sou · H7B330 · 2019-06-10 00:00:00 — gäller förstås även när en ledning byggs med stöd av nätkoncession för område, men då ska miljöprövningen ske efter behovet i det enskilda fallet. En bedömning av betydande miljöpåverkan och en MKB för 1Vid prövning av mål i MMD skickas kungörelse ut till markägare. Översyn av prövningsordningen för elledningar hela sträckan är inte ett direkt lagkrav för en luftledning på 40 kilo- volt (kV) som byggs med stöd av nätkoncession för område, men för en markkabel på som byggs med stöd av nätkoncession för linje. Med en övergång till miljötillstånd för kraftledningar är frågan om det är lämpligt att ha kvar denna koppling till koncessionsform. Mer naturligt vore att se till ledningens faktiska miljöpåverkan med hänsyn till exempelvis längd, tekniskt utförande och lokalisering. En sådan kategorisering skulle kunna få konsekvensen att flera led- ningar som byggs med stöd av nätkoncession för område, där det inte av ellagen finns krav på en MKB, skulle omfattas av kravet på miljötillstånd. Detta skulle kunna göra processen för att bygga sådana ledningar betydligt längre än . Om däremot gränsen för kravet på miljötillstånd sätts så att flera ledningar som byggs med stöd av nätkoncession för linje inte omfattas av kravet uppstår andra problem. Koncessionsbeslutet ska då fastställa en ledningssträcka som inte är miljöprövad genom tillstånd. Miljötillstånd bör därför alltid krävas om en ledning ska byggas med stöd av nätkoncession för linje. 5.3.2Hur påverkas projektprocessen av separata miljötillstånd? Vår bedömning är att en övergång till miljötillstånd endast i begrän- sade delar skulle påverka projektprocessen. Det är här viktigt att skilja mellan effektivitetsvinst (med avseende på total resursanvändning och samordning) och tidsvinst (med avseende på den totala ledtiden).2 Den största skillnaden är en trolig effektivisering vad avser tillstånd och dispenser som ligger utanför nätkoncessionen. Däremot är det mer osäkert om den totala projekttiden kortas, eftersom sträck- ning, tekniskt utförande och miljöeffekter behöver klarläggas för att utgöra grund för beslut om nätkoncession. En separat miljöprövning bör alltså motiveras med att tillståndet ska få skydd mot ingripanden med stöd av och att det ska ske en samlad miljöpröv- ning, inte att det går fortare. Från miljösynpunkt finns det skäl till 2Detta kan tydliggöras med ett exempel. För att kunna ansöka om tillstånd Y krävs att man har tillstånden X1, X2 och X3. Dessa tar vart och ett en månad att handlägga. Handläggningen kan ske parallellt. Ansökan om tillstånd Y kan således ske efter det att ansökningar om tillstånden X1, X2 och X3 har lämnats in. Genom en lagändring ersätts tillstånden X1, X2 och X3 med tillstånd X4. Det nya tillståndet tar att handlägga. För sökanden och beslutande myndighet innebär kanske förändringen en effektivitetsvinst (färre ansökningar, färre kontakter, samlad bedömning, samordning av kompetenser). Den totala ledtiden XY blir dock längre, eftersom tillstånd Y först kan sökas en månad . Översyn av prövningsordningen för elledningar varför miljöbedömningen bör samlas för att undvika att miljöpröv- ningen faller mellan olika myndigheter och tillstånd. Det skulle ock- så gå att föreskriva villkor för hela tillståndstiden och det skulle vara lättare att bedriva tillsyn över verksamheten, se avsnitt 5.3.7. För att uppnå större tidsvinster skulle däremot andra större för- ändringar i processen krävas. En sådan vore att avsevärt kunna korta ner tiden för hela miljöprövningen inklusive tiden som krävs för samråd och att ta fram MKB. Möjligheterna till en sådan förändring bör dock göras generellt för all miljöprövning och inte specifikt för kraftledningar. En annan sådan förändring vore att ta bort lednings- rättsförfarandet och låta koncessionsbeslutet ge tillträde till marken. Så är fallet med vägplaner för allmänna vägar. I de fallen handlar det dock om eller statlig infrastruktur som tillhandahålls kost- nadsfritt. Väglagen (1971:948) är också den enda lag som inte kräver ett särskilt markåtkomstförfarande. Det är därför tveksamt om det vore lämpligt att koppla en sådan rätt till kraftledningar. Tilläggas bör att i jämförelsen har endast hänsyn tagits till miljö- prövningen. Prövningen av den allmänna lämpligheten tillkommer och behandlas separat. Vilka delar består projektprocessen av? Vi har som underlag fått in scheman över olika projektprocesser från . Schemat för att bygga en ledning med stöd av nätkoncession för linje avser enligt ett komplext, men inte ovanligt, ärende. Det är detta exempel som kommer att användas som referens i följande avsnitt. Exemplet visar på ganska exakt utöver den interna nätutredningen. De olika delarna behandlas nedan. Översyn av prövningsordningen för elledningar Schemat visar på flera olika delar som är beroende av varandra på olika sätt. Många sker parallellt med varandra. De delar som följer på varandra och ger den tioåriga processen är: • Samråd, ta fram ansökan Entreprenad (delvis) För att uppnå en tidsvinst och kunna genomföra projektet måste någon eller några av dessa kortas. Om nuvarande parallellt löpande processer kan samordnas uppstår en effektivitetsvinst men alltså inte nödvändigtvis någon tidsvinst. Den initiala nätutredningen sker helt internt och ligger utanför tid- schemat. I exemplet är det angivet , men det kan enligt ta allt mellan och . påverkas inte av vilken prövningsprocess som väljs och kan inte heller i övrigt påverkas av utredningens förslag. Denna del är kort och avser endast företagets interna administration. Delen påverkas inte vilken prövningsprocess som väljs och kan inte heller i övrigt påverkas av utredningens förslag. Översyn av prövningsordningen för elledningar Samråd och ta fram ansökan Denna del av processen består av åtta i huvudsak på varandra följande moment: • Identifiering stråk och utförande • Omtag teknik och samråd Sammanställning MKB, ansökan Avgränsningssamrådet sker till stor del parallellt med miljöinventer- ingarna. Hur samrådsfasen ska genomföras regleras till stor del av 6 kap. MB. Eftersom regelverket för samråd och hur en MKB ska tas fram är detsamma för en nätkoncessionsansökan och en miljötillstånds- ansökan bör inte denna del i någon nämnvärd omfattning påverkas av vilken prövningsprocess som används. En ansökan om miljö- tillstånd skulle dock även omfatta övriga tillstånd och behöva vara mer omfattande. Detta skulle möjligen tala för att samrådsdelen i det fallet skulle ta . Denna del, det vill säga samrådet och ta fram ansökan, tar i exemplet mycket tid i anspråk, ganska exakt . Nätföretaget kan påverka den del genom egna rutiner och kontinuerlig utveckling av arbetsmetoder, till exempel hur samråd genomförs. En fråga är hur effekten av de nya MKB-reglerna på lite kommer att på- verka denna del generellt sett. Exemplet visar dock på ett komplext ärende, varför effekten i just det specifika fallet troligen blir väldigt begränsad. En MKB som skickas in till Ei för hela ledningssträckningen är troligen mer omfattande men inte lika detaljrik som om det vore en MKB specifikt för till exempel ett Natura 2000-tillstånd. Det bör finnas tid att spara i de fall där det utöver nätkoncession krävs andra tillstånd enligt MB, till exempel om vattenverksamhet eller Natura Översyn av prövningsordningen för elledningar Då kan en grundlig MKB leda till kortare process. Om det från början utreds vilka tillstånd, dispenser med mera som krävs, behöver inte detta redas ut i en senare MKB-process. kan man få nätkoncession för elledningen villkorat att man får till exem- pel Natura 2000-tillstånd innan man vet om Natura 2000-tillstånd kan meddelas. Prövning hos myndighet och domstol I exemplet tas två moment upp: Prövning av överklagan i MMD Ei:s handläggning är utformad efter de förvaltningsrättsliga kraven på utredningsskyldighet och kommunicering. Processen för att hand- lägga ett miljötillstånd innehåller också samma huvudmoment. Dessa är genomgång av ansökan, eventuell begäran om komplettering, re- mittering till berörda myndigheter och övriga sakägare, kommuni- cering av inkomna yttranden till sökanden med eventuell begäran om bemötande eller komplettering samt beslut. Ei:s målsättning är att den genomsnittliga handläggningstiden för ansökningar om nätkoncession för linje ska understiga 12 månader. Målet har i huvudsak uppnåtts . Enligt Ei varierade handläggningstiden i det enskilda ärendet mellan , beroende på ärendets komplexitet. Under första halvan av 2018 in- förde Ei ett nytt ärendehanteringssystem. Detta tog stora resurser i anspråk men Ei börjar se effektivitetsvinster, framför allt avseende de administrativa arbetsuppgifterna. Beträffande överprövningen kan ytterligare en instans, MÖD, till- komma för regionnätsledningar. För transmissionsnätet finns endast en överprövningsinstans, nämligen regeringen. MÖD har funnit att bestämmelsen i 13 kap. 9 § ellagen strider mot Århuskonventionen3 och att miljöorganisationer har rätt att överklaga koncessionsbeslut.4 Vi föreslår att överklaganderätten för 3FN/ECE:s (ekonomiska kommission för ) konvention om till- gång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till överprövning i miljöfrågor. 4Mark- och beslut i mål nr M 2080-18. Översyn av prövningsordningen för elledningar miljöorganisationer utvidgas med hänsyn till utgången i MÖD, se avsnitt 6.3.2. Det innebär att överklagandekretsen blir densamma oavsett vem som gör prövningen. De administrativa processerna för miljötillstånd och koncessions- prövning påminner mycket om varandra och kan inte kortas ner med något längre moment utan att åsidosätta förvaltningsrättsliga prin- ciper såsom kommunicering till berörda. Möjligen skulle komplet- teringsfasen kunna bli något kortare eller oftare utebli vid prövning av ett miljötillstånd genom att en kontakt med redan finns från samrådsfasen. Å andra sidan kommer hanteringen att ske vid flera myndigheter i stället för en, så det blir svårare att ha en gemensam bedömning av när en komplettering krävs. Dessutom lär prövningen hos MPD bli mer omfattande med fler villkor än i koncessionsprövningen, eftersom miljötillståndet kräver en bredare utredning och inkluderar en del prövningar som sker separat. Denna samordning är en fördel med en sammanhållen miljöprövning och skulle kunna leda till att osäkerheten i senare skede med sena kompletteringar minskas och därmed leda till minskad projekttid. Denna vidare prövning skulle å andra sidan kunna leda till att hela prövningsfasen tar mer tid, vilket i så fall skulle förlänga hela pro- jekttiden. Varken ett miljötillstånd eller en nätkoncession ger i sig tillgång till marken, utan det är en separat fråga. Skulle dagens prövning änd- ras och delas upp är detta en fråga som måste lösas. Miljöprövningen bör kunna fungera på samma sätt som andra MPD-prövningar sker . Övriga frågor som dagens nätkoncessioner hanterar, till exem- pel allmän lämplighet, måste fortsatt prövas av nätmyndigheten. Det är i den processen elförordningens krav på remiss till markägarna lämpligen hanteras. Annars måste det införas särskild lagstiftning för hur miljöprövningen av kraftledningar ska hanteras i MPD. Detta leder dock till att ärenden hos MPD prövas med olika formaliaförut- sättningar beroende på verksamhet. Ledningsrättsdelen är angiven . Själva ledningsrätts- förfarandet lär inte påverkas av om sträckningen anges i en nätkon- cession eller ett miljötillstånd. Däremot har flera andra problem med Översyn av prövningsordningen för elledningar Det handlar om marktillträde för detaljprojektering, Lantmäteriets ökade krav på underlag, prioritering av ledningsrättsärenden samt resurs- och kompetensbrist. Ingen av dessa frågor påverkas av valet mellan miljötillstånd och miljöprövning inom ramen för nätkoncession. Projektering, rättigheter, tillstånd och dispenser Parallellt med prövningen i MMD och ledningsrättsförfarandet finns ett flertal aktiviteter angivna. Dessa är utspridda , men ingen enskild aktivitet är angiven . Det handlar om markupplåtelseavtal, detaljprojektering, samråd enligt kulturminneslagen, arkeologisk undersökning, miljö- åtgärdsplan samt tillstånd eller dispens avseende strandskydd, biotop- skydd, reservat, ingrepp i fornlämning och vattenverksamhet. Enligt kompletterande uppgift från förekommer det i samband med byggnation att man träffar på objekt som omfattas av det generella biotopskyddet, till exempel odlingsröse eller stenmur. Dessa objekt är i många fall inte registrerade någonstans och kan ha missats i förstudier och projektering. Om så är fallet kan företaget under pågående byggnation tvingas söka dispens för påverkan eller in- grepp. Motsvarande gäller om man träffar på en tidigare okänd forn- lämning. Både fallet med oförutsedda biotopskydd och fallet med okända fornlämningar kan inträffa ända tills ledningen är färdigbyggd. Det är denna del som främst påverkas av valet mellan miljötillstånd och miljöprövning inom ramen för nätkoncession. Med miljötillstånd kan flertalet aktiviteter samordnas inom ramen för handläggningen av miljötillståndet. Detta bör i det enskilda fallet leda till effektivitetsvinst hos såväl länsstyrelse/MPD som nätföretag. Hur stor effektivitets- vinsten kan bli hos tillståndsmyndigheten beror dock på hur arbetet är organiserat . Å andra sidan har miljöprövningen betydelse för bedömningen av den allmänna lämpligheten och tvärtom. Ur det all- männas intresse av att kunna väga miljöprövningen mot bedömningen av den allmänna lämpligheten är dagens ordning mer effektiv. Eftersom denna del enligt schema består av aktiviteter som är parallella med ledningsrättsdelen innebär effektiviseringen ingen total tidsvinst. Tvärtom kan den innebära att den totala projekt- tiden blir längre om det tar att handlägga ett mer omfattande Översyn av prövningsordningen för elledningar miljötillstånd än en nätkoncession. Beslutet är en förutsättning för att påbörja arbetet med såväl ledningsrätt som markupplåtelseavtal. Hela entreprenaddelen är angiven . Det är den del som börjar med upphandling som är beroende av att ledningsrätts- delen är klar. Den huvudsakliga delen av tiden, , består av fältarbete. Entreprenaddelen ska rimligtvis inte påverkas av den före- gående prövningsprocessen och inte heller i övrigt påverkas av utred- ningens förslag. 5.3.3Hur ska prövning av allmän lämplighet göras med separata miljötillstånd? Vi anser att en stor fördel med nuvarande prövningsordning är att den möjliggör att en stor del av miljöprövningen sker integrerad med prövningen av ledningens allmänna lämplighet i samhällsekonomiskt hänseende. I jämförelsen av projektprocessen för de olika alternativen är inte prövningen av ledningens allmänna lämplighet och sökandens lämp- lighet med. Som vi angett tidigare och som framgår av utredningens övriga arbete går det inte att bortse från dessa prövningar. Med dagens tariffregler behöver de naturliga monopolen även fortsättningsvis vara kompletterade med legala monopol. Det allmänna behovet motiverar också att dagens koncessionsbeslut är prejudicerande för ledningsrätt, det vill säga att ledningsrätt ska beviljas om nätkoncession har med- delats. En tvångsrätt till mark kan svårligen motiveras av att en led- ning uppfyller kraven på miljöhänsyn, men inte fyller något allmänt behov. Vidare sänds inte en ansökan om miljötillstånd ut till berörda markägare, utan det räcker med att den kungörs5. I elförordningen finns däremot ett krav på att remittera ansökan till berörda mark- ägare som får anläggningen på sin egen mark, vilket kan vara många 5Avser prövning av miljötillstånd hos MPD, vid prövning av mål i MMD skickas kungörelse ut till markägare. Översyn av prövningsordningen för elledningar för en kraftledning. Det finns inget motsvarande lagkrav i miljö- balken på att MPD ska remissa markägarna.6 Alternativet att flytta hela prövningen, inklusive den av allmän lämplighet, till MPD behandlas i följande avsnitt. Med en uppdelning där Ei prövar den allmänna lämpligheten och sökandens lämplighet separat från handläggningen av miljötillstånd hos MPD uppstår flera frågor. Vid en separerad prövning är det mest naturliga att se beslutet om den allmänna lämpligheten och sökandens lämplighet som det egent- liga koncessionsbeslutet, det vill säga det beslut som reglerar det legala monopolet. Det kommer dock att se annorlunda ut än . En rimlig ordning är att miljöprövningen görs före prövningen av den allmänna lämpligheten. Prövningen av de lokala miljöhänsyn som sker inom ramen för miljöprövningen och de kostnader som dessa hänsyn kan medföra kan nämligen påverka den samhällsekonomiska bedömningen –och därmed den allmänna lämpligheten – av hela ledningen. Alter- nativet är att nätmyndigheten fattar sitt beslut först genom att pröva och godkänna en sträckning från A till B utan några detaljer om närmare sträckning eller utförande. I så fall kan koncessionsansökan inte remitteras till markägarna, eftersom det ännu är oklart vilka mark- ägare som berörs av den valda sträckningen. Det skulle även vara svårt att göra en samhällsekonomisk bedömning. Det bör även med en separat miljöprövning vara koncessions- beslutet som ligger till grund för ledningsrätt. För att kunna göra det måste beslutet ange en detaljerad sträckning, troligen än mer detalje- rad än för att kunna underlätta handläggningen av ledningsrätt, se avsnitt 5.5. Den detaljerade sträckningen kan förstås inte med säkerhet anges innan miljöprövningen är gjord. Denna prövning av den allmänna lämpligheten och fastställande av en specifik sträcka ska således ske mellan miljöprövningen och led- ningsrättsförfarandet. Även om miljöprövningen inte är med i pröv- ningen av koncessionsansökan lär handläggningen, utifrån de krav som finns på handläggningen av ett ärende hos förvaltningsmyndig- het, ta med granskning av inkommen ansökan, utskick till sakägare inklusive markägare, kommunicering av remissvar och beslut. Denna tid läggs till och förlänger nuvarande projekttid. 6I båda processerna har förvisso markägarna likartade möjligheter att komma till tals och på- verka projektet under samrådsprocessen, men detta sker i samband med att MKB ska upprättas och innan ansökan om miljötillstånd eller nätkoncession lämnas in till beslutande myndighet. Översyn av prövningsordningen för elledningar 5.3.4Vilken myndighet är mest lämpad att pröva olika frågor? En annan frågeställning är vilken myndighet som får anses vara mest lämpad att pröva miljö respektive allmän lämplighet. Miljöprövningsdelegationerna har gjort miljöprövningar och det finns utvecklad praxis för miljötillstånd. Det får därför anses tydligt utifrån övriga arbetsuppgifter att berörd MPD har en högre kompetens än nätmyndigheten att göra miljöprövningen. Ei:s miljö- bedömningar i koncessionsbesluten bygger huvudsakligen på infor- mation som lämnas av berörda länsstyrelser. Det är även så en MPD arbetar. MPD har emellertid erfarenhet och kompetens genom att göra miljöprövningar av många olika slag och därmed kan grunda sina bedömningar på praxis inom andra verksamhetsområden. När det gäller prövningen av ledningens allmänna lämplighet och sökandens lämplighet att bedriva nätverksamhet har ingen ifrågasatt att Ei skulle vara den lämpligaste instansen. Båda dessa delar av pröv- ningen knyter nära an till Ei:s övriga uppdrag som nätmyndighet och handlar om tekniska och ekonomiska bedömningar. Det finns således inte en enskild myndighet som får anses lämp- ligast att göra hela prövningen. Frågan är vilken myndighet som är mest kompetent att göra en samlad bedömning av hela lämpligheten. En uppdelning i två olika beslut är en möjlighet. Det får dock andra konsekvenser, vilka redovisas i föregående avsnitt. Givet är att en så- dan uppdelning avsevärt försvårar, eller snarare omöjliggör, en samlad bedömning av en lednings allmänna lämplighet och den miljöpåverkan som prövas inom ramen för koncessionsbeslutet. Ur ett strikt miljörättsligt perspektiv bör prövningen ske hos MPD. Detta förutsätter antingen att möjligheten till en samlad prövning av allmän lämplighet och miljöpåverkan avsevärt försvåras eller att MPD ska ta ansvar för regulatoriska bedömningar kopplade till elnätsverk- samhet. är miljöprövningen dominerande i koncessionsprövningen. Det kan bland annat bero på att denna prövning sker mot ett tydligt angivet regelverk, en ändrad instansordning för överklaganden och de prioriteringar som Ei har gjort . Lagen läm- nar dock ett handlingsutrymme för Ei att lägga en större tonvikt på Översyn av prövningsordningen för elledningar de övriga delarna av prövningen. Diskussionen om samhällsekono- miska bedömningar vid investeringar i transmissionsnätet knyter an till detta. Det är således inte givet att man utifrån dagens prioriter- ingar kan dra slutsatsen att bedömningarna av allmän lämplighet eller sökandens lämplighet saknar större betydelse. En överflyttning av dessa prövningar till MPD kommer därför att skapa ett behov av ny kompetens hos dessa instanser och troligen göra bedömningarna be- roende av Ei:s remissvar. Vidare motiverar det frågan, som med miljöprövningen, varför inte den mest kompetenta myndigheten ansvarar för prövningen. Representanter för länsstyrelser har till utredningen framfört att en fortsatt samlad prövning hos Ei för en enhetlig hantering och prioritering över landet är en rimlig slutsats. Det förutsätter att miljö- prövningen inte förminskas och förenklas i för stor utsträckning. Nätkoncessioner kan vara väldigt olika omfattande och beroende på kraftledningens storlek eller längd beröra naturmiljövärden i väldigt olika omfattning. Därför är det viktigt att beslutet om betydande miljöpåverkan görs noggrant, men också att Ei har möjlighet att faktiskt föreskriva de villkor som krävs till skydd för naturmiljön i de fall det behövs, se avsnitt 6.2.2. Kraftledningar kan vara väldigt stora ingrepp i miljön och det ska också återspeglas i villkoren i de koncessionsbeslut som meddelas. Ei har framfört att länsstyrelserna har den ovärderliga lokalkänne- dom som Ei till stor del förlitar sig på i sina beslut. Enligt nuvarande ordning får länsstyrelserna emellertid agera ombud för den miljö- påverkan som kan uppstå medan Ei står för den objektiva, samman- vägda bedömningen av behovet av ledningen, utformningen, säker- hetsaspekter, miljöpåverkan med mera. Om respektive länsstyrelse skulle hantera miljöprövningen för påverkan inom det egna ansvars- området finns det enligt Ei risk att bedömningarna görs olika bero- ende på län. Att samordna detta skulle kräva ett nytt regelverk och system, vilket knappast ryms inom utredningens uppdrag. Ett sådant system kommer inte att medföra avsevärda förkortningar av kon- cessionsprocessen. Översyn av prövningsordningen för elledningar Samhällsviktig infrastruktur och helhetsperspektiv En annan fråga är vilken myndighet som är mest lämpad att väga regionala intressen mot nationella. Många ledningar sträcker sig över flera län och det är inte säkert att en ledning av stort nationellt intresse tillför någon nytta alls lokalt eller regionalt där den passerar. Ei bör, som central myndighet, ha bättre förutsättningar att se till det nationella intresset än de regionala myndigheterna. Alternativt skulle elnät klassas som en A-verksamhet om ledningen går genom flera län och att det i så fall är MMD som skulle vara första prövnings- instans. Kraftledningar har en grundläggande och avgörande betydelse för ett väl fungerande samhälle. Elnätets betydelse som samhällsviktig infrastruktur kan inte nog understrykas. Kraftledningar kan därför inte jämföras med annan miljöfarlig verksamhet som prövas enligt . Vid prövningen av nätkoncession för linje kan lokala intressen få stå tillbaka för nationella intressen. Behovet av till exem- pel förstärkt överföringskapacitet på transmissionsnätsnivå mellan olika landsdelar kan ha stor miljöpåverkan men begränsad lokal nytta.