sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — Det nationella områdes- ansvaret innefattar därmed de samlade krishanteringsåtgärderna som regeringen med stöd av eller genom för- valtningsmyndigheterna utövar. Regeringen har särskilt uppdragit åt MSB att stödja samordningen av de berörda myndigheternas åtgärder vid en kris. Det geografiska områdesansvaret har således olika villkor på olika nivåer. På nationell och nivå har ansvaret en politisk dimension, medan länsstyrelsernas geogra- fiska områdesansvar för ledning och samordning i grunden utgör en fördelning av regeringens ansvar. Det politiska ansvaret för länsstyrelsernas åtgärder bärs därmed ytterst av regeringen. •Sektorsansvar – kan sägas vara det ansvar som statliga myndigheter har för sina sakfrågor av nationell karaktär, oavsett frågornas geo- grafiska anknytning. Sektorsansvaret ser olika ut beroende på vilken sektor som avses1. 1Regeringen har beslutat att tillsätta en utredning med uppdrag att se över ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79). Uppdraget ska redovisas . Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar Regler, förhållningssätt och arbetssätt under höjd beredskap, det vill säga vid krigsfara och krig, är i stort desamma som för krisbered- skapen i fred. Utöver denna grundberedskap finns det vid höjd beredskap ett regelverk som kompletterar och till viss del ersätter det vanliga. Regeringens befogenheter och mandat är dessutom ut- vidgade under höjd beredskap och Regeringsformen ger möjligheter till utökade befogenheter för enskilda myndigheter. Det finns ett antal olika regler som är relevanta för hanteringen av samhällsstörningar, bland dessa kan lagen (1992:1403) om totalför- svar och höjd beredskap, förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen), LSO, polislagen (1984:387) och kom- munallagen nämnas. På EU-nivå finns och rådets beslut nr 1313/2013/EU om en civilskyddsmekanism för unionen. Behovet av att samverka på EU-nivå kan finnas även vid händelser som inte är gränsöverskridande men som ändå är så omfattande att nationella resurser inte räcker till, som exempel kan sommarens skogs- bränder nämnas. 5.2Styrning och ledning av insatser vid samhällsstörningar När regeringen har gett myndigheter olika uppdrag ligger det i linje med andra myndigheters lydnadsplikt gentemot regeringen att re- spektera och medverka till detta uppdrag. Det innebär att andra myn- digheter t.ex. har att låta sig samordnas av en myndighet som har fått till uppgift att arbeta med samordning även om det inte finns något mandat att besluta över de andra. I praktiken kan detta sägas inne- bära att ledningen i samhällsstörningar kan utföras med olika grader av mandat beroende på vilka aktörer som är inblandade och vilka regler som är tillämpliga. Regler som rör hanteringen av olika samhällsstörningar riktar sig till olika aktörer och ger olika mandat. Olika störningar kan före- komma parallellt och man bör därför vara vaksam på vilket regelverk som gäller för stunden. Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska också samverka och stödja varandra vid Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar en krissituation (5 § krisberedskapsförordningen). Reglerna uttrycker således klart att varje offentlig aktör är skyldig att samverka med andra. Det framgår även av ansvarsprincipen. Aktörer inom samhällsskydd och beredskap ska arbeta för att upp- nå en gemensam syn på vad som är skyddsvärt och för att samordna resurser vid kriser. En sådan samlad syn omfattar hela hotskalan och möjliga åtgärder, från förberedelser till akut hantering, återuppbygg- nad och lärande. Ansvarsprincipen innebär att samtliga aktörer i samhället tar eget ansvar för att bedriva verksamhet inom sitt ansvarsområde såväl före som under och efter samhällsstörningar. Men för att utnyttja sam- hällets resurser på bästa sätt kan inte aktörer agera endast utifrån sitt eget ansvar. Varje aktör måste även se andras ansvar som parallella till sitt eget ansvar – det kan uttryckas som att ingen aktör ensam äger krisen och att flera aktörer kan ha en roll i hanteringen av en händelse. Till stöd i detta arbete har MSB tagit fram Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. Syftet med pro- memorian är att ge vägledning till aktörer för att underlätta aktörs- gemensam inriktning och samordning vid samhällsstörningar. Avsik- ten är att ge aktörerna vägledning för att agera tillsammans på ett strukturerat och likartat sätt och på så vis stärka den gemensamma förmågan att hantera samhällsstörningar. 5.3Kommunernas roll vid en samhällsstörning Kommunerna har ett geografiskt områdesansvar vid samhällsstör- ningar och en viktig roll enligt LEH. Kommuner ska inom sitt geografiska område i fråga om extra- ordinära händelser i fredstid verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelse- arbetet, de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas och att informationen till allmänheten under sådana förhållanden samordnas (2 kap. 7 § LEH). Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar 5.4Länsstyrelsernas roll vid en samhällsstörning har det geografiska områdesansvaret i länet. Varje läns- styrelse ska inom sitt geografiska område, t.ex. i situationer som upp- står hastigt, oväntat och utan förvarning, vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, som exempelvis kommuner, lands- ting och näringsliv och den nationella nivån. ska efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Länsstyrelserna ska vidare verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs och att nödvändig samverkan inom länet och med närliggande län sker kon- tinuerligt. Vidare ska under en kris samordna verksam- het mellan kommuner, landsting och myndigheter. ska också verka för att informationen till allmänheten och företrädare för massmedia under sådana förhållanden samordnas (6 § krisbered- skapsförordningen). I länsstyrelsernas uppgifter ingår också att vidta ett antal åtgärder i krisberedskapssyfte. ska ha en tjänsteman i bered- skap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet (2 § förordning om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap). Vidare ska ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av sam- verkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upp- rätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information (3 § ovan nämnda förordning). ska också vara sammanhållande för krisberedska- pen inom sitt geografiska område samt före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. ska här särskilt bl.a. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer, stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet när det gäller planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning, ha ett särskilt regionalt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor och till MSB rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit och redovisa en bedöm- ning av effekten av de vidtagna förberedelserna (4 § ovan nämnda förordning). Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar 5.5MSB:s roll vid en samhällsstörning Av MSB:s instruktion framgår att MSB ska ha förmåga att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser och vid höjd beredskap. Myndigheten ska också stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris eller höjd beredskap. MSB ska se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att samordna åtgärder, samordna information till allmänheten och media, effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB ska också ha förmåga att bistå med underlag och information i samband med all- varliga olyckor och kriser (7 § förordning [2008:1002] med instruk- tion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Av MSB:s instruktion framgår också att myndigheten ska kunna medverka med insatser i internationella humanitära verk- samhet. MSB får också delta i räddnings- och katastrofinsatser vid katastrofer i andra länder som fordrar omedelbara åtgärder (8 § i ovan nämnda instruktion). Vidare är MSB kontaktpunkt när det gäller EU:s civil- skyddsmekanism (9 § i ovan nämnda instruktion.) Frivilliga försvarsorganisationer erbjuder offentliga aktörer förstärk- ningsresurser som är utbildade och övade. Organisationerna kan er- bjuda stöd genom såväl experter (t.ex. piloter och bandvagnsförare) som mer generell kompetens. De frivilliga försvarsorganisationerna kan stärka myndigheternas och kommunernas inre arbete med stabs- assistenter och kriskommunikatörer. Organisationerna kan också stärka myndigheternas och kommunernas arbete ute i fält genom att ge stöd till t.ex. att upprätta tekniskt samband eller att organisera spontanfrivilliga. De 18 frivilliga försvarsorganisationerna är reglerade i förordning (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. MSB har även tagit fram en fältguide för frivilliga försvarsorganisationer2 2Frivilliga försvarsorganisationer: förstärkning för myndigheter och kommuner, MSB. Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar I den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109) lyfts vikten av aktörernas förberedelser vad gäller samverkan med frivilligorganisationer. De 18 frivilligorganisationerna är , Frivilliga Flygkåren, Frivilliga , Flyg- vapenfrivilligas , , Insats- ingenjörernas , , Svenska Blå Stjärnan, , Svenska Fallskärmsför- bundet, , , , Svenska Röda Korset, , och . I det här kapitlet ger vi en överblick över kommunernas räddnings- tjänst men också en kort beskrivning av kommunernas brandföre- byggande verksamhet. Nämnda verksamheter bedrivs vanligen i samma organisation, som ofta benämns räddningstjänsten. För att ge en tydlig bild av förutsättningarna för verksamheterna i deras olika delar väljer vi att beskriva både de rättsliga och faktiska förhållandena under vilka verksamheterna verkar. Båda dessa redovisas därför i ett sammanhang i kapitlet. Lagstiftningen ger bety- dande frihet till 290 kommuner att ordna verksamheterna. Det finns därför en variation i hur dessa bedrivs i kommunerna. För att åstadkomma en överblick är det i första hand de stora dragen och de gemensamma nämnarna som är av intresse. Kapitlet inleds med en författningsöversikt som översiktligt beskriver dels utvecklingen av de centrala författningarna, dels andra författningar som har sär- skild betydelse på området. Därefter behandlas det närmare inne- hållet i författningar och de faktiska förhållandena områdesvis i olika avsnitt. Enligt utredningens direktiv ska vi särskilt belysa de operativa insat- serna inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, nedan LSO. Den nämnda lagen är den centrala lagstiftningen för såväl kom- munernas räddningstjänst, som den statliga räddningstjänsten. I detta avsnitt kommer vi att redogöra för LSO och dess bak- grund. Vi kommer också att ge en mer översiktlig beskrivning av andra författningar som har betydelse för kommunernas räddnings- tjänst och brandförebyggande arbete. 6.1.1En kort historisk överblick Brand har varit en ständigt närvarande fara för människan, särskilt sedan vi började samlas i städer. Brandförsvaret har historiskt ord- nats på olika sätt men med tiden blivit mer organiserat. I har det funnits regler om brandförsvar sedan landskapslagarnas tid . Det var dock först som de första yrkes- brandkårerna kom till. En sammanhållen nationell lagstiftning kom genom brandstadga som gällde för rikets städer. Därefter har vi haft flera nationella brandlagar i . Utvecklingen på om- rådet har skett stegvis. Brandlagen (1962:90) och den anslutande brandstadgan (1962:91) blev de första författningar som gällde lika för både stad och lands- bygd. kom en ny brandlag (1974:80) och ändringar i brand- stadgan (1962:91). Den största förändringen jämfört med tidigare bestämmelser var att kommunernas ansvar utökades till att avse även annan räddningstjänst än insatser vid brand. Brandlagen ersattes med räddningstjänstlagen (1986:1102). Genom räddningstjänstlagen infördes en samlad regler- ing för samhällets räddningstjänst. Syftet med den nya lagen var att räddningstjänsten skulle bli effektivare vilket skulle uppnås genom att räddningsorganen i högre grad skulle samarbeta med varandra. Både och statlig räddningstjänst reglerades därför i lagen. Genom den nya lagen utvidgades kommunernas ansvar för förebyg- gande åtgärder till att kommunerna skulle främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet. 6.1.2Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor trädde LSO i kraft och ersatte då räddningstjänst- lagen. LSO innebar en modernisering av strukturen i lagen jämfört med räddningstjänstlagen. Även materiellt fanns det flera förändringar i förhållande till vad som tidigare gällt. Detaljregleringen minskade och i stället infördes målstyrning utifrån nationella mål som finns i lagen. Målstyrningen är tänkt att ge kommunerna möjlighet att ut- veckla en effektiv och flexibel verksamhet med utgångspunkt från de lokala förhållandena1. De tidigare räddningstjänstplanerna ersattes av 2002/03:119 s. 42. Vidare infördes ett krav på att man ska göra olycksundersökningar efter det att en räddningsinsats har avslutats. Brandsynen avskaffades och kommunerna fick större möjligheter att själva utforma sin tillsyn. LSO behandlar både och statlig räddningstjänst samt åtgärder för att förebygga olyckor i allmänhet men särskilt brand och skador till följd av brand. Lagen syftar enligt dess inledande paragraf till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsstäl- lande och likvärdigt skydd mot olyckor. Lagen innehåller bestämmelser angående mål och definitioner m.m. (1 kap.), enskildas, kommunens och statens skyldigheter och befogen- heter (2–6 kap.), ersättning till kommun och enskilda (7 kap.), rädd- ningstjänst under höjd beredskap (8 kap.), utländskt bistånd (9 kap.) samt bemyndigande, straffansvar och överklaganden (10 kap.). Reger- ingen har utfärdat förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) som innehåller föreskrifter som ansluter till LSO. Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också utfärdat vissa föreskrifter i anslutning till lagen. 6.1.3Andra lagar av betydelse för den kommunala räddningstjänsten Den mest centrala författningen för kommunerna i allmänhet är kom- munallagen (2017:725). Den gäller även för kommunernas brandföre- byggande verksamhet och räddningstjänst när det inte finns särskilda regler för dessa verksamheter. Kommunallagen reglerar bl.a. grunderna för verksamhet och anger vad som är kommunala ange- lägenheter. Den nämnda lagen innehåller också bestämmelser om hur kommunerna ska organisera sig och bedriva sina verksamheter. Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap gäller inte räddningstjänstområdet direkt, men har många beröringspunkter. Den nämnda lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kom- munernas verksamhet vid extraordinära händelser i fredstid och om förberedelse av kommunernas verksamhet för sådana händelser. Med extraordinär händelse avses i lagen en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skynd- samma insatser av en kommun eller ett landsting. Enligt den nämnda lagen ska kommunerna och landstingen analy- sera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kom- munen respektive och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sam- manställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Med beaktande av risk- och sårbarhetsanalyserna ska kommunerna och landstingen fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser (2 kap. 1 §). I kommuner och landsting ska det finnas en krisledningsnämnd (2 kap. 2 § lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser). Krisledningsnämnder ska fullgöra uppgifter under extraordinära förhållanden i fredstid. Nämnden kan därför träda i funktion vid extraordinära händelser och då överta uppgifter från övriga nämnder i kommunen. Syftet med krisledningsnämnder är att möjliggöra ett snabbt och enkelt kommunalt beslutsfattande vid extraordinära händelser2. Förutom ansvar för sin vanliga verksamhet har kommunerna ett geografiskt områdesansvar för samordning. Kommunerna ska verka för att det sker samordning av den krishantering som genomförs av olika aktörer i kommunen (2 kap. 7 §). När lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser blir tillämplig på en extraordinär händelse kan händelsen även vara föremål för räddningstjänst. LSO och den nu aktu- ella lagen ska då tillämpas parallellt på samma förlopp. Båda lagarna får då betydelse för kommunernas krishantering. Kommunerna kan också samordna förberedelsearbetet som ska ske enligt båda lagarna. 2001/02:184 s. 18. En utgångspunkt för LSO är att det primära ansvaret för att skydda den enskildes liv, hälsa och egendom från olyckor ligger på den en- skilde. Det är därför i första hand den enskilde som själv ska ansvara och bekosta åtgärder för att skydda sig mot olyckor och avhjälpa skador när olyckor händer. Det allmänna ska bistå med information, utöva tillsyn över enskildas specifika skyldigheter och när en olycks- händelse blir för omfattande för den enskilde att hantera ska rädd- ningsinsats ske. Det allmännas skyldigheter kan delas in förebyg- gande verksamhet och räddningstjänst. Det är kommunerna som har ansvar för huvuddelarna av det all- männas förebyggande verksamhet och räddningstjänst enligt LSO. Kommunernas ansvar för detta i sin egenskap av offentlig myndighet är också det som avses när vi talar om kommunens ansvar. Det bör dock i sammanhanget nämnas att kommunen även kan ha samma skyldigheter som en enskild, t.ex. i sin egenskap av fastighetsägare. Kommunerna ska bedriva arbete för att förebygga bränder och ska- dor till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder (3 kap. 1 § LSO). Kommunerna har alltså en allmän skyldighet att bedriva brand- förebyggande verksamhet för att minska bränder och deras skade- verkningar. Som en del i detta har kommunerna vissa särskilt ut- pekade uppgifter som de ska ansvara för. Kommunerna ska också på olika sätt informera och lämna råd till enskilda och till allmänheten (1 kap. 7 § och 3 kap. 2 § LSO). En annan del i det olycksförebyggande arbetet, liksom ett led i att förbättra räddningstjänsten, är kommunernas skyldighet att i skälig omfattning undersöka olyckor efter det att en räddningsinsats är av- slutad (3 kap. 10 § LSO). I fråga om den olycksförebyggande verksamheten som går utöver brandförebyggande ska kommunerna genom förebyggande åtgärder verka för att riskerna för att andra olyckor och skador minskas eller undviks. Kommunerna ska inte ta över ett ansvar som någon annan myndighet eller enskild har. Däremot bör kommunerna försöka sam- ordna olycksförebyggande verksamheter inom kommunerna på olika områden3. Med begreppet räddningstjänst avses i LSO de räddningsinsatser som staten eller kommunen ska ansvara för vid olyckor och över- hängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö (1 kap. 2 § LSO). Statens och kom- munens ansvar begränsas till de räddningsinsatser som är motiverade med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intres- sets vikt, kostnaderna för insatsen och övriga omständigheter. I förarbetena till LSO anges att med olyckor menas plötsligt in- träffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Det kan vara händelser som sker i naturen eller på annat sätt utan människors inblandning. Det kan också vara händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Exempel på olyckor är bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utsläpp av skadliga ämnen4. Begränsningen av när det är motiverat med räddningstjänst är inte avsedd att hindra räddningsinsatser när det gäller fara för männi- skors liv eller hälsa. Begränsningen får i praktiken störst betydelse när en avvägning ska göras mellan kostnaderna för räddningsinsatsen och materiella skadors betydelse. I begreppet räddningstjänst ingår även vissa andra statliga rädd- ningsinsatser som inte kräver att det inträffat en olycka eller fara för en olycka (1 kap. 2 § andra stycket). Kommunerna ansvarar för all räddningstjänst inom sitt geografiska område, förutom när staten i vissa fall ska bedriva räddningstjänst inom kommunen (3 kap. 7 § LSO). Staten ska endast bedriva vissa former av räddningstjänst (4 kap. 1–6 §§ LSO, se vidare kapitel 7). 2002/03:119 s. 106. 2002/03:119 s. 102. Statens styrning av kommunernas verksamheter på räddningstjänst- området sker framför allt genom bestämmelser om övergripande nationella mål i LSO. Lagen innehåller två nationella mål: att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 § LSO), och att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt (1 kap. 3 § LSO). De nationella målen är av övergripande karaktär och det är upp till kommunerna att uppfylla dem. Anpassningen av verksamheterna får ske till de lokala förhållandena och kommunerna får vidta olika typer av åtgärder och olika kombinationer av åtgärder för att nå upp till målen. De nationella målen ska kompletteras med verksamhets- mål för att närmare styra verksamheterna. Kommunerna ska upprätta handlingsprogram för både den olycks- förebyggande verksamheten och räddningstjänsten (3 kap. 3 § respek- tive 8 § LSO). I dessa ska kommunerna ange vilka risker som finns i kommunen och som kan leda till att räddningsinsatser måste vidtas. Kommuner med mycket skog bör ange risken för skogsbrand. I det förebyggande programmet ska också anges hur verksamheten är ord- nad och hur den planeras. I programmet om räddningstjänst ska an- ges vilken förmåga, inklusive resurser, som kommunen har och avser skaffa sig för att göra räddningsinsatser. Kommunernas handlings- program ska även innehålla uppgifter om samverkan med andra kommuner, statliga myndigheter och enskilda (3 kap. 3 § FSO). Analysen av vilka risker som finns i kommunen ska utgöra grun- den för hur kommunen ska planera verksamheterna. Riskanalysen ska göras med utgångspunkt i de lokala förhållandena i kommunen som till exempel naturen, bebyggelsen, transportväsendet och den indust- riella verksamheten. Utifrån riskanalysen ska närmare säkerhetsmål och prestationsmål sättas upp. Det ska möjliggöra utvärdering av verk- samheterna. Handlingsprogrammen ska alltså ge kommunerna möj- ligheter att utföra ett systematiskt säkerhetsarbete där programmen kontinuerligt följs upp, utvärderas och förbättras5. 2002/03:119 s. 95 f. och 107. 6.4Kommunernas organisering och personal Kommunernas främsta organ är kommunfullmäktige som består av folkvalda (1 kap. 4 § och 3 kap. 1 § kommunallagen).