sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — självstyrelsens betydelse utan också en garanti för att den propor- tionalitetsprövning av självstyrelseintressena som lades fast i 14 kap. 3 § regeringsformen skulle bli föremål för Lagrådets granskning.39 Utgångspunkten för den avvägning som ska göras är en diskus- sion om det i ett enskilt fall är lämpligt att använda lagstiftning för att tillgodose olika nationella värden och om detta är möjligt utan att mer än nödvändigt inskränka den kommunala självstyrelsen. Frågan är dels i vad mån ett nationellt intresse motiverar lagreglering av kommunernas och landstingens verksamhet och dels hur denna lag- stiftning kan utformas på ett acceptabelt sätt utifrån den kommunala självstyrelsen.40 granskar regelbundet till- lämpningen av proportionalitetsprövningen som föreskrivs i 14 kap. 3 § RF vid lagförslag som innebär en inskränkning av den kommu- nala självstyrelsen. Utskottet har i denna granskning beaktat om propositionerna innefattar redogörelser för på vilket sätt och i vilken utsträckning förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, en redovisning av skälen för den föreslagna lagstiftningen och vilka natio- nella intressen det kommunala självstyrelseintresset har vägts emot, samt om det framgår att det ändamål som regleringen avser inte be- dömts kunna uppnås på ett sätt som är mindre ingripande för det kommunala självbestämmandet.41 Kommunala avyttringar/upplåtelser av egendom och gränserna för dessa Kommunen kan i egenskap av självständig juridisk person äga fast och lös egendom samt ingå avtal om denna med andra. Vanligtvis finns ägandet av hamnar och flygplatser i kommunala bolag.42 De kommunala bolagen omfattas av aktiebolagslagen och drivs efter normala affärsmässiga principer. Av kommunallagen följer dock att beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt ska fattas av fullmäktige (5 kap. 1 §). Kommunallagen föreskriver därför också, att om en kommun eller ett landsting 2009/10:80 s. 212 f., SOU 2008:125 s. 539. 40Statskontoret 2011:17, Kommunalt självstyre och proportionalitet s. 69. 412016/17:KU10 s. 87–88. 42Med ett kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller direkt eller indirekt innehar samtliga aktier eller ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan (10 kap 2 § kommunallagen 2017:725). Rättsliga ramar för ett kontrollsystem lämnar över skötseln av en angelägenhet till ett helägt bo- lag, ska fullmäktige se till att det anges i bolagsordningen att full- mäktige får ta ställning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt innan de fattas (10 kap. 3 § 4). Beslut om försäljning av fast egendom över en viss beloppsgräns utpekas i kommentaren till kommunallagen som så- dana principiellt viktiga beslut som kräver beslut av fullmäktige. Överlåtelse av sådan egendom som utpekas i vårt förslag, t.ex. ham- nar och flygplatser, bör således fattas av kommunfullmäktige. Hur det förhåller sig med upplåtelser av motsvarande egendom är mindre klart. Vid beslutet har fullmäktige att hålla sig till vissa regler i kom- munallagen som handlar om likabehandling och ekonomi, bl.a. för- bud att ge understöd åt enskild utan stöd av lag, (2 kap. 1 §) eller individuellt inriktat näringslivsstöd om det inte föreligger synnerliga skäl för det (2 kap. 8 §) samt krav på god ekonomisk hushållning. Däremot finns inga regler om att beakta försvarspolitiska aspek- ter vid besluten. Detta följer av försvarspolitiska aspekter faller utan- för den kommunala kompetensen. Fullmäktiges beslut kan överkla- gas av kommunmedlem och kan upphävas på bl.a. den grunden att kommunen överskridit sin kompetens. Det torde alltså vara möjligt att upphäva ett beslut av fullmäktige på den grunden att kommunen blandat sig i försvarspolitik. Dock är rätten att överklaga ett beslut av kommunfullmäktige begränsad till kommunmedlemmar (jfr 13 kap. 1 och 2 §§ kommunallagen). Staten saknar således rätt att överklaga ett enskilt kommunalt beslut. Finansieringsprincipen innebär i korthet att staten inte bör ålägga kommuner och landsting nya obligatoriska uppgifter utan att de får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Finansieringen sker i stället genom att de allmänna statsbidragen höjs. Principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt riktar sig mot verksamhet. Statliga beslut som indirekt får ekonomiska konsekvenser för kommunerna omfattas däremot inte av finansieringsprincipen. Om en reglering är generell och berör både kommuner och andra aktörer, exempelvis generella regler om arbets- miljö, ska den kommunala finansieringsprincipen inte aktiveras. Inte heller omfattas åtgärder riktade mot kommuners frivilliga verksamhet. –Kommittén föreslår ett statligt kontrollsystem i förhållande till: •skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar och •fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden. Vi har i kapitel 11 redogjort för behovet av ett kontrollsystem och inom vilka områden eller i förhållande till vilka objekt vi bedömer att överlåtelser och upplåtelser bör kunna granskas. Sammanfattnings- vis föreslår vi ett kontrollsystem i förhållande till: •skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt för- svar och •fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden. På det här sättet avser vi att skapa ett förutsägbart och förhållandevis smalt tillämpningsområde med endast begränsade möjligheter för staten till insyn i och påverkan på andras förfoganden över sin egen- dom. Vi utesluter inte att det som ett resultat av den pågående total- försvarsplaneringen framöver kan uppstå behov av att utvidga lagens tillämpningsområde. Ett krav är dock alltid att de objekt eller områ- den som ska omfattas av lagen låter sig definieras och avgränsas på ett tillräckligt tydligt sätt. 13.2Lagen gäller i förhållande till enskilda, kommuner och landsting –Kontrollsystemet ska tillämpas i förhållande till utpekad egen- dom som ägs av kommuner och landsting samt enskilda. Med kommun och landsting jämställs ett av kommunen eller lands- tinget hel- eller delägt bolag. Som närmare kommer att utvecklas i nästa avsnitt föreslår kommit- tén att det nya kontrollsystemet ska tillämpas i förhållande till utpe- kad egendom som ägs av kommuner och landsting samt enskilda. Inte sällan förekommer det att kommuner och landsting äger sin egendom genom bolag. Detta är vanligt förekommande när det gäller såväl hamnar och flygplatser som enskilda fastigheter. Vi bedömer därför att det är angeläget att överlåtelser och upplåtelser från sådana bolag blir föremål för granskning. Detta föreslår vi kommer till ut- tryck redan i lagens portalparagraf genom att det föreskrivs att med kommun och landsting jämställs ett av kommunen eller hel- eller delägt bolag. Vi har valt att använda begreppet landsting, i enlighet med den lagstiftning som gäller och som rör landsting. En an- passning av lagstiftningen till det numera allmänt brukade begreppet region får förutsättas ske samlat i ett senare skede. Men enskilda avses i denna framställning och i vårt förslag såväl enskilda fysiska personer som enskilda juridiska personer om inte annat anges särskilt. 13.3Staten som part undantas –Överlåtelser och upplåtelser till eller från staten eller en juri- disk person i vilken staten har ett bestämmande inflytande omfattas inte av det föreslagna kontrollsystemet. Inte heller överlåtelser och upplåtelser till en kommun eller ett landsting ska kunna bli föremål för granskning. Som vi redan redogjort för i avsnitt 8.3.3 faller överlåtelser och upp- låtelser av egendom som ägs och kontrolleras av staten eller någon juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande utanför vårt uppdrag. Skälet för det är bl.a. att statliga myndigheter redan har en generell skyldighet att beakta totalförsvarets krav i sin verksam- het och att alla delar av staten måste förutsättas kunna företräda sta- tens intressen, där totalförsvaret är en viktig del. Vi bedömer vidare att överlåtelser eller upplåtelser till staten, kommunen eller lands- tingen eller en juridisk person där staten, kommunen eller lands- tinget har ett bestämmande inflytande, inte behöver bli föremål för granskning, eftersom dessa inte bör innebära att totalförsvarets intressen exponeras för risker. Dessa undantag utgör utgångspunkter för bestämningen av lagens tillämpningsområde och vi föreslår därför att de ska framgå redan av lagens portalparagraf. Vad som avses med statligt bestäm- mande inflytande får bestämmas enligt lagstiftningen för respektive bolagsform. 13.4Närmare om de utpekade objekten Förslag: Tillämpningsområdet beträffande hamnar bestäms till sådana hamnar som används för eller har använts för kommersi- ella sjötransporter eller militär verksamhet. Som framgår av kapitel 9 finns många olika sorters hamnar i landet –allt från stora allmänna hamnar och industrihamnar till enskilda fiskehamnar och småbåtshamnar. Det finns ingen generell lagstad- gad definition av en hamn. I ordlista och begrepps- diagram beskrivs en hamn som en plats där fartyg kan förtöja eller ankra i skydd mot sjö och vind samt lasta och lossa gods och låta passagerare gå ombord eller lämna fartyget.1 Enligt samma ordlista är ett hamnområde ett land- och vattenområde, avsett för hamnverk- samhet. Vi utgår i det följande från termerna hamn och hamnområde enligt dessa generella beskrivningar. Vi har i kapitel 11 konstaterat att hamnar generellt sett utgör totalförsvarsviktig infrastruktur till följd av sin särskilda utformning och funktion samt ofta utifrån sitt geografiska läge. Det finns dock ingen sammanställning över eller kartläggning av total- försvarsviktiga hamnar i . Inte heller finns det några utpekade kriterier eller egenskaper som renderar en hamn särskilt viktig ur totalförsvarssynpunkt. Vi har därför fått göra en egen avgränsning utifrån vilka hamnar vi bedömer kan ha en sådan betydelse för total- försvaret, att de behöver omfattas av det föreslagna kontrollsyste- met. Vi vill poängtera att denna avgränsning kan komma att behöva förändras när arbetet med den sammanhängande totalför- svarsplaneringen har fortskridit längre. Vi har utgått från att det varken är behövligt eller rimligt att lagen träffar enskilda fritidshamnar och mindre fiskehamnar. Det måste i stället vara fråga om hamnar av viss betydelse när det gäller storlek, djup och/eller funktion. Vi föreslår därför att det primära tillämp- ningsområdet ska vara hamnar som används för eller har använts för kommersiella sjötransporter. Därtill bedömer vi att det finns ett skyddsbehov för hamnar som används för militär verksamhet. Ut- över hamnar som används för militär sjöfart handlar det om hamnar som av Försvarsmakten används för t.ex. bunkring, omlastning eller teknisk tjänst längs myndighetens radarkedja. Slutligen bedömer vi att hamnar som tidigare använts för militär verksamhet kan ha så- dana geografiska förhållanden och potentiell kapacitet, att de allt- jämt är av intresse. 1Ordlista och begreppsdiagram – Farleder och hamnar, , Version 2.0, 2011‐05‐31 /pages/32105/Farledsordlista.pdf Vi föreslår sammanfattningsvis att tillämpningsområdet i lagen bestäms till sådana hamnar som används för eller har använts för kommersiella sjötransporter eller militär verksamhet. Vi konstaterar emellertid att det även inom ramen för denna avgränsning kommer att rymmas hamnar som inte är av det slaget att de bör omfattas ett kontrollsystem enligt vår lag. Främst rör det hamnar i våra insjöar, i de fall det från hamnen bedrivs mer eller mindre omfattande kom- mersiella transporter av gods eller passagerare. Det kan också handla om hamnar i vattendrag eller kanaler, i de fall de inte är nåbara från havet på annat sätt än via slussar. Dessa hamnar får huvudsakligen anses sakna väsentligt intresse för totalförsvaret och bör därför undan- tas från lagens tillämpningsområde. Vi utesluter inte att vissa insjöhamnar skulle kunna omfattas av det kontrollsystem som vi föreslår. Det kan finnas insjöhamnar som är viktiga för transporter av t.ex. livsmedel, bränsle eller byggmaterial och som därmed är betydelsefulla ur försörjningssynpunkt. Det har inte varit möjligt att under kommitténs arbete i tillräcklig mån peka ut vilka hamnar det kan handla om eller deras skyddsbehov, men ett mer konkretiserat behov kan uppkomma i takt med att den samman- hängande planeringen för totalförsvaret fortskrider. Bland annat därför menar vi att undantagen för insjöhamnar och hamnar som inte är nåbara från havet annat än via slussar bör föreskrivas av reger- ingen i förordning, med stöd av bemyndigandet i 5 kap. 8 § 2 i vår föreslagna lag. Det kan givetvis, trots våra försök enligt ovan, inte uteslutas att lagen i något fall kommer att träffa en hamn som inte har någon, eller endast försumbar, betydelse för totalförsvaret. Ett sådant ärende bör dock kunna avslutas snabbt och enkelt inom ramen för det samråd som vi föreslår att granskningsmyndigheten ska ha med hamnägaren om en tilltänkt överlåtelse eller upplåtelse.2 När vi nu konstaterat vilka hamnar vi vill ska omfattas av vår lag är en tillkommande fråga huruvida vi närmare kan eller bör reglera de geografiska gränserna för granskningen inom varje hamn, med andra ord bestämma var en utpekad hamn ska anses börja och sluta för kontrollsystemets del. Det finns ingen generell regel för den geografiska avgränsningen av en hamn, utan olika avgränsningar förekommer i olika syften. En hamn behöver inte följa fastighetsin- 2Se närmare om kontrollsystemet kapitel 14 nedan. delningen, utan kan utgöra en eller flera fastigheter. I markplane- ringen kan hamnen ritas in i en detaljplan; hamnen eller delar av den kan också finnas utpekad som riksintresse. För verk- samheten i hamnar krävs tillstånd enligt regler om miljöfarlig verksamhet, vilka tillstånd knyts till särskilt ut- pekade geografiska gränser. Särskilda gränser kan vidare gälla enligt bestämmelserna i lagen om hamnskydd, som bl.a. innebär krav på skyddsplan mot yttre allvarliga olagliga handlingar, såsom attentat.3 De geografiska gränserna för sådant skydd fastställs i särskild ord- ning i en s.k. hamnutredning. Vi har övervägt att knyta en geografisk avgränsning i vår lag till något av de ovanstående. Eftersom dessa gränsdragningar skapas för andra syften än att skydda totalförsvarsintressen har vi dock inte kunnat utgå från att de skulle vara relevanta för tillämpningen av vårt kontrollsystem. Vi har därför inte funnit någon sådan hänvisning lämplig, utan i stället stannat för att inte föreslå någon mer definierad geografisk avgränsning än den nyssnämnda generella termen ”hamn”. Vi utgår från att det i de allra flesta fall är relativt oproblematiskt att bedöma inom vilka gränser en överlåtelse eller upplåtelse av hamnen eller del av hamnen kan vara av totalförsvarsintresse. Skulle en hamn- ägare i något fall vara osäker bör detta kunna ut i samråd med granskningsmyndigheten. Vi har övervägt om anslutande transportinfrastrukturer till ham- nar och flygplatser, t.ex. järnvägsspår till och från hamnar, bör bli föremål för granskning enligt vårt förslag. Väg och järnvägstrafik inom ett hamnområde får dock anses vara en del av hamnverksam- heten och vägar och järnvägar inom sådana områden bör således ingå i hamnen. Anslutande allmänna vägar och järnvägar ägs i huvudsak av staten och omfattas av den anledningen inte av kommitténs förslag. 3Enligt 1 § lagen (2006:1209) om hamnskydd avses med sådant skydd åtgärder som skall vidtas i hamnar i syfte att skydda människor, infrastruktur och utrustning i hamnarna mot allvarliga olag- liga handlingar. Såväl kommunala som privatägda hamnar omfattas Som framgått i kapitel 9 dominerar det kommunala ägandet när det gäller större, allmänna hamnar i . är det privata ägandet inte obetydligt i svenska hamnar. Till detta kommer indu- strihamnarna som i allmänhet ägs av den privatägda industrin. Eftersom det inte finns någon samlad översikt över totalförsvars- viktiga hamnar, har vi inte kunnat utesluta att enskilt ägda hamnar är av relevans. Såväl kommunala och landstingsägda som enskilt ägda hamnar kommer alltså att omfattas av vår föreslagna granskning. Förslag: Tillämpningsområdet beträffande flygplatser begränsas till flygplatser enligt 6 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500) som an- vänds eller har använts för kommersiell luftfart eller som har använts för militär luftfart. En flygplats definieras i luftfartslagen som ett mark- eller vatten- område, som helt eller delvis har inrättats så att luftfartyg ska kunna ankomma, avgå samt röra sig på marken eller vattnet.4 Vi hänvisar i vårt lagförslag till denna generella definition. Liksom beträffande hamnar finns ingen sammanställ- ning över totalförsvarsviktiga flygplatser i eller utpekade kri- terier eller egenskaper som renderar en flygplats särskilt viktig ur totalförsvarssynpunkt. Vi har därmed fått utforma avgränsningen utifrån vilka typer av flygplatser vi bedömer kan vara av totalför- svarsintresse. Vi utgår från att en flygplats bör vara av viss storlek och ha viss funktionskapacitet för att vara av intresse för granskning. Således bedömer vi att lagen inte behöver omfatta flygplatser som huvudsakligen används för fritidsändamål, såsom mindre flygfält utan hårdgjord start- och landningsbana.5 Vi föreslår därför att till- lämpningsområdet begränsas till flygplatser som används eller har använts för kommersiell luftfart. Med kommersiell luftfart avser vi 46 kap. 1 § luftfartslagen. 5Enligt uppgift finns det ca 200 sådana mindre flygfält i , huvudsakligen i privat ägo. gods- eller passagerartrafik, vare sig den bedrivs som linjetrafik eller i charterform. Därtill bedömer vi att flygplatser som tidigare använts för militär luftfart kan ha sådana geografiska förhållanden och potentiell kapacitet, att de alltjämt är av intresse. Vi har däremot inte funnit skäl att låta flygplatser omfattas på den grunden att de används för militär luftfart. I den mån sådana flygplatser även används eller har använts för kommersiell luftfart, kommer de redan av det skälet att omfattas av lagen. För flygplatser där den militära luftfarten är ensamt förekommande, har annat inte kommit till kommitténs kännedom än att de ägs eller disponeras av staten på ett sådant sätt att någon ytterligare statlig kontroll inte behövs. Såväl kommunala och landstingsägda som privatägda flygplatser omfattas Liksom beträffande hamnar är majoriteten av flygplatser kommunalt ägda, även om de allra största ägs av staten via Swedavia. Eftersom även privat ägande förekommer och vi inte kunnat utesluta att sådana flygplatser är av betydelse ur totalförsvarssynpunkt, har vipå motsvarande sätt som beträffande hamnar stannat för att även låta privat ägda flygplatser omfattas av förslaget. 13.4.3Fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden –Skyddsvärda geografiska områden är områden som har geo- grafiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret och som har pekats ut av regeringen. –De tidigare militära skyddsområdena enligt förordningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. ska pekas ut som skyddsvärda geografiska områden. Som konstaterats i kapitel 11 anser kommittén att det finns områden i som på grund av sina geografiska förhållanden är av väsent- lig betydelse för det militära försvaret. Det kan exempelvis vara fråga om områden i anslutning till viktiga farleder. På grund sina geogra- fiska förhållanden kan vissa områden inrymma viktiga anläggningar för det militära försvaret. Det rör sig kort sagt om områden som på grund av sin geografi eller geografiska belägenhet är av väsentlig betydelse för det militära försvaret och Försvarsmaktens förmåga att fullgöra sitt uppdrag att försvara landet. Det finns inga utpekade kriterier att falla tillbaka på för att identifiera områden med geografiska förhållanden av betydelse för det militära försvaret. Den numera upphävda lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. innehöll dock en möjlig- het att föreskriva om militära skyddsområden. I huvudsak innebar ett utpekande av ett militärt skyddsområde att utländska med- borgare under vissa förutsättningar kunde förbjudas tillträde till dessa områden.6 För beslut om ett militärt skyddsområde krävdes antingen att en militär anläggning inom området inte kunde beredas tillräckligt skydd genom att anläggningen var skyddsobjekt, eller att området hade geografiska förhållanden av särskild betydelse för det militära försvaret. I likhet med vad som gällde för beslut om skydds- objekt krävdes därtill att beslutet var föranlett av något av skydds- lagens skyddsändamål (se 23 §). Områdena var upptagna i förord- ningen (1990:1334) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och deras geografiska avgränsning framgick av kartor i en bilaga till förordningen. Det var således regeringen som pekade ut de militära skyddsområdena. De militära skyddsområdena slopades genom den nya skyddslagstiftningen 2010. Som framgår av avsnitt 11.3.1 har kommitténs arbete utmynnat i bedömningen att de tidigare utpekade militära skyddsområdena har relevans även för ett kontrollsystem av det slag som kommittén fått i uppdrag att överväga. Skälet för detta är just de utmärkande geo- grafiska förhållandena inom områdena. 6Kommittén har i betänkandet Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26) på s. 71 ff. redogjort för regleringen rörande de militära skyddsområdena. Regeringen bör i förordningsform peka ut de skyddsvärda geografiska områdena I likhet vad som gällde för de gamla militära skyddsområdena före- slår kommittén att det ska ankomma på regeringen att i förordnings- form bestämma den geografiska utsträckningen av områdena. Detta bedömer vi är förenligt med den i regeringsformen reglerade för- delningen av normgivningsmakten, se avsnitt 14.18 för en närmare redogörelse. Som konstaterats har de tidigare militära skydds- områden som räknades upp i en bilaga till förordningen om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. relevans även för vårt förslag om kontrollsystem. Kommittén föreslår därför att motsvarande områden ska pekas ut av regeringen som skyddsvärda geografiska områden och framgå av kartor som biläggs förordningen. Genom kartorna bör enskilda fastighetsägare utan svårighet kunna ta reda på om de äger en fastighet inom ett skyddsvärt geografiskt område. Det kommer således vara enkelt att kontrollera om en enskild fastighet omfattas av lagen. Om andra områden pekas ut som ett skyddsvärt geografiskt område bör, liksom är fallet för all egendom som omfattas av lagen, krävas att skyddet av väsentliga totalförsvarsintressen medför ett be- hov av att ägandet och nyttjandet av fastigheter inom områdena granskas. Detta menar vi ska komma till uttryck i lagtexten genom att ett utpekande endast får ske för de ändamål som anges i 1 § och med beaktande av den definition av områdena som anges i 2 §. I kravet på väsentlighet ligger att skyddsbehovet måste ha sådan tyngd, att det vid en avvägning av enskilda ägares och andras mot- stående intressen framstår som proportionerligt att egendomen om- fattas av kontrollsystemet. Givetvis måste också grundläggande krav på rättssäkerhet gälla även i fråga om regeringens utpekande. Egendom som omfattas måste kunna pekas ut på ett tillräckligt konkret och avgränsat sätt, för att kontrollsystemet ska vara tillräckligt förutsäg- bart. Detta behöv dock enligt vår mening inte skrivas ut i lagtext. Såväl enskilt ägda, som kommun- eller landstingsägda fastigheter omfattas Till skillnad mot berörda hamnar och flygplatser, bedömer vi att fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden till största delen ägs av privata subjekt och inte av kommuner eller landsting. Det sak- nas dock anledning att i det här sammanhanget göra skillnad mellan dessa ägarkategorier. Kommittén föreslår därför att kontrollsyste- met ska omfatta fastigheter i de utpekade områdena oavsett om de ägs av enskilda, kommuner eller landsting.