sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — har det från verksamhetsutövare framförts att läns- styrelserna samlat har den roll och kompetens som behövs för upp- draget. Flera intervjuade har konstaterat att vattenförvaltning är ett per- sonberoende arbete som snabbt tappar styrfart när personal slutar. Personalomsättningen har i vissa fall varit hög, och genom att arbetet görs i sexåriga cykler tar det innan de olika arbetsmomenten återkommer. Det uppges vara svårt att rekrytera kompetent personal inom vattenområdet. Behov av mer resurser Flera aktörer har lyft fram behovet av mer resurser till vatten- förvaltningen. Olika aktörer har pekat på att vattenförvaltningen är underdimensionerad och att den har varit så sedan starten. Det har pekats på att en orsak till det var att alla trodde att har bra vatten och bra uppgifter om vatten. Vattenmyndigheterna menar att dagens finansiering av vatten- myndighetens och beredningssekretariatets arbetsuppgifter är för svag. Det har inte skett någon uppräkning av anslagsmedlen . Det har framförts att även Havs- och vattenmyndigheten behöver mer resurser. Flera aktörer menar att det är för lite personal på Havs- och vattenmyndigheten som arbetar med vattenförvalt- ningsfrågor. Det har framförts att myndigheten sedan starten har brist på resurser i förhållande till den arbetsbörda som exempelvis vägledningen innebär. 8.2.8Konstitutionell analys av vattenförvaltningens organisation Utredningen har låtit göra en konstitutionell analys av den organi- sation som har valts för svensk vattenförvaltning. Detta arbete har gjorts av , lektor i offentlig rätt vid , och återfinns i sin helhet i bilaga 2. Huvudfrågan för arbetet har varit om den nuvarande konstruktionen följer det konstitutionella regel- verket och om den är i samklang med svensk konstitutionell tradi- tion. Resultatet av analysen är att det finns problem med den nu- varande organisationen som bör diskuteras och adresseras och att det finns skäl att överväga en förändrad organisation med anledning av de otydligheter som föreligger samt riskerna för intressekonflikter. Av den konstitutionella analysen framgår att det finns en inbyggd otydlighet i hur vattenförvaltningen är organiserad och att det är svårt att uppfatta att vattenmyndigheterna inte är egna självständiga myndigheter. Det beror bland annat på att vattenmyndigheterna utåt sett agerar som självständiga myndigheter med en egen logotyp och en egen webbplats. Det beror också på att vattendelegationerna har en självständig beslutanderätt i förhållande till den länsstyrelse de är knutna till och möjlighet att delegera viss beslutanderätt till denna. En komplikation med den nuvarande organisationen som lyfts fram är att delegationen kan ta beslut genom åtgärdsprogrammen som binder . Det innebär att det finns risk för en in- tressekonflikt mellan delegationen och . Det blir då problematiskt att landshövdingen både är chef över och sitter som ordförande i vattendelegationen. I den konstitutionella analysen konstateras att det är viktigt att noga överväga för- och nackdelar med att inrätta ett särskilt besluts- organ. Om ett sådant organ ska inrättas bör det antingen röra sig om frågor som har ett svagt samband med de frågor myndigheten i övrigt handlägger eller vara väl avgränsade frågor som kräver särskilt kompetens. Det framhålls att det kan framstå motsägelsefullt att regeringen förordat ett integrerat arbetssätt för vattenförvaltningen som man skapat ett särskilt beslutsorgan för att hantera dessa frågor avgränsat från övrig verksamhet. I den konstitutionella analysen diskuteras olika organisatoriska alternativ. Ett alternativ är att göra om dagens vattenmyndigheter till nämndmyndigheter för att säkerställ självständigheten från läns- styrelsen som kompetensen även fortsatt finns samlad. Ett annat alternativ är att överföra uppgiften till Havs- och vatten- myndigheten och ha regionala kontor som ansvarar för respektive avrinningsdistrikt. Det skulle förstärka den nationella samordningen som den lokala förankringen består. Ytterligare en variant är att ha ett nationellt åtgärdsprogram som antas av regeringen och lokala program som antas av respektive länsstyrelse. Till denna process skulle samrådsorgan, som liknar dagens vattendelegationer i sam- mansättning, kunna kopplas med uppgift att ge synpunkter på utkast till åtgärdsplaner med mera. Den gemensamma implementeringsstrategin (Common Implemen- tation Strategy, CIS) är ett samarbete mellan EU:s medlemsländer och Europeiska kommissionen. Det finns 36 publi- cerade CIS-vägledningar och ännu fler tekniska dokument och stra- tegier för genomförande. Huvudsyftet är att säkerställa ett bättre genomförande av unionsrätten på vattenområdet och främja integra- tionen av vattenrelaterade frågor i annan miljöpolitik. ICIS-arbetet är en tjänsteman från vatten- direktör, medan en tjänsteman från Havs- och vattenmyndigheter och en tjänsteman från Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap (MSB) deltar i den strategiska koordineringsgruppen (SCG). Det är vattendirektörerna som ska bifalla CIS-vägledningarna, vars syfte är att ensa arbetet mellan de olika medlemsländerna. CIS- vägledningarna bör sedan vävas in i nationella vägledningar. Det finns fem arbetsgrupper: –Ekologisk status (Havs- och vattenmyndigheten deltar) –Grundvatten (SGU deltar) –Översvämningar (MSB deltar) –Data och informationsdelning (Havs- och vattenmyndigheten deltar) –Kemikalier (Havs- och vattenmyndigheten och deltar). Vidare finns artikel 21-kommittén samt tillfälliga arbetsgrupper (ad hoc task groups, ATG) för bland annat hydromorfologi och åter- användning av vatten. Vidare kan nämnas att det pågår ett arbete med att åter igen starta upp en grupp för ekonomisk analys.43 43Havs- och vattenmyndigheten, intervju . Det är som anger ambitionsnivån för CIS- arbetet, och Havs- och vattenmyndigheten följer detta. Instruktio- nerna till både vattendirektörerna och SCG är gemensamberedda inom , och inför CIS-mötena inhämtar Havs- och vattenmyndigheten även synpunkter från de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Från Havs- och vattenmyndigheten har det framförts att det är viktigt att CIS-vägledningarna kommer in i det nationella arbetet. Havs- och vattenmyndigheten uppger att man har prioriterat detta arbete. Havs- och vattenmyndigheten uppger att det som kommer ut av CIS-arbetet förs fram i i styrgruppen för vattenför- valtningen (se nedan). Det skrivs minnesanteckningar från mötena och där läggs länkar till dokumentationen på EU:s hemsida in. Dessa minnesanteckningar skickar Havs- och vattenmyndigheten till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter och till andra myndigheter. 8.3.2Samverkan på nationell nivå Centrala myndigheter ska samverka Det finns olika krav på samverkan mellan centrala myndigheter. Havs- och vattenmyndigheten ska enligt sin instruktion samverka med , , SGU och länsstyrelserna i frå- gor som har betydelse för bland annat bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av vattenmiljön. SGU ska enligt sin instruktion samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön och ska inom sitt verk- samhetsområde samarbeta med svenska myndigheter och med ut- ländska organisationer inom och utom EU. Det finns olika samverkansformer inom vattenförvaltningen. Vatten- förvaltningens styrgrupp består av chefer från Havs- och vattenmyn- digheten, SGU, och vattenmyndigheterna. Den arbetar med långsiktig planering och aktuella strategiska frågor. Under styrgruppen finns vattenförvaltningens koordineringsgrupp som är på handläggarnivå. Koordineringsgruppen främsta syfte är att följa upp pågående verksamhet och informationsutbyte, men kan även identifiera vägledningsbehov. Gruppen är ett sätt att skapa struktur och sätta igång myndighetsgemensamma projekt. koordineringsgrupp utgör även en plattform för informationsutbyte i EU-frågor, där Havs- och vattenmyndigheten och SGU informerar om vad som sker i EU-arbetsgrupperna och inhämtar synpunkter från vattenmyndigheterna. Vidare har det framförts att en ny konstellation har bildats – Ledningsseminarium inom vattenförvaltningen. Den består av Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s generaldirektörer samt de fem landshövdingarna vid de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Gruppen är av övergripande strategisk karaktär. Dess syfte är enligt uppgift under utarbetning. Vid sidan av vattenförvaltningens styrgrupp finns den strategiska gruppen för övervakning och den operativa gruppen. Operativa gruppen är myndighetsövergripande. Den strategiska gruppen för övervakning är ett svar på kommissionens synpunkter på övervakning.44 Havs- och vattenmiljörådet träffas vid två mötestillfällen . Där ingår Havs- och vattenmyndigheten och ett femtontal intresseorga- nisationer. Samordningsgruppen för havs- och vattenmiljöfrågor, Samhav Samordningsgruppen för havs- och vattenmiljöfrågor, Samhav,45 bilda- des av regeringen som ett forum för ökad samordning och sam- verkan mellan myndigheter med ansvar för havs- och vattenmiljö- frågor. Sådan samordning och samverkan skulle förstärka arbetet med vattenmiljö och hållbart nyttjande, både det nationellt inriktade miljö- målsarbetet och det internationella arbetet. Samordningsgruppen består av företrädare för ledningen i 21 berörda myndigheter.46 44Havs- och vattenmyndigheten, intervju . 45SOU 2016:32 s 795. 46Havs- och vattenmyndigheten (2015). /hav/samordning-fakta/samverkansomraden/samordningsgruppen- for-havs--och-vattenmiljofragor.html, . Representation sker genom myndighetscheferna. Samordningsgrup- pens syfte är också att effektivisera genomförandet av åtgärder genom att samordna myndigheternas operativa arbete samt förbättra informa- tionsutbytet mellan dem. Vid behov ska gruppen lyfta särskilda frågor till regeringen. Havs- och vattenmyndigheten är sammankallande för gruppen, som ska lämna en redogörelse för arbetet till regeringen.47 Samhav har årligt återkommande möten på ledningsnivå mellan 17 centrala myndigheter som på något vis är involverade i vatten- förvaltningen och vattenmyndigheter/länsstyrelser. Samhatt – samordning för havs- och vattenförvaltning Samverkansgruppen Samhatt är inriktad på samverkansformer för genomförande av vattenförvaltning. Där möts chefer och experter på berörda myndigheter för strategisk planering, utbyte av informa- tion och samordning av åtgärdsarbete. Samhatt följer upp åtgärder.48 Samhatt möts 1–2 gånger . Havs- och vattenmyndigheten kallar åtgärdsmyndigheter och vattenmyndigheter/länsstyrelser på mellanchefs- eller utredarnivå för operativa frågor. Som exempel på gruppens arbete kan nämnas att inom arbetet med att genomföra en av miljömålsrådets åtgärder har Samhatt samlat åtgärdsmyndig- heterna, inspirerat till samarbete och informerat om bland annat vad som krävs av myndigheterna inför interrimsrapportering av åtgärds- program för både vatten- och havsmiljöförvaltningen. Samhatt för samverkan med översvämningsdirektivet. Nationellt dialogmöte mellan näringsliv och myndigheter Nationellt dialogmöte mellan näringsliv och myndigheter inom vatten- förvaltningen träffas för återkommande möten mellan myndigheterna inom vattenförvaltningen och representanter från svenskt näringsliv. 47Regeringen (2006). 48Havs- och vattenmyndigheten, intervju . Det har gjorts en översyn av den befintliga samverkansorganisa- tionen. Den visade att samverkansformerna fungerar bra och om- händertar i stort behoven inom vattenförvaltningen och de syften som har formulerats. Havs- och vattenmyndigheten menar att i den mån det finns problem med överlappningar, glapp eller samordning i relation till andra forum inom vattenförvaltningen kan dessa om- händertas inom nuvarande samarbetsformer. styrgrupp har föreslagit ett antal justeringar i nuvarande samverkans- former och ser inte behov av någon omorganisation av formerna för samverkan. Det har tagits fram förslag på vissa justeringar i sam- verkansorganisationen.49 8.3.3Samordning inom och mellan distrikten De länsstyrelser som är vattenmyndigheter arbetar till stor del med att samordna arbetet nationellt genom samarbete med varandra och med bland annat Havs- och vattenmyndigheten, SGU och . Samarbetet och samverkan beskrivs på följande sätt: De fem kanslierna arbetar tillsammans med att utveckla vattenförvalt- ningen nationellt. Genom information och samverkan med aktörer och övriga berörda ska vi underlätta för alla som vill engagera sig i arbetet.50 De fem vattenmyndigheterna gör mycket av arbetet gemensamt. Syftet med detta är att arbetssätten ska vara lika, och vattenmyndig- heterna menar också att det är ett bra sätt att ta tillvara resurser och kompetens.51 De fem vattenmyndigheterna har en gemensam verksamhets- planering med gemensamma mål. av arbetstiden ägnas åt sådan samverkan och resterande tid åt det egna arbetet. Arbetet inom de olika delarna sker i olika nationella arbetsgrup- per och nätverk, parallellt med varandra. Arbetsgrupperna har ansvaret att löpande rapportera till vattenvårdsdirektörerna om 49Havs- och vattenmyndigheten, intervju . 50www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/om- vattenmyndighetera/Sidor/default.aspx (avläst ). 51www.vattenmyndigheterna.se/Sv/sa-har-arbetar-vi/Pages/default.aspx (avläst ). hur arbetet fortskrider samt lyfta strategiskt viktiga punkter för gemen- samt ställningstagande. Det finns fem arbetsgrupper som var och en leds av en arbetsgrupps- ansvarig: –Kartläggning och analys –Kommunikation och samverkan. Dessutom finns följande sektorsgrupper: –Miljöskydd och efterbehandling av förorenade områden (EBH). Vidare finns följande miljöproblemsgrupper: Det finns också flera övriga grupper, bland annat för kustvatten, grund- vatten och juridik. Dessutom har det genomförts olika projekt där arbetsgrupperna har varit med: Full koll på våra vatten, Miljögifter 2018, Statusklassi- ficering av hydromorfologi i kustvatten (KustHYMO), Avrinnings- områdesplaner kraftigt modifierade vatten, Dataförsörjning med flera.52 Samverkan med koppling till vattenförvaltningen sker även inom regio- nala eller lokala samverkansorgan i form av vattenorganisationer. Syftet med dessa samverkansorgan är att berörda aktörer ska kunna mötas och diskutera sig fram till gemensamma lösningar i vatten- frågor. Organisationen ser olika ut beroende på olika lokala förut- sättningar. En vattenorganisation kan vara ett vattenvårdsförbund, ett vattenförbund, ett vattenråd eller en annan vattenorganisation. och vattenvårdsförbund har den samordnade reci- pientkontrollen som en av sina huvuduppgifter. Många av de befint- liga vattenvårdsförbunden bildar numera också vattenråd inom ramen för arbetet med vattenförvaltningen. Ett vattenråd är ett lokalt samverkansorgan inom ett avrinnings- område. Det är en frivillig sammanslutning av olika intressenter med koppling till vattnet inom ett eller flera avrinningsområden och tanken är att genom vattenråden ha en lokal förankring i vattenförvaltnings- arbetet. Vattenråd är regionala och lokala forum där berörda aktörer kan mötas och diskutera gemensamma vattenfrågor. Vattenråd är också ett forum där alla inom ett avrinningsområde aktivt kan delta för att påverka vattenförvaltningens inriktning och hur det ska fungera. Regeringen framförde i den proposition som föregick införandet av vattenförvaltningen att det behövs samverkan mellan företrädare för bland annat kommuner, företag, vattenvårdsförbund, organisa- tioner och andra intressenter. Syftet skulle vara att lokal kunskap skulle tillföras vattenarbetet och att de lokala intressena skulle få möjlighet att påverka när miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, och förvaltningsplaner utarbetas och delta när programmen genomförs. Regeringen betonade att om inte sådan samverkan skulle komma till stånd efter lokala initiativ borde vattenmyndigheterna verka för 52Vattenmyndigheterna, arbetsgruppen för ekonomisk analys, intervju . Regeringen ansåg att det då inte fanns några skäl att författ- ningsreglera denna samverkan utom såtillvida att instruktionen till vattenmyndigheterna borde ålägga dem att stödja lokal samverkan.53 Det har därefter konstaterats att vattenråden utgör en viktig del i det samverkanssystem som byggts upp inom vattenförvaltningen. Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor konstaterade 2010 att vattenråden utgör basen i det lokala arbetet och antalet råd förväntas öka under kommande år.54 genomfördes en utvärdering av vattenrådsarbetet i –2011 och vatten- rådens roll i vattenförvaltningen, både ifråga om former för sam- verkan och resultaten därav. Utvärderingen utgick från frågan på vilka sätt som samverkan i vattenråden har bidragit till ett ökat in- tresse för, initiativ till och genomförande av aktiviteter som bidrar till genomförandet av ramdirektivet.55 I bilaga 10 görs en närmare genomgång av vattenförbund, vatten- vårdsförbund och vattenråd. Där redogörs bland annat för hur vatten- råden och andra vattenorganisationer bidrar till vattenförvaltningens arbete. I bilaga 3 redovisas de vattenorganisationer som finns redovisade på vattenorganisationernas gemensamma webbplats.56 Det finns exempel på olika samverkansprojekt som genomförs av olika aktörer utanför vattenförvaltningen. Ett sådant exempel är projektet som recept för hållbar utveckling i avrinningsområden? En studie av svenska vattenråd i tre reglerade älvar. Projektet handlar om hur samverkan mellan berörda aktörer – som exempelvis kommuner, vattenkraftföretag, fiskevårds- föreningar, lantbrukare och intresserad allmänhet – kan fungera för att åstadkomma hållbar förvaltning av vattenresurser där avvägningar görs mellan olika samhällsintressen, som exempelvis energiproduk- tion från vattenkraft, livskraftiga bestånd av lax och skydd mot 2003/04:57. 55Länsstyrelsen (2012). 56www.vattenorganisationer.se (avläst ). Projektet finansieras av Formas och pågår –2020.57 I vår utvärdering har det pekats på att det är en utmaning att få kom- munikationen mellan EU-nivån, den centrala myndighetsnivån, distrikten, den regionala länsnivån och den lokala kommunnivån att fungera, som det ofta är korta ledtider. Det är Havs- och vattenmyndighetens uppgift att delta på CIS- möten. Från vattenmyndigheterna har framförts att man behöver få veta vad som har framkommit vid sådana möten, men det uppges ha varit svårt. Vattenmyndigheterna skulle vilja arbeta mer direkt på EU-nivån. Vattenrådens roll är otydlig Vår utvärdering visar att vattenråden saknar en enhetlig organisa- tionsform, och det uppfattas som otydligt vilken formell status de har. Några menar att det inte bör vara författningsreglerat att det ska finnas vattenråd eller vilken juridisk form som vattenråden ska ha. En del vattenråd har stadgar, en del har en verksamhetsbeskrivning. Flera aktörer menar att vattenrådens roll är oklar. Det är inte klart vilka förväntningar som finns och vad deras uppdrag är. Medelåldern på deltagarna inom vattenråden är ofta hög och det är oklart hur arbetet ska drivas vidare. Några aktörer menar att det behöver för- tydligas vad som är avsikten med vattenråden och vilken roll och uppgift som de har inom vattenförvaltningsarbetet. Det har också pekats på att det kan vara ett problem att mot- stående intressen finns i vattenråden. har det framförts att vattenrådens styrka är att alla kan vara med. Det har i utvärderingen även pekats på att det finns exempel på vattenråd som efter en bred sammansättning vid starten har kommit att koncentrera sig enbart på frågor om fiske. Sådana vattenråd har kunnat bli kraftfulla och 57www.kau.se/ccs/forskning/forskningsprojekt/samverkan-som-recept-hallbar-utveckling-i- avrinningsomraden-en (avläst ). genomföra åtgärder, men det var inte syftet med vattenråden från början. Olika syn på vattenrådens uppgifter Flera aktörer menar att vattenråden ska vara en arena för dialog mellan aktörerna och ge olika perspektiv på vattenfrågor. Syftet ska enligt en del inte i första hand vara att genomföra fysiska åtgärder, medan andra menar att vattenråden ska ”bedriva verkstad i vatten- förvaltningen”. En del vattenråd arbetar i projektform mer med faktiska åtgärder i vattnen. Eftersom vattenråden inte är kopplade till tillsyn eller annan myndighetsutövning har de ett annat arbetssätt än vad myndigheterna har. Genom vattenråden kan markägare och verksamhetsutövare se fördelar med att vidta åtgärder och därmed bli delaktiga i arbetet med att bidra till att förbättra för miljön. Det har framförts att systemet är uppbyggt på frivillighet och endast sådana åtgärder som alla står bakom blir utförda. Flera aktö- rer har konstaterat att som vattenråden är uppbyggda krävs att det finns eldsjälar som vill engagera sig i arbetet. Vattenråden fungerar på olika sätt i landet Utvärderingen visar att vattenråden fungerar olika i olika delar av landet. Det har varit svårt att bygga upp vattenråd i en del vatten- distrikt. som var aktiva redan innan vatten- förvaltningens tillkomst har övergått till att vara aktiva vattenråd. Andra vattenvårdsförbund som tidigare mest arbetade med recipient- kontroll har haft svårt att komma igång med åtgärdsarbetet. Vissa vattenråd är mycket aktiva och bedriver ett arbete som leder till att fysiska åtgärder genomförs. Vissa är för stora eller saknar finansiella möjligheter. I norra har det generellt varit svårt att få till ett välfungerande arbete med vattenråden. Vattenråden kan omfatta mycket stora och glest befolkade områden där det är svårt att få ett lokalt engagemang. I finns exempel på att det går att samarbeta effektivt om vattenvård över kommungränser inom ett avrinningsområde. Kommunernas roll i vattenråden är viktig I vissa vattenråd är kommunerna mycket aktiva. Kommunerna kan exempelvis ha anställt personal till vattenråd men det är inte så många kommuner som har möjlighet att arbeta på detta sätt. Flera aktörer konstaterar att alla vattenråd därför inte har förutsättningar att vara så aktiva. Därför pekas ofta på att kommunerna borde ta ett större ansvar för vattenråden. Flera aktörer menar att det borde vara staten eller kommunerna som ansvarar finansiellt för vattenrådens arbete. Det har framförts att det vore bra om det fanns ett statligt bidrag riktat till vattenråd som stöd för personalkostnader. En del vattenråds arbete finansieras genom bidragsmedel som man söker från staten eller EU. En del menar att det finns medel att söka men svårigheten är att hitta och genomföra bidragsansökningarna. Bidragsmedel är ofta ettåriga, vilket av många upplevs som problematiskt eftersom det är svårt att få till en långsiktighet i arbetet och att kunna anställa fast personal. Flera vattenråd har framfört att det är avgörande för vattenrådets framgång att det finns en anställd. Vattenråden menar att det generellt sett krävs anställda för att få arbetet att fungera. Vattenråd som har kansli med anställd personal och ekonomiska resurser att söka projektmedel kan finnas med som stöd i processen att genom- föra fysiska åtgärder. De kan hjälpa till med administration och att söka medel. Sammanfattning: planeringsarbete omfattar kartläggning och analys, inklusive indelningen i vattenförekomster, bedömning av konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvatten- förekomster, statusklassificering, påverkansbedömning, ekono- misk analys och riskbedömning. Det omfattar även framtagande av och beslut om miljökvalitetsnormer (inklusive beslut om status och förklaring av konstgjorda eller kraftigt modifierade ytvatten- förekomster), planering av åtgärder, framtagande och beslut om förvaltningsplaner, upprättande av övervakningsprogram samt information till och samråd med allmänheten. I vår utvärdering har det betonats att kartläggnings- och analysarbetet är viktigt men svårt och att det behöver utvecklas. Det har pekats på att det är svårt att sätta väl avvägda miljökvalitetsnormer och att dagens distriktsvisa åtgärdsprogram till stor del är lika för hela landet och innehåller inga konkreta åtgärder.