sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — Även i Internationella straffrättsutredningens förslag till nytt 2 kap. finns en i huvudsak motsvarande bestämmelse. Således framgår av 11 § att de begränsningar av svensk domstols behörighet och tillämpligheten av svensk lag som följer av allmän folkrätt eller av en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig orga- nisation som är bindande för ska iakttas. En skillnad mot nuvarande lydelse är att det enligt den nu gällande 7 § görs åtskillnad mellan å ena sidan begränsningar som följer av allmänt erkända folk- rättsliga grundsatser och å andra sidan begränsningar som följer av överenskommelse med främmande makt. Begränsningar som följer av allmän folkrätt ska alltid iakttas, medan begränsningar som följer av överenskommelse med främmande makt endast iakttas ”enligt vad därom är särskilt stadgat”. I den mån en överenskommelse som innefattar begränsningar av svensk domstols behörighet inte har blivit implementerad i svensk rätt kan begränsningen därför inte heller göras gällande. Enligt Internationella straffrättsutredningens bedöm- ning är denna åtskillnad inte önskvärd, varför utredningen föreslagit att kravet på särskilt lagstöd såvitt avser internationella överenskom- melser ska upphävas. Internationella straffrättsutredningens förslag avseende straffrättslig domsrätt 8.3.3Förslag gällande författningar utanför Utgångspunkten för utredningens förslag om domsrättsbestämmelser i specialstraffrättsliga författningar Som tidigare nämnts (se avsnitt 8.3.1) är en utgångspunkt för Inter- nationella straffrättsutredningens förslag att särskilda domsrätts- bestämmelser som finns i författningar utanför ska be- hållas i dessa författningar endast om det finns ett tydligt behov därav. Annars ska de generella bestämmelserna i 2 kap. tillämpas. Flera av domsrättsbestämmelserna på det specialstraff- rättsliga området baseras på ett internationellt avtal. Sådana överens- kommelser ställer olika långt gående krav på de avtalsslutande stat- erna och behovet av svenska domsrättsregler, för att uppfylla förpliktelser enligt överenskommelserna, varierar. Sådana specifika bestämmelser passar systematiskt sett sämre bland mer generella domsrättsregler. I den mån Internationella straffrätts- utredningen har bedömt att det är nödvändigt med särregleringar av- seende jurisdiktion på ett visst område, har utredningen därför före- slagit att dessa domsrättsbestämmelser ska vara kvar i respektive specialstraffrättslig författning. Lagen om ekonomiska zon och vissa anknytande författningar Genom bestämmelser i lagen (1992:1140) om ekonomiska zon och i ett antal andra anknytande författningar har svensk dom- stol behörighet att döma över vissa brott som begås inom den del av ekonomiska zon som ligger utanför svenskt territorium. I vissa fall gäller detta även för brott som begås på internationellt havsområde. Det rör sig, förutom nyssnämnda lag, om lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, jaktlagen (1987:259), fiskelagen (1993:787) och (se avsnitt 7.4). Enligt Internationella straffrättsutredningens bedömning förefaller domsrättsbestämmelserna i dessa författningar vara sakligt moti- verade och utredningen föreslår att bestämmelserna ska vara kvar i respektive författning och lämnas oförändrade i sak. I 2 kap. brotts- balken föreslås (se 4 §) en hänvisning till bestämmelserna. Internationella straffrättsutredningens förslag avseende straffrättslig domsrätt Särskilda ansvarsregleringar, liksom domsrättsbestämmelser, finns också i en rad andra författningar. Enligt Internationella straffrätts- utredningens förslag ska jurisdiktionsbestämmelserna i lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget lämnas oförändrade. Detsamma ska, enligt utredningens övervägan- den, gälla för domsrättsbestämmelserna i dåvarande luftfartslagen (1957:297), lagen (1993:1614) om samt Radio- och TV- lagen (1996:844). De tre sistnämnda lagarna har sedan Internationella straffrättsutredningens betänkande ersatts av lagen (2006:924) om , luftfartslagen (2010:500) respektive radio- och tv-lagen (2010:696). Internationella straffrättsutredningen har därutöver föreslagit att vissa bestämmelser om svensk domstols behörighet i lagen (1982:316) om förbud mot könsstympning av kvinnor, lagen (1982:963) om rymd- verksamhet, lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brotts- lighet i vissa fall ska upphävas. I stället för domsrättsbestämmelserna i dessa lagar föreslås ett undantag i utredningens förslag till 2 kap. från huvudregeln om krav på dubbel straffbarhet (se 5 § andra stycket). Vidare har utredningen föreslagit att de särskilda åtalsprövnings- reglerna (se vidare avsnitt 9) i dåvarande luftfartslagen, lagen om rymd- verksamhet, lagen om vissa internationella sanktioner och dåvarande Radio- och TV-lagen ska upphävas. Även bestämmelser om undan- tag från allmänna regler om rättsverkan av en tidigare utländsk dom som finns i lagen om rymdverksamhet, lagen om vissa internationella sanktioner och Radio- och TV-lagen ska, enligt för- slaget, upphävas. 9Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden Ett krav på åtalsförordnande innebär att en särskild prövning ska göras innan åtal får väckas vid en svensk domstol. Åtalsförordnande krävs i några situationer för brott som har begåtts inom riket, men störst betydelse har förfarandet för brott som har begåtts utanför . För sådana brott är utgångspunkten att åtal inte får väckas utan att ett åtalsförordnande har meddelats. Bakgrunden till förfar- andet är att svenska domstolar, enligt bestämmelserna i 2 kap. brotts- balken, formellt har en vidsträckt behörighet att döma även över brott som har begåtts utanför . Vid beslut om åtalsförord- nande ska meddelas eller inte, görs en lämplighetsavvägning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Såväl gärningens allvar som intresse av lagföring ska beaktas vid bedömningen. Folk- rättsliga samt utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden kan också bli nödvändiga. Utgångspunkten är att beslut om åtalsförordnande fattas av regeringen, men riksåklagaren kan bemyndigas att förordna om åtal. Inom ramen för Internationella straffrättsutredningens uppdrag, se SOU 2002:98, att se över den svenska lagstiftningen om straff- rättsligt ansvar för internationella brott och svensk straffrättslig doms- rätt lämnades förslag till förändringar i bestämmelserna om åtals- förordnande. Som ett led i den fortsatta beredningen av förslaget, gjordes i departementspromemorian Åtalsförordnande enligt 2 kap. (Ds 2014:13) en översyn av reglerna om åtalsförordnande. Förslagen i betänkandet och promemorian har remissbehandlats, men inte lett till lagstiftning. Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden Det föreligger, enligt regeringens bedömning, ett behov av att se över reglerna om straffrättslig domsrätt, vilket inkluderar reglerna om åtalsförordnande. I utredningens uppdrag ingår därför att göra en förnyad översyn och ta fram ett uppdaterat och samlat bered- ningsunderlag avseende reglerna om svensk straffrättslig domsrätt, med utgångspunkt i de överväganden och förslag som betänkandet SOU 2002:98 del A och departementspromemorian Ds 2014:13 inne- håller. Gällande rätt avseende svensk straffrättslig domsrätt beskrivs i avsnitt 7, medan huvuddragen i nyssnämnda betänkande redovisas i avsnitt 8. I förevarande avsnitt behandlas nu gällande bestämmelser om åtalsförordnande (avsnitt 9.2), Internationella straffrättsutred- ningens förslag avseende förordnande om åtal (avsnitt 9.3) liksom de förslag härom som lämnades i nämnda departementspromemoria (av- snitt 9.4). Utredningens överväganden och förslag i fråga om svensk domsrätt, inbegripet även frågan om åtalsförordnande, finns i avsnitt 11. 9.2.1Krav på åtalsförordnande begränsar domsrätten Som redovisats i avsnitt 7.2.4 är svensk straffrättslig jurisdiktion vidsträckt formellt sett och omfattar i mycket hög utsträckning inte endast gärningar som begåtts inom landet utan även de som begåtts utomlands. Lagstiftarens avsikt har dock inte varit att svenska dom- stolar ska utöva domsrätt i den utsträckning som reglerna som ut- gångspunkt medger. En begränsning, som är aktuell i flertalet fall, finns i kravet på att en gärning, för att omfattas av svensk straff- rättslig jurisdiktion, ska vara belagd med straff inte bara i , utan även i den stat där gärningen begåtts, dvs. det finns ett krav på s.k. dubbel straffbarhet. En ytterligare inskränkning ligger i att det ofta finns en faktisk begränsning för tillämpningen av svensk doms- rätt genom att det är svårt att i bedriva en förundersökning och genomföra en rättsprocess avseende brott som har begåtts utom- lands eller där gärningsmannen har lämnat . Slutligen innebär bestämmelserna om åtalsprövning att utövandet av den formellt vid- sträckta svenska straffrättsliga jurisdiktionen begränsas. Innan åtal får väckas ska således i vissa fall göras en lämplighetsprövning av om Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden så bör ske, vilket kommer till uttryck i att det i vissa närmare preci- serade fall krävs ett särskilt åtalsförordnande. Ett sådant krav gäller, som nämnts inledningsvis, främst brott som har begåtts utomlands, men i några fall också brott som har begåtts på svenskt territorium. Åtalsförordnande meddelas av regeringen, men behörigheten att besluta härom kan i vissa fall delegeras till riksåklagaren. Några ut- tryckliga föreskrifter om vilka kriterier som bör ingå i prövningen av åtalsförordnande finns inte. Prövningen ska dock grunda sig på en lämplighetsbedömning där de olika omständigheterna i det enskilda fallet ska vägas in. Det kan röra sig om gärningens allvar, anknyt- ningen till såvitt gäller både gärning och gärningsman och, när det gäller brott som begåtts utomlands, vilket intresse som finns av lagföring på gärningsorten. Ett åtalsförordnande utgör en processförutsättning. Om kravet på åtalsförordnande inte är uppfyllt, ska svensk domstol avvisa åtalet. 9.2.2Brottsbalkens bestämmelser om åtalsförordnande Huvudregeln om åtalsförordnande för brott som begåtts i finns i 2 kap. 5 § . Av paragrafens första stycke framgår att åtal för brott som inom har begåtts på ett utländskt fartyg eller luftfartyg av en utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller av någon annan anledning följde med detta, mot en annan sådan utlänning eller mot ett utländskt intresse, inte får väckas utan att regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, har meddelat förordnande om rätt till åtal. Be- stämmelsen innebär således en inskränkning av vad som gäller enligt 2 kap. 1 § , som stadgar att för brott som har begåtts i döms efter svensk lag och vid svensk domstol (se avsnitt 7.3.2). Brott av det slag som avses i 2 kap. 5 § första stycket omfattas av flaggstatsprincipen, dvs. en stat har som utgångspunkt jurisdiktion över brott som begåtts på fartyg eller luftfartyg som är registrerade i staten. Normalt sett saknas det anledning för att göra gällande jurisdiktionsanspråk i dessa fall. Så är särskilt fallet om gärningen rör disciplinära förhållanden ombord eller annars är av mindre allvarligt slag eller rör en händelse som inträffade när fartyget eller luftfartyget endast passerade svenskt territorium. Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden för om åtalsrätt bör beviljas i , är också om gärningsmannen ställts eller kommer att ställas till ansvar i flaggstaten. Även bestämmelserna i 2 kap. 7 a–c §§ kan aktuali- seras för brott som har begåtts i . I den förstnämnda para- grafen anges att åtalsförordnande krävs för brott som en utlänning har begått i utövning av tjänst eller uppdrag som har innefattat all- män ställning hos någon annan stat eller mellanfolklig organisation. Något åtalsförordnande krävs dock inte om gärningsmannen genom vilseledande uppgifter, förklädnad eller på något annat sätt har försökt dölja i vilken egenskap han har handlat. Bakgrunden till bestäm- melsen, som tillkom 1985, är händelsen då en sovjetisk ubåt stött på grund i skärgården utanför . Bestämmel- sens syfte är att reglera fördelningen av kompetens mellan olika svenska myndigheter när det gäller särskilda folkrättsliga eller utrikes- politiska överväganden. Störst betydelse har regleringen för gärningar som har begåtts i , även om lagrummets tillämpning inte är begränsad till händelser som har ägt rum här. Någon möjlighet för regeringen att delegera frågan om åtalsförordnande finns inte för ärenden enligt 7 a §. Enligt 2 kap. 7 b § får en utlänning som saknar hemvist i men som befinner sig här i landet inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishantering och som om- fattas av avtal som är i kraft i förhållande till , åtalas för brott som han eller hon har begått under sin vistelse här endast efter förordnande av regeringen. Detsamma gäller för en svensk medborgare eller utlänning med hemvist i som tjänstgör i en främmande stats militära styrka. Inte heller för beslut om åtalsförordnande som avses i aktuellt lagrum finns, precis som gäller för 2 kap. 7 a §, någon dele- geringsmöjlighet från regeringen. Av särskilt intresse när det gäller brott med anknytning till Inter- nationella brottmålsdomstolens (ICC) verksamhet är bestämmelsen i 2 kap. 7 c §. Därav framgår att i fråga om brott som riktats mot ICC:s rättskipning, får åtal väckas endast efter förordnande av reger- ingen eller den regeringen bestämmer. Kravet på åtalsförordnande har sin bakgrund i att ICC ska ha företräde framför nationella dom- stolar när det gäller prövning av brott mot ICC:s egen rättskipning. Principen om företräde för ICC i detta avseende kan upprätthållas genom att det finns ett krav på ett särskilt förordnande om åtalsrätt. Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden Huvudregeln för brott som begåtts utomlands är, enligt 2 kap. 5 § andra stycket , att åtal för sådana brott får väckas endast efter förordnande av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Kravet på åtalsförordnade för brott som förövats utom- lands gäller också för brott enligt andra bestämmelser än brotts- balkens straffstadganden. Från huvudregeln om krav på åtalsförordnande för brott begångna utomlands finns dock ett antal undantag. Av nyssnämnda lagrum framgår att åtal får väckas utan förordnande, om brottet är osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol. Därmed avses bl.a. ICC. Undantag från kravet på åtalsförordnande gäller dessutom för ytterligare sex situationer, som regleras i 1–6 punkterna i lagrummet. I första punkten slås fast att åtalsförordnande inte krävs om brottet begåtts på ett svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befäl- havaren eller någon som tillhörde besättningen på ett sådant fartyg. Enligt andra punkten gäller undantag från kravet på åtalsförord- nande även för brott som begåtts av någon som tillhör Försvars- makten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig. Vid brott som begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka krävs inte heller åtals- förordnande (tredje punkten). Undantag gäller också för brott som begåtts i tjänsten utomlands av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som har tillträtt (fjärde punk- ten). För brott som har begåtts i något av de andra nordiska länderna eller på ett fartyg eller luftfartyg i reguljärtrafik mellan orter belägna i eller i någon av övriga nordiska stater gäller inte heller krav på åtalsförordnande (femte punkten). Slutligen undantas även brott som begåtts av en svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk med- borgare mot ett svenskt intresse. Med svenskt intresse avses det- samma som gäller enligt 2 kap. 3 § 4 och 5, dvs. brott mot , en svensk kommun eller annan menighet eller en svensk allmän in- rättning, eller, i fråga om brott som förövats inom område som inte Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden tillhör någon stat, mot en svensk medborgare, svensk sammanslut- ning eller enskild inrättning eller mot en utlänning med hemvist i . Några särskilda bestämmelser om krav på åtalsförordnande En utländsk brottmålsdom kan (som redovisats i avsnitt 7.3.4) under vissa förutsättningar utgöra hinder mot lagföring för samma gärning i . Av 2 kap. 5 a § framgår att det för att en utländsk dom ska utgöra hinder mot lagföring här ställs upp ett antal villkor. En förutsättning är att frågan om ansvar för gärningen har prövats genom en lagakraftvunnen dom som meddelats i den stat där gärningen begåtts eller i en stat som har tillträtt någon av de konventioner som anges i fjärde stycket i samma paragraf. Det krävs dessutom att den utländska domstolsprocessen har lett till att den tilltalade frikänts, att den tilltalade har förklarats skyldig till brott utan att någon påföljd har dömts ut, att påföljden har verkställts i sin helhet eller fortfarande pågår, eller att påföljden fallit bort enligt lagen i den främmande staten. I vissa fall föreligger dock, även om de förutsättningar som redovisats är uppfyllda, svensk jurisdiktion. Så är främst fallet när det gäller brott som avses i 2 kap. 1 § , dvs. brott be- gångna i , om inte lagföringen i den främmande staten har skett på begäran av svensk myndighet eller sedan en person har över- lämnats eller utlämnats från för lagföring. Om det föreligger en utländsk dom, men denna dom inte hindrar lagföring även i , får dock åtal för en gärning endast väckas efter regeringen eller den som regeringen bemyndigat har meddelat åtalsförordnande (se 2 kap. 5 a § tredje stycket ). 9.2.3Bestämmelser om åtalsförordnande utanför 2 kap. För vissa brott enligt ställs ett krav på åtalsförordnande upp. Så är fallet med ärekränkningsbrotten i 5 kap. . Av kapitlets 5 § tredje stycke framgår att åtalsförordnande av regeringen Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden eller den regeringen bemyndigat krävs i fråga om förtal, grovt förtal och förolämpning som innebär att någon genom att förgripa sig på en främmande makts statsöverhuvud som vistas i eller på en främmande makts representant i kränkt den främmande mak- ten. Enligt 18 kap. 8 § får inte heller högmålsbrott enligt kapitlet som innefattat brott mot liv eller hälsa, brott mot frihet eller frid eller ärekränkning och som inneburit förgripelse mot kungen eller annan medlem av kungahuset eller mot den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter åtalas utan regeringens förordnande. Undantag gäller dock om någon avlidit till följd av gär- ningen. Även 19 kap. , avseende brott mot rikets säkerhet, innehåller bestämmelser om åtalsförordnande. Enligt 16 § får olovlig underrättelseverksamhet, olovlig värvning eller tagande av utländskt understöd inte åtalas utan regeringens förordnande. Inte heller får brott enligt 3 kap. eller 4 kap. som inneburit att någon genom förgripelse av främmande makts statsöverhuvud eller repre- sentant här i riket kränkt den främmande makten åtalas utan förord- nande av regeringen eller den regeringen bemyndigat. Krav på åtalsförordnande i specialstraffrätten I specialstraffrätten finns i vissa fall svensk jurisdiktion även för överträdelser som ägt rum utanför svenskt territorium. En del av dessa författningar innehåller bestämmelser om krav på åtalsförord- nande, medan det för andra författningar finns en hänvisning till kravet på åtalsförordnande i 2 kap. 5 § . Den specialstraff- rättsliga lagstiftning som kan komma i fråga är: •lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, •lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, •lagen (1982:316) om förbud mot könsstympning av kvinnor, •lagen (1982:963) om rymdverksamhet, •jaktlagen (1987:259), Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden •lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, •fiskelagen (1993:787), •lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerar- fartyget , •lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner, •lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, •lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, •luftfartslagen (2010:500), •radio- och tv-lagen (2010:696), och •lagen (2012:179) om straff för olovlig befattning med klusterammu- nition. 9.2.4Fördelningen mellan regeringen och riksåklagaren Som tidigare nämnts, är det regeringen som har att ta ställning till frågan om åtalsförordnande, med en möjlighet att i vissa fall lämna över prövningen till den myndighet som regeringen bestämmer. Denna delegationsmöjlighet regleras i förordningen (1993:1467) med bemyndigande för riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall. Möjligheten till delegation har utnyttjats i sådan utsträck- ning att det är riksåklagaren som beslutar om åtalsförordnande i de fall som i praktiken är oftast förekommande. Riksåklagaren har rätt att förordna om åtal i fyra situationer. Det första fallet gäller åtal för ett brott som har begåtts i på ett utländskt fartyg eller luftfartyg av en utlänning som var befälhavare eller tillhörde besätt- ningen på fartyget eller annars följde med fartyget, om brottet har begåtts mot en annan sådan utlänning eller ett utländskt intresse. Det andra fallet gäller brott som har begåtts utomlands av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i . Det tredje fallet gäller en gärning som har begåtts av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i om frågan om ansvar för gär- ningen redan har prövats genom en dom meddelad i en främmande Åtalsförordnande – gällande rätt och tidigare överväganden Slutligen gäller den fjärde situationen brott mot fiskelagen som har begåtts av en utländsk medborgare i ekonomiska zon eller ett brott mot lagen om åtgärder mot förorening från fartyg som har begåtts av en utländsk medborgare i ekonomiska zon eller inom inre vatten, territorialhav eller en ekonomisk zon som tillhör en annan medlemsstat i EU, eller som har begåtts på det fria havet. Riksåklagaren meddelar också förordnande om åtal beträffande 2 kap. 7 c §, dvs. brott mot ICC:s rättskipning och enligt 10 § lagen om vissa internationella sanktioner. Om det finns anledning till det, får riksåklagaren överlämna ett ärende till regeringen trots att rätten att besluta om åtal har dele- gerats till riksåklagaren. Någon precisering av när så bör ske finns inte i delegationsförordningen (se 3 §). Den formella uppdelningen mellan regeringen och riksåklagarens beslutsbehörighet innebär således att regeringen har exklusiv beslut- anderätt enligt 2 kap. 7 a och b §§ , dvs. brott som be- gåtts av en utlänning i utövningen av en tjänst eller uppdrag som innefattat allmän ställning hos en annan stat eller mellanfolklig orga- nisation, liksom brott som begåtts, av såväl utlänningar som svenska medborgare, inom ramen för internationellt samarbete eller inter- nationell krishantering. Regeringen har också exklusiv beslutanderätt enligt lagen om rymdverksamhet, liksom enligt de särskilda stadgan- dena i 5 kap. 5 § (ärekränkning av visst slag), 18 kap. 8 § (högmåls- brott) och 19 kap. 16 § första stycket (vissa brott mot rikets säkerhet). I övrigt gäller för brott som har begåtts utanför , att det är regeringen som prövar frågan om åtalsförordnande, om den misstänkte är utländsk medborgare som inte har hemvist i . 9.3Internationella straffrättsutredningens förslag i frågan om åtalförordnande I Internationella straffrättsutredningens uppdrag, som resulterade i ett förslag till ny lydelse av 2 kap. , ingick att ta ställning till om kraven på åtalsförordnande hade en lämplig omfattning och utformning.