sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Vidare medför en likviditetskris att värdet på många tillgångar faller och därmed måste ytterligare tillgångar ställas som säkerhet för redan ingångna kontrakt. Det senare gäller även åtaganden utanför balansräkningen, inte minst i derivathandeln. Sam- mantaget medför detta en risk för brist på likvida tillgångar. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker Den globala finanskrisen visade även att brist på utländsk valuta kan uppstå. fick exempelvis de svenska bankerna akut brist på utländsk valuta på grund av att upplåningsmöjlighe- terna i utländsk valuta, främst dollar och euro, blev starkt begränsade och dyra som möjligheterna att växla svenska kronor till dessa valutor var små. De likviditetskrav som har införts efter den globala finanskrisen på bl.a. kreditinstitut kan bidra till att minska risken för en likvidi- tetskris, men torde inte kunna förhindra att en sådan kris uppkom- mer (se fördjupningsrutan nedan). I kapitel 22 diskuteras hur , via sin förmåga att bistå med säkra och likvida tillgångar i form av centralbankspengar, kan bidra till att lösa systemomfattande likviditetskriser. Likviditetskrav efter den globala finanskrisen Efter den globala finanskrisen har det för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag tagits fram ett likviditetstäckningskrav och ett krav på stabil finansiering. har tillsyn över att uppfyller kraven. tillsyn baserar sig i stor utsträckning på direkt tillämpliga EU-regler.46 Beskrivningen i det följande utgår från de minimikrav som ställs där. får dock under vissa förutsättningar ställa mer långtgående krav inom ramen för tillsynen (pelare 2). Syftet med likviditetstäckningskravet är göra kreditinstituten mer motståndskraftiga mot plötsliga likviditetsstörningar.47 Lik- viditetstäckningskravet är alltså den första försvarslinjen – en form av självförsäkring – mot likviditetskriser. Något förenklat beräknas likviditetstäckningskvoten enligt följande formel. ���������� ������å���� (���������������������) �������������������ö��−�������������������ö�� ≥ 1 46Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om till- synskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen), och i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av om komplettering av och rådets förordning nr 575/2013 när det gäller likviditetstäckningskravet för kreditinstitut. 47Skäl 1 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker När kravet är uppfyllt indikerar det att ett kreditinstitut har till- räckligt med likvida tillgångar för att möta sina nettolikviditets- utflöden . ska ett kreditinstitut kunna omvandla sina likvida till- gångar till kontanter utan att använda sig av extraordinär central- bankslikviditet eller andra offentliga medel. Likviditetsbufferten får i huvudsak bestå av höglikvida till- gångar såsom statsobligationer, centralbanksfordringar och säker- ställda obligationer. Till mindre del får även andra tillgångar ingå, t.ex. vissa skuldinstrument emitterade av icke finansiella företag. Vidare är det möjligt att under begränsade förutsättningar räkna med särskilda försäkringsliknande likviditetsfaciliteter som en centralbank tillhandahåller. Någon sådan likviditetsfacilitet till- handahålls inte av Riksbanken.48 Likviditetstäckningskravet gäller sammantaget för alla valutor. Det finns dock ett generellt krav på att likviditetsbuffertens sam- mansättning i stort ska motsvara nettoutflöden i enskilda valutor (valutamatchning). En tillsynsmyndighet får vidare under vissa förutsättningar kräva att likviditetstäckningskravet – förutom sammantaget – ska vara uppfyllt i vissa enskilda valutor. Om en viss valuta är signifikant för en betydande bank, kräver Finans- inspektionen att banken har en likviditetstäckningskvot på om valutan är euro och US-dollar och på för varje övrig enskild valuta.49 Kravet på stabil finansiering (eng. Net Stable Funding Ratio, NSFR), syftar till att förhindra alltför stora löptidsobalanser mellan tillgångar och skulder och ett alltför starkt beroende av kortfristig marknadsfinansiering. Något förenklat beräknas kravet på stabil finansiering (den stabila nettofinansieringskvoten) enligt följande formel. 48Om ska kunna tillhandahålla sådana likviditetsfaciliteter behandlas i avsnitt 22.8. 49Finansinspektionen (2019). En valuta är signifikant för en enskild bank om valutan uppgår till av bankens totala skulder. Kravet gäller för banker som tillhör till- synskategori 1 eller 2 (förenklat systemviktiga eller på annat sätt viktiga kreditinstitut). Kravet ställs inom ramen för pelare 2. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker �������ä������ ������� ��������������� (������� �.����)50 ≥ 1 ���ℎ�� �� ������� ��������������� (������å���� �.����. När kravet är uppfyllt indikerar det att ett institut har tillräckligt med stabil finansiering för att möta de finansieringsbehov som uppkommer under både stressade och nor- mala förhållanden. Någon exakt matchning mellan tillgångar och skulder är det dock inte fråga om. Instituten ska rapportera i rapporteringsvalutan och i väsentliga valutor. 7.5Regelverk för det finansiella systemet Som beskrivs i det föregående har det finansiella systemet stor sam- hällsekonomisk betydelse. Till detta kommer att finansiella företag är sårbara för störningar. Dessutom kan finansiell oro lätt spridas mellan olika aktörer på finansmarknaden. Vidare har inte företagen själva anledning att fullt ut beakta sin påverkan på andra finansiella företag och därmed de samhällsekonomiska konsekvenserna av sitt risktagande. Dessa omständigheter har motiverat att stater har beslutat om särskilda regelverk för att det finan- siella systemet ska kunna fullgöra sina grundläggande funktioner. Även andra hänsyn, t.ex. konsumentskydd, motiverar särreglering av finansiella företag.52 Det första skyddet mot finansiella kriser består av regler och till- syn som de finansiella företagen beaktar vid driften av sin löpande verksamhet. Ett viktigt mål med reglering och tillsyn är att säker- ställa att det finansiella systemet är tillräckligt motståndskraftigt mot störningar. Dessa åtgärder varken kan eller bör drivas så långt att problem och kriser aldrig kan uppkomma. Därför behövs även en 50Storleken på den tillgängliga finansieringen beräknas genom att skulder m.m. multipliceras med olika procentsatser som reflekterar hur tillförlitliga de bedöms vara som finansierings- källor . Förenklat reflekterar en procentsats på att finansier- ing förväntas vara tillgänglig medan reflekterar att den är osäker. 51Behovet av stabil finansiering beräknas genom att institutets tillgångar och exponeringar utanför balansräkningen multipliceras med bestämda procentsatser som tar hänsyn till till- gångarnas/exponeringarnas likviditetsegenskaper och återstående löptid . Förenklat reflekterar en procentsats på att tillgången måste finansieras fullt ut eftersom den är illikvid medan reflekterar att den är likvid och därför inte behöver räknas med. 52Insättningsgarantin är en viktig del av konsumentskyddet som den begränsar risken för uttagsanstormningar mot banker och därför också har betydelse för den finansiella stabi- liteten. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker krisberedskap och regler som ger förutsättningar för att på ett effek- tivt sätt hantera de kriser som ändå uppstår. De svenska förebyggande och krishanterande regelverken baserar sig på globala standarder som sedan omsatts i regelverk på EU-nivå och på nationell nivå. Dessa standarder och regelverk har setts över och skärpts efter den globala finanskrisen. Vid störningar i det finansiella systemet kan centralbanker behöva tillföra likviditet i form av likviditetsstöd till enskilda finansiella företag (nödkrediter), eller till det finansiella systemet för att mot- verka systemomfattande likviditetskriser. Vilka åtgärder som Riks- banken får vidta enligt gällande rätt och det övriga krishanterings- ramverket behandlas i kapitel 8. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker Akerlof, G. (1970), ”The market for ’lemons: Quality uncertainty and the market mechanism”, , vol 84, nr 3, s. 488–500. Aikman, D., J. Giese, S. Kapadia och M. McLeay (2018), ”Targeting financial stability: macroprudential or monetary policy?” Working paper nr 734, . , F. och D. Gale (2004), ”Financial intermediaries and markets”, Econometrica, vol 72, nr 4, s. 1023–1061. (2008), Principles for sound liquidity risk manage- ment and supervision, september, . Bertsch, C. och J. (2016), ”Revisiting the role of central banks as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och valutapolitik 2016:2, s. 89–158. Borio, C. (2000), ”Market liquidity and stress: selected issues and policy implications”, , november, . Borio, C. och H. (2012), ”Capital regulation, risk-taking and monetary policy: A missing link in the transmission mecha- nism?”, , vol 8, nr 4, 236–251. Braconier, H och S. (2017), ”Makrotillsynens roll i ”, Ekonomisk Debatt nr 4, s. 56–68. Caballero, R. J., E. Farhi och P-O. Gourinchas (2017), ”The safe assets shortage conundrum”, , vol 31, nr 3, s. 29–46. , D. W. och R. G. (2011), ”Fear of fire sales, illiquidity seeking, and credit freezes”, , vol 126, nr 2, s. 557–591. (2010), ”Nya föreskrifter om hantering av likvi- ditetsrisker för kreditinstitut och värdepappersbolag”, Beslutspro- memoria, FI Dnr 08-6765, . (2014), ”och finansiell stabilitet”, FI-Dnr 14-16747. (2017), ”Sårbarhetsindikatorer för likviditet”, FI-analys, nr 8, februari. Det finansiella systemets roll, funktioner och risker (2019), ”FI:s krav på likviditetstäckningskvot i enskilda valutor och syn på diversifiering av säkerställda obliga- tioner i likviditetsbufferten”, Promemoria, FI Dnr 19-5338, . Golec, P. och E. Perotti (2017), ”Safe assets: a review”, ECB Working paper nr 2035, . Goodhart, C. (1991), ”Are central banks necessary?”, i Capie, F. och G. (reds.) Unregulated banking: Chaos or order?, : Palgrave . (2016), ”The history and economics of safe assets”, NBER Working paper nr 22210. B. och G. Ordonez (2014), ”Collateral crises”, , vol 104, nr 2, s. 343–378. (2015), ”Understanding the role of debt in the finan- cial system”, BIS Working paper nr 479, . IMF (2018), World Economic Outlook, oktober. Mian, A. och A. Sufi (2014), House of Debt: How They (and You) Caused the Great Recession and How We Can Prevent It From Happening Again, : . , C. och J. (2011), ”Ett svenskt ramverk för makrotillsyn”, Penning och valutapolitik 2012:1, s. 40–80, Riks- banken. M. och K. Rogoff (2009), This time is different: Eight centuries of financial folly. SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. SOU 2014:52, Resolution – En ny metod för att hantera banker i kris. (2016), Between debt and the devil. Money, credit, and fixing global finance, : . För att undvika allvarliga störningar i det finansiella systemet är det viktigt att företagen i det finansiella systemet är tillräckligt motstånds- kraftiga mot störningar och att störningar som ändå uppkommer kan hanteras. Störningar kan drabba ett enskilt företag exempelvis till följd av svagheter i den egna verksamheten eller misstro mot den. Men det finansiella systemets funktionssätt kan också påverkas nega- tivt vid systemomfattande likviditetskriser, dvs. likviditetsstörningar inom det finansiella systemet som beror på att marknaden kärvar eller inte fungerar alls. Den senaste globala finanskrisen visade att det inte fanns något trovärdigt alternativ till konkurs – som inte involverade statligt stöd –för att hantera t.ex. en fallerande systemviktig bank. Det enda alternativet var att använda statliga medel för att stötta systemviktiga finansiella företag med kapital eller liknande åtgärder för att åter- ställa soliditeten. Avsaknaden av globala regler försvårade också han- teringen av koncerner med gränsöverskridande verksamhet. Denna ordning ansågs inte vara hållbar . antog () med stöd av G20 principer på global nivå för resolution.1 Resolution är ett särskilt förfarande för avveckling eller rekonstruktion av system- viktiga finansiella företag. De av G20 antagna principerna låg sedan 1FSB:s of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. G20 har därefter uppdaterat dessa principer, se FSB (2014). I G20 ingår , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . till grund för EU:s krishanteringsdirektiv från maj 2014.2 Ett av syf- tena med det direktivet är att minska användningen av statliga medel. Krishanteringsdirektivet innehåller bl.a. harmoniserade regler om: •resolution, som i införlivats genom bl.a. lagen (2015:1016) om resolution •förebyggande statligt stöd som införlivats genom bl.a. lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut •regler som syftar till att förstärka tillsynen över institut och under- lätta för tillsynsmyndigheterna att ingripa i ett tidigt skede, som införlivats genom bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansie- ringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. I är det som i egenskap av resolutions- myndighet ansvarar för resolution och som i egenskap av stödmyn- dighet ansvarar för förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. För att hantera systemomfattande likviditetskriser kan Riksgäldskonto- ret också besluta om repor av statspapper (återköpsavtal). Därutöver har en central roll som sista låneinstans genom att ge krediter. har med stöd av gällande rätt till- fört likviditet dels genom att ge en nödkredit till ett individuellt företag, dels till det finansiella systemet, för att motverka system- omfattande likviditetskriser. En beskrivning av vilka åtgärder som svenska och utländska myndigheter vidtog under den senaste globala krisen finns i Finans- kriskommitténs betänkande Att förebygga och hantera kriser (SOU 2013:6). I detta kapitel beskrivs först vilka roller som re- spektive har tilldelats och vilka åtgärder de får vidta när ett individuellt finansiellt företag får soliditets- eller likviditets- 2Europaparlamentets och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om änd- ring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012. problem (avsnitt 8.2). Även vissa av ingripande- åtgärder beskrivs närmare. Därefter behandlas den verktygslåda som re- spektive har för att hantera systemomfattande likviditets- kriser som drabbar det finansiella systemet (avsnitt 8.3). Avslutningsvis beskrivs behovet av internationellt samarbete mellan myndigheter samt vissa överenskommelser om nationellt och internationellt samarbete (avsnitten 8.4 och 8.5). 8.2Statliga åtgärder om ett individuellt företag får problem I detta avsnitt beskrivs vilka krishanteringsverktyg som finns till- gängliga när ett individuellt företag får problem. Sådana problem kan uppkomma av flera olika orsaker (se avsnitt 7.3). Inledningsvis beskrivs översiktligt vissa av de krisförebyggande åtgärder som kan vidta. Därefter beskrivs resol- utionsregelverket följt av en beskrivning av reglerna om förebygg- ande statligt stöd (verktyg). Avslutningsvis be- skrivs befogenhet att ge nödkrediter. Reglering och tillsyn utgör en viktig del i det krisförebyggande arbe- tet. Så länge företagen uppfyller verksamhetskraven bedrivs Finans- inspektionens tillsyn i huvudsak genom rapportering och tillsyn på plats. Exakt hur rapporteringen ser ut och vilka tillsynsåtgärder som löpande vidtas beror dock bl.a. på vilken typ av finansiellt företag det är fråga om. Om ett finansiellt företag inte kan uppfylla de verksamhetskrav som ställs på det ska ingripa. Det kan inspektio- nen göra t.ex. genom att förelägga företaget att ändra sin verksamhet på något sätt eller genom att öka sitt aktiekapital eller minska sina risker. får vidare bl.a. kräva att ledningen i ett före- tag byts ut eller förelägga en aktieägare att avyttra aktier i ett finan- siellt företag. Vilka ingripandeåtgärder kan vidta beror på vilken typ av företag det är fråga om, även om det också finns åtgärder som är gemensamma. EU:s krishanteringsdirektiv innehåller regler som syftar till att förstärka tillsynen över institut (dvs. banker och kreditmarknadsföre- tag och vissa värdepappersföretag) och underlätta för tillsynsmyndig- heterna att ingripa mot sådana institut i ett tidigt skede. Bestämmel- ser om detta finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Eftersom det finns samband mellan dessa bestämmelser och bestämmelserna om resolution och före- byggande statligt stöd, beskrivs de översiktligt i det följande.3 Tillsynsåtgärder mot institut enligt EU:s krishanteringsdirektiv Som ett led i införlivandet av EU:s krishanteringsdirektiv har insti- tuten ålagts att upprätta s.k. återhämtningsplaner. En återhämt- ningsplan är en plan som upprättas av ett identifiera åtgärder som institutet avser att vidta för att bevara eller återställa sin finansiella ställning och livskraft efter en betydande försämring av den finansiella situationen (1 kap. 5 § 30 och 37 lagen om bank- och finansieringsrörelse och 1 kap. 5 § lagen om värdepappersmark- naden). Återhämtningsplanerna granskas av in- om ramen för den löpande tillsynen. Om inte godtar återhämtningsplanen får inspektionen bl.a. förelägga institu- tet att göra förändringar i den. och kan under arbetets gång ges möjlighet att ha synpunkter på planernas utformning. När ett institut får problem kan det besluta att aktivera sin återhämtningsplan. Av EU:s krishanteringsdirektiv följer vidare vilka åtgärder för s.k. tidiga ingripanden som minst ska kunna vidta mot ett institut som överträder eller sannolikt kommer att överträda verksamhetskraven. Denna typ av åtgärder tillhör kategorin krisavvärjande åtgärder och vidtas som ett led i till- synen. Dit hör att kräva att ett instituts ledningsorgan ska genom- föra sådana åtgärder som anges i återhämtningsplanen eller att upp- 3De värdepappersbolag som avses definieras i 2 kap. 1 § lagen om resolution. datera återhämtningsplanen, kräva att institutets ledningsorgan ana- lyserar situationen och utformar ett åtgärdsprogram eller tar fram en skuldomläggningsplan. får också besluta att en styrelseledamot inte längre får vara ledamot. Om dessa och liknande ingripandeåtgärder inte är tillräckliga får besluta att tillsätta en eller flera tillfälliga för- valtare som kan träda i styrelsens och den verkställande direktörens ställe eller arbeta tillsammans med styrelsen och den verkställande direktören. Förvaltare får utses om det finns skäl att anta att institu- tet kan komma att bli föremål för ett resolutionsförfarande, förut- satt att någon av följande förutsättningar är uppfyllda: antingen att företagets finansiella situation har föranlett att ingripa enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse eller lagen om värdepappersmarknaden utan att den finansiella situationen väsent- ligen förbättras efter ingripandet och att inga andra åtgärder bedöms tillräckliga för att komma till rätta med situationen, eller att Finans- inspektionen har meddelat företaget en varning. I krishanteringsdirektivet används begreppet tidiga ingripanden för att beskriva åtgärder – inklusive tillsättande av särskild förvaltare –som tillsynsmyndigheten kan vidta.4 Regleringen av tidiga ingri- panden i krishanteringsdirektivet syftar till att ge tillsynsmyndig- heten möjlighet att förhindra en försämring av ett instituts finan- siella och ekonomiska situation innan någon annan utväg finns än att inleda ett resolutionsförfarande. Begreppet tidiga ingripanden an- vänds dock inte i svensk rätt utan där jämställs sådana ingripanden med andra tillsynsåtgärder som får besluta om.5 Europeiska bankmyndigheten () har beslutat om riktlinjer om faktorer som ska utlösa åtgärder för tidigt ingripande enligt artikel 27.4 i direktiv /59/EU (krishanteringsdirektivet).6 4Se artikel 27 i krishanteringsdirektivet. 5De åtgärder som räknas upp i krishanteringsdirektivet är inte alla helt nya för svensk rätt. Rätten att besluta att tillsätta en tillfällig förvaltare utgör dock en åtgärd som Finansinspek- tionen fått som ett led i införlivandet av krishanteringsdirektivet. 6EBA/GL/2015/03. Processen för tidiga ingripanden Enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värde- pappersmarknaden gäller en särskild process för sådana regelöverträ- delser som är så allvarliga att de kan leda till resolution. Enligt dessa ska underrätta och Riksban- ken när inspektionen har anledning att ingripa mot ett institut som gör sig skyldig till sådana regelöverträdelser som anges i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepappers- marknaden och överträdelserna är av sådan art eller omfattning att det finns skäl att anta att institutet kan komma att omfattas av ett resolutionsförfarande. ska då också lämna de uppgifter till som den myndigheten behöver för att förbereda sådana åtgärder som avses i lagen om resolution. För att en sådan underrättelseskyldighet ska utlösas fordras det inte något konkret ingripande från inspektionen utan det räcker med att inspektionen i sin tillsyn har konstaterat att grund för ingripande föreligger. Syftet är att resolutionsmyndigheten i ett tidigt skede ska kunna förbereda ett eventuellt resolutionsförfarande även om något konkret ingripande inte görs. får t.ex. kontakta potentiella köpare (prop. 2015/16:5 s. 901). Som exempel på andra åtgärder som i en sådan situation kan komma att vidtas av Finansin- spektionen eller kan nämnas nedskrivning eller konvertering av skuldinstrument (se nästa stycke), utseende av till- fällig förvaltare (se ovan) eller beslut om resolution (se avsnitt 8.2.3). När bedömer att det föreligger en sådan situation som beskrivs i föregående stycke, ska inspektionen även underrätta institutet, om inspektionen anser att en ökning av kapi- talet i institutet är nödvändig för att institutet inte ska fallera.7 Nedskrivning och konvertering utanför resolution En ytterligare åtgärd som får vidta är att besluta om s.k. nedskrivning eller konvertering utanför resolution. Ned- skrivning och konvertering utanför resolution har i svensk rätt be- traktats som en tillsynsåtgärd (prop. 2015/16:5 s. 328). 7Se 15 kap. 2 b och 2 c §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 2 b och 2 c §§ lagen om värdepappersmarknaden. Om ingriper mot ett institut ska ange att ingripandet är en krisavvärjande åtgärd. kan jämföras med ett tvångsackord beslutat av . Åtgärden innebär förenklat att beslutar att minska värdet på aktieägarnas aktier delvis eller helt (dvs. till noll) och att skriva ned och konvertera vissa efterställda skuldinstrument till aktier i sådan utsträckning att institutet återfår en tillräcklig kapitalstyrka. Huvudsyftet med en nedskrivning eller konvertering utanför resolution är att avhjälpa att företaget fallerar eller förhindra att det sannolikt kommer att fallera och därmed att undvika resolution (prop. 2015/16:5 s. 328). En förutsättning för att ska få besluta om ned- skrivning och konvertering utanför resolution är att Finansinspek- tionen bedömt att institutet8 fallerar eller sannolikt fallerar (se av- snitt 8.2.2), att åtgärden är nödvändig och tillräcklig för att avhjälpa eller förhindra fallissemang i institutet och att det inte finns alterna- tiva åtgärder9 som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller förhindra fallissemang.10 Beslutet ska föregås av en värdering motsvarande den som ska ske inför ett beslut om resolution respektive beslut om resolutionsåtgärder (se avsnitt 8.2.3). Nedskrivning och konvertering utanför resolution är en mindre ingripande åtgärd än resolution, bl.a. för att ägarna inte förlorar kon- trollen över banken. Åtgärden ska därför, om den anses tillräcklig, användas i första hand.