sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — överenskommelse om det finsk-svenska gränsälvsområdet och inrät- tade då Finsk-svenska gränsälvskommissionen. Denna kommission fungerade då primärt som en tillståndsmyndighet i vattenfrågor. kom en ny gränsälvsöverenskommelse som gäller gränsälvarna med sidogrenar och beaktar bland annat ram- direktivet för vatten. Arbetet med den nya överenskommelsen före- gicks av som överlämnade betänk- andet Det finsk-svenska gränsälvssamarbetet.5 Därefter behandlades gränsälvsfrågan i arbetsgrupper och inleddes förhand- lingar mellan och om en reviderad gränsälvsöverens- kommelse. Ett förslag till ny överenskommelse undertecknades preliminärt . Den nya överenskommelsen som trädde i kraft innebär att prövningen av tillståndsärenden har överförts till prövningsmyndigheterna i respektive land och att en ny finsk-svensk gränsälvskommission har bildats. Syftet med den nya överenskom- melsen beskrevs på följande sätt av den : Överenskommelsen, som ersätter en överenskommelse , inne- bär bl.a. att samarbetet i gränsälvsområdet i miljö-, vatten- och fiske- frågor moderniseras och att en ny finsk-svensk gränsälvskommission inrättas för att främja ländernas samverkan i miljö- och vattenfrågor i området.6 När det gäller kraven på internationella avrinningsdistrikt som ställs i ramdirektivet för vatten konstaterade regeringen följande: I förhandlingsarbetet har det varit en för och gemensam utgångspunkt att i en ny gränsälvsöverenskommelse reglera vad som enligt ramdirektivet för vatten rör ländernas särskilda skyldigheter i det internationella avrinningsdistriktet. - - - För att ramdirektivets krav ska uppfyllas med avseende på internationella avrinningsdistrikt, behövs ett mer omfattande samarbete än tidigare mellan och i frågor om vattenmiljö och vattenhushållning. De svenska och finska förhandlingsgrupper som arbetade med frågan om en ny finsk- svensk gränsälvsöverenskommelse föreslog att det i avvaktan på att förhandlingarna slutfördes skulle ingås ett särskilt avtal mellan 2009/10:212. och om inrättandet av ett gemensamt svensk-finskt avrinnings- distrikt enligt ramdirektivets krav. Ett sådant avtal ingicks genom skrif- tväxling mellan och (SÖ 2003:26).7 överenskommelse syftar till att i avrinningsdistriktet trygga möjligheterna för båda parterna till skäligt nyttjande av gränsälvarna på ett sätt som främjar gränsregionens intressen, förebygga över- svämnings- och miljöolyckor, samordna de program, planer och åt- gärder i avrinningsdistriktet som behövs för att uppnå de mål som bestäms för vattnets kvalitet och vattnets hållbara nyttjande, med iakttagande av de internationella åtaganden och den gemenskapsrätt som parterna är bundna av, samt i övrigt främja samarbetet mellan parterna i vatten- och fiskefrågor. Parternas myndigheter ska sam- verka sinsemellan och ha som målsättning att upprätta gemensamma program och planer för att uppfylla överenskommelsens syfte. De nationella kvalitetsmålen för vattenmiljön i gränsälvarna ska samord- nas så långt som möjligt mellan parterna. För att skapa förutsättningar för samarbetet har ett mellanstatligt samarbetsorgan inrättats – Finsk-svenska gränsälvskommissionen. och utser vardera tre ledamöter, varav en är ledamot från en statlig myndighet med ansvar för vattenfrågor och en från en kommun som ligger inom överenskommelsens tillämpningsområde. Ordförandeskapet i kommissionen växlar kalenderårsvis mellan länderna. Vardera parten får utse högst tre ordinarie sakkunniga att biträda kommissionen. Kommissionen kan även anlita andra sak- kunniga. Kommissionen ska utveckla samarbetet mellan parterna i avrin- ningsdistriktet, främja samverkan mellan parternas myndigheter med avsikt att samordna de program, planer och åtgärder vars syfte är att uppnå kvalitetsmålen för vattenmiljön och att följa vatten- statusen, främja samordningen av myndigheters och kommuners ar- bete med planer för att förebygga översvämnings- och miljöolyckor i gränsälvarna, främja samordningen av myndigheters och kommuners arbete med naturskyddsplaner för gränsälvarna, ansvara för att gemen- sam information ges och att gemensamma informationsmöten hålls om program och planer samt antingen tillstyrka eller avstyrka förslag till program och planer för avrinningsdistriktet. 2009/10:212. Avtalet mellan och Republiken om inrät- tandet av ett gemensamt avrinningsdistrikt av (SÖ 2003:26) upphävdes genom lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan . Kommissionen har, i frågor som hör till vatten- eller miljölag- stiftningen och som kan påverka gränsälvarnas eller kustvattenom- rådenas status eller nyttjande, för verksamheter inom avrinnings- distriktet rätt att yttra sig i tillståndsärenden, överklaga beslut i tillståndsärenden, och göra en framställan om rättelse, i enlighet med nationell lagstiftning, av överträdelse av ett tillståndsbeslut eller lag eller bestämmelse grundad på lag. Kommissionen har vidare rätt att komma med förslag och avge utlåtanden i andra ärenden som rör vattenfrågor i avrinningsdistriktet. Kommissionen har även rätt att ge sitt utlåtande innan beslut fattas om föreskrifter om fiske och om undantag från bestämmelser om fiske. När det gäller förhållandet mellan kommissionen och den läns- styrelse som är vattenmyndighet framförde i sitt remissvar att det är oklart om det nya samarbetsorganet ska ha en självständig roll eller om det ska ha en till vattenmyndigheten endast kompletterande roll när det gäller den samordning som ska ske enligt ramdirektivet för vatten. Regeringen framförde i sin proposition att kommissionen ska främja samordningen mellan parternas myndig- heter, inte att kommissionen ska ta över det arbetet.8 Den nya finsk-svenska gränsälvskommissionens huvuduppgift är att främja ländernas samordning av program och planer, inklusive de inom vattenförvaltningen i enlighet med ramdirektivet för vatten. Kommissionen ska även övervaka tillämpningen av överenskommel- sen i båda länderna och främja samarbete i vatten- och fiskefrågor i regionen.9 I sammanhanget kan även gränsvattenkonventionen (The Con- vention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes) nämnas. Den syftar till en hållbar använd- ning av gränsöverskridande vattenresurser genom samarbete.10 Den har tagits fram av UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) och gränsvattenkonventionen har ratificerats av 40 länder och av EU.11 Konventionen ska trygga ett hållbart och jämlikt bruk av gränsvattnen genom att minimera gränsöverskridande skadliga 2009/10:212. 9Vattenmyndigheten (2016), del 2 2009–2015. 10www.unece.org/env/water.html (avläst ). 11Konventionen ratificerades av (5&chapter=27&clang=_en, avläst ). påverkningar och främja gränsöverskridande samarbete. Konventio- nen förutsätter inrättande av gemensamma gränsvattenkommissioner. Finsk-svenska gränsälvskommissionen har framfört att överens- kommelsen mellan och följer principerna i UNECE:s gränsvattenkonvention.12 Den finländska delen av avrinningsområde avrinningsområde har i blivit ett eget avrinnings- distrikt (älvs vattenförvaltningsområde) som uppges förvaltas tillsammans med Sverige.13 På den svenska sidan ingår avrinnings- området däremot som en del i . Enligt den finländska regeringens förordning om vattenförvaltningsområden inrättas tillsammans med ett internationellt vattenförvalt- ningsområde i älvs avrinningsområde. Inom detta internatio- nella vattenförvaltningsområde handlägger NTM-central de uppgifter som åläggs de regionala centralerna. Det internationella samarbetet inom de internationella vattenförvaltningsområdena och samordningen av förvaltningsplanerna ordnas enligt vad som särskilt bestäms om detta i de internationella överenskommelserna.14 Den finländska NTM-centralen i konstaterar att drygt en tredjedel av älvs avrinningsdistrikt (vattenförvaltnings- område) finns i finska , medan återstoden finns i svenska och en liten del i norska Finnmark. och utarbetar förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för sina egna terri- torier. NTM-centralen uppger att dessa planer sedan sammanpassas i enlighet med finsk-svenska gränsälvsöverenskommelsen. NTM-centralen i uppger att man samarbetar med Läns- styrelsen i och Finsk-svenska gränsälvskommis- sionen. ses som ländernas samarbetsorgan i fråga om vattenförvaltningsområdet och den bidrar till samman- passningen av planerna. Kommissionen fastställer eller avvisar för- slagen till förvaltningsplan för sin del. 12http:///webUNECE_Media_svenska_Water_Convention_Seminar__201 70523.pdf (avläst ). 13www.ymparisto.fi/sv-FI/Vatten/Vattenskydd/Vattenvardsplanering_och_samarbete/ Vattenforvaltningsomraden (avläst ). 14Statsrådets förordning (1303/2004) om vattenförvaltningsområden. det för innevarande planeringsperiod har utarbetats ett gemensamt arbetsprogram i syfte att göra det möjligt att sammanpassa förvalt- ningsplanerna och åtgärdsprogrammen bättre än tidigare.15 Från uppges att finländska myndigheter som regel inte skickar sitt samrådsmaterial till . Den svenska delen av avrinningsområde I har den svenska sidan av avrinningsområde blivit en del av . Enligt har vattenförvaltningsarbetet kring till viss del harmoniserats så till vida att indelning och statusbedömning av de vattenförekomster som delas av och har gjorts gemensamt. Det konstateras att skillnaderna mellan och vattenförvaltning innebär att ländernas förvaltningsplaner har fått en delvis olikartad utformning.16 Vid sammanträden med vattendelegationen för har en representant från den eller de myndigheter i som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinnings- områden som omfattas av distriktet närvaro- och yttranderätt.17 är ett samverkansorgan för avrin- ningsområdet och motsvarar vattenråd i övriga avrinningsområden i . Finsk-svenska gränsälvskommissionen är an- svarig för verksamheten och arrangerar seminarier och möten gällande vattenfrågor inom avrinningsområdet.18 Enligt uppgift från är detta en mycket liten del av gränsälvskommissionens arbete. Detta innebär att samordningen av vattenförvaltningen i avrinningsområdet enligt inte är så omfattande som överenskommelsens intentioner var. 15NTM-centralen i (2017). 16Vattenmyndigheten (2016), del 2 2009–2015. 1711 § förordningen (2017:872) om vattendelegationer. 18Länsstyrelsen , (2014). , inklusive vattenmyndigheten, den fin- ländska NTM-centralen i och Finsk-svenska gränsälvs- kommissionen har tagit fram en gemensam plan för gränsöverskri- dande vattenförvaltning 2016–2021 för hela avrinningsområdet. Där finns bland annat en beskrivning av tillståndet och framtida utma- ningar. Utifrån slutsatserna och de definierade utvecklingsbehoven i den gränsöverskridande planen har en handlingsplan för hur an- svariga myndigheter i och kan arbeta gemensamt under vattenförvaltningscykel 2016–2021 tagits fram. Arbetet gjordes på uppdrag av och Jord- och skogsbruksministeriet i samt Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i . I arbete ingick även att beskriva hur arbete med vattenförvaltning i kan syn- kroniseras med översvämningsdirektivet. I den svenska förvaltningsplanen för uppges att de regionala myndigheterna i norra och norra land har arbetat tillsammans inom olika projekt kring vattenförvalt- ningsfrågor om avrinningsområde sedan slutet av 1990- talet. i och NTM-central har varit ansvariga myndigheter. Samarbetet har främst handlat om jäm- förelser av metoder för att möjliggöra harmonisering av principer för övervakning, indelning, typning, karakterisering, klassificering av vattenförekomster samt inventering av åtgärdsbehov. publi- cerades en gemensam rapport som beskriver miljötillståndet i Torne- älven och det har genomförts flera s.k. TRIWA-projekt (Watershed) där flera andra aktörer deltagit förutom och . Enligt uppgift har samverkansmöten mellan med stöd av övriga delar av , NTM-centralen i och Finsk-svenska gränsälvskommis- sionen om aktuella frågor rörande skett regelbundet. En uppgift har varit att utvärdera vilken grad av samordning som kan uppnås i distriktets planer och program samt identifiera vilka in- satser som behövs för att stärka samordningen ytterligare. Arbetet har även involverat ländernas nationella myndigheter. Det finns inget gemensamt övervakningsprogram för avrinningsområde. Länderna arbetar efter egna nationella övervak- ningsprogram anpassade efter sin egen nationella lagstiftning och sina egna administrativa gränser. I förvaltningsplanen för Botten- vikens vattendistrikt anges att det finns skäl för att utveckla sam- arbetet kring övervakningen: Därför är ambitionen , för att kunna göra jämförbara bedöm- ningar och förbättra övervakningen av miljötillståndet inom hela Torne- älvens avrinningsområde, att anta ett gemensamt övervakningsprogram.19 Respektive land klassificerar sina vattenförekomster och beslutar om nationella miljökvalitetsnormer och miljömål. De svenska miljö- kvalitetsnormerna för vatten är rättsligt bindande styrmedel, vilket innebär att de endast kan beslutas för vattenförekomster inom . I beslutas miljömålen som beslut i förvaltningsplanerna. Samordning och harmonisering av olikheter i gränsvattnen är därför enligt förvaltningsplanen för väsentligt för att kunna nå målen enligt ramdirektivet för vatten. hölls ett möte mellan och NTM-centralen i där man kom överens om gemensamma miljökvalitetsnormer/miljömål för de gemensamma ytvattenföre- komsterna.20 De gemensamma målen är att bevara nuvarande status, alternativt höja vattenstatusen från god till hög. För majoriteten av övriga vattenförekomster inom avrinningsområdet är ambitionen att miljökvalitetsnormen/miljömålet god vattenstatus skulle uppnås , men ett fåtal vattenförekomster har undantag i form av tidsfrist. I ett dokument sammanfattas vad Vattenmyndig- heten med stöd av övriga , NTM-centralen i och Finsk-svenska gränsälvskommis- sionen kom överens om vad gäller samarbete och gemensamma produkter för internationella avrinningsdistrikt enligt ramdirektivet för vatten. Bland annat kom man överens om att en internationell förvaltningsplan (International Water Basin Manage- ment Plan, IRBMP) skulle tas fram. Förvaltningsplan och åtgärdsprogram för avrinnings- område har –2021 upprättats separat inom respektive land. Åtgärdsbehoven i det internationella distriktet sammanfattas i den gemensamma planen för gränsöverskridande vattenförvaltning 2016–2021. I förvaltningsplanen för konstateras att det 19Vattenmyndigheten (2016), del 2 2009–2015. 20Länsstyrelsen och Lapland regional environment centre (2008). allmänt kan sägas att åtgärdsprogram riktas mot myndig- heter och kommuner, medan riktar sina åtgärder direkt till olika sektorer. Dessa olikheter beror enligt i främst på nationella skillnader inom ländernas miljölagstiftning. Enligt uppgift från brukar man göra en engelsk sam- manfattning som skickas till NTM-centralen i . Vidare kan nämnas att enligt beslutet om bidrag till de svenska vattenmyndigheterna från anslaget 1:11 skulle deras arbete med att bland annat förstärka internationella vattendistrikt prioriteras. Av Havs- och vattenmyndighetens återrapportering framgår att varken vattenmyndigheten i eller läns- styrelsen i har samverkat med i den utsträck- ning som de önskat enligt den aktionsplan som länderna tog fram i slutet på 2016. Enligt Havs- och vattenmyndigheten väntar de på nationellt beslut om inriktning och finansiering. upp- ges ha löpande kontakt med gränsälvskommissionen.21 Från har framförts att frågan om finan- siering av arbetet har lyfts : Med tilldelade resurser (som är lika mellan vattenmyndigheterna) har det bara varit möjligt att genomföra en samförvaltning av på minimal nivå. Det vill säga att vi skriver ett stycke som ska ingå i res- pektive lands förvaltningsplan. Inte heller beredningssekretariatets re- surser har räckt till annat än till den ”svenska” vattenförvaltningen i distriktet.22 menar att det är mer resurskrävande att samverka över nationsgränser och tar mycket tid i anspråk, särskilt eftersom man inte talar samma språk. Enligt uppgift från har NTM- centralen tilldelats extra medel för samförvaltning från det finländska ministeriet efter att och tog fram en gemensam handlingsplan. anordnade vattenmyndigheten och ett seminarium med vattenförvaltande kollegor vid myndigheter i norra , fylkesmannen och fylkeskommun i tre fylken, och NTM-centralen för finländska där gemensamma frågor diskuterades. Detta seminarium fick bidrag från Nordkalottrådet.23 21Havs- och vattenmyndigheten (2018c). 22Vattenmyndigheten /, e-brev . 23Havs- och vattenmyndigheten (2018c). Enligt uppgift från har denna typ av möten skett regel- bundet . Man turas om att vara värd för mötena. Förslag om den svenska delen av avrinningsområde /har i en skrivelse framfört att ett avrinningsområde som delas mellan stater ska indelas som ett internationellt avrinningsdistrikt där hela om- rådet ska förvaltas på ett samordnat sätt. konstaterar att det faktum att den svenska och den finländska sidan av Torne- älven tillhör olika vattendistrikt medför att samma upplägg och principer inte går att tillämpa. Detta innebär att och har arbetat på olika sätt när det gäller bland annat principer för indelning av vattenförekomster, indelningsprinciper för vattentyper, bedömningsgrunder för statusbedömning, bedömning av priorite- rade ämnen, olika tider för samråd, olika angreppssätt och upplägg av samrådsdokument samt framtagande av åtgärdsbehov. Länsstyrel- sen sammanfattar sin syn på följande sätt: Sammantaget medför nuvarande organisation och indelning av vatten- distrikt att samarbete kring det som borde vara gemensamma produkter –arbetsprogram, översikt av väsentliga frågor, övervakningsprogram, åtgärdsprogram, förvaltningsplan, miljömål – inte hittat en naturlig arbets- form. Samverkan och samråd med kommuner, verksamhetsutövare och allmänhet i avrinningsområdet har också blivit lidande då man inte kun- nat skapa en helhetsbild av hela området.24 har uppmärksammat dessa problem och fram- fört kritik mot att det internationella samarbetet är bristfälligt och bör förbättras. Kommissionens rapport om verkställandet av vattenpolitikens ramdirektiv i och angående och älvars vattenområde konstaterar bland annat att det inte har bildats ett internationellt vattendistrikt tillsammans med eller . Kommissionen har uppmanat att utveckla sitt samarbete med grannländerna. För del har kommissionen konstaterat att det internationella vattendistriktet har utpekats enligt direktivets beskrivning, även om det inte finns någon internationell vårdplan för hela och älvars avrinningsområde. 24Länsstyrelsen , (2014). noteras dock att det pågår ett samarbete länderna emellan. Kommis- sionen förutsätter en ökad internationell samordning mellan länderna. pekar i sitt förslag på olika för- och nackdelar med att inrätta ett separat vattendistrikt för samt vilka kostnader som förslaget kan medföra. gör följande sammanfattande bedömning: Sammantaget bör en separering av avrinningsområde ge övervägande positiva effekter och ge förutsättning till förbättrat sam- arbete, ökad tydlighet och ge bättre underlag till samråd och samverkan inom hela avrinningsområdet. Det torde också ge möjlighet till mer flexibilitet vad gäller beslut om tider för samråd och torde därmed bidra till en snabbare väg mot åtgärder och bättre vattenmiljöer. Förslaget bör även svara upp mot den kritik som framförts av kommissionen rörande arbetet i det internationella vattendistriktet.25 konstaterade att frågan om en avskiljning av Torne- älvens avrinningsområde har diskuterats länge och att vattenmyn- digheten har skickat en förfrågan om detta till Miljödeparte- mentet utan att få något svar. hölls ett Nordkalottmöte där man enades om att det vore en fördel att skilja ut avrinningsområde från för att få till stånd ett bättre samarbete. I ett dokument samman- fattas vad , NTM-centralen i och Finsk-svenska gränsälvskommissionen kom fram till vad gäller bland annat synen på och : The parties are unanimous that the Basin on the Swedish side should be excluded from the District and imple- mented as an International District. In already is an International District. The Water Authority of District/will send a proposal to the for and () to implement as an International District. This issue has already been raised with SWAM and the Ministry of the Environment.26 lämnade följande för- slag till Havs- och vattenmyndigheten: •Den svenska sidan av avrinningsområde avskiljs från och blir ett separat vattendistrikt som till- 25Länsstyrelsen , (2014). 26Länsstyrelsen (2014). sammans med den finska sidan av avrinningsområdet behandlas som ett internationellt vattendistrikt. •Arbetet utifrån vattenförvaltningsförordningen och ramdirektivet för vatten genomförs av i och Närings-, trafik- och miljöcentralen i (NTM-centralen) med stöd från Finsk- svenska gränsälvskommissionen. •Gemensamma principer och bedömningsgrunder för arbetet tas fram gällande vattenförekomsterna och bedömning av deras status och åt- gärdsbehov. •Gemensamma beslutsdokument tas fram för hela avrinningsområdet och samrådstiden för dokumenten är densamma på svensk och finsk sida. •Vattendelegationen i fattar beslut om förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer på svensk sida och finska myndigheter fattar motsvarande beslut för den finska sidan utifrån vad som specificeras i de gemensamma dokumenten.27 Idecember lämnade Havs- och vattenmyndigheten ett ytt- rande till . I sitt svar betonade Havs- och vattenmyndigheten att är utpekat som ett internationellt vattendistrikt på grund av internationella avrin- ningsområden som är gemensamma med . När det gäller det internationella avrinningsområdet som är gemensamt med gäller särskilda bestämmelser enligt lagen om gränsälvsöverenskom- melse mellan och . Havs- och vattenmyndigheten pekar på att ett av huvudsyftena med gränsälvskommissionen är att samordna de åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som ska fast- ställas enligt ramdirektivet för vatten. Havs- och vattenmyndigheten ser inget hinder för att särskilda program och planer upprättas för avrinningsområde i samverkan med finländska myndig- heter. Existerande lagstiftning utgör inte något hinder för att angripa de praktiska problem som tar upp i sitt förslag. Genom samordning skulle och kunna be- möta den kritik som har inkommit med. Havs- och vattenmyndigheten angav vidare att man planerade att arrangera ett eller flera möten med svenska och finländska myndig- heter på regional och central nivå för att stärka samverkan i syfte att uppfylla intentionerna med ett internationellt avrinningsområde. 27Länsstyrelsen , (2014). Myndigheten angav vidare att man avsåg att informera miljödeparte- mentet om att det vore önskvärt att tydliggöra skrivningarna om internationella distrikt i vattenförvaltningsförordningen.28 hölls ett antal möten med deltagare från bland annat finländska miljöministeriet, finländska jordbruks- och skogsministeriet, NTM-centralen i finska , svenska Havs- och vattenmyndigheten, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Finsk-svenska gräns- älvskommissionen. I minnesanteckningarna från ett möte It was recognized that we already know the challenges in cooperation and consolidation of the river basin management plans in the . Also the EU Commission has repeatedly addressed these short- ages. We have to consider how the national level work supports the regional cooperation and the roles and responsibilities between the authorities.29 Under mötena diskuterades formerna för samarbete, bland annat gränsälvskommissionens roll. Även frågan om ska ut- göra ett eget avrinningsdistrikt i diskuterades. Vid ett möte framförde Havs- och vattenmyndigheten att det finns två problem med att särskilja som ett eget vattendistrikt: –Det är osäkert hur det skulle förbättra samarbete och planering. –Det skulle innebära en omfattande arbetsinsats och behov av för- ändrad lagstiftning. Det konstaterades att det i har funnits olika uppfattning i denna fråga.