sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Utredningen konstaterar i avsnitt 5.5 att utformningen av premie- pensionssystemets valarkitektur har en avgörande betydelse för han- teringen av de problem som hittillsvarande erfarenheter av systemet och den beteendeekonomiska forskningen pekar på. Valarkitektu- rens utformning får alltså stor betydelse för hur förvaltningen av kapitalet i premiepensionssystemet i praktiken kommer ske. Det finns därför anledning att behandla även den i detta sammanhang. Vidare är det naturligt att även innefatta uppgiften att följa upp målet för premiepensionssystemet i analysen av hur en optimal orga- nisering av uppgifterna kopplade till premiepensionssystemets till- gångssida ska ske i den statliga organisationen. Löpande fondadministration och fondinformation I löpande fondadministration ingår daglig handel med fondandelar på premiepensionens fondtorg, ekonomiska transaktioner och bok- föring kopplad till detta, hantering av premiepensionsspararnas indi- viduella premiepensionskonton samt fakturering av fondförvaltare. Fondhandel innefattar både köp och försäljning av fondandelar vid fondbyten, försäljning vid pensionsutbetalningar och olika typer av rättelser. I arbetet ingår även att förvalta fondhandelsmodellen och 14Förutom dessa uppgifter bör även den så kallade tillfälliga förvaltningen nämnas i detta sammanhang. Det är den förvaltning av pensionsspararnas pensionsavgifter som sker innan fastställer den pensionsgrundande inkomsten för ett visst år. Dessa medel för- valtas genom att placeras i räntebärande värdepapper och bostadsobligationer som är förenade med låg risk. Det är Riksgälden som hanterar själva förvaltningen och Kammarkollegiet som sköter placeringarna. Den tillfälliga förvaltningen är i och för sig en kapitalförvaltning inom premiepensionssystemet, men hanteringen är skild från övriga delar av premiepensionssystemets tillgångssida. Medlen bokförs inte heller som en tillgång i premiepensionssystemet förrän de placerats i förvalet eller i fonder på fondtorget. Det ingår inte i utredningens uppdrag att analy- sera den tillfälliga förvaltningen och den beskrivs därför inte ytterligare. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning prisreduktionsmodellen samt det administrativa arbetet kring regi- strering och avregistrering av fonder på fondtorget. Fondinformation innebär bland annat att ge individrelaterad, gene- rell och tematisk information. Vidare ingår vissa kontakter med fondbranschen och tillsynsmyndigheter samt hantering av kund- synpunkter och kundservice. Fondadministration och fondinformation utgör basverksamheten inom premiepensionssystemets fondverksamhet. ut- förs dessa uppgifter av , se avsnitt 13.2.3. Förvaltning av premiepensionssystemets förval De pensionssparare som avstår från att välja fonder på premiepen- sionens fondtorg får automatiskt sina medel placerade i förvalsalter- nativet (AP7 Såfa). Förvaltningen av premiepensionssystemets förval utförs av Sjunde AP-fonden, se avsnitt 13.2.4. Arbetet består framför allt av kapitalförvaltning, uppföljning och utvärdering av externa förvaltares resultat samt deras efterlevnad av rutiner och bestämmelser. Arbetet inkluderar även kommunikation, ägarstyrningsfrågor och riskkontroller. Förvaltning av den traditionella försäkringen är försäkringsgivare för premiepensionen. Försäkringsgivare kan i det här sammanhanget förenklat sägas mot- svara det försäkringsbolag som försäkringstagare ingår försäkrings- avtal med. Förhållandet mellan spararna och staten inom premie- pensionssystemet vilar dock på offentligrättslig grund. Det innebär att det är lagar och andra föreskrifter som konstituerar rättigheter och förpliktelser i systemet och inte civilrättsliga avtal. I Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet avseende premiepension ingår fondförsäkring (i princip fondtorget och förvalet) samt traditionell försäkring.15 För dessa produkter upprättar för- säkringstekniska riktlinjer där det framgår hur försäkringarna ska beräknas avseende bland annat delningstal, arvsvinster och kostnader. 15Möjligheten att överföra premiepensionsrätt kan även anses ingå i försäkringsverksamheten. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Vid uttag av premiepension är det möjligt att välja en traditionell försäkring i form av en livränta med garanterade belopp.16 Förvalt- ningen av den traditionella försäkringen innefattar, utöver det som även gäller fondförsäkring, beräkningar av försäkringens skuldsida, bland annat avseende de garanterade beloppen, kapitalförvaltning samt visst arbete kopplat till särskilda redovisningsregler. Den traditionella försäkringens tillgångsförvaltning utförs av Pen- sionsmyndigheten, genom placering i dels aktieindex- fonder, dels obligationer, bland annat i Kammarkollegiets Långränte- konsortium.17 Förvaltning av premiepensionens fondtorg Enligt kommittédirektiven ska den nya myndigheten förvalta premie- pensionens fondtorg. I detta ingår att upphandla fonder på de finansi- ella marknaderna och att erbjuda dem på fondtorget. Myndigheten ska vidare inom ramen för denna uppgift ingå avtal med de fondför- valtare vars fonder ska erbjudas på fondtorget och löpande följa upp att fondförvaltarna följer avtalsvillkoren. Regelverket för upphandling av fonder behandlas i kapitel 11. Utredningen föreslår att myndig- heten även regelbundet ska utvärdera fondförvaltarnas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna, bland annat för att säkerställa att rätt krav ställs i kommande upphandlingar, se avsnitt 13.5. Utredningen föreslår även att myndigheten ska lämna uppgifter enligt lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, se avsnitt 13.7.4. Utredningen anser även att av myndighetens uppdrag följer att ta över uppgiften att företräda staten i fråga om de befintliga fondavtal som Pensions- myndigheten tidigare ingått med fondförvaltare enligt 64 kap. 17 c § socialförsäkringsbalken, se avsnitt 13.7.3. utför en viss granskning av fond- förvaltare och fonder enligt nuvarande regelverk. 1664 kap. 11–14 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110). 17Pensionsmyndigheten väljer ut aktieindexfonder utifrån sina placeringsriktlinjer efter att först ha skickat en förfrågan till utvalda förvaltare. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Förvaltning av premiepensionssystemets valarkitektur Utredningen bedömer i avsnitt 5.5 att en välfungerande valarkitek- tur är nyckeln till lösningen på många av de problem som erfarits inom premiepensionssystemet och som i flera fall den beteendeeko- nomiska forskningen kunnat förutse. Valarkitekturen blir därmed en kärnuppgift i det reformerade premiepensionssystemet, även om upp- giften i sig inte är en kapitalförvaltande uppgift. Förvaltningen av premiepensionssystemets valarkitektur består av policy- och normgiv- ningsfrågor kopplade till hur valarkitekturen ska utformas och utveck- las. En närmare beskrivning av valarkitekturens utformning finns i avsnitt 5.5. Något uttryckligt uppdrag att förvalta en valarkitektur finns inte Det ligger dock nära till hands att anse att Pensionsmyn- digheten borde utföra detta genom sitt informationsupp- drag samt i den självbetjäningstjänst där fondval och fondbyten sker. Uppföljning av målet för premiepensionssystemet I kapitel 5 föreslår utredningen ett mål för premiepensionssystemet och beskriver förvalets respektive fondtorgets roll för att uppnå målet. Utredningen föreslår också att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, utifrån målet löpande ska formulera kvantifi- erade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premiepensionssyste- met. I det ingår att mäta graden av valfrihet för pensionsspararna på premiepensionens fondtorg. Måluppfyllelsen behöver mätas både för dem som har sina premiepensionsmedel placerade i förvalet och för dem som har valt fonder på fondtorget. Utredningen föreslår vidare i avsnitt 5.3 att regeringen ska ge detta uppdrag till Pensions- myndigheten. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.4Vad är avgörande för hur den nya myndigheten ska organiseras? Utredningens bedömning: Det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för förvaltningen av premiepensionens förval, fondtorg och valarki- tektur samt utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen hos en och samma myndighet. Den myndighet som utredningen ska föreslå bör således hantera samtliga dessa upp- gifter samt •utföra sitt uppdrag oberoende från såväl regeringen som från andra myndigheter, samt •bedriva verksamheten effektivt och med god kvalitet. Inget av de alternativ som kommittédirektiven anger – en ny fri- stående myndighet med ett mer begränsat uppdrag eller en nämnd- myndighet – motsvarar dessa krav. Ett annat organisationsförslag behöver därför lämnas. Skälen för utredningens bedömning En viktig erfarenhet från tidigare organisationslösningar för premie- pensionssystemet är att det har varit svårt att åstadkomma en ändamåls- enlig helhetslösning när uppdragen har delats upp på flera myndigheter. Pensionsinformationen var tidigare uppdelad på två myndigheter: Pre- miepensionsmyndigheten (PPM) och . är den enda myndighet som har kontakter direkt med pensionssparare och pensionärer i pensionsfrågor. Detta är en ordning som bör bestå. bör alltså fortsätta att administrera pensions- spararnas konton och sköta den dagliga fondhandeln. Att Pensions- myndigheten ska administrera kontona följer av kommittédirektiven. Utredningen har i avsnitt 5.3 gjort bedömningen att uppföljningen av målet för premiepensionssystemet har sådan nära anknytning till uppgift att utvärdera pensionssystemets på- verkan på individ och samhälle att det bör göras av den myndigheten. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning När det gäller uppgifter av kapitalförvaltande karaktär, det vill säga förvaltning av premiepensionens förval, fondtorg och valarki- tektur samt utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen, är dock ansvaret fördelat på fyra myndigheter (Pen- sionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Kammarkollegiet och den nya myndigheten som utredningen ska föreslå). Utredningen ser betydande effektivitetsvinster med att hålla samman dessa uppgifter hos en myndighet i stället för att sprida dem på flera myndigheter. En ensamt ansvarig myndighet för nu aktuella uppgifter skulle kunna bygga upp effektiva inre strukturer efter en och samma metodik för de kapitalförvaltande uppgifterna. Problem och risker med uppdel- ning av styrning, ansvar och befogenheter samt överlämningar och gränsdragningar för olika ansvarsområden mellan myndigheterna skulle därmed minimeras. Med flera delansvariga myndigheter be- höver kompetens och arbetsrutiner etableras på flera myndigheter, dessutom på flera nivåer (operativ nivå, ledning, styrelse). En myn- dighet med ett samlat ansvar skulle dessutom bli en stark aktör på pensionsspararnas och pensionärernas sida. Kapitalförvaltande uppgifter inom ramen för premiepensions- systemet, och därtill behov av kompetens inom det området, finns på Sjunde AP-fonden, och Kam- markollegiet.18 Av kommittédirektiven framgår att denna typ av kom- petens också ska finnas på den nya myndigheten. Även om de olika uppgifterna inte är helt överlappande utförs de i allmänhet av personer inom samma yrkeskategori och med liknande yrkesbakgrund. Konkurrensen om den kompetens som behövs för att utföra kapi- talförvaltande uppgifter och finansanalys är stor, även om tekniska lösningar kan göra att konkurrensen minskar.19 Konkurrenssituationen medför att löneläget är relativt högt och det är både dyrt och svårt att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens. finanssektor är dessutom till övervägande del koncentrerad till och det kan därför inte ute- slutas att det är svårt att rekrytera kvalificerad personal till annan ort, vilket skulle kunna behöva ske i åtminstone det ena av de organisa- tionsalternativ som kommittédirektiven anger (nämndmyndighet som samlokaliseras med utanför ). 18Även i viss mån på Riksgälden i samband med hanteringen av den tillfälliga förvaltningen. 19SACO, Framtidsutsikter – Här ﬁnns jobben för akademiker 2023, 2018. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Att fördela ansvar och kompetens för kapitalförvaltande upp- gifter inom premiepensionssystemet på flera olika myndigheter innebär att staten konkurrerar med såväl den privata sektorn som med sig själv i en bransch med ett förhållandevis begränsat utbud av kompetens. Det riskerar att leda till att dessa myndigheter får kom- petensbrist på samma kategori av medarbetare. Det finns därför uppenbara fördelar med att samla kompetensen på en myndighet. Enligt kommittédirektiven ska myndigheten sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Förhållandet mellan myndig- heten och regeringen bör jämföras med det som gäller i fråga om AP-fondernas förhållande till regeringen, det vill säga att regeringen inte ska kunna styra myndigheten i frågor som avser vilka enskilda fonder som upphandlas till premiepensionens fondtorg. Samma princip bör även gälla kapitalet i den traditionella försäkringen. Möj- ligheterna att bedriva arbetet oberoende bör avse både regeringens möjligheter till direkt styrning via förordning och regleringsbrev och den indirekta styrningen via andra myndigheter. förvaltas den traditionella försäkringens kapital av en myndighet under reger- ingen () utan den form av ökad självständig- het som ansetts som angelägen för AP-fondernas kapitalförvaltning. Detta förefaller, enligt utredningen, som inkonsekvent. Den myndighet som ska ansvara för de kapitalförvaltande upp- gifterna kopplade till premiepensionssystemet ska givetvis även bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt, vilket inkluderar rationell styrning och stöd för myndighetens verksamhet. De organisationsförslag som anges i kommittédirektiven utgår från att den nya myndigheten ska hantera uppdraget att förvalta pre- miepensionens fondtorg, inklusive att upphandla fonder. Utred- ningen anser, som framgår ovan, att det finns uppenbara fördelar med att hålla samman detta uppdrag med fler kapitalförvaltande uppgifter inklusive valarkitekturen i premiepensionssystemet. De organisationsförslag som anges i kommittédirektiven, en ny fristående myndighet respektive en nämndmyndighet, kan inte han- tera samtliga dessa uppgifter. När det gäller en ny fristående myndighet med ett begränsat upp- drag anser utredningen att det är svårt att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet. När det gäller en nämndmyndighet anser utredningen dessutom att det är svårt att bedriva en oberoende och rationell verk- samhet. Se vidare kapitel 14 om de sätt att organisera myndigheten En myndighet för premiepensionens fondförvaltning som kommittédirektiven anger, men som utredningen bedömer inte lever upp till de kriterier som bör ställas på den organisationslösning som väljs. Att samla uppgifterna hos är inte ett alter- nativ med hänsyn till vad som framgår av kommittédirektiven och pensionsöverenskommelsen i fråga om kraven på att den nya myn- digheten ska vara självständig och oberoende från regeringen. Utred- ningen ser också betydande fördelar med att verksamhet har en renodlad inriktning mot administrationen av pen- sioner och förmåner gentemot pensionärer och pensionssparare. De kapitalförvaltande uppgifterna skiljer sig till sin art och karaktär väsentligt från övriga uppgifter. För att kunna föreslå en organisationslösning som uppfyller samt- liga kriterier och som kan hantera samtliga de uppgifter som en ny myndighet bör ha – förvaltning av fondtorget, förvalet, och valarki- tekturen samt utförandet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen – redovisar utredningen ett eget förslag till organisations- lösning. Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska inrättas genom att Sjunde AP-fonden ges nya uppgifter och ska, utöver den nuva- rande uppgiften att förvalta medlen i myndighetens produkter20, även •förvalta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphand- ling av fonder, •bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om de fond- avtal som myndigheten ingår, •på uppdrag sköta kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen, samt •förvalta, utvärdera och utveckla valarkitekturen för premie- pensionssystemet. 20Förvalet AP7 Såfa, byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond samt de tre risk- profilerna Offensiv, Balanserad och Försiktig. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning I samband med att Sjunde AP-fonden får utökade uppgifter ska myndigheten även byta namn till Myndigheten för premiepensio- nens fondförvaltning. Tillsammans med , och administrerar den nya myndigheten de delar av socialförsäkringen som rör den allmänna pensionen. •handlägga enskilda pensionssparares och pensionärers ärenden om premiepension, •ansvara för fondadministrationen och fondinformationen, •utifrån föreskrifter från den nya myndigheten verkställa pre- miepensionssystemets valarkitektur genom att beakta den vid sin handläggning av ärenden om premiepension (inklusive val och byte av fond) och i sitt informationsuppdrag samt presen- tera den i sitt gränssnitt gentemot pensionssparare och pen- sionärer, •följa upp målet för premiepensionssystemet, •ansvara för den traditionella försäkringen, exklusive det prak- tiska utförandet av kapitalförvaltningen, •uppdra åt den nya myndigheten att föra talan om skadestånd till staten på grund av att fondandelar gått ned i värde om den nya myndigheten avser att föra talan mot en fond- förvaltare, samt •ansvara för hanteringen av de granskningar av fondförvaltare och fonder som myndigheten inlett före . Skälen för utredningens förslag Som framgår av avsnitt 13.4 gör utredningen bedömningen att det finns betydande effektivitets- och kvalitetsvinster med att samla ansvaret och kompetensen för de kapitalförvaltande uppgifterna kopplade till premiepensionssystemet hos en myndighet. Utredningen föreslår därför att den nya myndigheten, förutom den uppgift som anges i kommittédirektiven, även ska hantera premie- pensionssystemets förval (inklusive möjligheten att välja risk) samt En myndighet för premiepensionens fondförvaltning utföra kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen för Pen- sionsmyndighetens räkning. Eftersom Sjunde AP-fonden redan ut- för delar av dessa uppgifter samt har den organisatoriska struktur och självständighet som kommittédirektiven bestämt, det vill säga sköter sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag med en fri- stående ställning i förhållande till regeringen, är det naturligt att bilda den nya myndigheten genom att ge Sjunde AP-fonden nya uppgifter. Utredningen lämnar därför sitt organisationsförslag med utgångs- punkt i detta. Detta innebär att inrättandet av den nya myndigheten kan ske till relativt låga kostnader. Det innebär också att den nya myn- digheten blir tillräckligt stor för att kunna bedriva verksamheten kost- nadseffektivt även på de områden som ligger utanför kärnuppdragen, såsom personaladministration, it- och informationssäkerhet, fysisk säkerhet med mera. Sjunde AP-fonden förvaltar förutom förvalet även de byggstensfonder som förvalet utgörs av (AP7 Aktie och AP7 Ränta) samt de tre riskprofilerna som är olika sammansättningar av bygg- stensfonderna och som ger spararna möjlighet att välja risknivå inom ramen för förvalsmiljön. Dessa uppgifter kvarstår, med reservation för hur förvalet och riskprofilerna påverkas av förslagen som lämnats i promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen21 och hur riskprofilerna utformas genom den av utredningen föreslagna valarki- tekturen, se avsnitt 5.5. Eftersom stora delar av kapitalet i produkter förvaltas av upphandlade externa förvaltare är upphandling på de finansiella marknaderna en central del av myndig- hetens verksamhet. Utredningen föreslår även att den nya myndigheten för Pensions- myndighetens räkning ska förvalta medlen i den traditionella försäk- ringen. har tidigare föreslagit att den traditio- nella försäkringens kapitalförvaltning ska flyttas till en annan statlig myndighet vars uppgift är kapitalförvaltning eftersom verksamheten inte är naturligt kopplad till huvudsakliga verksamhet.22 Utredningen föreslår slutligen att myndigheten ska ansvara för att förvalta, utvärdera och utveckla premiepensionssystemets val- 21Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, Fi2019/00913/FPM, 2019. 22Pensionsmyndigheten (skrivelse till ) kapital- förvaltning, 2016, VER 2016–214. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Det är i sig ingen kapitalförvaltande uppgift, men ligger kompetens- och innehållsmässigt mycket nära myndighetens kapital- förvaltande uppgifter. Uppgiften är också av så väsentlig betydelse att den bör placeras så att den blir en central uppgift för myndigheten, se vidare avsnitt 5.5. Utredningens förslag innebär således att förvaltningen av premie- pensionssystemets förval, fondtorg och valarkitektur samt utför- andet av kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen samlas hos en och samma myndighet. Genom att den nya myndighetens uppgifter omfattar alla dessa uppgifter minskar problemen med kon- kurrens inom staten om samma kompetens väsentligt. Övriga uppgifter kopplade till premiepensionssystemet ska ligga kvar på eftersom de har en mycket nära an- knytning till den myndighetens uppgift som försäkringsgivare. Förslaget motsvarar därmed de krav som bör gälla för en ny myn- dighet enligt avsnitt 13.4. Den nya myndigheten ska upphandla fonder och förvalta premiepensionens fondtorg Utredningens organisationsförslag innebär i enlighet med kommitté- direktiven att den nya myndigheten ska förvalta premiepensionens fondtorg genom att bland annat upphandla fonder. I detta ingår enligt utredningen också att bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten ingår, se vidare i avsnitt 13.7.3. Uppgiften att upphandla fonder till fondtorget och ingå fond- avtal med fondförvaltarna beskrivs utförligt i kapitel 11. Utöver att granska om fondförvaltarna uppfyller avtalsvillkoren bör i myndighetens uppgift att förvalta fondtorget även ingå en löp- ande kvalitativ utvärdering av fondförvaltarnas förvaltning av dessa fonder. Utvärderingen bör bland annat ta sikte på om de upphand- lade fondernas avkastning är i linje med förväntningarna och avkast- ningen för andra motsvarande fonder. Utvärderingen får även betyd- else för uppföljningen av målet för premiepensionssystemet. Den kan också tjäna som beslutsunderlag när myndigheten ska avgöra om ett fondavtal ska förlängas vid utgången av en avtalsperiod. Vid fram- tida upphandlingar kan utvärderingen även utgöra ett underlag för att kunna ställa rätt krav i upphandlingen. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Den nya myndigheten ska sköta den traditionella försäkringens kapitalförvaltning Utredningens organisationsförslag innebär att utförandet av kapital- förvaltningen i den traditionella försäkringen flyttas från Pensions- myndigheten till den nya myndigheten. utförs delar av de kapitalförvaltande uppgifterna av Kammarkollegiet på uppdrag av . Uppdraget förtydligas i riktlinjer som lämnar till Kam- markollegiet och rör den del av tillgångsportföljen som motsvarar de garanterade beloppen. Denna del är placerad i Kammarkollegiets långräntekonsortium som i sin tur placerar i svenska statsobliga- tioner och säkerställda obligationer. I övrigt, det vill säga för de delar av tillgångsportföljen som inte motsvarar de garanterade beloppen utan de så kallade tilläggsbeloppen, består portföljen av aktieindex- fonder som väljer ut med utgångspunkt i den traditionella försäkringens placeringsriktlinjer. Den nya myndigheten skulle alltså när det gäller den traditionella försäkringens kapitalförvaltning utföra både de uppgifter som Kam- markollegiet utför och delar av de uppgifter som Pensionsmyndig- heten utför enligt ovan.