sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — När det är lämpligt kan medlemmar i befintliga vattenråd utgöra grunden till en lokal referensgrupp. Havs- och vatten- myndigheten bör ansvara för en nationell referensgrupp för att säkerställa information till och medverkan av berörda bransch- organisationer och relevanta organisationer från det civila samhället. 18.10.1 Samråd och samverkan Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelser om samråd och sam- verkan inom vattenförvaltningen utvecklas och förtydligas. Utredningen föreslår att samråd för tidsplan och arbetsprogram, översikt över väsentliga frågor samt förvaltningsplanerna i fortsätt- ningen genomförs av Havs- och vattenmyndigheten och SGU i samverkan för alla distrikt. Det bör vidare införas en ny bestämmelse om att Havs- och vatten- myndigheten, SGU och övriga myndigheter och kommuner ska sam- verka i alla de avseenden som behövs för att få till stånd ett effektivt vattenförvaltningsarbete. Upparbetade samverkansformer med nätverk både på handläggar- och chefsnivå finns för det arbete som länsstyrelserna ansvarar för. Det finns även upparbetade samverkansformer mellan centrala och regionala myndigheter. I ramdirektivet betonas vikten av information till allmänheten, inbegripet användarna, och att samråd sker med dem samt att de är delaktiga. Vi menar att det är viktigt att länsstyrelserna respektive Havs- och vattenmyndigheten och SGU, inom sina ansvarområden, även i fortsättningen planerar arbetet så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Innan beslut fattas om kvalitetskrav, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram eller i övrigt handlägger vattenförvaltningsfrågor av större betydelse ska man samråda med de myndigheter, kommu- ner, organisationer, verksamhetsutövare och enskilda som berörs av beslutet. Som framgår ovan har vi uppmärksammat det förslag till regio- nala samverkansprocesser i huvudavrinningsområden som lämnas i förslaget till nationell plan för omprövning av vattenkraft. I förslaget ingår att prövningar ska föregås av en regional samverkansprocess där frågeställningar hanteras och analyseras gemensamt av länsstyrel- serna, berörda verksamhetsutövare, övriga myndigheter, kommuner och intresseorganisationer. 18.10.2 Behov av en nationell referensgrupp Utredningen föreslår att det inrättas en nationell referensgrupp för vattenförvaltningen för att säkerställa information till och medver- kan av berörda branschorganisationer och relevanta organisationer från det civila samhället. Vår utvärdering har visat att det finns behov inom vattenförvalt- ningen av att kunna stämma av olika frågor med centrala organisa- tioner på nationell nivå. Utredningen har mot den bakgrunden övervägt frågan om behovet av en nationell referensgrupp. Införan- det av en nationell referensgrupp skulle ge struktur och transparens åt avstämningsarbetet. En nackdel med en sådan grupp skulle kunna vara att deltagarna – liksom i –upplever att man inte har så många gemensamma intressen. Utredningen menar att fördelarna med att införa en sådan grupp överväger och vill framhålla vikten av att centrala organisationer som företräder verksamhetsutövare, fastig- hetsägare, civilsamhället och andra involveras i arbetet på nationell nivå. Den nationella referensgruppens primära uppgift skulle vara att bidra med synpunkter till myndigheternas arbete med underlagen till nationell handlingsplan och åtgärdsprogram för distrikten samt till den uppföljning och utvärdering som ska redovisas i de distriktsvisa förvaltningsplanerna. Vi vill påpeka värdet av att de centrala organisationerna involveras innan de formella samråden. På så sätt säkerställs att rele- vanta synpunkter och inspel kan beaktas i arbetet med att utarbeta de förslag som samråden ska handla om. Enligt utredningens bedöm- ning kan detta bidra till ökad acceptans både för vattenförvaltnings- systemet som helhet och för de beslut inom vattenförvaltningen som kan komma att få betydelse för organisationernas medlemmar. Vi inser att en nationell referensgrupp inte kan bestå av företrädare för alla de organisationer som på något sätt berörs av vattenförvaltningens arbete. Det är därför viktigt att arbetet bedrivs på ett transparent sätt så att de organisationer som inte ingår i gruppen kan följa arbetet och vid behov ta kontakt med Havs- och vattenmyndigheten eller en organisation som ingår i referensgruppen för att framföra sina syn- punkter. Utredningen har vidare övervägt om en nationell referensgrupp bör knytas till ett samverkansorgan eller till Havs- och vattenmyn- digheten. Enligt utredningens bedömning bör gruppen knytas till Havs- och vattenmyndigheten som ges i uppdrag att administrera och stödja gruppens arbete. Vi kan konstatera att det redan finns flera etablerade samverkans- former på nationell nivå, utöver de råd som regeringen har beslutat om. Här kan exempelvis Havs- och vattenmiljörådet och Nationellt dialogmöte nämnas. Dagens former har en informell och mer infor- mativ karaktär. Att administrera olika forum kräver resurser, och för berörda organisationer handlar det också om att kunna bemanna olika forum. Utredningen vill därför peka på möjligheten att under- söka om redan existerande organ kan användas för att utgöra funk- tionen nationell referensgrupp. Havs- och vattenmyndigheten bör kunna hantera denna fråga genom att prioritera och samordna olika organ. Det är naturligtvis önskvärt att begränsa antalet organ i syfte att uppnå överblick och att kunna ta tillvara synergier och samord- ningsvinster. 18.10.3 Behov av lokala referensgrupper Utredningen föreslår att länsstyrelserna, liksom , ska ha i uppgift att, när det är lämpligt, bilda lokala referensgrupper för dialog med olika intressenter om det vattenförvaltningsarbete som ska utföras på avrinningsområdesnivå. Nuvarande bestämmelse med skyldighet att bilda referensgrupper för samverkan som finns i förordning om vattendelegationer28 bör flyttas över till vattenförvaltningsförord- ningen. De lokala referensgrupperna bör bestå av olika intressenter, främst företrädare för verksamhetsutövare, fastighetsägare och civil- samhällets organisationer i avrinningsområdet. Huvudsyftet med de lokala referensgrupperna bör vara att säkerställa ett ömsesidigt ut- byte av information mellan intressenterna och de myndigheter som arbetar med vattenförvaltningen i ett avrinningsområde. Utredningen vill lyfta fram vikten av medverkan av verksamhetsutövare, fastig- hetsägare och relevanta organisationer från det civila samhället i planerings- och uppföljningsarbetet på avrinningsområdesnivå. Om det finns ett vattenråd för det område som avses så bör medlem- marna i vattenrådet kunna utgöra grund för den lokala referens- gruppen. Vi har övervägt om det bör vara obligatoriskt att bilda referens- grupper för varje avrinningsområde men funnit att en sådan bestäm- melse skulle kunna bli svår att följa i praktiken. Det är viktigt att allmänhetens och olika intressenters deltagande i vattenförvaltnings- arbetet är frivilligt och att de lokala referensgrupperna inte riskerar att bli en administrativ börda. Vi menar därför att dagens bestäm- melse om att länsstyrelserna, när det är lämpligt, ska bilda lokala referensgrupper med olika intressenter bör gälla även fortsättningsvis. Avrinningsområdesperspektivet och lokal kunskap Utredningen har i olika delar av detta betänkande betonat vikten av ett ökat avrinningsområdesperspektiv i vattenförvaltningsarbetets olika delar. I detta ingår att det är viktigt att fånga in den kunskap och 288 § förordning (2017:872) om vattendelegationer. erfarenhet som finns bland verksamhetsutövare, fastighetsägare, civil- samhällets organisationer och andra intressenter. Vår utvärdering visar att det är enklare att uppbåda ett lokalt in- tresse för vattenförvaltningsfrågor om ett verksamhetsområde har en lämplig geografisk avgränsning. Som vi redan har framfört i av- snitt 18.8.2 kan stora avrinningsområdena behöva delas upp i mindre delar. Detta är inte minst relevant för möjligheten att engagera olika intressenter i referensgrupper till vattenförvaltningen. Det finns ett flertal huvudavrinningsområden som berör en geografiskt mycket stor yta, inte minst i norra delen av . För att skapa en reell delaktighet är det viktigt att gruppernas sammansättning anpassas efter lokala förutsättningar och att områdena inte blir så stora att avståndet till dem som berörs blir alltför långt. Enligt vår bedömning innebär ett tydligare fokus på det socio- ekologiska avrinningsområdet att det sannolikt blir lättare att enga- gera olika lokala aktörer i enlighet med ramdirektivets krav på in- formation och deltagande. Vidare menar vi att fysiska åtgärder är den typ av åtgärder som torde vara av störst intresse för den allmänhet som är engagerad i vattenförvaltningen. Därför bör samverkan ske med referensgrupper. När det samråd som krävs enligt direktivet sker så torde det vara på en betydligt mer abstrakt nivå vilket kan minska allmänhetens benägenhet att engagera sig i samrådet. Om samrådet däremot gäller vilka faktiska åtgärder som ska vidtas för att minska exempelvis övergödning, risken för översvämningar och åtgärder mot vandringshinder så menar vi att det finns förutsättningar för större delaktighet från allmänheten. För uppnå en reell samverkan behöver markägares och närings- idkares roll lyftas fram på ett positivt sätt, exempelvis genom att betona delaktighet, förankring samt behovet av lokal kunskap och lokalt engagemang. För flertalet åtgärder inom exempelvis jord- bruket är den enskilde lantbrukarens kunskap och engagemang helt avgörande för att åtgärderna ska bli effektiva. Behov av fortsatt utveckling Vi vill betona att vattenförvaltningsarbetet ska planeras så att det möjliggör och uppmuntrar till deltagande av alla som berörs av för- valtningen. Utredningen framhåller betydelsen av att det skapas förut- sättningar för en utökad dialog med verksamhetsutövare så att deras kunskap om sina respektive verksamheter och deras påverkan på vattenförekomsterna kommer vattenförvaltningen till godo. Ett sätt att göra det kan vara att i vattenförvaltningsförordningen lyfta fram och tydliggöra att det bör finnas lokala samråds- och samverkans- grupper. Vattenmyndigheterna och övriga länsstyrelser ska , när det är lämpligt, bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa samverkan.29 Vi menar att det är viktigt att avrinningsom- rådesvisa referensgrupper inkluderar så många intressen som möjligt för att skapa en bred förankring för vattenförvaltningen i varje avrinningsområde eller delar av ett avrinningsområde. Vi vill påpeka vikten av att de olika aktörerna i avrinningsområdet involveras innan de formella samråden. På så sätt säkerställs att relevanta synpunkter och inspel kan beaktas i arbetet med att utarbeta de för- slag som samråden ska handla om. Enligt utredningens bedömning kan detta bidra till ökad acceptans både för systemet som helhet och för de beslut inom vattenförvaltningen som kan komma att få be- tydelse för aktörerna. Vi menar att det är viktigt att bygga vidare på de redan existerande vattenråden och utöka dialogen med dessa. Vi konstaterar att det i vissa delar av landet finns vattenråd som mer tydligt kan användas som referensgrupper. I de fall som det inte finnas sådana kan det bildas nya referensgrupper i avrinningsområdena. Finansiering av lokala referensgrupper De nuvarande vattenrådens verksamhet finansieras till viss del genom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Dessa bidrag används huvudsakligen till omkostnader i samband med möten. Vidare bidrar i vissa fall kommuner och andra deltagare till vissa om- kostnader för vattenråd. Vi menar att de statliga medel som har använts för att finansiera vattenrådens omkostnader i fortsättningen bör bekosta de lokala referensgrupperna. När det gäller de medel som vattenmyn- digheterna fördelar till vattenråden menar vi att detta bör han- 298 § förordningen (2017:872) om vattendelegationer anger att vattenmyndigheterna och övriga länsstyrelser ska, när det är lämpligt, bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa den samverkan som avses i 2 kapitlet 4 § förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. teras lika över hela landet. Uppgiften att administrera statliga medel till de lokala referensgrupperna bör skötas av länsstyrelserna. Vi återkommer till finansieringsfrågor i kapitel 22. 18.10.4 Vattenråden som samverkansform Utredningen bedömer att vattenråden är viktiga och att det är ange- läget att uppmuntra fortsatt engagemang i denna typ av sammanslut- ningar. Ett vattenråd är ett lokalt samverkansorgan inom ett avrinnings- område. Tanken med vattenråden är att ge en lokal förankring i vattenförvaltningsarbetet. I tidigare utredningar har det konstaterats att vattenråden utgör en viktig del i det samverkanssystem som har byggts upp inom vattenförvaltningen. Vår utvärdering visar att vatten- råden ser olika ut i olika delar av landet. I norra har det gene- rellt varit svårt att få till ett välfungerande arbete med vattenråden, bland annat eftersom de kan omfatta mycket stora och glest befolkade områden där det är svårt att få ett lokalt engagemang. I finns exempel på att det går att samarbeta effektivt om vattenvård över kommungränser inom ett avrinningsområde. Utvärderingen visar att i en del fall är vattenråden referensgrupper till vattenförvaltningen, men det finns också vattenråd som arbetar med att få till stånd fysiska åtgärder i vattnen. Vissa vattenråd har en nära knytning till vattenvårdsförbund som hanterar den samordnade recipientkontrollen. Vi kan konstatera att flera av de vattenråd som vihar besökt fungerar som ett forum där olika aktörer inom ett avrinningsområde aktivt ska kunna delta för att påverka vattenför- valtningens inriktning och för att diskutera frågor om vattenresur- serna inom det aktuella området. Vi har uppmärksammat att vattenråden ser olika ut i olika avrinningsområden och att det i flera avrinningsområden inte finns något fungerande vattenråd. Vår utvärdering visar att vattenrådens aktivitetsnivå delvis är beroende av om det i vattenrådet ingår personer med ett starkt intresse av att driva frågor och engagera sig i vattenrådens arbete. Vi menar att vattenråden är viktiga och att det är angeläget att uppmuntra fortsatt engagemang i denna typ av sammanslutningar. Vår utvärdering visar att de nuvarande vattenrådens roll är oklar. Det är inte klart vilka förväntningar som finns och vad deras uppdrag Ett ursprungligt syfte med vattenråden var att fungera som en lokal referensgrupp och underlätta vattenmyndigheternas samråd med lokala aktörer. Utvärderingen visar att det har varit svårt för vatten- råden att avge gemensamma svar i samråd kring åtgärdsprogram och förvaltningsplaner eftersom det per definition finns motstående in- tressen i vattenråden. Vattenråden är frivilliga sammanslutningar av aktörer inom ett avrinningsområde. De saknar en enhetlig organisationsform och det är otydligt vilken formell status som de har. Vattenråden förutsätts själva organisera sin verksamhet utan att detta styrs från länsstyrel- serna. I de fall vattenråd vill arbeta med exempelvis konkreta pro- jektplaner eller fysiskt åtgärdsarbete behöver de själva komma fram till vilka juridiska former som de då bör agera under. Att vatten- rådens verksamhet och organisation inte är närmare reglerad har både för- och nackdelar. Vi menar att det är positivt att det lokala arbetet kan utformas på ett formlöst sätt utifrån de behov som finns i varje avrinningsområde. Vi vill i detta sammanhang hänvisa till en tidigare utredning30 som föreslog att det skulle tas fram regler kring bildandet av vatten- vårdssamfälligheter för att underlätta arbetet med fysiska åtgärder. Samfälligheterna skulle bildas genom förrättning och ha till uppgift att genomföra de åtgärder som beslutats i åtgärdsprogrammen. Det finns således ett utrett förslag om hur man kan bilda en juridisk per- son för gemensamt fysiskt åtgärdsarbete mellan flera aktörer. En viktig aktör inom de nuvarande vattenråden är kommunerna. Dessa finansierar ofta en stor del av verksamheten, inte minst i de fall som vattenråden har anställda projektledare. Vår utvärdering visar att en avgörande faktor för de nuvarande vattenrådens framgång – inte minst i genomförandearbetet – har varit om det finns en anställd eller inte. Det är tydligt att det behövs resurser och kompetens för att kunna driva på arbetet. Vår utvärdering visar att ett flertal vattenråd arbetar med fysiskt åtgärdsarbete. Utredningen vill starkt betona vikten av fortsatt och utökat fysiskt åtgärdsarbete i vattnen. Det har i vår utvärdering blivit tydligt att det finns ett stort genomförandeunderskott. Vi menar att det är viktigt att ta tillvara det lokala engagemang för fysiska åtgärder som finns i flera av de befintliga vattenråden. Vi menar också att det är viktigt att kommunerna fortsätter att engagera sig i åtgärdsarbete inom vattenråden. 18.10.5 Behov av utvecklat samarbete med grannländerna Utredningen bedömer att förutsättningarna för ett vidareutvecklat samarbete med grannländerna inom de internationella avrinnings- distrikten bör kunna stärkas genom den organisationsförändring som vi föreslår på svensk sida. Samarbete behövs både på nationell nivå, på distriktsnivå och på avrinningsområdesnivå. Utredningen vill särskilt framhålla betydelsen av att det samarbete som finns mellan svenska, norska och finländska myndigheter utvecklas vidare. För de avrinningsdistrikt som är gemensamma med eller finns särskilda bestämmelser i ramdirektivet för vatten om samverkan och framtagande av gemensamma förvaltningsplaner. Dessa bestämmelser bör komma till tydligare uttryck i vattenförvaltnings- förordningen. Förslag: Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska även fort- sättningsvis ansvara för att ta fram föreskrifter och vägleda övriga myndigheter och kommuner om hur vattenförvaltningsarbetet ska bedrivas. Även andra centrala myndigheter ska ha vägledande uppgifter. Det nationella metodstödet görs samordnat på natio- nell nivå av Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med i första hand SGU och . Vattendirektören ska även fortsatt komma från . Havs- och vattenmyndigheten ska svara för uppgiften att länka ihop CIS-arbetet med det svenska vattenförvaltningsarbetet. 18.11.1 Föreskrifter och vägledningar Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och SGU även fortsättningsvis ska ha en vägledande roll inom vattenförvalt- ningen. Vägledningen ska fortsättningsvis ske direkt till länsstyrel- serna. Det nationella metodstödet ska i fortsättningen göras sam- ordnat på nationell nivå av Havs- och vattenmyndigheten i samver- kan med i första hand SGU och . Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör även fortsättnings- vis ansvara för att meddela föreskrifter och ge vägledning inom vatten- förvaltningsarbetet. Den nya organisationen innebär att det även fortsättningsvis finns behov av föreskrifter och vägledningar. För att säkerställa att kartläggnings- och analysarbetet utförs på ett enhetligt sätt och ur ett avrinningsområdesperspektiv behöver de vägledande myndigheternas insatser förstärkas. genomför bered- ningssekretariaten vid länsstyrelserna stora delar av kartläggnings- och analysarbetet på uppdrag av de fem länsstyrelser som är vatten- myndigheter. Det är vattenmyndigheterna som ansvarar för arbetet och som avgör hur arbetet ska bedrivas . Vi menar att det även fortsättningsvis kommer att finnas behov av en sådan styr- ning av länsstyrelsernas arbete, men att denna uppgift nu bör utföras av Havs- och vattenmyndigheten respektive SGU inom ramen för deras vägledande arbete. Den funktion att leda och samordna läns- styrelsernas arbete med kartläggning och analys som vattenmyndig- heterna fyller bör alltså i högre grad axlas av de centrala myn- digheterna. Länsstyrelserna kommer att behöva vägledning rörande vad kunskapsunderlaget ska avse och hur det ska tas fram samt för att kunna ge förslag till miljökvalitetsnormer. Det kommer även att finnas behov av vägledning om den avrinningsområdesvisa åtgärds- planeringen och utformningen av operativa planer och delåtgärds- program. En viktig del i de centrala myndigheternas vägledningsarbete är att arbeta med metodutveckling och att lämna ett nationellt metod- stöd inom vattenförvaltningsarbetet. För att de olika momenten i vattenförvaltningsarbetet ska genomföras på ett likartat sätt i hela behövs det centralt utarbetade metoder för de olika momen- ten. De centrala myndigheterna har till exempel tagit fram metod- stöd för bedömningsgrunder. Havs- och vattenmyndigheten har också tagit fram vägledningar för bedömning av kraftigt modifierade vatten samt förlängd tidsfrist och mindres stränga kvalitetskrav. Även åtgärdslistor för minskad påverkan från vattenkraft och jordbruk har tagits fram centralt. Metodstöd har även tagits fram av de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter. Utredningen vill betona vikten av att det även framöver sker ett fortsatt metodutvecklings- I sammanhanget vill utredningen särskilt peka på behovet av fortsatt utvecklingsbehov av arbetet med de ekonomiska analyserna. Metodutvecklingsarbetet bör vara en uppgift för Havs- och vatten- myndigheten och SGU i samverkan med i första hand Naturvårds- verket och , men även andra myndigheter bör kunna bidra i arbetet, såsom MSB, och . Arbetet bör även ske i samverkan med länsstyrelser och kommuner. I arbetet bör ingå att genomföra olika informationsinsatser samt ha en kontinuerlig dialog med länsstyrelserna. I det fortsatta arbetet bör det samarbete som finns fortsätta att nyttjas och utvecklas såväl som andra gemensamma arbetsformer. Utredningen vill här särskilt peka på att det har samlats mycket kun- skap på de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter samt på samtliga länsstyrelsers beredningssekretariat som är viktig att ta till- vara i det fortsatta metodutvecklingsarbetet. De nuvarande vatten- myndigheterna har genomfört olika nationella metodutvecklings- insatser som är viktiga att uppmärksamma i det fortsatta utvecklings- arbetet. Vi vill vidare föra fram att även andra centrala myndigheter har viktiga vägledande uppgifter för vattenförvaltningsarbetet. Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör samverka med och andra centrala myndigheter för att kunna utföra sitt vägled- ningsarbete på bästa sätt. Det kan gälla exempelvis när det gäller jordbruks- och övergödningsfrågor eller Energimyn- digheten när det gäller vattenkraftsfrågor. Samverkan beskrivs mer i avsnitt 18.10. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten även fortsätt- ningsvis ska samordna arbete inom CIS och att funktionen som vattendirektör även fortsatt bör fullgöras av en tjänsteman från . Havs- och vattenmyndigheten bör även fortsätt- ningsvis svara för uppgiften att länka ihop CIS-arbetet med det svenska vattenförvaltningsarbetet. Samarbetet mellan EU:s medlemsstater och Europeiska kom- missionen kring en gemensam strategi för ramdirektivets genomför- ande (CIS) har pågått , och Havs- och vattenmyndigheten samordnar arbete inom CIS. Utredningen vill understryka att det är viktigt att CIS-arbetet länkas ihop med vattenförvaltnings- arbetet i . Utredningen menar att CIS-arbetet liksom bör ske i samarbete mellan berörda myndigheter, exempelvis med MSB för samordning med översvämningsdirektivet. Deltagarna i olika grupper bör liksom komma både från , Havs- och vattenmyndigheten och andra myndigheter. Havs- och vattenmyndigheten bör svara för uppgiften att länka ihop CIS- arbetet med det vattenförvaltningsarbete som ska göras på olika förvaltningsnivåer i . En del i CIS-arbetet är att en grupp med vattendirektörer träffas . Dessa möten är informella men besluten som fattas har stor inverkan på arbetet i underliggande grupper och i respektive medlemsland. Vattendirektörsgruppen beslutar bland annat om arbets- program för CIS-arbetet, det vill säga uppgifter för styrgruppen och underliggande arbetsgrupper.