sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — av systemet med etableringslotsar visade Sibb- mark m.fl. (2016) att deltagarnas val i valfrihetssystemet med etable- ringslotsar styrdes av andra urvalskriterier än vad som var avsett. De arbetssökandes val av lots styrdes inte av chans till jobb, varken in- ledningsvis eller vid byten. De nyanlända efterfrågade och fick i stäl- let socialt och praktiskt stöd, varvid leverantörerna anpassade sig till deltagarnas efterfrågan för att få fler kunder. Forskarna framhåller att valet försvårades av att de arbetssökande inte kunde ta del av information om de olika leverantörernas tidigare resultat ge- nom exempelvis ett ratingsystem. 12.7Har användningen av externa utförare minskat kostnaderna för arbetsmarknadstjänsterna? En annan målsättning med att köpa arbetsmarknadstjänster av ex- terna utförare kan vara minska kostnaderna för verksamheten. För att en kostnadsbesparing ska uppstå krävs att summan av den ersätt- ning som utbetalas till de externa utförarna för att tillhandahålla en tjänst – tillsammans med de kostnader som uppstår i myndigheten för att köpa, använda och följa upp tjänsten – är lägre än myn- dighetens kostnader för att tillhandahålla tjänsten i egen regi. Att mäta hur det offentligas kostnader har påverkats av att tjänster köps Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi är dock förknippat med flera svårigheter. Dels kan det vara svårt att identifiera vilka kostnader som uppkommit till följd av förändringen och vilka kostnader som skulle ha tillkommit ändå. Dels kan det vara svårt att särskilja vad kostnaden för motsvarande verksamhet i offentlig regi är eller har varit. 12.7.1Forskning om privata och offentliga utförares kostnader Flera av de internationella studier av privata och offentliga utförare som beskrivs i tabell 12.11 innehåller någon form av kostnadsjämfö- relse. I vissa fall utgår jämförelsen från de privata respektive offentliga utförarnas ersättning/kostnad för att utföra tjänsten. I andra fall in- begriper jämförelsen även intäkter eller kostnadsbesparingar för det offentliga. Detta kan vara i form av att de deltagare som har fått arbete betalar in skatt eller att utbetalningen för arbetslöshetser- sättning till individen minskar. Kostnadsjämförelserna i dessa studier är inte enhetligt genom- förda och ger inte heller något entydigt svar på frågan. Fler studier kommer dock fram till att de privata utförarna kostar mer än de offentliga än vice versa. I flertalet av dessa studier påpekar dock författarna att kostnadsjämförelserna är svåra att utföra, med anled- ning av att den offentliga arbetsförmedlingens kostnader sällan finns redovisade på en tillräckligt detaljerad nivå. Av de svenska studier som beskrivs i tabell 12.11 innehåller endast två, mot bakgrund av samma anledning, en kostnadsjämförelse mellan Arbetsförmedlingen och de privata aktörerna. De två studierna uppskattar att kostna- derna för att utföra samma tjänst var liknande för intern och extern regi. Kravställningen för dessa verksamheter var också liknande oav- sett i vilken regi tjänsten utfördes. En jobbcoach skulle exempelvis ansvara för cirka 20 arbetssökande och insatsen skulle pågå . För att den offentliga kostnaden för att utföra verksamhet i intern respektive extern regi ska kunna jämföras finns dock ytter- ligare aspekter som behöver beaktas, vilket också framhålls av för- fattarna till de angivna studierna. För att avgöra om en kostnads- minskning har uppstått måste hänsyn även tas till de kostnader som tillkommer för att tillhandahålla en marknad för motsvarande tjäns- ter. I nästa avsnitt redovisas beräkningar av kostnaden per deltagare Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi för den verksamhet som Arbetsförmedlingen bedrev i extern regi , inklusive de kostnader som uppstod för att köpa och följa upp dessa tjänster. Transaktionskostnader finns på alla typer av marknader och avser de kostnader, utöver priset på en vara eller tjänst, som uppkommer i samband med köp och försäljning. Kostnaderna drivs av den tid och det arbete som både köpare och säljare måste lägga ned på att få till stånd och följa upp en affär. Trots att det internationellt funnits en trend att utkontraktera arbetsmarknadstjänster har få försök gjorts att beräkna storleken på de transaktionskostnader som krävs för att tillhandahålla en sådan marknad. Bruttle (2017) uppskattar att storleken på det offentligas trans- aktionskostnader för att köpa arbetsmarknadstjänster i och uppgick till av de totala kostna- derna per år.99 kommun har därutöver, på förfrågan från ut- redningen, beräknat kommunens transaktionskostnader för att till- handahålla arbetsmarknadstjänster. Enligt kommunen uppgick dessa kostnader till av de totala kostnaderna.100 Utifrån underlag från Arbetsförmedlingen har utredningen upp- skattat storleken på Arbetsförmedlingens transaktions-kostnader för att tillhandahålla arbetsmarknadstjänster i extern regi. Arbetsför- medlingens transaktionskostnader uppgick totalt till cirka 131 mil- joner kronor , vilket framgår av tabell 12.13. Det bör dock noteras att kostnader för arbetsförmedlarnas arbete med att använda och följa upp arbetsmarknadstjänster i extern regi inte ingår i tabellen, då dessa inte har kunnat beräknas på grund av att data saknas. 99Beräknat som transaktionskostnadernas andel av den utbetalda ersättningen för tjänsterna plus myndighetens transaktionskostnader. För är kostnaderna ett genomsnitt för perioden –2001, medan det för utgår från ett enskilt år, 2003. För Stor- del, som också länge har haft en stor marknad för arbetsmarknadstjänster, saknas motsvarande information och därmed möjlighet att beräkna transaktionskostnaderna. 100Nackas kostnader för att auktorisera, utbetala ersättning till och följa upp och kontrollera leverantörerna uppgick till . Detta motsvarar av den totala kostnaden, beräknat som 4,5 mnkr/(+ 4,5 mnkr). För mer info om kommuns arbetsmarknadstjänster, se bilaga 1 till kapitel 13. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regiSOU 2019:3 Tabell 12.13 Arbetsförmedlingens transaktionskostnader, 2017 Total kostnad inkl. OH-kostnad Utredningens beräkningar utifrån underlag från Arbetsförmedlingen. *OH-kostnadstillägg på , för mer information om OH -kostnader se avsnitt 12.7.4. Arbetsförmedlingens transaktionskostnader på central nivå utgår från den personal som på myndighetens huvudkontor har arbetsupp- gifter som kan hänföras till arbetet med att tillhandahålla arbets- marknadstjänster i extern regi.101 Detta inkluderar personal som arbetar med att köpa arbetsmarknadstjänster, hantera eventuella överprövningar och utfärda sanktioner mot leverantörer vid brister i avtalsefterlevnad. Här ingår också den personal som på central nivå arbetar med marknadsanalyser samt uppföljning, kontroll av leve- rantörer och dialoger med leverantörer. Vidare ingår också kostna- der för den personal som arbetar med att tillhandahålla it-lösningar i form av bland annat det webbstöd som används för kommunikation mellan Arbetsförmedlingen och leverantörerna. Kostnader för att utbetala ersättning till leverantörerna och de övriga externa ut- förarna ingår däremot inte, i likhet med vissa övriga kostnader.102 Arbetsförmedlingens transaktionskostnader på marknadsområdes- nivå utgörs av kostnaden för den personal som arbetar som leveran- törsuppföljare, vilka har särskilt ansvar för att utveckla och följa upp myndighetens leverantörer och avtal inom ramen för respektive marknadsområde. Det arbete som utförs av myndighetens leveran- törsuppföljare inkluderar hantering av klagomål från arbetssökande, dialog med och uppföljning av leverantörer, samt information och stöd till arbetsförmedlare i hur de upphandlade tjänsterna kan an- 101Arbetsförmedlingen uppskattar i en inlaga till utredningen att myndig- hetens transaktionskostnader på central nivå uppgår till mellan 50–. Utred- ningen har i beräkningarna utgått från en kostnad på . 102I Arbetsförmedlingens uppskattning av kostnader har direkta kostnader för infrastruktur för systemfunktionaliteter för hantering av externa tjänster, så som serverkostnader, inte in- kluderats. Däremot ingår kostnad för personal som arbetar med förvaltning och utveckling av systemfunktionaliteter. Arbetsförmedlingen har inte heller inkluderat direkta kostnader av engångskaraktär, t.ex. externa konsulter för stöd i domstolsärenden. Kostnader för att utbetala ersättning till leverantörerna har vidare exkluderats av Arbetsförmedlingen. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Utredningen uppskattar utifrån uppgifter från Arbetsför- medlingen att arbetsuppgiften motsvarar 3–5 årsarbetskrafter per marknadsområde, vilket motsvarar en årlig kostnad på totalt mellan 20–. Utredningen har i beräkningarna utgått från en kostnad om . Arbetsförmedlingens transaktionskostnader motsvarar cirka 2 pro- cent av myndighetens totala kostnad för att tillhandahålla arbets- marknadstjänster i extern regi.103 Detta är en betydligt lägre andel än de uppskattningar som har gjorts av transaktionskostna- derna i , samt kommun. En förklaring till detta kan vara att en stor del av ansvaret för att följa upp de externa tjänsterna och leverantörerna ligger på arbets- förmedlarna, vilket framgår av avsnitt 12.5.2. Det finns dock ingen möjlighet att beräkna transaktionskostnader för det arbete som ut- förs av arbetsförmedlarna, då information i form av exempelvis tidsredovisning av denna typ av arbetsuppgifter saknas. Arbetsför- medlingen (2013) har tidigare framhållit att marknaden för arbets- marknadstjänster har inneburit ett omfattande administrativt arbete för både arbetsförmedlarna och leverantörerna, för att säkerställa att såväl leverantörerna som de arbetssökande uppfyller sina åtaganden. (2009) har i likhet med detta påpekat att den admi- nistrativa bördan för Arbetsförmedlingens handläggare ökade när myndigheten började använda externa utförare av arbetsförmed- lingstjänster, så kallade kompletterande aktörer. Transaktionskostnader uppstår även hos de externa utförarna. I utredningens enkät till leverantörer av Stöd och matchning uppger handledarna att de i genomsnitt ägnar över en femtedel av sin totala tid med respektive deltagare i tjänsten åt att uppfylla Arbetsför- medlingens krav på dokumentation.104 Arbetsförmedlingen ställer exempelvis krav på att leverantörerna ska skicka in en övergripande planering för varje deltagare och därutöver upprätta veckovisa sche- man, samt rapportera varje deltagares närvaro och frånvaro. av handledarna uppger att minskade krav på dokumen- tation skulle förbättra deras förutsättningar att stärka deltagarnas ställning på arbetsmarknaden. 103Beräknat som myndighetens transaktionskostnader dividerat i kostnaden för externa tjänster plus transaktionskostnader =131 / (5790 + 131). 104Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 1 till detta kapitel. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Dokumentationen förmedlas från leverantörerna till Arbetsför- medlingen genom ett webbverktyg som skapats särskilt för ända- målet. Nästan hälften av de verksamhetsansvariga chefer som besvarat utredningens enkät till leverantörer av Stöd och matchning uppger dock att de köper ett externt webbverktyg för att underlätta an- vändningen av Arbetsförmedlingens webbverktyg. Därutöver upp- ger av dessa chefer att de köper konsulttjänster för att underlätta administration av deltagarna i tjänsten. I den mån ovanstående uppgifter ger en korrekt bild innebär det att en betydande del av leverantörsersättningen går åt till att finan- siera leverantörernas transaktionskostnader, vilket innebär en mot- svarande minskning i deras möjligheter att stödja och matcha del- tagarna i tjänsten. Därutöver krävs att Arbetsförmedlingen hanterar den dokumentation som leverantörerna skickar till myndigheten, i form av att godkänna denna eller vid behov utreda eventuella oklar- heter. Arbetsförmedlingens arbete med detta påverkar det offent- ligas totala kostnader för de arbetsmarknadstjänster som ges genom externa utförare. Arbetsförmedlingens transaktions-kostnader för det arbete som utförs av arbetsförmedlarna har dock, som tidigare nämnts, inte kunnat beräknas på grund av att data saknas. 12.7.3Kostnad per deltagare för verksamhet i extern regi köpte Arbetsförmedlingen arbetsmarknadstjänster från externa utförare för . Av den totala ersätt- ningen gick till externa utförare av de fyra tjänster som redovisas i tabell 12.14. I tabellen har månadskostnaden per tjänst och deltagare beräknats utifrån det genomsnittliga deltagarantalet i tjänsten. 2procent har tillförts den beräknade kostnaden för respektive tjänst, vilket motsvarar Arbetsförmedlingens genomsnittliga kostnad för att köpa och följa upp arbetsmarknadstjänster i extern regi (se av- snitt 12.7.2). Av tabellen framgår att den genomsnittliga månads- kostnaden per deltagare sträcker sig från för Stöd och matchning till nära för arbetsmarknadsutbild- ningarna.105 105Arbetsmarknadsutbildningarna och de förberedande utbildningarna och innehåller flera olika utbildningar vars kostnader i hög utsträckning skiljer sig åt. SOU 2019:3Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi Tabell 12.14 Kostnad per deltagare och tjänst i extern regi, 2017 Källa: Uppgifter om leverantörsersättning från Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Uppgifter om genomsnittligt deltagarantal från Arbetsförmedlingens Korta fakta om upphandlade arbetsförmedlingstjänster 2017. *Ett transaktionskostnadstillägg om har inkluderats i den beräknade månadskostnaden (se avsnitt 12.7.2). Månadskostnaderna har avrundats till närmsta tiotal. 12.7.4Kostnader per deltagare för verksamhet i intern regi Möjligheterna att jämföra kostnader för arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi har ökat i och med att Arbetsförmedlingen i sin årsredovisning redovisar hur myndighetens personal fördelar sin tid. Redovisningen utgår från en indelning i sju så kallade prestationer som ska motsvara Arbetsförmedlingens hu- vudsakliga uppgifter utifrån myndighetens instruktion.106 Utredningen har, med utgångspunkt i Arbetsförmedlingens pre- stationsredovisning, beräknat den genomsnittliga kostnaden per del- tagare för arbetsmarknadstjänster i intern regi. Av myndighetens prestationsredovisning framgår att tre av myndighetens prestationer utgörs av att tillhandahålla stöd direkt till arbetsgivare och arbets- sökande: rekryteringstjänster till arbetsgivare, tjänster för att söka arbete och rustande/stärkande insatser. Utredningen bedömer att övriga prestationer endera innebär myndighetsutövning eller är av allmän karaktär. Totalt motsvarade dessa tre prestationer cirka 43 pro- cent av de totala personalresurserna. Den procentuella andelen av personalens tid har omräknats till motsvarande andel av myndig- hetens totala personalkostnader enligt resultaträkning i Arbetsför- medlingens årsredovisning, vilket motsvarar . Ett OH-kostnadstillägg om har därefter tillförts för att 106Redovisningen har genomförts genom att chefer för respektive sektion på Arbetsförmed- lingen har fördelat sina tillgängliga personalresurser (anställda minus frånvaro) på någon av de sju prestationerna. Resultaten från sektionerna har sedan summerats stegvis upp till myndig- hetsnivå. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi täcka kostnader för bland annat lokaler, it och ledning.107 Den totala kostnaden för verksamheten i egen regi beräknas utifrån detta till- vägagångssätt uppgå till . Arbetsförmedlingen saknar information om hur många arbets- sökande som har tagit del av de olika prestationerna. De beräkningar som redovisas i tabell 12.15 baseras därför på ett antal antaganden. Dessa antaganden beskrivs mer utförligt i bilaga 3 till kapitlet. Uti- från dessa antaganden uppskattas månadskostnaden för Arbetsför- medlingens arbete med arbetssökande som inte bedöms ha en utsatt ställning till , medan kostnaden för arbetssökande som bedöms ha en utsatt ställning uppskattas till . Tabell 12.15 Kostnad per deltagare och tjänst (prestation) i Arbetsförmedlingens regi, 2017 Tjänster för att söka arbete Rustande/stärkande insatser Källa: Utredningens beräkningar utifrån uppgifter i Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. *Inklusive ett OH-kostnadstillägg på . För Rekryteringstjänster till arbetsgivare och Tjänster för att söka arbete baseras beräkningarna på 641 000 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genomsnitt 2017. För Rustande/stärkande insatser baseras beräkningarna på 272 00 personer, vilket motsvarar antalet inskrivna arbetssökande i genom snitt 2017 som Arbetsförmedlingen bedömde hade en utsatt ställning. Mer information om de antaganden som beräkningarna bygger på finns i bilaga 3. Månadskostnaderna har avrund ats till närmsta tiotal. Beräkningarna bör tolkas med försiktighet då de innehåller en rela- tivt hög grad av osäkerhet. Dels på grund av att Arbetsförmedlingens prestationsredovisning utgör en grov skattning av förhållandet mell- an olika arbetsuppgifter. Dels på grund av att det saknas uppgifter om hur många arbetssökande som tagit del av myndighetens arbete 107Arbetsförmedlingen använder vid interndebitering ett OH-kostnadstillägg om , varav utgörs av kostnader för huvudkontoret, och av övriga OH-kostnader. Utredningen har inte inkluderat OH-kostnader för Arbetsförmedlingens huvudkontor i beräkningarna, i syfte att den totala kostnaden för verksamhet i intern respek- tive extern regi i så hög utsträckning som möjligt ska kunna jämföras. Storleken på OH-kost- naden motsvarar den schablon som används i beräkningsverktyg Regelräk- naren (). I socialfondsprojekt används en schablon för OH-kostnader på . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi utifrån de redovisade prestationerna och beräkningarna, mot bak- grund av detta, bygger på ett antal antaganden. Därtill att det inte är tydligt i vilken utsträckning prestationerna i praktiken består av arbete med att utföra arbetsmarknadstjänster, och i vilken utsträckning de utgörs av andra typer av uppgifter, så- som att upprätta planer och utbetala ersättning. De volymuppgifter som Arbetsförmedlingen redovisar för insatser inom etableringen be- står exempelvis enbart av att upprätta etableringsplaner och utbetala ersättning till deltagarna. För de så kallade förstärkta förmedlings- insatserna, som ingår i prestationen rustande/stärkande insatser, saknar Arbetsförmedlingen helt och hållet statistik. Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingens kostnader för att utföra arbets- marknadstjänster i intern regi låg någonstans mellan 3,2 och 4,2 mil- jarder kronor . 12.7.5Att beakta vid kostnadsjämförelser mellan intern och extern regi Den månatliga kostnaden per deltagare är betydligt högre för de arbetsmarknadstjänster som utförs i extern regi jämfört med de som utförs av Arbetsförmedlingen internt, vilket framgår av tabell 12.14 och 12.15. Den verksamhet som utförs i intern respektive extern regi skiljer sig dock helt eller delvis åt. Detta gäller i synnerhet arbets- marknadsutbildningarna, där liknande verksamhet överhuvudtaget inte utförs i Arbetsförmedlingens regi. En tjänst i extern regi som i relativt hög utsträckning motsvarar Arbetsförmedlingens verksam- het är Stöd och matchning, för vilken månadskostnaden är nästan fem gånger högre än den uppskattade månadskostnaden för Arbets- förmedlingens arbete med en inskriven arbetslös med utsatt ställ- ning.108 En förklaring till detta är att andra, betydligt högre krav, ställs på leverantörerna av Stöd och matchning än på Arbetsförmed- lingens verksamhet i egen regi. 108Utöver Stöd och matchning köper Arbetsförmedlingen även Introduktion till arbete, som har samma eller liknande målgrupp och syfte som myndighetens arbete i egen regi (). Därutöver finns det vissa förberedande utbildningar som liknar Arbetsförmedlingens beskrivning av de s.k. förstärkta förmedlingsinsatserna. Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi För en handledare som arbetar hos en leverantör av Stöd och matchning gäller exempelvis att en handlingsplan för de arbetssök- ande ska upprättas , i stället som de offent- liga arbetsförmedlarna har på sig. Leverantörerna ska därutöver säkerställa att varje arbetssökande får två timmars individuellt möte med en examinerad studie- och yrkesvägledare. Därtill ska de arbets- sökande enligt avtal få 30–45 minuters individuellt samtal samt 4–20 timmars aktiviteter som anordnas av leveran- tören, beroende på vilket spår den arbetssökande befinner sig i och hur länge hen varit hos leverantören. Liknande krav saknas för den verksamhet som Arbetsförmedlingens bedriver i egen regi. Det faktum att månadskostnaden för Arbetsförmedlingens verk- samhet per deltagare och månad är låg, innebär att den tid som kan ägnas åt att stödja, matcha och rusta arbetssökande borde vara be- gränsad. I en studie för IFAU visar Liljeberg och (2017) att arbetssökande, efter den månad de blivit inskrivna vid , endast träffar en arbetsförmedlare ungefär en gång i kvartalet, och att denna mötesfrekvens därutöver till viss del minskar med den arbetssökandes tid i arbetslöshet. Under den totala tid som en arbetsförmedlare kan avsätta till en enskild arbetssökande ska arbetsförmedlaren bland annat hinna uppdatera den arbetssökandes handlingsplan och säkerställa att den arbetssökande står till arbets- marknadens förfogande, vilket innefattar att granska den arbetssökandes aktivitetsrapport. En förklaring till att kostnaden per deltagare för verksamhet i intern och extern regi skiljer sig åt skulle mot bakgrund av detta kunna vara att Arbetsförmedlingens verksamhet i huvudsak består av att administrera, planera och kontrollera de arbetssökandes aktivi- teter – snarare än att stödja, matcha och rusta dem för att komma i arbete eller utbildning. Utifrån de möten och studiebesök som utredningen har genomfört med ett stort antal lokala arbetsför- medlingskontor kan utredningen konstatera att omfattningen av och inriktningen på det arbete som Arbetsförmedlingen gör i egen regi varierar, men att detta arbete i de flesta fall verkar vara av begränsad karaktär. Det som talar mot denna förklaring är att Arbetsförmedlingen, i bland annat sin årsredovisning samt i inlaga till utredningen109, fram- håller att myndighetens arbete med förstärkta förmedlingsinsatser 109E-post från Arbetsförmedlingen . Fördjupning: Arbetsmarknadstjänster i extern regi utgör en stor och viktig del av det arbete som myndigheten utför i egen regi. Arbetsförmedlingen saknar dock tidsredovisning eller annan statistik som visar på omfattningen av detta arbete. Den högre månadsersättningen per individ medför oavsett större möjligheter för de externa utförarna att ge individuellt stöd till de arbetssökande och att arbeta med matchning mot arbetsgivare, i jämförelse med den tid arbetsförmedlarna kan avsätta till varje arbetssökande. En förutsättning för detta är dock att den största delen av leverantörernas ersättning går åt till att stödja, matcha och rusta deltagaren, medan en begränsad del går åt till annat arbete, såsom att marknadsföra sig eller att hantera de krav på dokumen- tation som ställs av Arbetsförmedlingen. I utredningens enkät till leverantörerna av Stöd och matchning uppger dessa att cirka en femte- del av deras tid går åt till att möta Arbetsförmedlingens krav på dokumentation, därutöver tillkommer kostnader för att underlätta användningen av Arbetsförmedlingens webbverktyg genom vilket denna dokumentation hanteras, vilket också behöver finansieras genom den ersättning per deltagare som de erhåller. 12.7.6Uppdaterad kostnadsjämförelse för coacher I en studie för IFAU uppskattade Liljeberg m.fl. (2012) kostnaden för coachningsinsatser i intern respektive extern regi.