sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — En slutsats i är att hänvisning till standarder i första hand ska ske genom en exempli- fierande hänvisning, vilket innebär att föreskriften ska anses upp- fylld om standarden följs, men att det inte är uteslutet att föreskrif- ten kan uppfyllas på ett annat sätt.279 Kostnaden för staten att tillhandahålla standarder Staten bekostar inte tillgängliggörandet av standarder till vilka det görs hänvisningar i . Däremot tillhandahålls de eurokoder280 som finns översatta till svenska avgiftsfritt för användarna, genom ett avtal med mellan och om kostnadsfritt tillhandahållande av eurokoder. Det första avtalet löpte ut och har sedan förlängts i omgångar och gäller nu till den 31 december 2019.282 Avtalet innebär att ska betala SIS för en årlig licens som ger rätt för verksamma slutanvändare i att ta del av Eurokoder SE.283 Den totala årliga kostnaden för tillgäng- liggörandet av de till svenska översatta eurokoderna har enligt Bo- verket varit sedan 2013.284 5.3.3Tillämpares tillämpning av och syn på hänvisningar till standarder Tillämpares synpunkter på att hänvisningar görs till standarder De hänvisningar som i BBR görs till standarder ansågs bland annat av deltagarna i våra rundabordssamtal som problematiska, eftersom standarder inte är tillgängliga gratis, utan behöver köpas av de som 279Boverket (2015), En strategi för hänvisning till standarder, s. 17, 21 och 26. 280Eurokoderna är harmoniserade standarder som innehåller en samling beräkningsstandarder för dimensionering av bärverk enligt The EN Eurocodes, , besökt . 281Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan och , dnr. 100–3307/2013. 282Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan och , dnr. 3973/2018. Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan och , dnr. 3973/2018–2. 283Avtal om eurokodernas tillgängliggörande utan avgift mellan och , dnr. 3973/2018–2. 284Boverket, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR ska tillämpa BBR. Flera aktörer menade om hänvisar till standarder behöver de tillhandahållas fritt.285 Ett par aktörer menade vidare att om inte en standard är fritt tillgänglig bör information framgå direkt i BBR.286 Även referensgruppen ansåg att hänvisningar till standarder förutsätter att de görs tillgängliga.287 Tillämpare under Sverigeturnén påpekade vidare att konsekvensanalyser av standarder är centralt ur ett kostnadsperspektiv om hänvisningar ska göra till dem i BBR.288 Under hearingen lyfte olika aktörer även att en standard behöver ha legitimitet, genom att vara accepterad, vedertagen och framtagen på ett förtroendeingivande sätt om ska hänvisa till den i BBR.289 Referensgruppen lyfte vikten av samhällsansvar och var kritiska till hänvisningar till standarder, eftersom de menade att det flyttar ansvaret för regelgivning från till SIS. Referensgruppen ansåg i stället att relevanta delar av standarder bör omformuleras i före- skrift.290 Ett par aktörer var positiva till användningen av standarder som är inriktade på att bedöma och verifiera prestanda (produktegen- skaper, konstruktionsprestanda, byggnadsprestanda) och säkerhet snarare än att ge förslag på lösningar.291 Synpunkter på var hänvisningar till standarder görs Vissa deltagare i rundabordssamtalen menade att hänvisningar till stan- darder inte bör göras i föreskrifter i BBR, men kan göras i vägledning.292 Deltagare i våra rundabordssamtal och referensgrupp menar att även om hänvisningar till standarder görs i allmänna råd uppfattas de ibland som tvingande och att det i praktiken inte finns något alter- 285Rundabordssamtal , och . Byggmaterialindustrierna, e-post . granskare och Byggnadsnämndssekreterare, e-post . i , e-post . Installatörsföretagen, epost . 286Länsstyrelsen i , e-post . Installatörsföretagen, e-post . 288Sverigeturné: möte i . 291Svenska geotekniska föreningen, e-post . Svensk betong, e-post . Swedisol, e-post . 292Rundabordssamtal , och . arkitekter, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR nativ.293 Från andra aktörer har det framkommit att hänvisningar till standarder i föreskrift och allmänt råd riskerar att vara konserve- rande och motverka funktionskravens syfte.294 Bland annat under Sverigeturnén framkom det att olika kommu- ner har olika syn på när och om standarder ska tillämpas.295 En aktör lyfte också att standarder kan ha en annan kravnivå än myndighets- föreskrifter.296 Byggherresidan använder standarder i varierande grad Vi har i en övergripande enkät undersökt om branschen anser att de berörs av standarder. Arkitekter uppgav i högst grad () att de generellt berörs av standarder i sitt arbete, följt av byggbolag/ exploatörer (), byggmaterialproducenter () och fastighetsbolag ().297 Två tredjedelar av kommuner har tillgång till relevanta standarder I vår undersökning av kommunernas tillämpning av standarder ställ- des frågan om kommunerna har tillgång till de standarder som före- kommer i BBR. 186 kommuner svarade att de hade tillgång till stan- darder och uppgav att de hade tillgång till de standarder som var relevanta för deras tillämpning eller de vanligaste standarderna. Huruvida de hade tillgång till samtliga standarder som det görs hän- visningar till i BBR framgick inte. 85 kommuner uppgav att de inte hade tillgång till de standarder som finns i BBR. Det framgick av svaren att det upplevs som ett problem att användningen av standar- der är förenad med kostnader.298 Se figur 5.12 nedan. 293Rundabordssamtal , och . 295Sverigeturné: möten i och . Studentbostads- företagen, e-post . 296Synskadades , e-post . 297Kantar , redovisning av enkätundersökning . 298Byggfakta, redovisning av kommunenkät . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Standarder kan ha betydelse i kommuners och domstols tillämpning I vår undersökning av kommunernas tillämpning av standarder sva- rade 179 kommuner att det är svårt för byggherren att visa att före- skriften i BBR är uppfylld utan att använda standarder, medan 86 kom- muner svarande att det inte är det.299 Se figur 5.13 nedan. 299Byggfakta, redovisning av kommunenkät . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Vissa kommuner nämnde att vissa handläggare/inspektörer inte godtar om standarderna inte följs trots att hänvisning till dem enbart sker i de allmänna råden. Standarderna är oftast väldigt tydliga och därmed blir det svårt för en byggherre att visa på att föreskriften uppfyllts om inte standarden följts.300 Även i domstolspraxis kan standarder ha betydelse. I ett mål om bygglov låg allmänna råd och Svensk standards mått för dörrpassager till grund för domstolens avgörande. Det gällde före- skriften och det allmänna rådet i 3:143 i BBR, där det allmänna rådet hänvisar till standarden SS 91 42 21. Då den aktuella ansökningen inte uppfyllde de mått som angavs i det allmänna rådet och i standar- den kunde bygglov enligt domstolen inte lämnas.301 300Byggfakta, redovisning av kommunenkät . 301Mark- och dom , målnummer P 6103-15 (MÖD 2015:39). Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Tillämpares synpunkter på enskilda standarder Olika tillämpare har givit synpunkter på enskilda standarder, till vilka det görs hänvisningar i . I avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning kritiserades exempelvis standarden om bostads- utformning SS 91 42 21:2006302 för att vara föråldrad, för att den inte särskiljer mellan tillgänglighet och bekvämlighet samt inte är anpassad till dagens behov av små lägenheter och flexibilitet.303 Den uppfatta- des som svår att göra avsteg från då de allmänna råden hänvisar till den.304 Som exempel på vad som är svårt att uppfylla på annat sätt lyftes vändmått och inredningsstorlekar.305 Referensgrup- pen uppgav att standarden kan ge upphov till tolkningsproblematik, eftersom den endast redovisar enkeldörrar, vilket har lett till ifråga- sättande av pardörrar ut till balkong.306 Ett förslag till ny standard om bostadsutformning remitterades och pågick ett arbete med att sammanställa och arbeta in inkomna kommentarer. Ett öppet seminarium om standarden är enligt SIS planerat till januari 2020.307 Ett annat exempel på standard i avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning där kommunerna påpe- kade att det är svårt för byggherren att uppfylla föreskrifterna utan att följa standarden är de mått som finns i SS-EN 81–70, till vilken det finns en hänvisning i 3:144 hissar och andra lyftanordningar.308 Standarder i avsnitt 5 om brandskydd som kommuner framförde som svåra att göra avsteg från för byggherren är standarden SS-EN 12845 och standardserien SS-EN 12259 i 5:2521 om automatisk vattensprinkleranläggning. Andra standarder som nämndes gäller beslag till dörrar som ska kunna ske med ett handgrepp, SS-EN 1125, respektive utformas med ett enkelt trycke, SS-EN 179, till vilka det återfinns hänvisning till i 5:352.309 Ytterligare exempel finns i 5:4255 302SIS, Byggnadsutformning – Bostäder – Invändiga mått (SS 91 42 21). Hänvisningar i all- männa råd till SS 91 42 21 finns i avsnitt 3:142, 3:143, 3:146, 3:22, 3.23 i BBR. 303Sverigeturné: möte i . 304Rundabordssamtal , och . Byggfakta, redovisning av kommunenkät . 305Byggfakta, redovisning av kommunenkät . 307SIS, e-post . 308Byggfakta, redovisning av kommunenkät . 309Avsnitt 5:352 i BBR. Standarden SS-EN 1125:2008 Byggnadsbeslag – Panikutrymnings- beslag manövrerade med horisontell tryckstång – Krav och provning. Standarden SS-EN 179 Byggnadsbeslag – Nödutrymningsbeslag manövrerade med tryck eller tryckplatta – Krav och provning enligt SIS. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR om materialegenskaper och beständighet i skorstenar, rök- och avgas- kanaler och insatsrör där hänvisning görs till vissa delar av SS-EN 15287 och SS-EN 15287-2 om utformning, installation och idriftsättning av skorstenar.310 För avsnitt 6 om hälsa, hygien och miljö framförde kommuner att det är svårt för byggherren att uppfylla föreskrifterna utan att följa standarden SS 91 42 01 för verifiering av dagsljus som det hän- visas till i 6:322.311 I kommunenkäten framkom inga kommentarer på avsnitt 7 om bullerskydd.312 Däremot har andra aktörer framfört synpunkter på detta. Vissa aktörer angav att hänvisningar till standarder i detta av- snitt försvårar för byggnadsinspektörerna vid tillämpning,313 medan andra var positiva och uppgav att ljudklassningsstandarder är krav- ställande standarder som kompletterar BBR.314 I internationell forskning har relationen mellan byggregler och stan- darder analyserats och det har konstaterats att de har olika syfte. Medan byggreglerna avser att reglera lokalt och nationellt relevanta samhällskrav, är standarder tekniska dokument som standardiserar exempelvis kvalitet, prestanda, storlek, procedur i relation till bygg- nader och byggande. Standarder används även för att uppfylla exem- pelvis byggherrars egna kvalitetskrav och försäkringsbranschens risk- bedömningar, vilket kan innebära andra kravnivåer än de som finns i samhällets bestämmelser. Forskningen pekar på behovet av en sär- skillnad mellan byggregler och standarder, men att denna tydlighet saknas i en del länders byggregler.315 310Byggfakta, redovisning av kommunenkät . 313Länsstyrelsen i , e-post . 314Swedisol, e-post . C. Foliente (2000), Developments in performance-based codes and standards, , 50(7), s. 16–17. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR 5.3.5Hänvisningar till standarder i andra länders byggregler I görs hänvisningar till standarder I bygningsreglementet görs hänvisningar till ett flertal standarder som ska användas. Hänvisningar görs till standarder som är utarbe- tade inom såväl ISO och som inom den danska standardiser- ingsorganisationen, Dansk standard. När hänvisningar görs till stan- darder i bygningsreglementet blir standarderna rättsligt bindande.316 Som utgångspunkt är det dock möjligt att uppfylla bygningsregle- mentets funktionskrav på andra sätt än att följa de standarder som det hänvisas till, så länge det kan dokumenteras att kraven är upp- fyllda.317 I görs hänvisningar till standarder för att säkra en hög kvalitet och en gemensam förståelse. Framför allt används standar- der för att beskriva hur funktionskraven kan följas och dokumen- teras. Vidare är det den danska regeringens önskan att öka använd- ningen av europeiska och internationella standarder bland annat för att minska hinder för internationella företag.318 I görs inga hänvisningar till standarder i byggreglerna I de finska byggreglerna finns inga hänvisningar till standarder.319 Standarder är tekniska dokument och är, enligt det finska Miljö- ministeriet, ofta inte skrivna för att möta de behov som lagen ger uttryck för.320 Den finska regeringen använder dock centrala delar av standarder i omskriven form i bestämmelser. Detta arbete genomförs tillsammans med intressenter, bland annat den nationella standardi- seringsorganisationen.321 316Transport-, Bygnings- og , enkätsvar . 317Trafik-, og Boligstyrelsen, enkätsvar . 319Miljöministeriet, enkätsvar . 320Miljöministeriet, e-post . 321Miljöministeriet, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR I görs hänvisningar till standarder i byggreglerna I görs hänvisningar till standarder från ISO, och nationella standarder i byggreglerna. Standarder i The Decree är så kallade designerade standarder. Antingen väljer reger- ingen att göra en befintlig nederländsk standard till designerad stan- dard eller så ber regeringen den nederländska standardiseringsorgani- sationen att utveckla en standard som senare fastställs i The Decree. I prövningen om tillstånd att bygga måste designerade stan- darder accepteras om de används i tillämpningen. Dock kan även andra metoder användas för att visa att kraven har uppfyllts.322 I norska föreskrifter görs hänvisningar till standarder både generellt och specifikt I byggteknisk forskrift görs en generell hänvisning till användning av standarder. Där står det att uppfyllandet av krav och accepterad prestanda kan dokumenteras genom användning av Norsk Standard eller likvärdig standard.323 I byggteknisk forskrift görs också hänvisningar till specifika stan- darder. På vissa ställen står det att bestämda standarder ska användas. Där byggteknisk forskrift anger att bestämda standarder ska använ- das är det antingen för att föreskriftskravet konkretiseras i en stan- dard (till exempel NS 3059:1994 Lukkede vedfyrte ildsteder – Røyk- utslipp – Krav) eller för att det krävs en standardiserad metod för att dokumentera att krav i byggteknisk forskrift är uppfyllda (till exem- pel NS 3031:2014 Beregning av bygningers energiytelse – Metode og data).324 På andra ställen anges i byggteknisk forskrift att bestämda stan- darder kan användas och då är praxis att dessa standarder används eftersom det i praktiken inte finns alternativ. Ett exempel är NS 8175:2012 Lydforhold i bygninger – Lydklasser for ulike byg- ningstyper. Avvikelser från dessa standarder accepteras ändå, men det måste då dokumenteras att kraven i byggteknisk forskrift är upp- fyllda på annat sätt.325 322Ministry of Interior and Kingdom relations, enkätsvar . 323Kommunal- og moderniseringsdepartementet, enkätsvar . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Där det i accepterad prestanda och i vägledning anges att bestämda standarder kan användas är det avsett som exempel och det är valfritt att använda standarderna. Det flesta hänvisningar som görs till stan- darder görs i vägledning.326 I görs hänvisningar till standarder framför allt i vägledning Hänvisningar till standarder görs snarare i vägledning än i bindande bestämmelser i . Flera hundra standarder är citerade. Stan- darderna används för att visa på god tillämpning eller för att till- handahålla kvantifiering av till exempel vilken styrka i murbruk som behövs eller vindlastberäkningar. Framför allt görs hänvisningar till standarder från ISO, och nationella standarder, men det görs även hänvisningar till branschstandarder om de visar sig innebära god tillämpning. När hänvisningar görs till standarder är de avsedda som vägledning och det går att visa att kraven har uppfyllts på andra sätt.327 5.3.6Våra slutsatser gällande hänvisningar till standarder Samhällskrav och standarder har olika syften har valt att hänvisa till standarder i 15 föreskrifter och 159 allmänna råd i BBR. Vi har kunnat se att trots att standarder i grunden är frivilliga att använda har vissa blivit normerande. Det framgår av att tillämpare på både kommun- och byggherresidan uppger att det är svårt att uppfylla föreskrifter i BBR utan att följa standarder som det görs hänvisningar till i föreskrifter eller allmänna råd. Vidare konstaterar vi att allmänt hållna föreskrifter banar väg för att de standarder som hänvisningar görs till blir normerande. Att det såväl inom kommuner och bland aktörer på byggherresidan råder osäkerhet kring standarders rättsliga status och att vissa standarder har fått en normerande funktion skapar oförutsägbara byggregler. Den nu använda regeltekniken i BBR med allmänt hållna föreskrifter som kompletteras av icke bindande rekommendationer i allmänna 326Direktoratet for byggkvalitet, enkätsvar . 327Local Government and Communities Directorate, enkätsvar . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR råd som i sin tur hänvisar till exempellösningar i standarder, har lett till ett oklart rättsläge. Vi kan konstatera att syftet med samhällets krav och de stan- darder som branschen tar fram skiljer sig åt. Eftersom standarder utarbetas och används av marknadens aktörer för att hitta lösningar i olika frågor och standardiseringen i grunden är marknadsdriven, är det inte samhällsintressen som primärt driver framtagandet av stan- darder. Det är statens roll att bevaka samhällsintressen och fastställa samhällets krav i föreskrifter. En majoritet av de länder som vi har studerat gör hänvisningar till standarder, men i görs inga hänvisningar till standarder i bestämmelser. I stället använder den finska regeringen använder cen- trala delar av standarder i omskriven form i bestämmelser, i samför- stånd med bland annat den nationella standardiseringsorganisationen. Hänvisningar till standarder i föreskrifter I de fall som hänvisar till standarder i föreskrifter i BBR blir standarderna en del av föreskriften och därmed juridiskt bindande. Vi delar tillämparnas kritik mot att standarder som hänvisar till i föreskrift inte tillhandhålls gratis som föreskrifter i övrigt. Som vi redogör för i avsnitt 5.1.1 ska föreskrifter gratis vara tillgängliga i elektronisk form och vi menar att det även omfattar de standarder som föreskriften hänvisar till. 6Lämplighetskrav vid nybyggnad och ombyggnadskrav Vårt direktiv beskriver att byggreglerna är samhällets sätt att ange den lägsta accepterade nivån för det som byggs och att de har en stor betydelse för effektiviteten i plan- och bygglagstiftningen som helhet. Byggreglerna och deras utformning är bland annat avgörande för att det ska kunna finnas ett diversifierat utbud av bostäder som kan efterfrågas av flera olika målgrupper och ett bostadsbyggande som passar olika behov och preferenser. Direktivet anger vidare att det finns en kritik mot den nuvarande regleringen som går ut på att den uppfattas som alltför omfattande och kostnadsdrivande, men att kriti- ken vanligtvis är allmänt hållen och därmed ger begränsad vägledning för hur regelverket kan ändras.1 I denna del av vårt utredningsarbete har vi valt att fokusera på kraven på lämplighet för sitt ändamål vid uppförande av nya byggna- der som innehåller bostäder respektive krav vid ombyggnad. Avgräns- ningen till dessa frågor beskrivs i avsnitt 2.2. I detta kapitel beskrivs dessa frågor var för sig efter en övergripande redogörelse för krav på byggnadsverk generellt. Både för de generella bestämmelserna, lämp- lighetskraven och ombyggnadskraven beskriver vi en historisk bak- grund, dagens bestämmelser och syftet med dem, aktuella myndig- hets- och forskningsrapporter, synpunkter från tillämpare som vi samlat in samt resultatet av övriga studier som vi har låtit genomföra. Beskrivning av vilka möten och enkäter som vi har genomfört och metodiken för dem finns i avsnitt 2.4. Varje avsnitt avslutas med våra slutsatser. 1Regeringsbeslut , Genomgripande översyn av byggregler m.m., dir. 2017:22, s. 4. Lämplighetskrav vid nybyggnad och ombyggnadskrav 6.1Nationella krav på byggnadsverk infördes ett statligt krav på städer att planera bebyggelse, upprätta lokala byggnadsordningar och säker- ställa brandsäkerheten i första stadsbyggnadslagstiftning, byggnadsstadga för rikets städer (byggnadsstadgan).2 Bygg- nadsstadgan var allmänt hållen och lämnade till varje stad att reglera mer precisa bestämmelser genom en lokal så kallad byggnadsord- ning.3 Syftet med byggnadsordningarna var att reglera hänsyn till all- männa och enskilda intressen och till allmän trevnad, sundhet och säkerhet.4 utreddes förutsättningarna för förenkling av byggreglerna.5 Det ledde till att en ny byggnadsstadga med enhetliga bestämmelser för hela landet och möjligheter för byggnadsnämn- derna att medge undantag i enskilda fall antogs 1959. upp- hörde de lokala byggnadsordningarna.6 Ett skäl till avskaffandet av de lokala byggnadsordningarna var att de hindrade en industriell pro- duktion, vilket fördyrade bostadsproduktionen.7 Vid övergången från 1959-års byggnadsstadga till den äldre (ÄPBL)8 1987 ersatte nybyggnadsregler (NR) Svensk byggnorm (SBN). I NR 1 görs en hänvisning till första utgåvan av standarden Byggnadsutformning – Bostäder – Funktions- mått (SS 91 42 21) för första gången.9 1994 ersatte bygg- regler (BBR)10 och konstruktionsregler (BKR) NR.11 Kraven på lämplighet har funnits och tidigare varit kopplade till statlig finansiering, se vidare avsnitt 6.3.1. Ombyggnadsbegreppet har funnits av och till och med olika inne- börd , se vidare avsnitt 6.4.1. byggnadsstadga och brandstadga för rikets städer. K. (2001), Ordning, lag och stadga – om byggnadsordningar och maktfördelning, Nordisk arkitekturforskning 2001:4. 31 kap. 1–2 §§ och 3 kap. 44§ Byggnadsstadga för rikets städer. 4Normalförslag till byggnadsordningar m.m., SOU 1932:6, Byggnadsordning för stad, och större municipalsamhälle, s. 4. 5Förenklad Byggnadslagstiftning: Betänkande avgivet av byggnadsutredning, SOU 1957:21, s. 122–125 och 174–183. 6Boverket (2016), Byggregler – en historisk översikt, s. 2. m.fl., Byggnadslagstiftningen, 1948 – kommentar till nya byggnadslagstift- ning, s. 19–20. 81987-års plan- och bygglag (1987:10), ÄPBL. 9Boverkets nybyggnadsregler, NR 1, (BFS 1988:18), s. 68. 10Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR. 11Boverkets byggregler (föreskrifter och allmänna råd), BBR 94:1, (BFS 1993:54), s. 3. Lämplighetskrav vid nybyggnad och ombyggnadskrav 6.2.1Bestämmelser om krav på byggnadsverk Krav på byggnadsverk bestämt nationellt i en internationell kontext Krav på byggnadsverk regleras nationellt. anslutning till Europeiska unionen (EU) innebär dock att är bunden av EU- förordningar och skyldig att implementera EU-direktiv i den nationella lagstiftningen.12 Vidare finns EU:s byggproduktförordning13, som reglerar hur byggprodukters prestanda ska beskrivas.14 Byggproduk- ternas prestanda ska beskrivas i förhållande till deras väsentliga egen- skaper.15 De väsentliga egenskaperna utgår från grundläggande krav på byggnadsverk, som avser bärförmåga, stadga, beständighet, säker- het vid brand, hygien, hälsa och miljö, säkerhet och tillgänglighet vid användning, bullerskydd, energihushållning, värmeisolering och hållbar användning av naturresurser.16 De svenska bestämmelserna om bygg- nadsverks tekniska egenskaper motsvarar till stor del de grundläggande kraven på byggnadsverk som anges i byggproduktförordningen.17 är också bunden av () konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och FN:s konvention om barnets rättigheter.18 ska bidra till goda levnadsförhållanden och en god livsmiljö (PBL)19 innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande.