sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Som vi redogjort för finns redan ett brett skydd för de allra mest skyddsvärda verksamheterna och funktionerna i och med den nya säkerhetsskyddslagen, som kan kompletteras med det förslag som lämnats om införande av ett kontrollsystem för överlå- telser och upplåtelser av säkerhetskänslig verksamhet.8 Förslaget inne- bär att sådana överlåtelser och upplåtelser kan granskas av en tillsyns- myndighet och stoppas, om myndigheten bedömer att överlåtelsen är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. Särskilt intressant för vårt arbete är att förslaget även omfattar överlåtelser av egendom i den säkerhetskänsliga verksamheten om egendomen har betydelse för säkerhet eller ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Därmed kan kontrollmekanismen även träffa överlåtelser av fastigheter eller fysisk infrastruktur. Fastigheter och infrastrukturer av betydelse för totalförsvaret in- går visserligen inte alltid i säkerhetskänslig verksamhet i enlighet med definitionen i säkerhetsskyddslagen, men det är rimligt att utgå från att det skydd som ges för säkerhetskänslig verksamhet i betydande omfattning också inkluderar infrastruktur av väsentligt intresse för 8Förslaget har beskrivits i kapitel 10, avsnitt 10.1.1. Behovet av ett kontrollsystem Förhållandet har behandlats mer ingående i kapitel 10 (se avsnitt 10.1.1.) I korthet kan här upprepas, att förarbetena till den nya säkerhetsskyddslagen anger att den återupptagna totalförsvars- planeringen innebär att det militära och civila försvaret bör vara en central del av säkerhetsskyddslagens skyddsområde. Det konstateras också att ett framträdande drag i den nya säkerhetsskyddslagen är utvidgningen mot den civila sektorn.9 I förarbetena nämns vidare att säkerhetsskyddsåtgärder kan behöva vidtas t.ex. vid ledningar, och basstationer inom telekommunikationssektorn, större knutpunk- ter inom transportsektorn, ledningscentraler som används inom ramen för det civila försvaret och räddningstjänsten, byggnader eller anläggningar med stor betydelse för kraftförsörjning, centrala labora- torier inom hälso- och sjukvårdssektorn och Försvarsmaktens bygg- nader och anläggningar.10 Mot denna bakgrund har vi bedömt att fler- talet av de infrastrukturtyper vi beskrivit som totalförsvarsviktiga kan komma att omfattas av säkerhetsskyddslagen och då också omfattas av de föreslagna ändringarna i säkerhetsskyddslagen med tillkomman- de möjligheter till åtgärder även vid överlåtelser och upplåtelser. Vi bedömer med andra ord att det till stor del saknas ett behov av en särskild kontrollmekanism för totalförsvarsviktig infrastruktur, för- utsatt att det kompletterande förslaget till säkerhetsskyddslagen genomförs. Denna bild har bekräftats av de myndigheter som kommittén råd- gjort med . Myndigheterna har inte identifierat viktig infrastruktur som inte är en del av en säkerhets- känslig verksamhet. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhets- skyddslag s. 41. 2017/18:89 s. 73. Behovet av ett kontrollsystem 11.6Alternativen expropriation eller en ny statlig förköpsrätt –Ett kontrollsystem som utmynnar i att staten kan hindra en tilltänkt överenskommelse är ett lämpligt och effektivt komple- ment och alternativ till den befintliga expropriationslagstift- ningen. –Förslaget om ett kontrollsystem är vidare både mindre in- gripande för den enskilde och mindre betungande och kost- sam för staten, än att staten själv går in som ägare till egen- domen. Ett alternativt sätt för staten att förhindra att utpekade fastigheter och infrastrukturer exponeras för risker i samband med överlåtelser och upplåtelser, vore att staten själv tog över ägandet till vissa objekt. Som vi redogjort för i kapitel 10 ger expropriationslagstiftningen staten relativt långtgående möjligheter att ta i anspråk egendom för totalförsvarsändamål. Syftet med expropriation är visserligen vanli- gen att ta i anspråk något som staten behöver, t.ex. för en allmännyt- tig verksamhet, och inte att förhindra någon annans ägande eller nyttjande. Vi ser dock inte något hinder i och för sig mot att lagstift- ningen utnyttjas av staten även i sistnämnda syfte, om det skulle be- hövas för att skydda väsentliga totalförsvarsintressen. Det är dock uppenbart att staten inte i preventivt syfte kan ta över ägandet till samtliga de infrastrukturer och fastigheter vi pekat ut, dvs. i stort sett samtliga landets flygplatser och större hamnar samt ett antal fastigheter av olika slag i skyddsvärda områden. Inte heller ser vi det som en lösning att staten i efterhand, dvs. sedan en befarad riskexponering skett genom en överlåtelse eller upplåtelse, skulle an- vända sin möjlighet att expropriera äganderätten eller nyttjanderät- ten till egendomen i fråga. Expropriationslagstiftningen innehåller för det första inte någon mekanism genom vilken staten kan få reda på relevanta överlåtelser eller upplåtelser. Det rättsliga verktyg vi efterfrågar behöver dessutom kunna vara preventivt, i så mån att ett Behovet av ett kontrollsystem statligt ingripande ska kunna ske på förhand. Sedan en överlåtelse eller upplåtelse väl har skett kan en skada, t.ex. i form av underrät- telseinhämtning eller annan förberedande antagonistisk åtgärd, re- dan vara skedd. En för vårt ändamål effektiv användning av expropriationsverk- tyget förutsätter således att staten på förhand kan få information om relevanta tilltänkta affärer. Med andra ord erfordras även med detta alternativ någon form av tillkommande kontrollsystem. Enligt kom- mitténs mening framstår då det valda alternativet med ett kontroll- system som utmynnar i att staten kan hindra en tilltänkt affär som ett lämpligare alternativ än ett kontrollsystem som utmynnar i att staten kan expropriera egendomen. Vårt förslag ter sig både mindre ingripande för den enskilde och mindre betungande och kostsam för staten. En annan sak är att en enskild som förhindrats överlåta eller upplåta sin egendom kan anses berättigad till ersättning från staten. Till detta återkommer vi i våra närmare överväganden i kapitel 14. 11.6.2Alternativet en statlig förköpsrätt Som vi just nämnt beträffande expropriation, skulle ett alternativt sätt för staten att skydda fastigheter och infrastruktur av väsentligt intresse för totalförsvaret mot de risker som beskrivits i kapitel 8, dvs. förhindra olämpligt ägande eller nyttjande, vara att staten ges rätt att i vissa situationer själv ta över ägandet till objekten i fråga. Utöver expropriationsverktyget skulle detta kunna ske genom nå- gon form av förköp. Vi har i våra direktiv fått i uppdrag att överväga en sådan förköpsrätt. Vi bedömer dock att vårt föreslagna kontroll- system är det mest fördelaktiga sättet att möta ovan beskrivna risker. De huvudsakliga skälen för det är, liksom vi bedömt i förhållande till expropriationsverktyget, att systemet innebär en möjlighet för sta- ten att hindra en överlåtelse eller upplåtelse, något som är bedöms bli mindre ingripande för den enskilde och mindre betungande och kostsamt för staten, än att staten själv skulle träda in som ägare till egendomen. Särskilt med beaktande av att staten oftast inte har nå- got intresse i och för sig av att äga egendomen, framstår förköpsrät- ten inte som det mest lämpliga alternativet. Ett statligt kontrollsystem aktualiserar en rad motstående, eller i vart fall konkurrerande, intressen och innebär inskränkningar i enskildas och andras rättigheter. Våra överväganden om bestämmelser som ger staten rätt att villkora eller inskränka enskildas rätt att fritt förfoga över egendom aktualiserar egendomsskyddet och skyddet för näringsfrihet liksom skyddet för fria etableringar och kapitalrörelser. Även rätten till domstolsprövning måste beaktas. Det faktum att våra förslag kan omfatta kommuners och landstings överlåtelser och upplåtelser innebär dessutom att särskilda intressen och rättsliga ramar behöver beaktas, främst avseende den kommunala självstyrelsen. En grundläggande presentation av just nämnda ramar och intressen följer i detta avsnitt. Avsnittet är tänkt att i huvudsak vara deskriptivt. De närmare övervägandena beskrivs i samband med kommitténs kon- kreta förslag nedan (se kapitel 13 och 14). Det grundlagsfästa egendomsskyddet finns i 2 kap. 15 § regerings- formen, som har följande lydelse. Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att till- godose angelägna allmänna intressen. Rättsliga ramar för ett kontrollsystem Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för för- lusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmän- na inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt för- svåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Det finns ingen generell definition av angelägna allmänna intressen. I förarbetena nämns dock totalförsvarsändamål som ett exempel på vad som kan vara ett sådant intresse. Det slutliga ställningstagandet till vad som utgör ett angeläget allmänt intresse måste göras i det enskilda fallet. I praktiken blir det alltså till största del fråga om att göra en proportionalitetsbedömning där den enskildes och det all- männas intressen ställs mot varandra.1 Egendomsskyddet gäller för såväl fysiska som juridiska person och omfattar två olika former av ingrepp.2 Den första typen avser situationer där någon tvingas avstå egendom genom ”expropriation eller annat sådant förfogande”. Med detta menas att en förmögen- hetsrätt – dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt – tvångsvis överförs eller tas i anspråk.3 Lagstiftning som möjliggör sådana ingrepp finns i expro- priationslagen (1972:719) men även i annan lagstiftning, som exem- pelvis (2010:900). Den som tvingas avstå sin egendom på grund av denna typ av ingrepp är tillförsäkrad full ersätt- ning för förlusten (2 kap. 15 § andra stycket första meningen reger- ingsformen). Den andra typen av ingrepp som omfattas av grundlagsskyddet är s.k. rådighetsinskränkningar där det allmänna ”inskränker använd- ningen av mark eller byggnad”. Ordet ”användningen” i bestämmel- sen tar enbart sikte på inskränkningar i det fysiska nyttjandet. Utan- för grundlagsskyddet faller därmed rådighetsinskränkningar där den 1Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor, prop. 1993/94:117 s. 48. 2Om ändring i regeringsformen, prop. 1975/76:209 s. 141, prop. 1993/94:117 s. 48. 3En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80 s. 163. Rättsliga ramar för ett kontrollsystem enskilde hindras att rättsligen förfoga över sin egendom, t.ex. att fritt överlåta eller upplåta egendom.4 Därtill innebär hänvisningen i lagtexten till ”mark eller byggnad” att inskränkningar i rätten att an- vända lös egendom faller utanför bestämmelsens tillämpningsom- råde.5 Rådighetsinskränkningar som omfattas kan avse t.ex. byggnads- förbud, användningsförbud eller strandskyddsförordnande. Huvud- regeln är att sådana inskränkningar medför rätt till ersättning om på- gående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt för- svåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten (andra stycket).6 Detta gäller dock inte inskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller sä- kerhetsskäl (tredje stycket). För sådana inskränkningar gäller vad som är stadgat i lag (se vidare avsnitt 12.1.4). Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () innehåller bestämmelser om skydd för äganderätten i första artikeln i konven- tionens första tilläggsprotokoll. 7 I artikelns första stycke föreskrivs att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egen- dom samt att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. I andra stycket klargörs att skyddet för egendom inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lag- stiftning som staten finner nödvändig bl.a. för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Av praxis från den europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna () framgår att artikeln innehåller tre regler. Den första fastslår principen att egendom ska respekteras, i den 4SOU 1993:40 Fri- och rättighetsfrågor, Del A, s. 70, , Grundlagen och fastighets- rätten, Nerenius och Santérus förlag 1996. s. 25, SOU 2013:59, Ersättning vid rådighetsin- skränkningar, s. 40 och SOU 2018:46, En utvecklad översiktsplanering –reglering av upplåtelseformen, Del 2, s. 104. 2009/10:80 s. 163. 6Kravet på pågående markanvändning innebär att ersättningskravet inte omfattar en inskränk- ning som medför förlust på grund av förväntningar om en ändrad markanvändning, se Ersätt- ning vid expropriation, prop. 2009/10:162 s. 72. Rättsliga ramar för ett kontrollsystem andra uppställs villkoren för att någon ska få berövas sin egendom och i den tredje behandlas frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas. I begreppet utnyttjande faller bl.a. rätten att upplåta eller överlåta egendomen. Reglerna har ett samband med var- andra på så sätt att de två sista reglerna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och att de därför ska tolkas i ljuset av den allmänna princip som kommer till uttryck i den första regeln.8 Vid tillämpningen av samtliga tre regler i artikel 1 i första tilläggs- protokollet gäller kravet att den åtgärd som vidtagits måste vara lag- lig och utan inslag av godtycklighet.9 Kraven på laglighet innebär att den inhemska lagen måste vara tillgänglig och tillräckligt tydlig för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart och rättssäkert.10 Ytter- ligare ett krav som gäller för samtliga tre regler är att åtgärden måste vara proportionerlig i den meningen att nödvändigheten av intrånget på grund av det allmännas intresse ska balanseras mot det men som den enskilde lider. Vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den en- skilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsa- kar. Staterna ges vid proportionalitetsavvägningen en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har domstolen anlagt ett för den en- skilde strängt synsätt och gett staterna ett betydande utrymme att bedöma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen.11 innehåller en reglering av egendomsskyddet i den Euro- peiska stadgan om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). En viktig begränsning är dock att stadgan gäller för medlemsstaterna 8Detta klargjordes först i fallet och mot (och mot , dom , serie A nr 52) och har senare upprepats i flera avgöranden. Se SOU 2007:29 s. 16, se även Gauksdottir, : The to Property and Convention on Human Rights – A Nordic Approach (2004) s. 212. 9Se avgörande Iatridis mot , para 58, mål nr 31107/96. 10Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan 2015, s. 592. 11Danelius, a.a.s. 595–596. Rättsliga ramar för ett kontrollsystem endast när de tillämpar unionsrätten.12 Åtgärder som medlemssta- terna vidtar för att skydda nationell säkerhet faller som utgångs- punkt utanför och därmed även utanför EU-stadgan. Art. 17 i EU-stadgan föreskriver ett skydd för äganderätten enligt följande: Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berö- vas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Av framgår att de rättigheter som finns i EU:s stadga om grundläggande rättigheter erkänns med samma rättsliga värde som fördragen. Bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna där de tillämpar unionsrätten. EU-stadgan tillämpar den distinktion som finns i Europakon- ventionen som berör skillnaden mellan avhändande av egendom som ger grund för kompensation respektive olika former av reglering av användning av egendom där de senare i princip inte ger någon grund för ersättning. Inskränkningar i äganderätten måste uppfylla kravet på propor- tionalitet. Detta krav bygger som i andra sammanhang på att åtgär- derna som inskränker en rättighet skall vara minimalt ingripande, effektiva och stå i rimlig proportion till syftet.14 12.1.4Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar av miljö-, hälsoskydd- eller säkerhetsskäl I regeringsformen 2 kap. 15 § talas särskilt om rådighetsinskränk- ningar av miljö-, hälsoskydd- eller säkerhetsskäl. Som nämnts om- fattas denna typ av inskränkningar inte av den grundlagsskyddade rätten till ersättning, utan det är upp till lagstiftaren att besluta i vad mån ersättning ska utgå. En ledande princip inom svensk rätt har varit att ersättning normalt inte utgår vid ingripanden som riktas 12Detta framgår av artikel 51 i stadgan. 13Se artikel 4.2. i Fördraget om Europeiska Unionen (FEU)och närmare om bestämmelsen avsnitt 12.3.2 nedan. 14Se om proportionalitetskrav även avsnitt 12.3.2 nedan. Rättsliga ramar för ett kontrollsystem mot verksamheter som innebär ett hot mot säkerhet, hälsa och miljö. Som skäl för denna princip har hävdats att när tillräckligt starka all- männa intressen motiverar ett ingrepp ska inga ekonomiska hänsyn hindra det allmänna från att vidta lämpliga åtgärder för att trygga säkerhet, hälsa och miljö.15 Till rådighetsinskränkningar av säkerhetsskäl hör bl.a. vissa tillträ- desbegränsningar enligt skyddslagen men även inskränkningar enligt t.ex. lag om skydd mot olyckor och plan- och bygglagen.16 Det kan tilläggas att Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor har bedömt att delar av deras förslag om inskränkningar i rätten att i vissa fall utkontraktera, upplåta eller överlåta säkerhetskänslig verksamhet med viss tillhörande egendom faller inom denna kategori av inskränk- ningar.17 Följaktligen bör begreppet säkerhetsskäl kunna avse såväl nationella säkerhetsintressen som säkerhet i snävare mening. Även om det inte finns någon generell bestämmelse som reglerar ersättningsrätten för rådighetsinskränkningar av denna typ, finns det allmänna principer som går att härleda ur gällande rätt och som i lagstiftningsarbetet, i varierande grad, har varit styrande för huruvida en rådighetsinskränkning ska förenas med en rätt till ersättning för den enskilde. Dessa omfattar bl.a. att en avvägning mellan det all- männa och det enskilda intresset måste göras och att åtgärden i fråga inte får innebära att den enskilde bär en orimligt stor börda (pro- portionalitetsprincipen), att den enskildes legitima förväntningar måste beaktas (rättssäkerhetsaspekten) att användningen av mark eller byggnad måste vara lagenlig för att en inskränkning ska grunda en rätt till ersättning (principen om lagenlighet) samt att det för er- sättningsrätt krävs att det måste vara fråga om en pågående aktivitet som avsevärt försvåras, varför förväntningsvärden och bagatellartade ingrepp som regel inte ersätts (kvalifikationskravet).18 Hur olika allmänna och enskilda intressen vägs mot varandra och de olika principernas tillämpning varierar och beror på bl.a. en aktu- ell lagstiftnings karaktär. I betänkandet SOU 2013:59, Ersättning vid 15Se t.ex. SOU 2013:59 s. 55. Jfr dock det särskilda yttrandet i samma betänkande av miljö- juristen , som menar att principen bör ifrågasättas och att frågan om det allmänna intresset bör separeras från frågan om vem som ska böra den ekonomiska bördan för inskränkningen. menar att även om starka allmänna skäl talar för att en åtgärd eller inskränkning bör genomföras innebär inte detta att det är den enskilde som ska ta kostnaderna för detta, tvärtom kan ett starkt samhällsintresse tala starkare för att samhället också ska bära kostnaderna. (s. 170). 16SOU 2013:59, bilaga 2 s. 187 ff. 17SOU 2018:82 s. 280. Utredningens förslag har behandlats mer ingående i avsnitt 10.1.1. 18SOU 2013:59 s. 62–69 och 107. Rättsliga ramar för ett kontrollsystem rådighetsinskränkningar, ges dock en sammanfattning av vilka fakto- rer som generellt sett medför större eller mindre förutsättningar för en lagstadgad ersättningsrätt. Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är större i följande fall. –Vid åtgärder av bevarandekaraktär, dvs. som inte i första hand syftar till att avvärja en allvarlig risk från en viss verksamhet. –Då den verksamhet som bedrivs typiskt sett är ofarlig eller sam- hällsnyttig. Möjligheten till ersättning vid rådighetsinskränkningar av hälso- skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl är mindre i följande fall. –Då åtgärden syftar till att avvärja en allvarlig risk. –Då verksamheten som berörs orsakar den risk som åtgärden syftar till att avvärja. –Då de samhällsintressen som ska skyddas är av särskilt viktig art.19 I betänkandet nämns särskilt att det finns situationer då den enskil- des intresse i och för sig kan sägas väga tungt men där det allmänna intresset är så pass angeläget att ingripanden i regel får ske utan att någon ersättning lämnas. Ett exempel på lagstiftning till skydd för ett sådant allmänt intresse är skyddslagen, där en enskild ägare eller nyttjare av ett område som tillfälligt pekats ut som skyddsobjekt, i vissa fall kan nekas tillträde till området. I fråga om dessa situationer kan det argumenteras för att den enskilde i och för sig är mycket skyddsvärd. Det är här fråga om en åtgärd till skydd för ett allmänt intresse som är helt frikopplat från den enskilde och dennes verk- samhet. Till detta kommer att de rådighetsinskränkningar lagstift- ningen möjliggör kan bli väldigt ingripande för honom eller henne. Ändå har den enskilde inte ansetts så skyddsvärd att ersättnings- möjlighet finns. Förklaringen till detta torde ligga i arten av det intresse lagen är till för att skydda. Generellt bör kunna sägas att denna typ av intressen, liksom de som motsvarande bestämmelser i t.ex. polislagen och avser att skydda, är så pass ange- lägna och odiskutabelt samhällsviktiga att det enskilda intresset, även 19SOU 2013:59 s. 104. Rättsliga ramar för ett kontrollsystem om detta också väger tungt, ändå fått stå tillbaka. På grund av sin karaktär som ”absoluta” samhällsintressen kan man säga att de skiljer sig åt från sådana samhällsintressen vars vikt till betydande del är beroende av politiska värderingar.20 Enligt 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring införas endast för att skydda angelägna all- männa intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Utgångspunkten för näringsfrihet är att regler måste vara gene- rella på så sätt att alla ska ha möjlighet att konkurrera på lika villkor, under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som ställs upp för den aktuella näringsgrenen. Därmed ska det förhindras att en en- skild gynnas ekonomiskt på någon annans bekostnad. I princip är det inte tillåtet att införa regler som förhindrar nyetableringar inom en viss näring eftersom det innebär ett skydd för dem som redan är etablerade.