sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — För regeringens prövning av överklaganden enligt terrängkör- ningsförordningen saknas det bestämmelser om vilka som har rätt att överklaga. Detta beror på att regeringen inte är någon förvalt- ningsmyndighet eller förvaltningsdomstol och därmed är varken för- valtningslagens eller förvaltningsprocesslagens bestämmelser direkt tillämpliga för regeringens prövning av överklaganden. Förvaltnings- lagens bestämmelser brukar dock läggas till grund för regeringens handläggning och beslutsutformning. Direkt tillämpliga för reger- ingens prövning är bestämmelserna om allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen. Även bestämmelserna om att inhämta upplysningar och yttranden enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller för regeringens prövning. Regeringen har också en lagprövningsrätt enligt 12 kap. 10 § reger- ingsformen. Rätten till domstolsprövning av regeringsbeslut tillgodoses genom lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. 8.11.4Förvaltningsdomstol eller mark- och miljödomstol? De överklaganden som görs till de allmänna förvaltningsdomstol- arna om undantag från terrängkörningslagens förbud gäller till stor del mark- och miljöfrågor även om det också till stor del handlar om behovet av att undantag medges, t.ex. på grund av funktionsned- sättning. Att det i mångt och mycket handlar om just mark- och miljö- frågor väcker frågan om mark- och miljödomstol är mer lämpad att pröva frågor om terrängkörning än förvaltningsdomstol. Det som talar för att frågorna bör prövas av mark- och miljödom- stol är att terrängkörningslagstiftningen i likhet med och dess tillhörande förordningar, där ju domstolsprövningarna sker hos mark- och miljödomstol, är en skyddslagstiftning för miljön. Det som talar emot att ändra domstolsslag är att det även kan bli fråga om prövningar av andra slag som inte är miljörelaterade, dvs. sådana som faller in under begreppet övrig förvaltning. Detta gäller förordnande av naturvårdsvakter, men skulle även komma att gälla utredningens förslag om tillstånd för funktionsnedsatta. Annat som talar emot att ändra domstolsslag är att vissa förvaltningsdomstolar, framför allt Förvaltningsrätten i , har viss vana och upparbetade rutiner för hantering av terrängkörningsfrågor. Det bör också hållas i åtanke att det totalt sett är fråga om en mycket liten måltyp. En ändring av domstolsslag innebär inga vinster, varken från ekonomisk eller någon rättslig synpunkt. är part till FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen). Även EU är en av kon- ventionens parter. Århuskonventionen är således en del av EU:s rätts- ordning och den nationella svenska rätten. Århuskonventionens parter är skyldiga att garantera allmänheten rätt att få tillgång till information, delta i beslutsprocesser och få tillgång till rättslig pröv- ning rörande miljöfrågor. Med allmänhet menas fysiska och juridiska personer samt miljöorganisationer (artikel 2.4). Parterna ska enligt artikel 9.3 i konventionen se till att den som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtelser av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövad av domstol eller i administrativ ordning. Av artikel 9.3 följer således inte något krav på domstols- prövning utan prövning av överklagande kan alltså även ske i admini- strativ ordning, dvs. av myndighet eller, som i , även av reger- ingen. har i fråga om vad som avses med den nationella miljölagstiftningen uttalat att begreppet inte ska tolkas för snävt. Även ett beslut som strider mot t.ex. lagstiftning om buller eller hälsa ryms i begreppet.167 Enligt implementeringsguiden till konventionen är artikel 9.3 inte begrän- sad till specifik miljölagstiftning. Avgörande är om en bestämmelse gäller miljön i något avseende. Det kan handla om t.ex. stadspla- nering eller miljöskatt.168 När det gäller vilka som ska ha rätt att överklaga beslut enligt artikel 9.3 ger konventionen ett relativt stort utrymme för de anslutna parterna att bestämma detta i den nationella rätten. Det får dock inte ställas upp kriterier som är så stränga att allmänheten eller miljö- organisationer i praktiken hindras från att ifrågasätta myndigheters handlande eller passivitet som man anser strider mot den nationella miljölagstiftningen.169 Bedömning: Det bör inte göras någon förändring av vilka instanser som prövar överklaganden enligt terrängkörningslagstiftningen. Förslag: Sökanden och kommunmedlemmar i berörd kommun ska få överklaga beslut om föreskrifter om förbud och begräns- ningar för terrängkörning till regeringen. Vissa beslut i enskilda fall ska även få överklagas av organisationer som uppfyller vissa kriterier. Det ska införas tydligare bestämmelser om delgivning och om beräkning av tid för överklagande av beslut om föreskrifter. Bestäm- melserna om tiden för överklagande ska förtyd- ligas och begränsas. 167Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut ACCC/C/2010/50, . 168United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Aarhus Convention Imple- mentation Guide, 2 uppl., 2013, s. 207. 169Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut ACCC/C/2006/18, . Ingen förändring av domstolsslag Det finns argument för att ändra domstolsslag från förvaltningsrätt till mark- och miljödomstol för prövningar enligt terrängkörnings- lagstiftningen, men det finns även argument för att inte ändra dom- stolsslag. Domstolsprövningen enligt terrängkörningslagstiftningen utgör en mycket liten måltyp hos förvaltningsrätterna. Det har inte fram- kommit några problem med denna instansordning. Prövningarna kan även gälla frågor som inte är miljörelaterade, t.ex. vid avslag på en ansökan om förordnande av naturvårdsvakt. Sammantaget kan utred- ningen inte se några vinster med att ändra domstolsslag. Bedöm- ningen är således att allmän förvaltningsdomstol fortsatt ska pröva överklaganden av samma slags terrängkörningsfrågor som . Beslut om förbud eller begränsningar ska fortsatt prövas av regeringen Rättsutvecklingen talar starkt för att avlasta regeringen prövning- arna enligt terrängkörningslagstiftningen. Argumenten om politisk styrning av praxis stämmer för övrigt dåligt med rätten till domstolsprövning (se avsnitt 8.11.1). Dessutom är det inte givet att terrängkörningslagstiftningen ger utrymme för politiska över- väganden. Det som talar för att regeringen fortsatt ska pröva överklaganden om beslut om förbud eller begränsningar för användning av motor- drivet fordon enligt terrängkörningslagstiftningen är att det handlar om vikten av att besluten är demokratiskt förankrade. I kommunen fattas besluten av beslutande politiska organ (kommun- fullmäktige eller en nämnd, t.ex. kommunstyrelsen). Det finns således ändå ett visst politiskt inslag i dessa sammanhang. Ofta blir det fråga om två motstående allmänna intressen, framför allt ortsbefolk- ningens behov av att kunna använda motordrivet fordon i terräng för transporter ställt mot rennäringens behov av att säkerställa en så störningsfri miljö som möjligt för renen under dess kalvningsperiod. Det finns ingen allmänt gällande objektiv modell, varken enligt lag, förordning, förarbeten eller praxis, för värdering eller gradering av olika allmänna intressen. Allmänna intressen av olika slag får därför i en strikt objektiv mening sägas ha lika tyngd. regeringens beslut visar också att det ofta handlar om att göra avväg- ningar mellan motstående allmänna intressen. Prövningarna handlar om att ge ett allmänt intresse företräde fram- för ett annat i princip lika starkt allmänt intresse. Dessutom kan det kan inte bortses från att det finns vissa politiska inslag när det gäller kommunala beslut om föreskrifter om förbud eller begränsningar för körning med motordrivet fordon i terräng. Överklaganden av sådana beslut lämpar sig därför mindre väl för domstolsprövning. Det är också fråga om ett fåtal ärenden . Det bör även uppmärksammas att föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning med motordrivet fordon i terräng inom visst område i princip blir ett områdesskydd som har vissa likheter med områdesskydd enligt 7 kap. , t.ex. naturreservat. Beslut om områdesskydd enligt överklagas till reger- ingen. Områden som det meddelas föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning ansluter i vissa fall till reglerings- områden eller områden som är skyddade enligt 7 kap. , vilket också bör vägas in. Vid en samlad bedömning finner utredningen, trots att rätts- utvecklingen talar för domstolsprövning, att regeringen fortsatt bör pröva överklaganden av samma slags beslut i terrängkörningsfrågor som . Vilka som ska ha rätt att överklaga Dagens terrängkörningslagstiftning saknar bestämmelser om vem som har rätt att överklaga beslut. När det gäller beslut i enskilda fall som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol är det i och för sig relativt klart hur klagorätten ska avgöras. Det sker enligt den all- männa bestämmelsen i 42 § förvaltningslagen, dvs. den beslutet angår. Praxis om vem ett beslut angår är omfattande. Det är betydligt svårare att avgöra vem som har rätt att överklaga till regeringen, dvs. beslut om föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning med motordrivet fordon, vanligtvis snö- skoter. Det gäller även beslut om att inrätta allmän skoterled. Av de avgöranden från regeringen som har studerats tycks det inte göras någon prövning av klagorätten. För att klagorätt ska finnas brukar det normalt krävas en sak- legitimerande grund, dvs. att beslutet angår den klagande i och med att hans eller hennes rättsställning förändras på något betydande sätt.170 Förutom en eventuell sökande får ett beslut om föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för användning av motordrivet fordon i terräng i första hand betraktas som en angelägenhet för medlemmarna av den kommun i vilken beslutet gäller. Det får ses mot bakgrund av att ett sådant beslut enligt gällande terrängkörningslag inte får innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Kommunmedlemmar får därmed anses vara berörda i den meningen att de bör ha rätt att överklaga beslut om föreskrifter om förbud eller begränsningar om användning av motordrivet for- don i terräng. En sådan uppfattning vinner för övrigt stöd i den generösa tillämpning av rätten till överprövning som har gällt. Mot ovanstående bakgrund föreslår utredningen därför när det gäller allmänheten att rätten att överklaga vissa beslut enligt terräng- körningslagstiftningen bestäms till sökanden eller medlemmar av berörd kommun. Medlem av en kommun är enligt 1 kap. 5 § första stycket kommunallagen den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där. Med- lem av en kommun är enligt paragrafens andra stycke också en med- borgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater (unions- medborgare) som är bosatt i kommunen men som, enligt 5 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481), inte ska folkbokföras där. Med beaktande av Århuskonventionen får även miljöorganisa- tioner anses vara klagoberättigade i fråga om vissa beslut i enskilda fall, t.ex. om inrättande av allmän skoterled. Det är rimligt att för sådana organisationer ställa upp kriterier för klagorätten. Dessa kri- terier bör vara desamma som de som anges i 16 kap. 13 § miljöbalken.171 Ett beslut om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning påverkar ett stort antal personer, men kan rimligen inte vara en angelägenhet för vem som helst i rättslig mening. För en rationell och rättssäker överprövning av terrängkörningsföreskrifter och beslut 170Jfr 41 § förvaltningslagen (2017:900): ”Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.” 171Av 16 kap. 13 § framgår att vissa beslut enligt balken får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som 1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata natur- skydds- eller miljöskyddsintressen, 2. inte är vinstdrivande, 3. har bedrivit verksamhet i under , och 4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verk- samheten har allmänhetens stöd. om allmän skoterled behöver kretsen av klagoberättigade avgränsas till sökande och medlemmar av berörd kommun samt till vissa orga- nisationer i vissa fall. När det gäller beslut om allmän skoterled ska fort- satt kunna överklaga sådana beslut till regeringen. Detta skulle även gälla särskilda områden. Det kan inte anses vara förenligt med normala rättssäkerhets- garantier med en oinskränkt rätt att överklaga (23 § första stycket terrängkörningsförordningen). Tiden för överklagande för i alla frågor som verket får överklaga ska därför begränsas från den dag underrättelse om beslutet kom in till myndigheten. Tydliga bestämmelser om tid för överklagande Kommunallagens bestämmelser om rätt tid för överklagande är inte tillämpliga för beslut om terrängkörningsföreskrifter. Inte heller är förvaltningslagens bestämmelser om rätt tid för överklagande utan vidare tillämpliga, dvs. om man inte använder sig av kungörelse- delgivning enligt 49 § delgivningslagen (2010:1932). I princip kan det finnas en evig tid för överklagande. Det kan således konstateras att det behövs förtydliganden om när man ska anses ha fått del av ett beslut om terrängkörningsföre- skrifter och därmed inom vilken tid man får överklaga. Utredningen föreslår därför sådana bestämmelser. 8.12Ingen förändring av ansvariga myndigheter Bedömning: Det bör inte göras någon förändring i fråga om vilken eller vilka myndigheter som ska ansvara för frågor om terrängkörning eller terrängmotorfordon. I avsnitt 3.3 redovisas en översikt av vilka myndigheter som har ansvar för frågor om terrängkörning och terrängmotorfordon. I avsnittet beskrivs kortfattat vad respektive myndighet har ansvar för. , , Transportstyrelsen, läns- styrelserna och kommunerna har ansvar för frågor som rör terräng- körning och terrängmotorfordon. Däremot kan det inte sägas att har någon specifik uppgift när det gäller terrängkörning eller terrängmotorfordon, även om verket har ansvaret för den lång- siktiga planeringen av transportsystemet. Utredningens bedömning är att den ansvarsfördelning som finns i fråga om terrängkörning och terrängmotorfordon mellan ovan nämnda statliga myndigheter och kommuner fungerar väl. Ansvarsfördelningen faller sig närmast naturlig sett till myndig- heternas och kommuners övriga ansvarsområden. Det har inte fram- kommit att det finns problem med den nuvarande ansvarsfördel- ningen. I avsnitt 8.8.5 redovisas förslag om tydligare roller när det gäller tillsyn och tillsynsvägledning. För del är det fråga om en kodifiering av verkets nuvarande roll. För länsstyrelserna som har operativ tillsyn i regleringsområdena är det också fråga om en kodifiering av den nuvarande rollen. Det som till- kommer för länsstyrelserna är att ge tillsynsvägledning till kommu- nerna. För kommunerna blir tillsyn över terrängkörning däremot fråga om en helt ny uppgift. Bedömningen är således att det inte bör göras någon förändring av den ansvarsfördelning som finns för frågor om terrängkörning och terrängmotorfordon. 8.13Utredning om ersättning för skada Förslag: och Kammarkollegiet ska tillsammans få i uppdrag att utreda om det finns behov av en reglering som ger möjlighet till ekonomisk kompensation ur skoterledfonden för skador orsakade av terrängkörning och, om ett sådant behov kan identifieras, föreslå en modell och kriterier för att sådan ersättning ska utgå. Terrängkörning orsakar skador på jordbruks- och skogsbruksmark, men vållar även skador för rennäringen. Skador orsakas av körning på både barmark och snötäckt mark. Ihållande snöskoterkörning leder till att snön packas, vilket kan orsaka s.k. isbränna. På jordbruksmark kan isbränna orsaka att grödan skadas och dör eller att vårbruket försenas. Utöver skördebortfallet kan ogräs komma in på jordbruksmarken och ge sämre foderkvalitet på vallväxter. Snöskoterkörning i vägdiken kan leda till att isloss- ningen försenas. Det leder i sin tur till en försämrad dränering och upptorkning. När det gäller jordbruksmark är markens upptorkning en förutsättning för vårbruket och en försenad upptorkning försenar därmed vårbruket. Terrängkörning vållar jordbruket skador även på bl.a. stängsel och täckdikningsbrunnar. När det gäller skogsbruksmark uppstår skador från snöskoter- körning framför allt i skogsplanteringar. Skogsplantor knäcks eller skadas. Skadorna kan orsaka att skogsplantor dör, leda till försenad tillväxt eller försämrad virkeskvalitet. Rennäringen kan vållas direkta ekonomiska skador på grund av att renhonan kan kasta sin kalv (missfall) om hon störs av motorljud och fordonsrörelser. Snöskoterkörning kan även leda till att en ren- hjord skingras. har renen ofta en negativ energi- balans och vid skingring av en renhjord kan renar få så stora energi- förluster att de får svårt att överleva. Renskötarna får vid skingrade renhjordar ägna tid och arbete åt att samla ihop hjorden igen. I Fjällpropositionen anförde regeringen att om markskador upp- står vid överträdelse av bestämmelserna i terrängkörningslagen torde markägaren kunna åberopa skadeståndsgrundande vållande hos den som kört, om inte markägaren har medgett körningen.172 är det dock svårt, oftast omöjligt, att fastställa vem som har vållat en skada på jordbruks- och skogsbruksmark eller för ren- näringen. Även med de förslag till ökad tillsyn som föreslås, kommer det att finnas begränsade möjligheter att beivra överträdelser av lagen. Jord- och skogsbruk och rennäring är enskilda intressen, men också allmänna intressen. Att jordbruk, skogsbruk och rennäring är allmänna intressen väcker därför frågan om staten bör kunna kom- pensera för skador som ovarsam terrängkörning vållat dessa näringar i de fall en drabbad näringsidkare inte har försäkring som täcker för- lusten eller skadevållaren inte kan identifieras och riktas anspråk mot. 1995/96:226 s. 23. Enligt förslaget till terrängkörningsförordning får Naturvårds- verket, om det finns särskilda skäl, besluta om annan användning av skoterledfondens medel än underhåll av skoterled. Särskilda skäl skulle kunna vara för fall då en ägare av jordbruks- eller skogsbruks- mark eller en renskötare vållats en ekonomisk förlust orsakad av terrängkörning och inte kan få ersättning från annat håll. Det finns skäl att använda medel ur skoterledfonden då en följd av de allmänna skoterlederna är att snöskoter används även utanför lederna för transporter till och från den egna bostaden. Frågan om ersättning ska kunna ges ur skoterledfonden för eko- nomisk förlust på grund av terrängkörning bör analyseras och utredas. Om en sådan utredning leder till att det bör finnas möjlighet att få ersättning ur skoterledfonden för ekonomisk skada på grund av terrängkörning måste kriterier och en modell för detta utarbetas. En modell skulle kunna vara schabloniserad ersättning för olika typer av markanvändning, eventuellt indelat i olika växtzoner, och beräknat utifrån det skadade områdets storlek. Ett exempel på en modell för schabloniserad ersättning finns i reglerna om avbrotts- ersättning i ellagen (1997:857), där det inte ställs krav på den drabbade att bevisa skadans storlek. En modell för ersättning ur skoterled- fonden skulle förutsätta att annan än markägaren orsakat skadan, men det skulle inte krävas bevisning om vem eller vilka som orsakat den. En annan modell skulle kunna bygga på vad som gäller för brotts- skadeersättning enligt lagen (2014:322) om brottsskadeersättning och den tillhörande förordningen (2014:327). En utredning och analys av detta slag ryms inte inom denna utredning. Därför bör Natur- vårdsverket och Kammarkollegiet tillsammans få i uppdrag att ut- reda om det finns behov av en reglering som ger möjlighet till eko- nomisk kompensation ur skoterledfonden för skador orsakade av terrängkörning och, om ett sådant behov kan identifieras, föreslå en modell och kriterier för att sådan ersättning ska utgå. 8.14Fortsatt arbete för en hållbar terrängkörning 8.14.1Ökade insatser för att reglera och kanalisera snöskoterkörningen Förslag: och länsstyrelserna ska få i uppdrag att ta fram handböcker och informationsmaterial riktat till kom- munerna för att ge möjlighet till en långsiktigt ökad kanalisering av snöskoterkörning, en god standard på skoterleder och ökade skyddsåtgärder för känslig mark. Kommuners arbete med att skapa en god infrastruktur för snöskoterkörning ska underlättas genom råd och utbildning om finansiering och goda exempel på leder, friåkningsområden, kommunala regleringsområden och skydd av natur. Förslagen om en årlig fordonsskatt för terrängskotrar och om skoter- ledfond bedöms ge intäkter som ger förutsättningar för att fler all- männa skoterleder och andra anläggningar för snöskotertrafik kan inrättas. Bedömningen är att det även kommer att finnas ekonomiska förutsättningar för att hålla skoterleder i gott och framför allt trafiksäkert skick. De bästa skyddsåtgärderna och anläggningarna, t.ex. broar, är ofta de dyraste. Det kan nämnas att har Naturvårds- verket betalat ut till markförstärknings- åtgärder inom programmet för samebyarnas terrängkörningsplaner.173 Detta gäller i och för sig i fråga om barmarkskörning, men ger ändå en tydlig bild av att det är kostnadskrävande att vidta åtgärder för att kunna färdas med motordrivna fordon i terräng. I bedömningen ligger därför att förbättrade ekonomiska förutsättningar bör leda till att det i högre utsträckning än kan åstadkommas de bästa lös- ningarna. Det är väsentligt att det sprids information om de förbättrade ekonomiska förutsättningarna och syftet med detta. Då kan det för- väntas att fler kommunala regleringsområden kommer att inrättas. I informationen måste det ingå vilka möjligheter som kan finnas för kommuner att kunna erbjuda leder och andra anläggningar av god standard. Det finns redan kommuner som har uppnått en ökad regle- 173Naturvårdsverkets skrivelse , NV-04511-18, Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, Redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 101. ring och kanalisering av snöskoterkörning, bl.a. i syfte att främja snöskoterturismen. Kommunernas arbete visar att det finns goda exempel på hur man kan få till stånd en bättre infrastruktur för snöskoterkörning. Många kommuner behöver dock stöd både finan- siellt och kunskapsmässigt för ett sådant arbete. Utredningen föreslår därför att och berörda länsstyrelser får i uppdrag att ta fram handböcker och informations- material riktat till kommunerna för att ge möjlighet till en långsiktigt ökad kanalisering av snöskoterkörningen, en god standard på skoter- leder och ökade skyddsåtgärder för känslig mark. Kommuners arbete med att skapa en god infrastruktur för snöskoterkörning ska under- lättas genom råd och utbildning om finansiering och goda exempel på leder, friåkningsområden, kommunala regleringsområden och skydd av natur. Av utredningen framgår att konflikter mellan snöskoterkörning och motstående intressen behöver hanteras på den lokala nivån. Kommuner eller orter har olika behov och förutsättningar för att skapa lösningar som kan accepteras av de som är berörda. I en kom- muns arbete behöver ett flertal aktörer engageras, såsom markägare, skoterklubbar, friluftsorganisationer och turistföretag. En utgångs- punkt för arbetet bör vara att nå frivilliga överenskommelser, men det kan även behövas kommunala regleringsområden med hänsyn till t.ex. skydd av känslig natur. Tillgängliga resurser kommer att vara begränsade och många kom- muner har en ansträngd ekonomi. Det är därför rimligt att anta att en allmänt förbättrad infrastruktur för snöskoterkörning kan vara på plats först efter ett arbete på genom en kontinuerlig sam- verkan mellan de statliga myndigheterna, kommunerna och berörda aktörer.