sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — I ett andra stycke förtydligas att myndigheten vid allvarliga olyckor och kriser ska ha förmågan att inrikta och prioritera sådana resurser som gjorts tillgängliga genom mottagande av internationellt stöd eller från kommuner eller statliga myndigheter. Närmare överväganden finns i avsnitt 21.2. Föreliggande utvärdering av sommarens händelser är omfattande och flera av de slutsatser som presenteras kan jag ställa mig bakom. Jag anser dock att det finns avgörande punkter där utvärderingen brister, vilket innebär att vissa av de slutsatser som presenteras inte utan fördjupade analyser och bedömningar kan ligga till grund för beslut om utveckling av svensk räddningstjänst i ett vidare perspek- tiv eller av svensk krisberedskap i allmänhet. I det följande förklarar jag inledningsvis mina principiella invändningar mot utvärderingens avgränsning och inriktning. Därefter presenterar jag punkt för punkt de slutsatser som jag inte kan ställa mig bakom. , som lades fram , innehåller en rad förslag om hur den kommunala räddningstjänsten kan förbättras, bland annat med avseende på styrning och organiser- ing, brandförebyggande verksamhet, personal och utbildning, rädd- ningsinsatser och samverkan samt statens stöd och till- syn. Utredningen innehåller många bra och konstruktiva förslag som kan leda till effektiviseringar i . Jag anser dock att det är mycket problematiskt att utredningen i sin analys av räddningstjänsten inte har beaktat kommunernas eller läns- styrelsernas roll varken i rådande krisberedskapssystem, i statlig räddningstjänst eller i pågående totalförsvarsplanering. Därmed finns stora brister i räddningstjänstutredningens slutsatser och förslag. Detta har också flera myndigheter, bland dem länsstyrelserna, fram- fört i samband med remitteringen av räddningstjänstutredningen. Till föreliggande utvärdering har regeringen förordnat samma utredare som för räddningstjänstutredningen till särskild utredare. Enligt utredningens direktiv ska räddningstjänstutredningens slut- satser särskilt beaktas. Mot bakgrund av de synpunkter som har förts fram med anledning av räddningstjänstutredningen förslag menar jag att föreliggande utvärdering av sommarens omfattande skogs- bränder, med beaktande av räddningstjänstutredningen, i större ut- sträckning borde kompletterats med ett av de analysperspektiv som saknades i räddningstjänstutredningen, dvs. Utan detta vidare perspektiv är det inte möjligt att utvärdera sommarens operativa insatser med avseende på de aspekter som lyfts i direktiven, dvs. samordning, samverkan, ledning, resursutnyttjande, samt kommunikations- och informationsinsatser. Ett nyckelbegrepp i uppbyggnaden av svensk krisberedskap är geografiskt områdesansvar. Geografiskt områdesansvar innebär ett ansvar att verka för att samordningen fungerar mellan alla som är inblandade i krisberedskapen på lokal, regional respektive central nivå. För den lokala och regionala nivån finns det en tydlig reglering av detta ansvar. Kommunerna har det geografiska områdesansvaret i kommunen enligt (2 kap. 7 § lag [2006:544] om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser, LEH). Länsstyrelserna har det geografiska områdesansvaret i länet (förord- ning [2017:870] om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap). Av regeringsformen följer att regeringen har till uppgift att styra landet. Därför kan man säga att regeringen har det geografiska om- rådesansvaret för landet. Regeringens uppgift avseende det natio- nella områdesansvaret är att svara för den övergripande inriktningen av samhällets krisberedskap. Det nationella områdesansvaret inne- fattar därmed de samlade krishanteringsåtgärderna som regeringen med stöd av eller genom förvaltningsmyndig- heterna utövar. Regeringen har särskilt uppdragit åt MSB att stödja samordningen av de berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Det geografiska områdesansvaret har således olika villkor på olika nivåer. På nationell och nivå har ansvaret en politisk dimension, medan länsstyrelsernas geografiska områdesansvar för ledning och samordning i grunden är en fördelning av regeringens ansvar. I föreliggande utvärdering av sommarens skogsbränder har ansva- ret för samordning, samverkan och ledning inom ramen för det geogra- fiska områdesansvaret inte beaktats i tillräcklig utsträckning, trots att det geografiska områdesansvaret har en central betydelse för uppbygg- naden av svensk krisberedskap, från lokal till nationell nivå. Detta har motiverats med att föreliggande utvärdering avser ”operativa räddningstjänstinsatser”, dvs. insatser enligt LSO, (lag om 2003:778 om skydd mot olyckor). Jag delar inte denna utrednings snäva tolk- ning av vad som ska innefattas i begreppet ”operativa räddnings- tjänstinsatser” i samband med de omfattande skogsbränderna som- maren 2018. En allomfattande insats där ett så stort antal aktörer agerade likt sommarens händelser måste ses ur ett vidare krisbered- skapsperspektiv. Jag vill mot bakgrund av ovanstående anmäla avvikande mening på följande punkter: –Kommunerna ska ha en funktion som kontinuerligt utövar över- gripande ledning av räddningsverksamheten. Alla räddningstjänster måste tillhöra en ledningscentral som är bemannad dygnet runt och ingå i systemledning. Det synes rationellt och effektivt att säkerställa en övergripande led- ning av räddningstjänstverksamheten. Däremot måste denna ledning harmoniseras med övriga lednings- och samverkansresurser som kan bli aktuella för räddningsinsatser samt den krisberedskapsförmåga som återfinns på såväl lokal som regional nivå. Härvidlag, menar jag, att ytterligare utredningar där andra perspektiv än strikt ”räddnings- tjänstperspektiv” behöver komplettera denna slutsats. Sommarens händelser visar tydligt att kopplingen mellan exempelvis geografiskt områdesansvar måste tydliggöras innan en utveckling sker enligt räddningstjänstutrednings förslag. Ett exempel som visar på vikten av detta är hur insatserna i hanterades , där geografiskt områdesansvariga aktörer tillsammans med räddnings- tjänsten agerande i samverkan. –MSB ska samordna kommunernas verksamhet när det gäller området skydd mot olyckor och stödja kommunerna med råd och information. MSB har en viktig roll att stötta länsstyrelser och kommuner däremot bör det vara länsstyrelserna som i första hand bör vara den statliga myndigheten som stödjer kommunerna. uppdrag som väl motsvarar det som efterfrågas. Exempelvis har läns- styrelserna i förordning (2017:870) att i varje län ha ett särskilt råd för krisberedskap och skydd mot olyckor. –bedömning att staten även i fortsätt- ningen bör ha möjlighet att överta ansvaret för räddnings- tjänst om räddningsinsatsen är omfattande eller det annars finns synnerliga skäl. MSB bör i förordning ges denna befogenhet. Utred- ningen anser emellertid att den statliga myndigheten (MSB) även ska ha möjlighet att delvis ta över ansvaret i en eller flera kommuner som berörs av en räddningsinsats. –Det bör i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor anges att den statliga myndighet som regeringen bestämmer får helt eller delvis ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av en räddningsinsats, om räddningsinsatsen är särskilt om- fattande eller det annars finns synnerliga skäl. MSB bör i förordning ges denna befogenhet. –Om ansvaret övertas delvis ska den statliga myndigheten utse en räddningsledare för insatsen. Mot bakgrund av länsstyrelsernas nyckelroll i den nationella kris- beredskapen delar jag inte utredningens förslag om att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ska ta över möjligheten för länsstyrelserna att överta ansvaret för den kommunala räddnings- tjänsten och därmed möjlighet att överta ansvaret för räddnings- insatser. Jag anser att räddningstjänst är en del i krishanteringen och därmed viktigt att det följer strukturen med geografiskt områdes- ansvar. Detta blir särskilt viktigt kopplat till kommunernas uppdrag i totalförsvaret och länsstyrelsernas uppdrag som högsta civila total- försvarsmyndighet och kärnenergiberedskapen. En annan viktig utgångspunkt för att förstå roll och agerande är de övergripande uppgifter och ansvar som myndig- heten har, utan någon specifik koppling till arbete med krisbered- skap eller totalförsvaret. Framför allt som aktör inom det egna länet, men även i förhållande till andra aktörer och den nationella nivån. övergripande uppgifter och ansvar handlar bland annat om att verka för att nationella mål får genomslag i länet, att samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser samt att främja samverkan mellan kommuner, landsting, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet. ska även noga följa tillståndet i länet och underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Dessa uppgifter är inte kopplade till något specifikt område utan täcker hela verksamhet. har en mängd andra uppgifter som innebär ett nära samarbete med aktörer i och utanför länet. Exempel på sådana upp- gifter finns inom naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk, vatten- frågor, klimatanpassning och smittspridning av allvarliga djursjuk- domar. roll är i vissa fall dubbel och omfattar såväl rådgivning, tillsyn och uppföljning som regional samordning. Vid samhällsstörningar som involverar dessa områden underlättas läns- styrelsens samordnande roll genom de samarbeten och relationer som redan är etablerade runt dessa frågor. Utvärdering av operativa räddningsinsatser vid skogsbränder 2018 En särskild utredare ska utvärdera de operativa räddningsinsatserna i samband med de omfattande skogsbränderna i , Dalar- nas och . Syftet med utvärderingen är att ta till vara erfarenheter och få ny kunskap inför liknande hän- delser . Utredaren ska bl.a. utvärdera •samordning, samverkan och ledning av insatserna, •användning av samhällets samlade resurser, och •kommunikation och information till allmänheten. Uppdraget ska redovisas . Extremt varmt väder med torka och skogsbränder Den torra har medfört att det har uppstått ett stort antal omfattande skogsbränder på flera håll i landet som hotat män- niskor, bebyggelse och skogsegendom. Släckningsarbetet har skett i samverkan mellan kommunala räddningstjänster, länsstyrelser, Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Försvarsmakten, SOS Alarm och ett stort antal andra myndigheter, organisationer och frivilliga. Vidare har omfattande internationellt stöd lämnats från flera länder i form av vattenbombande flygplan och helikoptrar, brand- män, utrustning och fordon. I de omfattande räddningsinsatserna har det snabbt uppstått ett stort behov av resurser från lokalt, regionalt och centralt håll. Flera olika aktörer har medverkat med olika resurser. Resurs- ansvaret ligger primärt på de enskilda kommunerna. Länsstyrelserna har haft en sammanhållande och samordnande roll inom sitt geogra- fiska område. MSB har bistått med förstärkningsresurser och sam- ordnat mottagandet av de internationella stödresurserna. Det stora antalet aktörer som har bidragit till insatserna har ställt höga krav på samordning, samverkan och ledning. Särskilt viktigt har det varit att effektivt kunna dirigera det internationella stödet och stödet från organisationer och frivilliga. Mellan och övertog i ansvaret för räddningstjänsten i med stöd av 4 kap. 33 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. Regeringen har följt händelseutvecklingen noga och hållit en hög be- redskap för att kunna vidta åtgärder. Regeringen har bl.a. fattat beslut om finansiering av räddnings- insatser och ersättning till frivilliga organisationers samordning och frivilliga insatser (dnr Ju2018/03823/SSK). Vidare har regeringen be- myndigat MSB att få begära bistånd inom ramen för det internatio- nella samarbetet Partnerskap för fred (dnr Ju2018/03825/L4). lämnade förslag för en effek- tivare med bättre förutsättningar att före- bygga olyckor och minska skador till följd av olyckor (SOU 2018:54). Utredningen föreslår bland annat följande: •Kommunerna ska få en utökad skyldighet att samverka med varandra för att effektivare kunna genomföra omfattande rädd- ningsinsatser, till exempel vid större skogsbränder. •MSB ska få uppgiften att utöva tillsyn över den kommunala rädd- ningstjänsten. •MSB ska få uppgiften att kunna ta över ansvaret för kommuner- nas räddningstjänstverksamhet vid mycket omfattande räddnings- insatser. •Kommunerna ska ha tillgång till en ständigt bemannad funktion för effektivare övergripande räddningsledning i hela landet vid omfattande bränder eller andra allvarliga händelser. •MSB ska ges en förtydligad uppgift när det gäller att kunna till- handahålla nationella stödresurser, till exempel stabs- och lednings- stöd eller utrustning för skogsbrandbekämpning vid pågående omfattande räddningsinsatser. •Kommunerna bör ta ett större ansvar för att kommunalanställda i större utsträckning ska kunna vara deltidsbrandmän. Deltids- brandmän ska dessutom undantas från reglerna om A-kasse- ersättning i fråga om avräkningskrav mot erhållen lön. Betänkandet har remitterats. Andra uppdrag relaterade till skogsbränderna Regeringen har lämnat uppdrag till att utreda förutsättningarna för att myndighetens sjö- och flygrädd- ningshelikoptrar även ska kunna användas till brandbekämpning. Upp- draget ska redovisas . ska också se över vilka helikoptrar som kan bli operativa och därmed kunna delta i eftersläckningsarbetet. Denna del av uppdraget ska redovisas (dnr N2018/04260/SUBT). Regeringen har lämnat uppdrag till Länsstyrel- sen i att samordna eftersläckningsarbetet efter skogs- bränderna 2018. Uppdraget ska redovisas (dnr N2018/04261/SK). Regeringen har lämnat uppdrag till MSB att utifrån erfarenheter från sommarens skogsbränder analysera och redo- visa behoven av en förstärkt kapacitet avseende materiel, personal- försörjning och brandbekämpning från luften. Uppdraget ska redo- visas avseende materiel och avseende övriga delar (dnr Ju2018/03972/SSK). Regeringen lämnar uppdrag till att utvärdera beredskap och förebyggande åtgärder rörande statlig transportinfrastruktur vid omfattande skogsbränder eller extrema vädersituationer. Uppdraget ska redovisas . Regeringen lämnar uppdrag till Socialstyrel- sen att följa upp och utvärdera och den kommunala hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera krissituationer så som vid höga temperaturer och vid evakuering. Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att utvärdera de operativa räddningsinsatserna vid skogsbränderna Det är av stor betydelse att följa upp räddningsinsatserna i samband med sommarens extrema vädersituation och omfattande skogsbrän- der för att ta till vara erfarenheter och få ny kunskap inför liknande händelser . Mycket omfattande skogsbränder till följd av långvarig torka av det slag som vi har haft denna sommar och även i , har varit sällanhändelser som det har varit svårt att planera för. Varmare väder är någonting som vi kommer att få se allt oftare på grund av klimatföränd- ringarna. Det kan innebära torrare somrar och att det förebyggande arbetet och beredskapen att hantera stora skogsbränder behöver an- passas. En särskild utredare ska utvärdera de operativa räddningsinsat- serna i samband med skogsbränderna i , och . Samordning, samverkan och ledning av insatserna Utredaren ska särskilt belysa •de operativa insatserna inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, •samordning, samverkan och ledning på lokal, regional och natio- nell nivå, och •Sveriges förmåga att ta emot och använda internationellt stöd. Användning av samhällets samlade resurser Utredaren ska särskilt belysa •om de resurser som ställts till förfogande för räddningsinsatserna har använts på ett effektivt sätt och •intresseorganisationers, frivilligorganisationers och enskilda frivil- ligas insatser, framför allt avseende samordningen med de offent- liga insatserna. Kommunikation och information till allmänheten Utredaren ska särskilt belysa •om den information som lämnats till allmänheten, inklusive vik- tigt meddelande till allmänheten (VMA), och media under in- satsen varit ändamålsenlig, särskilt med avseende på enhetlighet, relevans och tillgänglighet. Andra relevanta frågor och eventuella författningsändringar Det står utredaren fritt att inom uppdraget även belysa andra rele- vanta frågeställningar och eventuella behov av författningsändringar och i förekommande fall föreslå sådana. Utredaren ska beakta Rädd- ningstjänstutredningens förslag. Om utredaren lämnar förslag på åtgärder eller författningsändringar ska de åtföljas av en bedömning av eventuella konsekvenser för stat- liga myndigheter, landsting, kommuner och andra relevanta aktörer som kan beröras. Om förslagen påverkar kostnader eller intäkter för staten, landstingen, kommunerna eller enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas och utredaren ska föreslå finansiering för detta. Finansiering ska ske inom beslutade och be- räknade ekonomiska ramar. De samhällsekonomiska konsekvenserna av utredarens förslag ska redovisas. Om förslagen får konkurrens- mässiga konsekvenser ska dessa redovisas. Om något förslag påverkar det kommunala självstyret ska utreda- ren särskilt redovisa dessa konsekvenser och de särskilda övervägan- den som lett till förslagen, i enlighet med bestämmelserna i 14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete ta del av relevanta aktörers utvärderingar och utredningar. Även relevanta erfarenheter avseende andra nor- diska länder eller länder som deltagit med bidrag i insatserna bör be- aktas. Uppdraget ska redovisas . Olyckor är ett samhällsproblem som medför mänskligt lidande, miljö- påverkan och stora samhällsekonomiska förluster. omkom- mer 3 000 personer i olyckor, varav 100 personer i bränder. Samhälls- kostnaderna för olyckor uppgår till . Av detta utgör kostnader för bränder . bedriver olycksförebyggande verk- samhet och genomför räddningsinsatser för att minska skador till följd av bränder och andra olyckor. Dessutom verkar tillsammans med andra aktörer för ökad säkerhet och trygghet. kan olyckorna bli större och mer komplexa till följd av klimatförändringar, attentat och ett mer sårbart samhälle. Enskilda olyckor kan få omfattande konsekvenser för samhället i stort. Ex- empelvis har kostnaderna för skogsbranden i uppskattats till nästan . Utredningen lämnar förslag för en effektivare rädd- ningstjänst som skapar bättre förutsättningar att förebygga olyckor och minska skador till följd av olyckor. Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddningstjänstverksamhet ur ett brett effektivitetsperspektiv. De två verksamheterna bedrivs oftast i en organisation: den kommunala räddningstjänsten. I regeringens direktiv till utredningen konstateras att kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst i flera avseenden fungerar väl. finns inte heller behov av genomgripande förändringar av den cen- trala lagstiftningen på området som är lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Den kommunala räddningstjänsten är kommunernas ansvar och kommunernas intresse. Kommunerna ska också enligt principen om det kommunala självstyret ges frihet att utforma sina verksamheter. har staten ett ansvar för säkerhet och likvärdighet i hela riket. I den tidigare räddningstjänstlagen (1986:1102) fanns detaljerade regler som begränsade kommunernas handlingsfrihet. Med LSO in- fördes målstyrning och staten anger ramarna för den kom- munala räddningstjänsten med utgångspunkt i allmänt formulerade nationella mål. Kommunerna ska själva utifrån lokala förhållanden sätta närmare mål. Kommunerna har sin egen styrprocess med intern kontroll och revision medan staten lämnar stöd och utför tillsyn. Vi menar att dessa principer om målstyrning och ansvars- fördelning som LSO bygger på alltjämt i huvudsak ska vara bärande. Vi bedömer dock att kommunernas och statens styrning behöver skärpas. Det finns i flera avseenden behov av förändrade regler fram- för allt för att utveckla samordning av kommunerna. Behovet av samordning gör sig särskilt starkt gällande i räddningstjänstverksam- heten där samverkan måste ske regionalt och nationellt samt med många olika aktörer i brådskande situationer. Även i den brandföre- byggande verksamheten finns ett behov av samordning. Statens till- syn är också en viktig del av en fungerande målstyrning och den har inte varit tillfredställande. Även statens stöd till kommunerna bör utvecklas. Vi lämnar mot den bakgrunden ett antal förslag om för- fattningsändringar och andra åtgärder. De nationella målen är inte tillräckligt konkreta för att ge närmare vägledning åt kommunerna om vilken förmåga de bör ha i verksam- heterna. Den närmare styrningen ska framför allt ske genom kommu- nernas egna handlingsprogram för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänstverksamheten. Dessa dokument håller inte alltid tillräcklig kvalité. Handlingsprogrammen behöver bli mer konkreta, likformiga och möjliga att följa upp utan att kommunernas verksamheter blir alltför Utredningen föreslår att handlingsprogrammens struktur ska nationellt likriktas, framför allt genom att den centrala myndig- heten på området, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), får meddela föreskrifter om detta. Det underlättar jämförel- ser av kommunernas förmåga och förbättrar kvalitén i handlingspro- grammen. Det ger även staten bättre förutsättningar för att utveckla sitt stöd till kommunernas upprättande av handlingsprogram och för att utöva tillsyn. som kraven på handlingsprogrammen skärps föreslår utredningen att formerna för kommunernas beslut om antagande av handlingsprogram ska avregleras. Enligt nuvarande bestämmelser ska kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod fatta beslut om hand- lingsprogram. Det är en detaljreglering som inte är anpassad till övriga kommunala styrprocesser och har lett till problem. Förändrad styrning av förebyggande verksamhet I LSO finns ett krav på enskilda att ge in en skriftlig redogörelse för brandskyddet i vissa fastigheter och anläggningar där risken för brand eller konsekvenserna av brand är särskilt stora. Regleringen har inte fått den betydelse som det var tänkt och vi föreslår därför att kravet på skriftlig redogörelse tas bort. LSO har ett gemensamt övergripande nationellt mål för både den förebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten. Dess- utom finns ett särskilt nationellt mål för räddningstjänstverksam- heten, men inte för den förebyggande verksamheten. Vi föreslår att det i LSO införs ett nationellt mål: Förebyggande verksamhet som staten och kommunerna ansvarar för ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förhindra eller begränsa skador till följd av brän- der och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra män- niskors död och andra allvarliga skador. Målet framhåller att det är effektiva åtgärder, oavsett form av åtgärder, som ska utföras. Det är särskilt viktigt att förhindra att människor omkommer i bränder och andra olyckor samt att olyckorna får andra allvarliga konsekvenser. Ett nationellt mål understryker också att den förebyggande verk- samheten är lika viktig som räddningstjänstverksamheten. Det finns brister och skillnader i den kommunala tillsynen över enskilda och den behöver utföras enhetligare i landet. Vi föreslår att MSB får bemyndigande att föreskriva hur tillsyn ska planeras och utföras. Fokus på riskanalys och förmåga i räddningstjänstverksamhet Räddningstjänstverksamheten bedrivs reaktivt vid olyckor. Vilken förmåga som kommunen har i den verksamheten bör tydligt ta sin utgångspunkt i de risker för olyckor som finns lokalt. För att tydlig- göra detta menar utredningen att handlingsprogrammet för rädd- ningstjänstverksamheten mer än ska fokusera på förmågan att möta de olyckor som kan inträffa i kommunen.