sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Den största skillnaden rör distriktsindelningen för och älv där ändringen innebär en uppdelning i två avrinningsdistrikt. Förut- sättningarna för det gränsvattensamarbete som redan pågår i älvs avrinningsområde bedöms förbättras väsentligt med denna mer ändamålsenliga förvaltningsstruktur, som också stöds av gränsälvs- överenskommelsen mellan och av ramdirektivet för vatten. Miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram kommer som tidigare att omfatta svenskt territorium. Förvaltningsplaner för de inter- nationella distrikten bör tas fram tillsammans med övriga länder men i de fall detta inte visar sig möjligt kommer det fortsatt finnas möj- lighet att redovisa förvaltningsplaner gemensamt för flera distrikt. I kapitel 17 förutsätter vi att samarbetet med och kring de internationella distrikten ska utvecklas. Det formellt sett utökade antalet distrikt skapar förutsättningar för ett utökat inter- nationellt utbyte och möjlighet till gemensamt arbete där så behövs, men arbetet bör i princip inte bli mer resurskrävande. Behov av samverkan inom vattenförvaltningen En planering som i större utsträckning sker i samverkan mellan be- rörda myndigheter och kommuner med medverkan av verksamhets- utövare och allmänhet bör kunna leda till ett snabbare och mer pre- cist genomförande av såväl administrativa som fysiska åtgärder. Våra förslag när det gäller åtgärdsplanering bör även skapa förutsättningar att identifiera eventuella synergieffekter mellan olika kombinationer av åtgärder eller val av områden. Förslagen om referensgrupper på avrinningsområdesnivå och natio- nell nivå bör skapa förutsättningar för myndigheter och kommuner att ta tillvara näringslivets, ideella organisationers, fastighetsägares med fleras kunskaper och kompetens i skeden där det kan leda till ett mer effektivt vattenförvaltningsarbete. En konsekvens av våra förslag för verksamhetsutövare och organisationer som verkar nationellt eller över flera avrinningsområden kan vara att kraven på samverkan och deltagande i olika referensgrupper blir resurskrävande mot bakgrund av att det kan komma att finnas operativa planer för fler än 117 av- rinningsområden. Verksamhetsutövarna förväntas endast delta i de fall som de berörs av eventuella behov av åtgärder i avrinningsom- rådet. Detta innebär att flertalet verksamhetsutövare inte förväntas delta i ett större antal referensgrupper. Utredningens förslag i kapitel 20 innebär att myndigheternas resultat- redovisning och löpande uppföljning i större utsträckning kan sam- ordnas och integreras i den årliga rapporteringen till regeringen, när rapportering inte längre ska ske via de länsstyrelser som är vatten- myndigheter. Detta innebär en enklare rapporteringsväg och att myndigheterna kan inkludera åtgärdsarbetet i sin återrapportering till regeringen. I förlängningen bör detta även bidra till att ge reger- ingen en mer sammanhållen bild av det samlade åtgärdsarbetet i . Vårt förslag innebär även att det arbete som länsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten och SGU gör enligt vattenförvaltningsför- ordningen återrapporteras till regeringen, vilket bör innebära att reger- ingen får en mer fullständig bild av vattenförvaltningen i . Kommunerna ska involveras mer Genom vårt förslag bör kommunernas roll i vattenförvaltningen komma att förtydligas, vilket bör leda till ökat lokalt engagemang för vattenförvaltning och ökad tillgänglighet till lokal kunskap om såväl vattenförekomster som påverkanskällor och åtgärdsbehov. igenom ges även möjlighet att lyfta fram det konkreta verksamhets- utövarperspektivet genom att kommunernas kunskap om vad som påverkar vattenförekomsterna lokalt tas tillvara. Även kommunernas kunskaper om vad som är möjligt och rimligt att genomföra från ett lokalt perspektiv förs därmed in i vattenförvaltningen. Genom att sådan kunskap lyfts in tidigt i processen kan såväl planeringsarbetet som åtgärdsarbetet effektiviseras. En konsekvens av detta är att bättre kunskapsunderlag som grund för normsättningen underlättar för genomförandet av såväl rätt administrativa som rätt fysiska åt- gärder i rätt vattenförekomster, det vill säga att åtgärder sätts in där de kan leda till störst nytta. Utredningen bedömer att även drivkrafterna till det lokala åt- gärdsarbetet kommer att förbättras genom att kommunernas lokala kunskaper tas till vara i planeringsfasen. Att kunna samordna olika planer och åtgärder på nivå bidrar till ett mer effektivt arbete. Mer aktiva kommuner bedöms leda till effektiviseringar, men finns det en risk för att mindre resursstarka kommuner inte har tillgång till tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för att ha möjlighet att prioritera arbetet. För att minska denna risk pe- kar vi i våra förslag på möjligheterna till samverkan. Kommunerna har flera roller i vattenförvaltningsarbetet. De är en källa till lokal kunskap i planerings- och uppföljningsfaserna, de är åtgärdsmyndigheter och de är på vissa områden även verksamhets- utövare, det vill säga de har även ansvar för att vid behov genomföra fysiska åtgärder. Att involvera kommunerna ger en tydlig effektivi- tetsvinst genom den lokala kopplingen och kunskapen. Det finns dock en viss risk att deras tydligare roll i planeringsarbetet på avrinnings- områdesnivå skulle kunna påverka den individuella kommunens ambitionsnivå vad gäller åtagandena i den operativa planen. Utred- ningen föreslår emellertid dels att de operativa planerna inte ska vara rättsligt bindande, dels att länsstyrelserna ska bedöma om åtgärderna i de operativa planerna sammantaget är tillräckliga för att nå beslutad status för vattenförekomsterna. Enligt vår bedömning säkerställs där- med att de effektiviseringsvinster som den tydligare förankringen till lokala förhållanden innebär kan komma samhället till godo utan en ökad risk för att de beslutade miljökvalitetsnormerna inte ska kunna följas. En konsekvens av att kommunerna involveras på ett tydligare sätt i vattenförvaltningen är vidare att arbetet kommer närmare medborg- arna, vilket bör kunna leda till ökad kunskap, förståelse och engage- mang i lokala vattenfrågor. Ökade möjligheter till integrerad verksamhetsplanering Centrala myndigheter vars verksamhet kan omfattas av de nationellt beslutade åtgärdsprogrammen eller de avrinningsområdesvisa opera- tiva planerna och delåtgärdsprogrammen kommer att påverkas av förslagen. En konsekvens av våra förslag är att de i större utsträck- ning kommer att behöva avsätta resurser för att delta i planerings- arbetet genom att bidra med underlag till både de nationellt be- slutade åtgärdsprogrammen för distrikten och de operativa planerna för avrinningsområdena. Vi bedömer att dessa uppgifter bör ses som en del av de berörda myndigheternas ordinarie verksamhetsplanering. En del av arbetsinsatsen kommer att utgöras av samverkan med andra myndigheter. Utredningen bedömer att det bör leda till ökad effektivitet när en myndighet har ett eget ansvar att ta fram förslag till åtgärder inom sitt ansvarsområde, både vad gäller de nationellt beslutade åtgärds- programmen för distrikten och de operativa planerna för avrinnings- områdena. Den utvecklade arbetsformen kan innebära vissa kost- nader för de centrala myndigheterna under uppbyggnadsskedet, men utredningen bedömer att ytterligare resurser inte behöver tillföras i dessa delar. Att myndigheterna ska identifiera de åtgärder som be- hövs för att nå eller bibehålla beslutad status för vattenförekomster inom ett åtgärdsområde och därefter delta i den myndighetsgemen- samma åtgärdsplaneringen bör förbättra förutsättningarna för ett resurseffektivt genomförande. Oavsett graden av engagemang förutsätter vårt förslag att varje myndighet har tillgång till adekvata resurser för att genomföra sina åtgärder exempelvis vad gäller tillsyn och prövning. I den mån resur- ser saknas kommer inte den fulla effektiviseringspotentialen att upp- nås. Enligt vår bedömning är det varje myndighets uppgift att i sina budgetunderlag uppmärksamma regeringen på vilka behov av resur- ser som åtgärdsarbetet innebär. Vissa myndigheter är även verksamhetsutövare Vissa statliga och kommunala myndigheter agerar även som verksam- hetsutövare. Ett sådant exempel är . Ett system som är utformat för att leda till en ökad åtgärdstakt vad gäller fysiska åtgärder kommer därmed att påverka dessa myndigheter även i deras roll som verksamhetsutövare. I de fall detta innebär att de aktuella myn- digheterna förväntas genomföra fysiska åtgärder som finansieras via statliga eller kommunala medel kommer dessa myndigheter att träffas även av sådana kostnader. Ett exempel på detta är arbete med att modifiera vägtrummor för att ta bort vandringshinder för fisk och andra vattenlevande organismer. Den nationella handlingsplanen i kombination med de nationellt beslutade åtgärdsprogrammen bör enligt vår bedömning komma att förenkla och effektivisera arbetet med finansieringen av vattenför- valtningsarbetet. Att förtydliga den politiska inriktningen på såväl kortare som skapar bättre förutsättningar för ett effektivt och resultatinriktat vattenförvaltningsarbete. En konsekvens av våra förslag om nationell handlingsplan och nationellt beslutade åtgärdsprogram är enligt vår bedömning att ar- betet inom vattenförvaltningen kommer att få en sakpolitiskt bred förankring och samordning, vilket också var syftet med förslaget. En tidig samsyn inom om prioriteringar och avvägningar bör skapa goda förutsättningar för en gemensam utgångspunkt under den årliga budgetprocessen. Våra förslag innebär att de berörda myn- digheterna till skillnad från kommer att kunna utgå från den politiskt angivna inriktningen när de äskar medel till sitt arbete inom ramen för den ordinarie budgetprocessen. Detta gäller både för arbete som myndigheterna utför i enlighet med vattenförvaltningsförord- ningen och arbete som de utför som åtgärdsmyndighet, såsom att delta i åtgärdsplanering och genomföra åtgärder. Genom att finansieringen inordnas i den ordinarie budgetproces- sen, att Havs-och vattenmyndighetens och SGU:s finansiering sker från myndighetens förvaltningsanslag samt att både länsstyrelserna och disponerar sina medel från anslag 1:11 uppnås en mer effektiv finansiering med ökad förutsägbarhet. Våra förslag om ändrad finansiell styrning innebär bland annat en minskad administration genom att medel kommer att fördelas direkt till berörda myndig- heter och inte som i flera led. När beslut om bidrag fattas en bit in på löpande år minskar den tillgängliga tiden för länsstyrelserna att använda medlen vilket kan påverka hur effektivt medlen kan användas. Utredningen redogör närmare för konsekvenserna av finansie- ring via sakanslag respektive förvaltningsanslag i kapitel 22. Vattenmyndigheternas arbetsuppgifter bör omfördelas Utredningen har i kapitel 18–21 föreslagit att vattenförvaltningens organisation ska utvecklas och arbetsuppgifterna omfördelas. Läns- styrelserna , , , och utför uppgifter enligt vattenförvaltningsför- ordningen (2004:660) som vattenmyndigheter. Utredningens förslag innebär att de arbetsuppgifter som hanteras av vattenmyndig- heternas kanslier vid dessa länsstyrelser kommer att omfördelas till andra myndigheter. En stor del av vattenmyndigheternas arbetsupp- gifter kommer att överföras till Havs- och vattenmyndighetenoch delar som avser grundvatten kommer att överföras till SGU. Sam- ordnande uppgifter och uppgifter som rör tillämpningen av miljökvali- tetsnormer kommer att föras över till samtliga eller vissa länsstyrelser. Till en del kommer arbetsuppgifter även att omfördelas till en ny- inrättad nämndmyndighet. Utredningen har uppfattat att vatten- myndigheterna tillsammans har cirka 50 anställda. Baserat på upp- gifterna från vattenmyndigheterna bedöms bemanningen falla inom spannet 50–54 anställda, men hur de enskilda tjänsterna finanserias kan variera. Enligt utredningens beräkningar baserade på underlaget från vattenmyndigheterna budgeterades 2018 för 53,4 årsarbets- krafter. hade de 48,5–51,5 anställda varav 44,5– 47,5 arbetade med uppgifterna. Våra förslag innebär att arbetsuppgifterna för de cirka 50–54 an- ställda inte kommer att finnas kvar i deras nuvarande form vid de läns- styrelser som är vattenmyndigheter. Utredningen har beräknat omfördelningen av resurserna med utgångspunkt från 54 årsarbets- krafter, men vill peka på att det finns ett sannolikt spann på 50–54 års- arbetskrafter. Avsnitt 23.6 omfattar utredningens beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna. Staten tillämpar en långgående delegering vad gäller arbetsgivarpoli- tiken. Myndigheterna ansvarar för att hantera sina personalfrågor utifrån gällande regler och finansiella ramar. kan ge stöd i arbetsrättsliga frågor. När arbetsuppgifter överförs mellan myndigheter anger 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) att även de rättigheter och skyldigheter som följer av de anställningsavtal och anställnings- förhållanden som gäller för övergången övergår på den nya arbetsgivaren. Om de berörda myndigheterna är överens om att det är identitet i de uppgifter som överförs mellan myndigheterna går därmed berörd personals anställningsavtal automatiskt över. Det är dock ytterst den mottagande arbetsgivaren som har att bedöma huruvida övergång enligt 6 b § LAS föreligger. Med berörd personal avses den person som till arbetar med de uppgifter som berörs. En arbetstagare kan välja att stanna kvar hos den ur- sprungliga myndigheten, men riskerar att i en övertalighetssituation bli uppsagd på grund av arbetsbrist, såvida hon eller han inte kan omplaceras. Kanslierna vid vattenmyndigheterna besitter viktig kompetens Utredningen kan konstatera att vattenmyndigheterna och deras per- sonal besitter viktig kompetens. Utredningen ser denna kunskap och kompetens som en utgångspunkt i den nystart i vattenförvaltnings- arbetet som den föreslagna organisationsförändringen avses leda till. En av riskerna med organisationsförändringar är att man kan för- lora delar av den individuella kompetens som finns hos befintlig per- sonal. För att möjliggöra en smidig utveckling av dagens vattenför- valtningsorganisation anser utredningen att en ambition bör vara att ge så bra förutsättningar som möjligt för att denna kompetens ska kunna tas tillvara i det fortsatta arbetet. På så sätt kan risken för att förvaltningsprocessen påverkas negativt under och efter omorganisa- Under utredningens arbete har Havs- och vatten- myndigheten uttalat att myndigheten ser det som viktigt att ta till- vara befintlig kompetens vid vattenmyndigheterna. Även SGU ser denna kompetens som viktig. 23.3.2Förslag för att motverka eventuella negativa konsekvenser av den föreslagna organisationsförändringen Förslag: I samband med överföringen av arbetsuppgifter från de länsstyrelser som är vattenmyndigheter till Havs- och vatten- myndigheten och SGU bör Havs- och vattenmyndigheten och SGU etablera regionala kontor för att bevara den kunskap och kompetens som omfattas av överför- ingen av arbetsuppgifter. En omorganisation innebär vissa risker Enligt regeringens direktiv till utredningen ska vi vid behov föreslå åtgärder för att motverka eventuella negativa konsekvenser för för- valtningen som kan förutses med anledning av en organisationsför- ändring, bland annat eventuella fördröjningar av angelägna åtgärder och arbetsprocesser för att nå målen inom vattenförvaltningen. Enligt vår bedömning innebär en organisationsomläggning i sig en risk för att de arbetsuppgifter som omfattas av organisations- omläggningen kan komma att påverkas. Sådana risker inbegriper för- seningar i det administrativa arbetet både inför omläggningen och efter omläggningen, vilket i förlängningen även kan leda till förse- ningar i vattenförvaltningsarbetet. En viktig komponent i detta är de mottagande myndigheternas förutsättningar att anpassa verksamhe- ten och bygga upp nödvändig kompetens för att ta emot och hantera de nya uppgifterna. Här ingår möjligheterna att ta tillvara såväl den institutionella som den individbaserade kompetensen hos dem som tidigare hanterat uppgifterna. Genom att tydligt ange vilka myndig- heter som ska ta över uppgifterna, när de ska tas över och vilka pro- cesser som ska etableras och när de ska fungera minskar risken för förseningar i vattenförvaltningsarbetet. Tydlig och tidig information ger även de berörda myndigheterna möjlighet att föra en aktiv dialog inför omläggningen för att i ett tidigt skede kunna väga in behovet av anpassningar och övriga förut- sättningar för övertagandet i den ordinarie verksamhetsplaneringen. I den mån det är möjligt underlättas sådana diskussioner och anpass- ningar av tydliga ekonomiska ramar för det framtida arbetet inom respektive myndighet. Utgångspunkten måste vara att de ansvariga myndigheterna kommer att genomföra sitt uppdrag fram till dess uppgifterna läggs över. För att underlätta för bevarandet av såväl institutionell som individbaserad kompetens är det viktigt med tidig och tydlig infor- mation om framtida förändringar och vad de innebär för såväl orga- nisation som personal hos den överlämnande organisationen. I detta sammanhang kan noteras att vattenmyndigheterna har framfört en farhåga att arbetet med att genomföra den nationella planen för omprövning av vattenkraft kommer att innebära en ökad efterfrågan på den typ av kompetens som vattenmyndigheternas personal be- sitter. De menar att detta tillsammans med den omorganisation som utredningen föreslår riskerar att leda till hög personalavgång inom vattenförvaltningen. Det finns även en risk för vissa merkostnader som verksamheten vid de övertagande myndigheterna anpassas för de upp- gifter som ska övertas. En tidig anpassning skulle minska risken för eventuella förseningar i samband med den föreslagna övergången, men innebär en större merkostnad. En alltför omfattande försening skulle i förlängningen även kunna inverka negativt på möj- ligheter att uppfylla ramdirektivets krav och i förlängningen inne- bära kritik från Europeiska kommissionen. Utredningen föreslår att organisationsförändringen genomförs med verkan från . Nuvarande förvaltningsperiod löper till utgången av 2021 och nästa period omfattar åren 2022–2027. Tid- punkten för verksamhetsövergången är vald så att den nuvarande organisationen ska kunna genomföra samtliga moment och fatta alla beslut inom nuvarande förvaltningsperiod och därefter kunna färdig- ställa rapporteringen till Europeiska kommissionen. Förvaltnings- planerna för de fem vattendistrikten ska vara färdiga . Därefter ska rapporteringen till kommissionen genomföras och vara färdig till . Detta innebär dock att den föreslagna omorganisationen skulle äga rum som vattenförvaltningen är inne i en intensiv fas med att avsluta nu- varande vattenförvaltningsperiod och förbereda nästa period. Att genomföra en omorganisation under fullt pågående arbete kan inne- bära en större risk för förseningar i förvaltningsarbetet, vilket kan leda till konsekvenser . Det kan därför be- hövas särskilda lösningar för att motverka eventuella negativa effekter. Utredningen har ovan diskuterat vikten av att bevara såväl institu- tionell som individuell kompetens som ett led i arbetet med att minska risken för att en omorganisation leder till förseningar i vatten- förvaltningsarbetet. En utmaning vad gäller den individuella kompe- är den geografiska omfördelningen av arbetsuppgifter till Havs- och vattenmyndigheten, SGU eller övriga länsstyrelser. Utred- ningen bedömer mot denna bakgrund att en viktig komponent i arbetet med att ta tillvara befintlig kompetens är att skapa goda förutsättningar för distansarbete, det vill säga att den personal från länsstyrelserna som övergår till ny arbetsgivare ges goda förutsätt- ningar att arbeta där man bor. Regionala kontor som övergångslösning En ytterligare metod för att behålla kompetens kan vara att Havs- och vattenmyndigheten och SGU etable- rar regionalkontor för den personal som övertas från de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Dessa länsstyrelser finns i , , , och . iInrättande av regionala kontor innebär en kostnadsökning för övertagande myndigheter. Det finns även en risk för att den över- tagande myndighetens möjligheter att integrera den personal som arbetar vid regionalkontoren i den befintliga organisationen påverkas. En sådan lösning bör därmed tillämpas under lämplig övergångsperiod. Ett annat sätt att minska risken för förseningar och stor påverkan i arbetet i samband med övergången är en successiv övergång av arbets- uppgifter till de övertagande myndigheterna. Arbetsuppgifterna att ta fram underlag för åtgärdsprogram för distrikten skulle exempelvis kunna gå över direkt medan exempelvis uppgiften att bereda förslag till miljökvalitetsnormer skulle kunna gå över något . Utred- ningen har dock inte närmare bedömt hur en sådan succesiv över- gång skulle kunna ske. En successiv övergång kommer dock att vara mer resurskrävande eftersom den riskerar att kräva dubbel bemanning och riskerar såväl visst dubbelarbete som otydlighet kring ansvars- fördelning och ansvarsutkrävande, det vill säga vem som ska göra vad. Den säkerställer inte heller att befintlig personal stannar kvar inom vattenförvaltningen. Enligt vår bedömning innebär även detta alternativ en risk för en större personalomsättning. Övergång av arbetsuppgifter mellan länsstyrelser Utredningens förslag innebär att arbetsuppgifter motsvarande 21 års- arbetskrafter från de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska fördelas mellan 21 länsstyrelser. Utredningen förutsätter att de överlämnande länsstyrelserna har möjlighet att, vid behov och om arbetsuppgifterna så medger, bistå över- tagande länsstyrelser med kontorsutrymmen för personal som byter arbetsgivare men som saknar möjlighet att byta arbetsort. Utredningen bedömer att det krävs olika lösningar för att säkerställa att den föreslagna omorganisationen inte medför att riskerar att, , inte kunna uppfylla ramdirektivets krav. Utredningen bedömer att en viktig komponent för att ta tillvara befintlig kompetens är att skapa permanenta goda förutsättningar för distansarbete, det vill säga att den personal från länsstyrelserna som övergår till ny arbetsgivare ges goda förutsättningar att arbeta där man bor. En utgångspunkt för statens organisation på regional nivå är att länsstyrelserna i första hand ska utföra de uppgifter som lämpligen ska hanteras på länsnivå. Därutöver bör alla myndigheter själva an- svara för hur de organiserar sin verksamhet internt. Mot bakgrund av regeringens direktiv till utredningen – att vi ska föreslå åtgärder för att motverka eventuella negativa konsekvenser för förvaltningen som kan förutses med anledning av en organisations- förändring – har vi gjort följande bedömning. Utredningen menar att den föreslagna organisationsförändringen har övervägande posi- tiva konsekvenser, men för att säkerställa att övergången inte leder till alltför omfattande förseningar för vattenförvaltningsarbetet är det viktigt med åtgärder för att värna befintlig kompetens. Dessa behov väger enligt vår bedömning tyngre . Utredningen bedömer att eventuellt negativa konsekvenser bäst motverkas genom en övergångslösning där Havs- och vattenmyn- digheten och SGU etablerar regionala kontor i de orter där vattenmyndigheterna finns . Länsstyrel- serna förutsätts hantera frågan om kontorslösningar myndigheterna emellan. Om en omorganisation skulle ske på det sätt som utredningen har föreslagit behöver det på sedvanligt sätt närmare redogöras för hur själva övergången av arbetsuppgifter mellan myndigheter ska ske i detalj. Det samma gäller även eventuella övergångslösningar vad gäller organisationens utformning eller valet av ett successivt genom- förande. Övergångslösningen bör utformas så att arbetet med den förvaltningsperiod som inleds 2028 helt sker i den nya organisationen. 23.3.3Konsekvenser av utredningens förslag om avgiftsfinansiering