sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Även på europeisk nivå har det antagits en förordning om upp- rättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen. Förordningen ställer bland annat krav på informationsdel- ning mellan medlemsstaterna. Vi vet inte hur den närmare processen för detta kommer att se ut i . Information från vårt föreslagna kontrollsystem skulle dock med stor sannolikhet komma att ingå i ett sådant system. EU-förordningen kan också leda till överväganden om ett brett upplagt granskningssystem, av annan karaktär än vad som har övervägts här i . Det finns således flera olika förslag till regleringar och möjliga tillkommande förslag som har stora beröringspunkter med varandra och som kan behöva samordnas i olika utsträckning. Vi har löpande i möjligaste mån avvägt våra förslag mot dessa pågående parallella arbeten. Trots de beröringspunkter som finns är vårt förslag till kontrollsystem ett självständigt system som är avsett att stå på egna ben. Sammantaget bedömer vi därför inte att det finns skäl att för- sena implementeringen av vårt system för att optimera samkör- ningen av systemen i stort. Vi menar därför att vår föreslagna lag bör träda i kraft möjligt. måste det beaktas att det finns omständigheter som talar för ett senare ikraftträdande. Inte minst att det är fråga om ett helt nytt system som behöver införas. Som vi anfört ovan innebär det bl.a. att det kommer behövas utbildningsinsatser hos berörda myndigheter. Därutöver ser vi att såväl kommuner och landsting som enskilda kommer att träffas av förslagen, vilket medför att det sanno- likt kommer behöva bedrivas informationskampanjer för att lagen ska få önskat genomslag. Mot denna bakgrund bedömer vi att våra förslag bör kunna träda i kraft tidigast från beslut. Det bör dock avsättas medel för att påbörja arbetet med genom- förandet före ikraftträdandet. Att notera särskilt är att vi föreslår att vårt system ska vara subsidiärt i förhållande till säkerhetsskyddslagens föreslagna kontrollsystem för säkerhetskänslig verksamhet.7 Vi vill dock vara tydliga med att vårt förslag kan läggas fram även utan att förslaget om kontrollsystem i säkerhetsskyddslagen genomförs. Förhållandet mellan de båda lagarna behöver dock beaktas i berörda processer framöver. De föreslagna ändringarna i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd be- redskap och är inte kopplade till förslaget om kontrollsystem, utan bör kunna läggas fram skilt från det. Vi ser inte heller samma behov av tid för implementering. Vi föreslår därför att dessa ändringar träder i kraft möjligt efter beslut. Förslagen ger inte upphov till några övergångsbestämmelser. 7Vi har tidigare närmare beskrivit förhållandet mellan båda lagarna och lämnat ett förslag till en sådan bestämmelse, se avsnitt 13.7 med hänvisningar. 17.1Förslaget till lag om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret Lagens syfte och definitioner Paragrafen anger lagens syfte och tillämpningsområde. Övervägan- dena finns i avsnitt 8.2, kapitel 11 och kapitel 13. Av första stycket framgår att lagens huvudsakliga syfte är att skydda väsentliga totalförsvarsintressen. Vad som avses med väsentliga total- försvarintressen utvecklas i avsnitt 8.2. För det angivna syftet ges i lagen staten rätt att granska och vid behov, förbjuda eller villkora en överlåtelse, upplåtelse eller, i vissa fall, avveckling av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret. Vad som avses med egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret framgår av 1 kap. 3 §. Lagen gäller beträffande utpekad egendom som ägs av en kom- mun, ett landsting eller en enskild. Med enskilda avses såväl enskilda fysiska som juridiska personer. Av andra stycket följer att lagen inte gäller för överlåtelser eller upplåtelser som sker till eller från staten eller juridiska personer där staten har ett bestämmande inflytande. Såväl statliga myndigheter som bolag och stiftelser omfattas således av undantaget. Lagen gäller inte heller för överlåtelser och upplåtelser som sker till en kommun eller ett landsting eller en juridisk person där kommunen eller lands- tinget har ett bestämmande inflytande. Vad som avses med bestäm- mande inflytande får bestämmas enligt lagstiftningen för respektive bolagsform, exempelvis aktiebolagslagen. Av paragrafens tredje stycke framgår att bolag som helt eller delvis ägs av en kommun eller ett landsting likställs med kommuner och landsting i de följande bestämmelserna i lagen. Detta innebär, med det undantag som anges i andra stycket, att kommun- och landstingsägda bolag också omfattas av lagens tillämpningsområde. Paragrafen anger att lagen är subsidiär i förhållande till det kontroll- system som föreslås komplettera säkerhetsskyddslagen (2018:585). Överväganden finns i avsnitt 13.7. Om en överlåtare eller upplåtare är skyldig att samråda om en över- låtelse eller upplåtelse av egendom enligt säkerhetsskyddslagens be- stämmelser, behöver samråd eller anmälan inte ske enligt denna lag. Det ankommer på den enskilde överlåtaren eller upplåtaren att be- döma om samrådsförfarande enligt säkerhetsskyddslagen krävs. Sam- rådsförfarandet enligt säkerhetsskyddslagen är obligatoriskt och den enskilde bör känna till skyldighetens omfattning. I tveksamma fall bör samrådsmyndigheten enligt säkerhetsskyddslagen kunna tillfrågas. I paragrafen definieras vad som i lagen avses med vissa begrepp. Först anges vad som avses med egendom av väsentlig betydelse för totalförsvaret, dvs. vilken egendom som faller inom lagens tillämp- ningsområde och därmed kan bli föremål för granskning. Därefter definieras eller avgränsas varje egendomstyp ytterligare. Övervägan- dena beträffande urvalet av egendomstyper i stort framgår av kapi- tel 11, medan övervägandena beträffande de närmare avgränsningarna av varje egendomstyp finns i avsnitt 13.4.1–4. Med hamn avses en plats där fartyg kan förtöja eller ankra i skydd mot sjö och vind samt lasta och lossa gods och låta passagerare gå ombord eller lämna fartyget. Detta motsvarar den vedertagna bety- delse som framgår av ordlista och begreppsdiagram. 1Denna bestämmelse bör tas bort alternativt justeras om inte kompletteringarna till säker- hetsskyddslagen som föreslås i SOU 2018:82 genomförs, eller om förslaget genomförs med ändringar av betydelse för bestämmelsens utformning. I paragrafen begränsas dock de hamnar som omfattas av lagen till sådana hamnar som används för eller har använts för kommersiella sjötransporter eller för militär verksamhet. Med militär verksamhet avses utöver renodlad sjöfart även angränsande verksamhet, såsom bunkring, omlastning eller teknisk tjänst längst Försvarsmaktens radarkedja. Avsikten med avgränsningen är att undanta exempelvis enskilda fritidshamnar, mindre fiskehamnar och andra hamnar som inte har sådan/t storlek, djup, funktion eller annan kvalifikation att de kan förväntas vara av totalförsvarsintresse.2 När det gäller flygplatser hänvisas till den generella definition av en flygplats som framgår av 6 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500). Vi- dare avgränsas de flygplatser som omfattas av lagen till sådana som används för kommersiell luftfart eller har använts för sådan luftfart eller militär luftfart. Med kommersiell luftfart avses gods- eller pas- sagerartrafik, vare sig den bedrivs som linjetrafik eller i charterform. Genom avgränsningen undantas flygplatser som huvudsakligen an- vänds för fritidsändamål, såsom mindre flygfält utan hårdgjord start- och landningsbana. Med skyddad anläggning som inrättats för behov inom civilt för- svar avses enligt paragrafen en ledningsplats eller annan anläggning som inrättats för befolkningens behov av skydd och vård under höjd beredskap, vilken har försetts med förstärkt fysiskt skydd och som staten överlåtit till en kommun eller ett landsting eller som kommunen eller inrättat med ekonomiskt bidrag från staten. Det rör sig i de flesta fall om anläggningar som inrättats för ledning inom ramen för den existerande statliga civilförsvarsorganisationen. Det finns också exempel på anlägg- ningar med förstärkt fysiskt skydd i anslutning till landstingsägda sjukhus. Ett skyddsvärt geografiskt område är enligt bestämmelsen ett om- råde med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det mi- litära försvaret som med stöd av 5 kap. 8 § 1 har pekats ut som ett skyddsvärt geografiskt område. I 5 kap. 8 § bemyndigas regeringen 2Av samma skäl undantas i förslaget till förordning om överlåtelser och upplåtelser av egen- dom av väsentligt intresse för totalförsvaret dessutom insjöhamnar samt hamnar som endast kan nås från havet via slussar. att ge närmare föreskrifter om vilka områden som för lagens tillämp- ning ska pekas ut som skyddsvärda geografiska områden.3 I paragrafen definieras slutligen begreppet granskningsmyndig- heten såsom den länsstyrelse som enligt regeringens bestämmande ska vara granskningsmyndighet enligt lagen för respektive del av territorium.4 Egendom ägd av kommuner och landsting Paragrafen anger i vilka fall en kommuns eller ett landstings över- låtelse eller upplåtelse av en hamn eller flygplats träffas av lagens kontrollsystem. Övervägandena finns i avsnitt 14.2.1. Vad som avses med hamn och flygplats följer av 1 kap. 3 §. Av första stycket framgår att en kommun eller ett landsting som helt eller delvis avser att överlåta en hamn eller en flygplats ska samråda med granskningsmyndigheten om överlåtelsens lämplighet ur total- försvarssynpunkt. Med överlåtelse avses äganderättsövergång genom försäljning, byte eller gåva av marken, dvs. fast egendom, inom en hamn eller flygplats, oavsett om det är en hel fastighet eller delar av densamma som överlåts. Avgörande är att egendomen till någon del ingår i hamnen eller flygplatsen. Även byggnader eller anläggningar eller delar av dessa inom hamnen eller flygplatsen som överlåts separat såsom lös egendom (jfr 2 kap. 4 § jordabalken) omfattas av samråds- plikten enligt bestämmelsen. Detta innebär att överlåtelse av en bygg- nad eller anläggning, exempelvis en kran, som upprättats av annan än markens ägare med stöd av ett arrendeavtal omfattas av samrådsplik- ten. Se närmare överväganden om överlåtelser i avsnitt 13.5.1–3 och 13.5.5. 3Områdenas närmare belägenhet och utsträckning framgår av förordning om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret och till förordningen bilagda kartbilder. Det rör sig om områden som exempelvis är belägna i anslutning till viktiga farleder och som på grund av sina geografiska förhållanden inrymmer viktiga anläggningar för det militära försvaret. Områdena motsvarar de tidigare militära skyddsområdena enligt den numera upphävda lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. 4Av förordning om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret framgår att de länsstyrelser som pekats ut är länsstyrelserna i , , och . Förordningen preciserar också vilka delar av landet som hör till respektive granskningsmyndighets upptagningsområde. Samrådet ska inledas innan bindande överenskommelse om över- låtelsen träffats. Samrådet är således tänkt att ske på förhand och bör inledas . Den tilltänka överlåtelsen bör vara till- räckligt konkretiserad för att dess lämplighet ur totalförsvars- synpunkt ska vara möjlig att bedöma. Exempelvis måste det stå klart till vem kommunen eller avser att överlåta egendomen. En lämplig tidpunkt kan vara då avtalsförhandlingar inleds med en tilltänkt förvärvare. Utgångspunkten är att samrådet ska ha avslutats innan den planerade överlåtelsen genomförs. Av andra stycket framgår att även vissa upplåtelser av hamnar och flygplatser träffas av den samrådsplikt som följer av första stycket. Liksom i fallet med överlåtelser gäller att samrådet ska inledas innan bindande överenskommelse träffats. De upplåtelser som omfattas av samrådsplikten är upplåtelser som med hänsyn till nyttjarens identitet eller till upplåtelsens karaktär, omfattning, varaktighet eller frekvens inte är typiskt förekommande inom verksamheten för hamnen eller flygplatsen. Det som här avses är att upplåtelser som är en del av den dagliga kommersiella driften och som inte kan förväntas påverka total- försvarets intressen ska falla utanför samrådsskyldigheten. Vad som är en del av den dagliga driften måste bestämmas utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet och den verksamhet som bedrivs i den enskilda hamnen eller flygplatsen. Se närmare överväganden om upp- låtelser i avsnitt 13.5.4–5. Fast egendom som är belägen inom skyddsvärda geografiska områden Paragrafen anger i vilka fall en kommuns eller ett landstings över- låtelse eller upplåtelse av fast och viss lös egendom belägen i ett ut- pekat skyddsvärt geografiskt område träffas av lagens kontroll- system. Skyddsvärt geografiskt område definieras i 1 kap. 3 §. Över- vägandena finns i avsnitt 13.5.1–4 och 13.5.6. Av bestämmelsen följer att samrådsskyldigheten i 2 kap.1 § första stycket även gäller när en kommun eller ett landsting avser att över- låta fast egendom eller en byggnad eller anläggning som är belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område. Med överlåtelse avses äganderättsövergång av marken, dvs. fast egendom, inom området, oavsett om det är en hel fastighet eller delar av densamma som överlåts. Avgörande är att egendomen till någon del ingår i området. Även byggnader eller anläggningar eller delar av dessa inom området som överlåts separat såsom lös egen- dom (jfr 2 kap. 4 § jordabalken), omfattas av samrådsplikten enligt bestämmelsen. Detta innebär att exempelvis överlåtelser av bygg- nader som upprättats på annans mark med stöd av ett arrendeavtal omfattas av samrådsplikten. Detsamma gäller överlåtelser av andra anläggningar, t.ex. vindkraftverk eller radiomaster. Däremot faller överlåtelser av bostadsrätter, som utgör lös egendom, utanför lagens tillämpningsområde. Enligt andra meningen omfattas upplåtelser av hus eller delar av hus eller av jord inom skyddsvärt geografiskt område om upplåtelsen sker för en sammanlagd tid . Det är den sam- manlagda upplåtelsetiden till samma person som är avgörande för om samrådsplikten inträder. På så sätt bör även den som hyr ut samma objekt för flera korta perioder till samma person bli föremål för granskning. Tidsrekvisitet gör att professionellt löpande uthyr- ning av sängplats, t.ex. på hotell- och vandrarhem, campingar eller i B&B-verksamhet, i de allra flesta fall faller utanför lagens tillämp- ningsområde. Liksom beträffande hamnar och flygplatser gäller att samrådet ska inledas innan bindande överenskommelse om överlåtelsen eller upplåtelsen träffats. Vad som närmare avses därmed har utvecklats i kommentaren till 1 § första stycket. Skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar Av paragrafen följer att samrådsplikt enligt lagen även gäller för en kommun eller ett landsting som avser att avveckla, överlåta eller upp- låta en skyddad anläggning som inrättats för behov inom civilt för- svar. Övervägandena finns i avsnitt 13.5.1–4 och 13.5.7. Anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar definieras i 1 kap. 3 §. Varje överlåtelse av äganderätt till en skyddad anläggning som inkluderar det utrymme som omges av det förstärkta fysiska skyddet omfattas av samrådsplikten. Detsamma gäller för samtliga upplåtelser och avvecklingar av sådana anläggningar. Ett exempel på en avveckling av en skyddad anläggning är när en ombyggnad eller utbyggnad sker av ett sjukhus där en sådan anläggning finns. Liksom beträffande hamnar, flygplatser och skyddsvärda geogra- fiska områden gäller att samrådet ska inledas innan bindande över- enskommelse om överlåtelsen, upplåtelsen eller avvecklingen har träffats. Vad som närmare avses därmed har utvecklats i kommen- taren till 1 § första stycket. I paragrafen anges att även överlåtelser av aktier och andelar i kom- munala och landstingsägda bolag omfattas av lagen, i den mån bola- gen äger sådan egendom som avses i lagen. Kravet på samråd gäller dock inte överlåtelser av aktier i publika aktiebolag. Övervägandena finns i avsnitt 13.5.3. Med bolag som äger egendom avses bolag som direkt äger egen- domen. Indirekt ägande i tidigare led faller därmed utanför tillämp- ningsområdet. I paragrafen regleras vad som närmare gäller för samrådsförfarandet och att granskningsmyndigheten på eget initiativ kan initiera ett samråd. Överväganden finns i avsnitt 14.3, 14.2.1, 14.7 och 14.8. Av första stycket framgår att kommunen eller har en skyldighet att bistå med information angående den tilltänkta över- låtelsen, upplåtelsen eller avvecklingen. Detta är nödvändigt för att syftet med samrådet, att bedöma det tilltänka förfarandet är lämpligt ur totalförsvarssynpunkt, ska kunna uppnås. Exempel på informa- tion som kan vara av intresse när det gäller upplåtelser är avtalstidens längd och under vilka förutsättningar avtalet kan sägas upp. Av intresse kan också vara syftet med en upplåtelse eller huruvida det finns andra intressenter i ett tilltänkt förfarande än de formella Vid behov ska granskningsmyndigheten inhämta synpunk- ter från Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och andra berörda myn- digheter. Se även kommentaren till 4 kap. 1 § angående inhämtande av sådana uppgifter. Av andra stycket följer att granskningsmyndigheten kan ta ini- tiativ till ett samråd om kommunen eller inte fullföljer sin samrådsplikt. Samrådsförfarandet är ett förvaltningsärende. Bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900) ska därför tillämpas i ärenden om sam- råd, föreläggande och förbud. Detta gäller även vid handläggningen hos Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och i andra myndigheters handläggning. I den mån informationen från kommun, landsting eller samrå- dande myndighet omfattas av sekretess kan utlämnande till gransk- ningsmyndigheten ske med stöd av den sekretessbrytande bestäm- melsen i 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Av paragrafen framgår att ett samråd avslutas genom ett beslut av granskningsmyndigheten. Första stycket reglerar de fall där gransk- ningsmyndigheten redan efter samrådet kan avsluta ärendet med ett beslut om att inga ytterligare åtgärder är nödvändiga. Andra stycket anger när granskningsmyndigheten kan besluta om fördjupad gransk- ning, eller, beträffande fysiskt skyddade anläggningar, besluta att åt- gärden inte får ske eller endast får ske på vissa angivna villkor. Besluten enligt bestämmelsen ska fattas utan onödigt dröjsmål. En utgångspunkt i arbetet bör i dessa fall vara en tidsgräns . Övervägandena finns i avsnitt 14.3. Syftet med samrådet är att bedöma de eventuella konsekvenserna ur totalförsvarssynpunkt av en tilltänkt överlåtelse eller upplåtelse, eller när det gäller skyddade anläggningar för behov inom civilt för- svar även i fråga om avveckling. De flesta frågor bör kunna avgöras i samförstånd inom ramen för samrådet, varvid granskningsmyndig- heten ska avsluta ärendet utan ytterligare åtgärder. Detta är enligt första stycket fallet om granskningsmyndigheten bedömer det som uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen, upplåtelsen eller avveck- lingen inte strider mot väsentliga totalförsvarsintressen. Detsamma gäller om granskningsmyndigheten bedömer att förfarandet inte kan ske utan att det strider mot väsentliga totalförsvarsintressen, och den samrådande parten delar granskningsmyndighetens bedömning. Detta innebär att granskningsmyndigheten och den samrådande parten är överens om att överlåtelsen, upplåtelsen eller avvecklingen inte bör ske eller kan ske endast på vissa angivna villkor. Kravet på uppenbarhet i bestämmelsens första stycke första me- ning markerar att andra förutsättningar gäller för att tillåta ett förfa- rande enligt denna bestämmelse än för att tillåta ett förfarande efter fördjupad granskning enligt 4 kap. 2 §. Genom det högt ställda kra- vet tydliggörs att det är förhållandevis enkla och okomplicerade fall som bör avgöras inom ramen för samrådet, dvs. sådana som inte krä- ver ytterligare utredningsåtgärder. Iandra stycket första meningen föreskrivs när granskningsmyndig- heten ska fatta beslut om fördjupad granskning beträffande hamnar, flygplatser och egendom inom skyddsvärda geografiska områden. Detta är fallet när ingen av de två situationerna i första stycket före- ligger, dvs. granskningsmyndigheten bedömer inte att det finns för- utsättningar att tillåta den tilltänkta överlåtelsen eller upplåtelsen (i vart fall inte utan ytterligare utredningsåtgärder) och samrådspar- terna är inte heller överens om att affären inte bör ske eller endast bör ske på vissa villkor. Den fördjupade granskningen kan enligt vad som närmare fram- går av 4 kap. 2 § utmynna i att den tilltänkta överlåtelsen eller upp- låtelsen förbjuds eller endast får genomföras på vissa särskilt angivna villkor. Reglerna om förfarandet vid fördjupad granskning finns i 4 kap. I andra stycket andra meningen regleras vad som gäller för skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. Beträffande sådan egendom ska granskningsmyndigheten, i de fall ärendet inte kan avslutas inom ramen för samrådet enligt första stycket, fatta ett slut- ligt beslut i ärendet. Beslutet kan antingen innebära att ett förfarande endast ska få ske på vissa villkor, eller att det inte får ske alls. Beslut fattas alltså i dessa fall utan krav på att de föregås av fördjupad gransk- ning. Beslutet måste dock innefatta en proportionalitetsbedömning vilket framgår av 5 kap. 2 §. Samrådsförfarandet är ett förvaltningsärende, se kommentaren till 2 kap. 5 §. Bestämmelser om överklagande finns i 5 kap. 6 §. Paragrafen anger i vilka fall en enskilds överlåtelse eller upplåtelse av en hamn eller en flygplats träffas av lagens kontrollsystem. Vad som avses med hamn och flygplats följer av 1 kap. 3 §. Avgränsningen av relevanta överlåtelser och upplåtelser motsvarar vad som gäller för kommun- eller landstingsägda hamnar och flygplatser. Se därför även kommentaren till 2 kap. 1 §. Av första stycket framgår att en enskild som helt eller delvis avser att överlåta en hamn eller en flygplats eller en byggnad eller annan anläggning inom en hamn eller en flygplats omfattas av kontroll- systemet. Detta följer av att den enskilde inför en sådan överlåtelse ska samråda med granskningsmyndigheten enligt vad som gäller enligt bestämmelserna om samråd i 2 kap. 1 och 5 §§ och att gransk- ningsmyndigheten efter samrådet ska fatta beslut enligt vad som framgår av 2 kap. 6 §. Beträffande tidpunkten för samrådets inle- dande hänvisas till kommentaren till 2 kap. 1 §. Av andra stycket framgår att samrådsförfarandet också gäller en enskild som avser att helt eller delvis upplåta sådan egendom som avses i första stycket, om upplåtelsen med hänsyn till nyttjarens identitet eller till upplåtelsens karaktär, omfattning, varaktighet eller frekvens inte är typiskt förekommande inom verksamheten för ham- nen eller flygplatsen. Se även kommentaren till 2 kap 1 §. Övervägandena beträffande vilka överlåtelser och upplåtelser som omfattas av kontrollsystemet finns i avsnitt 13.5. Övervägan- dena gällande samrådsförfarandet finns i avsnitt 14.3. Fast egendom inom skyddsvärda geografiska områden 2–3 §§ Paragraferna anger i vilka fall en enskilds överlåtelse eller upplåtelse av egendom inom ett skyddsvärt geografiskt område träffas av lagens kontrollsystem och därmed enligt bestämmelsen omfattas av anmäl- ningsplikt. Skyddsvärt geografiskt område definieras i 1 kap. 3 §. Av 2 § första meningen följer att anmälningsplikten omfattar över- låtelser helt eller delvis av fast egendom som är belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område eller en byggnad eller anläggning inom ett sådant område. Enligt andra meningen omfattas upplåtelser av hus eller delar av hus eller av jord inom skyddsvärt geografiskt område om upplåtelsen sker för en sammanlagd tid .