentligt finansierad verksamhet utgör en särskild grupp av enskilda arkivbildare. De omfattas inte heller av gällande bestämmelser i arkivlagen men som redogjorts för under avsnitt 11.2.1, finns två föreslag att huvudmän för fristående skolor och juridiska personer som bedriver annan offentligt finansierad verksamhet i enlighet med exempelvis skollagen (2010:800) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), ska jämställas med myndig- heter vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen. De änd- ringar i arkivlagen som föreslagits där innebär att de bestämmelser som gäller för kommunala myndigheters arkiv även ska omfatta ar- kiven hos dessa organ. Förslaget medför att arkivlagens bestämmel- ser om bl.a. arkivvård och tillsyn av en arkivmyndighet ska gälla. Om förslagen genomförs kommer kommuner och landsting, inte Riks- arkivet, att vara arkivmyndigheter gentemot de privaträttsliga orga- nen. Eftersom ärendena fortfarande bereds i är det emellertid oklart när en eventuell ändring skulle kunna träda i kraft. Utredningen anser att de lämnade förslagen att likställa de pri- vaträttsliga organen med kommunala myndigheter i arkivsamman- hang är berättigade. Det är angeläget att beredningsprocessen på- skyndas och att förslagen genomförs . Arkiven hos privata utförare av offentligt finansierad verksamhet är av mycket stor vikt för såväl rättskipning och förvaltning som forsk- ning och kulturarv. Reglering av enskilda arkivsektorn 11.7.2Enskilda arkivinstitutioners behandling av personuppgifter Bedömning: De enskilda arkivinstitutioner som får statligt bi- drag föreslås regleras i arkivlagstiftningen. Den rättsliga grunden får därmed anses fastställd enligt svensk rätt i överensstämmelse med bestämmelserna i dataskyddsförordning. föreskriftsrätt ska tillämpas för övriga enskilda arkivinstitutioner. I förarbetena till dataskyddslagen, se avsnitt 11.3, sägs att ett antal enskilda organ samlar in eller vidarebehandlar personuppgifter för arkivändamål av allmänt intresse. Meningen är i viss mån motsägel- sefull och vad som avses är inte helt tydligt. Vidarebehandling är det bara fråga om när ett och samma organ, eller dennes personuppgifts- biträde, utför ytterligare behandlingar avseende en viss uppgift.60 Detta skulle kunna uppfattas som att behandling av personuppgifter bara sker inom samma enskilda organ, det organ som bildar arkivet. Så är dock inte fallet. Den oklarhet som kommer till uttryck här är troligtvis oavsiktlig. Utredningen förutsätter att bestämmelserna om arkivändamål av allmänt intresse ska omfatta även de enskilda organ som tar emot arkiv, det som vanligen benämns arkivinstitutioner. En generell reglering bedöms inte som möjlig Varken de enskilda arkivbildarna eller de enskilda arkivinstitutio- nerna omfattas av bestämmelserna i gällande arkivlagstiftning.