sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — En rutinmässig process för samverkan kring den enskilde, när denne har behov av både socialt och arbetsmark- nadspolitiskt stöd, skulle minska otydligheterna kring ansvarsför- delningen, öka förståelsen för respektive huvudmans uppdrag och sammantaget resultera i ett förbättrat offentligt stöd till den en- skilde. Med en generell och strukturerad samverkan, även i den ope- rativa verksamheten, anläggs ett långsiktigt perspektiv där individen står i centrum. Detta kan jämföras med ett kortsiktigt perspektiv där man inte prioriterar en mer omfattande planering och där den egna myndighetens ansvar och uppgifter står i centrum. Utredningen anser att utvecklingen av samordningen kan påskyn- das genom att det införs en författningsreglerad skyldighet för och för kommunerna att samordna planeringen av huvudmännens stöd till den enskilde. Uppgiften införs i SoL respek- tive förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Bestämmelsens utformning bör huvudsakligen följa förlagan Det finns författningsreglerad samordnad individuell planering på andra områden. Utredningen psykiatrisamordning före- slog i sitt slutbetänkande (SOU 2006:100) en individuell plan som skulle upprättas gemensamt av kommunen och för att samordna insatserna kring den enskilde.32 En sådan samordnad indi- viduell planering infördes . infördes ytterligare en skyldighet till samordnad individuell planering mellan kommun och landsting efter patientens utskrivning. I förarbetena konstaterar regeringen att sådan planering är ett effektivt sätt att hålla samman insatser, skapa en helhet och motverkar stuprörsproblematik när individen behöver hjälp från olika verksamheter.33 Utredningen bedömer att det finns skäl att formulera den nya bestämmelsen likalydande med befintlig reglering i SoL när det gäller samordnad individuell planering.34 Ett avsteg från denna princip görs 31I SOU 2006:100, s. 536 ff., redogör Nationell psykiatrisamordning för sin bedömning att en huvudman inte är lösningen på de samverkansproblem som man har identifierat på psykiatri- området. 32Ibid s. 543 f. 2016/17:106, s. 71. 2008/09:193. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun I 2 kap. 7 § SoL – där regleringen återfinns – anges att när- stående ska ges möjlighet att delta i arbetet med planen, om det är lämpligt och den enskilde inte motsätter sig det. Någon motsvarande bestämmelse föreslås inte. Utredningen bedömer att det inte finns samma behov av en sådan reglering. I stället kan det i vissa fall till och med vara olämpligt att en närstående deltar i planeringen. Den tidigare regleringen har varit gällande , och viss praxis bör därför vara möjlig att luta sig emot även när det gäller en ny skyldighet, om formuleringarna är i princip likalydande. En lika- lydande bestämmelse bör därför få snabbare genomslag, jämfört med om justeringar görs. Rutiner och framgångsfaktorer för en samord- nad planering kring en enskild som har behov av socialt stöd bör kunna anammas även för planeringen med Arbetsförmedlingen.35 De oklarheter som lyftes upp vid tiden för införandet av den befintliga planeringen – exempelvis hur man skulle bedöma att be- hovet uppstått, vem som kallar till möte, vad som ska regleras i planen, hur man avgör vilken aktör som ska ha huvudansvaret för planen etcetera – gör sig därmed sannolikt inte gällande med samma kraft. Av dessa skäl ser utredningen att förslaget bör ha goda för- utsättningar att få avsedd verkan på betydligt än om en obekant utformning hade valts. När ska planen upprättas? Konstruktionen är sådan att båda huvudmän har likalydande ansvar för att upprätta en individuell plan när den enskilde har behov av in- satser från båda aktörer. När en av huvudmännen har gjort bedöm- ningen att en sådan plan behövs inträder en automatisk skyldighet för den andra huvudmannen att medverka i upprättandet.36 Behoven är tänkta att uppmärksammas vid behovsbedömning respektive vid Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsbedömning. Den samordnade planeringen ska inte ersätta dessa bedömningar. Vilken av huvudmännen som tar initiativ till planeringen får följa av om- ständigheterna i det enskilda fallet. Den enskilde spelar härvid en avgörande roll eftersom det dels är från denne som Arbetsförmed- lingen kan få vetskap om att det finns ett behov av insatser även från 35Det kan även nämnas att SKL har tagit fram utbildningsmaterial och en bank för erfaren- hetsutbyten gällande befintliga samordnade individuella planer. 2008/09 :193, s. 32. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun håll, dels krävs samtycke från den enskilde för att en samordnad planering ska komma till stånd. Om denne har behov av socialt stöd kommer däremot ha information om huruvida den enskilde är arbetslös i ett tidigt skede. har även möjlighet att ta del av uppgifter om enskilda hos Arbetsför- medlingens enligt 11 kap. 11 § SoL. Det finns tekniskt stöd för detta, det så kallade SSBTEK (Sammansatt bastjänst ekonomiskt bi- stånd) som innebär att kan ta del av informationen via sitt eget verksamhetssystem. Samtycke till den samordnade indivi- duella planeringen krävs dock i vilket fall. Även om det är huvudmännen som fattar beslut om att upprätta en samordnad plan så bör dessa lägga stor vikt vid den enskildes uppfattning.37 Det är dock inte tillräckligt att den enskilde har behov av insatser från båda aktörer utan det krävs dessutom att eller Arbetsförmedlingen bedömer att planeringen behövs för att beho- ven ska kunna tillgodoses. Det skulle kunna vara så att behovet av parallella insatser från huvudmännen bedöms nödvändigt för att en av dem, eller båda, ska kunna fullgöra sitt ansvar. Ett exempel kan vara att Arbetsförmedlingen bedömer att den enskilde bör deltaga i en viss utbildning. För att kunna tillgodogöra sig denna krävs dock att den enskilde får hjälp med missbruksproblematik . Åandra sidan kan det finnas behov av insatser från båda huvudmän men att det inte finns några beroenden mellan insatserna. Sådana be- roenden kan handla om att insatserna måste ges i rätt ordning, att schemaläggningen av parallella insatser måste samordnas eller att innehållet i en insats behöver justeras mot bakgrund av innehållet i den andra. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål. Tiden bör räknas från den tidpunkt då förutsättningarna för att en plan ska upprättas föreligger. Det krävs därmed att Arbetsförmedlingen eller social- tjänsten har bedömt att behovet finns samt att den enskilde har läm- nat sitt samtycke. Att arbetet har påbörjats bör innebära att huvud- männen har haft en första kontakt, till exempel i form av ett möte tillsammans med den enskilde, för att diskutera planeringen. Efter- som utredningen följer principen att utformningen ska följa förlagan så föreslås ingen precisering av tidsangivelsen. Utförandet av upp- giften om en samordnad individuell planering mellan 2008/09 :193, s. 32. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun och Arbetsförmedlingen bör först utvärderas innan det införs en mer detaljerad reglering på denna punkt. Enbart om det är nödvän- digt för att uppnå avsedd effekt med bestämmelsen bör så göras. I förarbetena till förlagan anges att bestämmelsen innebär i normal- fallet att det rör sig från det att behovet upptäcktes, men att det ibland kan vara nödvändigt med en omedelbar plane- ringsinsats.38 Kontexten är dock en samordnad planering mellan och hälso- och sjukvården, vilket skulle kunna inne- bära att en brådska, som inte är lika trolig i aktuell kontext, skulle kunna inträda. Av detta skäl bör uttalandet tolkas med försiktighet. Begreppet insats kan tolkas på olika sätt i sammanhanget. För Arbets- förmedlingens del skulle det kunna vara allt arbetsmarknadsstöd som myndigheten har ansvar för att ge den som är anmäld hos myndig- heten. Man kan dock ifrågasätta om allmänna arbetsmarknads- tjänster, det vill säga praktiskt arbetsmarknadsstöd som inte är be- hovsprövat utan öppna för alla, ska utgöra en insats i detta samman- hang. För del är begreppet (socialtjänstinsatser) defi- nierat i förarbetena till den nuvarande regleringen.39 Där anges att det gäller insatser enligt SoL eller någon annan lag som reglerar sociala insatser från kommunen, såsom lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vår av missbrukare i vissa fall. Det görs ingen avgränsning ur målgruppshänseende. Avgränsningar sker enbart indirekt mot bakgrund av respektive huvudmans upp- drag. Även om utredningen har konstaterat att överlappningen av likartade insatser är störst bland de individer som uppbär försörj- ningsstöd från kommunen så är detta endast ett av flera syften med regleringen. 2008/09 :193, s. 33. 2008/09 :193, s. 32. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun När det är möjligt ska planen upprättas tillsammans med den enskilde. Krav på planens innehåll Den samordnade individuella planeringen ska dokumenteras i en plan. Av den ska det framgå vilka insatser som behövs och vilken huvudman som svarar för vilken insats. Om åtgärder ska vidtas av någon annan än eller Arbetsförmedlingen och som är av betydelse i sammanhanget, ska det även anges vilka dessa är (åt- gärder och huvudmän). Det skulle exempelvis kunna vara att den enskilde även kommer att behöva genomgå en behandling i lands- tingets regi, eller få insatser från . Syftet är att det enskilde ska kunna få en heltäckande bild av det offentliga stödet och även kunna planera sin vardag på . Det kan dock note- ras att den enskilde avgör vilka insatser som ska redovisas i planen eftersom dennes samtycke krävs.40 Slutligen ska det även framgå om Arbetsförmedlingen eller ska ha det övergripande an- svaret för planen i det enskilda fallet. Ett sådant övergripande ansvar kan innebära att denne är sammankallande och den enskildes kon- takt i frågor som avser planen.41 Kommunen eller socialnämnden? När den första samordnade individuella planeringen skulle införas i SoL uppstod frågan om det skulle vara kommunen eller socialnämn- den som enligt lydelsen fick ansvaret för att upprätta planen. Reger- ingen ansåg att det var viktigt att skyldigheten riktar sig mot samma nivå som den andra parten, i det fallet , även om det i praktiken skulle komma att bli socialnämnden som utförde uppgift- en.42 I anslutning till detta poängterade regeringen att planerings- skyldigheten inte ger huvudmännen rätt att fatta beslut om det stöd som den andre huvudmannen ansvarar för. Utredningen ser inte heller i detta avseende något skäl att föreslå en utformning som av- viker från förlagan. 2008/09:193, s. 33. 2008/09:193, s. 33. 2008/09:193, s. 22. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun Någon ändring i befintliga sekretessregler föreslås inte. Det innebär att utlämnandet av uppgifter om den enskildes personliga förhållan- den inom ramen för den samordnade individuella planeringen ska baseras på den enskildes samtycke. 10.2.6Individens utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses av reguljär utbildning Det förekommer kritik mot att arbetsmarknadsutbildningen, som definieras i det arbetsmarknadspolitiska regelverket, överlappar ut- bildningar i det reguljära utbildningssystemet. Det förekommer till exempel att Arbetsförmedlingen upphandlar utbildningar som liknar de som ges av kommunerna i den kommunala vuxenutbildningen. Detta innebär att kommunerna kan ha tomma platser på sina utbild- ningar som Arbetsförmedlingen betalar för utbildningar som tillgodoser samma behov hos den enskilde. Förutom uppenbara effektivitetsbrister så skapar systemet otydligheter om vilken offent- lig aktör som ansvarar för vad i förhållande till den enskilde. Arbetsmarknadsutbildningen ska komplettera det reguljära utbild- ningssystemet. Ett förslag som är ägnat att minska överlappningen lämnas i avsnitt 8, En ändamålsenlig användning av utbildningsin- satser. Förslaget innebär att om Arbetsförmedlingen bedömer att den arbetssökande bör gå en utbildning ska det reguljära utbild- ningssystemet nyttjas i första hand. Enbart om behovet inte kan till- godoses på detta sätt får den enskilde anvisas en arbetsmarknads- utbildning som tillhandahålls av Arbetsförmedlingen (i intern regi eller genom leverantörer). Förslaget bedöms också bidra till ökad tydlighet i allmänhet för ansvarsfördelningen mellan stat och kom- mun på det arbetsmarknadspolitiska området. 10.2.7En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens instruktion Förslag: I förordningen (2007:1030) om instruktion för tydliggörs att Arbetsförmedlingen ska samverka med kommunerna. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun Bedömning: Betydelsen av samverkan mellan stat och kommun bör framgå såväl på en övergripande nivå i Arbetsförmedlingens instruktion som i konkreta uppgifter. anges att Arbetsförmedlingen ska samverka med bland annat kommunerna inom ramen för finansiell samordning av rehabilite- ringsinsatser. Utredningen anser att bestämmelser som avser samver- kan bör regleras på samma ställe om det är möjligt. Sådana bestäm- melser lämpar sig väl för myndighetens instruktion. En bestämmelse om generell samverkan med kommunerna finns i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den flyttas därmed till instruktionen. 10.2.8En utvärdering genomförs av IFAU Förslag: utvärdering (IFAU) får i uppdrag att analysera effekterna av införandet av bestämmelsen om samordnad individuell planering. I uppdraget ingår att beskriva och analysera hur utredningens förslag påverkat Arbetsförmedlingens och kommunernas sam- verkan. IFAU ska vidare följa upp hur den nya samverkan stärkts med utgångspunkt i utredningens förslag och utifrån analysen föreslå hur genomförandet av förslagen kan vidareutvecklas. Utredningen bedömer att skyldigheten för Arbetsförmedlingen och kommunerna att samordna sina insatser tillsammans med tydliggör- andet av Arbetsförmedlingens ansvar i instruktionen bidrar till att tydliggöra ansvarsfördelningen. Mot bakgrund av den bild som ut- redningen har skaffat sig under arbetets gång behövs även mer in- gripande förändringar för att minska överlappningen. Här avses för- slagen om att upphäva lagen om arbetslöshetsnämnd respektive 4 kap. 4 § i SoL. Dessa förslag kommer sannolikt att få konsekven- ser, särskilt för kommuner som bedriver en omfattande arbets- marknadspolitisk stödverksamhet. Därför är det viktigt att införan- det av dessa båda förslag inte forceras. Däremot bör förändringen påbörjas . Utredningen bedömer att de negativa konsekven- serna kommer att dämpas genom ett initialt införande av bland annat Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun den samordnade individuella planen i kombination med en utdragen införandeprocess av det kompletta förslagspaketet. För att säker- ställa att förändringen förlöper som förväntat föreslår utredningen att IFAU utvärderar effekterna av den första etappen av införandet av utredningens förslag (se avsnitt 10.3.3). För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som minskar överlappningen mellan stat och kommun inom de områden där problem har identifierats. Dessa områden är allmänt arbets- marknadsstöd, utbildning och socialt stöd. Det föreslås också en ut- ökad skyldighet att samarbeta genom införandet av den samordnade individuella planeringen. Planeringen ska upprättas när den enskilde har behov av insatser från såväl Arbetsförmedlingen som kommu- nen. Slutligen föreslås även ett uttryckligt lagstöd för kommunernas befogenheter att ackvirera platser för feriearbete och feriepraktik på andra arbetsplatser än i den kommunala verksamheten. Utredningen menar att det är på föreslaget sätt som det är effektivt att enskilda kommuner medverkar i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. 10.3.1Vad är problemet? I utredningens direktiv anges att kommunernas verksamhet är en för- utsättning för en väl fungerande arbetsmarknad. Utredningen ska bland annat lämna förslag som förbättrar samverkan och ansvarsför- delningen mellan aktörer på nationell, regional och lokal nivå. I tilläggs- direktivet beskrivs problemet som att det finns hinder för en ökad medverkan i arbetsmarknadspolitiken. Upphandlingsre- gelverket, Arbetsförmedlingens utformning av sina upphandlingar och begränsningarna i den kommunala befogenheten är enligt regeringen exempel på sådana hinder. Man menar också att överlapp- ning mellan kommunernas arbetsmarknadsinsatser för försörjnings- stödstagare och Arbetsförmedlingens åtgärder kan leda till att de Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Enligt direktivet ska utred- ningen analysera om kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken bör förtydligas och vid behov lämna fullständiga författningsförslag. Utredningen ska även lämna förslag om hur enskilda kommuner i de fall det är effektivt i högre grad ska kunna medverka i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. I delbetänkandet konstaterade utredningen att de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna har ökat i sådan omfattning att det i vissa fall kan vara relevant att tala om två parallella system. och kommunerna anser att dagens ansvarsfördelning är otydlig. De betydande skillnaderna i hur kommunerna och uppfattar det statliga åtagandet, och därmed an- svarsfördelningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar. Dessutom kunde utredningen beskriva att mottagare av försörjningsstöd inte förefaller få insatser från Arbetsförmedlingen i samma utsträckning som arbetslösa med ersättning från arbets- löshetsförsäkringen. Under arbetet har utredningen övervägt flera olika alternativ för att lösa problemet. De redovisas i detta avsnitt. Arbetet har också kastat nytt ljus över problembilden. För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurserna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, dels en utökad skyl- dighet att samarbeta. Ansvarsfördelningen tydliggörs på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och utbildnings- politiska området. 10.3.2Vilka berörs av förslaget? berörs även kommunerna, leveran- törer till både kommuner och Arbetsförmedlingen, eventuellt folk- bildningen, arbetsgivare som nyttjar kommunernas arbetsmarknads- stöd och enskilda. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun Utredningen erfar att det finns en oro för att enskilda – främst för- sörjningsstödstagare – kommer att stå utan arbetsmarknadspolitiskt stöd om det tydliggörs att kommunerna inte längre har befogenhet att anordna sådana insatser. För att minska risken för att detta in- träffar föreslår utredningen att förslaget genomförs i två etapper: a)Det statliga åtagandet förtydligas i Arbetsförmedlingens in- struktion. b)En allmän skyldighet att samverka med kommunerna införs i Arbetsförmedlingens instruktion. c)Ett uttryckligt stöd för kommunerna att skaffa platser för feriearbete och feriepraktik hos andra arbetsgivare införs i be- fogenhetslagen. d)En bestämmelse om samordnad individuell planering mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna införs. e)En bestämmelse om att individens utbildningsbehov i första hand ska tillgodoses av det reguljära utbildningsväsendet in- förs i verksamhetsförordningen. a)Lagen om arbetslöshetsnämnd upphävs. b)4 kap. 4 § SoL upphävs. Utredningen föreslår att etapp 2 genomförs med en fördröjning efter ikraftträdandet av den första etappen. Skälet till detta är att det ger de berörda parterna möjlighet att ställa om sina respektive verksamheter i rimlig takt, så att de negativa konsekvenserna av för- slagen i etapp 2 kan mildras. Både den samordnade planeringen och utredningens andra förslag avseende en mer generell och strukture- rad arbetsmarknadsbedömning förväntas dessutom skapa bättre för- utsättningar för ett lyckosamt införande av etapp 2. Sådana effekter bedöms inte visa sig utan kräver sannolikt . Mellan de två etapperna – efter ikraftträdandet av förslagen i etapp 1 – föreslås en utvärdering av IFAU. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun Utredningen har varit i kontakt med ett stort antal kommuner. Majoriteten har ställt sig positiva till förslaget. Det finns dock risk för att vissa kommuner inte vågar lita på att förslaget kommer att vara till fördel för kommunen och dess medborgare. Det kan till exempel kunna röra sig om kommuner som har byggt upp en om- fattande arbetsmarknadsverksamhet eller där Arbetsförmedlingen inte har någon lokal närvaro längre. Utredningen ser här en kommu- nikationsutmaning som behöver hanteras. Informationsinsatserna bör bekostas av staten. Fördelning av befogenheter mellan myndigheter är en nationell an- gelägenhet. Unionsrätten lägger sig inte i vilken organisation som ska utföra vilken uppgift. Detta kan jämföras med regleringen av hur befogenheter kan lämnas över, som däremot följer av unionsrätten i aktuellt avseende. Utredningen bedömer inte att förslaget har någon inverkan på åtagande i förhållande till EU. Utredningen har vidare valt att inte föreslå någon ändring kopplat till upphandlings- regelverket, som styrs av EU:s upphandlingsdirektiv. EU:s stats- stödsregler får inte betydelse för förslaget. Förslagen i denna del innebär att kommunerna inte längre kommer att tillhandahålla arbetsmarknadspolitiska insatser. Beroende på Arbetsförmedlingens bedömning av läget kan detta få betydande konsekvenser för myndigheten eller knappt några. Utredningen har fått uppfattningen att kommunerna på flera platser i landet har utökat sin närvaro på det arbetsmarknadspolitiska om- rådet av det enkla skälet att Arbetsförmedlingen inte har klarat av att säkerställa en likvärdig service i hela landet. Om det stämmer så inne- bär ett tillbakaträdande av kommunerna att Arbetsförmedlingen sanno- likt behöver lägga resurser på en återetablering. I avsnitt 14 redovisas utredningens bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av detta. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun blir den enda myndighet som tillhanda- håller arbetsmarknadsstöd till sina målgrupper kan få till följd att det frigörs tid som har lagts på diskussioner och förhandlingar med kommunerna om vem som gör vad i enskilda fall. Hur mycket resurser som detta har tagit i anspråk har utredningen inte haft möj- lighet att räkna på. Personal på Arbetsförmedlingen kan komma att uppleva att myn- dighetens uppdrag blir tydligare genom att den förvirring som före- kommer kring ansvarsfrågan skingras. Även om inte kommunerna agerande på området innebär att ansvar har flyttats över från till kommunerna så har utredningen erfarit att det före- kommer en missuppfattning om att kommunerna inte tar sitt ansvar. Förslagen i denna del innebär att Arbetsförmedlingen inte ska till- handahålla sociala insatser (i intern eller extern regi). I stället ska myndigheten samordna med kommunerna, som har detta ansvar, så att den enskilde som är i behov av stöd inom båda politikområdena kan få ett individuellt anpassat offentligt stöd. Förslagen får till följd att Arbetsförmedlingen behöver se över vilka justeringar i verksamheten som behöver göras för att säkerställa att det sociala området lämnas åt kommunerna. Det kan avse både inslag i tjänster som är upphandlade eller omfattas av ett valfrihets- system eller som utförs av andra aktörer på uppdrag av Arbetsför- medlingen. Det kan även omfatta arbetsuppgifter som utförs i intern regi. Arbetsförmedlingen behöver också, tillsammans med kommu- nerna, hitta arbetssätt för att samverka där arbetsmarknadspolitik möter socialpolitik kring den enskilde.