sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Att fullmäktige beslutar om arbetsordningen avviker från principen att ska styras med lag. En ordning där fullmäktige beslutar arbetsordningen skapar också en otydlighet om huruvida det är direk- tionen eller fullmäktige som har ansvar för verksamhetens resultat. ansvarsutkrävande från direktionen blir därför tydligare om det är direktionen som beslutar om arbetsformerna. Vidare kan interna organisationsbehov variera och vara personbero- ende. Det riskerar att bli ineffektivt att organisationsförändringar inte kan beslutas av direktion. Fullmäktige föreslås få lämna remissyttranden för räk- ning inom sitt ansvarsområde. I gällande rätt får fullmäktige lämna remissyttranden för räkning inom sitt verksamhetsom- råde. Uttrycket verksamhetsområde föreslås alltså ersättas med an- svarsområde. Fullmäktige får (både i den gällande riksbankslagen och i den nya) göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Motive- ringen till ändringen är således att fullmäktige med kommitténs för- slag får lämna både remissyttranden och göra framställningar inom sitt ansvarsområde. Syftet med det ändrade ordvalet är inte att ändra innebörden av bestämmelsen. Fullmäktige får således lämna remiss- 59Det gäller bl.a. 9 § i arbetsordningen att direktionen ska hålla fullmäktige informerade om förhållanden av betydelse för fullmäktiges kontroll av verksamheten (, 2018). Se förslag i avsnitt 33.6.8. yttranden i samma omfattning som enligt gällande rätt. Det är dock enligt kommitténs bedömning inte lämpligt att fullmäktige skriver gemensamma remissvar tillsammans med direktionen eftersom det skapar en otydlighet i fullmäktiges kontrollerande roll. Fullmäktige beslutar om direktionsledamöternas anställningsvillkor Kommittén föreslår att fullmäktige beslutar om direktionsledamöter- nas anställningsvillkor. Enligt gällande rätt beslutar fullmäktige om lön och andra anställningsförmåner för riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. I praktiken innefattar fullmäktiges beslut inte bara vad som kan anses vara förmåner utan även villkor, som exem- pelvis längd på mandatperioden och datum för tillträdande. I Riks- bankens arbetsordning (i dess lydelse ) beslutar fullmäk- tige om lön och andra anställningsvillkor. Förslaget innebär ett för- tydligande och en kodifiering av praxis. Ett förtydligande införs rörande innebörden av riksbankschefens förhinder I 1 kap. 4 § andra stycket i nuvarande riksbankslag anges att full- mäktige, när det behövs, ska bestämma i vilken inbördes ordning vice riksbankschefer ska tjänstgöra i riksbankschefens ställe när riks- bankschefen har förhinder. Kommissionen har anfört att det finns ett behov av att förtydliga innebörden av uttrycket förhinder, bl.a. vad gäller om det omfattar att riksbankschefens mandattid har löpt ut och om denne är arbetsoförmögen. Kommittén föreslår att ordet förhinder utgår ur lagtexten och ersätts av en uppräkning av inne- börden. Enligt kommitténs mening råder det ingen tvekan om att den förste vice riksbankschefen tillfälligt ska fullgöra rollen som riksbankschef om riksbankschefens mandattid har löpt ut utan att något beslut i frågan har fattats av fullmäktige. Det följer av att den tidigare riksbankschefen i en sådan situation inte längre har någon anställning inom . Det finns däremot anledning att före- skriva att bestämmelsen om tjänstgöringsordning omfattar den situationen att riksbankschefen har avgått på egen begäran. Detta ska anses utgöra förhinder. Vidare bör ett beslut om att skilja riks- bankchefen från anställningen innebära att förhinder föreligger, även om beslutet fortfarande får överklagas. Om därefter skulle komma fram till att beslutet var felaktigt, får förhindret anses ha upphört. Därutöver får riksbankschefen anses ha förhinder om hen är oförmögen att delta i direktionens arbete på grund av sjuk- dom eller något jämförligt förhållande på det sätt som avses i 10 § 3 lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Kommittén föreslår att den ovan beskrivna innebörden av uttrycket förhinder tas in i en bestämmelse som gäller inte bara för riksbankschefen utan även för en vice riksbankschef i det fall att hen har trätt in i riksbankschefens ställe på grund av dennes förhinder. Genom den nya bestämmelsen får kommissionens synpunkter anses tillgodosedda. 32.8.3Övriga bestämmelser om fullmäktige Kommitténs förslag: Följande bestämmelser förs över till den nya riksbankslagen: –Om att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträde och om beslutsförhet. –Om hinder mot att ingå i fullmäktige. –Om ersättning till fullmäktigeledamöter och suppleanter. –Rätten för ordförande och vice ordförande i fullmäktige att när- vara vid direktionens möten. –Fullmäktige får inte sammanträda på ockuperad mark. –Fullmäktige väljer inom sig en ordförande samt en vice ord- förande. –Fullmäktige har sitt säte i . Kommitténs förslag: Följande bestämmelser är nya eller justerade: –Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument. –Fullmäktige beslutar om motiv på de sedlar och mynt som Riks- banken ger ut. –Fullmäktige beslutar om resultaträkning, balansräkning, finan- siella avsättningar och om årets resultat (kommitténs förslag i denna del redovisas i avsnitt 29.7). –Fullmäktiges externa revisionsfunktion ska granska direktio- nens arbete (kommitténs förslag i denna del redovisas i av- snitt 33.6.8). Bestämmelser i riksbankslagen som kommittén föreslår föra över till den nya riksbankslagen rör att protokoll ska föras vid fullmäktiges sammanträden, om hinder mot att ingå i fullmäktige, ersättning till fullmäktiges ledamöter och suppleanter, att fullmäktiges presidium har rätt att närvara vid direktionens möten, fullmäktiges anmälan av finansiella instrument, att fullmäktige inte får sammanträda på ocku- perad mark, att fullmäktige inom sig väljer en ordförande och att fullmäktige har sitt säte i . Ändringar föreslås vad gäller de uppgifter som beskrivs i det följande. Fullmäktigeledamöters anmälan av finansiella instrument Enligt gällande rätt ska fullmäktiges ordförande och vice ordförande, liksom direktion, rapportera innehav av finansiella instru- ment m.m. till . Övriga fullmäktigeledamöter ska enligt gällande rätt rapportera innehav av finansiella instrument till Riks- banken. Kommittén föreslår att samtliga ledamöter i fullmäktige ska rapportera sitt innehav till . Vad gäller omfattningen av an- mälningsskyldigheten föreslås däremot ingen ändring för vare sig full- mäktiges ordförande och vice ordförande eller de övriga fullmäk- tigeledamöterna. Det blir även i linje med att fullmäktigeledamöter (både i den nuvarande riksbankslagen och i den nya) anmäler bisyss- lor till . Vidare anser kommittén att det är lämpligt att riks- dagen i egenskap av fullmäktiges uppdragsgivare också tar emot och granskar anmälan av finansiella instrument från samtliga fullmäk- tigeledamöter. Beslut om sedlar och mynt Fullmäktige ska enligt gällande rätt besluta om utformning av sedlar och mynt som ger ut. Det föreslås en justering att full- mäktiges beslut rör motiv på sedlar och mynt. Motiveringen till den föreslagna ändringen är att den nuvarande formuleringen om ut- formning har uppfattats som otydlig vad gäller vad som är direktio- nens respektive fullmäktiges ansvar. Vidare kan säkerhetsdetaljer som beslutar om, t.ex. säkerhetsremsor, påverka sedelns utformning. Beslut om resultaträkning och balansräkning m.m., och om revisionsplan Vad gäller kommitténs förslag på fullmäktigeuppgifter avseende egna kapital och internrevision redovisas de i separata kapitel; i avsnitt 29.7 (beslut om resultaträkning m.m.), och i av- snitt 33.6.8 (vad gäller internrevision). 32.8.4Hur fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna Kommitténs förslag: Fullmäktige utser ordföranden i direktio- nen, som ska vara riksbankschef, och övriga ledamöter, som ska vara vice riksbankschefer. Ett ansökningsför- farande ska införas för fullmäktiges rekrytering. Fullmäktige ska formulera en kravprofil till den aktuella tjänsteutlysningen. Full- mäktige ska utforma kravprofilen efter samråd med riksbanks- chefen. Vid rekryteringen ska fullmäktige säkerställa att riksbanks- chefen och de vice riksbankscheferna tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av verk- samhet. Kravprofilen ska i fråga om riksbankschefen inbegripa ett krav på god ledarskapsförmåga. En bestämmelse om sekretess för ärende om anställning som direktionsledamot införs i offentlighets- och sekretesslagen. Sekre- tess gäller i ärende om anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef för uppgift som lämnar eller kan bidra till upp- lysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess gäller inte beslut i ärende eller uppgift om den som har fått an- ställningen. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Fullmäktige har i och med sin närvarorätt vid direktionens samman- träden god inblick i vilken kompetens som behövs inom direktionen. Det finns därför goda skäl att fullmäktige fortsätter att sköta rekryte- ringen. Kommittén föreslår att det införs en tydlig ansökningsprocess vilket även syftar till att stärka legitimitet. Fullmäktige ska utforma en kravprofil, och vid rekryteringarna säkerställa att riksbankschefen och de vice riksbankscheferna tillsammans besitter lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av verksamhet. För riksbankschefen ska god ledarskapsförmåga vara ett krav eftersom hen ska vara myndighetschef och leda direktionens arbete (se kommande avsnitt). Det sätt på vilket fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna är en ovanligt icke-transparent process i , både i jämförelse med rekrytering av andra myndighetschefer i och centralbankschefer i andra länder. Vidare finns i dags- läget inga regler för hur fullmäktige ska utföra rekryteringar. Ett argument som ibland framförs mot ett ansökningsförfarande är att endast den som är säker på att få jobbet söker det, eftersom infor- mation om kandidater kan vara besvärande för kandidaternas ställ- ning på befintlig arbetsplats. Det skulle i så fall riskera att minska rekryteringsbasen. Detta potentiella problem kan dock hanteras med att ansökningar hålls hemliga , likt vad som gäller för ansökningar som generaldirektör i andra svenska förvaltningsmyn- digheter. Allmänhetens behov av insyn kan inte anses vara större i dessa rekryteringsärenden än vad som gäller för myndighetschefer vid förvaltningsmyndigheter som lyder direkt under regeringen (39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen och prop. 2009/10:56 s. 20–24). Kommittén föreslår därför att en sådan bestämmelse vad gäller ärenden om anställning som direktionsledamot tas in i offent- lighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen ska tas in i en ny 39 kap. 5 d §, i anslutning till bestämmelserna om sekretess avseende an- ställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen och val av vissa befattningshavare vid myndigheter under . En ansökningsprocess där information om sökandenas identitet sekretessbeläggs kan leda till den positiva effekten att antalet kom- petenta kandidater blir större än om urvalskretsen begränsas till per- soner som fullmäktige på förhand känner till. Det blir även med den föreslagna ansökningsprocessen en högre transparens än , vilket kan öka legitimiteten och minska risken för otillbörligt inflytande från specifika intressen. Kommittén bedömer att det inte finns starka skäl att avvika mer än nödvändigt från hur rekryteringsprocessen av andra myndighetschefer går till. Syftet med att införa en sekretessbestämmelse är alltså att förmå fler att anmäla sitt intresse för de annonserade anställningarna. Sekre- tessen ska då tillförsäkra kandidaterna tillräcklig anonymitet för att undanröja de olägenheter som offentlighetsprincipen kan medföra i dessa fall. Det innebär enligt kommitténs mening att det inte är till- räckligt att förse bestämmelsen med ett s.k. rakt skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att det bara gäller sekretess om det kan antas att viss skada upp- står om uppgiften lämnas ut. I nu aktuellt avseende skulle ett sådant rekvisit således medföra att ansökningshandlingarna i normalfallet lämnades ut, vilket skulle motverka syftet med kommitténs förslag om ett ansökningsförfarande. Vid det omvända skaderekvisitet är ut- gångspunkten den omvända, dvs. utgångspunkten är att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att de kan lämnas ut utan att viss skada uppstår. Kommittén anser därför att ett omvänt skade- rekvisit är mest lämpligt för dessa uppgifter (jfr prop. 2009/10:56 s. 24). Det har vidare i kommitténs intervjuer framförts en oro mot att införande av ett ansökningsförfarande skulle medföra att det går att överklaga en tillsättning. Det finns dock en uttrycklig bestämmelse i lag om att beslut om anställning som ledamot i direktionen inte får överklagas (se 3 § lagen [1989:186] om överklagande av administra- tiva beslut av och myndigheter). Bestämmelsen gäller sådana beslut oavsett vilket förfarande som har tillämpats före anställningsbeslutet, dvs. oberoende av om det finns ett formellt ansökningsförfarande. Vidare har frågan om utfrågning i finansutskottet av kandidater till tjänsten som riksbankschef varit uppe som förslag tidigare (se t.ex. den första externa utvärderingen av , avsnitt 32.4.1) men avfärdades då, bl.a. med hänvisning till att den sortens utfråg- ningar inte är en del av svensk förvaltningskultur. Att synas och kunna försvara sina beslut publikt är en viktig del av den roll en riks- bankschef eller vice riksbankschef sedan ska ha. Konfidentiella an- sökningar är dock svåra att förena med öppna utfrågningar av kan- didater, varför kommittén bedömer att utfrågning i inte bör införas. En annan ansats som har övervägts är att införa ett krav på att fullmäktige använder sig av en oberoende expertgrupp som lämnar förslag med rankning av kandidater till fullmäktige. Kommittén be- dömer att en sådan ansats kan vara värdefull men att vilken process som är mest lämplig kan variera från fall till fall. Därför bör ingen reglering av detta ske. 32.8.5Riksbanken leds av en direktion Kommitténs förslag: leds av en direktion. Direktionen är ändamålsenlig för att få en allsidig diskussion i penning- politiska och andra samhällspåverkande beslut. Ur ett demokratiskt perspektiv vore det problematiskt att delegera betydande samhälls- påverkande beslut, som dessutom fattas med hög grad av oberoende och med grundlagsfäst instruktionsförbud, till en enda person. Det finns därför goda skäl att beslut om penningpolitiken och andra av samhällspåverkande beslut såsom att lämna likvidi- tetsstöd till finansiella institut, inte fattas av en person utan av flera. Kommittén föreslår därför att ska ledas av en direktion, dvs. samma ledningsstruktur som . Direktionen beslutar kollek- tivt i penningpolitiska och andra samhällsekonomiska frågor. Där- utöver har ledamöterna ett gemensamt yttersta ansvar för Riksban- kens verksamhet. Men i praktiken har direktionsledamöterna olika roller, i synnerhet till följd av riksbankschefens mer direkta ansvar för den löpande verksamheten som framgår i arbetsordning och instruktion. Direktionen kan nämligen enligt gällande rätt välja att delegera frå- gor om t.ex. löpande verksamhetsstyrning till exempelvis riksbanks- chefen (1 kap. 5 § riksbankslagen). Om direktionen inte är nöjd med en delegering av en viss typ av beslut så kan den lyfta upp frågan till direktionsnivån igen. En sådan modell kan erbjuda flexibilitet och det är därför inte självklart att lagstiftaren ska bestämma relationen mellan riksbankschefen och övriga direktionsledamöter. Den finns å andra sidan ingen garanti för att frågor som rör den löpande skötseln delegeras till riksbankschefen. Det kan därför inte uteslutas att den nuvarande ordningen leder till en ineffektiv styrning av . Det kan också erinras om att Goodfriend och King argumenterade att det är orimligt att alla direktionsledamöterna har samma formella ansvar för den verkställande ledningen av (se av- snitt 32.4.1). För att minska riskerna för en ineffektiv styrning föreslår kom- mittén att riksbankschefens särställning inom direktionen anges i lag. För att minska risken för att denna ordning leder till maktmiss- bruk ska dock direktionen besluta om den närmare arbetsfördel- ningen mellan riksbankschefen och direktionen. Varje direktionsleda- mot ges även en lagstadgad rätt att lyfta frågor till direktionen för avgörande där (se avsnitt 32.8.10). Ansvarsfördelningen mellan riks- bankschefen och direktionen redogörs för i kommande avsnitt. 32.8.6Antalet direktionsledamöter och deras mandattid Kommitténs förslag: Direktionen består av fem direktionsleda- möter som utses av fullmäktige för av fem eller . En ledamot får utses på nytt vid högst ett tillfälle. Den som har varit vice riksbankschef får dock utses till riksbanks- chef för en eller två mandatperioder. I kommitténs intervjuer framförs av de flesta att fem eller sex leda- möter i direktionen är lagom många. Några menar att direktionen är i största laget, andra nämner att det nuvarande antalet om sex fun- gerar. De flesta intervjuade uttrycker inte någon tydlig preferens för fem eller sex ledamöter i direktionen. Sammantaget verkar sex ledamöter i direktionen vara tillräckligt många för att få bredd i diskussioner och beslut, varför alternativet att öka antalet i direktionen bör kunna avskrivas. Återstår gör då alter- nativen att behålla nuvarande antal om sex ledamöter eller minska antalet. I avvägningen av hur många det är lämpligt att vara i direk- tionen bör också beaktas att direktionsledamöter är näst intill oav- sättliga under sitt förordnande. Det faktum att man svårligen kan avsätta en direktionsledamot talar för att det är bättre att ha något fler än något färre i direktionen, som en slags intern kontrollfunktion och riskspridning. Även Goodfriend och King berörde frågan om direktionens stor- lek då de ifrågasatte om det finns tillräckligt med jobb för sex hel- tidsanställda ledamöter. Vidare visar forskning om gruppstorlek att omkring fem personer ofta är ett bra antal vid beslutsfattande i grupp (se avsnitt 32.6.2). Forskning om gruppstorlek indikerar därmed att både nuvarande direktion om sex ledamöter och en möjlig nerdrag- ning till fem ledamöter borde kunna fungera väl. är ett litet land och har ett relativt sett begränsat mandat i central- bankssammanhang (t.ex. varken makro- eller mikrotillsynsansvar). Detta talar för en relativt liten direktion. Det kan noteras att 2018 hade både och tre ledamöter i sina motsvarigheter till den svenska direktionen. Även egna enkätunder- sökning med direktionsledamöter visade att de flesta av de svarande ansåg att det vore bättre med en något mindre direktion. Det ska noteras att om antalet direktionsmedlemmar minskas så att de inte längre utgör ett jämnt antal försvinner riksbankschefens utslagsröst när alla direktionsledamöter är närvarande. Det är en fördel eftersom det likställer direktionsledamöterna i de penning- politiska besluten. Det kan dock finnas en risk att det skulle kunna försvaga riksbankschefens roll och förtroendet för hen. Kommittén bedömer alltså att det inte finns behov av fler än sex ledamöter. Kommittén bedömer vidare att fem ledamöter är att före- dra framför sex ledamöter. Det finns flera skäl till detta. Det bör inte vara fler för att lösa en uppgift än vad som faktiskt behövs. Det är inte positivt för verksamheten, med risk för långdragna berednings- processer, eller för den delen individerna som ska utföra uppdraget. I detta finns även en effektivitets- och kostnadsaspekt. Kommitténs förslag om att stärka och formalisera riksbankschefens roll så att det förtydligas vad chefskapet innebär kan minska risken för effektivi- tetsförluster. Men när det kommer till penningpolitiska beslut, och andra samhällspåverkande policybeslut, menar kommittén att det är bättre om samtliga direktionsledamöter har samma röst eftersom de i dessa beslut bör vara jämbördiga. Vid ett ojämnt antal i direktionen blir det sällan aktuellt med utslagsröst vilket är en fördel i detta av- seende, eftersom alla direktionsledamöter ges samma vikt. Ledamöternas mandattid och omvalsbegränsning Direktionsledamöter utses enligt gällande rätt för av fem eller . Unionsrätten ställer krav om . Bestämmelsen är lämplig att föra över till den nya riksbankslagen. Det minskar risken för att flera direktionsledamöter slutar sam- . I nuvarande riksbankslag finns inga regler vad gäller omval. Det finns i omvärlden tre möjliga varianter: inga omval tillåts, ett (eller flera) omval tillåts alternativt inga begränsningar rörande omval. Den internationella bilden gällande om omval tillåts, och i så fall hur många omval som tillåts, är ganska splittrad (se Tabell 32.1). Det finns argument som talar för och emot att införa en omvalsbegräns- ning. Ett argument som framförs för att införa omvalsbegränsningar är att det kan minska risken för att en ledamot agerar kortsiktigt för att bli omvald. Dock finns risken för kortsiktigt beteende oavsett om omval tillåts eller inte, det avgörande är i stället om direktionsleda- moten har en framtida karriär (dvs. inte går i pension i anslutning till att mandatet som direktionsledamot går ut). Ett annat argument som framförs för omvalsbegränsningar är att det undviker att makt- positioner cementeras. Det är också välbehövligt med förnyelse inom direktionen. Argument mot att införa omvalsbegränsningar är att rekryterings- basen minskar, vilket kan vara ett större problem i ett litet land som . Vidare kan omval fungera som ett verktyg för att utvärdera om direktionsledamoten har utfört sitt arbete skickligt och i enlighet med lagen. I en jämförelse med andra svenska myndigheter kan noteras att riksrevisorer får sjuåriga mandat utan möjlighet till omval. General- direktörer för förvaltningsmyndigheter får normalt, enligt praxis, ett omval vilket ger en sammanlagd mandatperiod . Vidare måste det beaktas att enligt unionsrätten måste direktions- ledamöter få en mandatperiod om . Detta gäller även vid ett eventuellt omval. Kommittén bedömer att fördelarna med att införa en omvalsbe- gränsning överväger nackdelarna. Det finns enligt kommittén heller inte starka skäl för att omval för riksbankschefer eller vice riksbanks- chefer ska avvika väsentligt från vad som gäller för övriga förvalt- ningsmyndigheters generaldirektörer där praxis alltså är ett omval, totalt som generaldirektör. Kommittén föreslår därför att det införs en omvalsbegränsning med innebörden att en ledamot kan erbjudas omval högst en gång. Det ger en maximal mandattid om tio–. Kommittén anser dock att särskilda regler bör gälla för det fall att fullmäktige önskar utse en person som har varit vice riksbankschef till riksbankschef. Kommittén föreslår därför att fullmäktige får utse en person till riksbankschef för en eller två man- datperioder även om hen har varit vice riksbankschef. I kapitel 37 analyserar kommittén vilka övergångsbestämmelser som behövs. Där framgår bl.a. att bestämmelsen om att högst ett omval får medges endast gäller vid tillsättningar som beslutas efter lagens ikraftträdande. 32.8.7Inga externa experter i direktionen Kommitténs bedömning: Inga externa experter bör sitta i direk- tionen. Ingen deltidsanställning med annan anställning parallellt bör vara möjlig. En fördel med externa experter i direktionen, dvs. ledamöter som inte tillbringar hela sin arbetstid inom , kan vara en bredd- ning av perspektiv och mindre risk för grupptänkande i de penning- politiska besluten. Externa experter inom ramen för en penningpoli- tisk kommitté kan också göra styrningen av verksamhet mer effektiv då det är ett sätt att möjliggöra att ha färre heltidsan- ställda chefer.