sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — 3.Organisationen bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet Syftet med detta kriterium är att säkerställa att definitionen används i de situationer som den är avsedd för, det vill säga när en idéburen organisation bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finan- sierad verksamhet inom välfärden. Det är i kontakten med och rela- tionen till det offentliga som det finns ett behov av en rättslig defini- Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden tion, exempelvis när en aktör söker ett bidrag, deltar i en upphand- ling eller samverkar med det offentliga på ett sätt som inbegriper offentlig finansiering. Definitionen syftar alltså inte till att definiera hela det civila samhället eller ens alla idéburna organisationer som bedriver välfärdsverksamhet, utan just offentligt finansierad sådan. Med offentlig finansiering avses alla medel som utbetalas från offentliga myndigheter till idéburna aktörer med avsikten att de ska bedriva välfärdsverksamhet. Begreppet offentlig finansiering inklu- derar bidrag och stöd från offentliga myndigheter, även EU-stöd och ersättning i olika samverkansformer som Idéburet offentligt partner- skap (IOP). Ersättning som utgår för upphandlad verksamhet och ersättning som utgår för deltagande i valfrihetssystem ingår också i vad som är offentligt finansierat, i vissa fall benämnt köp av verksam- het.79 Vidare ingår ersättning (bidrag) till enskilda huvudmän som bedriver skollagsreglerad verksamhet, bidrag som utgår för folkbild- ning till studieförbund och folkhögskolor samt ersättning för per- sonlig assistans. Det krävs inte att det är någon viss andel av organisationens verk- samhet som utgörs av offentligt finansierad välfärdsverksamhet för att detta kriterium ska vara uppfyllt. För att en organisation ska uppfylla kriteriet bör tidpunkten för när välfärdsverksamheten ska börja bedrivas inte ligga alltför långt fram. Det behöver också finnas någon indikation på att organisa- tionen har för avsikt att bedriva sådan verksamhet. En indikation kan vara att organisationen t.ex. har sökt ett visst angivet bidrag från en myndighet, har för avsikt att delta i ett valfrihetssystem inom hem- tjänsten eller en upphandling av HVB-hem, har påbörjat ett ansök- ningsförfarande för att starta en skola, en hemtjänstverksamhet eller personlig assistansverksamhet. Normalt ska en någorlunda konkre- tiserad uppgift om denna avsikt från organisationen själv godtas. Om organisationen av någon anledning inte sätter igång verksamheten kan den återkalla sin ansökan om att bli registrerad, se nedan. Det ska inte vara möjligt för en organisation som inte har för avsikt att bedriva offentligt finansierad välfärdsverksamhet att kunna omfattas av definitionen endast i syfte att exempelvis kunna använda detta i förhållande till privata gåvogivare. 79SKL använder begreppet köp av verksamhet som en beskrivning av verksamhet som inte genomförs i egen-regi, se t.ex. Köp av verksamhet 2017 Kommuner, landsting och regioner 2006–2017. Begreppet används också i utredningens direktiv, se Dir. 2018:46. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Vad gäller begreppet välfärdsverksamhet så har utredningen i av- snitt 3.2 redogjort för de överväganden som ligger bakom avgräns- ningen av välfärdsverksamheter. Vad som menas med välfärd och vilka verksamheter som ingår i välfärdsverksamheter anges inte i direktiven. Då begreppen välfärd eller välfärdsverksamheter saknar såväl en rättslig definition som en allmänt vedertagen betydelse har utred- ningen behövt avgränsa vilka verksamheter som i det här samman- hanget omfattas. Vid bedömningen har utgångspunkten för avgränsningen av begrep- pet välfärd varit utredningens uppdrag. De verksamheter som varit av intresse är sådana som innefattas i en bredare användning av begrep- pet, som omfattas av någon form av offentlig finansiering och som be- drivs av idéburna aktörer som erhåller sådan finansiering. Med väl- färdsverksamhet avses: •hälso- och sjukvård, •utbildning, sådan som regleras av skollagen, utbildning och bild- ning som folkhögskolor och studieförbund genomför, och annan utbildning med kommun, region och statliga myndigheter som huvudman, •aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet, och •verksamheter som syftar till att öka människors integration och inkludering i samhället samt att motverka segregation och iso- lering. Avsikten med kriteriet är alltså att definitionen ska användas i det sammanhang den är avsedd för: när en idéburen aktör bedriver väl- färdsverksamhet med offentliga medel. 4.Värdeöverföringar får endast ske till andra registrerade idéburna aktörer och till forskning Syftet med detta kriterium är att dra gränsen gentemot kommersiella aktörer som bedriver samma typ av verksamhet. Att överskottet ska återinvesteras i verksamheten innebär att den juridiska personen i Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden och för sig får göra överskott men att detta överskott ska användas inom den idéburna verksamheten. Det krävs inte att den mottagande aktören är en del i samma koncern eller att det föreligger skatterätts- lig intressegemenskap. Vad som avses med värdeöverföringar i detta sammanhang redovisas i avsnitt 5.4.4 nedan. Kriteriet innebär att eventuella överskott inte får lämna sektorn. Förenligt med kriteriet är dock även att överföra medel till forskning, se nedan. Ett annat alternativ hade varit att endast tillåta koncernöverför- ingar. Få idéburna aktörer är emellertid organiserade i koncern vilket innebär att ett sådant villkor hade varit mycket begränsande. Det finns behov av att föra över medel mellan olika juridiska personer inom sektorn och definitionen behöver därför möjliggöra det. Det som är viktigt är att det inte är möjligt att föra över medel till privatpersoner eller till kommersiell verksamhet. Avsnitten 5.4.6. och 5.4.8 inne- håller utredningens föreslag till åtgärder för att förhindra missbruk av definitionen, t.ex. när det gäller värdeöverföringar. Vad som ingår i begreppet forskning varierar. Den officiella sta- tistik som SCB tar fram om forskning och utveckling (FoU) utgår t.ex. från Frascatimanual80. Enligt manualen avses med forsk- ning och experimentell utveckling ett systematiskt och metodiskt sökande efter ny kunskap och nya idéer. Tolkningen av termen är således bred. Begreppet forskning förekommer också i lagar och föreskrifter med delvis olika innehåll och ofta utan att begreppet definieras.81 I lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (etikprövningslagen) finns en definition av begreppet. En- ligt ett förslag till ändring i etikprövningslagen ska lagens definition av forskning, utöver vetenskapligt experimentellt eller teoretiskt arbete, även innefatta vetenskapliga studier genom observation.82 Definitio- nen enligt det nya förslaget lyder som följer: I denna lag avses med forskning: vetenskapligt experimentellt eller teoretiskt arbete eller vetenskapliga studier genom observation, om arbetet eller studierna görs för att hämta in ny kunskap, och utveck- lingsarbete på vetenskaplig grund, dock inte sådant arbete eller sådana studier som utförs endast inom ramen för högskoleutbildning på grund- nivå eller på avancerad nivå. 80Frascati Manual Guidelines for collecting and reporting data on research and experi- mental development, . 81Högskolelagen (1992:1434) innehåller exempelvis ingen definition. 2018/19:165, bet. 2019/20:UbU4. Lagändringen träder i kraft . Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Beträffande gränsdragning mot t.ex. uppföljning och utveckling av hälso- och sjukvård anförs att forskning bedrivs till skillnad från uppföljningsarbete utifrån ett vetenskapligt förhållningssätt.83 Med vetenskap avses en process där kunskap systematiseras och struktu- reras genom teoriutveckling och tillämpning av metodiska arbets- redskap. Genom att betona det vetenskapliga förhållningssättet såväl i inhämtande av ny kunskap som i utvecklingsarbete särskiljs forsk- ning från annan verksamhet som kan ha liknande karaktär, som exem- pelvis olika former av kvalitetssäkring, resultatuppföljning eller jour- nalistiskt arbete.84 Det innebär att uppföljning och kvalitetskontroll som utförs för att vidmakthålla och öka kvalitet och effektivitet i hälso- och sjukvården inte betraktas som forskning i lagens mening. Vidare omfattas inte arbete och studier som utförs endast inom ramen för högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå i begreppet forskning i etikprövningslagens mening. Dessa och tidigare förarbets- uttalanden samt praxis finns som utgångspunkt beträffande denna definition av forskning. Att utgå från denna definition ger en tydlig- het för såväl idéburna aktörer som myndigheter rörande vilken forsk- ning som det är tillåtet att göra värdeöverföringar till. Utredningen anser därför att värdeöverföringar ska få göras till forskning som om- fattas av definitionen i etikprövningslagen. 2018/19:165 s. 19 f. 2007/08:44, s. 19 och 50. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Utredningens förslag: I lagen ska framgå vad som avses med värdeöverföring. Med värdeöverföring ska enligt lagen avses: •förvärv av egna aktier, dock inte förvärv enligt 19 kap. 5 § aktie- bolagslagen (2005:551), •minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetal- ning till aktieägarna, •minskning av reservfonden för återbetalning till medlemmarna, •avhändande av egendom till underpris, •förvärv av egendom till överpris, •lön eller arvode för tjänster eller arbeten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen, •utlåning av medel till en i förhållande till marknadsräntan lägre ränta eller upptagande av lån till högre ränta än marknadsräntan, •avskrivning av fordringar eller att låta fordringar preskriberas, eller •annan affärshändelse som medför att den idéburna aktörens förmögenhet minskar och som inte har rent affärsmässig karak- tär för denna aktör. En idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska skriftligen till den ansvariga myndigheten lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar. Denna information ska lämnas oavsett om några värdeöverföringar har gjorts eller inte. Värdeöverföringar kan ske på många olika sätt. Som framgått ovan definieras i aktiebolagslagen (2005:551)85 värdeöverföring som vinst- utdelning, förvärv av egna aktier (med vissa undantag) minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna 8517 kap. 1 § ABL. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden och annan affärshändelse som medför att bolagets förmögenhet minskar och inte har rent affärsmässig karaktär för bolaget. Till begreppet värdeöverföring hänförs enligt förarbetena även sådant som att bo- laget avhänder sig egendom till underpris, förvärvar egendom till över- pris, betalar lön eller arvode för tjänster eller arbeten som inte alls eller endast delvis motsvaras av utbetalningen, lånar ut medel till en i för- hållande till marknadsräntan låg ränta eller upptar lån till högre ränta än marknadsräntan, skriver av fordringar eller låter fordringar pre- skriberas m.m.86 Bestämmelserna hindrar inte att bolaget betalar ut löner för utfört arbete också till aktieägare. Vad som överstiger mark- nadsmässig lönenivå är emellertid att anse som värdeöverföring. Aktiebolagslagen innehåller som ovan har beskrivits begränsningar av hur stora värdeöverföringar som kan göras i form av beloppsspärr och försiktighetsregel. För svb-bolag gäller en särskild beloppsspärr som innebär att utdelning och annan värdeöverföring inte får över- stiga ett belopp som motsvarar räntan (beräknad som statslåne- räntan med tillägg av en procentenhet) på det kapital som aktieägare har tillskjutit bolaget som betalning för aktier. Bestämmelserna om vad som betraktas som värdeöverföring är annorlunda utformade för ekonomiska föreningar. I lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar omfattas även gottgörelse av begreppet värdeöverföring. Det finns vidare en viktig skillnad i förhållande till aktiebolag eftersom affärshändelser som är en naturlig del i före- ningens ekonomiska relation med medlemmarna undantas. Med detta uttryck avses exempelvis att en ekonomisk förening säljer vissa produkter till medlemmarna till ett pris som motsvarar föreningens egen kostnad men understiger det pris som andra aktörer på markna- den tar ut för produkten. Anledningen till denna bestämmelse är att det grundläggande syftet med företagande i ekonomisk förening traditionellt har varit att främja medlemmarnas ekonomi genom att medlemmarna samhandlar med föreningen. Vid sådan samhandel är det redan från början förutsett att de transaktioner som genomförs ska vara förmånliga för medlemmarna. Föreningens prispolitik gente- mot medlemmarna kan alltså innefatta vad som enligt aktiebolags- lagen skulle utgöra en värdeöverföring. Utredningen menar att alla transaktioner som sker på annat än marknadsmässiga villkor ska omfattas av vad som avses med värde- överföring när det gäller definitionen av idéburna aktörer i välfärden. 2004/05:85 s. 747 f. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Om en organisation ska få omfattas av definitionen bör medlen an- vändas till den idéburna verksamheten och inte till förmånliga affärer för medlemmarna. De ekonomiska föreningar som är aktuella i detta sammanhang ägnar sig heller inte typiskt sätt åt sådan samhandel. Det handlar snarare om föräldrakooperativ som driver förskolor, brukarkooperativ med anknytning till funktionshindersrörelsen och personalkooperativ som arbetar med arbetsintegrerande sociala verk- samheter. Mindre överföringar av medel till brukarna av en social omsorgs- tjänst, om detta ingår som ett led i kärnverksamheten för själva tjänsten, bör dock inte betraktas som värdeöverföringar i detta sam- manhang. Som exempel kan nämnas att deltagare i boenden enligt avtal med kommuner ska betala en egenavgift av lågt värde för exempelvis mat. Om avstår från att driva in skulderna för de personer som inte betalat egenavgifterna så bör detta inte anses som en värdeöverföring. Utredningen anser att medlen i dessa fall får anses användas i den idéburna verksam- heten, i dess kärnverksamhet, och inte i syfte att ge förmåner till eventuella medlemmar. Ett annat exempel är Skyddsvärnets klienter som i ett led i sin behandling ska lära sig att klara sig själva. En del i behandlingen är att klara av att betala hyran. Klienterna får en summa pengar av Skyddsvärnet för att dessa ska betala in hyran, dvs. samma summa pengar, till Skyddsvärnet som en läroövning. I vissa fall kan det hända att klienten inte klarar av att betala hyran. Det kan inne- bära att skulden måste skrivas av. Inte heller sådana arrangemang anser utredningen vara att betrakta som värdeöverföringar, även om Skyddsvärnet från början vet att det föreligger en risk att alla inte kommer att betala in hyran. Dessa utbetalningar ska ses som en del av utförandet av själva välfärdsverksamheten och inte som en värde- överföring till enskild. Då utredningen föreslår ett undantag för värdeöverföringar till andra registrerade idéburna aktörer kan en ekonomisk förening dock bedriva samhandel på icke marknadsmässiga villkor i förhållande till en annan juridisk person som också är en registrerad idéburen aktör. Eftersom begreppet värdeöverföring används på olika sätt i den associationsrättsliga lagstiftningen bör det enligt utredningen framgå direkt i lagen vad som i detta sammanhang avses med värdeöverför- ing. Förslaget till uppräkning i lagen är dock inte uttömmande utan även en annan affärshändelse som medför att den idéburna aktörens Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden förmögenhet minskar och som inte har rent affärsmässig karaktär för denna utgör enligt förslaget en värdeöverföring. Ett exempel skulle kunna vara borgensåtaganden som inte sker på marknadsmässiga villkor. De värdeöverföringar som med utredningens förslag får göras måste naturligtvis även följa vad som är tillåtna värdeöverföringar enligt den lagstiftning som gäller för respektive associationsform. För att det ska vara möjligt att kontrollera vilka värdeöverföringar som har gjorts ska de idéburna aktörerna vara skyldiga att skriftligen till registermyndigheten lämna uppgifter om beslutade värde- överföringar. Det gör det enklare att undersöka vilka värdeöverför- ingar som sker och följa upp och eventuellt justera detta kriterium. Utredningens förslag: Idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska kunna registrera sig i ett sär- skilt register. För att bli registrerad ska den idéburna aktören uppfylla kriterierna i definitionen av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Att den idéburna aktören har ett syfte som är oegennyttigt ska framgå av aktörens stadgar, bolags- ordning, urkund eller motsvarande handling. 1.den idéburna aktörens namn och postadress, 2.den idéburna aktörens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling, och 3.en kontaktperson som är behörig att företräda den idéburna aktören i frågor om registrering samt kontaktpersonens namn, postadress och personnummer eller samordningsnummer. Ändringar i något av dessa förhållanden ska genast anmälas till registermyndigheten. ska få ta ut en avgift för registerhållning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få med- dela föreskrifter om avgifternas storlek. ska utöva tillsyn över registret över idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden En registrerad idéburen aktör ska vara skyldig att på register- myndighetens begäran lämna sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten. ska vidare få meddela de förelägganden som behövs för att lagen eller de föreskrifter och villkor som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Sådana förelägganden ska få förenas med vite. ska även få besluta att en idéburen aktör som inte har följt ett sådant föreläggande ska avregistreras. Utredningens bedömning: De länsstyrelser som är till- syns- och registreringsmyndigheter för stiftelser bör också av- göra frågor om registrering av idéburna aktörer som bedriver offentligt finansierad välfärdsverksamhet och ansvara för registret över dessa. Vilka uppgifter som ska skickas in till registermyndigheten bör framgå i förordning. Enligt direktiven är det angeläget att överväga olika alternativa för- faranden i syfte att tydliggöra att idéburna aktörer har drivkrafter som skiljer sig från vinstdrivande företag. Det kan exempelvis vara fråga om att ta fram en modell för tillståndsprövning, registrering eller certifiering. Ytterligare en möjlighet som lyfts fram i betänkandet Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning87 är att man skulle kunna kräva att verksamheten bedrivs i en viss juridisk form (t.ex. med särskild vinstutdelningsbegränsning) som i sig medför ett antal krav. Att organisationerna uppfyller kraven skulle då kunna kontrolleras av bl.a. företagets revisorer. Som framgått under avsnitt 5.4.3 har utredningen funnit det olämpligt att utforma definitionen på ett sätt som tvingar existe- rande idéburna aktörer inom välfärden att ändra sin associations- form för att uppfylla definitionen. Definitionen ska gå att tillämpa på alla typer av associationsformer. För att kommuner, regioner och statliga myndigheter som vill använda definitionen för att främja ett ökat idéburet deltagande i välfärden på ett enkelt sätt ska kunna identifiera vilka som lever upp till kriterierna i definitionen krävs där- för någon form av tillståndsförfarande eller registrering. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Eftersom definitionen ska kunna användas på ett antal olika sätt, bl.a. vid bidragsgivning, lagstiftning, köp av verksamhet och sam- verkan är ett tillståndsförfarande mindre lämpligt. Ett tillstånds- eller godkännandeförfarande är typiskt sätt kopplat till en viss verksam- het. Vad som ligger närmast till hands är därför någon form av certi- fierings- eller registreringsförfarande. En certifiering innebär att en organisation visar att den lever upp till de krav som gäller för en viss standard. Certifikatet kan till exempel vara i form av en licens, ett diplom eller en legitimation. För att få ett certifikat ska en organisation ha genomgått en så kallad certifier- ingsrevision. innebär det att en extern revisor granskat orga- nisationens processer och rutiner på det område som standarden handlar om. Ett exempel på certifiering som är av relevans för denna utredning är en certifiering som de arbetsintegrerande sociala före- tagens organisation (SKOOPI) har tagit fram. Processen för certifiering av arbetsintegrerande sociala företag (ASF) har tagits fram tillsammans med (). Standarden ställer krav inom följande områden: verksamhetens ändamål och inriktning, finansiella och ekonomiska krav, krav på verksamhetens organisation och oberoende/fristående, krav på personal och kom- petens, ansvar och delaktighet i företaget, krav angående miljömässig hållbarhet, krav på socialt ansvarstagande, krav på ledningssystem och arbetsmiljökrav. En certifiering är ofta en relativt omfattande process som inne- fattar en bedömning av de processer och rutiner som styr en organi- sations verksamhet. Syftet med den definition utredningen ska före- slå är dock huvudsakligen att kunna avgränsa idéburna aktörer mot kommersiella sådana. Såväl definitionen som förfarandet behöver vara förutsebart och lätt att tillämpa. Det är viktigt att den admini- strativa bördan blir så begränsad som möjligt, så att den inte av- skräcker idéburna aktörer från att ansöka. Med dessa utgångspunk- ter bedömer utredningen att certifiering inte är aktuellt utan att det är ett registreringsförfarande som är det mest ändamålsenliga. Det finns dock inget som hindrar att sektorn själv tar fram egna certifier- Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden ingar inom olika områden, såsom SKOOPI gjort, om det finns behov av detta. Enligt 27 kap. 1 § aktiebolagslagen ska föra ett aktie- bolagsregister för registrering enligt ABL eller annan författning. Ett aktiebolag har rätt att bli registrerat, om det har bildats och organi- serats i överensstämmelse med lagens föreskrifter och detta har styrkts inför registreringsmyndigheten med de uppgifter och hand- lingar som särskilt föreskrivs i lagen. Registreringssystemet garanterar en viss legalitetskontroll av åtgär- der som ett aktiebolag företar. Genom systemet kan intresset av att kunna kontrollera att bolaget har bildats i behörig ordning tillgodo- ses. Systemet åstadkommer också en kontroll av att bolagsordningens bestämmelser inte strider mot ABL eller annan författning, att bolags- ordningens föreskrifter inte är sinsemellan motstridiga och att beslut som ska registreras inte har fått en avfattning som gör dem i något viktigare hänseende otydliga eller vilseledande. Vidare medför regi- streringssystemet publicitet. Alla aktiebolag ska registreras i aktiebolagsregistret. Där registre- ras även ett stort antal uppgifter hänförliga till bolaget, t.ex. upp- gifter om styrelseledamöter och revisorer i bolaget. Enligt 8 kap. 3 c § årsredovisningslagen (1995:1554) ska även årsredovisningar och revi- sionsberättelser registreras i aktiebolagsregistret. Registret förs med automatiserad behandling. Närmare anvis- ningar om aktiebolagsregistrets innehåll finns i 2 kap. aktiebolags- förordningen (2005:559). prövning är formellt inte begränsad till förenlig- heten med vissa bestämda författningar men torde i praktiken komma att inriktas på förenligheten med bestämmelserna i aktiebolagslagen, aktiebolagsförordningen, årsredovisningslagen och lagen (2018:1659) om företagsnamn.