sou · H7B327 · 2019-05-29 00:00:00 — •To a great extent, courts examined symbols linked to national socia- lism, but even the spread of other symbols, such as those linked to the Ku Klux Klan, have been examined and considered to con- stitute agitation against a population group. •In most judgments that we examined, the defendant was con- victed of agitation against a population group. •In cases where the defendant was acquitted, it was often due to evidentiary issues, such as that it was not considered proven that the defendant painted a swastika on a wall. There have also been cases where the symbol, seen in its context, was not considered to constitute agitation against a population group. •In only a few judgments was the defendant acquitted on the grounds that the court did not consider that spreading the relevant symbol did not involve a threat or contempt. This often concerned symbols that in other judgments and contexts were considered to constitute agitation against a population group. •Questions have arisen in some judgments as to whether criminal liability requires that a symbol’s message is known to a wider public or to the persons with whom the symbol has been spread. Differ- ent assessments have been made in these cases. Most judgments do not consider this issue whatsoever. We consider that to establish criminal liability, it is at least sufficient that it must be assumed that the persons to whom the symbol has been spread had knowledge of its message. •The rune has only been examined by a court once, and that case was dismissed. The symbol now figures once again in a case that will be examined by a court. •The Chancellor of has decided to initiate legal proceedings with regard to only a few symbols. The Chancellor has considered the rune in many cases and consistently concluded that spread- ing the symbol did not constitute agitation against a population group. •The Chancellor of ’s assessments are made in the area of free- dom of the press and freedom of expression, and the Chancellor must take account of the special conditions that apply there. Be- sides the fact that freedom of expression has particularly strong protection in this area, this means that the Chancellor is not able to make the same overall assessment as can be made when it comes to the offence ‘agitation against a population group’ under the Swedish Penal Code. The current regulations are appropriate If the current legislation is to be amended, there should be an obvious need for doing so. An amendment of this kind must be compatible with the protection for the basic rights and freedoms contained in our fundamental laws and Convention for the Protec- tion of Human Rights and Fundamental Freedoms. Based on our examination of practice, it is our assessment that the current criminal law regulations on racist and similar symbols are appropriately designed. It follows from this that the provisions on agitation against a population group should not be amended and that a special prohibition against the use of certain symbols should not be introduced. The area of application for the provisions on agitation against a population group is already broad, and it is clear that symbols can be covered by them. With the exception of purely evidentiary issues, such as whether the defendant spread a certain symbol, most legal proceedings for spreading racist and similar symbols have resulted in convictions. We consider the existing punishable area to be suffi- cient, and have therefore not submitted any legislative proposals. Den europeiska domstolen för de mänskliga 1950 om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna homosexuella, bisexuella, transpersoner och personer med queera uttryck och identiteter lagen (1947:164) om förbud mot politiska 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i upp- drag att se över den straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler och vid behov föreslå förändringar. Bakgrunden till uppdraget är att har extremistiska organisationer framför allt inom vit makt-miljön tagit allt större plats i det offentliga rummet. Detta har föranlett en diskussion om tillämpningsområdet för kriminaliseringen av hets mot folkgrupp och hur bärandet av rasistiska och liknande symboler bör bedömas straffrättsligt. Diskus- sionerna har framför allt gällt den s.k. tyrrunan. Som anges i våra direktiv är en förutsättning för ett väl funge- rande, tryggt och demokratiskt samhälle att det finns möjligheter att motverka hatbrott, något som förutsätter att lagstiftningen, t.ex. om hets mot folkgrupp, är ändamålsenligt utformad. Det är viktigt att lagstiftningen effektivt kan motverka sådana rasistiska och liknande uttryck som lagstiftningen om hets mot folkgrupp tar sikte på, även i de fall där uttrycken består i användning av symboler. Mot ovan angiven bakgrund ingår det i uppdraget att •göra en genomgång av domstolarnas och Justitiekanslerns (JK) praxis avseende hur straffansvaret för hets mot folkgrupp har tillämpats i fråga om symboler, •ta ställning till om den nuvarande straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler är ändamålsenligt utformad, Utredningens uppdrag och arbete •överväga behovet av och förutsättningarna för att förtydliga eller komplettera dagens lagstiftning, och •lämna författningsförslag om vi kommer fram till att lagstiftningen bör ändras. Kommittédirektivet (dir. 2018:61) bifogas som bilaga 1. Arbetet har be- drivits på det sätt som är vanligt i enmansutredningar. Olika avsnitt i betänkandet har diskuterats vid regelbundna möten med experterna. Sammanlagt har fem sådana möten hållits. Det har därutöver före- kommit kontakter med experterna. Utredningen har deltagit i heldagskonferensen lagstiftningen till för att motverka hets mot folkgrupp, rasism och rasistiska organisa- tioner? anordnad av Svenska kommittén mot antisemitism. Vi har även haft ett möte med företrädare för , . I utredningens uppdrag har det ingått att göra en genomgång av domstolarnas och JK:s praxis avseende hur straffansvaret för hets mot folkgrupp har tillämpats i fråga om symboler. En betydande del av arbetet har ägnats åt att samla in och gå igenom domar och beslut samt att sammanställa och analysera dessa. Experterna, särskilt och , har varit mycket behjälpliga i arbetet med att samla in domar och beslut. Vi har härutöver fått tag i rele- vanta domar och beslut genom sökningar i sedvanliga rättsdatabaser och kontakter med domstolar. Vidare har vi via fått del av ett omfattande material, särskilt avseende beslut av JK. Vårt arbete i denna del och resultatet av arbetet behandlas närmare i kapitel 4. Utredningens uppdrag och arbete 1.3Hur betänkandet är disponerat Betänkandet är indelat i sex kapitel. I detta kapitel 1 behandlas utredningens uppdrag och arbete. Där- efter följer kapitel 2 som ägnas åt en bakgrundsbeskrivning och all- männa utgångspunkter för utredningen. I det kapitlet diskuterar vi begreppet rasistiska och liknande symboler samt redogör något för förutsättningarna för en utvidgad kriminalisering. Vi har även med en kort beskrivning av vit makt-miljön och av bakgrunden till regler- ingen av hets mot folkgrupp. I kapitel 3 redogör vi för författningar och konventioner som är av betydelse för vårt uppdrag. En stor del av kapitlet ägnas åt en beskrivning av bestämmelserna om hets mot folkgrupp. Eftersom en ändring eller komplettering av dessa bestämmelser kan innebära in- skränkningar i grundläggande fri- och rättigheter samt i övrigt beröra våra grundlagar har vi även med en beskrivning av regeringsformen (RF), tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () i relevanta delar. I kapitel 4 redovisar vi den genomgång som vi har gjort av dom- stolarnas och JK:s praxis avseende hets mot folkgrupp i fråga om symboler. Det som redovisas i kapitel 4 är en sammanställning och en mer fullständig förteckning och sammanfattning av de domar och beslut som vi har gått igenom finns i bilaga 2–4. I kapitlet redovisas såväl domar där fråga varit om ansvar för hets mot folkgrupp enligt 16 kap. 8 § som domar och beslut där fråga varit om tryck- eller yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp. Vi har beaktat praxis till och med . Det har inte varit praktiskt möjligt att beakta domar och beslut som har meddelats efter denna tidpunkt. Därefter, i kapitel 5, följer en genomgång av tidigare utredningar som handlar om eller berör straffrättsliga regleringar i fråga om sym- boler. I kapitlet redogör vi även för den tidigare gällande s.k. uniforms- lagen. Det avslutande kapitlet, kapitel 6, innehåller våra överväganden i fråga om bestämmelserna om hets mot folkgrupp bör förtydligas eller kompletteras. Vår bedömning är att det saknas skäl att genom- föra några förändringar i eller kompletteringar till den nuvarande Utredningens uppdrag och arbete straffrättsliga regleringen av rasistiska och liknande symboler. Vi har därför inte lämnat något författningsförslag. Eftersom vi inte har lämnat något författningsförslag har vi inte heller gjort någon kon- sekvensutredning. 2Bakgrund och allmänna utgångspunkter har extremistiska organisationer framför allt inom vit makt-miljön tagit allt större plats i det offentliga rummet, vilket har föranlett en diskussion om hur straffbestämmelserna om hets mot folkgrupp kan tillämpas när det gäller rasistiska och liknande sym- boler. Mot den bakgrunden redogör vi i detta kapitel kortfattat för vit makt-miljön i . Vårt uppdrag handlar om att ta ställning till om den nuvarande straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler är ändamålsenligt utformad. I detta kapitel diskuterar vi vad som menas med rasistiska och liknande symboler. Vi ska vidare överväga behovet av och förutsättningarna för att förtydliga eller komplettera dagens lagstiftning. Inledningsvis i detta kapitel redogör vi för några allmänna förutsättningar för kriminali- sering. I anslutning till det redogör vi även något för bakgrunden till lagstiftningen om hets mot folkgrupp. Den nuvarande straffrättsliga regleringen av rasistiska och liknande symboler finns främst i bestämmelserna om hets mot folkgrupp. vianvänder ”bestämmelser” i plural beror på att hets mot folkgrupp förutom att vara kriminaliserat i 16 kap. 8 § även är ett brott enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL). Vi redogör närmare för regleringen av hets mot folkgrupp ikapitel 3 nedan. Bakgrund och allmänna utgångspunkter 2.2Avvägningar vid förbud mot yttranden Det demokratiska samhället vilar på en grundsyn som utgår från att alla människor är lika värda och att varje individ ska behandlas med samma hänsyn och respekt. I 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) slås det fast att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla män- niskors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdig- het, liksom att diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person ska motverkas. Rasism, främlingsfientlighet, antisemitism, homofobi, transfobi och liknande anses oförenligt med sådana grundläggande värderingar. Arbetet för att motverka rasism och liknande intolerans är därför en viktig samhällsfråga. Detta arbete sker genom olika insatser på flera nivåer och inom olika delar av samhället. En effektiv lagstiftning är dock nödvändigt för att kunna bekämpa sådana handlingar som kränker principen om alla människors lika värde. Bestämmelserna om hets mot folkgrupp är centrala i den svenska lagstiftningen mot rasism m.m. I korthet straffbelägger bestämmelserna spridande av meddelanden som uttrycker hot mot eller missaktning för vissa särskilt angivna grupper av personer. innebär kriminaliseringen av hets mot folkgrupp, och andra förbud mot yttranden, en inskränkning av yttrandefriheten som är en grundpelare i ett demokratiskt samhälle. En viktig åtgärd mot rasism och liknande intolerans anses vara en öppen debatt. De åsikter som intoleransen grundas på kan då påverkas i grunden. Även Europa- domstolen har pekat ut yttrandefriheten som en av de grundläggande förutsättningarna för ett demokratiskt samhälle (se dom i målet Handyside mot Förenade kunga- riket, serie A nr 24). Bakgrund och allmänna utgångspunkter 2.2.2Grundläggande förutsättningar för utvidgad kriminalisering Vårt uppdrag går i huvudsak ut på att överväga behovet av och förut- sättningarna för att förtydliga eller komplettera den nuvarande straff- rättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler. Vi återkommer till dessa frågor i kapitel 6 nedan. Vi vill dock redan här något beröra vilka frågor man ställs inför vid överväganden av utökad kriminalisering. Att utvidga det kriminaliserade området, dvs. att belägga ytterligare förfaranden med straff, är en åtgärd som kräver ingående överväganden. För att kriminalisera beteenden, som inte tidigare varit straffbara, bör det finnas ett påtagligt behov av detta. Vilka närmare kriterier som ska vara styrande för om det är motiverat med kriminalisering är en omdiskuterad fråga i rättspolitiska sammanhang. Åklagarutred- ningen (Ett reformerat åklagarväsende, SOU 1992:61) angav fem kri- terier som borde vara uppfyllda för att en kriminalisering ska framstå som befogad. Regeringen och ställde sig i allt väsentligt bakom kriterierna (se prop. 1994/95:23 s. 55, bet. 1994/95:JuU2 och rskr. 1994/95:40). Kriterierna var följande: 1.Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara, 2.alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, 3.en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, 4.straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet samt 5.rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. har frågan om när det är motiverat med kriminali- sering analyserats av i betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38, se särskilt s. 481 ff.). Behovet av en utvidgad kriminalisering måste vidare alltid vägas mot andra intressen. I vårt uppdrag är det härvid framför allt grund- läggande fri- och rättigheter som aktualiseras. Ett förtydligande av eller en komplettering till den straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler berör nämligen fri- och rättigheter Bakgrund och allmänna utgångspunkter i form av främst yttrandefriheten, men eventuellt även förenings- friheten, demonstrationsfriheten och mötesfriheten. Eftersom vissa av de symboler som här kan vara aktuella även har använts och fort- farande används i religiösa sammanhang kan dessutom religionsfri- heten komma att beröras. Dessa fri- och rättigheter är grundlagsfästa i RF och kan endast begränsas under vissa angivna förutsättningar, bl.a. med hänsyn till ändamålet med begränsningen. De är även skyd- dade av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Yttrandefriheten är vidare, såvitt gäller vissa typer av framställningar, särskilt skyddad av TF och YGL. En ändring av den straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler skulle även föranleda fråga om ändring av dessa grundlagar. Med hänsyn bl.a. till den stabilitet som bör prägla grundlagarna, och att fråga är om grundlagsskyddade fri- och rättigheter, bör det krävas starka skäl för en sådan grundlagsändring. Ett eventuellt behov av en utökad krimi- nalisering måste därför vägas mot intresset av att bibehålla grund- lagsskyddade fri- och rättigheter oinskränkta. 2.3Bakgrund till regleringen av hets mot folkgrupp Hets mot folkgrupp anses vara ett s.k. hatbrott. Hatbrott är ett samlingsbegrepp och inte ett specifikt brott. De brott som brukar inrymmas i begreppet är, förutom hets mot folkgrupp, olaga diskri- minering samt andra brott där ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekän- nelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet. Kriminaliseringen av hatbrott har sin grund i de brott som begicks under . Efter kriget, 1948, antog () en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna som slog fast människors lika värde och rättigheter. I förklaringen definieras grundläggande fri- och rättigheter och det anges att var och en är berättigad till alla dessa rättigheter utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan upp- fattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställ- ning i övrigt. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Härefter, 1965, antog konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Av artikel 4 i kon- ventionen framgår att konventionsstaterna fördömer all propaganda och alla organisationer som grundar sig på föreställningar eller teorier om att någon ras eller persongrupp av viss hudfärg eller visst etniskt ursprung skulle vara överlägsen någon annan, eller som söker rätt- färdiga eller främja rashat och diskriminering i någon form. I arti- kel 4 a–c konkretiseras följande åtgärder som konventionsstaterna ska vidta (texten nedan är en svensk översättning av artikel 4 a–c, se nytryck 2006 av SÖ 1971:40). a)förklara som brottslig gärning som är straffbar enligt lag allt spridande av idéer grundade på rasöverlägsenhet eller rashat, uppmaning till ras- diskriminering, liksom alla våldshandlingar eller uppmaning till sådana handlingar mot en viss ras eller en grupp av personer av annan hudfärg eller annat etniskt ursprung och även lämnande av stöd i någon form till rasistiska aktiviteter, inklusive finansiering av sådana aktiviteter, b)olagligförklara och förbjuda organisationer samt organiserad propa- ganda och all annan propaganda som främjar och uppmanar till ras- diskriminering, samt förklara deltagande i sådana organisationer eller i sådan verksamhet som brottslig gärning som är straffbar enligt lag, samt c)inte tillåta offentliga myndigheter eller offentliga institutioner, vare sig nationella eller lokala, att främja eller uppmana till rasdiskriminering. tillträdde konventionen 1971, vilket påverkade utformningen av bestämmelserna om hets mot folkgrupp. anser att konven- tionens krav i artikel 4 b är uppfyllda bl.a. genom att lagstiftningen om hets mot folkgrupp tvingar rasistiska organisationer till passivitet. har det skett en stor förändring vad gäller hat- brott. förekom ytterst få anmälningar och rätte- gångar i avseende sådana brott. förändrades samhällsklimatet och hatpropaganda och brott med rasis- tiska förtecken ökade som bl.a. rasism och antisemitism blev allt mer politiska frågor. ökade antalet anmälningar och lagföringar om hets mot folkgrupp väsentligt. har hatbrott på internet och på sociala medier blivit allt vanligare. (Se Hatbrott, rätts-pm 2016:8, s. 10 och 17.) har redovisat polisanmälningar som förutom ett identifierat hatbrottsmotiv även uppvisar bruk av högerextrema och nationalsocialistiska symboler och yttringar (se Hat- brott 2013, Brottsförebyggande rådets rapport 2014:14, s. 104 ff.). Bakgrund och allmänna utgångspunkter Det året, som var det senaste som detta redovisades, förekom upp- skattningsvis knappt 600 sådana anmälningar. Av dessa anmälningar var majoriteten () främlingsfientliga/rasistiska och drygt 190 av anmälningarna uppvisade koppling till en specifik högerextrem eller nationalsocialistisk organisation. Den vanligaste brottsplatsen var allmän plats (), men även internet var en vanlig brotts- plats (). av hatbrottsanmälningarna som uppvisade bruk av högerextrema och nationalsocialistiska sym- boler 2012 personuppklarades. framhåller att statistiken kan ge indikationer på hur hatbrott uppmärksammas i polisanmälningarna och strukturen på de anmälda händelserna, men att den säger mycket lite om förekomsten av hatbrott i samhället efter- som de flesta brottsliga händelser inte polisanmäls. 2.4.1En av tre extremistiska miljöer Säkerhetspolisen bedömer att det huvudsakligen finns tre extremistmiljöer i : den autonoma miljön, vit makt-miljön och den våldsbejakande islamistiska miljön. Med extremistmiljö avser Säkerhetspolisen individer, grupper och organisationer som hålls samman av en ideologi och betraktas som våldsbejakande genom att de utifrån denna förespråkar, främjar, eller utövar våld, hot, tvång eller annan allvarlig brottslighet för att uppnå förändringar i samhälls- ordningen, påverka beslutsfattandet eller myndighetsutövningen eller hindra enskilda individer från att utöva sina grundlagsfästa fri- och rättigheter. I detta avsnitt, och utredningen i övrigt, fokuserar vi särskilt på vit makt-miljön. Underlaget till detta avsnitt har vi – om inte annat anges – fått från offentligt tillgängliga rapporter från Säkerhetspolisen och Brotts- förebyggande rådet samt rapporten i –nuläge och tendenser (Ds 2014:4). Vi har även tagit del av material till- gängligt på stiftelsen webbplats, särskilt deras årliga samman- ställningar av vit makt-rörelsen (eller den rasideologiska miljön enligt Expos benämning). Vi uppfattar att tydligt tagit ställning mot de organisationer de granskar men att det material som här utgjort källor innehåller saklig information. Bakgrund och allmänna utgångspunkter Kortfattat kan vit makt-miljön, eller den våldsbejakande högerextre- mismen, beskrivas som en extremistisk miljö bestående av individer, grupper och organisationer som vill ha etniskt homogena samhällen och ett auktoritärt styrelseskick. Det finns inom miljön en uppfattning om att människor kan delas in i raser, där den så kallade vita rasen anses stå överst, och att raser inte bör blandas med varandra. Vissa individer och grupper har dock börjat använda begrepp som etnicitet i stället för ras. Inom vit makt- miljön finns det vidare en uppfattning om ett starkt judiskt inflytande i samhället och en judisk konspiration som hotar den vita rasen. Ut- över antisemitism är bl.a. afrofobi och islamofobi liksom motvilja mot hbtq-personer en del av ideologin. De ideologiska influenser som finns inom vit makt-miljön i kommer bl.a. från nationalsocialismen, den brittiska skinhead- rörelsen och den amerikanska white power-rörelsen. har det skett relativt stora förändringar inom vit makt-miljöns organisatoriska strukturer. Nordiska motstånds- rörelsen (NMR) är den organisation som bedöms som ledande i den svenska vit makt-miljön. NMR är en nationalsocialistisk samlingsorganisation för ”motståndsrörelser” i de nordiska länderna. Organisationen har arrangerat flera demonstrationer och andra manifestationer som har fått stor upp- märksamhet i medier, bl.a. i samband med i och . På organisationens offi- ciella webbplats Nordfront finns nyhetsrapportering ur ett national- socialistiskt perspektiv, men också rapportering av de egna aktivite- terna och krönikor om bl.a. livsstil och historia. NMR är registrerat som ett politiskt parti i . Säkerhetspolisen har noterat en ökad aktivitet i bl.a. vit makt-miljön. Merparten av de aktiviteter som genomförs är opi- nionsbildande aktiviteter på offentlig plats och består av flygblads- utdelningar, torgmöten och manifestationer, men i anslutning till dessa begås ofta olika typer av ideologiskt motiverade brott. Enligt bidrar en ökad synlighet också till att människors Bakgrund och allmänna utgångspunkter upplevelse av vilket hot extremistmiljöerna utgör ökar, något som också leder till att de får ett skrämselkapital.