sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Skyddet enligt 2 kap. 6 § RF är inte absolut utan kan begränsas under vissa förutsättningar. En begränsning måste dock enligt 2 kap. 20 § RF ske genom lag och får enligt 2 kap. 21 § RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt sam- hälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller som lag i . Av 2 kap. 19 §RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Av artikel 8.1 i framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. 2009/10:80 s. 180, 183–184 och 250. rättighet inbegriper bl.a. i vissa fall en rätt till skydd mot att bli foto- graferad.13 Det får också antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet enligt artikel 8.1.14 Enligt artikel 8.2 får en offentlig myn- dighet inte inskränka dessa rättigheter annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska väl- stånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Motsvarande rätt till respekt för privat- och familjelivet, hemmet och korrespondensen gäller enligt artikel 7 i EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna. För att personuppgifter ska få behandlas krävs, som anges i av- snitt 10.3.1, att det finns en rättslig grund enligt artikel 6.1 i data- skyddsförordningen. Behandlingen i id-kortsregistret sker i huvud- sak med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen eftersom den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Grunden för behandlingen ska fastställas i den nationella rätten. En uppgift av allmänt intresse kan enligt 2 kap. 2 § dataskyddslagen följa av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har med- delats med stöd av lag eller annan författning. Syftet med behand- lingen ska vara nödvändigt för att utföra uppgiften av allmänt intresse. Den författning eller det beslut som utgör den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter måste också uppfylla ett mål av all- mänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som efter- strävas. Biometriska uppgifter är känsliga personuppgifter enligt data- skyddsförordningen. Som anges i avsnitt 11.2.1 faller fotografier utanför definitionen av känsliga personuppgifter. Om de bearbetas tekniskt genom en särskild metod som syftar till identifiering till- skapas dock biometriska uppgifter. Detsamma får anses gälla för fingeravtryck. Av artikel 9.1 i dataskyddsförordningen framgår att behandling av känsliga personuppgifter som huvudregel är förbju- 13Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015 s. 377. 2014/15:32 s. 26. Känsliga personuppgifter får dock enligt artikel i data- skyddsförordningen behandlas om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, vilken ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Utredningens förslag: Den som ansöker om ett statligt identi- tetskort ska vara skyldig att låta den utfärdande myndigheten ta fingeravtryck och en bild i digitalt format av ansiktet. Finger- avtrycken och ansiktsbilden ska sparas i ett lagringsmedium på identitetskortet. Fingeravtrycken och de biometriska uppgifter som tas fram ur dessa får inte behandlas i id-kortsregistret. De får lagras tillfälligt i ärendehanteringssystemet, men inte användas som sökbegrepp. När identitetskortet lämnas ut eller då ansökan återkallas eller avslås ska uppgifterna förstöras. Ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som tas fram ur denna ska sparas i id-kortsregistret, men får endast användas som sökbegrepp vid ansökan om pass eller id-kort för att då kontroll- era om sökandens ansiktsbild finns i registret. Innehavare av ett identitetskort ska ha rätt att hos den utfär- dande myndigheten kontrollera den information som har sparats i lagringsmediet på identitetskortet. Barn , personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck samt personer som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller hög ålder inte kan ta sig till den utfär- dande myndigheten och därför ansöker om identitetskort genom bud ska undantas från kravet att lämna fingeravtryck. Sökande som av fysiska skäl är tillfälligt förhindrade att lämna fingeravtryck ska kunna få ett identitetskort med en giltighetstid som motsvarar den tid som det fysiska hindret förväntas bestå. Giltighetstiden får dock inte överstiga . Fingeravtryck och ansiktsbild på statliga identitetskort Behovet av att förse id-korten med fingeravtryck och ansiktsbild lagras ansiktsbild i pass och nationella identitetskort. Pass inne- håller även fingeravtryck. Användningen av ansiktsbild och finger- avtryck är väl beprövad och det har inte framkommit annat än att kontroll av sådana uppgifter är ett säkert sätt att fastställa att inne- havaren av identitetshandlingen också är den som handlingen utfär- dades till. Vidare finns det redan utrustning och en process för han- teringen av ansiktsbilder och fingeravtryck hos . Att pass innehåller ansiktsbild och fingeravtryck har sitt ursprung i EU:s passförordning. Det har inte framkommit att det för närvar- ande finns behov av ytterligare någon typ av biometriskt underlag. Vi avgränsar därför våra överväganden i denna del till att bedöma om även det statliga identitetskortet bör innehålla både fingeravtryck och ansiktsbild. Det finns inte någon EU-reglering avseende biometriska uppgifter när det gäller identitetskort. Det förslag till EU:s id-korts- förordning som kommissionen la fram syftar till att höja säkerheten i id-kort som medlemsstaterna utfärdar till sina med- borgare. Förordningen kommer att vara tillämplig på statliga iden- titetskort med funktion som resehandling. Kommissionens förslag bär stora likheter med EU:s passförordning. Kommissionen föreslår att det ska bli obligatoriskt att införa fingeravtryck och ansiktsbild i ett lagringsmedium på id- korten. Syftet med förslaget är att begränsa användningen av bedräg- liga handlingar som bl.a. kan användas av terrorister och brottslingar för att resa in i EU. Barn föreslås kunna undantas från kravet på att lämna fingeravtryck. Även personer som av fysiska skäl är förhindrade att lämna fingeravtryck undantas. Förslaget innehåller också bestämmelser om hur insamlingen av det biometriska under- laget ska gå till, bl.a. uppställs krav på att den personal som tar fing- eravtryck och ansiktsbild ska vara kvalificerad. Fingeravtrycken och ansiktsbilden ska endast få användas för att kontrollera handlingens äkthet eller innehavarens identitet när uppvisande av identitetskort krävs enligt lag. Identitetshandlingar som innehåller biometriskt underlag säker- ställer kopplingen mellan handlingen och den person den är utfärdad till. Genom att id-kortets innehavare kan kontrolleras mot den infor- mation som finns på kortet kan exempelvis den identitetskontroll som görs vid utfärdande av id-kort bli väsentligt bättre. Använd- ningen av biometriska uppgifter är därför ett effektivt sätt att mot- verka missbruk av identitetshandlingar. Det gör också att den enskilde har bättre möjlighet att skydda sin identitet. Identitetskorten inne- håller visserligen sådana säkerhetsdetaljer att de enligt NFC uppnår en hög dokumentsäkerhet. Dessa säkerhetsdetaljer bidrar till att motverka förfalskningar men förhindrar inte att någon annan än den id-kortet är utfärdat till använder handlingen. Inför- andet av biometriskt underlag som kan kontrolleras är ett effektivt sätt att motverka att id-kort utfärdas till fel person eller används av personer som liknar innehavaren. Detta förutsätter dock att den som ska kontrollera handlingen har tillgång till den utrustning som krävs och har rätt att kontrollera uppgifterna som finns på handlingen. Att förse id-kort med sådana uppgifter försvårar även möjligheten att förfalska id-kortet. Nationella identitetskort innehåller ansiktsbild. Att använda två olika typer av biometriskt underlag innebär en ökad säkerhet jämfört med om bara en slags uppgift används. Det gör också att det finns fler valmöjligheter när det gäller teknik för veri- fiering av innehavarens identitet. Att, förutom ansiktsbild, införa fingeravtryck på id-korten möjliggör också att det i samband med en ansökan om id-kort kan göras en kontroll av att sökandens finger- avtryck stämmer överens med fingeravtryck som finns i andra doku- ment som sökanden har, t.ex. pass och uppehållstillståndskort, se vidare i avsnitt 11.6.1. Flera EU-länder har redan fingeravtryck på sina nationella id-kort.15 Om även fingeravtryck lagras på id-korten kommer säkerhetsnivån för id-korten att motsvara den som gäller för pass och ligga i linje med ovan nämnda förslag till tvingande EU- förordning. Det är därför lämpligt att de statliga identitetskorten, oavsett om de har funktion som resehandling eller inte, innehåller både fingeravtryck och ansiktsbild. 15Commission staff working document Impact assessment accompanying the document Pro- posal for a regulation of Parliament and of the security of identity cards of Union citizens and of documents issued to Union citizens and their family members exercising their right of free movement COM (2018) 212. Behovet av att spara ansiktsbild och fingeravtryck i register En annan fråga är vilka av dessa uppgifter som ska sparas i id-korts- registret och vilken behandling som ska få göras av uppgifterna där. Ansiktsbilder sparas i såväl passregistret som registren över id- kort. Fingeravtrycken sparas endast tillfälligt i ärendehanterings- systemet till dess att passet lämnas ut och förstörs därefter. Vare sig ansiktsbilderna eller de biometriska data som kan tas fram ur dessa får användas för sökning med hjälp av automatiserad behandling. Med det menas att det inte är tillåtet att använda en ansiktsbild som tagits exempelvis i samband med ansökan för att söka i registret med hjälp av ansiktsigenkänning i syfte att se om det blir träff på någon av alla de bilder som redan finns i registret. Ansiktsbilderna i registret används i den verksamhet som utfär- dar id-korten när en ny ansökan görs. En jämförelse kan då göras mellan sökanden och en bild som tagits tidigare av sökanden och som finns i registret. Ansiktsbilderna fyller således en viktig funktion i den identitetsbedömning som görs i samband med utfär- dande av identitetshandlingarna. Genom att jämföra sökanden med ansiktsbilden som finns i registret kan en bedömning göras av om det är samma person. Eftersom den utfärdande myndigheten inte får göra automatise- rade sökningar på samtliga ansiktsbilder i registret och jämföra med sökandens ansikte är det däremot inte möjligt att upptäcka om en person ansöker om identitetshandlingar för flera identiteter. Det kan därmed inte garanteras att det inte för en och samma person utfärdas flera identitetshandlingar för olika identiteter. I samband med inför- andet av ansiktsbilder i pass angav regeringen att det inte skulle vara tillåtet att använda ansiktsbilden eller de biometriska data som kan tas fram ur den vid sökning med hjälp av automatiserad behandling, t.ex. för identifiering av någon okänd person.16 Sökförbudet infördes som en av flera åtgärder för att tillgodose integritetsskyddsaspek- terna. Mot bakgrund av den ökade bedrägeribrottsligheten som be- gås med hjälp av falska och felaktiga identitetshandlingar, och att det är mycket svårt att upptäcka om samma person gör flera ansökningar under olika identiteter, har det påtalats att det finns ett stort behov av att kunna använda ansiktsbilden och de biometriska uppgifter 2004/05:119 s. 25. som kan tas fram ur den vid sökning i syfte att kontrollera inne- havarens identitet i samband med ansökan. Det finns därför enligt vår uppfattning anledning att göra nya överväganden i förhållande till integritetsriskerna. Att införa en skyldighet för sökanden att låta den utfärdande myn- digheten ta både sökandens fingeravtryck och en digital ansiktsbild vid ansökan innebär att automatiserad behandling av sådana person- uppgifter kommer att behöva utföras. Behandlingen blir mer om- fattande än eftersom ansiktsbilden kommer att sparas i ett lag- ringsmedium även på det statliga identitetskortet som utfärdas utan funktion som resehandling. Fingeravtryck ska dessutom sparas i ett lagringsmedium såväl på det statliga identitetskortet med funktion som resehandling som på kortet utan sådan funktion. Om en möj- lighet att söka med hjälp av biometriska uppgifter införs medför även det en utökad behandling av personuppgifter av integritetskänsligt slag. En bedömning måste därför göras av riskerna för den personliga integriteten utifrån tillämpliga dataskyddsbestämmelser. Att utfärda säkrare identitetshandlingar i syfte att motverka för- falskningar och annat missbruk av identitetshandlingar är av stort samhälleligt intresse. Brottslig verksamhet som har koppling till iden- titetsproblematik har ständigt ökat. Syftet med att behandla de biometriska uppgifterna är att identifieringen ska bli säkrare. Iden- titetshandlingar som innehåller fingeravtryck och ansiktsbild säker- ställer kopplingen mellan handlingen och den person den är utfärdad till. Användningen av sådana uppgifter är därför ett mycket effektivt sätt att motverka missbruk av identitetshandlingar. Det finns inte något alternativt mindre integritetskänsligt sätt att säkerställa kopp- lingen och förhindra missbruket. Den behandling som behöver göras av uppgifterna är således nödvändig för att utföra en uppgift av all- mänt intresse enligt artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen. Även kravet på proportionalitet, liksom övriga villkor enligt artikel 6.3 i dataskyddsförordningen är enligt vår mening uppfyllda. Med hänsyn till de starka skäl som anges i föregående stycke bör behandlingen av de biometriska uppgifterna också anses vara nöd- vändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse enligt artikel i Trots att det är fråga om känsliga uppgifter bör de alltså få behandlas. Mot bakgrund av att det är fråga om en omfattande insamling av känsliga uppgifter bör dock en förutsätt- ning vara att behandlingen kringgärdas av skyddsåtgärder. Lagstiftningen beträffande pass och nationella identitetskort inne- håller bestämmelser om skyddsåtgärder som krävs för att sådan behandling ska vara tillåten. I 6 a § passlagen anges att fingeravtryck och biometriska data som kan tas fram ur dessa och ur ansiktsbilden ska förstöras när passet har lämnats ut eller passansökan har återkallats eller av- slagits. Detsamma gäller enligt 4 § förordningen om nationellt iden- titetskort för de biometriska data som tas fram ur ansiktsbilden. Vidare gäller enligt 6 b § passlagen att fingeravtrycken samt de bio- metriska data som kan tas fram ur dessa inte får användas vid sökning med hjälp av automatiserad behandling. Även det sökförbud som finns beträffande ansiktsbilden och de biometriska data som kan tas fram ur den enligt 6 b § passlagen och 18 § förordningen om nationellt identitetskort har införts av integritetsskyddsskäl. I samband med införandet av ansiktsbilder i pass uttalade reger- ingen att det på grund av informationens känsliga karaktär var viktigt att den inte lagrades i onödan. I förarbetena konstaterades att det finns behov av att innan passet lämnas ut ta fram biometriska data ur ansiktsbilden i passets lagringsmedium och jämföra med det digitala fotografi som togs vid ansökningstillfället för att kontrollera att uppgifterna i passet har en sådan kvalitet att de kan användas vid en automatisk gränskontroll. Däremot menade regeringen att de bio- metriska data som togs fram vid kontrollen borde för- störas när passet har lämnats ut. Det anfördes också, som nämnts ovan, att det inte borde vara tillåtet att använda ansiktsbilden eller de biometriska data som kan tas fram ur den vid sökning med hjälp av automatiserad behandling, t.ex. för identifiering av någon okänd per- son. Genom sökförbudet förhindras att ett register byggs upp med de biometriska data som kan tas fram ur ansiktsbilden efter att passet utfärdats, när ansiktsbilden sparas i registret. Genom införandet av dessa begränsningar menade regeringen att integritetsskyddsaspek- terna blev tillgodosedda.17 När det därefter blev aktuellt att införa fingeravtryck i pass fram- fördes synpunkten att passäkerheten skulle förbättras om de digitala 2004/05:119 s. 25 och 51. ansiktsbilderna och/eller fingeravtrycken sparades i passregistret och fick användas för sökning. Genom att möjliggöra en sökning mot lagrade ansiktsbilder eller fingeravtryck vid en ny ansökan om pass skulle man kunna förhindra att en person kan skaffa två eller flera pass i olika identiteter. Regeringen instämde i att en sådan lösning skulle minska möjligheterna till missbruk men menade att riskerna för den personliga integriteten gjorde att det inte fanns anledning att göra någon annan bedömning än den som gjordes i samband med införande av ansiktsbilder. Fingeravtrycken och de biometriska data som kan tas fram ur dessa skulle därför förstöras efter att passet lämnats ut och inte få användas för sökning med hjälp av automati- serad behandling.18 Frågan om lagring av fingeravtryck har därefter behandlats i departementspromemorian Missbruk av svenska pass. I promemo- rian diskuterades om det fanns en risk att intresset för personer att ansöka om pass i någon annans identitet och då lämna sina egna fingeravtryck som därefter sparas i passet skulle öka om den i pro- memorian föreslagna obligatoriska kontrollen av fingeravtryck vid gränskontroll infördes. Införandet av en sådan kontroll skulle näm- ligen försvåra användningen av någon annans pass eftersom den andra personens fingeravtryck finns lagrade i passet. I promemorian gjordes bedömningen att det visserligen kunde finnas en sådan risk men att den inte var så överhängande att den övervägde det integ- ritetsintrång som är skälet till att fingeravtryck inte lagras . Det bedömdes därför inte finnas skäl att införa en sådan ordning.19 De fingeravtryck och ansiktsbilder som ska samlas in i samband med ansökan om id-kort bör, som konstaterats i de tidigare för- arbetena, inte lagras längre än vad som är nödvändigt. Det kan, av samma skäl som när det gäller pass, vara nödvändigt att ta fram bio- metriska uppgifter ur ansiktsbilden och fingeravtrycken i lagrings- mediet och jämföra med de som togs vid ansökningstillfället innan id-kortet lämnas ut. På så sätt kan det säkerställas att uppgifterna har en sådan kvalitet att de kan användas vid en senare kontroll. Frågan är hur uppgifterna ska hanteras därefter. Ansiktsbilder lagras som ovan nämnts i registren över pass och id-kort. Bilderna fyller en viktig funktion bl.a. i den identitetsbedömning som görs i samband med utfärdandet. För att möjliggöra kontroller 2008/09:132 s. 12 f. 19Ds 2015:12 s. 187. i samband med senare ansökningar bör de ansiktsbilder som tas eller de fotografier som lämnas in vid ansökningstillfället alltjämt sparas i id-kortsregistret. Det gäller inte bara bilder som finns på utfärdade id-kort, utan även bilder som tas i ärenden som leder till att ansökan avslås. Att spara fingeravtryck i id-kortsregistret och möjliggöra sök- ning på dessa eller att möjliggöra sökning på de ansiktsbilder som finns i registret skulle i princip omöjliggöra att samma person kan skaffa sig flera identitetshandlingar i olika identiteter. Ett register med möjlighet att söka bland ansiktsbilder och/eller fingeravtryck avseende en stor del av befolkningen i medför dock stora risker för den personliga integriteten. När det gäller ansiktsbilderna kan emellertid konstateras att de redan lagras i syfte att användas bl.a. i den identitetskontroll som görs vid ansökan. Att tillåta viss sökning på dessa medför inte att något ytterligare biometriskt underlag sparas utan enbart att ansikts- bilderna får behandlas på ett nytt sätt. För att en sådan sökning ska vara möjlig behöver även vissa biometriska uppgifter kopplade till ansiktsbilderna sparas i id-kortsregistret. Bedrägeribrottsligheten som begås med hjälp av falska och felaktiga identitetshandlingar får stora konsekvenser för både den enskilde, privata aktörer och sam- hället. Brottsligheten har som framgått ökat . För att kunna stävja den brottslighet som beror på att identitets- handlingar utfärdas för en och samma person i flera identiteter finns ingen annan effektiv metod än sökning på ansiktsbilderna. Vi anser mot denna bakgrund att det finns tungt vägande skäl som talar för att möjliggöra sådana sökningar. För att uppnå syftet att inte samma person ansöker om identitetshandlingar i flera olika identiteter bör sökning på ansiktsbilder i id-kortsregistret även få göras vid en ansök- an om pass. Sökmöjligheten måste dock förenas med effektiva säkerhetsåt- gärder för att undvika att sökningar görs i andra syften än de av- sedda. Det bör därför bara vara tillåtet att använda ansiktsbilden och de biometriska uppgifter som kan tas fram ur den för att göra en sökning vid ansökan i syfte att kontrollera om sökandens ansikte finns i registret, dvs. för att kontrollera om ansiktsbilden har före- kommit i en annan ansökan. Sökning bör endast tillåtas om det är nödvändigt för detta syfte. Att sökning på ansiktsbilder görs innebär inte att den kontroll som görs kan underlåtas. Automatiska ansiktsigen- känningsprogram kan användas som ett hjälpmedel vid identitets- kontrollen men kan inte ersätta den kontroll som handläggaren gör. Även om det finns program för ansiktsigenkänning som har mycket hög träffsäkerhet kan ett förändrat utseende på grund av exempelvis åldrande eller sjukdom göra att en person av det auto- matiska systemet felaktigt klassificeras som två olika personer. Det kan också förekomma att två personer, exempelvis nära släktingar, av systemet av misstag klassificeras som samma person. Det är därför viktigt att handläggaren inte enbart litar till den automatiska kon- trollen utan att även andra kontroller görs. Den utfärdande myndig- heten behöver ta fram rutiner för hur detta ska gå till och hur de ärenden som beskrivits ovan ska hanteras. Ansiktsbilderna och de biometriska uppgifterna kopplade till bilderna bör inte lagras i registret länge än vad som är nödvändigt. Detta följer av de allmänna principerna i dataskyddsförordningen. Behandlingen av uppgifterna kommer också att omfattas av den be- stämmelse vi i avsnitt 10.3.5 föreslår ska gälla för uppgifterna i id- kortsregistret. Det innebär att uppgifterna inte får behandlas än vad som behövs för ändamålet med behandlingen, längst efter utgången av det kalenderår då giltighetstiden för ett identitetskort gått ut eller ansökan om identitetskort avslagits eller återkallats. Att lagra fingeravtryck i id-kortsregistret skulle medföra behand- ling av ytterligare en typ av biometriskt underlag avseende en stor del av befolkningen. Det skulle visserligen öppna för en mycket effektiv sökmetod men mot bakgrund av det stora integritetsintrång det medför, och vårt förslag avseende sökning på ansiktsbilder i id- kortsregistret, anser vi att det inte är motiverat att lagra även fingeravtryck. Integritetsskyddsintresset överväger enligt vår bedömning behovet av sådan behandling.