sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Bestämmelser om ställande av säkerhet finns även i expropriationslagen. Enligt 7 kap. 7 § tredje stycket expropriationslagen behöver inte staten, kommun, landsting och kommunalförbund ställa säkerhet. Liknande bestämmelser om säkerhet finns inte i lag om byggande av järnväg eller väglagen där det ofta är eller kommun som är sök- ande. Det är därmed rimligt att reglerna om säkerhet inte gäller för såsom statligt affärsverk. 5.5.2Vissa arbeten och undersökningar är inte byggande av ledning Förslag: Arbeten och undersökningar, som enbart sker i syfte att definiera var och hur en ledning ska byggas och vilken påverkan det får på miljön, ska inte anses ingå i byggandet av ledningen. Översyn av prövningsordningen för elledningar Enligt ellagen får en starkströmsledning inte byggas eller användas utan tillstånd. Till byggandet av en ledning räknas även schaktning, skogsavverkning eller liknande åtgärder för att bereda plats för led- ningen, 2 kap. 1 § ellagen. För att undvika otydligheter om hur övriga förslag förhåller sig till förbudet mot att börja bygga en ledning utan tillstånd bör ellagen förtydligas. Arbeten och undersökningar, som enbart sker i syfte att definiera var och hur en ledning ska byggas och vilken påverkan det får på miljön, bör inte anses ingå i byggandet av ledningen. Sådana undersökningar kan ske med stöd av en överenskommelse med be- rörda markägare eller genom beslut av länsstyrelse enligt det förslag som vi lämnar i avsnitt 5.5.1. Det bör förtydligas att det i många fall inte krävs något tillstånd för att enbart beträda mark. En överenskommelse eller tillstånd tyd- liggör dock avsikten och vilka åtgärder som får vidtas. 5.5.3Ledningsrättsförrättningen bör delvis kunna inledas tidigare Förslag: får lämna ett medgivande till lantmäteri- myndigheten att inleda en ledningsrättsförrättning. Medgivandet får begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen. En ökad möjlighet till delvis parallella processer hos nätmyndigheten och lantmäterimyndigheten skulle kunna förkorta den totala tiden för att få nödvändig markåtkomst för att få bygga en ledning. Det finns en möjlighet för nätmyndigheten att medge att led- ningsrättsförrättningen får inledas även om nätkoncessionen ännu inte har meddelats. För att öka tillämpningen av den bestämmelsen föreslår vi att nätmyndighetens medgivande ska kunna begränsas till att endast avse vissa delar av förrättningen. En nätkoncession innefattar frågor om tvångsrätt, eftersom en nätkoncession är prejudicerande för ledningsrätt, 11 och 12 §§ andra stycket ledningsrättslagen. Det normala förfarandet är därför att led- ningsrättsförfarandet inleds efter det att nätkoncessionen har med- delats. Ledningsrättsförrättningen får inledas för en ledning för vilken nätkoncession fordras men ännu inte meddelats, om den som har att Översyn av prövningsordningen för elledningar meddela nätkoncession medger det, 17 § ledningsrättslagen. Bestäm- melsen används dock väldigt sällan och att tillämpningen ska vara restriktiv framgår av förarbetena (prop. 1973:157 s. 144 f.): I paragrafen regleras frågan om medgivande till förrättning som avser koncessionspliktig ledning. Departementsförslaget bygger på att ledningsrätt inte får upplåtas i fråga om en koncessionspliktig ledning innan koncession föreligger (jfr 11 §). I princip bör koncessionsfrågan vara avgjord innan ledningsförrätt- ning påbörjas. Ledningsrättsärenden kan emellertid ibland vara mycket brådskande. Det kan vara angeläget att det tekniska förberedelsearbetet kan komma i gång snabbt. I åtskilliga fall torde koncessionsmyndigheten kunna konstatera, om den begärda koncessionen kan med- delas eller inte. Om risken för avslag i koncessionsärendet på detta sätt bedöms vara liten bör det, som utredningen förordat, vara möjligt att inleda ledningsförrättningen trots att koncessionsbeslut ännu inte före- ligger. Uppenbarligen måste emellertid koncessionsmyndigheten i en så- dan situation få ett avgörande inflytande på frågan, om ledningsförrätt- ning skall få inledas. I enlighet med dessa överväganden föreskrivs i paragrafen att lednings- förrättning rörande koncessionspliktig ledning får inledas, om den som har att meddela koncession medger det. Härav följer motsatsvis att om sådant medgivande inte föreligger fastighetsbildningsmyndigheten har att avvisa ansökan om ledningsförrättning. Innan sådant beslut meddelas kan fastighetsbildningsmyndigheten med stöd av 4 kap. 9 § FBL jämförd med 16 § departementsförslaget förelägga sökanden att komplettera sin ansökan med koncessionsmyndighetens medgivande. Medgivande av koncessionsmyndighet måste föreligga också i de fall då sökanden begär förrättning i syfte att ledningsrätt som beviljats för kon- cessionspliktig ledning skall ändras eller upphävas på grund av väsentligt ändrade förhållanden (jfr 33 §). Av paragrafen framgår att medgivande från koncessionsmyndigheten måste föreligga om fastighetsbildningsmyndigheten vill utnyttja sin initia- tivrätt till ledningsförrättning i fråga om koncessionspliktiga ledningar. Däremot fordras inte något medgivande av koncessionsmyndighet när förrättning rör en koncessionerad ledning och endast avser att förvandla ett avtalsservitut eller en nyttjanderättsupplåtelse till ledningsrätt. Tillämpningen av 17 § ledningsrättslagen har varit mycket restriktiv. Ledningsrättsförfarandet består dock av flera delmoment i en längre process. Flera av dessa moment skulle med fördel kunna påbörjas tidigt och utföras parallellt med koncessionsprövningen utan att det påverkade en rättssäker prövning av tillträdet till marken. Syf- tet med förslaget är att möjliggöra att nätmyndigheten beviljar med- Översyn av prövningsordningen för elledningar givande i betydligt fler fall än som varit fallet. Denna hanter- ing bör på ett effektivt sätt kunna samordnas med handläggningen av de berörda koncessionsansökningarna. bör föra en fortsatt dialog med Lantmäteriet om vilka delar av ledningsrättsförrättningen som kan inledas tidigare. Exempel på ett moment som kan påbörjas är arkivutredning i syfte att utreda sakägarkretsen. För att kunna göra detta måste utkast till förrättningskarta kunna tas fram. Ett utkast till beskrivning måste kunna utarbetas, eftersom det av beskrivningen framgår vilka befogen- heter som gäller för ledningen (till exempel ledningsgatans bredd), vilket i sin tur avgränsar kretsen av berörda fastigheter. Även före- skrifter som följer med ledningsbeslutet påverkar sakägarkretsen. Vid behov bör även fastighetsbestämning kunna utföras. Eftersom förutsättningarna kan förändras kan det även bli aktuellt för nät- myndigheten att utöka sitt medgivande efter hand. Beslut enligt 17 § ledningsrättslagen omfattas inte av de beslut som kan överklagas till MMD enligt 28 § ledningsrättslagen. I stället lär bestämmelserna om överklagande i 40–48 §§ förvaltningslagen (2017:900) vara tillämpliga. 5.6Den som vill bedriva vattenverksamhet bör ha rådighet Förslag: Den som vill bedriva vattenverksamhet ska ha rådighet om vattenverksamheten behövs för starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje fordras. Vi föreslår att den som vill bedriva vattenverksamhet ska ha rådighet om vattenverksamheten behövs för starkströmsledning för vilken nät- koncession för linje fordras. Genom kopplingen till nätkoncession bidrar förslaget också till att i en ökad utsträckning samla miljöpröv- ningen. För att få bedriva vattenverksamhet ska verksamhetsutövaren ha rådighet över vattnet inom det område där verksamheten ska bedrivas, 2 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet. Bestämmelserna om rådighet har karaktär av legitimations- regler. Rådighet kan följa av äganderätt till en fastighet, genom upp- låtelse från fastighetsägaren eller genom tvångsrätt där så är särskilt Översyn av prövningsordningen för elledningar föreskrivet, 2 kap. 2 §. I vissa speciella fall följer en legal rådighet direkt av lagen, 2 kap. 4 §. Ett nätföretag äger sällan de fastigheter där en ledning planeras. Rådighet över vattnet måste därför förvärvas på annat sätt. I normal- fallet sker detta genom en överenskommelse med berörda fastighets- ägare. I vissa fall är det inte möjligt att sluta någon sådan överenskom- melse. Om en fastighetsägare motsätter sig upplåtelse av rådighet kan detta lösas genom bestämmelser om tvångsrätt i ledningsrätts- lagen. Även när ägarförhållandena avseende berört markområde är outrett finns möjligheten att inom ramen för en ledningsrättsförrättning genomföra en fastighetsbestämning. En lantmäterimyndighet får dock inte påbörja en ledningsrättsförrättning innan nätkoncession vunnit laga kraft om inte den som har att meddela nätkoncession medger det, 17 § ledningsrättslagen, se avsnitt 5.5.3. Av förarbetena framgår att ett sådant medgivande bör vara möjligt om risken för avslag i kon- cessionsärendet bedöms vara liten (prop. 1973:157 s. 144), men det är osäkert om det medges och vilken tid det tar att handlägga nätföre- tagets begäran. Därefter ska lantmäterimyndigheten också handlägga. Först därefter har nätföretaget möjlighet att söka miljödom. Tids- förskjutningen kan uppskattas till . En annan situation är om nätföretaget inte får påbörja lantmäteri- förrättning före koncessionsbeslutet. Det innebär att nätföretaget inte kan söka miljödom förrän det finns en lagakraftvunnen nätkoncession och att lantmäterimyndigheten har handlagt frågan. Tidsförskjutning är i det fallet uppskattningsvis två till . Risken finns också att nätföretaget inte får nödvändigt tillstånd för vattenverksamhet. I det fallet går nätkoncessionen inte att nyttja, alternativt att nätkoncession inte beviljas. En liknande situation upp- står om nätföretaget får tillstånd som inte är förenliga med nätkon- cession eller ledningsrätt. En lösning på ovan angivna problem är att ge nätföretaget legal rådighet om vattenverksamheten behövs för starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje fordras. De situationer som ger rådighet direkt av lagen har huvudsakligen sin grund i någon form av ”allmänt ändamål”, till exempel allmän vattenförsörjning, allmän väg och allmän hamn. Merparten av de ledningar som byggs och används med stöd av nätkoncession för linje ingår i transmissions- eller regionnäten som är en grundläggande infrastruktur i vårt samhälle. Översyn av prövningsordningen för elledningar Koncessionskravet gör också att en prövning av ledningens allmänna lämplighet har skett eller kommer att ske innan ledningen, till exem- pel en sjökabel, kan anläggas. Därtill kommer ledningar som används för att ansluta större elproduktionsanläggningar och, i mindre ut- sträckning, några större elanvändare. Sammantaget gör vi bedöm- ningen att ledningar som används med stöd av nätkoncession för linje huvudsakligen uppfyller ett allmänt ändamål. Med hänsyn till det angelägna allmänna intresse som koncessions- pliktiga starkströmsledningar ska tillgodose är det av vikt för sam- hället att prövningen kan ske på ett effektivt sätt. I vissa fall är det angeläget att den som avser att bygga en ledning som innefattar en vattenverksamhet, till exempel nedläggning av en sjökabel, kan få frågan om tillåtligheten av detta klarlagd på ett tidigt stadium, innan alltför stort arbete och kapital lagts ned i projektet. Den som vill bedriva vattenverksamhet bör därför ha rådighet om vattenverksam- heten behövs för starkströmsledning för vilken nätkoncession för linje fordras. Någon olägenhet för motstående intressen kan en sådan ord- ning inte innebära. 5.7Bättre samordning och förlängd färdigställandetid Vi lämnar i det här avsnittet olika förslag för, att inom gällande regel- verk, förkorta och samordna projektprocessen. I avsnitt 5.3 redogör viför våra överväganden vad gäller prövande myndighet. Vår slutsats är att en övergång till en annan prövningsordning inte skulle förkorta färdigställandetiden för ett projekt. Andra åtgärder är således nöd- vändiga. Vi föreslår att nätmyndigheten ska få i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Vi bedömer det som särskilt viktigt om stora förändringar kommer att ske i regelverket. Det är viktigt att berörda aktörer – elnätsbranschen, nätmyndigheten, och Lantmäteriet – utvecklar den ömsesidiga dialogen om projektprocessen. Slutligen föreslås att kravet på särskilda skäl för att få förlängd tid för att färdigställa en koncessionerad ledning tas bort. Översyn av prövningsordningen för elledningar 5.7.1Nätmyndigheten bör arbeta för en bättre samordning av projektprocessen Förslag: ges i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Vi föreslår att Ei får i uppdrag att arbeta för en bättre samordning av projektprocessen. Det kan lämpligen ske genom att, tillsammans med andra berörda myndigheter och de större nätföretagen, hålla infor- mationsmöten eller sammanställa information om projektprocessen för att bygga ledningar med stöd av nätkoncession som sedan hålls tillgänglig och uppdaterad, lämpligen genom en webbplats. Sådana åtgärder kan vara särskild behövliga när nya regler införs. Hela projektprocessen för att planera och bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje kan indelas i några större delar. Den första delen är att ta fram en lämplig sträcka, genomföra samråd, upprätta MKB och ta fram koncessionsansökan. Den andra delen är handläggningen av koncessionsansökan. Den tredje delen är ansök- ning av övriga tillstånd samt ledningsrätt och den fjärde delen är upp- handling och byggande. Processen involverar flera aktörer: nätföretag, förvaltningsmyndig- heter, kommuner, markägare med flera. Det är viktigt att dessa aktö- rer förstår sin respektive roll i processen och hur denna roll förhåller sig till andra aktörers roller i processen. Ett exempel på detta är hur kartmaterialet i ett koncessionsbeslut bör vara utformat för att underlätta ledningsrättsförfarandet, se avsnitt 5.5.1. Med en samsyn om hur processen ska gå till och en ömsesidig förståelse för hur det egna agerandet påverkar processen i övrigt bör hanteringen av hela processen gå enklare och snabbare. Detta bör vara till särskild nytta för aktörer som endast ansvarar för ett begränsat geografiskt om- råde, såsom länsstyrelser och kommuner. Vi vill i sammanhanget även lyfta nyttan av att berörda aktörer – elnätsbranschen, nätmyndigheten, och Lantmäteriet – upprätthåller och utvecklar den ömsesidiga dialogen om projekt- processen. Detta för att åstadkomma ökad likformighet över landet och mellan nätföretag samt för att myndigheternas hantering ska vara samordnade, till exempel hur beslut utformas. Det bör i samman- hanget betonas vikten av att länsstyrelserna lämnar tydliga synpunk- ter tidigt i processen, likaså att det finns en gemensam planering Översyn av prövningsordningen för elledningar mellan regionnäts- och transmissionsnätsföretagen. Ytterligare en aspekt är regionernas roll i samhällsplaneringen. Elnätsbranschen anordnar kurser som utbildar projektörer och beredare för elnätsutbyggnad. Dessa utbildningar kan ses över med syfte att utveckla de delar som avser kunskaper om regler och om känsliga natur- och kulturmiljöer. 5.7.2Det bör vara lättare att få förlängd färdigställandetid Förslag: Kravet på särskilda skäl för att få en förlängd tid för att färdigställa en ledning tas bort vid första förlängningstillfället. Vi anser att dagens krav på särskilda skäl för att kunna besluta om förlängd färdigställandetid tas bort vid första förlängningstillfället för att ge nätföretagen större flexibilitet. En innehavare av en nätkoncession för linje ska senast efter det att beslutet att meddela nätkoncession vunnit laga kraft ha färdig- ställt den ledning som nätkoncessionen avser, 2 kap. 16 a § ellagen. Om det finns särskilda skäl, får tiden för färdigställande förlängas efter ansökan av nätkoncessionshavaren. Regeln motiverades bland annat med att ett beviljande av nätkoncession för linje innebär i praktiken till viss del ett hinder för fastighetsägaren att nyttja en del av fastigheten och ett hinder för att bevilja andra nätkoncessioner för linje med helt eller delvis samma ledningsträcka (prop. 2012/13:70 s. 69). Vi gör ingen annan bedömning av skälen till regeln än att en regel om färdigställandetid behövs. möjliggör en förlängd färdig- ställandetid en ökad möjlighet till planering och framförhållning från koncessionshavarens sida. Därför bör dagens krav på särskilda skäl tas bort vid första förlängningstillfället för att ge nätföretagen större flexibilitet. Ska färdigställandetiden förlängas fler än en gång bör där- emot kravet på särskilda skäl kvarstå. 6Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Koncessionsprövningen av elledningar behövs för att säkra viktiga samhällsintressen. I detta kapitel går vi igenom de olika kriterierna för att bevilja nätkoncession och de eventuella behov av förändring av underlag och bedömningsgrunder som finns. En fråga som sär- skilt betonas i direktiven är att det måste säkerställas att total- försvarets behov beaktas. Förslagen får enligt direktiven inte leda till att omfattningen eller kvaliteten på prövningen av koncessions- pliktiga ledningar sänks. Det kan i vissa fall tvärtom vara nödvändigt med en vidare prövning än för att säkerställa att alla väsentliga frågor avgjorts när nätkoncession meddelas. Det har i några fall, som även prövats av Mark- och miljööver- domstolen (MÖD), tagits beslut av kommuner enligt som innebär att nätföretagen måste flytta stora ledningar på grund av elektriska och magnetiska fält, med stora kostnader som följd. Miljöprövningen i ett koncessionsärende motsvarar i stora delar prövningen av miljöfarlig verksamhet enligt . Trots det kan alltså ingripanden ske med stöd av på ett sätt som inskränker nätinnehavarens rätt enligt koncessionsbeslutet. När en ledning byggs tar man ställning till i vilken utsträckning berörda fastigheter behöver lösas in. Utredaren ska därför, om det är lämpligt, komma med förslag som innebär att nätkoncessioner ges en status som liknar eller motsvarar den som tillstånd enligt miljö- balken har, det vill säga ett tillstånd som gäller mot alla, men med vissa möjligheter till ingripanden. Syftet med denna del av utred- ningen är att den kostsamma och förhållandevis grundliga miljö- och Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status lämplighetsprövning som görs i samband med att en nätkoncession meddelas också ska resultera i en säkerhet för innehavaren av nät- koncessionen. En nätkoncession kan ändå omprövas efter ett visst an- tal år om en ny bedömning behöver göras av till exempel ledningens sträckning. En näraliggande fråga som också förts fram är de problem som uppstår om ny bebyggelse tillåts i närheten av en befintlig ledning. 6.2Koncessionsprövningens omfattning bör ses över i vissa delar I detta avsnitt presenterar vi våra bedömningar om prövningens om- fattning. Följande fyra syften med koncessionsreglerna kan utläsas i ellagen (1997:857): 1.Anläggningen ska vara lämplig ur allmän synpunkt, 2 kap. 6–7 §§. 2.Nätkoncessionen får inte strida mot detaljplan eller områdesbestäm- melser och ska ta vederbörlig hänsyn till miljön, 2 kap. 8–8 a §§. 3.Nätkoncessionshavaren ska vara lämplig, 2 kap. 10 §. 4.Området som omfattas av en nätkoncession för området ska ut- göra en lämplig enhet, 2 kap. 9 §. Vi har analyserat hur nätmyndigheten, (Ei), hanterar de olika syftena i koncessionsprövningen. Vår slutsats är att nätmyndigheten lagt större fokus på miljöprövningen än på de övriga lämplighetsprövningar som ellagen kräver. Lagen lämnar i dessa delar ett handlingsutrymme för nätmyndigheten. Med andra prioriteringar skulle koncessionsprövningen kunna se annor- lunda ut utan att lagen ändras. Grunden för nätkoncession är en prövning baserad på ledningens och sökandes lämplighet och miljö. För att närmare studera vilka avvägningar som Ei väljer att ta upp i sina motiveringar av koncessionsbeslut har vi gått igenom ett slump- mässigt urval av beslut som rör nya linjer och förlängningar som fattades . Urvalet omfattar 17 beslut varav ett innebar avslag, vilket representerar av samtliga beslut inom denna kategori . Re- sultatet av genomgången framgår av tabell 6.1. Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status * Lämpligheten bedömdes inte men ansökan bifölls. Resultaten i tabell 6.1 indikerar att Ei i besluten primärt har fokuse- rat på avvägningar avseende sökandens lämplighet och miljökonse- kvenserna av ledningen. Närmare avvägningar avseende ledningens allmänna lämplighet framgår inte i något av de studerade besluten. Prövningen av sökandens lämplighet och ledningens allmänna lämplighet motiveras i besluten med standardskrivningar på en eller två meningar. Samtliga sökanden hade nätkoncession , i de flesta fall flera. Den allmänna lämpligheten motiveras genom- gående med att i stort sett konstatera att ledningen behövs för att ansluta, förstärka nätet, mata ett distributionsnät med mera.1 Utifrån 1Det finns dock äldre fall där den allmänna lämpligheten har prövats och där prövningen lett till att koncessionsansökan har avslagits, se till exempel regeringens beslut i ärende N2000/4477/ESB (diarienr 7331-99-1730). Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status hur motiveringarna är utformade i de genomgångna besluten verkar inte myndigheten ha gjort någon egen analys eller begära underlag som visar på att nyttan överstiger kostnaderna. De undersökta alter- nativen är begränsade till alternativa sträckningar och teknikval. Två nätkoncessioner för linje meddelades trots att ledningarna hade en spänningsnivå under den högsta tillåtna spänningen för koncessions- området. Detta förhållande hade särskilt kunnat motivera en fördjupad analys av samhällsekonomisk lönsamhet, eftersom parallell infra- struktur inom ett naturligt monopol kan leda till ökad resursåtgång och minskat välstånd i samhället. Ett ökat fokus på den allmänna lämplighetsprövningen i koncessionsprövningen kan på ett effektivt sätt motverka att samhällsekonomiskt olönsamma nätinvesteringar genomförs. Enligt Ei har en förändring i denna riktning skett . Miljöprövningen är betydligt grundligare och omfattande än . Detta kan säkert förklaras av den nya prövning- ordningen som infördes . överprövades koncessions- beslut av regeringen, medan de numera prövas av mark- och miljö- domstol. För miljöprövningen finns det också, åtminstone sedan infördes , konkreta bestämmelser att pröva mot och en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska vara med i ansökan. Det är förstås i grunden mycket positivt att det sker en grund- ligare miljöprövning. För ett effektivt resursutnyttjande måste denna prövning anpassas efter vad som är motiverat i det enskilda ärendet utifrån ledningens faktiska miljöpåverkan. 6.2.1Prövningen av en lednings allmänna lämplighet bör förtydligas Bedömning: Prövningen av en lednings allmänna lämplighet ska ske på ett tydligt underlag och i enlighet med tydliga och transpa- renta principer. Investeringar i större elledningar är kostsamma och innebär också ett ingrepp i mark och miljö. Det är därför viktigt att de ledningar som byggs fyller ett tydligt behov. Ett tydligt beslutsunderlag tillsammans med tydliga och transparenta principer vid lämplighetsprövningen av en ledning bör rimligtvis leda till en mer ändamålsenlig och rättssäker Översyn av koncessionsprövningens omfattning och rättsliga status Vi stödjer därför Ei:s författningsförslag som innebär att en nätkoncession för transmissionsledning en- dast får meddelas om anläggningen är samhällsekonomiskt lönsam, förutsatt att det inte finns särskilda skäl att frångå detta krav. Ei:s förslag innebär kortfattat följande. För att den tillståndsgivande myndigheten, i praktiken Ei, ska kunna verifiera att anläggningen är lönsam ska ett transmissionsnätsföretag inkludera en samhällsekono- misk lönsamhetsbedömning när det ansöker om nätkoncession för en transmissionsledning.