sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Ramdirektivets artikel 4 om miljömål har införlivats i nederländsk vattenförvaltning genom ett s.k. beslut om miljömål inom miljö- styrningslagen.257 Miljömålen diskuteras och tas fram på regional nivå och godkänns av den nationella styrgruppen. Enligt uppgift från RWS har ramdirektivet i allmänhet implementerats 1:1 i nationell lagstiftning.258 Den nationella planen tas fram och beslutas av regeringen. För- valtnings- och utvecklingsplanen för nationella vatten utarbetas av den centrala myndigheten och beslutas av ministern för infrastruktur och vattenförvaltning. Avrinnings- distriktens förvaltningsplaner och åtgärdsprogram tas fram av Rijkswaterstaat och de 21 vattenstyrelserna. De tolv provinserna tar fram de regionala vattenplanerna. I vattenlagen och vattenförordningen regleras den nationella vatten- planen, de regionala vattenplanerna och förvaltningsplanerna. Den nationella vattenplanen och de regionala vattenplanerna är strate- giska och policybaserade och innehåller de strategiska mål som ska realiseras, medan förvaltningsplanerna fastställer villkoren och åt- gärderna för att faktiskt uppnå målen. I den nederländska vattenlagen259 regleras att det ska finnas en natio- nell vattenplan (nationaal waterplan). Den ska tas fram av minist- rarna och innehålla de huvudsakliga delarna av nationella vattenpolitik och de därmed förbundna aspekterna på nationell politik för fysisk planering. I vattenlagen regleras vilka huvudsakliga delar som åtminstone ska ingå i den nationella planen: 257Besluit van , houdende regels ter uitvoering van de milieudoelstellingen van de kaderrichtlijn water (Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009). 258Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . 259Wet van , houdende regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterwet). an indication, in the light of the statutory objectives and stand- ards, of the desired development, operation and protection of the water systems and the corresponding timetable; description of the measures and provisions needed to realise such development, operation and protection; an indication of the likely financial and economic consequences of the proposed policy. Den nationella planen ska också innehålla bland annat förvaltnings- planerna för de fyra avrinningsdistrikten. När ministrarna har antagit den nationella vattenplanen ska den lämnas till parlamentet (Staten-Generaal). Av lagen framgår vidare att regler ska fastställas: Rules shall be laid down by or pursuant to administrative order on the preparation, format and content of the national water plan, including the river basin management plans for the , Meuse, Scheldt and Ems river basin districts. These rules shall at least provide for the in which the draft plan shall be prepared in joint consultation with representatives of the management of all provinces and water boards as well as the municipal councils; consultation of the competent authorities of the other states in the , Meuse, Scheldt and Ems river basin districts; with regard to North Sea policy: consultation of the competent authorities of the other states concerned, and public consultation of residents and interested parties. På motsvarande sätt anges i vattenlagen att regionala vattenplaner ska tas fram på provinsnivå.260 Den nationella vattenplanen och de regionala vattenplanerna är strategiska och policybaserade och inne- håller de strategiska mål som ska realiseras, medan förvaltningspla- nerna fastställer villkoren och åtgärderna för att faktiskt uppnå målen. Den nationella vattenplanen –2015 togs fram av den nederländska regeringen som ett svar på ramdirektivet för vatten. Målet är att uppnå en god kemisk och ekologisk status i vattnet. Den innevarande nationella vattenplanen –2021 styr bl.a. risk- hantering och färskvattenförsörjning. Planen pekar även ut strate- gier när det gäller områden med mycket vatten, som t.ex. Rhendeltat och kustområdet. I planen behandlas även olika sätt att integrera vattenfrågor i den fysiska planeringen och därmed förknippade kost- 260www.government.nl/documents/leaflets/2009/12/31/water-act (avläst ). Endast frågor som har nationell betydelse tas med i den natio- nella planen. Den nationella planen ska användas av olika centrala myndigheter och är bindande endast för den centrala statsförvalt- ningen, vilken ansvarar för det huvudsakliga vattensystemet.261 Vattenförordningen innehåller vidare bestämmelser om bl.a. för- beredelse och utformning av förvaltnings- och utvecklingsplanen för nationella vatten (Beheer- en ontwikkelplan voor de rijkswateren, BPRW) som utarbetas av den centrala myndigheten (RWS, se nedan). BPRW beslutas av ministern för infrastruktur och vattenförvaltning. Den nuvarande BPRW beskriver den centrala vatten- myndighetens operativa förvaltning av nationella vatten för perioden –2021. BPRW upprättas inom ramen för europeiska direktiv, nationell lagstiftning och nationell politik.262 Inom ramen för den nationella vattenplanen tas det fram en förvaltningsplan för varje avrinningsdistrikt. I förvaltningsplanerna anges den nuvarande vattenkvaliteten och vilka konkreta åtgärder som är nödvändiga för att förbättra vattenkvaliteten. Förvaltnings- planerna (beheerplannen) tas fram av vattenförvaltarna, dvs. RWS och de 21 vattenstyrelserna. Planeringscykeln för dessa planer upp- går också till . Förvaltningsplanerna upprättas med avseende på vattensystemen och ska innehålla bl.a. åtgärder och bestämmelser som, förutom vad som ingår i den nationella planen eller de regionala planerna, är nödvändiga för utveckling, drift och skydd av nationella eller regionala vatten. Förvaltningsplanerna ska även bl.a. innehålla en översikt över de ekonomiska resurser som krävs för att genom- föra programmet och förvaltningen. Vad som ska ingå i en förvalt- ningsplan framgår av vattenlagen. Förvaltningsplanerna omfattar vattensystemledning i bred mening. Det handlar om förvaltning av ytvattenförekomster, grundvattenförekomster, översvämningsskydd, lagringsområden och stödstrukturer, liksom förvaltningen vid kata- strofer. Det finns också möjlighet till ytterligare arbetsfördelning i 261www.government.nl/documents/policy-notes/2015/12/14/national-water-plan-2016- 2021 (avläst ). 262www.rijkswaterstaat.nl/water/waterbeheer/beheer-en-ontwikkeling-rijkswateren/beheer- ontwikkelplan-rijkswateren.aspx (avläst ). förvaltningsplanerna i den mån som den nationella vattenplanen eller de regionala vattenplanerna föreskriver detta. De tolv provinserna ska ta fram de regionala vattenplanerna. Där bestäms huvudlinjerna för vattenpolitiken som ska genomföras i pro- vinsen, för både regionalt ytvatten och grundvatten, och olika aspek- ter för den regionala fysiska planeringen. Planerna ska enligt vatten- lagen bl.a. innehålla en beskrivning av de åtgärder och bestämmelser som är nödvändiga för utveckling, drift och skydd samt ekonomiska konsekvenser. Den andra omgången av de regionala vattenplanerna löper . I provinsvattenförordningen finns vidare bestämmelser bl.a. när det gäller utformning av de 21 vattenstyrelsernas förvaltningsplaner. Vidare finns det i en administrativ överenskommelse om vattenfrågor (bestuursakkoord water) som ingicks mellan regeringen, provinserna, kommunerna, de regionala vatten- styrelserna och olika vattenföretag. Där slås bl.a. fast att en grund- princip är att ”standard-setting” ska göras av en demokratiskt vald insti- tution. I dokumentet kom parterna överens om bl.a. finansieringen av programmet för skydd mot högvatten (). Den statliga delen av finansieringen beslutades genom en pro- position till det nederländska parlamentet. Programmet syftar bl.a. till att höja standarden på dammar och som är i behov av det. Vidare kan bl.a. deltaprogrammet nämnas. Programmet har in- rättats mot bakgrund av klimatförändringarna för att skydda Neder- länderna mot högvatten och översvämningar och för att säkra till- gången till färskvatten. Dessutom har regeringen startat en kampanj för att öka allmänhetens medvetenhet om vattenfrågor – ons water (vårt vatten). Enligt lag måste de regionala myndigheterna – vattenstyrelser och provinser – bidra till förvaltningsplanerna. För detta syfte har RWS skapat ett digitalt system med faktablad som omfattar all relevant information per vattenförekomst. RWS uppger att planer diskuteras och tas fram på regional nivå och godkänns av den nationella styr- gruppen. Om olika frågor behöver tas omhand inom lagstiftningen så startas en formell lagstiftningsprocess. genomförs regionala och nationella analyser för att bestämma vilka problem som återstår och vilka effektiva kompletterande åtgärder som behövs. Detta arbete understöds av flera kunskapsproducerande institut, inklusive nationella modeller som finansieras genom den nationella myndigheten.263 När det gäller frågan på vilket sätt som mål och åtgärdsprogram verkställs gentemot privata verksamhetsutövare och markägare upp- ger RWS att åtgärder kan – och i vissa fall ska – vidtas av verksamhets- utövare och markägare. RWS uppger att allmänt ses ramdirektivets allmänna mål om rena och hälsosamma vatten som ett ansvar för alla inblandade parter.264 Genomförandet av åtgärder inom jordbruksområdet I finns så kallade jordbrukskollektiv eller föreningar för bevarande av jordbrukslandskapet (Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer). fördelas alla bidrag för förvalt- ningen av jordslandskapet (agricultural nature and landscape manage- ment) genom dessa kollektiv (collectieven) som finns på regional nivå. Kollektiven består en grupp jordbrukare som diskuterar, organiserar finansiering av åtgärder, genomför åtgärder och övervakar genom- förandet och effektiviteten i olika åtgärder. Mer än 40 sådana kollektiv har skapats i , och mer än 8 300 jordbrukare deltar. Tillsammans genomför de naturför- valtande åtgärder för mer än betesmarker, och vatten. Ett exempel som har lyfts fram till utredningen är föreningen i Binnenveld: Agricultural nature conservation association Binnenveld has carried out various landscape projects in collaboration with municipalities in its area of operation. The collective draws up a management plan for the working 263Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . 264Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . area and arranges the administration, control and inspection. It also collectively arranges with other agricultural nature associations the subsidies for nature and landscape management (e.g. managing conser- vation of pollarded trees and wooded banks).265 Kollektiven betalar för förvaltningen och tar bland annat fram broschyrer med en översikt över de krav och bidrag för bevarande- åtgärder som finns när det gäller jordbrukets naturvärden.266 Från RWS har framförts att de är mycket nöjda med dessa kollektiv: Using and paying these collectives for measures is very effective (tailor made, effective solutions, for local problems) attractive for farmers (learn from colleagues, not government). Efficient (reduces admini- strative burden and monitoring and control costs; Overhead is reduced from 40–to !). However, unfortunately, not all farmers participate (yet).267 Vattenstyrelserna har rätt att ta ut en skatt som främst finansierar åtgärder mot översvämningar och förvaltning av vattnets kvalitet och kvantitet. Det finns också en föroreningsskatt som betalas av förorenaren för att finansiera vattenförvaltningen och en grund- vattenskatt. Både vattenstyrelserna, provinserna och den nationella myndigheten har sina egna budgetar. Det är också orsaken till att var och en av dem har en demokratiskt vald styrelse. Hydromorfologiska åtgärder i statliga vatten finansieras över statsbudgeten. Ofta kombinerar sådana projekt frågor om vatten- säkerhet, dricksvattenförsörjning, fartygstrafik och andra intressen med målet att göra de kraftigt modifierade vattenförekomsterna mer naturliga. De regionala vattenstyrelserna finansieras genom skatter från med- borgarna som delvis baseras på värdet av fastigheter. 265Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . 266www.collectiefutrechtoost.nl/images/CUO%20Brochure%202019%20download.pdf (avläst ). 267Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . Projekt som syftar till ett mer hållbart jordbruk finansieras från olika källor: nationella bidrag, regional medfinansiering och av jord- brukarna själva. När det gäller principen om att förorenaren ska betala (PPP) framför RWS följande: When measures are taken up in regulation (good farming practice, best available techniques), costs are for industry and farmers. In general, cost recovery is about , but polluter pays principle is not always directly visible. Citizens also pay for the production/use of drinking water (about per m3); an incentive for the use of drinking water will only work with enormous increase of this (as people are already willing to pay the same price for a bottle with 1 l).268 När det gäller vattenkvalitet och arbetet utifrån ramdirektivet för vatten anger regeringen i den nationella planen att budgeten för perioden –2027 uppgår till totalt . Den totala kostnaden för den centrala statsförvaltningens, vattenstyrelsernas, provinsernas, kommunernas och vattenbolagens arbete med vatten uppgick till . Den centrala statsförvalt- ningen stod för av kostnaderna. Denna procent- andel har enligt den nationella planen minskat på grund av olika effektiviseringsåtgärder hos myndigheterna när det gäller konstruktion, förvaltning och underhåll samt att vattenstyrel- serna har övertagit en del av kostnaderna. Som framgått ovan kan vattenstyrelserna ta in en skatt eller avgift för att finansiera sin verksamhet. Det har främst varit inriktat på att fastighetsägare ska betala för att skydda deras egendom från över- svämningar. har det alltmer kommit att handla om miljöaspekter, varför alla förutsätts betala. Skatten tas in för att finansiera utgifter för i första hand översvämningsskydd och för- valtning av vattnets kvantitet och kvalitet. Vattenstyrelserna tar in skatt från följande: •invånare (hushåll) •markägare (mestadels jordbrukare) •fastighetsägare (hushåll och företag).269 268Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . 269Dutch (2017): Water Governance – The Dutch Water Authority Model. I finns vidare en föroreningsskatt för utsläpp i yt- vatten som är under statlig förvaltning eller under en vattenstyrelses förvaltning. Skatten ska enligt vattenlagen betalas av förorenaren. Skatteintäkterna ska användas för att finansiera vattenförvaltningen: The revenue of the pollution tax shall be used to fund the management of the water authority’s water system.270 Föroreningsskatten baseras på utsläppens kvantitet och vilka sub- stanser som släpps ut. Vidare finns enligt vattenlagen en grundvattenskatt på uttag av grundvatten som kan tas ut av provinserna för att täcka deras kost- nader. Skatten baseras på hur mycket grundvatten som tas ut. har i sin femte genomföranderapport beskrivit läget i genomförandet av ramdirektivet för vatten baserat på kom- missionens bedömning av den andra cykelns förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten. I rapporten lämnar kommissionen olika rekom- mendationer till de olika länderna.271 På grundval av resultaten från den andra omgången förvaltnings- planer för avrinningsdistrikt uppmanas särskilt att vidta följande åtgärder: –Slutföra bedömningen av de befintliga jordbruksåtgärdernas ända- målsenlighet och fastställa vilka ytterligare åtgärder som krävs för att uppnå vattendirektivets mål. –För kemiska föroreningar från källor utanför jordbruket se till att åtgärdsprogrammen bygger på tillförlitliga bedömningar av på- verkan. 270Sektion 7.2, avsnitt 5 Waterwet. 271Europeiska kommissionen (2019): Rapport från kommissionen till och rådet om genomförandet av vattendirektivet (2000/60/EG) och översvämningsdirektivet (2007/60/EG). den 26.2.2019, COM(2019) 95 final. Den nationella myndigheten har till utredningen betonat att Neder- länderna har organiserat vattenförvaltningen på ett sätt som passar dess syfte och som bidrar till att nå ramdirektivets mål: To our opinion the way we have organized the work is fit for purpose and helps to serve the objectives of the WFD. A drawback might be that the organization is resource consuming.272 När det gäller vad som fungerar bra respektive mindre bra gör man i en skillnad mellan dels den nationella processen, dels den regionala processen. Den nationella myndigheten betonar att processen är viktig för det politiska engagemanget. Beslut om mål och planer fattas av vattenstyrelser, provinser och den nationella myndigheten som alla har en styrelse som har valts demokratiskt. När det gäller den nationella processen deltar även regionala myn- digheter och olika aktörer. Det finns en styrgrupp för vatten där miljöministern är ordförande och där andra ministerier samt bland annat representanter för provinser, kommuner och organisationer del- tar. Vidare informeras det nederländska parlamentet genom skrivel- ser och möten om vattenrelaterade ämnen – inklusive frågor om ramdirektivet och vattenkvalitet – ungefär . Från betonas det politiska engagemanget i vattenförvalt- ningsfrågor. När det gäller vad som fungerar mindre bra eller är något komplicerat nämner den nationella myndigheten att det är en utmaning att knyta samman ramdirektivets tekniska ansats med att skapa en relevant diskussion bland beslutsfattarna: Political involvement and commitment is necessary and ‘works well’. What ‘works less well’ or is at least complicated or a challenge is to relate the technical approach of the WFD and a relevant discussion for decision makers.273 När det gäller den regionala processen är även centrala myndigheter involverade. Den nationella myndigheten betonar att kunde utgå från den befintliga organisationen med vattenstyrelser när ramdirektivet skulle införas. behövde inte skapa några nya myndigheter, däremot inrättades grupper – både på politisk nivå och tjänstemannanivå – där olika myndigheter arbetar 272Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . 273Rijkswaterstaat Water, Transport and Environment, e-brev . tillsammans på regional nivå. Dessa grupper är organiserade utifrån avrinningsområden. Vid sidan av detta kunde fort- sätta med det organiserade samarbetet om floderna Ems, , och Schelde med grannländerna. Arbetet intensifierades när ram- direktivet kom och mer uppmärksamhet ägnades åt frågor om vatten- kvalitet. Den nederländska vattenförvaltningen har utvärderats av . Vidare nämns att , efter avslutningen av förvaltnings- planerna för en förvaltningscykel, utvärderas processen både på nationell och regional nivå för att ytterligare förbättra arbetet under nästkommande förvaltningscykel. Den nationella vattenplanen och utvärdering Av den nationella vattenplanen framgår att det sätt på vilket vatten- politiken förvaltas påverkas av den mer allmänna utvecklingen med en förändrad roll för regeringen och de statliga myndigheterna. De finansiella resurserna minskar, uppgifter decentraliseras och sam- hället blir alltmer både en initiator och en genomförare av åtgärder, vilket leder till växande krav på andra styrningsmöjligheter, partner- skap och finansieringsmöjligheter. I den nationella vattenplanen hänvisar regeringen till en OECD- studie som kom fram till att den organisatoriska struk- turen för vattenförvaltningen i fungerar effektivt. Därför ser regeringen inga skäl till att föreslå några administrativa eller organisatoriska förändringar av vattenförvaltningen. Vidare har i studien kommit fram till att har en stabil finansiell struktur för vattenförvaltningen. Regeringen framför att det finns ett antal långsiktiga utmaningar. Regeringen betonar att den som drar nytta av eller vidtar åtgärder som påverkar vattnet också ska bära kostnaderna. Om det kan genomföras på ett effektivt sätt innebär det att finansieringen kan organiseras på lokal nivå. Av den nationella planen framgår att regeringen vill utreda hur prin- ciperna kan användas på ett bättre sätt på lång sikt genom att t.ex. utreda möjligheten att modernisera föroreningsskatter och om vatten- systemet kan inordnas i dessa. Regeringen framför i den nationella vattenplanen att den admini- strativa överenskommelsen om vattenfrågor tydligt slår fast vem som är ansvarig för vad inom vattenförvaltningen. Enligt regeringen fick både RWS och vattenstyrelserna yttra sig över utkastet till nationell plan, och aktörerna var nöjda med pro- cessen. Utkastet till den nationella planen diskuterades även med provinserna och vattenstyrelserna under möten på regional nivå och därefter i en styrgrupp. Även representanter för det civila samhället deltog i arbetet. Tillägg till den nationella planen gjordes efter en diskussion i det nederländska parlamentet (Generalstaterna). är en förbundsstat som består av 16 delstater med stort självstyre. Varje delstat har sitt eget parlament och sin egen regering. Hydrologiskt består av ett antal olika flodsystem – , , Ems, Weser, , Oder och inflödet till – och av kust- områdena vid och . Floderna påverkas starkt av nederbördsmängderna samt av utsläpp från industrier och hushåll, jordbruket, sjöfarten och vattenkraftverken. Längs finns och olika anordningar för att skydda kusten från högvatten och översvämningar. Exempelvis kan cirka 14 pro- cent av delstaten yta drabbas av översvämningar vid en stormflod. är den största . Det finns tio avrinningsdistrikt (Flussgebietseinheit)275 i Tysk- land: , Schlei/Trave, Warnow/Peene, Oder, , Weser, Ems, , och . Flera av distrikten är internationella och delas med , , , , , Frank- rike, och . 274Avsnittet bygger på /, Wassernutzung und Wasserrisiko in Deutsch- land. auf die , , , weiterer Abgeordneter und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN – Drucksache 18/12915 – 10 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode, /DE/Home/homepage_node.html (avläst ), / (avläst ). 275I olika texter används ibland också begreppen Einzugsgebiet och Flusseinzugsgebiet (av- rinningsområde) för att beteckna avrinningsdistrikt. Utredningen har inhämtat vilka erfarenheter som finns av hur vattenförvaltningen enligt EU:s ramdirektiv fungerar i . Det federala miljöministeriet har redovisat sina erfarenheter för Tysk- lands del.276 Den tyska vattenpolitiken på förbundsnivå är inriktad på att bevara eller återställa den ekologiska jämvikten i vattnet, att säkerställa vatten- försörjningen, att säkerställa en reglerad avloppsrening och att lång- siktigt säkra att även all annan användning av vattnet sker på ett håll- bart sätt. betonar det gränsöverskridande sam- arbetet kring vatten. Bland annat lyfter man fram de internationella kommissionerna för att skydda Oder, , , och . I centrum för den nationella vattenförvaltningen står genomföran- det av ramdirektivet för vatten i de tio avrinningsdistrikten. Andra tyngdpunkter i vattenpolitiken är att förebygga översvämningar och att skydda grundvattnet. Ramdirektivet för vatten har införlivats i genom dels den nationella vattenlagen, dels samtliga delstaters vattenlagar, dels förordningar på både förbunds- och delstatsnivå. Vattenlagen (Wasserhaushaltsgesetz, WHG) har som syfte att skapa ett en- hetligt genomförande av vattenrätten i hela . Vattenlagen syftar också till att skapa större enhetlighet och att genom bättre systematik göra vattenrätten mer förståelig och praktisk. Den nya vattenlagen tillkom efter en reform av kompetensfördelningen mel- lan delstaterna och den centrala förbundsnivån, och innebär att det numera finns enhetliga krav för förvaltningen av ytvatten, kustvatten och grundvatten i hela . Ramdirektivets krav för ytvatten återfinns i paragraferna 27–31 i WHG.277 Även bl.a. översvämnings- direktivet och havsmiljödirektivet har införlivats genom WHG. I exempelvis ytvattenförordningen finns regler kring bland annat EU-krav på miljökvalitetsnormer (Umweltqualitätsnormen) enligt