sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Participation in the risk-sharing made possible by the Single Reso- lution Fund has an insurance value. This consists, in the first place, of a lower variation (and therefore the uncertainty) in the costs that may arise in resolution. There may also be an insurance value in the possi- bility of “full insurance cover” for a large financial risk that a state does not have the resources to deal with. The Swedish Resolution Reserve is larger than the in relation to potential res- olution costs for Swedish banks. In addition, the borrowing capacity of the Swedish state is currently good. This enables the Swedish Na- tional Debt Office to even handle a serious disturbance of the finan- cial system if remains outside the banking union. Even though risk-sharing in the has an insurance value for , these factors can reduce the reasons for being part of this risk-sharing. However, in a period of financial stress, market reactions can decrease borrowing capacity by making it difficult (or much more expensive) to borrow the funds necessary. Effect on government finances From a fiscal perspective, the clearest effect of participation in the banking union is that a sum corresponding roughly to Swedish banks’ share of the total guaranteed deposits in the participating Member States (including ) has to be transferred from the Resolution Reserve to the . An approxima- tion indicates that 14–will have to be transferred, given that close cooperation is established no earlier than . This implies a corresponding increase in the government borrowing re- quirement, and therefore the government debt. However, govern- ment net lending is not affected. As long as there is no common sys- tem of financing deposit guarantees in the banking union, the Swe- dish will not be directly affected by Swe- dish participation in the banking union. Participation is assessed not to have any direct effects on ’s contribution to the EU budget. It is also very likely that participation in the banking union will mean that ’s banking supervision will require ad- ditional resources. Such an increase of resources is fiscally neutral over time since the banks must pay supervisory fees corresponding to ’s appropriation for supervisory activities. The resource need of the Debt Office is not ex- pected to be affected to any great extent by participation. Both euro area Member States and Member States that do not have the euro as their currency have access to other financial assistance mechanisms, over and above the , which can be used to restore financial stability in a severe crisis. Participation in the banking union does not affect ’s access to this assis- tance or require participation in assistance programmes intended for crisis-hit euro area Member States. Participation may create a polit- ical expectation that will contribute to financial assistance programmes, alongside the ESM. As long as the lending capacity of the ESM is good, which it currently is, it is not particularly likely that euro area Member States would like to involve participating Member States that do not have the euro as their currency. It will, in any case, be up to the Government and the Riksdag to decide on any involvement. ’s international cooperation Banking union and deepening of the EU’s economic policy cooperation The euro area Member States have an explicit ambition of deepening their economic policy cooperation. It is difficult to have a view on how quickly, how deeply and in what direction this cooperation will develop. But considering the economic influence of the euro area Member States in the EU, particularly after the UK’s presumed exit, deeper cooperation in the currency union is likely to influence the direction of cooperation on economic policy in the whole of the EU. Participation in the banking union may signal that is pre- pared to take a joint responsibility for financial stability in the bank- ing union. This might give better possibilities of influencing the direction of policy aimed at ensuring financial stability, espe- cially regarding the EU’s legislation in the area of banking and finan- cial services. has limited influence on the development of the euro area even though takes part in discussions on the over- all architecture of the euro area within the framework of the Fiscal Compact. The informal influence that nevertheless has is chiefly affected by its overall approach to EU’s economic policy co- operation, of which the banking union is an important part. Finally, the banking union is not directly dependent on steps towards inte- gration in the economic, fiscal or political areas. Thus, participation in the banking union does not need to either assume or lead to par- ticipation in other parts of the euro area Member States’ economic policy cooperation. One trend, which can also be relevant for ’s relation to the banking union in the short term, is that ’s possibilities of in- fluencing the agenda for important issues that concern economic pol- icy in the EU decrease as more and more Member States join the euro (and therefore the banking union). This risk of marginalisation is par- ticularly clear in the area of banking and financial services, especially given that the UK is expected to leave the EU. However, the dividing line regarding the design of legislation in the area of banking and fi- nancial services – or economic policy in the EU in more general terms –does not necessarily go between euro area Member States and Mem- ber States that do not have the euro as their currency. Nordic-Baltic cooperation on supervision and crisis management The Nordic-Baltic cooperation between the region’s authorities, which is motivated by the level of integration of banking activities in the region, would probably change character if and participate in the banking union; the differences between the two countries that are not EU members – and –and the other countries would increase. The Nordic-Baltic region will continue to be of great importance for the Swedish banking sector, and therefore for financial stability in . If were to stay outside the banking union, this partnership also offers a well-functioning structure for future cooperation on supervision and crisis management in the region. Danish participation in the banking union would probably result in a shift of influence on the future design of this cooperation in favour of banking union bodies. Multilateral economic and financial cooperation is currently represented (through the Riksbank and Finans- inspektion) in and participates in work in the Fi- nancial () – the global standard-setting bodies for banks. Participation in the banking union is not deemed be of signifi- cant importance for ’s representation and influence in these bodies. In the longer term it is not impossible that the participating Member States will increasingly coordinate their positions regarding the development of global standards for the supervision and crisis man- agement of banks. Joint representation, e.g. through the ECB, does not seem likely. ’s representation on and influence in is determined in the first place by factors other than partic- ipation in the banking union; while ’s economic importance is small from a global perspective, the Swedish financial sector is im- portant for the whole of the Nordic-Baltic region. As regards the IMF, there is no obvious impact from whether or not participates in the banking union. The controversial proposal of joint EU representa- tion on is not likely to be realised. A decision on potential participation in the banking union requires the balancing of several – often uncertain – consequences of par- ticipation. These consequences should be assessed in their overall context. In the view of the inquiry there are certain aspects of partic- ular importance to consider. –The Swedish banking sector’s development and importance for business is an important starting point. In view of the impor- tance of the internal market for the Swedish economy and Swedish living standards, as well as for European cooperation as a whole, integration of financial markets in the EU should be an important starting point for the deliberations needs to make. If great weight is given to internationalisation of the Swe- dish banking market, it is more important to ensure adequate tools and resources to manage potential stability consequences of a more internationalised banking system. –The Swedish economy and financial sector have close links to the euro area, especially and the Baltic region. Par- ticipation can increase Swedish authorities’ insight into stability risks in the euro area and the possibilities of influencing the de- sign of measures to manage these risks. –Participation is not assessed to have apparent consequences for stability in normal circumstances. As long as banking crises are more isolated phenomena without substantial contagion, partici- pation is not deemed to affect the conditions for good super- vision and efficient crisis management of Swedish banks in any decisive way. Swedish authorities will, however, have some flexibility to design supervision and requirements if stays outside. At the same time, participation would generate clear benefits, not least in the form of access to the large resources of the banking union bodies and better opportunities for thorough examination of banks. –The consequences of participation should also be assessed from a systemic crisis perspective. The risk of a conflict arising be- tween the objectives of financial stability in and in the banking union as a whole increases in a systemic crisis. The in- quiry therefore points to some aspects that are particularly im- portant to take into account from a systemic crisis perspective: the possibilities of participating in decision-making on equivalent terms (in the , for instance); the effi- ciency of decision-making in resolution cases; and also the risk that crisis management become politicised and what influence has – and wants to have – in such a situation. –Political legitimacy in . Participation means that great responsibility for the supervision and crisis management of Swe- dish banks is entrusted to banking union bodies. The banking un- ion’s accountability mechanisms should therefore be subject to particular appraisal. –Swedish influence and the risk of marginalisation. There is a risk of marginalisation for Member States that are outside currency co- operation, particularly in the light of the UK’s intention to leave the EU. Against that background, ’s possibilities of influ- encing the direction of economic policy in the EU should be given weight when the advantages and disadvantages are to be balanced. –New vulnerabilities in the financial system. Risks linked to new vulnerabilities, e.g. in the form of cybersecurity threats and cli- mate-related risks, may require new approaches. Consideration should therefore be given to how to detect and manage new vul- nerabilities in the most efficient way. Time frame for political decision making. Remaining banking risks in the euro area and the UK’s intention to leave the EU are two uncertainties which may, in combination with uncertainty about the final design of the banking union, be arguments for postponing the decision. Another argument for postponing the decision is that potentially negative consequences of remaining outside the banking union might become apparent. However, there are a couple of arguments against waiting. First, it is difficult to determine a specific point in time when the banking union is to be considered complete. Second, there is probably more scope in the near future to realise arrangements that make the conditions for participation more equal to those of the euro area Member States. 1Utredningsuppdraget och dess genomförande kom medlemsstaterna i Europeiska unionen (EU) överens om att inrätta ett gemensamt system för tillsyn över banker och hantering av banker i kris. Systemet benämns Europeiska bank- unionen och omfattar de 19 medlemsstater som har euron som valuta. Bankunionen kompletterar den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) och den inre marknaden. Bankunionens övergripande syfte är att säkerställa att banker tar kontrollerade risker och att banker i kris kan rekonstrueras eller avvecklas så att företagens ägare och långivare – inte skattebetalarna – ska bära eventuella förluster. Regeringen tog aktiv del i förhandlingarna om hur regelverket för bankunionen skulle utformas. Regeringens slutsats blev att inte skulle delta men att inte skulle hindras från att gå vidare med förslaget om att inrätta bankunionen. trädde den förordning som ger ECB ansvar och befogenheter för tillsynen över banker inom bankunionen ikraft. ECB tog över det fulla tillsynsansvaret . trädde den förord- ning som reglerar den gemensamma resolutionsmekanismen inklu- sive den gemensamma resolutionsfonden ikraft. Enligt förordningen skulle en gemensam resolutionsnämnd upprättas. Nämnden påbör- jade sitt arbete . Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningen har haft i uppdrag att analysera innebörden av ett even- tuellt svenskt deltagande i Europeiska bankunionen där konse- kvenserna av att delta i bankunionen ställs mot konsekvenserna av att kvarstå utanför den. I uppdraget har ingått att redovisa de för- och nackdelar samt de risker som är förknippade med att delta i eller kvarstå utanför. Utredningen har varken haft i uppdrag att lämna förslag eller ge rekommendationer. I uppdraget har, vidare, ingått att beakta och klargöra vilken betydelse att delta i bankunionen eller kvarstå utanför den har för –förutsättningar att säkerställa en god tillsyn över banker och en effektiv hantering av banker i kris, –den finansiella stabiliteten i , –den svenska finansmarknaden, –svenska företags möjligheter att på likvärdiga villkor konkurrera med utländska aktörer på EU:s inre marknad, –de svenska myndigheter som berörs samt ansvarsfördelningen mellan dessa och EU:s myndigheter, –förhållande till EU:s ekonomisk-politiska samarbete och den pågående fördjupning som sker där, –inflytande i Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS), –förhållande till andra bilaterala, multilaterala eller regio- nala samarbeten på det ekonomiska och finansiella området och –offentliga finanser och statsbudgeten, inklusive den finansiering som sker via EU-budgeten. Utgångspunkten för utredningen har, enligt utredningsdirektivet, varit att inte har euron som valuta. Mot den bakgrunden har utredningen bedömt förutsättningarna för att delta i bank- unionen på likvärdiga villkor jämfört med medlemsstater som har euron som valuta. Utredningen har haft att utgå från utvecklingen inom och erfarenheterna av bankunionen så här långt. Utredningsuppdraget och dess genomförande därför förutsatt kvalificerade antaganden om den framtida utveck- lingen inom såväl EU som . 1.2Förutsättningarna i direktivet och tolkning av uppdraget En utgångspunkt för utredningens arbete är att de mål som reger- ingen och har fastställt för finansmarknadspolitiken och angränsande politikområden fortsatt gäller och inte ändras till följd av ett eventuellt deltagande. Målen för finansmarknadspolitiken1 är: –Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt för- troende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushål- lens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. –Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. Målen vad gäller finansiell stabilitet respektive väl fungerande finans- marknader kan också utläsas ur direktivet. Utredningen har varken haft i uppdrag att föreslå ny lagstiftning eller att ge rekommenda- tioner. Utredningen har därför fokuserat på att dels beskriva och analysera de regler som styr bankunionens funktion, dels jämföra förhållanden i med förhållanden inom bankunionen på en rad områden. Dessa områden har valts utifrån att de potentiellt har stor betydelse för konsekvenserna av att delta i bankunionen eller att stå kvar utanför den. För att kunna göra en så heltäckande konsekvens- analys som möjligt har utredningen också behövt beakta andra regler med relevans för bankunionen, inte minst det EU-gemensamma re- gelverket för bankverksamhet på den inre marknaden, , ECBS-stadgan och ECB:s arbetsordning. Såväl bankunionsregelver- ket som EU:s gemensamma regelverk för bankverksamhet är omfat- tande och detaljerat. Som framgår av direktivet behöver konsekvenserna av ett svenskt deltagande eller av att stå kvar utanför bankunionen bedömas utifrån flera dimensioner. Några av dessa dimensioner är mer politiska än ekonomiska. Utredningen har i uppdrag att klargöra betydelsen av att delta i bankunionen eller stå kvar utanför den för förhål- 1Proposition 2019/20:1 Utgiftsområde 2, s. 17. Utredningsuppdraget och dess genomförande lande till EU:s ekonomisk-politiska samarbete och den fördjupning som pågår där. Utredningen har tolkat direktiven så att det inbegri- per att klargöra betydelsen av ett eventuellt deltagande för möjligheter att påverka samarbetet i syfte att uppnå viktiga politiska mål, inte minst finansiell stabilitet och värnandet av den inre marknaden. Det aktualiserar i sin tur frågeställningar om vilket in- flytande har på utformningen av ny EU-lagstiftning på fi- nansmarknadsområdet, regelverket kring bankunionen och euroom- rådets framtida arkitektur samt om inflytandet kan komma att på- verkas av ett deltagande. Bankunionen har varit verksam och håller i vissa avseenden alltjämt på att finna sin form. Det gör att det finns en –– osäkerhet kring bankunionens funktionssätt. Det är utred- ningens uppfattning att ett ställningstagande till om ska delta i bankunionen eller stå kvar utanför den behöver beakta denna osäkerhet. Det bör också påpekas att det kan finnas andra, relevanta aspekter på ett eventuellt deltagande i bankunionen men som ligger utanför utredningens uppdrag. En sådan aspekt kan vara säkerhets- politiska implikationer av ett deltagande. Effekterna av ett delta- gande på förutsättningarna för ett gott konsumentskydd och för en hållbar utveckling är två andra aspekter som kan behöva analyseras inför ett ställningstagande. Utredningen har inte kunnat beakta analyser och förslag i utred- ningarna om översyn av det penningpolitiska ramverket och riks- bankslagen (Fi 2016:114) respektive införandet av nya regler för ka- pitaltäckning och krishantering, det s.k. bankpaketet (Fi 2018:116). Dessa utredningsuppdrag slutredovisas med eller efter detta betänkande.2 Utredningen har därför betingat sina analyser (där så behövts) på nu gällande riksbankslag. När det gäller de nya kapitaltäcknings- och krishanteringsreglerna har utredningen gjort en kvalificerad bedömning av vilka konsekvenser de nya reglerna kan komma att ha för svenska banker och berörda myndigheter. Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningen har biträtts av en expertgrupp med mycket god känne- dom om finansiell tillsyn och bankkrishantering, det svenska bank- väsendet och den inre marknaden, svensk statsförvaltning, offentliga finanser, internationellt samarbete samt svensk förvaltningsrätt och EU-rätt. Experterna har tagit aktiv del i utredningens arbete och bi- stått i såväl tekniska frågor som frågor av mer övergripande karaktär. Utredningen har följt händelseutvecklingen inom bankunionen men även i stort inom EU, särskilt när det gäller den pågående för- djupningen av EMU och den inre marknaden. Utredningen har besökt (), (), Europeiska kommissionen, Europeiska revisionsrätten (ECA) och Europeiska stabilitetsmekanismen (ESM). Utredningen har haft löpande kontakter med dessa organ . Utred- ningen har därtill inhämtat erfarenheter om bankunionen från sju deltagande medlemsstater, svenska och europeiska banker samt ett antal utomstående bedömare, inklusive (). Utredningen har beställt tre underlagsrapporter (två med ett ekonomiskt perspektiv och en med ett juridiskt perspektiv) från externa forskare. Eftersom utredningen inte har i uppdrag att lämna förslag, är 14 och 15 §§ (om konsekvensanalyser) i Kommittéförord- ningen (1998:1474) inte tillämpliga. Betänkandet är disponerat på följande sätt: Kapitel 2 ger en bakgrund till och motiven för bankunionens tillkomst. Kapitlet beskriver bankunionen dels som ett svar på den akuta krisen inom euroområdet (eurokrisen) 2010–2012, dels som en del av fördjupningen av EU:s inre marknad för finansiella tjänster. Kapitel 3 beskriver övergripande bankunionens institutionella ut- formning inklusive de EU-organ som ansvarar för tillsyn och resolution inom bankunionen. Kapitlet beskriver även hur medlems- stater som inte har euron som valuta kan delta i bankunionen. Kapitel 4 beskriver konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan svenska myndigheter och organen inom bankunionen samt för Utredningsuppdraget och dess genomförandeSOU 2019:52 möjligheterna till politiskt och rättsligt ansvarsutkrävande och bedömer konsekvenser av dessa. Kapitel 5–8 beskriver och bedömer hur arbetet med att säkerställa finansiell stabilitet i kan komma att påverkas av ett delta- gande i bankunionen jämfört med att stå kvar utanför. Kapitel 5 re- dogör för skillnader i banktillsynsarbetet i och inom den ge- mensamma tillsynsmekanismen utifrån målet att säkerställa god tillsyn av svenska banker. Kapitel 6 redogör för skillnader i arbetet med resolution av banker och bedömer konsekvenser för en effektiv hantering av svenska banker i kris. Det EU-gemensamma regelver- ket för bankverksamhet ställer ett antal krav på banker. Det handlar framför allt om kapitalkrav (inklusive buffertkrav utifrån system- risker, s.k. makrotillsynskrav), likviditetskrav samt krav på att banker ska hålla tillräckligt med s.k. nedskrivningsbara skulder. Kapitel 7 beskriver skillnader mellan hur dessa krav tillämpas i och inom bankunionen. Kapitel 8 behandlar utformningen av s.k. finansiella skyddsnät i och inom bankunionen. De fi- nansiella skyddsnät som behandlas är s.k. resolutionsfonder, och statens likviditetsstödjande roll samt insätt- ningsgaranti. Kapitel 9 belyser möjliga konsekvenser av ett deltagande för svenska bankers finansieringskostnader samt kreditgivningen till fö- retag och hushåll. Kapitlet belyser även vilka effekter bankunionen kan komma att få på bankstrukturen i EU, möjligheterna till makro- ekonomisk riskdelning samt som centrum för finansiell verksamhet. Kapitel 10 bedömer möjligheterna för , som inte har euron som valuta, att delta i bankunionen på likvärdiga villkor jämfört med medlemsstater som har euron som valuta. Kapitel 11 bedömer möjliga konsekvenser av ett deltagande för roll i olika internationella samarbeten. Fokus ligger på EU:s ekonomisk- politiska samarbete. Kapitel 12 bedömer vilka konsekvenser ett deltagande kan komma att få för finansiella åtagande inklusive värdet av att dela finansiella risker med banker inom bankunionen. Kapitlet gör också en bedömning av de statsfinansiella konsekvenser ett deltagande kan få samt belyser tillgången till och medverkan i finansiella stödmekanismer inom EU. Kapitel 13 lyfter fram ett antal aspekter som utredningen anser att ett ställningstagande till ett svenskt deltagande i bankunionen särskilt bör överväga. till en europeisk bankunion Ioktober 2012 enades EU:s stats- och regeringschefer om att inrätta en gemensam mekanism för tillsyn av banker i . Detta var ett första steg mot vad som skulle komma att bli den Europeiska bankunionen. Bankunionens tillkomst ska ses mot bakgrund av en akut ekonomisk kris i euroområdet, ofta benämnd eurokrisen, i vilken problem i banksystem hade stor betydelse. Efter det att euron infördes (1999) hade betydande obalanser byggts upp inom valutasamarbetet. Obalanserna kom till uttryck i omfat- tande kapitalinflöden till vissa euroländer, vilket ledde fram till överhettning, inte minst inom fastighetssektorn. Andra euroländer hade dessutom stora statsfinansiella problem.