sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — För att kunna utföra sina uppgifter på bästa sätt är det naturligt att deltar i relevanta internationella sammanhang som rör dessa uppgifter. Sådant deltagande bidrar därmed till möjligheterna för att uppfylla sina uppdrag. Inom dessa områden kan det också förutsättas att har specialistkompetens och en komparativ fördel att representera . På motsvarande sätt är det naturligt att t.ex. deltar i relevanta interna- sammanhang som berör dess uppgifter inom mikro- och makrotillsyn. Inom ramen för sina uppgifter kan förväntas ha specialistkompetens och bäst kunna representera . I gällande rätt regleras roll i internationella samman- hang i huvudsak av vissa bestämmelser i 7 kap. riksbankslagen. Riks- banken får verka som förbindelseorgan i förhållande till de internationella finansorgan som är medlem i (7 kap. 6 §). Bestämmelsen har utformats med hänsyn till att även regeringen och eventuellt andra myndigheter kan företräda i dessa samman- hang (prop. 1986/87:143, s. 68). Vidare finns i 7 kap. 4 § riksbankslagen bestämmelser om Riks- bankens kreditgivning till, och upptagande av lån från, internatio- nella finansorgan. Paragrafen innehåller en bestämmelse om be- fogenheter som inte kräver medgivande (första stycket). Utan ett sådant medgivande får ta upp utländsk kredit och kredit i utländsk valuta, bevilja kredit till annan centralbank, bevilja kredit inom ramen för BIS samt för EU:s system för medel- fristigt finansiellt stöd. medgivande krävs dock för avtal med andra organ än BIS (andra stycket), tillskjutande av insats- kapital i IMF (tredje stycket) och finansiering av viss annan verk- samhet inom IMF (fjärde stycket). I riksbankslagen finns inga särskilda regler som berör arbete med policyfrågor i t.ex. eller ESRB. Regeringsformens bestämmelser om finansmakten och internationella förhållanden Vid bedömningen av hur internationella arbete bör be- drivas och samverkan med och regeringen, behöver hänsyn tas till regeringsformens bestämmelser om finansmakten (9 kap.) och om internationella förhållanden (10 kap.). I avsnitt 11.5 görs en genomgång av , regering- ens och förvaltningsmyndigheters befogenheter att ingå internatio- nella överenskommelser för räkning. Utgångspunkten enligt regeringsformen är att regeringen ansva- rar för utrikespolitiken (se vidare avsnitt 11.5.1). Vid sidan om detta ansvar samarbetar svenska förvaltningsmyndigheter med utländska myndigheter i sådan verksamhet som delegerats till dem. Riksban- ken har exempelvis ett löpande samarbete och informationsutbyte med andra centralbanker i och . Enligt regerings- formen har givits ansvar för penningpolitiken (9 kap. 13 §). har också i riksbankslagen uttryckligen tilldelats vissa ytterligare uppgifter, såsom rollen att vara förbindelseorgan i förhållande till IMF. Vissa av de åtaganden som får göra förutsätter dock godkännande av . Bestämmelserna i regeringsformen är tillämpliga på internatio- nella överenskommelser av offentligrättslig karaktär som ingås av (se vidare avsnitt 11.5.4). Varken valuta- återköpsavtal eller de globala standarder som är med och utvecklar inom utgör internationella överenskom- melser i regeringsformens mening. Detta faktum utesluter dock inte att det i den nya riksbankslagen tas in begränsningar av befogenheter att ingå vissa typer av avtal när så bedöms lämpligt, som t.ex. det nu gällande kravet på godkännande för vissa avtal med IMF. En del av internationella verksamhet kan komma att påverka storleken på statens inkomster och utgifter och därmed sta- tens lånebehov, budgetsaldo och finansiella sparande. Dit hör ex- empelvis intäkter och kostnader till följd av finansiering av IMF (som påverkar resultat och därmed i förlängningen på- verkar det eventuella överskott som kan leverera in till inkomstsidan av statens budget). Vid bedömningen av vilken hand- lingsfrihet ska ha måste det beaktas att det är som har finansmakten och bestämmer hur statens medel ska an- vändas (1 kap. 4 § regeringsformen). Hänsyn behöver emellertid också tas till att verksamhet i vissa avseenden skiljer sig från andra statliga myndigheters. har exempelvis en egen balansräkning skild från den övriga statens. Kommittén gör i kapitel 12 bedömningen att det unionsrättsliga kra- vet på oberoende, i termer av instruktionsförbud, endast gäller ECBS- relaterade uppgifter. En centralbank får därutöver tilldelas andra uppgifter som är förenliga med unionsrätten. Kommittén bedömer vidare i kapitel 12 att fördraget inte kräver att instruktionsförbudet ska gälla för sådana nationella centralbanks- uppgifter som , vid sidan om fördraget, tilldelas i syfte att främja den finansiella stabiliteten eller som avser roll i internationella organ (som inte ägnar sig åt penningpolitik eller övriga ECBS-relaterade grundläggande uppgifter). För de uppgifter som tilldelas och som inte omfattas av det unionsrätts- liga instruktionsförbudet får arbetet i överensstämmelse med svensk rätt (bl.a. 12 kap. 2 § regeringsformen) koordineras med andra in- volverade myndigheter i den omfattning som bedöms lämplig, och med beaktande av behovet av demokratisk förankring. 26.4Banken för internationell betalningsutjämning (BIS) Banken för internationell betalningsutjämning (national Settlements, BIS) är ett samarbetsorgan för centralbanker. BIS bildades med avsikt att bl.a. reglera krigsskadestånd mellan medlemsländerna efter . BIS främsta uppgift är att främja internationellt monetärt och finansiellt samarbete. BIS fungerar som ett diskussionsforum för centralbanker och det hålls regelbundna möten både på central- bankschefsnivå och tjänstemannanivå i i , . BIS ger även stöd till ett antal kommittéer och grupper som arbetar som globala standardsättare, däribland för banktill- syn och det globala rådet för finansiell stabilitet (Financial Stability Board, FSB). Stödet ges bl.a. i form av att BIS tillhandahåller sekre- tariat till dem. BIS förvaltar även finansiella medel för enskilda centralbankers räkning och kan vid behov förmedla och i vissa fall bidra med egna finansiella resurser i internationella stödinsatser.5 26.4.1BIS ägare och organisation BIS är ett aktiebolag hemmahörande i och ägs av 60 central- banker, vars länder totalt står för av världens BNP. Bland BIS ägare finns och samtliga övriga central- banker i och . BIS viktigaste beslutande organ är dess styrelse. Årsmötet antar årsräkenskaperna och beslutar om styrelsens ansvarsfrihet, men ut- över det tas alla strategiska beslut av styrelsen. Styrelsen kan bestå av upp till 18 ledamöter och beslut tas i regel med enkel majoritet, med en röst per ledamot. Grundarländerna , , Ita- lien, , och är garanterade var sin plats i styrelsen.6 Utöver det kan upp till elva ytterligare styrelsemedlem- mar väljas.7 Nuvarande riksbankschef är en av de valda styrelsemed- lemmarna och har, frånsett några kortare perioder, varit representerad i styrelsen ända . Det finns dock ingen ga- ranti för att någon företrädare för även framgent blir in- vald i . äger 17 224 aktier i , vilket ger en röstandel om vid BIS årsmöte.8 5Riksbankens hemsida (/sv/om-riksbanken/riksbankens- uppdrag/internationellt-arbete/bis/). 6Utöver det utser de sex grundarländerna ytterligare en styrelseledamot från ett av dessa länder. Alltså innehar de sex grundarländerna sju styrelseplatser. 7BIS stadgar (2016), reviderad artikel 27 trädde i kraft . Innan revideringen fanns endast nio valbara styrelseplatser. 8Riksbankens hemsida (/sv/om-riksbanken/riksbankens- uppdrag/internationellt-arbete/bis/). 26.4.2Riksbankens finansiella avtal med BIS ingick efter finanskrisens utbrott ett s.k. inlånings- avtal med BIS, vilket ger möjlighet att låna utländsk va- luta av BIS.9 Av aktieinnehav i BIS är av det nomi- nella värdet inbetalt. har ett åtagande att inom tre må- nader efter anfordran från BIS betala återstående av det nominella värdet av sitt aktieinnehav i BIS. Det åtagandet uppgick vid utgången av 2018 till ett värde av 797 miljoner kronor.10 är den globala standardsättaren för bankreglering, med fokus på internationellt aktiva banker. För sådana banker ut- vecklar den standarder för kapital- och likviditetskrav. Kommittén tar också fram riktlinjer för god banktillsyn. man- dat är enligt dess stadgar att förstärka reglering, tillsyn och att på- verka hur banker agerar världen över i syfte att förbättra finansiell stabilitet.11 har ingen formell övernationell befogen- het, och dess beslut har ingen legal kraft. är inte nå- gon juridisk person utan ett nätverk bestående av centralbanker och tillsynsmyndigheter som har bestämt sig för att träffas regelbundet för att diskutera reglerings- och tillsynsfrågor.12 I praktiken får dock kommitténs standarder och överenskommelser stort genomslag världen över. De har implementerats, på delvis olika sätt, i över 100 jurisdiktioner.13 Det bör inledningsvis betonas att medlemmar är experter från centralbanker och tillsynsmyndigheter, och inte po- litiskt valda. är således en expertgrupp och både Fi- nansinspektionen och behandlar den som en sådan, i be- 9Riksbanken ingick 2008 ett s.k. inlåningsavtal med BIS med innebörden att får låna utländsk valuta av BIS (dels som oförbindande kreditförklaring, dels som valutaåter- köpsavtal när den utländska valutan som erhålls från BIS byts mot värdepapper). krävs ett godkännande av BIS. Avtalen har förnyats , vilket redovisas i Riks- bankens årsredovisningar under rubriken inlåningsavtal. Se exempelvis Årsredo- visning , (2018), not 38 (inom linjen förda poster), s. 91. 10Riksbanken (2019), s. 96. 11Baselkommitténs stadgar (2018), avsnitt 1. 12Niemeyer (2016), s. 58. 13Quaglia (2015), s. 7. märkelsen att de inte har någon formell process för avstämning av positioner med sin respektive huvudman. standarder blir som regel svensk rätt via EU- rättsakter, genom att föreslår nya EU-direktiv och förordningar baserat på standarder och över- enskommelser. För att det ska bli ny EU-rättsakt måste Europa- parlamentet och rådet godkänna förslaget. Direktiven tas därefter in i svensk lag, eller någon annan svensk författning. EU:s förordningar är direkt verkande i alla EU:s medlemsländer. medlemmar är centralbanker och tillsynsmyndig- heter. I övervakningsorgan, GHOS (Governors and Heads of Supervision), deltar medlemsländernas centralbanks- chefer och i förekommande fall chefen för tillsynsmyndigheten. leds av en ordförande som väljs bland GHOS medlemmar för en period av , med ett möjligt omval. har sedan kommittén bildades samtliga ordföranden för varit centralbanksföreträdare, men detta är praxis och regleras inte i kommitténs stadgar. riksbankschef, , var ordförande för – . har ett sekretariat som tillhandahålls av BIS och i huvudsak bemannas av personal som tillfälligt lånas ut av medlem- marna. En stor del av arbete sker i arbetsgrupper som bemannas av medlemmarna. Både och deltar i flera arbetsgrupper. har tagit fram utkast på nya standarder eller riktlinjer skickas detta på offentlig konsultation varvid banker, in- tresseorganisationer och myndigheter ges möjlighet att lämna kom- mentarer på utkasten.14 Inkomna konsultationssvar publiceras vanli- gen på (ifall inte den svarande ber om att så inte ska ske). egna medlemmar och dess obser- vatörer svarar inte på konsultationerna eftersom de har varit med om 14Även riktlinjer och ”sound practices” skickas normalt på publik konsultation men det är till skillnad från standarderna inte obligatoriskt. Se Baselkommitténs stadgar (2018), paragraf 17. att ta fram utkastet.15 Medlemmarnas och observatörernas synpunkter blir därmed inte offentliga. När konsultationssvaren har sammanställts och begrundats fattas besluten efter ytterligare diskussioner i . I större frågor sanktioneras kommitténs beslut av GHOS. I de känsligaste frågorna, om t.ex. kapitalkrav, fattas besluten i praktiken av GHOS, efter beredning i och dess undergrupper, även om det formellt är som är beslutsorgan.16 Det sker ingen röstning, utan alla beslut fattas med konsensus. Det innebär således att alla medlemmarna måste kunna acceptera en överenskommelse för att den ska kunna ingås. I praktiken finns en stor vilja att nå en överenskommelse och därmed en stor kompro- missvilja, varför det är ytterst ovanligt att ett land blockerar en över- enskommelse.17 medlemmar utgörs av centralbanker och tillsyns- myndigheter från G20-länderna18, Beneluxländerna19 samt , och . blev även ECB och den europeiska ge- mensamma tillsynsmekanismen SSM medlemmar.20 Kommittén har 2019 45 medlemmar som är centralbanker och, i förekommande fall, banktillsynsmyndigheter från 28 jurisdiktioner. Anledningen till att vissa jurisdiktioner har två platser i stället för en beror på att banktillsynen inte ligger på utan på en separat tillsyns- myndighet. Det finns inget land i där endast till- synsmyndigheten (och alltså inte även ) deltar. Som observatörer i kommitténs arbete deltar bl.a. även , , BIS och IMF. 15Quaglia (2015), s. 13. 16Niemeyer (2016), s. 59. 18G20 består av , , , , , , , , , , , , , , , , , , och EU. 19Beneluxländerna är , och . 20SSM (Single Supervisory Mechanism) är systemet för banktillsyn i . Det består av ECB och de nationella tillsynsmyndigheterna i de deltagande länderna. Av Baselkommitténs stadgar framgår att medlemskap och obser- vatörsstatus ses över periodiskt. Enligt stadgarna kan dock endast centralbanker och tillsynsmyndigheter vara medlemmar i mittén. Vid överväganden om att ta in nya medlemmar eller obser- vatörer ska hänsyn tas till hur stor vikt det nationella banksystemet har för den internationella finansiella stabiliteten. Kommittén läm- nar sedan rekommendationer till GHOS, som i sin tur beslutar om medlemskap i är även GHOS som har man- dat att besluta om eventuella ändringar i stadgan.22 De tillsynsmyndigheter och centralbanker som är medlemmar i åtar sig enligt stadgarna bl.a. att: •arbeta för att uppnå mandat •aktivt bidra i framtagandet av standarder och riktlinjer •verka för att implementera och använda stan- darder i sina jurisdiktioner, inom överenskomna tidsramar •delta i utvärderingar av hur överenskommelserna faktiskt efter- levs nationellt (s.k. RCAP eller Regulatory Consistency Assess- ment Program) •främja global finansiell stabilitet och inte bara tillvarata nationella intressen.23 26.5.3Standarder, riktlinjer och god praxis kommer överens om standarder, riktlinjer och prin- ciper (eng. guidelines) och god praxis (eng. sound practices). Standar- derna utgör minimikrav och medlemmarna förbinder sig att verka 21Baselkommitténs stadgar (2018), avsnitt 4. 22Ibid., avsnitt 6a. 23Ibid., avsnitt 5, punkterna a–g. för att de implementeras i sina hemländer. Standarderna (I, II och III) utgörs bl.a. av kapitaltäckningsregler för internationellt aktiva banker och har blivit alltmer detaljerade över tid.24 Riktlinjerna och principerna är inte lika bindande som standarderna, men tanken är ändå att de ska bli normgivande för medlemmarna. utvecklar också dokument som ska fungera som god praxis kring hur tillsynsmyndigheter och banker bör bedriva sitt arbete. Detta är därmed den mjukaste formen av vägledning till banker och tillsyns- myndigheter.25 publicerade kommittén även ”principer för effektiv bank- tillsyn” (eng. for Supervision). Dessa principer har uppdaterats . FSB har inkluderat dem i sin lista över nyckelstandarder för en sund finanssektor och de ingår även i IMF:s utvärderingar av länders finansiella sektorer.26 De överenskomna standarderna anger miniminivåer, med möjlig- het för de jurisdiktioner som så önskar att ställa högre krav på ban- kerna. Om ett land däremot väljer att införa lägre krav än standarden kritiseras landet i de utvärderingar som genomför och publicerar. Om ett land inte följer riktlinjerna eller god praxis föranleder det dock inte någon offentlig kritik i dessa rapporter. Under och efter den globala finanskrisen har internationella stan- dardsättande organ, däribland , kommit överens om ett stort antal nya standarder för finansmarknaderna. Baselkommit- tén får normalt sitt uppdrag att arbeta fram nya standarder från GHOS, som godkänner arbetsprogram. har även fått politisk vägledning på övergripande nivå från stats- och regeringscheferna i G20. Så var fallet när efter finanskrisens utbrott beslutade om den s.k. III- överenskommelsen. antog G20-ledarna en deklaration där de uppmanade att ”se över minimikapitaltäcknings- nivåer och ta fram rekommendationer ” och ”att utveckla och komma överens om ett globalt ramverk för att främja starkare 24Quaglia (2015), s. 7. 25Niemeyer (2016), s. 58. 26Quaglia (2015), s. 7. likviditetsbuffertar hos finansiella institut, inklusive gränsöverskrid- ande institut.”27 G20-ledarna har även på ett övergripande plan uttryckt stöd för III-överenskommelsen och åtagit sig att dess medlemmar ska implementera överenskommelserna inom den tidsram som kommit- tén hade kommit överens om.28 G20 får löpande rapporter från rörande genomförandet av III-överenskom- melsen.29 Vidare har på EU-nivå även ministerrådet understrukit vikten av att etablera ett gemensamt europeiskt regelverk av harmo- niserade regler som är direkt tillämpliga på alla finansinstitut som är aktiva på den inre marknaden (prop. 2013/14:228, s. 111). Inget land, inte heller de som har representanter i , är juridiskt bundet att implementera de standarder som experterna inom kommer överens om, och lagstiftarna deltar inte i diskussioner. Ändå implementeras standar- derna ofta av de som har befogenhet att stifta lagar. Det finns även länder som inte har några representanter i , och där- med inte har något inflytande över dess överenskommelser, men som ändå väljer att implementera standarder. Det finns flera skäl till att överenskommelser i prakti- ken blir normgivande. Bankkriser medför stora samhällsekonomiska kostnader. Inter- nationellt aktiva banker påverkar inte bara samhällsekonomin i hem- landet utan även globalt. Det finns därför en stark politisk vilja att få till stånd globala överenskommelser om bl.a. miniminivåer för ban- kers skyddsbuffertar i form av kapitaltäckningsnivåer. Det är dock inte lätt att enas om krav som kan vara kostsamma för enskilda län- ders banker. Troligen förenklas diskussionerna kring nya regelverk av att består av just expertmyndigheter och inte av poli- tiska företrädare. Det kan göra det lättare att komma överens om beslut som gynnar den globala finansiella stabiliteten men som (i vart 27G20 (2009), avsnitt “regulation”. 28G20 (2010), paragraf 29. 29Se t.ex. (2018). fall på kort sikt) inte nödvändigtvis gynnar enskilda länder. Det de- mokratiska underskottet som uppkommer genom att så viktiga och starkt normerande överenskommelser träffas i en expertgrupp som kan därmed delvis vara ett svar på ett politiskt miss- lyckande. Det misslyckandet består i att varje enskilt land i sin bank- reglering inte tillräckligt beaktar spridningseffekter från bankkriser till andra länder. Ur det enskilda landets perspektiv kan det vara op- timalt att ha mindre strikta regler för det egna banksystemet, givet att andra länder har en strikt reglering. Detta kan ses som en form av fångarnas dilemma (eng. prisoner’s dilemma). Stark fokusering på nationella perspektiv riskerar att leda till för svag bankreglering glo- balt sett. Globala överenskommelser om miniminivåer för bank- reglering är en lösning på detta problem. Som en liten öppen eko- nomi ligger det extra mycket i intresse att de globala stan- darderna inte urvattnas. har bedömts vara användbar av det politiska sy- stemet. Det visas exempelvis av att G20 gav i upp- drag att komma överens om striktare bankreglering efter den globala finanskrisen. Det visas även av att så många länder och regioner väljer att lagstifta i enlighet med standarder, trots att de inte är juridiskt bundna att göra det. finns ett demo- kratiskt underskott i att så i praktiken bindande överenskommelser fattas av expertorgan som . Bland annat EU-företrä- dare har framfört kritik mot detta. , som är den institution som har mandat att lägga fram förslag på lagstiftning inom EU, kan enligt stadgar inte bli medlem men deltar som observatör. Medlagstiftarna och Rådet har ingen plats i . Det bör noteras att ingen av medlemmar har befogen- het att stifta lagar. På det sättet är deltagande som observatör unikt. Det sker inte någon formell EU-samordning inför möten, men Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) diskuterar ibland frågorna. Diskussioner förs ibland även i expertgrupp för banker, betalningar och försäkringar. resolution om III, antog en resolution om sin syn på färdigställandet av den s.k. III-överenskommelsen.30 I reso- lutionen betonas att det pågående arbetet i ska re- spektera den princip som högsta beslutande organ GHOS har beslutat; nämligen att inte signifikant öka övergripande kapitaltäckningskrav på global nivå, som den övergripande finansiella styrkan hos europeiska banker ska stärkas. Europaparla- mentet erinrar också i resolutionen om principen om en rättvis glo- bal spelplan, och att inte otillbörligt straffa den europeiska bankmo- dellen. uppmanade att revidera sitt förslag i linje med principerna. uppmanade också ECB och SSM att bl.a. förvissa sig om att dessa principer efter- levs. Resolutionen innehöll också uppmaningar till EU-kommiss- ionen. Slutligen betonade att detta var avgörande för att parlamentet, som medlagstiftare inom EU, senare skulle fak- tiskt kunna införa de överenskomna standarderna i europeisk rätt. 26.5.7Svensk samordning inför möten Inför mötena i arbetar tjänstemännen på Finansin- spektionen och tillsammans med att ta fram gemen- samma underlag. I underlaget framgår eventuella åsiktsskillnader mellan myndigheterna. Dessa arbetsformer är inte reglerade. Ingen av myndigheterna har någon formell avstämningsprocess med rege- ringen eller rörande vilka ståndpunkter som respektive myndighet ska driva i . Varken regeringen eller riks- dagen har därmed något direkt inflytande över de ståndpunkter som expertmyndigheterna framför i dessa sammanhang. Så vitt kommit- tén känner till har andra medlemmar i inte heller någon reglerad avstämning med sin respektive regering kring den position de intar i diskussioner. Under framtagandet av III-överenskommelsen framförde och i vissa fall olika uppfattningar i kapitaltäckningsfrågor, särskilt vad gällde utformningen av ett icke- 30Europaparlamentet (2016). Detta faktum motiverar en djupare analys av samarbetsformerna inom just (se avsnitt 26.9.2). 26.6Andra kommittéer och internationella grupper som BIS stödjer 26.6.1CGFS, CPMI och MC deltar bl.a. även i: •Kommittén för det globala finansiella systemet (CGFS), •Kommittén för betalningar och finansiell infrastruktur (CPMI), samt •Marknadskommittén (MC). CPMI liknar i och med att den tillsammans med Iosco kommer överens om globala standarder, fast för betalningssystem och andra finansiella infrastrukturer.31 Dessa tre kommittéer har endast centralbanker som medlemmar. 26.6.2Rådet för finansiell stabilitet (FSB) Rådet för finansiell stabilitet har etablerats av G20 med uppgift att verka för global finansiell stabilitet genom att koordinera framtagan- det av nya finansiella regelverk. Likt Baselkommitténs standarder är FSB:s riktlinjer inte legalt bindande men starkt normgivande inter- nationellt. FSB har bl.a. utvecklat ett krav som syftar till att stärka bankernas totala förlustabsorberande kapacitet (eng. total loss-absorb- ing capacity, TLAC), vilket har ställt sig bakom. FSB är en internationell sammanslutning av G20-länderna (finans- ministerier, centralbanker och tillsynsmyndigheter) samt ECB, EU- kommissionen, och . 31Till skillnad från i tas de globala standarderna för finansiella infrastrukturer fram av CPMI och Iosco tillsammans, men utan att en gemensam kommitté formas. I stället har de två organen satt upp gemensamma arbetsgrupper som tar fram förslag till standarder som organisationerna därefter kommer överens om inom det gemensamma forumet . När CPMI och Iosco har kommit överens om en standard ska den därefter godkännas enligt motsvarande process som standarder.