sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — De indikatorer som myndigheterna återrapporterar i årsredovisningen kan relateras till de förslag på indikatorer som föreslogs av FUT-delegationen112 och det efterföljande samverkans- uppdraget113. I en uppföljningsrapport avseende samverkans- uppdraget konstaterades att myndigheterna inte kunde ta fram jämförbar statistik.114 Anledningen var myndigheternas olika regelverk, olika it-lösningar, olika metoder för insamling och i vissa fall även begreppsapparater.115 De indikatorer som myndigheterna redovisar i avsnittet avseende felaktiga utbetalningar ger en bild av myndigheternas arbete med upptäckta fel. Indikatorerna kan dock utvecklas och det pågår ett utvecklingsarbete på vissa myndigheter. Indikatorer avseende myndigheternas förebyggande och utvecklande arbete och de insatser som myndigheterna gör i handläggningen för att säkerställa korrekta utbetalningar saknas i avsnittet avseende felaktiga utbetalningar i myndigheternas årsredovisningar. Genom att samla denna information under avsnittet avseende felaktiga utbetalningar blir återrapporteringen mer överskådlig. Genom delegationens föreslagna ändring av myndigheternas instruktioner får myndigheterna en tydlig uppgift att arbeta förebyggande med kontroller, att arbeta med riskhantering samt att samverka för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka 112SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 113ESV (2012): Gemensam skrivelse – Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och redovisning av resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 114Statskontoret (2012): Uppföljning av samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 115ESV (2012): Gemensam skrivelse – Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och redovisning av resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 11. Samlad styrning och tydligare ansvar Uppgifterna i instruktionerna ska tillsammans med de återrapporteringskrav som regeringen ska ange i myndigheternas regleringsbrev ligga till grund för den återrapportering som lämnas i årsredovisningen. Detta skapar bättre förutsättningar för en långsiktig återrapportering som täcker hela uppgiften. En viktig del av myndigheternas återrapportering är att myndigheterna analyserar resultaten. Den analysen ska ge en bild av vilka åtgärder myndigheterna har vidtagit och innehålla uppskatt- ningar av vilka effekter åtgärderna har fått eller kan förväntas få på utvecklingen av felaktiga utbetalningar. Delegationen föreslår att regeringen ger ESV i uppdrag att tillsammans med de utbetalande myndigheterna utveckla relevanta resultatindikatorer som möjliggör en uppföljning av fastställda mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. 5.4Ett övergripande strategiskt ansvar på myndigheterna behövs Delegationens bedömning: Det bör på de utbetalande myndig- heterna finnas ett övergripande strategiskt ansvar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Skälen för delegationens bedömning I har myndigheter stor frihet att utforma sin verksamhet. Beslutsfattande och befogenheter är delegerade. Den svenska förvaltningsmodellen utgår från att de som är närmast verksamheten har bäst kunskap om hur den bör bedrivas. Jämfört med andra länder har svenska statliga myndigheter relativt stor frihet gentemot regeringen.116 Myndigheternas förutsättningar bestäms av lagar, förordningar och ekonomiska ramar. Regeringen utformar också mål och särskilda uppdrag för myndigheternas verksamhet. När det gäller organiseringen av myndigheterna beslutar regeringen vilken ledningsform myndigheten ska ha och vem som ska styra myndigheten.117 Utifrån dessa övergripande förutsättningar får 116Ekonomistyrningsverket (2014): Att få rätt saker att hända, s. 19. 117ESV (2014): Att få rätt saker att hända, s. 26. Samlad styrning och tydligare ansvar myndigheterna själva organisera och utforma styrningen av sin verksamhet. I rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkom att ansvaret för felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna, vilket kan bidra till en bristande helhetssyn. Utgångspunkten för ansvarsfördel- ningen för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ser olika ut på de fem utbetalande myndigheterna. På och är arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar specificerat i arbetsordningen. pekar ut cheferna som ansvariga medan CSN anger att myndighetens avdelningar och kontor har ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar. Arbetsförmedlingen, och uttrycker inte ett specifikt ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar, men de menar att ansvaret följer av att cheferna har ansvar för verksamheten. Det finns även exempel på övergripande stödfunktioner inom myndigheterna som har någon form av övergripande ansvar för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det saknas dock ett övergripande strategiskt ansvar för helheten rörande perspektivet felaktiga utbetalningar. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det kan leda till att frågorna avgörs inom olika delar i organisationen och att sambandet med felaktiga utbetalningar inte blir tydligt. Dessutom kan styrsignaler komma från olika håll i verksamheten. Delegationen bedömer att det finns ett behov av ett övergripande ansvar för frågan. Detta skulle öka möjligheterna till ett långsiktigt strategiskt arbete som även inkluderar samverkan mellan myndigheter på detta område. Risken är annars att frågan i för hög grad hanteras i stuprör. Behovet av ett övergripande ansvar kommer dessutom att öka i och med det föreslagna rådets inrättande (se kapitel 6) och de ökade kontakter som detta medför. Myndigheterna kommer att ha löpande kontakter med rådets kansli avseende bland annat arbetet med modellen för återkommande omfattningsstudier (se kapitel 7). Samlad styrning och tydligare ansvar 5.5Stärkt styrning och ökad samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassorna 5.5.1Rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshetskassornas arbete med internkontroll och riskhantering Delegationens bedömning: Delegationen delar den bedömning som tidigare gjorts av IAF och av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen att det behövs en rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshetskassorna att ha en intern styrning, kontroll och riskhantering motsvarande den som gäller för myndigheter enligt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Skälen för delegationens bedömning Utbetalningarna av arbetslöshetsersättning uppgick till . Uppskattningen av de felaktiga utbetal- ningarna uppgick till av de totala utbetalningarna, vilket motsvarar cirka 0,5 miljarder kronor.118 Merparten av felen uppkommer på grund av bristande handläggning hos Arbetsförmedlingen eller på grund av felaktiga uppgifter från sökande. Ungefär en femtedel av felen uppkommer på grund av bristande handläggning hos arbetslöshetskassorna. Beloppsmässigt motsvarar detta ungefär 60–i felaktiga utbetalningar. Det finns också en rad risker för felaktiga betalningar som uppkommer från sökande och som arbetslöshetskassorna är bäst lämpade att hantera. Därför är det motiverat att stärka arbetslöshetskassornas skyldighet att arbeta med intern styrning, kontroll och riskhantering. Arbetslöshetskassorna är föreningar vars verksamhet därför inte styrs varken via myndighetsförordningen eller förordningen om intern styrning och kontroll. De kan som privaträttsliga aktörer inte heller styras med regleringsbrev eller instruktioner. Behovet av att stärka den interna kontrollen och styrningen är dock i allt väsentligt 118 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget från välfärdssystemen, del 2 (Rapport 6). Samlad styrning och tydligare ansvar detsamma som för de utbetalande myndigheterna, eftersom arbetslöshetskassorna betalar ut statliga medel och deras verksamhet i mångt och mycket innehåller samma moment och likartade risker. För att stärka styrningen att motverka felaktiga utbetalningar måste därför förändringar göras i andra lagar och förordningar. Arbetslöshetskassornas styrning har inte granskats inom ramen för rapporten av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, men styrningsfrågan har varit föremål för granskning av bland annat IAF. I en rapport framkom att endast en arbetslöshetskassa arbetade systematiskt med internkontroll. Ytterligare fyra hade ett systematiskt arbete i vissa delar. Vid en uppföljning genomförd 2010 uppgav arbetslöshets- kassorna att de hade genomfört eller ämnade genomföra åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen. IAF bedömde dock att det fanns stor variation i hur arbetslöshetskassorna valt att arbeta med styrningen. Som ett resultat av detta föreslog IAF bland annat att det borde införas en bestämmelse med krav om internkontroll i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor.119 Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen föreslog som ett led i att stärka styrelsernas ansvar vad gäller intern kontroll att ett tillägg skulle göras i lagen om arbetslöshetskassor. En lagbestämmelse om intern kontroll av den typ som föreslogs finns också på plats i . I denna lagbestämmelse tydliggörs att arbetslöshetskassans styrelse ska se till att kassan har en med beaktande av verksamhetens art och omfattning tillräcklig internkontroll och tillräckliga riskhanteringssystem.120 Enligt en senare rapport av IAF , har den interna kontrollen på arbetslöshetskassorna blivit bättre, men skillnaderna mellan kassorna finns fortfarande kvar.121 Flera styrelser följer enligt rapporten löpande upp resultatet av internkontrollen genom återrapporteringar. Det finns dock styrelser som inte ställer sådana krav om återrapportering. Enligt rapporten har också några arbetslöshetskassor uppgett att ansvaret är delegerat till kassaföreståndaren och att styrelsen inte förväntar sig en redogörelse. 119IAF (2018): Arbetslöshetskassornas arbete med intern styrning och kontroll. 120SOU 2015:21: Mer trygghet och bättre försäkring. Slutbetänkande av Parlamentariska socialförsäkringsutredningen. 121IAF (2018): Arbetslöshetskassornas arbete med intern styrning och kontroll. Samlad styrning och tydligare ansvar IAF menar också att det måste finnas en strukturerad process för den interna styrningen och kontrollen, där systematiska riskanalyser och kontroller är en integrerad del. Denna process saknas fortfarande hos vissa arbetslöshetskassor, vilket bedöms kunna öka risken för felaktiga utbetalningar och brister i rättssäkerheten. Av rapporten framgår också i linje med IAF:s tidigare rapporter i ämnet, samt den parlamentariska socialförsäkringsutredningen, att det finns ett värde i att införa en bestämmelse i lagen om arbetslöshetskassor med krav på styrelsen om tillräcklig internkontroll och tillräckliga riskhanteringssystem. Delegationen bedömer att en rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshets- kassorna att arbeta med intern styrning, kontroll och riskhantering bör införas. För att stärka förutsättningarna för arbetslöshetskassorna i allmänhet och för de mindre arbetslöshetskassorna i synnerhet att arbeta med intern styrning och kontroll, krävs också att samverkan mellan dessa ökar. En sådan samverkan ger dels möjlighet att sprida kunskaper om såväl risker för felaktiga utbetalningar som förutsättningar för ett väl fungerande arbete med intern styrning och kontroll, dels jämna ut skillnader mellan stora och små arbetslöshetskassor. Denna samverkan bör i möjligaste mån ske på styrelsenivå. Slutligen bör arbetslöshetskassorna också så långt det är möjligt arbeta i linje med den handledning som föreslås i avsnitt 5.3.1. 5.5.2Information för att bedöma måluppfyllelsen behöver inhämtas från arbetslöshetskassorna Delegationens bedömning: Det sätt återrapportering föreslås ske på för de utbetalande myndigheterna, bör även omfatta arbetslöshetskassorna. Skälen för delegationens bedömning Det sätt som återrapportering föreslås ske på i avsnitt 5.3.3 bör i möjligaste mån även gälla för arbetslöshetskassorna. Regeringen bör titta vidare på hur den information som inhämtas från de fem utbetalande myndigheterna för att bedöma måluppfyllelsen även kan Samlad styrning och tydligare ansvar inhämtas från arbetslöshetskassorna för bedömning av arbetslös- hetsersättningen. Ett sådant arbete bör beakta de skilda förutsättningar som råder bland arbetslöshetskassorna på grund av skillnader i verksamheternas omfattning. 5.6Stärkt styrning och ökad samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar från kommunerna Förutsättningarna att stärka kommunernas styrning skiljer sig från de förutsättningar som råder för myndigheterna. Inom ramen för delegationens arbete har det inte varit möjligt att kartlägga hur styrningen inom kommunerna kan förändras för att stärka arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Vi lägger därför inga förslag om detta, men bedömer att behovet att se över styrningen kan finnas. Det har dock genomförts en uppskattning av de felaktiga ut- betalningarna av ekonomiskt bistånd. Där bedömdes mellan 3,1–7,av utbetalningarna vara felaktiga. Detta motsvarar utbetalningar ungefär 330–820 miljoner kronor.122 I en register- baserad studie som har gjorts inom ramen för delegationens arbete framkommer också att betalas ut felaktigt till personer som fått ekonomiskt bistånd från två kommuner . Utöver ersättningssystem som det ekonomiska biståndet, hanterar kommunerna även en rad avgiftsbelagda tjänster, där det kan förekomma felaktiga utbetalningar. Ett exempel på en sådan tjänst är förskolan, där avgiftens storlek avgörs av föräldrarnas inkomst. Det finns även ett behov av att öka samverkan mellan kommuner för att sprida kunskaper om risker som uppkommer över kommungränserna, till exempel de fall där ekonomiskt bistånd betalas ut till samma person från två kommuner eller felaktiga utbetalningar till välfärdsföretag som kan förflytta sin verksamhet. 122Uppskattningen bygger på representanter endast från fyra kommuner som har ett aktivt arbete att motverka felaktiga utbetalningar. 6Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Delegationen ska enligt direktiven lämna förslag på hur delegationens arbete kan fortsätta inom befintliga myndighets- strukturer efter det att delegationen har slutfört sitt arbete. Vi föreslår därför att arbetet permanentas genom inrättande av ett råd och ett kansli och genom att en modell för återkommande omfattningsstudier införs, se vidare kapitel 7. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och över- utnyttjande involverar många olika myndigheter. Vi har tidigare konstaterat att det inte finns något samlat perspektiv på frågan, utan att arbetet bedrivs utifrån berörda myndigheters verksamheter. För att effektivt kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver en helhetssyn på arbetet tillföras. I avsnitt 5.1 föreslår vi därför att en långsiktig inriktning och ett övergripande mål för berörda utgiftsområden fastställs. Den långsiktiga inriktningen ska följas upp genom en fördjupad resultatredovisning i en särskild skrivelse till . Det övergripande målet ska på ett samlat sätt följas upp i budgetpropositionen. Till grund för de samlade uppföljningarna, både den årliga och den som ska ske , behöver aktuella övergripande lägesbilder tas fram. Dessa ska bland annat innefatta uppskattningar av utvecklingen av felaktiga utbetalningar samt av effekter och resultat av genomförda åtgärder. För att bland annat ansvara för att ta fram dessa lägesbilder behöver ett råd med ett kansli inrättas. Det finns inget forum där felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen diskuteras med representanter från berörda myndigheter och regeringen. Detta trots de stora statsfinansiella konsekvenser och den betydelse för förtroendet för välfärdssystemen som frågan har. Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande kan nämnas att EU:s finansministrar diskuterar de uppskattade felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten minst inom ramen för en väl strukturerad process. Detta ger frågan tyngd och sätter press på kommissionen med flera att vidta nödvändiga åtgärder för att komma tillrätta med felen. 6.1Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättas Delegationens förslag: Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättas. Rådet ska bestå av myndighets- cheferna för , , (), , Pensions- myndigheten, , (), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och budget- statssekreteraren från . Budgetstats- sekreteraren är ordförande i rådet. Till rådet knyts ett kansli. Rådet och kansliets uppgifter regleras i en särskild förordning. Rådet och kansliet bör skyndsamt inrättas så att verksamheten kan bygga vidare på det arbete som delegationen har bedrivit och onödiga uppstartssträckor undvikas. Skälen för delegationens förslag Inrättande av ett råd med ett kansli För att uppnå en helhetssyn på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar föreslår vi att ett råd med representanter från berörda myndigheter och bildas och att det till rådet knyts ett kansli. I ett råd med representanter på hög nivå från berörda myndigheter kan gemensamma och systemöverskridande åtgärder (t.ex. ökat informationsutbyte) diskuteras, gemensamt utredas och presenteras för regeringen. Rådet ska fungera som ett forum där företrädare för regeringen samt de utbetalande myndigheterna, , ESV och IAF regelbundet träffas för att diskutera utvecklingen av felaktiga utbetalningar, orsakerna till felen och behov av åtgärder. Rådet ska vara ett mötesforum och inte Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande ett beslutsfattande organ. Regeringen och de i rådet representerade myndigheterna beslutar självständigt inom sina respektive ansvarområden vilka åtgärder som ska vidtas. För att kunna förse regeringen med det underlag som behövs måste återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar göras. I kapitel 7 föreslår vi hur detta bör genomföras. Utan sådana kontinuerliga uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna går det inte att uttala sig om måluppfyllelsen eller effektiviteten i vidtagna åtgärder. Vi föreslår att ett kansli knyts till rådet som bland annat får i uppgift att ansvara för modellen för återkommande omfattnings- studier. För att tydliggöra rådets och kansliets roll och uppgifter föreslår vi att dessa ska regleras i en särskild förordning. Vi föreslår att rådet leds av budgetstatssekreteraren från och består av myndighetscheferna för , Arbetsförmedlingen, CSN, , , , ESV och IAF. finns inget högnivåforum där läckaget från välfärdssystemen diskuteras. Det finns ett stort värde i att berörda myndighetschefer, tillsammans med ansvarig statssekreterare från , gemensamt diskuterar aktuella lägesbilder och analyser av felaktiga utbetalningar och överutnyttjande från välfärdssystemen. På så sätt tillförs ett övergripande strategiskt perspektiv som kan ligga till grund för råd och rekommendationer till regeringen, uppdrag åt kansliet samt initiativ på berörda myndigheter. Det bör övervägas om även de brottsbekämpande myndigheterna ska finnas representerade i rådet. Rådets roll och uppgift Rådet har en strategisk roll och ska, bland annat mot bakgrund av de sammanställningar, analyser och lägesbilder som kansliet tar fram, •följa utvecklingen på området och vara ett forum för erfarenhetsutbyte, •främja samverkan mellan berörda myndigheter, Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande •diskutera gemensamma strategiska insatser på berörda myndigheter för att minska risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande, •ge råd och rekommendationer till regeringen på åtgärder som behövs för att kunna minska felaktiga utbetalningar och överutnyttjande, •identifiera och uppdra åt kansliet att analysera strategiska tematiska områden för att minska felaktiga utbetalningar och överutnyttjande, •vart tredje år, i samband med att regeringen ska besluta om vilka omfattningsstudier som ska genomföras, i en särskild promemoria till regeringen () kommentera kansliets förslag till omfattningsstudier av ersättningssystem och systemöverskridande uppgifter. Promemorian biläggs kansliets förslag och utgör tillsammans med det beslutsunderlaget till regeringen ()123, •i särskilda promemorior till regeringen kommentera kansliets årliga lägesbeskrivning och den fördjupade lägesbeskrivning som tas fram . Promemoriorna biläggs lägesbeskriv- ningarna när dessa skickas till regeringen (). Kansliets roll och uppgifter Kansliet ska fungera som stöd och kunskapsforum för rådet, regeringen och myndigheterna i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande samt sprida kunskap och främja erfarenhetsutbyte på området. Kansliet ska förse regeringen med underlag som möjliggör en samlad och effektiv styrning och uppföljning. Kansliet ska även identifiera strategiska åtgärder i syfte att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. •förvalta, samordna och utveckla modellen för återkommande omfattningsstudier samt ge myndigheterna stöd vid implemen- teringen, 123I promemorian kan rådets medlemmar separat kommentera kansliets förslag. Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande •identifiera åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar och genomföra konsekvensanalyser av hur mycket de felaktiga utbetalningarna kan antas minska som en följd av att åtgärderna genomförs, •samordna attitydundersökningar samt identifiera och sprida goda exempel på informationsinsatser rörande felaktiga utbetalningar och individens ansvar för korrekta uppgifter, •ge stöd till regelgivare vid konsekvensanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande vid nya eller ändrade regler, •främja samverkan och erfarenhetsutbyte kring hur digitalisering och artificiell intelligens (AI) kan användas för att motverka felaktiga utbetalningar, •på uppdrag av rådet arbeta med strategiskt tematiska områden, •samverka med berörda aktörer och andra forum inom området korrekta utbetalningar och bidragsbrott, •i en årlig lägesbeskrivning till rådet och regeringen (Finans- departementet) sammanställa information och återrapportera en samlad bild av det arbete som har bedrivits för att motverka felaktiga utbetalningar. Återrapporteringen, som utgör underlag till regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen, ska bland annat innefatta följande: –resultat från relevanta studier, –större risker för felaktiga utbetalningar och hur de har utvecklats samt särskilt riskfyllda ersättningssystem, –gjorda investeringar i digitalisering och AI och hur de bedöms påverka förutsättningarna för korrekta utbetalningar, –gjorda insatser för att minska felaktiga utbetalningar och en bedömning av insatsernas effekter, –relevanta statistiska indikatorer, –externa faktorer som kan ha påverkan på felaktiga utbetalningar samt Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande –en bedömning av den samlade effekten på de felaktiga utbetalningarna. •vart tredje år till rådet och regeringen () föreslå för vilka välfärdssystem och systemöverskridande upp- gifter som studier av omfattningen av felaktiga utbetalningar ska genomföras, •vart tredje år till rådet och regeringen () presentera en fördjupad lägesbeskrivning, som bland annat ska innefatta en redogörelse av de större riskerna för felaktiga utbetalningar, särskilt riskfyllda system samt en bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna, hur de har utvecklats och vad som har orsakat dem. Vidare ska en bedömning göras av vilka resultat och effekter genomförda åtgärder har haft på de felaktiga utbetalningarna.