sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — Kostnadsjäm- förelsen möjliggjordes genom att regeringen i sin finansiella styrning satte upp särskilda ekonomiska villkor för de interna coacherna.110 Forskarna uppger i sin studie att de på grund av otillräckliga data inte kunde genomföra kostnadsberäk- ningarna på ett tillfredsställande sätt, bland annat på grund av att data saknades för de transaktionskostnader som var förknippade med att upphandla och följa upp de externa coacherna. I beräk- ningarna togs inte heller hänsyn till att de interna coacherna, i en- lighet med Arbetsförmedlingens regel vid interndebitering, tillfogats en OH-kostnad på 37 procent.111 Detta innebär att den interna coachningsverksamheten, utöver en OH-kostnad på för att täcka den egna verksamhetens kostnader för bland annat lokaler och it, även belastades av en OH-kostnad motsvarande i 110Regleringsbrev för Arbetsförmedlingen för budgetåren 2009, 2010 och 2011. 111Intern coachning inkluderar OH-kostnader på , varav för huvudkon- toret, enligt uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi syfte att bidra till finansieringen av myndighetens huvudkontor. De gemensamma kostnader som inte är relaterade till verksamheten eller som kommer att finnas oavsett om verksamheten bedrivs i in- tern eller extern regi bör exkluderas.112 I tabell 12.16 redovisas två kostnadsberäkningar för coacher i in- tern och extern regi. Den första jämförelsen av kostnad per deltagare (t.v.) följer de beräkningar som gjordes av Liljeberg m.fl. Denna jäm- förelse kommer fram till en kostnadsskillnad om per deltagare till de externa coachernas fördel. I nästa jämförelse (t.h.) har kostnaden för de externa coacherna tillfogats en transaktions- kostnad motsvarande . Kostnaden för de interna coacherna har justerats och innefattar personalkostnaden för coacherna samt ett OH-tillägg för deras verksamhet, medan det OH-tillägg som av- ser myndighetens huvudkontor har exkluderats. Utifrån de justera- de kostnadsuppgifterna uppgår kostnadsskillnaden per deltagare till till de interna coachernas fördel. Tabell 12.16 Kostnader för interna och externa jobbcoacher 2009 2011 (extern) och OH- kostnad (intern) Källa: Uppgift om kostnad och antal deltagare från Liljeberg m.fl. (2012). För mer info om transaktionskostnader och OH-kostnader, se avsnitt 12.7.2 och 12.7.4. Kostnaden för den externa coachningen är förmodligen något underskattad, se Liljeberg m.fl. (2012). Kostnaden per deltagare har avrundats till närmsta tiotal. * Inklusive OH-kostnader på . ** Inklusive OH-kostnader på . *** Inklusive transaktionskostnader på 12.8Har användningen av externa utförare inneburit andra för- och nackdelar? De motiv som har framförts till att Arbetsförmedlingen ska köpa arbetsmarknadstjänster av externa utförare är i huvudsak att detta ska bidra till bättre resultat eller lägre kostnader i jämförelse med att utföra motsvarande verksamhet i egen regi, vilket framgår av av- snitt 12.2. I detta avsnitt analyseras andra för- och nackdelar som är eller kan vara förknippade med att köpa arbetsmarknadstjänster. 112Se exempelvis SKL (2009). Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi 12.8.1Innovation, individanpassning och specialisering Tre av de skäl som brukar anföras för att köpa arbetsmarknads- tjänster av externa utförare – ökad innovation, individanpassning och specialisering – utgör i huvudsak medel genom vilka bättre resul- tat eller lägre kostnader kan uppnås. genom att köpa tjänster av externa utförare uppnår en effektivare verksamhet, på grund av att dessa i högre utsträckning är innovati- onsbenägna eller tillhandahåller mer individanpassade tjänster bland annat genom ökad specialisering, kan endast avgöras utifrån om detta utmynnar i bättre resultat eller lägre kostnader. Det senare av- handlas som tidigare nämnts i avsnitt 12.6 och 12.7. Det kan dock finnas en motsättning mellan att uppnå låga kost- nader och innovationer eller individanpassning. Erfarenheter från andra länder som utkontrakterat arbetsmarknadstjänster tyder på att privata utförare inte är villiga att utveckla nya innovativa metoder om deras intäkter inte är tillräckligt höga och säkra, på grund av den ekonomiska risk de i annat fall utsätter sig för. I länder som , och har konkurrens mellan privata utförare kombinerats med ett starkt fo- kus på att sänka kostnaderna för de arbetsmarknadstjänster som de tillhandahåller. Erfarenheter från dessa länder tyder på att detta resulterat i att de privata utförarna fokuserar på kostnadsminimering för att kunna överleva på marknaden, bland annat genom att arbetet standardiseras och traditionella coachnings- och matchningsinsatser används, i stället för att de privata utförarna satsar på att utveckla nya och innovativa arbetssätt.113 Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning har utformats i syfte att uppmuntra innovation hos leverantörerna. Leverantörerna är i hög utsträckning fria att välja vilka insatser de vill tillhandahålla utifrån en så kallad verktygslåda. Leverantörerna kan också ansöka om att få utföra andra aktiviteter än de som specificeras i denna verktygslåda. Sedan tjänsten infördes har endast en ny aktivitet tillkommit i verktygslådan för tjänsten.114 Om privata utförare genom innovation och individanpassning ska kunna bidra till bättre resultat är det därmed inte säkert att detta kan förenas med en målsättning om att minska kostnaderna för 113Se exempelvis m.fl. (2017), Arbetsförmedlingen (2013) och Struyven (2007). 114E-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Om bättre resultat uppnås till samma eller högre kostnad jämfört med Arbetsförmedlingens verksamhet i egen regi kan det dock ändå utgöra en offentligfinansiell kostnadsbe- sparing, i de fall de arbetssökandes ersättning vid arbetslöshet min- skar mer än kostnaden för tjänsterna ökar. För att skapa utrymme för och incitament till innovation och individanpassning krävs att ett relativt fritt arbetssätt för leveran- törerna kombineras med en delvis resultatbaserad ersättning, för att tillvarata de privata utförarnas vinstintresse, vilket utgör drivkraften för individanpassning och innovation. krävs att den resul- tatbaserade ersättningen endera är tillräckligt hög för att de privata utförarna ska vara villiga att ta den ekonomiska risk som innovation och individanpassning utgör, alternativt att den resultatbaserade ersättningen utgör en bonus medan en tillräckligt hög fast ersättning utbetalas i syfte att verksamheten – oavsett resultatet av innova- tionen och individanpassningen – ska gå runt. Individanpassning kan även uppnås genom att olika utförare av arbetsmarknadstjänster får möjlighet att specialisera sig. Med speciali- sering avses i detta sammanhang specialisering mot arbetssökande med vissa behov.115 Möjligheten att specialisera sig mot vissa arbets- sökande kan ske på i huvudsak två olika sätt. Den ena, och vanligaste formen, är att ge alla utförare möjlighet att marknadsföra sig som specialiserade mot arbetssökande med vissa behov eller önskemål, i kombination med att de arbetssökandes ges möjlighet att välja leverantör. I Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning har leveran- törerna exempelvis möjlighet att marknadsföra sig som kunniga inom vissa branscher och inom vissa språk. Bland Arbetsförmed- lingens leverantörer förekommer dock även önskemål om att få spe- cialisera sig mot exempelvis äldre arbetssökande eller arbetssökande med funktionshinder, något som bland annat framförs av vissa leve- rantörer i utredningens enkät. Om specialisering mot vissa arbets- sökande ska kunna kombineras med att de arbetssökande väljer leverantör krävs dock sannolikt att leverantörerna lägger en relativt hög andel av sin ersättning på marknadsföringsåtgärder för att nå ”sin” grupp arbetssökande. För vissa grupper av arbetssökande finns 115De arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper är specialiserade i förhållande till såväl innehåll som målgrupp. I andra länder förekommer det att privata utförare arbetar utifrån en så kallad black-box of delivery, där specialisering genom tjänsternas utformning helt eller delvis saknas. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi det skäl att anta att detta inte kommer att vara tillräckligt för att uppnå en god matchning mellan deras behov och leverantörernas specialisering (se avsnitt 12.6.5). Privata utförare brukar inte tillåtas neka arbetssökande från att välja dem i tjänster som bygger på de arbetssökandes val. var exempelvis leverantör av tjänsten etableringslots och marknadsförde sig mot nyanlända läkare, men valdes även av och fick arbeta med andra arbetssökande. Anled- ningen till att leverantörerna inte tillåts neka arbetssökande är att det i annat fall finns stor risk för att så kallad cherry-picking uppstår, där leverantörerna bara väljer de arbetssökande som de bedömer är mest lönsamma att arbeta med. Den andra formen för att främja specialisering av leverantörer är att använda de arbetssökandes behov som grund för tilldelning av leverantör i tjänster som tillhandahålls genom . För att en god matchning ska uppstå krävs i detta fall att Arbetsförmedlingen har god kunskap om de arbetssökandes behov och leverantörens speciali- sering, alternativt att en helt eller delvis automatiserad matchning av arbetssökande och leverantör görs baserat på tillgängliga uppgifter utifrån ett databaserat system. Valfrihet kan medföra att de arbetssökande upplever större inflyt- ande över sin process och därmed är mer nöjda med den tjänst som de erbjuds. Uppgifter om i vilken utsträckning de arbetssökande värde- sätter möjligheten att själva få välja leverantör saknas. Det finns emellertid ett antal studier som undersökt och jämfört nöjdhet bland deltagare hos privata och offentliga utförare. Bennmarker m.fl. (2009) finner i en studie av försöksverksam- heten med privat arbetsförmedling mellan 2007–2008 att de privata utförarnas deltagare var mer nöjda med den hjälp de fick än de del- tagare som var hos den offentliga arbetsförmedlingen. I två studier av programmen jobb- och utvecklingsgarantin respektive jobbgaran- tin för ungdomar finner och (2010a; 2010b) att deltagarna inom jobb- och utvecklingsgarantin är lika nöjda oav- sett om de har fått ta del av tjänsten i privat eller offentlig regi, Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi medan de ungdomar som befunnit sig hos en privat utförare var klart mer positiva än de som befunnit sig hos Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har skickat ut enkäter till del- tagare som har avslutat den upphandlade tjänsten Stöd och match- ning respektive en arbetsmarknadsutbildning. Resultatet av dessa undersökningar har dock inte sammanställts och kunskap saknas därför om kundnöjdhetens nivå och huruvida denna ökar med ökad valfrihet, samt hur den förhåller sig till kundnöjdhet i den verk- samhet som myndigheten bedriver i egen regi. Det kan dock konstateras att de arbetssökandes valfrihet i prak- tiken är begränsad i vissa delar av landet, vilket framgår av av- snitt 12.5.4. Därtill begränsas de arbetssökandes valfrihet av att de inte har möjlighet att välja Arbetsförmedlingens egen regi. Av Bennmarker m.fl., (2009) framgick att många arbetssökande före- drog att få tjänster i Arbetsförmedlingens regi. Mindre än en tredje- del av de arbetssökande som erbjöds en plats hos en kompletterande aktör i försöksverksamheten med privat arbetsförmedling tackade ja till en sådan plats, övriga valde att stanna kvar hos sin offentliga arbetsförmedlare. Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster kan även jämföras med de välfärdstjänster som tillhandahålls av kommuner och lands- ting, där merparten har egen regi som ett valbart alternativ för de tjänster som tillhandahålls genom valfrihetssystem.116 I likhet med vad som framkommit för de arbetssökande visar studier av andra välfärdstjänster att brukare som får ta del av tjänster i privat regi i genomsnitt är mer nöjda än de som får motsvarande tjänst i offentlig regi (SNS, 2011). I likhet med vad som gäller för arbetsmarknads- tjänsterna går det dock inte att identifiera några objektiva kvalitets- skillnader dem emellan. En målkonflikt kan därmed uppstå mellan att prioritera valfrihet och kundnöjdhet respektive goda resultat, om valfriheten innebär att de arbetssökande i låg utsträckning väljer de leverantörer som uppvisar bäst resultat. 116Uppgift per e-post från SKL . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi På grund av bland annat invandring, strukturförändringar på arbets- marknaden och ett förändrat konjunkturläge kan behovet av arbets- marknadstjänster komma att förändras relativt snabbt. Detta gäller såväl omfattningen av dessa tjänster som inriktningen på desamma. Möjligheten att köpa tjänster ökar Arbetsförmedlingens förutsätt- ningar att snabbt kunna ställa om sin verksamhet och därmed er- bjuda relevanta insatser för de arbetssökande. 12.8.4För- och nackdelar med resultat kontra detaljstyrning Det finns, något förenklat, två sätt att styra externa utförare av arbets- marknadstjänster. Det första är att ställa krav på hur de ska utföra sitt arbete, det andra är att ställa krav på vilka resultat de ska uppnå. Arbetsförmedlingen har i praktiken styrt sina leverantörer genom en kombination av dessa två modeller, där tyngdpunkten har varierat och mellan olika avtal. Vissa för- och nackdelar med att köpa arbetsmarknadstjänster är i hög utsträckning relaterade till valet mellan dessa två styrmodeller och beskrivs närmare nedan. Syftet med resultatbaserad styrning är skapa incitament för externa utförare att uppnå ett specificerat mål. Resultatstyrning är lämpligt när målet för en viss tjänst är tydligt och kan verifieras, i meningen bevisas i domstol, då det i annat fall finns risk för missbruk, fusk och snedvriden konkurrens. Det övergripande målet för arbetsmarknads- politiken är att de arbetssökande ska övergå till arbete och utbild- ning. Genom att det är möjligt att kontrollera att den arbetssökande har blivit anställd eller antagen till en utbildning är målet verifierbart och tjänster med detta mål lämpar sig därmed för resultatstyrning. Resultatstyrning kombineras ofta med frihet att avgöra hur resul- tatet ska uppnås, vilket innebär att det offentliga i hög utsträckning överlåter till de externa utförarna att besluta om innehållet i och om- fattningen av tjänsten. Detta brukar kallas för att leverantörerna får arbeta enligt en ”black box of delivery”, eller endast ”black box”. Det offentliga kan fortsatt kontrollera de externa utförarnas prestation Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi och säkra att syftet med att utkontraktera tjänsten uppnås, till exempel att kostnaden för tjänsten sänks utan att resultatet för- sämras eller att resultatet förbättras medan kostnaden är oförändrad. Ett objektivt och kvantifierbart mål möjliggör därutöver att kost- naderna för uppföljning och kontroll kan hållas nere. Det offentliga går dock miste om möjligheten att identifiera effekter av olika typer av insatser i de fall tjänster utkontrakteras enligt en black box- modell. Det offentliga skulle kunna kräva att de externa utförarna delger information om vilka insatser de använder sig av. Då detta utgör den huvudsakliga konkurrensfördelen i förhållande till övriga utförare finns dock få incitament för dessa att dela med sig av denna information. Resultatbaserad styrning kan utformas på olika sätt. Dels kan hela eller delar av de externa utförarnas ersättning utfalla vid uppnått resultat. Resultatbaserad styrning kan även bestå i att upprätta ett system för att jämföra utförarnas resultat sinsemellan, ett så kallat ratingsystem. Arbetsförmedlingen har exempelvis använt rating- system för att utesluta leverantörer med lägst rating ur ett valfrihets- system. En eventuell förlängning av avtalstiden kan också fungera som ett incitament för leverantören att prestera på visst sätt. Det finns även upphandlande myndigheter som förlänger avtalstiden enbart med vissa leverantörer på ett ramavtal, medan avtalsrelationen med andra leverantörer i samma ramavtal avslutas. Enligt utredningens uppfatt- ning är det oklart när en sådan selektiv förlängning är tillåten.117 Resultatbaserad styrning i form av ett ratingsystem bör dock kunna användas som stöd för de arbetssökandes val av leverantör i ett val- frihetssystem eller när en upphandling sker med individers val som fördelningsnyckel i . När det gäller bedömer utred- ningen att det är oklart om och i så fall hur man skulle kunna använda sig av leverantörernas prestationer (rating) som fördelningsnyckel vid avrop. 117I Kammarrätten i dom med målnummer 1355-15 hade en upphandlande myn- dighet avstått från att förlänga ett ramavtal med en av ramavtalsleverantörerna. Skälet till detta var att leverantören ifråga hade misskött sina åtaganden enligt avtalet. Kammarrätten ansåg inte att det var någon skillnad mellan att häva avtalet och att underlåta att förlänga det med hänvisning till att det förelåg grund för hävning enligt avtalet. Missförhållandena hos leve- rantören hade även förelegat för beslutet om att inte förlänga avtalet. Hur domstolen skulle bedöma en situation där förlängningsmöjligheten används som ett incita- ment för att styra leverantörernas prestationer i ett ramavtal med flera leverantörer, utan att grund för hävning föreligger, går inte att avgöra mot bakgrund av domen. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi För att en jämförelse av leverantörernas resultat ska kunna ligga till grund för sådana åtgärder som nämns ovan krävs att rating- systemet tar hänsyn till skillnader i leverantörernas förutsättningar. I annat fall framstår resultatskillnader som skillnader i prestation, när det i själva verket kan bero på att vissa utförare får arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden. Resultatbaserad styrning hänger därför nära samman med förekomsten av statistisk profilering118 av de arbetssökande. Risk för cream-skimming och parking Resultatbaserad styrning ger incitament för de externa utförarna att uppnå målsättningen för tjänsten, men kan leda till ökade skillnader mellan arbetssökande som står nära respektive långt ifrån arbetsmarknaden, om incitamenten inte är väl utformade. Detta be- ror på att privata utförare prioriterar de mest lönsamma och lätt- arbetade arbetssökande (detta kallas i forskningen för ”cream-skim- ming”) och lägger mindre tid och energi på de svåra fallen (detta kallas i forskningen för ”parking”).119 Risken för parking uppstår i synnerhet om hela eller stora delar av ersättningen till de privata utförarna är resultatbaserad, för deltagare som bedöms vara alltför kostnadskrävande att arbeta med eller där möjligheten att uppnå resultat bedöms vara liten. Detta problem kan uppstå även om en viss tjänst är inriktad på en specifik grupp, exempelvis långtidsarbets- lösa, eftersom det finns en stor variation även inom denna grupp. Ett sätt att undvika cream-skimming och parking är att använda statistisk profilering av de arbetssökandes förutsättningar som grund för en differentierad ersättning till de privata utförarna, där olika er- sättningsnivåer utgår beroende på hur långt de arbetssökande be- döms stå ifrån arbetsmarknaden. Om de arbetssökande som enligt den statistiska profileringen står långt ifrån arbetsmarknaden kom- mer i arbete eller utbildning främjar detta leverantörens rating i högre utsträckning än om de arbetssökande som ratingsystemet be- dömer står nära gör det. Om alla delar av resultatbaserad styrning 118Statistisk profilering är en databaserad metod där en algoritm används för att beräkna sanno- likheten för att en arbetslös med vissa egenskaper ska kvarstå i arbetslöshet . I kapitel 7 beskrivs statistisk profilering närmare. 119Se exempelvis Koning och (2013) och (2014). Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi används, det vill säga utöver resultatbaserad ersättning även möjlig- heten att utesluta leverantörer ur LOV baserat på en jämförelse av leverantörernas resultat där hänsyn tagits till de arbetssökandes för- utsättningar, ökar incitamenten för leverantörerna att arbeta med alla arbetssökande. Ytterligare ett sätt att minska risken för, samt konsekvenserna av, parking är att tidsbegränsa tjänsterna. Det finns få studier om förekomsten av cream-skimming men något fler om förekomsten av parking inom ramen för utkontrakte- rade arbetsmarknadstjänster. I en studie från beskriver Koning och (2013) att problem med cream-skimming och parking förefaller öka desto större del den resultatbaserade ersätt- ningen utgör av den totala ersättningen till leverantörerna. I en studie från visar Behagel m.fl. (2014) att de privata ut- förarna presterade betydligt sämre än den offentliga arbetsförmed- lingen för de arbetssökande som stod längst ifrån arbetsmarknaden, vilket tolkades som ett tecken på parking bland de privata utförarna. Relativt omfattande problem med parking har enligt (2014) förekommit inom ramen för de utkontrakterade arbetsmarknads- tjänsterna i . Förekomsten av parking var enligt (2012; 2017) vidare en anledning till att lämnade en renodlad resultatstyrningsmodell baserad på en så kallad black box of delivery, till fördel för ett system där krav på innehåll i högre utsträckning ställs när arbetsmarknadstjänster utkontrakteras. Risk för felaktighet i, eller manipulation av, resultatmått Övergång till arbete eller utbildning är som tidigare nämnts två verifierbara resultatmått. Trots detta finns det risk för felaktiga ut- betalningar, missbruk och fusk. I vilken utsträckning det förekom- mer i praktiken beror bland annat på utformningen av ersättnings- systemet, inklusive hur resultat verifieras. Om myndigheten före utbetalning av resultatersättning kräver ett anställningsbevis, utan formkrav, innebär detta exempelvis högre risk för missbruk och fusk än om myndigheten i stället skulle inhämta arbetsgivardeklaration för den arbetssökande från skattemyndigheten. Vidare kan till exem- pel bevis om antagning till en viss utbildning användas som grund för resultatersättning, med risk för att den arbetssökande anmält sig utan att ha haft för avsikt att läsa denna utbildning. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi kan exempelvis ha kommit överens med den arbetssökande om att denne får ta del av ersättningen. Om höga resultatersättningar kombineras med förmånliga löne- stöd kan detta därutöver ge upphov till skenanställningar. En leve- rantör har möjlighet att anställa den arbetssökande i eget bolag och få anställningsstöd motsvarande av den totala löne- kostnaden. Om den resultatersättning som utbetalas till leveran- tören för att den arbetssökande har kommit i arbete är högre än lönekostnaden (i exemplet ovan) för att anställa den arbetssökande i eget bolag i syfte att uppfylla villkoren för resultat- ersättning, uppstår incitament för en temporär skenanställning. Det förekommer även att andra mål än övergång till arbete eller studier förespråkas som grund för resultatstyrning. Många arbets- sökande står så pass långt ifrån arbetsmarknaden att de tjänster de får ta del av inte syftar till arbete eller utbildning utan förväntas bidra till progression, det vill säga att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden. Danska forskare (m.fl. 2017) har försökt identifiera progression i form av mätbara indikatorer. bad de danska forskarna arbets- sökande försörjningstagare och deras handläggare att besvara ett an- tal enkätfrågor. sammanställde forskarna resultatet av totalt cirka 27 000 enkätsvar. Genom statistisk analys identifierades faktorer som kunde sägas motsvara progression, det vill säga som ökade de arbetssökandes sannolikhet att komma i arbete eller studier. De indikatorer som identifierades inom ramen för forsk- ningsprojektet kunde dock, tillsammans med tillgänglig registerdata, enbart förklara av variationen i övergång till arbete eller utbildning för arbetssökande som var eller äldre.