sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — För personer som inte kan ta sig till den utfärdande myndigheten på grund av sjukdom, funktionsnedsätt- ning eller hög ålder föreslår vi i avsnitt 10.2.7 en särskild reglering. Ytterligare en aspekt som bör beaktas är tillgängligheten för den enskilde. Körkort kan hämtas ut på något av Postnords cirka 1 500 utlämningsställen. Fram kunde körkort dock en- dast hämtas ut på cirka 300 platser i landet. Hos kan ansökan om id-kort göras på 27 platser och utlämning ske på ytter- ligare 18 platser. har omkring 110 platser där an- sökan om pass och id-kort kan göras och ytterligare cirka 40 utläm- ningsställen. Tillgängligheten för den enskilde blir alltså försämrad om körkortet inte kan användas som id-kort. Det finns dock som Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar anges ovan skäl att ifrågasätta om dagens utlämningsrutiner för kör- kort är tillräckligt säkra. Även den omständigheten att antalet utläm- ningsställen har utökats från cirka 300 till cirka 1 500 kan i sig antas ha medfört en mer osäker utlämnandeprocess. Personlig inställelse vid en myndighet som gör en kontroll i samband med att identitets- handlingen lämnas ut utgör enligt vår mening en viktig åtgärd för att säkerställa att handlingen lämnas ut till rätt person. Fördelarna med denna ordning väger därför enligt vår uppfattning klart över nack- delarna för den enskilde. Vi föreslår dessutom i avsnitt 10.2.7 att for- merna för utlämnande ska ses över i syfte att öka tillgängligheten med bibehållen säkerhet. I detta sammanhang kan nämnas att det inte kan uteslutas att det inte längre kommer att krävas ett fysiskt körkort för att visa behörigheten att köra bil. Vissa länder inom EU arbetar för att ta fram ett digitalt körkort som kan finnas i en mobiltelefon. De digitala körkorten kommer sannolikt under att utgöra ett komplement till de fysiska korten eftersom bl.a. EU-regleringen ställer krav på körkortets utformning, men är avsikten att det fysiska körkortet inte ska behövas. Enligt gällande regelverk kan dock inte digitala körkort användas i internationell vägtrafik. Fin- land, som är det land som kommit längst, har infört ett mobilt körkort. Det möjliggör för förare att visa sin rätt att köra bil även digitalt. Det mobila körkortet kan laddas ner i mobila enheter som en frivillig och avgiftsfri tilläggstjänst som kompletterar det tra- ditionella körkortet.17 Även i pågår vid Transportstyrelsen en förstudie som syftar till att undersöka möjligheten att införa en digital lösning som ska kunna erbjudas som ett komplement till det fysiska körkortet inom . Dessutom pågår ett internationellt standardiseringsarbete avseende hur ett mobilt körkort ska se ut och fungera för att kunna användas globalt. Ett annat alternativ som undersöks är att helt avskaffa både fysiska och digitala körkort. För att avgöra om någon har behörighet att köra eller inte kan polisen göra en kontroll direkt mot körkorts- registret. Bilföraren skulle då enbart behöva identifiera sig med en giltig identitetshandling.18 Om sådana lösningar kommer till stånd kommer konsekvenserna för den enskilde av att körkortet inte längre 17valtioneuvosto.fi/sv/artikeln/-/asset_publisher/mobiiliajokortti-perinteisen-ajokortin- rinnal-2. 18Slingrig väg till digitalt körkort, Dagens nyheter . Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar godtas som identitetshandling att blir mindre eftersom denne då inte behöver ha med sig två fysiska kort. Att inte behöva bära med sig två handlingar innebär även fördelar ur ett säkerhetsperspektiv. gjorde den bedömningen att det principiellt mest riktiga var att körkortet endast skulle betraktas som ett behörighetsbevis och att identifiering skulle göras med en särskild identitetshandling. Eftersom det inte fanns någon allmän identitetshandling fanns det dock inte något annat alter- nativ än att utforma körkortet på ett sätt som gjorde att det även kunde godtas som identitetshandling.19 är situationen en annan. Det finns redan id-kort som utfärdas av statliga myndigheter och med våra förslag kommer det framöver att finnas endast ett statligt identitetskort som utfärdas efter en mycket säker process och som är tillgängligt för både svenska medborgare och personer som är folkbokförda i landet. De skäl som låg bakom ställningstagandet att körkortets status som identitetshandling skulle upprätthållas är där- för inte längre aktuella. Mot bakgrund av vad som framkommit gör vi bedömningen att körkort inte längre bör betraktas som en identitetshandling. Enligt vår bedömning uppfyller det inte de krav som vi menar bör ställas på identitetshandlingar. Körkortet bör därför endast betraktas som en handling som utvisar behörigheten att köra ett körkortspliktigt for- don och inte godtas som identitetshandling. De nackdelar det kan innebära för den enskilde uppväger enligt vår mening inte de omfatt- ande fördelar en sådan ordning medför. Användningen av de SIS-märkta id-korten är inte lika utbredd som användningen av de andra identitetshandlingar som accepteras . Isammanhanget kan nämnas att SIS-märkta id-kort enligt uppgift från användes för identifiering vid cirka 1 800 av de cirka 162 000 ansökningar om id-kort som gjordes , vil- ket motsvarar . Motsvarande siffra för intygsgivarna är 600 av 15 000 personer eller . Användningen av de SIS-märkta id-korten har minskat . Ett par av de större bankerna har dessutom upphört med att utfärda SIS-märkta id-kort. 19SOU 1970:26 s. 29. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Invändningarna mot de SIS-märkta id-korten är inte lika omfatt- ande som beträffande körkorten. En förklaring kan vara att korten inte används lika ofta. Ju färre identitetshandlingar som accepteras desto lättare blir det dock att göra en korrekt identitetskontroll. De ovan beskrivna konsekvenserna av att så många identitetshandlingar godtas utgör därför skäl för att inte heller acceptera de SIS-märkta id-korten. Av uppgifterna från NFC har dessutom framkommit att det före- kommer en hel del förfalskningar även beträffande de SIS-märkta id-korten. Över hälften av de förfalskade identitetshandlingar som har undersökts av NFC har utgjorts av SIS-märkta id-kort. Det är en hög andel, särskilt mot bakgrund av att användningen av dessa kort inte är så utbredd. Ytterligare en anledning att inte acceptera de SIS-märkta id-kor- ten är att goda skäl talar för att identitetshandlingar som ska godtas ialla sammanhang bör utfärdas av staten. De SIS-märkta id-korten utfärdas av privata aktörer och staten har begränsade möjligheter att påverka processen. Det har inte heller framkommit att det finns något behov av dessa kort för landets invånare som inte tillgodoses genom möjligheten att få ett statligt identitetskort utfärdat. De tydligt påvisbara vinster som en begränsning av antalet identitetshandlingar innebär för bekämp- ningen av de identitetsrelaterade bedrägerierna talar enligt vår upp- fattning starkt för att de SIS-märkta id-korten inte bör godtas som identitetshandlingar i situationer som kräver en säker identifiering. De konsekvenser det kan komma att få för den enskilde att SIS- märkta id-kort inte accepteras i alla situationer är inte lika stora som när det gäller körkort eftersom användningen av dessa kort inte är lika spridd. Det rör sig dessutom endast om konsekvenser eftersom den enskilde kan ersätta ett SIS-märkt id- kort med ett annat id-kort, till skillnad från vad som gäller beträff- ande körkortet. Kostnaden för att införskaffa ett statligt identitets- kort är ungefär densamma som för de SIS-märkta id-korten. Det förekommer dock att banker erbjuder exempelvis yngre personer SIS-märkta id-kort utan kostnad. För dessa personer rör det sig alltså om en extra kostnad att skaffa ett annat id-kort. På samma sätt som för de statligt utfärdade id-korten krävs personlig inställelse för att förnya det SIS-märkta id-kortet. Konsekven- serna för den enskilde bedöms därmed i de flesta fall vara marginella. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Att SIS-märkta id-kort inte godtas bedöms, liksom när det gäller körkorten, vara en viktig åtgärd för att motverka den ökande identi- tetsrelaterade bedrägeribrottsligheten. Fördelarna med en sådan be- gränsning överstiger de få nackdelar det innebär för den enskilde. Vi är därför av uppfattningen att SIS-märkta id-kort inte längre bör vara godtagbara som identitetshandlingar i situationer där det finns be- hov av en säker identifiering. 8.5.4Tillgång till identitetshandlingar för personer som vistas i utan att vara folkbokförda Som vi ovan har konstaterat kommer svenska medborgare och per- soner som är folkbokförda i som använder körkort eller SIS-märkt id-kort att kunna ansöka om ett statligt identitetskort. Körkort och SIS-märkta id-kort kan emellertid utfärdas även till personer som vistas i men inte är folkbokförda här. Det kan vara fråga om asylsökande eller personer som vistas i för att arbeta här . För körkort krävs enligt 3 kap. 1 § körkortslagen permanent bo- sättning eller studier i . Med perma- nent bosättning avses enligt 1 kap. 3 § körkortslagen som huvud- regel bosättning under minst varje kalenderår till följd av personlig och yrkesmässig anknytning. Körkort utfärdas med sam- ordningsnummer i stället för personnummer för personer som inte är folkbokförda. För att få ett SIS-märkt id-kort krävs enligt SBC 151-U att per- sonen stadigvarande vistas i . Vad som avses med stadigvarande vistelse anges inte i standarden. Som en jämförelse kan nämnas att motsvarande begrepp i 3 kap. 3 § inkomstskattelagen (1999:1229) enligt praxis i princip har ansetts innebära en sammanhängande tids- period utan annat än tillfälliga avbrott.20 Om en person inte är folkbokförd kan ett SIS-märkt id-kort utfärdas an- tingen med samordningsnummer eller födelsetid. Av uppgifter från Transportstyrelsen framgår att det utfärdades 34 körkort i samband med förarprov för behörighet B där körkortshavaren hade samordningsnummer. Det kan också finnas körkort som utfärdats med samordningsnummer efter att ett utländskt 2004/05:19 s. 30. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar körkort bytts ut. Det är enligt vår uppfattning svårt att veta om några av dessa personer har ansökt om körkort enbart i syfte att skaffa en identitetshandling. Det får antas att de flesta av de personer det är fråga om tar körkort eller byter ut sitt utländska körkort för att de har behov av ett bevis för sin förarbehörighet. För att bli folkbokförd, och därmed få möjlighet att ansöka om ett statligt identitetskort krävs enligt 3 § folkbokföringslagen att en person är bosatt i . Med det avses att personen kan antas kom- ma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under . När det exempelvis gäller personer som vistas i landet för att arbeta och som inte har för avsikt att vistas i landet under skulle dessa, under förutsättning att de upp- fyller kravet på permanent bosättning eller stadigvarande vistelse, kunna få ett körkort eller ett SIS-märkt id-kort utfärdat men inte ett statligt identitetskort. Personerna måste dock även uppfylla övriga krav som ställs för att dessa handlingar ska utfärdas. Sannolikt rör det sig därför inte om särskilt många personer vilket också siffrorna från Transportstyrelsen indikerar. konstaterade i sitt betänkande att statens ansvar för att tillhandahålla en allmänt accepterad identitetshandling borde omfatta personer som är folkbokförda i . För att en utländsk medborgare ska bli folkbokförd i måste denne nor- malt antingen ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd. Utredningen menade att statens ansvar däremot inte borde omfatta en asylsökan- de eftersom det, så länge något uppehållstillstånd inte beviljats, inte med någon säkerhet går att säga om denne kommer att ingå i det svenska samhället. Dessutom konstaterades att Migrations- verkets identitetsutredning pågår så länge personen är asylsökande. Utredningen var av uppfattningen att i det skedet utgör en adekvat handling som får anses vara tillräcklig. Id-kortsutred- ningen ansåg inte heller att statens ansvar skulle omfatta personer som har samordningsnummer och som bor och arbetar i , exempelvis personer som arbetar i landet än samt diplomater m.fl., jämför 5 § folkbokföringsförordningen (1991:749).21 21SOU 2007:100 s. 78 ff. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Vi delar uppfattning att, förutom svenska medborgare, endast personer som har en sådan anknytning till att de är folkbokförda, bör kunna erhålla en statlig fysisk identitets- handling. När det gäller personer som bor och arbetar här i landet är det rimligt att anta att de har tillräckligt goda möjligheter att identifiera sig när det behövs och för asylsökande finns . De eventuella konsekvenser det kan få för dessa personer att körkort och SIS-märkt id-kort inte längre godtas som identitetshandlingar i alla sammanhang utgör därför enligt vår me- ning inte skäl mot att införa en sådan ordning. Mot bakgrund av vad vi redogjort för ovan gör vi den bedömningen att pass och statligt identitetskort, dvs. de kort som benämns nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i , uppfyller de krav som bör ställas på identitetshandlingar. Dessa hand- lingar täcker också enligt vår bedömning de behov av identitetshand- lingar som finns hos landets medborgare och invånare. Vi menar där- för att endast pass och statligt identitetskort (de statliga fysiska identitetshandlingarna) bör godtas som fysiska identitetshandlingar i situationer som kräver säkerhet vid identifieringen. 8.6På vilket sätt ska begränsningen av antalet fysiska identitetshandlingar göras? Utredningens förslag: Statligt identitetskort och pass ska vara de enda fysiska identitetshandlingar som staten utfärdar (statliga fy- siska identitetshandlingar). En statlig fysisk identitetshandling ska krävas för att styrka identiteten i samband med •utfärdande av pass, •utfärdande av statligt identitetskort, samt •etablering av affärsförbindelser och utförande av transaktioner som omfattas av regleringen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar 8.6.1Användningen av andra fysiska identitetshandlingar än de statliga ska begränsas Vi har i avsnitt 8.5 gjort bedömningen att endast pass och statliga identitetskort, dvs. de kort som benämns nationellt identitets- kort och identitetskort för folkbokförda i , bör vara godtag- bara som identitetshandlingar i sammanhang där det krävs en säker identifiering. Vi har också bedömt att körkort inte bör godtas som en identitetshandling utan endast som en handling som utvisar be- hörigheten att köra ett körkortspliktigt fordon. Att körkortet är en behörighetshandling följer redan av 1 kap. 1 § första stycket 2 körkortslagen som anger att lagen bl.a. innehåller bestämmelser om handlingar som ger behörighet att köra körkorts- pliktiga fordon, t.ex. körkort. För att förtydliga att avsikten inte är att körkortet dessutom ska godtas som en identitetshandling bör det i den lag om statliga identitetshandlingar som vi föreslår i av- snitt 10.2.2 i en inledande bestämmelse slås fast att det statliga iden- titetskortet tillsammans med pass är de enda fysiska identitetshand- lingar som staten utfärdar (statliga fysiska identitetshandlingar). Motsatsvis innebär bestämmelsen alltså att körkortet inte är en stat- lig identitetshandling. Att avsikten inte är att körkortet ska betraktas som en identitetshandling innebär att staten inte tar ansvar för att kör- kortet når upp till den säkerhetsnivå som gäller för de identitets- handlingar som staten utfärdar. Utöver de två fysiska identitetshandlingarna föreslår vi också i avsnitt 12.3 att staten ska utfärda en statlig e-legitimation. De fysiska identitetshandlingarna och e-legitimationen ska tillsammans utgöra de identitetshandlingar som staten utfärdar. Att endast de statliga fysiska identitetshandlingarna bör vara god- tagbara i alla sammanhang, innebär dock inte att andra handlingar aldrig ska kunna godtas. I många vardagliga situationer krävs inte sådan säkerhet vid identifieringen att det är motiverat att uppställa ett krav på att en statlig fysisk identitetshandling ska användas. Det är därför inte rimligt att kräva att identifiering ska ske med dessa handlingar i alla tänkbara situationer. Exempelvis kan ett kundkort vara tillräckligt för att identifiera en person vid kontakt med det företag som utfärdat det. Vi är därför av uppfattningen att det inte är en lämplig ordning att införa en reglering som innebär att andra fysiska identitetshandlingar än de statliga inte får utfärdas. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar användningen av mindre säkra handlingar begränsas genom att det uppställs krav på användande av de statliga fysiska identitetshand- lingarna i situationer där det är särskilt viktigt med en säker identifie- ring. Det finns olika sätt att åstadkomma en begränsning som innebär att endast statliga fysiska identitetshandlingar godtas i sådana situa- tioner. finns det som framgått inte någon reglering som anger vilka identitetshandlingar som är allmänt accepterade. Förutom in- om de områden det finns myndighetsföreskrifter som anger vilka handlingar som godtas för identifiering är det upp till den som iden- titetshandlingen visas upp för att bedöma om handlingen kan accep- teras. Ett alternativ är att även i fortsättningen låta denna ordning råda. Myndigheterna skulle då kunna ändra sina föreskrifter och branschen sina rekommendationer. För att våra förslag ska få tydligare genomslag i arbetet med att motverka den identitetsrelaterade brottsligheten och för att åstad- komma den förändring som behövs, krävs det dock enligt vår be- dömning viss reglering i lag eller förordning. Vi har övervägt olika alternativ för hur det rent lagstiftningsmässigt bör genomföras och stannat för att föreslå att bestämmelser om vilka handlingar som ska godtas för att styrka identiteten ska införas i de författningar som reglerar de förfaranden där vi menar att det är av störst vikt att säkra identifieringsprocessen. Vi anser att detta är en bättre ordning än att införa en mer sam- manhållen reglering av handlingarna som pekar ut vilka identitets- handlingar som ska vara allmänt accepterade och anger i vilka situa- tioner dessa handlingar ska användas. Den ordning vi föreslår ligger närmast vad som gäller med myndighetsföreskrifter för vissa specifika områden. Det är en flexibel lösning där sättet att styrka identiteten kan anpassas efter den situation som är aktuell. Även om endast pass och statligt identitetskort godtas kommer det nämligen även fortsatt att finnas behov av att identifiera sig på andra sätt i vissa situationer och detta kommer att kräva författningsstöd. En sådan lösning möjliggör också att krav på styrkande av identitet genom uppvisande av pass och statligt identitetskort läggs till i andra för- fattningar efterhand som behov uppstår. Vidare underlättar det för den som ska tillämpa bestämmelserna om regleringen finns i den för- fattning som i övrigt reglerar den situation i vilken identiteten ska styrkas. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar 8.6.2Områden där krav på identifiering med statliga fysiska identitetshandlingar föreslås Utfärdande av statliga fysiska identitetshandlingar Det allra mest centrala området att överväga en begränsning som innebär att endast statliga fysiska identitetshandlingar ska användas för identifiering är vid utfärdande av pass och statligt identitetskort. Om handlingar som bedöms mindre säkra godtas vid utfärdande av pass och statligt identitetskort minskar säkerheten i utfärdandepro- cessen även för de statliga fysiska identitetshandlingarna. Genom att färre och säkrare handlingar godtas i utfärdandeprocessen blir den identitetskontroll som görs enklare och sannolikheten för att falska och felaktiga handlingar upptäcks större. Identifieringen i samband med utfärdandet av de statliga fysiska identitetshandlingarna blir därmed säkrare och möjligheterna att få tillgång till en felaktig iden- titetshandling som kan användas i brottsligt syfte minskar. Genom att säkra utfärdandet av de statliga fysiska identitetshandlingarna blir också efterföljande identifiering med handlingarna mer tillförlitlig. Det framstår därför som klart att det som huvudregel bör krävas identifiering med en statlig fysisk identitetshandling vid ansökan om pass och statligt identitetskort, dvs. de kort som betecknas natio- nellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i . Vi föreslår i avsnitt 12.4 att det ska finnas en statlig e-legitimation på det statliga identitetskortet. E-legitimation kan inte bara använd- as vid identifiering på distans utan också i situationer då innehavaren är personligen närvarande. På grund av våra förslag om kontroll av fingeravtryck och ansiktsbild i avsnitt 11.6.1 ser vi dock inte något behov av att dessutom föreskriva krav på att den statliga e- legitimationen ska användas för att styrka identiteten i samband med utfärdande av de statliga fysiska identitetshandlingarna. Det kommer dock att finnas personer som ansöker om pass och statligt identitetskort som inte redan har en statlig fysisk identitets- handling. Det kan exempelvis vara fråga om ett barn som ska skaffa sin första identitetshandling eller en utländsk medborgare som fått uppehållstillstånd och ska ansöka om en svensk identitetshandling. Det kommer därför även framöver att finnas ett behov av att godta andra sätt att identifiera sig. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 10.2.8. Som huvudregel föreslår vi dock att Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar identifiering med pass eller statligt identitetskort ska krävas vid an- sökan om pass och statligt identitetskort. Bestämmelser om detta bör införas i pass- och id-kortslagstiftningen. Affärsförbindelser och transaktioner som omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Av den beskrivning av bedrägeribrottsligheten som finns i kapitel 3 framgår att falska eller felaktiga identitetshandlingar framför allt används i samband med kreditbedrägerier, dvs. när någon tar lån eller genomför ett köp på kredit i någon annans namn. De verksamheter som är utsatta för dessa typer av bedrägerier är framför allt kreditin- stituten och handeln. För banker och andra kreditinstitut finns regler om kundkänne- dom och identitetskontroll i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och de föreskrifter som är meddelade med stöd av den lagen. Lagstiftningen omfattar inte bara kreditinsti- tut utan även ett stort antal andra verksamheter inom flera olika delar av samhället. Av 1 kap. 2 § lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism framgår att lagen även gäller för exem- pelvis vissa livförsäkringsrörelser, fastighetsmäklare, spelbolag, pant- banker och revisorer. Även handlare och advokater omfattas i vissa fall. I 3 kap. lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppställs krav på att en verksamhetsutövare som omfattas av lagstiftningen måste ha tillräcklig kundkännedom för att kunna hantera risken för penningtvätt och finansiering av terrorism och kunna övervaka och bedöma kundens aktiviteter. Bestämmelserna i lagen gäller endast i vissa situationer. Verksamhetsutövaren måste bl.a. ha kundkännedom för att få etablera och upprätthålla en affärs- förbindelse. Detsamma gäller vid utförandet av en enstaka transak- tion under förutsättning att transaktionen uppgår till ett visst belopp som är olika beroende på vilken situation det rör sig om. Oavsett vilket belopp en transaktion uppgår till ska åtgärder för kundkänne- dom vidtas om verksamhetsutövaren inser eller borde inse att den har samband med andra transaktioner som tillsammans uppgår till det föreskrivna beloppet. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar En av åtgärderna som ska vidtas för kundkännedom är identifi- ering av kunden.