sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Man menar att länsstyrelserna behöver få känna att de centrala myndigheterna har förtroende för att de gör ett bra arbete och att länsstyrelserna i högre utsträckning borde använda de EU-gemensamma vägledningarna. Kartläggning och analys bör göras av länsstyrelserna Från flera aktörer har det betonats att det är en nödvändig förutsätt- ning att kartläggningen av miljöförhållanden utförs av aktör med god kunskap på lokal nivå. Det är viktigt med hög kompetens om lokala förhållanden vid bedömning av vattenförekomsternas rådande status. Länsstyrelserna uppges ha god kompetens att göra detta, och flera aktörer menar att det vore svårt att lägga uppgiften på någon annan aktör. Flera aktörer har pekat på att beredningssekretariaten dock behöver mer personal och personal med rätt kompetens. Det har pekats på behov av nationella utbildningar och att berednings- sekretariaten behöver använda länsstyrelsernas samlade kompetens för att utföra statusklassningen. som värd för grunddata anser att det skulle vara till fördel för myndigheten och vattenförvaltningen i övrigt om pekades ut som värd för grunddata och verktyg som krävs inom vattenförvaltningsarbetet. Ett datavärdskap skulle enligt kunna inkludera hydrografiska, hydrologiska och oceanografiska grunddata, men även förvaltning av verktyg och modeller som används för statusklassning och åtgärds- planering. Ramdirektivets miljömål beslutas som miljökvalitetsnormer Ramdirektivet för vatten innebär att miljömål ska ställas upp för att säkerställa att en god yt- och grundvattenstatus uppnås i hela gemen- skapen och att försämring av vattnets status förhindras på gemen- skapsnivå. I ska detta säkerställas bland annat genom tillämp- ning av myndighetsföreskrifter i form av miljökvalitetsnormer. Bestämmelser om hur miljökvalitetsnormerna ska sättas finns i 4 kap. vattenförvaltningsförordningen. För att normerna ska vara satta på likvärdigt sätt över hela landet finns generella utgångspunkter för detta i föreskrifter från Havs- och vattenmyndigheten och geologiska undersökning. Dessutom utgår de fem vattenmyndig- heterna från gemensamma principer för hur normerna ska beslutas, för att det inte ska finnas omotiverade skillnader i miljökvalitets- normerna mellan vattendistrikten. Dessa principer finns beskrivna i förvaltningsplanerna för varje distrikt. Miljökvalitetsnormerna ska beslutas av vattendelegationen vid den länsstyrelse som är vattenmyndighet och publiceras i den läns- styrelsens författningssamling. Kommuner och myndigheter har inom sina verksamhetsområden, såsom planering, tillsyn och tillståndsgivning, huvudansvaret för att normerna följs. 16Se till exempel Förvaltningsplan 2016–2021 för Norra vattendistrikt, Del 2 Vatten- förvaltning 2009–2015 Resultat, samverkan och principer för miljökvalitetsnormer. Innebörden av miljömålen i ramdirektivet för vatten och vilken rättsverkan dessa har gentemot enskilda har preciserats genom av- göranden från EU-domstolen.17 I bilaga 6 beskrivs den rättsliga regleringen närmare. Normer för yt- och grundvatten och skyddade områden Utifrån den statusklassificering som gjorts för varje vattenförekomst under arbetet med kartläggning och analys ska vattenförekomster tilldelas en miljökvalitetsnorm. Detta görs i slutet av varje förvalt- ningscykel och gäller under nästkommande cykel. Medan statusklassificeringen beskriver den befintliga vattenkvali- teten i en vattenförekomst så anger miljökvalitetsnormen den vatten- kvalitet som ska uppnås och . anger hur miljön bör vara för att ekologiska och kemiska funktioner i vatten- miljön ska uppnås. Skillnaden mellan status och miljökvalitetsnorm definierar det åtgärdsbehov som finns och ger underlaget till vatten- förvaltningens åtgärdsprogram. Huvudregeln är att alla vattenförekomster skulle ha uppnått minst god yt- eller grundvattenstatus eller god ekologisk potential och att statusen inte får försämras, det så kallade försämringsförbudet.18 Om statusen var sämre än god 2015 så kunde, under vissa förutsättningar, årtalet flyttas fram eller kravet sänkas. Utgångspunkten för normsättning för yt- och grundvatten skiljer sig åt något. För grundvatten ska, enligt SGU:s föreskrifter, miljö- kvalitetsnormer fastställas för grundvattenförekomster som riskerar att inte uppnå god status. För ytvatten är utgångspunkten för norm- sättningen vilken ekologisk status eller potential respektive kemisk ytvattenstatus en vattenförekomst har. För kraftigt modifierade vatten och konstgjorda vatten tillämpas inte samma krav på ekologisk status som för naturliga ytvattenföre- komster. De ska i stället uppnå god ekologisk potential som innebär 17Se till exempel dom i mål nr C-461/13, även kallad Weser- domen. 18Förvaltningsplan 2016–2021 för Norra vattendistrikt, Del 2 2009–2015 Resultat, samverkan och principer för miljökvalitetsnormer, sid. 117. en anpassning av till den påverkan som finns från den verk- samhet som har motiverat att vattenförekomsten pekas ut som kraf- tigt modifierad eller konstgjord. För skyddade områden till följd av EU-direktiv ska miljökvali- tetsnormerna i första hand uppfylla de eventuella kvalitetskrav som följer av direktivet för det skyddade området och dess implemente- ring i . Därefter, i den mån det inte motverkar dessa krav, ska de uppfylla de krav som följer av vattenförvaltningsförordningen. Särskilda bestämmelser till följd av EU-direktiv finns för dricks- vatten, fisk- och musselvatten, badvatten, nitrat och avloppsvatten samt Natura 2000-områden. För vatten inom områden som har skydd iSverige men som inte omfattas av skydd i något EU-direktiv, exem- pelvis strandskyddsområden, vattenskyddsområden, naturreservat och miljöskyddsområden, hanteras på samma sätt som andra vattenföre- komster enligt vattenförvaltningsförordningen. Förlängd tidsfrist och mindre stränga krav Vattenmyndigheterna har huvudsakligen tillämpat undantag i form av förlängd tidsfrist i förvaltningscyklerna 2009–2015 och 2016– 2021. Mindre stränga krav har tillämpats i undantagsfall, eftersom målet med vattenförvaltningen är att god status ska uppnås i vatten- förekomsterna. Skyldigheten att besluta om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav infördes i början på 2019 och kommer att tillämpas för förvaltningscykel 2022–2027.19 De förändrade reglerna innebär att de möjligheter till förlängd tidsfrist och mindre stränga krav som finns i ramdirektivet ska nyttjas fullt ut. gäller också nya regler om att vattenmyndigheten under vissa förutsättningar ska pröva om en norm ska ändras under löpande förvaltningscykel. Enligt reglerna ska en prövningsinstans begära in ett yttrande från vattenmyndigheten om det finns anled- ning att anta att ett vatten som kan påverkas av en verksamhet inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr 2017/18:383. vattnet eller att något annat förhållande av betydelse för normgiv- ningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm. Ett yttrande ska också inhämtas innan en prövnings- instans beslutar att tillåta en ny eller ändrad samhällsnyttig verksam- het med stöd av föreskrifter om undantag för sådana verksamheter. Genom skyldigheten att hämta in vattenmyndighetens yttrande ges utrymme för vattenmyndigheten att göra de ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvalitetsnormer som föranleds av utredningen i målet. Om vattenmyndigheten finner att det inte finns utrymme eller skäl för att ändra miljökvalitetsnormerna, ska vatten- myndigheterna anmäla detta till regeringen som därmed ges möjlig- het att ändra miljökvalitetsnormerna. Avsikten med detta förfarande är, enligt vad regeringen uttalat i förarbetena, att säkerställa nöd- vändiga intresseavvägningar av betydelse för normsättningen.20 Svårt att sätta väl avvägda normer Vår utvärdering visar att den största utmaningen för vattenförvalt- ningen är att sätta väl avvägda miljökvalitetsnormer för vatten. En del efterlyser ett tydligare samhällsekonomiskt perspektiv i arbetet med att ta fram underlaget inför normsättningen och menar at det behövs tydligare avvägningar mellan olika samhällsmål i normsätt- ningen. Olika syn på beslutsfattande Det finns olika uppfattningar om vem som bör besluta om miljö- kvalitetsnormer. Några lyfter fram att beslut om miljökvalitetsnormer inte går att överklaga och att det därför är viktigt att besluten fattas av ett organ med förankring i samhället. Flera lyfter fram att dagens vattendelegationer har en svag demokratisk och politisk anknytning och att normerna kanske borde beslutas av regeringen eller kom- muner i stället. Flera aktörer har dock framfört att politiken inte bör blandas in i beslutsfattandet. Eftersom normsättningen följer av 2017/18:243, bet. 2017/18:CU31, rskr 2017/18:383. regler i vattenförvaltningsförordningen och ramdirektivet borde beslutsfattandet vara en ren myndighetsuppgift. Flera har betonat vikten av att miljökvalitetsnormerna av rätts- säkerhetsskäl sätts på samma sätt i hela landet. Från en del verksam- hetsutövare har det framförts att de normer som finns nu ifrågasätts mycket och att det därför är viktigt att det finns ett centralt ansvar för normgivningen så att den kan styras och hållas enhetlig för riket. Andra har framfört att miljökvalitetsnormerna handlar om lokala förhållanden och bör sättas olika beroende på lokala förutsättningar. Några menar att normsättningen kan koncentreras till några läns- styrelser, till exempel en i varje distrikt. Ändring av enskilda miljökvalitetsnormer Från verksamhetsutövarhåll har framförts att det är väsentligt att det underlag som tas fram inom ramen för den nationella planen för om- prövning av vattenkraft kan tas emot och hanteras av vattenmyndig- heterna innan ett omprövningsärende initieras. På så sätt skulle man kunna förkorta den sammantagna handläggningstiden och minska kostnaderna för omprövningsärenden. Ramdirektivets mål och miljökvalitetsnormer Från några håll lyfts fram att det inte är enkelt att förstå varför har valt att implementera ramdirektivets mål som normer i svensk lagstiftning och man menar att detta eventuellt innebär att ramdirek- tivets mål fått en starkare juridisk ställning än i övriga länder. 9.3.1Arbetet med att ta fram åtgärdsprogram Grundläggande och kompletterande åtgärder Enligt ramdirektivets artikel 11 ska varje medlemsstat för varje av- rinningsdistrikt eller för den del av ett internationellt avrinnings- distrikt som ligger på dess territorium se till att ett åtgärdsprogram upprättas och därvid beakta resultaten av de analyser som krävs för att uppnå de mål som fastställs. När det är lämpligt kan en medlems- stat besluta om åtgärder för alla avrinningsdistrikt och/eller de delar av internationella avrinningsdistrikt som ligger på dess territorium. Varje åtgärdsprogram ska innehålla grundläggande åtgärder och vid behov kompletterande åtgärder. Åtgärdsprogrammen kan hän- visa till åtgärder till följd av lagstiftning som antagits på nationell nivå och som omfattar hela medlemsstatens territorium. En samman- fattning av det eller de åtgärdsprogram som har antagits enligt arti- kel 11 ska ingå i förvaltningsplanen för avrinningsdistriktet, vilken ska sändas till kommissionen. Grundläggande åtgärder består av åtgärder som är möjliga att utföra genom tillämpning av befintliga bestämmelser, dels åtgärder som innebär en effektiviserad tillämpning av befintliga bestämmel- ser, dels åtgärder som innebär krav på nya bestämmelser. Det finns två typer av grundläggande åtgärder som utgör minimikrav och som ska ingå i åtgärdsprogrammen: –åtgärder som ska genomföras som följd av det svenska regelverk som genomför annan EU-rätt med syfte att skydda vatten enligt artikel 11 (3) (a) –åtgärder enligt ramdirektivets minimikrav i artikel 11 (3) (b-l), varav några är i form av regleringar och andra i form av andra styrmedel som ska finnas som följd av att direktivet har införts. Kompletterande åtgärder är de åtgärder som utformas och genomförs utöver de grundläggande åtgärderna med syfte att nå miljökvalitets- normerna. De kan bestå av följande: –nya föreskrifter och andra styrmedel som går utöver dem som är identifierade som grundläggande –fysiska eller tekniska åtgärder, information, rådgivning, utredning och forskning. Åtgärder som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna Enligt vattenförvaltningsförordningen ska åtgärdsprogrammen ange de åtgärder som behöver vidtas för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Om det behövs får vattenmyndigheten fastställa del- åtgärdsprogram för delar av vattendistriktet där speciella åtgärder behövs eller för sektor, fråga eller vattentyp som beaktar särskilda aspekter på vattenmiljöförvaltningen. Ett delåtgärdsprogram ska på lämpligt sätt tas in i åtgärdsprogrammet för distriktet. I en vägled- ning för åtgärdsprogram konstateras att delåtgärdsprogram ”kan ses som en administrativ lösning för att underlätta hanteringen av åt- gärdsarbetet”.21 I bilaga 6 beskrivs den rättsliga regleringen närmare. Åtgärdsprogrammen syftar till att specificera vilka åtgärder som behövs och vilken lagstiftning som kan användas för att få dem till stånd. Av vägledningen framgår att med åtgärder menas följande in- satser: –dels styrmedel (exempelvis lagstiftning, avgifter och information) –dels fysiska åtgärder, insatser i vattendistriktet för att säkerställa att miljökvalitetsnormerna följs (exempelvis sanering av förore- nad mark, restaurering av sjöars vattenkvalitet, förändrad gödsel- hantering eller upprättande av skydd). Framtagande av och beslut om åtgärdsprogram Det är de länsstyrelser som är vattenmyndigheter som tar fram åtgärdsprogrammen för de fem vattendistrikten i . Åtgärds- programmen beslutas av vattendelegationerna vid dessa länsstyrel- ser. Åtgärdsprogrammen redovisas i förvaltningsplanerna för de fem vattendistrikten. Programmen omfattar de vattenförekomster som inte uppnår eller riskerar att inte uppnå god vattenstatus, och syftar till att dels åtgärda de påverkanskällor som bedöms som betydande, dels förebygga försämringar av vattenstatus. Programmen innehåller bland annat en beskrivning av vilka åtgärder som behöver vidtas, av vem och när de behöver vara genomförda. I de flesta fall innebär det att myndigheter och kommuner sedan i sin tur ska ställa krav på andra aktörer, till exempel verksamhetsutövare, att genomföra de fysiska åtgärder som krävs för att följa miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogrammen riktar sig till myndigheter och kommuner, som i sin tur ska omsätta det i sina beslut eller i sin verksamhet. Åtgärdsprogrammet riktar sig till centrala myndigheter, länsstyrel- serna och kommunerna som åtgärdsutförare. 21Naturvårdsverket (2008). vad kommuner och myndigheter behöver göra för att distriktets vatten ska följa miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogrammet inriktas på vatten med problem eller där kvaliteten riskerar att försämras, och vad som behöver göras för att miljökvalitetsnormerna ska följas. Vad som exakt ska göras och hur är inte något vattenmyndigheterna styr över. Det planeras i samarbete med länsstyrelserna, andra naturvårdande myndigheter, vattenråden och liknande samarbetsorgan, näringslivet och allmänheten. Eller så avgörs det i prövningsprocesser i domstolar.22 De senaste åtgärdsprogrammen fattade vattendelegationerna i de fem vattendistrikten beslut om . Dessa gäller för perioden –2021. Åtgärdsprogrammen för de fem distrikten är snarlika. Till exempel omfattar åtgärdsprogrammet för Norra vattendistrikt 56 administrativa åtgärder riktade till myndigheter och kommuner, vilka ska utgöra grunden till genomförandet av de fysiska åtgärder som krävs för att kunna följa miljökvalitetsnormerna. För att tyd- liggöra kopplingen mellan åtgärder riktade till myndigheter och kommuner och de faktiska fysiska åtgärderna och deras effekt i vatten- miljön presenteras underlag per åtgärdsområde med förslag på fysiska åtgärder. Nedan följer en sammanfattning av de administrativa åtgärder som är riktade till myndigheter och kommuner (): •Övergödning: ta fram och tillämpa styrmedel som leder till att miljökvalitetsnormerna kan följas, till exempel föreskrifter, väg- ledningar, utökad tillsyn, rådgivning och kunskapsuppbyggande åtgärder. •Fysiska förändringar: främst styrmedel i form av nya eller revide- rade föreskrifter, vägledningar samt tillsyn av pågående verksam- heter. 22www.vattenmyndigheterna.se/Sv/atgarder-for-battre-vatten/Pages/default.aspx (avläst ). •Miljögifter: främst styrmedel i form av nya eller reviderade före- skrifter och riktlinjer samt förbättrad tillsynsvägledning eller till- syn av miljöfarliga verksamheter. •Försurning: främst styrmedel i form av nya eller reviderade före- skrifter samt ökat internationellt arbete. •Främmande arter: Havs- och vattenmyndigheten ska i sitt arbete med att ta fram hanteringsprogram för invasiva främmande arter i vattenmiljöer inkludera de främmande arter som bidrar till eller riskerar att bidra till att sänka den ekologiska statusen i vatten- förekomster till sämre än god status. •Otillräckligt dricksvattenskydd: främst styrmedel i form av nya eller reviderade föreskrifter och riktlinjer samt förbättrad till- synsvägledning eller tillsyn av miljöfarliga verksamheter. •Förändrade grundvattennivåer: tillståndsprövning av vattenuttag och infiltration av ytvatten i lämpliga fall. •Klorid i grundvatten: tillhandahålla kunskapsunderlag och infor- mation för att minimera påverkan från vägsaltning. Tillstånds- prövning för vattenuttag och infiltration av ytvatten är åtgärder mot saltvatteninträngning. •Övriga problem – olyckor: specifik åtgärd till angå- ende risken för olyckor med utsläpp av drivmedel eller kemiska produkter som transporteras på väg, järnväg och farled. •Skyddade områden: åtgärder riktade specifikt mot inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricks- vatten ska redovisas i åtgärdsprogrammet. Dagens distriktsvisa åtgärdsprogram är lika för hela landet Det konstateras att de nuvarande distriktsvisa åtgärdsprogrammen ser lika ut i de fem distrikten. Många aktörer har lyft fram att de fem distriktens åtgärdsprogram är lika men inte identiska. Flertalet inter- vjuade menar att som åtgärdsprogrammen är utformade skulle de kunna ingå i ett nationellt åtgärdsprogram och en nationell för- valtningsplan. Det har betonats att åtgärdsprogram på distriktsnivå eller regio- nal nivå borde innehållsmässigt vara utarbetade utifrån lokala och regionala förutsättningar. Det har från en del kommuner pekats på att det är konstigt att generella åtgärder har tagits fram till alla kom- muner trots att kommunerna är så olika. Från vattenmyndigheterna uppges att det har diskuterats om nästa åtgärdsprogram skulle kunna göras mer distriktsinriktade. Nuvarande åtgärdsprogram innehåller inte konkreta åtgärder Flera aktörer har framfört att vattenmyndigheternas åtgärdsprogram inte är tillräckligt kraftfulla eftersom de inte innehåller konkreta åtgärder. Många menar att dagens åtgärdsprogram är mycket gene- rella, och att det behövs en annan process för att de ska bli mer kon- kreta. Generella åtgärdsprogram är svåra att använda i det operativa arbetet på lokal nivå. Från kommuner har framförts att åtgärds- programmen är av administrativ karaktär och långt ifrån den kon- kreta nivå som krävs för ett aktivt åtgärdsarbete. Det blir inte tydligt hur de ska leda till konkret åtgärdsarbete. Det har vidare framförts att det är problematiskt att gällande åtgärdsprogram inte innehåller tillräckligt långtgående åtgärder för att det ska vara troligt att beslutade miljökvalitetsnormer ska kunna följas. Det har pekats på att det inte går att förutse vilket resultat som kan förväntas av de åtgärder som anges i åtgärdsprogrammen och hur stor den minskade påverkan på individuella vattenföre- komster kommer att bli till följd av åtgärderna. Det har vidare pekats på att det behövs information om förväntat åtgärdsresultat, till exempel i tillrinningsområden till vattenföre- komster med övergödningsproblem, för att kommunerna ska kunna uppfylla kraven i (PBL) på att miljökvalitets- normer ska följas. Flera menar att det finns en övertro på åtgärdsprogrammens styr- ande effekt. Exempelvis kommuntjänstemän har pekat på att åtgärds- programmen borde kunna användas internt inom en kommun som stöd för att inför den politiska ledningen motivera åtgärdsarbetet inom kommunen, men eftersom åtgärdsprogrammen inte innehåller konkreta åtgärder på avrinningsområdesnivå är det tveksamt om åtgärdsprogrammen har någon självständig betydelse för det kom- munala arbetet. Åtgärdsprogrammen tillför inte något som är prak- tiskt tillämpbart för kommunerna – kommunerna vet redan vilka uppgifter som de har. Det har vidare framförts att vattenmyndig- heternas åtgärdsprogram inte består av den typ av åtgärder som ram- direktivet utgår från. Åtgärdsprogrammens betydelse är oklar Några aktörer har tagit upp frågan om vattenförvaltningen har någon praktisk betydelse för det arbete som myndigheter och kommuner utför. Bland annat från kommunerna har uppgetts att man inte utgår från åtgärdsprogrammen eller använder material från vattenförvalt- ningen. I utvärderingen har det också framkommit flera exempel på kommuner som arbetar aktivt med vattenförvaltningsfrågor och som gör omfattande insatser utifrån åtgärdsprogrammen. Det är dock oklart i vilken grad åtgärdsprogrammen är styrande för detta arbete. Det behövs åtgärdsprogram på olika förvaltningsnivåer I intervjuer har det förts fram att det kan finnas behov av åtgärds- program som beslutas på olika förvaltningsnivåer, både nationellt, distriktsvis, avrinningsområdesvis och kanske till och med på vatten- förekomstnivå. Några har framfört att åtgärdsprogrammen skulle kunna delas upp i en nationell del med bindande allmänna åtgärdskrav för myn- digheter och kommuner och en konkret och förankrad regional del med åtgärder som enskilda eller grupper av enskilda och andra behöver vidta eller kan ha åtagit sig att vidta. Det har dock även lyfts fram att en uppdelning av åtgärdsprogram på olika nivåer kan göra vatten- förvaltningen krångligare och mer otydlig. Det har framförts att underlaget för konkret åtgärdsarbete på regional och lokal nivå borde kunna tas fram av länsstyrelser och kom- muner. Flera kommuner har framfört att åtgärdsprogram behövs på avrinningsområdesnivå och ibland även på vattenförekomstnivå. Flera aktörer menar att ett bra arbetssätt för områden med konkreta problem är att ta fram lokala åtgärdsplaner. Det som uppges hindra ett sådant arbetssätt är bristen på resurser och långsiktiga arbets- former; det behöver till exempel finnas en anställd person i varje av- rinningsområde som i . En del upplever brister i förankringen Flera aktörer har framfört synpunkter om att åtgärdsprogrammen inte är förankrade och att de brister i legitimitet. Andra aktörer menar att man har haft en bra dialog med vattenmyndigheterna i framtagandet av åtgärder till åtgärdsprogrammet och är nöjda med hur det har fungerat. Vissa har påpekat att man inte känner ansvar för åtgärdsprogrammen eftersom de tas fram av vattenmyndigheterna. Det har pekats på att det behövs mer dialog kring åtgärdsbehov mel- lan vattenmyndigheterna och inblandade myndigheter och kommuner. Vattenmyndigheterna menar att man tar fram åtgärdsprogrammen i dialog med berörda myndigheter och kommuner. Det har pekats på att det skulle kunna leda till problem om åtgärderna i åtgärdsprogrammen var alltför konkreta. Konkreta åtgärder skulle kunna vara svåra att tolka och snabbt bli inaktuella när det är en annan myndighet än den som ska vidta åtgärden som tar fram dem. Det har framförts att detta är ett problem som är knu- tet till dagens organisering av vattenförvaltningen som innebär att vattenmyndigheterna beslutar om åtgärdsprogram. Olika syn på beslutsfattande Det finns olika uppfattningar om vem som bör besluta om åtgärds- program.