sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Att även passen är en statlig identitetshandling, som regleras i en separat lag, framgår av den bestämmelse som anger att statligt identitetskort och pass är de fysiska identitetshandlingar som staten utfärdar, som vi föreslår i avsnitt 8.6. Som en följd av att de nya författningarna införs bör IdL, IdF och förordningen om nationellt identitetskort upphävas. 10.2.3Övergripande om den nya regleringen Utredningens förslag: De bestämmelser som finns i de författ- ningar som reglerar nationellt identitetskort och identi- tetskort för folkbokförda i förs med i huvudsak oföränd- rat innehåll in i den nya lagen eller i den nya förordningen om statliga identitetshandlingar. Vissa bestämmelser som finns i förordning förs in i lag. De bestämmelser som finns i de författningar som reglerar na- tionellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i bör med i huvudsak samma innehåll föras in i lagen och förordningen om statliga identitetshandlingar. Bestämmelserna som i samband med 1990/91:KU11 s. 11 och prop. 1990/91:60 s. 58. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen det i avsnitt 10.2.2 nämnda lagstiftningsarbetet avseende IdL place- rades i lag föreslår vi, om inget annat anges, ska föras över till den nya lagen om statliga identitetshandlingar och omfatta även iden- titetskort med funktion som resehandling. På motsvarande sätt bör de bestämmelser som är placerade i förordning med några undantag föras in i den nya förordningen om statliga identitetshandlingar. Vissa bestämmelser som finns på förordningsnivå föreslår vi dock ska föras in i lag. Det rör sig framför allt om bestämmelser som reglerar krav på personlig inställelse och id-kortets giltighetstid. Skä- let till det är att sådana bestämmelser är centrala för säkerheten i utfärdandet. De bestämmelser vi föreslår i avsnitt 11.4.4 om att den utfärdande myndigheten vid den personliga inställelsen ska ta sökan- dens fingeravtryck innebär dessutom en sådan olägenhet för den en- skilde att det utgör skäl för lagreglering. I vilka avseenden bestäm- melser som finns i förordning bör föras in i lag återkommer vi till i de kommande avsnitten. De bestämmelser som föreslås föras in i den nya lagen oföränd- rade eller med endast redaktionella ändringar berörs inte i avsnitten nedan. Det gäller bestämmelserna om att id-kortet ska utfärdas efter ansökan, att sökanden ska styrka sin identitet, övriga personupp- gifter och medborgarskap, att den utfärdande myndigheten ska ta sökandens ansiktsbild, under vilka förutsättningar en ansökan ska avslås samt att beslut enligt lagen ska gälla . Inte heller berörs de bestämmelser som vi föreslår ska föras in i princip oför- ändrade i den nya förordningen. Det gäller krav på att ansökan ska göras skriftligen och undertecknas i närvaro av utfärdarens personal samt att en underårig sökande ska ge in medgivande från vårdnads- havare om det inte finns synnerliga skäl. Förutom dessa bestäm- melser bör även bestämmelserna som innehåller särskilda rutiner för utlandsmyndigheterna när det gäller översändande av information och återkallelse föras in i förordning. Detsamma gäller bestämmel- serna om skyldighet att överlämna ett identitetskort som har åter- kallats, tillgång till uppgifter hos , makulering av identitetskort och avgift. I IdL finns ett antal bestämmelser som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § RF kan meddela ytterligare föreskrifter. Föreskrifterna får bl.a. avse ansökan och utfärdande av id-kort och förfarandet vid åter- kallelse. Det följer dock redan av bestämmelsen i RF att regeringen En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen får meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Sådana bemyndi- ganden införs ibland i informationssyfte men är alltså inte nödvän- diga. Passlagen innehåller inte några motsvarande bestämmelser. Vi menar att bestämmelserna är överflödiga och att de därför inte bör föras in i den nya lagen om statliga identitetshandlingar. När det gäller övriga bestämmelser än de som räknats upp ovan bör innehållet anpassas något för att regleringen av de båda id-korten ska bli enhetlig och för att utfärdandet ska bli säkrare. Dessa för- ändringar behandlas i avsnitten nedan. Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon ålders- gräns för att få det statliga identitetskortet. Identitetskort för folkbokförda i kan enligt 1 § IdL endast utfärdas till personer som har fyllt . För det nationella identi- tetskortet finns ingen åldersgräns vilket sannolikt har att göra med att det också kan användas som resehandling. angav att behovet av identitetskort för folkbokförda i var kopplat till behovet av att kunna utöva sin rättshandlingsförmåga. föreslog med hänvisning till en bestämmelse i 9 kap. 3 § , som innebär att den som har fyllt själv får råda över vad han eller hon förvärvat genom eget arbete, att per- soner som fyllt skulle kunna få id-kortet.6 Åldersgränsen sattes dock till . Behovet av att kunna identifiera sig torde inte vara så stort bland barn som är . I vissa situationer kan det dock finnas ett sådant behov, exempelvis vid uthämtande av en beställd vara. Svenska medborgare har möjlighet att skaffa pass eller statligt identitetskort med funktion som resehandling oavsett ålder. Sådana handlingar får, som vi redan konstaterat, antas vara mer stöldbegär- liga än ett id-kort utan funktion som resehandling. Ur ett säkerhets- perspektiv är det därför mer lämpligt att tillåta att en yngre person som inte har behov av en resehandling i stället får inneha ett id-kort utan funktion som resehandling. Genom att ta bort åldersgränsen 6SOU 2007:100 s. 104. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen blir också regleringen densamma för svenska medborgare och per- soner som är folkbokförda i landet. Vi anser därför att den nya lagen inte bör innehålla någon åldersgräns för att få id-kortet, oavsett om det rör sig om ett kort med eller utan funktion som resehandling. På samma sätt som bör det i förordning regleras att en ansökan av en underårig person måste medges av vårdnadshavare om det inte finns synnerliga skäl. Utredningens förslag: Att det statliga identitetskortet ska vara giltigt ska regleras i den nya lagen och inte längre anges i förordning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer ska få meddela föreskrifter om begränsning av giltighetstiden i särskilt angivna fall. Giltighetstiden för såväl det nationella identitetskortet som iden- titetskortet för folkbokförda är högst . Detta regleras i förordning (5 § förordningen om nationellt identitetskort och 8 § IdF). Att giltighetstiden är begränsad till är, som framgår av avsnitt 8.5.1, av stor betydelse ur ett säkerhetsperspektiv. Det inne- bär att innehavarens utseende inte hinner förändras i så stor utsträck- ning . Vidare minskar risken för att det samti- digt finns flera olika versioner av id-kortet tillgängligt på marknaden vilket försvårar kontrollen. Det gör också att det finns goda förut- sättningar för att handlingarna ska kunna innehålla de senaste säker- hetsdetaljerna vilket motverkar förfalskningar. Att id-kortet inte ska kunna utfärdas med en längre giltighetstid än är enligt vår mening av så central betydelse att det finns skäl att reglera det i den nya lagen och inte, som , i förordning. Undantag som innebär en begränsning av giltighetstiden bör dock i särskilt angivna fall kunna föreskrivas av regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer. finns det i 5 § förordningen om nationellt identitetskort ett undantag när det gäller sökande som kan antas komma att förlora eller befrias från sitt svenska medborgar- skap. För dessa sökande ska kortet endast gälla till den tidpunkt då medborgarskapet beräknas upphöra. Det undantaget bör föras in i den nya förordningen. Även den bestämmelse om begränsning av En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen giltighetstiden som vi i avsnitt 11.4.4 föreslår för sökande som av fysiska skäl är tillfälligt förhindrade att lämna fingeravtryck bör föras in i förordning. 10.2.6Det statliga identitetskortets innehåll Utredningens förslag: Ett identitetskort med funktion som rese- handling ska innehålla uppgift om innehavarens medborgarskap och ett kort utan funktion som resehandling en upplysning om att kortet inte har den funktionen. Båda typerna av identitetskort ska i ett lagringsmedium på kortet innehålla en e-legitimation samt kortinnehavarens ansikts- bild och fingeravtryck. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om vilka andra uppgifter som det statliga identitetskortet ska innehålla. Som anges i avsnitt 10.2.1 bör den omständigheten att endast kort som utfärdas för svenska medborgare kan användas vid resor inom EU markeras fysiskt på korten. Syftet med en sådan markering är att de id-kort som inte kan användas vid resa inte ska förväxlas med rese- handlingar. Det bör därför anges på id-kort utan funktion som rese- handling att de inte kan användas för att resa. En bestämmelse om detta bör föras in i den nya lagen. Texten bör anges på engelska efter- som informationen framför allt riktar sig till myndigheter i andra länder. Det kan också vara lämpligt att korten tillverkas i olika färger. Eftersom id-kort med funktion som resehandling ska kunna an- vändas för att styrka innehavarens rätt att uppehålla sig i ett annat EU-land bör det även regleras att sådana kort ska innehålla uppgift om innehavarens medborgarskap. I lag bör också regleras att det i ett lagringsmedium på id-kortet ska finnas en statlig e-legitimation som vi föreslår i kapitel 12.4 samt kortinnehavarens fingeravtryck och ansiktsbild som vi föreslår i av- snitt 11.4.4. Se vidare övervägandena i dessa kapitel. Det statliga identitetskortet måste naturligtvis också innehålla upp- gifter om innehavarens identitet, såsom namn och personnummer. De flesta personer som kommer att kunna få ett statligt identitets- kort har ett personnummer. Eftersom id-kortet ska kunna utfärdas En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen till alla svenska medborgare finns det dock ett behov av att de även innehåller samordningsnummer i vissa fall. Svenska medborgare som är födda utomlands och som aldrig har varit folkbokförda i har nämligen inte något personnummer. Kortet måste därför utfärdas med samordningsnummer för dessa personer. Enligt vår bedömning är det dock inte nödvändigt att i lag detaljreglera id-kortets innehåll. För det fall det uppstår behov av att uppställa krav på kortets inne- håll i övrigt bör detta kunna göras genom föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Utredningens förslag: Kravet på att sökanden ska inställa sig per- sonligen vid ansökan om och utlämnade av identitetshandlingar ska föras in i den nya lagen. Personer som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder inte kan ta sig till den utfärdande myndigheten kan genom bud ansöka om identitetskort utan funktion som rese- handling. Att hinder föreligger ska styrkas med ett intyg från en företrädare för den inrättning för vård eller omsorg som sökan- den vistas på eller den som ansvarar för sökandens vård eller om- sorg. Till ansökan ska också bifogas ett välliknande fotografi. Budet ska ansöka genom personlig inställelse och styrka sin identitet med en statlig fysisk identitetshandling eller ett pass från vissa länder i . Budet och ett vittne ska i en skriftlig för- säkran intyga att det är sökanden som har gjort ansökan och att fotografiet föreställer sökanden. Identitetskortet får även lämnas ut till budet. Personlig inställelse i samband med ansökan I 3 § IdF och 2 § förordningen om nationellt identitetskort finns bestämmelser som innehåller krav på personlig inställelse vid ansök- an om id-kort. Som vi anfört i avsnitt 8.5.1 är det av stor vikt att sökanden inställer sig personligen när ansökan görs. På så sätt ökar förutsättningarna att fastställa sökandens identitet och därigenom En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen förhindra att id-kort utfärdas till fel person. Kravet på personlig in- ställelse vid ansökan om identitetskort är enligt vår mening av så central betydelse att det finns skäl att ta in det i den nya lagen och inte, som , i förordning. Denna ordning gäller för ansökan om pass (6 § första stycket passlagen). Vi föreslår dessutom i avsnitt 11.4.4 bestämmelser om att den utfärdande myndigheten ska ta sökandens fingeravtryck. Att vid en personlig inställelse låta myndigheten göra sådana kontroller innebär en sådan olägenhet för den enskilde att det även av det skälet är lämpligt att ta in kravet på personlig inställelse i lag. Kravet på personlig inställelse bör därför regleras i den nya lagen. Personlig inställelse i samband med utlämnande Sökanden ska enligt 9 § IdF och 6 § förordningen om nationellt identitetskort inställa sig personligen även vid utlämnande av identi- tetskortet. Även dessa bestämmelser har införts av säkerhetsskäl. Kra- vet på personlig inställelse i samband med utlämnande av identitets- kort bör, av de skäl som angetts ovan beträffande ansökan, föras in i den nya lagen. Detsamma gäller bestämmelsen i 6 § förordningen om nationellt identitetskort som ger utrymme för en utlandsmyndighet att medge att identitetskortet lämnas ut hos ett ombud för myndig- heten, eftersom det fortfarande finns behov av en sådan bestämmelse. En personlig inställelse är emellertid resurskrävande för den ut- färdande myndigheten eftersom det krävs både personal och lokaler för att hantera de personliga besöken. Våra förslag kommer att med- föra ett ökat antal ansökningar om id-kort. Det kommer därmed att krävas ytterligare resurser hos den utfärdande myndigheten. Kravet på personlig inställelse både vid ansökan och vid utlämnande innebär dessutom att personer som bor långt ifrån någon av den utfärdande myndighetens lokaler måste resa en lång sträcka för att få sina identitetshandlingar. Sammantaget gör detta att det finns anledning att, både av effektivitetsskäl och av serviceskäl, överväga om det är möjligt att hantera utlämnandet på andra sätt än . Det är dock viktigt att detta kan ske utan att det görs avkall på säker- heten. Risken för att identitetshandlingar utfärdas på felaktiga grunder finns framför allt i det första steget i utfärdandeprocessen. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen därför av största vikt att ansökningsprocessen är kringgärdad av olika säkerhetsåtgärder. Ansökningsförfarandet skyddas förutom av kravet på personlig inställelse även av ett antal andra säkerhetshöj- ande föreskrifter. Bestämmelserna om att den utfärdande myndig- heten ska ta sökandens ansiktsbild och fingeravtryck (se avsnitt 11.4.4), att identiteten ska styrkas och att ansökan ska undertecknas i när- varo av myndighetens personal utgör exempel på sådana regler. Sam- mantaget medför denna reglering att ansökningsförfarandet uppnår en mycket hög nivå av säkerhet. Av uppgifter från framgår att det inte iden- tifierats som ett problemområde att personer försöker få ut iden- titetshandlingar som någon annan har ansökt om. Det är således inte i utlämnandesteget som de stora riskerna finns. Vi menar mot denna bakgrund att bör undersöka om utlämnandet skulle kunna effektiveras ytterligare utan att det därmed blir osäkert. Vi föreslår i avsnitt 11.6.1 att i samband med utlämnandet ska kunna kontrollera sökandens fingeravtryck och ansiktsbild och jämföra dessa med de uppgifter som är lagrade i identitetshandlingens chip. Det förslaget möjliggör ett mer flexibelt utlämnande som också kan baseras på en riskbedömning. Det inne- bär att kan ersätta eller komplettera en kontroll av sökandens identitetshandling med en kontroll av fingeravtryck eller ansiktsbild. Förslaget öppnar dessutom för införandet av ett mer automatiserat utlämnande. Vi lämnar inte några ytterligare för- fattningsförslag i denna del eftersom vi bedömer att redan den be- fintliga regleringen ger utrymme för viss utveckling av utlämnande- processen. Frågan kan dock behöva övervägas på nytt beroende på vad utvecklingsarbete visar. För att förbättra servicen till de som har långt till närmaste polis- station där id-kort utfärdas skulle man även kunna tänka sig att ut- lämnandet sker med hjälp av andra myndigheter. Utlämnande skulle då kunna ske på fler orter. Statens servicecenter, som enligt nuva- rande planering kommer att ta över de servicekontor som drivs gemensamt av , Försäk- ringskassan och , skulle t.ex. kunna vara en lämp- lig myndighet att samverka med. Vi menar därför att Polismyndig- heten bör överväga om en sådan lösning är lämplig. Vi kan inte se att de förslag till reglering av id-kortsverksamheten som vi lämnar utgör hinder mot en sådan utveckling. Det finns däremot anledning att En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen överväga om det krävs andra författningsändringar för att en sådan samverkan ska vara möjlig. En sådan analys är dock inte möjlig att göra inom ramen för vårt uppdrag utan bör göras först då Polismyn- digheten bedömer att det finns förutsättningar för sådan samverkan. Undantag från kravet på personlig inställelse för äldre, sjuka och personer med funktionsnedsättning Tillgången till id-kortet för äldre, sjuka och personer med funktionsnedsättning En konsekvens av vårt förslag att körkort inte ska godtas som iden- titetshandling i alla situationer är, som anges i avsnitt 8.5.2, att den enskilde kan behöva inställa sig personligen för att för- nya sitt id-kort. För den som använder körkortet som identi- tetshandling innebär detta en skillnad eftersom förnyelse av körkort inte kräver personlig inställelse. På grund av den personliga inställ- elsens centrala betydelse för säkerheten i utfärdandet har vi i det ovan nämnda avsnittet gjort bedömningen att fördelarna med den personliga inställelsen klart överväger nackdelarna för den enskilde. Det finns dock personer som särskilt skulle kunna drabbas av vårt förslag. Det gäller t.ex. äldre personer eller personer som är allvarligt sjuka eller har någon fysisk eller psykisk funktionsnedsättning som gör att de inte kan ta sig till . Det finns inte någon möjlighet att göra undantag från kravet på den per- sonliga inställelsen när ansökan om id-kort görs i . Det har kommit till utredningens kännedom att detta förorsakar problem för personer med svåra fysiska eller psykiska funktionsned- sättningar. Eftersom personerna inte kan ta sig till utfärdaren har de inte någon möjlighet att få id-kort. För att göra id-kortet tillgängligt för alla menar vi att det bör övervägas om det är möjligt att införa en särskild process för de situationer då en person på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder inte kan ta sig till utfärdarens lokaler. En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen Vi har övervägt om det skulle vara lämpligt att låta dessa personer göra en elektronisk ansökan. Vi har därför tittat närmare på det fins- ka systemet som innebär att en sökande vid ansökan om förnyelse av sitt id-kort varannan gång har möjlighet att göra ansökan elektro- niskt utan att inställa sig personligen. Detta gäller oavsett om perso- nen har möjlighet att ta sig till utfärdarens lokaler eller inte. För att kunna göra en ansökan elektroniskt i måste sökanden ha lämnat namnteckningsprov och, när ansökan gäller pass, fingerav- tryck vid ett personligt besök hos myndigheten i samband med före- gående ansökan. Identifiering sker genom användning av e-legitima- tion. Sökanden tar sitt fotografi hos en fotograf som laddar upp detta på polisens server. Det finska förfarandet förutsätter att sökanden har gjort en ansökan vid ett personligt be- sök och då lämnat namnteckningsprov och i förekommande fall fingeravtryck som kan återanvändas . Det måste också finnas ett foto som tagits tidigare infört i den utfärdande myn- dighetens register för att det ska kunna göras en jämförelse med det nya foto som skickas in. Dessa förutsättningar kommer sannolikt inte att vara uppfyllda när det gäller de personer som här är aktuella eftersom det framför allt handlar om personer som använder körkort som identitetshandling. Merparten av personerna finns inte i id-kortsregistret. Troligen saknas det också tillräckligt aktuella upp- gifter i passregistret för många av dem. Det är dessutom osäkert om dessa sökande har en e-legitimation som skulle kunna användas för identifiering. Av statistik från framgår att andelen personer som innehar BankID är betydligt lägre bland den äldre delen av befolkningen. Den lösning som valts i är därför enligt vår mening inte möjlig . Det brister både när det gäller de praktiska förutsättningarna och förutsättningarna för att säkerställa att risken för missbruk minimeras. Det kan dock inte uteslutas att det, i takt med att utfärdandeverksamheten utvecklas, senare kan finnas skäl att överväga en sådan lösning. Ett annat alternativ skulle kunna vara att den utfärdande myn- dighetens personal tar upp ansökan om id-kort på exempelvis boen- den för äldre eller personer med funktionsnedsättning med hjälp av En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen Vid vissa utlandsmyndigheter finns det re- dan mobila passtationer som används för att medborgare med långt avstånd till ambassaden ska kunna ansöka om resehandlingar. En sådan lösning innebär att sökanden sammanträffar personligen med personal från den utfärdande myndigheten. Ansökan kan göras på samma sätt som när den görs i utfärdarens ordinarie lokaler och säkerhetsnivån motsvarar därmed den som gäller för det vanliga an- sökningsförfarandet. Att införa en sådan modell även i kräver enligt vår bedömning inte någon särskild författningsregle- ring. Kravet på personlig inställelse innebär endast att sökanden måste sammanträffa personligen med den utfärdande myndighetens repre- sentanter och kräver inte att det måste ske i myndighetens ordinarie lokaler. bör därför utan särskilt författningsstöd kunna införa mobila stationer om myndigheten anser det lämpligt. Ett sådant förfarande medför dock sannolikt merkostnad för utrust- ning och personal. Det finns därför skäl att överväga om det finns något annat alter- nativ för personer som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder inte kan ta sig till . Utlandsmyndigheterna har enligt 2 § förordningen om nationellt identitetskort en möjlighet att medge att sökanden inställer sig hos ett ombud för myndigheten eller, om det finns särskilda skäl, efterge kravet på personlig inställelse vid ansökan om nationellt identitets- kort. Av uppgifter från framgår att undan- taget framför allt tillämpas beträffande äldre personer som inte har möjlighet att ta sig till passmyndigheten. Det rör sig om personer som inte ska resa men som är i behov av en gällande svensk identi- tetshandling eftersom de som regel inte kan få en handling utfärdad i bosättningslandet på grund av att de inte är medborgare där. Efter- som det inte finns någon möjlighet att göra undantag från kravet på personlig inställelse när det gäller ansökan om vanligt pass kan dessa personer inte få pass. De kan som regel inte heller förnya ett even- tuellt svenskt körkort eftersom de inte uppfyller kravet på bosätt- ning i . Ansökan om id-kort sker i dessa fall enligt Utrikesde- partementet med hjälp av t.ex. sjukhus, läkare eller lokal myndighet som även hjälper till att ta foto på sökanden. Till ansökan bifogas ett läkarintyg. Undantaget tillämpas restriktivt. En liknande modell bör vara möjlig i . Det bör dock noga övervägas under vilka förut- sättningar ett sådant förfarande ska vara tillåtet för att det inte ska En enhetlig reglering av utfärdandeprocessen Det är betydligt fler personer som skulle kunna vara aktuella än vad som är fallet för utlandsmyndigheterna. För- farandet bör därför regleras i lag och förordning och inte överlåtas till den utfärdande myndigheten att bestämma på det sätt som gäller för utlandsmyndigheterna . Vi har undersökt om den ordning som gäller i samband med bud- röstning vid val skulle kunna vara en möjlig lösning även vid ansökan om id-kort.