sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Enligt utskottet var det ”en självklar förutsättning, att alla statsmakternas olika åtgärder som har inflytande på det ekono- miska livet och därmed på penningväsendet, samordnas så att de stödja och icke motverka varandra”. I förarbetena till riks- bankslag anförde regeringen att denna förutsättning gällde även vid det aktuella tillfället (prop. 1986/87:143 s. 41). Detta förhållande gällde trots att riksbankslag innehöll en bestämmelse av innebörden att riksbanksfullmäktige inte fick ta emot instruktioner av någon annan än vid utförandet av sitt uppdrag (32 § första stycket). I samband med införandet av riksbankslag krävdes en avvägning mellan självständiga ställning å ena sidan och kravet på en nära samverkan mellan regering och i den ekonomiska politiken å den andra sidan. I förarbetena fördes en diskussion om olika alternativ vad gäller att öka regeringens inflyt- ande, att öka inflytande eller att utöka obe- roende.21 Regeringen förespråkade att den då gällande ordningen skulle lagfästas. Med andra ord skulle samråda med det statsråd som regeringen bestämmer innan något beslut av större penningpolitisk vikt fattades, om inte synnerliga skäl föranledde annat. Detta kom till uttryck i 42 § riksbankslagen i dess ursprungliga lydelse. I förarbetena underströks betydelsen av att det föreskrivna samrådet skulle kunna ske under relativt fria former, även genom ett telefonsamtal (prop. 1986/87:143 s. 42). Kravet på samråd skulle kunna uppfyllas genom t.ex. samtal mellan finansministern och riks- bankschefen.22 Som exempel på beslut av större penningpolitisk vikt nämndes bl.a. beslut som innebar en väsentlig ändring av ränteläget eller en väsentlig ändring av penningpolitisk målvariabel. Det ansågs således inte aktuellt att överlåta ansvaret för penningpolitiken till en autonom institution bortom eller regeringens politiska inflytande.23 Formuleringen om större vikt innebar dock att mindre ändringar överläts till att besluta om självständigt. formella och reella oberoende kom dock samman- taget att öka genom införandet av riksbankslag. Detta skedde bl.a. genom att alla ledamöter i riksbanksfullmäktige skulle utses av 21Ibid., s. 90. 22Ibid., s. 99. 23Ibid., s. 95. (9 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen i dess dåvarande lydelse). Således skulle inte regeringen längre utse någon ledamot. Liksom tidigare skulle ha rätt att besluta om val av växel- kurssystem, vilket avviker från de befogenheter som många andra centralbanker i världen har. Å andra sidan skulle, som berörs ovan, som huvudregel samråda med det statsråd som reger- ingen bestämmer innan banken fattar beslut av större penningpoli- tisk vikt (dåvarande 42 § riksbankslagen). De av valda ledamöterna skulle i sin tur utse en ytterligare ledamot som inte kom från fullmäktigekretsen till att vara riksbankschef. Denne skulle genom beslutet också bli ledamot av fullmäktige. Som finansutskottet på- talade i ett yttrande till innebar tillvägagångs- sättet för val av den åttonde fullmäktigeledamoten att riksbanks- chefen inte nödvändigtvis måste betraktas som en partiföreträdare, vilket var ämnat att skapa förutsättningar för kontinuitet på posten (bet. KU 1987/88:1, bilaga 2, s. 13). Mandattiden för riksbankschefen och de två vice riksbankscheferna skulle vara (9 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen och 8 kap. 6 § andra stycket riks- dagsordningen). Genom att bestämma mandattiden till marke- rades frikopplingen från de mandatperioder som gäller för de av riks- dagen valda fullmäktige. Fullmäktige skulle dock fortfarande fatta alla viktiga penningpolitiska och administrativa beslut. 12.2.3Arbetet med ett stärkt oberoende för tillsattes en kommitté med uppdraget att analysera Riks- bankens ställning och lämna förslag till mål och former för Riks- bankens verksamhet i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig ram för penningpolitiken. Uppdraget utvidgades sedermera till att även omfatta dels förslag om sådana lagändringar som skulle krävas vid ett svenskt medlemskap i , dels förslag i syfte att öka Riksban- kens institutionella oberoende. Kommittén, som antog namnet , överläm- nade betänkandet och prisstabiliteten (SOU 1993:20). De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig mot förslagen och mot att utredningen över huvud taget skulle lägga fram författnings- förslag. Frågan om ställning behandlas även i flera andra sammanhang . Det förhållandet att blev med- lem av EU kom att få en stor betydelse för frågan om ställning. I den s.k. anslutningspropositionen, som avsåg nödvändiga lagstiftningsåtgärder med anledning av inträdet i EU, anfördes att inte hade den oberoende ställning som unionsrätten kräver (prop. 1994/95:19 s. 441 och 442). Vid sidan av arbete berördes ställning i den utredning om och EMU som genomfördes i mitten av 1990-talet.24 uppdrag avsåg övergrip- ande frågor om deltagande i den tredje etappen av EMU, dvs. starten på valutaunionen, såsom effekterna för del av att delta respektive inte delta i denna etapp. Utredningen lade därför inte fram några författningsförslag i sitt betänkande. EMU-utred- ningen anförde dock bl.a. att de förslag som hade lämnat var väl motiverade av unionsrättens regler för det fall att skulle delta fullt ut i EMU (samma betänkande, s. 144 och 145). Vidare behandlades frågan om ställning av en parla- mentariskt sammansatt arbetsgrupp under ledning av den dåvarande finansministern. Arbetsgruppens arbete resulterade i en femparti- uppgörelse som redovisades i promemorian ställning (Ds 1997:50). Förslagen hade en liknande inriktning som Riksbanks- utredningens förslag . Förutsättningarna för att ta ställning till utformningen av riksbankslagstiftningen hade dock klarnat i vissa avseenden. Det gällde framför allt EU-inträdet och möjligen också det förhållandet att det inte längre rådde någon bankkris i eller någon sådan kris i valutasamarbetet inom EU som hade pågått 1992–1993 (se reservationen från de socialdemokratiska leda- möterna i betänkande). Därefter analyserades vissa särskilda unionsrättsliga aspekter på oberoende i förhållande till regeringsformen i en pro- memoria som upprättades av tre rättschefer inom (Fi 96/4413). ställning kom även att analyseras av Ut- redningen om ansvaret för valutapolitiken (SOU 1997:10). De nu redovisade betänkandena och promemoriorna kom seder- mera att i olika hög grad ligga till grund för de ändrade bestämmelser om ställning i regeringsformen och riksbankslagen som trädde 24EMU-utredningen, se SOU 1996:158. ikraft (prop. 1997/98:40 och prop. 1997/98:164 samt bet. 1997/98:KU15, 1998/99KU2 och 1998/99KU8). Enligt regeringens mening fanns det i huvudsak två skäl att se över den institutionella ramen kring penning- och valutapolitiken för att ytterligare öka oberoende (prop. 1997/98:40 s. 48). För det första kunde det specifika trovärdighetsproblemet för penningpolitiken och dess negativa konsekvenser begränsas om stats- makterna gör troligt att avvikelser från prisstabilitetsmålet inte kom- mer att ske. Den institutionella ramen kunde enligt regeringen bidra till detta. Detta resonemang överensstämde med de överväganden som tidigare hade gjort. För det andra hade medlemskap i medfört att förut- sättningarna för penning- och valutapolitiken hade förändrats. Reger- ingen påpekade särskilt att som en följd av medlemskapet i EU har åtagit sig att stärka oberoende. Enligt regeringen innebar det synsätt som ligger till grund för den institutionella ut- formningen av ECBS ökade förutsättningar för att uppnå de fast- ställda målen för den ekonomiska politiken på lång sikt. Enligt regeringens mening fanns det i huvudsak fyra aspekter som var avgörande för att ska kunna anses vara själv- ständig (samma prop. s. 48 och 49, jfr avsnitt 9.4). För det första borde ha ett institutionellt oberoende (jfr det som anges om 12 kap. 2 § regeringsformen och självständigt beslutsfattande i avsnitt 12.3). Med detta avses att ingen ska ha möjlighet att fram- för allt i penningpolitiska frågor ge instruktioner till eller dess beslutande organ annat än genom utformningen av det lagstadgade målet för penningpolitiken. För det andra borde ledamöterna i det organ som utformar pen- ningpolitiken ges ett personligt oberoende (jfr det som sägs om anställ- ningstrygghet i avsnitt 12.3). Därför bör de penningpolitiska besluts- fattarna ha en lång mandatperiod, omfattas av stränga jävsbestäm- melser och endast kunna avskedas av de skäl som anges i ECBS- stadgan. För det tredje borde ha ett funktionellt oberoende (jfr det som sägs om målstyrning m.m. i avsnitt 12.3). kallas detta också operationellt oberoende. Det innebär att banken ska ges ett otvetydigt mål för penningpolitiken och vara självständig vad gäller hur den går till väga för att uppnå målet. Målet bör betona infla- tionsbekämpningen och vara offentligt och lagfäst. Målet ska också vara förenligt med ECBS:s prisstabilitetsmål enligt unionsrätten. Slutligen borde vara finansiellt oberoende (jfr det som sägs om egen budget m.m. i avsnitt 12.3). Banken borde ha tillräck- liga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering. De lagändringar som trädde i kraft innebar i korthet följande förändringar i verksamhet: •Ett lagstadgat mål för penningpolitiken, nämligen att upprätthålla ett fast penningvärde, infördes i riksbankslagen. •En bestämmelse om instruktionsförbud, dvs. förbud mot att låta någon annan bestämma hur ska besluta i penning- politiska frågor, togs in i regeringsformen. Ett motsvarande för- bud för direktionsledamöterna vad gäller att söka eller ta emot instruktioner när de fullgör penningpolitiska uppgifter infördes i riksbankslagen. •Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor flyttades från Riks- banken till regeringen. •Riksbankens direktion återinfördes som ledningsorgan. Direk- tionen hade tidigare avskaffats genom införandet av riks- bankslag. •Mandatperioden för riksbankschefen förlängdes. •En åtskillnad mellan fullmäktige och direktionen gjordes på så sätt att en direktionsledamot inte kan utses till fullmäktigeleda- mot. Fullmäktiges roll inskränktes till att, vid sidan av beslut om arbetsordning samt utformningen av sedlar och mynt, främst utse direktionens ledamöter. Det ska nämnas att fullmäktige också har en kontrollerande funktion genom dess befogenhet att under vissa särskilda förutsättningar skilja en direktionsledamot från anställ- ningen. Fullmäktige har själv åtagit sig att följa upp verksamhet (3 § fjärde stycket arbetsordning). •Möjligheter till att avsätta en direktionsledamot begränsades till situationer då hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna fullgöra sina skyldigheter alternativt då hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. •Det infördes en möjlighet att väcka en särskild talan mot ett be- slut om att avskilja en direktionsledamot från anställningen. Riks- bankschefen ska väcka en sådan talan vid och övriga direktionsledamöter ska göra det i . 12.3Riksbankens särställning som myndighet I ett internationellt perspektiv förekommer olika organisationsformer för centralbanker. I vissa länder är t.ex. bildad i form av ett aktiebolag. Aktierna i banken ägs i sådana fall antingen av en- bart staten eller – i några länder – helt eller delvis av privata intressen. I bl.a. förekommer det t.o.m. daglig handel med aktier i , dvs. de är noterade på en handelsplats. I andra länder har organiserats som ett unikt rättssubjekt som ägs av staten. Som berörs i kapitel 5 bildades ursprungligen genom ett riksdagsbeslut. Den gavs inte formen av ett aktiebolag eller något annat privaträttsligt rättssubjekt utan skulle stå under . Banken får därför anses ha grundats som en statlig myn- dighet med dagens språkbruk.25 Enligt regeringsformen är rikets centralbank och en myndighet under . Med regeringsformens nuvarande termi- nologi är således en statlig förvaltningsmyndighet (jfr 1 kap. 8 § regeringsformen, se även remissynpunkter i prop. 1997/98:40 s. 75). Statliga myndigheter är vanligtvis en del av den juridiska personen staten och är således inte några särskilda rättssubjekt.26 ställning avviker dock i flera avseenden från vad som gäller för statliga förvaltningsmyndigheter i övrigt. Det gäller inte enbart det förhållandet att är en myndighet under riks- dagen. har nämligen i rättspraxis ansetts utgöra ett själv- ständigt, från staten skilt rättssubjekt (se rättsfallet NJA 1959 s. 38527). Detta framgår inte uttryckligen av lag. 25Wetterberg (2009), s. 49. 26En annan sak är att såväl myndighetsutövning som övrig offentligfinansierad verksamhet i vissa fall utförs av andra än staten, t.ex. av aktiebolag som är statligt eller privat ägda. 27Det har gjorts olika tolkningar av rättsfallet, vilket bl.a. beror på att det för domen fanns en uppdelning mellan Konung och riksdag, något som senare har avskaffats genom den nuvarande regeringsformen. Se t.ex. (1992) respektive Hanqvist (2005), i fråga om äldre rätt jfr även (1952). Som berörs i det följande framgår det dock även av riksbankslagen och dess förarbeten att är ett särskilt rättssubjekt. Det som utmärker ett självständigt rättssubjekt är att det kan ha egna tillgångar och skulder samt att det har rättskapacitet, dvs. kan ingå avtal m.m. Att kan ha såväl tillgångar som skulder framgår av riksbankslagen. Det framgår också indirekt genom att något anslag till inte förekommer i statens budget. Vilken grad av finansiellt oberoende som i praktiken har i för- hållande till staten beror dock också på om banken har tillräckliga medel för att fullgöra sina uppgifter, hur bankens vinst disponeras m.m. Som har berörts i de ursprungliga förarbetena till riksbankslagen har ställning som ett särskilt rättssubjekt inte något sam- band med att den är en myndighet under riksdagen.28 Att det rör sig om en sådan myndighet har dock i praktiken varit av betydelse för den närmare innebörden av oberoende. Det innebär bl.a. att verksamhet i princip endast kan styras genom lag. huvudmannaskap för innebär också att får göra framställningar direkt till med förslag till lagändringar avseende bankens verksamhet (se 9 kap. 17 § första stycket riksdagsordningen). Till skillnad från övriga förvaltningsmyndigheter under såväl riks- dagen som regeringen ingår således avtal m.m. i eget namn och inte i statens namn. Detta kommer bl.a. till uttryck i vissa bestämmelser i riksbankslagen om befogenhet att ge ut egna skuldebrev (6 kap. 5 § första stycket 3 och 7 kap. 3 § 2). Exempel på sådana skuldebrev är de riksbankscertifikat som ger ut. I förarbetena till regeringsformen berördes att det torde följa av grundlagsfästa ställning som landets centralbank att banken utan särskilt riksdagsmedgivande har befogenhet att ikläda sig förpliktelser som har samband med bankens verksamhet (prop. 1973:90 s. 351). Att ge ut centralbankspengar av olika slag är ett exempel på en sådan befogenhet. Det förhållandet att är ett särskilt rättssubjekt kan föranleda frågan om staten svarar för förpliktelser eller inte. I fråga om t.ex. ett aktiebolag som ägs av staten finns det inte någon skyldighet i lag för staten att svara för bolagets förpliktelser vid t.ex. en konkurs. I fråga om har det till ikraftträdandet av riksbankslagen 1989 angetts i reger- ingsformen eller i riksbankslagstiftningen att står under 28SOU 1986:22, s. 96. föreslog i sitt be- tänkande med förslag till den nuvarande riksbankslagen att en be- stämmelse av innebörden att staten ansvarar för förplikt- elser skulle tas in i lagen.29 Så skedde dock inte (jfr prop. 1986/87:143 s. 8 och 63). Någon ändring i sak var emellertid inte avsedd (samma prop. s. 63). Således gäller även att staten svarar för Riksbank- ens förpliktelser, även om detta inte anges i lag. Således intar en för statliga förvaltningsmyndigheter ovanlig mellanställning såtillvida att den är en statlig förvaltnings- myndighet men likväl är ett särskilt rättssubjekt. I fråga om självständighet kan det visserligen anföras att även andra statliga förvaltningsmyndigheter är självständiga i förhållande till regering och riksdag när de fattar beslut i enskilda fall (12 kap. 2 § regeringsformen) och i hur de väljer att driva sin verksamhet. Detta skiljer sig i viss mån från vad som gäller i många andra länder (se avsnitt 11.3.6). Ur ett svenskt perspektiv skiljer sig dock Riks- banken ut i oberoendehänseende såtillvida att dess självständiga beslutsfattande (institutionella oberoende) i stor utsträckning avser ställningstaganden till stora samhällsekonomiska frågor, policyfrågor, och inte rör beslut i individärenden. Exempelvis gäller detta för beslut inom ramen för penningpolitiken. Det innebär att beslut har en större betydelse för samhällsutvecklingen vad som är fallet med i vart fall de allra flesta andra förvaltningsmyndigheter. Som berörs i avsnitt 12.1 har dessa beslut i den juridiska litteraturen ansetts ha en politisk karaktär.30 Som en jämförelse skulle det vara otänkbart att t.ex. låta Skatte- verket självständigt utforma skattepolitiken, låt vara att verkets an- svar för att tillämpa den beslutade skattepolitiken innefattar bl.a. tolkningar av gällande rätt. I anslutning till detta kan det nämnas att har ansvaret för den s.k. makrotillsynen, dvs. arbetet med att motverka s.k. finansiella obalanser för det finansiella systemet i ett större perspektiv (se 1 § 2 förordningen [2009:93] med instruktion för ). Inspektionens självstän- dighet är i detta avseende dock beskuren dels direkt i lag, dels genom att vissa åtgärder – exempelvis det införda amorteringskravet –kräver ett godkännande från regeringen.31 Dessutom styrs inspek- 30Sterzel (2013), s. 22, 23 och 155. 31Se bl.a. 5 kap. 2 a § förordningen (2004:329) om bank- och finansieringsrörelse. tionen, liksom övriga förvaltningsmyndigheter, av regeringen genom en förordning med instruktion, regleringsbrev och övrig myndighets- styrning. I förarbetena till bestämmelserna om bl.a. instruktionsförbud anförde regeringen att utgångspunkten ur en demokratisk synvinkel är att prioriteringarna mellan delmålen i den ekonomiska politiken ska göras av ett demokratiskt förankrat organ (prop. 1997/98:40 s. 36). Regeringen anförde också att även avvägningar av den samlade poli- tikens effekter med denna utgångspunkt bör ske genom demokratiska beslut. ställning kan mot den ovan beskrivna bakgrunden sägas vara ett undantag från denna princip. Utöver karaktären av de beslut som fattar självstän- digt inom dess institutionella oberoende finns det sammanfattnings- vis ytterligare fem omständigheter som innebär att i praktiken har en, jämfört med andra myndigheter, särskilt obe- roende ställning: 1.Riksbankens finansiella oberoende: beslutar sin egen budget och tilldelas således inte anslag över statens budget. I detta avseende är således mer självständig i förhållande till och regeringen jämfört med t.ex. , som visserligen ska fatta beslut om hur dess resurser ska använ- das, men som i likväl styrs genom anslag (se 2 § första stycket förordningen med instruktion för ). 2.Ställningen som en myndighet under : Detta gör att Riks- banken i princip kan styras endast genom lag. Huvudmannaska- pet utesluter myndighetsstyrning av vanligt slag från regeringens sida i form av t.ex. regleringsbrev. Det förhållandet att fullmäk- tiges ordförande och vice ordförande har rätt att närvara vid direk- tionens sammanträden har enligt kommitténs uppfattning inte karaktären av myndighetsstyrning. Det sker inte heller någon uppföljning eller utvärdering av verksamhet från sida. Det kan nämnas att i praktiken har helt andra förutsättningar i fråga om bl.a. personal- resurser för att bereda frågor om myndighetsstyrning eller eko- nomisk politik jämfört med ett riksdagsutskotts kansli, även med tanke på de externa utvärderingar som finansutskottet låter genom- föra med mellanrum. verksamhet liknar inte andra myndigheter under såsom JO och Riksrevi- sionen, vilka i motsats till har en kontrollfunktion. Snarare finns det närmare paralleller till myndigheter under reger- ingen (se avsnitt 11.4). 3.Avsaknaden av politisk påverkan på de operativa besluten: Det organ i som består av representanter för politiska partier, riksbanksfullmäktige, fattar i huvudsak beslut om utnäm- ning av direktionsledamöter, arbetsordning, utformningen av sedlar och mynt m.m. Fullmäktiges funktion påminner i viss mån om de insynsråd som finns i vissa andra statliga förvaltningsmyndig- heter (se kapitel 33), och har få likheter med en styrelse. Detta innebär att avsaknaden av myndighetsstyrning av vanligt slag inte uppvägs av en politisk styrning på något annat sätt. Att Riks- banken utan påverkan från andra myndigheter eller politiska organ ska uppnå målet för verksamheten kan också beskrivas som ett funktionellt eller operativt oberoende (se avsnitten 9.4 och 12.2.3). 4.Det personliga oberoendet för direktionsledamöterna: för att skilja en ledamot av direktion från anställ- ningen är synnerligen begränsat och påminner om det personliga oberoende som finns för ordinarie domare och riksrevisorer, låt vara att direktionsledamöternas mandat är tidsbegränsade till skill- nad från vad som gäller för ordinarie domare. Det medför i sin tur att direktion inte behöver ha regeringens förtro- ende. Som en jämförelse kan nämnas att regeringen, i fråga om myndigheter under regeringen, kan entlediga generaldirektörer från uppdraget som myndighetschef. 5.Avsaknaden av rättslig prövning och tillsyn: beslut, i vart fall de mer betydelsefulla besluten, kan i princip inte över- prövas av någon domstol eller något domstolsliknande organ. Riksbanksfullmäktige och direktionens ledamöter står inte heller, annat än i vissa särskilda avseenden, under tillsyn av JO (se 2 § tredje stycket 3 lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Tillsammans med avsaknaden av myndighetsstyr- ning ger detta ett starkt tolkningsföreträde vad gäller frågan om ett visst beslut är förenligt med gällande rätt eller inte. Som en jämförelse kan nämnas att beslut avseende tillståndsfrågor och sanktioner mot finansiella företag kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. förvaltningsmyndigheter under regeringen som domstolarna under JO:s och JK:s tillsyn (se vidare kapitel 33). Sammanfattningsvis har ett långtgående oberoende. Detta understryks också av en relativt ny rankning av centralbankers själv- ständighet som har gjorts.32 Denna undersökning bygger på uppgif- ter om centralbankslagstiftningen i fler än 100 länder som fanns i en databas hos IMF 2010. Enligt undersökningen är den näst mest självständiga i efter ECB, och den åttonde mest självständiga totalt sett. 12.4Omfattar de unionsrättsliga kraven på oberoende även frågor om finansiell stabilitet? Kommitténs bedömning: Unionsrättens krav på oberoende för nationella centralbanker gäller inte på samma sätt för samtliga de uppgifter som en centralbank kan ha. Det institutionella obero- endet (instruktionsförbudet) i unionsrätten avser inte frågor som är hänförliga till att värna den finansiella stabiliteten allmänt sett. Det personliga oberoendet för den verkställande ledningen och det finansiella oberoendet för kan ha betydelse även vad gäller sådana frågor. I vilken mån beslut omfattas av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet be- ror på hur den nya riksbankslagen utformas. Centralbanker och finansiell stabilitet Vilka uppgifter en centralbank har varierar mellan olika stater och över tid.33 Inte minst finns det skillnader vad gäller centralbankernas mandat i fråga om sådana åtgärder som syftar till att på ett eller annat sätt värna den finansiella stabiliteten eller att motverka finansiella obalanser. En centralbank har som huvudregel också den unika egen- skapen att den utan fördröjning kan producera en i stort sett obe- gränsad mängd kontopengar (centralbankspengar), i motsats till vad 32Dincer och Eichengreen (2014), s. 216. Se även NOU 2017:13, s. 111 och 112. 33Se kapitel 5 för en historisk beskrivning.