sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — När det gäller kre- diter för att främja betalningssystemets funktionssätt (punkten 1 ovan) finns det inga oklarheter om det huvudsakliga syftet då krediterna är direkt kopplade till det finansiella systemets grundläggande funktio- ner. I den nya riksbankslagen behandlas de därför i tredje kapitlet om det finansiella systemet. Indelningen av krediter som ges för att implementera penning- politiken respektive för att motverka likviditetsstress (punkterna 2–4 ovan) kan relateras till en vanligt förekommande indelning av cen- tralbankers åtgärder i de som vidtas i normala tider respektive kristider. Att implementera penningpolitiken rör transaktioner som ständigt gör i normala tider. De hör därför självklart till normala verksamhet. Det innebär dock inte att krediterna alltid ut- formas på samma sätt. Som beskrivs i avsnitt 18.6 kan villkoren för krediter som ges i penningpolitiskt syfte anpassas till den situation som råder. Exempelvis kan löptiden på krediterna förlängas i syfte att, tillsammans med räntesättningen, signalera styrräntornas nivå längre fram och därigenom uppnå önskad penningpolitisk stimulans. Det kan också noteras att även om penningpolitik företrädelsevis bedrivs i den inhemska valutan föreslås att även får ge krediter i utländsk valuta i penningpolitiskt syfte. Sådana krediter syftar till att ge en indirekt påverkan på svenska räntor som i sin tur förbättrar den penningpolitiska måluppfyllelsen. De ska dock skiljas från krediter som ger i utländsk valuta för att undvika en allvarlig störning i det finansiella systemet i och därför syftar till att förhindra en finansiell kris (se vidare nedan). Åtgärder för att motverka allvarliga finansieringsproblem bland finansiella företag aktualiseras i lägen då det finansiella systemets grundläggande funktioner hotas. En sådan situation är inte att be- trakta som normal. Orsaken till den situation som uppkommit karak- täriseras ofta av ett marknadsmisslyckande då det finansiella systemet inte förmår att effektivt lösa de finansiella företagens finansiering på egen hand. Grundsynen är att finansiella företag så långt det är möjligt ska sköta sin finansiering utan inblandning – både i inhemsk och utländsk valuta. När så inte sker kan central- banker agera som s.k. sista låneinstans i sin egen valuta, antingen via ett generellt likviditetsstöd (punkten 3) eller genom att ge en kredit till SOU 2019:46 Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet ett enskilt finansiellt företag (punkten 4). Det är en grundläggande uppgift för centralbanker i allmänhet. Det är vanligt att räntan på krediter i detta syfte överstiger den förväntade styrräntan krediten löper. Under normala förhållanden är bankerna sanno- likt inte intresserade av lån till en ränta som ligger över den för- väntade styrräntan, men när de finansiella aktörerna känner oro för att de inte själva kan lösa sin finansiering på ett effektivt sätt är de beredda att betala en högre ränta. Grunderna för uppdelningen i huvudsakligt syfte för krediter i svenska kronor är även rimliga utgångspunkter när det gäller krediter i utländsk valuta. I kristider kan bankernas finansieringsmöjligheter i utländsk valuta snabbt försämras. kan då behöva erbjuda krediter i utländsk valuta i syfte att det finansiella systemets grundläggande funktioner ska kunna upprätthållas. Det bör noteras att det inte alltid föreligger en skarp gräns mellan normala tider och kristider utan utvecklingen kan ibland karaktäri- seras av en glidande skala där ett normalläge successivt övergår till ett krisläge. Exempelvis kan en begränsad oro på interbankmark- naden leda till ökade riskpremier och därigenom hindra att den förda penningpolitiken får önskat genomslag. Kommittén anser att det lämpligt att krediter kan erbjudas inom ramen för penningpolitiken för att motverka en sådan utveckling. En sådan kreditåtgärd ska dock skiljas från situationer då stor oro på de finansiella marknaderna innebär att livskraftiga finansiella företag får problem med att finan- siera sin verksamhet. När en sådan situation riskerar att hota det finan- siella systemets grundläggande funktioner kan ge gene- rellt likviditetsstöd genom att använda sina kreditbefogenheter inom ramen för målet att bidra till finansiell stabilitet och effektivitet. Som nämns inledningsvis ska självständigt avgöra det huvudsakliga syftet med en viss åtgärd och därmed vilka förutsätt- ningar som finns för samverkan med andra berörda myndigheter. När åtgärder som vidtar är nära substitut eller komple- ment till åtgärder som andra myndigheter kan vidta är samverkan mellan och andra berörda myndigheter särskilt påkallat. kan ge likviditetsstöd genom att emittera svenska statsobligationer och byta dem mot tillgångar som marknaden för tillfället bedömer som osäkra.19 kan också, i egen- skap av stödmyndighet och efter godkännande av regeringen, garan- 19Riksgäldskontoret får vidta denna åtgärd i samråd med . Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 tera livskraftiga kreditinstituts nyemitterade skulder inom ramen för avtal som ingås under s.k. garantiprogram. En statlig garanti kopplad till ett värdepapper utgivet av en bank gör att investeraren kan se papperet som en lika säker tillgång som ett statspapper. Vidare är bedömning av exempelvis företagets livskraft och systemviktighet viktig i samband med att överväger att ge en nödkredit. 25.3Köp och försäljning av värdepapper Kommittén föreslår att får köpa och sälja värdepapper både inom ramen för målet inom penningpolitiken och inom ramen för målet att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet. I detta avsnitt jämförs befogenheterna i respektive kapitel i den föreslagna riksbankslagen. Vidare diskuteras principerna för hur de kan skiljas åt. I Tabell 25.2 framgår de befogenheter kommittén föreslår att Riks- banken ska ha beträffande köp och försäljning av värdepapper. Av skäl som framgår i avsnitt 18.11 skiljer kommittén på befogenheterna när det gäller statspapper respektive privata värdepapper inom ramen för penningpolitiken. SOU 2019:46 Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet PENNINGPOLITIK (2 kap.) likviditetsinstrument (4 §) varaktigt låg och stabil inflation får, i förhållande till (prisstabilitetsmålet). finansiella företag, köpa och sälja beslutar om utformningen av statspapper på andrahandsmarknaden. Köp och försäljning av andra finansiella instrument än statspapper (5 §) också bidra till en får köpa och sälja andra balanserad utveckling av produktion finansiella instrument än statspapper och sysselsättning (ta realekonomisk som är upptagna till handel på en reglerad marknad, om det finns DET FINANSIELLA SYSTEMET (3 kap.) Marknadsgarant (12 §) enligt detta kapitel är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och marknadsgarant köpa och sälja förutbestämda priser i syfte att finansiella marknaders funktionssätt, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i och om det finns Sammandrag från kommitténs författningsförslag. 25.3.2Syften med köp och försäljning av värdepapper Köp och försäljning av värdepapper i penningpolitiskt syfte Det är enligt kommitténs bedömning troligt att det kan uppkomma situationer då mer penningpolitisk stimulans behövs sam- tidigt som ytterligare sänkningar av styrräntan inte är möjlig. Riks- banken föreslås därför få vissa befogenheter att handla med stats- papper och privata värdepapper vilket kan påverka graden av pen- ningpolitisk stimulans.20 Kommittén anser vidare att köp av privata 20Se avsnitten 18.5 och 18.11.2 (statspapper) samt avsnitten 18.8 och 18.11.3 (privata värde- papper). Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 värdepapper i penningpolitiskt syfte ska göras så brett som möjligt för att förhindra att emittenter av vissa finansiella instrument otill- börligt gynnas till förmån för andra. Köp och försäljning av värdepapper i syfte att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system Kommittén har föreslagit att ska ha befogenhet att, om synnerliga skäl föreligger, handla med värdepapper genom att agera som s.k. marknadsgarant i syfte att stödja det finansiella systemets funktionssätt och därigenom motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet (se Tabell 25.2). En marknadsgarant är en aktör som åtar sig att på finansiella marknader handla för egen räkning genom att köpa och sälja finansiella instrument med utnyttjande av egna tillgångar till priser som fastställts av denne. Genom att ställa köp- och säljkurser bidrar marknadsgaranten till att marknaden är likvid. Marknadsgaranten tar därigenom på sig risken att göra för- luster på värdepapper. Om möjligheten till snabb och billig avveck- ling av innehav försvåras, minskar intresset att vara marknadsgarant eftersom en sådan garant vill undvika att ha kvar stora och oönskade innehav. Så kan ske i tider av marknadsoro och då kan marknaden sluta att fungera, vilket alltså är ett marknadsmisslyckande.21 Enligt kommitténs förslag ska i finansiellt stabilitets- syfte endast agera som marknadsgarant ”i sista instans” (eng. market maker of last resort) liksom den agerar som ”sista låneinstans” (eng. lender of last resort). åtgärder handlar om att återställa en marknads funktionssätt genom att förbättra likviditeten på en marknad vars illikviditet utgör ett hot mot den finansiella stabilite- ten. Syftet med intervention är att den ska få s.k. katalytisk effekt så att förtroendet på marknaderna snabbt återvän- der och sedan kan lämna rollen som marknadsgarant. Som noteras i avsnitt 22.7.5 kan besluta om garantiprogram kopplade till vissa nyemitterade värdepapper som ges ut av ett kreditinstitut. Det kan ha samma syfte som när Riks- banken agerar som marknadsgarant.22 Genom en sådan garanti mins- kar investerarens risk, vilket ökar tillgångarnas likviditet vilket i sin 21Se avsnitt 22.7.5 för en utförligare beskrivning. 22Riksbanken är kan dock även agera marknadsgarant i värdepapper som inte emitterats av kreditinstitut. SOU 2019:46 Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet tur leder till att handeln i instrumenten fungerar bättre. Riksgälds- kontorets garantibefogenhet kan därför vara ett alternativ till att träder in som marknadsgarant i sista instans. Eftersom och båda har instrument som kan komma i fråga när ovan nämnda problem uppkommer är samverkan av stor vikt. Som framgår ovan skiljer sig syftena åt när det gäller köp och för- säljning av värdepapper inom ramen för penningpolitiken respektive arbetet med att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. I det första fallet är det huvudsakliga syftet att påverka marknads- räntor och därmed penningpolitikens expansivitet. I det andra fallet är det huvudsakliga syftet att åtgärda en illikvid, dys- funktionell marknad och därigenom motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. För att tydliggöra skillnaderna framhåller kommittén vidare att handel med värdepapper inom ramen för pen- ningpolitiken inte ska användas för att motverka värdepappersmark- nadens bristande funktionssätt.23 På motsvarande sätt har kommit- tén framhållit att endast får agera marknadsgarant om ett marknadsmisslyckande bedöms föreligga.24 En annan skillnad är att när handel med privata värdepapper vidtas i penningpolitiskt syfte ska det enligt kommittén ske så brett som möjligt för att begränsa resurs- och kreditallokeringseffekter av åtgärden. Det omvända gäller när träder in som mark- nadsgarant i finansiellt stabilitetssyfte. Då handlas endast den typ av privata värdepapper där ett marknadsmisslyckande bedöms föreligga. Som framhålls i kapitlets inledning är det inget mål i sig att göra åtskillnad mellan åtgärder i syfte att nå prisstabilitet respektive att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system. Det är i stället ett medel för att stärka förutsättningarna för samverkan och därigenom säkerställa att samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som förbättrar 23Se avsnitt 18.11.3. 24Se avsnitt 22.7.5. Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 stabiliteten i det finansiella systemet, speciellt i kristider, kommer till stånd. Behovet av att motivera beslut För en centralbank som vill vara transparent och åtnjuta en hög grad av trovärdighet, är det är viktigt att motivera sina åtgärder utifrån ett tydligt syfte. Enligt förvaltningslagen (2017:900) ska myndigheter, om det inte är uppenbarligt obehövligt, motivera sina beslut. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för ställningstagande. Genom att skilja ut åtgärder vars huvudsakliga syfte är ett stabilt och effektivt finansiellt system, ges ett ökat utrymme för samverkan och därmed koordinering jämfört med om samtliga åtgär- der som rör krediter och köp och försäljning av värdepapper faller inom det penningpolitiska mandatet. Att myndigheter är skyldiga att samverka med varandra framgår av en bestämmelse i förvaltnings- lagen. Där anges att en myndighet inom sitt verksamhetsområde ska samverka med andra (8 §). Som framhållits i kapitlet har , ibland med regeringens godkännande, instrument som är nära substitut eller komplement till krediter respektive handel med värde- papper inom ramen för dess arbete med att bidra till finansiell stabi- litet och effektivitet. Vidare är bedömning av exempelvis företagets livskraft och systemviktighet av stor betydelse i samband med att överväger att ge en nödkredit. En konsekvens av kommitténs ställningstagande angående samverkan är därför att först efter samråd (se avsnitt 24.4) med berörda myndigheter ska besluta om åtgärder vars huvudsyfte är att bidra till ett stabilt och effektivt finansiellt system.25 Samråd behöver dock inte ske om det är uppenbart obehövligt eller om det finns andra synnerliga skäl för att inte samråda. Sådana synnerliga skäl kan vara att situationen är sådan att andra myndigheter inte berörs i 25Se avsnitt 24.4. SOU 2019:46 Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet nämnvärd utsträckning, t.ex. då dess instrument inte är aktuella att använda, eller om behovet av skyndsamhet starkt talar emot samråd. När krav på skyndsamhet hindrar ett samrådsförfarande ska dock informera eller om beslutet och lämna de uppgifter som berörda myndigheter be- höver för sin verksamhet. Avslutningsvis vill kommittén betona att självständigt fattar sina beslut om hur den ska använda sina befogenheter. Det säkerställer att vid behov snabbt kan fatta beslut att vidta åtgärder för att motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. Att ska bestämma det huvudsakliga syftet med en åtgärd ska därför inte hindra att åtgärden genomförs skyndsamt om det anses nödvändigt. Eftersom det finns samband – i båda riktningarna – mellan pris- stabilitet respektive finansiell stabilitet, kan det uppkomma situatio- ner (gränsfall) där det huvudsakliga syftet med en åtgärd inte är upp- enbart. Kommittén anser dock att eventuella svårigheter att bestämma ett huvudsakligt syfte med en åtgärd, uppvägs av fördelarna med den tydlighet och den ökade möjlighet till samverkan inom finansiell stabilitet som följer av kommitténs förslag. Därutöver säkerställs, som nämns ovan, att kan agera snabbt och självständigt. Den föreslagna ordningen underlättar även utvärdering och demo- kratiskt ansvarsutkrävande då åtgärder, jämfört med nuvarande lagstiftning, tydligare kopplas till dess mål för respektive verksamhetsområde. Gränsdragning mellan det penningpolitiska målet och målet för det finansiella systemet SOU 2019:46 (2016), ’s framework for market operations and liquidity provision, oktober. (2015), ’s , juni. Bertsch, C. och J. (2016), ”Revisiting the role of central banks as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och valutapolitik 2016:2, s. 89–158. är en liten, öppen, ekonomi som påverkas starkt av utveck- lingen i världsekonomin. Eftersom finansiella kriser snabbt sprids över geografiska gränser gynnas en liten exportberoende ekonomi som den svenska av att globala regler är tillräckligt strikta för att minska de finansiella spridningsriskerna. Globala finansmarknads- regler har karaktären av en kollektiv vara. Utan globala regler ökar risken att andra länder inför inhemska regellättnader som på kort sikt främjar den egna finansiella sektorns internationella konkur- renskraft. Om allt fler länder agerar så, ökar riskerna för global fi- nansiell instabilitet, vilket riskerar att drabba oproportioner- ligt hårt. Internationellt framtagna gemensamma regelverk minskar även företagens möjligheter till regelarbitrage. Globaliseringen och utvecklingen med banker som har dotter- bolag och filialer i flera länder motiverar tätare samarbete på finans- marknadsområdet mellan regeringar, tillsynsmyndigheter, resolu- tionsmyndigheter och centralbanker. De lagar och regler som styr svenska banker och andra finansiella företag bygger i hög utsträck- ning på internationellt överenskomna standarder som tas fram av olika globala expertgrupper. Dessa standarder blir i sin tur en del av via EU-förordningar och EU-direktiv. Sådana interna- tionellt överenskomna standarder tas fram av bl.a. för banktillsyn där och är medlem- mar. är den primära globala standardsättaren för bankreglering. Ett annat exempel rör globala standarder för finansi- ella infrastrukturer som för betalningssystem och fi- nansiella infrastrukturer, CPMI, gemensamt tar fram med Iosco2 1Med BIS avses Banken för internationell betalningsutjämning. 2Den internationella organisationen för värdepapperstillsyn. (där medlemmarna är värdepapperstillsynsmyndigheter). deltar i CPMI och i Iosco. Exempel på globala standardsättare på andra områden inkluderar IASB () som tar fram redovisningsregler och vars medlemmar består av oberoende privata aktörer. har länge varit en stark anhängare av internationellt sam- ordnad reglering på finansmarknadsområdet; både nuvarande och ti- digare regeringar har betonat vikten av internationell finansmark- nadsreglering.3 , liksom andra svenska myndigheter, har omfattande kontakter och samarbeten med myndigheter i andra länder och internationella organisationer. I praktiken är det expertmyndigheter, i fall och , som deltar i de grupper som tar fram glo- bala standarder för bankreglering. Detta innebär en viss risk för att makt förskjuts från folkvalda politiker till experter. bidrar expertgruppernas arbete till att globala överenskommelser kan komma till stånd, vilket krävs för att bankreglering ska vara effektiv. Den direkta demokratiska förankringen kommer i ett relativt sent skede, när de internationella standarderna genom politiska beslut blir till lagstiftning på EU-nivå och nationell nivå. Det finns därför ett behov av att ur ett demokratiskt perspektiv informera om, och i så hög grad som möjligt, på lämplig politisk nivå förankra centrala svenska positioner som av myndigheter drivs internationellt inom EU-organ, () och andra inter- nationella standardsättande expertgrupper såsom . Det bör även noteras att omfattningen av svenska myndigheters deltagande i internationellt arbete inte enbart drivs av direkta svenska intressen i enskilda sakfrågor utan också utifrån en vilja att bidra till en gynnsam omvärldsutveckling. Internationell samverkan kräver därför att de svenska representanterna också engagerar sig i frågor som i första hand berör förhållanden i andra länder och som kan vara av mindre relevans för svenska förhållanden. 3Se exempelvis Utfrågning om finansiell stabilitet 2017/18:RFR8, stenografisk utskrift från den offentliga utfrågningen med finansmarknadsminister (MP). Även finansminister (M) betonade behovet av ett starkare internationellt regelverk (se , 2008). riskerar att få ett minskat inflytande i interna- sammanhang, bl.a. till följd av en krympande andel av värl- dens BNP.4 Att svenska myndigheter har ett brett engagemang är viktigt för att motverka att internationella inflytande mins- kar. För att ska kunna upprätthålla inflytande i internatio- nella förhandlingar eller diskussioner behöver de svenska myndig- heter som deltar ha hög kompetens och ett bra samarbete både med deltagare från andra länders myndigheter och med varandra. Vidare finns det institutionella omständigheter att förhålla sig till. Det kan t.ex. vara så att centralbanker i en internationell grupp ges en tydlig och ibland ledande roll, som inte har tilldelats motsvarande ansvar i den svenska rättsordningen. I sådana lägen kan det ur ett svenskt inflytandeperspektiv vara motiverat att deltar i det internationella forumet trots att inte har nationellt ansvar för frågorna som diskuteras. Däremot gör det behovet av samarbete med den ansvariga myndigheten ännu tyd- ligare. Det bör även noteras att internationella organisationer i sina stadgar kan sätta vissa restriktioner på sina medlemmar om hur ar- betet utförs. I nästa avsnitt redogörs för kommittédirektiven avseende Riks- bankens internationella arbete och vilka avgränsningar som har gjorts för analysen. Därefter redogörs för principiella utgångspunkter för analysen av roll i det internationella arbetet och hur denna roll bör utformas i relation till regeringen och dess myndig- heter. Därpå följer bakgrundsbeskrivningar av det arbete som Riks- banken bedriver internationellt. Slutligen redogörs för kommitténs överväganden rörande internationella arbete utom IMF. Kommittédirektiven lyfter särskilt fram behovet av att utreda Riks- bankens roll i IMF. Eftersom analysen av IMF, i linje med kom- mitténs uppdrag enligt direktiven, är mer omfattande än analysen av övriga internationella arbete behandlas IMF separat i kapitel 27. I direktiven ges också kommittén i uppdrag att mer all- mänt analysera hur ansvaret för arbete i internationella 4Länderna och regionerna i G20 är den mest inflytelserika landgrupperingen, och där är endast indirekt representerat genom EU. sammanhang ska utformas och fördelas mellan regeringen, inklusive dess myndigheter, och . deltar i ett stort antal internationella organisationer och arbetsgrupper. deltar i över 100 olika internationella samarbetsformer eller arbetsgrupper. Det är varken praktiskt möjligt eller relevant för kommittén att beskriva och ana- lysera alla dessa. I stället har kommittén valt att fördjupa analysen av de internationella grupper som kommittén bedömer som mest rele- vanta avseende frågan om ansvarsfördelning och samarbete mellan regeringen (inklusive dess myndigheter) och . beskriver i sin årsredovisning det mest centrala inter- nationella arbetet som det som sker inom ramen för Baselkommit- tén, kommittén för betalningar och finansiell infrastruktur (CPMI), IMF och olika EU-organ såsom Europeiska centralbankssystemet (ECBS), (), Europeiska bank- myndigheten () och Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK). har dessutom ett omfattande samarbete med andra centralbanker, bl.a. inom ECBS. samarbeten inom ramen för ECBS följer av medlemskap i och behandlas inte vidare i detta kapitel. Kommittén har valt att inrikta analysen på följande organisationer och grupper: •IMF (se kapitel 27) •Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) •Baselkommittén för banktillsyn, det globala rådet för finansiell stabilitet (FSB), samt övriga kommittéer som får stöd från BIS (däribland CPMI) •Europeiska systemrisknämnden (ESRB) •övriga EU-samarbeten: Europeiska banktillsynsmyndigheten () och Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK). I de följande avsnitten (26.4–26.8) ges bakgrundsbeskrivningar som ligger till grund för de bedömningar och förslag rörande internationella arbete som redovisas i avsnitt 26.9. 26.3Några utgångspunkter för internationella arbete