sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — Både kommuner och aktörer på byggherresidan har uppmärksam- mat oss på att föreskrifter i BBR dels innehåller vaga ord och for- muleringar, dels saknar definitioner av begrepp. Det leder till att det uppstår diskussioner mellan kommuner och byggherrar om hur föreskrifterna ska tolkas. Byggherrarna upplever att kraven är oför- utsägbara och kommunerna upplever att det skapar merarbete. Det rör exempelvis föreskrifter som innehåller formuleringar som till- fredsställande, tillräckligt och begränsas. Våra studier av BBR visar att 170 av 350 föreskrifter från avsnitt 3 till 9 innehåller vaga ord och formuleringar och/eller saknar definitioner av begrepp, som gör att det kan vara svårt att avgöra om föreskriften är uppfylld. I 120 före- skrifter i BBR används vaga ord och formuleringar, exempelvis för i hur hög grad funktionen i föreskriften ska uppfyllas. Exempel på sådana ord är tillräcklig, tillfredställande och begränsas. I 70 före- skrifter saknas definitioner som är viktiga för förståelsen av kravet. saknas definitionerna helt och ibland anges de i allmänna råd. Enligt aktörer på byggherresidan tolkas krav olika från kommun till kommun och mellan handläggare inom samma kommun. De menar att det innebär att lösningar inte alltid kan återanvändas inom olika kommuner och att industrialisering av byggprocessen försvåras. Bristande förutsägbarhet avseende möjligheterna att använda sig av en viss lösning kan också minska incitamenten för byggherrar att föreslå nya lösningar som inte anges i allmänna råd, eftersom det tar tid och därmed riskerar att öka kostnaderna. Olika tolkningar av kraven i BBR skapar oförutsägbarhet och osäkerhet och kan hämma innovation och nytänkande. Byggkost- naderna påverkas om det innebär kostnader att anpassa varje enskilt projekt om olika tolkningar görs vid prövningen av bygglov och bedömning vid startbesked. Det kan medföra att upprepning, lärande och skalfördelar motverkas. Därigenom kan produktivitets- och kost- nadsutvecklingen påverkas negativt av ett oförutsägbart byggregel- verk och motverka innovationsklimat som ger incitament till att utveckla nya produkter och produktionssätt. 8.1.2Många allmänna råd preciserar kraven i föreskrifterna Under vårt arbete har det framkommit dels att olika aktörer upp- fattar de allmänna rådens juridiska status olika, dels att stora delar av de allmänna råden har blivit normerande. Det uppstår diskussioner mellan kommuner och byggherrar om de allmänna råden måste tilläm- pas eller inte. Tillämpningen av allmänna råd skiljer sig åt mellan kom- muner. Det gör att byggherren inte alltid kan förutse vad som kommer att krävas för att kommunerna ska godta lösningarna. En konse- kvens är att byggherren i sena skeden kan tvingas att utföra åtgärder som enbart anges i allmänna råd. Det gör att bestämmelserna upplevs som oförutsägbara. I många fall menar både kommuner och bygg- herrar att det i praktiken har blivit svårt att skilja på föreskrifter och allmänna råd. väljer byggherrar att utföra åtgärder enligt de allmänna råden, men i de fall byggherren vill utföra åtgärder på annat sätt är det framför allt i frågor om tillgänglighet och bostadsutformning i avsnitt 3 i BBR. Det uppger både kommuner och byggherrar. Enligt kommunerna är det svårt för byggherren att visa att före- skrifterna är uppfyllda om de allmänna råden inte följs. Detta gäller enligt kommunerna generellt för alla avsnitt i BBR, men framför allt för avsnitt 5 om brandskydd och för avsnitt 3 om tillgänglighet och bostadsutformning. Vid våra studier av BBR har vi konstaterat att det finns allmänna råd till i princip varje föreskrift. BBR innehåller 432 föreskrifter och 427 allmänna råd. De allmänna råden preciserar genomgående kra- ven i föreskrifterna på olika sätt. Vanligast är att preciseringarna sker genom rekommendationer om hur byggherren bör handla (så kallade bör-råd). De allmänna råden kan vidare vara detaljerade. Preciser- ingarna i de allmänna råden är uttryckta i mätbara termer av olika slag, exempelvis meter, area, procent, antal, grader, decibel med mera. Ett exempel är det allmänna rådet i 3:224 där det allmänna rådet bland annat anger att inredningslängden för matlag- ning bör vara . Att det finns allmänna råd till nästan varje föreskrift och att råden därtill som regel anger i detalj hur byggherren bör handla kan för- klara varför byggherrar och kommuner upplever att det finns svårig- heter med att skilja på föreskrifter och allmänna råd. I de fall före- skriften dessutom är allmänt hållen gällande vad som krävs för att funktionen ska uppnås, får uppgifterna i de allmänna råden en kom- pletterande funktion i förhållande till föreskriften. Vi tror att dessa omständigheter är den huvudsakliga orsaken till att de allmänna råden i praktiken har blivit normerande. Andra bidragande orsaker kan vara kompetensbrist hos såväl kommuner som byggherrar och att det saknas certifierade sakkunniga för bland annat bostadsutform- ningsfrågor (se kapitel 7), vilket kan göra det svårt att få igenom lös- ningar som avviker från de som rekommenderas i de allmänna råden. Att de allmänna råden i praktiken i många fall har blivit norme- rande medför att tillämpningen av BBR är oflexibel och att syftet med funktionskrav inte realiseras. 8.1.3Standarder preciserar kraven i föreskrifterna hänvisar till standarder i BBR. Standarderna preciserar antingen innehållet i föreskriftens krav, det vill säga vad som ska upp- fyllas, eller anger hur något kan verifieras. sker hänvisningen i ett allmänt råd. Standarderna blir därmed en del av de allmänna råden. Oklarheterna om de allmänna råden måste tillämpas eller inte gäller därför även standarderna. Liksom de allmänna råden, tolkar kommuner standardernas juridiska status olika. I de fall standarderna preciserar föreskriftens krav kan det bli svårt för byggherren att förutse om kraven måste uppnås till den nivå som anges i standarden eller inte. Liksom i fråga om de allmänna råden kan det, enligt kommu- nerna, vara svårt för byggherren att visa att föreskrifterna inte är uppfyllda om standarder inte följs. Enligt kommuner godtar vissa handläggare/inspektörer inte lösningar som avviker från standarder trots att de enbart är en del av de allmänna råden. Det kan enligt kommunerna vara svårt att göra avsteg från standarder då de är detalje- rade och innehåller mått av olika slag. Att standarderna i praktiken i många fall har blivit normerande medför att tillämpningen av BBR är oflexibel och att syftet med funktionskrav inte realiseras. Aktörer på byggherresidan har återkommande framhållit stan- darden SS 914221 Byggnadsutformning – Bostäder – Invändiga mått som exempel på en standard som har blivit normerande. Branschen anser att standarden är föråldrad och inte anpassad till dagens behov av små lägenheter och flexibilitet. Under våra samtal med olika aktörer har det framförts kritik om att BBR är omfattande och svåröverskådlig. Aktörerna efterfrågar dels en minskad regelmängd, dels ett sammanhållet regelverk där bättre överblick och helhetssyn över alla bestämmelser finns. I vår över- gripande internationella jämförelse har vi också sett att de svenska föreskrifterna om krav på byggnadsverk i BBR och kon- struktionsregler ()4 är väsentligt fler än motsvarande bestämmel- ser på lägsta regleringsnivå i , , , och . För att bedöma om bestämmelserna är ända- målsenliga och har en rimlig omfattning behövs en översyn av behovet av bestämmelser i varje sakfråga. Enligt våra avgränsningar gör vi en sådan översyn och bedömning i fråga om kravet på byggnaders lämp- lighet för sitt ändamål, vilket utgör avsnitt 3:2 i BBR. Omfattningen kan även påverkas av vilken regelteknik som används. Som vi redogjort för i avsnitt 8.1.2 ovan följer ett allmänt råd på varje föreskrift i BBR, vilket bidrar till författningens omfattning. Vidare förekommer det en mängd uppgifter i allmänna råd i BBR som inte utgör råd. Det rör sig om återgivande av lag- och förordningstexter, information av kunskapsspridande och vägledande karaktär, upp- gifter som definierar begrepp i föreskrifterna, upplysningar om att vissa krav i BBR bör tillämpas i vissa situationer och hänvisningar till andra föreskrifter. utgörs de allmänna råden enbart av sådana övriga uppgifter och i många fall upptar sådana övriga uppgifter hälften av den text som anges i det allmänna rådet. Därutöver förekommer en rad formuleringar som exempelvis att något är viktigt, lämpligt, bör eftersträvas med mera. Sådana formuleringar kan tolkas både som information eller råd. Dessa uppgifter bidrar till att öka omfatt- 4Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska kon- struktionsstandarder (eurokoder), . ningen av texterna i de allmänna råden och omfattningen av BBR som helhet. 8.2Bostadsutbudet begränsas av kravnivån Vi har i uppdrag att förenkla och modernisera regelverket och där- med gynna ett ökat byggande. Enligt vårt direktiv är byggreglerna och deras utformning avgörande för att det ska kunna finnas ett diversifierat utbud av bostäder som kan efterfrågas av flera olika mål- grupper och ett bostadsbyggande som passar olika behov och prefe- renser. Det finns enligt direktivet en kritik mot den nuvarande regler- ingen som går ut på att den uppfattas som alltför omfattande och kostnadsdrivande.5 Bostadsbyggandet i har varit lågt i för- hållande till befolkningstillväxten. befolkning ökar kraftigt och störst är befolkningstillväxten i storstadsregionerna. Det fanns ett underskott på cirka 141 000 bostäder 2017 om bostadsbyggandet skulle ha matchat befolkningsutvecklingen. av befolk- ningen bodde i en kommun där bostadsbyggandet släpade efter befolk- ningsutvecklingen. 240 av landets kommuner bedömde 2018 att det råder underskott på bostäder på marknaden i deras respektive kom- mun. Situationen är särskilt svår för grupper som är nya på bostads- marknaden, till exempel unga, nyanlända och för äldre som vill flytta till en mer tillgänglig bostad. Boendesituationen, behov och efterfrågan varierar med ålder, bostadsort och inkomst. För hushåll med låga inkomster innebär det en stor utmaning att få råd med boendet. Kraven på bostäders lämp- lighet för sitt ändamål och kraven vid ombyggnad har betydelse för bostadsförsörjningen och bostadsutbudet. Grunderna för dessa slutsatser presenterar vi nedan och de base- ras på fakta och slutsatser i kapitel 3 och 6. 5Regeringsbeslut , Genomgripande översyn av byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 1 och 5. 8.2.1Byggnaders lämplighet för sitt ändamål som de basala krav på utrymmen som staten ställer i plan- och byggförordningen (PBF)6 har legitimitet, kritiseras preciser- ingarna i avsnitt 3:2 Bostadsutformning i BBR. Kraven på bostads- utformning styrs i huvudsak utifrån allmänna råd i avsnitt 3:2 i BBR och standarden som råden hänvisar till. Standarden Byggnadsutform- ning – Bostäder – Invändiga mått (SS 91 42 21) anger dimensionerande mått och inredningslängder för bostäder. Detaljeringsgraden skapar ett likriktat och oflexibelt bostadsbestånd. Kravnivån hindrar också yteffektiva lösningar. Aktörer på byggherresidan efterfrågar tydligare och färre regler för ökad förutsägbarhet och flexibilitet. Ett likriktat bostadsbestånd både gällande storlekar och planlösningar Bestämmelserna och de allmänna råden i 3:2 i BBR skapar ett lik- riktat och oflexibelt bostadsbestånd gällande storlekar på bostäder och deras planlösningar. Färre kvadratmetergränser i 3:2 i BBR behövs för att uppnå större flexibilitet i bostadsstorlekar. De olika krav som uppträder vid begränsar förutsättningar att införliva några extra kvadratmeter i bostaden som skulle komma de boende till godo. Kraven leder även till att ett stort antal lägenheter av en viss storlek produceras, exempelvis tvårumslägenheter på 54 kvadrat- meter. finns behov av trerumslägenheter på ytterligare och som med nuvarande regelverk blir för dyra för den tänkta målgruppen. Gränserna vid gör det svårt att bygga bra bostäder på 37 respektive 56–60 kvadrat- meter, vilket i realiteten vore möjligt om gränserna minimerades. Detaljeringsgraden i de allmänna råden i avsnitt 3:2 i BBR påver- kar planlösningar och hindrar ett mer diversifierat utbud av bostäder som möter behov av olika boendeformer för olika familjekonstella- tioner. Det behövs en större flexibilitet, så länge en hög grad av till- gänglighet i planlösningen är möjlig. Kategoriboenden riktar sig enbart till en viss grupp av boende, exempelvis studentbostäder. En sådan uppdelning av bostadsbestån- 6Plan- och byggförordningen (2011:338), PBF. det kan leda till ålderssegregation och hindra ett flexibelt nyttjande av bostadsbeståndet . Brist på kostnadseffektiva bostäder För att skapa ett långsiktigt välfungerande bostadsbestånd som fun- gerar för alla och för att skydda boende i en marknad med bostads- brist behöver staten ange vissa krav för vad som är en lämplig bostad. Kravnivån behöver dock avvägas i förhållande till de kostnader som kraven medför. Det finns ett växande behov av bostäder för hushåll med inkomster som inte räcker till att efterfråga det som i huvudsak produceras . En stor framtida utmaning är att skapa förutsätt- ningar för personer med låga inkomster, till exempel utrikes födda som etablerar sig på bostads- och arbetsmarknaderna, ungdomar på väg ut i vuxenlivet samt en växande andel äldre. Annars kan det inne- bära att staten behöver ta ett större ansvar för finansiering av byggande av dyra bostäder med dagens utformningskrav eller genom stöd till hushåll som saknar betalningsförmåga. Dagens krav på bostadsutformning och tillgänglighet påverkar produktionskostnaden. Om marknaden ska kunna möta det behov som finns av bra bostäder till rimliga kostnader som hushållen kan efterfråga, behöver bestämmelserna ge uttryck för samhällets minimi- krav. Ett effektivt resursutnyttjande motverkas En bostad behöver inte innehålla alla färdiga lösningar som det rekommenderas direkt vid nybyggnad. Det räcker att bostaden är förberedd för vissa av dem. De allmänna råden om köksinredning och inredning för förvaring kan ifrågasättas utifrån ett resursper- spektiv, då sådan inredning ibland tas bort och ersätts, trots att de kan vara nya. Förutom att själva utrustningen ersätts, behöver som en följd ibland också golv ersättas, eftersom det annars uppstår hål. Krav på inredning för förvaring i form av till exempel garderober möjliggör inte för boende att välja inredning och kan därmed inne- bära ett resursslöseri. Ombyggnadsbestämmelsernas funktion är att möjliggöra så kallade följdkrav. Följdkraven innebär att utformningskraven och de tekniska egenskapskraven som huvudregel ska uppfyllas för hela byggnaden vid ombyggnad, även om enbart en del av byggnadens byggs om.7 Det är främst tillgänglighet och energieffektivitet som är tänkt att förbättras i hela byggnaden, då ombyggnationer sker. Under vårt arbete har det från både kommuner och aktörer på byggherresidan framförts kritik mot ombyggnadsbestämmelserna, dels för att de är oklara, dels för att kraven är orimliga. Följdkraven kan hindra anpassningar i befintligt bestånd för att möjliggöra fler bostäder. En stor andel av bostadsbeståndet, , är byggt mellan 1950–1980 och står inför moderniserings- och renoveringsbehov. Ombyggnationer gav ett bidrag om cirka 3 500 bostäder till bostads- utbudet . Utredningen har visat att en dryg tredjedel av 100 till- frågade bostadsföretag har avstått från att göra ombyggnader på grund av följdkraven som rör tillgänglighet. Hos de allmännyttiga bostads- bolagen var andelen . Skälet har i de flesta fall varit ökade kostnader. Avsevärt färre () har låtit bli att göra ombyggna- der på grund av följdkraven som rör energi. För allmännyttiga bostads- bolag var andelen . Eftersom ombyggnadskraven hindrar anpassningar av befintligt byggnadsbestånd, hindrar de även åtgärder för att främja bostadsför- sörjningen. För en väl fungerande bostadsförsörjning är det av vikt att det befintliga bostadsbeståndet kan nyttjas effektivt. Det är också viktigt att bestämmelserna är enkla och förutsägbara för fastighets- ägare och byggherrar och inte hindrar ombyggnadsåtgärder. 8.3Kontrollprocessens aktörer och verktyg hindrar inte byggfel tillräckligt Vi har i uppdrag att inom ramen för befintlig ansvarsfördelning mellan byggherre och kommun se över att kontrollen av byggandet är ändamålsenligt utformad. Bakgrunden till denna del av uppdraget är att bestämmelserna har varit i kraft och att bland annat 78 kap. 2 § första stycket andra punkten och 5 § andra stycket PBL. har konstaterat att det finns brister i många kontrollplaner. Även tillkännagivande (se avsnitt 8.1 ovan) om att det behövs en översyn av PBL lyfts fram som motiv till en närmare över- syn av dessa bestämmelser. I vårt direktiv beskrivs vidare intresset av att minimera antalet byggfel samt att inte äventyra hälsa, säkerhet, gestaltningskvalitet, en god livsmiljö och ett långsiktigt hållbart byggande.8 Enligt vår bedömning hindrar inte de aktörer och verktyg som finns i kontrollen av byggandet byggfel i tillräcklig utsträckning och kontrollen kan därför inte anses fungera på ett ändamålsenligt sätt. Dagens system säkerställer inte att de krav som ställs i PBL och till- hörande föreskrifter uppfylls. En konsekvens är att byggfel av olika slag inte förhindras i tillräcklig omfattning, vilket kan leda till allvar- liga personskador och stora ekonomiska effekter. har kon- staterat att förekomsten av byggfel medför fastighetsekonomiska kostnader som kan uppgå till 83–, med- räknat indirekta följdeffekter. Bristerna i kontrollen av byggandet beror enligt oss inte på processen som sådan, utan till stor del på att vissa aktörer och verktyg inte fungerar ändamålsenligt. Systemen med kontrollansvariga och certifierade sakkunniga har flera brister, bland annat att de är i beroendeställning till byggherren som är uppdragsgivare. Bestämmelserna om kontrollansvariga genere- rar inte någon klargjord nytta. Kontrollplaner är centrala instrument för byggherrens egenkontroll, men dagens reglering av kontrollplaner är inte tillräckligt utförlig. Detsamma gäller regleringen av arbetsplatsbesök. Det medför att byggnads- nämndens arbetsplatsbesök varierar i kvalitet och inte alltid upplevs som meningsfulla. De sammanlagda konsekvenserna av dessa pro- blem leder till att byggfel inte förhindras i tillräcklig omfattning. Grunderna för dessa slutsatser presenterar vi nedan och de baseras på fakta och slutsatser i kapitel 7. 8Regeringsbeslut , Genomgripande översyn av byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 9 och 12–13. 8.3.1Systemet med certifierade sakkunniga har flera brister Certifierade sakkunniga är de formella aktörer i kontrollprocessen som finns för att komplettera byggherrens egenkontroll. För flera relevanta tekniska egenskapskrav saknas emellertid möjlighet till certifiering. Framför allt pekar kommuner på behov av utlåtan- den inom bärförmåga och skydd mot buller. Inom de tekniska egen- skapskrav som har certifierade sakkunniga så äventyras kontroll- insatserna av de certifierade sakkunnigas beroendeförhållande till bygg- som uppdragsgivare, inkonsekventa bedömningar, uteblivna anmälningar med klagomål på misskötsamma certifierade sakkun- niga samt avsaknad av uppsökande verksamhet för att identifiera misskötsamma certifierade sakkunniga från certifieringsorganen. Då tillgången till certifierade sakkunniga styrs av kommersiella förut- sättningar kan byggherrar i vissa delar av landet också ha svårt att få tag på certifierade sakkunniga. Flera av de problem vi har identifierat har påtalats av framför allt kommuner och även har behand- lat problemen i flera rapporter. Dessa problem medför risk för att samma lösning riskerar att bedömas olika av olika certifierade sakkunniga och att kontroll av tekniska egenskapskrav med, respektive utan, täckning av certifie- rade sakkunniga ges olika förutsättningar för kontroll. Vidare finns risk att certifierade sakkunniga ser till sina uppdragsgivares bästa på bekostnad av efterlevnad av bestämmelser och att misskötsamma certifierade sakkunniga kan fortsätta verka. Det medför risk för att certifierade sakkunnigas medverkan inte bidrar till att upptäcka och avhjälpa byggfel i den grad som samhället utgår från. Sammantaget finner vi att dagens system med certifierade sak- kunniga inte utgör det komplement till byggherrens egenkontroll som var avsikten. Systemet med certifierade sakkunniga medför inte, enligt vår bedömning, att byggherrens kontroll förbättras i sådan utsträckning att byggfel hindras. 8.3.2Nyttan med kontrollansvariga väger inte upp kostnaderna Kontrollansvarig är en formell aktör i kontrollprocessen som ska med- verka till att byggherrens projekt uppfyller kraven i bygglagstiftningen, genom att bland annat bistå med förslag till kontrollplan, se till att kontrollplanen följs, vara med vid tekniskt samråd samt skriva ett utlåtande som beslutsunderlag inför slutbesked. Kravet på byggherren att anlita en kontrollansvarig medför en kost- nad, men generar inte uppenbar nytta eller förhindrar inte byggfel i nämnvärd utsträckning. Det beror på kontrollansvarigas beroende- ställning till byggherren som uppdragsgivare, bristen på incitament att agera mot misskötsamma kontrollansvariga, tillämparnas upplevda osäkerhet om kontrollansvarigas ansvarsområde och kontrollansva- rigas varierande kunskapsnivå. De problem vi har sett har påtalats av så gott som alla typer av branschföreträdare som vi har haft kontakt med. Problemen medför en risk för att kontrollansvariga ser till sina uppdragsgivares bästa på bekostnad av efterlevnad av bestämmelser. Systemet med kontrollansvariga fungerar inte tillfredställande och bidrar inte till att förhindra byggfel i nämnvärd utsträckning. Sammantaget ser vi inte att kostnaden det innebär för byggherren att anlita en kontrollansvarig vägs upp av den eventuella nytta de till- för för byggherren, kommunen eller samhället. 8.3.3Arbetsplatsbesök upplevs inte som meningsfulla I förarbetena framhålls att arbetsplatsbesök kan komma att vara den enskilda åtgärd som har störst betydelse för systemets tro- värdighet och effekt. Vi har emellertid konstaterat att arbetsplats- besöken inte har uppnått de höga förhoppningar som sattes, vilket har framgått av såväl kommuner som aktörer på byggherresidan. Olika tillämpare beskriver att det finns en osäkerhet om vad som är syftet med ett arbetsplatsbesök och de upplevs inte alltid som menings- fulla. bidrar därför inte arbetsplatsbesöken till att förhindra byggfel. Vi menar att den huvudsakliga anledningen till att förhoppningarna inte har infriats är att det inte är tillräckligt preciserats i PBL vad som ska gås igenom vid ett arbetsplatsbesök. 8.3.4Oklarhet om hur en kontrollplan ska utformas Vid införandet av PBL var det uppenbart att kontrollplanen inte hade fungerat som instrument för att åstadkomma en förtroende- ingivande kontroll. De ändringar som gjordes av bestämmelserna för kontrollplaner var emellertid inte tänkta att på egen hand åtgärda problemet, utan de skulle kompletteras av verkställighetsföreskrifter. I propositionen angavs att det genom verkställighetsföreskrifter skulle säkerställas att kontrollplaner utformas på ett sätt som ger förut- sättningar för uppfyllande av de väsentliga egenskapskraven. Exem- pelvis var det tänkt att krav skulle ställas på att vissa kontroller finns med i kontrollplanen. Att verkställighetsföreskrifter ännu inte har meddelats hindrar potentialen i systemet med kontrollplaner. är det oklart för tillämpare vilka kontrollpunkter samt typ av infor- mation som ska framgå i en kontrollplan. Det finns också en osäker- het om det krävs att det i en kontrollplan ska anges hur kontrollerna ska genomföras, när i processen en kontroll får ha eller ska ha utförts tidigast respektive senast samt hur anpassning i det enskilda fallet ska göras. De problem vi har identifierat har påtalats av byggherrar, konsulter, försäkringsbransch och kontrollansvariga.