sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — Vidare menar utredningen att kunskap och medvetenhet om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning som just mänskliga rättigheter har ett egenvärde. När människorättsperspektivet används systematiskt i en verksam- het kan arbetet beskrivas som rättighetsbaserat eller som människo- rättsbaserat arbete. Ett människorättsbaserat arbetssätt utgår ifrån idén om att de mänskliga rättigheterna både utgör mål och medel, de ska därför finnas med i alla led i verksamheten; i planering, genom- förande och uppföljning. Ett styr- och uppföljningssystem måste därför både leva upp till de krav ställer på dess utformning, till exempel kravet på aktiv involvering av funktionshinderrörelsen, och vara kapabelt att bidra till att alla konventionens rättigheter åtnjuts av personer med funktionsnedsättning. innehåller såväl ett antal generella artiklar som kan sägas vara allmänt gällande, som mer specifika som berör tillämpningen inom olika samhällssek- torer eller -områden. Artiklarna i konventionen som beskrivs närmare i kapitel 7 har varit en viktig utgångspunkt såväl i vårt val av priori- terade samhällsområden som vid formulerandet av övergripande mål. En god grund för styrning och uppföljning Kunskapen om måste bli bättre Enligt utredningens bedömning finns det fortfarande tydliga behov av att stärka kunskapen om hos myndigheter och andra berörda, trots att det gått ratificerade konventionen. Vi menar att det är en framgångsfaktor för att nå det nationella målet för funktionhinderspolitiken att innehållet i FN- konventionen blir mer allmänt känt. Utredningen föreslår därför att det av genomförandeförordningen ska framgå att myndigheterna ska ha god kunskap om FN- konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och ska verka för att öka kunskapen om konventionen i samhället. Av konventionens artikel 8 framgår bland annat att staterna ska vidta omedelbara, effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att höja medvetandet i samhället om personer med funktionsnedsättning och för att främja respekten för deras rättigheter och värdighet. Vidare ska man enligt konventionen genomföra utbildningsprogram som ökar medvetenheten om personer med funktionsnedsättning och rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. Utöver detta har åtagit sig enligt konventionens fjärde artikel att främja utbildning i konventionens rättigheter för personal och specialister som arbetar med personer med funktionsnedsättning. Det är därför viktigt att skapa en process så att kunskapen integreras i och formar både verksamhetens arbetssätt och resultatet av verksamheten.2 6.1.3Alla myndigheter har ett grundläggande ansvar Samtliga statliga myndigheter har har ett uttalat ansvar inom funktionshinderspolitiken. Myndigheternas grundläggande ansvar regleras i genomförandeförordningen. Enligt denna ska myn- digheter under regeringen utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de funktionshinderspolitiska målen. 2Under 2015–2017 genomförde MFD en kommunikationssatsning för att öka kännedomen om . I myndighetens slutrapportering av uppdraget bedömdes att känne- domen om konventionen har ökat, men att det återstod mycket arbete för att den skulle bli mer känd och mer använd. Erfarenheter från kommunikationssatsningen visar bland annat på ett stort behov av målgruppsanpassat stödmaterial till olika delar av den offentliga förvalt- ningen. MFD menade också att funktionshinderperspektivet inte var tillräckligt uttalat och synligt i de nationella MR-satsningar som genomförs av andra offentliga aktörer. Om konven- tionen ska få genomslag krävs ett enligt myndigheten intersektionellt arbetssätt. MFD kom- mer att på olika sätt se till att erfarenheterna från satsningen integreras i myndighetens ordi- narie verksamhet. MFD (2018). En god grund för styrning och uppföljning ska verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delak- tighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. Förordningen innebär också en skyldighet att göra myndigheter- nas lokaler, verksamhet och information tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom att bland annat genomföra inven- teringar och utarbeta handlingsplaner. Myndigheterna ska, när det finns anledning till det, samråda med Myndigheten för delaktighet (MFD) om hur sådana ska utformas.3 I sitt förslag till ny strategi föreslog MFD att de statliga myndig- heternas ansvar uteslutande skulle styras av genomförandeförord- ningen. MFD föreslog dessutom en skärpning av denna förordning som innebär en tydligare anknytning till och det nya nationella målet för funktionshinderspolitiken. Utredningens bedömning är att genomförandeförordningen är ett viktigt instrument för att reglera det grundläggande ansvar som alla myndigheter har inom funktionshinderspolitiken. Vi bedömer dock i likhet med MFD att förordningen ska ses över så att det an- svar som statliga myndigheter de facto redan givits genom riks- dagens beslut om nytt mål för funktionshinderspolitiken tydligare framgår. Vi föreslår därför att genomförandeförordningen förtydligas och kompletteras enligt följande: 1.Myndigheterna ska bidra till det funktionshinderspolitiska målet, bland annat genom att integrera ett människorättsperspektiv i sin verksamhet. ska vara vägledande i detta arbete. 2.Ansvars- och finansieringsprincipen ska beaktas i detta arbete. 3.Myndigheterna ska verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgängliga för personer med funktionsned- sättning och de ska genomföra och utveckla verksamheten så att den i största möjliga utsträckning är tillgänglig för alla utan behov av anpassning eller specialutformning (universell utformning). 4.Inom sju prioriterade samhällsområden ges vissa myndigheter ett särskilt ansvar som anges i myndighetens instruktion eller i någon annan författning (se avsnitt 7.4.) 3Förordning 2001:526 om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktions- hinderspolitiken. En god grund för styrning och uppföljning 5.En skyldighet för myndigheterna att samråda med funktionshin- dersrörelsens organisationer om genomförande, uppföljning och analys av funktionshinderspolitiken införs (se avsnitt 6.2.) 6.Ett krav införs på myndigheterna att ha god kunskap om FN- konventionen och verka för att öka kunskapen om konventionen i samhället. Funktionshinderspolitiken är tvärsektoriell till sin karaktär, men det är viktigt att understryka att det är regeringen som ansvarar för att politiken får genomslag inom respektive sektorsområde. Detta är inte ett ansvar som kan delegeras till en enskild myndighet. Den sek- torsvisa styrningen av myndigheterna utgör grunden för funktions- politikens genomförande och utgår från den s.k. ansvars- och finan- sieringsprincipen. Principen innebär i sina huvuddrag att varje sektor i samhället har ansvar för att funktionshinderspolitiken genomförs. Det är hela samhällets ansvar att se till att människor inte exkluderas och att alla människors kompetens tas tillvara.4 har dessutom relativt ställt sig bakom att prin- cipen tydligt ska gälla. Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet för alla människor ska finansieras inom ramen för ordinarie verksamheter.5 Principen är därför central för hur en myndighet ska använda de medel den har; verksamheten ska realisera allas rättigheter med de medel myndigheten förfogar över. Som prin- cipen preciserats innebär den att varje sektor ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning.6 Det är viktigt att det är regeringens och an- svar att se till att det finns tillräckliga resurser på myndighetsnivå för att faktiskt ta vidta de åtgärder som följer av konventionen. I denna ansvarsrelation betyder inte ansvars- och finansieringsprincipen att ansvar de facto har tagits. Här krävs även att principen fungerar – alltså att myndigheter styrs till att följa den och att tillräckliga resurser anslås för att förverkliga ambitionerna. 2016/17:188, s. 78. 2018/19:1, utgiftsområde 9. 2016/17:1, utgiftsområde 9, s. 113. 1999/2000:79, s. 30. En god grund för styrning och uppföljning Förutom att samtliga invånare, oavsett individuella förutsätt- ningar, ska ha tillgång till samhällets olika funktioner och nyttig- heter lyfter regeringen här alltså även fram den centrala aspekten att den kompetens som personer med funktionsnedsättningar besitter ska ses som en viktig och unik resurs i samhällets utveckling. Det är en resurs som inte kan slösas bort utan som ska tas tillvara i sam- hällsbygget. 6.1.5Från government till governance Ett tvärsektoriellt område som funktionshinderspolitiken innebär särskilda utmaningar i styrningshänseende eftersom ingen enskild aktör på egen hand kan nå de uppsatta målen, utan det krävs sam- ordning av samhällets insatser så att dessa drar åt samma håll.7 Forskningen har visat att särskilt tvärsektoriella områden (vilket funktionshinderspolitiken utan tvekan är) är problematiska att styra med mål- och resultatstyrning. Det är svårt att här tillämpa en enkel och traditionell top-downorienterad styrningsmodell. Specialiserade organisationer med prestationsbaserade mål har ofta haft ett för snävt fokus för att kunna hantera komplexa och gränsöverskridande frågor. De incitaments- och kontraktsbaserade formerna för styrning har ofta visat sig komplicerade att tillämpa i praktiken. De har inte lyckats lösa samordningsproblematiken. Be- grepp som governance och nätverk har växt fram som ett alternativ utifrån idéer om samordning och deltagande.8 Funktionshinderspolitikens tvärsektoriella karaktär förutsätter enligt vår bedömning därför ett bredare perspektiv på styrning. Det räcker inte med att styra myndigheterna, vi måste även ta med andra aktörer i samhället som kommuner, regioner och den privata sektorn. Även om dessa inte kan styras på samma sätt som myndig- heter så finns det andra sätt att utöva påverkan. Olika typer av upp- följning kan tillsammans med olika främjandeinsatser vara en viktig del i ett sådant breddat perspektiv på styrning. Det förslag vi lägger i kapitel 8 om att tillsätta en nationell samordnare syftar bland annat till att få ett bredare genomslag för politiken. 7Qvist (2012), s. 10. 8Se Qvist (2012) s. 32 f. och därtill anknytande referenser. En god grund för styrning och uppföljning Ett tema i senare tids förvaltningsforskning är att den statliga styrningen gått från government till governance.9 Med governance av- ses en förhandlings- och samverkansbaserad styrning där beslutsfat- tandet decentraliseras och i högre grad äger rum i nätverk med aktö- rer från offentlig och privat sektor.10 En styrning som betonar vikten av samverkan, uppföljning, kunskapsspridning och konkreta insatser för att koppla samman aktörerna i funktionshinderspolitiken. Be- greppet governance definieras mer eller mindre brett i litteraturen och översätts också på flera sätt. I den betydelse utredningen använ- der begreppet governance kan det översättas till interaktiv samhälls- styrning eller kort och gott samhällsstyrning. viatt växla mellan dessa översättningar.11 Vi skiljer här mellan styr- ningen av enskilda myndigheter, vilket brukar betecknas som government i litteraturen, och det bredare perspektiv på styrning som governance eller samhällsstyrning innebär och som även innefattar andra aktörer och andra former för påverkan. Framväxten av governance förklaras ofta av att de stats- och marknadsbaserade modellerna för styrning har misslyckats med att lösa komplexa samhälleliga problem. Staten har vidare blivit mer dif- ferentierad och fragmenterad. Gränsen mellan stat och samhälle blir också vagare på grund av den ökande andelen nätverk av både privata och offentliga aktörer.12 Nätverk är komplexa och dynamiska, och det finns därför en fara i att fokusera på linjära deterministiska sam- band.13 Styrning genom nätverk blir mindre hierarkisk och kontrolle- rande och i stället mer horisontell genom att den i högre grad baseras på förhandling, dialog, ekonomiska incitament och normbildning.14 Styrningen ställer krav på samordning och vad som i forskningen benämns ”strategic leveraging”.15 Lyckade nätverk utmärks enligt forskare av att man involverar berörda aktörer i styrningen och att man skapar utrymme för problemidentifiering, problemlösning och infor- mationsutbyte.16 Medlemmarna vet att de är beroende av varandra för 9Sørensen (2006). Qvist (2017), s. 84. 10Qvist (2017), s. 84. 11Se t.ex. Montin & (2009) och (2009). 12Sørensen (2006). 13Koliba (2014), s. 84 ff. 14Qvist (2017), s. 84. 15Keast & Mandell (2014), s. 33 ff. 16Koliba (2014), s. 84 ff. En god grund för styrning och uppföljning att uppnå resultat. Man måste därför lösa problem gemensamt. Här får staten en ny roll: ”facilitation” (där man ska stödja och främja snarare än att styra i detalj) och ”interaction”. Det vill säga man styr inte de individuella aktörerna utan snarare mot interaktionen eller samspelet mellan dem.17 En mängd olika faktorer har betydelse för att styrning i nätverk ska fungera i praktiken. I detta sammanhang är det värt att peka på några övergripande förutsättningar som beskrivs i en dansk studie av funktionshinderspolitik genom sektorsansvar. Här nämns följande förutsättningar: 1.Ett antal aktörer, varav minst en är offentlig 2.Att alla parter har ett ansvar för uppgiften 3.Att alla bidrar med resurser 4.Att alla engagerar sig i att insatsen ger resultat 5.En stabil relation mellan parterna över tid.18 6.1.6Alla måste ta sitt ansvar Den forskning om governance som vi redogjort för ger på många sätt en god beskrivning av de utmaningar som det innebär att styra och följa upp funktionshinderspolitiken. Detta synsätt har på många sätt präglat de förslag om ett nytt styr- och uppföljningssystem som utredningen lägger förslag på i följande kapitel. Också den slutsats som Tillitsdelegationen dragit (se avsnitt 6.1.7) om att de som bedriver eller berörs av en verksamhet måste invol- veras i styrningen harmonierar väl med utgångspunkterna för denna utredning. 19 Vi ser därför inte som vår uppgift att ta fram många och detaljerade mål, indikatorer och andra uppföljningskrav för berörda myndigheter. Det bedömer vi vara en uppgift som sköts bäst av de berörda myndigheterna själva. Det är dock viktigt att påpeka att utredningens betoning av gov- ernance inte innebär att vi skulle anse att andra former av styrning inte är relevanta eller att en styrning som bygger på governance löser alla problem. 17Keast & Mandell (2014), s. 33 ff. 18Bengtson (2005), s 108 f. 19SOU 2018:47, s. 183 f. En god grund för styrning och uppföljning Vi har i stället sett som vår uppgift att lägga grunden till ett system eller en process där myndigheterna inom relevanta samhällsområden tillsammans med intressenter som funktionshindersrörelsen, kom- muner, regioner med flera bedriver ett gemensamt arbete för att det nationella målet ska kunna nås. För utredningen har det handlat om att fokusera på processen sna- rare än på att specificera ett resultat som ska uppnås. Det är samti- digt viktigt att påpeka att den ökade tonvikten på att myndigheter ska samverka i nätverk inte minskar myndigheternas enskilda ansvar på området. Tydliga ansvarsförhållanden är snarare en förutsättning för att den samverkan som man vill åstadkomma ska fungera. Det är mot denna bakgrund vi i avsnitt 7.4 föreslår att de myndigheter som ska ha ett särskilt ansvar får detta reglerat i sina respektive instruk- tioner. Det kan dock uppstå problem om den sektorsvisa styrningen inte harmonierar med det ”horisontella” åtagandet för funktionshinders- politiken. För att den tvärsektoriella samverkan som vi eftersträvar ska komma till stånd måste regeringens styra myndigheterna så att dessa arbetar på ett sätt som harmonierar med och understödjer det horisontella åtagandet. Regeringen måste vara närvarande och vara beredd att vidta åtgärder om inte arbetet ger resultat och sker i tillräcklig takt. Utredningen har inte sett att våra förslag innebär att de statliga myndigheterna ges uppdrag eller tillförs uppgifter som ligger utan- för redan beslutade politiska mål och riktlinjer. Följande gäller och är den bas som utredningen arbetat fram sina förslag och bedömningar utifrån: 1.Sverige har ratificerat och är därmed juridiskt bundet att implementera den. 2.Riksdagen har antagit ett nytt nationellt mål utifrån denna kon- vention. 3.Alla myndigheter har ett ansvar utifrån genomförandeför- ordningen att beakta de funktionshinderspolitiska målen och verka för att personer med funktionsnedsättning ges full delaktighet i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor. En god grund för styrning och uppföljning 4.Flera myndigheter har utöver detta viktiga uppgifter. Tio myndigheter har till exempel ett särskilt sektorsansvar eller motsvarande för funktionshinderspolitiken. I avsnitt 7.4. lägger vi förslag på att vissa myndigheter ska ha ett sär- skilt utpekat samordningsansvar inom strategiskt viktiga samhälls- områden. Den process vi föreslår med ökade krav på samverkan och samarbete och uppföljning, men med mindre detaljstyrning, syftar till en effektivisering i utförandet av de uppgifter som de statliga myndigheterna redan har. Utredningen bedömer därför inte att för- slagen innebär att myndigheterna tillförs nya uppgifter som innebär ökade kostnader. Utredningen vill understryka behovet av att riksdag och regering noga följer utvecklingen av den nya funktionshinderspolitiken. Ett aktivt deltagande och engagemang från den folkvalda nivån är av av- görande betydelse för att den nya politikens ambitioner ska kunna förverkligas. Förutom politisk uppbackning krävs en sektorsövergri- pande uppföljning för att lyfta frågornas prioritering så denna ut- vecklade samhällsstyrning ger konkreta resultat. Det styr- och uppföljningssystem som vi föreslår bygger därför på en löpande dialog mellan olika nivåer i systemet vilket ger riksdag och regering underlag för att agera och utveckla styrning och upp- följning löpande. Vidare har en utgångspunkt för oss varit att i likhet med bland annat Tillitsdelegationens tankegångar nedan att de som ansvarar för en viss verksamhet också måste ges ansvar för att följa upp den och även ha nytta av denna uppföljning. 6.1.7Tidigare erfarenheter och tankar om målstyrning Flera utredningar har pekat på problem med den mål- och resultat- styrningsmodell som använts för att styra den offentliga sektorn. Styrutredning påpekade i sitt betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75)1 att den långt- gående målstyrningen lett till problem. De politiska målen har ofta översatts till mål på olika nivåer där de kausala sambanden mellan mål inte är självklara. En given koppling mellan övergripande mål och mål och medel på lägre nivåer har ofta saknats. En god grund för styrning och uppföljning förfogar inte alltid över medel med vars hjälp ett övergripande mål skulle kunna uppnås.20 Den politiska viljeinriktningen formulerades enligt Styrutred- ningen ofta genom visionära eller övergripande mål men lämpade sig inte för den konkreta styrningen av myndigheterna. En central upp- gift för var därför att göra analyser av hur dessa övergripande mål kan översättas till uppdrag till myndigheterna. Hur uppdraget formulerades var något som måste variera från myndighet till myndighet. Det måste dock formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter. Också tillsättandet av den fortfarande verksamma Tillitsdelega- tionen kan ses som ett svar på upplevda problem med ambitionen att styra med mål. En av de, enligt oss, intressantare poängerna i dele- gationens huvudbetänkande Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn (SOU 2018:47) är att tilliten måste öka mellan de som styr och de som styrs. En sådan tillit utvecklas bäst genom en kontinuerlig kommunikation och dialog. När det gäller de mål som används i mål- och resultatstyrningen, bör de enligt Tillitsdelegationen tas fram och utvecklas tillsammans av de som styr och de som styrs. är det ofta givet att de som styr verksamheten tar fram målen oberoende av verksamhet. Här be- höver enligt delegationens bedömning styrningen se till att delegera mandat eller befogenheter till verksamheterna så att dessa blir del- aktiga och kan komma in och forma processen kring att ta fram mål- och resultatstyrningen. Om det kan etableras en kontinuerlig och jämbördig kommunikation, kan de mål och den uppföljning och ut- värdering som genomförs bli mer ändamålsenlig och minska risken för negativa bieffekter på verksamheten. En tillitsba- serad mål- och resultatstyrning bygger också på en kontinuerlig och nära dialog mellan den verksamhet som följs upp och utvärderas och de som ansvarar för uppföljning och utvärdering av verksamheten.22 20SOU 2007:75, s. 14 f. 21Ibid, s. 15. 22SOU 2018:47, s. 183 f. En god grund för styrning och uppföljning 6.2Mänskliga rättigheter och bred förankring i styrningen •Ett tydligt politiskt ansvar på nationell nivå krävs för att funktionshinderspolitikens mål ska nås och rättigheter enligt konventionen om rättigheter för personer med funktionsned- sättning ska förverkligas. •Det finns ett behov av att se över hur svensk lagstiftning och dess utfall förhåller sig till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Utredningen menar att den föreslagna nationella MR-institutionen kan genomföra en sådan uppgift. I det här avsnittet redogör utredningen för hur åtagande grundat på mänskliga rättigheter påverkar styrning och uppföljning av funktionshinderspolitiken. Vi beskriver vad det innebär att anta ett människorättsperspektiv och att arbeta människorättsbaserat i enlighet med . Vi utvecklar vidare resonemang om tre aspekter av styrning och uppföljning som utredningen menar behöver utgöra bärande pelare för att genomföra funktionshinderpolitiken och förverkliga rättig- heter enligt . Dessa tre aspekter är: 1.ett tydligt politiskt ansvar på nationell nivå 2.funktionshinderrörelsens roll i processer som rör styrningen och uppföljningen av funktionshinderspolitiken 3.ansvaret för genomförandet av politiken på regional och lokal nivå. Genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken kräver ett omfattande reformarbete som berör hela samhället. Kopp- lingen till mänskliga rättigheter har påtagligt stärkts sedan beslutade om det nya målet för politiken och förtydligas ytterligare genom de förslag utredningen nu lägger fram. En god grund för styrning och uppföljning Utredningens förslag syftar sammantaget till att skapa ett styr- och uppföljningssystem som ger riksdag och regering förutsätt- ningar för att driva utvecklingen mot att funktionshinderspolitikens mål nås och att rättigheterna för personer med funktionsnedsättning förverkligas. Det innebär i sin tur att systemet för styrning och upp- följning kommer att ha en central funktion i att ge politiken viktiga signaler om att rikta in styrning där det behövs för att uppnå den nya politikens målsättningar. Människorättsperspektiv och ett människorättsbaserat arbetssätt i styrning och uppföljning23 Utredningen anser att det är lämpligt att inleda resonemanget om hur mänskliga rättigheter påverkar styrning och uppföljning av funktionshinderspolitiken med att vi kortfattat redogör för ett män- niskorättsperspektiv och ett människorättsbaserat arbetssätt. Ett rättighetsperspektiv innebär att förstå, förklara eller angripa en fråga utifrån att alla invånare har rättigheter (rättighetsbärare) och att det finns en ansvarig part som har att se till att rättigheterna uppfylls (skyldighetsbärare). Människorättsperspektivet innehåller centrala principer som har gemensamt med andra konventioner, såsom om medborgerliga och po- litiska rättigheter och . Dessa principer omfattar: