sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Man pekar på att det rättsligt sett inte är enkelt att ringa in vad som avses med offentliga förvaltningsuppgifter och att vissa författare menat att det är i det närmaste ogörligt att med någon grad av exakthet identifiera vad som rättsligt sett avses med begreppet offentlig för- valtningsuppgift.2 För utredningens syfte torde dock de ovan angivna beskriv- ningar, även om de är mer allmänt hållna, vara tillräckliga för att bedöma hur vi ser på myndigheternas arbetsuppgifter inom ramen för vattenförvaltningen. planerande uppgifter, såsom framtagande av beslutsunderlag i form av faktaunderlag och analyser inom myn- 1ESV (2019). digheternas normala verksamhetsområden, ingår i berörda myndig- heters ordinarie verksamhet och är därmed en del av deras ordinarie förvaltningsuppgifter. Detta gäller oavsett om arbetet handlar om att förse andra myndigheter med underlag, förvalta data eller att på annat sätt vara delaktiga i de processer som utmynnar i det arbete som ska genomföras under förvaltningscykeln. Här ingår även att fatta de nödvändiga besluten om bland annat statusklassning och miljökvalitetsnormer, vilka är integrerade delar av vattenförvaltningens planeringsarbete. Utredningen har i kapitel 18 föreslagit att regeringen ska fatta beslut om åtgärdsprogram för distrikten som bland annat anger vilka administrativa åtgärder som myndigheter och kommuner ska ge- nomföra. Dessa administrativa åtgärder syftar i förlängningen till att åstadkomma nödvändiga fysiska åtgärder i vattnet i avsikt att värna och förbättra vattnets kvalitet och kvantitet. I denna del motsvarar åtgärdsprogrammen de åtgärdsprogram som beslutas av vattendelegationerna vid de fem länsstyrelser som är vattenmyn- digheter. Sådana åtgärdsprogram omfattar typiskt sett arbets- uppgifter som ligger inom ramen för de berörda myndigheternas och kommunernas ordinarie förvaltningsuppgifter. Här ingår arbetsupp- gifter som att utveckla vägledningar för arbete som berör vatten, till- synsvägleda länsstyrelser och kommuner, identifiera behov av ökad tillämpning och ändring av befintliga styrmedel samt behov av nya styrmedel och vägledning för vissa ämnen. Det kan även till exempel omfatta att utöka och prioritera tillsyn av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter, prioritera och genomföra viss typ av tillsyn. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att även de admini- strativa åtgärder som kommer att ingå i de åtgärdsprogram som beslutas av regeringen och i de operativa planer som vi föreslår att myndigheter och kommuner ska besluta om, utgör arbete som ingår i de berörda myndigheternas ordinarie förvaltningsuppgifter. En nationell handlingsplan i kombination med den statliga budgetprocessen ger förankring och struktur En viktig del av styrningen av den offentliga förvaltningen sker genom och regeringens ekonomiska styrning av verksamheten. Styrningen av vattenförvaltningsarbetet bör därmed utgå från ett hel- hetsperspektiv där finansiering och resultatstyrning utgör en inte- grerad del. Finansieringen av arbetet med vattenförvaltning bör länkas till den statliga budgetprocessen för att säkerställa en effektiv och tydlig finansiering. Genom en nationell handlingsplan i form av en skrivelse till riks- dagen skapas en tydlig politisk förankring av vattenförvaltningens arbete. Den nationella handlingsplanen förtydligar kopplingen mel- lan den långsiktiga politiska inriktningen och förutsättningarna för vattenförvaltningsarbetet som det finns en tydligare kopp- ling till den statliga budgetprocessen. Arbetet med att ta fram och besluta om den nationella planen tydliggör även på den politiska nivån vilka resurser som krävs för att genomföra de insatser och åtgärder som handlingsplanen omfattar. Den nationella handlingsplanen ligger till grund för åtgärdspro- grammen som ska beslutas av regeringen. Detta innebär att regeringen kan lägga fram förslag som omfattar finansiering av planerings- och uppföljningsarbetet samt det administrativa åtgärdsarbetet inom ramen för den ordinarie budgetprocessen samt att, givet de av riks- dagen beslutade ramarna, därefter besluta om fördelningen av medel till olika aktörer inom vattenförvaltningen. Den statliga budget- processen är dock i princip ett-årig, vilket innebär att det finns be- gränsade möjligheter för att fatta detaljerade finansierings- beslut som sträcker sig över hela cykeln. Detta innebär att fattar beslut om vattenför- valtningens resurser. Den statliga budgetprocessen bygger bland annat på att myndigheterna i sina budgetunderlag ska äska medel med utgångspunkt från vad de förväntas göra. I arbetet med att ta fram budgetunderlag ingår att myndigheterna ska beakta de samlade styr- signalerna från såväl riksdag och regering som relevanta regelverk. Här ingår att beakta både den nationella handlingsplanen och de administrativa åtgärder som ingår i olika åtgärdsprogram, men även att beakta de resursbehov som uppstår under vattenförvaltningens planeringsfas. Det ankommer därmed på berörda myndigheter att tydliggöra sitt samlade resursbehov för vattenförvaltningsarbetet och framföra dessa äskanden i myndighetens budgetunderlag, men med möjlighet att basera sina äskanden på av regeringen beslutade åtgärdsprogram samt den beslutade långsiktiga inriktningen för vatten- förvaltningen. Myndigheternas budgetunderlag hanteras sedan inom den ordina- rie budgetprocessen där en viktig del av den årliga processen går ut på att väga olika behov och mål mot varandra inför beslut om regeringens budgetproposition. Tydligare politisk förankring av såväl mål som finansiella ramar ökar möjligheterna att avsätta medel till vattenförvaltningen inklusive arbetet med att genomföra admini- strativa åtgärder. är samtliga departement ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att göra övergripande prioriteringar mellan olika delsektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget. Inom budgetarbetet har en sammanhållande roll och ansvarar för att bedömningarna är konsekventa mellan olika områden.3 Den ordi- narie budgetprocessen syftar till att möjliggöra avvägningar mellan mål och satsningar, och sammanhållande roll är en viktig länk i denna kedja. Ett sådant sammanhållande arbete kan även bidra till att sammanjämka finansieringen mellan olika om- råden inom vattenförvaltningen och bör ge utrymme för att sam- ordna finansieringen av vattenförvaltningsarbetet oavsett om arbetet finansieras via sakanslag eller förvaltningsanslag (se avsnitt 22.3 och 22.4). Eftersom vattenfrågorna berör ett flertal sakområden och departement kan det även finnas anledning att redan under bud- getprocessen följa upp om de årliga budgetförslagen överensstämmer med den långsiktiga inriktning som anges i den nationella handlings- planen. Som beskrivs ovan styrs finansiering av offentlig förvaltning genom en kedja av överväganden och beslut. När regeringen redan tidigt i processen anger den långsiktiga inriktningen för vattenförvaltningen genom en skrivelse till som det är regeringen som fattar besluten om åtgärdsprogram för distrikten förenklas de årliga finansieringsdiskussionerna inom ramen för den ordinarie budget- processen. Den långsiktiga inriktningen kan gälla såväl vattenför- valtningens planeringsfas som arbetet med administrativa åtgärder och uppföljnings- och rapporteringsfasen. 2017/18:207. Utredningen bedömer att en kombination av ett tidigt inrikt- ningsbeslut som anger den långsiktiga politiska inriktningen för vatten- förvaltningsarbetet följt av årliga finansieringsbeslut inom ramen för den ordinarie budgetprocessen ger bäst förutsättningar för en tydlig och löpande politisk förankring även av den finansiella inriktningen för vattenpolitiken. En förutsättning för att finansieringsprocessen ska fungera effektivt är att berörda myndigheter är aktiva inom ramen för den ordinarie budgetprocessen och äskar de medel som krävs för att uppnå den fastlagda inriktningen. Myndigheterna har i detta sammanhang möjlighet att hänvisa till den tidigare fastlagda inriktningen för den aktuella förvaltningscykeln samt de av reger- ingen beslutade åtgärdsprogrammen. Vattenfrågorna berör ett flertal sakområden och departement. Mot denna bakgrund är det särskilt viktigt med en helhetsbild av vatten- förvaltningens finansiering. Syftet är att säkerställa att de årliga budgetförslagen och besluten överensstämmer med den inriktning som anges i den nationella handlingsplanen och de nationellt beslu- tade åtgärdsprogrammen. Den årliga uppföljningen bör därmed bland annat noga följa hur de årliga budgetbesluten överensstämmer med den långsiktiga politiska inriktningen samt åtgärdsprogrammen. 22.3Förvaltningsanslag eller sakanslag? Förslag: Havs- och vattenmyndighetens och SGU:s förvaltnings- kostnader för vattenförvaltningsarbetet bör finansieras via res- pektive myndighets förvaltningsanslag. Länsstyrelsernas och förvaltningskostnader för vatten- förvaltningsarbetet bör fortsatt finansieras via sakanslag. Utredningen har särskilt övervägt om de arbetsuppgifter som Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och föreslås tilldelas genom utredningens organisationsförslag ska finansieras ge- nom sakanslag eller förvaltningsanslag. Nedan beskriver utredningen regelverket samt vad valet av anslag kan få för konsekvenser. Vattenförvaltningsarbetet finansieras via sakanslaget 1:11 finansieras myndigheternas arbete med de arbetsuppgifter som framgår av vattenförvaltningsförordningen i stor utsträckning via utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö. Havs- och vattenmyndigheten disponerar anslagspost 2, som utgör huvuddelen av anslaget. Havs- och vattenmyndigheten får för betala ut högst som bidrag till länsstyrelserna för arbete enligt vattenförvaltningsförordningen från anslagspost 2. Bidragen ska för- delas enligt en fördelningsnyckel som beslutas av Havs- och vatten- myndigheten efter samråd med länsstyrelserna. Havs- och vatten- myndigheten får ge bidrag från samma anslagspost med högst 17 mil- joner kronor till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter, högst till och högst till SGU. Därutöver disponerar i anslagspost 3 Åtgär- der för havs- och vattenmiljö – del till länsstyrelserna (). Enligt Havs- och vattenmyndighetens reglerings- brev ska länsstyrelserna fördela medel på anslagspost 3 i dialog med Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyndigheten har fattat beslut om bidrag till länsstyrelserna från anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö för det aktuella året under den senaste tre åren.4 Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsuppgifter finansieras via anslag 1:15 Havs- och vattenmyndigheten. Detta anslag är därmed att se som ett förvaltningsanslag. Det bör även noteras att anslag 1:11 inte omfattar samtliga kostnader för planeringsfasen, eftersom ytterligare ett antal myndig- heter samt kommunerna bidrar under planeringsfasen, exempelvis med underlag för åtgärdsprogrammen. Dessa insatser finansieras i princip på annat sätt. De myndigheter som omfattas av det nu aktu- ella åtgärdsprogrammet och som därmed kan förväntas ha bidragit i planeringsfasen är , Försvarsinspektören för hälsa och miljö, Havs- och vattenmyndigheten, , Kammarkollegiet, 4Havs- och vattenmyndighetens beslut Beslut om bidrag till länsstyrelserna från anslag 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö verksamhet, Havs- och vattenmyndighetens beslut Beslut om bidrag till länsstyrelserna från anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö verksamhet, Havs- och vattenmyndighetens beslut Beslut om bidrag till länsstyrelserna från anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö verksamhet. Kemikalieinspektionen, , , Skogs- styrelsen, geologiska undersökning och . Även länsstyrelserna och kommunerna omfattas av åtgärdsprogrammen. Utöver förslagen som rör Havs- och vattenmyndigheten, SGU och länsstyrelserna föreslår vi inte några förändringar i finansieringen av myndigheters arbete under planeringsfasen. Utredningens förslår inte heller några förändringar i finansieringen vad gäller genom- förande av åtgärder i åtgärdsprogrammen. Förvaltningsanslag finansierar ordinarie förvaltningsuppgifter Det finns två kategorier av anslag, vilka informellt brukar benämnas förvaltningsanslag respektive sakanslag.5 Även om det saknas en en- hetlig definition av respektive begrepp samt av vilka utgifter som kan omfattas av respektive kategori, avspeglar beteckningarna hur med- len vanligen används. finansutskott anger att det är en viktig princip att för- valtningsanslag och sakanslag ska hållas åtskilda. Syftet är att under- lätta styrningen av förvaltningen och att anslagets ändamål ska vara tydligt för såväl riksdag som regering. En strävan bör vara att sak- anslag hålls så rena som möjligt och inte belastas med förvaltnings- kostnader. Utskottet har understrukit vikten av att hålla förvalt- ningsanslag och sakanslag åtskilda i syfte att öka informationsvärdet av budgeten och att underlätta styrningen av förvaltningen.6 har även senare uttalat att det är önskvärt att medel som avser förvaltning i största möjliga mån hålls åtskilda från medel som anvisas för att ge bidrag till en viss verksamhet. Huvud- principen är att göra detta via separata anslag. Utskottet menar emellertid att det av olika skäl inte vore lämpligt att begära en entydig definition av begreppet förvaltningsutgifter och en strikt åtskillnad av sådana anslag från sakanslag. Det kan finnas fall när gränsen mellan vad som är förvaltning respektive sakverksamhet inte är given. Det kan dessutom finnas tillfällen när det finns goda skäl att låta viss sakverksamhet belasta ett förvaltningsanslag. Utskottet pekade även på att ambitionen att dela upp administrativa och andra utgifter på skilda anslag inte innebär något absolut krav, och en 5ESV (2016). 2000/01:FIU27. tillåtelse från regeringen att utnyttja delar av ett sakanslag för för- valtningskostnader innebär inte att regeringen brutit mot en av riks- dagen fastställd regel.7 Enligt föreskrifter till 10 § anslagsför- ordningen (2011:223) ska en myndighets samtliga utgifter för verk- samheten, inklusive utgifter för hantering av utbetalning av trans- fereringar, belasta myndighetens anslag för förvaltning om inte regeringen har beslutat annat. anger att så kallade förvaltningsanslag används för att finansiera förvaltnings- kostnader såsom löner, lokaler, kontorsutrustning och övriga drifts- kostnader. Utgångspunkten är att förvaltningsanslaget ska finan- siera hela myndighetens verksamhet, om det inte finns särskilda skäl för att viss verksamhet ska finansieras på annat sätt. Sakanslag är där- emot avsedda att finansiera direkta utgifter för transfereringar och anslagsfinansierade investeringar såsom investeringar i infrastruktur. Om inte regeringen anger något annat ska förvaltningsanslaget användas för utgifter som exempelvis uppkommer vid administra- tion av transfereringar. Regeringen kan ange vilka typer av kostnader som får redovisas mot ett sakanslag och kan då ange att även för- valtningskostnader kan ingå bland dessa kostnader, till exempel med ett villkor i form av ett takbelopp. Om regeringen avser att låta förvaltningsutgifter belasta ett sakanslag ska regeringen informera i anslutning till beskrivningen av anslagets ändamål.8 Även Statskontoret pekar på att det kan finnas skäl som talar för att regeringen måste ha viss flexibilitet i tillämpningen även om utgångspunkten bör vara att förvaltningskostnaderna ska täckas av förvaltningsanslaget. Om ett sakanslag är temporärt eller ligger vid sidan av myndighetens instruktionsenliga uppgifter kan det vara ändamålsenligt att avsätta och precisera ett belopp för förvaltning på anslaget. Det kan möjligen också finnas andra skäl för sådana avsteg från huvudprincipen.9 2006/07:FiU20. 8Statskontoret (2011). Förvaltningsanslag föremål för pris- och löneomräkning En synpunkt som har framförts under utredningens gång är att anslagen till vattenförvaltningsarbetet har varit i princip oförändrade . En skillnad mellan medel på sakanslag och medel på förvaltningsanslag är att medel på förvaltningsanslagen är föremål för en årlig omräkning, den så kallade pris- och löneomräkningen (PLO). Pris- och löneomräkning är en beräkningsmetod som används för att myndigheternas förvaltningsanslag ska vara realt oförändrade , givet en beslutad nivå. Beräkningen bygger bland annat på att omräkningstal fastställs för olika slag av kostnader. De tre huvud- sakliga kostnadsslagen är löner, hyror och övriga förvaltningskost- nader. Metoden innebär att förvaltningsanslag räknas om utifrån pris- och löneförändringar i övriga samhället med eftersläpning. Pris- och löneomräkning förenklar budgetprocessen då myndig- heterna inte behöver ange i budgetunderlag hur anslagen bör omräknas med anledning av pris- och löneförändringar. Ekonomistyrnings- verket pekar även på att pris- och löneomräkning innebär att det inte behövs några förhandlingar inom för anslag med pris- och löneomräkning om inte anslagen ska förändras av reala orsaker, till exempel politiska beslut.10 Om myndigheterna hade fått medel för sina förvaltningskostnader för vattenförvaltningsarbete på sina respektive förvaltningsanslag hade dessa medel varit föremål för pris- och löneomräkning , vilket innebär att medlen löpande skulle ha anpassats efter förändringar i priser och löner. Transparensen viktig – men från vilket perspektiv? En viktig utgångspunkt vid valet av finansieringsform är frågan om transparens. Transparens kan diskuteras med utgångspunkt från olika perspektiv. I det statliga budgetarbetet är en central utgångs- punkt att regeringens budgetförslag tydligt måste ange hur mycket medel som får användas och vad de får användas till. Syftet är att dels ge en fullständig bild av statens finanser, dels att på ett adekvat sätt ge förutsättningar att ta ställning till hur det offentligas medel får användas. Genom att i så stor utsträckning som 10ESV (2018). möjligt redovisa förvaltningskostnader mot förvaltningsanslag skapas enhetlighet och transparens i statens budget som uppfölj- ning av statens samlade förvaltningskostnader underlättas. Med en mer enhetlig redovisning blir det även lättare för riksdag och regering att följa utvecklingen av statens samlade förvaltnings- kostnader både på ett övergripande plan och inom enskilda områden. Exempelvis har Statskontoret i rapporten för- valtningskostnader förordat en modell där utgångspunkten är att myndighetens förvaltningskostnader täcks av förvaltningsanslaget. Den aktuella myndigheten skulle därmed ges bättre förutsättningar att styra och organisera sin verksamhet så att resurserna används optimalt. Statskontoret pekade även på att regeringen får en mer överskådlig bild av myndighetens förvaltningskostnader, vilket också skapar bättre möjlighet att pröva myndighetens resursbehov på ett samlat sätt. Utredningen har noterat att länsstyrelserna får en stor del av sina medel via bidrag, det vill säga att dessa medel inte är en del av läns- styrelsernas förvaltningsanslag. Exempelvis erhöll Norr- botten av sina intäkter via bidrag 2017 medan erhöll av sina intäkter via bidrag 2017.11 Som framgår av kapitel 5 granskade reger- ingens styrning av länsstyrelserna. bedömde att reger- ingens styrning av länsstyrelserna saknar helhetsperspektiv och begränsar möjligheterna till långsiktig och hållbar verksamhet. uppmanades att förbättra samordningen av styrningen samt att skapa en mer sammanhållen finansiering. En större direkt finansiering genom förvaltningsanslag eller dispositionsrätt på sak- anslag skulle ge länsstyrelserna bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter på ett effektivt och långsiktigt sätt. Det skulle förbättra länsstyrelsernas planeringsmöjligheter, göra medelstilldelningen mer överskådlig och underlätta styrning och uppföljning av länsstyrel- sernas samlade verksamhet. rekommenderade därför att fortsätter att arbeta aktivt för att minska an- delen bidragsfinansiering.12 11Beräkning baserad på resultaträkningarna i Årsredovisning i respektive Årsredovisning 2018 för . 12Riksrevisionen (2019). Ett sakanslag kan ge en mer samlad bild av en insats När och regeringen väljer att besluta om satsningar inom ett specifikt område kan det finnas ett särskilt intresse att följa såväl insatsernas omfattning som deras resultat . Det kan även finnas en önskan att värna medel avsatta för specifika frågor eller områden, vilket kan underlättas av möjligheterna att ange ett ända- mål som tydligt kopplar anslaget till en specifik fråga eller ett speci- fikt område. finns det ett stort intresse för miljöfrågor och det kan därmed finnas ett motsvarande intresse att följa insatser som rör olika miljöaspekter, exempelvis insatser inom vattenförvaltningen. Likaså kan det finnas samma intresse för att säkerställa att av riksdag och regering avsatta medel till olika miljöinsatser är reserverade för de aktuella insatserna. Ändamålet för anslag 1:11 anger tydligt att medlen ska användas för olika typer av vattenarbete,13 även om den mer detaljerade styr- ningen av vattenförvaltningsarbetet sker genom Havs- och vatten- myndighetens regleringsbrev, där villkoren för fördelningen inom vattenförvaltningen framgår (anslagspost 2). Anslag 1:11 omfattar även de medel som länsstyrelserna disponerar för åtgärder för havs- och vattenmiljö (anslagsposterna 3 och 4). Att hantera medlen för de förvaltningsuppgifter som i vårt orga- nisationsförslag ska utföras av Havs- och vattenmyndigheten, SGU, och länsstyrelserna, via sakanslaget 1:11 skulle ge en mer sam- lad finansiering av detta arbete. På så sätt skulle det samlade vatten- förvaltningsarbetet synliggöras och regeringens styrning av det samlade vattenförvaltningsarbetet delvis underlättas. Genom att sakanslagets ändamål tydligt anger att medlen endast får användas för vatten- relaterade frågor säkerställs även att medel inte flyttas över mellan sakområden med utgångspunkt från de berörda myndigheternas egna prioriteringar inom ramen för den egna verksamheten. Det innebär dock en risk genom att den berörda myndigheten inte kan fördela sina medel på det sätt som från ett helhetsperspektiv skulle ge den mest effektiva verksamheten. hanteras anslag 1:11 av som även ansvarar för Havs- och vattenmyndigheten och , medan Närings- departementet ansvarar för SGU och ansvarar 2019/20:1. har även ansvaret för frågor rörande kommunerna. En fortsatt finansiering av förvaltningskostnader via sakanslag måste vägas mot möjligheterna att följa upp kostnaderna för arbetet med vattenförvaltningen för de enskilda myndigheterna. Eftersom de finansiella villkoren, inklusive fördelningen av medel för förvalt- ningskostnader på andra myndigheter, styrs genom Havs- och vatten- myndighetens regleringsbrev kan denna finansieringsform påverka möjligheterna att följa upp de enskilda myndigheternas samlade verksamhet. Inlåsningseffekter kan minska myndighetens flexibilitet En myndighet ansvarar för att planera sin verksamhet och för att fördela medel på förvaltningsanslaget mellan verksamhetens olika delar och uppgifter. I det fall delar av förvaltningskostnaderna finan- sieras via sakanslag minskar myndighetens utrymme att organisera och prioritera inom den egna verksamheten i syfte att bedriva verk- samheten så effektivt som möjligt. Anslagskonstruktionen kan ut- göra ett hinder för framförallt länsstyrelserna att använda sina resurser på ett flexibelt och effektivt sätt och att planera verksam- heten på ett optimalt sätt. Myndigheters möjligheter att planera och prioritera inom ramen för den egna verksamheten kan bidra till att stärka myndighetens möjligheter att bedriva en mer effektiv verk- samhet och att nyttja den samlade verksamhetens resurser på ett effektivt sätt för att uppnå verksamhetens mål. Finansiering via sakanslag och bidrag från annan myndighet inne- bär även att verksamheten i princip blir beroende av ettåriga bidrags- beslut.