sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — Men efter att ha funderat på principen medborgarfokus ser de ett värde i att ytterligare utveckla perspektivet. De anser att de kan: …tydliggöra medborgarresan i processen vi arbetar med i ännu högre grad. Att var och en av oss aktörer i intressentdialogen tar medborga- rens perspektiv i beaktning i våra respektive organisationer som vi sedan kan ha med oss in i intressentdialogen. 3.4.3En styrning och ledning som är förankrad och används Tillitsdelegationen anser att den tillitsbaserade styrningen och led- ningen måste börja med den högsta ledningen. Den högsta ledning- ens stöd har stor betydelse för om det ska gå att förändra mot mer tillitsbaserad styrning och ledning och om förändringen ska kunna ge resultat för medborgarna. Men det räcker inte. Vi anser att den tillitsbaserade styrningen och ledningen även behöver genomsyra hela organisationens styrning och ledning för att ge resultat. Tonen i organisationen i hög grad av det ledarskap som utövas i praktiken på olika nivåer. Delegationens arbete visar hur viktigt det är att myndigheternas chefer har tillit som ett grund- läggande förhållningssätt i sitt ledarskap och också visar tillit i hand- ling. Ett mer tillitsbaserat ledarskap är därför centralt för att möjlig- göra mer tillitsfulla relationer och ett ökat medledarskap bland med- arbetarna. Men det är en ömsesidig relation där medarbetarna också behöver visa tillit till cheferna. Den interna styrningen och ledningen behöver förankras och diskuteras Både och Tillitsverkstadens myndigheter har för- ankrat arbetet med att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och led- ning hos högsta ledningen. Det var till och med ett krav som Tillits- delegationen ställde eftersom vi bedömer att detta är avgörande för att förändringar ska ske. Det är därför positivt att av myn- digheterna i vår enkät svarar att ledningsgruppen uppfattar att tillits- baserad styrning och ledning är relevant för myndigheten. Myndigheternas olika sätt att styra och leda har diskuterats utifrån många utgångspunkter i delegationens arbete. I Tillitsnätver- ket ställdes bland annat en fråga om vilken styrfilosofi respektive myndighet har. Svaren gav intressanta insikter om hur viktigt det är att förankra och diskutera hur myndigheten ska styras och ledas i hela organisationen. Flera myndigheter beskriver att förankringen i organisationen brister. De når inte hela vägen till första linjens chefer och till medarbetarna. Det framkommer att det också finns olika upplevelser och tolkningar av myndigheternas sätt att styra och leda, och att vissa upplever att styrfilosofin är obefintlig, outtalad eller att det finns konkurrerande filosofier. Här kan det skilja sig i uppfatt- ning både beroende på vilken nivå och i vilken del av organisationen som den som svarar befinner sig. Myndigheterna anser att det fram- över behöver finnas en bättre gemensam upplevelse av och dialog om styrning och ledning i hela organisationen och på alla nivåer. Likaså behöver myndigheterna föra en diskussion om vad denna styrning och ledning innebär mer konkret för chefer och medarbetare och vilka förutsättningar den kräver för att respektive part ska ha möjlighet att förverkliga den. Myndigheterna i beskriver också att de upplever att deras kulturer och traditioner står i kontrast mot och försvårar ett införande av tillitsbaserad styrning och ledning. Vi anser att även detta är nödvändigt att diskutera. Några av myndigheterna beskriver exempelvis hur myndigheten brister i tillit mellan olika professioner och kompetenser eller mellan avdelningar, enheter och funktioner. De nämner till exempel att outtalade förväntningar eller medarbetare som vill försvara sina positioner eller sin expertroll leder till dessa brister. De tar även upp olika typer av ängslighet. En ängslan för att bli missförstådd, en rädsla för att göra fel eller en rädsla för att trampa andra på tårna gör att man involverar andra för mycket, för lite eller inte alls. Myndigheter i Tillitsverkstaden och i enkäten tar upp lik- nande problem med kulturen. I enkäten svarar myndigheter i fritext- svaren att kulturen ofta medför interna hinder. De ser en alltför hie- rarkisk eller omständlig kultur som ett hinder för att börja arbeta med tillitsbaserad styrning och ledning. En del myndigheter i anser att orsakerna till att vissa kulturer och traditioner har uppstått kan kopplas till bland annat styrningen, myndighetens uppdrag eller till vissa strukturer. finns det andra som anser att kulturen smittar av sig på exempelvis styrningen och att en rädd kultur kan leda till att verk- samheten efterfrågar mer detaljerad styrning. En stark tradition av att fokusera på produktion och leverans kan exempelvis bidra till att chefer och medarbetare fokuserar på de delar som de själva är ansvariga för snarare än på helheten. Bristande för- troende för varandra kan också försämra det interna samarbetet och helhetsperspektivet. Tillit i ord och handling Tillitsdelegationen anser att utvecklingen av en tillitsbaserad styr- ning och ledning till stor del bygger på att förändra relationen mellan medarbetare och chefer. Myndigheterna beskriver själva att både chefer och medarbetare måste utveckla sitt samarbete. Delegationen anser att även samarbetet mellan chefer på olika nivåer behöver ut- vecklas. Ett delegerat ansvar innebär att alla parter generellt måste ta ett större ansvar, men ansvaret tar sig olika uttryck. I stället för att exempelvis chefen ensam ska driva arbetet krävs att flera tar ett gemensamt ansvar, där chefer detaljstyr mindre och där medarbetare kan ta ett större helhetsperspektiv. Det kan låta rimligt, men är inte helt enkelt att få till i praktiken. Det kräver tid och kan innebära en stor omställning från tidigare sätt att styra. Enligt Tillitsdelegationens erfarenheter förpliktigar det och skapar förväntningar att som högsta ledning tala om att man vill förändra den interna styrningen och uppföljningen i en mer tillitsbaserad rikt- ning. Ledningen kan också få problem om medarbetarna sedan upp- fattar att den faktiska styrningen inte är harmoniserad med tillits- baserad styrning och ledning, eller att den står i direkt motsättning till vad detta sätt att styra står för. Flera myndigheter i Tillitsnätver- ket tar upp exempel på detta. Ett exempel är överordnade som fort- sätter att efterfråga detaljer trots att de har delegerat ansvaret. Men det är inte helt enkelt för chefer att våga släppa detaljstyrningen. Även i enkäten beskriver flera myndigheter att det kan vara svårt att få till detta i praktiken. Till exempel uppger företrädare för univer- sitet i enkäten följande: Ett delegerat tillitsbaserat ledarskap kräver att den som delegerar fak- tiskt släpper detaljstyrningen och att den som får delegation tar ansvar fullt ut. Båda dessa beteenden har sin utvecklingspotential. Myndigheterna tar även upp alltför passiv styrning. De nämner exem- pelvis i situationer där medarbetare tar sig egna fri- heter. De väljer till exempel bort att använda gemensamma system, eller tillåts göra ett felaktigt eller dåligt arbete eftersom detta inte ger konsekvenser, trots att det finns riktlinjer. Några anser också att styrningen ibland är för delegerad, ett dilemma som exempelvis före- trädare för Transportstyrelsen tar upp: Transportstyrelsen har som tradition delegerat mycket av beslutsfattan- det ut i linjen men i arbetet med att ena myndigheten och skapa enhet- liga arbetssätt finns det anledning att se över vilka områden som behöver beslutas centralt. Utmaningen består i att få genomslag för styrningen i en komplex organisation och att balansera nödvändig uppföljning och kontroll med tillit och förtroende på ett bra sätt. I uttrycker myndigheterna att chefer behöver leva tillit, ha en genuin vilja att lita på medarbetarna och aktivt lyssna på de medarbetare som föreslår förbättringar. Chefer behöver ha tilltro till medarbetarna och deras kunskap och förmåga att lösa uppgifter. De behöver uppmuntra nyfikenhet, öppenhet, mod, initiativ och till att ta ansvar för helheten som en del av medledarskapet. Chefer behöver också vara lyhörda för olika individers förutsättningar och behov. Medarbetarna har alltså höga förväntningar på cheferna. Företrädare för säger att: …vi [har] insett att tillitsbaserad styrning och ledning ställer relativt höga krav på ledningen; att ledningen förstår styrfilosofin och till viss del har samsyn om vad det innebär samt att de i praktiken tillåter och tillämpar en mer tillitsbaserad styrning och ledning. I försöksverksamheterna hos Arbetsförmedlingen och Säkerhets- polisen ser vi också att det kan vara svårt att skapa ett tillitsbaserat ledarskap i praktiken, men att det på olika sätt går att ta steg framåt. Chefer behöver stöd och tid för att utveckla ledarskapet Tillitsdelegationen anser att cheferna behöver få bra förutsättningar och stöd för att utveckla ett mer tillitsbaserat ledarskap. Myndig- heterna i och i Tillitsverkstaden har identifierat mer eller mindre konkreta behov och åtgärder. Det gäller allt ifrån indi- viduellt stöd till ett mer riktat stöd till chefer som grupp. Flera myn- digheter i har pågående eller planerade åtgärder för att inkludera tillitsbaserad styrning och ledning i sina utbildningar eller ledarskapsprogram. Flera av dem för fram att det är nödvändigt att cheferna får förutsättningar och har tid för att utveckla sitt ledar- skap. Myndigheterna ger också exempel på hur cheferna i det dagliga arbetet kan ge varandra stöd i att utveckla sitt ledarskap. Bolags- verket har exempelvis arbetat med ett arbetsmaterial till cheferna där varje chef har fått reflektera kring sitt eget ledarskap, vad de är bra på och vad de skulle vilja utveckla. Sedan har cheferna arbetat parvis och stöttat varandra. Ett annat exempel är Riksgälden som följer upp verksamhetsplanen i sin ledningsgrupp för att che- ferna ska få samma bild och öka förståelsen för varandras utmaningar. På delar chefer regelbundet vid chefsfrukostar sina erfarenheter som ledare i syfte att utveckla ledarskap och lärande. Myndigheterna kan även behöva se över formella befogenheter. Befogenheter kan behöva delegeras för att cheferna närmast verksam- heten ska få ett större mandat och kunna ta ett större ansvar. Chefs- rollen kan behöva renodlas och förtydligas. Några myndigheter pe- kar också på vikten av att ta fram nya kravprofiler vid rekrytering av chefer som lyfter fram kompetens och förmågor som har att göra med ett tillitsbaserat ledarskap. När det gäller relationen mellan chefer och medarbetare har i sin försöksverksamhet i Tillitsverkstaden låtit medar- betare och chefer tillsammans utforska vad som fungerar bra samt testat att genomföra vissa förändringar . Det har tydlig- gjort behovet av och svårigheten med att skapa närhet mellan med- arbetare och chefer. I den försöksverksamheten har de deltagande cheferna och medarbetarna lyckats skapa en mer samstämmig bild om vägen framåt. 3.4.4En gemensam förståelse för uppdraget Tillitsdelegationen anser att ökad tillit kräver att alla har en gemen- sam förståelse för myndighetens och den offentliga sektorns upp- drag. Det innebär att principen om helhetssyn behöver få ett större genomslag. Detta har blivit uppenbart i framför alltarbetet i Tillits- verkstaden och . Alla behöver förstå myndighetens och den offentliga sektorns uppdrag I och i försöksverksamheterna i Tillitsverkstaden framgår att det är centralt att ha en gemensam förståelse för uppdra- get för att verksamheten ska kunna skapa goda resultat. Det främjar en tillitsbaserad styrning och ledning, vilket blir tydligt i försöks- verksamheterna. I är det också flera som poängterar att alla i myndigheten behöver förstå myndighetens uppdrag samt verksamhetens syfte och mål på kort och på lång sikt, så att alla har en gemensam målbild och förstår helheten. Företrädare för Social- styrelsen uttrycker att just begreppet ansvar är viktigt: Ansvar är centralt inom ramen för en tillitsbaserad styrning/organisa- tion. Utan ansvar – ingen tillit. Den gemensamma förståelsen kan finnas internt inom en myndighet eller mellan flera myndigheter i samverkan. Om förståelsen saknas är det ett tydligt hinder för att uppnå de mål och resultat som kan vara gemensamma för flera myndigheter. Tillitsdelegationen anser att det är nödvändigt med kunskap och medvetenhet om den om- värld som myndigheten verkar inom. I uttrycker före- trädare för det enligt följande: Eftersom medborgarens behov inte alltid stannar vid en enskild myn- dighet så är det viktigt för oss att vår helhetssyn inte endast är intern, utan även omfattar den övriga statliga verksamheten. Men det kan vara svårt att identifiera helheten I både Tillitsverkstaden och i framkommer att myn- digheterna kan ha problem med att få till en helhetssyn eller ett system- perspektiv i praktiken. Det handlar till stor del om myndigheternas interna arbete, men det finns även några viktiga begränsningar som har sitt ursprung utanför myndigheterna. Generellt är det svårt för myndigheterna att se sin egen roll i ett större system. Myndigheterna är i utgångsläget närsynta, eftersom de har mest kunskap om den egna verksamheten. Men myndigheterna följs också upp och utvärderas ofta som separata enheter och inte som aktörer i ett system, vilket förstärker denna tendens. Det är någonting vi ser i såväl Tillitsverk- staden som , även om myndigheterna i detta sam- manhang själva sällan framfört det. Myndigheterna har också svårt att se var systemet börjar och var det slutar – och vad som ligger inom myndighetens ansvar att agera på. I försöksverksamheten hos har myndigheten samverkat väl inom det system som verksamheten har definierat. Här ingår Social- departementet, och . Men avgränsningen har ge- nomförts på ett sätt som har lett till att har missat att ta in en del centrala aktörer inom området. Varken Statens institutionssty- relse, kommuner eller privata aktörer har varit med i försöksverk- samheten och det är hos dessa aktörer samtliga barn och unga bor. Syftet med försöksverksamheten har varit att förbättra kvaliteten för barn och unga och då är det en nackdel att inte ha involverat de aktö- rer som har den direkta kontakten med målgrupperna. Det är inte helt enkelt att avgöra vilka aktörer som ska räknas med i ett system, men när vissa saknas kan det hindra ett gott samarbete. Men när myn- digheterna internt eller tillsammans lyckas skapa en gemensam för- ståelse följer ofta goda resultat. I försöksverksamhet skapades ett gemensamt upp- drag för en rad olika aktörer. Den statliga myndigheten , de regionala bolagen trafiken samt det privata bolaget har alla olika förutsättningar och intressen. Men i försöksverksamheten lyckades dessa aktörer samlas kring en gemensam problembild, vilket gjorde att de gemen- samt kunde diskutera möjliga lösningar. Lösningarna innebar ofta att minst en aktör behövde ändra på något. Det var sedan svårt för dem att ta nästa steg i genomförandet, men så länge det fanns ett gemensamt uppdrag att lösa kunde de olika aktörerna samarbeta trots deras olika storlekar och intressen. Ytterligare exempel på förståelsen för uppdraget mellan myndig- heter är intressentdialog kring EU:s lantbruks- stöd. Aktörerna skapade en samsyn och en förståelse för allas delar i och bidrag till helheten genom en utvecklad dialogform. I den dialo- gen samlades flera myndigheter, intresseorganisationer och företag för att tala och reflektera på samma villkor. 3.4.5En styrning och uppföljning som bidrar till utveckling av verksamheten Tillitsdelegationen bedömer att myndigheternas egna styrprocesser kan utvecklas. Det krävs en helhetssyn på styrning och uppföljning där funktioner för exempelvis ekonomi, it, personal och rättsfrågor krokar arm. Myndigheterna behöver diskutera och analysera nuva- rande mål, indikatorer och uppföljning. Det är viktigt att detta görs utifrån ett helhets- och medborgarperspektiv och utifrån de olika behov som finns på varje nivå i organisationen. Vilka mål och indi- katorer är nödvändiga, vilka är relevanta och vilka kan tas bort? Vilken administration skapar de och kan nyttan motivera den? För många och för detaljerade styrsignaler gynnar inte tilliten och verk- samhetens utveckling. Kanske behöver också andra mer relevanta mål och indikatorer formuleras. Tillitsdelegationen bedömer att myndigheterna bör föra diskus- sioner också om olika interna processer som budget, verksamhets- planer och andra arbetsprocesser och vilket handlingsutrymme de ger. Diskussionerna bör då särskilt fokusera på vilket utrymme de processerna lämnar för förändringsarbete och möjligheter att testa nya idéer. En styrning och uppföljning som inte gynnar verksamhetsutveckling Tillitsdelegationen har mött en brett förankrad och tydlig önskan om att såväl styrning som uppföljning framöver behöver anpassas och utvecklas. Detta kommer till utryck både i enkäten, i Tillitsnät- verket och i Tillitsverkstaden. Det finns framöver behov av att hitta en balans i styrningen. Mål och uppföljning behöver bättre anpassas och utvecklas. Företrädare för uttrycker det på följande vis i enkäten: Tillit mellan huvudkontor och operativ verksamhet. Men också tillit mellan ledning och medarbetare, att finna en balans mellan styrning och uppföljning/kontroll. Stora kammare (avdelningar) och då måste verk- samheten bygga på tillit. Myndigheterna uttrycker att den nuvarande styrningen har problem med många, ofta kvantitativa mål och mått. Systemet är tungt belastat och har ett stort inslag av kontroll. respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skriver i enkäten följande om interna hinder: Vidare är fortfarande våra styr- och uppföljningssystem inte utvecklade för tillitsbaserad styrning. De mäter fortfarande prestationer under innevarande år och förutsätter mätbara, kvantitativa mål. Inte hinder men utmaningar i att gå från styrning med väldigt detalje- rade prestationsmål till att styra med inriktningar för breda leveranser och tydliga förväntansbilder. Myndigheterna bedömer också att de som befinner sig närmast verk- samheten inte uppfattar att mål och uppföljning är ändamålsenliga. I beskriver till exempel företrädare för att: Till del är indikatorerna för uppföljning valda utifrån centralt perspektiv och stödjer därmed inte alltid medarbetarens helhetssyn eller handlings- utrymme och kan motverka öppenhet och tillit. I vittnar flera om just detta, att det skiljer mellan de mål som sätts, det som mäts och det som verksamheten finns till för och vilken nytta den skapar. Det handlar om att mål och uppfölj- ningskrav i form av mätetal och indikatorer fokuserar för mycket på detaljer i stället för på helheten. De fokuserar också på kvantifierbara tal, vilket medför pinnjakt, i stället för på kvalitativa resonemang om effekter och måluppfyllelse. Några myndigheter beskriver det som att de har kommit till vägs ände. Trots många mål och ett sofistikerat uppföljningsverktyg har de fortfarande svårt att öka måluppfyllelsen, som det börjar bli betungande att hantera uppföljnings- systemen. I kontrast till för mycket uppföljning nämner flera myndigheter att det ibland finns problem med att det är för lite eller att det saknas styrning, uppföljning och riktlinjer. Det kan till exempel leda till att medarbetarna skapar olika egna uppfattningar om upp- draget och de mål som styr verksamheten. Mål och uppföljning för lärande behöver förstärkas När det gäller myndigheternas uppföljning och utvärdering är det framför allt tre olika saker som är relevanta med att kunna följa och justera den egna verksamheten, att lämna uppgifter till andra myn- digheter och att bli uppföljd eller utvärderad av andra myndigheter. Här fokuserar vi på de egeninitierade målen och uppföljningen. Den externa tas upp i avsnitt 3.4.8. Tillitsdelegationen anser att det är viktigt med mål och uppfölj- ning för att kunna följa sin egen verksamhet för att kunna uttala sig om hur det går för myndigheten. Det är också viktigt för att eventu- ellt kunna justera verksamheten. För att kunna följa den egna verksam- heten behöver myndigheterna i högre grad bli lärande organisationer, och då helst lära sig saker inom större system än enbart inom sin egen verksamhet. Ett exempel på ett sådant system är hela rättsked- jan. Det är inte enkelt att skapa en lärande organisation utan kräver långsiktighet, ändamålsenlig tillgång till data och gemensam förstå- else för myndighetens uppdrag. I både och Tillits- verkstaden finns det tecken på att detta är på gång, men det finns mycket kvar att göra. I vår enkät till samtliga statliga myndigheter är förenklad intern uppföljning och minskad administration två av de områden som myn- digheterna anser har särskilt stor utvecklingspotential för att uppnå en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Myndigheterna i anser att det interna styrnings- och uppföljningssystemet är ett viktigt medel för att stärka både hel- hetssyn, samverkan och lärande, men också för att flytta fokus till effekter och att förstå myndighetens roll i en bredare kontext. Flera myndigheter uppger att de planerar att övergå från att mäta resultat för mindre organisatoriska enheter till att mäta resultat för hela systemet.6 På så vis kan myndigheten bidra till att mäta nyttan för medborgaren genom så kallade effektmål snarare än processmål för organisationen. Men myndigheterna anser att det är en bit dit. Före- trädare för Specialpedagogiska skolmyndigheten uttrycker sig så här i enkäten: Vi har ännu inte utvecklat tillräckliga metoder för att kunna utvärdera att våra åtgärder får avsedd effekt för medborgarna. Några myndigheter i anger att de planerar att minska antalet mål och uppföljningskrav liksom frekvensen på uppföljningen. De planerar också att skapa mer dialog kring uppföljningen för att 6Ett ”system” kan vara olika saker beroende på hur myndigheterna definierar dessa. Processen för att donera njurar eller processen för att få sjukpenning utbetalt är exempel på två olika potentiella ”system”. öka lärandet och minska kontrollen. Andra planerar att utveckla kunskap och metoder för en mer relevant och kvalitativ uppföljning genom exempelvis systemanalys, verksamhetslogik, omvärldsanalys och kundresor. Svenska har exempelvis som ambition att uppföljningen ska upplevas mindre som kontroll och granskning och mer som stöd för medarbetarnas kompetensutveckling. Även arbetar med att försöka komma bort från detaljstyrning genom att diskutera vilken information som är mest relevant för olika verksamheter, för ledningen och för myndighetens styrelse. De har dragit slutsatsen att behovet av en mera detaljerad uppföljning minskar om det finns en tydlig riktning och idé om vad man vill åstadkomma. Så här uttrycker företrädare för Socialstyrel- sen det om sin uppföljning: Uppföljningen kan anpassas och förenklas om den utgår från olika styrnivåers verkliga behov av information om resultat. Verksamhetsnära kan det behovet vara mera detaljerat än exempelvis för en styrelse. Här gäller det att motverka en viss ängslan och därmed risk för överrappor- tering. Ett ytterligare exempel är som försöker stärka hel- hetssynen genom att ta fram en gemensam målbild internt och externt tillsammans med relevanta aktörer. Denna målbild kopplar de till myn- dighetens verksamhetsprocesser. Upplevelsen är att vi ibland styrs med dubbelkommando och ser med fördel att vi kan ta bort vissa mål och på så sätt även minska vår upp- följning och administration. Vi skulle då frigöra resurser som i högre grad kan arbeta med aktiviteter som skapar nytta för våra sökande. Men ibland finns det hinder som kan vara svåra att överbrygga internt När det gäller att följa upp den egna verksamheten finns det en ut- maning i att sprida kunskapen inom organisationen. Detta utveck- lingsområde innehåller flera steg varav flera ligger inom myndig- hetens eget ansvarsområde, men inte alla. I Tillitsverkstaden har vi i flera försöksverksamheter observerat att informationshinder mellan olika myndigheter skapar problem.