sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Det behöver vägas in i vilken omfattning en del av det svenska bosättningsbaserade grund- skyddet för ålderspension ska kunna gå att få vid bosättning i ett annat land än . En förmån som i likhet med garantipensionen omfattas av tillämpningsområdet för förordning 883/2004 får inte vara konstruerad på ett sådant sätt att den hämmar den fria rörligheten för förordningens personkrets, vilket innebär att det bör beaktas i vilken mån en konstruktion av garantipensionen som en pensions- förmån eller en minimiförmån påverkar den fria rörligheten i detta avseende. Förslagen ska vara transparenta, lättförståeliga och admi- nistrativt gynnsamma. De ska värna ett fungerande grundskydd inom den svenska ålderspensionen och den finansiella hållbarheten i garanti- pensionen. Förslagen ska inte medföra ökade kostnader för statens budget. I kapitel 7 har vi redovisat vissa övergripande utgångspunkter för uppdraget och hur vi allmänt ser på frågorna om kategoriseringen och bedömningen av olika förmåner enligt förordningen 883/2004, frågan om administrativ hanterlighet och frågan om kostnadsneutra- litet. Vi har också uppfattat vårt uppdrag som avgränsat till garanti- pensionen, dvs. att vi är förhindrade att lämna förslag till ändringar av den inkomstgrundade pensionen. Detta innebär alltså att vi inte kan lämna förslag som påverkar de övriga delarna av den allmänna ålderspensionen, vilket minskar handlingsutrymmet. Det bör dessutom beaktas att det kan uppkomma administrativa problem, eventuella privatekonomiska problem för individer och trovärdighetsproblem om systematiseringen och beräkningen av garantipensionen ändras igen kort efter det att har räknat om alla garantipensioner med anledning av Zaniewicz- Dybeck-domen.7 Den omräkning som har skett medför dessutom att den administrativa bördan för att återställa systemet till den tidigare ordningen skulle bli högre än att fortsatt hantera garantipensionen som en minimiförmån. Som redovisats i avsnitt 7.2 bör emellertid enligt vår bedömning eventuella administrativa engångseffekter som följer av ett återställande inte påverka valet av lösning. 8.2En ny grundskyddsförmån ska införas i den allmänna ålderspensionen Förslag: En ny grundskyddsförmån ska införas för personer födda eller senare och ska för dem ersätta det nuvarande grund- skyddet i form av garantipension. Tre alternativ till utformning av grundskyddet inom den allmänna ålderspensionen Som framgått ovan är ett alternativ att behålla garantipensionen som en minimiförmån. Hur ett sådant alternativ närmare kan utformas belyser vi i kapitel 11. Sammanfattningsvis innebär detta alternativ att bosättnings- och försäkringsperioder i alla medlemsstater grundar en rätt till garantipension, att faktisk inkomstgrundad pension från alla medlemsstater får minska garantipensionen och att förmånen inte behöver betalas ut om förmånstagaren är bosatt i eller bosätter sig i en annan medlemsstat. När försäkringstiden inte kan begränsas till perioder i , kan förmånen enligt vår mening inte längre uppfylla syftet att det endast är personer som har haft en rimlig an- knytning till som bör ha rätt till förmånen. I detta avseende får förmånen sålunda en avsevärt minskad träffsäkerhet. finns det inte en tydlig skyldighet att betala ut förmånen till personer som är bosatta i andra medlemsstater än . 7Jfr PRS 2018:6. så skulle det innebära att förmånen kommer att kunna uppfylla prin- cipen om att endast personer som är bosatta i ska få för- månen. Som vi redovisar i kapitel 12 är det dock inte okomplicerat att låta en sådan tillämpning få fullt genomslag. En annan konsekvens skulle vara att vid en fortsatt minimiförmån kan principen om att även faktiska utländska pensioner ska minska garantipensionen upprätthållas fullt ut. Ett annat alternativ är att skapa en ny grundskyddsförmån för per- soner födda eller senare och utforma förmånen så att den samord- nas som en pensionsförmån, dvs. enligt de allmänna samordnings- bestämmelserna i kapitlet om ålders- och efterlevandepensioner i förordning 883/2004. Alternativet skulle innebära att grundskyddet inom pensions- systemet hålls samman med inkomstpensionen på samma sätt som den ursprungliga konstruktionen avsåg. Samordningen med pensio- ner från andra medlemsstater skulle då ske på väsentligen samma sätt som före Zaniewicz-Dybeck-domen. Det skulle innebära att endast bosättnings- och försäkringsperioder i grundar en rätt till förmånen, endast inkomstgrundad pension från minskar för- månen och att förmånen betalas ut även om förmånstagaren bosätter sig i en annan medlemsstat. Men detta alternativ skulle sålunda även fortsättningsvis gälla att endast personer som har en relativt stark anknytning till ska ha rätt till förmånen och att förmåns- beloppet beräknas i relation till den försäkrades grad av anknytning till . Ett tredje alternativ är att kategorisera garantipensionen som en hybridförmån. Enligt förordning 883/2004 uppbärs hybridförmåner uteslutande i den medlemsstat där de berörda personerna är bosatta och i enlighet med dess lagstiftning. En som hybridförmån katego- riserad förmån skulle alltså uppfylla principen om att endast perso- ner som är bosatta i ska få förmånen. För att det ska vara fråga om en hybridförmån måste förmånen garantera de försäkrade en minimiinkomst med avseende på de ekonomiska och sociala för- hållandena i (se artikel 70 i förordningen). Förmånen skulle behöva syfta till att lindra en situation där det finns uppenbara behov.8 Mot den bakgrunden är det osäkert om det är möjligt att behålla en intjänandereglering, där förmånens storlek är beroende av försäk- ringstid, om förmånen kategoriseras som en hybridförmån. 8Se dom i målet Skalka, som bl.a. berörs i avsnitt 3.4.6. skulle behovsprövningen behöva öka på så sätt att den försäkrades samtliga inkomster minskar förmånsbeloppet. Eventuellt skulle be- hovsprövningen även behöva innefatta den försäkrades förmögenhet och den försäkrades makes ekonomiska förhållanden. Det kan hävdas att en mer omfattande behovsprövning skulle göra förmånen mera träffsäker. En annan effekt av behovsprövningen är emellertid att den skulle vara administrativt betungande och därmed mer resurs- krävande. Dessutom måste hybridförmåner förtecknas i bilaga X till förordning 883/2004, vilket kräver och rådets godkännande. Det är sammanfattningsvis därför oklart om intjän- anderegleringen och därmed den anknytningsprincip som ligger till grund för den nuvarande lagstiftningen kan upprätthållas och om kategoriseringen av förmånen som en hybridförmån skulle godkännas. Grundskyddet bör återföras till den tidigare samordningen Garantipensionen infördes som en del i den allmänna ålderspen- sionen när det reformerade pensionssystemet trädde i kraft . Den lagstiftningsprocess som ledde till införandet av det nuvarande pensionssystemet varade . Syste- met är noga övervägt och är utformat för att vara förutsebart, stabilt och långsiktigt. De principer som ligger bakom utformningen av garantipensionen följer de principer som gällt för grundskyddet inom den allmänna ålderspensionen och som var vägledande även för utformningen av det tidigare pensionssystemet. En av de principer som gällt för grund- skyddet inom den allmänna ålderspensionen är att en person måste ha en stark anknytning till för att ha rätt till förmånen. Tidi- gare bestod anknytningskravet, som nämnts ovan, av ett krav på svenskt medborgarskap eller, för utländska medborgare, en lång tids bosättning i kravet på medborgarskap till följd av närmande till EU inte längre kunde upprätthållas i förhål- lande till andra medlemsstater, ändrades anknytningskravet till att endast avse ett krav på att personen varit bosatt i . För att en person skulle ha rätt till den högsta förmånsnivån, s.k. oreducerad förmån, krävdes en lång tids anknytning till , vilket motsvarar en bosättningstid . 9Se även beskrivningen av den tidigare folkpensionen i avsnitt 4.1.2. Storleken av den oreducerade garantipensionen har lagts på en hög nivå. Syftet med förmånen är inte att den endast ska tillgodose den försäkrades grundläggande försörjningsbehov utan den ska tillförsäkra en lägsta standard, som ger en rimlig levnadsnivå. Det finns vid en sådan förmån inte behov av en löpande strikt behovs- prövning på samma sätt som det gör för de förmåner – exempelvis äldreförsörjningsstödet – som har till syfte att utgöra den lägsta skydds- nivån i välfärdssystemet. Även om det i och för sig får anses ligga inom uppdraget att kunna omdana grundskyddet till en väsentligt lägre nivå, menar vi att det är en rimlig utgångspunkt att nivåerna i vart fall inte bör sänkas avsevärt utan att ett framtida grundskydd bör vara utformat på en nivå som ungefär motsvarar dagens. Med hänsyn till att det är fråga om en förmån som finansieras genom allmän beskattning, är det en förutsättning för den allmänna acceptansen av en sådan, relativt hög, förmånsnivå för pensionsför- månen att denna har en hög träffsäkerhet. Det finns i sammanhanget skäl att lyfta fram att ToR-utred- ningen i sitt betänkande Svensk social trygghet i en globaliserad värld gjorde bedömningen att tilliten till de sociala trygghetssystemen i ligger på en hög och stabil nivå. Utredningen uttalade vidare följande.10 Viktiga aspekter för ett bevarande av den höga tilliten till de svenska sociala trygghetssystemen är att de även fortsättningsvis uppfattas som rättvisa och att de administreras på ett rättssäkert och effektivt sätt. De sociala trygghetssystemen kan sägas vara en del av ett samhällskontrakt där viljan att betala för systemen är avhängig föreställningen om att systemet fungerar som avsett. Vi instämmer i den bedömning den utredningen gjort. Förmå- nens träffsäkerhet är alltså viktig för acceptansen av och tilliten till förmånen. När garantipensionen skapades uppnåddes förmånens träffsäkerhet, med en något förenklad beskrivning, genom två krav: dels anknytningskravet, som innebär att förmånen tjänas in i för- hållande till den bosättningstid i som den försäkrade kan till- godoräknas, dels kravet i fråga om inkomstprövning, som innebär att inkomstgrundad pension avräknas mot förmånsbeloppet. Av dessa två krav är anknytningskravet särskilt viktigt för förmånens träff- säkerhet och därmed också särskilt betydelsefullt för den höga för- månsnivåns legitimitet. Skälet är att detta krav pekar ut den berätti- gade kretsen, dvs. vem som har rätt att få förmånen, medan kravet i 10SOU 2017:05, s. 450 f. fråga om inkomstprövning endast påverkar hur stort förmånsbelopp en person som har rätt till förmånen ska få. Den bakomliggande principen som beskrivits ovan, att en förmån som likt garantipensionen har en hög förmånsnivå och som finan- sieras genom allmän beskattning i riktas till dem som har en rimlig anknytning till landet, framstår alltså som synnerligen viktig att upprätthålla för att bibehålla förmånens legitimitet. Det enda av de ovan beskrivna alternativen som med säkerhet innebär att anknyt- ningskravet kan upprätthållas är pensionsförmånsalternativet. Om minimiförmånsalternativet väljs, kommer nämligen kravet på anknyt- ning till att ersättas av ett krav på anknytning till EES-län- derna och . Om hybridförmånsalternativet väljs, är det rätts- ligt osäkert om kravet på anknytning till kan upprätthållas. Detta talar enligt vår mening med styrka för att välja pensions- förmånsalternativet. Med utgångspunkten att grundskyddet fortsatt ska ligga på den relativt höga nivå som har gällt är det också viktigt att bibe- hålla förmånens karaktär. Det som avses är inte en absolut lägsta- nivå med starka inslag av socialt bistånd, utan en förmån som inte är så strikt behovsprövad och som ger uttryck för en mer allmän väl- färd. Vare sig en lösning med en minimiförmån eller med en hybridför- mån uppfyller det önskemålet. Tvärtom skulle sådana lösningar inne- bära en genomgripande förändring av förmånens syfte och funktion. Hanteringen av grundskyddet som en minimiförmåns- eller en hybridförmånslösning medför visserligen ytterligare möjligheter till en mer träffsäker inkomstprövning, genom att faktiska utländska pensioner skulle få minska garantipensionens storlek. Med nyss- nämnda utgångspunkt att det inte är eftersträvansvärt med större inslag av behovsprövning är detta dock av mindre betydelse. Som utvecklas nedan går det inte heller klart att förutse om eller i vad mån en sådan lösning skulle leda till kostnadsbesparingar totalt sett, särskilt inte eftersom detta skulle kombineras med den avsevärt för- sämrade träffsäkerheten i fråga om vem som har rätt till förmånen, dvs. Dessutom beaktas i viss utsträck- ning utländska pensioner redan med den samordning som gällt hit- intills inom ramen för pro rata-beräkningen. Att garantipensionen har kategoriserats som en pensions- förmån enligt har inneburit att den har betalats ut till personer som varit bosatta utanför . framgått ovan togs denna konsekvens för given när garantipensionen konstruerades. Det skulle kunna hävdas att möjligheten att upphöra med utbetalningen av garantipension till personer som är bosatta i en annan medlemsstat än kan anses stärka kravet på anknyt- ning till . Denna aspekt av anknytningskravet är dock avse- värt svagare än det krav på anknytning som följer av att garanti- pensionen grundas på den försäkrades försäkringstid i , vilket innebär att garantipensionen tjänas in över . Givet att man kan bibehålla en lång bosättningstid i som grund för in- tjänandet kan alltså den omständigheten att själva utbetalningen kan tas emot även i en annan medlemsstat inte anses försvaga anknyt- ningen. Detta är dessutom så som systemet har tillämpats alltsedan medlemskapet i EU. En anknytande infallsvinkel är att ett upphörande av utbetal- ningen av garantipension till personer som är bosatta i andra med- lemsstater än skulle kunna medföra att statens kostnader för förmånen minskar. Om minimiförmånsalternativet väljs, måste för- månen emellertid beräknas utifrån alla försäkrings- och bosättnings- perioder som den försäkrade fullgjort inom EES och , vilket skulle innebära att kostnaderna för förmånen ökar. Den omständig- heten att faktisk ålderspension som utbetalas från andra medlems- stater får minska garantipensionen kan minska kostnaderna för för- månen, men den eventuella effekten i detta avseende är osäker. En grov uppskattning som har gjort tyder på att kostnaderna sammantaget kommer att öka, se vidare avsnitt 15.5. Kostnaderna påverkas också av hur många personer som får garantipension utbetald i utlandet som skulle välja att flytta till för att behålla förmånen. En eventuell flyttström av garanti- pensionärer till kan i sin tur också komma att öka kostna- derna för äldreförsörjningsstödet och bostadstillägget för pensionä- rer. Det finns därför en betydande osäkerhet kring vilka ekonomiska konsekvenser en slopad utbetalning till personer bosatta i andra med- lemsstater skulle få. Därtill kommer att det finns betänkligheter mot att upphöra med utbetalningen av garantipension till personer som är bosatta i andra medlemsstater, eftersom de som redan får för- månen utbetald i många fall har inrättat sig efter den ekonomiska trygghet som rätten till förmånen innebär. Dessutom finns det – som berörts i avsnitt 4.6 och 5.2 – en rättslig osäkerhet om huruvida minimiförmånsalternativet verkligen innebär att har möjlig- het att begränsa utbetalningen av förmånen till personer som är bosatta i andra medlemsstater. Endast hybridförmånsalternativet erbjuder sålunda en rättslig säkerhet i denna fråga. Att välja hybridsförmånsalternativet innebär emellertid en rätts- lig osäkerhet i fråga om anknytningskravet i form av bosättningstid i kan behållas. Dessutom skulle inkomstprövningen behöva skärpas avsevärt till att omfatta en behovsprövning, som innefattar en mer ingående bedömning av den försäkrades ekonomi. Inkomst- prövningen skulle alltså sannolikt behöva regleras på ett liknande sätt som den behovsprövning som görs i samband med en ansökan om äldreförsörjningsstöd, som är kategoriserad som en hybridför- mån. En sådan förändring av garantipensionen skulle – som nämnts ovan – ge förmånen en karaktär av socialt bistånd och försvaga grund- skyddet för pensionärer. Eftersom det är fler kvinnor än män som får garantipension, skulle en sådan förändring särskilt drabba kvin- nor. En ökad behovsprövning skulle också förstärka en redan existe- rande uppfattning om att garantipensionen är en form av nödpen- sion. Att göra om garantipensionen till hybridförmån skulle alltså innebära att förmånens konstruktion närmade sig äldreförsörjnings- stödets utformning. Om hybridförmånsalternativet väljs är det tvek- samt om det är motiverat att det finns två närmast identiska hybrid- förmåner – garantipension och äldreförsörjningsstöd – som täcker samma behov av ekonomiskt stöd vid ålderdom. dom i innebar en förändrad tillämpning av det EU-rättsliga regelverk som styr samordningen av garantipensionen med förmåner från andra medlemsstater. Den för- ändrade samordningen innebär att garantipensionen, som är en del av den allmänna ålderspensionen och pensionssystemet i stort, inte fungerar på det sätt som förmånen är konstruerad för. Som berörts ovan är det nuvarande pensionssystemet noga övervägt i alla sina beståndsdelar och utformat för att vara förutsebart, stabilt och lång- siktigt. Detta talar också för att pensionsförmånsalternativet väljs, eftersom det skulle återföra garantipensionen till att samordnas och fungera på det sätt som pensionssystemet är konstruerat för och som många människor har inrättat sig efter och förväntar sig. I synnerhet är det krav på anknytning som ligger i att förmånen beräknas utifrån den försäkrades bosättningstid i viktigt att upprätthålla för att legitimera den höga förmånsnivån, något som i princip endast är möjligt om pensionsförmånsalternativet väljs eftersom minimiför- måns- och hybridförmånsalternativen i alltför stor grad skulle för- ändra garantipensionens syfte och funktion. Som vi utvecklat något i avsnitt 4.6 är samtliga vägar framåt för- knippade med viss rättslig osäkerhet. Detta gäller även pensionsför- månsalternativet. Något säkert svar på om den nya förmånen ska samordnas som enligt de allmänna bestämmelserna om samordning i förordning 883/2004 finns tekniskt sett inte förrän frågan åter skulle prövas av , om en sådan prövning skulle komma till stånd. Den typen av osäkerhet är emellertid den generella utgångs- punkten i den ordning som följer av förordning 883/2004 och som bygger på att medlemsstaterna själva bedömer och kategoriserar sina respektive förmåner. Motsvarande situation rådde redan tidigare och trots att den svenska lagstiftaren och de tillämpande svenska myndig- heterna var övertygade om att garantipensionen inte skulle samordnas som en minimiförmån, kom detta att ändras genom Zaniewicz- Dybeck-domen.11 Som framgått är också de övriga alternativen, minimi- förmånsalternativet och hybridförmånsalternativet, förknippade med rättsliga osäkerheter. Att välja pensionsförmånsalternativet innebär att det kommer att uppstå administrativa engångseffekter för att på nytt räkna om för- månen för de personer som fått sina pensioner omräknade till följd av Zaniewicz-Dybeck-domen. De åtföljande kostnaderna bedöms dock vara hanterliga och nödvändiga för att säkerställa att grund- skyddet i pensionssystemet kan upprätthållas och långsik- tigt fungera. Sammanfattningsvis anser vi att pensionsförmånsalternativet är det alternativ som bäst värnar principerna bakom det nuvarande pen- sionssystemet och som kan säkerställa att grundskyddet i pensions- systemet kan upprätthållas och långsiktigt fungera. Som kommer att framgå i kapitel 9 är de förändringar av grundskyddet som föreslås av sådan art att den nuvarande garantipensionen bör ersättas av en ny grundskyddsförmån. Vi föreslår därför att en ny grundskyddsförmån ska införas för personer födda eller senare och ska för dem ersätta det nuvarande grundskyddet i form av garantipension. 1997/98:152, s. 95–99. 8.3En ny grundskyddsförmån ska införas för efterlevande vuxna Förslag: En ny grundskyddsförmån ska införas för efterlevande vuxna och ska för dem ersätta det nuvarande grundskyddet i form av garantipension till omställningspension. Förmånens syfte och samordning Som redovisats i avsnitt 5.3.2 har utformningen av garantipension till omställningspension stora likheter med utformningen av garanti- pensionen inom den allmänna ålderspensionen, vilket enligt vår bedöm- ning innebär att Zaniewicz-Dybeck-domen omfattar garantipension till omställningspension på så sätt att denna förmån bör anses vara en minimiförmån. På motsvarande sätt som för garantipension inom den allmänna ålderspensionen innebär Zaniewicz-Dybeck-domen att samordningen av garantipension till omställningspension enligt förordning 883/2004 har förändrats. Före domen innebar samordningen att endast bosätt- nings- och försäkringsperioder i grundade en rätt till garanti- pension till omställningspension, att endast inkomstgrundad pension från minskade förmånen och att förmånen betalades ut även om förmånstagaren är bosatt i eller flyttar till en annan medlemsstat. Efter domen innebär samordningen att bosättnings- och försäkringsperioder i alla medlemsstater ska grunda en rätt till garantipension till omställ- ningspension, att inkomstgrundad pension från alla medlemsstater får minska garantipensionen och att förmånen inte betalas ut om förmåns- tagaren är bosatt i eller flyttar till en annan medlemsstat. En allmän beskrivning av omställningspension och garantipension till omställningspension finns i avsnitt 3.3. När det särskilt gäller syftena med garantipension till omställningspension så liknar dessa syftena med garantipensionen inom den allmänna ålderspensionen, även om förmånerna i vissa avseenden skiljer sig åt. Garantipension till omställningspension är en förmån som betalas ut till en efter- levande make. Det övergripande syftet med omställningspensionen är att den efterlevande maken inte ska behöva vidkännas en alltför stor standardsänkning under en viss omställningstid efter den avlidne makens död. Garantipension till omställningspension är ett grund- skydd inom omställningspensionen som syftar till att efterlevande till avlidna som bidragit till familjens försörjning på annat sätt än genom förvärvsinkomster eller haft endast låga sådana inkomster inte ska ställas helt eller i det närmaste helt utan ersättning i händelse av ett dödsfall. Förmånen utgår som en kompletterande inkomst efter dödsfallet och syftar inte till att garantera den efterlevandes grundläggande försörjning. Den betalas endast ut till dem vars avlidne make inte tjänat in någon pensionsgrundande in- komst eller endast en låg sådan.12 Garantipension till omställningspension är i likhet med garanti- pensionen inom den allmänna ålderspensionen beroende av den för- säkrades anknytning till . Anknytningen kopplas på liknande sätt som för garantipension inom den allmänna ålderspensionen till hur en person har varit bosatt i När garantipension till omställningspension infördes utgick lag- stiftaren vid utformningen av förmånen från att den skulle samord- nas enligt de allmänna bestämmelserna om samordning av pensioner i förordning 1408/71.14 Denna förordning har sedermera ersatts av förordning 883/2004. Även grundskyddet inom omställningspensionen bör återföras till den tidigare samordningen I likhet med vad som redogjorts för ovan i fråga om garantipension inom den allmänna ålderspensionen, innebär de förändrade förut- sättningar som följer av domen i Zaniewicz-Dybeck-målet att delar av de syften, principer och utgångspunkter som styrde utformningen av förmånen garantipension till omställningspension kan få genomslag. Samordningen av förmånen när förordning 883/2004 är tillämplig kan inte längre ske på det sätt som lagstiftaren utgick ifrån.