sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Detsamma gäller om en EES-medborgare har tillräckliga tillgångar för sin och sina familje- medlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i (3 a kap. 3 § 4). I fråga om tillräckliga tillgångar är det enligt förarbetena för svenska förhållanden avgörande om personens ekonomiska situation är sådan att han eller hon är i behov av ekonomiskt bistånd som är behovs- prövat. Primärt blir det därför fråga om att bedöma riskerna för att försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen eller om äldreförsörjnings- stöd kommer att behöva tas i anspråk. Även bostadsbidrag och bostads- tillägg beviljas efter en prövning av den enskildes ekonomiska för- måga.13 Migrationsöverdomstolen har dock i en dom (MIG 2011:19) funnit att en ekonomiskt passiv unionsmedborgare som uppbar äldre- försörjningsstöd och bostadstillägg inte skulle anses sakna tillräckliga tillgångar för sin försörjning endast på grund av att hon uppbar sådant stöd samt att hon därför inte på den grunden kunde anses ha förlorat sin uppehållsrätt. När det gäller kravet på heltäckande sjukförsäkring ska försäk- ringen täcka kostnader för sjukvård snarare än inkomstbortfall. Tillgången till hälso- och sjukvård grundas enligt svensk nationell rätt på bosättning, vilket innebär att en person som folkbokförs här får tillgång till subventionerad hälso- och sjukvård. I samband med folkbokföringen bedöms en persons uppehållsrätt och enligt Migra- 2005/06:77, s. 145. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner tionsöverdomstolen ska kravet på heltäckande sjukförsäkring vara uppfyllt för prövningen av uppehållsrätten.14 Migra- tionsöverdomstolen har också klargjort att det inte är tillräckligt att göra en jämförelse mellan vad som täcks av den svenska allmänna sjukförsäkringen och den privata sjukförsäkringen, utan en bedöm- ning av alla omständigheter i det enskilda fallet måste göras. Exempel på sådana omständigheter kan vara ålder och hälsotillstånd. Om den individuellt tecknade sjukförsäkringen måste gälla även efter det att en person har blivit folkbokförd i eller om personen då kan säga upp sin sjukförsäkring har inte blivit föremål för rättslig pröv- ning. Det finns under vissa förutsättningar möjlighet att behålla uppe- hållsrätten även om de ovan angivna förutsättningarna är uppfyllda. Det gäller t.ex. en EES-medborgare som drabbas av ofri- villig arbetslöshet eller tillfällig arbetsoförmåga (3 a kap. 5 a §). En EES-medborgare som har vistats lagligt i utan avbrott under har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 6 §§). När det gäller förutsättningarna för att avvisa eller utvisa EES- medborgare och deras familjemedlemmar framgår av utlännings- lagen bl.a. att en sådan person får avvisas under de tre första måna- derna efter inresan, om han eller hon visar sig utgöra en orimlig belast- ning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen; en utlänning som har uppehållsrätt får dock inte avvisas (8 kap. 9 §). Med orimlig be- lastning ska förstås att har anlitats i mer än endast obetydlig omfattning.15 En EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare som har vistats i mer än och som inte har uppehållsrätt, får utvisas om han eller hon uppe- håller sig här men saknar de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet (8 kap. 10 §). Enligt folkbokföringslagen (1991:481) får en utlänning som måste ha uppehållsrätt för att få vistas i folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl för att han eller hon ändå ska folkbokföras (4 §). Som redovisats ovan finns 14MIG 2012:15 och MIG 2015:15. 2005/06:77, s. 73. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner villkoren för uppehållsrätt i 3 a kap. 3 § utlänningslagen. När det gäller kravet på tillräckliga tillgångar för att en EES-medborgare ska ha uppehållsrätt har har i en rättslig vägledning bl.a. angett att kravet inte är uppfyllt om EES-medborgaren inte har tillgångar som täcker nivån för riksnormen för försörjningsstöd och boende- kostnaden.16 Enligt ovan nämnda rättsliga vägledning kan kravet på heltäckande sjukförsäkring i visas med ett intyg från en behörig socialförsäkringsinstitution i en annan medlemsstat som visar att EES-medborgaren har rätt till sjukvård i på grund av att han eller hon är försäkrad i den andra medlemsstaten. Om EES- medborgaren uppvisar en privat sjukförsäkring prövar om sjukförsäkringen är att betrakta som heltäckande. Den som får pension från eller en annan nordisk stat anses därigenom ha visat att han eller hon har en heltäckande sjukförsäkring. föreslog i sitt betänkande att ett krav på uppe- hållsrätt ska införas för äldreförsörjningsstöd och för bostadstillägg. Mot bakgrund av domar i målen Brey, , Alimanovic och García-Nieto ansåg utredningen att äldreförsörj- ningsstödet och bostadstillägget, som är kategoriserade som hybrid- förmåner, har ett sådant inslag av behovsprövning och är anpassade till svenska levnadsvillkor att de borde anses vara socialt bistånd samt att rätten till dem därför borde vara förenad med ett krav på uppe- hållsrätt.17 I utredningens betänkande lämnades också en genomgång av EU- domstolens rättspraxis och redovisades en bedömning av rättsläget. Enligt utredningen går det inte att dra den övergripande slutsatsen att det är rörlighetsdirektivet som är avgörande för villkoren och möjligheterna att fritt röra sig och uppehålla sig på en annan med- lemsstats territorium. Det som enligt utredningen kan konstateras är att samordningsbestämmelsernas bosättningsbegrepp begränsats 16Skatteverkets webbplats (): Rättslig vägledning Uppehållsrätt för EES-med- borgare och deras familjemedlemmar för . 17SOU 2017:5, s. 612–614. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner gentemot de icke förvärvsaktiva, eftersom har god- tagit ett krav på uppehållsrätt för att få del av hybridförmåner.18 När det gäller domen i målet Kommissionen mot Förenade kunga- riket ansåg utredningen att det inte är klarlagt utifrån utgången i målet att det kan uppställas krav på laglig vistelse vid beviljandet av traditionella sociala trygghetsförmåner eftersom målet inte avgjor- des i stor avdelning. Domen indikerar enligt utredningen ett ingri- pande paradigmskifte som exkluderar ett stort antal personer från tillgången till förmåner som de typiskt sett bör få tillgång till vid bosättning. Avsaknaden av resonemang i domen om när en nationell inskränkning är att se som godtagbar för att skydda de offentliga finanserna gör läget svårbedömt hur ingående en medlemsstat har att redovisa behovet av en sådan inskränkning. Vidare kan konstateras att den efterföljande proportionalitetsbedömningen inte klargör när en kontroll av uppehållsrätt är att förstås som systematisk då den brittiska kontrollen, som godtogs som proportionerlig, i akt och mening torde vara systematiskt gentemot den aktuella personkretsen.19 Utredningen ansåg att införandet av ett krav på uppehållsrätt går tvärtemot grundvalarna med en bosättningsbaserade social trygghet och ställde sig tveksam till om andra förmåner än hybridförmåner skulle kunna omfattas av begreppet socialt bistånd och därmed villkoras av ett krav på uppehållsrätt.20 13.4Uppehållsrätt bör kunna införas som krav för rätt till minimiförmåner Bedömning: Det torde vara möjligt att införa uppehållsrätt som krav för rätt till minimiförmåner, i vart fall om dessa inte sam- tidigt exporteras. Vi anser dock inte att det är lämpligt att införa ett sådant krav. 18Ibid, s. 604. 19Ibid, s. 605 och 606. 20Ibid, s. 614. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Som framgått i avsnitt 13.1 bedömer vi att det inte är möjligt att införa ett krav på uppehållsrätt som villkor för rätt till garantipension för den som är född eller tidigare samt till de i betänkandet föreslagna förmånerna grundpension och omställningspension i form av grundpension, eftersom dessa förmåner samordnas enligt de all- männa bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevande- pensioner i förordning 883/2004. Sådana förmåner betalas ut även vid bosättning i en annan medlemsstat. Det skulle vara främmande att införa ett krav på uppehållsrätt i den utbetalande medlemsstaten för förmåner som får betalas ut vid bosättning i en annan medlems- stat och då en sådan utlandsbosatt person inte ens har gjort gällande uppehållsrätt i . Detsamma måste sägas om man förändrar de nuvarande reglerna och inför en möjlighet till utbetalning i andra medlemsstater i den svenska nationella lagstiftningen, dvs. en så kallad exportmöjlighet (se vidare kapitel 12). Även i denna situation måste ett krav på uppe- hållsrätt för tillgång till dessa förmåner anses vara främmande. Frågan blir därmed om det för det första är möjligt och för det andra är lämpligt att införa ett krav på uppehållsrätt för rätt till det som vi bedömer vara minimiförmåner enligt artikel 58 i förordning 883/2004, dvs. garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställningspension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning, som inte exporteras. Är det möjligt att införa ett krav på uppehållsrätt för rätt till minimiförmåner? En bedömning av möjligheten att införa ett krav på uppehållsrätt för rätt till minimiförmåner bör göras framför allt utifrån två utgångs- punkter, å ena sidan samordningsbestämmelsernas reglering om lika- behandling, som innebär att den som omfattas av samordnings- bestämmelserna ska ha samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som den medlemsstatens egna medborgare, och å andra sidan rimligheten i att betala ut bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner till personer som saknar rätt att uppehålla sig i . Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner När det gäller den sistnämnda frågan uttalade regeringen redan när den numera upphävda socialförsäkringslagen (1999:799) inför- des att endast den som har rätt att visats i rimligen bör anses vara bosatt här och när det i ett enskilt fall krävs uppehållstillstånd för att visats här bör ett sådant tillstånd ha beviljats för att personen ska omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen.21 Även när kravet på uppehållsrätt som villkor för folkbokföring infördes utta- lade regeringen att det måste vara en grundläggande förutsättning för folkbokföring att den aktuella personen uppfyller villkoren för att få vistas i landet.22 Uttryckt på ett annat sätt har det således aldrig varit meningen att en person som inte vistas lagligt i landet ska få ta del av bosättningsbaserade förmåner. Frågan blir då om införandet av ett krav på uppehållsrätt för en garantipension som samordnas som en minimiförmån samt för sjuk- ersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är för- enligt med EU:s likabehandlingsprincip. Som vi konstaterat ovan har i domen i målet Kom- missionen mot kommit fram till att det är förenligt med att i den nationella lagstiftningen föreskriva krav på uppehållsrätt för tillgång till vissa bosättningsbaserade sociala trygg- hetsförmåner. Det kan nämnas att såväl som har infört krav på laglig vistelse för att erhålla sociala trygghetsför- måner och att även och har infört ett sådant krav för vissa förmåner.23 Av avgörande framgår – även om argumentationen i dessa delar är knapphändig – att det inte finns något hinder mot att en medlemsstat uppställer krav på uppehållsrätt för tillgång även till andra bosättningsbaserade förmåner om social trygghet än hybridförmåner, under förutsättning att det är motiverat för att nå ett legitimt syfte samt givet att kontrollen av den lagliga vistelsen är proportionerlig. Även om det som nämnts ovan kan diskuteras hur vittgående slutsatser man kan dra av den domen får den anses klarlägga att ett krav på uppehållsrätt är möjligt att införa i utifrån ett likabehand- lingsperspektiv och med hänsyn till syftet med den fria rörligheten samt samordningsbestämmelserna, givet det legitima syftet och en proportionerlig kontroll. 1998/99:119, s. 99. 22Folkbokföringen (prop. 2012/13:120), s. 40 f. 23SOU 2017:05, s. 603 ff. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Härtill kommer att minimiförmåner uppvisar likheter med hybrid- förmåner, som enligt rättspraxis utgör socialt bistånd i den mening som avses i rörlighetsdirektivet. En av de två typer av hybridförmåner som regleras i förordningen definieras som förmåner som är avsedda att ”vara tillägg, ersättning eller komplet- tering […] som garanterar de personer som berörs en minimi- inkomst med avseende på de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten”. Denna definition uppvisar klara likheter med vad i uttalade i fråga om vad som karakteriserar en minimiförmån, nämligen att en sådan förmån är en specifik garanti som ska tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en minimiinkomst som överstiger storleken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäkringsperioder och erlagda avgifter. Ett annat krav för att det ska vara fråga om en hybridförmån är att finansieringen av förmånen endast får härröra från allmän beskattning. Den svenska garantipensionen – som enligt dom Zaniewicz- är en minimiförmån – finansieras genom allmän beskattning, och uppvisar därför även i detta avseende en likhet med en hybrid- förmån. Dessutom uttalade domstolen i den domen att garanti- pensionen tillförsäkrar de försäkrade en skälig levnadsnivå. Trots att inslaget av behovsprövning är avsevärt lägre i fråga om garantipen- sionen än för hybridförmåner skulle det mot den angivna bak- grunden möjligen kunna hävdas att garantipensionen utgör socialt bistånd enligt rörlighetsdirektivet. Detta talar också i viss mån för att det vore möjligt att redan mot bakgrund av tidigare praxis från och utan stöd av bedömningarna i Kommissionen mot att införa ett krav på uppehållsrätt som villkor för rätt till svenska minimiförmåner. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det torde vara möjligt att införa ett krav på uppehållsrätt som ett villkor för garantipension och garantipension till omställningspension som samordnas som en minimiförmån samt för sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner Är det lämpligt att införa ett krav på uppehållsrätt för rätt till minimiförmåner? När det gäller lämpligheten att införa ett krav på uppehållsrätt för minimiförmåner är det ett antal argument för och emot att beakta. Som vi redan nämnt ovan är det ett principiellt argument för ett införande att det inte är rimligt att betala ut bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner till personer som saknar rätt att uppehålla sig i . kan det hävdas att ett sådant generellt argu- ment inte får sin lösning genom att införa ett krav på uppehållsrätt för vissa bosättningsbaserade förmåner men inte för andra. En fråga som då inställer sig är om vissa bosättningsbaserade förmåner är mer skyddsvärda än andra och vad som i så fall skulle kvalificera dem på det sättet? Även om man anser att det finns principiella skäl för att införa uppehållsrätt som krav för de minimiförmåner vi nu diskuterar måste en sådan inställning vägas mot mer praktiska hänsyn. Andra argument i fråga om lämpligheten har att göra med kostnader och kostnadsbesparingar av att ha ett krav på uppehållsrätt vägt mot ökade administrativa kostnader i form av en ökad handläggningsbörda för de berörda myndigheterna. Det är knappast möjligt att beräkna eventuella besparingar i form av minskade försäkringskostnader. Enligt bedömning var det omkring 63 000 personer som bodde i och som fick sin garantipension (för den som är född eller senare) samordnad enligt förordning 883/2004. Av dessa var knappt 13 000 personer födda i , vilket innebär att det för garantipensionens del var maximalt 50 000 per- soner som skulle kunna ha berörts av att ett krav på uppehållsrätt. Det bör framhållas att av de 50 000 personerna var drygt 20 000 per- soner födda i ett annat nordiskt land och för nordiska medborgare gäller gynnsammare regler för att vara bosatt i än för andra EES-medborgare. Vi har inte kunnat få fram närmare siffror i form av hur många av de personer som är bosatta i och får garantipension som kan anses sakna uppehållsrätt i landet. Det är delvis en teoretisk fråga. kan antagligen redovisa siffror på antalet folkbokför- ingsärenden då folkbokföring avslås med hänvisning till att en per- son saknar uppehållsrätt. Siffror torde också gå att hämta in från Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner i ärenden där permanent uppehållsrätt nekas då personer inte kan visa uppehållsrätt den föreskrivna tiden () eller ärenden om avvisning eller utvisning på grund av saknad uppehållsrätt. Dessa siffror från och säger dock inget om huruvida dessa personer ansökt om, haft för avsikt att ansöka om eller till och med varit beviljade några av de aktuella socialförsäkringsförmånerna. Säkra siffror går således inte att få fram. Det går alltså inte att säga något mer i detalj om hur ett krav på uppehållsrätt skulle påverka rätten till de förmåner – garantipension, garantipension till omställningspension eller sjukersättning och aktivi- tetsersättning i form av garantiersättning – som är aktuella. Den yttre ramen är maximalt omkring 50 000 personer (30 000 om man undan- tar nordiska medborgare) som teoretiskt skulle kunna påverkas. Man kan dock utgå från att om man införde ett krav på uppe- hållsrätt så skulle försäkringskostnaderna sänkas i viss mån redan av det skälet att ett sådant krav i vart fall torde träffa någon eller några. Denna kostnadsminskning – oklart hur stor – måste dock vägas mot de ökade administrativa kostnaderna för de handläggande myndig- heterna i de ärenden där uppehållsrätten behöver utredas. Även dessa är svåra att beräkna. sker en omfattande hand- läggning i vissa ärenden där bosättningen är oklar. Även om fast- slagen bosättning är en förutsättning för att frågan om uppehållsrätt ska prövas går det att anta att det ofta är i samma typ av ärenden – oklar bosättning – som frågan om uppehållsrätt kommer att väckas. Detta betyder dock inte att de administrativa kostnaderna kommer att vara oförändrade om ett krav på uppehållsrätt införs. Lika säkert som att försäkringskostnaderna troligen kommer att minska kom- mer administrationskostnaderna troligen också att öka. De aktuella förmånerna är dessutom intjänande, på så sätt att för- månsbeloppet beräknas utifrån den försäkringstid som kan tillgodo- räknas sökanden (eller när det gäller garantipension till omställnings- pension, sökandens avlidne make). Detta är en väsentlig skillnad jämfört med såväl ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen – där det vid beviljandet förekommer en prövning av om sökan- den har uppehållsrätt – som äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg –där beviljandet av förmånerna enligt förslag ska begränsas till dem som har uppehållsrätt. Intjänandekravet kan – även om det i minimiförmånsfallet omfattar tillgodoräknande av intjä- Uppehållsrätt som krav för rätt till sociala trygghetsförmåner nandeår utomlands – i viss utsträckning motverka de beteenden som ett krav på uppehållsrätt avser att förhindra. Det samma gäller för det faktum att dessa förmåner har en viss minsta försäkringstid som kvalifikationskrav. Det framstår enligt vår mening dessutom inte som helt konsekvent att för förmåner som är baserade på försäk- ringstid uppställa ett krav om att sökanden måste ha uppehållsrätt för att kunna få den genom tillgodoräknad försäkringstid intjänade förmånen utbetald. Även om vi ovan bedömt att det torde vara möjligt att införa ett krav på uppehållsrätt som ett villkor för svenska minimiförmåner, finns det dessutom en inte obetydlig rättslig osäkerhet om EU- domstolen skulle godkänna kravet. Osäkerheten gäller dels de gene- rella omständigheterna som förelåg kring avgörandet i målet Kom- missionen mot , som har lyfts fram i den kritik som framförts i doktrinen, men också kopplat till att det med hänsyn till de svåröverblickbara effekterna av ett införande av kravet är oklart om ett sådant krav i praktiken skulle få tillräckligt stor effekt när det gäller att skydda statens finanser. Sammanfattningsvis gör vi mot den ovan angivna bakgrunden bedömningen att det inte bör införas ett krav på uppehållsrätt för garantipension för den som är född eller senare, för garanti- pension till omställningspension och för sjukersättning och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning. Förslag: De föreslagna bestämmelserna om grundpension och omställningspension i form av grundpension i socialförsäkrings- balken ska träda i kraft men ska tillämpas för tid . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för tid före utgången av . Den som vid utgången av har rätt till garantipension för den som är född eller senare ska ha rätt till grundpension enligt 67 kap. utan ansökan. Den som vid utgången av har rätt till garantipension till omställningspension ska ha rätt till omställningspension i form av grundpension enligt 81 kap. utan ansökan. Med försäkringstid för grundpension ska –för tid avses bosättningstid enligt 5 kap. i den upp- hävda lagen (1962:381) om allmän försäkring i kapitlets lydelse före samt –för tid till och med avses för- säkringstid enligt 67 kap. socialförsäkringsbalken i kapitlet lydelse före . De bestämmelser i lagen (2010:111) om införande av socialför- säkringsbalken som gäller för garantipension för den som är född eller senare ska på motsvarande sätt gälla för grundpension. Med försäkringstid för omställningspension i form av grund- pension ska –för tid före avses bosättningstid enligt 5 kap. i den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring i kapitlets lydelse före samt –för tid till och med avses för- säkringstid enligt 81 kap. socialförsäkringsbalken i kapitlets lydelse före . De bestämmelser i lagen (2010:111) om införande av socialför- säkringsbalken som gäller för garantipension till omställnings- pension ska på motsvarande sätt gälla för omställningspension i form av grundpension. Det är en utgångspunkt att förslaget om att införa de nya grund- skyddsförmånerna grundpension och omställningspension i form av grundpension bör genomföras . Förslaget inne- bär att de nuvarande förmånerna garantipension för den som är född eller senare och garantipension till omställningspension inte längre ska betalas ut och att de som har fått dessa för- måner i stället ska få de nya förmånerna. Det innebär att Pensions- myndigheten kommer att behöva ställa om sina system för beräkningen av de nya förmånerna samt räkna om samtliga befintliga förmåner och fatta beslut om de nya förmånerna. En sådan omräkning innebär en administrativ börda för som förutsätter att myn- digheten ges en viss omställningstid innan de nya bestämmelserna träder i kraft. Omställningstidens längd kan påverkas av de andra beslut om förändringar av pensionssystemet som beslutat om och av eventuella kommande förslag till förändringar. Såväl de nuvarande som de föreslagna förmånerna beräknas uti- från prisbasbeloppet, som fastställs för varje kalenderår. Förmånerna räknas därför normalt om . Det är mot den bak- grunden lämpligt att låta de föreslagna bestämmelserna om de nya förmånerna träda i kraft , eftersom det – så långt det är möjligt – minimerar antalet omräkningar av förmånerna. Med beaktande av det ovan redovisade bedömer vi att det tidigast möjliga ikraftträdandedatumet för författningsförslagen är . Det bör framhållas att det finns en viss tveksamhet om detta ikraftträdandedatum ger en tillräcklig omställningstid. Den angivna tidpunkten sammanfaller dock med den tidpunkt då den tillfälliga lagen upphör att gälla och det är därför nödvändigt att förslagen träder i kraft då. har i vissa fall behov av att kunna fatta beslut om ersättning före den period som ersättningen avser. Exempelvis fattas beslut om ersättning för januari månad vanligen redan under föregående månad, det vill säga .