sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — frågor (norska saker av viktighet) och att det är naturligt att banken informerar departementet innan det används.73 Enligt sektion 1A i den nyazeeländska centralbankslagen är den nya- zeeländska ansvarig för att formulera och implemen- tera penningpolitiken, främja upprätthållandet av ett sunt och effek- tivt finansiellt system och fullgöra andra funktioner och utöva de befogenheter som anges i lagen. Enligt sektion 31 i den nyazeeländska centralbankslagen ska cen- tralbanken agera sista låninstans för det finansiella systemet om den anser att det är nödvändigt för att upprätthålla ett sunt finansiellt system. Hur den nyazeeländska agerar sista låneinstans be- skrivs av IMF i dess utvärdering (FSAP) av 2017.74 En- ligt den har den nyazeeländska stående faciliteter som den kan använda för att ge godtagbara motparter möjlighet att låna pengar eller obligationer om de inte kan får tillgång till dessa till- gångar via en marknadsplats. I normala tider används bara dessa faciliteter. För att hantera finan- siella störningar får använda sina diskretionära befo- genheter att ändra villkoren för sina befintliga faciliteter eller till- handahålla nya faciliteter. Den nyazeeländska har behållit de verktyg den använde under den globala finanskrisen i sin verktygslåda och de kan återintroduceras snabbt om det krävs. Dit hörde bl.a. en auktions- facilitet (Term Auction Facility, TAF), som erbjöd lån på 3, , veckovisa öppna marknadsoperationer som innebar att den nyazeeländska var villig att acceptera företags- 73Enligt propositionen ska informera departementet om viktiga frågor (saker av viktighet, 1 kap. 6 §). Den bestämmelsen ersätter en bestämmelse i gällande rätt om att innan den beslutar i ärenden av särskild vikt ska lägga fram saken för departementet. Eftersom informationsplikten avser viktiga frågor – inte särskilt viktiga frågor – blir dock informationsplikten vidare än i den befintliga framläggandebestämmelsen. Bestämmelsen inne- håller inte något krav på att departementet får information innan fattar beslut eller liknande. Enligt propositionen kommer det likväl att vara viktigt att departementet i enskilda fall eller på särskilda områden informeras innan banken fattar beslut eller offentliggör en omständighet. Enligt propositionen gäller det bl.a. om det finns behov av att koordinera svar eller liknande. 74IMF (2017), stycke 49–53. papper och värdepapper med bakomliggande tillgångar som säker- heter (eng. ). Den nyazeeländska är ensam beslutsfattare i nor- mala tider. (2018), Statement of policy governing the acquisition and management of financial assets for ’s balance sheet, november. (2015), ’s , juni. (2016), ’s approach to setting the countercyclical capital buffer, april. (2018), The FPC and the bank’s liquidity insurance operations, juni. Bertsch, C. och J. (2016), “Revisiting the role of central banks as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och valutapolitik 2016:2, s. 89–158. Bindseil, U., M. Corsi, B. och A. (2017), “The Euro- system collateral framework explained”, ECB Occasional Paper Series, nr 189, maj. BIS (2013), III: The Liquidity Coverage Ratio and liquidity risk monitoring tools, januari. BIS (2014), ”Work on the Liquidity Coverage Ration finalized by ”, Pressmeddelande, . Brainard, L. (2018), An update on 's financial sta- bility agenda, tal, , Federal Reserve. Cecchetti, S. och K. L. Schoenholtz (2017), ”How to ensure the provision of safe assets”, blogginlägg på Money and Banking, tillgänglig på följande webbplats: how-to-ensure-the-crisis-provision-of-safe-assets. , D. W. och R. G. (2011), ”Fear of fire sales, illiquidity seeking, and credit freezes”, , vol 126, nr 2, s. 557–591. de, M. (2016), ”Market operations and liquidity provision at ”, Bank of , . IMF (2016a), ”: Financial Sector Assessment Pro- gram – review of ’s liquidity framework – technical note”, IMF Country Report nr 16/, Internatio- nella valutafonden. IMF (2016b), ”: Stability Assessment”, IMF Country Report nr 16/355, november, Internationella valuta- fonden. IMF (2017), ”, Financial Sector Assessment Program, technical note – Contingency planning and crisis management framework”, IMF Country Report nr 17/116, maj. IMF (2018a), ”Euro area policies: Stability Assess- ment”, IMF Country Report nr 18/226, juli, Internationella valuta- fonden. IMF (2018b), ”Euro area policies: Stability Assess- ment, technical note – Systemic liquidity management”, IMF Country Report nr 18/229, juli, . . och E. Santor (2013), Central bank liquidity provision and core funding markets, Conference Volume, . Kearns, J. och P. (2008), “Promoting liquidity: Why and how?”, Research Discussion Paper nr 2008-06, oktober, . King, D., L. Brandao-Marques, K. Eckhold, P. Lindner och D. (2017), “Central bank emergency support to securities mar- kets” IMF Working paper, nr 152, . Lavoie, S., A. och V. Traclet (2011), ”Lessons from the use of extraordinary central bank liquidity facilities”, Bank of , . Mersch, Y. (2018), Financial stability and the ECB, tal, , . Praet, P. (2016), The ECB and its role as lender of last resort during the crisis, tal, , . SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. (2009), The repertoire of official sector interventions in the financial system – last resort lending, market-making, and capital, tal, , . (2014), “The lender of last resort and modern central banking: principles and reconstruction”, s. 10–42 i national Settlements (red. ), Re-thinking the lender of last resort, . (2018), Unelected power, the quest for legitimacy in central banking and the regulatory state, : . I kapitel 22 behandlas befogenheter att vidta åtgärder för att motverka en systemomfattande likviditetskris som drabbar flera företag till följd av marknadsstörningar. Sådana mark- nadsstörningar kan möta genom att ge generellt likvidi- tetsstöd, vilket innebär att stöd erbjuds en bredare krets företag på samma villkor (i fråga om valuta, säkerheter, ränta m.m.). I detta kapitel ligger fokus på likviditetsproblem till följd av spe- cifika problem som drabbar enskilda företag. Ett sådant likviditets- stöd tar ofta formen av en kredit och villkoren för stödet utformas för att möta det individuella företagets problem (belopp, löptid etc.) och förutsättningar (t.ex. säkerheter). Det kan också komma att ställas upp särskilda villkor för ett sådant stöd. Kommittén har tidigare slagit fast att en centralbank har en unik möjlighet att tillföra likviditet i form av centralbankspengar till en- skilda aktörer, vilket brukar benämnas nödkrediter, se avsnitt 4.6. möjlighet att ge nödkrediter ska med den utgångspunk- ten föras över till den nya riksbankslagen och möjligheten omprövas inte. I det följande behandlas de närmare förutsättningarna för en sådan kredit. Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga •om möjligheter att ge krediter till enskilda företag bör utvidgas, •om eventuella förluster som dessa krediter ger upphov till ska garanteras av staten, •hur det nya krishanteringsramverket påverkar möj- ligheter att ge krediter till enskilda finansiella företag, och •hur likviditetsstöd till enskilda finansiella företag ska samordnas mellan och så att Riksgäldskonto- rets uppdrag som resolutionsmyndighet kan utföras på ett ända- målsenligt sätt. Både och får ge likviditetsstöd för att hantera individuella företags problem, se avsnitt 8.2. Detta kapitel inleds med en jämförelse mellan och Riksgäldskonto- rets åtgärder för stöd riktade till individuella företag. Därefter kommer ett avsnitt som beskriver när det kan bli aktuellt att ge en nödkredit och ett annat avsnitt som jämför nödkrediter med gene- rellt likviditetsstöd. Det följs av ett avsnitt rubricerat internationell utblick och unionsrätten samt ett avsnitt om Bagehots regel (av- snitten 23.2–23.6). Efter dessa bakgrundsbetonade avsnitt behandlar kommittén hur befogenhet att ge nödkredit bör utformas (avsnitt 23.7). Avslutningsvis (avsnitt 23.8) behandlar kommittén de särskilda frågeställningar som uppkommer när ett företag i resolution behöver en nödkredit. Frågan om det ska finnas en stående garanti för eventuella för- luster som nödkrediter ger upphov till, behandlas när- mare i avsnitt 24.5. I samma kapitel behandlas samver- kan med andra myndigheter. Gränsdragningen mot penningpolitiken behandlas i kapitel 25. 23.2Riksbankens och åtgärder för stöd till individuella företag I gällande rätt finns befogenhet att ge en s.k. nödkredit i 6 kap. 8 § riksbankslagen. Enligt den bestämmelsen får , om det finns synnerliga skäl, i likviditetsstödjande syfte på särskilda villkor ge kredit eller lämna garanti till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av . Det är emellertid inte bara som har befogenheten att ge likvi- ditetsstöd till ett enskilt företag. Även har verk- tyg som kan användas för att hantera enskilda företags likviditets- problem. får – under vissa förutsättningar – ge förebyggande statligt stöd i form av garantier till ett kreditinstitut, se lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinsti- tut. Om företaget är försatt i resolution får stödja företaget, exempelvis genom att ge krediter eller ställa ut garantier, se lagen (2015:1016) om resolution.1 Den skillnad som föreligger mellan och Riksgälds- kontorets förmåga att hantera individuella företags problem, är i huvudsak densamma som den skillnad som föreligger beträffande myndigheternas förmåga att hantera en systemomfattande likvidi- tetskris (se avsnitt 22.3). Eftersom har en unik förmåga att skapa likviditet ska enligt kommitténs uppfattning ha ett särskilt ansvar för likviditetsstöd vid en kris både till det finan- siella systemet som helhet och till individuella företag. behöver därför också ha de befogenheter som behövs för att utföra denna uppgift (jfr avsnitt 22.4). De förslag som redovisas i detta kapitel preciserar befogenheter vad gäller stöd till en- skilda företag. Jämfört med privata aktörer – och i likhet med –torde också under en förhållandevis kort tidsrymd kunna få en bättre bild av det berörda företagets finansiella ställning än vad marknaden kan få. Det beror på att och Riks- gäldskontoret har, eller i vart fall bör kunna få, tillgång till infor- mation från exempelvis eller det berörda företa- get som behövs för att bedöma det berörda företagets finansiella ställning och värdet på de tillgångar som det kan ställa som säkerhet. 1Riksbankens och befogenheter beskrivs mer ingående i avsnitt 8.2. 23.3När kan det bli aktuellt att ge en nödkredit? Ett företags betalningsproblem kan bero på en grundad eller ogrun- dad misstro mot företagets finansiella ställning eller att företaget inte kan ställa säkerheter som accepteras av marknaden. När sådana problem drabbar ett eller ett fåtal företag kan det bero på företagsspecifika omständigheter. Problemen kan uppkomma mycket plötsligt eller utvecklas . Det som börjar som ett företagsspecifikt problem kan utvecklas till en fullskalig finanskris som involverar flera företag. Genom att hantera individuella företags problem kan värre kriser undvikas. Det som ser ut att vara ett före- tagsspecifikt problem kan också vara det första tecknet på en system- omfattande finanskris. Det motsatta kan också hända. Under en systemomfattande likviditetskris kan företag få problem som inte kan hanteras genom generellt likviditetsstöd från . Om ett enskilt företag har likviditetsproblem som beror på en ogrundad misstro om företagets finansiella ställning, kan det vara tillräckligt med en nödkredit från eller andra likviditets- stödjande åtgärder. Dessa kan eventuellt kombineras med kommu- nikation och andra förtroendeskapande åtgärder från myndigheter- nas sida som signalerar att företaget är sunt. Företaget själv måste också vidta åtgärder för att undanröja orsaken till misstron. Här kan företagets likviditetsbuffert vara till nytta eftersom det ger företaget och myndigheterna tid att vidta åtgärder. Det är dock viktigt att både företaget och myndigheterna agerar snabbt innan företagets problem utvecklats till något värre, såsom exempelvis soliditetsproblem. Företagets likviditetsproblem kan också bero på att företaget har andra allvarliga problem i sin verksamhet. Företaget kan exempelvis ha kapitalunderskott till följd av gjorda förluster. Ett annat exempel är bristande styrning och riskkontroll, t.ex. i form av bristande likviditetshantering. I vissa fall kan företaget själv, eller dess ägare, lösa dessa problem, t.ex. genom en nyemission eller omstrukturering och förändringar av verksamheten. Sådana åtgärder kan ha föregåtts av ett föreläggande från och kommer i vart fall att behöva godkännas och övervakas av . Före- taget kan också vara föremål för tidiga ingripanden eller kan ha aktiverat sin återhämtningsplan (se avsnitt 8.2.1). I denna situation står företaget alltjämt under tillsyn men före- taget kan trots detta (på grund av finansiärernas misstro mot det) ha svårt att få privat finansiering i tillräcklig omfattning innan det löst sina problem. För externa aktörer kan det nämligen vara svårt att bedöma om företagets åtgärdsprogram kommer att ge avsett resul- tat. Det kan leda till att företaget efterfrågar en nödkredit från Riks- banken eller andra tillgängliga statliga likviditetsstödjande åtgärder. Om företaget i en sådan situation inte får statligt likviditetsstöd kan dess återhämtning komma att misslyckas. Om bedömer att företagets egna åtgärder inte har utsikter att lyckas, behöver myndigheten överväga andra åtgärder. Dit hör tillståndsåterkallelse eller nedskrivning och kon- vertering utanför resolution. Tillståndsåterkallelse är dock inte något alternativ för ett systemviktigt företag. Systemviktiga banker, kre- ditmarknadsföretag och vissa värdepappersbolag (institut) kan i stället komma att försättas i resolution Vidare kan solida, livskraftiga ban- ker och kreditmarknadsföretag under vissa förutsättningar få före- byggande statligt stöd.2 Även i dessa fall kan frågan om en nödkredit eller andra statliga likviditetsstödjande åtgärder aktualiseras. 23.4En jämförelse mellan nödkrediter och generellt likviditetsstöd från Liksom generellt likviditetsstöd, tillgodoser en nödkredit ett till- fälligt behov av finansiering och stabiliserar temporärt skuldsidan i stödmottagarens balansräkning. Den mest verkningsfulla stödfor- men för att snabbt hantera både företagsspecifika likviditetsproblem och marknadsvid likviditetsstress är ofta krediter från . I båda dessa fall behöver kräva säkerheter för att skydda sig mot förluster och ta ut en högre ränta än vid penningpolitiska transaktioner. Vid generellt likviditetsstöd ska dock säkerhetskraven också utformas så att de bidrar till att återställa förtroendet för till- gångar (värdepapper) som accepteras som säkerhet. Det minskar i nästa led behovet av åtgärder från . Det syftet finns inte på samma sätt vid en nödkredit. När ger generellt likviditetsstöd är avsikten att mot- verka en marknadsstörning. I ett sådant fall erbjuds flera företag att låna på samma villkor. gör således inte någon individuell 2Dessa åtgärder beskrivs i kapitel 8. kreditriskbedömning utan säkerhetskrav och förutsättningarna för att bjuda i en eventuell auktion är desamma för flera aktörer. När ger en nödkredit beror i stället villkoren på motparten i transaktionen och dess finansiella ställning, orsaken till företagets problem och andra individuella faktorer. Det betyder att exempelvis säkerhetskrav och pris kan variera mellan stödmottagare. Riks- banken, kan också begränsa hur stödet får användas och ställa andra särskilda villkor, t.ex. rapporteringskrav. Att nödkrediter utformas individuellt förhindrar dock inte att i förväg publicerar de närmare förutsättningarna för att stöd kan komma att ges. När ett företag begär att få en nödkredit är sannolikheten större för att företaget har bristande soliditet än när det drabbats av marknadsvid stress. Problemen kan exempelvis uppstå på en i övrigt väl fungerande marknad och misstron kan därför i mindre grad antas hänga samman med stress och kortsiktighet från finansiärerna sida. Behov av en nödkredit kan dock uppkomma även vid marknadsvid stress. En anledning till att ett företag begär en nödkredit kan näm- ligen vara att företaget inte tillhör den krets som er- bjuder generellt likviditetsstöd eller att företaget inte kan ställa de säkerheter som eller marknaden kräver. kan ett företag som fått generellt likviditetsstöd av få före- tagsspecifika problem, om det inte redan har det. Den underliggande osäkerheten om i fall den som begär att få en nödkredit är finansiellt sund är i allmänhet större än när tillhandahåller generellt likviditetsstöd. Det motiverar att företagets finansiella ställning – och värdet på de säkerheter som företaget kan ställa – granskas mer ingående vid nödkredit än vid generellt likviditetsstöd. kan behovet av stöd vara mer akut vid nödkredit än vid generellt likvi- ditetsstöd, eftersom framförhållningen ofta är längre i det senare fallet. Både när ett företag får företagsspecifika problem och vid mark- nadsstörningar är det viktigt att myndigheterna agerar tidigt för att ett företag som är livskraftigt inte ska fallera, t.ex. på grund av ogrun- dad misstro mot det. 23.5Internationell utblick och unionsrätten I appendixet till detta kapitel finns en beskrivning av under vilka förutsättningar fem olika centralbanker får ge likviditetsstöd mot- svarande en nödkredit. Appendixet innehåller också beskrivningar av Eurosystemet och en nordisk-baltisk överenskommelse liksom av Financial Stability Boards (FSB:s) globala riktlinjer om finansiering av systemviktiga banker i resolution. Kommittén återkommer till den internationella utblicken i samband med sina överväganden. Bestämmelsen för nödkrediter behöver utformas så att den är fören- lig med EUF-fördragets bestämmelser om statsstöd (se nedan). Hän- syn behöver också tas till unionsrättens bestämmelser om förbud mot monetär finansiering och centralbankers oberoende. Dessa be- stämmelser beskrivs mer ingående i kapitel 9. De viktigaste slutsat- serna därifrån sammanfattas i det följande. Enligt EUF-fördraget är stöd med statliga medel som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med reglerna om den inre mark- naden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna. Ett sådant stöd kallas för statligt stöd (artikel 107.1 i EUF- fördraget). Det första man måste bestämma är om en åtgärd är att betrakta som statligt stöd. Om åtgärden är att betrakta som statligt stöd är den som huvudregel förbjuden. Statligt stöd kan dock vara förenligt med reglerna om den inre marknaden och därmed tillåtet i vissa fall som räknas upp i artikel 107.3 i EUF-fördraget, exempelvis om dess syfte är att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi. Beträffande det och andra undantag enligt artikel 107.3 i EUF- fördraget har kommissionen ett omfattande utrymme för sköns- mässig bedömning av om undantag kan medges. Den bedömningen omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet. utövande av denna befogenhet kan bli föremål för prövning. För utövande av sin skönsmässiga bedömning har kommissionen antagit en rad meddelanden och riktlinjer om vad den fäster vikt vid i bedömningen av om ett stöd är förenligt med reglerna om den inre marknaden. Genom antagande av sådana riktlinjer inskränker kom- missionen själv utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedöm- ning, i den meningen att om en medlemsstat anmäler ett planerat statligt stöd till kommissionen som uppfyller kraven i dessa regler, är kommissionen i princip skyldig att godkänna det planerade stödet. Vidare behåller medlemsstaterna möjligheten att till kommissionen anmäla planerat statligt stöd som inte uppfyller kriterierna i meddel- anden antagna av kommissionen. Kommissionen kan under excep- omständigheter godkänna ett sådant planerat stöd.3 För bedömningen av frågor som rör statligt stöd till bl.a. kredit- institut har kommissionen antagit det s.k. bankmeddelandet4. I bank- meddelandet nämner kommissionen två fall då centralbanker får ge stöd utan att det betraktas som statligt stöd enligt statsstödsreglerna i unionsrätten.5 Det ena är centralbankers penningpolitiska verksam- het. Det andra är enligt bankmeddelandet ”riktat stöd till ett visst kreditinstitut (vanligen kallat likviditetsstöd i nödlägen6)”.7 Likvidi- tetsstöd i nödlägen kan utgöra statligt stöd om inte samtliga följande villkor är uppfyllda. 1.Kreditinstitutet i fråga är tillfälligt illikvitt men solitt (eng. solvent) då likviditetsfaciliteten ställs till förfogande och denna facilitet är en undantagsåtgärd och inte en del av ett större stödpaket.8 3Se dom i mål C 526/14. 4Bankmeddelandet (2013). 5Stycke 62 i Bankmeddelandet (2013). Emergency liquidity assistance. 7Kommissionen uttalar sig alltså inte direkt om sådant generellt likviditetsstöd som behandlas i kapitel 22. De uttalanden som kommissionen gör om centralbankslikviditet torde dock ge vägledning även för generellt likviditetsstöd. En omständighet som talar för det är att liknande stöd bör kunna ges på samma villkor i olika medlemsstater (konkurrensaspekten). Se Vestager (2019). 8Den svenska språkversionen har korrigerats något. Den svenska lydelsen av meddelandet lyder “i fråga är tillfälligt illikvitt men solvent då likviditets- faciliteten ställs till förfogande och denna facilitet inte är en undantagsåtgärd och en del av ett större stödpaket”. Som jämförelse återges här den engelska lydelsen: “the credit institution is temporarily illiquid but solvent at the moment of the liquidity provision which occurs in excep- tional circumstances and is not part of a larger aid package”. 2.Faciliteten är fullständigt garanterad av säkerheter med värderings- avdrag (eng. haircuts) i förhållande till säkerhetens kvalitet och marknadsvärde.9 3.Centralbanken tar ut en straffränta av stödmottagaren. 4.Åtgärden vidtas på eget initiativ, och fram- för allt inte upp av någon motgaranti från staten. Av bankmeddelandet följer att nödkredit, trots att det är att betrakta som en selektiv åtgärd, inte är att betrakta som statsstöd om den uppfyller samtliga kriterier som räknas upp i bankmeddelandet. Ett av de kriterier som uppställs är att företaget ska vara solitt. Med det avses enligt att företaget uppfyller minimi- kapitalkraven.10 Ett annat kriterium är att en nödkredit inte får vara uppbackad av någon statlig garanti. För att , efter regeringens godkännande, ska kunna besluta om en garanti för Riks- bankens nödkrediter, krävs kommissionens godkännande enligt stats- stödsreglerna. Även om ett likviditetsstöd till en bank anses vara statsstöd för att något av kriterierna i bankmeddelandet inte är uppfyllda får det ändå ges om kommissionen anser att stödet är förenligt med reglerna om den inre marknaden. Den situationen förelåg exempelvis när gav nödkredit till Carnegie.11 Iartikel 108.3 i EUF-fördraget föreskrivs att medlemsstater som vill lämna stöd i fördragets mening måste anmäla planerna på sådant stöd i förväg till kommissionen så att kommissionen kan ta ställning till om stödet är förenligt med reglerna om den inre marknaden eller inte. Medlemsstaten får inte genomföra stödåtgärden förrän kom- missionen har uttalat sig om stödets förenlighet med reglerna om den inre marknaden (genomförandeförbudet).12 9Den svenska språkversionen har korrigerats något. Den svenska lydelsen av meddelandet lyder ”Faciliteten är […] i förhållande till facilitetens kvalitet och marknadsvärde”. Ordet “facili- tetens” har alltså bytts ut mot ”säkerhetens”. Den engelska språkversionen lyder “the facility is fully secured by collateral to which appropriate haircuts are applied, in function of its quality and market value;”. 10Kommissionens beslut i ärende SA 4747940(2017/N) angående ytterligare likviditetsstöd till . 11Ärende NN 64/2008. 12En beskrivning av statsstödsregelverket finns också i SOU 2013:6. Nödkrediter och förbudet mot monetär finansiering