sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Av den anledningen upphandlas ofta en återförsäljare som i sin tur har avtal med flera olika utfärdare. Eftersom det inte går att på förhand veta vilka e-legitimationer som kommer att finnas på marknaden måste den upphandlande myndigheten ställa krav på återförsäljaren att nya utfärdare av e-legitimationer ska kunna anslutas. Enligt 17 kap. 8 § får dock ändringar i ett kon- trakt göras utan ny upphandling endast under vissa förutsättningar. Ändringar får bl.a. göras i enlighet med en ändrings- eller options- klausul om kontraktets eller ramavtalets övergripande karaktär inte ändras (17 kap. 10 § ). Klausulen ska ha angetts i något av upp- handlingsdokumenten i den ursprungliga upphandlingen. Klausulen ska klart, exakt och entydigt beskriva under vilka förutsättningar den kan tillämpas och ange omfattningen och arten av ändringarna som kan komma att göras. Eftersom det inte går att förutse hur många e- legitimationer som den upphandlande myndigheten behöver erbjuda identifiering med, finns det en risk att de förändringar som behöver göras hamnar utanför vad som är tillåtet utan ny upphandling. Det finns även en risk att olika upphandlande myndigheter, beroende på val av upphandlad återförsäljare, erbjuder stöd för olika e-legitimati- oner i sina digitala tjänster. Om en och samma e-legitimation inte kan användas i samtliga tjänster leder det till problem med använd- barhet och enhetlighet i offentlig sektors digitala tjänster. Den upp- handlande myndigheten behöver även i övrigt kunna konkretisera och specificera kravställningen. Detta gäller både vid egen upphand- ling och vid avrop från Kammarkollegiets ramavtal. är nämligen inte specifikt inriktat på funktioner för elektronisk identi- fiering. Många leverantörer tillhandahåller helhetslösningar där avtal med utfärdare av e-legitimationer ingår som en del. Med valfrihetssystem avses, enligt 2 § , ett förfarande där den enskilde har rätt att välja leverantör som ska utföra tjänsten bland de leverantörer som en upphandlande myndighet har godkänt och tecknat kontrakt med. Det innebär att den enskilde kan använda en e-legitimation från valfri utfärdare som Myndigheten för digital förvaltning har godkänt och tecknat avtal med. I valfrihetsystem godkänns samtliga leverantörer som uppfyller de krav som ställs i upphandlingsdokumenten (12 § ). Syftet med är att det ska vara möjligt för en myndighet att erbjuda identifiering med flera olika e-legitimationer och att leverantörer ska kunna anslutas löpande. Den stora skillnaden mellan ett valfrihetssystem och traditionell offentlig upphandling är att det i ett valfrihetssystem inte finns någon konkurrenssituation mellan leverantörerna för tilldelningsbeslutet. Priset fastställs redan i upphand- lingsdokumentet och samtliga leverantörer som godkänns får teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten. Eftersom det är den enskilda användaren som väljer vem som ska utföra tjänsten uppstår i stället konkurrens mellan leverantörerna efter att ett kontrakt har tecknats och pågår sedan under hela avtalsperioden. Valfrihetssy- stemen innehåller endast tjänster för elektronisk identifiering, till skillnad från Kammarkollegiets ramavtal. Det innebär att myndig- heterna behöver vidta vissa andra åtgärder, såsom anpassningar av e-tjänsten, antingen på egen hand eller genom att upphandla en leve- rantör.16 Som beskrivits ovan är e-legitimationens huvudsakliga syfte att iden- tifiera användaren på elektronisk väg. Som regel kan emellertid e- legitimationer även användas för att framställa en elektronisk under- skrift (e-underskrift). En mycket stor del av de förlitande aktörerna i såväl offentlig som privat sektor använder sig av denna funktion för att möjliggöra underskrift av exempelvis ansökningar, blanketter och olika former av ekonomiska och rättsliga transaktioner. Med e-underskrift menas uppgifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form för att säkerställa de senares ursprung och dataintegritet. Handlingar skrivs under elektroniskt för att ge skydd mot förfalskning och för- nekande på motsvarande sätt som när handlingar undertecknas på papper. funktion är framför allt säkerhetsrelaterad och syftar till att ge underlag för bl.a. äkthetsprövning, bevissäkring och säkerställande av originalkvalitet. Den fyller även andra viktiga skyddsfunktioner såsom att markera att ett visst innehåll är fullstän- digt och förenligt med avsikten hos användaren samt att säkerställa att användaren tänker sig för och förstår åtgärdens innebörd.17 kan antingen skapas direkt med användarens e-legitimation, eller indirekt genom användning av e-legitimationen i kombination med en fristående underskriftstjänst. Det förstnämnda fallet kräver att e-legitimationen har ett särskilt underskriftscertifi- kat.18 I det indirekta förfarandet behöver inte e-legitimationen ha några särskilda sådana egenskaper och blir således mer teknikobero- ende. Det indirekta förfarandet kräver dock att den förlitande aktö- ren har tillgång till en särskild underskriftstjänst som kan skapa den 16SOU 2017:114 s. 219 ff. och promemoria Legala förutsättningar för myndigheters försörjning av e-legitimering dnr. 200507710-17/9511 . 17eSam:s vägledning Juridisk vägledning för införande av e-legitimering och e-underskrifter 1.1 2018 s. 22 f. elektroniska underskriften med stöd av e-legitimationen. Direkt e-un- derskrift är vanligast förekommande , men det finns även möjlighet att avropa en fristående underskriftstjänst på Kammar- kollegiets ramavtal. Hanteringen av e-underskrift av utländska använd- are i svenska e-tjänster underlättas om ett indirekt förfarande an- vänds.19 är en s.k. betrodd tjänst som regleras i eIDAS-för- ordningen. hanteras där helt frikopplat från frågan om elektronisk identifiering. I eIDAS-förordningen görs en uppdelning i avancerade elektroniska underskrifter och kvalificerade elektro- niska underskrifter. En avancerad elektronisk underskrift ska enligt artikel 26 i eIDAS-förordningen uppfylla följande krav. Den ska vara unikt knuten till undertecknaren. Undertecknaren ska kunna iden- tifieras genom den. Den ska vara skapad på grundval av uppgifter för skapande av elektroniska underskrifter som undertecknaren med hög grad av tillförlitlighet kan använda uteslutande under sin egen kontroll. Den ska slutligen vara kopplad till de uppgifter som den används för att underteckna på ett sådant sätt att alla efterföljande ändringar av uppgifterna kan upptäckas. En kvalificerad elektronisk underskrift ska, utöver kraven för avancerade elektroniska under- skrifter, vara baserad på ett kvalificerat certifikat för elektroniska underskrifter (artikel 28) och skapas med en särskild anordning för skapande av kvalificerade elektroniska underskrifter (artikel 29). En kvalificerad elektronisk underskrift ska enligt artikel 25 ha mot- svarande rättsliga verkan som en handskriven underskrift och ska erkännas som en kvalificerad elektronisk underskrift i alla andra medlemsstater. En utländsk avancerad eller kvalificerad elektronisk underskrift ska även accepteras i medlemsstaternas offentliga e- tjänster om e-tjänsten kräver en avancerad elektronisk underskrift nationellt. De svenska e-legitimationerna, såsom BankID, bedöms generellt uppfylla kraven på avancerade elektroniska underskrifter enligt eIDAS-förordningen.20 I de svenska författningsreglerade formkrav som finns avseende elektronisk underskrift ställs inte krav på kvali- 19SOU 2017:114 s. 383. 20SOU 2017:114 s. 384 och prop. 2015/16:72 s. 52 f. ficerade elektroniska underskrifter, utan enbart på avancerade elek- troniska underskrifter eller mer allmänt på elektronisk underskrift utan specificering av vilken nivå den ska vara på.21 2015/16:72 s. 52 f. 6 Reformer på området Vårt uppdrag är att samlat se över existerande identitetshandlingar i i syfte att minska bedrägeribrottsligheten. Förutom att be- gränsa antalet identitetshandlingar och utfärdare ska vi också föreslå förbättringar av verifieringen av äktheten och giltigheten av hand- lingarna. Vidare ska vi utreda hur identitetshandlingar bör utformas och utfärdas för att bli säkrare och ta ställning till om fysiska iden- titetshandlingar bör innehålla en e-legitimation på högsta tillitsnivå. Något sådant samlat grepp över identitetshandlingar och de frå- gor som är kopplade till sådana handlingars säkerhet har inte tagits i någon tidigare utredning. Däremot har t.ex. körkort och pass varit föremål för olika utredningar. Fokus i många av utredning- arna har emellertid inte varit handlingarnas funktion som identitets- handling utan deras funktion som resehandling eller bevis om förar- behörighet. En del av utredningarna har dock handlat om vilka säkerhetskrav som bör ställas på handlingarna. har ändringarna föranletts av nya krav, ofta EU-rättsliga, ibland har de i stället föranletts av att det uppmärksammats säkerhetsproblem genom användning av t.ex. falska handlingar. Utredningar med inriktning på den typen av frågor har dock givetvis också fått återverkningar på handlingens säkerhet som identitetshandling. Identitetshandlingar har även i vidare översyner ibland identifierats som en riskfaktor för möjligheten att begå bedrä- geribrott. Andra lagstiftningsarbeten har handlat om behov av att in- föra nya typer av identitetshandlingar. Det nationella identitetskor- tet och identitetskortet för folkbokförda i är sådana exempel. Nedan redogörs kort för några av de utredningar som lett till re- former av betydelse för identitetshandlingar. som innehåller förslag för att motverka identitetsrelaterad brotts- lighet gås också igenom. Framställningen innefattar även en redogö- relse för en utredning som bl.a. handlar om förutsättningarna för att använda digitala tjänster, som t.ex. e-legitimation. Vidare redovisas en utredning om hur servicekontoren i den offentliga förvaltningen bör vara organiserade vilken är av betydelse eftersom , som är en av utfärdarna , är anslutna till systemet med servicekontor. Slutligen nämns en utredning om inrättande av en ny myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn som bl.a. ska ansvara för vissa frågor om e-legitimation och därför be- döms ha viss relevans för vårt arbete. Redogörelsen nedan är inte ut- tömmande. Reglerna för pass har setts över och ändrats . har ett antal utredningar tillsatts med syfte att öka säker- heten i passen. Utredningarna har bl.a. lett till att passen numera inne- håller både ansiktsbild och fingeravtryck som kan utgöra underlag för datorstödda jämförelser och identifiering. Vidare har, också i syfte att öka säkerheten, giltighetstiden för vanligt pass begränsats till fem år.1 Som en följd av kravet på ansiktsbild gäller numera att alla beskickningar och karriärkonsulat inte längre obligatoriskt har uppgiften att vara passmyndighet. Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får i stället avgöra i vilken utsträckning dessa myndigheter ska fullgöra uppgifter som passmyndighet.2 begränsades antalet pass som kan beviljas för en person till tre vanliga pass . Det infördes ock- så en bestämmelse om att ett vanligt pass ska återkallas när ett pro- visoriskt pass utfärdas för passinnehavaren. Dessutom begränsades giltighetstiden för vanligt pass till barn till . Åtgärderna syftade till att motverka missbruk bestående i att äkta pass används av andra 2004/05:119 och 2008/09:132. 2007/08:66. än de egentliga passinnehavarna, vilket bl.a. innebär en stor säker- hetsrisk i och med att personer med kopplingar till organiserad brottslighet och terrororganisationer kan resa anonymt och kringgå reseförbud genom att använda andra pass än sina egna.3 I promemorian Passdatalag som överlämnades gjordes en översyn över regleringen av behandlingen av personuppgifter i verk- samheten avseende både pass och nationellt identitetskort. I prome- föreslogs en lag om behandling av personuppgifter i passverk- samheten, passdatalagen. Promemorian innehåller även ett förslag till förordning om behandling av personuppgifter i verksamheten av- seende nationellt identitetskort.4 pågår ett arbete med förslagen i promemorian. blev det möjligt för svenska medborgare att hos en passmyndighet ansöka om och få utfärdat ett nationellt identi- tetskort. Identitetskorten infördes delvis i syfte att underlätta resan- det inom det gränslösa Schengenområdet. Avsikten vid införandet var dock inte att identitetskorten skulle användas som en resehand- ling, utan endast för att vid behov kunna styrka sitt svenska med- borgarskap. Kortet kan användas som resehand- ling även vid resa till som inte fullt ut deltar i . Ändringarna syftade till att bättre anpassa lagen till och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas terri- torier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet).5 2015/16:81. 2014/15:69. 6.2.3Identitetskort för folkbokförda i Identitetskort för folkbokförda i infördes . Syftet med den utredning som tillsattes för att utreda frågan om id-kort för personer som inte är svenska medborgare men som har rätt att vara bosatta i var att säkerställa att dessa personer har möjlighet att få ett id-kort utfärdat.6 infördes en ny möjlighet för sökanden att styrka sin identitet. Ändringen innebär att en sökande kan styrka sin identitet genom att gör en jämförelse av uppgifterna i ansökan om id-kort med uppgifter som finns hos avseende det beviljade uppehållstillståndet.7 Regleringen avseende id-kortet fanns ursprungligen i förordning men finns stora delar av regleringen i stället i lag.8 Bestämmelserna om körkort, som främst är en handling som utvisar förarbehörighet för ett visst fordon, har setts över och ändrats . trädde den nu gällande körkortslagen i kraft.9 Lagen har varit föremål för ett antal ändringar. Bl.a. ge- nomfördes ändringar i samband med genomförandet av det tredje körkortsdirektivet. Det föreslogs t.ex. nya harmoniserade bestäm- melser om giltighetstid och förnyelse av körkort och en ny möjlighet att återkalla körkort som utfärdats trots att det fanns hinder för utfärdande.10 I propositionen diskuterades även frågan om själva behörigheten att köra ett fordon kan skiljas från den handling som utvisar behö- righeten eller uttryckt på ett annat sätt: är körkortet en bärare av rätten att köra motordrivna fordon eller bara ett bevis på denna rätt. Denna fråga om körkortets rättsliga betydelse och hur körkorts- handlingen förhåller sig till körkortsbehörigheten har behandlats i ett antal utredningar. Som exempel kan nämnas kommittén Körkort 7Finansdepartementets promemoria Vissa id-kortsfrågor . 2015/16:28. 1997/98:124. 2011/12:25. 2000 (), körkortsutredning och körkortsutredning. fann att begreppet körkort var dubbeltydigt och föreslog därför att körkort endast skulle beteckna själva kör- kortshandlingen medan behörigheten skulle knytas till en anteck- ning om innehavet av behörighet i körkortsregistret. Körkortskom- mitténs förslag ledde inte till lagstiftning.11 körkortsutredning analyserade frågan på nytt, vilket resulterade i slutsatsen att det kunde hävdas att körkortet är bärare av behörigheten och inte endast ett bevis om den. Utredningen ansåg att förslag att separera körkort och behörighet visserligen verkade tilltalande men konstaterade också att dess för- slag till lagtext visade svårigheten att konsekvent upprätthålla en sådan uppdelning. Utredningen påtalade också bl.a. att det enligt artikel 3 i det andra körkortsdirektivet är körkortet som ger behö- righet. Utredningens bedömning var att behörigheten alltjämt borde knytas till innehav av körkort.12 körkortsutredning föreslog en reform som i väsentliga delar överensstämde med förslag. Reformen innebar att förarbehörigheten skulle upphöra att vara knuten till själva innehavet av körkort. I stället skulle behörigheten knytas till det faktum att beslutet om behörigheten antecknats i vägtrafik- registret. Ett körkort eller förarbevis skulle därefter utfärdas som bevis om behörigheten. Som skäl för reformen anfördes i huvudsak att tillämpande myndigheter önskade att förhållandet mellan kör- kort och behörighet skulle förtydligas och att det genom den före- slagna uppdelningen skulle bli en ökad tydlighet för såväl enskilda som myndigheter.13 Regeringen var dock av uppfattningen att en genomgång av relevanta svenska och EU-rättsliga bestämmelser gav det bestämda intrycket att körkortet inte bara är ett bevis på behörigheten utan att rätten att köra motordrivna fordon är knuten till innehavet av kör- kortet. Regeringen fann i likhet med att inne- börden av begreppet körkort inte var klar och entydig. Regeringen ansåg dock att det var problematiskt i förhållande till att 11SOU 1991:39 s. 178. 12SOU 1996:114 s. 64 f. 13SOU 2008:130 s. 142 f. göra en uppdelning i behörighet och körkortshandling och knytan- det av behörigheten till registrering i vägtrafikregistret eftersom det skulle betyda att sambandet mellan behörighet och körkortsinnehav skulle brytas, dvs. att det som konstituerar körkortsbehörighet är innehavet av ett körkort. Ett sådant system skulle inte stå i överensstämmelse med körkortsdirektiven.14 Regeringen pekade på att skillnaden i systematik mellan å ena sidan körkortsdirektiven och å andra sidan utredningens lagförslag skulle leda till att svenska och utländska körkort skulle betraktas och behandlas på olika sätt. Medan de svenska körkorten i huvudsak skulle behandlas som rena bevis på behörigheten skulle det i fråga om de utländska körkorten vara innehavet av körkortet som med- förde behörigheten att köra i . Det var enligt regeringen tvek- samt om det var en direktivsenlig ordning att innehav av ett svenskt körkort till skillnad från övriga EES-körkort inte gav, utan bara var bevis på, behörigheten att framföra fordon. Regeringen pekade ock- så på de lagstiftningstekniska konsekvenser som uppdelningen i kör- kort och behörighet fick för utredningens lagförslag i fråga om bestämmelserna om administrativ giltighetstid. Enligt regeringens bedömning innebar direktivets bestämmelser om regelbunden för- nyelse av körkort, som en konsekvens av att körkortet i artikel 4.1 anges medföra behörigheten, även en omprövning av körkortshava- rens behörighet. Om ett körkort i stället skulle ses som ett bevis om behörigheten skulle utfallet av omprövningen primärt endast avgöra om körkortet, såsom bevis på behörigheten, får ersättas och endast indirekt om själva behörigheten skulle fortsätta att gälla. Reger- ingens uppfattning var att det logiska är att behörighetsbevisets giltig- het är beroende av att behörigheten fortfarande gäller, inte tvärtom. Regeringen ansåg därför, även om rätten att köra inte ovillkorligen förutsätter innehav av körkort i den meningen att körkortshand- lingen finns i körkortshavarens besittning, att det inte var lämpligt att göra en formell uppdelning i behörighet och körkort.15 2011/12:25, s. 48. 6.3.1Utredningen om Effektiv styrning av nationella digitala tjänster Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster över- lämnade ett slutbetänkande i vilket bl.a. föreslogs att det bör finnas en statlig elektronisk identitetshandling (e-legitima- tion) som ska utfärdas av en statlig myndighet och finnas på fysiska identitetshandlingar som utfärdas av den ansvariga myndigheten. Med anledning av vårt uppdrag avstod utredningen från att lämna förslag på vilken myndighet som ska utfärda den statliga elektroniska iden- titetshandlingen och vilken eller vilka identitetshandlingar som ska vara bärare av den. Utredningen föreslog en lag om statlig elektro- nisk identitetshandling som bl.a. reglerar vad en statlig elektronisk identitetshandling ska innehålla, till vem den kan utfärdas och hur ansökan ska gå till.16 6.4Användning av identitetshandlingar i samband med brottslighet 6.4.1Straffrättsligt skydd mot olovlig identitetsanvändning Olovlig identitetsanvändning, dvs. det som i vardagligt tal kallas för identitetskapning, kriminaliserades genom en ny be- stämmelse i 4 kap. 6 b § . Straffbestämmelsen syftar till att motverka missbruk av identitetsuppgifter och ge skydd mot den integritetskränkning det innebär att få dessa utnyttjade. För straff- ansvar krävs att någon utger sig för att vara en annan person genom att olovligen använda den personens identitetsuppgifter och därigen- om ger upphov till skada eller olägenhet för honom eller henne.17 Bakgrunden till bestämmelsen är den utredning som Egendoms- skyddsutredningen överlämnade . I utredningen redovisas olika tillvägagångssätt för att begå identitetskapning. Ett tillväga- gångssätt som beskrivs där är att gärningsmannen använder sig av för- falskade identitetshandlingar eller felaktiga äkta sådana handlingar.18 2015/16:150. 18SOU 2013:85 s. 192. 6.4.2Brottsförebyggande rådets rapport om bedrägeribrottsligheten Brå fick 2014 i uppdrag av regeringen att genomföra en studie om bedrägerier och arbetet mot sådan brottslighet. I rapporten konsta- terade Brå bl.a. att någon form av identitetsmissbruk förekom vid många bedrägerier och att det fanns indikationer på att användning- en av stulna eller falska identiteter ökade. Brå pekade i rapporten på att ett av skälen till den ökade användningen är det stora antalet identitetshandlingar som godtas i , något som gör det svårare att kontrollera handlingarna och lättare att förfalska dem. Brå före- slog i rapporten att identitetsfrågan skulle ses över. Förutom att garantera en säker ursprungsidentifiering föreslogs en ökad använd- ning av biometriska uppgifter såväl vid ursprungsidentifiering som vid identitetskontroll. Brå framförde också behovet av att en myn- dighet får ansvaret för att utfärda identitetshandlingar.19 6.4.3Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden En utredning med uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet tillsattes . I utredningen, som överlämnades , lyfts bl.a. vikten av att motverka användningen av oriktiga identitetshandlingar. Utred- ningen föreslog att en särskild utredning skulle tillsättas för att ta ett samlat grepp över bl.a. den frågan genom att minska antalet utfärdare av identitetshandlingar och koncentrera ansvaret till en myndighet. Utredningen menade att det dessutom borde göras en översyn av be- hovet av och förutsättningarna för ett gemensamt regelverk. Utred- ningen ansåg också att det borde övervägas ändringar för att biomet- riska data i större utsträckning ska kunna användas för att säkerställa att registrerade uppgifter speglar verkliga förhållanden. Utredningen framhöll också vikten av att Transportstyrelsen får i uppdrag att se över sina rutiner vid utlämnande av körkort för att förhindra att de används vid bedrägeri.20 19Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) s. 148 f. och fick en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur den lokala serviceverksamheten, som bedrivs genom samverkan mellan , och , kan organiseras på ett mer sammanhållet sätt. Utgångspunkten an- gavs vara att Statens servicecenter ska ansvara för en mer samlad organisation för lokal statlig service . Utredaren skulle bl.a. ta ställning till vilket serviceutbud som bör finnas vid serviceorganisationens lokala kontor och presentera en plan för när de lokala kontoren ska tillhandahålla den service som bl.a. avser verksamhet. föreslog i sitt delbetänkande att den statliga service- kontorsverksamheten skulle övergå till Statens servicecenter . Vissa servicekontor ska precis som utfärda id- kort.