sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Grupper om fem personer brukar vara uppskattade eftersom de kan diskutera och ha vidd i åsikterna, som gruppen, i och med att den består av ett udda antal, kan fatta majoritetsbeslut. I grupper om- kring sju till nio medlemmar börjar medlemmar generellt bli mindre nöjda med gruppen. (Anm. nämner inte gruppstorleken sex medlemmar.) I grupper över tolv brukar deltagarna tycka att det blir besvärligt att fatta beslut. konstaterar att det inte finns någon konsensus om den perfekta storleken på en grupp för att lösa pro- blem, men hon betonar att fem verkar vara särskilt populärt i många studier. Av detta drar slutsatsen att en lämplig storlek för en penningpolitisk kommitté förmodligen är minst fem, och att de inte bör vara många fler.33 Blinder räknar upp ett antal faktorer att väga in vid valet av storlek på en penningpolitisk kommitté:34 •Kommitténs sammansättning; eftersträvas olika sorters kompe- tens i kommittén så behövs – allt annat lika – en större kommitté. •Omfattningen på kommitténs mandat; om kommittén har ett brett ansvarsområde (t.ex. banktillsyn, kontanthantering etc.) så behöver kommittén troligen vara större än om den endast fattar penningpolitiska beslut. •Hur hög nivå av konsensus som önskas; eftersträvas att de pen- ningpolitiska besluten ska fattas med konsensus så är det troligen enklare med en mindre kommitté. •Storleken på landet; små länder med stora kommittéer kan ha svårt att hitta lämpliga kandidater . •Landets heterogenitet; t.ex. leder den multinationella karaktären i ECB till att en större kommitté behövs för att den ska vara representativ. 33Sibert (2006), s. 17. 34Blinder (2008). och rekommenderar att storleken och röstningsreg- lerna bör vara utformade på ett sådant sätt att de uppmuntrar till en- gagemang hos ledamöterna och minskar inflytandet från en enskild ledamot.35 De framför också att tidigare analyser pekar mot att en relativt liten grupp, omkring fem, är optimalt för ledamöternas enga- gemang, men att något fler kan behövas för att få tillräckligt med olika perspektiv i kommittén.36 32.6.3Hur kan problem med beslutsfattande i grupp minskas? Som beskrivs ovan finns det starka argument för beslutfattande i grupp vad gäller penningpolitiska beslut. Dock uppkommer även problem vid beslutsfattande i grupp och det är angeläget att så långt som möjligt minimera sådana problem. betonar att litteraturen om social maskning (se föregående avsnitt) ger relevanta policyimplikationer för penningpolitiska kom- mittéer eftersom social maskning minskar om de individuella med- lemmarnas bidrag både kan identifieras och utvärderas.37 Ett sätt att identifiera medlemmarnas bidrag är att publicera hur de olika med- lemmarna har röstat. Ett annat argument som har framförts är att vidden av synpunkter bidrar till att skapa trovärdighet i att central- bankscheferna gör sitt jobb tillräckligt grundligt.38 Att publicera framförda synpunkter räcker dock inte, utan det behövs också ett sätt att faktiskt utvärdera de olika rösterna. Ett sätt att hantera detta är att ge kommittén ett tydligt mål. konstaterar också att eftersom social maskning troligtvis är ett större problem med en större kommitté så är det av särskilt stor vikt i just en stor kommitté att dels offentliggöra medlemmarnas individuella bidrag, dels att vara så specifik som möjligt om vad målet är.39 En nackdel med de indi- viduella bidragen är dock bl.a. att budskap kan bli otydligt, vilket framfördes i den norska centralbanksutredningen 2017.40 35Archer och (2018), s. 234. 36Ibid., s. 247. 37Sibert (2006), s. 10. 38NOU 2017:13, s. 254. 39Sibert (2006), s. 10. 40NOU 2017:13, s. 254. Se även Goodfriend och (2016) kritik om att minoritetens syn fick för stor tyngd i protokollen och att majoritetens syn därmed inte framgick tydligt nog. Ett annat problem som kan uppstå vid beslutsfattande i grupp är grupptänkande. Grupptänkande uppstår när medlemmarnas strävan efter konsensus gör att de inte tillräckligt beaktar andra alternativ.41 betonar därför att det är viktigt att få gruppens medlemmar att sluta tänka och agera som en grupp, och att uppmuntra en utom- stående utvärdering av beslutsprocessen. Hon framför att ledning är föredömligt utformad eftersom de har en indivi- dualistisk penningpolitisk kommitté där ledamöterna på flera sätt uppmuntras att agera som individer. Det finns ingen uppenbar strä- van mot konsensusbeslut, ledamöternas röster publiceras och pro- tokollen visar upp de idéer och argument som har använts. Denna ordning är densamma som gäller i . Även och rekommenderar att varje ledamot ska vara individuellt ansvarig inför folkvalda och allmänheten, bl.a. för att minska risken för grupptänkande. Det kan uppnås genom att alla leda- möterna håller tal, ställer upp i intervjuer och deltar i utfrågningar inför folkvalda.42 32.6.4En eller flera kommittéer för policybeslut inom ? En del centralbanker har olika beslutskommittéer för olika sorters beslut. Dels kan olika sammansättningar besluta om policybeslut (såsom penningpolitik) respektive mer verksamhetsstyrande beslut. Dels kan , som i , ha olika kommittéer för olika policyområden. , tidigare vice centralbankschef på , rekommenderar ett antal principer för hur dele- gering av policyuppgifter ska ske till oberoende myndigheter som exempelvis en centralbank. En av kriterier rör frågan om flera olika uppgifter ska kunna delegeras till en och samma obero- ende myndighet och är särskilt relevant för analysen i detta kapitel. Kriteriet innebär att beslut i så fall bör fattas av separata besluts- kommittéer med överlappande deltagande. Detta är något som själv har varit med och infört i . Majoriteten i respektive beslutskommitté bör enligt bestå av personer som bara sitter i den ena kommittén.43 41Sibert (2006), s. 23. 42Archer och (2018), s. 247. 43Tucker (2018), s. 123. Det är viktigt att den penningpolitiska beslutsgruppen inte har för homogen sammansättning. Blinder betonar att om avsikten med be- slutsfattande i grupp är att få in olika sätt att tänka, så är inte det bästa receptet att endast ha disputerade makroekonomer i kommit- tén.44 Dessutom är det regel än undantag att centralbankerna har flera roller och det är då användbart med olika erfarenheter inom en kommitté som fattar annat än enbart penningpolitiska beslut.45 Blinder noterar vidare att specialister i penningpolitik inte har några särskilda komparativa fördelar i banktillsynsfrågor eller lednings- frågor.46 Även och betonar att valet av ledamöter bör säker- ställa att ledamöterna har olika perspektiv och olika expertis, de näm- ner också att det kan motverka grupptänkande. Externa experter är deltidsanställda som har annan anställning parallellt, alternativt heltidsanställda som har en kort mandattid. Det senare är dock uteslutet inom EU eftersom unionsrätten ställer krav på en mandattid om . Ett argument för externa experter är breddad kompetens inom beslutsorganet. Externa medlemmar i beslutsorganet kan också minska oron för att är mindre förändringsbenägen.47 En annan fördel är att risken för grupptänkande minskar. Det finns dock även potentiella nackdelar med externa experter. BIS betonar att externa experter med till- räcklig expertis på det penningpolitiska området ofta är en bristvara i små länder.48 Blinder framför att deltidsanställningar parallellt med annat jobb är svårt att få till utan att intressekonflikter uppstår. Han argumenterar därför att det kan vara en fördel att i stället heltids- anställa specialister som inte har del i verksamhetsstyrningen. En nackdel med det, som framförs i den norska centralbanksutredningen, är dock att det kan vara svårt att sysselsätta dem fullt ut. Vidare är det en utmaning med heltidsanställda specialister att de kan bli en 44Blinder (2008), s. 16. 45Ibid., s. 17. 46Ibid., s. 28. 47Morris och Lybek (2004), s. 21. 48BIS (2009), s. 13. del av den interna kulturen och då försvinner det eftersökta ”utifrån- perspektivet”. Det finns å andra sidan också en fara att externa med- lemmar i kommittén inte blir lyssnade på i lika hög grad. De interna befaras få tillgång till ett bredare informationsunderlag med analys från staben. Styrkeförhållandena mellan interna och externa med- lemmar kan därför bli skeva, och det kan vara svårt för de externa medlemmarna att nå fram med sina argument.49 32.6.7Om mandatperiod, anställningsskydd och omvalsmöjlighet för centralbankschefer Ett skydd mot att påtryckningar utifrån ska ha inverkan på de pen- ningpolitiska besluten är att centralbankscheferna ges långa mandat- perioder. Det vanligaste i centralbanksvärlden är en mandatperiod på fem år.50 Ett ytterligare skydd mot påtryckningar är att det ska vara svårt att avskeda dem. I de flesta länder får centralbankschefer därför endast avskedas om de grovt har misskött sitt jobb eller begått kri- minella handlingar. Mycket få centralbankslagstiftningar tillåter att centralbankschefer avskedas på policyrelaterade grunder, dvs. på grund av bristfällig måluppfyllelse eller resultat. Ett dylikt skydd stärker oberoende i penningpolitiska frågor. Samtid- igt försvårar det dock de folkvaldas ansvarsutkrävande genom att avsked eller omplacering inte finns tillgängligt som möjlig sanktion inom ramen för ansvarsutkrävandet. Vad gäller rekrytering av centralbankschefer rekommenderar och samt även att det bör vara fler än en insti- tution/person involverad i rekryteringsprocessen. och betonar vidare att rekryteringsprocessen bör vara systematisk, trans- parent och konsistent för att främja demokratisk legitimitet. Trans- parens minskar risken för otillbörligt inflytande från specifika in- tressen. En ytterligare aspekt är möjligheten till omval. Ett argument för att inte godkänna omval är att det minskar incitamenten för central- bankschefen att fatta politiskt populära penningpolitiska beslut. Å andra sidan kan omvalsmöjligheten, om omvalet baseras på effekti- vitet och uppvisad skicklighet, vara ett sätt att utvärdera centralbanks- chefens prestation och därmed komplettera andra mekanismer för 49NOU 2017:13, s. 254. 50BIS (2009), s. 13. och rekommenderar att stänga möjligheten till omval eftersom det minskar risken för politisk inblandning och undviker att maktpositioner cementeras.51 Kommittén redogör i detta avsnitt för organisations- och lednings- former i centralbanker i några andra länder. Centralbanker världen över har tilldelats olika uppgifter och befogenheter vilket ledningen måste anpassas efter. Vidare agerar centralbankerna i skilda politiska sammanhang, med olika relation till de folkvalda och till den övriga statsförvaltningen. Jämfört med myndigheter i andra länder har svenska myndigheter generellt en hög grad av självständighet när det gäller myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. I många andra länder har ministrar eller regeringen makt att direkt ingripa i myndigheternas löpande arbete och i handläggningen av enskilda ärenden. Denna skarpa uppdelning av den verkställande makten mellan åena sidan politiken och å andra sidan förvaltningsmyndigheter är ett särdrag för (se vidare avsnitt 11.3.6). Detta generella drag i den svenska förvaltningen får effekter även på relationen mellan å ena sidan och å andra sidan riksdag och regering. Det finns sammanfattningsvis flera skäl till att en ordning som fungerar väl i ett land inte nödvändigtvis fungerar väl i ett annat land, därför finns det heller ingen unik bästa praxis för hur en centralbank ska organiseras. Först redogörs för en kartläggning som BIS gjorde 2009 rörande centralbankers organisation och ledning. Därefter redogör kommit- tén för några utvalda länders centralbankslagstiftning. 51Archer och (2018), s. 247. BIS publicerade 2009 en rapport som innehöll en kartläggning av hur centralbanker i 47 olika länder var organiserade. Vid tillfället för BIS kartläggning utsågs i av länderna centralbankschefen av stats- eller regeringschefen, i av regeringen, i av parlamentet, i av finansde- partementet och i resterande utsågs centralbankschefen av kategorin övriga. Vidare är det typiskt sett mer än en individ eller ett organ involverade i en flerstegsprocess. Antalet aktörer som in- volverades i rekryteringsprocessen för att utse en centralbankschef var i av fallen en enda, i av länderna var det i stället två aktörer och slutligen i av länderna var tre aktörer involverade i beslutet.52 Det var vid tillfället således betydligt vanligare med fler aktörer involverade i beslutsprocessen, även om det inte heller är en ovanlig lösning att som endast ha en aktör med fullmäktige som både sköter rekryteringsprocessen och fattar beslutet. Enligt BIS sammanställning 2009 var den vanligaste mandat- tiden. Detta sammanfaller även med det minimikrav på mandattid som unionsrätten föreskriver. Vad gäller omvalsbegränsningar har de flesta centralbankslagar i BIS kartläggning inga begränsningar på hur en cen- tralbankschef kan bli omvald.53 BIS nämner i rapporten att ECB och Spanien54 förbjuder omval av centralbankschefer. I vissa fall kan ålders- gränser bli begränsande för antalet möjliga omval, så gäller exempel- vis i . 52BIS (2009), s. 70. Anm. kategorierna summerar inte till i BIS sammanställning. 53Ibid., s. 71. 54Spaniens centralbankslag, artikel 25:1. Storleken på det organ som ansvarar för penningpolitik Även när det gäller storleken på det penningpolitiska beslutsorganet är spridningen stor. I BIS kartläggning varierade storleken mellan tre till omkring 20 medlemmar, med ett genomsnitt omkring sju.55 Kommittén har valt att närmare studera ett tiotal centralbankslagar vad gäller specifikt organisations- och ledningsfrågor. I utblicken har kommittén valt att fokusera på centralbanker inom EU eftersom medlemsstater inom EU har haft att beakta unionsrätten när de beslutat om centralbankers organisation. Även länder utanför EU kan dock vara intressanta, trots att de kan ha en organisation och ledning som inte är fullt förenlig med unionsrätten, och därmed inte vore möjlig för svensk del. Det är vidare av särskilt intresse att när- mare studera sådana centralbanker där det har införts flera olika beslutskommittéer. En kortare sammanfattning ges i det följande, en mer grundlig beskrivning återfinns i appendix 2. Flera beslutskommittéer inom centralbanker Kommittén har studerat tre länder som har valt att dela upp central- bankens beslutsfattande i policyfrågor i mer än en beslutskommitté. Dessa länder är , som har en styrelse för penningpolitiska beslut och en styrelse för beslut rörande betalningssystem, samt med dess tre separata policykommittéer för pen- ningpolitik, finansiell stabilitet respektive tillsynsfrågor. Även den polska har två styrelser, där en fattar penningpolitiska beslut och en ansvarar för ledningsfrågor. Vidare har kommittén studerat hur centralbankschefens roll har ut- tryckts i de olika ländernas lagstiftning, ett urval av dessa bestäm- melser redogörs för nedan. 55BIS (2009), s. 14. I är det centralbankschefen som beslutar om ansvars- fördelningen mellan sig själv och den vice centralbankschefen. I den polska lagstiftning ges omfattande befogen- heter till centralbankschefen. Bland annat är centralbankschefen den som föreslår tillsättning, och ett eventuellt avsked, av de vice central- bankscheferna till landets president. Centralbankschefen fördelar arbetsuppgifter till de vice centralbankscheferna. Centralbanksche- fen är också chef över alla anställda, samt är den som ansvarar för att lämna årsredovisningen till parlamentet m.m. I ingår centralbankschefen i alla bankens tre be- slutskommittéer. I fattas penningpolitiska beslut av centralbankschefen, två vice centralbankschefer och ytterligare fyra medlemmar (samt- liga utses av landets president). Vid lika röstetal har centralbanks- chefen utslagsrösten. Centralbankschefen är den som representerar utåt. Den förste vice centralbankschefen nomineras av centralbankschefen. Vidare är det centralbankschefen som beslu- tar om de vice centralbankschefernas löner.56 I tillfrågas centralbankschefen och de fem vice central- bankscheferna gällande nya nomineringar till direktionen. Vidare framgår i den tyska lagen att dess direktion kan välja att delegera uppgifter till en av dem, men ingen sådan delegering kan ske utan centralbankschefens godkännande.57 Vidare har centralbankschefen i viss utnämningsmakt och representerar utåt. Centralbankschefen har dock möjlighet att delegera befogen- heten att representera banken till en av de vice centralbankscheferna, som i sin tur också får delegera vidare. Rekrytering av och anställningsvillkor för centralbankschefer En sammanfattande tabell för de genomgångna länderna finns nedan, och kommenteras i det följande avsnittet. 56Tjeckiens centralbankslag, artikel . 57Tysklands centralbankslag, artikel 7:5. Det bör noteras att det penningpolitiska organet i inte fattar penningpolitiska beslut utan utför ECB:s beslutade penningpolitik. Källa: Egen sammanställning av centralbankslagstiftningar. Som framgår i tabellen är det vanligt att beslut om centralbanks- chefen fattas på hög politisk nivå, av presidenten eller finansminis- tern. har i stället delegerat utnämningsmakten till ett från riks- dagen fristående organ, nämligen fullmäktige. ordning sticker alltså i detta avseende ut i en internationell utblick. När det gäller rekryteringsprocess kan den finska noteras då den är mycket transparent. Ansökningarna till dess direktion är inte kon- fidentiella, vilket följer av den finska öppenhetslagen som även om- fattar bank.58 Om mandattiden kan nämnas att flera av länderna i Tabell 32.1 är med i EU, och följer därmed krav på en mandatperiod om . Rörande omvalsbegränsningar var det i BIS kartläggning 2009 vanligast att det inte fanns några omvalsbegränsningar. I kommit- téns utblick noteras att ECB och inte tillåter några omval för centralbankschefen. har ingen begränsning vad gäller omval, men däremot åldersbegränsningar som i stället kan bli 58Act on the Openness of Government Activities (621/1999). en bindande restriktion för omval. Även har en åldersbe- gränsning. , och tillåter endast ett omval. I är två omval tillåtna. När det gäller storlek på det beslutsfattande penningpolitiska be- slutsorganet har både eurosystemet och Federal Reserve kommittéer som är väsentligt större än genomsnittet (med sina 25 respektive tolv ledamöter), vilket i dessa fall motiveras av att styrelsen ska kunna representera alla länder respektive regioner. Större länder med fler invånare tenderar, som BIS noterar, att ha fler medlemmar i den pen- ningpolitiska kommittén. och sticker ut som en motpol till eurosystemet och Federal Reserve med endast tre cen- tralbankschefer (varav två vice). Den finländska lagstiftningen lämnar utrymme för dess bankfullmäktige välja upp till fem vice central- bankschefer. Även direktion med sex medlemmar är en av de mindre i utblicken. Enligt BIS kartläggning var dock den genom- snittliga storleken omkring sju varför framstår som ganska genomsnittlig, särskilt med beaktande av att är ett litet land. I detta avsnitt lämnar kommittén sina bedömningar och förslag för organisation och ledning. Det bör inledningsvis beto- nas att det i varje organisations- och ledningsfråga som rör Riks- banken behöver göras en avvägning mellan hur mycket som ska slås fast i lag och vad som i stället beslutas av direktion. 32.8.1Fullmäktige ska finnas kvar Kommitténs förslag: Fullmäktige ska finnas kvar. Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nuvarande riksbankslagen beskrivs i avsnitt 32.2.1. Kommittén anser att fullmäktige ska finnas kvar och ha i huvudsak samma funktion enligt den nya lagen. Kommittén föreslår därmed att fullmäktiges insyn i det löpande arbetet, bl.a. genom presidiets deltagande vid direktionens samman- träden, ska bevaras. Det är en viktig funktion för fullmäktige då den möjliggör insyn för huvudmannens, dvs. seende kan fullmäktige jämföras med de insynsråd som finns i flera andra statliga förvaltningsmyndigheter. Fullmäktige har dock , och föreslås även i den nya riksbankslagen, ha fler uppgifter än ett insynsråd, exempelvis utnämningsmakten för ledning och en kontrollerande funktion. Den insyn som fullmäktige har i löpande arbete är viktig för att den demokratiska gransk- ningen av ska fungera väl och stärker legitimitet. Genom sin insyn får fullmäktige insikt om vilken kom- petens som behöver tillföras direktionen, vilket ger goda förutsätt- ningar för att rekrytera till direktionen (se avsnitt 32.8.4). Fullmäktiges roll och uppgifter enligt den nya lagen behandlas i avsnitten 32.8.2–32.8.4. Fullmäktiges kontrollerande funktion redo- görs för i avsnitt 33.6.8. 32.8.2Fullmäktiges relation till direktionen Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen: –Fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbanksche- ferna (Kommitténs förslag rörande fullmäktiges rekrytering av riksbankschefer redovisas i avsnitt 32.8.4). –Fullmäktige kan medge kortare karensperiod än för riks- bankschefen och de vice riksbankscheferna för att påbörja be- fattning efter avslutad tjänstgöring i . –Avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef (följer av regeringsformen 9 kap. 13 §). –Fullmäktige får göra framställning till regering eller riksdag inom sitt ansvarsområde (följer avseende framställning till riks- dagen enligt tilläggsbestämmelse 9.17.4 till riksdagsordningen). –Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till eller regeringen ska de samråda med varandra. Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade: –Fullmäktige får för räkning lämna remissyttran- den inom sitt ansvarsområde. –Fullmäktige beslutar om lön och andra anställningsvillkor för riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. –Fullmäktige ska, om det behövs, bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe om hen 1. har avgått på egen begäran, 2. har skiljts från anställningen genom beslut av fullmäktige, även om talan mot beslutet fortfarande får föras, eller 3. är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjukdom eller något jämförligt förhållande. Kommitténs bedömning: Fullmäktige bör inte skriva gemensam- ma remissvar tillsammans med direktionen. Kommitténs bedömning är att fullmäktiges relation till direktionen i huvudsak ska vara densamma som . Fullmäktige ska därför utse riksbankschefen och de vice riksbankscheferna, besluta om lön och andra anställningsvillkor, medge kortare karensperiod än , be- sluta om avskiljande av en riksbankschef eller vice riksbankschef, lämna remissyttranden, göra framställningar och besluta om tjänst- göringsordning för de vice riksbankscheferna. Innan fullmäktige eller direktionen gör en framställning till eller regeringen ska de även samråda med varandra. Fullmäktige föreslås inte fatta beslut om arbetsordningen Till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande riksbankslagen föreslås alltså inte att fullmäktige ska besluta om arbets- ordning. Det kan noteras att merparten av det som står i arbetsord- ningen är en upprepande sammanställning av det som står i olika lagar. Kommittén föreslår i stället att ta in en del av de övriga bestäm- melserna som finns i den nuvarande arbetsordningen i den nya riks- bankslagen.59 Direktionen ska fatta beslut om arbetsordningen (se avsnitt 32.8.8). Kommittén anser att det inte är motiverat att fullmäktige fram- gent ges inflytande över organisatoriska frågor. leds en- ligt regeringsformen av en direktion. I uppdraget att leda Riksban- ken bör enligt kommittén ingå att utforma den inre organisation som direktion bedömer lämplig för att på bästa och mest effektiva sätt uppnå mål. Det lagstadgade kollek- tiva ledarskapet är i sig en komplicerad grund att styra en verksamhet på, vilket även tydligt har framgått i kommitténs intervjuer . Inom ramen för den lagbestämmelsen bör därför Riks- bankens direktion ges möjlighet att anpassa sin inre organisation så effektivt som möjligt. I den mån arbetsformerna ska regleras bör det ske genom lag.