sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — Av det s.k. SMB-direktivet28 framgår att kravet på avgränsningssamråd är tillämpligt på planer och program som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå och som krävs i lagar och andra författningar (jfr artikel 2 a, 5.4 och 6.3). Enligt PBL krävs ett planprogram, om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet. Det kan därför i vart fall inte uteslutas att kraven på avgränsningssamråd i SMB-direktivet skulle kunna vara tillämpliga, även om det framgår av förarbetena att kommunen i praktiken själv bestämmer när ett program ska upprättas. För att säkerställa att PBL är förenlig med kraven i SMB-direk- tivet bör bestämmelsen om planprogram justeras. I stället bör framgå att kommunen får ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program för att underlätta detaljplanearbetet/planläggningen. Därmed klargörs att det inte i något fall finns krav på kommunen att ta fram ett planprogram, varvid kraven i SMB-direktivet inte är tilllämpliga. Bestämmelsen finns i 5 kap. 10 § PBL. 28Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. Förslag: Förslagen till ändringar i ska träda i kraft . De ändringar som vi har föreslagit bör föregås av vissa förberedelser på central, regional och nivå. Med tanke som därutöver kan beräknas gå åt för remissbehandling, fortsatt beredning inom och riksdagsbehandling anser vi att våra förslag tidigast bör träda i kraft . Det bör ge berörda myndigheter och kommuner tillräcklig tid för att genomföra nödvändiga förberedelser. Förslag: Övergångsbestämmelser bör införas såvitt gäller våra förslag rörande 4 kap. 33 § samt 5 kap. 10, 11, 11 a och 13 §§ . Bedömning: Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser i övrigt. Övergångsbestämmelser bör införas såvitt gäller våra förslag rörande 4 kap. 33 § samt 5 kap. 10, 11, 11 a och 13 §§ PBL, eftersom en tilllämpning av de nya bestämmelserna retroaktivt – på planläggning som redan påbörjats – i förekommande fall kan ge orimliga konsekvenser Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och genomförandefrågor både kostnads- och tidsmässigt för kommunerna. Övergångsbestämmelserna bör utformas i linje med motsvarande övergångsbestämmelser som införts i samband med tidigare lagändringar av motsvarande karaktär. Ett ärende om detaljplan bör – liksom tidigare – anses ha påbörjats när ett formellt beslut att inleda planläggningen har fattats. I den mån planärendet har inletts med ett planprogram bör ärendet anses ha påbörjats först då kommunen beslutat att upprätta detaljplanen (jfr prop. 2013/14:126 s. 234). Vi har i avsnitt 6.6 föreslagit att det ska förtydligas i PBL att det för detaljplanearbetet ska finnas det planeringsunderlag som behövs, utöver grundkartor och fastighetsförteckning. Vi har även föreslagit att det uttryckligen i PBL ska anges att planeringsunderlag får tas fram av annan än kommunen. Vi anser att dessa bestämmelser enbart utgör förtydliganden av gällande rätt, och att det därmed inte finns något behov av övergångsbestämmelser när det gäller de föreslagna ändringarna i 5 kap. 8 § PBL. Vi ser inte heller något behov av att införa övergångsbestämmelser i samband med ikraftträdandet av de regler som i övrigt nu föreslås. Efter ikraftträdandet ska de regler som inte omfattas av övergångsbestämmelser således tillämpas även i sådana ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet. Förslag: Länsstyrelserna ska tillföras för att genomföra förslaget att en planintressent med ett planbesked som grund ska kunna inhämta ett yttrande från om vilket planeringsunderlag som kan behövas för den planläggning som planbeskedet avser. I avsnitt 6.5 har vi föreslagit att kommunen på planintressentens begäran i ett planbesked ska kunna medge att intressenten tillåts inhämta yttrande från . ska i sådant fall yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10 och 11 §§ PBL). Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och genomförandefrågor Förslaget medför att det uppstår en ny ärendekategori hos som medför ett visst behov av resurser. Som vi närmare utvecklar i avsnitt 8.3 bedömer vi att länsstyrelserna gemensamt behöver tillföras nya resurser för att kunna hantera dessa ärenden, motsvarande tre årsarbetskrafter. Vi anser att det inte är lämpligt att ge länsstyrelserna rätt att finansiera aktuella merkostnader genom avgiftsuttag. Förslaget avser att ge planintressenten och kommunen bättre kännedom om vilka planeringsunderlag som kan behövas för en viss planläggning, vilket ger planintressenten möjlighet att ta fram dessa underlag redan innan kommunen har möjlighet att inleda planläggningen. Därmed kan den totala tiden från idé till färdig byggnad förkortas, vilket får anses vara ett allmänt intresse av betydande vikt. Förslaget bör även leda till att olika statliga intressen är bättre beredda när plansamråd sker. En avgift skulle sannolikt leda till att färre planintressenter inhämtar yttrande, eftersom ändå yttrar sig under plansamrådet (jfr 5 kap. 11 § PBL) – och då utan krav på ersättning. En avgift skulle således medföra ett minskat genomslag för reformen och den totala tiden från idé till färdig byggnad skulle förkortas i färre fall. Att i ett tidigt skede ges möjlighet att yttra sig över vilka planeringsunderlag som kan behövas bör dessutom leda till att statens intressen i vid bemärkelse kan få större genomslag i den kommunala planeringen. Det handlar exempelvis om genomslag för allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, hänsyn till statens planering för infrastruktur och åtgärder för att skydda värdefulla natur- och kulturvärden. Staten har således ett eget intresse av att tidigt få ge sin syn på vilka underlag som kan behövas, vilket gör det motiverat att staten står för kostnaden. Därutöver ser vi en risk för att en avgiftsfinansiering skulle medföra en viss administration hos , vilket skulle leda till att den totala kostnaden för genomförandet av reformen skulle öka för samhället i stort (dvs. inte bara för berörda myndigheter utan även för andra aktörer). Det kan även noteras att det inte finns någon rätt för att ta ut avgifter i liknande fall på plan- och bygglagstiftningens område. Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och genomförandefrågor Sammanfattningsvis bedömer vi att fördelarna med att förstärka länsstyrelsernas förvaltningsanslag med överväger de nackdelar som uppstår för staten, jämfört med alternativet att avgiftsfinansiera hanteringen av de nya ärendena hos . I detta kapitel finns utredningens analys av konsekvenserna av förslagen. Konsekvenser av våra förslag som inte redovisas i detta kapitel, bedöms vara av ringa betydelse. I den fortsatta framställningen avser vimed planläggning m.m. i tillämpliga delar även arbete med att ta fram områdesbestämmelser. Våra direktiv innehåller krav på hur konsekvensbeskrivningen ska utformas (dir. 2017:6, bilaga 1). Vi ska bl.a. beskriva konsekvenserna av våra förslag för en hållbar samhällsutveckling från ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt perspektiv. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för människors hälsa och säkerhet respektive risken för ras, skred, översvämning och erosion. Konsekvenserna för tillgång till grönområden samt natur- och kulturmiljövärden och gestaltningsfrågor ska beskrivas. Konsekvenserna för annan samhällsplanering och långsiktigt hållbar transportförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg, ska beskrivas. Om vissa frågor enbart kommer att prövas inom ramen för översiktsplaneringen och inte utredas ytterligare på en mer detaljerad nivå i ett senare skede, ska konsekvenserna av detta beskrivas. Vi ska även redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna om skydd för enskildas egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen. Vi ska även redovisa hur förslagen påverkar allmänhetens och enskildas möjligheter till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen samt tillgången till rättslig prövning. Kommittédirektivens krav på utformning av konsekvensbeskrivningen bör enligt vår uppfattning läsas i förhållande till utredningens samlade uppdrag om ett förändrat detaljplanekrav, en utvecklad översiktsplanering, en reglering av upplåtelseformen samt en privat initiativrätt. De tre förstnämnda uppdragen har redovisats i utredningens delbetänkande SOU 2017:64 samt SOU 2018:46. Det bör också nämnas att utredningens uppdrag genom tilläggsdirektiv (dir. 2018:62, bilaga 3) har utökats till att även omfatta frågan om hur verkställbarhet av beslut om bygglov m.m. kan regleras för att på bästa sätt tillgodose behovet av effektivitet i byggprocessen som ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden uppnås. Dessa frågor har behandlats i delbetänkandet Verkställbarhet av beslut om lov (SOU 2018:86). Detta slutbetänkande behandlar endast frågan om en privat initiativrätt, vilket är anledningen till att vi i följande avsnitt inte behandlar alla de perspektiv som förutsätts i direktiven. Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet (15 a §). Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. De krav på innehåll som följer av 6 § i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning redovisas nedan i detta avsnitt. De krav som följer av 7 § i fråga om att redovisa konsekvenser för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt, redovisas i avsnitt 8.5. En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Vi har tidigare uppmärksammat att det inte framgår av utredningens direktiv vilken den förväntade nyttan är av att införa en privat initiativrätt (avsnitt 6.2). Däremot får civilutskottets betänkande, som låg till grund för tillkännagivande om privat initiativrätt, förstås som att nyttan med en sådan rätt bygger på förväntningar om ökad effektivitet i plansystemet (bet. 2014/15:CU10 s. 22 f.). Ut- skottsbetänkandet kan sägas bygga på hypotesen att samhällets förmåga att ta fram nya detaljplaner bör kunna öka om en planintressent ges möjligheter att initiera och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram den detaljplan som behövs för att visst byggande ska kunna komma till stånd. Nyttan med ökade inslag av medverkan från planintressenten skulle därmed ligga i att privata resurser i högre grad kan användas för att bidra till och underlätta den kommunala detaljplaneläggningen. ”Problemet”, som enligt kommittéförordningen ska beskrivas, kan sammanfattningsvis beskrivas som att samhällets kapacitet för detaljplaneläggning är otillräcklig. Utredningsuppdraget kan sägas syfta till att öka denna kapacitet genom att göra det möjligt för planintressenten att själv kunna bidra till att en detaljplan tas fram. Av direktiven framgår dock att kommunen även i fortsättningen ska ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas och att inriktningen bör vara att det är kommunen som ska säkerställa att det planförslag som antas tillgodoser gällande krav. Som framgått av avsnitt 6.3 har vi bedömt att uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte bör överlämnas till planintressenten och att kommunen bör ha kvar det övergripande ansvaret för planprocessen i sin helhet. bör tiden som löper från beslutet om ett positivt planbesked till dess att planarbetet påbörjas kunna utnyttjas mer effektivt (avsnitt 6.4). En beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om regleringen inte kommer till stånd Det finns flera olika sätt att öka samhällets kapacitet för planläggning, exempelvis genom att utbilda fler planerare och arkitekter eller att skapa förutsättningar så att kommunerna anställer mer personal. Ett annat sätt kan vara att utveckla formerna för planering så att befintliga resurser används effektivare. Förutsättningarna för att beskriva alternativa lösningar begränsas emellertid av att uppdraget får förstås som att det specifikt avser möjligheten att överlåta vissa uppgifter under detaljplaneprocessen till planintressenten. Mot bakgrund av att vi har bedömt att det inte är lämpligt att överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning till planintressenten (avsnitt 6.3.3) är det således inte möjligt för oss att föreslå alternativa lösningar som förutsätter att sådana uppgifter överlämnas. Som redan nämnts anser vi att tiden som löper från beslutet om positivt planbesked till dess att planarbetet påbörjas bör kunna utnyttjas effektivare (avsnitt 6.4). Vi har därför föreslagit att kommunen i ett positivt planbesked ska ange vilket underlag som kan behövas för detaljplanearbetet, om det begärts av planintressenten. En planintressent ska även, under förutsättning att kommunen har lämnat ett positivt planbesked, i vissa fall kunna begära att yttrar sig över planbeskedet angående vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Därigenom ges planintressenten möjlighet att påbörja arbetet med att ta fram sådant underlag, exempelvis undersökningar och inventeringar, som kommer att behövas vid detaljplaneläggningen. Det bör leda till att den efterföljande processen i många fall kan förkortas. Om den föreslagna regleringen inte kommer till stånd, finns risk för att planintressenten inte tar fram sådant planeringsunderlag som bör finnas för att ett förslag till detaljplan ska kunna bedömas. Därigenom finns risk för att sådant underlag i stället behöver tas fram under detaljplaneläggningen, med risk för att den efterföljande processen i vissa fall även i fortsättningen blir längre än vad den hade behövt vara. Vi har även föreslagit att krav på avgränsningssamråd inte ska gälla i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt PBL (avsnitt 6.12.2). Anledningen är att det inte finns några formkrav när det gäller planprogrammets detaljeringsgrad, varigenom programmet kan göras mycket översiktligt. Det medför att nyttan med avgränsningssamrådet i detta skede bör vara begränsad. Kravet på avgränsningssamråd under programskedet bör därför tas bort, eftersom det riskerar att förlänga detaljplaneprocessen. Om den föreslagna regleringen inte kommer till stånd, kommer kommunerna även i fortsättningen att behöva genomföra två avgränsningssamråd. Det innebär enligt vår uppfattning en risk för att kommunens resurser för detaljplaneläggning även i fortsättningen kommer att användas ineffektivt. Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Regleringen berör främst planintressenter, bl.a. företag och enskilda byggherrar, i de fall ett byggnadsarbete förutsätter en detaljplan, samt grannar och sakägare, som äger mark m.m. i anslutning till detaljplaneområdet, som motsätter sig den åtgärd planeringen avser. Regleringen berör även staten och kommuner. Konsekvenserna för dessa berörda utvecklas i avsnitt 8.3–8.6. Uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på Kravet att denna konsekvensredovisning ska innehålla uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grundar sig på, synes vara mindre väl anpassat till situationen där ny lagstiftning föreslås i ett betänkande. Enligt vår uppfattning har möjlighet att besluta om de regler som föreslås i detta betänkande. Uppgifter om kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för alternativen Kostnadsmässiga och andra konsekvenser för berörda redovisas i avsnitt 8.5–8.8. Eftersom vi inte ser några alternativa lösningar får konsekvenserna bedömas i förhållande till det s.k. noll-alternativet, dvs. alternativet att regleringen inte kommer till stånd. En bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutningen till EU En bedömning av hur den föreslagna regleringen förhåller sig till finns i avsnitt 8.9. Som framgår av bedömningen menar vi att den föreslagna regleringen är förenlig med de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Behov av särskilda hänsyn när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Utredningens överväganden om tidpunkten för ikraftträdande finns i kapitel 7. Några särskilda hänsyn bedöms inte behöva tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdandet. Den föreslagna regleringen avser delvis frågor av komplex juridisk karaktär. Vi bedömer därför att det är lämpligt att ger vägledning till kommuner och enskilda om innebörden av de föreslagna bestämmelserna. har i uppdrag att ge råd och stöd om tillämpningen av PBL (8 kap. 19 § första stycket PBF). Något behov av ytterligare informationsinsatser, utöver den skyldighet som redan finns för , torde inte finnas. För statens del uppstår i första hand konsekvenser för länsstyrelserna till följd av förslaget att en planintressent, under förutsättning att kommunen har lämnat ett positivt planbesked, i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över planbeskedet angående vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Förslaget innebär att en ny ärendekategori tillkommer hos länsstyrelserna som förutsätter viss handläggning. Vilken insats som behövs från sida kommer att bero på komplexiteten och graden av precisering av planbeskedet, där graden av precisering hänger samman med vilket underlag som planbeskedet bygger på. I vissa fall kommer innebörden av planbeskedet att vara entydigt på så sätt att den sökta åtgärden redovisas noggrant i form av bygghandlingar. I andra fall kan den sökta åtgärden vara beskriven i stora drag, t.ex. husens högsta våningsantal eller uppskattat antal lägenheter, eller bebyggelsens eller byggnadsverkets utformning i stort, såsom friliggande eller sammanbyggda hus (jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 227). Det medför att det i vissa fall kommer att vara lätt för att avgöra vilken åtgärd som planbeskedet avser, medan i andra fall kommer att behöva utforma sitt besked med hänsyn till de olika alternativa utformningar som planbeskedet möjliggör (jfr även avsnitt 6.5.3). Vi har inte haft möjlighet att närmare bedöma inriktningen av de planbesked som kan komma att få yttra sig över. Vi bedömer dock att det i många fall borde handla om relativt små projekt – som kommer att genomföras i form av s.k. frimärksplaner –i områden som redan är bebyggda. I sådana fall bör det ofta bli lätt för att bedöma vilka planeringsunderlag som kan komma att behövas. Det kan således handla om förhållandevis enkel kontroll mot egna digitala planeringsunderlag för att förvissa sig om att åtgärden inte påverkar fornlämningar, berör skyddade arter eller avser förorenad mark. I sådana fall bör den som handlägger ärendet hos själv kunna avgöra vilket underlag som kan behövas för att planförslaget ska kunna bedömas i förhållande till de intressen som har att bevaka. Vi bedömer att den totala handläggningstiden för ärenden av detta slag kan uppskattas hos (inklusive registrering, handläggning och arkivering), dvs. I andra fall kan planbeskedet avse åtgärder som berör många olika statliga intressen eller där genomförandet förutsätter kontakter och samordning med andra statliga myndigheter, exempelvis Försvarsmakten eller . Samordning kan även behövas inom med företrädare som bevakar andra sakområden, exempelvis kulturmiljö- eller naturvård. I sådana fall kan det krävas ett relativt omfattande arbete för att ska kunna yttra sig över vilka planeringsunderlag som kan behövas. Det är även sannolikt att planintressenten kan komma att återkomma med följdfrågor i de fall planbeskedet berör komplexa frågeställningar. Vi bedömer att handläggningstiden för sådana ärenden i genomsnitt kan uppskattas hos . När vi har uppskattat de förväntade handläggningstiderna hos länsstyrelserna har vi även beaktat att i normalfallet även är hjälpt av att kommunen har bedömt behovet av planeringsunderlag. uppgift avser således främst att bedöma att det underlag som kommunen har angett i planbeskedet kommer att vara tillräckligt för att bedöma hur den sökta åtgärden förhåller sig till de statliga ingripandegrunderna. lämnades totalt 1 615 planbesked av de 254 kommuner som besvarade plan- och byggenkät, motsvarande av det totala antalet kommuner. Det ligger i linje med antalet planbesked . Av de meddelade planbeskeden var positiva och negativa. Om- räknat till hela landet kan antalet positiva planbesked uppskattas till cirka 1 500. Vi uppskattar att planintressenterna kommer att begära yttrande när det gäller behovet av planeringsunderlag i cirka hälften av de positiva fallen, dvs. i cirka 750 ärenden . Av dessa bedöms 600 planbesked vara av det enklare slaget. Det innebär att handläggningen av denna ärendekategori kan förväntas uppgå till knappt fyra årsarbetskrafter. Länsstyrelsernas arbete med granskning av förslag till detaljplaner bör i viss utsträckning kunna underlättas något till följd av att vårt förslag kan antas leda till att beredningsunderlaget är bättre utvecklat i fler fall när kommunen inleder samråd. leder det till att det i viss mån kommer att finnas mer underlag som behöver granskas från länsstyrelsernas sida. Att planförslagen i fler fall kommer att vara mer omsorgsfullt utredda när de når bör således endast påverka arbete i mindre grad. Sammantaget bedömer vi att behöver kompenseras med motsvarande tre årsarbetskrafter, eller motsvarande . Förslaget finns i avsnitt 7.3. Om inte tillförs ytterligare resurser, finns det risk för att handläggning av andra PBL-ärenden kommer att påverkas negativt till följd av att nuvarande resurser kommer att behöva tas i anspråk för att hantera fler ärenden. Förslaget att det inte ska krävas ett avgränsningssamråd i arbetet med att ta fram ett planprogram (avsnitt 6.12.2) kan i viss mån förenkla länsstyrelsernas arbete. Förslagets konsekvenser för länsstyrelsernas del bedöms dock vara så små att det inte bör påverka behovet av resurser. Även andra statliga myndigheter kan komma att påverkas indirekt av förslaget att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över ett planbesked när det gäller vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Det gäller främst de myndigheter som oftast berörs av detaljplaneläggning, bl.a. Försvarsmakten och . Vi bedömer emellertid att denna handläggning inte bör bli mer omfattande än att den kan rymmas inom befintliga ramar. Det beror på att myndigheternas insatser i detta tidiga skede kan förväntas leda till att granskningsarbete i senare skeden kan komma att förenklas i motsvarande grad. Begränsningen att planläggningen ska vara förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § PBL –för att kommunen ska kunna medge att planintressenten inhämtar yttrande om vilket planeringsunderlag som kan behövas –bör vidare leda till arbetet för andra myndigheter begränsas. är förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. boende, byggande och förvaltning av bebyggelse (1 § förordningen [2012:546] med instruktion för ). ska även följa utvecklingen av frågor inom verkets verksamhetsområde och vid behov föreslå åtgärder för att syftet med regler och andra styrmedel ska nås (3 §). ska även ge råd och stöd om, följa upp och analysera samt regelbundet sammanställa erfarenheterna från tillämpningen av PBL (8 kap. 19 § PBF). Vi menar att de frågor som berörs i detta slutbetänkande är av sådant slag att de faller under ansvarsområde, varför även kommer att få ett ansvar för att följa utvecklingen av hur regelverket kommer att tillämpas.