sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — decentraliserade och fältanpassade orga- nisation borde ha utnyttjats bättre. Personal från deltog i arbetet med funktion som regional skogsskadesamordnare i region . Arbetet bestod främst i att verka som ett informationsnav internt och externt. Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och De olika bränder som drabbade stora delar av under som- maren 2018 ställde inför omfattande utmaningar. Be- hovet av kontinuerlig, tillförlitlig och uppdaterad information i och utanför de aktuella brandområdena var stort. gick, när bränderna växte i antal och styrka, upp i stabsläge och kunde därför koordinera arbetet både externt och internt på ett effektivt sätt. Det innebar bl.a. att reportrar, program- ledare, arbetsledare och teknisk personal från övriga kunde skickas till de lokala kanaler som bevakat bränderna sedan inled- ningen för att bistå och utöka bevakningen. De P4-kanaler som främst arbetade med att täcka bränderna jour- nalistiskt var P4 , P4 , P4 , P4 Väster- , P4 och P4 . En omfattande be- vakning ägde också rum i rikstäckande program. I en större undersökning gjord av Novus om mediernas rapportering om bränderna konstateras att nyttjandet av var mycket stort i de branddrabbade områdena. Nästan varannan () i de drabbade områdena använde de lokala kanalerna under bränderna. Två av tre använde de lokala kanalerna . Rap- porteringen i P4 var också den som flest uppgav att de litade mest på under brandveckorna. Här är skillnaderna omfattande jämfört med exempelvis den lokala morgontidningen. När boende i de drabbade områdena svarar på frågan om hur de tycker att P4 skött bevak- ningen anser två av tre att den skötts mycket eller ganska bra. Hur mycket total tid som redaktionell personal samt stab la ner under bränderna har inte beräknats men handlar om flera tusen tim- mar. avsatte sändningsledningen () för arbete relaterat till bränderna vilket motsvarar en hel- tidstjänst . Kommunikationsarbetet fanns geografiskt i . Kommu- nikationsavdelningen hade loggansvar under hela insatsen. En person deltog därför i möten och var alltid tillgänglig. Samma person gjorde som del av löpande arbete också ett antal infor- mationsinsatser t.ex. VMA-text på webben och blogg. Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och ansvar för centrala sociala medier-konton hade stän- digt fokus på bränderna och publicerade relevant information (t.ex. blogginlägg, aktuellt VMA-läge, info om eldningsförbud och extra- sändningar). För att samordna insats hölls två möten . –hanterade sändnings- ledning 15 stycken VMA relaterade till skogsbränderna. Gällande rutiner fungerade över lag bra trots den stora anhopningen och trots det stora antalet parallella aktiva VMA-meddelanden. Det betyder att sände meddelandena i FM enligt överenskommel- sen mellan Radio och MSB samt att meddelandena förmed- lades till övriga mediaföretag. Samordningen, samverkan och ledning Det centrala är att de regler och rutiner som finns efterlevs. Detta är viktigt för att det ska gå så som möjligt från det att rädd- ningsledare bestämt att VMA ska begäras till dess att denne står i kontakt med så att meddelandet kan utformas. Enligt avtalet mellan Radio och MSB är det personalen vid som ut- formar meddelandet och därför är det av vikt att involveras så snabbt som möjligt för att meddelandet ska kunna formuleras. Det är viktigt att ha tydliga rutiner när VMA-meddelanden måste uppdateras. Under bränderna var innebörden i inledande meddelande att boende skulle stanna inomhus och stänga fönster och dörrar. I ett senare skede hade situationen förvärrats och boende skulle utrymma. Oklarheter uppstod hur det första, ursprungliga meddelandet som alltså hade motstridig information i relation till det uppdaterade meddelandet skulle hanteras. När det gäller kontakt och samverkan med myndigheter, rädd- ningsledning och länsstyrelser är en sammantagen bedömning att det fungerade bra. Det innebar att informationsskyldigheten enklare kunde ske parallellt med att aktuella kanaler genomförde dess jour- nalistiska uppdrag. Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Bevakningen av bränderna illustrerar vikten av en mobil organisa- tion och vikten av att kunna sända från många olika platser parallellt. Ökad mobilitet minskar sårbarheten, förenklar närvaron och därmed kvalitén i den journalistik som produceras. Sändningsutrustning som egenutvecklade OB-väskor och applikationen förenklade det mobila arbetssättet. bör det påpekas att ingen av de aktuella kanalerna har den mobila sändningstekniken Next Generation implementerad, försöksverksamhet bedrivs enbart i och . En utbyggnad av Next Generation, som enkelt uttryckt möjliggör att hela eller delar av en sändning kan sändas var som helst ifrån, minskar sårbarheten ytterligare och öppnar för möjligheten att genomföra hela eller delar av sändningar oberoende av de fysiska radiohusen. För det krävs emellertid extra resurser. En im- plementering av Next Generation på samtliga lokala kanaler inom innebär en engångsinvestering på och skulle minska sårbarheten och öka möjligheterna att ännu bättre svara upp mot det beredskapsuppdrag har. Regional samverkan och ledning i : Med anledning av bränderna i Salatrakten kallade i till U-Sam konferenser i där Radio:s kanalledning för P4 deltog. I övrigt varken kallades eller deltog i några andra samverkansmöten i gällande skogsbrän- derna på regional nivå. Nationell samverkan och ledning i : Radio etablerade samband i på strategisk nivå med vissa bevakningsansvariga myndigheter samt operativ samverkan med adekvata aktörer inom samverkansområdet teknisk infrastruktur. En mer ingående redovis- ning av operativ samverkan på nationell nivå kan inte göras av sekre- tesskäl. Myndighetsmeddelanden: Ett stort antal myndighetsmeddelan- den begärdes under händelsen. Nuvarande ordning, där den som är behörig att begära utsändning av Myndighetsmeddelanden kontak- tar Radio direkt, fungerade väl. Eftersom kontakten primärt även kan ske via kan såväl kraven på omedelbarhet, redundans Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och och spårbarhet samt Radio grundläggande princip i utgivar- ansvar om att kvalitetssäkra information genom förstahandsuppgif- ter direkt från källan uppfyllas. Förmedlingsuppdraget (samverkan med övriga mediabolag i upp- draget): förmedlar, enligt avtal med MSB, VMA vidare till övriga medier, exempelvis TV4, SVT, kommersiella radio- kanaler och . Denna hantering och rutiner funge- rade avbrottsfritt via digitalt underlag för aktiva VMA via Radio API (Application Programming Interface) samt i vilket validerades operativt under hela händelsen. Samordningen fungerade mycket väl på Radio och det fak- tum att kommunikationsenheten var med på de allra flesta mötena gjorde att kommunikationsbehovet (externt/internt från företags- ledningen) kunde hanteras snabbt och löpande. Genom att vara när- varande när diskussionen skedde kunde Radio lätt plocka upp material (t.ex. veta om när olika språkversioner av eldningsför- budet krävdes). En svårighet är kunskapen om VMA som också låg till grund för det blogginlägg om VMA och hur det fungerar som togs fram. Artikeln blev välläst och vida citerad vilket visar på vikten av att sprida information om hur VMA fungerar. Vad kunde ha gjorts bättre? Det är väsentligt att notera att de interna rutiner som successivt utarbetats som bl.a. inbegriper aktuella ansvarslistor och uppdate- rade telefonlistor fungerade utomordentligt väl. Den interna larm- kedjan fungerade väl. Det var dessutom enkelt att styra om resurser. En erfarenhet är att kontinuerligt fortsätta uppdateringen och följa de rutiner som finns och som visade sig fungerade bra. Det är däremot väsentligt att involveras tidigare i processen att utforma VMA-meddelanden liksom att den som begärt VMA också är tillgänglig för resonemang om gällande VMA är relevanta eller ska dras tillbaka. Vissa VMA-meddelanden låg och frågan är om det var aktiva beslut eller om man missade att dra tillbaka meddelanden när de var inaktuella. Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Det finns skäl att överväga tydligare rutiner för när befintliga VMA-meddelanden behöver uppdateras. De geografiskt områdesansvariga ska samordna information till media och allmänheten under en kris. För att säkra den regionala in- formationsförsörjningen till allmänheten från exempelvis länsstyrel- sen efter utfärdat VMA kan utifrån fastlagda Natio- nella Riktlinjer för delta i regionala ledningsmöten i . Den regionala samverkansanalysen avgör hur det ska ske i respektive fall. lokala P4-kanaler ingår som aktör i de aktuella områdesansvarigas krisberedskap. Mot bakgrund av vikten av att medborgarna ges möjlighet att ta sitt egenansvar under skogsbränderna var behovet hos allmänheten i de drabbade områdena av verifierad och fortlöpande information från ansvariga myndigheter stort och inför och under evakueringar akut. Ovanstående samt det faktum att den till antalet histo- riskt sett mest omfattande användningen av VMA-meddelanden skedde och uppgick till 27 stycken borde signalerat behovet av fler samverkansmöten i från ansvariga myndigheter. Särskilt som de kommersiella telefonsystemen var utsatta för störningar och kortare bortfall. Erfarenheter, lärdomar och slutsatser Enligt en undersökning som Novus gjort på uppdrag av och () uppger boende i de branddrabbade områdena att SVT och gav dem den bästa rappor- teringen om bränderna, och främst använde sig av vanlig radio och tv för att få information om de bränder som brutit ut. Det var också vanligast att man som boende i de drabbade områdena lyssnade till P4 för att få information när bränderna härjade som värst. Den sammantagna bedömningen är att rutiner, bemanning och till- hörande åtgärder fungerade sett till vad som krävs av Radio i egenskap av beredskapsaktör: att utgöra beredskaps- (VMA med efterföljande information) och krisledningsorganisation (stab). Ett antal erfarenheter och slutsatser finns om vad som kan förbättras: Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och •Sverige Radios bedömning är att det finns behov av kunskaps- höjande insatser i krisberedskapssverige om vikten av att informera allmänheten och hur svenska staten har beslutat att kriskommu- nikationen ska ske. •Förtydliganden kan behövas i det som är en gråzon mellan kommunikationsberedskapsaktörerna SOS Alarm och (7 §) för att göra VMA-kedjan än mer lättanvänd för den som begär VMA (6 §). •I överenskommelser som påverkar beredskaps- uppdrag, som exempel till annan parts resursprioritering av el och nät (ex. som tillhandahåller radiodistribution), behöver det bli tydligt att behov måste prioriteras för att kunna säkerställa att VMA kan nå allmänheten. Bevakningen av sommarens bränder visar också på vikten av ökad mobilitet i den journalistiska bevakningen, inte minst av beredskaps- skäl. Anslag för en utbyggnad av den så kallade Next generation- tekniken är därför centrala . I ett initialskede var det svårt att överblicka brändernas storlek, dess- utom ökade omfattningen efterhand. utkristallise- rade sig omfattningen och det blev enklare att fördela om resurser där de behövdes allra mest. Reportrar, programledare, producenter och teknisk personal omallokerades från övriga delar av allt eftersom behoven utökades och förändrades. En annan viktig erfarenhet är att i ett tidigt skede planera för en bevakning som kan bli långvarig och som därför kräver redaktionell uthållighet. Det är också väsentligt att kontinuerligt se över och vid behov uppdatera larmlistor liksom att den säkerhetsutrustning som finns på kanaler och i de fordon som disponeras för insatsen är adekvat. Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Samhällsstörningar med nationell påverkan Vid samhällsstörningar med nationell påverkan, som skogsbränderna 2018, sammanfaller samhällets och medborgarnas intressen med roll och uppgift, i synnerhet med utsändningar ge- nom FM i den utpekade beredskapskanalen P4, som svårligen kan ersättas av andra nyhets- och informationskanaler. Det förutsätter att det finns en i förväg planerad metodik och rutin samt system för redundant kommunikation för samhällsstörningens ansvariga aktö- rer i krishanteringssystemet i syfte att snabbt och effektivt kunna förmedla en aktuell, samlad, bearbetad och samordnad information till Radio. Radio använder därför som primär ingång till Radios beredskapsfunktioner. Användningen sker i enlighet med MSB:s nationella riktlinjer för som tydligt beskriver hur samverkan med be- redskapsfunktioner ska gå till samt hur varningar och information till allmänheten ska förmedlas till i såväl vardag som vid samhällsstörningar. konstaterar att hanteringen av de omfattande skogs- bränderna 2018 genom kommunikationsverktyget har inneburit tillgång till avbrottsfri kommunikation för såväl ledning som sam- verkan och larm där gällande interna sambandsplaner på samtliga nivåer kunde valideras operativt, även inom de geografiska områden där kommersiella elektroniska kommunikationer var hårt belastade under bränderna. Den externa samverkan i med de övriga aktörerna fungerade däremot inte helt tillfredsställande trots att de aktörsgemensamma riktlinjerna för samverkan i funnits att tillgå . Begäran om VMA via Nuvarande ordning för VMA-begäran är att den som är behörig först begär VMA via SOS Alarm via ett speciellt telefonnummer för verifiering och som därefter vidarebefordrar kontakten till för vidare hantering i ett så kallat ”treparts-samtal” mellan den som be- gär VMA, samt SOS Alarm. Processen utgår både från gamla organisationsstrukturer och från de tekniska system för kommunikation, spårbarhet och verifiering som Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och fanns att tillgå tidigare, alltså kommersiella telefonsystem och analog radio utan aktörsgemensamma frekvensband. Den ovan beskrivna ”steg för steg-processen” riskerar onödig tidsspillan och missförstånd, och kan heller inte så länge den hante- ras i telefon ske i , varför samtliga VMA-begäran under skogs- bränderna hanterades via kommersiella telefonsystem. konstaterar att det är en kommunikation utan möjlighet till säker- ställd redundans, verifiering och spårbarhet av den art som måste an- ses relevant för VMA-processen. En permanent hantering av VMA-processen i är fullt möj- lig utifrån systemets uppbyggnad och föreslagen metodik har tagits fram i samråd med MSB, men har ännu inte realiserats. Utifrån erfarenheterna ser ett behov av en gene- risk struktur med förenklad och logisk process för användarna vid begäran av både VMA och myndighetsmeddelanden som båda sänds av , där begäran av båda typer av meddelanden också sker direkt via till . En slutsats efter sommarens händelser är att det är viktigt att de in- blandade aktörerna har god kännedom om vilka regler och rutiner som gäller för VMA-hanteringen samt att dessa regler och rutiner efterlevs, även i pressade situationer. Annars är risken stor att det skapas förvirring och otydligheter i hanteringen av utformningen av meddelandena. ser behov av att tillsammans med MSB se över ruti- nerna för hur VMA-meddelande ska hanteras när situationen förvär- ras och innebörden i befintligt VMA-meddelande behöver uppdate- ras/förändras. konstaterar att de goda erfarenheterna från somma- rens bevakning visar på vikten av att fortlöpande uppdatera konti- nuitets- och beredskapsplaner inom hela organisationen. I det arbete som görs inom detta område kommer sommarens er- farenheter att vägas in. Radio översatte, producerade och publicerade en stor mängd material på en rad andra språk under hela brandförloppet. Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och ingår i ett projekt med MSB för att tillgängliggöra varningar och information till allmänheten för att nå människor som har dåliga kunskaper i det svenska språket – och att dessa har tillgång till de medier som sänder ut meddelandena. Radio:s utveckling av nuvarande API (Applikation Pro- gramming Interface) för spridning av digitala VMA är en sådan platt- form där Radio efter avslutat projektsamarbete och samråd med MSB, avser tillhandahålla digital VMA-data på flera språk via det standardiserade CAP-formatet för varningar (Common Alerting Protocol) som redan används i många andra länder. De erfarenheter som har gjort på många nivåer blir en väsentlig beståndsdel i det fortlöpande utvecklingsarbetet med bl.a. beredskaps- och kontinuitetsplaner. Utvecklingen mot en ökad mobilitet och minskat beroende av fysiska radiohus är väsentlig. Hur snabbt en utbyggnad av exempelvis Next Generation kan ske är i grunden beroende av de ekonomiska ramar som blir resultatet av villkoren i nya sändningstillstånd som börjar gälla . – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda I de föregående kapitlen redovisades räddningstjänsternas, kommu- nernas, länsstyrelsernas, statliga myndigheter och insatser och erfarenheter från arbetet med att släcka sommaren skogs- bränder. I detta kapitel redovisas Svenska Flygbranschens, intresse- organisationers och frivilligorganisationers insatser och erfarenheter. Även denna text är baserad på dels de svar som respektive aktör läm- nat på utredningens frågor, dels på uppgifter som kommit fram vid möten med respektive aktör. Avsnitten innehåller således aktörernas egna beskrivningar av insatser och de erfarenheter och lärdomar som de fått med sig från sommarens arbete i samband med skogsbränderna. Redovisningen utgörs av aktörernas egna uppgifter. I de fall där aktörerna lämnar motstridiga uppgifter har utredningen valt att redo- visa respektive aktörs uppfattning utan att ta ställning för eller emot. Svenska Flygbranschen har inkommit med ett svar när det gäller frågorna huruvida de resurser som stod till räddningstjänstens förfo- gande utnyttjades effektivt, erfarenheter och lärdomar från somma- rens insatser samt frågan huruvida sommarens erfarenheter förstär- ker de förslag som lämnat eller medför att dessa bör ändras för att bli optimala. Därutöver har ett antal med- lemsföretag inkommit med egna svar på samtliga frågor. Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda Nedan följer en sammanfattning av de olika helikopterföretagens svar medan Svenska Flygbranschens svar i stort är återgivet i sin helhet. Svenska helikopterföretag har medverkat i insatser orsakade av som- marens skogsbränder på ett mycket stort antal platser i landet. Man har deltagit i arbetet med helikoptrar och personal (piloter, bränsle- transportörer, lastmän som tankar m.m.). Samordning, samverkan och ledning Samverkan lokalt fungerade överlag bra. Det fanns ett bra samarbete mellan civila aktörer då nya metoder prövades med stor framgång. Bland annat prövade man helikopterdirigering från en mindre heli- kopter som alltid var i luften. På nationell nivå fungerade samverkan sämre då MSB prioriterade utländska resurser före stillastående svenska operatörer. Vad kunde ha gjorts bättre? Helikoptrar borde ha avropats direkt vid larm om skogsbrand. Vid allt för många tillfällen väntade man för länge med att kalla in heli- kopterhjälp och branden hade, när helikoptern väl fått order att komma, brett ut sig. De resurser som kallades in borde ha utnyttjats mer effektivt. Ett större fokus borde ha legat på arbetet med eftersläckning. Användningen av samhällets samlade resurser Svenska Flygbranschens uppfattning är att det bör anses som klarlagt att de privata helikopterföretagens resurser gång på gång ignorerades av ansvariga myndigheter och alltså inte användes för skogsbrandsbekämpning i någon nämnvärd utsträckning. Svenska Flygbranschen anser att detta förhållande är mycket an- märkningsvärt eftersom det vid tidigare skogsbränder påpekats att de privata helikopterresurserna som finns i bör användas mer Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda och tidigare för att effektivt bekämpa bränderna i ett tidigt skede. Men trots återkommande kontakter med räddningsledningar där helikop- teroperatörerna tydligt redovisade att de hade tillgängliga helikoptrar och utrustning för brandbekämpning valde räddningstjänsterna att istället tillkalla hjälp från MSB varvid de betydligt dyrare helikoptrarna från Försvarsmakten och brandflygplanen från kallades in. Detta innebar, förutom att de privata helikoptrarna inte fick använda sina maskiner, utrustning och tillstånd de investerat i, att de flygande resurser som redan fanns ute i skogslänen inte användes effektivt. Mest anmärkningsvärt är att släckningsinsatsen därmed för- senades och blev mycket kostsam för . Svenska Flygbranschen inser självklart att Försvarsmaktens resurser och gemensamt finan- sierade utländskt brandflyg (helikopter eller flygplan) utgör en nöd- vändig backup för svåra situationer när de privata resurserna inte räcker till. Men Svenska Flygbranschen anser att dessa resurser ska komplettera och inte ersätta den erfarnare, billigare och effektivare brandbekämpningsresurs som de privata helikopteroperatörerna utgör. Svenska Flygbranschen ser i sammanhanget överhuvudtaget ingen logik i att använda utländska resurser, eller betydligt dyrare militära resurser, före och i stället för de svenska privata helikoptrarna. Utan- för själva fördyringen för staten och fördröjningen av effektiv brand- bekämpning, bidrar denna situation även till att kraftigt snedvrida konkurrensen för de svenska privata aktörerna. Normalt ska stöd till det civila samhället upphandlas, men i skogsbrändernas spår har de normala reglerna inte använts med följden att utländska företag gyn- nats på bekostnad av de svenska. , , var torkan och brandsituationen så allvarlig att alla tillgängliga resurser behövde kallas in. Svenska Flyg- branschens medlemmar flög med alla helikoptrar som räddningstjäns- terna ville ha och deras operatörer ställde in semestrar och avbokade eller sköt upp många andra redan kontrakterade uppdrag. meddelade Försvarsmakten att de inte kunde flyga mer då de flugit alldeles för många timmar och därmed var begränsade på grund av tekniskt underhåll och semestrar. Kontrasten är slående: de privata helikoptrarna ställde allt annat åt sidan, sköt upp planerade jobb, tog ut övertid och ställde in semestrar medan statliga resurser ställdes på backen. Men då MSB inte ansåg sig kunna samordna de privata resurserna var utnyttjandet av de privata helikoptrarna långt ifrån optimalt och aldrig på lika villkor som utländska operatörer. Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/frivilligorganisationer och enskilda Det finns många exempel då utländska helikopteroperatörer fått be- talt för standby tid medan svenska helikoptrar bara fått betalt för flugen tid. Även här skedde således en stark snedvridning av kon- kurrensen till nackdel för de svenska företagen. Svenska Flygbranschen anser att händelseförloppet kunde sett helt annorlunda ut om räddningstjänsterna mycket tidigare kallat in privata helikoptrar , då många privata helikoptrar stod på marken och inte kallades in eftersom kommunens räddningstjänst ansåg att det blev för dyrt för kommunen på grund av deras självrisk vid skogsbrand. Det finns en uppenbar farlig brist i den sortens kort- siktiga överväganden. Erfarenheter, lärdomar och slutsatser klarar enligt Svenska Flygbranschens erfarenhet inte av att effektivt utnyttja befintliga privata helikopterresurser för att snabbt bekämpa skogsbränder i ett tidigt skede. Lärdomen är att när de pri- vata helikopterresurserna till slut sattes in bevisade de hur effektiv denna resurs faktiskt är. Om de snabbt sätts in i en skogsbrands tidiga skede kan de effektivt stoppa den från att bli en okontrollerbar storbrand. Några av räddningstjänsterna i och arbetade effektivt på det sättet och släckte ned brän- derna medan de var små. Helikoptrar kan ta vatten från närmaste tjärn och hinner släppa vatten om man jämför med ett brandflygplan som måste hämta i en stor och avstängd sjö. Svenska Flygbranschens privata helikoptrar tankar dessutom ute i skogen och behöver inte åka till en öppen flygplats för detta.