sou · H7B359d8 · 2019-12-12 00:00:00 — Vi har tidigare gjort bedömningen att en data- och indikatorbaserad modell skulle kunna användas för att uppskatta sannolikheten att en person erhållit arbetsbaserad förmån utan att vara försäkrad för sådan förmån (nedan felaktig arbetsbaserad FTH). Baserat på en sådan modell kan också omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktig arbetsbaserad FTH uppskattas. Det tänkta upplägget illustreras i figur 9.1 och påminner om upplägget för studien av folkbokföring i (dvs. övertäckning, se kapitel 5). 139Enligt rapporten (2019): Arbetsbaserad försäkringstillhörighet – Resultatet av ett försök att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar PM 2019i:3 utgick i arbetsbaserad ersättning . Från denna siffra exkluderades dock större delar av utgifterna från sjuk- och aktivitetsersättning än de som baseras på arbetsbaserad försäkring, vilket innebär att de totala utgifterna är större. 1406 kap. 6 § Socialförsäkringsbalk (2010:110). Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad Figur 9.1 Illustration av möjligt studieupplägg av arbetsbaserad försäkringstillhörighet Bland de personer som inte uppfyller villkoret att nästan helt säkert vara försäkrad för arbetsbaserad förmån kan indikatorer användas för att uppskatta sannolikheten att personerna inte var försäkrad på motsvarande sätt som för modellen för övertäckning. ställde också delegationens kansli en förfrågan till om att studera omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktig arbetsbaserad FTH. Vi föreslog att en helt data- och indikatorbaserad modell enligt ovan skulle användas. tog sig an uppdraget att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktig arbetsbaserad FTH, men gjorde däremot bedömningen att det lämpligaste sättet att använda information som kan indikera risk för felaktig arbetsbaserad FTH var att identifiera 8 delvis överlappande grupper utifrån bedömd risk för felaktigt utbetalad arbetsbaserad förmån.141 För dessa grupper skattades därefter omfattningen av de felaktiga utbetalningarna, dels per grupp och dels för totalen. Det var tre sakkunniga från myndighetens verksamheter för försäkrings- 141De åtta grupperna är 1) de som haft taxerad inkomst året innan eller , 2) de som haft en sammanhållen period av arbetsbaserade förmåner som sträcker sig längre tillbaka i tiden och haft taxerad inkomst i anslutning till första beslutet, 3) arbetssökande, 4) studerande, 5) föräldrar, 6) immigranter, 7) emigranter och 8) övriga som inte ingår i någon av de andra grupperna. Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad tillhörighet, sjukpenninggrundande inkomst samt kontrollutredning som identifierade grupperna och genomförde skattningarna. Till sin hjälp hade de sakkunniga viss statistik om grupperna, men något kunskapsunderlag om felaktigheter inom arbetsbaserad försäkringstillhörighet fanns inte att tillgå till grund för deras bedömning. Den statistik som presenterades hade endast marginell påverkan på bedömningarna, som gjordes med respektive utan denna statistik. Spridningen mellan bedömningarna var också mycket stor och bedömningarna av de enskilda grupperna summerades inte till bedömningarna som gjordes av totalen. Mot bakgrund av den stora spridning som uppskattningarna resulterade i bedömde att resultatet var så osäkert att ett estimat inte skulle presenteras.142 Vi delar bedömning att resultatet av uppskattningarna är mycket osäkra och att det skulle vara vanskligt att presentera ett estimat baserat på dessa. Det finns också få likheter mellan dessa bedömningar och de expertbedömningar av fyra ersättningssystem som presenterades i delegationens första rapport om omfattningsstudier och bedömningar.143 Olikheterna rör både tillvägagångssättet och förutsättningarna för bedömningen, inte minst tillgången till relevant kunskapsunderlag. Vi rekommenderar därför inte att nya uppskattningar görs med denna ansats på detta område. Det är dock angeläget att detta område studeras, eftersom det sker utbetalningar om i arbetsbaserade försäkringar, och att det saknas omfattningsstudier och annat kunskapsunderlag för att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar. Det finns sannolikt goda skäl att tro att risken för felaktig arbetsbaserad FTH generellt sett är liten, men även om andelen fel skulle vara av storleksordningen , såsom estimatet för bosättningsbaserade förmåner, skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till . finns det dock ingen kunskap om omfattningen av fel och omfattningsstudier inom detta område är därför prioriterat. 142Försäkringskassan (2019), Arbetsbaserad försäkringstillhörighet – Resultatet av ett försök att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar PM 2019i:3 143För en närmare beskrivning av hur dessa expertbedömningar genomfördes, se Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad Vi gör bedömningen att ett försök att tillämpa en indikatorbaserad modell enligt ovan skulle vara värdefullt och att såväl erfarenheter som indikatorer från arbetet med modellen för övertäckning kan vara användbara. Ännu säkrare kunskap om omfattningen av felen skulle ges om modellen kombinerades med stratifierade slumpmässiga kontroller. Ett slumpmässigt urval skulle då dras från den stora gruppen av personer där risken för felaktig arbetsbaserad FTH enligt modellen bedöms vara marginell (grön grupp i figur 9.1) och ett slumpmässigt urval skulle dras från den mindre gruppen där risken bedöms vara förhöjd (gul och röd grupp). En kontroll som genomförs enligt detta upplägg skulle vara värdefull av flera skäl. Den skulle ge kunskap om omfattningen av felaktiga utbetalningar och bidra till att den indikatorbaserade modellen kan kalibreras för fortsatt bruk. Eftersom en betydande del av kontrollen riktas mot utbetalningar med hög bedömd risk skulle också kontrollen som sådan vara effektiv. Kostnaden att genomföra en kontroll av arbetsbaserad försäkringstillhörighet är i genomsnitt hög, men även ett mindre antal kontroller i lågresp. högriskgruppen skulle ge indikationer på hur stor omfattningen av fel är. I kapitel 6 har vi studerat en avgränsad problematik med att samordningsnummer utnyttjas i identitetsrelaterat missbruk. De felaktiga utbetalningarna bedömdes uppgå till mellan 4–och de felaktiga utbetalningarna kan inte överstiga de som utbetalas till personer med samordningsnummer. Som framgick av kapitel 6 är dock problematiken med identitetsrelaterat missbruk mångfacetterad och komplex. De utredningar och regeringsuppdrag som tagit upp problematiken har inte sett att det varit möjligt att kvantifiera dess omfattning. Vi har därför undersökt möjliga metoder och förutsättningar för att kvantifiera omfattningen de felaktiga utbetalningar som identitetsrelaterat missbruk föranleder i sin helhet, men av olika skäl har det inte varit möjligt att genomföra en heltäckande studie inom ramen för delegationens arbete. Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad Rapporter från både och Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen indikerar att utnyttjade folkbokförda identiteter utgör den största identitetsrelaterade risken för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (se avsnitt 6.1). Även om antalet missbrukade identiteter skulle vara lågt, i storleksordningen ett par tusen, kan de felaktiga utbetalningarna uppgå till betydande belopp. Om varje missbrukad identitet erhåller i genomsnitt 200 tkr skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till . Det finns därför skäl att närmare studera denna problematik. arbetar med missbrukade identiteter såväl operativt som i sin analysverksamhet. I sina kartläggningar har myndigheten uppmärksammat identiteter som bedömts vara missbrukade. Kartläggningarna har dock avgränsats till missbrukade identiteter med företagskoppling, exempelvis där dessa identiteter agerar målvakter som företrädare i företag. I dialog med har framkommit att det finns vissa indikationer på att dessa identiteter inte används för att utnyttja välfärdssystemen, som andra indikationer pekar på att dessa identiteter används för så stor ekonomisk som möjligt och därigenom åtminstone ibland används även för utnyttjande av välfärdssystemen. ID-missbruk i syfte att utnyttja välfärdssystemen förutsätter dock inte att identiteten har företagskoppling. Om sådan koppling inte finns sker krävs däremot ofta falska kontrolluppgifter för att ge den missbrukade identiteten tillgång till större vinster från välfärdssystemen. underkände totalt ungefär 400 kontrolluppgifter under 2018.144 Dessa siffror är dock resultatet av riktade kontroller och det finns sannolikt ett ganska stort mörkertal. Myndigheten har inte gjort någon uppskattning av den totala omfattningen av falska kontrolluppgifter. Mot bakgrund av de stora risker som problematiken med missbrukade identiteter bedöms ha och den begränsade kunskap om dess omfattning och karaktär, finns det ett stort behov av en fördjupad analys. Studien skulle kunna inriktas på omfattningen av missbrukade identiteter och de konsekvenser dessa leder till i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Här skulle tillsammans med någon eller några av de utbetalande myndigheterna kunna ha en viktig roll i studie av omfattningen av 144Sveriges radio (2018): stoppar falska inkomstuppgifter, . Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad missbrukade identiteter och de konsekvenser dessa leder till i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Likt upplägget som presenterades i avsnitt 9.1.1 om arbetsbaserad försäkringstillhörighet skulle en stor mängd identiteter som säkert inte är missbrukade kunna identifieras utifrån tillgängliga data. Bland de resterande identiteterna där viss risk för missbruk föreligger kan indikatorer användas för att bedöma sannolikheten för missbrukad identitet. Indikatorerna kan också beakta resultat av redan befintliga riskprofiler och kartläggningar av kända av skattebrott eller bidragsbrott. Stratifierade slumpmässiga kontroller bland dessa identiteter med viss risk för att vara missbrukade kan därefter ske, i syfte att så långt det är möjligt fastställa om identiteterna är missbrukade eller ej. Bland de identiteter som bedöms missbrukade behövs information om utbetalningar från välfärdssystemen. Dessa uppgifter skulle utbetalande myndigheter kunna ta fram, givet att det finns rättsliga förutsättningar för detta. Studien av missbrukade identiteter skulle också kunna omfatta risker för falska kontrolluppgifter. Det skulle innebära att ett samlat grepp togs kring denna slags närliggande problematik som berör såväl som utbetalande myndigheter. Det vore också möjligt att bredare studera hur de missbrukade identiteterna nyttjades för annan ekonomisk brottslighet, t.ex. för skattebrott eller kreditgivning. Detta skulle ge en tydligare bild av hur de missbrukade identiteterna utnyttjades i stort. Uppgifter om lön och arbetstid har betydelse i flera ersättningssystem. Den starkaste kopplingen finns när en person arbetar och får lön för samma dagar då denne uppbär ersättning som är tänkt att lämnas för inkomstbortfall. Personen uppfyller då inte rätten till denna ersättning. Förutsättningarna att studera omfattningen av denna problematik har blivit bättre efter att individuella arbetsgivardeklarationer införts, eftersom uppgifter om lön då redovisas på månadsbasis istället för som tidigare på årsbasis. redovisas inkomsterna enligt kontantprincipen, vilket Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad innebär att det inte med säkerhet går att säga om lönen utbetalats som den inkomstkompenserande ersättningen getts. I studier av enskilda ersättningssystem, såsom tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning, har denna problematik studerats genom att utbetalande myndighet () kontrollerat ersättningsmottagarens arbetstid med dennes arbetsgivare. Det finns goda skäl att genomföra liknande kontroller också inom andra ersättningssystem som är beroende av att ersättningsmottagaren avstår arbete. Det bör också finnas möjligheter att få en indikation på problemets omfattning genom att samköra uppgifter om löneutbetalningar från de individuella arbetsgivardeklarationerna med uppgifter om utbetalningar i aktuella ersättningssystem. För att få god precision i en sådan studie kan den kombineras med slumpmässiga kontroller av ansökningar där det finns en indikation på felaktigheter. I de fall det föreligger rättsliga hinder mot sådana samkörningar inom myndigheten, kan ett alternativ vara att ge () i uppdrag att genomföra en sådan samkörning. Här kan det finnas erfarenheter att tillvarata från den registerbaserade studien av kolliderande ersättningar.145 Inom ekonomiskt bistånd innebär kontantprincipen inget hinder för en träffsäker studie, utan här kan utbetalt ekonomiskt bistånd jämföras med utbetald lön för samma månad. En sådan samkörning kan också ge en god bild av den potentiella effekten i form av minskade felaktiga utbetalningar som möjligheten att använda uppgifter från de individuella arbetsgivardeklarationerna skulle innebära. 9.2Behov av fortsatta studier I detta avsnitt sammanfattar vi behovet av fortsatta studier inom några områden som vi har studerat eller bedömt. Det gäller svartarbete, sjukpenninggrundande inkomst, folkbokföring samt tre ersättningssystem med höga punktskattningar och stora osäkerhetsintervall. 145Se del 3 i delegationens , del 1. Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad Som vi nämnde i avsnitt 7.6.1 genomför studier av svartarbetet genom bland annat slumpmässiga kontroller och en uppdatering av resultaten i rapporten om svartköp och svartjobb . Svartarbetet bedömdes förorsaka ungefär hälften av det samlade skattefelet och bedöms i denna rapport leda till en relativt stor del av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Det finns därför starka skäl av närmare studera svartarbetet och dess konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Dessa studier kan med fördel involvera och berörda utbetalande myndigheter. Vi ser att det finns ett behov av ytterligare studier om felaktiga utbetalningar på grund av felaktigt fastställda SGI:er. Vår studie har genomförts med ett datamaterial som är äldre och innehåller en rad brister. Nya studier bör därför genomföras i syfte att just uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. Med ett sådant uttalat syfte kan också dessa brister i data förebyggas. När det gäller felaktiga utbetalningar som följd av felaktig folkbokföring inom har vi inte nått hela vägen fram. Regelverken medger att ersättning kan betalas ut även om folkbokföringen inte är korrekt. Vi bedömer att den modell för felaktig folkbokföringsadress som SCB utvecklat kan användas för att studera risken för felaktiga utbetalningar. Den behöver dock kompletteras med data om ärendena från handläggande myndigheter. 9.2.4Enskilda ersättningssystem med höga punktskattningar och stor osäkerhet Ett fåtal ersättningssystem står för en relativt stor del av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. I tre av dessa system är både Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad punktskattningarna höga och osäkerhetsintervallen stora. Detta gäller sjukersättning, sjukpenning och assistansersättning. Inget av dessa ersättningssystem har studerats empiriskt. I de två expertbedömda systemen, sjukersättning och sjukpenning, bedömdes de felaktiga utbetalningarna sammantaget till mellan 0,5–5,med en punktskattning på . Inom assistansersättningen bedöms de felaktiga utbetalningarna till mellan 2,5–4,, med en punktskattning på . De uppskattade nivåerna avser utgifter. Mot bakgrund av de höga punktskattningarna och de stora osäkerhetsintervallen är det angeläget med studier och säkrare bedömningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar i dessa tre ersättningssystem. Av direktiven framgår att delegationen ska genomföra omfattningsstudier av välfärdssystem där det finns väsentliga risker för felaktiga utbetalningar samt göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. Tidigare studier av detta slag har enbart använt sig av expertbedömningar. Delegationen bestämde tidigt att göra uppskattningarna av de enskilda systemen och bedömningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar säkrare än tidigare genom att i så stor utsträckning som möjligt göra empiriska studier. I vår föregående omfattningsrapport presenterade vi i huvudsak empiriska studier av nio ersättningssystem, varav flera studerats på annat sätt än genom expertbedömningar. Vi har dessutom, till skillnad från tidigare studier, även undersökt i vilken utsträckning fel i så kallade systemöverskridande uppgifter genererar felaktiga utbetalningar. Även dessa studier och bedömningar bygger på empiriskt underlag. Sådana studier och bedömningar har tagits fram på ett samlat sätt. Att vi har använt empiriska underlag och metoder innebär inte att stora osäkerheter inte finns. De uppskattningar som genomförts har försökt beakta alla orsaker till fel så långt det varit möjligt. Därmed har mörkertalen inkluderats i uppskattningarna. Bedömningen av mörkertal är av naturliga skäl mer osäker. Vi har dock tagit ett betydande steg mot säkrare bedömningar, en utveckling som bör fortsätta. Med hjälp av underlag som tagits fram i föregående omfattningsrapport och denna rapport har vi studerat och analyserat flertalet av de svenska välfärdssystemen. Resultaten som presenteras i dessa rapporter baseras på en mängd olika kunskapskällor. Dessa underlag utgörs bland annat av olika empiriska studier, expertbedömningar, framskrivningar av tidigare uppskattningar och kansliets egna bedömningar. Vi har också använt en indikatorsbaserad modell för att uppskatta de felaktiga utbetalningarna som felaktig folkbokföring i medför. Vår uppskattning av de totala felaktiga utbetalningarna baseras i förhållandevis hög grad på empiriska underlag och metoder.146 Detta har bidragit till mindre osäkerhet och att bedömningen av det totala felet blivit säkrare än tidigare då samtliga uppskattningar gjorts med hjälp av expertbedömningar. Resultaten av denna och föregående omfattningsrapport ger en uppdaterad bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. 10.1Stora summor betalas ut felaktigt Den sammantagna bedömningen är att de felaktiga utbetalningarna uppskattas till mellan drygt 11 och . Som andel av utbetalningarna när ålderspension exkluderas motsvarar det cirka 3,5–8,. Punktskattningen, som bör användas med försiktighet, landar på eller av utbetalningarna. Om ålderspensionssystemet inkluderas halveras närmast andelen fel till eftersom ålderspensionssystemets utgifter utgör hälften av samtliga utbetalningar, som andelen fel uppskattas vara mycket låg. I monetära termer är de felaktiga utbetalningarna sålunda omfattande även om man utgår från den lägsta delen av osäkerhetsintervallet. 10.1.1Felen varierar mellan välfärdssystemen… Andelen uppskattade felaktiga utbetalningar varierar mellan olika ersättningssystem. Det gäller både i system som studerats empiriskt och i de som studerats med andra metoder. Felaktiga utbetalningar från ett fåtal ersättningssystem uppskattas stå för en relativt stor del av de samlade felaktiga utbetalningarna. Sex ersättningssystem147 svarar för nästan hälften av de uppskattade felaktiga utbetalningarna, 146Andelen empiri skulle också varit något högre om all empiri räknats in i det totala estimatet, istället för att reduceras då estimat från expertbedömningarna överlappade. 147Sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb. som deras utgifter uppgick till av de totala utgifterna. Skulle de felaktigheter i dessa system som orsakas av fel i systemöverskridande uppgifter läggas till, skulle andelen överstiga . 10.1.2…och mellan de systemöverskridande uppgifterna Vissa uppgifter används i flera ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, t.ex. uppgifter i folkbokföringen. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar. Vi benämner dessa systemöverskridande uppgifter. Felaktiga systemöverskridande uppgifter uppskattas också generera betydande felaktiga utbetalningar. Vi har uppskattat att sådana felaktiga uppgifter genererar felaktiga utbetalningar på 3,5–7 miljarder kronor.148 Systemöverskridande uppgifter är av särskild vikt eftersom de ligger till grund för beslut och utbetalningar i flera ersättningssystem hos flertalet utbetalande myndigheter och organisationer. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna varierar mycket mellan olika systemöverskridande uppgifter. För att studera utbetalningarna som felaktigt utgått till personer som är folkbokförda men inte längre bosatta i har vi använt en indikatorsbaserad modell som tagits fram av SCB och utvecklat den för att kunna uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Enligt vår studie uppskattas de felaktiga utbetalningarna till personer som är felaktigt folkbokförda i till nästan , vilket motsvarar av de studerade ersättningssystemen som baseras på bosättning i . Vår uppskattning visar att svartarbete är den systemöverskridande uppgift som genererar mest felaktiga utbetalningar. Felaktiga utbetalningar i samband med svartarbete uppskattas vara knappt 3 till . Det motsvarar drygt 1 till av utbetalningarna där svartarbete påverkar rätten till eller storleken på ersättningen. Uppskattningen baseras på tidigare studier och bedömningar av omfattningen av svartarbetet. Ett antal antaganden har sedan gjorts för att kunna uppskatta konsekvenserna för felaktiga utbetalningar. Vissa systemöverskridande uppgifter, till exempel identiteter med samordningsnummer, har i andra sammanhang bedömts vara riskfyllda.149 De totala utbetalningarna till personer med samordningsnummer från de ersättningssystem som vi studerat uppgår till . Det är en mycket liten andel av totalt utbetalt belopp för alla studerade system. Kunskapen om omfattningen av statliga utbetalningar till personer med samordningsnummer har varit begränsad och har därmed ökat. Av de totala utbetalningarna antas 4–vara felaktiga. Korrekta uppgifter om inkomster och arbetstid är centrala för att säkerställa korrekta utbetalningar i flertalet ersättningssystem. Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) ligger till grund för beräkning av en rad socialförsäkringsförmåner. Vi har uppskattat de felaktiga utbetalningarna som fel SGI genererar i tre större ersättningssystem: föräldrapenning, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Vår studie indikerar att andelen fel i SGI (för mycket utbetalt) är relativt låg, 0,4–1,. Beloppen uppskattas dock till 300–. Det finns flera osäkerheter i det datamaterial som studien har byggt på, vilka kan leda till att omfattningen av felaktiga utbetalningar överskattas eller underskattas. Felaktiga uppgifter om arbetad tid har studerats inom ramen för enskilda ersättningssystem. Detta är den största orsaken till felaktiga utbetalningar från föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Felaktiga uppgifter om arbetad tid orsakar betydande felaktiga utbetalningar, sammantaget uppskattar vi att de felaktiga utbetalningarna i dessa två ersättningssystem uppgår till med ett osäkerhetsintervall på 1,8–2,. Punktskattningen motsvarar av utgifterna för dessa två ersättningssystem. 10.2Svårt att uttala sig om felens utveckling över tid En relevant fråga i sammanhanget är den om de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen har ökat eller minskat i förhållande till tidigare bedömningar. 149SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. När vi jämför osäkerhetsintervallen av de tidigare uppskattningarna och nuvarande uppskattning visar det tydligt att osäkerhetsintervallen överlappar, både mot FUT-delegationens, Försäkringskassans150 och ESV:s uppskattningar. Detta gör att det inte går att fastställa någon förändring.