sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — Myndigheten konstaterar att om ärenden som aktualiserar privatlivsfrågan kommer in till gransk- ningsnämnden kommer ärendena i flera fall att leda till prövning både hos och hos MO och MEN. Utredningen delar uppfattningen från Utgivarna m.fl. att risken för dubbelprövning av ett och samma inslag är något som, om möjligt, bör undvikas. Det kan även konstateras att frågor om respekt för den enskildes privatliv har ett nära samband med de grundläggande Förutsättningar för samreglering och självreglering bestämmelser som rör kraven på saklighet och opartiskhet. Det finns också en gränsdragning mellan olika prövningsgrunder som kan vara svår för den enskilde att göra i en anmälan. faller det på att göra bedömningen av om grunden för en prövning är respekt för privatlivet eller opartisk- het och saklighet. Av de ärenden som prövar är det inte ovanligt att en fråga prövas utifrån flera grunder. Diagrammet nedan visar antalet ärenden –2018 där har prövat frågan om huruvida den enskildes privatliv har respekterats i sändningsverksamheten. Prövningen kan ha skett enbart utifrån grunden respekt för privatlivet eller i kombi- nation med prövningsgrunderna opartiskhet och saklighet. Det före- kommer även att frågor om respekt för privatliv prövas i samband med annan grund, även dessa ärenden ingår i diagrammet. Ärendena avser både public service och andra tillståndshavare. Ärenden rörande privatliv - totalt Privatliv och en eller flera andra grunder Not: Endast public service har tillståndsvillkor om att sändningsrätten ska utövas opartiskt. Källa: Myndigheten för press, radio och tv. Av diagrammet framgår att det är vanligt att en anmälan som berör frågan om den enskildes privatliv respekterats även prövas mot en eller flera andra grunder. Förutsättningar för samreglering och självreglering upprättades 1 934 granskningsärenden hos Myndig- heten för press, radio och tv (Myndigheten för press, radio och tv:s Årsredovisning 2018 s. 22). Antalet ärenden rörande respekt för privat- livet får därför, ensamt eller i kombination med andra prövnings- grunder, anses vara lågt både i absoluta tal och i relation till det antal ärenden som prövar . Det kan alltså konstateras att det finns en risk för dubbelprövning men att antalet ärenden där dubbelprövning kan bli aktuell är begränsat. Utredningen presenterar nedan de alternativ som kan vara tänk- bara för att uppnå det system som Utgivarna m.fl. förespråkar för en framtida granskning av om enskilda blivit utsatta för en publicitets- skada, oberoende av publiceringsplattform. Tre alternativ för att möjliggöra att frågor om respekt för den enskildes privatliv prövas av ett privaträttsligt organ Möjligheten att ställa villkor om respekt för enskilds privatliv tas bort från radio- och tv-lagen Ett första alternativ för att möjliggöra granskning av ett privaträtts- ligt organ är att möjligheten för tillståndsgivaren att ställa villkor om att tillståndshavaren i sin sändningsverksamhet ska respektera den enskildes privatliv tas bort från bestämmelsen i radio- och tv-lagen (4 kap. 9 § 12 och 11 kap. 3 § 12 radio- och tv-lagen). Genom att slopa möjligheten att ställa detta villkor läggs frågan utanför det som är statens ansvarsområde. Det skulle därmed stå ett privaträttsligt organ fritt att ta upp anmälningar och göra prövningar som rör området, dvs. som fungerar på pressområdet. En fördel med detta alternativ är att det blir tydligt att ansvaret för att pröva om ett inslag kränker enskilds privatliv lämnar det statligt reglerade området och att det därmed står ett självreglerande medie- etiskt organ fritt att göra de prövningar som kan aktualiseras. Det är naturligtvis en förutsättning att det finns ett från staten fristående organ på plats när möjligheten att ställa villkor om att respektera den enskildes privatliv tas bort ur lagstiftningen och att organet bedöms kunna hantera uppgiften på ett tillfredsställande sätt. En nackdel med alternativet är att en lagändring behöver ske om det skulle visa sig att det självreglerande systemet inte fungerar, dvs. bestämmelsen i 4 kap. 9 § 12 skulle behöva återinföras, antingen som Förutsättningar för samreglering och självreglering ett möjligt tillståndsvillkor eller som en generell bestämmelse i radio- och tv-lagen. Om någon prövning inte alls kan ske genom det medie- etiska organet finns det inte någon möjlighet för den enskilde att få frågor om respekt för privatlivet prövad fram till dess att relevant lag- stiftning åter finns på plats. Med hänsyn till att bestämmelsen syftar till att skydda enskilda skulle ett sådant scenario vara mindre lämpligt. En särskild fråga är också hur det nuvarande systemet med till- ståndsvillkor kan koordineras tidsmässigt med ett självreglerande system. Nästa tillståndsperiod för SVT, SR och UR inleds . För övriga, där tillstånd meddelas av Myndigheten för press, radio och tv, inleds en ny tillståndsperiod . Utgivarna m.fl. har uppgett att MO och MEN kommer att inrättas . Ny lagstiftning med anledning av de förslag som utredningen lägger fram kan – med en sedvanlig lagsiftningsprocess –tidigast träda i kraft . Utredningen gör i denna fråga bedömningen att om radio- och tv-lagen ändras på så sätt att det är möjligt att ställa villkor om att respektera den enskildes privatliv i sändningarna så saknas därmed rättslig grund för sådana villkor i tillstånden. Om villkor ställts i tillstånd skulle de därför inte kunna tillämpas efter det att lagändringen trätt i kraft. Det kan dock finnas invändningar mot att införa villkor som inom kommer att sakna rättslig förankring. Möjligheten att ställa villkor om respekt för enskilds privatliv finns kvar i radio- och tv-lagen men tillämpas inte Ett andra alternativ är att möjligheten att ställa upp villkoret om re- spekt för enskilds privatliv finns kvar i radio- och tv-lagen, men att möjligheten inte används av den som meddelar tillstånd. I det fallet kan inte heller pröva frågor om respekt för privatlivet. En fördel med alternativet är att det skulle finnas en säkerhets- mekanism, om det skulle visa sig att det självreglerande systemet inte skulle fungera. Det har i olika sammanhang framhållits att en fram- gångsfaktor vid samreglering och självreglering är att det finns en säkerhetsmekanism i lagstiftningen (s.k. legislative backstop, jfr skäl 12 ändringsdirektivet). För att samreglering eller självreglering ska fun- gera effektivt bör staten därför ha en möjlighet att återta en uppgift Förutsättningar för samreglering och självreglering om det skulle visa sig att det privaträttsliga organet av olika skäl inte förmår utföra denna. Det bör dock även beaktas att det inte kan sägas vara ett rent självreglerande system, när det finns en säkerhetsmeka- nism som relativt snabbt och enkelt kan slå till om självregleringen visar sig inte fungera. Det bör dock också beaktas att om systemet inte fungerar krävs ändring i tillstånden för att ska kunna återta den granskande uppgiften. Enligt förarbetena till radio- och tv-lagen kan tillståndsmyndigheten medge att tillståndsvillkor ändras, även under pågående tillståndsperiod (prop. 2009/10:115 s. 216). En till- ståndshavare kan därför när MO och MEN är etablerat begära att ett tillståndsvillkor tas bort. Ett tillståndsvillkor kan också återinföras på tillståndshavarens eller tillståndsgivarens initiativ. Det senare förut- sätter emellertid att tillståndshavaren godtar det nya villkoret. För public service-bolagens del får det dock antas att dessa bolag är med- vetna om de särskilda villkor som bolagen verkar under och i ett så- dant fall aktivt verkar för att villkoret om att den enskildes rätt till privatlivet ska respekteras återinförs i tillståndsvillkoren. För övriga aktörer får också förutsättas att de inte skulle motsätta sig en åter- gång till tidigare ordning, om det medieetiska systemet skulle fallera. Även i detta alternativ skulle det uppstå en period när reglering saknas, och det därmed inte skulle finnas någon möjlighet för den en- skilde att få frågan prövad om ett omotiverat intrång i privatlivet skett. Slutligen bör vägas in att det är olika tillståndsgivare för olika aktö- rer på radio- och tv-området. Regeringen meddelar tillstånd för public service att sända radio och tv. Myndigheten för press, radio och tv meddelar tillstånd att sända tv för andra än public service. Eftersom alternativet förutsätter att ett villkor som är möjligt att ställa ändå inte ställs behöver det finnas en dialog mellan regeringen och myndigheten om när förutsättningar för självreglering finns. Tillståndsvillkoret bör inte heller saknas för public service om övriga tillståndshavare har ett sådant villkor. Möjligheten att ställa villkor om respekt för den enskildes privatliv finns kvar i radio- och tv-lagen och tillämpas Det tredje alternativet är att möjligheten att ställa villkor finns kvar i radio- och tv-lagen och att den som meddelar tillstånd också ställer upp detta villkor vid tillståndsgivningen. Detta hindrar i och för sig Förutsättningar för samreglering och självreglering inte ett självreglerande system som fungerar parallellt med den lag- reglerade tillsynen. Det står givetvis alltid ett privaträttsligt organ fritt att granska de publiceringar som organet själv väljer att granska. Följ- den blir dock att frågan om ett program innebär en kränkning av den enskildes privatliv kan prövas både av och det privaträttsliga organet, dvs. Risken för dubbelprövning av samma fråga skapar oklarhet för den enskilde som kan bli osäker på vilken instans denne ska vända sig till. Oklarhet kan också uppstå om och det privaträttsliga organet gör olika bedömningar och praxis utvecklas i olika riktning. Det skulle inte vara en tillfredsställande situation. Det bör även beaktas att det kan finnas en berättigad förväntan hos allmänheten att det i ett sändningstillstånd som lämnas av reger- ingen eller en statlig myndighet ska finnas ett tydligt villkor om att den enskildes privatliv ska respekteras och att detta villkor även prövas av ett offentligrättsligt organ. Utredningen har presenterat olika alternativ för hur självreglering av frågor om respekt för privatlivet inom radio- och tv-området kan genomföras. Det kan inledningsvis konstateras att det finns fördelar med att tillskapa ett medieetiskt system för prövning av publicitets- skada för enskilda, oberoende av publiceringsplattform. Det behöver dock även framhållas att det finns nackdelar med att lämna det inarbe- tade och reglerade system som finns på radio- och tv-området. Utredningen redovisar i det följande de överväganden som gjorts av- seende de tre alternativen och vilket alternativ som utredningen – trots viss osäkerhet – väljer att förespråka. Av de tre alternativen ger det första alternativet störst tydlighet i var ansvaret för prövningen av om ett innehåll kränker den enskildes privatliv ligger, nämligen hos den föreslagna medieetiska nämnden. Denna tydlighet gäller inte bara i förhållandet mellan lagstiftaren och det privaträttliga organet utan även i förhållande till den enskilde. Det andra alternativet, där ansvarsfördelningen är något otydligare, innebär att möjligheten att ställa villkor finns kvar i radio- och tv- lagen, men att tillståndsgivaren inte ställer upp villkoret i sändnings- Förutsättningar för samreglering och självreglering tillståndet när det kan konstateras att ett fungerande alternativt pröv- ningssystem är på plats. Detta alternativ ger förutsättningar för en tydligare säkerhetsmekanism eftersom det allmänna har möjlighet att ta tillbaka den granskande uppgiften om det visar sig att det medie- etiska systemet inte fungerar eller om systemet skapar otydlighet för den enskilde. Det bör i detta sammanhang framhållas att farhågan att systemet inte skulle fungera inte avser att MO och MEN skulle brista i att upp- rätthålla den rättssäkra och effektiva prövning som PO och gör . PO och har fyllt sin funktion och varit en garant för att lagstiftaren inte behövt införa reglering avseende respekt för den enskildes privatliv inom pressområdet. Osäkerheten bottnar i stället i att oklarhet kan uppstå dels om vilken instans en- skilda ska vända sig till, dels om gränsdragningen mellan att pröva ett inslag på grund av kränkning av privatlivet och på grund av brister när det gäller saklighet och opartiskhet. Dessa överväganden leder vidare till frågan om risk för dubbel- prövning. Utredningen – och även Utgivarna m.fl. – anser att risken för dubbelprövning bör undvikas. Samtliga alternativ innebär, enligt utredningens bedömning, en risk för dubbelprövning, dock i varie- rande omfattning. I det tredje alternativet finns risk för att samma innehåll prövas på samma grund, dvs. respekt för privatlivet. De två andra alternativen innebär att samma innehåll kan prövas av två olika organ – respektive MO och MEN – men inte på samma grund. Risken för att bedömningen av frågor om respekt för privatlivet kan komma att skilja sig åt mellan de två organen är därför störst i det tredje alternativet. – som nämns ovan – överlappar de olika prövningsgrunderna saklighet, opartiskhet och respekt för privatlivet i någon mån varandra. Erfarenheten från verk- samhet visar att den enskilde i sin anmälan inte alltid gör en distink- tion i fråga vad anmälan grundar sig på. Det blir i stället en fråga för att göra en bedömning utifrån relevanta be- stämmelser. Det tredje alternativet, med en uppenbar risk för dubbelprövning, bör alltså inte väljas. Även om självreglering genom PO och har skett har lagstiftaren på radio- och tv-området gjort ett val att gransk- ning av innehåll ska ske i en lagstadgad ordning. Steget att gå från en Förutsättningar för samreglering och självreglering detaljerad reglering till självreglering genom ett privaträttsligt organ är då stort, särskilt med tanke på att även public service ska omfattas av systemet. Genom att i ett första steg välja att inte ställa det aktuella villkoret i kommande sändningstillstånd, även om detta är möjligt, ger tillståndsgivaren ett förtroende till det nya medieetiska systemet som sedan kan utökas när verksamheten har visat sig fungera som förväntat. finns en möjlighet att återta ansvaret för gransk- ningen om så inte blir fallet. Utredningen anser därför att det andra alternativet, där möjlig- heten att ställa villkor kvarstår, skulle vara mest ändamålsenligt, om en öppning ska skapas för att MO och MEN prövar frågor om oför- svarlig publicitetsskada genom intrång i den personliga integriteten även för radio och tv. En lösning där självregleringen har en säkerhetsmekanism kan även anses säkerställa en effektiv och rättssäker uppföljning av att public service i sin verksamhet respekterar den enskildes privatliv. Genom ändringsdirektivet utvidgas tillämpningsområdet för AV- direktivet till att omfatta också videodelningsplattformstjänster. Medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av sådana tjänster vidtar lämpliga åtgärder bl.a. för skydd av minderåriga och till skydd mot material som innehåller uppmaningar till våld eller hat. Ändrings- direktivet föreskriver också att vissa bestämmelser om reklam ska iakttas även av leverantörer av videodelningsplattformar. I detta kapitel lämnas förslag om hur ändringsdirektivets bestäm- melser om videodelningsplattformstjänster ska genomföras i svensk rätt. Som bakgrund ges en beskrivning av videodelningsplattformar och förekomsten av sådana i . Därefter följer en kort redo- görelse för de regler som gäller enligt ändringsdirektivet och de svenska regler som kan aktualiseras. I avsnittet Överväganden finns utredningens förslag och bedömningar tillsammans med fördjupade beskrivningar av ändringsdirektivets regler samt relevant svensk lag- stiftning. Videodelningsplattformstjänst definieras enligt ändringsdirektivet ihuvudsak som en tjänst som i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmänheten program, användargene- rerade videor, eller bådadera, för vilka leverantören av videodelnings- plattformen saknar redaktionellt ansvar men bestämmer hur innehållet ska organiseras (artikel 1.1 aa AV-direktivet genom ändringsdirek- tivet). I ändringsdirektivets första skäl beskrivs att marknaden för audio- visuella medietjänster utvecklats avsevärt och i snabb takt till följd av den fortlöpande konvergensen mellan tv- och internettjänster. Video- delningsplattformstjänster lyfts fram som ett exempel på den medie- konvergens som kräver att regelverket på området uppdateras. Det anges att nya typer av innehåll, som videoklipp eller användargenererat innehåll, blivit allt viktigare och att nya aktörer numera är väletable- rade, t.ex. leverantörer av videodelningsplattformar. Enligt skäl 1 kräver denna mediekonvergens ett uppdaterat regelverk för att spegla utvecklingen på marknaden och skapa balans mellan tillgång till inne- hållstjänster online, konsumentskydd och konkurrenskraft. Genom ändringsdirektivet införs ett nytt kapitel i AV-direktivet, kapitel IXA, med rubriken som är tillämpliga på video- delningsplattformstjänster. Kapitlet innehåller två artiklar, 28a be- stående av jurisdiktionsregler (behandlas i kapitel 4) och 28b som handlar om att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelningsplattformar vidtar lämpliga åtgärder för att skydda vissa intressen och uppfylla vissa angivna krav. Videodelningsplattformstjänster tar sig olika uttryck och före- kommer i skilda sammanhang. Typexemplet på en videodelnings- plattformstjänst är Youtube. Youtube kännetecknas av att den är öppen för alla, reklamfinansierad och att leverantören av tjänsten i allmänhet inte lägger sig i vilket innehåll som användarna tillgänglig- gör. Hur innehållet tillgängliggörs styrs av algoritmer och tjänstens användare. Innehåll som laddas upp kan dock tas bort i efterhand, t.ex. om det visar sig att det består av material som inte kan tillgäng- liggöras av upphovsrättsliga skäl. Youtube är en tjänst som tillhanda- hålls av Google och företagets europeiska verksamhet är etablerad på . Av det följer att det är ändringsdirektivets genomförande i irländsk lagstiftning som kommer att gälla för Youtube. Myndigheten för press, radio och tv har på utredningens uppdrag beskrivit marknaden för videodelningsplattformar och genomfört en kartläggning av möjliga tjänster under svensk jurisdiktion (dnr Komm2019/00087-23). Myndigheten beskriver en marknad med ett flertal sociala medie- plattformar och digitala plattformar som möjliggör videodelning. Youtube är den största plattformen för att dela video, men även t.ex. Facebook, Instagram Stories, Tik Tok, Twitch och Snapchat erbjuder möjlighet att enkelt nå ut till en större grupp användare med ett rör- ligt innehåll. Myndigheten hänvisar till statistik från infrastrukturs () undersökning Svenskarna och internet 2018, som visar att Youtube och Facebook är populärast, men att Instagram och Snapchat växer snabbare. Det är mest unga som använder Youtube, men det har skett en minskning av det dagliga användandet i de yngre målgrupperna. Det dagliga an- vändandet var 2018 i åldersgruppen 12–, jämfört 2017. Tillströmningen av dagliga Youtube-tittare sker nu i stället bland de äldre internetanvändarna. På Youtube har alla åldersgrupper ökat . Det finns en stark trend att dela rörligt innehåll och det finns inget som tyder på att detta skulle avta. Det är framför allt de unga som är vana vid att dela videor. Dessutom har nästan alla svenskar tillgång till en smartmobil vilket gör det enkelt att både filma och dela vidare. Det är dock inte särskilt många som lägger upp eget material på Youtube. av användarna lägger upp egna videor. Så länge dessa sociala medier fortsätter att användas av många är det enligt myndigheten sannolikt att dessa plattformar kommer att vara de vanligaste för videodelning. Den s.k. nätverkseffekten funge- rar som en inlåsningsmekanism. Med nätverkseffekten avses det fak- tum att en person som har hela sitt sociala nätverk på en plattform inte kommer att lämna den plattformen för en miljö som andra i nät- verket inte använder, eftersom det skulle kunna innebära att personen förlorar alla sina kontakter. Enligt myndigheten blir effekten att de stora, välkända sociala medieplattformarna och plattformarna för videodelning kan förväntas fortsätta vara stora, medan små uppstickare får svårt att etablera sig. När det gäller plattformar som möjliggör videodelning pekar myn- digheten också på slutna Facebook-grupper. Enligt myndigheten sker allt mer av aktiviteterna på Facebook via Messenger och i slutna grupper där medlemmar som delar samma intressen kan göra inlägg, dela bilder och videor samt kommentera. Dessa grupper kan variera i storlek och vara mer eller mindre kommersiella. Enligt statistik som myndigheten hänvisar till deltar av svenskarna i någon grupp på Facebook. Myndigheten har vid kartläggningen av potentiella videodelnings- plattformar under svensk jurisdiktion funnit ett fåtal tjänster och delat in dessa i två olika grupper, dels intresseforum med möjlighet till videodelning, dels videodelningsplattformar för streaming av sport. Inom den första gruppen lyfter myndigheten fram tre möjliga videodelningsplattformar. Freeride har skidåkningsintresserade som sin målgrupp. På sajten finns information och artiklar och ett forum där medlemmar kan dela bilder och videor. Bearplay är en filmtjänst för jakt- och fiskeintresserade. Medlemmar kan även dela filmer från egna jakt- och fiskeupplevelser. Fishbrain är ett socialt nätverk för fiskeintresserade. Fishbrain erbjuder sina användare möjligheten att följa professionella sportfiskare och att dela egna filmer. Till den andra gruppen, videodelningsplattformar för streaming av sport, räknar myndigheten tre tjänster. Solidsport, som erbjuder en plattform för idrottsförbund och föreningar som vill sända sina cuper, event och matcher via internet. Målgruppen är även föräldrar som har barn eller ungdomar som håller på med lagidrott. Två andra aktörer inom denna grupp är StayLive och Streamify. Myndighetens slutsats är att det , dvs. , finns få tjänster som potentiellt kan definieras som videodelnings- plattformar och är etablerade i . Fler videodelningstjänster kan enligt myndigheten komma att startas eftersom det är enkelt och det finns ett ökande intresse för att dela rörlig bild. Regleringen i ändringsdirektivet av videodelningsplattformstjänster innehåller i huvudsak följande delar. Medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörerna av videodelnings- plattformstjänster vidtar lämpliga åtgärder för att skydda minderåriga från skadligt innehåll och allmänheten från innehåll som bl.a. upp- manar till våld, hat och att begå terroristbrott (artikel 28b.1). Reglerna syftar till att uppnå samma skyddsnivå som gäller för audiovisuella medietjänster, t.ex. beställ-tv. En skillnad är att för audiovisuella medietjänster ska medlemsstaterna säkerställa att sådana tjänster inte innehåller något som strider mot reglerna. För leverantörer av video- delningsplattformar gäller att medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörerna vidtar lämpliga åtgärder för att uppnå skyddsnivån. Ändringsdirektivet innebär att vissa bestämmelser om reklam ska iakt- tas också av leverantörer av videodelningsplattformar (artikel 28b.2). Motivet för att utvidga reklamreglernas tillämpningsområde är enligt skäl 46 att användarna i allt större utsträckning förlitar sig på video- delningsplattformstjänster för att ta del av audiovisuellt innehåll. Medlemsstaterna ska säkerställa att leverantörer av videodelnings- plattformar under deras jurisdiktion uppfyller de grundläggande krav som ställs på audiovisuella kommersiella meddelanden. Det handlar bl.a. om att reklam ska kunna identifieras som sådan, att den inte får strida mot mänsklig värdighet eller diskriminera och att reklam riktad till minderåriga ska uppfylla vissa villkor. Begreppet lämpliga åtgärder är centralt för de regler som gäller för innehållet på en videodelningsplattform (artikel 28b.3).