sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — För att stärka F-skattesystemets långsiktiga hållbarhet och trovärdighet bör det enligt utredningens mening finnas fungerande instrument kopplade till F-skattesystemet för att motverka skattefusk och skatteundandragande, som detta inte får kollidera med uppdragsgivares intresse av att kunna lita på ett godkännande. Ett godkännande för F-skatt ska enligt utredningens mening på samma sätt som ges en långtgående rättsverkan. En logisk följd av att den som anlitar en person som är godkänd för F-skatt inte ska göra skatteavdrag och i förekommande fall betala arbetsgivaravgifter på utgiven ersättning är dock att den som tar emot ersättning själv ska fullgöra denna skyldighet. Den som betalat ut ersättningen för arbete till den som är godkänd för F-skatt har inte något ansvar för att den som tar emot ersättningen uppfyller sina skyldigheter att betala skatter och avgifter. Problemen uppstår dock när godkän- nandet för F-skatt enbart används för att tillhandahålla svart arbets- kraft eller utfärda osanna fakturor. Den som köper den svarta arbets- kraften eller den osanna fakturan har med nuvarande regler inte 70Skatteverkets rättsfallskommentar, HFD, mål nr 6760-6763-17, osanna fakturor, (dnr 202 135703-19/111). Utredningens överväganden och förslag något ansvar avseende uppdragstagarens fullgörande av sina skyldig- heter att betala skatter och avgifter. I samband med införandet av F-skattesystemet var det reglerna om ett solidariskt betalningsan- svar som skulle tillgripas om ett godkännande för F-skatt miss- brukades. F-skattesystemet infördes och var han- deln med svart arbetskraft inte organiserad på samma sätt som och lagstiftarens fokus var i stället i första hand inriktad på att för- hindra att F-skattesystemet missbrukades på så sätt att uppenbara anställningar skulle kunna döljas av en F-skatt. Utredningen föreslår att möjligheten att återkalla ett godkän- nande för F-skatt på grund av missbruk bör kunna tillämpas i större utsträckning än vad som sker på så sätt att den som exempelvis tillhandahållit osanna fakturor kan få sitt godkännande återkallat. För att motverka skattefusk och skatteundandragande och säker- ställa F-skattesystemets funktion framstår det emellertid också som nödvändigt med vissa ingrepp i godkännandets rättsverkan genom att reglerna om solidaransvar moderniseras så att de på ett effektivt sätt kan användas för att förhindra den organiserade handeln med svart arbetskraft. konstaterade den dåvarande utred- ingen att sanktionsmöjligheter, såsom att återkalla en F-skattsedel vid missbruk eller att påföra uppdragsgivaren ett med uppdragstagaren solidariskt betalningsansvar för obetalda skatter och avgifter i det aktuella uppdraget, var svåra att tillämpa i prakti- ken. Utredningen anser att dessa svårigheter fortfarande föreligger.71 Utredningen kan också konstatera att bestämmelserna om det solidariska betalningsansvaret och när det är möjligt att bortse från ett godkännande har ett mycket snävt tillämpningsområde – så snävt att det i praktiken saknar betydelse för att bekämpa skattefusk och skatteundandragande. Även om godkännandets rättsverkan ska vara långtgående kan systemet inte vara helt utan undantag. Utan undan- tag får rättsverkningarna av ett godkännande den oönskade effekten att personer som medvetet vill fuska får ett ökat skydd mot krav på skatter och avgifter för ersättningar som betalas ut för utfört arbete. Vidare anser utredningen att det utifrån den praxis som finns kan ifrågasättas om nuvarande regelverk ger förutsättningar för en enhet- lig och förutsebar rättstillämpning. Frågan om när ett solidariskt betalningsansvar ska kunna krävas ut när den som är godkänd för F-skatt har missbrukat sitt godkännande eller när det i andra fall kan 71SOU 2008:76 s. 171. Utredningens överväganden och förslag finnas skäl att bortse från ett godkännandes rättsverkningar bör där- för enligt utredningens mening ses över. Ändringar av bestämmel- serna om solidaransvar kräver emellertid ytterligare analys och behö- ver enligt utredningens mening ses över tillsammans med frågor om ansvar för skatter och avgifter som till stora delar kan anses ligga utanför utredningens uppdrag. Ett sådant uppdrag är därför alltför omfattande för att kunna rymmas inom ramen för utredningens arbete. Dessa frågor bör i stället ses över i särskild ordning. 9 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel behandlas utredningens konsekvensbedömning enligt kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska enligt 14 § kommittéförordningen en beräkning av dessa kon- sekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. Medför förslagen en kostnadsökning eller inkomstminskning för det all- männa ska förslag till finansiering lämnas. Enligt 15 § kommittéförordningen ska också sådana konsekvenser av förslagen redovisas som har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller änd- rade regler, ska enligt 15 a § nämnda förordning förslagens kost- nadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet som anges i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning. Av 6 § samma förordning fram- går bl.a. att en konsekvensutredning ska innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå samt vilka alternativa lösningar som finns. Utredningens förslag syftar till att förbättra F-skattesystemets funktionalitet, förbättra konkurrensvillkoren för företag samt för- hindra skattebortfall i form av fusk och skatteundandragande. Utred- ningen har identifierat olika problemområden i F-skattesystemet där förändrad lagstiftning och en högre grad av automatisering kan leda till ett samhällsekonomiskt effektivare system. Till grund för för- slagen ligger de bedömningar som redovisas i kapitel 5–7. Förslagen och utredningens överväganden redovisas i kapitel 8. Där redovisas i förekommande fall olika alternativ till lösningar. Utredningen har inhämtat underlag för att närmare beräkna in- täkter och kostnader för de förslag som lämnas. I vissa delar har det varit svårt att överhuvudtaget få fram underlag i fråga om ekono- miska konsekvenser och i vissa delar är siffrorna preliminära. Utifrån det underlag som utredningen fått del av från berörda myndigheter och annat tillgängligt underlag har utredningen gjort en bedömning i fråga om förslagens ekonomiska konsekvenser.1 En förutsättning för att de effekter som utredningen bedömer att förslagen kommer att få inte ska utebli eller bli mindre än vad som framgår av konse- kvensanalysen, är att omfördelningen av resurser sker i enlighet med utredningens bedömning. I några fall anser utredningen att det finns ett behov av åtgärder som ligger utanför uppdraget eller som inte ryms inom utredningens arbete. Utredningen har i sina överväganden (se avsnitt 8.4.2 och 8.7.1) redogjort för varför dessa frågor bör ses över i särskild ord- ning. Utredningens ställningstaganden i dessa frågor föranleder inte någon närmare analys av eventuella konsekvenser. Förslagen bedöms inte få några direkta effekter på det kommu- nala självstyret. 9.2Konsekvenser av ett oförändrat regelverk Utredningen har analyserat F-skattesystemets inverkan på företa- gens villkor och dess betydelse för skyddsregler för arbetstagare. I utredningens delbetänkande konstateras att det förekommer falskt egenföretagande på den svenska arbetsmarknaden, även om det inte varit möjligt att med någon säkerhet kvantifiera eller uppskatta om- fattningen. Utredningen kan också konstatera att det förekommer att F-skattesystemet missbrukas avsiktligt i syfte att undanhålla 1Utredningen har efterfrågat information till grund för konsekvensanalysen från de myndig- heter och organisationer som är representerade i expertgruppen. Underlag har också inhämtats från . skatter och avgifter och för annan ekonomisk brottslighet. Detta bidrar till illojal konkurrens och påverkar seriösa företags konkur- renskraft. En kombination av åtgärder behövs för att motverka detta. Om F-skattesystemet kan missbrukas och kringgås påverkar det också hur allmänheten ser på myndigheternas arbete att fullgöra sina uppdrag. Så kan vara fallet vid exempelvis offentliga upphand- lingar. Det är ett problem om allmänhet och företag får uppfattningen att leverantörer som fuskar med skatter och avgifter eller kringgår arbetsrättsliga regelverk ändå får offentliga avtal. En sådan bild av offentlig förvaltning riskerar att skada tilltron till myndigheternas för- måga att hantera skattemedel och utföra sina uppdrag. Det är därför viktigt att motverka att oseriösa personer använder F-skattesystemet i syfte att kringgå gällande regelverk såväl på det skatterättsliga som arbetsrättsliga området. Det är också angeläget att samhället försvårar att ett företag som är godkänt för F-skatt används som brottsverk- tyg genom att myndigheter och kontrollinstanser ges förutsätt- ningar att förebygga grov ekonomisk brottslighet.2 Om utredningens förslag inte genomförs kommer ovanstående problematik kvarstå oförändrad. Utredningens förslag till ändrade bestämmelser syftar bl.a. till att förstärka ett godkännandes allmän- preventiva effekt på skattefusk och skatteundandragande. Utred- ningen bedömer att förslagen kommer leda till att skattefusk och skatteundandragande minskar. Om förslagen inte genomförs kan dessa positiva effekter komma att utebli. Vidare finns det på en risk att F-skattesystemets legitimitet, uppbördseffektiviteten samt den generella viljan att göra rätt för sig försämras. Det finns även tendenser till att de företeelser utredningen har uppmärksam- mat ökar i omfattning och kan således inte ses som något som kommer försvinna utan åtgärder.3 Vid handläggning av ärenden som rör godkännande för F-skatt sker inte kontroller genom maskinella urval i samma 2Med grov ekonomisk brottslighet avses planerade upplägg med vinningssyfte, där företag används för att genomföra en brottsplan, lägesbild om ekonomisk brottslighet i , s. 16–17. 3Skatteverkets årliga attitydundersökning visar på en växande andel företag som anser att konkurrenter bedriver illojal konkurrens, ökningen är inte statistiskt säkerställd. Rapporter från TCO, m.fl. tyder också på att falskt egenföretagande är en växande företeelse särskilt inom vissa branscher. utsträckning som vid övriga ärenden.4 Då ärendena i stället hand- läggs manuellt finns en risk för variation i handläggningen och ären- dena kräver en större tidsåtgång även vid mer grundläggande bedöm- ningar. Insatser inom företagsregistreringen tenderar inte heller ha samma prioriteringsnivå som andra insatser som har en mer direkt och mätbar effekt på skatteintäkterna. Om förslagen som utred- ningen har lämnat inte genomförs finns, enligt utredningens bedöm- ning, en risk att regelverket för F-skattesystemet inte stödjer en effektiv handläggning på bästa möjliga sätt. Någon närmare beräkning av de offentligfinansiella intäkter som utredningens förslag medför i termer av ett minskat skattefel är inte möjlig att göra (se vidare avsnitt 9.3.3). Främst med hänsyn till att skattefelet i sig är svårt att uppskatta. Effekterna av ett godkännande kan inte heller isoleras till ett inkomstslag utan är direkt eller indirekt kopplat till flera inkomstslag och socialavgifter. Utred- ningen bedömer att en initial investering behöver göras på i form av ett utökat anslag införandeåret. Utred- ningen bedömer emellertid att förslagen kommer att bidra till en minskning av skattefelet på såväl kort som på lång sikt och ha positiva effekter på skatteuppbörden, vilket även kommer att täcka den initiala investeringen vid införandet. Nedan redogör utredningen för de direkta och indirekta effekter på skattefelet och skatteuppbörden som utredningens förslag kan antas leda till. Avsnittet avslutas med ett samlat resonemang om skattefelet. 9.3.1Direkta effekter av förslagen Utredningen bedömer att förslagen leder till bättre möjligheter för att direkt påverka skattefelet. Förslagen kommer också att leda till en säkrare och bättre uppbörd. Om för- bättrade möjlighet att fastställa korrekt skatt följs av en fortsatt hög uppbördseffektivitet så leder förslagen till ökade intäkter för staten. 4Med maskinellt urval menas identifierade riskområden som maskinellt kan kontrolleras genom olika algoritmer för att effektivisera och standardisera handläggningen av ärenden. Någon närmare beräkning av den sammanlagda effekten är inte möjlig att göra, men utredningen bedömer att den uppgår till inte obetydliga belopp. Nedan redovisas vilka direkta effekter som utredningen bedö- mer att respektive förslag kommer få. Förslaget om att ett godkännande får tidsbegränsas i vissa fall Förslaget kommer att möjliggöra en effektivisering av löpande arbete genom att ärenden som kräver handläggning vid avregistrering kommer att minska. Detta medför att resurser fri- görs för mer riskbaserade kontroller. En ökning av kontroller som i huvudsak koncentrerats till områden med hög risk får en direkt effekt på skattefelets storlek. Förslaget om uppgiftsskyldighet och möjlighet att förelägga den som är godkänd Förslaget kommer, tillsammans med förslaget att återkalla ett god- kännande för den som inte svarar på ett föreläggande, att medföra en effektivisering av löpande arbete vilket i sin tur frigör resurser för mer riskbaserade kontroller. En ökning av kontroller som i huvudsak koncentrerats till områden med hög risk får en direkt effekt på skattefelets storlek. Förslaget om en utvidgad prövning i vissa fall Förslaget medför att missförhållanden som kan hänföras till perso- ner med ett bestämmande inflytande i vissa fall ska beaktas. Detta innebär större möjligheter att försvåra för den som använder ett godkännande i syfte att undanhålla skatter och avgifter, vilket mins- kar skattefelet. Förslaget innebär också att kraven på skötsamhet vad gäller att betala skatter och avgifter höjs varför förslaget får en direkt effekt på uppbördseffektiviteten. Förslaget som rör den som inte följt föreläggande att lämna uppgift Förslaget kommer, tillsammans med förslaget om uppgiftsskyldig- het och föreläggande, att medföra en effektivisering av löpande arbete vilket i sin tur frigör resurser för mer riskbaserade kontroller. Genom förslaget skärps konsekvenserna av att inte svara på en fråga från . En återkallelse i dessa fall försvårar för den som använder sitt godkännande i syfte att undanhålla skatter och avgifter, vilket minskar skattefelet. Förslaget som rör den som brister i betalning av skatter och avgifter Förslaget medför att kraven på skötsamhet vad gäller att betala skat- ter och avgifter höjs för den som ansöker om att bli godkänd för F-skatt. Förslaget kommer att leda till ett ökat incitament att betala restföra skatteskulder och får således en direkt effekt på uppbörden.5 Den totala skatteskulden hos för fysiska personer som bedriver näringsverksamhet med godkännande för F-skatt uppgår till . För juri- diska personer är motsvarande belopp cirka 560 miljoner kronor.6 Förslaget som rör den som inte betalat tillbaka felaktigt utbetalt belopp i samband med rut- och rotarbeten Förslaget innebär att konsekvenserna av att den som är godkänd inte återbetalar felaktiga utbetalningar i samband med rut- och rotarbeten skärps. Förslaget har en offentligfinansiell effekt även om utbetal- ningen inte utgör skatt genom att det kan antas minska statens utgif- ter. Förslaget medför att ges större möjligheter att för- svåra för den som har som syfte att utnyttja ett godkännande för att medvetet begära felaktiga utbetalningar, genom att den som fuskar och inte återbetalar felaktigt utbetalda belopp inte kommer kunna 5Utredningen bedömer, mot bakgrund av underlag att förslaget generellt sätt kan komma att leda till en preventiv effekt genom att det antigen förhindrar skulder från att byggas upp alternativt ökar incitamentet att betala in sina skatteskulder. 6Med juridisk person avses här aktiebolag, handelsbolag och kommanditbolag. Uppgifterna gäller bolag som inte är försatta i konkurs. vara godkänd för F-skatt. Detta försvårar i sin tur för den som avsikt- ligen fuskar med rut- och rotarbeten att fortsätta med sådan verk- samhet. Företagen begärde ut sammanlagt för rut- och rotarbeten , av vilka betalade ut . Det betyder att det året vägrade utbetalningar om . Under beslu- tade om återbetalning av utbetalda medel i 4 676 fall till ett sammanlagt belopp om . Av dessa var det 288 återkrav som inte betalades vilket motsvarade ett belopp om . Men en möjlighet att återkalla ett godkän- nande för F-skatt i samband med obetalda återkrav kommer incita- mentet att betala tillbaka belopp som felaktigt utbetalats att öka. Även om utredningens förslag inte innebär några materiella för- ändringar av det grundläggande regelverket om skattereduktion för utgifter för eller förmån av hushållsarbete bedömer utredningen att förslaget kommer få direkta effekter på skattefelet. Detta genom att förslaget motverkar att tjänster kan tillhandahållas av företag som fuskar med utbetalningar i samband med rut- och rotarbeten. Förslaget som rör den som missbrukat sitt godkännande Förslaget medför att möjligheterna att försvåra för den använder sitt godkännande i syfte att undanhålla skatter och avgifter förbättras, vilket minskar skattefelet. Förslaget förväntas leda till en ökad tilllämp- ning av återkallelsegrunden missbruk som ger en karenstid. Detta innebär att dessa personer förhindras att bli godkända på nytt . Förslaget leder därmed till att personer som allvarligt missbrukat systemet hindras från att fortsätta använda sitt godkän- nande till exempel som brottsverktyg i skatterelaterad brottslighet. 9.3.2Indirekta effekter av förslagen Förslagen kan även förväntas medföra indirekta effekter på skatte- basen. Med indirekta effekter avses följdverkningar av direkta åtgärder. Förslag som motverkar att de som inte bedriver näringsverksamhet ändå är godkända för F-skatt Förslaget om att tidsbegränsa ett godkännande i vissa fall och försla- gen som ger möjlighet att återkalla ett godkännande när föreläggande att lämna uppgift inte följs, kommer att få en indirekt effekt på skatte- felet och uppbördseffektiviteten. Genom förslagen förbättras Skatte- verkets möjligheter att se till att rätt skatt betalas på rätt sätt. Utgångspunkten är att endast de som uppfyller förutsättningarna ska vara godkända för F-skatt. Förslagen medför att får ett bättre underlag att bedöma vilka som uppfyller kraven för att vara godkända för F-skatt och vilka som inte gör det. Personer som inte uppfyller näringskriterierna ska ha A-skatt. Om personer som inte uppfyller näringskriterierna är godkända minskar uppbördseffekti- viteten genom att inkomsterna redovisas i fel skatteform. Risken för skattefel minskar vid tillgången till information från annan än skattebetalaren själv. Ju mer fullständig sådan information Skatte- verket har tillgång till desto mindre är utrymmet och risken för fel i beskattningen.7 Om beskattningen endast bygger på skattebetala- rens egenrapportering så är risken för fel större än för de som har A-skatt där det finns en tredje part som ansvarar för preliminär skatt. Därmed minskar risken att en felaktig registrering indirekt leder till skattebortfall då ett godkännande för F-skatt innebär en större grad av egenrapportering vilket är svårare för att kontrollera. Även om skattesatserna är desamma och skillnaderna i de sociala avgifternas storlek små så innebär ordningen att det finns en större risk att skatteintäkterna och avgiftsunderlaget blir mindre än dessa annars hade blivit. får tillgång till ett bättre underlag genom att en tredje part får ansvar för redovisning och rapportering av skatter och avgifter. Genom att säkerställa att enbart de som bedriver näringsverksamhet ges förtroendet att rapportera in sina egna skatter och avgifter förbättras möjligheter att fast- ställa korrekt skatt. Detta medför i sin tur att skattefelet minskar. 7Skatteverket, rapport (2014) Skattefelets utveckling i –2012 s. 10. Förslag som motverkar att ett godkännande används i syfte att undanhålla skatter och avgifter Förslaget om en utvidgad prövning i vissa fall och förslagen om vilka krav som kan ställas på den som är godkänd kommer främst medföra att möjligheterna att hindra personer som använder ett godkännande i syfte att undanhålla skatter och avgifter från att vara godkända för F-skatt förbättras. Förslagen får också en indirekt effekt i form av bättre konkur- rensvillkor för majoriteten av näringslivet som sköter sig och följer rådande regelverk. Under antagandet att efterfrågan av de tjänster som tillhandahålls av företag som inte följer det skatterättsliga regel- verket finns kvar, så är det rimligt att anta att denna efterfrågan i stället kommer andra företag till godo. Detta bör således resultera ökade skatteintäkter. Ovanstående indirekta effekter kan också för- väntas uppstå genom utredningens förslag om återkallelse av ett godkännande när återbetalning inte sker i samband felaktiga utbetal- ningar vid rut- och rotarbete. 9.3.3Skattefelets storlek och effekterna av förslagen Att minska skattefelet är i första hand en uppgift för . Det förutsätter emellertid att ges rättsliga förutsätt- ningar att effektivt verka för en minskning varför det också är en central uppgift för lagstiftaren.8 Någon större kartläggning av det totala skattefelet har inte genomförts . Som tidigare betonats är skattefelet svårt att beräkna och innebär många osäker- heter (se avsnitt 7.4.1). I tabell 9.1 listas statens potentiella intäkter i förhållande till ett reducerat skattefel till olika nivåer.9 Beräkningen beaktar enbart ett statiskt förhållande. I beräkningarna har utredningen tagit hänsyn till skattefelet för små och medelstora företag. Detta på grund av att det bara är en del av denna målgrupp som bedöms träffas av utred- ningens förslag.10 8Jfr proposition 2014/15:100 ekonomiska vårproposition Förslag till riktlinjer s. 104–105. 9Enbart reducerat för små och medelstora företag. 10Majoriteten av företagen deklarerar och betalar in sina skatter och avgifter korrekt. Enbart de företag som inte deklarerar sina inkomster korrekt kommer således beröras då det är dessa fel som utgör skattefelet. Källa: Baserat på data från årsredovisning om beräknat skattefel för perioden 2014–2016 för små och medelstora företag, årsredovisning 2018 och egna beräkningar. Tabell 9.1 uppskattar intäkterna som skulle tillkomma staten givet antagandet att skattefelet reduceras till vissa nivåer. Om det skattefel som uppskattats av för åren 2014–2016 och som pre- senteras i kapitel 7, tabell 7.5, skulle minskas för enskilda näringsidkare och för aktiebolag skulle statens intäkter öka med , givet oförändrad till- gång och efterfrågan, samt en uppbördseffektivitet på . Ett reducerat skattefel är ett resultat av en förbättrad förmåga hos att fastställa korrekt skatt. Det ger dock inte en garan- terad intäkt eftersom den fastställda skatten fortfarande måste beta- las in. Skulle förmåga att fastställa korrekt skatt för- bättras men inte följas av en hög uppbördseffektivitet, skulle det således inte generera ytterligare intäkter till staten. 9.4Effekter för myndigheter, företag och andra Det har varit svårt att få fram närmare beräkningar i fråga om de ekonomiska konsekvenser som utredningens förslag har för myn- digheter och andra. Utifrån det underlag som utredningen fått del av