sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — Bakgrunden är att denna risk lyftes fram av Utredningen om välfärdsbrottslighet och att det varit möjligt att inhämta underlag som gör en sådan bedömning möjlig. 6.3Utbetalningar till personer med samordningsnummer Omfattningen av utbetalningar till personer med samordningsnummer är totalt sett marginell i förhållande till de totala utbetalningarna. Från de två myndigheter som gör de största utbetalningarna, och , utgick av de totala utbetalningarna till 95Skatteverket (2018): Motverka registrering av falska identiteter. personer med samordningsnummer. Motsvarande siffror för CSN var klart lägre, . Uppgifterna presenteras i tabell 6.1 och kommer respektive 2018. Anledningen till att uppgifterna kommer från olika år beror på att möjligheten att ta fram aktuell statistik varierade mellan myndigheterna.96 Tabell 6.1 Utbetalningar från tre utbetalande myndigheter (% av utgifterna) (0,) (0,) (0,) betalade ut till personer med samordningsnummer . Beloppsmässigt utgick knappt hälften av de utbetalade medlen till personer med efterlevandeförmåner. Av tabell 6.2 framgår hur utbetalningarna är fördelade per grupp av ersättningssystem. Värt att notera är att detta endast avser utbetalningar och att samordningsnummer även används i beslut om intjänande av pension.97 96Förfrågan om statistik över utbetalningarna ställdes till myndigheterna . Då tog och fram uppgifter, där det sista helåret avsåg 2017. bedömde dock att möjligheten att ta fram relevant statistik var mycket bättre jämfört . Därför har tagit fram statistik . 97Kvalitetsbrister i samordningsnumren kan påverka beslut om intjänande av pension och framtida utbetalningar. En person kan tjäna in till pension med ett samordningsnummer och sedan bli folkbokförd och få ett personnummer. Det förekommer att samma individ genom livet har tilldelats flera samordningsnummer, exempelvis efter att ha varit bosatt i , och därigenom tjänat in till pension på olika pensionskonton. får information från om detta och har en rutin för att lägga ihop sådana konton. Myndighetens konstaterar dock att det i sammanhanget rör få ärenden och låga belopp. Rapport 6Identitet och samordningsnummer Utbetalningar från per grupp Utbetalt belopp (mnkr) betalade ut till personer med samordningsnummer. Tre ersättningssystem dominerade: barnbidrag, föräldrapenning och sjukpenning. Utbetalningarna till övriga ersättningssystem98 uppgick tillsammans till . Här kan noteras att utbetalningar av assistansersättning inte omfattas av denna statistik, eftersom utbetalningarna ofta sker till assistansanordnarna istället för brukarna. Tabell 6.3 Utbetalningar från per ersättningssystem Utbetalt belopp (mnkr) CSN utbetalade endast till personer med samordningsnummer. Ungefär två tredjedelar utbetalades i studiemedel och en tredjedel i form av studiehjälp. 98 Aktivitetsstöd, arbetsskadelivränta, boendetillägg, bostadstillägg, dagpenning till värnpliktiga, etableringsersättning, familjebidrag, graviditetspenning, handikappersättning, närståendepenning, rehabiliteringsersättning, sjuk- och aktivitetsersättning, smittbärarersättning, statligt tandvårdsstöd, tillfällig föräldrapenning, underhållsstöd, vårdbidrag och yrkesskadelivränta. Identitet och samordningsnummerRapport 6 Utbetalt belopp (mnkr) För de två återstående utbetalande myndigheterna har följande framkommit. använder inte samordningsnummer för sin handläggning.99 Arbetsförmedlingen har tagit fram uppgifter om utbetalningar till personer med samordningsnummer. Uppgifterna indikerar att dessa utbetalningar är mycket begränsade i relation till de totala utbetalningarna från myndigheten. Dessvärre har Arbetsförmedlingen inte kunnat särskilja utbetalningar till personer med samordningsnummer som senare fått personnummer, från utbetalningar till personer med personnummer. Detta innebär att osäkerheten i denna statistik därför är så stor att vi väljer att inte publicera den. Det finns inga indikationer på att omfattningen av dessa utbetalningar totalt sett är stora, varför vi inte ser skäl att försöka uppskatta dess storlek. Till personer med samordningsnummer utgår alltså i utbetalningar från välfärdssystemen från de fyra utbetalande myndigheterna, exklusive Arbetsförmedlingen. 6.4Bedömning av felaktiga utbetalningar till personer med samordningsnummer Det har varit svårt att hitta bra indikatorer för att bedöma de felaktiga utbetalningarna till samordningsnummer, men vi har funnit en stark indikator. Av de totalt 160 miljonerna som betalas ut, avser utbetalningar av intjänad pension i form av inkomstpension och premiepension. Vi bedömer att risken för felaktiga utbetalningar orsakade av missbrukade samordningsnummer bland dessa utbetalningar är minimal och antar därför att detta inte föranleder några felaktiga utbetalningar. Från myndigheterna efterfrågade vi statistiken grupperad på om utbetalningen skett till person med samordningsnummer med styrkt 99Skatteverket (2018): Samordningsnumrens funktion i samhället. identitet respektive ej styrkt identitet. Myndigheterna har dock inte haft möjlighet att gruppera statistiken på detta sätt.100 Andelen utbetalningar till personer utan styrkt identitet hade annars kunnat vara en indikator på andelen osäkra utbetalningar bland de resterande utbetalningarna på . Frågan är därför hur stor andelen fel är bland dessa i utbetalningar. En referenspunkt kan vara resultatet av de i huvudsak empiriska studierna av ersättningssystem med betydande risker för fel. Estimaten i några av de system som landat relativt högt uppgår till 6–. Om vi därför, relativt högt räknat, skulle anta att av de resterande är felaktiga skulle detta resultera i i felaktiga utbetalningar . Även om vi skulle anta att denna andel är ännu högre, säg , skulle de felaktiga utbetalningarna inte uppgå till mer än 19 miljoner. En försiktig bedömning kan baseras på ett antagande om 3 procents felaktigheter, vilket motsvarar i felaktiga utbetalningar. De felaktiga utbetalningarna kan maximalt uppgå till . De totala utbetalningarna till personer med samordningsnummer är relativt begränsade och uppgår till , varför de felaktiga utbetalningarna maximalt kan uppgå till detta belopp. Med antaganden enligt vårt huvudscenario skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till i storleksordningen . Med alternativa antaganden skulle de felaktiga utbetalningarna istället uppgå till respektive . Oavsett val av antagande skulle de felaktiga utbetalningarna orsakade av missbruk eller felaktigheter med samordningsnummer föranleda begränsade felaktiga utbetalningar. Ett sätt att utveckla möjligheterna att följa upp risker för felaktiga utbetalningar till personer med samordningsnummer är att säkerställa att statistiken för utbetalningar kan fördelas på om identiteterna är styrkta eller ej. 100Som huvudregel gäller att den myndighet som rekvirerar samordningsnumret ska fastställa personens identitet. , och får dock rekvirera samordningsnummer även om det råder osäkerhet om personens identitet. ((2018): Samordningsnumrens funktion i samhället. s. 42). 7.1Kopplingen mellan svartarbete och felaktiga utbetalningar Arbete som ska beskattas men inte beskattats benämns svartarbete och dess inkomster benämns svarta inkomster.101 Svartarbetet bedömdes orsaka ungefär hälften av det samlade skattefelet.102 Svartarbetet leder dessutom till osund konkurrens, till otrygga anställningar och har också betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen. uppskattade och att 1–1,arbetslöshetsersättning utbetalats felaktigt på grund av svartarbete. Detta motsvarade 4–av utgifterna för arbetslöshetsersättning.103 Någon samlad analys av kopplingen mellan svartarbete och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen i stort har dock inte gjorts, än mindre en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar som en följd av svarta inkomster. I detta kapitel presenterar vi en modell för en sådan analys och tar fram en bedömning av hur stora felaktiga utbetalningar som svartarbetet leder till. Analysen och bedömningen utgår från tidigare publicerade uppskattningar av svartarbetets omfattning. För att kunna bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar har vi gjort ett antal antaganden som vi redogör för nedan. 101Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i . 102Skatteverket (2008): Skattefelskarta för – Hur togs den fram och hur kan den användas?. 103Brå (2007): Fusk med a-kassa, Motiv, omfattning och åtgärder. 7.1.1Svartarbetet kan leda till felaktiga utbetalningar på flera olika sätt Svartarbete leder till felaktiga utbetalningar på två sätt. Antingen för att inkomster inte tas upp vid ansökan eller för att den sökande arbetar när rätt till ersättning kräver att man inte får eller inte ska kunna arbeta. 1.Inkomster tas inte upp vid ansökan av inkomstprövad ersättning (t.ex. bostadsbidrag eller studiestöd) och ersättningen utbetalats helt felaktigt eller till ett för högt belopp. 2.Svartarbetet som utförs under tid med ersättning innebär att ersättningsmottagaren helt eller delvis inte uppfyller villkoren för den utbetalda ersättningen. A.Svartarbetet innebär att ersättningsmottagaren inte avstår arbete under tid med exempelvis vissa dagersättningar. B.Svartarbete som utförs under tid med exempelvis arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd innebär att ersättningsmottagaren inte kan ta ett reguljärt arbete eller delta i arbetsmarknadspolitiskt program denne svartarbetar.104 C.Svartarbetet visar att ersättningsmottagaren har arbetsförmåga eller liknande minst motsvarande den omfattning som svartarbetet sker, vilket påverkar rätten till exempelvis sjukpenning eller sjukersättning.105 Eftersom svartarbetet definitionsmässigt är olagligt är det osannolikt att de sökande redovisar de svarta inkomsterna till de utbetalande myndigheterna. Dessa inkomster är dessutom svåra att kontrollera för de utbetalande myndigheterna. Det finns därför goda skäl att anta att varken det svarta arbetet eller dess genererade 104När det gäller de arbetsmarknadspolitiska programmen medför svartarbete dessutom att ersättningen inte kan samordnas med de oredovisade lönerna. Ersättningen ska minskas med den lön eller andra anställningsförmåner som programdeltagaren får från en arbetsgivare för som ersättning utgår (5 kap. 4 § FEA). Effekten är stor eftersom minskningen sker krona för krona, upp till ersättningens storlek. 105För sjukpenning prövas arbetsförmågan enligt rehabiliteringskedjan, vilket undantagsvis kan innebära att svartarbetet påvisar arbetsförmåga som inte har betydelse för prövningen av den sjukskrivnes arbetsförmåga sitt vanliga arbete, eller ett annat tillfälligt arbete, hos dennes arbetsgivare. Arbete påverkar inte heller rätten till sjukersättning om den är av mindre omfattning. inkomster redovisas till utbetalande myndigheter i samband med ansökan om ersättning. Därmed kan svartarbetet alltid antas leda till felaktiga utbetalningar i de situationer som beskrivits ovan. De oredovisade inkomsterna från svartarbetet tillgodoräknas inte när exempelvis sjukpenninggrundande inkomst (SGI) eller pensionsgrundande inkomst (PGI) ska beräknas. Eftersom dessa inkomster inte blir föremål för beskattning och därigenom inte bidrar till finansieringen av välfärdssystemen, kan svartarbete inte leda till felaktiga utbetalningar i form av för låga utbetalningar från välfärdssystemen (exempelvis SGI- eller PGI-baserade ersättningssystem). Oredovisade inkomster leder dock till lägre inkomstgrundande pension, vilket kan leda till framtida felaktiga utbetalningar (för mycket) i form av (högre) framtida garantipension och bostadstillägg. 7.1.2Svartarbetet påverkar rätten till ersättning från olika ersättningssystem på olika sätt Svartarbete leder till felaktiga utbetalningar på olika sätt i olika ersättningssystem. Av de 29 ersättningssystem som vi inom ramen för vårt uppdrag har riskanalyserat106 bedömer vi att svartarbete har betydelse för 18 system.107 Utbetalningarna från de ersättningssystem som påverkas av svartarbete uppgick till totalt , vilket är av utbetalningarna från de system som riskanalyserats. I tabell 7.1 redogör vi för i vilka ersättningssystem svartarbete har betydelse och på vilket av de två sätten som vi nämnde i föregående avsnitt: 1.Inkomster tas inte upp vid ansökan av inkomstprövad ersättning. 2.Svartarbetet innebär att ersättningsmottagaren helt eller delvis inte uppfyller kraven för den utbetalade ersättningen. För några ersättningssystem skulle man kunna argumentera för att svartarbete kan ha betydelse på båda ovanstående sätten. 106 Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1). 107En mycket begränsad del av utbetalningarna av studiehjälp påverkas också av familjens inkomster. Vad gäller garantipension finns en indirekt effekt på kommande års utbetalningar, men ingen direkt effekt av arbetsinkomster under tid med garantipension. Dessa två system finns därför inte med i sammanställningen. har vi valt det sätt som vi bedömer är det dominerande, eftersom vi annars skulle riskera att dubbelräkna svartarbetets konsekvenser. Detta leder dock till en viss underskattning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Tabell 7.1 Bedömda ersättningssystem och på vilket sätt svartarbetet har betydelse för felaktiga utbetalningar Aktivitetsstöd, utvecklings- och Bostadstillägg till pensionärer och Bostadstillägg till personer med sjuk- Ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) * Studiemedel för studier i *Uppgifter har inte publicerats för publicering av denna rapport. Därför anges uppgifter . För de ersättningssystem där svartarbete kan leda till felaktiga utbetalningar enligt orsakskategori 1 utbetalades totalt . För kategori 2 var motsvarande siffra . Svartarbete kan leda till att hela eller delar av utbetald ersättning utbetalats felaktigt. Detta beror inte minst på omfattningen av ersättningsmottagarens svartarbete. Om omfattningen av svartarbetet är begränsad blir också omfattningen av felaktiga utbetalningar vanligtvis begränsad och omvänt gäller vid mer omfattande svartarbete. Andra faktorer som påverkar omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från ersättningssystem i kategori 1 är ersättningsmottagarens deklarerade inkomster, regelverkens gränser över vilka inkomsten börjar reducera ersättningens storlek (t.ex. fribelopp) och med vilken faktor den ska reduceras. För flera ersättningssystem i kategori 2 är de felaktiga utbetalningarna direkt proportionella med omfattningen av svartarbetet. Om svartarbete exempelvis sker i genomsnitt /vecka (av heltid) under heltidssjukskrivning så påvisar svartarbetet minst en 25 procentig arbetsförmåga och därigenom ska rätten till sjukpenning minskas med . För andra ersättningssystem i kategori 2 kan effekten bero på när svartarbetet sker. Utbetalningarna från dessa ersättningssystem uppgår till drygt 1/3 av de totala utbetalningarna från kategori 2. För exempelvis tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning leder svartarbete till felaktiga utbetalningar i proportion till omfattningen av svartarbetet, men endast om svartarbetet sker under de timmar för vilka föräldraförmåner betalas ut.108 Om svartarbetet däremot sker påverkar svartarbetet varken rätten till ersättning eller dess storlek.109 Vi har varken möjlighet eller i uppdrag att uppskatta omfattningen på svartarbetet, utan kommer utgå från den senaste uppskattningen av SCB som används i nationalräkenskaperna. I detta avsnitt redogör viför SCB:s uppskattning och även för uppskattningar gjorda av och samt några nyare forskningsstudier. 108För föräldrapenning på grund- eller lägstanivå är det dessutom möjligt att arbeta upp till 7/8 av och ändå ta ut hel ersättning på dessa nivåer. 109Det går exempelvis att uppfylla rätten till tillfällig föräldrapenning genom att vårda barnet under den dag som ersättningsmottagaren annars skulle ha arbetat och sedan arbeta svart eller helg, då barnets andra vårdnadshavare tar hand om barnet. Baserat på bland annat de diskrepanser som uppmätts i nationalräkenskaperna, studie av svartarbetet (se nästa avsnitt) samt branschspecifika undersökningar uppdaterade SCB 2008 sina uppskattningar av de svarta inkomsterna i nationalräkenskaperna. De svarta inkomsterna uppskattades till , motsvarande av BNP. Av dessa bedömdes 35 miljarder vara oredovisade löneinkomster och 114 miljarder oredovisade företagarinkomster.110 Enligt SCB har främst s.k. framskrivningsmetoder använts för att ta fram uppskattningar av hur den svarta och illegala ekonomin har utvecklats efter 2005.111 I samband med revideringen av nationalräkenskaperna tillämpades dock en ny modell för att uppskatta de svarta lönerna. I nationalräkenskaperna uppskattades då de oredovisade löneinkomsterna till . Dessa motsvarade av BNP och av den s.k. totala egentliga lönen.112 I den egentliga lönen innefattas arbetsgivarens ersättning, kontanta löner eller naturaförmåner, till en anställd för utfört arbete, exklusive arbetsgivarens sociala avgifter.113 Detta innebär att de uppskattade oredovisade löneinkomsterna på inte innefattar oredovisade inkomster till egenföretagare, ägare i fåmansaktiebolag eller liknande. 7.2.2Skatteverkets kartläggningar av svartarbetet och det totala skattefelet sedan Den mest omfattande kartläggningen av svartarbetet i genomfördes av för . I 2006:4 Svartköp och svartjobb i uppskattades de dolda 110SCB (2008): Svart arbete i nationalräkenskaperna. 111E-post från Nationalräkenskaperna . 112Uppgifterna finns inte publicerade, men har tagits fram av SCB på vår förfrågan och har beaktat den revidering som gjordes av nationalräkenskaperna den 13/9 2019, där omfattningen av de svarta lönerna har justerats upp. Motsvarande siffror finns publicerade på sidan 251 (tabell 4.7.3) i SCB (2016): GNI Inventory, reviderad . 113SCB, Begreppsförklaringar inom nationalräkenskaperna, läst . arbetsinkomsterna till 115–nivå. Uppskattningen baseras på en diskrepans i nationalräkenskaperna mellan statistiken över hushållens utgifter och officiellt redovisad inkomst för hushållssektorn. Diskrepansen omfattar både oredovisade löner till anställda och oredovisade företagsinkomster (inkomst av näringsverksamhet). Diskrepansen beräknades till av BNP för 2002.114 För att kartlägga strukturen på de dolda arbetsinkomsterna och för att verifiera att omfattningen ligger på en rättvisande nivå genomförde också en rad delstudier, bland annat en analys av genomförda revisioner och en enkätundersökning. Dessa delstudier uppskattade sammantaget omfattningen av svarta inkomster till . I rapporten konstaterades att det är förväntat att de genomförda studierna inte kan förklara hela diskrepansen i nationalräkenskaperna och att uppskattningen på av BNP var rimlig.115 publicerade den så kallade skattefelskartan för 2007. Det totala skattefelet116 beräknades då till , varav svartarbetet svarade för cirka hälften (). Uppskattningen av skattefelet på är lägre än uppskattningen av svartarbetets omfattning, eftersom det avser den skattemässiga effekten av de oredovisade inkomsterna på t.ex. inkomstskatter och arbetsgivaravgifter. Inom ramen för denna analys kunde myndigheten identifiera sådan information som gjorde det möjligt att ytterligare fylla ramen från diskrepansen i nationalräkenskaperna med innehåll. Totalt bedömdes av skattefelet som orsakades av svartarbete kunna förklaras, vilket ytterligare gjorde det troligt att uppskattningen på av BNP var en rättvisande nivå.117 Av de i skattefel som svartarbetet bedömdes orsaka, bedömdes kunna kategoriseras som 114Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i . (2008): Skattefelskarta för – Hur togs den fram och hur kan den användas? Rapport 2008:1. s. 7. 115Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i . (2008): Skattefelskarta för – Hur togs den fram och hur kan den användas? Rapport 2008:1. s. 35. 116Skattefelet är skillnaden mellan den skatt som skulle ha fastställts om alla redovisat korrekt och den skatt som faktiskt fastställde 117Skatteverket (2008): Skattefelskarta för – Hur togs den fram och hur kan den användas? Rapport 2008:1. s. 36. svarta löneinkomster till privatpersoner eller svarta tjänster som sålts mellan privatpersoner eller från privatpersoner till företag.118 Av den resterande delen bedömdes merparten vara oredovisade inkomster av svart försäljning.119 I syfte att närmare undersöka svartarbete och svartköp lät göra en enkätundersökning där respondenterna bland annat tillfrågades om de utfört svart arbete. Inom olika sysselsättningskategorier var det störst andel studerande och värnpliktiga som angett att de svartarbetet. Jämfört med genomsnittet angav en lägre andel av de arbetslösa att de utfört svart arbete. Män, unga och låginkomsttagare angav också i högre utsträckning än andra att de arbetat svart. bedömde dock att denna undersökning kraftigt underskattade omfattningen av det totala svartarbetet, eftersom estimatet från enkätstudien landade på endast i förhållande till det samlade estimatet på 115–120 miljarder kronor.120 Det är därför tveksamt om enkätstudien gav en representativ bild av vilka som svartarbetade. Någon annan kartläggning av vilka som svartarbetar har inte gjorts, såvitt vi har sett. Det är osäkert om över analys av omfattningen av svartarbetet ger en helt rättvisande bild av dagens omfattning av och karaktär på svartarbetet. har demografin och skattesystem (sänkta inkomstskatter och införandet av ROT- och RUT-avdrag) förändrats. kontrollverktyg har utökats i form av exempelvis personalliggare och kassaregister. Dessutom har månatliga arbetsgivardeklarationer införts, i syfte att motverka skattefusk och skatteundandragande. Enligt attitydundersökningar minskade också acceptansen för svartarbete relativt kraftigt , 118 Följande poster har adderats: Skattefel inom svartarbete privatpersoner (8,9 mdkr), Privatpersoners försäljning av svarta tjänster till företag (3,3 mdkr) och Svarta tjänster mellan privatpersoner (3,3 mdkr). 119Skatteverket (2008): Skattefelskarta för – Hur togs den fram och hur kan den användas? Rapport 2008:1. s. 61 f. 120Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i . Rapport 2006:4. s. 56–59. varefter nivån varit relativt över tid.121 Dessa faktorer pekar mot att svartarbetets omfattning är lägre jämfört med . 7.2.3Andra studier om svartarbetets omfattning Nedan redogör vi för några nyare forskningsstudier som uppskattar omfattningen av svartarbetet i befolkningen. och (2017) använder sig av olika metoder och deras olika estimat av den dolda ekonomin för varierar mellan 7,9–15,av BNP beroende på metod.122 Gyomai och de (2014) beräknar att av BNP är svartarbete för , medan Dybka m.fl. (2019) skattar svartarbetet i inom intervallet 3,6–6,av BNP.123 och (2017) presenterade tidsserier över utvecklingen av svartarbetet . Dessa pekar sammantaget på att det inte skett någon större förändring i svartarbetets omfattning i . Gemensamt för ovanstående studier är att de använder sig av makroekonomiska metoder, där någon form av indikator antas kunna användas för att uppskatta den svarta ekonomins storlek. har också estimerat omfattningen av svartarbetet i samtliga EU-länder. För uppskattades att av utfört arbete (eng. labour input) i privat sektor var oredovisat, dvs. 121 (2012): Medborgarnas synpunkter på skattesystemet, skattefusket och kontroll Resultat från en riksomfattande undersökning , s. 47 f. Rapport 2012:1. (2019): Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2018, s. 50 f. 122Medina och , “Shadow Economies Around the World: What Did We Learn the Last 20 Years?”, IMF Working Paper 18/17. 123Dybka, P., Kowalczuk, M., Olesiński, B. et al. (2019): Currency demand and MIMIC models: towards a structured hybrid model-based estimation of the shadow economy size, (2019) 26:4; Gyomai, G., , P. (2014), The non-observed economy in the system of national accounts, Statistics Brief No. 124Europeiska kommissionen (2017): An evaluation of the scale of undeclared work in Union and its structural determinants: estimates using the Labour Input Method.