sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Det finns även andra alternativ till skatter på fossila alternativ, såsom införan- det av ett stoppdatum för försäljning och olika former av reduk- tionsplikter. Denna utrednings huvudfokus är dock inte att föreslå kostnadseffektiva åtgärder för att fasa ut fossila bränslen. Däremot kan utredningen konstatera att alla åtgärder som försämrar fossila energibärares konkurrenskraft gentemot fossilfria sådana är bra också för biogasens konkurrenskraft. Detta gäller exempelvis höjda skatter på bensin och diesel inom transportsektorn. Utredningen kan också konstatera att en utfasning av fossila bränslen förutsätter att det finns alternativa tekniker/bränslen till- gängliga. I ett första steg behöver alltså tillgången/produktionen av alternativa tekniker/bränslen skalas upp. Först därefter kan markna- den för dessa tekniker utökas/breddas exempelvis genom att skatten på naturgas i industrin höjs. En faktor som påverkar när sekvens 1 och 2 kan initieras är hur snabbt tillgången till alternativa tekni- ker/bränslen kan möta efterfrågan. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ 11.4.2Biogasen inkorporeras i en reviderad reduktionsplikt för drivmedel gäller en reduktionsplikt för bensin och diesel. Som reduktionsplikten är utformad väljer drivmedelsleverantörer att grad- vis öka inblandningen av biodrivmedel i dessa fossila drivmedel. Växt- husgasutsläppen från bensin och diesel ska minska till 2030 genom inblandning av biodrivmedel. Som beskrivs i kapitel 6 är det enligt inte förenligt att kombinera en reduktionsplikt med en annan subventionsform, vilket har medfört att de biodrivmedel som ingår i reduktionsplikten inte längre har rätt till skattebefrielse. Fordonsgas såväl som flytande höginblandade biodrivmedel om- fattas inte av reduktionsplikten utan dessa erhåller fortsatt skattebe- frielse. Förespråkare för detta alternativ har framfört två huvudsakliga för- delar. För det första skulle kostnaden för att subventionera biogas- konsumtion bäras av samtliga drivmedelskonsumenter och ingen statlig finansiering skulle krävas. För det andra stöttas konsumtionen av biodrivmedel antingen av skattebefrielsen eller ge- nom reduktionsplikten. I syfte att begränsa antalet styrmedel och därmed minska risken för att konkurrensen snedvrids vore det för- delaktigt om även biogas och flytande höginblandade biodrivmedel omfattas av reduktionsplikten. Ett antal nackdelar med detta alternativ har emellertid identifierats. För det första skulle denna modell inte lösa den rådande konkur- renssnedvridningen i förhållande till importerad biogas. För det andra skulle den innebära ett antal designrelaterade och marknads- mässiga utmaningar. Risken för oförutsedda konsekvenser av ett obeprövat och komplicerat system bör inte vara försumbar. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ För att kunna inkludera biogasen i den befintliga reduktionsplikten hade det troligen krävts någon form av certifikathandel. Exempelvis hade en drivmedelsleverantör kunnat inhandla biodrivmedelscerti- fikat från en leverantör av biogas i stället för att blanda in exempelvis HVO i sin diesel. Med nuvarande utformning av reduktionsplikten skulle dock inte några certifikat kunna säljas efter styr- medlet infördes. Eftersom en reduktionsplikt även skulle innebära en avveckling av skattebefrielsen skulle producenter behöva gå med förlust vid försäljning av biogas för att vara konkurrenskraftiga. Där- till skulle producenterna inte veta vilket pris de hade fått för sina certifikat. Möjligen hade detta problem kunnat minskas genom att genomföra månatliga avstämningar i reduktionsplikten i stället för årliga som . Detta hade dock inneburit betydande administrativa och praktiska förändringar. Det är även relevant att problematisera vilka incitament drivme- delsleverantörer som har investerat i infrastruktur för flytande driv- medel skulle ha av att erbjuda biogas. Det finns en risk för att det inte uppstår någon efterfrågan på fordonsgasleverantörernas certi- fikat. I en sådan situation tvingas dessa bära en skattehöjning utan att ha någon intäkt från certifikaten. Denna nackdel har även beskri- vits budgetproposition. Regeringen gjorde bedömningen att om höginblandade biodrivmedel (inkl. biogas) skulle bli en del av reduktionsplikten skulle försäljningen av dem sannolikt sjunka dras- tiskt eller upphöra helt. Det regeringen befarade var att de investe- ringar som hade gjorts i fordon och infrastruktur därigenom skulle kunna gå om intet.16 Som beskrivs i kapitel 3 levererades naturgas i 2018.18 För att nå klimatmålen behöver denna användning fasas ut. Ett alternativ för att göra detta är att införa en reduktionsplikt på naturgas. I en reduktionsplikt för naturgas skulle aktörer som an- vänder gas åläggas att låta en viss andel av sin gaskonsumtion komma 2017/18:1, s. 249. 17För mer information om möjlig utformning se Kågeson, Per, Hur utforma en svensk kvot- plikt för biodrivmedel? (2015) . 18Statistiken hämtad från och bygger bl.a. på offentlig statistik från . Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ från förnybar gas (där biogas, åtminstone på kort sikt, skulle vara det dominerande valet av förnybar gas). Reduktionsplikten skulle även kunna inkludera andra fossila gaser, så som exempelvis gasol. I reduktionsplikten för drivmedel är biogas komplicerad att passa in, delvis på grund av att den är i gasform. I en reduktionsplikt för naturgas skulle biogas kunna blandas in på ett liknande sätt som fly- tande biobränslen blandas in i bensin och diesel.19 Eftersom naturgas har lägre klimatutsläpp än andra fossila alternativ som olja, vore en risk med att ha en reduktionslikt för naturgas att företag i stället bytte till flytande fossila alternativ, inklusive andra gas- former såsom gasol om inte dessa inkluderas i plikten. En alternativ lösning vore att införa en allmän reduktionsplikt för fossila bränslen inom industrin. Detta skulle dock inte gynna biogas lika tydligt som en reduktionsplikt för naturgas, där biogas kan blandas in direkt. Eftersom kostnaderna för att transportera biogas långa sträckor utanför gasnätet är biogas inte tillgängligt i hela landet. Därtill kan det finnas aktörer som har mycket specifika krav på den gas som används. Detta gör att en eventuell reduktionsplikt för naturgas bör utformas med ett certifikatsystem. I det systemet kan aktörer som använder en större andel fossilfria alternativ än vad som krävs av dem, sälja certifikat till aktörer som inte uppfyller sin kvot. Precis som beträffande reduktionsplikten för flytande drivmedel bör reduktionskravet – om ett sådant införs – starta på en låg nivå, för att därefter gradvis öka, med en tydligt förutbestämd takt. Till skillnad från produktionsstöd och investeringsstöd är reduk- tionsplikten inte beroende av medel från staten. Det är givetvis en fördel utifrån ett statsfinansiellt perspektiv, men det kan också vara en fördel för biogasproducenterna eftersom en reduktionsplikt som styrmedel är fristående från statsbudgeten. Till skillnad från när det gäller reduktionsplikten för flytande drivmedel skulle biogas passa väl in i en reduktionsplikt för naturgas. Detta skulle göra utformningen av systemet betydligt enklare än om biogas införlivas i den befintliga reduktionsplikten för flytande driv- medel. 19Detta görs i praktiken redan i det västsvenska gasnätet där biogas samdistribueras med natur- gas. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Om kravet på inblandning av förnybar gas ökar skapas en tydlig efterfrågan på biogas, som producenter och investerare kan förhålla sig till, vilket skulle öka långsiktigheten i sektorn. Det skulle också innebära att konsumtionen av biogas utvidgades från trans- portsektorn, där en stor del av den svenska biogasen används , till en bredare användning i t.ex. industri och kraftvärme. Detta blir särskilt relevant när utsläppen från transportsektorn minskar på grund av reduktionsplikten för flytande drivmedel och en ökad elek- trifiering. Det finns användningsområden för naturgas där gasformen och den kemiska sammansättningen av gasen är avgörande för verk- samheten. Det innebär att om fossila bränslen ska kunna fasas ut i , behöver den gasanvändningen ersättas med förnybar (bio)gas. En reduktionsplikt för gas skulle signalera att det är en nödvändig riktning att följa och därigenom stimulera utfasningen. Reduktionsplikten skulle också innebära att biogas direkt ersätter naturgas. Det skulle både minska det svenska importberoendet av naturgas och de svenska utsläppen av växthusgaser. En reduktionsplikt för naturgas skulle inte minska konkurrenssned- vridningen mellan inhemskt och utländskt producerad biogas. I dagens situation skulle en reduktionsplikt troligen leda till en ökad import av biogas, eftersom den utländska gasen (som har fått produktions- stöd i sitt hemland) är billigare. En reduktionsplikt för naturgas skulle sannolikt leda till ökade kostnader för gaskonsumenterna. Dels eftersom biogas i regel är dyra- re att köpa in, dels för att det enligt inte är tillåtet att kombinera en reduktionsplikt med skattebefrielse. är biogas befriad från både koldioxid- och energiskatt i de sektorer där den konkurrerar med naturgas (industrin, kraftvärmesektorn etc.), och denna skattebefrielse skulle försvinna om en reduktionsplikt infördes. Detta skulle öka kostnaderna för biogas ytterligare. Ökade kostnader för gas skulle drabba industrier och riskera att försämra deras internationella konkurrenskraft. Det finns också en risk för att gaskonsumenter skulle välja andra fossila alternativ, som olja eller kol för att undvika reduktionsplikten om kostnaderna för Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ att leva upp till plikten blir för höga. För att en reduktionsplikt för naturgas ska bli ändamålsenlig är det därför viktigt att säkerställa att aktörer inte byter till flytande fossila alternativ eller andra gasformer såsom gasol. Ett alternativ för att undvika ökade kostnader för gaskonsumen- terna vid en reduktionsplikt vore att sänka energiskatten på naturgas, men den är å andra sidan redan låg i de flesta av de be- rörda sektorerna vilket gör utrymmet att sänka den litet. 11.4.4Styrande skatt (Pigouviansk skatt) En pigouviansk skatt20 är ett verktyg för att internalisera negativa externa effekter. Skatten ska motsvara de samhällsekonomiska kost- nader som uppstår vid en viss ekonomisk aktivitet. Denna typ av skatt kallas också för en styrande skatt, eftersom den syftar till att påverka beteenden hos individer och företag (se exempelvis koldiox- idskatten och fordonsskatten för personbilar). Exempel på fördelar som lyfts fram är att denna typ av skatt bidrar till att reducera bete- enden som skapar negativa externa effekter. Indirekt kan detta även antas öka efterfrågan på andra produkter som inte skapar samma negativa externa effekter. Därtill kan pigouvianska skatter leda till en högre ekonomisk allokeringseffektivitet eftersom sådana skatter leder till att produkter och tjänster prissätts korrekt. Det finns även potentiella nackdelar med pigouvianska skatter, exempelvis negativa fördelningspolitiska effekter. Som framkommer i kapitel 5 uppstår det negativa externa effek- ter i form av utsläpp av växthusgaser om inte den metan som upp- kommer vid nedbrytning av olika substrat tas till vara. Om en pigo- uviansk skatt införs skulle aktörer som väljer att ta hand om gödsel eller matavfall genom att exempelvis producera biogas slippa att betala denna skatt, vilket hade ökat drivkrafterna för dem att pro- ducera biogas. Dock varierar utsläppen från obehandlade substrat mellan olika sektorer och producenter, och sektorer påverkas av olika institutio- nella regelverk såsom skatter och lagar. Rent praktiskt blir det därför utmanande att implementera en skatt som ska särskilja olika aktör med avseende på deras utsläpp. 20Pigou, , The Economics of Welfare (1960). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ att detta talar emot att en Pigouviansk skatt som syftar till att adres- sera negativa effekter. Den nuvarande uppsättningen styrmedel omfattar investeringsstöd i form av Klimatklivet. Som har beskrivits i kapitel 6 är Klimatklivet riktat till lokala och regionala åtgärder som minskar utsläppen av koldioxid och andra gaser som påverkar klimatet. Investeringsstöd är tänkta att minska kapitalkostnaden för investeringar. Investe- ringsstöd för biogasproduktion kan även erhållas inom ramen för landsbygdsprogrammet. Det har framförts förslag om att investeringsstödet till biogas bör utökas genom ett teknikspecifikt investeringsstöd. Ett utökat inve- steringsstöd har fördelen att stödet inbegriper engångskostnader vars budget kan bestämmas . Utredningen anser dock att det finns faktorer som talar emot ett teknikspecifikt, utökat investe- ringsstöd som är riktat till biogassektorn. För det första är utredningens bedömning att Klimatklivet fun- gerar relativt väl som investeringsstöd för biogasrelaterade anlägg- ningar. För det andra innebär produktion av biogas relativt höga driftkostnader, vilket är kostnader som investeringsstödet alltså inte täcker. Att tillhandahålla aktörer med finansiella verktyg såsom lån, garan- tier21 och eget kapital är ett beprövat styrmedel som används av en rad offentliga aktörer såsom den svenska staten genom statliga fon- der22, Europeiska Investeringsbanken och Nordiska Investerings- banken. Valet av organisationsform påverkar organisationens möjlighet att använda olika verktyg. Syftet med denna typ av styrmedel varierar 21Enkelt uttryck är en garanti ett instrument för riskdelning. Det finns en betydande bredd av olika typer av garantier. Exempel kan bl.a. finnas på EIB:s och hem- sidor. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Något förenklat är huvudsyftet dock ofta att minska aktörers finansieringskostnader samt öka löptidsprofilen för aktörers skulder, delvis genom att komplettera privat kapital och minska asymmetrisk information. Därtill kan den företagsekono- miska risken för enskilda investeringar reduceras med hjälp av garan- tier. Som beskrivits i kapitel 10 är biogasens värdekedja omogen, vilket ökar den företagsekonomiska risken. Därmed minskar inve- sterares riskbenägenhet (se även avsnitt 11.7). I avsnitt 11.3.6 be- skrivs utmaningarna för kapitalintensiva produktionsanläggningar att erhålla kapital närmare. För statens del kan detta sätt att stötta investeringar vara mer kostnadseffektivt än investeringsstöd. Likt övriga styrmedel måste dock beaktas vid ut- formningen. Nedan följer ett par exempel på hur offentliga aktörer har stöttat aktörer med finansiella verktyg: •KFW, en investeringsbank ägd av den tyska federala staten stöd- jer utbyggnaden av havsbaserad vindkraft genom en rad finansi- ella verktyg. Banken får maximalt finansiera av pro- jektkostnaden, upp till 700 miljoner euro.23 •Under 2018 investerade Europeiska Investeringsbanken ca 1,6 mil- jarder euro i Sverige.24 Bl.a. har lånats ut till Northvolt i syfte att konstruera en demonstrationsanläggning. Utredningen har identifierat följande fördelar med lån och garantier. För det första kan det vara ett mer kostnadseffektivt sätt att stödja investeringar än ett rent investeringsstöd, särskilt när det kommer till större projekt eller anläggningar. För det andra kan aktörers finansieringskostnader minska samt löptidsprofilen för privata aktö- rers skulder öka. För det tredje kan tillhandahållandet av dessa finan- siella verktyg medföra att ytterligare kapital tillkommer sektorn. Slutligen om finansieringskostnader och den företagsekonomiska risken reduceras genom exempelvis en garanti, minskar behovet av kompletterande stöd i form av produktionsstöd. 23KFW, Information sheet Renewable Energy KFW Offshore (2015) Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ För det första kommer den organisation som tillhandahåller lån och garantier ta en finansiell risk. För det andra reducerar lån och garan- tier enbart finansieringskostnader. Produktion av biogas innebär dock relativt höga driftkostnader, vilket är kostnader som lån eller garan- tier till en produktionsanläggning alltså inte täcker. För det tredje adresserar lån och garantier varken konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt och utländskt producerad biogas eller den upplevda bris- tande långsiktigheten bland de existerande ekonomiska styrmedlen. Utformning samt för- och nackdelar med styrmedelsförslaget Gröna certifikat är ett styrmedel där producenter av förnybar el eller biogas blir tilldelade certifikat när de producerar en given mängd el eller gas (exempelvis ett certifikat per MWh)25. Konsumenten (eller distributören) av elen behöver sedermera köpa ett specificerat antal gröna certifikat i förhållande till dess konsumtion av el. Producenten säljer fortfarande den förnybara elen på marknaden, men certifikaten generar en sidoinkomst. Jämfört med produktionstariffer och pro- duktionspremier är inkomsten från gröna certifikat mindre säker för producenten, eftersom priset på certifikat varierar beroende på ut- bud och efterfrågan samt politisk ambitionsnivå. I ett certifikatsystem för biogas skulle svenska producenter av biogas ges ett certifikat per energienhet producerad biogas (t.ex 1certifikat per MWh producerad biogas). För att ta hänsyn till ytter- ligare faktorer, som t.ex. de extra klimatnyttorna som biogaspro- duktion från gödsel bidrar till, eller till att nya tekniker som förgas- ning är dyrare än befintliga tekniker som rötning, vore det möjligt att ge olika antal certifikat för samma energimängd. Exempelvis skulle produktion av biogas från matavfall kunna ge ett certifikat per MWh gas, medan biogas producerad från gödsel skulle ge två certi- fikat för samma energimängd biogas etc. 25För en beskrivning av det svenska elcertifikatsystemet se: Se även Ringel, , Fostering the use of renewable energies in Union: the race between feed-in tariffs and green certificates (2006) Renewable Energy. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Fördelar som brukar nämnas med ett certifikatsystem är att det är marknadsbaserat och att det inte behövs någon statlig finansie- ring. Utredningen bedömer dock att kundbasen i form av natur- gaskunder är för liten och priskänslig för att ett certifikatsystem ska vara realistiskt. Därtill finns det en inneboende osäkerhet för pro- ducenter hur priset på certifikat kommer att utvecklas . Utredningen har även undersökt möjligheten att finansiera ett certifikatsystem genom att applicera kostnaden på alternativa kund- baser, exempelvis livsmedelsbutiker. Bedömningen är dock att detta inte är en realistisk eller önskvärd väg att gå. Detta eftersom kopp- lingen mellan livsmedelsbutiker och i alla fall en del av de substrat som används för biogas är relativt otydlig. Den största utmaningen för ett certifikatsystem för biogas är att hitta en kundbas för att finansiera systemet. För förnybar el finns en tydlig logik i att konsumenterna (/distributörerna) av el behöver köpa certifikat och det finns en stor kundbas att fördela kostnaden på. För biogas finns ingen entydig lösning på vilka aktörer som skulle förpliktigas att köpa biogas certifikaten, eftersom biogas kan användas inom flera olika sektorer. Ett alternativ vore att lägga cer- tifikatplikten på användare av naturgas, men den kundbasen är liten (transport) och priskänslig (industri). Dessutom används biogas främst i transportsektorn där naturgas utgör en liten del av de sålda drivmedlen. Ett alternativ är att lägga en kvotplikt för biogascerti- fikat på drivmedelsdistributörer, men eftersom de redan påverkas av reduktionsplikten för flytande drivmedel är det oklart om det hade varit möjligt att driva igenom ytterligare ökade kostnader i det seg- mentet. Utöver svårigheten i att hitta ett lämpligt kundkollektiv som kan köpa certifikaten finns det också en inneboende osäkerhet för pro- ducenter när det gäller hur priset på certifikat kommer att utvecklas (vilket t.ex. är ett aktuellt problem för tidiga investerare i förnybar elproduktion där certifikatpriset har sjunkit kraftigt). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Produktionstariffer är ett av de vanligaste styrmedlen för att sti- mulera produktion av förnybar el, framför allt sol- och vindkraft.27 I kapitel 8 beskrivs bl.a. användning av produktionstarif- fer för att stimulera biogasproduktion. Produktionstariffer bygger ofta på fleråriga (ofta 15–) avtal där staten garanterar producen- ten tillgång till nät och ett fast pris per kWh producerad el alternativt gas. Subventionen blir då mellanskillnaden mellan marknadspriset och det av staten fastslagna priset. Utlovad betalning () = Marknadspris+subvention => subvention = Utlovad betalning – marknadspris Den utlovade betalningen kan bestämmas på olika sätt. Staten kan sätta upp villkor för vem som ska få stödet och slå fast stödets nivå eller så kan nivån bestämmas genom ett auktionsbaserat förfarande (se vidare avsnitt 10.4.9). Vanligen anges inte ett maximalt antal an- läggningar som har rätt att ansöka eller få stöd. Det går dock att införa sådana begränsningar. Ofta är produktionstariffen utformad så att den subvention som ges till nya anläggningar sänks . Denna reduktion bör anpassas till att den teknik som används blir billigare. Valet av metod för att finansiera produktionstariffen varierar mellan att skattefinansiera, alternativt att det läggs på en avgift på el- eller gaspriset. En produktionstariff kan bidra till att minska den rådande sned- vridna konkurrenssituationen mellan importerad biogas och biogas som har producerats i , eftersom enbart svenska producenter hade erhållit stödet. I vilken grad konkurrenssnedvridningen hade 26Mer information om produktionstariffer finns i t.ex. Couture, m.fl., Policymaker's Guide to Feed-in Tariff Policy Design, TD Couture (2010) National Renewable Energy Laboratory´. 27Produktionstariffer kallas emellanåt även inmatningstariffer (feed in tarifs). Begreppet in- matningstariffer kan dock vara lite vilseledande i den svenska kontexten eftersom begreppet tariff främst används i samband med gas- eller elnätrelaterade kostnader. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ minskat beror på subventionens storlek. Om produktionstariffen hade garanterat ett flerårigt stöd (exempelvis 10–) hade osäker- heten som producenter och användare upplever dessutom minskat avsevärt. En produktionstariff hade dessutom kunnat stimulera ökad pro- duktion av biogas. Styrmedlet kan inte förväntas ha en direkt påver- kan på biogasanvändningen. Det kan dock ha en indirekt påverkan, genom att stimulera utbudet av biogas. Med ett större utbud sjunker priset, vilket i sin tur kan bidra till en ökad efterfrågan. Det kan dess- utom noteras att det vore förhållandevis okomplicerat för företag att interagera med produktionstarifferna, och i förhållande till vissa andra alternativ jämförelsevis lättadministrerat. Om subventionen för nya anläggningar minskar leder det till att subventionen per energienhet faller . Styrmedlet kan därmed bidra till att marknadsaktörer blir mer kostnadseffektiva. Om subventionen är tillräckligt hög, reduceras den företagseko- nomiska risken för investerare avsevärt på såväl kort som lång sikt. Detta kan i sin tur leda till lägre kapitalkostnader. Den låga företags- ekonomiska risken har t.ex. lett till att institutionella kapitalägare såsom exempelvis pensionsfonder, har visat ett ökat intresse för att investera i förnybara energitekniker. Utredningen bedömer att styrmedlet har ett antal nackdelar. För det första rekommenderar i Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014-2010(sic) att produk- tionstariffer byts ut mot mer marknadsintegrerade styrmedel såsom produktionspremier och certifikatsystem. Det kan därmed antas att Kommissionen skulle vara skeptisk till ett förslag från om att införa ett sådant styrmedel.