sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — undersökningar syftar till att ge en bild av den totala förore- ningssituationen i ett område, för att kunna bedöma vilka ämnen som kan behöva studeras ytterligare. Provtagningar av specifika ämnen eller grupper av ämnen genomförs för att undersöka spridning och före- komst i miljön av sådana. Det som undersöks varierar såväl mellan olika år som mellan olika områden t.ex. vatten, land- eller luftmiljö. Inom screeningprogrammet har det genomförts enstaka studier med en ny metod, förutsättningslös screening (non-target scree- ning). Med förutsättningslös screening detekteras samtliga ämnen som ett prov innehåller vilket betyder att det görs en fullständig scanning av ett prov. Mätmetoden används främst inom forsk- ning.37 Berörda myndigheter och i viss utsträckning andra aktörer har möjlighet att föreslå nya screeningprojekt. uppger att myndigheten på så sätt tar tillvara kunskap om nya miljörisker och nya ämnen eller undersökningar som behöver genomföras. Kemikalieinspektionen har tagit fram ett exponeringsindex på grund- val av myndighetens produktregister. Detta index används bl.a. för att ta fram förslag på ämnen som behöver screenas i en eller flera matriser.38 har enligt relativt goda möjligheter att hitta nya miljörisker när det gäller kemikalier. Miljöprover som t.ex. fisk, fågelägg och slam från reningsverk samlas in och sparas i en provbank. Dessa sparade prover är ovär- derliga då de möjliggör retrospektiva studier och studier av tids- trender. Genom att följa hur halterna av miljögifter i sparade prover fördelar sig både geografiskt och kan man följa kemikalie- användningen i samhället, spridningen av dessa kemikalier samt kopplingar till effekter i miljön.39 37Natuvårdsverket, e-brev . 38Naturvårdsverket, e-brev . 39www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- /Miljoovervakning/Miljoovervakning/Miljogiftssamordning/, hämtad . Miljöövervakning i – en översikt finansierar drift och insamling av material till miljöprovbanken, som ansvarar för. I miljö- provbanken har det sparats miljöprover sedan 1960-talet.40 2.4.3Prioriteringar inom statlig miljöövervakning Grunden för prioriteringar inom miljöövervakningen utgörs till stor del av de nuvarande 10 programområden som före- slog och antog 1999, se avsnitt 2.1. Inom programområdena bedrivs en stor del av den nationella miljö- övervakningen i löpande program som revideras vart 6–. Natur- vårdsverket anger att relevanta rekommendationer från revisionerna genomförs i den takt som det finns utrymme inom tillgänglig budgetram. För många av delprogrammen finns det s.k. referens- grupper sammansatta av bl.a. avnämare, för löpande diskussion om prioritering och utveckling av programmen. Referensgrupperna har i regel ett möte , där det också kan förekomma dialog med utförare av program inom miljöövervakningen.41 beskriver prioriteringarna i ett brett perspek- tiv. Programmen är enligt myndigheten utformade utifrån att främst ge underlag om miljötillståndet till internationell rapportering och uppföljning av miljömålen. Vidare ska programmen ge underlag för att utforma miljömål och miljökvalitetsnormer samt ge jämförelsevärden för verksamhetsutövares egenkontroll och för tillsyn etc. Miljööver- vakningen ska även ge en övergripande beskrivning av tillståndet i miljön.42 Utöver dessa ska underlaget också stödja samhällsekono- miska kalkyler och utveckling av strategier och verktyg för att driva en aktiv miljöpolitik.43 När det gäller miljöövervakning och miljö- målsuppföljning som ska genomföras, beslutar generaldirektören på ramnivå (beträffande 1:2-anslaget efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten) och därefter sker beslut på avdelnings- respektive enhetsnivå. Besluten baseras på de löpande programmen.44 40Naturhistoriska årsredovisning 2017. 41Naturvårdsverket, e-brev . 43Naturvårdsverket, Återrapportering användning av 1:2-anslaget , s. 14. 44Naturvårdsverket, e-brev . Miljöövervakning i – en översikt Havs- och vattenmyndighetens prioriteringar av miljöövervak- ning utgår från myndighetens strategiska plan i fråga om övervak- ning som finansieras genom anslag 1:2. Utifrån den strategiska planen fördelar myndigheten i början av tillgängliga medel från det anslaget, genom ett inriktningsbeslut. Den prioriteringen är, i likhet med , brett beskriven utifrån ett antal punkter från den strategiska planen. Punkterna var bl.a. anpassning av miljöövervakningen av yt- och grundvatten för att tillgodose vattenförvaltningens behov och kartläggning av havsmiljöer som stöd för havsförvaltning och havsplanering. Andra punkter var t.ex. att utveckla metoder för och genomföra övervak- ningsprogram enligt havsmiljöförordningen och att genomföra en fortsatt översyn av datavärdskapen och identifiera behov av nya datavärdskap.45 Prioriteringarna för länsstyrelsernas regionala miljöövervakning styrs genom bidrag vilka baseras på program för sexårsperioder. lägger i samverkan med Havs- och vattenmyndig- heten fast riktlinjer för utformning av programmen och godkänner länsstyrelsernas program.46 och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar enligt sin respektive instruktion (se avsnitt 2.3.1.) bl.a. för att i sam- råd med varandra fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. Myndig- heterna ska också efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet enligt sitt respektive ansvars- område. När det gäller samverkan i stort om prioriteringar för miljööver- vakningen, beskriver erfarenheter av diskussioner inom den tidigare miljöövervakningsnämnden och miljömålsrådet (som övertog miljöövervakningsnämndens uppgifter 2002 och som ansvarade för bl.a. dessa under ) samt nuvarande strategiska miljömålsgrupp. Enligt är informationsutbytet mellan deltagande aktörer värdefullt och har bidragit i flera fall till en gemensam planering och samverkan i genomförandet. är det enligt myndigheten genuint svårt 45Havs- och vattenmyndigheten, Återrapportering av anslag 1:2 Miljöövervakning, samt andra anslag och fonder som använts för övervakning och datainsamling, enligt regleringsbrev för , s. 11 f. 46Naturvårdsverket, e-brev . Miljöövervakning i – en översikt att få en konstruktiv och meningsfull diskussion om prioritering mellan olika undersökningar och programområden. Detta anges ha flera orsaker. För det första är en stor del av finansieringen låst i löpande undersökningar och det behövs lång framförhållning, ofta , för att kunna göra större förändringar. För det andra har få deltagare överblick över andra områden än det egna. Detta gör det svårt att objektivt värdera varandras behov och ambitionsnivå. Många förslag tenderar att bli en talan för eget område, med bristande förståelse för eventuella möjligheter och konsekvenser för andra områden.47 2.5Kopplingen mellan miljömålssystemet och miljöövervakning Underlag som tas fram inom miljöövervakningen är viktiga för att kunna bedöma om miljökvalitetsmålen uppnås. Därmed är data från miljöövervakningen en viktig förutsättning för dels miljöarbetet och stora delar av åtgärdsarbetet, dels den internationella rapporteringen. Ett exempel på miljöövervakningens stora betydelse för miljö- målsuppföljningen gäller miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingsland- skap. Ungefär hälften av dess 12 preciseringar är direkt beroende av miljödata från miljöövervakningen för att kunna följas upp.48 Som redovisas i avsnitt 2.2.1 har åtta nationella myndigheter ett utpekat ansvar för att samordna uppföljning, utvärdering och rappor- tering av ett eller flera miljökvalitetsmål men endast två av dessa har ett uttalat ansvar för miljöövervakning. Även länsstyrelserna har ett utpekat ansvar för att verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. På grundval av detta bedriver länsstyrel- serna miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Länsstyrelsernas uppgift när det gäller miljöövervakning är inte tydligt angiven i instruktionen. Varken i riksdagstryck eller andra styrande dokument som ligger till grund för att den statliga miljöövervakningen i förhållande till 47Naturvårdsverket, Vägval för en robust och ändamålsenlig miljöövervakning, skrivelse 2018- 10-24, Dnr NV-07597-18, s. 6. 48Jordbruksverket, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap 2015, s. 40. Miljöövervakning i – en översikt miljökvalitetsmålen framgår hur ansvaret för miljöövervakning och miljökvalitetsmålen ska samordnas. Många verksamhetsutövare genomför en omfattade övervakning genom den kontroll som verksamhetsutövaren behöver göra för att uppfylla krav i om att undersöka eller hålla sig under- rättad om den egna verksamhetens påverkan på miljön (recipienten). Övervakning av miljön genomförs också av verksamhetsutövarna tillsammans med myndigheter och kommuner inom så kallad sam- ordnad recipientkontroll (SRK). Sådan övervakning bedrivs av vatten och luftmiljöer. I kapitel 12 finns en beskrivning av sådana sam- arbeten och erfarenheter av dem. Frivilliga personer eller organisationer deltar också i miljöövervak- ningsarbetet.49 Ideella föreningar och enskilda personer kan vara ett viktigt stöd i insamlingen av miljödata när de rapporterar in sina observationer om t.ex. arter och tillståndet i miljön. De kan tidigt slå larm om förändringar i miljön och många föreningar samarbetar med kommuner, landsting och myndigheter. Föreningarna bidrar med expertkunskap och de är i vissa fall nödvändiga t.ex. när det gäller Svensk Fågeltaxering.50 Många ideella föreningar och enskilda per- soner samlar in miljödata om förekomst av växter och djurarter som de rapporterar till Artportalen.51 49Naturvårdsverket, (2017), Skog & mark, Tema: Miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 30. 50Naturvårdsverket, (2012), Avtalshantering inom miljöövervakningen, Redovisning av ett regeringsuppdrag, M2011/2396/S, s. 24; /Miljoarbete-i-samhallet/ Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/Samordning-av-miljoovervakningen/Ideella- organisationer/ 51Statskontoret, (2012), Miljöövervakning – kartläggning och analys, s. 35. Miljöövervakning i – en översikt Miljöövervakningen skapar stora mängder miljöinformation till nytta för samhället. Begreppet miljöinformation definieras i Århuskonven- tionen och EU:s miljöinformationsdirektiv. Århuskonventionen reglerar allmänhetens rätt att ta del av miljö- information som finns hos myndigheter, rätt till delaktighet i beslutsprocesser som har inverkan på miljön, och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.52 För att bl.a. genomföra de delar av kon- ventionen som rör allmänhetens rätt till miljöinformation, antog EU 2003 det s.k. miljöinformationsdirektivet.53 Direktivets defini- tion av begreppet miljöinformation går enligt regeringen i vissa delar längre än konventionens.54 Miljöinformation utgör enligt direktivet all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om a)tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklu- sive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar b)faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklu- sive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a) c)åtgärder (inklusive förvaltningsåtgärder) som policy, lagstiftning, planer, program, miljöavtal och verksamhet som påverkar eller troligtvis påverkar de delar och faktorer som anges i a och b samt åtgärder eller verksamheter som är avsedda att skydda dessa delar d)rapporter om genomförandet av miljölagstiftningen 2004/05:65 s. 18. 53Europaparlamentets och rådets direktiv /4/EG av om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv /313/EEG (EGT L 41 s. 26, Celex 32003L0004) 2004/05:65 s. 37. Miljöövervakning i – en översikt e)kostnads- och nyttoanalys och övriga ekonomiska analyser och antaganden som används inom ramen för de åtgärder och verk- samheter som anges i c) f)tillståndet för människors hälsa och säkerhet, villkoren för mänskligt liv, kulturplatser och byggnader i den utsträckning de påverkas eller kan påverkas av tillståndet miljön eller av någon av de faktorer som anges i b) och c). antog , Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna en myndighetsgemensam strategi för miljödata- hantering. Därefter har ytterligare myndigheter anslutit sig till strategin. Strategin omfattar ett antal riktlinjer och rekommenda- tioner för hanteringen av miljödata. Den omfattar inte frågor om kvalitetskrav, insamling av miljödata eller informationssäkerhet. Den omfattar inte heller förslag till tekniska lösningar eller gemensamma tjänster och portaler.55 Strategin använder samma definition av begreppet miljöinfor- mation som anges i miljöinformationsdirektivet.56 Strategin definie- rar begreppet miljödata som sådan miljöinformation som har en strukturerad form lämpad för överföring, tolkning och bearbetning av maskiner.57 •Uppgiften att utforma miljöövervakning, att bedriva övervakning och att säkerställa att miljöövervakning genomförs är för- hållandevis oreglerad. I stort sett behöver dock alla myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet underlag som tas fram inom miljöövervakningen och det finns många inblandade aktörer både som användare, beställare och utförare. 55Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten samt länsstyrelserna (2016), Strategi för miljödatahantering, version 1.02, . 56Enligt strategin är definitionen baserad på definition från Århuskonventionen. Ordalydelsen överensstämmer dock med definitionen som redovisas i miljöinformationsdirektivet 2003/4/EG. 57Definitionen av begreppet miljödata anges bygga på SIS terminologidatabas och på lagen (2005:1818) om miljöinformation hos vissa enskilda organ. Miljöövervakning i – en översikt •Sambandet mellan miljömålssystemet och miljöövervakning är otydligt. •Det behövs styrande och vägledande dokument för miljööver- vakning som beslutas av ansvariga myndigheter. Det gäller fram- för allt och Havs- och vattenmyndigheten. 3 Definition av miljöövervakning Förslag: Miljöövervakning är att •ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, och •hantera, analysera och rapportera sådana miljödata. Delarna i definitionen utgår från aktiviteter. Delarna anger till- sammans eller var för sig vad som är miljöövervakning. Enligt direktivet ingår det i utredningens uppdrag att föreslå en lämplig avgränsning mellan miljöövervakning och närliggande verksamheter. Direktivet anger att det råder viss oenighet kring vad som ska ingå i begreppet miljöövervakning. Syftet med definitionen som utredningen föreslår är att tydlig- göra vad som är miljöövervakning och vad som är annan verksamhet. Därigenom underlättas prioriteringar mellan olika områden och inom olika områden och verksamheter. Definitionen är tänkt att användas på alla områden inom miljöövervakningen, d.v.s. vattenmiljö, luftmiljö, landmiljö, arter och människors hälsa. I bilaga 3 finns en schematisk bild över definitionen. Utredningens definition av begreppet miljöövervakning utgår från de ställningstaganden som och regeringen har gjort när det gäller miljöövervakning och resultatinformation. Den beaktar rappor- teringskrav i EU-lagstiftning och internationella konventioner och överenskommelser samt lagstiftning om miljöinformation. Den beak- tar även behovet av att analysera data som samlas in i miljö- övervakningen och till den strategi för hantering av miljödata som myndigheterna har kommit överens om inom satsningen smartare miljöinformation. Definitionen utgår enligt språklagen från svensk terminologi.1 Regeringens utgångspunkter för miljöövervakningen utvecklades och har därefter inte ändrats.2 I en proposition 1991 framhöll regeringen att uppgiften för miljöövervakningen är att följa växlingarna i miljöns tillstånd och visa på förändringar till följd av människans aktiviteter. Övervakningen ska bilda underlag för att identifiera och visa på miljöproblem från den lokala till den globala skalan. Resultaten ska utnyttjas för att sätta mål för att miljöanpassa samhällsutvecklingen i och omvärlden och för att prioritera och besluta om åtgärder samt för att följa upp effekterna av beslu- tade åtgärder.3 I en senare proposition framhöll regeringen att miljö- övervakningen ska ge underlag för analys av olika utsläppskällors natio- nella och internationella miljöpåverkan. Regeringen angav att i övrigt gäller för den statligt finansierade miljöövervakningen följande över- gripande syften: Det ska vara möjligt att –beskriva tillståndet i miljön, –bedöma hotbilder, –lämna underlag för åtgärder och –följa upp beslutade åtgärder. Regeringen framhöll också att den statligt organiserade och finan- sierade miljöövervakningen bör svara för en samlad bild av miljö- tillståndet så att det går att skilja effekterna av mänskliga aktiviteter från de naturliga variationerna. betonade regeringen att miljöövervakningen omfattar endast en del av den information som är nödvändig för uppföljning av de nationella miljömålen. 15–6 §§, 12 § språklagen (2009:600). 2I propositionen om det nuvarande miljömålssystemet diskuterade regeringen i fråga om miljöövervakning ansvar för miljöinformationsförsörjning, men inte miljöövervakningens syfte eller inriktning, se prop. 2009/10:155 s. 41 f., bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 1990/91:90 s. 50, bet. 1990/91:JoU30, prot. 1990/91:125. 1997/98:145 s. 178 f., bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit i flera budgetbetän- kanden att det är viktigt att regeringens resultatredovisning för utgifts- område 20 Allmän miljö- och naturvård har en klar och tydlig struk- tur som knyter samman mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Det är viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna enligt utskot- tet. Efter förslag från utskottet har beslutat om tillkänna- givande om en utvecklad resultatredovisning.5 Underlag från miljö- övervakningen är en viktig del för att önskemål och behov ska kunna tillgodoses. Det är viktigt att understryka att även ytterligare underlag kan erfordras i redovisningen. I EU-lagstiftningen finns krav på medlemsstaterna att de ska lämna data, upplysningar eller rapporter till eller Europeiska miljöbyrån (EEA). Den rapporteringen ska främst göra det möjligt för kommissionen att övervaka medlemsstaternas genom- förande av EU-lagstiftningen. En del av kraven på rapportering ingår inte i direktiv eller förordningar, utan i t.ex. riktlinjer eller informella överenskommelser.6 har också tillträtt internationella konven- tioner på miljöområdet vilka också kan innefatta krav på rapportering. Flera myndigheter har framfört till utredningen att större fokus än tidigare bör läggas på analys av insamlade miljödata. Behovet av ökad analys av insamlade miljödata har också framhållits av utred- ningens expertgrupp.7 anger att det har gjorts flera försök till avgräns- ning och mer specifik definition av miljöövervakning, bl.a. utifrån Europeiska miljöbyråns (EEA) informationsmodell DPSIR.8 Bok- stavskombinationen i modellens namn bygger på begynnelseboksta- ven i kategorier på engelska, för att beskriva delar i orsakssamband inom miljöproblem med koppling till samhället. anger att det är svårt att dra skarpa gränser mellan kategorierna i 2015/16:MJU1, rskr. 2015/16:103, bet. 2016/17:MJU1, rskr. 2016/17:116. 6Europeiska kommissionen, Rapport från kommissionen till , Rådet, Euro- peiska ekonomiska och sociala kommittén samt , Åtgärder för effektivare miljörapportering, COM(2017) 312 final, s. 3. 7Jordbruksverket, Övervakningssystem för odlingslandskapets natur- och kulturvärden, Rapport 2012:25. , intervju , i , Regionalt miljö- övervakningsprogram –2020, s. 19. i , Regionalt miljöövervakningsprogram för –2020, s. 13. Möte med utredningens expert- grupp . 8Naturvårdsverket, e-brev . De engelska kategorierna i modellen är Driving forces (D), Pressure (P), State (S), Impact (I) och Response (R). DPSIR-modellen.9 Vid översättningen av DPSIR-modellen till svenska valde man enligt mer eller mindre analoga svenska begrepp med samma begynnelsebokstav som i den engelska versio- nen.10 Utredningen har ingen information om att DPSIR-modellen används i någon större utsträckning i andra EU-länder för att av- gränsa miljöövervakning. Utredningens definition utgår från aktiviteter enligt svensk termi- nologi. Därmed underlättas regeringens och myndigheternas styr- ning av miljöövervakningens inriktning, genom att ange vilka aktivi- teter som är miljöövervakning. Det blir också tydligt vad som inte är miljöövervakning utan uppfyller andra ändamål inom miljöförvalt- ningen. Definitionen bygger på aktiviteterna att samla in respektive hantera, analysera och rapportera bestämda slags miljödata. 3.2Definitionen – innehåll och avgränsningar Detta avsnitt redovisar aktiviteter som är miljöövervakning och även exempel på aktiviteter som inte är det. Avsnittet inleds med defini- tionen av vad som är miljöövervakning: •ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa, och •hantera, analysera och rapportera sådana miljödata. De två delarna i definitionen utgår från aktiviteter. Delarna anger tillsammans eller var för sig vad som är miljöövervakning, men detta är inte organisationsbundet. Det är dock viktigt att den miljööver- vakning som genomförs har en tydlig koppling till syftet med över- vakningen och vem som har behov av det underlag som tas fram inom miljöövervakningen. Övervakning som berör flera myndig- heters ansvarsområden medför avgränsningssvårigheter och behöver 9Naturvårdsverket, Återrapportering användning av 1:2-anslaget , s. 11. 10Naturvårdsverket, Riktlinjer för regionala miljöövervakningsprogram 2015–2020, s. 9. De svenska begrepp som valdes vid översättningen av DPSIR-modellen är Drivkrafter, Påverkan, Status (för att beteckna miljötillstånd), Inverkan (för att beteckna effekter/konsekvenser) och Respons (för att beteckna åtgärder). därför uppfylla ett tydligt syfte inom den myndighet som genomför övervakningen. Miljöövervakning har traditionellt syftat till att utveckla och behålla långa tidsserier om tillståndet i miljön. Utredningen anser att det primära syftet bör kvarstå, som det finns behov av att genomföra inventeringar eller provtagningar av engångskaraktär, t.ex. screeningundersökningar, i syfte att fastställa tillståndet i mil- jön. Därför kan även sådana aktiviteter vara miljöövervakning. Enligt den första delen av definitionen är miljöövervakning att ta fram och samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön samt effekter på miljön och människors hälsa. Punkterna nedan ger exempel på vilka slags miljödata som kan omfattas: •Tillståndet i miljön: Miljödata kan avse t.ex. mark-, luft- och vattenkvalitet. •Effekter på miljön: Miljödata kan avse t.ex. temperaturökning, förändringar i land- och vattenmiljöer och hotade arter. •Förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa: Miljödata kan avse t.ex. förekomst av miljögifter i män- niskokroppen och samband mellan luftföroreningar och hälso- effekter. Att ta fram och strukturerat samla in miljödata kan ske genom t.ex. myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare. Miljödata ska då vara ett underlag för att bedöma tillståndet i den yttre miljön, effek- ter av påverkan på den eller på människors hälsa.