sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Den omfattande bidragsfinansier- ingen av länsstyrelsernas verksamhet gör att de har svårt att planera sin verksamhet på ett långsiktigt och effektivt sätt. slutsats är att det blir svårt för länsstyrelserna att göra egna prio- riteringar, att omfördela medel inom myndigheten och att rekrytera och behålla kompetent personal.31 har konstaterat att länsstyrelsernas årsredovis- ningar inte innehåller några uppgifter om resultat av uppdrag som kommer via andra myndigheters regleringsbrev. Sådana resultat rapporteras i stället huvudsakligen in till respektive bidragsgivande myndighet som i sin tur återrapporterar till ansvarigt departement. menar att detta innebär att det finns en risk för att länsstyrelsernas bidragsfinansierade verksamhet inte blir föremål för samma grad av prövning från regeringens sida och att en relativt stor del av länsstyrelsernas verksamhet inte blir föremål för någon samlad uppföljning från sida. Detta är ett problem som har uppmärksammats även i utredningens intervjuer med länsstyrel- ser och andra aktörer inom vattenförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljö- området för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nytt- jande av sjöar, vattendrag och hav. Havs- och vattenmyndigheten inledde sin verksamhet och tog då över de verksamheter som rör havs- och vattenmiljön som och hade ansvarat för tidigare. 30Se bland annat (2019). 31Riksrevisionen (2019). Myndigheten ansvarar för samordning och utveckling av arbetet med ett samlat svenskt genomförande av ramdirektivet för vatten och havsmiljödirektivet samt för utveckling och införande av en svensk havsplanering och andra maritima frågor. Myndigheten ska vara sam- lande, pådrivande och stödjande i det åtgärdsarbete som behövs för att ska nå målen för havs- och vattenmiljöpolitiken.32 Havs- och vattenmyndigheten arbetar med samordning och utveck- ling av arbetet med ett samlat svenskt genomförande av ramdirek- tivet för vatten och ansvarar för: –samordning och utveckling av arbetet med genomförandet av ram- direktivet för vatten, inklusive föreskrifts- och vägledningsarbete, –samordningsansvar samt övergripande avtalsfrågor för vattenför- valtningens databas (VISS) och sådana frågor inom VISS som rör åtgärdsarbetet inom vattenför- valtningen, –stöd till i genomförandet av den unionsgemen- samma genomförandestrategin CIS Åtgärder i vattenförvalt- ningen, –åtgärder för att minska negativa effekter av miljöfarliga ämnen från jord- och skogsbruket och industrin, –utarbetande av landskapsstrategier för en utvecklad vattenhus- hållningsplanering, –beredning av frågor som rör klimatanpassning och översvämnings- direktivet, –EU-rapportering som rör vattendirektivet med undantag för frå- gor som rör övervakning och miljötillstånd, –genomförandet av konventioner inom enhetens ansvarsområde; UNECE (avseende gränsvatten) och UNWC, –landsbygdsprogrammets (LBP) genomförande, –föreskrifter och vägledning om badvatten, –förorenade områden, 32www.havochvatten.se/hav/uppdrag--kontakt/organisation/avdelningen-for-havs--och- vattenforvaltning.html (avläst ). –beredning av ansökningar om bidrag från anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom enhetens sakområde, –beredning av frågor som rör bidrag enligt LOVA-förordningen, och –beredning av frågor som rör bidrag enligt vattenförvaltnings- förordningen.33 Havs- och vattenmyndigheten ska enligt sin instruktion vara sam- lande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyn- digheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen. Myndigheten ska vidare enligt instruktionen bland annat ”ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under och sam- verka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsyns- arbete.” Myndigheten ska bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar, lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen samt delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för bland annat vatten- miljön. Myndigheten ska inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav. I samråd med ska Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, upp- följning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde. Myndigheten ska ansvara för att samla in grundläggande information om bland annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav samt inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i beredningen av miljöforskningsanslag till stöd för myndig- hetens och verkets arbete. Havs- och vattenmyndigheten ska göra kunskaper om bland annat vattenmiljön och myndighetens arbete till- gängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda samt ansvara 33www.havochvatten.se/hav/uppdrag--kontakt/organisation/avdelningen-for-havs--och- vattenforvaltning/enheten-for-vattenforvaltning.html (avläst ). för uppföljning och utvärdering av statliga stöd och bidrag till kalk- ning av sjöar och vattendrag, lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) fiskevården. Havs- och vattenmyndigheten ska samverka med Natur- vårdsverket, , SGU och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.34 Enligt vattenförvaltningsförordningen får Havs- och vattenmyn- digheten inom sitt ansvarsområde meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifter om kartläggning och analys ska utföras och redo- visas, hur kvalitetskraven för ytvatten ska bestämmas, hur åtgärds- program och förvaltningsplaner ska redovisas samt hur och när vattenmyndigheternas uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten ska redovisas. När det gäller övervakning får myndigheten inom sitt ansvarsområde föreskriva om övervakningsprogrammens innehåll och genomförande samt i fråga om sådan mindre intensiv övervak- ning som avses i ramdirektivet för vatten. Havs- och vattenmyndigheten ska bevilja bidrag till länsstyrelserna, och för deras arbete inom vattenförvaltningen. Ansvar för rapportering till Europeiska kommissionen Havs- och vattenmyndigheten ska inom sitt och SGU:s ansvars- områden fullgöra de uppgifter i fråga om information och rapporte- ring till kommissionen som följer av bland annat ramdirektivet för vatten. Vattenmyndigheterna ska till Havs- och vattenmyndigheten lämna de förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter som myndigheten behöver för sin rapportering.35 Det är alltså Havs- och vattenmyndigheten som är ansvariga för rapporteringen. Uppgifterna till rapporteringen kommer från vatten- myndigheterna. De redovisar förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter via databasen , som också är verktyget för själva rapporteringen. 34Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 35Vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Kommissionen och Europeiska miljöbyrån (EEA) använder det som rapporteras på flera sätt: •Dels är det redogörelse av hur man nationellt har genom- fört ramdirektivet. EU bedömer sedan om genomfört direktivet på rätt sätt. •Dels kan uppgifterna användas av kommissionen till att jämföra alla länders genomförande, och därmed utgöra en utvärdering av vattendirektivet.36 Arbetet med rapporteringen till kommissionen beskrivs närmare i kapitel 11. Deltagande i unionsgemensamt arbete Havs- och vattenmyndigheten är förordnad av regeringen att delta i det gemensamma arbetet på unionsnivå, se avsnitt 8.3.1. 8.2.4Sveriges geologiska undersökning (SGU) geologiska undersökning (SGU) är förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. SGU ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. SGU ska bland annat samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet. Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har be- tydelse för havs- och vattenmiljön. SGU ska bland annat ta emot uppgifter enligt lagen (1975:424) om uppgiftsskyldighet vid grund- vattentäktsundersökning och brunnsborrning.37 SGU ska, inom sitt verksamhetsområde, tillhandahålla underlag för tillämpningen av bland annat femte kapitlet samt sam- verka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön. 36www.havochvatten.se/hav/samordning--fakta/miljomal--direktiv/vattendirektivet/ rapportering-till-eu-av-vattenforvaltningen.html (avläst ) 37Förordning (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning. SGU:s ansvar för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet innebär att myndigheten, tillsammans med berörda myndigheter och andra intressenter, ska samla in data, utveckla lämpliga indikatorer, redovisa måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålet nås. SGU:s kartläggning av grundvattentillgångar syftar till att ge en översiktlig bild av bland annat grundvattenmagasinens utbredning, hydrauliska egenskaper, tillrinningsområden, anslutande ytvattensystem, förekomst av tätande lager, vattendelare och grundvattnets strömningsriktning. Magasinen klassificeras också efter bedömd uttagsmöjlighet, det vill säga hur mycket grundvatten som man bedömer kan utvinnas långsiktigt från magasinet. SGU har cirka 250 anställda, varav merparten arbetar på huvud- kontoret i . Övriga är stationerade på kontoren i , , , och Luleå.38 SGU:s uppgifter inom vattenförvaltningen Enligt vattenförvaltningsförordningen får SGU inom sitt ansvars- område meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifter om kartläggning och analys ska utföras och redovisas, hur kvalitetskra- ven för grundvatten ska bestämmas, hur åtgärdsprogram och förvalt- ningsplaner ska redovisas samt hur och när vattenmyndigheternas uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten ska redovisas. När det gäller övervakning får myndigheten inom sitt ansvarsområde med- dela närmare föreskrifter om övervakningsprogrammens innehåll och genomförande. SGU har till utredningen framfört att man har två roller inom vattenförvaltningen: dels att vara föreskrivande och vägledande myn- dighet, dels att förse vattenmyndigheterna och beredningssekreta- riaten med kunskap och underlag. SGU utför miljöövervakning av grundvatten och i utsjösediment och är datavärd. SGU uppger att man har fokuserat på hydrologin och kunskapsdelen, bland annat genom att ta fram grundvattenförekomsterna. försöker SGU att allt mer styra in arbetet mot den vägledande delen. lägger myndigheten mer resurser på vägledning än att ta fram underlag. 38www.sgu.se/om-sgu/ (avläst ). SGU konstaterar att dess roll i vattenförvaltningen inte regleras i myndighetens instruktion. Inte heller i regleringsbrevet omnämns denna uppgift. Den framgår endast genom det bemyndigande som ges i vattenförvaltningsförordningen och genom bidraget från Havs- och vattenmyndigheten (anslag 1:11). Bidraget är inte villkorat, det anges bara ”för vattenförvaltningsarbete”.39 Det är således upp till SGU att prioritera bland de arbetsuppgifter myndigheten har. SGU uppger att man i dagens organisation skulle vilja göra mindre av det som egentligen ses som vattenmyndigheternas uppgift.40 8.2.5Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut () () är för- valtningsmyndighet för meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska frågor. ska bland annat ta fram besluts- underlag som bidrar till en god samhällsplanering, till att minska sår- barheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås.41 har huvudkontor i . Kontor finns också i Upp- lands , , och . Myndigheten har cirka 600 anställda. Verksamheten är uppdelad på avdelningarna Samhälle och säkerhet, Affärsverksamhet och Forskning. Myndig- hetsuppgifterna finansieras huvudsakligen av statliga anslag inom utgiftsområde 20 men även av anslag från annan verksamhet. Anslags- bidrag fås från både Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårds- verket. Myndigheten säljer sina tjänster på en konkurrensutsatt marknad. har till utredningen framfört att man är en ren expert- myndighet och har inga arbetsuppgifter som innefattar myndighets- utövning. Myndighetens uppgift är att samla in data, se till att ta fram tillräckligt bra prognoser och att tillgängliggöra dem i öppna data- baser. hämtar data från olika nationella databaser men tar även fram egna mät- och beräkningsdata. har cirka 250 egna mät- stationer för flödesdata. Dessutom finns ett 70-tal mätstationer hos vattenkraftsindustrin. Utifrån de mätdata som finns beräknar 39Enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 40SGU, intervju . 41Förordning (2009:974) med instruktion för meteorologiska och hydrologiska in- stitut. data för alla vattenförekomster i hela landet. beräknings- modell uppdateras och körs om en gång . genomförde ett regeringsuppdrag om vad kan bidra med inom vattenförvaltningen och får medel via och senare Havs- och vattenmyndig- heten för detta arbete. tar fram en arbetsplan med budget i samverkan med övriga myndigheter via operativa gruppen som består av representanter från , vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten och SGU. I gruppen får myndigheterna säga vad de vill att ska göra. Havs- och vattenmyndigheten är den primära beställaren men det är främst vattenmyndigheterna som är användare av tjänsterna. Synpunkterna sammanställs och föredras i vattenförvaltningens nationella styrgrupp. Utifrån detta underlag fattar Havs- och vattenmyndigheten beslut om uppdrags- beställning till . lämnar en verksamhetsredo- visning till Havs- och vattenmyndigheten där utfallet av årets arbete beskrivs. Vattenförvaltningsarbetet är spritt på flera enheter och involverar cirka 70 personer inom . En del av kostnaderna för arbetet, såsom att driva stationsnätet, går på ramanslag. Utöver det arbete som beskrivs i arbetsplanen bidrar med underlag till rapportering till EU och ger expertstöd till Havs- och vattenmyndigheten inför och vid expertmöten inom EU. har tagit fram en dataportal (Vattenwebb.smhi.se) där all information (rådata) som kan vara till nytta för vattenförvaltningen samlas. Användare av informationen är primärt länsstyrelserna, både i vattenmyndigheternas och beredningssekretariatens planerings- arbete och i genomförandearbetet.42 Från ett kommunalt perspektiv handlar vattenförvaltningen om många olika saker, bland annat om miljö, näringsliv, arbetsplatser, bostäder och planering av fortsatt tillväxt. Kommunerna är en viktig aktör i arbetet med vattenfrågor, men har ingen formell roll i vattenför- valtningens organisation såsom den regleras i vattenförvaltningsför- ordningen. Kommunerna har åtta åtgärder att genomföra enligt vatten- myndigheternas åtgärdsprogram. 42SMHI, intervju. Kommunerna har olika uppgifter som knyter an till vattenförvalt- ningen. Det handlar om myndighetsuppgifter inom tillsyn och fysisk planering samt uppgifter som knyter an till kommunernas verksam- hetsutövaransvar för dricksvatten och avlopp samt dagvatten. Till- synen är ett av de viktigaste verktygen för att få verksamhetsutövare att göra fysiska åtgärder. I översiktsplaneringen och detaljplaner- ingen ska kommunen bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten följs. Dessutom kan kommunerna vara markägare, kraftverksägare eller fiskevårdsansvariga. De kan också arbeta med kalkning och genomförande av frivilliga naturvårdsåtgärder. Det kan också handla om arbetet med vattenskyddsområden och översvämningsrisker. Vattenfrågor berör således flera olika delar av arbetet inom en kommun. Som exempel har uppgett att föl- jande delar inom kommunen berörs: miljö- och hälsoskydd (tillsyn), kultur och fritid (dagvatten, fiskevatten), samhällsbyggnad (fysisk planering), energi (vattenkraftverk), Vatten i väst AB – VIVAB (vatten och avlopp) samt Destination (fiske- turism etc.). Arbetet i kommunerna kan läggas upp på olika sätt. I exempelvis har kommunstyrelsen inrättat en grupp bestående av chefer och handläggare från olika förvaltningar – vattendirektivs- gruppen. Deltagarna kommer från VIVAB, och miljö- och hälsoskyddsförvaltningen. Gruppen har följande upp- gifter: –samordna kommunens arbete med vattenfrågor, att uppnå ram- direktivets miljömål om god status –samordna kommunens arbete enligt uppdragen i vattenmyndig- hetens åtgärdsprogram –vara ett stöd för kommunens deltagande i vattenråden. Gruppen träffas , vilket ger ett forum för att utbyta kunskap, frågor och erfarenheter. Gruppen har en budget på att använda till övergripande vattenstrategiskt arbete. Gruppen sköter kontakter med externa aktörer och sam- ordnar den årliga rapporteringen till vattenmyndigheten. Gruppen rapporterar direkt till kommunstyrelsen. Vidare kan nämnas att ingår i en grupp för samverkan inom miljötillsynen i Ätrans avrinningsområde. omfattar kommuner i tre län. Detta är ett sätt att komplettera det arbete som sker inom Miljösamverkan , eftersom detta arbete inte utgår från avrinningsområden. Landsting (regioner) har inte haft några uppgifter inom vattenförvaltningen. har några regioner fått ansvar för regional fysisk planering, se bilaga 12. I utredningens intervjuer med olika aktörer har det framkommit en lång rad synpunkter kring olika aspekter på bland annat vatten- förvaltningens organisation och vilka myndigheter och andra aktörer som bör ha i uppdrag att utföra de arbetsuppgifter som ingår i vattenförvaltningen. Vi redovisar här ett sammandrag av dessa syn- punkter. Ramdirektivet har gett ett bra system De flesta intervjuade aktörerna menar att ramdirektivet i grunden är ett bra system, även om det inte i alla delar inte är anpassat till svenska förhållanden. En del aktörer menar att vattenförvaltningen har inneburit ett stort lyft för vattenvårdsarbetet i , medan andra aktörer har varit mer kritiska. Många betonar att genom vattenförvaltningsarbetet har vatten- frågorna lyfts fram och ett strukturerat arbetssätt med åtgärds- program och uppföljningar har skapats. Flera menar att systematiken i vattenförvaltningsarbetet har varit värdefull för vattenvårdsarbetet. Många aktörer tar upp att vattenförvaltningsarbetet har skapat enga- gemang och mötesplatser. Flera menar att det är bra att utgå från miljökvalitet – vad naturen tål – men att svårigheten är att bedöma vilken betydelse miljökvali- teten ska tillmätas och vilka åtgärder som ska genomföras. De flesta aktörer har lyft fram att behöver en stabil vatten- förvaltning för framtiden. Man och betonar vikten av att det finns en väl fungerande vattenförvaltning, med åtgärder som genomförs, för att kunna klara att nå de mål som sätts upp. betonar att de stora skillnader som finns mellan olika delar av måste beaktas. Upplägget för dagens vattenförvaltning upplevs som teoretiskt och komplicerat. Det har framförts att det är mycket få personer som förstår vattenförvaltningen, hur den är uppbyggd och vilka kvalitets- krav som gäller. Även inom länsstyrelserna ses vattenförvaltningen som en stor utmaning. Det har även framförts att alla inte behöver veta allt, och att de flesta som behöver veta hur allt hänger ihop också gör det. Det är viktigt med regional och lokal förankring Flertalet aktörer har i vår utvärdering betonat att det är viktigt med en regional och lokal förankring i vattenförvaltningsarbetet. Det har framförts att vattenförvaltningen behöver byta fokus från avrin- ningsdistrikt till avrinningsområde för att kunna genomföra kon- kreta åtgärder för vattnet. De flesta aktörer menar att en förändrad organisation borde ställa avrinningsområdena i centrum. Det är vik- tigast att vattenförvaltningsarbete görs på lokal nivå – det är där som åtgärder ska göras. Det har även pekats på att det är genom myn- digheters och kommuners åtgärdsarbete som den stora delen av fysiska åtgärder kommer till stånd, varför det kanske inte har så stor betydelse om fokus administrativt ligger på avrinningsdistrikt eller avrinningsområden. Flera aktörer menar att de fem länsstyrelser som är vattenmyn- digheter inte har förutsättningar att ha tillräcklig lokalkännedom då vattendistrikten är för stora. Kommunernas roll har lyfts fram Flertalet aktörer betonar att kommunerna är mycket viktiga i vatten- arbetet och att det är mycket viktigt att engagera kommunerna. Flera aktörer menar att kommunerna är naturliga partners i vattenförvalt- ningsarbetet, men att de inte är tillräckligt involverade. har betonat att vattenförvaltningen bör organiseras så att den kom- mer närmare verksamheten i kommunerna. Från flera kommuner har framförts att statens förväntningar på kommunerna är mycket otydliga. Flera kommuner har i utvärderingen framhållit att kommunernas deltagande i vattenförvaltningen bör vara obligatoriskt, och staten bör följa upp kommunernas arbete. För att kommunerna ska sätta av budgetmedel till vattenfrågor behöver staten ställa krav på kom- munala insatser. känner inte kommunen något tryck från vatten- förvaltningen – trycket på kommunerna är större från andra politik- områden. Många menar att dagens system är byggt för mycket uppifrån. Bland annat kommuner menar att strukturen inte säkerställer lokal förankring och arbete på den lokala nivån. I intervjuer har det fram- förts att för att uppnå konkret åtgärdsarbete måste vattenförvalt- ningen få en större förståelse för kommunerna. En del kommuner har framfört att de kan ta på sig fler uppgifter inom vattenförvalt- ningen om de får mer resurser. Kommunerna är olika och behöver samverka har flera konstaterat att kommunerna är mycket olika, och vattenförvaltningen har kommit in i kommunernas arbete på olika sätt i olika kommuner. En del kommuner arbetar mycket med att öka takten i åtgärdsarbetet för att nå miljökvalitetsnormerna. Andra kommuner har pekat på svårigheten att veta vad man ska göra och att det är otydligt vem som har ansvar för olika vattendrag och sjöar. Det upplevs vara otydligt vem som ska driva på åtgärdsarbetet och hur det är tänkt att fungera. En del kommuntjänstemän har framfört att det kan vara svårt att få kommunpolitikerna intresserade av allmänna vattenförvaltningsfrågor. Även om kommunerna är mycket olika har de stora möjligheter att påverka. Flera aktörer har pekat på att det kan finnas behov av mellankommunal samverkan när det gäller vattenfrågor. Små kom- muner har till exempel inte möjlighet att lägga tid på att dokumen- tera arbetet i planer och program. En del kommuner menar att staten bör ställa krav på avrinningsområdesvis mellankommunal samver- kan, där staten anger att kommunerna ska samverka och om vad, men där kommunerna sedan kan besluta om hur samverkan ska gå till. Frivilliga sammanslutningar uppstår när staten ställer krav på kom- munerna. Det har framförts att det inte ställs några krav på kommu- nerna, och om kommunerna ska kunna bli mer aktiva i vatten- förvaltningsarbetet måste systemet bli tydligare så att alla förstår det. En genomtänkt struktur för arbetet skulle underlätta för kommu- nerna att engagera sig och bli delaktiga. Några kommuner uppger att man har gott samarbete med andra kommuner i olika frågor men inte i vattenförvaltningsfrågor. Alla länsstyrelser har en viktig uppgift Många aktörer har lyft fram även länsstyrelsernas roll. Man menar att det behövs en regional organisation, en regional närvaro och en regional kunskapsbas om de fysiska förutsättningarna – både i vattnen och om de olika verksamheter som bedrivs. De flesta aktörer betonar därför att alla länsstyrelser bör ges en tydligare roll i vatten- förvaltningen. Vatten kommer in i alla områden som länsstyrelserna arbetar med. I våra intervjuer har det betonats att vattenförvaltning måste integreras med andra miljöfrågor.