sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — 4Jfr om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, den s.k. Århuskonventionen. geotekniska undersökningar, va-utredningar och naturvärdesinventeringar, bör leda till att olika miljöfrågor kan hanteras på ett ändamålsenligt sätt i fler fall jämfört med . Även ett sådant arbete bör därmed ha en positiv inverkan på möjligheten att nå miljökvalitetsmålen. Övriga förslag i detta betänkande bör ha begränsad eller ingen betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålen. I de flesta kommuner finns det ett underskott av bostäder. Bostadsbristen gör det svårt för människor att hitta en lämplig bostad och försvårar etableringen på bostadsmarknaden framför allt för unga, nyanlända och hushåll med låga inkomster. Den minskar också rörligheten på bostadsmarknaden och försvårar matchningen på arbetsmarknaden vilket i förlängningen leder till lägre sysselsättning och minskad tillväxt. Det finns således ett starkt intresse av att det byggs fler bostäder i . Förslagen i detta betänkande bör leda till att tiden från idé till färdigställande kan kortas något. Genom kortare handläggningstider kan den kommunala kapaciteten att handlägga detaljplaner öka något, men framför allt skapar kortade ledtider i planprocessen förutsättningar för att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till planläggning (jfr avsnitt 8.5). Detta kan leda till ökad konkurrens inom byggsektorn, vilket även bör få betydelse för bostadsbyggandet. Planintressentens förtydligade och utvecklade medverkan i viss detaljplaneläggning, torde också kunna leda till att kommunala planeringsresurser i viss utsträckning kan omfördelas till planläggning utan sådan medverkan, något som också kan ge positiva effekter för bostadsbyggandet. Våra förslag bör i viss utsträckning stärka samhällets kapacitet att ta fram detaljplaner, i vart fall genom en viss förkortning av planprocessen. Sammantaget bedömer vi att förslagen kan få viss betydelse för hur många bostäder som tillkommer på bostadsmarknaden. Förslagen tar vidare sikte inte endast på bostadsbyggande, utan även på detaljplaneläggning för t.ex. industrimark eller motsvarande. Delar av våra förslag har viss koppling till det s.k. SMB-direktivet5 och den s.k. Århuskonventionen6. Förslaget att det ska bli tydligt att det är frivilligt för kommunen att ange planens utgångspunkter och mål i ett planprogram görs uttryckligen för att säkerställa att kravet på avgränsningssamråd, som följer av SMB-direktivet, inte ska gälla planprogrammen. Det innebär att vi indirekt kan sägas föreslå att det ska ske ett s.k. undersökningssamråd i programskedet avseende frågan om ett genomförande av den efterföljande detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, eftersom vi inte föreslår att även kravet på undersökningssamråd ska tas bort. Det medför en viss överimplementering av SMB-direktivet. Kravet på undersökningssamråd kan dock anses vara motiverat även i fortsättningen, eftersom det i praktiken endast medför ett begränsat merarbete för kommunen och dessutom ger kommunen en bra uppfattning, efter att programarbetet genomförts, om hur det efterföljande detaljplanearbetet bör läggas upp. Vi anser att våra förslag i dessa delar – och även i övrigt – är förenliga med . Förslaget bör inte ha någon betydelse för den offentliga servicen. Förslaget bedöms inte heller påverka förutsättningarna för en digital plan- och byggprocess, för tillgängligheten för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga eller för jämställdheten mellan kvinnor och män. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /42/EG av om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 6FN-konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. tillträdde konventionen 2005, vilket även Europeiska unionen har gjort. Konventionen utgör därför en integrerad del av unionens rättsordning (se avgörande C-240/09). 9.1Förslag till lag om ändring i (2010:900) Paragrafen innehåller bestämmelser om vad som ska redovisas i en planbeskrivning. Första stycket punkt 6, som är ny, innebär att kommunen i planbeskrivningen även ska redovisa om och i så fall vilket planeringsunderlag enligt 5 kap. 8 § första stycket som tagits fram av en viss enskild. Med planeringsunderlag avses samma sak som i 5 kap. 13 §. Det innebär bl.a. faktabetonat material såsom inventeringar, uppgifter om mark- och grundförhållanden, ägostruktur, befintliga planförhållanden och statistiska uppgifter (prop. 1985/86:1 s. 611). Planeringsunderlag innehåller vanligtvis en beskrivning av sådana planeringsförutsättningar som avses i första stycket punkt 1. Planeringsunderlag får enligt 5 kap. 8 § andra stycket tas fram av annan än kommunen, däribland av enskilda, men även av t.ex. länsstyrelse, lantmäterimyndighet, landsting (region) och miljönämnd (jfr även 5 kap. 11 §). Med enskild avses t.ex. fastighetsägare, byggherre eller annan planintressent, men även konsult eller liknande som tagit fram underlag på uppdrag av kommunen. Genom redovisningen enligt denna bestämmelse ska tydliggöras om någon enskild medverkat i detaljplaneläggningen. Av redovisningen ska även framgå vilket underlag som tagits fram av den enskilde eller genom dennes försorg, exempelvis underlag som tagits fram av en konsult på den enskildes uppdrag. En fullständig redovisning krävs inte, utan en uppräkning av underlagen med uppgift om vem som har upprättat respektive underlag är tillräcklig. När det gäller underlag som har tagits fram av en juridisk person, t.ex. ett företag, är det tillräckligt att redovisa namnet på organisationen. Någon redovisning krävs inte av sådant planeringsunderlag som har tagits fram av någon annan än en enskild, t.ex. av statlig eller förvaltningsmyndighet. Övervägandena finns i avsnitt 6.9. Av paragrafen framgår att en begäran om planbesked ska vara skriftlig och vad en sådan begäran ska innehålla. Tredje stycket, som är nytt, anger att om den som har gjort begäran om planbesked (planintressenten) vill ha möjlighet att efter kommunens medgivande inhämta yttrande från enligt 5 a § första stycket eller besked om vilket planeringsunderlag som kan behövas enligt 8 § första stycket, ska det framgå av begäran om planbesked. Bestämmelser om kommunens bedömningar i dessa avseenden finns i 5 och 5 a §§. Övervägandena finns i avsnitt 6.4 och 6.5. Paragrafen anger vad ett planbesked ska innehålla. I andra stycket, som delvis är nytt, anges att om kommunen avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange såväl den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att inledas som den tidpunkt då planläggningen kommer att ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upphäva områdesbestämmelser. Ofta är det inte möjligt att på förhand ange exakta tidpunkter, vare sig för planläggningens inledande eller för slutligt beslut om antagande, ändring eller upphävande. Det bör dock normalt vara möjligt att ange ungefärliga tidpunkter (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 229 och 440). Tredje stycket, som är nytt, anger att om det begärts enligt 3 § tredje stycket, ska kommunen i planbeskedet redovisa sin bedömning av vilket planeringsunderlag enligt 8 § första stycket som kan behövas för planläggningen. Med planeringsunderlag avses samma sak som i 13 §. Planläggning definieras i 1 kap. 4 § som arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. I denna paragraf avses med planläggning arbetet med att ta fram en detaljplan eller områdesbestämmelser. Kommunen har ett omfattande utrymme vad gäller bedömningen av vilket planeringsunderlag som bör anges i planbeskedet. Kommunen får här göra en bedömning bl.a. utifrån hur tydliga planeringsförutsättningarna är, men också utifrån vilket underlag som den enskilde lämnat in i planbeskedsärendet. Ju mer planintressenten i sin begäran om planbesked har preciserat den avsedda åtgärden, desto större möjlighet har kommunen att redan i planbeskedet ange vilket planeringsunderlag som kan behövas. Planeringsunderlag som bör kunna anges i planbeskedet rör i första hand sådant som utgör områdesbundna förutsättningar. Det kan t.ex. handla om en analys av förutsättningarna för att anordna vatten och avlopp (va-utredning), en inventering av förekommande naturvärden inom och i anslutning till det tilltänkta planområdet, en undersökning av de geotekniska förutsättningarna, en analys av förutsättningarna för att anordna trafik och parkering samt en arkeologisk utredning (jfr 2 kap. 11 § kulturmiljölagen [1988:950]). Vid kommunens bedömning av vilket planeringsunderlag som bör anges i planbeskedet, bör även beaktas planintressentens eller dennes eventuella ombuds kompetens och erfarenhet av detaljplaneläggning. Kommunen bör vidare i planbeskedet endast ange planeringsunderlag som den haft de tidsmässiga förutsättningarna att bedöma behovet av. Kommunens bedömning av vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen är preliminär och har inte någon bindande verkan. Kommunen kan således senare i planprocessen göra en annan bedömning av vilka planeringsunderlag som behövs. Om kommunen inte har för avsikt att inleda någon planläggning, medför bestämmelsen inte heller någon skyldighet för kommunen att yttra sig om vilket planeringsunderlag som kan behövas. I 5 a § finns bestämmelser om att kommunen i planbeskedet i vissa fall får medge den som har gjort en begäran om planbesked att inhämta yttrande om vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen. Om kommunen medger att så får ske, ska även detta framgå av planbeskedet. Övervägandena finns i avsnitt 6.4. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att kommunen får medge att den som gjort en begäran om planbesked får inhämta vissa uppgifter från . Av första stycket framgår att kommunen får medge att planintressenten inhämtar ett yttrande från om vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen. Med planeringsunderlag avses samma som i 13 §. Planläggning definieras i 1 kap. 4 § som arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. I denna paragraf avses med planläggning arbetet med att ta fram en detaljplan eller områdesbestämmelser. Av inledningen till första stycket följer att det är en förutsättning att planintressenten har begärt att få inhämta ett yttrande från , för att kommunen ska kunna lämna ett sådant medgivande. Ytterligare förutsättningar för att kommunen ska lämna ett sådant medgivande finns i andra stycket. Om kommunen medger att ett yttrande får inhämtas från , ska detta framgå av planbeskedet. Av 3 § tredje stycket framgår att om planintressenten vill ha ett medgivande om att få inhämta ett yttrande från om vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen, ska det anges i begäran om planbesked. I andra stycket anges ytterligare förutsättningar för ett medgivande enligt första stycket. Enligt punkt 1 krävs att den planläggning som omfattas av planbeskedet är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 §. I 5 kap. 7 § 1 finns krav på utökat planförfarande i de fall ett förslag till en detaljplan inte är förenligt med översiktsplanen eller granskningsyttrande. Av- sikten är att kommunens bedömning av om planintressenten kan ges möjlighet att inhämta yttrande i detta avseende ska tillämpas på motsvarande sätt som enligt den bestämmelsen. Det innebär att tidigare förarbeten och avgöranden bör kunna tillämpas (jfr främst prop. 1985/86:1 s. 622 och prop. 2013/14:126 s. 74 och 293). Enligt punkt 2 krävs för ett medgivande enligt första stycket även att yttrande kan antas främja den planläggning som planbeskedet avser. Det betyder att kommunen måste bedöma om yttrandet kommer att underlätta påbörjandet av och arbetet med den planläggning som omfattas av planbeskedet. Kommunen har här ett betydande skönsmässigt utrymme. Det kan t.ex. handla om att kommunen anser att planeringsförutsättningarna ännu är alltför oklara för att det ska vara meningsfullt att låta planintressenten inhämta yttrande från . Detsamma gäller om planarbete avses påbörjas först långt fram i tiden. Även vilken arbetsinsats som kan komma att krävas från sida bör vägas in vid kommunens bedömning av om det kan antas främja planläggningen att planintressenten tillåts inhämta yttrande. Vid kommunens bedömning bör också beaktas vem som är planintressent och dennes – eller eventuellt ombuds – kompetens och erfarenhet av planläggning samt förutsättningar i övrigt för att i det enskilda fallet underlätta kommunens planläggning. Av tredje stycket framgår att ett medgivande enligt första stycket som huvudregel gäller till den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att inledas enligt 5 § andra stycket 1. Det medför att skyldighet att yttra sig enligt 5 b § därefter upphör. skyldighet att yttra sig ska bedömas utifrån vad som gäller då planintressentens begäran om yttrande inkom till . skyldighet kvarstår således till dess att har yttrat sig även om giltighetstiden enligt förevarande stycke har löpt ut, förutsatt att begäran var giltig då denna inkom till . Kommunen har möjlighet att i planbeskedet bestämma en annan tidpunkt. Inriktningen bör i så fall vara att kommunen bestämmer denna tidpunkt så att planintressentens möjligheter att inhämta synpunkter upphör senast då kommunen planerar att själv inleda kontakter med . Kommunens möjlighet att i efterhand ändra medgivandets begränsning , får avgöras utifrån bestämmelserna om ändring av förvaltningsbeslut i 37 och 38 §§ förvaltningslagen (2017:900). En förlängning av medgivandets giltighet är normalt inte till nackdel för enskild och således möjlig. Även en förkortning bör kunna ske, t.ex. om det i planbeskedet angetts att så kan komma att ske under vissa förutsättningar. Övervägandena finns i avsnitt 6.5. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att i vissa fall ska yttra sig om vilket planeringsunderlag som kan behövas för en viss planläggning. Av första stycket framgår att ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt 22 §, om det har begärts av den som fått ett medgivande enligt 5 a § första stycket. ska yttra sig över den planläggning som det positiva planbeskedet avser. Det ankommer på den som gjort begäran att tillhandahålla en kopia av planbeskedet (jfr 19 § andra stycket förvaltningslagen [2017:900]). Eftersom en begäran om planbesked kan ha olika detaljeringsgrad ligger det i sakens natur att inte kan yttra sig över sådana frågor som inte framgår av planbeskedet. synpunkter ska i första hand avse vilket planeringsunderlag som krävs för att senare under granskningsskedet ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt 22 §. Det innebär att ska yttra sig om vilket underlag som kan behövas för att ska kunna ta ställning till hur planläggningen förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna (jfr även 11 kap. 10 § andra stycket). Med detta avses således sådant underlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planläggningen innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om strandskydd enligt 7 kap. upphävs i strid med gällande bestämmelser, att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller att en bebyggelse eller ett byggnadsverk annars blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Av yttrandet kan framgå att bedömer att det exempelvis kommer att behövas något eller några av följande underlag för att ett kommande planförslag ska kunna bedömas: –en inventering av förekommande naturvärden inom och i anslutning till det tilltänkta planområdet –en geoteknisk undersökning –en analys av risken för översvämning –en undersökning av förekomsten av markföroreningar –en analys av risken för olyckor med hänsyn till att en närliggande väg eller järnväg utgör en rekommenderad transportled för farligt gods –en analys av vilket omgivningsbuller som kan uppstå i anslutning till tillkommande eller befintliga bostäder. ska således redovisa sin bedömning av vilka frågor som behöver utredas närmare för att i det efterföljande plansamrådet och sedermera även i granskningsskedet ska kunna bedöma om förslaget till detaljplan är förenligt med ingripandegrunderna. kommer i vissa fall att behöva samråda med andra statliga myndigheter innan kan yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas. kommer vidare i viss utsträckning att bedöma samma frågor som kommunen har att bedöma när den anger behövligt planeringsunderlag i planbeskedet (5 § tredje stycket). Medgivandet innebär att skyldighet att yttra sig går längre än den allmänna serviceskyldighet som myndigheten har enligt 6 § andra stycket förvaltningslagen. skyldighet får i stället bedömas utifrån förvaltningsmyndigheters allmänna utredningsansvar enligt 23 § första stycket förvaltningslagen. Det finns inte något som hindrar att också uttalar sig om behövligt underlag bl.a. för en korrekt avvägning av motstående allmänna intressen enligt 2 kap. (jfr 5 kap. 14 § andra stycket). Det kan även gälla andra frågor som berör eller staten, exempelvis behovet av tillstånd eller dispenser som kan behövas enligt eller kulturmiljölagen (1988:950). har däremot inte någon skyldighet att lämna sådana uttalanden i yttrandet, utöver vad som följer av den allmänna serviceskyldigheten enligt 6 § förvaltningslagen. har möjlighet att träffa planintressenten, även i de fall när kommunen inte har någon representant närvarande (jfr 24 § förvaltningslagen). Däremot förutsätts efter ett sådant möte skriftligen dokumentera eventuella ställningstaganden och upplysningar från sida i yttrandet (jfr även 27 § förvaltningslagen). Det finns inte något som hindrar att yttrar sig mer än en gång i ärendet, t.ex. för att på planintressentens begäran förtydliga eller komplettera det tidigare yttrandet. bedömning av vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen är preliminär och har inte någon bindande verkan. kan således senare i planprocessen göra en annan bedömning av vilka planeringsunderlag som behövs. I andra stycket anges att yttrande (yttranden) ska skickas till kommunen och den som fått planbeskedet. Yttrandet kan även skickas elektroniskt. I paragrafen anges att i arbetet med att ta fram en detaljplan ska det som huvudregel finnas grundkartor och en fastighetsförteckning. Andra meningen i första stycket, som är ny, anger att det utöver grundkartor och fastighetsförteckning också ska finnas det planeringsunderlag som i övrigt behövs. Vad som är behövligt får avgöras i första hand utifrån planmyndighetens utredningsansvar (jfr 23 § första stycket förvaltningslagen [2017:900]). Med planeringsunderlag avses samma sak som i 13 § första stycket, dvs. faktabetonat material såsom inventeringar, uppgifter om mark- och grundförhållanden, ägandestruktur, befintliga planförhållanden och statistiska uppgifter (se prop. 1985/86:1 s. 611). Det kan handla om allt från geotekniska undersökningar och kulturantikvariska utredningar till bebyggelseinventeringar och behövligt underlag i övrigt (jfr även 5 § tredje stycket). Andra stycket, som är nytt, anger att planeringsunderlag får tas fram även av annan än kommunen. Det handlar om underlag som tagits fram av bl.a. berörda statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter, t.ex. länsstyrelse, lantmäterimyndighet och miljönämnd, men också av landsting (jfr även 11 §). Genom bestämmelsen förtydligas även att det inte finns några hinder för enskild att bidra med underlag i planärendet. Med enskild avses bl.a. fastighetsägare, byggherre eller annan planintressent, men även t.ex. konsult som tagit fram underlag på uppdrag av kommunen. Om underlag tagits fram av viss enskild, ska det enligt 4 kap. 33 § första stycket punkt 6 redovisas i planbeskrivningen. Övervägandena finns i avsnitt 6.6. I paragrafen finns bestämmelser om planprogram för detaljplaner. Ändringen innebär att det klargörs att det är kommunen och ingen annan som bestämmer om ett sådant planprogram ska upprättas eller inte (prop. 2009/10:170 Del 1 s. 443). Övervägandena finns i avsnitt 6.12.2. Paragrafen anger vilka kommunen ska samråda med i arbetet med att ta fram ett planprogram eller ett förslag till detaljplan. Ändringen i första stycket är en följdändring med anledning av att planprogram definieras i 10 §. Övervägandena finns i avsnitt 6.12.2. I paragrafen, som har nytt innehåll, finns bestämmelser om att kommunen i vissa fall ska genomföra samrådet så att det även uppfyller kraven om samråd i 6 kap. . Femte stycket, som är nytt i förhållande till förslaget i SOU 2018:46 Del 1, innebär att tredje stycket inte ska tillämpas i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt 10 § detta kapitel. Det innebär att när det gäller planprogram finns det inte något krav på att ett samråd enligt 11 § första stycket ska genomföras så att det även uppfyller kraven beträffande ett avgränsningssamråd enligt 6 kap. 9 och 10 §§ . Av 11 § första stycket jämförd med första stycket i denna paragraf följer dock att kommunen under programsamrådet ska undersöka om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, förutsatt att frågan om betydande miljöpåverkan inte redan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § (jfr andra stycket i denna paragraf). Övervägandena finns i avsnitt 6.12.2. Paragrafen anger vad kommunen ska redovisa under ett samråd om ett planförslag. Ändringen i första stycket innebär ett förtydligande av att det planeringsunderlag som avses i bestämmelsen, är det som anges i 8 § första stycket. Ändringen i andra stycket är en följdändring med anledning av att planprogram definieras i 10 §. Övervägandena finns i avsnitt 6.6 och 6.12.2. Paragrafen anger vilka förfarandebestämmelser i 5 kap. som är tilllämpliga även i fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser. Ändringen innebär att 8 § ska tillämpas i den del bestämmelsen avser fastighetsförteckning och planeringsunderlag i fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser. Däremot ska 8 § inte tillämpas i fråga om grundkartor. Övriga ändringar är enbart redaktionella. Övervägandena finns i avsnitt 6.5. En särskild utredare ska utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering m.m.och hur dialogen mellan staten och kommunen om fysisk planering i större omfattning ska kunna hanteras inom ramen för översiktsplaneringen. Utredaren ska även utreda möjligheten att göra översiktsplanen bindande i vissa avseenden och utreda hur redovisningen av planhandlingarna bör göras för att skapa förutsättningar för ökad förutsebarhet och en hållbar samhällsutveckling. Utredaren ska föreslå hur kommunen kan ges större möjligheter att besluta om en tillkommande eller befintlig bebyggelse behöver regleras med en detaljplan. Utredaren ska även föreslå hur angränsande lagstiftning kan utformas om kravet på detaljplan begränsas. Utredaren ska utreda behovet av och förutsättningarna för att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer, exempelvis genom en bestämmelse i en detaljplan. Utredaren ska vidare utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Kommunen ska ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. Utredaren ska redovisa uppdraget om en begränsning av kravet på detaljplan. Utredaren ska redovisa uppdraget om en utvecklad översiktsplanering och uppdraget att ge kommunerna möjlighet att reglera upplåtelseformer. Uppdraget ska slutredovisas .