sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — finns det cirka 13 olika identitetshandlingar som är allmänt accepterade. Den stora mängden identitetshandlingar försvårar iden- titetskontroll och minskar möjligheten att upptäcka missbruket av identitetshandlingar. Problemet har lyfts i olika rapporter och skri- velser. Det tas upp i såväl Brås rapport9 som i betänkandet av Utred- ningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden10. I en skrivelse från till reger- ingen nämns även ett minskat antal godtagbara identitetshandlingar som exempel på åtgärd när det gäller att minska antalet identitets- stölder.11 Det förhållandet att det finns många olika typer av identitets- handlingar som utfärdas av flera olika aktörer leder till att handling- 8www.postnord.se/ta-emot/hamta-brev-och-paket/legitimering/godkanda-legitimationer och /vara-losningar/artiklar/e-handel/hamta-paket-med-hjalp-av-mobilt- bankid. 9Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) s. 165 f. 10SOU 2017:37 s. 295 ff. 11Dnr Ju2015/05176/L4. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar arna ser olika ut. Det är många personer i samhället som i olika situa- tioner ska hantera och kontrollera identiteter, t.ex. personal vid folkbokföringsverksamheten, posten, banken och handeln. Den som gör en identitetskontroll måste ha kunskap om de olika säkerhets- detaljerna som finns på varje version av de olika typerna av identi- tetshandlingar. Det krävs också kunskap om hur giltighetskontroll för de olika handlingarna ska göras. Ju fler handlingar som den som utför kontrollen måste hålla reda på desto svårare blir det att bedöma om handlingarna är äkta. Därmed ökar också risken att oriktiga iden- titetshandlingar inte upptäcks. Beroende på hur ofta en kortutfärd- are byter version och hur lång giltighetstid identitetshandlingen har kan samma typ av handling förekomma i flera olika versioner vilket ytterligare förstärker svårigheterna. Flera av de aktörer vi har haft kontakt med under utredningen har bekräftat denna bild. Såväl Nationellt bedrägericenter (NBC) som Nationellt forensiskt centrum (NFC) vid är av uppfattningen att antalet godkända identitetshandlingar bör min- skas. Med färre antal godkända identitetshandlingar behöver den som kontrollerar inte ha kunskap om lika många handlingar vilket underlättar den fysiska kontrollen av identitetshandlingen och dess säkerhetsdetaljer. Om färre identitetshandlingar godtas förenklar det också kontrollen av om handlingen är giltig eftersom den som tar emot handlingen har färre utfärdare att vända sig till för att göra kon- trollen. Att minska antalet fysiska identitetshandlingar som accep- teras har också, enligt uppgift från , betydelse för säkerheten vid utfärdande av e-legitimationer eftersom det alltid är en fysisk identitetshandling som ligger till grund för utfärd- andet. Färre godkända fysiska identitetshandlingar medför således också mindre risk för bedrägerier genom användande av e-legitima- tion. Även företrädare för PostNord har vid kontakt med utred- ningen uppgett att de välkomnar en begränsning av antalet identi- tetshandlingar. Det har också påtalats att identitetshandlingarna och processen för hur de utfärdas håller olika kvalitet vilket innebär att vissa iden- titetshandlingar är lättare att förfalska än andra. NFC har upplyst om att det förekommer förfalskningar som är mycket bra gjorda och som därför är svåra att upptäcka vid en identitetskontroll. Det är framför allt en version av de SIS-märkta id-korten och en av de äldre versionerna av körkorten som enligt har varit Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar föremål för förfalskning. Av de totalt 1 090 svenska identitetshand- lingar som undersökts av NFC har bedömts vara falska. Av de falska handlingarna var 58procent SIS-märkta id-kort och körkort. av de förfalskade handlingarna var identitetskort för folkbokförda i . Nationella identitetskort och pass utgjorde knappt 1 pro- cent vardera. Det är mycket ovanligt att svenska pass förfalskas. NBC har upplyst om att det är få av de falska identitetshandlingar som använts vid bedrägeribrott som hamnar hos NFC för analys. Det finns alltså handlingar som undersöks av polisen som NFC inte har kännedom om. Antalet identitetshandlingar som har undersökts av NFC ger därför inte en rättvisande bild av hur utbredd använd- ningen av falska handlingar är. Enligt vår uppfattning ger uppgifterna dock en bild av vilka handlingar som ofta är föremål för förfalskning. 8.4.2Särskilt om problemet med att körkort accepteras som identitetshandling Det svenska körkortet är i första hand en behörighetshandling men fungerar av tradition även som en identitetshandling. Att körkortet av hävd accepteras som en identitetshandling konstaterades av Kör- kortsutredningen redan år 1970.12 Den omständigheten att körkor- tet, vid sidan av sin egentliga funktion som behörighetshandling, i stor utsträckning användes som identitetshand- ling var en av de viktigaste anledningarna till att körkortet då be- dömdes ha behov av ett effektivt förfalskningsskydd. Körkortsut- redningen menade att det vore principiellt mest riktigt att körkortet endast användes som behörighetsbevis och att identifiering skedde genom en särskild identitetshandling. Eftersom det inte fanns någon allmän identitetshandling bedömde dock utredningen att den enda lösningen var att körkortet utformades för att även kunna gälla som identitetshandling. Körkortet skulle därför ha en teknisk utformning som motverkade förfalskning. Körkortets status som identitetshand- ling har därefter upprätthållits genom att körkortet har följt med i utvecklingen avseende säkerhet för identitetshandlingar. 12SOU 1970:26 s. 28 f. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar har det dock framförts kritik mot att det svenska körkortet accepteras som en identitetshandling. Problemen tas upp både i Brås rapport13 och av Utredningen om organiserad och syste- matisk ekonomisk brottslighet mot välfärden14 och har bekräftats vid våra kontakter med bl.a. NFC och NBC. Kritiken har huvudsak- ligen sin grund i körkortets långa giltighetstid och den omständig- heten att det inte krävs personlig inställelse i samband med förny- else. Körkortet är, bortsett från när det gäller de högre behörigheterna, giltigt och har alltså dubbelt så lång giltighetstid som pass, nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i . Vid kontakt med NFC har framkommit att den långa giltig- hetstiden påverkar körkortets lämplighet som identitetshandling av flera skäl. Det utvecklas nya säkerhetsdetaljer som nyare handlingar kan förses med men som saknas på de äldre körkorten. Dessutom innebär den omständigheten att en körkortsversion finns på marknaden att förfalskarna har på sig att för- söka förfalska handlingen. När förfalskarna väl lärt sig hur en viss version av körkortet kan förfalskas kan den versionen ha en fortsatt lång giltighetstid vilket medför att förfalskningen kan användas . En lång giltighetstid innebär alltså ett större problem när det gäller förfalskningar. Som angetts ovan står körkorten för över en tredjedel av de förfalskade svenska identitetshandlingar som undersökts av NFC. Den långa giltighetstiden medför också att det förekommer flera versioner av körkortet som är giltiga vilket försvårar identitetskontrollen. Körkortets giltighetstid styrs av reglerna i det tredje körkorts- direktivet. Enligt direktivet ska den administrativa giltighetstiden för körkort avseende de lägre behörigheterna vara . Endast kör- kort för vissa högre behörigheter får ha en giltighetstid . Direktivet tillåter att giltighetstiden för körkort med de lägre behö- righeterna utökas . Direktivet ger också medlems- staterna vissa möjligheter att begränsa giltighetstiden men endast i speciella situationer. Begränsning får bl.a. ske i syfte att tillämpa sär- skilda trafiksäkerhetshöjande åtgärder. Det är till följd av EU-regler- ingen inte möjligt att, i andra fall än de särskilda situationer som 13Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) s. 166. 14SOU 2017:37 s. 298 f. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar tillåts enligt direktivet, utfärda körkort med en giltighetstid under- stigande för de lägre behörigheterna. En annan omständighet som påverkar körkortets lämplighet som identitetshandling är att även körkortets fysiska utformning styrs av EU-regler. Regleringen innehåller bl.a. krav på vilken modell kör- kortet ska ha, vilka åtgärder som ska vidtas mot förfalskning och vil- ken information som ska finnas på körkortet. Eftersom körkortet måste uppfylla de EU-rättsliga kraven på format och vilka uppgifter som ska finnas på kortet är utrymmet för ytterligare säkerhetsdetal- jer begränsat. Detta är delvis skälet till att inte heller nyare körkort innehåller samtliga säkerhetsdetaljer som finns på övriga identitets- handlingar. Körkorten saknar en s.k. perforerad bild, något som enligt uppgift från NFC är en mycket bra säkerhetsdetalj. Säkerhets- detaljen finns på pass, nationella identitetskort och identitetskort för folkbokförda i . Ett annat problem som nämnts av NFC och i Brås rapport är att utländska körkort under vissa förutsättningar kan bytas in mot ett svenskt körkort, se avsnitt 4.5. Rätten att begära utbyte följer också av tvingande EU-reglering. Internationellt sett är det inte lika vanligt att körkort kan användas som identitetshandling. Ett utländskt kör- kort är ofta därför inte utfärdat i syfte att gälla som identitetshand- ling. Transportstyrelsen ställer samma krav på att identiteten ska fastställas i samband med utbyte som vid ansökan om körkort efter förarprov. I länder där körkortet endast är en handling som utvisar förarbehörighet är däremot den ursprungliga identitetskontrollen inte alltid av samma tyngd som vid utfärdande av en identitetshand- ling. Det är därför inte säkert att det andra landet har gjort en tillräck- lig identitetskontroll i samband med utfärdandet.15 Om ett utländskt körkort byts in mot ett svenskt körkort erhåller dock sökanden ett körkort som även kan användas som en identitetshandling. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet mot välfärden har även nämnt de nya rutinerna för utlämnande av körkort som ett problem. gällde enligt ett avtal mellan Posten och Transportstyrelsen att Posten vanligen utförde en s.k. utökad identitetskontroll vid utlämning av körkort. Det innebar att personen som hämtade ut körkortet visade upp en identitetshand- ling och att särskilt utbildad personal vid Posten öppnade försändel- 15Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) s. 166. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar sen i närvaro av personen. Posten kontrollerade därefter att perso- nen och fotot på körkortet var välliknande samt att namnteckning- arna på körkortshandlingen och kvittensen stämde överens. Den utökade identitetskontrollen gjordes i cirka två tredjedelar av fallen. I övriga fall lämnades körkorten ut som rekommenderat brev efter vanlig kontroll av identiteten genom uppvisande av en identitets- handling. Det gällde de fall då körkortshavaren hade fotograferats digitalt på något av och i samband med det varit föremål för en identitetskontroll, dvs. i huvudsak i samband med att körkortet utfärdats efter godkänt förarprov. Kör- kort kunde hämtas ut vid något av Postens cirka 300 företagscenter. I samband med en omorganisation vid Posten upphörde möjligheten att hämta ut körkort vid företagscentren. lämnas körkort i stället ut av något av de cirka 1 500 postombuden. Körkort lämnas numera alltid ut som vanligt rekommenderat brev. De nya rutinerna innebär att kuvertet med det nya körkortet inte längre öppnas och att det inte görs någon jämförelse mellan fotografiet på det nya kör- kortet och den person som hämtar ut det. I samband med den nya rutinen för utlämnande utökade Transportstyrelsen kraven på obli- gatorisk identifiering och fotografering vid förarprovs- kontor till att omfatta även utbyte och ersättande av ett utländskt körkort.16 Personlig inställelse för fotografering och identifiering är däre- mot inte ett krav vid förnyelse av körkort. När ett körkort ska för- nyas skickar Transportstyrelsen en särskild ansökningsblankett som kallas för grundhandling till körkortshavaren, se avsnitt 4.5. En grund- handling skickas exempelvis ut om ett körkort har förlustanmälts. Det finns ingen begränsning av hur många förlustanmälningar som kan göras för en och samma person. Grundhandlingen skickas till den adress där körkortshavaren är folkbokförd. Ansökan ska vara egenhändigt undertecknad och åtföljas av ett välliknande fotografi av körkortshavaren. Genom att den som skickar in ansökan själv tillåts ta det fotografi som ska bifogas finns det en risk att personen på fotot är en annan än körkortshavaren. Transportstyrelsen gör visserligen en jämförelse av det gamla och det nya fotot, men det finns dock en risk att ett foto på en person som liknar kör- kortshavaren ändå kommer att godtas vid kontrollen. 2013/14:64 s. 5 f., SOU 2017:37 s. 298 och Transportstyrelsens föreskrifter om ansö- kan om körkort på elektronisk väg (TSFS 2013:114). Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Ytterligare ett problemområde som påtalats under utredningen är körkort som utfärdas för personer med samordningsnummer, dvs. personer som inte är eller har varit folkbokförda i . Anled- ningen är att den kontroll av en persons identitet som föregår till- delningen av samordningsnumret inte alltid görs lika grundligt. 8.5Antalet fysiska identitetshandlingar ska begränsas Utredningens bedömning: Endast pass och statliga identitets- kort, dvs. de kort som benämns nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i , bör godtas som fysiska identitetshandlingar i situationer som kräver en säker identifiering. 8.5.1Pass och statligt utfärdade identitetskort Som vi konstaterat i avsnitt 8.4, är pass, nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i de handlingar som har högst dokumentsäkerhet av de fem identitetshandlingar som är all- mänt accepterade som identitetshandlingar i . Det är också dessa handlingar som har varit föremål för minst antal förfalskningar. För att pass och de statligt utfärdade id-korten ska utfärdas krävs att den sökande personligen inställer sig vid såväl ansökan som ut- lämnande och att fotografi tas på plats av utfärdaren. Genom att så- dana krav uppställs kan en kontroll av sökandens identitet göras av utfärdarens personal och det kan säkerställas att fotografiet före- ställer sökanden. Detta är omständigheter som höjer kvaliteten och säkerheten i utfärdandeprocessen. Giltighetstiden för pass, nationellt identitetskort och identitets- kort för folkbokförda i är begränsad till vilket innebär att innehavarens utseende inte hinner förändras i så stor utsträck- ning. Den femåriga giltighetstiden medför också att risken för att det finns flera olika versioner av samma identitetshandling tillgängliga på marknaden minskar. Den korta giltighetstiden gör också att det finns goda förutsättningar för att handlingarna ska kunna innehålla de senaste säkerhetsdetaljerna vilket motverkar förfalsk- ningar. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Även om pass, nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i bedöms hålla hög säkerhet har dock andra mindre säkra identitetshandlingar del i utfärdandeprocessen och minskar därigenom säkerheten i utfärdandet. Anledningen är att de mindre säkra identitetshandlingarna accepteras när sökanden ska styrka sin identitet i samband med ansökan. Genom att begränsa an- talet identitetshandlingar som accepteras i samband med utfärdande av pass och de statligt utfärdade id-korten förbättras därför säker- heten avseende de handlingarna. Pass är internationellt sett det dokument som i störst utsträck- ning accepteras som identitetshandling. Passet är i första hand en rese- handling och behövs vid resa in i och ut ur . Några synpunkter på att passet även accepteras som identitetshandling har inte fram- förts under utredningens gång. Det nationella identitetskortet har införts i syfte att underlätta resandet inom EU, men fungerar också som ett id-kort. Några syn- punkter på att detta kort accepteras som identitetshandling har inte heller framförts under utredningens gång. Identitetskort för folkbokförda i har, även om det också kan utfärdas för svenska medborgare, införts i det huvudsakliga syf- tet att säkerställa att personer som inte är svenska medborgare men som är bosatta i ska ha möjlighet att få ett id-kort utfärdat. Avsaknad av id-kort innebär att dessa personer inte kan få tillgång till viktiga samhällsfunktioner såsom exempelvis möjligheten att öppna bankkonto, kontakt med sjukvård, apotek och post. Vi anser mot denna bakgrund att pass, och de statligt utfärdade identitetskorten, dvs. de kort som benämns nationellt iden- titetskort och identitetskort för folkbokförda i , liksom , bör godtas i alla situationer som kräver säker identifiering. Dessa kort bör alltså även fortsättningsvis godtas när det gäller styrkande av identitet vid ansökan om en av dessa identitetshandlingar. I av- snitt 10.2.1 föreslår vi att regleringen avseende nationellt identitets- kort och identitetskort för folkbokförda i ska sammanföras och att båda korten ska betecknas statligt identitetskort. Statligt identitetskort ska kunna utfärdas med eller utan funktion som rese- handling. Vi kommer därför fortsättningsvis i betänkandet att med statligt identitetskort avse sistnämnda kort och inga andra kort som utfärdas av staten. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Körkortet är den handling som flest personer använder som identitetshandling i . Körkortet är dock i första hand en be- hörighetshandling. De regelverk som styr körkortet som behörig- hetshandling är därför inte anpassade till dess användning som iden- titetshandling. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 8.4.2 är det förknippat med en rad problem att körkortet accepteras som iden- titetshandling. Vid bedömningen av om körkort fortsättningsvis bör godtas som identitetshandling måste dock dessa problem vägas mot den enskildes tillgång till en identitetshandling. En stor anledning till problemen med körkortet är den långa giltighetstiden. Att körkortet är giltigt medför både att doku- mentsäkerheten försämras och att identitetskontrollen försvåras. Eftersom körkortets giltighetstid styrs av regleringen i det tredje kör- kortsdirektivet är det inte möjligt att begränsa denna. EU-regleringen gör det också svårare att föra på ytterligare säker- hetshöjande detaljer på körkortet. Även bestämmelserna om utbyte av körkort utfärdade av andra EU-länder styrs av EU-regleringen. Det innebär alltså att det finns hinder mot att föreslå förändringar inom flera av de områden där det finns ett stort behov av att vidta åtgärder för att förbättra körkortets säkerhet. Utöver de problemområden som har samband med de EU-rätts- liga kraven har vi också funnit en rad andra omständigheter som talar emot att körkortet ska gälla som identitetshandling. Det gäller sättet för utlämnande av körkort, förnyelse av körkort utan personlig in- ställelse och hantering av samordningsnummer. Genom åtgärder så- som att förändra rutinerna för utlämnande, kräva personlig inställ- else vid förnyelse av körkort, begränsa antalet nya körkort som kan utfärdas för samma person efter förlustanmälan och förbättra han- teringen av samordningsnummer skulle man i och för sig kunna komma till rätta med vissa av de problem som framkommit. Detta skulle emellertid kräva omfattande förändringar av både lagstiftning- en och myndigheternas rutiner. Oavsett om de åtgärder som är möjliga att vidta för att öka säker- heten genomförs kommer körkortet dock inte att kunna bli lika säkert som pass och statliga identitetskort, så länge det inte är möj- ligt att komma till rätta med de problem som hänger samman med Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar den långa giltighetstiden. Vi menar därför att de problem som fram- kommit med att godta körkortet som identitetshandling är av sådan tyngd att det på goda grunder kan ifrågasättas om körkortet upp- fyller de krav som bör ställas på identitetshandlingar. Som anges i kapitel 3 har antalet bedrägeribrott ökat kraftigt vilket har påverkat stora delar av samhället. Identitetsmissbruk får bl.a. allvarliga konsekvenser för den enskilde som drabbas av en identitetskapning. Förutom det obehag det kan innebära för en enskild att någon annan använder sig av identiteten är det svårt att överblicka de olika åtgärder som behöver vidtas och tidskrävande att utföra dessa. När ett personnummer spärras för kreditupplysning medför det även att den enskilde själv inte kan ge- nomföra kreditköp så länge spärren finns kvar. I det nämnda kapitlet framgår också att en stor andel av befolkningen, en fjärdedel av de tillfrågade i Brås nationella trygghetsundersökning, oroar sig för att bli utsatta för bedrägeri. Att motverka missbruket av identitetshand- lingar genom att begränsa antalet handlingar som godtas är således inte bara till nytta för samhället i stort utan gagnar i allra högsta grad den enskildes säkerhet. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av den identitets- relaterade brottsligheten är det framför allt det privata näringslivet såsom handeln, bankerna och kreditföretagen som drabbas. Den brottslighet som är riktad mot välfärdssystemen drabbar staten men i förlängningen även allmänheten. Som anges i avsnitt 3.7 finns det inte någon beräkning av de totala ekonomiska konsekvenserna av bedrägeribrott som begås med hjälp av falska eller oriktiga identi- tetshandlingar. Med beaktande av antalet bedrägerier, de belopp som bedragarna har kommit över och det faktum att i vart fall vissa av de olika typerna av bedrägerier ofta görs med hjälp av identitetshand- lingar som är falska eller tillhör någon annan kan det dock antas att det rör sig om mycket stora belopp. En begränsning av antalet god- tagbara identitetshandlingar motverkar bedrägerier och kan således leda till att samhällets kostnader kopplade till sådan brottslighet min- skar. Det finns således starka skäl som talar för att körkortet inte ska accepteras som identitetshandling i situationer som kräver hög grad av säkerhet. Begränsning av antalet fysiska identitetshandlingar Det finns dock också omständigheter som talar för att körkortet även fortsättningsvis ska godtas som identitetshandling. Det främsta skälet är att det finns drygt 6,5 miljoner körkortshavare varav merparten sannolikt även använder körkortet för att identifiera sig. Om körkortet inte längre godtas som identitetshandling kan det få till följd att många personer måste skaffa sig en godtagbar identi- tetshandling. Avgiften för de statliga identitetskorten är 400 kro- nor. Eftersom id-korten behöver förnyas innebär det en merkostnad om och person med dagens avgifts- nivå. Den kostnaden kan enligt vår uppfattning inte väga upp de nackdelar med körkortet som identitetshandling som framkommit. Förutom den ökade kostnaden innebär de krav som ställs för ut- färdande av statliga identitetskort att den enskilde måste inställa sig personligen för att förnya sitt id-kort. Vi menar dock att kravet på personlig inställelse är av central betydelse för säker- heten i utfärdandeprocessen. Att sökanden inställer sig personligen möjliggör för utfärdaren att göra en noggrann kontroll av identiteten och förhindrar att identitetshandlingar utfärdas på felaktiga grunder. Fördelarna med den personliga inställelsen väger enligt vår uppfatt- ning klart över nackdelarna för den enskilde. Det är dessutom möj- ligt för svenska medborgare att ansöka om ett id-kort som pass. Drygt 1,5 miljoner personer ansöker om pass . Över en femårsperiod hanterar alltså över 7,5 miljoner an- sökningar. Sifforna tyder på att en stor del av befolkningen förnyar sitt pass regelbundet . Om ansökan om id-kort görs kommer dessa personer alltså inte att behöva inställa sig fler gånger än de gör .