sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Vid prövningen av en koncessionsansökan behövs därför ett helhetsperspektiv för hela sträckningen som ser till vad som är bäst för samhället som sådant vad avser både den allmänna lämpligheten och ledningens miljöpåverkan. Ei har lång erfarenhet av att pröva både ledningars allmänna lämplighet och påverkan på miljön samt har breda kunskaper om elmarknaden. Ei har således bättre förutsättningar för att göra en sådan helhetsbedömning än vad till exempel en MPD har. Med en övergång till separata miljötillstånd uppstår några processuella frågor som måste lösas. Det är frågorna om forum och överklagbar- het av olika beslut. Genom ändringar i ellagen 2013 beslutar Ei i stort sett om alla nät- koncessioner och flertalet koncessionsbeslut kan överklagas till MMD. Det finns några undantag där beslut eller överprövning sker hos Översyn av prövningsordningen för elledningar Att regeringen vid en separerad prövning ska pröva samma ärenden som är givet i utredningens direktiv. Däremot är frågan om MMD ska pröva koncessionsbeslut som enbart baseras på allmän lämplighet och sökandens lämplighet. Allmän förvaltningsdomstol, som prövar flertalet av nätmyndighetens övriga beslut, förefaller vara en mer naturlig instans. Det skulle i så fall medföra att koncessions- beslutet och miljötillståndet vid överklagande hanterades av separata instansordningar oberoende av varandra. Många kraftledningar sträcker sig över flera län. sker prövningen för hela sträckan samlad hos Ei. Med en övergång till en separerad prövning kommer koncessionsbeslutet alltjämt att fattas av Ei och tro- ligen överprövas av Förvaltningsrätten i . Miljötillståndet kommer dock att fattas av olika MPD och överprövas av olika MMD. Frågan är hur denna uppdelning kan undvikas för ledningar som be- rör flera MPD. Detta regleras i 5 § förordningen om miljö- prövningsdelegationer, enligt vilken ärenden ska prövas av den MPD inom vars prövningsområde verksamheten i huvudsak bedrivs eller avses att bedrivas. Enligt utredningens direktiv finns det ingen anledning att se över dagens ordning där beslut om eller överprövning av nätkoncessioner i vissa fall sker hos regeringen. Med ett separat beslut om den allmänna lämpligheten bör således regeringen i vissa fall fatta detta beslut eller vara överprövningsinstans. De beslut som berörs är: •Transmissionsledningar – beslutas av Ei men kan överklagas till regeringen. •Utlandsförbindelser – beslutas av regeringen efter beredning hos Ei. •Försvarsmakten – Försvarsmakten kan begära att regeringen prövar en fråga om nätkoncession om frågan har betydelse för försvaret. En rimlig ordning med separata beslut vore att regeringen även över- prövade miljötillstånden för motsvarande ledningar. Översyn av prövningsordningen för elledningar Överklagbarhet av olika beslut En fråga som är värt att granska särskilt noga är vem som ska kunna överklaga de olika besluten om det meddelas en nätkoncession och ett miljötillstånd. Dagens koncessionsbeslut kan överklagas av sökanden och berörda sakägare. Den största gruppen sakägare är de markägare som berörs av ledningen. Övriga sakägare är bland annat berörda kommuner. I vissa fall har ideella organisationer rätt att överklaga. Statliga myndigheter, till exempel länsstyrelser, kan däremot normalt inte överklaga om det inte sker i egenskap av enskild, till exempel markägare. Möjligheterna att överklaga miljötillståndet bör rimligen överens- stämma med vad som gäller för dagens nätkoncessioner. Om den mer precisa sträckningen, som är prejudicerande för ledningsrätts- förfarandet, framgår av koncessionsbeslutet lär kretsen sakägare i koncessionsärendet vara i princip identisk med dagens. Effekterna av två beslut med många sakägare skulle kunna bli mycket omfattande, eftersom en stor krets då har två möjligheter att överklaga och försöka förhindra att projektet genomförs. Det skulle också innebära en stor administrativ belastning för berörda myndig- heter. 5.3.6Ledningens skydd genom rättskraft och skyddstid En av de stora fördelarna med en separat prövning vore att frågan om koncessionsbesluts skydd mot ingripanden med stöd av miljö- balken fick en naturlig lösning, eftersom miljötillstånd alltid vinner rättskraft inom . Frågan är vad detta skulle innebära i praktiken och vad som kan uppnås genom andra medel. En nyord- ning med miljötillstånd som ger rättskraft inom skulle endast gälla nybyggda ledningar, inte de redan befintliga. Översyn av prövningsordningen för elledningar Skydd och skyddstid enligt ellagen och Ett miljötillstånd har, som utgångspunkt, rättskraft inom så länge som tillståndet är giltigt, 24 kap. 1 § MB. Men tillstånden kan antingen omprövas enligt 24 kap. 5 § eller återkallas enligt 24 kap. 3 §. Ett tillstånd kan omprövas eller under någon av de andra förutsättningarna som nämns i 24 kap. 5 §. Det finns en be- gränsning på en sådan omprövning, nämligen att tillståndsmyndig- heten inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten kan bedrivas eller att den avsevärt för- svåras, 24 kap. 9 §. tillämpas parallellt med ellagen, det vill säga om det uppkommer en olägenhet så kan tillsynsmyndigheten med stöd av förelägga nätföretaget att till exempel flytta på led- ningen. Tillsynen ska säkerställa syftet med med till- hörande föreskrifter. ska på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har med- delats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, 26 kap. 1 § MB. Av detta följer att det kan finnas anledning för tillsynsmyndig- heten att utöva tillsyn och meddela förelägganden eller förbud på grund av klagomål. Om ledningen i Döshultsfallet7 (se avsnitt 6.3.1) hade haft ett miljötillstånd hade tillståndsmyndigheten kunnat om- pröva tillståndet enligt 24 kap. 5 §. En omprövningsprocess kan dock initieras först och i praktiken borde det även krävas att det finns någon grund utöver tiden. För att enskilda klagomål angå- ende elektromagnetiska fält ska utgöra en tillräcklig grund bör de vara befogade. En omprövningsprocess hade därför troligen inte initierats lika lätt som tillsynen om situationen i Döshult hade uppstått och det hade funnits ett miljötillstånd. Men om en omprövning hade skett hade den varit begränsad enligt 24 kap. 9 §. Det är därför osäkert om en omprövning hade kunnat sluta med att ledningen måste flyttas. Med en ordning där kraftledningar kräver miljötillstånd är det tro- ligen som ska initiera en omprövningsprocess. Den som är berörd har rätt att överklaga ett beslut av myndigheten att 7Mark- och dom i mål nr M 4127-10. Översyn av prövningsordningen för elledningar inte initiera en omprövning eller en återkallelse av tillstånd, 16 kap. 12 § MB och MÖD 2011:46.8 Om ledningen har miljötillstånd är det därför ett starkare skydd än om ledningen inte har något miljötillstånd, även om miljötillståndet kan omprövas . En omprövningsprocess är begränsad en- ligt ovan och torde inte bli en vanlig väg att gå. Processen är svårare att initiera än ett tillsynsärende och länsstyrelserna skulle knappast lägga ner resurser på ett omprövningsärende i onödan. Det faktum att det är MÖD som sätter praxis kan tala för att miljö- tillstånd är den bästa vägen att gå. Det borde inte bli så stor skillnad om MMD är första instans, förutom att elledningarna får tillstånd med rättskraft inom och blir svårare att angripa, även om möjlighet till omprövning finns. Om det sker en miljöprövning enligt kommer också risken för senare problem att minimeras. 5.3.7Miljökrav avseende löpande underhåll Något bör även sägas om miljökrav avseende löpande underhåll. MÖD har uttalat9 att koncessionsprövningen främst är inriktad på lokaliseringen av ledningen och dess huvudsakliga utformning. Det är inte möjligt att i koncessionsprövningen förutse omfattning och in- riktning av de underhållsåtgärder som kan komma att aktualiseras under den sökta koncessionstiden. Eftersom själva miljöprövningen av dessa underhållsåtgärder inte ska ske i koncessionsbeslutet, utan i eventuella kommande prövningar, är inte kravet på utredning nu lika stort som vid de kommande prövningarna. Däremot måste utred- ningen och nätföretagets uppgifter och åtaganden vara så detaljerade och av sådan omfattning att det är möjligt att ge tillstånd till ledningen med den aktuella lokaliseringen och huvudsakliga utformningen samt att föreskriva ett allmänt villkor. Enligt nuvarande praxis ska påverkan vid drift och underhåll hanteras med stöd av 12 kap. 6 § MB. Det innebär att det kan föreskrivas försiktighetsmått men inte villkor. 8Mark- och dom i mål nr M 2554-11. 9Mark- och dom i mål nr M 9917-16. Översyn av prövningsordningen för elledningar 5.3.8Hur en separat miljöprövning skulle påverka berörda myndigheter Effekterna på berörda myndigheter varierar förmodligen stort. Här tar vi upp några av dem. Ytterligare konsekvenser redovisas i kapitel 10. Förutsättningarna för Ei att göra en samlad bedömning I kommittédirektivet till utredningen konstateras att Ei har en bland- ning av uppgifter som bland annat inkluderar marknadsfrågor, kon- sumentfrågor osv. Det anges även att koncessionsfrågorna har en svagare anknytning till de andra frågorna som Ei hanterar. Ei har på grund av dessa skrivningar för utredningen framhållit att koncessions- prövningen också har ett samband med flera av de verksamheter som Ei har. Det pågår ett internt utvecklingsarbete som syftar till att knyta Ei:s hantering av koncessionsfrågor närmare Ei:s övriga verksamhet, såsom gränsöverskridande handel, frågor om kapa- citet och flexibilitet samt samhällsekonomisk helhetsbedömning. Vi har därutöver fått information om att Ei har arbetat med att på olika sätt utveckla koncessionsverksamheten. Verk- samheten har renodlats och fått mer resurser med relevant kompetens inom främst miljörätt, teknik och ekonomi, handläggningen har digi- taliserats och en processöversyn har gjorts. Effekterna är en snabbare och bättre samordnad process med en förbättrad miljöprövning. En övergång till en separat miljöprövning kan både främja och mot- verka en bättre samordning, beroende på vilket hänseende som åsyftas. En sammanhållen miljöprövning lär underlätta samordningen inom det enskilda projektet, men en uppdelning av prövningen på flera MPD lär försvåra möjligheten att prioritera mellan ett företags olika ansökningar. kan detta ske samlat hos Ei. kan Ei:s beslut överklagas till Mark- och miljödomstolen vid , vars beslut i sin tur kan överklagas till MÖD. Ett beslut från en MPD skulle komma att överklagas till respek- tive MMD. Samtliga domar från MMD kan överklagas till MÖD, som är samma för hela . Beslut och domar från underinstanser skulle således bli något svårare att samordna, men praxisbildningen skulle ske på samma sätt som . Översyn av prövningsordningen för elledningar 5.4Möjligheten att bygga ledningar med stöd av nätkoncession för område bör utökas Vi tycker att fler ledningar ska kunna byggas med stöd av nätkon- cession för område eller en prövning som motsvarar den för led- ningar inom nätkoncession för område. Syftet är att på ett effektivt sätt minska behovet av tidskrävande koncessionsprocesser för led- ningar som behövs för kapacitetsförstärkning, nyanslutningar av nya elanvändare och elproducenter och åtgärder för att minska risken för elavbrott med en nivå på miljöhänsyn som redan är accepterad på flera håll i landet. Med denna ordning ska ledningar på samma spän- ningsnivå i ökad utsträckning prövas på ett likartat sätt. Ändringarna innebär också att reglerna om nätkoncession, reglering och redovis- ning kan utformas på var för sig ändamålsenliga sätt utan att direkt påverka varandra. Det går generellt sett betydligt snabbare att få nödvändiga tillstånd för att få bygga en ledning med stöd av nätkoncession för område än för nätkoncession för linje, se det underlag som presenteras i av- snitt 5.3.2. På grund av hur nätet är uppbyggt finns det emellertid ingen enhetlig gräns för när en mer omfattande prövning sker. Inom tämligen stora geografiska områden kan nätägarna numera bygga led- ningar på 30–med stöd av nätkoncession för område, medan det i andra delar av landet finns ledningar på eller ännu lägre spänningsnivåer som kräver nätkoncession för linje, eftersom de går in på en annan nätägares område. Vi har övervägt om det innebär att det är ett problem att ledningar som byggs med stöd av nätkoncession för område inte omfattas av någon miljöprövning enligt ellagen, till exempel krav på MKB för hela sträckan, utan endast av allmänna bestämmelser. Vår be- dömning är att så inte är fallet. Nätföretagen måste alltid sträva efter en god dialog med berörda markägare och med de myndigheter som har ansvar för känsliga områden med särskilda restriktioner. På flera håll i landet har nätkoncession för område beviljats för spänningsnivåer upp till 30–inklusive luftledningar. Detta gäller även områden med känsliga natur- och kulturmiljöer. Det som framkommit i utred- ningen tyder på att de prövningar och bedömningar som kan behövas enligt är tillräckliga. Översyn av prövningsordningen för elledningar 5.4.1Regionnät bör kunna byggas med stöd av nätkoncession för område Förslag: Utbyggnaden av regionnätet på lägre spänningsnivåer ska kunna ske med stöd av nätkoncession för område. Nätkoncessioner för område som avser regionnät ska inte om- fattas av ett lika starkt legalt monopol som nätkoncessioner för område som avser lokalnät. Nätkoncession för lokalnätsområden har under regelmässigt meddelats för . Nivån verkar ha satts ut- ifrån det faktum att det var den högsta spänningsnivå som lokalnäten i någon större utsträckning använde. På några håll i landet har dock nätkoncession för område beviljats för spänningsnivåer upp till 30– inklusive luftledningar. Detta gäller även områden med käns- liga natur- och kulturmiljöer, bland annat hela () och stora delar av (). Vårt förslag möjliggör att fler ledningar inom samma spänningsintervall ska kunna byggas med stöd av nätkoncession för område. Det underlättar snabbare anslutningar, till exempel av decentraliserad elproduktion. Däremot bör ledningar på högre spänningsnivåer, till exempel , prövas enligt reglerna för nätkoncession för linje. För ledningar, som med stöd av nät- koncession för linje används med en spänning om minst , föreslår vi ett skydd mot ingripande med stöd av , se av- snitt 6.3.1. Ett sådant skydd mot ingripande är inte lämpligt att ge ledningar som byggs med stöd av nätkoncession för område Indelningen i region- och lokalnät utgör i många fall ett hinder för spänningshöjning av nätkoncessionsområden, eftersom det är olika företag som äger lokalnäten (0–) och regionnäten (30–) inom ett geografiskt område. När nätmyndigheten beslutar om högsta tillåtna spänning för en nätkoncession för område ska fyra omständigheter särskilt beaktas enligt 2 kap. 2 § andra stycket ellagen, nämligen 1.den spänning som kan förutses behövas för att driva ledningsnätet 2.inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av nätet 3.säkerställandet av en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet 4.konsekvenser för berörda kunder. Översyn av prövningsordningen för elledningar En spänningshöjning av nätkoncessionen för område hindras oftast av att det vore samhällsekonomiskt olönsamt att tillåta lokalnätsägaren att med stöd av nätkoncessionen för område bygga ledningar på samma spänningsnivå som det befintliga regionnätet. Eftersom innehavaren av en nätkoncession för område kan bygga ledningar utan att den all- männa lämpligheten för enskilda sträckningar prövas, skulle en spän- ningshöjning innebära att parallella nät kan byggas. Dagens regelverk medger inte heller att innehavaren av regionnätet kan beviljas nät- koncession för område för spänningsnivåer över den högsta tillåtna spänningen för nätkoncessionen för område. En konsekvens av dagens förhållande är att utbyggnaden av nätet på spänningsnivåer över i många fall måste ske med nätkonces- sion för linje. En fullständig koncessionsansökan med MKB måste därmed tas fram och prövas även när det inte kan motiveras av led- ningens inverkan på miljön eller att säkerställa en samhällsekonomiskt motiverad utbyggnad av nätet. Av de koncessionsbeslut vi granskat framgår till exempel att en noggrann miljöprövning har skett av led- ningar på som inte har ansetts ha betydande miljöpåverkan, se avsnitt 6.2. Syftet med vårt förslag är att underlätta utbyggnaden av elnätet på spänningsnivåer över genom att på ett effektivt sätt minska behovet av tidskrävande koncessionsprocesser för ledningar som be- hövs för kapacitetsförstärkning, nyanslutningar av nya elanvändare och elproducenter och åtgärder för att minska risken för elavbrott med en nivå på miljöhänsyn som redan är accepterad på flera håll i landet. Vi föreslår därför att det även ska vara möjligt att besluta om en lägsta tillåtna spänning för en nätkoncession för område. Med denna ordning kan ledningar på samma spänningsnivå i ökad utsträckning prövas på ett likartat sätt och i ökad utsträckning möjliggöra att led- ningar på samma spänningsnivå prövas på samma sätt oavsett var de byggs i landet. Översyn av prövningsordningen för elledningar Figur 5.1 Schematisk bild över hur regionnätsledningarna i är fördelade per nätföretag Källa: Ei. Översyn av prövningsordningen för elledningar Prövningsordning i våra grannländer Vi har studerat prövningsordningen i några grannländer, se bilaga 2. I byggs distributionsnäten (60/50 och 20/) ut med stöd av nätkoncession för område. I krävs nätkoncession för linje för transmissionsnät och regionala nät med en spänningsnivå på eller över . Båda dessa länder synes således ha ett system i linje med vårt förslag. I krävs däremot nätkoncession för linje för anläggningar på mer än . Om spänningen är lägre än eller ledningen är kortare än behöver dock ingen samhällsekonomisk analys genomföras. Koncession för område för regionnät i Figur 5.1 ger en schematisk bild över hur regionnätsledningarna i är fördelade per nätföretag. Den geografiska överlappningen skulle vara väsentligt mindre om kartan ritas per spänningsnivå. För att se hur de potentiella nätkoncessionerna för område på regionnäts- nivå för de tre största nätföretagen för- håller sig till nätkoncession för område på lokalnätsnivå, kan kartan jämföras med figur 7.2 i avsnitt 7.4. När en ansökan om ett regionnätsområde ska bedömas ska nät- myndigheten beakta de fyra omständigheterna enligt 2 kap. 2 § andra stycket ellagen och det sökta områdets lämplighet enligt 2 kap. 9 §. måste ta ställning till det sökta koncessionsområdets lämplighet, 2 kap. 9 § ellagen. I bedömningen bör nätmyndigheten ta hänsyn till den sökandes förmåga att driva och utveckla ett sammanhållet nät inom det sökta spänningsintervallet. Det är därmed inte givet att gränserna för ett område som avser regionnät överensstämmer med gränserna för underliggande lokalnätsområden. Det spänningsmässigt överliggande koncessionsområdet ska således inte behöva ha samma gränser och innehavare som det underliggande. Översyn av prövningsordningen för elledningar Däremot ska koncessionsområdena inte få överlappa varandra spän- ningsmässigt inom samma geografiska område. Spänningsnivån måste vara densamma för hela koncessionsområdet, se 2 kap. 2 § andra stycket ”en högsta spänning”, men det finns inget hinder mot att skilja den högsta tillåtna spänningen mellan olika tekniker. I några stads- områden är det tillåtet med en högre spänning för markkabel än för luftledning, till exempel (luftledning och markkabel). När en ledning byggs med stöd av en nätkoncession för område sker ingen särskild prövning hos nätmyndigheten. Det finns i ellagen inget krav på att en MKB ska upprättas i fråga om en sådan ledning. Det kan visserligen krävas att en MKB upprättas i samband med en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Sådant samråd förutsätter emellertid bland annat att byggandet av ledningen kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. En högre spänningsgräns för en nät- koncession för område kan alltså medföra att ledningar, som i andra fall kräver nätkoncession för linje och att en MKB upprättas, kan byggas efter en något mindre ingående miljöprövning. Nätmyndig- heten ska därför vid ett beslut om högsta tillåtna spänning beakta inverkan på miljön vid en framtida utbyggnad av ledningsnätet inom en nätkoncession för område (prop. 2012/13:70 s. 40 f.). Med en högre spänning är det troligt att opåverkad mark kommer att tas i anspråk i större utsträckning, bland annat genom krav på trädsäkring. I ett sådant fall kan behovet av till exempel en alternativutredning vara större och att miljöprövningen bör vara mer omfattande än sam- råd enligt 12 kap. 6 § MB. Skillnaden i tekniskt utförande är dock inte så stor mellan luftledningar på 20 och . Enligt den prövningsordning som gällde till 2013 prövade reger- ingen överklagade koncessionsbeslut. Några av dessa beslut avsåg högsta tillåtna spänning för koncessionsområden. Regeringen fast- ställde nätmyndighetens beslut att bevilja nätkon- cession för område på 40 kV.10 Jämtkraft hade ansökt om en spännings- nivå på . Regeringen fann att prövningen av sådana ledningar 10Se regeringens beslut i ärende M2005/181/E (diarie- nr 9323-96-160). Översyn av prövningsordningen för elledningar bör tillgodoses genom ellagens bestämmelser och inte genom att sär- skilda villkor utformas för nätkoncession för område. Miljöskäl utgör därför troligen ett hinder för att bevilja nätkoncessioner på . Regeringen fastställde senare även en spänningsnivå på för Mälarenergi Elnät AB.11 har därefter meddelat ytterligare några nätkon- cessioner för område på eller högre. Ett beslut är på och avser . Det är taget av nätmyndigheten och inte överprövat. Det är därför vanskligt att dra långtgående slutsatser av beslutet. Kontakter med i synes dock visa att nät- utbyggnaden på fungerar väl ur miljösynpunkt. Vår slutsats är att det lär vara svårt att av enbart miljöskäl neka en spänningsnivå på 40–för ett koncessionsområde, givet den tillämpning som har varit . Vi har i detta sammanhang även tänkt på markägarperspektivet. Vår bedömning är att markägarskyddet kommer att vara fullgott även om regionnätet delvis tillåts byggas ut med stöd av nätkoncession för område. För det fall ledningsrätt aktualiseras kommer lantmäteri- myndigheten att behöva göra en bedömning om ändamålet med led- ningen lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller om olägen- heterna av upplåtelsen från allmän eller enskild synpunkt överväger de fördelar som ledningsrätten kan medföra, 6 § ledningsrättslagen. De hårdare kraven på trädsäkring gäller samtliga luftledningar över oavsett koncessionsform.12 En mer flexibel utbyggnad av re- gionnätet har potential att minska den osäkerhet för markägare som en lång samråds- och tillståndsprocess med flera ledningssträckningar kan ge upphov till. Vi ser med hänsyn till ovanstående inget generellt hinder ur miljö- synpunkt att införa ett system med nätkoncessioner för regionnäts- område på spänningsnivåer kring 30–. Den faktiska tillämpningen ankommer det sedan på nätmyndigheten att göra. 11Se regeringens beslut i ärende N2007/236/E (Ei:s diarienr 2008-100130). 125 kap. 1 § föreskrifter (EIFS 2013:1) och allmänna råd om krav som ska vara uppfyllda för att överföringen av el ska vara av god kvalitet. Översyn av prövningsordningen för elledningar Behov och samhällsekonomiskt motiverad nätutbyggnad Det främsta hindret mot att bevilja en spänningsnivå på 30–för ett koncessionsområde lär vara att sökanden inte har ett behov av ett sammanhållet nät på den sökta spänningsnivån eller att ett annat nätföretag redan har ledningar på den spänningsnivån. I för- arbetena (prop. 2012/13:70 s. 41) behandlas kriteriet om en samhälls- ekonomiskt motiverad nätutbyggnad utifrån dagens situation. Regelns syfte är att motverka att lokalnätsföretag bygger ut sitt ledningsnät till högre spänningsnivåer parallellt med befintliga regionledningar.