sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — Standarder är i grunden marknadsdrivna, vilket innebär att de tas fram på frivillig basis av marknadens aktörer, till exempel företag och organisationer i samhällbyggnadsbranschen utifrån ett egenintresse.221 Standarder är konsensusdokument som fastställs av en standardiseringsorganisation.222 Standarder används inom många områden, till exempel för termi- nologi, produkter, metod, process, beräkning, mätning, material, instal- lation, provning och säkerställande av kvalitet.223 221SIS, /standarder/vadrenstandard/, besökt . 222ISO, , besökt . Den svenska översättningen är hämtad från , /Handelspolitiskt-ABC/?q=standard, besökt . 223SIS, /forum-i-forvaltning/guidetillstandarderochstandardisering/, besökt . och , /research/innovation/standardstypes/Pages/ default.aspx, besökt . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Inom samhällsbyggnadsbranschen finns ett flertal dokument med uppgifter om hur olika saker kan utföras, som branschen tagit fram i stället för att inom ramen för standardiseringssystemen ta fram natio- nella, europeiska eller internationella standarder. Dessa dokument benämns i dagligt tal branschstandarder. Ett exempel är Allmän mate- rial- och arbetsbeskrivning () som är en samling projekterings- och utförandestandarder inom byggbranschen som sammanställs och ges ut av Svensk Byggtjänst.224 Eftersom sådana dokument inte har tagits fram inom en standardiseringsorganisation benämner vi i det följande sådana dokument för skrifter. Privaträttsliga organ, finansiering och upphovsrätt Den internationella standardiseringsorganisationen () finansierar sin verksamhet främst genom försäljning av standarder och medlemsavgifter.225 Den europeiska standardiseringsorganisationen () finansieras huvudsakligen av medlemsavgif- ter och försäljning av standarder.226 Standardiseringens kärnverk- samhet är att ta fram och sälja standarder och standardiseringsorga- nisationernas inkomst säkerställs genom upphovsrätt till standarder. Detta fastställs i för standarder (SIS) fall i ISO:s och CEN:s medlemsvillkor, enligt vilka försäljning av standarder baseras på kommersiella principer och det är således inte tillåtet att tillhandahålla avgiftsfria standarder. Medlemmar i och ska aktivt skydda upphovsrätten till standarder, bland annat genom att påminna om att rättsliga åtgärder kan vidtas om intrång i upphovs- rätten sker.227 Som vi redogjorde i vårt delbetänkande Nystart för bygg- standardiseringen genom stärkt samverkan har villkoren för upphovs- rätt skapat problem mellan SIS och Boverket.228 224Svensk byggtjänst, /bokhandel/ama/?gclid=EAIaIQobChMIq9Hnuf Gz1gIVUMayCh2KIwrjEAAYASAAEgLMSfD_BwE, besökt . 225ISO (2015), , s. 8. 226CEN-CENELEC (2015), Guide 10, Policy on dissemination, sales and copyright of CEN- CENELEC Publications. 227ISO POCOSA (2017), Policy for the distribution, sales and reproduction of ISO publications and the protection of ISO’s copyright. CEN-CENELEC, Policy on dissemination, sales and copyright of CEN-CENELEC Publications. 228Kommittén för modernare byggregler, SOU 2017:106, Nystart för byggstandardiseringen genom stärkt samverkan, s. 121. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Avtalet om tekniska handelshinder är medlem i (). WTO:s avtal om tekniska handelshinder () syftar till att motverka handelshinder mellan medlemsländerna. Avtalet innehåller bestäm- melser som medlemmarna ska rätta sig efter när de utarbetar, fast- ställer och tillämpar tekniska föreskrifter, standarder och förfaran- den för bedömning av överensstämmelse (tekniska regler). Till tekniska föreskrifter räknas krav på varuegenskaper och därmed samman- hängande processer och tillverkningsmetoder, exempelvis krav på kvalitetsnivå, prestanda, säkerhet och mått, terminologi, symboler, förpacknings-, märknings- eller etiketteringskrav. Med förfaranden för bedömning av överensstämmelse menas metoder för att kon- trollera att tillämpliga krav i tekniska föreskrifter eller standarder är uppfyllda. Avtalet innebär bland annat att medlemsländerna, om det är effektivt och lämpligt, ska använda internationella standarder som grund för tekniska föreskrifter. Vidare ska kraven på produkter, när det är möjligt, utgå från prestanda i stället för design.229 Tekniska regler ska utarbetas med hänsyn till standarder Iförordningen om tekniska regler230 finns bestämmelser som Bo- verket ska iaktta när det gäller tekniska regler om varor. Bestämmel- serna ansluter till internationella förpliktelser enligt TBT- avtalet och EU:s anmälningsdirektiv231. Med tekniska regler avses i förordningen föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifika- tioner eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara. Med tekniska specifika- tioner avses specifikationer intagna i ett dokument och som fast- ställer de egenskaper som krävs av en vara, till exempel kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet krav på varan som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och prov- ningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och förfaran- 229WTO, Agreement on technical barriers to trade, punkterna 2.4 och 2.8. 230Förordningen (1994:2029) om tekniska regler. 231Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR den för bedömning av överensstämmelse. Som tekniska specifika- tioner räknas också krav på processer och tillverkningsmetoder.232 ska enligt förordningen se till att tekniska regler utfor- mas så att de inte hindrar handeln med andra länder mer än vad som behövs för att tillgodose syftet med reglerna och säkerställa att varor som uppfyller likvärdiga krav i något annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i när det gäller industriellt utformade produkter inte hindras tillträde till den svenska marknaden. När ändrar, upphäver eller utarbetar nya tekniska regler ska myndigheten undersöka om det finns en internationell eller europeisk standard eller förslag till standard på området samt utreda möjligheten att anpassa reglerna till den. bör i sådana fall utforma reglerna så att de är förenliga med standarderna eller för- slagen till standarder.233 beslut kring tekniska regler ska anmälas till Europeiska kommissionen (kommissionen) och WTO, via Kommerskollegium.234 Standardiseringens roll i EU-samarbetet för att främja handel Inom EU-samarbetet var en gemensam marknad en målsättning redan i Romfördrag . En milstolpe i utvecklingen var avgörande i målet Cassis de 1979 som lade fast principen om ömsesidigt erkännande.235 Principen innebär att ett medlemsland inte får förbjuda att en vara som lagligen tillverkats eller saluförts i ett annat EU-land säljs i medlemslandet enbart på grund av att varan inte uppfyller särskilda krav i medlemsländernas lagstiftning.236 2321 och 2 §§ förordningen (1994:2029) om tekniska regler. 2333 och 4 §§ förordningen (1994:2029) om tekniska regler. 2346–12 §§ förordningen (1994:2029) om tekniska regler. Artikel 5 i och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). 235Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 12. 236Cassis de , domstolens dom , mål 120/78. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Enbart principen om ömsesidigt erkännande var dock inte tillräcklig för att främja en gemensam marknad. 1985 antog därför Europeiska unionens råd (rådet) en resolution om en ny metod för teknisk harmo- nisering och standarder, den så kallade nya metoden. I och med den nya metoden överlåts de tekniska detaljerna till standardiseringen. Denna modell, där föreskrivna krav är tänkta att kompletteras med standarder, ska främja en snabbare anpassning till den tekniska utveck- lingen än tidigare EU-rätt, som innehöll omfattande tekniska krav.237 Det gäller ett flertal produkter inom EU, däribland leksaker238, mät- instrument239 och marin utrustning240. Det gäller även vissa byggpro- dukter, nämligen hissar241 och linbaneanläggningar242. Dessa produkter är byggprodukter enligt , men omfattas inte av EU:s byggproduktförordning (se nedan), utan av ett eget direktiv och en förordning. Produkter som uppfyller kraven ska CE-märkas och får därefter säljas fritt inom och mellan länderna. De grundläggande kraven kompletteras med en hänvisning till standarder som utarbetas av euro- peiska standardiseringsorganisationer.243 Dessa standarder, så kallade harmoniserade standarder, är europeiska standarder som antagits på grundval av kommissionens begäran för tillämpningen av unionens harmoniseringslagstiftning.244 Dessa ska vara frivilliga att följa för till- verkaren. En produkt som uppfyller en sådan harmoniserad standard 237Rådets resolution 85/C 136/01 av om en ny metod för teknisk harmo- nisering och standarder. Regeringens skrivelse 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, s. 8. , SOU 2009:71, EU, och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet, s. 410. 238Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet. 239Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EU av om harmo- nisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av mät- instrument (omarbetning). 240Europaparlamentets och rådets direktiv /90/EU av om marin utrustning. 241Europaparlamentets och rådets direktiv /33/EU av om harmo- nisering av medlemsstaternas lagstiftning om hissar och säkerhetskomponenter till hissar (omarbetning). Proposition 2015/16:59, Genomförande av hissdirektivet. 242Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/424 av om linbane- anläggningar. 243Rådets resolution 85/C 136/01 av om en ny metod för teknisk harmoniser- ing och standarder. 244 Artikel 2.1 c) i och rådets förordning (EU) 1025/2012 av om europeisk standardisering (standardiseringsförordningen). Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR antas uppfylla de tvingande kraven i . Tillverkaren kan dock välja att inte följa en standard, men måste då på annat sätt visa hur de tvingande kraven i rättsakten har uppfyllts.245 2008 antogs det så kallade varupaketet.246 Varupaketet består av varuförordningen247 förordningen om ackreditering och marknads- kontroll248 samt och rådets beslut om en gemen- sam ram för saluföring av produkter249. Därmed infördes bestämmel- ser om kontroll och principer för utarbetandet av EU-rättsakter om produkter.250 Ramarna för den europeiska standardiseringen anges i EU:s stan- dardiseringsförordning. Enligt förordningen är en standard en tek- nisk specifikation som antagits av ett erkänt standardiseringsorgan för upprepad eller fortlöpande tillämpning, som inte är tvingande.251 Den europeiska standardiseringen grundas på de principer som erkänts av WTO och TBT-avtalet.252 I standardiseringsförordningen anges att standarder är frivilliga och ska styras av marknaden.253 I standardiseringsförordningen nämns också att samhällsintres- sen ska speglas i standarder. Tanken är att myndigheter ska delta i standardiseringen för att bevaka samhällsintressen.254 I vårt tidigare delbetänkande konstaterade vi dock att myndigheternas deltagande inte är tillräckligt i byggstandardiseringen. Exempelvis deltar inte fullt ut i standardiseringsarbetet på grund av bristande 245Europeiska kommissionen COM (2016) 445 av , s. 3. Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 13. Regeringens skrivelse 2007/08:140, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, s. 8. , SOU 2009:71, EU, och den inre marknaden – En översyn av horisontella bestämmelser inom varu- och tjänsteområdet, s. 410. 246Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 13–14. 247Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 av om förfa- randen för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat (varuförordningen). 248Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter. 249Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008/EG av om en gemensam ram för saluföring av produkter. 250Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 16. 251Artikel 2.1 i standardiseringsförordningen. 252Skäl 1 och 2 i ingressen till standardiseringsförordningen. 253Skäl 11 i ingressen till standardiseringsförordningen. 254Skäl 25 i ingressen till standardiseringsförordningen. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR sakkunskap, brist på resurser och de villkor om upphovsrätt som SIS ställer.255 Standarder baserade på byggproduktförordningen följer inte den nya metoden För byggprodukter ska standarder inte precisera krav, utan i stället enbart ange hur information om produkterna ska lämnas. Bestäm- melserna finns i EU:s byggproduktförordning256. Syftet med bestäm- melserna är att underlätta handeln med byggprodukter inom EU.257 Byggproduktförordningen avviker från den nya metoden i vissa avseenden, bland annat genom att avsikten inte är att harmonisera de nationella byggreglerna eller reglera krav på byggprodukterna som sådana.258 Olika krav gäller i medlemsländerna på grund av skillnader i klimat, geologi, geografi samt andra skilda förutsättningar. Ett annat särdrag är att användningen av standarder enligt byggproduktför- Byggprodukternas prestanda ska i en så kallad prestandadeklaration beskrivas på samma sätt oavsett var de är tillverkade.260 För beskriv- ningen av produkternas prestanda ger kommissionen i uppdrag till en europeisk standardiseringsorganisation, till exempel , att ta fram standarder.261 Byggprodukternas prestanda ska beskrivas i förhållande till deras väsentliga egenskaper.262 De väsentliga egenskaperna utgår från grund- läggande krav för byggnadsverk, som avser bärförmåga, stadga, bestän- dighet, säkerhet vid brand, hygien, hälsa och miljö, säkerhet och tillgänglighet vid användning, bullerskydd, energihushållning, värme- isolering och hållbar användning av naturresurser.263 Vilka produkt- 255Kommittén för modernare byggregler, SOU 2017:106, Nystart för byggstandardiseringen genom stärkt samverkan, s. 121. 256Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fast- ställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter (byggproduktförordningen). 257Ingressen till rådets direktiv /106/EEG. 258Artikel 1 i byggproduktförordningen. 259Artikel 8 i byggproduktförordningen. Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av den 7juli 2016, s. 6. 260Europeiska kommissionen, COM(2016) 445 av , Om genomförandet av och rådets förordning (EU) nr 305/2011 av om fastställande av harmoniserade villkor för saluföring av byggprodukter, s. 2–3. 261Artikel 17 i byggproduktförordningen. 262Artikel 6 i byggproduktförordningen. 263Artikel 3 och bilaga I i byggproduktförordningen. Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR egenskaper som är väsentliga i respektive land avgörs av ländernas nationella lagstiftning om krav på byggnadsverk.264 antog regeringen en strategi för standardisering. Syftet med strategin är att belysa nyttan med standardiseringen och tydlig- göra viljeinriktning gällande standardisering. I strategin anges att standarder inte ska ersätta lagstiftning, utan snarare ses som ett alternativ eller komplement. Det är dock viktigt, enligt regeringen, att standarder inte kräver specifika material, tekniklösningar eller metoder, utan snarare generella funktionskrav som tillgodoser nya behov. Regeringen ska bland annat verka för att öka tillämpningen av relevanta internationella standarder i till exempel vid myn- digheters framtagande av tekniska föreskrifter, att hänvisningar till standarder i lagstiftning inte ska vara tvingande samt kontinuerlig utvärdering av behovet att tillgängliggöra obligatoriska standarder som det hänvisas till i svenska föreskrifter. Vad det gäller samhälls- byggnadsområdet specifikt ska regeringen bland annat verka för att standarder på området som det hänvisas till i myndigheters före- skrifter tillgängliggörs.265 I instruktion finns inga särskilda instruktioner om stan- darder.266 Inte heller i regleringsbrev nämns stan- darder specifikt. För angavs dock i en not till myn- dighetens allmänna förvaltningsanslag att posten fick användas för att göra eurokoderna och övriga standarder inom byggområdet till- gängliga. 2013–2017 fanns det i regleringsbrev en anslagspost om 6–som fick användas för att göra eurokoderna 264Proposition 2012/13:93, Anpassning av svensk rätt till EU-förordning om byggprodukter, s. 20. 265Regeringskansliet (2019), Regeringens strategi för standardisering, s. 3, 5–9, 13–16 och 35. 266Förordningen (2012:546) med instruktion för . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR 2017 kunde posten även användas för att göra övriga standarder inom byggområdet tillgängliga.267 2015 fick i uppdrag att ta fram en strategi för när, varför och på vilket sätt hänvisningar bör göras till standarder i myndig- hetens föreskrifter, då det var otydligt för användaren om en standard är en specifikation, en rekommendation eller omfattas av lagkrav.268 Resultatet av beskrivs i avsnitt 5.3.2 nedan. 5.3.2Boverkets hänvisningar till standarder i BBR BBR innehåller hänvisningar till standarder i olika avseenden. De standarder som hänvisar till i BBR anger i vissa fall uppgifter om utförande och utformning, och i vissa fall verifieringsmetoder. Hänvisningar till standarder i BBR Enligt uppgift från finns i BBR 174 hän- visningar till standarder, varav 159 i allmänna råd och 15 i föreskrift. Hänvisningar till standarder från standardiseringsorganisationer upp- gick till 149, varav 134 i allmänna råd och 15 i föreskrift.269 267Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. N2018/05841/SUBT, N2018/05793/KLS (delvis), N2018/01427/SUBT. Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. N2017/07683/SUBT, N2017/07265/KLS, N2017/01453/SUBT. Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. N2016/07802/SUBT, N2016/07505/KLS (delvis), N2016/01717/PBB m.fl. Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. N2015/08892/SUBT, N2015/08630/KLS (delvis), N2015/01953/PUB. Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. S2014/8774/(delvis). Regeringsbeslut , Regleringsbrev för av- seende , dnr. S2013/8937/(delvis). Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. S2012/8390/(slutligt). 268Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende , dnr. S2014/8774/(delvis). 269Boverket, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Därutöver sker hänvisningar till olika sorters skrifter från organisa- tioner, företag och myndigheter.270 Som framgår ovan hänvisar till standarder oftast i all- männa råd i BBR, men det förekommer i 15 fall att hänvisar till standarder i föreskrifter i BBR. Det handlar enligt då om definitioner inom avsnitt 7 om bullerskydd respektive avsnitt 9 om energihushållning. menar att det är svårt att se att en tillämpare kan välja en egen definition av exempelvis dimensione- rande vinterutetemperatur.271 Varför hänvisar till standarder På fråga från oss har uppgett att myndigheten inte har någon skyldighet att hänvisa till några standarder i BBR.272 har dock framhållit att EU:s byggproduktförordning innebär att det svenska regelverket måste anpassas till standarder som ska under- lätta handel med byggprodukter. När det gäller brand måste därför hänvisa till harmoniserade klasser och beskriva produktegen- skaper på samma sätt som i standarderna. Dessa avser ofta provnings- metoder.273 Genom att inte hänvisa till en standard där det entydigt framgår vad klasserna innebär, vilken provningsmetod som ska använ- das för att uppnå dem med mera skulle regelverket enligt bli otydligt med stora möjligheter för tolkningar samt möjligen även för missbruk som kan äventyra säkerheten.274 VVS-företagen, Rätt arbetsmiljö för VVS-montörer och driftpersonal. , Regler för brandlarm, SBF 110:8. Formas, Metoder för mätning av luftflöden i ventilationsinstallationer (T9:2007). , – praktik och teori, avsnitt 51 och 39:4. , Kyl 09. provnings- metod SP FIRE 105. Energi- och miljötekniska föreningen, R1 – Riktlinjer för specifikation av inneklimatkrav. Formas, – Förebyggande åtgärder i nya byggnader. Formas, Radon- boken: åtgärder mot radon i befintliga byggnader. Nordtests Nordtestmetod NT VVS 114. Fukt- centrum vid , Branschstandard ByggaF – metod för fuktsäker byggprocess. , avdelningen för byggnadsfysik, Bestämning av kritiskt fukttillstånd för påväxt av mögel på byggnadsmaterial. Byggindustrier, Manual – fuktmätning i betong. Den Nordiske Komité for Bygningsbestemmelser, NKB 4. Energigas , Energigas Energi- gasnormer EGN 2011. Funkis, Radon 1 och Radon 2. 271Boverket, e-post . 272Boverket, e-post . 273Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, dnr 10829–1592/2003, s. 36–38. Utöver harmoniserade standarder finns enligt även produktstandarder för icke-harmo- niserade produkter, systemstandarder, beräkningsstandarder samt provningsstandarder som kan bidra till verifierbara funktionskrav. 274Boverket, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR Utöver standarder från byggproduktförordningen har , av harmoniseringsskäl och på grund av lagen om offentlig upphand- ling, som princip att anpassa sina regler även till andra europeiska standarder.275 Exempelvis hänvisar till europeiska mätstan- darder i 6:7412 om utsläppskrav. Om skulle rekommendera andra mätmetoder skulle det enligt verket innebära risk för handels- hinder.276 Utöver det anger att hänvisningar till standarder kan vara ett lämpligt sätt att skapa verifierbara funktionskrav.277 På frågor från oss har uppgett att hänvisningar till standarder kan underlätta för tillämparna. Standarder som beskriver lösningar under- lättar enligt byggherrens kommunikation med kommunen om huruvida kraven är uppfyllda eller inte.278 I om förslag till strategi för hänvisning till stan- darder anges att eftersom harmoniserade byggproduktstandarder till byggproduktförordningen inte är frivilliga behövs generellt sett inte hänvisningar till dessa i myndighetsregler. kan dock hänvisning vara en lämplig lösning enligt . För varje väsentlig egenskap anges i standarden hur denna ska redovisas. Detta kan exempelvis ske i form av nivåer eller klasser. De svenska reglerna för byggnader får uttrycka vilken klass eller nivå en byggprodukt minst ska hålla för att anses lämplig att använda i . När det i bestämmelserna uttrycks en nivå eller klass bör en hänvisning ske till den harmo- niserade produktstandarden för att få en källa till exempelvis klassen. Detta skapar enligt en rättssäkrare hantering av den valda klassen. Enligt strategin kan standardiseringen och regelarbetet dra nytta av varandra, varför myndigheter ibland kan överväga att hän- visa till standarder i myndighetsreglerna. Detta ska dock enligt Bo- verket motiveras så att hänvisningar inte sker av slentrian eller att myndigheten aldrig eller sällan utnyttjar standarder vid regelgivning och på det viset måste lägga än mer tid på regelgivande än om en 275Boverket har exemplifierat de europeiska standarderna som systemstandarder, provnings- standarder, utförandestandarder, frivilliga produktstandarder och beräkningsstandarder. 276Boverket, e-post . 277Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 36–38. (2013), Tillgängliga eurokoder och andra standarder inom byggsektorn, rapport 2013:27, s. 48. 278Boverket, e-post . Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR hänvisning till standarder hade gjorts.