sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — 7.3Studier av svartarbetets koppling till felaktiga utbetalningar På uppdrag av FUT-delegationen genomförde och 2007 en studie där svartarbetets påverkan på arbetslöshetsersättning studerades. De felaktiga utbetalningarna av arbetslöshetsersättning som orsakats av svart arbete uppskattades till 1–1,, vilket motsvarade 4–av den utbetalda ersättningen.125 Fyra metoder kombinerades och användes för att uppskatta omfattningen felaktiga utbetalningar som en följd av svartarbetet: 1.Svar på direkt fråga till personer med ersättning om antal dagar man för egen del fått arbetslöshetsersättning man inte haft rätt till. 2.Svar på fråga om man utfört svart arbete för dem som uppgivit sig vara ”arbetslösa” i svartarbetskartläggning (2006:4). 3.Beräkningar i RRV:s rapport ”FUSK – systembrister och fusk i välfärdssystemen” (1995:32). 4.”Utproportionering” av uppskattade totala dolda arbetsinkomster enligt svartarbetskartläggning (2006:4) på samtliga i arbetskraften.126 De två förstnämnda metoderna bedömdes underskatta omfattningen av svartarbete och de två sistnämnda bedömdes överskatta omfattningen. Med den fjärde metoden uppskattades de felaktiga utbetalningar orsakade av svartarbetet till . Detta bedömdes dock överskatta omfattningen av svartarbete eftersom svartarbete bedömdes vara lägre i gruppen som får arbetslöshetsersättning i jämförelse med övriga personer i aktiv ålder. Uppskattningen utgick från estimatet på 115–i oredovisade inkomster. De oredovisade inkomster som uppskattats hänförliga till egenföretagare exkluderades dock. Detta motiverades med att få egenföretagare uppbär ersättning. De oredovisade inkomster som 125 (2007): Fusk med a-kassa, Motiv, omfattning och åtgärder. 126Ibid., s. 49. ingick i beräkningen minskades då från till 84 miljarder kronor.127 7.4Metod för kansliets bedömningar I denna rapport har vi utgått från den senaste bedömningen av oredovisade inkomster som SCB gjort i nationalräkenskaperna. Vi har därefter genomfört bedömningen av felaktiga utbetalningar orsakade av svartarbete i två steg. 1.Svartarbetet bland ersättningsmottagare, 2.Felaktiga utbetalningar till ersättningsmottagarna som svartarbetet lett till . För att kunna bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar har vi gjort ett antal antaganden som vi redogör för nedan. Vi har presenterat tre scenarier med olika antaganden som ger bedömningar av felaktiga utbetalningar på en lägre nivå, en högre nivå och en nivå som vi bedömer är den mest troliga. 7.5.1Bedömning av omfattningen av det svartarbete som utförts av ersättningsmottagare Det finns, som vi sett, starka indikationer på att omfattningen av svartarbete varierar mellan olika delar av den svenska befolkningen. Eftersom kunskapen är begränsad om hur denna fördelning ser ut, behöver vi göra antaganden för ersättningsmottagare respektive den övriga befolkningen. För det första behöver man ta ställning till vilka oredovisade inkomster som ska beaktas i bedömningen. Som vi noterade i avsnitt 7.3 beaktade Brå och oredovisade löneinkomster och en större del av de oredovisade företagarinkomsterna. Vi bedömer dock att det finns flera skäl till att endast beakta de oredovisade löneinkomsterna. Det främsta skälet är att de oredovisade företagarinkomsterna troligen är skevt fördelade på så sätt att en mindre andel av företagen står för en relativt stor andel av 127Ibid., s. 49–54. de oredovisade företagarinkomsterna. Det är också osannolikt att de oredovisade inkomsterna från dessa företag är förknippade med omfattande utbetalningar från de aktuella ersättningssystemen. Vidare sker utbetalningar från välfärdssystemen generellt sett i lägre omfattning till företagare än andra grupper. När det gäller exempelvis tillfällig föräldrapenning nyttjade av föräldrar med företag (egen firma, handels- eller kommanditbolag) denna förmån . Motsvarande siffra var bland föräldrar med inkomster från anställning.128 är oredovisade inkomster ett relativt sett större problem bland företagare och när utbetalningar från välfärdssystemen sker till företagare som arbetar svart kan detta leda till felaktiga utbetalningar. Sammantaget gör vi dock bedömningen att det är mest rättvisande att endast beakta oredovisade löneinkomster. Det finns faktorer som talar för att svartarbetet kan vara både mer och mindre omfattande bland ersättningsmottagare jämfört med den aktiva befolkningen i övrigt. Bland de faktorer som talar för att det är mer omfattande finns att ersättningsmottagarna har mer tid att disponera och att det finns incitament att arbeta svart eftersom det inte påverkar ersättningarna från de aktuella ersättningssystemen. Bland de faktorer som talar för att det är mindre omfattande finns att mottagarna av flera ersättningssystem har varaktig eller tillfälligt nedsatt arbetsförmåga eller bedöms stå långt ifrån arbetsmarknaden. Deras möjligheter att arbeta svart är därmed lägre än befolkningen i stort. Ersättningsmottagarna är en relativt heterogen grupp, där exempelvis personer med studiestöd eller ersättningar från föräldraförsäkringen kan ha goda förutsättningar att arbeta svart. Som vi noterade ovan så uppgav också vissa grupper av ersättningsmottagare, såsom arbetssökande, i mindre utsträckning än andra att de svartarbetat i enkätundersökning, medan studenter uppgav i högre utsträckning att de svartarbetat. Sannolikt har dock de höjda fribeloppen minskat incitamenten för studerande att arbeta svart. Avslutsvis kan attityderna till bidrags- och skattefusk påverka. Allmänhetens attityder till svartarbete är generellt negativa, i högre grad så bland äldre.129 Detta har betydelse eftersom ersättningsmottagare snarare är äldre än yngre. Attityderna till kombinationen svartarbete och vissa ersättningssystem är också 128Försäkringskassan (2013): Föräldrar som inte vabbar. Socialförsäkringsrapport 2013:6. s. 33 ff. 129Skatteverket (2019): Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2018. s. negativ, särskilt kombinationen med sjuk- eller arbetslöshetsersättning. Kombinationen svartarbete och studiemedel anses dock mindre allvarlig, särskilt bland den yngsta åldersgruppen (15–), den åldersgrupp som i huvudsak uppbär studiemedel. De attityder som talar för att svartarbetet är mer omfattande bland ersättningsmottagare är att de generellt har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med andra grupper.130 Sammantaget gör vi antagandet att svartarbetet är lika vanligt bland ersättningsmottagare som bland den övriga aktiva befolkningen. Vi utgår därför från att av ersättningsmottagarnas inkomster är svarta och gör bedömningen att detta sammantaget är ett rimligt antagande. Beräkningen innehåller sannolikt vissa över- och underskattningar. Om vi istället skulle anta att delar av de oredovisade företagarinkomsterna också skulle beaktas i bedömningen, skulle andelen kunna vara den dubbla: . Om vi å andra sidan skulle bedöma att de faktorer som talar för att svartarbetet är mindre vanligt bland ersättningsmottagare kraftigt överväger andra faktorer, skulle andelen kunna vara halverad: . 7.5.2Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av oredovisade inkomster i inkomstprövade ersättningssystem För de ersättningssystem där svartarbete kan leda till felaktiga utbetalningar enligt orsakskategori 1 utbetalades totalt . Svartarbetet kan antas leda till att de oredovisade inkomsterna inte tas upp vid ansökan av inkomstprövad ersättning (t.ex. bostadsbidrag eller studiestöd) och att ersättningen därför utbetalats helt felaktigt eller till ett för högt belopp. Teoretiskt sett kan de felaktiga utbetalningarna bedömas genom att jämföra de ersättningar som de facto har betalats ut med de ersättningar som skulle ha betalats ut om även de oredovisade inkomsterna hade tagits upp i ansökan om ersättning. I vilken grad de svarta inkomsterna skulle ha påverkat ersättningarna i de aktuella välfärdssystemen är 130Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). dock inte helt självklart. Effekten av varje intjänad svart krona beror på följande faktorer: •gränser för fribelopp och motsvarande inkomstgränser då ersättningen börjar reduceras med överstigande inkomster, samt •till vilken grad ersättningarna reduceras med inkomster överstigande inkomstgränserna Mot bakgrund av en genomgång av regelverken för de beloppsmässigt större ersättningssystemen så gör vi antagandet att varje krona i ökad inkomst innebär att ersättningarna skulle minska med . Eftersom de oredovisade inkomsterna totalt sett bedömts uppgå till innebär det att de felaktiga utbetalningarna uppskattas till 3,9×0,2=0,av de totala utbetalningarna. Det betyder att de felaktiga utbetalningarna skulle uppgå till 60,6×0,0078=0,. Med de alternativa antagandena om andelen svarta löner bland ersättningsmottagarna skulle den lägre nivån landa på och den högre på . 7.5.3Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av att svartarbetet medfört att grundläggande krav till ersättning inte uppfyllts Från ersättningssystemen i kategori 2 utbetalades totalt . För att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningar som svartarbetet lett till behöver vi beakta två faktorer som vi diskuterar kort nedan. Vi har antagit att omfattningen av svartarbete är lika vanligt bland ersättningsmottagare som i den övriga aktiva befolkningen. Denna jämförelse har baserats på andelen av de totala inkomsterna som är oredovisade, dvs. Frågan är nu hur stor andel av den arbetade tiden som inte redovisats, dvs. Ett antagande är att denna andel är lika stor som den del av inkomsterna som är svarta. Detta antagande bygger på att det svarta arbetet i genomsnitt ger en lön på samma nivå som vitt arbete. Vidare kan svartarbetet antas ske i samma utsträckning under den period som ersättningsmottagarna uppbär ersättning, som då ersättningsmottagarna inte uppbär ersättning. Med dessa antaganden kan ersättningsmottagarna antas ha arbetat svart av de dagar som de uppburit ersättning. Vi kan också konstatera att drygt 1/3 av de totala utbetalningarna som sker från ersättningssystemen i denna kategori inte nödvändigtvis blir felaktiga när ersättningsmottagaren arbetar svart. Som vi nämnde i avsnitt 7.1.2 beror detta på om svartarbetet sker under tid med ersättning eller . Med hänsyn till ovanstående faktorer kan man anta att varje krona ökad inkomst innebär att ersättningarna skulle minska med . Detta skulle innebära att 3,9×0,65 = av de totala utbetalningarna var felaktiga, dvs. 158,3×0,0254 = . viistället gör antagandet att effekten av varje svartarbetad krona är lägre respektive högre och varje procents ökad inkomst istället skulle minska ersättningarna respektive blir motsvarande uppskattningar 2,47 respektive 4,94 miljarder. 7.5.4Samlad bedömning av de felaktiga utbetalningar som svartarbetet leder till I syfte att illustrera nivån på bedömningarna och deras osäkerhet presenterar vi tre alternativa scenarier per kategori och total. Eftersom bedömningarna är förknippade med stor osäkerhet redovisas den totala bedömningen och dess osäkerhetsintervall med endast en decimal. Tabell 7.2 Bedömd effekt av svartarbete i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Miljarder kronor (andel av totala utbetalningar i respektive kategori och totalt) 0,47 (0,) 0,95 (1,) 0,24 (0,) 4,02 (2,) 4,94 (3,) 2,47 (1,) 4,5 (2,) 5,9 (2,) 2,7 (1,) Den samlade bedömningen är att svartarbetet föranleder i felaktiga utbetalningar, med ett osäkerhetsintervall på 2,7–5,. Den samlade bedömningen är att svartarbetet föranleder i felaktiga utbetalningar, med ett osäkerhetsintervall på 2,7–5,. Med utgångspunkt i tidigare publicerade uppskattningar av svartarbetets omfattning samt redovisade antaganden har vi uppskattat att svartarbetet föranleder i felaktiga utbetalningar. När beräkningen görs med alternativa antaganden landar bedömningen på 2,7 respektive . Svartarbetets effekter i form av felaktiga utbetalningar domineras av att svartarbetet innebär att ersättningsmottagaren helt eller delvis inte uppfyller kraven för den utbetalade ersättningen. Detta föranleder ungefär 4 av de totalt i bedömda felaktiga utbetalningar. Effekten av att oredovisade inkomster resulterar i för hög inkomstbaserad ersättning bedöms uppgå till . 7.6.1Behov av kommande studier Inom ramen för ett utvecklingsarbete att bedöma det totala skattefelet genomför studier av svartarbetet, bl.a. slumpmässiga kontroller. Verket genomför också en uppdatering av några av resultaten i rapporten om svartköp och svartjobb från 2006.131 Det är angeläget att uppdatera ovanstående estimat när nya studier har publicerats. Svartarbetet bedömdes förorsaka ungefär hälften av det samlade skattefelet och bedöms i denna rapport leda till en relativt stor del av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Det finns därför starka skäl av närmare studera svartarbetet och dess konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Dessa studier kan med fördel involvera och berörda utbetalande myndigheter. 131Skatteverkets årsredovisning 2018, s. 28. 8Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar Delegationen ska enligt direktiven bl.a. göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Delegationens arbete har huvudsakligen fokuserats på att uppskatta felaktiga utbetalningar från ersättningsystem där risken för felaktiga utbetalningar är särskilt stor eller där utgifterna är omfattande. Resultaten av dessa uppskattningar i totalt 13 ersättningssystem redovisas i rapporten i välfärdssystemen, del 1. I denna rapport har kansliet analyserat ytterligare fyra132 ersättningssystem där utgifterna är omfattande. Vi redogör även för en empirisk studie av felaktiga utbetalningar från förmånen ersättning för höga sjuklönekostnader som presenterade 2017 som svar på ett regeringsuppdrag. För övriga mindre välfärdssystem som täcks av delegationens uppdrag har vi gjort ett schablonmässigt antagande om felaktiga utbetalningar. Antagandet baseras på andelen uppskattade fel i system som inte ansågs riskfyllda (se vidare kap 8.5). I bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ingår endast för mycket ersättning. De samlade utgifterna för samtliga ersättningssystem som studerats uppgår till . I denna rapport gör vi också uppskattningar av de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa systemöverskridande uppgifter. Dessa uppskattningar överlappar delvis uppskattningar i andra studier och har därför reducerats i motsvarande omfattning, se vidare avsnitt 8.7. 132Assistansersättning, ålderspensionssystemet, ersättning till deltagare i arbetsmarknadsprogram samt barnbidrag. Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar 8.2Empiriska studier av enskilda system 8.2.1Nio empiriskt studerade system De samlade utgifterna för de nio133 ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt uppgår till utgifter. De felaktiga utbetalningarna uppskattas till mellan 4,2–7,vilket motsvarar 3,8–6,. Punktskattningen av de felaktiga utbetalningar har uppskattats till vilket motsvarar 5,1 miljarder kronor.134 Andelen fel i de olika ersättningssystemen varierar från . För en mer detaljerad beskrivning av studierna se bland annat kapitel 5 och 6 i Läckaget i välfärdssystemen, del 1. 8.2.2Kolliderande ersättningar och bristande samordning Omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning har uppskattats till 91–, med en punktskattning på Dessa estimat baseras på flera empiriska studier och vissa begränsade antaganden. I en stor registerbaserad studie som omfattade utbetalningar om som avser att täcka inkomstbortfall och levnadsomkostnader, kunde vi konstatera att ersättning felaktigt utbetalas från två ersättningssystem i mycket begränsad utsträckning. De felaktiga utbetalningarna uppgick till . Kolliderande ersättningar uppskattas även leda till i felaktiga utbetalningar som orsakats av att ekonomiskt bistånd utbetalats från två kommuner för samma månad, samt 19miljoner kronor i felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning, när denna ersättning utbetalts som ersättningar från andra myndigheter. Slumpmässiga kontroller har också gjorts av utbetalningar där data från den registerbaserade studien indikerat att utbetalningar från två ersättningssystem som behöver samordnas kan ha utgått . Baserat på resultatet av dessa slumpmässiga kontroller 133 Arbetslöshetsförsäkringen, Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd, Dagersättning till asylsökande, Lönebidrag, Nystartsjobb, Studiemedel för studier utomlands, Tillfällig föräldrapenning, Föräldrapenning samt Statligt tandvårdsstöd. 134Nivåerna avser för mycket utbetald ersättning. Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och antaganden om fel bland de ej studerade utbetalningarna uppskattades bristande samordning orsaka felaktiga utbetalningar på 30–, med en punktskattning på . Av de i punktskattningen för de felaktiga utbetalningarna kommer från utbetalningar där föräldrapenning var en av de utbetalade ersättningarna. I den totala bedömningen av felaktiga utbetalningar behöver vi beakta att den expertbedömning som gjorts av ekonomiskt bistånd har innefattat alla orsaker till felaktiga utbetalningar. Till estimatet av de totala felaktiga utbetalningarna ska därför de i fel som upptäcktes inom ekonomiskt bistånd exkluderas. Resultatet av kansliets studie avseende överteckning i folkbokföringen har använts för att skatta de felaktiga utbetalningarna inom barnbidrag, eftersom felaktig folkbokföring är den primära risken i systemet. De felaktiga utbetalningarna har uppskattats till som utgifter innebär nästan . 8.2.4Ersättning för höga sjuklönekostnader uppskattade att de felaktiga utbetalningarna (för mycket) uppgick till , med ett 95-procentigt konfidensintervall på till . Studien presenterades 2017 och avsåg ärenden . Omräknat till utgifter, som uppgick till , motsvarar konfidensintervallet 44–med en punktskattning på . 8.3Expertbedömningar av enskilda system Ett viktigt syfte med expertbedömningarna av fyra135 utgiftsmässigt stora systemen var att de skulle bidra till bedömningen av den totala 135Sjukpenning, Sjukersättning, Studiemedel för studier i samt Ekonomiskt bistånd. Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. De samlade utgifterna för dessa fyra system uppgick till . Osäkerhetsintervallet, dvs. det intervall som innehåller av experternas sammanlagda uppskattningar av felen uppgår till 1,3–7,från de fyra bedömda systemen med en punktskattning på . utgifter motsvarar intervallet 1,3–8,och punktskattningen motsvarar . För en detaljerad beskrivning av studierna se bland annat kapitel 8 i rapporten i välfärdssystemen, del 1. 8.4Bedömningen av tre större ersättningssystem För tre större ersättningssystem har några nya uppskattningar av felaktiga utbetalningar av olika anledningar inte gjorts. Bedömningen av de felaktiga utbetalningarna har därför baserats dels på tidigare studier, dels på tillgängligt underlag. Nedan redogör vi kort för dessa bedömningar. Se avsnitt 2.2–2.4 för en mer detaljerad beskrivning. Bedömningen av ålderspensionssystemet baseras på de uppskattningar och antaganden om andelen felutbetalningar som gjordes i ESV:s redovisning av samverkansuppdraget 2011. Detta är den senast genomförda omfattningsbedömningen. Omräknat till utgifter ger det felaktiga utbetalningar på mellan 20–. Punktskattningen, dvs. experternas genomsnittliga bedömning på motsvarar utgifter. har på uppdrag av kansliet tagit fram två promemorior som beskriver hur förändringar i handläggningen, kontrollmöjligheterna samt regelverket kan ha påverkat de felaktiga utbetalningarna från assistansersättning. Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar Kansliet har sedan gjort beräkningar av dessa förändringar med utgångspunkt i den senaste uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna som gjordes av Utredningen om assistansersättningens kostnader.136 Utredningen uppskattade att de felaktiga utbetalningarna uppgick till med ett osäkerhetsintervall på 9–. Baserat på det underlag som stått till förfogande har kansliet med detta tillvägagångssätt uppskattat de felaktiga utbetalningarna till 8,6–14,med en punktskattning på . utgifter motsvarar osäkerhetsintervallet 2 496–4 150 med en punktskattning på . 8.4.3Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program har genomfört en omfattningsstudie med inriktning på några av de fel som kan uppkomma i samband med frånvaro från arbetsmarknadspolitiska program. Eftersom har ett relativt begränsat ansvar, främst som utbetalande myndighet, har omfattningsstudien behövt kompletteras med bedömningar för att fånga samtliga risker för felaktiga utbetalningar. Kansliet har därför bedömt dessa risker med vägledning av tidigare studier, IAF:s granskningsrapporter och framförallt den omfattningsstudie som gjorts inom arbetslöshetsförsäkringen, en förmån som har flera gemensamma nämnare med Den samlade bedömningen, baserat på det underlag som redovisas i avsnitt 2.4 ger vid handen att de felaktiga utbetalningarna andelsmässigt uppskattas till en snarlik nivå som inom arbetslöshetsersättningen. Kansliets beräkning innebär därmed att de felaktiga utbetalningarna uppskattas till 3–5,eller motsvarande 459–med en punktskattning på eller utgifter. 136SOU 2012:6 Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättningen. Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar 8.5Schabloniserat antagande om övriga mindre ersättningssystem Utgifterna för övriga system uppgår till . Vi har antagit att de felaktiga utbetalningarna i dessa system i genomsnitt är . Det innebär att de felaktiga utbetalningarna antas vara utgifter. Vid de alternativa antagandena på uppskattas de felaktiga utbetalningarna till 1,3 respektive . 8.6Studier och bedömningar av fel i systemöverskridande uppgifter Vi har genomfört flera studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i vissa systemöverskridande uppgifter. 8.6.1Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) I kapitel 4 redogjorde vi för studier av felaktiga utbetalningar som orsakats av felaktig sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Studien omfattade utbetalningar från ersättningssystemen föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning. Det finns flera osäkerheter i det data som studien har byggt på, vilka kan leda till att omfattningen av felaktiga utbetalningar överskattas eller underskattas. Uppräknat till utgifter uppskattades att totalt utbetalats för mycket, med ett osäkerhetsintervall på 292–, vilket motsvarar 0,4–1,av utbetalningarna i de tre studerade ersättningssystemen. För många av ersättningssystemen är ett villkor för rätten till ersättning att ersättningstagaren är eller åtminstone har varit bosatt i landet. I kapitel 5 presenterade vi en studie som uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar som sker när bosättningsbaserade ersättningar utgår till personer som felaktigt är Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar folkbokförda i (övertäckning). uppskattades dessa felaktiga utbetalningar till totalt . Estimatet innehåller en osäkerhet som i hög grad beror på hur träffsäker modellen är att identifiera personer som inte är bosatta i . Uppräknat till utgifter motsvarar detta . Utbetalningar från välfärdssystemen till personer med samordningsnummer har lyfts fram som en risk i tidigare utredningar. Baserat på utbetalningsstatistik som vi redovisat i kapitel 6 utgör välfärdsutbetalningar till samordningsnummer en mycket liten andel av samtliga utbetalningar. uppgår dessa utbetalningar till . Av dessa utgör utbetalningar av intjänad pension, där risken för felaktiga utbetalningar har bedömts som minimal.