sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Inom bankverksamhet sker kreditgivning via s.k. löptidsomvandling, vilket innebär att ban- ker omvandlar inlåning med kort löptid till utlåning med lång löp- tid.41 Ett annat begrepp för denna verksamhet är fractional banking som syftar på att banker och andra kreditinstitut endast har en be- gränsad andel, en fraktion, likvida medel tillgängliga i förhållande till sin inlåning. Löptidsomvandlingen fyller en fundamental funktion i samhällsekonomin genom att bl.a. underlätta investeringar och om- 38Se t.ex. Bertsch och (2016), BIS (2014), IMF (2018) och Praet (ECB, 2016). Se vidare kapitel 22 och kapitel 23 för analys av generella stöd respektive nödkrediter. 39Den syn som innebär att staten ej bör ge denna typ av stöd till finansiella aktörer brukar benämnas free banking. Se Goodhart (1988) för en historisk diskussion kring detta synsätt. 40De likviditetsstöd som avses här särskiljs från den dagliga likviditetshanteringen i normala tider vilken används för att främja betalningssystemets effektivitet samt för att stabilisera betalningsmedlets värde. Se kapitel 25 och referenser däri för en beskrivning av olika typer av likviditetsrelaterade åtgärder som centralbanker kan vidta. 41Detta behöver dock inte ske genom att banker först måste ”samla ihop” inlåning för att sedan lånas ut. När banker och andra kreditinstitut beviljar lån skapas nya elektroniska pengar (affärsbankpengar, se avsnitt 4.3), som simultant ökar inlåningen i banksystemet. fördelning av konsumtion . Staten har därför intresse av att säkerställa att samhällsekonomin kan dra nytta av denna funktions fulla potential. En beskrivning av rådande förhållande är att det finns ett kon- trakt mellan staten (här företrädd av ) och bankerna där tillhandahåller system för central slutlig avveck- ling i centralbankspengar till villkor som bestämmer. Det är nödvändigt för att lösa ett marknadsmisslyckande där ban- kerna inte klarar av att på egen hand koordinera likviditetsstöd till banker i likviditetskris.42 I det kontraktet ingår att bankerna får rätten att skapa bankpengar, i utbyte mot att de underordnar sig offentlig tillsyn och lagar som reglerar bankverksamhet, bl.a. kapi- talkrav. Det finns dock i bankers affärsmodell kvarstående risker som om de materialiseras kan innebära stora kostnader för samhälls- ekonomin.43 Den globala finanskrisen och dess återverkningar är ett exempel på detta. Givet skillnaderna i löptid på en banks skulder och tillgångar räcker misstro mot dess betalningsförmåga för att utlösa en kris för banken. Medlen förs vanligen till andra banker, men om de också är osäkra på bankens betalningsförmåga (eller vill försäkra sig om att de själva har likvida medel tillgängliga om oron sprider sig), måste banken få stöd utifrån. Här har en roll att vara beredd att stötta banker som får finansieringsproblem trots att de uppfyller de krav som ställs för att de ska få fortsätta bedriva bankverksamhet.44 Om för många på samma gång vill ta ut sin inlåning hos en bank (s.k. uttagsanstormning) kan den inte möta denna efterfrågan efter- som deras tillgångar är bundna i långfristig utlåning och därmed är illikvida. Ett ännu värre scenario innefattar att finansiella aktörer, som framhölls i avsnitt 4.4, allmänt slutar låna ut till varandra eftersom de kan misstro motpartens betalningsförmåga eller vara oroliga för sin egen finansiering. I tider av marknadsoro kan det därför uppstå brist på likviditet då vissa aktörer med överskott inte vill låna ut till aktörer med underskott. Det kan, men behöver inte, vara kopplat till att en eller flera aktörer har grundläggande problem med sin verk- samhet. Det uppstår då brist på likvida medel även för aktörer som 42Se avsnitt 22.3. 43Alternativt uttryckt finns flera orsaker till att kreditverksamhet har en inneboende insta- bilitet, se t.ex. Goodhart (1991) och (2016). 44Detta brukar kallas nödkrediter, en funktion som kommittén behandlar i kapitel 23. inte har mer fundamentala ekonomiska problem, vilket kan betrak- tas som ett mer generellt marknadsmisslyckande vilket snabbt kan få allvarliga följder för samhällsekonomin. I sin yttersta förlängning kan ett sådant scenario innefatta att allmänheten förlorar förtroen- det för hela banksystemet och börjar begära att få ut sedlar. Eftersom har getts den grundläggande uppgiften att tillhanda- hålla betalningsmedel till finansiella aktörer kan de snabbt, och i obegränsad utsträckning, bistå med dessa likvida medel vid behov.45 kan även bistå med sedlar, men i en modern eko- nomi är det i praktiken otänkbart att låta en kris gå så långt att in- låning i stor utsträckning ersätts av sedlar. Dels vore skadeverkning- arna på samhällsekonomin utomordentligt allvarliga, dels finns det inte så stora mängder upptryckta sedlar att tillgå. Staten kan också behöva använda flera verktyg (utöver de unika verktyg förfogar över) för att kunna hantera finansi- ella kriser, i första hand resolution.46 Därtill behövs, som framgår ovan, andra styrmedel i normala tider för att bankverksamhet ska bidra till en lämplig balans mellan finansiell stabilitet och effektivitet. Exempel på sådana statliga styrmedel är regleringar, tillsyn och av- gifter. 4.6.2Centralbankens roll i normala tider och i kristider Bristen på likviditet kan alltså lösas av en centralbank som har till- delats funktionen att vara bankernas bank och därmed kunna bistå finansiella aktörer med in- och utlåningsmöjligheter. I orostider kan centralbanker, snabbt och i obegränsad mängd, bistå med central- bankspengar och därmed lösa den brist på likviditet som uppstått. Att i tider av oro erbjuda krediter i det egna betalningsmedlet är där- för en grundläggande uppgift för och förekommer i princip utan undantag när centralbankers huvuduppgifter diskuteras.47 Likviditetsstöd – generellt eller i form av nödkrediter till enskilda institut – är dock inte alltid oproblematiskt då det kan innebära att 45Se kapitel 22. 46Resolution är ett särskilt förfarande för avveckling eller rekonstruktion av systemviktiga finansiella företag. Se avsnitt 8.2.3 för en beskrivning. 47Att mot säkerheter ge kortsiktiga lån till finansiella aktörer (dvs. bistå med likviditet) ska inte förväxlas med kapitaltillskott. Att tillskjuta kapital till en finansiell aktör är inte en cen- tralbanksuppgift. Det ansvarar i förekommande fall regeringen för med hjälp av sina myndig- heter. övertar risker som kan bli finansiellt kostsamma. Där- för kräver säkerheter för att ge krediter, ibland med en förhöjd räntesats och/eller värderingsavdrag för att kompensera för risken. Krishantering förutsätter också ett nära samarbete mellan cen- tralbanken och andra myndigheter. I likviditetsfrågor är samarbete med viktigt eftersom har tillsyn över bankernas likviditetshantering och god likviditetspla- nering är viktigt både för att förhindra att banker får problem och för att underlätta hanteringen av dem när de uppkommer. Riksban- ken behöver också samarbeta med i egenskap av resolutionsmyndighet för att vid behov ge likviditetsstöd till ett företag i resolution. Till detta kommer att regeringens godkännande behövs innan fattar vissa beslut om resolution.48 Likviditetsstöd i kristider kan, ibland tillsammans med andra stat- liga åtgärder, vara avgörande för att en störning inte ska utvecklas till en kris som sprider sig i det finansiella systemet och leder till stora negativa samhällsekonomiska effekter. Denna funktion är därför cen- tral för den finansiella stabiliteten och därmed den samhällsekono- miska utvecklingen. Eftersom en finansiell kris även kan ge varaktigt negativa effekter på produktion och sysselsättning kan likviditets- stöd som förhindrar en djup och långvarig lågkonjunktur även bidra till långsiktigt högre produktion och sysselsättning. 4.6.3Nuvarande lagstiftning och direktivens frågeställningar Begreppet ”generellt likviditetsstöd” finns inte i nuvarande lagstift- ning. Nödkrediter behandlas i 6 kap. 8 § i riksbankslagen. Förslag på former för generella likviditetsstöd behandlas i kapitel 22. Nödkre- diter utanför och i resolution behandlas i kapitel 23. Den grundläggande uppgiften att agera sista låneinstans berör kommitténs övergripande frågeställning kring ansvar för finansiell stabilitet. Följande delfrågor inom detta område nämns i kommitténs direktiv:49 48Se kapitlen 24 och 25 beträffande frågor om samarbete mellan myndigheter i frågor som rör finansiell stabilitet. 49Frågorna som rör ansvar för finansiell stabilitet behandlas i kapitlen 20–24. •Om möjligheter att ge krediter till enskilda finan- siella företag bör utvidgas och om eventuella förluster som dessa krediter ger upphov till ska garanteras av staten. •Hur det nya krishanteringsramverket påverkar möj- ligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag. •Hur likviditetsstöd till enskilda finansiella företag ska samordnas mellan och så att Riksgäldskon- torets uppdrag som resolutionsmyndighet kan utföras på ett ändamålsenligt sätt. •Om möjligheter att ge likviditetsstöd, vilket endast får ske i penningpolitiskt syfte, bör förtydligas. Därtill kan noteras att en relaterad uppgift till att ge likviditetsstöd i kronor är att ge likviditetsstöd i utländsk valuta. En centralbank kan inte i obegränsad mängd ge stöd i utländsk valuta eftersom central- banken inte är utgivare av utländsk valuta. Den utländska valutan måste i stället förvärvas genom köp eller lån vilket, utöver central- banken, också kan genomföras av andra statliga aktörer. Därför är likviditetsstöd i utländsk valuta inte att betrakta som en grundlägg- ande uppgift. Däremot skulle kunna anses bäst lämpad att utföra uppgiften givet att en sådan funktion bedöms behövas. Dels förvaltar (bl.a. inom EU-systemet) landets valuta- reserv, dels kan centralbanker i vissa fall låna valutor av varandra för att ge extra resurser till likviditetsstöd i utländsk valuta. Likviditets- stöd i utländsk valuta analyseras i avsnitt 22.7.2. I kapitel 30 behandlar kommittén angränsande frågeställningar om behovet av en valuta- reserv samt beslutsformerna för när storleken ska förändras. Slut- ligen, i kapitel 31, behandlar kommittén frågor som berör valutaåter- köpsavtal och då bl.a. förutsättningar för när ska bistå andra centralbanker med utländsk valuta. Kommitténs bedömning: Med grundläggande uppgifter avses sådana som en centralbank har unika förutsättningar att utföra. Kommittén bedömer att en centralbank, och därmed Riksban- ken, har följande fyra grundläggande uppgifter: 1.tillhanda hålla slutliga betalningsmedel 2.upprätthålla ett centralt system för betalningsavveckling 4.agera sista låneinstans. Termen ”grundläggande” innebär inte att dessa uppgifter med nödvändighet vare sig är viktigast eller att de bör utföras obero- ende av inflytande från det politiska systemet. Som framgått i kapitlet finns i kommittédirektiven flera frågeställningar som be- rör vilka relaterade uppgifter bör ha. BIS (2014), ”Re-thinking lender of last resort”, BIS papers nr 79, september, . Bean, C. (2017), Central banking after the great recession, Wincott Lecture, november. Bertsch, C. och J. (2016), ”Revisiting the role of central banks as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och valutapolitik, 2016:2, s. 89–158, . Blinder, A. (2008), ”Commentary: Central banks and financial crisis”, Proceedings , s. 635–646. Goodhart, C. (1988), The evolution of central banks, : . Goodhart, C. (1991), ”Are central banks necessary?”, i Un- regulated banking: Chaos or order?, Capie, F. och G. ), : Palgrave . Goodhart, C. (2005), ”The future of central banking”, Special paper nr 162, , september. Goodhart, C. (2010), ”The changing role of central banks”, BIS Working paper nr 326, . IMF (2018), ”Euro area policies. Financial sector assessment pro- gram. Technical note – systemic liquidity management”, IMF Country report nr 18/229, juli, . Mcleay, M., A. och R. (2014), ”Money in the modern economy: an introduction”, Quarterly Bulletin Q1, . Mcleay, M., A. och R. (2015), ”Money creation in the modern economy”, Quarterly Bulletin Q1, . Praet, P. (2016), and its role as lender of last resort during the crisis, tal, , . (2013), ”Central bank design”, tives, vol 27, nr 4, s. 17–44. (2019), ”Can the central bank alleviate fiscal burdens?”, i The Handbook of Economics of , D. Mayes, P. Siklos och J-E. Strum (reds. ), : . (2014), ”penningpolitiska styrsystem – en översyn”, Riksbanksstudier, mars. Rule, G. (2015), ”Understanding the central bank balance sheet”, Handbook nr 32, . SOU 2018:42, Tryggad tillgång till kontanter. (2016), ”How can central banks deliver credible commit- ment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 Cochrane, J. och J. (reds.) Central bank governance and oversight re- form, : . 5Centralbanker 1668–1979: En ekonomisk-historisk bakgrund I detta kapitel ges en kort ekonomisk-historisk bakgrund till central- banker och hur de grundläggande uppgifter som beskrivs i föregå- ende kapitel växte fram, både internationellt och i . Därut- över ges en översiktlig beskrivning av olika penningpolitiska regimer som har praktiserats, vilka uppgifter och instrument centralbanker har tilldelats samt hur förhållandet till regeringar och parlament1 har sett ut . Kommitténs direktiv rymmer frågeställningar som berör samtliga dessa områden. Kapitlet syftar till att ge en över- siktlig ekonomisk-historisk introduktion. Bakgrundsbeskrivningen i detta kapitel startar då Riks- banken grundades och sträcker sig till 1979. I nästa kapitel beskrivs utvecklingen , 1980–2019. Den exakta brytpunk- ten är i viss mån godtycklig. Den syftar till att avspegla startpunkten för implementeringen av ekonomiska idéer vilka lanserades . Tillsammans med forskning och praktik la dessa grunden för de förändringar i många länders lagstiftning beträffande prisstabilitet och oberoende som gjordes under 1990- och 2000-talen.2 Det gäller bl.a. den svenska lagstift- ningen där riksbankslagen ändrades 1999 och bl.a. mål om ett fast penningvärde samt oberoende inom penningpolitiken lades fast. 1Eftersom är en del av staten används inte benämningen staten när central- bankens relation till det politiska systemet diskuteras. I stället används regering och riksdag/parlament och den politiska makten/det politiska systemet synonymt i detta syfte. 2Den praktiska tillämpningen av de nya idéerna kan sägas ha inletts då Federal Reserve, med den nyvalde ordföranden i spetsen, konsekvent började bekämpa den höga inflationen i . Därav valet av 1980 som brytpunkt, se Goodhart (2005) för en diskussion. Centralbanker 1668–1979: En ekonomisk-historisk bakgrund utöver är det av särskild betydelse eftersom den globala finanskrisens effekter, de åtgärder som världens centralban- ker då vidtog samt de institutionella förändringar som skedde, utgör viktiga skäl till varför , likt flera andra länder, har beslutat om en översyn av befintlig lagstiftning och befintliga ramverk. Beskrivningen i detta kapitel är alltså översiktlig och syftar endast till att från ett ekonomisk-historiskt perspektiv introducera läsaren till utvecklingen av centralbankers verksamhet. Kapitlet innehåller därmed ingen detaljerad analys om olika teoriers framväxt och histo- riska tillämpning. Det har beskrivits tidigare både internationellt och i . I kapitlet refereras löpande till fördjupande studier och litteraturöversikter. Som noteras i kapitlet finns beröringspunkter mellan historiska idéer och erfarenheter, däribland flera med svenskt ursprung, och några av kommitténs frågeställningar. I likhet med det tillvägagångssätt som andra länder har använt när har utrett sina centralbankers verksamhet tar kommittén avstamp i de senaste decenniernas forskning och erfaren- heter när kommitténs frågeställningar besvaras i betänkandets för- djupande kapitel.3 Det innebär att kommitténs förslag baseras på gällande ekonomiska, internationella och rättsliga förhållanden sam- tidigt som relevanta historiska erfarenheter beaktas i den mån de ingår i nutida analysramar. Kapitlet består av två avsnitt – ett som behandlar den internatio- nella utvecklingen (avsnitt 5.2) och ett som behandlar utveckling (avsnitt 5.3). 3Se bl.a. (2016), HM Treasury (2013, ), Independent Expert Advisory Panel Report (2018, ) och NOU 2017:13 (). Centralbanker 1668–1979: En ekonomisk-historisk bakgrund Det finns flera skäl till att det ekonomiska och finansiella systemet har en inneboende instabilitet.5 Historien har visat att detta kommer till uttryck genom bl.a. hyperinflation, depressioner, stora finansiella kriser och kraftiga växelkursrörelser från tid till annan. Centralban- kers utveckling kan, liksom många andra företeelser i samhället, liknas vid en evolutionär process där behov, idéer, praktik och miss- lyckanden bidrar till nya kunskaper och lösningar. Denna process pågår i högsta grad än . Den globala finanskrisen, som inleddes , har inneburit omprövningar av centralbankers verk- samhet.6 Centralbanker i sin moderna form började växa fram under 1800- talet. Då fick centralbankerna sedelutgivningsmonopol och ansvar för att vara s.k. sista låneinstans, dvs. ge likviditetsstöd i kris (eng. lender of last resort). Mycket har hänt inom centralbankernas verk- samhetsområde . är grunden densamma. Sedan fick ansvar för samtliga fyra grundläggan- de uppgifter som beskrevs i det föregående kapitlet har dessa bestått. Samma sak gäller många andra centralbanker världen över. Medan de grundläggande uppgifterna har bestått så har flera andra förändringar skett. Utvecklingen har dock inte haft en riktning – tvärtom. Inom flera områden har pendeln hunnit svänga fram och tillbaka och sedan fram igen. Gemensamt för centralbanker är att de genom historien både verkat för att stabilisera ekonomin och för att ekonomin ska fungera effektivt. I många fall förstärker stabilitet och effektivitet varandra, men motsättningar kan förekomma. En mycket hårt reglerad eko- nomi kan vara stabil men kan t.ex. innebära en allt för stram kredit- givning som hämmar tillväxten och effektiviteten i samhällsekono- min. När det gäller målet effektivitet så har centralbankernas bidrag framför allt varit relaterade till de grundläggande uppgifterna att tillhandahålla allmänt accepterade betalningsmedel, upprätthålla ett centralt betalningssystem och verka för en effektiv och säker finan- 4Detta avsnitt baseras på beskrivningar av olika episoder i den historiska utvecklingen av Bordo (2017), Bordo och Siklos (2018), Capie m.fl. (1994), Fregert (2018), Goodhart (1988, 2005, 2010) och (2002). 5Se avsnitt 7.4.4 och referenser däri. 6Se avsnitt 6.3. Centralbanker 1668–1979: En ekonomisk-historisk bakgrund Även när det gäller stabilitet har centralbankernas bidrag varit relaterade till de grundläggande uppgifterna och då sär- skilt att stabilisera betalningsmedlets värde och agera sista låneinstans. Vidare har synen på vad som bör stabiliseras varierat mellan sta- bila priser7, ett stabilt finansiellt system och en stabil makroeko- nomisk utveckling.8 Centralbanker har haft flera instrument till sitt förfogande, men vilka instrument som har bedömts lämpliga att an- vända har varierat . Likaså har centralbankers relation till den politiska makten varierat, ibland med stort, ibland med mindre, ope- rationellt oberoende. Ekonomiska och politiska idéer har kommit och gått och ofta bidragit till de skiften som skett. Även de allmän- ekonomiska förutsättningarna har skiftat, t.ex. vad gäller ekonomins öppenhet mot omvärlden. Därutöver har de finansiella marknaderna utvecklats i stor utsträckning, likaså de tekniska förutsättningarna. I detta avsnitt beskrivs kortfattat några centrala skeenden i den internationella utvecklingen av centralbankernas verksamhet –1979. Beskrivningen struktureras kring följande del- områden: •tillkomst och framväxt av grundläggande uppgifter •relation till den politiska makten. 5.2.2Tillkomst och framväxt av grundläggande uppgifter Alla länder har i grunden samma behov av grundläggande funktioner för att det finansiella systemet ska fungera väl. Även om det råder konsensus kring att centralbanker har vissa grundläggande uppgifter (se föregående kapitel) har det genom historien ända fram till funnits åsiktsskillnader beträffande hur dessa uppgifter bör precise- 7För att uppnå stabila priser har en stabil växelkurs ofta varit ett intermediärt mål, se vidare avsnitt 5.2.4. 8Se Bordo och Siklos (2018). Som nämns ovan förstärker ofta åtgärder inom stabilitets- och effektivitetsområdet varandra. Exempelvis kan ökad stabilitet (vare sig det gäller stabilitet i priser, växelkurser, makroekonomi eller det finansiella systemet) bidra till ökad ekonomisk effektivitet. En hög effektivitet inom betal- och kreditsystemet kan i sin tur underlätta arbetet med att uppnå en stabil ekonomisk utveckling. 9Denna term används synonymt till den engelska termen monetary regimes i litteraturen. Centralbanker 1668–1979: En ekonomisk-historisk bakgrund ras, vilka eventuella ytterligare uppgifter en centralbank bör ha samt i vilken utsträckning centralbanker ska fatta sina beslut utan inflyt- ande från andra. Skillnader mellan länder framkommer redan inled- ningsvis när ett urval av centralbanker i olika länder jämförs. Som framgår i Tabell 5.1 varierar skälen till varför centralbanker grundades i ett urval av tio länder.10 Bland dessa kan följande nämnas: •hantera bankkriser inklusive att agera som sista låneinstans Flera av de listade skälen ovan relaterar till varandra och kan hänföras till en insikt om att det finansiella systemet behövde stöd i en eller annan form. Finansiell instabilitet hade uppstått av olika skäl i olika länder, därav varierade skälen till att centralbanker grundades. I flera länder fanns privata banker innan centralbankerna grunda- des. Även om de, via sin kreditverksamhet, fyllde en viktig funktion för den samhällsekonomiska utvecklingen innebar denna ordning även ett grundläggande problem. Problemet var bankernas riskta- gande och bristande täckning för insättarnas pengar. Som beskrivs i föregående kapitel är bankers huvudsakliga affärsidé att låna ut till långa löptider medan insättningarna är tillgängliga för uttag med kort varsel (s.k. löptidsomvandling). Fram till de första decennierna var sedlar direkt utbytbara (konvertibla) till någonting värdefullt, vanligtvis mynt som innehöll ädla metaller.11 Det fanns dock en lockelse för banker att öka utlåningen utan att dess innehav av metaller förändrades. Det lade grunden till finansiella kriser. När insättarnas förtroende för bankerna minskade och många krävde att deras insatta medel skulle bytas mot metaller kunde bankerna inte leverera det. Det fanns därför ett behov av en institu- tion som kunde ge likviditet, dvs. agera som sista låneinstans. Denna institution skulle principiellt ha kunnat vara en stor affärsbank dit andra affärsbanker kunde vända sig när de behövde stöd. 10Det bör noteras att moderna centralbanker, vilka fick ansvar för de fyra grundläggande upp- gifterna i föregående kapitel, växte fram först . 11Capie m.fl. (1994). Centralbanker 1668–1979: En ekonomisk-historisk bakgrund dande nackdel med en sådan lösning är dock att den stora affärs- banken i skarpt läge har incitament att inte hjälpa till utan att i stället låta den behövande banken gå i konkurs – på så sätt skulle den stora banken bli av med en konkurrent!12 Som en grund fanns dessutom ofta ett växelkurssystem där ädla metaller spelade en avgörande roll, t.ex. guldmyntfoten. Ansvaret för att för statens räkning upprätthålla en fast kurs mot guldet låg på . Här ställdes staten inför ett problem som likande ban- kernas: frestelsen att ge ut mer centralbankspengar än vad som mot- svarade landets guldreserver i syfte att uppnå andra politiska mål, t.ex. att finansiera krig. Gång efter annan uppstod därigenom valuta- kriser. 12Detta kan ses som ett s.k. marknadsmisslyckande som påkallar statlig inblandning.