sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — Likheterna med ramavtal där den enskildes val avgör vilken leverantör som tilldelas varje avropsavtal är därmed påtaglig.49 Den avgörande skillnaden är att den upphandlande myndigheten inte gör något urval, vanligen i form av en anbudsutvärdering, mellan de leverantörer som klarar ställda krav. Det finns även likheter mellan auktorisationssystem och dyna- miska inköpssystem. I båda systemen får samtliga leverantörer som klarar kraven delta. Alla har möjlighet att tilldelas kontrakt i ett senare skede. I ett dynamiskt inköpssystem måste dock leverantörer 46Yttrande till Europeiska unionens domstol, C-410/14 EUD 2014/333. 47Se även SOU 2016:78 s. 565 ff. där det framgår att gjorde samma bedömning. 48C-9/17, EU:C:2018:142. 49Fördelningsnycklar som utgår från individens val respektive behov har exempelvis prövats i Kammarrätten i i mål nr 7433-09, respektive i Kammarrätten i i mål Båda domar har slagit fast att det är tillåtet för myndigheter att inom ramen för använda en fördelningsnyckel som tar hänsyn till individens val eller behov. En upphandling av sfi, där en bedömning av individens behov av utbildning i kombination med individens önskemål om utbildningsplats använts som fördelningsnyckel vid avrop, har också genomgått en rättslig prövning. Förvaltningsrätten kom i sitt beslut fram till att detta inte stred mot eller mot de grundläggande principerna. Kammarrätten delade denna bedömning (Kammar- rätten i dom i mål nr 7585-13). Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi kunna ansöka om att få delta under hela systemets giltighetstid med- an något sådant krav alltså inte finns för auktorisationssystem. Eftersom LOV trädde i kraft innan rättsläget angående auktorisa- tionssystem klargjordes genom lydelsen upphandlingsdir- ektiv tillsammans med praxis, är det enligt utred- ningen oklart om LOV har en begränsande effekt på förfaranden som omfattas av innebörden av begreppet auktorisationssystem men som faller utanför LOV:s tillämpningsområde. En oklarhet gäller huruvida det är tillåtet för Arbetsförmedlingen att inrätta ett aukto- risationssystem inom ett annat område än de områden som förteck- nas i enligt lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. En annan oklarhet gäller huruvida det är tillåtet att inrätta ett auktorisations- system inom nämnda områden men utan löpande annonsering, det vill säga genom att en sista ansökningsdag för alla intresserade leve- rantörer anges och efter att den tidpunkten har passerats är systemet stängt för nya leverantörer. Fördelar och nackdelar med Arbetsförmedlingens valfrihetssystem I ett valfrihetssystem konkurrerar en leverantör inte med andra leverantörer för att få tillträde till marknaden. De leverantörer som får avslag på sin ansökan eller blivit uteslutna ur LOV har dessutom möjlighet att ansöka om tillträde till marknaden direkt igen. Detta främjar en mångfald av leverantörer, i synnerhet möjligheten för små företag att ställa upp som leverantörer. En nackdel med detta är att det ofta leder till en överetablering av leverantörer i förhållande till antalet deltagare, framför allt i storstadsregionerna, då Arbetsför- medlingen inte kan begränsa antalet leverantörer i ett valfrihets- system. hade Arbetsförmedlingen över 400 leverantörer för tjänsten etableringslots och nära 800 leverantörer av jobbcoach- ningsinsatser, tjänster som då köptes genom valfrihetssystem. Det stora antalet leverantörer i dessa två tjänster var dock inte enbart en konsekvens av LOV, utan också av att regeringen uppdrog till Arbetsförmedlingen att underlätta för små- och medelstora företag Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi samt lokala företag att leverera tjänster till myndigheten (se av- snitt 12.2.1). I Stöd och matchning finns cirka 200 leverantörer.50 Om antalet leverantörer är större än behovet, mätt i det totala antalet deltagare i den aktuella tjänsten, kan detta få konsekvenser för leverantörerna i form av att dessa kan få svårt att få tillräckliga volymer för att uppnå lönsamhet. Därutöver innebär få deltagare per företag att kostnaderna för Arbetsförmedlingens arbete med upp- följning och kontroll av leverantörerna blir höga. Valfrihetssystem för Arbetsförmedlingens arbetsmarknadstjänster har därutöver ofta resulterat i att få eller inga leverantörer finns i glesbefolkade delar av landet, vilket framgår av avsnitt 12.5.4. Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning och kontroll av huruvida leverantörerna efterlever uppställda avtalsvillkor försvåras vidare när arbetsmarknadstjänster tillhandahålls genom LOV, med anledning av att det inte finns något tak för antalet leverantörer samt att nya leverantörer löpande kan ansluta sig till systemet. Förutsätt- ningarna att planera och dimensionera arbetet med uppföljning och kontroll är därmed begränsade och kostnaden för att säkerställa avtalsefterlevnad kan bli betydande. Kostnaderna för arbetet med uppföljning och kontroll kan dock hållas nere, även vid ett stort antal leverantörer, för tjänster där leverantörernas prestation kan följas genom statistiska utfallsmått så som övergång till arbete eller stu- dier. För tjänster där leverantörerna inte kan följas upp genom statistikbaserade utfallsmått blir uppföljning och kontroll desto mer personalintensiv och därmed kostnadskrävande. köpte Arbetsförmedlingen följande tjänst inom samma juridiska person (det vill säga av en annan myndighet under reger- ingen), så kallade inomstatligt köp: 50Antalet leverantörer med kvarstående deltagare var i genomsnitt 170 , medan det totala antalet leverantörer som haft deltagare var 196. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Arbetsförmedlingen har möjlighet att köpa uppdragsut- bildning på eftergymnasial nivå som nyttjas som arbetsmarknads- utbildning, vilket framgår av 12 § förordningen (2000:634) om arbets- marknadspolitiska program. Utbildningen tillhandahålls genom avtal mellan Arbetsförmedlingen och ett universitet eller en högskola med utgångspunkt i en överenskommelse om köp inom samma juridiska person. Arbetsförmedlingen (2017c) har beslutat om ett rättsligt ställningstagande gällande avtal mellan statliga myndigheter. Möjligheten att använda uppdragsutbildning tillkom genom ini- tiativ från Arbetsförmedlingen.51 Arbetsförmedlingens ersättning till lärosätena utgår från en självkostnadsprincip. När Arbetsförmed- lingen köper uppdragsutbildning utformar myndigheten innehållet i utbildningarna och har goda möjligheter att följa upp utbildningarna. De eftergymnasiala uppdragsutbildningarna ingår dock inte i Arbets- förmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskon- troll, vilken beskrivs närmare i avsnitt 12.5. 12.4.4Statsbidrag till folkhögskolor genom finansierades följande utbildningar med statsbidrag: •Bristyrkesutbildning vid folkhögskola. Arbetsförmedlingen har, utifrån uppdrag från regeringen, tecknat avtal med Folkbildningsrådet52 om genomförande av utbildningsin- satser hos folkhögskolor. I avtalen har Arbetsförmedlingen och gemensamt kommit överens om de ekonomiska villkoren för utförandet av respektive tjänst som folkhögskolorna tillhandahåller. Regeringen beslutar i Arbetsförmedlingens reglerings- brev om tilldelning av medel för de tjänster som folkhögskolorna ska tillhandahålla. Utifrån de medel som regeringen avsätter per tjänst 51Hemställan till regeringen om ändring av 11§ i Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program (2000:634) samt ändring av 12§ i samma förordning. Dnr: Af-2015/262198. 52Folkbildningsrådet är en ideell förening med vissa myndighetsuppdrag givna av och regeringen, däribland att fördela och följa upp statsbidrag till studieförbund och folk- högskolor. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi beslutar om antalet utbildningsplatser som re- spektive folkhögskola ska få ge. Folkhögskolorna ersätts för genom- förda tjänster genom statsbidrag, där Arbetsförmedlingens roll är att administrera bidraget från regeringen till . Huvudregeln när en upphandlande myndighet anskaffar tjänster är som tidigare nämnt att dessa omfattas av upphandlingsregelver- ket. Enbart finansiering av en verksamhet, särskilt genom bidrag, brukar däremot inte omfattas av regelverket.53 Sådan finansiering åtföljs ofta med en återbetalningsskyldighet om bidraget inte an- vänds i avsett syfte. I propositionen till nuvarande upphandlings- lagstiftning anges att bidrag, utan krav på någon motprestation, i princip inte omfattas av upphandlingsskyldighet.54 I Konkurrens- verkets tillsynsbeslut med diarienummer 24/2014 räknas ett antal omständigheter upp som talar för bidrag: 1.Verksamheten bedrivs utan vinstsyfte. 2.Verksamheten drivs i enskild regi. 3.Anordnaren förutsätts inte genomföra sitt uppdrag mot ersätt- ning för avtalad prestation utan får i stället ett bidrag till egen- finansiering (som kan vara förknippat med vissa villkor). 4.Den upphandlande myndigheten har inte tagit initiativ till verk- samheten. Huruvida transaktionerna mellan Arbetsförmedlingen och Folkbild- ningsrådet utgör bidragsgivning eller offentliga kontrakt enligt upphandlingsregelverket har inte utretts rättsligt av vare sig reger- ingen eller Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen ansvarar för de utbildningar som ges av folk- högskolorna genom statsbidrag till , vilka regle- ras i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Till skillnad från övriga tjänster som utförs i extern regi för vilka Arbetsförmedlingen ansvarar har myndigheten för de tjänster som ges genom bidragsgivning ingen möjlighet att följa och påverka den verksamhet som ges i folkhögskolornas regi. Arbetsförmedlingen har exempelvis ingen möjlighet att påverka vilka folkhögskolor som 53Skäl 4 LOU-direktivet. 2015/16:195, s. 933. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi ska genomföra utbildningarna och kan inte följa resultatet av ut- bildningarna. De tjänster som tillhandahålls genom bidragsgivning ingår inte heller i Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll, vilken beskrivs närmare i avsnitt 12.5. ansvarar för all uppföljning av utbildningarnas inne- håll, resultat och klagomålshantering från de arbetssökande. Även har dock begränsade förutsättningar att följa upp de tjänster som genomförs genom bidragsgivning till folkhögsko- lorna. Detta beror till stor del på att folkhögskolorna, inom ramen för vad förordningen säger, själva beslutar om kursutbud och kurs- upplägg samt har frihet att sätta upp egna mål för sin verksamhet.55 De arbetssökande saknade inledningsvis helt möjligheter att in- komma med klagomål på folkhögskolorna och de tjänster som de gav. infördes en möjlighet för de arbetssökande att vända sig till studenträttsliga råd. Sedan möjligheten infördes har inga klagomål inkommit från arbetssökande till detta råd.56 Enligt förekommer det dock att arbets- sökande vänder sig till Arbetsförmedlingen med klagomål. har inget systematiserat sätt att sammanställa dessa klagomål och kan därutöver endast vidareförmedla dessa till , då myndigheten som tidigare nämnt saknar möjlig- het att granska folkhögskolorna och vidta sanktioner mot desamma.57 Arbetsförmedlingen har sedan statsbidraget infördes arbetat för att säkerställa att detta bidrag inte ges till tjänster som myndigheten redan har avtal för med leverantörer som kontrakterats enligt eller LOV. De tjänster som tillhandahålls av myndighetens leveran- törer som liknar folkhögskolornas är i första hand arbetsmark- nadsutbildningar och förberedande utbildningar. 12.5Hur arbetar Arbetsförmedlingen med avtalsuppföljning och leverantörskontroll? Arbetsförmedlingens arbete med uppföljning, kontroll och sank- tioner har flera syften. Dels att säkerställa att myndigheten får den verksamhet som myndigheten har avtalat om och betalat för och därmed säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. 55Uppgift per e-post från . 57Uppgift per e-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi säkerställa konkurrens på lika villkor mellan de leverantörer som agerar på marknaden. Ytterligare ett syfte är att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar för att kunna utveckla och för- bättra tjänsterna och systemet. I avsnittet redogörs för Arbetsförmedlingens arbete med avtals- uppföljning och leverantörskontroll. Vidare beskrivs de externa ut- förare som tillhandahöll arbetsmarknadstjänster till Arbetsförmed- lingen . Därutöver analyseras hur väl marknaden för arbetsmarknadstjänster fungerar, bland annat utifrån hur många och vilka som var intresserade av att tillhandahålla tjänster till och hur detta varierade mellan olika typer av tjänster samt geografiskt i olika delar av landet. I avsnittet har underlags- tjänster i regel inte kunnat särredovisas. 12.5.1Tidigare granskningar av Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll Arbetsförmedlingen har i externa granskningar fått kritik för brist- ande uppföljning och kontroll av myndighetens leverantörer av arbetsmarknadstjänster. I en granskning av Arbetsförmedlingens valfrihetssystem för jobbcoachning och etableringslotsar konstate- rade (2013) att Arbetsförmedlingen inte följde sina rutiner för uppföljning i tillräcklig utsträckning. Konkurrens- verket framhöll att detta kunde resultera i konkurrensfördelar för de företag som inte efterlevde uppställda kvalitetskrav. Vidare pekade bland annat på att Arbetsförmedlingen inte hade någon heltäckande bild av antalet inkomna klagomål. (2014a) konstaterade att arbetsförmedlarna fick ägna mycket tid åt att kontrollera de så kallade etableringslotsarna för att försöka säkerställa att de nyanlända skulle få de tjänster som myndigheten hade avtalat om och betalat för. Bland de kvalitets- brister som identifierade kan nämnas utbildningsin- satser som huvudsakligen bestod av självstudier samt kartläggnings- insatser som inte tillförde någon ny information. (2014b) konstaterade därutöver att det fanns brister i Arbetsför- medlingens arbete med uppföljning och kontroll av etableringslot- sarna. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) bedömde att Arbetsförmedlingens uppföljning av de kompletterande aktörerna generellt var underdimensionerad. Utredningen konstaterade att det fanns två typer av risker i verksamheten. Den ena risken orsakades av grundförutsättningarna för de upphandlade tjänsterna. Exempelvis ansåg utredningen att det förelåg en risk för felaktiga utbetalningar då det förekom ett stort antal olika ersättningsmodeller för de olika tjänsterna, medan utformningen av ersättningsmodellen för etable- ringslotsar lyftes fram som en risk för utnyttjande av systemet.58 Den andra typen av risk som utredningen identifierade bestod av bristande uppföljning och kontroll av verksamheten. Utredningen visade att flera av de kontrollinstrument som ingick i den uppfölj- ningsmodell av myndighetens leverantörer, som Arbetsförmed- lingen hade uppgivit att de arbetade utifrån, hade genomförts i be- gränsad utsträckning eller inte alls . Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten konstaterade därutöver att ett stort ansvar låg på de enskilda ansvarsförmedlarna att upptäcka och rapportera felaktigheter gällande leverantörerna. Detta sam- tidigt som arbetsförmedlarna sällan hade något utrymme att göra en större utredning i det fall brister upptäcktes. Utredningen ansåg vidare att en för stor del av systemet för kvalitetsuppföljning byggde på att den arbetssökande inkom med klagomål på upplevda brister hos sin leverantör. Därtill ledde endast en mindre del av de klagomål som inkom till att en kvalitetskontroll genomfördes (cirka 13 pro- cent 2013). Utredningen ansåg att de risker som följde av myndig- hetens bristande uppföljning och kontroll delvis berodde på de förutsättningar som regeringen hade gett Arbetsförmedlingen att anlita kompletterande aktörer, där krav ställts på att stora föränd- ringar skulle ske . 58Utredningen framhöll att ett tak saknades för hur många ”startersättningar” som kunde betalas ut per deltagare, vilket öppnade upp för kartellbildning mellan leverantörer, vilket utredningen lyfte fram som ett exempel på risk för utnyttjande av systemet. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi 12.5.2Arbetsförmedlingens arbete med avtalsuppföljning och leverantörskontroll 2017 Arbetsförmedlingen arbetar utifrån en ny leverantörs- uppföljningsmodell som bland annat innebär att arbetet med upp- följning och kontroll av leverantörerna dimensioneras utifrån leve- rantörernas storlek, mätt i hur stor andel av de totala utbetalade ersättningarna de erhåller.59 ingick ett tiotal olika former av avtalsuppföljning och leverantörskontroll i modellen, vilka be- skrivs närmare nedan. Inledande information och kontroll samt finansiell granskning börjar anvisa deltagare till en leverantör kontrollerar myndigheten att leverantören har förutsättningar att utföra verksamhet i enlighet med avtal för den aktuella tjänsten. Detta sker dels genom avstämning mot de uppgifter om leveran- tören som finns registrerade hos , dels genom att Arbetsförmedlingen genomför två möten med respektive leverantör för att tydliggöra tjänstens syfte samt de krav som i avtalet ställs på leverantören. Efter att Arbetsförmedlingen börjat anvisa deltagare till en leverantör följs leverantörens finansiella utveckling löpande genom bland annat uppgifter från . I de fall avvikelser i den finansiella utvecklingen upptäcks ska en fördjupad granskning av leverantören vidtas. genomförde Arbetsförmedlingen fem fördjupade granskningar som initierats efter att finansiella av- vikelser iakttagits. Dessa granskningar ledde till att Arbetsförmed- lingen sade upp avtalet med en leverantör och införde tillfälligt anvis- ningsstopp för två leverantörer.60 59Kort efter att den nya modellen hade införts avslutade Arbetsförmedlingen tjänsten etable- ringslots, trots att det då lagstadgade kravet om att myndigheten skulle tillhandahålla tjänsten inom ramen för ett valfrihetssystem. I arbetet med uppföljning och kontroll hade myndig- heten funnit indikationer på att olika former av oseriös och brottslig verksamhet förekom i tjänsten Såväl arbetssökande som arbetsförmedlare hade också utsatts för hot och utpressning av lotsföretag. 60Avtalet med en leverantör sades upp mot bakgrund av att leverantören saknade planering för de flesta av deltagarna, personalen saknade efterfrågad kompetens, bemanningen inte var tillräcklig och lokalerna inte ändamålsenliga. Tillfälligt anvisningsstopp infördes för två leve- rantörer mot bakgrund av brister i personalens kompetens och bemanning. Arbetsförmed- lingen, Resultat av ekonomisk granskning . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi En annan löpande del av Arbetsförmedlingens arbete med uppfölj- ning och kontroll utgörs av den så kallade klagomålshanteringen. Alla som är anställda hos Arbetsförmedlingen har möjlighet att regi- strera klagomål på en tjänst eller leverantör och ska också ha till- räckliga kunskaper för att göra detta. Klagomål kan röra allt från synpunkter på innehållet i tjänsten och kompetensen hos personalen till hur leverantören rapporterar tillbaka till arbetsförmedlaren.61 Arbetsförmedlarna har en central roll i klagomålshanteringen då de dels har direkt kontakt med leverantörerna och dels får infor- mation om leverantörerna genom de arbetssökande som har anvisats till desamma. Enligt är det arbetsförmedlarna som är och ska vara den roll som kvalitetssäkrar arbetsmarknads- tjänsterna i extern regi. Arbetsförmedlarna ansvarar både för att beställa tjänster från leverantörerna och för att säkerställa att det som har beställts också levereras.62 Av Arbetsförmedlingens enkät till arbetsförmedlare framgår dock att endast cirka hälften av de arbetsförmedlare som besvarade en- käten ansågs sig ha god kunskap om de externa tjänsterna och lika få uppgav att de visste hur de skulle gå tillväga i de fall de hade klagomål på en upphandlad tjänst, utbildning eller leverantör. Enkäten indi- kerar även att arbetsförmedlarna, även i de fall de känner till hur de ska lämna klagomål, kan sakna förutsättningar att göra detta i prak- tiken. I ett antal fritextsvar till enkäten beskriver arbetsförmedlare att de inte anser sig ha tid följa upp de externa tjänsterna och leve- rantörerna.63 De klagomål som inkommer från arbetsförmedlarna och övriga anställda vid myndigheten ska enligt Arbetsförmedlingens leveran- törsuppföljningsmodell i första hand utredas på marknadsområdes- nivå av myndighetens leverantörsuppföljare. Leverantörsuppföljarna är handläggare som har tilldelats ett särskilt ansvar för att sköta kon- takt med och uppföljning av leverantörerna inom sitt marknads- område. I det fall det rör sig om särskilt allvarliga eller omfattande klagomål ska leverantörsuppföljarna föra vidare inkomna klagomål för utredning på nationell nivå. 61VIS Klagomål på upphandlade arbetsförmedlingstjänster och leverantörer och VIS Uppföljning av externa leverantörer . 62E-post från Arbetsförmedlingen . 63Arbetsförmedlingens enkätundersökning beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi inkom totalt 758 klagomål varav 109 resulterade i någon form av sanktion. Drygt hälften av klagomålen gällde tjänsten Stöd och matchning. I jämförelse med deltagarantalet i de tjänster som Arbetsförmedlingen köpte är antalet registrerade klagomål få. Antalet klagomål motsvarar under en procent av det totala deltagarantalet. Utifrån befintlig information är det svårt att avgöra huruvida det låga antalet klagomål signalerar en väl funge- rande verksamhet eller att klagomål i låg utsträckning inkommer till eller registreras av Arbetsförmedlingen. Det finns ett antal faktorer som tyder på att klagomål underrapporteras. Inte minst gäller detta den låga andel av arbetsförmedlarna som uppger att de känner till hur de går tillväga om de har klagomål, samt att de därutöver kan sakna tid och förutsättningar att registrera och hantera dessa i praktiken. Det är en bild som i hög grad överensstämmer med såväl IAF (2018) som utredningens egna iakttagelser från möten och studiebesök vid ett antal arbetsförmedlingskontor. genomförde Arbetsförmedlingen fem planerade gransk- ningar, vilka beskrivs närmare nedan.64 •Granskningar av Stöd och matchning genomförde Arbetsförmedlingen två granskningar av tjänsten Stöd och matchning. Den ena granskningen gällde samtliga leverantörer och resulterade i att myndigheten sade upp avtal med 29 leverantörer på grund av att dessa hade haft för få deltagare eller ett väsentligt lägre resultat än genomsnittet. Då tjänsten tillhandahålls genom LOV har de uteslutna leveran- törerna möjlighet att återansluta sig till systemet. Fem av de leve- rantörer som uteslutits på grund av att de hade ett väsentligt lägre resultat än genomsnittet hade åter etablerat sig i samma leveransområde.65 64www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/For-leverantorer/-For-leverantorer-av-upphandlade- arbetsformedlingstjanster/Uppfoljning/Granskningar-2017.html 65Uppgift enligt inlaga från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Det förekommer även att leverantörer som har uteslutits åter- kommer i form av ett annat bolag med samma ledning eller ge- nom att det uteslutna bolaget bildar ett dotterbolag. En av myn- dighetens största leverantörer av tjänsten uteslöts exempelvis från valfrihetssystemet i vissa delar av landet , men an- sökte kort därpå om att få ansluta sig genom ett annat bolag i samma koncern. Moderbolaget uteslöts därefter återigen, i likhet med 40 andra leverantörer, i flera orter vid en ny granskning av tjänsten som Arbetsförmedlingen genomförde .