sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Detta kan förslagsvis göras genom att regeringen i regleringsbrevet delar upp de olika stöden på olika anslagsposter, med därtill knutna villkor. Den nya produktion som tilldelas stöd kategoriseras som ny produktion. Ny produktion bör till- delas stöd . 29Gödselgaspremie samt uppgraderingspremie. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Beskrivning av hur befintlig och ny produktion samt förädling erhåller stöd Utredningens utgångspunkt är att tillräckligt med medel ska anslås för att möjliggöra att målet som har beskrivits i avsnitt 12.3 uppnås. Utredningen föreslår en utformning där den aktör som föregå- ende år har beviljats stöd får förtur till den beviljade premien det innevarade året, för sin maximala produktionskapacitet plus möjliga effektiviseringar. Förturen gäller endast för de premietyper som aktö- ren har fått det föregående året. En aktör som tidigare enbart har fått gödselgasstödet har inte med automatik rätt till uppgraderingsstödet. Såväl ännu ej driftsatta som befintliga anläggningar som vill utöka sin maximala produktion utöver effektiviseringar får söka för detta i särskild ordning. Ansökningar från kategorin ny produktion prövas i den ordning som de har ansökt om premien och så långt som de anslagna medlen räcker. Om en anläggning inte har beviljas premien på grund av att anslaget inte är tillräckligt stort för att räcka till alla sökande, kan aktören ansöka igen nästföljande år. I syfte att stimulera ökad produktion och förädling bedömer ut- redningen att producenter bör kunna söka och få beslut om en pre- mie innan produktionsstart. bör beakta tidsaspek- ten av att få till stånd en produktionsanläggning. behöver bemyndiganderamen beaktas (se avsnitt 12.7 om finansiering). Det exakta tidsspannet mellan beviljande av en premie och när produk- tionen måste påbörjas bör avgöras av ansvarig myndighet. Om pro- duktionen inte påbörjats vid det angivna datumet förlorar aktören rätten till premien. Det kan också vara värt att förtydliga att premi- erna börjar betalas ut först när anläggningen producerar biogas eller vid försäljning av biogas till uppgradering. När det gäller förvätsk- ningspremien betalas den ut när gas säljs till produktion av LBG alternativt när rågasproducenter förvätskar biogasen. I syfte att vid behov genomföra smärre revideringar av premie- nivåerna föreslås att producenter ansöker om stödet. Som har beskrivits ovan bör de aktörer som har fått en premie innevarande år även få förtur till premien nästföljande år, givet att de fortfarande uppfyller kvalifikationerna och att de inte har fått stödet . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Premienivån bör initialt vara densamma för befintlig och ny produktion Utredningen föreslår att premienivåerna är desamma för befintlig och ny produktion oavsett vilken av premierna i stödpaket I som avses. Att inte särskilja befintlig och ny produktion när det gäller gödselgaspremien motiveras av att den premienivån baseras på be- räkningar av den samhällsnytta som biogas från rötning bidrar med och den kostnad som substratet medför. För förvätskningspremien skulle alla aktörer räknas som ny produktion, eftersom det bara finns en aktör. När det gäller uppgraderingspremien kan det finnas skäl att ha separata premienivåer för befintlig och ny produktion samt för för- . Anledningen till detta är att befintliga anläggningar redan är byggda och i många fall delvis avskrivna medan ny produktion ska göra nya, större, investeringar. Det är därför möjligt att den föreslag- na premien inte är tillräckligt hög för att stimulera nya investeringar.30 Dock anser utredningen att det föreslagna stödet i stödpaket II i form av lån och garantier kommer att minska kapitalkostnaderna för ny produktion. Därtill finns det en risk att investerare vid en diffe- rentiering av premien kan välja att senarelägga produktionsstart i syfte att kategoriseras som ny produktion. Dataunderlaget ger heller inte heller någon tydlig vägledning till hur en sådan differentiering borde se ut. Sammantaget bedömer utredningen därmed att uppgra- deringspremien inte bör differentieras mellan befintlig och ny pro- duktion. Om stödpaket II (lån och garantier) inte förverkligas anser ut- redningen att premierna till ny produktion bör höjas. I ett sådant alternativ skulle befintlig produktion exempelvis få en premienivå i det föreslagna intervallet 20–/kWh, och ny produktion få en högre nivå. För den potentiella premienivån för nya aktörer finns ingen närmare analys, men från information inhämtad från diskus- sioner med representanter från branschen skulle det kunna röra sig om 25–/kWh. Det är viktigt att notera att premienivåerna för ny produktion och förädling även behöver rymmas inom statsstöds- utrymmet. 30Detta konstaterande förstärks av att den föreslagna premienivån är baserad på analys av kostnader för befintliga anläggningar och av signaler från insatta i branschen om att en upp- graderingspremie på 20–/kWh skulle vara för låg för att motivera nyinvesteringar. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Oavsett om befintlig och ny produktion samt förädling får sam- ma premienivå eller inte, ska en aktör som beviljats stöd fortsätta få stöd så länge som aktören är berättigad till stöd31, vilket föreslås vara . Premienivån för befintlig och ny produktion och förädling kan komma att revideras Som har beskrivits ovan föreslår utredningen att befintlig och ny produktion bör erhålla stöd . Utredningen har även före- slagit ett intervall för möjliga premienivåer. Utredningen föreslår att den administrerande myndigheten får möjlighet att genomföra smärre revideringar av premienivåerna för befintlig och ny produktion samt förädling kommande år. Detta beslut bör tas på ett förbättrat data- underlag och även beakta omvärldsförändringar såsom exempelvis förändrade naturgaspriser, inte minst eftersom detta kan komma att påverka överkompensationsutrymmet. Premienivån för tillkommande produktion och förädling bör kunna revideras kan det finnas skäl att ändra premienivåerna för tillkom- mande produktion och förädling. Med tillkommande produktion avses sådan produktion som ännu inte omfattas av stödsystemet.32 De aktörer som är inne i stödsystemet fortsätter dock att få stöd på den nivå som de blev beviljade när de ansökte om stödet, allt annat lika.33 Ett exempel är att alla som beviljas premien 2022 får /kWh så länge som de är berättigade premien och systemet fortgår, alla som har beviljats premien 2023 får /kWh, etc. Grunden för ett system där en aktörs premienivå bestäms av året som aktören beviljades stöd är att investeringskostnaderna är en vik- tig del av en aktörs utgifter och att kostnaden för att investera mins- kar . Detta gäller för sol- och vindkraft, där de aktörer som byggde anläggningar tidigt hade betydligt högre investeringskostna- 31Givet att nivån ligger inom EU:s överkompensationsutrymme. 32Inom begreppet tillkommande produktion ingår dels utbyggnad av befintliga anläggningar, dels nya anläggningar som tidigare ej har erhållit stöd. 33Som också beskrivs i detta kapitel kan det vid behov finnas skäl att revidera stödet baserat på olika omvärldsfaktorer och ett förbättrat dataunderlag. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas der och därför behövde högre stödnivåer för att vara lönsamma. Det är troligt att en liknande process kan förväntas vid produktion av biogas och andra förnybara gaser med andra tekniker än rötning eftersom dessa tekniker är omogna, och att det således finns både en teknisk risk och en marknadsrisk (se kapitel 11). Biogas från rötning brukar dock betraktas som en relativt mogen teknik och mycket av kostnaderna ligger i själva produktionen snarare än i investeringen. Dock kan inte minst skaleffekter leda till lägre kostnader för pro- duktion såväl som förädling, med antagandet att det finns tillgängligt substrat i närområdet. Med andra ord kan premienivån för tillkom- mande produktion och förädling sänkas i takt med att produktionen blir mer effektiv. Det finns två nackdelar med att sänka stödet för tillkommande produktion och förädling . För det första ökar den admini- strativa bördan för ansvarig myndighet, som behöver övervaka fler premienivåer, både när det gäller utbetalningar och när det ska göras överkompensationsberäkningar. För det andra skulle det kunna upp- stå en känsla av osäkerhet hos tillkommande producenter om pre- mienivåerna inte utannonseras tillräckligt långt i förväg. Trots dessa nackdelar förordar utredningen att den ansvariga myndigheten analyserar om och i vilken takt uppgraderingspremien för tillkommande produktion och förädling bör sänkas i takt med att produktionskostnaderna faller. Detta i syfte att öka styrmed- lets kostnadseffektivitet. För tillkommande produktion bestäms premienivån för det året som ansökan skickas in och beviljas. Detta medför att det kommer ske en viss fördröjning av kostnadseffekti- viseringen. Utredningen förordar också att förvätskningspremien ska fasas ut . 12.5.7Stödpaket II – Stimulera ökad produktion av biogas och andra förnybara gaser med andra tekniker än rötning Stödpaket II syftar till att öka produktionen av förnybara gaser, in- klusive biogas, i syfte att öka användningen av förnybara gaser inom främst industriella verksamheter. Paketet består dels av ett förslag om att erbjuda lån och garantier till producenter av förnybara gaser, Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas dels ett förslag om att införa en produktionspremie för biogas och andra förnybara gaser med annan teknik än rötning. De olika delarna i stödpaket II kompletterar varandra och stödpaket I. 12.5.8Erbjud lån och garantier till befintlig och ny produktion samt förädling Utredningens förslag: Att finansiella verktyg såsom lån och garantier erbjuds till befintliga såväl som nya producenter av biogas från rötning samt andra förnybara gaser. Detaljerna kring organisationsform samt utformning utreds vidare av regeringen. Utredningen har identifierat ett antal faktorer som gör att det finns motiv för staten att överväga möjligheterna att erbjuda lån och garantier till befintliga och nya producenter såväl som förädlare. För det första kan aktörers finansieringskostnader minska samt löptids- profilen för aktörers skulder öka. För det andra kan tillhandahållandet av dessa finansiella verktyg också bidra till att ytterligare kapital blir tillgängligt för sektorn. Framför allt mindre, teknikspecifika företag med begränsad möjlig- het till internfinansiering kan med hjälp av finansiella verktyg enk- lare uppbringa externfinansiering. Detta eftersom syftet med dessa finansiella verktyg ofta är att komplettera den privata kapitalmark- naden och minska förekomsten av asymmetrisk information samt att reducera den associerade företagsekonomiska risken. För det tredje kan ett system med lån och garantier vara betydligt mer kostnadseffektivt för staten än investeringsstöd. I bästa fall kan lån och garantier generera vinst medan ett investeringsstöd alltid medför en motsvarande kostnad för staten. Om finansieringskostnader och den företagsekonomiska risken reduceras genom exempelvis en garanti, minskar behovet av kom- pletterande stöd i form av produktionsstöd. Eftersom avsikten är att lån och garantier ska komplettera övriga bör även de nyttor som förknippas med dessa beaktas vid motiveringen av detta styr- medelsförslag. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Utredningen bedömer att finansiella verktyg såsom förmånliga lån och garantier34 bör erbjudas befintliga och potentiella producenter av förnybara gaser, inklusive biogas. Garantier är en form av riskdel- ning, där en garantigivare (normalt sett mot en ersättning) avlastar garantitagaren från del av den finansiella risk som garantitagaren tar i samband med exempelvis ett lån eller en investering. Om risken realiseras kompenserar garantigivaren garantitagaren ekonomiskt enligt villkoren i garantiavtalet. En garanti kan därför liknas vid en försäkring. Detta sänker den företagsekonomiska risken för investe- rare. Garantier kan utformas på en rad olika vis. Utredningen föreslår att finansiella verktyg såsom förmånliga lån och garantier även ska erbjudas befintliga producenter eftersom det kan möjliggöra för dem att omstrukturera sina lån och därmed sänka sina kostnader. Detta skulle i sin tur kunna leda till att uppgrade- ringspremien i stödpaket I skulle kunna sänkas. Det kan dessutom tilläggas att utredningen anser att detta styr- medel kan breddas till andra sektorer, exempelvis producenter av fly- tande biodrivmedel. Regeringen har presenterat en ny inriktning för , vilken gör det möjligt för att stötta industrins investeringar för omställning i Sverige.35 Det är där- för möjligt att kommer att kunna tillhandahålla lämpliga finansiella verktyg. Utredningen vill dock poängtera att det offentliga kapitalet ska komplettera den privata kapitalmarknaden, vilket i sin tur kräver ett högre risktagande. Utredningen föreslår att förslaget om lån och garantier införs . Förslaget behöver emellertid konkretiseras ge- nom ytterligare utredning. Liknande förslag i form av investeringsstöd till produktionen av förnybara drivmedel har framförts av bl.a. Soft-nätverket36, Utred- 34Enkelt uttryck är en garanti ett instrument för riskdelning. Det finns en betydande bredd av olika typer av garantier. Exempel kan bl.a. finnas på EIB:s och hem- sidor: /en och 36Energimyndigheten, Strategisk plan för omställning av transport-sektorn till fossilfrihet – Fram- tagen av , , , , och Trans- portstyrelsen inom ramen för regeringsuppdrag (ER 2017:07). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas ningen om statliga finansieringsinstanser37 samt Utredningen om styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget.38 12.5.9Premie för produktion av biogas och andra förnybara gaser med ny teknik Utredningens förslag: En premie för produktion och förädling av förnybara gaser med andra tekniker än rötning införs. Detal- jerna kring utformningen utreds vidare av regeringen. Detta in- begriper bl.a. att se över möjligheterna att tillämpa auktionsför- faranden. Utredningen anser att det kan finnas skäl att överväga en sär- skild premie för produktion av biogas och andra förnybara gaser som inte produceras genom rötning. För det första skapas en nettonytta när förnybara gaser ersätter fossila bränslen såsom bensin, diesel, gasol och naturgas. Utredningen har enbart analyserat nettonyttan av att producera och använda bio- gas från lignocellulosa. I produktionen av biogas från lignocellulosa uppkommer normalt ingen nettonytta ur klimatsynpunkt. Beroende på metodval kan i stället en viss negativ effekt fås i form av mark- kolsförändringar som uppkommer vid uttag av grot. När biogas från lignocellulosa ersätter bensin och diesel uppkommer dock en netto- nytta på mellan 0,38 och /kWh i form av minskade utsläpp av växthusgaser39. Därmed bidrar premien till att internalisera positiva externa effekter. Därtill bör kvalitativa nyttor beaktas. Premien bör öka de ekono- miska incitamenten att producera biogas och sådana andra förnybara gaser som inte produceras genom rötning. Produktion och tillgång till förnybara gaser bidrar också till industriell utveckling och det övergripande målet för näringspolitiken, vilket utredningen bedö- 37Utredningen statliga finansieringsinsatser, En fondstruktur för innovation och tillväxt (SOU 2015:64). 38Utredningen för att främja användning av biobränsle för flyget, Biojet för flyget (SOU 2019:11). 39Enligt RED II:s föreskrifter. Gapet beror på att utredningen inkluderat den nya samhälls- ekonomiska värderingen av koldioxid som ska införas i ASEK . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas mer vara en medelhög nytta. Ska svensk industri kunna fasa ut naturgas och andra fossila gaser kommer det att krävas helt andra volymer av biogas än vad som är möjligt att producera med hjälp av rötning. Till skillnad från biogas producerad från rötning kan dessutom ofta en erforderlig volym förnybara gaser produceras lokalt för att möta efterfrågan från exempelvis en industriell aktör. Utredningen bedömer att en ökad användning av förnybara ener- gigaser kan öka den svenska industrins konkurrenskraft . Att inhemskt producerade förnybara gaser bidrar till försörjningstrygg- het bedömer utredningen vara en hög nytta, bl.a. eftersom de sam- hällsekonomiska och företagsekonomiska kostnaderna vid ett till- fälligt stopp i leveranser av fossila gaser bedöms kunna bli betydande. Vidare kan vissa förnybara gaser bidra till att balansera det västsvenska gasnätet. Därmed bidrar premien i hög utsträckning till att den svenska biogassektorns omogna värdekedja utvecklas. För det andra bedömer utredningen att premien för produktion av biogas och andra förnybara gaser med ny teknik bidrar till mål- uppfyllelsen av fyra mål. Premien bidrar i hög utsträckning till målet att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Premien bidrar dessutom i hög utsträckning till målet om att växthusgasutsläppen från inrikes transporter ska minska med jämfört med . Därtill bedöms premien bidra till att uppnå det näringspolitiska målet att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Slutligen bidrar premien i hög utsträckning till att uppnå säkerhets- politiska mål och mål för samhällets krisberedskap såsom att värna samhällets funktionalitet. Detta eftersom premien bidrar till att öka försörjningstrygghet vad gäller bränsle och drivmedel. För det tredje bedömer utredningen det vara motiverat att stötta kommersialiseringen av nya tekniker för produktion och förädling av biogas och andra förnybara gaser. Den tekniska mognadsgraden hos de tekniker som används för att producera förnybara gaser varierar. På ett övergripande plan befinner sig flertalet förnybara gastekniker mellan en demonstrations- och en nischmarknadsfas. Denna fas, då teknologier har visats fungera i pilotskala men inte i kommersiell skala, brukar kallas för ”den andra dödens dal” eftersom många tekniker inte lyckas brygga och överkomma denna fas. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas att överkomma denna fas krävs ofta styrmedel för att skapa s.k. politiskt konstruerade nischmarknader. För det fjärde anser utredningen att det finns en etisk dimension som motiverar premien för produktion av förnybara gaser. Bioenergi är globalt en begränsad resurs och besitter betydande bio- massaresurser i form av avfall och restprodukter från skogsbruket och jordbrukssektorn. har därför bättre möjligheter än många andra länder att producera hållbara biobränslen (både i flytande och gasform). Det kan därför anses vara rimligt att tar ansvar för att producera en större del av de biodrivmedel och de biobränslen som behövs för att ställa om den svenska transportsektorn och indu- strin, i stället för att förlita sig på import, som inhemska bioenergiresursers lämnas oanvända. Premien för biogas och andra förnybara gaser producerad med annan teknik än rötning föreslås vara teknikneutral. Urvalet av mottagare samt bestämning av premienivå kan förslagsvis bygga på ett auk- tionsförfarande (se kapitel 11). Vid detta förfarande prioriteras de sökande efter deras önskade subventionsnivå samt planerad avsätt- ning. Detta kan inkludera krav på att en viss del av avsättningen ska kunna kopplas till industri-, sjöfarts-, och/eller kraftvärmeaktörer genom en avsiktsförklaring eller ett avtalsförhållande. Precis som för premierna i stödpaket I bör det finnas en tydlig struktur för när pre- mien kan sökas och hur en aktör har på sig från att premien har beviljats tills dess produktionen påbörjas. Skulle en premie av detta slag införas och fördelas genom ett auk- tionsförfarande ser utredningen även en vinst i att liknande styr- medel skulle kunna användas för att skynda på annan klimatomställ- ning. Många länder använder olika typer av auktionsförfaranden, men har ännu inte valt att använda det i någon större ut- sträckning. Likt förslaget om lån och garantier anser utredningen att detta styrmedel kan breddas till andra sektorer, såsom produktionen av flytande biodrivmedel. Liknande förslag har även framförts av bl.a. SOFT-nätverket.40 Utredningen bedömer att förslaget om en 40Energimyndigheten, Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet – Fram- tagen av , , , , och Trans- portstyrelsen inom ramen för regeringsuppdrag (ER 2017:07). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas produktionspremie för förnybara gaser bör införas när stödpaket I och första delen av stödpaket II har kommit på plats. Detta eftersom det är en form av stödmodell som är ny i en svensk kontext, samt att det krävs ytterligare detaljnivå i förslaget. Det är dessutom nödvän- digt att bedöma om lån och garantier kan väntas ge sådana incita- ment att det inte behövs någon särskild premie för produktion av biogas och andra förnybara gaser som har producerats med annan teknik än rötning. Ett alternativt tillvägagångsätt för att öka produktionen av biogas i är att skapa en ökad betalningsvilja genom höjda skatter på fossila bränslen eller genom att införa en reduktionsplikt på gas. Detta skulle kunna skapa en ökad efterfrågan på biogas i sektorer även utanför transportsektorn, vilket skulle kunna bidra till att göra biogasproduktion lönsam även utan ett produktionsstöd. En viktig del i att öka betalningsviljan för biogas är att säkerställa att biogas kan tillgodoräknas inom EU ETS. Priset på utsläppsrätter skulle dock behöva öka avsevärt för att biogas skulle bli jämförbar med naturgas. Både höjda skatter på fossila bränslen och en reduktionsplikt skulle riskera att öka kostnaderna för industrin, vilket skulle påverka industrins internationella konkurrenskraft negativt. Om enbart en reduktionsplikt för gas, eller höjda skatter på naturgas i industrin skulle införas under de förutsättningar som råder skulle detta dessutom med största sannolikhet enbart leda till ökad import och konsumtion av gas som har producerats i länder som har mer omfattande produktionsstöd än vad har. Om en reduktions- plikt (eller ökade skatter) för naturgas infördes gradvis, efter det att ett produktionsstöd (som ger svenska producenter ökade möjlig- heter att konkurrera med importerad gas) har införts skulle sådana åtgärder kunna bidra till en ökad trygghet för producenterna. En re- duktionsplikt på gas skulle kunna öka tryggheten hos biogasprodu- centerna eftersom en sådan plikt tvingar fram en ökad efterfrågan, och utan att styrmedlet är beroende av medel från statsbudgeten. Huruvida en reduktionsplikt för gas går att kombinera med någon Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas form av produktionsstöd är dock inte helt klarlagt ur ett statsstöds- perspektiv och den frågan skulle således också behöva utredas vidare. 12.6Kostnader för stödpaket I I detta avsnitt illustreras den bedömda offentligfinansiella kostnaden för stödpaket I, baserat på en linjär utbyggnadstakt som gör att ut- redningens föreslagna produktionsmål nås. Märk att kostnadernas fördelning kan göras mer bak- eller framtung beroende på vilka prioriteringar som görs. Dessutom ingår inte eventuell kost- nadseffektivisering i beräkningen av uppgraderingspremien. Det bör även noteras att dessa kostnadsberäkningen inte inkluderar de kost- nader som uppkommer för att administrera genomförandet av de föreslagna premierna. I figur 12.8 presenteras den skattade totala kostnaden av att im- plementera styrmedelspaketet i syfte att uppnå målet om att produ- cera uppgraderad biogas. I figur 12.9 illustreras kostnads- utvecklingen för gödselgaspremien. Kostnadsutvecklingen för upp- graderingspremien presenteras i figur 12.10. Kostnadsutvecklingen baseras på ett antagande om att samtliga biogas uppgraderas. Det råder emellertid betydande osäkerhet när det gäller hur stor andel av den producerade rågasen som faktiskt kommer att upp- graderas. Exempelvis förväntas en viss andel av rågasproduktionen från gödsel användas för att producera el och värme i gårdsanlägg- ningar.