sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Åtgärder som vidtas ska ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.30 Direktivet innebär bland annat att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Fågeldirektivet behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium. Det omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem.31 Enligt fågeldirektivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livs- miljöer. Skyddet, bevarandet och återställandet av biotoper och livsmiljöer ska bland annat innefatta att avsätta skyddade områden. Arbetet med Natura 2000 Natura 2000-områden utses med stöd av fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. I finns drygt 4 000 Natura 2000-områden på en sammanlagd yta av mer än sju miljoner hektar. En del av dem är också naturreservat eller nationalpark. Urvalet av Natura 2000- 30Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 31Europaparlamentets och rådets direktiv /147/EG av om beva- rande av vilda fåglar. Samordning med andra direktiv områden är en viktig grund för att bevara ett representativt urval av naturmiljöer i . Det är länsstyrelserna som ansvarar för att ta fram förslag på Natura 2000-områden. Det är de områden som har de högsta natur- värdena och som på bästa sätt bidrar till nätverket som ska bli Natura 2000-områden. Under processen har samråd med markägare och berörda myndigheter. Därefter granskar Naturvårds- verket urvalet och föreslår områden till regeringen. Det är därefter regeringen som beslutar att till kommissionen föreslå att dessa områden ska upptas i Natura 2000-området. Svensk skyddslagstiftning börjar gälla direkt när regeringen beslutat att före- slå ett område. Kommissionen granskar urvalet vetenskapligt och fastställer biogeografiska listor. Fågeldirektivets områden behöver inte genomgå denna procedur.32 Samordningen av arbetet mellan direktiven kan utvecklas Arbetet enligt de olika direktiven sker på olika sätt. Både art- och habi- tatdirektivet och ramdirektivet omfattar hela landet. Natura 2000- områden är en pusselbit i arbetet enligt art- och habitatdirektivet. Det pågår ett arbete med samordning mellan direk- tiven, bland annat att hitta synergier. Bland annat har artdatabanken vid SLU ett uppdrag. Det har framförts att det inte har funnits någon bra samordning mellan vattenmyndigheternas arbete med ramdirektivet och Natur- vårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete med skyddade områden enligt art- och habitatdirektivet. Kopplingen i normsättningen är oklar Det har också framförts att kopplingen mellan målen för Natura 2000-områdena och miljökvalitetsnormerna för vatten är oklar. Det pågår dock ett arbete med att synkronisera arbetet. Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten utreder just nu hur miljökvalitetsnormerna ska förhålla sig till målen för Natura 2000- 32www.naturvardsverket.se/natura2000 (avläst ). Samordning med andra direktiv områdena, vilket ska resultera i en vägledning från Havs- och vatten- myndigheten. Enligt EU:s badvattendirektiv33 ska större offentliga badplatser regi- streras som EU-bad. På dessa badplatser kontrolleras badvattnet regelbundet enligt vissa regler. Direktivet syftar till att bevara, skydda och förbättra miljön och skydda människors hälsa. I badvatten- direktivet anges att direktivet måste samordnas nära med bland annat ramdirektivet för vatten, för att öka effektiviteten och använda till- gängliga resurser på ett förnuftigt sätt. I är det kommunerna som sköter EU-baden under bad- säsongen enligt reglerna i badvattenförordningen34. I ska de badplatser som har mer än 200 badande per dag registreras som EU-bad. Kommuner kan även frivilligt registrera och kontrollera övriga bad enligt reglerna. Kommunerna ansvarar för att kontrollera och säkerställa att EU- baden har god badvattenkvalitet. Badens kvalitet klassas i fyra nivåer utifrån tidigare säsongers provtagningsresultat: utmärkt, bra, tillfreds- ställande och dålig. Kommunerna ser till att prover tas, gör bedöm- ningar om skadliga alger eller avfall finns, informerar på webbplatsen Badplatsen och skyltar vid badplatserna. Havs- och vattenmyndighetens roll är att vägleda kommunerna i arbetet med EU-baden. hjälper till i vägled- ningen när det gäller bakterier och människors hälsa.35 De länsstyrelser som är vattenmyndigheter har i uppgift att bedöma om det är omöj- ligt eller orimligt dyrt att vidta åtgärder för att förbättra ett bad- vattens kvalitet om kommunen bedömt kvaliteten som dålig. Havs- och vattenmyndigheten uppger att de allra flesta EU-bad i har en god vattenkvalitet. 2019 klassifi- cerades av baden som utmärkt, bra eller tillfredsställande. Endast ett svenskt EU-bad fick klassificeringen dålig badvatten- kvalitet medan allt fler av EU-baden fått klassificeringen utmärkt. 33Europaparlamentets och rådets direktiv /7/EG av om förvaltning av badvattenkvaliteten och om upphävande av direktiv /160/EEG. 34Badvattenförordning (2008:218). 35www.havochvatten.se/hav/fiske--fritid/badvatten/eu-bad.html (avläst ). Samordning med andra direktiv Arbetet i med att minska växtnäringsförluster till vatten och hav utgår från regleringar på unionsnivå, andra internationella åtag- anden samt de svenska miljökvalitetsmålen. Åtgärderna omfattar hela men är mer långtgående i känsliga områden. Åtgärdsprogram med åtgärder inom bland annat jordbruket behövs enligt nitratdirek- tivet och ramdirektivet för vatten samt enlig aktionsplanen för Öster- sjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP).36 är ansvarig myndighet för detta arbete. EU:s nitratdirektiv syftar till att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket samt att förhindra ytterligare sådan förorening.37 Nitratdirektivet ska skydda vattenkvaliteten i EU:s medlemsstater genom att förhindra att nitra- ter från jordbruket förorenar grund- och ytvattnet och genom att främja användningen av goda jordbruksmetoder.38 Enligt nitratdirek- tivet ska varje medlemsland identifiera områden där det finns vatten som är känsliga för kväveföroreningar och även upprätta särskilda åtgärdsprogram för dessa områden. Dessa så kallade känsliga områden ska ses över för att man ska kunna ta hänsyn till nya förhållanden, till exempel om halterna av nitrat i vattendrag och sjöar har förändrats. Den svenska översynen 2014 ledde till att ytterligare några områden tillkom till det nitratkänsliga området.39 36www.jordbruksverket.se/amnesomraden/miljoklimat/ingenovergodning/atgardermotvaxt naringsforluster.4.4b00b7db11efe58e66b80001618.html (avläst ). 37Rådets direktiv av om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket (91/676/EEG). 38Europeiska kommissionen (2010b). 39www.jordbruksverket.se/amnesomraden/miljoklimat/ingenovergodning/omradenkansliga forvaxtnaringslackage.4.4b00b7db11efe58e66b8000929.html (avläst ). 16Utredningens iakttagelser och bedömningar Sammanfattning: Det arbete som utförts inom vatten- förvaltningen har skapat en stabil bas för det fortsatta arbetet. står inför flera utmaningar, som det finns olika orsaker till. Det finns behov av förändring både vad gäller organisation, beslutanderätt, arbetsformer och finansiering. Det är viktigt med en tydlig statlig strategisk styrning där riks- dag och regering får tydligare roller och där styrsignaler, finansie- ring och uppföljning hänger ihop. Dagens organisation är otydlig och bör i stället följa ordinarie förvaltningsstruktur. Den lokala förankringen och det avrinningsområdesvisa arbetet på den lokala nivån behöver stärkas. Det är viktigt att vattenförvaltningen har tillräckliga ekonomiska resurser för att kunna fullgöra sina upp- gifter. Arbetet inom vattenförvaltningen behöver utvecklas och för- stärkas både på nationell nivå och avrinningsområdesnivå för att bli mer effektivt och få större genomslag. Det finns behov av ökad samordning inom den akvatiska övervakningen och arbetet med kunskapsunderlag behöver fortsatt utvecklas. Arbetet med planering av åtgärder behöver utvecklas både på nationell strate- gisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå. Det behövs förstärkt vägledning från nationella myndigheter. Det är också viktigt med utvecklad samverkan och delaktighet, och det finns behov av referensgrupper på både avrinningsområdesnivå och nationell nivå. Det behövs mer fokus på åtgärdsarbetet. Finansieringen av både administrativt och fysiskt åtgärdsarbetet behöver stärkas. Rappor- teringen till EU behöver underlättas och uppföljnings- och utvär- deringsarbetet förstärkas. Utredningens iakttagelser och bedömningar uppdrag har varit att utreda och utvärdera ansvarsfördelningen, beslutanderätten och organiseringen av myndigheterna inom vattenförvaltningen. Enligt vårt kommitté- direktiv ska vi lämna förslag på hur organisationen bör vara utformad för att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamåls- enlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirekti- vets krav. Vi ska också föreslå hur finansieringen av de åtgärder som följer av åtgärdsprogrammen bäst kan säkerställas samt lämna nöd- vändiga författningsförslag. Regeringens utredningsdirektiv tar avstamp i det förhållandet att den befintliga myndighetsstrukturen för vattenförvaltningsarbetet har diskuterats och att flera tidigare utredningar har före- slagit att strukturen ska förändras. Till exempel har Miljömålsbered- ningen riktat kritik mot konstruktionen med självständiga vatten- delegationer på regional nivå och menat att det faktum att dessa beslutar om bindande åtgärder för statliga myndigheter innebär en av- vikande beslutsgång från det normala inom statlig förvaltning. Vidare har föreslagit att vattenmyndigheterna ska avskaffas och att Havs- och vattenmyndigheten ska få ansvar för att besluta om miljökvalitetsnormer samt upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Eftersom regeringen ansåg att varken problembeskrivningarna eller de analyser som presenterats till stöd för förslagen var tillräckligt grundliga för att utgöra underlag för regeringens ställningstagande i dessa frågor så behövde organisationen av förvaltningen av yt- och grundvatten ses över i sin helhet. Dessutom kan nämnas att utredningen om spridning av PFAS- föroreningar i dricksvatten lämnade förslag om att SGU:s ansvar för grundvattenfrågor borde föras över till Havs- och vattenmyndigheten. I detta kapitel beskriver vi de utmaningar för vattenförvaltningen som har framkommit i vår utvärdering. De iakttagelser som vi redo- visar är baserade på synpunkter från olika aktörer, tidigare och egna studier och annat underlag. Vidare redovisar vi vår bedömning av behovet av förändring och redogör översiktligt för inriktningen på våra förslag. Förslagen utvecklas i de efterföljande kapitlen. Utredningens iakttagelser och bedömningar 16.1.2Resultaten av vår utvärdering Utredningen har bedrivit ett brett och förutsättningslöst utred- ningsarbete i syfte att inhämta så många synpunkter på ansvarsför- delningen, beslutanderätten och organiseringen inom vattenförvalt- ningen som möjligt. Utredningen har tagit del av resultaten från tidigare och pågående statliga utredningar inom området samt från olika forskningsprojekt och andra myndighetsinitierade eller privata utvärderingar. Därutöver har vi på eget initiativ låtit genomföra en konstitutionell analys av nuvarande system. Vi har också träffat och intervjuat ett mycket stort antal personer som arbetar inom eller på annat sätt kommer i kontakt med vattenförvaltningen. Vidare har vi regelbundet inhämtat synpunkter från och stämt av våra rön och er- farenheter med de av regeringen utnämnda experterna i vår expert- grupp. Vår utvärdering visar att genom vattenförvaltningsarbetet har vattenfrågorna lyfts fram och ett strukturerat arbetssätt med åtgärds- program och årliga rapporteringar har skapats. Systematiken i vatten- förvaltningsarbetet har varit värdefull för vattenvårdsarbetet. Flera aktörer har i vår utvärdering tagit upp att vattenförvaltningsarbetet har skapat engagemang och mötesplatser. Alla intervjuade aktörer betonar att det är viktigt med en fungerande vattenförvaltning med åtgärder som genomförs. Vår utvärdering visar att det inte finns en enhetlig syn bland de olika aktörerna på hur vattenförvaltningen uppfattas eller vilka styrkor och svagheter som den nuvarande organisationen har. Olika aktörer relaterar till vattenförvaltningens organisation och arbetsuppgifter på olika sätt utifrån sina egna behov och uppfatt- ningar. Den övergripande bild som framträder är dock att arbetet inte är organiserat på ett sådant sätt att ansvar och mandat hänger ihop och att detta behöver förändras. Utredningens iakttagelser och bedömningar Utmaningarna inom vattenförvaltningen behöver lösas En central utgångspunkt för utredningens arbete har varit att de för- slag till förändringar som utredningen tar fram ska syfta till att ut- veckla, effektivisera och förstärka den svenska vattenförvaltningen och säkerställa att ramdirektivet för vatten följs. Genom det arbete som har utförts inom vattenförvalt- ningen har det skapats en stabil bas som ger goda förutsättningar för det fortsatta arbetet. Detta bör tas tillvara och utvecklas vidare. De utmaningar som vi ser berör styrning, organisation, planering, åtgärdsarbete och uppföljning av vattenförvaltningsarbetet. Det finns olika orsaker till de utmaningar som vi ser – det gäller både organi- sation, beslutanderätt, arbetsformer och finansiering. Vi menar att det mot den bakgrunden behövs förändringar både vad gäller ansvars- fördelningen mellan myndigheterna och vattendelegationernas be- slutanderätt som organiseringen av arbetet i övrigt. Det finns kostnader och risker med en organisationsförändring. Sammantaget bedömer vi att förslagen på lång sikt kommer att leda till effektiviseringar av vattenförvaltningsarbetet som helhet. Vi menar att de förväntade nyttorna bör väga tyngre än de kostnader och risker som är förenade med en omorganisation. Vattenförvaltningsarbetet bör effektiviseras och stärkas Ramdirektivet för vatten inleds med att slå fast att vatten inte är någon vara vilken som helst, utan ett arv som måste skyddas, för- svaras och behandlas som ett sådant. Utredningen kan konstatera att klimatanpassning, översvämningar och torka kräver mer uppmärk- samhet och ställer ökade krav på en effektiv och myndighetsöver- gripande vattenförvaltning. Pressen på vatten och mark har ökat och den fortsätter att öka. Det finns många olika intressen kring vatten som på olika sätt måste balanseras, varför det behövs väl utarbetade och förankrade processer och en stark organisation som uppmärk- sammar de olika intressena utifrån ett hållbarhetsperspektiv med målet att uppnå ramdirektivets krav. innebär en avvägning mellan olika intressen där det är nödvändigt att engagera Utredningens iakttagelser och bedömningar olika myndigheter och aktörer. Det finns en rad olika behov och ut- gångspunkter som är viktiga att kombinera – å ena sidan samord- ning, demokrati och deltagande och å andra sidan ambitionen att öka effektiviteten i åtgärdsarbetet och minska byråkratin. Den avrinningsområdesbaserade vattenförvaltningen är viktig Vi vill betona vikten av en avrinningsområdesbaserad vattenförvalt- ning som utgår från vattnets väg. Syftet med ramdirektivet för vatten är att säkerställa att alla ansvariga aktörer arbetar utifrån vattnets behov och förutsättningar oavsett administrativa gränser och upp- gifter i övrigt. Enligt vår bedömning finns det ett stort värde med att arbeta strukturerat och samordnat på det sätt som ramdirektivet och den svenska vattenförvaltningsförordningen anvisar. Vi vill fram- hålla att genom vattenförvaltningens cykliska arbetssätt skapas goda möjligheter att uppnå successiva förbättringar av tillståndet i vatten- miljöerna. Det tar dock tid för alla berörda myndigheter och kom- muner att anpassa och förändra sitt eget arbetssätt till det nya arbets- sätt som har införts genom vattenförvaltningen. Vattenförvaltningsarbetet är en del av hållbarhetsarbetet är en del i det pågående omställningsarbetet till ett mer hållbart samhälle. En utgångspunkt för utredningens arbete har därför varit att vattenförvaltningsarbetet bör vara en naturlig del i det arbete som bedrivs av regeringen, centrala myndigheter, läns- styrelser och kommuner. Det är viktigt att arbetet med att skydda och förbättra vattnen får genomslag i all verksamhet hos myndig- heter och kommuner, oavsett verksamhetsområde. Det är också viktigt att den vattenanvändning som privata och offentliga aktörer svarar för är hållbar och i samklang med det vattenvårdande arbetet. På samma sätt måste allt annat hållbarhetsarbete som pågår i sam- hället få genomslag i vattenförvaltningen. För att åstadkomma detta menar vi att alla berörda på alla nivåer inom statsförvaltningen bör involveras i arbetet på ett sådant sätt att man får möjlighet att sätta sig in i och förstå hur arbetet går till och vad det syftar till. Vi menar också att syftet med vattenförvaltningen bör komma till uttryck på ett tydligt sätt i regelverket och föreslår Utredningens iakttagelser och bedömningar därför en ny bestämmelse i som slår fast att yt- och grundvatten ska förvaltas i syfte att skydda och förbättra de akvatiska ekosystemen, främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser och mildra effekterna av översvämning och torka. Uppgiften att samordna det vattenvårdande arbetet är viktig Utredningen vill framhålla att vattenförvaltningens uppdrag handlar om att samordna det arbete som ska utföras för att genomföra EU:s vattenanknutna direktiv. Det har under vår utvärdering framförts en del synpunkter på att samordningen försvåras av att ansvaret för arbetet utifrån de olika direktiven ligger på olika myndigheter. Vår bedömning är att det är viktigt att vattenförvaltningen är organiserad på ett sådant sätt att det möjliggör en god samordning av det svenska arbetet med att genomföra de direktiv som omfattas av eller knyter an till ramdirektivet för vatten och det åtgärdsarbete som behöver utföras för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. För att få en effektiv, samordnad och förankrad yt- och grund- vattenförvaltning är det viktigt att man inom vattenförvaltningen kan hantera alla frågor med koppling till dessa direktiv, särskilt nitrat- direktivet, avloppsvattendirektivet, dricksvattendirektivet, art- och habitatdirektivet, badvattendirektivet, prioämnesdirektivet, grund- vattendirektivet och översvämningsdirektivet. Även kopplingen mellan vattenförvaltningen och havsförvaltningen samt den gemensamma jordbrukspolitiken bör vara tydlig. Det är också viktigt att vatten- förvaltningen länkas samman med miljömåls-, klimat- och Agen- da 2030-arbetet samt med arbete med tillväxtfrågor och fysisk pla- nering. Vikten av samverkan och delaktighet bör lyftas fram Utredningen vill betona att det är viktigt att vattenförvaltnings- arbetet bygger på samverkan och förståelse mellan berörda aktörer, såväl offentliga som privata. Enligt utredningens bedömning ger ett sådant arbetssätt ökade möjligheter till ett gemensamt ansvarstag- ande för det vattenvårdande arbetet. En utgångspunkt för utred- ningens överväganden har därför varit att de aktörer, framför allt Utredningens iakttagelser och bedömningar myndigheter och kommuner, som ska genomföra olika åtgärder för att skydda och förbättra vattnen i högre grad behöver vara delaktiga i arbetet med att bedöma vilka åtgärder som är möjliga och nöd- vändiga att genomföra för att nå god vattenstatus och att planera det arbete som behöver genomföras under en förvaltningscykel. Även verksamhetsutövare och andra intressenter behöver känna sig delak- tiga i arbetet i högre grad. En del i vårt utredningsarbete har handlat om att hämta in erfaren- heter från andra länder när det gäller organisering, styrning och beslutsfattande. Vår internationella kartläggning har bidragit till att ge oss inspiration och bakgrund till våra överväganden och förslag. Sammanfattningsvis bedömer vi att kan lära mycket av de erfarenheter som har gjorts i andra länder. Vår internationella kartläggning visar att olika länder har valt olika organisationslösningar. Vi kan konstatera att man i allmänhet har använt den befintliga förvaltningsorganisationen för att utföra de arbetsuppgifter som framgår av ramdirektivet. I stället för att inrätta nya myndigheter har de flesta länder valt att integrera uppgifterna i den befintliga stats- och kommunförvaltningen. I flera länder har organisationen för vattenförvaltningen förändrats i olika riktningar , bland annat i våra nordiska grannländer. Vi har också uppmärksammat att vattenförvaltningens politiska förankring ser olika ut i de olika länderna, och att politiken kan komma in på olika förvaltningsnivåer. Vi har inspirerats av att flera länder, bland annat , har en tydlig politisk styrning från central nivå. I flera länder, bland annat , och , tas det fram nationella handlingsplaner. Vi konstaterar att variationen mellan länderna är stor när det gäller organiseringen av avrinningsdistrikten. Vi har inspirerats av att flera länder, bland annat , betonar avrinningsområdena och det lokala perspektivet. På nationell nivå är det i allmänhet miljömini- steriet eller motsvarande som har huvudansvaret för vattenförvalt- ningen, vilket vi menar också bör vara en utgångspunkt för organi- seringen i . Tydliga exempel på detta kan hämtas från våra nordiska grannländer. I både exempelvis och finns Utredningens iakttagelser och bedömningar departementsgrupper för informationsutbyte, samarbete och sam- ordning. Åtgärdsprogram och förvaltningsplaner beslutas på olika förvalt- ningsnivåer i olika länder. I några länder tas det fram delförvaltnings- planer och delåtgärdsprogram, till exempel i . Det är i flera länder reglerat att det ska finnas organ för att fatta beslut om för- valtningsplaner, vilket bland annat gäller . Det är också ofta reglerat att det ska finnas referensgrupper eller andra organ för för- ankring, till exempel i . Finansieringen av vattenförvaltningen och åtgärdsarbetet ser olika ut i olika länder. Myndigheternas arbete finansieras ofta genom skatter och/eller avgifter. I finansieras vattenförvaltningen genom avgifter och i genom särskilda skatter. I hand- lar åtgärdsarbetet framför allt om insatser för att komma till rätta med övergödning. Åtgärdsarbetet finansieras därför framför allt ge- nom EU:s landsbygdsprogram. Det saknas tydlig politisk styrning Ett problem som tydligt framträder i utvärderingen är att varken riks- dagen eller regeringen har någon framträdande roll i det cykliska arbetet inom vattenförvaltningen. Genom de införda regel- förändringarna på vattenförvaltningens område har regeringen och tydliggjort att det ska ske en avvägning mot olika intressen när miljökvalitetsnormerna beslutas, om de rättsliga förutsättning- arna för detta är uppfyllda. Vår utvärdering visar att det behövs en tydlig politisk styrning avseende den inriktning arbetet med vatten- förvaltningen behöver ha men att det saknas en tillräckligt ändamåls- enlig process som medger en sådan styrning. Den politiska styrning som sker genom regeringsprövningen av åtgärdsprogrammen be- döms inte tillräckligt ändamålsenlig för det behov som finns, bland annat till följd av att den sker först i slutet av varje förvaltningscykel. Processerna för att ta fram och besluta om åtgärdsprogram är inte sammanlänkade med den statliga budgetprocessen. Det finns vidare inte någon tydlig finansiering av vattenförvaltningsarbetet i sin helhet. Utredningens iakttagelser och bedömningar Arbetet behöver styras av regeringen