sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Detta medför att ytterligare uppgifter behöver överföras till från de andra utfärdarna. Det är vidare inte säkert att det finns anledning att spärra en annan e-legitimation bara för att den statliga spärras. En säkerhets- brist eller en senare inträffad omständighet kan vara av sådant slag att den endast utgör skäl att återkalla den statliga e-legitimationen medan den andra handlingen kan fortsätta att användas utan att det innebär någon risk. En spärr som exempelvis görs för att innehav- aren har tappat sitt id-kort har ingen betydelse för säkerheten i den andra e-legitimationen. För att underrättelserna från Polismyndig- heten om att den statliga e-legitimationen har spärrats ska vara av nytta för den andra utfärdaren behöver därför även uppgifter om skälet till spärren överföras vilket leder till en än mer omfattande personuppgiftsbehandling. Förslaget medför inte bara integritetsmässiga utmaningar utan även en omfattande administrativ börda för såväl andra utfärdare som för . Vi är mot denna bakgrund inte övertygade om att nyttan med ett sådant register väger upp de integritetsrisker och den ökade administration det innebär. Något krav på att regi- strera och informera om spärr av e-legitimationen finns inte heller i tillitsramverket. Vi lämnar därför inte något sådant förslag. 13Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet Vi har i uppdrag att kartlägga hur verifieringen av identitetshand- lingars äkthet och giltighet görs . Vi beskriver därför nedan hur kontroller av de fysiska identitetshandlingar som är allmänt accepterade görs. Redogörelsen avser alltså kontroll av pass, natio- nellt identitetskort, identitetskort för folkbokförda i , kör- kort och SIS-märkt identitetskort. Förutom att göra denna kartläggning har vi även i uppdrag att ana- lysera och föreslå hur verifiering av äkthet och giltighet av identitets- handlingar kan förbättras och lämna nödvändiga författningsförslag. Sådana förslag lämnas i olika delar av detta betänkande och samman- fattas nedan. Eftersom vi i avsnitt 8.6 har föreslagit att endast pass och statligt identitetskort (de statliga fysiska identitetshandling- arna) ska vara godtagbara fysiska identitetshandlingar i alla situationer begränsas framställningen i denna del till att avse de handlingarna. Det kan inledningsvis konstateras att det inte är alldeles enkelt att särskilja den kontroll som görs av handlingarnas äkthet och giltig- het från kontrollen av identiteten. Kontrollerna görs i ett samman- hang och rekommendationerna i handboken stegen avser såväl identitetskontrollen som verifieringen av handlingens äkthet och giltig- het. Vissa kontroller kan dessutom avse äkthet, giltighet och identi- tet på samma gång. Vi har försökt avgränsa detta avsnitt till just kon- troll av äkthet och giltighet men det är oundvikligt att vi i några sammanhang även kommer in på sådant som är att hänföra till kon- troll av identiteten. Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet 13.2Dagens kontroll av äkthet och giltighet Det finns inte någon infrastruktur för kontroll av fysiska identitets- handlingar i realtid hos utfärdaren till skillnad från när det gäller både e-legitimation och bankkort. Det är i stället den som identitetshand- lingen visas upp för som själv ansvarar för att bedöma om handlingen är äkta och giltig. Kontroll av om en identitetshandling är äkta kan i huvudsak endast göras genom att de säkerhetsdetaljer som finns på handlingen granskas manuellt. För att ta reda på om handlingen är giltig kan en kontroll göras hos utfärdaren. I handboken stegen finns rekommendationer om vilka åt- gärder som bör vidtas för att kontrollera identitetshandlingens äkt- het och giltighet. fungerar som en branschstandard och används förutom av bankerna även av handeln. Enligt De 7 stegen ska en kontroll av om en identitetshandling är äkta göras på följande sätt. För det första ska personalen göra en kontroll av att handlingen inte är ändrad eller skadad genom att klämma, känna och vippa på handlingen. Vidare ska en kontroll av att UV-trycket är korrekt göras med hjälp av en UV-lampa. Om den som kontrollerar handlingen har tillgång till id-kortsskanner används den i stället för UV-lampa för kontrollen. Skannern läser av de op- tiska säkerhetsdetaljerna på handlingen. Förutom UV-trycket finns det ytterligare ett antal synliga säkerhetsdetaljer på de olika identi- tetshandlingarna som kan kontrolleras vid behov. Säkerhetsdetaljer- na kan kontrolleras relativt enkelt utan att någon utrustning används. Vissa kontroller underlättas dock av om lupp eller förstoringsglas används. Det rör sig bl.a. om reliefer, dvs. upphöjda detaljer, av olika slag. På handlingarna finns också en yta med växlande motiv som skiftar när man rör på handlingen. Vidare har flera av handlingarna ett perforerat foto av innehavaren. Handlingarna innehåller också detaljer som skiftar färg.1 En kontroll görs också av om en identitetshandling med de upp- visade uppgifterna har utfärdats och är giltig. Detta för- farande kallas vanligen för giltighetskontroll men är egentligen endast en kontroll av om en handling med de aktuella uppgifterna har utfär- dats och att handlingen är giltig och inte har spärrats. Kontrollen validerar alltså inte själva handlingen. Kontrollen omfattar inte heller frågan om det är rätt person som identifierar sig med handlingen. 1Kontroll av ID-handlingar Dokumentanalysgruppen NFC. Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet Bedömningen av om det är rätt person måste göras av den som iden- titetshandlingen visas upp för. Beroende på vilken handling det är fråga om görs giltighetskon- trollen genom ett telefonsamtal antingen till utfärdaren eller tillver- karen. Detta görs via tonvalstelefon när det gäller alla utfärdare och tillverkare utom . Aktuella telefonnummer framgår av De 7 stegen. Körkortets giltighet kontrolleras hos Transportstyrel- sen. Pass och nationellt identitetskort kontrolleras hos Polismyn- digheten. Identitetskort för folkbokförda i kontrolleras hos tillverkaren. Eftersom flera olika versioner av identitetskortet är giltiga och dessa har olika tillverkare behöver olika till- verkare kontaktas beroende på när id-kortet som ska kontrolleras är utfärdat. De SIS-märkta id-korten kontrolleras också hos tillverk- aren. Även beträffande sådana kort finns det olika telefonnummer beroende på vem som tillverkat det aktuella kortet. När det gäller de identitetshandlingar som utfärdas av Polismyn- digheten, dvs. pass och nationellt identitetskort, är det numera även möjligt att göra kontrollen genom att använda den e-tjänst som myn- digheten lanserade . E-tjänsten, som nås via Polismyn- dighetens webbsida, kan användas av exempelvis banker eller andra som gör identitetskontroll för att på ett snabbt och enkelt sätt kon- trollera pass och nationella identitetskort. Kontrollen görs genom att identitetshandlingens nummer, personnummer eller samordnings- nummer och giltighetstid skrivs in. Handlingen kontrolleras mot resehandlingssystem (RES) och användaren av e-tjänsten får därefter svaret giltig, spärrad eller inget resultat. Inget resultat innebär antingen att identitetshandlingen inte är utfärdad av eller att den är förfalskad. E-tjänsten är utformad så att den inte lämnar ut några uppgifter som användaren inte redan förfogar över. Användaren måste fylla i samtliga fält och tjänsten fyller alltså inte i exempelvis fältet för personnummer om det lämnas tomt. E-tjänsten har inneburit att kontrollen av pass och nationella identitetskort har förenklats och effektiviserats. E-tjänsten innebär också en minskad arbetsbelastning för växelperso- nal vilket leder till att allmänheten får lättare att nå myndigheten via telefon i andra ärenden. Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet SIS har tagit fram en standard för webbaserad giltighets- kontroll av identitetshandlingar. Tanken är att utfärdare som till- handahåller giltighetskontroll, liknande den som tagits fram av Polis- myndigheten, ska kunna knytas till en gemensam tjänst. Förutom den information som finns i De 7 stegen finns det på och webbplatser ytterligare upplys- ningar om de säkerhetsdetaljer som kan kontrolleras för att avgöra om de identitetshandlingar som utfärdas av dessa myndigheter är äkta. Som framgår av beskrivningen i avsnittet ovan finns det inte någon uppbyggd infrastruktur för automatiserad kontroll av identitets- handlingar i realtid mot utfärdaren. Det är i stället upp till den som identitetshandlingen visas upp för att göra kontroller av handlingen. Kontrollmöjligheterna skiljer sig markant från de kon- troller som kan göras vid användningen av bankkort. Vid betalning med bankkort görs en kontroll i realtid av innehavaren och av hand- lingens giltighet. Vid användning av bankkort i exempelvis en betal- terminal i butik kontrolleras kortets giltighet mot utfärdaren sam- tidigt som användningen av pinkod innebär en kontroll av att det är rätt innehavare. Kontrollerna går mycket snabbt och sker utan hand- medverkan. Det är i stället utfärdaren som sköter kontrollen. Detsamma gäller vid användningen av e-legitimation. Det är visserligen möjligt att avgöra om en identitetshandling är äkta eller falsk genom att granska de säkerhetsdetaljer som ska finnas på handlingen. Eftersom det är många olika handlingar som godtas och därmed många olika säkerhetsdetaljer att hålla reda på är det dock svårt, särskilt för en ovan person eller om situationen är stressad, att göra en sådan kontroll av handlingen eftersom för- falskningar ofta är skickligt gjorda. Av de tre aktörer som lämnar ut paket och andra försändelser som vi haft kontakt med har två av dem uppgett att de tillämpar branschstandarden i De 7 stegen vid sina utlämningsställen. En aktör har uppgett att man endast skannar identitetshandlingen utan att göra en äkthetskontroll. På vissa ställen används id-kortsskanner. Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet Av Brås rapport om bedrägeribrottslighet framgår att det är oklart hur användandet av De 7 stegen fungerar i praktiken vid utlämning av försändelser vid olika utlämningsställen. Det har framkommit att det ofta anses tillräckligt att titta på fotot på identitetshandlingen och jämföra det med personen. Det kan vara svårt för personalen att i en stressad situation noggrant följa alla steg och göra rätt bedöm- ning. Det upplevs också som oklart vad man ska titta efter och vad uppgifterna på handlingen ska kontrolleras mot. Personalen på utläm- ningsställena upplever därför att de har begränsade möjligheter att avgöra om det är rätt person som hämtar ut en försändelse.2 Att granska identitetshandlingens säkerhetsdetaljer manuellt och att kontakta utfärdaren är tidskrävande. Det finns i och för sig en möjlighet att använda en id-kortsskanner för att kontrollera om en identitetshandling är äkta. Användningen av skanner både förbättrar och effektiviserar kontrollen. Användningen av tekniska lösningar bygger dock på att det finns ett intresse av att köpa in tjänsterna till verksamheten. Skannern är dessutom endast ett hjälpmedel när det gäller äkthetskontrollen vilket innebär att kontroll av giltighet och identitet behöver göras separat. När det gäller giltighetskontrollen finns det, som nämnts ovan, en möjlighet till en enklare kontroll genom att använda den e-tjänst som lanserat. Det är dock endast pass och nationella identitetskort som kan kontrolleras iden nya tjänsten. Även om e-tjänsten används för att kontrollera giltigheten behöver även i detta fall handlingens äkthet och personens identitet kontrolleras. Ett problem när det gäller kontroll av identitetshandlingar är att det ofta saknas incitament att göra kontrollerna säkrare. I Brås rapport beskrivs de motstående intressen som finns inom näringslivet mellan å ena sidan hög service och försäljning och å andra sidan höjd säker- het. Säkerheten inom näringslivet spelar enligt rapporten en viktig roll eftersom de system som möjliggör handel, är desamma som möjliggör bedrägerier. Att hitta en balans mellan säkerhet och för- säljning upplevs som en utmaning. Upprätthållande av en god service för seriösa kunder innebär att företaget behöver ha viss tillit till sina kunder, som företaget inte vill bli för sårbart för bedräge- rier. Företrädare för näringslivet har uttryckt att en höjd säkerhet inte bara leder till att bedragare, utan även seriösa kunder, går till konkurrenter med lägre kontroll vilket leder till minskad försäljning. 2Brottsförebyggande rådets rapport i (2016:9) s. 169–180. Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet Andra menar dock att kunder i allmänhet har förståelse för att kon- troller behöver göras, och att det till och med uppskattas. Det är framför allt i branscher med hård konkurrens i kombination med låg samordning av säkerhetsarbetet inom branschen som det finns ett motstånd mot ökad kontroll. Det finns en risk att en låg säkerhets- nivå blir ett sätt att konkurrera om kunderna. Det finns också en större risk för minskade kontroller när det gäller försäljare med pro- visionsbaserad lön.3 Det kan också finnas ett motstånd mot att informera om varför identitetskontrollen behöver skärpas eftersom företagen inte vill för- knippas med risk för brottslighet. Att det inte är företagen som i första hand har den brottsförebyggande funktionen är ytterligare ett skäl som lyfts fram som orsak till varför det saknas incitament att motverka identitetsmissbruk.4 Ytterligare en anledning till att det inte finns så starka incitament för enskilda aktörer att öka kontrollerna är den omständigheten att det ekonomiska ansvaret för varor som hämtas ut av bedragare kan vara delat mellan flera aktörer. Om det är visat att butiken som lämnat ut varan brustit i sin identitetskontroll blir butiken ansvarig. Eftersom det är svårt att bevisa blir det ofta någon annan aktör som står det ekonomiska ansvaret. Detta kan leda till att utlämnings- ställena inte har incitament att skärpa kontrollen. Kostnaden drabbar ofta banken, kreditgivaren eller fraktleverantören. Beroende på hur avtalen ser ut kan kostnaden också delas mellan olika aktörer. Före- trädare för handeln har framfört att fraktleverantörerna och utläm- ningsställena möjliggör bedrägerier genom att ibland ha otillräckliga identitetskontroller.5 Att det ekonomiska ansvaret som regel drabbar näringslivet, som dessutom inte informerar om hur stora kostnad- erna är, medför också att det finns en risk att kunderna inte märker att de drabbas av de ökande bedrägerierna. Kunderna drabbas dock indirekt till följd av att priserna på varor och tjänster kan behöva höjas för att täcka företagens kostnader på grund av bedrägerierna. Att kunderna inte känner till att de drabbas på detta sätt medför att deras förståelse för ökad kontroll kan minska.6 s. 169 och s. 180. Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet 13.4Förslag som leder till en bättre kontroll av identitetshandlingar Utredningens bedömning: Följande förslag som lämnas i betänk- andet möjliggör en bättre kontroll av identitetshandlingarnas äkt- het och giltighet. •Förslaget om att begränsa antalet identitetshandlingar som godtas i situationer som kräver en säker identifiering till pass och statliga identitetskort (statliga fysiska identitetshandlingar). •Förslaget om att endast ska utfärda de stat- liga fysiska identitetshandlingarna. •Förslaget om att nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i slås samman till ett statligt identi- tetskort. •Förslaget om att det statliga identitetskortet ska innehålla fingeravtryck och ansiktsbild. •Förslaget om att staten ska utfärda en e-legitimation som ska finnas på det statliga identitetskortet. Vårt huvudsakliga uppdrag är att lämna förslag på åtgärder för att skärpa kraven på och rutinerna för svenska identitetshandlingar. Merparten av våra förslag medför därför att möjligheterna att kon- trollera identitetshandlingarna förbättras. I detta avsnitt samman- fattar vi de förslag som lämnas i betänkandet som syftar till att för- bättra kontrollen av identitetshandlingars äkthet och giltighet. I avsnitt 8.6 föreslår vi att endast pass och statligt identitetskort ska vara statliga fysiska identitetshandlingar och godtas i alla situa- tioner. Förslaget är ett första steg i en utveckling mot att de statliga fysiska identitetshandlingarna ska vara de enda handlingar som godtas vid kontroller där en persons identitet behöver säker- ställas. Genom en sådan begränsning behöver den som kontrollerar identitetshandlingar ha kunskap om färre handlingar och säkerhets- detaljer. Därmed förenklas och förbättras kontrollen av om hand- lingarna är äkta och ökar sannolikheten att oriktiga identitetshand- lingar upptäcks. Att antalet identitetshandlingar begränsas underlättar också giltighetskontrollen eftersom kontakt då behöver tas med Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet Begränsningen av antalet identitetshandlingar är så- ledes en viktig åtgärd för att underlätta kontrollen av identitetshand- lingarnas äkthet och giltighet och därmed minska antalet bedrägerier som utförs med hjälp av förfalskade identitetshandlingar. Vi föreslår i avsnitt 9.4 att endast ska utfärda de statliga fysiska identitetshandlingarna. Genom att endast en myn- dighet utfärdar identitetshandlingarna ökar förutsättningarna för en enhetlig hantering av hela processen från ansökan till utlämnande. Samma rutiner kan användas oavsett vilken identitetshandling som ska utfärdas och personalen kan få samma utbildning. Personalen kommer att hantera en större mängd ansökningar vilket bidrar till att kompetensen kan upprätthållas på ett annat sätt än . Kvali- teten och säkerheten i utfärdandeprocessen kommer därmed att öka vilket leder till att de handlingar som utfärdas blir säkrare. Det gör att även efterföljande användning av handlingarna blir säkrare. Dess- utom innebär förslaget att kontrollen av om handlingen är giltig för- enklas eftersom den som tar emot identitetshandlingen endast be- höver vända sig till för att göra kontrollen. Polis- myndigheten har en effektiv e-tjänst vilket möjliggör en snabb och enkel kontroll av handlingens giltighet. Att endast Polismyndig- heten utfärdar handlingarna medför dessutom möjligheter att vidare- utveckla tjänsten så att den blir helt automatiserad, se av- snitt 9.4.3. Förslaget i avsnitt 10.2.1 om att nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i ska ersättas av ett statligt identitetskort som ska utfärdas efter samma process bidrar till att säkerhetsfrågorna ges prioritet och kan utvecklas. I samma avsnitt lämnas förslag på säkerhetshöjande åtgärder som t.ex. krav på hur identiteten ska styrkas i samband med utfärdandet. Även dessa för- slag bör leda till en ökad kvalitet och säkerhet i utfärdandeprocessen vilket medför säkrare kort och säkrare identifiering. Att två kort slås samman till ett innebär dessutom att antalet handlingar att kontroll- era begränsas ytterligare. Våra förslag i avsnitt 11.4.4 och 11.6 att fingeravtryck och ansikts- bild ska lagras i ett lagringsmedium i statliga identitetskort och kon- trolleras i vissa sammanhang leder, förutom till en bättre kontroll av identiteten på den som visar upp handlingen, även till en bättre kon- troll av handlingarnas äkthet i de situationerna. Det kommer att leda Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet till ett säkrare utfärdande och därmed säkrare handlingar. Att hand- lingarna blir säkrare gör att även efterföljande användning av hand- lingarna blir säkrare. Dessutom innebär förslaget att möjligheten att förfalska identitetshandlingarna försvåras. Förutom de förslag som syftar till att förbättra äkthets- och gil- tighetskontrollen av de fysiska identitetshandlingarna bör vårt för- slag om den statliga e-legitimationen (se avsnitt 12.3) nämnas som en möjlighet att höja säkerheten i kontrollen. Även om användnings- området för en e-legitimation normalt är identifiering som sker på distans finns det som vi ser det inte något hinder mot att den även används i samband med identifiering som sker vid ett personligt möte. PostNord har lanserat en möjlighet att identifiera sig genom mobilt BankID i en app i mobiltelefonen vid uthämtning av paket. Även den statliga e-legitimationen skulle kunna användas vid exempelvis ett postutlämningsställe för att säkra den identitetskon- troll som görs där. Om e-legitimationen, som aktiveras genom en kod som endast innehavaren känner till, används blir identitetskon- trollen mycket säkrare än en kontroll som enbart görs genom en granskning av den fysiska identitetshandlingen. En kontroll av e- legitimationen skulle också kunna ersätta en kontroll av den fysiska handlingen i de fall det bedöms tillräckligt. Kontrollen skulle på så vis kunna effektiviseras. Eftersom en sådan kontroll innebär att en giltighetskontroll sker i realtid mot ett register skulle en kontroll av enbart e-legitimationen i många fall kunna anses säkrare än enbart en kontroll av en fysisk identitetshandling. Det kan vara svårt för per- sonalen på utlämningsstället att i vissa situationer hindra en person att hämta ut ett paket enbart utifrån en egen bedömning av den fys- iska identitetshandlingen. Om personalen i stället har tillgång till elektronisk identitetskontroll blir det lättare att neka eftersom be- slutet då bygger på den elektroniska kontrollen och inte på den egna bedömningen. En identifiering med e-legitimation är ett mycket snabbt förfarande som sker utan personalens medverkan. Kontrollen sker i realtid, på samma sätt som när bankkort används för betalning, och ger svar på både om det är rätt innehavare och om handlingen är giltig. Utfärdaren ansvarar för giltighetskontrollen som användningen av kod innebär en kontroll av att det är rätt innehavare. För att den elektroniska identitetskontrollen ska kunna göras måste företag som utför identitetskontroller ha en kortläsare för att kunna läsa av informationen i lagringsmediet. Vidare måste, på samma Kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet sätt som vid identifiering i en e-tjänst, en relation till utfärdaren upprättas för att företaget ska kunna använda utfärdarens funktion för elektronisk identitetskontroll. 13.5Hur kontrollen av identitetshandlingar ska göras bör inte regleras Utredningens bedömning: Det bör inte införas något krav i för- fattning avseende den kontroll av identitetshandlingars äkthet och giltighet som bör göras i olika sammanhang där handlingarna kontrolleras. Vi har ovan konstaterat att det finns vissa problem kopplade till de identitetskontroller som utförs . Vi har också redogjort för de förslag vi har lämnat i olika delar av betänkandet som medför att möjligheterna att kontrollera identitetshandlingarna förbättras. Ut- över dessa förslag har vi övervägt om det även bör införas krav i författning på vilken kontroll som ska göras eller om det är tillräck- ligt att skapa incitament för säkrare kontroller. Att göra en fullstän- dig kontroll i enlighet med De 7 stegens rekommendationer är tids- krävande och svårt. Att kontrollen kan göras snabbt och enkelt är därför en förutsättning för att öka näringslivets intresse av att för- bättra säkerheten. Som vi redogör för i avsnitt 13.4 menar vi att den statliga e-legiti- mationen som vi föreslår ska finnas på de statliga identitetskorten även bör användas vid identifiering som sker vid ett personligt möte, exempelvis vid ett utlämningsställe. En sådan kontroll går mycket snabbt och sker utan handlarens medverkan. För att kontroll av e-legi- timationen ska kunna göras måste företag som utför identitets- kontroller införskaffa den utrustning som krävs för att kunna läsa av informationen på id-kortets chip. Vidare måste en relation till ut- färdaren av e-legitimationen upprättas för att företaget ska kunna använda utfärdarens funktion för elektronisk identitetskontroll. Det är en förhållandevis liten insats som krävs i ett inledande skede.