sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Ut- redningen bedömer dock inte att det finns några förutsättningar för att i denna utredning föreslå några grundläggande förändringar i hur finansieringssystemet är uppbyggt. Det är enligt utredningens mening också lämpligt att ytterligare avvakta utfallet av de ändringar som har gjorts i finanseringslagstiftningen innan nya ändringar övervägs. Prövning i samband med tillståndsgivning Enligt den nu gällande kärntekniklagen ska den som har tillstånd till en kärnteknisk verksamhet ha en organisation för verksamheten med ekonomiska, administrativa och personella resurser som är till- räckliga för att kunna fullgöra de skyldigheter som följer av lagen, bl.a. att upprätthålla säkerheten vid verksamheten och vidta de åt- gärder som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall eller kärnämne som inte används på nytt och avveckla och riva anläggningar till dess allt kärnavfall och kärnämne placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer prövar frågor om tillstånd. Några närmare kriterier för tillstånd anges inte. I förarbetena till kärntekniklagen, i vilka det också hänvisas till förarbetena till den tidigare atom- energilagen, uttalas bl.a. att sökanden bör ha erforderliga kvalifika- tioner för uppgiften och att dennes sakkunskap och förutsättningar Utredningens överväganden och förslag i övrigt att bedriva verksamheten på ett betryggande sätt bör bedö- mas27. Det ska således göras en grundlig prövning av den sökandes lämplighet, såväl med hänsyn till kompetens som finansiell styrka. Av kärntekniklagen följer dock inte att det ska göras någon prövning av ägares lämplighet. Någon motsvarighet till den kontroll av s.k. kvalificerade förvärv när ett tillstånd redan är beviljat som kan göra enligt lagstiftningen på bank- och kreditområdet finns inte på kärn- teknikområdet; endast tillståndshavarens möjligheter att leva upp till lagens krav kan prövas. Utredningen utesluter inte att det i fram- tiden kan visa sig att det finns ett behov av en prövning av en ägares lämplighet vid förändringar i ägarstrukturen efter att ett tillstånd till kärnteknisk verksamhet har beviljats, dvs. ett regelverk för ägar- prövning på det kärntekniska området liknande det som finns på bank- och kreditområdet. Sådana bestämmelser skulle innebära en stor förändring i förhållande till vad som gäller och skulle sannolikt också kräva betydande resurser för den eller de myndig- heter som skulle ansvara för en sådan prövning och för tillsyn och uppföljning. I sammanhanget vill utredningen också peka på att vissa av de villkor som regeringen på förslag av har beslutat för att säkerställa värdebeständigheten i de säkerheter som reaktorbolagen har ställt synes innebära en långtgående kontroll- möjlighet för det allmänna. Så vitt utredningen kan bedöma innebär dessa villkor i praktiken att staten måste godkänna förändringar i reaktorbolagens ägarstruktur. Utredningens sammantagna bedöm- ning är att det därför är lämpligt att utvärdera effekten av dessa beslut innan ytterligare förslag om ägarprövning övervägs. Ägarprövning utifrån energi- och säkerhetspolitiska överväganden Utredningen vill peka på en aspekt av ägarprövning som går utöver en bedömning av en sökandes lämplighet utifrån finansiella och kom- petensmässiga förutsättningar. Om det bedöms lämpligt att närmare utreda frågor om ägarprövning på kärnteknikområdet kan det enligt utredningens mening finnas skäl att i en sådan utred- ning inkludera energi- eller säkerhetspolitiska överväganden. 1983/84:60, s. 84. Utredningens överväganden och förslag sådan utredning skulle sannolikt behöva göras i ett bredare samman- hang där även annan för samhället viktig infrastruktur ingår. Utredningen konstaterar inledningsvis att situationen på det kärn- tekniska området uppvisar vissa likheter med de omständigheter som förelegat i de fall svenska domstolar har funnit att det föreligger förutsättningar för ansvarsgenombrott. Likheterna består i att det handlar om dotterbolag (tillståndshavarna/reaktorbolagen) som inte är självständiga i förhållande till moderbolagen (reaktorbolagens ägare). Reaktorbolagen saknar i princip egna tillgångar och kost- naderna för deras efterbehandlingsansvar garanteras i mycket hög utsträckning av reaktorbolagens ägare. En regel om ansvarsgenom- brott på det kärntekniska området skulle kunna utformas på så sätt att staten, i situationer där det kan antas att de medel som avsatts för att möta framtida förpliktelser inte är tillräckliga och tillstånds- havaren av olika skäl inte är förmögen att uppfylla ansvaret, har rätt att i skälig omfattning kräva ett fullgörande av förpliktelserna av den som genom att utöva ett bestämmande inflytande på tillstånds- havaren i avsevärd grad har medverkat till oförmågan. Utredningen bedömer dock att det inte är lämpligt att införa någon sådan regel. Det framstår som ett alltför stort avsteg från aktiebolagsrättsliga principer som dessutom har diskuterats och avfärdats i tidigare ut- redningar. Till detta kommer att principen om ansvarsgenombrott är väl etablerad i svensk praxis, även om den tillämpas restriktivt. Förtydligande av verksamhetsutövares ansvar Begreppet ”verksamhetsutövare” är centralt för . Det finns ingen definition i balken, men centrala bestämmelser om an- svar för avhjälpande av miljöskador och andra olägenheter kopplas till den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet som orsakat skador – verksamhetsutövaren. Avgörande för verksamhetsutövar- ansvaret enligt praxis är vem som faktiskt och rättsligt har möjlighet att ingripa (se bl.a. dom i mål M 2812-05). Utredningens överväganden och förslag En utgångspunkt för utredningen har varit att undersöka om den parallella tillämpningen av och kärntekniklagen med dess något olika ”skärningar” skapar problem, och om det bedöms lämpligt föreslå förbättringar och förtydliganden. Det tydligaste exemplet på skillnaden mellan balken och kärntekniklagen är den senare lagens bestämmelser om hur en tillståndshavare kan fullgöra sitt ansvar enligt lagen och även ges dispens eller befrielse från sina skyldigheter, enligt förarbetena under förutsättning att någon annan kan ta över ansvaret. Ett fullgörande av skyldigheter eller dispens från dem har naturligtvis ett värde enligt kärntekniklagen men har inte per automatik någon betydelse enligt . Den som har bedrivit kärnteknisk verksamhet har alltså kvar ett långsiktigt ansvar enligt även om tillståndshavaren har fullgjort sina skyl- digheter eller beviljats en dispens enligt kärntekniklagen. Enligt utredningens mening borde dock ett sådant fullgörande eller en sådan dispens ändå i vissa fall rimligen kunna tyda på att verksamhetsut- övaren i praktiken också har gjort vad som kan anses skäligt enligt balken. Det går dock enligt inte att ”på förhand” befria en verksamhetsutövare från ansvar, utan det avgörs ytterst av dom- stol om en verksamhetsutövare ska anses ha fullgjort sina skyldig- heter enligt balken eller inte. Enligt utredningens mening bör det i syfte att åstadkomma en ökad samordning mellan och kärntekniklagen införas ett verksamhetsutövaransvar också i kärntekniklagen. Innebörden skulle bli att den som bedriver eller har bedrivit kärnteknisk verk- samhet ansvarar för att anläggningar som verksamhet inte längre ska bedrivas i blir avvecklade och för att använt kärnbränsle och kärn- avfall som har uppkommit i verksamheten tas om hand och placeras i ett slutförvar. I förhållande till den nuvarande regleringen för- tydligar förslaget principen att alla som har bedrivit kärn- teknisk verksamhet också har ett efterbehandlingsansvar. Förslaget innebär inte någon förändring vad gäller en tillståndshavares primära ansvar för säkerheten i den kärntekniska verksamheten. Det ansvaret förblir oförändrat. Innebörden av att införa begreppet verksam- hetsutövare jämte det existerande begreppet tillståndshavare är att det ansvar som en tillståndshavare har enligt kärntekniklagen uttrycks på två olika sätt, dels som ett primärt ansvar för säkerheten vilket inte kan delegeras (tillståndshavarens ansvar), dels ett ansvar för se till att avveckling av anläggningar och omhändertagande och Utredningens överväganden och förslag slutförvar av avfall kommer till stånd (verksamhetsutövarens ansvar). Det bör noteras att tillståndshavaren och verksamhetsutövaren mycket väl kan vara en och samma juridiska person, men de behöver inte vara det. I en situation där t.ex. ett moderbolag har bedrivit kärnteknisk verksamhet i enlighet med ett tillstånd och tillståndet och verksam- heten i ett senare skede har tagits över av ett dotterbolag, så är både moderbolaget och dotterbolaget att anse som verksamhetsutövare, medan dotterbolaget är ensam tillståndshavare med det primära ansvaret för säkerheten. Förslaget skulle också innebära att i en situa- tion där ett reaktorbolag skickar använt kärnbränsle till ett mellan- förvar som drivs av en annan aktör, så har reaktorbolaget kvar verk- samhetsutövaransvaret att tillse att det använda kärnbränslet tas om hand och slutförvaras, medan den som faktiskt hanterar kärnbränslet och slutförvaret har det primära ansvaret för att det sker på ett säkert sätt. Förslaget möjliggör ett odelat, tydligt ansvar för att kärnämne och kärnavfall hanteras på ett säkert sätt och att kärnämneskontroll och fysiskt skydd upprätthålls. På samma sätt som i nuvarande lagstiftning kvarstår skyldig- heterna tills de fullgjorts, även om ett tillstånd ändrats, återkallats eller dess giltighetstid gått ut. Liksom ska det vara möjligt att söka dispens från skyldigheterna. I samband med en ansökan om dispens bör prövas om någon annan helt eller delvis kan överta ansvaret för en kärnteknisk verksamhet. Det blir med den föreslagna regleringen möjligt att på samma sätt som låta någon annan helt eller delvis överta ansvaret för en kärnteknisk verksamhet, såväl säkerhetsansvaret (tillståndshavarens ansvar) som det långsiktiga an- svaret för omhändertagande av avfall och avveckling av anläggningar (verksamhetsutövaransvaret). Utredningen menar att detta bör för- tydligas i dispensbestämmelsen. I samband med en ansökan om dispens prövas förmågan och lämpligheten hos den tilltänkte till- ståndshavaren (om det är fråga om ett övertagande av en kärnteknisk verksamhet) eller av den tilltänkte verksamhetsutövaren (om det är fråga om ett övertagande av ansvar för använt kärnbränsle och kärn- avfall eller avveckling av anläggningar som inte längre ska användas). Ett resonemang om dispens vid överföring av tillstånd finns i avsnitt 4.5. Enligt utredningens mening överensstämmer den föreslagna regleringen på ett bättre sätt med hur situationen faktiskt ser ut när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle, och förefaller dess- Utredningens överväganden och förslag utom vara mer i linje med principerna i kärnsäkerhets- och kärnavfalls- direktiven. Genom att införa ett förtydligat verksamhetsutövaransvar i kärntekniklagen bedömer utredningen vidare att behovet av ett utökat betalningsansvar enligt finansieringslagstiftningen minskar, liksom behovet av särskilda regler om ägarprövning eller ansvarsgenombrott. Utredningens överväganden och förslag 4.4Forsknings- och utvecklingsverksamhet för omhändertagandet av kärnavfall m.m. Utredningen föreslår att kärntekniklagens nuvarande bestäm- melser om allsidig forsknings- och utvecklingsverksamhet för att på ett säkert sätt kunna hantera och slutförvara använt kärn- bränsle och kärnavfall som uppkommit i verksamheten ska kvar- stå men med vissa ändringar. Alla verksamhetsutövare ska redovisa hur man avser att lösa slutförvaring av kärnavfall som uppkommer i verksamheten. Utredningen föreslår vidare, i linje med de uppdelade ansvars- dimensioner som behandlats i avsnitt 4.3, att det ska vara verk- samhetsutövaren (avseende kärnkraftsreaktorer) som ska ha skyl- dighet att upprätta ett program för att bedriva eller låta bedriva den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamheten som behövs för ett system för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall. Forsknings- och utvecklingsprogrammet föreslås omfatta de delar av det planerade systemet för omhändertagande av kärn- avfall för vilka tillstånd ännu inte beviljats. Avveckling av stängda anläggningar ingår i programmet i den utsträckning som den påverkar existerande eller planerade slutförvar. En redovisning av programmet ska skickas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att granskas och utvärderas. I samband med detta får de villkor ställas som behövs för den fortsatta forsk- nings- och utvecklingsverksamheten. Vissa bestämmelser i nuvarande kärntekniklag avseende pro- grammets omfattning, redovisning samt tidsaspekter föreslås flyttas till förordningsnivå. 4.4.1Skyldigheten att bedriva en allsidig forskning Utöver skyldigheterna att vidta de åtgärder som behövs för att använt kärnbränsle och kärnavfall, ska kunna hanteras och slut- förvaras på ett säkert sätt, har den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (en reaktorinnehavare) enligt 11 och 12 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) Utredningens överväganden och förslag även en skyldighet att svara för den allsidiga forsknings- och utveck- lingsverksamhet som behövs för att –på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall samt –på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksam- heten inte längre ska bedrivas ska kunna fullgöras. Forskningen ska enligt förarbetena omfatta hela processkedjan för avfallets omhändertagande och slutförvaring, olika typer av mellan- lager och andra anläggningar som behövs före slutförvaringen28. Till skillnad från de generella kraven enligt kärntekniklagen gäller, som framgår av ovan, skyldigheten att bedriva forskning och utveck- ling enbart reaktorinnehavare. Skyldigheten gäller således inte för innehavare av tillstånd som avser reaktorer som används för annat än kärnkraftsproduktion, t.ex. forskningsreaktorer, eller som avser annan verksamhet på kärnenergiområdet. Bestämmelsen om reaktorinnehavarnas forsknings- och utveck- lingsverksamhet är enligt förarbetena grundläggande för att få ett sammanhållet system som leder fram till en säker avfallshantering och slutförvaring. Stor vikt bör därför läggas vid att forsknings- och utvecklingsverksamheten bedrivs allsidigt och effektivt. Om det sålunda under det fortsatta forsknings- och utvecklingsarbetet kom- mer fram bättre eller mera förfinade lösningar på avfallsproblemet bör dessa kunna väljas29. 4.4.2Kravet att bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet är inte nytt Kravet på reaktorinnehavarna att bedriva forskning avseende avveck- ling och rivning samt hantering och slutförvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall slogs fast . tog då ställ- ning till ett förslag från regeringen om riktlinjer för energipolitiken som sträckte sig fram till omkring år 199030. I enlighet med proposi- 1983/84:60, s. 92. 1983/84:60, s. 41. 1980/ 81:90, bilaga 1. Utredningens överväganden och förslag tionen beslöt om en ny lag – lagen (1981:669) om finan- siering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. – som trädde i kraft . Lagen innebar en övergång till de principer som gäller beträf- fande reaktorinnehavarnas skyldigheter att svara för att –på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och radioaktivt avfall, –avveckla och riva reaktoranläggningen, –den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att fullgöra skyldigheterna bedrivs och –att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfalls- hanteringen. I lagen slogs reaktorinnehavarnas skyldighet att bedriva forskning fast. Reaktorinnehavarna skulle enligt lagen i samråd även upprätta eller låta upprätta en plan för forsknings- och utvecklingsverksam- heten. Planen skulle sändas in till regeringen eller för granskning32. Skyldigheterna enligt lag stämmer, när det gäller kravet på forskning och utveckling, i huvudsak överens med dem som återfinns i kärntekniklagen. 4.4.3Kärntekniklagens krav på allsidighet i forskningsarbetet Frågan om kärntekniklagens krav på allsidighet togs upp av utred- ningen33 om en översyn av kärntekniklagstiftningen 1991. Utredningen framhöll, när det gäller frågan om allsidighet, att man bör beakta att forskningen syftar till ett konkret mål, nämligen ett fullständigt system för det slutliga omhändertagandet av kärnkraftens avfall. Enligt utredningen bör därför hänsyn tas till flera omständigheter som sammanhänger med att delar av avfalls- systemet beslutas, byggs och börjar användas efterhand under de närmaste decennierna. som tillfredsställande lösningar vid konstruktionen av systemet kan innebära att kravet på allsidighet i 1980/ 81:90, bilaga 1 Industridepartementet bihang D, s. 600. 323 § lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. 33SOU 1991:95 Översyn av kärntekniklagstiftningen. Utredningens överväganden och förslag den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten i vissa delar minskar, kan systemets användning ge erfarenheter som hinner tillgodogöras för förbättringar. Impulser till utveckling av metoder och teknik kan också komma från samtidiga arbeten i andra länder. Allteftersom avfallsprogrammet konkretiseras och byggs ut minskar också behovet av en allsidig forskning enligt utredningens mening. Frågan om när kravet på allsidighet ska kunna släppas ansågs av utredningen, , vara vansklig att besvara. Utredningen menade dock att genom att behovet av fortsatt allsidig forskning redovisas i de treåriga ges statsmak- tema möjlighet att ta ställning till när behovet av den allsidiga forsk- ningen kan anses ha minskat i betydelse34. I likhet med vad som gällde enligt finansieringslag är en reaktorinnehavare enligt 12 § kärntekniklagen skyldig att i samråd med övriga reaktorinnehavare upprätta, eller låta upprätta, ett pro- gram för den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som behövs för att fullgöra skyldigheterna enligt lagen35. Programmet ska redovisas och redovisningen ska dels innehålla en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om . I förarbetena framhålls att problemen på kärnavfallsområdet är i allmänhet gemensamma för samtliga reaktorinnehavare. Därför är ett för reaktorinnehavarna, åtminstone i väsentliga delar, gemensamt system en viktig förutsättning för att lösa frågor om ”de i flera avseenden svåra och kostsamma åtgärder som krävs för en säker avfallshantering och för avveckling av anläggningarna”.36 Forsk- ningsprogrammet, som kommit att kallas för Fud-programmet37, ska vara inriktat på att redovisa den forskning och utveckling som behöver vidtas för att slutligt kunna lösa problemen kring en säker hantering och slutförvaring enligt den metod som framstår som bäst med hänsyn till säkerhet och strålskydd. 34Utredningen om översyn av kärntekniklagstiftningen (SOU 1991:95), s. 348. 3512 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 1983/84:60, s. 92. 37Fud står för forskning, utveckling och demonstration. Utredningens överväganden och förslag I kravet på ett allsidigt program ingår också en redovisning och en uppföljning av alternativa hanterings- och förvaringsmetoder som framkommer under den fortsatta utvecklingen på avfallsom- rådet, genom såväl den egna forskningen som utländsk forskning. Syftet med kravet på en redovisning av alternativa metoder är, enligt förarbetena, att någon bindning till en viss från början bestämd hanterings- eller förvaringsmetod inte ska ske förrän man fått till- räckliga kunskaper för att kunna överblicka och bedöma föreliggande säkerhets- och strålskyddsproblem. Framkommer under det fortsatta forskningsarbetet bättre eller mera förfinade lösningar på avfalls- problemet bör dessa kunna väljas38. Möjligheten att upprätta ett gemensamt forskning- och utveck- lingsprogram ges genom föreskriften i 12 §, som anger att en reaktor- innehavare ska låta upprätta programmet i samråd med övriga reaktor- innehavare. En sådan samordning sker genom det av kraftbolagen gemensamt ägda (). I för- arbetena understryks att även om reaktorinnehavarna upprättar ett gemensamt program vilar ansvaret för att programmet upprättas och ges det innehåll som föreskrivs på den enskilde reaktorinnehavaren39. Fud-programmet ska skickas till regeringen för granskning och utvärdering. Innan programmet lämnas till regeringen granskas det även av , som yttrar sig till regeringen efter att ha hört ett stort antal myndigheter och utomstående experter. Genom kravet på en fortlöpande redovisning av forsknings- resultaten vinner man, enligt vad som framhålls i förarbetena, en öppenhet och insyn i de problem som återstår att lösa. Stort avse- ende bör således, enligt förarbetena, fästas vid uppföljningen och utvärderingen av framtida forskning för en säker slutförvaring40. Det första forsknings- och utvecklingsprogrammet överlämna- des till regeringen enligt bestämmelsen i 12 § kärnteknik- lagen. Programmet har granskats och utvärderats av tidigare och Statens strål- skyddsinstitut, och numer av . Som en följd av granskningen kan regeringen besluta om villkor som avser fortsatt forsknings- och utvecklingsverksamheten. 1983/84:60, s. 41 och 92–93. 1983/84:60, s. 92. 1983/84:60, s. 41. Utredningens överväganden och förslag ren bör t.ex. kunna ange att en viss del av programmet måste kom- pletteras på angivet sätt. I förarbetena till kärntekniklagen under- stryks dock att det är reaktorinnehavarna som självständigt ska svara för forsknings- och utvecklingsverksamheten. En styrning av verk- samheten i detalj genom villkor bör inte förekomma41. 4.4.5Reaktorinnehavarnas uppdrag till SKB () – tidigare Svensk Kärnbränsle- försörjning AB – som ägs av , , och , har från sina ägare fått i uppdrag att fullgöra de skyldigheter som vilar på tillståndshavarna till kärnkraftreaktorerna avseende kärnavfallet och det använda kärnbränslet från reaktorerna. I SKB:s uppdrag från ägarna ingår också att bedriva den forsknings- och utvecklings- verksamhet som behövs för att fullgöra de angivna skyldigheterna. SKB:s uppdrag omfattar sammanfattningsvis såväl arbetet med att upprätta det forsknings- och utvecklingsprogram (Fud-program- met) som krävs enligt 12 § kärntekniklagen, som genomförandet av forskningsverksamheten enligt programmet. Vidare utför SKB kostnadsberäkningarna m.m. när det gäller genomförandet av slutförvarsprogrammet som det ankommer på till- ståndshavaren enligt finansieringslagen att upprätta42. 4.4.6Forskning som bedrivs i SKB:s regi Allmänt om utvecklingen av forskningsarbetet SKB påbörjade tidigt ett forsknings- och utvecklingsarbete som syf- tade till utformning av anläggningar för hantering, mellanlagring och slutförvaring av använt kärnbränsle. Bakgrunden var att den då- varande villkorslagen43, som trädde i kraft , innebar att nya kärnkraftreaktorer endast fick startas om reaktorinnehavaren kunde 1992/93:98, s. 40. 42Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet. 43Lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärnbränsle m.m. Utredningens överväganden och förslag uppvisa en helt säker metod att ta hand om det utbrända kärnbränslet, antingen genom upparbetning eller genom direktdeponering. SKB har bedrivit ett omfattande forsknings- och utvecklingspro- gram under . Verksamheten omfattar både naturvetenskaplig forskning och teknikutveckling som spänner över många olika områden, till exempel geologi, ekologi och klimat. finan- sierar även SKB forskning med samhällsvetenskaplig och humanistisk anknytning med fokus på frågor om hur information om kärnbränsle- förvaret ska kunna föras vidare till kommande generationer.