sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — Föredragande statsråd, eller den statsrådet bemyndigar, har i ären- den om anställning som domare eller hyresråd också rätt till ett full- ständigt belastningsregisterutdrag enligt punkten 1. Det finns emeller- tid inte någon reglerad skyldighet att inhämta ett sådant utdrag inför en föredragning avseende anställning av domare eller hyresråd. Vid sidan av den obligatoriska registerkontrollen finns det bestäm- melser som ger arbetsgivaren en rätt, inte en skyldighet, att begära registerutdrag inför en anställning eller ett uppdrag. Det är alltså i dessa fall frivilligt för arbetsgivaren att kontrollera en arbetssökan- des belastningsregister. Det är en mängd olika verksamheter, med varierande uppdrag och skyddsintressen, som har möjlighet till en mer eller mindre omfattande registerkontroll. I det följande redogör viför de regler som avser rätt till registerkontroll i samband med en anställning eller ett uppdrag. Registerkontroll av personer som arbetar med barn EU-direktivet om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi2 innehåller krav på att arbetsgivare ska ha rätt att få uppgifter om sexualbrott mot barn och barnpornografibrott i kriminalregistret när de rekryterar personal till viss yrkesverksamhet eller organiserad frivilligverksamhet där arbetet innefattar direkta och regelbundna kontakter med barn (arti- kel 10.2). Direktivets krav på tillgång till uppgifter i belastnings- registret har genomförts i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn (Stärkt skydd för barn mot sex- uella övergrepp, prop. 2012/13:194). Enligt 1 § ska den som erbjuds en anställning i staten, en kom- mun, ett landsting, ett företag eller en organisation, om arbetet inne- bär direkt och regelbunden kontakt med barn, på begäran av den som erbjuder anställningen visa upp ett belastningsregisterutdrag. Mot- svarande gäller för den som erbjuds eller tilldelas uppgifter som inne- bär direkt och regelbunden kontakt med barn inom sådan verksam- het, om det sker genom uppdrag, anställning hos någon som ingått avtal med den som bedriver verksamheten eller praktiktjänstgöring (3 §). Lagen omfattar alltså såväl personer som i sin yrkesutövning kommer i kontakt med barn, t.ex. personal vid gymnasieskolor, som personer som är ledare i olika ideella barnverksamheter, t.ex. idrotts- föreningar. Även personer som arbetar med barn i stiftelser och trossamfund omfattas av lagen. Lagen innebär en fakultativ rätt att begära att registerutdrag visas upp av den som ska arbeta med barn. Som skäl för att register- kontrollen ska vara fakultativ anförde regeringen att det framför allt inom ideella verksamheter kan förekomma en stor mängd olika 2Europaparlamentets och rådets direktiv /93/EU av om bekämp- ande av sexuella övergrepp mot barn, sexuell exploatering av barn och barnpornografi samt om ersättande av rådets rambeslut /68/RIF. uppdrag som löper på både kortare och och att det bero- ende på uppdragets art i vissa fall kan framstå som uppenbart obe- hövligt att begära registerutdrag. En obligatorisk registerkontroll skulle därför innebära en alltför stor administrativ börda (prop. 2012/13:194 s. 32). Registerutdraget får inte vara äldre än (4 §). Kontrollen får inte dokumenteras på något annat sätt än genom en anteckning om att registerutdraget har visats upp (5 §). Lagen är subsidiär i för- hållande till andra författningar som reglerar registerkontroll för arbete som innebär direkt och regelbunden kontakt med barn inom berörda verksamheter (6 §). Det innebär att bestämmelserna i lagen om registerkontroll av personal vid sådana hem för vård eller boende som tar emot barn, lagen om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och skollagen ska tillämpas före lagen om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Den som ska arbeta med barn har enligt 9 § andra stycket 6 lagen om belastningsregister rätt att få ett begränsat utdrag ur registret. Utdraget får enligt 22 § sjätte stycket förordningen om belastnings- register endast innehålla anteckningar om mord, dråp, grov miss- handel, människorov, sexualbrott, grovt rån och barnpornografi- brott. Det motsvarar de brott som kontrolleras avseende personal i skolverksamhet och personal som utför stöd- och serviceinsatser åt barn med funktionshinder. Registerkontroll av personal i verksamhet som ställer särskilt höga krav på säkerhet och laglydnad Vissa myndigheter har rätt att få ut uppgifter ur belastningsregistret inför anställning eller uppdrag för att de bedriver verksamhet som ställer höga krav på säkerhetsmedvetande och säkerhetsarbete, men också på laglydnad, lojalitet och lämplighet. Dessa myndigheter hanterar mycket känslig information och bedriver en verksamhet som är av väsentlig betydelse för samhället. En felrekrytering kan allvar- ligt skada verksamheten och allmänhetens förtroende för myndig- heterna. Enligt 10 § första stycket förordningen om belastningsregister har följande myndigheter rätt till ett fullständigt belastningsregister- utdrag. i ärenden om anställning eller upp- drag vid myndigheten (punkten 4) i fråga om den som avses anställas eller anlitas för vissa uppdrag, t.ex. (punkten 9) i fråga om den som avses anställas för tjänstgöring i internationella militära insatser (punkten 13) Härutöver har Försvarsmakten och Totalförsvarets rekryterings- myndighet, i fråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt, dels de som avses att antas eller som är an- tagna till militär utbildning inom myndigheten, rätt till ett begränsat belastningsregisterutdrag (15 §), liksom i fråga om den som avses att anställas som bevaknings- eller transportpersonal (11 § första stycket 4). reglerades även polisens rätt att inhämta uppgifter ur belastningsregistret i 10 §. I samband med den reform som genom- fördes av polisorganisationen , ändrades 10 § till att endast omfatta Säkerhetspolisen. Skälet för ändringen var att Polis- myndigheten framöver skulle föra belastningsregistret, vilket innebar att myndighetens åtkomst till uppgifter i registret inte längre behövde regleras då hanteringen av uppgifter i registret sker inom myndigheten (En ny organisation för polisen, prop. 2013/14:110, s. 450 och 607). Registerkontroll av personal i enskild verksamhet som förebygger eller beivrar brott Om det behövs för att pröva en fråga om anställning eller uppdrag i en verksamhet som är av betydelse för förebyggande eller beivrande av brott kan en enskild enligt 10 § lagen om belastningsregister ha rätt till uppgifter ur belastningsregistret om en annan enskild i de fall regeringen föreskriver det. Ett exempel på en sådan verksamhet är larminstallationsverksamhet. Larminstallationsföretag får således ut uppgifter från belastningsregistret om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som företaget avser att anställa eller anlita som uppdragstagare för larminstallationer (21 § första stycket 1 förordningen om belastningsregister). Rätten till en så- dan registerkontroll har motiverats med att larmanläggningar utgör ett mycket betydande inslag i den brottsförebyggande och brotts- beivrande verksamheten och att personer med mera omfattande kri- minell belastning som ligger nära tillbaka i tiden inte bör få syssla med installation av inbrottslarm (prop. 1982/83:163 med förslag till lag med vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m., s. 24 f.). Andra exempel på brottsförebyggande verksamheter som ställer höga krav på laglydnad, pålitlighet och lämplighet är säkerhets- och bevakningsbranschen, t.ex. bevakningsföretag, skyddsvaktföretag och delgivningsföretag. Personal som ska anställas i ett sådant företag ska vara godkänd med hänsyn till laglydnad, medborgerlig pålitlighet och lämplighet i övrigt (4 § lagen [1974:191] om bevakningsföretag, 25 § skyddslagen [2010:305] och 3 § lagen [2010:1933] om auktori- sation av delgivningsföretag). För dessa verksamheter finns det emel- lertid inte något författningsstöd för arbetsgivaren att kontrollera om en arbetssökande förekommer i belastningsregistret. Däremot utför en registerkontroll inom ramen för godkänn- andeförfarandet av personalen hos ett sådant företag (10 § första stycket 6 d–f förordningen om belastningsregister, 10 § förord- ningen [1989:149] om bevakningsföretag, 7 § skyddsförordningen [2010:523] och 15 § förordningen [2011:155] om auktorisation av delgivningsföretag). Registerkontroll av personal inom vård En myndighet inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare har rätt att få ut ett utdrag ur belastningsregistret som innehåller uppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdrags- tagare (11 § första stycket 5 förordningen om belastningsregister). En motsvarande rätt till registerkontroll finns för sådan verksamhet som bedrivs i enskild regi. Med stöd av 10 § lagen om belastnings- register har således regeringen föreskrivit i 21 § första stycket 2 förordningen om belastningsregister att en sådan rätt finns för en enskild sammanslutning eller en person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom. har också rätt till registeruppgifter om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter, i fråga om den som avses att anställas eller anlitas som uppdragstagare i den rätts- psykiatriska undersökningsverksamheten (11 § första stycket 16 för- ordningen om belastningsregister). 5.3.1Den enskildes rätt till insyn Arbetsgivare som inte omfattas av den författningsreglerade register- kontrollen har inte någon uttrycklig rätt enligt lag att begära att en arbetssökande eller en arbetstagare visar upp ett belastningsregister- utdrag inför eller under en anställning. Avsaknaden av en sådan reglering innebär dock inte att det är förbjudet för arbetsgivaren att begära att en arbetssökande eller en arbetstagare själv begär ett ut- drag ur belastningsregistret i syfte att visa det för arbetsgivaren. Utdragen begärs i dessa fall med stöd av den rätt till insyn i belast- ningsregistret som tillkommer den enskilde enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister, se avsnitt 4.4.4. Den kontroll som sker genom denna metod kan beskrivas som en informell registerkon- troll. Möjligheten till insyn i belastningsregistret och dess föregångare kriminal- och polisregistret var länge begränsad. hade en- skilda endast undantagsvis rätt att ta del av uppgifter om sig själva. För att få tal del av ett utdrag krävdes vanligen att den sökande genom intyg kunde visa att hans eller hennes rätt var beroende av tillgång till registret (Lag om brottsregister m.m., Ds Ju 1985:8, s. 31 f.).3 3Det var främst i två situationer som en enskild fick rätt till polisregisterutdrag, dels vid adop- tioner från utlandet, dels vid ansökan om arbets- eller uppehållstillstånd i främmande stat (Ds Ju 1985:8 s. 33). Skälet för den restriktiva inställningen till insyn i registret var fram- för allt farhågor över att en insynsrätt för enskilda skulle utnyttjas av arbetsgivare för att kräva s.k. strafflöshetsintyg inför anställning. Frågan om enskildas insynsrätt i registret har behandlats vid ett antal tillfällen (se prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 214, prop. 1979/80:80 om följdlagstiftning till den nya sekretesslagen, s. 48 och prop. 1980/81:18 med förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) m.m., s. 18 f. samt Justitiedeparte- mentets promemoria med förslag till ändringar i polis- och registerlagarna, dnr 301-80, De registrerades rätt till insyn ikriminal- och polisregistren, Ds Ju 1981:6 och Ds Ju 1985:8). Bedömningen då mynnade ut i att den enskilde inte skulle få ett utdrag ur registret om sig själv, utifrån att det befarades att arbets- givare eller hyresvärdar skulle utnyttja den enskildes rätt till utdrag för att kräva att arbets- eller bostadssökande visade upp utdrag. För- slag om att den enskilde skulle ta del av uppgifterna via en terminal på polisstationen eller endast få muntliga upplysningar om uppgift- erna avfärdades med hänvisning till de praktiska problem sådana lös- ningar skulle innebära. Först infördes en rätt för den enskilde att ta del av uppgifter om sig själv i det dåvarande kriminalregistret genom att få ett skriftligt utdrag ur registret av . I för- arbetena till ändringen framhölls visserligen vikten av att förhindra att enskilda tvingas visa upp utdrag ur registret som strafflöshets- intyg, men risken för att registerutdragen skulle missbrukas ansågs inte vara så påtaglig att det fanns anledning att vidta särskilda lag- stiftningsåtgärder. Departementschefen avsåg dock att följa utveck- lingen noga och vid tecken på missbruk ta upp frågan på nytt (prop. 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m., s. 19 f.). Antalet belastningsregisterutdrag som enskilda begär om sig själva har ökat kraftigt . Enligt uppgifter från Polis- myndigheten uppgick antalet registerutdrag som begärts av enskilda enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister till ca 300 000 för , medan motsvarande antal utdrag uppgick till ca 40 000 för , se tabell nedan. Tabell 5.1 Antal utdrag ur belastningsregistret begärda av enskilda enligt 9 § första stycket lagen om belastningsregister 2018 Enligt våra direktiv står utvecklingen med ett kraftigt ökande antal begärda registerutdrag i strid med lagstiftarens intentioner bakom enskildas insynsrätt i belastningsregistret (jfr avsnitt 5.3.1). Utveck- lingen försämrar integritetsskyddet för arbetstagare och arbetssök- ande på arbetsmarknaden och kan leda till att personer som avtjänat sina straff får svårare att försörja sig på den ordinarie arbetsmark- naden. Utvecklingen att enskilda använder sin insynsrätt i belastnings- registret för ett annat syfte än vad lagstiftaren avsett uppmärksammades av i en framställan till Justitiedeparte- mentet om en översyn av den enskildes rätt att ta del av uppgifter om sig själv i belastningsregistret, (Ju 2004/8976/L4). Styrelsen anförde i skrivelsen att enskildas insynsrätt har orsakat problem på så sätt att arbetsgivare utan uttryckligt stöd i lag begär att arbetssökande ska visa upp belastningsregisterutdrag och att förfarandet har fått en sådan stor omfattning att skyddet för den personliga integriteten urholkats. Antalet registerutdrag som begärts av enskilda var drygt 40 000 enligt styrelsen. Enligt styrelsens bedömning utgjorde av de som begär registerutdrag arbetssökande. Styrel- sen hemställde därför att regeringen skulle göra en översyn av reglerna i fråga och att översynen borde innefatta om det finns tillräckliga skäl att utvidga kretsen av arbetsgivare som ska anses ha ett godtag- bart intresse av utdrag ur belastningsregistret och vilka kriterier som i så fall borde gälla för att en arbetsgivare ska få en sådan rätt. Vidare borde det enligt styrelsen utredas om arbetsgivare ska ha rätt att kräva fullständiga eller begränsade utdrag och om utdragen ska läm- nas direkt till arbetsgivaren eller om den arbetssökande själv ska införskaffa dem. Slutligen ansåg styrelsen att det borde utredas om förfaranden att arbetsgivare kräver registerutdrag av arbetssökande utan stöd i lag ska straffbeläggas. Mot denna bakgrund har regeringen tillsatt ett antal utredningar för att överväga om arbetsgivares möjlighet att genom informell registerkontroll få tillgång till uppgifter i belastningsregistret bör begränsas. fick 1999 i uppdrag att se över behovet av lagstiftning eller andra åtgärder för att stärka skyddet av den person- liga integriteten i arbetslivet. Uppdraget redovisades i betänkandet Personlig integritet i arbetslivet (SOU 2002:18). Utredningen behandlade frågan om registerkontroll och konsta- terade att antalet privata arbetsgivare som ställde som villkor att den som skulle anställas visade upp ett utdrag ur belastningsregistret hade ökat, vilket enligt utredningen innebar en risk för skyddet för den personliga integriteten. Utredningen ansåg att i avvägningen mellan arbetsgivarens intresse av att kontrollera om en arbetstagare gjort sig skyldig till lagöverträdelser och arbetstagarens intresse av skydd för sin personliga integritet, var det endast säkerhetsskäl som berättigade till kontroll. Utredningen föreslog ett förbud för arbetsgivare att behandla personuppgifter om lagöverträdelser avseende arbetstagare eller arbets- sökande. Förbudet skulle dock inte gälla om behandlingen var nöd- vändig för att bedöma arbetstagarens eller arbetssökandens tillförlitlig- het med hänsyn till säkerheten för det allmänna eller för arbetsgivarens verksamhet. För att ge arbetstagaren eller arbetssökanden kontroll över behandlingen föreslog utredningen vidare att arbetsgivaren skulle hämta in uppgifterna från arbetstagaren eller arbetssökanden själv. Endast om detta inte var möjligt, och under förutsättning av arbets- tagarens eller arbetssökandens samtycke, skulle arbetsgivaren få hämta in sådana uppgifter från någon annan. Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet fick i uppdrag att lämna förslag till lagreglering av skydd för den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2006:55). I uppdraget ingick att föreslå under vilka förutsättningar arbetsgivare skulle få begära att se arbetssökandes utdrag ur belastningsregistret och överväga vilka uppgifter som i så fall skulle omfattas. I betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44) före- slog utredningen att ett förbud skulle införas för arbetsgivare att utan stöd i lag eller författning meddelad med stöd av lag begära att en arbetstagare visar upp ett utdrag ur belastnings- eller misstanke- registret. Utredningen föreslog vidare att förbudet skulle vara för- enat med en skyldighet för den som bryter mot förbudet att betala ekonomiskt och allmänt skadestånd. Vid remitteringen av betänkandet framkom behov för arbets- givare att göra registerkontroll även i andra fall än de som är författningsreglerade. Utredningen om registerutdrag i arbetslivet Mot bakgrund av bl.a. remissutfallet av betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44) tillsatte regeringen om registerutdrag i arbetslivet, som fick i uppdrag att kartlägga av vilka skäl arbetsgivare, utan uttryckligt författningsstöd, begär att arbets- sökande visar upp utdrag ur belastningsregistret och i vilken utsträck- ning arbetsgivare begär att redan anställda visar upp ett sådant utdrag (dir. 2013:56). Utredningen skulle vidare analysera vilka åtgärder som krävs för att säkerställa att arbetsgivare inte utan uttryckligt författ- ningsstöd begär att arbetssökande och arbetstagare visar upp utdrag ur belastningsregistret om sig själva. I uppdraget ingick även att ta ställning till om det finns kategorier av arbetsgivare som inte har rätt att få ta del av arbetssökandes uppgifter ur registret, men som har ett så starkt behov av det att författningsändringar bör övervägas. I betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48)4 redo- visade utredningen resultatet från kartläggningen. Undersökningen5 visade att registerkontroll är en relativt vanlig åtgärd inför anställ- ning och att sådan kontroll förekommer inom många olika områden. Särskilt vanlig är registerkontroll inom vård- och omsorgsområdet, finansiella sektorn och transportbranschen. De vanligaste skälen som arbetsgivare anförde för registerkontroll var skydd för tredje man, förtroende för verksamheten, arbetsgivarens varumärke och ekono- miska intressen. De brott som främst kontrollerades var ekonomiska brott, våldsbrott och narkotikabrott. En tredjedel av de arbetsgivare som utförde registerkontroll kontrollerade även anställd personal. Skäl som angavs för kontroll under anställning var att en kund begär det, verksamhetsövergång eller ansökan om ny tjänst inom verksam- heten. Enligt undersökningen synes det vara ovanligt att det före- kom uppgifter om brott vid registerkontroll. Utredningens överväganden mynnade ut i ett lagförslag om ett generellt förbud mot att arbetsgivare begär att arbetstagare ska upp- visa eller överlämna ett utdrag ur belastningsregistret, om inte begä- ran har stöd i lag eller författning meddelad med stöd av lag, se bilaga 4. Enligt förslaget ska förbudet gälla även i förhållande till arbetssökande, praktikanter och inhyrd eller inlånad arbetskraft, och vid överträdelse ska allmänt skadestånd utgå. Förbudet liknar det förslag till förbud som lämnades av Utredningen om integritets- skydd i arbetslivet, dock med den begränsningen att det inte om- fattar uppgifter i misstankeregistret.6 När det gäller frågan om det finns behov av att utvidga möjlig- heten till författningsreglerad kontroll av belastningsregister i arbets- livet redogjorde utredningen för olika ändamål som skulle kunna moti- vera en sådan kontroll. Utredningens slutsats var att registerkontroll kan vara motiverad när personer ska anförtros uppgifter som rör vik- tiga allmänna intressen, arbete med barn eller personer med funk- tionsnedsättning eller när utländsk författning kräver registerkon- troll, under förutsättning att det i övrigt föreligger starka skäl för att tillåta kontrollen. 4En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. 5Utredningen genomförde en webbaserad enkätundersökning bland 21 landsting/regioner och 100 kommuner samt intervjuundersökning per telefon med enkätfrågor till 1 650 arbets- givare. 6Utdrag ur misstankeregistret omfattades inte av utredningens uppdrag, eftersom de sekre- tessregler som är tillämpliga på misstankeregistret innebär att en enskild i princip inte kan få ett utdrag om sig själv (dir. 2013:56). Utredningen analyserade i betänkandet behovet av registerkon- troll inom fem särskilda verksamhetsområden: låssmeder, finansiella företag, persontransporter, vård- och omsorg av äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Behoven av registerkontroll inom nämnda verksamhetsområden avfärdades dock av utredningen som för svaga i förhållande till de motstående intressen som förelåg, framför allt skyddet för enskildas personliga integritet. Utredningen föreslog därför inte att några nya kategorier av arbetsgivare skulle ges en författningsreglerad rätt till utdrag ur arbetssökandes belast- ningsregister. Merparten av remissinstanserna var positiva till utredningens för- slag om att införa förbud mot registerkontroll som inte har stöd i författning, men bl.a. Kriminalvården, , Finans- inspektionen och vissa arbetsgivarorganisationer framförde liknande synpunkter som hade lämnats vid remitteringen av betänkandet Integritetsskydd i arbetslivet (SOU 2009:44), nämligen att förslaget medför behov av att utöka författningsstödet för registerkontroller för vissa aktörer för att säkerställa att de som har ett reellt behov av registerkontroll även fortsättningsvis ska kunna använda kontrollen. 5.4Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens registerkontroll Vi har redogjort för det regelverk som möjliggör register- kontroll enligt säkerhetsskyddslagstiftningen, se avsnitt 3.5. Den regis- terkontrollen omfattas inte av vårt uppdrag, men det kan här finnas skäl att översiktligt redogöra för kontrollen och omfattningen av den, eftersom den utförs såväl inför som under anställning av anställda som placerats i säkerhetsklass. De berörda myndigheternas behov av författningsreglerad registerkontroll beror därför till viss del på i vilken omfattning registerkontroll ska ske enligt säkerhetsskyddslagstift- ningen.