sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — Det har i olika sammanhang, särskilt vid det förhandlingsarbete som ledde fram till att Kampalaändringarna avseende aggressions- brottet kunde antas, framhållits att stadgebestämmelserna om detta brott är alltför oprecisa och otydliga för att kunna grunda straffrätts- ligt ansvar och att tillämpningen av bestämmelserna därför kan innebära att legalitetsprincipens krav inte kan upprätthållas. En fråga för utredningen att ta ställning till vid övervägandet av om aggres- sionsbrottet bör kriminaliseras i svensk rätt är därför om det finns Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag en risk för svårigheter att tillämpa de svenska bestämmelserna och om eventuella tillämpningsproblem kan förväntas vara så omfatt- ande att bör avstå från att kriminalisera aggressionsbrottet. Eftersom Romstadgans aggressionsbrottsbestämmelser, som tidi- gare konstaterats, bör vara utgångspunkt vid utformningen av svenska straffstadganden, bör också den vägledning som finns för tolkning av stadgans bestämmelser komma till användning vid tillämpningen av svensk rätt. Normalt sett anses föreskrifter och avgöranden som har utländskt ursprung sakna formell betydelse vid tillämpningen av svensk lag. Vid tillkomsten av lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser konstaterades emellertid att det för tillämpningen av svenska bestämmelser rörande dessa brott, med hänsyn till komplementaritetsprincipen, är lämpligt att svenska dom- stolar ska beakta även annat än rent svenska rättskällor. Det gäller särskilt de principer och den praxis som är vägledande för och utvecklas inom ramen för ICC. I den mån som det är nödvändigt med närmare preciseringar av Romstadgans brottsbestämmelser finns till hjälp för ICC:s tolkning och tillämpning s.k. brottskriterier (Elements of Crimes), som upprättats med stöd av artikel 9 i Rom- stadgan, och s.k. tolkningsöverenskommelser (Understandings). Dessa kan ses som ett slags förarbeten till stadgan. Brottskriterierna och tolkningsöverenskommelserna är visserligen inte bindande för dom- stolen, men har trots detta stor betydelse för stadgans tillämpning. Därigenom förtydligas straffbestämmelserna beträffande de olika gär- ningstyper som Romstadgan innehåller. Brottskriterierna anger vilka objektiva och subjektiva rekvisit som ska vara uppfyllda för att straffansvar ska kunna komma i fråga. Syftet med brottskriterierna är att förtydliga och fylla ut Romstadgans brottsbeskrivningar. Även för aggressionsbrottet har brottskriterier och tolkningsöverenskom- melser antagits. Viktig vägledning för rättstillämpningen står också att få i den folkrättsliga doktrinen på detta område. En särskild svårighet som framhållits gäller att ICC, och i för- längningen nationella domstolar, ska ta ställning till förekomsten av en aggressionshandling. Det får dock förutsättas att ICC noga följer såväl FN:s säkerhetsråds som Internationella domstolens (ICJ) praxis vad gäller skiljelinjen mellan tillåten och otillåten våldsanvändning och därigenom var gränsen går för vad som utgör en aggressions- handling. I det sammanhanget måste också beaktas att det, som redovisas närmare i avsnitt 6.3.3, för att ansvar för aggressionsbrott Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag ska komma i fråga krävs att den aggressionshandling som utförs till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning utgör en uppenbar över- trädelse av . Uppenbarhetsrekvisitet begränsar tillämp- ningsområdet för aggressionsbrottsbestämmelserna så att tveksamma fall av aggressionshandlingar faller utanför det straffbara området. Även om Romstadgans bestämmelser om aggressionsbrottet visser- ligen, som behandlas vidare i avsnitt 6.3.1, inte i alla delar håller samma grad av konkretion som svensk straffrättslig lagstiftning regelmässigt gör, bör risken för tillämpningssvårigheter inte överdrivas. har, genom att tillträda Romstadgan och genom den hållning som tidigare intagits i förhållande till ICC, godtagit Romstadgan och dess straffstadganden som grund för straffrättsligt ansvar på internatio- nell nivå. En rimlig följd härav är att även på det nationella planet bör kunna godta att Romstadgans bestämmelser, och svenska straffbestämmelser som utformats med utgångspunkt i stadgeregler- ingen, kan grunda straffrättsligt ansvar. Så har skett vid tillkomsten av lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser och det saknas anledning att se annorlunda på re- gleringen av aggressionsbrottet. 6.2.6Aggressionsbrottet bör kriminaliseras i svensk rätt Förslag: Aggressionsbrottet ska kriminaliseras i svensk rätt. Be- stämmelser härom ska införas i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Lagens namn ska vara lagen (2014:406) om vissa internationella brott. Det är, som nämnts, en naturlig fortsättning på den linje intagit när det gäller Romstadgan, ICC och svensk lagstiftning om internationella brott att också införa bestämmelser som gör det möjligt att i lagföra personer som har begått aggressionsbrott. Genom att införa svenska straffbestämmelser vari- genom aggressionsbrottet kriminaliseras säkerställs att kan utöva domsrätt, utifrån den reglering av jurisdiktionens omfattning som redovisas i avsnitt 6.4, över samtliga brott som faller inom ICC:s jurisdiktion. Även med beaktande av de omständigheter som närmare övervägts i det föregående – förhållandet mellan Romstadgans bestämmelser och nationell rätt, den reella betydelsen av en svensk Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag kriminalisering, säkerhetspolitiska aspekter och förekomsten av even- tuella tillämpningsproblem – talar övervägande skäl ändå för att aggres- sionsbrottet bör kriminaliseras i svensk rätt. har övriga brott i Romstadgan i svensk rätt samlats i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Vid en kriminalisering av aggressionsbrottet i svensk rätt bör också straffbestämmelserna om detta brott lämpligen placeras lag. Lagens systematik är väl anpassad även för att inrymma bestämmelser om aggressionsbrottet. I den mån kriminali- seringen av aggressionsbrottet nödvändiggör särregleringar i förhåll- ande till vad som gäller för de övriga tre brottstyperna i Romstadgan, kan detta hanteras inom ramarna lag. Liksom är fallet för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbryt- elser ska även för aggressionsbrottet några frågor regleras utanför den nämnda lagen. Så är bl.a. fallet med frågan om preskription av begångna gärningar och regleringen av s.k. osjälvständiga brotts- former. Den närmare utformningen av aggressionsbrottsbestäm- melserna framgår av avsnitt 6.3. En följd av att aggressionsbrottsbestämmelserna föreslås bli in- fogade lag om straff för folkmord, brott mot mänsklig- heten och krigsförbrytelser är att man bör överväga om lagen ska benämnas annorlunda än som är fallet . Ett alternativ är att till den uppräkning av brotten som görs i lagens namn lägga aggressionsbrottet. Detta skulle emellertid resultera i en mycket lång titel som kan tyckas otymplig och svår att använda. Ett annat alter- nativ är att sist i lagens befintliga benämning lägga till ”m.m.”. En sådan benämning är dock, inte minst från klarspråkssynpunkt, mindre lämplig och inte särskilt informativ. Ytterligare en tänkbar benämning är ”lagen om vissa internationella brott”, vilket är en titel som övervägdes vid lagens tillkomst. Det huvudsakliga skälet för att denna benämning inte valdes lagstiftningsärende var att det saknas en enhetlig definition av och en allmänt accepterad upp- fattning om vad som avses med begreppet internationella brott. Det bedömdes då som att begreppet i olika sammanhang anses omfatta fler brott än folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbryt- elser. Så är förvisso alltjämt fallet, men redan vid en mer hastig över- blick över lagens bestämmelser och den tydliga koppling till Rom- stadgan som lagen har, torde det stå klart vilka internationella brott som avses. De brott som omfattas av Romstadgan har också en Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag särställning bland internationella brott genom att de är de enda brott som omfattas av ICC:s jurisdiktion. Det förefaller mot denna bak- grund som att den benämning av lagen som lämpligen bör väljas är lagen om vissa internationella brott. Inga andra gärningar än de som utgör folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott ska omfattas av lagens tillämpningsområde. 6.3.1Straffbestämmelserna bör utgå från Romstadgan Förslag: Aggressionsbrottsbestämmelserna i svensk rätt ska utfor- mas i nära anslutning till Romstadgans reglering av aggressions- brottet. Romstadgan bygger till viss del på äldre folkrättsliga instrument och språkbruket är bitvis föråldrat. Bestämmelserna utgör ett resultat av kompromisser, som tillkommit efter komplicerade och intensiva för- handlingar. Dessutom håller bestämmelserna inte i alla delar den lagtekniska kvalitet och konkretionsgrad som normalt förväntas i svensk lagstiftningstradition. I motsats till vad som ofta är fallet i internationella straffrättsliga traktater innehåller Romstadgan, som nämnts, inte något krav på att de brott och de straffrättsliga principer som stadgan innehåller ska införlivas i stadgeparternas nationella rättsordningar. Inte heller uppställs något krav på att de stadgeparter som inför nationella bestämmelser ska utforma sådana bestämmelser i fullständig överensstämmelse med Romstadgan. I den meningen skulle det åtminstone i teorin kunna finnas ett relativt stort utrym- me, inom de ramar som den internationella sedvanerätten ställer upp, för att utforma nationell kriminalisering utan närmare beakt- ande av Romstadgan. Så är dock inte fallet. Den för Romstadgan grundläggande komplementaritetsprincipen medför att, om en stadge- part väljer att införa nationella straffbestämmelser, så bör dessa be- stämmelser utformas så att de stämmer någorlunda väl överens med Romstadgans regler. Så har i svensk lagstiftning också skett såvitt gäller folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, både såvitt avser de enskilda straffstadgandena och gällande Romstadgans allmänna straffrättsliga principer i del 3 i stadgan. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag Även för aggressionsbrottet faller det sig naturligt att utgå från Romstadgans – i dess lydelse efter Kampalaändringarnas tillkomst – reglering av aggressionsbrottet när de svenska bestämmelserna ska formuleras. I den mån det i stadgebestämmelserna om aggressions- brottet finns otydligheter i regleringen, som kan tänkas medföra tillämpningssvårigheter, är det dock angeläget att i möjligaste mån undvika sådana brister i de svenska straffbestämmelserna. Vid ut- formandet av de svenska bestämmelserna bör också svensk syste- matik för straffrättslig lagstiftning och lagstiftningstradition beaktas. Ambitionen vid utformningen av de svenska aggressionsbrottsbe- stämmelserna är att åstadkomma tydliga och adekvata brottsbeskriv- ningar som klargör omfattningen av det straffrättsliga ansvaret. Straff- stadgandena bör utformas i så nära anslutning till Romstadgans bestämmelser att de återspeglar de särskilda bakomliggande förhåll- anden som gäller för aggressionsbrottet, i dess egenskap av ett inter- nationellt brott under ICC:s jurisdiktion. De bestämmelser som utredningen i det följande föreslår, anknyter i stor utsträckning till Kampalaändringarnas reglering av aggressionsbrottet. Några betydelse- fulla undantag finns dock. Det gäller dels förslaget till hur svensk domsrätt över aggressionsbrottet bör utformas, dels vissa bestäm- melser om medverkansansvar, gärningsmannaskap och osjälvständiga brottsformer. En följd av att de svenska aggressionsbrottsbestämmelserna ut- formas med Romstadgans reglering som förebild, innebär också, som konstaterats i avsnitt 6.2.5, att tolkningen och tillämpningen av de svenska bestämmelserna bör ske med hänsyn tagen till det samman- hang vari bestämmelserna tillkommit. Av stor betydelse för tolk- ningen och tillämpningen av de svenska bestämmelserna är således de principer och den praxis som kan komma att utvecklas vid ICC. Aggressionsbrottet innefattar, som redovisats i avsnitt 3.3, två element. Det ena gäller den statshandling – aggressionshandlingen – som begås av en stat och det andra rör de handlingar som den enskilde gärningsmannen har utfört och som medför ett enskilt straff- ansvar för denne. Båda dessa element framgår av artikel 8a i Rom- stadgan. Utmärkande för gärningen är också, som nämnts, att endast personer som tillhör en viss personkrets kan begå och ställas till svars för aggressionsbrott. Dessa närmare förutsättningar för kriminali- sering av aggressionsbrottet behandlas i det följande. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag 6.3.2En person i ledande ställning Förslag: För aggressionsbrott ska endast den kunna dömas som kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande. Av artikel 8a i Romstadgan framgår att med aggressionsbrott avses i stadgan när en person, som i kraft av sin ställning kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande, planerar, förbereder, inleder eller utför en aggressionshandling som, till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning, utgör en uppenbar överträd- else av stadga. De olika momenten i gärnings- mannens handlande behandlas närmare i avsnitt 6.3.4, medan här närmare berörs frågan om vilken personkrets den person måste till- höra som kan göra sig skyldig till aggressionsbrott. Utgångspunkten för svenska straffbestämmelser om aggressions- brottet bör vara att gärningsmannakretsen även enligt svensk rätt ska vara starkt begränsad till sin omfattning. Romstadgans ordalydelse, enligt den översättning till svenska som fogades till utredningens delbetänkande, anger, som nämnts, att de personer som kan dömas för aggressionsbrott ska kunna ”i kraft av sin ställning utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande”. I Romstadgans engelska lydelse uttrycks detta rekvisit som ”a person in a position effectively to exercise control over or to direct the political or military action of a State”, medan den franska lydelsen talar om ”une personne effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État”. Någon närmare precisering av vad som avses med att den miss- tänkte gärningsmannen ska kunna kontrollera eller styra det poli- tiska eller militära agerandet hos en stat, innehåller Romstadgan inte. Inte heller brottskriterierna eller tolkningsöverenskommelserna beträf- fande aggressionsbrottet ger någon tydlig vägledning i denna fråga. Det får dock anses att det som avses är gärningsmannens faktiska möjlighet att kontrollera eller styra statens agerande. Vederbörandes formella position eller yrkespost är således av underordnad bety- delse, även om formell position och faktiskt inflytande över statens agerande naturligtvis regelmässigt hänger samman. Det finns en risk att användandet av uttrycket ”i kraft av sin ställning” i den svenska översättningen av artikel 8a kan föra tanken fel till att det för att Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag ansvar för aggressionsbrott ska kunna komma i fråga krävs att gär- ningsmannen haft en viss tjänsteställning. Den svenska lagtexten beträffande aggressionsbrottet föreslås därför inte innehålla uttrycket ”i kraft av sin ställning”, som har en mer inskränkt betydelse än motsvarande formuleringar i de auktoritativa engelsk- respektive franskspråkiga lydelserna. Den föreslagna lagtexten innebär att den som i realiteten kan påverka en stats politiska eller militära hand- lande kan dömas. Den närmare innebörden av att en person som misstänks eller åtalas för aggressionsbrott ska ha kunnat utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande framgår inte heller av den aktuella stadgebestämmelsen. –den individuella handlingen å ena sidan och statshandlingen å andra sidan – innebär dock att gärningsmannens handlande, för att denne ska kunna fällas till ansvar för aggressionsbrott, varit en nödvändig förutsättning för statshandlingen. En följd av detta är att det endast är sådana personer som kan styra över hur staten som sådan, inte endast enskilda mindre militära enheter, agerar. Således består gär- ningsmannakretsen endast av ett fåtal personer som har ett bestäm- mande inflytande över statens agerande gentemot andra stater. Till denna personkrets hör regelmässigt stats- och regeringschefer bero- ende på statsskickets utformning. En statschef med enbart represen- tativa funktioner torde inte kunna räknas till den aktuella person- kretsen. Vidare kan ett lands högsta politiska ledning komma i fråga för straffansvar, liksom ett lands högsta militära ledning. I vilken mån regeringsmedlemmar och andra högre ämbetsmän som varit involverade i förberedelser av beslut eller av en stats faktiska åtgärder för att begå en aggressionshandling kan hållas ansvariga blir dock alltid beroende av hur förberedelsearbetet och beslutsfattandet i det enskilda fallet har gått till. Förslag: Med aggressionshandling ska avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende på ett sätt som är oförenligt med För- enta nationernas stadga. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag Uppräkningen av aggressionshandlingar i artikel 8a i Rom- stadgan ska vara vägledande vid prövningen av frågan om en aggressionshandling föreligger, men ska inte tas in i de svenska straffbestämmelserna om aggressionsbrott. För att kunna grunda ansvar för aggressionsbrott ska krävas att aggressionshandlingen till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning utgör en uppenbar överträdelse av stadga. Aggressionsbrott kan enklast beskrivas som ett brott som innebär att ett angrepp på en annan stat planeras, förbereds, inleds eller genomförs på ett folkrättsstridigt sätt. I artikel 8a i Romstadgan slås fast att med aggressionshandling avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller poli- tiska oberoende, eller på något annat sätt som är oförenligt med För- enta nationernas stadga. Artikeln innehåller en detaljerad uppräk- ning av vilka handlingar som, oberoende av om någon krigsförklaring har lämnats och i enlighet med FN:s generalförsamlings resolu- tion 3314 (XXIX) av , ska anses utgöra en aggressionshandling. Enligt denna resolution slås det fast att en aggressionshandling är ett brott mot internationell fred och att det ger upphov till internationellt ansvar. Var och en av de handlingar som anges i artikel 8a är att betrakta som en aggressionshandling. Uppräkningen av vilka handlingar som ska anses vara aggressions- handlingar innefattar följande. a)Invasion eller angrepp av en stats väpnade styrkor på en annan stats territorium, eller alla former av militär ockupation, oavsett hur tillfällig ockupationen är, som är en följd av en sådan invasion eller ett sådant angrepp, eller alla former av annektering genom användning av våld av en annan parts territorium eller del därav. b)Bombardemang av en stats väpnade styrkor mot en annan stats territorium eller en stats användning av vapen mot en annan stats territorium. c)Blockad av en stats väpnade styrkor av en annan stats hamnar eller kuster. d)Angrepp av en stats väpnade styrkor på en annan stats mark-, sjö- eller luftstridskrafter eller fartygs- och luftfartsflotta. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag e)En stats användning av sina väpnade styrkor inom en annan stats territorium efter överenskommelse med den mottagande staten, i strid med de villkor som uppställts i överenskommelsen eller förlängning av närvaron inom sådant territorium efter det att över- enskommelsen har upphört att gälla. f)Handling som innebär att en stat tillåter att dess territorium, som den har ställt till en annan stats förfogande, används av den andra staten för att begå en aggressionshandling mot en tredje stat. g)Utsändande av en stat eller för en stats räkning av väpnade skaror, grupper, irreguljära trupper eller legosoldater, som utför väpnade handlingar mot en annan stat av sådan svårhetsgrad att de utgör sådana handlingar som anges ovan, eller som i väsentlig utsträck- ning deltar däri. Utmärkande för Romstadgans bestämmelser är att brottsbeskriv- ningarna i stadgan med svenska mått mätt är mycket omfattande. Exempelvis innehåller stadgebestämmelserna om krigsförbrytelser inte mindre än femtio gärningsformer och till följd härav är de svenska bestämmelserna om krigsförbrytelser också mycket omfatt- ande. När det gäller aggressionsbrottsbestämmelsen i artikel 8a, är även den tämligen omfångsrik genom att de handlingar som enligt FN:s resolution 3314 (XXIX) kan utgöra aggressionshandlingar räk- nas upp. Vid utformningen av de svenska aggressionsbrottsbestämmel- serna är det nödvändigt att ta ställning till om även dessa bestäm- melser bör inkludera en uppräkning av tänkbara aggressionshand- lingar eller inte. Även om FN-resolutionens uppräkning av aggres- sionshandlingar inte tas in i svensk lagtext, kommer det vid tillämp- ningen av de svenska bestämmelserna att vara nödvändigt att ta del av denna. Detta talar för att artikel 8a i Romstadgan i sin helhet bör överföras till de svenska aggressionsbrottsreglerna, således även upp- räkningen av aggressionshandlingar, eftersom det annars kan tyckas att den svenska lagregleringen, i relation till Romstadgans straff- stadgande, inte är komplett. Genom att inkludera uppräkningen av aggressionshandlingar i lagtext får straffbestämmelsen också en högre detaljeringsgrad och därigenom kan det möjligen hävdas att förutse- barheten ökar. Aggressionsbrottet i svensk rätt – överväganden och förslag I motsatt riktning talar emellertid det faktum att uppräkningen av de aggressionshandlingar som FN-resolutionen innehåller inte uttömmande redovisar vad en aggressionshandling i Romstadgans mening kan vara. Uppräkningen är vägledande och täcker visserligen in ett flertal olika typfall av angrepp som en stat kan rikta mot en annan stat, men vid prövningen av ett åtal för aggressionsbrott kommer det ändå att vara nödvändigt för en svensk domstol att göra en helhetsbedömning av det eller de angrepp som är aktuella i det enskilda fallet. Denna omständighet får sägas tala mot att låta aggressionsbrottsbestämmelsen i svensk rätt inkludera uppräkningen av tänkbara aggressionshandlingar. Förteckningen av aggressions- handlingar i artikel 8a utgör inte heller brottsrekvisit i den mening som normalt avses i svensk straffrätt. Att inkludera en exempli- fierande, icke uttömmande, redogörelse för vad som ska anses ut- göra en aggressionshandling torde därigenom inte vara i särskilt god överensstämmelse med svensk straffrättslig lagstiftningstradition. För det svenska straffstadgandet föreslås därför, i motsats till regler- ingen i Romstadgan, att de aggressionshandlingar som anges i arti- kel 8a inte tas in i lagen. Vid utformningen av svenska straffbestämmelser om aggressions- brottet bör avvikelse dessutom göras från formuleringen i artikel 8a om att med aggressionshandling avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller poli- tiska oberoende, eller på något annat sätt som är oförenligt med FN:s stadga. Formuleringen har sitt ursprung i artikel 2.4 i . Att använda lokutionen ”eller på något annat sätt” innebär att straff- stadgandet potentiellt kan få en betydande och oförutsebar omfatt- ning. I denna del framstår artikel 8a som alltför oprecis och det svenska straffstadgandet om aggressionsbrottet bör i stället endast ange att med aggressionsbrott avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller poli- tiska oberoende på ett sätt som är oförenligt med stadga.