sou · H7B359d4 · 2019-12-12 00:00:00 — Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Rapportserien kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer Layout: Kommittéservice, Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. En samordnad och effektiv styrning på området är en viktig förutsättning för att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt direktiven ska delegationen lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Vidare ska delegationen bedöma i vilken utsträckning myndigheter har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar samt, vid behov, föreslå hur dessa rutiner eller system kan utvecklas. Inom ramen för detta uppdrag har vi gjort en kartläggning av och regeringens styrning och fem utbetalande myndigheters arbete avseende att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. I rapportens avslutande del sammanfattar vi våra iakttagelser och redovisar våra slutsatser. I denna del beskrivs också frågor som vi kommer att utveckla i betänkandet. Denna rapport har tagits fram av delegationens kansli med värdefulla bidrag från berörda myndigheter. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli. Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på Syfte med rapporten ............................................................... 1.2Tidigare utredningar om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ........................................... Metod och genomförande ...................................................... Styrning av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar ....................... Lagar och förordningar för styrning av felaktiga Förutsättningar i lagar ............................................................ Förutsättningar via förordningar ........................................... 2.3Sammanfattning av lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar........................................................ och regeringens styrning genom 3.1Styrprocessen för mål och återrapportering mellan riksdag och regering................................................................ 3.2Få mål avseende korrekta utbetalningar formuleras av 3.3Regeringens återrapportering kring felaktiga utbetalningar till är svåröverblickbar.................... Resultatindikatorerna i budgetpropositionen ....... 3.3.2Resultatredovisning av utgiftsområdena i 3.4Perspektivet felaktiga utbetalningar behandlas inte systematiskt av utskotten....................................................... Sammanfattning av och regeringens styrning .... Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar.................... 4.1Styrprocessen för mål och återrapportering mellan regering och myndighet ......................................................... 4.2Alla myndigheter har i uppgift att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott .............................................. 4.3Regeringens styrning via regleringsbrev för att säkerställa korrekta utbetalningar.......................................... 4.4Myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar är utspridd i årsredovisningarna ..................... 4.5Sammanfattning av regeringens styrning av Kartläggning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar.......................... 5.1Arbetsförmedlingens tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar ........................................... 5.1.2Hur Arbetsförmedlingens tolkar och 5.2Arbetsförmedlingens organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka 5.3Arbetsförmedlingens arbetssätt för att motverka 5.3.1Arbetsförmedlingen har en självskattningsmodell för att bedöma myndighetens interna styrning och kontroll ......... Riskanalyser görs inom ramen för intern styrning och kontroll .............................................. 5.3.3Arbetsförmedlingen har indikatorer för god Arbetsförmedlingen har en kontrollpolicy ............ 5.3.5Arbetsförmedlingens insatser för att undvika fel i handläggningen................................................. 5.4Sammanfattande beskrivning av Arbetsförmedlingens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar 6.1CSN:s tolkning av uppgiften att motverka felaktiga Hur CSN tolkar och konkretiserar uppgiften....... 6.2CSN:s organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ................. 6.3CSN:s arbetssätt för att motverka felaktiga 6.3.1CSN:s arbete med intern styrning och kontroll fokuserar på riskhantering ....................... CSN gör riskanalyser på flera olika nivåer ............ CSN:s arbete med kvalitetsuppföljning................. 6.3.4Kontroller för att motverka felaktiga 6.3.5CSN:s insatser för att undvika fel i 6.4Sammanfattande beskrivning av CSN:s arbete med att 7.1Försäkringskassans tolkning av uppgift att motverka 7.2Försäkringskassans organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga 7.3Försäkringskassans arbetssätt för att motverka felaktiga 7.3.1Försäkringskassan strävar efter att ha ett helhetsperspektiv på intern styrning och 7.3.2Försäkringskassans riskhantering sker på tre 7.3.3Försäkringskassans modell för systematisk 7.3.5Försäkringskassans insatser för att undvika fel arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ................ 8.1Migrationsverkets tolkning av uppgiften att motverka 8.2Migrationsverkets organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga 8.3Migrationsverkets arbetssätt för att motverka felaktiga 8.3.1Migrationsverkets arbete med intern styrning och kontroll fokuserar på riskhantering .............. 8.3.2Migrationsverket gör riskanalyser på tre olika 8.3.3Migrationsverket följer upp kvalitet på olika 8.3.4Begränsade möjligheter att kontrollera uppgifter när det gäller rätten till dagersättning för asylsökande............................... 8.3.5Migrationsverkets insatser för att undvika fel i arbete med att motverka felaktiga utbetalningar 9.1Pensionsmyndighetens tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar ......................................... 9.2Pensionsmyndighetens organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka 9.3Pensionsmyndighetens arbetssätt för att motverka 9.3.1Pensionsmyndigheten hänvisar till COSO- modellen och de förordningar som styr arbetet med intern styrning och kontroll ............ 9.3.2Pensionsmyndigheten gör riskanalyser på flera 9.3.3Pensionsmyndigheten har en kvalitetsmodell för utveckling och återrapportering..................... 9.3.4Pensionsmyndigheten skiljer på uppföljning av kontroller i handläggning och myndighetens övriga kontroller ........................... 9.3.5Pensionsmyndighetens insatser för att undvika fel i handläggningen ................................ arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ................ Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar ....... Samverkan med specifikt syfte att motverka felaktiga Samverkan där korrekta utbetalningar utgör ett av flera Samverkan kring organiserad brottslighet och Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar........ Att säkerställa korrekta utbetalningar anses centralt för förtroendet för välfärdssystemet ......................................... Systematiska bidragsbrott upplevs vara högre Regelverken uppfattas påverka ............................................ 11.3.1 Svårtolkade regelverk och regelverk som inte är anpassade till dagens förhållanden ................... 11.3.2 Regelverkens utformning påverkar förutsättningarna för att säkerställa korrekta utbetalningar och återkräva felaktiga 11.3.3Förändrade regler påverkar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar......................... Det efterfrågas tydligare rättsligt stöd för 11.4 Myndigheternas interna styrning uppfattas påverka .......... Målkonflikter gör det svårt att prioritera............. 11.4.2Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är utspritt och styrsignaler kan komma från olika håll............................................ 11.5 Riskanalyser anses saknas för vissa delar ............................. 11.5.1Risker inom automatiserade processer är inte 11.5.2Det finns behov av myndighetsöverskridande 11.5.3It-utveckling fångas inte upp i förmånernas 11.6 Informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter uppfattas påverka ............................................ 11.6.2Myndighetsföreträdare anser att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över ... 165 11.6.3Kontroller kan försvåras när ansvaret för en utbetalning delas mellan myndigheter.................. 11.7 Digitalisering och automatisering uppfattas påverka.......... 11.7.1Digitalisering och automatisering anses vara en viktig del för att säkerställa korrekta 11.7.2Handläggar- och systemstöden behöver utvecklas för att säkerställa korrekta 11.7.3Regelverken är utformade för Sammanfattning och slutsatser .................... Den övergripande styrningen ..................................... Felaktiga utbetalningar finns i princip inte i mål och återrapportering mellan riksdag och regering..................... Tydliga skrivningar i instruktioner men splittrad styrning i regleringsbrev....................................................... Splittrad återrapportering i myndigheternas Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga Behov av samsyn om vad uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar innebär ............................................ Splittrat ansvar och otydlig styrning av arbetet med Riskanalyser för felaktiga utbetalningar behöver stärkas... Otydlighet vid automatiserade processer ........................... Det behövs ett helhetsgrepp avseende informationsutbyte mellan myndigheter ............................ Regelverkens utformning är en viktig förutsättning för Det sker mycket samverkan kring felaktiga Sammanfattande slutsatser och framtida arbete.......... Mål i budgetpropositionen......................................... Sammanställning av regleringsbrev kopplat till korrekta utbetalningar –2018............................. Utbetalningar från välfärdssystemen är en viktig samhällsfunktion och utgör en stor del av de offentliga finanserna. I denna rapport kartläggs och regeringens styrning med avseende på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott och fem utbetalande myndigheters arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. De fem utbetalande myndigheterna är Arbetsförmedlingen, (), , och . Dessa myndigheter står för merparten av utbetalningarna från välfärdssystemen – betalade myndigheterna ut sammanlagt . Den övergripande styrningen och återrapportering avseende felaktiga utbetalningar mellan riksdag och regering är otydlig Perspektivet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott finns inte explicit med i den övergripande styrningen i budgetprocessen mellan riksdag och regering för de utgiftsområden som avser fyra av de fem utbetalande myndigheterna. och regeringen har formulerat få mål avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, mål finns endast för utgiftsområde 15 Studiestöd. Återrapporteringen från regeringen till är svåröverblickbar och det saknas resultatindikatorer som är direkt kopplade till de fem utbetalande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar sker inte regelbundet och systematiskt i utskottens behandling av budgetpropositionen rörande utgiftsområdena för de fem utbetalande myndigheterna. Den övergripande styrningen mellan riksdag och regering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott är otydlig och ofta reaktiv. Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa resultat i förhållande till de av beslutade målen. I vår kartläggning framkommer att det finns ett samband mellan tydliga mål och återrapporteringen i budgetpropositionen för utgiftsområde 15 Studiestöd och utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. För dessa utgiftsområden sker återrapportering i budgetpropositionen avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott respektive skattefel, skattefusk och skatteundandragande. Att riksdag och regering har formulerat mål på utgiftsområdesnivå har således betydelse för den övergripande styrningen och återrapporteringen. Eftersom korrekta utbetalningar och frånvaro av bidragsbrott är viktiga förutsättningar för en hållbar välfärd bör det övervägas att fastställa mål på berörda utgiftsområden i syfte att ge frågan större tyngd och tydligare styrning. För att få en helhetsbild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar bör återrapporteringen ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt. Ett sätt är att regeringen i en skrivelse till redogör för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Tydliga skrivningar i instruktioner men splittrad styrning i regleringsbrev och svåröverblickbar återrapportering i årsredovisningarna Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har funnits med både i myndigheternas instruktion och i regleringsbrev . Myndigheterna har en tydlig uppgift i sina instruktioner avseende att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Regeringen har också formulerat mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven för att styra myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Perspektiven har i princip varit med i myndigheternas regleringsbrev –2018 men regeringens styrning via regleringsbreven har varierat över åren och mellan myndigheterna. Två av myndigheterna saknade exempelvis helt mål, återrapporteringskrav och uppdrag för några av åren. Det saknas dock ett helhetsperspektiv i regeringens styrning på detta område. Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven bör i större utsträckning samordnas inom ramen för en långsiktig strategi. Detta skapar bättre förutsättningar för att få en helhetsbild över felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom välfärdssystemen. Myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna är utspridd och svåröverblickbar och ger inte någon heltäckande bild av det arbete som myndigheterna bedriver och vilka resultat det har lett till. Återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt i myndigheternas årsredovisningar. Myndigheterna utför ett omfattande arbete men det saknas ett övergripande myndighetsperspektiv Kartläggningen visar att myndigheterna lägger ned betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Alla myndigheter har med uppgiften om att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i sin styrning. Fyra av de fem utbetalande myndigheterna har integrerat perspektivet i sin långsiktiga och kortsiktiga styrning. har inte integrerat perspektivet på samma sätt men hänvisar till sin uppgift i instruktionen i rapporteringsmallar. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det handlar exempelvis om hur myndigheterna arbetar med att följa upp och utveckla kvalitet, arbetet inom ramen för intern styrning och kontroll samt hur myndigheterna arbetar med olika former av riskanalyser, kontroller och stöd i handläggningen. Det är viktigt att myndigheterna har rätt förutsättningar när det gäller regelverk och teknik samt att beslutsunderlagen håller en hög kvalitet. I kartläggningen framkommer att ansvaret för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna. Det saknas en tydlig bild av vad som innefattas i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det finns därför ett behov av att etablera perspektivet korrekta utbetalningar i hela organisationen i syfte att få en samsyn om vad uppgiften innebär, hur den påverkar myndighetens olika verksamheter och vilka prioriteringar olika delar av organisationen bör göra. Det finns också ett behov av ett myndighetsövergripande ansvar för frågan. görs till exempel få myndighetsövergripande riskanalyser för felaktiga utbetalningar. Ett tydligare övergripande ansvar på myndigheterna skulle kunna öka möjligheterna till ett långsiktigt strategiskt arbete som även inkluderar samverkan mellan myndigheter på detta område. Det saknas ett välfärdssystemsperspektiv Att hanteringen av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott involverar många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott ställer stora krav på samordning och tydlighet. Det är svårt att få en helhetsbild av vad som görs för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott och hur stort problemet är. I kartläggningen framkommer att den övergripande styrningen utgår från enskilda myndigheters verksamheter. Det saknas därmed ett välfärdssystemperspektiv på arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Det saknas också ett tydligt övergripande ansvar för frågan. Vi anser därför att det behöver inrättas en funktion med ett tydlig samlat ansvar för frågan. Vi kommer i vårt betänkande att presentera mer detaljerade förslag på detta område som syftar till att förbättra möjligheterna att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Delegationens uppdrag är att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Vidare ska delegationen genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från systemen där det finns väsentliga risker för fel, och redovisa orsakerna till felen. Dessutom ska en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna göras och en modell som möjliggör återkommande bedömningar presenteras. Delegationen ska genomföra undersökningar över inställningen till fel och överutnyttjande och bidra till att konsekvenserna tas upp i den offentliga debatten. Förslag ska lämnas på hur det fortsatta arbetet bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag. Delegationens definition på felaktiga utbetalningar är: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.1 I delegationen ingår representanter för 22 myndigheter och organisationer.2 1Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 2Arbetsförmedlingen, a-kassor, (Brå), (), , (), , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Inspektionen för vård och omsorg (), , , , , , , , , , Kommuner och Landsting (SKL), Statskontoret och . Delegationen ska löpande avrapportera olika delar av uppdraget och lämna en slutlig redovisning av uppdraget. En del av delegationens uppdrag är att föreslå mål och resultatindikatorer som möjliggör för regeringen att göra en samlad uppföljning av de insatser som myndigheterna genomför i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vidare ska delegationen bedöma i vilken utsträckning myndigheter har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar samt, vid behov, föreslå hur dessa rutiner eller system kan utvecklas. Syftet med rapporten är tvådelat. Det första syftet är att kartlägga den övergripande styrningen av statlig verksamhet. Det andra syftet är att kartlägga myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar med fokus på rutiner och interna system. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. I kartläggningen beskrivs också exempel på hinder och möjligheter som myndigheterna möter när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. 1.2Tidigare utredningar om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar Det finns flera utredningar och granskningar som på olika sätt behandlat frågor om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i välfärdssystemen, till exempel Utvärderingen av bidragsbrottslagen (SOU 2018:14), utredningen gällande Kvalificerad välfärdsbrottslighet (SOU 2017:37) och granskning Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – kontrollverksamhet (RiR 2016:11). Den tidigare Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT) och Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen hanterade särskilt frågor om styrning av området felaktiga utbetalningar. Föreliggande rapport har inriktats till att kartlägga den nuvarande styrningen och få referenser från tidigare utredningar och granskningar har därför gjorts. Mellan åren 2006–2008 arbetade FUT-delegationen med området. –2012 fick elva myndigheter i uppdrag att delta i ett samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. () var sammankallande myndighet. Inom ramen för dessa utredningar har styrning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar hanterats. fick ESV i uppdrag av FUT-delegationen att kartlägga hur kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen styrs. Studien innehöll en genomgång av regelverken för vissa välfärdssystem, mål, uppdrag och återrapporteringskrav samt respons på regeringens styrning. I ESV:s redovisning framkom att det fanns stora skillnader mellan myndigheterna när det gällde deras arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. och hade detaljerade bestämmelser av hur kontroll skulle bedrivas. , och dåvarande saknade motsvarande bestämmelser men det fanns ett underförstått krav att alla myndigheter skulle bedriva kontroller. Det fanns mål i regleringsbreven för kontroll, fusk och fel, för alla utom och . De rättsvårdande myndigheterna hade ingen styrning gällande bidragsbrott.3 FUT-delegationen redovisade i sitt betänkande Rätt och riktigt att ESV:s studie visade att regeringens styrning av kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen i många fall var vag eller obefintlig . Trots detta bedrevs utvecklingsarbete inom området på samtliga myndigheter . ESV menade att detta tydde på att myndigheterna hade en professionalism som innebar att regeringens styrning inte behövde vara precis och tydlig för att vara lyckad.4