sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — De skäl som anförts för detta gör sig även gällande beträffande registerkontroll av osjälvständiga uppdragstagare i nu angiven mening och den bör därför utformas på samma sätt. Bestämmelsen i 10 § första stycket 9 förordningen om belastnings- register bör som en följd av detta utformas så att Kriminalvårdens rätt att få uppgifter ur belastningsregistret gäller i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten, vilket motsvarar lydelsen i Säker- hetspolisens motsvarande rätt till uppgifter. Detsamma bör gälla ut- formningen av den bestämmelse i 10 § förordningen om belastnings- register som föreslås reglera åklagarmyndighetens rätt till uppgifter. Eftersom de aktörer som anges i 10 § första stycket 9 a–e i samt- liga fall utgör osjälvständiga uppdragstagare och därmed omfattas av begreppet uppdrag, finns det inte längre något skäl att ha kvar upp- räkningen. 8.8Registerkontroll vid inpassering i anstalt eller häkte Utredningens förslag: Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid en anstalt eller ett häkte ska Kriminal- vården få kontrollera uppgifter i belastningsregistret beträffande den som, utan att vara anställd vid , ska passera in i en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verk- samhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården vid anstalten Kontrollen ska ske innan Kriminalvården beviljar in- passering till anstalten eller häktet. Den som ska kontrolleras ska informeras om kontrollen. Bestämmelserna ska tas in i fängelselagen och häkteslagen. Skälen för utredningens förslag Våra direktiv anger att vi ska analysera Kriminalvårdens behov av registerkontroll beträffande personer som passerar in i Kriminal- vårdens lokaler, men som inte är anställda. Motsvarande behov för åklagarmyndigheterna anges inte uttryckligen, även om direktiven medger att en sådan analys görs om utredningen anser att det finns tillräckliga skäl. Med det förslag som vi har lämnat i avsnitt 8.7 får Kriminalvården och åklagarmyndigheterna en rätt att kontrollera belastningsregistret i fråga om den som ska anlitas för vissa uppdrag. En begränsning ligger dock i att uppdraget ska vara av osjälvständigt slag i den men- ing som följer av offentlighets- och sekretesslagen. Förslaget kom- mer därmed inte att omfatta de personer som direktiven i denna del tar sikte på t.ex. hantverkare, fastighetsskötare, kioskpersonal, bevak- ningspersonal och andra som passerar in i utan att vara anställda. Den frågan behöver därför analyseras särskilt. En registerkontroll av den som passerar in i myndigheternas lokaler omfattas inte alltid av den ändamålsbestämmelse i 2 § lagen om belastningsregister som vi har föreslagit i kapitel 7 rörande den som ska anställas eller anlitas för uppdrag. En förutsättning för register- kontroll av de aktörer som får tillträde till myndigheternas lokaler är därför att det i annan författning införs bestämmelser som medger en sådan registerkontroll enligt 2 § första stycket 4 lagen om belast- ningsregister. Utmärkande för Kriminalvården är dess uppdrag att verkställa fängelse- straff och andra frihetsberövanden i anstalt och häkte. Det ställer, som vi framhållit tidigare, höga krav på säkerhet och att Kriminal- vården kan stå emot rymningar och fritagningar samt insmuggling av otillåtna föremål och preparat, men också att Kriminalvården kan förhindra att intagna fortsätter att begå brott under verkställigheten. Såvitt avser verkställighet i häkte går det inte heller att bortse från risken att personer som ges tillträde till lokalerna kan ta kontakt med en intagen i syfte att förstöra eller på annat sätt påverka den för- undersökning som pågår. Kriminalvården har av säkerhetsskäl fått möjlighet att utföra register- kontroll av den som ska besöka en intagen på anstalt eller häkte (7 kap. 10 § fängelselagen och 3 kap. 11 § häkteslagen). Vidare har Kriminalvården getts möjlighet att besluta att alla som passerar in i en anstalt eller ett häkte ska kroppsvisiteras, om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid anstalten eller häktet (8 kap. 11 § fängelselagen och 4 kap. 11 § häkteslagen). finns beslut om sådan allmän inpasseringskontroll vid samtliga anstalter och häkten. Det innebär att Kriminalvården redan har möj- lighet att vidta vissa kontrollåtgärder avseende de som ska passera in i en anstalt eller ett häkte. Frågan är därför om det finns ett behov hos av att kunna göra en registerkontroll avseende den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte utan att besöka en viss intagen. Kriminalvårdens behov måste ses i belysning av att anstalter och häkten utgör en sluten miljö där externa aktörer, enligt vad Kriminal- vården redovisat, kommer i direkt kontakt med intagna. Dessa kon- takter innebär enligt vår bedömning en ökad risk för t.ex. rymning och fritagning. Härtill kommer att ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet kan få märkbara konsekvenser för Kriminalvården på så sätt att myndigheten inte fortsättningsvis kan träffa avtal med före- tag om att de ska göra en registerkontroll av sina anställda. Utan en reglering som möjliggör registerkontroll vid inpassering innebär det att Kriminalvården försätts i ett sämre läge än om det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. Det är inte rimligt. Vi anser därför att det i vissa fall kan vara nödvändigt av säkerhetsskäl att göra en registerkontroll av den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte. En given utgångspunkt för en reglering som tillåter register- kontroll i dessa fall är att den måste utformas på ett sätt som gör att den begränsar kontrollen till de fall där den verkligen är berättigad. Det innebär att det inte är rimligt att låta en registerkontroll avse samtliga personer som kan bli föremål för allmän inpasseringskon- troll vid inpassering till en anstalt eller ett häkte. En sådan kontroll skulle träffa grupper av aktörer som det uppenbarligen inte finns skäl att kontrollera, t.ex. försvarsadvokater och andra rättsliga biträden till intagna. För att åstadkomma en väl avvägd reglering föreslår vi därför att kontrollen begränsas till den som, utan att vara anställd, passerar in i anstalt eller häkte för att delta i Kriminalvårdens verk- samhet eller annars utföra arbete vid anstalten eller häktet åt Kriminal- vården. Det möjliggör kontroll av den som ska passera in i delta i t.ex. isoleringsbrytande åtgärder eller för att utföra arbete åt Kriminalvården som t.ex. hantverkare eller lokalvårdare. utesluts kontroll av poliser, åklagare, advokater, rättsliga biträden och andra som inte ska delta i Kriminalvårdens verksamhet i anstalten eller häktet eller annars utföra arbete där åt Kriminal- vården. I de fall som det med vårt förslag blir möjligt att göra en register- kontroll föreligger det inte sällan ett uppdrag eller uppdragsliknande förhållande gentemot Kriminalvården. Däremot är det inte fråga om sådana osjälvständiga uppdragstagare med personligt uppdragsavtal som kan kontrolleras med stöd av förslaget i avsnitt 8.7, eftersom det i förhållande till den som ska passera in i anstalt eller häkte oftast snarare torde föreligga ett uppdragsförhållande mellan Kriminalvården och det företag där den som ska utföra arbetet är anställd. Det är inte heller alltid det över huvud taget finns ett upp- dragsförhållande mellan Kriminalvården och det företag där den som ska utföra arbetet är anställd. Kartläggningen har visat att det före- kommer att t.ex. hantverkare utför arbete vid en anstalt eller ett häkte på uppdrag av den som äger och förvaltar anstalten eller häktet. Även i dessa fall utförs dock arbetet åt Kriminalvården i nu föreslagen mening, vilket möjliggör kontroll av hantverkaren inför inpassering. Kontrollen ska vara nödvändig av säkerhetsskäl Registerkontroll inför inpassering till en anstalt eller ett häkte bör endast få ske om den är nödvändig av säkerhetsskäl. I detta uttryck ligger ett krav på återhållsamhet och att registerkontrollen inte får göras rutinmässigt av Kriminalvården. Kontrollen måste alltså moti- veras av förhållandena i det enskilda fallet. Det innebär att kontrollen främst bör komma i fråga om den enskilde ska delta i Kriminalvårdens klientnära verksamhet eller annars komma i kontakt med intagna på egen hand. Det kan t.ex. avse företrädare för trossamfund och ideella organisationer som får tillträde för att delta i det isoleringsbrytande arbetet. Normalt kan det inte anses nödvändigt att kontrollera en person som hålls under kontinuerlig uppsikt när han eller hon uppehåller sig i anstalten eller häktet. Inte heller bör det vara motiverat att göra en registerkontroll vid anstalter och häkten med lägre säkerhetsnivå eller om en sådan registerkontroll gjorts i närtid. Detsamma gäller om den som ska passera in i anstalten eller häktet är en s.k. osjälv- ständig uppdragstagare och har kontrollerats i samband med att han eller hon anlitades, se avsnitt 8.7. Hur ofta en förnyad kontroll be- hövs får dock bedömas i varje enskilt fall utifrån vad den enskilde ska uträtta och hur starkt behovet av kontroll är. Det ankommer på Kriminalvården att i varje enskilt fall bedöma om det finns skäl att vägra inpassering när det finns uppgifter om kriminalitet i belastningsregistret. Syftet är inte att införa någon noll- tolerans mot sådana uppgifter, utan att möjliggöra för Kriminal- vården att göra en välgrundad bedömning av vilka risker som finns. Den med tidigare kriminalitet bakom sig kan utgöra en väl så viktig del i Kriminalvårdens arbete med att förmå intagna att återanpassa sig till samhället, och av den anledningen få tillträde. Den risk som tidigare kriminalitet kan innebära kan även hanteras genom utökad kontroll som han eller hon befinner sig i anstalten eller häktet. Behovet av registerkontroll måste vara proportionerligt i förhållande till den olägenhet som det innebär för en person att bli kontrollerad inför inpassering (7 § lagen om belastningsregister; se även avsnitt 6.3.1 och 6.3.2). En kontroll av den som ska utföra arbete i måste normalt anses mer integritetskränkande än en kontroll inför anställning. Den som ska utföra arbetet har inte möjlighet att på samma sätt som den som sökt en viss tjänst, eller ett visst personligt uppdrag, att avbryta processen om han eller hon inte längre vill delta, utan blir tilldelad ett uppdrag i form av en arbetsuppgift av sin arbets- givare. Även om en kontroll inte får ske vid varje inpassering till lokalen om en sådan kontroll har gjorts i närtid, kan en reglering av det slag som diskuteras innebära att den enskilde utsätts för fler kontroller än vad som är fallet i ett ärende om anställning. I bedömningen måste emellertid också vägas in att Kriminalvården behöver ges förutsättningar att kontrollera den som ska ges tillträde till en anstalt eller ett häkte för att där delta i Kriminalvårdens verk- samhet eller annars utföra arbete på ett sätt som svarar upp mot den kontroll som kan göras av den som besöker en viss intagen. Något beaktansvärt skäl som motiverar den skillnad som föreligger i dags- läget finns inte. Anstalter och häkten är med nödvändighet en sluten miljö som av säkerhetsskäl externa aktörer i princip inte ska få ett okontrollerat tillträde till. Det innebär att vi bedömer att register- kontroll i nu angiven omfattning är motiverad trots den integritets- kränkning kontrollen utgör för den enskilde. Nödvändigt skydd ges genom att kontrollen måste vara nödvändig av säkerhetsskäl och, som vi återkommer till, att den enskilde måste informeras om kon- trollen i förväg. Sammanfattningsvis anser vi att skälen för kontroll av de som ska ges tillträde till anstalter och häkten för att delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården väger tyngre än skyddet för den personliga integriteten och att behovet av infor- mation inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. Vi föreslår därför att det i fängelse- och häkteslagstiftningen tas in nya bestämmelser som möjliggör registerkontroll vid inpassering i dessa syften. Den registerkontroll som vi föreslår ska genomföras innan inpassering i anstalten eller häktet äger rum. Den som ska kontrolleras ska då ha fått information om att kontrollen kommer att göras, för att kunna avstå från inpassering och därigenom undvika registerkontroll. Kon- trollen bör enligt vår mening vara fakultativ för Kriminalvården, i syfte att anpassa tillämpningen till säkerhetsbehoven i det enskilda fallet. Med stöd av de föreslagna bestämmelserna i fängelse- och häktes- lagen får Kriminalvården rätt att få fullständiga uppgifter ur belast- ningsregistret, se 10 § första stycket 10 förordningen om belastnings- register. Som tidigare angetts medger direktiven att vi analyserar åklagar- myndigheternas behov av registerkontroll beträffande personer som passerar in i myndigheternas lokaler, men som inte är anställda, om vi anser att det finns tillräckliga skäl. Till skillnad från när det gäller inpassering till rör det sig här inte om till- träde till en sluten anstalts- eller häktesmiljö där det föreligger risk för t.ex. fritagning, insmuggling och otillåten påverkan. Det är inte heller fråga om någon klientnära kontakt. Skälen för registerkontroll inför tillträde till åklagarmyndigheternas kontorslokaler framstår där- med som otillräckliga. Vi lämnar därför inget förslag som berör åklagar- myndigheterna i denna del. 8.9Registerkontroll av enskild som bedriver halvvägshus eller hem för vårdvistelse Utredningens förslag: Inför att Kriminalvården anlitar ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse enligt 6 kap. 1 § social- tjänstlagen, ska Kriminalvården, om det är nödvändigt, få kontrollera uppgifter i belastningsregistret beträffande den som ingår i styrel- sen, är verkställande direktör eller är ersättare för någon av dem. Bestämmelserna ska tas in i fängelselagen. Skälen för utredningens förslag En begränsning i förslaget om registerkontroll i avsnitt 8.8 ligger i att det endast möjliggör registerkontroll av den som ska passera in i en anstalt eller ett häkte. Med en sådan begränsning träffas inte halvvägshus och hem för vårdvistelse av förslaget, och som vi när- mare redovisat i avsnitt 8.7 kan inte heller den reglering som vi föreslår avseende osjälvständiga uppdragstagare normalt tillämpas på dem. Som tidigare nämnts under avsnitt 8.7 verkställer den intagne fort- farande sitt straff när han eller hon är föremål för en utslussnings- åtgärd, och vid misskötsamhet upphävs åtgärden och verkställig- heten fortsätter i anstalt. Den som bedriver verksamheten är därför skyldig att hålla Kriminalvården underrättad om hur den fortskrider, anmäla misskötsamhet och samråda med Kriminalvården i frågor av större vikt. Även om Kriminalvården har möjlighet att upphandla utslussningsverksamhet av en enskild aktör ligger det yttersta ansva- ret för verkställigheten kvar hos och det är myndig- heten som utövar kontroll över den. Av angivna skäl är det av väsentlig betydelse att den som bedriver verksamheten är lämplig och tillför- litlig. I enlighet med vad Kriminalvården framhållit till utredningen menar vidärför att det finns behov för Kriminalvården att göra en register- kontroll av den som ingår i ledningen eller är ersättare för någon om ingår i ledningen innan myndigheten anlitar ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stiftelse för att bedriva en verksamhet som omfattar straffverkställighet i form av halvvägshus eller hem för vård- vistelse. Med ledning avses styrelse och verkställande direktör. Kontrollen ska vara nödvändig Registerkontrollen bör endast få ske om den är nödvändig. I regel bör detta krav vara uppfyllt eftersom Kriminalvården anlitar en enskild aktör för att verkställa delar av ett fängelsestraff. Det ute- sluter inte att det finns situationer där sådan kontroll inte är nöd- vändig. Så kan t.ex. vara fallet om en kontroll av aktören gjorts. Den föreslagna registerkontrollen bör därför vara fakultativ för Kri- minalvården. Härigenom undviks en onödig administrativ börda för Kriminalvården och tillämpningen kan anpassas till vilka behov som föreligger i det enskilda fallet. För att registerkontroll av ledningen i en enskild aktör som bedriver halvvägshus eller hem för vårdvistelse ska införas krävs att behovet av kontroll kan motiveras efter en avvägning mellan å ena sidan Kriminalvårdens behov av kontroll innan man anlitar en enskild aktör för att verkställa delar av ett fängelsestraff och å andra sidan skyddet för den personliga integriteten hos den som ska kontrolleras. Eftersom det är fråga om straffverkställighet i enskild regi anser vi att skälen för kontroll väger så pass tungt att en ledningsperson får acceptera den inskränkning i skyddet för den personliga integriteten som registerkontroll innebär. Behovet av information kan enligt vår uppfattning inte tillgodoses på något annat mindre integritetskäns- ligt sätt. Sammanfattningsvis föreslår vi en bestämmelse som ger Kriminal- vården rätt att utföra registerkontroll, om det är nödvändigt, av den som ingår i styrelsen, är verkställande direktör eller är ersättare för någon av dem i ett bolag, en förening, en samfällighet eller en stift- else som myndigheten avser att anlita för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. Bestämmelsen bör tas in i 11 kap. fängelselagen. Med stöd av den föreslagna bestämmelsen i fängelselagen får Kriminalvården rätt att få fullständiga uppgifter ur belastningsregistret, se 10 § första stycket 10 förordningen om belast- ningsregister. Kriminalvården har till utredningen framställt ett behov av att även kontrollera anställda och andra som arbetar klientnära i halv- vägshus eller hem för vårdvistelse. En sådan kontroll skulle dock vara alltför omfattande och långtgående enligt vår mening. Det är också svårt att se hur den skulle fungera i praktiken. Vi lämnar därför inte något sådant förslag. Utredningens bedömning: Det bör inte införas några bestäm- melser om sekretess för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i ärenden om anställning eller uppdrag vid Kriminal- vården eller åklagarmyndigheterna. Detsamma gäller för sådana uppgifter som förekommer vid inpasserings- kontroll eller kontroll av enskild som bedriver verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. Skälen för utredningens bedömning Sekretess i ärenden om anställning Enligt direktiven ska vi analysera om uppgifterna ur belastningsregist- ret behöver sekretesskyddas hos de aktörer som ges rätt att ta del av dessa. Som beskrivits i avsnitt 3.4.3 omfattas uppgifter i ett belast- ningsregisterutdrag som förekommer i ett anställningsärende inte av den personaladministrativa sekretessen. Det innebär att utdraget nor- malt saknar sekretesskydd. Frågan om sekretess för utdrag från belastningsregistret behand- lades när registerkontroll infördes på skolområdet. Lagrådsremissen i lagstiftningsärendet innehöll förslag till sekretessreglering för upp- gifter i registerutdrag. Lagrådet, som refererade till förarbetsuttalanden till sekretesslagen (se prop. 1979/80:2 del A s. 200 f. och prop. 1986/87:3 om ändring i sekretesslagen, s. 8), framhöll emellertid att fråga om undantag från den viktiga offentlighetsprincipen i ärenden om an- ställning bör prövas noga och ifrågasatte om det var mer angeläget med sekretess vid anställningar inom skolområdet än i andra anställ- ningsärenden. Vidare anmärkte lagrådet att den föreslagna sekretessen, som innehöll ett s.k. omvänt skaderekvisit1, inte skulle gälla för ut- drag som saknade uppgifter, vilket kunde leda till spekulationer om vilket brott som den arbetssökande begått vid ett nekande av en begäran om utlämnande. Med anledning av lagrådets synpunkter an- såg regeringen att någon sekretess inte skulle gälla i anställningsären- den i allmän verksamhet för uppgifter i registerutdrag. 1Vid ett omvänt skaderekvisit gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. föreslog inte heller någon regel om tystnadsplikt för uppgifter i register- utdrag i enskild verksamhet (prop. 1999/2000:123 s. 29, 70 och 76 f.). På motsvarande sätt finns inte någon reglering rörande sekretess eller tystnadsplikt vid registerkontroll enligt lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn (prop. 2006/07:37 s. 24 f.). Mot bakgrund av de starka offentlighets- och rättssäkerhetsintres- sen som gör sig gällande i tjänstetillsättningsärenden inom offentlig verksamhet anser vi, i likhet med de tidigare överväganden som gjorts, att det inte bör införas någon särskild sekretessregel för uppgifter i belastningsregisterutdrag som förekommer i ärenden om anställning vid eller åklagarmyndigheterna (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 200 f. och prop. 1986/87:3 s. 8). Då uppgifterna i ett inhämtat belastningsregister kommer att vara offentliga vid och åklagarmyndigheterna är det lämp- ligt att myndigheterna informerar den som söker en tjänst om att en belastningsregisterkontroll kommer att göras och att uppgifterna inte omfattas av sekretess. Sekretess i ärenden om uppdrag Den registerkontroll som vi föreslår i fråga om uppdragstagare avser endast den som är så integrerad i verksamheten att han eller hon är att anse som jämställd med den som har en anställning. Några skäl för att införa en särskild sekretessreglering som tar sikte på en upp- dragstagare av detta slag har inte framkommit. Vår bedömning svarar mot att en sådan sekretessreglering inte har motiverats av den registerkontroll som Säkerhetspolisen och Kriminalvården, enligt gällande rätt, kan göra av den som anlitas för uppdrag. Det utesluter inte att frågan kan behöva ses över i ett annat sammanhang, men det bör i så fall ske utifrån ett bredare uppdrag än som följer av våra direktiv. Särskilt om sekretess vid direktåtkomst Kriminalvården och åklagarmyndigheterna har rätt till de uppgifter som finns i belastningsregistret genom direktåtkomst. I de fall det är tillräckligt att ta del av uppgifterna i registret på ett digitalt sätt föreligger fortfarande absolut sekretess för uppgifterna, se av- snitt 3.4.1. Ett sådant förfaringssätt torde vara möjligt åtminstone i de fall registerkontrollen inte ger något utfall som har betydelse för att anställa den enskilde. Det är då tillräckligt med en anteckning om att kontrollen har gjorts. Om det däremot finns uppgifter i belast- ningsregistret som har betydelse för att neka anställning, utgör upp- gifterna beslutsunderlag och de ska normalt tillföras ärendet. Upp- gifterna omfattas då inte längre av den absoluta sekretessen. Gallring får ske först när gallringsföreskrifter medger det, se Riks- arkivets föreskrifter om gallring och återlämnande av handlingar vid ansökan om tjänst, RA-FS 2004:1). I avsnitt 8.8 föreslår vi att Kriminalvården, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, får göra en registerkontroll av den som ska passera in i anstalt eller häkte för att där delta i Kriminalvårdens verksamhet eller annars utföra arbete åt Kriminalvården. I avsnitt 8.9 föreslår vi även att Kriminalvården får göra en registerkontroll, om det är nöd- vändigt, av den som ingår i ledningen i en juridisk person som myn- digheten avser att anlita för att bedriva verksamhet med halvvägshus eller hem för vårdvistelse. I den mån uppgifter i ett belastningsregister tas ut i samband med sådana kontroller omfattas uppgifterna av den s.k. kriminalvårdssekretessen i 35 kap. 15 § offentlighets- och sekre- tesslagen. Det finns därför inte något behov av någon särskild sekre- tessreglering. Utredningens bedömning: Förslagen om rätt till uppgifter i belast- ningsregistret för Kriminalvården, och Eko- brottsmyndigheten kräver inte några ändringar i dataskyddslag- stiftningen.