sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — Positiva effekter av IKN är att de kan öka medlemmarnas kunskap om elsystem samt deras acceptans för lokal förnybar el- produktion. Förekomsten av flera IKN kan också främja innovatio- nen i samhället på en övergripande nivå genom att erbjuda testmiljöer för nya tekniker och tjänster. Energiskatten på el snedvrider relativpriset mellan att överföra el på det koncessionspliktiga och det icke koncessionspliktiga nätet. Energiskatten på el är kopplat till uttag eller inmatning på det konces- sionerade elnätet och har traditionellt betraktats som en fiskal skatt. anses skatten vara ett kostnadseffektivt och viktigt styrmedel för att uppnå målen för effektivare energianvändning, eftersom den är resursstyrande genom att vara prispåverkande (SOU 2015:87). Den skattemässiga kopplingen till det koncessionerade nätet gör att pris- signalen mellan egenproducerad el och överföring av el på det kon- cessionerade nätet snedvrids till förmån för förbrukning av egen- producerad el, vilket riskerar att leda till ineffektiva investerings- och konsumtionsbeslut. Ett exempel på ett ineffektivt investeringsbeslut är att elanvändaren väljer att dela lokal mikroproduktion över ett mikronät, trots att el som överförs på det koncessionerade nätet är förenat med en lägre resursåtgång för samhället. Utökade undantag från koncessionsplikt med andra ord leda till att kunderna blir mer priskänsliga för fiskala skatter som påverkar priset för att överföra el på det koncessionerade nätet. Detta kan i förlängningen leda till minskade skatteintäkter för staten genom att en ökad förbrukning av egenproducerad elproduktion ersätter el som överförs på det konces- sionerade nätet. Effekter för olika aktörer Vi bedömer att ett utökat undantag för fordons eller en trafikleds el- behov kommer att underlätta för statliga och kommuner att elektrifiera vägnätet och utveckla infrastrukturen för fordons- laddning samt utveckla en affärsmodell för att mäta och prissätta den överförda elen på ett sätt som är ändamålsenligt för verksamheten. Företrädare för vindkraftsbranschen uppger att elledningar inom vindkraftsparken generellt byggs med stöd av IKN, oavsett parkens storlek. Ett utökat undantag och tydligare regelverk för pro- duktionsnät har dock potential att avsevärt minska de extra ledtider och merkostnader som är förknippade med att ansöka om nätkon- cession för linje för kortare5 ledningar som ansluter parken till det koncessionspliktiga nätet. Ledtiden för att ansluta sig till elnätet kan minska med 0,5–och de direkta administrationskostnaderna för att ansöka om nätkoncession för linje kan minska med 0,1–1 mil- jon kronor per ledning. Dock kan markåtkomstfrågan bli mer kom- plicerad om en ledning byggs utan stöd av nätkoncession för linje, vilket kan resultera i ökade ledtider i samband med ledningsrätts- processen hos Lantmäteriet. Om tillståndsprocessen leder till att projektet försenas med leder det till kostnader för räntor, värdeminskning och böter motsvarande 1–för ett litet projekt (6 verk) och 1–för ett större projekt (42 verk).6 Vi bedömer att det endast är ett begränsat antal anslutningsledningar (högst tio stycken ) som kommer att omfattas av de utökade undantagen, vilket kan minska arbetsinsatserna hos nätmyndigheten. Däremot kan lantmäterimyndigheten få en ökad arbetsbelastning, eftersom avsaknaden av ett beslut om nätkoncession för linje innebär att en grundligare lämplighetsbedömning måste göras inom ramen för ledningsrättsförrättningen. uppger att dagens arbete med bindande besked är administrativt betungande, vilket bland annat beror på att förord- ningen är föråldrad och svårtolkad samt att vissa aktörer ”överutnytt- jar” möjligheten att söka bindande besked. Att ta bort möjligheten till bindande besked kommer enligt deras bedömning således att med- föra färre ärenden. Men hur stor ”vinsten” med detta blir beror på hur föreskrifterna utformas och hur mycket tolkningsutrymme som de lämnar. Dessutom beror det på i vilken utsträckning företagen är villiga att bygga utan att med säkerhet veta att de är undantagna från koncessionsplikt. Det finns även en risk att företagen kommer att 5Längre anslutningsledningar kommer fortfarande att vara koncessionspliktiga. 6Skriftväxling med , Svensk Vindenergi (). vara osäkra på vad som gäller även fortsättningsvis och därför ha många kontakter med Ei, särskilt inledningsvis. slutsats är att det kan bli en ökad arbetsbelastning i samband med att ta fram före- skrifter. När föreskriften väl är på plats borde arbetsbelastningen vad gäller IKN att minska, givet att det blir som utredningen föreslår och att de tänkta dispensreglerna enbart täcker ett fåtal fall. Även företrädare för vindkraftsbranschen uppger att förhands- prövning för bindande besked är administrativt betungande för osäkra IKN-fall. Vi bedömer att förslagen om utökade undantag och tydligare regel- verk bedöms kunna leda till utökade möjligheter för fastighetsägare med lokal förnybar produktion att minska sina kostnader för elför- sörjning. Ett utökat undantag ger fastighetsägare ökade incitament att koncentrera solcellerna till tak med bra sollägen. Det kan också finnas skalfördelar förknippade med att koncentrera solcellerna till ett fåtal tak vid investeringstillfället samt vid löpande drift och underhåll. Ett utökat undantag underlättar också delning av gemensamma energi- lager, såsom exempelvis ett parkeringsgarage med elbilar eller ett batteri lokaliserat i en fristående byggnad. Ett minskat uttag av el från det allmänna nätet kan, beroende på tariffstruktur, på kort sikt medföra en ökad finansieringsbörda för de nätkunder som inte väljer, eller av någon anledning inte kan vidta någon åtgärd, allt annat lika. gör dock bedömningen att elanvändningen och effektbehovet kommer öka med ett ökat investeringsbehov som följd (, 2019). På kan därmed den ökade finansieringsbördan helt eller delvis motverkas om det minskade energi- och effektuttaget från det allmänna elnätet leder till att nätförstärkningar och re-invester- ingar7 kan förskjutas . nordliga belägenhet med mörka och kalla vintrar talar för att IKN endast kommer att vara ett komple- ment till det allmänna elnätet inom en överskådlig framtid. Det inne- bär att nätkunderna med IKN inte kommer att koppla bort sig från det allmänna nätet i någon större utsträckning utan kommer därmed fortfarande att vara med och finansiera nätet. På grund av att IKN primärt bör ses som ett komplement till det koncessionerade elnätet kommer effekterna för koncessionsinnehavare att vara små, . 7Minskad belastning innebär minskat slitage på till exempel transformatorer. på bundet kapital kommer inte att påverkas, allt annat lika. En ökad efterfrågan på effektoptimering hos nätkunder med IKN kan även medföra ökat utbud av systemtjänster till lägre kostnader vilket är till gagn för systemoperatörer på olika nivåer i systemet. Utökade undantag från koncessionsplikt kan få offentligfinansiella konsekvenser jämfört med referensscenariot om (i) egenanvändningen av lokal mikroproduktion ökar, eller (ii) installerad kapacitet mikro- produktion ökar. Lokal mikroproduktion utgörs nästan uteslutande av solel. uppgick den totala installerade effekten nätanslutna solcellsanläggningar till 411 MW, vilket var en ökning med 78 pro- cent från föregående år (, 2019). Detta motsva- rar en teoretisk årsproduktion på , givet ett antagande om 900 kWh per installerad kW . Detta motsvarar av den samlade förbrukningen som uppgick till . Baserat på statistik från Svenska kraftnäts databas mättes, beräknades och rapporterades solelproduktion till balans- avräkningen. Detta indikerar att egenanvändningen av lokal solel ut- gjorde av den producerade solelen. Representanter från solelbranschen uppger att egenanvändningen sannolikt är lägre för småhus och att den kan vara för flerfamiljs- hus och kommersiella fastigheter med stor och jämn förbrukning. Energiskatt på el, och moms är kopplad till in- och utmatning på det koncessionspliktiga nätet. Förbrukning av lokal egenproducerad förnybar el, det vill säga småskalig elproduktion som inte matas in på det koncessionerade nätet, är i många fall undantagen från skatte- plikt för energiskatt på el, 11 kap. 2 § lagen (1994:1776) om skatt på energi. Givet nuvarande skatteregler kommer de offentliga finanserna att påverkas negativt om mängden överförd elenergi på det konces- sionspliktiga nätet minskar på grund av förslagen. motsva- rade det totala skattebortfallet för moms och energiskatt på el /kWh, och beror på det aktuella slutkundspriset för el som överförs på det koncessionspliktiga nätet. Staten har också en rad åtaganden gentemot solelproducenter i form av olika subventionsprogram. Utöver undantag och nedsättning på energiskatt för förbrukning av egenproducerad el som nämndes ovan utgörs subventionerna bland annat av investeringsstöd, rot- avdrag, skattereduktion för el som matas in på det koncessionspliktiga 8https://mimer.svk.se/ProductionConsumption/ProductionIndex nätet, elcertifikat och investeringsstöd för lantbrukare. En solelprodu- cent kan inte åtnjuta samtliga stöd utan det finns en rad tröskelvärden och andra villkor som avgör vem som är berättigad en viss subvention. En ökad installation av solceller på grund av förslagen kan således öka statens subventionskostnader i de fall som subventionerna inte har en begränsad budget, vilket är fallet med till exempel investerings- stödet. En ökad egenanvändning av lokal mikroproduktion kan för vissa mindre solelproducenter även minska statens subventionskostnad för skattereduktion för el som matas in på det koncessionspliktiga nätet, vilken uppgår till /kWh. En ökad installa- tion av solceller hos privatpersoner i förhållande till referensscenariot leder också till ökade momsintäkter för staten relaterade till invester- ingskostnaden. Investeringsstödet hade 2018 en budget på . uppgick investeringsstödet till . Baserat på tidigare gjorda antaganden beräknar vi att subventionskostnaden på grund av undantag och nedsättning på energiskatt för för- brukning av egenproducerad el maximalt uppgick till 80 miljoner kro- nor. Subventionskostnaderna för skattereduktion för el som matas in på det koncessionspliktiga nätet, elcertifikat och investeringsstöd för lantbrukare har i genomsnitt uppgått till som subventionsprogrammen har funnits. Skatte- reduktionen utgör här den största posten på (, 2018). Bristfällig statistik avseende solceller och deras installerade effekt i kombination med stor osäkerhet om framtidens investeringstakt gör det svårt att inom ramen för den här utredningen beräkna hur statens skattebortfall och subventionskostnader påverkas av förslagen. Vi noterar dock att det finns möjligheter för staten att hantera even- tuella negativa effekter från förslagen genom att öka eller minska sitt åtagande gentemot solelproducenterna, alternativt göra energibeskatt- ningen oberoende av vilket nät elen matas in på. Vi bedömer att utökade undantag från koncessionsplikt kommer att gynna teknik- och tjänsteleverantörer såsom solenergiföretag, leve- rantörer av mikronät, energitjänsteföretag och aggregatorer, oavsett företagets storlek. Om nätmyndigheten beviljas ett bemyndigande att ta fram före- skrifter kommer den i samband med föreskriftsarbetet behöva genom- föra en grundligare analys av de fördelningsmässiga effekterna vid utökade undantag från den generella koncessionsplikten, inklusive fiskala effekter på grund av en potentiellt ökad egenförbrukning av lokalt producerad el. Föreskriftsarbetet bedöms kosta Ei 600 000 kro- nor, givet att det tar en handläggare att ta fram före- skrifter, inklusive en konsekvensanalys. Regleringen av elnät bör göras oberoende av koncessionsinnehav 5.Skyldigheter för nätföretag och övrig reglering enligt ellagen görs beroende av att företaget bedriver nätverksamhet, det vill säga överför el för annans räkning med stöd av nätkoncession. 6.Koncessionerade ledningar som saknar externa kunder ska undan- tas från regleringen. 7.Nätmyndigheten får bemyndigande att i föreskrift reglera om, och i vilken utsträckning, ledningar som används utan stöd av nätkon- cession ska omfattas av regleringen i ellagen och därtill hörande föreskrifter. Vi har utvärderat hur ändamålsenlig den generella koncessionsplikten är och de behov av reglering som finns från samhällets sida. Utifrån denna utvärdering har vi tagit ställning till vilka krav som är rimliga att ställa för olika typer av ledningar och ledningar för olika ändamål. Vår bedömning är att den nuvarande ordningen med ”allt eller inget” vad avser reglering är en allt för grov indelning, eftersom samhället kan ha olika behov av att reglera olika typer av nät. Det kan också leda till omotiverade krav på redovisning och administrativ hantering hos både nätföretag och myndigheter, trots att det inte finns några kunder att skydda. När det på en elledning endast överförs el för egen räkning kan det också uppstå situationer där kravet på juridisk åtskillnad mellan nätverksamhet och annan verksamhet är mindre motiverat, till exempel till en större förbrukare eller när en elprodu- cent har en ledning från elproduktionsanläggningen, utan några andra anslutningar på ledningen. Vi bedömer därför att det är mer ändamåls- enligt att koppla skyldigheter för nätföretag och övrig reglering enligt ellagen till att företaget bedriver nätverksamhet, det vill säga överföra el för annans räkning med stöd av nätkoncession. koncessionerade ledningar som saknar externa kunder att undantas från regleringen. Vi föreslår också att nätmyndigheten får bemyndi- gande att i föreskrift reglera om, och i vilken utsträckning, ledningar som används utan stöd av nätkoncession ska omfattas av regleringen i ellagen och därtill hörande föreskrifter. Detta är också en anpassning till utslag från där det står klart att anslutningsskyldig- heten och tredjepartstillträdet för externa kunder utgör viktiga prin- ciper. Statsbudgeten bedöms inte påverkas av att regleringen av elnätet görs oberoende av koncessionsinnehavet. Effekter på elmarknadens effektivitet och energiomställningen Vi bedömer att författningsförslagen kommer att leda till ökad effek- tivitet genom att administrationskostnaderna och byråkratin minskar, utan att elmarknadens funktion påverkas negativt. Minskad administra- tion och byråkrati avseende anslutning av elproduktionsanläggningar kan leda till att energiomställningen genomförs till lägre kostnader för samhället. Reglerna om juridisk åtskillnad mellan nätägare och annan verksamhet har tillkommit för att förhindra korssubventionering mel- lan nätverksamhet (monopol) respektive verksamheten för elhandel och elproduktion (konkurrensutsatt). Reglerna om tariffernas utform- ning och intäkternas nivå syftar till att skydda kunderna från mono- polprissättning och bidra till effektivitet, när företag bedriver överför- ing av el för annans räkning. Vi bedömer att de nuvarande regelverken skjuter över målet om företaget endast bedriver överföring av el för egen räkning, och leder till ökade kostnader för administration och byråkrati. Effekter för olika aktörer Att inneha en nätkoncession innebär med befintligt regelverk skyldig- heter för nätkoncessionshavaren, till exempel att upprätta årsrapport för varje räkenskapsår, lämna uppgifter om nättariffer, lämna upp- gifter om avbrott, upprätta risk- och sårbarhetsanalyser och åtgärds- plan, ansöka om intäktsram, lämna årlig rapport om åtgärder enligt övervakningsplan, krav på juridisk åtskillnad mellan nätverksamhet och annan verksamhet, samt skyldighet att mäta, beräkna och rappor- tera överförd el till den nordiska balansavräkningen. som har nätkoncession, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning till ledningen. Vi bedömer att en minskad regelbörda underlättar för små och stora företag att ansluta sig till det koncessionerade nätet i egen regi. Ei reglerar 16 regionnätsföretag. Baserat på antalet redovisade uttagspunkter saknar 6 företag kunder och 5 företag har endast en kund. Det finns ingen uppgift om den senare kategorin företag avser interna eller externa kunder så vi bedömer att mellan 6 och 11 befint- liga företag kan omfattas av förslaget. De flesta företagen är vind- kraftsföretag. Förändringen jämfört med referensscenariot är således minskade administrationskostnader för nätmyndighet och nätföretag. merkostnader för att reglera dessa nätföretag upp- ges vara per företag och år. uppger att den här kategorin nätföretag kräver extra handläggning, eftersom de inte passar in i , saknar historik om kostnader med mera, vilket driver kostnader för myndigheten. Utredningen har varit i kontakt med två regionnätsägare som an- sluter vindkraftsparker. Deras uppskattningar skiljer sig åt och vår sammantagna bedömning är att merkostnaderna på grund av regler- ingen uppgår till 100 000–per nätföretag och år. Dess- utom tillkommer en engångskostnad på för att upprätta ett nätföretag (upprätta anslutningsavtal mellan nätföretag och produktionsföretag, utarbeta tariff, upprätta avtal med externa jurister med mera). Om de samlade administrationskostnaderna för samhället på grund av regleringen uppgår till 300 000–per företag och år, motsvarar det givet 6–11 befintliga företag en årlig resursbesparing för samhället på 1,8–5,. Det faktum att koncessionshavaren enligt förslaget inte ska ha anslutningsskyldighet bör vägas in när ledningens allmänna lämplig- het bedöms. Om ledningens allmänna lämplighet ses som ett hinder i koncessionsprövningen återstår givetvis möjligheten att en annan juridisk person söker nätkoncession, det vill säga enligt nuvarande ordning. En alternativ lösning vi utrett är att låta anslutningsskyldigheten vara kvar genom att även fortsättningsvis koppla den till koncessions- innehav i stället för nätverksamhet. Om en extern kund ansluts skulle det medföra att ledningen omfattas av regleringen i sin helhet. kan även innebära att frågan om vem som är lämplig att inneha nät- koncessionen måste lösas om den som innehaft nätkonces- sionen bedriver produktion av, eller handel med, el. Risken för en kostsam tröskeleffekt är således stor. Även den sökandes lämplighet i stort bör få större betydelse med detta alternativ, eftersom konces- sionshavaren är ett företag som inte i övrigt bedriver nätverksamhet. Däremot borde alternativet underlätta bedömningen av den allmänna lämpligheten. Eftersom en ledning till en större elanvändare eller från en elproducent troligen är dimensionerad efter elanvändarens eller producentens behov torde dock kapacitetsbrist i många fall vara ett hin- der mot anslutningsskyldighet. Vår bedömning är därför att den mar- ginella nyttan inte vägs upp av risken för kostsamma tröskeleffekter. För att undvika stora tröskeleffekter har vi även utrett alterna- tivet att låta anslutningsskyldigheten vara kvar för dessa ledningar, men i stället endast låta vissa av ellagens bestämmelser vara tillämp- liga när överföring sker till en enstaka eller få kunder. Detta skulle innebära två kategorier av koncessionerade och reglerade elnät. För- utom att regelverket riskerar att bli svåröverskådligt uppstår frågorna om vilka regler som ska vara tillämpliga och i vilka situationer. Vi bedömer att sådana tillämpningsproblem gör att det alternativet bör undvikas. Det väsentliga är dock att de aktuella ledningarna undantas från onödig och kostsam reglering, inte hur. Mätning inom icke koncessionspliktiga nät Kraven på mätning, beräkning och rapportering av bruttoproduktion och bruttoförbrukning är med rådande regelverk och teknologi för mätning och kommunikationsutrustning kostnadsdrivande för mark- nadens aktörer. är mätning, beräkning och rapportering av- görande för marknadens funktion och möjlighet att utvärdera energi- politiken. Utan att ha gjort en detaljerad uppskattning av nyttorna förenade med ökade krav på mätning, beräkning och rapportering av bruttoproduktionen och bruttoförbrukning inom IKN gör vi den preliminära bedömningen att mervärdet inte motiverar de merkost- nader som kravet medför. De bestämmelser som reglerar mätning, beräkning och rapporter- ing av överförd el är kopplade till koncessionsinnehavet. Mätning av anläggningar som är anslutna till ett IKN är därmed oreglerat i ellagen. Potentiella samhällsnyttor förenat med ett krav på mätning för IKN är att det: •Möjliggör för kunderna att byta elhandlare. •Förbättrar statistiken avseende till exempel förnybar elproduktion. •Ger de som är systemansvariga för transmissionsnätet respektive distributionsnäten en tydligare bild av nätstrukturen, inklusive sammansättningen av olika aktörer inom IKN. •Möjliggör utvecklingen av systemtjänster. De nyttor som listas ovan kan bidra till ökad effektivitet i elmarkna- dens funktion samt vid planering och drift av elnätet. Förbättrad stati- stik kan också underlätta utvärdering av måluppfyllelse och kostnads- effektivitet hos olika styrmedel som syftar till att främja till exempel energiomställningen. Krav på mätning kan också motiveras utifrån en strävan att uppnå konkurrensneutralitet mellan det koncessions- pliktiga och det icke koncessionspliktiga nätet genom harmoniserade villkor för anslutning. Vi bedömer att det inte är klarlagt att effektivitetsvinsterna förenade med ett generellt krav på mätning inom IKN överväger kostnaderna för att installera mät- och kommunikationsutrustning. Vi rekommen- derar att den här frågan utreds i samband med en bredare översyn av det bestämmelser som reglerar mätning, beräkning och rapportering av överförd el på koncessionspliktiga nät såväl som på IKN. I fall där mätning sker av produktion inne på ett icke koncessio- nerat nät, till exempel mätning som rapporteras för avräkning av el- certifikat, ursprungsmärkning eller investeringsstöd, bör mätningen genom ändring i respektive föreskrift kompletteras med information om var det icke koncessionerade nätet är anslutet till det koncessio- nerade nätet. Vi har utrett ett tentativt alternativ som innebär att endast pro- duktionsanläggningar som var för sig kan leverera en effekt om mer än 1 500 kW ska omfattas av ett krav på mätning inom ett IKN och där kostnaderna för installation av mätare, separat bruttomätning, be- räkning och rapportering finansieras av elproducenten. Detta skulle harmonisera kraven på mätning för IKN och koncessionspliktiga nät och därigenom öka konkurrensneutraliteten mellan de två koncessions- formerna. Detta innebär att en producent har likvärdiga kostnader för mätning, beräkning och rapportering, oavsett om den är ansluten till ett koncessionerat nät eller ett IKN. Konsekvenserna för marknadens effektivitet och aktörer redogörs för nedan. Effekter på elmarknadens effektivitet och energiomställningen Frågan om mätning handlar i stora drag om med vilken detaljerings- grad produktionen ska mätas. Nuvarande regler innebär att netto- produktionen inom ett IKN mäts, beräknas och rapporteras vid nät- abonnemangspunkten mot det koncessionerade nätet. I ett renodlat produktionsnät innebär nettomätning vid nätabonnemangspunkten att överföringsförlusterna inom det icke koncessionspliktiga nätet inte mäts. Överföringsförlusterna inom ett produktionsnät uppgår enligt företrädare för vindkraftsbranschen till cirka 1 procent.9 Detta är på samma nivå som tillåtet mätfel på överförd effekt i en elmätare av kate- gori 4 vid turbin enligt 8 § 2009:810. Mervärdet för samhället vid bruttomätning av produktionsnät måste således vara marginellt. Avseende driftsäkerheten för den systemansvarige myndigheten har vindkraftsproducentens balansansvarige det eko- nomiska ansvaret för de balanskostnader som uppstår för i driften om den faktiska produktionen avviker från den planerade produktionen i nätabonnemangspunkten. Det är inte troligt att den balansansvarige kommer att kunna göra ett bättre prognos- arbete till grund för sina produktionsplaner om den har information om bruttomätning per generator.