sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — Om det bedöms finnas områden där skälen för registerkontroll väger tyngre än den enskildes intresse av att inte utsättas för integ- ritetsintrång, är det enligt regeringen angeläget att kontrollen sker på ett sätt som värnar den enskildes personliga integritet så långt som möjligt, som det säkerställs att registerkontrollen kan ske på ett ändamålsenligt sätt. I detta sammanhang är tre faktorer av sär- skilt vikt, dels vilka registeruppgifter som tillgången avser, dels vilken metod som möjliggör tillgången till registeruppgifterna, dels om re- gisterkontrollen är obligatorisk eller fakultativ. Beroende på vilket syfte registerkontrollen ska fylla, kan det ofta vara tillräckligt att begränsa kontrollen till uppgifter om ifall den enskilde har dömts för vissa särskilda typer av brott, även om det inte kan uteslutas att det finns situationer där det är motiverat att få ta del av samtliga uppgifter om den enskilde i belastningsregistret. Författningsreglerad registerkontroll görs på olika sätt. Vissa arbetsgivare har t.ex. rätt att ta del av uppgifter i registret efter be- gäran hos . En lagstadgad registerkontroll kan också utformas på så sätt att den enskilde på begäran av t.ex. en arbetsgivare visar upp eller lämnar in ett utdrag ur belastningsregistret. Valet av metod kan ha betydelse för hur stort integritetsintrång som register- kontrollen innebär. Den författningsreglerade registerkontroll som görs är i vissa fall obligatorisk, medan det för vissa verksamheter handlar om en fakultativ möjlighet att genomföra registerkontroller. Valet mellan obligatorisk eller fakultativ registerkontroll har också betydelse för hur stort integritetsintrång som registerkontrollen innebär. För den enskilde finns det dessutom ett intresse av att ett register- utdrag inte hamnar i orätta händer eller används för något annat syfte än det som motiverar att registerutdraget får kontrolleras. Det bör därför finnas regler som säkerställer att registerutdrag som inhämtats inte används på ett felaktigt sätt. I de remissyttranden som inkommit under remitteringen av de ovannämnda betänkandena har det kommit fram några verksamheter där det kan finnas behov av utökade möjligheter att genomföra register- kontroll. Dessa verksamheter uppvisar flera likheter med de verksam- heter där det finns en författningsreglerad registerkontroll. Det kan mot den bakgrunden finnas skäl att överväga att införa en författningsreglerad registerkontroll även inom dessa områden. Här följer en genomgång av de verksamheter där det av remissvaren kommit fram att det kan finnas behov av utökade möjligheter att genomföra registerkontroll. Behovet av registerkontroll för Kriminalvården, och Verksamheten inom , och innebär att myndigheterna är utsatta för sär- skilda säkerhetsrisker. Kriminalvården bedriver t.ex. ett säkerhets- arbete som bl.a. innefattar kontrollåtgärder för narkotikafria anstalter och häkten, rutiner för att hantera hot och våld mellan intagna samt insatser som förhindrar såväl brott inifrån anstalter som fritagnings- försök och rymningar. Arbetet involverar många risk- och säkerhets- bedömningar och innefattar bl.a. olika former av registerkontroller i myndighetens roll som arbetsgivare. Ett liknande säkerhetsarbete be- drivs i viss utsträckning även hos och Åklagar- myndigheten. Kriminalvården har mot denna bakgrund möjlighet att genomföra registerkontroller bl.a. i fråga om personer som myn- digheten avser att anställa eller anlita som övervakare enligt 6 § lagen om belastningsregister och 10 § förordningen om belastningsregister. Kriminalvården har vidare möjlighet att utföra vissa registerkontroller av personer som placerats i säkerhetsklass enligt säkerhetsskydds- lagen eller av personer som ska besöka en intagen på häkte eller anstalt enligt 7 kap. 10 § fängelselagen (2010:610) eller 3 kap. 11 § häktes- lagen (2010:611). Mot denna bakgrund och med hänsyn till de synpunkter som inkommit under remitteringen av betänkandet Registerutdrag i arbets- livet (SOU 2014:48) anser regeringen att det finns anledning att över- väga om författningsstödet för registerkontroll, såväl under som inför anställning, bör utökas för Kriminalvården, och i deras roller som arbetsgivare. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de behov som finns inom myndigheterna med hänsyn till myndigheternas särskilda verksamheter och de särskilda säkerhetsrisker som verksam- heterna innebär. Det är av särskild vikt att de behov som identifieras vägs mot arbetstagarens intresse av att inte utsättas för det integritets- intrång som en registerkontroll innebär. Behovet av registerkontroll för företag inom den finansiella sektorn som omfattas av krav på ledningsprövning För att ett företag inom den finansiella sektorn ska beviljas tillstånd att bedriva verksamhet krävs i vissa fall att den som ska ingå i led- ningen, t.ex. den verkställande direktören, har den insikt och erfar- enhet som krävs och dessutom i övrigt är lämplig. inom den finansiella sektorn omfattas alltså av krav på s.k. ledningspröv- ning. Kravet på s.k. ledningsprövning regleras till exempel för banker i 3 kap. 2 § första stycket 4 lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse och 10 § i föreskrifter (FFFS) 2009:3. Motsvarande reglering för börser finns i 12 kap. 2 § 4 lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och 2 kap. 9 § FFFS 2007:17. För försäk- ringsföretag finns motsvarande reglering i 2 kap. 4 § första stycket 4 försäkringsrörelselagen (2010:2043) och 10 kap. FFFS 2015:8. På för- säkringsområdet finns även krav enligt 10 kap. 5 § försäkringsrörelse- lagen på att försäkringsföretaget ska säkerställa att personer i led- ningen uppfyller krav på lämplighet. För andra finansiella företag finns motsvarande regler men kraven på att företagen själva ska göra prövningen är inte lika tydligt ställda som i försäkringsrörelselagen. Kraven gäller också vid en förändring i den krets av personer som ska vara lämpliga hos ett företag som redan innehar ett tillstånd. De krav som finns på ledningsprövning har ofta sin grund i EU-rättsakter. För att företaget ska kunna göra en bedömning av om en tilltänkt befattningshavare på ett företag är lämplig på det sätt som krävs för att företaget ska beviljas tillstånd att bedriva verksamhet, kan en kon- troll av uppgifterna i belastningsregistret vara aktuell. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de synpunkter som inkommit under remitteringen av betänkandet Registerutdrag i arbets- livet (SOU 2014:48) anser regeringen att det finns anledning att över- väga om författningsstödet för registerkontroll bör utökas för före- tag inom den finansiella sektorn som omfattas av krav på lednings- prövning. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de behov som finns hos företag inom den finansiella sektorn med hänsyn till de särskilda krav som ledningsprövning kan innebära. Det är av särskild vikt att de behov som identifieras vägs mot den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritets- intrång som en registerkontroll innebär. Ett eventuellt författnings- stöd för registerkontroll bör enligt regeringen avgränsas till att endast avse kontroll av de personer som omfattas av någon form av krav på ledningsprövning. Behovet av registerkontroll för vissa verksamheter inom vård- och omsorgssektorn som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning Som framgått ovan finns det regleringar som ger arbets- givaren tillgång till uppgifter ur belastningsregistret om en arbets- sökande eller arbetstagare som ska arbeta med barn inom olika typer av verksamheter, t.ex. förskola. Den skyddsvärdhet och utsatthet som barn har och som motiverar registerkontroll kan enligt regeringen göra sig gällande även beträffande andra grupper. Vård- och omsorgssektorn utför insatser åt en mängd olika grupper. Många av dessa grupper har en hög skyddsvärdhet och en särskild utsatthet. Enligt regeringen gäller detta i högsta grad äldre personer och personer med funktionsnedsättning. De befinner sig ofta i bero- endeställning i förhållande till den som utför vården och omsorgen. De kan ha svårt att föra sin egen talan samt att ta tillvara sina in- tressen. Vården och omsorgen av äldre personer och personer med funktionsnedsättning sker dessutom ofta i den enskildes hem, utan insyn eller kontroll, där det finns ett särskilt behov av trygghet. Behovet av att göra registerkontroll av personal som arbetar inom verksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning har varit föremål för särskilda överväganden, senast inom ramen för betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48). Vid remitteringen av betänkandet framkom det att ett flertal arbetsgivarorganisationer bedömde att det kan finnas be- hov för arbetsgivare att göra registerkontroll inom vård- och omsorgs- verksamheter som utför insatser åt äldre personer och åt personer med funktionsnedsättning. Med hänsyn till dessa gruppers särskilda utsatthet och skydds- värdhet och de remissynpunkter som framkommit anser regeringen det nödvändigt att ytterligare analysera i vilka avseenden det finns ett behov av utökat författningsstöd för att kunna göra registerkontroll inom sådana vård- och omsorgsverksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de be- hov som finns hos arbetsgivare som bedriver vård- och omsorgs- verksamheter som riktar sig till personer som har en särskild utsatt- het och hög skyddsvärdhet. Det är av särskild vikt att de behov som identifieras vägs mot arbetstagarens intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. De verksamheter där det kan övervägas om det finns ett behov av utökat författningsstöd är , särskilt boende för personer med funktionsnedsättning och särskilt boende för äldre personer som regleras i socialtjänstlagen (2001:453) 4 kap. 1 §, 5 kap. 5 § och 5 kap. 7 §. Även verksamheter som ansvarar för personlig assistans och andra insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kan vara aktuella, liksom hemsjukvård och sådan hälso- och sjukvård som kommuner ska erbjuda enligt 12 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) där det utförs insatser åt äldre och personer med funktionsnedsättning. Behovet av registerkontroll för Kriminalvården utanför rollen som arbetsgivare Som redan konstaterats innebär Kriminalvårdens verksamhet att myn- digheten är utsatt för särskilda säkerhetsrisker. Kriminalvården be- driver därför ett säkerhetsarbete som bl.a. innefattar kontrollåtgär- der för narkotikafria anstalter och häkten, rutiner för att hantera hot och våld mellan intagna samt insatser som förhindrar såväl brott inifrån anstalter som fritagningsförsök och rymningar. Det finns mot denna bakgrund vissa möjligheter att genomföra register- kontroller bl.a. av personer som myndigheten avser att anställa. Inom ramen för myndighetens säkerhetsarbete finns även behov av att registerkontrollera andra personer som passerar in i Kriminal- vårdens lokaler men som inte är anställda av Kriminalvården. Som exempel kan nämnas personer som har i uppdrag att på anstalter genomföra utbildningsinsatser, utföra hantverksuppdrag, bedriva kiosk- verksamhet eller genomföra bevakningsuppdrag. Det kan också handla om företrädare för olika ideella organisationer eller personer som anlitats av fastighetsförvaltande myndighet för att utföra underhålls- och reparationsarbeten. Kriminalvårdens behov av att kontrollera dessa personer hanteras ofta genom att Kriminalvården träffar avtal med olika aktörer för att på så sätt säkerställa att registerkontroller vid behov kan genomföras även i dessa fall. Om ett generellt förbud mot registerkontroll införs kommer dessa arbetsgivare inte längre att kunna kontrollera sina anställda, vilket innebär att Kriminalvårdens behov av att registerkontrollera dessa personer i så fall måste hanteras på något annat sätt. Kriminalvårdens verksamhet är synnerligen känslig för säkerhetsrisker och dessa be- gränsar sig inte till anställda eller arbetssökande hos myndigheten utan kan även avse personer som är anställda av någon annan arbets- givare. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de synpunkter som in- kommit under remitteringen av betänkandet Registerutdrag i arbets- livet (SOU 2014:48) anser regeringen att det finns anledning att över- väga om författningsstödet för registerkontroll bör utökas för Kriminalvården även utanför myndighetens roll som arbetsgivare för det fall att det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. Inför dessa överväganden krävs en noggrann kartläggning och analys av de behov som finns inom myndigheten med hänsyn till myndig- hetens särskilda verksamhet och de särskilda säkerhetsrisker som verk- samheten innebär. Det är av särskild vikt att de behov som identi- fieras vägs mot de enskildas intresse av att inte utsättas för det integ- ritetsintrång som en registerkontroll innebär. Behovet av registerkontroll för andra verksamheter Regeringen utesluter inte att det även när det gäller andra aktörer inom andra områden på grund av deras verksamhet, kan finnas skäl att överväga en utökad möjlighet till registerkontroll. registerkontroll kan finnas för vissa aktörer såväl i dess egenskap av arbetsgivare som utanför dess roll som arbetsgivare när det gäller andra personer som passerar in i aktörens lokaler eller område utan att vara anställda. Om det finns tillräckliga skäl och om tiden räcker till har utredaren därför möjlighet att lämna sådana förslag även för aktörer på andra områden. Utgångspunkten för bedömningen av om det finns anledning att överväga en utökad möjlighet till registerkontroll är alltid att skälen för registerkontroll måste väga tyngre än den enskildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. Analys av offentlighet, sekretess och internationella åtaganden Utöver de ovan nämnda utgångspunkterna behöver utredaren även analysera frågeställningarna utifrån offentlighets- och sekretesslag- stiftningen och, om det behövs, särskilt ta ställning till hur uppgift- erna ur belastningsregistret ska kunna skyddas hos de aktörer som eventuellt ges rätt att ta del av dessa. Vidare ska förslagen analyseras i förhållande till relevanta internationella åtaganden. Den register- kontroll som sker med stöd av säkerhetsskyddslagen berörs inte av uppdraget att lämna förslag på författningsändringar eller andra åt- gärder som behövs. Vad ingår i uppdraget? •kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas för Kriminalvården, Ekobrotts- myndigheten, , företag inom den finansiella sektorn som omfattas av kravet på ledningsprövning samt arbets- givare inom vård- och omsorgsverksamheter som utför insatser åt äldre personer och personer med funktionsnedsättning i deras egenskap av arbetsgivare, för det fall att det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet, •kartlägga, analysera och ta ställning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas för Kriminalvården även utanför myndighetens roll som arbetsgivare för det fall att det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. Detta inkluderar att väga skälen för registerkontroll mot den en- skildes intresse av att inte utsättas för det integritetsintrång som en registerkontroll innebär. •analysera och ta ställning till vilka uppgifter i belastningsregistret som en eventuell registerkontroll ska omfatta, •analysera och ta ställning till om en eventuell registerkontroll ska vara obligatorisk eller fakultativ, •analysera och ta ställning till vilka personkategorier som ska om- fattas av en eventuell registerkontroll, •analysera och ta ställning till om en eventuell registerkontroll ska genomföras genom att arbetsgivare ges möjlighet att själva inhämta uppgifterna hos eller ges en rätt att efterfråga uppgifterna av den enskilde, •analysera och ta ställning till hur inhämtade registerutdrag ska hanteras, och •oavsett ställningstagande lämna förslag på de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att kunna genomföra register- kontroll inom de områden som nämns ovan. Utredaren får göra motsvarande kartläggning och analys samt ta ställ- ning till om författningsstödet för registerkontroll behöver utökas även för aktörer inom andra områden, både i aktörens egenskap av arbetsgivare och utanför rollen som arbetsgivare när det gäller andra personer som passerar in i aktörens lokaler eller område utan att vara anställda, om det finns tillräckliga skäl och om tiden räcker till. Ut- redaren ska lämna förslag på de författningsändringar eller andra åt- gärder som behövs. Utredaren ska särskilt redovisa vilka konsekvenser som de lämnade förslagen till författningsändringar innebär för skyddet av den per- sonliga integriteten. Utredaren ska också redovisa konsekvenserna för kommuner och landsting, företag och andra arbetsgivare. Vidare ska utredaren redovisa ekonomiska konsekvenser för berörda myn- digheter och hur eventuella kostnadsökningar ska finansieras. De ekonomiska konsekvenserna för ska särskilt beaktas. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska föra dialog med berörda myndigheter, däribland Data- inspektionen, och med företrädare för arbetsmarknadens parter. Ut- redaren ska vidare följa relevant arbete inom och kommittéväsendet. Det arbete av betydelse för uppdraget som pågår inom ramen för EU-samarbetet ska också följas. Uppdraget ska redovisas . Utredningen om belastningsregisterkontroll i arbetslivet (A 2018:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle utreda behovet av ett utökat författningsstöd för registerkontroller i arbetslivet (dir. 2018:12). Utredningen har tagit namnet Utredningen om belastningsregisterkontroll i arbetslivet. Enligt utredningens direk- tiv skulle utredaren redovisa uppdraget . Uppdraget ska i stället redovisas . Sammanfattning (SOU 2014:48) Vi föreslår att det ska vara förbjudet för arbetsgivare att utan för- fattningsstöd begära att en arbetssökande ska visa upp eller överlämna ett utdrag ur belastningsregistret. Vi har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå några undantag från förbudet avseende arbetsgivare som inte har rätt att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur belastningsregistret. Vårt förslag innebär i praktiken att förutsätt- ningarna för arbetsgivares icke författningsreglerade registerkontroll återförs till vad som gällde . Vårt uppdrag har varit dels att kartlägga arbetsgivares kontroll av belastningsregisterutdrag, dels att analysera vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att arbetsgivare inte utan uttryckligt författnings- stöd begär att arbetssökande och arbetstagare visar upp utdrag ur belastningsregistret om sig själva. Uppdraget har omfattat den icke författningsreglerade registerkontrollen. Enligt direktiven ska vi analysera och ta ställning till vilka åtgär- der som behövs för att uppnå rätt balans mellan å ena sidan arbets- givares berättigade behov av att kunna kontrollera angivna register- utdrag i anställningsprocessen och å andra sidan arbetssökandes berättigade behov av skydd för sin personliga integritet. I uppdraget har ingått att pröva om det finns behov av att utvidga möjligheten till författningsreglerad registerkontroll i arbetslivet. innehåller bl.a. uppgifter om brott. Registret förs av . är i första hand till för att de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna ska få tillgång till sådana belastningsuppgifter som behövs i deras verksamhet. Upp- gifter av detta slag är synnerligen integritetskänsliga och därför gäller enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) s.k. absolut sekretess. Den enskilde har dock rätt till fullständig insyn i registret avseende sig själv. Uppgifter i belastningsregistret får i vissa fall inhämtas inför an- ställning. Vissa myndigheter har därför genom lagstiftning fått rätt att begära utdrag ur belastningsregistret. Detsamma gäller vissa pri- vata arbetsgivare. Arbetsgivare är också i vissa fall skyldiga att ta del av särskilda utdrag ur belastningsregistret inför anställning. Register- kontroll inför anställning sker också med stöd av säkerhetsskydds- lagen (1996:627). Det förekommer också att arbetsgivare, med ut- nyttjande av den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i registret, begär av en arbetssökande att denne ska visa upp ett belast- ningsregisterutdrag. Det är dessa sistnämnda fall av registerkontroll som har omfattats av vårt utredningsuppdrag. levererade drygt 220 000 utdrag ur be- lastningsregistret till enskilda med stöd av den bestämmelse som är avsedd att ge den enskilde inblick i vilka uppgifter om honom eller henne som förekommer i registret. var motsvarande siffra drygt 40 000. På grundval av våra undersökningar gör vi bedömningen att mycket talar för att det till stor del är fråga om utdrag som begärs inför anställning, dvs. en sorts informell registerkontroll utan författ- ningsstöd. Vi har kartlagt av vilka skäl arbetsgivare begär att arbetssökande visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådana ut- drag tillmäts i anställningsprocessen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning arbetsgivare begär att redan anställda visar upp utdrag ur belastningsregistret och vilken betydelse sådan registerkontroll tillmäts i anställningen. Frågor har ställts till både arbetsgivare som har en författningsreglerad möjlighet att få information från belast- ningsregistret och arbetsgivare som inte har det. Några huvuddrag av kartläggningen framträder tydligt. Våra undersökningar visar sammantaget att registerkontroll sett över praktiskt taget hela arbetsmarknaden är en relativt vanlig åtgärd inför anställning. Av de tillfrågade arbetsgivarna uppgav att de begär utdrag ur belastningsregistret vid anställning. Register- kontrollen inskränker sig inte till några få branscher utan förekom- mer inom vitt skilda områden. Registerkontroll är särskilt vanlig inom vård- och omsorgssektorerna, bland finansiella företag och i transport- branschen. Arbetsgivarnas skäl för registerkontroll varierar. De van- ligaste skälen är att skydda tredje man, förtroendet för verksam- heten, arbetsgivarens varumärke eller ekonomiska intressen. De brott som främst kontrolleras är ekonomiska brott, våldsbrott och narko- tikabrott. En jämförelse mellan arbetsplatser av olika storlek visar på små skillnader. Utdragen begärs oftast inför erbjudande om anställ- ning. En tredjedel av de arbetsgivare som begär utdrag ur belastnings- registret begär även utdrag för anställd personal. Detta kan före- komma efter begäran från kund, vid verksamhetsövergång eller då arbetstagaren söker en ny anställning inom verksamheten. Det synes vara ovanligt att det förekommer uppgifter om brott i de register- utdrag som arbetsgivare tar del av. Arbetssökande måste tillförsäkras ett effektivt integritetsskydd. Den som har avtjänat sitt straff måste ha en rimlig möjlighet att återanpassa sig i samhället och kunna försörja sig. En arbetssökande som önskar komma i fråga för en anställning har i allmänhet små möjligheter att motsätta sig arbetsgivarens begäran om att visa upp ett belastnings- registerutdrag. Vår utgångspunkt har varit att den enskildes möjligheter att få del av ett skriftligt belastningsregisterutdrag om sig själv inte ska begränsas. Vad som därmed återstår är att föreslå bestämmelser som tar direkt sikte på arbetsgivares begäran om att den arbetssökande ska visa upp ett utdrag. En annan utgångspunkt har varit att lagstiftaren har an- sett att det ska gälla restriktivitet för spridning av uppgifter från be- lastningsregistret. Generellt förbud i en ny lag Enligt direktiven ska tillgången till uppgifter i belastningsregistret vara författningsreglerad och endast tillåtas efter en noggrann analys av behovet.