sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — Dessa åtgärder låg till stor del inom de områden som regeringen ansåg vara av särskild betydelse för att nå det nationella målet inom funktionshinderspolitiken. De prioriterade områdena var arbetsmarknad, utbildning, transport, diskriminering och tillgänglighet.40 Dessa åtgärder låg enligt regeringen inom områden där för rättigheter för personer med funktionsnedsättning lämnat rekommendationer till Det gällde bland annat rekom- mendationer avseende konventionens artiklar. Bland annat avseende artikel 5 om jämlikhet och icke-diskriminering, artikel 8 om medve- 2016/17:188. 2017/18: SoU5, s. 16. 2016/17:188, s. 34 ff. Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik tandegörande om situationen för personer med funktionsnedsätt- ning, artikel 9 om tillgänglighet, artikel 24 om utbildning samt arti- kel 27 om arbete och sysselsättning. Regeringen menade också att åtgärderna låg väl i linje med de mål och delmål inom FN:s Agenda 2030 som refererar till personer med funktionsnedsättning. Detta gällde bland annat målen att avskaffa skillnaderna mellan könen inom utbildningsområdet och säkerställa lika tillgång till utbildning och yrkesutbildning, att bygga föräldra- utbildningsmiljöer som är anpassade för barn och personer med funktionsnedsättning med hänsyn till jämställdhetsaspekter, att uppnå full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla kvinnor och män, inklusive ungdomar och personer med funktionsnedsättning samt lika lön för likvärdigt arbete. Regeringen behandlade också MFD:s förslag till ny strategi. Regeringen ansåg att de förslag på effekt- och resultatmål som läm- nats av MFD inte var tillräckligt genomarbetade och förankrade hos verksamhetsansvariga för att kunna ligga till grund för ett beslut om en nationell strategi. Förslagen hade inte kunnat beredas med be- rörda aktörer i önskvärd utsträckning. De behövde därför vidareut- vecklas i samråd med bland annat myndighetsföreträdare för dessa områden. Dessutom behövde förutsättningarna för möjligheten till uppföljning av identifierade mål bedömas mer noggrant. Vidare innebar de förändringar som MFD föreslagit en bety- dande förändring för såväl genomförandet av funktionshinderspoli- tiken som av myndigheternas egen verksamhet. Detta ställde höga krav på ett tillräckligt beredningsunderlag och att berörda myndig- heter bereds möjlighet till samråd i beredningsarbetet. Regeringen gjorde därför bedömningen att styrningen av funktionshinderspoli- tiken borde övervägas vidare i en särskild utredning.41 Den genomgång vi gjort av tidigare funktionshinderspolitik ger upp- hov till ett antal reflektioner. Förändringen av politiken som påbörjades genom att antog propositionen Från patient till medborgare innebar att 2016/17:188, s. 83 ff. Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik styrningen, genomförandet och uppföljningen av funktionshinders- politiken tydligare tog formen av en tvärsektoriell fråga. Politiken skulle successivt förändras och bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Personer med funktionsnedsättning sågs som medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Samhället skulle utformas så att människor med funktionsnedsättning i alla åldrar har möjlighet att bli fullt delaktiga i samhällslivet.42 Även om det tvär- sektoriella behöver få ytterligare genomslag var det på många sätt en positiv förändring och ett viktigt paradigmskifte. Med andra ord är det länge sedan politiken enbart fokuserade på hälso- och sjukvård eller socialpolitik. Flera aktörer, bland annat MFD och funktionshindersrörelsen, menar att detta synsätt inte fått det genomslag som för- väntades. Politiken ses och förs fortfarande ofta som en fråga om vård och omsorg.43 I ligger också ansvaret för funktionshinderspolitiken kvar hos . De kon- takter utredningen tagit under arbetet och de iakttagelser vi gjort ty- der på att såväl kunskapen om som viljan att genomföra den nya po- litiken behöver förbättras. När det gäller lagstiftningen har utvecklingen gått från särlag- stiftning riktad direkt mot personer med funktionsnedsättning till att inkludera målgruppen i generell lagstiftning, exempelvis inom ut- bildningsområdet. har också två strategier styrt genomförandet av funktionshinderspolitiken (gällande 2000–2010, respektive 2011– 2016). Genom strategierna har målstyrningen fått ett tydligt genom- slag i styrning och uppföljning och erfarenheterna av hur det har fungerat är blandade. De många mål och delmål som sektorer och myndigheter arbetat utifrån har varit spretiga och av olika använd- barhet. Det finns därför ett stort behov av att ensa och inte minst rensa i målstrukturen. Den uppföljning som gjorts visar att utvecklingen kommit olika långt, där vissa myndigheter och sektorer tagit ett stort ansvar, medan det på andra områden återstår en hel del arbete. Vidare finns det mycket att göra när det gäller att följa upp utvecklingen. Uppfölj- ningen under den senaste funktionshinderspolitiska strategin byggde på myndigheternas uppföljning av etappmål, officiell statistik och 1999/2000:79. 43MFD (2016a), s. 62. Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik Utredningens bedömning är att det är otill- räckligt som underlag för att följa upp politiken, inte minst utifrån de krav som ställs på uppföljning i och med att ratificerat FN- konventionen. När det gäller styrningen av det statliga myndigheterna ger genomförandeförordningen som slår fast alla myndigheters ansvar för funktionshinderspolitiken uttryck för regeringens tydliga vilja.44 Ett antal myndigheter har dessutom givits ett uttalat sektorsansvar. Vidare har en myndighet, MFD, ett ansvar att arbeta tvärsektoriellt, främjande och att hålla samman uppföljning på området. Det senaste steget i utvecklingen av politiken började tas genom undertecknade och ratificering av som trädde i kraft . Därefter kom beslut om ett nytt mål för funktionshinderspolitiken som utgår från konventionen vilket innebär att rättighetsperspektivet, så som det fastställs i kon- ventionen, ytterligare förtydligas i politiken. Detta innebar en möjlighet till ännu ett skifte i politiken. Jämfört med det skifte som Från patient till medborgare innebar, är kärnan i denna förändring den nära kopplingen till internationell lagstiftning om mänskliga rättigheter och att man i politiken tagit konsekven- serna av detta genom att utgå från mänskliga rättigheter. Genom detta har också principen om universell utformning blivit en alltmer framträdande eller bärande del av funktionshinderspolitiken (se kapitel 5). Sammantaget ger detta en god grund för att styra och följa upp funktionshinderspolitiken. Utredningen har sett som sitt uppdrag att ytterligare tydliggöra och stärka styrningen och uppföljningen, snarare än att konstruera ett helt nytt system. De förslag vi utvecklar i detta betänkande handlar mycket om arbetssätt och processer som genom en tydligare betoning av samverkan och nätverk ska ge för- utsättningar att få myndigheter att ta det ansvar som de redan har. 44Förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av funk- tionshinderspolitiken. I detta kapitel redogör utredningen för de utgångspunkter som väg- lett arbetet fram till våra överväganden, bedömningar och förslag. nationella mål för funktionshinderspolitiken bildar bas för utredningens arbete och resultat. Eftersom målet utgår från FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning blir politiken en integrerad del av arbetet för mänskliga rät- tigheter. Utredningen utgår vidare från regeringens bedömningar och för- slag angående hur den nya politiken ska bedrivas.1 Särskilt lyfter vi de fyra områden som genomförandet av funktionshinderspolitiken ska inriktas på. Regeringens bedömning att styrningen av politiken behöver effektiviseras för öka takten i genomförandet har varit av central be- tydelse. Det innebär att traditionella sätt att styra och följa upp nu behöver prövas och utvecklas. Ambitionen har varit att lämna förslag på effektiva styr- och uppföljningsformer där relevanta aktörer in- volveras genom samverkan. En effektiv styrning kräver också att roller och ansvar tydliggörs. Den av fastslagna ansvars- och finansieringsprincipen är därför central för våra förslag. Vidare menar vi att även i en politik som omfattar hela samhället bör vissa samhällsområden av särskild betydelse prioriteras och lyftas fram för att det nationella målet ska uppnås snabbare. Utredningen betonar slutligen de förtroendevaldas avgörande roll för om politikens inriktning och ambitioner ska förverkligas. 2016/17:188. 4.1En fråga om mänskliga rättigheter Funktionshinderspolitiken och det nya målet – en del av MR Det nationella målet för den nya funktionshinderspolitik som riks- dagen slog fast 2017 och som utgör grund för den modell för styr- ning och uppföljning vi lägger fram är: att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställd- het och till att barnrättsperspektivet beaktas.2 Målet sätter konventionen och dess åtaganden i centrum. Funktions- hinderspolitiken blir därmed en integrerad del av arbetet med att säkerställa mänskliga rättigheter, med allt vad det innebär för en- skilda och samhällsaktörer i offentlig, privat och ideell sektor liksom för samhället som helhet. Detta ger att politiken får en ny, bredare och tydligare bas . Utredningen har därför haft ambitionen att på ett konsekvent sätt utgå från artiklar i de överväganden, bedöm- ningar och förslag vi nu lägger fram. Till exempel utgår de förslag till målformuleringar vi lägger fram från relevanta artiklar i konven- tionen. Likaså försöker vi ta hänsyn till konventionens krav när vi lägger fram förslag till en ny modell för styrningen och uppfölj- ningen. En modell som bygger på samverkan och delaktighet. En viktig del av implementeringen av det nya målet för funktions- hinderspolitiken är att se till att konventionens innehåll är väl känt och kommunicerat till alla de aktörer som bidrar i förverkligandet av politiken. En del insatser har genomförts, men vi menar ändå att kännedo- men om konventionen skulle kunna bli bättre såväl inom statliga myndigheter som i kommuner och regioner3 liksom i samhället i 3I betänkandet skriver utredningen ”regioner” istället för ”landsting”. Formellt sett finns fort- farande landsting, men då samtliga landsting numera kallar sig ”region” har utredningen valt denna namnform. Det förefaller som att kunskapen är relativt skiftande inom och mellan olika verksamheter och att arbetet med att sprida kun- skapen till del byggs upp av eldsjälar och insatser som är avgränsade I sammanhanget är det viktigt att framhålla att FN-konven- tionen ställer krav på kunskap om densamma vilket vi återkommer till nedan. Viktigt här blir att skapa en process så att kunskapen om integreras i och formar både verksamheters arbetssätt och resultat. 4.2Politiken inriktas mot fyra områden I den proposition där utformningen av en ny funktionshinderpolitik presenteras väljer regeringen att lyfta fram att genomförandet av den nya politiken ska inriktas mot fyra områden.4 Dessa är: 1.Principen om universell utformning 2.Befintliga brister i tillgängligheten 3.Individuella stöd och lösningar för individens självständighet 4.Att förebygga och motverka diskriminering. Regeringen menar att inget av dessa fyra områden ensamt kan för- verkliga det nationella målet utan att de är ömsesidigt beroende. Dessa ska därför tillsammans bidra till ett tillgängligt och jämlikt samhälle för alla. Områdena ska fungera som en vägledning för de olika samhällsaktörer som genom sin verksamhet gemensamt ska se till att målet uppnås.5 4Dessa fyra områden diskuteras mer ingående i avsnitt 7.1. 2016/17:188, s. 27. 4.3Att styra och följa upp tvärsektoriell politik Utvecklingen går för långsamt Av regeringens direktiv framgår att det krävs ”åtgärder för att öka takten i arbetet med att säkerställa full respekt för interna- åtaganden och det nationella målet för funktionshinders- politiken.”6 Bilden som Myndighetens för delaktighets (MFD) rapportering av utvecklingen inom politiken är ger är överlag nedslående.7 Arbetet med att öka tillgänglighet och delaktighet i samhället går för sakta för att motsvara politikens förväntningar, i den mån läget utvecklas i positiv riktning över huvud taget. Regeringen lyfter därför fram behovet av att effektivisera styr- ningen av funktionshinderspolitiken. Eftersom regeringen vill ”öka takten i arbetet att uppnå konventionens krav och de nationella målen för funktionshinderspolitiken” vill man också se en ”styrning och uppföljning som gör att funktionshinderperspektivet bättre kan integreras” på bredden i samhället.8 Tvärsektoriell politik ställer särskilda krav på styrning och uppföljning Funktionshinderspolitiken sorteras inte in i någon enskild sektor. Insatserna för att ge alla människor tillgänglighet till samhällets olika delar är till sin natur tvärsektoriell. Med detta följer möjligheter och utmaningar. har uttalat att det behöver tas ett samlat grepp på funktionshinderspolitiken.9 Lagstiftarna förväntar sig att olika sam- hällsaktörer på allvar ska hitta vägar för att effektivt samverka i syfte att uppnå de målsättningar slagit fast. Svårigheterna med att driva tvärsektoriell politik har ägnats mycket tid av forskare, politiker, myndigheter, kommuner, statliga utredningar och andra. MFD (2016c). 2016/17:188. 2017/18:SoU5. diskuterade till exempel problemen med ”sektorisering och till- tagande invävdhet”.10 Utgångspunkten är att specialisering krävs i ett modernt, kom- plext samhälle. Ingen aktör kan till exempel ha all den kompetens som krävs för att utveckla samhället i riktning mot delaktighet. Snarare blir det allt fler som har en allt smalare kompetens allt eftersom den totala kunskapsmängden i samhället växer. Utma- ningen handlar därför om att hitta sätt att hantera sektoriseringens avigsidor och ge förutsättningar för att driva tvärsektoriella frågor effektivt genom de olika samhällssektorer som har det konkreta verksamhetsansvaret. Samhällsstyrning eller ”governance” Att styra tvärsektoriella ansvarsområden med traditionell mål- och resultatstyrning är svårt och ineffektivt. Inte minst funktions- hinderspolitiken visar tydliga exempel på detta. Modern förvalt- ningsforskning diskuterar därför om hur statlig styrning inom vissa områden kan behöva gå från government till governance. I svensk litteratur används ibland begreppen samhällsstyrning och interaktiv samhällsstyrning som synonymer till governance.11 Utredningens överväganden, bedömningar och förslag utgår från att skapa en modern samhällsstyrning som bygger på en interaktiv samverkan mellan olika relevanta aktörer. En samverkan som tar vara på kompetens, engagemang och resurser vilket gör att funktions- hinderspolitiken, i enlighet med regeringens ambitioner, bättre kan integreras på bredden i samhället. 10SOU 2007:10, s. 75 f. 11Se t.ex. Montin & (2009) och (2009). 4.4Prioritering och tydligt ansvar En modern funktionshinderspolitik ska, som sagt, omfatta och be- röra hela samhället. finns det skäl att lyfta fram samhälls- områden som är särskilt viktiga att prioritera genom att aktiva insat- ser vidtas utan dröjsmål i syfte att det nationella målet snabbt ska kunna uppnås. Utredningen menar att om hastigheten i genomförandet av funktionshinderspolitiken ska öka, som kostnaderna inte ska stiga, så måste regeringen peka ut vissa samhällsområden som särskilt angelägna att påbörja reformarbetet inom. Den enkla maximen om att ”om allt är prioriterat, är inget prio- riterat” gäller inte minst detta område. Utredningen framhåller alltså behovet av tydlig prioritering i politikens genomförande och bygger sina förslag på en sådan prioritering. Ansvars- och finansieringsprincipen sätter ram –även för utredningen En viktig grund för funktionshinderspolitikens genomförande är an- svars- och finansieringsprincipen.12 Principen innebär i sina huvud- drag att varje sektor i samhället har ansvar för att funktions- hinderspolitiken genomförs.13 Kostnaderna för att undanröja hinder och skapa tillgänglighet för alla människor ska finansieras inom ra- men för ordinarie verksamheter.14 I sammanhanget är det viktigt att påpeka att utredningens förslag utgår från regeringens uttalande om att kostnaderna inte ska öka när den nya funktionshinderspolitiken implementeras.15 Våra förslag ska därför bygga på att styrning och uppföljning främjar ett ständigt för- bättringsarbete som tar vara på den potential till effektivisering som finns hos samhällets aktörer. För att klara utmaningen att utveckla 12Principen diskuteras även i avsnitt 6.1. 2016/17:188, s. 78. Principen har tidigare Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken, preciserats som att ”varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning, och att kostnaderna för nödvändiga anpassningsåtgärder ska finan- sieras inom ramen för den ordinarie verksamheten”. 1999/2000:79), s 26. 2016/17:1, utgiftsområde 9, s. 113. verksamheterna inom den ram som ansvars- och finansieringsprinci- pen sätter krävs att samhällets aktörer tar vara på den utvecklings- kraft som ligger i att ständigt utveckla och effektivisera sitt arbete. Detta sker inte minst genom att förbättra samverkan med andra, att använda ny kunskap och att ständigt utveckla nya sätt att arbeta. Utredningen vill i detta sammanhang lyfta fram Ansvarskommit- téns resonemang kring de förutsättningar som krävs för att säkra den offentliga välfärden i ett långsiktigt perspektiv. Ett perspektiv där varje utmaning inte kan lösas genom att tillföra mer resurser. Kom- mittén identifierar fyra förutsättningar som särskilt viktiga för den framtida utvecklingen av offentliga verksamheter. Det handlar om: 3.Helhetssyn och minskad sektorisering 4.Ökad tydlighet vad gäller ansvar och uppgifter.16 Genom förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas an- svar för genomförande av funktionshinderspolitiken har myndighe- terna ett tydligt utpekat ansvar att bidra till förverkligandet av det nationella målet för politiken. Ett antal myndigheter har därutöver särskilt ansvar för genomförandet av politiken inom sina respektive ansvarsområden. Myndigheterna ska bidra utifrån sin kompetens och expertis inom de områden där de kan medverka till att politiken förverkligas. Utredningen kommer därför inte att lägga förslag som syftar till ytterligare detaljstyrning eller detaljerade anvisningar om hur myndigheterna ska använda sina resurser. istället att det är aktörerna i en bred dialog som har relevant kunskap om vad som kan och bör göras inom respektive område i syfte att uppnå nationella mål och krav. är det, som tidigare nämnts, av avgörande betydelse att öka samverkan och dialog mellan olika sektorer och aktörer i syfte att ta vara på den kompetens och de resurser som kan bidra i arbetet med förverkligandet av den nya politiken. Tydligt ansvar och bred- dad samverkan är centrala ledord i en modern styrning och uppfölj- ning. 16Se t.ex. SOU (2007:10), s. 76 f. I sammanhanget är det viktigt att påpeka att har ratificerat och att fattat beslut om ett nytt natio- nellt mål. Regeringen gör också bedömningen att hastigheten i ge- nomförandet av politiken måste öka.17 Med en utvecklad styrning och uppföljning vilken främjar kunskaps- och verksamhetsutveck- ling, samverkan och nya sätt att angripa komplexa tvärsektoriella problem bör genomförandet av politiken kunna ske snabbare än . Som vi återkommer till är det naturligtvis tänkbart att en utökad resursram för enskilda myndigheter eller för genomförandet i stort skulle kunna ha gynnsamma effekter på reformhastigheten. Denna utredning har dock inte haft mandat att föreslå den typen av kost- nadsökningar. Slutligen vill utredningen lyfta upp problemet med att kunskapen om ansvars- och finansieringsprincipen som sådan varierar. Utred- ningen menar därför att det är angeläget att regeringen i sin löpande styrning av och dialog med myndigheterna lyfter fram och betonar principens ställning och innehåll. 4.5Ett reformarbete kräver politiskt stöd Genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken kräver ett omfattande reformarbete vilket berör hela samhället. Det handlar om ett arbete där gamla attityder, arbetssätt och organisationer ut- manas för att genomgripande och långsiktigt förändra samhället. Utredningen ser det därför som en del av sitt uppdrag att försöka värdera förutsättningarna för att uppnå det nationella målet. Vår övergripande slutsats är att vi ser flera hinder för ett effektivt ge- nomförande av den nya politiken. Den breda dialog vi haft med fö- reträdare för funktionshindersrörelsen, kommunsektorn, , statliga myndigheter och andra aktörer ger bilden av att en hel del arbete återstår för att politiken ska kunna få genomslag. Vår samlade bedömning är att intresset och engagemanget för funktionshinderspolitiska frågor skulle kunna vara större. Vi möter inte sällan en bild av att funktionshinderspolitiken konkurrerar med andra tvärpolitiska områden och att stödet för en aktiv och mer hel- täckande politik skulle kunna fördjupas i samhället. funktionshindersrörelsen ger uttryck för att frågorna inte prioriteras tillräckligt högt trots beslut om att bygga den nya politi- ken på . En konvention som ställer tydliga krav på . Det finns också anledning att resonera kring hur funktionshin- derspolitikens relevans påverkas av de demografiska förändringar vi nu ser i samhället. Allt fler lever vilket innebär att en ökande andel av befolkningen har egna erfarenheter av olika funktionshin- der. Troligen kommer detta att påverka intresset för funktionshin- derspolitiska frågor i det medellånga och längre tidsperspektivet. Bland de utmaningar vi uppfattat när det gäller ett effektivt ge- nomförande av den nya politiken kan nämnas att olika aktörer inom olika samhällsområden kommit olika långt i sitt arbete. Uppgifts- och ansvarsfördelning varierar också mellan departement, statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer. Utredningen kan inte heller blunda för det faktum att enskilda aktörers förmåga och vilja att vara drivande i funktionshinderspolitiska frågor varierar. Vi har sett att det på många håll finns en tydlig vilja, kompetens och för- måga att ta ett stort ansvar för att förbättra förutsättningarna för alla människors delaktighet. På andra samhällsområden ser vi däremot behov av att stärka såväl kunskapen om den nya funktionshinders- politiken som det konkreta arbetet med att uppnå delaktighet för alla. För att genomförandet av den politik beslutat ska leda till verkliga resultat menar vi därför att en aktiv politisk uppbackning är av avgörande betydelse. Risken är annars att den nya politiken blir till en symbolhandling. De politiska företrädarnas ansvar för att på olika samhällsnivåer följa upp och driva igenom det beslut fattade är därför helt avgörande för vilket långsiktigt resultat den nya funktionshinderspolitiken ska få. 5Att göra rätt från början •Principen om universell utformning bör användas som väg- ledande princip i ett framtidsinriktat och proaktivt genom- förande av den nya funktionshinderspolitiken. Regeringen bör därför slå fast att myndigheterna utöver att verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning också i största möjliga utsträckning ska genomföra och utveckla verksamheten utan behov av anpassning eller specialutformning (universell ut- formning). 5.1En vägledande princip för politiken uppmanar till att göra rätt från början Universell utformning handlar om att göra rätt från början. Att från start utforma och planera samhället så att man inte utesluter någon av sina invånare.