sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — För dessa professionsutbildningar fanns också spänningar mellan förväntningar på att utbildningen å ena sidan skulle leverera yrkesrelevanta färdigheter och å andra sidan uppfylla kraven på vetenskaplig förankring. Hur de nya utbildningarna utvecklades inom den akademiska värl- den tycks ha varierat. I den tematiska studie om forskningsanknytning som gjorde 2006 beskrivs hur sjuksköterske- och lärarutbildningarna skiljer sig åt i forskningsanknytning. Detta förkla- ras med att omvårdnad efter 1977 kom att utvecklas både som forsk- ningsområde och som forskarutbildningsämne, och blev därmed en självklar vetenskaplig överbyggnad inom sjuksköterskeutbildningen. Inom lärarutbildningen utvecklades däremot inte samma distinkta ämnesidentitet, varken i form av undervisningsämne eller gemensamt forskningsområde.24 2.3.2Nya högskolor – forskningsanknytning diskuteras I samband med reform blev universitetsfilialerna i , och självständiga högskolor och därtill inrättades tio nya högskolor.25 Ett principbeslut i om att fasta forsk- ningsresurser enbart skulle finnas vid sju orter innebar att alla dessa nya högskolor inrättades utan forskningsorganisation och utan forsk- ningsresurser. De nya högskolorna skulle alltså enbart ha till uppgift att utföra utbildning. Det handlade då om befintliga lärar- och vård- 23SOU 1972:92, s. 235. 24Högskoleverket (2006c), s. 51–52. 25De nya högskolorna inrättades i , /, /, / , , , , , /och . Filialen i hade 1975 fått status som universitet. reform innebar också att de konst- närliga utbildningarna i blev självständiga enheter, medan de konstnärliga utbild- ningarna i och gick upp i respektive . bildades genom en sammanslagning av lantbruks-, skogs- och veterinär- högskolorna. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv yrkesutbildningar som gavs högskolestatus, samt om nya utbild- ningar som utgick från behov som identifierats av regionens näringsliv. De nya utbildningarna var tekniska yrkesutbildningar, administra- tiva och ekonomiska utbildningar samt utbildningar för kultur- och informationsyrken. Även om önskemål från regionen togs upp blev de nya högskolorna inte särskilt profilerade, utan deras utbildnings- utbud kom att överensstämma till stor del med de etablerade läro- sätenas utbud inom samma områden.26 Kopplingen mellan utbildning och forskning diskuterades utförligt av U 68, som därmed introducerade begreppet ”forskningsanknyt- ning”. U 68 fastslog att: I den i många hänseenden mycket heterogena högskoleutbildning som utredningsförslaget avser måste mål och medel för forskningsanknyt- ning kunna skifta avsevärt. Man bör emellertid utgå från att all utbild- ning bör ha ett samband med forskningen /…/ 27. Den lösning som presenterades var att dela in i sex hög- skoleregioner, med minst ett universitet i varje region. På samma sätt som för de tidigare universitetsfilialerna skulle därmed universiteten utgöra garanten för forskningsanknytning vid regionens högskolor. I debatten kring U 68 och reform diskuterades frågan om forskningsanknytning flitigt.28 I remissvaren till U 68 framgår att den då befintliga högskolevärlden starkt ifrågasatte om principen om utbildningens och forskningens nära samband kunde upprätthållas i och med inrättandet av nya högskolor med enbart grundutbildnings- uppdrag. Lärarhögskolorna, gymnastik- och idrottshögskolorna samt socialhögskolorna var däremot generellt sett mer positiva till det vid- gade högskolebegreppet.29 I grunden vidhöll U 68 alltså principen om att all utbildning bör ha ett samband med forskningen, men två andra principer blev i slut- ändan viktigare: 1) att sprida utbildning över landet, 2) att inte splitt- ra forskningsresurserna på för många enheter. Reformen 1977 innebar ett avsteg från traditionen att forskning och utbildning skulle bedrivas vid varje enhet. Som för att understryka paradoxen infördes i den nya högskolelagen två paragrafer som uttryckte att utbildning ska bygga på 26Andrén (2013), s. 40–41. 27SOU 1973:2, s. 58. 28Se (2013), s. 44–48. 1975:9, s. 145–146. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv vetenskaplig grund samt att verksamheten ska anordnas så att sam- band mellan utbildningen, forskningen och utvecklingsarbetet främjas.30 reform innebar alltså att högskolelandskapet förändra- des; det var skillnad mellan universitet med uppdrag att både utbilda och forska, och högskolor med enbart grundutbildning som uppdrag. Kopplingen mellan utbildning och forskning skulle kvarstå genom regionala samarbeten där högskolorna skulle dra nytta av univer- sitetens vetenskapliga bas i forskningen, och ett särskilt anslag för forskningsanknytning ställdes till högskolornas förfogande. förändrades dock och regeringens syn på de nya högskolornas uppdrag, och 1997 fattade beslut om att alla statliga universitet och högskolor skulle ges fasta forskningsresur- ser (se avsnitt 2.7.3). Motivet till detta var att stärka sambandet mellan utbildning och forskning.31 Genom detta beslut stärktes principen om en tydlig koppling mellan utbildning och forskning, även om diskus- sionen om hur principen praktiskt ska hanteras fortgår.32 2.3.3Anslaget delas i utbildning och forskning var det direkta statsanslaget till universiteten samlat, med utgångspunkt i att det var den akademiska strukturen (byggnader, materiel, tjänster) som finansierades, oavsett om den skulle användas till forskning eller till utbildning. Detaljeringsgraden i finansieringen var dock hög – till exempel förtecknades alla lönegradsplacerade tjäns- ter vid varje lärosäte i regleringsbrev, och lönegraden angavs. Det fanns särskilda anslagsposter för förvaltning, bibliotek, utrustning, lokaler etc. Reformen 1977 innebar att anslagen till universiteten i stället kana- liserades i tre strömmar: 1) fakultetsanslag avsedda för forskning och forskarutbildning, 2) sektorsanslag för utbildning på linjerna inom de fem yrkesutbildningssektorerna33, 3) ett anslag för lokala och indivi- duella linjer och enstaka (fristående) kurser. 30SFS 1977:218, § 2, § 5. 1996/97:5. 32I SOU 2015:70, s. 311 ff ges en översiktlig beskrivning av denna diskussion. 33Se avsnitt 2.3. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Enligt U 68 hade utbildning och forskning olika mål och olika behov, vilket bland annat hade aktualiserats när ytterligare utbild- ningar fördes till högskolan. måste därför byggas upp med hänsyn till detta. I propositionen anförde statsrådet detta som motiv till att göra åtskillnad mellan utbildning och forsk- ning inom anslagssystemet.34 Även om reformen medförde att en del öronmärkta anslag slopades var resursfördelningssystemet fortfarande detaljerat på statsmaktsnivå. beslutade om anslagen till de fem yrkesutbildnings- sektorerna med en anslagspost per lärosäte. I regleringsbrev precise- rades antalet nybörjarplatser (planeringsramar) på de allmänna utbild- ningslinjerna för varje lärosäte. Tilldelade resurser kunde avräknas på ett sådant sätt att hela anslaget kunde förbrukas, och lärosätena fick alltså betalt oavsett om platserna utnyttjades eller ej. Någon ekono- misk uppföljning gjordes egentligen inte.35 mins- kade detaljstyrningen, men systemet med planeringsramar kvarstod till och med /93.36 Resurserna till utbildning var alltså helt input-styrda, och resul- tatet saknade betydelse för finansieringen. har framfört att system därmed gav olika signaler till ansvariga för institutioner och fakulteter vad gäller synen på forskning respek- tive utbildning. Medan kvalitet och prestationer enligt den akade- miska traditionen var avgörande för vilken forskning som skulle sat- sas på, styrdes grundutbildningen av att resurser fördelas genom politiska och administrativa beslut, ”där lobbyverksamhet ofta kan vara väl så effektiv som goda resultat. Med ett sådant system är det faktiskt inte underligt, att talet om att belöna de goda pedagogerna inte blev så mycket mer än tal.”37 har forskarutbildningen anslagsmässigt betraktats som en del av forskningen. 1975:9, s. 99. 35SOU 2007:81, s. 170. 36Högskoleverket (2006a), s. 40. 37Wetterberg (1996), s. 11. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv 2.41993 års reform – Frihetsreformen Reformen 1993 innebar en tydlig brytning mot de tankar som legat till grund reform. I praktiken hade svårigheter med centralstyrning inneburit att system luckrats upp, och mer decentralisering hade successivt genomförts. reform tillkom också i ett läge där den svenska statsför- valtningen i stort övergick från detaljerad regelstyrning till mål- och resultatstyrning.38 Den högskolelag (1992:1434) som blev ett resul- tat av reformen styr i allt väsentligt ännu högskolan. I förarbetena till reform angavs två huvudsakliga motiv till reformen. Dels angavs ett kvalitativt motiv: Universitet och högskolor, som står fria, har de största förutsättning- arna för att förmedla en kvalificerad undervisning. Avancerad kunskaps- utveckling fordrar frihet, oberoende och konkurrens. Dels angavs ett principiellt motiv: Ett samhälle som värnar mångfalden och som inser riskerna i en allom- fattande statsmakt måste skydda de kritiska motvikterna. Dit hör fria universitet och högskolor.39 En ökad frihet för universitet och högskolor skulle alltså gagna både kvaliteten i utbildning och forskning och friheten i samhället i stort. och regeringens uppgift var att bidra till att skapa rätt förutsättningar för detta. var det en villkorad frihet där en större självständighet skulle åtföljas av ”tydliga incitament till kreativ konkurrens”, vilket ställde krav på uppföljning och utvärdering. God kvalitet och goda prestationer i utbildning och forskning skulle premieras, medan otillräcklig kvalitet och bristande effektivitet skulle leda till mins- kade anslag.40 Reformen 1993 sammanföll med en kraftig utbyggnad av grund- utbildningen. Antalet studenter fördubblades , från 170 000 till 340 000 höstterminen 2004.41 Utbyggnaden 38I kompletteringsproposition föreslogs generella riktlinjer för ett nytt statligt bud- get- och styrsystem med större ansvar för myndigheterna samt treåriga budgetperioder. Pro- positionen blev inledningen till ett omfattande utvecklingsarbete avseende det statliga budget- och styrsystemet. Se SOU 2007:75 s. 88 ff. 1992/93:1, s. 9. Statsrådet refererar där till de motiv som angavs i budgetpropositionen . 1992/93:1, s. 10. 41Högskoleverket (2006a), s. 16–17. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv innebar att alla lärosäten tillfördes utökade resurser. Det fanns där- med utrymme att både öka antalet nybörjare och att förlänga utbild- ningar som i internationell jämförelse var korta. 2.4.1Förändringar behövdes för att rätta till akuta problem högskolor, Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1) lade fast principerna reform. I denna proposition pekade ansvarigt statsråd på ett antal identifierade problem för universitet och högskolor som behövde åtgärdas för att målet om att stärka som kunskapsnation skulle kunna nås: •Klyftan mellan grundutbildning och forskning, som ansågs ha sitt ursprung i beslutet att införa rena undervisningstjänster . Denna klyfta fick sedan ”en stark markering högskolereform där såväl anslagssystemet som högskolornas inre organisation präglades av klar boskillnad i detta avseende.” •Linjeorganisationen, som tenderat att slå sönder ämnesinstitutio- nerna eller hotat utplåna vissa ämnen. Linjesystemet gick också stick i stäv mot ämnesfördjupning, självständig problemlösning och kritisk analys – dvs. det som kännetecknar den akademiska utbild- ningstanken. •Den inre organisationen, som var hårt reglerad och därmed inflexibel och tungrodd. •Totaldimensioneringen av utbildning, som hade medfört ett ineffek- tivt utnyttjande av resurser. •Resursutnyttjandet, som var ineffektivt och orättvist då samma typer av utbildningar kunde ha olika resurstilldelning beroende på vid vilket lärosäte de gavs.42 Från studentrörelsens sida hade dessutom kritik framförts om låg kvalitet i utbildningen, och ett ointresse för utbildningen från lärar- nas sida.43 1992/93:1, s. 14–15. 43Eriksson & (2014). Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv 2.4.2”Frihet är ” För att åstadkomma önskvärda förändringar av högre utbildning och forskning anfördes tre generella metoder: •Ökad frihet för statliga universitet och högskolor och därmed skapande av incitament för utveckling och kvalitet. •Införandet av fasta och entydiga regler för relationerna mellan staten och fristående universitet och högskolor. •Förändrat, icke-statligt huvudmannaskap för vissa universitet och högskolor.44 Inom ramen för den första punkten – ökad frihet – angavs åtta om- råden inom vilka de statliga universiteten och högskolorna skulle ges större frihet, framför allt gällande utbildningsutbudet och hur resur- ser används.45 Frihet var , och varje reglering krävde sin egen motivering. En ny högskolelag (1992:1434) infördes, liksom en hög- skoleförordning (1993:10046) som bland annat innehöll en examens- ordning där grundläggande bestämmelser om olika examina angavs. En viktig del av reformen var att studenternas val skulle påverka såväl utbildningarnas utformning och inriktning som resurstilldel- ningen till universitet och högskolor. system hade resurser endast tilldelats för platser, medan inget intresse – åtminstone inte ur resurstilldelningsperspektiv – fanns för resultatet. Införandet av ett prestationsbaserat resurstilldelningssystem skulle borga för att uni- versitet och högskolor prioriterade att förbättra utbildningens kvalitet och öka genomströmningen. Studenterna förväntades välja utbild- ningar med hög kvalitet, och goda studieresultat premierades i resurs- tilldelningen. Tanken var att ett sådant system skulle stimulera lärare, forskare, institutioner och lärosätesledningar att bli lyhörda för stu- denternas önskemål och krav på utbildning av hög kvalitet. På så vis skulle även klyftan mellan forskning och utbildning överbryggas. 1992/93:1, s. 21. 45De åtta områdena avsåg studieorganisation, utbildningsutbud, antagning av studenter, inrät- tande och tillsättning av professurer, skapande av karriärvägar för lärare, institutionell orga- nisation, disposition av resurser till grundutbildning, samt omfördelning mellan anslag till forskning. 1992/93:1, s. 22. 46För SLU infördes Förordning (1993:121) för . Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Reformen innebar alltså att kvalitet i utbildning kom i fokus. An- svaret för kvaliteten lades på lärosätena, som ett nyinrättat utvärderingssekretariat – som övergick i , sedermera – skulle granska kvaliteten i den högre utbildningen, och genomföra uppföljningar och utvärderingar.47 I inledningsskedet diskuterades även kvalitetsindikatorer som ett underlag för resurs- tilldelning till grundläggande högskoleutbildning.48 I samband med reformen ombildades (som varit en statlig högskola) och till stiftelsehögskolor, dvs. enskilda utbildningsanord- nare i form av stiftelser. Regeringen ansåg att förekomsten av olika huvudmän skulle säkerställa universitetens och högskolornas fri- görelse från statlig detaljstyrning, och på så sätt stimulera utveck- lingen även inom resten av högskolan. Stiftelsehögskolorna fick även ett finansiellt tillskott i form av ett stiftelsekapital.49 Som en del av reform förändrades anslagsfördelningen till universitet och högskolor. Det nya anslagssystemet utgick från ett fortsatt tudelat anslag, men inför reformen hade frågan om ett samlat anslag till utbildning och forskning diskuterats. I högskoleutred- ningens huvudbetänkande Frihet, ansvar, kompetens framhölls anslags- systemets tudelning som en bidragande orsak till splittringen mellan grundutbildning och forskning.50 Därtill identifierades i departements- promemorian och högskolor krav på vad ett nytt anslagssystem behövde innehålla för att det skulle stämma överens med en reform för ökad självständighet. Bland annat anfördes att anslagssystemet bör underlätta en samlad planering för forskning och utbildning.51 1992/93:1, s. 66–67. 1992/93 :1, s. 74. 1992/93:231, s. 11–14. Enligt en utvärdering gjord av Statskontoret har stiftelsekapi- talet bidragit till att trygga och utveckla verksamheten. Stiftelsehögskolorna har större befo- genhet än övriga universitet och högskolor att finansiera samverkansinsatser och verksamhet som syftar till att kommersialisera forskningsresultat. Se Statskontoret (2012). 50SOU 1992:1, s. 55. 1992:1, s. 33. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Frågan om ett samlat eller tudelat anslag diskuterades vidare i princippropositionen Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). I resone- manget kom statsrådet fram till att resurser till universitet och hög- skolor även fortsättningsvis skulle tilldelas via två separata anslag; ett för utbildning och ett för forskning. Något principiellt ställnings- tagande för fortsatt tudelning går inte att utläsa ur resonemanget, utan som motiv anges en ovilja att helt släppa statens styrning då det var osäkert om den nyvunna friheten för universitet och högskolor i tillräckligt stor utsträckning skulle nå de uppsatta målen. I proposi- tionen påpekades att ett gemensamt anslag kunde komma att aktua- liseras senare, när anslagssystemet vidareutvecklades.52 Studenterna i centrum för resurstilldelning till utbildning Resurstilldelningen till grundläggande utbildning skulle bygga på tre grunder: 1) kvalitet, 2) studenternas val, 3) effektivitet i resursanvänd- ningen.53 Att grundutbildningens resurser skulle styras av resultat var något helt nytt. ”Platser” var inte längre ett begrepp som var relevant i regeringens uppdrag till lärosätena. I det nya resurstilldelningssystemet skedde styrningen på en över- gripande nivå.54 Medel anvisades till varje statligt universitet eller hög- skola under ett enda anslag till grundläggande högskoleutbildning, vil- ket ersatte de fem tidigare anslagen till yrkesutbildningssektorerna samt anslaget till lokala och individuella linjer och enstaka kurser. För varje lärosäte angavs ett takbelopp som angav den maximala ersätt- ningen för helårsstudenter och helårsprestationer vid varje lärosäte. I stället för att statsmakterna i detalj angav hur många studenter som skulle utbildas inom olika områden skulle det vara studenterna, uni- versiteten och högskolorna som avgjorde detta genom sina val och prioriteringar. Helt fritt släpptes dock inte styrningen av utbildningen, då riksdag och regering även fortsättningsvis bedömdes behöva garan- tera ett visst antal examinerade från utbildningar mot yrken som var viktiga ur ett nationellt perspektiv, liksom vissa mindre men väsentliga ämnen.55 1992/93:1, s. 68–69. 1992/93:1, s. 69. 54SLU omfattades inte av resurstilldelningssystemet, liksom inte heller senare Försvarshög- skolan. 1992/93:169, s. 32. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv En utgångspunkt för resurstilldelningssystemet var att den nya friare studieordningen medförde att all grundutbildning skulle orga- niseras i kurser. Varje kurs måste därför kunna hänföras till det som var grund för resurstilldelningen, nämligen utbildningsområden. Utbildningsområdena motsvarade de traditionella fakultetsområ- dena, samt undervisnings- och vårdområdena och det konstnärliga området. Därtill kom ett övrigt-område för vissa kurser inom lärar- utbildningen samt kurser inom bibliotekarie- och journalistutbild- ningar.56 Vid starten /94 fanns tolv utbildningsområden, senare har ytterligare utbildningsområden tillkommit. Vid införandet av reformen beräknades och översattes utbildning- arna från de fem sektorsanslagen samt anslaget för lokala och indivi- duella linjer och enstaka kurser studieordning till det nya systemet med utbildningsområden. En viktig princip var den om enhetliga ersättningsbelopp, dvs. att kurser inom samma utbildnings- område skulle få lika stor ersättning per student, oavsett lärosäte.57 Ersättningsbeloppen för humanistiskt, teologiskt, juridiskt och samhällsvetenskapligt utbildningsområde motsvarade den bastill- delning som hade föreslagit i sitt slutbetän- kande.58 Ersättningsbeloppen för övriga utbildningsområden inne- bar att respektive område i princip behöll de resurser som gällt totalt för området före 1993.59 I propositionen påpekades att ersättnings- beloppen per utbildningsområde endast avsåg statsmakternas resurs- tilldelning till universitet och högskolor, och att det var upp till lärosätena att sedan – med utgångpunkt i kvaliteten i verksamheten –besluta om hur de tilldelade medlen skulle fördelas internt.60 För att garantera att lärosätena inte enbart gav utbildningar som upplevdes som lätta att genomföra, för att på så sätt maximera den ersättning som baseras på studenternas prestationer (helårspresta- tioner), gavs ett utbildningsuppdrag till respektive lärosäte. Utbild- ningsuppdragen, som skulle utgöra underlag för regeringens budget- propositioner, dokumenterade omfattningen av den grundutbildning som respektive lärosäte skulle genomföra under den kommande tre- årsperioden. Det fanns alltså en viss långsiktighet i och med att utbild- ningsuppdragen hade en treårig planeringshorisont. 1992/93:169 s. 14. 57SOU 2007:81, s. 170. 59SOU 2007:81, s. 171. 1992/93:169, s. 17. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Enligt ursprungstanken skulle uppdragen bland annat omfatta ett minsta antal av vissa examina som borde avläggas under treårsperio- den. Inledningsvis avsåg uppdragen ett lägsta antal examina omfat- tande 120 (dåvarande) poäng inom framför allt vård, undervisning och teknik.61 Uppdragen angav också det maximala antalet helårspresta- tioner respektive helårsstudenter som kunde ge ersättning, liksom den högsta sammanlagda ersättningen (takbelopp) för varje budgetår. Där- till angav uppdragen begräsningar i omfattning av och ersättning för konstnärliga utbildningar. I uppdragen skulle också särskilda åtagan- den finnas, exempelvis uppdrag om att genomföra vissa ämnen. Av uppdragen skulle även framgå vilka åtgärder som lärosätet skulle vidta för att säkra kvaliteten i utbildningen.62 Utbildningsuppdragens innehåll har förändrats , och för- svann slutligen i samband med autonomireformen (se av- snitt 2.6.). Redan i den första treårsperiodens andra år minskade dock uppdragens betydelse som planeringsstöd för lärosätena i och med att regeringen genomförde ett antal nya initiativ som påverkade verksamheten (basår, distansutbildning, sommarkurser m.m.), och även införde förändringar i befintliga uppdrag då man ville minska läkar- och tandläkarutbildningarna.63 Kritik och farhågor när resurstilldelningssystemet infördes Inför införandet av resurstilldelningssystemet 1993 höjdes kritiska röster om att systemet riskerade leda till sänkt kvalitet i utbild- ningen. Denna kritik kretsade bland annat kring risken för sänkta krav i examination för att kunna godkänna fler studenter och därmed få ersättning för fler helårsprestationer. Resursberedningen – som hade regeringens uppdrag att både utveckla och iaktta införandet av det nya systemet – konstaterade dock efter att systemet införts att det verkade ha lett till en ökad medvetenhet om studenters presta- tioner, och ett mer medvetet kvalitetsarbete från lärosätenas sida.64 Det fanns också farhågor om att det nya resurstilldelningssyste- met skulle leda till begränsningar i utbildningsutbudet på sätt som 61SOU 1996:21, s. 35. 62SOU 1993:3, s. 15, s. 47–49. 63SOU 1994:80, s. 35–36. 64SOU 1994 :80, s 39–41. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv inte var önskvärda. Det handlade dels om kurser som erfarenhets- mässigt har låga prestationsgrader, framför allt kurser som tillgodo- såg fortbildnings- och vidareutbildningsbehov. Dels handlade det om kurser med få studenter, till exempel kurser på högre akademisk nivå, specialkurser och kurser inom ämnen med få studenter.65 Tidigt ifrågasattes de stora skillnaderna i ersättningsbelopp mel- lan utbildningsområdena, i synnerhet humaniora, teologi, samhälls- vetenskap och juridik kontra övriga utbildningsområden.