sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — Oavsett vilket ställningstagande övervägandena leder fram till ska utredaren lämna förslag till de författningsändringar som behövs i svensk rätt för att sådan lagföring ska kunna ske. Utredaren ska även göra en förnyad översyn och ta fram ett uppdaterat och samlat beredningsunderlag av- seende reglerna om svensk straffrättslig domsrätt. Utredaren ska i ett delbetänkande redo- visa uppdraget i den del som det avser tillträde till Kampala- ändringarna och ändringen avseende artikel 124 i Romstadgan. Upp- draget i övrigt ska redovisas . Det ska vara möjligt att lagföra personer som begår internationella brott Romstadgan för (SÖ 2002:59, Romstadgan) antogs och trädde i kraft . Genom stadgan inrättades () som en permanent av enskilda för de all- varligaste internationella brotten enligt folkrätten. underteck- nade stadgan och ratifikationsinstrumentet depone- rades hos FN:s generalsekreterare (prop. 2000/01:122, bet. 2000/01:JuU30, rskr. 2000/01:284). I artikel 5 i stadgan redovisas vilka brottstyper som omfattas av domstolens jurisdiktion. Dessa är folkmord, brott mot mänsklig- heten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott. Vad som avses med folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser definieras i artiklarna 6, 7 och 8 i stadgan. Aggressionsbrottet definierades emellertid inte i den ursprung- liga lydelsen av stadgan och domstolen gavs inte behörighet att utöva jurisdiktion över brottet. Enligt artikel 5:2 i stadgan ska domstolen utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet så snart en bestämmelse som definierar brottet och fastställer villkoren för utövandet av jurisdiktionen över det har antagits i enlighet med artiklarna 121 och 123.En sådan bestämmelse ska enligt artikel 5:2 vara förenlig med de tillämpliga bestämmelserna i stadga (SÖ 1946:1), kallad . Bakgrunden till begränsningen av domstolens jurisdiktion be- träffande aggressionsbrottet var att diplomatkonferensen i om förhandlingarna av stadgan för ICC inte kunde komma överens om en definition av detta eller om vilken roll som skulle ha i förhållande till domstolen i fråga om aggressionsbrott. Den definition av aggression som finns i FN:s generalförsamlings resolution 3314 (XXIX) gäller förhållandet mellan stater och bedömdes av vissa som alltför vid och otillfredsställande för utkrävande av individuellt straffansvar. Andra menade att den defini- tion av brott mot freden som finns i stadgan för Nürnbergtribunalen är alltför snäv. Diskussionen komplicerades av olika syn på säkerhets- rådets roll. Enligt artikel 39 i är det som har att avgöra förekomsten av en aggressionshandling. Vissa ansåg därför att ICC:s behandling av aggressionsbrott måste föregås av ett sådant avgörande av säkerhetsrådet. Andra fann det stötande att det politiska organ som säkerhetsrådet är skulle kunna binda dom- stolen i detta avseende. Lösningen blev att en markering gjordes i stadgan om att aggressionsbrott ska kunna lagföras inför domstolen, men att detta inte kan ske innan en stadge- ändring vidtas. Utöver frågan om aggressionsbrott utgjorde frågan om krigs- förbrytelser (artikel 8) som begås genom användande av förbjudna stridsmedel ett område där staterna hade stora svårigheter att enas vid Romstadgans tillkomst. Diskussionerna ledde i slutskedet av för- handlingarna fram till en kompromiss som innebar en relativt be- gränsad möjlighet för domstolen att utöva jurisdiktion över förbuden mot vissa stridsmedel. Efter det att Romstadgan trätt i kraft beslutade den första stadgepartsförsamlingen att det skulle bildas en särskild arbetsgrupp om aggressionsbrottet (for the Crime of Aggression). Arbetsgruppen samlades första gången och där- efter till 2007, då möjligheterna att nå en lösning på teknisk nivå ansågs uttömda. Tyngdpunkten flyttades då åter till de formella mötena i stadgepartsförsamlingen. , som ägde rum i , antog , i enlighet med artikel 5:2 i stadgan, ändringar av bestämmelserna om aggressionsbrottet. Enligt arti- kel 121:5 i stadgan ska ändringarna träda i kraft för de stadgeparter som har godtagit dem efter det att dessa parter har deponerat sina ratifikations- eller godtagandeinstrument. Ändringarna innebär framför allt att artikel 5:2 upphävs och att de tre nya artiklarna 8 bis, 15 bis och 15 ter införs. Aggressionsbrottet definieras i artikel 8 bis på följande sätt: 1.For the purpose of this Statute, ”crime of aggression” means the planning, preparation, initiation or execution, by a person in a position effectively to exercise control over or to direct the politi- cal or military action of a State, of an act of aggression which, by its character, gravity and scale, constitutes a manifest violation of the Charter of the United Nations. 2.For the purpose of paragraph 1, ”act of aggression” means the use of armed force by a State against the sovereignty, territorial integrity or political independence of another State, or in any other inconsistent with the Charter of the United Nations. of the following acts, regardless of a declaration of war, shall, in accordance with United Nations General resolution 3314 (XXIX) of , qualify as an act of aggression: Därefter följer en ordagrann uppräkning av de handlingar som åter- ges i artikel 3 i aggressionsdefinitionen i FN:s generalförsamlings resolution 3314 (XXIX). Av artikeln framgår att det inte bara är regelrätta invasioner som kan utgöra aggression, utan också t.ex. bombardemang av en stats väpnade styrkor mot en annan stats terri- torium eller anfall av en stats väpnade styrkor mot en annan stats land-, sjö- eller luftstridskrafter. Definitionen av aggressionsbrottet har således två delar, där den första avser den individuella handlingen och den andra statshand- lingen. Definitionen av statshandlingen bygger på aggressionsdefini- tionen och ligger relativt nära det s.k. allmänna våldsförbudet i arti- kel 2:4 i . Definitionen av den individuella handlingen innehåller tre element. För det första är aggressionsbrottsdefini- tionen (den individuella handlingen) kopplad till aggressionsdefini- tionen (statshandlingen). För det andra är det fråga om ett ledar- skapsbrott, dvs. att individuellt straffansvar bara kan komma i fråga för den som befunnit sig i en ledande ställning och som lett in staten i en aggressionshandling. För det tredje finns det en tröskel (”mani- fest violation”) som omfattar såväl handlingens svårhetsgrad i sig som graden av stridighet mot folkrätten. Det är alltså inte alla aggressionshandlingar som är straffbara som aggressionsbrott, utan endast de allvarligaste. Genom artiklarna 15 bis (en stats hänskjutande på eget initiativ) och 15 ter (hänskjutande av säkerhetsrådet) fastställs villkor för ICC:s utövande av jurisdiktion över aggressionsbrottet. För det första finns det ett fördröjningselement som innebär att domstolen kan tillämpa bestämmelserna endast på aggressionsbrott som begåtts tidi- gast efter det att ändringarna har ratificerats eller godtagits av trettio stadgeparter, och sedan stadgeparterna efter har fattat ett beslut om att aktivera domstolens jurisdiktion. För det andra är domstolens jurisdiktion begränsad i vissa fall. I punkt 5 i artikel 15 bis anges att domstolen inte ska utöva sin jurisdiktion över aggressionsbrott som begås av medborgare i en stat som inte är part i Romstadgan eller inom en sådan stats territorium. Av punkt 4 i samma artikel framgår vidare att en part i Romstadgan kan avge en deklaration om att den inte accepterar domstolens jurisdiktion över aggressionsbrott. Villkoret om ratifikation av trettio stadgeparter uppfylldes den Något beslut om att aktivera domstolens jurisdiktion över aggressionsbrottet har dock ännu inte fattats. Vid den femtonde stadgepartsförsamlingen 2016 fattades beslut om att etablera en pro- cess för att diskutera aktiveringen av domstolens jurisdiktion över aggressionsbrottet. i gjorde även ändringar i Rom- stadgans definition av krigsförbrytelser. Enligt artikel 8:1 i Rom- stadgan ska ICC ha jurisdiktion över krigsförbrytelser, särskilt när de begås som en del av en plan eller en politik eller utgör en del av förövandet av sådana brott i stor skala. I artikel 8:2 återfinns brotts- beskrivningarna. Artikel 8:2 är uppdelad i överträdelser som begås i internationella väpnade konflikter (artikel 8:2 a och b) respektive icke-internationella väpnade konflikter (artikel 8:2 c och e). På grund av staternas svårigheter att enas i frågan om krigsförbrytelse som begås genom användande av förbjudna stridsmedel inskränktes ICC:s behörighet i denna del till att omfatta krigsförbrytelser som begås i internationella väpnade konflikter genom användande av gifter eller giftiga vapen, kvävande, giftiga eller andra gaser och andra likvärdiga vätskor, ämnen eller medel samt kulor som lätt utvidgar sig eller tillplattas i människokroppen, s.k. dumdumkulor (artikel 8:2 b [xvii– xix]). Vid översynskonferensen i enades dock parterna om att regleringen ska vara tillämplig även i icke-internationella väp- nade konflikter (artikel 8:2 e [xiii–xv]). Ändring avseende artikel 124 i Romstadgan Parterna till Romstadgan antog ytterligare en ändring av stadgan. Ändringen innebär att övergångsbestämmelsen i artikel 124 utgår. Enligt denna artikel får en stat, som blir part i stadgan, förklara att den för av efter stadgans ikraft- trädande för staten inte godtar ICC:s jurisdiktion avseende krigs- förbrytelser, när ett brott påstås ha förövats av dess egna medborgare eller inom dess eget territorium. Enligt artikel 121:4 träder ändringen i kraft för alla stadgeparter efter det att ratifikations- eller god- tagandeinstrument har deponerats hos FN:s generalsekreterare av sju åttondelar av parterna. hade fem stadgeparter ratifi- cerat eller godtagit ändringen. Lagföring i av internationella brott och frågor om svensk jurisdiktion Internationella straffrättsutredningen (dir. 2000:76) hade i uppdrag bl.a. att dels se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen när det gäller sådana internationella brott som enligt folkrätten ska för- anleda individuellt straffrättsligt ansvar, dels göra en systematisk översyn av bestämmelserna om svensk straffrättslig domsrätt i syfte att åstadkomma en samlad, överskådlig och lättillämpad reglering. Utredningens betänkande Internationella brott och svensk jurisdik- tion (SOU 2002:98) överlämnades och har remiss- behandlats. Utredningens förslag till en ny lag om internationella brott och därmed sammanhängande frågor ledde bl.a. fram till antagandet av lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (prop. 2013/14:146, bet. 2013/14:JuU10, rskr. 2013/14:261). Genom lagen skapades en samlad svensk straff- rättslig reglering av folkmord, brott mot mänskligheten och krigs- förbrytelser i en särskild strafflag. Syftet med lagen är bl.a. att de aktuella brotten ska kunna lagföras i i minst samma utsträck- ning som vid ICC. Lagen bygger till en betydande del på regleringen i Romstadgan och syftar till att säkerställa att lever upp till sina folkrättsliga förpliktelser på området. Några regler som möjlig- gör lagföring i av aggressionsbrott finns inte i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, eller i svensk rätt i övrigt. När det gäller straffansvaret för krigsförbrytelser genom användande av förbjudna stridsmedel görs i lagen inte samma åtskillnad mellan internationella och icke-internationella väpnade konflikter som gjordes vid Romstadgans tillkomst, utan den aktuella bestämmelsen (10 §) är tillämplig i såväl internationella som icke- internationella väpnade konflikter och under ockupation (se prop. 2013/14:146 s. 125 f. och 297). I 2 kap. finns regler om när svensk domstol har behörighet att döma över brott begångna i eller utomlands. Domsrätt finns enligt 1 § alltid när brottet är begånget i . För brott begångna utomlands finns enligt 2 § domsrätt för bl.a. brott som begåtts av svenska medborgare eller av utlänningar med hemvist i . För gärningar som begåtts utom riket finns även bestäm- melser i 3 §, där frågan om domsrätt under vissa specifika förhållan- den behandlas. Brotten enligt lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser omfattas, enligt allmän folk- rätt, av den s.k. universalitetsprincipen. Av detta följer att stater i princip ska utöva domsrätt över dessa gärningar oavsett anknytning till den egna staten. En bestämmelse med den innebörden finns också i 2 kap. 3 § 6 . ICC:s rätt att utöva jurisdiktion över dessa brott grundar sig på Romstadgan men domstolens behörighet är i vissa fall begränsad. Det innebär att i vissa situationer kan utöva domsrätt över brott som ICC på grund av bristande behörig- het inte kan döma över. För brott som har begåtts utomlands krävs enligt 2 kap. 5 § andra stycket som huvudregel att regeringen meddelar åklag- aren tillstånd att väcka åtal. Kravet på ett sådant åtalsförordnande kan ses mot bakgrund av att svenska domstolar, enligt bestämmel- serna i 2 kap. , formellt har en vidsträckt behörighet att döma över brott som begåtts utanför . Frågan om huruvida åtalsförordnande ska meddelas avgörs genom en lämplighetsavvägning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, bl.a. gärningens allvar och intresse av att lagföra den. Vidare kan regeringen vid prövningen behöva göra t.ex. folkrättsliga eller utrikespolitiska över- väganden. Riksåklagaren har i några fall bemyndigats av regeringen att förordna om åtal. Huvuddelen av Internationella straffrättsutredningens förslag i del A av betänkandet, som tar sikte på bl.a. svensk domstolsbehörig- het enligt och kravet på åtalsförordnande, har ännu inte lett till lagstiftning. Som en del i den fortsatta beredningen av för- slagen gjordes i departementspromemorian Åtalsförordnande enligt 2 kap. (Ds 2014:13) en översyn av reglerna om åtals- förordnande. Utgångspunkten för uppdraget var att ansvaret för prövningen som huvudregel flyttas från regeringen till den myndighet som regeringen utser. Promemorian överlämnandes och har remissbehandlats. Uppdraget om ett aggressionsbrott och ett regelverk i enlighet med internationella förpliktelser Bör tillträda ändringarna i Romstadgan och kunna lagföra personer som begått aggressionsbrott? Genom historien har endast stater kunnat hållas ansvariga för age- rande i strid med folkrätten och folkrätten har också i första hand reglerat förhållandet mellan stater. Intresset för och möjligheterna att kunna ställa enskilda till svars för allvarliga överträdelser av folk- rätten har emellertid vuxit sig allt starkare sedan . Dessutom har den tidigare tanken på en permanent internationell brottmålsdomstol numera realiserats. Allvarliga brott mot folkrätten måste så långt som möjligt för- hindras och beivras. Kampalaändringarna innebär, när det gäller såväl aggressionsbrott som krigsförbrytelser, att ICC får utvidgade möjlig- heter att döma över sådana allvarliga brott mot folkrätten. var drivande i förhandlingarna om Kampalaändringarna men har hit- tills inte tillträtt dem. var även delaktigt i beslutet att över- gångsbestämmelsen i artikel 124 i Romstadgan ska utgå. Det är därför angeläget att nu överväga och ta ställning till om bör tillträda Kampalaändringarna och ändringen avseende artikel 124 i Romstadgan. Det är vidare en skyldighet för varje stat att utöva straffrättslig jurisdiktion över personer som begått internationella brott. Ett till- träde till Kampalaändringarna innebär inte en formell förpliktelse för stater att införa någon nationell reglering av aggressionsbrottet mot- svarande den som finns i ändringarna. Romstadgan bygger emellertid på grundförutsättningen att såväl ICC som nationella domstolar ska kunna lagföra de brott som omfattas av ICC:s jurisdiktion, och av den s.k. komplementaritetsprincipen följer att nationell lagföring i princip har företräde. Det finns vidare i sig ett starkt svenskt intresse av att nationell lagstiftning möjliggör lagföring för aggressionsbrottet på motsvarande sätt och i minst samma utsträckning som enligt den internationella ordning som verkat för. En utredare ska därför •överväga och ta ställning till om bör tillträda Kampala- ändringarna och ändringen avseende artikel 124 i Romstadgan, •oavsett vilka ställningstaganden övervägandena leder fram till lämna de författningsförslag som är nödvändiga för att ska kunna tillträda ändringarna, •överväga och ta ställning till om det i svensk rätt bör införas möj- ligheter att i lagföra personer som begått aggressionsbrott, och •oavsett vilket ställningstagande övervägandena leder fram till lämna förslag till de författningsändringar som behövs i svensk rätt för att sådan lagföring ska kunna ske. Utredaren bör särskilt beakta de tillägg och ändringar som gjordes i svensk strafflagstiftning i och med lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Utredaren ska ta ställ- ning till om aggressionsbrottet bör undantas från reglerna om pre- skription och till frågor om domsrätt och åtalsförordnande. Hur ska en samlad och lättillämpad reglering av straffrättslig domsrätt vara utformad? Redan i uppdraget till Internationella straffrättsutredningen konsta- terade regeringen att det fanns ett behov av att se över de svenska reglerna om straffrättslig domsrätt. Behovet hade sin grund dels i utvecklingen av folkrätten, dels i det förhållandet att reglerna blivit svåröverskådliga som en följd av ett flertal ändringar i regler om domsrätt och nya regler om domsrätt i specialstraffrättslig Utredningen fann också att allvarlig kritik kunde riktas mot den befintliga regleringen som bedömdes vara svåröverskådlig, delvis obegriplig och dessutom i viss utsträckning i strid mot folk- rätten (SOU 2002:98 s. 153 f.). Lagrådet har i ett antal lagstiftningsärenden påtalat att regleringen i 2 kap. , liksom regleringen av svensk domförhet i övrigt, är komplicerad och svåröverskådlig och att det behov av en samlad reglering som framhållits framstår som alltmer påtagligt (se t.ex. prop. 2011/12:47 s. 101 och prop. 2012/13:111 s. 182). Även Åklagar- myndigheten har, i sitt remissyttrande avseende promemorian Åtals- förordnande enligt 2 kap. , framfört önskemål om att regeringen går vidare med en bredare genomlysning av 2 kap. brotts- balken. Behovet av att se över reglerna om straffrättslig domsrätt är allt- jämt påtagligt och det är angeläget att en översyn nu kommer till stånd. Inom ramen för en sådan översyn ligger reglerna om åtals- förordnande för brott som begåtts utomlands. Internationella straffrättsutredningens förslag när det gäller reg- leringen av den straffrättsliga domsrätten grundar sig på följande ut- gångspunkter. –Bestämmelserna om svensk domstols behörighet samlas i 2 kap. . –Bestämmelserna utformas med utgångspunkt i de folkrättsliga anknytningsprinciperna. –Extraterritoriell behörighet används med restriktivitet. –Den formella behörigheten begränsas i förhållande till gällande rätt. –Bestämmelser om grunderna för åtalsförordnande införs. –För att öka överskådligheten används avsnitts- och kapitelrubriker samt, för den extraterritoriella behörighetens grunder, tabellupp- ställning. I konsekvens med de angivna utgångspunkterna föreslog utredningen också att den särskilda behörighetsregeln i 2 kap. 3 § 7 för brott för vilka det lindrigaste straffet enligt svensk lag är fängelse skulle upphävas. Utredningens förslag fick ett posi- tivt mottagande av remissinstanserna. Även förslagen i promemorian Åtalsförordnande enligt 2 kap. mottogs positivt vid remissbehandlingen. I prome- föreslås, i likhet med Internationella straffrättsutredningens förslag, att ansvaret för prövningen av frågan om åtalsförordnande flyttas från regeringen till riksåklagaren men att riksåklagaren i en- skilda fall ska kunna överlämna ärendet till regeringen. En fortsatt översyn bör dock bedöma i vilken utsträckning och på vilket sätt regeringen ska kopplas in i ärenden som faller under riksåklagarens primäransvar. I promemorian föreslås, med hänsyn till de säkerhets- och utrikespolitiska aspekterna, ingen ändring av 2 kap. 7 a och 7 b §§ (bl.a. brott som begås av utlänning vid utövande av upp- drag som innefattar allmän ställning), där regeringen ansvarar för beslut om åtalsförordnande. Dessa utgångspunkter, liksom de förslag som finns i utredningen och promemorian, framstår som välgrundade och framsynta och bör utgöra utgångspunkter för en fortsatt översyn av reglerna om straff- rättslig domsrätt. Syftet med översynen är att åstadkomma en sam- lad, överskådlig och lättillämpad reglering som säkerställer att uppfyller sina internationella förpliktelser på området. Utredaren ska därför, med utgångspunkt i betänkandet SOU 2002:98 del A och departementspromemorian Ds 2014:13, •göra en förnyad översyn och ta fram ett uppdaterat och samlat beredningsunderlag avseende reglerna om svensk straffrättslig domsrätt, och •lämna fullständiga författningsförslag. Arbetets genomförande och redovisning av uppdraget Utredaren bör beakta lagstiftningen i de nordiska länderna och några andra länder som är jämförbara med och i övrigt göra de inter- nationella jämförelser som anses befogade. Förslagets konsekvenser ska redovisas enligt 14–15 a §§ kom- mittéförordningen (1998:1474). Det står utredaren fritt att ta upp även andra relevanta frågor inom ramen för uppdraget. Vid behov bör utredaren samråda med de myndigheter och organisationer, även i det civila samhället, som kan vara berörda. Uppdraget ska redovisas i ett delbetänkande i den del som avser tillträde till Kampalaändringarna och änd- ringen avseende artikel 124 i Romstadgan. Uppdraget i övrigt ska redo- visas . (Ju 2017:13) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiven Aggressionsbrottet i Romstadgan för Internationella brottmålsdom- stolen (dir. 2017:105). Utredningen överlämnade del- betänkandet Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan (SOU 2018:33). Enligt direktiven skulle uppdraget i övrigt redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . Resolution RC/Res.6 Adopted at the 13th plenary meeting, on 11 2010, by consensus The crime of aggression Resolution RC/Res.6 Enhälligt antagen vid det 13:e plenarmötet . som erinrar om artikel 12.1 i article 12 of the Statute, som erinrar om artikel 5.2 i article 5 of the Statute, Recalling also paragraph 7 of som även erinrar om punkt 7 i United Nations Diplomatic Con- konferens om inrättandet av en the of an Inter- som vidare erinrar om resolu- /1/Res.1 on the con- tion /1/Res.1 tinuity of work in respect of the fortsatta arbetet när det gäller crime of aggression, and express- aggressionsbrottet och som ut- ing its appreciation to the Special trycker sin uppskattning över den on the Crime of särskilda arbetsgrupp för aggres- Aggression for having elabo- rated proposals on a provision förslag till en bestämmelse om on the crime of aggression, som beaktar resolution ICC- /8/Res.6, by which the /8/Res.6, Assembly of States Parties for- warded proposals on a provision on the crime of aggression to the förslag till en bestämmelse om aggressionsbrottet för vidare be- som har föresatt sig att så snart som möjligt aktivera Domstolens crime of aggression as early as 1.Decides to adopt, in accor- dance with article 5, paragraph 2, of the Statute of the International Criminal Court (hereinafter: “the Statute”) the amendments to the Statute con- tained in annex I of the present resolution, which are subject to ratification or acceptance and shall enter into force in accor- dance with article 121, para- graph 5; and notes that any State Party may lodge a declaration referred to in article 15 bis prior to ratification or acceptance; 2.Also decides to adopt the amendments to the Elements of Crimes contained in annex II of the present resolution; 3.Also decides to adopt the understandings regarding the interpretation of the above- mentioned amendments con- tained in annex III of the present resolution;