sou · H7B325 · 2019-06-04 00:00:00 — Ekonomiska och andra konsekvenser för enskilda personer, för företag och för det allmänna av de förslag som lämnas ska redovisas enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) samt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning. Om förslagen t.ex. innebär ökade kostnader för staten ska dessa redovisas och finansiering föreslås. Det ska också redovisas hur förslagen förhåller sig till regelverket om arbetsrättsliga krav vid offentlig upphandling. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. 10.2Utredningens utgångspunkter för konsekvensutredningen Utredningens uppdrag har varit att genomföra det ändrade utstatio- neringsdirektivet1, ändringsdirektivet, inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen och det gällande systemet för hur utstatio- neringsdirektivet2 har genomförts i svensk rätt. Ändringsdirektivet måste till följd av medlemskap i genomföras. Direktivet innehåller regler som inte har någon mot- svarighet i gällande svensk rätt. Det har därför inte funnits något ut- rymme att lämna rättsläget oförändrat eftersom då skulle 1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/957 av om ändring av direktiv /71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EUT L 173 , s. 16–24). 2Europaparlamentets och rådets direktiv /71/EG av om utstatio- nering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (EGT L 18, 21.1.1997, s. 1–6). bryta mot sina förpliktelser enligt , vilket inte är något framkomligt alternativ. Utredningens handlingsutrymme har därför i detta avseende varit begränsat. Utredningens möjlighet att föreslå alternativa lösningar har också varit begränsade. Uppdraget har varit att utgå från det gällande systemet för hur utstationeringsdirektivet har genomförts i svensk rätt och därmed, som utredningen uppfattat det, i princip komplet- tera den gällande lagstiftningen med de nya regler som behöver in- föras för att genomföra ändringsdirektivet. Utredningen har löpande under utredningsarbetet samrått med de sakkunniga och experter som förordnats i utredningen och med arbetsmarknadens parter och intresseorganisationen för att diskutera vilka sätt som är mest lämpliga när det gäller att genom- föra direktivet, både när det gäller reglernas tillämplighet och deras förenlighet med . Utredningen har inte mer än i något avseende, när det gäller för- slaget om att en arbetsgivare ska underrätta en utstationerad arbets- tagare om att den ersätter en annan utstationerad arbetstagare, före- slagit regler som går längre än vad som anges i direktivet. Just den kompletterande regeln har föreslagits för att direktivet ska anses kunna genomföras på ett effektivt sätt, vilket också är ett krav enligt , se vidare i avsnitt 10.7 (konsekvenser för arbetstagare). Som utredningen ser det är det huvudsakligen konsekvenserna för svenska aktörer som ska redovisas i en konsekvensutredning. Fokus ligger därför på detta. Hur förslaget påverkar utländska företag som endast tillfälligt verkar i redovisas mer översiktligt. Några exakta beräkningar över hur de föreslagna nya informationskraven påverkar dessa företag i enskilda fall görs inte, eftersom utredningen har bedömt att det är svårt att tillförlitligt uppskatta kostnaderna för utländska företag som i princip helt och hållet lyder under andra rättsordningar än vår egen. Den faktiska tillämpningen av reglerna Utstationeringslagen reglerar vilka rättigheter utstationerade arbets- tagare minst ska tillförsäkras när de tillfälligt arbetar i . Detta innefattar ett antal lagreglerade rättigheter, bland annat vissa regler om arbetstid, semester och visst skydd mot diskriminering som räknas upp i lagen, i den så kallade den hårda kärnan. Enligt de sär- skilda förutsättningar som gäller i utstationeringslagen kan fackliga organisationer varsla eller vidta stridsåtgärder för att kräva kollektiv- avtal som innehåller villkor som räknas upp i den hårda kärnan, om dessa överensstämmer med villkoren i ett centralt kollektivavtal och ger arbetstagarna bättre förmåner än vad som följer av de lagregle- rade villkoren i den hårda kärnan. Tecknas ett kollektivavtal efter varsel eller stridsåtgärder får det begränsade rättsverkningar jämfört med vanliga svenska kollektivavtal. Ändringarna som föreslås i utsta- tioneringslagen påverkar vilka villkor som gäller för de utstatione- rade arbetstagarna i utstationeringslagen. Många utstationerande arbetsgivare väljer dock, frivilligt, att teckna vanliga svenska centrala kollektivavtal. Görs det är de skyldiga att i förhållande till den avtalsslutande fackliga organisationen och i för- hållande till sina arbetstagare i följa det ingångna kollektiv- avtalet i sin helhet. Att villkoren ändras i utstationeringslagen påver- kar då inte vare sig dem eller deras arbetstagare. Detta är viktigt att tänka på när konsekvenserna av lagändringarna i utstationerings- lagen analyseras. Det är okänt hur många av de utstationerande arbetsgivarna som väljer att bli bundna vanliga svenska kollektivavtal. Sedan införandet av har det inte förekommit några processer i svensk domstol angående stridsåtgärder mot utstationerade företag i syfte att förmå dem att teckna kollektivavtal enligt utstationeringslagen.3 I LO:s rapport Gäst i verkligheten4 anges att det av endast var tecknade sär- skilda avtal med utländska företag. Inga andra uppgav då att de hade haft problem med att få utstationerande företag att teckna ett hängavtal som innebär att företaget åtar sig att följa branschens normala kollektivavtal. LO:s uppfattning är att det fort- farande ser ungefär lika ut. Att det på industrisidan fortfarande tecknas särskilda avtal med utstationerande arbetsgivare bekräftas också av . På TCO och Sacos områden är det oklart vilken typ av kollektivavtal som tecknas med utstationerande företag. Det är vidare enligt uppgift från mycket 3Av framgår att det inte förekommit avtalstvister mot utländska företag , s. 48. Ett fall finns men det rörde inte ett utstationerade företag. 4LO:s Rapport i verkligheten – om utstationerad arbetskraft i praktiken av och . , s. 23. ovanligt att utstationerande företag blir medlemmar i arbetsgivar- organisationer och på det sättet blir bundna av vanliga svenska kollektivavtal, förutom i mindre omfattning i bygg- och anläggnings- branschen. Åtminstone på LO-sidan förekommer därmed i ganska stor omfattning att utstationerade arbetsgivare är bundna av vanliga svenska kollektivavtal och inte avtal som är begränsade på det sätt som förutsätts i utstationeringslagen. Det kan konstateras att konsekvenserna av ändringar i utstatio- neringslagen blir mer begränsade om utstationerande företag väljer att bli bundna av vanliga kollektivavtal genom hängavtal eller genom medlemskap i arbetsgivarorganisationer än de hade blivit om det normala hade varit att mer begränsade kollektivavtal tecknades efter varsel eller stridsåtgärder i enlighet med utstationeringslagen. Det finns dock inget som säger att det inte kommer att bli vanligare att avtal tecknas i enlighet med det sätt som förutses i ut- stationeringslagen. I så fall kommer naturligtvis ändringarna i lagen att få konsekvenser för fler utstationerande arbetsgivare och större effekt på konkurrensen mellan svenska företag och utländska ut- stationerande företag. Utstationeringslagens regler får också indi- rekt antas ha stor effekt på marknaden över huvud taget eftersom de sätter ramen för hur fackliga organisationer kan agera och hur de kan använda sin stridsrätt, vilket styr handlingsutrymmet oavsett vilka kollektivavtal som tecknas. Det är de fackliga organisationerna som inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen har i uppdrag att följa upp att utstatione- rande arbetsgivare följer ingångna kollektivavtal. När det rör sig om utstationerade arbetstagare innebär detta särskilda utmaningar. LO har rapporterat att de utstationerade arbetstagarna sällan är med- lemmar i de svenska fackföreningarna och det förekommer att de utsätts för repressalier eller skickas hem om de gör gällande att de inte fått de rättigheter de har rätt till. Det är också ofta svårt för fackföreningar att ta reda på hur mycket pengar arbetstagarna faktiskt får behålla i slutänden och veta om t.ex. avdrag görs på lönen sedan de återvänt hem.5 Det är normalt enklare för fackföreningarna att följa upp att inhemska arbetstagare får de förmåner de har rätt till enligt lag och avtal. De är oftare medlemmar i fackföreningen, känner till sina rättigheter och har oftare en tryggare ställning på arbetsmarknaden vilket innebär att de kan ställa krav på att få de förmåner de har rätt till på ett annat sätt än utstationerade arbetstagare. Svårigheterna för de fackliga organisationerna att följa upp att ingångna kollektivavtal med utstationerande arbetsgivare verkligen följs kan därmed innebära att det finns större risk att utstationerade arbetsgivare inte uppfyller sina skyldigheter enligt lag och avtal än svenska arbetsgivare, vilket förstås också får konsekvenser för hur stort genomslag ändringarna i utstationeringslagen får i praktiken. Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag om hur ändrings- direktivet till utstationeringsdirektivet (ändringsdirektivet) ska genom- föras i svensk rätt. I huvudsak innehåller förslaget fyra delar: –Justeringar av vilka lagreglerade villkor som ska gälla för utstatio- nerade arbetstagare och av villkor fackliga organisationer får vidta stridsåtgärder för att reglera genom kollektivavtal, där bland annat begreppet minimilön ändras till lön. –Likabehandlingsprincipen i bemanningslagen6 görs tillämplig på utstationerade uthyrda arbetstagare. –Fler regler i svensk rätt ska tillämpas för utstationerade arbets- tagare när utstationeringen blivit långvarig. –Vissa regler om information tillkommer. För en närmare genomgång av förslagen hänvisas till avsnittet Sam- manfattning. I det följande beskrivs respektive del något i samband med att konsekvenserna av förslagen analyseras. 5LO:s Rapport i verkligheten – om utstationerad arbetskraft i praktiken av och . , s. 22 f. 6Lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare. 10.4Förhållandet till regelverket om arbetsrättsliga krav vid offentlig upphandling Enligt 17 kap. lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (och mot- svarande upphandlingslagar som gäller på övriga områden) gäller att en upphandlande myndighet får ställa särskilda miljömässiga, sociala, arbetsrättsliga och andra villkor för hur ett kontrakt ska fullgöras. En upphandlande myndighet ska, om det är behövligt, kräva att leverantören ska fullgöra kontraktet enligt angivna villkor om lön, semester och arbetstid. Myndigheten ska också kräva att leveran- tören ska säkerställa att dennes underleverantörer som direkt med- verkar till att fullgöra kontraktet uppfyller de villkor som har ställts. Nivåerna på villkoren ska anges enligt de lägsta nivåer som följer av ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsva- rande arbetstagare i den aktuella branschen. Villkoren ska dock alltid minst motsvara de nivåer som följer av lag. Myndigheten ska ge de centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som har slutit det centrala kollektivavtal som nivån på villkoren ska motsvara, tillfälle att yttra sig om det inte är obehövligt. En myndighet behöver inte ställa villkor om det saknas förutsättningar för myndigheten att ange nivån för ett villkor. En leverantör ges enligt regelverket olika alternativ för att upp- fylla de arbetsrättsliga villkoren som följer av kontraktet. Den kan antingen följa villkoren som de angivits i kontraktet eller tillämpa motsvarande villkor i ett och samma centrala kollektivavtal som tilläm- pas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. Leverantören ska också anses uppfylla de arbetsrättsliga villkoren om den är en arbetsgivare som omfattas av tillämpningsområdet för utstationeringslagen och leverantören tillämpar motsvarande villkor om arbets- och anställningsvillkor enligt samma lag. Enligt upphandlingslagstiftningen ska följaktligen samma villkor ställas upp för leverantörerna oavsett om de anlitar utstationerad personal eller inte så länge fullgörandet av kontraktet sker i . Villkoren som ska uppfyllas ska enligt reglerna uppgå till minst den lägsta nivån som gäller enligt lag eller kollektivavtal. Nivån är alltså inte knuten till utstationeringslagen och den nivå på villkoren som anges där. Varken urvalet av de arbetsrättsliga villkor som ska använ- das i kontraktsvillkoren i upphandling eller nivåerna på dessa påver- kas därför direkt av de justeringar som görs i utstationeringslagen. Påverkan är endast indirekt eftersom en leverantör förstås måste följa den nya utstationeringslagstiftningen där det alternativet blir aktuellt och då också kan riskera att bli utsatt för stridsåtgärder för att teckna kollektivavtal enligt de nya förutsättningar som anges i utstationeringslagen. Utredningen kan inte förutse att justeringarna i utstationerings- lagen har någon ytterligare påverkan på upphandlingslagstiftningen. 10.5Vilka berörs av förslaget Utredningens förslag genomförs huvudsakligen i utstationerings- lagen. Den reglerar vilka lagregler som en utstationerande arbets- givare ska se till att arbetstagare som utstationeras till ska tillförsäkras . Det reglerar också under vilka förutsättningar fackliga organisationer kan vidta stridsåtgärder för att få till stånd kollektivavtal som reglerar villkor för utstatione- rade arbetstagare samt vissa särskilda rättigheter som utstationerade arbetstagare har. Förslaget påverkar därför både arbetsgivare, fackliga organisationer och utstationerade arbetstagare. Något fler arbets- givare än tidigare kan komma att anses utstationera arbetstagare eftersom de nya reglerna om att utsändning genom att ett inhyrande företag skickar arbetstagaren vidare till ett annat land i vissa fall jäm- ställs med att arbetsgivaren utstationerat arbetstagaren. Dessa regler innebär att en situation som inte tidigare omfattats av regelverket nu kommer att göra det. Utöver detta påverkas även eftersom utred- ningens förslag förutsätter att det register som myndigheten upp- rätthåller kompletteras med fler uppgifter. Utredningen föreslår också att ska vara mottagare av den anmälan som den utstationerande arbetsgivaren kan göra för att skjuta upp tillämp- ningen av villkoren som tillkommer vid långvarig utstationering. Den är dessutom ansvarig för att informera om reglerna på sin webbplats. Direktivet innehåller också en skyldighet för företag som hyr in utstationerade arbetstagare att i vissa fall informera det utstatione- rande bemanningsföretaget om vilka villkor som gäller i företaget. Denna skyldighet träffar svenska företag som hyr in personal från andra länder. Svenska företag som hyr in arbetstagare och avser skicka den inhyrde arbetstagaren till ett annat land inom EES eller ska också i vissa fall informera bemanningsföretaget om detta. Utredningen bedömer att fler uppgifter än tidigare behöver tas in i utstationeringsregistret. Detta register kan därför behöva justeras för att kunna rymma den information som behövs. Informationen på verkets webbplats om vad som gäller vid utstationering måste också uppdateras med de nya reglerna och kompletteras med hänvisningar till tillämplig lagstift- ning vid långvarig utstationering. Även de fackliga organisationernas skyldighet att komplettera de villkor de lämnat in till Arbetsmiljö- verket med uppgifter om vilka villkor som gäller vid långvarig ut- stationering föranleder att uppgifterna på verkets webbplats behöver uppdateras, vilket också innebär ett merarbete för . Kostnaden att uppdatera registret är en initial kostnad som sedan inte återkommer, medan övriga uppgifter som tillkommer är sådant som redan hanteras av verket. Utredningen bedömer att de senare i princip inte kommer att förorsaka några ytterligare kostnader utöver de som åligger myndigheten . Däremot kommer uppdateringen av registret att föra med sig kostnader. har upp- skattat att det skulle ta ungefär för en person på heltid att uppdatera registret med de förändringar som är nödvän- diga med anledning av utredningens förslag. har dock uppgivit till utredningen att de skulle vilja förbättra registret i allmänhet men att detta är ett mer omfattande arbete som inte kan hinnas med innan de föreslagna reglerna träder i kraft. 10.7Konsekvenserna för utstationerade arbetstagare Ändringarna i den hårda kärnan Utstationerade arbetstagare får när förslagen genomförs rätt till fler svenska arbets- och anställningsvillkor under sin utstationeringstid till . Begreppet minimilön i utstationeringslagen ändras till lön, vilket kan betyda att fler lönekomponenter än tidigare kan in- kluderas i de kollektivavtal som arbetstagarorganisationerna med stöd av stridsåtgärder kan kräva att arbetsgivaren tecknar. Det har också tydliggjorts att villkor om inkvartering ingår i dessa. Finns det regler om rätt till inkvartering och standard på denna i det centrala kollektivavtalet tydliggörs alltså nu att samma krav med stöd av stridsåtgärder kan krävas i kollektivavtalet som gäller för utstatione- rade arbetstagare. På samma sätt tydliggörs att krav även kan ställas på ersättning för utgifter för resa, kost och logi för resor i . Det har också förtydligats i utstationeringslagen att arbetstaga- rens rätt till ersättning för resa, kost och logi som avser resan från utstationeringslandet till och vistelsen här på grund av utsta- tioneringen, regleras enligt nationell lagstiftning eller praxis som är tillämplig på anställningsförhållandet. Huruvida och om det finns en rätt till en sådan ersättning följer därför normalt av regleringen i arbets- tagarens hemland. Av de kollektivavtalsvillkor som har lämnats in till av vissa arbetstagarorganisationer, t.ex. av , (dvs. bygg- och anläggningsbranschen) och , framgår att det förutsätts att arbetstagaren får sådan ersättning.7 Om reglerna i utsändningslandet inte garanterar det kan det innebära att arbetstagaren får mindre ersättning med de nya reglerna . Motsatt förhållande uppstår om reglerna i utstationeringslandet är mer förmånliga än vad som tillämpats enligt de kollektivavtal som varit tillämpliga på arbetstagarna. När utstationeringen har blivit långvarig, dvs. överskrider 12 eller efter en motiverad anmälan, 18 månader, föreslås i princip alla svenska lagreglerade individuella arbets- och anställningsvillkor vara tillämp- liga på anställningen utom de som särskilt undantas, dvs. villkor som rör formföreskrifter och andra regler om ingående och uppsägning av anställningsavtal, inbegripet konkurrensklausuler, och komplet- terande tjänstepensionssystem. De fackliga organisationerna före- slås också få vidta stridsåtgärder för att få till stånd utökade villkor i kollektivavtal som ska tillämpas på långvarigt utstationerade arbets- tagare. 7Det framgår av de kollektivavtalsvillkor som lämnats in av , och och som fanns på . Enligt var endast 5 pro- cent av de utstationerade arbetstagarna under det året utstationerade . Det är en minoritet av de utstationerade. Hur många som var utstationerade mer än 18 månader framgår inte av statistiken. Det bör dock noteras att den regel som innebär att en ut- stationering kan bli att anse som långvarig genom att olika arbets- tagares utstationeringstid i vissa fall läggs samman, kan innebära att även en arbetstagare som endast varit utstationerad ändå kan anses som långvarigt utstationerad. Sammanläggningsregeln kan innebära att en arbetstagare anses som långvarigt utstationerad och därmed får tillgång till de utökade villkoren fast han eller hon precis påbörjat sin utstationeringstid i . Det är svårt att veta hur många fall det kan röra sig om, där tids- gränsen uppnås genom sammanläggning av flera arbetstagares ut- stationeringstid. Ett flertal företag utstationerar dock många arbets- tagare. Av uppgifter från framgår att 149 företag hade minst 100 registrerade utstationerade arbetstagare och 23 före- tag utstationerade fler än 500 registrerade utstationerade arbets- tagare . Det är därför relativt vanligt att arbetsgivare utstationerar många arbetstagare. Bland dessa kan det antas att det kommer att finnas arbetstagare som ersätter varandra på samma plats och med samma arbete. Som förklarats i avsnitt 6.5.10 kommer det vara svårt för en arbetstagare som blir att anse som långvarigt utstationerad till följd en sammanläggning av utstationeringstid för en eller flera andra utstationerade arbetstagare, att veta att rätten till utökade villkor har uppkommit. För att den arbetstagaren ska få vetskap om att han eller hon är långvarigt utstationerad har utredningen föreslagit att arbets- givaren ska underrätta arbetstagaren om den ersätter någon annan arbetstagare på samma arbete och samma plats samt hur lång den sammanlagda utstationeringstiden är. Den regeln har ingen mot- svarighet i direktivet men utredningen har ändå ansett att det är nödvändigt att införa en sådan skyldighet för den utstationerande arbetsgivare för att regeln över huvud taget ska kunna få någon effekt. Om arbetsgivaren inte vore skyldig att informera arbets- tagaren om detta skulle det vara i princip omöjligt för arbetstagaren att i den situationen kunna kräva och få rätt till de utökade villkoren som gäller vid långvarig utstationering. Utredningen föreslår att likabehandlingsprincipen ska tillämpas för utstationerade uthyrda arbetstagare. Det innebär att dessa, även när kollektivavtal inte gäller för arbetet i , i vissa fall får rätt till lön på samma villkor som arbetstagarna på den arbetsplats där den utstationerade arbetstagaren arbetar. I det avseendet innebär detta en förstärkning av de utstationerade arbetstagarnas rättigheter. Samma undantag föreslås gälla som i den svenska lagstiftningen. Det innebär t.ex. att en utstationerad arbetstagare som har en tills- vidareanställning och lön mellan uppdragen inte har rätt till lika- behandling när det gäller lön. Gäller ett kollektivavtal för den ut- stationerande arbetsgivaren är likabehandlingsprincipen heller inte tillämplig. Den nya regleringen som genomför artikel 3.7 i utstationeringsdirektivet En ny regel föreslås införas i utstationeringslagen med innebörd att ersättning för utgifter som faktiskt har uppkommit till följd av utstationeringen inte ska beaktas vid bedömningen av om en arbets- givare har betalat den lön som en utstationerad arbetstagare har rätt till enligt utstationeringslagen. Om en arbetsgivare inte kan visa om och i så fall vilken del av en utbetald ersättning som avser lön respek- tive ersättning för utgifter som faktiskt har uppkommit till följd av utstationeringen ska hela ersättningen anses vara utbetald som ersätt- ning för sådana utgifter. Denna regel, som motsvarar regleringen i artikel 3.7 i ändrings- direktivet, förtydligar att det är skillnad på vad som är lön och vad som är utgifter, vilket ökar arbetstagarens möjlighet att få den lön som regleras i kollektivavtalet. Den innebär också i praktiken en presumtion för att en utbetald ersättning är en ersättning för arbets- tagarens utgifter om arbetsgivaren inte tydliggör vad som är lön, respektive ersättning för utgifter. Detta innebär att det blir enklare för arbetstagaren att veta att han eller hon har fått rätt lön och att risken för att det sker felaktiga avdrag på lönen minskar. Även detta stärker alltså den utstationerade arbetstagarens position i förhål- lande till sin arbetsgivare. Den informationsskyldighet som ett svenskt inhyrande företag före- slås ha gentemot bemanningsföretaget om att arbetstagaren utstatio- neras till ett annat land, kan innebära en förstärkning av arbets- tagarens villkor om bemanningsföretaget därmed justerar villkoren på grund av utsändningen. Påverkan på svenska arbetstagares villkor torde dock vara marginell.