sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Centralbanksoberoende enligt i artikel 130 i EUF-fördraget är enligt ECB inte något mål i sig utan bidrar snarare till att uppnå det övergripande målet för i fråga (ECB:s konvergens- rapport , s. 19). Detta förhållande framgår också av de skäl som har åberopats för oberoende centralbanker, såväl i som i andra länder. Oberoendet kan således beskrivas som ett medel för 12Som nämns ovan har i praktiken endast bekräftat den målvariabel (inflations- mål) och utvecklingstakt () som fullmäktige beslutade . valde 2017 att ändra från det mått som fullmäktige införde 1993, KPI, till KPIF. att uppnå prisstabilitet. Som berörs närmare i avsnitt 9.4 har ECB och kommissionen uttolkat fördragets regler om oberoende för cen- tralbanker på så sätt att de innebär ett krav på oberoende i instituti- onellt, personligt, funktionellt och finansiellt hänseende.13 ECB har även anfört att funktionellt oberoende kräver att varje nationell cen- tralbanks huvudmål är fastställt på ett tydligt och rättssäkert sätt och är helt i linje med huvudmålet prisstabilitet som fastställs i fördraget (ECB:s konvergensrapport , s. 19). Vidare har ECB anfört att huvudmålet om att upprätthålla prisstabilitet bäst uppnås genom en helt oberoende institution med ett klart definierat mandat. Med detta synsätt är således ett tydligt huvudmål förenligt med kravet på oberoende. Unionsrätten innehåller inte något uttryckligt krav på att de nationella centralbankerna själva ska få definiera sina mål. Syftet med regeln om centralbankers oavhängighet förefaller istället vara att de nationella centralbankerna ska vara oberoende när de använder olika penningpolitiska verktyg, såsom beslut om styr- räntor, för att uppnå de aktuella målen. Detta betecknas ibland som instrumentoberoende (se avsnitt 15.2.1). En möjlig tolkning är därför att unionsrätten inte förutsätter att det ska vara just den nationella i en medlemsstat med undantag som själv ska fastställa ett inflationsmål. Denna tolkning skulle innebära att unionsrätten inte uppställer något hinder mot att prisstabilitetsmålet för svensk del preciseras av regeringen eller riks- dagen, under förutsättning att inte har infört euron som valuta och således behåller sina befogenheter på det monetära området. Denna tolkning överensstämmer med den bedömning som reger- ingen gjorde i samband med införandet av prisstabilitetsmålet. I den aktuella propositionen anfördes nämligen att det i princip är möjligt att i lag fastställa ett kvantifierat mål för inflationstakten där såväl nivå och toleransnivå som val av mätmetod (index) preciseras (prop. 1997/98:40 s. 52). Visserligen valde regeringen att inte föreslå en precisering av detta i lag, men argumentationen visar att det i och för sig ansågs möjligt att göra detta. I sak är dock regeringen respek- tive i ett sådant fall begränsade såtillvida att t.ex. ett mycket högt inflationsmål definitionsmässigt skulle kunna strida mot prisstabilitetsmålet. Det är dock svårt att bedöma exakt var gränsen går för en högsta tillåten inflationsnivå. Detta förhållande gäller givet- vis även om det är som siffersätter ett inflationsmål. 13Se även avsnitt 12.3. En annan möjlig tolkning av unionsrätten är att det ingår i upp- giften att utforma penningpolitiken att precisera prisstabilitet genom ett siffersatt inflationsmål eller liknande. Det kan i detta samman- hang nämnas att föregångaren till ECB, Europeiska monetära insti- tutet, i ett yttrade angående brittisk lagstiftning 1998 berörde frågan om att det brittiska (HM Treasury) skulle bestämma inflationsmålet för . Institutet anförde bl.a. att det inte gjordes en tillräcklig åtskillnad mellan ekonomisk- politiska beslut respektive penningpolitiska beslut i det avseendet och att det var problematiskt att departementet skulle se över bl.a. inflationsmålet minst en gång . Sammantaget finns det utrymme för olika tolkningar av unions- rätten i den nu aktuella frågan. Det framstår därför inte som att uni- onsrätten medför något tydligt hinder mot att prisstabilitetsmålet i en medlemsstat med undantag preciseras av parlamentet, oavsett om detta sker genom lag eller på annat sätt. Kommitténs förslag: Huvudmålet för verksamhet ska vara att varaktigt upprätthålla låg och stabil inflation (pris- stabilitetsmålet). Kommitténs förslag: Vid behov ska direktion be- sluta om utformningen av prisstabilitetsmålet. Direktionen ska därefter göra en framställning hos om godkännande av målet. ska sedan antingen godkänna eller inte godkänna framställningen. Om framställningen inte godkänns, gäller Riks- bankens närmast föregående beslut om utformningen av prisstabi- litetsmålet. Målformulering av prisstabilitetsmålet i riksbankslagen Både ”ett fast penningvärde” och ”prisstabilitet” leder tankarna till att den allmänna prisnivån ska vara , dvs. en genomsnittlig inflationstakt på noll procent. I förarbetena till nuvarande lydelse ”fast penningvärde” har det dock anförts att målformuleringen inte ska tolkas så att inflationstakten ska vara noll utan att ”fast pen- ningvärde” egentligen ska tolkas i förändringstakt (prop. 1997/98:40, s. 53). Detsamma torde gälla begreppet ”prisstabilitet” vilket som framgått är vanligt förekommande i andra länder. Riksbanksutred- ningen ansåg dessa formuleringar problematiska.14 Den föreslog istället att penningpolitiken skulle ”värna penningvärdet”, vilket en- ligt utredningens tolkning är mindre strikt och öppnar för en positiv, om än låg, inflationstakt. En utifrån ekonomiskt perspektiv mer ändamålsenlig formule- ring i riksbankslagen är låg och stabil inflation. Enligt den juridiska analysen i avsnitt 15.2.3 bedöms det också vara förenligt med unions- rätten bl.a. då denna formulering är innebörden av det nuvarande svenska prisstabilitetsmålet. Det kan noteras att flera av de central- banker som i lagstiftningen har ”prisstabilitet” eller motsvarande begrepp just använder ”låg och stabil inflation” när dess penningpolitiska ramverk beskrivs i officiella dokument.15 Det bör också noteras att denna formulering är konsistent med både ett inflationsmål, ett prisnivåmål och ett genomsnittligt inflationsmål.16 Det fungerar även om den nominella utvecklingstakten skulle höjas eller sänkas något i framtiden.17 Termen ”varaktigt” bör enligt kommittén ingå i målformuleringen isyfte att betona att penningpolitiken ska bedrivas på ett sådant sätt att inflationsmålet är trovärdigt på medellång sikt. Inflationsförvänt- ningar från ekonomiska aktörer är i detta sammanhang en central indikator. Det innebär inte att det alltid är lämpligt att anpassa infla- tionen så snabbt som möjligt till målsatt nivå. Som framgår i kapi- tel 16 och kapitel 17 kan hänsyn till den realekonomiska utveck- lingen, inklusive hur finansiella obalanser påverkar denna, innebära att det inom ramen för den flexibla inflationsmålspolitiken ibland är lämpligt att låta anpassningen av inflationen till målsatt nivå ta än normalt. Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén att det i 2 kap. i den nya riksbankslagen tas in en bestämmelse om att huvudmålet inom ramen för penningpolitiken ska vara att varaktigt upprätthålla låg och stabil inflation. 14Se SOU 1993:20, avsnitt 9.2. 15Det gäller bl.a. , och . 16Olika målvariabler för prisstabilitetsmålet analyseras i avsnitt 15.3.2. 17Denna fråga behandlas i avsnitt 15.3.5. Vilket beslutsorgan ska precisera prisstabilitetsmålet? Den nu aktuella frågeställningen gäller om det ska vara eller som ska precisera prisstabilitetsmålet, dvs. fastställa målvariabel (inflationsmål, prisnivåmål eller genomsnittlig inflation), målnivå (ökningstakten) och prisindex.18 Detta innebär att målet om låg och stabil inflation görs tillämpbart. Det kan noteras att det inte finns någon uttrycklig regel inom unionsrätten som begränsar vilka nationella beslutsorgan som kan tilldelas uppgiften att precisera pris- stabilitetsmålet i en medlemsstat med undantag (se avsnitt 15.2.3). Som diskuteras i avsnitt 11.3 är det normala förfarandet vid myn- dighetsstyrning att folkvalda organ fastställer mål och delegerar be- fogenheter till myndigheter som sedan sköter den operativa verk- samheten. Det finns en bred politisk samstämmighet kring att det långsiktiga utfallet för samhällsekonomin blir bättre om är operationellt oberoende inom ramen för penningpolitiken. Frågan här handlar om ska fortsätta att vara även måloberoende i frågan om den närmare innebörden av prisstabilitetsmålet, dvs. i fastställandet av målvariabel, målnivå och prisindex. Kommitténs utgångspunkt är att folkvalda beslutsorgan ska fast- ställa myndigheternas mål om det inte finns starka skäl som talar emot detta. Ett viktigt skäl för en målberoende centralbank är be- hovet att säkerställa hög legitimitet och demokratisk förankring för sin verksamhet och sina beslut. Om målen bestäms av det demokra- tiska systemet kan det bidra till att legitimiteten för åtgärder blir än högre jämfört med om själv definierar vad den ska uppnå. Det gäller särskilt med tanke på att en central- banks verksamhet är av stor betydelse för samhällsekonomin. för fullmäktiges beslut om det nuvarande inflationsmå- let, 1993, bestod fullmäktige till övervägande del av politiska repre- sentanter som valdes av . är det i stället direktio- nen som beslutar om penningpolitiken. Direktionen är inte folkvald. Den begränsade empiriska evidensen talar för att ekonomiska utfall inte påverkas nämnvärt beroende på om demokratiskt valda organ eller centralbanker preciserar penningpolitikens huvudmål.19 18Se avsnitt 15.3 för en analys av hur olika preciseringar påverkar möjligheten att stabilisera inflationen och realekonomin över konjunkturcykeln. 19Balls m.fl. (2016). Internationellt har länder valt olika lösningar: i vissa länder precise- rar de operativa målen, i andra länder är det regeringen som preciserar målen och slutligen finns de länder där och regeringen preciserar målen tillsammans (se Tabell 15.1). Två av de tre hittillsvarande externa utvärderingarna av Riksban- ken har behandlat denna frågeställning.20 Båda dessa har föreslagit att bör ändra ordning så att demokratiskt valda organ anger målen för penningpolitiken. Den senaste utredningen föreslog även att målet skulle ses över vart tionde år.21 Frågan är då om det finns några speciella skäl som talar för att fortsatt ska vara måloberoende. Det kan inte uteslutas att beslut kring målvariabel, målnivå och prisindex är något som principiellt kan användas för kortsiktiga politiska syften, vilket skulle kunna innebära stora samhällsekonomiska kostnader. En ordning där fastställer utformningen av prisstabilitetsmålet kräver därför en process som säkerställer att förändringar inte genomförs av kortsiktiga politiska skäl (se nedan). Formerna för att besluta om utformningen av prisstabilitetsmålet En fråga är om förändringar ska ske i form av lag eller på annat sätt. Enligt kommitténs uppfattning framstår det som alltför inflexibelt att precisera prisstabilitetsmålet direkt i lag. En sådan ordning skulle innebära att det krävs en lagändring för att ändra målet. I litteraturen har det i stället berörts att mer detaljerade ställningstaganden som likväl har stor betydelse för samhällsekonomin lämpligen kan komma till uttryck i författningar från regeringen, såvida inte parlamentet motsätter sig regleringen i sak (eng. secondary legislation).22 I motsvarar detta förordningar från regeringen. I förekommer det föreskrifter från regeringen om penningpolitiken, bl.a. vad gäller att det operativa penningpolitiska målet för ska vara 2 procents inflation.23 Eftersom , till skillnad från fler- talet andra centralbanker, är en myndighet under parlamentet (riks- dagen) är detta dock inte en framkomlig väg i fall. 20Giavazzi och Mishkin (2006) och Goodfriend och King (2015). 21Goodfriend och King (2016), s. 10. 22Tucker (2018) s. 342. 23Se forskrift for pengepolitikken av . Om det politiska systemet i ska ta ställning till hur det penningpolitiska målet ska preciseras bör det i stället vara huvud- mannen, , som fattar beslut. Detta kan ske på ett sätt som i konstitutionell mening liknar de beslut om budgetpolitiska mål som fattar i samband med s.k. rambeslutet om statens budget. Exempelvis har i samband med ett rambeslut beslutat om nivån på överskottsmålet, dvs. målet för den offentliga sektorns finansiella sparande och om ett riktmärke för utvecklingen av den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (se bet. 2017/18:FiU1). Sådana riktlinjebeslut fattas med stöd av 9 kap. 6 § regeringsformen och behöver alltså inte ha formen av lag. Enligt kommitténs mening är det möjligt att besluta om preci- seringen av det penningpolitiska målet på ett motsvarande sätt, även om det inte bör ske alltför ofta. Det finns flera möjliga alternativ till formerna för översyner och hur ofta de bör göras. Som framgår i avsnitt 15.2.1 (Tabell 15.1) har länder valt olika lösningar. När det gäller frekvensen av översyner kon- staterar kommittén att det har skett mycket få förändringar i hur prisstabilitetsmålen utformas (se Tabell 15.3 i avsnitt 15.3.1). Det indikerar att behovet av frekventa översyner är begränsat. Enligt kommitténs uppfattning innebär det sammantaget att behovet av en återkommande översyn med en bestämd frekvens är begränsat. Kommittén föreslår att även fortsättningsvis ska fast- ställa innebörden av prisstabilitetsmålet, men att ska ta ställ- ning till detta genom att antingen godkänna eller inte godkänna beslut. ska besluta enligt 9 kap. 6 § regerings- formen. För att minimera risken för att kortsiktiga motiv föranleder en förändrad precisering anser kommittén att bör ha initiativrätten. Enligt kommitténs uppfattning ska , efter att den har fattat beslut om utformningen av prisstabilitetsmålet, inkomma med en framställning till . Efter att framställningen har beretts i finansutskottet ska , enligt kommitténs förslag, besluta om målet. kan ta externa experter till hjälp för att bedöma förslag. Det bör dock inte uppställas något så- dant krav i lag.24 24Den föreslagna ordningen liknar i viss mån det styrsystem för statsskuldspolitiken som regleras i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Där anges att ska lämna ett förslag om riktlinjer för statsskuldens förvaltning. Efter att ha inhämtat synpunkter beslutar sedan regeringen vilka riktlinjer som ska gälla. beslut ska innebära att beslut antingen godkänns eller inte godkänns. I det senare fallet ska närmast föregående beslut om utformningen av målet gälla. I ett sådant fall kan det finnas skäl för att återkomma med ett nytt förslag. Kommitténs förslag innebär att nya bestämmelser av ovanstående innebörd ska tas in såväl i riksdagsordningen som i den nya riks- bankslagen. Genom att formerna för hur ska fatta beslut regleras i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen kan de inte ändras genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet, till skillnad från vad som gäller för ändringar i t.ex. riksbankslagen. Det kan antas att redan har remitterat ett förslag när framställningen inkommer till , dvs. att det finns ett bered- ningsunderlag. Genom att handlingarna är offentliga möjliggörs en öppen och bred debatt om preciseringen av målet. Oavsett förslaget ovan finns det en motionsrätt om penning- politik och andra frågor om som omfattas av eller skulle kunna omfattas av lagstiftning, dvs. sådant som kan be- sluta om. Följdmotioner om penningpolitik kan också väckas till följd av bl.a. årsredovisning, som ska inne- hålla en redogörelse för penningpolitiken. 15.3Olika preciseringar av prisstabilitetsmålet Kommitténs förslag i föregående avsnitt innebär att prisstabilitets- målet definieras som låg och stabil inflation. Detta mål är för när- varande preciserat som ett inflationsmål, en målsatt nivå på 2 pro- cent mätt med KPIF. Kommitténs förslag innebär vidare att , efter framställning från , tar ställning till fram- tida förändringar i denna precisering. I linje med kommitténs direktiv analyseras i detta avsnitt hur olika preciseringar av prisstabilitetsmålet påverkar möjligheten att stabili- sera inflationen och realekonomin över konjunkturcykeln. Följande preciseringar analyseras: •målvariabel: inflationsmål, prisnivåmål och genomsnittligt infla- tionsmål •målnivå: olika utvecklingstakter för vald målvariabel •prisindex: KPI, KPIF och HIKP. Därutöver analyseras olika typer av intervall samt tidshorisont inom vilken prisstabilitetsmålet ska nås. De flesta jämförbara länder som infört den penningpolitiska regimen med rörlig växelkurs och inflationsmål har valt ett konsumentpris- index eller något närliggande mått som målvariabel för penningpoli- tiken samt en målsatt utvecklingstakt på . Problemen med för låg inflation och för låga inflationsförväntningar i många länder decenniet efter finanskrisen föranledde dock en diskussion kring om det finns alternativa målvariabler som skulle förbättra möjligheten för penningpolitiken att fullgöra sina uppgifter. Som framgår i detta avsnitt har dock endast några få länder ändrat mål- variabler eller målsatt utvecklingstakt. I Tabell 15.3 framgår en jämförelse mellan tio centralbanker. Samt- liga har valt att operationalisera respektive lands lagtext om pris- stabilitet (”fast penningvärde” i ) med ett inflationsmål. Det sistnämnda föreskriver i vilken takt ett valt prisindex ska öka. Det föreligger dock vissa skillnader i val av prisindex mellan länder.25 Fem av tio centralbanker (, , , och ) har konsumentprisindex (KPI) som inflationsmått. Euroområdet, och har valt det EU-harmo- niserade indexet för konsumentpriser, HIKP, medan har valt hushållens konsumtionsdeflator. I användes KPI fram till då bytte till KPIF. Skillnaden är att KPIF exkluderar direkta effekter från ränteförändringar (se vidare avsnitt 15.3.6). 25Dessutom är det så att samma typ av prisindex, t.ex. KPI, kan mätas på olika sätt i olika länder. De inflationsmått som centralbankerna officiellt styr mot är breda och innehåller komponenter som centralbanker ibland beaktar i mindre utsträckning på kort sikt. Exempel på sådana komponenter är effek- ter från skatteförändringar, energi- och livsmedelspriser samt ränte- effekter av egen penningpolitik. Det är vanligt att cen- tralbanker rapporterar s.k. underliggande inflationsmått som exkluderar en eller flera av dessa komponenter. I Tabell 15.3 framgår det underligg- ande mått som mest frekvent rapporteras av respektive centralbank. Det finns inte någon konsensus kring vad som exkluderas men vanligast är att lägga mindre vikt vid energi- och livsmedelspriser. Anm. 1 Det underliggande mått som mest frekvent redovisas. Benämningen ”Olika mått” avser att flera underliggande mått används utan uppenbar rangordning med avseende på frekvens. 2Målet är en genomsnittlig inflationstakt på 2–över konjunkturcykeln. 3ECB använder termen ”mål” (eng. target) endast i samband med prisstabilitet, inte inflation. De uttrycker dock att de siktar på en inflationstakt ”på nära men ” (ECB, 2011). 4I benämns HIKP som KPI. 5Riksbanken bytte inflationsmått till KPIF . Det var också det underliggande måttet som mest frekvent användes fram till dess. tidigare mått var KPI. benämner sitt intervall för ”variationsband”, se (2017a, b). Anm. Alla centralbankerna som redovisar intervall siktar på mittpunkten av intervallet, dvs. ingen av centralbankerna har ett s.k. målintervall (se vidare avsnitt 15.3.3).26 Källor: (2016) och centralbankernas hemsidor. 26Ett möjligt undantag är vars mål är definierat som 2–i genomsnitt över konjunkturcykeln. Det skulle kunna tolkas som ett genomsnittligt inflationsmål, där avvikel- ser från detta intervall ska ”tas igen” under den resterande delen av en konjunkturcykel. är dock oklart från den australiska dokument och kommunikation om de age- rar på detta sätt. Som beskrivs i avsnitt 6.3 har penningpolitiken verkat under delvis nya och mer komplicerade förhållanden efter finanskrisen. Det har varit en pågående diskussion kring vilka mål och instrument som är lämpliga vid dessa förhållanden och då speciellt risken att central- bankerna begränsas av det s.k. räntegolvet. Trots detta har få formella förändringar gjorts när det gäller målvariabler och målsatt utveck- lingstakt, se sista kolumnen i Tabell 15.3. Bland centralbankerna kan först noteras. har höjt sitt inflationsmål två gånger, från noll till en procent 2012 och från 2013. och har gått åt andra hållet, sänkt inflationsmålet från respektive från . Därutöver har övergått till att precisera att det är medelpunkten i deras intervall som är målet. I samband med att bytte inflationsmått från KPI till KPIF infördes ett inter- vall vilket benämner ”variationsband”. Innebörd av samt för- och nackdelar med olika typer av intervall diskuteras i av- snitt 15.3.3. 15.3.2Alternativa målvariabler för penningpolitiken Som framgår av Tabell 15.3 operationaliseras penningpolitiken med ett inflationsmål i samtliga tio studerade länder. Finanskrisen och låginflationsperioden därefter ändrade inte på detta faktum, trots betydande forskning och debatt kring alternativa målvariabler. Det är framför allt fyra alternativ till inflationsmål som förts fram i den internationella diskussionen: Det kan inledningsvis påpekas att inget land formellt har infört något av ovanstående mål sedan nuvarande regim med inflationsmål introducerades . För- och nackdelar med alternativ 1–2 relativt nuvarande inflationsmål diskuteras i detta avsnitt. I anslut- ning till analysen av prisnivåmål diskuteras också s.k. tillfälligt pris- nivåmål vilket bedöms rymmas inom nuvarande inflationsmål. framgår i avsnitt 15.3.7 bedömer kommittén att det inte är förenligt med unionsrätten att införa alternativ 3–4. Kommittén avstår därför att närmare analysera dessa.27 Ett prisnivåmål innebär att penningpolitiken inriktas på att nivån för ett valt prisindex i genomsnitt ska öka med en vald utvecklingstakt . Det kan illustreras med ett enkelt exempel, se illustrationen i Figur 15.1. Antag att målsättning är att KPI i ge- nomsnitt ska öka samt att denna regim startar med indexvärdet (dvs. prisnivån) 100. mål är då att prisnivån ska vara t (), t+n () osv.28 Källa: Egen illustration. Ett prisnivåmål innebär att om den årliga ökningstakten understigit fram till period t så måste verka för att den ska överstiga perioden därefter. Annars nås inte den mål- satta prisnivån (se de prickade linjerna i Figur 15.1). 27För analyser av mål för nominell BNP och nominell BNP-tillväxt, se t.ex. och (2017), Garín m.fl. (2016), HM Treasury (2013) och Røisland (red., 2017). 28Indexvärdet ett visst år ges av formeln 100*1,02t där t är antal år efter startåret. Vid nuvarande inflationsmålspolitik finns inget mål för prisnivån, utan endast den framtida inflationstakten är av betydelse. Om infla- tionen historiskt har avvikit från målet får det därför i normalfallet inga konsekvenser för penningpolitiken framöver. Det brukar be- nämnas som att inflationsmålspolitiken ”inte har något minne” (eng. bygones are bygones).29 Som framgår i Figur 15.1 har ett prisnivåmål ”oändligt minne” och korrigerar för historiska avvikelser. är det enda land i världen som officiellt haft ett prisnivåmål. Det praktiserades –1937 och beskrivs i en fördjupningsruta i slutet av detta avsnitt. Möjliga fördelar med prisnivåmål En fördel med ett prisnivåmål är att osäkerheten om den prisnivå som kommer att gälla om, säg, 5, 10 eller minskar jämfört med ett inflationsmål där den framtida prisnivån är obestämd.30 Ett pris- nivåmål kan därför underlätta långsiktiga ekonomiska beslut och därmed förbättra den ekonomiska effektiviteten.31 Ett prisnivåmål kan vidare underlätta för ekonomins aktörer att bilda inflationsförväntningar i linje med målet.32 Om inflationen varit låg kan inflationsförväntningarna förbli låga trots centralbankernas åtgärder och kommunikation. Det gäller speciellt då penningpolitiken är begränsad via ett s.k. räntegolv, vilket var fallet i flera länder som följde efter finanskrisen.33 Det kan leda till en negativ spiral där hushåll och företag inte finner det sannolikt att kommer att lyckas med att få upp inflationen till målet.