sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — 20.uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, 21.smuggling och grov smuggling, 3 och 5 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om brottet avser sådana varor som omfattas av 15–20, 22.olaga hot och grovt olaga hot, 4 kap. 5 § , som inne- fattar hot om att begå någon av de gärningar som avses i 1–21. Utredningens bedömning: Terroristbrottet bör fortsatt utfor- mas med principiell utgångspunkt i den nu gällande unionsrätten. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har, bl.a. mot bakgrund av terroristbrottets centrala plats i uppbyggnaden av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet, inte funnit skäl att överväga en utmönstring av brottet eller att ersätta det med hänvis- ningar till andra brott. Det kan inte heller anses ingå i utredningens uppdrag. I sammanhanget är det emellertid viktigt att framhålla att terroristbrottsregleringen, även om terroristbrottet är en egen brotts- typ, i egentlig mening utgör en slags straffskärpningsreform avse- ende ett antal brott som t.ex. mord, mordbrand, allmänfarlig öde- läggelse, om de begås med visst uppsåt och kan leda till en viss fara. Enligt utredningen bör terroristbrottet fortsatt vara utformat med principiell utgångspunkt i EU:s terrorismdirektiv. Den unions- rättsliga regleringen på området utgör standarden för vilka hand- lingar som ska betraktas som terroristbrott i vårt regionala område och bekämpande av terrorism är en gränsöverskridande utmaning där gemensamma lösningar och samarbete är viktigt.6 Efter införan- det av lagen om straff för terroristbrott har det också tillkommit flera EU-rättsakter om internationellt rättsligt samarbete, som för 2017/18:174 s. 35. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning sin avgränsning bl.a. hänvisar till de unionsrättsliga bestämmelserna om terroristbrott.7 I den nationella lagstiftning som genomför dessa rättsakter hänvisas också till de bestämmelserna.8 Flera andra EU- länder inklusive och har utformat sin reglering om terroristbrott med ledning av innehållet i unionsrätten.9 Allt detta talar för att bestämmelserna om terroristbrott, både i sak och termino- logiskt, fortsatt bör vara utformade med principiell utgångspunkt i terrorismdirektivet. I tidigare avsnitt har redogjorts för terrorismens utveckling. Som framgått är hotbilden mångfasetterad. Fenomenet terrorism har an- tagit skilda skepnader och nya former kan mycket väl komma att uppträda (se avsnitt 3.3). som terroristbrottet ska utformas med utgångspunkt i unionsrätten måste det således säkerställas att det är ändamålsenligt utformat för att möta den komplexa faran från terrorismen och kunna stå sig . Som utredningen återkommer till är det nuvarande terroristbrottet väl täck- ande och uppfyller internationella åtaganden. Det utesluter emellertid inte att förändringar kan vara lämpliga att genomföra vid en översyn av lagstiftningen. En utgångspunkt är självfallet att terro- ristbrottet utformas med beaktande av legalitetsprincipens krav på förutsebarhet och tydlighet.10 Med det sagt bör terroristbrottslig- hetens skiftande karaktär och rum hållas i åtanke. Den gällande lagstiftningen måste vara så adaptiv/flexibel att den kan användas både i fråga om den form av terroristbrottslighet som finns och den som möjligen kan tänkas , liksom den som kanske är helt oförutsedd. Rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (VIS- rådsbeslutet) och och rådets direktiv (EU) 2016/681 av om användning av passageraruppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet. 8Se bl.a. 1 kap. 2 § lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete och 1 kap. 1 § lagen (2018:1180) om flygpassageraruppgifter i brottsbekämpningen. 9Se kapitel 5. 10Legalitetsprincipen är fastlagd bl.a. i 1 kap. 1 § . Se också bl.a. 1 kap. 1 § tredje stycket och 2 kap. 10 § regeringsformen samt artikel 7 i . Principen inne- bär primärt att ingen kan straffas för en gärning som inte utgjorde brott när den begicks. Man brukar tala om att legalitetsprincipen innehåller ett föreskriftskrav, ett analogiförbud och ett förbud mot retroaktiv lagstiftning. Legalitetsprincipen fungerar som en garanti för rätts- säkerheten genom att den ställer krav på lagstiftningen som innebär att den enskilde ska kunna förutse när och – i viss mån – hur han eller hon kan bli föremål för straffrättsligt ingripande. I detta ligger också ett s.k. obestämdhetsförbud, som innebär att ett straffbud i rimlig ut- sträckning ska vara bestämt till sin utformning. Straffbestämmelser måste vara begripliga och i tillräcklig grad tydliga. Se vidare bl.a. NJA 2016 s. 3. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Utredningens förslag: En gärning bedöms som terroristbrott om den allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig orga- nisation (det objektiva rekvisitet) och har begåtts med avsikt att 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en be- folkning, 2.otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation (de subjektiva rekvisiten). Skälen för utredningens förslag Ett objektivt rekvisit bör behållas i lagstiftningen … I utredningens direktiv påpekas att det även i en framtida lagstiftning endast bör vara de för samhället farligaste gärningarna som omfattas av terroristbrottets tillämpningsområde. Även i en reformerad lag- stiftning måste det således finnas rekvisit som tydligt avgränsar terro- ristbrottet från annan brottslighet och som säkerställer att brottet enbart omfattar mycket allvarliga gärningar. I tidigare förarbeten har därvid uttalats att det objektiva rekvisitet är en nödvändig avgräns- ning som säkerställer en restriktiv tillämpning av regelverket och att även om de subjektiva rekvisiten begränsar terroristbrottets tillämp- ningsområde, garanterar det förhållandet att även den fara som gär- ningen medför för samhället eller för en mellanstatlig organisation måste styrkas, att endast de för samhället farligaste gärningarna faller inom brottets tillämpningsområde.11 Utredningen delar dessa bedöm- ningar. Det objektiva rekvisitet återfinns också i flera andra EU-länders lagstiftning, däribland och Finland.12 Det finns inte heller något i rättspraxis som indikerar att förekomsten av ett objektivt 2002/03:38 s. 58 f. 12Se närmare i kapitel 5. Den internationella bilden är emellertid splittrad. Ett objektivt rekvisit finns inte i , , eller . Det återfinns inte heller i t.ex. i terrorismkonvention eller . En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning rekvisit i sig medfört att terroristbrottet fått ett alltför snävt tillämp- ningsområde. Någon form av motsvarighet till det nuvarande objek- tiva rekvisitet bör alltså behållas i ett reformerat terroristbrott. Av i huvudsak samma skäl bör det objektiva rekvisitet fortsatt vara utformat så att det omfattar en risk för allvarlig skada i fråga om de intressen som terroristbrottet avser att skydda. Att utmönstra eller förändra det kvalificerade kravet på skada skulle kunna medföra en risk för att brottet får ett alltför vidsträckt tillämpningsområde och att avgränsningen mot annan brottslighet inte blir lika tydlig. Rekvi- sitet bör också fortsatt vara utformat som ett abstrakt farerekvisit och inte som ett konkret. Viss kritik riktades mot det valet vid införandet av terroristbrottet.13 Enligt utredningens bedömning finns det emellertid starka skäl som talar mot att begränsa terroristbrottet till fall där det kan konstateras att en allvarlig skada har uppkommit som en konsekvens av gärningen eller där det funnits en sådan kon- kret risk i det enskilda fallet. För det första torde det ofta vara svårt att utreda och styrka en konkret risk för skada beträffande flera av de intressen som terrorist- brottet är avsett att skydda, såsom t.ex. värnandet av det öppna och säkra samhället. För det andra sätter – som också påpekades vid införandet av terroristbrottet – vissa gränser för lagstift- ningens utformning i denna del.14 Abstrakta farerekvisit förekom- mer också i annan reglering där avsikten är att skydda viktiga sam- hällsintressen, t.ex. i bestämmelser om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet (se 19 kap. 5 och 6 §§ respektive 10 § ). … och i princip behålla sin nuvarande utformning … Som påpekats ovan är utformningen av det objektiva rekvisitet grund- läggande för omfattningen av terroristbrottets tillämpningsområde. Det är därför viktigt att säkerställa att rekvisitet utformas så att det omfattar sådana intressen och samhällsvärden som en terrorismlag- stiftning bör skydda som det ska avgränsa terroristbrottet på ett adekvat sätt. På sätt som redovisats i kapitel 6 bör den straffrättsliga terrorismlagstiftningen syfta till att skydda grundläggande eller annars 2002/03:38 s. 53 f. 2002/03:38 s. 59. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning väsentliga samhällsintressen från allvarliga angrepp som utförs för att påverka samhällsutvecklingen. Med grundläggande samhällsintressen avses då t.ex. grunderna för statsskicket och rättsordningen samt de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom opinionsfriheterna. Det inkluderar också viktiga delar av den offentliga förvaltningens funktion liksom andra centrala samhällsfunktioner och försörjningsmöjligheter. Även andra betydelsefulla intressen som t.ex. värnandet av det öppna och säkra samhället omfattas. Att dessa samhällsintressen i princip omfattas av det nuvarande terroristbrottet framgår av förarbetena. I författningskommentaren till bestämmelserna om terroristbrott an- ges således bl.a. följande: Begreppet kunna allvarligt skada anses innebära att gärningen skall kunna utgöra en svår påfrestning på samhället eller på en mellanstatlig organisation. Naturligtvis omfattas gärningar som allvarligt kan skada de grundläggande strukturerna för ett demokratiskt samhälle såsom grunderna och formerna för statsskicket eller rättsordningen. Rekvisitet är emellertid inte begränsat till gärningar som kan hota de grundläg- gande strukturerna i en stat eller som är av sådan omfattning att de kan få landsomfattande konsekvenser. Det innefattar också gärningar som, även om de inte direkt kan anses hota de grundläggande strukturerna, kan allvarligt skada ett väsentligt allmänintresse eller orsaka allvarliga störningar i en stats samhällsfunktioner eller försörjningsmöjligheter. Detta får anses omfatta viktiga infrastruktursystem som allmänna kom- munikationsnät och kommunikationsmedel, el- och vattenförsörjning, telekommunikationer, hälso- och sjukvård, radio och TV, men även vik- tiga försörjningsgrenar och industrier samt handelsplatser såsom börser. Det får också anses inrymma sådana för medborgarna väsentliga gemen- samma intressen som värnandet av det öppna och säkra samhället. Vad gäller mellanstatliga organisationer får gärningar som kan skada dess förmåga eller möjlighet att fullgöra sina uppgifter i enlighet med det mandat medlemsstaterna givit dem anses utgöra en svår påfrestning och därmed vara sådan att den kan allvarligt skada organisationen. Inte heller här krävs att gärningen skall vara sådan att den hotar lamslå hela organisationen. Vad som krävs är att gärningen skall kunna allvarligt skada någon av de funktioner organisationen är inrättad för att utföra. Rekvisitet kan således vara uppfyllt då brottet enbart riktar sig mot t.ex. en viss institution, ett visst organ eller mot en viss gren av organisa- tionens verksamhet.15 Rättspraxis ger inte heller vid handen att rekvisitet har fått ett annat tillämpningsområde än vad som kan anses vara avsett, lämpligt eller annars ändamålsenligt.16 Trots detta kan det som ett led i utred- 2002/02:38 s. 86 f. 16Se redogörelse för rättspraxis, avsnitt 4.8. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning ningens uttalade uppdrag att åstadkomma en lagstiftning där det straffbara området är förutsebart och tydligt, finnas skäl att noggrant överväga om det är möjligt och lämpligt att låta det avsedda tillämp- ningsområdet för terroristbrottet komma till än tydligare uttryck i det objektiva rekvisitet. Vid införandet av lagen om straff för terro- ristbrott ansåg Lagrådet – i likhet med vissa remissinstanser – att re- kvisitet framstod som mycket allmänt hållet på ett sätt som stod i mindre god överensstämmelse med legalitetsprincipen. I förarbetena framhölls därvid att även de kvalificerande rekvisiten borde utformas i nära överensstämmelse med det dåvarande terrorismrambeslutet och att en utförlig redogörelse för terroristbrottets avsedda tillämp- ningsområde kunde lämnas i författningskommentaren.17 Lagrådet återkom emellertid till kritiken i samband med införandet av ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte och uttalade att för- slagen till straffbestämmelser i det lagstiftningsärendet var kopplade bl.a. till straffansvaret för terroristbrott som i sig innehöll allmänt hållna och oklara brottsrekvisit.18 Utredningen kan för sin del konstatera att det objektiva rekvisi- tets allmänt hållna utformning är en konsekvens av en uttalad ambi- tion att utforma regleringen i nära överensstämmelse med unions- rätten men också av att de samhällsintressen som terroristbrottet avser att täcka är breda och olikartade. Det objektiva rekvisitet kan inte heller ses isolerat från de subjektiva rekvisiten som också bidrar till att tydliggöra terroristbrottets tillämpningsområde. Rekvisitet skiljer sig inte från utformningen av motsvarande reglering i Dan- mark. Vid en sådan reform som övervägs bör lagstiftningen som utgångspunkt inte heller genomgå större förändringar än nödvän- digt, sett till bl.a. behov, ändamålsenlighet och effektivitet. Detta gäller särskilt sådana delar där någon egentlig förskjutning i rätts- tillämpningen inte är avsedd. Av den straffrättsliga legalitetsprincipen följer emellertid att straff- bestämmelser måste vara begripliga och i tillräcklig grad tydliga. Principen gör sig inte mindre gällande när lagstiftningen som här genomför bl.a. unionsrätt och det går, enligt utredningen, inte att bortse från att det objektiva rekvisitet utgör ett abstrakt farerekvisit där den skada som faran ska förhålla sig till – till skillnad från många 2002/03:38, s. 54, 58 f. och 148 f. Se också och , Terroristbrott – en översikt, SvJT 2017 s. 709 f. I artikeln riktas viss kritik mot terroristbrottet för att vara otyd- ligt och bristfälligt definierat. 2015/16:78 s. 113. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning andra farebrott i t.ex. – inte närmare tydliggörs i lag- texten. Till detta kommer att det enligt utredningen kan finnas ett behov av att i förhållande till uttalanden i tidigare förarbeten tydlig- göra att även vissa allvarliga angrepp mot de grundläggande fri- och rättigheterna – särskilt opinionsfriheterna – kan omfattas av terro- ristbrottets tillämpningsområde. Det finns i närtid flera exempel på att publicistisk verksamhet har utgjort mål för terroristangrepp i bl.a. och ; attentat som också särskilt lyfts fram i den svenska strategin mot terrorism.19 Även vissa andra aspekter när det gäller terroristbrottets tillämpningsområde kan behöva prö- vas visavi uttalanden i tidigare förarbeten. Det gäller bl.a. upprätt- hållandet av en god naturlig miljö och det förhållandet att terrorist- attacker kan tänkas genomföras med avsikt att ensamt eller vid sidan om andra materiella skadeverkningar åstadkomma betydande skador på en sådan miljö, t.ex. genom omfattande utsläpp av miljöfarliga ämnen i känsliga miljöer. Men det gäller också det förhållandet att terroristattacker inte alltid innebär storskaliga attacker med spräng- medel eller skjutvapen utan också kan genomföras med vardagliga föremål som fordon och knivar. När det gäller frågan om hur konkretionsgraden i terroristbrot- tets objektiva rekvisit skulle kunna öka framstår det som lämpligt att i första hand anknyta till befintliga uttrycksätt i EU:s terrorism- direktiv, lagen om straff för terroristbrott och förarbetena till lag- stiftningen. I de subjektiva rekvisiten i 2 § första stycket 3 lagen om straff för terroristbrott och artikel 3.2 c i terrorismdirektivet används uttrycksättet strukturer för att beskriva vissa centrala beståndsdelar i ett land eller i en mellanfolklig organisation (”allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekono- miska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation”). Det begreppet skulle lämpligen även kunna användas vid en precisering av det objektiva rekvisitet. På sätt som framhållits i tidigare förarbeten och i Lagrådets yttrande torde dock det nu- varande objektiva rekvisitet ha ett vidare tillämpningsområde än nämnda subjektiva rekvisit.20 I förhållande till uttrycket strukturer måste därför tillägg göras i syfte att säkerställa att terroristbrottet får ett tillämpningsområde som motsvarar det nuvarande. Enligt ut- redningen skulle ett sådant preciserat och utvidgat objektivt rekvisit 2014/16:146 s. 3. 2002/03:38 s. 60 och 148 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning i princip kunna utformas så att det omfattar gärningar som allvarligt kan skada grundläggande strukturer, funktioner eller försörjnings- möjligheter i en stat eller i en mellanfolklig organisation. Med ut- trycket grundläggande strukturer skulle då, som i ett av de nuvarande subjektiva rekvisiten, i första hand avse en stats grundläggande sam- hällsstrukturer såsom dess statsskick, grundlag eller konstitution inklu- sive de grundläggande fri- och rättigheterna, dess rättsordning samt därmed jämförbara strukturer. Med motsvarande strukturer för en mellanstatlig organisation skulle främst avses organisationens stad- gar, institutioner och organ. Med grundläggande funktioner och för- sörjningsmöjligheter skulle avses viktiga samhällsfunktioner, infra- struktursystem, och försörjningsmöjligheter såsom bl.a. hälso- och sjukvårdssystem, allmänna kommunikationsnät och kommunika- tionsmedel, samhällsviktiga digitala informations- och styrsystem, el- och vattenförsörjning och industrier. Beträffande en mellanstatlig organisation skulle främst avses förmågan att fullgöra sina grundläg- gande uppgifter som den enligt mandat är ålagd att utföra. För att säkerställa att terroristbrottet med ovan skisserade kon- kretiseringar även skulle omfatta t.ex. värnandet av ett öppet och säkert samhälle och andra liknande samhällsvärden torde det emellertid krävas att en hänvisning i rekvisitet även görs till skada ifråga om andra grundläggande samhällsintressen. En sådan hänvisning skulle också vara nödvändig, eftersom de förhållanden som är av betydelse för bedömningen av om ett land allvarligt kan skadas kan förändras , bl.a. i takt med samhällsutvecklingen. Med en sådan öppen reglering kan det ifrågasättas vad som är vunnet ur ett legalitetsper- spektiv, som utredningens avsikt inte är att åstadkomma någon egentlig förändring av terroristbrottets tillämpningsområde. Användningen av olika preciserade uttryck och avgränsningar i det objektiva rekvisitet kan möjligen också riskera att göra terrorist- brottet mer svårtillämpat i vissa avseenden, t.ex. på så sätt att det blir mer komplicerat att vid en rättslig prövning bedöma frågan om det objektiva rekvisitet är uppfyllt utifrån den samlade effekten på ett land eller en mellanstatlig organisation vid ett angrepp.21 Vid en sammantagen bedömning avstår utredningen från att före- slå någon annan formulering av det objektiva rekvisitet. 21Jfr exempelvis tingsrätts bedömning av om det objektiva rekvisitet var uppfyllt i mål B nr 4708-17. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftningSOU 2019:49 .… men förändras för att bättre spegla att terroristbrottslighet inte enbart riktas mot statliga funktioner I förarbetena till den nuvarande regleringen anges inte de närmare skälen för att i det objektiva rekvisitet använda uttrycket stat i stället för det i de aktuella EU-rättsakterna använda uttrycket land (på engelska ”country”). Som framgått riktas terrorism inte enbart mot statliga funktioner eller myndigheter utan också mot samhället i en vidare bemärkelse. Det är följaktligen inte bara angrepp som kan leda till allvarlig skada för t.ex. regeringsarbetet eller den offentliga för- valtningen i övrigt som omfattas av terroristbrottets tillämpnings- område utan även andra betydelsefulla samhällsintressen. Enligt utredningen kan mot den bakgrunden diskuteras om uttrycket all- varligt skada en stat är en fullt ut adekvat term eller om den ger ut- tryck för att terroristbrottet skulle ha ett mer begränsat tillämpnings- område än det avsedda. Att, såsom i terrorismdirektivet, använda uttrycket ett land i stället för en stat torde bättre återspegla inne- hållet i terroristbrottets såväl objektiva som subjektiva rekvisit, särskilt i de delar som de rekvisiten speglar en avsikt från gärnings- personens sida att skada samhället i vid bemärkelse, vilket kan vara fallet beträffande handlingar som begås i avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande sociala strukturer. Till detta kommer att terrorism är en företeelse som är särskilt framträdande i länder som kännetecknas av en bristande eller frånvar- ande statlig funktion, kontroll och struktur, t.ex. , och . I de fallen riktas också ofta angrepp som kan be- tecknas som terrorism mot sådana grupper eller delar av ett lands befolkning som bekämpar den sittande regeringens intressen.22 Även i betraktande av dessa förhållanden framstår det som mer adekvat att i terroristbrottet använda uttrycket allvarligt skada ett ”land” i stället för att allvarligt skada en ”stat”. En sådan förändring skulle under- stryka att terroristbrottet är ett brott som ofta riktar sig mot sam- hället i bred bemärkelse och inte enbart (eller kanske ens oftast) mot statliga strukturer och offentliga myndigheter och även stå i överens- stämmelse med hur det objektiva rekvisitet utformats i och 22Det förekommer också i praktiken att terroristbrottslighet som begås i sådana sammanhang kan komma under svenska domstolars bedömning och prövas mot den svenska lagstiftningen, se t.ex. Hovrätten för Västra dom (mål nr B 5306-15). Se avsnitt 4.8. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning på motsvarande sätt ändrats i Finland.23 Förändringen skulle också göra terroristbrottet bättre anpassat till den form av terrorism som äger rum i länder med en bristande statlig struktur och kontroll och är därför motiverad även med beaktande av den försiktighet som kan vara påkallad beträffande lagändringar som inte är avsedd att innebära annat än en mindre förskjutning av rättsläget. De subjektiva rekvisiten är i huvudsak ändamålsenligt utformade … Som framgått ovan är det en förutsättning för straffansvar för terro- ristbrott att gärningen begåtts med avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation (de tre alter- subjektiva rekvisiten). Det är fråga om preciserade skuldrekvisit och gärningspersonen ska ha begått gärningen med direkt uppsåt (avsikt) att den ska leda till en sådan effekt som avses.24 Även det objektiva rekvisitet måste vara täckt av uppsåt.