sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Denna löpande resultatuppföljning till regeringen ersätter den år- liga rapporteringen från de statliga åtgärdsmyndigheterna till vatten- myndigheterna. Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbete Vi menar att även kommunerna bör följa upp resultaten av sitt arbete för sin del av vattenförvaltningsarbetet. Vi vill betona att det är viktigt att även kommunerna får ett ansvar för att följa upp och redovisa hur väl de genomför de operativa plan- erna. Det bör ankomma på Havs- och vattenmyndigheten att i sam- verkan med SGU vägleda i dessa frågor. Enligt budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i för- hållande till de mål som har beslutat.1 Regeringens resul- tatredovisning görs per utgiftsområde. Vi menar att regeringen fortsättningsvis bör lämna en årlig sam- lad resultatredovisning för vattenförvaltningen till . Denna resultatredovisning bör lämnas i budgetpropositionen på samma sätt som annan resultatredovisning till . Den bör omfatta resul- taten av de insatser som görs inom olika utgiftsområden. En utgångs- punkt för regeringens resultatredovisning kan vara de resultatredo- visningar som myndigheterna lämnar i sina årsredovisningar. Reger- ingen har möjlighet att ge Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att bistå regeringen i detta arbete. Regeringens resultatredovisning borde med fördel kunna lämnas samlat i ett utgiftsområde. Det kan övervägas inom vilket utgifts- område som den lämpligen bör göras. I bör regeringens samlade redovisning och analys av uppnådda resultat behandlas på samma sätt som annan årlig resultat- information av ett utskott inom ramen för utskottens uppföljning och utvärdering. Vilket utskott som kommer att behandla den sam- lade resultatredovisningen beror på inom vilket utgiftsområde som regeringen väljer att lämna sin resultatredovisning. 1Budgetlagen (2011:203). Förslag om rapporterings- och uppföljningsarbete Utredningen föreslår att regeringen ska lämna en för- djupad utvärdering till som en del i regeringens skrivelse med den nationella handlingsplanen till . Havs- och vatten- myndigheten ska tilldelas uppgiften att leda arbetet med den för- djupade utvärderingen. En fördjupad utvärdering bör genomföras . Arbetet med den fördjupade utvärderingen ska ses som en del i arbetet med att ta fram förvaltningsplanerna och presenteras i dessa. Den fördjupade utvärderingen ska dock ses som något mer än den sammanställning som ramdirektivet kräver. Syftet med den för- djupade utvärderingen är att även ge och regeringen in- formation om vilka resultat som uppnås genom vattenförvaltningen. Utvärderingen ska på så sätt ge underlag för och reger- ingens överväganden när det gäller fortsatt inriktning på vattenför- valtningen och dess resursdimensionering. Vi föreslår att Havs- och vattenmyndigheten ska tilldelas upp- giften att leda arbetet med den fördjupade utvärderingen. Den för- djupade utvärderingen ska göras som en del i arbetet med förvalt- ningsplanerna och inför arbetet med den nationella handlingsplanen. Den nationella handlingsplanen kommer att läggas fram av reger- ingen i en skrivelse till , varför får möjlighet att ta ställning till de resultat som framkommer i den fördjupade ut- värderingen. Vi menar att länsstyrelserna och övriga statliga myndigheter ska delta på olika sätt i arbetet med den fördjupade utvärderingen, bland annat genom att ta fram underlag och bistå i analyserna av uppnådda resultat. Vidare bör även kommunerna delta i arbetet med att lämna underlag. Det är viktigt att den fördjupade utvärderingen som ska göras enligt vattenförvaltningscyklerna i möjligaste mån sam- ordnas med de fördjupade utvärderingar som görs inom miljömålssystemet. 21Förslag om förändrad organisation Sammanfattning: Våra förslag i detta kapitel handlar om att vatten- förvaltningen på avrinningsområdesnivå organiseras så att kom- munerna ges en tydligare roll, bland annat genom att de ska delta i åtgärdsplaneringen på avrinningsområdesnivå. Länsstyrelsernas roll förtydligas och utökas, bland annat genom att deras ansvar för att ta fram kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitets- normer formaliseras och att de även ges ansvar för att samordna åtgärdsplaneringen i avrinningsområdena och dokumentera detta i en operativ plan. Övriga berörda myndigheter ges en tydligare roll i vattenförvaltningen genom att de bland annat ska delta i åt- gärdsplaneringen och följa upp resultaten av de åtgärder som de har genomfört. organiseras så att de arbetsuppgifter på distriktsnivå som de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter har förs över till dels regeringen, Havs- och vattenmyndig- heten, geologiska undersökning (SGU) och en ny nämnd- myndighet på nationell nivå, dels samtliga länsstyrelser på avrin- ningsområdesnivå. På nationell nivå organiseras vattenförvaltningen så att riks- dagen och regeringen ges mer framskjutna roller genom bland annat den nationella handlingsplanen, regeringens åtgärdsprogram och efterföljande beslut. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ett tydligt och utvidgat ansvar för yt- respektive grundvatten. Bland annat ska de ta fram övervakningsprogram, aggregera resultaten från kartläggnings- och analysarbetet till distriktsnivå, bereda läns- styrelsernas förslag till miljökvalitetsnormer och bedöma de ope- rativa planerna. Havs- och vattenmyndigheten ska besluta och i samverkan med SGU ta fram en förvaltningsplan per distrikt samt Förslag om förändrad organisation meteorologiska och hydrologiska in- stituts () roll förtydligas. och ska bland annat ta fram nationella modellberäknade underlag till övervakning, kartläggning och analys. Havs- och vattenmyndigheten ska till- sammans med SGU och övriga myndigheter och kommuner ta fram underlag till den nationella handlingsplanen och åtgärds- programmen. Havs- och vattenmyndigheten ska länka ihop CIS- arbetet med det svenska vattenförvaltningsarbetet och leda arbetet med en fördjupad utvärdering . En nationell nämnd inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. De övriga centrala myn- digheternas roll i vattenförvaltningsarbetet stärks genom att de ges olika uppgifter, bland annat att bidra till det vägledande arbetet, ta fram underlag till den nationella handlingsplanen och reger- ingens åtgärdsprogram samt att följa upp resultaten av arbetet. En nationell referensgrupp inrättas för att säkerställa information till och medverkan av berörda aktörer på nationell nivå. Havs- och vattenmyndigheten, SGU, länsstyrelserna och den föreslagna nämndmyndigheten för normgivning pekas ut som be- höriga myndigheter. Utifrån det som har framkommit i vår utvärdering menar vi att det behövs organisatoriska förändringar i syfte att underlätta en effektiv, samordnad, förankrad och ändamålsenlig förvaltning av yt- och grundvatten som uppfyller ramdirektivets krav. Vi har i de före- gående tre kapitlen redovisat vår syn på vilka förändringar som behövs utifrån ett uppgiftsorienterat perspektiv. I detta kapitel be- skriver vi våra förslag ur ett organisatoriskt perspektiv. Utredningen är medveten om att organisationsförändringar inte alltid leder till ökad effektivitet. Det är viktigt att organisations- förändringar görs med viss återhållsamhet och endast i de fall då de verkligen behövs. Förändrade organisationsstrukturer innebär att det finns risk för att nya gränsdragningsproblem uppstår och att fokus läggs på organisationsfrågor i stället för arbetet med åtgärder och samverkan, vilket alltid är nödvändigt vid komplexa sektors- övergripande frågor som vattenförvaltningsfrågor. Vi menar att i Förslag om förändrad organisation detta fall finns det ett uttalat behov av förändring av organisationen för att uppnå en ökad resurseffektivitet. Vi bedömer att vinsterna med en förändring av organisationen är större än kostnaderna, vilket viutvecklar vidare i vår konsekvensanalys i kapitel 23. Utredningen vill inledningsvis lyfta fram betydelsen av att en om- organisation av vattenförvaltningen inte stoppar upp det pågående arbetet. Detta lyfts även fram i regeringens direktiv till utredningen, där det förs fram att vid behov ska åtgärder föreslås för att motverka eventuella negativa konsekvenser för förvaltningen som kan förutses med anledning av en eventuell organisationsförändring, bland annat eventuella fördröjningar av angelägna åtgärder och arbetsprocesser för att nå målen inom vattenförvaltningen. Utredningen menar att det finns behov av organisationsföränd- ringar men att det är viktigt med kontinuitet i arbetet och att den kompetens som har byggts upp säkras. Det organisationsförslag som vi lämnar i detta betänkande syftar till att tydliggöra de olika myndigheternas roller och ansvar samt att öka legitimiteten för vattenförvaltningen. Förslaget syftar till att ge en tydligare struktur med ett fördelat ansvar på ordinarie förvaltnings- nivåer som avrinningsområdesperspektivet och det natio- nella perspektivet betonas. Syftet är att förenkla arbetet och säkra det nationella åtagandet. Rollfördelning och ansvar för olika arbets- uppgifter bör regleras i vattenförvaltningsförordningen. Utredningens organisationsförslag syftar även till att lyfta fram behovet av arbete med grundvatten, dricksvatten, torka, översväm- ningsrisker och vattenanvändning. Ett annat viktigt syfte är att öka samordningen av arbetet med att genomföra olika direktiv med vattenanknytning och att skapa en tydligare struktur för arbetet med nya styrmedel och utvärdering. Slutligen syftar förslaget till att tyd- liggöra kopplingen mellan miljökvalitetsnormerna och det konkreta åtgärdsarbetet. Vi vill betona behovet av ett avrinningsområdesperspektiv i kombi- nation med ett nationellt perspektiv i arbetet med våra vatten – både vad gäller kvalitet och kvantitet. Vatten är det viktigaste livsmedlet, en förutsättning för många samhällsviktiga verksamheter, fisket, Förslag om förändrad organisation sjöfarten och turismen samt en avgörande resurs för industrin, jord- bruket och stora delar av energiproduktionen. Vattenmiljöerna är nödvändiga för den biologiska mångfalden, och de står för en lång rad viktiga och värdefulla ekosystemtjänster. Utredningen vill starkt betona betydelsen av att både och regeringen och alla berörda statliga myndigheter och kommuner på olika förvaltningsnivåer tilldelas ett tydligt ansvar för sina delar av vattenförvaltningsarbetet. I de resonemang som utredningen för har vi utgått från följande tre nivåer, vilka anknyter till ramdirektivet för vatten: –avrinningsområdesnivå, det vill säga det område inom vilket all ytvattenavrinning strömmar genom en sekvens av åar, älvar och sjöar till havet vid ett enda utlopp. Administrativt ansvariga myn- digheter i på denna nivå är framför allt länsstyrelser och kommuner. Även andra statliga myndigheter kan ha uppgifter på denna nivå. –distriktsnivå, det vill säga det större område bestående av flera avrinningsområden som utgör en samlad enhet för vattenförvalt- ningsarbetet och en rapporteringsenhet till kommissionen. Arbete på denna nivå utförs av de fem länsstyrelser som är utpekade som vattenmyndigheter. –nationell nivå, det vill säga det område som utgör svenskt territo- rium. Administrativt ansvariga på denna nivå i är riks- dagen, regeringen och de centrala myndigheterna. Det är viktigt att den omorganisation som vi föreslår kan genom- föras med så lite negativa konsekvenser på kort sikt för förvaltningen som möjligt. En väsentlig del för att lyckas med detta menar vi är att Havs- och vattenmyndigheten och SGU tar till sig av det metod- utvecklingsarbete som skett och nyttjar de erfarenheter som har vunnits inom nuvarande system. Vi vill därför starkt betona vikten av att myndigheterna, i uppbyggnaden av den nya organisationen, tar tillvara den kompetens som finns inom dagens system. Våra förslag för att motverka eventuella negativa konsekvenser av den föreslagna organisationsförändringen beskrivs närmare i kapitel 23. Förslag om förändrad organisation Förslag: organiseras så att kommunerna ges en tydligare roll, bland annat genom att de ska delta i åtgärdsplaner- ingen på avrinningsområdesnivå. Länsstyrelsernas roll förtydligas och utökas, bland annat genom att deras ansvar för att ta fram kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitetsnormer formaliseras. De ges även ansvar för att sam- ordna en myndighetsgemensam åtgärdsplanering i avrinningsom- rådena och dokumentera detta i en operativ plan och vid behov ta fram delåtgärdsprogram. Länsstyrelserna ska även följa upp resul- taten av vidtagna åtgärder och arbeta med operativ och under- sökande övervakning. Samtliga länsstyrelser ges också ansvaret för att yttra sig i mål och ärenden om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kapitlet 4 § och att svara för den statliga kontrollen av sådana kommunala beslut. Även vissa andra uppgifter som är kon- centrerade till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter förs över till samtliga länsstyrelser. Övriga myndigheter ges en tydligare roll i vattenförvaltningen genom att de bland annat ska delta i åtgärdsplaneringen och följa upp resultaten av de åtgärder som de har genomfört. Länsstyrelserna ska inrätta lokala referensgrupper för att säker- ställa information till och medverkan av olika aktörer i planer- ings- och uppföljningsarbetet på avrinningsområdesnivå. På avrinningsområdesnivå lyfter vi fram att följande tre grupper av aktörer ska ingå i vattenförvaltningsarbetet: länsstyrelser, kommu- ner och andra statliga myndigheter. Vi lyfter även fram behovet av lokala referensgrupper. Kommunerna ges en tydligare roll Utredningen föreslår att kommunernas roll inom vattenförvaltningen förtydligas jämfört med och att de görs mer delaktiga i det vatten- förvaltningsarbete som staten ansvarar för. Genom att kommunerna görs mer delaktiga inom vattenförvaltningen ökar incitamenten att integrera vattenförvaltningsperspektivet i den kommunala verksam- Förslag om förändrad organisation Utredningen bedömer att möjligheten att åstadkomma ett mer effektivt åtgärdsarbete därmed stärks betydligt. Vi föreslår att kommunernas roll preciseras i vattenförvaltningsförordningen. Det har i utredningen blivit tydligt att det för kommunerna är viktigt att de krav på åtgärder som ställs och finansieringen av sådana åtgärder tydligt måste hänga ihop. Från ett kommunalt perspektiv behöver det också finnas möjligheter att prioritera de åtgärder som bedöms vara viktigast och mest kostnadseffektiva för att nå målen om god vattenkvalitet i miljökvalitetsnormerna. Utredningen vill framhålla att det även från ett genomförandeperspektiv är viktigt att kommunerna ges ett ökat ansvar för sin del av vattenförvaltningen. Under utredningens gång har SKL tydligt framfört att man anser att arbetet inom vattenförvaltningen bör vara organisera på samma sätt som övrigt miljö- och hållbarhetsarbete, där centrala myndig- heter har det övergripande nationella ansvaret, länsstyrelser ansvarar för det regionala arbetet och kommuner för det lokala arbetet. Man menar att dagens organisering, där fem länsstyrelser getts ansvar för nationella uppgifter på distriktsnivå, skapar en otydlighet som är till nackdel för arbetet. Våra förslag förutsätter att det finns förutsättningar för kommu- nerna att delta i den avrinningsområdesvisa åtgärdsplaneringen och även i övrigt delta mer aktivt i vattenförvaltningsarbetet. Utred- ningen är medveten om att det kan vara både en administrativ och resursmässig utmaning att förändra dagens vattenförvaltningsarbete så att samtliga 290 kommuner blir delaktiga i arbetet. är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att en sådan förändring kommer till stånd. Genom att införa en tydlig organisatorisk struk- tur på det statliga området ökar förutsättningarna för kommunerna att planera, prioritera och genomföra sitt åtgärdsarbete på ett kost- nadseffektivt sätt. Att mer av vattenförvaltningsarbetet läggs på en mer lokal nivå underlättar kommunernas möjlighet att delta aktivt i arbetet. Det arbete som kommunerna redan utför eller ska utföra får en mer strukturerad form om uppgiften i vattenförvaltningen tyd- liggörs. Vi menar att ett sådant arbetssätt bör stärka möjligheterna och underlätta för alla kommuner att arbeta med åtgärdsarbete. Genom att arbeta tillsammans skapas synergieffekter som kommer alla kom- muner till godo. Det finns ett brett spektrum när det gäller vilka resurser och möj- ligheter som kommunerna har för att kunna öka sitt deltagande i Förslag om förändrad organisation Det finns flera kommuner som har både kom- petens och vilja att öka sitt engagemang och andra som ännu inte har kommit lika långt i sitt interna arbete. genomför kom- munerna dock mycket arbete som har betydelse för möjligheten att nå god vattenkvalitet, även om detta inte alltid definieras som vatten- förvaltningsarbete. Det är därför angeläget att kommunerna upp- muntras till att integrera ett vattenförvaltningsperspektiv i sitt arbete med bland annat fysisk planering, va-frågor inklusive dagvattenhan- tering, frågor inom gata och park, klimatanpassning och krisbered- skap. Utredningen vill betona att det finns många fördelar för kom- munerna att arbeta på ett mer strukturerat sätt tillsammans med övriga aktörer inom vattenförvaltningen. Det är också väsentligt att kommunerna, utifrån sina erfarenheter av konkret åtgärdsarbete, deltar i det arbete som de centrala myndig- heterna svarar för på nationell nivå, till exempel med att identifiera behov av nya styrmedel eller andra åtgärder i åtgärdsprogrammen för distrikten. Vårt förslag innebär sammanfattningsvis följande: –att kommunerna ges en tydligare roll i vattenförvaltningen i avrin- ningsområden vad gäller planering, genomförande och uppföljning, –att kommunerna ska delta i arbetet med att ta fram underlag till kartläggnings- och analysarbetet, –att kommunerna ska delta i det arbete som länsstyrelserna an- svarar för med konkret myndighetsgemensam åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå, samt –att kommunerna ska följa upp resultaten av de åtgärder som de genomfört och bidra till den fördjupade utvärderingen . Samtliga länsstyrelser ges ett ökat ansvar Utredningen föreslår att samtliga länsstyrelsers roll inom vatten- förvaltningen förtydligas och utökas, bland annat genom att ansvaret för de uppgifter med att ta fram kunskapsunderlag som de utför formaliseras i vattenförvaltningsförordningen och att de även ges ett formellt ansvar för att samordna åtgärdsplaneringen i avrinningsom- Förslag om förändrad organisation Vi föreslår att länsstyrelsernas uppgifter preciseras i vatten- förvaltningsförordningen. En utgångspunkt för beslut om hur vattenför- valtningen skulle organiseras var att miljöfrågorna för vatten inte skulle ses separat och att vattenförvaltningsarbetet skulle vara en del i det integrerade miljövårdsarbete som bedrivs av länsstyrelserna. Ett sådant arbetssätt bedömdes vara en viktig förutsättning för möjlig- heten att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Regeringen menade att arbetet enligt ramdirektivet för vatten skulle utföras parallellt med det regionala miljömålsarbetet och länsstyrelsernas miljötillsynsansvar. Genom att lägga ansvaret för vattenförvaltningen på vissa länsstyrel- ser och inrätta särskilda beredningssekretariat på alla länsstyrelser skapades möjligheter till samordning mellan länsstyrelserna. Vi menar att det är både naturligt och effektivt att vattenför- valtningsarbetet samordnas av länsstyrelserna på liknande sätt som arbetet med miljömålen i övrigt. Vårt organisationsförslag utgår från att vattenförvaltningsarbetet ska vara en naturlig och integrerad del av länsstyrelsernas samlade arbete. Utredningen menar att det är väsentligt att all den kompetens som finns inom en länsstyrelse nyttjas i arbetet med att genomföra uppgifter inom vatten- förvaltningen. Det handlar bland annat om kompetens inom sam- hällsplanering, näringslivsutveckling, kulturmiljö, jordbruk, bered- skap, tillståndsprövning och tillsyn enligt samt frågor om områdesskydd. Uppgiften att ta fram förslag till miljökvalitets- normer innebär att avvägningar behöver göras mellan olika samhälls- intressen. För denna uppgift krävs en bred kompetens även utanför vattenområdet. Länsstyrelsernas tvärsektoriella uppdrag och kom- petens gör att de har goda förutsättningar för uppgiften att ta fram förslag till miljökvalitetsnormer. Utredningen kan konstatera att regeringen har valt att särskilt reg- lera att det ska finnas ett beredningssekretariat vid varje länsstyrelse för att biträda vattenmyndigheten i samordningen av vattenförvalt- ningsarbetet inom distriktet. Regeringen har således fäst särskild vikt vid att det ska finnas en samlad arbetsenhet vid varje länsstyrelse för samordning. Utredningen menar att beredningssekretariaten har en viktig roll att fylla som samordnare av vattenrelaterade frågor på varje länsstyrelse. vill vi betona att en organisatorisk sär- lösning kan riskera att bli en svaghet om det innebär att arbetet med Förslag om förändrad organisation kartläggning och analys, förslag till miljökvalitetsnormer och åtgärds- planering hanteras skilt från övriga arbete. Det är vik- tigt att frågorna hanteras integrerat i länsstyrelsernas arbete i övrigt för att avsikten med vattenförvaltningen ska få genomslag. Det är viktigt att den ökade roll som länsstyrelserna får i och med vårt orga- nisationsförslag också leder till att fler enheter involveras i arbetet. Det är vidare väsentligt att länsstyrelserna, utifrån sina erfarenhe- ter av konkret åtgärdsarbete, deltar i det arbete som de centrala myn- digheterna svarar för på nationell nivå, till exempel med att identifiera behov av nya styrmedel eller andra åtgärder i åtgärdsprogrammen för distrikten. Vårt förslag innebär sammanfattningsvis följande: –att länsstyrelserna ges ett tydligt formaliserat ansvar för att ta fram kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitetsnormer för vatten- förekomster inom respektive län, –att länsstyrelserna ska samordna det myndighetsgemensamma arbetet med konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå och dokumentera detta i en operativ plan med de åtgärder som länsstyrelserna och övriga aktörer behöver genomföra för att nå målen i miljökvalitetsnormerna, –att länsstyrelserna ska bedöma behovet av ett delåtgärdsprogram och vid behov se till att ett sådant program tas fram i samverkan med övriga berörda myndigheter och kommuner, –att länsstyrelserna ska ta fram förslag till övervakningsprogram för operativ och undersökande övervakning, –att länsstyrelserna ska följa upp resultaten av de åtgärder som de har genomfört till följd av den myndighetsgemensamma åtgärdsplaneringen och bidra till den fördjupade utvärderingen , –att samtliga länsstyrelser tar över vattenmyndigheternas uppgift att bedöma om det är omöjligt eller orimligt dyrt att vidta de åt- gärder som behövs för att ett badvattens kvalitet ska kunna klassi- ficeras som tillfredsställande, –att samtliga länsstyrelser tar över vattenmyndigheternas uppgift att yttra sig i mål och ärenden om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av 4 kapitlet 11–12 §§ vattenförvaltningsförord- Förslag om förändrad organisation ningen samt att utöva den statliga kontrollen av sådana kommu- nala beslut, –att samtliga länsstyrelser tar över vattenmyndigheternas uppgift att agera när en vattenförekomst kvalitet försämras tillfälligt, till exempel till följd av exceptionella naturliga orsaker, –att samtliga länsstyrelser tar över vattenmyndigheternas uppgift att utarbeta kartor över översvämningsrisker för områden där Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anser att be- tydande översvämningsrisker finns eller kan uppstå, –att samarbetsformer mellan länsstyrelser och med kommuner och berörda myndigheter vidareutvecklas, samt –att länsstyrelserna tillsammans samordnar sitt arbete inom vatten- förvaltningen.