sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Lärosätenas ansvar för utbildningsutbudet innebär att regering- ens styrning bör begränsas till områden där det är särskilt motiverat och hållas på en övergripande nivå. Vi föreslår att regeringens styrning sker genom fyraåriga utbildningsuppdrag som består i mål för antal helårsstudenter på totalnivå samt mål för antal examina för utbildningar mot legitimationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård. Det faktum att dessa yrken kräver legitimation och att det delvis är politiska refor- mer som ligger till grund för nuvarande och framtida behov av utbil- dade är särskilda skäl som, tillsammans med den uttalade brist på utbildade som finns , motiverar särskild styrning. Utbild- ningsuppdragen kan även innehålla särskilda åtaganden som, liksom , exempelvis kan gälla utbildning inom ämnen med få studenter men ett tydligt samhällsbehov. Förändringar i utbildningsuppdragen bör grunda sig på de politiska ställningstaganden som regeringen gjort i den samlade propositionen för högre utbildning och forsk- ning och den fördjupade dialogen med lärosätena. Samarbeten mellan lärosäten för att åstadkomma arbetsdelning kring utbildningsutbudet bör utvecklas vidare, liksom det arbete som har inletts med att skapa nationella och regionala samverkans- arenor för exempelvis vårdutbildningar. I syfte att underlätta sam- arbeten mellan lärosäten föreslår vi också att UKÄ ges i uppdrag att lämna de förslag som krävs för att möjliggöra gemensamma examens- tillstånd eller examenstillstånd som bygger på överenskommelser om att ett annat lärosäte bidrar med nödvändig kompetens. Vi föreslår också en utredning av hur man i övrigt kan underlätta för två eller flera lärosäten att bedriva gemensamma utbildningar. Breddad rekrytering är fortsatt en utmaning; inte minst är den sociala snedrekryteringen tydlig inom alla tre utbildningsnivåer. Även om en stor del av den skeva selekteringen sker redan på tidigare utbildningsnivåer tyder befintliga kartläggningar på att lärosätenas arbete med breddad rekrytering också kan utvecklas. De överens- kommelser mellan regering och lärosäte som vi föreslår är enligt vår bedömning en lämplig form för regeringen att följa arbetet. Vi menar att lärosätenas arbete med breddad rekrytering också borde omfatta utbildning på forskarnivå, vilket vi bedömer inte ingår i högskole- lagens bestämmelse . Utbildning på forskarnivå är inte föremål för någon styrning från regering och riksdag avseende dimensionering eller inriktning. Vi ser inte heller någon grund att föreslå specifika styrformer för Däremot framhåller vi att både regeringen och lärosätena har ett ansvar att på sina respektive nivåer ha en uppfatt- ning om forskarutbildningens omfattning och inriktning i förhållan- de till olika behov, att följa utvecklingen i ljuset av detta och vid behov vidta åtgärder. Vi konstaterar vidare att vårt förslag om ett samlat anslag ger en ökad flexibilitet för såväl lärosätena som reger- ingen när det gäller utformningen av eventuell styrning. Vi menar att både direkta anslag och externa medel har viktiga roller i forskningsfinansieringen, men också att nuvarande höga andel externa medel har en rad negativa konsekvenser. Viktigast är att det försvårar lärosätenas möjlighet att agera självständigt och fatta stra- tegiska beslut angående långsiktiga inriktningar och prioriteringar, att utarbeta sammanhållna kunskapsmiljöer där forskning och utbildning hänger samman, och att ta ett strategiskt arbetsgivaransvar i frågor om jämställdhet, tjänstestruktur och karriärutveckling. som projektfinansieringen fyller en viktig roll är det också angeläget att utrymme för forskning kan ges på andra sätt än genom projekt- ansökningar. Vi föreslår därför att regering och riksdag tydligt uttalar ett mål och formulerar en plan för att andelen direkta statsanslag ska utgöra minst hälften av de totala forskningsintäkterna vid universitet och hög- skolor i landet inom den närmsta åttaårsperioden. En sådan förändring kan genomföras genom att nya medel tillförs eller genom att medel omfördelas från de myndigheter som delar ut statliga forsknings- bidrag. Om medel överförs från de statliga forskningsfinansiärerna ser vi det som rimligt att de fördelas till lärosätena utifrån respektive lärosätes historiska tilldelning av statliga bidragsmedel för forsk- ning. Lärosätenas insatser som möjliggörs av de ökade direkta ansla- gen bör följas i de överenskommelser som vi föreslår. Vi framhåller också behovet av ökad samordning mellan de stat- liga forskningsfinansiärerna, och föreslår att regeringen tar initiativ till en översyn av den statliga externa forskningsfinansieringen i syfte att åstadkomma en samordnad och flexibel struktur samt säkerställa hög kvalitet i fördelningen av medel oavsett inriktning. bör inkludera såväl forskningsråden och som övriga myn- digheter som finansierar forskning. Vår utgångspunkt är att det behövs tydliga drivkrafter för hög kvalitet och främjande av en stark kvalitetskultur som är institu- tionaliserad på lärosätena och internaliserad av lärare och forskare. Vi menar att en hög andel externa medel eller omfördelning baserad på bibliometriska indikatorer riskerar att inte främja en sådan kvali- tetskultur utan i stället flytta fokus till vissa indikatorer och överlåta kvalitetsbedömningsfrågorna till tidskrifter och bidragsgivare. Där- emot menar vi att kvalitetsgranskning med synliggörande av forsk- ningens kvalitet och relevans, med flexibel utformning för att kunna anpassas till olika områdens och lärosätens olika förutsättningar, kan fylla en viktig funktion. Vi rekommenderar därför lärosätena att, till- sammans med andra aktörer såsom UKÄ och , utarbeta ett nationellt ramverk för utvärdering av forskningen som är kvalitetsdrivande och ger god insyn. I lärosätenas samverkan med det omgivande samhället och i deras insatser för att utbildning och forskning ska leda till en positiv sam- hällspåverkan ryms en mycket stor spännvidd av aktiviteter. Det kan gälla allt från rena bildningsinsatser för en allmänhet eller indirekt och långsiktig påverkan genom spridning av grundforskningsresul- tat till avgränsade forskningssamarbeten med enskilda företag eller uppdragsutbildning för en specifik personalgrupps konkreta kompe- tensbehov. Dagens formulering i 1 kap. 2 § högskolelagen menar vi är för begränsad bland annat för att den inte omfattar utbildningens samhällspåverkan, och vi föreslår i stället den bredare formuleringen att det i högskolornas uppgift ska ingå ”att samverka med det omgi- vande samhället och verka för att den kunskap och kompetens som finns vid högskolan kommer samhället till nytta.” När det gäller bedömning och uppföljning av lärosätenas samver- kansarbete menar vi att detta primärt bör ske inom ramen för det nationella kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning med UKÄ som ansvarig myndighet. Regeringen kan för att få en samlad nationell bild av specifika områden begära tematiska utvär- deringar. Vidare kan inom ramen för de överenskommelser som vi föreslår lärosätena beskriva prioriterade insatser för att stärka sam- verkan och samhällspåverkan och hur dessa ska följas upp. När det gäller ekonomisk premiering av samverkan föreslår vi att regeringen utformar särskilda satsningar där medel fördelas som direkta anslag efter en öppen utlysning och en transparent bered- ningsprocess. Vi anser dock inte att en generell fördelningsnyckel för samverkan eller samhällspåverkan i resurstilldelningssystemet är ändamålsenlig. Högskolans roll i det nationella innovationssystemet föreslår vi blir föremål för en särskild utredning. Många insatser har gjorts för att öka jämställdheten inom högskolan, men det kvarstår en problembild med könsbundna utbildningsval samt att kvinnor och män inte har samma förutsättningar att göra karriär eller tilldelas forskningsmedel på lika villkor. Vi bedömer att regeringen fortsatt bör ha jämställdhetsintegrering som huvudsaklig strategi för ökad jämställdhet inom högskolan, och att jämställdhet ska ses som en integrerad del av kärnverksamhet och finnas med som ett bedömningsområde i det nationella kvalitetssäkringssystemet. Vi föreslår att regeringen överväger att ge UKÄ ett tydligt ansvar för utvärdering och uppföljning av högskolans jämställdhetsarbete, och att indikatorer och tematiska utvärderingar inom området utvecklas vidare som underlag för nationell uppföljning och jämförelse. Lärosätesspecifika mål inom prioriterade jämställdhetsområden kan finnas med i de överenskommelser mellan regering och lärosäte som De kan då ges den utformning som är mest relevant för varje lärosäte . Detta är enligt vår mening en mer ändamålsenlig styrning än nuvarande form för läro- sätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professo- rer, som är likadant utformade för alla lärosäten, begränsade till enbart professorer, formulerade på aggregerad lärosätesnivå (som kan dölja obalanser inom olika områden) och föregås av begränsad dialog. Vi menar därför att regeringen bör föreslå att nuvarande form för lärosätespecifika mål för andelen kvinnor vid nyrekrytering av professorer ska upphöra efter innevarande treårsperiod. Utifrån de principer för styrningen som vi förordar menar vi att resurstilldelningen ska främja ett tydligt lärosätesansvar där frihet i resursanvändningen kombineras med ansvar för resurseffektivitet och kvalitet; främja ett helhetsansvar för verksamheten utan alltför skarpa uppdelningar mellan olika delar av uppdraget; möjliggöra skill- nader mellan lärosäten så att lärosätena kan arbeta utifrån delvis olika mål och uppdrag och på olika sätt utifrån respektive lärosätes förut- sättningar; och understödja det professionella ansvaret genom att ta hänsyn till hur styrsignaler och incitament påverkar de inre drivkraf- ter och den kvalitets- och ansvarskultur som är grunden för verk- samheten. När högskolans verksamhet diskuteras finns det ofta förslag på ekonomiska incitament som ska lösa en specifik utmaning. Vi ser risker med en utveckling mot fler sådana incitament för olika frågor, bland annat när det gäller hur högskolans mål och övriga verksamhet påverkas, risken för likriktning i högskolelandskapet och risken för undanträngning av inre motivation och kvalitetskultur. Vi menar därför att andra styrformer än en prestationsbaserad resurstilldel- ning ofta kan vara mer ändamålsenliga. Viktiga sådana styrmedel är ett väl fungerande kvalitetssäkringssystem och en utvecklad dialog- baserad styrning. Riktade satsningar kan enligt vår mening användas för olika syf- ten, såsom satsningar på olika forskningsområden, främjande av samverkan eller särskilda medel för utbildning. För sådana satsningar menar vi att följande grundläggande arbetssätt så långt möjligt bör användas. För det första bör det ske en behovsanalys där relevanta aktörer deltar och vars resultat redovisas öppet. Prioritering av om- råden att satsa på bör därefter ske i den samlade propositionen, med utgångspunkt från behovsanalysen och utifrån principen att kom- plettera eller kompensera det som lärosätena eller andra aktörer redan gör. Områden som pekas ut måste vara tillräckligt breda för att inte inskränka den akademiska friheten. Lärosäten (och i före- kommande fall andra aktörer) bör därefter ges möjlighet att anmäla intresse för deltagande i satsningen. Medel och uppdrag bör sedan fördelas efter prövning av en utpekad myndighet med stöd av sak- kunniga, alternativt inom (t.ex. vid fördelning av I de fall som riktade satsningar görs som per- manenta höjningar av anslaget bör det finnas beslut om utvärdering och en tidpunkt när satsningen inte längre avses följas upp separat. Om flera lärosäten gör gemensamma ansökningar bör medlen redan initialt fördelas mellan deras olika anslag. Ett samlat anslag för utbildning och forskning För att lärosätena ska kunna ta ett helhetsansvar för verksamheten och säkerställa ett nära samband mellan utbildning och forskning menar vi att lärosätena måste kunna använda resurserna samlat. För att åstadkomma det föreslår vi att dagens två verksamhetsgrenar – utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive forskning och utbildning på forskarnivå – slås ihop till en verksamhetsgren som finansieras med ett samlat anslag. Resurserna föreslås dock fortsatt beräknas och tilldelas dels för utbildning på grundnivå och avancerad nivå, dels för forskning och utbildning på forskarnivå. Tilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå avräknas hela anslaget för utbildning på grundnivå och avance- rad nivå baserat på helårsstudenter och helårsprestationer. För att öka stabiliteten föreslår vi att dagens modell ersätts med en fast bas och en årligt rörlig del. Basen och den rörliga ersättningen föreslås utgöra vardera hälften av lärosätets totala tilldelning för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Den rörliga delen före- slås styras av antalet helårsstudenter. Komponenten helårsprestatio- ner föreslås således utgå, för att underlätta utvecklingen av nya utbildningar och av det livslånga lärandet, undvika incitament att sänka examinationskrav samt ge en ökad stabilitet. Vi bedömer vidare att dagens ämnesbaserade ersättningsbelopp har en rad nackdelar, bland annat att ämnesindelningen utgår från traditionella och delvis föråldrade indelningar, att kursklassificer- ingen är varierande och svår att granska, och att nyskapande utbild- ningar och utbildningar över ämnes- och fakultetsgränser försvåras. Vi föreslår en modell utan ersättningsbelopp, som innebär att ett läro- säte tilldelas en viss ekonomisk ram och ett mål om antalet helårsstu- denter. Fördelarna med modellen är dels att det tydliggör lärosätets ansvar att bedöma hur resurserna fördelas för att uppnå hög kvalitet i utbildningen och ett attraktivt utbildningsutbud, dels att statsmak- terna ges möjlighet att styra den totala omfattningen av utbildningen vilket endast sker indirekt. I de fall regering och riksdag beslu- tar om utbyggnad av någon eller några specifika utbildningar behö- ver en beräkning av kostnaderna för berörd utbildning tas fram, med hjälp av underlag från UKÄ. Tilldelning för forskning och utbildning på forskarnivå Vi förordar fortsatt användning av en basresurs i form av en minsta nivå på de direkta forskningsanslagen relaterad till utbildningens storlek motsvarande per helårsstudent. För att göra kopplingen mellan utbildning och forskning ännu tydligare före- slår vi att uppdrag om ökad utbildningsvolym även bör leda till ökad tilldelning för forskning med per ny helårsstudent, och att detta bör gälla alla lärosäten. Omvänt är det rimligt att medlen kopp- lade till basresursen minskar om ett lärosätes utbildningsuppdrag minskas. Denna beräkning bör göras kopplat till utbildningsupp- draget . Vi menar att nuvarande indikatorbaserade modell för omfördel- ning av en del av tilldelningen bör överges, och att en prestations- baserad omfördelning av tilldelningen inte är motiverad till dess att en balans har uppnåtts mellan direkta anslag och externa medel. Om behov bedöms finnas för en modell för fördelning av nytillkomna medel bör inte nuvarande modell användas utan en ny tas fram efter noggrann beredning. Vilka kriterier som väljs, och relationen dem emellan, är ett politiskt ställningstagande styrt av vilka mål man vill uppnå, vilket kan förändras . Om det finns behov av att rikta resurser mot utpekade områden kan en modell liknande de strategiska forskningsområden som in- fördes forskningsproposition tillämpas, dvs. att lärosäten ges möjlighet att konkurrera om medel efter sakkunniggranskning som regeringen kan ställa upp villkor, exempelvis avseende kopplingen till utbildning. Vi bedömer att de anpassningar och undantag som universitet och högskolor har i förhållande till det gemensamma s.k. ekonomiadmi- nistrativa regelverket för statliga myndigheter i huvudsak är ända- målsenliga och bör behållas. Vi menar också att regeringen i syfte att bättre anpassa styrningen till lärosätenas särskilda behov och förut- sättningar bör se över de återstående frågorna om lättnader i det eko- nomiadministrativa regelverket som behandlas i Autonomipropo- sitionen (prop. 2009/2010:149). Vi föreslår att den generella styrning som finns i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor i stället regleras i förordning i enlighet med den inriktning som gällt för myndighetsstyrningen sedan 2010 års förvaltningspolitiska proposi- tion (prop. 2009/10:75). The Commission of Inquiry on Governance and Resources has had a broad remit: to conduct a comprehensive review of the steering of and resource allocation to Swedish state Higher Education Insti- tutions (HEIs). According to our terms of reference, state steering should be conducive to “strong and responsible HEIs” that can help fulfil national goals and meet societal challenges in and globally. Our goal is thus a framework of governance and funding that enables HEIs to take an independent responsibility for the development and dissemination of knowledge for society’s long- term development. The details in the framework should be evalu- ated, developed and adapted over time to respond to shifting societal needs and priorities. However, we believe it is imperative that it always be based on a recognition of HEIs’ distinctive role and mission in society and the preconditions for its effective fulfilment. Principles for appropriate steering State steering needs to take its departure in the purpose of HEIs and the conditions for the fulfilment of this purpose. The overarching purpose of HEIs can be summarized as the creation, preservation and transmission of knowledge for a better world. The HEIs’ mission includes being responsive to societal needs, but also an indispensable freedom and critical distance. The free pursuit of knowledge is the hallmark of HEIs, and a condition also for their development of research and education to meet specific needs. A first precondition for the fulfilment of HEIs’ complex mission is therefore academic freedom, as a basis for the development of knowledge and the necessary trust that this development is not controlled or limited by political, economic or other interests. Academic freedom needs to be reflected in corresponding responsi- bilities in the form of integrity and high quality. Academic norms of quality and integrity are upheld through collegial processes which, consequently, are also central preconditions for HEIs’ mission. An societal responsibility in the form of public engagement and dissemination of knowledge is also central. Lastly, a long-term view, coupled with room for flexibility and renewal, are important conditions. On these grounds we believe that appropriate steering for strong and responsible HEIs must: •Promote academic freedom, quality and responsibility – guarantee the free pursuit of knowledge and promote a strong quality culture through maintaining focus on results and quality while avoiding detailed steering or misaligned incentives. •Promote societal responsibility – on a basis of strong academic integrity, HEIs should be expected to do what they can to ensure that the knowledge and competence they build contributes to society in various ways. •Promote the ability for strategic action – provide long-term con- ditions that allow HEIs to take responsibility according to their different profiles. This is in line with the reforms initiated by the Swedish Government towards trust-based public management, which places emphasis on intrinsic motivation and professional norms and knowledge, and combines a clear responsibility for meeting overarching goals with flexibility on how to meet them. An increased focus on dialogue is an important part of this. So is coordination between different political expectations of HEIs, including joint consideration of education and research. Steering should be knowledge-based with follow-up and evaluation of reforms, take a long-term view and be less detailed. In general, government should set overarching goals while HEIs have a great degree of freedom in how to achieve them. The government’s role includes a national overview of and strategy for higher education and research, weighing higher education and research against other societal needs, and coordination of steering to include factors that impact HEIs but are outside their sphere of influence. The role of HEIs is to develop education and research through their local and professional knowledge, in the regional, national and international contexts in which they operate. Steering should be more tailored towards different HEIs’ profiles in order to leverage the diversity of the Swedish higher education landscape and promote cooperation where HEIs can use each other’s strengths for joint development of high quality research and education. This requires a dialogue where HEIs can explain the role that they see for themselves in a national context and where the government’s knowledge of HEIs’ different profiles is thereby con- tinuously maintained. Follow-up and evaluation fill important functions to drive quality, provide a basis for priorities, and provide transparency to interested parties concerning quality and results. At the same time, it must be used in moderation and designed so as to avoid negative side effects such as homogenisation, goal displacement or crowding out of intrinsic motivation. Evaluation and follow-up should as far as possible be relevant and useful both to the government and to HEIs. A strong quality culture and continuous quality within HEIs provide and improving quality. External reviews which reveal quality and relevance are important drivers for maintaining a quality culture and the trust of society. The link between teaching and research A close linkage of teaching and research is an important condition for the quality and renewal of both. We see structural hurdles to this linkage and propose changes to strengthen it. These are: stating in the Higher Education Act that the work of academic staff should normally include both teaching and research; a recurring joint Government for higher education and research; a common budget allocation for education and research that enables HEIs to use funds flexibly to fulfil their dual mission; strengthening the connection between how funds are calculated for education and research; and diminishing the dependence on external research funding. HEIs should also actively promote an academic culture where teaching and research are valued equally. Strengthening important norms in the Higher Education Act Clarity on basic academic values and norms provides a of responsibility and a trust-building dialogue between the government and HEIs, as well as between HEIs and their partners in the surrounding community. We note that several important principles are already set out in the Higher Education Act, but also find that there are some that we believe should be stated more clearly. These include the responsibility to protect and promote academic freedom; the freedom of teaching; collegial responsi- bility and influence; and stating that the work of academic staff should normally include both teaching and research. We propose that the government initiate changes to the Higher Education Act in these respects. Acoordinated, dialogue-based and forward-looking process Higher education and research are subject to a wide range of policy goals, some of them in potential conflict with each other. In our view, this calls for established, recurrent occasions for coordinating policy. A particularly important aspect of such coordination is treating higher education and research in one context. Goals should be formulated with a long-term perspective – e.g. ten years – with more concrete goals for a four-year period. A longer planning horizon than today is especially required for first and second cycle education.