sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Till det civila samhället hör bl.a. idéburna organisationer som verkar som aktörer inom välfärden. Begreppet ”idéburna aktörer” inkluderar fort- sättningsvis idéburna organisationer som väljer att vara aktörer inom välfärden. Kännetecknande för dessa aktörer är att de frivilligt valt att gå samman kring en idé och värdegrund, att allmännytta eller med- lemsnytta är deras främsta drivkraft samt att eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och därmed kommer samhället till godo (se Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting, SKL, skr. 2008/09:207). Flera utredningar har framhållit att idéburna organi- sationer utgör betydelsefulla aktörer inom välfärdssystemen som utfö- rare av offentligt finansierad välfärd (SOU 2016:13, SOU 2016:78 och SOU 2017:38). I betänkandet Kvalitet i välfärden anges att de idéburna verk- samheterna kan öka mångfalden och valfriheten för brukarna samt tillhandahålla tjänster som kanske annars inte skulle erbjudas (SOU 2017:38). De idéburna aktörerna har också historiskt bidragit till innovation inom området genom att tillhandahålla nya former av välfärdstjänster innan de kommit att i större skala utföras av det offentliga. De har också visat förmåga att bedriva mer specialiserad verksamhet – exempelvis har idéburna organisationer bedrivit peda- gogisk verksamhet med alternativa metoder eller riktat omsorgs- verksamhet mot grupper med specifika behov – som varit svår för det offentliga att erbjuda och inte tillräckligt kommersiellt intressant för en vinstsyftande privat aktör att bedriva. Regeringens målsättning är att få fler idéburna organisationer att verka som aktörer i välfärden samt att öka den andel av offentligt finansierad eller subventionerad välfärdsverksamhet som bedrivs av idéburna aktörer. Betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle pekar på att idéburna aktörers mindre känslighet för finansiella incitament gör att vissa idéburna aktörer förefaller påverkas mindre av ekono- miska förändringar än andra aktörer. Idéburna aktörer tar ofta ett större ansvar och skapar ett mervärde för brukare eller mottagare av tjänster (SOU 2016:13). Internationella erfarenheter visar också att idéburen verksamhet, inom EU ofta benämnd social ekonomi, i mindre utsträckning än privat vinstsyftande företagsamhet påverkas av konjunktursvängningar och därmed fungerar konjunkturutjämnande och stabiliserande i tider av ekonomisk instabilitet (The resilience of the cooperative model – How worker cooperatives, social cooperatives and other worker- owned enterprises respond to the crisis and its consequences, CECOP – CICOPA Europé, 2012 och Resilience of the cooperative business model in times of crisis, , Pro- gramme, 2009). I betänkandet Ordning och reda i välfärden framhålls att idéburna organisationer, genom att vara utförare åt det offentliga, kan trygga sin fortlevnad vilket betyder att förutsättningarna ökar för att orga- nisationen finns kvar och tidigt kan se problem i samhället och före- slå åtgärder. De idéburna organisationerna bygger i stor utsträckning sin verksamhet på ideellt engagemang som sker lokalt, exempelvis vid flyktingmottagande eller integrationsinsatser (SOU 2016:78). För idé- burna organisationer är den samhällsnytta som verksamheten syftar till själva målet, medan ekonomin är ett medel för att kunna bedriva verksamheten. Innebörden av detta är att idéburen verksamhet måste kunna generera överskott och balansera sin ekonomi för att säkerställa fortsatt verksamhet. Däremot har den inte som syfte att ge möjlighet till vinstuttag (Promemorian Vissa ändringar i regleringen om tillstånd att ta emot offentlig finansiering, Fi2018/00130/K). Re- spektive organisations syfte framgår av dess stadgar. Andelen idéburna aktörer minskar inom välfärden Trots att det finns många argument för idéburna aktörer inom väl- färden är dessa aktörers ställning relativt svag i jämfört med andra länder (Varför är det så få idéburna organisationer i välfärden? , 2012). Generellt har trenden varit att de idéburna aktörernas position relativt sett har försvagats bland enskilda utförare av välfärdstjänster, även om de inte minskat i absoluta tal. Det beror på att de kommersiella aktörerna har vuxit kraftigt i antal, medan de idéburna inte har blivit fler i samma takt. Mätt i andel sysselsatta inom välfärden har de ideella aktörernas andel i –2013 minskat från medan de kommersiella aktörerna ökat från (Mot en ny skandinavisk velferdsmodell? Intstitutt för sam- funnsforskning, 2016, s. 20 och 26). Enbart av kommu- nernas verksamhet 2006–2015 utfördes av andra än kommunala eller kommersiella aktörer, främst stiftelser och ideella föreningar (SKL:s , Kommuner, landsting och regioner 2006–2015). av alla organisationer som tog emot offentliga utbetalningar tillhörde kategorin idéburna organisationer. De idéburna tog emot av de utbetalda beloppen 2016, vilket innefattade inköp från det offentliga, men även bidrag och transfereringar som föreningsbidrag, medlemsavgifter och bidrag till fristående skolor. Idéburna organisationer stod för en mindre andel av det totala antalet kontrakterade anbud . Regeringen ser en stark potential i att få fler idéburna aktörer i välfärden. Statistik visar att en klar majoritet () av de idéburna orga- nisationer som lämnar anbud i offentliga upphandlingar slutligen får kontrakt (och rap- port Statistik om offentlig upphandling , 2017:5 och 2017:11). har idéburna organisationer framhållit att ökningen av regleringar och juridiska krav på utförarna har inverkat negativt på deras förutsättningar att bidra till välfärden. Många har därför efterlyst lättnader i ett antal regelverk för att idéburna orga- nisationers möjligheter som välfärdsaktörer ska stärkas. Flertalet orga- nisationer har dessutom önskat bättre förutsättningar för relationer mellan det offentliga och det idéburna. passar allmänna regler för privata företag mindre väl för idéburna organisationer. SKL har efterlyst att staten bör möjliggöra för kommuner och landsting att utveckla fler samarbetsmodeller med civilsamhällets ideella och idéburna organisationer på annat sätt än genom upp- handling. SKL framhåller att staten genom relevanta myndigheter bör uppmuntra och underlätta tillkomsten av överenskommelser om partnerskapssamverkan som t.ex. IOP (en samverkansform som ger utrymme för samarbete mellan det offentliga och idéburen sektor i syfte att utveckla nya arbetsmetoder), liksom att utveckla praxis också för statliga myndigheter att ingå i sådan samverkan tillsam- mans med kommuner respektive landsting och det civila samhällets aktörer (SKL:s positionspapper Civilsamhället som utvecklingskraft, demokratiaktör och samverkanspartner). I regeringens nationella upphandlingsstrategi (Fi2016/00833/OU) som beslutades , framhålls vikten av att underlätta för idéburna aktörer och sociala företag att verka i välfärden liksom vik- ten av ökad dialog. Utifrån hur upphandlingsregelverket är utformat finns möjlighet att specifikt ta till vara de mervärden som idéburna aktörer kan erbjuda i samband med en upphandling. Ett annat sätt att ta del av dessa mervärden är att inrätta IOP. I upphandlingsstra- tegin anges att idéburna organisationers möjlighet att vara leveran- törer till den offentliga sektorn kan främjas genom IOP, med beak- tande av de juridiska förutsättningar som finns. Uppdraget att föreslå en tydlig definition av idéburna aktörer inom välfärden Svårigheten att definiera vilka utförare av välfärdstjänster som ska anses vara idéburna aktörer I betänkandet Kvalitet i välfärden framhålls att en viktig anledning till att det har varit svårt att undanta idéburna aktörer när nya regler införts är att de idéburna inte lätt går att identifiera. De idéburna aktörerna är en mångfasetterad skara. En del har hundratals anställda och har varit verksamma , medan andra har mycket få anställda och är nyetablerade. Vissa har stora ekonomiska resurser och en bredd av inkomster vilket skapar stor självständighet och god uthållighet medan andra är mer beroende av en enda stödgivare, ofta offentlig sektor genom bidrag eller köpta tjänster. Idéburna aktörer i bedriver också sin verksamhet i olika juridiska former och i vissa fall i komplicerade koncernliknande strukturer. Det finns t.ex. aktiebolag som ägs av stiftelser eller som har inskrivet i bolagsord- ningen att alla medel ska återinvesteras i verksamheten. Det finns dessutom föräldrakooperativ som bedrivs som ekonomiska föreningar och som investerar alla medel i verksamheten (SOU 2017:38). I propositionen En ny lag om ekonomiska föreningar har reger- ingen inte funnit skäl att införa lagregler för ekonomiska föreningar som liknar regleringen för aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning, s.k. SVB. Inte heller har det ansetts att en särskild kategori eller särskilda regler för sådana föreningar som har ett huvudsakligen ideellt eller allmännyttigt ändamål ska införas (prop. 2017/18:185 s. 210 f.). Hur kan idéburna aktörer inom välfärden definieras? FN:s satelliträkenskaper (FN:s statistiksystem), som används för icke-vinstdrivande organisationer (begreppet icke-vinstdrivande orga- nisation stämmer i hög grad överens med vad som i svensk kontext avses med idéburen aktör) i nationalräkenskaperna, utgår från att ett antal kriterier ska uppfyllas för att en institutionell enhet ska ses som en icke-vinstdrivande organisation. I rekommendationerna för arbetet med satelliträkenskaper har man med hjälp av fem punkter ställt upp en operationell definition, i syfte att avgränsa icke-vinstdrivande orga- nisationer från andra typer av organisationer som antingen kan vara vinstdrivande eller offentliga. Icke-vinstdrivande organisationer består enligt denna definition av institutionella enheter som är –formella organisationer, dvs. åtminstone till viss grad institutio- naliserade även om de inte alltid i strikt juridisk mening är orga- nisationer, –icke vinstutdelande, dvs. eventuellt ekonomiskt överskott ska inte ges tillbaka till någon form av ägare eller huvudman, –privata, dvs. institutionellt skilda från staten och den övriga offent- liga sektorn, –självstyrande, dvs. att enheten är förmögen att själv kontrollera den egna verksamheten, och –icke tvångsmässiga, dvs. medlemskap och deltagande i form av tid eller pengar är inte tvingande genom lagstiftning eller liknande. Regeringen bedömer att ovanstående eller liknande kriterier skulle kunna användas för att definiera idéburna aktörer i syfte att förbättra förutsättningarna för ett ökat idéburet deltagande i välfärdsverk- samheter och andra närliggande offentligt finansierade eller subven- tionerade verksamheter. Det är därför viktigt att hitta ett långsiktigt, hållbart och uppföljningsbart sätt att rättsligt definiera idéburna aktörer inom välfärdssektorn. Det finns behov att formulera grund- läggande kriterier som ska vara möjliga att skärpa och förtydliga inom specifika områden. I arbetet med att ta fram förslag till hur idéburna aktörer kan identifieras är det angeläget att överväga olika alternativa förfaranden i syfte att tydliggöra att idéburna aktörer har drivkrafter som skiljer sig från vinstdrivande företag. Det kan exempelvis vara fråga om att ta fram en modell för tillståndsprövning, registrering eller certifier- ing. Ytterligare en möjlighet som lyfts fram i betänkandet Kvalitet i välfärden är att man skulle kunna kräva att verksamheten bedrivs i en viss juridisk form (t.ex. särskild vinstutdelningsbegränsning) som i sig medför ett antal krav. Att organisationerna uppfyller kraven skulle då kunna kontrolleras av bl.a. företagets revisorer. Vidare behandlar betänkandet möjligheten att skapa en ny juri- disk form som utformas enbart för idéburna aktörer och som är avsedd att säkerställa att tillämpliga kriterier för idéburna aktörer uppfylls. Det finns därför ett behov av att kartlägga och analysera hur befintliga associationsformer som valt ett annat syfte än vinst eller har ett begränsat vinstsyfte används inom välfärden och om de är ändamålsenliga för syftet. I analysen ska det ingå att bedöma om det finns specifika associationsrättsliga regler som utgör ett särskilt hinder för idéburna aktörer i välfärden. Det är viktigt att överväga tänkbara lösningar på de eventuella associationsrättsliga hindren och redovisa de för- och nackdelar som är förenade med olika alternativ. Det är vidare angeläget att se över om det finns behov att vidta sär- skilda åtgärder för att göra sådana associationsformer mer använd- bara och attraktiva. Att lämna författningsförslag ingår inte i denna del av uppdraget. Det finns i detta sammanhang anledning att utreda vilka risker det finns för att en definition av idéburna aktörer i välfärden miss- brukas av oseriösa aktörer och hur ett sådant missbruk kan mot- verkas. Det är dessutom viktigt att analysera och kartlägga om det i andra länder finns liknande modeller för att definiera idéburna aktörer och i så fall hur dessa tillämpas. •kartlägga i vilken utsträckning och på vilket sätt idéburna aktörer definieras och avgränsas i andra länder och hur eventuella sådana system används, •föreslå en definition av idéburna aktörer, •kartlägga och analysera olika förfaranden för att utifrån den före- slagna definitionen identifiera idéburna aktörer inom välfärden eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventione- rade verksamheter, •analysera befintliga associationsformer inom välfärdssektorn samt identifiera eventuella brister i nuvarande reglering av sådana asso- ciationsformer, •analysera om det finns behov att vidta särskilda åtgärder för att göra befintliga eller delar av befintliga associationsformer mer användbara och attraktiva för idéburen verksamhet inom välfär- den eller andra närliggande offentligt finansierade eller subventio- nerade verksamheter, •identifiera risker för missbruk som kan följa av att införa en definition av en idéburen aktör, och •lämna nödvändiga författningsförslag, i enlighet med det som anges ovan. Uppdraget i denna del omfattar inte att lämna förslag inom skatte- området. Uppdraget att föreslå möjliga tillämpningsområden för en definition av idéburna aktörer i välfärden Strukturella hinder för idéburet deltagande i välfärden I betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle framhålls ett flertal strukturella hinder för det civila samhällets aktörer som påverkar deras handlingsutrymme i relation till offentliga aktörer. Förutom svårigheter att finansiera verksamheten och en ökande administrativ börda, var en av de slutsatser som drogs att det inte tas tillräcklig hän- syn till det civila samhällets särart i samband med regelgivning. En möjlig orsak till detta är enligt utredningen att delar av civilsamhället har professionaliserats kraftigt , vilket gör att skill- naderna mot näringslivet är mindre . Civilsamhällets aktörer upplever att de drabbas av regelverk som inte är anpassade efter deras förutsättningar. Utredningen menar att det krävs en hel- hetssyn och medvetenhet kring olika aspekter av det civila samhället för att nå de politiska målen. Det är bl.a. angeläget att uppmärk- samma de förändringar som det civila samhället genomgår, avseende såväl dess sammansättning och former som dess roll i förhållande till samhället i stort. Inom ramen för remissförfarandet av betän- kanden Ordning och reda i välfärden och Kvalitet i välfärden fram- höll många idéburna aktörer följande. Vinstreglering av den idéburna sektorn är ett onödigt och för sektorn negativt förslag. Idéburna aktörer kännetecknas i grunden av att de saknar vinstintresse och återför därmed eventuella överskott till verksamheten. Antaganden om att det skulle finnas en negativ drivkraft att exempelvis öka vins- ten genom att dra ner på kvaliteten är därmed inte relevant för dessa aktörer. Idéburna aktörer har vidare angett att de skulle kunna främjas i större utsträckning inom offentlig upphandling, exempelvis genom riktade upphandlingar. Vid remissbehandlingen av promemorian Vissa förslag till ändringar i lagen om offentlig upphandling med anledning av förslag framkom att många idéburna aktö- rer ansåg att promemorians förslag inte gick tillräckligt långt. Samt- liga representanter för den idéburna sektorn var däremot positiva till förslag om ett undantag från lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () vid upphandlingar av välfärds- tjänster som understiger tillämpligt tröskelvärde och som saknar ett bestämt gränsöverskridande intresse. Regeringen har, utifrån vad som lyfts fram, föreslagit förenklade och mer flexibla regler för upphandling av vissa tjänster för att för- bättra förutsättningarna för den idéburna sektorn i välfärden. I pro- positionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158) föreslås ändringar i av- seende vissa sociala tjänster och välfärdstjänster vars värde beräknas understiga tillämpligt EU-tröskelvärde på . För upp- handling av sådana tjänster föreslås att endast ett fåtal regler i ska gälla om bl.a. annonsering, information till leverantörerna, doku- mentation och rättsmedel. I propositionen föreslås också bestämmelser om att upphandlande myndigheter ska få reservera deltagandet i upp- handlingar av vissa välfärdstjänster för aktörer som uppfyller angivna krav i lagen. Ytterligare regelförenklingar i upphandlingslagstiftningen utreds av Utredningen om vissa förenklade upphand- lingsregler (Fi 2017:05). Utredningens huvuduppdrag är att ta fram ett förslag till enklare och flexiblare regler för upphandling under EU:s tröskelvärden och upphandling av sociala tjänster samt andra sär- skilda tjänster. Utredningen ska beakta idéburna aktörers intressen utifrån upphandlingsreglerna. Möjliga vägar framåt för ett ökat deltagande av idéburna aktörer i välfärden I såväl betänkanden som i Palett för ett stärkt civilsamhälle har möjliga alternativ att ge idéburna aktörer en mer framskjuten roll inom välfärden analyserats. Regeringen anser att fler idéburna aktörer bör ges utrymme att delta i välfärden på ett enklare och flexiblare sätt. Det finns därför ett behov av att ta fram exempel och beskriva hur en definition av idéburna aktörer skulle kunna användas exempelvis vid bidragsgivning från staten och kom- munsektorn, vid ömsesidig samverkan mellan idéburen och offentlig sektor, vid köp av verksamhet eller när idéburna aktörer på annat sätt tar del av offentliga medel eller vid utformning av undantag från krav som inte är ändamålsenliga för dem. Inom ramen för en analys av hur en definition av idéburna aktörer i välfärden skulle kunna användas bör ställning tas till på vilket sätt förslaget påverkar konkurrensen samt förutsättningarna för företagen och dess ägare på en marknad. Regeringen anser att det därutöver finns anledning att utreda vilka möjligheter och vilka begränsningar som finns för förändringar av regleringar som avser svenska välfärdstjänster i förhållande till . Av skäl (6) i och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG framgår att medlemssta- terna är fria att organisera tillhandahållandet av obligatoriska sociala tjänster och andra tjänster som tjänster av allmänt ekonomiskt in- tresse, icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse eller som en blandning av dessa. Det klargörs att icke-ekonomiska tjänster av all- mänt intresse inte bör omfattas av direktivets tillämpningsområde. regler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ger uttryck för en balans mellan konkurrensreglerna och medlemssta- ternas behov av att kunna utforma sina välfärds- och andra offentliga tjänster på olika sätt. Regeringen anser att det utifrån det EU-rättsliga utrymmet finns ett behov av att ta fram förslag på hur detta utrymme kan tillämpas i en svensk välfärdskontext. Hur andra EU-länder han- terat detta utrymme behöver också kartläggas och analyseras. Det är i sammanhanget viktigt att särskilt beakta hur förslaget förhåller sig till det statsstödsrättsliga regelverket. En närliggande fråga är hur idéburna aktörer kan medverka till välfärden i samverkan med det offentliga genom IOP. Frågan har belysts bl.a. i Palett för ett stärkt civilsamhälle och av Välfärdsutred- ningen. IOP anses underlätta för idéburna aktörer att utvecklas och att möjliggöra en mer framskjuten roll för dessa aktörer som ut- förare av tjänster inom det sociala området. IOP bedöms vara en samarbetsform som ligger mellan upphandling och bidrag. När en kommun eller ett landsting anskaffar tjänster omfattas anskaffningen normalt av upphandlingsrätten. Bidragsgivning omfattas inte av upp- handlingsreglerna. I en bidragssituation måste kommunen eller lands- tinget beakta , så att stödet inte kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Förutsättningarna varierar i varje enskilt fall avseende såväl sam- arbetsformer som verksamheter och därför är det enligt Välfärds- utredningens bedömning inte möjligt att generellt ange om modellen är förenlig med bl.a. upphandlingsrätten. En sådan bedömning måste ske i det enskilda fallet, utifrån vilken verksamhet som avses och de specifika förutsättningarna som gäller i varje partnerskap. Bedöm- ningen blir också beroende av hur parterna valt att reglera frågor om bl.a. utförandet av tjänsten, ansvarsfördelning samt kontroll och upp- följning (SOU 2016:78). I regeringens strategi för sociala företag – ett hållbart samhälle genom socialt företagande och social innovation (N2018/00710/FF) som beslutades anges ambitionen att förtydliga det legala utrymmet för att offentliga aktörer enklare ska kunna ingå partnerskap med eller köpa tjänster från sociala företag. I samman- hanget anges att alternativa former för samverkan har till syfte att, utifrån gemensamma mål, åstadkomma sociala effekter i samhället, exempelvis genom IOP. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns behov av att ta fram förslag på hur IOP kan utnyttjas i större utsträckning för att samverkan mellan idéburna aktörer och det offentliga ska främjas, exempelvis genom riktlinjer, en nationell standard, kriterier eller något annat tillämpbart instrument för ingå- ende av IOP. •analysera och ta fram exempel på när definitionen och förfarandet skulle kunna användas, exempelvis vid ömsesidig samverkan mellan idéburen och offentlig sektor, vid bidragsgivning från staten och kommunsektorn, vid köp av verksamhet eller vid utformning av undantag från krav som inte är ändamålsenliga för idéburna aktörer, •kartlägga och analysera hur icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse regleras i andra länder inom EES, •analysera och lämna förslag på hur det utrymme som finns inom för icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse kan tillämpas i en svensk välfärdskontext, exempelvis för att under- lätta samverkan med idéburna aktörer, •föreslå riktlinjer, kriterier eller andra tillämpbara instrument för ingående av IOP, i syfte att främja samverkan mellan idéburna aktörer och det offentliga, •analysera och ta ställning till eventuell marknads- och konkur- renspåverkan av förslagen, •analysera hur förslagen förhåller sig till det statsstödsrättsliga regelverket, bl.a. hur företagsbegreppet förhåller sig till det kon- kurrens- och statsstödsrättsliga företagsbegreppet, •för det fall verksamheter består av en idéburen och en vinstdri- vande del analysera möjligheterna till särredovisning av den idé- burna verksamheten, och •analysera om förslagen omfattas av och är förenliga med EU- rättens normer om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster, särskilt tjänstedirektivet samt artiklarna 49 och 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Uppdraget i denna del omfattar inte att lämna förslag inom skatte- området. Finansiella och samhällsekonomiska effekter samt andra positiva och negativa konsekvenser för enskilda personer, organisationer, företag och det allmänna av de förslag som lämnas ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).