sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — En samlad proposition för högre utbildning och forskning kan utmynna i olika former av styrning, exempelvis förändringar i lag eller förordning, resurstilldelning direkt till lärosätena eller via andra myndigheter, uppdrag till någon myndighet att följa upp eller driva en viss fråga m.m. Den direkta styrningen av universitet och hög- skolor sker i form av myndighetsdialoger, regleringsbrev eller särskilda uppdrag till lärosäten (se kapitel 3). I det följande ser vi till de övergripande formerna och principerna för styrning av det enskil- da lärosätet. Vi inleder med en översikt av den målstyrning regering och riksdag har använt för att därefter lämna förslag på hur den direkta styrningen kan utvecklas för att nå långsiktighet, samordning och tillit. 5.2.1Tidigare försök till mer långsiktig målstyrning Såsom framgår av kapitel 2 fanns , förutom den årliga cykeln, även en treårscykel med utbildningsuppdrag rörande minsta antal helårsstudenter eller examina inom prioriterade områden samt tak för helårsstudenter och helårsprestationer inom vissa områden. Ibudgetpropositionen anförde regeringen att perioderna med målangivelser för både utbildning och forskning bör vara desamma och i fas med de forskningspolitiska propositionerna. I samband med pro- positionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) tog regeringen bort målen för antal examina. Målen i regleringsbreven för det totala antalet helårsstudenter avskaffades inför för univer- sitet och högskolor under ; SLU har fort- satt mål för antal helårsstudenter i fyraårsperioder. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Förutom mål för antal examina har ett viktigt inslag i styrningen varit utbyggnad av utbildningen i form av ökat antal så kallade utbildningsplatser, eller omflyttning av sådana ”platser” mellan läro- säten för att bygga ut vissa utbildningar. Dessa ”platser” har ofta fördelats med kort varsel, vilket skapat en ryckighet och kortsiktig- het med ett stort mått av osäkerhet för lärosätena. Graden av dialog kring utbyggnad eller omflyttningar har varierat men ofta varit täm- ligen begränsad.6 Den modell som infördes där lärosätena ansvarade för dimensioneringen och statens styrning skulle ske genom långsiktiga utbildningsuppdrag har alltså i många fall ersatts med olika former av kortsiktiga mål där regeringen ingriper i planer- ingen av utbildningsutbudet. Utbildningsuppdragen innehöll också så kallade generella uppdrag, exempelvis gällande distansutbildning, fortbild- ning, vidareutbildning, studenter med invandrarbakgrund, jämställd- het och rekrytering. Den typen av periodiska generella utbildnings- uppdrag har därefter inte förelagts för beslut, men en mängd generella mål och uppdrag har uttryckts i regleringsbrevet för universitet och högskolor. Problem med omfattande regleringsbrev och bristande återkoppling på redovisningen har för högskolans del bland annat uppmärksammats i betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) och av (SOU 2008:104), men också generellt för statliga myndigheter av (SOU 2007:75). konstaterade bl.a. att reglerings- breven riskerar att bli mer och mer omfattande till följd av att krav och information läggs till och sällan tas bort, och att olika delar i vill ha med sina frågor. föreslog därför att regleringsbreven endast skulle avse finansiella villkor och att myndigheternas uppdrag i stället ska framgå av instruktionen. I propositionen En akademi i tiden (prop. 2009/10:149) gjorde regeringen bedömningen att antalet mål och återrapporteringskrav i regleringsbrevet för universitet och högskolor borde begränsas. Enligt regeringen skulle främst finansiella villkor samt ettåriga upp- drag och återrapporteringskrav ingå.7 I regleringsbrevet ingick huvudsakligen krav på återrapportering gällande nya hög- skoleplatser, studieavgifter och de strategiska forskningsområden som följde av forskningspolitiska proposition. 6Eriksson & (2014). 2009/10:149, s. 99. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning regleringsbreven successivt byggts på, främst med krav på redovis- ning gällande utbildningens dimensionering generellt och för vissa utpekade utbildningar, men också med krav på planer eller återrap- portering för jämställdhetsintegrering, reell kompetens samt den kvalitetsförstärkning i form av höjd ersättningsnivå för humaniora och samhällsvetenskap som beslutat om. De gemensamma regleringsbreven är trots detta mindre omfattande än tidigare, och hänvisar i större utsträckning än tidigare till högskolelagen gällande lärosätenas övergripande mål. Dialog, profilering och strategiutveckling Även behovet av en förbättrad dialog och mer utrymme för läro- sätenas olika förutsättningar och profil har varit en återkommande diskussion. Bl.a. framhölls det i betänkandet Högskolans styrning (SOU 2000:82) att dialogen mellan regering och lärosäte borde ut- vecklas, och att också frågor om profilering kunde ingå där. I remiss- hanteringen betonade flertalet lärosäten vikten av myndighetsdialo- gen, och flera menade att den behövde utvecklas till en reell diskussion om framtida möjligheter och problem med ett perspektiv om åtminstone fem år.8 Utredningen behandlades i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15), där regeringen betonade vikten av ”att operativa mål kommuniceras med hänsyn till påverkbarhet, realism, trovärdighet och uppnåbarhet, vilket ställer krav på såväl kommunikation som tid.” De naturliga tillfällena för detta, anförde regeringen, är dels i anslutning till budgetproposition och regleringsbrev, dels i anslutning till en ny fyraårsperiod. Regeringen konstaterade att lärosätena framfört kritik mot att myndighetsdia- logen tidigare varit otillfredsställande, men också uppskattning över att den förbättrats.9 I delbetänkande (SOU 2005:48) föreslogs förstärkta myndighetsdialoger år två och fyra i de fyraårsperioder som utbildningsuppdragen omfattade, där dialogen år två skulle fokusera på analys av lärosätenas resultat i relation till strategier och målsättningar och dialogen år fyra fokusera på utbildningsuppdraget 2001/02:15, s. 135–136. 2001/02:15, s. 136. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning för den kommande fyraårsperioden. Förslaget togs dock inte upp i slutbetänkandet från 2 (SOU 2007:81). En fråga som har diskuterats är behovet av att, i ett samlat men heterogent svenskt högskolelandskap, tydliggöra lärosätenas olika profiler och främja en utveckling där lärosätena utformar tydliga strategier utifrån sina olika förutsättningar. Inför de forskningspolitiska propositionerna Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3) samt Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) gavs lärosäten och forskningsråd i uppdrag att ta fram forsknings- strategier som bland annat skulle innehålla bedömningar av starka och svaga sidor samt frågor om ämnesmässig bredd, profilering och specialisering.10 Strategierna skulle utgöra underlag för såväl stats- makternas beslut som myndigheternas egen planering och verksam- het. Inför de två senaste forskningspolitiska propositionen inbjöds lärosätena att inkomma med sina strategier, men inte som ett tvingande uppdrag. (SOU 2005:48) föreslog att universitet och högskolor även skulle utarbeta utbildningsstrategier , som grund för kommande utbildningsuppdrag. Med hänsyn till det intima sambandet mellan utbildning och forskning föreslogs att samlade utbildnings- och forskningsstrategier skulle inlämnas. Syf- tet med utbildningsstrategierna angavs bl.a. vara att det skulle skapa bättre förutsättningar för respektive lärosäte att planera och utveckla sin utbildning, skapa bättre underlag för en dialog mellan departe- mentet och respektive lärosäte om t.ex. framtida utbildningsuppdrag samt att ge departementet en samlad bild av utbildningen i . Detta förslag genomfördes inte. Däremot har universitet och hög- skolor haft att redovisa överväganden rörande utbild- ningsutbudet i såväl budgetunderlag som årsredovisning. När 2011 granskade lärosätenas användning av basanslaget för forskning och forskarutbildning gjorde de också en genomgång av lärosätenas forskningsstrategier. fann att dessa var tämligen likartade, att de var brett formulerade och att strategierna inte i någon större omfattning hade inneburit att läro- säten valt att profilera sig så att de skiljer sig från varandra.11 I IVA:s projekt forskning framhölls att det behövdes ytterligare åtgärder för att lärosätena skulle kunna utveckla sina roller och 10Förslaget härrörde från utredningen 2000 (SOU 1998:128). 11Riksrevisionen (2011). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Bland annat rekommenderade projektet att möjligheterna att införa en modell med så kallade utvecklingskontrakt med inspi- ration från länder som , och borde övervägas.12 Sammanfattningsvis har det funnits mer långsiktiga mål- perioder för styrningen, och ambitioner att knyta ihop sådana perio- der för utbildningen med de perioder som gäller för de forsknings- politiska propositionerna. Styrningen av framför allt utbildningens dimensionering har dock i hög utsträckning präglats av en kortsik- tighet och detaljeringsgrad som är svår att förena med de övergri- pande principer som gällt och som regeringen också har hänvisat till. Mängden och karaktären på mål i regleringsbreven har återkommande diskuterats, och det har funnits ambitioner att rensa och hålla tillbaka omfattningen i reglerings- breven och vara mer långsiktiga så att inte allt ska rapporteras . Det saknas dock utpekade tillfällen för sådan översyn och priori- tering. Behov av en utvecklad dialog och mer profilering och sam- arbete i högskolelandskapet har också varit en återkommande dis- kussion i flera av de inspel som lämnats till utredningen. Sammantaget menar vi att det finns ett starkt stöd för en mer långsiktig och dialogbaserad styrning. Den historiska tillbakablicken visar att regering och riksdag gjort olika försök i denna riktning. Våra förslag bygger vidare på detta och syftar till en process och ett ramverk som möjliggör en långsiktig och ändamåls- enlig styrning. Behovet av utvecklad dialog och återkoppling har även varit en återkommande diskussion i andra länder som vi har haft kontakt med under utredningen. 5.2.2Ansatser till mer dialogbaserad styrning i andra länder Överenskommelser, ”utvecklingskontrakt” eller ”performance agree- ments” har kommit till ökad användning som en styrningsform för universitet och högskolor i en rad olika länder.13 Som Elken m.fl. framhåller bör överenskommelser eller utvecklingskontrakt inte ses som ett enda instrument, utan snarare en övergripande idé med stora 12IVA (2017b). 13Se exempelvis Kunnskapsdepartementet (2015) appendix A, eller EUA (2015). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning variationer i utformningen. I grunden handlar det om en överens- kommelse mellan enskilda lärosäten och staten angående måluppfyl- lelse inom vissa utvalda områden. Även om utvecklingskontrakt ofta förknippas med prestationsbaserad resurstilldelning bör de skiljas åt; medan prestationsbaserad resurstilldelning belönar resultat utifrån gemensamma kriterier utformas utvecklingskontrakt normalt indi- viduellt för varje lärosäte med fokus på dess specifika förutsätt- ningar. Som styrinstrument betonar de därmed olika mål för syste- met som helhet.14 Litteraturen framhåller ett antal dilemman kopplat till överens- kommelser eller kontrakt som styrinstrument. Ett rör omfattning och detaljeringsgrad – ju större denna är desto mer kan staten teore- tiskt sett styra, men riskerar lärosätets strategiska förmåga att minska och den administrativa bördan öka med ineffektiv resurs- användning som följd. Ett annat rör kopplingen till finansiering (som varierar både mellan länder och inom samma land) – ekonomiska incitament kan bidra till måluppfyllelse, men kan också bidra till att lärosätena söker minimera risken genom att utforma ”säkra” mål. Den informationsassymetri som finns mellan huvud- mannen och lärosätet, tillsammans med verksamhetsmålens kom- plexa karaktär, gör det svårt för huvudmannen att värdera ambitions- grad och måluppfyllelse.15 På ett övergripande plan anses överenskommelser ha en potential att förändra relationen mellan lärosätena och staten som huvudman, där båda parter kan finna samsyn om realistiska mål att sträva mot, stärka lärosätenas strategiska förmåga och främja tydligare profiler- ing. Genom att utgångspunkten är det enskilda lärosätet kan de lik- riktande incitamenten för lärosätena minskas och resultat följas upp på ett mer kvalificerat sätt.16 Vi har särskilt tagit del av hur överenskommelser eller utvecklings- kontrakt använts i våra nordiska grannländer och i . I utformades för perioden –2016 utvecklingskon- trakt utifrån ett uttalat behov från regeringens sida att stärka den stra- tegiska dialogen mellan regering och lärosäten samt öka profilering och kvalitet. Regeringen pekade ut ett antal områden som samtliga 14Elken m.fl. (2016) s. 16–17. 15Elken m.fl. (2016) s. 18. 16Elken m.fl. (2016) s. 19. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning lärosäten angav egna mål inom. En speciell vär- derade utvecklingsplanerna utifrån tre kriterier: ambitionsnivå; strä- van mot politiska nationella och internationella mål; samt genom- förbarhet. De strategiska kontrakten utformades som ett försök som utvärderades av flera aktörer efter periodens slut . Bland positiva slutsatser var att kontrakten hade hjälpt regeringen att sätta agendan och lärosätena att fokusera sina individuella styrkor. Sam- tidigt fanns kritik bl.a. mot att de nationella målen var för styrande, att fokus på indikatorer skapade höga administrativa kostnader och att de finansiella konsekvenserna inte tog hänsyn till orsakerna till att vissa mål inte uppnåtts.17 För perioden —2024 har nya över- enskommelser tecknats med ett annat upplägg, där målsättningen bl.a. är att kvantitativa mål ska ha minskad betydelse. I dessa ”Quality Agreements” är fokus på utbildningskvalitet. Överens- kommelserna kopplas till medel som frigjorts i en reform av studie- lånssystemet med utfästelsen att de ska bidra till synliga förbätt- ringar i utbildningen. Ett antal förbättringsområden pekas ut (t.ex. ökad profilering i utbildningen, förbättrad handledning av studenter, studieframgång och kompetensutveckling av lärare), inom vilka lärosätena ska utveckla konkreta åtgärder och vilken förbättring som ska vara synlig till 2021. Liksom i föregående period sker en extern värdering av planerna och utfallet, men kopplat till det befintliga kvalitetssäkringssystemet och utvärderingsorganet NVAO. Om måluppfyllelsen är bristande efter halva tiden kommer lärosätet att ges på sig att vidta åtgärder, annars hålls resurstillskottet inne.18 I har utvecklingskontrakt använts i treårsperioder . användes en ordning där ministeriet fast- ställde 3–5 obligatoriska mål och respektive lärosäte 3–5 egna mål. En utvärdering pekade på kritik mot befintliga kontrakt, bl.a. att de obligatoriska målen ledde till en likriktning, att dialogen kring kon- trakten var otillräcklig och att kontraktens betydelse för det enskilda lärosätet var liten.19 har en ny form införts kallad strategiska ramkontrakt som avser fyraårsperioder. Kontrakten syf- tar till att sätta strategiska mål för lärosätets kärnverksamhet och 17Jongbloed m.fl. (2018). 18OCW m.fl. (2018). 19Nextpuzzle (2016) s. 24–28. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning därigenom synliggöra hur lärosätet bidrar till att uppfylla samhällel- iga mål. Syftet är att sätta fokus på utveckling och resultat, stärka den strategiska dialogen mellan minister och lärosätets styrelse och stödja samarbeten och koordinering mellan lärosäten. Regeringen har inför dialogerna angett ett större antal prioriterade områden, där lärosäten kan prioritera vissa av dessa mål och avgränsa dem på olika sätt. Kontrakten innehåller lärosätesdefinierade indikatorer för måluppfyllelse, där fokus ska vara på ambitionen och riktningen snarare än specifika måltal. Motsvarande en dryg procent av läro- sätets utbildningsanslag görs avhängigt måluppfyllelsen.20 har använt olika former av avtal mellan ministeriet och lärosätena . Inledningsvis var dessa årliga men avser numera fyraårsperioder. Avtalen består av fyra delar: 1) Gemensam- ma mål för hela högskolesektorn, 2) Lärosätets uppdrag, profilering och fokusområde, 3) Nycketal för utveckling, 4) Finansiering inklu- sive uppföljning och utvärdering av hur väl lärosätet uppnått målen. Avtalen upprättas genom en interaktiv process, där lärosätena före- slår egna strategiska mål utifrån de övergripande politiska mål som ministeriet formulerat. Lärosätenas förslag på mål har föregåtts av interna strategiska diskussioner. Utifrån detta sker en förhandling om målnivåer. Ministeriet ger med vissa års mellanrum högskolorna skriftlig respons på deras verksamhet och utvecklingsbehov. I har efter en försöksperiod införts en modell med ”utvik- lingsavtal” som inbegriper samtliga högskolor och universitet. Av- talen innehåller mål och målparametrar för prioriterade utvecklings- områden för lärosätet. Avtalen ska bidra till hög kvalitet och ökad profilering i sektorn. Ingen finansiering är ännu kopplad till avtalen, men planer finns att göra det . Även om vi har tagit del av erfarenheter och idéer från andra län- der behöver också olikheterna i historik och system beaktas. Den viktigaste frågan är vad inslag i detta arbetssätt kan bidra med i palet- ten av styrning i en svensk kontext. I IVA:s genomgång av utveck- lingskontrakt i olika länder anges ett antal återkommande motiv som vi menar alla är relevanta utifrån vårt utredningsuppdrag: 20Kopplingen till resurser var inte avsedd från början utan tillkom under pågående dialoger, vilket skapade oro bland lärosätena. Muntlig kommunikation vid möten med ministeriet respektive 23–. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning •att uppmuntra lärosäten till profilering och skapa ett mer diffe- rentierat högskolelandskap, •att förbättra den strategiska dialogen och den ömsesidiga förstå- elsen mellan lärosäten och huvudmannen (oftast staten), •att öka kvaliteten och effektiviteten i lärosätenas verksamhet, •att öka transparensen avseende både huvudmannens prioriteter och lärosätets strategier, samt att tydliggöra ansvarsfördelningen.21 Användningen av utvecklingskontrakt internationellt kan dels ses som en del av ökad prestationsbaserad styrning, dels ses som en utveckling mot ökad dialogbaserad styrning. Utifrån de principer vi diskuterat i kapitel 4 är det framför allt den ökade dialogbaserade styrningen som viser som intressant, men också att uppföljning av prestationer i högre grad kan utgå från varje lärosätes förutsättningar. 5.2.3En mer långsiktig, fokuserad och dialogbaserad styrning •Regeringens styrning av högre utbildning och forskning bör ha ett dialogbaserat och fyraårigt perspektiv med avseende på mål, dimensionering, uppdrag och resurstilldelning. •Regleringsbrevet för varje lärosäte utformas med utgångs- punkt i den samlade propositionen för högre utbildning och forskning genom en fördjupad dialog med lärosätet, och reglerar resurser, utbildningsmål samt särskilda uppdrag och bemyndiganden med ett fyraårsperspektiv. •Som komplement till regleringsbrevet införs ett dialogbaserat och lärosätesanpassat styrinstrument i form av fyraåriga över- enskommelser där varje lärosätes mål och uppföljningskrite- rier formuleras för ett antal av politiken prioriterade områden. 21IVA (2017a). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning •Det gemensamma regleringsbrevet tas bort och långsiktiga mål eller anvisningar läggs i förordning, medan andra mål ges en mer lärosätesspecifik utformning. Den direkta styrningen av universitet och högskolor och dialogen kring denna är en viktig del i en styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten. Utmaningen är att hitta former för att regeringens och övergripande mål och prioriteringar kan få genomslag på ett ändamålsenligt sätt, som varje lärosäte ges förutsätt- ningar att ta ett långsiktigt helhetsansvar för sin verksamhet utifrån sin respektive profil och roll. Vi kan konstatera att de nödvändiga elementen i en sådan styr- ning i stor utsträckning redan finns eller har prövats, och att ett antal utvecklingsbehov har identifierats tidigare. Det gäller inte minst att låta målperioder följa nuvarande forskningspolitiska propositioners periodicitet, för att skapa förutsättningar för mer långsiktighet i styrningen och en fördjupad dialog inför nya målperioder. En sådan periodicitet i styrningen skapar enligt vår bedömning även en ram som underlättar att prioritera i regleringsbreven för att hålla nere omfattningen av dessa. Vi menar därför att relevanta delar i den föreslagna samlade pro- positionen för högre utbildning och forskning bör operationaliseras genom en dialogbaserad process mellan regering och lärosäten. Det skulle ge fyråriga planeringsförutsättningar för lärosätet med avse- ende på mål, dimensionering, särskilda uppdrag och resurstilldelning. Vi anser att en sådan process kan konkretisera kopplingen mellan övergripande och politiska mål och lärosätenas specifika förutsätt- ningar och egna strategier samt bidra till en mer ändamålsenlig styr- ning av högskolan. Vi menar att det är naturligt att en del av den styrning vi här före- slår fortsatt sker i form av regleringsbrev beslutade av regeringen. Processen bör dock göras mer långsiktig och dialogbaserad. Det gäller inte minst utbildningsuppdrag och resurser för dessa, samt särskilda åtaganden för vissa lärosäten. Vi menar att även bemyn- diganden som kan behövas för olika frågor bör behandlas i samma process och tas med i regleringsbrevet. I vissa fall kan samarbeten och arbetsfördelning mellan lärosäten kräva regeringsbeslut som med fördel sker i regleringsbrevet. Vi beskriver detta vidare i avsnitt 5.2.4 nedan. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Vi ser dock också skäl att komplettera detta med ett nytt inslag inspirerat av de överenskommelser eller utvecklingskontrakt som används i andra länder. Ett sådant inslag kan ytterligare bidra till att främja en fördjupad dialog som ökar den ömsesidiga förståelsen mellan regeringen och lärosäten, inklusive en ökad tydlighet kring lärosätenas egna strategier, förutsättningar och målsättningar. Mer konkret är syftet att åstadkomma en mer ändamålsenlig styrning för vissa typer av mål som är svåra att ge en generell utformning med tillräcklig träffsäkerhet, men där det är angeläget för regeringen att driva på arbetet. Detta beskrivs vidare i avsnitt 5.2.5. I avsnitt 5.3 beskrivs hur processen konkret kan gestaltas. 5.2.4Långsiktig och dialogbaserad styrning genom regleringsbrev Som vi har pekat på tidigare i betänkandet måste styrningen utgå från att både utbildning och forskning är verksamheter som är av lång- siktig karaktär. Det har också regeringen ofta framhållit, även i direktiven till vår utredning. Däremot har styrningen inte alltid tagit fasta på detta faktum i praktiken. När det gäller vilken tidshorisont som är lämplig för styrningen kan vi å ena sidan konstatera att reger- ingen i den senaste forskningspolitiska propositionen menade att ett tioårigt perspektiv bör anläggas. En del av de inspel som har lämnats till vår utredning har också betonat att är ur ett lärosätesperspektiv. Å andra sidan har också synpunkten fram- förts att fyraåriga ramar inte ger tillräcklig flexibilitet och att oförut- sedda händelser behöver kunna hanteras oftare än . Vår bedömning är att en fyraårig ram är bra avvägning mellan behovet av långsiktighet och flexibilitet (se även avsnitt 5.1). Ett årligt regler- ingsbrev kommer också att vara nödvändigt för de finansiella delarna då budgetbesluten är ettåriga. I vissa frågor kan å andra sidan ett mer långsiktigt perspektiv än anläggas. Vi menar att tydligt utpekade fyraårsperioder har fler fördelar utöver den längre planeringshorisonten.