sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Ansvaret för till- gången till kontanttjänster i hela landet åligger, enligt kommitténs förslag i delbetänkandet och regeringens förslag i prop. 2019/20:23 vissa banker och utländska kreditinstitut samt statliga insatser från och länsstyrelserna. När det gäller depåverk- samheten föreligger redan ett ansvar för enligt kommit- téns förslag i avsnitt 34.4.2. Kommittén föreslår att det i det övergripande ansvaret ingår, ut- över uppgifterna att bevaka, analysera och rapportera till , att vid behov agera som koordinerande aktör vid problem i kontant- hanteringen och i kontantkedjan. Denna koordinerande roll bör Riks- banken exempelvis ta när det uppstår problem i kontanthanteringen i som hotar en fungerande kontantkedja och tillgången till kontanter i hela landet. Problemen kan exempelvis avse att något av de systemviktiga företagen eller Loomis lägger ner sin verksamhet i hela eller i delar av landet. Kommitténs förslag ligger i denna del i linje med de förslag som lämnades av Kontanthanterings- utredningen.44 44Ibid., s. 167–169. Det finns gränsdragningsproblem mellan ansvar i förhållande till vissa bankers och kreditinstituts samt länsstyrelsernas och Post- och ansvar för tillgången till kontanttjänster i enlighet med förslagen i kommitténs delbetänkande och reger- ingens förslag i prop. 2019/20:23. koordinerande an- svar bör ses som ett systemansvar för kontanthanteringen i sin hel- het. Post- och samt länsstyrelsernas ansvar är i stället kopplade till tillgången till grundläggande betaltjänster på en viss plats. upphör med sin depåverksamhet eller Loomis helt avvecklar sin verksamhet i är det exempel på händelser som innebär att bör ta ett koordinerande an- svar för att i samarbete med offentliga och privata aktörer försöka hitta en lösning för att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela . Om i stället möjligheterna att ta ut kontanter eller lämna in dagskassor försvinner i ett område, trots att bankerna uppfyller kraven på tillgång till kontanttjänster, är det en situation som snarare bör hanteras av och berörd länsstyrelse. I alla händelser innebär det delade offentliga ansvaret för kontantkedjan vissa gränsdragningar. Ett nödvändigt villkor för att ansvarsfördelningen ska fungera är en nära dialog och samverkan mellan de berörda myndigheterna, inom ramen för exem- pelvis . Vid stora problem som allvarligt hotar tillgången till kontanter ska , utöver en koordinerande roll i kontanthanteringen, överväga att vidta ytterligare åtgärder eller påtala behov av ny lag- stiftning. Om det bedöms lämpligt för att nå målet för kontantverksamhet bör en framställning göras till för att göra det möjligt att vidta sådana åtgärder eller föreslå sådan lagstift- ning. Det kan handla om huruvida staten bör ta över och driva verk- samhet, exempelvis uppräkningsverksamhet som drivs av Loomis och Nokas. Den typ av situationer som här avses ska skiljas från beredskaps- ansvaret för kontantutgivning och kontanthantering som behandlas i avsnitt 35.7. Ansvaret och eventuella åtgärder för kontanthante- ringen vid normala marknadsproblem eller strukturförändringar på kontantmarknaden kan dock i vissa fall hänga nära samman med åt- gärder förknippade med beredskapsansvaret för kontanter vid freds- tida kriser och höjd beredskap. 34.5Riksbankens befogenheter avseende kontantutgivning och kontanthantering En central befogenhet för inom kontantutgivningen och kontanthanteringen är dess sedelutgivningsmonopol. Det framgår av 9 kap. 14 § regeringsformen. Sedelutgivningsmonopolet ska, en- ligt kommitténs förslag, inte ändras i förhållande till nuvarande regler- ing. Nedan beskrivs de befogenheter som föreslås tilldelas i den nya riksbankslagen utöver sedelutgivningsmonopolet. Kommitténs bedömning: En skyldighet att lämna uppgifter till bör tas in i instruktionerna för Post- och telestyrel- sen, länsstyrelserna, , och Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap. Den uppgiftsskyldig- het som föreslås i avsnitt 36.1 tillgodoser behov av uppgifter. konstaterade att för att analyser av kontanthanteringen i ska vara tillförlitliga och aktuella måste ha tillgång till uppgifter från de flesta aktörer som är inblandade i kontanthanteringen. Kommittén delar denna bedömning. Väl underbyggda analyser är beroende av aktuella och tillförlitliga uppgifter. Det är därför centralt att ges rätt att samla in uppgifter från en tämligen vid krets av aktörer som är verksamma inom området, i de fall anser att uppgif- terna är nödvändiga för att följa kontanthanteringen i landet. Riks- bankens inhämtning kommer främst att riktas mot företag som står under tillsyn. Det finns dock ett behov av upp- gifter från även andra juridiska personer och näringsidkare. Den uppgiftsskyldighet som föreslås i avsnitt 36.1 tillgodoser dessa behov. Även vissa myndigheter bör vara skyldiga att förse med uppgifter. Dessa myndigheter är (), länsstyrelserna, , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. De flesta av dessa myndigheter deltar i arbetet i det Kontanthanteringsråd som drivs av Dessa myndigheter har uppgifter, i form av bl.a. analys och statliga stödinsatser, kopplade till det av beslutade målet att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.45 I syfte att minska den administrativa bördan för såväl myndigheter som företag bör efter samråd med berörda uppgiftsläm- nares organisationer göra avvägningar rörande nytta och kostnader avseende vilken information som behövs och på vilket sätt Riksban- ken mest effektivt kan erhålla informationen. Denna inhämtning kan också av samma skäl behöva samordnas med t.ex. PTS och Tillväxt- verket. Kommitténs förslag: ska fortsatt kunna betala ränte- kostnadsersättning eller ge räntefri kredit till företag som driver depåverksamhet genom att avskilja och lagra kontanter enligt anvisningar. I 5 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen anges att får utge ersättning eller ge räntefri kredit till företag som har avskilt och lagrat sedlar och mynt enligt anvisningar. Kommittén föreslår att den bestämmelsen ska föras över till den nya riksbanks- lagen. Möjligheten att betala räntekostnadsersättning är en viktig förutsättning för att det ska vara möjligt för någon annan aktör att driva depåer eftersom det är förknippat med en finansieringskostnad att lagerhålla kontanter. Kommittén föreslår i avsnitt 34.4.2 att Riks- banken ges ansvaret för att det drivs depåverksamhet på fem platser i . På egna kontor eller eventuella egna framtida depåer kommer de lagerhållna sedlarna att ägas av . De har därmed inte givits ut och är inte i cirkulation utan de utgör vad som brukar kallas för blanketter. De kontanter som lagerhåller i sina depåer ägs dock av precis som andra aktörer som håller lager av kontanter, exempelvis värdebo- lagen. För att möjliggöra för andra aktörer än att bedriva 45Se SOU 2018:42, s. 63, 64 och 109–116. depåverksamhet (som kräver ett visst värde på kontantlager) har det ansetts nödvändigt för att kunna betala räntekostnads- ersättning motsvarande reporäntan.46 Om ansvar för att det drivs depåverksamheten förtydligas enligt förslaget i av- snitt 34.4.2 är det sannolikt att privata aktörer kommer att driva vissa depåer inom ramen för exempelvis ett avtal med där ersättning motsvarande räntekostnadsersättningen kan vara en del. Kommittén anser att möjligheten för att betala ut ränte- kostnadsersättning till privata företag som avskiljer och lagrar kon- tanter fortsatt bör finnas kvar för att ge flexibilitet att välja hur den praktiskt lever upp till sitt ansvar för att det drivs depå- verksamhet i . I 5 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen anges att räntekostnads- ersättning kan utges i syfte att effektivisera kontantcirkulationen. Kommittén anser dock att det kan finnas andra syften än effektivi- sering av kontantcirkulationen för att låta något annan aktör bedriva depåverksamhet och att något skäl därför inte behöver anges i lag. Mot bakgrund av att mål inom kontantverksamheten ska vara att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning hela kan andra syften än effektivitet i kontant- cirkulationen behöva vägas in när väljer hur den ska ut- föra uppgiften att ansvara för depåverksamheten. Exempelvis kan tillgänglighets- och säkerhetsaspekter vara relevanta. Därför anser kommittén att det inte är nödvändigt att i den nya riksbankslagen fastslå specifikt i vilket syfte räntekostnadsersättning kan utbetalas. Kommitténs förslag: får meddela föreskrifter om 1.utformningen av sedlar och mynt och förutsättningarna för inlösen av dem, 46Se SOU 2014:61, s. 148. 5.skyldighet för finansiella företag som driver verksamhet av be- tydelse för tillgången till kontanter i att underrätta före det att verksamheten ska upphöra. har enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket riksbankslagen rätt att utfärda föreskrifter såvitt avser verksamhet med anknytning till betalningssystem eller kontantförsörjningsuppdrag. Kommittén föreslår i avsnitt 34.4 att tilldelas tre olika men relaterade uppgifter avseende kontanter. För att kunna lösa dessa uppgifter bör föreskriftsrätten omfatta kontantutgivningen, dvs. under vilka förutsättningar ger ut och löser in sedlar och mynt. Det bör också framgå av lagen att ges före- skriftsrätt inom vissa delar av kontanthanteringen. Kommittén har betonat kontantkedjans sårbarhet och Riksban- kens möjlighet att agera som koordinerande aktör i kontanthante- ringen och dess möjlighet att göra en framställning till för att kunna vidta ytterligare åtgärder i syfte att uppnå målet att bidra till att det finns tillgång till kontanter i betryggande utsträckning i hela . Mot bakgrund av detta bör det i föreskriftsrätten även ingå möjligheten att från värdebolag och sådana bolag som bedriver depåverksamhet begära att de upprättar en avvecklingsplan och underrättar före det att verksamheten upphör. För att det ska vara möjligt för att analysera situationen och vidta lämpliga åtgärder behöver värdetransportbolag avisera en nedläggning av verksamheten avseende uppräkningsverksamhet, kon- tanttransporter och försäljning till slutkunder skriftligt till Riksban- ken så långt tid i förväg som bestämmer. Även företag som bedriver depåverksamhet behöver skriftligt avisera en nedlägg- ning av verksamheten i förväg så långt i förväg som be- stämmer. Kommittén bedömer vidare att genom bemyndigande bör tilldelas föreskriftsrätt kopplat till dess beredskapsansvar (se vidare avsnitt 35.7 för befogenheter kopplade till be- redskapsansvar). ges inte rätt att meddela föreskrifter specifikt inom s.k. uppräkningsverksamhet i övrigt då det avser verksamhet där till- ståndsprövning, tillsyn och föreskriftsrätt finns hos Finansinspekti- onen efter de förändringar i lagen om betaltjänster som trädde i kraft (SFS 2018:175). Kommittén vill i samband med den föreskriftsrätt som föreslås betona att det på detta område finns ett behov av förstärkt samver- kan mellan myndigheterna , , Till- växtverket, länsstyrelserna och för att bl.a. und- vika dubbelreglering. 34.6Övriga bestämmelser om betalningsmedel Kommitténs förslag: Bestämmelserna i nuvarande riksbanks- lagen om att penningenheten i är krona, tillåtna valörer för sedlar och mynt, regler om inlösen av sedlar och mynt, förbud mot att sprida förändrade sedlar och mynt och be- fogenhet att besluta om åtgärder för att hindra sådan spridning, förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen. Även bestäm- melsen om att får tillverka sedlar och mynt, förs i huvudsak över till den nya riksbankslagen. godkännande krävs för att ska få ge ut eller omsätta elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar eller på annat sätt tillhandahålla andra betal- ningsmedel avsedda för allmänheten än sådana som följer av be- stämmelserna i den nya riksbankslagen. I 5 kap. i den nuvarande riksbankslagen finns ett antal bestämmelser angående kontantförsörjningen, dvs. utgivning och inlösen av sedlar och mynt, som inte behandlas närmare ovan: •I 5 kap. 1 § tredje stycket anges att penningenheten i kallas krona. Kronan delas i etthundra öre. •Av 5 kap. 2 § framgår de valörer för sedlar och mynt som Riks- banken får ge ut. Dessutom framgår av tredje stycket att minnes- och jubileumsmynt får ges ut. •Av 5 kap. 4 § framgår att sedlar och mynt som är skadade eller förslitna får lösas in av . För sedlar som blivit helt för- störda får betala ersättning. Av andra stycket framgår att får lösa in sedlar och mynt som upphört att vara lagliga betalningsmedel om det finns särskilda skäl. bestämmelser om detta finns i föreskrifter från (RBFS 2017:1). •I 5 kap. 5 § anges att sedlar och mynt som förändrats eller bearbe- tats inte får spridas. Kommittén anser att de ovan nämnda bestämmelserna i huvudsak fortfarande behövs för en fungerande kontantutgivning i . Därför föreslår kommittén att de överförs till den nya riksbanks- lagen, med undantag för möjligheten att ersätta helt förstörda sedlar. Den bestämmelsen fyller ingen praktisk funktion och bör där- för utgå. Enligt 11 kap. 2 a § riksbankslagen får meddela före- läggande eller förbud som behövs för att bestämmelsen om ett för- bud mot att sprida förändrade eller bearbetade sedlar och mynt ska efterlevas och dessutom besluta om att utsätta vite. Kommittén före- slår att även denna bestämmelse överförs till den nya riksbankslagen, men med en begränsning. Befogenheten ska bara avse rätten att besluta om föreläggande, inte förbud, för att förhindra spridning av sedlar och mynt som förändrats eller bearbetats. Det framgår av 8 kap. 3 § riksbankslagen att själv eller genom bolag som ägs av banken får driva tryckerirörelse, pap- perstillverkning och tillverkning av sedlar samt tillverkning av mynt, medaljer och liknande föremål. Kommittén föreslår att denna be- stämmelse förs över till den nya riksbankslagen för att möjliggöra för att själv driva tillverkning av kontanter om det anses lämpligt. Bestämmelsen bör dock inte omfatta till- verkning av medaljer och liknande föremål, utan endast sedlar och mynt. I samband med arbetet med att se över förutsättningarna för att införa en s.k. e-krona har frågan uppkommit om har rätt att göra detta enligt den nuvarande riksbankslagen. Det står klart för kommittén att det inte finns någon uttrycklig befogenhet av denna innebörd i den nuvarande riksbankslagen och att lagstiftaren inte har förutsett denna möjlighet. Det ligger utanför kommitténs uppdrag att överväga för- och nackdelarna med att införa en e-krona. Med tanke på e-kronans potentiellt stora effekter på betalningssystemet, finansiell stabilitet och samhället bör ett beslut att ge ut en e-krona fattas av i särskild ordning efter en analys av statens fram- tida roll på betalningsmarknaden, digitala centralbankspengar och innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel i enlighet med riks- dagens tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en utredning med det uppdraget (bet. 2018/19:FiU44). Kommittén stödjer detta tillkännagivande. (se vidare avsnitt 34.8 nedan). Det finns därmed skäl att i den nya riksbankslagen förtydliga att en så stor förändring på betalningsmarknaden, som ett nytt elektroniskt betalningsmedel för allmänheten, kräver ett medgivande av huvudman, riks- dagen (se även det som sägs om ramarna för verksam- het i avsnitt 13.4). 34.7Kontanter som lagligt betalningsmedel I kommittédirektiven ingår att kommittén ska ”överväga innebörden av monopol att ge ut sedlar och mynt utifrån det fak- tum att efterfrågan på kontanter har minskat och att kontanter er- satts av framför allt olika former av elektroniska transaktioner”. Kommittén behandlade delvis denna frågeställning i sitt delbetänk- ande genom de förslag som syftade till att stärka kontanternas ställ- ning i samhället. I detta kapitel har kommittén lämnat förslag för att tydliggöra mål, uppgifter och befogenheter avseende kontantutgivning och kontanthantering. Även dessa förslag har som syfte att trygga tillgången till kontanter och stärka kontanternas ställning i samhället. I detta avsnitt behandlas ytterligare en fråga som har samband med sedelutgivningsmonopol, nämligen frågan om kon- tanters ställning som lagligt betalningsmedel. Kontanter som ges ut av är enligt 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen lag- liga betalningsmedel. Enligt regeringsformen har endast rätt att ge ut sedlar och mynt (9 kap. 14 §). sedelutgiv- ningsmonopol är historiskt nära sammankopplat med kontanters ställning som lagliga betalningsmedel. Regleringen av sedlar utgivna av som lagliga betalningsmedel har funnits i svensk rätt . Anledningen till detta är att det har funnits ett behov av att särskilja de betalningsmedel som staten eller då gav ut från konkurrerande betalningsmedel som andra stater eller banker gav ut.47 47Segendorf och Wilbe (2014), s. 2. Innebörden av ett lagligt betalningsmedel är främst civilrättslig, dvs. att var och en har rätt att med befriande verkan betala med det aktuella betalningsmedlet. Vanligtvis förutsätts också att betalning med befriande verkan sker till hela det nominella beloppet på den aktuella sedeln eller myntet. I fråga om svensk rätt och överföringar mellan konton kan det nämnas att betalning med befriande verkan anses ske då beloppet har bokförts på betalningsmottagarens konto, om inte annat följer av särskilda föreskrifter.48 Överföringar mellan konton och andra elek- troniska betalningar har dock inte ställning som lagliga betalnings- medel utan följer i stället vanligtvis av avtal (jfr 7 § skuldebrevslagen [1936:81]). 34.7.1Skäl för att ha ett lagligt betalningsmedel Kontanter som ges ut av har i 5 kap. 3 § riksbankslagen getts en särställning i förhållande till andra betalningsmedel. Det saknas dock såväl i lagen som i förarbetena resonemang varför kon- tanter ska ha status som lagligt betalningsmedel och den närmare innebörden av begreppet. Frågan om vad det innebär att kontanter är lagliga betalningsmedel har aktualiserats under det senaste decen- niet i takt med att allt fler näringsidkare och vissa andra aktörer har slutat att acceptera kontanter som betalningsmedel. Frågan har upp- kommit om detta är förenligt med riksbankslagen. Det finns flera olika skäl för staten att peka ut ett särskilt betal- ningsmedel som lagligt betalningsmedel. Följande skäl kan nämnas: 1.Intäktskälla för staten: Genom ett sedelutgivningsmonopol kom- binerat med att sedlar och mynt får en utbredd användning upp- kommer ett s.k. seignorage för som ökar de offent- liga intäkterna (se vidare avsnitt 4.3.1). Om sedlar och mynt ges ställning som lagliga betalningsmedel ökar det sannolikt använd- ningen och därmed storleken på seignioraget. 2.Samhällsekonomisk effektivitet: Att peka ut ett betalningsmedel som lagligt betalningsmedel innebär en betalningsstandard som säkerställer att det finns minst ett betalningssätt som kan använ- das över hela landet. Det innebär att stordrifts- och samordnings- 48NJA 1988 s. 312. Se även och (2015), s. 248. fördelar som generellt präglar betalningsmarknaden kan utnyttjas och att transaktionskostnaderna för utbytet av varor och tjänster kan hållas nere. 3.Betalning som rättighet: Ett annat syfte med att särskilt peka ut ett lagligt betalningsmedel är att säkerställa att alla i samhället ska ha möjlighet att göra betalningar eftersom det kan ses som en grund- läggande rättighet. Detta betalningsmedel ska då vara allmänt accepterat. 4.Beredskapsskäl: Säkerställa att det finns ett allmänt accepterat be- talningsmedel som även fungerar vid större fredstida kriser, höjd beredskap eller krig. Detta innebär att tekniken som betalning- arna baseras på måste vara robust. Kommittén har genom sina förslag i delbetänkandet velat trygga till- gången till kontanter i samhället för individer och företag. Det skäl som angavs för detta var att staten i nuvarande situation bör verka för att den fortsatta utvecklingen av tillgången till kontanttjänster sker under kontrollerade former så att allmänhetens och samhällets behov av kontanter tillgodoses. Utvecklingen bör inte gå snabbare än att staten i demokratisk ordning och med ett tillräckligt besluts- underlag kan ta ställning till vilka betalningsmedel som bör finnas , särskilt vad gäller betalningsmedel som tillhandahålls av . Frågan om kontanter som lagligt betalningsmedel bör ses mot bakgrund av kommitténs ställningstagande i delbetänkandet. De främsta skälen till att, i likhet med vad som gäller enligt 5 kap. 1 § andra stycket riksbankslagen, ange att sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel är dels rättighetsskäl, dels beredskapsskäl. Det ska vara en rättighet att betala för varor och tjänster även om en individ saknar möjlighet att använda digitala betalningslösningar. Vidare måste det finnas beredskap för att betalningar ska kunna ske i fredstida kriser och i situationer med höjd beredskap. Kontanter och kontantinfrastrukturen ska inte tillåtas försvinna innan deras fram- tida roll för beredskapen i betalningssystemet har analyserats och beslutats. I avsnitt 34.8 anger kommittén några viktiga utgångs- punkter för den utredning, som i ett tillkännagivande upp- manat regeringen att tillsätta, för att utreda förutsättningarna för statens och den privata sektorns roller på den framtida betalnings- I detta ingår att utreda innebörden av begreppet lagligt betalningsmedel och hur det eventuellt behöver anpassas till dagens digitala betalningsmarknad (bet. 2018/19:FiU44). Kommittén stöd- jer tillkännagivande. Den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft och det har skett omfattande förändringar av lagens innehåll , t.ex. avseende oberoende och dess uppgifter. Bestäm- melsen om sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel har dock inte ändrats sedan lagens ikraftträdande . Sedan slutet av 1980- talet har kontantmängden som andel av BNP minskat be- tydligt och förekomsten av elektroniska betalningar har ökat kraf- tigt. Den relativa kostnaden för att utföra elektroniska betalningar relativt kontanta betalningar har sjunkit avsevärt, även för mindre belopp. Denna utveckling pekar på att det behöver förtydligas varför kontanter fortsatt ska vara lagliga betalningsmedel och vad detta innebär. I förarbetena till nu gällande riksbankslag anges att innebörden av uttrycket lagligt betalningsmedel är att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning (prop. 1986/87:143 s. 64). Att detta fortfarande gäller, som huvudregel, bekräftades i ett beslut från 2011 (ÖÄ 1269-11). Som hovrätten gav uttryck för har dock bestämmelsen i praktiken ansetts vara dispositiv, dvs. det är möjligt för en avtalspart att ställa upp ett villkor om att betalning ska ske på annat sätt. Hovrätten anförde bl.a. följande: Betydelsen av uttrycket kan emellertid inte vara så begränsad att en betalning anses gjord med befriande verkan endast för det fall borge- nären godtar betalningen. Att en godtagen betalning har skett med be- friande verkan gäller nämligen oberoende av vilket betalningsmedel som har använts och någon särställning för lagliga betalningsmedel blir det därmed inte fråga om. Betydelsen av uttrycket lagliga betalningsmedel får anses vara den som framgår av förarbetena. En annan sak är att avtal kan träffas beträffande vilket betalningsmedel som ska användas och att en part för att ingå avtal kan ställa villkoret att betalning ska ske på annat sätt än med sedlar och mynt (jfr 7 § lagen [1936:81] om skuldebrev). Till följd av att bestämmelsen kan avtalas bort i t.ex. förhållandet mellan en näringsidkare och en konsument, har det i rättspraxis gjorts en åtskillnad mellan civilrättsligt respektive offentligrättsligt präglade rättsförhållanden. konsta- terade följande beträffande rättsläget avseende kontanter som lagligt betalningsmedel.49 […]att myndigheter inte på samma sätt som verksamheter i övrigt kan vägra att ta emot sedlar och mynt som betalning. I privat verksamhet synes det dock stå parterna fritt att i avtal och avtalsformulär som styr över avtalen införa kontantfrihet.