sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — Om det i ska införas ett system med granskning av förvärv av aktier som omsätts på en marknadsplats framstår det som lämpligast att frågan hanteras i samband med att man överväger hur reglering bör förhålla sig till den nya EU-förordningen. Villkor av betydelse för säkerhet torde kunna införas Bestämmelserna i 3 kap. 11 § LEK gör det möjligt att vid tillstånds- givningen uppställa villkor. Tillstånd att använda radiosändare får förenas med villkor om exempelvis det frekvensutrymme som avses. Något villkor som syftar till att värna säkerhet finns inte uttryckligen angivet lagen. Huvudregeln är att inga andra villkor än de som framgår av arti- kel 13 och bilaga I till och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EU-direktivet) får ställas för rätten att använda radiospektrum. Enligt bilaga I D till direktivet får endast följande villkor knytas till nyttjanderätter till radiospektrum. 1.Skyldighet att tillhandahålla en tjänst eller använda en typ av tek- nik inom ramen för artikel 45, i förekommande fall inbegripet krav på tjänstens täckning och kvalitet. 2.Ändamålsenlig och effektiv användning av radiospektrum i enlig- het med detta direktiv. 3.Tekniska och operativa villkor som är nödvändiga för att undvika skadlig störning och för att skydda folkhälsan mot elektromagne- tiska fält, varvid största möjliga hänsyn tas till rekommendation 1999/519/EG när sådana villkor skiljer sig från dem som ingår i den allmänna auktorisationen. 4.Maximal giltighetstid i enlighet med artikel 49, med förbehåll för eventuella ändringar i den nationella frekvensfördelningsplanen. 5.Överlåtelse eller uthyrning av rättigheter på rättsinnehavarens initia- tiv och villkor för sådan överlåtelse i enlighet med detta direktiv. 15COM(2017) 487 final, 2017/0224 (COD). Förstärkning för nationella säkerhetsintressen 6.Avgifter för nyttjanderätter i enlighet med artikel 42. 7.Varje åtagande som har gjorts av det företag som erhåller nyttjande- rätten inom ramen för en auktorisationsprocess eller process för förnyelse av auktorisation innan auktorisationen beviljas eller, i förekommande fall, före inbjudan att ansöka om nyttjanderätt. 8.Skyldigheter att lägga samman eller dela radiospektrum eller ge till- träde till radiospektrum för andra användare i särskilda regioner eller på nationell nivå. 9.Skyldigheter enligt relevanta internationella avtal i fråga om använd- ning av frekvensband. 10.Skyldigheter som särskilt avser experimentell användning av fre- kvensband. Av artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen () fram- går bland annat att unionen ska respektera medlemsstaternas väsent- liga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte bland annat är att skydda den nationella säkerheten och att den nationella säker- heten är varje medlemsstats eget ansvar. Mot bakgrund av att frågor om nationell säkerhet är varje medlemsstats exklusiva kompetens är det naturligt att EU-direktivet inte särskilt reglerat denna fråga i villkorskatalogen. Av beaktandesats 6 i EU-direktivet framgår bland annat att detta direktiv inte påverkar varje medlemsstats möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda sina väsentliga säkerhets- intressen, skydda allmän ordning och säkerhet samt tillåta att brott utreds, avslöjas och lagförs och i artikel 1.3 c EU-direktivet anges att direktivet inte påverkar de åtgärder som medlemsstater vidtagit för ändamål som rör allmän ordning och säkerhet samt försvar. Det torde därför vara förenligt med att i lagen om elektronisk kom- munikation införa en möjlighet ställa villkor som är av betydelse för säkerhet. Av artikel 4.1 j i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) framgår att Unionen har delad befogenhet med med- lemsstaterna inom området med frihet, säkerhet och rättvisa. EU- direktivet utgör en fullharmonisering av området elektronisk kom- munikation. Det innebär att lagen varken får vara strängare eller mer liberal än vad som styrs i direktivet. De enskilda villkoren som ställs upp med stöd av bestämmelsen måste därför vara i enlighet med de Förstärkning för nationella säkerhetsintressen principer som vilar på såsom proportionalitetsprincipen, principen om icke-diskriminering med flera. 8.4.3Tillstånd och överlåtelse av tillstånd får nekas till någon där användningen kan antas vålla fara för säkerhet Förslag: Tillstånd att använda radiosändare får nekas om sökan- dens radioanvändning kan antas vålla fara för rikets säkerhet. Överlåtelse av tillstånd eller del av tillstånd att använda radio- sändare, får inte medges till någon som har fått tillstånd återkallat på grund av att ha vållat fara för säkerhet. För tillstånd som beviljats före får överlå- telse av tillstånd eller del av tillstånd att använda radiosändare inte medges om förvärvarens radioanvändning kan antas vålla fara för rikets säkerhet. Skäl för förslagen: Som nämnts ovan i avsnitt 8.4.1 och 8.4.2 finns det skäl att stärka nationella säkerhetsintressen i frekvensförvaltningen. Det är viktigt att tillståndsmyndigheten har möjlighet att agera för att säkerställa säkerhet för alla situationer i frekvensförvalt- ningen. En sökande vars radioanvändning kan antas vålla fara för säkerhet ska därför kunna nekas tillstånd och det ska inte vara möjligt att enkelt kringgå regelverket genom exempelvis över- låtelser. Om en tillståndshavare fått tillstånd återkallat på grund av att ha vållat fara för säkerhet så är det en känd omständighet för tillståndsmyndigheten. Bestämmelsen torde i dessa fall därmed vara lätt att tillämpa för tillståndsmyndigheten. För tillstånd att använda radiosändare som beviljats innan dessa regler träder i kraft och där det inte varit möjligt för tillståndsmyndig- heten att ställa villkor med anledning av säkerhet måste även de kunna vägras överlåtelse – om det kan antas att förvärvarens radio- användning kan vålla fara för säkerhet. Det bör inte krävas att tillståndsmyndigheten kan visa att skada eller att verklig fara upp- stått för säkerhet utan det är tillräckligt att det kan antas att radioanvändningen kan antas vålla fara för rikets säkerhet. För att denna bestämmelse ska kunna tillämpas måste de myndigheter som har sådan kunskap om tillståndshavare lämna den information som Förstärkning för nationella säkerhetsintressen tillståndsmyndigheten behöver för att kunna fatta beslutet. Som nämnts ovan i avsnitt 8.4.2 har tillståndsmyndigheten förmåga och förutsättningar för att hantera uppgifter av högsta säkerhetsskydds- klass varför sådana uppgifter torde kunna lämnas till myndigheten för att kunna tillämpa bestämmelsen. Det kan även tänkas att tillstånds- myndigheten självständigt vänder sig till säkerhetsmyndigheterna när en särskild fråga om tillstånd eller överlåtelse av tillstånd väcks, för att inhämta synpunkter. Det är tillåtet att neka tillstånd till någon om radioanvändningen kan antas vålla fara för säkerhet under vissa förutsättningar I artikel 12.1 i och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EU-direktivet) anges att medlems- staterna får hindra ett företag från att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster endast om detta är nödvändigt av de skäl som anges i artikel 52.1 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt, (EUF-fördraget). Varje sådan begräns- ning av friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster ska vara vederbörligen motiverad och anmälas till kommissionen. Av artikel 52.1 EUF-fördraget framgår bland annat att åtgärder som vidtagits med stöd av dessa bestäm- melser ska inte hindra tillämpning av bestämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska med- borgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Nekande av tillstånd i sådana här situationer grundar sig uteslu- tande på att radioanvändningen kan antas vålla fara för säker- het. Det är således en giltig grund för att neka en sökande tillstånd. En ytterligare förutsättning är dock att sökanden är en utländsk med- borgare. Bestämmelsen kan således inte tillämpas på EU-medborgare. Om bestämmelsen tillämpas måste det anmälas till kommissionen i enlighet med artikel 12 EU-direktivet. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen Det är tillåtet att beakta säkerhet vid överlåtelse av tillstånd Artikel 51 i EU-direktivet reglerar överlåtelse eller uthyrning av in- dividuella nyttjanderätter till radiospektrum. Enligt denna artikel ska medlemsstaterna bland annat tillåta överlåtelse eller uthyrning av nyttjanderätter till radiospektrum om de villkor som ursprungligen var knutna till nyttjanderätterna bibehålls (artikel 51.3 EU-direkti- vet). Utredningens nu aktuella förslag innebär således ett avsteg från artikel 51 dels genom att överlåtelse kan vägras om förvärvaren fått ett tillstånd återkallat för att ha vållat fara för säkerhet dels genom att det kommer att vara möjligt att vägra överlåtelse för till- stånd som beviljats innan bestämmelserna träder i kraft om förvärva- rens radioanvändning kan antas vålla fara för säkerhet. Som angetts i avsnitt 8.4.2 ovan är det förenligt med att införa bestämmelser som är av betydelse för säkerhet. I dessa fall handlar det om att möjliggöra aktiv riskminimering och säkerställa att reglerna inte ska kunna kringgås. I händelse av att en viss aktör agerat på ett sådant sätt att ett tillstånd återkallats för att denne vållat fara för säkerhet så måste det anses vara pro- portionellt att en sådan aktör inte ska kunna förvärva tillstånd av någon annan befintlig tillståndshavare. På samma sätt bör det inte vara möjligt för en aktör att förvärva äldre tillstånd där det inte varit möjligt att ställa villkor som är av betydelse för säkerhet. 8.4.4Tillstånd får återkallas om radioanvändningen kan antas vålla fara för säkerhet Förslag: Tillstånd får återkallas och tillståndsvillkor ändras omedel- bart om radioanvändningen kan antas vålla fara för säker- het. Skäl för förslaget: Som nämnts ovan i avsnitt 8.4.3 finns det skäl att säkerställa att radioanvändning i inte kan antas vålla fara för säkerhet. För att regelverket ska bli komplett är det viktigt att tillståndsmyndigheten har möjlighet att agera för att säkerställa säkerhet för alla situationer i frekvensförvaltningen, även för redan beviljade tillstånd. Det är en brist i gällande lagstiftning att återkallelse inte kan göras om användningen av tillståndet skadar eller Förstärkning för nationella säkerhetsintressen kan antas skada säkerhet. Återkallelse av tillstånd är emel- lertid en mycket ingripande åtgärd. Tillstånd ska därför återkallas endast om det verkligen är påkallat och finns objektiva omständig- heter som gör det motiverat. Det bör heller inte vara så att tillstånd endast kan återkallas efter det att skada för säkerhet konsta- teras. Utredningen anser att den aktuella bevisregeln är väl avvägd för det behov som regeln ska möta. Även i detta fall kan tillståndsmyndig- heten behöva tillgång till vissa säkerhetsskyddsklassade uppgifter för att kunna tillämpa bestämmelsen. Som nämnts ovan i avsnitt 8.4.2 och 8.4.3 har tillståndsmyndigheten förmåga och förutsättningar för att hantera uppgifter av högsta säkerhetsskyddsklass varför sådana uppgifter torde kunna lämnas till myndigheten. Tillstånd får återkallas om radioanvändningen kan antas vålla fara för säkerhet Artikel 19 i förslaget till och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EU-direktivet) reglerar möj- ligheterna till begränsning eller återkallande av rättigheter. Enligt artikeln får medlemsstaterna inte begränsa eller återkalla rättigheter att utnyttja radiospektrum före utgången av den tidsperiod för vilken de tilldelats utom när detta är berättigat för behovet av att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig användning av radiospektrum eller genomförandet av harmoniserade villkor och sker i enlighet med bi- laga I och relevanta nationella bestämmelser om kompensation för återkallande av rättigheter. I likhet med vad som angetts ovan i avsnitt 8.4.2 torde det vara förenligt med att införa regler som möjliggör återkallande av tillstånd om användningen kan antas vålla fara för säker- het. Tillämpningen måste emellertid följa de EU-rättsliga principerna och vara proportionerlig. Omständigheter och uppgifter som rör säkerhet omfattas ofta av sekretess varför ett förfarande med offentligt samråd innan ett sådant återkallande – även om det är obligatoriskt – inte kommer att vara särskilt informativt. Det är som nämnts ovan mycket ingripande att återkalla ett tillstånd och för att åtgärden ska vara proportionell torde det krävas objektivt påvisbara omständigheter för att det ska kunna antas vålla fara för säkerhet. Att en tillståndshavare kompenseras med återbetalning av Förstärkning för nationella säkerhetsintressen redan erlagda avgifter för nyttjandet fram till dess återkallandet sker torde vara nödvändigt för att åtgärden ska anses proportionell. 8.5Mobiloperatörer ska kunna erbjuda prioritetsfunktioner Förslag: Den som tillhandahåller ett allmänt kommunikationsnät eller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst till mobil anslutningspunkt ska kunna tillhandahålla funktioner för prioritering av kommunikation till vissa aktörer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om prioritetsfunktioner samt vilka myn- digheter och andra aktörer som får upphandla sådana funktioner. Skäl för förslagen: Samhällsviktiga aktörer, som till exempel de brottsbekämpande myndigheterna, använder i stor utsträckning de kommersiella mobila kommunikationsnäten för sin dagliga verk- samhet. Vid särskilda händelser som till exempel större evenemang, terrordåd, olyckshändelser eller naturkatastrofer riskerar dock de kommersiella mobila kommunikationsnäten att bli överbelastade på grund av att många enskilda har behov av att kommunicera med anhöriga eller med alarmeringstjänsten. De myndigheter och andra aktörer som har särskilda uppgifter i dessa situationer drabbas på samma sätt som enskilda användare av denna överbelastning. Det kan resultera i svårigheter att koppla upp kommunikationen eller avbrott i pågående kommunikation i en situation när tillgången till funge- rande kommunikation i vissa fall kan utgöra skillnaden mellan liv eller död. Problem med överbelastning gäller huvudsakligen kom- munikation som har en mobil anslutningspunkt. Om funktionalite- ten finns implementerad i de mobila kommunikationsnäten blir det lättare för myndigheter eller andra aktörer att upphandla prioriterad kommunikation utifrån sina behov. För att vara förenliga med EU- rätten måste möjligheten och tillgången till trafikstyrningsåtgärder vara reglerade i författning, i vart fall om det omfattar internet- anslutningstjänster. En fördel med att reglera implementering och tillgång till prioritetsfunktioner på detta sätt är att det blir tydligare vad mobiloperatörerna får göra, vilket gör det enklare och snabbare för dem att tillhandahålla tjänsterna till dem som har behov av dessa. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen Förslaget innebär därtill inga större kostnader för mobiloperatörerna eftersom funktionalitet för prioritet finns implementerad i de uppgra- deringar av standarderna för mobilnäten som finns tillgängliga . Om förslaget inte införs kommer det att innebära en osäkerhet om, till vem och i vilken utsträckning prioritetsfunktioner kan till- handahållas. Det kan innebära att vissa aktörer som skulle ha behov av det inte kan upphandla prioritetsfunktioner för den typ av kom- munikation som de har behov av. Det skulle också kunna innebära att det blir dyrare att upphandla tjänsterna, eftersom operatörerna inom ramen för upphandlingen särskilt skulle behöva implementera funktionaliteten om de inte redan har gjort det. Det är inte lämpligt att i detalj reglera prioritetsfunktionerna i lag. Vilka aktörer som kan tänkas ha behov av att använda funktionerna kan variera och kan snabbt behöva anpassas efter ändrade omständig- heter. På samma sätt är det lämpligt att det utses en myndighet som i detalj kan avgöra om och i vilken utsträckning som det är möjligt eller lämpligt att ange en inbördes prioritering av den prioriterade användningen såväl mellan olika användare som mellan olika tjänster samt om prioriteringen ska vara av sådan art att den ska kunna resul- tera i att befintliga uppkopplingar kopplas ned för att möjliggöra den prioriterade kommunikationen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bör be- myndigas att meddela föreskrifter om vilka aktörer som ska kunna upphandla prioritetsfunktioner samt hur prioritetsfunktionerna ska tillämpas. MSB har i sin instruktion ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka, kris, krig eller krigsfara. Inom ramen för detta har myndigheten bland annat uppgifterna att utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder samt bidra till att minska konsekvenser av olyckor, kriser, krig och krigs- fara. Utpekande av användare för och styrning av hur prioritetsfunk- tioner ska tillämpas faller väl in under detta ansvarsområde och de uppgifter myndigheten har att utföra. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen Myndigheter och andra aktörer som är skyldiga att agera och utföra uppgifter i händelse av kriser, olyckshändelser, naturkatastrofer, brottsbekämpning med mera använder i vissa delar privata tjänste- leverantörers tjänster för delar av sin kommunikation. Vid särskilda händelser som till exempel större evenemang, terrordåd, olyckshän- delser eller naturkatastrofer som berör många enskilda riskerar de kommersiella kommunikationsnäten att bli överbelastade på grund av att många enskilda har behov av att kommunicera med anhöriga eller med alarmeringstjänsten. Nödsamtal via allmänt tillgänglig tele- fonitjänst är prioriterade i operatörernas 4G-nät, det gäller naturligtvis även när någon från nämnda myndigheter eller aktörer ringer nödsamtal, men endast när uppringaren slår numret 112 till alarmeringstjänsten. Prioriteten i dessa fall är sådan att redan upp- kopplad kommunikation kan avbrytas för att säkerställa att nödsam- talet kan kopplas fram till alarmeringstjänsten. Överbelastningen av mobilnäten beror oftast på en stor mängd legitim användning och är huvudsakligen inte ett resultat av särskilt angrepp på kommunika- tionerna. De myndigheter och andra aktörer som har särskilda upp- gifter i sådana situationer drabbas på samma sätt som andra enskilda av sådan överbelastning vilket kan resultera i svårigheter att koppla upp kommunikation eller avbrott i pågående kommunikation. Det är särskilt viktigt att kommunikation fungerar i en situation när till- gången till fungerande kommunikation kan utgöra skillnaden mellan liv och död. Den typ av kommunikation som framför allt är sårbar för denna typ av överbelastning är sådan kommunikation som har en mobil anslutningspunkt. Det har i flera sammanhang framförts behov för vissa särskilt utpekade verksamheter eller funktioner att ha möjlighet för priorite- rade kommunikationer bland annat i ovan nämnda situationer. har tagit fram två rapporter med förutsättningar och förslag om att skapa prioritet för samhällsviktiga verksamheters talkommunikation i mobila kommunikationsnät.16 I Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps redovisning av regeringsuppdraget om säker och tillgänglig, mobil, IP-baserad kommunikation för aktörer 16PTS-ER-2008:7, Samhällsviktiga användares behov av prioritetsfunktioner i elektroniska kommunikationer, Förslag om införande i mobila nät; och PTS-ER-2011:28, Prioritetsfunk- tioner i elektroniska kommunikationer, Förnyat förslag om införande i mobila nät. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen inom allmän ordning, säkerhet hälsa samt försvar En gemensam kom- munikationslösning för samhället (Ju2016/02406-1) anges bland annat att prioritet för samhällsviktig verksamhet behöver säkerställas i de kommersiella näten. Utredningen för vår gemen- samma säkerhet har konstaterat att det finns tekniska förutsättningar för att införa prioritetsfunktioner i de allmänt tillgängliga kommer- siella kommunikationsnäten och bland annat föreslagit att prioritet för samhällsaktörers kommunikation i allmänt nät införs.17 Frågan om prioritetsfunktioner i de allmänna kommunikationsnäten har fortsatt aktualitet och är inte begränsad till telefonitjänster utan även tillgång till datakommunikation och internetåtkomst omfattas. Prioritetsfunktioner är förenliga med Av artikel 3.3 och Rådets Förordning (EU) 2015/2120 av om åtgärder rörande en öppen internetanslutning och om ändring av direktiv /22/EG om sam- hällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektro- niska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och förord- ning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen (Roaming-förordningen), framgår bland annat att leverantörer av internetanslutningstjänster ska behandla all trafik likvärdigt, utan diskriminering, begränsningar eller störanden, och oberoende av sän- dare och mottagare, det innehåll användarna tar del av eller distribue- rar, de applikationer eller tjänster som används eller tillhandahålls eller den terminalutrustning som används. Detta hindrar emellertid inte leverantörer av internetanslutningstjänster från att genomföra rimliga trafikstyrningsåtgärder. För att anses vara rimliga ska sådana åtgärder vara öppna, icke-diskriminerande och proportionella och ska inte grundas på kommersiella överväganden utan på objektivt sett skilda krav på tjänstens tekniska kvalitet för specifika kategorier av trafik. Sådana åtgärder får inte övervaka det specifika innehållet och får inte bibehållas längre än vad som är nödvändigt. Trafikstyr- ningsåtgärder får inte gå utöver det nämnda utom när det är nödvän- digt, och endast så länge det är nödvändigt, för att följa EU-lagstift- ning eller nationell lagstiftning som är förenlig med och som tjänsteleverantören omfattas av, eller för att följa åtgärder som 17Ds 2017:7, Kommunikation för vår gemensamma säkerhet, s. 173 f. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen är förenliga med och som ger verkan åt EU-lagstiftning eller nationell lagstiftning inklusive rättsliga avgöranden eller beslut från myndigheter med relevanta befogenheter. Trafikstyrningsåtgärder som är nödvändiga för att förhindra en nära förestående överbelast- ning av nätet eller lindra effekterna av exceptionell eller tillfällig över- belastning av nätet under förutsättning att likvärdiga kategorier av trafik behandlas likvärdigt anses också vara rimliga. Detta har för- tydligats i Roaming-förordningen så att behovet av att vidta trafik- styrningsåtgärder som är mer långtgående än de rimliga trafikstyr- ningsåtgärderna för att förhindra eller mildra effekterna av tillfällig eller exceptionell överbelastning av nätet bör inte ge leverantörerna av internetanslutningstjänster möjlighet att kringgå det allmänna för- budet mot att blockera, sakta ned, ändra, begränsa, störa, försämra eller diskriminera mellan specifikt innehåll, specifika applikationer eller tjänster eller specifika kategorier av dessa, (skäl 15 Roaming- förordningen). Det kan uppfattas så att trafikstyrningen i sådana till- fälliga och exceptionella fall ändå inte får göra skillnad mellan två internetanslutningar som anropar exempelvis webbsidor eller en ip- samtalstjänster och då skulle ett anrop som behövs i en krissituation i sådana situationer inte få göras.