sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Med anledning av kollektivtrafikpersonalens utsatta arbetssituation har NRJK i denna del också påpekat att det finns mer personal ombord på andra kollektivtrafikfordon än i tunnelbanevagnar, vilket gör att personalen kan vara mer utsatt i andra trafikslag än i tunnelbana. Det stora flertalet av de tillfrågade aktörerna har vidare gett uttryck för att den administrativa börda som tillståndskravet ger upphov till är betungande för verksamheten. En stor del av administrationen beror på det omfattande underlag som krävs vid en tillståndsansökan. En del av detta har att göra med att det krävts statistik över brottsligheten på den plats som ska bevakas för att ett tillstånd ska medges. En bidragande faktor förefaller också ha varit att man hos de flesta länsstyrelser har varit tvungen att göra ansökningarna sträcka för sträcka. Aktörerna har också upplevt problem med att olika länsstyrelser har gjort olika bedömningar av liknande bevakningar. Tillståndsgivningen verkar inte heller ha varit optimal när flera länsstyrelser varit inblandade, som när en tåglinje sträcker sig över länsgränser. När nu Datainspektionen tagit över rollen som tillståndsmyndighet bör tillståndsgivningen bli mer enhetlig. Som framgår av avsnitt 3.3.2 har möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning i brottsbekämpande syfte och för att skapa tryggare offentliga miljöer dessutom generellt förbättrats genom kamerabevakningslagen. Statistik över brottsligheten på den plats som ska bevakas ska inte längre krävas i samma utsträckning. Dessutom bör tillstånd kunna beviljas för vissa platser som på grund av sin karaktär kan förutsättas vara brottsutsatta utan att det behöver visas i det enskilda fallet. Som exempel på en sådan plats nämns i förarbetena vissa knutpunkter för allmänna kommunikationer (prop. 2017/18:231 s. 66 och 67). Dessa nya förhållanden bör eliminera vissa av de problem som aktörerna upplevt i samband med tillståndsgivningen. Den större delen av den administration som tillståndsförfarandet kräver finns emellertid kvar. Aktörernas och samhällets uttalade ambition att använda kamerabevakning i ökad omfattning bör således leda till en inte oansenlig administration i form av tillståndsansökningar. Som bl.a. NRJK och anfört ligger ett av de stora problemen med tillståndsförfarandet i att det inte ger möjlighet att utnyttja kamerabevakning på ett flexibelt sätt. Av kartläggningen framgår att behovet av att bevaka i och kring allmänna transportmedel kan uppstå hastigt. Det kan ha att göra med att brottslighet flyttar på sig eller att olyckor eller andra tillbud tillfälligt ökar på en viss plats. Det skulle också kunna röra sig om en tillfälligt förhöjd hotbild. Tillståndskravet ger inte möjlighet att snabbt agera utifrån ett förändrat behov, eftersom tiden från det att behovet uppstår till dess att kamerorna är på plats kan vara mycket lång. Kartläggningen visar vidare att förekomsten av ett tillståndsförfarande har lett till att vissa aktörer valt att arbeta med andra metoder än kamerabevakning. Detta trots att den senare metoden hade varit att föredra. Utvecklingen av metoden förefaller därmed ha hämmats genom tillståndskravet. Som bl.a. NRJK berört har tillståndskravet också lett till ökade kostnader för bl.a. skadegörelse, då aktörerna inte har kunnat utnyttja kamerabevakning utifrån uppkomna behov. Flera aktörer har också pekat på att kamerabevakningslagens tillståndskrav orsakar praktiska gränsdragningsproblem för bevakning av allmänna transportmedel. Det råder exempelvis oenighet bland tågoperatörerna om huruvida helt kommersiell kollektivtrafik omfattas av tillståndskravet. Anledningen till detta är en osäkerhet kring om kamerabevakning av sådan trafik verkligen bedrivs vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning (7 § 2 kamerabevakningslagen). Denna osäkerhet kvarstår i viss mån även efter de uttalanden regeringen gjort i frågan under lagstiftningsarbetet (se prop. 2017/18:231 s. 61 och 62). Swedavia har pekat på ett liknande problem för flygplatsernas aktörer och menar att det råder osäkerhet kring om parkeringsplatser i anslutning till flygplatser ska anses bedrivas vid utförande av en uppgift av allmänt intresse. Kamerabevakningslagen har vid tiden för vår kartläggning endast varit i kraft några månader. Sannolikt skulle de gränsdragningsproblem som finns gällande tillståndskravets tillämpningsområde till viss del kunna ut genom Datainspektionens rådgivning, tillståndsgivning och tillsynsverksamhet. Begreppet uppgift av allmänt intresse är dock unionsrättsligt och dess slutliga innebörd kommer att bero på hur begreppet tolkas och utvecklas inom unionsrättslig praxis. Det finns således risk för ett osäkert rättsläge i denna del . SLL TF, som bedriver kollektivtrafik både i tunnelbana och därtill angränsande trafik, har redogjort för hur tunnelbaneundantaget skapat gränsdragningsproblem vid bevakning av platser som kan anses tillhöra andra trafikslag, men som gränsar till tunnelbanan. De flygplatshavare som ingått i kartläggningen har också framfört att det finns problem kopplade till det undantag från tillståndskravet som gäller anläggningar eller områden som förklarats vara skyddsobjekt (9 § 2 kamerabevakningslagen). Det handlar för det första om gränsdragningsproblem, eftersom det råder osäkerhet kring vad som ska anses utgöra området i skyddsobjektets omedelbara närhet och därmed omfattas av undantaget. För det andra gör olika länsstyrelser olika bedömningar av hur stor del av ett flygplatsområde som ska förklaras vara skyddsobjekt. Detta kan bl.a. leda till att undantaget från tillståndsplikten inte omfattar hela det område där det finns behov av kamerabevakning. Det kan också leda till att olika förfaranden ska tillämpas för kamerabevakning i olika delar av en och samma byggnad, exempelvis när endast en del av en terminalbyggnad omfattas av skyddsobjektet. 6.5Var finns behoven av kamerabevakning? Vår bedömning: Behovet av kamerabevakning kan vara stort för de stationer och terminaler som är kopplade till allmänna transportmedel. Behovet varierar från plats till plats men kan omfatta hela stations- eller terminalområdet, inkluderat bl.a. byggnader, området direkt utanför byggnaderna, plattformar, gångtunnlar och övergångar. Behovet finns också på vissa hållplatser och för vissa områden längs med spårbunden trafik. På flygplatser kan behov av bevakning finnas för alla verksamheter och platser som har koppling till flygplatsen, både inom och utanför det inhägnade området. Vad gäller fordon finns behovet primärt i linjetrafik för persontransporter, som bussar, tåg, spårvagnar, fartyg och tunnelbana. Även för bussar eller andra transportmedel som används inom ett flygplatsområde kan det finnas ett behov av bevakning. Syftet med ett eventuellt utökat undantag för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer bör vara att skapa en mer ändamålsenlig och enhetlig reglering. Våra överväganden kring undantagets omfattning bör därför ta sin utgångspunkt i de typer av platser och fordon aktörerna har behov av att bevaka. I detta avsnitt sammanfattar vi detta behov. Som bl.a. SLL TF påpekat har miljön i och vid vissa knutpunkter ofta många likheter med miljön i tunnelbanan vad gäller problemen med brottslighet och risken för olyckor. Kartläggningen visar också att även om situationen kan variera från en plats till en annan kan behovet av kamerabevakning vara stort på stationer och terminaler för spårbunden trafik, buss eller färjetrafik. Behovet kan omfatta hela stations- eller terminalområdet, inkluderat plattformar, vänthallar, trappor, hissar, rulltrappor, plattformsövergångar, gångtunnlar och utrymningsvägar. Som framgått av kartläggningen är behovet av kamerabevakning på hållplatser mer skiftande. Utifrån vad aktörerna framfört står det emellertid klart att hållplatser, beroende på sitt geografiska läge, kan vara lika utsatta för brottslighet som en station eller terminal. Vissa hållplatser i storstäder har dessutom en större genomströmning av resenärer än vissa stationer eller terminaler ute i landet. Det råder också stor enighet bland aktörerna om att det i många fall även finns behov av att kamerabevaka området precis utanför en stations- eller terminalbyggnad, eftersom detta område ofta är brottsutsatt. Syftet med sådan bevakning kan vara att motverka gängbildning, stoppa händelseförlopp , skydda personal vid stängning eller säkerställa en säker utrymning. Resenärernas upplevelse av trygghet i stationsområdet påverkas också av om de måste passera ett stökigt område för att ta sig till sitt färdmedel. Därutöver har bl.a. och uppmärksammat behovet av att bevaka vissa platser längs med spåren som kan vara särskilt utsatta för brottslighet eller tillbud, t.ex. spårspring eller suicidförsök. Som ett exempel har plankorsningar nämnts, dvs. korsningar där väg korsar spårbunden väg i samma plan. Ett annat exempel kan vara broar där det uppstår tillfälliga problem, såsom stenkastning mot fordon. Vad gäller flygplatser kan behov av bevakning finnas på alla de platser där det bedrivs verksamhet knuten till en flygplats. Det handlar om flygsidan innanför det inhägnade området, landsidan med terminalerna, parkeringar samt bussar och andra transportmedel inom flygplatsområdet. Utifrån kartläggningen finns behov av kamerabevakning för både gods- och persontrafik. Aktörerna har dock uppgett att allmänheten i regel inte har tillträde till platser och fordon för godstrafik. Detta får till följd att den kamerabevakning som bedrivs där normalt sett inte omfattas av kamerabevakningslagens tillståndskrav. Vad gäller persontrafiken visar kartläggningen att behov av bevakning kan finnas på såväl tåg, spårvagnar och tunnelbanevagnar som på bussar och fartyg. har uppgett att när det gäller bussar omfattar behovet i princip endast linjetrafik, både inom och mellan regioner. För beställningstrafik, inkluderat skolskjuts, visar kartläggningen inte något behov av kamerabevakning. Därutöver har NRJK och framhållit ett visst behov av att ha kameror riktade i körriktningen på järnvägsfordon, i syfte att lättare kunna utreda olyckor och tillbud. har också pekat på behovet av att bevaka området precis utanför utgångarna på bussar i syfte att förhindra och utreda brott mot busschaufförer. 7 Ett utökat tunnelbaneundantag Utifrån vår kartläggning har vi kunnat konstatera att det finns problem med brottslighet och otrygghet i bl.a. buss- och tågtrafik, på stationer och andra knutpunkter för allmänna transportmedel. Vår kartläggning har också visat att kamerabevakning ofta kan vara ett betydelsefullt hjälpmedel i det brottsbekämpande och trygghetsskapande arbetet. Vidare har vi kommit fram till att tillståndskravet inte ger de bästa förutsättningarna för kamerabevakning av sådana transporter och platser som nämnts ovan. Uppdraget går ut på att analysera ett utökat undantag för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. I det här avsnittet analyserar vi vilken bevakning som behovet av ett undantag närmare tar sikte på. Analysen görs utifrån direktivens begrepp allmänna transportmedel och stationer. Därefter övervägs om ett utökat undantag från tillståndsplikten bör införas. vihur ett utökat undantag bör utformas och hur ett utökat undantag påverkar tillsynsverksamheten. Inledningsvis ska dock något sägas om vilken kamerabevakning som överhuvudtaget kommer att omfattas av ett eventuellt utökat undantag. Det kan redan här sägas att sådan bevakning som är aktuell att undanta från tillståndsplikt i praktiken bedrivs av sådana aktörer som har att tillämpa dataskyddsförordningen. Detta gäller även om bevakningen bedrivs i brottsbekämpande syfte. När vi nedan analyserar dataskyddsregleringen kommer vidärför att förhålla oss till regleringen i dataskyddsförordningen. 7.2Vilken bevakning kommer överhuvudtaget att omfattas av ett eventuellt undantag från tillståndsplikten? Ett undantag kommer givetvis endast att gälla sådan bevakning som kamerabevakningslagen (2018:1200) reglerar. Som framgått i avsnitt 3.3.2 är kamerabevakningslagen inte tillämplig på kameror som är handmanövrerade eller manövrerade på plats (3 § 1 kamerabevakningslagen). I den mån aktörer i kollektivtrafiken eller på flygplatser använder sig av sådana kameror omfattas bevakningen alltså inte av kamerabevakningslagen och något tillstånd ska följaktligen inte sökas för bevakningen. För att kamerabevakningslagen ska vara tillämplig måste bevakningen avse personbevakning (3 § 1 kamerabevakningslagen). Med personbevakning avses att en person kan identifieras genom bevakningen. Det krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Även sådant som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan möjliggöra identifiering (prop. 2017/18:231 s. 137). Om en viss bevakning som förknippas med kollektivtrafik eller järnvägstrafik avser ett område där det inte rör sig människor, eller människor inte kan identifieras genom bevakningen, så är lagen inte tillämplig, eftersom det inte handlar om personbevakning. Något tillstånd ska följaktligen inte sökas för sådan bevakning. Exempel på sådana fall kan vara bevakning av vissa delar av bangårdar, spårområden och depåer. Som framgått i avsnitt 3.3.2 räcker det inte att det handlar om personbevakning för att kamerabevakningslagen ska vara tillämplig. Det måste därutöver vara fråga om varaktig eller upprepad personbevakning. Med varaktig personbevakning avses t.ex. bevakning med en kamera som är placerad på eller riktad mot en plats där människor normalt vistas, t.ex. i en vänthall eller i en buss. Med regelbundet upprepad personbevakning menas personbevakning vid ett flertal tillfällen. I kravet på regelbundenhet ligger att det i första hand ska vara fråga om tillfällen som ligger relativt nära varandra i tiden. Även bevakning vid tillfällen som är mer utspridda kan emellertid betraktas som regelbunden om det är fråga om systematisk användning av bevakningsutrustning. Kameror som riktas ut från ett fordon omfattas av lagen om användningen innebär att människor ofta passerar i kamerans upptagningsområde på ett sätt som gör dem möjliga att identifiera, så länge kameran inte kan anses vara manövrerad på platsen. Om kameran används på ett sätt som endast innebär enstaka fall av helt kortvarig personbevakning är lagen inte tillämplig (prop. 2017/18:231 s. 137). Att kamerabevakningslagen enbart gäller sådan personuppgiftsbehandling som tar sikte på varaktig eller upprepad personbevakning är en skillnad mot regleringen i dataskyddsförordningen som tar sikte på all personuppgiftsbehandling. Kamerabevakningslagen har alltså ett snävare tillämpningsområde än dataskyddsförordningen. Även om kamerabevakningslagen är tillämplig för en viss bevakning som bedrivs i kollektivtrafiken eller på en flygplats är det emellertid inte säkert att tillståndsplikten i kamerabevakningslagen gäller. För att tillståndsplikt ska gälla ska bevakningen avse en plats dit allmänheten har tillträde. Med sådana platser avses exempelvis gator, torg och parker men också transportmedel som används för allmänna kommunikationer eller evenemang dit vem som helst kan lösa en biljett (prop. 2017/18:231 s. 59). Om bevakningen däremot avser en plats dit allmänheten inte har tillträde, t.ex. ett järnvägsspår eller en uppställningsplats för fordon, gäller inte tillståndsplikt. För att bevakningen ska omfattas av tillståndsplikt krävs dessutom att den ska bedrivas av en myndighet, eller någon annan än en myndighet vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning (7 § kamerabevakningslagen). I propositionen till kamerabevakningslagen uttalades att när det gäller kollektivtrafik bör bestämmelsen i princip omfatta sådan verksamhet, oavsett vilket typ av subjekt som bedriver den (prop. 2017/18:231 s. 61). Trots detta tydliggörande har vår kartläggning visat att kollektivtrafikaktörer förutspår vissa situationer där viss trafik eventuellt inte är att anse som en uppgift av allmänt intresse som är fastställd på det sätt som anges i 7 § kamerabevakningslagen (se avsnitt 5 och 6.4). Även om utgångspunkten numera måste vara att tillståndskravet omfattar bevakning i kollektivtrafik, oavsett om det handlar om kommersiell eller icke kommersiell kollektivtrafik, och oavsett vilken aktör som bedriver trafiken, kan det finnas vissa situationer då bevakning kommer att falla utanför tillståndsplikten. Detta med hänsyn till att viss trafik möjligen inte är att bedöma som en uppgift av allmänt intresse som är fastställd på det sätt som anges i 7 § kamerabevakningslagen. Sådan trafik kommer inte att träffas av ett utökat undantag från tillståndsplikten. När det gäller sådan bevakning som ett utökat undantag inte kommer att träffa regleras den huvudsakligen direkt genom dataskyddsförordningen. Motsvarande kommer att gälla om tillståndsplikten tas bort för viss bevakning i fråga om allmänna transportmedel och stationer. Vi återkommer nedan till fördelarna med en sådan ordning. 7.3Vilken bevakning tar behovet av ett utökat undantag sikte på? Vår bedömning: Behovet av ett utökat undantag tar primärt sikte på bevakning i fordon som används i kollektivtrafik samt på stationer och andra platser i anslutning till kollektivtrafik. Behovet tar även sikte på flygplatser och kringliggande områden. Vi ska alltså analysera ett utökat undantag för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. Begreppen allmänna transportmedel och stationer har dock, under arbetets gång, visat sig inte vara alldeles enkla att förhålla sig till. Någon definition i författning gällande begreppens närmare innebörd synes inte finnas. Vi har inte heller hittat någon närmare vägledning i förarbeten. I diskussioner med aktörer har det vidare inte rått samstämmighet om hur dessa begrepp närmare ska förstås. I sin vidaste mening bör dock allmänna transportmedel kunna ta sikte på alla kommunikationer som allmänheten kan, eller under vissa förutsättningar har rätt att, ta del av. En sådan tolkning av begreppet innebär att det utöver kollektivtrafik kan omfatta t.ex. taxi, skolbussresor, turist- och beställningstrafik, nöjesresor samt olika former av sjukvårdstransporter. Allmänna transportmedel bör också kunna inkludera viss godstrafik. Begreppet stationer bör ta sikte på en lokal för bestämd busstrafik eller spårbunden trafik. En station kan emellertid även avse en på- och avstigningsplats för kollektivtrafik utan att det finns en stationsbyggnad kopplad till platsen. Huruvida begreppet station kan omfatta även andra ytor, t.ex. gångstråk mellan olika plattformar, har det rått delade meningar om i våra kontakter med aktörer inom sektorn. Det har blivit tydligt att begreppen allmänna transportmedel och stationer inte svarar mot det behov av ett utökat undantag som framkommit genom vår kartläggning. Behovet som finns tar nämligen inte sikte på alla former av transporter som erbjuds allmänheten eller kan ses som allmänna transportmedel. Behovet av ett utökat undantag tar i stället sikte på fordon som används i kollektivtrafik samt på stationer och andra platser i anslutning till på- och avstigning i kollektivtrafik. Slutligen tar behovet sikte på flygplatser och kringliggande områden. Vi återkommer till detta i avsnitt 7.6.1. Mot bakgrund av behovsbilden kommer vi framöver inte att använda oss av begreppet allmänna transportmedel. I stället kommer vi att använda oss av uttrycket fordon som används i kollektivtrafik. Uttrycket får anses vara snävare än begreppet allmänna transportmedel varför det inte finns några hinder mot att använda den terminologin (se mer om begreppet i avsnitt 7.6.1). I fråga om vilka platser som ett utökat undantag eventuellt bör omfatta måste de ses i ljuset av behovsbilden. Vår kartläggning visar att reformbehovet inte begränsas till stationer. Mot bakgrund av detta och då våra direktiv ger oss utrymme att ta upp och lämna författningsförslag i frågor som har samband med de frågor som ska utredas särskilt ser vi inga hinder mot att överväga ett utökat undantag från tillståndsplikten även i fråga om andra platser än stationer. 7.4Bör ett utökat undantag från tillståndsplikten införas? Vår bedömning: Tillståndsförfarandet medför flera problem i fråga om bevakning i kollektivtrafiken samt på flygplatser. Tillståndskravet – som utgör en administrativ pålaga i förhållande till dataskyddsregleringen – medför inledningsvis krav på omfattande administration. Tillståndsförfarandet är tids- och resurskrävande. Förfarandet hindrar vidare att bevakning kan användas på ett flexibelt sätt och leder dessutom till gränsdragningsproblem i förhållande till sådan bevakning som inte är tillståndspliktig. I vissa fall söks därför inte tillstånd trots att behov finns. Kamerabevakning är ett verktyg som används för att öka tryggheten i kollektivtrafiken. Otrygghet i kollektivtrafiken påverkar kollektivtrafiken negativt och kan leda till att samhällets mål för kollektivtrafiken inte uppnås. Behovet av kamerabevakning i kollektivtrafiken är, till följd av problem med brottslighet och ordningsstörningar, stort. Nyttan av bevakning upplevs vidare som stor, inte bara för att öka tryggheten i kollektivtrafiken, utan i förlängningen även i brottsbekämpningen. Bevakning behövs dessutom för att förhindra olyckor och begränsa verkningar av eventuella terrorattentat. Bevakningsintresset är med andra ord starkt i många fall. Även i fråga om bevakning av flygplatser finns ett starkt bevakningsintresse. Slutsatsen är att tillståndskravet motverkar en effektiv och ändamålsenlig användning av kamerabevakning i kollektivtrafiken och av flygplatser. Mot den bakgrunden och med beaktande av dels behovet och nyttan av bevakning, dels det starka generella bevakningsintresset är det angeläget att bevakning inte försvåras såvida det inte kan motiveras av starka integritetsskäl. Oberoende av ett tillståndsförfarande finns numera ett långtgående integritetsskydd genom regleringen i dataskyddsförordningen. Bevakning står dessutom inte alltid i motsats till integritetsintresset, utan kan tvärtom förstärka detta. Ett utökat undantag från tillståndsplikten bör därför införas i fråga om bevakning i kollektivtrafiken och av flygplatser. 7.4.1Tidigare överväganden i frågan Inledning Ett tillståndskrav fanns redan i lagen (1977:20) om TV-övervakning och har därmed gällt i svensk rätt. Tillståndskravet är avsett att garantera ett starkt skydd mot bevakning av enskilda och ge ändamålsenliga möjligheter till kamerabevakning (se t.ex. prop. 2017/18:231 s. 58). Frågan om ett tillstånd bör gälla för kamerabevakning är dock, som vi konstaterat i vårt delbetänkande Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande (SOU 2018:62 s. 135) inte en gång för alla given, utan är beroende av flera faktorer. Samhället förändras, liksom behoven av kamerabevakning, synen på integritetsaspekter och skyddet för den personliga integriteten. Skälen för ett tillståndsförfarande kan därmed bli mer eller mindre starka. Propositionen En ny kameraövervakningslag Inför att kameraövervakningslagen infördes anfördes att tillståndsplikten bör tas bort i de fall där det finns ett mycket starkt objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga brott eller att förhindra olyckor och där det således inte är påkallat med en individuell prövning i varje enskilt fall.