sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Av propositionen framgår vidare att om assistansförmånen var en kontantförmån vid invalidi- tet, borde den kunna tas upp i listan över särskilda icke avgifts- finansierade kontantförmåner för att undvika export av förmånen.2 Ungefär med LSS-reformen och inför EU-inträdet gjordes en utredning över konsekvenser för olika sociala trygghets- förmåner. Insatserna enligt LSS bedömdes befinna sig i ett gräns- område mellan socialhjälp och social trygghet. Omständigheterna i det enskilda fallet spelar stor roll för bedömningen av rätten till för- 1992/93:159, s. 72. måner och inslaget av omsorg är betydande, men det kan inte hän- föras till hälso- och sjukvården utan till . Utredningen bedömde att det därför var svårt att anse att dessa förmåner kunde inordnas under social trygghet.3 När det gällde assistansersättning gjordes en annan bedömning och den har anmält att assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken är en vårdför- mån. Bakgrunden till detta var att assistansersättningen påminner mer om de typiska socialförsäkringsförmånerna. Ett viktigt syfte med assistansersättningen är att den ger personer med funktionsned- sättningar möjligheter att arbeta och studera. Till skillnad från LSS administreras assistansersättningen av . Med hän- syn till dessa faktorer bedömdes att assistansersättningen skulle omfattas av förordningen som en vårdförmån.4 En statlig utredning gjorde 2004 bedömningen att det inte var uteslutet att insatserna i LSS skulle anses vara sociala trygghetsför- måner. Den utredningen menade att personkretsen enligt LSS är begränsad och noggrant definierad i lagen och ger den enskilde en i lag fastställd rättighet. Utredningen konstaterade att det vid pröv- ningen av de aktuella insatserna inte sker någon individuell och sköns- mässig bedömning av den enskildes möjligheter att med egna medel tillgodose sina behov. Insatserna enligt LSS kan utifrån en tolkning av liknande förmåner enligt anses syfta till att lindra den merkostnad som ett funktionshinder kan medföra. LSS kan därför ses som ett komplement till olika sjukförsäkringsförmåner eller vid invaliditet. Utredningen bedömde att om insatserna enligt LSS skulle omfattas av förordningen skulle de anses vara vårdförmåner.5 15.2.2Insatserna enligt LSS är sociala trygghetsförmåner Socialhjälp faller utanför förordningens tillämpningsområde. När det gäller insatserna i LSS borde det vara relativt klart att dessa inte bedöms som socialhjälp i förordningens mening eftersom karak- teristiskt för socialhjälp är att det syftar till att garantera dem som är i behov av hjälp en ekonomisk minimistandard. Insatserna enligt LSS syftar inte till att säkerställa att en person får en viss ekonomisk 3SOU 1993:115, s. 310. Se även SOU 2005:34, s. 183. 4SOU 1993:115, s. 311. Se även prop. 1992/93:159, s. 72. 5SOU 2005:34, s. 185 f. standard och det görs inte en individuell ekonomisk behovsprövning i det enskilda fallet.6 Det innebär att insatserna i LSS inte är undan- tagna från förordningens tillämpningsområde. Assistansersättningen i socialförsäkringsbalken är bedömd som en social trygghetsförmån.7 I socialförsäkringsbalken definieras vill- koren för att beviljas förmånerna och det begränsar därför utrymmet att göra en skönsmässig behovsprövning. Det finns inga avgörande skillnader i reglerna för personlig assistans enligt LSS och assistans- ersättning. Reglerna om assistansersättning i socialförsäkringsbalken handlar främst om hur personlig assistans ska finansieras och admi- nistreras när staten är huvudman för insatsen. Eftersom assistans- ersättning är en social trygghetsförmån är det svårt att argumentera för att personlig assistans enligt LSS inte skulle vara en social trygg- hetsförmån. besvarade en begäran om förhandsavgörande från den finska gällande finsk personlig assistans. Den finska lagstiftningen ger förmånstagaren en subjektiv rätt till personlig assistans på grundval av rättsligt definierade villkor och oberoende av inkomst. EU-dom- stolen bedömer att den finska personliga assistansen är en social trygghetsförmån eftersom den utges på objektiva lagstadgade villkor utan skönsmässig behovsprövning. Även om en förmån är en social trygghetsförmån ska den även omfattas av ett sakområde i förord- ningen. Dessa villkor är kumulativa och det innebär att om det ena av dem inte är uppfyllt innebär det således att förmånen inte omfattas. Vi återkommer till vilken social risksituation som kan vara aktuell (avsnitt 15.3).8 När det gäller de andra insatserna i LSS, är frågan om insatserna beviljas förmånstagaren utan någon skönsmässig bedömning av dennes situation på grundval av lagstadgade villkor. bedömde i ett avgörande när det gällde de slova- kiska insatserna personlig assistans, anpassning av bostad eller for- don samt ledsagare att dessa förmåner inte är sociala trygghetsför- måner i förordningens mening eftersom det inte görs en prövning av om objektiva lagstadgade villkor är uppfyllda. 6Holm, E. (2010). Fri rörlighet för familjer. En normativ analys av föräldrapenningen och EU- rätten, s. 110. 7Den har enligt artikel 9 i förordningen anmält att assistansersättningen är en vårdförmån vid sjukdom. Anmälda förmåner kan inte återtas, se dom Beerens, C-37/77, ECLI:EU:C:1977:194, punkten 9. 8EU-domstolens förhandsavgörande , C-679/16, ECLI:EU:C:2018:601 punkterna 32–22 och 39. inte finnas någon rätt till en slovakisk förmån även om en person uppfyller kriterierna för att beviljas en förmån. Den slovakiska lag- stiftningen täcker behovet av ett specifikt stöd för en person med funktionsnedsättning, som personlig assistans, omvårdnad, anpass- ning av ett personligt motorfordon eller av bostaden, ersättning för merkostnader för specialdiet eller särskilda hygienbehov, för för- brukning av kläder och textilier, skor och möbler eller behov av en ledsagare. menade att genom att det i lagstiftningen framgår att förmånen ”kan beviljas” ges utrymme för handläggaren att göra en skönsmässig individuell behovsprövning. Det görs en ingående medicinsk och social utredning samt en bedömning av vilka förmåner som kan vara lämpliga för den enskilde. Det är alltså inte en prövning av om objektiva lagstadgade villkor är uppfyllda och det verkar inte finnas någon rätt till en förmån även om en person upp- fyller kriterierna för att beviljas förmånen.9 Det verkar som om EU- domstolen tar fasta på att det i den slovakiska lagstiftningen ges en möjlighet för myndighetens handläggare att välja om och vilken för- mån som ska beviljas en person som uppfyller alla kriterier. Det vill säga att de slovakiska förmånerna utges efter en skönsmässig bedöm- ning och inte på objektiva lagstadgade villkor. Därför är de slova- kiska förmånerna inte sociala trygghetsförmåner. Vi bedömer att insatserna i LSS skiljer sig från insatserna i den slovakiska lagstiftningen. LSS är en rättighetslagstiftning där vill- koren och insatserna specificeras i lagen och en person har rätt till det stöd som personen ansöker om (givet att kriterierna för att be- viljas förmånen är uppfyllda). De slovakiska förmånerna kan nekas en person även när samtliga krav i lagstiftningen för att beviljas förmånen är uppfyllda. Den påminner, i den lagtekniska konstruktionen, så- ledes betydligt mer om stöd enligt socialtjänstlagen än insatserna enligt LSS. Så även om det vid en första anblick verkar som att LSS och den slovakiska lagstiftningen är lika, ger LSS rätt till insatserna utifrån objektiva villkor som framgår i lagen och kan endast nekas om behovet faktiskt tillgodoses på annat sätt. Det räcker alltså inte att behovet kan tillgodoses på annat sätt, det måste faktiskt tillgodoses 9EU-domstolens dom Europeiska kommissionen mot Republiken , C-433/13, ECLI:EU:C:2015:602, punkterna 53–57, 70–72, 78, 82–83. på annat sätt för att insatserna ska kunna nekas.10 Insatserna enligt LSS utges inte efter en skönsmässig bedömning eftersom rätten till en insats enligt LSS i det närmaste är helt styrt av objektiva kriterier i lagstiftningen.11 Om insatserna hade utgivits med skönsmässig bedömning hade kommunens handläggare kunnat neka en insats enligt LSS trots att den enskilde uppfyller de lagstadgade kraven. Kommunen kan heller inte avslå en ansökan om en rättighet enligt LSS för att pengar eller möjligheter att tillhandahålla stödet saknas i kommunen. En annan skillnad mellan LSS och den slovakiska lag- stiftningen är att beslutsfattaren endast kan pröva om rätt finns till den specifika insats i LSS som ansökan avser. Det är alltså inte upp till beslutsfattaren att avgöra vilken insats som är lämpligast för den enskilde. När en handläggare beviljar insatser enligt LSS görs pröv- ningen mot specifika lagstadgade villkor i LSS. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och kommunens möjligheter när det gäller att besluta om sättet att ordna insatserna och i vilken omfattning dessa ska ges, kan man uppfatta det som ett utrymme för skönsmässig bedömning. Det är dock tveksamt om det kan leda till att insatserna enligt LSS skulle kunna ses som förmåner som utges med en skönsmässig bedömning och därmed vara jäm- förbara med de slovakiska förmånerna. Detta leder sammantaget till utredningen bedömer att insatserna enligt LSS är sociala trygghets- förmåner. När en medlemsstat anmält att en förmån ska samordnas, kan medlemsstaten inte återta den anmälan.12 Det innebär att assistans- ersättning som redan är anmäld som en vårdförmån vid sjukdom inte kan återtas. Om den anmäler insatserna i LSS till kommissionen som förmåner vid sjukdom kommer dessa inte heller att kunna återtas. 107§ LSS och prop. 1992/93:159, s. 172. Jämför den svenska socialtjänstlagen. generaladvokatens yttrande i mål c-679/16, ECLI:EU:C:2018:51, punkten 42. 12EU-domstolens dom Beerens, C- 37/77, ECLI:EU:C:1977:194, punkten 9. Om staten eller kommunen administrerar insatserna spelar sannolikt ingen roll för bedömningen av om en förmån är social trygghetsförmån De förmåner som hänförs till social trygghet är de som ingår i ett obligatoriskt trygghetssystem som administreras av staten. En del av dessa syftar till att kompensera för inkomstbortfall på grund av arbetshinder och andra utgör ett ekonomiskt stöd till personer med särskilda behov.13 Regeringens resonemang vid EU-inträdet, att assistansersättningen administreras inom staten och därför ska samordnas, kan leda till tolk- ningen att förmåner som administreras av kommunen kan falla utan- för förordningens tillämpningsområde. rättspraxis finns det indikationer på att sam- ordningen av sociala trygghetsförmåner bör vara extensiv, alltså tol- kas vidare än för den specifikt nämnda situationen eller insatsen.14 Det skulle innebära att det i så fall saknar betydelse om det är staten eller en kommun som är huvudman för en förmån eller en insats, under förutsättning att förmånen eller insatsen är en social trygg- hetsförmån. har vidare i ett antal mål gett uttryck för att det är syftet och villkoren för beviljandet av förmånen som ska av- göra om den omfattas av förordningen eller inte. 15 Det skulle kunna leda till att förmånerna inte helt faller utanför begreppet sociala trygghetsförmåner oavsett i vilken lagstiftning de regleras eller om de administreras på eller statlig nivå. Mot bakgrund av dessa omständigheter är det utredningens bedöm- ning att de insatser som utgår med stöd av LSS är sociala trygghets- förmåner enligt förordning 883/2004 även om dessa administreras av kommunen. 2008/09:200, s. 353 ff. 14EU-domstolens dom i Jansen C-104/76, ECLI:EU:C:1977:72. 15Exempelvis dom i Molenaar, C-160/96, ECLI:EU:C:1998:84 och EU- domstolens dom i mål nr C-215/99 Jauch, ECLI:EU:C:2000:698 samt dom i Gouvernement de la Communauté française, Gouvernement wallon Mot Gouvernement flamand, mål nr C-212/06, ECLI:EU:C:2007:398. 15.2.3Assistansersättning och insatser i LSS är inte särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner När det gäller särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner är det för- måner som har karaktärsdrag av både social trygghet och socialhjälp. Exempel på sådana förmåner i är bostadstillägg och äldre- försörjningsstöd. Dessa förmåner omfattas av förordningen med vissa begränsningar, exempelvis att de enbart utges i bosättningsstaten. Särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner kan även avse för- måner som uteslutande ska ge ett särskilt skydd för personer med funktionsnedsättning.16 Insatserna i LSS har ett nära samband med de socio-ekonomiska förhållandena i , bland annat för att insatserna och ersättningsbeloppet för personlig assistans utgår med hänsyn till levnadsstandarden i . Det som kan tala för att dessa är sociala trygghetsförmåner med inslag av socialhjälp är att insatserna är varken grundade på någon period av arbete i eller inbetalda avgifter. Det vill säga att insatserna skulle kunna anmälas till kom- missionen som särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner (om insatserna är kontantförmåner). Det skulle innebära att assi- stansersättning och insatser enligt LSS inte skulle kunna exporteras. hade anmält vårdbidrag och handikappersättning som särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, men vid en pröv- ning av konstaterades att dessa förmåner inte upp- fyller kraven för att vara särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner, utan dessa är kontantförmåner vid sjukdom. Den hade i målet lämnat uppgifter om att de svenska förmånerna, utgår till personer med nedsatt funktionsförmåga. Syftet med ersättningarna är att finansiera hjälp av en annan person eller kompensera för de merutgifter som personen har till följd av sin funktionsnedsättning. Ersättningarna ska användas för att förbättra hälsa och livssituation för en person med funktionsnedsättning. menade därför att vårdbidrag och handikappersättning huvudsakliga syfte var av medicinsk natur och var ett komplement till förmåner inom sjukförsäkringen. Därför skulle dessa sociala trygghetsförmåner be- dömas som förmåner vid sjukdom. Utifrån rätts- praxis, förefaller det därför sannolikt att kommissionen inte skulle godkänna att assistansersättning och insatserna i LSS anmäls som 16Artikel 70 i förordning 883/2004. särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner.17 Det torde dess- utom vara svårt att göra gällande att svenska förmåner som assi- stansersättning och insatserna i LSS är jämförbara med de svenska och utländska förmåner som är anmälda som särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner.18 15.3Insatser i LSS omfattas Bedömning: Insatser enligt LSS kan anmälas som vård- förmåner vid sjukdom. Assistansersättning och insatser enligt LSS faller in under den föreslagna definitionen av förmåner vid långvarigt vårdbehov. Förslag: Regeringen anmäler insatser som förmåner vid sjukdom enligt LSS till kommissionen. Under förutsättning att kommissionens förslag antas ska regeringen anmäla eller omklassificera assistansersättning och insatser i LSS till kommissionen som förmåner vid långvarigt vårdbehov. Vi har ovan bedömt att insatserna i LSS är sociala trygghetsförmåner. Den andra grundförutsättningen för att samordna förmåner är att finns en social risksituation19, som exempelvis sjukdom eller invalidi- tet. Förmåner som täcker in ett långvarigt behov av hjälp och stöd till personer som inte kan klara sin dagliga livsföring är föreslagna som en ny social risksituation i artikel 3.1 enligt förordning 883/2004. Det finns inget särskilt kapitel för att samordna förmåner vid långvarigt vårdbehov, utan som rättspraxis visat, samordnas förmåner vid långvarigt vårdbehov inom kapitlet för 17Se exempelvis dom i Europeiska kommissionen mot och Europeiska unionens råd, C-299/05, ECLI:EU:C:2007:608 punkten 55. 18Förteckningen över medlemsstaternas anmälda förmåner framgår i bilaga X till förord- ning 883/2004. 19Sociala risker som exempelvis risken att bli sjuk. Det talas om kända sociala risker och ofta menas de som räknas upp i : konvention nr 102 (om minimistandard för social trygghet antagen i ). sjukdom20 eller som en invaliditetsförmån.21 Detta innebär att även förmåner som vid första anblick inte verkar omfattas av förord- ningens sakområden har ansetts falla in under den sociala risksitua- tionen förmåner vid sjukdom. I förhandsavgöranden har EU-dom- stolen funnit att olika nationella förmåner vid funktionsnedsättning är att se som förmåner vid sjukdom. Vi bedömer därför att även insatser i LSS kan anmälas som förmåner vid sjukdom. Kommissionens förslag innebär att förmåner vid långvarigt vård- behov ska följa bestämmelserna som är tillämpliga vid sjukdom. Kommissionen har uttalat att förslaget följer rätts- praxis och att det inte ska medföra några förändringar. EU-dom- stolen har bedömt att olika långvariga vårdförmåner som olika med- lemsstaters vårdbidrag, handikappersättning, förmåner till blinda22 och invalidpensioner är sociala trygghetsförmåner som ska samordnas som förmåner vid sjukdom och att förmånerna inte kan anses som sär- skilda icke avgiftsfinansierade förmåner.23 För att underlätta bedöm- ningen av vilka nationella förmåner som är förmåner vid långvarigt vårdbehov ska det enligt förslaget införas en gemensam definition. 15.3.1Assistansersättning och insatser i LSS är förmåner vid långvarigt vårdbehov I kommissionens förslag till definition av förmåner vid långvarigt vårdbehov anges att det avser förmåner till personer som på grund av ålder, funktionshinder, sjukdom eller funk- tionsnedsättning behöver betydande hjälp av en annan person för att utföra aktiviteter i det dagliga livet. Det inbegriper också förmåner som beviljas till personer som tillhandahåller hjälpen. 20EU-domstolens dom i Molenaar, C-160/96, ECLI:EU:C:1998:84, punkten 3. dom i mål nr C-215/99 Jauch, ECLI:EU:C:2000:698. dom i Europeiska kom- missionen mot och Europeiska unionens råd, C-299/05. 21EU-domstolens dom, , C-503/09, ECLI:EU:C: 2011:500, punkten 54. 22EU-domstolens dom Kommissionen mot , C-206/10, ECLI:EU:C:2011:283. 23EU-domstolens dom Molenaar, C-160/96, ECLI:EU:C:1998:84 punkterna 3, 5, 24 och 25. dom i mål nr C-215/99 Jauch, ECLI:EU:C:2000:698; punkterna 23, 28,34. Se även dom i Molenaar C-160/96, ECLI:EU:C:1998:84 och dom i Hosse, C-286/03, ECLI:EU:C:2006:125. dom i Europeiska kommissionen mot och Europeiska unionens råd, C-299/05, ECLI:EU:C:2007:608 punkten 56, där det hänvisas till Molenaar m.fl. dom Tolley, C-430/15, ECLI:EU:C:2017:74. Det kan innebära att alla förmåner som faller in under definitio- nen av en social trygghetsförmån omfattas av förordning 883/2004, och som utges på grund av ålder, funktionshinder, sjukdom eller funktionsnedsättning, skulle kunna vara förmåner vid långvarigt vårdbehov. Kommissionen har varit tydliga med att förslaget om förmåner vid långvarigt vårdbehov ska spegla status quo. Status quo kan uppfattas som att det är de nationella förmåner som samordnas som ska samordnas . En sådan tolkning innebär att det endast är assistansersättningen som ska fortsatt ska samordnas som en vårdförmån vid sjukdom. En annan tolkning av status quo är att insatser enligt LSS, som skulle kunna omfattas av förordningen, faller in under den föreslagna definitionen av förmåner vid långvarigt vårdbehov. Det senare leder till att även nytillkomna förmåner kan falla in under definitionen. Den begränsning som anges i definitionen är att det är förmåner som ges , vilket borde utesluta förmåner som ges . Det bör också innebära en avgränsning mot andra nationella förmåner som regleras inom kapitlet för sjukdom. Exempelvis borde inte närståendepenning kunna utgöra en förmån vid långvarigt vårdbehov eftersom det är en förmån som ges till en person . 15.3.2Kravet på ”betydande hjälp” kan anses exkludera vissa nationella förmåner Den föreslagna definitionen är otydlig när det gäller hur omfattande behov av hjälp en förmån är avsedd att täcka. Definitionen följer EU- domstolens rättspraxis när det handlar om att det ska vara ett behov av hjälp som en person har på grund av ålderdom, sjukdom eller funktionsnedsättningar, för att utföra vissa vardagsgöromål, sköta sin kroppshygien, förflytta sig eller få hjälp av tredje man i hemmet.24 Men kravet i definitionen på att hjälpbehovet ska vara betydande leder till att det inte är helt klart vilka förmåner som ska omfattas. Kravet kan tolkas som en avgränsning som kan leda till att vissa 24EU-domstolens dom i Da , C-388/09, ECLI:EU:C:2011:439, punkterna 47–48. Se även dom i Molenaar, C-160/96, ECLI:EU:C:1998:84, punkterna 24 och 25samt dom i Hosse, C-286/03, ECLI:EU:C:2006:125. nationella förmåner exkluderas från att ingå i definitionen av för- måner vid långvarigt vårdbehov, eftersom de även kan beviljas per- soner vars behov av hjälp inte når upp till kravet att vara betydande. 15.3.3Kan kravet på ”betydande hjälp” exkludera de svenska förmånerna från att vara en förmån vid långvarigt vårdbehov? Det är mest sannolikt att både assistansersättningen och insatser enligt LSS ska omfattas av den föreslagna definitionen av förmåner vid långvarigt vårdbehov.25 Det bör ändå noteras att i den föreslagna definitionen ska förmåner vid långvarigt vårdbehov vara förmåner som ges till en person som har behov av betydande hjälp. Det är inte närmare definierat vad betydande hjälp är men vägledning kan fås genom att jämföra med den tyska vårdförsäkringen Pflegversicher- ungsgesetz som prövades i förenade mål Gaumain- Cerri och samt Molenaar.26 Målen handlar om förmåner som ges till personer med ett permanent behov av andra personers hjälp för att utföra vardagsgöromål. I dessa avgöranden bedömdes vård- försäkringen avsedd för att täcka kostnader för permanenta behov av hjälp genom att i stor utsträckning ta hjälp av andra personer i betydande omfattning. Om betydande hjälp avser en person med en varaktig funktionsnedsättning, men där behovet av stöd kan variera under livet, kan man troligen ändå anta att det är ett permanent behov av stöd. Det skulle innebära att insatserna i LSS och assistansersätt- ning uppfyller kravet på betydande hjälp. Kommissionen har uttalat att förslaget om förmåner vid långvarigt vårdbehov ska följa EU- domstolens rättspraxis. I förhandsavgöranden har funnit att olika nationella förmåner vid funktionsnedsättning är att se som förmåner vid sjukdom. Man skulle därför, oavsett den före- slagna definitionen av förmåner vid långvarigt vårdbehov, med stöd av avgöranden kunna bedöma att assi- stansersättningen och insatser enligt LSS är förmåner vid långvarigt vårdbehov som samordnas under kapitlet för sjukdom. 259 a § LSS. 26EU-domstolens dom i förenade målen C-502/01 och C-31/02 Gaumain-Cerri och , punkten 3. Se även dom Molenaar, C-160/96, ECLI:EU:C:1998:84, punkten 3. därför att insatser i LSS skulle kunna anmälas som för- måner vid sjukdom. 15.3.4Det finska förhandsavgörandets betydelse för assistansersättning som förmån vid sjukdom har bedömt att den finska personliga assistansen för- visso är en social trygghetsförmån, men att den inte är en förmån vid sjukdom med motiveringen att den finska assistansen inte har till syfte att förbättra mottagarens hälsotillstånd. Generaladvokaten var mer tydlig i sitt yttrande och uttalade att den finska personliga assistansen inte är en förmån vid sjukdom eftersom den inte är en medicinsk eller en sjukvårdande insats. Därför omfattas förmånen inte av förordning 883/2004. Det leder till att den finska personliga assistansen inte ska samordnas. konstaterar att med tillämpning av artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, kan en kommun inte neka att ge personlig assistans för en person som bor i och som ska avsluta sin utbildning i en annan medlemsstat. Personen i målet har kvar sin bosättning i vid studierna utomlands och kommunens sätt att ordna eller organisera detta för- svåras därför inte.27 Den svenska assistansersättning är redan anmäld som en vård- förmån vid sjukdom. Vi har bedömt att det är svårt att argumentera för att personlig assistans i LSS inte skulle bedömas på samma sätt.