sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Om någon sammanläggning inte är nödvändig för att uppnå kvalifikationskravet ska det enligt artikel 52 normalt göras både en beräkning enligt pro rata temporis-metoden och en beräkning av den oberoende förmånen och den försäkrade ska då ha rätt till det högsta av de två beräknade beloppen. hade dock fått antecknat garantipension till ålderspension i del 1 i bilaga VIII till förordningen. En sådan anteckning innebär att en beräkning av förmånen enligt nationell lagstiftning alltid anses ge ett minst lika fördelaktigt resultat och att den behöriga insti- tutionen därför ska avstå från att pro rata-beräkna pensionen. Detta gäller under förutsättning att den nationella lagstiftningen inte inne- håller regler om minskning av förmåner när de sammanträffar med förmåner från en annan medlemsstat och att artikel 57 beträffande försäkringsperioder eller bosättningsperioder kortare än inte är tillämplig på perioder som fullgjorts i en annan medlemsstat (se artikel 52.4). Eftersom den svenska lagstiftningen innehåller bestäm- melser om minskning vid sammanträffande av förmåner fick bilage- anteckningen endast effekt i de fall det inte fanns någon förmån från en annan medlemsstat som enligt de svenska bestämmelserna ska minska garantipensionen.13 I de fallen sammanläggning inte var nödvändig för att uppnå kvali- fikationskravet gjordes sålunda beräkningen av garantipension på följ- ande sätt. Om det inte fanns någon förmån från en annan medlems- stat som enligt socialförsäkringsbalken ska minska garantipensionen gjordes endast en beräkning av den oberoende förmånen. Om det fanns en sådan förmån från en annan medlemsstat beräknades garanti- pensionen både som oberoende förmån och enligt pro rata temporis- metoden, varpå den försäkrade hade rätt till det högsta av beloppen. 13Pensionsmyndighetens vägledning 2010:7 version 5, s. 44. Avräkning mot pensionsinkomster från andra medlemsstater Garantipensionen har sedan den infördes i avräknats mot svensk inkomstgrundad pension. Under de inledande åren kom dock inte någon hänsyn att tas till eventuella pensionsinkomster från andra länder – i den mån de utländska förmånerna var av samma slag som garantipensionen, dvs. att de beräknades eller utgavs på grund- val av perioder som fullgjorts av samma person – trots att detta före- skrevs i lagen. I samband med införandet av garantipensionen fördes i förarbetena ett resonemang om huruvida det var förenligt med den då gällande förordningen 1408/71 att garantipensionen avräknades mot utländska pensionsförmåner. Det hade i remissvaren framförts att det inte var självklart att tillät en minskning av garanti- pensionen med hänsyn till utländska förmåner. Regeringen bedömde emellertid att det inte var fråga om en sådan nationell minsknings- regel som var förbjuden enligt och att det sålunda inte fanns något hinder mot att avräkning skedde även mot allmän pen- sion som tjänats in i annat EU-/EES-land.14 Under arbetet med reformeringen av de övriga pensionsförmån- erna meddelande dom i målet Conti (C-143/97, EU:C:1998:501). Regeringen konstaterade i propositionen Efter- levandepension och efterlevandestöd till barn (prop. 1999/2000:91) att det i den domen uttalades att en nationell bestämmelse som föreskriver att ett pensionstillägg ska minskas med det pensions- belopp som den pensionsberättigade har rätt till enligt föreskrifter i en annan medlemsstat är en bestämmelse om minskning av förmåner i den mening som avses i förordning 1408/71 och att detta gäller oavsett vad bestämmelsen kallas i den nationella lagstiftningen. Mot den här bakgrunden bedömde regeringen att garantipension till efter- levandepension inte kunde trappas av mot efterlevandepension från annat land inom EU/EES-området.15 Med hänsyn till garantipen- sionens liknande utformning i ålderspensionsregleringen och efterlev- andepensionsregleringen torde motsvarande bedömning ha gjorts för garantipension till ålderspension, vilket förklarar varför Försäkrings- kassan16 efter att det reformerade pensions- 1997/98:152, s. 97–99. 1999/2000:91, s. 242–244. 16Försäkringskassan hanterade pensionsadministrationen (förutom avseende premiepension) fram till dess att bildades . systemet trätt i kraft inte tog någon hänsyn till pensionsinkomster från andra länder vid beräkningen av garantipensionen. Tillämpningen ändrades genom ett beslut av Försäkrings- kassan. Enligt beslutet, rättsliga ställningstag- ande 2007:2, skulle den utländska ålderspension som ska minska gar- antipensionen beräknas schablonmässigt med stöd av bl.a. artikel 47.1 d iförordning 1408/71, vilken motsvaras av artikel 56.1 c i förord- ning 883/2004. Beräkningen innebar att den ålderspension som pen- sionstagaren skulle anses ha fått från den andra medlemsstaten beräk- nades med utgångspunkt i den svenska inkomstgrundade pensionen. Metoden innebar närmare bestämt att varje försäkringsperiod som fullgjorts i andra medlemsländer gavs samma genomsnittliga pen- sionsmässiga värde som de svenska perioderna. I vägledning uttrycks tillämpningen av metoden enligt följande.17 Med stöd av den princip om likabehandling som återfinns i artikel 52.1 b i och 56.1 c i och ii förordning 883/2004 ska , när det finns en inkomstgrundad svensk pension, vid pro rata-beräkningen av garantipensionen likställa de utländska försäkringsperioderna med de svenska. Det betyder att vid beräkning av det teoretiska beloppet ska tilldela varje försäkringsperiod, som har full- gjorts i andra berörda medlemsländer, ett pensionsmässigt värde som motsvarar det genomsnittliga pensionsmässiga värdet av de svenska perioderna. Detta genomsnittliga värde får man fram genom att den svenska inkomst- grundade pensionen, vid beräkning av det teoretiska beloppet, divideras med den svenska bosättningstiden och därefter multipliceras med den totala försäkringstiden inom EU/EES eller . Det betyder att försäkringstiden i annat medlemsland inte endast påverkar basnivåns storlek utan även inkomstavdragets storlek. 4.2Målet i de svenska domstolarna och tolkningsfrågorna Målet i gällde den polska medborgaren som ansökte 2005. Hon hade arbetat i samt hade bott i och arbetat här . 17Pensionsmyndighetens vägledning 2010:7 version 5, s. 46. , fastställde hennes garantipension till . I ett omprövningsbeslut vidhöll sitt beslut. I sitt beslut räknade vid beräkningen av det teoretiska beloppet enligt artikel 46.2 a i förordning 1408/71 med en total försäkringstid i och om maximala . När det beräkningsunderlag som ska minska garantipensionen beräknades, beaktade den faktiska svenska inkomstgrundade pensionen men inte den faktiska polska inkomstgrundade pensionen. I enlighet med rättsliga ställningstagande 2007:2, som beslutats med stöd av artikel 47.1 d i förordning 1408/71, gavs i stället de polska försäkringsåren ett pensionsmässigt värde som motsvarade det årliga genomsnittliga pensionsmässiga värdet av de svenska försäkringsperioderna. Det på detta vis framräknade beräk- ningsunderlaget var för högt för att någon garantipension skulle kunna betalas ut. överklagade omprövningsbeslutet till förvalt- ningsrätten och invände mot att de polska försäkringsperioderna genom tillämpningen av rättsliga ställningstag- ande 2007:2 gavs ett fiktivt värde. Förvaltningsrätten avslog över- klagandet. Hon överklagade därefter förvaltningsrättens dom till kammarrätten, som avslog överklagandet. Hon överklagade sedan kammarrättens dom till . beslutade att inhämta ett förhands- avgörande från . Följande tolkningsfrågor ställdes till . 1.Innebär bestämmelserna i artikel 47.1 d18 i förordning 1408/71 att försäkringsperioder som fullgjorts i ett annat EU-land kan, vid beräkning av den svenska garantipensionen, tilldelas ett pen- sionsmässigt värde som motsvarar det genomsnittliga värdet av de svenska perioderna när den behöriga institutionen företar en pro rata-beräkning enligt artikel 46.219 i samma förordning? 2.Om fråga 1 besvaras nekande, kan den behöriga institutionen vid sin beräkning av rätten till garantipension ta hänsyn till pensions- inkomster som en försäkrad uppbär i annat EU-land utan att detta kommer i konflikt med bestämmelserna i förordning 1408/71? 18Artikel 56.1 c i förordning 883/2004. 19Artikel 52.1 b i förordning 883/2004. I Högsta förvaltningsdomstolens begäran om förhandsavgörande lämnades bl.a. följande kompletterande upplysningar. har i sin dom i målet Conti, slagit fast att nationella bestämmelser om minskning av förmåner inte kan undandras de villkor och gränser för tillämpning som föreskrivs i förordning 1408/71 genom att de klassifi- ceras som bestämmelser om beräkning av förmåner. Enligt domen i målet Conti ska en nationell bestämmelse anses vara en bestämmelse om minskning av förmåner, om den beräkningsmetod som den före- skriver innebär att det pensionsbelopp som en person har rätt till minskas för att personen har rätt till en förmån i en annan med- lemsstat. Av avgörande i målet Conti drogs i slutsatsen att avtrappningen av garantipensionen med hänsyn till den inkomstgrundade ålderspensionen inte är att betrakta som en beräk- ningsregel utan som en minskningsregel i den mening som avses i förordning 1408/71. Mot denna bakgrund kom svenska myndig- heter att tillämpa reglerna så att garantipensionen inte minskas med pension från annat EU-land. I stället görs en pro rata-beräkning av rätten till garantipension för personer som arbetat såväl i som i andra EU-länder. 4.3Generaladvokatens förslag till avgörande I sina inledande synpunkter påpekade generaladvokaten i sitt förslag till avgörande i målet Zaniewicz-Dybeck20 att förordning 1408/71 inte innehåller någon skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva en lägsta tillåtna åldersförmån som den svenska garantipensionen men att förordningen ska tillämpas på minimiförmåner av denna typ. Generaladvokaten redovisade att hade understrukit att garantipensionen utgör en del av det allmänna pensionssystemet. Hans mening var emellertid att garantipension inte är en förmån vid ålderdom enligt artikel 4.1 c21. Han beskrev i stället garantipensionen som en basinkomst för personer som har låg inkomstpension och till- läggspension och ansåg att det är en minimiförmån som utgör en för- mån vid ålderdom som inte bygger på avgiftsplikt enligt artikel 4.222 i förordningen. Han baserade den bedömningen på att garanti- 20Förslag till avgörande av generaladvokat av , Zaniewicz- (C-189/16, EU:C:2017:329). 21Artikel 3.1 d i förordning 883/2004. 22Artikel 3.2 i förordning 883/2004. pensionen är skattefinansierad, och inte beräknas på grundval av förmånstagarnas avgiftsinbetalningar och den tid under vilka avgift- erna betalats, samt att den betalas ut oavsett om förmånstagaren uppbär inkomstpension eller inte. Enligt generaladvokaten framgår det av artikel 4423 att förmånstagarens rättigheter i detta fall ska fast- ställas enligt kapitel 3 i avdelning III i förordningen, dvs. bestäm- melser om ålderdom och dödsfall (pensioner), och i synnerhet enligt artikel 4624 och 51a25. Generaladvokaten menade att den metod som tillämpat för att fastställa rätten till garantipension inte var korrekt, eftersom denna rätt ska bedömas enligt svensk lag och enligt artikel 5026 i förordningen, utan tillämpning av den metod för pro rata-beräkning som föreskrivs i 67 kap. 25 § socialförsäkringsbalken och i rättsliga ställningstagande 2007:2. Med hänvisning till bl.a. dom Stinco och Panfilo ansåg generaladvokaten att garantipensionen däremot skulle beaktas vid beräkningen enligt artikel 46.227 av det teoretiska beloppet för den svenska inkomstgrundade pensionen. Han ansåg också att det av orda- lydelsen i artikel 47.1 d28 framgick att den bestämmelsen var tillämplig vid beräkningen av det teoretiska beloppet. Generaladvokaten besvarade den första frågan på följande sätt. Rätten att uppbära en minimiförmån vid ålderdom ska bedömas enligt tillämplig nationell lagstiftning och enligt artikel 50 i förord- ning 1408/71, utan att den metod för pro rata-beräkning som före- skrivs i 67 kap. 25 § lagen socialförsäkringsbalken och i Försäkrings- kassans rättsliga ställningstagande 2007:2 tillämpas. Vid beräkningen av pensionens teoretiska belopp ska den behöriga institutionen beakta en minimiförmån vid ålderdom som garanteras av lagstiftningen i dess medlemsstat i syfte att säkerställa att arbetstagaren erhåller pen- sionens maximibelopp. Artikel 47.1 d i förordningen ska tolkas så, att den behöriga institutionen vid beräkningen av detta teoretiska belopp ska fastställa storleken på de inkomster, avgifter eller ökningar som ska beaktas med avseende på försäkringsperioder och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt andra medlemsstaters 23Artikel 50 i förordning 883/2004. 24Artikel 52 i förordning 883/2004. 25Artikel 60 i förordning 883/2004. 26Artikel 58 i förordning 883/2004. 27Artikel 52.1 b i förordning 883/2004. 28Artikel 56.1 c i förordning 883/2004. lagstiftning på grundval av storleken på de inkomster, avgifter eller ökningar som har konstaterats med avseende på de försäkrings- perioder och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar. Den andra frågan besvarades enligt följande. Artikel 50 i för- ordningen ska tolkas så att den behöriga institutionen vid sin beräk- ning av rätten till en minimiförmån vid ålderdom kan ta hänsyn till pensionsinkomster som den försäkrade uppbär i en annan medlemsstat. Enligt syftar den första tolkningsfrågan till att få klar- het i huruvida förordning 1408/71 ska tolkas så, att när en medlems- stats behöriga institution beräknar en sådan förmån som den i det nationella målet aktuella garantipensionen ska den företa en pro rata- beräkning enligt artikel 46.2 i samma förordning och enligt artikel 47.1d däri tilldela försäkringsperioder som den försäkrade fullgjort i en annan medlemsstat ett fiktivt genomsnittligt värde (punkten 37 i domen). redogör inledningsvis för att förordning 1408/71 inte innebär att det inrättas ett gemensamt system för social trygghet, utan att de skilda nationella systemen får bestå och att förordningen har till enda syfte att säkerställa samordning mellan de nationella systemen. Medlemsstaterna har alltså kvar sin befogenhet att reglera sina system för social trygghet. I avsaknad av en harmonisering på unionsnivå ankommer det enligt domstolen följaktligen på lagstift- aren i varje medlemsstat att bestämma bl.a. villkoren för rätten till förmåner. Vid utövandet av denna befogenhet ska medlemsstaterna likväl iaktta unionsrätten, i synnerhet bestämmelserna i draget om rätten för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (punkterna 38–40). Efter att ha beskrivit innehållet i de relevanta delarna av artiklarna 45–47 i förordning 1408/71, redovisar domstolen att den har vitsordat att syftet med garantipensionen är att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå på så sätt att de garanteras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad inkomstpension då den är för låg eller till och med obefintlig. Domstolen konstaterar att garantipension således utgör ett grundskydd i det allmänna pensionssystemet (punkten 44). redogör sedan för punkten 15 i sin dom i målet , där domstolen slog fast att det är fråga om en minimi- förmån i den mening som avses i artikel 50 i förordning 1408/71 när lagstiftningen i bosättningsstaten innehåller en specifik garanti som ska tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en mini- miinkomst som överstiger storleken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäkrings- perioder och erlagda avgifter. Därefter konstaterar domstolen att det därmed framgår att den aktuella garantipensionen, med beaktande av syftet med garantipensionen, utgör en minimiförmån som omfattas av artikel 50 i förordningen (punkten 45 och 46). Domstolen slår sedan fast att artikel 46.2 och 47.1 d inte kan användas för att beräkna rätten till en minimiförmån som den aktu- ella garantipensionen, eftersom förordningen inte kräver att medlems- staterna föreskriver minimiförmåner och varje nationell lagstiftning därmed inte nödvändigtvis innehåller denna typ av förmån. Rätten till garantipension ska därför beräknas enligt de specifika reglerna i art- ikel 50 i förordningen och nationell tillämplig lagstiftning (punkten 47 och 48). besvarar den första tolkningsfrågan på följande sätt (punkten 52). Förordning 1408/71 ska tolkas så, att när en med- lemsstats behöriga institution beräknar en sådan minimiförmån som den i det nationella målet aktuella garantipensionen, ska den inte tillämpa vare sig artikel 46.2 eller artikel 47.1 d i förordningen. En sådan förmån ska beräknas enligt bestämmelserna i artikel 50 i för- ordning 1408/71, jämförda med bestämmelserna i nationell lagstift- ning, dock utan tillämpning av nationella bestämmelser, såsom de som är aktuella i det nationella målet, angående pro rata-beräkningen. Enligt syftar den andra tolkningsfrågan till att få klarhet i huruvida den behöriga institutionen vid sin beräkning av rätten till garantipension kan ta hänsyn till pensionsinkomster som en försäkrad uppbär i annat EU-land utan att detta kommer i konflikt med bestämmelserna i förordning 1408/71 (punkten 53 i domen). understryker inledningsvis att en sådan minimi- förmån som den i det nationella målet aktuella garantipensionen ska beräknas enligt artikel 50 i förordning 1408/71 och tillämplig natio- nell lagstiftning. Därefter konstaterar domstolen att det uttryckligen framgår av de nationella bestämmelserna i socialförsäkringsbalken att den behöriga institutionen vid sin beräkning av garantipension ska ta hänsyn till pensionsinkomster som den försäkrade uppbär i andra medlemsstater. Frågan är därför om förordningen – och närmare bestämt artikel 50 däri – utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som föreskriver att den behöriga institutionen vid sin beräkning av en minimiförmån ska ta hänsyn till pensionsinkomster som den för- säkrade uppbär i en annan medlemsstat (punkterna 54–56). Med hänvisning till tidigare domar i målet och anger domstolen att artikel 50 enligt fast rättspraxis avser de fall där förmånstagaren omfattats av lagstiftningarna i de stater där vederbörande arbetat, vilket inne- burit att det sammanlagda förmånsbeloppet från dessa stater inte gjort det möjligt för honom eller henne att uppnå en skälig levnads- nivå. För att komma till rätta med denna situation, föreskrivs det i artikel 50 i förordningen att när lagstiftningen i bosättningsstaten föreskriver en minimiförmån, ska denna stat betala ut ett tillägg till förmånstagaren som uppgår till skillnaden mellan det totala för- månsbelopp som ska betalas ut av de olika stater vars lagstiftning han eller hon omfattats av, och minimiförmånsbeloppet. Enligt dom- stolen föreskrivs det också i artikel 50 specifikt att den behöriga institutionen vid sin beräkning av en sådan minimiförmån som den i det nationella målet aktuella garantipensionen ska ta hänsyn till de faktiska pensionsinkomster som den försäkrade uppbär i en annan medlemsstat (punkterna 57–59). Mot denna bakgrund besvarar domstolen den andra frågan på följande sätt (punkten 60). Förordning 1408/71 – och närmare bestämt artikel 50 däri – ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning som föreskriver att den behöriga insti- tutionen vid sin beräkning av en sådan minimiförmån som den i det nationella målet aktuella garantipensionen ska ta hänsyn till samtliga pensionsinkomster som den försäkrade faktiskt uppbär i en eller flera andra medlemsstater. 4.5Varför ansåg att garantipension är en minimiförmån? De frågor som HFD ställde till fick ett – ur svenskt perspektiv – oväntat svar. Frågan till rörde inte hur garantipension skulle kategoriseras utan om det beräkningssätt som tillämpades, där utländska perioder gavs ett fiktivt värde som baserades på genomsnittet av den svenska inkomstgrundade pensionen i , var tillåtet enligt förordningen. Frågan om garantipensionen kunde vara en minimiförmån hade inte berörts i de svenska förarbetena till bestämmelserna om garantipension och det förefaller närmast ha förutsatts att garantipension inte var en mini- miförmån. gjorde dock bedömningen att garanti- pension är en minimiförmån. grundade – med hänvisning till den tidigare domen i målet – sin bedömning att garantipension är en minimi- förmån på syftet med förmånen. Enligt domstolen hade den vid domstolsförhandlingen vitsordat att syftet med garanti- pension är att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå på så sätt att de garanteras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad inkomstpension då den är för låg eller till och med obefintlig. inställning var att garantipension trots detta syfte inte var att betrakta som en minimi- förmån. konstaterade dock endast kortfattat att det med beaktande av förmånens syfte var fråga om en minimiförmån, utan att närmare utveckla grunderna för sin bedömning. Även general- advokaten ansåg i sitt förslag till avgörande att det var fråga om en minimiförmån, utan att närmare motivera den bedömningen. Vad skiljer en minimiförmån från andra grundskyddsförmåner? Garantipensionen utgör grundskyddet i den svenska allmänna ålders- pensionen. tidigare praxis har inte ansetts innebära att det är omöjligt för en medlemsstat att tillhandahålla ett grund- skydd i pensionssystemet utan att detta skydd nödvändigtvis ska anses vara en minimiförmån. Frågan är då vad som enligt domstolens tidigare praxis skiljer en minimiförmån från en grundskyddsförmån som inte är en minimiförmån. Denna fråga har bl.a. behandlats i EU- domstolens dom i målet . En kort redovisning av domen i har lämnats i avsnitt 3.4.5. Enligt domstolens uttalanden i är det fråga om en mini- miförmån endast om bosättningsstatens lagstiftning innehåller en specifik garanti, som har till ändamål att tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en minimiinkomst som överstiger stor- leken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäkringsperioder och erlagda avgifter. Det kan med andra ord uttryckas som att en minimiförmån har den funk- tionen att den fyller ut pensionen upp till det garanterade minimi- beloppet, om den pension som baseras på försäkringsperioder och erlagda avgifter inte når upp till detta belopp. En minimiförmån måste sålunda vara en utfyllnad av eller ett tillägg till en pension som grundas på försäkringsperioder och erlagda avgifter. Förordningen godtar inte endast fullgjorda försäkringsperioder (som enligt förordningens definition innefattar avgiftsperioder) som villkor för rätt till en förmån – även fullgjorda bosättningsperioder kan ligga till grund för rätten till en förmån (jfr artikel 6 och 52 i förordningen). Även om domstolen inte nämnt bosättningsperioder i domen i framstår det som rimligt att en minimiförmån även kan vara ett tillägg till en pension som grundas på bosättnings- perioder. En särskild fråga i sammanhanget är hur uttrycket ”specifik garanti” ska förstås. En möjlig tolkning är att det måste vara ett speci- fikt minimibelopp som anges i lagstiftningen och inte ett belopp som beräknas utifrån fullgjorda försäkringsperioder och erlagda avgifter. Av praxis framgår emellertid att minimiförmåner inte måste vara ett specifikt belopp som gäller för alla, oavsett sök- andens individuella försäkringshistorik. I domarna i målen Stinco och Panfilo respektive Koschitzki gällde ett kvalifikationskrav om ett visst minsta antal veckovisa avgiftsinbetalningar för att det skulle finnas en rätt till den italienska minimipension som var föremål för prövning i målen; för de som uppfyllde kvalifikationskravet före- faller det emellertid som att minimipensionsbeloppet var detsamma. Rätten till en minimiförmån kan sålunda vara beroende av att sökanden uppfyller ett kvalifikationskrav.