sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — För YSM, som är en bred tjänst och beräknas omfatta många deltagare, inkom 78 leverantörer med anbud. upphandlades två ar- betsmarknadsutbildningar med inriktning mot distributionselektri- ker respektive CAD-konstruktörer, betydligt mer nischade utbild- ningar, för vilka endast en respektive två leverantörer inom med anbud. När det kommer till det andra kriteriet för att uppskatta kon- kurrens vid offentlig upphandling, hur stor chansen är att få leverera om man som leverantör inte är bland de första på ett ramavtal med rangordning, kan konstateras att Arbetsförmedlingen vanligtvis en- dast kontrakterar en anbudslämnare vid upphandling enligt . Detta resulterar i att ingen konkurrens mellan leverantörer uppstår efter att avtal har tecknats. Marknad saknas i delar av landet Marknaden för arbetsmarknadstjänster präglas i varierande utsträck- ning av ett geografiskt samband vad gäller intresset att delta i Arbets- förmedlingens upphandlingar och valfrihetssystem. Marknaden är relativt stabil över hela landet för de förberedande utbildningarna, där många anbud vanligtvis inkommer oavsett ort, även om fler anbud inkommer i orter med hundra tusen invånare eller mer. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningar inkommer oftast mellan 2–6 anbud oavsett ort. Tjänsten STOM utkontrakteras genom LOV i 72 leveransområ- den över landet, vilka motsvarar de så kallade funktionella analys- regionerna enligt indelning (FA05). Antalet leverantörer per leveransområde framgår av figur 12.1. Av figuren kan utläsas att leverantörer saknas helt och hållet i 8 av dessa leveransområden. De arbetssökande har därmed inte möjlighet att ta del av tjänsten, då Arbetsförmedlingen inte tillhandahåller tjänsten i egen regi. I ytter- ligare 12 leveransområden finns enbart en leverantör, och den arbets- sökande saknar därmed möjlighet att välja eller byta leverantör. En anledning till att få eller inga leverantörer finns inom vissa leverans- områden kan enligt Arbetsförmedlingen vara att leverantörerna inte ser det som lönsamt att bedriva verksamhet på grund av ett för lågt eller ojämnt flöde av deltagare.77 Av figur 12.1 framgår vidare att det i tre leveransområden finns ett mycket stort antal leverantörer. Dessa utgörs av storstadsregio- nerna , och , där antalet leverantörer uppgår till mellan 54 och 74. Ett stort antal leverantörer främjar visserligen de arbetssökandes möjlighet att välja, men medför även en rad nackdelar. Dels medför det ökade transaktionskostnader för Arbetsförmedlingen, då myn- digheten genomför uppstartsmöten med var och en av leverantörer- na samt därutöver följer upp och kontrollerar alla leverantörer. Dels innebär det nackdelar för leverantörerna, då ett för stort antal leve- rantörer i förhållande till deltagare kan innebära att det är svårt att få tillräckligt många deltagare för att verksamheten ska vara lönsam. 77E-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Figur 12.1 Antal leverantörer av Stöd och matchning per leveransområde, 2017 Källa: Arbetsförmedlingens datalager. FA05 är en geografisk indelning i funktionella analysregioner (FA-regioner) som utgår års klassificering. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Marknaden för arbetsmarknadstjänster präglas av en hög grad av marknadskoncentration. Ett fåtal externa utförare erhåller en stor del av den totala ersättningen för samtliga arbetsmarknadstjänster som tillhandahålls i extern regi. I tabell 12.7 beskrivs myndighetens 15största externa utförare. Tillsammans mottog de cirka 4miljarder kronor i ersättning, vilket motsvarar av den totala ersättningen som utbetalades för arbetsmarknadstjänster i extern regi. var Arbetsförmedlingens största ersättnings- mottagare , men fördelade i sin tur de medel som utbeta- lades vidare till ett antal folkhögskolor. Den enskilt största utföraren var därmed Arbetslivsresurs, ett tidigare statligt bolag, följt av , ett bolag som fortfarande ägs av staten. Var och en av de 15 största utförarna mottog en ersättning på mellan cirka 100 och . Några av myndighetens största externa utförare ingår därutöver i koncerner, bestående av flera bolag som levererar tjänster av samma eller lik- nande karaktär till Arbetsförmedlingen. Enskilda koncerners mark- nadsandelar kan därmed vara betydligt högre än vad som framgår av tabell 12.7. Av de största utförarna har vissa riktat in sig på vissa typer av tjänster, exempelvis investeringstunga arbetsmarknadsutbildningar eller rehabiliteringsinsatser. Alla utom två levererade Stöd och match- ning och de flesta tillhandahöll minst tre av de sex tjänsterna. Arbetsförmedlingen utgör i flera fall den största kunden och i något fall den enda kunden till myndighetens leverantörer. De leve- rantörer som tillhandahåller arbetsmarknadsutbildningar levererar dock ofta även utbildningstjänster till kommuner samt arrangerar yrkeshögskoleutbildning. I vissa fall sker detta i annat bolagsnamn. Några leverantörer har även omställningsorganisationerna som kun- der av liknande tjänster och vissa även företag i privat sektor. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Tabell 12.7 Arbetsförmedlingens 15 största externa utförare, 2017 Källa: Arbetsförmedlingens ekonomiredovisningssystem. Avser mottagare av ersättning per tjänst och organisationsnummer. 12.5.5Arbetsförmedlingens uppfattning om myndighetens användning av externa tjänster och leverantörer Arbetsförmedlingen uppger i en inlaga till utredningen att den mark- nad myndigheten köper tjänster på har utvecklats och till stora delar utgör en fungerande och konsoliderad marknad.78 I Arbetsför- medlingens nulägesbeskrivning av marknaden, som återfinns i Arbets- förmedlingens införandeplan för myndighetens Strategi för upphand- lade arbetsförmedlingstjänster (2017a), framgår att myndigheten däremot anser att det finns omfattande brister när det gäller myn- dighetens användning av de externa tjänsterna och leverantörerna. 78E-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Däribland anges i införandeplanen (2017b) att Arbetsförmedlingen saknar kunskap om och hur upphandlade arbetsförmed- lingstjänster bidrar till att möta behov på arbetsmarknaden. Därut- över konstateras att de upphandlade tjänsterna saknar tydliga mål och att Arbetsförmedlingen detaljstyr utan tillräcklig kännedom om vad som ger kvalitet. Enligt införandeplanen brister myndigheten i affärsmässighet vilket i sin tur påverkar kvaliteten i den upphandlade verksamheten. Nulägesbeskrivningen av Arbetsförmedlingens användning av externa tjänster och leverantörer som återfinns i införandeplanen till strategin för upphandlade arbetsförmedlingstjänster utgår bland annat från resultatet av ett antal enkätundersökningar som myndig- heten 2016 riktade till tre målgrupper inom myndigheten. Samma frågor ställdes till: •ett urval av 5 111 arbetsförmedlare, varav besvarade enkäten, •samtliga 45 medarbetare vid enheten Externa tjänster på Arbets- förmedlingens huvudkontor, vilka ansvarar för myndighetens arbete med externa tjänster och leverantörer på central nivå, varav besvarade enkäten, •samtliga 35 leverantörsuppföljare inom myndigheten, vilka an- svarar för externa tjänster och leverantörer på marknadsområdes- nivå, varav besvarade enkäten. Ett urval av enkätsvar för respektive målgrupp redovisas nedan. Av enkätsvaren framgår att det finns stora skillnader i synen på de externa tjänsterna och leverantörerna. Skiljelinjen går i huvud- sak mellan arbetsförmedlarna och den personal som har särskilt ansvar för de externa tjänsterna och leverantörerna, vilket framgår av figur 12.2 och figur 12.3. Endast av de arbetsför- medlare som har besvarat enkäten uppger att de har förtroende för leverantörerna och lika få anser att leverantörerna bidrar till att Arbetsförmedlingen når sina mål. De två personalkategorier som har ansvar för de externa tjänsterna och leverantörerna ger en betydligt mer positiv bild – uppger att de har förtroende för leverantörerna och anser att leverantörerna bidrar till att Arbetsförmedlingen når sina mål. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Figur 12.2 Andel som upplever att leverantörerna bidrar till att myndigheten når sina mål Svar per personalkategori, 2017 Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till arbetsförmedlare, leverantörsuppföljare och medarbetare vid huvudkontorets enhet Externa tjänster. Figur 12.3 Andel som har förtroende för myndighetens leverantörer Per personalkategori, 2017 Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till arbetsförmedlare, leverantörsuppföljare och medarbetare vid huvudkontorets enhet Externa tjänster. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Det kan också konstateras att inte en enda av myndighetens leve- rantörsuppföljare, som har till uppgift att sköta kontakten med och uppföljningen av leverantörerna på marknadsområdesnivå, uppger att de saknar förtroende för leverantörerna. Vad gäller arbetsförmedlarnas inställning till leverantörerna bör hänsyn tas till att en hög andel – – ställer sig neutrala till de frågor som i enkäten ställs gällande deras förtroende för leve- rantörerna samt bedömning av om leverantörerna bidrar till att myn- digheten når sina mål – medan är negativt inställda. Detta kan i sin tur hänga samman med att endast ungefär hälften av de arbetsförmedlare som besvarat Arbetsförmedlingens enkät upp- ger att de har god kunskap om utbudet av, och målen för, de tjänster och utbildningar som myndigheten köper, vilket framgår av figur 12.4. Figur 12.4 Arbetsförmedlarnas kunskap om utbudet av, och målen för, de upphandlade tjänsterna och utbildningarna, 2017 Jag har god kunskap om utbudet av upphandlade tjänster och54% utbildningar. Jag har god kunskap om målen för de Källa: Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare. Av Arbetsförmedlingens egen analys av enkätsvaren framgår att arbetsförmedlarnas förtroende för myndighetens leverantörer vari- erar med bland annat anställningstid. Arbetsförmedlare som har arbetat på myndigheten i mindre än uppger i något högre utsträckning att de har förtroende för leverantörerna i jämförelse med arbetsförmedlare med längre anställningstid. En förklaring till detta kan vara att den personal som har arbetat på Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi myndigheten har präglats av negativa erfarenheter av tidigare tjäns- ter så som jobbcoacher och etableringslotsar. Arbetsförmedlarnas förtroende för myndighetens leverantörer varierar även geografiskt utifrån myndighetens elva marknadsom- råden, vilket framgår av figur 12.5. I /är arbetsför- medlarna mest kritiska, nära en tredjedel av de arbetsförmedlare som besvarade enkäten uppger att de saknar förtroende för myndighetens leverantörer. Minst kritiska var arbetsförmedlarna i , där endast en av tio arbetsförmedlare uppger att de saknar förtroen- de för leverantörerna. Figur 12.5 Andel av arbetsförmedlarna som uppger att de har förtroende för leverantörerna, per marknadsområde, 2017 Källa: Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi De fritextsvar som arbetsförmedlarna har lämnat till enkäten tyder på att ett särskilt missnöje finns mot leverantörer av tjänsten Stöd och matchning. Arbetsförmedlingen har i en analys av enkätsvaren kunnat visa på att det finns ett statistiskt säkerställt samband mellan marknadsområdenas förtroende för leverantörerna och leverantö- rernas resultat.79 Arbetsförmedlarnas förtroende för leverantörerna är högre i de områden där dessa har uppvisat ett resultat – mätt i andelen av de arbetssökande som övergått till arbete – som överstigit det genomsnittliga resultatet och vice versa. I Arbetsförmedlingens enkät tillfrågas arbetsförmedlarna även om de anser att de upphandlade tjänsterna och utbildningarna håller god kvalitet. Endast en dryg fjärdedel av arbetsförmedlarna instäm- mer i att så är fallet, men många ställer sig neutrala till frågan. Detta skulle, som tidigare nämnts, kunna förklaras av att arbetsförmedlar- na saknar sådan kunskap, men även av att arbetsförmedlarna bedö- mer att vissa tjänster håller god kvalitet medan andra inte gör det. Motsvarande fråga om de upphandlade tjänsterna och utbildning- arna håller god kvalitet ställdes inte till medarbetarna med på central respektive marknadsområdesnivå, som kan förväntas ha betydligt bättre kunskap om desamma. En förklaring till arbetsförmedlarnas bristande kunskap om de externa tjänsterna och leverantörerna kan vara att myndighetens interna information är bristfällig. Över en tredjedel av leverantörs- uppföljarna och en fjärdedel av medarbetarna vid Externa tjänster uppger i sina enkätsvar att de anser att så är fallet. Mer än hälften av leverantörsuppföljarna och en dryg fjärdedel av medarbetarna vid Externa tjänster anser därutöver att den information om arbets- marknadstjänster i extern regi som riktar sig till arbetssökande på myndighetens externa webbplats är bristfällig. Mindre än hälften av den personal som ansvarar för de externa tjänsterna och leverantörerna uppger i enkäten att de anser att agerar affärsmässigt i förhållande till sina leverantörer. Bland myndighetens leverantörsuppföljare är bilden relativt polarise- rad, vilket framgår av figur 12.6, medan medarbetarna på Externa tjänster i högre utsträckning förhåller sig neutrala till frågeställningen. 79Korrelationskoefficienten är 0,77. Resultatet är säkerställt med 99 procents konfidensgrad. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Figur 12.6 Andel av medarbetare med särskilt ansvar för leverantörsfrågor som anser att myndigheten agerar affärsmässigt i förhållande till leverantörerna, 2017 Källa: Arbetsförmedlingens enkäter till leverantörsuppföljare och till Externa tjänster. 12.5.6Leverantörernas uppfattning om Arbetsförmedlingens användning av externa tjänster och leverantörer En av Arbetsförmedlingens enkätundersökningar riktade sig till myn- dighetens leverantörer. ställdes enkäten till 240 leveran- törer, varav besvarade densamma. Av enkät-undersök- ningen framgår att de flesta leverantörer anser att innehållet i de tjänster som de levererar är relevanta i förhållande till arbetsmark- nadens krav, samt att målet och syftet med tjänsterna är väl be- skrivna, vilket framgår av figur 12.7. Något färre anser att det finns möjlighet att individanpassa tjänsterna, och endast en tredjedel av leverantörerna anser att deltagarna som anvisas till tjänsterna har förutsättningar att nå målet med respektive tjänst. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Figur 12.7 Leverantörernas uppfattning om sina förutsättningar att leverera arbetsmarknadstjänster, 2017 Mål och syfte med de tjänster vi levererar är väl beskrivna i De tjänster vi levererar till Arbetsförmedlingen innehåller moduler och delmoment som är relevanta i förhållande till… Avtalen med Arbetsförmedlingen är formulerade så att vi har möjlighet att individanpassa de tjänster vi levererar. deltagare som har förutsättningar att nå målen med respektive tjänst. Källa: Arbetsförmedlingens enkät till leverantörer. Av figur 12.8 framgår att leverantörerna är relativt positiva vad gäller relationen med Arbetsförmedlingen. uppger att de har ett väl fungerande samarbete med Arbetsförmedlingen. Endast hälften anser dock att Arbetsförmedlingen har ett affärsmässigt för- hållningssätt till leverantörerna, vilket framgår av figur 12.8. Andelen av leverantörerna som anser att myndigheten har ett affärsmässigt förhållningssätt gentemot sina leverantörer är större än motsvarande andel bland Arbetsförmedlingens egen personal som arbetar särskilt med externa tjänster och leverantörer. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Figur 12.8 Leverantörerna om relationen med Arbetsförmedlingen, 2017 Vi har ett välfungerande samarbete affärsmässigt förhållningssätt till oss Arbetsförmedlingen bidrar till en rättvis marknad där konkurrensen sker på lika villkor för myndighetens Källa: Arbetsförmedlingens enkät till leverantörer. Av figur 12.8 framgår vidare att endast av leveran- törerna anser att Arbetsförmedlingen bidrar till en rättvis marknad där konkurrens sker på lika villkor för myndighetens leverantörer. Anledningen till detta framgår inte av undersökningen. I fritextsvar till utredningens enkätundersökning som riktade sig till myndig- hetens leverantörer av Stöd och matchning efterfrågar dock många leverantörer mer uppföljning, kontroll och sanktioner mot de leve- rantörer som uppvisar dåliga resultat eller som inte följer avtalet.80 Detta skulle kunna vara en förklaring till ovanstående. De leverantörer som har besvarat utredningens enkät uppger, i likhet med vad som framkommer i Arbetsförmedlingens enkät, att de överlag är nöjda med utformningen av den tjänst som de levererar. De flesta anser att avtalet för Stöd och matchning i hög eller ganska hög utsträckning ger dem förutsättningar att bidra till målet med tjänsten, vilket framgår av figur 12.9. En lägre andel, cirka 60 pro- cent, anser att tjänstens ersättningsmodell ger dem sådana förutsätt- ningar. Det kan sin tur kan hänga samman med att nästan hälften av de leverantörer som besvarat enkäten anser att Arbetsförmedlingen 80Enkätundersökningen riktades till handledare respektive verksamhetsansvariga chefer hos leverantörer av Stöd och matchning. Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 1 till kapitlet. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi anvisar deltagare som inte har förutsättningar att påbörja arbete eller utbildning. Då leverantörernas ersättning för att tillhandahålla tjänsten i relativt hög utsträckning är baserad på om deltagarna kommer i arbete eller utbildning, uteblir därmed en stor del av ersättningen om leverantören inte lyckas med detta. Figur 12.9 Leverantörernas uppfattning om sina förutsättningar att nå målet med tjänsten Stöd och matchning, 2017 Enligt avtalet är målet med tjänsten att deltagarna ska komma till arbete eller utbildning på kortast möjliga tid AF:s val av deltagare som anvisas till tjänsten skapar förutsättningar att nå förutsättningar att nå målet med Avtalet skapar förutsättningar att nå I ganska hög utsträckning Källa: Utredningens enkät till verksamhetsansvariga chefer hos leverantörer av Stöd och matchning. För mer information om enkäten, se bilaga 1 till kapitlet. 12.6Har användningen av externa utförare förbättrat resultatet av arbetsmarknadstjänsterna? 12.6.1Statistik om Arbetsförmedlingens egen regi saknas De politiska motiv som ligger till grund för att Arbetsförmedlingen köper arbetsmarknadstjänster av externa utförare handlar i hög ut- sträckning om att detta ska bidra till att förbättra tjänsternas resultat, i form av att de arbetssökande snabbare eller i högre utsträckning Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi kommer i arbete. Möjligheten att analysera huruvida detta har reali- serats i praktiken försvåras av att Arbetsförmedlingen inte har någon verksamhet i egen regi som fullt ut kan sägas motsvara de tjänster som myndigheten köper. Arbetsförmedlingen beskriver att myndigheten i egen regi bland annat arbetar med att ge information om och vägledning till studier och yrken, allmän information om arbetsmarknad och sam- hälle, motiverande samtal och jobbcoachning, samt stöd med att ska- pa ansökningshandlingar.81Arbetsförmedlingen tillhandahåller även tjänsten i egen regi samt stöd som ges av de så kallade specia- listerna inom myndigheten.82 Den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedriver i egen regi liknar i vissa fall den verksamhet som myndigheten köper av externa utförare. För de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi saknas dock i hög utsträckning statistik om verksamheten, medan betydligt mer statistik finns att tillgå om den verksamhet som Arbetsförmedlingen köper. I de fall det finns statistik om internt anordnade aktiviteter saknas därtill i regel information om dessa aktiviteter består av att den arbets- sökande på egen hand tar del av Arbetsförmedlingens digitala tjänster (allmänna arbetsmarknadstjänster) eller om den arbetssökande får personligt stöd (särskilda arbetsmarknadstjänster). I avsnitt 7.11.5 i kapitel 7 redovisas resultatet av utredningens genomgång av ett slump- mässigt urval av 58 handlingsplaner, där det kunde konstateras att av de arbetssökande hade digitala tjänster (allmänna arbetsmarknadstjänster) som den enda dokumenterade aktiviteten. En anledning till att informationen om Arbetsförmedlingens verk- samhet i egen regi är begränsad är att det arbete som myndigheten bedriver i syfte att stödja, rusta och matcha arbetssökande och arbetsgivare inte ges inom ramen för avgränsade tjänster. Enligt sker detta arbete i regel som en del av eller 81Inlaga från Arbetsförmedlingen . 82I specialistorganisationen ingår bl.a. arbetspsykologer, sjukgymnaster, audionomer och social- konsulenter. Specialisterna arbetar på uppdrag av arbetsförmedlare och tillhandahåller arbets- marknadstjänster som syftar till att de arbetssökande ska få eller behålla ett arbete. Detta sker bl.a. i form av att bl.a. anpassa den arbetssökandes arbetssituation och öka den arbetssökandes motivation. Specialisterna tillhandahåller på uppdrag av arbetsförmedlare därutöver under- lagstjänster, som syftar till att klargöra den arbetssökandes förutsättningar för arbete, bl.a. genom att utreda den sökandes arbetsförmåga. I specialisternas uppdrag ingår även att ge kon- sultation till arbetsförmedlarna. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi parallellt med alla andra arbetsuppgifter som arbetsförmedlarna har. Därmed saknas i princip helt uppgifter om hur många arbetssökande som får ta del av denna verksamhet och resultatet av densamma.83 För de tjänster som Arbetsförmedlingen köper finns däremot uppgifter om innehållet i respektive tjänst, antalet arbetssökande som har deltagit i desamma och hur många av deltagarna som har kommit i arbete eller utbildning efter avslutad tjänst. En anledning till att denna kunskap finns är att de tjänster som till- handahålls i extern regi är avgränsade i såväl innehåll som . 12.6.2Resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi Stöd och matchning är, sett till deltagarantal, den största tjänst som Arbetsförmedlingen köpte . Därefter följer i storleksord- ning arbetsmarknadsutbildningarna och Introduktion till arbete. Andelen av de arbetssökande som tagit del av dessa tjänster som övergått till arbete eller studier efter avslutad tjänst –2017 redovisas i tabell 12.8. De förberedande utbildningar som Arbetsförmedlingen köper har i praktiken näst flest deltagare, men har i tabellen exkluderats, mot bakgrund av att de tjänster som inryms inom ramen för desamma i hög utsträckning skiljer sig åt vad gäller innehåll och målgrupp. Något sammanvägt resultat för de olika tjänster som ingår i de förberedande utbildningarna redovisas inte heller i Arbetsförmedlingens årsredovisning. 83För och Arbetsförmedlingens specialistinsatser finns dock statistik om bl.a. antal deltagare och andel av dessa som övergått till arbete eller utbildning efter avslutad insats. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Tabell 12.8 Andel i arbete eller utbildning (i procent) efter avslutad arbetsmarknadstjänst, 2015 2017 Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Målsättningen med tjänsten Stöd och matchning är att deltagarna ska komma i arbete eller utbildning på kortast möjliga tid. Av tabell 12.8 framgår att mellan av deltagarna som har tagit del av tjänsten kom i arbete efter avslutad tjänst . De krav som Arbetsförmedlingen i avtalet med leverantörerna av Stöd och matchning ställer för att dessa ska få ersättning för uppnått resultat är annorlunda formu- lerade.