sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Under den tredje planeringsperioden läggs särskild fokus på bl.a. centrala problem och utvecklingsbehov i anslutning till vattenstatus, meto- der och åtgärder för att förbättra vattenstatusen eller finansierings- och samarbetsmöjligheter. Centrala verktyg som ministerierna ska använda vid genom- förandet är resultatstyrning av NTM-centralerna, prioritering av finansieringen så att den främjar vattenvårdsåtgärder, utveckling av lagstiftningen och styrmedel samt forsknings- och utvecklingsverk- samhet. Många projekt kräver gemensamma åtgärder av flera mini- sterier. Det betonas även att det vid genomförandet behövs sam- arbete mellan de olika förvaltningsnivåerna – EU samt de nationella, regionala och lokala nivåerna. Det primära ansvaret för genom- förandet av åtgärderna ligger på de enskilda aktörer som genom sina aktiviteter påverkar tillståndet i vattenmiljön. Olika slags författningar, tillståndsbeslut och övriga beslut reglerar verksamhetsutövarnas åtgärder. NTM-centralen i formulerar sig på följande sätt: Genomförandet av åtgärderna i vattenförvaltningsplanerna beror på väl- digt många olika instansers handlingar. Sådana instanser är t.ex. verk- samhetsutövare, företag, hushåll, medborgarorganisationer, statens sek- torsmyndigheter, regionförvaltningsverken, kommuner, landskapsför- bund, forskningsinstitut, intresseorganisationer, föreningar och många frivilliga aktörer. Det är emellertid de privata aktörer (bl.a. verksam- hetsutövare, medborgare, organisationer) som med sina åtgärder påver- kar vattnens status som har det primära ansvaret för att genomföra Många åtgärder som främjar vattenskyddet bygger på fri- villighet och på olika aktörers samarbete och beredskap att utveckla och delta i deras finansiering och genomförande. Även många styrmedel bygger på frivillighet.79 När det gäller avrinningsdistrikt riktar sig åtgärdspro- grammet till olika sektorer såsom jordbruk, skogsbruk och industri. Det innehåller olika typer av åtgärder – från politiskt och strategiskt arbete till planering av markanvändningen. Den som ansöker om miljötillstånd måste beskriva på vilket sätt som förvaltningsplanen har beaktats. Således är inte åtgärdsprogrammet direkt bindande för till exempel enskilda företag, men uppges ändå få genomslag i form av både öppenhet och normerande arbete. Emellertid är det de pri- vata aktörer, företag, medborgare och organisationer med flera vilkas verksamhet påverkar vattnets status som har det primära ansvaret för att genomföra åtgärderna. Många av åtgärderna uppges bygga på frivillighet, samarbete mellan olika enheter samt viljan att utarbeta och medverka till att åtgärder beslutas och genomförs.80 NTM-centralerna finansieras genom näringsministeriet och fysiska åtgärder genom miljöministeriet samt för vissa projekt också från jord- och skogsbruksministeriet. Projekt finansieras även genom bidrag från EU. De finländska NTM-centralernas löpande drift finansieras genom näringsministeriet. Det fördelas inte några medel till samordningen av varje avrinningsdistrikt. ges direkta medel för fysiska vattenförbättrande vattenvårdsåtgärder från miljöministeriet och för vissa projekt också från jord- och skogsbruksministeriet. Den nationella fördelningen av medel till NTM-centralerna sker efter att NTM-centralerna har meddelat ministerierna vilka behov som finns utifrån externt ansökta medel. För åtgärder som gäller 79NTM-centralen i (2017): Påverka vattnen – Väsentliga frågor samt arbetsprogram- met för vattenvården i älvs vattenförvaltningsområde 2022–2027. 80Länsstyrelsen , närings-, trafik- och miljöcentral & Finsk-svenska gränskommissionen (2016): internationella vattendistrikt – Gemensam plan för gränsöverskridande vattenförvaltning 2016–2021. Rapport 12/2016. jordbruket är finansieringen kopplad till det nationella miljöersätt- ningssystemet. De flesta vattenvårdsåtgärder inom jordbruket upp- ges vara kopplade till detta ersättningssystem. I förvaltningsplanerna ska kostnaderna för åtgärderna räknas ut och redovisas, både för åtgärder enligt nuvarande praxis och för tilläggsåtgärder.81 I åtgärdsprogrammen och i förvaltningsplanerna definieras åtgärder enligt nuvarande praxis som alla de åtgärder som baseras på förpliktande författningar eller beslut. Dessutom ska man inom kategorin nuvarande praxis beakta även frivilliga åtgärder som redan genomförs. Om åtgärderna enligt nuvarande praxis inte är till- räckliga för att uppnå miljömål ska man planera tilläggsåtgärder. Ut- vecklandet av lagstiftningsmässiga, administrativa, ekonomiska och informativa åtgärder hör till tilläggsåtgärderna. För dessa presenteras utvecklingsförslag som kan trygga de vattenvårdsåtgärder som förut- sätts för att uppnå statusmålen för vattenförekomsterna. Att utveckla finansieringen och dess prioriteringar utgör ett av instrumenten för att genomföra förvaltningsplanerna. En stor det av genomförandet sker genom att man utvecklar den nuvarande verk- samheten, t.ex. genom bättre förhandsplanering, genom fokusering av forskningen samt genom att de olika rådgivningsorganisationerna ger effektivare rådgivning och utbildning. Styrningen av myndighe- ternas verksamhet och sammanjämkandet av de olika funktionerna spelar en viktig roll. Åtgärderna enligt nuvarande praxis baserar sig i huvudsakligen på de krav som ingår i miljötillstånden. Genomföran- det av förvaltningsplanerna och mobiliseringen av finansieringen förutsätter mycket samarbete och att de olika aktörerna förbinder sig till att utföra åtgärderna. Som exempel på hur man ser på finansieringsfrågorna på regional nivå har NTM-centralen i framfört att det är viktigt att trygga tillräckliga resurser för att säkerställa den offentliga sektorns och verksamhetsutövarnas verksamhet. Det framförs att statens och kommunernas möjligheter att främja genomförandet av åtgärderna har försämrats till följd av sparåtgärderna inom den offentliga förvalt- ningen och i takt med att finansieringen till vattenskyddet minskat. I en rapport från NTM-centralen framförs att i fortsättningen måste allt större satsningar göras på att utveckla nya samarbets- former och finansieringskanaler. Centrala åtgärder ska utformas till projekt och finansiering ska sökas från olika källor. 81Se statsrådets program för genomförande av vattenvård 2010–2015. gäller det också att söka allt mer finansiering för vattenvårdsåtgärder i EU:s olika finansieringskanaler. Samarbetsprojekten för genom- förandet av vattenvårdsåtgärder med bör fortsätta. Att utveckla och inrikta finansieringen är endast en av metoderna som står till buds för att genomföra vattenförvaltningsplanerna. En stor del av genomförandet sker genom att utveckla den nuvarande verksamheten, t.ex. genom att förbättra förhandsplaneringen, inrikta forskningen och effektivisera rådgivningen och utbildningen via olika rådgivningsorganisationer. Styrningen av myndighetsfunktionerna och sammanpassningen av olika funktioner spelar en viktig roll. Det konstateras att åtgärderna inom de tillståndspliktiga verk- samheterna i huvudsak är i linje med det nuvarande förfarandet och baserade på miljötillstånd. Att verkställa vattenförvaltningsplanerna och att ordna finansieringen kräver mycket samarbete och att olika instanser engagerar sig för åtgärderna. I rapporten betonas att det är viktigt att få olika instanser att engagera sig för vattenvårdens mål och genomförande samt att utreda hur medborgarna kan aktiveras för åtgärderna och hur de krav som en god status för vattnen beaktas i den dagliga verksamheten i olika sektorer.82 Vattenvårdsarbetet på styrs av vattenlagen (1996:61) för land- skapet och vattenförordningen (2010:93) för landskapet . landskapsregering83 godkände en förvalt- ningsplan och ett åtgärdsprogram för som utgör ett eget av- rinningsdistrikt. I förvaltningsplanen –2021 konstateras att arbetet för att förbättra vattenkvaliteten på måste bedrivas dels genom åtgärder på för att minska de egna utsläppen, dels genom internationellt samarbete. I åtgärdsprogrammet anges att föl- jande åtgärder prioriteras –2021: 82NTM-centralen i (2017): Påverka vattnen – Väsentliga frågor samt arbetsprogram- met för vattenvården i älvs vattenförvaltningsområde 2022–2027. 83Ålands landskapsregering kan ha fem till åtta medlemmar och utses av lagtinget. •Samhällen och glesbygd: 1) Samråds- och samarbetsgrupp för VA- sektor. 2) Ta fram en VA-plan för . 3) Återföring av närings- ämnen från avlopp. 4) Kartläggning av ledningsnät och pump- stationer och åtgärder vid brister. 5) Helåländskt kommunsamar- bete som omfattar kartläggning, framtagande av tillsynsvägledning, inklusive en tillsynsplan och former för en gemensam tillsyn av enskilda avlopp. 6) Fastställa riktvärden för dagvatten. 7) Skapa bra omhändertagande av dagvatten genom samhälls- och detaljplanering. •Jordbruk: 8) Effektiv implementering av landsbygdsutvecklings- programmet. Lokala åtgärdsplaner tas fram för de mest förorenade vikarna och sjöarna i samverkan med lokala aktörer. 9) Minskad påverkan av stallgödselhantering. 10) Utvecklings- och samråds- grupp med syfte att föra fram nya innovativa metoder för att minska belastningen från jordbruket. •Skogsbruk: 11) Utveckling av samarbete med syfte att utveckla regelverket för mer miljövänligt skogsbruk samt utveckla nya innovativa metoder. •Fiskodling: 12) Driva arbetet för hållbar fiskodling internationellt t.ex. inom Östersjösamarbetet Helcom.84 13) Lokaliseringsstyrning av fiskodling till havsområden. 14) Klargörande av möjligheter till odling på allmänt vatten. 15) Samrådsgrupp för fortsatt hållbar utveckling av vattenbruket. 16) Förtydligad lagstiftning kring miljö- granskningspliktiga fiskodlingar. 17) Klargöra behovet av sanering av sediment under gamla, nu stängda fiskodlingar och vid behov fastställa åtgärdsplaner. •Industri och övriga verksamheter som bidrar till utsläpp i vatten- miljöer: 18) Utsläppsdatabas inklusive GIS-underlag för planering av verksamheter. 19) Långsiktigt förbättrad vattenmiljö genom hållbar konsumtion. 20) Utreda antibiotikaanvändningen på samt ta fram en strategi för minskade utsläpp till vattenmiljön. 84Helsingforskonventionen är en regional miljökonvention för , inklusive . Konventionen gäller för hela avrinningsområdet. Parter är , , , , , , , , och EU. Helcom har beslutat om en aktionsplan för (BSAP) med syfte att återställa god ekologisk status i till 2021. Arbetet för att förbättra tillstånd samordnas av Helsingfors- kommissionen (Helcom). Arbetet sker i arbetsgrupper och samordnas av ett sekretariat i . •Sjöfart, båttrafik och oljeskydd: 21) Fortsatt arbete med förbättrat oljeskydd och -beredskap. 22) Utreda möjligheter att minska av- loppsvattentömningar från fritidsbåtar samt att förbättra och /eller bygga nya mottagningsstationer. 23) Driva förbud mot utsläpp av avloppsvatten från fartyg internationellt. •Åtgärder för hållbar dricksvattenförsörjning: 24) Strategi för skydd av dricksvattentäkter. 25) Skydd av grundvattenområden. •Åtgärder för fysiska förändringar: 26) Översyn av muddringslag- stiftningen. •Åtgärder för att hantera översvämningar: 27) Klimatanpassnings- åtgärder för att skydda vattenresurser och egendomar. •Åtgärder för utveckling av vattenförvaltningen: 28) Smart kustzons- förvaltning. 29) Kartering av undervattensnatur.85 Bland de styrmedel som anges i förvaltningsplanen för att genom- föra åtgärderna kan nämnas samarbete, utredning, forskning och ut- veckling, lagstiftning, planering, information, tillsyn och samhälls- planering. De aktörer som pekas ut som ansvariga för åtgärderna är landskapsregeringen, miljöbyrån, jordbruksbyrån, skogsbruksbyrån, fiskeribyrån, fiskodlarföreningen och kommunala vattenbolag. En del av åtgärderna genomförs i samråd med kommuner och andra berörda parter i arbets- och styrgrupper där miljöbyrån är samman- kallande. I förvaltningsplanen sammanfattas det på följande sätt: Det behövs sålunda en styrning av budgeten mot genomförbara åt- gärder, liksom informationsinsatser och rådgivning från t.ex. olika myndigheter och byråer på landskapsregeringen, lagstiftningsarbete och forskning för att nå målet en god vattenkvalitet. För att åstadkomma förändringar som beror på atmosfäriskt nedfall och utsläpp i från andra länder måste internationellt arbete genomföras. deltar aktivt i bland annat Helcomarbetet och samarbetar i övrigt med länderna runt på olika sätt. Ansvaret är fördelat mellan olika aktörer som politiker, tjänstemän, forskare, kommuner, markägare och privatpersoner.86 85www.regeringen.ax/sites//files/attachments/guidedocument/forvaltnin gsplaner-for-avrinningsdistriket-aland-16-okt-2016.pdf (avläst ). 86Ålands landskapsregering (2015): Tillsammans för god vattenstatus. Förvaltningsplan för avrinningsdistriktet –2021. När det gäller finansiering av åtgärder anges att kostnaden för att genomföra olika åtgärder och uppföljningen av dessa huvudsakligen ligger på som myndighet. Någon upp- skattning av övriga myndigheter och kommuners arbete (t.ex. till- synsarbete) finns inte. ska bereda och verkställa de frågor som hör till självstyrelsen. Till sin hjälp har landskapsregeringen en för- valtningsapparat bestående av bl.a. det centrala ämbetsverket med sex avdelningar. Landskapsregeringen utövar förvaltning på alla de områden som enligt självstyrelselagen ska skötas av landskapet i stället för staten. Således sköter landskapsregeringen uppgifter som i Fin- land handhas av bl.a. statsrådet, olika ministerier, NTM-centraler och olika centrala ämbetsverk. På delar landskaps- regering och på på de uppgifter som region- förvaltningsverken har i övriga delar av . På är det landskapsregeringen som är ansvarig myndighet för implementeringen av ramdirektivet för vatten. Landskapsreger- ingen stöds av i första hand landskapsregeringens miljöbyrå men även av jordbruksbyrån, skogsbruksbyrån, fiskeribyrån, infrastruk- turavdelningen och planeringsansvarig på landskapsregeringen. Förutom det arbete som genomförs i landskapsregeringens regi förekommer en del andra initiativ, både från olika verksamhets- utövare, privatpersoner, kommuner och organisationer som t.ex. Rädda Lumparn. har i sin femte genomföranderapport beskrivit läget i genomförandet av ramdirektivet för vatten baserat på kom- missionens bedömning av den andra cykelns förvaltningsplaner för I rapporten lämnar kommissionen olika rekom- mendationer till de olika länderna.87 På grundval av resultaten från den andra omgången förvaltnings- planer för avrinningsdistrikt uppmanas särskilt att vidta föl- jande åtgärder: –Säkerställa bättre övervakning av ytvattenresurser, så att den om- fattar samtliga vattenförekomster för alla relevanta kvalitetsfak- torer, däribland hydromorfologiska kvalitetsfaktorer och avrin- ningsområdesspecifika förorenande ämnen i kustvatten. –För samtliga avrinningsdistrikt förbättra trendövervakningen för alla relevanta ämnen, på ett sätt som ger tillräcklig tidsupplösning och geografisk täckning. –Säkerställa en grundlig bedömning av föreslagna nya ändringar i linje med vattendirektivets krav, mot bakgrund av att man räknar med att en försämring från hög till god status kanske inte leder till någon artikel 4.7-bedömning. –Se till att artikel 9 om kostnadstäckning genomförs på lämpligt sätt, bl.a. beräkning och internalisering av miljö- och resurskost- naderna. –På grundval av förekomsten av perioder av torka på lokal nivå eller delavrinningsområdenas nivå, som en effekt av klimatföränd- ringarna, på nytt överväga att utarbeta förvaltningsplaner för torka, när så är lämpligt. Styrning, ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering NTM-centralen i har redovisat sina erfarenheter till utredningen för del. Det konstateras att har en starkt centraliserad förvaltning, vilket uppges ha både för- och nack- delar. har i regel alltid varit ett centralstyrt land med starka ministerier. För tillfället () pågår ett reformarbete som avser att förstärka landskapens roll i den regionala förvaltningen De 87Europeiska kommissionen (2019): Rapport från kommissionen till och rådet om genomförandet av vattendirektivet (2000/60/EG) och översvämningsdirektivet (2007/60/EG). den 26.2.2019, COM(2019) 95 final. finländska avrinningsdistrikten har inga egna vattenmyndigheter eller någon instans som har juridiskt mandat för hela distriktets verk- samhet. Distrikten är svaga, och vattenförvaltningen är inte föremål för någon politisk styrning eller diskussion. Styrgrupperna i avrin- ningsdistrikten består av tjänstemän från NTM-centralerna. I dessa grupper är det inte så mycket diskussioner. Basen i organisationen är NTM-centralerna som kan jämföras med de svenska länsstyrel- serna men med delvis andra uppgifter. Den faktiska styrningen av vattenförvaltningen kommer till stor del snarare genom avgöranden från rättstillämpningen än genom politiska styrsignaler från reger- ingen. ansvarar för att förvaltningsplanerna behandlas i regeringen. styr också konkret arbetet och ansvarar för korrespondensen med samt driver substans- frågor och utför eller beställer utredningar. Representanten för Kumo älv––distrikt menar att ministeriet har en roll som liknar de svenska vattenmyndigheternas och att sam- ordnarna vid de finländska avrinningsdistrikten påminner om bered- ningssekretariaten vid de svenska länsstyrelserna. Eftersom distrikten enligt lagstiftningen ändå har sista ordet vad gäller till exempel förvaltningsplanens innehåll blir det lätt en liten intresse- konflikt här i och med att det är lite grumligt vem som i praktiken styr arbetet och vem som juridiskt fastställer planerna. Detta är förstås också en resursfråga. Vi får klara oss med mycket knappa resurser på distrikten och har endast 1–2 manarbetsår öronmärkta för samordningen av arbetet. Resurserna fördelas inte av miljöministeriet utan av näringsministeriet och i sista hand förstås finansministeriet och regeringen. Därutöver kommer förstås resurser för bland annat övervakning och klassning som vi på NTM-centralerna utför inom vårt normala arbete.88 Det konstateras att samordningen för avrinningsdistrikten har ett klart juridiskt ansvar och beslutanderätt men att distrikten är be- gränsade när det gäller planering och styrning. Distrikten har stor frihet när det gäller att främja och förverkliga åtgärder. Den enda begränsande faktorn uppges i princip vara de ekonomiska styrmedel som man har till förfogande och de regler som gäller för finansiering. 88Kumo älv––distrikt, e-brev . För- och nackdelar med vattenförvaltningens organisation Från avrinningsdistriktet framförs att fördelen med organisationen är att det är smidigt i och med att det är en kort väg från planeringen i distriktet till ministerierna och beslutsfattarna. Huvudsamordna- ren i avrinningsdistriktet framför att det är svårt att säga hur mycket detta har med själva organisationen att göra och hur mycket som handlar om det faktum att i sig är ganska liten i . Samordningen mellan distrikten sköts på ett informellt plan och upplevs fungera smidigt. Det uppges vara lätt att fördela ansvar och nå konsensus i frågor internt. Också i ett vertikalt led mellan NTM-centralerna, distrikten och miljöministeriet uppger man att det fungerar utmärkt. Ett resultat av samordningen är att de finländska förvaltningsplanerna är förhållandevis strömlinjeformade och har samma typ av upplägg. Huvudsamordnaren betonar att en fördel med detta är att man i beredningsskedet lätt kan gå in också substansmässigt och stödja processer på olika nivåer. En nackdel med den organisation för vattenförvaltningen som har valt uppges vara att organisationen tenderar att vara allt- för centralstyrd: Organisationsmodellen ger välgjorda planer men den centrala modellen gör det svårt att djupare förankra dem lokalt och få olika organisationer att förbinda sig till sektorsmål. För att inte tala om att få organisationer att förbinda sig till att utföra åtgärder som ju i praktiken dessutom är frivilliga och inte juridiskt bindande.89 Avrinningsdistrikten är inte tillräckligt lokala. Den valda modellen upplevs ge flexibilitet och använda tillgänglig kompetens på NTM- centralerna, men en nackdel är att det kan vara svårt för utanför- stående att veta vem som arbetar med vattenförvaltningsfrågor på varje central. Samarbetet mellan NTM-centralerna uppges fungera bra. Huvudsamordnaren vid Kumo älv––avrinningsdistrikt framför att det skulle vara lättare om distrikten hade en tydligare roll och mer styrande roll i vattenförvaltningen: Distrikten över lag har tyvärr en luddig roll i vattenförvaltningen och finns i princip bara på pappret. Det är förstås inget självändamål att ha en synlig organisation och den lokala rollen innehas ju av NTM-cen- tralerna men kopplingen till avrinningsområdet blir tyvärr i många fall 89Kumo älv––distrikt, e-brev . svag och organisationen känns onödigt ”kommunstyrd” med admini- strativa gränser som inte följer vattnen.90 När det gäller kommunernas roll i vattenförvaltningen uppges den vara svag, trots att kommunerna har ansvaret för att genomföra flera viktiga åtgärder. Det har diskuterats hur kommunerna kan ges en mer aktiv roll. Vidare uppges att samarbetet med intresseorganisationer förbättras. När det gäller frågan om finansieringen av det arbete som görs inom vattenförvaltningen i – dels vad gäller myndigheternas arbete, dels vad gäller de fysiska vattenförbättrande åtgärder som görs till följd av åtgärdsprogrammen – redovisas följande erfarenheter och lärdomar. NTM-centralernas löpande driftsbudget kommer via Närings- ministeriet och är kopplad till olika resultatmål. Den finländska vattenförvaltningen får också direkta medel för fysiska vattenförbättrande vattenvårdsåtgärder från miljöministeriet och för vissa projekt också från jord- och skogsbruksministeriet. Finansieringen kommer inte som en klumpsumma utan uppges vara på sätt och vis behovsprövad. NTM-centralerna meddelar mini- sterierna vilka behov som finns utifrån externt ansökta medel. Den nationella fördelningen av medel sker utifrån detta. Från Kumo älv– –avrinningsdistrikt framförs att det kunde vara smidigare med en finansiering som kunde bestå av dels en grundpott medel, dels en behovsprövad del. Det fördelas inte några medel till samordningen av varje avrin- ningsdistrikt. Från Kumo älv––avrin- ningsdistrikt framförs att det därmed finns få konkreta möjligheter att styra hur medlen används. Distriktet menar att detta förstärker distriktens roll som en diffus planerande instans utan möjlighet att styra eller finansiera konkreta åtgärder eller utredningar. 90Kumo älv––distrikt, e-brev . är inte medlem av EU men ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). införlivade ramdirektivet för vatten i norsk rätt , och infördes ramdirektivet formellt Som EES-land började med frivilliga pilot- planer för några områden, vilka godkändes . Från och med denna förvaltningscykel deltar alla avrinningsdistrikt i arbetet med att ta fram förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. arbetar i praktiken synkroniserat, men en cykel efter EU:s medlemsländer. Öarna står under norskt själv- styre och betraktas som en del av , medan Bouvetön i södra och ö i södra är underordnade men räknas inte som en del av riket. och Björnön omfattas inte av , medan däremot omfattas av EES- avtalet och därmed också ramdirektivet för vatten. Det norska inlandet domineras av fjällkedjan, medan kusten präglas av fjordarna. är en stor producent av vattenkraft. är indelat i 17 avrinningsdistrikt (vann- regioner), varav elva med avrinning till norsk kust: Möre–Romsdal, Tröndelag (med ), Nordland (med ), Troms (med Fin- land och ), Finnmark (med och ), Glomma (med ), , , Rogaland, Hordaland och Sogn– Fjordane. Sex avrinningsdistrikt har avrinning till , eller : Norsk-finska (ett eget avrinnings- distrikt),92 , , , och Kemijoki. Till följd av en regionreform har regeringen tagit fram ett förslag till ny indelning av avrinningsdistrikten . Förslaget innebär att antalet distrikt minskar från dagens elva till nio, exklusive de gränsöverskridande distrikten (se nedan).