sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — I offentlighets- och sekretesslagen finns vissa sekretessbestämmelser som gäller hos alla myndigheter, t.ex. skyddet för enskildas personliga integritet i 21 kap. OSL, bl.a. sekretess till skydd för förföljda personer enligt 21 kap. 3 § OSL. Utredningen bedömer emellertid att det inte finns någon sådan generell bestämmelse som skulle kunna vara tillämplig just för att skydda identiteten på en tipsare i nu aktuella situationer. Sekretess för uppgift om tipsare Mot bakgrund av det här sagda konstaterar vi således att det inte finns någon sekretessreglering som ger tipsare om fusk vid högskoleprovet ett skydd hos UHR eller universitet och högskolor. Inte heller innebär den nya bestämmelse vi föreslagit i kapitel 9 om skydd för kontrollverksamheten enligt den lag vi föreslagit i kapitel 7 någon sekretessreglering som omfattar just uppgifter om tipsares identitet. Visserligen torde själva innehållet i ett tips om att t.ex. organiserat fusk planeras ske på vissa platser vid ett högskoleprov kunna omfattas av sekretess enligt den nya bestämmelsen i OSL som vi föreslår. Däremot torde inte uppgift om vem som lämnat tipset omfattas, i vart fall inte efter det att provet genomförts. Ett tips om fusk lämnas ofta anonymt till UHR eller en provanordnande högskola. Det är vår uppfattning att UHR rimligen har gjort en korrekt bedömning av att det vore till nytta för myndigheterna om de som lämnar tips i större utsträckning än vågar ange sin identitet. Det finns då möjlighet att återkomma till tipsaren och ställa ytterligare frågor. Med ökade förutsättningar för att kunna få kompletterande information, får myndigheten också bättre möjlighet att bedöma om det finns någon grund för utpekandet eller om det rör sig om lösa anklagelser. har det framkommit att det finns flera aktiva s.k. ”fuskligor”, dvs. grupperingar som, mot ersättning, hjälper personer att fuska på högskoleprovet med hjälp av otillåten elektronisk utrustning. De som har fuskat på provet har betalat betydande summor till ”ligorna” för att uppnå ett visst resultat på provet. Av det som framkommit talar det mesta för att fuskverksamheten omsätter stora belopp. Det kan antas att det därför finns incitament för den som är verksam inom denna fuskverksamhet att hindra enskilda från att tipsa UHR eller lärosäten om kommersiell fuskverksamhet. Det kan dock noteras att det endast framkommit ett fall där en tipsare har utsatts för hot eller våld från medlemmar i en fuskliga. Det har också framkommit att det, trots att det alltså inte finns något skydd för anmälares identitet hos UHR eller högskolorna, ändå kommer in tips om fuskare, såväl Sekretess för uppgift om tipsare anonyma som icke-anonyma, till myndigheterna. Vidare kan konstateras att en osäkerhetsfaktor vid bedömningen av behovet av sekretess är att följden av att inte införa en bestämmelse om sekretess för anmälarens identitet är oklar. I vilken utsträckning som frånvaron av sekretess innebär att den som har något att tipsa om avstår från att göra det är alltså svårt, om inte omöjligt, att bedöma, men det är ganska sannolikt att ett sådant mörkertal finns. Det bör dock betonas att det inte kan krävas att det finns en fullständig utredning om omfattningen av eventuellt fusk för att konstatera att det, rent generellt, kan finnas risk för att den som känner till fusk på högskoleprovet avstår från att lämna tips om det av rädsla för att utsättas för repressalier. Inte heller kan det krävas att en eller flera personer ska ha utsatts för hot eller våld för att det ska vara motiverat med en sekretessbestämmelse till skydd för anmälarens identitet. Det är, menar vi, tillräckligt att det finns indikationer på att det finns flera fuskligor som opererar på marknaden, och att det typiskt sett finns risk för att medlemmar i dessa ligor kan utsätta dem som tipsar om ligornas verksamhet för repressalier. Med denna utgångspunkt kan det alltså antas att den som lämnar tips till UHR eller ett lärosäte om denna typ av organiserad och kommersiell fuskverksamhet kan känna en inte obefogad oro för att han eller hon till följd av anmälan kommer att utsättas för repressalier av något allvarligt slag, speciellt i de fall då tipsaren är en person som finns i de inblandades närhet. Vi instämmer också i UHR:s bedömning om att möjligheten att göra en anmälan utan risk för att den som anmälan avser eller någon annan utan vidare kan ta reda på vem anmälaren är, generellt bör öka benägenheten att lämna icke anonyma tips om förekommande eller planerat fusk. Detta kan i sin tur leda till ett bättre underlag för UHR och lärosätena och i förlängningen att myndigheternas arbete med att motverka fusk på högskoleprovet kan effektiviseras. Med bättre bakgrundsinformation kan arbetet fokuseras på de tips som har sin grund i verkliga missförhållanden. Med de nämnda ekonomiska incitament som tycks driva de s.k. fuskligorna är det inte realistiskt att tro att denna verksamhet kommer att kunna elimineras helt med de åtgärder som UHR kontinuerligt vidtar för att motverka fusket eller av de åtgärder vi i andra delar av betänkandet föreslår. Nya aktörer med än mer avancerade metoder kommer av allt att döma att dyka upp efter hand. Sekretess för uppgift om tipsare exempelvis förekommit en webbplats som saluför spökskrivare vid högskoleprovet. Den fuskmetoden kommer inte att kunna motverkas med våra förslag om kontroller vid högskoleprovet. Det talar för att behovet av skydd för dem som kan tipsa om fuskverksamhet inte är en övergående fråga. Det finns mot den beskrivna bakgrunden en befogad anledning att åstadkomma ett sekretesskydd för uppgift om anmälarens identitet. Finns det en tillämplig sekretessgrund? Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det finns en tillämplig sekretessgrund i tryckfrihetsförordningen. I kapitel 9 har vi föreslagit en sekretessbestämmelse till skydd för den kontrollverksamhet vi föreslår i kapitel 7 och som vilar på sekretessgrunden i 2 kap. 2 § första stycket 3 TF, som medger begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar om det krävs med hänsyn till myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Ett syfte med att införa sekretess för uppgifter om tipsares identitet är att i förlängningen förbättra UHR:s möjlighet att motverka fusk på högskoleprovet. Det kan alltså argumenteras för att en sådan sekretessbestämmelse till skydd för tipsares identitet skulle kunna stödjas på sekretessgrunden i punkten 3, eftersom målet i och för sig är att effektivisera UHR:s kontrollverksamhet och därmed upprätthålla högskoleprovets legitimitet som urvalsinstrument till antagningen till högskoleutbildning. Det mest centrala syftet är emellertid att kunna erbjuda tipsare ett skydd mot möjliga allvarligare konsekvenser av att ha lämnat upplysningar till myndigheterna. Den relevanta sekretessgrunden för detta är 2 kap. 2 § första stycket 6 som tillåter begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar om det krävs med hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är alltså vår bedömning att en sekretessbestämmelse till skydd för tipsaren i första hand bör ha till syfte att tillgodose tipsarens säkerhet och integritet alldeles oberoende av om UHR:s kontrollverksamhet påverkas eller inte påverkas. Mot bakgrund av de överväganden vi gjort ovan menar vi alltså sammanfattningsvis att det finns en tydligt tillämplig sekretessgrund i 2 kap. 2 § första stycket 6 TF. Sekretess för uppgift om tipsare Uppgift om anmälare eller tipsare utgör, om den finns i en handling som kommit in till UHR eller ett lärosäte eller förekommer i en upprättad handling hos myndigheten (t.ex. i en tjänsteanteckning som nått upprättandestadiet), en del av en allmän handling och är således som huvudregel offentlig. Det som vi ska överväga är en bestämmelse som innebär att tillgången till uppgift om anmälare av fusk vid högskoleprovet begränsas hos UHR och lärosätena. När fråga uppkommer om att införa en ny sekretessbestämmelse måste det alltid göras en noggrann avvägning mellan behovet av sekretess och intresset av att insynen i en offentlig verksamhet inte begränsas. Frågan är hur stort allmänintresset av insyn är när det gäller UHR:s och lärosätenas verksamhet. Uppgiften om tipsare används i de angivna myndigheternas arbete för att motverka eller ingripa mot fusk på högskoleprovet. Det är förstås viktigt att allmänheten har insyn även i denna verksamhet och att detta är möjligt bl.a. genom nyhetsrapportering. Det kan dock konstateras att denna rapportering normalt inte omöjliggörs om tillgången till uppgift om vem som har gjort en specifik anmälan begränsas genom sekretess. En granskning av verksamheten genom massmedia eller av en privatperson bör ofta kunna göras utan tillgång till vem som lämnat ett tips i ett specifikt fall. Just identiteten på anmälaren kan inte anses avgörande för möjligheten att granska myndigheternas verksamhet. Däremot ska inte stickas under stol med att massmedias möjligheter i viss mån försämras om sekretess gäller för en tipsares identitet. För att granska om myndigheten agerar tillräckligt kraftfullt och adekvat mot fusk som det kommit in många tips om, kan det finnas ett intresse av att få direktkontakt med tipsare som kan berätta om sina kontakter med myndigheten med anledning av tipsen. Vidare kan massmedia vilja belysa den i samhällsdebatten viktiga frågan om fusk vid högskoleprovet, vilket torde försvåras om sekretess gäller för identiteten på en person som lämnat tips till exempelvis UHR. För journalisten kan det nämligen, på ett liknande sätt som för ansvariga myndigheter, vara angeläget att kunna komma i kontakt med denna tipsare för att få mer information om det samhällsproblem som ska belysas. Det kan i sammanhanget påpekas att det i den massmediala rapporteringen finns goda förutsättningar att Sekretess för uppgift om tipsare skydda källor som rapporteringen om ett aktuellt samhällsproblem blir initierad. Det finns alltså ett allmänintresse av insyn i frågan om en tipsares identitet som inte är försumbart. I detta sammanhang bör inte bara allmänintresset, utan även enskildas intresse av att kunna få insyn i vem som har gjort en anmälan om fusk på högskoleprovet, lyftas fram. Det rör sig främst om en provdeltagare som kan ha önskemål om att kunna ta reda på om han eller hon har pekats ut som fuskare och i så fall av vem. Som beskrivs i avsnitt 10.2.1 innebär inte inledandet av ett ärende om misstänkt fusk någon garanti för att den misstänkte provdeltagaren genom sin rätt till partsinsyn får tillgång till information om tipset eller tipsaren. UHR tar nämligen inte alltid in uppgifter om tipset i ärendedokumentationen. Det är givet att provdeltagaren kan ha ett intresse av att få reda på vad eller vem som satt UHR på spåret. För den som vill kunna värja sig mot misstankarna är detta en rättssäkerhetsfråga, särskilt med tanke på att UHR:s beslut att inte meddela något resultat på provet på grund av att provdeltagaren anges ha fuskat på provet inte får överklagas. kan provdeltagaren få fram den önskade informationen eftersom den är offentlig (förutsatt att det inte handlar om en anonym anmälan). Alla tips om fusk på högskoleprovet leder inte till att ett ärende inleds och att den som utpekats som fuskare inträder som part i ärendet, med den rätt till partsinsyn som därmed medföljer. Även i ett sådant fall kan den som anmälan avser ändå ha ett berättigat intresse av att kunna ta reda på vem som gjort en anmälan. Detta intresse kan antas bli än större om upprepade, grundlösa anklagelser om fusk på högskoleprovet används som ett sätt att trakassera den som anmälan avser. Motsvarande intresse torde finnas hos t.ex. provledare eller andra som arbetar med högskoleprovet och som misstänkliggjorts för delaktighet i någon fuskverksamhet i ett tips som UHR eller en högskola får in. Förhoppningen med att införa skydd för tipsares identitet – förutom det huvudsakliga syftet att skydda enskilda från våld och hot eller liknande – är att skyddet i förlängningen ska leda till att fler och mer användbara tips om fusk vid högskoleprovet kommer in till UHR. En risk med att införa en sådan bestämmelse är dock att det kan uppfattas som att sekretesskyddet för tipsarens identitet möjliggör ett angiverisystem, där vem som helst grundlöst kan anklaga någon annan för fusk, utan möjlighet för den utpekade att få reda på Sekretess för uppgift om tipsare vem som lämnat tipset. En sådan utveckling riskerar att minska allmänhetens förtroende för myndigheterna. Vi har ovan kommit fram till att det finns ett befogat behov av sekretess till skydd för tipsare i främst sådana fall som har kopplingar till organiserad fuskverksamhet. Vi har också identifierat att det finns motstående insynsintressen som skulle påverkas av en begränsning i offentligheten. Insynsintresset ska som sagts vägas mot intresset av sekretess. I detta fall innebär det att behovet av insyn ska ställas mot risken av att den som anmäler fusk utsätts för våld, hot eller annat allvarligt men på grund av anmälan. Det kan sammanfattningsvis konstateras att det finns ett allmänintresse av insyn i frågan om tipsares identitet men att massmedias möjligheter att granska myndigheternas verksamhet inte motverkas i någon stor omfattning för det fall sekretess skulle gälla för tipsares identitet. Vidare kan den enskilde som tipset rör också ha ett starkt intresse av att få reda på vem som har lämnat ett tips om fusk på högskoleprovet. Sekretessintresset ska här ställas också mot risken för att anmälaren utnyttjar möjligheten att lämna tips om fusk utan att hans eller hennes identitet avslöjas. Att göra obefogade anmälningar om fusk till UHR eller ett lärosäte skulle kunna användas som ett sätt att trakassera den anmälde, med klart mer begränsade möjligheter för den anmälde att få reda på vem som ligger bakom anmälan. Argumentet att den enskilde ska kunna lämna tips till myndigheterna om misstänkt fusk, utan att riskera att utsättas för våld, hot eller annat allvarligt men, väger dock mycket tungt. Vid en slutlig avvägning anser utredningen att tipsares berättigade krav på trygghet i det nämnda avseendet när allvarliga konsekvenser av offentlighet annars kan befaras väger tyngre än allmänhetens och i vissa fall berörda enskildas intresse av att få tillgång till uppgift om tipsare hos UHR och lärosätena. I sammanhanget kan därvid åter understrykas att sekretessen visserligen tar sikte på att skydda dem som tipsar om fusk från att utsättas för våld, hot eller annat allvarligt men. Det indirekta syftet är också att flera och mer konkreta tips ska komma in till UHR och att detta leder till att myndigheternas arbete med att förhindra fusk därmed kan bli bättre. Sekretess för uppgift om tipsare Övervägande skäl talar därför för att det införs en sekretessreglering till skydd för tipsare. En sådan bestämmelse bör dock utformas på ett sådant sätt att möjligheten till insyn inte begränsas mer än nödvändigt och att den inte möjliggör för grundlösa anmälningar i syfte att trakassera andra. Huvudregeln bör därför alltjämt vara att uppgifter om en tipsares identitet är offentlig. 10.3.2Utformningen av en sekretessbestämmelse Utredningens förslag: Sekretess ska gälla hos Universitets- och högskolerådet samt universitet och högskolor som genomför högskoleprovet för uppgift i anmälan eller utsaga från en enskild som rör fusk vid högskoleprovet, om uppgiften kan avslöja den enskildes identitet, och det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen för uppgift i en allmän handling ska gälla i högst . En sekretessbestämmelse ska som ovan nämns utformas så att handlingsoffentligheten inte begränsas mer än vad syftet med sekretessen kräver. Detta gäller såväl föremålet för sekretessen, som sekretessens räckvidd och styrka. Det primära syftet med en sekretessbestämmelse för uppgifter om tipsare är att hindra att den som lämnar tipset och hans eller hennes närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men på grund av tipset. Bestämmelsen bör därför formuleras så att sekretess ska gälla för uppgift i en anmälan eller utsaga, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Föremålet för sekretessen ska således vara alla typer av uppgifter som typiskt sett kan avslöja uppgiftslämnaren, t.ex. namn och adress. Att anmälarens identitet ska skyddas innebär att också uppgifter som indirekt röjer identiteten skyddas. Själva innehållet i anmälan eller utsagan kan då omfattas av sekretess, om den är av sådant slag att det avslöjar vem som gjort anmälan. Det kan också, i Sekretess för uppgift om tipsare undantagsfall, innebära att själva förekomsten av anmälan eller utsaga hålls hemlig, eftersom det faktum att det finns en anmälan kan avslöja vem som gjort den. I förhållande till vem behövs ett sekretesskydd? Behov av skydd för den som tipsar om fusk vid högskoleprovet kan tänkas föreligga i flera olika situationer. Det kan uppkomma när en tipsare lämnat UHR eller ett lärosäte uppgift om att en enskild person har fuskat eller kommer att fuska, och det finns en risk för att den som tipset avser kan utsätta honom eller henne eller någon närstående för hot, våld eller andra repressalier till följd av tipset. Man kan också tänka sig situationer där risken för att bli utsatt för trakasserier på grund av en anmälan inte kommer främst från den som anmälan avser. Det kan vara fallet t.ex. när någon har tipsat UHR eller ett lärosäte om att en eller flera provdeltagare har fuskat eller kommer att fuska genom att köpa resultat av en fuskliga. Tipset rör visserligen en enskild person som avser att fuska eller har fuskat, men det befarade hotet kan i sådana fall snarare komma från medlemmarna i fuskligan än från provdeltagaren. Det tips som kommer in till myndigheterna kan också avse själva fuskligorna och den verksamhet de bedriver. Tipsaren kanske inte vet vilka personer som ingår i fuskligorna, endast att de agerar och på vilket sätt. I sådana fall kan det behövas ett skydd för tipsarens identitet, inte bara gentemot den som tipset avser, utan även i förhållande till för tipsaren och myndigheten okända personer som på olika sätt har intresse i den organiserade fuskverksamheten. Som tidigare framgått finns ingen sekretessreglering som ger ett allmänt skydd för enskilda i inblandade myndigheters verksamhet med högskoleprovet. Sekretessbestämmelsen bör därför gälla generellt, dvs. mot hela allmänheten. Tips om fusk på högskoleprovet kommer in till både UHR och de universitet och högskolor som anordnar högskoleprovet.4 Tipsen kan komma in till myndigheterna på olika sätt, både skriftligen och 4För närvarande anordnar 21 universitet och högskolor högskoleprovet, Sekretess för uppgift om tipsare muntligen per telefon. De tips som kommer in skriftligen till UHR, vanligtvis per mail, kan ställas till myndigheten generellt, till analysavdelningen eller till en viss handläggare. Uppgift om tipsares identitet omfattas inte av någon av de sekretessbestämmelser som är tillämpliga i UHR:s verksamhet.5 För ett heltäckande skydd går det inte att avgränsa sekretessen till någon viss slags verksamhet inom UHR. När det gäller tips om fusk som riktas till universitet- och högskolor som är provanordnare kommer de vanligtvis in till den som är huvudansvarig provhandläggare på respektive universitet och högskola. Det kan dock hända att ett tips kommer in till någon annan del av eller högskolans verksamhet. Uppgift i anmälan om fusk på högskoleprovet som avslöjar anmälarens identitet faller inte under någon av de sekretessbestämmelser som redan gäller för universitet och högskolor. Även här bör sekretessen alltså gälla generellt, inom hela eller högskolans verksamhet. Sekretessbestämmelsens räckvidd bör alltså sammanfattningsvis avgränsas till att gälla hos UHR och universitet och högskolor som genomför högskoleprovet. Syftet med att införa ett sekretesskydd för uppgift om anmälares identitet är att förhindra att de som tipsar om fusk på högskoleprovet utsätts för våld eller annat allvarligt men. Förhoppningen är att ett skydd för uppgiftslämnarens identitet ska leda till att fler personer vågar vända sig till UHR, universitet och högskolor och lämna information om fusk på högskoleprovet, samt att tipsarna ska våga lämna information om fuskarnas identitet och vilka som är involverade i de ligor som ligger bakom den organiserade fuskverksamheten. De som lämnar tipsen är inte skyldiga att göra det, utan det sker på frivillig basis. Det kan argumenteras för att sådana uppgifter som lämnas till myndigheterna frivilligt, i förtroende, bör skyddas av ett starkt sekretesskydd, och att bestämmelsen därför bör utformas med ett omvänt skaderekvisit. För detta talar också den omständigheten att det är svårt för myndigheterna att upptäcka fusk 5Undantag gäller dock för uppgift som ingår i förundersökning enligt 18 kap. 1 och 3 §§ OSL, se avsnitt 10.3.1. Sekretess för uppgift om tipsare och att de till viss del är beroende av tips från allmänheten för att uppmärksammas på vilka personer som bör utredas närmare. Ytterligare ett argument för ett starkt sekretesskydd är att förtroendet för UHR:s, universitetens och högskolornas verksamhet för att förhindra fusk på högskoleprovet ökar generellt, om den som bistår myndigheterna med detta inte riskerar att ”hängas ut”. Det finns emellertid flera omständigheter som talar för att ett rakt skaderekvisit bör väljas och som sammanhänger med det insynsintresse som finns i olika avseenden. Ett tips om fusk kan leda till att UHR inleder ett ärende om fusk på högskoleprovet, och att myndigheten fattar beslut om att ändra ett meddelat resultat, att inte meddela något resultat eller att stänga av en person från att utföra provet . Ett sådant beslut kan få betydande konsekvenser för den enskildes möjligheter att använda sig av högskoleprovet för att komma in på högskolan. UHR:s beslut att återkalla ett resultat på högskoleprovet kan också, i förlängningen, leda till att ett lärosäte beslutar att återkalla ett beslut om antagning som skett med stöd av det aktuella provresultatet. Provdeltagaren befinner sig således i ett underläge i förhållande till myndigheten i detta sammanhang. Att UHR:s beslut om bl.a. återkallat provresultat inte går att överklaga innebär också att provdeltagaren, ur ett rättssäkerhetsperspektiv, har en svagare ställning än en part vanligtvis har i ett förvaltningsärende vars beslut går att överklaga till högre instans. Dessa omständigheter talar för att sekretessen inte bör vara så omfattande att insynen inskränks väsentligt. Då det rör sig om myndighetsutövning bör man vara försiktig med att begränsa den enskildes möjligheter att ta del av uppgifter som på något sätt rör honom eller henne. Vidare finns ett klart allmänintresse av att kunna granska att UHR:s myndighetsutövning är rättssäker. I detta sammanhang bör också framföras att ett starkt sekretesskydd för tipsaren också kan leda till att det uppfattas som att det är fritt fram att komma med grundlösa anklagelser om fusk på högskoleprovet. som det är viktigt att information om fusk och organiserad fuskverksamhet når UHR, universitet och högskolor, får systemet inte ge upphov till omfattande angiveri utan saklig grund, och utan möjlighet för den som felaktigt utpekas för att ha fuskat på högskoleprovet att få reda på vem som har pekat ut honom eller henne. Ett starkt sekretesskydd för tipsarens identitet kan i ett sådant fall leda till att förtroendet för UHR, universitet och högskolor Sekretess för uppgift om tipsare försvagas i stället för att stärkas. Även denna omständighet talar för att bestämmelsen ska utformas med ett rakt skaderekvisit, dvs. att presumtionen bör vara att uppgift om tipsarens identitet är offentlig.