sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Lärosätet får avräkna medel från takbeloppet med hänsyn till att studenter dels har registrerats på olika kurser (helårsstudent), dels har godkänts för de poäng som kurserna avser (helårspresta- tion). Försvarshögskolan och SLU har inte avräkning mot tak- belopp, däremot anges i SLU:s regleringsbrev ett mål för antalet helårsstudenter för en treårsperiod.9 För utbildningsanslaget används alltså ett helt prestationsbaserat fördelningssystem med ämnesbaserade ersättningsbelopp. Ersätt- ningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar markant mellan olika utbildningsområden, vilket framgår i tabell 3.1. Lärosätena ansvarar själva för att klassificera varje kurs till ett eller flera utbildningsområden. Regeringen anger i regleringsbrev vilka 8I SLU:s regleringsbrev finns dock ett villkor som anger hur stor del av anslaget SLU minst ska avsätta till forskning och utbildning på forskarnivå. 9Enligt våra direktiv ska utredningen undanta SLU från förslag som handlar om styrning och resurstilldelning till utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Hur styrs universitet och högskolor ? utbildningsområden som respektive lärosäte får avräkna mot. För konstnärliga utbildningsområden är den maximala avräkningen per lärosäte fastställd av regeringen. Utbildningsområdet Undervisning avser utbildning inom det allmänna utbildningsområdet och den utbildningsvetenskapliga kärnan. Utbildningsområdet Verksamhetsförlagd utbildning avser verksamhetsförlagd utbildning inom lärar- och förskollärarutbildning. Utbildningsområdet Övrigt avser journalist- och bibliotekarieutbildningar samt praktiska och estetiska kurser inom lärarutbildning med inriktning mot , grundlärarutbildning och förskollärarutbildning. Källa: Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. 3.4.2Resurser till forskning och utbildning på forskarnivå Statens resurser till forskning och utbildning på forskarnivå fördelas dels via direkta anslag till universitet och högskolor, dels via anslag till forskningsråd och myndigheter för bidrags- och uppdragsforsk- ning. utgjorde direkta anslag i genomsnitt av lärosätenas intäkter till forskning och utbildning på forskarnivå, Hur styrs universitet och högskolor ? forskningsråd stod för och övriga statliga myndigheter för 10,5 procent.10 De direkta anslagen bygger på en historisk fördelning. har delar av anslagsmedlen dessutom tilldelats genom fördel- ning efter så kallade kvalitetsindikatorer. Kvalitetsindikatorerna har varit externa medel respektive vetenskaplig produk- tion (publiceringar och citeringar). tillkom samverkan som fördelningsgrund, med utgångspunkt i en utvärdering som gjort av lärosätenas samlade samverkan.11 Lärosätena har i grunden ansvar för att själva bestämma hur basanslaget ska användas och för- delas internt inom lärosätet. I de direkta anslagen ingår också anslag fördelade till strategiska forskningsområden (SFO). Genom SFO:erna har regeringen, efter ett förfarande med kollegial sakkunniggranskning, tilldelat medel inom områden som den har bedömt vara av strategisk betydelse för samhälle och näringsliv. Förutom direkta anslag finns anslag för klinisk utbildning och forskning (). Forskningsråd och statliga myndigheter som finansierar forsk- ning gör det utifrån olika uppdrag, vilket delvis innebär inriktning mot olika ämnesområden.12 De utbildningsanordnare på högskoleområdet som inte har staten som huvudman kallas enskilda utbildningsanordnare. Styrningen av enskilda utbildningsanordnare ska enligt våra direktiv inte ingå i utredningens uppdrag, men vi redogör ändå kort för dessa här. En enskild utbildningsanordnare kan vara en stiftelse, en förening eller ett företag. Det finns ett femtontal enskilda utbildningsanord- nare som har tillstånd att utfärda examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, av vilka sex stycken har tillstånd att utfärda examen på forskarnivå. Majoriteten av de enskilda utbild- ningsanordnarna har bara utbildning inom ett eller ett par områden, främst inom vård, psykoterapi eller teologi. Två av de enskilda 10UKÄ (2018e), s. 151. Andra offentliga finansiärer – kommuner och landsting samt offent- liga forskningsstiftelser – stod för , privata finansiärer för , EU för , övriga . 11Denna diskuteras i kapitel 7. 12En genomlysning av statens organisation för forskningsfinansiering gjordes 2008 (SOU 2008:30). Hur styrs universitet och högskolor ? utbildningsanordnarna är och Stiftelsen vilka tillkom i samband med reform (se kapitel 2). Av lagen om tillstånd att utfärda vissa examina framgår att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Utbildningen ska bedrivas så att den i övrigt uppfyller krav som ställs på utbildning i första kapitlet högskole- lagen. Men i övrigt gäller inte högskolelagen för dessa utbildnings- anordnare. Regeringen beslutar om examenstillstånd för enskilda utbildningsanordnare, efter prövning från UKÄ. För varje examen som tillståndet gäller ska utbildningen dessutom uppfylla de särskil- da krav som gäller enligt examensordningen (bilaga till högskole- förordningen). Övriga delar av högskoleförordningen gäller inte för enskilda utbildningsanordnare. Enskilda utbildningsanordnare har dock skyldighet att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen. Hur resurstilldelningen till de enskilda utbildningsanordnarna sker varierar, och alla får inte några statliga medel utan tar istället ut avgifter för utbildningarna. Det ersättningssystem för utbildning på grundnivå och avancerad nivå som gäller för de statliga lärosätena (förutom SLU och Försvarshögskolan), gäller för enbart två: och Stiftelsen . Dessa två ges alltså ett takbelopp som de avräknar helårsstudenter mot. När de inrättades som enskilda utbildningsanordnare i och med reform angavs att de skulle ha villkor som motsvarar vill- koren för de statliga lärosätena, vilket regleras i avtal med dem. För övriga enskilda utbildningsanordnare som får statliga medel regleras ersättningen i vissa fall i avtal som ofta innehåller utbildnings- uppdrag. Det finns ett särskilt regleringsbrev för bidrag till enskilda utbildningsanordnare. Förutom den formella styrningen finns en normstyrning som sker genom politiska uttalanden och målsättningar. De viktigaste kana- lerna för dessa är regeringens propositioner. De lagar som beslutas efter förslag i en proposition är självklart styrande, men regeringens uttalanden i propositioner har inte någon formellt direkt styrande Hur styrs universitet och högskolor ? roll för myndigheterna. Uttalanden i propositioner uttrycker reger- ingens uppfattning i olika frågor. Ett tydligt exempel är den forsk- ningspolitiska propositionen, där regeringen i den senaste bland annat betonar värdet av att lärosätena arbetar med attraktiva meri- teringsvägar för unga forskare och strategiska rekryteringar.13 Också utvärderingar och uppföljningar av UKÄ, , och andra myndigheter står för en styrning mot normer. Dessa normer upprätthålls i många fall av vetenskapssamhället genom att utvärderingar sker genom kollegial sakkunniggranskning. Men normerna kan också på olika sätt ha sin bakgrund i politiska ställnings- taganden, exempelvis genom att regeringen ger myndigheter uppdrag om uppföljning eller utvärdering inom specifika områden. Ett exem- pel på det är UKÄ:s regeringsuppdrag att utveckla uppföljningen av visstidsanställningar i högskolan.14 Uppföljning sker också genom den statistik som produceras och redovisas. Att statistik kan vara styrande mot normer visar inte minst det fokus som statistikbaserade internationella och nationella rankingar får.15 Vad gäller ansvaret för officiella statistik är det fördelat mellan olika statistikansvariga myndigheter. Det finns en övergripande reglering för den officiella statistiken (SFS 2001:99 och SFS 2001:100), men det är den statistikansvariga myndigheten som avgör statistikens innehåll och omfattning och hur den ska redo- visas. UKÄ är statistikansvarig myndighet för högskoleväsendet, medan SCB är statistikansvarig myndighet för forskning och befolk- ningens utbildning. Vilka uppgifter som lärosätena ska registrera och rapportera är reglerat i förordning (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor. Där framgår bland annat att lärosätena ska föra individbaserade register över sina studenter. Slutligen kan vi konstatera att det som Tillitsdelegationen beskri- ver som ”kontextuell styrning”16 i hög grad är närvarande och styr högre utbildning och forskning. För högskolans del handlar den kontextuella styrningen om påverkan från bland annat studenter, det internationella vetenskapssamhället, forskningsfinansiärer och det omgivande samhället i stort. och högskolor påver- kas starkt av den internationella utvecklingen, dels genom samarbetet 2016/17:50. 14Se UKÄ (2018f). 15Se exempelvis (2008) och Wedlin (2011). Hur styrs universitet och högskolor ? mellan länder som sker inom EU, Bolognaprocessen och , men även genom att många lärosäten har strategiskt viktiga samarbe- ten med aktörer i andra länder.17 Den kontextuella styrningen kan spela stor roll för lärosätenas arbete med exempelvis kopplingen mellan utbildning och forskning, jämställdhet, meriteringssystem och samverkan. Detta är en kon- sekvens av att verksamheten styrs decentraliserat. Det är för det mesta ämnesområdet, inte lärosätet som helhet, som står i centrum för olika intressenters önskan att påverka. Studenters rätt till inflytande över sin utbildning regleras i hög- skolelagen (1992:1434), i högskoleförordningen (1993:100)18 och i studentkårsförordningen (2009:769).19 I högskolelagen framgår att kvalitetsarbete är en gemensam ange- lägenhet för högskolornas personal och studenterna. Där finns också framskrivet att studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen, och att lärosätena ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen.20 Studenterna ska alltså vara medaktörer i skapandet av kunskap, något som regeringen också tydligt uttryckte i propositionen Student- inflytande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28). I propositionen beskriver regeringen hur studenterna har dubbla rol- ler, dels som deltagare i kurser och program vid högskolan, dels som kritiker och pådrivare av utvecklingen inom utbildningen.21 Studenternas rätt till representation utgår från studentkårerna. I högskolelagen (4 kap. 9–14 §§) regleras vad en studentkår i formell mening är, och vilket uppdrag den har gentemot studenterna och lärosätet. För att en studentkår ska få en formell ställning som stu- dentkår, och få företräda studenterna gentemot lärosätet, krävs att kåren ansöker hos lärosätet om kårstatus. En grundförutsättning för att få ställning som studentkår är att den har som huvudsakligt syfte 17Se vidare SOU 2018:78. 18För SLU och Försvarshögskolan gäller motsvarande i förordningar 1993:221 respektive 2007:1164. 19Dessa förordningar avser statliga universitet och högskolor, för övriga lärosäten är regler- ingen av studentinflytandet mindre, se SFS 1993:792. 20SFS 1992:1434, 1 kap, §§4, 4a. 1999/2000:28, s. 24. Hur styrs universitet och högskolor ? att bevaka och medverka i utvecklingen av utbildningen och förut- sättningarna för studier vid lärosätet. är det inte obliga- toriskt för studenter att vara medlem i en studentkår (se avsnitt 2.9). I studentkårsförordningen (8 §) fastställs att kårerna har ett ansvar att representera alla studenter, även de som väljer att stå utanför kåren. Studenternas rätt att vara representerade och få inflytande beskrivs i författningarna för två områden: dels lärosätets högsta beslutande organ, styrelsen, dels inom högskolans organisation. Vad gäller styrelsen framgår i högskolelagen (2 kap, 4 §) att studenter har rätt att utse ledamöter. I studentkårsförordningen anges att det är studentkåren som ska utse dessa (7 §). Vad gäller inflytande inom lärosätenas organisation i högskolelagen (2 kap, 7 §) att stu- denterna har rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. Det innebär att studenterna har rätt att vara representerade i lärosätenas besluts- och beredningsprocess på alla nivåer; styrelse, fakultets- och programnivå, samt inom förvaltning och administra- tion när utbildningsfrågor berörs. 3.8Kvalitetssäkringssystem för utbildning och forskning Såsom nämnts i avsnitt 3.6 kan uppföljning och utvärderingar från olika myndigheter innebära en styrning mot normer. De utvär- deringar som görs inom ramen för det nationella kvalitetssäkrings- systemet som UKÄ ansvarar för har dock en mer direkt styrning då de också kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda utbild- ningar. I kapitel 2 framgår att kvalitetssäkringssystemens utform- ning och fokus har skiftat . I skrivelsen Kvalitetssäkring av högre utbildning (skr. 2015/16:76) beskriver regeringen utgångspunkterna för nuvarande kvalitetssäk- ringssystem. Grundläggande är högskolelagens reglering om att uni- versitet och högskolor ansvarar för att utbildningen håller hög kva- litet (1 kap. 4§), och därmed bör granskningar i större utsträckning beakta lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete. Regeringen angav vida- re att ett nationellt kvalitetssäkringssystem bör vara inriktat på både Hur styrs universitet och högskolor ? kontroll av resultat och kvalitetsutveckling av högre utbildning. I skri- velsen framfördes att det nationella systemet för kvalitetssäkring ska bestå av fyra komponenter: 1) Examenstillståndsprövning, 2) Gransk- ning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete, 3) Utbildningsutvärdering och 4) Tematiska utvärderingar.22 Det nationella kvalitetssäkringssystemet bygger på interna- principer för kvalitetssäkring av högre utbildning som tagits fram inom ramen för Bolognaprocessen: Standards and in Higher Education Area (ESG). Den huvudsakliga målsättningen med ESG är att bidra till en gemensam förståelse av kvalitetssäkring som rör lärande och under- visning, att bidra till att bygga upp ett ömsesidigt förtroende samt att underlätta erkännande av examina och utbildningar över nations- gränserna. ESG grundar sig på fyra principer: •Lärosätena har det primära ansvaret för kvaliteten och kvalitets- säkringen av sitt utbildningsutbud. •Kvalitetssäkring svarar mot mångfalden av högskolesystem, läro- säten, utbildningar och studenter. •Kvalitetssäkring stöder utvecklingen av en kvalitetskultur. •Kvalitetssäkring beaktar behoven och förväntningarna hos stu- denter, alla övriga intressenter och samhället.23 UKÄ fick i uppdrag att ansvara för att vidareutveckla och genomföra kvalitetssäkringssystemet. I den forskningspolitiska pro- positionen 2016 bedömde regeringen att ett mer sammanhållet system för kvalitetssäkring som inkluderar hela högskolans verk- samhet kan bidra till en ökad koppling mellan forskning och utbild- ning, och till en övergripande kvalitetsförstärkning av forskningen.24 fick därför UKÄ i uppdrag från regeringen att vidare- utveckla det nationella systemet för kvalitetssäkring så att det även omfattar lärosätenas arbete med att kvalitetssäkra forskningsverk- samheten. UKÄ har redovisat förslag på övergripande ramar och principer för detta . –2020 planerar UKÄ att pilottesta kvalitetssäkring av forskning. 2015/16:76, s. 9. 23UKÄ har översatt ESG till svenska, se UKÄ (2015d). 2016/17:50, s. 25. Hur styrs universitet och högskolor ? genomförde UKÄ en pilotomgång med gransk- ningar av lärosätenas interna system för kvalitetssäkring. ska UKÄ genomföra en granskning av alla univer- sitets och högskolors kvalitetsarbete. UKÄ gör också utbildnings- utvärderingar av ett urval utbildningar. Utvärderingarna fokuserar på hur utbildningarna säkerställer att studenterna får goda förutsätt- ningar att nå examensmålen. När granskningen är klar ges ett om- döme om utbildningens kvalitet. De universitet och högskolor vars utbildningar får omdömet ifrågasatt kvalitet har på sig att läm- na in en redovisning av vidtagna åtgärder. Om bristerna finns kvar återkallas examenstillståndet. De tematiska utvärderingarna har inte samma direkta styrning som övriga tre komponenter i kvalitetssäkringssystemet, utan kan ses som den sorts normstyrning vi beskriver i avsnitt 3.6. I de tema- tiska utvärderingar granskar UKÄ olika områden som universiteten och högskolorna ansvarar för enligt lag och förordning och som rör kvaliteten i högre utbildning. har UKÄ genomfört en tema- tisk utvärdering som avsåg lärosätenas arbete med att främja hållbar utveckling.25 De tematiska utvärderingarna ska bidra till viktig kunskap och ge nationella jämförelser av hur lärosätena arbetar och vilka resultat som har nåtts i en viss fråga. De tematiska utvärderingarna har fram- för allt ett utvecklande syfte och leder därför inte till några sank- tioner för universiteten och högskolorna. När en utvärdering är klar presenterar UKÄ en nationell bild men även omdömen för varje universitet och högskola. UKÄ:s granskningar och utvärderingar görs genom kollegial sak- kunniggranskning. Resultaten publiceras på UKÄ:s webbplats i verk- tyget Högskolekollen26. 25UKÄ (2017d). 26http:///kvalitet--examenstillstand/resultat-fran-granskningarna- hogskolekollen/hogskolekollen.html 4Principer för en ändamålsenlig styrning I våra direktiv anges under rubriken principer och former behövs för högskolans styrning? att utredaren ska föreslå: •hur styrningen bör utformas för att säkerställa att och regeringens mål får genomslag i verksamheten på ett ändamåls- enligt sätt, •en tydlig och ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan regeringen och lärosätena, •principer för att avgöra när styrningen ska vara fortsatt generell och när den ska vara lärosätespecifik, •hur principer för uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat bör utformas, och •principer för att avgöra när finansiell eller annan styrning bör väljas. I detta kapitel kommer vi att på en övergripande nivå formulera principiella utgångspunkter för styrningen utifrån dessa frågor, göra bedömningar av hur dagens styrning fungerar i förhållande till dessa utgångspunkter, och ge en översikt över vilka förändringar som vi menar behövs. Kapitlet avslutas med ett avsnitt där vi föreslår att några viktiga principer bör ges uttryck i högskolelagen. Övriga för- slag utvecklas i kommande kapitel. Principer för en ändamålsenlig styrning 4.1Utgångspunkter för en ändamålsenlig styrning Samhället satsar mycket stora resurser på universitet och högskolor. Kostnaden för lärosätenas totala verksamhet 2017 var , motsvarande av BNP).1 Syftet är själv- klart att verksamheten vid universitet och högskolor ska bidra till samhället på olika sätt. Samhällen världen över investerar i univer- sitet och högskolor för deras kapacitet att bidra till samhällsutveck- lingen, genom utveckling av kompetenta individer, idéer, nyttigheter och arbetssätt som kan skapa välstånd av olika slag, och genom bidrag till den kritiska diskussionen och fria tanken i ett demokra- tiskt samhälle. Medborgarna har rätt att förvänta sig att de resurser som staten avsätter används effektivt och att lärosätenas bidrag till samhället blir så bra som möjligt. Frågan för vår utredning är hur detta sker på bästa sätt. Med andra ord: hur ser en ändamålsenlig styrning av universitet och högskolor ut? För det första behöver styrningen utgå från ändamålet – eller ändamålen – med verksamheten. Det kan uttryckas som att valet av sätt att styra ska främja målet med styrningen. Det närmare syftet med ett specifikt inslag i styrningen behöver stå i samklang med det övergripande ändamålet med verksamheten, och olika inslag i styr- ningen behöver harmoniera med varandra. När man kan identifiera delvis olika ändamål med verksamheten – som är fallet med univer- sitet och högskolor – behöver styrningen utformas så att den inte ensidigt främjar ett av dessa syften med risk för att undergräva ett annat. För det andra behöver styrningen utgå från verksamhetens förut- sättningar. Hur är verksamheten beskaffad? Hur skapas de värden som verksamheten ska leda till? Vilka förutsättningar behöver råda för att detta ska ske? Lärosätenas uppdrag beskrivs i högskolelagens (1992:1434) första kapitel, som vi utgår från i beskrivningen nedan.2 kan beskrivningen sägas gälla universitet och högskolor generellt i värl- den, inte bara svenska statliga lärosäten. De inledande paragraferna i 1UKÄ (2018e). 2Se kapitel 3 för beskrivning av den övriga författningsstyrningen. Principer för en ändamålsenlig styrning högskolelagen kan därmed i hög utsträckning ses som en kodifiering av vad universitet och högskolor internationellt och traditionellt anses vara. Samhällsansvaret, och kravet på god hushållning med resurserna, blir dock av särskild betydelse för de lärosäten som finansieras med allmänna medel och har staten som huvudman. Utbildning och forskning som bidrar till samhällsutvecklingen Det övergripande syftet med universitet och högskolor kan sam- manfattas med att utveckla, förmedla och förvalta kunskap som bidrar till en bättre värld. Regeringen uttrycker i propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft målet att ”högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i och globalt.”3 I högskolelagens 1 kap. 2 § anges det grundläggande uppdraget för universitet och högskolor att bedriva: 1.utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och 2.forskning och konstnärlig forskning samt utvecklingsarbete. Att utbildningen och forskningen ska komma samhället till gagn speglas i kravet i samma paragraf på samverkan, information och att verka för att forskningsresultat ska komma till nytta. Samband mellan utbildning och forskning I 1 kap. 3 § högskolelagen fastslås att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning, vilket är en princip som återkommer i de flesta internationella diskussioner om vad universitet och högskolor är och som också betonats genomgående i den svenska högskolepolitiken (se kapitel 2 och kapitel 6). 2016/17:50, s. 20. Principer för en ändamålsenlig styrning Kvalitet, trovärdighet och ansvar I 1 kap. 3a § samt 4 § högskolelagen markeras ytterligare aspekter som är centrala för högskolans uppdrag: att värna vetenskapens trovärdighet och god forskningssed (3a §) och att nå hög kvalitet i utbildning och forskning (4 §). Kvalitetskravet är grundläggande och det finns en stor enighet från lärosätena själva, aktörer i det omgivande samhället och regering och riksdag att ambitionsnivån för kvaliteten ska läggas högt. I den senaste forskningspolitiska propositionen uttrycker regeringen t.ex. målet att ska vara ”ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation.”4 I 4 § anges också att tillgängliga resurser ska utnyttjas effektivt för att nå en hög kvalitet. Vidare anges i 4 § att kvalitetsarbetet är en gemensam ange- lägenhet för personal och studenter, och i 4a § att studenterna ska ha rätt att utöva inflytande över utbildningen och att högskolorna ska verka för att studenterna tar en aktiv del i arbetet med att vidare- utveckla utbildningen. Dessa bestämmelser uttrycker två viktiga aspekter. Det gemensamma kvalitetsansvaret för personal och studenter pekar på att de är dessa grupper som i grunden utgör lärosätet.5 Därmed antyds också det kollegiala ansvaret, vilket vi åter- kommer till under avsnitt 4.1.2 nedan. Studenternas aktiva medverkan speglar också förhållningssättet att studenterna inte bara är ”kunder” som har rätt att ställa krav på högkvalitativ och användbar utbildning, utan medaktörer i lärosätenas utveckling och medskapare i sin utbildning till kreativa och kritiskt tänkande individer i arbets- och samhällsliv.