sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — I vilken grad studenterna tar sina poäng varierar mellan olika utbildningar, mellan program och kurser och mellan campusstudier och distansutbildning.28 En önskan att öka det livslånga lärandet kräver att lärosätena i högre grad prioriterar studentgrupper och utbildningsformer som har lägre prestationsgrad. För att nå detta mål menar vi att det krävs några olika förändringar där en mindre tonvikt på ersättningen per helårsprestation är en av dem. 27Se bl.a. (2012) s. 11. 28Se UKÄ (2018e). Ersättningen per poäng kan å ena sidan ses som ett sätt att ge incitament för att säkerställa utbildningens kvalitet eftersom läro- sätena utan denna ersättning inte har några incitament genom resurs- tilldelningen att hjälpa studenterna genom utbildningen. Å andra sidan kan ersättningen per poäng leda att man godkänner studenter utan tillräckliga kunskaper för att inte missa intäkter, något som exempelvis både Riksrevisionen29 och 2 påpekat. Höga prestationsgrader, som medför större intäkter till lärosätena, kan således vara ett resultat av antingen hög kvalitet i undervisningen eller sänkta krav i examinationen. 2 anser därför att resurstilldelning baserad på helårsprestationer bör avskaffas och att denna viktiga aspekt av kvaliteten i utbildningen bör undersökas och utvärderas inom ramen för de föreslagna lärosätesutvärderingarna.30 Vi instämmer i och 2:s analys och menar att kvalitetsfrågan bättre hanteras inom ramen för det kvalitetssystem för utbildningen som lärosätena ansvarar för och som UKÄ följer upp. Med bakgrund i de ovan redovisade nackdelarna med helårs- prestationen som grund för tilldelning av resurser, föreslår vi att endast helårsstudent ska vara grund för den rörliga tilldelningen. Ersättningsbelopp ersätts med ett mål för antalet helårsstudenter •För varje lärosäte fastställs ett mål för antalet helårsstudenter. Understiger det faktiska antalet helårsstudenter målet, redu- ceras den rörliga tilldelningen med ett belopp motsvarande den genomsnittligt beräknade ersättningen per helårsstudent. •Outnyttjat anslag av den beräknade rörliga delen av tilldelningen får sparas. Helårsstudenter, som inte ersatts, upp till ett värde motsvarande av lärosätets mål för antalet helårsstudenter, får sparas. 29Riksrevisionen (2012), s. 47. 30SOU 2007:81, s. 181. Dagens ersättningsmodell innebär att ersättningen per helårsstudent och helårsprestation varierar beroende på vilket ämnesinnehåll en kurs har, grupperat i utbildningsområden. Det finns 16 ersätt- ningsnivåer, och lärosätet kopplar i sin kursklassificering en kurs till en eller flera utbildningsområden. Modellen har dock länge kritiserats och redan i den första upp- följningen som gjorde 1997 påpekades att systemet är konserverande då den bygger på en traditionell indelning av ut- bildningar. Det gör att det svårt att förnya och utveckla utbild- ningsutbudet genom att luckra upp gränserna mellan traditionella föreläsningsämnen och mer resurskrävande ämnen.31 I 2 finns en gedigen beskrivning av problemen med model- len.32 Mycket av kritiken handlar om svårigheten att klassificera en kurs och riskerna för att klassificeringen görs på ett sådant sätt så att kursen klassificeras inom ett utbildningsområde med högre ersätt- ning. Det här har lett till att det finns en variation i hur kurser klas- sificeras vid olika lärosäten som det är svårt att skapa ett så tydligt regelverk att det är möjligt att granska klassificeringen. Kursklassificeringen är något som både och har behandlat i flera rapporter.33 En genomgående iakttagelse är att det är svårt att granska och bedöma effekterna av lärosätenas kur- klassificering då regelverket bedöms öppna upp för skillnader i bedömning. lyfte särskilt fram att lärosätena utgår från flera olika grunder när de klassificerar kurser. Även om ämnes- tillhörighet utgör en central faktor för klassificering av kurser vid merparten av lärosätena, har även andra faktorer betydelse för klassi- ficeringen, som till exempel kursens undervisningsmetod.34 Att undervisningsmetoden diskuteras i detta sammanhang beror på att olika undervisningsmetoder är olika dyra, där t.ex. behovet av speciella lokaler och särskild utrustning gör att kostnaderna per student kan variera stort. framför att i och med att det finns betydande nivå- skillnader i ersättning mellan olika utbildningsområden så skapas eko- nomiska incitament för lärosätena att utveckla sina kurser så att de motiverar en högre ersättningsnivå. slutsats är att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att 31Högskoleverket (1997). 32SOU 2007:81, s. 172–176. 33UKÄ (2013a), UKÄ (2014b), UKÄ (2017c) samt (2010). 34Riksrevisionen (2010), s. 28. lärosätena följer intentioner vad gäller lärosätenas klassi- ficering av kurser. Detta leder till att lärosätena klassificerar kurser på olika sätt och utifrån olika grunder, vilket resulterat i högre ersätt- ningar och att lärosäten kan få olika ersättning för likvärdiga kurser. Enligt beräkningar hade lärosätenas föränd- ringar i klassificering av kurser –2008 medfört högre ersättning till lärosätena än vad som blivit fal- let om lärosätena klassificerat kurser likartat . UKÄ visade 2017 att som helhet har kursklassificeringen gått i riktning mot klassificering till utbildningsområden med högre ersätt- ningsbelopp. Analysen visar att ämnesinnehåll är utgångspunkten för lärosätenas kursklassificering, men att det finns flera andra faktorer som har påverkat förändringarna av klassificeringen. Sammantaget bedömer UKÄ att klassificeringen av kurser i huvudsak sker likartat mellan lärosätena men att det finns vissa ämnen inom vilka skillna- derna är större.35 Ett exempel på detta är sjuksköterskeutbildningen som UKÄ följde upp 2013.36 Ett annat problem med dagens system är att ersättningsbeloppen i så hög grad används i lärosätenas interna resursfördelning vilket försvårar samarbeten kring utbildningar både inom och mellan läro- säten. Tanken med modellen har aldrig varit att tilldelningen auto- matiskt ska styra lärosätenas interna resursfördelning37, men risken är alltid stor att resursstyrning får den effekten, särskilt när styr- ningen är så genomgripande som den är i detta fall. Detta är särskilt allvarligt om det påverkar effektiviteten i resursanvändningen. Ut- gångspunkten måste i stället vara att den interna resursfördelningen ska bygga på varje lärosätes egna överväganden om hur en utbildning bäst ska läggas upp och organiseras. Att ersättningsbeloppen blir styrande i den interna resursför- delningen har flera skäl. Ett är att det är ett enkelt sätt att besluta om hur begränsade resurser ska fördelas. Ett annat är att ersättnings- beloppen är lätta att åberopa som riktlinje för den som tjänar på det. Regeringen har också delvis underblåst detta när den frångått sin egen princip om att tilldelningen inte ska styra lärosätets interna 35UKÄ (2017c). 36UKÄ (2013a). 1992/93:1, s. 68. resursfördelning genom att justera specifika ersättningsbelopp med motivet att kvaliteten i en viss utbildning behöver höjas.38 Utvecklingen av utbildningsutbud och utbildningsformer har gjort att ersättningsbeloppen i än lägre grad speglar utbildningens resursbehov jämfört med när de infördes. Att då göra ersätt- ningsbeloppen styrande i stället för att utgå från den verkliga kost- naden bromsar t.ex. utvecklingen av nya utbildningar och undervis- ningsmetoder och försvårar samarbeten inom och mellan lärosäten. 2 föreslog en genomgripande förändring av modellen som innebar att utbildningsmetod i stället för ämne skulle styra ersätt- ningen. Kurser som tillämpade dyrare metoder skulle ge mer i till- delning baserat på tilläggsbelopp på tre olika nivåer. För att förslaget inte skulle öka kostnaderna föreslog 2 att antalet tilläggs- belopp för dyrare metoder skulle begränsas och beräkningen baseras på dagens klassificering. Att tilläggsbeloppen skulle baseras på den nuvarande klassificeringen innebar att förslaget inte grundade sig på en bedömning av vilka utbildningsmetoder som användes inom olika utbildningar. Genom sitt förslag försökte 2 hitta en lösning som kunde ta bort ersättningsbeloppens koppling till ämnesinnehåll. Tanken var på många sätt rimlig men utformningen ifrågasattes. I remissbehand- lingen av betänkandet kritiserade en stor del av remissinstanserna förslaget. Förslaget ansågs inte ta hänsyn till de verkliga kostnads- skillnaderna mellan olika utbildningar. Det ansågs också ta bort den flexibilitet i utformningen av utbildningsutbudet som nuvarande system möjliggör. Utredningens förslag om högre bastilldelning per student sakna- de finansiering, vilket troligen bidrog till att utredningens förslag inte genomfördes. 38Ett exempel är den särskilda höjning av ersättningsbeloppen för utbildningsområdena huma- niora, teologi, juridik, samhällsvetenskap, undervisning och verksamhetsförlagd utbildning som inleddes där det särskilt framgår av det gemensamma regleringsbrevet att medlen avsatta för humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap i första hand ska användas för att öka andelen lärarledd tid på utbildningar inom dessa områden. En ny modell utan ersättningsbelopp Vi förordar att ersättningsbeloppen helt tas bort. Ett lärosäte till- delas då ekonomiska medel och ett mål om antalet helårsstudenter. Det är också så utbildningsvolymen vid SLU styrs i dag.39 Till skillnad från SLU:s modell föreslår vi dock att hälften av de tilldelade medlen för utbildning ska vara direkt beroende av det faktiska antalet studenter. I och med förslaget kan de ämnesbaserade ersättningsbeloppen tas bort och i stället får då varje lärosäte indirekt ett eget ersättnings- belopp genom att dela målet om antal helårsstudenter med resurserna. Ersättningsbeloppet kommer att variera mellan olika lärosäten som ett resultat av den blandning av utbildningar lärosätet har . Avsikten är att lärosätet vid införandet av föreslagen modell ska kunna tilldelas de resurser lärosätet tilldelas . Det innebär att dagens anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå delas i två delar. Ena halvan blir vår föreslagna bas och den andra halvan den beräknade rörliga ersättningen. Målet om antalet helårsstudenter ska överensstämma med det antal helårsstudenter som lärosätet behöver utbilda för att tilldelas den beräknade rörliga ersättningen40. På så sätt innebär inte bytet av modell varken någon förändring av läro- sätets resurser eller krav på ett förändrat antal studenter för att till- delas dessa resurser. Vi ser tre huvudsakliga skäl för vårt förslag. Det kanske viktigaste är att det tydliggör lärosätets ansvar att bedöma hur resurserna för- delas inom lärosätet för att säkerställa en ändamålsenlig användning. Dagens tilldelningssystem har i hög grad också använts för att styra den interna resursanvändningen på lärosätet och det finns en risk att det motverkar en effektiv resursanvändning. Genom att ta bort ersätt- ningsbeloppen måste universitet och högskolor utveckla interna resursfördelningsmodeller som bygger på lärosätets egna förutsätt- ningar och prioriteringar i stället för att luta sig emot hur lärosätet tilldelats resurser. Att uppnå hög kvalitet i utbildningen kommer där- med vara styrande för lärosätet. Något som inte minst understöds av 39SLU:s mål är för en treårsperiod och som vi redovisade i ett tidigare avsnitt finns det ingen direkt koppling mellan antalet studenter och tilldelade resurser. Det är inte vår utrednings uppdrag att föreslå att det ska förändras. 40Det behöver inte exakt vara samma antal helårsstudenter som lärosätet redovisar då lärosätet kan ha färre eller fler studenter än vad som kan ersättas inom anslaget. Se UKÄ (2013b) för en beskrivning av hur antalet helårsstudenter som ryms inom tillgängliga resurser kan beräknas. granskningarna inom ramen för kvalitetssäkringssystemet och beho- vet av att tillhandahålla ett attraktivt utbildningsutbud för att attra- hera tillräckligt många studenter. För det andra ges regeringen ett verktyg för att styra det totala antalet helårsstudenter i högskolan. styr regeringen omfatt- ningen av utbildningen indirekt genom storleken på tilldelade resur- ser. Ökade resurser leder inte automatiskt till fler studenter då utfal- let styrs av vilka utbildningsområden lärosätet väljer att använda de ökade resurserna inom. Vårt förslag innebär att regeringen ges möj- lighet att styra den totala dimensioneringen av högskolan genom att målet om antalet helårsstudenter som vi föreslår i kapitel 6 kopplas direkt till resurstilldelningen. För det tredje bibehålls en koppling till studenternas efterfrågan. Förslaget innebär att dagens koppling mellan studentantal och till- delade resurser behålls genom att hälften av de beräknade resurserna för utbildning är rörliga. En sådan koppling innebär att studenternas efterfrågan kommer att få ett fortsatt genomslag i resurstilldel- ningen. Förslaget innebär att om antalet helårsstudenter understiger lärosätets mål, minskas lärosätets tilldelning för utbild- ning med ett belopp som motsvarar den genomsnittliga beräknade ersättningen per helårsstudent. Den genomsnittliga ersättningen beräknas som kvoten mellan målet och den beräknade rörliga ersätt- ningen. Vi har också mer noggrant övervägt två alternativa lösningar. Den ena innebär att dagens ersättningsmodell med ämnesbaserade ersättningsbelopp vidareutvecklas. Den andra möjligheten vi över- vägt är den modell med helårsstudentmål utan direkt koppling till resurstilldelningen som gäller för SLU. Vidareutveckling av de ämnesbaserade ersättningsbeloppen som en alternativ lösning Ett alternativ till att helt överge modellen med ämnesbaserade ersätt- ningsbelopp skulle kunna vara att beräkna nya ersättningsbelopp an- passade till dagens högskoleverklighet. Att olika kurser har olika kost- nader beror i första hand på vilken undervisningsmetod som används, hur många studenter som deltar i utbildningen och hur många lärar- timmar kursen omfattar. Utgångspunkten i dagens ersättningsbelopp är att utbildningar inom humaniora och samhällsvetenskap i långt högre grad kan vara föreläsningsbaserade med ett större inslag av självstudier jämfört med utbildningar inom t.ex. teknik och medicin. Att fastställa ersättningsbeloppen var svårt 1993 och vi tror att en ny beräkning av ersättningsbeloppens storlek skulle möta motstånd oav- sett hur den gjordes. Skälen är flera. Variationerna mellan olika läro- säten har ökat. Gränserna mellan ämnesområden har tunnats ut, och variationerna inom ämnesområdena har troligen ökat när det gäller hur man kan och vill utforma en utbildning. Ersättningsbeloppens olika grad av urholkning är också något som inte minst stu- denternas och lärarnas fackliga organisationer lyfter fram som ett problem.41 En möjlighet skulle vara att i enlighet med 1:s förslag minska antalet ersättningsbelopp. Det skulle förenkla modellen, men de svårigheter och risker som finns med kursklassificering skulle kvarstå då dessa uppstår i valet att klassificera en kurs mellan exempelvis den lägre ersatta samhällsvetenskapen och den högre ersatta naturvetenskapen. Även med färre ersättningsbelopp skulle de stora ersättningsskillnaderna finnas mellan humaniora/samhälls- vetenskap och naturvetenskap/teknik eller vård/medicin. Ett stort problem med dagens modell är den osäkerhet som finns för hur kursklassificeringen ska gå till. Osäkerheten har skapat skillnader i tillämpning mellan olika lärosäten och tydligare riktlinjer har efterlysts. Vår bedömning är att det dock är svårt för regeringen att ange tydligare riktlinjer. Regeringen har också konstaterat att den riktlinje som finns är att ämnesinnehållet ska styra klassificeringen. I budgetpropositionen menar regeringen att klassificer- ingen av kurser måste ske på ett likartat sätt för att åstadkomma rätt- visa villkor, men säger att någon helt likriktad klassificer- ing inte är möjlig att uppnå.42 UKÄ framför i rapporten av ersättningsbeloppen för högre utbildning att det är svårt att sätta upp tydliga regler för klassi- ficeringen i och med att ämnesbegreppet är otydligt och har föränd- rats över tid.43 UKÄ föreslår i rapporten att det behövs en förtyd- ligande beskrivning av hur ämnesinnehåll ska tolkas i samband med kursklassificering, att en översiktlig beskrivning av samtliga utbild- ningsområden utarbetas och att myndigheten får i uppdrag att följa upp att det finns system för kursklassificering på lärosätena. 41SULF (2018b). 2011/12:1, s. 46. 43UKÄ (2017c) s. 68. föreslår också att lärosätena tillsammans arbetar för att öka likvär- digheten i kursklassificeringen. I kapitel 6 bedömer vi att betydelsen av helårsprestationen bör minska bland annat för att underlätta utvecklingen av det livslånga lärandet. Att genomföra en sådan förändring är svår inom ramen för dagens ersättningssystem. Prestationsgraden (antalet helårspresta- tioner per helårsstudent) skiljer sig mellan olika lärosäten bland annat till följd av olikheter i utbildningsutbudet. Om ersättnings- beloppen förändras mot en högre ersättning per student och en mindre ersättning per prestation kommer det antal studenter som ett lärosäte behöver utbilda för att utnyttja sina tilldelade resurser, att förändras. Lärosäten med relativt hög prestationsgrad kommer att behöva öka antalet studenter och de med relativt låg prestations- grad kan i stället minska antalet studenter. Till en del skulle detta kunna hanteras genom att resurser omfördelas mellan lärosäten. Vår bedömning är att om regeringen väljer att fortsätta att bygga tilldelningen på olika ämnesområden finns det goda skäl att gå vidare med UKÄ:s förslag i rapporten av ersättningsbeloppen för högre utbildning för att på så sätt försöka förbättra tillämpningen och följa upp dess konsekvenser. Det skulle t.ex. kunna innebära att riktlinjer tas fram när det gäller vilket utbildningsområde olika ämnen ska klassificeras till och riktlinjer för hur de största utbild- ningsprogrammen ska klassificeras, t.ex. när det avvägningen mellan utbildningsområdena vård och medicin i sjuksköterskeutbildningen. Med sådana riktlinjer skulle kursklassificeringen förenklas, skillna- derna mellan olika lärosätens klassificering av samma utbildningar minska och klassificeringen gå att granska och följa upp på ett enk- lare sätt. SLU-modellen som en alternativ lösning Det andra alternativet vi har övervägt är att utgå från hur SLU styrs . För SLU gäller att lärosätet har ett treårigt mål för antalet helårsstudenter.44 Resurstilldelningen är inte är direkt kopplad till målet utan lärosätet tilldelas resurserna oavsett måluppfyllelse. (2 förordade en liknande modell för alla lärosäten för att på så 44 –2015 överskred SLU regeringens mål med 129 helårsstudenter (). Nuvarande period sträcker sig till 2018 varför det den slutliga måluppfyllelsen ännu inte är tillgänglig. sätt öka stabiliteten i resurstilldelningen. Till skillnad från SLU- modellen föreslog 2 att mål och resurser automatiskt skulle justeras bland annat utifrån den föregående periodens måluppfyllelse.) SLU-modellen har flera fördelar. En är att den ger lärosätet goda planeringsförutsättningar och möjlighet att kunna utveckla sitt utbildningsutbud även om det på kort sikt skulle riskera att leda till ett minskat antal studenter eller en sänkt prestationsgrad. Modellen skapar därmed goda förutsättningar att möta det livslånga lärandets krav och utgöra en god grund för en kontinuerlig utveckling av utbildningsutbudet inte minst kopplat till den kunskapsuppbyggnad som forskningen skapar. En faktor som understryker det är att den är baserad på antalet helårsstudenter. Modellen är också enkel och lättbegriplig och den behöver inte kompletteras med särskilda regler för anslagssparande för att kunna hantera variationer i studentefterfrågan. Det sista är också den största nackdelen med modellen då en minskad studentefterfrågan inte får någon omedelbar påverkan på medelstilldelningen och därmed statens utgifter. I avsnitt 10.2 visar vi att efterfrågan på högre studier varierat . Dagens modell har trots lärosätenas möjligheter att spara av outnyttjade anslagsmedel inneburit att medel inte förbrukats och därmed kunnat dras in från anslagen till utbildning. Att tilldelade medel direkt påverkats av antalet studenter innebär också att studenternas efterfrågan får ett tydligt genomslag. Det var också en av grundtankarna med reform. Årlig avstämning och sparandemöjligheter I dagens modell påverkar antalet studenter ett visst år lärosätets intäk- ter genom att en avräkning görs . För att kunna hantera mindre variationer mellan åren finns en begränsad möjlighet att spara både anslag och icke ersatta studenter . För att minska de årliga variationerna i lärosätenas intäkter föreslog 2 att antalet studenter skulle påverka intäkterna först . Vi föreslår i stället att dagens modell med årlig avräkning behålls då den ger en tydlig koppling mellan studentefterfrågan och tilldel- ning av resurser. Så länge inte avräkningsmodellen är allt för kom- plicerad är det också praktiskt genomförbart. Vårt förslag om en fast bas leder till en ökad ekonomisk stabilitet genom att antalet studerande i mindre grad påverkar resurstill- delningen. Vi bedömer dock att det finns goda skäl att ändå behålla dagens möjligheter att spara outnyttjade anslagsmedel eller rätten till ersättning för studenter som ännu inte kunnat avräknas för den rör- liga delen av tilldelningen. Ett avgörande skäl är att sparandemöj- ligheten har visat sig skapa en flexibilitet i högskolan att möta varia- tioner i studentefterfrågan. Se även avsnitt 10.2 där frågan behandlas med grundligt. Det ger en flexibilitet att hantera variationer i stu- denttillströmningen, något som visat sig vara ändamålsenligt och som bland annat innebär att anslagsnivåerna inte behöver justeras mellan åren för att hantera mindre variationer. Ett annat skäl är att storleken på sparandemöjligheten varit oför- ändrad sedan modellen infördes. Det har inneburit att lärosätenas planering av utbildningsutbudet i hög grad har anpassats till den. Att ta bort eller avsevärt förändra möjligheten till sparande av både anslag och överproduktion bedömer vi därför kan leda till en mindre effektiv verksamhet. I kapitel 6 föreslår vi att varje lärosäte tilldelas ett utbildningsupp- drag som ska omfatta en fyraårsperiod och att uppdraget fastställs i dialog med regeringen. Även om utbildningsuppdraget ska omfatta en fyraårsperiod behöver inte uppdraget och resurserna vara oför- ändrade . I de flesta fall kommer troligen utbildnings- uppdraget att innebära en utbyggnad av högskolan, generellt eller riktat mot utpekade utbildningar vilket innebär både ökade resurser och ett utökat utbildningsuppdrag . När regeringen byggt ut högskolan har normalt resurserna ökat succesivt under . Det leder till att de ökade resurserna tilldelas lärosätet i samma takt som antalet studenter på utbildningen ökar. Byggs t.ex. en treårig utbildning ut är det först som ökningen av antalet studenter fullt ut slagit igenom. Vi bedömer att så bör ske även fortsättningsvis. Det innebär att om en högskola ska expandera kommer både resurserna som beräknas för utbildning i det samlade anslaget och målen i utbildningsuppdraget att öka år Motsvarande gäller om ett lärosätes utbild- ningsuppdrag minskas. Det kan t.ex. vara fallet om de examensmål vi föreslår i avsnitt 6.2 minskas för ett lärosäte. Byggs utbildningar som är längre än ut så bör det framgå av utbildningsuppdraget att även kommande fyraårsperiod påverkas. Att olika utbildningar kostar olika mycket att genomföra har vi redan resonerat kring. För att göra det möjligt att tillföra ökade resurser på ett rättvist sätt när en specifik utbildning ska byggas ut krävs därför att regeringen har en uppfattning om vad den unge- färliga kostnaden är för att bygga ut utbildningen. Då det är inom få områden en sådan utpekad utbyggnad antas ske är behovet av sådana beräkningar begränsat. Baserat på tidigare erfarenheter gäller det lärarutbildningar, hälso- och sjukvårdsutbildningar samt ingenjörs- utbildningar.