sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — på transportfartyget , i mellanförvaret för använt kärnbränsle (Clab) och i slutförvaret för låg- och medelaktivt driftavfall (SFR). På samma sätt kommer SKB, alternativt någon annan tillstånds- havare, att ansvara för de slutförvar som kommer att byggas för att komplettera de som redan är tagna i drift. idagsläget både som en uppdragstagare åt tillståndshavarna för kärn- kraftverken men är också en tillståndshavare med ett eget kärn- tekniskt tillstånd som är ansvarig för säkerhet, fysiskt skydd m.m. vid hanteringen av kärnavfall och använt kärnbränsle vid sina anlägg- ningar. Detta förhållande kan innebära en viss oklarhet i hur ansvaret för använt kärnbränsle och kärnavfall är fördelat mellan den till- ståndshavare som har bedrivit den ursprungliga kärntekniska verk- samheten som har gett upphov till avfallet och den tillståndshavare 2016/17:157 om ökad kärnsäkerhet. Utredningens överväganden och förslag som driver ett slutförvar och/eller ett mellanlager där den ursprunglige tillståndshavarens använda kärnbränsle och kärnavfall har placerats. Det är också SKB som ansökt om tillstånd att uppföra ett slut- förvar för använt kärnbränsle enligt kärntekniklagen respektive . Därmed har SKB påtagit sig att demonstrera och utföra ett säkert omhändertagande av det använda kärnbränslet i den an- läggning som ansökan avser. I praktiken innebär detta att reaktor- bolagen har delegerat sitt säkerhetsansvar enligt kärntekniklagen till SKB. Även om denna ordning har utvecklats med tillsynsmyndig- hetens goda minne, bedömer dock utredningen att sedan kärnsäker- hets- och kärnavfallsdirektiven antogs är det tveksamt om denna ordning är i linje med den europeiska lagstiftningen som ju inte tillåter att säkerhetsansvaret delegeras. Utredningen anser att säkerheten för en verksamhet endast kan upprätthållas av den som direkt har möjlighet att påverka de para- metrar som är nödvändiga för säkerheten. Därför bör skyldigheten för att upprätthålla säkerheten i en verksamhet endast gälla den som har just denna direkta möjlighet att påverka säkerheten, nämligen tillståndshavaren. 4.3.3Olika sätt att hantera ansvar vid miljöfarlig verksamhet Ansvaret för miljöskulder och andra kostnader om en verksamhet kan ge upphov till En grundläggande fråga – på intet sätt unik för kärnteknisk verk- samhet – är hur det allmänna säkerställer att ansvar kan tas för miljö- skulder eller andra kostnader som en miljöfarlig verksamhet kan ge upphov till. Kärnkraftsindustrin genererar och kommer att generera stora kostnader för ett säkert omhändertagande av använt kärnbrän- sle och annat radioaktivt avfall som är kopplat till verksamheten samt avveckling av de anläggningar som verksamheten inte längre ska be- drivas i. Industrin har för detta ändamål avsatt be- tydande medel till kärnavfallsfonden. Enligt kommittédirektivet ska utredningen undersöka möjlig- heterna för och lämna förslag till hur ansvarsförhållandena enligt kärntekniklagen och kan samordnas och hur det finan- siella ansvaret för kärnavfall kan kvarstå på den eller de tidigare Utredningens överväganden och förslag verksamhetsutövare som producerat avfallet, eller t.ex. på ägar- bolagen om en överföring av det kärntekniska tillståndet beviljas till en ny tillståndshavare, och undersöka behovet av och lämna förslag till hur ägarprövning kan utformas vid förändringar i reaktorbolagens ägarstruktur. Det finns även kopplingar till frågan om dagens lag- stiftning bedöms kunna reglera ansvarsbilden på ett adekvat sätt också på mycket lång sikt, något som har aktualiserats och ställts på sin spets i den pågående prövningen av ett slutförvar för använt kärnbränsle. Andra frågor som kan behöva belysas är t.ex. vad som händer om en reaktorinnehavare skulle gå i konkurs innan det kärnavfall som har genererats av reaktorn har tagits om hand. Det allmänna har olika ”verktyg” till sitt förfogande för att förmå verksamhetsutövare att ta sitt ansvar för de kostnader eller even- tuella skador eller olägenheter som verksamheten kan ge upphov till. Det kan t.ex. handla om att regler utformas på ett sätt som möjliggör att krav kan riktas mot en bred krets av verksamhetsutövare eller att det finns krav på finansiering eller ekonomiska säkerheter för kost- naderna för det avhjälpande av en miljöskada eller de andra återställ- ningsåtgärder som en verksamhet kan föranleda. Särskilda bestäm- melser om ägarprövning kan också vara ett verktyg för det allmänna att säkerställa att den som ansvarar för en viktig verksamhet har de ekonomiska resurser som behövs och i övrigt är lämplig att bedriva verksamheten. Ytterligare en möjlighet för det allmänna att utkräva ansvar är genom s.k. ansvarsgenombrott, vilket innebär att en ägare under vissa förutsättningar – med avsteg från aktiebolagsrättsliga principer – kan göras ansvarig för t.ex. skador orsakade av en verk- samhet som ett dotterbolag bedriver. I det följande redogörs närmare för några av dessa verktyg samt hur de förhåller sig till det kärntekniska området. Finansieringslagen utgör, som beskrivits ovan, det centrala regelver- ket för att säkerställa finansieringen av tillståndshavarnas åtgärder för att uppfylla skyldigheterna enligt kärntekniklagen att avveckla och riva kärntekniska anläggningar och omhänderta och slutförvara avfall. Genom att betala avgifter till en särskild fond byggs medel upp för att kunna möta de kostnader som kärnkraftens avveckling Utredningens överväganden och förslag Det har i olika sammanhang uttryckts farhågor för att finan- sieringssystemet inte är tillräckligt robust. Dessa farhågor kan något förenklat sammanfattas på så sätt att de som enligt lagen är skyldiga att finansiera avvecklingen av kärntekniska anläggningar och omhän- dertagandet av avfallet – dvs. reaktorinnehavarna som har tillståndet till den kärntekniska verksamheten – inte har långsiktigt hållbara ekonomiska förutsättningar för detta, medan de som de facto står för finansiering och säkerheter – dvs. ägarna till reaktorbolagen – inte har någon skyldighet enligt lag att betala även om moderbolagen i praktiken knyts till tillståndshavarna genom borgensförbindelser. I ett scenario där en tillståndshavare t.ex. går i konkurs eller ägarna av något annat skäl inte betalar, skulle alltså staten riskera att få stå för återstående kostnader för avveckling och omhändertagande av avfall. Såväl som har pekat på sådana risker, och har framfört att det borde utredas om inte reak- torbolagens ägare kan åläggas ett direkt betalningsansvar. är en oberoende myndighet under som genomför granskningar av hela den statliga verksamheten, i syfte att kontrollera att myndigheters arbete genomförs på ett korrekt sätt och att resurser används effektivt. har i sin gransknings- rapport för kärnavfallshantering (RiR 2017:31) belyst hur finansieringssystemet fungerar. över- gripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i (och oenigheter om) hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finan- sieringssystemet kan bli, och att systemet sannolikt varit underfinan- sierat och statens ekonomiska säkerheter otillräckliga. anser att det bör utredas vidare om kärnkraftverkens moderbolag ska ta över det finansiella ansvaret från reaktorbolagen. Regeringen bemöter i en skrivelse11 till synpunkter. Regeringen redogör bl.a. för de ändringar som gjorts i finansieringslagen (se ovan samt avsnitt 5.4.2). Regeringen framför i skrivelsen att den instämmer i bedömningen att det primära betal- ningsansvaret bör utredas, och att regeringen avser se över frågan men avvaktar resultatet av den nu föreliggande utredningen. 2017/18:141. Utredningens överväganden och förslag förslag till villkor för säkerheterna är statens centrala finansförvaltning och har som övergripande mål att minimera kostnaderna för statens finansför- valtning utan att risken blir för hög och att bidra till finansiell stabilitet. I myndighetens uppdrag ingår att säkra finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall. Myndigheten har på regeringens uppdrag yttrat sig om de förslag till säkerheter som reaktorinne- havarna har ställt för finansierings- och kompletteringsbeloppen12. Regeringen ska därefter pröva om de säkerheter som reaktorinne- havarna föreslår att ställa för finansierings- och kompletterings- beloppen är godtagbara. De föreslagna säkerheterna är i form av borgensåtaganden från ägarbolagen. har före- slagit att säkerheterna förenas med ett antal riskbegränsande villkor, något som myndigheten anser vara nödvändigt mot bakgrund av vad man uppfattar som ökade risker som beror bl.a. på en pågående strukturomvandling i energibranschen. Minimikraven för att säker- heterna ska anses godtagbara är enligt att de ställs av det högsta moderbolaget för den koncern som åtagandet avser samt att moderbolagen åläggs en informationsplikt avseende vissa finansiella nyckeltal och andra händelser som skäligen kan anses ha en väsentlig negativ inverkan på förmågan att fullgöra förpliktelser enligt borgensförbindelsen. För vissa av ägarbolagen föreslås även som villkor att bolagen förblir ägare av sin andel av den svenska kärnkraften till dess att en ny ägare alternativt en förändrad bolags- struktur kan ställa en godtagbar säkerhet. Staten måste således lämna samtycke till ett eventuellt ägarbyte. Regeringen fattade beslut om säkerheterna och villkoren för dessa säkerheter. Enligt kommittédirektivet ska utredningen analysera förutsätt- ningar för ägarprövning vid förändringar i ägandet av reaktorbolag. Ägarprövning innebär allmänt sett att staten för vissa verksamhets- områden anser att det är av särskild vikt att ägare och ledning visar att de har rätt förutsättningar för att få tillstånd att bedriva verksam- heten. Olika former av ägarprövning förekommer på vitt skilda områden, t.ex. på finansmarknadsområdet, i samband med prövning 12Yttrande av , Dnr 2017/1431. Utredningens överväganden och förslag av serveringstillstånd enligt alkohollagen, vid tillståndsprövning för bevakningsverksamhet, vid tillståndsprövning för handel med läke- medel (apoteksverksamhet) samt vid tillståndsprövning enligt lagen om stöd och service till funktionshindrade. Ägarprövning för banker och kreditinstitut Ägar- och ledningsprövning har funnits på finans- marknadsområdet och har successivt skärpts, bl.a. genom EU:s för- värvsdirektiv13. Direktivets utgångspunkt är att tillstånd till förvärv av innehav i de finansiella företagen kan ges om den tilltänka för- värvaren bedöms vara lämplig och det tilltänka förvärvet är ekonom- iskt sunt. Direktivet anger ett antal bedömningskriterier: den till- tänkta förvärvarens anseende och kapitalstyrka, prövning av ledningens anseende och erfarenheter, att verksamhetens krav uppfylls och att eventuella samband med penningtvätt eller finansiering av terrorism klargörs. Den grundläggande svenska regleringen finns i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, som innehåller bestämmelser om prövning av ägares lämplighet såväl vid beviljande av tillstånd som vid förvärv av andelar i redan bestående institut. Bestämmelserna ska tillämpas även på verksamhet med konsumentkrediter, bostadskre- diter och betalningsinstitut. ska göra pröv- ningen. Liknande regler gäller även för pantbanksverksamhet enligt pantbankslagen (1995:1000), men prövningen görs här av länsstyrel- sen. En samlad bedömning görs av det tänkta ägarbolagets lämplig- het och omfattar även en bedömning av lämpligheten hos styrelse, verkställande direktör och ersättare. Syftet med en prövning enligt lagen om bank- och finansierings- rörelse är att undvika att personer som är olämpliga att ha inflytande över ett instituts verksamhet så långt som möjligt förhindras att ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i företaget. När det gäller styrelse, verkställande direktör och ersättare prövas om per- sonerna har tillräcklig erfarenhet och i övrigt är lämpliga, att det inte föreligger risker för penningtvätt eller finansiering av terroristbrott 13 och rådets direktiv /44/EG av av om ändring av direktiv /49/EEG och direktiven /83/EG, 2004/39/EG, 2005/68/EG och 2006/48/EG vad gäller förfaranderegler och utvärderingskriterier för bedöm- ning av förvärv och ökning av innehav inom finanssektorn. Utredningens överväganden och förslag och att tillsättandet av personerna inte riskerar att hindra en effektiv tillsyn. Förvärvande bolags anseende och kapitalstyrka ska också beaktas. Ägarprövning för andra verksamheter Ägarprövning förekommer även på andra områden. T.ex. prövar kommunen den personliga och ekonomiska lämpligheten hos den som söker tillstånd för servering av alkoholhaltiga drycker enligt alkohollagen (2010:1622). Den sökande ska ha tillräckliga kunska- per om gällande regelverk. Av förarbetena14 framgår att lämplighets- kraven, för det fall den sökande är en juridisk person, också måste riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande infly- tande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelse- ledamot, bolagsdelägare, aktieägare med betydande aktieinnehav eller annan ekonomisk intressent bakom en rörelse. Olika typer av prövning av en sökandes lämplighet att bedriva en viss verksamhet görs t.ex. enligt lagen (1974:191) om bevaknings- företag, enligt läkemedelslagen (1992:859) i fråga om tillstånd till verksamhet med öppenvårdsapotek och enligt lagen (1993:387) om stöd och service till funktionshindrade. Aktiebolagsformens främsta kännetecken är att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets skulder. Detta regleras i 1 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551) och gäller oavsett om ägaren är en fysisk eller juridisk person, t.ex. ett moderbolag. Bolagets fordringsägare är alltså hänvisade till att söka betalning för sina fordringar ur bolagets tillgångar. En fordringsägare har dock möjlighet att erhålla skade- stånd direkt av en aktieägare i de fall aktieägaren gjort sig skyldig till en brottslig handling eller medverkat till en överträdelse av aktie- bolagslagen eller bolagsordningen. En skada kan också ha sin grund i någon form av illojalt beteende eller beteende i strid med god affärs- sed. Med ansvarsgenombrott avses i regel att en domstol, i strid med den aktiebolagsrättsliga principen att aktieägarna inte personligen är ansvariga för bolagets skulder, tillåter att aktieägare personligen görs 1994/95:89, s. 102. Utredningens överväganden och förslag ansvariga för bolagets förpliktelser trots att de inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller brustit i att fullgöra någon skyldighet gentemot bolaget. Det är fråga om ett subsidiärt ansvar, dvs. det aktualiseras endast om bolaget i fråga saknat möjlighet att ta det bolagsrättsliga ansvaret. Kommittédirektivet anger inte uttryckligen att utredningen ska belysa frågan om ansvarsgenombrott. Enligt utredningens mening ligger det ändå nära till hands att föra ett resonemang om ansvars- genombrott, eftersom det har vissa beröringspunkter med de an- svarsfrågor som kan bli aktuella på det kärntekniska området. Frågan om införande av bestämmelser om ansvarsgenombrott har diskuterats i lagstiftningssammanhang utan att det har lett till någon ny lagstiftning. Ett förslag till en regel om ansvars- genombrott lades fram i betänk- ande15, men kritiserades starkt av Lagrådet och flera remissinstanser. Den huvudsakliga invändningen från Lagrådet var att behovet av lag- stiftning rörande ansvarsgenombrott var begränsat eftersom ansvars- frihetsprincipen för länge sedan brutits igenom i rättspraxis. Miljö- balksutredningen16 föreslog att skulle innehålla särskilda bestämmelser om efterbehandlingsansvar, för att det inte skulle vara möjligt att undfly ansvar genom ”segmentering av associationer”. Lag- rådet ansåg dock att en bestämmelse om ansvarsgenombrott borde vänta tills slutfört sitt arbete. I Aktiebolags- kommitténs slutbetänkande17 föreslogs en bestämmelse om ansvars- genombrott i . Flertalet remissinstanser var dock kritiska och förslaget togs inte med i den efterföljande lagrådsremissen. Frågan om ansvarsgenombrott aktualiserades åter i samband med genomförandet av det s.k. miljöansvarsdirektivet18. I miljöansvars- utredningen19 konstaterades att en regel om ansvarsgenombrott skulle göra det möjligt att komma åt bakomliggande intressenter när 15SOU 1987:59 Ansvarsgenombrott m.m. 16SOU 1996:103 – En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. 17SOU 2001:1 Ny aktiebolagslag. 18Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. 19SOU 2006:39 Ett utvidgat miljöansvar. Utredningens överväganden och förslag ett verksamhetsutövande företag inte förmår att fullgöra sitt efter- behandlingsansvar enligt 10 kap. . Utredningen såg inte något påtagligt praktiskt behov av en sådan reglering, men lämnade ett förslag till hur en sådan regel lämpligen kan utformas om det av politiska eller praktiska skäl skulle vara önskvärt att den införs. Utredningen konstaterade också att det redan finns möjligheter att få till stånd ett slags ansvarsgenombrott, eftersom fullgörande av efter- behandlingsansvar kan säkerställas med tillämpning av 16 kap. 3 § genom att ett tillstånd till en verksamhet villkoras av att moderbolaget garanterar fullgörandet. I den efterföljande proposi- tionen20 konstaterade regeringen att det inte borde införas någon bestämmelse om ansvarsgenombrott i . I miljöansvarsutredningen21 gjordes en genomgång av praxis och doktrin på området. Genomgången visar att i ett fåtal fall gjort avsteg från aktiebolagslagens grundläggande princip att aktieägarna inte ansvarar för bolagets förpliktelser, och har i stället ålagt ägarna att ansvara för bolagets skuld. Gemensamt för dessa fall är att det rör sig om bolag som inte bedrivit någon själv- ständig verksamhet i eget intresse och dotterbolag som gentemot moderbolaget intagit en osjälvständig ställning och inte försetts med ett kapital av tillräcklig storlek för att en självständig verksamhet skulle kunna bedrivas. Det synes också ha krävts någon form av illojalitet eller i övrigt särskilda omständigheter för att frångå huvud- regeln om begränsat ansvar. I ett av fallen22 orsakades en översvämning vid en dammbyggnad i . Byggnaden ägdes av ett bolag som i sin tur ägdes av fyra bolag och . Bolaget som ägde byggnaden förpliktades att utge ersättning för översvämningsskadorna, men för- sattes i konkurs och kunde inte betala skulden. HD fann att bolaget inte utövat någon självständig verksamhet och att bolagets ägare där- för inte kunde undgå ersättningsskyldighet. 2006/07:95 om Ett utvidgat miljöansvar. 21SOU 2006:39 s. 233 ff. 22NJA 1947 s. 647. Utredningens överväganden och förslag I ett annat fall fann Mark- och miljööverdomstolen23 att ett moderbolag () kunde betraktas som verksamhets- utövare i mening i fråga om efterbehandlingsansvar för utsläpp som orsakats av ett dotterbolag (Proton Finishing). Dom- stolen konstaterade att det inte finns någon generell bestämmelse på miljörättens område om ansvarsgenombrott med innebörden att aktieägare personligen görs ansvariga för bolagets förpliktelser trots att de inte överträtt någon regel eller brustit i sina förpliktelser mot bolaget. För att ett moderbolag ska kunna anses vara verksamhets- utövare trots att verksamheten har bedrivits av ett dotterbolag måste moderbolaget ha haft ett så pass stort inflytande att det har kunnat påverka hur verksamheten bedrivits och haft en rättslig och faktisk möjlighet att ingripa. Dotterbolaget gick med förlust och moderbolaget understödde och möjliggjorde den fortsatta verk- samheten genom omfattande koncernbidrag. Mot den bakgrunden bedömde domstolen att moderbolaget har haft ett avgörande in- flytande på den verksamhet som bidragit till föroreningarna, och även haft rättslig och faktisk möjlighet att påverka verksamheten genom sin starka ställning som ensam aktieägare och koncernbidrags- givare. Ansvaret för efterbehandling är solidariskt och har enligt domstolen haft fog för att förelägga moderbolaget att vidta efterbehandlingsåtgärder. Ett sätt att säkerställa att ansvar kan utkrävas i händelse av skador på eller olägenheter för miljön är genom att regelverket möjliggör att avhjälpandekrav kan riktas mot en bred krets av aktörer som kan ha bidragit till skadan eller olägenheten. tillämpnings- område är – till skillnad från kärntekniklagens – mycket vidsträckt och omfattar miljöpåverkan från en mängd olika verksamheter. Balkens reglering syftar till att möjliggöra att ansvar för miljöskador ska kunna utkrävas i så stor utsträckning som möjligt. Av 2 kap. 3 § framgår att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller Utredningens överväganden och förslag åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Balkens bestämmelse om avhjälpandeansvar i 2 kap. 8 § inne- bär att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar för att skadan eller olägenheten avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. Även den som inte längre bedriver någon verk- samhet kan alltså ställas till svars för skador eller olägenheter som verksamheten har gett upphov till. Detta ansvar kan inte delegeras bort och är i teorin ”evigt”. Efterbehandlingsansvaret kan dock jäm- kas beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I 10 kap. 4 § anges förutsättningarna för att jämka en verksamhetsutövares an- svar, bl.a. om verksamhetsutövaren kan visa att den endast i begrän- sad mån har bidragit till föroreningen. Enligt 10 kap. 14 § ska till- synsmyndigheten pröva om de åtgärder som verksamhetsutövaren har vidtagit är tillräckliga. får enligt 21 § för- ordningen (2006:667) om allvarliga miljöskador besluta att inga ytterligare avhjälpandeåtgärder behöver vidtas om de åtgärder som redan har vidtagits säkerställer att det inte längre finns någon bety- dande risk för människors hälsa eller miljön eller att kostnaderna för att återställa miljön inte står i proportion till de miljöfördelar som skulle uppnås. Begreppet ”verksamhetsutövare” är således centralt för miljöbal- ken, även om det inte är definierat. I miljöansvarsutredningen24 före- slogs att skyldigheten för en verksamhetsutövare att enligt 2 kap. 3 § vidta nödvändiga förebyggande åtgärder i fråga om överhängande hot om allvarlig miljöskada uttryckligen skulle gälla även den som kontrollerar verksamheten. Med detta avsågs den som faktiskt har befogenhet att kontrollera verksamheten (s. 103). Utred- ningen ansåg ändringen nödvändig för att genomföra det s.k. miljö- ansvarsdirektivet25. Det bör dock noteras att direktivet inte gäller miljöskador orsakade av kärnteknisk verksamhet. Regeringen gick i den efterföljande propositionen26 inte vidare med utredningens för- slag i den delen, då regeringen bl.a. menade att det inte går att dra slutsatsen att verksamhetsutövarbegrepp är oförenligt med eller omfattar en snävare personkrets än miljöansvarsdirektivet. 24SOU 2006:39 Ett utvidgat miljöansvar. 25Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. 2006/07:95, s. 58. Utredningens överväganden och förslag Det kan även noteras att lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, den s.k. Sevesolagen, innehåller en definition av verksamhetsutövare som omfattar varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. 4.3.4Utredningens bedömning i fråga om förtydligande av ansvar Utredningen har noterat de synpunkter som framförts av t.ex. Riks- revisionen och och som redogörs för ovan.