sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Inom den finansiella styrningen av myndigheterna har regeringen vidare befogenheter att besluta om flexibilitet i användandet av anslag och begränsningar i användandet av desamma. Dessa befogenheter har delegerat till reger- ingen genom bemyndiganden i 3 kap. 8–12 §§ budgetlagen. kan styra sina myndigheter endast genom lag.28 Eftersom Riksban- ken lyder under har regeringen utan lagstöd inte möjlighet att ge direktiv till Riksbanken.29 Då verksamhetbredd i högre grad än andra riksdagsmyndigheter påminner om förvaltnings- myndigheter under regeringen får denna begränsning särskilt stor effekt för i förhållande till exempelvis JO och Riksrevi- sionen som huvudsakligen har en funktion inom ramen för kontrollmakt. 11.4.2Riksbanken – en både unik och vanlig förvaltningsmyndighet Beslutsformen i med en direktion (och , full- mäktige) har sin historiska koppling till det kollegiala beslutsfatt- andet inom myndigheterna (kollegierna) (se avsnitt 11.3.2). Det finns element i ledningsform som påminner om olika delar av befintliga ledningsformer enligt myndighetsförordningen. ledningsform för beslutsfatt- ande, i form av en direktion, liknar i viss utsträckning en nämndmyn- dighet med kollektivt beslutsfattande. fattar direktionen inte domstolsliknande beslut som är det mest vanligt förekommande inom nämndmyndigheter. Direktionen fattar exempelvis inom pen- ningpolitiken viktiga policybeslut med stora samhällsekonomiska effekter vilket är ovanligt. Det är också ovanligt att nämndmyndig- 28Här kan nämnas att arbetsordning som beslutas av riksbanksfullmäktige inne- håller vissa bestämmelser som för andra förvaltningsmyndigheter under regeringen snarare återfinns i myndighetsförordningen eller den enskilda myndighetens instruktion. Då riks- banksfullmäktige är politiskt sammansatt finns det därför vissa möjligheter för de folkvalda att styra genom arbetsordningen. Se vidare kapitlen 32 och 33 avseende fullmäk- tiges roll. 29Detta förhållande blev tydligare efter reformerna av som trädde i kraft i sam- band med nuvarande riksbankslagen ikraftträdande . Mellan åren 1897–1989 var det reger- ingen som utsåg ordföranden i fullmäktige, som var högsta beslutande organ i . Ordföranden var normalt statssekreterare vilket gav reger- ingen en hög grad av politiskt inflytande. och den svenska förvaltningsmodellen heter fattar den typen av policyutformande beslut som gör avseende exempelvis betalningssystemet och kontantförsörjningen. Dessa typer av beslut ligger vanligtvis inom styrelsemyndigheter, exempelvis och inom det ekonomisk-politiska området. Direktionen beslutar också i viss ut- sträckning om inriktningen av den löpande verksamheten, dvs. be- slut som i en nämndmyndighet i högre utsträckning skulle delegeras till en kanslichef (se de riktlinjer för val av ledningsform som anges i den förvaltningspolitiska propositionen [prop. 2009/10:175] och som listas i avsnitt 11.3.3). De kriterier som angivits i propositionen avseende val av ledningsform pekar på att skulle ledas av en styrelse vilket också stöds av att förvaltar stora tillgångar och att dess verksamhet har stor påverkan på närings- livet. Slutligen bör nämnas att riksbanksfullmäktige är en mycket spe- ciell konstruktion i den svenska förvaltningsmodellen. Den fattar inte den typ av beslut som en myndighetsstyrelse normalt fattar i styrelsemyndigheter utan påminner i huvudsak mer om ett insynsråd som finns i vissa enrådighetsmyndigheter. Utöver denna funktion har dock fullmäktige den centrala funktionen att tillsätta direktions- ledamöter och till skillnad från vad som gäller för insynsråd sitter fullmäktiges presidium även med på direktionens möten. Full- mäktige beslutar också om arbetsordning. arbetsordning är speciell i förhållande till hur arbetsordningar van- ligtvis brukar se ut hos förvaltningsmyndigheter under regeringen. Visserligen innehåller den bestämmelser om inre organisation och arbetsformer på samma sätt som är vanligt i andra förvaltningsmyn- digheters arbetsordningar (se exempelvis 12–18 §§ i arbetsordning). Arbetsordningen innehåller dock också bestämmel- ser som liknar dem som för andra förvaltningsmyndigheter återfinns i myndighetsförordningen och i myndighetsinstruktioner som reger- ingen beslutar om (se vidare avsnitt 32.8.2). Sammantaget är nuvarande ledningsformer i en spe- ciell hybridform utan någon egentlig motsvarighet bland övriga för- valtningsmyndigheter eller de former för ledning som anges i myn- dighetsförordningen. Direktionen kan vid första anblick se ut som en nämnd med kollektivt beslutsfattande men direktionen fattar också beslut som i andra myndigheter skulle fattas av en styrelse (styrelsemyndighet), generaldirektör (enrådighetsmyndighet) eller och den svenska förvaltningsmodellen en kanslichef i en nämndmyndighet. Till riksbankschefen har dele- gerats uppgifter som i viss utsträckning motsvarar de uppgifter en generaldirektör normalt har. Detta har gjorts genom delegerings- beslut i instruktion som beslutas av direktionen. Det innebär att riksbankschefens speciella ställning inom direktionen inte följer av lag eller förordning. Riksbanksfullmäktige har också en speciell roll i jämfört med insynsråd och styrelser i andra myndigheter när det gäller fullmäk- tiges presidiums rätt att sitta med vid direktionsmötena. Fullmäktige har även en viktig roll i att tillsätta och i vissa särskilda fall avsätta ledamöter av direktionen som saknar motsvarighet i övriga myndig- hetsvärlden. För övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen tillsätts och avsätts ledningen av regeringen. För de två övriga för- valtningsmyndigheterna under – och JO – utses ledningen av på förslag från . Fullmäktige fattar också vissa beslut som i en styrelsemyndighet skulle fattas av en styrelse (exempelvis om arbetsord- ning). I övrigt är dock fullmäktige främst jämförbart med ett insyns- råd i en enrådighetsmyndighet. verksamhetsformer påminner om andra förvaltningsmyndigheter under regeringen Som beskrivs i avsnitt 11.4.1 omfattar verksamhet fler- talet av de sju verksamhetsformer som normalt bedrivs inom statliga myndigheter och som anges i avsnitt 11.3.4. Det finns en stor bredd i verksamhet från avancerade och forskningsnära ana- lys- och policyuppgifter för att utforma penningpolitiken till mer repetitiva uppgifter, exempelvis inom kontantförsörjningen och i uppgiften att driva det centrala betalningssystemet . verksamhet innehåller också uppgifter som ligger nära myndighetsutövning, exempelvis när det gäller beviljande av nöd- krediter till finansiella företag. Bredden av såväl uppgifter som verk- samhetsformer inom innebär att förutsättningarna för styrning, samverkan med andra myndigheter samt ansvarsutkrävande ser olika ut för olika verksamhetsområden (eller uppgifter) inom . och den svenska förvaltningsmodellen kan vara ett belysande exempel för att beskriva hur olika former av styrning sker inom olika delar av myndigheters verksamhet. Regeringens styrning har sin grund i regeringsformens 12 kap. 1 § där det anges att förvaltningsmyndigheterna som huvud- regel lyder under regeringen. agerar självständigt i fråga om myndighetsutövning, t.ex. vid tillsyn gentemot finansiella företag (jfr 12 kap. 2 § regeringsformen). Dessutom finns bemyn- diganden i lagar och förordningar för att med- dela föreskrifter inom flera delar av sitt verksamhetsområde. Finans- inspektionen har slutligen inom området makrotillsyn ett tydligt policyutformande uppdrag med breda samhällsekonomiska effekter i enlighet med 1 § i myndighetens instruktion (2009:93). Föreskrif- ter som är riktade specifikt till kreditgivare av bolånekrediter måste dock godkännas av regeringen. Åandra sidan finns det också delar av verk- samhet där myndigheten tydligt styrs av regeringen. I Finansinspek- tionens regleringsbrev preciserar regeringen att den utök- ning av förvaltningsanslaget på som beslutats för i förhållande till 2017 ska redovisas noggrant. Finansinspek- tionen får i regleringsbrevet även i uppdrag att bl.a. redovisa en kartläggning av konsumentkrediter, förstärka hållbarhetsarbetet, arbe- tet med det civila försvaret och att bidra till att anställa personer långt från arbetsmarknaden inom ramen för s.k. moderna beredskapsjobb. I såväl anslagsändamålet i budgetpropositionen som i an- slagsvillkoren i regleringsbrevet anges att av anslag ska användas till satsningar inom konsumentområdet för genomförande av finansiell folkbildning. Slutligen deltar myndighetens tjänstemän i internationella förhand- lingar inom ramen för exempelvis EU-samarbetet där instruktioner tas fram i samarbete med . Regeringens styrning och uppföljning skiljer sig avsevärt mellan olika delar av verksamhet. Utöver det område som omfattas av instruktionsförbudet enligt 12 kap. 2 § regerings- formen, beror styrningens praktik till stor del på i vilken utsträck- ning regeringen önskar styra verksamheten i dess olika delar och hur ändamålen ser ut för de av anvisade anslagen. Denna skill- nad i behov av styrning i olika delar av verksamheten är även i högsta och den svenska förvaltningsmodellen grad relevant att beakta i utformningen av riksbankslagen, när det gäller de olika delarna av verksamhet, exempelvis när det gäller detaljeringsgraden inom olika verksamhetsområden. 11.4.3Riksbankens självständighet i jämförelse med andra förvaltningsmyndigheter Centralbankers oberoende i allmänhet och oberoende i synnerhet behandlas ingående i kapitel 12. Kommitténs övervägan- den avseende det institutionella och finansiella oberoendet redovisas i kapitlen 28 och 29. oberoende, utöver den självstän- dighet som samtliga statliga förvaltningsmyndigheter åtnjuter, om- fattar flera dimensioner och består av följande beståndsdelar som behandlas mer ingående i avsnitt 12.3: •det institutionella och funktionella oberoendet •det personliga oberoendet för ledning •att är en myndighet under •att anses utgöra ett självständigt rättssubjekt. Svenska förvaltningsmyndigheter är i ett internationellt perspektiv relativt självständiga genom regeringens långtgående användning av mål- och resultatstyrning. Det innebär en hög grad av självbestäm- mande när det gäller hur verksamheten bedrivs operativt och fördel- ning av resurser inom myndigheten. Myndigheterna har därigenom relativt stora frihetsgrader i hur de använder sina resurser för att lösa de uppgifter och nå de mål som bestämts av och reger- ingen. En ytterligare aspekt av den svenska förvaltningsmodellen är långa tradition av en tydlig uppdelning inom den verk- ställande offentliga makten mellan regeringen och åden ena sidan och förvaltningsmyndigheterna å den andra. Slut- ligen finns det grundlagsskyddade instruktionsförbudet enligt reger- ingsformens 12 kap. 2 § när det gäller myndigheternas myndighets- utövning mot enskild och vid tillämpning av lag. Dessa drag i den svenska förvaltningsmodellen innebär att en modell med en självständig Riksbank i vissa hänseenden passar bättre och den svenska förvaltningsmodellen in i den svenska förvaltningen än i många andra länders förvaltnings- tradition. I länder med en mindre tydlig uppdelning inom den verk- ställande makten mellan regering och förvaltning är en oberoende centralbank ett mer avvikande inslag. Generellt sett är dock de svenska myndigheterna mindre självständiga i sin policyskapande roll än i andra jämförbara länder (se avsnitt 11.3.6). är en tydligt policyskapande myndig- het då den självständigt bedriver penningpolitik. I den ansvars- och delegeringskedja som ska förverkliga regeringsformens portalpara- graf om att all offentlig makt utgår från folket är det grundlagsfästa instruktionsförbudet i policyskapande roll inom pen- ningpolitiken därmed ett unikt förhållande i den svenska förvalt- ningen. Vid sidan om penningpolitiken, påminner dock policyutformning i hög grad om den mer begränsade form av policy- utformning som bedrivs av andra förvaltningsmyndigheter, exem- pelvis genom att utfärda föreskrifter, delta i utredningar m.m. (se avsnitt 11.3.4). 11.5Ingående av internationella överenskommelser för räkning Hur och på vilket sätt regeringen, och förvaltningsmyndig- heterna, inklusive , kan ingå internationella överenskom- melser är relevant för de överväganden som kommittén gör avseende internationella verksamhet i kapitlen 26 och 27. 11.5.1Regeringen ingår internationella överenskommelser Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen är det regeringen som ingår över- enskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. godkännande krävs dock i vissa fall. Med mellanfolklig organisation avses en organisation som är ett rättssubjekt enligt folkrätten, vanligen en sammanslutning av stater. Som exempel på mellanfolkliga organisationer kan nämnas FN, Internationella valuta- fonden (IMF), och . kan ingå överenskommelser även med andra organisatio- ner än sådana som är mellanfolkliga, t.ex. frivilliga hjälporganisationer eller utländska eller internationella företag. och den svenska förvaltningsmodellen ser faller utanför tillämpningsområdet för 10 kap. regeringsformen. För sådana överenskommelser kan i stället t.ex. 9 kap. om finans- makten bli tillämpligt.30 Någon definition av internationella överenskommelser finns inte i regeringsformen, men i praxis framkommer att det som avses är avtal av offentligrättslig natur som innefattar någon form av för- pliktelser för som stat. Benämningen, exempelvis konvention, avtal, fördrag, överenskommelse, Memorandum of Understanding m.fl. är inte avgörande utan det är i stället överenskommelsens inne- börd och huruvida överenskommelsen innefattar förpliktelser. En överenskommelse som inte är rättsligt bindande omfattas inte av tillämpningsområdet för 10 kap. regeringsformen. En internationell överenskommelse kan behandla frågor av skift- ande natur. Den kan handla om informationsutbyte i ett visst av- seende med ett annat land. Det kan också handla om att ska ansluta sig till en internationell organisation och därmed överlåta konstitutionella befogenheter till organisationen eller om exempel- vis viktiga stadgeändringar i de internationella organisationer är medlem i.31 11.5.2Riksdagens godkännande i vissa fall godkännande krävs innan regeringen ingår för riket bindande internationell överenskommelse som ”förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om” (10 kap. 3 § reger- ingsformen). Med orden ”i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om” avses bl.a. att överenskommelsen påverkar statens budget. Riksdagsbeslut krävs t.ex. om det finns behov av ökade anslag eller utvidgade anslagsändamål, förvärv av aktier eller andelar i företag eller i internationella organisationer, kapitaltillskott, eller vid åtag- anden som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. Som ett exempel på en internationell överenskommelse som krävde godkännande kan nämnas den kredit som 30Holmberg m.fl. (2012), s. 477–479. 31Eka m.fl. (2012), s. 388. och den svenska förvaltningsmodellen gav till under den senaste globala finanskrisen (prop. 2008/09:106, s. 7).32 måste enligt 10 kap. 3 § även godkänna en för riket bindande överenskommelse av större vikt innan regeringen ingår den, även om den inte förutsätter någon åtgärd inom behörig- hetsområde. Huruvida en fråga ska anses vara av större vikt eller inte avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar. 11.5.3Förvaltningsmyndigheters ingående av internationella överenskommelser Svenska förvaltningsmyndigheter har ofta omfattande internatio- nella kontakter och deltar i olika former av internationellt samarbete. Som exempel kan nämnas att samarbetar med andra tillsynsmyndigheter i frågor som rör tillsynen över finansiella koncerner som har verksamhet i olika länder. har på motsvarande sätt, inom ramen för sitt verksamhetsområde, sam- arbete med andra centralbanker. De svenska förvaltningsmyndig- heternas samarbete med utländska myndigheter utgör ett led i myn- digheternas löpande verksamhet och följer ofta av . uppkommer behov för en förvaltningsmyndighet att med utländska parter ingå den typ av internationella överenskommelser som avses i regeringsformen. Som har beskrivits i det föregående ska sådana internationella överenskommelser som huvudregel ingås av regeringen. Enligt 10 kap. 2 § regeringsformen får dock regeringen uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell över- enskommelse, i en fråga där överenskommelsen inte kräver riks- dagens eller medverkan (se avsnitt 11.5.2). Förvalt- ningsmyndigheter ingår både offentligrättsliga och privaträttsliga, t.ex. kommersiella överenskommelser. Regeringsformens krav på bemyndigande från regeringen gäller endast avtal av offentligrättslig karaktär. Med offentligrättsliga avtal avses sådana som endast kan ingås av stater samt andra folkrättsliga subjekt och som får folk- rättsliga verkningar. Dessa avtal är folkrättsligt förpliktande för riket 32Anledningen till att ett bemyndigande krävdes var att regeringen enligt 9 kap. 10 § reger- ingsformen inte utan bemyndigande kan ta upp lån eller i övrigt ikläda staten eko- nomisk förpliktelse. För att stöd skulle kunna ges i den aktuella situationen måste därför riks- dagen bemyndiga regeringen att lämna kredit till . och den svenska förvaltningsmodellen när de ingås av en förvaltningsmyndighet med bemyndigande från regeringen. Myndighetens behörighet att ingå internationella överenskom- melser måste grundas på ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Bemyndigandet kan avse en viss fråga men det kan också utformas generellt. Ett bemyndigande kan ges i förordning33, i myndighetens instruktion, i regleringsbrev eller, vilket är vanligast, genom ett sär- skilt regeringsbeslut. Ytterst är det dock regeringen som ansvarar för att åtagandena i en överenskommelse, som den har bemyndigat en förvaltningsmyndighet att ingå, uppfylls. Vissa överenskommelser kräver ett godkännande från innan regeringen (eller en förvaltningsmyndighet) får ingå dem. Dit hör exempelvis överens- kommelser som innebär att regeringen ger lån till andra länder (prop. 2008/09:106). 11.5.4Riksbankens möjlighet att ingå internationella överenskommelser är medlem i IMF och har av regeringen utsetts till förbindelseorgan (jfr 7 kap. 6 § riksbankslagen). Efter medgiv- ande av och under de övriga förutsättningar som framgår av 7 kap. 4 § riksbankslagen får ge lån till IMF. I för- arbeten till riksbankslagen noterades att , mot bakgrund av regeringsformens bestämmelser om att regeringen ingår inter- nationella överenskommelser, inte fick ingå en överenskommelse med en mellanstatlig organisation utan uppdrag av regeringen. Riks- banken kunde därför inte binda till en internationell överens- kommelse. Att regeringen notifierat IMF att godkänner medverkan ansågs dock tillräckligt för att uppfylla regeringsformens krav. Enligt de förhållanden som då förelåg () följde möjlighet att göra låneåtaganden av be- stämmelser som var bunden till på grund av tidigare överenskommelser som regeringen, för räkning, ingått med IMF.34 I detta avseende har det inte skett någon förändring beträff- ande roll i samarbetet med IMF. 33Se t.ex. 10 § förordningen (2014:993) om särskild tillsyn och kapitalbuffertar och 20 § förordningen (2015:1034) om resolution. 34SOU 1986:22, s. 124. och den svenska förvaltningsmodellen lån för räkning och inom IMF-systemet grundar det sig alltså på tidigare överenskommelser som ingåtts av regeringen. Låneöverenskommelser med andra centralbanker har enligt för- arbeten till riksbankslagen inte betraktats som internationella över- enskommelser.35 har också och fram- för allt under den globala krisen ingått bl.a. valutaåterköpsavtal (s.k. swapavtal) med andra centralbanker. Inte något av dessa avtal har föregåtts av bemyndigande från regeringen. Exakt vilka av avtal som utgör internationella överenskommelser och vilka som inte gör det måste bedömas i varje enskilt fall. Utgångspunkten bör vara att om med stöd av riksbankslagen, i förekommande fall efter godkännande av riks- dagen, i eget namn lånar upp eller lämnar kredit eller gör andra finan- siella åtaganden är det inte att betrakta som en internationell över- enskommelse. Staten ansvarar visserligen för åtaganden, men är ett självständigt rättssubjekt med egna tillgångar och anses utan särskilt medgivande från ha befogenhet att åta sig sådana förpliktelser som har direkt samband med bankens verksamhet. Att har möjlighet att ta upp krediter är nödvändigt för att banken ska kunna bedriva sin verksamhet inom penningpolitiken och inom finansiell stabilitet. Om, och i så fall under vilka förutsättningar, som framöver ska få ingå internationella överenskommelser, låna upp, lämna kredit eller göra andra finansiella åtaganden behandlas i avsnitt 26.9.6 avseende det internationella arbetet generellt och avsnitt 27.9.3 avseende IMF. I förvaltningslagen finns allmänna bestämmelser om samverkan mellan myndigheter (8 §). Av paragrafen framgår att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra myndigheter. Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Om samverkan kräver informationsutbyte måste myndigheterna förvissa sig om att informationsutbytet är för- enligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om exempelvis sek- retess (prop. 2016/17:180 s. 72 och 292–293). 35Ibid., s. 124. och den svenska förvaltningsmodellen grund i att det har ansetts väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda sam- hällsmedborgarna goda levnadsvillkor. Det förutsätter att en myn- dighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Syftet är alltså att samverkan mellan myndigheterna ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt (prop. 2016/17:180 s. 70). I 6 § myndighetsförordningen finns en generell bestämmelse att alla förvaltningsmyndigheter under regeringen ska ”verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet”. I egenskap av en myndighet under omfattas dock inte av myndighetsförordningens tillämpningsområde. Bestämmelsen i förvaltningslagen om samverkan innebär en gene- rell men inte obegränsad skyldighet att samverka. En myndighet avgör alltid själv i vilken utsträckning som den egna arbetssitua- tionen medger att resurser avsätts för att bistå den myndighet som begär assistans. Formerna för samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att låna ut arkivhandlingar eller svara på remiss. Det är också vanligt att myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten (prop. 2016/17:180 s. 293). Bestämmelsen om samverkan ger inte stöd för samverkansprojekt som faller utan- för respektive myndighets verksamhetsområde (prop. 2016/17:180 s. 71 och 293). I förarbetena till förvaltningslagen konstateras att det i andra författningar än förvaltningslagen kan förekomma undantag från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde, eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myn- digheter. Samverkan är centralt för regeringens och förvaltningsmyndig- heternas, inklusive , uppgift att främja stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. Det gäller såväl i det förebygg- ande arbetet som vid en eventuell störning i det finansiella systemet (se vidare avsnitten 20.8.1 och 24.4.1). Samverkan mellan och andra förvaltningsmyndigheter aktualiseras vidare i uppgifter avseende kontanter (se kapitel 34), liksom vad gäller Riks- och den svenska förvaltningsmodellen bankens ansvar för krisberedskap och vid höjd beredskap (se kapi- tel 35). och den svenska förvaltningsmodellen