sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera de operativa räddningsinsatserna i sam- band med de omfattande skogsbränderna i , och . F.d. regiondirektören förordnades till sär- skild utredare . förordnades departements- sekreteraren () att vara sakkun- nig i utredningen. Som experter i utredningen förordnades räddningschefen (), styrelseordförande (Mellanskog), länsrådet (i ), översten (Försvarsmakten), brandchefen (Söder- törns ) och biträdande avdelningschefen (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap). Departementssekreteraren anställdes som sekrete- rare i utredningen . Utredningen har antagit namnet skogsbrandsutredning (Ju 2018:07). har varit utredare och svarar för innehållet i betänkandet. Arbetet har bedrivits i nära samverkan med sakkunnig och experter. Härmed överlämnas betänkandet Skogsbränderna (SOU 2019:7). 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor ........................................ 1.3Förslag till förordning om ändring i förordning (2008:1002) med instruktion för myndigheten för samhällsskydd och beredskap ................................................ Utredningens uppdrag och arbete................................ Bakgrund till uppdraget.......................................................... Utredningens utgångspunkter och avgränsningar ................ Det svenska skogslandet ............................................ Den svenska skogen................................................................ Vem äger skogar? Skogens betydelse för klimat och natur.................. Skogens betydelse för ekonomi............................... Skogsbrändernas inverkan på skogen .................................... Kort tillbakablick på skogsbränder i ......................... Nationell strategi för klimatanpassning ................................ En effekt av klimatförändringen är risken för brand............ för den svenska skogen och skogsbruket.............................. Samhällets förmåga att stå emot samhällsstörningar...... Styrning och ledning av insatser vid samhällsstörningar...... Kommunernas roll vid en samhällsstörning ......................... Länsstyrelsernas roll vid en samhällsstörning....................... MSB:s roll vid en samhällsstörning ....................................... En kort historisk överblick..................................... Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ............. 6.1.3Andra lagar av betydelse för den kommunala Styrning av verksamheterna ................................................... Kommunernas organisering och personal............................. Organisationsform och samverkan ........................ Den brandförebyggande verksamheten................................. Räddningsinsatser och andra uppdrag ................................... Antal och typ av insatser......................................... Ledning vid räddningsinsats ................................... Ledning av omfattande insatser .............................. Efterforskning av försvunna personer i andra fall ................ Miljöräddning till sjöss ........................................................... 7.6Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning...................................................... ledningssystem samt metod och taktik för att släcka skogsbränder ................................ Ledning av räddningstjänstverksamheten i ................. 8.1.2Behovet av ledning i Metod och taktik för att bekämpa skogsbränder.................. En internationell utblick............................................. En internationell utblick......................................................... Ledningssystem vid skogsbrandsbekämpning i .......... Metod och taktik vid skogsbrandssläckning......................... Andra utredningar och utvärderingar ............................ (skogsbrand) ................. Beskrivning av branden......................................... MSB:s , handling...................... 10.2.1 Deltagande aktörers rapporter och 10.2.2 MSB:s förslag till regeringen ................................ 10.2.3 Vad MSB bör arbeta vidare med........................... Andra uppdrag relaterade till skogsbränderna.................... 10.4.1 redovisning av uppdrag om vilka helikoptrar som kan bli operativa inom 10.4.2 MSB:s delredovisning av regeringsuppdrag om behov av förstärkt kapacitet avseende materiel inför framtida hantering av omfattande En beskrivning av brändernas förlopp......................... Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser ................. De kommunala räddningstjänsterna, kommunerna och 12.1.4 Övriga delar av .......................................... Insatser – Statliga myndigheter, SOS Alarm och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB....... meteorologiska och hydrologiska instituts, Insatser – Svenska Flygbranschen, intresse-/ frivilligorganisationer och enskilda............................. Svenska Röda Korset ............................................................ , Frivilliga resursgruppen ............... Insatser – Markägarna och skogsnäringen ................... Sammanfattning av markägarnas och skogsbranschens Insatser – Utländska aktörer ..................................... Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder .................................. Allmänt om sommarens arbete med att bekämpa De operativa insatserna enligt LSO ..................................... Samordning, samverkan och ledning på lokal, regional och nationell nivå .................................................................. förmåga att ta emot och använda Bedömning av användningen av samhällets samlade Har de resurser som ställts till förfogande används på ett effektivt sätt? 18.2Hur fungerade samhällets samordning med intresseorganisationers, frivilligorganisationers och enskilda frivilligas insatser? Bedömning av kommunikation och information till Information som lämnades till allmänheten och media...... Utredningens övriga förslag ................................................. Förslag till ändringar i Statligt övertagande av – förslag om möjlighet till delvis övertagande ....................... 21.2Stärkt roll för MSB när det gäller att vid allvarliga olyckor begära stöd samt att inrikta och prioritera tillgängliga resurser vid olyckor........................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ............................................................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor...................................... 23.3Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap .............................................. Skogsbränderna i blev de mest omfattande i modern tid. På de flesta håll i landet lyckades räddningstjänsten effektivt begränsa och släcka – ofta i samverkan med andra. Även om insatserna i stort sett gick bra framkom många brister. är inte tillräckligt väl rustat för att vi ska kunna känna oss trygga inför fram- tida stora och komplicerade skogsbränder. Det svenska skogslandet täcker drygt två tredjedelar av – Skogsbränderna omfattade eller mindre än en promille av skogen. Det är nästan tio gånger mer än genomsnittet , men omfattningen av bränderna varierar mycket . blev det cirka 7 000 räddningsinsatser i terräng. Den extremt varma ger en bild av hur framtidens sommartemperaturer kan komma att bli. En av effekterna av klimat- förändringar är ökad risk för skogsbränder. Det går dock inte att koppla enskilda skogsbränder till klimatförändringen. Skogsbrand är ett naturligt fenomen. Skogsbrandsbekämpningen effektiv på de flesta håll Slutsatsen att skogsbränderna i stort sett hanterades bra kan moti- veras med att inga väsentliga samhällsfunktioner skadades och att inga permanentbostäder förstördes. En brandman dog vid en fall- olycka i samband med släckningsarbetet vid en av bränderna. Ingen person ska ha erhållit allvarliga skador. Enskilda skogsägare drab- bades hårt. Sammanlagt evakuerades ett hundratal personer från sina bostäder på olika platser i . Räddningstjänsterna och många av de som hjälpte till ansträngdes hårt. Räddningstjänster från olika delar av landet med systemledning och planerade system för resursförstärkning gjorde avgörande opera- tiva insatser vid skogsbränderna genom att förstärka räddnings- tjänster som var sämre rustade eller behövde hjälp med anledning av brändernas omfattning. Detta genomfördes oftast i kluster som byggde på befintlig samverkan. Räddningstjänsterna själva och till- sammans med andra aktörer fick detta att fungera mycket bra. Flera räddningstjänster har utarbetat riktlinjer för resursförsörjning med självförsörjande moduler. Stöd till räddningstjänsten från många andra aktörer blev nöd- vändigt för att klara skogsbränderna och de störningar som brän- derna medförde. Dessa insatser kom att bli mycket uppskattade och skedde beredvilligt och utan prestige. MSB tog en aktiv roll och samordnade nationella och internatio- nella resurser. Länsstyrelserna tog sitt områdesansvar för kriser och kunde mobilisera värdefulla resurser genom regional samverkan. Läns- styrelsen i övertog ledningen av räddningstjänsten i . EU:s civilskyddsmekanism (ERCC – Emergency Response Co- ordination Centre) via MSB förmedlade brandbekämpningsflyg och andra resurser. Ett antal länder bidrog med personal och material. EU:s stöd till var EU:s hittills mest omfattande räddnings- insats. Privata svenska helikoptrar gjorde stor nytta. Brandflyget upp- täckte tidigt bränder. Försvarsmaktens stöd med framför allt Hem- värnet och helikoptrar samt andra viktiga förmågor var en väsentlig resurs. SOS Alarm, Polisen, , , Lant- mäteriet, och blev alla viktiga samarbets- partner. Många frivilliga ställde upp och hjälpte till med det de kunde. Det var både spontanfrivilliga och organiserade frivilliga såsom frivilliga brandkårer, , , , – Frivilliga resursgruppen och . Röda Korset hade en samordnande roll. De mest berörda var skogsägarna. Det var deras skogar som brann. Skogsbranschen har utarbetat strategier mot skogsbränder vilket visade sig vara till stor nytta. I motsats till tidigare startade mycket få bränder på grund av skogsarbete. Skogsägarna bidrog också med kun- skap och resurser liksom även de som är boende på landsbygden gjorde. och är risken för skogs- bränder vanligen som störst. skogsbrandssäsong startade tidigt och blev ovanligt lång. Trots detta inträffade inte några skogs- bränder med stor spridning under de perioder när risken för skogs- bränder normalt är som störst. Kraftigt förstärkt beredskap, ökad kunskap, nationella taktiska reserver och snabba och kraftfulla insat- ser är förklaringen. Många brister i arbetet med att bekämpa sommarens skogsbränder Trots alla goda insatser gjordes det naturligt nog misstag och brister blev uppenbara. Syftet med denna utvärdering av de operativa insat- serna vid skogsbränderna är att ta till vara erfarenheter och få ny kunskap inför liknande händelser och då ge förutsätt- ningar för ett ännu bättre arbete. Här görs en uppräkning av de vik- tigaste misstagen och bristerna av mer principiell betydelse. Enskilda fel och tillkortakommanden lämnar vi därhän. Många aktörer agerade för långsamt eller försiktigt till en början. Vikten av att snabbt upptäcka uppkomna bränder och tidiga insatser för att släcka dessa kan inte nog betonas. Uppstart och även avveck- ling av räddningsinsatserna innebär oftast de svåraste avvägningarna. Räddningsinsatserna avslutades på flera håll för tidigt med följd att bränderna tog fart igen. Det fanns inledningsvis brister i riskbedömning och lägesbild vid flera större bränder och inledningsskedet var kaosartat. Räddningstjänster som inte ingår i systemledning med lednings- central och ledningspersonal i jour har sämre förutsättningar att klara stora och komplicerade händelser såsom skogsbränderna som- maren 2018. Även om resurser tillförs utifrån förloras värdefull tid eftersom det måste byggas upp en ny organisation. Särskilt tydligt blev detta i där tre stora skogsbränder inte gick att släcka. För räddningstjänster som behöver hjälp men har systemled- ning blir det fråga om att förstärka befintlig organisation. Som jäm- förelse kan nämnas där det fanns utvecklad systemledning och insatserna kunde starta snabbt och effektivt. De kommunala handlingsprogrammen för räddningstjänsten har inte alla tagit höjd för stora skogsbränder. Detta medför bristande planering och beredskap för skogsbränder. Samhällets resurser inom privata sektorn med de resurser som finns t.ex. inom skogsbruket, jordbruket och entreprenadföretagen kan nyttjas bättre. Hjälp från frivilliga kan vara bättre förberedd och organiserad. Utformningen och innebörden av befattningar, nomenklatur, märkning av kläder och utrustning varierar mellan olika räddnings- tjänstorganisationer med risk för missförstånd i samarbetet. Utbildning och övning i skogsbrandsläckning är eftersatt. Systematisk bevakning av skogsbrandrisker och beredskap för hur risker ska mötas saknas på flera håll. Helikoptrar bör sättas in tidigare. Avtal om avrop av privata heli- koptrar för brandsläckning finns inte överallt. Tillgängliga resurser användes som regel effektivt. Dock blev det på flera håll brist på terrängfordon, pumpar, slang och bränsle till fordon och flyg. Kunskapen om vad som gäller för Försvarsmaktens biträde vid skogsbränder var ibland dålig. Rutiner för det administrativa efterarbetet till följd av skogs- bränder, som dokumentation av insatser och frågor om ersättning till de som hjälpte till saknas ofta. Statens tillsyn och stöd har brustit när det gäller de kommunala räddningstjänsternas förmåga vid stora och komplicerade skogs- bränder. MSB:s befogenhet att samordna nationella resurser är otydlig. MSB:s agerande har i några fall kommit i konflikt med länsstyrel- Kommunikationen till allmänheten fungerade bra med undantag av några enskilda missar och att informationen om eldningsförbud hade oklarheter. förmåga att ta emot utländska resurser hade inlednings- vis brister t.ex. när det gällde fördelning och användning av resur- serna. På det stora hela och fungerade det emellertid bra. Utredningens analyser och slutsatser har lett till en rad förslag på åtgärder. Den viktigaste slutsatsen är att Räddningstjänstutred- ningens förslag till lagändringar och andra åtgärder bör genomföras. Därigenom kan huvuddelen av de fel och brister som påtalats rättas Utöver förslag ges en lång rad re- kommendationer för hur olika fel och brister kan hanteras. Enligt direktiven till vår utredning ska förslag beaktas. Följande förslag av särskild betydelse för att klara av omfattande skogsbränder bör genomföras. •Kommunernas styrdokument för räddningstjänsten – handlings- programmens struktur – ska likriktas för att höja kvalitén, bli mer konkreta utifrån den lokala riskbilden och möjliga att följa upp. Handlingsprogrammen ska visa räddningstjänstens förmåga att själv eller tillsammans med andra klara alla typer av olyckor som kan inträffa i kommunen. De måste då visa hur stora skogsbrän- der ska hanteras med resurser, ledning, samverkan och övning. •Kommunerna ska ha möjlighet att träffa avtal med andra om att göra inledande åtgärder vid en räddningsinsats. Detta ger delvis nya möjligheter att ha beredskap och att utnyttja resurser som finns t.ex. inom skogsbruket, jordbruket och entreprenadföre- tagen. •Ledningssystem och märkning av personalens kläder, fordon, ut- rustning och benämningar på befattningar likriktas genom före- skrifter. Både vid tillförande av externa resurser från andra rädd- ningstjänster och vid samverkan med andra aktörer finns mycket att vinna på att andra vet vad de kan förvänta sig av . •Kommunerna ska ha en funktion som kontinuerligt utövar över- gripande ledning av räddningsverksamheten. Alla räddningstjäns- ter måste tillhöra en ledningscentral som är bemannad dygnet runt och ingå i systemledning. •Förslag om förändrad reglering av ledningen av räddningstjäns- ten, behörighetskrav för räddningschefen, bättre ledningsutbild- ning och förbättrad försörjning av deltidsbrandmän är åtgärder som på något kan ge bättre möjligheter att klara stora och komplicerade händelser såsom skogsbränder. •Staten föreslås få möjlighet att förelägga kommunerna att åtgärda brister och att förelägganden, om det finns särskilda skäl, kan utfärdas vid vite. Förslaget stärker den statliga tillsynen och kan förebygga brister i beredskapen för stora skogsbränder. Rädd- ningstjänstutredningen föreslår att MSB ska ansvara för tillsynen. •MSB ska på nationell nivå främja att LSO följs och samordna kom- munernas verksamhet när det gäller räddningstjänst. Vid skogs- bränderna agerade MSB framgångsrikt i den andan. •MSB, eller ett fåtal länsstyrelser om Försvarsberedningens och förslag genomförs, får överta räddnings- tjänstverksamhet vid mycket omfattande räddningsinsatser eller om det annars finns synnerliga skäl. Med förslaget om obligato- risk anslutning till systemledning och ledningscentral ska statligt övertagande inte behöva bli aktuellt. Staten bör dock ändå ha en yttersta möjlighet till övertagande. •MSB:s uppdrag att tillhandahålla nationella stödresurser förtydligas. Utredningens förslag till ändringar i Vi föreslår bl.a. att författningsförslag ändras dels genom att vid övertagande av ansvaret för räddnings- tjänst ska övertagandet kunna begränsas till en viss räddningsinsats (delvis övertagande), dels att MSB:s roll stärks genom att myndig- heten ges tydligt författningsstöd för att vid allvarliga olyckor in- rikta och prioritera tillgängliga resurser. Utöver förslag på ändringar i lagar och författningar ger utredningen en rad förslag som är att betrakta som rekommendationer. Dessa bör beaktas av räddningstjänsterna och andra aktörer samt uppmärksam- mas i statens tillsyn. Bland rekommendationerna kan följande nämnas. •Räddningstjänsterna ska ha en systematisk bevakning av skogs- brandrisker och beredskap för hur dessa ska mötas. •Utbildning och övning i skogsbrandsläckning måste ges större utrymme både hos räddningstjänsterna och i MSB:s utbildningar. •MSB ska i samverkan med räddningstjänsterna se till att det finns avtal för att säkra tillgängligheten av flygande släckningsresurser med erforderlig kapacitet vid skogsbränder. MSB har regeringens uppdrag att bl.a. analysera och redovisa behoven av kapacitet av- seende brandbekämpning från luften (Ju2018/03972/SSK). •Räddningstjänsterna ska försäkra sig om hur de snabbt kan få till- gång till geografisk information. •Räddningstjänsterna måste agera kraftfullt i början av insatser mot skogsbränder. Ett sätt att undvika att ekonomiska aspekter utgör hinder för eller försenar användningen av t.ex. helikoptrar skulle vara att staten tillämpar reducerad självrisk vid förhöjd skogsbrandrisk. •Tillgången till materiel, flyg samt bränsleförsörjning till fordon och flyg måste inventeras och säkras. Detta omfattas av det ovan nämnda regeringsuppdraget som MSB fått. •MSB ska på nationell nivå se över och tillgodose tillgången på per- sonal för förstärkningsresurserna med räddningsledarbehörighet och annan ledningspersonal som är utbildade och övade i skogs- brandsbekämpning samt koordinera dessa vid omfattande skogs- bränder. •Räddningstjänstens arbetstidsavtal måste ses över utifrån beho- vet vid stora och långvariga insatser. Arbetsmarknadens parter arbetar med att ta fram ett särskilt avtal för stora händelser. •Rutiner för räddningstjänsternas administrativa efterarbete till följd av skogsbränder behöver vara på plats. •Modell för eftersläckningsarbetet ska utformas. (Regeringsuppdrag är lämnat till i , N2018/04261/SK). •MSB ska förtydliga, förenkla och göra entydigt vad som ska gälla om eldningsförbud •MSB ska tillsammans med länsstyrelserna förbättra samarbetet med och effektivisera mottagande av internationellt stöd. (MSB gör en egen utvärdering av myndighetens insatser under skogs- bränderna). •Länsstyrelserna måste se över och utveckla sitt stabsarbete. (Läns- styrelserna gör egna utvärderingar av sina insatser under skogs- bränderna). •MSB och länsstyrelserna ska tillsammans med frivilligorganisa- tionerna ge vägledning om samverkan med frivilliga. •Tågoperatörer och spårägare ska åläggas större ansvar för att und- vika att gnistbildning orsakar bränder. (har haft ett uppdrag från regeringen). kan bli bättre rustat för att hantera stora skogsbränder Utredningen är enligt direktiven avgränsad till de operativa rädd- ningsinsatserna vid skogsbränderna . Det innebär att utredningens uppdrag är att utvärdera släckning av skogsbränderna och andra åtgärder för att begränsa skador på människor, egendom eller miljö. Många aktörer var delaktiga i detta arbete och deras in- satser behandlas i betänkandet. Regeringen har givit direktiv till ett antal andra utredningar relaterade till skogsbränderna. MSB, läns- styrelser och många räddningstjänster gör egna utvärderingar av sina insatser. Sammantaget bör alla utredningar om skogsbränderna som- maren 2018 resultera i åtgärder som gör att är bättre rustat för kommande stora skogsbränder och andra stora och komplicerade händelser. Den statliga myndighet som regeringen bestämmer får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av en räddningsinsats, om denna är särskilt omfattande eller det annars finns synnerliga skäl. Ett övertagande får begränsas till att omfatta en viss räddningsinsats (delvis övertagande).Myndigheten ska vid över- tagande av räddningstjänsten utse en räddningsansvarig. Det som i denna lag anges om räddnings- chefen ska då gälla för honom eller henne. Vid delvis övertagande ska21 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor dels att 4 kap. 10 § och 6 kap. 7 § lagen om (2003:778) om skydd mot olyckor ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 7 a §, av följande lydelse. I fråga om omfattande rädd- ningsinsatser får regeringen före- skriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsledaren av denna myndighet. En kommun eller en statlig myn- dighet är också skyldig att med personal och egendom delta vid sanering efter utsläpp av radio- aktiva ämnen på begäran av den myndighet som ansvarar för saneringen.En sådan skyldighet som an- ges i första stycket föreligger dock endast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. myndigheten i stället utse en rädd- I fråga om sanering efter ut- I fråga om sanering efter ut- släpp av radioaktiva ämnen från släpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning får en kärnteknisk anläggning får regeringen föreskriva eller i sär- regeringen föreskriva eller i sär- skilda fall besluta att en läns- skilda fall besluta att en läns- styrelse skall ta över ansvaret för styrelse ska ta över ansvaret för saneringen inom flera län eller att saneringen inom flera län eller att någon annan statlig myndighet