sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — – förutsägbart, flexibelt och förenklat – förutsägbart, flexibelt och förenklat SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillsätta en kommitté för att genomföra en genomgripande översyn av bygg- regler, kontrollen av byggandet med mera. Syftet med översynen är att modernisera och förenkla regelverket. förordnades till ordförande och till ledamot i kom- mittén. Kommittén har tagit namnet bygg- regler. De sakkunniga och experter som har medverkat anges nedan. De personer som 2017 anställdes i kansliet för att arbeta med detta slutbetänkande är som huvudsekreterare och kanslichef , som kommunikatör , som jurist samt och som sekre- terare . anställdes även som sekreterare och som jurist. Kommittén har tidigare lämnat två delbetänkanden. Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Modernare byggregler – förutsäg- bart, flexibelt och förenklat (SOU 2019:68). Förteckning över sakkunniga och experter Om inte annat anges har förordnandet gällt från . Departementssekreterare , till och med . Departementssekreterare , till och med . Handläggare , kommuner och regioner till och med . Förbundsjurist , kommuner och regioner . Arkitekt /MSA, teknisk , Myndigheten för delaktighet till och med . , Myndigheten för delaktighet . Senior rådgivare , . Konkurrenssakkunnig , till och med . Utredare , Kemikalieinspektionen. Stadsbyggnadsdirektör , kommun. Enhetschef , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Arkitekt /MSA , . 1.1Förslag till lag (202X:XX) om förhandsavgörande om krav på byggnadsverk ....................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2014:267) om energimätning i byggnader............................................... 1.3Förslag till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler ...... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:1592) om energideklaration för byggnader ................ 1.7Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ................................................ 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för ............................. 1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:364) om statsbidrag till kommuner för ökat 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande.......................... 1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1367) om statsbidrag till allmänna Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:676) om stöd till byggemenskaper.............................. Vårt uppdrag från regeringen................................................. Våra avgränsningar av uppdraget ........................................... Metod – ett utåtriktat arbetssätt............................................ Bostadsbyggande och omvärldsförändringar................ Bostäderna behöver anpassas till samhällsutvecklingen ..... Konkurrens och bostadsbyggande ...................................... Agenda 2030 och hållbarhet................................................. Klimatförändringar och anpassningar ................................. och andra myndigheters bemyndiganden ..... Rätten att meddela föreskrifter ........................................... Regelverkets omfattning i några andra länder .................... 4.4Tillämparna anser att regelverket är omfattande Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR ......... Användningen av allmänna råd ............................................ Hänvisningar till standarder ................................................. Lämplighetskrav vid nybyggnad och ombyggnadskrav .. Nationella krav på byggnadsverk ................... Krav på byggnadsverk........................................................... Lämplighet för ändamålet..................................................... Kontroll av byggandet .............................................. 7.1Framväxten av nationella bestämmelser om kontroll Prövningen av krav på tillgänglighet och lämplighet för sitt ändamål ..................................................................... Intresset av att minimera byggfel genom Påverkan på kommunernas handläggningstid till följd av de väsentliga ändringarna 2011 ......................... Påverkan på byggherrarnas administrativa kostnader av väsentliga ändringar........................................... Övergripande om kontrollen av byggandet ........................ Kontroll av byggandet i några andra länder ........................ 8.1Boverkets byggregler är inte tillräckligt förutsägbara 8.2 Bostadsutbudet begränsas av kravnivån .............................. 8.3Kontrollprocessens aktörer och verktyg hindrar inte byggfel tillräckligt ......................................................... Motiverat med åtgärder........................................................ Mål och utgångspunkter för våra förslag ............................ Principer för reformering av BBR ....................................... 9.3Mer förutsägbarhet, flexibilitet och diversitet med nya föreskrifter för bostäders lämplighet ........................... 9.4 Införande av för förhandsavgöranden om krav på byggnadsverk.................. 9.5Utvärdering av våra förslag om reformering av BBR Borttagande av ombyggnad ur PBL .................................... Ökad förutsägbarhet i kontrollen av byggandet ................ Förslagens genomförande och ikraftträdande .................... Förslag till lag (202X:XX) om förhandsavgörande om krav på byggnadsverk ..................................................... Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Konsekvensanalysens innehåll och syfte ............................. Konsekvenser av principer för reformering av BBR ........... Konsekvenser av nya föreskrifter för bostäders Konsekvenser av införande av för förhandsavgöranden om krav på byggnadsverk ............ Konsekvenser av förslag om borttagande av ombyggnad Konsekvenser av förslag gällande kontrollen Bedömningar av övriga perspektiv gällande samtliga Enkät internationell jämförelse.................................... Förslag till nya föreskrifter i 3:2 BBR ......................... Här listas de förkortningar som vi använder i betänkandet. I betänkan- det skrivs förkortningarnas betydelse ut första gången de används i varje kapitel. Centrala begrepp som vi använder i betänkandet för- i kapitel 2. Det övergripande målet för samtliga våra förslag är modernare bygg- regler och att både regelverket och dess tillämpning ska vara förut- sägbart, flexibilitet och förenklat. Vi föreslår åtgärder som samman- taget ger förutsättningar för en mer ändamålsenlig byggprocess, ökad variation i bostadsutbudet, ökad konkurrens och ett långsiktigt håll- bart byggande. Förslagen innebär principer för en omfattande reformering av byggregler (BBR), en ny myndighet för förhandsavgöran- den om krav på byggnadsverk samt förtydliganden och förenklingar i kontrollprocessen. Vi ger också konkreta förslag på nya föreskrifter för bostäders lämplighet för avsett ändamål. Vidare föreslår vi att begreppet ombyggnad tas bort ur (PBL) samt att frågan om delar av de tekniska egenskapskraven även bör regleras som utformningskrav och prövas i bygglovet utreds vidare. Detta utgör det tredje och sista betänkandet från byggregler. Härmed avslutas vårt uppdrag. Byggreglerna är samhällets sätt att ange den lägsta accepterade nivån för det som byggs. I detta betänkande genomför vi en översyn av åttonde och tionde kapitlen i PBL, tredje till femte och sjunde kapitlen iplan- och byggförordningen (PBF), BBR, konstruk- tionsregler () och de standarder dessa hänvisar till. Vi utreder regelverkets ändamålsenlighet, effektivitet och omfattning. Vi har tre deluppdrag som handlar om att modernisera och för- enkla BBR, se över kontrollen av byggandet och överväga på vilken nivå (Riksdag, regering, myndighet) samt vilken myndighet som har bemyndigande att utfärda vilka föreskrifter. Syftet med vårt uppdrag är att modernisera och förenkla regel- verket och främja ett ökat bostadsbyggande och konkur- rens, utan att äventyra hälsa, säkerhet, gestaltningskvalitet, god livs- miljö och ett långsiktigt hållbart byggande. Mål för våra förslag Det övergripande målet för samtliga våra förslag är modernare bygg- regler med fokus på att regelverket och dess tillämpning ska vara för- utsägbart, flexibilitet och förenklat. De mer precisa målen för våra förslag om principer för reformer- ing av BBR och inrättande av en myndighet kallad är att tillämpningen av BBR ska bli mer förutsägbar och flexibel så det finns utrymme för nya lösningar. Den ökade förut- sägarbeten uppnås genom att vi föreslår att föreskrifterna i BBR ska preciseras och att , på byggherrars initiativ, ska avge förhandsavgöranden om vilka lösningar som kan antas komma att uppfylla samhällskraven. Båda dessa förslag främjar en enhetlig tillämpning av bestämmelserna. Merparten av kraven på byggnads- verk förutsätter ingen lokal hänsyn, utan tanken är att samma krav ska gälla i hela landet. Förslagen ger i sin tur nya förutsättningar för kontrollprocessen och därmed för de förslag som vi lämnar gällande kontrollen av byggandet. I de förslag om lämplighet för sitt ändamål vid nybyggnation som vipresenterar tillämpar vi de principer som ges i reformeringen av BBR och fastställer samhällets minimikrav. För såväl principerna i stort som för lämplighetskraven finns också en målsättning om att reglerna ska bli mindre omfattande och mer överskådliga och där- igenom förenklade. Målen för förslagen om kravnivån när det gäller lämplighet för sitt ändamål vid nybyggnation samt ombyggnad är ett ökat och mer diversifierat utbud av bostäder samt en ökad kostnads- och resurseffektivitet. Målen för förslagen om kontrollen av byggan- det är att renodla processen och inblandade aktörer så att förutsäg- barheten ökar, tillämpningen förenklas och byggfelen minimeras. De bestämmelser som staten föreskriver ska ge branschen förut- sättningar att utvecklas mot en högre grad av effektivitet, innovation och nytänkande. Det är viktigt för att få ett mer varierat byggande och en högre produktivitet. För att skapa sådana incitament behövs förutsägbara bestämmelser för aktörer på byggherresidan så att de kan utveckla nya lösningar och koncept som kan byggas för en större marknad. Därigenom kan konkurrensen öka och bidra till ett större utbud av bostäder till rimligare kostnader. Principer för reformering av BBR Den nu använda regeltekniken i BBR med allmänt hållna föreskrifter som kompletteras av icke bindande rekommendationer i allmänna råd som i sin tur hänvisar till standarder har lett till ett oklart rätts- läge. Avsaknad av preciseringar i föreskrifter medför att beslutsstödet för kommuner i praktiken finns i allmänna råd och de standarder som de hänvisar till. Det har dels medfört att tillämpningen av bestämmel- serna skiljer sig åt mellan kommuner, dels att det kan vara svårt att använda andra lösningar än de som anges i allmänna råd och stan- darder. Olika tolkningar av kraven i BBR skapar oförutsägbarhet och osäkerhet och kan hämma innovation och nytänkande. Byggkost- naderna påverkas om det innebär kostnader att anpassa varje enskilt projekt om olika tolkningar görs vid prövningen av bygglov och be- dömning vid starbesked. Det kan medföra att upprepning, lärande och skalfördelar försvåras, vilket framför allt hindrar industriellt och seriellt byggande. En ökad tydlighet i reglerna efterfrågas av samtliga aktörer. Vi föreslår en reformering av BBR för ökad förutsägbarhet, flexi- bilitet och överskådlighet. Föreskrifterna i BBR bör preciseras, exem- pelvis genom att precisera vaga ord och/eller reglera uppgifter från allmänna råd och standarder i föreskrift. bör de allmänna råden tas bort i största möjliga mån. Därmed blir det mer förutsäg- bart vad som gäller för alla tillämpare. Vi föreslår vidare att före- skrifterna så långt det är möjligt ska formuleras som funktionskrav för att skapa utrymme för flexibilitet och möjliggöra olika lösningar. Det innebär att bör undvika uppgifter i föreskrifterna som begränsar olika möjliga lösningar så att det finns flexibilitet och möj- lighet att uppfylla föreskrifterna på olika sätt. bör få i upp- drag av regeringen att: •så långt det är möjligt även i fortsättningen formulera föreskrif- terna som funktionskrav, •i största möjliga mån precisera vaga ord och formuleringar som förekommer i föreskrifter som har betydelse för föreskriftens tillämpningsområde eller krav, •definiera begrepp i föreskrifterna som har betydelse för föreskrif- tens tillämpningsområde eller krav, •föreskriva vilka verifieringsmetoder som ska användas för att veri- fiera att kraven är uppfylla, i de fall ser behov av statlig styrning i detta avseende, •i största möjliga mån minska användningen av allmänna råd och renodla innehållet i de allmänna råd som behålls, •ta bort hänvisningar till standarder i föreskrifter och allmänna råd, förutom avseende standarder som har utarbetats enligt nya metoden som till exempel hissar och linbaneanläggningar, •ta bort hänvisningar till myndigheters och organisationers skrifter i allmänna råd, •dela in BBR i kapitel och paragrafer och så långt det är möjligt följa ordningen och terminologin i PBL och PBF, och •i så kallade upplysningsparagrafer ange vilken föreskrift som åsyftas och vad den handlar om. Nya föreskrifter för bostäders lämplighet Ett område där vi ser ett stort behov av reformering av BBR är kraven för bostäders lämplighet vid nybyggnad. Dessa bestämmelser har stor betydelse för mer variation i bostadsutbudet och kostnads- och resurseffektivitet. För ett förenklat byggande och en god bostads- försörjning föreslår vi därför nya föreskrifter för bostäders lämp- lighet för sitt ändamål. Vi föreslår att kraven på bostäders lämplighet för sitt ändamål i högre grad preciseras i PBF i stället för i BBR. Vi menar att vilka ut- rymmen som ska vara avskilda, avskiljbara och kunna överlappa varandra samt vilka utrymmen som ska ha fönster bör regleras i PBF, eftersom de ger uttryck för ett politiskt ställningstagande. Vidare lämnar vi förslag på nya myndighetsföreskrifter för avsnitt 3:2 i BBR. Vi föreslår att varje utrymme regleras i en egen paragraf, utan allmänna råd och hänvisningar till standarder. Där- igenom skapas en tydlig och överskådlig reglering. Genom att vi i föreskrifterna fastställer ett antal minimimått blir tillämpningen av föreskrifterna både förutsägbar och flexibel, eftersom den möjliggör olika planlösningar för att möta olika målgrupper. De föreskrifter vi föreslår innebär, jämfört med dagens bestäm- melser, bland annat att särskilda krav för studentbostäder och bostäder större än tas bort. Kategoribostäder för en viss grupp människor, som studenter, är inte ändamålsenligt och kan hindra flexibilitet i nyttjandet av bostadsbeståndet . Det berikar också samhället att människor från olika generationer kan mötas och leva i samma bostadsområden. Därför föreslår vi att samma krav gäller för alla bostäder om högst oavsett om de är stu- dentbostäder eller inte. Med de bestämmelser vi föreslår beräknas minsta storlek för dessa bostäder kunna bli . Det blir också möjligt att bygga lägenheter med antingen två mindre sovrum eller ett dubbelsängsrum samt utrymme för matlag- ning, måltider, samvaro och fritid i öppen planlösning. Även för bostäder större än skapas möjlighet för mer kom- pakta bostadslösningar och fler avskilda sovrum. Vi menar att det är en avgörande skillnad mellan bostäder för mindre hushåll, där framför allt en eller två personer bor, och större bostäder där fler personer bor tillsammans. Det är därför rimligt att staten fortsatt ställer olika krav på bostäder som är högst respektive större än , där exempelvis behov av avskiljbara ut- rymmen finns i större utsträckning. Däremot är den gräns som finns för bostäder större än inte ändamålsenlig. För större bostäder kan marknaden i högre grad antas möta efterfrågan av ytterligare kvaliteter. Därför bör gränsen utgå. För bostäder i flera plan föreslår vi att det för entréplan blir samma krav som för bostäder om högst . Dessutom krävs endast utrymme för matlagning, inte inredning och utrustning för matlagning. Det innebär att kök inte behöver installeras från start så länge framdraget vatten, avlopp och el finns. Därmed kan ytan för entréplanen minimeras jämfört med och möjliggöra bostäder på flera plan även där platsens förutsättningar skapar liten yta per plan, till exempel stadsradhus. Vi föreslår också att kravet på inredning för förvaring utgår. Det räcker med att utrymmet för förvaringen säkerställs. är det inte ovanligt att nya garderober och hatthyllor slängs, vilket inte är resurs- effektivt. Tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga är ett grundläggande krav där det är viktigt att samhället sätter kravnivån, eftersom dessa behov riskerar att inte tillgodoses av marknaden annars. För att underlätta tillämpningen kan de mått som krävs för tillgänglighet i bostäder regleras samlat med krav på lämplighet i 3:2. I de förslag vi lämnar om bostadsut- formning i 3:2 inkluderar vi därför tillgänglighet och användbarhet i alla utrymmen, passage och dörröppningar i bostaden, inklusive ytter- dörr, balkong- och altandörr. Införande av om krav på byggnadsverk Samhället har ett intresse av att kraven på byggnadsverk ska tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt i kommunerna, utom i de fall det krävs lokal hänsyn, till exempel för god form-, färg- och material- verkan. I nuvarande system finns inte förutsättningar att få fram en större mängd praxis om bedömningen av utformningskraven och de tekniska egenskapskraven. Att det inte finns någon omfattande praxis innebär också att vägledning om kravens tillämpning inte kan ges i någon större utsträckning. ger vägledning om PBL, PBF och författningar, men kan inte göra en bedömning i en- skilda fall. I dagens system finns det inte heller någon möjlighet att få en bedömning av en sakkunnig som ser till kravens uppfyllande utifrån ett helhetsperspektiv av samtliga tekniska egenskapskrav. Vi föreslår att en myndighet, , införs med upp- gift att ge förhandsavgörande om vissa utformningskrav och samt- liga tekniska egenskapskrav kan antas komma att uppfyllas vid ny- byggnad. Bedömningen i ett förhandsavgörande ska avse krav på att en byggnad ska vara lämplig för sitt ändamål och tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsför- måga samt samtliga krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Byggherrar ska kunna ansöka om ett förhandsavgörande för nybygg- nad av byggnadsverk hos myndigheten. Ett positivt förhandsavgörande ska vara bindande för vid prövningen av bygglov och bedömningen vid startbesked. Genom Byggkravsnämndens förhandsavgöranden skapas väg- ledande praxis och därigenom kan tillämpningen bli mer enhetlig och förutsägbar. Detta är framför allt önskvärt för byggherrar som önskar bygga mer industriellt och uppföra likvärdiga byggnader i olika kom- muner, ofta benämnt seriellt byggande eller serietillverkare. Regleringen av bör ske i en ny lag och en myn- dighetsinstruktion. Som ett första steg bör regeringen tillsätta en organisationsutredning med uppgift att lämna förslag om Byggkravs- nämndens närmare organisation och uppgifter utifrån de förslag vi har lämnat. Borttagande av ombyggnad ur PBL För en väl fungerande bostadsförsörjning är det av vikt att det befintliga bostadsbeståndet kan nyttjas effektivt och kan förändras när behoven ändras. Vi har funnit att nuvarande regler för ombygg- nad hindrar ombyggnadsåtgärder i det befintliga beståndet. Exempel på ombyggnadsåtgärder som kan hindras är omfattande ändringar i planlösningar, omvandlingar av lokaler till bostäder, ingrepp i stomme eller utbyte av merparten av de tekniska systemen. Vid ombyggnad inträder följdkrav som innebär att utformningskraven och de tekniska egenskapskraven ska uppfyllas för hela byggnaden eller anläggningen om det inte är orimligt, även om ombyggnaden enbart gäller en del av byggnaden eller anläggningen. Det är också svårt för tillämpare av regelverket att skilja ombyggnad från ändring, under- håll och tillbyggnad. Vi föreslår därför att begreppet ombyggnad bör utgå ur PBL. Vi har i uppdrag att inom ramen för befintlig ansvarsfördelning mellan byggherre och kommun se över de ändringar som gjordes i tionde kapitlet PBL 2011 och att kontrollen av byggandet är ändamålsenligt utformad. Vi menar att de moment som utgör dagens kontroll- process i huvudsak är logiska utifrån hur byggprojekt bedrivs. Våra förslag gällande kontrollen av byggandet innebär dock ett avskaf- fande av rollerna certifierade sakkunniga och kontrollansvariga samt förtydligande av arbetsplatsbesök och kontrollplaner. Avskaffande av certifierad sakkunnig Systemet med certifierade sakkunniga har flera brister och mot- verkar inte byggfel i tillräcklig utsträckning. Därför föreslår vi att kontroll genom certifierade sakkunniga avskaffas och att samtliga kon- troller i stället ska göras inom ramen för byggherrens egenkontroll. En byggherre som vill anlita sakkunniga inom olika områden för att bistå i byggprojekt kan fortfarande göra det, men det ställs inte längre krav på att anlita certifierade sakkunniga i PBL, enligt vårt förslag. Även systemet med kontrollansvariga har flera brister och fyller därför inte en så pass viktig funktion i nuvarande kontrollprocess att det är motiverat att ställa krav på byggherrar att de ska anlita kon- trollansvarig. Därför föreslår vi att systemet med kontrollansvariga avskaffas. En byggherre som vill anlita en person som är kunnig inom byggande för att bistå i byggprojekt kan fortfarande göra det, men denna roll regleras enligt vårt förslag inte längre i PBL. Arbetsplatsbesöken upplevs inte alltid som meningsfulla. Det behövs därför en mer detaljerad reglering av arbetsplatsbesök som tydliggör vad som ska gås igenom vid ett arbetsplatsbesök. På så sätt förstärks arbetsplatsbesökens betydelse och deras syfte tydliggörs. Vi föreslår därför att det i PBL förtydligas vad som ska gås igenom vid ett arbetsplatsbesök. Förslaget innebär att det regleras att det vid ett arbetsplatsbesök ska gås igenom: •hur lov, kontrollplan, andra villkor i startbesked och komplette- rande villkor följs, •om det finns avvikelser från de krav som gäller för åtgärderna, •dokumentation över arbetets utförande, •behov av andra åtgärder, och •om det finns skäl för att ingripa enligt 11 kap. PBL. Det finns behov av mer detaljerade bestämmelser om vad som ska anges i en kontrollplan och hur en kontrollplan ska utformas för att den ska bli ett centralt instrument för byggherrens egenkontroll. Bestämmelserna bör regleras i myndighetsföreskrifter. Vi föreslår därför att får i uppdrag av regeringen att utfärda myndig- hetsföreskrifter om kontrollplaners utformning. Utreda prövning av tekniska egenskapskrav Genom införandet av PBL delades krav på lämplighet och tillgäng- lighet upp i utformningskrav respektive tekniska egenskapskrav för att det ansågs viktigt att kunna ingripa tidigt i processen för att inte resurser skulle gå till spillo.