sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — I förekommande fall, t.ex. om Resolutionsfonden ska användas, underställs beslut som då kan godkänna eller invända. I dessa fall kan alla deltagande medlemsstaters finansministrar närvara, få information och, vid behov, rösta. Beslut tas då med enkel majoritet. Vad gäller användningen av den finansiella säkerhets- mekanismen har och de medlemsstater som inte har euron som valuta kommit överens om samarbetsformer som bedöms innebära likvärdiga villkor. Bara euroländer kan vara medlemmar i , men medlemsstater som inte har euron som valuta åtnjuter samma villkor vad gäller t.ex. lånevillkor, utbetalningar och tillgång till information som gäller för . Oavsett om skulle delta i bankunionen eller inte, deltar företrädare för den i EU:s lagstiftningsarbete på finansmarknadsområdet (och de förordningar som reglerar bank- unionsorganen) och i förberedande organ. Även om i förhandlingar om direktiv och förordningar kan hänvisa till det for- mella inflytandet kan det i praktiken bli svårare för en medlemsstat som inte deltar i bankunionen att göra sin röst hörd. Det finns över- lag en risk att medlemsstater som väljer att stå utanför samarbeten inom EU blir marginaliserade i förhandlingar. Detta gäller än mer i de fall en medlemsstat önskar få till stånd undantag i de gemen- samma reglerna. De medlemsstater som deltar i bank- unionen utgör en kvalificerad majoritet i rådet. Det innebär att om de är överens om att anta ett visst beslut är det redan nu mycket svårt för övriga medlemsstater att förhindra att beslutet antas. Diskussioner om bankunionens utveckling När det gäller strategiska och allmänna diskussioner om bankunion- ens utveckling har och eurotoppmötet en viktig roll, även om de inte fattar formella beslut. Som huvudregel har medlems- stater som inte har euron som valuta deltagit vid dessa möten när bankunionen diskuterats. Möjligheten att åstadkomma likvärdiga vill- kor för deltagande i och eurotoppmötet vid diskussioner om bankunionens framtid är däremot begränsad för en medlemsstat som inte har euron som valuta, oaktat deltagande i bankunionen. har bankunionsrelaterade frågor ofta diskuterats i Euro- i stället för vid eurotoppmötet. I den utsträckning denna praxis fortsätter skulle ha ett lika stort formellt inflytande oav- sett om deltar i bankunionen eller inte. Det är dock svårt att förutse hur ordföranden för respektive eurotopp- mötet, vilket har varit samma person, kommer att planera dag- ordningen för de två mötesformerna . Tillsynsansats och löpande tillsyn Den tillsynsansats och de metoder som respek- tive ECB använder är i allt väsentligt desamma även om det finns vissa skillnader. ECB har unika förutsättningar att samla de resurser som krävs för att förstå och granska banker med omfattande och komplex verksamhet. ECB har förutom tillgång till större resurser även tillgång till de erfarenheter och kunskaper som finns hos nationella tillsyns- myndigheter. Det kan underlätta utveckling av nya metoder eller system för jämförelser av banker. I det perspektivet ger ett deltagande i bankunionen både ökade möjligheter till kompetensuppbyggnad och en ökad förståelse för såväl stabilitetsrisker i banksystemen inom bankunionen som kan ha betydelse för finansiell stabilitet i som stabilitetsrisker i det svenska banksystemet. Tillgång till stora, gemensamma resurser kan också ge bättre för- utsättningar att identifiera och hantera risker som uppstår till följd av nya sårbarheter (t.ex. cybersäkerhetshot eller klimatrelaterade ris- ker). Nationell tillsyn av dessa risker kan möjliggöra flex- iblare arbetssätt och effektivare samarbeten med andra berörda myn- digheter (t.ex. rättsvårdande myndigheter). I några avseenden skulle ett svenskt deltagande i bankunionen innebära en mer inträngande tillsyn av svenska banker. Det finns , åtminstone på kort sikt, en risk att tillsynen inom bank- unionen blir likriktad till följd av strävan att göra tillsynen enhetlig och ta bort nationella undantag och särkrav. Det finns också en risk att arbetet i en så pass stor organisation som ECB blir ineffektivt. En nackdel med ett deltagande i bankunionen är, vi- dare, att mikrotillsynen över de betydande svenska bankerna separe- ras från övrig finansiell tillsyn som ansvarar för. Det finns synergieffekter mellan mikrotillsyn och makrotillsyn, mellan stabilitetsinriktad mikrotillsyn och konsumenttillsyn samt mellan banktillsyn och annan finansiell tillsyn, (t.ex. värdepappers- marknadstillsyn och försäkringstillsyn). Hur stor nackdel en sådan separation skulle vara beror på tillgången till information och möjligheterna att dela denna inom . Det faktum att de s.k. gemensamma tillsynsgrupperna leds av se- niora tjänstemän (vid ECB) som kommer från andra medlemsstater än de där bankerna är etablerade kan innebära andra perspektiv på risker i de nationella banksystemen. En potentiell initial utmaning med att tillsynen utförs av tjänstemän som inte är lika bekanta med specifika risker i nationella banksystem är att tillsynsbeslut kan komma att grundas på ofullständig information. Tillsynsgrupperna, i vilka personal från skulle ingå, kan dock förväntas skaffa sig nödvändig kännedom om svenska banker. ECB har inte ansvar att tillse att banker efterlever för penningtvätt. Ett deltagande i bankunionen bedöms därför inte ha några direkta konsekvenser för den penningtvättstillsyn Finans- inspektionen utför. ECB beaktar emellertid risker som kan ha kopp- lingar till penningtvätt i sin löpande tillsyn. Ett deltagande i bank- unionen innebär således att tillsynen av betydande svenska banker kommer att inkludera även sådana risker. Det är inte troligt att ECB får en uttrycklig befogenhet att utföra penning- tvättstillsyn inom EU. och tillämpning av bankernas kapital- krav utgår från samma regelverk. Metoderna för att bedöma banker- nas övergripande risknivå är likartade och följer detaljerade riktlinjer från . Det finns vissa skillnader i de bankspecifika kapitalkrav, s.k. pelare 2-krav, som ställs. Dessa skillnader bedöms inte vara av sådan betydelse att ett deltagande i bankunionen innebär väsentliga förändringar i totala kapitalkrav för banker med huvudkontor i . Dessutom är det sannolikt att möjligheter att ställa na- särkrav minskar eftersom kapitaltäckningsreglerna i ökad utsträckning harmoniseras. En annan skillnad är att Finansin- spektionen, till skillnad från ECB, publicerar bankernas kapitalkrav, vilket ökar förutsägbarheten. och använder sig i grunden av samma riktlinjer för att beräkna bankernas behov av likviditetstäckning. Ett deltagande i bankunionen har i det avseendet sannolikt liten betydelse. ställer ett särskilt likviditetskrav i svenska kronor och dessutom särskilda krav i euro respektive i US-dollar. ECB har inte publikt uttryckt några motsvarande krav och det är därför svårt att bedöma hur ECB skulle ställa sig till sådana krav. Vid ett svenskt deltagande i bankunionen skulle fortsatt ansvara för makrotillsynen. ECB skulle, emellertid, ha ett kompletterande ansvar för de harmoniserade makrotillsynsverkty- gen, dvs. de krav som är utformade som kapitalkrav (och därmed inte t.ex. amorteringskrav). ECB har inte möjlighet att förhindra att makrotillsynsverktyg används. Utgångspunkten är, emellertid, att förändringar i de harmoniserade verktygen ska ske i samförstånd mellan ECB och den nationella makrotillsynsmyndigheten. ECB kan tillämpa högre makrotillsynskrav och därmed minska risken att enskilda medlemsstater inte vidtar tillräckliga åtgärder mot system- risker. Vid ett deltagande i bankunionen skulle ECB:s inflytande sannolikt väga tungt. Om ECB skulle motsätta sig Finansinspek- tionens bedömning kan det i praktiken bli svårt att genomföra för- ändringen. Därmed finns det en risk att handlingsfriheten i tillämp- ningen av makrotillsynsverktyg till viss del begränsas vid ett del- tillämpar högre buffertkrav jämfört med deltagande medlemsstater, vilket minskar betydelsen av möjlig- heten för ECB att ställa högre krav. Slutligen är det inte säkert hur aktiv ECB kommer att vara i utformningen av makrotillsynskrav; några formella beslut om tillämpningen makrotillsynskrav har hit- tills inte fattats. har varit verksam och har hanterat ett fåtal banker i kris, varav en har försatts i resolution. Mot den bakgrunden är det osäkert i vilken utsträckning förutsättningarna för effektiv resolution av svenska banker förändras vid ett del- tagande jämfört med att stå kvar utanför. I likhet med Tillsynsmeka- nismen torde Resolutionsmekanismens storlek och omfång innebära bättre möjligheter till kompetensuppbyggnad. För Resolutions- nämndens del innebär detta, inte minst, en fördel () i form av mer praktisk erfarenhet av resolutionsfall än en nationell myndig- het kan få. Krishanteringsdirektivet är gemensamt för EU och gäller därmed även inom bankunionen. Det innebär att de grundläggande förut- sättningarna för effektiv resolution av banker i och inom bankunionen är likartade. I likhet med tillsynsområdet sker en ut- veckling av resolutionsregelverket i riktning mot ökad harmoni- sering. Skillnaderna i regeltillämpning mellan Riksgälden och kommer således, av allt att döma, minska . Oavsett om deltar i bankunionen eller står kvar utanför finns det andra EU-regler som begränsar den nationella handlingsfriheten vad gäller bankkrishantering, inte minst statsstödsreglerna. Bedömning av vilka banker som ska försättas i resolution Både Riksgälden och har som utgångspunkt att det endast är systemviktiga banker som ska försättas i resolution. I det avseendet torde ett deltagande inte påverka vilka svenska banker som hanteras i resolution eller avvecklas genom konkurs eller likvidation. Det bör finnas goda förutsättningar för samsyn mellan och Riksgälden kring om villkoren för resolu- tion är uppfyllda. Det bör heller inte finnas någon påtaglig risk för en målkonflikt mellan, å ena sidan, finansiell stabilitet i och, åden andra, vad som gagnar stabiliteten i bankunionen eller den inre marknaden. Det är än så länge osäkert hur väger finansiell stabilitet i enskilda medlemsstater mot finansiell sta- bilitet i bankunionen som helhet. Företrädare för svenska myndig- heter kommer att vara delaktiga i att ta fram utkast till beslut i om en svensk bank ska förklaras ha fallerat eller är nära att fallera samt närvara när beslut som avser resolution av en svensk bank diskuteras och fattas. Kommissionen ska dessutom godkänna bedömningen av om resolution är i allmänhetens intresse. Det är svårt att se särskilda hinder för ett väl fungerande samarbete mellan och Riksgälden om skulle delta i bankunionen. tillämpar ett särskilt förfarande för godkännande av en s.k. resolutionsordning. Förfarandet är ut- formad med hänsyn till två förhållanden. För det första att beslut om hur resolutionen ska genomföras måste ske snabbt, helst . För det andra att beslut måste fattas av en EU-institu- tion. Detta beror på att resolutionsbeslut både innefattar en bedöm- ning av om resolution är i allmänhetens intresse och potentiellt kan innebära att Resolutionsfonden behöver tas i anspråk. I det senare fallet är det som fattar det slutgiltiga beslutet. Förfa- randet för att anta resolutionsordningen inom Resolutionsmekanis- men har inte testats i någon större omfattning. Effektiviteten i be- slutsfattandet, i synnerhet i en krissituation, är därmed än så länge inte möjlig att utvärdera. Det kan däremot konstateras att antalet aktörer inblandade i beslutsfattandet på EU-nivå, där är ett exempel, är många. Ett svenskt deltagande i bankunionen förväntas inte innebära några större förändringar när det gäller vilka resolutionsverktyg som ska tillämpas. Både Riksgälden och har aviserat att skuldnedskrivningsverktyget (eng. bail-in) ska vara det huvudsak- kan inte tillämpa de s.k. statliga stabiliseringsverktygen eftersom det dels förutsätts vara regeringen eller ett departement som fattar beslut om att använda verktygen, dels är medlemsstaten som ska svara för finansieringen. Det bör understrykas att dessa verktyg ska ses som en sista åtgärd i en mycket exceptionell kris. Utgångspunkten är att därför att de, i princip, inte ska användas. För bankkoncerner med gränsöverskridande bankverksamhet ska det finnas s.k. resolutionskollegier. Kollegierna ska bl.a. utbyta in- formation och komma överens om hur resolution av en sådan bank ska genomföras. Riksgälden leder arbetet i resolutionskollegierna för de tre största svenska bankkoncernerna. Även Finansinspek- tionen och är medlemmar i kollegierna. För gränsöverskridande koncerner med verksamhet enbart inom bank- unionen upprättas inga resolutionskollegier. För svenska bankkon- med verksamhet utanför bankunionen kommer, vid ett delta- gande, att leda arbetet i kollegierna och Riks- gälden vara observatör. Med andra ord kommer Riksgäldens direkta inflytande och kontroll över besluten kring hur svenska bankkon- med gränsöverskridande verksamhet utanför bankunionen ska hanteras i resolution att minska vid ett deltagande jämfört med om fortsätter att stå kvar utanför. Riksgälden kommer dock att delta i det arbete som utförs av de s.k. interna resolutions- grupperna inom Resolutionsmekanismen som ansvarar för att för- bereda resolution om inga kollegier upprättas. Genomförande av resolution av en gränsöverskridande bankkoncern Det är troligt att resolution av en svensk gränsöverskridande bank- koncern kommer att genomföras med samma utgångspunkter inom Resolutionsmekanismen som om Riksgälden genomfört resolu- tionen. Förutsättningarna för effektiv resolution av en gränsöver- skridande koncern kan i vissa avseenden vara bättre inom Resolu- tionsmekanismen. Exempelvis kommer den finansiella bördefördel- ningen mellan medlemsstater vara hanterad på förhand när Resolu- tionsfonden är fullt ut ömsesidig . Det ger bättre förutsättningar för att beslut fattas skyndsamt. Det finns dock vissa andra aspekter som gör förfarandet mer komplext inom Resolu- tionsmekanismen. Vid beslut om resolution av en gränsöver- skridande koncern kan det uppkomma situationer där kommis- sionen och kommer till olika slutsatser, t.ex. om resolution är i allmänhetens intresse. Det kan heller inte uteslutas att det finns olika intressen i när det gäller hur resolu- tionsåtgärder ska finansieras. Det kan medföra att beslutsförfarandet inte följs så som det är tänkt och att resolutionsbeslutet (och därmed också genomförandet) därför drar ut . Det kan vara proble- matiskt om det råder instabilitet på de finansiella marknaderna. Krav på nedskrivningsbara skulder Den stora skillnaden, enligt nu gällande regelverk, mellan hur Riks- gälden respektive utformat kraven på ned- skrivningsbara skulder (de s.k. MREL-kraven) är att Riksgälden stäl- ler högre krav på efterställdhet. Detta underlättar, allt annat lika, skuldnedskrivning och konvertering rent praktiskt i svenska banker och gör i det avseendet svenska banker mer resolutionsbara än mot- svarande banker i bankunionen. Konsekvenserna av ett deltagande beror på hur de reviderade kapitaltäcknings- och krishanterings- reglerna (det s.k. bankpaketet), som genomförs i medlemsstaterna, utformas. De nya reglerna ska vara införlivade . Det återstår att se vilka effekter tillämpningen av de nya reglerna får i praktiken men skillnader mellan medlemsstaterna i hur kraven är utformade och tillämpas kommer med stor sanno- likhet att minska. I bankunionen finns det, sett endast till antalet mekanismer, fler möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande vad gäller beslut om till- syn och resolution än det gör i . utkrävande inom bankunionen handlar dock i första hand om att få information och möjligheter för politiker (även i nationella parla- ment) att ställa frågor till företrädare för bankunionsorganen. Bankunionens rättsliga ram ger banker och privatpersoner goda möjligheter att få sin sak rättsligt prövad. Möjligheten att föra vissa sorters talan direkt vid samt att få tillgång till ECB:s administrativa omprövningsnämnd torde öka förutsägbarheten i beslutsfattande samt vara tidsbesparande i förhållande till motsva- rande möjligheter om står kvar utanför bankunionen. Ett deltagande skulle innebära att personer som deltar i möten i eller (generaldirektör eller motsvarande hög chef från respektive Riks- gälden), sannolikt kommer att behöva uppfylla strängare krav vid övergång till en ny tjänst jämfört med sin tjänst vid den svenska myndigheten. Ett deltagande innebär inte att svensk lagstiftning vad avser jäv måste ändras. Inrättandet av bankunionen innebär att en del av det finansiella skyddsnätet – finansiering vid resolution – är gemensamt för de del- tagande medlemsstaterna. Bankunionens tredje del – ett gemensamt insättningsgarantisystem – är ännu inte på plats och dess politiska framtid är oklar. Bankunionen omfattar även tillämp- ningen av de delar av krishanteringsregelverket som rör likviditets- stöd. Centralbankernas möjligheter att ge likviditetsstöd till (solida) banker ligger dock utanför bankunionens regelverk. Eftersom Resolutionsfondens och den svenska Resolutionsreser- vens användningsområden, finansiering och andra villkor styrs av ge- mensamma regler finns det inga avgörande skillnader när det gäller finansiering vid resolution. Utgångspunkten är att medel ur resolu- tionsfonder ska användas endast i undantagsfall och under en be- gränsad tid. Det finns likväl ett antal skillnader när det gäller hur finansiering vid resolution är utformad i respektive inom Re- solutionsmekanismen. Ett deltagande i bankunionen innebär att den potentiella kapaciteten för finansiering av förlustabsorbering eller återkapitalisering av större svenska banker ökar påtagligt. Det ger, under förutsättning att Resolutionsfonden inte är hårt ansträngd, bättre förutsättningar för en effektiv resolution av svenska banker. Utgångspunkten är dock att bankers behov av att absorbera förluster och återkapitalisering ska hanteras med bankernas interna buffertar. Eventuella uttag ur Reso- lutionsfonden finansieras av samtliga banker oavsett i vilken med- lemsstat de är etablerade. Om Resolutionsfonden ändå behöver an- vändas kommer de svenska bankerna dela kostnaden för att återställa Resolutionsfonden till dess målnivå med alla andra banker i bank- unionen, dvs. med ett betydligt större antal banker än de gör om den svenska Resolutionsreserven behöver fyllas på. I tider av finansiell instabilitet kan det vara värdefullt att bankerna, vars återbetalnings- förmåga kan vara ansträngd, inte påförs för höga avgifter. Uppskattningar indikerar att Resolutionsfonden, i kombination med den finansiella säkerhetsmekanismen, är tillräcklig även vid en mycket allvarlig systemkris. Icke desto mindre kan det uppstå en så exceptionell situation att inte ens ett fullt utnyttjande av den finansiella säkerhetsmekanismen är tillräckligt för att hantera återkapitaliserings- behoven. I en sådan situation skulle tillgången till Resolutionsfonden kunna komma att ransoneras och en större finansiell börda falla på medlemsstaterna. En effektiv krishantering torde i så fall förutsätta att den svenska statens upplåningskapacitet är fortsatt god. Konto eller fond? En fördel med att Resolutionsfonden är en egentlig fond är att det kan skapa större en säkerhet om att medel finns tillgäng- liga. En fond kan i det avseendet ses som ett sätt att minska sam- beroendet mellan statens finanser och banksystemet i en kris. Reso- lutionsreserven är i stället ett konto i Riksgälden, vilket innebär att om uttag från Resolutionsreserven ska göras behöver den svenska staten låna upp nödvändiga medel. Det kan emellertid ifrågasättas om finansieringsarrangemangets konstruktion är det bästa sättet att minska samberoendet; finansieringsarrangemangets storlek och grad av ömsesidighet torde vara av större betydelse. låg statsskuld, vilket minskar risken för ett negativt sam- beroende mellan banker och statsfinanser vid en bankkris. Det fak- tum att ett deltagande i bankunionen innebär att de förhandsbidrag som svenska banker betalar in förvaltas i en fond i stället för på ett konto i Riksgälden bör, sammantaget, inte ha någon större betydelse för möjligheterna att effektivt hantera svenska banker i kris. Flexibilitet i tillämpningen av vissa regler Vissa av krishanteringsdirektivets regler har införts i svensk rätt med sikte på att skapa flexibilitet i Riksgäldens hantering av svenska banker i resolution. I några avseenden kommer denna flexibilitet att minska vid ett deltagande i bankunionen. Ett deltagande kommer sannolikt innebära begränsningar i möjligheterna att använda insättningsgaranti i resolution. Det är dock svårt att bedöma betydelsen av detta. Därtill kommer den alternativa beräkningsgrunden för skuldnedskrivning inte tillämpas av . Den praktiska betydelsen av detta får, av ett antal skäl, bedömas vara begränsad. Inrättandet av bankunionen påverkar inte möjligheter att ge likviditetsstöd av penningpolitiska skäl. Om en centralbank inom bankunionen skulle vilja ge generellt likviditetsstöd, med ut- tryckligt mål att främja den finansiella stabiliteten, torde detta emell- lertid vara en fråga som ECB, i sin roll som tillsynsmyndighet, kan ha synpunkter på. Även om ett deltagande i bankunionen inte ändrar ansvar gentemot svenska banker när det gäller att till- handahålla likviditet, ställs sannolikt ökade krav på koordinering med ECB, och . Ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar inte de legala möjligheterna att ge likviditetsstöd till solida banker inom ramen för s.k. förebyggande statligt stöd. Vid ett deltagande är det ECB, inte , som bedömer om det finns förutsättningar att ge sådant stöd. Finansieringen sker dock nationellt via Stabilitetsfonden. Resolutionsfonden är sannolikt otillräcklig för likviditetsstöd till större banker i resolution. Diskussioner pågår på EU-nivå i syfte att hitta en godtagbar lösning. För svenskt vidkommande blir det vik- tigt att, i likhet med den finansiella säkerhetsmekanismen som är kopplad till Resolutionsfonden, en lösning möjliggör tillgång till lik- viditetsstöd på likvärdiga villkor. Den svenska Resolutionsreserven har tillgång till en garantiram, vilket gör förutsättningarna för att ge likviditetsstöd till en bank i resolution förhållandevis goda om fortsatt står kvar utanför bankunionen. Avgörande för hur omfattande likviditetsstöd Resolutionsreserven kan ge är ytterst den svenska statens upplåningskapacitet. Insättningsgarantin är ett nationellt ansvar inom EU, om än enligt gemensamma regler. Kommissionen har lagt fram förslag till ett gemensamt insättningsgarantisystem för bankunionen. Det pågår politiska diskussioner om ett system ska införas eller inte. Ur ett svenskt perspektiv bedöms värdet av en gemensamt finansierad in- sättningsgaranti vara begränsat. De större svenska bankerna kommer att ha höga nivåer av nedskrivningsbara skulder av god kvalitet, vil- ket förbättrar förutsättningarna att genomföra resolution på ett ord- nat sätt. Därmed minskar risken att insättningsgarantin behöver ak- tiveras i samband med resolution. Därtill har en hög upplåningskapacitet, vilket gör att trovärdigheten för det svenska insättningsgarantisystemet bedöms vara hög. Konsekvenser för svenska banker, kreditgivningen och som finansiellt centrum Ett svenskt deltagande i bankunionen skulle på olika sätt påverka svenska bankers kostnader och konkurrensvillkor. Det handlar dels om förändringar i tillsynen och krav som ställs på bankerna, dels de avgifter som bankerna betalar till Resolutionsfonden respektive till bankunionsorganen. Effekter av tillsynens utformning Ur svenska bankers perspektiv finns det både för- och nackdelar med ECB:s tillsyn. Som en fördel kan räknas en ökad medvetenhet hos externa bedömare av svenska banker om att de blir mer gransk- ade och jämförda med motsvarande banker inom bankunionen. Sam- tidigt medför ECB:s tillsyn ökade krav på detaljerad rapportering i kombination med ett större antal undersökningar på plats och möten med tillsynsgrupperna. Det kan sannolikt medföra ökade ad- ministrativa kostnader för bankerna.