sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Enligt Utredningen om åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16) skulle det arbetsmarknadspolitiska regelverket bli mer överskådligt och lättillgängligt om alla gemensamma, grundläggande bestämmelser så långt möjligt samlades på ett ställe och dubbelregleringar togs bort, vilket också skulle kunna minska risken för felaktiga utbetalningar. För till exempel lönebidrag och trygghetsanställning fanns bestäm- melser om anvisning av arbetssökande till programmet både i för- ordningen om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga och i förordningen om den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten. Vidare påtalades att förord- ningen om arbetsmarknadspolitiska program, trots sitt namn, endast innehåller bestämmelser om vissa arbetsmarknadspolitiska program. I en departementsskrivelse (Ds 2014:29) konstaterades att regel- verket uppfattades som komplicerat och svårnavigerat, vilket be- dömdes ge upphov till tolkningsproblem för Arbetsförmedlingens handläggare och andra som berörs av regelverket. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen mer samlat regelverk skulle uppnås genom att bl.a. samla gemen- samma bestämmelser i en författning. Bestämmelser om överklag- ande, omprövning, återbetalning och återkrav föreslogs exempelvis samlas i en och samma förordning. Vidare föreslogs att en översyn av de begrepp som förekommer i regelverket samt av olika bestäm- melsers förhållande till varandra. Bestämmelser som inte tillämpades eller som bedömdes överflödiga skulle tas bort, och nya förord- ningar införas i stället för ytterligare ändringar. Detta ledde till förslag på ett strukturellt reviderat regelverk, där även vissa ändringar i sak föreslogs, till exempel slogs ett antal insatser ihop till en. Flera fördelar med regelöversynen framfördes; innebörden skulle bli tyd- ligare, vilket förväntades leda till att arbetsförmedlarna skulle kunna lämna bättre information till arbetssökande och arbetsgivare, kvali- teten i handläggningen skulle öka, riskerna för felaktiga beslut och utbetalningar skulle därigenom minska och rättssäkerheten öka, för- troendet för Arbetsförmedlingen skulle stärkas och administrationen skulle minska. I Arbetsförmedlingens årsredovisning konstaterar myn- digheten att regelverket för de arbetsmarknadspolitiska program- men behöver moderniseras för att skapa bättre förutsättningar för myndigheten att handlägga ärenden mer effektivt och rättssäkert. Arbetsförmedlingens budgetunderlag innehåller i regel också förslag på författningsändringar, varav ett stort antal förslag kategoriseras som förenklingsförslag. I budgetunderlaget –2019 förslogs bland annat att olikheterna i subventionsnivå mellan instegsjobb och särskilt anställningsstöd för deltagare i jobb- och utvecklingsgaran- tin skulle korrigeras (Arbetsförmedlingen, 2016 c). I budgetunder- laget –2020 föreslog Arbetsförmedlingen bland annat att fyra av de former av subventionerade anställningar riktade till perso- ner med funktionsnedsättning som finns skulle ersättas av två, lönestöd för utveckling och lönestöd för trygghet (Arbetsförmed- lingen, 2017 b). Regeringens styrning i form av instruktion En myndighets uppgifter framgår av en instruktion som beslutas av regeringen. I formell mening är en myndighetsinstruktion en för- ordning, och därmed en del av det regelverk som styr en myndighet. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen I Arbetsförmedlingens instruktion fastställs att myndigheten har tre grundläggande uppgifter: 1.effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, 2.prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, 3.bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Den första uppgiften, att effektivt sammanföra dem som söker ar- bete med dem som söker arbetskraft kan tolkas både snävt och väl- digt brett. Det är lätt att tänka enbart på platsförmedling till exempel i form av platsanvisningar, men uppgiften kan även innebära till exem- pel att tillhandahålla sökbar information om lediga platser, erbjuda motiverande samtal eller kurser i att skriva CV och liknande. Den andra uppgiften innebär en prioritering. Vilken typ av arbets- uppgifter som prioriteringen innebär framgår inte av instruktionen. Den tredje punkten stipulerar att Arbetsförmedlingen ska bidra till att öka den stadigvarande sysselsättningen. Vad som avses kan ses som ett syfte eller ett mål som Arbetsförmedlingen ska arbeta mot, än en uppgift i sig. Genom rätt utförande av övriga upp- gifter ska den stadigvarande sysselsättningen öka. Därutöver innehåller instruktionen både en rad uppgifter, men även förhållningssätt eller anpassningar av verksamheten som ska ta hänsyn till i utformandet av verksamheten. Listan över övriga uppgifter, 9–13 §§, innehåller relativt vaga formuleringar till exempel ”vissa uppgifter” som hänvisar till sådant som åligger Arbetsförmedlingen utifrån författning utanför det arbetsmarknads- politiska regelverket. Vad som avses med 12 § punkten 1, vissa upp- gifter som rör arbetslöshetsförsäkringen enligt lagen (1997:238) om arbets- löshetsförsäkring, förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor, har till exempel varit svårt för utredningen att få ett entydigt svar på. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Regeringens styrning i form av regleringsbrev Mål och uppdrag i regleringsbrevet Regleringsbrev är regeringens verktyg för den löpande styrningen av en statlig myndighet. Där fastställs budgettilldelning, fördelning mellan olika anslagsposter, mål, prioriteringar och särskilda uppdrag som regeringen vill ha utförda och återrapporterade . En genomgång av regleringsbreven för (2003–2007) respektive Arbetsförmedlingen (2008–2017) ger vid handen att själva innehållet i de mål som återfinns i regleringsbreven har varit ungefär desamma , men hur mål, uppdrag och återrapporteringskrav har definierats, formu- lerats och sorterats under olika rubriker i regleringsbreven har däremot ändrats . Vissa år har mycket precisa kvantitativa mått använts, till exempel att antal långtidsinskrivna inte ska överstiga 37000 personer, medan övergripande inriktningsmål har använts andra gånger. Ofta har det även ingått beskrivningar om hur Arbetsför- medlingen förväntas arbeta i målformuleringarna. Exempelvis skulle matchningen förbättras genom intensifierade förmedlings- och match- ningsinsatser 2018, genom övergång till arbete efter arbetsmarknads- utbildning och genom att förmedlingsverksamheten bättre an- passades till arbetsgivare och arbetssökandes enskilda behov 2015. Vissa år har särskild tonvikt lagts på ökad sökaktivitet/sökintensitet, andra år har fler personliga möten eller arbetsgivarkontakter lyfts fram som den prioriterade åtgärden. I några regleringsbrev har en effektiv verksamhet eller analyser av kostnadseffektivitet efterfrågats. I regleringsbrevet angavs att Arbetsförmedlingens förtroende skulle förbättras. har krav på nya systemstöd, informationskampanjer eller en webbportal funnits med. Återkommande har mer eller mindre detaljerade in- struktioner inkluderats kring användningen av kompletterande aktörer (främst leverantörer) för vissa uppgifter eller vissa målgrupper. I en aktuell analys konstaterar dock Statskontoret (2018) att Arbetsförmedlingens regleringsbrev har minskat i omfattning och att de nu innehåller färre återrapporteringskrav och färre specificerade uppdrag. Antalet detaljerade beskrivningar om hur verk- samheten ska bedrivas har kraftigt minskat. I stället finns ett antal övergripande resultatmål som anger en riktning för verksamheten. Utredningen noterar dock att målen i regleringsbrevet är Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen formulerade som önskade förbättringar av i princip alla delar av kärn- uppdraget, utan inbördes prioritering. Arbetsförmedlingen styrs också genom de ekonomiska ramar som tilldelas myndigheten samt genom olika restriktioner och villkor som är knutna till finansieringen. Den finansiella styrningen ska leda till att statens medel utnyttjas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt och att de fördelas enligt politiska prioriteringar. lämnar Arbetsförmedlingen ett budgetunderlag och en årsredovisning till regeringen. Arbetsförmedlingens verksamhet är i huvudsak kopplad till ut- giftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv, och utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet. Värt att notera är att anslagsposter kan tillkomma och upphöra . Det har visat sig svårt för regeringen att få till stånd en optimal fördelning mellan olika anslag och anslagsposter. Det handlar till exempel om fördelningen mellan förvaltnings- och programanslag samt mellan medel avsedda för program respektive för ersättningar till programdeltagare. Detta gör styrningen ”ryckig” eftersom ofta måste göra omprioriteringar mitt under löpande budgetår, till exempel när anslaget för en ett visst ändamål är på väg att ta slut medan stora delar av anslaget för något annat ändamål inte har förbrukats. Statskontoret (2016) menar att ”ryckigheten” också kan förklaras av regeringens styrning, som ställt krav på snabba för- ändringar inom myndigheten. Som exempel anges att tilldelningen av i extra förvaltningsmedel i samband med vår- propositionen 2015 ställde stora krav på myndigheten att snabbt verk- ställa nyrekryteringar för att kunna leverera det som regeringen för- väntade sig. Det kan slutligen konstateras att nya reformer vanligen är välfinan- sierade och att programanslag ofta lämnas tillbaka efter- som regeringens prognoser har överskattat hur många som i slutändan kommit i åtnjutande av insatser som finansieras via programanslag. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Myndighetsdialog och informella kontakter En formell myndighetsdialog hålls varje vår med syfte att gå igenom myndighetens verksamhet och diskutera . Dialogen sker mellan styrelseordförande och gene- raldirektör respektive statsråd eller statssekreterare. Som stöd för myndighetsdialoger finns ett generellt cirkulär från Finansdeparte- mentet som beskriver syfte, lämplig tidpunkt, frekvens samt innehåll i mötet. Därutöver sker en mängd andra möten och kontakter på andra organisatoriska nivåer mellan Arbetsförmedlingen och Arbets- marknadsdepartementet.25 Det kan handla om mer regelbundna möten eller om avstämningar på ad hoc-basis experter emellan. Enbart på ledningsnivå förekom, utöver myndighetsdialogen, 17 i förväg pla- nerade möten mellan och med deltagare på ledningsnivå från myndigheten respektive Arbetsmark- nadsdepartementet. Vissa möten hade ett i förväg fastställt tema, medan innehållet i andra togs fram i dagordningar inför mötena.26 I flera samtal som utredningen har haft både med företrädare för Arbetsförmedlingen och för andra myndigheter som berörs av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framkommer att kontakterna är betydligt mer frekventa än vad som är vanligt i andra delar av stats- förvaltningen. 5.4.2Hur påverkar regeringens styrning Arbetsförmedlingens möjlighet att bedriva verksamheten effektivt? Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen är och har varit före- mål för en aktiv, detaljerad och föränderlig styrning från regeringen (oavsett politisk färg) genom utförliga regleringsbrev och tät dialog mellan myndigheten och under pågå- ende budgetår. I viss utsträckning är detta naturligt. Arbetsmark- nadspolitiken är starkt beroende av konjunkturläget och av andra samhällsförändringar som migration och strukturomvandling av olika slag. Det betyder att budgetpropositionen ofta innehåller flera ar- betsmarknadspolitiska satsningar, vilka måste få genomslag i Arbets- förmedlingens verksamhet. Det finns dock mycket som talar för att 25Detta framgår av Statskontoret (2016) och utredningens samtal med representanter från Arbetsförmedlingen på olika organisatorisk nivå. 26Enligt ett kalendarium som utredningen har fått ta del av. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen detaljerad och föränderlig styrning försvårar Arbetsförmedlingens förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet. Utredningen bedömer vidare att de olika styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande inte används optimalt. Instruk- tionen är till delar svår att tolka och innehåller både syftesbeskriv- ningar och prioriteringar och ett urval av uppgifter. Det är inte intui- tivt förståeligt vilka uppgifter som ligger i instruktionen och vilka som ligger i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten. Det försvårar möjligheten att få en helhetsbild av Arbetsförmedlingens åtaganden. Att prioriteringar av olika slag återfinns i såväl instruktionen som i regleringsbrevens mål, uppdrag och anslagsfördelning samt i förordningar gör det svårt att få en överblick över vad som är giltigt och vad som är särskilda satsningar där snabbare resultat förväntas. har dess- utom varierat framför allt i struktur och detaljeringsgrad. har dock antalet mål och prioriteringar i regleringsbreven minskat, efter att varit väldigt många. De täta kontakterna mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsmarknadsdeparte- mentet indikerar att styrningen inte är fullt ut ändamålsenlig. Vidare skapar uppdelningen av Arbetsförmedlingens budget i ett relativt stort antal anslag och anslagsposter en ryckig styrning och svåra pla- neringsförutsättningar. Det omfattande regelverket uppfattas av handläggare på Arbetsför- medlingen som snårigt och komplicerat och man anser att det i för hög grad begränsar möjligheten att göra professionella bedömningar.27 Slutligen har Arbetsförmedlingen inte haft möjligt att bygga upp den nya myndigheten utan att behöva hantera nya uppdrag kopplade till stora samhällsförändringar och reformer. Utredningen bedömer att detta sannolikt har försenat myndighetens utveckling till en effektiv och modern myndighet. De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska 27Se Statskontoret (2016) och Ds 2014:29. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen förbättras genom utökade befogenheter att utforma verksamheten, tillsammans med mer stabila planeringsförutsättning samt ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur kunna leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare. krävs att regeringens styrning är tillräckligt tydlig, dels för att Arbetsförmedlingen ska uppfatta den som ett stöd, dels för att säkra att myndighetens verksamhet följer politikens inriktning. De bedömningar och förslag som lämnas i detta avsnitt förutsätter att regeringen har tillit till myndighetens ledning. I det samman- hanget är regeringens utnämningsmakt ett viktigt instrument. Det är också av stor betydelse att det råder samsyn mellan regeringen och Arbetsförmedlingens ledning kring vad som är myndighetens upp- drag och existensberättigande. Förstärk styrningen av Arbetsförmedlingens kostnadseffektivitet Bedömning: Regeringen bör vidta åtgärder för att på ett tydligare sätt styra Arbetsförmedlingen mot ökad kostnadseffektivitet. Regeringens styrning har framför allt varit fokuserad på Arbetsför- medlingens yttre effektivitet (i vilken utsträckning myndighetens verksamhet bidrar till att arbetssökande kommer i arbete) och gene- rellt mindre på myndighetens kostnadseffektivitet. Det bygger sanno- likt på ett antagande om att en hög arbetslöshet medför stora kost- nader för samhället och att det därför är rationellt att arbetsmark- nadspolitiken har en omfattande budget. Det yttrar sig i att nya reformer ofta är relativt välfinansierade och att det inte funnits någon annan form av press på förvaltningskostnaderna än pris- och löne- Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen omräkningen (PLO). Man kan också se det i en relativt mjuk styr- ning via sporadiska krav i regleringsbreven på återrapportering av planer för kostnadseffektivisering, som sedan inte återkommer i budgetunderlag eller anslagstilldelning. Även när Arbetsförmedlingen i sina regleringsbrev har fått upp- drag som handlat om effektivisering har antingen kvalitet, snarare än kostnader, varit huvudfrågan eller så har regeringen nöjt sig med övergripande och sifferlös rapportering kring åtgärder som vidtagits för att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten. Hur resultaten förhåller sig till verksamhetens kostnader är också svårt att utläsa i t.ex. årsredovisningar, och det saknas indikatorer för detta i den åter- rapportering till regeringen som utredningen har kunnat överblicka. Inte heller har regeringen gett IFAU i uppdrag att analysera eller utvärdera om Arbetsförmedlingen genomför en insats på ett kost- nadseffektivt sätt eller om det skulle gå att utföra samma uppgift på ett mer rationellt sätt till en lägre kostnad. har dock Statskontoret fått två regeringsuppdrag som har inkluderat analys av Arbetsförmedlingens möjlighet att flytta resurser från administra- tion till verksamhet som skapar större mervärde för arbetssökande och arbetsgivare (, 2016 och 2018). Utredningen bedömer att ett ökat fokus på Arbetsförmedlingens kostnader från regeringens sida skulle få en positiv effekt på utveck- lingen av verksamhetens kostnadseffektivitet. Förslag: Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag ska minskas kon- tinuerligt . Utredningen bedömer att det sannolikt finns en stor effektivi- seringspotential i Arbetsförmedlingen, inte minst genom digitali- sering och automatisering, som innebär att myndigheten kan utföra sitt uppdrag till betydligt lägre kostnad än . Mot bak- grund av detta föreslår utredningen att regeringen vidtar åtgärder för att skynda på en sådan utveckling, och att detta mest effektivt görs genom en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen försök att öka kostnadseffektiviteten i myndigheten genom olika typer av uppdrag i regleringsbrevet har inte på något påtagligt sätt haft effekt på myndighetens resursbehov. Det har också visat sig att PLO-styrningen har haft en begränsad effekt på effektivisering i myndigheterna och det tycks därför behövas ett komplement till denna för att uppnå önskad effekt (ESV, 2016). Enligt ESV ”blir det ingen egentlig effekt i kostnadseffektivisering om inte budgetutrymmet begränsas”.28 Ytterligare belägg för att kostnadstryck är en verksam metod för effektivisering kan hämtas från Arbetsförmedlingen. fick myndigheten en lägre anslagstilldelning än vad myndigheten hade önskat i sitt budgetunderlag till regeringen. Arbetsförmedlingen vidtog då åtgärder för att myndigheten, trots budgetminskningen, skulle kunna fortsätta arbetet med den s.k. Förnyelseresan som man upprätthöll den yttre effektiviteten genom att leverera re- sultat enligt förväntade nivåer. Utredningen bedömer att en effektivisering är möjlig i alla delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Förslaget om en kontinuerlig minskning av förvaltningsanslaget bör därför omfatta alla delar av myndighetens verksamhet som finansieras genom detta anslag. Förvaltningsanslaget bör i så stor utsträckning som möjligt an- vändas till sådant som skapar störst mervärde för arbetssökande och arbetsgivare. Denna prioritering bör framgå i regeringens styrning, företrädesvis i Arbetsförmedlingens regleringsbrev. Fokus för myn- dighetens effektivisering bör därmed vara att minska kostnaderna för administration i kärnverksamheten och för stabsresurser samt minska onödig efterfrågan och tidstjuvar. De stora vinsterna finns enligt utredningens bedömning i förbättrade systemstöd, digitali- sering och automatisering, men även i förbättrade rutiner. Det är troligt att utvecklingsinsatser kommer leda till att stora resurser frigörs och att allt inte behöver återinvesteras i ökad kvalitet, utan kan återföras till statskassan och där bli föremål för politisk priori- tering. 28Möte med avdelningen för statlig styrning vid ESV, (). Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Den modell för att beräkna effektiviseringspotential som tagit i bruk29 bör kunna användas för att ta fram, åtminstone ett av flera beslutsunderlag för regeringen, kring lämplig nivå på nedtrappningen. Risken att sänkta anslag får negativa effekter på myndigheters förmåga att utföra sin verksamhet och nå förväntade resultat bör beaktas när nivån på nedtrappningen be- stäms.30 En successiv minskning av förvaltningsanslaget bedöms medföra, åtminstone till delar, att personalstyrkan måste minska. Om det räcker med naturlig avgång eller om särskilda insatser måste vidtas beror på hur stor minskning som regeringen önskar och på den situa- tion som råder vid införandet. Oavsett vilket är detta frågor som chefer, medarbetare och HR-funktion vid Arbetsförmedlingen är vana att hantera. i uppdrag att redovisa utvecklingen av verksamhetens kostnadseffektivitet Bedömning: Arbetsförmedlingen bör i årsredovisningen redovisa förbättringar av kostnadseffektiviteten genom väl valda indika- torer och en beskrivning av de åtgärder som vidtagits under det gångna budgetåret. Indikatorer som visar på digitaliserings- och automatiseringsgrad bör inkluderas. Regeringen följer kontinuerligt hur väl Arbetsförmedlingen klarar av att matcha olika grupper av arbetslösa till arbete eller utbildning, men tycks inte alltid ha haft samma fokus på myndighetens interna effektivitet och de kostnader som är förknippade med eventuell onödig resursförbrukning. Det är naturligt eftersom en välfunge- rande matchning till arbete eller utbildning är det önskade resultatet av arbetsmarknadspolitiken. Dessutom bör regeringens styrning vara övergripande för att ge myndighetens ledning utrymme för att genom- föra sitt uppdrag på bästa sätt. är det viktigt att det finns 29Här avses den modell för business case och nyttohemtagning som Arbetsförmedlingen implementerat i samarbete med Cap Gemini . Modellen har bland annat använts för att räkna på hur stora resurser som frigörs genom övergång till en ny strategi för kundkanaler. 30Ett exempel är de åtgärder av denna typ som sattes in för att klara utgiftstaket . En utvärdering från ESV (2006) visade att drygt hälften av de myndigheter som ingick i underlaget angav att beslutet om restriktioner fått ganska negativa eller mycket negativa effekter för möj- ligheterna att genomföra planerad verksamhet. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen tillräcklig kunskap hos regeringen om myndighetens interna liv för att förstå dess resursbehov och säkra att myndigheten styr mot en lägre resursförbrukning utan att försämra resultaten. Utredningen anser mot bakgrund av detta att det är angeläget att regeringen tydligare inkluderar detta perspektiv i sin uppföljning av Arbetsförmedlingen. Regeringen bör därför ställa krav på att kan visa vilka åtgärder som har vidtagits för att minska verksamhetens kostnader och hur väl dessa har fallit ut. Det kan naturligtvis göras genom en beskrivande text i årsredovisningen, men ett sätt som ger systematik och möjlighet att följa utvecklingen är användning av indikatorer kopplade till olika effektivi- seringsområden. Indikatorer som speglar digitalisering och automa- tisering bör inkluderas i rapporteringen. Arbetsförmedlingen redo- visar ett antal nyckeltal i årsredovisningen kopplade till sin pågående verksamhetsutveckling. Det rör sig till exempel om andelen inskrivna arbetssökande som har använt digital inskrivning via webbplatsen och andelen som har genomfört planeringssamtal via kundtjänst.