sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Typfall 4 innebär att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för mobilitetsåtgärder under byggande, drift och för- valtning. Ovan nämnda typfall beskrivs i det följande. Kommunen skulle kunna åläggas att i anslutning till översiktsplanen redovisa hur bebyggelse- och transportstrukturen är inordnad i ett lokalt, regionalt och nationellt sammanhang. Detta för att ge bättre förutsättningar för miljövänligt resande, likvärdig behandling av trafik- slag och samordning av godstransporter. Varje detaljplan kan då urskiljas som en del av den omgivande strukturen. En kommunomfattande transportplan enligt detta typfall innebär att redovisning av samband mellan bebyggelseutveckling och till- gänglighet på övergripande nivå kan ge effekt på områdesnivå och underlättar planering, genomförande och förvaltning i stadsdelar och kvarter. Nuvarande bestämmelser i hindrar inte kommunen att redovisa sådan bebyggelse- och transportstruktur. Genom förtydligande bestämmelser betonas dock vikten av att samordnat beakta bebyggelse- och transportstrukturen och dess konsekvenser i översiktsplanen med hänsyn till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL, bland annat ändamålsenlig struktur. En redovisning av hur kommunen avser tillgodose ändamålsenlig struktur genom bebyggelse- och trans- portstrukturen kan motiveras utifrån klimatlagen. Kommunens redo- visning av hur man tagit hänsyn till allmänna intressen ska granskas av . Hur kan krav på transportplaner utformas? Följande ändringar i PBL kan övervägas vid ett införande av krav på en kommunomfattande redovisning av bebyggelse- och transport- strukturen enligt typfall 1: •att 2 kap. 3 § första stycket 1 PBL förtydligar innebörden av ändamålsenlig struktur som ett allmänt intresse som ska redovisas, •att ändamålsenlig struktur redovisas i form av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportutveckling i översiktsplanen eller som ett tematiskt tillägg till översiktsplanen. Utredningen ser följande fördelar med en redovisning av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportutveckling enligt typfall 1: •Tillkommande bebyggelse kan i högre grad inordnas i ett över- gripande rumsligt sammanhang med hänsyn till resande och gods- transporter. På så sätt kan kommunala krav på byggherrar och fastighetsägare i detaljplaneprocessen bli mer förutsägbara och transparenta. •En översiktsplan som redovisar en ändamålsenlig struktur är en utgångspunkt för samverkan mellan planeringsnivåer och kan underlätta samordning inom en funktionell region och samord- ning med nationell transportinfrastrukturplanering. Den kan ingå i en åtgärdsvalsstudie och tillämpning av fyrstegsprincipen. •Ett förtydligande av begreppet ändamålsenlig struktur i PBL kan bidra till en planering där varje kommun, stadsdel eller kommun- del utgör en integrerad del av den bebyggda, omgivande struktu- ren med god tillgänglighet till den lokala arbetsmarknaden och vardagslivets andra målpunkter. •En översiktsplan som redovisar en ändamålsenlig struktur kan underlätta planprocessen i detaljplanens transportplanering och underlätta samråd, förtydliga kraven på nästa nivå och undanröja frågeställningar som skulle bli en belastning i enskilda detalj- planeprocesser. En aktuell översiktsplan, med redovisning av rim- liga lokaliseringsalternativ och övergripande tillgänglighets- frågor, förenklar prövningen i detaljplaneprocessen. Hur kan krav på transportplaner utformas? •Ett tematiskt tillägg till översiktsplanen skulle innebära att den bredare kommunomfattande planen, med alla de underlag som belyser riksintressen samt mark- och resurshushållning då inte behöver omprövas. Utredningen ser följande nackdelar med en redovisning av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportutveckling enligt typfall 1: •En redovisning av sambanden mellan bebyggelse- och transport- strukturen kan vara resurskrävande att upprätta. Arbetsinsatsen måste dock vägas mot den tidsbesparing som kan uppnås i efter- följande skeden där konflikter kan uppstå om inte övergripande strukturer är utklarade. •Effekter av en översiktsplan har en viss fördröjning eftersom planen inte får en omedelbar verkan. När planen väl är upprättad och tillämpas bör den dock bidra till en robust och transport- effektiv struktur. •I kommuner där transportförhållanden är mindre komplexa eller där efterfrågan gällande förändringar i bebyggelse- och trafik- strukturen är mycket liten kan en redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen ge liten nytta i förhållande till kostnaden för att upprätta den. En sådan redovisning kan vara föremål för sam- råd och dialog med i det fall det uppkommer behov av en större exploatering. Utredningens kommentar till typfall 1 Översiktsplanen är obligatorisk och en redovisning av sambandet mellan bebyggelseutveckling och transportinfrastruktur kan sägas utgöra en del av en översiktsplan. Varje kommun bestämmer omfatt- ningen av sin översiktsplan som staten genom länsstyrel- sen ställer krav på att planen redovisar vissa frågor. Enligt 3 kap. 4 § PBL ska kommunen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att ta hänsyn till allmänna intressen enligt 2 kap. PBL kommer att till- godoses. Hur kan krav på transportplaner utformas? Ändamålsenlig struktur ingår som allmänt intresse i 2 kap. 3 § PBL. Ett förtydligande av att ändamålsenlig struktur kan avse en redovis- ning av sambandet mellan bebyggelse- och transportinfrastruktur. I dialogen mellan stat och kommun i samrådsskedet kan omfatt- ningen av sådan redovisning klargöras. Det kan övervägas att ge en vidgad roll både i sam- rådsskedet och i granskningsskedet när det gäller kommunens redo- visning av bebyggelse- och transportstrukturen. Om kommenterar redovisningens tydlighet i sitt granskningsyttrande kan det i sin tur utgöra grund för dialog med byggherrar och fastig- hetsägare i detaljplaneskedet utan ytterligare analyser. På det sättet kan översiktsplanen verka som ett förenklande och effektiviserande verktyg. Om finner att översiktsplanen är tillräckligt tydlig avseende (en utvecklad innebörd av) ändamålsenlig struktur kan redovisningen åberopas i detaljplanering och bidra till en tydlig dialog med byggherrar och fastighetsägare. Om finner att redovisningen inte är tillräcklig i översiktsplanen kan frågorna behöva lösas i detaljplaneringsskedet, vilket i så fall kan bli mer resurs- krävande. Vi menar inte att redovisning av ändamålsenlig struktur skulle utgöra en ingripandegrund för staten enligt 11 kap. 10–11 §§ PBL. Däremot kan föra en dialog med kommunen och till- handahålla underlag för kommunens bedömningar samt ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap PBL. Vi har konstaterat att kommuner som utredningen har varit i kon- takt med efterfrågar en starkare grund för att kräva mer noggranna överväganden och ställningstagande om mobilitetsfrågorna. Ett tyd- ligt material inom ramen för översiktsplanering skulle sannolikt underlätta för kommunen att ställa krav på byggherrar och fastig- hetsägare i detaljplaneskedet. En redovisning av bebyggelse- och transportinfrastrukturen skulle kunna utgöras av ett tematiskt tillägg till översiktsplanen när man vill undvika ett omtag av hela översiktsplaneprocessen. Tillägget eller översiktsplanen kan också vara ett strategiskt instrument för samordning med regional och nationell transportplanering och ett instrument för att definiera vad som kan krävas i ett enskilt exploa- teringsområde för att projektet ska uppfylla ställda hållbarhetskrav. Hur kan krav på transportplaner utformas? I samband med den kommunomfattande översiktsplanen kan således samverkan med den aktuella regionen och med utvecklas. har i sitt delbetänkande En utvecklad översiktsplanering. Att underlätta efterföljande planering (SOU 2018:46 del 1) redovisat förslag till förändringar. Ovanstående resonemang om att överväga ändringar i PBL avseende översiktsplanering kan ha beröringspunkter med förslag. och transportinfrastrukturen för ett detaljplaneområde Nuvarande bestämmelser i utgör inte ett hinder för att ett detaljplaneområde kan utformas i riktning mot hållbar mobilitet och ett transporteffektivt samhälle genom fysiska åtgärder i form av egen- skapsbestämmelser. En genomtänkt utformning av ett bebyggelse- område kan leda till mer lättanvända gång- och cykelstråk, naturliga platser för uppställning och förvaring av delade cyklar och bilar samt noder för leveranser och återvinning, i kombination med en väl gestaltad närmiljö. Ytterligare förtydligande kan dock ske för ökad förståelse och för att bryta rådande planeringstraditioner. Följande ändringar i PBL kan övervägas i typfall 2: •att 2 kap. 3 § första stycket 1 PBL förtydligar innebörden av ändamålsenlig struktur som ett allmänt intresse som ska redovisas, •att en redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen tydligt ska vara en del av planbeskrivningen (4 kap. 33 § PBL) och redo- visa områdets närmare utformning och konsekvenser när det gäller hur man rör sig och hur varor transporteras. Att en bestämmelse införs i 4 kap. 33 § första stycket 4 PBL, som anger att planbe- skrivningen ska tydliggöra hur planutformningen främjar en hållbar och likvärdig mobilitet (likvärdighet mellan trafikslag), •att processen förtydligas i 4 kap. 33 § PBL vid undersökning av om en detaljplan behöver miljöbedömas enligt 6 kap. genom analys av planområdets tillgänglighet och klimatpåverkan, •att processen förtydligas när en sådan strategisk miljöbedömning krävs som avses i 6 kap. med avseende på planområ- dets tillgänglighet och klimatpåverkan. Hur kan krav på transportplaner utformas? Utredningen ser följande fördelar med redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen för detaljplaneområden enligt typfall 2: •Att koppla bebyggelse- och transportplanering till ett krav på konsekvensbeskrivning av en detaljplan skulle förtydliga vikten av att bidra till ett transporteffektivt samhälle och att uppnå klimat- målen. Den trafik som genereras till och från ett planområde kan beskrivas i planen med åtgärder för att begränsa eller undanröja negativa effekter. Konsekvensbeskrivningen skulle ansluta till över- siktsplanens redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen. •Att planbeskrivningen tydliggör hållbarhetsperspektivet för berörda aktörer och att detta perspektiv ingår i beskrivningen av planens egenskaper, konsekvenser, genomförande och i aktörernas ansvar och roller. •Genom att lyfta utmaningar tidigt i planprocessen skapas bättre förutsättningar att nå goda resultat och förkorta efterföljande processer. Överenskommelser och gemensamt formulerade mål kan vara ett alternativ, eller åtminstone ett bra komplement, till tvångsåtgärder i form av krav. •Att strukturerade och smidiga processer för planering med hän- syn till hållbarhetsmålen och klimatmålen kan studeras och ut- vecklas som skalbara modeller och metoder som kan återanvändas och spridas. •Arbetet med hållbarhetsmål och transporter inom ett planområde kan äga rum inom ramen för ett program till detaljplanen. Pro- cesser vid upprättande av kvalitetsprogram har visat sig ge för- bättrad förståelse från byggherrar kring kommunens intentioner och bättre samverkan i genomförandet mellan kommun och bygg- herre respektive byggherrar sinsemellan.1 Ett kvalitetsprogram är dock inte obligatoriskt. Kvalitetsprogram kan dock läggas fast i kommunfullmäktige som en policy för kommande detaljplanering. Om krav på transportplaner i planläggning enligt . Hur kan krav på transportplaner utformas? Utredningen ser följande nackdelar med redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen för detaljplaneområden enligt typfall 2 •Att planprocessen till en början kan bli mer resurskrävande för att uppnå likvärdig tillgänglighet för alla trafikslag och uppfylla hållbarhetsmålen. •Planering med nya förhållningssätt och för nya livsmönster kan i inledningsskedet medföra längre förankringsprocess. är dock smidigare processer och resultat av hög kvalitet och som förenklar förvaltningsskedet att vänta. Utredningens kommentar till typfall 2 Utredningen menar att förtydliganden i PBL enligt ovan beskrivna typfall kan tjäna syftet att uppnå klimat- och hållbarhetsmålen. Flera kommuner arbetar redan i denna riktning Vi bedömer att ändringar i form av förtydliganden i regelverket kan stödja den kommunala planeringen i detta arbete gentemot externa aktörer, men även inom de egna förvaltningarna. Vi konstaterar också att tillkommande bestämmelser enligt ovan kan innebära såväl merarbete som förenklingar och effektiviseringar i planprocesserna. I likhet med resonemanget gällande redovisning av bebyggelse- och transportstrukturen i översiktsplanen menar vi att ett förtydligande av begreppet ändamålsenlig struktur vid detaljplanering kan bidra till hållbara lösningar. I detaljplanering kan ändamålsenlig struktur avse vilka principer för likvärdig mobilitet mellan trafikslag som ska gälla vid bebyggelseområdets utformning så att olika transport- och trafik- slag får likvärdiga möjligheter att nyttjas med hänsyn till närmiljön i ett barn- och äldreperspektiv. Se även rapporten krav på trans- portplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4). Hur kan krav på transportplaner utformas? Byggherren eller fastighetsägaren redovisar de underlag som fordras för fysiska transportåtgärder inom ett detaljplaneområde Byggherrens eller fastighetsägarens underlag för detaljplanens utformning Detta typfall utgår från gällande bestämmelser i , som innebär att byggherren eller fastighetsägaren ska ta fram det underlag som fordras för att utforma detaljplanen och som möjliggör att olika trafikslag ges likvärdiga förutsättningar inom detaljplaneområdet. Underlaget avser kvartersmarken för aktuell fastighet och dess koppling till omgivande stadsdel. Detta underlag kan utformas som ett program för fysiska åtgärder. Redovisningen kan vara underlag för bebyggelsekrav i detaljplanen inom ramen för PBL. Vissa åtgärder kan då utgöra villkor för bygglov eller startbesked enligt PBL såsom en viss anläggning för trafik eller utfarten eller en annan utgång från fastigheten. Kommunen har långtgående rådighet när det gäller att kräva underlag för fysisk utformning enligt bestämmelser i gällande PBL. Hur ingående kraven kan ställas har att göra med om kommunen är markägare eller ej. Byggherrens eller fastighetsägarens frivilligt framtagna program för icke-fysiska mobilitetsåtgärder Åtgärderna kan också vara associerade med att byggherren eller fastig- hetsägaren frivilligt åtar sig att erbjuda icke-fysiska mobilitets- åtgärder2 som exempelvis medlemskap i fordonspool i utbyte mot att minska antalet parkeringar genom flexibla parkeringstal. (Se kapitel 3 och kapitel 6). Vilka icke-fysiska mobilitetsåtgärder som byggherren ska utföra och när de ska utföras kan inte vara en förutsättning för lov. Överenskommelser kan i stället ingås mellan kommun och bygg- eller fastighetsägaren i civilrättsliga avtal som kan vara bind- ande . Dessa avtal upprättas vid sidan av myndighetsutövning och tillämpning av PBL. 2Se kapitel 1, avsnittet Begrepp. Hur kan krav på transportplaner utformas? Samverkan kan också ske i markanvisnings- eller exploaterings- avtalsförhandlingar. Resultatet kan komma till uttryck både i avtalen respektive i planbeskrivningen. Kommunen har dock inte någon lagstadgad rätt eller annan möjlighet att kräva transportplaner som avser åtgärder som inte tjänar som underlag för syftet med att upprätta en detaljplan. Förutom redan nämnda åtgärder under typfall 2 kan följande åtgärd övervägas: •Att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och markanvisningsavtal får innehålla enligt PBL. Utredningen ser följande möjligheter och fördelar med att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för transportåtgärder som underlag för planarbetet enligt typfall 3: •Förutsättningarna för ett transporteffektivt samhälle och för att uppnå hållbarhets- och klimatmålen ökar. •Kommunen får tidigt underlag av byggherren eller fastighets- ägaren när det gäller fysiska åtgärder för hållbar mobilitet inom detaljplaneområdet. •Byggherren eller fastighetsägaren kan på frivillig basis komplet- tera underlaget och bidra med mobilitetstjänster genom att ta egna initiativ som främjar hållbart resande. •Byggherren eller fastighetsägaren kan lättare anpassa sitt kvarter till omgivande struktur och samhällets övergripande krav. •Byggherren eller fastighetsägaren kan få ekonomiska fördelar och mervärden genom en mer effektiv trafikförsörjning och lång- siktigt hållbara lösningar. •Planprocessen är bred och inkluderande och lämpar sig för att utveckla gemensamma målbilder för framtida bebyggelseområdens egenskaper och förhållanden. God samverkan, hög plankvalitet och bättre förutsättningar för genomförande skapas om parterna gemensamt upprättar ett kvali- tetsprogram för bebyggelse och transporter inom planområdet. Hur kan krav på transportplaner utformas? Utredningen ser följande svårigheter eller nackdelar med att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för transportåtgärder som underlag för planarbetet enligt typfall 3: •Det kan vara arbetskrävande och innebära högre kostnader för byggherren eller fastighetsägaren att upprätta ett underlag för planens fysiska utformning. •Kommunen kan inte heller med nya bestämmelser i , enligt ovan, ålägga byggherren eller fastighetsägaren att bidra med alla tillgängliga åtgärder för en likvärdig och hållbar mobilitet. Endast vissa åtgärder kan krävas enligt PBL. •Kommunen kan inte kräva att planerade och överenskomna åt- gärder enligt detaljplanen ska genomföras om inte byggandet startas. (Samma förhållande som råder ). •Det fordras sannolikt större resurser att följa upp att åtgärder enligt avtal verkligen genomförs. •Avtal följer fastighetsägaren och upphör vid överlåtelse av fastig- heten, exempelvis om en hyresvärd säljer fastigheten till en bostads- rättsförening. (Samma förhållande som råder .) Utredningens kommentar till typfall 3 I det här typfallet framgår att kommunen inte kan ställa krav på icke- fysiska mobilitetsåtgärder eller åtgärder som berör drift och för- valtning av bebyggelsen (i motsats till krav på underlag för den fysiska dispositionen inom planområdet). Det kan dock vara en fördel att icke-fysiska mobilitetsåtgärder utreds och konkretiseras i förväg för att de fysiska åtgärder som beslutas i detaljplanen ska kunna ges en optimal utformning. Detalj- planen reglerar inte människors beteende, men kan skapa förutsätt- ningar för och främja ett klimatsmart beteende.3 3Boverket (2018). Minskad klimatpåverkan i detaljplaneringen. /sv/PBL- kunskapsbanken/planering/detaljplan/detaljplaneinstrumentet/lamplighetsbedomning/klimatpa verkan/ Hämtad . Hur kan krav på transportplaner utformas? Byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta ett program för transport- och mobilitetsåtgärder inom ett detaljplaneområde och för dess drift och förvaltning Detta typfall innebär att byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta en plan även för transport- och mobilitetsåtgärder under byggande, drift och förvaltning, alltså efter det att detaljplanen har antagits. I typfall 3 redovisas kommunens möjlighet att reglera åtgärder genom planutformning och bebyggelsekrav med stöd av PBL. Det här typfallet avser åtgärder som vi bedömer inte kan regleras med stöd av PBL och som vi anser att det inte heller är lämpligt att reglera med stöd av PBL. Reglering av sådana mobilitetsåtgärder och åtgärder under drift och förvaltning förekommer genom ömsesidiga avsiktsförklar- ingar eller andra former av avtal enligt civilrättslig lagstiftning. Kom- munen har således inte möjlighet att ålägga byggherren eller fastig- hetsägaren att vidta sådana åtgärder. Följande åtgärder kan övervägas för typfall 4: •Att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och markanvisningsavtal får innehålla enligt PBL (liksom i typfall 3). •Att utreda om krav på att byggherren eller fastighetsägaren upp- rättar planer som innehåller transportåtgärder och mobilitets- åtgärder i samband med detaljplanering kan regleras genom annan lagstiftning än PBL. I utredningens direktiv efterfrågas för- och nackdelar med att kom- muner ges rätt att ställa krav på transportplaner i samband med detaljplanering. Utredningen ser följande möjligheter och fördelar med att byggherren eller fastighetsägaren åläggs att upprätta ett program för transport- och mobilitetsåtgärder inom ett detaljplaneområde för byggande samt drifts och förvaltningsfasen: •Förutsättningarna ökar för att ett transporteffektivt samhälle och att hållbarhets- och klimatmålen ska uppnås. Hur kan krav på transportplaner utformas? •En transport- och mobilitetsplan skulle kunna kombinera fysiska och icke-fysiska åtgärder i form av åtgärdspaket. Enligt det bak- grundsmaterial vi tagit del av finns det förutsättningar att nå särskilt goda effekter genom sådana kombinationer. Planen kan omfatta hela åtgärdskedjan där fysiska åtgärder kombineras med beteendepåverkande åtgärder och där åtgärderna förvaltas och drivs ekonomiskt och administrativt genom fastighets- ägare, verksamhetsutövaren eller annan aktör. Det handlar om ett arbetssätt som är uppmärksammat såväl inom flera svenska kom- muner som inom EU.4 •Byggherren eller fastighetsägaren kan anpassa funktioner i sitt kvarter till omgivande struktur och samhällets övergripande krav. Utredningen ser följande svårigheter och nackdelar med att kommunen har möjlighet eller lagstadgat stöd för att ställa krav på att byggherren eller fastighetsägaren upprättar ett program för transport- och mobilitetsåtgärder inom ett detaljplaneområde för byggande samt drifts- och förvaltningsfasen: •Det kan vara arbetskrävande och innebära högre kostnader för byggherren eller fastighetsägaren att upprätta en plan för åtgärder. •Det är osäkert hur en lagstadgad rätt för kommunen att ställa krav kan lösas lagtekniskt. •Det innebär svårigheter att anpassa de lösningar som används i andra EU-länder till svenska förhållanden på grund av det kom- munala självstyret. (Se kapitel 6, avsnitt 6.1.5). •Eftersom reglering av åtgärderna inte är utvecklad finns det heller inte något system för uppföljning, tillsyn och sanktioner. 4http://sump-network.eu/about. Det finns en stormängd EU-projekt som syftar till att implementera SUMP i europeiska städer, kommuner och regioner. Den nationella nivån i andra europeiska länder har agerat mer stödjande och pådrivande än vad som har skett på nationell nivå i där enskilda kommuner själva har engagerat sig. (Wendle, B 2019). Hur kan krav på transportplaner utformas? Utredningens kommentar till typfall 4: Planer har inte något förvaltningsskede efter genomförandet. Enligt rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4). är verksamhetspåverkande regler främmande för PBL. Vi drar därför slutsatsen att krav på verksam- heter, deras förvaltning och drift inte bör knytas till PBL. En intressant aspekt är att kommuner för egen del skulle kunna vidta både fysiska och icke-fysiska mobilitetsåtgärder vilka skulle kunna inkluderas i redovisningen bebyggelse- och transportstruk- turen inom ett detaljplaneområde5. Sådana åtgärder diskuteras på EU-nivå och de ryms även inom fyrstegsprincipen6 som Trafik- verket ska tillämpa och ofta i samverkan med kommunen. Av bakgrundsmaterialet framgår att det är önskvärt att kom- muner ges laglig rätt att ställa sådana krav på byggherrar, fastighets- ägare och även verksamhetsutövare. (Se kapitel 2, 4 och 6). Flera myndigheter framhåller att det är nödvändigt med transportpla- nering och reglerande åtgärder för befintliga verksamheter om sam- hället ska nå klimatmålen för inrikes transporter. Ett exempel som lyfts är externetableringar med dålig tillgång till kollektivtrafik. Utredningens slutsats är att en sådan möjlighet eller lagstadgad rätt till reglering kan vara angelägen, men behöver sökas genom andra bestämmelser och regelverk än PBL.