sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Vi har även deltagit på möten med vattendelegationer och nät- verksgrupper för landshövdingar, länsråd och miljövårdsdirektörer. Utredningen har vidare intervjuat företrädare för kommuner genom möten med SKL:s nätverksgrupper och beredningar samt besökt bland annat , , kom- mun, och kommun för mer djup- gående informationsinhämtning. Bland de bransch- och intresse- organisationer och verksamhetsutövare som vi har intervjuat kan nämnas LRF, Energiföretagen , Svenskt näringsliv, Svenskt vatten, , , , , , vattenkraft AB och . I vår utvärdering har vi som metod valt att huvudsakligen använda oss av intervjuer. Som underlag till intervjuerna har vi ställt frågor som har varit inriktade på att ta fram både vad som är problem och möjligheter med nuvarande ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering av vattenförvaltningen. Vi redovisar en kort sammanfatt- ning av de synpunkter som har framförts i de olika kapitlen i utred- ningens kartläggningsdel. De framförda synpunkterna redovisas huvudsakligen under särskild rubrik i varje kapitel. Uppdraget och hur det genomförts synpunkter redovisas även integrerat i övriga texter, särskilt i de fall som de utgör motiveringar till information som presenteras i ett kapitel. I enlighet med vårt uppdrag har vi samrått med Statskontoret om utformningen av våra förslag. Vi har även fört dialog med Miljömåls- beredningen (M 2010:04), (Fi 2015:09), Utred- ningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03), Utred- ningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02) och Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08). Utredningen har, i samband med ett expertgruppsmöte, genom- fört ett seminarium med forskare från , , och . Som ett led i vår interna- kartläggning har vi ställt skriftliga frågor till nio europeiska länder, genomfört besök hos berörda myndigheter och kommuner i och samt fört samtal med myndighetsföreträdare i . Utredningen har enligt regeringens direktiv haft i uppgift att in- hämta erfarenheter från andra EU-länders sätt att organisera, styra och besluta i vattenförvaltningen. Syftet med den internationella utblicken har varit att se vad kan lära av erfarenhet från andra länder och på så sätt ge underlag för utredningens förslag om hur den svenska vattenförvaltningen bör organiseras. Utredningen har valt att beskriva hur vattenförvaltningen styrs, organiseras och finansieras i följande europeiska länder: , , , , , , , och . Vidare har utredningen gjort en genom- gång av vilka erfarenheter som har gjorts och vilka slutsatser som har dragits i de olika länderna när det gäller hur respektive system för vattenförvaltning fungerar. Denna genomgång baseras på skriftliga underlag och intervjuer som har gjorts i , och samt skriftliga frågor som har skickats till vattendirektörerna i respek- tive land. Dessutom har utredningen redovisat en kort genomgång av Uppdraget och hur det genomförts vilka synpunkter som har riktat mot respektive land. I den internationella kartläggningen har utredningen även stude- rat hur vattenförvaltningen är uppbyggd i fyra internationella avrin- ningsdistrikt där inte ingår: Norsk-finska avrinningsdis- triktet, Vidå-Kruså, Ems och Donaus avrinningsdistrikt. Den internationella kartläggningen redovisas i sin helhet i bilaga 11. I kapitel 14 redovisas en sammanfattning av vad som har fram- kommit i kartläggningen. Valet av länder har gjorts utifrån olika aspekter. Avsikten har varit att studera några olika länder för att få en uppfattning om hur man i dessa länder har valt att organisera sitt arbete utifrån ramdirektivet. I första hand har valet fallit på länder som har snarlika naturgeo- grafiska eller förvaltningsmässiga förhållanden som . Av de nio valda länderna är sju medlemmar av EU, medan två länder (och ) är knutna till EU genom . Ett av länderna () är inne i en process för att lämna EU. Två av länderna är förbundsstater (och ), och sex länder har delar av territorierna som styrs på annat sätt (, Neder- länderna, , , och ). Det finns naturgeografiska skillnader mellan länderna, och även de konstitu- och förvaltningsmässiga förutsättningarna är olika, bland annat vad gäller hur regeringen eller ministrar fattar beslut, hur statsförvaltningen är organiserad på olika nivåer och förekomsten av kommunalt självstyre. Det finns även skillnader mellan länderna när det gäller till exempel vem som äger grundvattnet, sjöarna och vatten- dragen. De nio länderna varierar i storlek och antal yt- respektive grund- vattenförekomster (se tabell nedan). Avrinningsområden och avrin- ningsdistrikt varierar i antal och storlek mellan de olika länderna. Uppdraget och hur det genomförts Källa: Europeiska kommissionen, 2012a–i samt /library/Skrar/Atvinnulif/Haf-og- vatn/Vatnatilskipun/WFD_Article_5_report_31_jan_2014_Final.pdf (avläst ). *=I uppgifterna om antalet yt- och grundvattenförekomster för ingår inte . Uppgifter om antal avrinningsområden för och kommer från Havs- och vattenmyndigheten. Att jämföra olika länders vattenförvaltning Det finns två olika indelningsstrukturer när det gäller att beskriva hur de olika länderna har organiserat sin vattenförvaltning: dels en organisatorisk nivåindelning som utgår från respektive lands stats- och kommunförvaltning, dels en nivåindelning som följer ramdirek- tivet för vatten och utgår från avrinningsdistrikt, avrinningsområden och delavrinningsområden. I den följande redovisningen av de olika ländernas organisation lämnas därför både en övergripande beskriv- ning av hur den allmänna stats- och kommunförvaltningen ser ut och en beskrivning av hur uppgifterna enligt ramdirektivet är fördelade, antingen inom den allmänna stats- och kommunförvaltningen eller i en separat organisation för vattenförvaltningen eller i en kombination. Det finns alltid svårigheter när det gäller att göra internationella jämförelser. De valda länderna har olika förvaltningsuppbyggnad och olika former av lokalt och regionalt självstyre. En annan svårig- het är att i de olika länderna används olika begrepp och uttryck som kan göra det svårt att jämföra de olika systemen. Det kan gälla exem- pelvis på vilken förvaltningsnivå som beslut om miljömål, förvalt- ningsplaner, åtgärdsprogram och övervakningsprogram fattas. I olika länder finns olika system för hur vattenförvaltningens aktörer fattar Uppdraget och hur det genomförts beslut, godkänner beslut, beslutar om godkännande, fastställer plan- erna och så vidare. När det gäller beslutsfattande kan det därför vara svårt att jämföra beslutsfattande mellan olika länder eftersom det kan ha olika innebörd. inom ländernas utomeuropeiska territorier beskrivs inte närmare i den internationella kartläggningen. Utredningen har tidigt under utredningsarbetet låtit genomföra en konstitutionell analys av den organisation som valts för svensk vatten- förvaltning. För detta uppdrag anlitades , lektor i offentlig rätt vid , som har redogjort för sitt arbete i form av en rapport och en muntlig presentation för utred- ningens expertgrupp. Analysen genomfördes som en del av utred- ningens arbete men det är som står för innehållet och slutsatserna i rapporten. Syftet med att granska vattenförvaltningens organisation ur ett konstitutionellt perspektiv har varit att öka förståelsen för vad den upplevda otydligheten kring dagens lösning kan bero på och få ett underlag för ställningstagandet till om organisationen behöver för- ändras. Huvudfrågan för den genomförda analysen har varit om den nuvarande konstruktionen följer det konstitutionella regelverket och om den är i samklang med svensk konstitutionell tradition. Analysen behandlar de konstitutionella frågeställningarna utifrån ett rättsligt perspektiv. Analysen redovisas i sin helhet i bilaga 2. I kapitel 5 och 8 redo- visas en sammanfattning av slutsatser. Under utredningens gång har olika organisationsalternativ tagits fram och diskuterats inom utredningens expertgrupp. Det har hand- lat om exempel på hur delar av arbetet inom vattenförvaltningen skulle kunna regleras och bedrivas och hur dessa arbetsuppgifter skulle kunna vara fördelade inom och mellan stat och kommun. Avsikten med de framtagna alternativen var att de skulle utgöra inspiration till gemensamma diskussioner i expertgruppen om vad Uppdraget och hur det genomförts som behövs för att skapa goda förutsättningar för det framtida arbe- tet inom vattenförvaltningen. Under utredningsarbetet har vi arbetat med att ta fram vilka för- och nackdelar som kan finnas med de olika modellerna, eller med kombinationer av de olika delarna i model- lerna och vilka konsekvenser som kan uppstå om sådana föränd- ringar genomförs. I det följande redovisas vilka alternativ som har diskuterats, dels sex inledande organisationsalternativ, dels tre fördjupade organisa- tionsalternativ. Utifrån utredningens olika överväganden har vi tagit fram ett organisationsförslag som redovisas i kapitel 21. Mer om konsekvenser finns i kapitel 23. I ett första steg diskuterades följande organisationsmodeller: •Dagens organisation: Alternativet innebär att uppgifterna enligt vattenförvaltningsförordningen utförs på samma sätt och av samma aktörer som . De fem länsstyrelser som är utpekade vatten- myndigheter har till uppgift att se till att det genomförs kartlägg- ning och analys, se till att det finns och genomförs övervakningspro- gram, ta fram miljökvalitetsnormer, distriktsvisa förvaltningsplaner, distriktsvisa åtgärdsprogram och vid behov delåtgärdsprogram. Vattendelegationerna beslutar om normer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärdsprogrammen kan överlämnas till reger- ingen för prövning. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rappor- teringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter. •Avrinningsdistrikt i fokus: Alternativet innebär att det införs en renodlad distriktsvis organisation med ansvar för vattenförvalt- ningen. Organisationen kan även få ansvar för havsmiljöförvalt- ning och havsplanering. Distrikten samordnas eller behålls och två, tre eller fem länsstyrelser pekas ut som ansvariga för arbetet. De utpekade länsstyrelserna genomför kartläggning och analys, lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åt- gärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspeci- fika miljökvalitetsnormer, bedömer i vilken mån planerade åtgär- der leder till måluppfyllelse samt sammanställer distriktsvisa Uppdraget och hur det genomförts åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Det ankommer på de utpekade länsstyrelserna att gemensamt i samverkan besluta hur arbetet ska utföras och genomföra det. Föreskrifter och vägled- ningar ges inte från central myndighetsnivå. Även rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av de utpekade länsstyrelserna gemensamt i samverkan. De centrala myndigheterna och läns- styrelserna stödjer arbetet genom att ta fram underlag och förslag på typåtgärder och schablonkostnader samt administrativa åt- gärder. •Län och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att landets samtliga länsstyrelser involveras mer i stora delar av vattenför- valtningsarbetet. Vattendistrikten behålls som . Ansvaret för varje avrinningsområde tilldelas en specifik länsstyrelse. Den ut- pekade genomför kartläggning och analys, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åt- gärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspeci- fika miljökvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, övriga länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsom- rådesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och admini- strativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. En läns- styrelse per vattendistrikt ges i uppgift att sammanställa distrikts- visa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. De centrala myndig- heterna och länsstyrelserna tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt administrativa åtgärder. Underlaget sam- manställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till reger- ingen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myn- digheter. •Nationell nivå i fokus: Alternativet innebär att stora delar av vatten- förvaltningsarbetet förs över till en eller flera nationella myndig- heter (Havs- och vattenmyndigheten för ytvatten, SGU för grundvatten). De centrala myndigheterna och länsstyrelserna tar fram tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Under- laget sammanställs av den eller de utpekade nationella myndig- Uppdraget och hur det genomförts heterna som lämnar förslag till regeringen om en nationell hand- lingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndig- heterna. Den eller de nationella myndigheterna genomför kart- läggning och analys, tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, beslutar om vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer, bedömer i vil- ken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse, samman- ställer distriktsvisa förvaltningsplaner och åtgärdsprogram samt sköter rapporteringen till EU och CIS-arbetet. Övriga centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. För dessa arbetsmoment ansvarar de nationella myndigheterna för vägledning i form av bland annat föreskrifter. •Kommuner och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att kommunerna involveras mer i stora delar av vattenförvaltnings- arbetet. Vattendistrikten behålls som . De centrala myndig- heterna och länsstyrelserna tar fram underlag för typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Underlaget sammanställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till regeringen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Ansvaret för varje avrinningsområde tilldelas en kommun eller ett kommunförbund. Varje utpekad kommun/kommunförbund tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, vattenförekomstspecifika miljö- kvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgärder leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. En kommun eller ett kommunför- bund per vattendistrikt alternativt den nationella myndighet som ska ta fram underlag till regeringens nationella handlingsplan ges i uppgift att sammanställa distriktsvisa åtgärdsprogram och för- valtningsplaner. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för kartläggning och analys. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter. Uppdraget och hur det genomförts •Landsting/regioner och avrinningsområden i fokus: Alternativet innebär att landstingen/regionerna involveras mer i stora delar av planeringsarbetet enligt vattenförvaltningsförordningen. Vatten- distrikten behålls som . De centrala myndigheterna och läns- styrelserna tar fram typåtgärder och schablonkostnader samt vilka administrativa åtgärder de behöver genomföra. Underlaget sam- manställs av en nationell myndighet som lämnar förslag till reger- ingen om en nationell handlingsplan med åtgärdsbeting och uppdrag till de statliga myndigheterna. Ansvaret för varje avrinningsom- råde tilldelas ett landsting/region. Varje utpekad landsting/region tar fram delåtgärdsprogram med specifika administrativa och fysiska åtgärder per avrinningsområde, vattenförekomstspecifika miljökvalitetsnormer samt bedömer i vilken mån planerade åtgär- der leder till måluppfyllelse. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner deltar i arbetet på avrinningsområdesnivå med att ta fram underlag för de olika momenten i planeringsarbetet och identifierar behov av fysiska och administrativa åtgärder inom sina respektive ansvarsområden. Ett landsting/region per vatten- distrikt ges i uppgift att sammanställa och besluta om distriktsvisa åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Samtliga länsstyrelser ges ansvar för kartläggning och analys genom bestämmelse i förord- ning. Föreskrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS-arbetet sköts av nationella myndigheter. Utifrån de överväganden som utredningen gjorde kom vi fram till att följande tre alternativ (A–C) borde diskuteras närmare: Dagens organisation kompletterad med en nationell handlingsplan: Dagens organisatoriska lösning behålls med fem länsstyrelser utpekade som vattenmyndigheter med de uppgifter som dessa har . Fem vattendelegationer beslutar om miljö- kvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Åtgärds- programmen kan överlämnas för prövning till regeringen. Före- skrifts- och vägledningsansvar, rapporteringen till EU och CIS- arbetet sköts liksom av nationella myndigheter. Som ett komplement till det arbete som bedrivs innebär alternativet Uppdraget och hur det genomförts att regeringen, på underlag från myndigheterna, tar fram en natio- nell handlingsplan som beslutas av . Fördelat ansvar på alla nivåer: Alternativet innebär att aktörer på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen ges ett tydligt formellt utpekat ansvar för sina delar av arbetet och att olika beslut fattas på olika nivåer. och regeringen ges tydliga roller att styra den övergripande inriktningen och finan- sieringen av vattenförvaltningen som kommunernas roll stärks. Det lokala och regionala planeringsarbetet görs gemen- samt av aktörerna i ett avrinningsområde utifrån nationella mål och nationell inriktning. Det nationella planeringsarbetet tas fram utifrån underlag från avrinningsområdesnivån och på förslag från centrala myndigheter. Regeringen tar fram en nationell hand- lingsplan som beslutas av . Samtliga länsstyrelser ges ansvar för att genomföra kartläggning och analys samt att leda arbetet med att myndighetsgemensam åtgärdsplanering på avrin- ningsområdesnivå. Utifrån planeringen i avrinningsområdena sammanställer en länsstyrelse per vattendistrikt ett sammanfat- tande åtgärdsprogram för hela vattendistriktet samt redovisar det samlade arbetet inom distriktet i en förvaltningsplan. Även miljö- kvalitetsnormerna beslutas på distriktsnivå. Alternativet innebär att Havs- och vattenmyndigheten och SGU även fortsättningsvis ansvarar för föreskrifter, vägledningar, rapportering till kommis- sionen och svenskt deltagande i CIS-arbetet. Samlat ansvar på nationell nivå men med regional förankring: Ansvaret för vattenförvaltningen samlas på nationell nivå genom att ansvaret för samtliga arbetsuppgifter knyts till Havs- och vattenmyndigheten. SGU och ger tillsammans med läns- styrelserna stöd till Havs- och vattenmyndigheten. Regeringen tar fram en nationell handlingsplan som beslutas av . För att ge arbetet vid Havs- och vattenmyndigheten en regional för- ankring inrättas fem distriktskontor, vilket innebär att medarbetare kommer att arbeta på plats i vattendistrikten där det praktiska, dagliga arbetet bedrivs. Personalen vid dessa distriktskontor föredrar frågor för avgörande och beslut på nationell nivå eller av fristående organ på distriktsnivå. Alternativet innebär även att det läggs ett mer uttryckligt ansvar för genomförande av vissa arbets- uppgifter på länsstyrelser och kommuner, bland annat att ta fram Uppdraget och hur det genomförts underlag och förslag till distriktskontoren. Alternativet innebär även en tydlig betoning av åtgärdsarbetet på lokal nivå. När det gäller beslutanderätten har vi särskilt övervägt alternativet att ersätta dagens vattendelegationer med nämndmyndigheter, som skulle kunna knytas antingen till varje länsstyrelse, till fem distrikts- länsstyrelser eller till en nationell myndighet. Betänkandet är indelat i två volymer. Volym 1 innehåller en samman- fattning och betänkandets kapitel. Volym 2 innehåller bilagor. Volym 1 är indelat i tre delar. I den första delen – del A – ingår våra inledningskapitel där vi bland annat lämnar våra författningsförslag (kapitel 1), redogör för bakgrunden, uppdraget och hur det har genom- förts (kapitel 2), vattenförvaltningens uppbyggnad (kapitel 3) samt vad som har framförts i tidigare utredningar (kapitel 4). I den kartläggande delen av betänkandet – del B – redogör vi för resultaten av den kartläggning och utvärdering som vi har gjort. I denna del lämnas beskrivningar av det nuvarande läget samt de syn- punkter som har framförts i vår utvärdering. I kapitel 5 beskriver vi de konstitutionella utgångspunkterna och olika former av styrning samt lämnar exempel på ett antal andra förvaltningsmodeller som används i . I kapitel 6 beskrivs indelningen i avrinningsdistrikt, avrin- ningsområden och vattenförekomster och i kapitel 7 beskrivs arbetet i de internationella avrinningsdistrikten där ingår. I kapitel 8 beskrivs vattenförvaltningens nuvarande organisation, de olika aktör- erna och de olika samverkansformer som finns. I kapitel 9 beskrivs vattenförvaltningens arbete med kartläggning och analys, miljökvalitetsnormer, planering av åtgärder, förvaltnings- planer, övervakningsprogram samt information till och samråd med allmänheten. Därefter beskrivs i kapitel 10 hur genomförandet av åtgärder för att följa miljökvalitetsnormerna går till. I kapitel 11 be- skrivs därefter hur vattenförvaltningsarbetet och dess resultat rap- porteras, följs upp och utvärderas. I kapitel 12 beskrivs de digitala verktyg som används och hur digi- tal samverkan går till. I kapitel 13 beskrivs vattenförvaltningens kost- nader och finansiering och i kapitel 14 redovisas de iakttagelser som Uppdraget och hur det genomförts vihar gjort utifrån utredningens internationella kartläggning. I kapi- tel 15 gör vi en genomgång av arbetet enligt andra EU-direktiv och hur det kopplar till arbetet enligt ramdirektivet för vatten. I den avslutande delen – del C – redovisar vi våra bedömningar och förslag. I kapitel 16 redovisar vi våra sammanfattande iakttagelser och bedömningar. I de efterföljande kapitlen presenterar vi därefter våra förslag. I kapitel 17 lämnar vi förslag om indelningen i avrin- ningsdistrikt och avrinningsområden. I de tre efterföljande kapitlen redovisar vi vår syn på vilka förändringar i vattenförvaltningens upp- gifter som behövs. I kapitel 18 lämnar vi förslag om vattenförvalt- ningens planeringsarbete. Förslagen handlar bland annat om ansvars- fördelning och organisering av kartläggnings- och analysarbetet, beslutanderätt för miljökvalitetsnormer, nationell handlingsplan för vattenförvaltningen, organisering av arbetet med att ta fram och besluta om förvaltningsplaner, ansvarsfördelning och organisering av planering av åtgärder för avrinningsdistrikt och avrinningsområden, arbetet med att ta fram övervakningsprogram, information till och samråd med allmänheten samt vägledningen från nationella myndig- heter. I kapitel 19 redovisar vi våra bedömningar angående åtgärds- arbetet och i kapitel 20 våra förslag angående rapportering till och hur uppföljnings- och utvärderingsarbetet kan vidareutvecklas. I kapitel 21 presenterar vi en sammanfattning av våra förslag till för- ändrad organisation och vilka uppgifter som vi förslår att myndig- heter och kommuner ska få. Kapitlet utgår från hur arbetet ska orga- niseras på avrinningsområdesnivå, distriktsnivå och nationell nivå, och förslagen handlar om ansvarsfördelning, beslutanderätt och organi- sering.