sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Eftersom de föreslagna stödpaketens relevans och legitimitet påver- kas av nyssnämnda omvärldsfaktorer bedömer utredningen att det med jämna mellanrum bör övervägas hur styrmedlen fortsättnings- vis bör vara utformade. Vid denna bedömning ingår även ställnings- taganden till om, när och hur stödet bör fasas ut. Med bl.a. detta i åtanke föreslår utredningen att regelbundna kontrollstationer ge- nomförs (se även avsnitt 12.9.3). Det bör dock betonas att det finns ett inbyggt preliminärt stopp- datum för stödpaket I och II satt till 2040. I något mer detalj innebär detta att kategorin befintlig produktion givet dagens marknads- situation ska få stöd . Som har nämnts ovan föreslås dock att kontrollstationer ska bedöma huruvida stödet för befintlig produktion bör avvecklas givet en ändrad marknadssituation. För ny produktion som har beviljats stöd bör stödet ges eftersom ny produktion, till skillnad från befintlig produktion, måste beakta att anläggningen behöver skrivas av. Kontrollstationer får även i uppgift att bedöma om det finns ett behov av att bevilja ny tillkommande produktion stöd även fortsättningsvis. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas För att kunna samla kompetens, kunskap och statistikinsamling gällande svensk biogasproduktion föreslår utredningen att en och samma myndighet får ett samlat ansvar för att genomföra och admi- nistrera stödpaket I. Det innebär att denna myndighet får ansvaret för ett antal uppgifter som beskrivs närmare nedan. Utredningen före- slår att får i uppdrag att administrera stödet efter- som myndigheten har erfarenhet av att administrera gödselgasstödet och biogasstödet 2018 samt 2019. Detta har medfört att myndig- heten besitter god kompetens och erfarenhet inom området. 12.9.2Något om myndighetens uppdrag Myndigheten blir ansvarig för att tillhandahålla information om det föreslagna ekonomiska styrmedlet, samt för att utlysa de pre- mier som ska vara möjliga att söka. De olika stöden bör utlysas och kunna sökas samlat. Myndigheten bör också säkerställa att producenterna kan skicka sina ansökningar digitalt. Formuläret för ansökan bör utformas i samverkan med branschen, men bör innehålla uppgifter om: •Råvarukostnader (dessa ska även kunna anges som negativa om producenten får betalt för substratet som används). •Övriga intäkter (från t.ex. försäljning av biogödsel). •Mängd producerad rågas. •Vid ansökan om gödselgasstöd: Mängd använd gödsel. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas •Mängden producerad uppgraderad gas (när detta är tillämpligt). •Huvudsaklig användning för gasen (el/värme, uppgradering för transport/industri etc.). Bedöma och bevilja ansökningar samt ombesörja utbetalningar Myndigheten granskar de inkomna ansökningarna för att säkerställa att de uppfyller de krav som ställs och meddelar sedan de aktörer som har beviljats stöd för den angivna perioden. Myndigheten an- svarar också för att betala ut stödet till de aktörer som fått sina ansökningar beviljade. Analys av data, överkompensationsberäkningar och rapportering till EU Vid ansökan om premierna ska uppgifter om ekonomi och produk- tion bifogas. Myndigheten ska sammanställa dessa uppgifter för att de ska kunna användas för att producera den statistik som är nöd- vändig. I denna statistik bör medelkostnad för produktion av biogas ingå, men även kopplingar mellan t.ex. anläggningens storlek, ålder, typ, lokalisering och produktionskostnad. Myndigheten ansvarar för att göra överkompensationsberäkningar i enlighet med varefter regeringen redo- visar dessa till kommissionen. Vid behov justera premienivåer Som framgår av avsnitt 12.8.2 är det många omvärldsfaktorer som kan påverka behovet av och deras nivåer. Utredningen anser att allt annat lika bör premierna vara stabila . Det kan dock finnas behov av att genomföra smärre revideringar av de föreslagna premienivåerna i takt med att ett mer tillförlitligt dataunderlag byggs upp och för att säkerställa att premierna ligger inom ramen för statsstödsutrymmet. Utredningen anser att bör få i uppdrag att granska och ta ställning till Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas •om det finns behov av smärre revideringar av premienivån för be- fintlig och ny produktion. Om premierna bedöms behöva öka ut- över statsstödsutrymmet bör nästföljande kontrollstation analy- sera frågan (se vidare nedan). •om den uppgraderingspremie som ges till biogas producerad från avloppsslam bör justeras i syfte att minimera risken för övervinster. •om premienivån för tillkommande produktion bör ändras. Samordning med andra myndigheter bör få i uppdrag att genomföra den samlade över- kompensationsberäkningen som beaktar dels skattebefrielsen, dels de stödpaket som utredningen föreslår. Utredningen förordar därtill en förbättrad samordning mellan , Energimyndig- heten och i syfte att få till stånd ett enhetligt data- underlag samt för att säkerställa att de styrmedel som administreras av de olika myndigheterna koordineras på ett ändamålsenligt vis. 12.9.3Kontrollstationer för att utveckla stödpaketen Utredningens förslag: Kontrollstationer genomförs åren 2023, 2025, 2027, 2031 och 2035. Det är inte möjligt att på förhand med precision kunna säkerställa hur de föreslagna stöden kommer att interagera med existerande styrmedel, än mindre med tillkommande eller förändrade sådana. Det råder också en betydande osäkerhet kring hur andra förnybara tekniker kommer att utvecklas i de olika sektorerna. Även biogas- branschen kan komma att genomgå stora förändringar. Utredningen bedömer därför att det kommer att finnas ett behov av att med jämna mellanrum göra större översyner av och justera utformningen av stödpaketen. Som framgår av avsnitt 12.8.2 ingår det då även att bedöma om när och hur stöd bör fasas ut. Utredningen föreslår att det genomförs kontrollstationer åren 2023, 2025, 2027, 2031 och 2035. Kontrollstationerna ska säkerställa att stödpaketen ger de önskade effekterna och bidrar till målupp- Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas fyllelsen, genom att ge rekommendationer kring om och hur de olika premierna kan justeras, utvecklas eller fasas ut. bör det även övervägas om och när stödpaket II bör införas. Kon- trollstationernas förslag bör dels bygga på en analys av de data som företagen bifogar i sina ansökningar, dels på en kontinuerlig upp- följning av biogassektorn och på andra relevanta faktorer som exem- pelvis drivmedels- och naturgaspriser. Nedan listas exempel på upp- gifter som utredningen förordar att kontrollstationerna bör omfatta: •Genomföra en samlad bedömning av nuläget. Bedömningen bör bl.a. grundas på uppgifter om antalet stödmottagare, utveckling av produktionskostnader och hur efterfrågan på biogas har ut- vecklats. Nulägesanalysen bör även innehålla en analys av hur marknadssituationen har förändrats (se avsnitt 12.8.2). Därtill bör kontrollstationen säkerställa att tillräckligt dataunderlag är till- gängligt. Detta görs i samråd med de myndigheter som ansvarar för insamlingen av relevanta data. •Baserat på nulägesanalysen bör kontrollstationen bedöma –Om premienivåer för befintlig och ny produktion är korrekt satta. Om kontrollstationen bedömer att premienivåerna be- höver höjas bör det även övervägas om koldioxidskatt behöver införas för biogas som drivmedel för att utöka stödutrymmet och därigenom möjliggöra högre premienivåer. –Om tillkommande produktion fortsatt bör beviljas stöd. –Om den befintliga produktionen bör få stöd även fortsätt- ningsvis givet en förändrad marknadssituation. –Om produktionsmålet bör justeras utifrån exempelvis omvärlds- förändringar och/eller klimatmål. 12.9.4Uppföljning och kontroll inklusive förbättrat dataunderlag Som framgår av detta kapitel har utredningen haft begränsad tillgång till produktions- och försäljningsdata. I syfte att stötta rapporteringen av stödet till EU samt för att förbättra stödets utformning rekom- menderar utredningen att den ansvariga myndigheten förbättrar sitt Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas dataunderlag genom att efterfråga sådana uppgifter som nämns un- der rubriken utlysningar i avsnitt 12.9.2. 12.10 Stödets kompatibilitet med statsstödsregler 12.10.1 Vad är statsstöd? har beskrivits i kapitel 6, men när utredningen nu har redovisat sitt förslag finns det skäl att på nytt återknyta till dessa bestämmelser. Möjligheten för en medlemsstat att utforma statliga stöd begränsas av artiklarna 107–109 i Fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt. Ett stöd omfattas av reglerna om det uppfyller följande fyra kri- terier: •Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion. •Stödet finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel. •Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. •Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet statligt stöd har tolkats extensivt av unionsdomstolarna och omfattar en stor mängd åtgärder.47 Utgångspunkten i fördraget är att statsstöd är förbjudna men kan godkännas av kommissionen efter granskning. Vissa särskilda stöd ska enligt artikel 107.2 alltid anses vara förenliga med den inre marknaden. I artikel 107.3 anges ett antal stödkategorier som kan vara förenliga med den inre mark- naden. För dessa typer av stöd ska kommissionen göra en gransk- ning av stödet. Av artikel 108.3 följer att medlemsstaterna ska an- mäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen och att det inte är tillåtet att införa stödåtgärder förrän kommis- sionen har granskat och godkänt åtgärden (genomförandeförbudet). Ett antal typer av stöd är dock undantagna från anmälningsplikten genom att de har införts i gruppundantagsförordningen (GBER).48 Det är då endast nödvändigt att medlemsstaten uppfyller de kriterier 47Se kommissionen, Tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01) för en genomgång av praxis. 48Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas som ställs upp i förordningen, bl.a. vad gäller högsta stödbelopp. Om medlemsstaten bryter mot genomförandeförbudet ses stödet som ett olagligt statsstöd. Om kommissionen vid en granskning be- traktar åtgärden som ett statligt stöd och medlemsstaten har brutit mot genomförandeförbudet ska stödet som huvudregel betalas till- baka. Om medlemsstaten inte följer kommissionens beslut kan kom- missionen väcka talan vid EU-domstolen.49 50 12.10.2 Principer som beaktas vid beslut om godkännande I detta avsnitt sammanfattas det som krävs för att statligt stöd för produktion av förnybar energi ska kunna godkännas som ett tillåtet statligt stöd. Det kan här nämnas att även andra typer av stöd än investerings- och driftsstöd normalt utgör statligt stöd. Det gäller t.ex. förmånliga lån som inte ges på marknadsmässiga grunder. De grundläggande reglerna för att ett statligt stöd ska kunna godkännas av kommissionen kan sammanfattas i följande punkter: 1.Bidrag till ett väl avgränsat mål av gemensamt intresse: En statlig stödåtgärd måste syfta till ett mål av gemensamt intresse i enlig- het med artikel 107.3 i fördraget. 2.Behov av statligt ingripande: En statlig stödåtgärd måste vara in- riktad på en situation där stödet kan åstadkomma en konkret för- bättring som marknaden inte klarar på egen hand, t.ex. genom att åtgärda ett väl avgränsat marknadsmisslyckande. 3.Stödåtgärdens lämplighet: Den föreslagna stödåtgärden är ett lämp- ligt policyinstrument med hänsyn till målet av gemensamt intresse. 4.Stimulanseffekt: Stödet måste ändra företagens beteende på ett sådant sätt att de inleder ytterligare verksamhet som de inte skulle bedriva eller som det skulle bedriva endast i begränsad utsträck- ning eller på ett annat sätt. 5.Stödets proportionalitet (begränsning av stödet till ett minimum): Stödbeloppet måste begränsas till det minimum som krävs för att 49Genomförandeförbudet har av ansetts ha s.k. direkt effekt, vilket innebär att det kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar. Det följer även av 2–3 §§ lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler att den som lämnat olag- ligt stöd ska återkräva detta och att den som mottagit stöd ska betala tillbaka det. 50Utredningen styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget, Biojet för flyget (SOU 2019:11). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas uppmuntra till ytterligare investeringar eller ekonomisk aktivitet i det berörda området. 6.Undvikande av betydande otillbörliga negativa effekter på konkur- rens och handel mellan medlemsstater: De negativa effekterna av stödet är tillräckligt begränsade, så att det övergripande resultatet av åtgärden blir positivt. 7.Överblickbart stöd: Medlemsstaterna, kommissionen, ekonomis- ka aktörer och allmänheten ska lätt ha tillgång till alla relevanta handlingar och till relevant information om det stöd som beviljas. För mindre stöd kan medlemsstaten tillämpa gruppundantagsför- ordningen (GBER)51 som ger möjlighet att lämna investeringsstöd till produktion av förnybar energi samt driftsstöd till produktion av förnybar energi i småskaliga anläggningar. Om stödet överstiger de tröskelbelopp som GBER omfattar krävs det att medlemsstaten får stödet godkänt av kommissionen, som då tillämpar riktlinjerna för miljöskydd och energi.52 Utredningen förordar preliminärt att stödpaket I anmäls under gruppundantagsförordningen (GBER). Detta eftersom det bedöms vara snabbare och mindre administrativt krävande. Dessutom har stöd som liknar de i stödpaket I (gödselgasstödet och biogasstödet 2018 och 2019) tidigare anmälts under samma förordning. Samma slutsats bör gälla förvätskningspremien. Utredningen förordar dessutom att regeringen ansöker om fort- satt skattebefrielse för transportsektorn och värmeproduktion. Efter- som EEAG-riktlinjerna53 för statsstödsgodkännande troligen kom- mer vara desamma som vid senaste ansökan bedömer utredningen att möjligheterna för ett godkännande är hög. 51Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget. 52Meddelande från kommissionen, Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010 (2014/C 200/01). Refererat från Utredningen styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget, Biojet för flyget (SOU 2019:11). 53Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Beroende på i vilken utsträckning som regeringen utökar bud- geten för stödpaket I, kommer tröskelvärdet54 i GBER att uppnås. Om det dessutom inte visar sig vara möjligt att stötta sådan produk- tion av biogas där gasen säljs till andra sektorer än transportsektorn, är det inte fördelaktigt att stödet fortsatt är anmält under GBER. Utredningen ser det mot den bakgrunden som önskvärt att reger- ingen samråder med kommissionen om möjligheten att ansöka om ett statsstödsgodkännande som stödet är anmält under GBER. Utredningen är dock medveten om att ett sådant tillväga- gångssätt kan vara utmanande. Om regeringen efter kontakter med kommissionen bedömer att detta är ett svårframkomligt handlings- alternativ, anser utredningen att regeringen bör ansöka om ett stats- stödsgodkännande i stället för att anmäla stödpaket I under GBER. Om regeringen bedömer att den produktionspremie för förny- bara gaser som beskrivs i stödpaket II bör införas är det nödvändigt med en separat ansökan om statsstödsgodkännande, eftersom pro- duktionsanläggningar för förnybara gaser med största sannolikhet kommer att ha en större maximal produktionskapacitet än vad som tillåts under GBER (). Gällande långsiktighet kan kommissionen godkänna ett statsstöd , exempelvis . Det bör dock beaktas att medlemsstater måste anpassa stödet vid väsentliga förändringar av kommande EEAG. 12.11 Styrmedlets troliga resultat och möjliga effekter I detta avsnitt redogör utredningen för sin bedömning av vilka re- sultat och effekter som kan väntas av stödpaket I och II. Det finns en bredd av definitioner för resultat och effekter inom utvärderings- litteraturen. Utredningen har valt att definiera resultat som kortsik- tiga resultat som uppkommer av stödpaketen. Begreppet effekt syftar på mer långsiktiga resultat. 54I artikel 4 punkt V i GBER framgår att tröskelvärdet är per företag per projekt. Villkoret är per projekt och anger när anmälan ska ske och begränsningen träffar därför inte enskilda företag avseende olika projekt. Ett och samma företag kan därmed få mer än om det rör olika projekt. Därtill bör den generella begränsningen på 150miljoner euro beaktas, se artikel 1.2 i GBER. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Utredningen bedömer att styrmedelspaketet kommer att bidra till två huvudsakliga resultat. För det första kommer, allt annat lika, konkurrenssnedvridningen mellan importerad och inhemskt producerad biogas att minska. Majoriteten av den biogas som importerades till 2018 kom från . I fick producenter som producerade upp- graderad biogas 2018, 45,83 danska ören per kWh gas, vilket mot- svarar ca /kWh (för en beskrivning av det danska stödsystemet se kapitel 9). Med det föreslagna styrmedlet skulle inhemska aktörer som producerar biogas från gödsel och sedan upp- graderar gasen, få en gödselgaspremie på /kWh plus en upp- graderingspremie på 20–/kWh, vilket ger en total summa på 60– /kWh. Det innebär att stödnivån för dessa aktörer blir i nivå med det danska stödet. För aktörer som producerar uppgraderad biogas från andra substrat än gödsel kommer det föreslagna stödet minska, men inte utjämna, skillnaderna i premienivåer mellan och . Det bör dock noteras att en betydande andel av bio- gasproduktionen i baseras på gödsel, vilket i regel är dyrare än produktion från andra substrat. För det andra bör producenters lönsamhet öka. Som beskrivits i kapitel 10 har många svenska biogasproducenter svårt att få lönsamhet i sin produktion. riskerar detta att leda till att pro- duktionsanläggningar avvecklas och att den inhemska biogaspro- duktionen minskar. De produktionspremier som ingår i styrmedels- paketet kommer att öka producenternas lönsamhet, då de utgör en direkt extra inkomst, utöver de inkomster som försäljning av gasen ger. Hur mycket producenternas lönsamhet kommer att öka beror på vilken slutlig premienivå som väljs. I figur 12.12 illustreras ande- len biogasproducenter som, givet ett visst produktionsstöd, kan sälja biogas till ett pris som är samma som eller lägre än ett naturgaspris på /kWh55 utan att gå med förlust. Utan en uppgraderingspre- mie kan av aktörerna sälja biogas till ett pris som kan konkurrera med naturgas. Med en uppgraderingspremie på /kWh stiger andelen till av aktörerna. 55Detta bygger på ett antagande om ett handelspris på /kWh, en nätavgift på /kWh samt /kWh koldioxidskatt. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.12 Andelen biogasproducenter som, givet ett visst produktionsstöd (på x-axeln) kan sälja biogas till ett pris som är samma som, eller lägre , naturgaspriset på /kWh utan att gå med förlust nivå på produktionsstöd i öre/kWh Källa: (M 2018:06). Att bedöma effekter är associerat med betydande osäkerheter. Detta gäller även när det finns ett tillräckligt bra dataunderlag för att mo- dellera möjliga effekter. Med det sagt följer här ett kvalitativt resone- mang kring fyra möjliga, sammankopplade effekter. För det första bedömer utredningen att den företagsekonomiska risken för biogasaktörer kommer att minska, framför allt för pro- ducenter. Denna effekt bedöms extra påtaglig när producenter upp- lever en ökad säkerhet över vilken premienivå de ska erhålla. Det är därför viktigt att premienivån per producent inte ska bestämmas av antalet sökande som i biogasstödet 2018 och 2019. En trolig följdeffekt om den företagsekonomiska risken för bio- gasaktörer minskar och om lönsamheten för producenterna ökar är att den inhemska produktionen av biogas, inklusive produktion av biogas från gödsel ökar. Detta dels genom ökad produktion i befint- liga anläggningar, dels genom investeringar i ny kapacitet. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas på hur utbudet av importerad biogas utvecklas och i vilken grad kon- kurrenssnedvridningen minskar kan denna effekt variera geografiskt, med lägst effekt längs med det västsvenska gasnätet. En tredje trolig effekt är att den svenska biogasmarknaden mog- nar och blir mer enhetlig och nationell. Detta genom att intresset för att agera på marknaden ökar bland en bredd av aktörer från finansi- ärer till producenter, att flytande biogas möjliggör längre distribu- tionsavstånd, att produktionsvolymerna ökar och att nya konsumen- ter tillkommer. Denna utveckling bör även leda till att konkurrensen om substrat hårdnar, vilket kan komma att leda till det som brukar betecknas kreativ förstörelse och marknadskonsolidering. Därtill kan skal- och driftfördelar realiseras, vilket i sin tur kan leda till en mer kostnadseffektiv biogasproduktion och därmed minska behovet av olika stöd till biogassektorn. En följdeffekt av att biogasproduktionen i ökar är att till- gången på biogas, som kan användas för att ersätta fossila bränslen ökar. När biogas ersätter bensin och diesel inom transportsektorn eller naturgas inom industri och värmeproduktion, innebär detta att växthusgasutsläppen minskar. Figur 12.13 ger ett exempel på de ut- släppsminskningar som skulle kunna uppnås om biogasmålet på 7TWh biogasproduktion 2030 uppfylls. I figuren antas biogasen ini- tialt främst ersätta bensin och diesel i transportsektorn, men antas användningen inom industrin öka. Inom transportsektorn görs antagandet att en tredjedel av biogasen som går till sektorn ersätter bensin och att övriga två tredjedelar ersätter diesel. antas hälften av den totala biogasen användas inom industrin. I figuren tas hänsyn till att reduktionsplikten kommer att minska nyttan av att ersätta bensin och diesel eftersom utsläppen från dessa bränslen gradvis kommer minska i takt med att inblandningen av biobränslen ökar. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.13 Minskade utsläpp i koldioxidekvivalenter Från ersatt bensin och disel Källa: (M 2018:06). Eftersom det är osäkert inom vilka sektorer som biogasen faktiskt kommer att användas görs en känslighetsanalys i figur 12.14. Figu- ren visar hur stora utsläppsminskningar som skulle bli resultatet om all uppgraderad biogas, med antagandet att 7 TWh-målet uppnås 2030, används för att ersätta ett visst fossilt bränsle (i denna figur är utsläppsminskningar från gödsel inte inkluderade). I figuren visas effekterna av att ersätta bensin och diesel givet att inblandnings- graden av biodrivmedel hålls nivå samt under förutsättning att reduktionsplikten utvecklas på det sätt som Energi- myndigheten föreslår.56 Störst utsläppsminskning uppkommer om reduktionsplikten antas stanna nivå och biogas ersätter bensin. Lägst blir utsläppsminskningarna om biogas enbart ersätter diesel och reduktionsplikten utvecklas som i förslag. Dessa båda alternativ illustrerar hur stora utsläppsminsk- ningar som kan antas ske inom 7 TWh-målet, genom att biogas er- sätter fossila bränslen. 56Energimyndigheten, PM Komplettering till kontrollstation 2019 för reduktionsplikten (2019). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Total utsläppsminskning i koldioxidekvivalenter av att biogas ersätter olika fossila alternativ I figuren antas att all uppgraderad biogas ersätter bensin, diesel eller naturgas. För bensin och diesel visas två alternativ. , PM Komplettering till kontrollstation 2019 för reduktionsplikten (2019) Källa: (M 2018:06). Figur 12.15 visar den samhällsekonomiska nyttan av utsläppsminsk- ningarna i figur 12.13. Figur 12.13 utgår från den nuvarande koldiox- idvärderingen i ASEK, dvs. per kilo koldioxidekvivalen- ter57 (för den samhällsekonomiska nyttan givet det nya högre värdet i ASEK, se figur 12.2).