sou · H7B35 · 2019-02-01 00:00:00 — En sådan regel skulle göra det svårare för arbetsgivare som driver verksamheten permanent med anställda som ”daglönare”, medan de arbetsgivare som har sakliga skäl att anställa för korta perioder skulle kunna ange vilka skäl de har till den valda formen av anställning. 12Rådets direktiv /70/EG av om ramavtalet om visstidsarbete under- tecknat av EFS, UNICE och CEEP. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Sådana regler medför dock en ökad administrativ börda. En reglering skulle också kunna bygga på villkoret att arbets- kraftsbehovet är både tillfälligt och kortvarigt för att anställning för en enstaka dag ska kunna göras. Innebörden i begreppet kortvarigt kan i tiden variera beroende på omständigheterna. Så mycket är klart att det handlar om . Tillfälligt betyder att behovet av arbetskraft av denna kortvariga art inte brukar uppkomma och sådana anställningar brukar därför inte ske. Detta skulle innebära att en arbetsgivare aldrig skulle kunna ersätta ett arbetskraftsbehov som inte är tillfälligt och kortvarigt med att ena dagen ha en viss arbets- tagare och ha en annan och den tredje dagen ha ytterligare någon annan. Regeln skulle kunna kombineras med en egen omvandlingsregel för tidsbegränsade anställningar. Ett anställ- ningsavtal som har ingåtts på detta sätt men som i praktiken fort- sätter med upprepade anställningar, omvandlas till en allmän visstids- anställning med samma lön och arbetstidsmått som . Mellan- liggande tid skulle räknas som anställningstid. Bestämmelser om hur en visstidsanställning får förnyas Den tredje metoden som återges i visstidsdirektivet handlar om att reglera hur en visstidsanställning kan förnyas. Ett alternativ skulle kunna vara att allmän visstidsanställning är tillåtet en gång eller ett visst antal gånger per person, men att det vid upp- repade anställningar krävs en anställningsform som innebär krav på objektiva kriterier. En ventil för omvandling Utredningens kartläggning har visat att det i många fall är arbets- tagarens eget önskemål att ha en intermittent anställning. Vårt för- slag om att tid mellan anställningstillfällen i vissa situationer ska betraktas som sammanhängande anställningstid innebär att det kom- mer att gå snabbare än för personer med intermittenta anställ- ningar att komma upp i de olika skyddsreglernas tidsgränser. Företrädesrätten till annan anställning bygger på att arbets- tagaren själv väljer att anmäla sin företrädesrätt till arbetsgivaren Förslag för ett mer hållbart arbetsliv enligt 27 § LAS. Det innebär att en snabbare kvalificering till företrädesrätt inte begränsar möjligheterna för dem som föredrar intermittenta anställningar. Eftersom vårt förslag även gäller vid till- lämpning av 15 § LAS, får detta även effekt på att arbetsgivaren enligt 16 § LAS ska upplysa arbetstagaren om denna har företrädesrätt till återanställning eller inte. Omvandlingsreglerna innebär att den som har överstigit de olika tidsgränserna per automatik får sin tidsbegränsade anställning om- vandlad till en tillsvidareanställning. Vårt förslag om att mellanligg- ande tid mellan intermittenta anställningar i vissa fall ska räknas som anställningstid innebär att personer som frivilligt arbetar på intermit- tenta anställningar snabbare än kan komma upp i tidsgränserna för omvandling. För en studerande som arbetar extra regelbundet kan en omvandling aktualiseras innan studierna har avslutats. Utredningen har därför övervägt om det finns ett behov av att arbetstagaren på eget initiativ ska kunna skjuta upp en omvandling till tillsvidareanställning. Inom finns en sådan regel som innebär att arbetstagaren kan skjuta upp omvandlingen i taget. En farhåga med en sådan regel som har lyfts till utredningen är att arbetstagaren, uttalat eller outtalat, kan hamna i en utpressnings- situation där hen får fortsatta erbjudanden om arbete under förutsätt- ning att hen inte hävdar sin upparbetade rätt till en tillsvidareanställ- ning. En annan invändning är att det inte har framkommit det skulle vara ett problem att arbetstagare med tidsbegränsade anställ- ningar mot sin vilja får anställningar omvandlade till tillsvidare- tjänster. Även om så sker finns som sagt möjligheten enligt vissa kollektivavtal att komma överens med arbetsgivaren om att fortsätta arbeta som . Den situation där utredningen ser att ventil skulle vara relevant är när arbetsgivaren vill att anställningen ska övergå i en tillsvidare- anställning medan arbetstagaren vill fortsätta att arbeta intermittent. Vi har inte fångat upp att det skulle vara ett så vanligt problem att det motiverar en reglering. Det förekommer att personer arbetar på intermittenta anställ- ningar hos flera arbetsgivare parallellt. Det finns därmed en möjlig- het att en person kan få sin anställning omvandlad till tillsvidare- anställning hos flera arbetsgivare . Även om vi inte tror att Förslag för ett mer hållbart arbetsliv det är något som förekommer ofta finns det en risk att det uppstår komplicerade situationer om en person blir tillsvidareanställd hos flera arbetsgivare . Inte heller det anser vi motiverar en reglering. Som ett alternativ till att införa en ventil för personer som frivilligt vill avstå sin rätt till omvandling till tillsvidareanställning har utred- ningen övervägt att ha ett generellt undantag för studerande. Det är i första hand denna grupp där vi kan se ett behov av att frivilligt och långvarigt vilja arbeta på intermittenta anställningar. I mellan Teknikarbetsgivarna och finns ett sådant undantag med utrymme för kortare anställningar än en månad för studerande och pensionärer. Korta anställningar av per- soner i dessa grupper kan göras utan lokal överenskommelse, men det krävs att den lokala fackliga organisationen underrättas.13 Vår bedömning är att det finns en risk att arbetsgivare i de branscher som är aktuella med en sådan regel väljer att anställa studerande hellre än arbetstagare som omfattas av regeln och att studerande därmed tränger undan andra grupper från arbetstillfällen. 12.3Arbetstagares rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden Utredningen har också haft i uppdrag att utreda om det bör införas en lagreglering som ger arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar hens faktiska arbetstid. En sådan reglering finns i , se kapitel 11. 12.3.1Den norska regeln i korthet Bestämmelsen som under vissa förutsättningar ger arbetstagare i en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden infördes . Bakgrunden var att den dåvarande norska 13Kollektivt avtal mellan Teknikarbetsgivarna och Industrifacket () – , § 9 Mom 1. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv regeringen ansåg att ofrivillig deltid är ett stort problem för dem som berörs då det bland annat innebär lägre inkomster och i längden en sämre pension. Bestämmelsen gäller endast tillsvidareanställda (fast ansatte). Tidsperioden räknas från den tidpunkt som arbetstagaren framställer sitt krav om ett högre arbets- tidsmått till arbetsgivaren och bakåt. I princip räknas allt arbete utöver ordinarie arbetstid in som grund för bedömningen om det föreligger en rätt till ett utökat arbetstidsmått. Som typ- exempel i propositionen nämns arbetstagare som hoppar in och gör extra pass utöver det avtalade arbetstidsmåttet. Merarbetet ska ha utförts regelbundet för att kunna ligga till grund för en rätt till ett högre arbetstidsmått. Det innebär att arbete som har utförts under tillfälliga arbetstoppar eller säsongsavvikelser inte ska kunna utgöra sådan grund. Rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbets- tiden gäller inte om arbetsgivaren kan dokumentera att det extra arbetet inte längre behövs. Tvister i frågan prövas av Tvisteløsnings- nemnda och först efter att nämnden gjort sin prövning kan parterna gå till domstol. 12.3.2Dagens möjligheter till högre arbetstidsmått i Företrädesrätt till högre sysselsättningsgrad finns företrädesrätt till anställning med högre syssel- sättningsgrad för deltidsanställda arbetstagare. Även den som har en tidsbegränsad deltidsanställning kan göra gällande företrädesrätt till arbete med högre sysselsättningsgrad, se kapitel 11. Företrädes- rätten gäller dock enbart för lediga anställningar hos arbetsgivaren. Den skiljer sig därför från både den norska modellen och de konvert- erings- och omvandlingsregler som finns i där principen är att arbetstagaren upparbetar en rättighet till tillsvidareanställning eller högre arbetstidsmått. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Rättsfall AD 1984 nr 76 I rättspraxis finns ett avgörande från Arbetsdomstolen där dom- stolen fastställde ett arbetstidsmått som motsvarade tidigare arbete eftersom arbetsgivaren bedömdes medvetet ha kringgått LAS bestäm- melser, se kapitel 11. Rättsfallet är dock och några ytter- ligare fall med denna frågeställning har såvitt utredningen har kunnat finna inte prövats av Arbetsdomstolen . Bakgrunden till att det har införts regler i om rätt till arbets- tidsmått motsvarande faktiskt arbetad tid var frågan om ofrivillig deltid. I det arbetet uppmärksammade departementet att det var relativt vanligt att arbetstagare arbetade betydligt mer än sitt överens- komna arbetstidsmått på deltid. Man kan fråga sig om det har någon betydelse att vara anställd på deltid om man ändå i praktiken ofta får en heltidslön. Den mest uppenbara nackdelen med att ha ett överenskommet arbetstidsmått på deltid men att i realiteten arbeta mer är att det skapar en osäkerhet både vad gäller inkomst och planering av livet. En annan negativ aspekt med ett lägre arbetstidsmått än det faktiska som lyftes av de arbetsmarknadsparter utredningen träffade vid besöket i är att det saknas uppsägningstid för det arbete som utförs utöver ordi- narie arbetstid, se avsnitt 11.3.2. På arbetsplatsen är det rimligt att anta att det också får kon- sekvenser för arbetstagarens inflytande och utveckling i arbetet. Det förekommer att arbetstagare arbetar i flera olika anställningar och på olika arbetsställen under en arbetsdag eller . Begreppet ”snuttifiering” av arbetslivet används om företeelsen att en och samma person arbetar små, korta pass i flera olika roller och anställningar. Att det finns hälsokonsekvenser av ett pressat arbets- liv med otrygga villkor redovisas i kapitel 4. När arbetstagare har tids- begränsade anställningar hos flera arbetsgivare parallellt är det helt klart att dessa situationer har fått för lite uppmärksamhet och att det är potentiellt mycket skadligt för hälsan. I utredningens kartläggning som rör svenska förhållanden har det lyfts att arbetstagare kan föredra ett lågt arbetstidsmått men att regel- bundet arbeta mer med villkor som liknar intermittenta anställningar Förslag för ett mer hållbart arbetsliv eftersom det ger arbetstagaren ett större inflytande över schemat tack vare att det finns en möjlighet att tacka nej till arbetspass. 2017 var det totalt 242 000 deltidsanställda som arbetade mer än den överenskomna arbetstiden. Knappt 165 000 av de deltids- anställda som arbetade mer än överenskommet 2017 var kvinnor och drygt 77 000 var män. Det motsvarade av de deltidsarbetande 2017 för både kvinnor och män. Över hälften (113 000) arbetade endast 1–mer. 64 000 arbetade mellan 5–mer än överenskommet. 61 000 personer (eller av samtliga deltidsanställda) arbetade 10 eller fler timmar mer än över- enskommet, varav 16 000 personer arbetade mellan 20–mer än överenskommet. Se kapitel 11. Notera att statistiken inte säger något om hur regelbundet personerna arbetar mer än överens- kommet, däremot utgör uppgifterna ett årsgenomsnitt. I kapitel 11 beskrivs reglerna för mertid, det vill säga sådan arbetstid som vid deltidsanställning överstiger arbetstagarens ordinarie arbetstid och jourtid enligt anställningsavtalet. Det finns ett antal olika begräns- ningar när det gäller mertidsarbete. Mertid får exempelvis inte an- vändas för en allmän utökning av arbetstiden. Det finns även begräns- ningar i antalet timmar som en arbetstagare får arbeta allmän respektive extra mertid. Syftet med begränsningarna av mesta tillåtna mertidsarbete är att undvika att arbetstagare med deltidsanställning utnyttjas som reserv- arbetskraft genom att den avtalade deltiden sätts lägre än vad tjänst- göringsförhållandena motiverar. Här kan även finnas en problematik med medvetet utnyttjande av arbetslöshetsersättning som utfyllnad när företaget går dåligt. I de fall där anställningsavtalet saknar uppgifter om arbetstid, se kapitel 11, kan det bli svårt att avgöra hur mycket mertid en arbets- tagare har arbetat. Att inte ha något fastställt arbetstidsmått skulle därmed kunna handla om ett kringgående av mertidsreglerna och även övertidsreglerna. Utgångspunkten är då att det är arbetsgivaren som ska kunna visa att arbetstidsförläggningen är så ojämn att mer- tidsreglerna inte kan tillämpas. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv LAS innehåller skyddsregler som omfattar själva anställningsför- hållandet. Däremot finns inte på samma sätt skyddsregler för villko- ren inom ramen för anställningen. I enlighet med detta finns det regler om konvertering och omvandling till tillsvidareanställning av tidsbegränsade anställningar som grundar sig på en upparbetad rätt till tillsvidareanställning. Däremot finns inte motsvarande skydds- regler för det som betraktas som villkor i anställningen, exempelvis arbetstidsmåttet. När det gäller omfattningen på arbetet inom en anställning har de skyddsregler som finns en annan karaktär. Företrädesrätten till högre sysselsättningsgrad inkräktar inte på arbetsgivarens frihet att organisera verksamheten efter eget tycke, däremot begränsar den vem som ska bemanna en specifik anställning. Mertidsbegränsningen syftar till att undvika utnyttjande genom en låg grundbemanning som regelmässigt toppas upp med mertid hos de deltidsanställda. Det finns dock inget i mertidsbegränsningen som hindrar att arbetsgivaren i stället bemannar verksamheten med fler deltidsanställda eller med korta tidsbegränsade anställningar (intermittenta). Den fråga utredningen har haft att ta ställning till ställer grund- principerna för LAS på sin spets: Hur långt in i verksamhetens planering och bedrivande ska lagen sträcka sig och i vilken utsträck- ning är det upp till arbetsmarknadens parter att ta ansvar för gränserna för arbets- och företagsledningsrätten? 12.3.4Bedömning att det bör vara arbetsmarknadens parters ansvar Bedömning: Det bör vara upp till arbetsmarknadens parter att bedöma om det ska finnas en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden. Den norska regleringen och de idéer som ligger till grund för regel- verket om rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden är enligt utredningens bedömning intressanta. Under utredningsarbetet har det återkommande lyfts till utredningen att Förslag för ett mer hållbart arbetsliv grundproblemet med såväl omreglering av arbetstidsmått vid arbets- brist som intermittenta anställningar handlar om planering och beman- ning av verksamheten som helhet. De enskilda frågorna, som när otrygga anställningar används i onödan, är snarare symptom på struk- turella problem i planering och bemanning. Den norska grundbemanningsläran är ett sätt att hantera frågan om hur möjligheten att anställa på deltid och med tidsbegränsade anställningar ska kunna finnas utan att överutnyttjas. I kombination med den ventil som finns för ändrade förutsättningar i verksamheten är den norska modellen klart intressant som inspiration även för svenska förhållanden. Den norska regleringen omfattar enbart tillsvidareanställda. Vår bedömning är dock att motsvarande principer skulle vara minst lika intressanta att tillämpa som en form av omvandlingsregel för tids- begränsat anställda och för personer som arbetar på intermittenta anställningar. Den norska arbetsrättsliga modellen är annorlunda jämfört med den svenska, se kapitel 11. I saknas en motsvarighet till den norska grundbemanningsläran där först domstol och därefter lagstiftaren har slagit fast principer kring bemanningen som en allmän rättsgrundsats. Ytterligare en skillnad mellan och som är av betydelse är att frågor om arbetsmiljö rent institutionellt är betydligt starkare kopplade till arbetsrättens område jämfört med i . Det innebär att både frågan om principerna som rör bemanning i verksamheten, kopplingen mellan arbetsrätt och arbetsmiljö och hur tvister hanteras skiljer sig mellan och genom att lag- stiftaren och staten är betydligt mer involverad i medan den svenska modellen innebär att arbetsmarknadens parter i normalfallet tar ansvar för dessa frågor. Den norska regleringen är därmed inte direkt överförbar till svenska förhållanden. Till utredningen har det lyfts att arbetsmarknadens parter för- handlade om frågor om grundbemanning i inom ramen för arbetstagares inflytande över verksamheten innan lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) infördes. Därefter minskade frågan i betydelse på dagordningen. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv inflytande över bemanningen är åter i högsta grad aktuella, inte minst i form av parternas arbete med att sträva efter en större andel heltidstjänster. drev en motsvarighet till den norska modellen i avtalsförhandlingarna , dock utan att teckna avtal om det.14 En variant av omvandling Det skulle kunna övervägas att införa en omvandlingsregel till skydd för faktiskt arbetad tid. En sådan skulle kunna fungera på liknande sätt som bestämmelsen om omvandling till tillsvidareanställning i LAS. I stället för anställningstid skulle det faktiskt utförda arbetet läggas till grund för rätten till ett arbetstidsmått. Det kan tilläggas att den variant av tidsgränser som finns inom besöksnäringen för deras avtalade anställningsform enstaka dagar har en liknande kon- struktion. Att det med utgångspunkt i hur den norska regleringen fungerar skulle vara arbetstagaren själv som tar initiativet till fastställ- ande av arbetstidsmått skulle medföra att de som önskar arbeta inter- mittent skulle kunna göra det utan att anställningen omvandlas. Den norska regleringen bygger på att uppgifter om arbetstid rappor- teras in i samband med en begäran om rätt till ett högre arbetstids- mått. Det förutsätter att dessa uppgifter finns tillgängliga. I pågår ett arbete med att lägga om trygghetssystemen till att bygga på inkomstuppgifter snarare än på uppgifter om arbetstid. Det är därför inte säkert att uppgifter om arbetstid kommer att finnas . I används bland annat lönebesked som underlag för bedöm- ningen av rätt till ett högre arbetstidsmått. De insamlade kontrolluppgifter som är under uppbyggnad skulle kunna medge en förenklad bedömning av om det kan föreligga en rätt till ett högre arbetstidsmått, under förutsättning att inkomst kan användas som proxy för arbetstid. 14Scheele (2016). Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Arbetsmarknadens parter bör ta ansvar för frågan Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en modell som ger möjlighet att få sitt arbetstidsmått fastställt baserat på faktiskt arbetad tid är relevant och intressant. Det pågår ett arbete om heltid mellan parterna på delar av arbetsmarknaden. Det arbetet bör ges mer tid. Även utanför det arbetet bör det vara upp till arbets- marknadens parter att avgöra om de vill använda tankegångarna i sin utveckling av den svenska modellen. Utredningen har under arbetets gång uppmärk- sammats på att bemanningen av verksamheten är en nyckelfaktor för ett hållbart arbetsliv. Representanter för arbetstagarsidan inom de branscher som utredningen har studerat uttrycker att omfattningen på det de kallar precisionsbemanning15 är ett växande problem för deras medlemmar. Frågan om hur verksamheten ska bedrivas är något som tradi- tionellt faller inom ramen för arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Det pågår intressanta partssamarbeten som berör detta, inte minst gäller det ett partsgemensamt projekt för ökat heltidsarbete inom kommuner och landsting. Även inom andra branscher före- kommer en dialog mellan arbetsmarknadens parter om hur beman- ning i första hand kan ske med heltidstjänster, till exempel inom detaljhandeln. Jämställdhet mellan kvinnor och män är genomgående ett per- spektiv som är viktigt att väga in vid frågor som rör deltidsarbete. Jämställdhetsskäl kan göra att det är motiverat för lagstiftaren att agera även om det handlar om en fråga som rent principiellt ses som en partsfråga. 12.4Behov av reglering av nolltimmarsavtal 12.4.1Nolltimmarsavtal och tillsvidareanställningar med lågt arbetstidsmått Utredningen har analyserat om en reglering som ger en arbetstagare rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden kan tillämpas på nolltimmarsavtal. Utredningen har även i anslutning till den analysen uppmärksammat ett antal andra närliggande frågor. 15Se definition i kapitel 2. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv Inom vissa delar av arbetsmarknaden finns det problem med att upprätthålla sammanhängande anställningar som ger rimlig förutse- barhet och tillgång till de trygghetssystem som är tänkta att gälla för personer som är förvärvsaktiva. I förlängningen kan det hota den nuvarande uppdelning som finns mellan arbetsmarknadens parters ansvar för villkoren i anställningen kontra lagstiftarens utrymme att reglera arbetsmarknaden. Antalet tillsvidareanställda utan överenskommen arbetstid har ökat kraftigt både bland kvinnor och bland män i jämförelse med 2006. 2006 handlade det om totalt drygt 20 000 personer och 2017 var det totala antalet omkring 57 000 personer. Som andel av det totala antalet med tillsvidareanställning är det dock en liten del. Det handlar om en ökning från av samtliga tillsvidare- anställda.16 Även könsfördelningen har förändrats mellan de under- sökta åren. 2006 var det strax kvinnor och män i gruppen. 2017 är det kvinnor och män i gruppen som är tillsvidareanställda utan överenskommen arbetstid, se kapitel 11. Utredningen har också uppmärksammat att det på arbetsmark- naden förekommer anställningsavtal med ett mycket lågt arbetstids- mått. Vi har tagit del av konkreta avtal om tillsvidareanställning med överenskommet arbetstidsmått på fem respektive , se bilaga 4. Det var omkring 38 000 deltidsanställda som 2017 hade en över- enskommen deltidsanställning på mellan 1–som arbetade mer än överenskommet. Totalt handlade det om 9 000 per- soner som 2017 hade en deltidsanställning på mellan 0–som arbetade än överenskommet. 5 500 av dessa var kvinnor. Lika många, det vill säga 5 500, var tidsbegränsat anställda. Det betyder att det var omkring 4 500 personer som hade en tills- vidareanställning med överenskommen arbetstid på mellan 0–som arbetade utöver överenskommen arbetstid 2017. Se kapitel 11. 16SCB, grundtabeller samt egen bearbetning. I används ”fast anställda” i stället för tillsvidareanställda. Förslag för ett mer hållbart arbetsliv har särreglerat frågan om nolltimmarsavtal Ett nolltimmarsavtal innebär att arbetstagaren har ett anställnings- avtal som inte garanterar och därmed heller inte någon inkomst. Arbetstagaren skulle alltså vara anställd hos arbets- givaren och i och med att arbetsplikt i regel följer av ett anställ- ningsförhållande inte kunna tacka nej om arbetsgivaren begär att hen ska arbeta. rättsliga ställning är inte prövad i . Se kapitel 11. Vid utredningens besök i framkom det att har valt att särskilt reglera att anställningsavtal för tillsvidareanställning numera ska innehålla en uppgift om ett fast arbetstidsmått, se kapitel 11. Där- utöver är det tveksamt om ett nolltimmarsavtal vid en prövning skulle betraktas som en deltidsanställning, något som ordalydelsen i lag- regeln om rätt till ett arbetstidsmått motsvarande faktisk arbetstid förutsätter. I en norsk kontext och med nuvarande utformning av lagregeln om rätt till ett arbetstidsmått baserat på faktisk arbetstid är det därmed inte sannolikt att den kan användas på nolltimmarsavtal. Frågan är dock inte prövad.