sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Även grundpensionen har i avsnitt 10.2 föreslagits vara en form av efterlevandepension och ska därför omfattas av bestämmelserna på motsvarande sätt. För garantipension till omställningspension gäller ett antal sär- skilda bestämmelser i den nämnda avdelningen i balken. Bestäm- melserna innebär att den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller är häktad i vissa fall ska få en lägre garantipension till omställ- ningspension (106 kap. 30 och 37 §§). Det finns också bestämmelser om att den som får bl.a. garantipension till omställningspension och som vistas i ett familjehem, stödboende eller hem för vård eller boende inom på grund av skyddstillsyn med särskild behandlingsplan ska för betala för sitt uppehälle när staten bekostar vistelsen (106 kap. 31 §). Dessutom finns bestämmelser som reglerar hur avdrag i vissa fall ska göras på retroaktivt beviljad garantipension om har beslutat om åter- betalning av inkomstgrundad efterlevandepension (108 kap. 24 §) samt hur avdrag ska göras på retroaktiv beviljad inkomstgrundad efter- levandepension om har beslutat om återbetal- ning av garantipension till omställningspension (108 kap. 25 §). Dessa särskilda bestämmelser bör gälla för grundpension på motsvarande sätt som de gäller för garantipension. En omställningspension i form av grundpension I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess i ärenden om allmän pension (28 kap. 1 och 6 §§). Garantipension till omställningspension är en efterlevandepension och en allmän pension och omfattas därför av bestämmelsen. Även grundpensionen har ovan föreslagits vara en efterlevandepension och därmed en allmän pension och ska sålunda omfattas av bestäm- melsen på motsvarande sätt. 10.9Omställningspension i form av grundpension i internationella förhållanden Bedömning: Kravet försäkringstid kan uppfyllas genom sammanläggning med försäkrings- och bosättningsperioder som fullgjorts enligt lagstiftningen i andra medlemsstater. Omställningspension i form av grundpension kommer att betalas ut även om den försäkrade är bosatt i en annan medlems- stat än . Omställningspension i form av grundpension kommer att om- fattas av de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepension i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. Som huvudregel kommer utländska efterlevandepensioner av samma slag från andra medlemsstater inte att minska grund- pensionen. Vid beräkningen enligt de allmänna samordnings- bestämmelserna kommer utländska försäkrings- och bosättnings- perioder vid pro rata-beräkningen att tilldelas ett pensionsmässigt värde som motsvarar det genomsnittliga pensionsmässiga värdet av de svenska perioderna och som kommer att minska grund- pensionen. Vid beräkningen av den oberoende förmånen kommer utländska efterlevandepensioner av samma slag att minska grund- pensionen endast om denna beräknas med framtida försäkrings- tid samt pensionen från den andra medlemsstaten också beräknas med framtida försäkringstid eller är oberoende av försäkringstid. Nuvarande bilageanteckningar till förordning 883/2004 beträf- fande efterlevandepension kommer att omfatta även den före- slagna grundpensionen. En omställningspension i form av grundpension Kravet försäkringstid kan uppfyllas genom sammanläggning när förordningen är tillämplig I avsnitt 10.3 ovan har föreslagits att omställningspension i form av grundpension ska utges endast om en försäkringstid kan tillgodoräknas den avlidne. När förordning 883/2004 är tillämplig kan detta krav uppfyllas genom tillämpning av sammanläggningsregeln (artikel 6 i förordningen). En sådan tillämpning innebär att försäk- ringsperioder i andra medlemsstater ska läggas samman med den svenska tiden, om försäkringstid finns i . Sam- manläggning ska också (enligt artikel 57) ske om den avlidne inte har försäkringstid i någon medlemsstat och är den stat som sökanden senast har varit försäkrad i. Detta innebär att kravet försäkringstid kan uppfyllas genom sammanlägg- ning med försäkrings- och bosättningsperioder som fullgjorts enligt lagstiftningen i andra medlemsstater. Grundpension kommer att betalas ut även till den som är bosatt i en annan medlemsstat än Enligt förordningens bestämmelser om upphävande av krav på bosätt- ning, vilka ger uttryck för den s.k. exportabilitetsprincipen, är huvudregeln att en kontantförmån inte får minskas, ändras, hållas inne, dras in eller förverkas med anledning av att mottagaren är bosatt i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen (artikel 7). Som framgått i avsnitt 10.2 ovan är omställningspension i form av grundpension utformad för att samordnas enligt de allmänna bestämmelserna i förordningens kapitel om ålders- och efterlevandepension (artikel 50–57 i kapitel 5). Det innebär att exportabilitetsprincipen kommer att gälla för grund- pensionen. Detta medför i sin tur att grundpensionen kommer att betalas ut även vid bosättning i en annan medlemsstat än . En omställningspension i form av grundpension Grundpensionen kommer att omfattas av de allmänna bestämmelserna om samordning av ålders- och efterlevandepension i förordningen Som redovisats har omställningspension i form av grundpension utformats för att samordnas enligt de allmänna samordningsbestäm- melserna i förordningens kapitel om ålders- och efterlevandepen- sion. Som berörts i avsnitt 10.2 bedöms omställningspension i form av grundpension inte vara en minimiförmån. Skälen för att det är att omställningspension i form av grundpension är en förmån som den avlidne tjänar in, genom att arbeta eller vara bosatt i , till förmån för en efterlevande. Förmånens storlek i det enskilda fallet beror på hur lång försäkringstid som kan tillgodoräknas den avlidne. Grundpensionen är en förmån som en försäkrad – vid sidan av den inkomstgrundade omställningspensionen – kan göra anspråk på med stöd av fullgjorda försäkrings- och bosättningsperioder. Grundpen- sionen utgår alltså inte som ett tillägg till eller en utfyllnad av den inkomstgrundade omställningspensionen. Däremot finns ett sam- spel mellan inkomstgrundad omställningspension och grundpension som har sin bakgrund i att det nuvarande pensionssystemet ska ge ett liknande utfall som det tidigare pensionssystemet som var upp- byggt på ett annat sätt, med de olika folkpensionsförmånerna och tilläggspension.2 Grundpensionen syftar inte till att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå och förmånen har inte heller i prak- tiken den funktionen, eftersom förmånens storlek är beroende av försäkringstid och det är fråga om en kompletterande inkomst till den efterlevandes egna inkomster. Mot den angivna bakgrunden gör vi bedömningen att de allmänna samordningsbestämmelserna i förordningens kapitel om ålders- och efterlevandepension är tillämpliga på omställningspension i form av grundpension. Beräkningen av omställningspension i form av grundpension enligt de allmänna samordningsbestämmelserna De allmänna samordningsbestämmelserna i förordningens kapitel om ålders- och efterlevandepension är tillämpliga när förmånsta- garen har omfattats av lagstiftningen i mer än en medlemsstat, t.ex. 1999/2000:91, s. 67. En omställningspension i form av grundpension genom att ha fullgjort försäkrings- eller bosättningsperioder i såväl som enligt lagstiftningen i en eller flera andra medlemsstater. I de fallen gäller särskilda regler om beräkningen av förmånen (artikel 52). Enligt dessa regler ska den behöriga institutionen beräkna det förmånsbelopp som ska utbetalas genom att beräkna ett teore- tiskt belopp och därefter ett faktiskt belopp (pro rata-beräknad förmån). Om villkoren för rätt till förmåner uteslutande har upp- fyllts enligt nationell lagstiftning, ska institutionen också beräkna förmånsbeloppet enligt den lagstiftning som den tillämpar (obero- ende förmån). Den berörda personen ska ha rätt att erhålla det högsta av beloppen som framkommer vid beräkningarna av den oberoende förmånen och enligt bestämmelserna om pro rata-beräkning. Vid pro rata-beräkningen ska det vid beräkningen av det teore- tiska beloppet tas hänsyn till såväl den svenska försäkringstiden som alla försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i andra medlemsstater. Den avlidnes försäkrings- och bosättningsperioder i andra medlemsstater bör därför beaktas när den faktiska försäkringstiden beräknas och den framtida för- säkringstiden bör därefter fastställas utifrån den sålunda beräknade faktiska försäkringstiden. Vid pro rata-beräkningen får omställningspension i form av grundpension inte minskas med en pension av samma slag från en annan medlemsstat (artikel 54.1 i förordningen). Trots att det i av- snitt 10.5 ovan har föreslagits att sådan efterlevandepension enligt utländsk lagstiftning som inte kan likställas med omställningspen- sion i form av grundpension ska minska grundpensionen, kan denna regel därför inte upprätthållas. Sådan utländsk pension kan sålunda inte beaktas när grundpensionen pro rata-beräknas. I förordningen finns ett antal tilläggsbestämmelser för beräkning av förmåner som avser beräkningen av det teoretiska beloppet och det pro rata-beräknade faktiska beloppet. En av dessa tilläggsbestäm- melser innebär att om den totala längden på de försäkrings- och/eller bosättningsperioder som fullgjorts innan försäkringsfallet inträffade enligt alla berörda medlemsstaters lagstiftning överstiger den maxi- miperiod som krävs enligt lagstiftningen i en av dessa medlemsstater för rätt till hel förmån, ska den behöriga institutionen i den med- lemsstaten beakta i stället för de fullgjorda periodernas totala längd (artikel 56.1). Det innebär att om de svenska perioderna tillsammans med samtliga försäkrings- och/eller bosätt- En omställningspension i form av grundpension ningsperioder i andra medlemsstater ger en försäkringstid (faktisk och framtida) som uppgår till , ska man vid beräkningen av det teoretiska beloppet räkna med den svenska maximiperioden, det vill säga . En annan av tilläggsbestämmelserna avser bl.a. den situationen att det i en medlemsstats lagstiftning föreskrivs att beräkningen av för- måner ska grundas på inkomster. I ett sådant fall ska den behöriga institutionen först fastställa beräkningsgrunden på grundval av endast de försäkringsperioder som fullgjorts enligt den lagstiftning institutionen tillämpar och sedan, för att fastställa det belopp som ska beräknas på grundval av de försäkrings- och/eller bosättnings- perioder som har fullgjorts enligt andra medlemsstaters lagstiftning, använda sig av samma faktorer som fastställts eller konstaterats när det gäller de försäkringsperioder som fullgjorts enligt den lagstift- ning institutionen tillämpar (artikel 56.1 c). Bestämmelsen ger uttryck för en likabehandlingsprincip som för den föreslagna grundpensio- nens del innebär följande. När det finns en inkomstgrundad svensk omställningspension ska utländska försäkrings- och bosättnings- perioder likställas med svenska perioder. Det betyder att man vid beräkningen av det teoretiska beloppet ska tilldela varje försäkrings- eller bosättningsperiod, som har fullgjorts i andra medlemsstater, ett pensionsmässigt värde som motsvarar det genomsnittliga pensions- mässiga värdet av de svenska perioderna. Detta genomsnittliga värde får beräknas genom att den svenska inkomstgrundade omställnings- pensionen divideras med den svenska försäkringstiden (faktisk och framtida) och därefter multipliceras med de sammanlagda perioderna i alla medlemsstater. Det betyder att försäkringstiden i en annan med- lemsstat inte endast påverkar grundnivåns storlek utan även avtrapp- ningen av denna. Vid beräkningen av den oberoende förmånen får efterlevande- pension av samma slag från en annan medlemsstat som inte kan lik- ställas med grundpension endast minska grundpensionen, om grund- pensionen beräknas med framtida försäkringstid samt pensionen från den andra medlemsstaten också beräknas med framtida försäkrings- tid eller är oberoende av försäkringstid (artikel 54.2 förordningen). En omställningspension i form av grundpension Anteckningar om omställningspension i form av grundpension i bilagorna till förordning 883/2004 I del II i bilaga IX till förordning 883/2004 finns antecknat de för- måner som avses i artikel 54.2 b i förordningen, vars storlek bestäms på grundval av en tillgodoräknad period som anses vara fullgjord mellan den dag då försäkringsfallet inträffade och en senare dag. har i förordningens nuvarande lydelse här fått antecknat efter- levandepension som beräknas på grundval av tillgodoräknade försäk- ringsperioder (76–85 kap. socialförsäkringsbalken). Denna anteckning bedöms omfatta den föreslagna grundpensionen. Detta är också en förutsättning för att efterlevandepension av samma slag från en annan medlemsstat ska få minska grundpensionen vid beräkningen av den oberoende förmånen i de fall som redovisats ovan. I övrigt saknas bilageanteckningar av relevans för omställningspension i form av grundpension. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att nuvarande bilage- anteckningar till förordning 883/2004 beträffande efterlevandepen- sion kommer att omfatta även den föreslagna grundpensionen. 11Grundskydd i form av minimiförmåner 11.1Garantipension och garantipension till omställningspension i form av minimiförmåner Som har redovisats i avsnitten 8.2 och 9.2 gör vi bedömningen att förmånen garantipension för den som är född eller senare bör upphöra och ersättas av en ny förmån med namnet grundpension. Detsamma gäller i fråga om garantipension till omställningspension som bör ersättas med omställningspension i form av grundpension (se avsnitt 8.3 och 10.2). De personer som uppbär garantipension vid den föreslagna reformens ikraftträdande bör få sin garantipension ersatt med grundpension (i fråga om ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser se kapitel 14). Enligt våra direktiv ska förutsättningarna analyseras såväl för att inte klassificera berörda förmåner som minimiförmåner som för att bibehålla klassificeringen. Som redan nämnts i de inledande överväg- andena (kapitel 7) anser vi att det ligger i vårt uppdrag att trots våra förslag även göra bedömningar med utgångspunkten att garantipen- sion och garantipension till omställningspension bibehålls som mini- miförmåner. Vi redogör i detta kapitel därför för det alternativet. Av direktiven framgår att utredaren ska analysera och ta ställning till vilka krav som kan ställas på kvalifikationstid för rätt till garantipension. En analys och bedömning av denna fråga redovisas också i detta kapitel. Om förmånerna ska hanteras som minimiförmåner och samord- nas enligt artikel 58 i förordning 883/2004 är utgångspunkten att det av inte följer någon skyldighet för en medlemsstat att betala ut sådana förmåner annat än vid bosättning i den aktuella med- lemsstaten. Något generellt stöd för sådana utbetalningar följer inte heller av svensk rätt. Även vi gör i avsnitt 5.2 den bedömningen att Grundskydd i form av minimiförmåner det framstår som rimligt att samordningsbestämmelserna ges den tolkningen att de inte innehåller någon skyldighet för att betala ut garantipension för den som är född eller senare till personer som är bosatta i andra medlemsstater än och att detsamma gäller i fråga om garantipension till omställningspension. Enligt den tillfälliga lagen kan garantipension och garantipension till omställningspension dock övergångsvis fortsatt betalas ut vid bosätt- ning i en annan medlemsstat. Lagen upphör att gälla vid utgången av . Därefter kan dessa förmåner inte längre betalas ut vid bosätt- ning utanför med stöd av den lagstiftningen. I utrednings- direktiven anges att utredaren i de förslag som lämnas ska väga in i vilken omfattning en del av det svenska bosättningsbaserade grund- skyddet för ålderspension ska kunna lämnas vid bosättning i ett annat land än . I kapitel 12 redogör vi därför för våra över- väganden och bedömningar i fråga om utbetalning av garantipension, kategoriserade som minimiförmåner, vid bosättning utanför . Vi ska vidare enligt direktiven bedöma möjligheten att införa krav på uppehållsrätt för rätt till garantipension (även för personer födda eller tidigare), garantipension till omställningspension och sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning samt utarbeta nödvändiga författningsförslag. Denna fråga är särskilt relevant vid en i övrigt oförändrad garantipension och garantipension till omställningspension som samordnas enligt artikel 58 i förord- ning 883/2004. Våra överväganden och bedömningar i denna fråga redovisas i kapitel 13. 11.2Utgångspunkter vid bedömningen av det intjänade grundskyddet som en minimiförmån Som vi utvecklat i samband med analysen av Zaniewicz-Dybeck- domen (se kapitel 4) skulle effekten av att garantipensionen i princip bibehålls oförändrad vara att personer som har en försäkringstid som bygger bosättning i får sin garantipension beräknad på samma sätt som den har beräknats. De allra flesta som får garantipension påverkas alltså inte av om man väljer konstruk- tionen med grundpension eller konstruktionen med en minimiför- mån. Den som, utöver viss minsta svensk bosättningstid, till någon del har en försäkringstid som grundas på försäkringsperioder i andra Grundskydd i form av minimiförmåner medlemsstater skulle däremot få sin garantipension samordnad och beräknad enligt artikel 58 i förordning 883/2004. En sådan samord- ning innebär – till skillnad från vad som gällt tidigare – att samtliga försäkrings- eller bosättningsperioder i alla medlemsstater läggs till grund för beräkningen av garantipension och att såväl svenska som utländska pensioner enligt 67 kap. 15–17 §§ socialförsäkringsbalken ingår i det beräkningsunderlag som minskar pensionen. När garantipensionen infördes uttalade regeringen, att det för rätt till en oreducerad garantipension ska krävas en lång tids anknyt- ning till och att bosättning utgör en rimlig avvägning i fråga om hur lång tids anknytning som bör krävas.1 Vid införandet av 40-delsberäkningen, när kravet på svenskt medborgarskap inte längre kunde upprätthållas för grundskyddet i form av folkpension, uttalade regeringen att en full tillämpning av förordningen var oaccep- tabel, eftersom detta skulle få till effekt att alla EES-medborgare bosatta inom EES och som varit bosatta i skulle vara berättigade till en oreducerad folkpension.2 Att förmånsbeloppet i garantipensionen ska fastställas med beak- tande av samtliga försäkrings- och bosättningsperioder som har tjänats in i alla medlemsstater innebär att kravet på en lång tids anknytning till avsevärt försvagas i relation till övriga medlemsstater, jämfört med om förmånen samordnas på samma sätt som före Zaniewicz-Dybeck-domen, dvs. enligt pro rata temporis-principen. En oförändrad samordning av garantipensionen som en minimiförmån kommer på så vis att komma i konflikt med lagens ursprungliga in- tentioner. En utgångspunkt för en fortsatt hantering av förmånerna som minimiförmåner bör därför, om det är möjligt och lämpligt, vara att göra förändringar som stärker principen om en lång tids anknyt- ning till . Det kan i och för sig hävdas att anknytningstanken inte helt ur- holkas när det rör sig om hanteringen av förmånerna som minimi- förmåner. Graden av anknytning i relation till tredje land är oföränd- rad oavsett hur ett intjänat grundskydd samordnas EU-rättsligt. Det förekommer också rent praktiska hinder i förhållande till de med- lemsstater som har helt arbetsbaserade system. Dessa kommer endast att rapportera försäkringstid i form av arbetad tid till . I den mån en person som har ett fåtal svenska bosättningsår därut- 1997/98:152, s. 49. 1992/93:7, s. 31 f. Grundskydd i form av minimiförmåner över endast har ett begränsat antal arbetsperioder eller helt saknar arbetsperioder i en annan medlemsstat, kommer han eller hon inte att kunna tjäna in en oreducerad garantipension. De nordiska län- derna samt har både arbets- och bosättningsbaserade system och kan således rapportera in försäkringstid som bygger på såväl arbete och bosättning. I förhållande till dessa länder kan man säga att kravet på anknytning till i stort upphör. I de följande avsnitten gör vi bedömningar avseende hur en garanti- pension som fortsatt samordnas som en minimiförmån bör vara kon- struerad. Bedömningarna utgår då ifrån att våra förslag att införa en grundpension inte genomförs. 11.3Intjänanderegleringen bör inte slopas Bedömning: Om garantipension till den som är född eller senare samt garantipension till omställningspension samordnas som minimiförmåner, bör förmånerna inte vara oberoende av för- säkringstid. Skälen för bedömningen: Som framgått ovan kan syftet med den 40-delade intjänandetiden – att bibehålla anknytningen till för ett oreducerat grundskydd – inte längre upprätthållas på samma sätt som tidigare, om garantipension samordnas som en minimi- förmån. Det innebär med andra ord att det inte går att begränsa möj- ligheterna att tillgodoräknas försäkringstid i andra medlemsstater. En fråga som då uppkommer är om intjänandemodellen kan ha något annat syfte än att säkerställa en lång tids anknytning till eller om en konstruktion med en minimiförmån skulle vinna på att inte ha en sådan intjänandelösning? Garantipensionen skulle utan en in- tjänandereglering betalas ut med ett och samma belopp till alla som är bosatta i landet, i likhet med vad som gällde i fråga om folkpen- sionen, dock minskad med övriga pensionsinkomster. Med utgångspunkten att en minimiförmån – enligt vad som bl.a. uttalades i Zaniewicz-Dybeck-domen – har till syfte att garantera en skälig levnadsnivå för försäkringstagare kan ett system med bosätt- ningsbaserat intjänande ifrågasättas rent principiellt. En sådan ord- ning leder nämligen till att olika inkomster räknas av mot den garan- terade nivån så att utfyllnaden blir olika stor. Den ”garanterade” Grundskydd i form av minimiförmåner nivån varierar avsevärt – från 3/40 av oreducerad garantpension till full sådan pension – beroende på tillgodoräknade bosättningsår. Att en minimiförmån på så sätt garanterar olika nivåer på individplanet är knappast förenligt med syftet med en minimiförmån. Detta skulle tala för att överväga att ändra mer grundläggande konstruktions- element i garantipensionen om förmånen ska hanteras som en minimi- förmån. är det svårt att överblicka konsekvenserna av ett borttaget intjänande. Regleringen har rimligen fortfarande en funktion visavi tredje land och inflödet av tredjelandsmedborgare har varit högt . Även om dessa individer vid behov får äldreför- sörjningsstöd skulle en övergång till full garantipension rimligen vara kostnadsdrivande. Det är å andra sidan svårt att överblicka i vad mån medborgare från andra medlemsstater kommer att kunna tillgodo- räkna sig intjänande genom bosättning eller arbete i det tidigare hem- landet. Resonemanget gäller även för personer som kommer till från andra medlemsstater och som inte har full försäkringstid. Att ta bort intjänanderegleringen får i och för sig anses öka garanti- pensionens inslag av just en sista skyddsnivå. Skillnaden i konstruk- tion gentemot äldreförsörjningsstödet skulle då bli mindre, även om nivåerna – med bibehållen garantipensionsnivå – skulle skilja sig åt. Det kan ifrågasättas att grundtryggheten skulle garanteras av två olika men ändå till sin konstruktion mycket lika förmåner. För att vi ska landa i bedömningen att förorda en minimiförmån som saknar intjänandereglering måste vi dessutom kunna säkerställa –i vart fall med någon sorts säkerhet – de ekonomiska effekterna av en sådan åtgärd. Som framgått ovan skulle ett slopande av intjänande- regleringen rimligen vara kostnadsdrivande. En fråga blir då om dessa effekter skulle kunna minskas genom någon särskild åtgärd.