sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Sydarkivera föreslår att kommunfullmäktige respektive ska kunna få besluta om vilken arkivmyndighet som utför tillsyn enligt 7 § första stycket arkivlagen, vem som ansvarar för vården av arkivet enligt 4 § arkivlagen och förutsättningar för överlämnande av allmänna handlingar till enskilt organ enligt lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring.37 9.3.4Riksarkivets förslag om möjligheten att meddela föreskrifter för kommuner och landsting efterlyser i en skrivelse till utredningen en ökad tydlig- het avseende ansvaret gentemot kommuner och landsting för att därmed skapa bättre förutsättningar för överblick över hela den offentliga informationsförsörjningen. Detta ryms enligt myndig- heten även i ställningstaganden från regeringshåll om samverkan i den offentliga förvaltningen.38 Enligt medför det stora antalet kommunfullmäktige respektive en risk för en splittrad reglering där olika regelverk gäller i olika kommuner och landsting. menar att det till viss del redan finns en möjlighet med statliga före- skrifter för kommunala arkivbildare enligt 2 och 3 §§ arkivförord- ningen. Myndigheten noterar vidare att även om myndighetens före- skrifter i huvudsak inte gäller för kommuner och landsting, används de ändå som stöd i verksamheten. Mot den bakgrunden anser Riks- arkivet att en sammanhållen informationsförsörjning inom offentlig förvaltning kan förbättras genom att myndigheten får ett tydligare mandat när det gäller regelgivning och tillsyn. Förslaget från är att myndigheten ska få meddela föreskrifter för hela den offentliga förvaltningen, vilket är ett utökat mandat jämfört med nuläget. För att säkerställa inflytande från den kommunala och landstingskommunala sektorn föreslås att föreskrif- , kommunerna och landstingen – Ett helhetsperspektiv på samhäl- lets informationsförsörjning. Normering, tillsyn och rådgivning ter som ska gälla för kommuner och landsting får meddelas först efter samråd med Kommuner och Landsting (SKL). Det finns exempel på motsvarande samråd med SKL på andra områden som påverkar kommunerna eller landstingen. Det skulle även med- föra ett utpekat ansvar för SKL på arkivområdet. Tillsynen av den kommunala och landstingskommunala sektorn ska, enligt förslag, fortsatt utföras av respektive arkiv- myndighet. Man föreslår även att den statliga myndigheten – tillsam- mans med den kommunala och landstingskommunala sektorn – får ansvar för att ta fram gemensamma strategier och metoder för till- synen av regelefterlevnaden inom den offentliga sektorn. menar även att rådgivningen kan bli enhetligare och tydligare om får möjlighet att meddela föreskrifter för kommuner och regioner. är det enligt ett problem att det inte finns en tydlig avgränsning för vilken typ av rådgivning respektive övriga arkivmyndigheter ska bistå med. Det finns stora risker att rådgivningen blir överlappande och otydlig. Isamband med att får utökade uppgifter behöver det en- ligt myndigheten också säkerställas att det finns finansiering för de tillkommande uppgifterna. skulle förslaget, enligt Riks- arkivet, innebära förenklingar och ökad effektivitet i andra delar av den offentliga sektorn och resurser bör därför kunna omfördelas. Myndigheten anser inte heller att principen om kommunalt själv- styre behöver vara ett hinder. Kommuner och regioners reaktioner på förslag för och har reagerat på förslag ovan och lämnat sina synpunkter i en skrivelse till utredningen.39 Enligt skulle statliga föreskrifter innebära en inskränkning i det kommunala självstyret. Inte heller instämmer i påståendet att statliga före- skrifter skulle innebära sådana förenklingar och ökad effektivitet i den regionala och kommunala förvaltningen att det skulle möjlig- göra omfördelningar till den statliga arkivmyndigheten. 39Regionarkivet för och . Komplettering till arkiv- utredningen . Normering, tillsyn och rådgivning ningen av föreskrifter utgör en mycket liten del av de kommunala arkivverksamheternas totala kostnader. Nätverken för kommunarkivarier i anser att Riksarki- vet ska ha en normgivande roll inom arkivområdet. Detta innebär att författningar, strategier och metoder fortsatt ska vara rådgivande inom den kommunala sektorn. Det ska vara upp till varje kommun, och region att genom fullmäktigebeslut, i arkivreglemente eller motsvarande handling, besluta om kommunens arkivverksam- het ska följa föreskrifter. Nätverken menar att Riks- arkivets förslag skulle dränera kommunerna på arkivkompetens.40 i landsting och kommuner () betonar i en skrivelse till utredningen det kommunala själv- styret. menar att kommuner och landsting måste få ha kvar möjligheten att själva besluta om sin arkivhantering eftersom arkiv- frågorna är så pass komplexa och behoven ser så olika ut hos olika kommuner. ser dock inga hinder mot en nationell samord- ning av de frågor som går att lösa nationellt och som bör hanteras på samma sätt oavsett var i informationen skapas. Enligt bör roll som en rådgivande kompetens stärkas. Sam- tidigt menar att kommunernas självbestämmande är av en sådan juridisk vikt att det inte får finnas någon otydlighet om vem som be- stämmer om arkiven. föreslår att ska kunna ställa krav på leverantörer av informationssystem (inte bara e-arkivsystem), i stället för att ställa normgivande krav direkt på kommunerna. Små myndigheter har svårt att själva kravställa i olika komplexa frågor. kan därmed spela en betydelsefull roll i detta menar FALK.41 har lyft frågan om sanktionsmöjligheter i ett par under- lag. Myndigheten anger att en ny lagreglerad sanktionsmöjlighet vid bristande arkivvård bör utredas. Detta i förhållande till den möjlig- het till sanktion som finns , dvs. ensidigt beslut om övertagande 40Underlag från kommunnätverken och . Normering, tillsyn och rådgivning enligt 9 § andra stycket arkivlagen, som kan beslutas när myndig- heterna inte följer bestämmelserna om arkivvård.42 Även ett par kommunala arkivmyndigheter har fört fram önske- mål om någon slags sanktioner i de fall då arkivlagstiftning inte efterlevs.43 9.3.6Behov av proaktiva åtgärder Ett par representanter från kommuner och regioner har uttryckt att det finns ett större behov för arkivmyndigheterna att arbeta proaktivt i stället för att enbart inspektera myndigheternas arkivförvaltning i efterhand. i stad menar bl.a. att möjligheten att iförväg kravställa och arbeta strategiskt med bevarande- och gall- ringsfrågor, särskilt rörande elektroniska handlingar, är avgörande för att få en informationshantering av god kvalitet.44 Liknande synpunkter har lämnats från , och stadsarkiv. Det är bl.a. det reaktiva förhållningssättet som ifrågasätts. Med reaktiv avses att man in- väntar framställningar från myndigheterna i stället för att ta ett hel- hetsgrepp på myndigheternas informationsförvaltning. Ett proaktivt arbetssätt innebär att vara mer tillgänglig och styra och stödja myndigheterna i arkivbildningsfasen. Arkivmyndig- heterna ser även att man bör ha ett bredare perspektiv och ha fler generella föreskrifter och riktlinjer för gemensamma eller likartade processer i förvaltningen. När allt kommer omkring handlar det om att arkivmyndigheterna ska inta en roll som ”gör det lätt för myn- digheterna att göra rätt”. 9.4Gällande rätt avseende normering, tillsyn och rådgivning Arkivlagen innehåller bestämmelser om arkivmyndigheternas tillsyns- uppdrag. De uppdragen är utformade på ett liknande sätt. När det gäller normering får den statliga arkivmyndigheten genom bemyndiganden Överlämnande av allmänna handlingar till och , Inför översyn av arkivområdet och roll och uppgifter. Underlag från nätverken och . Synpunkter på rapport från arkivutredningen . Normering, tillsyn och rådgivning i arkivförordningen meddela föreskrifter om bl.a. myndigheternas arkivvård. Arkivmyndigheterna i kommuner och regioner har inte något motsvarande uppdrag i arkivlagstiftningen. Enligt 16 § arkiv- lagen får däremot kommunfullmäktige och meddela föreskrifter om arkivvården inom kommunen, i den utsträck- ning något annat inte är föreskrivet. I arkivlagen och arkivförord- ningen finns inga uttryckliga bestämmelser om arkivmyndigheternas rådgivning till myndigheterna. ska enligt sin instruktion ge kommunerna råd i arkivfrågor och verka för en enhetlighet och sam- ordning mellan den statliga och kommunala arkivhanteringen. 9.4.1Bemyndiganden till den statliga arkivmyndigheten För den statliga arkivmyndigheten gäller en mer detaljerad rätt att meddela föreskrifter som anges i arkivförordningen Rätten gäller i vissa fall med reservation för att regeringen inte föreskriver annat. Enligt bestämmelser i arkivförordningen får meddela föreskrifter om: –godkännande och märkning av skrivmateriel och förvaringsmedel (2 §), –vad som för olika fall krävs av materiel och metoder med hänsyn till behovet av beständighet (2 §), –om när en handling ska anses vara arkiverad (3 §), –om hos vilken myndighet en upptagning för automatisk data- behandling som är tillgänglig för flera myndigheter ska bilda arkiv, om en eller flera statliga myndigheter svarar för ungefär lika stora delar av upptagningen (4 §)45 Under rubriken för statliga myndigheter har Riks- arkivet ytterligare bemyndiganden som innebär att myndigheten får meddela föreskrifter om: 45Riksarkivet får meddela motsvarande föreskrifter för enskilda organ i fråga om allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Detsamma gäller för och dess organisatoriska delar i fråga om allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring m.m. Normering, tillsyn och rådgivning –användande av skrivmateriel och förvaringsmedel, –överlämnande av hela arkivet eller delar därav till en annan myn- dighet eller till en arkivmyndighet, –återlämnande av handlingar. får även meddela föreskrifter om gallring, och om före- skrifter saknas får meddela särskilda beslut om gallring (12 §). Vidare får meddela föreskrifter om utlåning av arkivhandlingar i andra fall än vad som avses i 7 § (16 §). Av 7 § fram- går att en myndighet får låna ut arkivhandlingar till andra myndig- heter för tjänsteändamål. De möjligheter att meddela föreskrifter som anges i 2 och 3 §§ arkivförordningen innebär att får meddela vissa före- skrifter som omfattar hela den offentliga sektorn. 9.4.2Kommunala föreskrifter om arkivvården Enligt 16 § arkivlagen (1990:782) får och kom- munfullmäktige meddela föreskrifter om arkivvården inom regionen respektive kommunen, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet. Det är således fullmäktiges ansvar att besluta regleringen av arkivvården i kommuner och landsting. Som framgått ovan har det framförts önskemål om att fullmäk- tige ska kunna delegera rätten att meddela föreskrifter. Av 5 kap. 2 § kommunallagen (2017:725) framgår att fullmäktige får uppdra åt (delegera till) en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. I bestämmelsen sägs emellertid att fullmäktige inte får delegera beslutanderätten om det enligt lag eller annan författning är fullmäktige som ska avgöra ett visst ärende. Eftersom det står i 16 § arkivlagen att fullmäktige har rätt att med- dela föreskrifter, har det hindrat fullmäktige att vidaredelegera den rätten. Normering, tillsyn och rådgivning Arkivmyndigheternas tillsynsuppdrag framgår av arkivlagen. Enligt 7 § arkivlagen ska det finnas arkivmyndigheter som kontrollerar att myndigheterna fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ arkivlagen. Enligt 5 § arkivförordningen ska arkiven regelbundet inspekteras av arkivmyndigheterna. I arkivlagstiftningen finns inga bestämmelser om möjligheter för arkivmyndigheterna att förelägga om åtgärder om de i tillsynen uppmärksammar brister i myndigheternas arkiv- vård. Den statliga arkivmyndigheten ska enligt 8 § arkivlagen svara för tillsynen av statliga myndigheter och vissa andra organ. Av 8 § arkiv- förordningen framgår att är den statliga arkivmyndigheten är arkivmyndighet i kommunen och landstings- styrelsen i , om inte kommunfullmäktige eller landstings- fullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkiv- myndighet.46 Arkivmyndigheterna har inte något uttryckligt uppdrag att ge myn- digheterna råd i arkivfrågor. Den statliga arkivmyndigheten har däremot olika slags rådgivningsuppdrag i sin instruktion. Av 4 § 3 förordningen (2009:1593) med instruktion för fram- går att myndigheten ska ge kommunerna råd i arkivfrågor och verka för ökad enhetlighet och samordning mellan den statliga och den kom- munala arkivhanteringen. Vidare framgår av 11 § att får ge råd till enskilda i arkivfrågor. 46Kommunstyrelsen är den nämnd som ansvarar för samordningen av arbetet i alla nämnder i kommunen. Kommunfullmäktige är kommunens högsta beslutande organ och väljer leda- möter i kommunens nämnder, som är kommunens högsta verkställande organ. Motsvarande gäller för regioner (tidigare benämnda landsting), dvs. regionfullmäktige är regionens högsta beslutande organ. Normering, tillsyn och rådgivning 9.5Förutsättningar och möjligheter för statlig normering och tillsyn i kommuner och regioner I tidigare avsnitt har redogjorts för förslagen om en alternativ an- svarsfördelning när det gäller normering och när det gäller tillsyn. Ett förslag handlar om den statliga arkivmyndigheten ska få meddela föreskrifter för kommuner och regioner. Ett annat förslag innebär att den statliga arkivmyndigheten ska ta över tillsynsansvaret över arkivförvaltningen i kommuner och regioner. I detta sammanhang har representanter från den kommunala sektorn uttryckt att en för- ändrad ordning skulle stå i strid med principen om det kommunala självstyret.47 Nedan redovisas grunderna för det kommunala själv- styret. Kommunallagens bestämmelse om den kommunala självstyrelsen skrevs in kommunallag (1991:900), som föregick den nu- varande kommunallagen. Den närmare innebörden i bestämmelsen framgår av förarbetena till lag. Där anges att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommu- nala nivån och det klargörs att principen gäller för all verksamhet. kan den kommunala självstyrelsen aldrig vara total. Regeringsformen ger stöd för att genom lag be- stämma grunderna för kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Riks- dagen bestämmer också deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs därmed ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn.48 När staten överväger att reglera verksamhet ska en proportionalitetsprincip tillämpas. Det är fastslaget i 14 kap. 3 § re- geringsformen: ”En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.” 47Båda begreppen ”kommunalt självstyre” och ”kommunala självstyrelsen” används i styrande dokument. Utredningen använder primärt den första formuleringen. 48En ny kommunallag (prop. 1990/91:117), s. 22–23. Proportionalitetsprincipen beskrivs även i rapporten (2011:17) Kommunalt självstyre och proportionalitet. Normering, tillsyn och rådgivning Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att ta fram underlag rörande proportionalitetsbedömningar av förslag till ny lagstiftning som kan komma att inskränka den kommunala själv- styrelsen. I den rapport som lämnades pekar man på att det går att urskilja ett antal frågeställningar som är särskilt viktiga att beakta när konsekvenserna för självstyrelse ska analyse- ras. En av de frågeställningar som särskilt bör beaktas är om förslaget innebär statlig tillsyn över verksamhet.49 I ett andra steg i proportionalitetsbedömningen är frågan om skä- len för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommu- nala självstyrelsen som regleringen innebär. I Statskontorets rapport pekar man på att den kommunala självstyrelsen inte sällan ställs mot andra intressen. Då gäller det att finna en rimlig avvägning mellan konkurrerande intressen. Bland de värden som kan tillgodoses ge- nom självstyrelse finns främst demokrativärden och effektivitetsvärden. På samma sätt finns det ett antal värden på natio- nell nivå som kan motivera en lagreglering som inskränker själv- styrelsen. Exempel på sådana värden är demokrati, samhällsekono- misk stabilitet, rättssäkerhet, effektivitet och likvärdighet. Den kommunala finansieringsprincipen tillämpas för stat- ligt beslutade obligatoriska åtgärder som direkt tar sikte på verksamhet.50 Principen utgår från att kommuner och landsting inte ska behöva höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera statliga beslut och den gäller när riksdag, regering eller myndighet beslutar om att ändra reglerna för den kommunala verk- samheten. En reglering enligt finansieringsprincipen görs normalt vid ett till- fälle och ska utgå från gällande pris- och volymnivå. Retroaktiva regleringar görs inte. Regleringen beräknas i kronor per invånare och avser hela kommun- respektive landstingskollektivet. 49Statskontoret (2011:17), s. 8–9 och s. 64–66. 50Beskrivningen av den kommunala finansieringsprincipen bygger på uppgifter i foldern Finansieringsprincipen, hämtad från webbplatsen för SKL . vårpropo- sition (prop. 2006/07:100), s. 221–222) beskriver regeringen hur en informell arbetsgrupp med tjänstemän från , och Landstingsförbun- det producerat detta gemensamma informationsmaterial om den kommunala finansierings- principen i syfte att underlätta beredningen mellan företrädare för staten respektive kom- muner och landsting. Normering, tillsyn och rådgivning viktigt att hänsyn tas till kommuners och landstings planeringsför- utsättningar. Ju större förändring desto längre planeringshorisonter. Om en statlig reform eller åtgärd t.ex. ska införas bör beslutet fattas . Endast i undantagsfall kan förslag läggas i eller i anslutning till budgetpropositionen i sep- tember. 9.5.3Statlig normering och tillsyn över kommunala verksamheter Det finns flera aspekter att ta hänsyn till när det gäller frågan om statlig normering och tillsyn av kommuner och regioner och deras verksamheter. Det finns ändå flera myndigheter vars uppdrag och verksamheter påverkar eller ingriper i kommunernas och regionernas angelägenheter eller verksamheter. Statskontoret har i sin årliga upp- följning av den statliga styrningen över kommuner och landsting konstaterat att den statliga styrningen har ökat i omfatt- ning och detaljeringsgrad. Olika slags styrmedel används som bl.a. regelstyrning, ekonomisk styrning, kunskapsstyrning, styrning med mål- och inriktningsdokument. Kunskapsstyrningen är en av de styr- former som ökat mest och innebär att staten på olika sätt förmedlar kunskap som är tänkt att påverka kommunernas och landstingens verksamhet. Det kan t.ex. handla om riktlinjer, vägledningar, hand- böcker och utbildningar.51 Enligt Statskontoret utövar omkring 50 statliga myndigheter någon form av styrning över kommuner och landsting. I första hand omfattas verksamheter inom områdena skola, vård och omsorg. Cirka 20 myndigheter utfärdar föreskrifter för den kommunala sek- torn. Ungefär lika många utövar tillsyn.52 Av Statskontorets uppföljningsrapport framgår att staten har stora möjligheter att styra kommunerna genom lagstiftning, förordningar och myndighetsföreskrifter. Vidare konstaterar myndigheten att så- dan styrning också sker i stor omfattning, framför allt genom myn- Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018. Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. Normering, tillsyn och rådgivning digheternas förtydligande av lagstiftningen genom föreskrifter, allmänna råd och annan mjukare styrning. En konsekvens av en regel- styrning som blir alltmer detaljerad innebär att kommunernas och landstingens möjligheter begränsas att utifrån de egna förutsätt- ningarna bedriva verksamheten så ändamålsenligt som möjligt.53 Statlig tillsyn av verksamhet beskrivs som ett redskap för staten att sträva efter en likvärdighet i servicen till medborgarna. En- ligt Statskontoret har kommunerna och landstingen stor acceptans för tillsyn som styrmedel. Nya tillsynsformer som har fokus på verk- samhetsutveckling och vägledning uppfattas också som positivt. Kommunerna och landstingen önskar också mer stöd och vägled- ning av tillsynsmyndigheterna. skapar tillsynen ett omfat- tande administrativt arbete.54 En annan form är tillsynsvägledning som används där tillsynen ut- förs av mer än ett organ. En myndighet bör i sådana fall få ett till- synsvägledningsansvar, ett slags samordningsansvar över tillsynen, och bör även få meddela föreskrifter kring tillsynen. Tillsynsvägled- ning är tänkt att användas inom områden där inte enbart rikstäck- ande statliga myndigheter utför tillsynen, utan där även länsstyrel- ser, kommuner eller enskilda tillsynsorgan har tillsyn.55 En sanktion är ett tvångsmedel, avsett som reaktion mot ett icke rättsenligt handlande. Exempel på sanktioner är straff, vite, sanktions- avgifter och skadestånd. har i en skrivelse till Kultur- departementet påpekat att man i praktiken saknar sanktionsmöjlig- heter om en myndighet inte uppfyller regelverket. kan dock i enlighet med 9 § arkivlagen under vissa förutsättningar fatta 55En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (Skr 2009/10:79). Normering, tillsyn och rådgivning ett ensidigt beslut om övertagande av en myndighets arkiv. Denna möjlighet har emellertid enligt uppgift aldrig använts. Skälet till att så inte har skett är att myndigheten ofta behöver handlingarna i sin handläggning och att i så fall skulle behöva lämna ut handlingar till myndigheten. har framställt ett önskemål om att utredningen ska se över sanktionsmöjligheterna och utreda en ny lagreglerad sanktionsmöjlighet vid bristande arkivvård. De sanktionsmöjligheter som staten normalt kan använda sig av är bl.a. straff, sanktionsavgifter och vite. I detta sammanhang är sanktionen avsedd att träffa en juridisk person eller en myndighet och inte en fysisk person. Enligt svensk rätt kan straffansvar endast träffa fysiska personer vilket utesluter införande av straff. Således är sanktionsavgifter och viten de sanktioner som kan komma i fråga. En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som kan drabba en fysisk eller juridisk person som inte följt gällande bestämmelser in- om ett särskilt rättsområde. Här avses således en straffliknande eko- nomisk sanktion med ett avskräckande och bestraffande syfte. Man kan därmed säga att sanktionsavgifterna intar en mellanställning mellan egentliga avgifter och brottspåföljder. Ett av de viktigaste skälen för att utfärda sanktionsavgifter är att lagstiftaren velat öka regelefterlevnaden inom vissa särskilda områden. Sanktionsavgifter har använts som sanktionsform . Införandet av skattetillägg brukar ses som in- ledningen på en mer allmän användning av sanktionsavgift som sank- tionsform. Inledningsvis fanns det inga riktlinjer för hur sanktions- avgifter skulle utformas och användas. I propositionen 1981/82:142 om ändring i (ekonomiska sanktioner vid brott i närings- verksamhet) lade regeringen emellertid fram riktlinjer för hur ett sanktionsavgiftssystem bör utformas. Riktlinjerna i propositionen har sedan kommit att ligga till grund för förslagen i olika lagstift- ningsärenden och tillämpas alltjämt. Riktlinjerna kan sammanfattas enligt följande. Normering, tillsyn och rådgivning –Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden.