sou · H7B311 · 2019-03-04 00:00:00 — Utsläpp som omfattas av utsläppshandelssystemet EU ETS ska minskas till 2030 jämfört med och utsläppen utanför den handlande sektorn, som fördelas på medlems- staterna enligt den s.k. ansvarsfördelningsförordningen, ska minskas . I åtagandet till 2030 ingår även markanvändningssektorn (LULUCF).8 Kommissionen presen- terade ett förslag till långsiktig klimatstrategi som kommer att börja förhandlas . Utsläpp från luftfart med start och landning inom EES ingår i EU ETS med vissa undantag och omfattas av det målet. Däremot om- fattas inte internationell luftfart med start eller landning utanför EES av EU ETS, åtminstone , och inte heller av ansvars- fördelningsbeslutet. EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS, är ett viktigt verktyg för att nå de klimatmål som EU satt upp. De grundläggande reglerna finns i handelsdirektivet9 som genomförts i svensk rätt genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och för- ordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter. Därutöver finns flera EU-förordningar som gäller som svensk lag. Syftet med utsläppshandelssystemet är att på ett kostnadseffektivt sätt minska växthusgasutsläppen genom att vidta åtgärder där de är som billigast. Systemet omfattar alla medlemsländer samt , och . En övre gräns sätts för hur stora de totala utsläppen från företagen i systemet får vara, ett så kallat utsläppstak som successivt sänks för att minska utsläppen. För att få släppa ut växt- husgaser krävs ett tillstånd med tillhörande övervakningsplan samt utsläppsrätter som ger rätt att släppa ut motsvarande ett ton kol- dioxidekvivalenter per utsläppsrätt. Inom utsläppstaket tilldelas och köper verksamhetsutövare utsläppsrätter. En verksamhet som släp- per ut mer växthusgaser än vad det har fått tilldelning för behöver köpa utsläppsrätter och ett företag som släppt ut mindre kan sälja utsläppsrätter. Flyget infördes i systemet 2010 genom direktiv /101/EG10. Regelverket har därefter ändrats ett antal gånger och följande gäller . I handelsdirektivet finns ett tak för hur mycket växthusgaser 8Naturvårdsverket (2018a), Europeiska unionen (2018). 9Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (2003/87/EG) och om ändring av rådets direktiv /61/EG. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /101/EG av om ändring av direktiv /87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. flygsektorn får släppa ut . Antalet utsläpps- rätter som tilldelas luftfartsoperatörer ska motsvara av de historiska utsläppen multiplicerat med antalet år som perioden omfattar. Av utsläppsrätterna tilldelas gratis, går till en reserv för nya deltagare och resterande auktioneras ut. Det finns ett antal undantag, bl.a. för flyg med en startmassa under samt flygningar för militära ändamål. Flyget har särskilda utsläppsrätter som särskiljs från de som gäller för land- baserade verksamheter. Det är tillåtet för flyget att använda utsläpps- rätter från andra sektorer för att täcka sina utsläpp, men inte tillåtet för landbaserade verksamheter att täcka utsläpp med flygets utsläpps- rätter. I praktiken är detta ingen begränsning eftersom flyget är netto- köpare av utsläppsrätter. Utsläpp från flygningar till och från flygplatser belägna i länder utanför EES är undantagna till och med . Detta undantag tillkom genom förordning 2014/42111 och omfattade då ett undantag till och med . Bakgrunden var förhandlingarna inom om en global marknadsbaserad åtgärd för att minska växthusgasutsläppen från flyget (se avsnitt 3.2.3). Genom förordning 2017/239212 förlängdes undantaget till . Av förordning 2017/2392 följer även att kommissionen ska rapportera till och rådet om förhandlingarna i samt lämna en rapport om hur den globala marknadsbaserade åtgärden kan införlivas i handelsdirektivet. Rapporten ska även bl.a. ta upp systemets miljönytta, inklusive dess allmänna ambition i förhållande till målen enligt . Om det är lämpligt ska kommissionen lämna förslag till att ändra, ta bort, förlänga eller ersätta undantagen för flygningar utanför EES. 11Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 421/2014 av om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, med hänsyn till genomförandet av en internationell överens- kommelse om tillämpning av en global marknadsbaserad åtgärd för utsläpp från internationell luftfart. 12Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2392 av om ändring av direktiv /87/EG för att förlänga nuvarande begränsningar i tillämpnings- området för luftfartsverksamhet och förbereda för genomförande av en global marknads- baserad åtgärd . Förutsättningar för att rapportera användning av biodrivmedel I utsläppshandelssystemet är det under vissa förutsättningar tillåtet att använda biodrivmedel för att minska de utsläpp som rapporteras i systemet. Om förutsättningarna är uppfyllda anses biobränslen inte ge upphov till några växthusgasutsläpp. Av artikel 53 i förordning 601/201213 framgår att biomassafraktion, nettovärmevärde, emissions- faktor och kolinnehåll för bränslen som används i en luftfartsverk- samhet som ingår i utsläppshandelssystemet ska fastställas genom redovisade bränsleinköp. Av samma artikel framgår att metoden ska baseras på kommissionens riktlinjer för att underlätta en konsekvent tillämpning i alla medlemsstater samt att biodrivmedel ska uppfylla hållbarhetskriterierna i förnybartdirektivet. Kraven i förordning 601/2012 och kommissionens tillhörande vägledning är komplice- rade och inte helt korrelerade med förnybartdirektivets regelverk. Vägledningen ställer krav på att biodrivmedel ska kunna spåras tillbaka i leveranskedjan och att det ska kunna visas att biobränslen inte dubbelräknas. Det finns två metoder för att uppfylla kraven. Den första metoden innebär att flygbolaget fysiskt spårar använt biodrivmedel till en specifik flygning. Denna metod överensstämmer bäst med grundfilosofin i systemet att utsläpp ska korrelera med verklig drivmedelsanvändning, men är i praktiken omständlig.14 Den andra metoden innebär att inköp av biodrivmedel visas genom ett system där det faktiska bränslet särskiljs från bevis om inköp av biodrivmedel. Den mängd biodrivmedel som allokeras inom EU ETS får inte överskrida flygoperatörens totala drivmedelsanvänd- ning för EU ETS-flygningar, beaktat med en teknisk begränsning på maximalt 50 volymprocent inblandning (se avsnitt 6.3). Den rappor- terade mängden får inte heller överskrida inköpt drivmedel minus sålt drivmedel. En databas krävs för att registrera varje ton biodriv- medel och visa spårbarhet under hela leveranskedjan.15 13Kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. 14Avsnitt 5.4.9 i Kommissionen (2018c). 15Avsnitt 5.4.9 och 5.5. i Kommissionen (2018c). 3.5EU:s mål om förnybar energi och förnybartdirektivet har betydligt högre andel förnybar energi i transportsektorn än vad som krävs enligt direktivet Det centrala direktivet för EU:s mål om förnybar energi är det s.k. förnybartdirektivet16 som anger att av EU:s slutliga energianvändning ska komma från förnybara energikällor till 2020. Varje medlemsstat har i sin tur ett individuellt mål, som är för . Varje medlemsstat har även ett mål om att andelen energi från förnybara energikällor, när det gäller alla former av transporter, ska vara av den slutliga energianvändningen i trans- porter (bensin, diesel, biodrivmedel som används för väg- och tågtransport samt el) i medlemsstaten till 2020. Direktivets beräk- ningsregler tillåter att energimängden från biodrivmedel som produ- cerats från vissa råvaror som räknas upp i bilaga IX till direktivet räknas dubbelt. Användning av el från förnybara energikällor i järn- vägstransporter räknas 2,5 gånger energiinnehållet och användning av el från förnybara energikällor i eldrivna vägfordon räknas 5 gånger energiinnehållet. ligger långt över målet för transportsektorn och hade med direktivets beräkningsmetodik, dvs. inklusive dubbel- räkning av vissa volymer biodrivmedel och 2,5 gånger energivärdet av elanvändning i järnvägstransporter, förnybar andel i transportsektorn 2017.17 införs ett krav på medlemsstaterna att nå förnybar energi i transportsektorn till 2030 Förnybartdirektivet har omförhandlats och det omarbetade direktivet (direktiv (EU) 2018/2001) anger nya mål . Det EU-gemensamma målet för andel förnybar energi till 2030 är 32 pro- cent men kan komma att höjas. Vad gäller transportsektorn införs ett krav på medlemsstaterna att, genom att ställa krav på drivmedelsleverantörer, säkerställa att 16Europaparlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. 17Kommissionen, 2019b. andelen förnybar energi i transportsektorn uppgår till minst 14 pro- cent 2030. Andelen biodrivmedel från de råvaror som omfattas av bilaga IX del A till direktivet ska vara 2022, 1 pro- cent 2030. Medlemsstaterna får göra skillnad mellan drivmedelsleverantörer och mellan olika energibärare för att ta hänsyn till skillnader i kostnad mellan olika teknologier. Det är tillåtet för medlemsstaterna att acceptera icke-förnybara återvunna kolbaserade bränslen (artikel 25). El till vägsektorn räknas fyra gånger energiinnehållet, el till spårbunden trafik räknas 1,5 gånger energi- innehållet och biodrivmedel från de råvaror som räknas upp i bilaga IX räknas två gånger energiinnehållet. Drivmedel som tillhandahålls inom luftfarts- och sjöfartssektorn räknas 1,2 gånger energiinnehållet, med undantag för bränslen som framställs ur livsmedels- och foder- grödor (artikel 27). Medlemsstaterna får göra skillnad mellan olika typer av biodriv- medel från livsmedelsgrödor utifrån bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap om indirekta markanvändningseffekter. Biobränslen från livsmedels- och fodergrödor får högst utgöra mer än andelen sådana biodrivmedel i den slutliga energianvändningen inom väg- och järnvägstransportsektorerna i medlemsstaten 2020, och som allra högst av energianvändningen i väg- och järn- vägstransportsektorerna. Medlemsstaten kan välja att sätta en lägre gräns än detta och får då dock sänka kravet på som anges i artikel 25 med maximalt . Andelen biobränslen som har hög risk för indirekt ändrad markanvändning och foder- grödor för vilka en betydande utvidgning av produktionsområdet till mark med stora kollager observeras, får inte överstiga användnings- nivån av sådana bränslen i medlemsstaten 2019, såvida de inte är certifierade som biobränslen med låg risk för indirekt ändrad mark- användning. Från till ska denna gräns successivt sänkas till (artikel 26). Se även avsnitt 6.5.1. om indirekt ändrad markanvändning. Biodrivmedel måste vara hållbara för att kunna räknas med för uppfyllande av förnybartdirektivets mål Om energi från biodrivmedel och flytande biobränslen ska räknas med i det nationella målet måste de hållbarhetskriterier som regleras i artiklarna 17–19 i nuvarande direktiv (artiklarna 29–31 i direktiv 2018/2001) vara uppfyllda. Detsamma gäller för biodrivmedel och flytande biobränsle som ska användas för att uppfylla en kvot för energi från förnybara energikällor, för att uppfylla kravet i artikel 25 i det omarbetade direktivet samt för möjligheten att få finansiellt stöd för användning av biodrivmedel. Se avsnitt 6.5 för en beskriv- ning av hållbarhetskriterierna. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och generationsmålet Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är ett av de 16 natio- nella miljökvalitetsmål som riksdag beslutat om. har definierat målet som att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedels- produktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Det anges även att tillsammans med andra länder har ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. har preciserat målet som att den globala medeltemperaturökningen ska begränsas till långt över förindustriell nivå och att ansträngningar ska göras för att hålla ökningen över förindustriell nivå. Detta kommer av att beslutade om att skulle ansluta sig till . ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.18 Det finns även ett övergripande generationsmål som definierat som att målet med miljöpolitiken är att till nästa gene- ration lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. En av strecksatserna i generationsmålet är att andelen för- nybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk kommitté, Miljömålsberedningen, vars uppgift är att lämna förslag på hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås. Syftet är att nå en bred politisk samsyn med långsiktiga beslut på de svåraste områdena inom miljöpolitiken. Miljömålsberedningen fick 2014 i uppdrag att föreslå ett klimat- politiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig svensk klimatpolitik. Beredningen redovisade sina förslag i SOU 2016:47 En klimat- och luftvårdsstrategi för . De klimatpolitiska delarna av beredningens förslag fördes vidare i prop. 2016/17:146 Ett klimat- politiskt ramverk för . har beslutat om följande utsläppsmål. Målen ingår som etappmål i miljömålssystemet. •Senast 2045 ska inte ha några nettoutsläpp av växthus- gaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Ut- släppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas – t.ex. ökat upptag av koldioxid i skog och mark, avskiljning och lagring av koldioxid från förbränning av biomassa (bio-CCS) samt investeringar i andra länder. Inrikes flyg inkluderas i detta mål men bunker- bränsle för internationellt flyg är exkluderat. •Utsläppen i utanför EU ETS bör vara lägre än utsläppen och vara lägre. För att nå målen till 2030 och 2040 får högst av utsläppsminskningarna ske genom kompletterande åtgärder. •Växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom inrikes luft- fart, ska minska med jämfört med . För att nå det övergripande nettonollutsläppsmålet till 2045 får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas. Målet förutsätter enligt pro- positionen höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS).19 Vid beräkning av utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium omfattas inte utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF). Utsläppen ska beräknas i enlighet med internationella växthusgasrap- portering. Inrikes luftfart omfattas av målet om nettonollutsläpp , men inte av målet om minskade växthusgasutsläpp i transport- sektorn till 2030. Bunkerbränslen för internationell luftfart omfattas inte av något mål. Följande framgår av propositionen i denna fråga.20 Utsläpp från bunkerbränslen för internationell luft- och sjöfart bör idagsläget inte inkluderas. Regeringen arbetar dock för att minska dessa utsläpp, och samarbetar med andra länder bland annat genom inter- nationella luftfartsorganisationen och internationella sjöfarts- organisationen . Regeringen välkomnar det globala klimatstyr- medel som beslutade om för internationell luft- fart. Det är ett första steg för att minska utsläppen av koldioxid från internationell luftfart och något att bygga vidare på. I SOU 2016:47 konstaterade att flygets ut- släpp är en växande andel av de globala utsläppen och förväntas öka kraftigt till 2050 om inga åtgärder vidtas. Beredningen var enig om att ytterligare åtgärder behövs och bedömde att även flyget ska bära kostnaderna för sina utsläpp och klimatpåverkan, varför utsläpp från internationellt flyg skyndsamt bör omfattas av internationella överens- kommelser. Enligt beredningen ska vara pådrivande inom och EU för internationella lösningar men i väntan på globala överenskommelser bör EU kunna vidta fler åtgärder för att minska utsläppen från flyg. kommer , liksom andra länder, behöva ta ansvar för utsläppen från internationellt flyg. Åtgärder och styrmedel som kan användas för att minska utsläppen från utrikes- flyg kan enligt beredningen vara ekonomiska styrmedel för att pris- sätta flygets klimatpåverkan, en strategi för hållbara bränslen inom flygsektorn och investeringar i mer miljöanpassade alternativ till flygresor.21 Efter Miljömålsberedningens betänkande och den klimat- politiska propositionen har arbetet i gett upphov till ett globalt system för flygets utsläpp, Corsia, se avsnitt 3.2.3. 19Det kan nämnas att EU ETS sedan propositionen beslutades har skärpts genom den senaste förhandlingen och innehåller en klausul om översyn var femte år. 2016/17:146 s. 28. Se även bet. 2016/17:MJU24, s. 17 samt skr 2017/18:238, s. 102. 21SOU 2016:47, s. 389 ff. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utöver det övergripande målet finns ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säker- het, miljö och hälsa) som är jämbördiga.22 har beslutat om fem vägledande principer som är utgångspunkter för regeringens åtgärder och val av styrmedel inom transportområdet.23 •Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. •Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former. •Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas. •Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas. •Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångs- punkt när transportpolitiska styrmedel utformas. presenterade regeringen svensk flygstrategi –för flygets roll i framtidens transportsystem. Strategin är i huvud- sak uppdelad efter ett antal fokusområden. •Tillgänglighet inom och internationellt •Stärk som nav och storflygplats •Flygets miljö- och klimatpåverkan ska minska •Hög flygsäkerhet med målbaserade regelverk •Rättvisa villkor och sund konkurrens •En forskningsstark och innovativ flygindustrination •Ökad export av svenska varor och tjänster. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257 och prop. 2012/13:1 utg.omr. 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. Vad gäller klimatåtgärder anges att flyget, liksom övriga trafikslag, ska bidra till målet om som ett av världens första fossilfria välfärdsländer. Flyget ska bidra till att de nationella miljökvalitets- målen nås, vilket är i linje med hänsynsmålet. ska vara på- drivande i EU och för effektiva krav och styrmedel för att minska flygets miljö- och klimatpåverkan. Det framgår även att tilldelats särskilda medel för samordning av en omställning av transportsektorn till fossilfrihet. ska fortsätta att vara ledande i utvecklingen av effektiviseringen av luftrummet i samverkan med andra länder. I strategin konstaterar regeringen att det pågår en mängd initiativ rörande biobränsle för flyget. saknas en helhetsbild av vad som kan och bör göras, vilken efter- frågats av aktörerna i flygstrategiarbetet, av (bet. 2015/ 16:TU9, rskr. 2015/16:193) och av Miljömålsberedningen.24 3.8Sveriges närings- och regionalpolitiska mål Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrens- kraften och skapa förutsättningar för fler jobb. De näringspolitiska insatserna ska även bidra till att uppnå de globala målen för hållbar utveckling och Agenda 2030 samt målen i EU:s gemensamma stra- tegi för tillväxt och sysselsättning, 2020, som omfattar de tre prioriteringarna smart, hållbar och inkluderande tillväxt. En bio- baserad och cirkulär ekonomi är en prioriterad fråga för regeringen för att öka resurseffektiviteten och minska miljö- och klimatpåverkan som det gynnar näringslivsutveckling och nya jobb. Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Den regionala tillväxtpolitiken ska även bidra till att nå ett flertal av de relevanta nationella miljömålen och de globala målen för hållbar utveckling (Agenda 2030). Miljö-, jämställdhets- och integrations- perspektiven ska på ett tydligt sätt integreras i det regionala tillväxt- arbetet och därmed bidra till en hållbar regional utveckling. Hela ska kunna stärka sin lokala och regionala konkurrenskraft och nå målet om nettonollutsläpp av växthusgaser . 24Näringsdepartementet, 2017a. Flyget spelar en viktig roll för både den näringspolitiska och regionala tillväxtpolitiken genom att knyta ihop landet och ge förut- sättningar för handel med andra länder. Flyget har även stor bety- delse för den svenska besöksnäringen. infördes en flygskatt genom lag (2017:1200) om skatt på flygresor. Olika skattenivåer tillämpas beroende på flyg- resans slutdestination. Med slutdestination avses den destination som i resedokumentationen anges som flygresans slutliga mål. Det spelar ingen roll om en eller flera mellanlandningar företas för att slutdestinationen ska nås under förutsättning att resan fortgår med direkt anslutande flygförbindelser. Med direkt anslutande förbin- delser avses uppehåll om högst och gäller i fråga om transfer. En resa mellan och beskattas följaktligen med skattenivån för oavsett om det skett en mellanlandning med byte av flyg i . Skatten togs 2018 ut med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som i sin helhet ligger inom (samt ), med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som ligger inom från (samt och ) och med per passagerare som reser till en slutdestination i övriga länder. För och framåt sker en omräkning av beloppen enligt konsumentprisindex vilket gör att beloppen blir något högre. Effekterna av flygskatten diskuteras i avsnitt 11.3.3. I den budgetproposition som och Kristdemokra- terna la fram och som röstade igenom föreslås att flygskatten avskaffas . I det ut- kast till sakpolitisk överenskommelse som slöts mellan Socialdemokraterna, de gröna framgår dock att flygskatten ska finnas kvar, men att skatten bör ersättas av ett system för flygbränsleskatt när ett sådant finns på plats. Det är rimligt att anta att regeringen kommer lägga fram en ändringsproposition i denna fråga. 3.10EU-rättens reglering av statliga stöd Möjligheten för en medlemsstat att utforma statliga stöd begränsas av artiklarna 107–109 i Fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt. Ett stöd omfattas av reglerna om det uppfyller följande fyra kriterier: •Stödet gynnar ett visst företag eller en viss produktion. •Stödet finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel. •Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. •Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Begreppet statligt stöd har tolkats extensivt av unionsdomstolarna och omfattar en stor mängd åtgärder.25 Utgångspunkten i fördraget är att statsstöd är förbjudna men kan godkännas av kommissionen efter granskning. Vissa särskilda stöd ska enligt artikel 107.2 alltid anses vara förenliga med den inre marknaden. I artikel 107.3 anges ett antal stödkategorier som kan vara förenliga med den inre marknaden. För dessa typer av stöd ska kommissionen göra en granskning av stödet. Av artikel 108.3 följer att medlemsstaterna ska anmäla planer på att vidta eller ändra stöd- åtgärder till kommissionen och att det inte är tillåtet att införa stöd- åtgärder förrän kommissionen granskat och godkänt åtgärden (genomförandeförbudet). Ett antal typer av stöd är dock undantagna från anmälningsplikten genom att de införts i gruppundantags- förordningen26.