sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Det är därför enligt utredningens uppfattning naturligt att utgå från den modell som Pensionsmyndig- heten använder . I socialförsäkringsbalken69 anges att ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för •handläggning av ansökan70, •granskning av fondförvaltare och fonder71, samt •information om fonder. I förordningen (2018:1302) om premiepension anges hur ansök- ningsavgift till fondtorget ska bestämmas.72 I förordningen anges även hur den årliga avgiften ska bestämmas.73,74 Utifrån dessa förut- sättningar har utformat en modell för full kostnadstäckning för ansöknings- och granskningsarbetet. Avgift vid upphandling i stället för vid ansökan avgiftsmodell bygger på att anslutningen av fonder till premiepensionens fondtorg är ett ansökningsförfarande. Modellen omfattar dels avgifter för granskning av ansökan, dels år- liga avgifter för löpande granskning av de fondförvaltare och fonder som finns på fondtorget. Utredningen föreslår motsvarande modell för finansiering av den nya myndighetens förvaltning av fondtorget. Avgiften för att delta i en upphandling ska finansiera myndighetens granskning av anbuds- 6964 kap. 40 §. 7064 kap. 17 c §. 7164 kap. 3 § tredje stycket. 728–10 §§. 74Motiven framgår av prop. 2017/18:247, Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning ansökningar och anbud. Den årliga avgiften ska i huvudsak finansiera den löpande granskningen av fonder och fondförvaltare, men även andra kostnader för förvaltningen av fondtorget. Detta motsvarar de avgiftsprinciper som använder enligt nu gäl- lande regler. Avgifterna ska beräknas enligt principen om full kost- nadstäckning. Det innebär att de ska täcka såväl direkta som indirekta kostnader. Bland de indirekta kostnaderna finns kostnader för myn- dighetens administration och övriga gemensamma kostnader. Efter- som myndigheten inte omfattas av avgiftsförordningen (1992:191) behöver samråd inte ske med om avgift- ernas storlek. Det är ovanligt, om ens förekommande, att ta ut en avgift för att få delta i en upphandling. Utredningen anser dock att det är rimligt att så sker i det reformerade premiepensionssystemet. Det mest omfattande granskningsarbetet som myndigheten kommer att utföra görs i sam- band med granskning och prövning av anbudsansökningar och an- bud. Det finns därför ett intresse från myndigheten, men också från fondförvaltarna, att de underlag som lämnas in är väl genomarbetade. Om en avgift inte tas ut vid upphandlingen utan enbart vid den löpande granskningen kan det leda till en situation där de fondför- valtare vars fonder slutligen upphandlas till fondtorget även får be- kosta granskningen av de fonder som inte väljs ut i upphandlingen. Det framstår som orättvist, och det blir också svårt att initialt åstad- komma full kostnadstäckning om den sammanlagda kostnaden för granskning och prövning av upphandlingsunderlag för alla granskade fonder ska betalas av de fondförvaltare som myndigheten ingår fond- avtal med. avgiftsmodell bygger på antaganden om bland annat antal ansökningar, fondförvaltare och fonder. Modellen inkluderar även antaganden om tidsåtgång per ansökan samt direkta och indirekta kostnader som kan hänföras till arbetet. Beräkningar har gjorts för såväl ansöknings- som för granskningsarbetet. För hand- läggning av ansökan är avgiften följande. •65 per fondförvaltare som inte omfat- tas av ett fondavtal. •10 per fondavtal. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Det innebär alltså sammanlagt för fondförvaltarens första fond och därefter per fond. Den årliga avgiften för den löpande granskningen uppgår till per fond. Dessa avgiftsnivåer har fastställts i förordning.75 Utredningen kan inte ta ställning till om dessa avgifts- nivåer är rimliga för det arbete som den nya myndigheten ska utföra utifrån bemanning och omkostnader eller om ansökningsavgiftens nivå är rimlig som avgift för att granska anbudsansökningar och anbud i en upphandling. Myndigheten ska helt finansieras genom avgifter och myndigheten ska inte heller kunna styras av regeringen genom anslag eller genom att regeringen bestämmer avgiftsnivåerna. Utredningen föreslår därför att avgiftsnivåerna beräknas och be- slutas av myndigheten. Avgifterna ska av samma skäl disponeras av den nya myndigheten. Avgifterna bör fastställas utifrån principen om full kostnadstäckning. Liksom vad som gäller för ansökningsavgifter enligt avgifts- förordningen (1992:191)76 bör avgiften för prövning och granskning i upphandlingar av fonder till fondtorget betalas när anbudsansökan eller anbudet ges in. Om inte detta sker bör fondförvaltaren före- läggas att betala avgiften inom . Följs inte föreläggandet bör myndigheten få avvisa anbudsansökan eller anbudet. Fond- förvaltaren bör upplysas om detta i föreläggandet. Det bör även finnas en möjlighet att i undantagsfall betala tillbaka eller sätta ned avgiften. Detta bör endast komma ifråga om det vore uppenbart oskäligt att ta ut full avgift. Återbetalningen eller nedsätt- ningen får inte äventyra myndighetens finansiering. En bestämmelse som ger möjlighet till nedsättning eller återbetalning om det finns särskilda skäl bör därför införas för de situationer där det finns särskilda skäl att sätta ned eller återbetala en avgift.77 Exempel på när det kan anses oskäligt att ta ut full avgift är om en ansökan dras till- baka innan myndigheten påbörjat sitt granskningsarbete eller om fondförvaltaren av misstag betalat in en för hög avgift. I andra fall får återbetalning eller nedsättning inte ske. 758 och 11 §§ förordningen (2018:1302) om premiepension. 77Jämför 13 § avgiftsförordningen. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.8.3Förvaltningen av premiepensionssystemets förval ska finansieras av dem som väljer förvalet Utredningens förslag: Den nya myndighetens uppgift att för- valta byggstensfonderna, förvalet och riskprofilerna, ska även fort- sättningsvis finansieras via avgifter som tas ur byggstensfonderna. Skälen för utredningens förslag Finansieringen av Sjunde AP-fondens nuvarande förvaltning av för- valet, byggstensfonderna och riskprofilerna sker genom uttag av medel ur byggstensfonderna. Detta innebär att de pensionssparare som har sina pensionsmedel placerade i någon av de produkter som Sjunde AP-fonden förvaltar även fullt ut finansierar förvaltningen av dessa.78 Utredningen föreslår ingen ändring i denna del. 13.8.4Övrig verksamhet ska finansieras via uttag ur premiepensionssystemet Utredningens förslag: Myndigheten ska finansiera följande upp- gifter via avgiftsuttag från som i sin tur ska ta avgifterna ur premiepensionssystemet. •Kapitalförvaltningen av medlen i den traditionella försäk- ringen. •Förvaltning och utveckling av valarkitekturen för premie- pensionssystemet. •Rättegångskostnader med anknytning till myndighetens verk- samhet. •Skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verk- samhet. 785 kap. 1§ lagen om allmänna pensionsfonder. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Avgifterna ska beräknas enligt principen om full kostnadstäck- ning. ska inkludera en redogörelse för kost- naderna hos den nya myndigheten i sin årliga samlade redogörelse och framställan om bemyndigande att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för hantering av premiepensionssystemet. Skälen för utredningens förslag Finansieringen av den traditionella försäkringen sker ge- nom avgiftsuttag ur den del av premiepensionssystemet som avser den traditionella försäkringen. Så bör ske även fortsättningsvis. Utredningen föreslår att myndigheten ska ansvara för att förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur. En väl utformad valarkitektur är enligt utredningens uppfattning nyckeln till ett väl- fungerande premiepensionssystem och därför av stort intresse för alla pensionssparare. Utredningen anser därför att det är rimligt att även denna uppgift finansieras genom ett generellt avgiftsuttag ur premie- pensionssystemet. Slutligen bör även kostnader för rättegångskostnader med anknyt- ning till myndighetens verksamhet samt skadeståndsskyldighet som uppkommit i myndighetens verksamhet finansieras via avgiftsuttag ur premiepensionssystemet. Det kan exempelvis avse processföring gentemot fondförvaltare som orsakat skada eller skadeståndsyrkanden vid upphandling. Att även finansiera dessa kostnader via avgiftsuttag ur premiepensionssystemet ger enligt utredningen en tydlighet och transparens om premiepensionssystemets totala kostnader. Avgifterna för dessa arbetsuppgifter ska beräknas enligt prin- cipen om full kostnadstäckning. Det innebär att avgifterna ska täcka såväl direkta som indirekta kostnader. Bland de indirekta kostnad- erna finns kostnader för myndighetens administration och övriga gemensamma kostnader. Det bör därför införas bestämmelser om att kostnaderna för dessa arbetsuppgifter ska täckas genom avgifter från samt att kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen ska utföras mot avgift från . Dessa avgifter utgör sådana kostnader för för skötseln av premie- En myndighet för premiepensionens fondförvaltning pensionssystemet som i sin tur ska täckas av avgifter som belastar tillgodohavandena på premiepensionskontona.79 Utredningen anser att detta sätt att ordna finansieringen är att föredra framför att införa nya bestämmelser om att den nya myndig- heten ges rätt att ta ut avgifter ur premiepensionssystemet. I instruktion anges att Pensionsmyndig- heten ska lämna en samlad redogörelse och framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur premiepensions- systemet för att täcka kostnader för samtliga myndigheters admini- stration av premiepensionen.80 Dessa myndigheter är, förutom Pen- sionsmyndigheten, , och Statens servicecenter. Utredningen föreslår att uppgiften i instruktionen ut- vidgas till att även omfatta kostnaderna för den nya myndigheten och att i sin redogörelse och framställan in- kluderar de avgifter som betalat till myndig- heten. 13.8.5Avgift för kopior av allmän handling Utredningens förslag: Myndigheten får ta ut avgift för kopior, avskrifter och utskrifter av allmän handling på motsvarande sätt som gäller för övriga myndigheter under regeringen. Skälen för utredningens förslag Utredningen gör ovan bedömningen att myndigheten inte omfattas av avgiftsförordningen. Det behöver dock regleras hur myndigheten kan ta ut avgift för kopior av allmän handling. I tryckfrihetsförordningen anges att myndigheter har rätt att ta ut en avgift för en kopia eller en avskrift av en allmän handling.81 En förutsättning för att en myndighet ska kunna ta ut avgifter för kopior eller avskrifter av allmän handling är att det finns en på förhand fast- ställd taxa. För statliga myndigheter är avgiften fastställd och regleras i avgiftsförordningen (1992:191).82 Utredningen anser att myndig- 7964 kap. 37 § socialförsäkringsbalken. 803 § förordningen (2009:1173) med instruktion för . 812 kap. 16 §. 8215–22 §§. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning heten ska ha rätt att ta ut avgift på motsvarande sätt. Det bör i lag därför införas bestämmelser som anger detta. Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera hur nödvändig extern kontroll av myndigheten kan uppnås och föreslå hur kon- trollen ska utformas. Utredningens förslag: Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om myndighetens löpande redovisning. Be- stämmelserna ska i huvudsak motsvara bestämmelserna om redo- visning i 6 kap. lagen om allmänna pensionsfonder. Skälen för utredningens förslag Sjunde AP-fonden sköter den löpande redovisningen av sin verk- samhet och upprättar årsredovisning enligt bestämmelserna i 6 kap. lagen om allmänna pensionsfonder. Liksom för Sjunde AP-fonden bör räkenskapsåret vara kalenderår. Utredningen bedömer att redo- visning på det sätt som föreskrivs i lagen om allmänna pensions- fonder ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet, även när myndighetens uppgifter utökas. Motsvarande bestämmelser bör där- för införas i lagen om den nya myndigheten. I lagen om allmänna pensionsfonder anges att bokföringsskyldig- heten omfattar affärshändelser. Utredningen anser att begreppet affärshändelser bör ersättas av ekonomiska händelser i de bestäm- melser som föreslås. Ekonomiska händelser är ett vidare begrepp som bättre speglar myndighetens nya uppgifter. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning 13.9.2Årlig granskning av myndigheten i samband med årsredovisningen Utredningens förslag: Regeringen ska utse två särskilda reviso- rer för granskning av myndighetens årsredovisning och förvalt- ningen av fondmedlen. Det ska i lagen om den nya myndigheten införas bestämmelser om revisorernas granskning som i allt väsentligt motsvarar be- stämmelserna om revision i 6 kap. lagen om allmänna pensions- fonder. Skälen för utredningens förslag Reglerna om revision av Sjunde AP-fonden finns i 6 kap. lagen om allmänna pensionsfonder83 och gäller även för Första–Fjärde AP- fonderna. AP-fondernas årsredovisningar granskas av två sär- skilda revisorer utsedda av regeringen. Uppdraget består i att granska om årsredovisningen upprättats i enlighet med lagen om allmänna pensionsfonder och om den ger en i alla väsentliga avseenden rätt- visande bild av AP-fondernas finansiella ställning och resultat. Revi- sorerna ska även granska förvaltningen av fondmedlen. Revisorerna lämnar en revisionsberättelse för varje räkenskapsår. Utredningen anser att den externa kontrollen av myndigheten ska ske på liknande sätt framgent, det vill säga att regeringen utser två revisorer för att granska myndighetens årsredovisning samt för- valtningen av fondmedlen. Till skillnad mot vad som föreskrivs i nuvarande bestämmelser anser dock utredningen att det inte finns anledning att behålla kravet att en revisor ska vara gemensam för den nya myndigheten och Första–Fjärde samt Sjätte . Efter- som verksamheternas art kommer att skilja sig väsentligt mellan den nya myndigheten samt Första–Fjärde och Sjätte som är buffertfonder i inkomstpensionssystemet anser utredningen att det inte finns något mervärde med en gemensam revisor. Bestämmelser om revision, förutom bestämmelserna om gemensam revisor, som 835–9 §§. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning motsvarar bestämmelserna i 6 kap. lagen om allmänna pensions- fonder84 bör därför tas in i den lagen om den nya myndigheten. 13.9.3Det behövs ingen ytterligare särskild tillsyn av myndighetens verksamhet Utredningens bedömning: Det behövs ingen ytterligare tillsyn av verksamheten vid myndigheten utöver den som görs av , Justitiekanslern och myndighetens intern- revision samt som sker genom effektivitetsrevision och revisorernas revision i samband med årsredovisningen. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Finansinspektio- nens nuvarande tillsynsansvar över Sjunde AP-fondens förvaltning av fonder ska upphöra och följaktligen inte gälla för verksamheten vid den nya myndigheten. Myndigheten ska inte längre betala årlig avgift till Finans- inspektionen. Skälen för utredningens bedömning och förslag Utredningen anser inte att det behövs ytterligare tillsyn över den nya myndighetens verksamhet utöver den granskning av myndighetens verksamhet och regelefterlevnad som utförs av myndighetens intern- revision samt den granskning som sker i samband med den externa kontrollen och som utförs av de särskilt utsedda revisorerna, se av- snitt 13.9.2. Den nya myndigheten kommer att omfattas av granskningar enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verk- samhet, den så kallade effektivitetsrevisionen.85 Liksom övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen står den nya myndigheten även under Justitiekanslerns och Justitie- ombudsmannens tillsyn. När det gäller internrevision och intern styrning och kontroll, se avsnitt 13.6.10. Se även avsnitt 11.20 som behandlar frågan om huru- 846 kap. 5–9 §§. 852 och 4 §§. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning vida upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg ska omfattas av tillsyn på samma sätt som gäller för upphandlingar enligt befintliga upphandlingslagar. utvärderas AP-fondernas förvaltning av fondmedel av regeringen enligt lagen om allmänna pensionsfonder.86 I avsnitt 5.3 bedömer utredningen att målet för premiepensions- systemet inte bör omfattas av denna utvärdering. Någon regel som motsvarar 7 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder föreslås så- ledes inte. utövar tillsyn över Sjunde AP- fonden.87 översyn av premiepensionssystemets förval har analyserat tillsynsansvar över Sjunde AP-fonden.88 Enligt promemorian är det av flera skäl inte ändamåls- enligt med ett sådant tillsynsansvar. Promemorian ifrågasätter bland annat om – som är en myndighet under reger- ingen – bör utöva tillsyn över Sjunde AP-fonden som är en myndig- het som styrs genom lag. Promemorian föreslår därför att bestäm- melserna om sådan tillsyn ska upphävas. Utredningen instämmer i promemorians uppfattning att Finans- inspektionens tillsynsansvar över Sjunde AP-fonden bör upphöra och att därmed inte heller ska ha ett tillsyns- ansvar över den nya myndigheten. Myndigheten bör förutsättas klara av sina kärnuppgifter utan särskild tillsyn av annan myndighet. Möjligheterna till åtgärder och eventuella sanktioner av en sådan till- syn är också mycket begränsade. Eftersom den nya myndigheten inte längre ska stå under Finans- inspektionens tillsyn ska den inte heller betala avgift till Finans- inspektionen enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har i uppdrag att ge- nom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.89 Premiepensions- systemet är en del av socialförsäkringen och det kan övervägas om ISF:s uppdrag även borde omfatta granskning av myndighetens fond- verksamhet inom premiepensionssystemet. Denna verksamhet är dock tämligen skild från den granskning ISF gör av Försäk- 867 kap. 1 §. 875 kap. 8 § lagen om allmänna pensionsfonder. 88Finansdepartementet, Förvalet inom premiepensionen, 2019, Fi2019/00913/FPM. 89Förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning ringskassans och verksamhet. För att kunna bedriva en effektiv granskning av verksamheten på den nya myndig- heten krävs därför att ISF behärskar området kapitalförvaltning, vilket inte är ett naturligt kompetensområde utifrån myndighetens övriga uppdrag. Utredningen föreslår därför att ISF:s tillsyn inte ska omfatta den nya myndigheten. 13.10Regeringen kommer inte att kunna styra fondurvalet Utredningens bedömning: Myndigheten kommer att vara obe- roende i förhållande till regeringen när det gäller vilka enskilda fonder som upphandlas till premiepensionens fondtorg på ett sätt som är jämförbart med AP-fonderna eftersom •förfarandet för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg lagregleras, •verksamheten uteslutande finansieras genom avgifter som be- stäms och disponeras av myndigheten, •myndighetens grundläggande organisation bestäms i lag, samt •myndighetschefen utses av styrelsen. Skälen för utredningens bedömning Av kommittédirektiven framgår att myndigheten ska vara oberoende från regeringen och sköta sina uppgifter utifrån principer fastställda i lag. Myndighetens förhållande till regeringen bör enligt direktiven jämföras med AP-fondernas förhållande till regeringen, det vill säga regeringen ska inte kunna styra myndigheten i frågor som avser vilka enskilda fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg. Myndigheten kommer att vara en förvaltningsmyndighet under regeringen. Av regeringsformen följer att regeringen inte får bestäm- ma hur myndigheten i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpningen av lag, det undantagna området för regeringens styrning av förvaltningen.90 9012 kap. 2 §. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Hur upphandlingen av fonder till fondtorget ska gå till framgår av utredningens förslag till 64 a kap. socialförsäkringsbalken (se kapitel 11). Avsikten är att lagförslagets bestämmelser och det ut- rymme det ger för myndighetens bedömningar exklusivt ska reglera vad som gäller i fråga om upphandling av fonder till fondtorget. Upphandlingen utgör inte myndighetsutövning, men innebär till- lämpning av lag i ett ärende där regeringen enligt grundlagen är för- bjuden att styra myndighetens handläggning och beslut. kan alltid lagstifta inom de områden där regeringen får meddela föreskrifter.91 Genom att lagstiftningsutrymmet på så sätt blir upptaget följer av den formella lagkraftens princip att regeringen är förhindrad att nyttja sin egen normgivningskompetens på områ- det.92 Eftersom avsikten med de föreslagna lagreglerna är att, om inget annat anges, exklusivt reglera vad som gäller för upphandling av fonder till fondtorget saknas utrymme för regeringen att i dessa frågor meddela ytterligare föreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen. Genom att upphandlingsförfarandet regleras i lag kan regeringen varken genom direktiv i enskilda fall eller genom föreskrifter besluta hur myndigheten ska tillämpa lagen. Regeringen är därmed redan av dessa skäl förhindrad att styra myndigheten i frågor som rör vilka enskilda fonder som ska väljas. Vidare ska den nya myndighetens verksamhet finansieras av avgifter som fastställs och får disponeras av myndigheten. Även om det rent formellt är regeringen som beslutar om de avgifter som tas ur premie- pensionssystemet har regeringen en skyldighet att tillse att myndig- heterna kan utföra sina uppgifter. Regeringen kan därför inte heller styra myndigheten i verksamhet som rör upphandling av fonder eller förvaltning av förvalet genom tilldelningen av anslagsmedel. Utredningen föreslår vidare att myndighetens grundläggande organisation ska fastställas i lag och att det i lagen ska regleras att myndighetschefen ska utses av styrelsen, inte av regeringen (se av- snitt 13.6.6). Mot denna bakgrund anser utredningen att myndigheten i de frågor som avser vilka enskilda fonder som ska upphandlas till fond- torget är oberoende i förhållande till regeringen på ett sätt som kan jämföras med AP-fonderna. 918 kap. 8 § regeringsformen. 928 kap. 18 § regeringsformen. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning Enligt utredningens organisationsförslag ska Sjunde AP-fonden byta namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning och dess verksamhet ska regleras i särskild lag i stället för i lagen om allmänna pensionsfonder. Det leder till följdändringar i en rad för- fattningar. 13.11.1Följdändringar med anledning av att myndighetens verksamhet ska regleras i den nya lagen Utredningens förslag: Lagen om allmänna pensionsfonder ska ändras enligt följande. •5 kap. om förvaltningen av premiepensionsmedel ska upphöra att gälla. •Bestämmelser som hänvisar till Sjunde AP-fonden ska upp- höra att gälla. I socialförsäkringsbalken ska bestämmelser som hänvisar till be- stämmelser i lagen om allmänna pensionsfonder ändras till hänvis- ningar till motsvarande bestämmelser i lagen om den nya myndig- heten. Skälen för utredningens förslag Utredningen föreslår att myndighetens verksamhet ska regleras i en särskild lag. regleras Sjunde AP-fondens organisation och verksamhet i lagen om allmänna pensionsfonder. I nämnda lag finns bestämmelser om förvaltningen av bland annat förvalet i premiepen- sionen. 93 Lagen innehåller även bestämmelser om Sjunde AP-fondens ledning.94 Enligt utredningens organisationsförslag ersätts dessa be- stämmelser av motsvarande bestämmelser i lagen om myndigheten. Eftersom utredningen föreslår att myndighetens organisation och förvaltningen av premiepensionssystemets förval i stället ska regle- ras i lagen om den nya myndigheten bör 5 kap. lagen om allmänna 945 kap. 6 §. En myndighet för premiepensionens fondförvaltning pensionsfonder upphöra att gälla.