sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — I det om- fattande utåtriktade arbetet med stadsvandringar, utställningar och satsningar på barn och unga används oftast det statliga materialet som underlag. omgivning och interna organisation Ny ordning för satelliterna? Avtalen mellan och respektive satellit har passerat en första fyraårsperiod och eftersom de inte sagts upp av någon part är man inne i en andra avtalsperiod . Utredningen åter- kommer till frågan om huruvida det finns behov av att ändra den nuvarande ordningen eller inte, men kan det finnas skäl att pröva vilket alternativ som kan föreligga När frågan om att reglera verksamheten vid satelliterna var aktuell 2012 noterades att det saknades lokalmässiga förutsättningar för att själv ta över och bedriva verksamheten. Utred- ningen har uppfattat att det fortfarande inte finns en sådan lösning tillgänglig, åtminstone inte på kort sikt. Frågan är om det i stället finns lärdomar att dra från inordningen av landsarkiven i , då man tog över anställningar och verksamheter från en annan orga- nisation, utan att varken personal, lokaler eller arkivsamlingar be- hövde flyttas. Ett sådant alternativ innebär att staten definierar om sin uppgift. Istället för att köpa tjänsten av regionen eller kommunen skulle man ta eget ansvar för de statliga handlingarna och berörd personal, utan att handlingar eller personal behöver flytta. Med en sådan ordning behövs inte den nuvarande regleringen i arkivlagen och den särskilda förordningen. En fördel kan vidare vara att får större möjligheter att styra och prioritera i verksamheten. En nackdel är att statens kostnader kan komma att öka i och med att regionen och kommunen inte längre bidrar ekonomiskt. En uppdelning av arkiv- samlingar och personal i satelliterna är inte heller nödvändigtvis främjande för arkivverksamheten totalt sett. När utredningen har tillfrågat berörda satelliter och om konsekvenserna av en sådan eventuell ny ordning pekar man samfällt på att den sannolikt skulle skapa större praktiska problem än de man skulle lösa. Man pekar både på kostnads- och säkerhets- aspekter och på de negativa konsekvenserna av att det dagliga arbetet skulle bli mer uppdelat, i stället för att man som hanterar handlingar och förfrågningar samlat oavsett vilken del av verksam- heten som avses. Om hanteringen av det statliga materialet skulle koncentreras till ett fåtal medarbetare skulle sårbarheten och in- effektiviteten i organisationen riskera att öka. omgivning och interna organisation det inte oöverstigligt för myndigheten att på ta över det statliga arkivmaterialet.99 13.4.5Allmänna principer i förvaltningspolitiken Arkivsektorn är inte ensam om att brottas med frågor om statens regionala närvaro och om nivån på den statliga styrningen. Frågorna behandlas även på ett övergripande plan för den samlade statsförvalt- ningen, som vägledning för de olika politikområdena. Statlig närvaro i hela landet Regeringen har återkommit till frågan om statens närvaro i län och kommuner. Utgångspunkten är att människor ska kunna leva och arbeta i hela . Man pekar också på den betydelse frågan har för den gröna omställningen mot ett mer hållbart samhälle. En trend är utvecklingen av nya lokala servicekontor. Statens servicecenter fick 2017 i uppdrag att ansvara för en sam- lad serviceorganisation med utgångspunkt från de 103 servicekontor som , och då drev gemensamt. Därtill skulle tio nya servicekontor etableras i socialt utsatta områden och i landsbygdsregioner som saknade ser- vicekontor. För detta investerade regeringen 2018. Satsningen ska därefter ökas till när verk- samheten är fullt utbyggd 2021.100 Regeringen har även gett länsstyrelserna i uppdrag att kartlägga statlig närvaro i länen och kommunerna. I uppdraget ingår att redo- visa vilka statliga myndigheter som bedriver verksamhet i länen och vilka statliga tjänster och vilken servicenivå som tillhandahålls. Läns- styrelserna ska vidare ta fram metoder för att löpande följa upp och redovisa den statliga närvaron. Uppdraget omfattar bl.a. en beskriv- ning av vilken samverkan som sker mellan myndigheter, landsting och kommuner gällande statlig närvaro och service. Underlag till arkivutredningen . Promemorian Regeringen gör hela Sverige-satsning på 1,2 miljarder kro- nor i budgeten, . omgivning och interna organisation redovisa i vilken utsträckning statliga myndigheter samrått med andra berörda myndigheter vid verksamhetsminskningar. Uppdra- get ska samordnas av i län.101 Enligt den nya förordningen (2019:202) om statliga myndig- heters lokalisering, som trädde i kraft , ska beslut om myndighets lokalisering fattas av myndighetens ledning. Innan en myndighet fattar ett sådant beslut om lokalisering ska myndigheten upprätta en konsekvensanalys. Konsekvensanalysen ska innehålla en beskrivning av de verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenserna av myndighetens planerade beslut samt en bedöm- ning av de regionala konsekvenserna, inom ramen för myndighetens ansvarsområden. Av analysen ska det också framgå vilka alternativa möjligheter som finns att utveckla eller rationalisera myndighetens befintliga verksamhet i kommunen. Efter att en myndighet fattat ett beslut om lokalisering ska beslutet skickas till berörd kommun, läns- styrelse och landsting. Verksamheterna vid landsarkiven och vid tre kommunala myn- digheter med uppgifter på det statliga arkivområdet är exempel på statlig närvaro i regioner och kommuner. Förekomsten av arkivcent- rumlösningar där flera olika offentliga och enskilda arkiv samsas i gemensamma lokaler är också en form av samlad service för med- borgarna. Utvecklad styrning av statsförvaltningen I den förvaltningspolitiska propositionen anger reger- ingen sin syn på hur styrningen av statsförvaltningen ska utveck- las.102 Statlig verksamhet är av olika karaktär, kunskapsintensiv och specialiserad. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den bäst gynnar syftet med respektive verksamhet. Olika styr- former kombineras för att skapa bästa möjliga förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina upp- gifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden. 102I regeringens skrivelse 2013/14:155 görs en samlad redogörelse av regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området . omgivning och interna organisation vara strategisk, tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verk- samhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.103 har granskat regeringens styrning av för- valtningsmyndigheter.104 Granskningen visade bl.a. att styrningen gjorts mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare, vilket innebär att myndighetsledningarna har fått ett motsvarande ut- ökat ansvar att utifrån dessa långsiktiga och övergripande uppgifter definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa upp- gifterna. Utskottet framhöll att oaktat formerna för regeringens styr- ning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. har granskat regeringens styrning av kulturområdets myndigheter, stiftelser, aktiebolag och föreningar.105 Man har upprepat en enkät som gjorde 2010 och som riktades till de institutioner som departementet förde en årlig dialog med. En ny enkät visar att institutionerna överlag är tillfreds med den formella styrningen och bedömer den som tyd- lig. Instruktionen och regleringsbrevet uppfattas reglera rätt saker och den formella styrningen uppfattas fungera bättre nu än 2010. Regeringens styrning inom kulturområdet har blivit mer resultat- inriktad och det förefaller enligt numera råda en större samsyn mellan departementet och institutionerna om hur pre- stationer och kostnader ska rapporteras. är en av de myndigheter som ingår i granskning. Det talar för att den formella styrningen av den statliga arkivmyndigheten i huvudsak följer en mer strategisk och verksam- hetsanpassad inriktning. finns det som framgått ovan delar av den nuvarande instruktionen för som myndigheten vill att utredningen ska se över. Enligt regeringen är tillitsreformen en prioriterad process för det offentliga . Reformen handlar om att utveckla formerna för den statliga styrningen genom att balansera behovet av kontroll med 103Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175), s. 96–100. 2012:13/KU10. Konsten att styra – regeringens styrning av kulturområdets institutioner. omgivning och interna organisation förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfa- renhet. I direktiven till Tillitsdelegationen konstaterar regeringen att den aktör som ansvarar för verksamheten måste ha utrymme att ut- veckla den och att den aktör som styr måste kunna lita på att verk- samheten utvecklas på ett rättssäkert, behovsstyrt, ändamålsenligt, samhällsekonomiskt effektivt sätt och i enlighet med uppsatta mål och att välfärdstjänster av god kvalitet levereras till medborgarna.106 Tillitsdelegationen överlämnade sitt betänkan- de.107 Där pekar delegationen på att det finns vinster för medarbetare och medborgare med en tillitsbaserad styrning och ledning. Bland kända hinder och utvecklingsområden nämns exempelvis bristande medborgarfokus, frånvaro av helhetsperspektiv, kortsiktig och ryckig styrning samt detaljerad och administrativt betungande upp- följning. Myndigheternas förutsättningar för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning påverkas också av hur andra myn- digheter och regeringen agerar. Bedömningen är att uppföljning och utvärdering kan utvecklas bl.a. genom bättre dialog. Den statliga styrningen av och myndighetens egen styrning av sina verksamheter ska vara i linje med tillitsreformen. Den detaljerade regleringen av landsarkivens geografiska placering är ett exempel på att så inte är fallet i alla delar. Exempel på geografisk styrning Flera myndigheter i statsförvaltningen med säte i har även verksamheter som är belägna i andra delar av landet. Den grundläggande orsaken är att myndighetens uppgift motiverar en långsiktig fysisk närvaro utanför huvudstaden. Det är myndighetens ledning som beslutar om den interna organisationen om inte reger- ingen föreskriver annat i lag eller förordning. I tabell 13.4 redovisas statens styrning av åtta myndigheter som har en regional och lokal spridning av sina verksamheter. Frågan är vilka frihetsgrader myndighetens ledning har att själv välja hur den inre organisationen ska se ut och på vilken nivå styrningen sker när staten vill försäkra sig om en viss geografisk spridning. 107Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43). omgivning och interna organisation Källa: Myndigheternas instruktioner. Trots att alla åtta myndigheter i tabellen har en viss geografisk sprid- ning av sin verksamhet är statens styrning på den här punkten mycket olika. Från utpekandet av orter, via mer öppna formuleringar om en spridning som motiveras av myndighetens uppgifter, till att frågan inte alls berörs i myndighetens instruktion. Det blir därmed tydligt att den nuvarande styrningen av landsarkiven i är mer detaljerad i jämförelse med vad som gäller för andra myndig- heter. Frågan kan ställas om vilka konsekvenserna av en mindre detaljerad styrning skulle bli. Bland de övriga sex myndig- heterna har det åtminstone i två fall blivit stora rubriker kring beslut om nedläggning av regionala och lokala kontor. och folkminnen, som inte omfattas av någon geografisk styrning i förordningen (2007:1181) med instruktion för In- stitutet för språk och folkminnen, avslutade avdel- ningen Dialekt-, ortnamns- och folkminnesarkivet i (DAUM) och avdelningen Dialekt- och ortnamnsarkivet i ().108 Som skäl angavs att myndigheten behövde spara pengar. Beslutet möttes av omfattande protester från berörda intressenter men beslutet stod fast. 108Enligt och folkminnen finns det ett missförstånd om att allt material från norra har flyttats till , vilket inte har skett. Det ljudande materialet är flyttat till ett klimatarkiv vid Dialekt- och folkminnesarkivet i och myndigheten har prioriterat digitalisering av det ljudande materialet från Daum. Därmed får medborgare i hela landet ökad tillgång till materialet. omgivning och interna organisation De skriftliga samlingarna från DAUM är nu placerade i stads- arkivs lokaler och huvuddelen av DAL:s skriftliga samlingar och delar av från har placerats vid i . Myndig- heten har närmare hundra anställda och finns i , och . Huvudkontoret ligger i Uppsala.109 Arbetsförmedlingen, som omfattas av en relativt öppen geo- grafisk styrning i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, beslutade att avveckla cirka 130 av 242 lokala arbetsförmedlingskontor. Enligt myndig- heten handlar det om att anpassa antalet kontor utifrån budgetläge och framtida behov. Man konstaterar att uppdraget är grunden för hur myndigheten ska vara lokaliserad, lokala kontor ska erbjuda fördjupat stöd och kontoren ska koncentreras till städer och knut- punkter.110 hade Arbetsförmedlingen utformat ett förslag på hur kontorsnätet ska utformas. Det ska omfatta 106 egna kontor med olika öppettider, medan 132 arbetsförmedlingskontor ska avvecklas successivt under 2019 och 2020.111 De båda exemplen visar att styrningen har viss betydelse. Det är lättare för en myndighetsledning att göra anpassningar av den regio- nala och lokala organisationsstrukturen med en mindre detaljerad instruktion. 13.5Utredningens bedömningar och förslag Utredningens bedömningar och förslag angående om- givning och interna organisation utgår från att statens styrning av sina myndigheter ska vara övergripande och att det ska finnas en tyd- lig ansvarsfördelning myndigheter emellan. Nya och förändrade lös- ningar förutsätter också att tydliga förbättringar kan påvisas. 109Uppgifter i huvudsak hämtade från webbplatsen för och folkminnen och från artikel ”Arkiv i och läggs ned: En dyster dag för kultur- arvet”, publicerad . omgivning och interna organisation 13.5.1Riksarkivets hemvist och grundläggande finansiering Bedömning: bör få en betydande ökning av sitt för- valtningsanslag, till en nivå som motsvarar kostnaden för myn- dighetens breda och samhällsviktiga uppgift. hemvist i bör även fortsätt- ningsvis vara . Det bör dock övervägas en annan och bredare finansiering av den statliga arkivmyndighetens verksamhet från andra berörda utgiftsområden. Ett av de mer påfallande resultaten av utredningens insamling av syn- punkter och förslag har handlat om svårigheter att mot- svara de förväntningar som myndigheter, enskilda arkiv och andra intressenter har på den statliga arkivmyndigheten. Inte minst gäller det bristen på frekvens och energi vid rådgivning, normering och till- syn. Ett annat problem gäller eftersatta tekniska behov och den an- slagsökning som behövs för att väsentligt kunna öka tillgången till digitaliserat arkivmaterial.112. går igenom en omfattande verksamhetsomställning som av allt att döma inte kommer att kunna lösa problemet med en struktu- rell underfinansiering av myndighetens verksamhet. förvaltningsanslag är 403 183 000 kronor.113 Utredningens bedömning är att bör få en betydande anslagsökning . Anslaget bör lyftas till en nivå som motsvarar kostnaden för myndighetens breda och samhällsviktiga uppgift. Utredningen har även prövat frågan om arkivens och arkivpoliti- kens hemvist i . Bland de skäl som framförts för en annan hemvist än den nuvarande finns att är relativt litet med begränsade resurser till sitt förfogande. Både Infra- strukturdepartementet och bedöms i det sam- manhanget vara både starkare och rikare. Argumenten för den ena eller andra lösningen bygger vidare i hög grad på vilken av Riks- arkivets två delar, kulturarvsdelen och den förvaltningsorienterade delen, som man vill betona. Mot en flyttad hemvist talar dock att den nuvarande lösningen sannolikt är det bästa sättet att hålla ihop de båda delarna i en ge- mensam helhet. Med en förflyttning till t.ex. Den digitala informationsinfrastrukturen. Se även kapitel 14. 113Regleringsbrev 2019 för . omgivning och interna organisation finns det en ökad risk för att det uppstår en fråga om att dela verksamheten i två delar. En sådan lösning har föreslagits i , men efter kritik inte genomförts. Den samlade bedöm- ningen från utredningens sida är att argumenten för ett byte av hem- vist för arkivfrågorna inte väger tillräckligt tungt. Bedömningen är därför att arkivfrågorna även i fortsättningen bör sortera under . Det bör vidare övervägas en annan och bredare finansiering av verksamhet från andra politikområden. En sådan modell används t.ex. för Kungl. som finansieras med anslag från både utgiftsområde 16 (Utbildning och universitetsforskning) och 17 (Kultur, medier, trossamfund och fritid).114 För del bör det vara aktuellt med en medfinansiering från flera utgiftsområ- den, t.ex. utgiftsområdena 1 (), 4 (Rättsväsendet), 16 (Utbildning och universitetsforskning) och 19 (Regional tillväxt). Förslag: Det ska av instruktion framgå att myndig- heten ska tillhandahålla och förvalta förvaltningsgemensamma specifikationer (FGS) inom informationsområden som är ge- mensamma för den offentliga förvaltningen. ska även samordna framtagning av FGS på andra informationsområden i den offentliga förvaltningen. För ändamålet tillförs myndigheten . En reviderad bestämmelse formuleras i instruktionen för Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). Myndigheten ska samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifika- tioner och liknande krav för den offentliga förvaltningens infor- mationsutbyte i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller en annan myndighet. Som framgår av redovisningen i avsnitt 13.3 har uppgifter och upp- drag som haft eller varit på förslag att få i stället tilldelats andra statliga myndigheter. Det har handlat om samordningen av öppna data för vidareutnyttjande i statsförvaltningen, utvecklingen 114Årsredovisning 2018 Kungl. omgivning och interna organisation av e-arkiv för statliga myndigheter och frågan om värdmyndighet för Digisam. Därtill har DIGG fått en samordnande roll för den tek- niska metodutvecklingen i statsförvaltningen, vilken sannolikt även kommer att omfatta arkivområdet. Den beskrivna utvecklingen har skett stegvis och utan någon samlad bedömning av konsekvenserna för samhällets informations- försörjning eller för . Det har inte heller förelegat någon uttalad politisk viljeinriktning om denna utveckling. Riks- arkivet har i sina underlag till utredningen argumenterat för en sam- lad syn på samhällets informationsförsörjning, som ut- vecklingen tycks gå i motsatt riktning. Det kan inte uteslutas att det kan uppstå problem av olika slag för en myndighet när uppdrag med nära koppling till myndighetens kärnuppgifter tilldelas andra myn- digheter. Av utredningens dialoger att döma finns det inget stöd för att flytta uppdrag eller uppgifter till från DIGG, SSC eller . Utredningens bedömning är att det skulle vara ett orealistiskt alternativ som inte kan genomföras utan att det skulle medföra negativa effekter för den offentliga förvaltningen. Vid en eventuell överföring av e-arkivsansvaret från SSC till Riks- arkivet skulle arkivmyndigheten t.ex. behöva hantera behörighets- data för alla handläggare vid myndigheterna som ska ha tillgång till e-arkiven i sin handläggning och ansvara för att e-arkiv ständigt är tillgängliga. Det finns alltså goda skäl för den nuvarande ordningen. är det angeläget att inte fråntas uppdrag och uppgifter som ligger nära kärnverksamheten. Många i arkivsektorn har pekat på de förvaltningsgemensamma specifikationernas (FGS) stora och viktiga betydelse för informations- utbytet mellan myndigheter och mellan länder. I frågan om e-arkiv beskrivs specifikationerna som nödvändiga förutsättningar. Det finns alltså starka sakliga skäl för att systemet med FGS ska finnas kvar och fortsätta utvecklas. Systemet har tagits fram av , myndigheten står beredd att ta sig an ett långsiktigt ansvar och arbetet skulle enligt utredningens bedömning kunna rymmas inom ramen för nuvarande uppgift i instruktionen om att metodutveckla förvaltningen. står det klart att framtagning av förvaltningsgemensamma specifikationer pågår inom olika in- formationsområden, även utanför ansvarsområde. Ett exempel är regeringens uppdrag till om gemen- omgivning och interna organisation samma nationella specifikationer inom och emellan hälso- och sjuk- vård och socialtjänst. Utredningen menar mot den bakgrunden att lång- siktiga ansvar för förvaltning och utveckling av förvaltningsgemen- samma specifikationer ska tydliggöras i myndighetens instruktion. Förslaget är att det av instruktionen ska framgå att myndigheten ska tillhandahålla och förvalta förvaltningsgemensamma specifikationer inom informationsområden som är gemensamma för den offentliga förvaltningen. ska även samordna framtagning av för- valtningsgemensamma specifikationer på andra informationsområ- den i den offentliga förvaltningen. Myndigheten ska också kunna meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av den nya bestämmelsen. För ändamålet föreslås tillföras , varav överförs från förvaltningsanslaget för DIGG. har därtill föreslagit att statliga myndigheter ska åläggas att använda FGS. Utredningen anser inte att det finns tillräckligt underlag eller antal tillgängliga FGS för ett sådant förslag , men att frågan bör finnas med i det fortsatta arbetet med FGS. Den analys som utredningen redovisat i avsnitt 13.3.4 visar att det trots förflyttningarna av uppdrag finns överhängande risk för en viss överlappning i uppdragen för och DIGG. Det handlar om en uppgift i instruktionen för DIGG och två uppgifter för Riks- arkivet, varav en är formulerat i instruktionen och handlar om metodutveckling av förvaltningen medan den andra gäller bestäm- melser om föreskriftsrätt i arkivförordningen. Utred- ningen bedömer att överlappningar i möjligaste mån bör undvikas och har prövat frågan från några olika perspektiv. Ett alternativ har varit att i någon mån begränsa ansvarsområde, ett annat alternativ har varit att precisera befintliga uppgifter med hjälp av nya begrepp och definitioner. Förslaget är dock att en reviderad bestämmelse ska föras in in- struktionen för DIGG. Det bedöms vara den mest pragmatiska lös- ningen, med en i huvudsak oförändrad men tydliggjord ansvars- fördelning. Förslaget till ny bestämmelse innebär att DIGG ska samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifika- tioner och liknande krav för den offentliga förvaltningens informa- tionsutbyte i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller en annan myndighet. Därmed åligger det DIGG att ha kunskap om omgivning och interna organisation andra myndigheter med angränsande uppdrag, varav med utredningens förslag kommer att vara berörd i åtminstone två fall. I sak uppfattar utredningen att en sådan ordning bör kunna han- teras smidigt eftersom det bör vara tydligt vilka frågor det handlar om där är ansvarig myndighet. 13.5.3Öppnare betoning av regional närvaro Förslag: instruktion ska inte längre peka ut lands- arkiv som en del av myndighetens organisation eller var i landet myndigheten ska vara placerad. Det är fortsatt angeläget med en regional närvaro för den stat- liga arkivmyndigheten. Det ska därför av instruktionen framgå att ska bedriva verksamhet på de orter som motiveras av myndighetens uppgifter. Som framgår av avsnitt 13.4 har inordnandet av landsarkiven i Riks- arkivets organisation 2010 av allt att döma inte satt sig helt, trots att det snart har gått . Det är det intryck utredningen fått vid de regionala och andra dialoger som hållits. Myndigheten har centra- liserat landsarkivens tidigare uppdrag att utöva tillsyn över statliga myndigheter i distrikten och fokus ligger i stället på kulturarvsdelen av uppgiften. Flera landsarkiv har mot den bakgrunden utvecklat en omfattande publik verksamhet, där samverkan med andra regionala kulturverksamheter, universitet och högskolor ingår som naturliga delar.