sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Lokaliseringen av dessa företag kan ofta på- verkas, vilket ger möjligheter att begränsa utsläpp och störnings- aspekter och ge goda anslutningar till huvudvägnätet. När det gäller transporter av gods till och från industriföretag, hamnar och andra terminaler (transportförsörjning) menar att lokaliseringen ofta är given men att man kan skapa effektiva anslutningar till huvudnätet för vägburen trafik. I betänkandet Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) framhölls att en bättre samordnad logistik reducerar lastbilstrafiken i staden och leder till minskade utsläpp av luftföroreningar, lägre bullernivåer och färre olyckor, vilket ger en mer attraktiv stadsmiljö.32 De fordon som används kan vara både tysta och emissionsfria. 32Fossilfrihet på väg (SOU 2013:84) Betänkande av Utredningen om fossilfri fordonstrafik. Vad är en transportplan? till små terminaler eller lastcentraler (”hubbar”) för ett mindre om- råde. Även mer innovativa koncept är tänkbara såsom transport med elcyklar och eldrivna packcyklar för lättare transporter, bokning av tidsluckor för av- och pålastning och automatiska upphämtnings- ställen som är öppna dygnet runt och även kan utnyttjas för e-handel. Enligt Fossilfrihet på väg krävs det fungerande affärsmodeller och någon form av incitament. Det kan även finnas hinder i form av kon- kurrenslagstiftning och transportföretagens önskemål om att kunna marknadsföra sig som transportör från dörr till dörr, vilket kan försvåra samordning som ju innebär en anonymisering av det egna varumärket. Större butikskedjor samordnar många av sina lastbils- transporter. Mindre butiker får däremot ofta leveranser från många olika leverantörer som kommer med skilda lastbilar. Det är här vins- ten finns av en samordning enligt betänkandet. Betänkandet redovisar också uppgifter om att kunskap om och intresse för transportfrågor ofta är mycket låg hos politiker, fastig- hetsägare, butiker och allmänhet. Vidare saknas tillgång till statistik om godstransporter i städer, vilket försvårar arbetet med att effek- tivisera transporterna. Godstransportbranschen uppfattas ibland som svåröverskådlig och sluten. I Fossilfrihet på väg påpekades också att fokus inom kommunen ligger på persontransporter och att trafik- kontorens mandat begränsas till att omfatta regleringar av gator och lastzoner i staden. Kommunerna har liten eller ingen möjlighet att på- verka vilka krav som ska ställas på leverantörer, transportörer, fastig- hetsägare och butiker (SOU 2013:84, s. 309). I rapporten för morgondagens resor och transporter i svenska städer (2018, bilaga 5), framhålls att de digitala trenderna håller på att förändra förutsättningarna för varutransporterna i svenska städer. E-handeln har redan haft stark tillväxt, men mycket tyder på att största tillväxten kommer ske de kommande tio åren. En mer diversifierad och individualiserad logi- stikkedja ställer nya krav på hemleveranslösningar. Utvecklingen har en potential att reducera och effektivisera transporterna i städerna, finns det stor risk till att det leder till mer transporter om inte samordning sker. Man bör beakta att vissa företag inte bara om- besörjer leveranser från dörr till dörr utan även hanterar varuupp- ställning och marknadsföring i butik. Det betyder vidare att trans- portfordonet kan bli stående länge och ökar behovet av lastplatser. Vad är en transportplan? Positivt är att kommunerna ofta samordnar sin egen material- och varuförsörjning vilket innebär effektivisering och bränslebespa- ring. Det finns också goda exempel på branschöverskridande sam- arbeten såsom projektet stad33 där enskilda transportföretag, avfallstransportörer och en fastighetsägare samverkar. Bland 45 största kommuner har åtta kommuner upp- rättat en godsstrategi som del av en trafikstrategi eller som eget dokument. Elva kommuner planerar eller håller på att ta fram en godsstrategi. Av de 45 kommunerna har 20 stycken inte någon tyd- lig godsstrategi. Frågan har dock fått högre status och alltfler kommuner planerar att arbeta mer aktivt med frågan framöver (Trivector 2018). I rapporten godstransporter i detaljplanering, IVL , 2019 (bilaga 7) påpekas att kommunen spelar en av- görande roll genom sitt planmonopol och möjligheten att besluta om lokala trafikföreskrifter. IVL konstaterar att det saknas data och indikatorer för godstransporter, t.ex. hur många last- zoner som behövs för ett visst antal leveranser. I rapporten föreslår IVL hur godstransporter kan integreras i planeringsprocessen enligt PBL. Förslaget beskriver en möjlig arbetsprocess och vilka paramet- rar som är viktiga att belysa i denna process. Se även kapitel 3, avsnitt 3.5.2. I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt , 2018 (bilaga 4), redovisas och analyseras exemplet i där kommunen planerar för en stads- del med en transportnod för samlastning och leverans varor och uppställning av fordonspooler i utkanten av bebyggelseområdet. 4.1.8Mobility management och mobilitetsplaner Mobility management är ett samlingsnamn för åtgärder som syftar till att påverka resebeteenden och transporter och är ett komplement till mer traditionell trafikplanering (se även avsnittet Begrepp i kapitel 1). Trivector (2018) beskriver mobility management enligt det följande: Vad är en transportplan? Grundläggande för mobility management är ”mjuka” åtgärder, som t.ex. information, kommunikation, organisation av tjänster och koordination av verksamheter. Tanken är att så kallade hårda åtgär- der, som byggandet av ny infrastruktur, ska kombineras med mjuka åtgärder som innebär ett effektivare användande av befintlig infra- struktur. Mobility management kräver inte nödvändigtvis stora finansiella investeringar och de kännetecknas av en hög kostnadsnyttokvot34 i jämförelse med de flesta infrastrukturåtgärder. Satsningar som har utvärderats har ofta gett tillbaka insatsen enligt och (2018). Mobility manage- ment handlar dels om att förändra attityder till hållbara färdsätt, dels om att förändra själva beteendet – att resa mer med cykel, kollek- tivtrafik och att gå mer. Detta ger bl.a. minskad miljö- och klimat- påverkan, ökade hälsovinster och en större yteffektivitet. En bil upptar dessutom stora ytor, både i rörelse, men också stilla- stående. Vi har gjort beräkningar som skattar att det för varje bil i finns cirka 5 parkeringsplatser. Ett minskat bilresande kan leda till ett minskat bilinnehav som i sin tur kan leda till mindre yta som används till bilparkering.35 Trivector menar att forskare är eniga om att tekniska åtgärder inte kommer att vara tillräckliga. Hållbarhetsproblem kan inte lösas enbart med ny teknik. Åtgärder inom mobility management kan lösa flera problem , i synnerhet om de används som en del i ett åtgärdspaket och inte som fristående åtgärder. Mobility manage- ment kan utgöra ett komplement och förstärkningsmedel som får nya eller befintliga tekniska lösningar att ge större effekt. har redovisat arbetet med mobility management på europeisk nivå där kopplingen till samhällsplanering har synliggjorts.36 Verket har följt arbetet bland annat via deltagandet i föreningen (European Platform on ). Ett av verk- tygen som togs fram var MaxLupo, som handlar om hur (i första hand) kommuner kan integrera mobility management i planeringen 34Ljungberg Toulson, C och , C . Framtidens mobility management – från beteende- till normförändring 35Ljungberg Toulson, C och , C, Trivector 2018. – från beteende- till normförändring. 36MaxLupoSE – råd om hur mobility management kan användas i den kommunala planer- ingen, , publikation 2011:146. Vad är en transportplan? för att minska beroendet av privata motoriserade transporter och uppnå ett mer hållbart resande. Trivector har presenterat en definition för framtidens mobility management, Mobility management 3.037, som handlar om informa- tion, kommunikation, organisation av tjänster och koordination av verksamheter kombinerat med nya tjänster och verktyg, som på- verkar sociala normer, attityder och beteende mot ett mer hållbart resande. Miljö- och klimatnyttan behöver inkluderas i budskapen för att skapa en normförändring i samhället. Utvecklingen går mot att fler kommuner kommer att utveckla mobili- tetsplaner eller mobilitetsprogram enligt Trivector38. En trafikplan anses inte ha en tillräckligt bred ansats för de ämnen och åtgärder som man behöver omfatta i den kommunala planeringen. Se de beskrivna exemplen från och på i avsnitt 4.1.5. Mobilitets- planer tenderar att utvecklas mot att man hanterar parkering och mobi- litet i termer av ”mobilitetsnormer” i stället för ”parkeringsnormer”. Mobility management och mobilitetsåtgärder i detaljplaneprocessen konstaterar i Vägledning för parkering (2018)39 att för att få fler att resa mer hållbart kan kommunen arbeta med beteendepåver- kande åtgärder i form av mobility management. Detta innebär att kommunen aktivt arbetar för att förändra resenärers inställning och beteenden för ett mer hållbart resande. Kommunen kan förhandla med byggherrar om beteendepåverkande åtgärder enligt mobility management i samband med detaljplaneläggandet av nya områden eller vid bygglovsansökan. slår dock fast att kommunen inte kan ställa krav på byggherren att vidta sådana åtgärder, såvida inte kommunen är markägare. I de fallen finns det möjlighet att ställa 37Ljungberg Toulson, C och , C, Trivector 2018. – från beteende- till normförändring. 38Yttrande under arbete med betänkandet 2019. 39Boverket (2018). Parkering som verktyg. /sv/PBL kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/verktyg/ Vad är en transportplan? vissa krav i samband med markanvisningsavtal. Om det är en privat- ägd fastighet kan kommunen endast genom dialog och förhandling få byggherren att arbeta med mobility management. Icke-fysiska mobi- litetsåtgärder (mobility management) såsom rabatterade kollektiv- trafikkort eller avtal med cykelpoolsleverantör kan alltså inte regleras i detaljplanen, utan upprättas genom avtal och ligger därmed oftast utanför PBL-processen. (Se även kapitel 5). Mobilitetsåtgärder kan dock vara antingen fysiska eller icke- fysiska. betonar vikten av tidig och kontinuerlig dialog under hela planprocessen mellan kommunens berörda förvaltningar och byggherren för att förutsättningarna för mobilitetsåtgärder ska bli så bra som möjligt. Det är vid utformningen av detaljplanen som kommunen har möjlighet att reglera och skapa förutsättningar fram- för allt för både fysiska och icke-fysiska mobilitetsåtgärder. Med en trygg, säker och väl utbyggd cykelinfrastruktur och god kollektiv- trafik kan även barn och vuxna som inte har tillgång till bil förflytta sig. Detta är något som i förlängningen inte enbart bidrar till bättre miljö utan även bidrar till ett mer socialt hållbart stadsbyggande menar . De fysiska mobilitetsåtgärderna kan regleras i detaljplanen i form av planbestämmelser. Hur parkering ska lösas inom detaljplane- området samt vilka mobilitetsåtgärder som är tänkta att genomföras kan beskrivas närmare i planbeskrivningen. Exempel på fysiska mobilitetsåtgärder som enligt kan regleras i detaljplanen: •Samutnyttjande av p-platser. •Skapa plats inom kvartersmark för cykel- och bilpool. •Väl utformade och attraktiva cykelparkeringar. •Begränsning av ytan för bilparkeringar. Exempel på icke-fysiska mobilitetstjänster som enligt inte går att reglera i detaljplanen: •Cykelpool – avtal mellan fastighetsägaren och cykelpoolsleveran- tören om leverans av tjänst. •Bilpool – avtal mellan fastighetsägaren och bilpoolsföretag om leverans av tjänst. Vad är en transportplan? •Leveransskåp för hemleveranser i fastigheten. •Informationslösningar för kollektivtrafikresor. •”Prova på-kort” för kollektivtrafiken. 4.2Utredningens kommentarer till begreppet transportplan Bakgrundsmaterialet ger en splittrad bild av vad en transportplan i samband med detaljplanering kan vara. Transportplan framstår inte heller som ett vedertaget begrepp när det gäller planering. Bilden av transportplanering är svåröverskådlig Utredningen konstaterar att transportplanering sker under olika omständigheter beroende på planeringsnivå, från en formaliserad och lagbunden process på statlig nivå till många olika processer med olika benämning och status på lokal nivå. Kommunernas trans- portplanering sker på respektive kommuns villkor och inom ramen för kommunallagen. Jämförelser mellan kommunerna är svåra efter- som det förekommer en mängd olika begrepp och det är svårt att få en överskådlig och samlad bild av inriktning, åtgärder och genom- förande. Därtill kommer att data och statistik om kommunernas investering i infrastruktur anges vara svårfångad.40 Sektorstyrd och sektorövergripande planering på olika nivåer Utredningen vill också peka på svårigheter som ligger i att statens och regionernas infrastrukturplanering är sektorstyrd medan kom- munernas trafik- och transportplanering är både sektorspecifik och sektorövergripande. Se figur 4.5. Kommunernas trafikstrategier och andra trafikplaner kan utgöra sektorsspecifika inriktningsdokument som inte utgår från en integ- rering mellan bebyggelse och trafikplanering. Den ska dock samverka Framtidanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer. Vad är en transportplan? med planer för markanvändning och övrig fysisk planering. Det är upp till varje kommun att ansvara för sådan integrering. Vi menar att genom att säkerställa att bebyggelse- och transport- planering integreras ges förutsättningar för att uppnå transporteffek- tivitet och hållbarhet i alla dimensioner där samspelet mellan bebyggelse och transportbehov synliggörs. I den sektorövergripande planeringen kan bebyggelseutveckling och frågor om tillgänglighet i viss mån styra efterfrågan på transporter. I den kommunala sektorövergripande pla- neringen kan också kopplingen till den statliga transportinfrastrukturen behandlas parallellt och integrerat med planering av bostäder och annan bebyggelse, service och lokal infrastruktur. Lokala anspråk kan mötas och avvägas mot anspråk och samhällsintressen på övergri- pande nivåer i en kommunomfattande transportplan som integreras med översiktsplanen. Genom ändringar i kap. 7 PBL, med nya bestäm- melser om regional fysisk planering, förbättras också förutsättningarna för avvägningar på regional nivå i och län. Vi konstaterar att det finns ett stort behov av samverkan mellan lokal, regional och nationell nivå där den sektorstyrda planeringen möter den sektorövergripande fysiska planeringen såsom också har påpekats i betänkandet En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning (SOU 2015:59). Vi tror att det fordras ytterligare åtgärder som tyd- liggör och stödjer behovet av samordning mellan planeringsnivåerna i transportplanering och att förutsättningar klargörs och beaktas av de olika parterna samt att begrepp och sektorplaner inom kommu- nerna får entydiga benämningar. Det ovan nämna exemplet i stad (avsnitt 4.1.7) utgör exempel på en integrerad bebyggelse- och transportplanering i samband med detaljplanering. Kommunen planerar för en stadsdel med en transportnod för samlastning och leverans varor och upp- ställning av fordonspooler i utkanten av bebyggelseområdet. Vad är en transportplan? Källa: Samordna planeringen för bebyggelse och transporter – en kunskapsöversikt. Rapport 2013:33, s. 40. Samordning mellan planering och kollektivtrafikplanering Utredningen vill framhålla den stora betydelsen för hållbar stads- utveckling att koppla regional och lokal sektorövergripande fysisk planering till utvecklingen av kollektivtrafiken. Såsom framgick av proposition Ny kollektivtrafiklag (prop. 2009/10:200)41, anses en effektiv samordning vara nödvändig för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik. Vi har mött fråge- ställningar när det gäller samverkansformer mellan kollektivtrafik- myndigheten och den kommunala fysiska planeringen. Medverkan kan ske i detaljplanering där linjenät anpassas och kommunen också 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, s. 48. Vad är en transportplan? kan klara ut sitt förhållande till kollektivtrafiken i en övergripande plan. Kollektivtrafikmyndigheterna medverkar redan i detaljplane- arbetet i exempelvis . Vi ställer oss frågan om större ansträngningar behöver göras eftersom kollektivtrafiken är av så stor betydelse för ett hållbart transportsystem i samband be- byggelseplanering. En annan fråga att överväga i sammanhanget är också om krav ska kunna ställas genom detaljplanen på att vissa sträck- ningar ska ändras eller att en fastighetsägare ska kunna finansiera kollektivtrafik innan området är fullt utbyggt. Utredningen konstaterar att statlig medfinansiering vid bebyggelse- utveckling och infrastrukturplanering kan innebära viktiga styr- medel för hållbar stadsutveckling. Sådan medfinansiering tas upp av myndigheterna bakom Strategisk plan för omställning av transport- sektorn till fossilfrihet42. Dessa menar att tydligare krav avseende kli- matpåverkan behöver ställas. Exempel på medfinansiering som nämns är vid åtgärder inom steg 1 och steg 2 i åtgärder enligt fyr- stegsprincipen43 och medfinansiering enligt stadsmiljöavtalen. Vi menar att en möjlighet att utveckla villkoren vid sådan medfinan- siering skulle kunna gynna såväl klimatmåleten som stadsmiljöns kvaliteter. Utredningen konstaterar att det finns många skäl att överväga starkare styrmedel, stöd och redskap för planering av godstransporter och varuleveranser för hållbar stadsutveckling. Kommunens roll är cen- tral i arbetet, men det är ännu få kommuner som har någon form av godsstrategi eller godstransportplaner. Vi uppfattar att det saknas incitament och tillgång till statistik om godstransporter Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet, SOFT, ER 2017:07. 43Princip som innebär att möjliga åtgärder för att förbättra eller lösa problem i transportsystemet ska prövas och analyseras stegvis. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen är: 1. Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. Nyinvesteringar och större om- byggnadsåtgärder. Se kapitel 1. Vad är en transportplan? som det varslas om att förutsättningar för transporter i städer för- ändras och e-handelns omfattning ökar i rask takt. Ansträngningar görs, goda lösningar finns framme, men behoven verkar vara större än insatserna. Det finns konstruktiva lösningar, dock behöver såväl branschen som kommuner starkare incitament och bättre redskap. Den typ av förslag som framgår av rapporten godstransporter i detaljplanering, IVL, 2018 (bilaga 7) är exempel på hur arbetspro- cesser och systemtänkande skulle kunna utvecklas i samband med detaljplanering och även i befintlig stadsmiljö. Parkering som verktyg och mobilitetsåtgärder Utredningen menar att den starka utveckling som har ägt rum när det gäller att använda parkering som verktyg är kraftfull och värd att lyfta fram och arbeta vidare med. Kombinationen mellan ”hårda” och ”mjuka” åtgärder i samlade åtgärdspaket och i samspel mellan kommuner och byggherrar och fastighetsägare har nått stor framgång. stads Riktlinjer för mobilitet och parkering i (se avsnitt 4.1.5) är ett exempel på hur begrepp och metoder utvecklas. Vi menar att det kan finnas skäl att undersöka om metoden behö- ver främjas, utvecklas och spridas på ett mera systematiskt sätt. Här kan det behövas mer kraftfulla insatser genom information och kun- skapshöjande insatser utöver uppskattade vägledning.44 Vi menar att det kan övervägas ifall möjligheten att arbeta med så kallade mobilitetsåtgärder skulle behöva kartläggas och definieras och undersöka hur de kan implementeras på ett optimalt sätt som ett generellt verktyg för att nå klimatmålen. Ansvarsför- hållanden, finansiering och regelverk är andra delar som kanske skulle behöva utredas vidare. Det finns ett tydligt samband mellan mobilitetsåtgärder, mobility managementåtgärder och fyrstegsprincipens steg 1 och 2-åtgärder, där de senare handlar om att undvika nyinvestering i transportinfra- struktur. 44Boverket (2018). Parkering – ett effektivt verktyg för hållbar stadsutveckling. /sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/parkering_hallbarhet/ Hämtad . Vad är en transportplan? Det handlar såväl om att lyfta fram möjligheter genom fysiska åtgärder som att stärka deltagandet i planprocessen och även om att utveckla förhandlings- och avtalsinstrumentet gentemot enskilda aktörer både när det gäller planskedet samt drift och förvaltning. I kommande kapitel utvecklar vi tänkbara åtgärder med analys av för- och nackdelar. 5Transportplan i planeringen enligt I detta kapitel redovisar vi hur transportplaner i fysisk planering kan samspela med den fysiska planeringen enligt , PBL, såväl i strategisk planering som i detaljplanering. Kapitlet utgår från bestämmelser i och från uppgifter i PBL Kun- skapsbanken, men även från uppgifter i bakgrundsmaterialet. Resone- mang och vissa faktauppgifter bygger på det kunskapsunderlag som redovisas i rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4). Staten anger ramarna för planering och byggande genom plan- och bygglagstiftningen, som beslutas av . Bestämmelserna i syftar till att främja ”en god och långsiktigt hållbar livs- miljö för människor i dagens samhälle och för kommande generatio- ner” (1 kap. 1 § PBL). Det är en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt denna lag. Paragrafen ger ut- tryck för det som i allmänt tal benämns det kommunala planmonopolet grundat i regeringsformens bestämmelser om kommunalt självstyre. Andra kapitlet PBL reglerar förhållandet mellan allmänna och enskilda intressen. ”Vid prövningen av frågor enligt denna lag ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen.” (2 kap. 1 §). Enligt 2 kap. 2 § PBL ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Detta preciseras ytterligare och innebär bland annat en ändamålsenlig struktur, en livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla och en långsiktig hushållning med naturresurser. Transportplan i planeringen enligt PBL har som grundläggande förutsättning att den mark som tas i anspråk för bebyggelse ska vara lämplig för ändamålet. Lämpligheten kan prövas genom detaljplan, förhandsbesked eller bygglov. Det finns många faktorer att beakta vid prövningen. Bebyggelsen ska passa in på platsen med tanke på landskapsbild och den bebyg- gelse som redan finns i närheten och det måste vara möjligt att anlägga en väg fram till byggnaden. Vatten och avlopp måste också gå att ordna. Enligt 2 kap. 3 § PBL ska planläggning med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankom- munala och regionala förhållanden främja bland annat: 1.en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, 2.en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper, 3.en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, energi och rå- varor samt goda miljöförhållanden i övrigt, 4.en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens och 5.bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt PBL ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn bland annat till män- niskors hälsa och säkerhet och möjligheterna att ordna trafik, vatten- försörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt (2 kap. 5 § PBL).