sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — Skäl för bedömningen: Förslaget väntas inte få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, jämställdheten mellan kvinnor och män eller ha någon betydelse för den personliga integriteten, brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet. Inte heller bedöms för- slagen ha någon påverkan för uppnåendet av de integrationspolitiska målen. 10.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation 1 kap. Allmänna bestämmelser I andra stycket görs ett tillägg att syftet med lagen ska uppnås också genom en samhällsekonomisk effektiv användning av radiofrekvenser. Kortfattat innebär en samhällsekonomiskt effektiv användning att nyttan av radiospektrumanvändningen blir så stor som möjligt för samhället. Det inkluderar att radiofrekvenser i förekommande fall ska användas så att politiska mål uppnås och samhällsuppgifter kan genomföras så effektivt som möjligt ur ett samhällsperspektiv. I be- greppet ingår alla omständigheter och verksamheter som är till nytta för samhället i stort som exempelvis försvar, krisberedskap, brotts- bekämpning, allmän ordning och säkerhet, miljö, energi, sjukvård, luftfart, sjöfart, spår- och vägtransporter, säkra och tillgängliga kom- munikationer samt kulturella och demokratiska värden. Det medför bland annat att tillståndsmyndigheten vid frekvensförvaltningen ska tillämpa och utgå från etablerad samhällsekonomisk metod för att säkerställa att syftet med lagstiftningen uppnås. Med samhälls- ekonomisk effektivitet tas inte bara hänsyn till vad som är företags- ekonomiskt effektivt utan också till de faktorer som kan påverka samhällsnyttan men som inte marknadsaktörer tar hänsyn till i en företagsekonomisk kalkyl. Överväganden finns i avsnitt 7.5. Genom paragrafen definieras tre nya begrepp och definitionen av skad- lig störning uppdateras. Nationella gemensamma kommunikations- tjänster för krisberedskap och totalförsvar syftar till att införa en teknikneutral beskrivning av det kommunikationssystem som utgör Rakel-systemet och dess efterföljare. Överväganden finns i av- snitt 8.3. Public service-innehåll definieras genom en hänvisning till relevanta lagar som reglerar detta och överväganden behandlas i av- snitt 7.12. Skyddad mottagning innefattar såväl radiodetektion som annan radioanvändning som innebär endast mottagning av radiovågor. Detta beskrivs i avsnitt 7.4. För att skadlig störning ska kunna om- fatta tillstånd för skyddad mottagning behöver definitionen av vad som utgör skadlig störning uppdateras. 3 kap. Rätt att använda radiofrekvenser och nummer Tillstånd att använda radiosändare Ett nytt andra stycke införs med innebörden att den som vill ha skyd- dad mottagning för radioanvändning med enbart mottagning kan söka tillstånd. Det innebär således att den som vill ha rättsligt skydd för sin radioanvändning som innebär enbart mottagning kan ansöka om till- stånd. Regleringen är frivillig och det är fortsatt tillåtet att använda radiomottagare utan tillstånd, men då ges inget rättsligt skydd mot otillåten skadlig störning. Överväganden finns i avsnitt 7.4. En samrådsskyldighet införs mellan tillståndsmyndigheten och För- svarsmakten respektive och Säkerhetspolisen. Genom formaliseringen av processen förutsätts att myndigheterna etablerar ett funktionellt och nära samarbete för att säkerställa att myndigheterna får tillgång till de radiofrekvenser som krävs för att säkerställa förmågan att värna säkerhet. I andra stycket in- förs också en materiell regel som innebär att tillståndsmyndigheten vid tilldelningen ska ta särskild hänsyn till säkerhet och upp- giften att försvara . Tillägget syftar till att tydliggöra att denna radioanvändning är ett grundläggande samhällsintresse. Bestämmel- sen angående och Säkerhetspolisen flyttas till ett nytt tredje stycke där det också tydliggörs att tillståndsmyndigheten vid tilldelningen ska ta hänsyn till brottsbekämpningen, allmän ord- ning och säkerhet när det gäller tilldelning till och Säkerhetspolisen. Överväganden finns i avsnitt 8.2. Ändringen av första stycket andra punkten tydliggör i linje med justeringen av 1 kap. 1 § att tillstånd ska beviljas om radioanvänd- ningen utgör en samhällsekonomiskt effektiv användning av frekvens- utrymmet, se även avsnitt 7.5. Ändringen av första stycket femte punkten avser att stärka ställningen för , Säker- hetspolisen, Försvarsmakten, , och nationella kommunikationstjänster för krisbered- skap och totalförsvar ställning på så sätt att annan radioanvändning inte får inkräkta på det frekvensutrymme som krävs för detta, över- väganden finns i avsnitt 8.2 och 8.3. Enligt den nya punkten sju i första stycket ska tillstånd inte beviljas om det kan antas att radio- användningen vållar fara för säkerhet, överväganden finns i avsnitt 8.4. Det nya fjärde stycket förtydligar hur behovsprövningen gällande nationella gemensamma kommunikationstjänster för kris- beredskap och totalförsvar ska gå till. Av det nya femte stycket följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om prövningen av behovet av radiospektrum för nationella kommunikationstjänster för krisberedskap och total- försvar. Överväganden finns i avsnitt 8.3. Paragrafen är ny och anger förutsättningarna för tillstånd för så kallad skyddad mottagning. Eftersom ett tillstånd för mottagning i prakti- ken tränger ut radiosändning i området där tillståndet gäller bör även dessa tillstånd endast medges om radioanvändningen är samhälls- ekonomiskt effektiv, eller inte hindrar annan användning i likhet med tillstånd att använda radiosändare. Mottagarutrustningen måste också vara beskaffad så att den uppfyller rimliga krav för att ta emot radiosignalerna för att användaren ska kunna påräkna skydd. Reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om prövningen av behovet av radiospektrum för natio- nella kommunikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar. Överväganden finns i avsnitt 7.4. Paragrafen är ny och syftar till att effektivisera tillståndsprocessen. Det är enligt paragrafen tillståndsmyndigheten som avgör inom vilket frekvensområde som ett tillstånd ger rätt att använda radiosändare eller få skyddad mottagning. En sökande ska med andra ord inte kunna bestämma ramarna för radioanvändningen genom att själv peka ut inom vilket frekvensområde ett tillstånd ska beviljas. På detta sätt ges tillståndsmyndigheten ett verktyg i sitt löpande arbete att effek- tivisera tillståndsprocessen och frekvensanvändningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om innehållet i ansökan om tillstånd. Överväganden finns i avsnitt 7.6. Tillägget i paragrafen tydliggör att antalet tillstånd även får begränsas inom ett visst geografiskt utrymme. I takt med ökad efterfrågan på tillstånd att använda radiosändare behöver det finnas verktyg att säkerställa så effektiv användning av radiofrekvenser som möjligt. Överväganden finns i avsnitt 7.9. Undantaget för allmän inbjudan till ansökan för privat bruk i andra stycket punkten två tas bort för att möjliggöra ökad användning av allmänna inbjudningsförfaranden, överväganden finns i avsnitt 7.8. I likhet med vad som angetts i anslutning till 6 § ovan, stärks ställ- ningen för nationella kommunikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar i denna bestämmelse genom justeringen i andra stycket andra punkten. Behovsprövningen för detta tydliggörs i det nya femte stycket och regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges befogenhet att meddela föreskrifter om behovsprövningen. Över- väganden finns i avsnitt 8.3 Justeringen i fjärde stycket möjliggör för generella föreskrifter om allmänna inbjudningsförfaranden så att nya föreskrifter inte behöver tas fram vid varje enskilt inbjudnings- förfarande. Överväganden finns i avsnitt 7.7. Justeringen i första stycket innebär att även skyddad mottagning får förenas med samma villkor som användning av radiosändare. I para- grafen läggs även till möjligheten att ställa villkor om krav som är av betydelse för säkerhet, om det skydd för mottagningen som tillståndet avser samt tillhandahållande av public service-innehåll. Överväganden finns i avsnitt 7.4, 8.4.1 och 7.12. Paragrafen är ny och tydliggör att villkor om täckning och utbyggnad inom landet inte får ställas för skyddad mottagning. Överväganden finns i avsnitt 7.4. Justeringen i andra stycket andra punkten är en följd av att man ska kunna erhålla tillstånd för skyddad mottagning. Vid bestämning av giltighetstiden för tillståndet får således beaktas även den tid som mottagaren är avsedd att användas. Överväganden finns i avsnitt 7.4. Överlåtelse och uthyrning av tillstånd Även tillstånd för skyddad mottagning får överlåtas i likhet med till- stånd att använda radiosändare, överväganden finns i avsnitt 7.4. En ny punkt fyra tillkommer för att möjliggöra för tillståndsmyndig- heten att vägra överlåtelse om förvärvaren tidigare fått tillstånd åter- kallat på grund av att ha vållat fara för säkerhet. För att till- stånd som beviljas innan dessa förslag träder i kraft även ska omfattas av ett eventuellt överlåtelseförbud behöver det tydliggöras att över- låtelse av dessa tillstånd kan vägras om förvärvarens radioanvändning kan antas vålla fara för säkerhet. Redaktionell ändring till följd av det nya stycket i 23 §. Hänvis- ningarna till andra stycket första meningen och fjärde stycket ändras till tredje stycket första meningen och femte stycket. Tjänster till slutanvändare m.m. Paragrafen är ny och ställer krav på mobiloperatörerna att kunna till- handahålla möjligheter för vissa aktörer att upphandla prioritet fram- för operatörens övriga kunder i operatörens nät. De närmare detaljerna om vilka aktörer som får upphandla sådana funktioner, för vilka typer av användare sådana funktioner ska kunna tillämpas och om det ska finnas någon inbördes prioritering får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer avgöra. Överväganden finns i avsnitt 8.5. Förelägganden och förbud m.m. I första stycket fjärde punkten görs ett tillägg med en hänvisning till den nya 8 kap. 17 a § angående om tillståndshavaren trots påminnelse inte betalar avgift. I första stycket sjätte punkten införs en möjlighet för tillståndsmyndigheten att återkalla ett tillstånd eller ändra till- ståndsvillkor om radioanvändningen kan antas vålla fara för säkerhet. Överväganden finns i avsnitt 8.4.3. Prövning av ärenden m.m. Paragrafen är ny och innebär att alla tillståndshavare ska betala en nyttjandeavgift för sina tillstånd. Modellen för hur nyttjandeavgiften ska bestämmas får avgöras i föreskrifter. Avgiften ska leda till en sam- hällsekonomiskt effektiv användning av frekvensutrymmet. Radio- användning som är undantagen från tillståndsplikt enligt föreskrifter meddelade av tillståndsmyndigheten och tillstånd som på annat sätt är marknadsmässigt prissatta ska inte omfattas av nyttjandeavgiften. Nyttjandeavgiften ska betalas inom en månad från betalningens för- fallodag och dröjsmålsränta enligt räntelagen (1975:635) ska tas ut på nyttjandeavgifter som inte betalas i rätt tid. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om nytt- jandeavgifter och beslutar i enskilda fall om nyttjandeavgifter. För att möjliggöra för marknaden att anpassa sig efter de nya förutsätt- ningarna och ge tillståndsmyndigheten tid att ta fram prismodeller och föreskrifter föreslås att regeln börjar tillämpas . Överväganden finns i avsnitt 7.3. Av punkten 1 framgår att lagändringarna föreslås träda i kraft . Av punkten 2 framgår att vad gäller förslaget om införande av nytt- jandeavgifter föreslås att träda i kraft . Detta för att möjliggöra för marknaden att anpassa sig efter de nya förutsätt- ningarna och ge tillståndsmyndigheten tid att ta fram prismodeller och föreskrifter. Utredningens författningsförslag avseende tilldelning av radiofrekvenser till samhällsviktiga aktörer Utredningens ambition att stärka Försvarsmaktens, Polismyndig- hetens och Säkerhetspolisens ställning vid frekvenstilldelningen är positiv. Enligt min mening säkerställer dock inte det förfarande som föreslås att dessa myndigheter, samt och För- svarets materielverk (vid verksamhet som verket bedriver på uppdrag av Försvarsmakten eller ), tilldelas det frekvens- utrymme som de behöver för att lösa sina uppgifter. följer av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) att tillståndsmyndigheten tilldelar frekvenser till dessa, de s.k. priorite- rade myndigheterna, ”efter hörande” av myndigheterna (3 kap. 3 § andra stycket LEK). Att ”hörande” ändras till ”samråd” är visserligen ett steg i rätt riktning men enligt min mening en otillräcklig för- flyttning från nuvarande ordning. Som framkommer i utredningen är det inte tänkt att de prioriterade myndigheterna ska ges något be- stämmande inflytande över tilldelningen; det är i slutändan tillsyns- myndigheten som ska fatta det slutliga beslutet i varje enskilt fall. Problemet med den ordning som föreslås i utredningen, som i princip motsvarar vad som gäller och som alltså redan har prövats, är att tillståndsmyndigheten ges befogenheter att överpröva vad de prioriterade myndigheterna uppger om vilka behov av radio- frekvenser de har för att lösa sina uppgifter, inklusive för att kunna använda anskaffad materiel. Det är dock endast de prioriterade myn- digheterna som har kunskap om vilket behov av frekvensutrymme som de har för att kunna lösa sina uppgifter, vilka har beslutats av riksdag och regering. bör inte kunna göra en annan bedömning i detta avseende eller omprioritera vilka uppgifter som ska lösas eller på vilket sätt. Det är mot denna bakgrund även problematiskt att utredningen föreslår att 3 kap. 3 § LEK ska ändras på så sätt att tillståndsmyndig- heten ska fatta sina beslut om tilldelning till försvarsmyndigheterna ”med särskild hänsyn till säkerhet och uppgiften att försvara ”. Likaledes är det problematiskt att ett tillägg föreslås göras en- ligt vilket en tillkommande förutsättning för tilldelning av frekvens- utrymme till försvarsmyndigheterna är att radiofrekvenserna ”krävs för att säkerställa förmågan att värna säkerhet”. De priori- terade myndigheterna ska tilldelas det frekvensutrymme som behövs för deras verksamhet (jfr nuvarande 3 kap. 6 § första stycket p. 5 LEK). Vilken verksamhet dessa myndigheter ska bedriva följer av riksdags- och regeringsbeslut och framgår närmare bl.a. av deras myndighets- instruktioner. Det saknas skäl att införa andra omständigheter som ska beaktas vid tilldelningen av frekvenser, utöver att frekvens- utrymmet behövs för dessa uppgifter. Därtill kommer att förslagen ökar inslaget av prövning efter ansökan i tilldelningsprocessen där tillsynsmyndigheten alltså har att väga olika samhällsintressen mot varandra och i händelse av oförenlighet avgöra vilket som ska ges före- träde. De prioriterade myndigheternas behov av frekvensutrymme för att kunna lösa sina uppgifter kan dock inte reduceras till ett sär- intresse bland andra. De prioriterade myndigheternas uppgifter, vilka är av väsentlig betydelse för säkerhet, har beslutats av riks- dag och regering. Lagstiftaren har redan funnit att den radioanvänd- ning som behövs för försvarsmyndigheterna, och Säkerhetspolisen ska ha företräde, eftersom det är ett grundläggande intresse från samhällssynpunkt att dessa myndigheters behov av radiofrekvenser blir tillgodosedda (se bland annat prop. 1992/93:200 s. 191 ff. och prop. 2002/03:110 s. 134 f.). Mot denna bakgrund in- vänder jag även mot utredningens förslag om att samhällsekonomisk effektivitet ska införas som överordnat syfte med lagen (förslaget om ändring av 1 kap. 1 § LEK). ska inte med hänvisning till samhällsekonomisk effektivitet kunna prioritera annan frekvensanvändning framför de prioriterade myndigheternas behov. Jämföras kan med vad regeringen uttalade i den proposition som föregick dagens reglering i LEK (prop. 2002/03:110 s. 135). En allt större efterfrågan av radiospektrum gör det svårt att på en gång kunna ta till vara olika radioanvändares behov inom områden såsom tele- kommunikation, ljudradio och tv, transport, forskning och utveckling samt polisens och försvarets verksamheter. Den positiva inriktningen vid bedömningar av tillståndsansökningar för radiofrekvenser bör bibehållas, men det måste vara möjligt för tillståndsmyndigheten att ta hänsyn till olika intressen vid frekvenstilldelningen, utöver de som följer av intresset för den fria åsiktsbildningen. Det kan därvid vara fråga om samhällsekonomiska aspekter eller den övergripande samhällsnyttan av en viss radioanvändning. Denna regel är dock inte tillämpbar på Försvars- makten, och till viss del samt Polisen. De förslag som lämnas i utredningen avseende hur tilldelningsproces- sen ska gå till och vilka aspekter som ska betraktas uppfattar jag går direkt emot vad riksdag och regering redan har beslutat när det gäller de prioriterade myndigheterna. Det går även emot syftet med den nu aktuella utredningen, som varit att föreslå författningsändringar som i högre utsträckning än säkerställer att i vart fall de prioriterade myndigheterna tilldelas det frekvensutrymme som de behöver. Att som i utredningen hänvisa de prioriterade myndigheterna till att överklaga tillståndsmyndighetens beslut hos förvaltningsdomstol är därutöver direkt olämpligt. Statliga myndigheter utgör inte några självständiga juridiska enheter, utan endast delar av rättssubjektet staten. Oenigheter mellan myndigheter bör inte lösas genom dom- stolsprövning. Därtill kommer att frågor om tilldelning av frekvens- utrymme till de prioriterade myndigheterna under alla förhållanden inte är lämpliga frågor att pröva i domstol. Lagstiftaren har som redo- gjorts för ovan redan funnit att dessa myndigheters behov ska ha före- träde. I den utsträckning prioriteringar av olika samhällsintressen krävs när fråga är om väsentliga säkerhetsintressen bör sådana göras av regeringen, inte av en domstol. Detta leder enligt min mening till att följande författningsförslag är att föredra framför de som utredningen föreslår. Det står klart att samråd behövs mellan den frekvensplanerande tillståndsmyndigheten och de prioriterade myndigheterna avseende de prioriterade myndigheternas behov. Det är en förutsättning för att frekvensplanering ska kunna ske och för att tillståndsmyndigheten ska kunna bevaka att tillstånd inte beviljas som inkräktar på de prio- riterade myndigheternas behov (jfr 3 kap. 6 § första stycket p. 5 LEK). En ny bestämmelse som reglerar detta bör införas i LEK. En sådan skulle kunna utformas enligt följande. Den myndighet som regeringen bestämt ska besluta om tillstånd ska samråda med de myndigheter som anges i 3 kap. 3 § LEK avseende deras behov av frekvensutrymme. När det gäller hur beslut om tilldelning av frekvenser ska ske ser jag två alternativ. Antingen ska tillståndsmyndigheten tilldela de priorite- rade myndigheterna det frekvensutrymme som de begär. Därigenom säkerställs helt klart att de prioriterade myndigheternas behov av frekvenser, vilket de själva är bäst lämpade att bedöma, tillgodoses. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas genom att 3 kap. 3 § andra stycket LEK ändras enligt följande. Den myndighet som regeringen bestämmer tilldelar radiofrekvenser för Försvarsmakten, och i enlighet med begäran från Försvarsmakten och för och Säkerhetspolisen i enlighet med begäran från dessa myndigheter. Ett annat alternativ är att i enlighet med utredningens förslag före- skriva att beslut om tilldelning ska ske i samråd mellan tillstånds- myndigheten och de prioriterade myndigheterna, men att denna regel kompletteras med en möjlighet att vid oenighet låta frågan om tilldelning prövas av regeringen. En sådan ordning skulle visserligen innebära en ökad arbetsbörda för regeringen. I den utsträckning prio- riteringar av olika samhällsintressen krävs när fråga är om väsentliga säkerhetsintressen, såsom frekvenstilldelning till de prioriterade myn- digheterna, är det dock lämpligt att sådana prioriteringar görs av re- geringen, inte av en enskild myndighet. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas genom att 3 kap. 3 § andra stycket LEK ändras enligt följande. Den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta om tilldelning av radiofrekvenser för Försvarsmakten, och För- svarets materielverk i samråd med Försvarsmakten. Beslut om tilldel- ning av radiofrekvenser för och Säkerhetspolisen ska ske i samråd med den berörda myndigheten. Om någon av myndigheterna begär det ska ärendet dock överlämnas till regeringen för prövning. Förslagen om hur nationella säkerhetsintressen ska säkerställas i högre utsträckning inom ramen för tillståndsgivningen När det gäller utredningens förslag om att nationell säkerhet ska be- aktas i större utsträckning vid tillståndsprocessen är det min bedöm- ning att det är ett mycket välkommet steg i rätt riktning. Jag saknar dock en närmare analys hur en sådan ordning ska kunna genomföras i praktiken och gör bedömningen att förslagen kräver ytterligare ut- redning för att kunna genomföras. Under alla förhållanden måste en ordning skapas som bibehåller funktionsfördelningen inom staten. Försvarsmaktens och Säkerhetspolisens bedömningar i frågor om säkerhetsrisker ska därmed vara avgörande (jfr 16 a § säkerhetsskydds- förordningen (1996:633) och 2 kap. 6 § i den nya säkerhetsskydds- förordningen (2018:658). bör inte ges rollen att pröva om dessa myndigheters bedömningar om att viss sökande eller tillståndsinnehavare utgör en säkerhetsrisk är befogade eller inte. Sådana bedömningar kan endast göras av Försvarsmakten och Säker- hetspolisen. Det är dessa myndigheter som genom sin egen under- rättelseinhämtning och sin särskilda kunskap om de civila och militära hotbilderna mot kan avgöra om det kan antas innebära en risk för säkerhet om en viss sökande får tillstånd att använda radiosändare. Det är vidare av stor vikt att utredningens författnings- förslag förhåller sig till de förslag som Utredningen om vissa säker- hetsskyddsfrågor lämnat (SOU 2018:82). Därutöver måste frågor om hur krav på sekretess och säkerhetsskydd kan upprätthållas utredas ytterligare. Ändrade principer för avgiftsuttag Vidare invänder jag mot utredarens förslag om att även myndigheter ska omfattas av förslaget om en ändrad modell för uttag av nytt- janderättsavgifter, vilket innebär att även myndigheter ska betala ett fiktivt ”marknadsmässigt pris” för tilldelade frekvenser. Det utgör en modell som innebär att de statliga aktörerna ska betala till statens inkomsttitel, dvs. att staten betalar till sig själv vilket i sig leder till en ökad administrativ kostnad för staten. Det kan konstateras att förslaget riskerar att leda till avsevärt högre kostnader för myndig- heterna, inklusive de prioriterade myndigheterna som räknas upp i 3 § LEK. Försvarsmakten har stora behov av tillgång till radio- frekvenser och risken är stor att de ökade kostnaderna för Försvars- makten vid införandet av en sådan avgift överstiger utredningens be- räkningar som är helt baserade på bristfälligt underbyggda antaganden. Utredningen utgår från att myndigheterna kommer att få full kom- pensation för kostnadsökningen genom att deras anslag höjs med motsvarande belopp, vilket även det är ett antagande. Givet den stat- liga budgetmodellen (där intäkterna går mot inkomsttitel och kom- pensation för förändrat behov eller viss prishöjning kräver förstärk- ning av anslagen i form av politiska satsningar) och att priserna och frekvenstilldelningen kommer att variera med tiden finns stora risker för att de statliga aktörerna inte kommer att kompenseras fullt ut, vilket leder till verksamhetsmässiga konsekvenser.