sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverk- samhet som då ska bedrivas, dvs. av civila myndigheter, Försvars- makten och andra. Totalförsvar består av militär verksamhet (mili- tärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Civilt försvar är således en del av den verksamhet som drivs för att förbereda för krig. 1Den nedan beskrivna lag bygger på den tidsbegränsade lagen (1939:895) angående rätt för Konungen att meddela särskilda bestämmelser om sedelutgivning och bank- rörelse m.m. och den därpå följande lagen (1940:437) angående utövande under vissa utom- ordentliga förhållanden av fullmäktige i och fullmäktige i till- kommande befogenheter. 2Regeringsbeslut (B) ang. föreskrifter för statsmyndigheternas redovisning och revision under krigsförhållanden torde inte vara tillämpligt på eller andra myndig- heter under . 3Riksbanken (2016). Krisberedskap och höjd beredskap Vid höjd beredskap ska även de enskilda organisationer och före- tag som enligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvän- diga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldigheter. Näringsidkare är skyldiga att på begäran av den myndighet som regeringen bestämmer (totalförsvarsmyndighet) delta i totalförsvarsplaneringen enligt bestämmelserna i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. De är också skyldiga att lämna vissa uppgifter till vissa myndigheter, däribland (se 2 § samma lag och 1 § förordningen [1982:1005] om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen). Kommittén ska, enligt kommittédirektiven, ta sin utgångspunkt i bl.a. betänkandet Stärkt krisberedskap i det centrala betalnings- systemet (SOU 2011:78) och regeringens beslut om att en samman- hängande planering för totalförsvaret ska återupptas.4 Betänkandet innehöll ett förslag till en ny lag om krisberedskap i det centrala be- talningssystemet. Den nya lagen var avsedd att gälla för såväl Riks- banken som för vissa privata företag som driver system inom den finansiella infrastrukturen, i vart fall företag som ägnar sig åt clearing och avveckling av finansiella transaktioner. Såvitt framgår av betänk- andet var lagen inte avsedd att tillämpas på banker. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga om en s.k. e-krona ska införas eller inte. Med betalningsmedel avses i detta kapitel såväl kontanter som andra betalningsmedel för allmänheten, dvs. inte centralbankspengar som endast är tillgängliga för vissa finansiella företag. I samhällsekonomin genomförs betalningar i en mängd olika former, med olika belopp och för en rad olika ändamål. Allmänheten betalar i handeln för livsmedel, drivmedel, läkemedel, kläder, husgeråd, möbler etc. med kort (bank- eller kreditkort) eller kontanter. 2014/15:109, Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020. Krisberedskap och höjd beredskap bankkort, eller med ett annat ord debetkort, används debiteras kort- innehavarens bankkonto direkt. Vid ett köp med kreditkort ges kort- innehavaren en kredit och får således på sig att betala köpesumman, med eller utan tillägg av ränta. Köp av varor och tjänster görs också i allt större utsträckning via internet. Sådana köp betalas med kort eller med någon annan form av kontobetalning. På hotell, restauranger och kaféer används i regel kort eller kontanter som betalningsmedel. Privatpersoner kan betala varandra med kontanter eller i allt högre utsträckning via betaltjäns- ten Swish. Swish kan också användas mellan en privatperson och ett företag, såväl i fysiska butiker som på internet. Därutöver finns det andra betalappar som det går att betala med i olika sammanhang. Sällanköpsvaror som hushållsmaskiner eller bilar betalas oftast ge- nom överföringar mellan köparens och säljarens bankkonton.5 Skatt (och återbäring av skatt) och andra transfereringar till eller från myndigheter, dvs. pensioner, studiebidrag, försörjningsstöd, sjukersättning etc., betalas i regel elektroniskt via kontoöverföringar mellan berörd myndighet och den aktuella personen. Räkningar för boende, el, försäkringar etc. betalas numera i regel genom registre- ring i den aktuella internetbanken och överförs därefter via bankgiro eller Plusgiro. Nästan alla bankkort (debetkort) i är anslutna till betal- ningsnätverken Visa eller . Betalningar med kort kan i all- mänhet bara genomföras om betalningsterminaler är online. Off- line-betalningar, dvs. betalningar utan tillgång till en internetupp- koppling, kan bara genomföras i starkt begränsad omfattning. En anledning är att betalningsterminaler i regel bara har kapacitet att hantera en begränsad mängd transaktioner off-line. En annan be- gränsande faktor är att de inblandade aktörerna inte vill ta den kre- ditrisk som uppstår i ett off-line-läge. Vissa kort kan därför inte användas för betalningar off-line. För de kort som får användas off- line tillåter kortutgivarna och kortinlösarna i regel bara en begränsad mängd transaktioner eller ett maxbelopp. I viss utsträckning förekommer det att statliga myndigheter betalar ut transfereringar via s.k. förbetalda kort.6 I sådana fall finns ett visst tillgodohavande registrerat på det aktuella kortet, som 5För en analys av den svenska betalningsmarknaden, se kommitténs delbetänkande (SOU 2018:42), s. 73 och 84. 6Se (2017). Krisberedskap och höjd beredskap skickas till betalningsmottagaren. Denne kan därefter använda kor- tet för alla typer av betalningar och för att ta ut kontanter. Som framhålls i avsnitt 34.1 har kontanter en rad unika egenskaper som gör dem särskilt användbara vid t.ex. höjd beredskap. Kontant- ernas fysiska form möjliggör en omedelbar och slutlig reglering av en skuld utan några elektroniska system, clearingorganisationer eller andra slags mellanhänder. Någon kontoföring och clearing krävs inte. Formen möjliggör också att kontanter enkelt kan transporteras och lagras på en mängd platser, även när någon el inte finns att tillgå. I samband med arbetet med att stärka säkerheten och stabiliteten i den finansiella infrastrukturen generellt sett har olika kategorier av risker i de berörda företagens verksamhet identifierats. I stora drag kan dessa kategorier beskrivas som finansiella risker och operativa risker. Framför allt de finansiella och operativa riskerna är av bety- delse för detta betänkande. Detta kapitel avser dock operativa risker. Vissa finansiella risker, främst likviditetsrisker, beskrivs bl.a. i av- snitten 7.3 och 7.4. Till kategorin operativa risker kan risker av skilda slag hänföras. Hit hör bl.a. den s.k. mänskliga faktorn, dvs. att någon person som opererar inom t.ex. ett betalningssystem gör fel eller medvetet mani- pulerar systemet på något sätt. Även hot från personer utanför syste- met kan betecknas som operativa risker. Det kan också röra sig om avbrott i elförsörjning, elektronisk kommunikation m.m. Den bak- omliggande orsaken kan vara tekniska fel, men kan också bero på t.ex. väderförhållanden, naturkatastrofer, sabotage eller medvetna intrång i byggnader eller system, t.ex. genom cyberangrepp. Opera- tiva risker kan realiseras utan samband med något avsiktligt angrepp på infrastrukturen i fråga. Att t.ex. tekniska system inte fungerar kan dock bero på intrång eller sabotage. Krisberedskap och höjd beredskap 35.2.2Sårbarheter i den finansiella infrastrukturen Samverkansorganet FSPOS (Finansiella Sektorns Privat-Offentliga Samverkansgrupp) har berört en rad omständigheter som innebär att den finansiella infrastrukturen är av särskild betydelse för samhällets krisberedskap.7 •Den finansiella sektorn hanterar ett stort antal trans- aktioner som i många fall även är beroende av varandra i form av att de sker i sekvens eller simultant. •De flesta av sektorns aktörer är anslutna till samma betalnings- system, vilket både skapar en nätverkseffekt och ett starkt infra- strukturmässigt beroende. Det innebär att eventuella störningar eller medvetna attacker kan få stora konsekvenser för sektorn som helhet. •Koncentrationen till ett fåtal aktörer och system är ofta en för- utsättning för att säkerställa kvalitet och täckningsgrad i viktiga funktioner och tjänster. Det skapar också en tydlighet jämfört med om ett större antal organisationer eller system skulle använ- das. Vidare medför det stordriftsfördelar såsom lägre kostnader. Det bör påpekas att ett beroende av ett fåtal aktörer och system kan medföra sårbarheter. •Den finansiella sektorn är teknikintensiv, med många och kom- plexa it-beroenden. •För att garantera enskilda individers och utsatta gruppers försörj- ningstrygghet behöver de finansiella systemen kunna fungera även under stark påfrestning. Utöver vad som anförs ovan bör det också framhållas att den finan- siella infrastrukturen också är förenad med affärsrisker, dvs. risker i fråga om lönsamhet m.m., eftersom den i stor utsträckning drivs av privata företag. Den är också förenad med anseenderisker, vilket bl.a. kan aktualiseras om ett finansiellt företag inte följer gällande regel- verk. 7FSPOS (2017) s. 9 och 10. Krisberedskap och höjd beredskap 35.2.3Finansiella och konventionella kriser Vanligtvis är det rörelseregleringen för ett visst finansiellt företag som reglerar vad företaget i fråga ska göra för att undvika att risker realiseras och orsakar en kris i det aktuella företagets verksamhet. Det gäller i synnerhet finansiella kriser till följd av t.ex. likviditets- brist. Störningar som drabbar finansiella företag kan dock påverka sam- hället och realekonomin i stort, särskilt om störningarna sprider sig till flera finansiella företag. Detta gäller särskilt om störningarna drabbar de företag som tillhandahåller en gemensam infrastruktur för det finansiella systemet, dvs. framför allt clearingorganisationer, centrala motparter och värdepapperscentraler. Exempelvis kan pro- blem med att genomföra betalningar i t.ex. Bankgirosystemet leda till svårigheter vad gäller att betala löner och andra likviditetspro- blem och uteblivna leveranser för företag. En s.k. konventionell kris, dvs. en kris till följd av att operativa risker realiseras, kan under vissa förutsättningar leda till en finansiell kris. Det kan nämnas att ett sådant scenario var föremål för en sam- verkansövning 2008 (SAMÖ 2008) i den dåvarande Krisberedskaps- myndighetens regi. Ett tjugotal myndigheter och organisationer deltog. Övningsscenariot var en organiserad it-attack mot det finan- siella systemet, med risk för förtroendekris som följd. Även CPSS- Iosco (se avsnitt 21.3) har berört detta samband. I dess PFMI anförs t.ex. att driftstörningar kan utgöra ett systemhot.8 Ett annat exempel på sambandet mellan operativa risker och finan- siella kriser är de iakttagelser som har gjort i fråga om VPC-systemet hos . har anfört att VPC-systemet bör bytas ut eftersom det är gam- malt och inflexibelt och att riskerna med att behålla det ökar . Enligt är den operativa risken i den finansiella infra- strukturen som helhet förhöjd till dess att har bytt ut VPC-systemet.9 bedömer att störningar i funk- tionen för värdepappersavveckling som varar än någon dag kan få långtgående konsekvenser för många aktörer i den svenska ekonomin. Ett driftstopp i VPC-systemet skulle kunna leda till be- tydande likviditetsstörningar för både banker och andra infrastruk- 8CPSS-Iosco (2012), s. 94. 9Se bl.a. (2017), s. 10 och 11. Krisberedskap och höjd beredskap Det skulle enligt sannolikt även innebära att marknader för handel med värdepapper och derivat skulle få svårt att fungera och att möjligheterna att pantsätta värdepapper skulle mins- ka markant. För skulle det innebära svårigheter att ge- nomföra penningpolitiken eftersom pantsättning av värdepapper för penningpolitiska transaktioner görs i VPC-systemet. Utöver iakttagelser om ett tillfälligt driftstopp i VPC- systemet kan det tilläggas att en mer bestående störning i detta sy- stem sannolikt skulle få synnerligen allvarliga konsekvenser för sam- hällsekonomin i stort. Detta med tanke på att ägandeförhållanden m.m.avseende finansiella instrument till ett marknadsvärde som 2019 motsvarade finns registrerade där.10 Försvarsberedningen har också berört en s.k. gråzonsproblema- tik, dvs. att det finns ett gränsområde mellan krig och fred.11 Typiska antagonistiska hot mot vår säkerhet kan enligt Försvarsberedningen vara krig, påverkanskampanjer och informationskrigföring, nät- verksattacker inom cyberområdet och terrorism. Därutöver finns det enligt beredningen en rad andra utmaningar och hot mot vår säker- het som kan ha både antagonistiska och icke-antagonistiska inslag såsom organiserad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden och ekonomiska kriser.12 Antagonistiska inslag kan således förekom- ma även då höjd beredskap inte råder. I detta kapitel berörs kriser som inte har ett finansiellt ursprung, dvs. som är kopplade till operativa risker i vid mening. När det gäller den s.k. kontantkedjan finns det anledning att skilja på problem som beror på å ena sidan ekonomiska, marknadsmässiga eller företagsspecifika faktorer på kontantmarknaden13 och å andra sidan operativa störningar som beror på t.ex. naturkatastrofer under fredstida kriser eller riktade angrepp vid krig (operativa risker). Efterfrågan på kontanter kan antas öka kraftigt vid krig, vilket ställer särskilda krav på tillverkningskapacitet och lagring. 10Ds 2015:2, s. 241. 11Försvarsberedningen (2017), s. 65–68. 12Ibid., s. 15. 13För en diskussion om affärsrisker, se kommitténs delbetänkande SOU 2018:42, s. 96–98. Krisberedskap och höjd beredskap skild fråga är hur kontanterna kan distribueras till allmänheten på ett effektivt och säkert sätt. Lagring av kontanter kan behöva ske i större skala och mer decentraliserat än annars, vilket kan vara förenat med säkerhetsproblem. För en enskild person kan kontanter visserligen vara ett alternativ till elektroniska betalningar, men kontantkedjan saknar inte berö- ringspunkter till elektroniska betalningssystem. Bland annat betalar bankerna för kontanter via RIX-systemet. Det bör också understry- kas att tillgången till kontanter i hög grad är beroende av en funge- rande elförsörjning och en tillgång till bankernas egna it-system som möjliggör en kontroll av kontoställningen. Det skulle visserligen vara möjligt att ha uttagsautomater i drift utan en fungerande uppkoppling till bankernas it-system, men detta förutsätter både tekniska förändringar och att någon tar på sig kre- ditrisken för uttag som sker utan täckning. 35.3Gällande rätt och tidigare ansvarsfördelning 35.3.1Ansvaret för beredskapsplaneringen inom det finansiella systemet Under det fanns en ordning med särskilt utpekade krigs- viktiga företag, s.k. K-företag, och en mer omfattande reglering av näringslivets roll i totalförsvaret jämfört med . För att klassifi- ceras som krigsviktigt krävdes att det aktuella företagets produktion av varor och tjänster var av största vikt för totalförsvaret. K-företa- gen skulle prioriteras från produktionssynpunkt. Genom denna ord- ning skulle viss krigsviktig produktion av varor och tjänster säker- ställas. gäller i stället att bevakningsansvariga myndigheter (se vidare nedan) ska träffa avtal med företag om att dessa ska till- handahålla varor och tjänster bl.a. under krig (2 § förordningen [1992:390] om förberedelser för leverans av varor och tjänster). Imitten av fanns cirka 11 000 K-företag.14 Bland de finan- siella företag som var K-företag fanns nästan alla dåvarande bankaktiebolag, de flesta sparbanker, och de företag som benämns respektive . 14SOU 1995:125, s. 48. Krisberedskap och höjd beredskap hade ett omfattande ansvar för beredskapsfrågor inom det finansiella systemet. Riks- banken hade då ansvaret för planeringen av beredskapen på bank- och betalningsväsendets område (30 § andra stycket riksbankslagen i dess lydelse före ). Denna ansvarsfördelning här- rörde från ett riksdagsbeslut vid 1984/rörande led- ningen av de civila delarna av totalförsvaret.15 Totalförsvarets civila delar skulle indelas i samhällssektorer eller funktioner. För varje funk- tion skulle det utses en ansvarig myndighet. Syftet var att på myn- dighetsnivå fördela ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamheten under kriser och krig. ansvarade för funktionen ”betalningsväsendet m.m.”. Under den senare delen av gällde föreskrifter från Riks- banken av avseende bankernas beredskapsplanering. Av föreskrifterna framgick bl.a. att varje fysisk person skulle kunna använda åtminstone ett bankkonto för insättningar under krig och att bankerna skulle ge kredit mot en s.k. beredskapsgaranti. fanns också en planering för att egen regionala organisation skulle anpassas till totalförsvarets indelning i civilför- svarsområden (civo) och militärområden (milo), att ett krigshuvud- kontor skulle kunna tas i bruk och att sedlar skulle föras till särskilda lagringsutrymmen vid utrymning av hotade områden.16 Vid ett totalt avbrott i sedeltryckningen skulle enklare beredskapssedlar tryckas på en plats i de södra och en plats i de mellersta delarna av landet. Den tidigare ordningen ändrades sedan på så sätt att Finansin- spektionen fr.o.m. gavs ansvaret för beredskaps- planeringen inom hela inspektionens verksamhetsområde. Riksban- ken kom därefter att ansvara för beredskapsplanering enbart vad gäller sin egen verksamhet, och inte för några finansiella företag. Lag- ändringen motiverades i huvudsak med att ansvarsprincipen skulle gälla fullt ut, dvs. att beredskapsansvaret ska överensstämma med ansvaret för en viss uppgift i fredstid. Lagstiftaren ansåg således att den myndighet som har tillsynsansvaret på det aktuella området, dvs. , också borde ha beredskapsansvaret.17 På så sätt skulle också myndigheternas kompetens och resurser tas till vara mer effektivt, enligt förarbetena till lagändringen. 1984/85:160 och FöU 1984/85:11, se även SOU 1986:22, s. 157 och 158. 16SOU 1993:116, s. 65 och 66. 1994/95:47 s. 6, se även SOU 1995:125, s. 46. Krisberedskap och höjd beredskap har därför numera ett ansvar som myndighet med ett särskilt ansvar för krisberedskapen och som bevaknings- ansvarig myndighet enligt 10 och 16 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap (krisberedskapsförordningen). Ansvaret enligt 10 § innebär i huvudsak att inspektionen har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Ansvaret enligt 16 § avser höjd beredskap. Detta ansvar avser det finansiella systemet i stort, vilket bl.a. innefattar de svenska finansiella infra- strukturföretag som har tillstånd som clearingorganisation, central motpart och värdepapperscentral. känner till har arbete i huvudsak varit inriktat på freds- tida kriser och inte höjd beredskap. Enligt krisberedskapsförordningen har även och vissa andra myndigheter ett ansvar som myndigheter med sär- skilt ansvar för krisberedskapen (10 §) och bevakningsansvariga myn- digheter (16 §) för samverkansområdet ekonomisk säkerhet. Bestäm- melserna i krisberedskapsförordningen ger inte eller någon annan myndighet rätt att ställa krav på enskilda, såsom finansiella företag. Den näringsrättsliga lagstiftningen på finansmark- nadens område ger dock inspektionen vissa möjligheter att ställa krav som har betydelse för samhällets motståndskraft, exempelvis vad gäller hanteringen av operativa risker i viss finansiell verksam- het.18 Krisberedskapsförordningen och förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ersatte den numera upphävda förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Den upphävda förordningen innebar dock en liknande reglering av Fi- nansinspektionens ansvar för krisberedskapen. För de flesta myndigheter under regeringen finns ytterligare be- stämmelser i förordningen om totalförsvar och höjd beredskap. 18Se bl.a. 5 kap. föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2014:4) om hante- ring av operativa risker. Krisberedskap och höjd beredskap 35.3.2Regleringen av krisberedskap och höjd beredskap i allmänhet Generellt sett kan det sägas att har en omfattande rättslig reglering för hur samhället ska fungera under höjd beredskap och då ytterst i krig samt hur samhället ska planera och förbereda sig för sådana situationer.19 Utgångspunkten för regelverket är att ska utgöra en rättsstat även i krig. tillämpar inte s.k. undan- tagstillstånd, vilket ger staten möjlighet att åsidosätta grundlagen om samhället är hotat. I stället har den svenska lagstiftarens strävan varit att i fred utforma en rättslig reglering för kris- och krigssitua- tioner i syfte att uppnå en så god författningsberedskap som möjligt. Regelverket ger rättsliga förutsättningar för samhället att verka enligt förenklade konstitutionella och förvaltningsrättsliga principer för att bl.a. underlätta beslutsfattande. Det ger också förutsättningar för staten att kunna ingripa i enskilda individers fri- och rättigheter samt förfoga över resurser som finns i näringslivet för att på så sätt få tillgång till personella och materiella resurser som kan gynna de samlade försvarsansträngningarna. Samhällets omställning från fred till krig måste kunna ske skyndsamt för att få avsedd verkan. I 15 kap. regeringsformen ges de grundläggande förutsättningarna för en så- dan ordning genom att vissa befogenheter vid krig och krigsfara kan delegeras från till regeringen samt från regeringen till för- valtningsmyndigheter. I 15 kap. 6 § regeringsformen ges regeringen befogenhet med stöd av bemyndigande i lag att vid krig eller krigs- fara meddela föreskrifter genom förordning som enligt grundlag annars skulle meddelas genom lag. I 15 kap. 8 § regeringsformen ges regeringen en befogenhet att, med stöd av bemyndigande, vid krig eller krigsfara dele- gera uppgifter till underordnande myndigheter genom bemyndig- anden. Lagen skapar möjligheter för att fortsatt fungera även under krig och krigsfara, t.ex. genom att regeringen kan överlåta åt länsstyrelserna att inom sitt område fullgöra regeringens uppgifter för det fallet riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och regeringen inte kan upprätthållas. Utöver regeringsformen utgör lagen om totalförsvar och höjd beredskap en central del av det rättsliga ramverk som reglerar total- försvaret. Lagen definierar vad totalförsvar är och anger att totalför- 19Texten i detta avsnitt baseras på Försvarsberedningen (2017), s. 34–40. Krisberedskap och höjd beredskap svaret delas upp i två områden; militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Vidare regleras när regeringen får fatta beslut om höjd beredskap och vilka beredskapsnivåer som då finns. Lagen anger att beredskapen kan höjas i syfte att stärka lan- dets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt eller högsta beredskap. Är i krig råder högsta beredskap. Är i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Beslut om skärpt eller högsta bered- skap får avse en viss del av landet eller en viss verksamhet. Det finns ett betydande antal lagar och förordningar som blir tillämpliga vid ett beslut om höjd beredskap eller efter ett särskilt beslut från regeringen. Till stor del är regelverket konstruerat så att vissa bestämmelser gäller med automatik om är i krig. Ett antal författningar ska vidare tillämpas i sin helhet vid beredskaps- larm. Regeringen har även i övrigt möjlighet att besluta att vissa be- stämmelser ska tillämpas vid höjd beredskap. har den sammanhängande planeringen för totalför- svaret återupptagits.