sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Flera aktörer menar att som arbetet är upplagt finns ingen annan möjlighet än att lyfta ansvaret för att besluta om åt- gärdsprogram till regeringen som bör vara samlad uppdragsgivare i de parallella system som finns. Flera aktörer har framfört att det är ett problem med nuvarande organisation att vattenmyndigheterna kan bestämma vad andra myn- digheter ska göra. Även vattenmyndigheter menar att man kan fråga sig om vattenmyndigheterna kan lägga på andra myndigheter nya uppgifter som inte ligger inom ramen för deras nuvarande uppdrag. Flera aktörer har framfört att underlag för åtgärdsprogrammen bör tas fram av en central myndighet när det gäller styrningen av centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner, och att beslut sedan bör fattas av regeringen. Det har framförts att regeringen bör ta ställning till de samhälls- ekonomiska konsekvenserna av åtgärderna som åtgärdsprogrammen visar att normerna ger upphov till. Centrala myndigheter bör ha an- svar för att bereda ärendet till regeringen. Åtgärdsprogram är bindande mot myndigheter och kommuner Flera har tagit upp att dagens konstruktion av åtgärdsprogram inne- bär att de endast är bindande gentemot statliga myndigheter och kom- muner, inte mot verksamhetsutövare. Både från tillsynen i flera kommuner och kommunala verksam- hetsutövare har det framförts tveksamhet när det gäller hur vatten- myndigheterna kan bestämma vad kommunerna ska göra. Det finns exempel på lokal och regional åtgärdsplanering I intervjuerna har framkommit att det finns länsstyrelser som har tagit fram regionala åtgärdsplaner och kommuner som tar lokala åt- gärdsplaner. Det finns även exempel på länsstyrelser som har arbetat med att ta fram lokala och konkreta åtgärdsplaner i samverkan med kommuner och vattenråd i syfte att stimulera samverkan. Flera aktörer har pekat på att de lokala åtgärdsplanerna är mer konkreta och att det är bra att kommunerna själva tar fram vilka fysiska åtgärder som behövs. Som exempel kan nämnas att stad har ett system med lokala åtgärdsplaner som innebär en ny typ av styrning och finansiering. Planerna pekar ut riktningen men är inte bindande utan ska ses som en del av planunderlaget. Det finns inget regelverk när det gäller lokala åtgärdsplaner men flera aktörer menar att sådana inte bör beslutas av staten utan av kommunerna. Några aktörer menar att man skulle kunna tänka sig ett regelverk med obligatorisk skyldighet för aktörer på olika nivåer att ta fram lokala åtgärdsplaner. Det har från kommunalt håll betonats att kommunerna bara har mandat att i en lokal åtgärdsplan ta fram vad kommunen själv ska göra. För att avrinningsområdesvis åtgärdsplanering ska fungera skulle det behövas samverkan mellan alla aktörer med rådighet i ett avrinningsområde. åtgärder måste fattas av den aktör som har rådighet inom ramen för normalt beslutsfattande inom den egna organisationen. Det har konstaterats att dagens vattenmyndigheter inte har re- surser för att arbeta med att ta fram lokala åtgärdsplaner och det ses inte heller som lämpligt att vattenmyndigheterna gör det. Den upp- giften bör ligga på länsstyrelserna och kommunerna. Åtgärdsplaner bör upprättas över kommun- och länsgränser för avrinningsområden, men det finns också kommuner som menar att de inte har möjlighet att ta fram sådana lokala planer. som ordinarie eller tillkommande uppgift I intervjuerna har en del kommuner framfört att man ser vatten- arbetet som en tillkommande uppgift, medan andra ser det som en del i det ordinarie arbetet. En del kommuner har framfört att man skulle behöva mer vägledning från staten för att kunna prioritera utifrån lokala förutsättningar. Fler aktörer har tagit upp att åtgärdsprogrammens omfattning avgör vad som kan återrapporteras till kommissionen. Om något inte finns med i åtgärdsprogrammet så kommer det inte med i rapporteringen till kommissionen. Det har framförts att mycket tid läggs på att identifiera grundläggande åtgärder som åtgärdsmyndigheterna redan ska göra och mindre tid på att identifiera vilka kompletterande åt- gärder som behövs. Finansiering av åtgärder enligt åtgärdsprogram Många av de intervjuade har betonat att en svaghet med dagens system är att vattenmyndigheterna beslutar om åtgärdsprogram utan att ha mandat att visa hur åtgärderna ska finansieras. Bristen på acceptans för åtgärdsarbetet och bristen på finansi- ering av åtgärder har lyfts fram som ett reellt hinder för målupp- Flera aktörer har lyft fram att det i enlighet med ramdirek- tivet borde vara möjligt att satsa på kostnadseffektiva åtgärder som ger störst nytta i stället för åtgärder som ger mindre nytta. Flera aktörer har pekat på att kostnaderna för åtgärder i åtgärds- program har underskattats. har det framkommit att det är svårt att sätta pris på de åtgärder som föreslås i åtgärdsprogrammen, varför schabloner används i hög utsträckning. Uppgifter om admi- nistrativa kostnader i åtgärdsprogrammet tas enligt vattenmyndig- heterna fram i samverkan med berörda myndigheter. När det gäller fysiska åtgärdskostnader är det kostnader för det som i VISS be- nämns som möjliga åtgärder. Flera aktörer menar att en mer om- fattande kostnadsanalys behöver göras med en total bedömning av vad åtgärder kommer att kosta för samhället i stort. Det har framförts att det finns mycket data för att beräkna kost- nader och göra konsekvensanalyser, men det uppges vara svårt att få alla att ta till sig och känna sig berörda. Vattenmyndigheterna uppger att de vill arbeta mer med de samhällsekonomiska analyserna. Vattenmyndigheterna ska föreslå finansiering för den del av åt- gärderna som går utöver det som ska göras enligt lag. har inte vattenmyndigheterna angett i åtgärdsprogrammet hur åtgärderna ska finansieras; man har bara sagt att de ska finansieras inom ram. Vattenmyndigheterna betonar att de inte äger frågan om hur åt- gärder ska finansieras – det vill säga om det ska ske genom vatten- avgifter, skatter eller dylikt – utan kan bara konstatera att det skulle behövas mer pengar. 9.4.1Arbetet med att ta fram förvaltningsplaner Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna se till att det för alla avrinningsdistrikt utarbetas förvaltningsplaner för avrinnings- distrikten. Förvaltningsplaner ska innehålla den information som anges i en bilaga till ramdirektivet. Förvaltningsplaner är en viktig del i vattenförvaltningens arbete och bör tas fram tillsammans med och som en del i arbetet med kartläggning, analys, mål/miljökvali- tetsnormer, åtgärdsprogram och övervakningsprogram. I bilaga 6 beskrivs den rättsliga regleringen närmare. En förvaltningsplan kan sägas vara en sammanfattning av hur läget är i vattenförvaltningsarbetet. Den beskriver även bakgrund och metoderna som har använts vid revidering av miljökvalitets- normer och åtgärdsprogram. Planen anger också riktningen för det kommande arbetet i respektive vattendistrikt. I förvaltningsplanen ska beskrivningarna spegla helheten. Den ska också ge en överblick över vilka som deltar i arbetet samt en för- ståelse för vilka som är ansvariga för vad. Planen kan till exempel användas som referens och planeringsunderlag i vattenförvaltnings- arbetet av såväl myndigheter och kommuner som ideella organisa- tioner. Förvaltningsplanen ingår som en del i det som rapporteras till kommissionen för att beskriva vad gör och hur arbetet går.23 är det de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter som tar fram förvaltningsplaner för vattendistrikten i . För vart och ett av de fem vattendistrikten i har respektive vatten- myndighet tagit fram en förvaltningsplan. De fem förvaltnings- planerna har samma uppbyggnad och är uppdelade i fem delar och ett antal bilagor: 1.Introduktion – och dess verktyg i : Sam- manfattning och inledning, inklusive beskrivning av ansvar, upp- drag och roller. 2.Vattenförvaltning förra perioden – Resultat och samverkan: Resul- taten från kartläggnings- och analysarbetet, inklusive informa- tion om principer för att ta fram miljökvalitetsnormer samt redo- visning av samverkan och samråd. 3.Övervakningsprogram förra perioden – Grunden till statusklassifice- ring och åtgärdsprogram: Vilken övervakning som ligger till grund för statusklassificeringen. 4.Åtgärdsprogram kommande period – Åtgärder riktade till myndig- heter och kommuner samt konsekvensanalys: Samtliga åtgärder listas, inklusive en sammanfattning av den samhällsekonomiska konsekvensanalysen av åtgärderna. 5.Vattenförvaltning kommande period – Strategiska val inom vatten- förvaltning kommande år: Framåtblickande del, inklusive vilka särskilda frågor som behöver beaktas. 23www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till- vattenforvaltning/Pages/Vattenförvaltningens-verktyg.aspx (avläst ). 6.Bilagor: Bland annat om metoder och arbetssätt, åtgärdsområdes- sammanställningar, gränsöverskridande samarbete och samhälls- ekonomisk konsekvensanalys. Varje distrikt har sina egna bilagor. Medlemsstaterna ska enligt ramdirektivet (artikel 14) uppmuntra aktiv medverkan från samtliga berörda parter i genomförandet av ramdirektivet, särskilt när det gäller att utarbeta, se över och uppda- tera förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten. Medlemsstaterna ska för varje avrinningsdistrikt offentliggöra en tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av planen samt en redogörelse för vilka samråd som ska genomföras, före början av den period som planen avser. Tidtabellen och arbetsprogrammet ska göras tillgängligt för kommentarer från allmänheten, däribland användarna. I regleras ramdirektivets krav genom vattenförvaltnings- förordningen24 där det framgår att innan en förvaltningsplan för ett vattendistrikt beslutas eller revideras ska vattenmyndigheten senast före den period som planen avser, upprätta en tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av förvaltningsplanen samt en redo- görelse för vilka samråd som planeras. Inför innevarande programperiod beskrev i Västman- lands län arbetsprogrammet på följande sätt: Som ett första steg att ta fram en reviderad förvaltningsplan ska ett arbets- program med tidtabell tas fram. Syftet är att översiktligt beskriva arbetet med den svenska vattenförvaltningen och att tydliggöra ansvar och roller. I tidtabellen anges när samverkan och samråd kommer att ske under cykeln.25 9.4.3Översikt över väsentliga frågor Enligt artikel 14 i ramdirektivet ska medlemsstaterna för varje avrin- ningsdistrikt även offentliggöra en interimsöversikt över väsentliga vattenförvaltningsfrågor i avrinningsområdet före början av den period som planen avser. Denna översikt ska göras tillgänglig 245 kap. 3 §. 25Länsstyrelsen (2012). för kommentarer från allmänheten, däribland användarna. Enligt den svenska vattenförvaltningsförordningen26 ska vattenmyndighe- ten upprätta en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön innan förvaltningsplanen för distriktet beslutas eller revideras. Detta ska göras senast före den period som planen avser. I den samrådshandling som vattenmyndigheterna skickar ut redo- visas frågor, utmaningar och förutsättningar som man bedömer är viktiga för vattenförvaltningen. De prioriterade frågor och utma- ningar som vattenmyndigheterna har valt att lyfta i samrådsdoku- mentet baseras på deras erfarenheter. I exempelvis Norra översikt över väsentliga frågor anges att samrådsunderlaget har tagits fram på följande sätt: Mycket av det vi beskriver är synpunkter och önskemål som andra aktörer har framfört vid möten, under tidigare samråd och i andra sam- verkanssammanhang. Vi har också fått underlag från den rapportering som myndigheter och kommuner gör till vattenmyndigheterna för att redovisa hur det går med åtgärdsgenomförandet. Inför detta samråd har vi i Norra vattendistrikt vänt oss till distriktets länsstyrelser och kommuner för att fånga upp deras erfarenheter och önskemål. Vi har bland annat skickat ut enkäter och genomfört inter- vjuer för att få ett mer komplett underlag och för att starta dialogen om prioriterade frågor så tidigt som möjligt.27 Det har i våra intervjuer inte framförts några synpunkter på arbetet med att ta fram förvaltningsplaner. Enligt ramdirektivet för vatten ska medlemsstaterna se till att det upp- rättas övervakningsprogram för att upprätta en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen. I bilaga 6 beskrivs den rätts- liga regleringen närmare. 265 kap. 3 §. 27Länsstyrelsen (2019). Enligt vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyndighet se till att det finns program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet och att de genomförs. Övervakningen delas in i föl- jande former: •Kontrollerande övervakning ska ge en generell beskrivning av vattenstatusen och användas för att bedöma långsiktiga föränd- ringar av naturliga förhållanden och storskalig mänsklig påverkan. •Operativ övervakning ska fastställa statusen på de vattenföre- komster som bedöms ligga i riskzonen för att en miljökvalitets- norm inte ska kunna följas och för att följa upp om de åtgärds- programmen uppnår önskad effekt och mål. •Undersökande övervakning omfattar övervakning vid till exempel olyckor eller i vattenförekomst där man inte känner till orsakerna till att god status inte nås. Vattenmyndigheterna genomför ingen egen övervakning utan upp- ger att de är beroende av den övervakning som andra aktörer genom- för. När vattenmyndigheten genomför programmen ska det ske i samverkan med myndigheter, kommuner, organisationer och övriga. Vattenmyndigheterna uppger att målet är att få en sammanhållen och heltäckande översikt över vattenstatusen inom varje vatten- distrikt. Havs- och vattenmyndigheten har ett samordningsansvar för vattenmyndigheternas förvaltningsuppdrag vilket även omfattar över- vakningen. Dessutom har Havs- och vattenmyndigheten möjlighet att ta fram föreskrifter och vägledningar för vattenmyndigheternas arbete.28 har Havs- och vattenmyndigheten genom anslag 1:2 tillförts särskilda medel för att utveckla övervakningen för havs- och vattenförvaltningens behov. Detta omfattar aktiviteter som beskrivs i handlingsplanen ”Full koll på våra vatten” som samordnas av Havs- och vattenmyndigheten. I brist på resurser på vattenmyndigheterna har Havs- och vattenmyndigheten även finansierat utveckling av övervakningsprogram och i viss mån utökad övervakning. 28Naturvårdsverket har ansvaret för tillsynsvägledning om recipientkontroll. I de förvaltningsplaner som tas fram av vattenmyndigheterna redo- visas övervakningsprogram för föregående period. Denna del av för- valtningsplanen beskriver den övervakning som har genomförts under cykeln och som ligger till grund för genomförda statusklassifice- ringar samt uppföljning av åtgärder. Denna del av förvaltningsplanen inleds med att beskriva hur övervakningen hänger ihop med övrig vattenförvaltning. Därefter beskrivs hur övervakningen är uppbyggd enligt vattenförvaltningen. Huvudavsnittet redovisar den övervak- ning som använts inom vattenförvaltningen för att genomföra status- klassificeringen. I ett avsnitt redovisas hur övervakningsprogrammet har förändrats sedan ramdirektivet infördes i svensk lagstiftning och i ett annat avsnitt redovisas vad som behöver utvecklas för att över- vakningen ska generera ett bra underlag till nästa statusklassificering. I det avslutande avsnittet redovisas de metoder och urval som användes vid framtagandet av övervakningsprogrammet för den föregående förvaltningsperioden. Vattenmyndigheterna uppger att deras arbete berörs av miljö- övervakning på framför allt tre sätt: •Underlag till bedömning av vattenförekomsternas status samt för verifiering av påverkan och risk att vattenförekomsten inte lever upp till satta mål (miljökvalitetsnormer för vatten) •Uppföljning av effekter av genomförda åtgärder, vilket oftast kräver längre tidsserie och tätare mätfrekvens •Rapportering till kommissionen av kontrollerande, operativ och undersökande övervakning enligt ramdirektivet och vattenförvalt- ningsförordningen. Enligt uppgift från vattenmyndigheterna är det i några vattendistrikt, enligt respektive arbetsordning, vattendelegationen som ska fatta beslut om framtagna övervakningsprogram inför rapportering till kommissionen. Övervakningsprogrammet ingår även som en del av förvaltningsplanen som samtliga vattendelegationer fattar beslut om i slutet av varje vattenförvaltningscykel. När det kommer till vem som egentligen beslutar om de faktiska miljöövervakningsprogrammen är det enligt vattenmyndigheterna för- delat på olika aktörer. Övervakning av akvatiska miljöer genomförs övervakning av akvatiska miljöer framför allt genom statligt finansierad miljöövervakning, statligt finansierad kalkeffekt- uppföljning, övervakning och övervakning finansierad av verksamhetsutövare. Den statliga miljöövervakningen är uppdelad i tio program- områden, där och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för olika områden. är huvudansvarigt för programområdena Landskap, Fjäll, Skog, Jordbruksmark, Våtmark, Luft, Miljögiftssamordning och Hälsorelaterad miljöövervakning. Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för programom- rådena Kust och hav samt Sötvatten. Miljöövervakningen inom de tio programområdena bedrivs genom nationella och regionala delprogram. För att öka samarbetet på områden där flera länsstyrelser genomför miljöövervakning finns det så kallade gemensamma regionala delprogram. Dessutom driver läns- styrelserna egna regionala program. På nationell nivå har och Havs- och vattenmyn- digheten enligt sina instruktioner ett uttryckligt ansvar för miljö- övervakning. Miljöövervakningen finansieras bland annat genom ett särskilt anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20. Målet med den nationella miljöövervakningen är att ge en bild av situationen i svenska vatten. och () är de största ut- förarna av den nationella miljöövervakningen men även andra expert- myndigheter och universitet har viktiga uppdrag. Länsstyrelserna är de största utförarna av regional miljöövervakning på uppdrag av Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vatten- myndigheten uppdrar åt SGU att genomföra nationell miljöövervak- ning av grundvatten som är ett delprogram inom programområdet Sötvatten. uppdrar åt SGU att genomföra miljö- övervakning av miljögifter. Grundvattennätet finansieras genom SGU:s ramanslag. SGU utför miljöövervakning av grundvatten och i utsjösediment på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten och . SGU är även nationell datavärd för grundvatten och miljögifter. SGU fokuserar enligt uppgift på kontrollerande över- vakning. I den nationella miljöövervakningen ingår 110 stationer som provtas (trendstationer) och ett stort antal stationer som provtas en gång (omdrevsstationer) enligt ett rullande schema. Totalt provtas 528 stationer. Merparten av stationerna utgörs av källor, medan några stationer utgörs av grundvattenobservationsrör eller kommunala vattentäkter. Huvuddelen av övervakningen finansieras av Havs- och vattenmyn- digheten.29 SLU arbetar med miljöövervakning av sjöar och vattendrag på uppdrag av bland annat Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårds- verket, vattenmyndigheterna, länsstyrelser, kommuner, vattenvårds- förbund och vattenförbund. SLU är även – på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten – datavärd för vattenkemiska och biologiska data för sjöar och vattendrag. SLU har varit engagerade inom den nationella miljöövervakningen av sjöar och vattendrag i drygt 50 år.30 På länsnivå bedriver de 21 länsstyrelserna miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. tar fram ett regionalt miljöövervakningsprogram som ska godkännas av ansvarig för respektive nationellt program vid och Havs- och vattenmyndigheten. Den regionala miljöövervakningen bedrivs inom ca 235 regionala delprogram. Läns- styrelsernas uppgifter när det gäller miljöövervakning är inte angivna i instruktionen. Regional miljöövervakning av grundvatten bedrivs vid en del länsstyrelser. ansvarar tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten för den övergripande samordningen av den regionala miljöövervakningen. SLU utför regional övervakning i ett flertal vattendrag och sjöar på uppdrag av olika länsstyrelser. SLU är även utförare av gemensamma miljöövervakningsprojekt. På lokal nivå bedriver kommunerna miljöövervakning på grund- val av dels statlig reglering, dels lokala behov och prioriteringar. Vissa kommuner övervakar grundvatten. Dessutom genomför många verk- samhetsutövare övervakning genom den recipientkontroll som de behöver göra för att uppfylla krav i miljöbalken.31 Recipientkon- trollen tjänar inte alltid samma syfte som den frivilliga samordnade recipientkontrollen gör. SLU:s regionala och lokala miljöövervak- ning sker på uppdrag av olika intressenter och kan tjäna flera syften, såsom att ge lokala och regionala tidsserier av referenskaraktär och övervaka påverkan med mera.32 29SGU, intervju . 30www.slu.se/institutioner/vatten-miljo/miljoanalys/sjoar-och-vattendrag/ (avläst ). 32www.slu.se/institutioner/vatten-miljo/miljoanalys/sjoar-och-vattendrag/ (avläst ). Övervakning i påverkade områden Enligt de länsstyrelser som är vattenmyndigheter utgör den recipient- kontroll som utförs inom verksamhetsutövarnas egenkontroll en betydande del av den totala miljöövervakningen i landet.33 Övervakning av ytvatten i påverkade områden utförs och finan- sieras framför allt av verksamhetsutövare som bedriver miljöfarlig verk- samhet genom deras frivilliga, samordnade recipientkontroll. Denna övervakning regleras delvis via och kravet på egenkon- troll. För övervakningen av påverkade grundvattenområden har data från den råvattenkontroll som dricksvattenproducenter utför stor betydelse eftersom det ofta saknas data från recipientkontroll och andra data. Den som förorenar grundvattnet ska kontrollera sin påverkan enligt krav på egenkontroll, men detta sker i praktiken sällan. Den som tar ut vatten från ett grundvattenmagasin, till exempel dricksvattenproducenten, ska inom ramen för sin egen- kontroll utföra recipientkontroll av hur uttaget påverkar grund- vattnets kvalitet och kvantitet. Råvattenkontrollen syftar endast till att förse dricksvattenproducenten med data för att kunna tillverka dricksvatten som uppfyller livsmedelslagens kvalitetskrav men inte till att övervaka grundvattentäkten. Det saknas rättsliga krav på ana- lyser av råvattenkvalitet men det finns branschriktlinjer från Svenskt Vatten.34 Myndigheter har inte möjlighet att ställa krav på verksamhetsutövare så att deras recipientkontroll uppfyller krav på övervakning enligt vattenförvaltningsförordningen. Systemet med datavärdar är ett sätt att möta efterfrågan på bättre och snabbare tillgång till kvalitetssäkrade data från miljöövervak- ningen.35 Datavärdarna som arbetar på uppdrag av och Havs- och vattenmyndigheten svarar för leveranskontroll, lag- ring och presentation av data. För de vattenrelaterade datavärdarna 33Vattenmyndigheterna/Länsstyrelserna (2019). 34Enligt Svenskt Vatten är branschriktlinjerna i behov av översyn så att syftet med råvatten- kontrollen framgår tydligare och bättre anpassas till vad som får finansieras genom de VA- avgifter som kunderna debiteras med stöd av vattentjänstlagen. 35Datavärdskap definieras som dataförvaltning med funktionen att ta emot och utföra leve- ranskontroll, lagring och tillgängliggörande av miljödata inom ett tematiskt område. är Havs- och vattenmyndigheten beställare. För övriga datavärdskap inklusive datavärdskap för miljögifter är beställare. Utgångspunkten är att kvalitetssäkrade data ska kunna hämtas av alla på ett så enkelt och smidigt sätt som möjligt. I de fall datavärden upplever användarnas önskemål som svåra att tillgodose ska data- värden lyfta frågan till beställaren, som får hantera önskemålet och förhoppningsvis lösa problemet. bedömer att data- värdskap är en kostnadseffektiv lösning som medger att data kan lagras på ett distribuerat sätt nära källan och där kunskap om data- innehållet finns.