sou · H7B359d2 · 2019-12-12 00:00:00 — Detta resulterar i att förmåner som löper ofta har högre risk för fel på grund av att utbetalningen inte anpassats till förändringar som skett trots att de påverkar villkor för förmånen. I vissa system har myndigheten att betala ut ersättning (ofta som en huvudförsörjning) och att stödja ”klienten” på olika sätt, till exempel att bli självförsörjande eller återgå i arbete. Handläggaren har ofta att hantera nyansökningar som ges högst prioritet och att följa upp de löpande ärendena. Den snedvridna balansen med tonvikt på ansökningsärenden är en riskfaktor då det kan förlänga tiden med ersättning och innebära att handläggaren inte uppmärksammar ändrade förhållanden av betydelse för ersättningen. I vissa system har myndigheten att betala ut ersättning (ofta som en huvudförsörjning) och att stödja bidragsmottagaren på olika sätt, till exempel i att bli självförsörjande eller återgå i arbete. Ofta prioriteras nyansökningar. vilket är en riskfaktor då det kan förlänga tiden med ersättning och innebära att handläggaren inte uppmärksammar ändrade förhållanden av betydelse för ersättningen. Vissa ersättningar ska regelbundet omprövas eller kontrolleras för att säkerställa att förhållandena som beslutet bygger på inte har ändrats och därmed påverkat rätten till eller storleken på ersättningen. Förändrad inkomst är en viktig faktor för ersättningarna och baseras det preliminära beslutet på senaste taxerade inkomst, uppgifter som hämtas automatiskt. När myndigheten får indikation om en inkomstförändring behöver myndigheten utreda om den nya inkomsten innebär förändringar för framtida utbetalningar eller inte. Hur många ärenden som kontrolleras avgörs i huvudsak av hur mycket resurser myndigheten valt att lägga på kontrollen och inte av antalet ärenden som riskerar att vara fel och storleken på dessa fel. Det finns också risk för att impulser (interna och externa) om förändringar som skulle behöva utredas inte utreds i på grund av att myndighetsledningen upplever en resursbrist. Risk att fokus på intern effektivitet tränger undan arbetet med felaktiga utbetalningar Samtliga myndigheter har uttalade mål om felaktiga utbetalningar och kvalitet. I de allra flesta fallen finns framtagna riskanalyser som kommuniceras internt i syfte att förhindra felaktiga utbetalningar. Det är också vanligt att myndigheterna har särskilda enheter för efterkontroll och misstanke om brott. Myndigheterna arbetar ofta aktivt med att tydliggöra att cheferna har ett tydligt ansvar för kvalitetsarbetet inklusive arbetet med felaktiga utbetalningar. Trots dessa skyddsfaktorer tycks den verksamhetsnära styrningen mest inriktad på att utbetalningarna sker i rätt tid och att nå målen för handläggningstiderna. När målen för handläggningstiderna är äventyrade får kontroll och verifiering av uppgifter stå tillbaka. När det är svårt och tidskrävande att få tag på information från itsystemen i handläggningen riskerar sådana kontroller att bli nedprioriterade i förhållande till snabba utbetalningar. I nästan alla riskanalyser, möjligtvis de högautomatiserade ärendena som undantag, beskrivs ”pinnjakten” som en riskfaktor. Effektivt informationsutbyte förutsätter automatiserad överföring och att korrekta uppgifter lämnas Ett väl fungerande elektroniskt informationsutbyte av uppgifter kan bidra till att minska risken för felaktiga utbetalningar, eftersom kontroller av uppgifter kan vara så tidskrävande att myndigheterna väljer att avstå från att göra dem. För att informationsutbytet ska vara effektivt måste det integreras i de ordinarie systemen, annars riskerar informationen att inte tas om hand i handläggningen. Ett exempel på ett sådant informationsutbyte är den tjänst som finns inbyggd i kommunernas handläggningssystem inom ekonomiskt bistånd, SSBTEK18. Informationsutbytet innebär att handläggarna kan hämta och verifiera uppgifter om inkomster, bidrag och ersättningar från bland annat , , Arbetsförmedlingen, a-kassor och . En förutsättning för att informationsutbyte ska säkerställa korrekta utbetalningar är att inrapporterade uppgifter håller god kvalitet. Informationsutbytets effektivitet påverkas också av kvaliteten i de uppgifter som lämnats till myndigheten. Om uppgifterna som lämnats till den första myndigheten i hög grad är egenrapporterade, och i begränsad omfattning är möjlig att verifiera, blir kvaliteten på uppgifterna i informationsutbytet också relativt låg. Kvaliteten kan också variera beroende på uppgiftslämnande myndighetens prioriteringar, förhållningssätt och kompetens. I riskanalyserna har myndigheterna angett att det finns kvalitetsproblem gällande uppgifter som till exempel rapporteras från olika skolor. Men som regel värderar myndigheterna kvaliteten i de uppgifter som hämtas från andra myndigheters system som hög. Registervård och uppdaterade register En förutsättning för att korrekta beslut ska kunna fattas är de uppgifter som myndigheterna använder är ändamålsenliga, uppdaterade och speglar verkliga förhållanden. Det gäller framförallt uppgifter från folkbokföringsregistret och taxeringsbeslut från . menar en del myndigheter att de är medvetna om att det finns vissa kvalitetsbrister i flera uppgifter. Det finns risk för att de väljer att inte ifrågasätta registeruppgifterna trots indikation om att uppgifterna inte stämmer. Att det förekommer fel i registren kan bero på flera orsaker. De sannolikt viktigaste förklaringarna är att uppgiftslämnaren lämnat felaktiga uppgifter eller ej anmält ändrade förhållanden. Det kan också uppstå fel om handläggarna måste överföra information manuellt mellan olika it-system på grund av att systemen inte är integrerade. 18SammanSatt BasTjänst för Ekonomiskt Bistånd. Risk för felaktiga utbetalningar vid brist på samordning mellan förmåner i Vissa ersättningssystem behöver samordnas så att den sökande inte ska få ersättning från två system . Bristande samordning inom och mellan myndigheterna gör att felaktiga utbetalningar riskerar att uppstå. består bristerna i att det inte uppmärksammas att ersättning utgått , andra gånger i att ersättningsnivåerna inte justerats korrekt. Särskilt stor tycks denna risk vara när en person får dagersättningar från (t.ex. tillfällig föräldrapenning, sjukpenning) som arbetsgivaren får ekonomiskt stöd för den anställde. Denna riskfaktor förstärks när regelverken för de olika systemen som ska samordnas tillämpar olika tidsperioder för vilka besluten grundar sig på. tillämpas delar av dag, , veckor och ibland månad. Det försvårar arbetet att samordna utbetalningarna mellan systemen i syfte för att undvika felaktiga eller dubbla ersättningar. Det finns också risk för att uppgifter från andra myndigheter kommer in för sent för att kunna tas om hand innan utbetalning. Eftersläpningen kan bero på hur ersättningssystemen är konstruerade och därför är svåra att komma till rätta med men kan också bero på lång handläggningstid eller att den sökande bidragit till att uppgiften kommer in . 4.5Digitalisering och sätt att förebygga fel Automatisering förebygger vissa risker I många system är hela eller delar av handläggningen automatiserad. Det kan handla om beräkningsmoment eller att det automatiskt verifieras att nödvändiga uppgifter finns och att villkoren för rätten till ersättning är uppfyllda. I en del automatiserade processer kan handläggarna även lägga in spärrar och bevakningar i systemet i sådana ärenden där handläggaren bedömer att en utökad kontroll är nödvändig vid nästa ansökningstillfälle. Därför har det i flera riskanalyser från olika myndigheter framhållits att automatiserade processer ses som en skyddsfaktor för att undvika felaktiga utbetalningar. Profilering för att minska risken för fel före och efter beslut Myndigheterna har kommit olika långt i att differentiera handläggningen och kontrollerna inför och efter beslut och utbetalning. Det innebär bland annat att man arbetar med att styra vissa resurser och kontroller mot ärenden där risker för felaktiga utbetalningar är större. Urvalen för dessa kontroller bygger på analys av förmånsrelaterade data och inriktas i huvudsak på att upptäcka ärenden där det finns en förhöjd risk att lämnade uppgifter är felaktiga. Digitala tjänster i form av Mina sidor används på flera myndigheter. Bland de mindre komplexa ersättningssystemen där automatiseringen är hög och mängden ärenden stor (t.ex. föräldraförsäkringen) arbetar man kontinuerligt med att se över och förenkla informationen i ansökningsblanketterna. Vanligt är också att utveckla elektroniska ansökningsblanketter som är självinstruerande eller digitala tjänster som är integrerade i en e-tjänst. Till de som ansöker digitalt kan myndigheterna bättre anpassa innehållet efter vad den sökande uppger. Frågor som inte är aktuella att besvara behöver därmed inte visas. Det ska skapa bättre förutsättningar för den sökande att fokusera på de relevanta delarna för att handläggningen ska bli effektiv och korrekt. Den sökande får oftast ett bättre stöd för att fylla i rätt uppgifter genom den digitala tjänsten än på en pappersblankett. Analyser baserat på olika kund- och användarundersökningar används också för att utveckla de digitala tjänsterna. Det primära syftet med sådana tjänster är att öka kvaliteten i handläggningen och att förbättra servicen till medborgarna. I flera riskanalyser bedöms det också skapa förutsättningar för ökad kvaliteten i handläggningen och därmed färre felaktiga utbetalningar. Information och normpåverkande åtgärder i förebyggande syfte Alla myndigheter informerar om sina ersättningar på sina webbplatser. Det har potential att nå stora grupper med lättillgänglig och anpassad information. Men att koncentrera så mycket information till webben kan utgöra en risk eftersom vissa grupper har låg digitaliseringsgrad med sämre möjligheter att ta till sig information via digitala kanaler. Variationen är dock stor mellan ersättningssystemen, beroende på ersättningens målgrupp. I många system är kontakten med en handläggare antingen obefintlig eller högst begränsad trots ett komplicerat regelverk, till exempel inom arbetsskador. För samtliga ersättningar som omfattas av bidragsbrottslagen informeras den sökande om att uppgifterna lämnas på heder och samvete. Informationen lämnas dels i anslutning till att ansökan skrivs under, dels i beslutsbrevet. Den sökande informeras om att det är straffbart att lämna felaktiga uppgifter, att utlämna något eller inte meddela när uppgifterna som lämnats förändras. CSN driver till exempel rättsprocesser i för att driva in obetalda studieskulder från personer som bor i och har skulder de inte betalar av på. Även om processerna rör återbetalning torde det också påverka de normer som i sin tur kan påverka felaktiga utbetalningar genom att signalerar att det inte går att smita undan sina skyldigheter. Systemövergripande risker är sådana risker som orsakas av en händelse inom ett system och som ger upphov till risker i andra system. Det handlar också om risk för fel i uppgifter som har betydelse i ett stort antal beslut och som används i flera ersättningssystem. Ett fel i sådana uppgifter kan få konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar. Endast i ett fåtal riskanalyser har identitet framhållits som en potentiell risk. Det har då varit kopplat till vissa nyanlända och personer som inte bor i . Det har därför utifrån riskanalyserna varit svårt att dra några slutsatser om de identitetsrelaterade riskerna. Det kan dock konstateras att det saknas en myndighet som har ett sammanhållet ansvar för frågor om identiteter och för utfärdande av identitetshandlingar. Det är främst kontroller av och folkbokföring som har betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden konstaterade att myndigheter kan göra olika bedömningar vid fastställande av identiteter mot bakgrund av myndigheternas olika uppdrag och att det saknas en gemensam reglering eller enhetlig syn på vad ska krävas för att en identitet ska anses styrkt.19 Utredningen pekade också på risker med att oriktiga handlingar som används för att styrka identiteter inte upptäcks, då det förekommer en mängd olika identitetshandlingar. Vidare pekade utredningen på stora risker att uppgifter om falska identiteter inte aviseras till andra myndigheter, då det finns begränsade möjligheter att rätta eller korrigera dessa.20 Utredningen framhöll också att myndigheterna använder samordningsnummer på samma sätt, oavsett om de grundar sig på styrkta eller ostyrkta uppgifter. Folkbokföringsuppgifter ligger ofta som grund för beslut om ersättning från de svenska välfärdsystemen Folkbokföringsuppgifter har stor betydelse för rätten till ersättningar från välfärdssystemen. Uppgifterna är dessutom direkt avgörande för bedömningen om en person är försäkrad enligt socialförsäkringsbalken för bosättningsförmåner i eller inte. Kontroll mot folkbokföringsuppgifter sker initialt vid ansökningstillfället. Om impulser om förändringar kommer in görs även kontroller i löpande ärenden. I vissa förmåner, långt ifrån alla, skickas impulser om förändringar i folkbokföringen direkt till handläggningssystemet för åtgärd. I riskanalyserna framkommer att sådana impulser inte alltid beaktas och därmed riskerar leda till en felaktig utbetalning. 19SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. 2017/18:145 föreslås att fr.o.m. ska få möjlighet att avregistrera falska identiteter från folkbokföringen. En annan risk kopplad till folkbokföringen är att uppgifterna inte speglar verkliga förhållanden. Det kan handla om att den försäkrade inte anmäler ändrade boendeförhållanden till folkbokföringen. Det kan också handla om att sammanboende skenseparerar då hushållet får en högre ersättning när ena parten folkbokför sig oriktigt på en annan adress (se även avsnitt om utlandsanknytning nedan). Risker med försäkringstillhörighet till svensk socialförsäkring Den svenska socialförsäkringen kan förenklat delas in i bosättningsbaserade förmåner och arbetsbaserade förmåner. Det grundläggande villkoret för att vara försäkrad för arbetsbaserade försäkringar är att personen arbetar i , antingen som anställd eller som egenföretagare.21 Exempel på arbetsbaserade förmåner är sjukpenning, tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning över lägstanivån. Risker förknippade med arbetsbaserade försäkringar beskrivs i avsnittet om situationer med utlandsanknytning nedan. För att en person ska vara berättigad till en bosättningsbaserad förmån ska han eller hon anses vara bosatt i . Här spelar flera kriterier in i bedömningen, till exempel om personen är förvärvsverksam, vistelsens varaktighet i respektive land, familjesituation och bostadsförhållanden. Exempel på bosättningsbaserade förmåner är till exempel barnbidrag, vissa föräldraförsäkringsförmåner på lägsta nivå och grundnivå, vårdbidrag, assistansersättning, sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning samt garantipension för ålderspensionärer. I riskanalyserna har myndigheterna redovisat risker kopplade till att fastställa försäkringstillhörighet i varierande grad. Risk för felaktiga utbetalningar föreligger exempelvis när en handläggare inte känner till en utlandsvistelse vid handläggningen av en bosättningsbaserad förmån. Här handlar det om enskilda som vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands och får ersättning trots att de inte ska anses bo i . Det handlar också om personer som efter det initiala beslutet flyttar eller börjar arbeta utomlands som de får ersättning. 21Vissa personkategorier är försäkrade för arbetsbaserade förmåner även vid arbete utanför . Den omvända situationen förekommer också, dvs. att en person arbetar i men ändå inte är omfattad av svensk socialförsäkring. Ett annat exempel som anges är att handläggare kan ha bristande kunskaper eller uppleva sig sakna tid att identifiera i vilka ärenden försäkringstillhörighet behöver utredas vidare eller uppdateras. Det finns risk för att handläggaren utgår från att den sökande är försäkrad om hen tidigare uppburit ersättning eller om handläggaren bedömer att en kontroll i ärendehanteringssystemet om att personen har legal vistelse i är tillräcklig. Oredovisade inkomster och förmögenheter Risken för att en person ska arbeta svart som han eller hon erhåller ersättning från välfärdssystemen är störst när personen är i arbetsför ålder och har en arbetsförmåga. Flera myndigheter pekar på att det finns incitament för svart arbete i de olika systemen men det saknas kunskap om hur omfattande det är. Förekomst och ändrade förhållanden i förmögenhet anges som risker i flera system och har också angetts som den största risken i en enskild förmån. Uppgifter om förmögenhet är generellt sett svårt för myndigheterna att ta del av eftersom uppgiften inte längre finns att tillgå i något register. Myndigheterna kan bara kontrollera och få upplysning om eventuella tillgångar i form av fastighetsinnehav och kapitalinkomster. I vissa förmåner har också handläggarna möjlighet att ställa frågor till exempelvis banker om banktillgångar. Det förutsätter dock att handläggaren vet vilken bank som personen har sina tillgångar på. Situationer med utlandsanknytning är särskilt riskfyllda Situationer med utlandsanknytning lyfts fram som särskilt riskfyllda i flera riskanalyser. Om personer som är bosatta utomlands är felaktigt folkbokförda i finns stor risk för felaktiga utbetalningar. I sådana situationer får myndigheterna inga signaler om att personen kan ha avlidit och inga levnadsintyg skickas heller ut. Det kan leda till att myndigheterna betalar ut förmåner till avlidna personer . Det är svårt, om inte omöjligt, för myndigheterna att få fram uppgifter om utländska inkomster och förmögenhet. Besluten i de ärenden som grundas på sådana uppgifter baseras därför på de uppgifter som förmånstagarna lämnar vid ansökningstillfället. Myndigheterna uppger att de måste förlita sig på att förmånstagarna anmäler eventuella förändringar själva. Det är också svårt för myndigheterna att fånga upp och kontrollera civilståndsändringar för personer bosatta utomlands. Myndigheterna har svårt att få nödvändiga uppgifter verifierade i utlandsärenden även i de fall när att förmåner ska samordnas mot utländska förmåner enligt bestämmelser i har generella problem med långa svarstider när de skickar förfrågningar till myndigheter i andra länder. Svenska myndigheter har möjlighet att skicka förfrågningar till myndigheter inom EU/EES. Däremot finns ingen möjlighet till kontroll av information från sökande hos myndigheter i länder som inte har något avtal med.23 Informationsutbyte med andra länder är en viktig förutsättning för kontroll inför och under löpande beslut. Ett nytt system för elektroniskt informationsutbyte av socialförsäkringsinformation inom EU(EESSI) håller på att tas fram och kan kanske lösa en del av myndigheternas problem i utlandsärenden. 22Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT L 166, 30.4.2004. 23ISF 2018:6 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. Utifrån de genomförda riskanalyserna av 27 välfärdssystemen kan följande övergripande slutsatser om risker för felaktiga utbetalningar dras. Riskerna är i stor utsträckning systemövergripande i bemärkelsen att de återkommer i flera av de analyserade systemen. Hur regelverket är konstruerat har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Den kanske största risken för fel är när besluten om rätt till ersättning bygger på uppgifter som är svåra att kontrollera. Även ersättningar som betalas ut är riskfyllda. Det hänger bland annat samman med att det i många fall är oklart när den enskilde har skyldighet att anmäla ändrade förhållande och vilka uppgifter som i så fall omfattas. Dessutom är kontroller i det initiala beslutet prioriterade framför kontroller i löpande ärenden. Om regelverket innehåller sanktionsmöjligheter anses det underlätta arbetet med att motverka fel. En annan risk som lyfts fram är när regelverken för ersättningar som måste samordnas tillämpar olika tidsperioder för besluten. Många ersättningar bygger på intyg från tredje part, uppgifter i sådana intyg är ofta svåra att kontrollera vilket i sig utgör en risk. En särskild riskfaktor i detta sammanhang är när det finns en relation mellan intygsutfärdaren och den som söker ersättning. På liknande sätt föreligger risker för fel när ersättningar som avser enskild betalas ut till företag eller organisationer. Hur myndigheten väljer att prioritera sin verksamhet och sina kontroller har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Av analyserna framgår att service och handläggningstider i många fall prioriteras framför åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar. Det är även tydligt att myndigheterna kommit olika långt i att styra kontrollerna mot ärenden där risker för felaktiga utbetalningar är störst. Automatiserad handläggning och elektroniskt informationsutbyte kan på ett effektivt sätt bidra till minskade felaktiga utbetalningar. Det förutsätter att uppgifterna som används är korrekta. Av riskanalyserna framgår att myndigheterna värderar kvaliteten i uppgifter från andra myndigheter högt och fel i registren har inte lyfts fram som en risk i analyserna. förutsätter ett uppdaterat register med korrekt information att indikationer på fel rapporteras till registeransvarig myndighet. Utöver de systemspecifika har även ett antal systemövergripande risker identifierats som särskilt viktiga vad gäller att motverka felaktiga utbetalningar. Exempel på sådana är identitet, folkbokföringsuppgifter, och oredovisade inkomster och förmögenhet. Fel i dessa uppgifter kan få stora spridningseffekter i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och är särskilt viktiga att motverka. Sammantaget pekar delegationens riskanalysarbete på att det finns betydande risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Ett stort antal risker har identifierats i en rad olika system. För ett antal välfärdssystem har riskerna för felaktiga utbetalningar bedömts som väsentliga. För att kunna prioritera rätt åtgärder för att reducera riskerna behöver omfattningen av de fel som riskerna orsakar uppskattas. Eftersom sådana uppskattningar saknas går det inte att avgöra om resursallokeringen står i proportion till riskerna. 5.2Nästa steg i delegationens arbete Ett nästa steg i delegationens arbete är att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar i system med väsentlig risk. I det arbetet ska delegationen pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder eller om nya metoder behöver identifieras för att bättre kunna uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. I arbetet med att värdera och identifiera system med väsentlig risk har det blivit tydligt att systemens olika risker skiljer sig åt i karaktär. Eftersom riskerna är så varierande till sin karaktär inom och mellan olika ersättningssystem bedömer delegationen att det krävs olika metoder för att på ett trovärdigt sätt kunna uppskatta felen som riskerna ger upphov till. Utgångspunkten för de omfattningsstudier som ska bedrivas inom ramen för delegationens arbete är att uppskatta felnivåerna med en högre precision än tidigare till en rimlig kostnad. I tidigare utredningar har man istället framhållit vikten av att tillämpa en enhetlig metod i syfte att få så jämförbara uppskattningar som möjligt.24 24Tidigare utredningar har framhållit vikten av att tillämpa en enhetlig metod i syfte att få så jämförbara uppskattningar som möjligt. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007), Vad kostar felen? Rätt och riktigt. Rapport 7 och Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (2010); ESV rapport 2011:11.