sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — De uppgifter som utför kan därför genomföras utan att be- höver bygga upp en ny organisation för att hantera säkerheter etc. I sammanhanget bör det nämnas att genom sina dagliga transaktioner och kontakter med deltagare i och penningpoli- tiska motparter, via sin löpande analys av finansmarknaden samt genom sitt samarbete med andra centralbanker, har goda förutsätt- ningar att tidigt identifiera eventuella störningar på marknaden. Kommittén återkommer i avsnitten 24.2 och 24.3 till krisförebyggande och krisförberedande åtgärder. Sammanfattningsvis anser kommittén att inom ramen för de befogenheter som den tilldelas i riksbankslagen bör ha ett särskilt ansvar för likviditetsstöd till det finansiella systemet i sam- band med en likviditetskris. dock att kunna vara ett väsentligt komplement till åtgärder. De åtgärder som vidtar behöver beaktas av Riks- gäldskontoret och vice versa. De likviditetsstödjande befogenheter som tilldelas måste ses i ett större sammanhang. Ytterst handlar det om att agerande som regel får både realekonomiska och offentligfinansiella konsekvenser. Dessutom är åtgärderna en del av en större finansiell stabilitetsregim inom vilken åtgärder behöver samspela både med krisförebyggande åtgärder beslutade av och med krishanteringsåtgärder beslutade av eller regeringen. Hänsyn behöver också tas till åtgärder som vidtas i ut- landet. I avsnitt 20.8 redovisar kommittén ett antal ställningstaganden som styr kommitténs bedömning av uppdrag avseende finansiell stabilitet, bl.a. likviditetsstödjande roll. Med utgångspunkt från dessa ställningstaganden beskriver kommittén i det följande några ytterligare övergripande principer som mer kon- kret vägleder analysen av hur mandat att vidta generella likviditetsstödjande åtgärder ska utformas och dess relation till andra statliga aktörer. Kommittén beaktar sedan dessa principer i de kon- kreta förslag som den lämnar i avsnitten 22.6 och 22.7. Generellt likviditetsstöd blir aktuellt vid ett marknadsmisslyckande Under normala förhållanden sköter i stort de privata aktörerna själva sin finansiering och statens inblandning i deras finansiering är rela- tivt begränsad.18 18Riksbanken ger dock även i normala tider krediter inom ramen för driften av RIX-systemet och som en del i penningpolitiken. Vidare sker finansieringen enligt de lagar som beslutats av och enligt andra författningar. För att säkerställa att de finansiella aktörerna följer dessa regler står de också under tillsyn av . Varken regelverken eller till- synen anger dock i detalj hur företagen ska bedriva sin verksamhet eller hantera sin finan- siering. Det finansiella systemet kan dock utsättas för störningar som gör det nödvändigt för staten att vidta extraordinära åtgärder. Som beskrivs i avsnitt 7.4 förmår marknaden inte lösa en systemomfatt- ande likviditetskris på egen hand vilket kan betraktas som ett mark- nadsmisslyckande. bör agera bara när det föreligger ett sådant marknadsmisslyckande. Av det följer att bör ge generellt likviditetsstöd för att motverka effekter av marknadsstör- ningar bara när privata lösningar är möjliga eller lämpliga för att hantera de problem som föreligger. likviditets- stöd bör alltså fungera som en sorts försäkring till det finansiella systemet när marknaden inte fungerar. åtgärder ska vara proportionerliga När det är nödvändigt att vidta statliga åtgärder bör de anpassas till behoven. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel, se även avsnitt 13.5 beträffande den proportionalitetsprincip som före- slås gälla för . Av proportionalitetsprincipen följer att åtgärderna ska antas leda till det avsedda resultatet och inte vara mer långtgående än vad som behövs. Det betyder att de åtgärder som Riks- banken vidtar ska vara ägnade att lösa de problem som föreligger. När ger stöd för att säkerställa att det finansiella syste- mets grundläggande funktioner kan upprätthållas, ska stöden ges till den typ av företag som bedöms vara centrala för att dessa funktioner ska kunna upprätthållas och på villkor som gör att målet uppnås. Vidare får åtgärden vidtas bara om det avsedda resultatet står i rim- ligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden medför för och statens finanser. Kravet på rimlighet begränsar Riks- bankens handlingsutrymme endast på så sätt att det inte får föreligga ett klart missförhållande mellan de åtgärder som beslu- tar om och nämnda kostnader och risker. Bedömningen av om en åtgärd uppfyller proportionalitetsprincipen behöver göras vid besluts- tillfället, och med utgångspunkt från de omständigheter som då är kända. En finansiell kris innebär dock närmast per definition en oförut- sedd och extraordinär situation. Det innebär att det är svårt att kali- brera insatser som genomförs mitt i ett akut krisförlopp så att de får avsedd effekt. För att återställa förtroendet på marknaden kan Riks- banken behöva låna ut stora belopp till en bred krets företag. Erfa- renheterna visar att det finns skäl att ”ta i ordentligt” för att minska den oro som finns. Det vore därför fel att i en krissituation kräva återhållsamhet och perfektion. Osäkerhet om effekten av en viss åt- gärd ska inte hindra från att agera. Givet de valsituatio- ner som ställs inför i en krissituation behöver den ha ett relativt stort utrymme för skönsmässig bedömning. följer det av proportionalitetsprincipen att också behöver ta hänsyn till åtgärder som andra svenska och utländska myndigheter vidtar. Hänsyn behöver tas till moralisk risk, snedvridet urval och stigma Företagens risktagande påverkas framför allt av den förebyggande regleringen i finansmarknadslagstiftningen. Företagens incitament och agerande kan dock påverkas även av andra regelverk och före- tagens förväntningar. likviditetsstödjande roll behöver därför utformas med beaktande av hur den påverkar företagens risk- tagande. Vid utformningen av lagstiftningen behöver det exempelvis be- aktas att generella likviditetsstöd kan påverka företa- gens incitament att förebygga likviditetsproblem (den moraliska risken). Så kan bli fallet om regelverket ger företagen incitament att öka sitt risktagande eftersom de tror eller vet att kom- mer att stödja dem på förhållandevis gynnsamma villkor om de får problem. De villkor som ställs upp i den nya riksbankslagen och av bör därför vara tillräckligt strikta, t.ex. såvitt avser säkerhetskraven. Den moraliska risken påverkas emellertid också av förväntningar om hur kommer att tillämpa regelverket och av förväntningar om att det kommer att bli lättnader i det vid en kris. Det talar för att regelverken, liksom agerande, bör vara tydliga och bidra till förutsägbarhet, så att de finansiella före- tagen och deras finansiärer vet åtminstone vilken typ av åtgärder som kan bli aktuella vid en kris och under vilka förutsättningar och på vilka villkor.19 Eftersom behöver kunna anpassa åtgärderna efter omständigheterna, behöver den också ges utrymme 19Tucker (2014). att vara flexibel. Detta kan exempelvis lösas genom att är tydlig med vilka grundfaciliteter den tillhandahåller som den har mandat att förändra dessa vid behov. Om faciliteter är stigmatiserande20 kommer företa- gen vid en kris välja att använda dem . Det ökar i sin tur risken för att problem sprider sig inom det finansiella syste- met. Tydliga och förutsebara regler kan också – om de är tillräckligt strikta – minska risken för stigma. Stigmaproblematiken är dock som regel ett större problem när det gäller nödkrediter än beträff- ande åtgärder som syftar till att motverka en systemomfattande lik- viditetskris. Det beror på att när en centralbank ger generellt stöd står det som regel klart för envar att problemen beror på yttre mark- nadsstörningar. Om förutsättningarna för när stöd får ges är tydliga minskar det också risken för ”snedvridet urval” eftersom det rätts- liga utrymmet för att ge kredit till ”dåliga företag” minskar. Det bör dock nämnas att ett problem i en kris, kan vara att skilja mellan vilka företag som är livskraftiga och vilka som inte är det och att värdera de säkerheter som ställs. , tillsammans med , förväntas dock ha tillgång till bättre information än marknaden om t.ex. stödmottagarens finansiella ställning. Det bidrar också till att åtgärder är förtroendeskapande. åtgärder påverkar dess risktagande Vid en finansiell kris kan i syfte att möta en ökad efter- frågan på säkra och likvida tillgångar låna ut centralbankspengar till banker och andra finansiella företag. kan då ta över en kreditrisk som marknaden för tillfället inte är villig att ta. Givet att och övriga myndigheter bedömer krisens natur rätt, dvs. att det är fråga om en likviditetskris, är riskerna med generellt lik- viditetsstöd dock små. Det illustreras av att de åtgärder som Riks- banken och vidtog under finanskrisen gav ett överskott via räntepåslag och avgifter. 20Att en facilitet är stigmatiserande innebär att ett företag är oroligt för att om de deltar i statliga garantiprogram eller liknande kommer andra marknadsaktörer att uppfatta det som en svaghet vilket i sin tur kan minska tillgången på privat finansiering. Det finansiella företaget blir därför ovilligt att ta emot stöd, trots att det har finansieringsproblem. Det är alltså motsatsen till moralisk risk som innebär att det blir frestande för företaget att under verksamhetens bedri- vande ta större risker än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Det utesluter inte att en framtida kris kan missbedömas och att gör förluster om en låntagare inte kan betala tillbaka ett lån och säkerheterna visar sig otillräckliga. All kreditgivning är dock förenad med ett visst mått av risktagande. Alternativet till att Riks- banken bär en risk kan vara att krisen förvärras. Det skulle emellertid också kunna befaras att i en given situation inte vill ta på sig en risk, t.ex. för att den befarar för- luster och kritik om den ger stöd som inte kan återvinnas. Den ris- ken kan dock reduceras om det av lagen tydligt framgår vilka mål som ska sträva efter att uppnå. I avsnitt 20.8.6 föreslås att målet för verksamhet beträffande det finansiella systemet ska vara att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. Den förväntade samhällsekonomiska vinsten med att uppnå det målet kan vara större än de förväntade kostnaderna för stödet. Det bör dock noteras att det penningpolitiska målet har före- träde framför målet om finansiell stabilitet, om det i ett enskilt fall skulle uppkomma en konflikt dem emellan. Vid sidan om den allmänna bestämmelse som innebär att Riks- banken ska hushålla väl med statens medel, behöver det därför över- vägas hur de närmare villkoren för likviditetsstödjande åtgärder ska utformas för att på bästa sätt bidra till att målet om finan- siell stabilitet kan uppnås. Kommittén återkommer till frågeställ- ningen om risktagande i avsnitt 22.7. 22.6Hur ska syftet med generella likviditetsstödjande åtgärder formuleras? Kommitténs förslag: får, om det behövs för att mot- verka en allvarlig störning i det finansiella systemet i , ge generellt likviditetsstöd genom att vidta någon av de åtgärder som anges i avsnitt 22.7. I det föregående konstaterar kommittén att behöver kunna fungera som sista låneinstans (en sorts försäkringsgivare) vid systemomfattande likviditetskriser som drabbar finansiella företag på bred front. bör som regel vidta likviditetsstödjande åtgärder bara om det föreligger eller hotar att uppstå ett akut mark- nadsmisslyckande som riskerar stabiliteten i det finansiella systemet och som kan förväntas få allvarliga återverkningar på realekonomin.21 Ett sätt att beskriva när bör vidta åtgärder är att ange att – inom ramen för sitt uppdrag avseende finansiell stabilitet – får vidta generella likviditetsstödjande åtgärder när det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella syste- met (dvs. Det överensstämmer med ett av de grund- läggande kriterierna för förebyggande statligt stöd enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Enligt den lagen får nämligen förebyggande statligt stöd endast ges i syfte ”att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i ”. Den formuleringen ansågs, när den togs in i lagen, vara likvärdig med krishanteringsdirektivets formulering ”för att undvika eller avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi och för att den finansiella stabiliteten ska kunna bevaras”. Det konstaterades i för- arbetena att det är oundvikligt att en allvarlig störning i det finansiella systemet riskerar att påverka samhällsekonomin (prop. 2015/16:5 s. 320 och 321). Syftet med stödet kan enligt förarbetena vara att motverka att störningen sprids på ett sådant sätt att den påverkar det finansiella systemet i (samma prop. s. 321). Därutöver kan det noteras att när det finansiella systemets bristande funktionssätt ger upphov till allvarliga störningar i samhällsekonomin beror det på att det finansiella systemet inte förmår upprätthålla de grundlägg- Bestämmelsen i lagen om förebyggande statligt stöd till kreditin- stitut har utformats för att det förebyggande statligt stöd som ges ska vara tillåtet enligt och krishanteringsdirek- tivet. Den ger dock uttryck för en princip som även bör gälla när i finansiellt stabilitetssyfte ger generellt likviditetsstöd. Som har berörts ovan bör syftet med stödet vara att undvika stör- ningar i samhällsekonomin. Det torde för övrigt ligga i linje med de överväganden som gjorde när den framgångsrikt gav lik- viditetsstöd under den globala finanskrisen. Att syftet med förebyggande statligt stöd som ges av Riksgälds- kontoret och extraordinärt likviditetsstöd som ges av i finansiellt stabilitetssyfte ytterst är detsamma, talar också för att samma formulering bör användas i riksbankslagen som i lagen om förebyg- gande statligt stöd till kreditinstitut, trots att verktygen som myn- 21Se avsnitt 4.6. digheterna har skiljer sig åt. Även om formuleringen inte utesluter att myndigheterna gör olika tolkningar av förekomsten av risken för en störning, ökar det förutsättningarna för att myndigheterna strä- var mot samma mål. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att det i den nya riks- bankslagen ska föras in en bestämmelse som anger att får, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finan- siella systemet i , ge generellt likviditetsstöd. Av den föreslagna bestämmelsen följer att inte be- höver vänta på att problemen uppkommer. Den bör agera tidigare för att det finansiella systemet ska kunna undvika störningen eller i vart fall begränsa dess utbredning genom att motståndskraften förstärkts på förhand. Det ligger även i linje med lagen om förebyggande stat- ligt stöd till kreditinstitut, enligt vilken åtgärderna får vidtas både för att undvika och avhjälpa en allvarlig störning. Det bör noteras att det är målet med åtgärden som är gemensamt, nämligen att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Det utesluter inte att myndigheterna vid en specifik kris kan behöva vidta åtgärder . 22.7Vilka befogenheter att ge generellt likviditetsstöd bör ha? Vid bedömningen av vilka verktyg som bör ha behöver hänsyn tas till att det vid en finansiell kris krävs ett snabbt och kraft- fullt agerande. Åtgärderna behöver kunna anpassas till den typ av störningar som föreligger och hantera följderna av dessa. Riksban- ken kan behöva vidta åtgärder som sällan används och vars effekter inte går att exakt förutse. kan också behöva prova nya åtgärder för att nå det resultat som eftersträvas. För att ska kunna agera snabbt och kraftfullt och anpassa åtgärderna till målen, behöver redan från början ha en verktygslåda som gör det möjligt att på ett förtroendeskapande sätt hantera olika typer av likviditetsstörningar som uppkommer och som drabbar i grunden livskraftiga finansiella företag och marknader. Vid hanteringen av en kris som drabbar flera länder är det också viktigt att befogenheter har likheter med de som gäller för utländska centralbanker. Det kan underlätta samarbetet central- bankerna emellan och samordningen vid en kris. Före den globala finanskrisen var direkt samordning av åtgärder mellan centralbanker inte vanlig vid sidan om samarbetet inom IMF. Det förändrades dock i samband med den globala finanskrisen då exempelvis ett flertal valutaåterköpsavtal tecknades mellan centralbanker.22 Som beskrivs närmare i SOU 2013:6 var de åtgärder som vidtog under den globala finanskrisen följande: –Utlåning av svenska kronor till bankerna på längre löptider än normalt (upp ). –Utlåning av amerikanska dollar till bankerna på en och tre månaders löptider. –Beslut om att tillåta fler typer och utvidga omfattningen av värde- papper som kunde godtas som säkerhet för krediter från . –Beslut om att utöka antalet motparter som tilläts delta i de finjuste- rande transaktionerna. –Beslut om att införa en ny kategori motparter som benämndes ”be- gränsade penningpolitiska motparter” för att underlätta finansieringen för de kreditinstitut som inte var penningpolitiska motparter till Riks- banken. Eftersom det är omöjligt att säga med säkerhet hur nästa kris ser ut, är det mindre lämpligt att basera det framtida regelverket enbart på erfarenheter från tidigare kriser. Vilken typ av åtgärder som behöver vidtas beror nämligen på utvecklingen inom det finansiella systemet och samhället i stort. Kommitténs slutsats är därför att ska ha sådana verk- tyg som den behöver för att motverka allvarliga störningar i det finan- siella systemet, även om de inte är unika för en centralbank och är delvis överlappande med verktyg. Nedan analyserar kommittén följande verktyg som kommittén föreslår att ska få befogenhet att använda i finansiellt stabilitetssyfte: 1.kredit i svenska kronor mot betryggande säkerhet 2.kredit i utländsk valuta mot betryggande säkerhet 22SOU 2013:6, s. 109. 3.återköpsavtal avseende svenska kronor eller utländsk valuta 4.återköpsavtal avseende värdepapper och liknande tillgångar 22.7.1Kredit i svenska kronor mot betryggande säkerhet Kommitténs förslag: får ge kredit i svenska kronor mot betryggande säkerhet, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . En kredit får dock bara ges till svenska företag som står under tillsyn av , motsvarande utländska företag som bedriver verksamhet i genom filial och centrala motparter. Kredit i svenska kronor Att i tider av oro erbjuda krediter i det egna betalningsmedlet är en grundläggande uppgift för en centralbank. I det föregående konsta- teras att en centralbank vid en systemomfattande likviditetskris ge- nom att ge krediter i form av centralbankspengar kan tillföra en säker likvid tillgång i utbyte mot tillgångar vars värde marknaden tvivlar på och att detta har förutsättningar att vara ett effektivt sätt att mot- verka krisens effekter. Av detta följer att ska ha befogen- heten att, i finansiellt stabilitetssyfte, ge krediter i svenska kronor mot säkerhet för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet. Centralbanker ger normalt bara krediter mot säkerheter. Det gäller inom ramen för penningpolitiken, i hanteringen av det centrala be- talningssystemet och beträffande krediter som ges när centralbanker agerar sista låneinstans. I avsnitt 18.11.1 föreslås att i penningpolitiskt syfte ska kunna ge kredit enbart mot betryggande säkerhet. Kommitténs utgångspunkt är att även sådana krediter som ges för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet ska lämnas mot betryggande säkerheter. Vilket skydd en viss säker- het ger beror dock inte bara på vilken typ av säkerheter som en cen- tralbank accepterar utan också på värderingsprinciper och hur stora värderingsavdrag (eng. haircut) som görs.23 Även koncentrationsbe- gränsningar förekommer, t.ex. beträffande hur stor andel av de ställda säkerheterna som får bestå av en viss tillgång. Vid allvarliga störningar i det finansiella systemet kan komma att behöva acceptera en bredare krets säkerheter för en kre- dit jämfört med de säkerheter som den normalt accepterar. System- omfattande likviditetsstress kännetecknas av att marknaden betrak- tar tillgångar som normalt accepteras som säkra och likvida med skepsis. Detta innebär att marknaden inte längre vill belåna dem, åtminstone inte utan kraftiga värderingsavdrag. Det försvårar möj- ligheten att använda tillgången för att låna på marknaden. Sådana till- gångar bör dock, i många fall, kunna användas som säkerhet i cen- tralbanken. ökar i allmänhet de finansiella företagens behov av ex- tern finansiering. Det beror på att de – utöver sina normala trans- aktioner – behöver ersätta den finansiering som de har förlorat med centralbanksfinansiering Det kan t.ex. gälla sådan finansiering som en bank tidigare erhållits av insättare eller via obligationer. Om kri- sen även berör kundföretag, kan dessa komma att utnyttja sina kredit- linor i bankerna, vilket ytterligare ökar bankernas finansieringsbehov. Detta ställer krav på ytterligare säkerheter. Generellt gäller i det läget att en centralbank behöver godta säker- heter som andra aktörer inte vill ha i den stressade situationen. Efter- som aldrig kan få likviditetsproblem i svenska kronor och dessutom betraktas som en säker motpart vid en kris, är det vik- tigt att den tillför likviditet mot säkerhet i tillgångar som är mindre likvida. Hur utformar säkerhetskraven påverkar emellertid inte bara de finansiella företagens möjlighet att låna av utan också hur olika aktörer agerar på marknaden. 23Ett värderingsavdrag innebär att värdet på en tillgång som accepteras som säkerhet skrivs ned med en viss procentandel. Om värdet på t.ex. en obligation är och den belastas med ett värderingsavdrag på innebär det att den behandlas som om den bara vore värd . Värderingsavdrag är ett slags säkerhetsbuffert mot förluster i värde det tar att sälja säkerheterna. Belåningsgraden för utlåning mot säkerhet i fast egendom kan ses som ett slags värderingsavdrag. Värderingsavdraget varierar bl.a. med vilken tillgång det är fråga om. För de säkerhetskrav som ställer inom penningpolitiken har Riks- banken publicerat både vilka typer av säkerheter den accepterar och de värderingsavdrag som görs på respektive tillgång. verkas, som berörs ovan, likviditeten i en tillgång positivt om den accepteras som säkerhet. Det beror på att ett värdepapper som kan användas som säkerhet för lån i är förknippat med mindre risk. Genom att ha mer generösa regler för vilka värdepapper som accepteras som säkerhet kan alltså förbättra möj- ligheterna för banker och kreditinstitut att ge ut och omsätta värde- papper i marknaden. Till exempel kan en bank vara beredd att fort- sätta att agera marknadsgarant i ett visst papper om den vet att papperet kan användas som säkerhet vid lån från . Detta kan i sin tur indirekt bidra till att stabilisera värdepappers- marknaderna och företagens finansiering.24 Ur ett finansiellt stabili- tetsperspektiv är det ett huvudsyfte med utformningen av säkerhets- kraven. Hur säkerhetskraven utformas påverkar också för- lustrisk. Om ett företag som lånat av inte kan betala till- baka lånet, kan – och i förlängningen staten – undgå för- luster om den har tagit fullgoda säkerheter som den kan ta i anspråk. Det bör dock understrykas att det ur samhällsekonomisk synvinkel inte är fel att tar på sig risk eftersom en av uppgifter är att motverka allvarliga likviditetsstörningar i det finan- siella systemet och därmed de negativa konsekvenser som det kan medföra för realekonomin. Att genom likviditetsstöd begränsa likvi- ditetsriskerna på marknaden är en del av uppdrag i den här typen av situationer. Förändrade säkerhetskrav var en av de första åtgärder som Riks- banken beslutade om under den globala finanskrisen. Även andra centralbanker var beredda att acceptera en vidare krets säkerheter än vad de gjort . Nästan alla centralbanker är beredda att vid en systemkris ge lån mot en bred uppsättning säkerheter.