sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Denna brottslighet kännetecknas ofta av ett avancerat upplägg för genomförandet, vilket ytterligare försvårar ut- redningsarbetet. Brotten är dessutom generellt sett svårutredda efter- som de personer som har information att lämna i utredningarna inte sällan är ovilliga uppgiftslämnare. Bevisning måste då säkras på andra, i regel mer resurskrävande, sätt än genom förhör. Framför allt vid allvarlig brottslighet med många inblandade personer krävs det ofta så stora utredningsinsatser och så omfattande bevisning att brott- målsprocessen riskerar att bli mycket utdragen. Insatser med anledning av den myndighetsgemensamma mobili- seringen mot grov organiserad brottslighet (GOB) har bidragit till utvecklingen av mer komplexa ärenden. Myndigheternas ökade fokus på underrättelsebaserad information har inneburit att fler allvarliga brott upptäcks. Ambitionen att lagföra systemhotande brottslighet har också lett till en ökning av antalet stora brottmål med många sammanhängande enskilda brottsmisstankar. För att åklagaren i dessa fall ska kunna styrka brott och för att påföljden ska bli adekvat krävs det ofta att brotten hanteras i ett sammanhang. GOB-satsningens mål att i större utsträckning återföra brottsvinster genom tillgångs- inriktade utredningsåtgärder har också med all sannolikhet bidragit till att utredningarna växer. Regeringen beslutade om ett uppdrag till och andra berörda myn- digheter att även fortsatt utveckla den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Det är angeläget att få en närmare bild av hur utvecklingen av stora brottmål ser ut. Av detta skäl gav regeringen i regleringsbrevet för i uppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen av förundersökningarnas och brottmålens omfång och komplexitet . I uppdraget ingår bl.a. att kartlägga karaktären på särskilt stora förundersökningar och brottmål, att uppskatta resursåtgången för dessa och att bedöma vad som ligger bakom utvecklingen. Uppdraget ska redovisas . Ett exempel på hur omfattande brottmål kan bli i vissa fall är det s.k. Södertäljemålet som avsåg åtal mot 20 personer som påstods ha kopplingar till ett kriminellt nätverk för bland annat mord i tre fall, människorov och utpressning. Utredningen pågick under 22 måna- der. Förundersökningen omfattade inför åtal cirka 31 000 sidor. Under huvudförhandlingen tillkom 94 tilläggsprotokoll om samman- lagt 25 000 sidor. Totalt kom alltså förundersökningen att omfatta cirka 56 000 sidor. Mellan fem och åtta åklagare arbetade på heltid med målet under rättegången. Huvudförhandlingen i första instans pågick (). Kostnader- na för brottsutredningen och denna första rättegång uppgick till när- mare inklusive försvararkostnader om 70 mil- joner kronor. Efter att tingsrätten meddelat dom beslutade hovrät- ten att målet måste tas om eftersom en av nämndemännen i tings- rätten varit jävig. Efter nya förhandlingar i tingsrätten och hovrätten vardera avgjordes målet slutligt av hovrätten. Ytterligare ett uppmärksammat exempel är ett mål om så kallad assi- stansersättning som just nu pågår i tingsrätten. Målet avser 32 till- talade och beräknas pågå i tings- rätten. Hur kan handläggningen av stora brottmål moderniseras och effektiviseras? Det finns flera nackdelar med mycket omfattande brottmålsproces- ser. Långa handläggningstider leder ofta till att bevisläget försämras och att det blir svårare att lagföra brotten. När processen drar ut blir också straffen mildare. Det är vidare svårt, under både för- undersökning och huvudförhandling, att tillgodogöra sig och bedöma materialet i ett omfattande brottmål på ett rättssäkert sätt. Ett om- fattande processmaterial innebär ofta att frågor som rör förunder- sökningens bedrivande t.ex. när det gäller insyn, objektivitet och kompletterande utredningsåtgärder behöver hanteras under huvud- förhandlingen. Stora brottmål som binder upp omfattande resurser för dessutom med sig en risk för att rättsväsendets resurser inte räcker till för att hantera den samlade brottsligheten. De beskrivna effekterna riskerar sammantaget att undergräva rätts- väsendets förmåga att beivra brott. För enskilda personer uppkommer andra olägenheter vid stora brottmål. Målsägande, misstänkta och vittnen har ett befogat intresse av att få besked om slutresultatet av en process. Av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna () följer en rätt till domstolsprövning inom skälig tid. För misstänkta perso- ner innebär det ett omfattande ingrepp i tillvaron, t.ex. för möjlig- heterna att upprätthålla en försörjning, att närvara vid en huvud- förhandling som pågår . Det är också en olägenhet för målsäganden att de förhör som måste hållas för att säkra bevisningen upprepas och drar ut . Ytterligare en oönskad effekt av utdragna processer är långa häkt- ningstider med restriktioner som medför stora påfrestningar för den som drabbas och dessutom kan inverka negativt på utredningen. Det är framför allt i stora brottmål som riktigt långa häktningstider före- kommer. Utvecklingen med allt större brottmål väcker även frågor om ökade kostnader för rättsväsendet, bland annat när det gäller kost- nader för försvarare och målsägandebiträden, samt försämrad arbets- miljö och säkerhet för åklagare och domare. Vid Åklagarmyndig- heten, och vissa domstolar pågår insatser för att förbättra hanteringen av dessa mål. Det finns nu skäl att låta utreda frågan om en mer effektiv hante- ring av omfattande brottmål. Svensk brottmålsprocess styrs av prin- ciperna om åtals- och förundersökningsplikt samt om muntlighet, omedelbarhet och koncentration i domstol. Principerna kom till i samband med att infördes och har inte änd- rats annat än i mindre avseenden . Med de höga krav på kvalitet, rättssäkerhet och effektivitet som måste ställas på brott- målsprocessen följer ett behov att i takt med samhällsutvecklingen pröva om de regler som de brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna har att tillämpa är ändamålsenligt utformade. Utmaningarna med att hantera alltmer komplexa mål är ett inter- nationellt problem. Olika länder har valt olika sätt att säkerställa en både effektiv och rättssäker process. Vid överväganden om för- ändringar i det svenska regelverket finns det goda skäl att inspireras av lösningar som har valts i länder med en närliggande rättsordning som till exempel , och . Utredningens analys bör inriktas och utformas så att den resul- terar i ett gediget underlag för fortsatta utredningsuppdrag på om- rådet som i sin tur kan leda till konkreta förslag på åtgärder. •identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål och med så stor konkretion som möjligt analysera för- och nackdelar med dessa, •göra en bedömning av vilka åtgärder inom ramen för dessa huvud- inriktningar som det kan finnas anledning att utreda närmare, och •i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana utrednings- uppdrag. Utredaren ska närma sig frågan utifrån ett brett angreppssätt. I upp- draget ingår att analysera bland annat de frågor som särskilt lyfts fram nedan, men utredaren ska överväga även andra tänkbara åtgär- der. Utredaren ska beakta vid sin analys. Några författningsförslag ska inte nu lämnas i denna del. Regeringens avsikt är att med utgångspunkt i den analys som redovisas lämna tilläggs- direktiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. Behöver reglerna om åtals- och förundersökningsplikt utredas? Den obligatoriska åtalsplikten innebär att åklagare är skyldiga att väcka åtal om bevisningen vid en objektiv bedömning är sådan att en fällande dom kan förväntas i domstol. Det finns undantag från åtals- plikten bland annat genom reglerna om åtalsunderlåtelse och om sär- skild åtalsprövning för vissa brott. Förundersökningsplikten innebär en skyldighet att utreda de brott som hör under allmänt åtal. En för- undersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. sökningsplikten finns undantag framför allt genom reglerna om för- undersökningsbegränsning. De processekonomiska skäl som moti- verade reglerna om förundersökningsbegränsning har dock haft svårt att få genomslag i förhållande till viss typ av kriminalitet som har utvecklats efter det att reglerna infördes. och har i olika sammanhang framhållit att det för viss typ av brottslighet med omfattande utredningsmaterial är helt nödvändigt med olika former av rationaliseringar vid den ope- rativa hanteringen för att det ska vara möjligt att uppnå goda resultat i brottsbekämpningen. Med detta följer en risk att förundersök- ningsplikten inskränks av praktiska hänsyn. Det är angeläget att de prioriteringar som görs inom ramen för en förundersökning är regle- rade och grundas på förutsebarhet och likhet i rättstillämpningen. En utredare har tidigare föreslagit utökade möjligheter att besluta om förundersökningsbegränsning i omfattande och komplicerade förundersökningar (SOU 2010:43). Förslaget innebär att det ska in- föras en möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning av personer. Flera remissinstanser har kritiserat utredningens förslag eftersom det anses medföra negativa effekter när det gäller likabe- handling och förutsebarhet i rättssystemet. Förslaget har inte lett till lagstiftning. •analysera och bedöma om det finns anledning att låta närmare utreda regleringen kring åtals- och förundersökningsplikt, och •i förekommande fall föreslå den närmare inriktningen på ett så- dant uppdrag. Behöver reglerna om delgivning och komplettering av förundersökning utredas? För den misstänkte och hans eller hennes försvarare finns en rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som förekommer vid förundersökningen och att begära utred- ningsåtgärder. När förundersökningen är färdigställd får den miss- tänkte information om detta. Han eller hon har i samband med det rätt att ta del av allt utredningsmaterial och begära kompletteringar, t.ex. ytterligare förhör. Åtal får inte beslutas innan sådan s.k. slut- delgivning skett. Vid förundersökningar med mycket material kräver slutdelgivningarna ibland mycket omfattande resurser. Åklagarmyn- digheten har i olika sammanhang påtalat att det i några omfattande mål under pågående huvudförhandling har ställts mycket stora krav på kompletterande förundersökningsåtgärder. Det har i dessa fall väckts frågor om hur långt en åklagares ansvar att vidta ytterligare utredningsåtgärder egentligen sträcker sig. Från försva- rarhåll har ur motsatt perspektiv i några fall riktats kritik mot att förundersökning har pågått även efter att åtal har väckts. Det kan finnas skäl att överväga om utrymmet för att komma med invänd- ningar och vidta ytterligare utredningsåtgärder bör begränsas från och med den tidpunkt då en förundersökning är avslutad och del- given den misstänkte med försvarare och de har getts möjlighet att ange den utredning som de anser är önskvärd och i övrigt anföra det som de anser är nödvändigt. En förutsättning för en sådan föränd- ring är att den inte hindrar den misstänktes rätt till en rättvis rätte- gång. •undersöka om det finns anledning att låta närmare utreda regle- ringen om s.k. slutdelgivning av förundersökning, och •i förekommande fall föreslå den närmare inriktningen på ett så- dant uppdrag. Behöver förutsättningarna för att genomföra huvudförhandlingar utan uppehåll och i ett sammanhang utredas? En grundläggande princip med nära koppling till omedelbarhets- och muntlighetsprinciperna i svensk rätt är den s.k. koncentrationsprin- cipen. Principen innebär att en huvudförhandling ska genomföras utan onödiga uppehåll och så långt möjligt i ett sammanhang. Kon- centrationsprincipen utgår från att domstolarna har bättre förutsätt- ningar att värdera bevisningen i ett mål om den är tillgänglig samlat på en och samma gång. Vid behov har domstolen, exempelvis vid handläggning av mål med mycket omfattande bevisning, möjlighet att hålla ett förberedande sammanträde inför huvudförhandlingen för att försäkra sig om att huvudförhandlingen kan genomföras på ett ändamålsenligt sätt. trädde ett antal ändringar i i kraft som syftar till färre inställda huvudförhandlingar och en enk- lare och effektivare hantering av stora brottmål (prop. 2013/14:170). Bland annat tydliggjordes domstolens ansvar för att bedöma om flera åtal ska hanteras var för sig. Det infördes också en bestämmelse om ökad användning av förberedelsesammanträden i omfattande brottmål för att klargöra domstolens ansvar för förberedelsen inför huvudförhandling. presenterade en rapport om stora och kom- plicerade brottmål som bl.a. innehåller rekommendationer om att rätten på ett tidigt stadium ska reda ut parternas positioner och mer aktivt förbereda målet, t.ex. vid planeringsmöten, samt även se till att inget onödigt dras in i målet och att bevisningen läggs fram på ett ändamålsenligt sätt (En skräddarsydd rättegång – och vägen dit. projekt om handläggningen av stora och komplicerade brottmål, 2015). Riksåklagaren har i riktlinjer om restriktioner och häktning läm- nat vissa rekommendationer till åklagare som rör planeringen av brott- mål (RåR 2015:1). Rekommendationerna uppmärksammar bland annat åklagares ansvar för att initiera förberedelsesammanträden, överväga successiv delgivning av förundersökningen och i ett tidigt skede underrätta domstolen om sin tidsplanering. Det kan nu finnas skäl att överväga om det finns behov av en fast- are struktur för rättens processledning, exempelvis när det gäller möj- ligheterna att inför huvudförhandling avkräva besked från parterna om inställning och bevisuppgift. I det sammanhanget skulle även frå- gan om behovet av obligatoriska förberedelsesammanträden i om- fattande mål kunna aktualiseras. •ta ställning till om det finns anledning att låta närmare utreda be- hovet av åtgärder för att säkerställa att huvudförhandlingar kan genomföras utan onödiga uppehåll i ett sammanhang, och •i förekommande fall föreslå den närmare inriktningen på ett så- dant uppdrag. Uppdraget att överväga om det bör införas utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol En av utgångspunkterna i svensk processordning är att domstolen enligt de så kallade omedelbarhets- och muntlighets-principerna ska grunda sitt avgörande på det som förekommit vid huvudförhand- lingen. Principerna syftar till att säkerställa att domare, nämndemän och åhörare ska ha möjlighet att ta del av det fullständiga process- materialet genom att närvara vid huvudförhandlingen och därigen- om säkerställa rättssäkerheten för den enskilde. Det finns dock undantag från nämnda utgångspunkt. Bevisning får läggas fram genom hänvisningar till handlingar i målet, om rätten finner det lämpligt. trädde lagändringar i kraft som ger domstolarna utökade möjligheter att hänvisa även till ljud- och bildupptagningar (prop. 2014/15:39. Lagändringarna innebär också att förhör med förhörspersoner som infunnit sig i större utsträck- ning ska kunna tas upp utom huvudförhandling vid det tillfället och spelas in med ljud och bild för att sedan spelas upp vid den kom- mande huvudförhandlingen. I samband med att reformen om en modernare rättegång initiera- des diskuterades frågan om det borde införas en möjlighet att spela upp upptagningar från förhör under förundersökningen också inled- ningsvis vid rättegångar (prop. 2004/05:131, s. 163). Det hade under remitteringen av det betänkande som utgjorde underlag för lagstift- ningsarbetet framkommit argument för att en sådan ordning skulle vara betydelsefull ur bevisvärderingssynpunkt. Regeringen uppgav i det sammanhanget bland annat att förhör som hålls inför åklagare eller polismyndighet generellt sett inte uppfyller samma krav på rätts- säkerhet som de förhör som hålls i en domstol. Mot bakgrund av den utveckling som skett när det gäller stora brottmål finns det ur effektivitetssynpunkt skäl att överväga om det bör vara möjligt att i ökad utsträckning använda förhör med måls- ägande, vittnen och misstänkta som tagits upp före huvudförhand- lingen som bevis vid rättegångar. För målsägande och vittnen skulle en sådan ordning kunna medföra att den påfrestning som upprepade förhör kan innebära minskar. En utökad möjlighet att använda doku- menterade förhör skulle dessutom kunna bidra till kortare häkt- ningstider och minskad restriktionsanvändning, eftersom behovet att skydda bevisningen från yttre påverkan genom häktning med re- striktioner kan bli mindre om bevisningen säkras i ett tidigare skede. I stora brottmål med många personer och omfattande bevisning är det med nuvarande reglering nästan undantagslöst nödvändigt med restriktioner. En ytterligare önskvärd effekt är förbättrade möjlig- heter att styrka brott. Eventuella förändringar i detta avseende måste tillgodose högt ställda krav på förutsebarhet och rätts- säkerhet för den enskilde. Andra närliggande länder har regler som möjliggör att förhör som dokumenterats inför en huvudförhandling kan användas som ut- gångspunkt för domstolsprocessen. Exempelvis finns det i regler om upptagning av förhör vid domstol inför huvudförhand- lingen i syfte att förhöret sedan ska kunna användas vid förhand- lingen. •analysera om det är lämpligt att införa utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol, och om så är fallet •lämna de fullständiga förslag till författningsändringar och andra förändringar som bedöms nödvändiga. Utredaren ska bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för det allmänna och konsekvenserna i övrigt av förslagen. Om förslagen förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Utredaren ska också redovisa i vilken utsträckning resursutnyttjandet i rättsväsendet kan bli effektivare genom förslagen. Utredaren ska vid genomförande av uppdraget samråda med och inhämta upplysningar från , , och samt med andra myndigheter och organisationer i den utsträckning som utre- daren finner det nödvändigt. Utredaren ska också hålla sig informerad om sådant arbete inom som är relevant för uppdraget och då särskilt det arbete som avser betänkandena Brottmålsprocessen (SOU 2013:17), Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45), Förundersöknings-begränsning (SOU 2010:43), Partsinsyn enligt (SOU 2010:14), Mål och medel – särskilda åtgärder för vissa måltyper i domstol (SOU 2010:44) samt arbetet inom Häktes- och restriktionsutredningen (Ju 2015:08). Vid genomförandet av den del av uppdraget som avser en analys av hur hanteringen av stora brottmål kan moderniseras och effekti- ska utredaren bistås av en särskild referensgrupp med repre- sentanter för brottsutredande myndigheter och domstolar (tingsrätter och hovrätter). Uppdraget ska redovisas . En delredo- visning av uppdraget i den del det avser en analys av hur hanteringen av stora brottmål kan moderniseras och effektiviseras ska lämnas . Regeringens avsikt är att lämna tilläggs- direktiv avseende sådana åtgärder som det finns anledning att utreda närmare. Utredningen om processrätt och stora brottmål (Ju 2016:10) Utvidgning och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om en modern brottmålsprocess anpassad även för stora mål (dir. 2016:31). Utred- aren får nu även i uppdrag att lämna konkreta förslag på hur handlägg- ningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Utredaren ska genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tyd- ligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. Syftet är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förbere- delse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och kompli- cerade mål. Utredaren ska dessutom utreda behovet och lämpligheten av ut- ökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Syftet är att skapa bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag för domstolen. Uppdraget ska i den del som omfattas av dessa direktiv redovisas . Uppdraget i övrigt ska fortfarande redovisas . Uppdraget att föreslå hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan effektiviseras och moderniseras Utredaren har haft i uppdrag att identifiera möjliga huvudinriktningar i ett kommande arbete för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål, bedöma vilka åtgärder inom ramen för dessa huvudinriktningar som det kan finnas anledning att låta utreda närmare och i förekommande fall föreslå inriktningen på sådana uppdrag. I direktiven anges att regeringen har som avsikt att lämna tilläggsdirektiv avseende sådana åtgärder som det finns anled- ning att utreda närmare. Utredaren lämnar i delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7) förslag på huvudinriktningar för en bättre hantering av stora brottmål och åtgärder inom ramen för dessa. Bakom utreda- rens överväganden finns dubbla målsättningar. Den första är att minska de stora brottmålens omfång, i första hand genom att begränsa pro- cessmaterialet. Den andra är att förbättra förutsättningarna att han- tera omfattande utredningsmaterial i de fall brottmålen ändå blir stora. Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna, som i huvudsak delar utredarens bedömningar, har framfört värdefulla syn- punkter som bör beaktas i det fortsatta arbetet. Hur kan ramarna för straffprocessen bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen? Utredaren gör bedömningen att ett utökat inflytande för parterna över straffprocessens ramar skulle leda till ett mer flexibelt brott- målsförfarande som är välfungerande också vid hanteringen av stora brottmål. Utredaren gör också bedömningen att det för att begränsa de största brottmålens omfattning behövs någon form av ytterligare prioriteringar inför och under en förundersökning, t.ex. större möj- ligheter att beakta den misstänktes medverkan vid beslut om för- undersökningens inriktning och omfattning. Utredaren bedömer vidare att det behövs processuella verktyg som ger förutsättningar att bestämma processens innehåll successivt genom parternas och domstolens medverkan för att åstadkomma bättre ordning och reda i processen, upprätthålla en koncentrerad prövning i domstolen och minska brottmålens omfattning. Regeringen ställer sig bakom utredarens bedömning att reglerna om straffprocessens ramar bör utredas. I analysen ingår att ta ställning till om parterna bör få ett större inflytande under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet. Övervägandena ska ske inom ramen för en bibehållen grundprincip om obligatorisk åtalsplikt och en vid- makthållen objektivitetsplikt för åklagare. Syftet med uppdraget är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största målens omfatt- ning och att säkerställa en effektiv och rättssäker förundersökning och förberedelse av alla brottmål, med särskild inriktning på stora och komplicerade mål. Som bl.a. Justitiekanslern påpekar i sitt remissvar är det angeläget att det vid det fortsatta utredningsarbetet görs en analys av olika rättssäkerhetsaspekter. En sådan analys bör inte enbart avse varje för- slag för sig utan också om de samlade konsekvenserna av en reform av brottmålsprocessen är godtagbara ur ett rättssäkerhetsperspektiv. •analysera vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffprocessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förundersökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering,