sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Återbetalningsskyldighet före- ligger t.ex. ibland om bidragsmottagaren inte lämnat sådan redovis- ning som förordningen kräver. Även i andra delar skiljer sig grunderna för återbetalningsskyldighet åt mellan förordningarna och det finns möjligen motiv till de skillnaderna. Det finns därför inte skäl att nu ändra bestämmelserna för att få till stånd likalydande bestämmelser om återbetalningsskyldighet. I stället föreslår utredningen att befint- liga bestämmelser om återbetalningsskyldighet ändras så att de möj- liggör återkrav på den grunden att bidragsmottagaren inte uppfyller demokrativillkoret. I de förordningar som inte innehåller någon be- stämmelse om återbetalningsskyldighet införs en sådan för att möj- liggöra återkrav om demokrativillkoret inte är uppfyllt. Statsbidragsförordningarnas bestämmelser om återkrav är förhål- landevis likalydande. Det anges vanligen att beslutsmyndigheten ska återkräva statsbidrag, men skrivningen att beslutsmyndigheten får återkräva statsbidrag förekommer också. Utredningen föreslår att återkravsbestämmelserna ändras till att alltid ange att bidrag ska åter- krävas. En sådan ordning är förenlig med regeringens ovan redo- visade ståndpunkt att medel som betalats ut på felaktiga grunder utan undantag ska krävas tillbaka. I de förordningar som inte inne- håller någon bestämmelse om återkrav införs en sådan. När en bi- dragsmottagare bedöms vara återbetalningsskyldig bör en bidrags- givare i vissa fall kunna efterge återkravet. I de flesta förordningar anges att myndigheten får besluta att avstå från att kräva tillbaka ett bidrag helt eller delvis om det finns särskilda skäl för det. De återkravsbestämmelser som inte ger bidragsgivaren ett sådant utrymme , föreslås kompletteras med en sådan regel. En bidragsmottagare är återbetalningsskyldig för bidrag som läm- nats när organisationen inte bedömts uppfylla villkoren för bidrag. Beslut om återkrav som grundar sig på att demokrati- villkoret inte är uppfyllt kan alltså avse flera bidragsår. Det förut- sätter dock att bidragsgivaren, som har bevisbördan vid återkrav av bidrag (se avsnitt 8.2), visar att organisationen brutit mot demokrati- villkoret under hela den tid som återkravet avser. Utredningen föreslår, liksom när det gäller bestämmelser om åter- kallelse av bidragsbeslut, inte att bestämmelser om återkrav av bidrag införs i den särskilda förordningen om demokrativillkor för stats- bidrag till organisationer inom det civila samhället. Många statsbidragsförordningar innehåller en bestämmelse som anger att beslut enligt förordningen inte får överklagas. I flera fall har beslut om att inte bevilja en sökande statsbidrag enligt dessa förordningar ändå ansetts vara överklagbara och prövats av förvaltningsdomstolarna. Utredningen ska enligt direktiven se över dagens bestämmelser för överklagande och överväga om de behöver förändras för att främja rättssäkerheten. Förvaltningslagen (2017:900) gäller för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden (1 § förvaltningslagen). Bestämmelserna i lagen ska därför som huvudregel tillämpas när myndigheter beslutar i fråga om bidrag till det civila samhället enligt gällande statsbidrags- förordningar. Förvaltningslagen innehåller generella bestämmelser om förfarandet vid förvaltningsmyndigheterna. Andra författningar, både lagar och förordningar, kan dock innehålla bestämmelser som avviker från förvaltningslagens bestämmelser i ett visst avseende. När det gäller statsbidragsförordningarna så avviker de ofta från för- valtningslagens reglering i fråga om vilka beslut som är överklagbara. Frågan om förvaltningsbesluts överklagbarhet, dvs. vilka beslut som är överklagbara, besvarades inte i den tidigare gällande förvaltnings- lagen (1986:223). För att avgöra om ett visst beslut kunde överklagas fick allmänna förvaltningsrättsliga principer som utbildats i praxis tillämpas, förutsatt att frågan inte var reglerad genom särskilda författ- ningar på det aktuella sakområdet. Genom förvaltningslagen (2017:900) infördes en allmän bestämmelse om förvaltningsbesluts överklag- barhet. Av 41 § förvaltningslagen framgår numera att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Av 4 § förvaltningslagen framgår emellertid att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som av- viker från förvaltningslagen, tillämpas den bestämmelsen. Frågan om en föreskrift i en annan lag eller förordning ska anses exklusivt reglera förfarandet i ett visst avseende får avgöras genom att myn- digheten tillämpar vanliga lagtolkningsmetoder (prop. 1971:30 del 2 s. 319). Typiskt sett torde det bara vara avvikelser som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen som på denna grund gäller framför förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 59). Det innebär att en bestämmelse om överklagandeförbud i en lag eller förordning som huvudregel kommer att gälla i stället för den allmänna bestämmelsen i 41 §. Utformningen av undantagsbestämmelsen i 4 § har diskuterats i äldre förarbeten och frågan om överklagbarheten av bidragsbeslut har då ansetts ha en särställning. ansåg i sitt betänkande Ny förvaltningslag att det gällde sådana be- slut kunde ett generellt uteslutande av överklagbarhet inte komma i fråga eftersom det är ett alltför stort och splittrat område för att en sådan lösning skulle te sig rimlig. Utredningen, som föreslog att undan- tag från förvaltningslagen endast skulle kunna föreskrivas genom lag, föreslog även en särskild regel om att regeringen skulle få föreskriva avvikelser från förvaltningslagen i fråga om beslut som gäller lån och bidrag av statliga medel (SOU 1983:73 s. 126). Även föreslog i sitt betänkande En ny förvaltningslag som en huvudregel att för att en bestämmelse i en specialförfattning ska ha företräde framför förvaltningslagens regler, måste den finnas i en annan lag, vilket innebär att förvaltningslagens bestämmelser skulle ha företräde framför vad som stadgas i förord- ningar. Utredningen ansåg dock att det av speciella skäl var påkallat att överväga ett undantag från huvudregeln beträffande statsbidragsför- ordningarna. Utredningen beskrev statsbidragsförordningarna i be- tänkandet på följande sätt (SOU 2010:29 s. 133 f.). De aktuella förordningarna, regelmässigt beslutade med stöd av reger- ingens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 RF (8 kap. 7 § första stycket 2 enligt prop. 2009/10:80), är av tämligen disparat natur men har det gemensamt att de inte utmärks av den stabilitet och permanens som normalt förutsätts för att en fråga ska bli föremål för normgivning. De är ibland av mycket tillfällig natur och avsedda att tillgodose ett akut hjälpbehov. I andra fall är det fråga om att snabbt kunna främja ett angeläget samhällsintresse. Ofta är stödet villkorat av tillgången till för ändamålet anslagna medel. Kriterierna för att bidrag ska utgå är tämligen vaga och tillämpningen i motsva- rande mån svårkontrollerad från strikt juridiska utgångspunkter. För- ordningarna är mot denna bakgrund ofta försedda med överklagande- förbud. […] Regeringens inflytande över stöden kan även ta sig andra former. Ett exempel framkommer i förordningen (2006:93) om stats- bidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar. Enligt 13 § ska prövningen av en ansökan inte bara ha sin utgångspunkt i de i förordningen angivna förutsättningarna utan också i de mål för bidraget som angetts i särskilda regeringsbeslut. […] Det ligger otvivelaktigt en hel del i ett sådant konstaterande. Beslut som baseras på förordningar om lån och bidrag av statliga medel fattas enligt kriterier vilkas tillämpning endast kan kontrolleras i form av en mycket begränsad prövning av beslutets legalitet. Vagheten i de angivna förutsättningarna kan ofta inte leda till mer än en prövning av att den beslutande myndigheten iakttagit allmänna krav på saklighet och objektivitet. Under sådant förhållande kan en möjlighet att överklaga beslutet i realiteten snarare framstå som ett medel för att förvaltningens kvalitet på ett mera allmänt plan ska kunna kontrolleras än som ett verk- samt instrument för den enskilde att hävda sin rätt. Då det gäller stöd som beviljas i mån av tillgång på medel kan ett avslag, som grundats på att pengarna tagit slut, inte heller gärna ersättas med ett nytt, för den enskilde positivt beslut. I vissa fall skulle man rent av kunna hävda, att prövningen i domstol skulle bli tämligen verkningslös och därmed kom- promettera själva överklagandeinstitutet. ansåg att det av dessa skäl var motiverat med en reglering om att överklagandebestämmelsen i den nya förvalt- ningslagen får vika, om regeringen med stöd av sin restkompetens med- delat avvikande bestämmelser om lån och bidrag av statliga medel (a.a. s. 134 f.). I propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvalt- ningslag förordade regeringen en delvis annan utformning av 4 § som innebär att bestämmelser i såväl lag som förordning kan ha företräde före den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Regeringen beto- nade dock att det med hänsyn till lagens syfte och karaktär, med be- stämmelser som slår fast en minimistandard av rättsskydd för en- skilda i förvaltningsförfarandet, bör vara sällsynt förekommande – särskilt på förordningsnivå – med avvikelser som innebär att lägre krav ställs på myndigheterna än vad som följer av lagen. Avvikande före- skrifter av sådant slag bör meddelas bara om det finns starkt bärande sakliga eller funktionella motiv för avvikelserna (prop. 2016/17:180 s. 289). Överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter Utgångspunkten är att offentliga förvaltningsuppgifter fullgörs av statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Med stöd av reger- ingsformen kan förvaltningsuppgifter emellertid också överlämnas åt andra juridiska personer. När enskilda organ med offentliga för- valtningsuppgifter fattar beslut finns allmänna bestämmelser om över- klagande i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter (överklagandelagen). Det krävs uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett enskilt organ ska kunna överklagas. För att överklagandelagen ska bli tillämplig förutsätts därför att det finns särskilda bestämmelser som medger att det enskilda organets beslut överklagas till regeringen, till en förvalt- ningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet (1 § första stycket). Om en annan lag eller en författning som beslutats av regeringen eller av en förvaltningsmyndighet innehåller avvikande bestämmelser, ska de tillämpas i stället för överklagandelagen (1 § andra stycket). Vid bedömningen av om ett beslut är överklagbart måste hänsyn även tas till de krav som ställs i det avseendet genom åta- ganden enligt och i unionsrätten. förvaltningslag föreskrevs att bestämmelserna om överklagande i lagen alltid tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till dom- stolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i (3 § andra stycket). Någon motsvarande be- stämmelse finns inte i den nu gällande förvaltningslagen. Regeringen bedömde att värdet av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen som upplyser om de begränsningar som följer av och den primära unionsrätten när det gäller möjligheterna att in- skränka rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut var för- hållandevis begränsat. Dessa krav gäller med företräde framför både lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas (prop. 2016/17:180 s. 45 f.). gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § reger- ingsformen följer att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. En före- skrift som strider mot konventionen blir enligt bestämmelsen också grundlagsstridig. Enligt artikel 6.1 ska var och en, vid pröv- ningen av hans civila rättigheter eller skyldigheter eller av en ankla- gelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. har fastslagit att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att (1) det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild – fysisk eller juridisk – person och en annan person eller en myndighet, (2) att tvisten gäller en rättighet eller skyldighet som har sin grund i den nationella rätten, och (3) att denna rättighet eller skyldighet kan karaktäriseras som civil (se t.ex. Károly mot , dom , punkt 60). En tvist kan enligt antas vara reell och seriös om det inte finns klara indikationer på att så inte är fallet (se t.ex. mot , dom , punkt 39). Det finns alltså en viss presumtion för att uppkomna tvister är reella och seriösa. Om en tvist är reell och seriös måste det avgöras om tvisten avser en rättighet eller skyldighet som följer av nationell rätt. Det är den nationella domstolen som avgör om den rättighet som en enskild gör gällande följer av de bestämmelser som är tillämpliga i det enskilda fallet. Rättigheter som inte finns enligt den nationella rätten kan alltså inte skapas genom artikel 6.1 och det kan följaktligen inte ställas upp en presumtion för att det föreligger en viss rättighet enligt in- hemsk rätt (se HFD 2019 ref. 10). Vid tillämpningen måste avgöras om det är fråga om en förmån som beviljas efter rent skönsmässiga överväganden och således inte utgör en rättighet enligt nationell rätt. Ofta har det dock ansetts vara fråga om en rättighet i fall då en myndighet haft stor frihet att efter en lämplighetsprövning avgöra om ett tillstånd eller ett ekonomiskt bidrag skulle beviljas. Europa- domstolen har i flera sådana fall framhållit att avgöranden som grun- dar sig på ett stort mått av skönsmässig bedömning ändå innefattar en tillämpning av vissa övergripande rättsliga regler eller principer och att detta är tillräckligt för att artikel 6.1 ska vara tillämplig (a.a. s. 164). har i flera avgöranden som gäller rättsprövning av regeringens beslut uttalat att en reglering som ger regeringen en diskretionär rätt att avgöra en viss fråga inte kan anses vara en rättighet i nationell rätt för den enskilde (se t.ex. HFD 2016 ref. 38 och HFD 2017 ref. 2). Om en tvist avser något som är en rättighet i nationell rätt åter- står frågan om rättigheten är en civil sådan. Vägledning för bedöm- ningen av vad som är att anse som en civil rättighet ges genom Europa- domstolens praxis. Begreppet ska ges en autonom tolkning. Det är alltså inte avgörande om en rättighet betraktas som civilrättslig en- ligt nationell rätt, utan begreppet ska tolkas enhetligt för alla kon- ventionsstater. har uttalat att möjlig- heten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut alltmer har kommit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip och att ett beslut därför ska anses röra civila rättigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning (HFD 2011 ref. 22, HFD 2016 ref. 49 och HFD 2018 ref. 46). Vid tillämpning av dessa allmänna principer har funnit att artikel 6.1 reglerar inte bara förfaranden som allmänt anses gälla privaträtten utan också en rad förfaranden som i många länder är av förvaltningsrättslig snarare än civilrättslig natur (2015 s. 166 f.). Ensidiga prestationer i form av stöd och bidrag från det allmänna har beröringspunkter med sociala förmåner (HFD 2016 ref. 49). När det gäller rätten till sådana förmåner gjorde Europa- domstolen i tidigare avgöranden en bedömning av om förmånerna utgjorde en ensidig prestation från det allmännas sida eller om de ingick i ett försäkringsliknande system där förmånerna i huvudsak svarade mot inbetalade . har emellertid Europadom- stolens hållning utvecklats så att artikel 6.1 numera kan anses gene- rellt tillämplig på sociala förmåner under förutsättning att det enligt den nationella lagen finns en rätt till sådana förmåner och det inte endast är fråga om ett rent skönsmässigt beviljande av ekonomiska bidrag (a.a. s. 170). Ett överklagandeförbud ska även åsidosättas om det strider mot unionsrätten där kravet på domstolsprövning sträcker sig något längre än enligt . Av följer att medlems- staterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller unionens institutioners akter (artikel 4.3). åläg- ger medlemsstaterna att fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (artikel 19.1). I EU:s rättighets- stadga, som ska beaktas av medlemsstaterna när de tillämpar unions- rätten (artikel 51.1), anges att var och en vars unionsrättsligt garante- rade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (artikel 47). I enlighet med den grundläggande unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt gäller dessa bestämmelser före föreskrifter om bl.a. överklagande- förbud i en nationell lag eller förordning. Högsta förvaltningsdom- stolen har t.ex. åsidosatt överklagandeförbudet i 58 § 1 jaktförord- ningen (1987:905) eftersom det stod i strid med unionsrätten såvitt gäller beslut om jakt efter en art som skyddas av livsmiljödirektivet (HFD 2015 ref. 79). 12.3Överklagande av beslut om statsbidrag Merparten av de förordningar som avser statsbidrag till det civila sam- hället innehåller bestämmelser som anger att beslut enligt förord- ningen inte får överklagas (se t.ex. 17 § förordningen [2018:32] om statsbidrag för insatser som motverkar hot och hat i det offentliga samtalet). I ett antal statsbidragsförordningar finns bestämmelser som anger att vissa beslut enligt förordningen får överklagas. En sådan ordning gäller ofta om förordningen innehåller bestämmelser om återkallelse av beslut, dvs. bestämmelser som innebär att myndigheten kan be- sluta att ett beviljat bidrag inte ska betalas ut (se t.ex. 26 § förord- ningen [2016:1367] om statsbidrag till allmänna samlingslokaler). I några förordningar uppställs ett överklagandeförbud trots att för- ordningen innehåller en bestämmelse om återkallelse av beslut (se t.ex. förordningen [2003:752] om statsbidrag till pensionärsorganisationer och förordningen [2002:989] om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering). De flesta statsbidrags- förordningar innehåller bestämmelser om återbetalningsskyldighet och återkrav av bidrag (se avsnitt 11.3.2). Myndigheternas beslut att återkräva ett utbetalt bidrag får dock, till skillnad från vad som van- ligen gäller för beslut om återkallelse av bidrag, regelmässigt inte över- klagas enligt förordningarnas överklagandebestämmelser. Ett fåtal förordningar har överklagandebestämmelser som inne- bär att myndighetens beslut att inte bevilja ett bidrag får överklagas. En sådan reglering finns i förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund som anger att andra beslut än beslut i fråga om ansökan om bidrag inte får överklagas (16 §). I förordningen föreskrevs tidigare ett generellt överklagandeförbud, men gäller alltså att beslut i fråga om ansökan om bidrag får överklagas. Författningsändringen torde vara föranledd av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2016 ref. 49 (se avsnitt 12.3.2). En liknande reglering finns i förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer enligt vilken andra beslut än beslut om organisationsbidrag inte får över- klagas (33 §). Båda de nyssnämnda förordningarna tillämpas av Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Myndig- heten har även beträffande andra förordningar intagit ståndpunkten att myndighetens beslut att avslå eller avvisa en ansökan om organi- sationsstöd kan överklagas, men inte beslut som avser projektbidrag. Även av förordningen (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer följer att beslut om organisationsbidrag får överklagas (21 §). Ett ytterligare exempel är förordningen (2007:954) om statligt stöd till organisationer på konsumentområdet enligt vilken beslut om organisationsbidrag får överklagas (14 §). De överklagandebestämmelser i förordningarna som anger att vissa beslut är överklagbara hänvisar regelmässigt till 40 § förvaltnings- lagen vilket innebär att beslutet överklagas till allmän förvaltnings- domstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. I någon förordning innehåller överklagandebestämmelsen endast den anvisningen, dvs. att det i 40 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol (se förordningen [2017:811] om statsbidrag till telefon- och webbaserade stödinsatser inom områdena alkohol, tobak och spel om pengar). Bestämmelsen får tolkas som att samtliga beslut enligt förordningen är överklagbara under de förutsättningar som normalt gäller för förvaltningsbesluts överklagbarhet, dvs. att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (Ds 2014:1 s. 82). Trots att de befintliga överklagandebestämmelserna i statsbidrags- förordningarna ofta anger att beslut enligt förordningarna inte får överklagas, har beslut om att inte bevilja sådana bidrag i flera fall an- setts vara överklagbara. Ett antal av dessa avgöranden redovisas nedan. Framställningen gör dock inte anspråk på att vara uttömmande. HFD 2016 ref. 49 har i avgörandet HFD 2016 ref. 49 funnit att ett beslut om statsbidrag till en organisation i visst fall är överklagbart. I målet hade ansökt om organisationsbidrag enligt förordningen (2008:63) om stats- bidrag till organisationer bildade på etnisk grund. I förordningen föreskrevs i 16 § att beslut enligt förordningen inte fick överklagas. Enligt 4 § fick bidrag lämnas till en organisation som uppfyllde villkoret i åtta punkter. Organisationen skulle bl.a. ha en demokratisk uppbyggnad och en verksamhet som inte stred mot demokratins idéer, ett visst medlemsantal samt vara riksomfattande med tillfredsställande geografisk spridning. (nu- mera MUCF) avslog ansökan på den grunden att förbundet inte uppfyllde villkoren om demokratisk uppbyggnad, medlemsantal och geografisk spridning. I beslutet angavs att det inte fick överklagas. Förvaltningsrätten fann dock att beslutet innefattade en prövning av en civil rättighet enligt och att det därför var överklagbart. MUCF överklagade domen och vidhöll att beslutet inte var överklagbart. MUCF upplyste att myndighetens årliga anslag fördelas i sin helhet i enlighet med på förhand fastställda principer mellan de organisationer som bedöms uppfylla kraven för bidrag för det aktuella bidragsåret. Om besluten skulle kunna ändras efter ett överklagande skulle det få konsekvenser för samtliga organisationer som söker det aktuella stödet. Även kammarrätten och Högsta för- valtningsdomstolen fann att beslutet att inte bevilja statsbidrag enligt förordningen avsåg en civil rättighet enligt artikel 6.1 Europa- konventionen och därför kunde bli föremål för domstolsprövning. Beträffande förutsättningarna för att överklaga beslut om statligt stöd uttalade Högst förvaltningsdomstolen följande. Den bidragsform som målet gäller är organisationsstöd. Ett sådant stöd avser att stödja en organisations existens snarare än dess verksamhet. För att ge organisationerna förutsebarhet och stabilitet i planeringen av verksamheten är bidragsgivningen, även om bidrag endast ges i taget, mer långsiktigt inriktad än vad som i allmänhet gäller för exem- pelvis projektbidrag (jfr prop. 2009/10:55, s. 141 ff.). Vid bedömningen av om beslut enligt förordningar av nu aktuellt slag är överklagbara måste hänsyn tas till att stöden är av olika karaktär och att kriterierna för att lämna bidrag inte är utformade enligt enhetliga principer.