sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — Det bör emellertid understrykas att lagstiftningen mot terrorism, till skillnad från den s.k. hatbrottslagstiftningen i , inte syftar till att ge vissa särskilt utsatta och kollek- tivt bestämda grupper eller personer ur sådana grupper ett särskilt straffrättsligt skydd. I de fall allvarlig politiskt eller annan ideo- logiskt motiverad brottslighet inte anses utgöra terroristbrott kan gärningarna leda till straff för andra brott, t.ex. mord eller allmänfarlig ödeläggelse. I 29 kap. 2 § 7 föreskrivs, som en försvårande omständighet vid straffmätningen, att ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöverskri- dande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet. •I bestämmelsen om terroristbrott görs inte längre någon uppräk- ning över vilka brottsliga gärningar som kan betraktas som terro- ristbrott. I stället ska alla svenska brott kunna betraktas som terroristbrott under förutsättning att det objektiva och något av de subjektiva rekvisiten är uppfyllda. En sådan reform av terro- ristbrottet innebär en väsentlig förenkling av regleringen och bidrar till en mer ändamålsenlig och långsiktigt hållbar lagstift- ning. Hotbilden från terrorismen är varierande från tid till annan och målen samt de olika angreppen kan skifta . Föränd- ringen gör också brottet bättre anpassat till den prövning som vid terroristbrott bör göras av om ett till tid och plats samlat attentat – som kan innefatta ett betydande antal målsägande och olika ingående brottsliga gärningar – i dess helhet är ägnat att allvarligt kunna skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa förenklas och kompletteras Brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa behålls i den nya lagen och betecknas finansiering av terro- rism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. för att uppfylla internationella åtaganden och bidrar till att straff- värda handlingar som har anknytning till terrorism kriminaliseras på ett trovärdigt och effektivt sätt. Regleringen framstår emellertid i delar som överlappande och svåröverskådlig och bör därför förenk- las. I vissa avseenden bör lagstiftningen också kompletteras. Utred- ningen föreslår i dessa delar bl.a. följande: •Kriminaliseringen av finansiering och rekrytering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till bl.a. terroristbrott tas bort ur lagstiftningen. Med det förslag till ny lag som utredningen lämnar – där brottet samröre med en terroristorganisation ingår – finns det inte längre något behov av en sådan reglering för att uppfylla internationella åtaganden. Att bibehålla den skulle också leda till bristande överskådlighet. Det finns även andra sakliga skäl till att låta den utgå. En liknande för- ändring görs i fråga om brottet resa i terrorismsyfte. •Straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism bör omfatta även uppmaningar till brotten rekrytering till terrorism, utbild- ning för terrorism och resa i terrorismsyfte. En sådan utvidgning bidrar till att på ett mer heltäckande sätt fånga upp budskap och propaganda som har karaktären av ett allmänt stöd till terrorism, t.ex. uppmaningar att utbilda sig i olika vapen- och sprängämnes- tekniker för att begå terroristbrott. För brottet offentlig upp- maning till terrorism gäller också en strängare straffskala än om enbart straffbestämmelsen om uppvigling i skulle vara tillämplig. •Utbildningsbrottet bör utvidgas till att omfatta även den som meddelar instruktioner till någon med avsikt att dessa ska använ- das för bl.a. terroristbrott. Enligt den nuvarande lagstiftningen krävs en vetskap hos den som utbildar om att den som mottar utbildningen har en terrorismavsikt. Vidare bör den nuvarande uppräkningen över vissa typer av kvalificerade hjälpmedel i utbild- ningsbrottet ersättas av en mer generell reglering. De senare årens händelseutveckling har visat att terroristattentat kan genomföras med exempelvis flygplan eller motorfordon. Till detta kommer att det ökade beroendet av elektronisk kommunikation och digi- tala informations- och styrsystem har öppnat nya vägar för andra former av välplanerade terroristangrepp mot centrala samhälls- funktioner och försörjningssystem. Vid sådana attacker kan kun- skaper om framtagande och användning av t.ex. datavirus eller annan programvara vara centrala för brottets genomförande. Med förebild i förberedelsebrottet i bör straffansvaret för utbildning därför avse hjälpmedel som är särskilt ägnade att an- vändas vid bl.a. terroristbrott. En sådan bestämmelse är bättre an- passad till hur terroristbrottsligheten kan se ut som den även kan täcka instruktioner om sådana hjälpmedel som kan aktualiseras . Straffskalorna för flera brott skärps De intressen som den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism avser att skydda är av stor vikt och detta bör återspeglas i straff- skalorna för de olika brottstyperna. Straffskalorna för brotten finan- siering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism har varit oförändrade sedan införandet av finansieringslagen och rekryteringslagen. har det skett en utveckling där bl.a. rekrytering till terrorist- organisationer samt finansiering av och uppmaningar till terrorism i allmänhet har tagit sig andra uttryck. I vissa fall kan t.ex. rekrytering eller finansiering vara av särskild betydelse för möjligheten att bedriva terroristverksamhet, såsom vid mer organiserade och välplanerade terroristdåd inom ramen för terroristorganisationer som deltar i väp- nade konflikter utomlands. Detsamma gäller attacker som har skett eller kan ske i , på andra håll i eller världen. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna finns i mer av potentiella ensamagerande gärningsmän och expanderande nätverk av aktörer med avsikter att begå terroristbrottslighet, även med internationella förtecken. Sammantaget har utvecklingen varit sådan att det finns anledning att se allvarligare på terroristbrottslighet . Det gäller inte minst den terroristbrottslighet som i straffrättsligt hänseende motsvarar förberedande eller planerande gärningar enligt reglerna i 23 kap. . Utredningen har också ett uttalat uppdrag enligt direktiven att åstadkomma en höjd straff- nivå för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism. Lagföringsunderlaget är emellertid begränsat och viss för- siktighet är därför påkallad vid förändringar av de befintliga straff- skalorna. Utredningen föreslår att maximistraffen för brott av normal- graden och minimistraffen för grova brott höjs för samtliga brott som ingår i den föreslagna lagen förutom för terroristbrottet och resebrottet. En höjning av maximistraffen för brott av normalgraden kan ge ökade möjligheter för domstolarna att göra en mer nyanserad straffmätning i det enskilda fallet. Höjningen av minimistraffen för de grova brotten återspeglar bättre de brottstypernas allvar och inne- bär även en uppgradering för de grova brott som har ett straffvärde som överstiger straffminimum. Syftet är inte att höja nivån för vilka brott som ska betraktas som grova. Utredningen föreslår följande straffskalor: •För terroristbrott döms till fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt döms till fängelse i lägst två och högst . •För brottet samröre med en terroristorganisation döms till fäng- else i högst . Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst och och högst . •För brotten finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism döms till fängelse i högst . Om brotten är grova döms till fängelse i lägst ett och högst . •För brottet resa i terrorismsyfte döms till fängelse i högst . Brottsligheten enligt den föreslagna lagen bör anses vara av sådan art att det motiverar att påföljden bestäms till fängelse även om straff- värdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det. En generell straffskärpningsgrund införs Den nuvarande straffskärpningsgrunden i lagen om straff för terro- ristbrott har fått en komplicerad utformning och omfattar endast vissa brott, t.ex. stöld, utpressning och urkundsförfalskning, som begås med uppsåt att främja bl.a. terroristbrott. Enligt utredningen stämmer en sådan bestämmelse mindre väl in i en samlad lagstiftning med ambition att vara överskådlig, ordnad och logisk. Brott med anknytning till terrorism kan även avse gärningar av andra slag. Det kan t.ex. handla om dataintrång, vapenbrott eller andra brott, t.ex. människohandel och narkotikabrott, som i vart fall i ett internatio- nellt sammanhang begås för att främja terroristverksamhet. I den föreslagna lagen bör därför införas en generell straffskärpningsgrund som omfattar alla brott som begås med uppsåt att främja terrorist- brott eller andra brott som omfattas av den föreslagna lagen. En sådan grund bidrar till att förstärka det straffrättsliga skyddet mot terrorism ytterligare. Regleringen om särskilt allvarlig brottslighet kan inte utmönstras men bör hänvisa till svenska brott Den nuvarande regleringen om särskilt allvarlig brottslighet har utfor- mats för att säkerställa att straffansvaret för brotten finansiering av ter- rorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte ska vara tillämpligt i förhållande till vad som utgör terroristbrott enligt EU:s terrorism- direktiv, och terrorism- konvention. Direktivet innehåller en självständig definition av vad som ska utgöra terroristbrott som i svensk rätt motsvaras av terrorist- brottet enligt lagen om straff för terroristbrott. Terroristbrott enligt finansieringskonventionen och terrorismkonventionen utgörs i stället av de brott som omfattas av ett tiotal utpekade FN-överenskommel- ser på terrorismområdet, t.ex. den s.k. gisslankonventionen. Delvis som en konsekvens av dessa olika definitioner har regleringen om särskilt allvarlig brottslighet fått en komplicerad utformning med hänvisningar till såväl utpekade brott enligt svensk rätt, t.ex. terro- ristbrott, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, som brottslighet enligt flera olika internationella instrument, t.ex. gisslankonventionen, liksom kombinationer däremellan. Som påpekas i utredningens direktiv medför regleringen om sär- skilt allvarlig brottslighet att lagstiftningen brister i överskådlighet och utredningen har övervägt flera olika alternativ för att kunna utmönstra den. Ett sådant skulle vara att låta brotten finansiering av eller offentlig uppmaning till terrorism m.fl. enbart vara tillämpliga i förhållande till terroristbrottet. Det skulle på goda grunder kunna hävdas att ett sådant alternativ innebär en rimlig avgränsning av straff- ansvaret på terrorismbekämpningens område som även står i överens- stämmelse med det övergripande syftet bakom den internationella Lösningen torde emellertid inte vara fullt ut förenlig med de mer detaljerade åtagandena enligt finansieringskonventionen och terrorismkonventionen, vilket på olika sätt tydliggjorts i vissa ställningstaganden i tidigare lagstiftningsärenden. Detta eftersom det för tillämpning av flera av de utpekade FN-överenskommelserna inte finns någon begränsning till handlingar som begås med en sådan särskild terrorismavsikt som avses i terroristbrottet. Utredningen har därför bedömt att regleringen om särskilt allvar- lig brottslighet inte kan undvaras i lagstiftningen. Den bör emellertid förenklas så långt som möjligt och i huvudsak hänvisa till svenska brott, bl.a. människorov eller olaga frihetsberövande (om avsikten med brottet är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd), mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, grovt sabo- tage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage samt spridande av gift eller smitta, grovt brott. En sådan lösning innebär att det straffbara området blir mer förutsägbart och tydligt samt att regelverket blir mer användarvänligt. Eftersom den föreslagna lagen kommer att innehålla bestämmelser om såväl samröre med en terroristorganisation som finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och resa avseende samröre med en sådan organisation talar såväl rättssäkerhetsskäl som kravet på för- utsebarhet för att en tydlig definition av vad som avses med en terroristorganisation bör ingå i lagstiftningen. Definitionen föreslås anknyta till utförandet av straffbara gärningar och omfatta en sam- manslutning av personer som bl.a. begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet såsom det definieras i den föreslagna lagen. Universell jurisdiktion för alla brott enligt den föreslagna lagen De domsrättsregler som gäller för terroristbrottslig- het har tillkommit i olika sammanhang och det finns skillnader mellan regleringarna. Medan terroristbrott omfattas av svensk jurisdiktion oberoende av var gärningen har begåtts och av vem (universell juris- diktion) gäller detta inte brott mot finansieringslagen eller rekryter- I dessa lagar har i stället införts särskilda bestämmelser om domsrätt som uppställer begränsningar i förhållande till t.ex. vem som har begått brottet. Utredningen föreslår att domsrättsregleringen samlas i de allmänna bestämmelserna om domsrätt i andra kapitel och att det ska föreskrivas universell jurisdiktion över samtliga brott enligt den föreslagna lagen. En sådan reglering kan motiveras, eftersom det finns en förhållandevis bred internationell och regional samsyn om att brotten enligt den föreslagna lagen bör vara straffbara. Brotten finansiering av terrorism och resa i terrorism- syfte grundar sig på internationell reglering inom ramen för bl.a. FN, FATF, och EU. När det gäller brotten offentlig upp- maning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism vilar den regleringen på bestämmelser inom framför allt och EU. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska få användas vid en förundersökning om brott enligt den föreslagna lagen. Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska vara tillämpliga på terroristbrott och på grova brott enligt den föreslagna lagen. Förslagen återspeglar den nuvarande regleringen om användning av hemliga tvångsmedel vid terroristbrottslighet. Det föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . The Inquiry was tasked with conducting a systematic review of the criminal anti-terrorism legislation with the aim of achieving fit-for- purpose, effective and clear regulations that are also compatible with the effective protection of fundamental rights and freedoms. Under the terms of reference, the regulations proposed should be brought together in a single regulatory framework and they should be able to stand the test of time. Within the framework of the overall remit to conduct a review, the Inquiry was instructed to pay particular attention to the scope of application of a ‘terrorist offence’, the regulations on particularly serious crime, the scales of penalties, the qualifying criteria for gross offences, exemptions from criminal responsibility, basic conditions for the application of offences, jurisdiction and consequential amend- ments to other statutes. People, who for different purposes, use force to try to influence developments in society is not a new phenomenon; terrorism has a long history. Each year, many terrorist attacks are carried out in the world. In recent years, the worst affected region has been the Middle East and North , but a number of terrorist attacks have also been committed in Europe and the . Some of these attacks were well planned and involved the use of heavy weaponry and explosives, whereas others were carried out with simpler means by people acting alone. Examples of more advanced attacks include those in in 2015 against a magazine office and a rock concert. Examples of attacks carried out by lone individuals include the lorry attacks in and in 2016, and the attack on in in 2017. Several terrorist attacks took place in the in the same year. Terrorist attacks have also been carried out in and , as well as in several cities in the , including , and . Accord- ing to a list compiled by Europol, some 130 terrorist attacks were carried out and/or thwarted in Union in 2018. From a historical perspective, terrorism has not been a significant problem in . However, several offences were committed in the 1970s with links to foreign terrorism. In the 2000s, a number of people were convicted by Swedish courts of terrorist offences, pre- paration to commit a terrorist offence, financing of terrorism and other offences. These offences were committed both in and abroad. During the period 2012–2016, some 300 people left to join violent extremist groups in or . On , a terrorist attack was also carried out in . Five people were killed and a number were seriously injured in the attack, in which a lorry was used to run over people on . The perpetrator was sentenced to life imprisonment for a terrorist offence. Criminal anti-terrorism legislation is mainly contained in the Act on Criminal Responsibility for Terrorist (2003:148), the Act on Criminal Responsibility for Public Provocation, Recruitment and Training concerning Terrorist and other Particularly Serious Crime (2010:299) (the Recruitment Act), and the Act on Criminal Responsibility for the Financing of Particularly Serious Crime in Certain Cases (2002:444) (the Financing Act). These acts were drafted separately and for the main purpose of implementing various international obligations within the framework of the United Nations (UN), the Financial Action Task Force (FATF), and Union (EU). The Act on Criminal Responsibility for Terrorist con- tains provisions on criminal responsibility for terrorist offences. A person is guilty of a terrorist offence if they commit an act referred to in the Act, such as murder, manslaughter, kidnapping, sabotage and hijacking, if the act could seriously damage a state or an inter- governmental organisation (the ‘objective criterion’). Moreover, for criminal responsibility to be established, it is necessary for the per- petrator to have had a certain intent in committing the act, for exam- ple to seriously intimidate a population or a population group (one of the three ‘subjective criteria’). Together with the objective criterion, these are the ‘qualifying criteria’ that form the basis of the scope of application of a ‘terrorist offence’. The Act also contains a rule on more severe penalties for certain offences committed with intent to promote a terrorist offence. There are also specific rules on confiscation. Rules on jurisdiction are contained in Chapter 2 of the Swedish Criminal Code, which stipulates jurisdiction for terrorist offences and attempting, preparation or conspiracy to commit such offences. The Recruitment Act regulates the criminal responsibility of a person who publicly urges others to commit a terrorist offence or other particularly serious crime, recruits people for such crime, gives or receives training concerning such criminal activities, or abroad for the purpose of committing or preparing such criminal activ- ities, or giving or receiving training concerning such criminal activ- ities. ‘Particularly serious crime’ means, apart from terrorist offences, criminal activities within the meaning of certain specified interna- tional agreements. The Act also contains provisions on jurisdiction. The Financing Act regulates criminal responsibility for the financ- ing of terrorist offences or other particularly serious crime, or of a person or association of persons who commit such criminal activ- ities. The Act also contains provisions on jurisdiction, confiscation and seizure of money. The need for a reform and general starting points Terrorism is a threat to conditions such as society being character- ised by openness and respect for human rights, and fundamental democratic values. People must be able, in a safe and secure , to move freely, participate in gatherings and express their opinions without fear of being subjected to threats or violence. Terrorist crime covers more than just planning and carrying out attacks. It can also manifest itself in urging others to commit terrorist acts, collecting money or other support for terrorist organisations, recruitment for the purpose of carrying out an attack and training in special techniques to carry out attacks. To effectively prevent, pre-empt and prosecute terrorist offences, it is important to have in place comprehensive, fit- for-purpose and effective criminal legislation. However, effective anti-terrorism requires several other repressive and preventive measures that can complement each other. The criminal law regulations are therefore just one of many important tools for combating terrorism. Criminal legislation in the area of terrorism has been built up over a long period of time. As early as the 1970s, accession to various UN conventions in the area of terrorism resulted in new offences being introduced to the Swedish Criminal Code, such as hijacking and sabotage, which came to be known as the terrorism provi- sions of the Swedish Criminal Code. Subsequently, the Financing Act, the Act on Criminal Responsibility for Terrorist and the Recruitment Act were introduced on separate occasions, mainly to implement various international obligations. The current system, with several different acts, makes it difficult to maintain an overview of the criminalised area. Moreover, criminal responsibility under the abovementioned acts has gradually been expanded. This has further increased the complexity of the regulations, which must currently be said to be lacking in clarity. It is clear that there is a need to review the legislation. The starting points for such a review are that the legislation should be consolidated in a simplified regulatory frame- work that is comprehensive, fit for purpose, effective and sustainable over time. The legislation must fulfil international commitments and fundamental rights and freedoms, and it must comply with the prin- ciple of legality. The scales of penalties must reflect the seriousness of the offences. Introduction of a new act The Inquiry proposes that the existing Act on Criminal Respons- ibility for Terrorist , the Financing Act and the Recruit- ment Act be replaced by a single new act that regulates criminal responsibility for terrorist offences, collaboration with a terrorist organisation, financing of terrorism, public provocation to commit a terrorist act, recruitment for terrorism, training for terrorism and for the purpose of terrorism. It is also proposed that it contain definitions of what is meant in the act by ‘particularly serious crime’ and ‘terrorist organisations’, and provisions on aggravating circum- stances, confiscation and seizure of money. The jurisdiction of Swedish courts to rule on offences under the proposed act should be regu- lated in the Swedish Criminal Code. It is proposed that the new act be called the Terrorist . Afit-for-purpose and simplified classification of a ‘terrorist offence’ The classification ‘terrorist offence’ should continue to be based on the EU Terrorism Directive. It must be fit for purpose and able to stand the test of time. It is clear from the history of the legislation that attacks on form of government and legal system, and fundamental rights and freedoms are included in the scope of application of a terrorist offence.