sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Det är därför viktigt att ansvarsprincipen upprätt- hålls så långt som möjligt även inom det civila försvaret. I fråga om krisberedskapen och det civila försvaret är inte endast uppdelningen i samverkansområden av betydelse. MSB har även identifierat sju prioriterade områden, däribland finansiella tjänster, som är av särskild betydelse för samhällets motståndskraft. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11 och rskr. 2014/15:251. 35Försvarsberedningen (2017), s. 33. Krisberedskap och höjd beredskap Försvarsberedningen har sin rapport utgått från ett brett perspektiv på säkerhet.36 Detta perspektiv har kommit till uttryck och vidareutvecklats av Försvarsberedningen även i andra rapporter. I rapporten berörde Försvarsberedningen även frågan om beredskap i det finansiella systemet. Beredningen konstaterade bl.a. att de genomgripande förändringar som skett i finansi- ella system sedan avregleringen gör att det saknas relevanta strukturer att falla tillbaka på i totalförsvarsplane- ringen. Enligt beredningen finns det i flera nyckelaktörer som bidrar till det finansiella systemets funktionalitet. Beredningen uppehöll sig särskilt vid kontanter som betalningsmedel och reserv- rutinerna för att hantera betalningar i RIX-systemet. Försvarsberedningen anförde vidare att fokus i arbetet med finansiell beredskap främst har handlat om finansiell stabilitet och krisberedskapsåtgärder för att motstå olika störningar i det finansiella systemet under fredstid. Det finansiella systemet är beroende av att både elförsörjning och elektroniska kommunikationer fungerar. Denna infrastruktur utgör ett mål för en fiende inför och under ett väpnat angrepp. Det innebär att det måste finnas både en totalförsvarsplanering och övade förberedelser och reservförfaranden för att säkerställa det finansiella systemets grundläggande funktionalitet även då el och elektroniska kommuni- kationer slagits ut. Mot denna bakgrund underströk Försvarsberedningen vikten av att skyndsamt komplettera den fredstida utvecklingen av krisberedska- pen i finanssektorn med en totalförsvarsplanering och förberedelser för att hantera höjd beredskap och då ytterst krig. Totalförsvarspla- neringen i den finansiella sektorn måste enligt försvarsberedningen innefatta relevanta krigsplaceringar, t.ex. av värdetransportföreta- gens och bankernas personal, tydligare kravställning och bered- skapsföreskrifter för aktörerna i det finansiella systemet och utveck- lade planer för att hantera förväntade problem med elförsörjning och elektroniska kommunikationer under krigsfara och krig, t.ex. avse- ende kontanthantering. 36Försvarsberedningen (2017), s. 14. Krisberedskap och höjd beredskap Försvarsberedningen har konstaterat att en längre störning eller ett sammanbrott i det finansiella systemet kommer att utgöra en svår påfrestning för befolkning. Oavsett om det beror på en antagonistisk aktör, naturliga orsaker eller handhavandefel kan en situation uppstå där varken el eller elektroniska kommunikationer fungerar . Det saknas logistiska förbe- redelser för att förse samhället med kontanter, alternativa betal- ningsmedel eller krediter och det saknas också krav på beredskap och tillgänglighet via bankerna redan i fredstid. Enligt försvarsberedningen blir ofta kontanter i utländska valu- tor, t.ex. dollar eller euro, alternativa betalningsmedel när kontant- brist uppstår eller förtroendet för den inhemska valutan skadas. Det är också vanligt med handel på kredit om det finns förtroende mellan köpare och säljare. Ett annat alternativ är byteshandel. Beredningen har understrukit att befolkning måste ha förutsättningar att upprätthålla grundläggande ekonomiska transaktionsmöjligheter ge- nom tillgång till kontanter, alternativa betalningsmedel eller någon form av statliga krediter. Mot denna bakgrund har Försvarsberedningen anfört att det måste utses en sektorsansvarig myndighet, förslagsvis , med ett tydligt mandat att leda planeringen och förbereda sektorn inför höjd beredskap och då ytterst krig. En sådan tydlighet kommer även att stärka krisberedskapen, enligt beredningen. Vidare måste, enligt Försvarsberedningens uppfattning, delar av lagstiftningen som rör betalningsväsendet uppdateras för att vara relevant för dagens finansiella system. Beredningen har understrukit betydelsen av det finansiella systemets funktionalitet för totalförsvarsansträngningar. För att upprätthålla försvarsviljan i sam- hället måste, enligt beredningen, förberedelser och planering genom- föras för att kunna hantera alternativa betalningsmedel. I anslutning till Försvarsberedningens uppfattning anser kom- mittén att möjligheterna för allmänheten att betala för livsmedel och andra grundläggande varor och tjänster är av yttersta vikt för mot- ståndsviljan och samhällets fortlevnad under krig. Krisberedskap och höjd beredskap 35.5.1Struktur på och ledning av det civila försvaret Regeringen beslutade kommittédirektiven Ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar (dir. 2018:79). Utreda- ren ska bl.a. analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter. Syftet är att ska få en förbättrad förmåga att hantera situa- tioner med höjd beredskap och då ytterst krig. Strukturen ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. I direktiven anges att dagens samverkansområden i flera fall om- fattar alltför stora och heterogena områden. Vidare sägs att en lämp- lig struktur skulle kunna vara en indelning av statliga myndigheter i sektorer som utgår från vilka samhällsviktiga verksamheter och funktioner som är av särskild betydelse att upprätthålla under kris, höjd beredskap och då ytterst i krig utifrån nationella, regionala och lokala behov. För att åstadkomma en sammanhållen planering och ett samordnat agerande inför och under fredstida kriser och höjd beredskap finns det dessutom behov av en myndighet som har ett särskilt ansvar att samordna planering och utveckling av verksamhe- ten inom respektive sektor (sektorsansvarig myndighet). Det finns också behov av att närmare överväga vilka uppgifter dessa myndig- heter bör ha inom respektive sektor. När uppgifterna utformas ska hänsyn tas till ansvarsprincipen och behovet av en tydlig ansvars- fördelning i systemet. Uppdraget ska redovisas . 35.5.2Näringslivets roll inom totalförsvaret En särskild utredare har getts i uppdrag att föreslå åtgärder för näringslivets roll inom totalförsvaret (dir. 2018:64). Utredaren ska vidare föreslå åtgärder för försörjningstrygghet i försvarsmateriel- försörjningen. Förslagen bör inkludera möjligheter för staten att såväl ställa krav på näringslivet som att öka dess incitament att beakta totalförsvarets behov i verksamheten. I kommittédirektiven berörs bl.a. frågan om staten i större om- fattning ska kunna ställa krav på privata aktörer att upprätthålla en viss funktionalitet i verksamheten även i krig eller vid krigsfara. Krisberedskap och höjd beredskap I kommittédirektiven nämns också att Försvarsberedningen har an- fört att det bör övervägas att genom lagstiftning ge ansvariga myn- digheter inom de viktigaste sektorerna ett bemyndigande att före- skriva att privata aktörer måste ha en viss beredskap eller förmåga att hantera störningar inom den egna verksamheten. Den finansiella sektorn nämns särskilt i kommittédirektiven. Uppdraget ska redovisas . 35.5.3Samordning av utbetalningar från välfärdssystem En särskild utredare har getts i uppdrag att undersöka hur en sam- ordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen kan bidra till att öka möjligheterna att förhindra felaktiga utbetal- ningar, effektivisera utbetalningsprocesser och förbättra servicen till medborgarna (dir. 2018:50). Utredningen (Fi 2018:05) ska bl.a. ut- reda och ta ställning till om en samordnande funktion bör ta över ansvaret för att verkställa utbetalningar från beslutande myndig- heter. Vidare ska utredningen undersöka om det är lämpligt att in- föra transaktionskonton för statliga utbetalningar. Utredningen är under vissa förutsättningar oförhindrad att behandla sådana närligg- ande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Mot den bakgrunden har utredningen även kommit att beröra frågor om hur utbetalningar från välfärdssystemen ska kunna göras under höjd beredskap och sådana påfrestningar på den finansiella infrastrukturen som kan antas uppstå då. 35.6Beredskapslagstiftning i avseende den finansiella sektorn Enligt kommitténs mening finns det anledning att som en jämförelse översiktligt beröra vissa förslag till nya författningar med krav på beredskapsplanering för finansiella företag som är verksamma i . Förslagen, som lades fram av en arbetsgrupp 2018, är av sär- skilt intresse bl.a. eftersom det finns stora likheter mellan och och med tanke på att har en långgående plane- ring för totalförsvaret. Dessutom är en del av Eurosystemet, Krisberedskap och höjd beredskap vilket talar för att den finska lagstiftningen har utformats på ett sådant sätt att den är förenlig med unionsrätten.37 Syftet med förslagen är att uppdatera bestämmelserna om bered- skapsskyldigheten för finansmarknadsaktörerna så att de motsvarar de krav som omvärlden numera ställer. Förslagen är avsedda att trygga de tjänster på finansmarknaden som är kritiska med tanke på samhällets funktion. Enligt dessa förslag ska bl.a. kreditinstitut (t.ex. banker), s.k. betalningsinstitut, värdepapperscentralen och den finländska börsen säkerställa att deras uppgifter och tjänster kan skötas så störnings- fritt som möjligt också under undantagsförhållanden. Detta ska ske genom tillräckligt omfattande informationssystem och datalager i samt genom andra arrangemang som är tillräckliga för att verksamheten inte ska avbrytas, genom deltagande i beredskapspla- nering på finansmarknaden, genom förberedelser för undantagsför- hållanden och genom andra åtgärder. Enligt förslagen ska regeringen och den finländska Finansinspek- tionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om skyldig- heten att vidta förberedelser. Den finländska har en nära koppling till . De uppgifter och tjänster som ett kreditinstitut ska säkerställa är följande. 1.Tjänster för kontantinsättning på eller kontantuttag från betal- konton och åtgärder för förvaltning och tillhandahållande av be- talkonton. 2.Genomförande av betalningstransaktioner genom girering, ge- nom överföring av medel till tjänsteleverantörens betalkonto, ge- nom direktdebitering eller med betalkort eller något annat betal- ningsinstrument. 3.Utfärdande av betalningsinstrument. 4.Accepterande och behandling av betalningstransaktioner som grundar sig på ett avtal med betalningsmottagaren och som leder till överföring av medel till betalningsmottagaren. 5.Uppgifter för överföring av en betalning till ett finländskt konto i ett annat kreditinstitut eller betalningsinstitut och uppgifter för att ta emot en betalning från ett sådant konto. 37Se även ECB (2018). Krisberedskap och höjd beredskap Vidare föreslås en ny lag om samarbetsgruppen för hantering av stör- ningssituationer på finansmarknaden. Denna samarbetsgrupp ska utses av det finländska och bestå av represen- tanter för berörda myndigheter och företag. Samarbetsgruppen ska enligt förslaget: 1.Planera och samordna åtgärder som behövs för hantering av undan- tagsförhållanden enligt den finländska beredskapslagen samt stör- ningssituationer under normala förhållanden. 2.Inhämta och vidarebefordra information för hantering av stör- ningssituationer, till stöd för myndigheternas beslutsfattande. 3.Förmedla information som sammanställts och analyserats av gruppen till aktörer som kan bidra till att minska störningssitua- tioners negativa konsekvenser för samhället. Kommitténs förslag: ska liksom tidigare ansvara för planeringen för fredstida kriser och höjd beredskap såvitt gäller sin egen verksamhet. Därutöver ska ha ett planerings- och kontrollan- svar i fråga om höjd beredskap och andra fredstida krissituationer än finansiella kriser för •juridiska personer som är av särskild betydelse för genomfö- randet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster (elektroniska betalningar), och •näringsidkare inom kontanthanteringen (kontantkedjan). I uppgift ska ingå att planera och vidta förberedelser och kontrollera att de berörda juridiska personerna vidtar till- räckliga förberedelser. Vid en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Vid höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt. Vid behov ska också förbereda Krisberedskap och höjd beredskap alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används. ska i fred planera för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation. Vid störningar i fråga om genomförandet av betalningar som uppkommer i fredstida kris- situationer, ska vid behov omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för samordning och information. De krav som gäller myndigheter under regeringen i fråga om risk- och sårbarhetsanalys, utbildning och övning samt åtgärder inför och vid höjd beredskap ska i huvudsak tas in i den nya riks- bankslagen. Bestämmelsen om att i sin verksamhet ska beakta totalförsvarets krav och bestämmelsen om samman- träden på ockuperad mark förs över till den nya riksbankslagen. Den senare bestämmelsen kompletteras med en bestämmelse av innebörden att ledamöterna i dessa beslutsorgan inte heller på något annat sätt får delta i beslutsfattande om de befinner sig på ockuperad mark Målet för verksamheten ska vara att 1.allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även un- der fredstida krissituationer och vid höjd beredskap, 2.sårbarheten i fråga om sådana betalningar ska begränsas, och 3.Riksbanken ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Kommitténs bedömning: Förslagen innebär att ansvar flyttas från till , som får ett operationellt inriktat ansvar för att säkerställa funktionalitet i betalningarna inte bara under normala förhållanden utan även vid fredstida kriser och höjd beredskap. RIX-systemet kan beskrivas som navet i den svenska finansiella in- frastrukturen med tanke på att flera andra system och dess opera- törer är sammanlänkade med RIX-systemet. Funktionaliteten i dessa andra system, bl.a. VPC-systemet, Bankgirosystemet och tjänsten Betalningar i realtid (), är beroende av att avveckling av betal- Krisberedskap och höjd beredskap ningar slutligt kan göras i centralbankspengar, vilket sker i RIX-systemet. Dessa förhållanden medför att RIX-systemet eller andra framtida motsvarande system behöver vara mycket mot- ståndskraftiga mot störningar och att ändamålsenliga reservrutiner behöver finnas. De talar också starkt för att ska vara den myndighet som, i fråga om konto- och kortbetalningar, har ett sär- skilt ansvara för att samordna planering och utveckling av verksam- heten i syfte att åstadkomma en sammanhållen planering och ett sam- ordnat agerande inför och under fredstida kriser och höjd beredskap. De fredstida kriser som är aktuella är sådana kriser som åt- minstone delvis beror på operativa störningar och som således inte är av uteslutande finansiellt slag. Sambandet mellan konventionella och finansiella kriser (se avsnitt 35.2.3 ovan) kan dock anföras som ett skäl för att bör ha ett ansvar avseende de finansiella infrastruktursystemen i fredstida kriser och vid höjd beredskap. Detta främst mot bakgrund av att operativa kriser kan förorsaka likvidi- tetsstörningar och att har ett ansvar för bl.a. likviditets- stöd i förhållande till finansiella företag och krediter som ska under- lätta betalningsavvecklingen (se avsnitt 21.2 och kapitlen 22 och 23). I samma riktning talar även det förslag till ett uttryckligt uppdrag att övervaka den finansiella infrastrukturen som kommittén har lagt fram ovan (avsnitt 21.3). ansvar för övervakning re- spektive beredskapsplanering har ett nära samband på så sätt att det övergripande syftet i båda fallen är att säkerställa funktionaliteten i de berörda systemen och processerna. Övervakningsansvaret avser dock i huvudsak efterlevnaden av vissa internationella principer i fredstid, medan beredskapsplaneringen syftar till att upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och skapa förutsätt- ningar för att så långt som möjligt kunna hantera konsekvenserna av fredstida kriser om sådana skulle uppkomma. Som berörs ovan trädde en lagändring i kraft , varigenom beredskapsansvaret flyttades från till Finans- inspektionen. Lagändringen motiverades med hänsyn till ansvars- principen. Frågan är då om ett återfört ansvar för beredskapsfrågor för den finansiella infrastrukturen, dvs. att flytta ansvaret från Finans- inspektionen till , strider mot ansvarsprincipen. Det bör noteras att det inte är frågan om att till återföra hela det ansvar som 1995 överfördes till , utan endast frågor som rör betalningar. Därtill kommer att det sedan lagänd- Krisberedskap och höjd beredskap ringen 1995 har skett en utveckling av ansvar för att övervaka det finansiella systemet i vissa avseenden. Kommittén före- slår ovan att denna övervakningsuppgift ska lagfästas (se avsnitt 21.3). Övervakningsuppgiften har ett samband med det beredskapsansvar som föreslås, bl.a. eftersom det i stort sett rör sig om samma före- tag och verksamheter. Vidare har ansvaret för driften och övervakningen av dess eget betalningssystem, RIX-systemet. Även om det skulle kunna bli aktuellt att genomföra slutlig betalningsavveckling i centralbankspengar via en teknisk plattform som drivs av någon annan än , utöver vad som förekommer i VPC- systemet, är det sannolikt ofrånkomligt att medverkar i avvecklingen av stora betalningar i kronor mellan banker m.fl. ge- nom att tillhandahålla centralbankspengar. Således har en nyckelroll även i ett sådant scenario. Mot den bakgrunden föreslår kommittén i avsnitt 21.2 att ska tillhandahålla ett system för betalningsavveckling. Eftersom är en central aktör för den dagliga operativa betalningsverksamheten är det naturligt att ge ansvaret för samord- ning vid allvarliga störningar till just . Mot bakgrund av sin operativa roll har bäst förutsättningar för att säker- ställa funktionaliteten i betalningsflödena. Kommittén anser därför att bestämmelser om ett sådant ansvar ska tas in i den nya riksbanks- lagen. Det kan t.o.m. sägas vara en fördel i detta sammanhang att en åtskillnad görs mellan å ena sidan tillsyn över finansiella företag och å andra sidan driften och övriga operativa aspekter avseende betalningsflöden. Detta med tanke på att aktörerna på betalningsmarknaden, inklusive , främst vid höjd be- redskap kan ställas inför att t.ex. prioritera vissa betalningar före andra. Detta skulle vara svårt att förena med roll som tillsynsmyndighet. Genom att ska driva ett system för avveckling av stora betalningar framstår det inte som pro- blematiskt utifrån ansvarsprincipen att ge ett bered- skapsansvar i fråga om elektroniska betalningar då dessa ytterst är beroende av systemet för stora betalningar, , för att kunna ge- nomföras. Enligt kommitténs uppfattning bör ansvar för kris- beredskap och höjd beredskap vara funktionellt inriktat och avse den kedja av elektroniska processer som krävs för att en betalning från Krisberedskap och höjd beredskap ett konto i en bank ska nå fram till ett konto i en annan bank eller för att en kortbetalning ska kunna genomföras. Detta motsvaras av genomförandet av betalningstransaktioner enligt 1 kap. 2 § 3 lagen (2010:751) om betaltjänster. Med sådana betalningstransaktioner avses inte bankernas kreditgivning till sina kunder. För överföringar inom en och samma bank krävs inte någon clearingorganisation eller avveckling i centralbankspengar. Kommittén har valt att beskriva föreslagna roll i förhållande till andra juridiska personer som ett planerings- och kon- trollansvar, vilket inte är detsamma som roll som tillsynsmyndighet. I stället rör det sig om ett övergripande an- svar för att identifiera sårbarheter, koordinera berörda aktörer och se till att de vidtar tillräckliga åtgärder i fråga om just krisberedskap och höjd beredskap. Det finns även en skillnad mellan det nu berörda planerings- och kontrollansvaret och beredskapsansvar för sin egen verksamhet, som innefattar bl.a. driften av RIX-syste- met och operativa roll inom kontantkedjan. Målet med verksamheten bör således vara att allmänheten ska kunna göra nödvändiga betalningar även under fredstida krissitua- tioner och vid höjd beredskap, att sårbarheten i fråga om sådana betalningar ska begränsas och att ska ha en god förmåga att hantera sina uppgifter även under sådana förhållanden. Inriktningen bör i första hand vara att arbeta för att ytterligare stärka motståndskraften i fråga om befintliga betalningsflöden och underliggande infrastruktur, i stället för att bygga helt parallella be- redskapslösningar. Enligt kommitténs mening ska dock vid behov också förbereda alternativa lösningar i förhållande till de system och rutiner som vanligtvis används. Det är inte lämpligt att förlita sig på att alla berörda elektroniska system fungerar fullt ut t.ex. under krig, eftersom ett antagonistiskt angrepp kan vara direkt riktat mot vissa delar av den underliggande infrastruktur som är nödvändig för att genomföra elektroniska betalningar (jfr Försvars- beredningens rapport som berörs i avsnitt 35.4.5). Även i en freds- tida krissituation skulle avsaknaden av någorlunda effektiva betalnings- möjligheter kunna leda till mycket allvarliga ordningsstörningar och svåra påfrestningar på samhället i övrigt. I krig skulle det allvarligt kunna undergräva motståndsviljan. Krisberedskap och höjd beredskap Tillgången till alternativa lösningar för betalningar har särskild betydelse för allmänhetens betalningar för livsmedel och andra livs- nödvändiga varor och tjänster. Det kan därför krävas olika slags alter- lösningar för stora betalningar mellan t.ex. två banker respek- tive mindre betalningar som sker mellan privatpersoner och mellan privatpersoner och näringsidkare. Med kommitténs förslag åvilar det således att bl.a. identifiera sårbarheter och att vidta adekvata åtgärder för att säker- ställa driftssäkerhet och i förekommande fall alternativa system eller rutiner. Uppgifter, mål och befogenheter avseende ansvar för kontanter under normala omständigheter behandlas i kapitel 34. Kommittén föreslår i det kapitlet att ska ha till uppgift att ansvara för kontantutgivningen genom att ge ut och lösa in sedlar och mynt, driva depåverksamhet för kontanter, och ha det över- gripande ansvaret för kontanthanteringen i . I detta kapitel behandlas ansvaret för bl.a. kontantutgivning och kontanthantering i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap Det finns dock uppenbara beröringspunkter mellan förberedelser och eventuella åtgärder som vidtar för att förebygga för- hindra såväl marknadsrelaterade störningar som störningar i tider av fredstida krissituationer eller höjd beredskap. Exempelvis är det i båda fallen av betydelse vilken infrastruktur som och andra aktörer disponerar i form av depåer, uppräkningscentraler m.m.I tidigare lagstiftningsärenden har det berörts att decentrali- serad lagring av sedlar och mynt kan ske redan i fredstid och att evakuering av viss teknisk utrustning för sedel- och mynttillverk- ning kan aktualiseras vid krig av längre varaktighet.38 Kontanter eller andra fysiska betalningsmedel kan dock inte ensamma ersätta övriga betalningsmedel vid t.ex. höjd beredskap. Mot ovanstående bakgrund är det naturligt att, i linje med För- svarsberedningens synpunkter, ge ett särskilt ansvar även för kontantutgivning och kontanthantering i kris och krig i linje med det som sägs ovan. Det innebär alltså att bör ansvara för 1957:176, s. 22 och prop. 1963:169, s. 6, 7 och 25. Krisberedskap och höjd beredskap planeringen för fredstida krissituationer och höjd beredskap även på dessa områden.