sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — redovisar i enlighet med direktiven en bred över- syn av arkivområdet. I betänkandet beskrivs viktiga samhällsföränd- ringar och arkivsektorns utveckling samt utredningens bedömningar och förslag om hur reglering, myndighetsstyrning och statsbidrag på arkivområdet ska förtydligas, ändras och utvecklas. Kapitlet innehåller utredningens förslag till ny arkivlag, ny arkiv- förordning, ny förordning om statsbidrag till arkivcentrum, ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, ändring i förordningen (2009:1593) med instruktion för , ändring i förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kommunala arkivmyndigheter, ändring av förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning samt redak- ändringar i ett stort antal författningar som följer av att en ny arkivlag och en ny arkivförordning föreslås. Kapitel 2 Uppdraget och dess genomförande Kapitlet behandlar utredningens direktiv och arbetets genomförande. Direktiven kan enligt utredningen sammanfattas i fem teman: 1.arkivsektorn och samhällsutvecklingen, 2.regleringen av arkivområdet, 4.de enskilda arkiven, och Utredningens dialoger och insamling av material har i huvudsak ut- gått från dessa fem teman. Arbetet har bedrivits med målet att alla aktörer som är berörda och vill bidra ska kunna ta del av utred- ningens uppdrag, arbete och frågeställningar samt lämna synpunkter och förslag. Ett stort antal dialogmöten har hållits med företrädare för olika delar av arkivsektorn och utredningen har deltagit i flera konferenser och seminarier. Kapitel 3 Viktiga samhällsförändringar Kapitlet behandlar viktiga samhällsförändringar i och i vår omvärld som på olika sätt kan förväntas påverka arkivsektorn. Digi- taliseringen är den enskilt största samhällsförändringen som lyfts fram i utredningens dialoger och analyser. Andra viktiga samhälls- förändringar förknippas med kampen för en bättre miljö och med insikten om begränsade resurser. Den demografiska utvecklingen påverkar också, med en betydande urbanisering och en ökad migra- tion i världen. Förvaltningspolitiken lyfter frågor om ökad samver- kan myndigheter emellan, samhällsservice med medborgarnas behov i centrum, en tillitsbaserad styrning av den offentliga sektorn och tillkomsten av privata utövare av offentliga uppdrag. Utredningen pekar på att dagens samhälle kräver hög digital kom- petens hos medborgarna som medborgarna kräver ökad digital tillgång till samhällsservice, tjänster och information. Utveck- lingen får stora konsekvenser för ekonomi, arbetsmarknad och utbild- ningssystemet. Digitaliseringen får också konsekvenser för tilltron till samhällets institutioner och medborgarnas källkritiska förmåga sätts på prov. För arkivsektorn är nya tekniker och nya typer av handlingar den största utmaningen med digitaliseringen. Principer om arkivbeständighet och tillgänglighet förändras i grunden. Kapitel 4 Beskrivning av arkivsektorn Kapitlet behandlar arkivväsendets historiska utveckling och arkiv- teori och terminologi. Beskrivningen omfattar såväl den offentliga och den enskilda arkivsektorn, som en jämförande beskrivning av arkiv-, bibliotek- och museiverksamheterna. Kapitlet behandlar ut- bildning, yrken och branschorganisationer, särskilda typer av arkiv- material, användare och användning, samt näringsverksamhet på arkiv- området. Utredningen visar att arkiven och arkivverksamheten har föränd- rats med samhällsutvecklingen. Förändrade värderingar, utbyggna- den av förvaltningen, utvecklingen av civilsamhället och näringslivet samt olika teknikskiften påverkar vad och hur något dokumenteras och bevaras. Arkivsektorns olika aktörer står inför utmaningar vad gäller bevarande, digitalisering och tillgängliggörande av arkiv- information. Nya arbetssätt och metoder väcker frågor om anpas- sade utbildningar och behov av fortbildning. Arkivsektorn behöver även hantera särskilda typer av arkivmaterial genom olika slags in- satser. Informationen i såväl de samtida som de äldre bestånden ska kunna användas av olika typer av användare, i olika syften – nu och . Kapitel 5 En moderniserad och anpassad arkivlag Kapitlet behandlar frågan om en ny arkivlag. Enligt direktiven finns det ett generellt behov av att modernisera arkivlagen och säkerställa att tillämpningen av den, oberoende av sakområde och medium, kan säkra tillgången till allmänna handlingar på såväl kort som lång sikt i en modern digital förvaltning och för forskningens och allmän- hetens behov. De inledande bestämmelserna i utredningens förslag till ny arkivlag redovisas här. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 5 –En ny arkivlag ersätter den nuvarande arkivlagen. –Lagen ska inledas med en paragraf som anger att syftet med lagen är att trygga tillgången till allmänna handlingar, främja tillgången till kulturarvet, och bidra till det demokratiska samhällets bestän- dighet och utveckling. –I arkivlagens inledande bestämmelser ska det lyftas fram att arkiven är en del av kulturarvet. Det ska också framgå att arkiven ska be- varas, struktureras och förvaltas för att tillgodose 1) rätten att ta del av allmänna handlingar, 2) behovet av information för rätt- skipningen och förvaltningen, och 3) forskningens behov. –Lagens bestämmelser ska gälla för 1) myndigheternas och vissa andra organs arkiv, 2) arkivmyndigheterna, och 3) sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhetsbidrag av statliga medel. Kapitel 6 Myndigheternas arkivbildning och arkivförvaltning Kapitlet behandlar myndigheternas uppgifter i fråga om arkivbild- ning och arkivförvaltning. De synpunkter och förslag som lämnats handlar om vissa ändringar av regleringen av myndigheternas arkiv- bildning, samordning av bestämmelser i arkivlagen med bestämmelser i vissa andra författningar och önskemål om att myndigheterna ska värdera och rapportera utvecklingen av sin arkivbildning till Riks- arkivet. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 6 –Det ska av arkivlagen framgå att upptagningar för automatiserad behandling som är tillgängliga för flera myndigheter, så att de ut- gör allmänna handlingar där, ska bilda arkiv endast hos den myn- dighet som ansvarar för det informationssystem där upptagningen ingår. –Ordet arkivförvaltning ska ersätta ordet arkivvård i arkivlagen. Av bestämmelserna om arkivförvaltning ska det framgå att myn- digheterna ska skapa förutsättningar för en god arkivförvaltning genom att beakta bevarandeaspekter i ett tidigt skede. –Det ska införas en bestämmelse i arkivförordningen om en skyl- dighet för myndigheter att vid upphandling, utveckling eller idrift- tagande av ett informationssystem försäkra sig om att handlingar och uppgifter i systemet kan föras över till andra informations- system, avskiljas och gallras. –Arkivlagens bestämmelser om arkivbildning och arkivförvaltning bör inte samordnas med bestämmelser i några andra författningar. –Det ska i arkivlagen införas en bestämmelse om att myndigheterna ska lämna uppgifter om arkiv till ett nationellt arkivinformations- system. Kapitel 7 Bevarande och gallring Kapitlet behandlar frågor om bevarande och gallring av myndigheternas allmänna handlingar, i första hand utifrån arkivlagstiftningen men även utifrån regleringen i annan lagstiftning. Till viss del berörs även andra arkiv som inte utgörs av allmänna handlingar. Utredningens dialoger har bl.a. handlat om hur den offentliga arkivsektorn ska hantera den ökade mängden allmänna handlingar, önskemål om en samordning av gallringsbestämmelser i olika författningar och önskemål om en enhetligare terminologi i registerförfattningarna. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 7 –Det ska i arkivlagen tydliggöras att huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras men att gallring får ske under vissa förut- sättningar. I en av lagens inledande bestämmelser ska det anges att ett av lagens syften är att trygga tillgången till allmänna handlingar. För att skapa ett tydligare fokus på bevarandefrågorna och möjlig- göra prioriteringar ska det av arkivlagen framgå att arkivmyndig- heterna ska upprätthålla en aktiv och strategisk bevarandeplanering. –Det ska av arkivlagen framgå att kommuner och regioner är skyl- diga att besluta om riktlinjer för gallring av allmänna handlingar. –bör terminologin i registerförfattningarna avseende gall- ring göras enhetlig. Dessa ändringar, såväl innehållsmässigt som språkligt, bör kunna göras inom ramen för det normala författ- ningsarbetet inom respektive politikområde. –får i uppdrag att inventera arkivbestånden som förvaras hos de statliga myndigheterna för att kunna bedöma och prioritera vilka bevarandeinsatser som behövs. Myndigheten tillförs för uppdraget –2023. får även i uppdrag att utreda de ekonomiska, praktiska och tekniska förutsättningarna för massdigitalisering av pappersarkiv som för- varas hos de statliga myndigheterna. får i uppdrag att i samverkan med Stiftelsen , och genomföra en nationell inventering av audiovisuellt material samt att utreda förut- sättningarna för ett genomförande av digitaliseringen av materialet. –Det bör genomföras nationella översyner av ansvaret för och be- varandet av fotografi respektive forskningsdata. Kapitel 8 Överlämnande och finansiering Kapitlet behandlar olika frågeställningar om överlämnanden av myn- digheternas arkiv till arkivmyndigheterna och finansieringen av över- lämnanden till den statliga arkivmyndigheten. Antalet överlämnanden från statliga myndigheter till har minskat . Framför allt mängden pappershandlingar, vilket det finns flera förklaringar till. Såväl de statliga myndigheterna som och Kammarkollegiet ifrågasätter den finansieringsmodell som används vid överlämnanden. Frågan är vilken instans som ska stå för de lång- siktiga kostnaderna för de arkiv som överlämnas till . Kritik riktas även mot att avgiftslista är krånglig och har för höga avgifter. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 8 –Det ska i arkivlagen införas krav på att myndigheterna upprättar överlämnandeplaner. Den statliga arkivmyndigheten ska bemyn- digas att meddela föreskrifter om innehållet i och hur ofta planerna ska utarbetas. –Det ska i arkivlagens bestämmelser om överlämnande tydliggöras att om ett sådant organ som avses i 2 kap. 4 § första meningen offentlighets- och sekretesslagen tas bort från bilagan till den lagen, ska organets arkivhandlingar från den verksamhet som an- ges i bilagan överlämnas till den statliga arkivmyndigheten , såvida inte regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer föreskriver något annat. –De tvingande bestämmelserna om överlämnande av personuppgifter bör tas bort. Översyner av bestämmelserna bör hanteras inom ramen för det normala författningsarbetet inom respektive politikområde. –Finansieringsmodellen för överlämnade av arkiv ska delvis för- ändras. Av instruktion ska framgå att avgifterna för att ta emot, bevara, vårda och tillhandahålla överlämnade arkiv ska motsvara full kostnadstäckning. Det ska vidare framgå av instruk- tionen att arkiv som överlämnas i samband med att en myndighet avvecklas inte omfattas av avgiftsmodellen. I dessa fall ska anslags- överföring användas för att täcka kostnader. –får i uppdrag att, i samråd med Ekonomistyrnings- verket, ta fram en modell för att beräkna de faktiska kostnaderna, som ska ligga till grund för att kunna fastställa relevanta avgifter. –Myndigheter som har överlämnat personuppgifter enligt tvingande bestämmelser i registerförfattningar bör av integritetsskäl inte få tillgång till uppgifterna. Kapitel 9 Normering, tillsyn och rådgivning Kapitlet behandlar verksamheterna normering, tillsyn och rådgiv- ning i stat, kommuner och regioner. Statliga myndigheter önskar att ska arbeta mer proaktivt än reaktivt, bl.a. genom att till- handahålla aktuella föreskrifter och utöva regelbunden tillsyn. För mindre kommuner, framför allt i glesbygd, kan arkivhanteringen vara en stor utmaning eftersom det saknas resurser. Företrädare för den kommunala sektorn har påpekat att gällande reglering är omodern i fråga om vilken eller vilka instanser som kan vara arkiv- myndighet samt utfärda föreskrifter. För många regioner och kom- muner har samverkan i olika former blivit vanligare, inte minst på arkivområdet. har föreslagit att myndigheten ska få med- dela föreskrifter för hela den offentliga förvaltningen, vilket skulle vara ett utökat mandat jämfört med nuläget. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 9 –Den statliga arkivmyndighetens rätt att meddela föreskrifter för kommuner och regioner bör inte utökas. Den statliga arkivmyndig- heten bör inte heller utöva tillsyn över arkivförvaltningen i kom- muner och regioner. –Arkivlagens bestämmelser om arkivmyndigheter i kommuner och regioner bör inte ändras. –Den statliga arkivmyndighetens bemyndiganden ska få en grund i arkivlagen. Bestämmelserna om vilka skyldigheter kommunerna och regionerna har i enlighet med arkivlagen ska också förtydligas. –Det ska av arkivlagen framgå att den statliga arkivmyndigheten får förelägga ett organ som står under dess tillsyn att vidta åtgärder för att komma till rätta med brister i arkivförvaltningen. Den statliga arkivmyndigheten föreslås även få förelägga ett organ som står under dess tillsyn att inkomma med en plan om återlämnande eller överlämnande av arkiv. –Det ska av arkivlagen framgå att arkivmyndigheterna ska ge råd och vägledning om arkivbildning och arkivförvaltning till de myndig- heter och andra organ som står under deras tillsyn. –Den statliga arkivmyndigheten får i uppgift att analysera omvärlds- utvecklingen inom sitt ansvarsområde. Uppgiften regleras i Riks- arkivets instruktion och myndigheten tillförs för uppgiften. Kapitel 10 Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn Kapitlet behandlar den enskilda arkivsektorn med avseende på stöd- jande och främjande insatser från statens sida. Gemensamt för fler- talet enskilda arkivinstitutioner är att man finansierar en större eller mindre del av sin verksamhet med avgifter som betalas av medlem- mar och deponenter. Flera tecken tyder dock på att den ekonomiska modellens bärkraft håller på att avta. Många pekar även på problemet med s.k. herrelösa arkiv som riskerar att förstöras. Det blir vanligare med centrumbildningar där både enskilda arkivinstitutioner och re- gionala och lokala arkivmyndigheter delar lokaler. I kapitlet redovisas de befintliga statsbidragen till regional enskild arkivverksamhet och till centrala och rikstäckande institutioner och organisationer. Vidare beskrivs verksamhet med rådgivning och vissa förvärv av enskilda arkivbestånd samt för enskilda arkiv. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 10 –De befintliga statsbidragen till regionala enskilda arkivinstitutio- ner respektive till nationella enskilda arkivinstitutioner och orga- nisationer ska vardera tillföras ytterligare . –Ett nytt statsbidrag införs för att stimulera tillkomsten av nya arkivcentrumlösningar. De närmare villkoren för statsbidraget ska framgå av en särskild förordning. Den årliga ekonomiska ramen ska uppgå till . –Det ska av arkivlagen framgå att den statliga arkivmyndigheten ska ge råd och vägledning till enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor. För att hantera den nya uppgiften ska tillföras . –för enskilda arkiv bör genomföra en inventering av olika slags enskilda arkiv. Kapitel 11 Reglering av enskilda arkivsektorn Kapitlet behandlar frågan om huruvida det ska införas lagstiftning som omfattar hela eller delar av den enskilda arkivsektorn. Den nu- varande regleringen på arkivområdet – arkivlagen (1990:782) och arkiv- förordningen (1991:446) – är helt inriktad på den offentliga sektorn, allmänna handlingar, arkivmyndigheterna och offentliga arkivbildare. Enskilda arkivbestånd, arkivbildare och arkivinstitutioner omfattas således inte. föreslår att arkivlagen ska ändras så att myn- digheten får viss föreskriftsrätt för och tillsyn över enskilda arkiv- bestånd av särskilt samhällsviktig eller kulturell betydelse. Från den enskilda arkivsektorn hävdas dock att enskilda arkivbildare och arkiv- institutioner måste ha fortsatt bestämmanderätt och oinskränkt ägande- rätt över sina arkivbestånd. De förordar i stället att det av arkivlagen ska framgå att de enskilda arkiven är en del av kulturarvet, som det görs klart att de är självständiga gentemot . I kapitlet hanteras även frågorna om huruvida de enskilda arkivens hantering av personuppgifter kräver ytterligare författningsstöd och om det krävs en ändring i tryckfrihetsförordningen för att tillförsäkra att en allmän handling som förvarats hos enskild är allmän även efter att den lämnas till ett allmänt arkiv. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 11 –Det ska av arkivlagen framgå att arkiv som förvaras av enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner samt enskilda arkiv hos myndigheter är en del av kulturarvet. –Sådana enskilda arkivinstitutioner som erhåller verksamhets- bidrag av statliga medel ska främja tillgången till kulturarvet och bidra till det demokratiska samhällets beständighet och utveck- ling samt tillgodose forskningens behov. De ska även lämna upp- gifter om arkiv till ett nationellt arkivinformationssystem. –De enskilda arkivinstitutioner som får statliga bidrag föreslås re- gleras i arkivlagstiftningen. Den rättsliga grunden får därmed anses fastställd enligt svensk rätt i överensstämmelse med bestämmel- serna i EU:s dataskyddsförordning. föreskriftsrätt ska tillämpas för övriga arkivinstitutioner. –Bestämmelsen i 2 kap. 14 § första stycket 3 tryckfrihetsförordningen bör inte ändras. Allmänna handlingar som överlämnas eller åter- lämnas för arkivering kan rimligen inte upphöra att vara allmänna. Urfolket samernas och de övriga nationella minoriteternas arkiv Kapitlet behandlar frågan om huruvida urfolket samernas och de övriga nationella minoriteternas arkiv ska hanteras och regleras i sär- skild ordning. När arkivmaterial som belyser dessa grupper ingår som allmänna handlingar i statliga, regionala och kommunala arkiv om- fattas de av arkivlagstiftningen. I andra fall handlar det om privata initiativ, ofta inom respektive grupp, att samla enskilda arkivbestånd. I dessa fall omfattas verksamheten i stället av de överväganden som görs om enskilda arkiv. Dialogerna har handlat om att arkivmaterial som belyser nationella minoriteter borde samordnas, om behovet av ett samlat myndighetsansvar för samiska arkiv och om ekonomiska och praktiska begränsningar när det gäller att organisera och genom- föra arkivbildningar för respektive grupp. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 12 –ska samla kunskap om arkivbestånd som bildats och samlats in av och för urfolket samerna och verka för att bestånden uppmärksammas och tillgängliggörs. Ett särskilt bemyndigande för uppgiften införs i arkivförordningen. tillförs för arbetet med det nya arkivansvaret. –ska i sin rådgivning till enskilda arkivbildare och en- skilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor ägna särskild upp- märksamhet åt urfolket samerna och de övriga nationella minori- teterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. Uppgiften ska regleras i instruktion. –Arkivmyndigheterna i de kommuner som omfattas av 6 och 7 §§ lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk bör bistå Riks- arkivet med den rådgivningen i respektive förvaltningsområde. –får i uppdrag att utreda de grundläggande förutsätt- ningarna för centrumlösningar med arkiv som bildats eller samlats in av och för urfolket samerna och får i uppdrag att i samverkan med och folkminnen och berörda nationella minoritetsgrupper utreda motsvarande förutsättningar för centrumlösningar med arkiv som bildats eller samlats in av och för judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. Kapitel 13 omgivning och interna organisation Kapitlet behandlar delvis frågan om gränsdragningen och risken för överlappningar mellan och andra myndigheter. har flera tidsbegränsade uppdrag som innehafts eller varit på förslag att tilldelas i stället tilldelats andra myndigheter som uppdrag eller långsiktiga uppgifter. I sammanhanget nämns även arbete med förvaltningsgemensamma specifikationer (FGS), som för närvarade har en osäker framtid, och den samord- nande roll Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har fått för den tekniska metodutvecklingen i statsförvaltningen, vilken sanno- likt även kommer att omfatta arkivområdet. Kapitlet behandlar även frågan om landsarkiven och de kommu- nala myndigheter i , och som förvarar statliga arkivbestånd och fullgör statliga arkivuppgifter enligt en re- inordnades i och frågan är om den nuvarande regleringen i myndighetens instruktion, med landsarkiv i utpekade kommuner, är föråldrad. Enligt direktiven innebär vidare ordningen med de tre kommunala myndigheterna olika typer av komplikationer. De berörda myndigheterna delar dock inte bilden av en komplicerad styrning, ledning och samordning av verk- samheten. I stället efterfrågas ett närmare samarbete med . Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 13 –bör få en betydande ökning av sitt förvaltningsanslag, till en nivå som motsvarar kostnaden för myndighetens breda och samhällsviktiga uppgift. –hemvist i bör även fortsättnings- vis vara . Det bör dock övervägas en annan och bredare finansiering av den statliga arkivmyndighetens verk- samhet från andra berörda utgiftsområden. –Det ska av instruktion framgå att myndigheten ska tillhandahålla och förvalta förvaltningsgemensamma specifikatio- ner (FGS) inom informationsområden som är gemensamma för den offentliga förvaltningen. ska även samordna fram- tagning av FGS på andra informationsområden i den offentliga för- valtningen. För ändamålet tillförs myndigheten . –En reviderad bestämmelse formuleras i instruktionen för DIGG. Myndigheten ska samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga för- valtningens informationsutbyte i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller en annan myndighet. –instruktion ska inte längre peka ut landsarkiv som en del av myndighetens organisation eller var i landet myndigheten ska vara placerad. Det är fortsatt angeläget med en regional när- varo för den statliga arkivmyndigheten. Det ska därför av instruk- tionen framgå att ska bedriva verksamhet på de orter som motiveras av myndighetens uppgifter. –Den ordning som skapades 2014 för att reglera den statliga arkiv- verksamheten vid tre kommunala myndigheter bör bestå. Riks- arkivet bör inom den ramen verka för ökad strategisk samverkan med de berörda myndigheterna. –Begreppet arkivmyndighet ändras till kommunala myndigheter och förordningen om särskilda arkivuppgifter får en ny rubrik. Konsekvenser av övergången till digital informationsförsörjning Kapitlet behandlar ett projekt som utredningen genomfört för att analysera den digitala transformationens ekonomiska konsekvenser för och för att teckna ett tänkbart framtidsscenario. Slutsatserna från projektet har underställts ett urval av kommunala, regionala och statliga arkivmyndigheter för att få deras bedömning av projektets resultat och för att ge utredningen ett bredare underlag att utgå från. Frågan har därmed växt till att handla om en mångfald konsekvenser av digitaliseringen för hela arkivsektorn. Det handlar om behovet av ett proaktivt arbetssätt i offentliga förvaltningar, om behovet av en nationell stödfunktion och ett kompetenslyft och be- hovet av en normering och styrning från statens sida. Det handlar också om att identifiera behovet av kunskap, teknik och ekonomiska resurser för att genomföra massdigitalisering av kulturarvet i stor skala på nationell nivå. Utredningens bedömningar och förslag i kapitel 14 –ska bistå regeringen med underlag för de ekonomiska konsekvenserna av den statliga arkivförvaltningens övergång till digitala processer. För att hantera den nya uppgiften tillförs Riks- arkivet . –får i uppdrag att ta fram en nationell fortbildningsplan för yrkesverksamma arkivarier.