sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Aktörerna har då inte möjlighet att på ett flexibelt sätt anpassa sin bevakning till de nya förhållandena. Det finns vidare en otydlighet vad gäller vilka aktörer som omfattas av kamerabevakningslagens tillståndskrav. Det råder delade meningar i branschen om huruvida rent kommersiell kollektivtrafik ska anses utgöra en uppgift av allmänt intresse. Om så skulle vara fallet råder det också tveksamheter kring om denna uppgift av allmänt intresse verkligen följer av författning eller av beslut som meddelats med stöd av författning (se 7 § kamerabevakningslagen). Denna tveksamhet kvarstår trots regeringens uttalanden i propositionen har i denna fråga för sin del anfört följande. I propositionen har anförts att beslut om tåglägen/kapacitetstilldelning fattas med stöd av lag, varför i stort sett alla tågoperatörer ska anses omfattas av tillståndskravet. Kapacitetstilldelning innebär emellertid inte att ett subjekt anförtros att utföra en uppgift av allmänt intresse. Syftet med tilldelning av tågläge är att se till att den begränsade infrastruktur som finns kan nyttjas på lämpligt sätt för samhällsekonomisk optimering av systemet och minimering av risker. Om ingen tågoperatör ansöker om tilldelning av tåglägen ska upphandla tågtrafik. Kamerabevakning ombord på fordonen skulle möjligen kunna vara tillståndspliktig i en sådan situation, eftersom uppgiften då anförtrotts det allmänna att utföra och det allmänna upphandlat en privat aktör för att utföra uppgiften. Den situationen skiljer sig dock tydligt från den att ett privaträttsligt subjekt frivilligt väljer att bedriva viss trafik för att den bedöms lönsam. De beslut eller tillstånd som ett järnvägsföretag behöver enbart för att få tillgång till infrastrukturen innebär inte att företaget anförtrotts en uppgift av allmänt intresse. Ett stationsområde omfattar dessutom ofta flera fastighetsägare, exempelvis , och en kommun. För att hela behovet av kamerabevakning av ett stationsområde ska täckas måste dessa aktörer söka tillstånd var för sig. Dessa ansökningar har inte behandlats som en helhet hos länsstyrelserna, vilket har resulterat i att tillstånden inom ett och samma stationsområde kan vara förenade med olika villkor. Vissa tågbolag har fokuserat det trygghets- och säkerhetsskapande arbetet på andra åtgärder än kamerabevakning, såsom utbildning av personal och väktarstöd. Anledningen till detta är att man kan råda över dessa insatser på ett annat sätt än över kamerabevakning, där det finns ett administrativt krävande tillståndsförfarande med osäker utgång. Frågan om utökad kamerabevakning har dock aktualiserats hos de flesta tågbolag utifrån omvärldsutvecklingen med brottslighet och attentat riktade mot järnvägs- och kollektivtrafik. Tunnelbaneundantaget har gett upphov till gränsdragningsproblem på de stationer som innehåller både tunnelbana och andra trafikslag. Hela kollektivtrafiksystemet bör behandlas som en sam- manhängande enhet, där samma regler är tillämpliga oavsett trafikslag. När det gäller personalens säkerhet kan dessutom nämnas att det finns mer personal som är exponerad för hot och våld ombord på andra kollektivtrafikfordon än ombord på tunnelbana. Den lösning som är att föredra är att dagens tunnelbaneundantag utökas till att omfatta kollektivtrafiksystemet som helhet. Behov av kamerabevakning finns förvisso även vad gäller godstransporter och de depåer m.m. som används för dessa transporter. Eftersom allmänheten oftast inte har tillgång till dessa fordon och platser omfattas den bevakning som bedrivs där normalt sett inte av tillståndsplikten. Ett eventuellt undantag från tillståndsplikten bör också omfatta alla fordon som används för personbefordran i kollektivtrafik, inkluderat lokal-, regional- och fjärrtrafik, oavsett trafikslag och trafikhuvudman. Med tanke på den tekniska utvecklingen med bl.a. självkörande fordon och obemannade linbanor är det viktigt att inte ställa upp några begränsningar utifrån vem som kör fordonet eller hur detta görs. Således bör lagstiftningen vara teknikneutral när det gäller typen av kollektivt transportmedel. Ett nytt undantag bör också omfatta platser som används som stationer, busstorg och andra liknande terminaler, plattformar (inklusive plattformsförbindelser såsom trappor, rulltrappor och hissar), biljetthallar, hållplatser och gångbroar. Vad gäller enskilda hållplatser kan nämnas att det kan finnas en stor otrygghet bland resenärerna när de vistas där. De kan vara dåligt upplysta och vissa hållplatser kan vara brottsutsatta från tid till annan. Behov av kamerabevakning av en specifik hållplats kan vidare uppstå , för att sedan försvinna. Kamerabevakning av området i och omkring en plankorsning bör kunna vara tillståndsfri och kan jämställas med den tillståndsfria kamerabevakning som bedriver av rörliga broar och vägtunnlar (9 § 4 kamerabevakningslagen). Sådan bevakning bedrivs i syfte att öka trafiksäkerheten och för att snabbt kunna bedöma hjälpbehovet vid en inträffad eller befarad olycka. Det finns även en vinst i att undanta kameror riktade i körriktningen på järnvägsfordon från tillståndskravet. Sådana kameror kan underlätta utredning av olyckor och tillbud, t.ex. personpåkörningar och plankorsningsolyckor. Även området närmast utanför en station eller terminal bör inkluderas i ett eventuellt undantag. Exempelvis bör kameror utan tillståndskrav kunna riktas utifrån mot entrédörrar eller ta upp bilder av en gångtunnel som leder till en entré. På dessa platser kan det t.ex. förekomma gängbildning eller finnas andra ordningsstörande personer, vilket skapar otrygghet för resenärerna och påverkar personalens säkerhet vid exempelvis stängning av stationen. Om hotfulla situationer som riskerar att fortsätta inne på exempelvis en station kan uppmärksammas genom kamerabevakning skyddas också den personal som arbetar på stationen. Kamerabevakning av dessa områden ger vidare en möjlighet att vid utrymning styra resenärerna mot de utgångar och platser där situationen, personsäkerhetsmässigt och trafiksäkerhetsmässigt, är mest gynnsam med hänsyn till förhållandena vid en händelse. På så sätt kan man exempelvis undvika att evakuera människor i riktning mot en brand eller en attentatsman. Det är inte ändamålsenligt att förena ett undantag från tillståndsplikten med en ny byråkratisk reglering. Den omfattande reglering som följer av EU:s dataskyddsförordning är tillräcklig för att säkerställa att den personliga integriteten skyddas. Dessutom är acceptansen för kamerabevakning avsevärt högre än den var vid tillkomsten av kameraövervakningslagen (2013:460) . Ett utvidgat undantag från tillståndsplikten borde ses som att lagstiftaren har gjort bedömningen att som huvudregel är det övervikt för bevakningsintresset inom järnvägs- och kollektivtrafik. Ett utökat undantag som omfattar hela kollektivtrafiken skulle minska den byråkrati som ansökningarna ger upphov till i form av omfattande ansökningshandlingar och långa handläggningstider. Vinsten skulle också vara att man kommer att kunna använda kamerabevakning på ett mer flexibelt sätt, t.ex. vid nya behov eller tillfälligt förhöjda risker för brott eller olyckor. Vid en mer effektiv användning av kamerabevakning förväntas resenärernas och personalens upplevda trygghet öka. Detta skulle i sin tur troligtvis innebära att fler personer nyttjar de kollektiva färdmedlen. Kostnaderna för kollektivtrafikens aktörer skulle vidare minska till följd av minskad skadegörelse och tillgreppsbrottslighet. Det skulle ge en vinst för samhället om skulle kunna få tillgång till ytterligare upptagningar från kamerorna i kollektivtrafiken, då de täcker ett stort trafiknät som utsätts för påfrestningar i form av brottslighet, angrepp och olyckor. Möjligheten att kunna bistå och övriga samhället ökar om bevakningen får omfatta områden i anslutning till exempelvis stationer och terminaler. Det finns ett stort allmänintresse i att känna trygghet i kollektivtrafiken, både som resenär och medarbetare. Kamerabevakning bidrar till att upptäcka och snabbare ingripa mot pågående brottslighet. Sannolikheten för att drabbas av vissa brott bedöms därmed minska på de ställen det finns kamerabevakning. Även olyckor kan förebyggas och reduceras genom kamerabevakning. Det bör därför vara tydligt att den eventuella integritetskränkning bevakningen ger upphov till vägs upp av de mycket stora trygghetsvinsterna. De aktörer som bedriver kamerabevakning på allmänna transportmedel vidtar dessutom en mängd åtgärder för att skydda den personliga integriteten. Som exempel kan nämnas säker förvaring av och strikt begränsad tillgång till material från kamerabevakning. Lagringstiderna för materialet är vidare begränsade och det finns rutiner för radering av upptagningarna efter utgången av . Information är viktigt för att den upplevda integritetskränkningen inte ska bli alltför stor. De nya krav på information och öppenhet som följer av dataskyddsförordningen är positiva. Det är vidare en självklarhet att kameror bara ska sättas upp där de gör mest nytta, till exempel i korridorer och allmänna utrymmen på fjärrtåg men inte nödvändigtvis inne i kupéer. För att bevara den personliga integriteten är det fortsatt viktigt att lagstiftaren ställer höga krav på att den som utövar en kamerabevakning inom kollektivtrafiken gör en konsekvensbedömning enligt dataskyddsförordningen. Särskilt viktiga åtgärder är att den personal som övervakar upptagningarna är säkerhetsprövad eller på annat sätt särskilt kontrollerad, att denna personal får utbildning i dataskydds- och sekretesslagstiftning och att förehavanden i systemen kontrolleras och loggas. Det är också av stor vikt att maskning sker av de områden som inte tillhör utövaren eller inte uppfyller syftet med bevakningen, att det sker en egenkontroll av lagringstider och att misstanke om en personuppgiftsincident anmäls till tillsynsmyndigheten. Dessutom bör kontroll ske av att bevakning endast utförs av respektive fastighetsägare eller av någon som denne godkänt så att bevakningsområden inte överlappar varandra eller det uppstår förvirring om vem som är ansvarig för en bevakning. 5.4.2Stockholms läns landstings trafikförvaltning Syfte och nytta med befintlig kamerabevakning (SLL TF) innehar, genom AB (), ett 50-tal tillstånd till kamerabevakning och bedriver omfattande bevakning på bussar, tunnelbanestationer och i tunnelbanevagnar. Viss bevakning bedrivs också på annan spårbunden trafik och vid vissa båtterminaler. Be- vakningen är inte begränsad till stadstrafik, utan förekommer i hela länet. Framtida behov av kamerabevakning finns på ytterligare fordon för spårbunden trafik och för vissa fartyg. Kamerabevakningen utgör navet i SLL TF:s trygghetscentral. Kameraoperatörer övervakar upptagningarna i realtid och kan därmed styra ordningsvakter, trygghetsvärdar, ungdomsvärdar och väktare dit resurserna behövs. Allmänheten har möjlighet att larma trygghetscentralen via en trygghetstelefon, vilket blir alltmer frekvent förekommande. Trygghetscentralen har ett tätt samarbete med och kan snabbt ge både polis och SOS Alarm den lägesinformation som behövs vid ordningsstörningar, olyckshändelser, brandtillbud och liknande. SLL TF:s interna statistik över de ärenden inom kollektivtrafiken som inrapporterats och omhändertagits genom trygghetscentralens försorg visar att det rapporterades 65 573 händelser i SL:s kollektivtrafik. De vanligaste ärendena det året var påverkade resenärer (23 591 ärenden), sovande personer (7 214 ärenden) och bråk och slagsmål (1 152 ärenden). Vad gäller ofredande av resenärer rapporterades 676 ärenden för och vad gäller rån och stöld 374 ärenden. beskrivs 511 ärenden som ingripande enligt 13 § polislagen (1984:387), vilket innebär åtgärder mot personer som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen. Våld mot resenärer respektive personal förekom i 267 respektive 225 ärenden. Ofredande av personal förekom i 107 ärenden. Vad gäller samtliga typer av händelser visar statistiken att antalet incidenter ökat jämfört med föregående år. Syftet med den kamerabevakning som bedrivs i kollektivtrafik är att öka den faktiska och upplevda tryggheten för resenärer och personal samt att förebygga klotter och annan skadegörelse. Detta åstadkoms genom att bevakningen ger en brottspreventiv effekt. Bevakningen bidrar till att motverka brott och skadegörelse, bl.a. genom att bevis kan säkras och polisanmälan kan kompletteras med bilder. SLL TF kan också vid begäran bistå polisen med bildmaterial i brottsutredningar. kan inom ramen för en utredning under vissa förutsättningar få tillgång till inspelat material. Bevakningen ger vidare trygghetscentralen möjlighet att effektivt styra trygghetsresurser dit behovet finns. På så sätt kan man motverka hot- och våldssituationer samt bistå ingripande personal, räddnings- och sjukvårdsresurser med information vid sjukdomsfall, olyckshändelser, bränder eller rökutveckling. Kamerabevakningen kan även ge stöd när det gäller att bistå hjälpbehövande resenärer, exempelvis barn som kommit ifrån sina vårdnadshavare. Kamerabevakningen bidrar vidare till att man kan bedriva ett proaktivt arbete för att förhindra olyckor. Bevakningen ger också en möjlighet att stödja den dagliga driften och ledningen av trafik och trafiksystem. Man kan exempelvis påbörja utrymning i nödsituationer med stöd av realtidsinformation från platsen, verifiera larm i fordon och anläggningar, verifiera spårbeträdande eller fel på fordon eller upptäcka farliga situationer, såsom överfulla plattformar. Kamerabevakningen bidrar också till att trygghetscentralen kan stödja räddningstjänsten vid operativa insatser och ge dem tillgång till bilder av ett olycksområde. Bevakningen bidrar också till att intrångslarm kan verifieras. Vid säkerhets- och haveriutredningar kan bildmaterial från bevakningen bifogas. Orsaken till olyckor och tillbud kan vidare utredas om det finns kameraupptagningar som skildrar skeendet. Sådant bildmaterial kan också användas för att genomföra analyser för att förebygga olyckor. Problemen med tillståndsförfarandet och tänkbara lösningar En tillståndsansökan innebär en mycket tungrodd administration. Arbetet med att färdigställa en ansökan kan ta månader. Det finns även exempel där det tagit upp till . Tillståndsförfarandet saknar vidare flexibilitet och ger inte möjlighet att agera vid tillfälliga behov av bevakning. Förfarandet försenar också processen när nya behov av bevakning uppstår, t.ex. vid en hastigt förändrad omvärldssitua- tion i ett visst område. Ett praktiskt exempel är att det vid ombyggnationer kan finnas behov av att bevaka andra delar av anläggningen än normalt. SLL är vidare att brottsligheten har en tendens att förflytta sig när kamerabevakningen byggs ut. Som exempel kan nämnas att narkotikahandel i några fall har flyttat till områden som av någon anledning inte har täckts av kamerabevakningen. I dessa fall är det av stort värde att snabbt kunna komplettera med nya kameror för att täcka in s.k. döda zoner. Sammanfattningsvis kan sägas att med ett tungrott tillståndsförfarande kan inte behovet av bevakning tillgodoses. Kamerabevakningslagens tunnelbaneundantag innebär att det inte krävs tillstånd för en stor del av SLL TF:s kamerabevakning. Undantaget innebär dock att SLL TF måste använda sig av olika förfaranden beroende på vilket trafikslag kamerabevakningen omfattar. Det har funnits problem med gränsdragningen mellan de områden som är tillståndspliktiga och de som inte är det. Som exempel kan nämnas att en ansökan om tillstånd till kamerabevakning för fick dras tillbaka när uppmärksammade att bevakningen i vissa trappor mellan pendeltågsstation och tunnelbanestation tillhörde tunnelbanan. Det finns inte någon skillnad mellan miljön i tunnelbanan och miljön i andra delar av kollektivtrafiken. Det finns också behov av en enhetlig reglering av bevakningsfrågan inom kollektivtrafikområdet. Ett undantag från tillståndskravet bör omfatta den kollektivtrafik som bedrivs på spår, väg och vatten, men också de stationer, terminaler och hållplatser som hör till denna trafik. Även området utanför stationer och terminaler är av intresse, eftersom händelser som påverkar tryggheten inne på stationerna och terminalerna kan initieras eller fortsätta i dessa områden. I hela landet finns anslutande gångtunnlar eller inkapslade gångbroar till stationerna, som är enda vägen för att nå stationsentrén eller plattformen. Dessa gångtunnlar och broar utgör en del av kollektivtrafiksystemet, men ibland även det allmänna gång- och cykelnätet. Eftersom det handlar om inkapslade passager med väggar och tak känner många resenärer sig otrygga när de går där. Kamerabevakning av dessa områden vore av stort värde för att öka både den upplevda och faktiska tryggheten. För allmänheten upplevs dessa gångtunnlar och passager dessutom ofta som en naturlig del av kollektivtrafiksystemet och man förväntar sig att det finns kamerabevakning där om det finns sådan på själva stationen. Ett undantag som inkluderar de ovan nämnda fordonen och platserna skulle lätta den administrativa bördan. Om ett slopat tillståndskrav leder till ökad användning av kamerabevakning skulle detta öka resenärernas faktiska och upplevda trygghet samt underlätta brottsutredningar och utredningar av olyckor och tillbud. Innan bevakning inleds på en tunnelbanestation eller i en tunnelbanevagn gör SLL TF en överviktsbedömning, där behovet av bevakning vägs mot behovet av integritet. Som exempel kan nämnas att kameror vid biljettluckor ger möjlighet att se resenären utanför luckan, men inte den anställda innanför. Kamerornas antal, deras placering och vilken typ av bilder de ska generera bedöms vidare utifrån syftet med bevakningen. Exempelvis kan målet vara att ha fullgod täckning över en station för att kunna följa det som händer där. Alla kameror behöver dock inte kunna ge identitetsbilder. Trygghetscentralen finns i skalskyddade lokaler, dit behörigheten för tillträde är strikt begränsad. Det finns ingen fjärråtkomst till upptagningarna, med undantag för möjlighet att under vissa förutsättningar se inspelat material från egna lokaler. För att kunna se s.k. livestreamat material måste man dock befinna sig i trygghetscentralens lokaler. Trygghetscentralens operatörer utbildas i dataskydds- och sekretesslagstiftning. Operatörerna har bara möjlighet att se upptagningarna i realtid. Endast ett mycket litet antal medarbetare har tillgång till inspelat material, som förvaras i ett låst och säkrat utrymme. Alla åtgärder som utförs i systemet eller av det inspelade materialet loggas. Inspelat material sparas som längst i , därefter gallras det eller spelas över automatiskt. Vid ett eventuellt utvidgat undantag från tillståndsplikten bör det finnas krav på skydd för upptagningarna, så att de registrerades personliga integritet inte skadas. SLL TF hanterar samtliga upptagningar på samma strikta sätt, oavsett om den aktuella bevakningen omfattas av tillståndskravet eller inte. På så sätt skapas ett starkt skydd för den personliga integriteten. Vid ett utvidgat undantag kan integritetsaspekter tas tillvara genom en fortsatt hantering enligt nuvarande rutiner. Syfte och nytta med befintlig kamerabevakning Enligt uppgifter i Svensk Kollektivtrafiks branschgemensamma fordonsdatabas fanns bevakningskameror installerade på runt 9 900 av 18 200 registrerade kollektivtrafiksfordon (personbil, buss, spårvagn, tåg och fartyg). Eftersom registret inte är obligatoriskt finns det emellertid fler kollektivtrafiksfordon i landet, både med och utan kameror. Därutöver bedriver Svensk Kollektivtrafiks medlemmar kamerabevakning på vissa platser i stationer, väntsalar etc. Det framtida behovet av kamerabevakning kommer fortsatt att vara stort, på grund av kollektivtrafikens många resenärer och då både förare och passagerare utsätts för hot och våld från andra som vistas ombord på fordon, på resecentrum, hållplatser m.fl. platser. En undersökning som Svensk Kollektivtrafik låtit göra visar att av medborgarna avstått från att åka kollektivt på grund av otrygghet. Behovet av kamerabevakning kan ses som ökande då ”tonläget” i samhället skruvats upp och respekten för medresenärer, ombordpersonal och förare minskat över åren. Den otrygghet förarna känner med anledning av detta ger svårigheter att rekrytera ny personal. Kamerabevakning kan, tillsammans med andra åtgärder såsom larm och borttagna möjligheter att lösa biljetter ombord, öka personalens upplevda trygghet. Behov av kamerabevakning finns också i samband med terror, olyckor och andra allvarligare händelser. Bevakningen kan då exempelvis underlätta för driftledningen att organisera utrymningar samt undvika fullbordad suicid och spårspring. Kamerabevakning i kollektivtrafiken bidrar också till att begångna brott upp. efterfrågar regelmässigt kollektivtrafikaktörernas upptagningar från kamerabevakning när brott begåtts i stadsmiljön. Problemen med tillståndsförfarandet och tänkbara lösningar Även om tillståndsförfarandet blivit något enklare genom den nya kamerabevakningslagen finns det fortsatta problem. Tillståndsförfarandet orsakar administration och kostnader för både den sökande och tillståndsmyndigheten. Förfarandet ger också en fördröjning från det att behovet av kamerabevakning eller ändring av en befintlig bevakning uppstår till dess att bevakningen kan påbörjas eller ändras. Detta innebär ett hinder för en effektiv och trygg verksamhet. finns dessutom gränsdragningsproblem på stationer som inom samma spärrlinje innehåller både tunnelbana och andra trafikslag, som –och . Det finns också gränsdragningsproblem vad gäller vilka typer av kollektivtrafik som omfattas av tillståndskravet. Som exempel kan nämnas flygbusslinjerna. Dessa transporter är helt kommersiella och kommer inte att omfattas av trafikpliktsbeslut eller kanske ens beröras i ett trafikförsörjningsprogram. Frågan är om den kamerabevakning som bedrivs ombord på ett sådant fordon bedrivs vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av författning eller beslut som meddelats med stöd av författning (jfr 7 § 2 kamerabevakningslagen). När det gäller t.ex. bussar krävs tillstånd för kamerabevakning när en buss kör i linjetrafik. Den kamerabevakning som sker när samma buss under används i beställningstrafik är dock befriad från tillståndsplikt. Samma resenärer, samma buss och samma fordonsägare, men olika sätt att visa förtroende för hur kamerabevakning bedrivs. Det är önskvärt att kollektivtrafik, oavsett trafikslag och trafikhuvudman, undantas från tillståndsplikten utan begränsningar utifrån vem som framför fordonet eller hur. Detta speciellt med tanke på bl.a. framtida självkörande fordon. Utmaningen med tillståndsförfarandet är också att flera parter är inblandade i trafiken. Frågan om hantering och arbetsfördelning vid bevakning försvåras genom att olika parter innehar olika tillstånd för bevakning inom en och samma kollektivtrafikplats, t.ex. en station. Tillståndsförfarandet har dessutom på vissa håll givit för verksamheten orimliga praktiska konsekvenser. Som exempel kan nämnas att givits tillstånd till bevakning i tågvagnar på sträckan –med undantag för , som inte ansetts vara Kamerorna måste därmed stängas av när tåget rullar igenom för att därefter sättas på när tåget lämnar orten. En mer sammanhållen reglering vore att önska. Sammantaget kan sägas att behov av kamerabevakning finns på många platser, men användningen av metoden har bromsats utifrån tillståndskravet. Svensk Kollektivtrafik efterlyser enhetlighet och förutsägbarhet för kollektivtrafiken när det gäller regleringen kring kamerabevakning. Det enklaste vore att utöka nuvarande tunnelbaneundantag till övriga delar av kollektivtrafiken. Undantaget bör vara en signal om att lagstiftaren finner bevakning i kollektivtrafiken berättigat. Därmed bör inte någon ytterligare integritetsfrämjande reglering tillkomma.