sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Det är inte självklart att detta behöver vara biogas men alternativen är troligen dyrare. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Därmed beaktas att konkurrensen om ligno- cellulosa troligen kommer att öka . För att uppnå produk- tionsmålet behöver teknik kommersialiseras. Det är med nuvarande underlag oklart hur stor andel av denna produktionspotential som det är ekonomiskt rationellt att realisera med nuvarande och föreslagna styrmedel. Därför föreslår utred- ningen att det genomförs studier i syfte att få ett bättre kunskaps- underlag om marknadspotentialen för biogas och andra förnybara gaser. Resultatet kan därefter ligga till grund för att revidera produk- tionsmålet. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att både produktions- potentialen och det framtida behovet av biogas vida överstiger da- gens svenska produktion och användning. Eftersom har goda förutsättningar för att producera biogas, finns det även en teoretisk möjlighet att exportera gasformiga biobränslen och biodrivmedel . Inte minst om det etableras produktionsanläggningar som bygger på annan teknik än rötning. Det bör även nämnas att behovet av biogas kan komma att mötas av importerad biogas inom de delar av landet som ligger i anslutning till det västsvenska gasnätet. I tabell 12.1 presenteras den substratfördelning som ligger till grund för utredningens föreslagna mål. Substratfördelningen baseras på underlag från kapitel 8 och har granskats av experter. Det kvanti- tativa produktionsmålet är baserat dels på den tekno-ekonomiska/- praktiska produktionspotentialen för biogas från rötning till 2030, dels på att en viss, begränsad, andel av produktionspotentialen från lignocellulosabaserade substrat används för att producera förnybara gaser. Även förnybar el kan användas för att producera förnybara gaser. Av avgränsningsskäl har utredningen dock valt att inte inklu- dera det i målbilden. SOU 2019:63Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Tabell 12.1 Substratfördelning för utredningens målbild Livsmedelssektor (inklusive slakteriavfall) Lignocellulosa eller andra substrat för förnybara gaser: Samhällsekonomisk nytta och målet Figur 12.1 ger ett exempel på de utsläppsminskningar som skulle kunna uppnås om biogasmålet på biogasproduktion 2030 uppfylls.6 Notera dessutom att utsläppsminskningarna skulle bli be- tydligt högre om utredningen här inte hade räknat med att reduk- tionsplikten ska leda till att andelen biodrivmedel i bensin och diesel ökar kraftigt till 2030. Utsläppsminskningar kopplade till den andra delen av målet, på förnybara gaser till 2030, är inte inkluderad i denna analys eftersom utredningen inte lägger fram ett färdigt styr- medelsförslag för detta mål. Figur 12.2 visar den samhällsekonomiska nyttan av utsläppsminskningarna i figur 12.1. Nyttan inkluderar minskningar av växthusgasutsläpp från gödsel samt minskade kol- dioxidutsläpp när biogas ersätter fossila bränslen. Figuren visar både den samhällsekonomiska nyttan baserat på den nuvarande koldioxid- värderingen i ASEK som är per kg koldioxidekvivalenter och på den nya värderingen på som kommer gälla fr.o.m. . Figuren inkluderar också uppskattningar av den årliga, totala, kostnaden för stödpaket I (inklusive gödselgaspremie, uppgraderingspremie samt förvätskningspremie). Med den nya kol- dioxidvärderingen på överstiger den samhällsekonomiska nyttan vida kostnaden för stödpaketet. Även vid en värdering som utgår från är kostnaderna för ett stödpaket med högre uppgraderingspremie lägre än den samhällsekonomiska nyttan. 6I figurerna antas att produktionen av biogas från gödsel ökar gradvis för att 2030 nå . 7Dessa värden räknas, som hos , upp i figuren. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Så länge som den samhällsekonomiska nyttan är större än kost- naden skulle det vara möjligt att argumentera för att stödet, och produktionsvolymerna ska fortsätta öka. Det är dock möjligt att en ökad produktion leder till högre produktionskostnader, detta på grund av att dyrare substrat behöver användas. Detta skulle kunna innebära att högre produktionsstöd krävs för att realisera ny pro- duktion. En för samhället optimal produktionsnivå skulle därför kunna bestämmas som skärningspunkten mellan kostnaden för pro- duktionsstödet och den samhällsekonomiska nyttan. Det saknas data för hur kostnadsutvecklingen vid en ökad produktion skulle se ut och den optimala produktionsnivån kan därför inte be- stämmas kvantitativt. Baserat på underlaget som presenteras i kapi- tel 8 bedömer utredningen att biogasproduktion är möjligt från ett tekno-ekonomiskt perspektiv men utmanande att realisera inom den givna tidsramen. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör målet kunna revideras om nya data visar att kostnaderna för att uppnå målet överstiger den samhällsekonomiska nyttan. Figur 12.1 Minskade utsläpp i koldioxidekvivalenter8 Från ersatt bensin och disel Källa: (M 2018:06). 8I figuren antas att livscykelutsläppen av koldioxid per kWh för bensin, diesel och naturgas förändras , givet det förslag för reduktionsplikten som lade fram i sitt PM ”Komplettering till kontrollstation 2019 för reduktionsplikten”. Det antas vidare att biogas 2019 främst ersätter bensin och diesel med det ytterligare antagandet att en tredjedel av biogasen som går till transportsektorn ersätter bensin och två tredjedelar ersätter diesel. Andelen biogas som ersätter naturgas i stället för bensin och diesel antas öka linjärt och 2030 uppgåtill . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.2 Samhällsekonomisk nytta av minskade nettoutsläpp av koldioxidekvivalenter samt total kostnad för produktionsstödet9 miljarder SEK/år Grundvärde av minskade CO2 utsläpp: /kg Grundvärde av minskade CO2 utsläpp: /kg Källa: (M 2018:06). Ett produktionsmål bör bestämmas med beaktande av i vilken takt produktionskapaciteten kan och bör utökas. Utredningen bedömer att utbyggnadstakten av produktionskapaciteten – och därmed pro- duktionsmålet – bör bestämmas av: a)Kapaciteten och kostnadseffektiviteten i biogasproduktionen och andra förnybara gaser i förhållande till konkurrerande tekniker för att uppnå samma nyttor som dessa bidrar med. b)Marknadspotentialen för biogas och förnybara gaser. Inklusive möjligheten att ersätta fossila bränslen inom exempelvis industrin med biogas. Som har nämnts ovan förordar utredningen att så- dana studier genomförs. 9I ”Låg premie” antas en uppgraderingspremie på /kWh och i ”Hög premie” antas en upp- graderingspremie på /kWh. I båda fallen är kostnaderna för gödselgaspremien (/kWh) och förvätskningspremien (startvärde) inkluderade. Värdet av minskade koldioxidut- släpp startar på 1,23 (2019) respektive /kg (2020) och antas sedan öka . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas c)Möjligheten/realismen/kostnaderna för att få tillstånd, konstru- era och driva anläggningar inom tidsramen. d)Trender i importen av biogas och flytande biodrivmedel. e)Prisutvecklingen på fossila alternativ. Det finns ett behov av att revidera produktionsmålet med jämna mellanrum. Detta eftersom det råder osäkerhet om hur ska nå klimatmålen och vilken utveckling som kan förväntas när det gäller de ovan nämnda punkterna. En närmare beskrivning av utred- ningens antaganden rörande punkterna ovan: •Utredningen bedömer att importen av biogas kommer att fort- sätta att öka på kort sikt, eftersom det största exportlandet har ambitionen att öka sin produktion ytterligare och förväntas fort- sätta stödja sin produktion på det sätt som sker . Naturgas är en viktig energibärare i ett flertal av EU:s medlemsstater. Om dessa länder ska nå EU:s klimatmål bedömer utredningen att efterfrågan på biogas kan komma att öka, vilket skulle leda till högre priser på biogas. Detta kan i sin tur öka konkurrenskraften för den biogas som produceras i i förhållande till den im- porterade. •Det är vanskligt att bedöma om det är realistiskt att förvänta sig att produktionskapaciteten kan öka med nästan till 2030. Om stödpaket I införs och stödpaket II därefter kommer tidshorisonten att vara 9 respektive . Det är dessutom svårt att avgöra i förväg om det ekonomiska styrmedel som utredningen föreslår kommer att ge tillräckliga incitament för aktörer att etablera sig på marknaden alternativt utöka sin produk- tion i den omfattning som krävs för att målet ska nås. kan samhället förväntas ställa allt högre krav på klimatåtgärder som kan, och kommer att behöva leda till, att fossila bränslen fasas ut för att klimatmålen ska uppnås. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Möjlig utbyggnadstakt och avsättning Utredningen har valt att fortsättningsvis i detta kapitel enbart ana- lysera delmålet på biogas producerad från rötning. Detta eftersom stödpaket II, som är kopplat till delmålet förnybara gaser, måste konkretiseras vidare för att kunna införas. Syftet med detta avsnitt är att ge en schematisk bild av möjliga utbyggnadstakter. Observera att syftet med att visa olika möjliga utbyggnadstakter inte bör tolkas som en rekommendation eller be- dömning av i vilken takt utbyggnaden bör ske på årsbasis. Observera även att den nuvarande produktionen av uppgraderad biogas (1,) är inräknad i målet. För att hela den klimatnytta som kan kopplas till biogas ska rea- liseras (se kapitel 5), behöver biogasen användas för att ersätta fos- sila bränslen. Eftersom biogas är mycket lik naturgas finns det få tekniska hinder för att ersätta naturgas med biogas. Det största hind- ret är den ekonomiska kostnaden, eftersom svensk biogas är avsevärt dyrare än naturgas. Om kostnadsbarriären skulle minska eller helt försvinna, genom stöd till biogasproduktion, finns det ca naturgas i som till en betydande del skulle kunna ersättas av biogas. Transportsektorn använder en stor del av den biogas som produceras inom och för att det klimat- politiska målet för vägtransporter till 2030 ska nås finns det ett stort ökat behov av fossilfria drivmedel. För att användningen av biogas ska kunna expandera inom transportsektorn krävs dock också att mängden biogasdrivna fordon, som lastbilar, bussar och/eller privat- bilar, ökar kraftigt. Även inom denna sektor ökar chanserna för en omställning till biogas om priset på biogas minskar så att den blir billigare än de fossila alternativen. är det också möjligt att efterfrågan på biogas kommer att öka i , när fossila bränslen fasas ut, och att det därför kommer att finnas möjligheter för att exportera biogas. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.3 Schematisk utbyggnad av produktionen av biogas från rötning, paket I Biogas från övriga substrat Källa: (M 2018:06). 12.4Översikt över stödpaketens utformning 12.4.1Utredningens två stödpaket – en översikt Stöden presenteras som två paket, där stödpaket I syftar till att säker- ställa och utöka produktionen och förädlingen av biogas från rötning i . Paket II syftar till att minska kapitalkostnader samt att stimulera en ökad produktion och förädling av biogas och andra för- nybara gaser med andra tekniker än rötning. I tabell 12.2 och 12.3 ges en överblick över de två stödpaketen. SOU 2019:63Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Tabell 12.2 En översikt av utredningens föreslagna stödpaket I minskar metan- och lustgas- utsläpp från gödseln. distribueras via rörledning, och biogas från rötning. samt i industrier där den ersätter bensin/diesel och de aktörer som pro- Förvätskning av biogas (till gas som förvätskas. LBG) är ett relativt nytt koncept. Biogas i flytande form gör det ekonomiskt möjligt att trans- portera gasen längre sträckor i och till områden som inte är anslutna till gasnätet. behövs för tunga långväga vägtransporter och för sjö- /kWh rågas som för- vätskas. Premien betalas till de aktörer som pro- ducerar rågas som sedan förvätskas. Tabell 12.3 En översikt av utredningens föreslagna stödpaket II Det finns ett behov av att minska den företagsekonomiska risken för investerare. Dagens Klimatklivet fyller delvis detta Utredningen bedömer dock att andra finansiella verktyg skulle bidra till bättre täcka behovet, särskilt vid byggan- det av stor icke-rötbaserad produktion. Styrmedlet kan i sin tur minska behovet av produktionsstöd (särskilt den andra delen i stödpaket II). Premie för pro- duktion av för- nybara gaser Öka produktionen och för- ädlingen av biogas och andra förnybara gaser med andra tekniker än rötning. Kommersiellt omogna tekniker som med stöd kan bidra till att sektorer med behov av stora volymer förnybar gas, exempelvis industrin, kan minska sina utsläpp. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Eftersom premierna är komplementära kan en aktör få mer än en premie (se figur 12.4). En aktör som producerar biogas genom röt- ning av stallgödsel, som sedan uppgraderas är t.ex. berättigad till både gödselgas- och uppgraderingspremien. Även förvätskningspre- mien ges till rågasproducenten. Figur 12.4 Illustration av stödpaket I Källa: (M 2018:06). För att upprätthålla och utöka produktionen av biogas från rötning genom att tillvarata substrat på ett så resurseffektivt sätt som möjligt föreslår utredningen att det införs tre produktionspremier: Premierna ska stötta den befintliga produktionen samt bidra till en utökad produktion, enligt den målbild som har presenterats tidigare i detta kapitel. Utredningens förslag: En gödselgaspremie införs på /kWh biogas producerad från gödsel. Premienivån bör inte variera be- roende på antalet sökande. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Utredningen anser att det finns flera faktorer som motiverar en gödselgaspremie. Det finns en betydande samhällsekonomisk netto- nytta som realiseras vid produktion av biogas från gödsel. Som presenteras i kapitel 5 är nettonyttan beräknad till mellan 0,39 och /kWh.10 Denna nettonytta skapas eftersom läckage av metan och lustgas undviks om gödsel används för biogasproduktion, i stället för att lämnas obearbetat. Då det anses vara utmanande att minska utsläppen av växthusgaser från jordbruket bedöms nyttan av att minska utsläppen på detta vis vara betydande. Därmed bidrar gödselgaspremien till att internalisera positiva externa effekter. Därtill bör kvalitativa nyttor beaktas. Gödselgaspremien bör öka lönsamheten för gödselgasproducenter. Biogas bidrar till en mer cir- kulär ekonomi, och inhemskt producerad biogas kan bidra till regi- onal tillväxt och förstärka de ekonomiska förutsättningarna för gröna näringar. Produktionen av biogas och biogödsel kan även bidra till landsbygdsutveckling genom att skapa alternativa eller kompletter- ande inkomstströmmar till jordbruket. Exempelvis kan biogödsel bidra till ökad produktion ekologiska varor. Svenska jordbrukspro- dukters konkurrenskraft kan därmed öka om efterfrågan på och betalningsviljan för ekologiska produkter ökar. Därtill kan produk- tionen av biogödsel minska importberoendet av mineralgödsel och därmed bidra till en mer cirkulär ekonomi och ökad försörjnings- trygghet. Att inhemskt producerad biogas från gödsel bidrar till landsbygdsutveckling bedömer utredningen vara en medelhög nytta. Att inhemskt producerad biogödsel bidrar till att den ekologiska pro- duktionen kan öka bedömer utredningen vara en medelhög nytta. Dessutom bedömer utredningen att gödselgaspremien bidrar till måluppfyllelsen av tre mål. Gödselgaspremien bidrar i hög utsträck- ning till målet att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa ut- släpp. Premien bidrar dessutom i medelhög utsträckning till att miljökvalitetsmålet om minskad övergödning uppnås. Slutligen bidrar gödselgaspremien i viss utsträckning till målet att elproduktionen ska vara helt förnybar 2040. Detta eftersom en viss andel av den rågas som produceras används för att producera el. 10Enligt RED IIs föreskrifter. Gapet beror på att utredningen inkluderat den nya samhälls- ekonomiska värderingen av koldioxid som ska införas i ASEK . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Gödselgaspremien bidrar även till att minska den rådande kon- kurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. Slutligen är det förhållandevis dyrt att producera biogas från göd- sel p.g.a. transport- och processkostnader. En gödselgaspremie utjäm- nar kostnaden jämfört med att använda andra substrat. Utredningen anser därför att det gödselgasstöd som har funnits bör finnas kvar, om än i en något reviderad form. Utredningen föreslår att premienivån för att producera biogas från gödsel fastställs till /kWh. Denna nivå har be- dömt ligger inom ramarna för kommissionens statsstödsregler11, och speglar bedömd produktionskostnad per kWh. Till skillnad från dagens gödselgasstöd där den slutliga stödnivån är beroende av hur många aktörer som har sökt stödet föreslår utredningen att den nya gödselgaspremien ska vara fastslagen i förväg till /kWh obero- ende av hur många som söker stödet. Syftet med den här föränd- ringen är att minska risken för producenterna och därmed underlätta nyinvesteringar (se behovet av att minska företagsekonomiska risker för producenter i kapitel 10). Som har beskrivits i kapitel 5 varierar nyttan som uppkommer vid behandling av substrat med hur biogödsel sprids samt på biogas- anläggningens design och drift. Utredningen föreslår därför att sam- ma krav ställs för att få ta del av den föreslagna gödselgaspremien som ställs för att få del av det existerande gödselgasstödet. Den an- svariga myndigheten får förslagsvis i uppdrag att se över om det finns skäl att revidera några av villkoren. Utredningens förslag: Att en uppgraderingspremie införs på 20– 30öre för biogas som uppgraderas. Att premienivån ej bör variera beroende på antalet sökande. 11Jordbruksverket, Utvärdering av gödselgasstödet 2017–2018, Dnr 4.5.17-03499/2019. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Utredningen anser att det finns flera olika faktorer som motiverar att det införs en uppgraderingspremie. För det första bedömer ut- redningen att uppgraderingspremien stimulerar produktion av upgraderad biogas från matavfall och industriavfall. Det finns en viss samhällsekonomisk nettonytta från denna produktion. Beroende på antaganden och substrat varierar nyttan mellan -0,03 och /kWh biogas.12 Denna nytta som uppstår i produktionsledet är minskade utsläpp av växthusgaser. Därtill möjliggör uppgrade- ringspremien att biogas producerad från gödsel uppgraderas, och samma motiveringar som anges för gödselgaspremien är alltså giltiga även för uppgraderingspremien, i de fall då biogas från gödsel inte hade producerats utan uppgraderingspremien. Uppgraderingspremi- en bidrar framför allt till en betydande samhällsekonomisk netto- nytta i användarledet i form av klimatnytta, eftersom uppgraderad biogas möjliggör reducering av växthusgaser genom att ersätta kon- sumtionen av naturgas, bensin och diesel med biogas. Detta baseras på antagandet att den uppgraderade biogasen inte facklas. Dessa nyttor summeras i tabell 12.4 och baseras på antaganden som presen- teras i kapitel 5.13 Därmed bidrar uppgraderingspremien till att inter- nalisera positiva externa effekter. Tabell 12.4 Nettonytta när biogas ersätter alternativa energibärare -0,03 -0,17 Källa: , m.fl., Styrmedel för en ökad produktion och användning av biogas (2019), , rapport 114. Därtill bör kvalitativa nyttor beaktas. Som beskrivs i referensscena- riot i kapitel 10 bedömer utredningen att utan en uppgraderings- premie kommer produktionen av uppgraderad biogas i att tyna bort. Uppgraderingspremien bör öka lönsamheten för produ- center. Tillgången till uppgraderad biogas samt inhemsk produktion 12Enligt RED IIs föreskrifter. Gapet beror på att utredningen inkluderat den nya samhälls- ekonomiska värderingen av koldioxid som ska införas i ASEK . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas av biogasmoduler bidrar till industriell utveckling och det över- gripande målet för näringspolitiken, vilket utredningen bedömer vara en medelhög nytta. Detta sammanhänger med att det möjliggör för industri baserad i att utveckla produkter och tjänster med ett lägre klimatavtryck. Biogas är en förnybar gas som tillsammans med andra förnybara energigaser kommer att behövas i betydande volymer för att möjliggöra fortsatt produktion av dessa produkter och tjänster (se kapitel 8). Utredningen bedömer att en ökad an- vändning av förnybara energigaser kan öka den svenska industrins konkurrenskraft . Att inhemskt producerad biogas uppgra- deras bidrar också till försörjningstryggheten, vilket utredningen bedömer vara en hög nytta bl.a. eftersom de samhällsekonomiska och företagsekonomiska kostnaderna vid ett tillfälligt stopp i naturgasleveranser bedöms kunna bli betydande. Vidare kan upp- graderad biogas bidra till att balansera det västsvenska gasnätet. Uppgraderingspremien bidrar även i stor utsträckning till att bio- gassektorns omogna värdekedja utvecklas. Detta genom att stimu- lera ökad produktion och distribution av biogas. Utredningen bedömer dessutom att uppgraderingspremien bidrar till uppfyllelsen av nedanstående beskrivna mål. Uppgraderingspre- mien bidrar i hög utsträckning till målet att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att där- efter uppnå negativa utsläpp. Premien bidrar dessutom i hög ut- sträckning till målet om att växthusgasutsläppen från inrikes trans- porter ska minska med jämfört med . Därtill bedöms uppgraderingspremien bidra i en medelhög ut- sträckning till att uppnå målet om att elproduktionen ska vara helt förnybar 2040. Detta eftersom uppgraderingspremien möjliggör för inhemskt producerad biogas att användas i stora kraftvärmeverk. Premien bidrar även till att uppnå det näringspolitiska målet att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Slutligen bidrar premien i hög utsträckning till att uppnå säkerhetspolitiska mål och mål för sam- hällets krisberedskap såsom att värna samhällets funktionalitet. Detta eftersom premien bidrar till att öka försörjnings- trygghet vad gäller bränsle och drivmedel. Därtill bidrar uppgraderingspremien till att minska den rådande konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och impor- terad biogas. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Slutligen anser utredningen att det finns en etisk dimension som motiverar premien för produktion av förnybara gaser. Bioenergi är globalt en begränsad resurs och besitter betydande biomassa- resurser i form av avfall och restprodukter från skogsbruket och jordbrukssektorn. har därför bättre möjligheter än många andra länder att producera hållbara biobränslen (både i flytande och gasform). Det kan därför anses rimligt att tar ansvar för att producera en större del av de biodrivmedel som behövs för att ställa om den svenska transportsektorn och industrin, i stället för att för- lita sig på import, som inhemska bioenergiresursers lämnas oanvända. Syftet med uppgraderingspremien är att öka produktionen av biogas. Uppgraderingspremien söks av rågasproducenten. Gasen måste inte uppgraderas vid samma anläggning men rågasproducenten måste kunna visa hur stor mängd gas som har uppgraderats. Att uppgrade- ringspremien ges till de aktör som producerar rågas beror på att be- tydande produktionskostnader ligger i rågasproduktionen och att det därför ofta är i denna del av värdekedjan som det är svårast att uppnå lönsamhet. Detta upplägg liknar de villkor som fanns i bestämmelserna för Biogasstödet 2018. I Biogasstödet 2018 var de aktörer som tilläts söka stödet rågsproducenter vars rågas sedan uppgraderades till for- donsgas. Utredningen föreslår att uppgraderingspremien bestäms till en nivå inom intervallet 20–/kWh. Det föreslagna intervallet är baserat på en analys av data som har samlats in av och inför de överkompensationsberäkningar som har gjorts för gödselgasstödet samt för skattebefrielsen för bio- gas inom transportsektorn. I arbetet med att fastslå ett lämpligt intervall för uppgraderings- premien har framför allt två faktorer beaktats: •Hur premien kan förväntas påverka lönsamheten hos de som pro- ducerar biogas i .