sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Utredningen bedömer att de ovan beskrivna marknadsmisslyck- andena i form av marknader med begränsad konkurrens och risk för ojämnt fördelad marknadsmakt, transaktionskostnader och infor- mationsasymmetri delvis har uppstått genom att en (i detta fallet mogen) teknik har en omogen värdekedja. Därtill har även övriga faktorer som har beskrivits ovan, såsom svårigheter att internalisera positiva externaliteter och betydande företagsekonomiska risker, haft en negativ påverkan på värdekedjan. För att denna värdekedja ska mogna och bli mer effektiv behöver dess infrastruktur utvecklas. Termen infrastruktur innefattar här dels fysisk infrastruktur för pro- duktion, distribution och försäljning, dels infrastruktur i form av att aktörer behöver samarbeta på nya sätt och att nätverk skapas. När infrastrukturen utvecklas kan även transaktionskostnader och infor- mationsasymmetri adresseras, om än delvis och indirekt. Sammanfattningsvis kan man säga att biogasens värdekedja präg- las av en del specifika marknadsmisslyckanden och marknadshinder som kräver specifika lösningar. Utredningen bedömer att de mark- nadsmisslyckanden som negativt påverkar värdekedjan är starkt fram- trädande inom biogassektorn och bör adresseras. Detta med motivet att förnybara gaser, inklusive biogas, är nödvändiga för att den svenska ekonomin ska kunna ställa om (se kapitel 8). Det finns därmed bety- dande nyttor förknippade med en mer mogen och ändamålsenlig marknad. De befintliga styrmedlens samlade verkan bedöms vara otillräcklig Utredningens sammantagna bedömning är att den betydande mäng- den styrmedel som har redovisats i betänkandets sjätte kapitel inte är tillräckliga för att undanröja sådana marknadsmisslyckanden som har beskrivits eller för att uppnå olika samhälleliga mål. De be- fintliga styrmedlen säkerställer exempelvis inte i erforderlig utsträck- ning att de nyttor som den inhemska produktionen av biogas bedöms kunna bidra med värderas på ett sådant sätt att denna produktion kommer att kunna upprätthållas . De nyttor som samman- hänger med denna produktion kommer därmed helt eller delvis att gå förlorade. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Stimulera användning med störst klimatnytta och underlätta distribution I regeringens direktiv sägs det att utredningen ska ta ställning till inom vilken sektor som användning av biogas gör störst nytta. Här gör utredningen bedömningen att det är användningens klimatnytta som bör avgöra detta snarare än att en särskild sektor bör pekas ut. Däremot står det klart att de största klimatnyttorna uppkommer när fossila bränslen ersätts inom transportsektorn eller inom industrin. Användning inom dessa områden förutsätter dock som regel att gasen har uppgraderats och för vissa distributions- och använd- ningsändamål även att den har förvätskats. Utredningen ser således ett värde i att rågasen förädlas på detta sätt. Importen av biodrivmedel bör kompletteras med inhemsk produktion Som beskrivs i kapitel 3 har importen av biogas ökat , både i volym och som andel av den totala konsumtionen. im- porterades dryg av den biogas som konsumerades i . Utredningen bedömer att konsumtionen av biodrivmedel kan förväntas öka globalt som efterfrågan på biomassa från andra sektorer kan förväntas öka. Detta kan i sin tur leda till ökade priser på såväl flytande som gasformiga biodrivmedel. Eftersom det tar förhållandevis att bygga upp inhemsk produktionskapa- citet av biodrivmedel bedömer utredningen att nuläget riskerar leda till att mål att uppnå etappmålet 2030 försämras, om än indi- rekt. En ökad inhemsk produktion innebär dock inte att det är givet att bränslet konsumeras i eftersom det även kan exporteras om efterfrågan utomlands ökar. Därtill kan näringspolitiska skäl till ligga till grund för att stimu- lera produktionen av biodrivmedel. Som beskrivs i kapitel 5 bedömer utredningen att ökad produktion och användning av biodrivmedel och biobränslen kan öka den svenska industrins konkurrenskraft. Därtill kommer exportmöjligheter. Slutligen finns det ett etiskt argu- ment att ett land med betydande biomassaresurser har ett ansvar att producera biodrivmedel, inte minst med tanke på historisk och nu- varande konsumtion av biodrivmedel producerade från palmolja. Biogasen – En sammanfattning av nuläget Med hänvisning till det anförda anser utredningen att det är moti- verat att komplettera den nuvarande importen av biogas och flytande biodrivmedel med en ökad inhemsk produktion. Utredningen bedömer att konsumtionen av biodrivmedel kan förväntas öka globalt som efterfrågan på biomassa från andra sektorer kan förväntas öka. Detta kan i sin tur leda till ökade priser på såväl flytande som gasformiga biodrivmedel. av råvarorna till de biodrivmedel som används im- porteras. Eftersom det tar förhållandevis att bygga upp in- hemsk produktionskapacitet av biodrivmedel bedömer utredningen att om inte ytterligare åtgärder görs för att stimulera inhemsk pro- duktion försämras möjligheter att uppnå etappmålet för vägtransportsektorn 2030 alternativt att kostnaderna för att uppnå etappmålet kommer att öka, detta med antagandet att global efter- frågan på biodrivmedel kommer att öka. Till detta tillkommer be- hovet av biogas inom industrin och möjligtvis sjöfarten. Därmed be- dömer utredningen att nuvarande import av biogas och flytande biodrivmedel bör kompletteras med ökad inhemsk produktion. Inom segmentet flytande biodrivmedel är beroende av import i hög utsträckning. av råvarorna till dessa biodrivmedel importeras.4 Investeringar i ny produktionskapacitet för flytande biodrivmedel har enligt hitintills utebli- vit p.g.a. bristande konkurrenskraft.5 Den införda reduktions- plikten för vägtransporter kan dock möjligen leda till investeringar i produktionskapacitet. Nätverket anser dessutom att de identifierade potentialerna enbart kan realiseras om de tekniker som i flera fall enbart återfinns i pilot- och demonstrationsskala uppnår kommer- siell skala. förväntas den svenska efterfrågan på flytande biodriv- medel öka som ett resultat av reduktionsplikten för fordon och den föreslagna reduktionsplikten för lufttransporter. Den nuvarande konsumtionen av biodrivmedel i , både flytande och gasformiga, är därmed starkt beroende av världsmark- 4Ahlgren, , , , , , , , Biodrivmedel och mark- användning i – sammanfattning av ett forskningsprojekt vid och (2017), , Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel – En rapport inom uppdraget Samordning för energiomställning i transportsektorn (ER 2016:30) och , Åtgärder för att minska transportsektorns ut- släpp av växthusgaser - ett regeringsuppdrag (2016:111). 5Energimyndigheten, Förslag till styrmedel för ökad andel biodrivmedel i bensin och diesel – En rapport inom uppdraget Samordning för energiomställning i transportsektorn (ER 2016:30). Biogasen – En sammanfattning av nuläget Det går inte att anta att världsmarknadspriserna på bio- drivmedel kommer att vara stabila och inte heller att samtliga sub- strat som i dagtillåts ingå i biodrivmedel kommer att kunna inräknas även fortsättningsvis. Detta eftersom efterfrågan på biodrivmedel inom EU och andra delar av världen kan förväntas öka. Klimatpoli- skriver följande: ”Endast och ett fåtal andra länder når upp till EU:s 2020-mål om förnybar energi i transportsektorn. För att övriga ska kunna nå målet behöver de snabbt öka sin användning av biodrivmedel. Detta kommer sannolikt att höja priset och göra tillgången i mer osäker.” Dessutom har genomförda revideringar av exempelvis definitionen av palmolja påverkat dess attraktivitet som råvara för produktion av flytande biodrivmedel inom EU. Denna situation bör även ses i perspektiv av att har större bioenergiresurser per capita än de flesta länder i världen, vilket pekar mot att borde kunna bli nettoexportör av biodrivmedel. Underlätta ökad biogasproduktion med hjälp av nya tekniker och en breddad substratbas Det finns tekniker som ännu inte används i stor skala i . Om dessa tekniker ska nå kommersiell bärkraft är det lämpligt för staten att stötta dem i tidiga utvecklingsskeden. En sådan teknik som ut- redningen anser bör stöttas är förvätskning. Teknik för storskalig förvätskning av naturgas är förvisso väl beprövad och förekommer på många håll i världen, men tillämpning av denna teknik i mindre skala är begränsad. Att omvandla biogas till flytande form (LBG) underlättar distribution, inte minst i områden där det saknas gasnät, och gasens attraktionskraft för tunga fjärrtransporter och sjöfart ökar. En övergång från fossila drivmedel till användning av flytande biogas inom dessa sektorer bedöms ha betydande samhälleliga nyttor, inte minst av klimatrelaterad art. Utredningen anser också att det finns skäl att stimulera en betydligt större biogasproduktion än vad som är möjligt genom den dominerande produktionstekniken rötning. Det handlar då inte minst om att stötta kommersiellt oprövade tekniker som kan ta till vara på den potential som finns i förgasning (eller liknande tekniker) av lignocellulosa, dvs. i växtrester från jord- och skogsbruket. Det kan finnas samhällsekonomiska motiv att stimulera investeringar i Biogasen – En sammanfattning av nuläget denna typ av anläggningar som det kan uppfattas som allt för riskfyllt och därmed dyrt för privata aktörer att bära en sådan investering. administrerar gödselgasstödet och bio- gasstödet 2018 medan följer upp skattebefriel- sen. Klimatklivet administreras av . Utredningen bedömer att den nuvarande situationen inte är optimal. Överkom- pensationsberäkningar görs inte av en och samma myndighet och inte heller på ett enhetligt sätt. 11Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ 11.1.1Utredningens kriterier för val av styrmedel Som framgår av kapitel 10 visar utredningens nulägesanalys att det finns behov av nya ekonomiska styrmedel för att dels stötta exi- sterande produktion av biogas i , dels stimulera ökad produk- tion. Utredningen har sammanfattat sin syn på vad ett ekonomiskt styrmedel bör syfta till. Styrmedlet bör (utan inbördes rangordning): a)Minska konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. b)Öka långsiktigheten och därmed investeringsviljan för produ- center. Detta gäller de styrmedel som påverkar utbudet av och efterfrågan på biogas. c)Internalisera samhällsekonomiska nyttor på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse som staten har kontroll över kost- nadsutvecklingen. d)Stötta marknadsintroduktionen av nya tekniker samt bredda efter- frågan på biogas. Styrmedlet bör utformas på ett sådant sätt att staten även kan stötta andra tekniker för att producera exempel- vis förnybara bränslen. e)kostnadseffektivt och transparent gällande utfasning. Utöver detta behöver styrmedlet vara förenligt med den regulato- riska och marknadsmässiga kontext som det ska existera i. Därför behöver det också uppfylla följande krav: Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ a)förenligt med . b)förenligt med det finanspolitiska ramverket inklusive en stram statlig budgetprocess. c)förenligt med den rådande marknadsstrukturen för biogas i . finns det, till skillnad från exempelvis elmarknaden, inte en nationell biogasmarknad med ett transparant marknads- pris. Handel sker i stället till stor del via bilaterala kontrakt utan utomstående insyn. 11.1.2Bedömning av identifierade styrmedel I tabell 11.1 sammanfattas utredningens bedömning av de styrmedel som beskrivits i detta kapitel. Tabell 11.1 Bedömning av identifierade styrmedel Högre skatt på fossila Inga ändamålsenliga förslag har identifierats, möjligen en Bedöms inte vara ändamålsenligt eftersom det kräver en komplicerad utformning och inte stödjer inhemsk produktion Bedöms inte vara ändamålsenlig på kort sikt eftersom det inte stödjer inhemsk produktion. Kan vara ett alternativ på sikt men riskerar att ha negativ påverkan på industrins Bedöms inte vara praktiskt genomförbart. Ett utökat investeringsstöd utöver Klimatklivet bedöms ej Lån och garantier bedöms vara ett lämpligt kompletterande Bedöms inte vara ändamålsenligt eftersom utredningen inte har kunnat identifiera ett lämpligt kundkollektiv för att köpa Bedöms inte vara ändamålsenligt eftersom det inte finns ett nationellt marknadspris för biogas Bedöms vara ändamålsenligt. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Alternativa sätt att fastställa stödnivån för produktionstariffer och produktionspremier Bedöms vara ändamålsenligt. Utredningen förordar denna metod för att fastställa stödnivån för produktionspremier Bedöms vara ändamålsenligt, men svårförenligt med det finanspolitiska ramverket inklusive en stram statlig budgetprocess. Bedöms vara ändamålsenligt, men svårförenligt med det finanspolitiska ramverket inklusive en stram statlig budgetprocess. Utredningen bedömer att produktionspremier är det styrmedel som bäst uppfyller de kriterier som beskrivs i avsnitt 11.1.1. 11.1.3Utredningens styrmedelsförslag och skattebefrielsen Biogas är skattebefriad inom både transportsektorn och inom värmeproduktion. Detta kan ses som en logisk följd av att koldiox- idskatten inte belastar några biodrivmedel. Utifrån EU- lagstiftningen är det dock frågan om en skattenedsättning i förhållande till naturgas. Utredningen har analyserat två huvudalternativ för skattebefri- elsen. Det första alternativet innebär en fortsatt skattebefrielse inom alla sektorer. Det andra alternativet innebär att biogasens skatte- befrielse kvarstår för värmeproduktion, dock inte för transportsek- torn. Utredningen bedömer att biogasens skattebefrielse bör kvarstå både för transportsektorn och värmeproduktion. Frågan om skattebefrielsen ska kvarstå bör dock inkluderas i de av utred- ningen föreslagna kontrollstationerna för styrmedlet eftersom ställ- ningstagandet i skattefrågan påverkar vilken nivå på produktions- stöd som är möjlig. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Utredningen bedömer att produktionspremier är det styrmedel som bäst uppfyller de kriterier som beskrivs i avsnitt 11.1.1. Utredningen rekommenderar att en kombination av fasta införs vars stödnivå sätts av staten. Detta styrmedelspaket ska kom- plettera skattebefrielsen: •Premie för produktion av biogas och andra förnybara gaser med ny teknik. Fyra huvudstyrkor för produktionspremier är: •Premier kan minska konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. •Premier kan stimulera ökad produktionen av biogas i genom att skapa säkrare förutsättningar för de som vill investera i nya anläggningar. •Premierna kan anpassas för att stötta specifika nyttor eller nya tekniker. •EU-kommissionen förordar denna typ av produktionsstöd fram- för produktionstariffer. För att bäst ta vara på de nyttor som inhemsk biogasproduktion bi- drar med och för att kunna ge stöd till nya tekniker i ett initialt skede föreslår utredningen att följande aktiviteter stöttas: •Biogasproduktion från gödsel, vilket ger särskilt stor klimatnytta eftersom man därigenom kan undvika utsläpp av potenta växt- husgaser som metan och lustgas. •Uppgradering av biogas. Eftersom gasen då kan användas i trans- portsektorn eller ersätta naturgas i industrin eller i storskalig kraft- och värmeproduktion. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Eftersom det är en ny teknik med potential att brädda användningen av biogas både geografiskt och över olika sek- torer. •Produktion av biogas och andra förnybara gaser med ny teknik (dvs. inte genom rötning). Detta inkluderar bl.a. biogas från ligno- cellulosabaserade substrat. Detta stöd ska alltså gå till icke-kom- mersialiserade tekniker, med potential att kraftigt öka produk- tionsvolymerna. För att kunna ersätta användningen av fossila alternativ inom exempelvis industrin krävs betydligt större mäng- der biogas än vad som går att röta fram i . I slutet på detta kapitel beskriver utredningen även en alternativ styr- medelsutformning där ett auktionsförfarande används för att sätta premienivån. Denna alternativa utformning av auktioner i kombina- tion med långa kontrakt bedömer egentligen utredningen som ett mer kostnadseffektivt alternativ som det skulle ge större långsiktighet för producenter och därmed öka investeringsviljan. Dock bedöms detta alternativ vara utformat på ett sätt som skiljer sig väsentligt från hur stöd brukar vara konstruerade i , och dess- utom svårförenligt med den svenska budgetprocessen. Därför har utredningen landat i ett annat huvudförslag. Som framgår av kapitel 10 visar utredningens nulägesanalys att det finns behov av att se över nuvarande ekonomiska styrmedel för att dels stötta existerande produktion av biogas i , dels stimulera ökad produktion. Syftet med detta kapitel är att identifiera och moti- vera valet av ekonomiska styrmedel. Detta följer av utredningens direktiv som säger att utredningen vid behov ska föreslå hur befint- liga styrmedel och åtgärder kan ändras, kompletteras eller ersättas med nya styrmedel eller andra åtgärder. Kapitel 11 utgår från den beskrivning av styrmedel och styrmedelsteori som återfinns i kapitel 6. I avsnitt 11.3 beskrivs faktorer som har beaktats vid valet av ekonomiska styrmedel vilka sammanfattas i ett antal kriterier. Där- efter beskrivs i avsnitt 11.4 möjliga ekonomiska styrmedels utform- ning, samt deras styrkor och svagheter. I avsnitt 11.5 presenteras slutligen utredningens ställningstagande om de beskrivna ekono- Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ miska styrmedlen, vilket leder fram till slutsatsen att det finns ett behov av en kombination av ekonomiska styrmedel. Detta styrme- delspaket beskrivs sedan närmare i kapitel 12. 11.3Faktorer som bör beaktas vid valet av styrmedel Det finns ett antal faktorer som bör beaktas vid valet av styrmedel. De består dels av kontextuella faktorer som berör den svenska bio- gasmarknaden, dels faktorer som berör styrmedelsteori och utform- ning (se även kapitel 6). Slutligen bör utredningens direktiv påverka valet av faktorer att beakta. I detta avsnitt presenteras tolv faktorer som sammanfattas i slutet av avsnittet. Utredningen har inte för avsikt att analysera identifierade styrmedel utifrån samtliga faktorer. Exempelvis besitter ett par styrmedel teoretiska styrkor men har så påtagliga brister i denna kontext att de snabbt kan avfärdas. I syfte att underlätta analysen kommer därför detta kapitel att fokusera på de faktorer som utredningen bedömer är särskilt viktiga. 11.3.2Styrmedel bör skapa additionalitet utan att leda till överkompensation Att ett stöd skapar additionalitet innebär att stödet har lett till ett resultat som inte skulle ha uppnåtts utan stödet. För biogas skulle det t.ex. kunna innebära att ett nytt produktionsstöd bidrar till att biogasproduktionen ökar på ett sätt som den inte skulle ha gjort utan stödet. När stöd ges för att sprida nya tekniker som befinner sig i en initial fas och då investeringsriskerna är stora är det som regel enklare att bedöma additionaliteten. Stöd till befintlig produktion kan dock också ge upphov till additionalitet, om produktionen hade upphört utan stödet. En annan faktor som är viktig att beakta vid utformningen av vissa styrmedel är risken för överkompensation i betydelsen att pro- ducenter betalas mer än vad som är tillåtet enligt EU:s statsstöds- regler. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ 11.3.3Klimat- och miljönyttor kopplade till substrat bör beaktas Av kapitel 5 framgår det att klimatnyttan av att producera biogas varierar beroende på val av substrat. I synnerhet är klimatnyttan av att producera biogas från gödsel hög. Kostnaden för att behandla olika substrat varierar också. Detta bör beaktas i styrmedlets utformning. 11.3.4Stöd bör differentieras beroende på slutprodukt Utredningen anser att styrmedel bör särskiljas med avseende på slut- produkt. Bedömningen är baserad på att kostnaderna och lönsamhe- ten för att producera biogas påverkas av anläggningens slutprodukt. Rågas och el är billigare att producera än uppgraderad biogas, som i sin tur är billigare än flytande biogas (LBG). Högre kostnader för att producera uppgraderad och flytande biogas beror främst på kost- naden att förvärva, installera och driva uppgraderings- respektive förvätskningsmoduler. Dock ökar även slutproduktens värde från rågas till förvätskad biogas, vilket påverkar en anläggnings lönsam- het. Som beskrivs i kapitel 5 är dessutom samhällsnyttan större om biogasen uppgraderas eller förvätskas. Det finns därför skäl att ge olika stöd beroende på vad som pro- duceras i syfte att dels minimera risken för överkompensation, dels säkerställa att producenter får en tillräckligt hög premie för att moti- vera fortsatt produktion av biogas. Det bör även noteras att flera andra länder i differentierar sitt stöd med avseende på vilken slutprodukt som produceras. Se exempelvis beskrivningen i kapitel 9 av produktionsstöden i Neder- länderna och . 11.3.5Skillnader mellan befintlig och ny produktion bör beaktas Utredningen anser att styrmedlet bör särskilja mellan befintlig och ny produktion, där de befintliga produktionsanläggningarna är garan- terade stöd (se kapitel 12 för en definition av befintlig och ny pro- duktion). Denna uppdelning motiveras av ett antal skäl. Som framgår av kapitel 7 är den svenska biogasmarknaden i betydande utsträck- Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ ning fragmenterad i lokala och regionala ”biogasöar”. Lokala mark- nader tenderar att bestå av en eller ett fåtal producenter med ett be- gränsat kundunderlag. Avtal mellan producenter och användare är vanligen fleråriga. En stor andel av biogasen används som drivmedel. Som framgår av kapitel 10 befinner sig många producenter i en eko- nomiskt svår situation trots bl.a. skattereduktion och gödselgasstöd. Om ägare av befintlig produktion av uppgraderad biogas inte kan få stöd finns en risk för att dessa väljer att avveckla sin biogaspro- duktion eller tvingas gå i konkurs, vilket i sin tur kan leda till negativa effekter för både offentliga och privata biogasanvändare. Detta kan i sin tur leda till negativa samhällsekonomiska konsekvenser. 11.3.6Omogna tekniker behöver stöd för att kunna kommersialiseras Som beskrivs i kapitel 8 bedömer utredningen att om etappmålet till 2030 ska nås kommer användningen av biodrivmedel, inklusive bio- gas inom vägtransportsektorn att behöva öka för att etappmålet 2030 ska uppnås. I samma kapitel bedömer även utredningen att använd- ningen av s.k. förnybara gaser, där biogas ingår, kommer att behöva öka inom svensk industri om klimatmålen till 2045 ska uppnås. Som beskrivits i kapitel 4 bedömer utredningen att tillgången till förny- bara gaser kan inverka positivt på den svenska industrins konkur- renskraft, om efterfrågan på hållbara produkter fortsätter att öka. Därtill finns det behov av biogas eller andra typer av förnybara gaser/flytande bränslen inom kraftvärmesegmentet och sjöfarten. Som noteras i kapitel 5 ger biogasanvändning störst samhällsekonomisk nytta inom vägtransportsektorn, i de fall som biogasen ersätter bensin eller diesel. Detta följs av biogasanvändning inom industrin, storskalig kraftvärme och sjöfart om biogas ersätter naturgas. I takt med att reduktionsplikten för drivmedel höjs kom- mer dock den samhällsekonomiska nyttan av att använda biogas i transportsektorn att minska relativt mot ovan nämnda användnings- områden (se kapitel 5). Det finns därmed ett stort behov av att öka tillgången till och användningen av förnybara gaser inom vägtransportsektorn, men också inom industrin, naturgasbaserad kraftvärme och sjöfarten. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Det finns även betydande samhällsekonomiska nyttor kopplade till en sådan omställning. Inom sjöfarten och industrin är biogas också ett alternativ till andra fossila bränslen än naturgas, och när biogas ersätter sådana är nyttan större än när den ersätter naturgas.