sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram dels förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension, dels förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Regeringen beslutade om direktiv för utred- ningen (dir. 2018:57). Till särskild utredare förordnades rättschefen . Som experter i utredningen förordnades avdel- ningschefen , departementsrådet , seniora rådgivaren , direktören , verkställande direktören , överdirektören , av- delningschefen , analysdirektören och kanslirådet . förordnades som expert . förordnades juristerna som experter. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 20augusti 2018 kanslirådet och som sekreterare i utred- ningen juristen , (till och med ) juristen , civilekonomen samt (till och med den 29september 2019) juristen . var anställd som sekreterare (till och med ). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Ett bättre premie- pensionssystem (SOU 2019:44). 1.1Förslag till lag om Myndigheten för premiepensionens 1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ......... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter.......................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)................................ 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ..................................... 1.7Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551).............................................................................. 1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).............................................. 1.9Förslag till förordning om Myndigheten för 1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling ....................................................... 1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för ........... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för .............. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för ... 144 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:231) om underlag för årsredovisning för staten....... 1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet ................................................ Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2018:1302) om premiepension ........................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering ............. 2.1Förslag till lag om Myndigheten för premiepensionens 2.2Förslag till lag om Uppdraget och dess genomförande ............................ Utredningens förhållningssätt till översynen av förvalet ... Det svenska pensionssystemet ............................................. Beslut och införande.............................................. Utveckling av förval och beslutsstöd, 4.4.4Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i omfattning samt ny syn på och ny överenskommelse i Pensionsgruppen ...... 4.5Hur väl har premiepensionssystemet uppfyllt sina Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet....... Mål för premiepensionssystemet ......................................... Premiepensionen är en socialförsäkring............... 5.2.3Mål för premiepensionssystemet: en bra sparprodukt och en trygg pension med rätt till Valfrihet och kvantitativa mål............................... 5.2.5En särskild utbetalningsprodukt behöver Förvalets roll för att uppnå målet......................... roll för att uppnå målet.................... Bör risken på fondtorget begränsas? 5.3 Att mäta måluppfyllelsen ..................................................... Nytt uppdrag till ............. 5.3.2Bör premiepensionssystemets mål behandlas inom ramen för den årliga utvärderingen av 5.4Den beteendeekonomiska forskningen belyser brister i 5.5Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande Huvuddragen i en ny valmiljö .............................. 5.5.2Val av risknivå som första steg efter förvalet – möjligt även med förvalet utformad som en diversifierad tillväxtportfölj ............................. 5.5.3Ju starkare valarkitektur, desto fler fonder möjliga på fondtorget............................................ 5.5.4Vilka steg i valarkitekturen ska kunna Kartläggning av arbetssätt och avtalslösningar för Mål för tjänstepensionen ...................................... De fyra stora tjänstepensionsavtalen................................... 6.3.2Två sätt att knyta försäkringsgivare till Kriterier för urval av försäkringsgivare................ 6.4Är tjänstepensionens arbetssätt och avtalslösningar ändamålsenliga för upphandlingen av fonder till fondtorget för premiepensionen?........................................ 6.5 Försäkringsgivares urval av fonder ...................................... Vad ska upphandlas?............................................................. 7.2Vilka fonder ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg? 7.3Särskilt om icke EES-baserade alternativa Finns tillämpliga regelverk för upphandling?............... EU:s befogenhet på socialförsäkringsområdet ................... Utgångspunkter för en ny reglering..................... 8.3.2Ska upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg betraktas som en eller flera upphandlingar?...................................... Ingås ett kontrakt enligt LOU-direktivet?.......... Undantaget för finansiella tjänster ....................... Lagen om offentlig upphandling.......................................... LUF-direktivet och LUK-direktivet ................................... Lagen om upphandling av koncessioner.............................. Utgångspunkter för en ny reglering............................. Upphandling eller valfrihetssystem? 9.2Kan och bör något av de befintliga regelverken för 9.3 Ett flexibelt och särskilt anpassat regelverk ........................ EU:s grundläggande principer för upphandling ................. När blir de grundläggande principerna för upphandling tillämpliga vid upphandlingar som faller utanför det direktivstyrda området? Är ett fondavtal av gränsöverskridande De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ........................ Hur ska de övergripande principerna regleras? Principen om valfrihet.......................................................... Regleringen av principen om valfrihet ................. Den nya myndigheten ska upphandla fonder med sådana egenskaper och i sådan omfattning att valfrihet upprätthålls........................................ Principen om hållbarhet ....................................................... Regleringen av principen om hållbarhet .............. Fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG- faktorer i förvaltningen......................................... Principen om kontrollerbarhet ............................................ Regleringen av principen om kontrollerbarhet ... Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att fondförvaltarna och fonderna står under Granskning av fondförvaltare och fonder ........... Den nya myndigheten och ska samverka och utbyta 10.4.5Antalet fonder på premiepensionens fondtorg påverkar den nya myndighetens möjlighet till Ett regelverk för upphandling av fonder till förslag till enklare och flexiblare upphandlingsregler bör tjäna som förebild ......... Krav på de fonder som ska upphandlas ............................... De grundläggande principerna för upphandling ................. Annonsering inför upphandling ........................... Dialog i upphandlingar ......................................................... Information om beslut.......................................................... Tilldelning av fondavtal ........................................................ 11.15.1 Direktupphandling efter att ett fondavtal har sagts upp eller hävts .................................. Information om beslut .......................................... 11.16.1 Förhållandet mellan den nya myndigheten och en fondförvaltare ............................................ Avtalsspärr, överprövning och skadestånd.......................... Vissa regler i överprövningsmål........................................... Processkostnadsansvar och ansökningsavgift ..... Tillsyn och upphandlingsskadeavgift .................................. Reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör placeras i socialförsäkringsbalken ................. Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska inte tillämpas vid upphandling av fonder till Det föreslagna regelverkets förenlighet med annan reglering... Övergången till ett upphandlat fondtorg...................... Inga rättsliga hinder mot att föra över medel till vare sig förvalet eller till en annan fond............................................ Utredningens förslag till hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg ....................................................... Likvärdig fond om spararen inte själv väljer ny 12.3.2Placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond utgör inte statsstöd....................... 12.4 Alternativa lösningar ............................................................ 12.4.1Alternativ 1: placerade medel flyttas 12.4.2Alternativ 2a: Medlen i samtliga fonder på fondtorget förs till förvalet .............................. 12.4.3Alternativ 2b: Medel i de fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs till förvalet.... 461 12.4.4Alternativ 2c: Medlen förs över till ny fond om spararen väljer och till förvalet om spararen inte väljer ................................................ 12.5 Successiv övergång................................................................ En myndighet för premiepensionens fondförvaltning ..... sätt att organisera premiepensionssystemet ......... 13.2.4Sjunde AP-fonden förvaltar förvalet sedan 13.2.5Slutsatser från tidigare och befintliga Uppgifter med stark koppling till förvaltningen av premiepensionens fondtorg ............................................. Vad är avgörande för hur den nya myndigheten Styrning och ledning av den nya myndigheten ................... 13.6.1 En ny lag reglerar myndigheten............................ 13.6.2 Ansvar för myndighetens förbindelser ................ 13.6.3 Myndigheten ska organiseras som en 13.6.5 Styrelsens sammansättning ska spegla 13.6.6 Styrelsen ska utse myndighetschef ....................... Jäv och bisysslor .................................................... 13.6.10 Myndigheten ska ha en internrevision ................. Myndigheten ska lämna en årsredovisning .......... Ekonomi- och personaladministrativt stöd ......... 13.7 Samverkan med andra myndigheter .................................... 13.7.1 En skyldighet att samverka med 13.7.2 Uppgiftsskyldighet mellan den nya 13.7.3 Bevaka statens rätt och föra talan om 13.7.4 Samverkan med övriga myndigheter.................... 13.8 Finansiering av myndigheten ............................................... 13.8.1 Finansiering via flera finansieringskällor ............. 13.8.2Fondförvaltarna ska finansiera hanteringen av fonder på fondtorget ........................................ 13.8.3Förvaltningen av premiepensionssystemets förval ska finansieras av dem som väljer 13.8.4Övrig verksamhet ska finansieras via uttag ur Avgift för kopior av allmän handling................... 13.9 Redovisning och revision ..................................................... 13.9.2Årlig granskning av myndigheten i samband Det behövs ingen ytterligare särskild tillsyn av myndighetens verksamhet................................ Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet ....... Följdändringar med anledning av att myndighetens verksamhet ska regleras i den 13.11.2Följdändringar med anledning av att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för Andra sätt att bilda en ny myndighet ......................... En ytterligare, fristående myndighet – hälften så bra, dubbelt så dyr ........................................................................ 14.2.1 En styrelsemyndighet som bör regleras i lag ....... 14.2.3 En ny fristående myndighet lämnar årsredovisning och har internrevision .................. 14.2.4 Samverkan med andra myndigheter ..................... 14.2.5 Finansiering sker via avgiftsuttag av fondförvaltare och ur premiepensionssystemet... 14.2.7Extern kontroll utförs av särskild revisor i samband med årsredovisningen .......................... – en enklare åtgärd men säkerställer 14.3.1 Regleringen av en nämndmyndighet .................... 14.3.3 Samverkan med andra myndigheter ..................... Grundlags- och sekretessregleringen................................... 15.2.2Sekretessens innebörd och sekretessbrytande Överföring av sekretess......................................... 15.2.5Konsekvenser av att en uppgift lämnas över till en annan myndighet ......................................... 15.2.6 Konkurrens mellan sekretessbestämmelser ......... 15.3 Vilka slags uppgifter kommer hanteras?.............................. 15.4 Relevanta bestämmelser i offentlighets- 15.4.1 Sekretess till skydd för allmänna intressen.......... 15.4.2Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden ........... 15.5 Behov av nya sekretessbestämmelser .................................. 15.6Den nya sekretessbestämmelsen till skydd för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare .......................................................... Sekretess till skydd för uppgift Sekretess för enskild när det gäller allmän försäkring Överföring av sekretess rörande visselblåsare .................... Behandling av personuppgifter .................................. Dataskydd i svensk rätt ........................................................ Relevant nationell lagstiftning.............................. 16.2.4 Vilken reglering är tillämplig på den nya myndighetens personuppgiftsbehandling?.......... 16.2.5 Behov av särskilda regler om Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Konsekvensanalys av utredningens förslag .................. Intressenter som berörs ....................................................... Konsekvenser för pensionssparare och pensionärer .......... Konsekvenser för Sjunde AP-fonden .................................. Konsekvenser för Kammarkollegiet .................................... Konsekvenser för Riksgälden............................................... Konsekvenser för Statens servicecenter .............................. Konsekvenser för domstolarna ............................................ Konsekvenser för finansmarknaden och dess aktörer ........ Konsekvenser för pensionssystemet.................................... Konsekvenser för statens budget ......................................... Konsekvenser för regeringens styrning ............................... Konsekvenser med avseende på EU-rätt ............................. Konsekvenser med avseende på jämställdhet ...................... och det brottsförebyggande arbetet..................................... Konsekvenser för hållbarhetsutvecklingen ......................... Förslaget till lag om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning ................................ Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter.......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m...................................... Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Författningskommentar – alternativa förslag................ Förslaget till lag om Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning................................ Förslaget till lag om Objective and choice architecture for the premium Enligt kommittédirektiven ska utredningen formulera ett mål för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att uppnå det målet. Vidare ska en valmiljö skapas som ska vara pålitlig och säker samt er- bjuda pensionsspararna valfrihet. Utredningen ska också ta fram ett förslag till regelverk för ett upp- handlat fondtorg för premiepensionen samt en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och för- valta fondtorget. Därefter ska utredningen i ett andra steg förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten. Utredningens bedömning är att premiepensionssystemet har uppfyllt syftet att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den all- männa pensionen. Utredningen bedömer vidare att premiepensions- systemet delvis har uppfyllt syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka hur medlen förvaltas. Premiepensionssystemet har däremot inte uppfyllt ambitionen att skapa ökat engagemang och intresse för den egna pensionen. Enligt kommittédirektiven behöver ett mål för premiepensions- systemet formuleras och riktas in på att leverera en förväntad avkast- ning som liksom långsiktigt tydligt överstiger inkomst- index. Vidare framgår att det ingår i uppdraget att säkerställa att målet för premiepensionssystemet är förenligt med målet för förvalsalter- nativet. Mål och risknivå för förvalsalternativet har utretts separat i översyn av förvalsalternativet.1 Premiepensionen är en socialförsäkring Av pensionsöverenskommelsen2 framgår att Pensionsgruppen är över- ens om att premiepensionssystemet ska behållas, men att systemet ska reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Utformningen ska ha en annan utgångspunkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en social- försäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar. Utredningen konstaterar att en grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligatoriskt och väl täckande socialförsäk- ringssystem. Det syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla för- säkrade under livets samtliga skeden. En väsentlig del av den ekono- miska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att garantera en rimlig, trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvs- livet när det normalt sett saknas möjlighet till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäk- rade lever. Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grundläggande för premiepensionen är att, tillsammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda , ge ett standardskydd vid pensionering. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning rim- ligt att det mål som ska föreslås för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring. Det innebär att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning som risken för kraftiga förändringar av pensionsbeloppen begränsas. Målet för premiepensionssystemet ska alltid ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt, där enbart pensions- sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan för- visso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för pensions- 1Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. 2Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017, S2017/07369/SF. sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensions- systemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller genom andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fond- förvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarkna- den eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförval- tare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden. Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring? På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visser- ligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapital- marknaden och är därmed förenad med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygg- het. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt . Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall. Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock enligt utredningens bedömning väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en social- försäkring och att risken under både sparande- och utbetalningstiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas. Mål för sparande- och utbetalningstiden samt rätt till valfrihet Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pen- sion vilket innebär att 1.under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än föränd- ringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, och 2.under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg vola- tilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden. Premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinrikt- ningen när det gäller placering av premiepensionsmedlen. Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag. måste premiepensionssystemet förväntas ge högre avkastning än lönetillväxten Utredningen anser att målet för premiepensionssystemet behöver innehålla en nivå för avkastningen. Det avser framför allt sådan förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga i princip förvalet (AP7 Såfa).