sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Det gäller till exempel bestämmelser om annonsering, upphandlingsdokumentation, kommuniceringsformer, tidsfrister, information om beslut, dokumen- tation, tilldelning av fondavtal och direktupphandling. har i allt väsentligt utformats med förslag som förebild. Därutöver föreslår utredningen att en upphandling av fonder till fondtorget och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas. Som ett led i detta föreslår utredningen bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd. De föreslagna bestämmelserna mot- svarar i allt väsentligt de bestämmelser som finns i 20 kap. lagen om offentlig upphandling. Förhållandet mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare kommer att regleras i fondavtalet, det vill säga vila på civilrättslig grund. Utredningen föreslår bland annat bestämmelser om vilka vill- kor ett fondavtal minst ska innehålla. Löptiden för ett fondavtal får enligt utredningens förslag inte överstiga . Övergången till ett upphandlat fondtorg Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå hur över- gången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska gå till. Övergången ska ske successivt, med omsorg om pensions- spararnas behov, vara kostnadseffektiv samt leda till så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt. Utredningen anser att en naturlig utgångspunkt är att premie- pensionsmedel som har placerats i fonder som efter upphandling om- fattas av ett nytt fondavtal inte påverkas, om inte pensionssparare på eget initiativ väljer att byta fond. Det kapital som har placerats i en fond som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal ska hanteras enligt följande: 1.De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder ur utbudet av upphandlade fonder. 2.Om pensionsspararen inte inom den angivna tiden bestämmer att medlen ska placeras i någon annan fond, ska medlen placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden. 3.Om det inte finns någon likvärdig fond ska medlen placeras i för- valet. 4.Om det finns särskilda skäl får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur med- len ska placeras. Utredningen anser att förslaget balanserar den avvägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas och att över- gången till det upphandlande fondtorget görs effektivt. Förslaget ger också goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög kvalitet. En myndighet för ett upphandlat fondtorg bildas genom att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska föreslå en myn- dighet med uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget för premiepensionen. Av direktiven framgår vidare att myndigheten ska regleras i lag och ha en oberoende ställning i förhållande till regeringen på motsvarande sätt som gäller för AP-fonderna. Direktiven anger även att utredningen minst ska redogöra för ett förslag där myndigheten organiseras som en fristående myndighet och ett förslag där myndigheten leds av en nämnd som samlokaliseras med utanför . Erfarenheter från tidigare och befintliga organisationslösningar för premiepensionssystemet Ansvaret för premiepensionssystemet har organiserats på olika sätt och på olika myndigheter. Det finns därför erfarenhet av hur olika organisationslösningar fungerat och den organisations- lösning som väljs bör ta vara på slutsatser från dessa erfarenheter. Idagsläget har ansvaret för administrationen av hela den allmänna pensionen, inklusive premiepensionen. var ansvaret uppdelat på och den nu avvecklade (). systemets förval har sedan premiepensionssystemet infördes hante- rats av Sjunde AP-fonden. Erfarenheterna från tidigare och nuvarande organisationslösningar visar vikten av att den organisationslösning som föreslås samlar kun- skap, förvaltning och kontroll av premiepensionssystemet på så få myndigheter som möjligt. Vidare behöver informationen om hela pensionen hållas samman. Administrationen ska präglas av hög kom- petens och professionalism. Att samla kapitalförvaltande uppgifter hos en myndighet ger betydande effektivitets- och kvalitetsvinster Utredningen konstaterar att det inom premiepensionssystemet finns ett flertal uppgifter av kapitalförvaltande karaktär. Det gäller förvalt- ning av premiepensionssystemets förval, kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen, förvaltning av premiepensionens fond- torg genom bland annat upphandling av fonder samt förvaltning och utveckling av premiepensionssystemets valarkitektur. Utredningen bedömer att det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för dessa nära relaterade uppgifter hos en myndighet. Alternativen som anges i direktiven har tydliga nackdelar Enligt utredningens bedömning behöver det organisationsförslag som lämnas kunna hantera samtliga de identifierade uppgifterna, utföra sitt uppdrag oberoende från såväl regeringen som från andra myndigheter samt bedriva verksamheten effektivt och med god kvalitet. Inget av de alternativ som kommittédirektiven anger – en ny fri- stående myndighet med ett mer begränsat uppdrag eller nämnd- myndighet – lever fullt ut upp till samtliga kriterier ovan. Utredningen anser att det är svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet i en ny fristående myndighet med det begränsade uppdrag som anges i direktiven liksom att bedriva en ändamålsenlig verksamhet oberoende från regeringen i en nämndmyndighet. Utredningen lämnar därför ett annat organisationsförslag. En myndighet bildas genom fler uppgifter till Sjunde AP-fonden … Utredningen föreslår att myndigheten bildas genom att Sjunde AP- fonden ges fler uppgifter. Förutom dess nuvarande uppgift att för- valta premiepensionssystemets förval ska myndigheten även ansvara för att förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder, på uppdrag sköta kapital- förvaltningen inom den traditionella försäkringen samt förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur genom att utfärda föreskrifter om hur valarkitekturen ska utformas. Övriga uppgifter inom premiepensionssystemet ska utföras av . Dessa uppgifter är bland annat fondadmini- stration och fondinformation, att utifrån den nya myndighetens före- skrifter presentera valarkitekturen i gränssnitt gentemot pensionärer och pensionssparare, att följa upp målet för premiepensionssystemet samt att administrera den traditionella för- säkringen, exklusive det praktiska utförandet av kapitalförvaltningen. …som byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning I samband med att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter föreslår utred- ningen att ett namnbyte sker till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Namnbytet markerar att det är en nystart med väsent- ligt utökade uppgifter. Dessutom undviks sammanblandning med de övriga AP-fonderna. Utredningen föreslår att den nya myndighetens verksamhet ska regleras i lag. Detta medför att myndigheten har ett oberoende i för- hållande till regeringen som kan jämföras med AP-fondernas. Den nya lagen ska, avseende den verksamhet som bedrivs av Sjunde AP-fonden, innehålla bestämmelser som till största del mot- svarar de i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder. Myndighetens finansiering bör ske från flera finansieringskällor. Fondförvaltarna finansierar förvaltningen av fondtorget inklusive granskningen och upphandlingen av fonder. Förvaltningen av premie- pensionssystemets förval finansieras av dem som väljer förvalet och övrig verksamhet finansieras via avgiftsuttag ur premiepensions- systemet. Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet Utredningens organisationsförslag innebär att myndigheten kommer att vara oberoende i förhållande till regeringen när det gäller vilka enskilda fonder som väljs till fondtorget eftersom 1) upphandlings- förfarandet är lagreglerat, 2) verksamheten finansieras uteslutande genom avgifter som bestäms och disponeras av myndigheten, 3) myn- dighetens grundläggande organisation bestäms i lag samt 4) myndig- hetschefen utses av styrelsen. Dessutom kommer myndigheten förvalta och utveckla valarkitek- turen. Valarkitekturens utformning styr i hög grad fondtorgets ut- formning, bland annat antalet fonder. Genom att myndigheten an- svarar för valarkitekturens strategiska utformning kan regeringen inte heller därigenom påverka vilka enskilda fonder som erbjuds på fond- torget. Sekretess och behandling av personuppgifter Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd. Utredningen bedömer att det inte behövs några ytterligare sekre- tessbestämmelser till skydd för allmänna intressen. Det behövs dock kompletterande sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Utredningen föreslår bland annat att sekretess ska gälla hos den nya myndigheten och för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller person- liga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling före- slås sekretessen gälla i högst . Sekretessen ska enligt utredningens bedömning inte ha företräde framför meddelarfriheten. Utredningen bedömer att bestämmelserna i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen är tillämpliga på myndighetens personuppgifts- behandling. Enligt utredningens uppfattning behövs inte några ytter- ligare bestämmelser om personsuppgiftsbehandling. De föreslagna författningarna ska enligt utredningens förslag träda i kraft . Äldre bestämmelser ska gälla för fondavtal som har ingåtts med fondförvaltare före . Den nya myndigheten bör verka för att det befintliga fondtorget ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg . Remit of the Inquiry Under our terms of reference, the Inquiry is to formulate an object- tive for the premium pension system and the role of the fund marketplace for achieving that objective. It is also to create a choice environment that is reliable and secure and offers pension savers freedom of choice. The Inquiry is also to draft a proposal for a regulatory framework for a procured fund marketplace for the premium pension and an act regulating a new agency tasked with procuring funds and managing the fund marketplace. After that, in a second stage, the Inquiry is to prepare and implement the formation of the new agency. Purpose of the premium pension system The Inquiry’s assessment is that up to now the premium pension system has fulfilled the purpose of making higher returns possible by investing in the capital market and of contributing to risk diversi- fication in the national public pension. The Inquiry also makes the assessment that the premium pension system has partly fulfilled the purpose of enabling individuals to influence how their assets are managed. In contrast, the premium pension system has not fulfilled the ambition of generating more commitment and interest among individuals in their own pension. Objective of the premium pension system Our terms of reference state that an objective need to be formulated for the premium pension system and aimed at delivering an expected return that, as at present, clearly exceeds the income index in the long term. They also state that part of our remit is to ensure that the objective of the premium pension system is consistent with the objective of the default option, which has been investigated sepa- rately in the ’s review of the default option. The full version of Chapter 5 Objective and choice architecture for the premium pension system translated into English can be found in Appendix 3 (Bilaga 3). The premium pension is a social insurance system The Pension Agreement states that the agrees that the premium pension system should be maintained, but that the system should be reformed to provide better security and higher future pensions. Its design should have a different basis and a new structure in accordance with a number of principles including the principle that the premium pension is a form of social insurance for which the state must have a clearer responsibility. The Inquiry notes that one fundamental part of welfare provision in is a , compulsory and comprehensive social in- surance system. It is intended to provide financial security for all insurees in all phases of their lives. One important part of this financial security is the national public old-age pension, which is intended to guarantee reasonable, secure and sufficient income after working life when there are not normally any possibilities of other sources of income. The national public old-age pension is compulsory and is designed as insurance cover that provides insurees with a pension for the rest of their lives, irrespective of how long they live. The pre- mium pension is also part of the national public old-age pension and is therefore also a form of social insurance. One fundamental feature of the premium pension is that, along with the income pension, it is intended to provide protection for insurees’ living standard on retire- ment on the basis of premiums paid. Against this background, the Inquiry takes the view that it is reasonable for the objective to be proposed by the Inquiry for the premium pension system to be guided by the status of the premium pension as a form of social insurance. In the opinion of the Inquiry, this means that the State has a clear responsibility for the premium pension system being designed so as to be consistent with the objec- tive. In particular, this means taking responsibility for a risk level that provides the possibility of a long-term good return while restricting the risk of strong fluctuations in individuals’ pension amounts. The objective of the premium pension should always be based on delivering as good insurance cover as possible, focusing solely on the interests of savers and pensioners. While other interests can be taken into account, this can only be done to the extent that doing so is not to the disadvantage of savers and pensioners. This means, for instance, that the premium pension system should not be designed to pro- mote growth in the Swedish economy or to serve other economic policy objectives. should it have the purpose of being a distribu- tion or marketing channel for fund managers, acting as a product development platform for the fund market or serving as a channel for newly started or foreign fund managers wishing to establish a presence in the Swedish fund market. What is a responsible level of risk in a social insurance system? In line with other social insurance benefits, the objective of the pre- mium pension system should be guided by the intention of provid- ing financial security. The premium pension system certainly is intended to benefit from an expected higher return from the capital market, so that the premium pension is associated with a risk that could be considered to be inconsistent, to at least some extent, with providing financial security. However, the fund-based saving involved here normally takes place over a very long period of time. In addi- tion, shares have traditionally and in the long term given a higher return, i.e. a return in excess of income growth. This does not, how- ever, mean that this is sure to be the case in the future. Moreover, individual savers in a system with individual freedom of choice can always get a low or volatile premium pension because their choice of funds has resulted in such an outcome. The Inquiry considers that the tension between risk, return and security is unavoidable, but that an acceptable trade-off is possible. However, it is, in the assessment of the Inquiry, important that, at a general level, the objective of the premium pension system is guided by its status as a form of social insurance and that the level of risk during both the saving and the payment period is therefore adjusted so as to limit variation in pension amounts. Objectives for the saving and payment period and the right to freedom of choice The Inquiry proposes that the objective of the premium pension system should be to form a pension saving of high quality that pro- vides a secure pension, which means that: 1.during the saving period give a return that is clearly higher than the change in the income index but without guarantees for the return; and 2.during the payment period deliver a premium pension with low volatility, taking account of the remaining saving period. The premium pension system should provide the right to freedom of choice so that savers and pensioners are able to influence their risk level and investment approach regarding the investments of the premium pension assets. The objective of the premium pension system and the principle of freedom of choice should be regulated by law. During the saving period the premium pension system must be expected to give a higher return than wage growth The Inquiry considers that the objective of the premium pension system during the saving period needs to contain a level for the re- turn. This applies especially to the asset management for which the State is responsible, i.e. in principle the default option (currently AP7 Såfa). The premium pension system should also include a right to real freedom of choice for savers and pensioners regarding the invest- ments of the premium pension assets. As a principle, and since the pension is part of the social insurance system, the objective should therefore also apply to those who choose funds by themselves. Since one intention of having own choices is to actually be able to influence the level of risk, it goes without saying, however, that the likelihood for a result that diverges from the objective is higher for individuals choosing funds on their own. By making use of their right to free- dom of choice, these individuals set their own objectives for the premium pension. The Inquiry has given consideration to whether there should be a quantitative target for the return but takes the view that this is inappropriate. The historical performance of the capital market has certainly been good, but it is an unreliable indicator of future returns. The assessment of a responsible level of an objective for returns is also likely to vary over time – depending on long-term economic performance, in and globally. An objective should be of a long-term nature. The Inquiry there- fore takes the view that it is not reasonable to set an objective based on historical returns or present-day assessments of future returns and that the general, long-term level of the objective set by law should only provide that the return should clearly exceed the income index. The Inquiry has also taken account of the fact that an objective will also be set for the default option. It is the Inquiry’s view that that objective must be considered to express the State’s ambitions for the premium pension system in terms of the return on savings and the risk of variations in pension payments. The Inquiry also makes the assessment that it would be inappropriate to have different quantified objective for the premium pension system as a whole than for the default option. During the payment period the objective should be a secure and stable pension On the basis that the premium pension is a part of the social insur- ance system that is intended to provide for financial security after working life, the fundamental ultimate objective of the premium pension should be to deliver a secure and stable pension during the payment period. ‘Secure and stable’ means a pension payment with low volatility. Even if the pension capital during the saving period can encounter both strong downturns and upturns, insurees ought to be able to feel secure that the premium pension system after the working life will provide pension payments that are sufficiently pre- dictable and stable. The investment of assets in the capital market is, by definition, associated with risk. A higher risk provides the possibility of a higher return but can also result in the opposite. Obviously, the return should be as high as possible, but be balanced at the same time towards the objective of secure pension. The risk level will therefore always be a trade-off between the highest possible return and reasonable security. Since the fundamental purpose with the social insurance system is financial security, the Inquiry considers that security should nor- mally be given priority. This does not entail the absence of risk. The inquiry’s proposal for objective for the payment period is therefore a premium pension with low volatility, taking account of the remain- ing saving period. For the savers who make their own choices of funds, their choices will be able to lead to outcomes that are in conflict with the objective of a pension with low volatility. The Inquiry notes that this conflict between objectives exists and that it is genuine, and therefore cannot be solved without removing either the objective of low volatility or the right to freedom of choice. Completely preventing volatile out- comes would require such extensive constraints on freedom of choice that there would no longer be any real freedom of choice. Such an approach would therefore be inconsistent with both our terms of reference and the pension agreement. Savers who want to influence their risk level and investment approach should have the freedom to do so Our terms of reference state that one purpose of the premium pension system is to enable individuals to influence their pension by making their own choices of one or more funds that their assets are invested in. In addition to the default option, there should, accord- ing to our terms of reference, continue to be a fund marketplace for the premium pension containing funds with different investment approaches and risk profiles that pension savers who want to take on responsibility for the management of their premium pension assets should be able to choose between. For pension savers who so wish, there should be a possibility of investing premium pension assets in funds in a secure, controlled and professionally procured fund market- place. The procurement of funds should be conducted according to general principles of freedom of choice, sustainability and con- trollability. The funds offered on the fund marketplace should be of good quality and be cost-effective, sustainable and controlled. Based on what has been stated in our terms of reference, the Inquiry can conclude that it is natural to view freedom of choice as an integrated right for savers in the premium pension. Freedom of choice provides a possibility for those who so wish to influence their risk level and investment approach on the basis of their individual preferences by choosing the management of their premium pension assets. Achievement of the objective in a system with freedom of choice The Inquiry makes the assessment that there is a tension between the State setting objectives for returns and volatility in a funded pension system and, at the same time, giving savers freedom to choose their own level of risk in their savings through funds in a fund market- place. To handle such a tension without one of the interests having to completely give way to the other, there must be a clear and well- considered choice architecture that creates conditions for well-founded choices and increases the possibility of achieving the objectives.