sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Avtalet omfattade leveranssäkerhet och hade långtgående åtaganden där bl.a. parterna förbind sig att säkerställa tillgången på de produkter som omfattades av avtalet i fredstid, kris och krig för användning av nationella stridskrafter. inleddes en översyn av det nordiska försvarsindustriavtalet och det ersattes 2015 av ett nytt nordiskt avtal om försvarsmaterielsamarbete. fördjupades samarbetet ytterligare då , och undertecknade ett annex, inom ramen för det nordiska försvarssamarbetet Nordefco, rörande försörjningstrygghet inom försvarsmaterielområdet. aviserade att man avser att skriva på. Utredningen konstaterar att regeringen betonar ett fortsatt behov av ett nära försvarssamarbete och säkerhetspolitisk dialog mellan de nordiska länderna inom det nordiska försvarssamarbetet. Det fortsatta arbetet kan ske med fokus på förmågehöjande initiativ och försörjningstrygghet. Efter skedde en snabb och omfattande omställning av den inhemska industrin så att den i tillräckligt stor omfattning tillverkade och egenutvecklade materiel. Detta baserades bland annat på erfarenheterna av de svårigheter som hade med att få tillgång till kvalificerat materiel . För ett land som , med neutralitetspolitiken som säkerhetspolitisk grundbult, var det viktigt att undvika beroendet av andra länder och säkerställa nyanskaffning och vidmakthållande av materiel även i orostider. Det mönster för materielförsörjningen som utkristalliserades utmärktes av att utveckling och tillverkning av försvarsmateriel skulle ske inom landet och att materielen skulle ges en svensk profil för det svenska försvarets behov. En egen försvarsindustri bidrog till att skapa vilja och förmåga att vara neutral i händelse av en väpnad konflikt i vårt närområde eftersom industrin minskade beroendet av andra stater. Den förda säkerhetspolitiken med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig. Neutralitetspolitikens trovärdighet medförde krav på självförsörjning av krigsmateriel och försvarsindustrin blev därigenom en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. Härutöver ansågs en egen försvarsindustriell kapacitet till utveckling och tillverkning av krigsmateriel vara värdefull då materielen därigenom kunde anpassas till svenska förhållanden. Tillgång till och exploatering av avancerad teknik var central för möjligheter att kunna uppnå militära fördelar. En framgångsfaktor för den inhemska och konkurrenskraftiga industrin har varit den nära samverkan som rått mellan användare, beställare och utvecklare av krigsmateriel, dvs. samarbetet mellan Försvarsmakten, FMV, forskningsaktörer och industrin. Vidare har satsningarna på forskning och utveckling varit av stor vikt för att svenskproducerad krigsmateriel kunnat ligga i framkant av den tekniska utvecklingen. Dessutom kan utredningen konstatera att svenska system ofta utvecklats så att de lett till låga driftskostnader samt för att kunna hanteras av värnpliktiga. En ytterligare orsak till att utvecklade krigsmateriel med en svensk profil var att Nato respektive tog fram system för att möta huvudmotståndarens system. En svensk särlösning kunde därmed skapa operativa fördelar. Vidare omgavs viss krigsmateriel av mycket hög sekretess som inte ansågs kunna anskaffas från andra stater.12 Merparten av det som försvarsindustrin tillverkar exporteras till andra stater. utgjorde den internationella marknaden av försvarsföretagens marknad. senare, hade andelen ökat till och hade andelen ytterligare ökat, till . Det finns cirka 250 företag i som har krav på tillstånd enligt krigsmateriellagen, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har legat runt 25 000 årsarbetskrafter. Industrins årliga omsättning är . De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genom- 12SOU 2002:108 Fred och säkerhet – säkerhetspolitiska utredningen. gått har även medfört att industrin blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska försvarsindustrin ägs av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. Trots strävan att vara självförsörjande kan det konstateras att det alltid funnits ett stort beroende av att importera och att få tillgång till såväl teknologi som krigsmateriel från andra stater, inte minst från . Detta beroende, som etablerades , ökade i samband med en sjunkande svensk försvarsbudget och ökade materielutvecklingskostnader. börjde den svenska försvarsindustrin i större utsträckning skulle integreras med utländsk industri. Ett skäl till var att den svenska försvarsmarknaden bedömdes vara för liten för att kunna vidmakthålla den breda inhemska försvarsindustriella kompetens som utvecklats i under det kalla kriget.13 Utredningen noterar att den svenska försvarsindustrin spelar en viktig roll för Försvarsmaktens materielförsörjning. Genom att delta i internationella samarbeten, vilka i övrigt har utvecklat ett säkerhetspolitiskt samarbete med, skapas förutsättningar för att kunna dela kostnader och säkerställa att materielen är interoperabel. Möjligheterna att realisera avtalen vid kris eller krig ökar om det även finns intressen av tjänster eller produkter från . Ömsesidiga beroenden är således en del i att stärka svtalens legitimitet. Den grundläggande faktorn är statens behov av försörjningstrygghet, eller annorlunda uttryckt, tillgången till nödvändig försvarsmateriel och tjänster. Försvarsmakten har med stöd av FMV arbetetat med att vidareutveckla och genomföra ett försvarsförsörjningskoncept för att säkerställa Försvarets försörjningstrygghet och tillgång på förnödenheter från marknaden och det civila samhället.14 Där har Försvarsmakten har identifierat att det saknas förnödenheter och tjänster inom totalförsvaret i alla beredskapsnivåer. 13SOU 2015:72 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel. 14Försvarsmakten FM2018-10243:7 Årsredovisningen . Försvarsmaktens operativa förmåga, bl.a. gällande försörjningstryggheten, redovisas för regeringen i myndighetens årsredovisning. Myndigheternas arbete med att utveckla försörjningskonceptet fortsätter under den försvarspolitiska inriktningsperioden.15 Utredningen konstaterar att behovet av försörjningstrygghet inte enbart avser möjligheterna till anskaffning och anpassning under säkerhetspolitiska kriser och krig, utan också anskaffning i fredstid. Ofta ses det som en självklarhet att en stat kan anskaffa de materielsystem den behöver. Det är dock inte givet då tillgången till avancerade system och delsystem ofta är hårt kontrollerad av det säljande landets myndigheter. Det kan därför inte tas för givet att får tillgång till de mest avancerade vapensystemen, i synnerhet inte med osäkra förutsättningar. Detsamma gäller för materielsystem och teknologier där den svenska kravprofilen skiljer sig avsevärt från andra länders. Svenska försvarsföretag upprätthåller relativt ovanstående, sin långsiktiga kompetens och försörjningstrygghet i , genom marknadstillträde till andra marknader. Därmed är en strategi för främjande av de identifierade områdena samt teknologierna som berörs nödvändig. Möjligheterna för vad de nationella försvarsmyndigheterna kan göra för att stärka försörjningstryggheten i kris eller krig är bl.a. beroende av vilken övergripande syn på industrin landet har valt. I några länder, t.ex. , äger försvarsmakterna egna produktionsanläggningar och har en omfattande och djup underhållskapacitet medan exempelvis har valt att lägga ut en allt större del av verksamheten på privata aktörer. Den svenska Försvarsmaktens möjligheter att säkerställa försörjningstryggheten inom den egna organisationen är begränsad till lagring samt vissa underhållsåtgärder. För att försvarsmyndigheterna ska kunna lagerhålla och underhålla systemen, i fred såväl som under höjd beredskap och krig, krävs tillgångar till nödvändig infrastruktur och kompetens. Detta är kostsamt och kan vara svårt att upprätthålla över tiden. Försvarsmaterielrelaterad försörjningstrygghet kan endast, till en begränsad del, åstadkommas genom att staten äger den materiel och de förnödenheter som behövs under höjd beredskap och ytterst krig. Utredningen konstaterar att det därför är viktigt att följa upp förutsättningarna för övriga aktörer. 2019/20 Budgetpropositionen . Företagens förmåga att leverera är beroende av deras möjligheter att långsiktigt utveckla sin tekniska kompetens och konkurrensförmåga. För att de svenskbaserade företagen ska kunna behålla och utveckla en sådan förmåga, kan det därför vara aktuellt med ett bredare spektrum av åtgärder, vilka sträcker sig utanför den traditionella försvarsmaterielförsörjningsprocessen. Det kan t.ex. röra sig om forskning och samarbetsprojekt. En viktig faktor för att kunna tillverka i kris och krig är tillgång till råvaror och delsystem, vilket i sin tur skapar behov av lager eller tillförsel från andra aktörer. För företagen, såväl i som utanför , gäller det att bedriva en lönsam verksamhet. Även om det finns ett intresse för ett starkt svenskt försvar hos svenska företag, behöver företagen också uppfylla ägarnas lönsamhetskrav. I det fredstida normalfallet kan ett kontrakt vara tillräckligt för att erhålla leverans, men i en krissituation kommer efterfrågan på företagens produkter från andra kunder att öka och det är inte givet att det svenska försvarets behov prioriteras. Detta kan gälla såväl nya beställningar som fullgörande av redan lagda beställningar samt kompletteringsbeställningar (t.ex. av reservmateriel) samt insatsvaror och komponenter. För att öka försörjningstryggheten kan då krävas ytterligare incitament, som kan vara såväl ekonomiska (dvs. vilja och förmåga att betala högre priser) som att det säljande landets försvarsmyndigheter verkar för att de svenska anskaffningarna ska få hög prioritet. Detta kan t.ex. åstadkommas genom försvarssamarbeten eller mellanstatliga försörjningstrygghetsavtal. En del av försörjningstryggheten är också att hantera de sårbarheter som ett starkt beroende av en aktör, antingen generellt eller för en mycket viktigt delkomponent, kan generera. Utredningen noterar att frågan kring uthållighet och försörjningstrygghet, beroendet av några få leverantörer liksom synen på industrin och dess tillgång till personal m.m. inom försvarsområdet, kommer att behandlas i den av regeringen aviserade översynen av materielförsörjningsstrategin.16 Utredningen pekar på att företagens ägarstruktur kan vara av betydelse. har i samband med tillståndsgivningen möjlighet att ställa krav på företag med verksamhet i när det gäller ägarförhållanden samt bolagsfunktionärers medborgarskap och hemvist. Inspektionen har däremot inte möjlighet att 2019/20:1 Budgetpropositionen . ställa sådana krav på andra företag, t.ex. dem vars produkter kan klassificeras som produkter med dubbla användningsområden. har slutit ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd. Avtalet skapar förutsättningar för att ge och ta emot militärt stöd, i linje med den solidariska säkerhetspolitiken, och förenklar övningssamarbetet. Möjligheterna att få direkta materielleveranser från andra staters försvarsmyndigheter har setts som begränsade, men har aktualiserats genom inriktningen att ska kunna ge och ta emot stöd, t.ex. genom värdlandsavtalet med . Avtalet om värdlandsstöd är relevant för försörjningstryggheten eftersom det skapar förutsättningar för tillförsel av förmågor, framför allt vad gäller materiel och personal. Detta exemplifierades inom ramen för övningen , då franska och amerikanska trupper bl.a. deltog med luftvärnssystem. Grundläggande för möjligheterna till tillförsel från utlandet är att leverantören erhåller utförseltillstånd från sitt lands myndigheter och nödvändiga transittillstånd från berörda länder. Det är inte alltid givet, i synnerhet inte av oro. Åtgärderna syftar till att främja framför allt andra staters incitament och verktyg att, i en kris eller krigssituation, bevilja utförsel och transittillstånd m.m. Detta kan t.ex. ske genom mellanstatliga avtal och ett försvarspolitiskt nära samarbete. Det kan också ske genom att har något att erbjuda det andra landet, t.ex. genom ett direkt ömsesidigt beroende kring vissa system eller genom att det finns produkter i som är intressanta för det andra landet. Sådana produkter behöver inte vara begränsade till försvarsmaterielområdet. Utredningen betonar att åtgärder som kan antas ge en hög grad av trygghet såsom t.ex. lagring tenderar att vara kostsamma och ofta inriktade mot ett specifikt system. Utredningen noterar att regeringen arbetat med att förbättra försörjnigstryggheten. pelvis till FMV att analysera försörjningstryggheten inom ammunitionsområdet.17 Vidare fick FMV i regleringsbrevet i uppdrag att redovisa hur myndigheten använder sig av upphandlingsrättsliga möjligheter för att ställa krav på försörjningstrygghet vid anskaffning av materiel och tjänster. FMV redovisade uppdraget . Redovisningen omfattade bl.a. konkurrensupphandlingar, väsentliga säkerhetsintressen, försäljningar mellan regeringar och internationellt samarbete. FMV lyfte också fram vissa generella aspekter, som inte är direkt förknippade med anskaffningar. Man menade t.ex. att det i vissa fall kan vara nödvändigt att staten finansierar initiala investeringar i grundberedskap, för att kunna erhålla ökad försörjningstrygghet vid höjd beredskap. Som exempel framhölls behov av investeringar i olika typer av infrastruktur, planer för höjd beredskap, kompetensutveckling och krigsplacering av nyckelpersonal. Avslutningsvis anser utredningen, i likhet med FMV, att frågan om försörjningstrygghet är komplex och kräver ett flerdimensionellt perspektiv. Det tekniksprång som har ägt rum under gör det svårt att förutse den fortsatta teknikutvecklingen. Det är svårare att förutse vilka kompetenser och leverantörer som är centrala i den framtida materielförsörjningen. Behovet av systemkompetens och systemutveckling för att hantera dessa utmaningar ökar. De förändrade förutsättningarna påverkar i stor utsträckning försörjningstryggheten. En välbalanserad kompetensförsörjning är avgörande för att åstadkomma försörjningstrygghet. 7.4Materielförsörjning till det militära försvaret Materiel- och logistikförsörjningen, inklusive forskning och teknologiutveckling är förutsättningar för att Försvarsmakten ska kunna upprätthålla en tillräcklig operativ förmåga i fred, vid höjd beredskap och i krig. Ett nationellt försvar som kan försvara mot väpnat angrepp ställer andra krav på försörjningstrygghet inom materiel- och logistikförsörjningen än ett försvar inriktat på i huvudsak internationella insatser. Materielförsörjningsprocessen har genomgått ett antal förändringar , där framför allt förslaget om en 17Regeringsbeslut Fö2018/01089/MFU Analysera försörjningstryggheten inom ammunitionsområdet. ny investeringsplanering samt den ändrade ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och FMV som trädde i kraft påverkar hur materielförsörjningsbeslut fattas. Försvarsberedningen föreslog 2008 principer som bör gälla för materielförsörjningen.18 Beredningen menade att inriktningen var central för att uppnå ett försvar med god operativ effekt. Principerna fastställdes i försvarsbeslutet och återupprepades i försvarsbeslutet . Huvudsyftet med principerna är att Försvarsmaktens operativa förmåga ska vara styrande för materielförsörjningen. De fastställda materielförsörjnings-principerna innebär att: •vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning, •nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel, •utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses enligt ovan. Utredningen konstaterar att materielförsörjnigsprinciperna betonar att minskade kostnader och kortare leveranstider således bör eftersträvas genom att så långt som möjligt använda och vidmakthålla befintlig materiel. Genom att begränsa särkraven på systemen går det att begränsa kostnaderna och uppnå kortare ledtider från beställning till leverans, liksom ökad tillgänglighet av materielen i krigsförbanden. Vid anskaffning av ny materiel bör inte den materiel som ska ersättas avvecklas förrän den nya materielen är förbandssatt i syfte att undvika glapp i den operativa förmågan. Utredningen har noterar att materielförsörjningsprinciperna som presenterades i propositionen 2008/09:140 Ett användbart försvar, kan utgöra ett hinder för försvarsmyndigheterna att vidta åtgärder för att stärka försörjningstryggheten. Utredningen menar att principerna i sig inte är oförenliga med krav på försörjningstrygghet men delar uppfattningen att principerna kan uppfattas som ett uttryck för 18Försvarsberedningen Ds 2008:48 Försvar i användning. en fredstida rationalitet, där försörjningstrygghetsaspekter är underordnade anskaffningskostnader. och rådets direktiv (2009/81/EG) reglerar upphandlingar på försvars- och säkerhetsområdet. Huvudregeln är att upphandling av försvarsmateriel ska ske i konkurrens. Artikel 346 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ger dock medlemsstaterna möjligheter att under vissa förutsättningar göra sådana undantag från , inklusive från försvarsupphandlingsdirektivet, som är nödvändiga för att skydda nationella väsentliga säkerhetsintressen. Detta motiveras av försvarsteknologins särskilda karaktär och försvarsindustrins förutsättningar. I vissa avseenden är det den tekniska kunskapen om materielsystemens styrkor och svagheter som är viktiga att skydda. I andra avseenden gäller det att säkerställa möjligheten att operera, vidmakthålla och utveckla förmågan och därvid begränsa beroendet av andra stater. Undantaget kan tillämpas på enskilda upphandlingar såväl som på hela områden av väsentlig betydelse. I försvarsbeslutet bedömde regeringen att stridsflygförmågan och undervattensförmågan är tydliga exempel på områden av väsentlig betydelse för säkerhet. Vidare bedömde regeringen att det även inom andra områden kan finnas delar av system som kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen. Regeringen bedömde i budgetpropositionen även att integritetskritiska delar av ledningssystemområdet såsom sensorer, telekrig och krypto, bör vara ett för väsentligt säkerhetsintresse. Utredningen konstaterar att utredningen om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov (SOU 2018:7) analyserade de väsentliga säkerhetsintressena och då noterade att det antal system som beställer , inte motsvarar en beläggning som gör att industrin kan behålla nödvändig kompetens.19 För att behålla relevant kompetens krävs därför beställningar som går utöver materielbehoven i nuvarande försvarsmaktsorganisation. Antingen kan det ske genom exportbeställningar eller genom beställningar från det svenska försvaret. I det senare fallet behöver Försvarsmakten öka sin 19SOU 2018:7 Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. materiella omsättningstakt, utöka antalet förband eller eventuellt lägga andra beställningar som syftar till att vidmakthålla kompetensen hos industrin. Detta medförde att Försvarsberedningen betonade att de väsentliga säkerhetsintressena potentiellt kan innebära ett stort statligt ekonomiskt åtagande. En översyn av materielförsörjningen Utredningen kan konstatera att det inte har funnits någon sammanhängande eller kontinuerlig planering för försörjningstrygghet . Det har däremot funnits enskilda åtgärder, exempelvis tillskapandet av de s.k. väsentliga säkerhetsintressena. Det har sålunda inte funnits någon successiv anpassning till bl.a. ändrade omvärldsvillkor. Eftersom Försvarsberedningen ansåg att det är av vikt att fortsatt ha en i verksam försvarsindustri som utvecklar och producerar kvalificerad försvarsmateriel föreslog beredningen att det bör utformas en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret. Utgångspunkten för strategin ska vara att på ett över tiden kostnadseffektivt sätt säkerställa Försvarsmaktens operativa behov av materiel och tjänster i fred, kris och krig. Strategin ska beakta det ökade fokuset på nationellt försvar och väpnat angrepp, kraven på försörjningstrygghet, väsentliga säkerhetsintressen och förändrade internationella förutsättningar som t.ex. etableringen av den europeiska försvarsfonden. Strategin bör inkludera ett nationellt perspektiv på hur bilaterala och multilaterala teknologi- och materielsamarbeten ska nyttjas för att bidra till försvarsförmåga.20 Lagerhållning kan göras av såväl staten som av företagen, efter kravställning från staten. Det kan avse såväl delsystem som komponenter, reservmateriel och insatsvaror. Försörjningstryggheten kan antingen förbättras genom ha lager, t.ex. oljelager, livsmedelsförråd, komponenter till fordon, etc. som successivt byts ut, genom avtal eller genom att varan uttags genom ett 20Försvarsberedningen Ds 2019:8 Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025. Försvarsmakten har tilldelats anslagsmedel för att upprätthålla vissa beredskapsvaror i lager och lagerhållningen skiljer sig från det civila samhällets. Riskerna vid lagerhållning är att produkterna kan bli inaktuella eftersom materielen anskaffas för att användas vid en konflikt, vilket innebär att den successiva omsättningen begränsas till den förbrukning som uppstår genom slitage vid övningar eller internationella insatser. Sannolikheten ökar således för att delar av materielen inte kommer att användas, utan skrotas när dess livslängd är slut. lyfter fram att en ökad lagerhållning ibland önskas för att hanter olika strukturella problem inom materielområdet. De pekar däremot på att de processrelaterade problem som finns inom försvarsområdet avseende långa ledtider i upphandlingsprocessen inte bör kompenseras genom utökad lagerhållning och ramavtal med högre volymer.21 Utredningen delar den bedömningen och konstaterar att ökad lagerhållning skulle kunna bli mycket dyrt som endast en begränsad del av det totala behovet skulle kunna säkerställas. FOI-R--4366—SE Försörjningstrygghet för mängdmateriel – En studie av förutsättningar vid fredstida grundberedskap och höjd beredskap. 8 Forskning och utveckling Förutsättningarna för försörjningstrygghet kan påverkas av flera faktorer, bl.a. den tekniska utvecklingen. måste kunna dra nytta av och använda de samlade kunskaps- och kompetenstillgångar som finns tillgängliga samt kunna möta nya hot och utmaningar. Det enskilt viktigaste –2020 är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Därför behandlar utredningen forskning och utveckling till stöd för det militära försvaret men också forskning och utveckling till stöd för utvecklingen av det civila försvaret. Väl avvägda satsningar på forskning och utveckling krävs för att dra nytta av den tekniska utvecklingen. Utredningen belyser därför även kortfattat den forskning och utveckling som bedrivs samt några teknikområden av särskild betydelse för försörjningstryggheten . 8.1Forskning och utveckling för det militära försvarets behov Forskning och utveckling inom det militära försvaret ska bidra till att anpassa och utveckla Försvarsmaktens operativa förmåga och öka dess möjligheter att möta framtida hot och utmaningar. Forskning och utveckling på försvarsområdet bidrar långsiktigt till Försvarsmaktens möjligheter att möta framtida hotbilder. Försvarsmakten bedriver forskning och teknikutveckling inom ett tiotal områden inklusive ett samverkansprogram och två temaområden.1 Forsknings- och utvecklingsverksamheten bör även bidra till att säkra till- 1Försvarsmakten FM2018-10243:7 Årsredovisningen . gång till nödvändig kompetens inom de väsentliga säkerhetsintressena. Dessutom bidrar forsknings- och utvecklingsverksamheten till en ökad handlingsfrihet. Försvarsmakten har särskilt förstärkt områden som är integritetskritiska och som har bedrivits på underkritisk nivå. Exempel på sådana områden är sensorer och signaturanpassning, telekrig, verkan och skydd samt undervattensteknik.