sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Det finns därför, enligt utredningens bedömning, inte behov av lagändringar eller andra åt- gärder med anledning av att ändringsdirektivets bestämmelser om alkoholreklam utvidgas till att omfatta också reklam i beställ-tv. 9.2.2Högsta tillåtna tid för annonser Förslag: Radio- och tv-lagens reglering av högsta tillåtna tid för annonser ändras på så sätt att annonser får sändas i tv under högst av tiden mellan och 18.00 samt av tiden mellan och 24.00. En ny bestämmelse införs med innebörden att neutrala inram- ningar mellan redaktionellt innehåll och reklaminslag och mellan enskilda inslag, s.k. svartrutor, inte räknas som annonstid. Undantaget för egenreklam utvidgas till att omfatta reklam som en leverantör av medietjänster gör för programverksamhet från andra leverantörer av medietjänster som tillhör samma medie- grupp. Iskäl 32 i ändringsdirektivet anges att marknaden för tv-sändnings- tjänster har utvecklats och det därför finns ett behov av större flexi- bilitet med avseende på audiovisuella kommersiella meddelanden, i synnerhet när det gäller kvantitativa regler för linjära audiovisuella medietjänster och produktplacering. Det anges också att framväxten av nya tjänster, även reklamfria tjänster, har inneburit ett ökat utbud för tittarna, som enkelt kan byta till alternativa utbud. Enligt skäl 41 i ändringsdirektivet är det viktigt att program- företagen får mer flexibilitet och kan bestämma när reklamen ska läggas in för att maximera annonsörernas efterfrågan och tittar- flödet. Det är emellertid också nödvändigt att upprätthålla ett full- gott konsumentskydd i det avseendet, eftersom en sådan flexibilitet skulle kunna utsätta tittarna för överdrivet mycket reklam under bästa sändningstid. Särskilda gränser bör därför, enligt skäl 41, gälla mellan och 18.00 och mellan och 24.00. Artikel 23.1 AV-direktiv innebär att längden på inslag av tv-reklam och teleshopping inom en given klocktimme inte får överstiga . Genom ändringsdirektivet ändras artikel 23.1 på så sätt att andelen tv-reklaminslag och teleshoppinginslag mellan och 18.00 inte får överstiga av den perioden och att andelen tv-reklaminslag och teleshoppinginslag mellan och 24.00 inte får överstiga 20 pro- cent av den perioden. Begränsningarna för mängden tillåten reklam mellan och 06.00 avskaffas. Sammantaget innebär den änd- rade bestämmelsen en ökad flexibilitet för programföretagen att sända reklam under de angivna tidsintervallerna. Enligt 8 kap. 1 § första stycket radio- och tv-lagen får annonser sändas i tv under högst mellan hela klock- slag. Utredningen anser att det finns skäl som talar för att den svenska lagstiftningen ska återspegla den mer liberala och flexibla hållning som ändringsdirektivet ger uttryck för när det gäller annons- tid. De skäl som talar för en flexibel hållning är i grunden samma skäl som tidigare åberopats för att svenska bestämmelser på området inte ska vara strängare än de minimiregler som gäller enligt . När radio- och tv-lagens bestämmelser om högsta tillåtna annonstid liberaliserades 2008 uttalade regeringen att det är angeläget att kon- kurrensförutsättningarna för programföretagen utjämnas och att risken för att programföretag etablerar sig utomlands minskar. Vidare påtalades att det inte är försvarligt att behålla en ordning som missgynnar de tv-företag som väljer att etablera sig i . Med anledning därav borde de svenska reglerna om sändningstid för annonser i tv-sändningar närmas till den längsta tillåtna annonstiden enligt tv-direktivet (prop. 2007/08:4 s. 12 f.). Motsvarande synsätt anfördes av regeringen vid genomförandet av AV-direktivets regler om högsta tillåtna annonstid. Det saknades därför, enligt regeringen, skäl att behålla eller införa strängare regler än vad som följde av direktivet. Bestämmelserna om högsta tillåtna annonstid i tv-sändningar föreslogs därmed utformas på så sätt att de motsvarade vad som krävdes som miniminivå enligt direktivet. Det innebar att den dåvarande tolvminutersregeln behölls och att en regel om att den sammanlagda tillåtna annonstiden inte fick överstiga av sändningstiden avskaffades (prop. 2009/10:115 s. 168). När det gäller de liberaliseringar som är aktuella vill utredningen framhålla följande. De regler som föreslås innebär att de kommersiella tv-företagen ges en mycket stor frihet att besluta om hur mycket reklam som ska sändas under en given timme jämfört med nuvarande regelverk. Enligt ändringsdirektivets skäl finns ett behov av ökad flexibilitet för linjära audiovisuella medietjänster, dvs. tablålagda tv- sändningar, mot bakgrund av att framväxten av nya reklamfria tjänster inneburit ett ökat utbud för tittarna. Det finns enligt utred- ningen en risk att de föreslagna liberaliseringarna, beroende på hur de utnyttjas, medför en så stor förändring av tittarupplevelsen att de kan motverka sitt syfte att stärka reklamfinansierade tv-tjänster i kon- kurrensen med de nya reklamfria alternativen. I denna fråga har , moderbolag till , framfört till utredningen att de välkomnar den flexibilitet som följer av det nya direktivet. Det möjliggör en smidigare placering av reklam som blir bättre för tittarupplevelsen. En flexiblare placering är enligt särskilt användbar vid livesändning av sport och andra direktsändningar samt för drama med berättarstruk- turer utan tydliga övergångar där reklampauser med lätthet faller in (dnr Komm2019/00087-1). Utredningen har uppfattat att fördelarna med ändringsdirektivets liberalisering är av stor betydelse för de svenska programföretagen. har utvecklingen på marknaden för rörlig bild sedan 2010 års AV-direktiv inneburit ett ökande utbud och att konkurrensen om tittarna hårdnat. finns fler alternativ för tittarna och ut- rymmet för programföretagen att mot bakgrund av flexiblare annons- reglering öka mängden reklam kan därför vara mindre . Konkurrensen i tv-landskapet kan därmed verka återhållande på ett programföretags möjligheter att öka mängden reklam i sändningarna på ett sådant sätt att tittarupplevelsen försämras. När det gäller tittarupplevelsen kan också framhållas att bestäm- melserna om hur reklam får inplaceras gäller även fortsättningsvis. Enligt 8 kap. 4 § radio- och tv-lagen ska annonsavbrott läggas med hänsyn till naturliga pauser i programmet och programmets längd och karaktär. Avbrotten får inte heller påverka programmets integritet och värde eller kränka rättighetshavarnas rättigheter. Det står lagstiftaren fritt att besluta om regler om högsta tillåtna tid för annonser som är strängare än vad ändringsdirektivet medger. Det svenska genomförandet skulle därmed kunna avvika från änd- ringsdirektivet på så sätt att de nuvarande bestämmelserna behålls eller att genomförandet innebär en liberalisering som inte är lika långt- gående som ändringsdirektivet medger. Om ett sådant alternativ väljs behöver de eventuella fördelarna för tittarna i form av mindre reklam vägas mot risken att svenska tv-företag väljer att etablera sig i ett annat EU-land. Med utgångspunkt i de argument som tidigare anförts för att liberalisera reklamreglerna – i huvudsak att det inte är försvarbart att införa regler som missgynnar de tv-företag som väljer att etablera sig i – anser utredningen att genomförandet bör innebära att 8 kap. 1 § första stycket radio- och tv-lagen ändras så att bestäm- melsen återger den mer flexibla regleringen av högsta tillåtna tid för annonser som möjliggörs genom ändringsdirektivet. En särskild fråga för tillämpningen är om den högsta tillåtna annons- mängden ska bestämmas som av sändningstiden mellan de angivna klockslagen eller som av tiden mellan de an- givna klockslagen. Utredningen menar att bestämmelsen bör tolkas så att det är av tiden mellan de angivna klockslagen som ska utgöra den maximala tiden för annonser. En sådan tolkning ligger närmast till hands mot bakgrund av artikelns lydelse och att det inne- bär största möjliga liberalisering för tv-företagen. Neutrala inramningar runt tv-reklaminslag En nyhet i ändringsdirektivet är att neutrala bilder mellan redaktio- nellt innehåll och tv-reklaminslag eller teleshoppinginslag, och mellan enskilda inslag, s.k. svartrutor, inte ska räknas av mot den tillåtna tiden för annonser. Ändringsdirektivet innebär i denna del en kodifiering av praxis (Sanoma Media v. Nelonen Media, C-314/14). I praktiken innebär bestämmelsen också en liberalisering av de kvantitativa annonsreglerna. Ett genomförande av den nya bestämmelsen i ändringsdirektivet innebär att och tv:s praxis frångås. Enligt nämnda praxis ska allt som sänds under en markerad annons- tid räknas in i den högsta tillåtna annonsmängden, vilket inkluderar svartrutor. Denna tolkning fick också stöd vid genomförandet av AV-direktiv. Regeringen menade i det lagstiftningsärendet att svartrutorna är att anse som en integrerad del av reklamsänd- ningarna och att de därmed inte kan undantas vid bedömning av om tillåten annonstid överskridits (prop. 2009/10:115 s. 169). Bestäm- melsen i artikel 23.2 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet inne- bär att beräkningen av procentandelen i artikel 23.1 inte ska tillämpas på neutrala inramningar. Det innebär i sin tur att är bundet av denna kodifiering av praxis. En bestämmelse med innebörden att neutrala inramningar mellan redaktionellt innehåll och reklaminslag och mellan enskilda inslag inte räknas som annonstid bör alltså införas som ett nytt andra stycke i 8 kap. 1 § om annonstid för tv-sändningar. Mot bakgrund av de liberaliseringar som föreslås för högsta tillåtna tid för reklam bör bestämmelsen få mindre praktisk betydelse. I artikel 23.2 AV-direktiv räknas ett antal företeelser upp som inte ska räknas som reklaminslag vid bedömning av den högsta tillåtna tiden för annonser. Det handlar om programföretagets med- delanden som rör dess egna program och produkter med program- anknytning som har direkt koppling till dessa program, sponsor- meddelanden och produktplaceringar. Bestämmelsen är genomförd genom 8 kap. 16 § radio- och tv-lagen som innebär att bl.a. 8 kap. 1 § om annonstider inte ska gälla för sådan reklam som en leverantör av medietjänster gör för sin programverksamhet, s.k. egenreklam. Genom ändringsdirektivet utvidgas artikel 23.2 så att undantaget för programföretagens egenreklam också omfattar program och audio- visuella medietjänster från andra enheter som tillhör samma medie- grupp. I skäl 43 förtydligas att många programföretag tillhör större mediegrupper och sänder meddelanden som inte bara rör dess egna program utan även program och audiovisuella medietjänster från andra aktörer som tillhör samma mediegrupp. Sändningstid som ett programföretag avsätter för sådana meddelanden bör inte inkluderas iden maximala sändningstid som får användas för tv-reklam. Förslaget till genomförande i denna del innebär att 8 kap. 16 § radio- och tv-lagen ändras så att det framgår att 8 kap. 1 § inte gäller för sådan reklam som en leverantör av medietjänster gör för sin egen programverksamhet eller för programverksamhet från andra enheter som tillhör samma mediegrupp. Förslag: Produktplacering får förekomma i program i både tv och beställ-tv, med undantag för nyhets- och samhällsprogram, pro- gram om konsumentfrågor, religiösa program och program som huvudsakligen vänder sig till barn . Bestämmelsen om att programmens innehåll, och när det gäl- ler tv-sändningar deras programläggning, inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten, kompletteras så att den omfattar också strukturering i en programkatalog i beställ-tv. Bestämmelsen om krav på program där det förekommer pro- duktplacering förtydligas så att det framgår att den också gäller program som tillhandahålls i beställ-tv. AV-direktiv finns ett förbud mot produktplacering, med undantag för vissa programtyper (artikel 11.2). Genom ändringsdirek- tivet blir huvudregeln att produktplacering är tillåten med undantag för nyhets- och samhällsprogram, program om konsumentfrågor, religiösa program och barnprogram. Iskäl 33 förklaras att AV-direktivets liberalisering av produkt- placering inte har resulterat i den förväntade ökade användningen av denna form av audiovisuella kommersiella meddelanden. Framför allt har det allmänna förbudet mot produktplacering, förvisso med några undantag, inte skapat rättssäkerhet för leverantörer av medietjänster. Produktplacering bör därför, enligt skäl 33, tillåtas i alla audiovisu- ella medietjänster och videodelningsplattformstjänster, med vissa undantag. Motiven för att undanta vissa program ges i skäl 34, bl.a. att det finns belägg för att produktplacering och inbäddad reklam kan påverka barns beteende, eftersom barn sällan är i stånd att känna igen det kommersiella innehållet. Det finns alltså, enligt motiven i skäl 33, ett behov av att fortsätta att förbjuda produktplacering i barnprogram. Program om konsu- mentfrågor är program som ger tittarna råd eller som inbegriper recensioner av inköpta produkter och tjänster. Om produktplacer- ing tillåts i sådana program skulle det finnas en risk för att gränserna mellan reklam och redaktionellt innehåll suddas ut för tittare som kan tänkas förvänta sig en genuin och ärlig recension av produkter eller tjänster i sådana program. Iradio- och tv-lagen är huvudregeln att produktplacering är för- bjuden oavsett om programmet sänds i tv eller beställ-tv, med undantag för filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning (6 kap. 1 § och 2 § första stycket). För de tillåtna programtyperna finns vissa undantag, nämligen program som vänder sig till barn och program där det förekommer produkt- placering av alkoholdrycker, tobaksvaror och vissa andra uppräk- nade produkter (6 kap. 2 § andra stycket). De förändringar som sker av produktplaceringsreglerna i änd- ringsdirektivet innebär att huvudregeln blir att produktplacering är tillåtet med vissa undantag, dvs. det omvända jämfört med dagens svenska reglering. Förändringen innebär en förenkling och ett för- tydligande av regelverket. Bestämmelserna i radio- och tv-lagen bör därför ändras för att på ett tydligt sätt genomföra förändringen. Skydd för det redaktionella oberoendet Artikel 11.3 AV-direktiv innehåller en bestämmelse till skydd för leverantörer av medietjänsters redaktionella oberoende i förhållande till produktplacerare. Bestämmelsen är genomförd genom 3 § andra stycket radio- och tv-lagen som innebär att innehål- let i program där det förekommer produktplacering inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten. När det gäller tv-sändningar får inte heller programläggningen påverkas så att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten. Genom ändringsdirektivet kompletteras den nämnda bestämmel- sen i artikel 11.3 så att inte heller struktureringen i en katalog av program i beställ-tv får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten. I 6 kap. 3 § första stycket radio- och tv-lagen anges att program som innehåller produktplacering endast får sändas om programmet inte på ett otillbörligt sätt gynnar kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 § radio- och tv-lagen. När bestämmelsen om skydd av medietjänst- leverantörers redaktionella oberoende genomfördes i svensk rätt fördes ett resonemang om bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande. Regeringen framhöll att bestämmelsen är av stor betydelse för att värna det redaktionella oberoendet hos medietjänstleveran- tören (prop. 2014/15:118 s. 17). I bestämmelsen anges att program som inte är reklam inte får otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor och tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller framhäva en vara eller tjänst på ett otillbörligt sätt. I förarbetena till bestämmelsen anges att den träffar gynnandet av ett kommersiellt intresse som inte definieras som reklam. Bestäm- melsen aktualiseras om det i ett program förekommer en markant fokusering på en produkt eller ett varumärke och detta för tittaren inte framstår som motiverat med hänsyn till något informativt eller underhållande syfte när det gäller det enskilda programmet (prop. 1990/91:149 s. 126 f.). Vid genomförandet av bestämmelsen om skydd för medietjänst- leverantörers redaktionella oberoende i förhållande till produktplace- rare noterade regeringen att påverkan på programläggningen inte nämns uttryckligen i bestämmelsen om otillbörligt kommersiellt gynnande i 5 kap. 5 § radio- och tv-lagen. För att göra genomför- andet av direktivet tydligare föreslogs därför bestämmelser som ut- tryckligen säkerställer skyddet för tv- och beställ-tv-leverantörers redaktionella oberoende mot otillbörlig påverkan från bl.a. produkt- placerare på programinnehållet, och när det gäller tv-sändningar på deras programläggning, (prop. 2014/15:118 s. 18). Ändringsdirektivets tillägg till artikel 11.3 om att strukturering av beställ-tv-program i en katalog inte får påverkas så att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos medietjänstleverantören om- fattas enligt utredningen inte av 6 kap. 3 § andra stycket radio- och tv-lagen och inte heller av bestämmelsen om otillbörligt kommer- siellt gynnande i 5 kap. 5 §. Det finns därför ett behov av att kom- plettera bestämmelsen i 6 kap. 3 § andra stycket radio- och tv-lagen så att det framgår att programmens innehåll, och när det gäller tv- sändningar och beställ-tv deras programläggning respektive struktu- rering i en katalog, inte får påverkas på ett sådant sätt att det inverkar på det redaktionella oberoendet hos leverantören av medietjänsten. Utredningen har vidare uppmärksammat att det finns behov av att förtydliga bestämmelsen i 6 kap. 3 § första stycket radio- och tv- lagen. framgår att program där det förekommer produktplacering endast får sändas om programmet inte på ett otill- börligt sätt gynnar kommersiella intressen enligt 5 kap. 5 §. Efter- som AV-direktivets bestämmelser om produktplacering gäller för både tv-sändningar och beställ-tv bör det framgå av 6 kap. 3 § första stycket att bestämmelsen även gäller program som tillhandahålls i beställ-tv. 9.2.4Elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare Bedömning: Ändringsdirektivets bestämmelser om audiovisuella kommersiella meddelanden, sponsring och produktplacering av elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare kräver inga ytter- ligare åtgärder än de som genomförts genom den nya lagen om tobak och liknande produkter och följdändringar i berörda bestäm- melser i radio- och tv-lagen. Enligt AV-direktiv är alla former av audiovisuella kommer- siella meddelanden för cigaretter och andra tobaksvaror förbjudna (artikel 9.1 d). Ändringsdirektivet innebär att bestämmelsen utvid- gas till att omfatta också elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare. Även artikel 10.2 ändras så att audiovisuella medietjänster och program inte får sponsras av företag vars huvudsakliga verk- samhet är tillverkning och försäljning av tobaksprodukter, inklusive e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Genom artikel 11.4 a i AV-direk- tivet genom ändringsdirektivet utvidgas förbudet mot produktplacer- ing av cigaretter och andra tobaksvaror till att omfatta också elektro- niska cigaretter och påfyllningsbehållare. Förändringen är en följd av tobaksproduktdirektivets (Europa- parlamentets och rådets direktiv /40/EU av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relate- rade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG) bestäm- melser om e-cigaretter. Direktivet är ursprungligen genomfört genom lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare som bl.a. innebär ett förbud mot marknadsföring av sådana produk- ter i tv-sändningar och beställ-tv (11 §). I propositionen Ny lag om tobak och liknande produkter (2017/ 18:156) föreslås att tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska upphävas och ersättas av lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter (bet. 2018/19:SoU3, rskr. 2018/19:61). Inga förändringar föreslås av- seende förbudet mot marknadsföring av tobaksvaror i tv och beställ- tv. I aktuella bestämmelser i radio- och tv-lagen görs dock ändringar när det gäller produktplacering, sponsring och reklam så att dessa omfattar även elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Den nya lagen och ändringarna i radio- och tv-lagen trädde i kraft . Utredningens bedömning är att ändringarna i artiklarna 9.1 d, 10.2 och 11.4 a inte kräver några ytterligare åtgärder än de som genom- förts genom den nya lagen om tobak och liknande produkter och genom följdändringar i berörda bestämmelser i radio- och tv-lagen. 9.2.5Reklam för ohälsosamma livsmedel eller drycker riktad till barn Bedömning: Det finns inte något behov av lagändringar eller andra åtgärder för att genomföra ändringsdirektivets bestäm- melser om reklam för ohälsosamma livsmedel eller drycker riktad till barn. Artikel 9.4 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna ska uppmana till användning av samreglering och främjande av självreglering genom uppförandekoder när det gäller reklam som åtföljer eller ingår i barnprogram och som avser ohälso- samma livsmedel och drycker. Enligt artikeln avses livsmedel eller drycker som har en näringsmässig eller fysiologisk effekt, särskilt fett, transfettsyror, salt eller natrium och sockerarter, som enligt rekom- mendationer inte bör utgöra en alltför stor del av den totala kosten. Uppförandekoderna ska syfta till att på ett verkningsfullt sätt minska barns exponering för reklam för sådana livsmedel och drycker, och till att säkerställa att sådan reklam inte betonar positiva närings- mässiga egenskaper hos sådana livsmedel och drycker. Även på om- rådet för alkoholreklam införs en bestämmelse med uppmaning till samreglering och främjande av självreglering med syftet att på ett verk- ningsfullt sätt minska minderårigas exponering för audiovisuella kom- mersiella meddelanden avseende alkoholhaltiga drycker (artikel 9.3). En liknande bestämmelse finns i artikel 9.2 AV-direktiv, som ersätts genom ändringsdirektivet. Enligt artikeln ska medlems- staterna och kommissionen uppmuntra leverantörer av medietjänster att ta fram uppförandekoder om sådana olämpliga audiovisuella kom- mersiella meddelanden som åtföljer eller ingår i barnprogram och som avser livsmedel eller drycker som enligt rekommenda tionerna inte bör utgöra en alltför stor del av den totala kosten. Förbudet mot reklam riktad till barn finns i 8 kap. 3, 7 och 8 §§ radio- och tv-lagen. Enligt 8 kap. 3 § får program i tv-sändningar och beställ-tv som huvudsakligen riktar sig till barn inte avbrytas för reklam. Enligt 8 kap. 7 och 8 §§ får reklam i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv inte syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn . Dessutom får reklam i tv-sändningar och beställ-tv inte förekomma före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vänder sig till barn . I reklam i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv får det inte heller förekomma personer eller figurer som spelar en fram- trädande roll i program som huvudsakligen vänder sig till barn . Utredningens uppfattning är att det svenska förbudet mot barn- reklam innebär att det inte finns behov av att föreslå några lagstift- ningsåtgärder med anledning av ändringsdirektivets bestämmelser om att minska barns exponering för reklam för ohälsosamma livs- medel och drycker. Mot bakgrund av att många tv-kanaler i är etablerade utomlands och att inte med stöd av barn- reklamförbudet kan ingripa mot reklam som riktas till svenska barn i sändningar från andra EU-länder finns det skäl att verka för att upp- förandekoder som tas fram i andra länder även tillämpas i .