sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — I detta sammanhang ska banken efter- sträva att samarbeta med andra berörda myndigheter, inklusive finans- departementet och tillsynsmyndigheten ity (FCA). ansvar för finansiell stabilitet har utvidgats efter den globala finanskrisen. Banken fick 2013 ansvaret för makro- tillsynen och för den mikrotillsyn som avser banker och vissa större finansiella företag. Tillsynen hanteras organisatoriskt inom Pruden- tial Regulation Authority (PRA), som hör till . En ny organisationsstruktur infördes således inom . För- utom PRA består den bl.a. av ett särskilt beslutsorgan för finansiell stabilitet, . inrättades den separata tillsynsmyndigheten för de företag som inte omfattas av PRA:s verksamhet och för viss tillsyn av s.k. uppföranderegler. har huvudansvaret för krishantering och har vida befogenheter att hantera banker som får finansiella problem. Av en särskild lag om finansiella tjänster framgår att och ska ta fram en överenskommelse om den när- mare ansvarsfördelningen inom området finansiell stabilitet.51 En sådan överenskommelse träffades i oktober 2017.52 Enligt överens- kommelsen ansvarar för att värna och stärka stabili- teten i finansiella system. 49När detta betänkande går till tryck är fortfarande med i EU och behandlas därför i detta delavsnitt. 50Bank of Act 1998. 51Financial Services Act 2012, avsnitt 65. 52Memorandum of Understanding on resolution planning and financial crisis management. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet framgår också att har det primära operativa ansvaret för finansiell krishantering, men att finansministern ensam har an- svar för beslut om användningen av offentliga medel. Det senare innebär att finansministern måste godkänna vissa av beslut för att de ska bli gällande. Detta avser bl.a. beslut om nöd- krediter som inte ryms inom offentliggjorda regel- verk. I vissa speciella situationer får finansministern också instruera att ge likviditetsstöd till det finansiella systemet som helhet eller att ge nödkrediter.53 Det bör här nämnas att inte omfattas av EUF- fördragets regler om oberoende centralbanker. Detta följer av ett särskilt protokoll som har fogats till EUF-fördraget. Något motsva- rande protokoll finns inte för del (se vidare avsnitt 9.6 angå- ende frågor om respektive rättsliga ställning inom EU). Trots att de unionsrättsliga kraven på oberoende central- banker inte gäller för del står den dagliga penning- politiken fri från politiskt inflytande (i fråga om det finansiella obe- roendet vid beslut om likviditetsstöd, se föregående stycke). har också tillsyn över den finansiella infra- strukturen och driver ett avvecklingssystem för betalningar mellan bankerna. Banken utarbetar varje kvartal en rapport om finansiell stabilitet i vilken banken presenterar sin bedömning och förklarar sina åtgärder för att främja stabiliteten i det finansiella systemet. har således en omfattande verksamhet. Banken har för egen del beskrivit verksamheten enligt följande på sin hemsida. ”Parlamentet har tilldelat mycket specifika mål och ansvarsområden. För vart och ett av dessa har banken speci- fika befogenheter som den kan använda för att uppnå dess mål.”54 har liksom undantag från EUF-fördraget och behöver inte införa euron. Det överordnade ansvaret för finan- siell stabilitet i ligger hos . Under mini- steriet finns också en självständig myndighet som benämns Finansiel 53Skälen bakom detta framgår av en rapport som har behandlats i underhuset i det brittiska par- lamentet, Treasury – Twenty-First Report, Accountability of . 54Se of-the-government/ per . Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Den myndigheten ansvarar bl.a. för frågor om resolution, insättningsgaranti och investerarskydd. Därutöver finns Finanstil- synet, som har ansvar för tillsynen (mikrotillsynen) över finansiella företag på ett sätt som motsvarar den svenska uppgifter. För frågor om makrotillsyn finns ett särskilt rådgivande organ, Det Systemiske Risikoråd, i vilket chefen för är ordförande. Lagen om är från 1936.55 I lagen anges att har till uppgift att upprätthålla ett säkert pen- ningväsende i landet samt att underlätta för och reglera omsätt- ningen av pengar och kreditgivningen. har själv tolkat denna formulering på så sätt att banken bl.a. ska värna den finansiella stabiliteten. medverkar till att elektroniska betalningar avveck- las säkert, bl.a. genom driften av betalningssystemet KRONOS, som används vid avveckling av betalningar mellan bankerna. bedömning av den finansiella stabiliteteten pre- senteras i rapportserien ”Finansiell stabilitet”. Förutom analyser inne- håller rapporterna också konkreta rekommendationer till relevanta aktörer. uttalar sig även i övrigt om frågor som har betydelse för den finansiella stabiliteten. ingår visserligen inte i Eurosystemet men National- banken tillämpar ändå det regelverk för nödkrediter () som gäller för de nationella centralbankerna inom Eurosystemet.56 Den tjeckiska främsta mål är att upprätthålla pris- stabilitet. Dessutom ska den enligt centralbankslagen57 bl.a. arbeta för att säkerställa finansiell stabilitet samt ett säkert och sunt finan- siellt system i (artikel 2.1). Bland de uppgifter som national- banken har enligt centralbankslagen finns att avveckla betalningar mellan banker, att främja sunda och effektiva betalnings- och av- vecklingssystem i övrigt samt att övervaka vissa finansiella företag 55Lov nr 116 af 07/04/1936 om . Såvitt känt har ändringar i lagen gjorts 1938, 1939, 1967 och 2010. 56Enligt uppgift från tillämpas Agreement on emergency liquidity assistance av , samt de unionsrättsliga reglerna om förbud mot monetär finansiering. 57I översättning till engelska benämns lagen Act No. 6/1993 Coll., on the . Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet (artikel 2.2). Vidare ska ansvara för makrotillsyn genom att identifiera, övervaka och bedöma risker som kan äventyra det finansiella systemets stabilitet och förhindra eller mildra dem. Vid behov ska den samarbeta med berörda statliga myndigheter när det gäller makrotillsyn. Enligt den tjeckiska centralbankslagen får bevilja nödkredit för att säkerställa en banks likvi- ditetsförsörjning. En förutsättning är dock att betryggande säkerhet lämnas. Även tillämpar det regelverk för nödkrediter som gäller för de nationella centralbankerna inom ECBS.58 Två europeiska centralbanker utanför EU Arbetet med finansiell stabilitet i är delat mellan finansdeparte- mentet, och tillsynsmyndigheten . Finans- departementet har det överordnade ansvaret för att se till att det finansiella systemet fungerar väl. Av den nya norska centralbankslagen59 framgår att ett av målen för är att främja stabiliteten i det finansiella systemet (1 kap. 2 § första stycket). Enligt den utredning som låg till grund för den nya lagen är målet avseende finansiell stabilitet en kodifiering av den praxis som redan är vedertagen enligt gällande rätt.60 Ut- trycket ”främja” har valts med tanke på att det finns flera andra myn- digheter som har ett ansvar för och verktyg som avser finansiell stabilitet. Det innebär att kan bidra till att främja den finansiella stabiliteten, men inte på egen hand kan sörja för sådan stabilitet. ska bl.a. underlätta för ett centralt betalningssystem, övervaka betalningssystemet som helhet och vara en rådgivande myndighet i arbetet med finansiell stabilitet. får ge lån på särskilda villkor till individuella banker eller till banksystemet i stort när efterfrågan på likviditet inte kan mötas av andra källor och den finansiella stabiliteten är hotad. 58Enligt uppgift från tillämpas Agreement on emergency liquidity assistance av . 59Lov om og pengevesenet mv. (sentralbankloven). Se dokument/NL/lov/2019-06-21-31. Lagen träder i kraft . 60NOU 2017:13, s. 493. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet följer av en bestämmelse i centralbankslagen att får ge kredit till bl.a. banker på särskilda villkor, när särskilda omständig- heter föranleder detta (3 kap. 1 § fjärde stycket). bedömer att det finns behov av att andra organ vidtar åtgärder för att uppfylla målen för centralbanksverksamheten (1 kap. 5 § andra stycket) är banken skyldig att underrätta finans- departementet. I fråga om samspelet mellan finansiell stabilitet och penningpoli- tik har gett uttryck för att penningpolitiken bör bidra till att dämpa uppbyggnaden av finansiella obalanser om dessa be- döms hota stabiliteten i inflation, produktion och sysselsättning . har dock också påpekat att det är reglering av likviditets- och kapitalbuffertar hos de finansiella företagen som utgör den första försvarslinjen mot störningar i det finansiella syste- met. Det kan nämnas att är en myndighet under det norska . Departementet har möjlighet att instruera ban- ken, även inom ramen för penningpolitiken, i enskilda fall då extra- ordinära omständigheter råder (1 kap. 4 § andra stycket). har sammantaget en lägre grad av oberoende från den norska regeringen jämfört med vad som gäller för t.ex. i för- hållande till den . Den schweiziska () Ansvaret för tillsynen över finansmarknaderna i samlades 2009 i en egen tillsynsmyndighet (FINMA). har en hög grad av självständighet i förhållande till regering och parlament, bl.a. genom att den inte finansieras över statsbudgeten. har även ansvaret för krishanteringen. , , är ålagd att ta hänsyn till finansiell stabilitet vid utformningen av penningpolitiken. I centralbankslagen åläggs SNB att bidra till stabiliteten i det finansiella systemet. Det är en av fem uppgifter som är underordnade målet om prisstabilitet. SNB ska ha tillsyn över betalnings- och avvecklingssystem tillsammans med andra tillsynsmyndigheter. 61Se , /en/topics/financial-stability/ Crisis-management/Cooperation-with-the-authorities/ Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet SNB publicerar en rapport om finansiell stabilitet men genomför också i övrigt analyser av finansmarknaden och den finan- siella infrastrukturen. I det sammanhanget beaktar SNB särskilt de stora schweiziska bankerna och de betalnings- och avvecklings- system som har tillsyn över. Den australiensiska centralbankslagen62 är . Uttrycket finansiell stabilitet förekommer inte i lagen. () ska dock enligt lagen ansvara för bl.a. ”banking policy”. Vidare ska ha en särskild styrelse för betalningssystemet, som också har ett regleringsansvar. I sam- band med att en ny finansmarknadsreglering infördes uttalade den australiensiska federala regeringen att har ansvar för att främja finansiell stabilitet även om detta inte är lagfäst. RBA skriver på sin webbplats att den försöker att mildra stör- ningar i det finansiella systemet när de uppstår. Vidare nämns pris- stabilitet som viktigt för finansiell stabilitet. RBA anser också att finansiell stabilitet ska beaktas inom ramen för penningpolitiken. RBA övervakar det finansiella systemet och värderar sårbarheten och faran för störningar. Bankens utvärderingar publiceras i en rapport om finansiell stabilitet. Dessutom har banken ordförandeskapet i rådet för finansiella regleringsmyndigheter. Av ett gemensamt uttalande från den australiensiska finansminis- tern och centralbankschefen framgår att roll vad gäller att tillhandahålla likviditet till det finansiella systemet är en av dess centrala uppgifter i fråga om finansiell stabilitet.63 Enligt uttalandet har således tillhandahållandet av likviditet en stor bety- delse för arbetet med att främja finansiell stabilitet. Vidare framgår det av uttalandet att i dessa frågor ska koordinera sina åtgärder med regeringen och övriga myndigheter. 63Statement on the Conduct of Monetary Policy, The Treasurer and the Governor of the , av , tillgänglig på /monetary- policy/framework/stmt-conduct-mp-7-2016-09-19.html per . Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet of har det operativa ansvaret för finan- siell stabilitet. disponerar över centrala makrotillsyns- verktyg för finansiell stabilitet. har också ansvar för mikrotillsynen. ändamålsparagraf i centralbankslagen64 anges att central- banken ska verka för ett sunt och effektivt finansiellt system. Enligt lagen ska banken minst lägga fram en rapport om arbetet med finansiell stabilitet till finansministern och offentliggöra den på bankens hemsida. Rapporten ska bl.a. innehålla en läges- beskrivning av den finansiella stabiliteten och information om vilka åtgärder som har vidtagit för att främja ett sunt och effektivt finansiellt system. har också ansvaret för ett avvecklingssystem för betalningar mellan bankerna och övervakar annan finansiell infra- struktur. Banken ska tillhandahålla nödkrediter om den anser att det behövs för att bibehålla ett sunt finansiellt system. anses ha en betydande grad av oberoende i för- hållande till regeringen i . Graden av oberoende skiljer sig dock åt beroende på vilken uppgift det rör sig om. Oberoendet är också underkastat vissa förbehåll, särskilt inom området finansiell krishantering.65 Enligt en särskild skrivelse förväntar sig finans- ministern att bli informerad av om ett betydelsefullt finansiellt företag får finansiella problem och i flera andra avseenden som rör finansiell stabilitet.66 pågår en översyn av centralbankslagstiftningen i . lämnade en oberoende, rådgivande, expert- grupp en rapport under den första fasen av översynen.67 Rapporten gäller vissa penningpolitiska frågor samt frågor rörande samman- sättningen av en framtida penningpolitisk kommitté () samt vilka funktioner som motsvarighet till riksbanksfullmäktige ska fylla. 64Reserve Bank of Act . 65Se Hunt (2017), s. 14, 19 och 27. 66Letter of Expectations av , skickat från finansministern till centralbanks- chefen. Skrivelsen torde närmast motsvara ett regleringsbrev inom svensk statsförvaltning. 67New Zealand Treasury (2018). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Det övergripande ansvaret för finansiell stabilitet i ligger hos finansministern. är inte tillsynsmyn- dighet. ändamål är att verka för ekonomiskt och finansiellt välstånd. Av centralbankslagen framgår indirekt att ska verka för finansiell stabilitet. Detta framgår genom en bestämmelse om att banken, i syfte att bl.a. främja stabiliteten i det kanadensiska finansiella systemet, får köpa och sälja vissa finansiella instrument (artikel [i]). Om centralbankschefen bedömer att det råder en ovanlig och allvarlig påfrestning på de finansiella mark- naderna eller det finansiella systemet får denne dock besluta att köpa eller sälja även andra slags finansiella instrument (artikel [ii]). skiljer mellan generella och specifika åtgärder i en krissituation. Specifika åtgärder kan göras i förhållande till ett enskilt institut i rollen som sista låneinstans. Vid en allvarlig störning i likviditetsförsörjningen till det finansiella systemet som helhet kan dock öka de finansiella företagens tillgodohavanden på avvecklingskonton, genomföra extraordinära återköpsavtal (repor) om upp till ett drygt år, ge kredit till en vidare krets av finansiella företag än vanligt, köpa en bredare krets av finansiella instrument än vanligt (se bestämmelsen ovan) m.m. beskriver sammanfattningsvis sitt arbete med finansiell stabilitet på följande sätt.68 ”Banken bedriver detta arbete genom att tillhandahålla centralbankstjänster, såsom olika likvidi- tets- och nödkreditsfaciliteter, övervaka de mest betydelsefulla syste- men inom den finansiella infrastrukturen, analysera, bedriva forskning och ge ut publikationer samt hjälpa till att utveckla och genomföra finansmarknadspolitiken.” Federal Reserve (Fed) I den amerikanska centralbankslagen (Federal Reserve Act) före- kommer inte uttrycket finansiell stabilitet. ilagstiftningspaketet Reform and Con- sumer Protection Act . Genom denna lagstiftning har bl.a. ett stabilitetsövervakningsråd (, 68Bank of (2017), s. 2. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet FSOC) inrättats. FSOC ansvarar för att identifiera och motverka riskerna för den finansiella stabiliteten. Rådet leds av finansminis- tern. Ledamöter med rösträtt i FSOC är bl.a. chefen för och de högsta cheferna för vissa tillsynsorgan, även sådana som är verksam- ma på delstatsnivå. Även om finansministern har en röst av tio i rådet torde hen ha ett större inflytande än så med tanke på att övriga ledamöter utses av presidenten, efter godkännande av senaten. De flesta av dem kan därigenom ses som underordnade finansministern. FSOC har omfattande befogenheter att genomföra åtgärder som är nödvändiga för att säkra finansiell stabilitet. Exempelvis får rådet besluta att ett finansiellt företag som inte har banktillstånd och som kan innebära en risk för den finansiella stabiliteten ska ställas under skärpt tillsyn. Rådets sekretariat finns i . Fed utövar tillsyn över och reglerar vissa finansiella företag. Fed har inte någon särskild rapportserie om finansiell stabilitet, men berör denna fråga i de penningpolitiska rapporterna (). FSOC publicerar en årlig rapport som bl.a. inne- håller en beskrivning av riskerna för den finansiella stabiliteten. Sammanfattning av den internationella utblicken Sammantaget kan följande slutsatser dras från den internationella utblicken. •Huruvida en viss centralbank, vid sidan av rollen som sista låne- instans, har tilldelats uttryckliga uppgifter avseende finansiell stabilitet eller inte och hur dessa i sådant fall har formulerats beror bl.a. på de institutionella förhållandena i det aktuella landet. •Även bland förekommer det att en åtskillnad görs i centralbankslagstiftningen mellan ECBS-relaterade uppgifter och nationella uppgifter. Det förekommer också i lagstiftningen i vissa sådana länder och på andra håll att graden av oberoende och vilka mål som ska gälla skiljer sig åt beroende på vilken slags upp- gift det rör sig om. I SSM-förordningen görs en åtskillnad mellan prisstabilitet och finansiell stabilitet i fråga om ECB. •I de flesta av de berörda länderna finns ett finansiellt stabilitetsråd för samverkan mellan berörda myndigheter som i vissa fall är Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Det innebär i sin tur att det inte ansetts lämpligt att låta en enda myndighet ansvara för finansiell stabilitet. •Samtliga berörda centralbanker övervakar åtminstone delar av den finansiella infrastrukturen. •Det är vanligt att centralbanker publicerar sina bedömningar om riskerna i det finansiella systemet i regelbundna rapporter. Som framgår i avsnitt 20.3 delar ansvaret för att det finansiella systemet ska vara stabilt och effektivt med andra myn- digheter, inklusive regeringen. Utifrån en centralbanks grundläggande uppgifter har naturligen en central roll i att tillhanda- hålla slutliga betalningsmedel, driva ett centralt betalningssystem samt att agera som sista låneinstans i svenska kronor till det finan- siella systemet. Därutöver har , likt andra centralbanker, agerat som sista låneinstans även i utländsk valuta till det finansiella systemet.69 I detta avsnitt lägger kommittén fast ett antal utgångspunkter och principer som är gemensamma för analysen av vilka mål, upp- gifter och befogenheter ska tilldelas inom ramen för finansiell stabilitet (kapitlen 21–24), inklusive valutaupplåning till valutareserven (kapitel 30) och valutaåterköpsavtal (kapitel 31). Be- dömningarna bygger på beskrivningar i tidigare avsnitt, inklusive hänsyn till att ingår i det europeiska centralbanks- systemet (ECBS) samt ställning som myndighet under . Avsnittet avslutas med kommitténs förslag på hur målet avseende finansiell stabilitet och effektivitet ska utformas i den nya riksbankslagen. 20.8.1Delat ansvar innebär ett behov av samverkan Kommitténs bedömning: Det finns ett stort behov av samver- kan mellan regeringen och myndigheterna, inbegripet , för att uppnå stabilitet och effektivitet inom det finansiella syste- 69Om och i så fall hur finansiella obalanser ska beaktas inom penningpolitiken analyseras i kapitel 17. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet ska även fortsättningsvis fatta självständiga be- slut inom sina verksamhetsområden. Inom ramen för penningpolitiken och prisstabilitetsmålet är Riks- banken, i likhet med många andra centralbanker, ensamt ansvarig och får inte ta instruktioner från andra. Utrymmet för att inom detta område i lag föreskriva ett krav på samverkan med andra myn- digheter är därför mycket begränsat. För uppgifter inom ramen för arbetet med finansiell stabilitet är det annorlunda (se avsnitt 12.4). De ingår inte bland de ECBS-rela- terade uppgifterna och omfattas därför inte av det unionsrättsliga instruktionsförbudet som gäller för penningpolitiken. Det innebär att möjligheterna till utbyte och samverkan med andra myndigheter, inklusive regeringen, är större. Som framkom i den internationella utblicken i avsnitt 20.7 är det vanligt att myndigheter och regeringar har ett delat ansvar inom arbetet med finansiell stabilitet. Det är också vanligt att de samverkar i olika typer av råd där lämpliga åt- gärder diskuteras och koordineras. I avsnitt 20.3 beskrivs hur olika ansvarsområden har fördelats mellan myndigheter inom arbetet med att främja det finansiella syste- mets stabilitet och effektivitet. Det framgår bl.a. av det s.k. krishan- teringsramverket där de åtgärder som regeringen och myndigheterna kan vidta påverkar varandra.70 Det gäller också inom betalnings- systemet och den finansiella infrastrukturen där både Finansinspek- tionen och har uppgifter.71 Vidare har och liknande instrument som kan användas vid likvi- ditetsproblem i det finansiella systemet.72 Dessa exempel visar på att samverkan är nödvändigt för att samlade åtgärder inom det finansiella stabilitetsområdet ska vara ändamålsenligt utformade. Det gäller inte minst i kristider då stora krav ställs på ett fungerande krishanteringsramverk där processer, ansvarsområden och befogen- heter tydligt framgår. får inte samverkan förhindra att beslut vid behov kan tas skyndsamt. Formerna för samverkan disku- teras vidare i avsnitt 24.4.73 70Se kapitel 8. 71Se kapitel 21. 72Se avsnitt 22.3. 73För en generell beskrivning av samverkan mellan myndigheter, se avsnitt 11.6. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Slutligen bör noteras att behovet av samverkan inom finansiella stabilitetsfrågor inte innebär någon inskränkning i rätt att fatta självständiga beslut. Som analyseras i avsnitt 12.3 finns det inga mekanismer för myndighetsstyrning eller andra sätt att styra på annat sätt än genom lag. 20.8.2Avvägning mellan finansiell stabilitet och effektivitet Kommitténs bedömning: Det är och regeringen som genom lagar och förordningar gör den övergripande avvägningen mellan stabilitet och effektivitet inom det finansiella systemet. Även om ansvaret för finansiell stabilitet är delat mellan regeringen, , och är det viktigt att framhålla att det är som i första hand har normgiv- ningsmakten och på så vis beslutar om de politiska målen, däri inbe- gripet mål för det finansiella systemet. utövar även kon- troll över regeringen och andra myndigheter. Regeringen ansvarar inför . Den har till uppgift att styra riket och har viss egen normgivningsmakt. I utövningen av den styrande makten är reger- ingen bunden av lagarna. Myndigheternas roll är, oavsett om de lyder under eller regeringen, att tillse att lagarna och de däri an- givna målen förverkligas. I arbetet med finansiell stabilitet kommer den beskrivna ansvarsfördelningen till uttryck genom att regeringen har huvudansvar för att upprätthålla den finansiella stabiliteten och hantera finansiella kriser med stöd av den lagstiftning och målsätt- ning som beslutat. Som framgår i den internationella ut- blicken i avsnitt 20.7 är denna ordning vanligt förekommande även i andra länder. Flera verksamheter inom det finansiella systemet är förenade med risker som kan få mycket allvarliga konsekvenser för samhällsekono- min.74 En finansiell kris kan, utöver stora realekonomiska effekter, få betydande negativa fördelningsmässiga konsekvenser. Finansiell stabilitet är på flera sätt en förutsättning för att ekonomin ska fun- gera effektivt.