sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Bestämmelsen innebär en vidare föreskriftsrätt jämfört med den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 2 § fjärde stycket andra meningen riksbankslagen, som endast avser eget betalningssy- stem och vissa andra frågor. Ett exempel på frågor som skulle kunna regleras i föreskrifter från är frågor om reservdrift och elförsörjning till vissa tek- niska system inom den finansiella infrastrukturen, förutsatt att de inte uttömmande berörs i de ovan angivna författningarna. Med tanke på den offentligrättsliga karaktär som de nu aktuella frågorna har, framstår det inte som lämpligt att reglera dem genom avtals- villkor. Kommittén anser att föreskriftsrätt bör omfatta frågor om uttags- och insättningsautomaters driftskontinuitet och därmed sammanhängande frågor. I en situation när den finansiella infrastruktur som möjliggör en betalning från ett konto i Bank A till ett konto i Bank B inte fungerar fullt ut, kan kontanter samt uttags- och insättningsautomater vara ett alternativt sätt att genomföra dessa betalningar manuellt. Även om kontantuttag förutsätter att 42Se 2 § i Post- och föreskrifter (1995:1) om fredstida planering för totalför- svarets behov av telekommunikation m.m. Krisberedskap och höjd beredskap clearing och avveckling görs i efterhand, kan kontanter tas ut utan transaktionen har reglerats i bankgirosystemet eller RIX-systemet. Om en person kan ta ut kontanter från en uttagsautomat och an- vända dem för att betala till en annan person, kan alltså vissa betal- ningar genomföras även i en situation där delar av den finansiella infrastrukturen inte fungerar. Även om exempelvis hälften av alla uttagsautomater är ur funktion, kan vissa betalningar ske på detta sätt . Det skulle dessutom vara möjligt att ha uttagsautomater i drift utan uppkoppling till bankernas it-system, även om detta förutsätter både tekniska för- ändringar och ett tydliggörande kring vem som står för kreditrisken. Mot bakgrund av kommitténs förslag om att ansvar för att möjliggöra betalningar i kris och krig bedöms det som ändamåls- enligt att ges föreskriftsrätt även inom detta område.43 Med kommitténs förslag kan , inom de ramar som lagen föreskriver, genom föreskrifter avgränsa vilka juridiska perso- ner som ska omfattas av regleringen. behöver i det sam- manhanget beakta att någon annan myndighet skulle kunna bedöma att ett visst företag är krigsviktigt också för den myndighetens verk- samhet (jfr dir. 2018:64). För att undvika eventuella normkonflikter i förhållande till be- stämmelser som andra myndigheter tillämpar, finns det bl.a. starka skäl att föreskriva att ska ge respek- tive , beroende på vem av dem som berörs, tillfälle att yttra sig innan föreskrifter meddelas. För att undvika risk för dubbelreglering och normkonflikter finns det enligt kommitténs mening också anledning att ange i den nya riksbankslagen att föreskrifter inte får avse sådant som regleras i säkerhetsskyddslagstiftningen, lagen om informati- onssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster eller föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar. De får inte heller avse frågor som omfattas av ansvar som bevaknings- ansvarig myndighet eller som tillsynsmyndighet, exempelvis avseende likviditets- eller kapitalkrav eller rörelsereglering i allmänhet. Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalnings- systemet föreslog att , utöver föreskriftsrätt, skulle få rätt att besluta att en viss aktör ska vidta en viss konkret åtgärd. 43Dessa frågor angränsar till Post- och föreskriftsrätt enligt de förslag som kommittén har lämnat i delbetänkandet SOU 2018:42, se även prop. 2019/20:23. Krisberedskap och höjd beredskap I remissbehandlingen framfördes kritiken att en sådan befogenhet strider mot ansvarsprincipen. Kommittén finner därför, som berörs ovan, inte skäl att lägga fram något sådant förslag. Det ingår i Finans- inspektionens tillsyn att följa upp efterlevnaden av de föreskrifter som meddelar, låt vara att utländska företag inte kan bli föremål för sanktionsbeslut från inspektionen. Det kan finnas skäl att överväga en utvidgad föreskriftsrätt även för del, i linje med vad kommittén föreslår för . Det ligger emellertid utanför kommitténs uppdrag att överväga ett sådant förslag. Det kan nämnas att ECB inte förefaller ha invänt mot att natio- nella myndigheter inom Eurosystemet ges befogenhet att uppställa krav på finansiella företag utanför ECB:s exklusiva tillsynsansvar vad gäller funktionalitet ur ett beredskapsperspektiv.44 För att beredskapsplaneringen ska innebära en reell förmåga att hantera framtida kriser av olika slag och höjd beredskap är det av stor vikt att de berörda myndigheterna och företagen deltar i övningar av relevant slag. Mot den bakgrunden är det från kommitténs perspek- tiv angeläget att åtminstone de aktörer som omfattas av kommitténs förslag ovan såvitt möjligt deltar sådana totalförsvarsövningar som Försvarsmakten och MSB arrangerar. Det kan nämnas att med stöd av sin föreslagna före- skriftsrätt kan komma att i föreskrifter reglera frågor om deltagande i övningar. Kommitténs förslag: ska samråda med Finansinspek- tionen och därutöver informera regeringen och Riksgäldskonto- ret vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. ska även tillhandahålla Försvarsmakten nödvändig information. 44Se ECB (2018). Krisberedskap och höjd beredskap Den föreslagna ordningen innebär att ett nära samarbete mellan och kommer att krävas inom det nu aktuella området. finns ett väl utvecklat samarbete mellan dessa myndigheter i olika frågor. Vad avser finansiella kriser finns också en överenskommelse mellan myndigheterna om bl.a. samråd, informationsutbyte och informationsinhämtning. I överenskommelsen anges att myndigheterna ska ha rutiner som möjliggör för den andra parten att på ett enkelt sätt få uppgift om vilken information som myndigheten besitter. Myndigheterna åtar sig att samarbeta för att samordna insamlandet av data som behövs av fler än en myndighet. Ett liknande samarbete torde kunna förut- ses även vid allvarliga operativa störningar och den nya ordning som kommittén föreslår. Med hänsyn till behovet av information och samråd föreslår kommittén att generellt sett ska samråda med Finans- inspektionen vad gäller sitt ansvar för krisberedskap och höjd bered- skap och därutöver ha ett särskilt informationsansvar vid allvarliga störningar inom den finansiella infrastrukturen (jfr förslaget från utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssyste- met). I det senare avseendet innebär centrala betydelse för samhällsviktiga betalningar att ska lämna sådan information även till den myndigheten. Detta bör i den nya riksbankslagen uttryckas som att också ska hålla reger- ingen och informerade om händelseutvecklingen och om vidtagna och planerade åtgärder. Vidare finns det skäl att föreskriva att ska lämna För- svarsmakten det underlag som behövs för att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen (jfr 8 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap). Kommitténs förslag: ska få besluta om krigspla- cering av sin egen personal i den utsträckning detta är nödvändigt för att berörd verksamhet ska kunna fungera vid höjd beredskap. De juridiska personer och näringsidkare som omfattas av Riks- bankens planerings- och kontrollansvar och de bevakningsföretag som utför bevakning av sedlar eller mynt i samband med trans- Krisberedskap och höjd beredskap porter som bestämmer får besluta att krigsplacera sin personal, sina uppdragstagare och personalen hos uppdragstagar- na i den utsträckning det behövs för att betalningar ska kunna genomföras även vid höjd beredskap och under förutsättning att det finns en skyldighet att fortsätta den aktuella verksamheten under krig och krigsfara. Frågor om krigsplacering för personal vid myndigheter under reger- ingen regleras i 6 § förordningen om totalförsvar och höjd bered- skap, som berörs i avsnitt 35.3.1. Personal som är anställd hos en myndighet och som inte tas i anspråk i totalförsvaret i övrigt får, med stöd av anställningsavtalet, krigsplaceras vid myndigheten. Per- sonal som är krigsplacerad vid myndigheten med stöd av anställ- ningsavtalet och personal som kan komma att beordras att tjänstgöra hos någon annan myndighet än där den är anställd, ska genom myn- dighetens försorg ges skriftligt besked om sin krigsplacering eller avsedda tjänstgöring. Beskedet ska innehålla uppgift om inställelse- plats. Såvitt gäller värnpliktiga och civilpliktiga fattas beslut om krigs- placering av Totalförsvarets rekryteringsmyndighet efter framställ- ningar från statliga myndigheter, kommuner, landsting, bolag, föreningar, samfälligheter, registrerade trossamfund, organisatoriska delar av sådana samfund eller andra enskilda (bemanningsansvariga) (3 kap. 15 § lagen [1994:1809] om totalförsvarsplikt). Ett beslut om krigsplacering avser i vilken verksamhet en person eventuellt ska fullgöra sin totalförsvarsplikt enligt lagen om total- försvarsplikt. Totalförsvarsplikt gäller för varje svensk medborgare från början av det kalenderår när han eller hon fyller till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller (1 kap. 2 § samma lag). En totalförsvarspliktig är under vissa förhållande skyl- dig att fullgöra värnplikt eller civilplikt (1 kap. 3 a § samma lag). Därutöver finns den allmänna tjänsteplikten, som innebär att den som är totalförsvarspliktig under höjd beredskap ska tjänstgöra en- ligt bestämmelserna i 6 kap. nämnda lag. Allmän tjänsteplikt inträder först om regeringen särskilt beslutar om det. Ett sådant beslut kan avse en viss del av landet eller en viss verksamhet (6 kap. 1 § samma lag). Den allmänna tjänsteplikten kan fullgöras bl.a. genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag (6 kap. 2 § första stycket 1 samma lag). Det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska besluta hos Krisberedskap och höjd beredskap vilka arbetsgivare och uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska full- göras, och vilka arbetstagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt (6 kap. 3 § samma lag). kan bedöma kan ett beslut om allmän tjänsteplikt gälla även verksamhet. Det framstår som positivt, eftersom det är ett sätt att säkerställa att nyckelpersonal kvarstår i tjänst även under krig. Arbetsgivare, uppdragsgivare, arbetstagare och uppdragstagare är skyldiga att lämna upplysningar till Totalförsvarets rekryterings- myndighet om förhållanden som har betydelse för den allmänna tjänsteplikten (6 kap. 5 § samma lag). Denna myndighet genomför en s.k. disponibilitetskontroll på begäran av en arbetsgivare för att kontrollera om den aktuella arbetstagaren redan är krigsplacerad någon annanstans. Förordningen om totalförsvar och höjd beredskap är inte tillämp- lig på , eftersom banken är en myndighet under riks- dagen. Mot den bakgrunden och för att ska kunna full- göra sitt ansvar inom totalförsvaret utan att nyckelpersonal tas i anspråk på annat håll anser kommittén att en bestämmelse av lik- nande innebörd ska tas in i den nya riksbankslagen. ska således ges befogenhet att besluta om krigsplacering av sin egen per- sonal. Detta påverkar inte beslutsrätten för Totalförsvarets rekryte- ringsmyndighet enligt 3 kap. 15 § lagen om totalförsvarsplikt, efter- som denna endast avser värnpliktiga och civilpliktiga. Vidare behöver Totalförsvarets rekryteringsmyndighet göra en disponibilitetskon- troll (se ovan) för att kontrollera att den aktuella personen inte redan är ianspråktagen av totalförsvaret i övrigt. Som framhålls i avsnitt 35.4.5 har Försvarsberedningen anfört att det är nödvändigt ur ett beredskapsperspektiv att beslut om krigs- placeringar av övrig relevant personal kan fattas. Utöver personal vid kan det således finnas skäl att införa en möjlighet att krigsplacera privatanställd personal. Nyckelpersonal vid de i detta kapitel berörda företagen inom den finansiella infrastrukturen och bankerna bör kunna krigsplaceras, i syfte att säkerställa att verksam- heten kan fortsätta under krig. Försvarsberedningen har i fråga om krigsplaceringar avseende näringsidkare inom kontanthanteringen särskilt nämnt värdetran- sportföretagens och bankernas personal. Den s.k. kontantkedjan i består därutöver bl.a. av , depåägaren Banko- mat AB samt de två värdebolagen Krisberedskap och höjd beredskap har framhållit är den svenska kontanthanteringen och kontantkedjan sårbar. Detta gäller i ännu högre grad under en eventuell krissituation och i synnerhet vid krig. Förutom personal är det således av avgörande bety- delse för en fungerande kontanthantering och fungerande kon- tanttjänster att personalen vid bl.a. värdebolagen, och sådana bevakningsföretag som bevakar kontanttransporter fort- sätter att fullgöra sina uppgifter även i krig. Utvecklingen kan medföra att även personalen vid andra företag än de nu nämnda blir av avgörande betydelse för kontanthanteringen. Visserligen är inte kontanter det enda tänkbara betalningsmedlet under en kris eller krig (se avsnitten 35.7.10 och 35.7.11 nedan), men kommittén bedömer att det är av stor vikt att i krig kunna upprätthålla en så stor del som möjligt av den fredstida kontanthanteringen. Dessutom ska det finnas förutsättningar för att möta en kraftig efterfrågan på kontanter genom att öka utgivningen av sedlar och mynt eller sådana beredskapspengar som avses i avsnitt 35.7.10. Vid beredskapslarm ska de näringsidkare som enligt överenskom- melse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig övergå till krigsorganisation (12 § andra stycket förordningen om totalförsvar och höjd beredskap). Under förutsättning att en sådan skyldighet föreligger, är det rimligt att personal vid verksamhet som är av särskilt stor betydelse för genomförandet av elektroniska betalningar och kontanthanteringen, inklusive bankpersonal, ska kunna bli föremål för krigsplacering. Som berörs ovan är näringsid- kare också skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarsplaneringen enligt bestämmelserna i lagen om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Mot bakgrund av övergripande roll avseende kris- beredskap och det civila försvaret är det naturligt att har en viss kontroll över de krigsplaceringsbeslut som är aktuella. Kommittén föreslår därför att ska få bestämma vilka av de i avsnitt 35.7.3 berörda juridiska personerna och näringsidkarna som ska besluta om krigsplacering av personal. Utöver den krets som nämns i avsnitt 35.7.3 bör även bevakningsföretag som driver bevakning av sedlar eller mynt i samband med transport enligt 1 § 45Se vidare kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 85–98. Krisberedskap och höjd beredskap första stycket 3 lagen (1974:191) om bevakningsföretag omfattas, vilket inte endast gäller de värdebolag som berörs i det avsnittet. Krigsplaceringsbesluten innebär att den allmänna tjänsteplikten i förekommande fall fullgörs genom att den aktuella personen kvar- står i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag i enlighet med krigs- placeringsbeslutet. Det finns anledning att införa en bestämmelse i riksbankslagen som hänvisar till bestämmelserna om allmän tjänste- plikt. Enligt kommitténs bedömning är de senare bestämmelserna tillämpliga även på . 35.7.6Förhållandet till andra författningar Kommitténs förslag: föreskriftsrätt ska avgränsas på så sätt att den avser andra sårbarheter och risker än de som avses i a)säkerhetsskyddslagen, b)lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digi- tala tjänster, c)lagen om säkerhetsskydd i och dess myndigheter, d)föreskrifter som har meddelats med stöd av de lagar som anges i a–c, eller e)författningar som rör ansvar som till- synsmyndighet eller ansvar för krisberedskap och höjd bered- skap. Kommitténs bedömning: Inriktningen på författningsförsla- gen bör i huvudsak vara att ska ha en god förmåga att upprätthålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och hantera konsekvenserna av fredstida kriser och krig. Säkerhets- skyddslagstiftningen, skyddslagen och regleringen av informa- tionssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster bör i första hand vara styrande när det gäller att se till att de mest kritiska delarna av den finansiella infrastrukturen får ett adekvat skydd mot antagonistiska angrepp och mot terrorism. Det finns inte skäl att föreslå några ändringar i lagen om infor- mationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster avseen- de bankverksamhet eller finansinfrastruktur. Krisberedskap och höjd beredskap I linje med de synpunkter som Säkerhetspolisen anförde i sitt remis- svar på betänkandet Stärkt krisberedskap i den finansiella infrastruk- turen (se avsnitt 35.4.3) bör en dubbelreglering i förhållande till säkerhetsskyddslagstiftningen undvikas. Inriktningen på förslagen bör således vara att ska ha en god förmåga att upprätt- hålla nödvändig verksamhet under höjd beredskap och hantera kon- sekvenserna av uppkomna kriser. Däremot bör det vara säkerhets- skyddslagstiftningen och regleringen av informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster som i första hand är styrande är det gäller att se till att de mest kritiska delarna av den finansiella infrastrukturen får ett adekvat skydd mot antagonistiska angrepp och mot terrorism. Kommittén har inte skäl att föreslå några änd- ringar i fråga om denna lagstiftning. Den krisberedskap och totalför- svarsplanering som kommittén har anledning att uppehålla sig kring gäller således planering som syftar till att och vissa pri- vata aktörer ska kunna hantera konsekvenserna av fredstida krissitu- ationer, höjd beredskap och då ytterst krig. ska inte heller ta över något ansvar från . Mot denna bakgrund bör lagstiftningen, som berörs ovan, utfor- mas efter förebild av krisberedskapsförordningen och förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. Därigenom finns det förutsätt- ningar för att uppnå en helhetssyn i förhållande till hela hotskalan, från fredstida krissituationer till situationer med höjd beredskap och då ytterst krig. Därutöver finns det skäl att avgränsa föreskriftsrätt på så sätt att föreskrifterna inte ska avse sådana sårbarheter och risker som regleras i säkerhetsskyddslagstiftningen, lagen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster, föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa lagar eller författningar som rör ansvar som tillsynsmyn- dighet eller ansvar för krisberedskap och höjd beredskap. Krisberedskap och höjd beredskap 35.7.7Säkerhetskrav på den finansiella infrastrukturen Kommitténs bedömning: Några säkerhetskrav eller funktions- krav i fråga om infrastruktursystem bör inte läggas fast. Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssyste- met lade fram förslag till vissa säkerhetskrav på de system som ingår i den finansiella infrastrukturen.46 Därutöver berörde utredningen vissa kvantitativa kvav på clearing och avveckling som delvis åter- speglades i författningsförslagen. Detta kan ses i ljuset av Riksrevi- sionens synpunkter47 vad gäller att regeringen inte hade fastställt några krav på grundläggande säkerhet och uthållighet i betalnings- systemet (se avsnitt 35.4.1). Det kan dock ifrågasättas hur verkningsfullt det, ur ett bered- skapsperspektiv, är att uppställa krav på att vissa slags transaktioner alltid ska kunna avvecklas inom , jämfört med att före- skriva vilka tekniska åtgärder etc. som ska vidtas i syfte att säkerställa driftssäkerhet eller alternativa rutiner. Det ingår inte heller i kom- mitténs uppdrag att lägga fram sådana förslag, i vart fall inte vad gäller system som drivs av andra aktörer än . Därtill kommer att det inte framstår som lagtekniskt lämpligt att i riks- bankslagen ställa upp detaljerade och omfattande krav på system som drivs av privata företag. Rätt utformade kan säkerhetskrav och funktionskrav i och för sig ha en styrande effekt. Av stor praktisk betydelse är dock att det efter betänkandet Stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet har tillkommit nya principer och riktlinjer från CPSS-Iosco. Dessa principer syftar till att såväl stärka motståndskraften och stabiliteten i den finansiella infrastrukturen beträffande bl.a. operativa risker m.m.i allmänhet som cybersäkerheten. Dessa principer och riktlin- jer är väsentligt mer detaljerade jämfört med förslagen till säker- hetskrav från Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet. Principerna och riktlinjerna har visserligen inte fullt ut genomförts i svensk rätt och de är inte i sig bindande. De tillämpas dock av bl.a. vid övervakningen av den finan- siella infrastrukturen. I unionsrätten har det också tillkommit regel- 47Riksrevisionen (2007). Krisberedskap och höjd beredskap verk om operativa risker för bl.a. centrala motparter). Finansinspek- tionen har meddelat föreskrifter om hanteringen av sådana risker för clearingorganisationer m.fl.48 Vidare har nya krav avseende informationssäkerhet för infrastruk- tursystem införts genom lagen om informationssäkerhet för vissa tillhandahållare av samhällsviktiga tjänster och digitala tjänster (se avsnitt 35.3.7). Dessa gäller, såvitt nu är aktuellt, centrala motparter. Slutligen anförde Säkerhetspolisen under remissbehandlingen av förslagen från Utredningen om stärkt krisberedskap i det centrala betalningssystemet att utredningens förslag i flera avseenden inne- bar en dubbelreglering, framför allt avseende frågan om att före- bygga allvarliga störningar i betalningssystemet. Sammantaget ser inte kommittén anledning att lägga fram förslag om säkerhets- eller uthållighetskrav på finansiella infrastruktursystem (se även avsnitt 21.3). Däremot har kommittén i avsnitt 35.7.1 före- slagit övergripande mål för verksamhet avseende kris- beredskap och höjd beredskap med innebörden att betalningstrans- aktioner ska kunna genomföras även under fredstida krissituationer och höjd beredskap, att sårbarheten i fråga om sådana transaktioner ska minska och att ska utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter även under sådana förhållanden. Vidare före- slås ett krav på berörda företag såvitt gäller att betalningstransaktio- ner i största möjliga utsträckning ska kunna genomföras även under höjd beredskap eller fredstida krissituationer. Därtill kommer att föreslås få rätt att meddela föreskrifter och därigenom precisera vad som förväntas av infrastrukturföretag och banker. Det bör således enligt kommitténs uppfattning överlåtas till att reglera detta närmare, i linje med de krav som ställs inom det civila försvaret i stort. Som berörs i avsnitt 35.7.1 åvilar det att bl.a. identifiera sårbarheter och att vidta adekvata åtgärder för att säkerställa driftssäkerhet och i förekommande fall alternativa system eller rutiner. Det är dock inte lämpligt att i lag precisera frågor om t.ex. reservdrift, alternativa driftmiljöer och rutiner för att ersätta vissa system som inte är i drift. Sådana frågor bör i stället regleras genom myndighetsföreskrifter. 48Se bl.a. 5 kap. föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hantering av operativa risker. Krisberedskap och höjd beredskap Kommitténs förslag: En ny bestämmelse tas in i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt bestämmelsen ska sekretess gälla för uppgifter som hänför sig till avvecklingssystem, betalningssystem, generella betalsystem, system för värdepappersavveckling, där- med jämförbara system och statens betalningsmodell hos Riks- gäldskontoret. Sekretess ska även gälla för reservrutiner för de nu aktuella systemen och rutiner för hantering av sådana statliga ut- betalningskort som avses i 4 § lagen om och betal- ningsmarknaden under krig. Sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att sårbarheten avseende betalningar eller transaktioner med finansiella instrument ökar. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst .