sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Förslaget att i kärntekniklagen föra in bestämmelser om ett sub- sidiärt ansvar för staten och ett sistahandsansvar för staten avseende slutligt förslutna slutförvar behandlas i avsnitt 4.9 i betänkandet. Förslaget att införa bestämmelser om subsidiärt ansvar för staten innebär att om det skulle uppstå en situation där det inte går att finna någon som kan göras ansvarig i fråga om säkerheten i en kärnteknisk verksamhet eller för omhändertagandet av använt kärnbränsle eller kärnavfall och avveckling av kärntekniska anläggningar, så ansvarar staten. Förslaget att införa bestämmelser om ett sistahandsansvar för staten i fråga om slutligt förslutna geologiska slutförvar för kärn- avfall innebär att ett statligt ansvar för sådana förvar ska inträda vid en viss definierad tidpunkt och i enlighet med en särskild procedur. Vidare föreslås en följdändring i 10 kap. med inne- börd att staten ansvarar för avhjälpande av eventuella allvarliga miljö- skador och föroreningsskador som uppstår i ett slutligt förslutet förvar som staten ansvarar för i enlighet med kärntekniklagens be- stämmelser. Det ansvar staten har enligt dessa förslag föreslås bli fullgjort av en eller flera myndigheter som regeringen bestämmer. har genom att ratificera den internationella kärnavfalls- konventionen ställt sig bakom principen att staten har det subsidiära ansvaret för all kärnteknisk verksamhet. Den principen följer också av medlemskapet i Euratom och direktiv som har antagits under detta fördrag. Vidare har i olika sammanhang uttalat att det långsiktiga ansvaret för slutligt förslutna geologiska slutförvar bara kan hanteras av staten. Utredningens förslag i fråga om statligt ansvar innebär således att principer som redan förutsätts gälla nu explicit regleras i lag. Det medför en ökad tydlighet avseende statens och det allmännas ansvar. Den reducerar eventuella osäkerheter om ansvarsförhållandena som kan finnas hos berörda parter och olika intressenter såsom tillstånds- havare, myndigheter, kommuner, företag och miljöorganisationer m.fl. Utredningen bedömer att de ansvarsförhållanden som tydlig- görs genom förslagen i praktiken redan har styrt arbetet för såväl staten och dess myndigheter som verksamhetsutövare och tillstånds- havare. Utredningens förslag innebär sammanfattningsvis inte något nytt eller utökat ansvar för staten och medför därmed inga kostnader som inte kunnat förutses. Närmare om konsekvenser i fråga om statens subsidiära ansvar Förslaget att reglera statens subsidiära ansvar i lag innebär inte att tillståndshavarens primära ansvar för säkerheten respektive verksam- hetsutövarens ansvar för att fullgöra sina skyldigheter för finansiering och vidtagande av åtgärder för att avveckla stängda kärntekniska anläggningar och omhänderta och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall inskränks eller åsidosätts. Utredningen bedömer att en lag- reglering leder till en ökad tydlighet om vad som gäller i en situation där en tillståndshavare eller verksamhetsutövare saknas eller inte förmår fullgöra sina skyldigheter. Om det t.ex. i händelse av en kon- kurs för ett kärnkraftverk inte går att finna någon annan som kan ta över ansvaret i fråga om säkerhet vid anläggningen, så innebär ett tydligt uttalat statligt ansvar att utdragna processer kan undvikas. Det subsidiära ansvaret aktualiseras endast när alla andra rättsliga möjligheter uttömts. De skyldigheter som följer av statens ansvar förutsätts fullgöras av en eller flera för ändamålet utsedda ansvariga myndigheter, vilket gör det lättare och snabbare att agera om en sådan situation skulle inträffa. Genom bemyndigandet i lagen kommer reger- ingen – när situationen uppstår – kunna agera och utse en sådan myndighet och därmed undvika dröjsmål. Om det subsidiära ansvaret inte lagregleras skulle det med största sannolikhet – om en sådan situation uppstår – ändå i slutänden komma till en punkt där staten måste gå in som ansvarig. Mycket tid kan förloras om frågan först måste utredas och bemyndiganden saknas. En sådan fördröj- ning skulle kunna medföra en ökad risk för att allmänheten eller miljön skadas. De kommuner som berörs av en etablering av ett geologiskt slut- förvar kommer genom förslaget att få en så pass långtgående för- säkran om att staten har det yttersta subsidiära ansvaret under etablering och drift av ett geologiskt slutförvar som det är möjligt att ge. De ekonomiska medel som fonderats i kärnavfallsfonden, inklu- sive lämnade säkerheter, ska täcka de kostnader som med rimlig sannolikhet kan förutses komma att uppstå till följd av de åtgärder som staten måste vidta vid ett subsidiärt ansvarsövertagande. Detta gäller åtgärder fram till dess att anläggningar och verksamhet av- vecklats och använt kärnbränsle och kärnavfall har placerats i geo- logiska slutförvar som slutligt förslutits. Den eventuella riskökning som staten skulle bli exponerad för med ett finansieringsansvar för insatser som kan behöva genomföras till följd av det statliga sub- sidiära ansvaret bedöms därför som mycket begränsad. Staten kon- trollerar kostnadsberäkningar, fondering av medel samt förvaltning och utbetalning av avsatta medel. De ekonomiska risker som staten påtar sig beror därför i högre grad på robustheten i finansieringssystemet som är utformat i enlighet med finansierings- lagen och i synnerhet på de regeringsbeslut om storleken på avgif- terna till kärnavfallsfonden och storleken på de säkerheter som tillståndshavarna (reaktorinnehavarna) ska uppvisa än på vad ett lag- stadgat subsidiärt ansvar medför. Närmare om konsekvenser i fråga om statens sistahandsansvar Utredningens förslag innebär att •det ska krävas ett särskilt tillstånd från regeringen för att slutligt få försluta ett geologiskt slutförvar. I samband med en sådan prövning får regeringen meddela de villkor som ska vara upp- fyllda för att förvaret ska anses vara slutligt förslutet. •när åtgärder vidtagits i enlighet med de av regeringen fastställda villkoren och dessa åtgärder har redovisats till och godkänts av regeringen är det geologiska slutförvaret slutligt förslutet. •när det geologiska slutförvaret är slutligt förslutet inträder sta- tens ansvar för slutförvaret och det radioaktiva avfall som depo- nerats i förvaret. •regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad en ansökan om tillstånd till slutlig förslutning ska innehålla och hur en redovisning av åtgärderna till regeringen ska ske. •en särskild bestämmelse införs i 10 kap. som innebär att staten ansvarar för avhjälpande av föroreningsskador eller all- varliga miljöskador i fråga om geologiska slutförvar som staten ansvarar för i enlighet med kärntekniklagen. Utredningens förslag om att i lagen reglera statens sistahandsansvar för ett slutligt förslutet geologiska slutförvar bedöms medföra positiva effekter i form av ökad trygghet och ökad förutsägbarhet. Förslaget tydliggör statens roll vilket ökar förutsägbarheten för samt- liga parter eller intressenter som på olika sätt berörs av eller har intresse i kärnkraftsfrågan. Detta bör påverka arbetet med att omhänderta och slutförvara använt kärnbränsle och annat kärnavfall från kärnteknisk verksamhet på ett positivt sätt. Lagregleringen leder till förutsäg- barhet och ger därigenom bättre förutsättningar för att etablera, driva och försluta geologiska slutförvar. Genom den föreslagna processen för statens ansvarsinträde underlättas och tydliggörs de åtgärder som behöver vidtas före statens ansvarsinträde. Detta ger förutsättningar för att ett statligt ansvarsinträde blir över- blickbart genom att regeringen, i samband med att tillstånd ges till att slutligt få försluta ett geologiskt slutförvar, uppställer de villkor som ska vara uppfyllda av tillståndshavaren för det geologiska slut- förvaret före det att statens innehav och kontrollansvar inträder. Utredningens förslag inskränker eller förminskar inte tillstånds- havarens eller verksamhetsutövarnas ansvar och skyldigheter fram till det att ett geologiskt slutförvar har slutligt förslutits. Kärnteknik- lagens grundläggande princip att den som har gett upphov till använt kärnbränsle och kärnavfall ansvarar för att sådant avfall omhändertas och placeras i ett slutförvar som blir slutligt förslutet ändras inte. Som framgår av avsnitt 4.9.7 framhöll de dåvarande myndig- heterna och i ett regeringsuppdrag att ett förtydligande av statens sista- handsansvar bl.a. kan riskera att bidra till ett minskat incitament hos tillståndshavarna (enligt denna utrednings förslag benämnda till- ståndshavare och verksamhetsutövare) att ta sitt långsiktiga ansvar. En sådan slutsats kan dock ifrågasättas. Även om denna risk inte helt kan bortses från, så torde den ändå vara begränsad då regeringen och tillsynsmyndigheterna har de verktyg som behövs för att upprätt- hålla efterlevnaden av det primära ansvaret. Det kan enligt utred- ningens mening snarare vara så att en tydligt angiven tidpunkt för när verksamhetsutövarens ansvar upphör och statens ansvar inträder bidrar till att verksamhetsutövaren får ett ökat incitament att full- göra sitt ansvar då planering och förberedelser kan genomföras mot tydligare och konkreta mål. De ekonomiska medel som avsatts i kärnavfallsfonden är beräk- nade att täcka de åtgärder som behövs för att omhänderta restpro- dukter, inklusive avveckling av stängda kärntekniska anläggningar, fram tills alla geologiska slutförvar slutligt förslutits. Det av utred- ningen lämnade förslaget om statligt ansvar för ett slutligt förslutet geologiskt slutförvar berörs därför i huvudsak inte av de åtgärder för vilka kostnadsberäkningar utförs. Det bör även vägas in när och hur statens ansvarsinträde avseende sistahandsansvaret för slutförvar kommer att ske. Att det tidsmäs- sigt är mycket långt till dess att slutförvaren ska förslutas och statens sistahandsansvar för dem inträder, skapar speciella utmaningar när det gäller att förutse alla omständigheter och förutsättningar. Även om det i sig kan finnas många svåra tekniska och andra frågor som måste hanteras mellan berörda parter, så talar flera om- ständigheter för att statens ansvarsinträde bör kunna bli en relativt okomplicerad process. Till att börja med berör det endast tre olika geologiska slutförvar – slutförvaret för kortlivat radioaktivt avfall (SFR), slutförvaret för använt kärnbränsle (SFK) samt slutförvaret för långlivat radioaktivt avfall (SFL) – vilka, enligt nuvarande planer, fram till statens ansvarsinträde alla kommer att ägas och drivas av ett och samma företag, (). Statens ansvarsinträde är också tänkt att ske vid endast en tidpunkt per geo- logiskt slutförvar (när det slutligen har förslutits), dvs. totalt kommer det att handla om tre olika tillfällen. Dessa tillfällen ligger också många decennier fram i tiden, varför statens ansvarsinträde kan planeras långt i förväg. Härmed ges parterna, så långt som det är rimligt att förvänta sig, möjlighet att i ett tidigt stadium överblicka framtida processer och aktiviteter. Genom att slutförvaren kommer att beröra tydligt avgränsade markområden finns goda förutsättningar för överenskommelser om statens åtkomst till dessa områden alternativt underlättas ett even- tuellt statligt markövertagande om ett sådant skulle bli aktuellt. En överenskommelse bör kunna komma till stånd genom ett avtal som tar hänsyn till bägge parters inbördes ansvar och roller. Något behov av att tillgripa expropriation torde inte komma att föreligga. Den modell för finansiering som finns inom ramen för kärn- avfallsfonden täcker inte kostnader avseende geologiska slutförvar efter det att de slutligt förslutits. Den internationellt vedertagna principen för sådana slutförvar är att säkerheten ska upprätthållas genom passiva barriärer och de ska vara säkra utan någon direkt kontroll eller tillsyn. Beträffande slutligt förslutna geologiska slutförvar går det dock inte att utesluta att t.ex. någon form av kärnämneskontroll och passiv övervakning för att upptäcka olovligt intrång av ett slutligt förslutet slutförvar skulle kunna bli aktuellt. Formerna eller omfatt- ningen av sådan kontroll är dock inte möjligt att exakt förutse men det innebär inte någon egentlig förändring i ansvarshänseende eftersom staten även tidigare förutsatts vara den enda som rimligen kan utföra sådan kontroll och övervakning. Någon finansieringslösning kan eventuellt behöva etableras men den närmare utformningen av en sådan är dock knappast lämplig att hantera . Kostnaderna för sådana åtgärder bedöms dock, med dagens kunskap och förväntningar, som begränsade. De upp- kommer tidigast mot slutet av innevarande sekel och att redan nu försöka beräkna deras storlek ter sig inte meningsfullt, sär- skilt som det inte är klarlagt hur sådana kontroller ska utföras. Utredningen föreslår att straffet för grovt brott mot kärnteknik- lagen skärps samt att sanktionsavgifter införs i kärntekniklagen i linje med de bestämmelser som finns i . Vissa justeringar av lagens tillsynsbestämmelser föreslås också. Förslagen finns i av- snitt 4.10 i betänkandet. 6.8.1Straffskärpning för grovt brott mot kärntekniklagens bestämmelser Utredningen föreslår att maxstraffet för grovt brott mot kärnteknik- lagens bestämmelser höjs från dagens fyra till . Utredningen bedömer att det finns ett önskvärt signalvärde i att maxstraffet enligt kärntekniklagen ligger på samma nivå som motsvarande grovt brott enligt . Det är enligt utredningens bedömning osanno- likt att bestämmelsen om grovt brott skulle komma att tillämpas annat än i något enstaka fall. Någon påverkan på rättstillämpande myndigheter förutses således inte. Utredningen föreslår att det genomförs en sanktionsväxling på det kärntekniska området. Förslaget innebär att överträdelser av vissa Euratomförordningar och föreskrifter från Strålsäkerhetsmyndig- heten ska omfattas av sanktionsavgifter i stället för böter. Sanktions- avgifter ska tillämpas på överträdelser som är lätta för myndigheten att konstatera och som således inte kräver någon omfattande utred- ning, t.ex. olika former av rapporterings- eller anmälningsplikter. Sanktionsavgifter kommer att innebära en förenkling av hanteringen av de ärenden som enligt nuvarande lagstiftning skulle kräva anmälan till polis och åklagare. Det är också möjligt att en del brott mot myn- dighetens föreskrifter som inte anmäls i högre utsträckning kommer att uppdagas om överträdelserna i stället omfattas av sank- tionsavgifter. Överträdelser av bestämmelser på det kärntekniska området har endast konstaterats i ett fåtal fall . Utredningen bedömer inte att den föreslagna sanktionsväxlingen kommer att medföra annat än en marginell ökning av antalet ärenden. Förslaget bedöms därför inte medföra någon betydande påverkan på tillsyns- myndigheten eller rättstillämpande instanser. Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheten ska ha en skyldighet att anmäla överträdelser som den får kännedom om till Polis- och åklagarmyndigheter. Mot bakgrund av att överträdelser på det kärn- tekniska området är sällsynta bedöms regleringen inte få någon bety- dande påverkan på tillsynsmyndigheten. Utredningens föreslår det ansvar som tillståndshavare har enligt den nu gällande kärntekniklagen delas upp i dels ett tillståndshavaransvar för säkerheten i kärnteknisk verksamhet, dels ett verksamhets- utövaransvar för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärn- avfall och avveckling av kärntekniska anläggningar som inte längre ska användas (se avsnitt 4.3. i betänkandet). Utredningen föreslår också att det, till skillnad från den nuvarande lydelsen, uttryckligen ska framgå av lagtexten att tillståndshavarens säkerhetsansvar inte får delegeras. Genom dessa förslag uppnås en bättre överensstäm- melse med skrivningarna i kärnsäkerhetsdirektivet (artikel 6 a) och kärnavfallsdirektivet (artikel 4.1). Euratoms optionsrätt för speciella klyvbara material Enligt artiklarna 86 och 87 i Euratomfördraget är speciella klyvbara material gemenskapens egendom. Gemenskapens äganderätt om- fattar alla speciella klyvbara material som framställts eller importeras av en person eller ett företag som är föremål för den enligt Euratom- fördraget avseende säkerhetskontrollen av dessa material. Medlems- staterna, personerna eller företagen har dock obegränsad rätt att använda och förbruka de speciella klyvbara materialen bortsett från de inskränkningar som gäller i fråga om säkerhetskontrollen, strål- skyddsreglerna och bränsleförsörjningsbyråns optionsrätt (den sär- skilda byrå som har optionsrätt till , råmaterial och speciellt klyvbara material som produceras inom medlemsstaterna). mening omfattar äganderättsreglerna och optionsrätten även använt kärnbränsle. I samband med inträde i Europeiska unionen gjordes en gemensam förklaring i vilken det anges att varje medlems- stat avgör vilken politik den ska föra när det gäller slutstegen i kärn- bränslecykeln. Kommissionen har också i en skrivelse framfört att reglerna om optionsrätt aldrig var avsedda att tillämpas beträffande använt kärnbränsle2. Anmälan av nya förslag Enligt artikel 33 i Euratomfördraget ska medlemsstaterna underrätta kommissionen om nya nationella bestämmelser eller ändringar i be- fintliga bestämmelser om grundläggande normer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Av kärnsäkerhets- och kärnavfallsdirektiven följer att ändringar av centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som genomför direktiven ska anmälas till kommissionen. Utredningens förslag till förtydligat ansvar förväntas påverka kärn- säkerhetsarbetet positivt. Regleringen av statens subsidiära ansvar för säkerheten i kärnteknisk verksamhet samt statens sistahands- ansvar för slutligt förslutna geologiska slutförvar bedöms ge en ökad tydlighet och innebära att beslut om åtgärder kan fattas snabbt om ett behov skulle uppstå (se avsnitt 4.9 i betänkandet). Förslagen bidrar därmed till en hög skyddsnivå i fråga om skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön till följd av joniserande strålning. 1994/95:118, s. 21. Den nuvarande kärntekniklagen upphävs och ersätts med en ny kärntekniklag. Det beror på dels materiella ändringar i regelverket, dels att den nuvarande lagen har ändrats och blivit svår- överskådlig. De språkliga och redaktionella ändringarna i övrigt är så omfattande att det är författningstekniskt lämpligast att upphäva den nuvarande lagen och ersätta den med en ny. När författnings- kommentaren hänvisar till nuvarande lydelse eller motsvarande ut- tryck avses den nuvarande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Under rubriken ”Lagens syfte, tillämpningsområde och innehåll” samlas lagens syfte, vissa upplysningar om tillämpningsområdet och alla förklaringar av de ord och uttryck som behövs för att underlätta utformningen, avgränsningen och förståelsen av bestämmelserna i lagen. Paragrafen anger syftet med lagen. Någon direkt motsvarighet finns inte i den nuvarande lydelsen. Lagens övergripande syfte är att kärn- teknisk verksamhet ska bedrivas på ett sådant sätt att människors hälsa och miljön skyddas från skadlig verkan av joniserande strålning genom krav på åtgärder för att förebygga allvarliga olyckshändelser och kunna hantera händelser som ändå inträffar, i syfte att begränsa konsekvenserna. Vidare anges att lagen ska säkerställa att internationella förpliktelser uppfylls. Här avses främst det s.k. icke- spridningsavtalet (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) samt konventionen om fysiskt skydd för kärnämne (SÖ 1985:24), men lagen utgör också ett viktigt led i genomförandet av andra internationella konventioner som har ingått på det kärntekniska området. Här kan framhållas konventionen om kärn- säkerhet (SÖ 1995:71) och konventionen om säkerheten vid han- tering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (SÖ 1999:60). Lagen utgör också ett genomförande av internationella förpliktelser i fråga om allmänhetens möjlighet till information och insyn på det kärntekniska området. Här avses främst Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljö- frågor (SÖ 2005:28). Syftet ska uppnås genom att den grundläggande regeln för all kärn- teknisk verksamhet iakttas, dvs. att verksamheten bedrivs på ett säkert sätt och i enlighet med internationella överenskommelser (t.ex. om fysiskt skydd och kärnämneskontroll). Vidare ska kärn- tekniska anläggningar som inte längre används avvecklas och kärn- avfall tas om hand. I detta ligger även staten ansvarar för ett slutligt förslutet slutförvar. Bestämmelsen i paragrafen är ny och innehåller en innehållsförteck- ning. Paragrafen motsvarar delvis 3 § i den nuvarande lydelsen. Den inne- håller en upplysningsbestämmelse om att det finns ytterligare be- stämmelser i vissa andra lagar som också är relevanta för kärnteknisk verksamhet. Listan över lagar är inte uttömmande. Det kan således finnas be- stämmelser även i andra lagar än de som räknas upp som gäller verk- samheter och åtgärder som avses i kärntekniklagen. Det kan även finnas relevanta bestämmelser i och lagstiftning som har antagits i enlighet med detta. Paragrafen motsvarar 2 a § i den nuvarande lydelsen. Den innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer att i fråga om kärnämne eller kärnavfall meddela föreskrifter om undantag från lagen i det utsträckning det kan ske utan att lagens syfte åsidosätts. Det innebär att en kontroll av mate- rialet ska vara obehövlig från kärnsäkerhetssynpunkt och att det kan undantas från kärnämneskontroll enligt internationella överens- kommelser (se prop. 1992/93:98 s. 44). Med stöd av bemyndigandet kan föreskrifter meddelas t.ex. om att det inte ska krävas tillstånd för hantering av mindre mängder kärnämne. Det bör dock observeras att även om undantag från denna lag föreskrivits kan bestämmelser i enlighet med strålskyddslagen (2018:396) fortsatt gälla. I paragrafen förklaras vad som i lagen avses med kärnteknisk anlägg- ning. Definitionen överensstämmer delvis med 2 § i den nuvarande lydelsen (se prop. 1983/84:60 s. 75). Med ”kärnkraftsreaktor” avses i första punkten fissionsreaktorer, fusionsreaktorer eller andra typer av reaktorer för utvinning av kärn- energi. Beskrivningen i andra punkten av vad som avses med ”annan kärnreaktor” är till skillnad från den nuvarande lydelsen inte begrän- sad till reaktor i vilken självunderhållande kärnreaktion kan ske efter- som det även finns kärnreaktorer som är underkritiska och som inte kan drivas utan en separat neutronkälla. Även sådana reaktorer bör i lagens mening betraktas som kärntekniska anläggningar då de i övrigt är jämförbara med en självunderhållande kärnreaktor. Beskrivningen i tredje punkten avser anläggningar inom kärn- bränslecykeln som t.ex. urangruvor, anrikningsanläggningar, bränsle- fabriker eller anläggningar för upparbetning av använt kärnbränsle. Anläggningar för forskning och utveckling av nya former av kärn- bränsle utgör också sådana anläggningar. I punkten beskrivs också anläggningar för olika former av hantering och bearbetning av kärn- avfall, t.ex. anläggningar för förbränning, smältning av metaller eller andra anläggningar för reducering eller konditionering av avfalls- mängder. I fjärde punkten förtydligas vad som avses med mellanlager och slutförvar. Med ett mellanlager avses en anläggning för förvaring av kärnämne eller kärnavfall där materialet avses återtas, dvs. lagras för att sedan antingen användas på nytt, konditioneras eller flyttas till ett slutförvar. Med ett slutförvar avses en anläggning där kärnavfall slutförvaras och där materialet inte avses att återtas. I paragrafen förklaras vad som i lagen avses med kärnteknisk verk- samhet. Definitionen överensstämmer i huvudsak med 1 § i den nu- varande lydelsen.