sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — I 1 kap. 5 § högskolelagen anges ett antal övergripande mål som högskolan ska främja i sin verksamhet: jämställdhet, förståelsen för andra länder och internationella förhållanden, breddad rekrytering 2016/17:50 s. 20. 5Detta kan jämföras med den finska universitetslagen (1 kap. 4 §), där ”universitetssamfun- det” beskrivs som bestående av ”undervisnings- och forskningspersonal, övriga personal och studerande”, eller förslag till ny lag för självständiga läro- säten som innehöll paragrafen ”Lärosätena utgörs av studenter, lärare och annan personal” (SOU 2008:104 s. 19). Principer för en ändamålsenlig styrning samt hållbar utveckling. Det kan ses som ett uttryck för att hög- skolesektorns ökade betydelse för kunskapsutveckling och kompe- tensförsörjning och som arbetsplats för anställda och studenter innebär att sektorn också fått en allt viktigare roll för övergripande mål i samhällsutvecklingen. Målen i 5 § mål är sådana som inte nödvändigtvis varit en del av högskolans traditionella identitet, utan som det tvärtom delvis har funnits och finns strukturer som mot- verkar. Våra direktiv lyfter den låga andelen kvinnliga professorer och den fortsatta sociala snedrekryteringen som exempel. Här kan styrningen anses syfta till ett kulturförändringsarbete inom hög- skolan, så att den i sin tur kan bidra till ett kulturförändringsarbete på samhällsnivå. Det bör betonas att även denna typ av mål är något som universitet och högskolor världen över arbetar med och inte utgör ett specifikt svenskt fenomen. Fritt kunskapssökande och behovsdriven kunskaps- och kompetensförsörjning Förutom uppdelningen i utbildning och forskning kan man peka på en annan dualitet i lärosätenas uppgift, nämligen att ansvara för både fritt kunskapssökande och behovsdriven kunskaps- och kompetens- försörjning. Fritt kunskapssökande kan ses som kärnan i universitetens och högskolornas uppgift. Utan detta är de något annat, och ingen annan samhällsinstitution har detta som sitt huvudsyfte. Motivet till denna grundläggande roll är att det inte på förhand går att veta vilken kun- skap och kompetens som kan vara värdefull – förutom att framtiden alltid är osäker skapar kunskapsutvecklingen i sig genom forskningsrön och studenter nya frågor, mål, problem och möjligheter. Att ifrågasätta etablerad kunskap är en central del i det vetenskapliga sökandet efter ny kunskap.6 Kopplat till detta anses universitet och högskolor också ha en viktig roll att ifrågasätta olika företeelser i samhället – att, som det uttryckts av svenska regeringar, vara ”en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället”.7 Detta uttrycks dock inte i hög- skolelagen (se vidare avsnitt 4.6). 6Se bl.a. Barrling (2005), Sundquist (2010), Bexell (2013), Boulton & (2008). 2009/10:149 och i direktiven till vår utredning. Principer för en ändamålsenlig styrning Behovsdriven kunskaps- och kompetensförsörjning har alltid varit en central grund för statens eller andra aktörers invester- ingar i universitet och högskolor och därmed en del av uppdraget. Det finns behov av utbildning för en mängd viktiga funktioner i sam- hälle och näringsliv, och av forskning inom vissa områden som underlag för sådana viktiga samhällsfunktioner. Läkarutbildning och klinisk forskning är ett konkret sådant exempel med mycket lång historia vid universiteten. Som framgår av kapitel 2 har allt fler utbildningar förlagts till högskolan med tillhörande behov av forskningsunderbyggnad. Ju större del av samhällets kompetensför- sörjning som sker genom högskolan, desto viktigare blir högskolans ansvar att möta olika specifika behov på arbetsmarknaden. Jämfört med andra länder med stor institutssektor ligger i mycket behovsmotiverad forskning inom högskolans ram. I våra direktiv8 betonas att lärosätena förväntas spela en allt mer aktiv roll för att hitta lösningar på olika samhällsutmaningar, och att styrning och resurstilldelning ”ska utformas så att den stöder lärosätenas möjlig- heter att möta de stora samhällsutmaningar som står inför.” Båda dessa aspekter är omistliga delar i högskolans uppdrag, men det fria kunskapssökandet är i en viktig mening primärt. All kun- skaps- och kompetensförsörjning som högskolan svarar för ska vila på vetenskaplig grund och bygga på det fria kunskapssökandet i form av ett öppet, kritiskt och prövande förhållningssätt genom vilket kunskapen ständigt utvecklas, utmanas och förnyas. Detta är grund- läggande även för utpräglade professionsutbildningar, inte minst när kunskaps-, teknik- och samhällsutvecklingen går allt snabbare. Som direktiven till vår utredning pekar på ska högskolans utbildningar möta arbetsmarknadens och samhällets behov på , och lärosätena ”har en unik förmåga att genom sin forskning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå.” Utbildningen har också en bredare roll än enbart arbetsmarknaden; våra direktiv betonar bl.a. utbildningen som en avgörande förutsätt- ning för att befästa demokratin och pekar på högskoleutbildningens bidrag till bildning och enskilda individers utveckling, samhällsenga- gemang och kritiska tänkande. som en del av högskolans 8Och i den senaste forskningspolitiska propositionen; jämför även tidigare satsningar på stra- tegiska forskningsområden m.m. Principer för en ändamålsenlig styrning samhällsansvar handlar om att bidra till att möta dagens samhälls- utmaningar är det viktigt att komma ihåg att den fria och nyfiken- hetsstyrda forskningen och utbildningen är avgörande för att hög- skolan ska kunna bidra till att både identifiera och möta framtidens samhällsutmaningar. Högskolans uppdrag är således brett och komplext, vilket också blivit mer uttalat i takt med högskolans expansion . Hög- skolans uppgift i samhällets tjänst är att både stå fri och vara lyhörd för specifika samhällsbehov. Detta behöver inte stå i konflikt men kan göra det, och det är en spänning och balans som ständigt måste hanteras. Vissa upplever ett ökande nyttofokus som ett hot mot det fria kunskapssökandet, medan andra upplever att lärosätena ägnar för lite uppmärksamhet åt samhällsnyttan. Detta är inget unikt vare sig för dagens situation eller för . Den viktiga utgångspunk- ten för styrningen är att det inte diskuteras i termer av ”lärosätenas intresse” gentemot ”samhällets intresse” utan som en fråga om att balansera två aspekter av lärosätenas uppdrag.9 Vilka är då förutsättningarna för att lärosätena ska fullgöra detta komplexa uppdrag? Det första att påminna om är att även om vårt uppdrag rör reger- ingens och styrning av lärosätena utförs uppdraget i grun- den av lärare och forskare i samarbete med studenter och med aktörer i det omgivande samhället, utifrån normer och kvalitetsideal som i stor utsträckning formas i en internationell kontext. Ledning och styr- ning på olika nivåer syftar till att stödja och koordinera denna verksamhet. Centrala förutsättningar för verksamheten som beskrivs i det följande är 1) akademisk frihet, 2) det akademiska ansvaret för kvali- tetsbedömning och andra normer som utvecklas i kollegiala proces- ser, 3) samhällsansvar och samverkan, 4) långsiktigheten i verksam- heten, och 5) behovet av flexibilitet och förnyelse. 9Jfr parlamentariska församlings rekommendation 1762 (2006) om akademisk frihet och universitetens autonomi, där de betonar att lärosäten måste vara tillräckligt nära sam- hället för att kunna bidra till att lösa grundläggande problem, men tillräckligt fristående för att upprätthålla en kritisk distans och ha en mer långsiktig syn (punkt 4.4). Se också flera av bidragen i SUHF (2013a). Principer för en ändamålsenlig styrning En första förutsättning för lärosätenas verksamhet är det som brukar kallas akademisk frihet. En ofta använd referens i diskussionen om denna är de europeiska universitetens , antagen vid Bolognauniversitetets 900-årsjubileum , och signerad av närmare 900 lärosäten i 89 länder. I de grundläggande principer som anges där beskrivs som en autonom institution som ”frambringar, undersöker, värderar och vidareför kulturen genom forskning och undervisning,” och där både forskning och under- visning – för att tillgodose omvärldens behov – måste vara ”moraliskt och intellektuellt oberoende av alla politiska, ideologiska och eko- nomiska maktgrupperingar”. Friheten inom forskning och utbildning slås fast som ”en fundamental princip” som såväl statsmakterna som universiteten måste respektera inom sina respektive områden. Det betonas också att ”undervisningen och forskningen vid universiteten inte får åtskiljas om utbildningen skall kunna motsvara förändrade behov, samhällets krav och vetenskapliga framsteg”, och ”principen att forskning och undervisning är oskiljaktig” anges som vägledande vid rekrytering av lärare. Vidare betonas att universitetens mål är ”universell kunskap” och att universiteten måste ”bortse från alla geografiska och politiska gränser”. Det är viktigt att betona orden ”för att tillgodose omvärldens behov”. Den akademiska friheten är inget ståndsprivilegium utan en praktisk förutsättning för att lärosätena ska kunna utföra sitt uppdrag med kvalitet och trovärdighet. Friheten syftar till att främja kunskapsutvecklingen inom forskning och utbildning och tilliten till att denna inte styrs eller begränsas av t.ex. politiska eller ekonomiska intressen. Även om Universitatum är ett dokument antaget av universiteten själva hänvisar också andra aktörer återkommande till det, och den akademiska friheten betonas i såväl internationella konventioner som nationella lagstiftningar. I artikel 13 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02) fastslås att ”Konsten och den vetenskapliga forskningen ska vara fria. Den akademiska friheten ska respekteras.” parlamen- tariska församling antog 2006 en rekommendation 1762 (2006) om 10Magna Charta finns i svensk översättning på: /publicerat/internationella- dokument. Principer för en ändamålsenlig styrning akademisk frihet och universitetens autonomi, där det bl.a. uttalas att lärares och forskares akademiska frihet och universitetens insti- tutionella autonomi bör bekräftas och garanteras i lag, helst i grundlag (punkt 7). I rekommendation CM/Rec(2012)7 anges att offentliga myndigheter bör tillhandahålla ett ramverk för akade- misk frihet och institutionell autonomi och löpande följa implemen- teringen av dessa grundläggande rättigheter.11 Som framgår av kapi- tel 2 har även svenska regeringar återkommande betonat behovet av frihet och motiverat det utifrån bl.a. kvalitet och lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen. Orden ”akademisk frihet” förekommer inte i högskolelagen, men forskningens frihet är skyddad enligt 1 kap. 6 §: För forskningen skall som allmänna principer gälla att 1.forskningsproblem får fritt väljas, 2.forskningsmetoder får fritt utvecklas och 3.forskningsresultat får fritt publiceras. En hänvisning till att forskningens frihet är skyddad enligt lag finns numera även i grundlagen. Utbildningens frihet – eller betydelsen av universitetens och högskolornas självständighet för samhällsutveck- lingen – finns dock inte angiven i lagen. Detta ser vi som en brist, vilket vi diskuterar vidare i avsnitt 4.6. Den akademiska frihetens gränser och praktiska tillämplighet är inte självklara. Exempelvis kan forskningens frihet självklart inte innebära en rätt för alla forskare att få obegränsad finansiering för alla sina forskningsidéer, som alltför begränsad finansier- ing också begränsar forskningsfrihetens praktiska betydelse.12 Det är en diskussion som alltid måste hållas levande. Utöver den intellektuella friheten att utforma forskning och utbild- ning finns också ett värde i vad som kan kallas kreativ frihet, vilket motiveras delvis annorlunda. Forskning och erfarenhet tyder på att 11”… public authorities should set the framework for academic freedom and institutional autonomy and continuously monitor the implementation of those fundamental rights.” 12Utvecklade resonemang om den akademiska frihetens villkor och begränsningar finns bl.a. i den norska utredning som 2006 hade i uppdrag att överväga om en lagfästning av individuell akademisk frihet borde ske i universitets- och högskolelag (NOU 2006:19). Principer för en ändamålsenlig styrning en hög grad av frihet och en situation där inre drivkrafter är viktigare än yttre generellt är positivt i kreativa och innovativa verksamheter.13 Detta gäller naturligtvis inte bara universitet och högskolor,14 men är viktigt att värna där. Li menar att universitet och högskolor har varit långt före sin tid när det gäller att skapa sådana kreativa och innovativa miljöer som präglar dagens kunskapsintensiva företag, men att den kreativa friheten alltmer har undergrävts av byrå- kratisering, managementtänkande, kontroll och resultatstyrning.15 Detta är en risk som måste beaktas i styrningen. Akademiskt ansvar – integritet och kvalitet Akademisk frihet förutsätter motsvarande ansvar: gentemot veten- skapen och studenterna, gentemot det omgivande samhället, och gentemot regering och riksdag som å medborgarnas vägnar beslutar om resurser, mål och ramar för verksamheten. För att fylla sin funktion måste det oberoende som de akade- miska friheterna ska garantera också förverkligas i akademisk integ- ritet, dvs. att inte låta politiska, ekonomiska eller andra hänsyn begränsa forskningsfrågor eller publicering av resultat, eller vilka perspektiv som får förmedlas i utbildningen.16 Forskningens frihet kan därmed också ses som en plikt: forskningsresultat inte bara får utan ska fritt publiceras för att syftet med den grundlagsstadgade fri- heten ska uppnås.17 En klassisk sammanfattning av de normer som bör styra den vetenskapliga kunskapsproduktionen är akronym 13Detta perspektiv kallas självbestämmandeteori (Self-Determination Theory) efter (2000); för en genomgång av senare forskning samt en empirisk undersökning baserad på den svenska Levnadsnivåundersökningen, se (2016). 14Casson (2018) s. 12. 15Bennich-Björkman (2016). 16Bexell (2011), s. 97, (2006b), s. 30. 17I den norska universitets- och högskolelagen (1 kap. 5 §, punkt 6) står att anställda vid uni- versitet och högskolor har rätt att offentliggöra sina resultat och ska sörja för att sådant offent- liggörande sker. I den föregående utredningen motiverades detta bl.a. med att bara forsknings- resultat som är offentliggjorda uppfyller det grundläggande kravet på kritiserbarhet, och att forskning som inte offentliggörs inte kan ses som fullgjort arbete ur ett arbetsgivarperspektiv. NOU 2006:19, s. 46. 18Merton (1973 [1942]). För svenska beskrivningar se bl.a. Lövkrona (2016), (2013) eller (2017b). Principer för en ändamålsenlig styrning •Communalism (kommunalism): Vetenskapen ses som publik kun- skap som är fritt tillgänglig för alla, vilket ger förutsättningar för att forskningsresultat kan prövas offentligt och leda till nya veten- skapliga framsteg som ett resultat av samarbete inom och mellan generationer av forskare. •Universalism: Vetenskapliga anspråk förutsätts vara universella och inte specifika till nationalitet, religion m.m., vilket också inne- bär att forskarens ursprung, kön eller ställning i samhället inte är relevanta för att ta ställning till resultatets hållbarhet.19 •Disinterestedness (oegennyttighet): Forskarens motiv förutsätts vara att bidra med nya kunskaper och inte att främja egna intressen. •Organised Scepticism (organiserad skepticism): All vetenskaplig kunskap ska granskas kontinuerligt och revideras i ljuset av nya upptäckter. Dessa normer är inte alltid vägledande för forskare i praktiken, och de har också problematiserats på olika sätt. Exempelvis har mot- normer identifierats som kan vara väl så starka i olika situationer: att hemlighålla fynd för att bli först med publicering, att bedöma forsk- ningsresultat främst utifrån forskarens rykte, att drivas av tävling med kollegor om finansiering och erkännande, eller att med alla medel försvara de teorier eller resultat som man byggt sin karriär på.20 normer utgör dock fortfarande en viktig utgångspunkt i diskussioner om exempelvis oredlighet i forskning.21 För statliga universitet och högskolor gäller även den statliga värdegrunden, som i Värdegrundsdelegationens definition utgörs av Demokrati; Legalitet; Objektivitet; Fri åsiktsbildning; Respekt för lika värde, frihet och värdighet; samt Effektivitet och service. Dessa kan anses stå i samklang med akademiska friheter och normer och med lärosätenas samhällsansvar.22 19Jämför betoningen i Universitatum av att eftersträva universell kunskap och bortse från alla geografiska och politiska gränser. 20Mitroff (1974), s. 579–595. 21Vetenskapsrådet (2017b). 22Rejmer (2016), s. 33–66. Principer för en ändamålsenlig styrning Kvalitet är ett centralt akademiskt värde.23 Kvalitet är en självklar referenspunkt för lärosätenas verksamhet, avgörande för lärosätenas samhällsbidrag och följaktligen också en politiskt högt prioriterad fråga. Det finns dock ingen enkel definition av kvalitet i högre utbildning och forskning. Akademisk kvalitet bedöms i kollegiala processer i ett internationellt perspektiv24 – vilket också gäller de andra normer som beskrivits ovan. Professionellt och kollegialt ansvar Normer är till sin karaktär kollektiva. Varken enskilda lärare eller utomstående instanser kan upprätthålla centrala normer eller defi- niera vad som utgör hög kvalitet i en viss utbildning eller forskning, vilka argument och slutsatser som är hållbara, vad som är originellt m.m.För detta är kollegiet centralt. Högre utbildning och forskning utformas utifrån dels principer som är mer eller mindre allmängiltiga inom akademin (kritisk prövning av argument osv. ), dels kvalitets- kriterier och -normer för hur kunskapssökandet sker och prövas inom ett specifikt ämne eller område. Kollegiala processer av olika slag är centrala både för att pröva och utveckla utbildningens och forskningens kvalitet enligt sådana normer, och för att upprätthålla och utveckla normerna. Dessa kollegiala processer äger rum i många sammanhang och på flera nivåer. Många processer sker inom det aktuella akademiska om- rådet nationellt och globalt, t.ex. vid peer review inför publicering eller i utvärderingssammanhang. Men även den lokala kollegialiteten, det kritiska samtalet mellan kollegor om utbildningens och forsk- ningens innehåll, är centralt för att upprätthålla akademisk integritet och kvalitet. Det är också viktigt att, som ut- tryckte det, kollegiets och medarbetarnas kompetens och kunskap kan tillvaratas i ledningen av lärosätet.25 Detta gäller för övrigt inte bara inom universitet och högskolor. Tillitsdelegationen pekar bl.a. på kollegiala strukturer och utvecklade system för kunskapsutveckling, t.ex. genom arenor och tid för utbyte av kunskap och erfarenhet, som grundläggande i en tillitsbaserad organisation.26 Vi återkommer i 23Se bl.a. Bexell (2011), s. 97–98. 24Jämför bl.a. SOU 2007:81, s. 51. 25SOU 2015:92 s. 147. 26SOU 2018:38 s. 72. Principer för en ändamålsenlig styrning avsnitt 4.6 till frågan om det kollegiala ansvaret och inflytandet som vi menar bör betonas starkare i högskolelagen. Normer och kvalitetskultur behöver underhållas och utvecklas De inomakademiska normerna är grundläggande förutsättningar för lärosätenas verksamhet men kan – som alla normer – inte tas för givna utan behöver underhållas, förnyas och värnas mot tendenser som riskerar att undergräva dem. Undergrävande tendenser kan komma både inifrån och utifrån. Även om alla t.ex. skriver under på att en utpräglat meritokratisk process med noggrann kvalitetspröv- ning i samband med rekrytering av lärare och forskare är centralt för kvalitet och förnyelse kan andra faktorer, såsom personliga sympa- tier eller antipatier, smyga in i anställningsprocesser eller medelsför- delning. Därför behövs system för att upprätthålla centrala normer, och när det kommer signaler om att systemen inte är tillräckligt effektiva – som t.ex. SULF:s rapport om anställningsprocesser27 – behöver de tas på allvar och föranleda åtgärder. Yttre faktorer som kan undergräva normsystemen är bl.a. över- drivet fokus på kvantitativ mätbarhet eller marknadstänkande (se vidare diskussion i avsnitt 4.4 och 4.5), vilket både är en internatio- nell utveckling och också kan förstärkas av styrningen. Traditionella inomakademiska normer är inte heller alltid tillräck- liga. Den bristande jämställdheten är ett tydligt exempel där akade- miska normer som teoretiskt sett borde gynna jämställdhet – fokus på meritokrati, argumentets och kvalitetens primat osv – uppenbart inte har varit tillräckligt starka för att väga upp ojämställda struktu- rer. Befintliga strukturer och trögheter kan således hämma föränd- ring och förnyelse på många sätt. Styrningen måste därför beakta både behovet av att underhålla och stärka viktiga normer som utgör grund för den högre utbildningens och forskningens kvalitet och trovärdighet, och behovet av att bidra till att förändra och förnya den akademiska kulturen. 27SULF (2018a). Principer för en ändamålsenlig styrning Samhällsansvar genom samverkan och samhällspåverkan Det fria kunskapssökandet, stark akademisk integritet och höga kvalitetskrav är en grundförutsättning för den högre utbildningens och forskningens bidrag till samhällets utveckling. Men i universitets och högskolors samhällsansvar ligger också aktiva insatser för att utbildningen och forskningen ska komma samhället till godo på bästa sätt. Detta slås fast i 1 kap. 2 § högskolelagen genom uppgiften att ”samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid hög- skolan kommer till nytta.” Det beskrevs när bestämmelsen infördes som högskolans ”tredje uppgift”, i linje med det internationellt använda begreppet ”third mission”. Som många har påpekat var dock uppgiften inte ny, på så sätt att staten som finansiär alltid har haft förväntningar på verksamhetens samhällsnytta och i allt ökande utsträckning sedan efterkrigstiden.28 Det påpekades också tidigt att den ”tredje uppgiften” inte kan ses som en helt separat uppgift. I propositionen Vissa forskningsfrågor betonade regeringen att sam- verkan ska vara en integrerad del av högskolans verksamhet, t.ex. genom att högskolan bedriver forskning och utbildning på ett sådant sätt att kunskaper och former för att dra nytta av forskningen ut- vecklas tillsammans med det omgivande samhället. Regeringen beto- nade att samverkan ger ett inflöde av idéer till lärosätets undervisning och forskning och därmed utgör en kvalitetsaspekt, och att den gäller hela det omgivande samhället och inte bara företag och näringsliv.29 På samma sätt beskriver regeringen i direktiven till vår utredning samverkan som en naturlig och integrerad del av läro- sätenas utbildning och forskning, som bör kunna bidra till att stärka kvaliteten och relevansen i denna. Det framhålls också att samverkan kan omfatta en rad olika aktiviteter med många olika aktörer, allt från näringsliv och offentlig sektor på olika samhällsnivåer till civil- samhället. 28Se bl.a. (2001). 1998/99:94 s. 34. Principer för en ändamålsenlig styrning Högskolelagen talar inte bara om samverkan utan även om informa- tion och insatser för att forskningsresultat ska komma till nytta; även om ”samverkan” ofta används som beteckning för allt detta handlar det om delvis olika saker. I grunden handlar det om att universitet och högskolor – och dess lärare och forskare – har ett samhällsansvar (internationellt används t.ex. termer som ”public engagement”). Detta betonas även i Universitatum, som anger att mänsk- lighetens framtid i mycket hög grad är beroende av den kulturella, vetenskapliga och tekniska utveckling som äger rum vid lärosätena, och att lärosätena måste betjäna hela samhället. Lärosätenas samhällsansvar handlar delvis om hur forskning och utbildning bedrivs och utformas.