sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — För att resultatersättning ska utbetalas krävs bland annat att en anställning ska ha pågått och varit av en viss omfattning och för utbildning ska den som har påbörjat studier också ska ha avslutat desamma.84 Mätt utifrån avtalets villkor för resultatersättning uppgick resultatet för tjänsten Stöd och match- ning till under 2017.85 Målsättningen med arbetsmarknadsutbildningarna är att de arbets- sökande ska bli anställningsbara inom relevant yrke eller bransch. I vilken utsträckning detta resultat har uppnåtts går inte att utläsa ur 84För att resultatersättning för arbete ska utgå krävs bl.a. att en anställning påbörjats senast efter att en arbetssökande avslutat sitt deltagande i Stöd och matchning, att anställningen varat i minst fyra sammanhängande månader och att den motsvarar den arbets- sökandes önskade omfattning. För att resultatersättning för utbildning ska utgå krävs bl.a. att den arbetssökande som deltagit i Stöd och matchning har fullföljt en reguljär utbildning motsvarande 20 veckors heltidsstudier. 85Utredningens beräkningar utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Av tabell 12.8 kan där- emot konstateras att mellan av deltagarna i dessa utbildningar var i arbete efter avslutad tjänst och ytterligare en procent var i utbildning. För tjänsten Introduktion till arbete, som riktar sig till deltagare som står långt ifrån arbetsmarknaden och i första hand syftar till progression86, varierade resultatet mätt i andel övergångar till arbete eller utbildning mellan efter avslutad tjänst. Det saknas uppgifter om i vilken utsträckning tjänsten bidrog till deltagarnas progression, exempelvis hur stor andel av deltagarna som övergått i en annan tjänst och avslutat densamma. 12.6.3Merparten av de tjänster som arbetssökande får tillhandahålls i extern regi Mot bakgrund av att det saknas statistik för de arbetsmarknadstjäns- ter som Arbetsförmedlingen tillhandahåller i egen regi går det, som tidigare nämnt, inte heller att jämföra resultatet av desamma med de arbetsmarknadstjänster som Arbetsförmedlingen köper av externa utförare. Det som däremot kan konstateras är att externa utförare tillhandahåller merparten av de arbetsmarknadstjänster som ansvarar för, mätt i kostnader för desamma. Av tabell 12.9 framgår att den ersättning som utbetalas till externa ut- förare har motsvarat av Arbetsförmed- lingens verksamhetskostnad. Medan den ersättning som utbetalas till externa utförare enbart avser arbetsmarknadstjänster utgörs Arbets- förmedlingens verksamhetskostnad av kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift (och därtill kost- nader för bland annat lokaler och it). 86Med progression avses att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbets- marknaden. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Tabell 12.9 Kostnad för arbetsmarknadstjänster i extern regi i samt som andel (i procent) av Arbetsförmedlingens verksamhetskostnader, 2011 2017 Kostnad/andel av kostnad i extern regi [mnkr] i extern regi i % av AF:s Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning . Arbetsförmedlingens verksamhetskostnader utifrån resultaträkning i årsredovisning . De externa tjänsternas procentuella andel är beräknad som kostnad för externa tjänster dividerat med Arbetsförmedlingens verksamhetskostnad. I myndighetens årsredovisningar redovisar hur myndighetens personal fördelar sin tid utifrån en indelning i 7 prestationer, vilka motsvarar myndighetens huvudsak- liga uppgifter.87 Kostnaden för Arbetsförmedlingens arbete direkt mot arbetssökande och arbetsgivare kan därmed jämföras med kost- naden för de externa arbetsmarknadstjänsterna. Av Arbetsförmedlingens totala personalstyrka arbetade cirka med tjänster som riktades direkt mot arbetssökande och arbetsgivare , enligt Arbetsförmedlingens prestationsredo- visning, vilket motsvarar en kostnad om cirka 4 263 miljoner kro- nor.88 De prestationer som utgör grunden för denna beräkning inkluderar emellertid personalresurser som utför annan verksamhet än arbetsmarknadstjänster, däribland upprättar de handlingsplaner, utbetalar ersättning till arbetssökande och samverkar med andra myndigheter. Mot bakgrund av detta kan konstateras att Arbetsför- medlingens kostnader för att i intern regi utföra arbetsmarknads- tjänster sannolikt är betydligt lägre än den i tabellen angivna sum- man. Det saknas dock möjlighet att avgöra den exakta omfattningen. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens kostnader för att 87För mer information, se Arbetsförmedlingens prestationsredovisning i Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016 respektive 2017. 88Avser prestationerna: tjänster för att söka arbete, rekryteringstjänster till arbetsgivare och rustande/stärkande insatser. Arbetsförmedlingens kostnader har beräknats utifrån av myndighetens totala personalkostnader och därefter tillfogats ett OH-kostnadstillägg om I avsnitt 12.7.4 beskrivs Arbetsförmedlingens prestationsredovisning och hur denna har genomförts närmare. I samma avsnitt beskrivs även beräkningen av OH-kostnader för Arbetsförmedlingens verksamhet närmare. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi utföra arbetsmarknadstjänster i intern regi låg någonstans mellan 3,2 och . I tabell 12.10 jämförs kostnaden för Arbetsförmedlingens interna regi med kostnaden för de arbetsmarknadstjänster som ges i extern regi. Av tabellen framgår att kostnaderna för arbetsmarknadstjänster i extern regi uppgår till mer än kost- naderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i intern regi. I tabellen anges kostnaden för Arbetsförmedlingens verksamhet i intern regi till . I denna summa ingår dock, som tidi- gare har konstaterats, annan typ av verksamhet än arbetsmarknads- tjänster. Tabell 12.10 Kostnad för arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi i samt som andel (i procent) av total kostnad, 2016 2017 4 086 () 4 263 () 5 440 () 5 790 () 9 526 () 10 053 () Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning . baseras kostnadsberäkningarna på de procenttal som anges för prestationerna Tjänster för att söka arbete, Rekryteringstjänster till arbetsgivare samt Rustande/stärkande insatser. Dessa procenttal har omräknats till kostnader utifrån motsvarande andel av myndighetens personalkostnad och ett OH-kostnadstillägg om har därefter tillfogats. För mer information, se avsnitt 12.7.4. Sammantaget kan konstateras att en stor del av Arbetsförmedlingens verksamhet för att stödja, rusta och matcha arbetssökande och arbetsgivare utförs av externa utförare. Det går däremot inte att säga något om detta har inneburit att verksamheten har uppnått bättre eller sämre resultat. 12.6.4Forskning om privata och offentliga utförares resultat Trots att en stor och växande andel av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten har lagts ut på privata utförare finns det relativt lite forskning som belyser vilka effekter detta har fått vad gäller kostnaderna för och resultatet av denna verksamhet. IFAU har tidigare sammanfattat forskningsläget (, 2011) och kom i korthet fram till att den empiriska forskningen inte gav några tydliga svar på om privata eller offentliga utförare gav bäst resultat. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Skillnaderna i resultat mellan de privata och offentliga utförarna var ofta små, framför allt på lång sikt. När och hur studierna har gjorts kan dock påverka utfallet. Detta gäller exempelvis de två svenska studier som har gjorts av privata och offentliga aktörer inom Jobb- och utvecklingsgarantin ().89 I tabell 12.11 har utredningen sammanfattat den forskning på området som har publicerats efter IFAU:s kunskapsöversikt fram till 2017.90 Tabellen ger bland annat en översikt över vilken typ av tjänst som studeras, resultat och eventuella delresultat av studien. Av tabellen framgår även studietyp. Den ena studietypen är observationsstudier, där forskarna vanligt- vis använder sig av registeruppgifter. Utifrån de tillgängliga register- uppgifterna försöker forskarna isolera effekten av att en insats utförs av olika utförare. För att göra detta tar de vanligtvis hänsyn till skill- nader i så kallade observerbara individegenskaper så som ålder, föd- elseland, utbildningsnivå och arbetslöshetshistorik. Deltagarna som befinner sig hos en privat respektive offentlig utförare kan trots detta skilja sig åt på ett systematiskt vis. Den andra studietypen är experimentbaserade studier, där deltagare fördelas slumpmässigt (randomiserat) mellan de privata och offentliga utförarna. Den slump- mässiga fördelningen innebär att systematiska skillnader mellan grupperna kan undvikas och möjligheten att uttala sig om orsaks- samband är därmed större. I de flesta studier är skillnaderna mellan privata och offentliga utförare små eller obefintliga, framför allt på lång sikt. Den största experimentbaserade studien, som avser förstärkta förmed- lingsinsatser i , visar dock på betydligt bättre resultat för offentliga än privata utförare. En förklaring till att de privata ut- förarna inte lyckas bättre än de offentliga skulle kunna vara att de försöksverksamheteter som har studerats har pågått för att de privata utförarna, som är nya på marknaden, ska kunna 89Riksrevisionen (2009) kommer fram till att arbetsförmedlingskontor som använder sig av kompletterande aktörer har sämre resultat än de kontor som inte gör detta. Harkman m.fl. (2010) tar, till skillnad från hänsyn till andra skillnader mellan kontor som använder respektive inte använder kompletterande aktörer, och kommer då fram till att kontor som använder kompletterande aktörer har bättre resultat på kort sikt, men att det inte kvarstår någon skillnad. 90En studie, Behagel (2014), omnämns även i (2011) utifrån det discussion paper som för hade publicerats. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi etablera sig och konkurrera med varandra och de offentliga ut- förarna.91 Denna hypotes tillbakavisas dock i en dansk studie av Rehwald (2017), i vilken den offentliga utföraren utgjorde nykom- lingen på marknaden.92 En förklaring till att skillnaderna mellan privata och offentliga ut- förare i regel är små skulle kunna bero på att tjänsterna, som de privata och offentliga utförarna jämförs utifrån, inte är effektiva. Detta förefaller exempelvis vara fallet i Liljeberg m.fl. (2012) studie för IFAU av privata och offentliga utförare av jobbcoachning.93 91Denna hypotes framförs exempelvis av och (2010). 92Under de som föregick studien förekom endast privata utförare för den studerade gruppen högutbildade arbetssökande i . 93Jobbcoachningen visade sig ha små effekter jämfört med de som inte tog del av tjänsten. efter coachningens början hade deltagarna i genomsnitt högre övergång till arbete, framför allt till tillfälliga arbeten. var deltagarna inskrivna som arbets- sökande i lika stor utsträckning som om de inte hade fått någon jobbcoachning. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Tabell 12.11 Sammanfattning av studier som jämför offentliga och privata utförare av arbetsmarknadstjänster Resultat avser i regel sysselsättning och inkomst, ( ) anger sämre resultat/högre kostnad hos den privata aktören jmf med den offentliga, (0) ingen skillnad, och (+) bättre resultat/lägre kostnad hos den privata. CBA = Cost-benefit analys. N/A = uppgift saknas. Urval: studier publicerade 2011 Deltagare utanför garantierna. lingen (2011) Deltagare utanför garantierna. Deltagare hos privat utförare nöjdare, har fler aktiviteter och söker fler jobb. (+) utlandsfödda ( ) ungdomar. aktör nöjdare, har fler aktiviteter och söker fler jobb. CBA (0) i behov av rehab. Deltagare i garantierna. utförare () jämförs med ESF och både privata utförare och ESF bättre och mer kostnadseffektiv än ESF i , ESF bättre och mer kostnadseffektiv än privata utförare i UGA. Kostnadseffektivitet mätt som kostnad per arbetstillfälle. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi ( ), efter 6 mån (0) Deltagare (ej högutbildade) hos privata eller offentliga jobbcenter) i . analys ( ), Kort sikt ( ), tid i arbetslöshet, men detta beror i hög utsträckning på utträde ur Kort sikt (+), CBA (+) ( ), efter fem en privat (icke- år (0) vinstdrivande) utförare och en offentlig utförare i privat (+), (0). privat (+), jämförs med AF och icke- av privata utförare räknas in ökar deras kostnad med utförare är inte längre billigare än den offentliga. Delresultat: män, personer erfarenhet och Aarhus (+), Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi 12.6.5Leder de arbetssökandes val till bättre resultat? Många av de tjänster som syftar till att matcha de arbetssökande till arbete eller utbildning har tillhandahållits genom valfrihetssystem, sedan lagen om valfrihetssystem hos Arbetsförmedlingen infördes . Medan den offentliga upphandlingen bygger på Arbetsför- medlingens förmåga att kontraktera de bästa leverantörerna grundar sig valfrihetssystem på de arbetssökandes vilja och förmåga att genom sina val driva kvalitet. För att ett valfrihetssystem ska fungera ända- målsenligt krävs att de arbetssökande väljer leverantörer med bäst resultat och väljer bort leverantörer med sämst resultat. Hur de arbetssökande använder sina val avgör om tjänster som tillhandahålls genom ett valfrihetssystem bidrar till att uppnå goda resultat eller inte. Arbetssökandes val inom stöd och matchning Utredningen har utifrån uppgifter från Arbetsförmedlingen analy- serat resultatet för de cirka 100 leverantörer av Arbetsförmedlingens tjänst Stöd och matchning som hade minst 100 deltagare . Med resultat avses andel övergångar till arbete eller utbildning efter avslutad tjänst. Av figur 12.10 framgår att det genomsnittliga resultatet uppgick till . Undantaget tre leverantörer med så kallade extrem- värden (markerade med cirklar i figuren) hade samtliga utförare ett resultat som låg inom ett spann om , medan hälften av alla leverantörerna hade ett resultat mellan cirka 28 och 37 pro- cent. Därmed kan konstateras att spridningen av leverantörernas resultat är relativt stor. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Figur 12.10 Spridning av andel deltagare i arbete eller utbildning efter avslutad tjänst för leverantörer av Stöd och matchning Källa: Arbetsförmedlingens datalager. Avser alla leverantörer med minst 100 deltagare . Utredningen har även analyserat om leverantörer med goda resultat har fler deltagare än övriga leverantörer. Av figur 12.11 framgår att det inte finns något linjärt samband mellan resultat och deltagarantal för leverantörerna, i detta fall leverantörer som hade fler än 50 del- tagare . Av figuren framgår att de leve- rantörer som hade flest deltagare hade ett resultat som var i nivå med eller sämre än det genomsnittliga resultatet för samtliga leverantörer. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Figur 12.11 Antal deltagare i Stöd och matchning och andel av deltagarna (i procent) som är i arbete eller utbildning efter avslutad tjänst, per leverantör Källa: Arbetsförmedlingens datalager. Avser alla leverantörer med fler än 50 deltagare . En anledning till att valfrihetssystemet inte leder till att de leveran- törer som uppvisar bäst resultat får flest deltagare kan vara att de arbetssökande inte kan eller vill välja leverantör, eller att de väljer leverantör utifrån andra grunder. För att underlätta för de arbets- sökande att välja leverantör har Arbetsförmedlingen tagit fram ett ratingsystem som visar på leverantörernas tidigare resultat.94 Leve- rantörer får genom detta en inbördes rangordning, där de som har sämst resultat får en stjärna och de som har bäst resultat får tre stjärnor. Ratingsystemet bygger på en statistisk sannolikhetsmodell som tar hänsyn till att de arbetssökandes förutsättningar att få ett arbete eller övergå i utbildning kan skilja sig åt. I modellen ingår exempelvis faktorer som den arbetssökandes ålder, utbildningsnivå och yrkeserfarenhet samt arbetslösheten i kommunen där den arbets- sökande är bosatt. 94Ratingsystemet är inspirerat av den så kallade star rating-modellen som återfinns i . Arbetsförmedlingens ratingsystem för tjänsten Stöd och matchning bygger på en pilotverk- samhet som togs fram för tjänsten Jobbcoachning. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi I tabell 12.12 har utredningen, utifrån uppgifter från Arbetsför- medlingen, analyserat hur de arbetssökande använder sin möjlighet att välja leverantör i tjänsten Stöd och matchning. Tabell 12.12 Arbetssökandes val i tjänsten Stöd och matchning, Antal som gör ett förstagångsval Andel som gör ett aktivt förstagångsval Andel av de som gör ett aktivt första- gångsval som väljer leverantör med/som Antal som gör ett omval Andel som gör ett aktivt val vid omval Andel av de som gör ett aktivt omval som väljer en leverantör med Källa: Utredningens bearbetning av uppgifter från Arbetsförmedlingen. Gäller samtliga val till och från leverantörer . Uppgift saknas för mellan av deltagarnas val, därmed summerar andelarna inte alltid till . Leverantörer som saknar stjärna hade för få deltagare eller hade varit verksamma för att ett ratingvärde, och därmed antal stjärnor, ska kunna beräknas. Med förstagångsval avses deltagare som valde eller tilldelades leverantör första gången någonsin, med omval avses deltagare som valde eller tilldelades leverantör och där detta inte var första gången . Med aktivt val avses att deltagarna använde sig av sin möjlighet att välja leverantör. Deltagare som inte gjorde ett aktivt val tilldelades leverantör enligt avtalets ickevalsalternativ. Under angiven tidsperiod utgjordes ickevalsalternativet av den leverantör som låg närmast deltagarens bostadsadress. Av tabellen framgår att nästan alla arbetssökande som anvisas till tjänsten gör ett aktivt förstagångsval, det vill säga använder sig av sin möjlighet att välja leverantör när de anvisas till tjänsten . Ungefär en av fem av förstagångsväljarna som gör ett aktivt val väljer en leverantör med tre stjärnor, medan ungefär lika många väljer leverantörer som saknar ratingvärde. De flesta, cirka hälften, av förstagångsväljarna väljer leverantörer som har två stjärnor i rating- värde. Det förekommer att arbetssökande i vissa delar av landet Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi saknar möjlighet att välja en leverantör med tre stjärnor. En kom- pletterande analys visar dock att av samtliga första- gångsväljare hade möjlighet att välja en trestjärnig leverantör.95 Av tabell 12.12 framgår vidare att antalet arbetssökande som gör ett omval, med vilket avses deltagare som anvisas till tjänsten på nytt samt deltagare som under pågående anvisningsperiod byter leve- rantör, är lika många eller fler i jämförelse med antalet arbetssökande som väljer leverantör . Av de ombytessökande är det endast cirka en femtedel som gör ett aktivt val av leverantör. Detta skulle kunna förklaras av att de arbetssökande som anvisas att ta del av en ytterligare period av tjänsten, anvisas till den leverantör som levererade tjänsten under föregående avtalsperiod, och att detta registreras som ett icke-val.96 Oavsett tyder detta på att de arbets- sökande inte använder sin möjlighet att byta leverantör vid det nya anvisningstillfället eller under pågående avtalsperiod, till att välja en ny leverantör som har uppvisat goda resultat. Utredningen har även analyserat hur leverantörernas ratingvärde skiljer sig åt mellan de arbetssökandes som gör respektive inte gör aktiva val. Analysen redovisas i bilaga 2 till kapitlet. I genomsnitt skil- jer sig fördelningen av deltagare mellan leverantörer med olika ratingvärden åt mellan de arbetssökande som gör ett aktivt val respektive avstår från detta.97 Skillnaden i leveran- törernas ratingvärde är störst mellan de arbetssökande som gör respektive inte gör aktiva val under den sista av de tre studerade tids- perioderna. En förklararing till detta kan vara att ratingsystemet först omfattade tjänstens samtliga fyra spår, medan det endast omfattade ett av spåren. Därutöver förenklades de arbetssökandes tillgång till ratingsystemet genom ett 95Den kompletterande analysen från Arbetsförmedlingen visar att andelen av samtliga första- gångsväljare som hade möjlighet att välja en trestjärnig leverantör uppgick till Resterande av de arbetssökande hade att välja mellan leverantörer med högst två stjärnor i rating. 96Enligt avtalet för tjänsten var ickevalsalternativet den leverantör som fanns geo- grafiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. Ickevalsalternativet har därefter ändrats och är den leverantör som har högst rating (flest antal stjärnor) och finns geografiskt närmast den arbetssökandes bostadsadress. FFU Stöd och matchning, uppdaterad , Dnr: Af-2016/0002 3112. 97Signifikant på 0,1 procentsnivå. Skillnaden är ett genomsnitt för samtliga studerade tids- perioder och inkluderar såväl förstagångsväljare som ombytesväljare. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi digitalt sökverktyg, publicerades denna i ett dokument på Arbetsförmedlingens webbplats.98 En kommande rapport från Arbetsförmedlingen analyserar om det för leverantörer av Stöd och matchning finns ett samband mellan en höjd respektive sänkt ratingnivå och antalet förstagångsväljare. Preliminära resultat från denna analys indikerar att de leverantörer som har förbättrat sin rating mellan två ratingtillfällen har fått ett ökat inflöde av förstagångsväljare, i jämförelse med leve- rantörer som kvarstår på den tidigare ratingnivån. En enhets högre ratingnivå motsvarar en cirka 20-procentig ökning av antalet första- gångsväljare. För de leverantörer som har sänkt sin ratingnivå mellan två ratingtillfällen tyder de preliminära analysresultaten på att detta inte motsvaras av ett minskat inflöde av förstagångsväljare, åtmin- stone inte i närtid, jämfört med de leverantörer som har bibehållit sin ratingnivå. I rapporten undersöks även om effekten av en för- ändrad ratingnivå skiljer sig åt för arbetssökande med olika egen- skaper, baserat på tjänstens olika spår. Arbetssökandes val används på olika sätt av olika arbetssökande Det ratingsystem som Arbetsförmedlingen använder för Stöd och matchning bygger på en pilotverksamhet som togs fram för tjänsten Jobbcoachning. Ratingsystemet för denna tjänst hann dock endast vara i bruk innan tjänsten, och därmed även ratingsystemet, lades ned. I en analys av ratingsystemet för jobbcoacher visar (2015) att de leverantörer som fick tre stjärnor fick betydligt fler deltagare än de leverantörer som fick färre stjärnor. Av studien framgår även att arbetssökande med olika egen- skaper använde sig av ratingvärdena i olika utsträckning. Arbets- sökande med högre utbildning och kortare inskrivningstid använde sig av ratingvärdena i högre utsträckning än övriga arbetssökande. Arbetssökande födda utanför verkade över huvud taget inte använda sig av leverantörernas ratingvärden. 98Genom det digitala sökverktyget kan de arbetssökande utöver rating även söka på ort, yrkes- inriktning, språk och fritext. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Arbetssökandes val kan skilja sig från beställarens vilja En annan förklaring till att de arbetssökandes val inte leder till att leverantörer med goda resultat får fler deltagare kan vara att deras val inte överensstämmer med tjänstens syfte (beställarens vilja). I en sammanställning av aktuell forskning om aktiv arbetsmarknads- politik för IFAU framhåller Crepón och (2016) att det finns ett antal studier som tyder på en svag efterfrågan på arbets- marknadspolitiska insatser bland de arbetssökande. Bland annat vi- sar tidigare refererad studie av Behagel et al (2014) att hälften av de arbetssökande som erbjöds en mer intensifierad form av jobbcoach- ning tackade nej till detta. En annan studie av et al (2003) visar att arbetssökande – som ställs inför ett val mellan å ena sidan en kom- bination av arbetslöshetsersättning, hjälp att söka jobb samt kontroll av arbetssökandet, å andra sidan ingetdera av dessa – valde det sist- nämnda alternativet, trots att detta innebar att de inte fick någon ersättning.