sou · H7B327 · 2019-05-29 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om rasistiska symboler SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att låta en särskild utredare gå igenom hur brottet hets mot folkgrupp har tillämpats när det gäller rasistiska och liknande symboler samt ta ställning till om den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen om sådana symboler är ända- målsenligt utformad eller om den behöver förtydligas eller komplet- teras (dir. 2018:61). Hovrättspresidenten utsågs att vara särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades från och med den 3 okto- ber 2018 jur.kand. (Juridikfronten), advokaten (), rättssakkunniga (), enhetschefen (), kammaråklagaren (), forskaren (Totalför- svarets forskningsinstitut), chefsrådmannen (), juristen () och före- draganden (Justitiekanslern). Hovrättsassessorn har varit utredningens sekre- terare . Utredningen har antagit namnet Utredningen om rasistiska sym- boler (Ju 2018:03). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Rasistiska symboler. Praxisgenomgång och analys (SOU 2019:27). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Betänkandet är därför formulerat i vi-form. Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete................................ Hur betänkandet är disponerat .............................................. Bakgrund och allmänna utgångspunkter ...................... Avvägningar vid förbud mot yttranden................................. för utvidgad kriminalisering.................................... Bakgrund till regleringen av hets mot folkgrupp.................. En av tre extremistiska miljöer ............................... Något om ideologin ................................................ Rasistiska och liknande symboler .......................................... 2.5.2Vårt uppdrag är inte begränsat till rasistiska Symboler kan vara ett brett begrepp...................... Beskrivning av symboler......................................... Rättslig reglering av betydelse..................................... Fri- och rättigheter................................................................. 3.3 Hets mot folkgrupp ............................................................... Lydelse, bakgrund och syfte................................... Närmare om utformningen och tillämpningen..... 3.3.3Hets mot folkgrupp som tryck- 3.3.4Hets mot folkgrupp i relation till Praxis avseende hets mot folkgrupp.............................. Vårt uppdrag och vår genomgång av praxis........... Rättsfallet NJA 1996 s. 577.................................................... Sammanfattning och slutsatser av HD:s dom....... Praxis avseende hets mot folkgrupp enligt ..... 4.4Praxis avseende tryck- och yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp................................................................. och yttrandefrihetsbrott) ....................................... JK:s praxis (tryck- och yttrandefrihetsbrott) ....... Symboler som har prövats....................................... Hur domstolarna och JK har resonerat.................. Förbud mot rasistiska symboler m.m. (Ds 1996:33).......... Rasistiskt och främlingsfientligt våld (Ds 1998:35) ........... 5.5Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. (SOU 2000:88) ................... Hets mot folkgrupp, m.m. (prop. 2001/02:59)................... Stärkt ordning och säkerhet i domstol (SOU 2017:46) ..... Förutsättningar och utgångspunkter................................... 6.2.2Allmänna förutsättningar för en ändrad Hets mot folkgrupp .............................................. 6.3 Är den nuvarande regleringen ändamålsenlig?.................... Kortfattat om vår genomgång av praxis............... 6.3.3De flesta domstolsprövningar har lett till fällande dom ..................................................... 6.3.4Inte bara symboler med koppling till nationalsocialismen kan utgöra hets..................... Olika skäl men inte olika utgång .......................... 6.3.6Olika bedömning i fråga om krav Tyrrunan kommer att prövas av domstol igen .... 6.3.8JK:s bedömningar kan förklaras av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet .......... Den nuvarande regleringen är ändamålsenlig...... 6.4Bör den straffrättsliga regleringen i fråga om symboler förtydligas eller kompletteras? Bilaga 2 Domstolspraxis – hets mot folkgrupp Domstolspraxis – tryck- och yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp................. Justitiekanslerns praxis – tryck- och yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp................. Vi har fått i uppdrag att se över den straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler och vid behov föreslå förändringar. I uppdraget ingår det att •göra en genomgång av domstolarnas och Justitiekanslerns (JK) praxis avseende hur straffansvaret för hets mot folkgrupp har tillämpats i fråga om symboler, •ta ställning till om den nuvarande straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler är ändamålsenligt utformad, •överväga behovet av och förutsättningarna för att förtydliga eller komplettera dagens lagstiftning, och •lämna författningsförslag om vi kommer fram till att lagstiftningen bör ändras. Rasistiska symboler behöver kunna motverkas En förutsättning för ett väl fungerande, tryggt och demokratiskt sam- hälle är att det finns möjligheter att motverka hatbrott. Det förut- sätter att lagstiftningen, t.ex. om hets mot folkgrupp, är ändamåls- enligt utformad. Det är viktigt att lagstiftningen effektivt kan motverka sådana rasistiska och liknande uttryck som lagstiftningen om hets mot folkgrupp tar sikte på, även i de fall där uttrycken består i användning av symboler. innebär kriminaliseringen av hets mot folk- grupp, och andra förbud mot yttranden, en inskränkning av yttrande- friheten som är en grundpelare i ett demokratiskt samhälle. Den straffrättsliga regleringen av hets mot folkgrupp är central i den svenska lagstiftningen mot rasism och annan intolerans. I korthet straffbeläggs spridande av meddelanden som uttrycker hot mot eller missaktning för en grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck. Regleringen omfattar inte endast muntliga och skriftliga uttryck utan även t.ex. symboler. Ökad aktivitet i vit makt-miljön har det skett en ökad aktivitet i extremistiska miljöer. Extremistiska organisationer inom bl.a. den s.k. vit makt-miljön har tagit allt större plats i det offentliga rummet. Denna ökade synlighet bidrar till att upplevelsen av vilket hot extremistmiljöerna utgör ökar genom att fler exponeras för deras skrämselkapital. Detta har föranlett en diskussion om hur straffbestämmelserna om hets mot folkgrupp kan tillämpas när det gäller rasistiska och liknande symboler. Diskussionen har framför allt gällt tyrrunan. Tyrrunan används av Nordiska motståndsrörelsen (NMR), som är en national- socialistisk organisation. Organisationen har arrangerat flera demon- strationer och andra manifestationer som har fått stor uppmärksam- het i medier. Det sprids en otrygghet hos enskilda i samband med att vissa orga- nisationer genomför demonstrationer eller på annat sätt uttrycker sig, med eller utan symboler. Användande av vissa rasistiska och liknande symboler är dock straffbart som hets mot folkgrupp. Det är vidare vår uppfattning att det inte i första hand är symbolerna i sig som är problemet, utan nämnda organisationers ideologier och skräm- selkapital samt beteende i form av ordningsstörningar och utövande av våld, hot och trakasserier. Förutsättningar för ändring av dagens lagstiftning Vi ska enligt våra direktiv överväga förutsättningarna för att förtydliga eller komplettera dagens straffrättsliga lagstiftning i fråga om symboler. En sådan förändring kan göras på två sätt. Ett alternativ är att justera straffansvaret för hets mot folkgrupp i något avseende. Det andra alternativet är att införa ett särskilt förbud mot offentlig användning av vissa symboler som komplement till straffansvaret för hets mot folkgrupp. Oavsett hur en sådan förändring närmare genomförs skulle den, utifrån vårt uppdrag, ta sikte på att utvidga det straffbara området eller på annat sätt förtydliga dagens lagstiftning. Det innebär att en ändring endast är påkallad om användande av symboler som borde vara straffbelagda inte redan är det eller om det annars behövs ett för- tydligande avseende det straffbara området. Att utvidga det kriminaliserade området är en åtgärd som kräver ingående överväganden. För att kriminalisera något som inte tidigare varit straffbart bör det finnas ett påtagligt behov av detta. Dessutom skulle ett förtydligande av eller en komplettering till den straffrätts- liga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler komma att beröra grundläggande fri- och rättigheter, framför allt yttrande- friheten, men eventuellt även föreningsfriheten, demonstrationsfri- heten, mötesfriheten och religionsfriheten. En eventuell nytta av att förtydliga eller komplettera den straffrättsliga regleringen måste vägas mot intresset av att inte inskränka dessa fri- och rättigheter. Vad är rasistiska och liknande symboler Vårt uppdrag handlar om att se över den straffrättsliga lagstiftningen i fråga om rasistiska och liknande symboler. Frågan är vad som inklu- deras i detta begrepp. Vi har bedömt att begreppet rasistiska och liknande symboler bör omfatta symboler som kan uttrycka hot mot eller missaktning för någon av de grupper som skyddas av bestämmelserna om hets mot folkgrupp, dvs. förutom rasistiska och främlingsfientliga inkluderas t.ex. antisemitiska och homofobiska symboler. Begreppet symbol kan ha många olika betydelser och är inte helt lätt att definiera. Det kan ha en väldigt bred betydelse. När det handlar om rasistiska och liknande symboler kan det vara rimligt att även inklu- dera symboliska handlingar, såsom Hitlerhälsningar, och symboliska uttryck, såsom ”sieg heil”, samt det omfattande bildspråk som bl.a. finns på internet. I vår genomgång av praxis har vi dock av praktiska skäl begränsat oss till symboler som utgörs av figurer, bilder och tecken. Vi har alltså i genomgången inte tagit med nämnda handlingar och uttryck och vi har endast i mycket begränsad omfattning inkluderat bildspråk. Vår genomgång av praxis Vi har gjort en omfattande genomgång av domstolarnas praxis från de senaste drygt 20 åren avseende hur straffansvaret för hets mot folkgrupp har tillämpats i fråga om symboler. Vi har gått igenom cirka 130 domar, varav ett femtontal avser tryck- eller yttrandefri- hetsbrottet hets mot folkgrupp. Dessutom har vi gått igenom cirka 120 beslut av JK rörande symboler. JK är ensam åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Hets mot folkgrupp är, förutom att vara kriminaliserat i brotts- balken, ett brott enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen. Hets mot folkgrupp kan därför utgöra tryck- eller yttrandefrihetsbrott om yttrandet faller inom nämnda grundlagars tillämpningsområde. Om t.ex. gärningen utgörs av bärande av en t-shirt på vilken det finns en symbol som har framställts i tryckpress är gärningen att bedöma enligt tryckfrihetsförordningen, men om sym- bolen i stället har ritats på t-shirten är gärningen enbart att bedöma enligt . har endast meddelat ett avgörande som gäller hets mot folkgrupp avseende symboler (rättsfallet NJA 1996 s. 577). Av avgörandet framgår att användande av symboler kan utgöra hets mot folkgrupp, förutsatt att symbolen entydigt förmedlar ett straff- bart budskap. Vid bedömningen av om användandet av en symbol utgör hets mot folkgrupp måste sammanhanget beaktas. Det går därför inte att kategoriskt säga att en viss symbol är olaglig att använda. Med detta sagt finns det ändå symboler som domstolarna närmast utgår från att är olagliga att använda om inte omständigheterna talar emot det. Det tydligaste exemplet på en sådan symbol är hakkorset. Av vår genomgång av domstolspraxis framkommer i övrigt bl.a. följande. •Ett trettiotal olika symboler har prövats av domstol. Den symbol som oftast förekommer i domstolspraxis är hakkorset. •I stor utsträckning är det symboler med en koppling till national- socialismen som har prövats av domstol, men även spridande av andra symboler, t.ex. med koppling till Ku Klux Klan, har prövats och ansetts utgöra hets mot folkgrupp. •I de flesta domar som vi har gått igenom har den tilltalade dömts för hets mot folkgrupp. •När den tilltalade har frikänts har det ofta varit på grund av bevis- frågor, såsom att det inte ansetts bevisat att det var den tilltalade som målat hakkors på en vägg. Det har även varit fråga om fall där symbolen sedd i sitt sammanhang inte ansetts utgöra hets mot folkgrupp. •I endast några domar har den tilltalade frikänts på grund av att dom- stolen ansett att spridande av den aktuella symbolen inte inneburit hot eller missaktning. Det har ofta rört sig om symboler som i andra domar och sammanhang ansetts utgöra hets mot folkgrupp. •I några domar har fråga uppkommit om det för straffansvar krävs att en symbols budskap är känt för en bredare allmänhet eller för de personer som symbolen har spridits till. Det har i dessa få fall gjorts olika bedömning. I de allra flesta domar berörs frågan över- huvudtaget inte. Vår bedömning är att det för straffansvar i vart fall är tillräckligt att de personer som symbolen har spridits till måste anses ha haft kännedom om dess budskap. •Tyrrunan har endast prövats en gång av domstol och då ogillades åtalet. Symbolen förekommer på nytt i ett åtal som kommer att prövas av domstol. •JK har beslutat att väcka åtal endast för ett fåtal symboler. JK har bedömt tyrrunan i många ärenden och har i samtliga fall bedömt att spridande av symbolen inte utgjort hets mot folkgrupp. •JK:s bedömningar görs på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området och JK har att beakta de särskilda förutsättningar som gäller där. Utöver att yttrandefriheten har ett särskilt starkt skydd på det området innebär detta att JK inte har möjlighet att göra samma helhetsbedömning som när det gäller brottsbalksbrottet hets mot folkgrupp. Den nuvarande regleringen är ändamålsenlig För att det ska göras någon förändring i den nuvarande lagstift- ningen bör det finnas ett påtagligt behov. En sådan förändring måste vara förenlig med skyddet för grundläggande fri- och rättigheter som finns i våra grundlagar och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utifrån vår genomgång av praxis är det vår bedömning att den nu- varande straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler är ändamålsenligt utformad. Det medför att vi anser att bestämmelserna om hets mot folkgrupp inte bör ändras och att det inte bör införas något särskilt förbud mot användning av vissa symboler. Bestämmelserna om hets mot folkgrupp har redan ett vidsträckt tillämpningsområde och det står klart att symboler kan omfattas av bestämmelserna. Med undantag för rena bevisfrågor, t.ex. om den tilltalade spridit en viss symbol, har de allra flesta åtal för spridande av rasistiska och liknande symboler lett till fällande dom. Det befint- liga straffbara området får bedömas som tillräckligt och vi har därför inte lämnat något författningsförslag. We have been tasked with reviewing the criminal law regulations regarding racist and similar symbols and, if necessary, proposing amendments. The remit includes: •conducting a review of practice by the courts and the Chancellor of on how criminal liability for agitation against a popula- tion group has been applied so far in matters concerning symbols; •deciding whether the current criminal law regulations regarding racist and similar symbols are appropriately designed; •considering the need for, and possibilities of, clarifying or supple- menting current legislation; and •presenting legislative proposals if we conclude that the legislation should be amended. It must be possible to combat racist symbols For a society to be well-functioning, safe and democratic, it must be possible to combat hate crime. This requires that the legislation, such as that on agitation against a population group, is appropriately de- signed. It is important that the legislation can effectively combat such racist and similar expressions as those addressed by the legisla- tion on agitation against a population group, even in cases where the expression is comprised of the use of symbols. At the same time, crim- inalising agitation against a population group and other prohibitions against expressing opinions entail restrictions on freedom of expres- sion, which is a cornerstone of a democratic society. The criminal law regulations on agitation against a population group are central to the Swedish legislation against racism and other forms of intolerance. In brief, it is punishable to spread messages that express threats against, or contempt for, a population group with allusion to race, colour, national or ethnic origin, religious faith, sexual orientation or transgender identity or expression. The regulation is not limited to oral or written expressions, but also covers expressions such as symbols. Increased activity in the white power environment Activity in extremist environments has increased in recent years. Extremist organisations including in the white power environment have become increasingly prominent in public spaces. This increased visibility contributes to the feeling that the threat that extremist en- vironments represent is increasing as more people are exposed to their intimidation capital. This has resulted in a discussion on how the penal provisions on agitation against a population group can be applied concerning racist and similar symbols. The discussion has primarily focused on the rune. The rune is used by the Nordic Resistance Movement (NMR), which is a national socialist organisation. It has organised several demonstrations and other rallies that have attracted major media attention. Insecurity is spread among individuals when certain organisations conduct demonstrations or in some other way express themselves, with or without symbols. However, the use of certain racist and similar symbols is currently punishable as agitation against a population group. Furthermore, we consider that it is not primarily the symbols as such that are the problem, but rather the above-mentioned organi- sations’ ideologies and intimidation capital, and their behaviour in the form of public disturbances and use of violence, threats and harassment. Possibilities of amending current legislation Under our terms of reference, we are to consider the possibilities of clarifying or supplementing current criminal law legislation regarding symbols. An amendment of this kind can be done in two ways. One option is to adjust the criminal liability for agitation against a popula- tion group in some regard. The other option is to introduce a specific prohibition against the public use of certain symbols as a supplement to the criminal liability for agitation against a population group. Regardless of how such an amendment is implemented, it would –based on our remit – focus on expanding the punishable area or in some other way clarify current legislation. This means that an amend- ment is only necessary if the use of symbols that should be punish- able has not already been designated as such, or if a clarification regard- ing the punishable area is otherwise necessary. Expanding the criminalised area is a measure that requires exten- sive consideration. Criminalising something that was not previously punishable should require that there is an obvious need for doing so. In addition, a clarification of, or a supplement to, the criminal law regulations regarding racist and similar symbols would affect funda- mental rights and freedoms, primarily freedom of expression, but pos- sibly also freedom of association, freedom to demonstrate, freedom of assembly and freedom of religion. A possible benefit of clarifying or supplementing the criminal law regulations must be balanced against the interest of not limiting these rights and freedoms. What are racist and similar symbols? Our remit deals with reviewing the criminal law legislation regarding racist and similar symbols. The question is what this concept includes. We consider that the term racist and similar symbols should cover symbols that can express threats against, or contempt for, any of the groups protected by the provisions on agitation against a population group; i.e., in addition to racist and xenophobic symbols, this includes anti-Semitic, homophobic and other symbols. The term symbol can have many different meanings and is not easy to define. It can have a very broad meaning. Regarding racist and similar symbols, it may be reasonable to also include symbolic actions, such as Nazi salutes, and symbolic expressions, such as sieg heil, and also the extensive imagery available on such media as the internet. For practical reasons, we limited our examination of practice to symbols comprised of illustrations, images and signs. Accordingly, our exa- mination did not include the above-mentioned actions and expres- sions, and imagery was only included to a very limited extent. Our examination of practice We conducted an extensive examination of court practice from the past 20 years regarding how criminal liability for agitation against a population group has been applied regarding symbols. We examined some 130 judgments, of which 15 or so referred to the offence ‘agita- tion against a population group’ as expressed in freedom of the press or freedom of expression. In addition, we examined some 120 decisions on symbols handed down by the Chancellor of . The Chancellor of is the sole prosecutor in cases concerning offences against freedom of the press and freedom of expression. Besides being criminalised in the Swedish Penal Code, agitation against a population group is an offence under the Freedom of the Press Act and the Fundamental on Freedom of Expression. Agitation against a population group can thus constitute an offence under freedom of the press or freedom of expression if the opinion expressed falls under the scope of the above-mentioned fundamental laws. For example, if the act is comprised of wearing a t-shirt on which there is a symbol that has been portrayed in printed press, the act is to be assessed under the Freedom of the Press Act, but if the symbol has instead been drawn on the t-shirt, the act is only to be assessed under the Penal Code. The Supreme Court has only handed down one judgment regarding agitation against a population group involving symbols (case NJA 1996 p. The decision shows that the use of symbols may constitute agitation against a population group, provided that the symbol clearly conveys a punishable message. When assessing whether the use of a symbol comprises agitation against a population group, account must be taken of the context. It is therefore not possible to categorically say that using a certain sym- bol is illegal. That said, there are still symbols that courts basically assume to be illegal to use unless the circumstances indicate other- wise. The clearest example of such a symbol is the swastika. are some of the other findings produced by our examination of court practice: •Some thirty different symbols have been examined by the courts. The most prevalent symbol in court practice is the swastika.