sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — För att till exempel kunna göra riskbaserade kontroller behöver myndigheterna utbyta uppgifter för ett urval av individer. finns en rättslig osäkerhet kring hanteringen av riskbaserade kontroller som baseras på dataanalys (se avsnitt 8.6). Två stora reformer har genomförts Liksom i många andra utredningar och rapporter kan vi konstatera att informationsutbyte mellan myndigheter är en central fråga och en viktig förutsättning för att kunna säkra korrekta underlag till beslut. tillsattes en utredning angående möjligheterna till utökat informationsutbyte i elektronisk form mellan de allmänna försäkringskassorna, dåvarande (), (), dåvarande länsarbets- nämnderna och arbetslöshetskassorna. En av utredningens slutsatser 133SOU 2018:25: Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. 134Ds 2019:13: Etableringsjobb. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande var att arbetslöshetskassorna inte fick nödvändig information från myndigheter på grund av sekretesslagstiftningen. Utredningen föreslog att de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna skulle vara skyldiga att lämna uppgifter till arbetslöshetskassorna. Utredningens förslag ledde till en proposition, och lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2002.135 Statskontoret fick ett regeringsuppdrag att följa upp hur informationsutbytet fungerade 2002. En av slutsatserna var att den fulla potentialen för informationsutbytet inte hade uppnåtts. Flera väsentliga uppgifter hade inte kunnat inhämtas i elektronisk form och få uppgifter kontrollerades automatiskt. Förutsättningarna för utbytet vad gällde legala, administrativa och tekniska aspekter behövde också förbättras.136 tillsattes en ny utredning som fokuserade på juridiska aspekter av hanteringen av personuppgifter och enhetliga begrepp. I utredningen föreslogs ett utökat informationsutbyte mellan och samt med kommunernas socialnämnder. I den efterföljande propositionen föreslog regeringen ett utökat informationsutbyte genom direktåtkomst för de flesta myndigheter. I propositionen lyftes fram att de legala förutsättningarna fanns för informationsutbyte mellan , arbetslöshetskassorna, CSN och , men myndigheterna hade inte tagit tillvara möjligheterna. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2009.137 Ingen omfattande reform angående informationsutbyte har gjorts sedan utredningarna och 2005. Däremot har frågor om informationsutbyten utretts i flera olika utredningar. En utredning har haft i uppdrag att ta fram en ny myndighetsdatalag. Utredningen föreslog en ny myndighetsdatalag som hade likheter med förekommande registerförfattningar men som innehöll generella bestämmelser för alla statliga och kommunala myndig- heters personuppgiftsbehandling frånsett den brottsbekämpande sektorn.138 Det finns också exempel på utredningar som har 135SOU 2000:97: Rätt underlag - rätt beslut. 136Statskontoret (2006): Informationsutbyte kräver bra förutsättningar – En utvärdering av informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, och . 137SOU 2007:45: Utökat elektroniskt informationsutbyte. Betänkande av informationsutbytes- utredning. 138SOU 2015:39: Myndighetsdatalag. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande behandlat informationsutbyte när det gäller bidragsbrott.139 Frågor om informationsutbyte vid digitalisering140 och informationsutbyte avseende inkomstuppgifter har även utretts.141 Ett annat exempel är utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärds- systemen som bland annat har i uppdrag att analysera hur informationsutbytet mellan beslutande myndigheter och den samordnande funktionen kan gå till.142 Även om konkreta förslag har lagts fram av olika utredningar genomförs inte alltid förslagen. I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra lämnades till exempel flera förslag på informationsutbyten som ännu inte genomförts. Ett helhetsgrepp bör tas i en ny informationsutbytesutredning Det finns en diskrepans mellan lagstiftningen som reglerar informationsutbyten och allmänhetens inställning. Allmänheten tycks ha en mer tillåtande inställning till myndigheternas möjligheter att utbyta information än vad lagstiftningen medger.143 Det har till delegationen också framförts att den sökande i många fall tror att uppgifter som lämnats till en myndighet automatiskt finns tillgänglig inom hela myndighetens verksamhet och hos andra myndigheter. Den sökande förväntar sig att det räcker att lämna en uppgift en gång. I omfattningsstudierna som gjorts inom delegationens uppdrag framkommer att den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är att uppgifterna i beslutsunderlaget är felaktiga. Att få till stånd ett informationsutbyte avseende uppgifter som ligger till grund för ett beslut är således centralt för att utbetalningarna från välfärdssystemen ska bli korrekta. 139 Se exempelvis Prop. 2015/16:167, Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet, SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra och SOU 2018:14, Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. 140 SOU 2018:25, Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. 2016/17:58, Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen. 2018:50: Samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen. 143Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Bidragsmoralen i samhället. lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas förutsättningar för ett effektivt och ändamålsenligt informations- utbyte som kan bidra till att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen berör många olika områden. Sedan de två stora utredningarna144 avseende informationsutbyte har nya förutsättningar och behov uppstått. Bland annat har GDPR ersatt personuppgifts- lagen och de tekniska möjligheterna för att göra kontroller har ökat. Myndigheterna önskar i större utsträckning göra riskbaserade kontroller. Dessa kontroller bedöms vara ett centralt verktyg för att motverka felaktiga utbetalningar. Rättslig osäkerhet försvårar dock utvecklingen av riskbaserade kontroller (se avsnitt 8.6). Delegationen bedömer att det är angeläget med ett utökat informationsutbyte och att ett helhetsgrepp tas utifrån perspektivet felaktiga utbetalningar. Det behöver undersökas vilken information som behöver utbytas, för vilka ändamål och vilken kvalitet de önskade uppgifterna bedöms ha. Delegationen anser att ett sådant arbete är så omfattande och myndighets- och departements- överskridande att det är motiverat att föreslå att en statlig utredning tillsätts. 9.3Säkra goda förutsättningar att upptäcka och stoppa oseriösa och kriminella välfärdsaktörer Delegationens förslag: , Inspektionen för vård och omsorg (), och de fem utbetalande myndigheterna får i uppdrag att redogöra för vilka förutsättningar som behöver förbättras för att tidigt och systematisk upptäcka oseriösa och kriminella aktörer som verkar inom välfärdssystemen. Uppdraget ska ha särskilt fokus på de rättsliga förutsättningarna att upptäcka sådana aktörer när dessa ska registreras, anslutas eller beviljas tillstånd för sin verksamhet. ska leda och samordna uppdraget. 144 SOU 2000:97: Rätt underlag – rätt beslut och SOU 2007:45: Utökat elektroniskt informationsutbyte. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Skälen för delegationens förslag De studier som gjorts inom delegationens uppdrag visar att omfattningen av felaktiga utbetalningar och andelen misstänkt avsiktliga fel är hög i ersättningssystem med utbetalningar till företag och andra välfärdsaktörer (till exempel ideella föreningar).145 Det finns därför anledning att tro att en stor del av de felaktiga utbetalningarna i dessa system går till oseriösa eller kriminella aktörer. Det är därmed en särskild riskfaktor för felaktiga utbetal- ningar när olika välfärdsaktörer är involverade. Detta stöder de slutsatser som har dragits av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden samt av Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärds- systemen (Fi 2018:05).146 Dessa utredningar föreslår att myndig- heternas förmåga att identifiera oseriösa och kriminella aktörer bör kompletteras med en samlad funktion för statliga utbetalningar, där bland annat riskanalyser och dataanalyser kan ske över myndighets- gränserna. Delegationen menar dock att det är centralt att stärka de ansvariga myndigheternas egen förmåga att tidigt och effektivt kunna identifiera sådana aktörer. I välfärdssystem där välfärdsaktörer är verksamma är det särskilt viktigt att samarbetet och utbytet av information mellan myndig- heterna är effektivt. Förutom samarbetet mellan de utbetalande myndigheterna är även samarbetet med myndigheter som utfärdar tillstånd till och utövar tillsyn över välfärdsaktörerna viktiga, till exempel . De registerförande myndigheterna, främst och , kan också ha viktig information som behövs för att förhindra felaktiga utbetalningar från dessa välfärdssystem. Även kan ha nödvändig information (till exempel uppgifter om arbetstillstånd och identitet eller samordningsnummer) som kan användas för att missbruka välfärdssystemen. 145I delegationens uppdrag har verksamhet knuten till hanteringen av premiepensioner och det så kallade fondtorget avgränsats bort. 146Se bland annat SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra samt Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) (2019): Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Underlagspromemoria. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Myndigheterna har olika huvuduppdrag och kopplingen till arbetet att motverka felaktiga utbetalningar är därför olika stark.147 är det uppenbart att en myndighet kan ha information som är nödvändig för verksamheten hos en annan myndighet Det kan avse information som behövs för att tidigt identifiera välfärdsaktörer som agerar oseriöst eller brottsligt. Informationen kan också vara avgörande för en annan myndighets möjlighet att fullgöra sin grindvaktsfunktion att stoppa olämpliga aktörer vid tillsyn och tillståndsgivning. För att en myndighet ska kunna göra relevanta bedömningar av välfärdsaktörer behövs ofta en rad uppgifter från andra myndigheter. Det är först när informationen från andra myndigheter kan knytas samman med den information som myndigheten själv har som avvikelser kan identifieras. Eftersom myndigheterna har tillgång till olika informations- mängder och kontrollinstrument har de ofta kompletterande kunskap om vad som kännetecknar oseriösa och kriminella aktörer. Utbyte av sådan kunskap sker i flera samverkansforum. För att denna kunskap ska kunna användas mer effektfullt och proaktivt behöver dock myndigheterna i större utsträckning ges möjlighet att dela information med vararandra och att använda informationen i förebyggande och upptäckande syfte (se även avsnitt 9.2 och 9.4). Möjligheten att dela information för att identifiera oseriösa och kriminella aktörer varierar mellan de olika välfärdssystemen. För att information ska kunna lämnas ut behöver det av lag eller förordning framgå att den informationslämnande myndigheten har en skyldighet att lämna ut informationen. Om någon sådan uppgifts- skyldighet inte föreligger kan istället en prövning göras enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen. En sådan prövning behöver då göras i varje enskilt ärende. Delegationen erfar att generalklausulen tolkas olika mellan myndigheterna och att det sannolikt finns ett outnyttjat tolkningsutrymme som skulle kunna användas för att dela mer information. Det rättsliga stödet för att använda delade uppgifter för andra ändamål än handläggning tycks också vara oklart och behöver bli uttryckligt (se också avsnitt 8.6). För att fullt ut kunna använda den kunskap om oseriösa och kriminella aktörer som finns på de olika 147I avsnitt 5.3.2 föreslår vi också att de utbetalande myndigheterna, samt vissa registerförande och tillståndsgivande myndigheter, i sina instruktioner ska få i uppgift att samverka med relevanta aktörer för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande myndigheterna behöver det alltså finnas rättsligt stöd för att informationen får delas och att den får användas för proaktiva och upptäckande syften. Det kan handla om att använda information från olika register för olika riskbedömningar. Sådana riskbedöm- ningar kan då bygga på den samlade kunskapen som tagits fram och baseras på dataanalyser av sådan information som kan indikera att det handlar om aktörer som vill missbruka välfärdssystemen. För att det förebyggande arbetet ska kunna bedrivas effektivt behöver myndigheterna kunna dela nödvändig information med varandra i större utsträckning än vad som är möjligt . Myndigheterna behöver även ges rättsliga möjligheter att använda den delade informationen mer systematiskt. Delegationen föreslår därför att , , och de fem betalande myndigheterna får i uppdrag att föreslå hur arbetet med att tidigt upptäcka oseriösa och kriminella aktörer kan stärkas. Myndig- heterna bör särskilt uppmärksamma vilka rättsliga förutsättningar som behövs för att tidigt och systematisk kunna upptäcka oseriösa och kriminella aktörer som verkar inom välfärdssystemen. Denna fråga är en del av en större och mer generell problematik kring regelverken som styr informationsutbyte inom välfärds- systemen och myndigheternas möjlighet att kontrollera vid sidan av handläggning av enskilda ärenden, se förslag till en utredning i avsnitt 9.2. Genom att ge berörda myndigheter ett riktat uppdrag att ta fram konkreta förslag på åtgärder som syftar till att stärka deras egna förutsättningar att tidigt och effektivt identifiera sådana aktörer kan nödvändiga förändringar påskyndas. 9.4Förbättra förutsättningar för att använda arbetsgivardeklarationer på individnivå för att motverka felaktiga utbetalningar Alla arbetsgivare är skyldiga att lämna in månatlig arbetsgivardeklaration på individnivå till . För flera ersättningssystem inom välfärdssystemen är uppgifter från arbetsgivardeklarationen centrala för att säkerställa att en utbetalning blir korrekt. finns det dock rättsliga hinder för att på ett effektivt sätt kunna utbyta dessa uppgifter mellan och de utbetalande myndigheterna. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande inhämta uppgifter i arbetsgivardeklarationen är begränsad till ett fåtal ersättningssystem. Det finns därmed en outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifter i arbetsgivardeklarationerna. Vissa myndigheter har dessutom ett behov av uppgifter som inte lämnas i arbetsgivar- deklarationerna. Om deklarationen innehöll fler uppgifter skulle möjligheten att motverka felaktiga utbetalningar stärkas. 9.4.1Behov av att elektroniskt kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem Delegationens bedömning: Att elektroniskt kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem skulle förbättra möjligheterna att upptäcka felaktiga utbetal- ningar. Skälen för delegationens bedömning är alla arbetsgivare skyldiga att lämna in månatlig arbetsgivardeklaration på individnivå till , istället för i en kontrolluppgift. Syftet är att minska skattefusk och skatteundandragande. Arbetsgivardeklarationen ska bland annat innehålla uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag. Ersättningarna redovisas som huvudregel enligt den så kallade kontantprincipen, dvs. den månad de utbetalas. Av arbetsgivardeklarationerna framgår därmed inte vilken period som ersättningen avser, ej heller arbetad tid eller frånvarotid. I syfte att bland annat förbättra kontrollmöjligheter och effektivisera arbetet har några av de utbetalande myndigheterna fått så kallad direktåtkomst till vissa av uppgifterna för specifika ändamål. Tillgången till uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna via direktåtkomst är begränsad till om uppgifterna behövs i ett ärende om lönebidrag, nystartsjobb, dagersättning till asylsökande och för att fastställa sjukpenninggrundande inkomst Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande (SGI) samt beräkna bostadsbidragets storlek.148 Arbetslöshets- kassorna kan av efterfråga elektroniska uppgifter från arbetsgivardeklarationerna och få svar på så kallat medium för automatiserad behandling. Samma möjlighet gäller även beräkning och kontroll av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.149 Flera remissinstanser föreslog att direktåtkomst till uppgifterna skulle medges i handläggningen i ytterligare ersättningssystem i samband med att frågan om arbetsgivardeklarationer på individnivå remissbehandlades. Regeringen ansåg dock att det inte fanns tillräckligt underlag för att föreslå ytterligare utlämnande eftersom detta inte hade utretts.150 Regeringen påpekade också att det finns mottagare som på andra sätt än genom direktåtkomst får ta del av uppgifterna med stöd av befintliga bestämmelser.151 För att myndigheterna ska kunna ta del av uppgifterna på ett effektivt sätt behöver det dock vara möjligt att ta del av uppgifterna elektroniskt. Sådan överföring kan utöver direktåtkomst ske via en fråga/svarstjänst i ett enskilt ärende på medium för automatiserad behandling. finns det dock rättsliga hinder för myndigheterna att utveckla sådana fråga/svarstjänster. Dessa hinder består i huvudsak av att de utbetalande myndigheterna för flertalet ersättningssystem inte elektroniskt kan lämna ut personnummer eller samordningsnummer till i syfte att ta del av uppgifter från arbetsgivardeklarationerna. I dessa fall finns alltså rättsligt stöd för myndigheterna att ta del av uppgifterna elektroniskt, men inte rättsligt stöd att efterfråga dem elektroniskt. (se avsnitt 9.4.2). Av de 29 ersättningssystem som riskanalyserats inom delegationens arbete152 har uppgifter om inkomster respektive arbetad tid och frånvarotid betydelse för rätten till eller ersättningens storlek i de flesta systemen. Tabell 9.1 redogör för de 19 system där också arbetsgivardeklarationer på individnivå bedöms förbättra möjligheterna att upptäcka felaktiga utbetalningar. Av tabellen framgår också för vilka ersättningssystem myndigheterna kan 1482 kap. 8b-8d §§ lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattnings- verksamhet. 149110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken och 4c § förordning (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. 2016/17:58, s. 150. 2016/17:58, s. 150. 152Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1). Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande inhämta uppgifter elektroniskt från arbetsgivardeklarationerna. I tabellen anges också ersättningssystemens utgifter samt punktskattningarna för omfattningen av de felaktiga utbetalningarna (se avsnitt 4.2 för nedre samt övre intervall). I tabellen beaktas inte den betydelse inkomsterna har för att bestämma den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI), eftersom direktåtkomst redan medges för beräkning av SGI. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjandeSOU 2019:59 Ersättningssystem där inkomster samt arbetad tid och frånvaro- tid har betydelse för rätten till ersättning eller dess storlek (3,) 3 309 (11,) (5,) (4,) (försörjningsstöd) * (5,) Ersättning till deltagare i (4,) (2,) (6,) (9,) 1 435 (4,)*** (3,) Studiemedel för studier i (3,) (3,) 1 534 (20,) *Uppgifter har inte publicerats för publicering av denna rapport. Därför anges uppgifter . **Dagens arbetslöshetsförsäkring är i huvudsak baserad och delvis historiska inkomster. En särskild utredare har i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster kan utformas (Dir 2018:8). ***Genomförd omfattningsbedömning avser sjukersättning och estimatet har därför räknats upp till att omfatta utgifterna för sjuk- och aktivitetsersättning. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande För de ersättningssystemen i tabellen som saknar rättsligt stöd att inhämta uppgifter elektroniskt skulle det vara av stort värde att få sådant stöd. I de ersättningssystem där inkomster har betydelse skulle de uppgifter som lämnas i arbetsgivardeklarationerna direkt kunna användas för att upptäcka att felaktiga uppgifter har lämnats. I de ersättningssystem där arbetad tid och frånvarotid har betydelse, kan de uppgifter som lämnas i deklarationen indikera att felaktiga uppgifter har lämnats. Nedan ges några exempel på detta. Försörjningsstödets storlek är direkt beroende av hushållets alla inkomster och aktuella inkomstuppgifter är därför centrala för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Månatliga inkomstuppgifter kan användas för att tidigt identifiera mottagare av studiemedel och bostadstillägg som kan ha angett för låga årsinkomster. Proaktiv information kan förebygga att dessa får för mycket ersättning och blir återbetalningsskyldiga. Inkomst- uppgifter för personliga assistenter skulle kunna användas för att stämma av om de fått lön i paritet med det antalet timmar som redovisats av anordnaren av personlig assistans. En analys av inkomstuppgifter från kan indikera att personer som erhållit dagersättning från inte har avstått arbete under tid med dagersättning. Detta är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar från föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning där felen uppskattades till totalt 1,8–2,(se avsnitt 4.2). Av tabell 9.1 framgår att i de system där det finns rättsligt stöd att inhämta uppgifter elektroniskt från arbetsgivardeklarationen utbetalades . I de ersättningssystem där en sådant rättsligt stöd saknas, men där uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna skulle kunna utgöra ett verktyg för att motverka felaktiga utbetalningar, utbetalades . De felaktiga utbetalningarna från dessa system uppskattas till , exklusive felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i systemöverskridande uppgifter såsom svartarbete. Om myndigheterna elektroniskt kan inhämta inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationerna kan detta bidra till att dessa fel reduceras. Det ryms därför en outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna. Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande Vår bedömning är därför att möjligheten att elektroniskt kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem skulle förbättra möjligheterna att upptäcka felaktiga utbetalningar. I avsnitt 9.4.2 redogör vi för hur detta skulle kunna regleras för ersättningssystem. Det finns därutöver anledning att överväga att utvidga den elektroniska tillgången till uppgifterna även för andra myndigheter och organisationer, vilket vi diskuterar i avsnitt 9.4.3. 9.4.2Försäkringskassans förmåner får rättsligt stöd att elektroniskt inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna Delegationens förslag: I förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ges utökad möjlighet för att lämna ut uppgifter om personnummer och samordningsnummer på medium för automatiserad behandling till . Denna ändring syftar till att elektroniskt ska kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i de ersättningssystem där uppgiften är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Detta ger stöd för en utbyggnad av en fråga/svarstjänst mellan och . Skälen till delegationens förslag har ett rättsligt stöd för att elektroniskt inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna enbart i ett fåtal ersättningssystem.