sou · H7B318 · 2019-05-03 00:00:00 — För det andra, är denna modell billigare än att bygga upp en separat kom- petensutvecklingsväg för verksamma modersmålslärare. För det tredje, bedömer utredningen att kopplingen till de pågående satsningarna är den snabbaste vägen till att få fram fler legitimerade och behöriga modersmålslärare bland de som undervisar i ämnet. För det fjärde, skulle denna utbildningsväg också kunna användas för att till exempel rekrytera fler högskoleutbildade personer med nödvändiga ämneskunskaper för att söka sig till yrket som modersmålslärare. Det andra fundamentet i denna strategi utgörs av att insatserna måste åtföljas av ett påtagligt incitament för verksamma lärare att satsa på vidareutbildning. Att avskaffa undantaget från kravet på lärarlegitimation kan vara ett sådant incitament (se nästa avsnitt). Att anslå statsbidrag som underlättar både för den enskilde och för arbetsgivaren att genomgå kompetensutvecklingsinsatsen som leder till legitimation och ämnesbehörighet är ett annat. Högre lön till legitimerade lärare är ett tredje möjligt incitament, något som för övrigt redan tillämpas. Utredningen bedömer vidare att alla utbildnings- och kompe- tensutvecklingsinsatser särskilt bör uppmärksamma frågan om hur läromedlen i modersmålsundervisningen ska kvalitetssäkras och vidareutvecklas. Bristen på lämpliga läromedel är ett återkommande tema i de undersökningar som behandlar modersmålsundervisning.54 Detta bekräftas också i de besök som utredningen har genomfört. Vissa modersmålslärare uttrycker att det är svårt att finna läromedel som passar de varierade målgrupper som läser ämnet modersmål. Andra modersmålslärare har själva tagit fram läromedel som de önskar att fler lärare får ta del av. Flertalet lärare använder sig av digi- tala läromedel. En del företrädare för huvudmän har uttryckt kritik mot vissa aspekter av innehållet i de läromedel deras egna skolor använder. Nationellt framtagna läromedel i samtliga de språk som undervis- ning inom ramen för modersmål bedrivs låter sig svårligen 54Se kapitel 4 i betänkandet. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer Utredningens rekommendation är därför att de universitet och högskolor med examenstillstånd för utbildningar som leder till grundlärar- och ämneslärarexamen samt som anordnar kompetensutvecklingsinsatser tar hänsyn till frågan om hur såväl kursplaner som skollagens och läroplanernas skrivningar om skolans värdegrund och utbildningens mål på ett lämpligt sätt ska kunna omsättas i de läromedel som används. 10.4.7Undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare i ämnet modersmål bör ses över Utredningens rekommendation är att regeringen bör överväga att tidsbegränsa undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare som undervisar i ämnet modersmål. Ett beslut om att avskaffa undantaget från kraven på legitimation och behörighet för lärare som undervisar i ämnet modersmål måste dock ske i sam- band med att satsningar görs för att höja modersmålslärarnas behörighetsgrad. Andelen verksamma lärare i ämnet modersmål som har en peda- gogisk högskoleexamen är låg och har varit så . Det var också den stora bristen på utbildade lärare som var skälet till att lärare som skulle undervisa i ämnet undantogs från kravet på legiti- mation och behörighet när legitimationsregleringen infördes. Reger- ingen anförde bl.a. att det förvisso skulle vara önskvärt att alla lärare som undervisar hade adekvat utbildning, men att det av praktiska skäl var befogat att inte ställa upp krav på legitimation och behörighet för bl.a. denna lärarkategori då det inte var rimligt att ha en regel från vilken alltför många undantag måste göras. Det betonas dock i för- arbetena att huvudmannen ska ha gjort stora ansträngningar för att finna en utbildad lärare och möjligheten att anställa obehöriga och icke-legitimerade lärare ska användas med restriktivitet.55 Undantagsbestämmelsen har av många kommit att betraktas som att det inte finns några krav på de lärare som anställs att undervisa i ämnet modersmål. Bestämmelsen används inte med restriktivitet, utan som en generell regel då många huvudmän har svårigheter att rekrytera behöriga modersmålslärare. 2010/11:20. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer De förutsättningar som låg till grund för regeringens bedömning 2010 kvarstår och har i flera avseenden kraftigt försämrats. I synnerhet har bristen på utbildade lärare aktualiserats med en relativt omfattande invandring av barn och ung- domar berättigade till modersmålsundervisning. Antalet lärare med en pedagogisk högskoleexamen som undervisar i ämnet modersmål har /11 ökat med 320 lärare, men har andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen som undervisar i ämnet minskat . Detta beror på att antalet lärare som undervisar i ämnet har ökat kraftigt : läs- /11 var antalet tjänstgörande modersmålslärare i grund- skolan 3 062 och /18 var det 5 465 tjänstgörande lärare.56 Flertalet utredningar har gjort bedömningen att det inte är rea- listiskt att, med de förutsättningar som är för handen, föreslå att dagens undantag från kraven på legitimation och behörighet för modersmålslärare ska upphöra.57 Utredningen kan generellt instämma i dessa bedömningar. Men med dagens undantag är incitamenten låga för studenter att läsa långa utbildningar till ett yrke som de ändå kan utöva i kraft av sitt moders- mål och annan eller ingen lärarexamen med i bagaget. Det leder även till att yrkesverksamma lärare saknar incitament att genomgå kom- pletterande insatser som kan leda till lärarlegitimation. Undantaget från kravet på legitimation och behörighet har även inneburit att inga samlade insatser har vidtagits för att höja denna lärarkårs behörighetsgrad. I stället har det generella undantaget på sätt och vis kommit att cementera situationen och uteblivna sats- ningar motiveras inte sällan med att kategorin ändå är undantagna kravet på legitimation. På så sätt har den undantagsreglering som motiverades av den låga behörighetsgraden i lärarkåren kommit att bli orsaken till att så få satsningar görs för att höja utbildningsnivån. Undantagets ändamålsenlighet har ifrågasatts av en rad tunga instanser. Till exempel skriver UKÄ i remissyttrande till utred- ningen Utbildning, undervisning och ledning – reformvård till stöd för en bättre skola58 att: 56Se kapitel 5 i betänkandet. 57Se bl.a. SOU 2017:51 och SOU 2017:91. Utredningens förslag, bedömningar och rekommendationer undantaget från krav på behörighet för modersmålslärare bör tids- begränsas och en långsiktig strategi som leder till en behörighetsgivande modersmålslärarexamen utvecklas.59 stödjer fortsatt undantag från kravet på legitimation, men efterlyser en kompetensförsörjningsstrategi med en tidsplan som syftar till att öka antalet modersmålslärare med legitimation och behörighet.60 De universitet och högskolor som anordnar framhåller i sina reflektioner till Högskoleverket61 att: det på ett nationellt plan även är viktigt att ta vara på modersmåls- lärarnas kompetens och ge dem möjlighet till en breddad behörighet. Universitet och högskolorna anser att frånvaron av legitimationskrav på modersmålslärarna är ett särskilt problem i sammanhanget. (s. 37) Det ingår inte i utredningens direkta uppdrag att utreda undantaget från kravet på legitimation och behörighet för lärare som undervisar i modersmål eller att lämna förslag i frågan. Utredningen kan där- emot konstatera att det generella undantaget från krav på legitima- tion och behörighet för att få undervisa i ämnet modersmål bör avskaffas. Det är utredningens uppfattning att utan ett skarpt krav på legitimation och behörighet i ämnet kommer situationen fortsätta som den gör , och som den gjorde för när lärarlegitimationsregleringen trädde i kraft. Utredningen kan härvid konstatera att man i vissa kommuner, framför allt storstadskommuner, ställer krav på legitima- tion och behörighet för tillsvidareanställning. Utredningen är fullt medveten om att kommuner belägna i andra delar av landet inte har samma tillgång till utbildade lärare och att det snarare är fråga om att finna någon som talar språket för att utbildningen ska komma till stånd. Inte desto mindre kan utredningen konstatera att i de kom- muner där det finns krav på legitimation och behörighet för tills- vidareanställning är drivkraften större hos lärarna att se till att till exempel komplettera sin utländska utbildning på så sätt att de med- delas lärarlegitimation. 59UKÄ 2018c, s. 1. 11 Konsekvenser av förslagen 11.1Kommittéförordningens och utredningsdirektivets krav En utredning ska enligt 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostna- der och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekom- mande fall, förslag till finansiering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konse- kvensutredning. Enligt utredningens direktiv ska utredaren, utöver vad som följer av kommittéförordningen, redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för elevers, såväl flickors som pojkars, rätt till likvärdig tillgång till utbildning. Utredaren ska ha ett barnrättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (). I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, ut- över förslagets konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslaget särskilt redovisas. 11.2Vilka berörs av regleringen? Utredningen lägger förslag som kommer att påverka och beröra flera olika aktörer inom skolväsendet. Framför allt berörs kommuner, skolor och de elever som är berättigade till modersmålsundervisning respektive i behov av studiehandledning på modersmål. Förslagen kommer även i viss mån att påverka enskilda huvudmän. Förslagen kommer även att påverka myndigheter: Specialpedagogiska skol- myndigheten och Sameskolstyrelsen i egenskap av huvudmän för specialskolan respektive sameskolan, samt , som föreslås ges vissa uppdrag. De elever som är berättigade till modersmålsundervisning och elever som är i behov av studiehandledning på modersmål kommer att beröras av förslagen. Elever berättigade till modersmålsundervisning kommer i högre utsträckning ges möjlighet att delta i undervisningen med anledning av utredningens förslag. Så kommer även de elever som deltar i modersmålsundervisning att ges bättre möjligheter till en lik- värdig utbildning genom att undervisningen regleras i timplanerna. De nyanlända elever som har behov av studiehandledning kommer att ges en förstärkt rätt till sådant stöd. Utredningen bedömer att övriga elever (de som inte deltar i moders- målsundervisning) inte i nämnvärd omfattning kommer att påverkas av utredningens förslag, till exempel genom förslaget om att ämnet ska regleras i timplanerna. Utredningen förutsätter att de flesta huvudmän kommer att anordna undervisningen före eller efter undervisningen i andra ämnen. Dock ska modersmålsundervisningen, enligt utred- ningens förslag, anordnas inom den garanterade undervisningstiden och eleverna ska så långt som möjligt få sammanhållna skoldagar. Utredningen bedömer sammanfattningsvis att förslagen syftar till att förstärka kvaliteten i undervisningen i skolan vilket bidrar posi- tivt till elevers utvecklingsmöjligheter. Utredningen lämnar förslag som påverkar skolornas möjlighet att organisera och planera modersmålsundervisningen. För enskilda skolor kommer framför allt förslaget om att ämnet ska regleras i tim- planerna att ha betydelse. Rektorer kommer med den föreslagna ändringen att behöva mer aktivt verka för att modersmålsundervis- ningen anordnas i anslutning till övriga lektioner. Schemaläggningen kan kompliceras av att elevgrupper från olika skolor deltar i samma modersmålsundervisning, vilket innebär att rektorer kan behöva samverka med andra rektorer och hitta tider som passar för alla elever. Utredningen bedömer att fler elever kommer att ges möjlig- het att delta i modersmålsundervisning med anledning av utred- ningens förslag. Utredningen bedömer dock att lärarna, liksom är fallet , i stor utsträckning kommer att vara anställda centralt av huvudmannen. Förslaget bedöms därför inte leda till fler anställda lärare vid de enskilda skolorna. 11.5Konsekvenser för lärare och studiehandledare Utredningens förslag bedöms skapa bättre förutsättningar för verk- samma lärare i modersmålsämnet respektive studiehandledare på modersmål att möjliggöra språk-, kunskaps- och identitetsutveckling hos sina elever. Genom att ämnet regleras i timplanerna knyts under- visningen närmare skolans övriga verksamhet, vilket förväntas leda till såväl ett ökat deltagande som mer motiverade elever. 11.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Principen om självstyrelse gäller för all verk- samhet, inklusive utbildningsverksamhet, som kommunen driver eller finansierar, dvs. både för den verksamhet som regleras i kom- munallagen och för den som följer av särskilda bestämmelser. Det står dock klart att utrymmet för den kommunala självstyrelsen inte är obegränsat. Det kan inom vissa områden finnas nationella krav på en enhetlig reglering som kan anses väga tyngre än intresset för den kommunala bestämmanderätten. Sådana krav på en enhetlig reglering finns inom utbildningsområdet och staten styr därför dessa verk- samheter genom att sätta upp regler och mål i lagar och förord- ningar. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. I förarbetena anges att denna reglering innebär att regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintressen när begränsningar av själv- styrelsen övervägs.1 Vidare anges att proportionalitetsprövningen bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Utredningen föreslår att undervisning i ämnet modersmål ska reg- leras i timplanerna för , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet med förslaget är tvåfaldigt: att eleverna ska ges en minsta garanterad undervisningstid och att undervisningen ska förläggas i anslutning till skoldagen. Förslaget syftar till att lösa en del av de problem som påverkar undervisningens kvalitet och elevers vilja att delta i undervisningen. Förslagen syftar även till att ge alla modersmålsberättigade elever en mer likvärdig tillgång till undervisning. Utredningen föreslår även att: huvudmannen inte ska kunna be- gränsa undervisningen till sju läsår; huvudmannen ska vara skyldig att anordna undervisningen även om färre än fem elever önskar undervisning i språket under förutsättningen att det finns lämpliga lärare samt att skolförordningen inte ska begränsa hur många språk en elev kan ges modersmålsundervisning i. Förslagen innebär en inskränkning av kommunernas självbestäm- manderätt och utgör därmed ett visst ingrepp i den kommunala själv- styrelsen. När det gäller en statlig reglering av en garanterad under- visningstid i ämnet gör utredningen bedömningen att det är viktigt från ett nationellt perspektiv att elever som är berättigade till moders- målsundervisning ges en likvärdig tillgång till undervisning i ämnet. Utredningen gör också bedömningen att det är av vikt att eleverna ges undervisning i modersmålsämnet i anslutning till övrig under- visning. Förslaget uppfyller i detta hänseende båda syftena. På samma sätt menar utredningen att en elevs rätt till modersmålsundervisning inte ska styras av vilken huvudman eleven tillhör eller vilka språk andra modersmålsberättigade elever har. En elev ska i förekommande 2009/10:80. fall inte heller begränsas i sin potential genom att behöva välja vilket av sina två modersmål som han eller hon ska få undervisning i. Förslagen innebär ett utökat åtagande för kommunerna vilket inne- bär att finansieringsprincipen ska tillämpas. Kommunerna kompen- seras för sina ökade kostnader i enlighet med finansieringsprincipen, vilket redogörs för i avsnitt 11.8.2. Behoven som förslagen syftar till att åtgärda bedöms inte kunna tillgodoses på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt (se alternativa lösningar i avsnitt 11.9). Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen be- döms därmed vara motiverad med hänsyn till ändamålet. 11.7Konsekvenser för enskilda huvudmän Enskilda huvudmän ansvarar för undervisning i de skolformer som påverkas av förslagen i detta betänkande. Utredningen lägger inga förslag som enbart rör enskilda huvudmän. Genom de ändringar som utredningen föreslår kommer dock även enskilda huvudmän att behöva anpassa sin verksamhet. Det är kommunerna som ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående skolor. För elever som ska erbjudas modersmålsundervisning ska hemkommunen lämna bidrag i form av tilläggsbelopp till enskilda huvudmän.2 Förslagen som utredningen lämnar innebär en ökad kostnad för kommunerna, en kostnad som de enskilda huvudmännen ersätts för. Utredningen gör därför bedöm- ningen att förslagen inte innebär någon ökad kostnad för enskilda huvudmän. 11.8.1Principer för beräkning av kostnader De beräkningar som görs i detta avsnitt utgår från situationen över hela landet. Utredningen är väl medveten att det förekommer stora variationer över landet såväl avseende andelen elever som är berättigade till modersmålsundervisning respektive studiehandledning som till- gången på personal och vilka kostnader huvudmän har. Utredningen kan i kostnadsförslagen svårligen ta hänsyn till alla lokala variationer. 210 kap. 37–39 §§ samt 11 kap. 36–38 §§ skollagen samt 14 kap. skolförordningen. Att kostnaderna i en viss kommun kan bli högre än beräknat och att de i en annan kommun kan bli lägre är därför ofrånkomligt. Om inget annat anges är kostnaden beräknad utifrån följande principer. I de delar utredningen lämnar förslag som förväntas leda till ett ökat deltagande i modersmålsundervisning bedömer utredningen att de för- väntade ökade kostnaderna är knutna till antalet undervisningsgrupper. Omfattningen på modersmålsundervisningen ska enligt utred- ningens förslag vara . Utredningen har haft kontakt med en chef för en modersmålsenhet som uppger att modersmåls- lärare generellt enligt avtalen vid en heltidsanställning har 20 timmars undervisningstid . utgör arbetsplatsför- lagd arbetstid och utgör förtroende- arbetstid, som kan förläggas var läraren önskar. Dessa ska även kompensera för ledighet över loven. Undervisningen sker under 36 veckor.3 Kostnaden får dock antas motsvara kostnaden för 52 veckors anställning. Utredningen bedömer mot bakgrund av dessa uppgifter att en timmes undervisning inklusive förberedelser och efterarbete leder till två timmars arbete för en lärare. Kostnaden för en lärare är /timme, justerat förväntade genomsnittslön för grundskollärare. Kostnaden är baserad på en månadslön om samt arbetsgivaravgifter och sociala avgifter.4 Utredningen bedömer att det inte tillkommer någon ökad lokalkostnad eftersom undervisningen sker i skolans lokaler när under- visning i andra ämnen inte pågår. Mot bakgrund härav görs bedöm- ningen att det är rimligt att anta att en timmes lektionstid motsvarar en kostnad om . Därpå tillkommer kostnader för läromedel och annat material. Utredningen har varit i kontakt med en chef för en modersmåls- enhet som uppger att den genomsnittliga kostnaden för läromedel i landet är cirka 100–per elev och år. Storleken på undervisningsgrupperna i ämnet modersmål varierar kraftigt och kan vara allt ifrån enskild undervisning upp till under- visning med 25 elever i en grupp. Statistik på nationell nivå om under- visningsgruppernas storlek saknas. Utredningen har vid intervjuer med chefer för modersmålsenheter efterfrågat storleken på under- visningsgrupper och har därvid erfarit att en genomsnittlig undervis- ningsgrupp för årskurs 7–9 samt gymnasieskolan är cirka 12 elever. 3 kap. 2 § skolförordningen. 4Uppgift från SKL/SCB. För årskurs 1–6 varierar det, men grupperna tenderar att vara mindre, från enskild undervisning upp till grupper om cirka tio elever. Dessa mått på undervisningsgrupper tar utredningen med sig vid beräk- ningen av de kostnader som utredningens förslag medför. Utredningen bedömer mot bakgrund härav att den genomsnitt- liga kostnaden för läromedel per undervisningsgrupp bör vara . Kostnaden per undervisningsgrupp och år antas därmed uppgå till (× 52 + 1 000). I de delar utredningen lämnar förslag som förväntas leda till ett ökat deltagande i studiehandledning på modersmål bedömer utredningen att de förväntade ökade kostnaderna är knutna till personalkostnader för studiehandledare. Utredningen väljer i detta hänseende att som grund för beräkningarna använda sig av ovan angivna genomsnitts- lön för grundskollärare, även om den faktiska kostnaden i realiteten kan vara något lägre sett till att andelen studiehandledare med peda- gogisk högskoleexamen är lägre än hos modersmålslärare. 11.8.2Ekonomiska konsekvenser för kommuner Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter utan att de får ekonomisk kompensation för detta. Det som ska finansieras är således enbart de nya förpliktelser som införs genom förslagen och inte de åtaganden som kommunerna haft. Kommuner och enskilda kan vara huvudman för grundskola, grund- särskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Det är kommunerna som ansvarar för att fördela medel till såväl kommunala som fristående förskolor och skolor. För elever som ska erbjudas modersmålsunder- visning ska hemkommunen lämna bidrag i form av tilläggsbelopp till såväl de egna skolorna som till enskilda huvudmän.5 Eftersom de enskilda huvudmännen genom såväl grundbelopp som tilläggsbelopp ersätts för sina kostnader gör utredningen bedömningen att förslagen som lämnas om ökade skyldigheter för huvudmän att anordna moders- målsundervisning samt studiehandledning på modersmål endast inne- bär en ökad kostnad för kommunerna. 510 kap. 37–39 §§ samt 11 kap. 36–38 §§ skollagen samt 14 kap. skolförordningen. Förslaget om att reglera undervisning i ämnet modersmål i timplanerna för och grundsärskolan Utredningen föreslår att ämnet modersmål ska regleras i de natio- nella timplanerna för och grundsärskolan. Utredningen föreslår en minsta garanterad undervisningstid för och grundsärskolan. Detta motsvarar en timmes under- visning . Frågan är om detta förslag innebär nya förpliktelser eller om det är ett åtagande som huvudmännen haft. Utredningen gör härvid följande bedömning. Undervisningstiden för ämnet modersmål regleras inte i gällande författningar. Det saknas uttalanden i förarbeten om undervisnings- tidens längd. Huvudmän är dock redan med gällande lagstiftning skyldiga att erbjuda elever undervisning i ämnet modersmål och kan endast begränsa denna skyldighet med de villkor som ställs upp i skol- förordningen.6 Undervisningen i och motsvarande skol- former ska följa de kursplaner som finns för respektive ämne. I varje ämnes kursplan finns det kunskapskrav, vilka talar om vad en elev behöver kunna för att få ett visst betyg i ett ämne.