sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Därutöver ansvarar länsstyrelserna i enlighet med nuvarande regel- verk för den regionala övervakningen. Nuvarande bestämmelse om beredningssekretariat i förordningen om vattendelegationer bör om- formuleras och föras över till länsstyrelseinstruktionen. Utredningen föreslår att övriga centrala myndigheter med operativt ansvar engageras mer i vattenförvaltningsarbetet på avrinningsom- rådesnivå. Vi menar att åtgärdsplaneringen på avrinningsområdesnivå ska vara en naturlig och integrerad del i de statliga myndigheternas opera- tiva arbete med att följa miljökvalitetsnormerna. Däremot menar vi att vägledande arbetsuppgifter inte omfattas av åtgärdsplaneringen och därmed inte ska vara med i de operativa planerna. När det gäller frågan om vilka statliga myndigheter utöver länsstyrelserna som kan beröras av det avrinningsområdesvisa planeringsarbetet menar utred- ningen att det i första hand handlar om myndigheter som har någon form av operativt ansvar gentemot verksamhetsutövare och enskilda. Det kan till exempel handla om att föra talan enligt , besluta om miljöhänsyn vid skogsavverkning enligt skogsvårdslagen eller besluta om infrastrukturprojekt enligt väglagen. Även myndig- heter med huvudmannaansvar för projekt inom avrinningsområdet Förslag om förändrad organisation eller myndigheter som beviljar bidragsmedel för fysiska åtgärder skulle kunna delta i planeringsarbetet. Utredningen har identifierat att i första hand följande myndig- heter skulle kunna vara aktuella för att ingå i arbetet på avrinnings- områdesnivå: Havs- och vattenmyndigheten, SGU, Naturvårdsver- ket, och . Även Kammarkollegiet och MSB kan komma ifråga i deras roll som taleberättigade myndigheter enligt . Utredningen har övervägt hur urvalet av berörda myndigheter ska göras för varje avrinningsområde och vi menar att det får avgöras utifrån behoven inom varje område. Även formerna för deltagandet i det avrinningsområdesvisa arbetet bör kunna variera beroende på varierande problembilder i olika avrinningsområden. I vissa fall kan ett direkt deltagande på möten vara viktigt, medan i andra fall kan deltagandet inskränka sig till att inkomma med skriftliga underlag och synpunkter. Vårt förslag innebär sammanfattningsvis följande: –att myndigheter med operativt ansvar ges en tydligare roll i vatten- förvaltningen i avrinningsområden vad gäller planering, genom- förande och uppföljning, –att myndigheterna ska delta i åtgärdsplanering på avrinningsom- rådesnivå och i beslut om operativa planer och delåtgärdsprogram, –att myndigheterna ska delta i arbetet med att ta fram underlag till kartläggnings- och analysarbetet, och –att myndigheterna ska följa upp resultaten av de åtgärder som de har genomfört till följd av den myndighetsgemensamma åtgärdsplaneringen och bidra till den fördjupade utvärderingen . Lokala grupper för samråd och samverkan Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska inrätta lokala grupper för samråd och samverkan med intressenter inom de olika avrinnings- områdena. Dessa lokala referensgrupper bör ges en tydligare roll och uppgifter än vad vattenråden har för att stärka verksamhetsut- övares, fastighetsägares och civilsamhällets organisationers deltagande i vattenförvaltningen. Vi vill starkt betona att det lokala åtgärds- Förslag om förändrad organisation arbetet behöver stärkas för att åstadkomma reella effekter i vattnen. Åtgärdsarbetet behöver förstärkas både vad gäller organisation och finansiering. Nuvarande bestämmelse i förordningen om vattendele- gationer med skyldighet att bilda referensgrupper bör omformuleras och föras över till vattenförvaltningsförordningen. Vårt förslag innebär sammanfattningsvis följande: –att lokala referensgrupper införs för att säkerställa information till och medverkan av verksamhetsutövare, fastighetsägare och rele- vanta organisationer från det civila samhället i planerings- och uppföljningsarbetet på avrinningsområdesnivå, och –att medlemmar i befintliga vattenråd kan utgöra grunden för de lokala referensgrupperna. Förslag: organiseras så att de arbetsuppgifter på distriktsnivå som de fem länsstyrelser som är vattenmyndig- heter har förs över till regeringen, den föreslagna nationella , Havs- och vattenmyndigheten, SGU och samtliga länsstyrelser. På distriktsnivå menar vi att det inte bör finnas en utpekad myn- dighet med det samlade ansvaret för vattenförvaltningsarbetet i varje distrikt utan att arbetet huvudsakligen ska utföras samlat för varje distrikt av de centrala myndigheterna Havs- och vattenmyndigheten och SGU samt av regeringen och den föreslagna nationella . Organiseringen av detta arbete beskrivs i av- snitt 21.2.3 nedan. Länsstyrelsernas och övriga aktörers arbete på avrinningsområdesnivå beskrivs i avsnitt 21.2.1 ovan. Utredningen föreslår att länsstyrelsernas uppdrag som vattenmyn- digheter upphör. I vår utvärdering har det tydligt framkommit att den distriktsvisa organiseringen av vattenförvaltningsarbetet uppfattas som avvikande Förslag om förändrad organisation Det har också framkommit tydliga synpunkter om att arbetsuppgifter av nationell karaktär inom vattenförvaltningen bör utföras av centrala myndigheter. Flera aktörer har också pekat på att de fem vattendistrikten är alltför stora för att fylla någon praktisk funktion när det kommer till konkret åtgärdsplanering och samver- kan med lokala aktörer och att sådant arbete bör utgå från avrin- ningsområden eller delar av avrinningsområden. Utredningen delar uppfattningen att organiseringen av arbetet, med de arbetsuppgifter som vattenmyndigheterna tilldelats och ut- för, är ovanlig och avvikande från övrig förvaltningsstruktur i . Vi bedömer att det finns goda skäl att fördela ansvaret för arbetsuppgifterna på annat sätt. Ramdirektivet för vatten lämnar ett stort spelrum för medlemsstaterna att organisera arbetet på det sätt som passar bäst in i respektive lands förvaltningsstruktur och för- utsättningar i övrigt. Det enda kravet är att medlemsstaterna ska säkerställa lämpliga administrativa arrangemang för tillämpning av bestämmelserna i ramdirektivet. Det finns således varken unions- rättsliga krav på nuvarande organisering av arbetet eller hinder för den organisation som vi föreslår. Vårt organisationsförslag innebär sammanfattningsvis följande: –att de arbetsuppgifter på distriktsnivå som länsstyrelserna i Norr- bottens, , , och Västra Göta- lands län utför i egenskap av vattenmyndigheter omfördelas till myndigheter på nationell, regional och lokal nivå, och –att begreppet vattenmyndighet utmönstras. Förslag: organiseras så att och reger- ingen ges mer framskjutna roller genom bland annat den natio- nella handlingsplanen, regeringens åtgärdsprogram och efterfölj- ande beslut. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ett tydligt och utvidgat ansvar för yt- respektive grundvatten. Bland annat ska de, för yt-respektive grundvatten, ta fram övervakningsprogram, aggregera resultaten från kartläggnings- och analysarbetet till distriktsnivå, bereda länsstyrelsernas förslag till miljökvalitets- Förslag om förändrad organisation normer samt bedöma de operativa planerna och delåtgärdspro- grammen. Havs- och vattenmyndigheten ska vidare tillsammans med SGU och i samverkan med övriga myndigheter och kommu- ner ta fram underlag till den nationella handlingsplanen och för- slag till åtgärdsprogram för distrikten. Havs- och vattenmyndig- heten ska även tillsammans med SGU och för varje distrikt genom- föra formella samråd per förvaltningscykel samt ta fram en förvaltningsplan. Havs- och vattenmyndigheten ska länka ihop CIS-arbetet med det svenska vattenförvaltningsarbetet och leda arbetet med en fördjupad utvärdering . och ska bland annat ta fram nationella modellberäknade underlag till övervakning, kart- läggning och analys. En nationell nämnd inrättas för att besluta om miljökvalitets- normer med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska sköta de handläg- gande uppgifterna åt nämnden inom sina respektive ansvars- områden. Övriga centrala myndigheters roll i vattenförvaltningsarbetet stärks genom att de ges olika uppgifter, bland annat att bidra till det vägledande arbetet, ta fram underlag till den nationella hand- lingsplanen och regeringens åtgärdsprogram samt att följa upp resultaten av arbetet. En nationell referensgrupp inrättas för att säkerställa informa- tion till och medverkan av berörda aktörer på nationell nivå. På nationell nivå lyfter vi fram att följande grupper av aktörer ska ingå i vattenförvaltningsarbetet: och regeringen, Havs- och vattenmyndigheten, SGU och samt en nämndmyndighet för normgivning. Det arbete som utförs på denna nivå kommer också att involvera flera andra centrala myndigheter. Vi lyfter även fram behovet av en nationell referensgrupp. Vi föreslår att och regeringen ges mer framskjutna roller inom vattenförvaltningen. Styrningen av myndigheters och kommu- ners åtgärdsarbete bör flyttas från vattendelegationerna till reger- Förslag om förändrad organisation ingen genom att regeringen övertar uppgiften att besluta om åt- gärdsprogram för distrikten. Styrningen genom åtgärdsprogrammen bör kompletteras med styrning genom instruktioner, regleringsbrev och andra regeringsbeslut. Vi föreslår också att regeringen och riks- dagen styr inriktningen på vattenförvaltningsarbetet genom en natio- nell handlingsplan. Slutligen föreslår vi att regeringen ges ansvar för att dela in avrinningsområden och kustområden i avrinningsdistrikt och att besluta vilka myndigheter som ska ansvara för arbetsupp- gifterna inom vattenförvaltningen. Detta åstadkoms genom vissa ändringar i 5 kapitlet 13–14 §§ . Eftersom vattenförvaltningsarbetet innebär en samordning av arbetet med att genomföra en mängd olika EU-direktiv med kopp- ling till vatten berör arbetet många myndigheter och flera olika departe- ment. Det är därför viktigt att arbetet inom utformas på ett sådant sätt att det stödjer en sammanhållen, de- partementsövergripande styrning av verksamheten och de olika myndigheterna. Ett sådant arbetssätt ger förutsättning för ett effek- tivt vattenförvaltningsarbete på alla nivåer inom statsförvaltningen och utifrån alla aspekter. Utredningen menar att det är viktigt att de olika departementen inom involveras i tillräcklig utsträckning i vatten- förvaltningsarbetet och i regeringens arbete med att ta fram den natio- nella handlingsplanen och åtgärdsprogrammen för distrikten med efterföljande beslut. Inspiration kan till exempel hämtas från det sätt som regerings- arbetet bedrivs i . För att bidra till information, samarbete och samordning mellan de åtta departement som berörs av vattenförvalt- ningsarbetet i har det inrättats en departementsgrupp där tjänstemän från de berörda departementen ingår. Det är en kontakt- grupp för arbetet med vattenfrågor som leds av det norska Klimat- och (). Gruppen möts ungefär , och dessutom har man möten när något särskilt händer. KLD orienterar de övriga departementen om vilka olika processer som pågår inom vattenförvaltningen. I de fall som departementen och departe- mentsgruppen inte kan lösa olika målkonflikter eller andra frågor lämnas frågan till regeringen för beslut. Beredningen av frågor mel- lan departementen för övrigt föregår på vanligt sätt och i förhållande till det enskilda departementets ansvarsområde. Vårt organisationsförslag innebär sammanfattningsvis följande: Förslag om förändrad organisation –att regeringen tar fram en skrivelse till med en nationell handlingsplan, –att behandlar regeringens skrivelse med en nationell handlingsplan, –att regeringen tar fram och beslutar om åtgärdsprogram för avrin- ningsdistrikten, –att regeringen följer upp och genomför åtgärdsprogrammen på det sätt som behövs, till exempel genom instruktioner och direktiv till de statliga myndigheterna och förslag till riksdagsbeslut, samt –att regeringen tar emot och bereder myndigheternas resultatredo- visningar för vattenförvaltningsarbetet i årsredovisningarna samt lämnar en årlig samlad resultatredovisning för vattenförvaltningen till i budgetpropositionen. Därutöver ansvarar regeringen i enlighet med nuvarande regelverk bland annat för att pröva om det finns skäl att ändra en miljökvali- tetsnorm om en sådan fråga anmälts till regeringen, samt besluta i vissa frågor av betydelse för samarbetet med annan stat.1 I övrigt menar vi också att funktionen som vattendirek- tör inom det unionsgemensamma CIS-arbetet även fortsättningsvis bör fullgöras av en tjänsteman från . Havs- och vattenmyndigheten och SGU Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ett tydligt och utvidgat ansvar inom vattenförvaltningen för yt- respek- tive grundvatten och att detta ansvar formaliseras i vattenförvalt- ningsförordningen. Vi bedömer att det finns goda skäl att fördela ansvaret för merparten av de arbetsuppgifter som ligger på de länsstyrelser som är vattenmyndigheter till central myndighetsnivå. Utredningen kan konstatera att ansvaret för grundvattenfrågor är delat på flera centrala myndigheter, Havs- och vattenmyndigheten, SGU och . Det har både i denna och tidigare utred- ningar framförts att ansvarsfördelningen uppfattas som svåröver- blickbar. Utredningen har övervägt behovet av ett samlat myndig- 14 kapitlet 14 §, 8 kapitlet 4 och 6 §§ vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Förslag om förändrad organisation hetsansvar för yt- och grundvatten på det sätt som beskrivs av utredningen om spridningen av PFAS-föroreningar (se kapitel 4). Utredningen konstaterar å ena sidan att kunskapen om grund- vatten är mycket nära sammanlänkad med kunskapen om geologi, vilket gör det naturligt att dessa frågor hanteras samlat inom en myn- dighet. Å andra sidan är det lika naturligt att hålla samman alla vatten- frågor inom en myndighet, så att förvaltningen av grundvatten, sjöar, hav och vattendrag kan ske samlat. Utredningen vill framhålla att grundvattenfrågor är svåra och att kunskapen i samhället generellt sett är låg. SGU:s kompetens i grund- vattenfrågor är hög och därmed viktig i miljöarbetet i allmänhet och i vattenförvaltningsarbetet i synnerhet. SGU har tagit ett stort an- svar för grundvattenfrågorna inom vattenförvaltningen, trots att man har begränsade resurser tilldelade sig från anslag 1:11 för detta arbete. Det faktum att det inom SGU finns ett så begränsat antal tjänster som är avsatta för vattenförvaltning kan sägas innebära en institutionell risk. SGU har historiskt sett varit en expertmyndighet, men det pågår en utveckling mot att ge SGU allt fler förvaltningsuppgifter. Som exempel kan nämnas att 2014 fick SGU ansvar för tillsyn avseende geologisk lagring av koldioxid.2 I och med det fick SGU även be- myndigande att meddela föreskrifter enligt förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid. fick SGU i uppdrag från Utrikesdepartementet3 att vara behörig myndighet (tillsynsmyndig- het) enligt EU:s konfliktmineralförordning. Utredningen bedömer att ansvaret för grundvattenfrågor inte bör flyttas från SGU utan i stället stärkas. Det förslag vi lämnar syftar till att säkerställa att förvaltningen av yt- och grundvatten kan ske på ett samlat sätt, trots den uppdelade ansvarsfördelningen på central myn- dighetsnivå. Genom att tydliggöra och utöka SGU:s ansvar för frågor om grundvatten inom vattenförvaltningen ökar också förut- sättningarna för myndigheten att verka för ett hållbart nyttjande av mineralresurser med avseende på påverkan på grundvattnet. Vi före- slår inga ändringar när det gäller ansvar. 22 kapitlet 26 a § miljötillsynsförordningen. 3UD2017/19221/HI, . Förslag om förändrad organisation Vårt organisationsförslag innebär sammanfattningsvis följande: –att Havs- och vattenmyndigheten och SGU i samverkan med och länsstyrelserna ska se över och vid behov justera vatten- förekomstindelningen för ytvatten respektive grundvatten inom varje distrikt, –att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska aggregera resul- taten från kartläggnings- och analysarbetet till distriktsnivå för ytvatten respektive grundvatten, –att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska bereda länsstyrel- sernas förslag till justering av miljökvalitetsnormer för ytvatten respektive grundvatten, –att Havs- och vattenmyndigheten, tillsammans med SGU, ska genomföra samråd för arbetsprogram, översikt över väsentliga frågor och förvaltningsplan för alla distrikt, –att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga myndigheter och kommuner ska ta fram underlag och för- slag till nationell handlingsplan och åtgärdsprogram för distrikten, –att Havs- och vattenmyndigheten, tillsammans med SGU, ska ta fram en förvaltningsplan per distrikt, inklusive en sammanställ- ning av den nationella handlingsplanen och de av regeringen be- slutade åtgärdsprogrammen för distrikten samt de avrinningsom- rådesvisa operativa planerna och delåtgärdsprogrammen, –att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska bedöma om före- slagna åtgärder i de operativa planerna sammantaget är tillräckliga för möjligheten att nå målen i miljökvalitetsnormerna, –att Havs- och vattenmyndigheten ska besluta om förvaltnings- planer för distrikten, –att SGU ska ta fram nationella modellberäknade underlag till över- vakning, kartläggning och analys, –att SGU bör vara datavärd för grundvatten, –att Havs- och vattenmyndigheten och SGU, i nära samverkan med bland annat , , () och länsstyrelserna, ska ta fram och genomföra distrikts- visa övervakningsprogram för ytvatten respektive grundvatten, Förslag om förändrad organisation –att Havs- och vattenmyndigheten ska besluta om program för operativ och undersökande övervakning av ytvatten samt utforma, genomföra och administrera den kontrollerande övervakningen för ytvatten, –att SGU ska besluta om program för operativ övervakning av grundvatten samt utforma, genomföra och administrera den kon- trollerande övervakningen för grundvatten, samt –att Havs- och vattenmyndigheten ska leda arbetet med en fördjupad utvärdering, som redovisas i förvaltningsplanerna, . Vi menar också att Havs- och vattenmyndigheten och SGU även fort- sättningsvis ska vägleda länsstyrelserna i deras vattenförvaltnings- arbete. I denna uppgift ingår bland annat att ta fram föreskrifter, handböcker, nationellt metodstöd och utbildningsinsatser för vatten- förvaltningsarbetet i samverkan med övriga centrala myndigheter, bland annat utifrån resultatet av CIS-arbetet. Därutöver menar vi att Havs- och vattenmyndigheten även fortsättningsvis ska genomföra rapporteringen till kommissionen och ha det övergripande ansvaret för CIS-arbetet genom att ingå i den strategiska gruppen SCG som har en samordnande roll gentemot andra arbetsgrupper inom CIS. SGU bör fortsätta att delta i arbetsgruppen för grundvatten. Utredningen föreslår att roll förtydligas och formaliseras genom att myndigheten ges vissa utpekade uppgifter i vattenförvalt- ningsförordningen. Vi menar att det tydligt bör framgå att har ansvar för att identifiera och avgränsa enskilda huvudavrinnings- områden och kustområden samt att hålla en förteckning över de av- rinningsdistrikt som det svenska vattenförvaltningsarbetet ska utgå från och deras avgränsning. Vidare bör det regleras att ska bistå länsstyrelserna i deras arbete. bör ges ett i förhållande till utvidgat ansvar för att ta fram nationella underlag och verk- tyg för arbetet med kartläggning och analys, normsättning och åt- gärdsplanering. Detta är en uppgift som har börjat arbeta med utan formellt ansvar i vattenförvaltningsförordningen. bör leverera modellberäknat underlag för miljöövervakning, statusklassning, påverkansanalys och riskbedömning. Förslag om förändrad organisation verka med Havs- och vattenmyndigheten beträffande den geogra- fiska indelningen av ytvattenförekomster, och bidra med de kunskaper som finns inom myndigheten för principer kring vattenförekoms- ternas indelning. Ett sådant förfarande kan bidra till att säkerställa en nationellt homogeniserad indelning av ytvattenförekomster. roll bör även omfatta att vara nationell datavärd för kvantitativa data inom hydrologi, det vill säga att lagra data om vattenflöden och vatten- stånd, inklusive olika verksamheters påverkan på dessa. Vårt organisationsförslag innebär sammanfattningsvis följande: –att ska svara för avgränsningen av avrinningsområden, –att ska bistå länsstyrelserna med att ta fram nationella modellberäknade underlag till övervakning, kartläggning och ana- lys, samt –att bör vara datavärd för ytvattenförekomster och grund- läggande hydrologisk information. Utredningen föreslår att det inrättas en nationell om miljökvalitetsnormer med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. Förslag till miljökvalitetsnormer för yt- respektive grundvatten lämnas av Havs- och vattenmyndigheten respektive SGU. Våra överväganden när det gäller beslutanderätten för miljökvali- tetsnormer och valet av en nämndmyndighet för denna uppgift redo- visas i avsnitt 21.3 nedan. Vårt organisationsförslag innebär sammanfattningsvis följande: –att en nationell in- rättas för att besluta om miljökvalitetsnormer med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet. Utredningen föreslår att vattenförvaltningsarbete ska vara en naturlig och integrerad del av statliga myndigheters arbete. De centrala myn- digheternas roll i vattenförvaltningsarbetet ska stärkas. Förslag om förändrad organisation Utredningen konstaterar att det råder en stor enighet om behovet av ett nationellt sätt att arbeta med vattenförvaltningsfrågor för att upp- nå rättssäkerhet, konkurrensneutralitet och likvärdighet över landet. Detta ställer krav på de centrala myndigheterna att bistå i arbetet genom att arbeta förvaltningsöverskridande – både över myndig- hetsgränser och över administrativa geografiska gränser. Utifrån ett sådant perspektiv är det en lång rad myndigheter och verksamhets- områden som bör ha viktiga uppgifter inom vattenförvaltningen. Utredningen vill betona vikten av fortsatt och utvecklat sam- arbete och samverkan mellan berörda myndigheter på central nivå. Utredningen vill betona betydelsen av att alla myndigheter tar ansvar för uppgiften att planera vad de behöver göra inom sitt verksamhets- område för att vattenförvaltningsarbetet i ska ha förutsätt- ningar att fungera. Samtliga centrala myndigheter bör medverka i arbetet med att ta fram underlag och förslag till nationell handlings- plan och åtgärdsprogram för distrikten. Utredningen menar att de centrala myndigheterna därutöver be- höver få ett tydligare ansvar att bistå i arbetet med att ta fram ett korrekt och relevant kunskapsunderlag. De centrala myndigheterna bör bland annat ansvara för att ta fram relevant kunskapsunderlag för den ekonomiska analysen. Myndigheterna ska också bidra med uppgifter i rapporterings- och uppföljningsarbetet. Vårt organisationsförslag innebär sammanfattningsvis följande: –att de centrala myndigheternas roll i vattenförvaltningen stärks, –att alla relevanta centrala myndigheter ges uppgifter inom både planeringsarbetet, genomförandearbetet och uppföljnings- och rap- porteringsarbetet, –att alla relevanta centrala myndigheter ska bidra till det vägledande arbete som Havs- och vattenmyndigheten och SGU ansvarar för, –att alla relevanta centrala myndigheter ska ta fram underlag till den nationella handlingsplanen och regeringens åtgärdsprogram för distrikten, samt –att alla relevanta centrala myndigheter ska följa upp resul- taten av arbetet inom sina respektive delar av vattenförvaltnings- arbetet och bidra till den fördjupade utvärderingen . Förslag om förändrad organisation Utredningen föreslår ökade möjligheter för Havs- och vattenmyndig- heten och SGU att kunna stämma av olika frågor med centrala orga- nisationer på nationell nivå. Det behöver därför inrättas en nationell referensgrupp för vattenförvaltningen vid Havs- och vattenmyndig- heten för att säkerställa information till och medverkan av berörda branschorganisationer och relevanta organisationer från det civila sam- hället. Vårt organisationsförslag innebär sammanfattningsvis följande: