sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — De är sammanlänkade genom rättsligt bindande överenskommelser vilka reglerar tjänsten och innehåller kvalitetskrav, ersättningen till tjänsteleverantören och brukarmed- verkan. Det sista är viktigt. När tjänsterna utformas ska brukarnas behov vara utgångspunkten. Alla tjänsteleverantörer har rätt att om de uppfyller kraven tillhandahålla tjänster till brukare och få ersätt- ning för det. Triangeln anses därmed förenlig med de EU-rättsliga principerna om likabehandling, icke-diskriminering och transparens. Socialrättens triangel anses garantera kvaliteten och effektiviteten i tjänsterna, möta brukarnas behov samt finansiera utförare på ett adekvat sätt. Regleringen finns i socialtjänstbalken.95 Både icke-vinst- och vinstsyftande företag kan alltså utföra tjänster i systemet. Icke- vinstsyftande får inte användas som ett kriterium för att få företräde. Sociala tjänster som måste tillhandahållas av det offentliga men som enskilda inte är lagligt berättigade till eller som det står staten eller kommunen fritt att tillhandahålla omfattas inte av socialrättens triangel. Exempel på sådana tjänster är rådgivning till personer som söker asyl samt skuld- och familjerådgivning. När det gäller dessa tjänster har den lokala myndigheten rätt bestämma hur de ska organi- seras och finansieras. Finansieringen kan ske genom bidrag till den som utför tjänsterna. Normalt lämnas bara bidrag för en del av kost- naderna, t.ex. personalkostnader. Det finns inget ömsesidigt för- pliktande kontrakt mellan bidragsgivaren och mottagaren utan det som händer om tjänsten inte utförs är att bidragen ska betalas till- baka. Ett annat sätt är att upphandla tjänsten. Det anses lämpligt om Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd den lokala myndigheten har ett intresse av att reglera hur tjänsten ska tillhandahållas. Välfärdsorganisationer, dvs. icke-vinstsyftande organisationer, anses ha en viktig del i utförandet och utvecklingen av välfärdstjäns- ter. De arbetar i nära samarbeten eller partnerskap med myndig- heterna som de är självständiga och har rätt att utforma de sociala tjänster som de finner nödvändiga. Beträffande barn- och ung- domsvård är det särskilt reglerat att offentliga myndigheter ska sam- arbeta i partnerskap med representanter för den icke-vinstsyftande sektorn och höra deras övergripande åsikter om hur hjälpen ska planeras. Detsamma gäller för socialtjänster. Inom barn- och ungdoms- området finns dessutom särskilda bestämmelser som innebär att det bara är icke-vinstdrivande organisationer som får utföra tjänsterna. Samarbetet mellan den idéburna sektorn och myndigheterna sker med en paraplyorganisation (BAGFW) i vilka sex större organisa- tioner finns representerade. Dessa sex är AWO (arbetarorganisa- tion), tyska Röda korset, Parität (består av 20 000 små självhjälps- grupper), den judiska välfärdsorganisationen, diakoniorganisationen () och (katolska kyrkan) vilka i sin tur har flera medlemmar som bedriver olika typer av välfärdsverksamhet. finansieras med statliga bidrag. De icke-vinstdrivande organisationerna är många och står för en om- fattande produktion av välfärdstjänster. medlemmar driver t.ex. 550 sjukhus, 10 000 förskolor, 1 200 äldreboenden och 1 200 ambu- lansstationer samt har cirka 600 000 anställda och 500 000 volon- tärer. De vinstdrivande aktörerna är flera och driver t.ex. sjukhus och äldreboenden. På sjukhussidan är dessa ökande. Enligt var de vinstdrivande företagens andel av välfärden medan de icke-vinstdrivande organisationernas andel var 49 procent.96 Olika delar av sjukhusens verksamhet ger olika mycket i ersättning från det offentliga och försäkringar. De verksam- heter som ger mest betalt, t.ex. operation av höfter är mer populära bland de vinstdrivande företagen än t.ex. förlossningsvård som ger sämre ersättning. Eftersom det är kommunen som finansierar själva byggnaden kan kommunen ställa krav på verksamheten, t.ex. kräva vilka typer av vård som sjukhuset ska tillhandahålla och hur många platser som ska finnas inom respektive verksamhet. 96Varför är det så få idéburna organisationer i välfärden? Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd De verksamhetsdrivande organisationerna finansieras med avgifter från försäkringsbolagen, med skatter, med bidrag, med egna medel och med särskilda tillkommande avgifter för vissa tjänster. Vissa orga- nisationer, kyrkor, tar också upp skatter från sina medlemmar. har infört möjligheten att reservera upphandlingar av vissa tjänster till vissa organisationer97 och till skyddade verkstäder eller företag vars främsta syfte är social och yrkesmässig integration av personer som har svårt att komma in på arbetsmarknaden98. Icke- vinstdrivande organisationer är vidare undantagna skatteplikt. Det finns därutöver inga särskilda regler i det nationella upphandlings- regelverket som syftar till att underlätta för icke-vinstsyftande orga- nisationer att få kontrakt. Tyska domstolar har kommit fram till att ett sådant kriterium i en upphandling inte är förenlig med . Det finns ingen fastställd definition av ideella organisationer eller idéburna organisationer i . Det innebär att det i stort sett saknas information och statistik om sådana som utförare av välfärds- tjänster. Den tidigare nämnda rapporten, se 4.3.1 rörande , innehåller uppgifter . Detta år var andelen anställda i ideell sektor . Inom offentlig sektor var andelen anställda och inom kommersiell sektor . Andelen an- ställda i ideell sektor hade minskat, från . Några särregler i syfte att gynna eller underlätta för idéburna organisationer finns inte. Skattelagstift- ningen innehåller dock bestämmelser om skattebefrielse för ideella organisationer. Kommunerna bedriver mycket verksamhet i egen regi men upp- handlar en del och det finns också valfrihetssystem. Ideella organisa- tioner erhåller bidrag och bedriver välfärdsverksamhet. Inom äldre- omsorgen finns det flera ideella leverantörer. Det finns även många friskolor i . Det saknas särskilda nationella regler i upphandlingslagen i syfte att underlätta för ideella leverantörer. Upphandling av sociala och andra särskilda tjänster som överstiger tröskelvärdet om 97Artikel 77 i LOU-direktivet. 98Artikel 20.1 i LOU-direktivet. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd omfattas av få regler. Den upphandlande myndigheten väljer t.ex. vilket förfarande den vill använda och det ställs inte så höga krav på innehållet i upphandlingsdokumenten. Upphandlingarna ska annonse- ras. För upphandling av sociala och andra särskilda tjänster som understiger tröskelvärdet saknas bestämmelser. De ska genomföras på marknadens villkor om upphandlingen inte har ett gränsöverskri- dande intresse. Om ett sådant intresse finns ska upphandlingen dock annonseras. Det är den upphandlande myndigheten som ska bedöma om det finns ett gränsöverskridande intresse, oavsett belopp, vilket medfört att en del myndigheter har skapat egna gränser för när de presumerar att ett sådant intresse saknas. Många upphandlande myn- digheter är missnöjda med detta system. Upphandlingsreglerna är föremål för utvärdering av hur upphandlande myn- digheter upplever att det är att tillämpa reglerna. En rapport ska vara färdig . Ett särskilt system som kallas driftsoverenskomst används fram- för allt för barnomsorgstjänster men även för andra tjänster som exempelvis inom missbruksvården. Driftsoverenskomst innebär att en organisation, en fond, enligt ett kontrakt ska utföra angivna tjäns- ter. En fond är en självständig organisation, en juridisk person som skapas av att medel skiljs av för fondens räkning och vars stadgar eller bolagsordning styr vad och hur den ska bedriva verksamhet.99 I stadgarna/bolagsordningen ska det allmännyttiga ändamålet anges och hur kommunen ska utöva kontroll, genom att tillsätta en del av styrelsen och att stadgar/bolagsordningen inte får ändras utan att kommunen godkänt det. Fonden kan ha medlemmar och ska registre- ras om den bedriver näringsverksamhet. Kontraktet mellan fonden och kommunen reglerar den ersättning som ska utgå för t.ex. de barn- omsorgstjänster som bedrivs och hur kommunen ska utöva kontroll över verksamheten. Fonden ska också lämna uppgifter om sina kost- nader till kommunen. Brukarna kan i mån av plats välja mellan olika verksamheter, det är således ett slags valfrihetssystem, men det fram- går inte om en verksamhet bedrivs av en fond eller av kommunen. De som önskar bedriva verksamhet i en fond har under vissa förutsättningar möjlighet att starta en sådan och skriva kon- trakt med den aktuella kommunen. Verksamheten måste dock om- fattas av kommunens kompetensområde. Om fonden upphör med verksamheten återgår verksamhetens tillgångar till kommunen. 99https://erhvervsstyrelsen.dk/fonde Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd med driftsoverenskomsterna är att de ska bidra med att erbjuda mer- värden i form av exempelvis annan pedagogik än den kommunen har. Uppfattningen är att driftsoverenskomst inte innebär verksamheten överlämnas till en annan part utan att den bedrivs i kommunens egen regi eftersom kommunen kontrollerar verksamheten. Det finns enligt Kommunernes , , och Kon- kurrence- og Forbrugerstyrelsen många driftsoverenskommelser mellan kommuner och fonder inom flera områden men några säkra upp- gifter om hur många de är och hur mycket de omsätter saknas det information om. Fonderna är små, bedriver endast verksamhet i för- hållande till kommunen och är lokala. Ersättningen som utgår är låg och baseras på fondens kostnader. Det har lett till att några fonder haft mycket höga löner och att andra träffat överenskommelser med underentreprenörer i syfte att höja den kommunala ersättningen. Det har lett till att det är möjligt för en fond att anlita underentreprenörer. Inom vissa områden, vissa typer av sociala insti- tutioner, finns det dock brist på utförare. Då kan kommunerna bli tvungna att betala höga ersättningar för att kunna garantera verk- samheten. I finns idéburna organisationer, i form av exempelvis all- männyttiga stiftelser eller allmännyttiga föreningar, vilka bedriver hälso- och sjukvård samt social omsorg av olika slag. Finansieringen sker vad gäller hälso- och sjukvård huvudsakligen genom den obliga- toriska sjukförsäkringen och kompletterande försäkringar enligt samma regler för offentliga och privata vinstdrivande organisationer. För övriga välfärdstjänster sker finansieringen genom bidrag från det offentliga. Inom vissa välfärdstjänster finns samarbeten i form av fleråriga avtal mellan offentliga myndigheter och externa aktörer, inklusive idéburna organisationer (contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens). Utgångspunkten för dessa är en gemensam vision, en förhandling mellan det offentliga och den externa aktören, löpande uppföljning och en avslutande utvärdering. Avtalen anger vilka krav den externa aktören ska uppfylla, de aktiviteter som ska utföras samt de finan- siella förutsättningarna. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Det finns mer än 700 privata allmännyttiga sjukvårdsinstitutioner (établissement de santé privé d’intérêt collectif), ofta sjukhus, vilka av det allmänna givits uppdrag att bedriva sjukvård. Dessa uppdrag har en historia som går långt tillbaka i tiden men regleras numera i en lag . De allmännyttiga sjukvårsinstitutionerna kan vara såväl stiftelser som föreningar och trossamfund. 5Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Kapitlet innehåller en genomgång av de definitioner som används med anknytning till idéburna aktörer i välfärden. Vidare inne- håller det en kartläggning av definitioner och förfaranden i andra län- der. Det finns även en genomgång av de associationsformer som är relevanta för sektorn. Kapitlet avslutas med utredningens bedöm- ningar och förslag när det gäller definitionen av idéburna aktörer och det förfarande som föreslås för att tydliggöra vilka de idéburna aktö- rerna i välfärden är. 5.1Definitioner i svensk lagstiftning med anknytning till idéburna aktörer Utredningens uppdrag är att hitta ett långsiktigt, hållbart och upp- följningsbart sätt att rättsligt definiera idéburna aktörer inom väl- färdssektorn. Utredningens avgränsning av begreppet välfärd finns i avsnitt 3.2. Definitionen ska exempelvis kunna användas vid ömsesidig sam- verkan mellan idéburen och offentlig sektor, vid bidragsgivning från staten och kommunsektorn, vid köp av verksamhet eller vid utform- ning av undantag från krav som inte är ändamålsenliga för idéburna aktörer. Även om det inte finns någon definition av idéburna aktörer i välfärden så finns det bestämmelser i vissa lagar, t.ex. inkomstskatte- lagen, lagen om godkännande av gåvomottagare vid skattereduktion för gåva, spellagen och lagen om offentlig upphandling, som en sådan definition kan behöva förhålla sig till. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden 5.1.1Inskränkt skattskyldighet enligt inkomstskattelagen I 7 kap. inkomstskattelagen (1999:1229), IL, finns bestämmelser om undantag från skattskyldighet för vissa stiftelser, ideella föreningar, registrerade trossamfund och andra juridiska personer. Enligt 3 § är stiftelser som uppfyller ändamåls-, verksamhets- och fullföljdskra- ven i 4–6 §§ samt ideella föreningar och registrerade trossamfund som förutom dessa krav även uppfyller öppenhetskravet i 10 §, med undantag för kapitalvinster och kapitalförluster, skattskyldiga bara för inkomst av näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §. Där beskrivs näringsverksamhet som förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmäs- sigt och självständigt. I uttrycket att det ska vara fråga om en förvärvsverksamhet ligger att den som driver verksamheten ska ha ett vinstsyfte. Detta syfte brister i vissa fall hos stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund. Om organisationens syfte är att bedriva hjälpverksam- het, t.ex. genom att sälja varor eller tjänster billigt, saknas normalt ett vinstsyfte.1 När det gäller praxis angående vinstsyfte kan sägas att om en verksamhet ger underskott , tyder det på att ett objektivt vinstsyfte saknas.2 Om en verksamhet däremot normalt visar en vinst, har verksamheten i allmänhet ansetts som närings- verksamhet. Som inkomst i inkomstslaget näringsverksamhet räknas vidare enligt 13 kap. 1 § tredje stycket innehav av näringsfastigheter, närings- bostadsrätter och avverkningsrätt till skog. Nedan följer en mer utförlig redogörelse för vad de olika organisa- tionerna måste uppfylla för att vara inskränkt skattskyldiga. Allmännyttigt ändamål (ändamålskravet i 7 kap. 4 § IL) En organisation ska ha ett eller flera allmännyttiga ändamål för att vara inskränkt skattskyldig. Med allmännyttigt ändamål avses ett ändamål som främjar idrott, kultur, miljövård, omsorg om barn och ungdom, politisk verksamhet, religiös verksamhet, sjukvård, social hjälpverksamhet, försvar och krisberedskap i samverkan med myndighet, utbildning, vetenskaplig forskning eller en annan likvär- dig verksamhet. Begreppet främja används för att ange att de allmän- 1Se RÅ 1981 ref. 1:28. 2RÅ 2010 ref. 111 och RÅ 1968 not. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden nyttiga ändamålen kan tillgodoses antingen genom egen verksamhet eller genom bidrag till en annan allmännyttig organisation. En stif- telses ändamål får inte vara begränsat till vissa familjer eller bestämda personer. En förenings eller trossamfunds ändamål får inte heller vara begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen. Uppräkningen av ändamålen i 7 kap. 4 § IL görs i bokstavsordning utan inbördes rangordning och utgör en exemplifiering. Tolkningen av begreppet allmännytta ska dock ta sin utgångspunkt i den uppräkning som görs i lagrummet.3 Enligt följer av ändamålskravet ett övergripande krav på att syftet med verksamheten ska vara att främja ett allmännyttigt ändamål. Verksamhet som bedrivs i form av daghems- och fritidshemsverksamhet där barn regelbundet omhän- dertas då föräldrarna arbetar har därför av Högsta för- valtningsdomstolen inte godtagits som vård och uppfostran av barn (se RÅ 2005 ref. 8). har i ett ställningstagande angett att inte heller registrerade trossamfund eller ideella föreningar främjar ett allmännyttigt ändamål genom att bedriva förskole- och fritids- verksamhet.4 Regeringen uttalade i samband med att uttrycket ”om- sorg om barn och ungdom” ersatte uttrycket ”vård och uppfostran av barn” att den anser att sådan verksamhet som prövades av även efter ändringen inte ska anses främja ett allmännyttigt ändamål.5 som inte har ett sådant ändamål som avses i 4 § och som förvaltas av en ideell förening vilken främjar religiös verksamhet som har ett sådant allmännyttigt ändamål – har i RÅ 2006 ref. 42 av Regeringsrätten inte ansetts som en inskränkt skattskyldig stiftelse. I ett annat avgörande, RÅ 2006 ref. 79, fann Regerings- rätten att en stiftelse, med till ett universitet anknuten förvaltning, som har till ändamål att utge stipendier till forskning var inskränkt skattskyldig och alltså hade ett allmännyttigt ändamål. 2013/14:1 vol. 1a s. 515 f. 131 22 68 59-06/111. 2013/14:1 vol. 1a s. 293. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Verksamhets-, fullföljds- och öppenhetskraven (7 kap. 5, 6 och 10 §§ IL) Organisationen måste också uppfylla verksamhet-, fullföljds- och öppenhetskraven för att vara inskränkt skattskyldig. Verksamhetskravet innebär att stiftelsen, den ideella föreningen eller det registrerade trossamfundet i den verksamhet som bedrivs under beskattningsåret uteslutande, eller så gott som uteslutande, ska främja ett eller flera allmännyttiga ändamål. Om verksamhets- kravet inte är uppfyllt under beskattningsåret, får hänsyn tas till hur kravet sammantaget har uppfyllts året före beskattningsåret, beskatt- ningsåret samt det närmast följande beskattningsåret. Med uttrycket ”uteslutande eller så gott som uteslutande” avses från cirka 90–95 pro- cent upp till 100 procent.6 Fullföljdskravet innebär att stiftelsen, den ideella föreningen eller det registrerade trossamfundet under beskattningsåret i skälig om- fattning ska använda sina intäkter för ett eller flera allmännyttiga ändamål. Det är alltså ett aktivitetskrav. Hänsyn får även tas till hur intäkterna sammantaget har använts av flera beskatt- ningsår. Orden skälig omfattning infördes . Vid ändringen ut- talades i propositionen7 att denna andel angetts till minst 75–80 pro- cent (användningsgraden) med en viss betoning på att full säkerhet erhålls om den övre gränsen uppnås. Användningsgraden har satts lägre än för att en viss del av avkastningen anses behöva fonderas för att exempelvis bevara kapitalets realvärde. Stiftelse- och föreningsskatteutredningen8 tog upp frågan om hur fullföljdskravet påverkas av att en del av verksamheten avser annat än det allmännyttiga ändamålet. Utredningen uttalade att förekomsten av icke-allmän- nyttig verksamhet inte bör få minska kravet på fullföljdens storlek jämfört med om verksamheten vore helt allmännyttig. Det innebär att av den totala avkastningen ska användas för allmän- nyttig verksamhet. Resterande får fördelas mellan fon- dering och icke-allmännyttig verksamhet. Regeringen instämde i detta i propositionen.9 Till skillnad från stiftelser måste ideella föreningar och registre- rade trossamfund för att undantas skattskyldighet även uppfylla 1999/2000:2 del 2, s. 83. 2013/14:1 vol. 1a s. 316. 8SOU 2009:65 s. 145. 2013/14:1 vol. 1a s. 315. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Öppenhetskravet innebär att dessa föreningar och trossamfund inte får vägra någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för det med hänsyn till arten eller omfattningen av dess verksamhet, syfte eller annat. Giltiga skäl kan vara att begränsa medlemskapet till sådana personer som delar föreningens målsätt- ning och är beredda att följa stadgarna.10 Vidare bör enligt proposi- tionen skattefrihet inte heller förhindras av sådana inträdesregler som krav på fysiskt handikapp i en handikappförening, musikalitet i en musikförening, allmän omdömesgillhet i en skytteförening eller att medlemmarna bor inom ett visst område. Sådana inträdesregler är alltså förenliga med öppenhetskravet. Ideella föreningars central-, distrikts- eller samarbetsorganisationer anses som öppna om deras medlemmar utgörs av föreningar som uppfyller kravet. Ett registre- rat trossamfund anses som öppet om den del av trossamfundet där medlemsantagning sker uppfyller kravet. Ytterligare inskränkt skattskyldighet för inkomst av näringsverksamhet för ideella föreningar och trossamfund För ideella föreningar och registrerade trossamfund gäller ytterligare inskränkningar i skattskyldigheten. Enligt 7 kap. 3 § andra stycket är föreningar och trossamfund inte skattskyldiga för: 1.sådan inkomst som kommer från en självständig näringsverksam- het eller en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet, om inkomsten till huvudsaklig del kommer från a)verksamhet som är ett direkt led i främjandet av sådana ända- mål som avses i 4 § eller som har annan naturlig anknytning till sådana ändamål, b)verksamhet som avser upplåtelse av rättigheter som uppkom- mit genom främjandet av sådana ändamål som avses i 4 §, c)verksamhet som avser försäljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansieringskälla för ideellt arbete, d)verksamhet som bedrivs med stöd av 6 kap. spellagen (2018:1138), eller 1976/77:135 s. 78. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden e)verksamhet som inte avses i c eller d och som av hävd har använts som finansieringskälla för ideellt arbete, eller 2.inkomst från innehav av en fastighet som tillhör föreningen eller trossamfundet och som används i verksamheten på sådant sätt som anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152). Vid tillämpningen av andra stycket 1 d ska verksamheten ses som en självständig näringsverksamhet. Näringsverksamhet som är undantagen skattskyldighet Den näringsverksamhet som är undantagen är sådan inkomst som kommer antingen från en självständig näringsverksamhet eller från en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet. Vid bedömningen om inkomsten kan vara skattebefriad ska detta avgöras för varje självständig verksamhet för sig. Av förarbeten framgår att vid den huvudsaklighetsbedömning som ska göras enligt 7 kap. 3 § 1 IL ska den gamla indelningen i förvärvskällor tillämpas även fortsättnings- vis.11 I RÅ 1987 ref. 153 fann Regeringsrätten att en idrottsförenings bevakning av en campingplats som ombesörjdes av medlemmarna på ideell basis (som i och för sig ansågs som skattepliktig verksamhet) ingick i samma förvärvskälla som föreningens övriga skattefria verk- samhet bestående av bingo, lotterier, fester, reklam och golfbana. I målet uttalade Regeringsrätten att verksamheter som har sådant inre sammanhang att de vid tillämpning av 18 § kommunalskattelagen ingår i en och samma förvärvskälla ska läggas samman (se RÅ 1989 ref. 124 och RÅ 1988 not. 596 där verksamheter lades samman och RÅ 1988 not. 599 där verksamheter inte lades samman). Vid tillämp- ning av denna bestämmelse ska man således dela upp inkomsterna hos en ideell förening på flera olika verksamheter om de är självstän- diga i förhållande till varandra. I 7 kap. 3 § första stycket 1 anges att inkomsten till huvudsaklig del ska komma från sådan verksamhet som sedan anges under a) – e). När det gäller hur stor del som krävs för att det ska betraktas som en huvudsaklig del uttalades i förarbetena till IL att det avses cirka 75 procent.12 Om man kommer fram till att den huvudsakliga delen 1989/90:110, del 1, s. 579 och 707 samt prop. 1999/2000:2, del 2, s. 85. 1999/2000:2 del 1 s. 504. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden uppfyller kraven undantas föreningen från skattskyldighet för alla inkomster i verksamheten. Om kraven däremot inte är uppfyllda, blir föreningen skattskyldig för hela verksamheten.