sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — konstaterar att man ser fördelar med att sätta in stora släckningsresurser i ett tidigt skede. SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser brandförsvars (SSBF): Personal från SSBF arbe- tade med släckningsarbete i Sala, och . En större vana av att arbeta i stora operativa system underlättat hanteringen. Arbetet hade varit hjälpt av mer enhetliga rutiner, nomenklatur, materiel, ledningssystem och utmärkning. Även avsaknaden av en sammanhållen systemledning i de drabbade kommunerna gjorde att den initiala resurssättningen, hanteringen och omfallsplaneringen blev ineffektiv. Med en sammanhållen systemledning hade man kunnat samordna insatserna över ytan för att uppnå effektivt resursutnytt- jande på marken. Om man hade haft en större vana och bättre grund- rutiner skulle man troligtvis tidigare ha ökat överförandet av resurser över kommun och länsgränser. Detta kräver i sin tur att man har mandat och vana av att fatta den typen av omfattande beslut, ibland med bristfälliga uppgifter som underlag. Man måste alltså tidigt, inom minuter och inte dagar, bygga upp en stark lednings- och utförar- organisation. Erfarenheterna från sommarens arbete visar att det behövs en högre ledningsutbildning för de personer som ska verka på system- ledningsnivå inom räddningstjänsten. Vidare behövs en gemensam stabsmetod och stabsutbildning. Det behövs också personer på natio- nell nivå som kan stödja lokala räddningsledare. Ett mindre antal resursstarka, vana och robusta räddningscentraler behövs för att leda, hantera och koordinera större händelser. Om man på nationell nivå uttalat att en nationell krissituation rådde hade SSBF kunnat göra förändringar i sin beredskapsplanering och på så vis kunnat få fram mer personal och utrustning. Vidare bör arbetstidsavtalen ses över utifrån ett krisperspektiv. Räddningstjänsterna i , och : Som gemensamma framgångsfaktorer nämns bl.a. systemlednings- förmåga och samverkan med förberedda förstärknings- resurser. Vidare konstaterar man bl.a. att det är viktigt att löpande analysarbete görs för att bedöma brandriskvärden. Detta arbete bör samordnas mellan flera län som har en liknande riskbild. I arbetet användes MSB:s informationssystem Brandrisk i skog och mark som gav utmärkt data för analyser. Som förslag på åtgärder nämns bl.a. att kunskap om släckning av skogsbränder bör ingå i grundutbildningen för räddningspersonal. Utifrån brandriskdata behöver olika åtgärder vidtas av samhällets aktörer. Som exempel kan nämnas att vid ett brandriskvärde (Fire Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Weather Index, FWI) på 35 eller högre så bör en nationell helikopter- beredskap etableras i berörda län. Insatstiden för helikoptrarna ska vara Nationella gemensamma riktlinjer för eldningsförbud bör införas. Vidare behövs en gemensam nationell syn på uppbyggnaden av stab och ledning. Man konstaterar också att en stärkt förmåga att hantera räddningstjänst under höjd beredskap kan bidra till en förbättrad hantering av omfattande olyckor i fredstid. : MSB bör utveckla arbe- tet med att ta fram och sammanställa ännu mer tillförlitliga nationella lägesbilder. Ett exempel är branden i Brattsjö, , som bedömningsvis för länge utgjorde grunden för att var ett nationellt fokusområde. Vidare var rapporteringen från bran- den i anslutning till bristfällig. MSB:s omvärldsbevakning bör utvecklas till att, förutom brand- riskläge, också omfatta läge i räddningstjänsternas kluster. Det gäller personal och materiel samt i stort hur insatsmöjligheterna är. MSB bör stärka kontakten med de olika geografiska klustren när det gäller att utbyta korrekt operativ information. Detta gäller infor- mation åt båda hållen. Att MSB i samband med den särskilda nationella insatsen valt att hålla kontakten med olika geografiska kluster är bra. MSB:s TiB-funktion var den enda nationella operativa lednings- resursen långt in i den eskalerande skogsbrandssituationen. I sam- band med en medelstor skogsbrand i före det att den nationella insatsen inleddes upplevde räddnings- tjänsten att TiB-funktionens stöd var bristfälligt. anser att det bör finnas någon form av mellanläge hos MSB. Myn- digheten bör också överväga att som en ordinarie aktivitet genom- föra kontinuerliga nationella lägeskonferenser i lämplig omfattning och med anpassat innehåll. MSB:s stöd med att snabbt förmedla förstärkningsutrustning från de nationella skogsbandsdepåerna samt fordon och annan materiel från i har varit bra. Detsamma gäller förmedlande av nationellt understöd med vattenbombning från luften. Före det att vattenbombningsplan återkom till och ut- ländska helikoptrar fanns att tillgå, rådde en all- varlig nationell bristsituation när det gällde tillgången till privata helikoptrar med utrustning för vattenbombning (i vart fall i norra ). Detta förhållande borde MSB haft bättre kontroll över. SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Dels i syfte att löpande skaffa sig en helhetsbild över tillgängliga heli- kopterresurser, dels för att vid och helst före det att bristsituationen uppstod, kunna påkalla att statliga helikoptrar skulle finnas tillgäng- liga för vattenbombning på kort varsel. MSB bör ha en särskild grupp med centrala skogsbrandsexperter (nationella och från några räddningstjänster) som på kort varsel kan stödja nationella och lokala myndigheter i ett allvarligt skogsbrands- läge. Det kan bl.a. gälla stöd med analysarbete. Detta i likhet med dricksvattenområdets Nationella vattenkatastrofgrupp. MSB bör utveckla mottagandet av och värdskapet för utländska förstärkningsresurser. Mycket har varit bra i denna hantering. Men tydligare riktlinjer för arbetet bör tas fram liksom att personal för ändamålet förbereds och tränas. Det är viktigt att ha koll på vad den förstärkande enheten har för arbetssätt. Vissa utländska markenheter har i sina arbetssätt uteslutande bekämpat skogsbränder från sina fordon vilket inte överensstämmer med det svenska arbetssättet. i : Samordningen på nationell nivå karak- täriserades inledningsvis av reagerande och att det saknades proaktiv samordning. Det var uppenbart att den samordnande myndigheten, MSB, under det inledande skedet av sommarens skogsbränder saknade personal. Den regionala samordningen fungerade emellertid väl. Redan under skogsbrändernas inledande dagar genomfördes länsstyrelse- gemensamma samverkanskonferenser i syfte att fastställa en gemen- sam inriktning för hur de drabbade länen skulle stödjas. Efter hade en länsstyrelsegemensam personalpool skapats med fem till tio personalkategorier vilka var bemannade med hundratalet medarbetare från stödjande länsstyrelser. genomfördes samverkan med de drabbade länen och länsrådsmöten genomfördes . Länsstyrelsernas gemensamma it-avdelning utvecklade förmågan att snabbt kunna utrusta tillfällig lokal med fullt utbyggd it-infrastruktur. 21 länsstyrelser blev under sommarens händelser till en länsstyrelse. gör bedömningen att den nuvarande strukturen med krisberedskap i tre nivåer, lokal, regional och central är nödvändig. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Erfarenheter av hur tidigare skogsbränder har hanterats har gemen- samt arbetats in i organisationerna och samverkan mellan länsstyrel- serna har överträffat förväntan. Vid en sådan omfattande händelse som sommarens skogsbränder innebar är det geografiska områdes- ansvaret utgångspunkten för länsstyrelsernas arbete. i : Främst stöttade insatsen i men hade beredskap för att stödja fler om behov hade uppstått. –bistod med en ställföreträdande räddningsledare. Utöver rädd- ningsledaren bistod med tio medarbetare i funktioner som funktionschefer i staben, som experter inom naturvård och arbetsmiljö, jurist och personal för att ingå i olika stabsfunktioner. initiala uppdrag var att en av deras medarbetare planerade för övertagandet av räddningstjänstansvaret i . Det kunde tydligt konstateras att samordningen inte fungerade tillfredsställande. Detta var också ett av skälen till att räddningstjänst- ansvaret togs över. När väl övertagandet skett ledde detta i sin tur till att samordningen både lokalt och regionalt förbättrades avsevärt och att den nationella funktion som MSB startat fungerade bättre. Ett övertagande av räddningstjänstansvaret borde ha skett tidigare. Vidare borde MSB ha verkat genom länsstyrelserna. Det blev inte bra när MSB vände sig direkt till räddningstjänsterna. Det system som vi har i för hantering av kriser bör följas. De erfarenheter som har från sommarens arbete med skogsbränder visar på att har en viktig roll i kris- hanteringssystemet samt en viktig roll i att överta räddningstjänst- ansvaret. Räddningsinsatser av det slag som var är betydligt mer än att släcka en brand. Insatsen handlar i stället om att hantera en samhällskris. konstaterar att har många och i vissa fall allvarliga brister. Därtill har nämnda utredning ett alltför snävt synsätt. i län: bistod länsstyrelserna i och med personal och materiel. till bistod man med 15 personer, utlån av 24 Rakelterminaler, slang, slangarmatur m.m. När det gäller samordning, samverkan och ledning kan följande sägas: Samordningen fungerade med hänsyn till omständigheterna bra överlag. Det ställdes såklart stora krav på ledningsförmåga. SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser av ledningsstöd lokalt och regionalt var större än det ledningsstöd som MSB förmådde leverera. Vidare ställer samordning, samverkan och ledning krav på god kännedom om både den lokala och den regionala riskbilden. Processen för övertagande ställer också krav på en god helhetssyn samt en god lägesbild. konstaterar att utvecklingen har varit starkt positiv om man jämför med hur man hanterade bränderna i . Det finns emellertid delar som kan utvecklas. Man kan förvänta sig att aktörer följer de riktlinjer som finns inom krisberedskapen. Om man tvingas till avsteg bör detta förklaras tyd- ligt i varje enskilt fall. Förutsägbarhet är viktig vid kriser. De resurser som fanns till räddningstjänstens förfogande kunde ha använts på ett mer effektivt sätt. Erfarenheter från sommarens arbete visar att vid övertagande av är det lätt hänt att hela stabens arbete ägnas åt själva räddningsinsatsen. Räddningsinsatsen och ledningen av denna är en mycket central del, men en länsstyrelse måste också ha en förmåga att hantera sina övriga uppgifter och ansvar inom länet. Flera viktiga funktioner inom staben leddes denna sommar av räddningstjänstpersonal. Helt relevant för t.ex. insatsledning, men det är knappast lämpligt att stabschef samt chefen för analysfunktio- nen inte var länsstyrelsepersoner. Även om de personer som innehade dessa positioner var mycket kompetenta, så kan man inte förvänta sig att de, mitt i en brinnande händelse, också ska kunna sätta sig in i och ta sig an det mycket bredare perspektivet som länsstyrelserna har på hanteringen av händelsen och på händelsens konsekvenser. När det gäller förslag så anser läns- styrelsen att flera av utredningens förslag är välgrundade och leder utvecklingen framåt. Emellertid är betänkandets perspektiv allt för smalt för att besvara den grundläggande frågan om hur räddnings- tjänsten i samhället totalt ska bli mer effektivt. Det som saknas i är i huvudsak att räddningstjänstverk- samheten inte betraktas som en viktig del i ett större sammanhang utan som den enda verksamhet som påverkar om samhället lyckas hantera stora bränder. saknar vidare perspektivet att ledning av stora händelser måste förankras lokalt och regionalt och måste kunna appliceras efter de ledningsprinciper som karaktäriserar det Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Ansvars-, likhets- och närhetsprin- cipen måste hanteras och klarläggas för att undvika att krishanter- ingssystemet blir otydligt. Det statliga räddningstjänstperspektivet hanteras ytligt i betänkandet och flera av förslagen har inte heller belysts i detta perspektivet. Vidare saknar utredningen också ett re- sonemang kring hur utredningen ser på MSB:s riktlinjer för den modell för ledning som är under implementering i – Gemen- samma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. En annan väsentlig svaghet som sänker helhetsbedömningen av be- tänkandet är att hänsyn inte har tagits till den övriga utveckling som genomförs inom ramen för totalförsvarets utveckling. i : Länstyrelsen är värdmyn- dighet för länsstyrelsernas gemensamma it-verksamhet, benämnd it- avdelningen. It-avdelningen stödde arbetet bl.a. med utökade öppet- tider i Servicedesk för berörda länsstyrelser och med resurser på plats i . bidrog med fem medarbetare med olika kompetenser vid insatserna mot skogsbränderna i 29–32. Här deltog bl.a. personal med räddningstjänstkompetens. Vidare aktiverades räddningstjänstorganisation. Organisationen tillfördes ytterligare kompetens för skogsbrands- situationen. skapade också en särskild skogsbrands- funktion som bestod av företrädare för Räddsam VG (De kommu- nala räddningstjänsterna i länet), , , och presumtiva räddningsledare. Skogs- brandsfunktionen gjorde riskbedömningar för länet vilket skapade operativ inriktning för stor slagkraft i ett tidigt skede vid skogsbrand. Bland erfarenheter från sommarens skogsbränder nämner läns- styrelsen bl.a. att it-avdelningens insatser genomfördes och med rätt resurser och resulterade i ett väl fungerande it-stöd. De förbätt- ringsområden som nämner är att it-avdelningens kun- skap kring krisarbete bör utökas. Vidare behövs det en nationell myndighetsstyrning för att klara insatser av denna omfattning. Läns- styrelsen anser att man bör skapa en länsövergripande funktion. I denna funktion ska , Försvarsmakten, Polismyndig- heten, , utförarorganisationen av skogsbrandbevakning med flyg, frivilligorganisationer och kommunala räddningstjänster ingå. SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser När det gäller förslag så anser man att utredningen inte tagit vara på den regionala kunskapsbas och förmåga som länsstyrelserna som myndigheter besitter. Förmågan att hantera omfattande skogsbränder och andra omfattande olyckor bör bygga på ett regionalt perspektiv. Här bör man använda den samverkansförmåga och räddningstjänstkompetens som länsstyrel- serna har. i : Personal från deltog i arbetet i staberna i länsstyrelserna i och . har med beaktande av de erfarenheter som man fått påbörjat ett arbete med revidering av den egna krisorganisationen. förslag är i flera delar långt ifrån optimala och bör omprövas efter sommarens händelser. Utredningen saknar en helhetssyn kring nyttjandet av samhällets totala resurser ur ett nationellt, regionalt och lokalt perspektiv vid kriser och rädd- ningsinsatser. De viktigaste punkterna kopplade till sommarens bränder är: •Sommaren har visat att det kan pågå flera större händelser sam- tidigt i landet och som kan kräva ett övertagande av ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. Troligen kommer liknande situationer uppkomma oftare framöver beroende på klimat- förändringar. Ansvaret för övertagande av räddnings- tjänst bör ligga kvar på länsstyrelserna och inte flyttas till MSB. •Sommaren visar också på det samordningsansvar som en central myndighet (MSB) bör ha och ta. Framför allt för nationella och internationella resurser. Här bör MSB få en tydligare operativ roll med att samordna samt fördela nationella och internationella resurser. Genom den rollen kan MSB på ett tydligare sätt stödja lokala och regionala aktörer. •Länsstyrelserna har visat att de tillsammans kan bemanna flera krisorganisationer vid flera olika platser, genom en gemensam resurspool som därmed skapar uthållighet. Länsstyrelsernas roll vid kriser och arbete i det regionala perspek- tivet är en nyckel för den regionala samordningen, bl.a. för kon- takter/rapporteringar mellan sektorsmyndigheter och lokal nivå. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser anser att vid insatsen i så fungerade ledningen bra. Det fanns en klar medvetenhet att behovet var större än resurserna på samtliga plan och att det skulle ta tid att bygga upp organisationen till en acceptabel nivå. Vad kunde ha gjorts bättre? När det gäller vad som kunde ha gjorts bättre, kan konstateras att sam- ordning och kommunikation mellan bakre och främre stab inte alla gånger fungerade tillfredsställande. Tillgång till en videokonferens- länk med möjlighet till gemensamma genomgångar hade troligtvis förbättrat arbetet avsevärt. Vidare kan man ställa frågan om sektorerna blev för stora? Vissa räddningstjänster tillämpar ett system med s.k. storsektorer. En stor- sektor är indelad i egna sektorer. Det finns en storsektorchef och under honom eller henne verkar alltså sektorchefer i denna storsektor. Tanken med detta system är att skapa avlastning för ledningsperso- nalen. Det var brist på brandpersonal och brandbefäl. Vidare arbetade man allt för långa pass. Det hade varit önskvärt med en bättre och mer genomtänkt skiftgång, men bristen på personal omöj- liggjorde detta. Hjälpande räddningstjänstorganisationer bör så långt som möj- ligt vara självförsörjande när det gäller underhåll, mat och logi m.m. Annars blir detta en stor belastning för den som begär hjälp. På det nationella planet saknades en sammanställning av erfaren personal eller personal med specialkunskaper. Vidare tog man inte tillvara på den erfarenhet som delar av personalen hade från släck- ningsarbetet i . SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Användningen av samhällets samlade resurser MSB:s förstärkningsresurs för skogsbrand användes, men det fanns ingen direkt kontroll av vilket material som lämnades ut och för vilket syfte. Erfarenheter från sommarens bränder visar på vikten av att kunna slå ner branden i ett tidigt skede. Den taktiska reserv som skapades i statlig regi och placerades ut på olika platser var mycket bra. Det är önskvärt att detsamma sker under kommande somrar när brandriskvärden i en region uppgår till ett i förväg be- stämt värde. Även en taktisk reservstyrka med brandpersonal skulle vara en välkommen hjälp. Staben bör på ett tidigt stadium ha tillgång till expertis när det gäller skogsbrandsbeteende och spridningsberäkningar. Bemanningen måste bli bättre. Dels bör räddningsenheterna vara tillräckligt stora för att tidigt få kontroll på situationen, dels måste det finnas till- räckligt med personal för att styrkan ska vara uthållig i händelse av att branden blir långvarig. Säkerhetsutbildning för brandpersonal som sätts in vid skogs- bränder måste vara obligatorisk. Vidare måste erfaren personals kun- skaper tas till vara på ett bättre sätt än vad man gör . gjorde en mycket bra insats med att bygga brandgator. Deras arbete utfördes på ett bra och säkert sätt. Nordvästra kommer att försöka skapa en kontakt med de stora skogsbolagen i syfte att diskutera beredskapen för liknande åtgärder i nordvästra . Det hade varit önskvärt om utredningen föreslagit tydligare före- skrifter om hur omfattande neddragningar i personal som en kom- mun får göra i förhållande till vad kommunen förväntas kunna utföra enligt handlingsprogrammet. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Den tvååriga utbildningen i skydd mot olyckor har blivit sämre när det gäller att utbilda brandmän för operativ räddningstjänst. En- ligt riksförbundets erfarenhet saknar de som genomgått utbildning i vissa fall delar av det som man betraktar som baskunskap för en opera- tiv brandman. Den operativa delen i utbildningen bör prioriteras. Vad kunde ha gjorts bättre? Många av de brandmän som deltog i insatserna för att släcka som- marens skogsbränder har upplevt arbetsmiljöproblem och då ofta relaterade till långa arbetstider. Det förekom att brandmän arbetade i sträck utan att få tillräckligt med vila. Detta tillsammans med långa transportavstånd och långa körtider bidrog till att förarna blev en fara både för sig själv och för andra. Oklara arbets- och ersättningsvillkor bidrog till ett stort missnöje. Många deltidsbrandmän deltog i släckningsarbete och gjorde detta . var ofta längre än den ordinarie beredskapsperioden och dessutom på en annan ort långt ifrån den ort där de normalt kan förväntas vara i beredskap. Detta skapar i sig två problem: För det första kan deltidsbrandmännen inte utföra sina normala arbetsuppgifter åt sin huvudarbetsgivare, vilket medför att det blir än svårare att få huvudarbetsgivare att lämna sitt samtycke till uppdrag som deltidsbrandman. För det andra så lämnar deltidsbrandmannen sitt beredskapsområde vilket medför att det inte finns tillräckligt många deltidsbrandmän kvar där för att sköta de arbetsuppgifter som de förväntas utföra. uppfattning är att den omständigheten att de saknas handlingsplaner för den typ av händelser som sommarens bränder innebar, bidrog till ovan nämnda problem. Sommarens arbete inne- bar icke acceptabla risker för brandmännen. SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Många av förslag är bra och pekar direkt på det som upplevdes som brister i insatserna för att bekämpa sommarens skogsbränder. Utredningen nämner bl.a. bristen på sam- verkan och ansvar mellan ledningsfunktioner och brister i hur kom- muner inventerar och analyserar risker för att förebygga och stoppa bränder. Emellertid berör utredningen inte det kanske mest fundamentala i släckningsarbetet – räddningstjänstpersonalen. Utredningen ger inte heller svar på frågan om hur skogsbränder kan förebyggas. Utred- ningen föreslår inte heller någon nationell strategi mot skogsbränder. En sådan strategi skulle även innehålla bestämmelser för hur perso- nal snabbt skulle kunna allokeras vid en större händelse. En sådan nationell strategi presenterades i en rapport från 20118, Rapporten innehåller bl.a. en internationell utblick i länder som är vana att hantera stora skogsbränder. 8Nationell beredskap mot skogsbränder vid eventuellt förändrat klimat, Leanderson och Lillienberg, . 13Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och I det föregående kapitlet redovisades räddningstjänsternas, kommu- nernas och länsstyrelsernas insatser och erfarenheter från arbetet med att släcka sommaren skogsbränder. I detta kapitel redovisas de statliga myndigheternas insatser och erfarenheter. Även denna text är baserad på dels de svar som respektive statlig myndighet lämnat på utredningens frågor, dels på uppgifter som kommit fram vid möten med respektive myndighet. Det är således aktörernas egna uppgifter som redovisas i avsnittet. 13.1Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB:s har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning som inte någon annan myndig- het har ansvaret. Ansvaret gäller åtgärder före, under och efter en olycka (1 § förordning [2008:1002] med instruktion för MSB). MSB ska vidare arbeta med och verka för samordning avseende såväl åt- gärder, användning av samhällets samlade resurser som kommunika- tion med allmänheten och mellan berörda samhällsaktörer för att bl.a. hantera olyckor. MSB ska också ha förmåga att bistå med stöd- resurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. MSB har en stående operativ organisation och en beredskaps- organisation som kan aktiveras dygnet runt och som ska säkerställa myndighetens arbete vid bl.a. allvarliga olyckor, kriser och katastrofer. Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och MSB genomförde flera aktiviteter i ett pro- aktivt och förebyggande syfte med tanke på de extremt höga brand- riskerna som förväntades . Efter en dialog med läns- styrelserna gick MSB ut med ett nationellt myndighets- meddelande.