sou · H7B359d5 · 2019-12-12 00:00:00 — Det har av olika skäl inte varit möjligt att genomföra fler empiriskt grundade omfattningsstudier. Därför har dessa kompletterats med expertbedömningar av fyra större ersättningssystem. Ett viktigt syfte med expertbedömningarna är att de ska bidra till bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen, som är en central del av delegationens uppdrag. Experter från , CSN och tre kommuner har bedömt omfattningen av felaktiga utbetalningar från ersättnings- systemen sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i och ekonomiskt bistånd. De samlade utgifterna för dessa fyra system uppgick till . Expertbedömningarna är inte lika säkra som de empiriskt grundade studierna och resultaten ska därför tolkas med försiktighet. Stora osäkerhetsintervall men liten variation i bedömd felnivå Osäkerhetsintervallet, dvs. det intervall som innefattar av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna, är betydande och uppgår till 1,3–7,från de fyra bedömda systemen. I förhållande till systemens utgifter motsvarar det 1,3–8,. I vissa ersättnings- system är osäkerhetsintervallen särskilt stora. Inom exempelvis sjukersättning ligger av experternas bedömningar av de felaktiga utbetalningarna inom intervallet 0,2–11,. Det innebär att experterna bedömt de felaktiga utbetalningarna av sjukersättning till mellan och . Den sammanlagda punktskattningen, som är medelvärdet för experternas bedömning, uppgår till eller 3,9 miljarder 1Utrymmet för myndighetsfel är begränsat i dessa system varför samtliga fel har bedömts vara orsakade av den sökande. Den uppskattade andelen felaktiga utbetalningar från de fyra expertbedömda ersättningssystemen är förhållandevis likvärdiga. Punktskattningarna varierar mellan (studiemedel) och (ekonomiskt bistånd).2 Experterna bedömer att huvuddelen av felen orsakas av sökande och är misstänkt avsiktliga Baserat på medelvärdet för experternas bedömningar, punktskatt- ningen, uppskattar experterna att de sökande orsakar drygt tre fjärdedelar av samtliga felutbetalningar. Detta skulle innebära att sökande orsakade felaktiga utbetalningar om i de fyra ersättningssystemen . Detta motsvarar av de totala utbetalningarna. Resterande fjärdedel av felutbetalningarna bedömer experterna vara orsakade av myndigheterna respektive kommunerna. Baserat på medelvärdet för experternas bedömningar innebär det att myndighetsfelen uppskattas till , eller av samtliga utbetalningar. De felaktiga utbetalningarna bedöms i huvudsak vara orsakade av att felaktiga uppgifter lämnas i ansökan eller att ändrade förhållanden inte anmäls. Ungefär tre fjärdedelar av felen bedöms bero på denna orsak. Kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning Vissa välfärdssystem till enskilda avser att täcka inkomstbortfall eller levnadsomkostnader vid en viss aktivitet, till exempel studier. I vissa fall föreligger förbud mot att få utbetalningar från två sådana system , i denna rapport kallat kollision. Vissa kombinationer är däremot tillåtna men utbetalningarna ska samordnas så att personen inte blir dubbelkompenserad i de fall ersättningarna sammantaget utgör mer än hel ersättning. Det har framhållits att kolliderande ersättningar och bristande samordning potentiellt orsakar en stor mängd felaktiga utbetalningar. Därför har vi samkört 2När det gäller ekonomiskt bistånd har deltagandet i expertbedömningarna varit frivilligt. Sammansättningen av de kommuner som deltagit innebär att den uppräkning till riksnivå som görs i rapporten sannolikt ger en underskattning av felens omfattning. utbetalningarna från en mängd olika ersättningsystem för att beräkna omfattningen av dessa fel. Kolliderande ersättningar är i sammanhanget ett begränsat problem Vår studie och tidigare studier av detta slag indikerar att kolliderande ersättningar är ett relativt begränsat problem. I de delar där vår studie har kunnat dra säkra slutsatser kan vi konstatera att de felaktiga utbetalningarna varit mycket begränsade. I vår studie finner vi att endast i felaktiga utbetalningar orsakades av kolliderande ersättningar, varav orsakats av utbetalningar av ekonomiskt bistånd från två kommuner för samma månad. Hur väl samordning sker är svårt att bedöma Erfarenheten av vår studie visar att det finns omständigheter som försvårar möjligheten att säkerställa korrekt samordning samt att bedöma hur bra det arbetet bedrivs. Det saknas exempelvis uppgifter om fastställt belopp före respektive utbetalt belopp efter samordning. När det gäller ersättningar till deltagare i arbets- marknadspolitiska program håller utbetalningsdata låg kvalitet på flera sätt. Exempelvis framgår inte för vilka dagar ersättningen har utgått. Detta försvårar både kontroll och studier. Kvaliteten på data om arbetslöshetsersättning är högre, men även här saknas information om för vilka dagar ersättning har utbetalats. Mot bakgrund av svårigheterna att datadrivet studera hur väl samordningen fungerar, genomför vi en fördjupad studie. Det innebär att vi i en kommande rapport uppskattar omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av bristande samordning. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (delegationen) har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. En central del av delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i ersättningssystem där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella. Delegationen ska också göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och redovisa orsakerna till dessa. Delegationen har också i uppdrag att pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder eller om nya metoder behövs för att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. 1.2Syftet med denna rapport Uppdraget är att skatta omfattningen av felaktiga utbetalningar i ersättningssystem där det finns väsentliga risker för sådana och göra en bedömning av den totala omfattningen av felutbetalningar från välfärdssystemen. Syftet med denna rapport är att redovisa omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar från totalt 13 olika ersättningssystem. Omfattningen och orsakerna redovisas separat för varje ersättningssystem, men också samlat. Genom att studera omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna blir det möjligt att vidta lämpliga åtgärder för att minimera läckaget från välfärdssystemen. Delegationen har riskvärderat 27 anslagsmässigt stora ersättningssystem, varav nio bedömdes ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar.3 Av dessa har sju system omfattnings- studerats med i huvudsak empiriska metoder. Ytterligare två ersättningssystem som inte bedömdes ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar studerades empiriskt. Utgifterna för de nio ersättningssystemen som uppgick till nästan . Det har inte varit möjligt att genomföra empiriska omfattnings- studier av fler ersättningssystem som delegationen haft till sitt förfogande. Den främsta orsaken till det är att omfattningsstudier av detta slag är både tids- och resurskrävande. För att svara upp mot direktivet att bedöma den totala omfattningen av fel från välfärdssystemen, har omfattningsstudierna kompletterats med expertbedömningar av vissa utgiftsmässigt stora ersättnings- system.4 Utgifterna för dessa fyra ersättningssystem uppgick till nästan . Med hjälp av omfattningsstudier och expertbedömningar har ersättningssystem med årliga utgifter på undersökts. Detta utgör cirka två tredjedelar av välfärds- utbetalningarna om systemet för allmän pension exkluderas. I rapporten redovisas även en studie av kolliderande ersättningar, där två ersättningar som inte ska kunna ges ändå betalats ut , samt risker för felaktiga utbetalningar på grund av bristande samordning. Studien omfattade utbetalningar om . Sammantaget ger omfattningsstudierna, expertbedömningarna samt studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning en bra bild om orsakerna till och omfattningen av läckaget i välfärdssystemen. I en kommande rapport kommer vi att uppskatta felaktiga utbetalningar som orsakats av fel i systemöverskridande5 uppgifter och felaktiga utbetalningar på grund 3Med anslagsmässigt stora avses system med utbetalningar som överstiger . 4I denna fas har anslagsmässigt stora anslag definierats som årliga utgifter på . 5Se definition nedan. av att ersättningar inte har samordnats6 på ett korrekt sätt. I den kommande rapporten kommer vi även att bedöma den totala omfattningen av fel från välfärdssystemen. 1.3Orsaker till felaktiga utbetalningar och definitioner Delegationen har slagit fast en definition av felaktiga utbetalningar som varit styrande för arbetet med att bedöma omfattningen på de felaktiga utbetalningarna.7 En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Inom ramen för arbetet med omfattningsstudierna har en orsaksindelning till de felaktiga utbetalningarna tagits fram. Syftet med indelningen är att orsakerna till de felaktiga utbetalningarna ska kunna redovisas på ett enhetligt och jämförbart sätt i studierna. Orsaksindelningen, som presenteras närmare i kapitel 4, har tillämpats i de flesta omfattningsstudier och i samtliga expert- bedömningar. Nedan följer definitioner av vissa återkommande begrepp i rapporten: •Omfattningsstudie: Studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar från ett ersättningssystem som bygger på empiriska metoder. Det primära syftet med omfattningsstudierna har varit att kvantifiera de felaktiga utbetalningarna i det aktuella systemet med så hög säkerhet som möjligt. •Expertbedömning: En studie där man med hjälp av experters bedömning uppskattar omfattningen av felaktiga utbetalningar. Underlagen är sällan heltäckande och experter ges i uppdrag att utifrån sin expertkunskap bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar. Det primära syftet med expertbedömningarna har varit att kvantifiera de felaktiga utbetalningarna i det aktuella systemet. Skattningen utgör också ett viktigt underlag för 6Samordning ska ibland göras när ersättning från två ersättningssystem betalas ut . Med samordnats menas att en av de två ersättningarna minskats så att mottagaren inte blir dubbelkompenserad. 7Se bilaga 4 för fullständig beskrivning av definitionen. bedömningen av de totala felutbetalningarna från välfärdssystemen. •Risker som inte studerats empiriskt: Vissa risker har inte gått att mäta med empiriska metoder, andra har inte studerats av andra skäl. Att en risk inte går att mäta beror ofta på att nödvändiga uppgifter för en sådan mätning saknas. För vissa av riskerna som inte har studerats empiriskt har delegationens kansli istället gjort en bedömning av vilka felaktiga utbetalningar de orsakar. Dessa bedömningar vilar på en rad olika kvalitativa och kvantitativa underlag. För en mer ingående beskrivning av hur detta har gått till, se kapitel 4. •Systemöverskridande risk: Det finns vissa uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar. •Sammanfallande ersättningar: Med sammanfallande ersättningar menas ersättningar som utbetalas , t.ex. . •Kolliderande ersättningar: Med kolliderande ersättningar menas sammanfallande ersättningar där detta enligt regelverken inte är tillåtet. Utbetalningarna sker då från minst två ersättningssystem . •Samordning av ersättningar: Utbetalningar från vissa system får kombineras men utbetalningarna ska då samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbel- kompenserad. Delegationen arbetar med olika avgränsningar i olika delar av uppdraget. Omfattningsstudier har i huvudsak avgränsats till de ersättningssystem som delegationen bedömde har väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Inom ramen för dessa omfattningsstudier har felaktiga utbetalningar orsakade av fel i vissa s.k. systemöverskridande uppgifter inte undersökts. De främsta skälen till denna avgränsning är att dessa fel inte enkelt låter sig mätas med konventionella metoder. Inte sällan vilar huvudmannaskapet för en system- överskridande uppgift hos en annan myndighet än den myndighet där den felaktiga uppgiften genererar en felaktig utbetalning. kan sådana uppgifter också till sin natur vara ”dolda” (t.ex. svarta inkomster och oredovisade tillgångar). Att bedöma effekterna med avseende på felaktiga utbetalningar i respektive ersättningssystem skulle därmed vara väldigt tids- och resurskrävande. Därför genomför vi särskilda studier för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa systemöverskridande uppgifter. Resultaten från dessa studier kommer att redovisas i en kommande rapport. Denna rapport innehåller 14 kapitel och är indelad i tre delar. Uppdelningens syfte är att tydliggöra skillnader i osäkerheten mellan omfattningsstudierna och expertbedömningarna. Genom uppdelningen blir det tydligt vilka system som studerats med i huvudsak empiriska metoder och vilka som studerats med expertbedömning. Utöver detta kapitel inleds rapporten med en beskrivning av tidigare genomförda omfattningsstudier och bedömningar. Därefter påbörjas del 1 som innehåller 4 kapitel där vi redovisar arbetet och resultaten av de omfattningsstudier som genomförts inom ramen för delegationens arbete. I del 2 redovisar vi arbetet och resultatet av de uppskattningar som genomförts med hjälp av expertbedömningar. I del 3 redovisar vi studien om kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning. Studien presenteras i kapitel 10–13. Rapporten avslutas med ett slutsatskapitel. 2Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar Enligt uppdraget ska delegationen genomföra omfattningsstudier där det finns väsentliga risker och där studier saknas eller är inaktuella. Därför har vi kartlagt genomförda studier, bedömningar och andra slags granskningar med bäring på omfattningen av felaktiga utbetalningar inom de ersättningssystem som ingår i delegationens uppdrag. En översiktlig sammanställning av dessa bedömningar finns i bilaga 1. Omfattningsbedömningar har tidigare i huvudsak genomförts på uppdrag av regeringen, vilket har skett genom Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen), Ekonomistyrnings- verkets (ESV) Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Samverkansuppdraget)8 samt genom regerings- uppdrag till enskilda myndigheter. Endast i några fall har omfattningsbedömningar genomförts på myndigheternas egna initiativ. Tre större omfattningsbedömningar (totaluppskattning av flera system) av felaktiga utbetalningar har gjorts av FUT- delegationen, Samverkansuppdraget och . 8Regeringsuppdrag åt elva myndigheter mot felaktiga utbetalningar –2012. Regeringen gav i uppdrag åt elva myndigheter att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheterna var Arbetsförmedlingen, CSN, , , , , , , , och . ESV var sammankallande myndighet. Den metod som använts så frekvent för att uppskatta felaktiga utbetalningar att den kommit att associeras med svenska omfattningsbedömningar inom välfärdssystemen är Expert Elicitation. Den användes av FUT-delegationen, Samverkans- uppdraget och i större omfattnings- bedömningar. I kapitel 8 redogör vi närmare för denna metod.9 Osäkerheten i bedömningarna med metoden har varit stora, både på totalen och för respektive system. Stora osäkerhetsintervall gör det svårt att följa utvecklingen och att använda uppgifterna i syfte att utvärdera genomförda insatser och styra verksamheten. I vissa studier har andra metoder använts. och () har t.ex. genomfört slump- kontroller inom ersättningssystem eller delar av ersättningssystem. Genomförda slumpkontroller har i huvudsak syftat till att upptäcka felaktiga uppgifter i underlag från de sökande. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har vid ett flertal granskningar genomfört aktgranskningar och utifrån dessa bedömt omfattningen av specifika risker eller brister. Däremot har varken IAF eller ISF i någon studie gjort en samlad bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna inom ett ersättnings- system. utvärdering (IFAU) har genomfört randomiserade experiment i kombination med uppföljande kontroller.10 9 En utförlig beskrivning av hur metoden tillämpades i FUT-delegationen finns i FUT- delegationens ? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen (Rapport 7), bilaga 2. 10IFAU (2006): Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn, Rapport 2006:9. I studien utvärderades effekten på uttag av tillfällig föräldrapenning (TFP) efter utskick med information om förmånen och/eller information om risk för ökad kontroll . Denna förändring i uttagsmönster som kunde uppmätas av föräldrarnas ”vabbande” vägdes samman med resultatet av de kontroller som gjordes av inkomna ansökningar. FUT-delegationen identifierade cirka 60 olika trygghetssystem. I samband med omfattningsstudierna valde man att göra fördjupade bedömningar av 16 trygghetssystem och mer översiktliga bedömningar av ytterligare 30. De återstående systemen som inte studerades bedömdes utgöra en försvinnande liten andel av de totala utbetalningarna och sakna betydelse för en omfattningsbedömning. De 16 trygghetssystem som djupstuderades valdes utifrån en riskvärdering, som bygger på en bedömning av vilka system som har störst risk för felaktiga utbetalningar och där denna risk kan medföra stora fel. Ett styrande kriterium för urvalet var också att samtliga myndigheter och organisationer som beslutar om ersättningar från trygghetssystemen, och som ingick i delegationen, skulle involveras. Med några undantag är det i huvudsak de volymmässigt största systemen i respektive utgiftsområde eller motsvarande som valdes ut. Omfattningsbedömningen baserar sig på tre olika delstudier. Den första delstudien utgörs av expertbedömningar för vart och ett av de 16 djupstuderade trygghetssystemen. Tillvägagångssättet baserade sig på metoden Expert Elicitation Den andra delstudien genomfördes av och (Brå), som på FUT-delegationens uppdrag undersökte omfattningen av svartarbete med uttag av arbetslöshetsersättning. stora svartarbets- kartläggning 2006 vägdes in i denna delstudie. Den tredje delstudien utgjordes av en översiktlig studie av riskerna för fel inom ytterligare 30 trygghetssystem. Denna studie hade stora likheter med FUT-delegationens övriga orsaksstudier avseende frågeställningar och struktur. Även frågor om felens omfattning berördes i denna studie. Dessa system kunde dock inte analyseras lika ingående som de 16 trygghetssystemen. Den bedömda omfattningen avser 2005 eftersom de senast tillgängliga statistikuppgifterna när omfattningsbedömningarna påbörjades kom från detta år. 11Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen (Rapport 7). I resultatet från omfattningsbedömningen identifierades ett osäkerhetsintervall för respektive trygghetssystem. Detta intervall baserades på den sammanvägda (aggregerade) sannolikhets- fördelningen från experterna. Intervallet visar på osäkerheten i den bedömda omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. 2.2.1Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar Den sammanvägda bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar uppgick till av utgifterna, vilket motsvarade 18–. Denna sammanvägda bedömning baserades på de 16 djupstuderade trygghetssystemen och en översiktlig analys av ytterligare 30 system. Fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel bedömdes av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar till avsiktliga fel från de sökande, oavsiktliga fel från de sökande och oavsiktliga fel från myndigheter. Det innebär att de avsiktliga felen uppskattades till . 2.2.2Felaktiga utbetalningar från 16 trygghetssystem De felaktiga utbetalningarna från de 16 djupstuderade systemen bedömdes uppgå till 15–. I denna bedömning fanns ett osäkerhetsintervall som uppgick till mellan av de totala utgifterna, vilket gör att de felaktiga utbetalningarna bedömdes vara i intervallet 8–. Tabell 2.1 nedan visar den samlade bedömningen av för mycket utbetalda ersättningar. Det gjordes även en uppskattning av för lite utbetald ersättning. Problemen med för lite utbetalt bedömdes ha en betydligt mindre omfattning, eftersom dessa fel efter utbetalning upptäcks av de sökande och korrigeras i större utsträckning än fel som leder till för mycket utbetalt. Det som betalades ut för lite genererades i huvudsak av oavsiktliga fel, lika delar från de sökande och myndigheterna (0,), vilket motsvarade 568 respektive . Tabell 2.1 FUT-delegationens samlade bedömning av för mycket utbetalda ersättningar samt osäkerhetsintervall för de 16 djupstuderade trygghetssystemen, andel och 2005 (% av utgifterna) 1 241 (10,) (6,) (19,) (4,) (1,) (7,) (6,) (3,) (10,) (7,) (3,) (13,) (5,) (3,) (8,) (9,) (3,) (17,) 566 (13,) 414 (10,) (22,) (5,) (2,) (11,) (7,) (3,) (11,) (2,) (1,) (5,) (2,) (1,) (6,) (6,) (3,) (9,) (4,) (1,) (7,) (4,) (3,) (7,) (8,) (3,) (14,) 1 468 (18,) (6,) (34,) (6,) (3,) (10,) Felaktiga utbetalningar till följd av svartarbete De felaktiga utbetalningarna av arbetslöshetsersättning till följd av svartarbete bedömdes vara i storleksordningen 1–1,, vilket motsvarar mellan av den totala ersättningen. 2.2.3Risker för fel inom ytterligare 30 trygghetssystem FUT-delegationen genomförde en översiktlig analys av orsaker och risker för felaktiga utbetalningar inom ytterligare 30 trygghets- system. Analysen byggde på intervjuer med experter på de olika trygghetssystemen från ansvariga myndigheter. För att få en omfattningsstudier och omfattningsbedömningarRapport 4 heltäckande bild av omfattningen gjordes vissa grova antaganden om andelen felaktiga utbetalningar. Inom stora system som ålderspensionssystemet och barnbidrag gjordes ett antagande, som bedömdes vara försiktigt, om att betalades ut på felaktiga grunder, vilket motsvarar . För de övriga 28 studerade trygghetssystemen antogs de felaktiga utbetalningarna i genomsnitt uppgå till , motsvarande . 20 utvalda system och sammanvägda bedömningen var att av utbetalningarna var felaktiga, vilket motsvarade . Osäkerhetsintervallet var 0,9–5,, vilket innebar ett spann mellan 4–29 miljarder. I utbetalningarna räknades även ålderspensionssystemet in. Om pensionssystemet inte räknats med i bedömningen hade uppskattningen av andelen fel landat på , vilket motsvarade . Tabell 2.2 nedan visar den bedömda omfattningen av felaktiga utbetalningar på totalen och uppdelat per system. Fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel bedömdes av totalt utbetalt belopp uppgå till avsiktliga fel från allmänheten, oavsiktliga fel från allmänheten och oavsiktliga fel från myndigheten. Det motsvarade en uppskattning av avsiktliga fel om . 12 (2010): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010. Tabell 2.2 Samverkansuppdragets samlade bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar, andel och 2009 (% av utgifterna) (0,) (6,) (3,) (1,) (4,) 2 629 (13,) (2,) 2 147 (12,) (0,) (7,) 1 487 (14,) 557 (10,) (5,) (5,) (3,) (6,) (4,) (6,) Ersättning till kompletterande aktörer (4,) (7,) 16 504 (3,) 2.4Försäkringskassans omfattningsbedömningar inom socialförsäkringen senaste större omfattningsbedömning genom- fördes 2010 för de 15 största förmånerna inom socialförsäkringen. Dessa bedömningar baserades också på Expert Elicitation.