sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Det gäller exempelvis inom ramen för näringspolitiken, landsbygdspolitiken, livsmedels- politiken och transportpolitiken. Det uppkommer samhällsnyttor både vid produktion och användning av biogas. Dessa nyttor kan bidra till att de i föregående omnämnda samhälleliga målen uppnås. Biogasproduktionens klimatnyttor uppkommer främst som en följd av att man genom biogasproduktionen kan undvika läckage av den kraftfulla växthusgasen metan, och genom att kol kan återföras till genom användning av biogödsel. Klimatnyttan varierar beroende på val av substrat i produktionen, där den i särklass största nyttan kommer från användning av gödsel. Miljönyttor uppkommer genom återcirkulering av växtnärings- ämnen och minskad övergödning, förbättrad biodiversitet och mark- kvalitet samt minskad lukt från gödsel. Utöver klimat och miljö- nyttor finns nyttor kopplade till landsbygdsutveckling, industriell utveckling och hållbar näringspolitik, försörjningstrygghet och att biogödsel möjliggör en expansion av det ekologiska jordbruket. Den inhemska produktionen av biogas genom rötning av substrat bidrar till omställning till en cirkulär ekonomi. Genom för- omvandlas avfall och restprodukter till resurser som klimatutsläppen minskar och växtnäringsämnen återcirkuleras. Nyttor uppkommer dessutom i varierande grad vid användningen av biogas beroende på inom vilken sektor gasen används. Reduktionen av växthusgasutsläpp är den i särklass största nyttan med att använda biogas. Övriga miljö- och hälsonyttor kopplade till användningen av biogas bedöms vara försumbara. Biogasanvändning ger upphov till de största nyttorna inom trans- portsektorn, följt av industrin, sjöfarten och storskalig kraftvärme- produktion där biogas ersätter naturgas. Biogasbaserad produktion av el och värme i gårdsanläggningar bedöms endast ge marginella nyttor, såvida inte biogas ersätter naturgas eller andra fossila bräns- len i dessa processer. Utredningen redovisar också ett antal nyttor som inte har varit möj- liga att kvantifiera och som därför endast har bedömts kvalitativt. Bland dessa märks biogasens bidrag till återcirkulering av växtnär- ingsämnen, minskad övergödning, omhändertagande och nyttiggö- rande av avfallsströmmar, ökad försörjningstrygghet, landsbygds- utveckling, sysselsättning och industriell utveckling. Biogas och olika styrmedel Många styrmedel försvårar en samlad bedömning av deras samlade styrverkan Mängden styrmedel som samverkar på olika sätt gör det vanskligt att urskilja effekterna av enskilda styrmedel på produktionen och an- vändningen av biogas. Därtill kan det konstateras att det har tillkommit ett antal styrmedel som kanske ännu inte har fått fullt genomslag på produktionen och användningen av bio- gas eller på användningen av bränslen som konkurrerar med biogas. Mängden styrmedel och att de träffar olika delar av biogasens värde- kedja gör det sammantaget vanskligt att bedöma deras samlade styr- verkan. Utredningen kan emellertid konstatera att de befintliga styrmed- len inte har resulterat i någon betydande utveckling av biogaspro- duktionen i . Allmänt sett kan man konstatera att olika styr- medel har bidragit till att det jämfört med många andra länder används en hög andel biodrivmedel i . Däremot har de inte på motsvarande sätt stimulerat fram inhemsk produktion av sådana drivmedel (inkl. biogas). Styrmedlen bedöms dock ha bidragit till en ökad användning av biogas, som dock främst har mötts av importerad biogas. Ekonomiska styrmedel har varit viktiga Ekonomiska styrmedel har i många fall varit avgörande för tillkoms- ten av biogasproduktion, fortsatt eller utökad produktion och för att stimulera biogasanvändningen. Det viktigaste ekonomiska styrmedlet i sammanhanget är bio- gasens skattebefrielse. Skattebefrielsen har främst bidragit till att sti- mulera fram en ökad användning av biogas inom vägtransportsek- torn. Skattebefrielsen gäller även för importerad biogas, gas som inte sällan redan har subventionerats i produktionsledet. Följden av att har valt att framför allt stötta användningen av biogas, sam- tidigt som grannländer i första hand har valt att stötta inhemsk pro- duktion av biogas blir att importerad biogas får stöd både i pro- duktionsledet och i användarledet, som den svenska gasen enbart får stöd i användarledet. När svensk gas exporteras till andra länder får den inte del av det landets produktionsstöd. Följden av detta blir att svenska biogasproducenter får sämre konkurrensvillkor än sina utländska konkurrenter. På produktionssidan har det s.k. gödselgasstödet varit ett viktigt ekonomiskt styrmedel för produktion av gödselbaserad biogas i mindre anläggningar och det tillfälliga Biogasstöd 2018 bedöms ha varit en betydelsefull tillfällig insats för att stötta svensk biogaspro- duktion då konkurrensen från importerad biogas tilltog och pressade priserna. Att stödet endast utlovades (även om det sedan förlängdes på en lägre nivå ) bidrar dock till osäkerhet kring biogasproduktionens framtidsutsikter. Klimatklivet är ett investeringsstöd som har bidragit till utbygg- naden av tankställen för fordonsgas och produktion av biogas från avfall. Beviljade klimatklivsprojekt som har gällt investeringar i bio- gasproduktion har inte alltid fullföljts. Troligen för att projektägarna har bedömt att det råder allt för stor osäkerhet kring vilken avsätt- ning de kommer att få för den producerade gasen och till vilket pris. Svårigheter att få till medfinansiering – som också till viss del kan sammanhänga med en bedömning av marknadsrisken – har i vissa fall också gjort att biogasprojekt inte har realiserats. Via Klimatklivet har även merkostnader vid inköp av gaslastbilar kunnat få stöd. Liknande stöd kan nu fås inom ramen för den nya satsningen på ett innovationskluster för flytande biogas (Drive-LBG). I budgetpropositionen har därtill en klimatpremie för miljö- lastbilar föreslagits som eventuellt även kan komma att omfatta gas- drivna lastbilar. EU-lagstiftning på flera olika områden (energiskatter, utsläppshan- del, statsstödsregler, transporter m.fl.) påverkar förutsättningarna för produktion och användning av biogas i och begränsar möjligheterna för att implementera nationella styrmedel. Regelutvecklingen inom EU och i vissa internationella samarbets- organ är en osäkerhetsfaktor, som kan komma att förändra förut- sättningarna för mer strategiskt inriktade nationella insatser som syftar till att gynna inhemsk produktion och användning av biogas. Det gäller exempelvis den pågående översynen av ETS, utsläppskrav på fordon och den framtida utformningen av statsstödsregelverket för miljö- och klimatrelaterade stöd. Offentlig upphandling är ett kraftfullt administrativt styrmedel som kan anses ha haft stor betydelse för biogasanvändningen i . Konkurrensen från nya biodrivmedel gör det mer angeläget att även biogasens andra nyttor (vid sidan av utsläppskrav från trafiken) vägs in i samband med upphandlingar. till- handahåller hållbarhetskriterier för olika varor och tjänster. Det är dock frivilligt för upphandlande myndigheter att tillämpa dessa kri- terier. avser att publicera omarbetade drivmedelskriterier . Upphandling av kollektivtrafiklösningar (exv. busstrafik) styrs i många fall av branschgemensamma miljökrav. Dessa är främst inrik- tade på att minska utsläpp av kväveoxider och partiklar från bussars dieselmotorer och minskade utsläpp av växthusgaser. Beträffande upphandling bör det även nämnas att den utdragna processen med att uppdatera den s.k. miljöbilsförordningen och den därtill knutna miljöbilsdefinitionen bedöms ha påverkat marknaden för biogasfordon negativt. Ett förslag till ändrad förordning, kom- mer att presenteras vid ett remissmöte . Biogasregister som grund för utveckling av nya styrmedel Förutsättningarna för att utveckla eller tillämpa vissa styrmedel (där- ibland elcertifikatssystemet och EU ETS) som skulle kunna gynna biogasen sammanhänger med att det inte finns något biogasregister till vilket det kan vara möjligt att koppla hållbarhetskriterier och ur- sprungsgarantier. Ett register eller någon form av databas av detta slag kan dock väntas som en följd av krav i EU:s omarbetade förny- bartdirektiv som ska vara införlivat i svensk rätt . Kommunernas ansvar för va- och avfallsfrågor Mycket av den biogas som produceras i baseras på substrat som uppkommer inom ramen för kommunernas ansvar för va- och avfallsfrågor. Det tydliga kommunala ansvaret på dessa områden kan utgöra ett hinder för staten att tillämpa en striktare styrning. Att kom- munerna har möjlighet att anpassa sin verksamhet till lokala pro- duktions- och marknadsförutsättningar torde dessutom vara en för- utsättning för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. I sammanhanget bör det även noteras att den förestående imple- menteringen av EU:s reviderade avfallsdirektiv innebär att det kommer att ställas ökade krav på insamling av mat- avfall. Detta kan väntas öka tillgången till rötbart substrat, vilket kan förbättra förutsättningarna för produktion av biogas i . En ökad användning av biodrivmedel anses vara nödvändigt för att transportsektorns 2030-mål ska kunna uppnås. Reduktionplikten är ett viktigt styrmedel för att öka andelen förnybara flytande drivmedel. Biogas omfattas inte av reduktionsplikten utan åtnjuter i stället den ovan omnämnda skattebefrielsen. Reduktionspliktens fortsatta ut- veckling och hur detta styrmedel indirekt kommer att på- verka förutsättningarna för produktion av och efterfrågan på biogas är en viktig faktor att beakta. Bonus-malus-systemet är ett annat styrmedel som har varit i bruk och dess effekt på försäljningen av gasbilar är ännu svår att bedöma. En översyn av bonus-malus-systemet har utlovats i det s.k. . I anges det också att klimatbonusar och avgifter på personbilar ska förstärkas och förenklas. Det tilltagande intresset för elektrifiering av fordonsflottan och riktade styrmedel i form av stöd för investeringar i bl.a. laddinfra- struktur kan påverka intresset för satsningar på gasinfrastruktur och/eller inköp av gasfordon. s.k. 73-punktsuppgörelsen (alt. ) anges uttryck- ligen vikten av investeringar i produktion och distribution av biogas. Det sägs även att det inte längre ska vara tillåtet att sälja nya bensin- och dieseldrivna bilar. Utöver detta innehåller avtalet en skrivning om att ett årtal ska utredas för när fossila bränslen ska vara helt utfasade. I en annan formulering slås det fast att det ska genom- föras en bred översyn av regelverken för återvinning och hantering av avfall och restprodukter för att främja innovation och företagande i den cirkulära ekonomin. Insatser ska enligt avtalet också genom- föras för att stödja utvecklingen till ett fossiloberoende jordbruk. En punkt som handlar om att göra det möjligt att leva och bo på lands- bygden tar särskilt upp att det ska skapas bättre förutsättningar för gröna näringar. Biogasmarknaden – aktörer, strukturer och vissa karaktärsdrag Många olika substrat och varierande produktionskostnader De substrat som används för produktion av biogas kan ha mycket olika ursprung och levereras av en mängd olika leverantörskatego- rier. De lokala förhållandena varierar i betydande utsträckning när det gäller tillgång till olika former av substrat och därmed även sub- stratkostnaderna. Kostnaderna för att producera biogas varierar och är bl.a. beroen- de av substratkostnader (inkl. råvarukostnader, ev. transportkostna- der, förbehandlingskostnader). Därtill påverkas kostnaderna av för- utsättningarna för återföring av rötresterna (biogödsel eller rötslam). I svarar de 36 s.k. samrötningsanläggningarna för huvud- delen (2018) av den svenska biogasproduktionen. Ande- len matavfall som behandlades i samrötningsanläggningarna har ökat . Utöver matavfall från hushåll, storkök och restauranger kan samrötningsanläggningarna även kan ta emot verksamhetsavfall från exempelvis livsmedelsbutiker samt restprodukter och organiskt avfall från livsmedelsindustrin. kom av sub- stratet från livsmedelsindustrin. Även annat organiskt avfall, som exempelvis gödsel, kan rötas i dessa anläggningar. Den biogasproduktion som förekommer vid avloppsreningsverk har sällan eller aldrig som huvudsyfte att producera biogasen utan det primära syftet är att stabilisera avloppsslammet, minska dess volym och därmed även de kostnader som är förknippade med hanteringen av slammet. Det är endast av avloppsreningsverken som producerar biogas. De 138 biogasproducerande anläggningarna är emellertid stora och medelstora och renar tillsammans avloppsvatten från av landets befolkning. av landets befolkning är anslutna till avloppsreningsverk som saknar förut- sättningar att producera biogas. Huvudskälet till detta är att de är för små (färre än 10 000 anslutna brukare) för att det ska gå att uppnå lönsamhet i produktionen. av de biogasproduce- rande avloppsreningsverken har kapacitet att uppgradera biogasen. Vissa avloppsreningsverk samrötar andra substrat än avloppsslam. Svårigheter att bli av med rötresten är dock något som hämmar sådan verksamhet, trots att det förekommer överkapacitet i rötningsledet. Gödselbaserad produktion av biogas Stallgödsel är ett substrat från jordbruket som rötas till biogas vid gårds- och i samrötningsanläggningar. Gödsel från olika djurslag fungerar olika bra som substrat i biogasprocesser. Allmänt kan man säga att gödsel ger ett relativt lågt gasutbyte. Gödseln innehåller mycket vatten och är därför ur ett ekonomiskt perspektiv känslig för längre transporter. Vidareförädling av biogasen – uppgradering och förvätskning Uppgradering av biogas sker vanligen i anslutning till den anläggning där rågasen produceras. Det behöver dock inte vara samma företag som svarar för uppgraderingen. En biogasanläggning med uppgraderingskapacitet har vanligen också möjlighet att producera el och/eller värme. I vilken utsträck- ning gasen uppgraderas eller förbränns för att producera el- och värme är i många fall en fråga om vad som ger det bästa ekonomiska utbytet vid den aktuella tidpunkten. Förvätskning av den uppgraderade biogasen till flytande form (LBG) förekommer endast på en plats i (). Ytter- ligare förvätskningsanläggningar planeras att tas i drift i och i (). Förvätskningsanläggning- ar planeras eller byggs även i bl.a. , och . Den västsvenska gasmarknaden är integrerad med Importen av biogas från och övriga har ökat . Andelen biogas i det västsvenska gasnätet var , varav var biogas produ- cerad i . Under de första två kvartalen av 2019 sjönk andelen biogas i det västsvenska gasnätet något. Konkurrensen, prisutvecklingen och transparensen på den svenska gasmarknaden är till stor del avhängig utvecklingen i . En gemensam balanseringszon med kan väntas öka likvidi- teten på balansmarknaden, förbättra konkurrensen och öka försörj- ningstryggheten. Eftersom den rörbundna svenska gasmarknaden är så pass liten, är handlingsutrymmet när det gäller förändringar i marknadsdesignen begränsat. Den svenska gasmarknaden är alltjämt beroende av den danska när det gäller tillförsel och konkurrens på grossistsidan. Det svenska gasnätets begräsande utbredning gör att mycket av biogashandeln sker på lokala marknader med de nackdelar detta kan medföra i termer av begränsad konkurrens, prisbildning och inves- teringsvilja. Ökad förvätskningskapacitet kan öka förutsättningarna att binda ihop lokala och regionala biogasmarknader mellan vilka det inte finns något gasnät. Få klagomål på gasmarknadens funktion Den svenska gasmarknaden är en förhållandevis liten del av den totala energimarknaden. och Konkur- rensverket har endast hanterat ett fåtal gasmarknadsrelaterade kon- kurrensärenden. ser dock vissa tecken på att det på de reglerade monopolen på gasnätsidan finns liknande utmaningar som har föranlett förändringar i intäktsregleringen på elnätsidan. Endast få gaskunder vänder sig till konsumenternas energimark- nadsbyrå med klagomål avseende gashandel eller gasnät. Av den uppgraderade biogasen används som driv- medel i olika typer av gasfordon. Försäljningen av fordonsgas ökade kraftigt men ökningstakten har avstannat och märks en mindre nedgång. var andelen biogas i fordonsgasen . fanns det drygt 54 000 gasfordon i . Av dessa svarade person- och skåpbilar för den överlägset största andelen (). var bussar och resten var tunga fordon. Av det totala antalet personbilar var gasdrivna 2018. Det totala antalet gasfordon ökade stadigt varefter ökningstakten planade ut något. finns dock tecken på att marknaden har vänt uppåt igen. Flera fordonstillverkare har lanserat nya modeller (både tunga och lätta fordon) med bättre och modernare teknik för gasdrift (både gas i komprimerad och flytande form) och ökade nyregistreringen av gasdrivna personbilar med 39 pro- cent jämfört med . Inom sjöfarten används endast mycket små mängder fossilfria drivmedel. kan LBG vara ett alternativ för sjöfart, både i och internationellt. Utvecklingen när det gäller den interna- sjöfarten är dock i betydande utsträckning beroende av internationella överenskommelser. Basindustrin en viktig gasanvändare I likhet med el används natur- och biogas av allt från tung basindustri till små hushållskunder. Det är dock ett fåtal stora gaskunder som köper närmare fyra femtedelar av den gas som distribueras i det väst- svenska gasnätet. finns det industriella kunder utanför det västsvenska gasnätet som använder gas och då inte sällan gas som har distribuerats i flytande form (LNG/LBG). Vissa delar av den svenska basindustrin är beroende av naturgas, gasol eller biogas i sina produktionsprocesser, både som bränsle eller som insatsråvara. Eftersom biogas som samdistribueras med natur- gas inte får beaktas inom ramen för EU ETS måste vissa industrier som går över till biogas dock även fortsättningsvis köpa utsläpps- rätter, vilket innebär att industrierna inte kan tillgodoräkna sig den kostnadsminskning som annars hade varit möjlig. Järn- och ståltillverkning är den industrisektor som svarar för den ojämförbart högsta andelen växthusgasutsläpp som en följd av den höga processrelaterade kolanvändningen. Sektorn är också den som använder mest gas, inte minst för olika uppvärmningsändamål. Bio- gas eller biogasol kan utan större processförändringar fungera som ett substitut för värmning och i vissa andra delar av järn- och stålin- dustrins tillverkningsprocess, dock under förutsättning att biogasen eller biogasolen håller samma kvalitet som den naturgas eller gasol som ersätts. Kemiindustrin är en betydande användare av gasformiga bränslen, och olika gaser används också som insatsråvara. miga bränslena kan i många fall ersättas av biobaserade alternativ under förutsättning att de är likvärdiga i termer av tillgänglighet, funktion, kvalitet och pris. Inom livsmedelsindustrin används en hel del gas, men denna indu- strisektor svarar endast för en marginell andel av industrins totala växthusgasutsläpp. Naturgas och fossilbaserad gasol kan i många fall bytas ut mot biogas och förnybar gasol i exempelvis rostningsugnar och i andra uppvärmningssammanhang. Raffinaderier använder bl.a. gas för att producera vätgas som i sin tur används för att producera biodiesel. Användningen av gas för det ändamålet kan förväntas öka . Biogas är ett alternativ för att ersätta naturgasen i dessa sammanhang. Inom skogsindustrin skulle den begränsade mängd naturgas och propan som används för vissa torkprocesser rent tekniskt kunna ersättas med biogas. Den högre kostnaden för de fossilfria alterna- tiven hindrar dock en sådan utveckling. Biogasens potential att bidra till omställningen av samhället i hållbar riktning Det finns en betydande, om än osäker produktionspotential för bio- drivmedel från inhemska substrat, baserat på tekniska och ekolog- iska potentialbedömningar. Biodrivmedel från skogsbaserade rå- varor bedöms ha stor potential. Dessa biodrivmedel kan vara flytande såväl som gasformiga i form av exempelvis biogas som produceras i förgasningsanläggningar. Produktionspotentialen av biogas från att röta substrat från jord- bruket och avfallssektorn bedöms vara betydande. Det finns bety- dande substrattillgångar som inte används i form av gödsel och från , och från avfallssektorn, exempelvis matavfall. Den sam- lade tekniska/praktiska produktionspotentialen för biogas från röt- ning var mellan 14,1 och 2030. Den tekniska produktions- potentialen för biogas från lignocellulosa bedöms vara mellan 16 och 2030 (med en restriktion om att biodiversiteten inte får påverkas negativt). Sammantaget uppgår detta till 30–/år. Det bör dock betonas att denna siffra inte beaktar konkurrens om substrat eller marknadspotentialen för biogas. Ur ett tekniskt perspektiv är det vidare sannolikt att det under överskådlig framtid är kapaciteten att producera flytande och gasfor- miga biodrivmedel, och inte bristen på råvara som begränsar den in- hemska produktionen. Ett betydande behov av biogas för att ställa om den svenska ekonomin Mot bakgrund av att etappmålet för transportsektorn till 2030 inte kommer att nås med nuvarande trender och styrmedel i transport- sektorn bedömer och att be- hovet av biodrivmedel kommer att behöva öka för att målet ska upp- nås. Baserat på nuvarande trender bedömer att behovet av biodrivmedel till transportsektorn kommer att öka från dagens ca till . För lätta såväl som tunga vägfordon bedömer utredningen att användningen av biogas inom transport- sektorn kommer att behöva öka för att etappmålet 2030 ska uppnås. Sjöfartssektorn håller på att skifta från konsumtion av olja till flytande naturgas (LNG). Behovet av biogas inom sjöfartssektorn kan komma att öka . Utan betydande subventioner eller inter- nationellt överenskomna regelverk som främjar klimatutsläppsminsk- ningar inom sjöfarten bedömer utredningen dock att användningen av LBG inom internationell sjöfart kommer att vara marginell. An- vändning av biogas inom den inhemska sjöfartssektorn kan förvän- tas öka något mer , baserat på antagande om kravställningar i offentlig upphandling och konsumenttryck. Den svenska industrin – inte minst delar av basindustrin – släpper ut betydande kvantiteter växthusgaser. Med nuvarande produktionsvo- lymer bedömer industrin att dess samlade behov av förädlade bio- bränslen kommer att öka med 18–till 2045. an- vände industrin naturgas och gasol som insatsvara och för processändamål. Nuvarande konsumtion av naturgas och gasol kom- mer i stor utsträckning att behöva ersättas av biogas eller andra typer av förnybara gaser. Kraftvärmesektorn använde 2018 ca naturgas. Det är möjligt att en viss andel av denna gas bestod av biogas. Som en följd av den förändrade kraftvärmebeskattningen har intresset för att övergå från naturgas till biogas till synes ökat. Behovet av småskalig el- och vär- meproduktion bedöms vara marginell. Det sammantagna behovet av biogas Utredningen bedömer att det sammantagna behovet av biogas för att nå 2045-målet om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser är betydande, och att användning av biogas i första hand bör premieras inom transportsektorn. Detta med hänvisning till att a) klimatnyttan när biogasen ersätter bensin och diesel i trans- portsektorn är större än när biogas ersätter naturgas, b) Klimatpoli- bedömer att det finns ett betydande gap för att etapp- målet till 2030-målet ska nås, c) transportsektorn är en betydande utsläppskälla och d) omfattande investeringar har gjorts i infrastruk- tur som exempelvis tankstationer. Det bör tillläggas att det är vanskligt att bedöma hur snabb elektrifieringen av transportflot- tan kommer bli. I andra hand bör biogasanvändning premieras inom industrin med hänvisning till industrins betydelse för den svenska ekonomin och eftersom det finns få tekniker och bränslen utöver biogas som kan ersätta industrins nuvarande användning av naturgas. Behovet av biogas inom sjöfarten och inom el- och värmesek- torerna är mer svårbedömda. Konkurrensen om substrat kan på en övergripande nivå betraktas som begränsad.