sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — hade i enlighet med arkivförordningen rätten att meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utform- ningen av myndigheternas PSI-förteckningar.12 Uppdraget förs över till DIGG När regeringen förordnade en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av DIGG, ingick det i uppdraget att vissa angivna uppgifter skulle tas över från andra myndigheter, däribland uppdrag att främja statliga myndigheters arbete med att tillgängliggöra handlingar för vidare- utnyttjande. Utgångspunkten för överföringarna var att upparbetad kunskap och erfarenhet så långt som möjligt skulle tas tillvara och att den nya myndigheten skulle inleda sitt arbete den 1 september 2018.13 uppdrag om öppna arkiv förkortades till den Denna del av DIGG:s uppgift framgår av 6 § 2 för- ordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. Regeringen ändrade även bestämmelsen i 15 § arkivför- ordningen om rätten att meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av myndigheternas PSI-förteckningar. Den upp- giften fördes över från till DIGG.14 11Enligt 11 § andra stycket lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen ska en myndighet publicera en förteckning över vilka typer av hand- lingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande samt tillhörande in- formation. Genom lagen har och rådets direktiv /98/EG av den 17november 2003 om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, det så kallade PSI-direktivet, genomförts i svensk rätt. PSI står för ”Public Sector Information” och lagen brukar kallas PSI-lagen. 1215 § arkivförordningen (1991:446). 13Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn (dir. 2017:117). 14Förordningen (2018:1487) om ändring i arkivförordningen (1991:446). omgivning och interna organisation Statens servicecenter och e-arkiv Statens servicecenter (SSC) bildades och har till uppgift att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen till- handahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna. SSC får i vissa fall även tillhandahålla tjänster som gäller administra- tivt stöd åt andra än myndigheter.15 Förslag om uppdrag till om e-arkiv E-delegationen fick 2009 regeringens uppdrag att samordna myndig- heternas IT-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning. I ett delbetänkande 2011 redovisade delegationen en förstudie om e-arkiv och e-diarium. Resultatet visade att bara en femtedel av myndigheterna hade infört e-arkiv. Delegationen föreslog att skulle få i uppdrag att leda arbetet med att stegvis införa gemensamma tjänster för e-arkiv och e-diarium för statliga myndigheter och att ha övergripande an- svar för vidareutveckling och förvaltning av de förvaltningsgemen- samma specifikationer som skulle utgöra underlag för de gemen- samma tjänsterna.16 Uppdrag till SSC om e-arkiv SSC inrättades och bedömde regeringen i en skrivelse om förvaltningspolitik att det därigenom hade skapats en organisatorisk plattform för framtida koncentration av andra förvaltningsgemensamma stödtjänster.17 formulerade regeringen ett uppdrag att utveckla och använda en förvaltnings- gemensam tjänst för e-arkiv. Uppdraget gavs till SSC i samverkan med och sju pilotmyndigheter.18 E-arkivtjänsten skulle fungera som ett mellanarkiv vilket innebär att de arkivbildande myndigheterna fortfarande ansvarar för infor- 15Förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. 16Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – En bit på väg (SOU 2011:27). Delbetän- kande av E-delegationen. 17Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155), s. 38. Dnr N2014/3415/ITP och N2013/3701/ITP. omgivning och interna organisation mationen, till exempel för frågor om utlämnande och tillgänglig- görande. SSC ansvarar för driften och erbjuder olika konsulttjänster. SSC planerade för att utvecklingen av ett system för e-arkiv skulle bedrivas i tre projektfaser: en analysfas 2014–2015, en krav- och upphandlingsfas –2018 och en implementationsfas 2019.19 beslutade dock myndigheten att avbryta den på- gående upphandlingen. I en skrivelse till regeringen föreslog SSC en ny strategi som innebär att man endast ska upphandla programvaru- licenser för e-arkiv och komma överens med en annan part om an- svar för drift och lagring av e-arkivtjänsten.20 meddelade SSC att man ska påbörja en ny upphandling av ett statligt e-arkiv. Upphandlingen syftar till att öka tillgäng- ligheten, förbättra servicen och bättre möta kraven på öppenhet från medborgare, företag och media. Av säkerhetsskäl kommer staten stå för den tekniska driften av e-arkivtjänsten medan man avser att teckna avtal med en eller flera leverantörer för själva tjänsten.21 Vid utredningens dialoger med olika arkivintressenter har det framkommit olika uppfattningar om SSC och frågan om e-arkiv. En- ligt vissa skulle SSC fungera som en bra servicebyrå medan myndig- heterna fortfarande ansvarar för handlingarna i e-arkivet. Andra pekar på risken för att handlingarna blir kvar i det som är tänkt som ett mellanarkiv och aldrig når Riksarkivet.22 Utredningen har också uppmärksammats på det arbete med en e-arkivtjänst som bedrivs på regional och lokal nivå.23 Även bland landets folkrörelsearkiv och näringslivsarkiv pågår en diskussion om möjliga e-arkivlösningar. och är båda centrala myndigheter inom kultur- och kulturarvspolitiken och har i grunden ansvar för olika delar. Det är när hela eller delar av politikområdet ska sam- ordnas som gränsdragningar och förflyttade uppgifter och uppdrag aktualiserats. 19Webbplatsen för Statens servicecenter . En förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv, promemoria till Reger- ingen, , , samt uppgifter lämnade av Statens servicecenter vid utredningens expertmöte . 21Webbplatsen för Statens servicecenter . anteckningar från utredningens regionala dialog i . 23Företrädare för presenterade arbetet med e-arkivfrågan i kommunsektorn vid utred- ningens expertmöte . omgivning och interna organisation gav regeringen i uppdrag att inrätta ett samordningssekretariat för digitalisering, digitalt bevarande och digital förmedling av kulturarvet (Digisam). Av uppdraget framgår att sekretariatet ska stå för kompetensuppbyggnad och kunskaps- inhämtning inom kulturarvssektorn i frågor om digitalisering, digi- talt bevarande och digital förmedling. ska även samordna arbeten som de deltagande myndigheterna gemen- samt bedriver, till exempel när det gäller digitalisering, gemensamma standarder och system samt policyer och riktlinjer.24 För att finan- siera sekretariatet tillfördes myndigheten 2,8 miljoner kronor.25 En hänvisning till uppdraget skrevs även in i de årliga re- gleringsbreven. Förslag att flytta Digisam från /15 diskuterade i sitt betänkande att utveck- lingen av digital verksamhet på museerna, liksom inom hela ABM- sektorn, hade gått hand i hand med diskussioner om och satsningar på att finna gemensamma lösningar. Utredningen menade att den myndighet som skulle få ansvar för museer och utställningar också skulle få i uppdrag att fortsatt stödja digital utveckling och sam- ordning. I det sammanhanget borde det också övervägas om verk- samheten vid samordningssekretariatet Digisam vid kunde överföras till museimyndigheten.26 I sitt remissvar på Musei- utredningens betänkande avstyrkte förslaget att flytta ansvaret för Digisam.27 Flytt av Digisam till Regeringen drog slutsatsen att det fanns ett fortsatt be- hov av samordning av insatserna inom kulturarvssektorns digitali- seringsarbete och att verksamheten vid Digisam skulle integreras i 24Ku11.015 Digit@alt kulturarv – Nationell strategi för arbetet med att digitalisera, digitalt bevara och digitalt tillgängliggöra kulturarvsmaterial och kulturarvsinformation 2012–2015 samt regeringsbeslut (Ku2011/242/KA). 2011/12:1, utg.omr. 17, s. 109. 26SOU 2015:89, s. 305–306. Yttrande över betänkandet Ny museipolitik (SOU 2015:89). omgivning och interna organisation För ändamålet tillfördes ämbetet . Överföringen skulle enligt regeringen inte leda till en ändrad inriktning på arbetet, utan det skulle bygga vidare på Digisams arbete och uppgiften skulle fortsatt vara att samordna, förvalta, utveckla och sprida nationella riktlinjer för digitalisering, digitalt bevarande och digital förmedling av kulturarvet. borde även säkerställa att verksamheten har god förankring i de medverkade institutionerna, så att resultatet av samordningsuppgiften kan omsättas i praktiskt arbete.28 Ämbetets uppdrag på den här punkten är reglerat i myndig- hetens instruktion.29 Verksamheten är organisatoriskt placerad direkt under staben. är representerat i Digisams styrgrupp och i dess beredningsgrupp. eller senare kommer elektroniska handlingar och uppgifter be- höva föras över från ett föråldrat verksamhetssystem till ett nytt eller från ett verksamhetssystem till ett e-arkiv, antingen i form av en mellanlagringslösning eller i form av ett slutarkiv hos en arkiv- myndighet. För att överföringen ska ske på ett standardiserat och resurseffektivt sätt, utan systemspecifika inlåsningar, har Riksarki- vet tagit fram en modell med s.k. förvaltningsgemensamma specifi- kationer (FGS). Det är ett exempel på en tjänst riktad till hela stats- förvaltningen som den statliga arkivmyndigheten utvecklat men som för tillfället har en osäker framtid. I praktiken innehåller en FGS krav på metadata för märkning och paketering av information. inleder arbetet med FGS inledde arbetet med det som skulle bli FGS – 2006. I det s.k. (Långsiktigt Digitalt bevarande) ut- arbetades leveransformat avsedda för överföring av elektronisk in- formation till e-arkiv. Projektet låg sedan till grund för den förstudie om e-arkiv och e-diarium som genomförde 2010–2011 2016/17:1, utg.omr. 17, s. 36 och 114, och Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116), s. 184–187. 298 § förordningen (2014:1585) med instruktion för . omgivning och interna organisation på uppdrag av E-delegationen. tillsattes ett nytt projekt vid för att bl.a. undersöka utbytesformat som kunde användas vid samtliga överföringar som sker under informationens hela användningstid.30 Ett resultat av projektet var bl.a. utkast till förvaltningsgemen- samma specifikationer för paketstruktur, ärendehanteringsinforma- tion och personalinformation. I projektets slutrapport före- slogs också att skulle ges ansvar för att fastställa, förvalta och publicera specifikationer efter samråd med statliga myndigheter, kommuner och landsting. inrättade en förvaltningsorga- nisation för FGS i maj 2014.31 beskriver att verksamheten vid FGS-funktionen varit avsedd att vara samordnande, rådgivande och främjande. Framtag- ningen av nya specifikationer skulle ske i samverkan med aktörer inom den offentliga förvaltningen som hanterar och är experter på de informationstyper som behöver gemensamma utbytesformat. I praktiken har dock behövt delta operativt och en stor del av funktionens resurser har använts för att producera specifika- tioner. FGS-funktionens resurser har varit begränsats till 1,5 till 3 årsarbetskrafter.32 Först i regleringsbrevet fick ett formellt upp- drag av regeringen att arbeta med förvaltningsgemensamma speci- fikationer. Uppdraget innebar att skulle arbeta med utveckling av förvaltningsgemensamma specifika- tioner för den digitala förvaltningens behov, i första hand för statlig förvaltning. Arbetet skulle ske i samråd med Statens servicecenter i syfte att förbättra förutsättningarna för statliga myndigheter att ansluta sig till en gemensam e-arkivtjänst.33 Enligt regleringsbrevet fick rekvirera högst 2,5 miljoner konor för upp- draget från DIGG:s förvaltningsanslag.34 Utvecklingen och förvaltningen av förvaltningsgemensamma specifikationer FGS, . samt slutredovisning av regeringsuppdrag om förvaltningsgemensamma specifikationer, . 33Regleringsbrev 2017 för . 34Regleringsbrev 2018 för . omgivning och interna organisation I den slutrapport som lämnade fram- håller myndigheten att FGS har en viktig roll i samhällets informa- tionsförsörjning. Specifikationerna främjar digitaliseringen av den offentliga förvaltningen genom att de utgör verktyg för gemen- samma informationsstrukturer. För att kunna tillgodose olika mål- gruppers tillgång till information behöver informationen hanteras, organiseras och förmedlas på ett standardiserat sätt oavsett informa- tionens karaktär eller källa. Enligt rapporten är den myn- dighet som har bäst förutsättningar att ansvara för den fortsatta förvaltningen av FGS.35 Myndigheten beskriver i rapporten att det nu finns specifikatio- ner för fem olika informationstyper: FGS Paketstruktur, FGS Arkiv- redovisning (Allmänna arkivschemat), FGS Arkivredovisning (Verk- samhetsbaserad), FGS Ärendehantering och FGS Personal. har även tagit fram ett antal vägledningar för arbetet med att ta fram och använda specifikationerna inom den offentliga förvaltningen. Det har även startats processer för flera FGS, bl.a. för databaser, utbildningsinformation och geodata. för även löpande dialoger med ytterligare ett antal projekt som eventuellt kommer att resultera i FGS, exempelvis för forskningsinformation, årsredovis- ningsinformation och bygglovsinformation. I rapporten redovisar vidare arbetet med s.k. Common Specifications (CS) inom EU. Det är specifikationer som liknar FGS men som ska vara gemensamma för alla medlemsländer. CS kommer därför att ha en stor betydelse för informa- tionsutbyten med EU och också för det fortsatta arbetet med FGS. har även genomfört en enkätundersökning i syfte att få en bild av hur bl.a. den offentliga förvaltningen ser på, använder eller planerar att använda sig av FGS. Resultatet visar att av de svarande planerar att använda sig av specifikationerna. Där- emot är det endast som redan har gjort det i någon form. En förklaring kan enligt vara att det ännu inte finns så många FGS och att de än så länge behandlar relativt grund- läggande frågor. Slutredovisning av regeringsuppdrag om förvaltningsgemensamma specifika- tioner, . omgivning och interna organisation skriver i slutrapporten att regeringen bör peka ut FGS som en komponent i den nationella digitala infrastrukturen. Upp- drag till statliga myndigheter om utvecklingen av den digitala för- valtningen kan t.ex. förenas med krav på att FGS ska användas i arbetet. Ett annat alternativ är att det i förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte läggs till en bestämmelse som fastställer att myndigheter vid överföring av infor- mation ska använda framtagna FGS. Det bör enligt myndigheten också formuleras ett tydligt för- valtningsansvar för . Man anser sig vara den myndighet som har bäst förutsättningar för uppdraget. Detta i egenskap av statlig arkivmyndighet och för att en organisation med relevanta kompetenser redan finns på plats inom myndigheten. Uppdraget bör inte begränsas till förvaltningen av specifikationerna utan även in- kludera en mer operativ projektledarroll med ansvar för att utveckla specifikationerna. En förutsättning för uppdraget bör vara att Riks- arkivet i samverkan med DIGG och de myndigheter som ingår i eSamverkansprogrammet (eSam) kommer överens om vilka FGS som är mest relevanta för den offentliga förvaltningen. Uppdraget bör enligt formaliseras genom en ändring i instruktionen. Det är enligt nödvändigt att utvecklingen och för- valtningen av FGS tillförs nödvändiga resurser både i form av finan- siella medel och av kompetenser. Myndighetens bedömning är att FGS-funktionen vid myndigheten behöver tillföras fyra till fem tjänster, så att man blir totalt sju till åtta i gruppen. Specifikationernas roll och nytta vid informationsutbyten behöver också kommuniceras ut tydligare och de befintliga vägledningarna behöver ses över. Regeringen har inte angett om och i så fall hur ett förvaltningsansvar för FGS ska formuleras, vilken myndighet som i så fall ska få uppdraget och vilka resurser som ska ställas till för- fogande. Ärendet bereds på Infrastrukturdepartementet. Gemensamma specifikationer inom olika samhällsområden Regeringen gav i uppdrag att konti- nuerligt sammanställa samt på lämpligt sätt tillgängliggöra gemen- samma nationella specifikationer om hur standarder ska tillämpas i omgivning och interna organisation olika situationer för att underlätta informationsutbyte inom och mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst. ska enligt uppdraget även inrätta en funktion inom myndigheten för för- valtning av sådana specifikationer. Uppdraget ska redovisas senast den Delredovisningar ska lämnas senast den 30 novem- ber 2019 och den 31 augusti 2020.36 Enligt är det positivt att har fått uppdraget att leda detta arbete. Särskilt för den samhällsnytta det innebär men också för att ett sådant arbete borde innebära att det kommer att tas fram ett eller flera förvaltningsgemensamma ut- bytesformat på det aktuella området, vilket är vad arbetet med FGS syftar till. menar att det finns stora fördelar med att använda samma metodik och struktur för specifikationer inom olika informationsområden i den offentliga förvaltningen. Myndigheten ser även fördelar med att samla förvaltningsgemensamma utbytes- format för flera olika områden på en och samma plats. Det kommer däremot att vara nödvändigt att ansvaret för att utföra arbetet med uppdateringar och revideringar av specifikationerna ligger kvar inom de områden och hos de aktörer som påbörjat respektive arbete.37 13.3.4Överlappningar i de övergripande uppdragen Myndigheternas uppgifter i respektive instruktion är oftast formu- lerade på ett övergripande plan och inte genom att specifika projekt eller delfrågor nämns. Frågan om e-arkiv är t.ex. inte nämnd i in- struktionen för Statens servicecenter (SSC).38 Inte heller Digisam är nämnt med namn i instruktionen för men det stadgas att myndigheten ska samordna och stödja arbetet med digi- talisering, digitalt bevarande och digital förmedling inom kulturarvs- området.39 I instruktionen för Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) anges att myndigheten ska främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnytt- jande av handlingar från den offentliga förvaltningen.40 36Regeringsbeslut (S2019/01521/FS, delvis). 38Förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. 398 § förordningen (2014:1585) med instruktion för . 406 § 2 förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. omgivning och interna organisation Även den förvaltningsorienterade uppgiften för är relativt övergripande. Bestämmelserna handlar om rätten att utfärda föreskrifter, ge råd, utöva tillsyn och verka för metodutveckling av förvaltningen.41 skulle därmed kunna vara innehavare av uppdragen om t.ex. öppna data och e-arkiv utan att det skulle förut- sätta en förändring av myndighetens övergripande uppgift. I de dia- loger som utredningen haft med företrädare för arkivsektorn finns det dock ingen utbredd uppfattning om att något eller några av de nämnda uppgifterna och uppdragen i stället borde föras till . Frågan för utredningen i detta avsnitt är om det i myndigheternas övergripande uppgifter finns överlappningar som riskerar att skapa framtida problem, när nya projekt och uppdrag ska formuleras. Gräns- dragningen mellan myndigheterna är också aktuell i frågan om de förvaltningsgemensamma specifikationerna (FGS) som har utvecklat inom ramen för sin nuvarande förvaltningsorienterade uppgift men som har en osäker framtid. verksamhet inom ramen för den förvaltningsoriente- rade uppgiften är i huvudsak riktad mot andra myndigheter. Det handlar om att utfärda föreskrifter, ge råd, utöva tillsyn och verka för metodutveckling av förvaltningen. De olika delarna av uppgiften är reglerade i instruktionen, regleringsbrevet, arkivförordningen och särskilda regeringsbeslut. I tabell 13.1 redovisas vilka typer av styr- dokument som används för respektive del av den förvaltningsorien- terade uppgiften. 41Förordningen (2009:1593) med instruktion för . omgivning och interna organisation Tre av fyra deluppgifter regleras i förordningen med instruktion för . Undantaget är att bemyndiganden att meddela före- skrifter hanteras i arkivförordningen samt även i flera registerför- fattningar. Tillsynsuppgiften är reglerad i både instruktionen och arkivförordningen. Exemplet med styrning genom regleringsbrev avser det uppdrag fick 2017 och 2018 att arbeta med för- valtningsgemensamma specifikationer (FGS). Huvuddelen av den förvaltningsorienterade uppgiften utförs av Avdelningen för offentlig informationshantering vid . Avdelningen har två enheter: Tillsynsenheten och redning och utveckling. Den förstnämnda har tillsyn över arkivbild- ningen och arkivvården vid statliga myndigheter och andra organ som står under tillsyn, undantaget myndigheter som har tillsyn över. Man ger också råd om arkivbildning. Den andra enheten utformar föreskrifter (RA–FS) och vägledningar för hur statliga myndigheter och organ ska arbeta med arkivbildning, inkl. gallringsfrågor. Den senare enheten arbetar även med FGS.42 Av de olika deluppgifterna är det den del som handlar om att metodutveckla förvaltningen som det finns anledning att granska i förhållande till liknande uppgifter som DIGG har i sin instruktion. Även bemyndiganden att meddela föreskrifter kan be- höva klargöras i relation till DIGG. Jämförelse av uppgifterna för och DIGG och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har uppgifter som kan överlappa varandra. DIGG ska samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informations- utbyte.43 har en liknande uppgift. Av instruktionen fram- går att myndigheten ska verka för utveckling av metoder för fram- ställning, bevarande och tillgängliggörande av handlingar som ett led iförvaltningsutvecklingen.44 Ansvaret för t.ex. förvaltningsgemen- samma specifikationer (FGS) skulle kunna rymmas inom båda myn- digheternas uppdrag. rätt att meddela föreskrifter om statliga myndigheters arkiv kan vidare komma i konflikt med upp- 42Statskontoret (2017:4), s. 44. 434 § 2 förordningen med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. 445 § 2 förordningen med instruktion för . omgivning och interna organisation giften för DIGG att samordna gemensamma standarder och format. Hänsyn till allmänna handlingar i en digital miljö måste tas redan när systemen skapas och då kan frågan uppstå om var gränsen mellan de båda myndigheternas föreskrifter ska dras. Det finns en risk för viss överlappning i fråga om en uppgift i instruktionen för DIGG och två uppgifter för , varav ett är formulerat i instruktionen och ett i arkivförordningen. De aktu- ella bestämmelserna redovisas i tabell 13.2. Det finns skillnader i de nämnda uppdragen för DIGG och . För DIGG används t.ex. uttrycket ”förvaltningens elektro- niska informationsutbyte, medan det i uppdragen för hand- lar om ”framställning, bevarande och tillgängliggörande av handlingar”. I arkivförordningen har bemyndigandet att meddela före- skrifter om bl.a. de statliga myndigheternas arkivvård och om vad som för olika fall krävs av materiel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet, t.ex. tekniska format för elektroniska handlingar. Enligt DIGG kan det vara svårt att undanta arkivområdet från det allmänna uppdraget om utveckling av gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav, eftersom arkivfrågorna är en grund- läggande del av informationsflödet. En central fråga för myndigheten är hur arkiv kan lagras på rätt sätt från början.45 har i skrivelser till utredningen påtalat behovet av en samlad syn på informationsför- sörjningen i samhället. Reglering och strukturering av information bör inte spridas ut mellan flera aktörer beroende på informationens typ och 45Utredningens dialog med DIGG i . omgivning och interna organisation funktion, om den är analog eller digital, offentlig eller privat, öppen eller skyddad, historisk eller nyskapad.46