sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — gällde att den köpta verk- samhetens marknadsandel i landet genom köpet skulle bli eller att omsättningen skulle vara minst 70 miljoner brit- tiska pund. trädde förändringar i kraft som bl.a. innebär att den sistnämnda gränsen sänkts till beträffande verksamheter inom vissa sektorer, bl.a. varor med dubbla använd- ningsområden, it-hårdvara och kvantumteknologi.15 presenterades ett förslag till nytt regelverk, som i stället för ovan nämnda konkurrensrättsliga lag ska reglera statens möjlig- heter att värna nationella säkerhetsintressen vid vissa typer av affärer (s.k. trigger events).16 Förslaget innebär en statlig rätt att granska 13www.bmi.bund.de/EN/topics/civil-protection/critical-infrastructure-protection/critical- infrastructure-protection-node.html, //Redaktion/EN/Artikel/Foreign- Trade/investment-reviews.html 14I lagen talas om public interest considerations, vilket inbegriper nationell säkerhet, finansiell stabilitet och mediepluralism, se sektion 58. 15Lagändringarna och en förklarande kommentar finns att läsa i dokumentet /uksi/2018/578/pdfs/uksi_20180578_en.pdf 16National Security and Investment – A consultation on proposed legislative reforms Pres- ented to Parliament by the Secretary of State for Business, Energy and Industrial Strategy by Command of Her Majesty, . Förslaget bygger på en tidigare utredning, and som lades fram . Förslaget var öppet för synpunkter (public consultation) . och ingripa vid investeringar eller andra aktiviteter som innebär förvärv av kontroll eller inflytande över viss enhet eller tillgång och som kan medföra risker ur nationell säkerhetssynpunkt. Med enhet avses olika typer av företag eller partnerskap. Som tillgång räknas såväl fast och lös egendom, som immaterialrätt och avtalsrättsliga rättigheter. Granskning får ske vid förvärv av andelar eller röster i en viss enhet, betydande inflytande eller kontroll över enheten eller senare förvärv av betydande kontroll eller inflytande som sker över dessa gränsvärden. Granskning får också ske vid förvärv av av viss egendom eller bety- dande inflytande eller kontroll över egendomen. Även enheter och tillgångar belägna utanför landets gränser kan omfattas, om, för enheters del, enheten bedriver verksamhet i eller tillhandahåller varor eller tjänster till personer i landet och för en tillgångs del, om tillgången har koppling till sådan verksamhet/sådant tillhandahållande som just nämnts. I syfte att åstadkomma så stor förutsägbarhet och transparens som möjligt i regelverket publicerade regeringen ett för- slag till policydokument där den klargör när och hur den anser att det är mest sannolikt att bekymmer ur nationell säkerhetssynpunkt kan uppstå.17 Dokumentet innehåller bl.a. information om enheter, egendom, ekonomiska sektorer, affärer och parter som enligt reger- ingens bedömning mest sannolikt kan väcka sådana bekymmer. Dokumentet är tänkt att vara ett levande dokument som ska upp- dateras löpande och senast var femte år. Dokumentet listar de mest relevanta sektorerna (core areas) enligt följande: •Delar av internationell infrastruktur •Delar av avancerad teknologi •Kritiska direktleverantörer till regeringen och beredskapssektorn (emergency service sector) •Teknologi med dubbla användningsområden. När det gäller infrastruktur noteras i dokumentet att nationella infrastruktur består av 13 sektorer, nämligen kemikalier, 17National Security and Investment - Draft Statutory Statement of Policy Intent, , file/728311/20180717_Statement_of_policy_intent_–_shared_with_comms.pdf civil kärnkraft, telekommunikationer, försvarsindustri, inre skydd och säkerhet, energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, offentlig för- valtning, finansiella tjänster, hälsa och sjukvård, rymd, transporter och vattenförsörjning. görs bedömningen att de flesta av dessa har ett sådant befintligt skydd eller fungerar på ett sådant sätt, att nationella säkerhetsrisker typiskt sett inte uppstår vid ägarbyten. I dokumentet har därför de understrukna sektorerna valts ut som särskilt relevanta ur granskningssynpunkt. Utöver de fem nämnda sektorerna nämns i dokumentet att även andra delar av landets ekonomi kan komma i fråga vid granskning, t.ex. fastighetsaffärer som avser fastigheter belägna i närheten av känsliga anläggningar. När det gäller vilka typer av affärer som typiskt sett kan behöva granskas pekas i dokumentet särskilt på affärer som riskerar att ge en eventuell antagonististmöjlighet att orsaka avbrott/skada eller ut- öva spionage eller olämpligt inflytande över företagsbeslut eller i andra förhandlingar. Regelverket omfattar såväl inhemska som utländska investerare. Ipolicydokumentet uttalas att utländska investerare på grund av eventuell lojalitet med sin hemnation har jämförelsevis större sanno- likhet att utgöra en nationell säkerhetsrisk än inhemska investerare. Tanken är att granskning i huvudsak ska ske efter frivillig anmä- lan av investerare och att det nämnda policydokumentet ska hjälpa investerare att bedöma när en affär bör anmälas. Regeringen förbe- håller sig dock rätten att granska även oanmälda investeringar, om förutsättningarna för granskning i övrigt är uppfyllda. Granskning kan ske upp efter avslutad affär. Den närmare proceduren föreslås vara en initial granskning , med en möjlighet till förlängning med ytter- ligare . Om regeringen då finner att det finns skälig grund för misstanke att affären i fråga riskerar nationella säkerhetsintres- sen, kan en mer ingående granskning göras. Denna kan ta med en möjlighet till förlängning med . Ett beslut om mer ingående granskning ska delges parterna och medför att affären ifråga, om så inte redan skett, inte får fullföljas i avvaktan på regeringens vidare beslut. För redan ingångna affärer har regeringen möjlighet att utfärda interimistiska förelägganden, t.ex. som inskrän- ker informationsdelning eller tillträde till viss egendom. Man förväntar sig att ungefär 200 anmälningar kommer at ges in och att ungefär hälften av dem kommer att föranleda en mer ingående granskning från regeringens sida. Om regeringen efter en ingående granskning finner att affären riskerar nationella säkerhets- intressen, kan olika åtgärder vidtas, bl.a. i form av ändrade/nya vill- kor för affären. Som en sista åtgärd kan regeringen hindra affären eller, om den redan genomförts, förklara den vara utan verkan. Brott mot reglerna, i form av t.ex. undanhållande av information eller under- låtenhet att följa beslut om villkor eller hinder, kan enligt förslaget medföra straffrättsliga eller administrativa sanktioner. Regeringen har också möjlighet att besluta om diskvalificering av ansvariga sty- relseledamöter för av upp till . Beslut om granskning mm enligt regelverket ska enligt förslaget kunna fattas av ett statsråd (cabinet-level minister). Regeringens beslut ska kunna laglighetsprövas av domstol (). I har den amerikanska presidenten rätt att stoppa utländska företagsförvärv som hotar den nationella säkerheten. Presidenten har till sin hjälp en nationell kommitté med beteckningen Cfius (in the ), som på förhand granskar sådana utländska företagsförvärv som kan ha effek- ter på landets säkerhet.18 I kommittén ingår representanter från fler- talet departement och statliga organ, däribland försvars- justitie- och näringsdepartementen samt departementet för inrikes säkerhet (). Cfius granskningsmandat omfattar affärer där en utländsk person eller ett utländskt företag förvärvar kontroll över ett amerikanskt företag med produkter, tjänster eller immaterialrätt som aktualiserar nationella säkerhetsintressen. Begreppet ”kontroll” är inte definierat utan bedöms från fall till fall och inbegriper såväl direkt som indirekt makt att bestämma över det faktiska företagsmässiga handlandet i 18Det relevanta regelverket är the Act of 1950, sektion 721, med tillägg genom lagen and Act of 2007 (den s.k. FINSA). det förvärvade bolaget, vare sig det sker genom ägande, styrelseman- dat, avtal eller andra formella eller informella medel.19 Granskningen sker efter en frivillig anmälan från parterna själva till Cfius, men myndigheten kan även kontrollera företagsköp som inte anmälts. Kommittén gör först en inledande utredning om maxi- malt . Om kommittén då ser potentiella säkerhetsrisker, kan den besluta om en fördjupad utredning om maximalt under vilken kommittén även kan förhandla med parterna om eventuella förändringar i affären i syfte att minska säkerhetsriskerna. Cfius kan dock inte motsätta sig en affär. För det fall riskerna bedöms kvarstå, har Cfius i stället möjlighet att hänskjuta ärendet till presidenten med rekommendation att neka affären eller, om affären redan fullbordats, upphäva den. Presidenten måste fatta beslut från att ha fått frågan hänskjuten till sig. Vid granskningen tittar Cfius först på huruvida investeraren i sig innebär något hot mot nationella säkerhetsintressen. Därefter görs en bedömning av investeringsobjektet och huruvida det aktuella köpet innebär att nationella säkerhetsintressen aktualiseras. I sin bedömning tar Cfius hänsyn till ett antal relevanta faktorer som den amerikanska kongressen listat och bedömt utgöra risk för nationella säkerhetsintressen. Exempel på sådana faktorer är om köpeobjektet innehar kritisk infrastruktur eller bedriver verksamhet inom en kritisk sektor såsom energi, transport eller telekommunikationer. Historiskt sett har av alla utländska företags- köp i genomgått en granskning av Cfius20 och mycket få har nekats. Under president administration har dock märkts en tydlig ökning i såväl granskade som nekade affärer. Medan det totala antalet nekande affärer sedan lagens ikraftträdande är en hand- full, har president nekat två affärer under sitt presi- dentskap.21 I många fall krävs det dessutom inte ett nekande, utan parterna träder frivilligt av vid en hänskjuten granskning, hellre än att blir prövade av presidenten och förknippas med en säkerhetsrisk. 19Med kontroll avses “the power, direct or indirect, whether or not exercised … to determine, direct, or decide important matters affecting an entity”, se /resource- center/international/foreign-investment/Documents/Summary-FinalRegs.pdf 20Mattias Ganslandt, Internationellt statligt ägande och konkurrens, underlag till Globaliser- ingsrådet nr 17 2008, s. 49. 21Congressional , in the (CFIUS), , , se fattades beslut om en ny lag som ger Cfius ett utvid- gat mandat.22 Den nya lagen innebär bl.a. en förlängd initial gransk- ningstid () och utvidgar Cfius granskningsrätt beträffande investeringar inom bl.a. kritisk infrastruktur och kritisk teknologi. Lagen ger vidare Cfius behörighet att granska vissa fastighetsaffärer, närmare bestämt vissa överlåtelser och upplåtelser av fast egendom som 1.är belägen vid eller utgör en del av en hamn eller flygplats, eller 2.är belägen i nära anslutning till en militär anläggning eller annan statlig anläggning eller egendom som (i) är känslig ur nationell säkerhetssynpunkt; (ii) kan möjliggöra för den utländska investe- raren att få underrättelseinformation om verksamhet som bedrivs inom anläggningen/egendomen i fråga eller (iii) på annat sätt kan avslöja nationellt säkerhetskänslig verksamhet för utländsk under- rättelseinhämtning. Närmare regler om bl.a. vad som ska avses med ”nära anslutning” ska ges i förordningsform. Granskningssystemet undantar bl.a. enskilda bostadsfastigheter och fastigheter inom tätbebyggt område (urbanized areas). Cfius ska vidare avgränsa tillämpningsområdet för granskning av fastig- hetsaffärer genom att ta fram en lista på kategorier av utländska inve- sterare som ska omfattas av granskningen. Vid avgränsningen ska hänsyn tas till en utländsk investerares koppling till ett annat land eller ett annat lands regering och huruvida kopplingen kan påverka nationella säkerhet. Bakgrunden till att granskningssystemet utvidgats till att omfatta vissa fastighetsaffärer är bl.a. flera uppmärksammade kinesiska köp eller försök till köp av objekt nära känsliga anläggningar. 2012 ingrep Cfius i ett kinesiskt bolags köp av ett vindkraftverk som var beläget i närheten av en amerikansk militäranläggning. En annan uppmärk- sammad affär avsåg köp av ett gruvbolag i närheten av en marin- flygplats. Vidare har två fall som inkluderat hamnverksamhet lett till ett särskilt fokus på utländska aktiviteter i eller i närheten av ameri- kanske hamnar.23 22The Modernization Act, FIRRMA, se Review-Modernization-Act-of-2018-FIRRMA_0.pdf 23Fallen avsåg de s.k. Dubaihamnarna samt kinesiska bolaget Cosco företags- köp rörande en containerterminal i , . Kommittén ska redogöra för konsekvenserna av sina förslag i enlig- het med kommittéförordningen (1998:1474) och regeringens kom- mittédirektiv. Det innebär bl.a. att ekonomiska konsekvenser för staten, kommuner, landsting och företag eller andra enskilda ska beräknas och redovisas. Om förslagen medför samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har bety- delse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avse- endet anges och de avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. En sådan bedömning ska också göras om något av förslagen i betänkandet kan komma att påverka enskilda. Eventuella effekter av förslagen för ägandeförhållanden ska redovisas. Om ett förslag har konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ska även konsekvenserna i det avseendet redovisas. Kommittén ska också bedöma förslagens konsekvenser ur ett jämställdhetsperspek- tiv. Slutligen ska konsekvenserna för totalförsvaret och säkerhet om förslagen inte genomförs redovisas. Kommittén har i betänkandet löpande identifierat och redogjort för problem och de avvägningar som lett fram till kommitténs för- slag. Kommittén har också kontinuerligt lämnat förslag på åtgärder och presenterat alternativa förslag till lösningar. Det som sagts i dessa delar upprepas inte i detta kapitel. 16.1Aktörer som berörs av vårt förslag om kontrollsystem Vårt förslag om kontrollsystem innebär att de utpekade gransk- ningsmyndigheterna kommer att tillföras helt nya arbetsuppgifter. Inledningsvis kommer arbetet att inbegripa arbete för att sjösätta systemet, bl.a. när det gäller genomförande men också när det gäller behovet av information och utbildning. Detta kommer att ta en del resurser i anspråk, vilket vi återkommer till under avsnittet om eko- nomiska konsekvenser längre ner i detta kapitel. Vi vill dock redan nu framhålla att de länsstyrelser som vi föreslår ska utses till gransknings- myndigheter enligt vårt förslag överensstämmer med de länsstyrelser som föreslås tilldelas tillsynsansvar och befogenheten att granska över- låtelser av säkerhetskänslig verksamhet enligt Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågors förslag. Om förslagen genomförs bör man inom i viss utsträckning kunna dra nytta av att systemen byggs upp . Inte minst med beaktande av att vårt föreslagna kontrollsystem föreslås bli subsidiärt till säkerhetsskyddslagens system, vilket vi beskriver i avsnitt 13.7, behöver myndigheterna utbilda sig i båda systemen. En implementering av det av oss föreslagna systemet kommer att innebära att granskningsmyndigheten tillförs ett antal nya arbets- uppgifter. Förutom att hantera och bedriva samråd handlar det om ärendehantering inklusive beslutsfattande. Här finns det anledning att betona att vi bedömer att endast en mindre del av de ärendena kommer att gå vidare till fördjupad granskning. Besluten om villkor eller förbud kan i nästa steg förväntas bli än mer sällsynta. Vi tror också att redan förekomsten av ett kontrollsystem kan, särskilt inom kommuner och landsting, förväntas öka medvetenhe- ten om totalförsvarsaspekter av vissa överlåtelser och upplåtelser och medföra att vissa affärer överhuvudtaget inte blir aktuella. På liknande sätt kan granskningsmyndighetens beslut om en fördjupad granskning av ett ärende förväntas leda till att parter omvärderar eller omförhandlar en tilltänkt affär utan att någon formell åtgärd behö- ver vidtas från myndighetens sida. Erfarenheter av granskningsmekanismer i andra länder visar också att få förvärv och andra investeringar har nekats eller stoppats i efterhand med hänsyn till nationella säkerhetsintressen eller på mot- svarande grund. Varken i eller i har några beslut om att neka eller ogiltigförklara en affär fattas på grundval av ländernas granskningslagar. I har beslut om att neka en utländsk invester- ing fattats i en handfull fall , två av dem under president presidentskap. Trots det nu anförda kan man förvänta sig att arbetet med att hantera ärenden efter anmä- lan samt att bedriva samråd kommer att ta resurser i anspråk. Det kommer också att krävas visst, om än begränsat, arbete att hantera begäran om inlösen och fatta beslut i sådan ärenden. Se när- mare om inlösenförfarandet under avsnitt 16.1.5 om domstolar nedan. Vi har föreslagit att Försvarsmakten och Säkerhetspolisen ska bistå länsstyrelserna med bedömningar och analyser av en granskad affärs påverkan på totalförsvarets intressen. Detta innebär att även För- svarsmakten och Säkerhetspolisen kommer att tillföras vissa nya arbetsuppgifter. Vi konstaterar dock att det redan ingår i dessa myn- digheters uppgifter att identifiera risker och hot mot och totalförsvaret. Den delen av arbetet ser vi inte kommer att förändras eller utökas genom våra förslag. Däremot kommer uppgiften att göra bedömningar av om ett förfarande i ett enskilt fall står i strid mot väsentliga totalförsvarsintressen eller inte att vara ny. I linje med att vi bedömer att de flesta ärenden kommer att vara för- hållandevis enkla att avgöra ser vi dock att det endast i ett begränsat antal fall kommer att krävas några större arbetsinsatser. Det går inte att på förhand bedöma närmare hur många fall det rör sig om, eftersom det är beroende av antalet upplåtelser och överlåtelser som faktiskt sker. Också yttre faktorer såsom eventuella förändringar i omvärldsläget och i vilken omfattning vissa länder använder strate- giska uppköp för möjliga antagonistiska syften kan påverka myndig- heternas arbete. 16.1.3Ägare av hamnar, flygplatser, egendom inom skyddsvärda geografiska områden och fysiskt skyddade anläggningar För ägare till den utpekade egendomen innebär lagen först och främst en plikt att medverka i granskningsprocessen genom samråd eller anmälan inför sådana överlåtelser, upplåtelser och i förekom- mande fall avvecklingar som omfattas av granskning. Detta kan in- nebära krav på viss framförhållning och förändrad tidsplanering in- för en tilltänkt affär, eftersom den kan komma att ta att genomföra. Vi har dock eftersträvat en så enkel och tidseffektiv tidsprocess som möjligt, och bedömer att de allra flesta fall kan för- väntas avslutas utan någon betungande arbetsinsats från berörda ägare och inom den 30-dagarsperiod som föreskrivs för samråd re- spektive inledande granskning. I de fall ett beslut om att förbjuda eller villkora en affär kommer att fattas, innebär det en betydande inskränkning i berörda ägares rätt att fritt förfoga över sin egendom. Detta kan innebära ekono- miska konsekvenser, vilka vi beskriver i ett särskilt avsnitt nedan. Inskränkningen betyder också att grundlagsfästa rättigheter för en- skilda aktualiseras, det handlar då om egendomsskyddet och skyddet av näringsfrihet, både nationellt och enligt EU-rättslig lagstiftning. För kommuner och landsting måste rätten till självstyre beaktas. Vik- ten av att mot denna bakgrund skapa ett proportionerligt och rätts- säkert system har lyfts fram löpande och särskilda avvägningar i för- hållande till nämnda rättigheter finns i övervägandena om kontroll- systemets närmare utformning, särskilt avsnitten 14.13–15 och 14.17 ovan. En summering av våra förslags konsekvenser i dessa avseenden finns i ett särskilt avsnitt nedan. Antalet ägare som kommer att beröras av våra förslag beror för- stås på de utpekade egendomstyperna och antalet enskilda objekt inom dessa. Som framgått har vi inte ansett det möjligt att låta lagen omfatta annat än egendomstyper som kan pekas ut och avgränsas på ett tillräckligt tydligt och förutsägbart sätt. Det har trots detta varit svårt att göra några mer exakta beräkningar av antal förväntade granskningsobjekt, eftersom det saknas kartläggningar eller sam- manställningar av relevant totalförsvarsviktig egendom och vi till stor del har fått göra egna avgränsningar och kvalifikationer. Konse- kvensanalysen har därför fått utgå från ungefärliga och översiktliga uppskattningar. När det gäller hamnar har vår avsikt varit att fånga in främst de större och från totalförsvarssynpunkt betydelsefulla hamnarna. Vi har som huvudsaklig kvalifikation uppställt att hamnen används eller har använts för kommersiella sjötransporter eller militär verksamhet.1 Av uppgifter från framgår att antalet hamnar med handels- sjöfart där verket tog ut en farledsavgift är 104 stycken, 1Se närmare om vår avgränsning och våra överväganden kapitel 13.4.1. ovan. varav dryga 50-talet är de svenska allmänna hamnarna.2 Därtill räknar vimed att det kan förekomma enstaka hamnar som inte faller in under det ovanstående men används eller tidigare använts för militär verk- samhet. Beträffande flygplatser har vi på motsvarande sätt försökt att ringa in objekt av betydelse genom att som krav uppställa pågående eller tidigare kommersiell luftfart eller tidigare militär luftfart.3 Med kom- mersiell luftfart avses gods- eller passagerartrafik, såväl i reguljär form som i charterform. Av lista över flygplatser som kan användas för reguljär trafik (s.k. trafikflygplatser) framgår att dessa är 44 till antalet, varav 38 faktiskt används för sådan trafik . Därutöver räknar vi med att det förekommer enstaka flyg- platser som inte faller in under ovanstående men omfattas därför att de används för godstrafik, chartertrafik eller har använts för militär luftfart. I fråga om geografiskt skyddsvärda områden har vi utgått från de tidigare militära skyddsområdena och låtit områdenas utsträckning framgå av vår föreslagna förordning.4 Förslag till sådan förordnings- reglering har lämnats och här beaktats. Enligt uppgift från Lantmäteriet finns det totalt cirka 31 000 fastigheter inom områdena. Beträffande skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar, slutligen, finns det viss osäkerhet i fråga om en del an- läggningars skick och vilka som de facto är sålda av kommunerna. Enligt uppgifter från MSB är de relevanta anläggningarna som ägs av kommuner och i några fall av landsting cirka 200–250 stycken till antalet. 16.1.4Motparter i tilltänkta eller ingångna affärer Kontrollsystemet kan medföra konsekvenser även för den tilltänkta avtalsparten. På motsvarande sätt som för ägaren kan det vara före- nat med viss ytterligare planering och tidsmässig framförhållning att förvärva eller hyra egendom som omfattas av systemet. 2Uppgifterna är inhämtade vid informella kontakter med tjänstemän vid . Far- ledsavgift tas som huvudregel ut för fartyg som i lastar eller lossar last eller lämnar eller hämtar passagerare, om fartyget har en kapacitet om minst 300 bruttoton, se Förordning (1997:1121) om farledsavgift 1–2 §§. 3Se närmare om vår avgränsning och våra överväganden kapitel 13.4.2. ovan. 4Se närmare om vår avgränsning och våra överväganden kapitel 13.4.3. ovan. I de fall resultatet av granskningen blir ett förbud eller en villko- rad affär, påverkas förstås den tilltänkta eller faktiska motparten än mer. Beslutet innebär att en tilltänkt eller fullbordad affär går om intet eller får genomföras på andra villkor än tänkt. Detta kan ha följdeffekter på andra tilltänkta eller genomförda affärer, exempelvis om parten planerar att bedriva eller bedriver verksamhet på egendo- men och köpet eller upplåtelsen är en förutsättning för sådan verk- samhet. Det måste betonas att beslut om förbud eller vill- kor endast kommer att fattas om det bedömts nödvändigt för att skydda väsentliga totalförsvarsintressen.