sou · H7B336 · 2019-06-26 00:00:00 — En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en kom- mitté med uppdrag att undersöka hur systemet för avdrag för resor mellan bostad och arbetsplats bör omarbetas för att på ett bättre sätt gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och vara enklare än nuvarande system att tillämpa, admi- nistrera och kontrollera. förordnades kommunpolitikern som ordförande i om ett förändrat reseavdragssystem samt kammarrättsrådet som vice ordförande i kommittén. Som experter förordnades fr.o.m. numera kanslirådet (), departementssekre- teraren (Miljö- och ), utrednings- ledaren (), handläggaren (), rättsliga experten (), nationalekonomen (Svenskt Närings- liv), analytikern (), analytikern (), handläggaren (Kommuner och Landsting), kanslirådet (Infrastruk- turdepartementet), departementssekreteraren (Finans- departementet), numera t.f. avdelningschefen (Trafikanalys) och departementssekreteraren (). Som sekreterare anställdes fr.o.m. nationaleko- nomen och fr.o.m. kammarrätts- assessorn . Betänkandet är utformat i vi-form, men det betyder inte att alla experter står bakom alla förslag och bedömningar i alla avseenden. Kommittén, som har antagit namnet , över- lämnar härmed betänkandet Skattelättnad för arbetsresor En avstånds- baserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor (SOU 2019:36). Till betänkandet fogas tre särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ............................................................................. 1.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ............................................................................. Utredningens uppdrag och arbete ............................... Bakgrund och gällande rätt......................................... Allmänt om inkomstbeskattningen ....................................... Avdrag för arbetsresor............................................................ Varför finns avdragsrätt för arbetsresor? Bakgrunden till nuvarande reglering ...................... 3.3.4Några utredningar och rapporter om en Obegränsat och begränsat skattskyldiga ............... Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta........ Politiska mål, riktlinjer och principer ........................... Transportpolitiska mål och principer.................................... Trafikanalys nationella resvaneundersökning ....... SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit .................... Antal arbetsresor och arbetsresenärer................................... Mer om långväga arbetsresor ................................................. Mäns och kvinnors resmönster ............................................. Resmönster i olika geografiska regioner ............................... SCB:s officiella statistik .......................................... SCB:s mikrosimuleringsmodell Fasit ..................... Antal reseavdrag och avdragsbelopp...................................... Reseavdrag i inkomstslaget tjänst........................... Reseavdrag i inkomstslaget näringsverksamhet..... Reseavdragets ekonomiska betydelse .................................... Reseavdragets storlek för olika färdmedel ........... Reseavdragets påverkan på resande, lokalisering och Administration av reseavdraget ................................. Reseavdragets behandling i deklarationen........................... 7.4Skatteverkets kontrollverksamhet och handläggning av ärenden om avdraget ............................................................. 7.4.2Skatteverkets handläggning av ärenden vid tidigare granskningar av skattefelet ............. nya granskning av skattefelet ....................... Reseavdrag i andra länder......................................... Avdragsrätten i olika länder.................................. Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........ Bakgrund till nuvarande reseavdragssystem ........ 8.5Jämförelse av reseavdragssystemen i , Avdragssystemen i andra delar ............................. Avdragssystemens ekonomiska konsekvenser.... Avdragssystemens miljömässiga effekter m.m.... Utgångspunkter och huvudinriktning.......................... Skatterättslig form för en skattelättnad .............................. Arbetsresornas skatterättsliga karaktär................ Skattelättnad bör ges i annan form....................... 9.3.3Skattelättnad bör ges i form av 9.4 Utgångspunkter för en ny form av skattelättnad ............... Gynna resor med låga utsläpp............................... 9.4.2Regionförstoring och rörlighet på Bo och verka i hela landet ..................................... 9.4.4Motverka skattefel – förenkling och ökad Inriktning av en skattelättnad för arbetsresor..................... Avståndsberoende och färdmedelsneutralt.......... Fokusering på längre resor.................................... En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor ........................ 10.2Reseavdraget avskaffas och ersätts av en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion Avståndsberäkning i normalfallet......................... Där vägförbindelse saknas..................................... 10.3.3Flera arbetsplatser eller flera arbetspass Beräkning av skattereduktionen .......................................... 10.5.1 Beräkning av antal resdagar................................... och skattereduktionens storlek............................. 10.6 Tillägg vid bristfällig kollektivtrafik .................................... 10.6.1 Definition av bristfällig kollektivtrafik................ 10.6.2 Precisering av kriterium för bristfällig Vilka som kan få skattereduktion och begäran om Obegränsat skattskyldiga under del av året ........................ 10.10 Avräkning mellan stat och kommuner................................ Vissa andra frågor vid skattereduktion för arbetsresor .. Trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter .................... 11.2.1 Bakgrund och gällande rätt................................... 11.2.2 Avdraget för trängselskatt och väg-, bro- och färjeavgifter avskaffas..................................... 11.2.3 En skattelättnad för högre väg-, bro- och färjeavgifter i form av en skattereduktion 11.2.4 Underlag för skattereduktion och 11.2.6 Vilka som kan få skattereduktion och begäran 11.3.1 Bakgrund och gällande rätt................................... 11.3.2 Avdraget för arbetsresor med förmånsbil avskaffas och ersätts av skattereduktionen Egen bil som används i tjänsten........................................... 11.4.1 Bakgrund och gällande rätt................................... 11.4.2 Avdraget för arbetsresor med egen bil som används i tjänsten avskaffas och ersätts av skattereduktionen för arbetsresor........................ Ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning ........................ 11.5.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 11.5.2 Avdraget för arbetsresor i samband med ålder, sjukdom eller funktionshinder avskaffas och ersätts av en skattereduktion för arbetsresor....... 11.6.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 11.6.2 Avdraget för näringsidkares arbetsresor avskaffas och ersätts av skattereduktionen Hantering av andra kostnadsavdrag ........................... 12.2.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 12.2.2 Avdraget för hemresor lämnas oförändrat........... 12.3.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 12.3.2 Avdragsrätten för inställelseresor lämnas Resor under utbildning m.m. ............................................... 12.4.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 12.4.2 Avdraget för resor under utbildning m.m. avskaffas och ersätts av skattereduktionen 12.5.1 Bakgrund och gällande rätt ................................... 12.5.2 Avdraget för tjänsteresor lämnas oförändrat....... Administration och kontroll....................................... 14.4.1 Förifyllda uppgifter i deklarationen? Behovet av adressuppgifter................................... 14.4.3 Arbetsplatsens adress ska lämnas i arbetsgivardeklarationen och i förekommande 14.4.5 Uträkning och begäran av skattereduktion ......... Värdering av minskat skattefel ............................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Problembeskrivning och mål med förslagen....................... Alternativa förslag och oförändrade regler ......................... Konsekvenser för enskilda ................................................... 16.7.1 Antal som får skattelättnad .................................. Konsekvenser för bilister...................................... Konsekvenser för kollektivtrafik .......................... 16.7.5 Konsekvenser för övriga färdmedel ..................... 16.7.6 Konsekvenser för sjuka och personer 16.7.7 Konsekvenser för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag .................................. 16.8.3Konsekvenser för den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män .............. Konsekvenser för och de allmänna 16.10.2 Konsekvenser för de allmänna Konsekvenser för resandet ................................................... Konsekvenser för miljö och klimat...................................... Konsekvenser för rörligheten på arbetsmarknaden ............ Konsekvenser för den regionala utvecklingen .................... Konsekvenser för företagen ................................................. i gles- och landsbygd ............................................. Konsekvenser för kollektivtrafikföretagen .......... Återkoppling om politiska mål, riktlinjer och principer .... 17.3.1Behålla nuvarande system med eventuella mindre förändringar (Scenario 0) ......................... 17.3.2Helt avskaffa skattelättnaden för arbetsresor (Scenario 1) ............................................................ 17.4 Alternativa utformningar av ett avståndsbaserat system 17.4.1 Vårt förslag (Scenario 6)....................................... 17.4.2 Vårt förslag utan fast tillägg vid bristfällig kollektivtrafik (Scenario 4)................................... 17.4.3 Ingen övre avståndsgräns (Scenario 3) ................ 17.4.4 En lägre nedre avståndsgräns (Scenario 5) .......... 17.4.5 Differentierade kilometersatser (Scenario 2) ...... 17.5 Alternativa detaljer i vårt förslag ......................................... 17.5.1 Högre tillägg vid bristfällig kollektivtrafik.......... 17.5.2 Andra kriterier för bristfällig kollektivtrafik....... 17.5.3 Annan nivå av ett tidsvinstkriterium ................... Väg-, bro- och färjeavgifter .................................. 18.1 Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ......................................... 18.2 Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... Bilaga 3 Kommuner och Landstings (SKL) Bilaga 4 Sammanfattning av Swecos rapport Våra förslag i korthet •Reseavdraget i sin nuvarande kostnadsbaserade form avskaffas. •En avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre resor mellan bostaden och arbetsplatsen (arbetsresor) in- förs. Formen skattereduktion innebär att skattelättnaden blir oberoende av den skattskyldiges inkomst och marginalskatt. •Skattereduktion ges för den del av avståndet mellan bostad och arbetsplats enkel väg som överstiger och upp till och med . •Skattereduktionen beräknas utifrån det faktiska antalet resdagar under beskattningsåret med resor som överstiger den nedre av- ståndsgränsen för skattereduktion, dock . Vid 59 eller färre resdagar medges ingen skattereduktion. •Skattereduktionen är per kilometer oavsett vilket färd- medel som faktiskt används för arbetsresan. •Vid bristfällig kollektivtrafik medges ytterligare skattereduktion med ett fast belopp om per resdag vid avstånd och uppåt och ett rörligt belopp på per kilo- meter för avstånd . •För skattskyldiga som på grund av sjukdom eller funktionsned- sättning tvingas använda egen bil eller förmånsbil i stället för all- männa kommunikationsmedel ges skattereduktion för den del av avståndet enkel väg som överstiger och upp till och med . •Skattereduktion ska ges av skäliga utgifter för väg-, bro- eller färjeavgifter i samband med arbetsresor för den del av de sammanlagda utgifterna som överstiger under be- skattningsåret under förutsättning att kravet på bristfällig kol- lektivtrafik är uppfyllt. •Avdraget för trängselskatt avskaffas. •Administration och kontroll utvecklas och görs säkrare genom att arbetsgivaren ska lämna uppgift om arbetsplatsens adress i arbets- givardeklarationen. • De föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft . Regeringen beslöt att tillsätta en kommitté som skulle undersöka och lämna förslag på ett förändrat reseavdrags- system. Det nuvarande regelverket har ansetts gynna storstadsområ- den och arbetsresande med bil jämfört med andra transportmedel, vilket inte premierar resor med låga utsläpp. Reglerna har även kriti- serats för svårigheten att kontrollera att de skattskyldiga som yrkar avdrag för resor till och från arbetet uppfyller de krav som ställs för avdragsrätt. Ett flertal utredningar, t.ex. Miljömålsberedningen och den parlamentariska landsbygdskommittén, har behandlat det nuva- rande systemet för reseavdrag och föreslagit förändringar av regel- verket eller att det bör ses över. Enligt direktiven ska vi undersöka hur systemet för reseavdrag bör omarbetas för att bättre gynna resor med låga utsläpp av växthusgaser och luftföroreningar och vara enklare än nuvarande system att tillämpa, administrera och kontrollera. En utgångspunkt för för- slaget till ett förändrat reseavdrag bör även vara att det ska bidra till regionförstoring och därigenom underlätta rörligheten på arbets- marknaden som utformningen av reseavdraget bidrar till klimatmålen för transportsektorn 2030. I uppdraget ska det ingå en analys av hur ett avståndsbaserat reseavdrag kan utformas och kom- mittén ska bedöma lämpligheten med en sådan utformning. Reseavdraget har funnits och är en del av den så kal- lade nettoinkomstbeskattningen. Avdraget baseras på kostnaderna för arbetsresan med viss schablonisering. Vår historiska kartläggning visar att reseavdraget har varit ifrågasatt under i stort sett hela dess existens. I många utredningar och propositioner har det framhållits att kostna- der för resor mellan bostad och arbete egentligen är att betrakta som privata levnadskostnader som enligt skatterättsliga principer inte ska berättiga till avdrag vid inkomstbeskattningen. Att avdraget ändå har fått vara kvar som ett undantag har motiverats med att avdraget för vissa skattskyldiga har stor ekonomisk betydelse och kan ha ett visst samband med inkomsternas förvärvande. Under har utredningar gjorts om en för- ändrad utformning av reseavdraget till att baseras på avståndet mel- lan bostad och arbetsplats i stället för kostnaden för resan. Dessa har dock inte resulterat i några förändringar. Omkring hälften av kartlagda saknar reseavdrag. Bland de länder som har någon form av reseavdrag varierar utform- ningen kraftigt. Ett reseavdrag liknande det i finns bara i ett fåtal andra länder. och har avståndsbaserade och färdmedelsneutrala avdrag sedan ett tjugotal år tillbaka. Det totala antalet arbetsresande i uppgår till omkring 4,5 mil- joner. Huvuddelen av arbetsresorna sker regelbundet under en stor del av året, men även andra resmönster förekommer. Huvuddelen av alla arbetsresor, , är under 30 kilo- meter enkel väg och omkring hälften av resorna är . av resorna görs med bil, med kollektivtrafik och till fots eller med cykel, de senare nästan helt på avstånd . Resmönstren skiljer sig åt mellan olika delar av landet. I storstadsområden, särskilt , är andelen kollektivtrafik mycket högre än genomsnittet i landet, medan resor med bil dominerar kraftigt i mer glesbebyggda regioner. yrkade cirka 902 000 skattskyldiga reseav- drag i inkomstslaget tjänst, dvs. av alla arbetsrese- närer. Det totala avdragsbeloppet för dessa uppgick till . Avdragens storlek varierar mellan några till . Det totala avdragsbeloppet motsvarar ett skattebortfall för staten på cirka Ett mer begränsat antal reseavdrag görs även i inkomstslaget näringsverksamhet. Det är okänt hur reseavdragen fördelar sig på färdmedel. Vi upp- skattar att av alla avdrag avser resor med bil och kollektivtrafik. Av det totala avdragsbeloppet uppskattar viatt reseavdragen för bil svarar för och kollek- tivtrafik för . uppskattar i en nyligen publicerad promemoria att över hälften av de yrkade reseavdragen innehåller fel och att det totala skattefelet uppgår till . Huvudinriktning och formen för en skattelättnad för arbetsresor Vi föreslår att en skattelättnad för arbetsresor får en delvis annan inriktning och även en annan skatterättslig form och grund för beräkning av skattelättnaden. Vi ser kostnader för arbetsresor som en privat levnadskostnad som för dem som har normala och låga kostnader inte ska kompen- seras via skattesystemet. Skattelättnaden för arbetsresor bör foku- sera på dem som har längre avstånd mellan bostad och arbetsplats och därmed typiskt sett större kostnader för sina arbetsresor, både i monetära termer och i form av uppoffringar av tid och bekvämlighet. Syftet med en sådan skattelättnad är att bidra till regionförstoring, en väl fungerande arbetsmarknad och möjlighet att bo och verka i hela landet. Vi bedömer att en sådan inriktning nås bäst genom en annan form av skattelättnad än . Reseavdragen har alltid betraktats som ett undantag från den skatterättsliga principen att privata levnadskost- nader inte ska dras av vid inkomstbeskattningen. Vi tar konsekven- sen av detta och föreslår att skattelättnad för längre arbetsresor i stäl- let ges i form av en skattereduktion. En skattereduktion är, till skillnad från ett avdrag, lika mycket värd för alla skattebetalare oberoende av deras inkomster och marginalskatt. Den är därmed fördelningspoli- tiskt gynnsam. Skattereduktionen har utformats på ett sätt som ger ett mindre skattebortfall för staten, utan att skattelättnaden för skattskyldiga med normala och lägre inkomster och marginalskatt försämras. Utöver dessa förändringar föreslår vi också att skattelättnaden som beräknas utifrån kostnaden för arbetsresan i stället ska baseras på avståndet mellan bostad och arbetsplats. Skattelättnaden, som främst gynnar bilresor, blir därmed färdmedelsneutral och densam- ma på ett visst avstånd oberoende av valt färdsätt. Vi har värderat en sådan skattelättnad, en avståndsbaserad och färdmedelsneutral skattereduktion för längre arbetsresor, utifrån möjligheten att uppfylla utgångspunkterna i direktiven. Fokuser- ingen på längre arbetsresor gynnar regionförstoring och vidgade arbetsmarknader med god valfrihet både för arbetstagare och arbets- givare att söka arbete och arbetskraft på längre avstånd. kommer en avståndsbaserad och färdmedelsneutral modell att leda till en överflyttning av arbetsresor från bil till kollektivtrafik, vilket är gynnsamt för miljön och möjligheten att uppnå klimatmålet i transportsektorn 2030. Vår inriktning innebär också regelförenklingar, som tillsammans med utveckling av de admi- nistrativa rutinerna för skattereduktion har potential att kraftigt minska de stora skattefel som alltid har varit förknippade med rese- avdraget. En avståndsbaserad skattelättnad enligt vårt förslag innebär dock inte i sig några fördelar för boende i områden där kollektivtrafiken är bristfällig. Därför föreslår vi att ett tillägg till skattereduktionen ska ges i de fall kollektivtrafiken är bristfällig. Nedan sammanfattas i punktform de viktigaste konsekvenserna av våra förslag. Konsekvenserna för resande och miljö baseras på modell- beräkningar i trafikprognosmodell Sampers. •Arbetsresande som har ett avstånd mellan bostad och arbetsplats kan inte längre få skattelättnad, med undan- tag av personer med sjukdom eller funktionsnedsättning. •De flesta bilister och ett mindre antal kollektivtrafikresenärer som har högre inkomst och därmed högre marginalskatt får en lägre skattelättnad och därmed högre skatt än . •De flesta resande med kollektivtrafik på avstånd över 30 kilome- ter får en större skattelättnad än . De kan i princip som mest få en skattereduktion med , vilket är skattereduk- tionens nivå utan tillägg, vid avstånd eller längre. •Bilister får samma skattereduktion som kollektivtrafikresenärer, om de inte kan visa att de genom att resa med bil gör en tidsvinst och per dag. •Arbetsresande med låg- och medelinkomster i områden där kollek- tivtrafiken är bristfällig får vid avstånd vid och ungefär samma skattelättnad som med dagens regler. •Reglerna blir mer fördelaktiga vid samåkning. Sjuka och personer med funktionsnedsättning som behöver åka bil får en ungefär lika stor skattelättnad som . •Ingen skattelättnad ges för trängselskatt och i väsentligt minskad omfattning för bro- och färjeavgifter. Skattskyldiga med bilför- mån får samma skattelättnad för arbetsresor som övriga skatt- skyldiga vid i övrigt lika förutsättningar. •Omkring 780 000 skattskyldiga bedöms kunna få del av den av- ståndsbaserade skattereduktionen, dvs. en minskning med omkring 150 000 jämfört med dagens reseavdrag. Av de som får del av skattereduktionen bedöms omkring 150 000 skattskyldiga kunna få del av det särskilda tillägget vid bristfällig kollektivtrafik. •Av dem som kan få skattereduktion bedömer vi att drygt 20 pro- cent kommer att resa med kollektivtrafik och med bil, att jämföra med fördelningen för dagens reseavdrag som uppskattas till kollektivtrafik och bil. Vi uppskattar att av skattelättnaden i kronor kommer att tillfalla kollektivtrafikresenärer och bilresenärer, att jämföra med dagens fördelning på ungefär 5 pro- cent kollektivtrafik och bil. •Antalet arbetsresande med kollektivtrafik bedöms öka med och transportarbetet mätt som personkilometer med . Den genomsnittliga pendlingssträckan med kol- lektivtrafik ökar från knappt enkel resa. För- ändringarna bedöms inträffa successivt under en 5–. •Antalet arbetsresande med bil bedöms minska med och transportarbetet med . Den genomsnittliga pendlingssträckan för bilåkande bedöms minska från knappt . •Antalet arbetsresande med gång eller cykel bedöms öka margi- nellt med . •Antalet arbetsresande och transportarbetet med bil bedöms minska mest i pendlingskommunerna och för kollektivtrafik öka mest i landsbygdskommunerna, dock från en ursprungligen låg nivå. De regionala skillnaderna bedöms vara förhållandevis små. •Utsläppen från arbetsresor bedöms minska med omkring 11 pro- cent på 5–. Det innebär exempelvis att ut- släppen av koldioxid från arbetsresor som beräknas uppgå till drygt beräknas minska med omkring . Det innebär en minskning av den totala personbils- trafikens utsläpp med . •Antalet trafikolyckor vid arbetsresor bedöms minska med om- kring , till exempel 6 färre dödade, 100 färre allvarligt skadade och 600 färre mindre allvarligt skadade. •Skattefelet uppskattas kunna minska med upp till tre fjärdedelar till följd av en kombination av regelförenklingar och utvecklade administrativa rutiner, vilket har potential att minska skattebort- fallet för staten från dagens till storleksordningen 0,5 miljarder . •Förslagen väntas leda till ett totalt skattebortfall för staten i stor- leksordningen , en minskning med om- kring jämfört med dagens system.