sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Till skillnad från den svenska garanti- pensionen minskas den finska garantipensionen även med tjänste- pension. Personer med låga inkomster kan även vara berättigade till ut- komststöd. Det är ett ekonomiskt stöd inom den finska socialvården som är behovsprövat, avseende både inkomster och utgifter och beviljas i regel för en månad i taget. Utkomststödet är ett socialt stöd och omfattas inte av samordningsbestämmelserna. Arbetsgrundad pension samt grundpension och garantipension på- verkas inte. det är ingen som kommer att få mer norsk pension på grund av förlust av svensk garantipension. Tilläggsstödet (supplerende stønad), som är en hybridförmån, är behovsprövat mot hushållets samlade inkomster och förmögenhet. Den garanterar en inkomst motsvarande folketrygdens minsta pen- sionsnivå. Den är beroende av civilstånd och motsvarar det svenska äldreförsörjningsstödet. Tilläggsstödet för ogift är /mån (). 2Som valutakurs har använts Europeiska referensväxelkurs per : = , = och = . Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför De tyska arbetsgrundade pensionerna påverkas inte för de personer som förlorar rätt till svensk garantipension. Den förmån som finns för personer med en låg eller obefintlig arbetsgrundad pension är minimiinkomst för äldre och för personer med nedsatt intjänande- förmåga. Det är förmåner inom sociala biståndssystem. Minimiinkomst för en ensamstående vuxen boende i lägenhet är () och för sammanboende () per person. Till detta kommer förmånerna ersätt- ning för boende och uppvärmning under förutsättning att kostnaderna är rimliga. Extra ersättning finns för den som har barn boende hemma. Den tyska efterlevandepensionen kan påverkas eftersom vid beräk- ningen av densamma beaktas även utländsk pension. Den som uppbär tysk efterlevandepension och svensk garantipension och utbetal- ningen av den svenska garantipensionen upphör skulle därmed kunna få sin tyska efterlevandepension omräknad till ett högre belopp. Varken den danska arbetsgrundade pensionen eller den bosättnings- grundade folkpensionen påverkas för personer som förlorar rätt till svensk garantipension. Vilka stöd en person kan ha rätt till beror på om han eller hon har rätt till folkpension. Den som är dansk folkpensionär får tillgång till de olika tilläggen till folkpension (mediecheck, äldrecheck, värmetillägg, vårdtillägg, personligt tillägg) vilka har varierande former av behovsprövning. Förutom för det personliga tillägget, som är helt behovsprövat och täcker utgifter som bedöms vara rimliga och nödvändiga, uppgår folkpensionstilläggen till följande belopp. –Äldrecheck /mån före skatt () –Värmetillägg (ogift) /år () –Värmetillägg (gift) /år () /år () För den som inte är dansk folkpensionär finns bostadstillägg och socialt bistånd. Bostadstillägget är behovsprövat och beroende av Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför Det sociala biståndet är behovsprövat mot hela hus- hållets inkomster, utgifter och förmögenhet. Vilka förmåner som eventuellt kan ersätta den svenska garantipen- sionen är beroende av om personen har rätt till spansk avgiftsfinan- sierad ålderspension eller inte. För den som har rätt till avgiftsfinansierad pension gäller följande. –Minimipension ogift /mån () –Minimipension gift 642,90–835,/mån (cirka 6 988–) –Minimipensionen betalas ut . För den som saknar rätt till den avgiftsfinansierade ålderspensionen finns den behovsprövade icke-avgiftsfinansierade ålderspensionen samt bostadsbidrag: –Icke-avgiftsfinansierad ålderspension till ogift uppgår maximalt till /månad () och kan betalas ut 14 gånger/år = (). Bostadsbidraget uppgår till maximalt /år (). Sammanfattningsvis är det således vanskligt att säga något med bestämdhet om hur enskilda individer påverkas av att svensk garanti- pension och garantipension till omställningspension skulle upphöra. Det beror både på att de nationella systemen skiljer sig men fram- för allt beror det på hur omständigheterna ser ut i de individuella fallen. Har personen intjänade pensioner i bosättningslandet (eller i andra länder), har personen andra inkomster eller förmögenhet? Hur mycket svensk garantipension har personen? I fråga om vissa typer av förmåner ska även makes ekonomiska förhållanden beaktas. Vid förlust av garantipension så kan man konstatera att personer i de flesta situationer inte kompenseras av andra pensionsförmåner i bosättningslandet. Personen kan vara berättigad till behovsprövade Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför förmåner vilket i de flesta fall bör innebära en ekonomisk standard- sänkning. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan en person bosatt i eller bli kompenserad, eftersom den finska garantipensionen och det norska tilläggsstödet är högre än den svenska garantipensionen. I fallet med den finska garantipen- sionen måste man dock hålla i minnet att den även minskas med tjänstepension och i fråga om det norska tilläggsstödet finns ett inslag av behovsprövning som saknas i fråga om den svenska garanti- pensionen. Det finns ändå sammantaget goda skäl att anta att en förlust av garantipension i de allra flesta fall leder till en ekonomisk standard- sänkning för de som berörs. I de fall garantipensionen är personens huvudsakliga inkomst kan konsekvenserna antas bli avsevärda. Av vår kartläggning (kapitel 6) följer i och för sig att för många personer är risken liten för att de ska förlora sin uppehållsrätt (för en närmare beskrivning av uppehållsrätten se även avsnitt 13.2) i bosättnings- landet om de svenska garantipensionsbetalningarna upphör. I de nor- diska länderna är den mycket liten på grund av de nordiska överens- kommelser som finns. Avseende övriga EES-länder (där vi endast närmare studerat de två länder med flest antal mottagare av svensk garantipension: och ) är förlusten av uppehålls- rätten beroende av om personen saknar en heltäckande sjukförsäk- ring eller saknar tillräckliga tillgångar för inte utgöra en orimlig börda för de berörda statens sociala biståndssystem. Det rör sig såle- des om individuella bedömningar beroende på personens övriga pri- vatekonomi vid en förlust av garantipension. Den som har permanent uppehållsrätt i den andra medlemsstaten (dvs. vilket uppnås med uppehållsrätt i den aktuella staten) kan inte förlora sin uppehållsrätt. Det rör sig alltså sammantaget om sådana omstän- digheter som gör att det inte är möjligt att säga något mer precist om risken för förlust av uppehållsrätt i eller . Eftersom det rör sig om en EU-rättslig reglering måste situationen i princip vara densamma i fråga om övriga EES-länder. Sammanfattningsvis kom- mer rimligen en indragen export att i enskilda fall kunna leda till att personer förlorar uppehållsrätten i bosättningslandet men mycket talar för att i de flesta fall kommer uppehållsrätten inte att påverkas. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför 12.3Sverige bör fortsätta med utbetalning av garantipension vid bosättning i andra medlemsstater Bedömning: Om garantipension för den som är född eller senare och garantipension till omställningspension samordnas som minimiförmåner bör nationella bestämmelser införas som möjliggör att garantipension kan lämnas till personer som är bo- satta i andra medlemsstater. Sådana bestämmelser är förenliga med . Skälen för bedömningen: Med utgångspunkten att förfogar över frågan – jämför avsnitt 5.2 – finns det givetvis argument både för och emot att fortsätta med den hittillsvarande utbetalningen av garantipension och garantipension till omställningspension vid bosätt- ning i en annan medlemsstat. En slopad utbetalning av garantipension kan ifrågasättas av flera skäl. Förmånerna är visserligen bosättningsbaserade men utforma- des med förutsättningen att de till följd av samordningsbestäm- melserna skulle komma att betalas ut vid bosättning i en annan med- lemsstat.3 Det var såldes lagstiftarens medvetna val att konstruera förmånerna på angivet sätt med den oundvikliga konsekvensen att förmånerna skulle komma att betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat. Dessa förhållanden har gällt så länge som förmånerna har funnits och den svenska samordningen av garantipension har varken ifrågasatts av kommissionen eller övriga medlemsstater. Att i ett avgörande kategoriserat grundskyddet på ett annat sätt ändrar inte förmånernas karaktär i förhållande till de som tjänat in den genom bosättning . Svenska pensionärer och personer som tjänar in garantipension här har i stället inrättat sig efter förhållandet att förmånen kommer att betalas ut även vid bosättning i en annan medlemsstat. Även om det inte rör sig om intjänade rättigheter i juridisk, civilrättslig mening, har många indivi- der planerat utifrån dessa förhållanden. Förmånerna har tjänats in genom bosättning och de personer som har full garantipension har en lång och tydlig anknytning till , som inte försvagas av att man vid utbetalningstillfället väljer att bosätta sig i ett annat land. 3I fråga om garantipension till omställningspension se prop. 1999/2000:91, s. 242. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför Det är i den delen ingen skillnad mellan en person som bott hela sitt liv i men som flyttar ut för att tillbringa ålderdomen utom- lands, eller en person som kommit till och som har tillbringat här för att sedan återvända till sitt ursprungsland. På unionsrättens område har det genom rättspraxis utvecklats en allmän princip som innebär att den enskilde normalt bör kunna för- vänta sig att beslutsfattaren inte tar tillbaka vad denne har gett i ett beslut, dvs. att gynnande beslut har en viss grad av stabilitet.4 Inom doktrinen har det anförts att tillit och förutsebarhet är värden som är särskilt viktiga ur den enskildes perspektiv när det gäller utform- ningen av och förändringar i socialförsäkringen.5 Eftersom frågan om socialförsäkringsförmåner i grunden är en nationell angelägenhet är det i och för sig tveksamt om man med stöd av allmänna rättsprinciper skulle kunna hävda att är oförhindrat att inskränka utbetalningarna. Då en sådan åt- gärd uppenbart skulle ha påtagliga konsekvenser för många enskilda är det emellertid närmast självklart att frågan skulle komma att ställas inför domstolens prövning. I den situationen aktualiseras de rättsliga oklarheter som vi redogjort för i avsnitt 5.2, dvs. kring frågan om verkligen förfogar över frågan fullt ut. Om ett beslut från sida att dra in utbetalningarna senare skulle komma att ändras av domstolen skulle detta få stora negativa konsekvenser för tilltron till socialförsäkringssystemet. Oavsett en rättslig argumentation kring frågan finns det starka billighetsskäl som talar för en fortsatt möjlighet till export. För de 44 000 personer som får garantipension exporterad i större eller mindre omfattning har detta varit en om- ständighet som man utgått ifrån vid en flytt utomlands. vihar haft med pensionärsorganisationerna har tydliggjort en oro för att sådana förutsättningar inte längre ska gälla. Särskilt gäller det Förbundet som typiskt sett representerar en grupp som har vistats i och som därefter i hög grad har återvänt – eller som planerar att återvända – till . I fråga om de som får garantipension vid bosättning i en annan medlemsstat kan det alltså få betydande konsekvenser som personen inte kunnat förutse och planera för. Det kan röra sig om 4Jfr En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag (prop. 2016/17:180), s. 231. 5Thomas Erhag och , Retroaktivitet i social trygghetsreglering, i Velferd och Rettferd, festskrift till , Gyldendal , s. 139–154. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför personer som gjort sig av med sin bostad i och bosatt sig i en annan medlemsstat och har garantipensionen som sin huvudsakliga inkomst. Detsamma gäller för personer som närmar sig pensions- åldern och planerat för en utlandsflytt med förutsättningen att garanti- pension ska komma att betalas ut efter flytten. Även i fråga om garantipension till omställningspension kan det få betydande konse- kvenser för den efterlevande att plötsligt stå utan den avlidnes bidrag till hushållet. Som vi redogjort för är det svårt att exakt ange vilka ekonomiska konsekvenser en slopad export skulle innebära på individnivå. Även om bosättningsländernas nationella system skulle komma att träda in i olika omfattning skulle en slopad export ofta leda till en stan- dardsänkning för den enskilde. Många av mottagarna som bor i andra medlemsstater som alltså kan antas vara beroende av garantipensionen för sin försörjning riskerar således att få en försämrad privatekonomi som personen inte kunnat planera för. Gruppen som drabbas är särskilt sårbar, eftersom det för ålderspensionärer typiskt sett är svårt eller omöjligt att skaffa sig alternativa inkomster. Det finns därför ett särskilt intresse att skydda de personer som redan uppbär garantipension i utlandet. Indragna utbetalningar skulle också få oönskade effekter ur jäm- ställdhetssynvinkel och drabba kvinnor hårdare än män. Enligt siff- ror var det totalt av kvinnorna som till någon del fick garantipension. Motsvarande siffra för män var . Andelen med garantipension är högst bland de äldsta pensionärerna, men det är även många av de yngre som har garantipension till någon del. Bland de som fyllde var det av kvinnorna och av männen som fick garantipension, även om garantipensionen ofta endast utgör en liten del av den totala pensionen. Bland de knappt 44 000 mottagarna () utanför var knappt 26 000 kvinnor och knappt 18 000 män. Även jämställdhetsaspekter talar således för att garanti- pensionen bör kunna betalas ut vid bosättning i en annan medlems- stat. Ytterligare en infallsvinkel är vilken effekt en sådan inskränkning skulle få i förhållande till pensionärers möjlighet att utnyttja rätten till fri rörlighet inom EU. Av det som redovisats ovan följer närmast som en självklarhet att om möjligheten att föra med sig garanti- pensionen försvinner minskar också möjligheten för många att flytta Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför till ett annat EU-land. Detta gäller såväl för de individer som kommit hit från ett annat medlemsland och som planerar att återvända vid pensioneringen som för personer som varit i i hela sitt liv men som planerar att flytta utomlands vid pensioneringen. Som vi redovisat i kapitel 7 och i avsnitt 15.3.2 är det i och för sig svårt att dra några säkra slutsatser kring migrationsmönster, men ToR-utred- ningen kom ändå fram till den övergripande trenden att rörligheten över gränserna tenderar att öka. En inskränkning av den ekonomiska möjligheten att utnyttja sin rätt till fri rörlighet enligt EUF-för- draget och rörlighetsdirektivet skulle alltså komma i då vi av allt att döma ser en ökad rörlighet, även i gruppen äldre. Ett upphörande av exporten kan få konsekvenser för relationer till framför allt våra närmaste grannländer där det stora flertalet av svenska garantipensionärer bor. Även pensionssystemen i dessa länder är inrättade utifrån en grundtanke i förord- ning 883/2004 om att ålderspensioner ska samordnas på ett sätt som innebär att en försäkrad har möjlighet att ta med sig intjänad pension från respektive medlemsstat. Ett upphörande kan medföra ökade kost- nader för dessa länders sociala trygghets- och biståndssystem, sam- tidigt som dessa länder fortsatt exporterar sina motsvarande pro rata- beräknade ”grundpensioner” i andra medlemsstater. Det kan nämnas att antalet mottagare av finsk folkpension (som liknar den svenska garantipensionen) i är större än antalet mottagare av svensk garantipension i . Antalet mottagare av finsk folkpension i uppgick till drygt 25 000 personer6 medan det fanns drygt 17 000 mottagare av svensk garantipension i . Den möjlighet till indragen export som följer av avgörande berör endast personer födda och . Det innebär att personer födda eller tidigare inte får sin garanti- pension indragen vid bosättning i en annan medlemsstat men att per- soner födda eller senare inte längre får garantipensionen ut- betald vid en sådan bosättning. Mot bakgrund av att förhållandena varit i stort sett identiska för många i de olika grupperna framstår en sådan skillnad som mycket svårförklarlig utifrån ett systematiskt perspektiv. Dessutom kan den med fog upp- fattas som mycket orättvis. 6Uppgift från Folkpensionsanstalten. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför Det finns således ett antal skäl som talar för att garantipensionen fortsatt ska exporteras, även om våra förslag inte genomförs och garantipensionen fortsatt ska vara en minimiförmån. finns det skäl häremot. Ett sådant argument är närmast systematiskt, dvs. att förmånerna är bosättningsbaserade och att det är en grundläggande princip i socialförsäkringsbalken att de endast ska betalas ut vid bosättning i . Av förarbetsuttalandena fram- går att det grundläggande syftet med garantipensionen är att tillför- säkra äldre personer bosatta i en form av minimipension under förutsättning att de före pensioneringen har haft en rimlig anknytning till Sverige.7 Även i fråga om garantipension till omställningspension anges på liknande sätt i förarbetena att efterlevande till avlidna som har tjänat in endast låg eller ingen inkomstgrundad pension ska ges ett visst ekonomiskt stöd efter ett dödsfall förutsatt att den avlidne haft någon anknytning till och utges endast till den som är bosatt i det inte bedöms föreligga någon EU-rättslig skyldighet att betala ut garantipensionsförmåner vid bosättning i en annan medlemsstat saknas det anledning att fort- sätta med utbetalningarna. Detta skulle kunna anses ligga i linje med förmånens syfte enligt ovan. Förmånerna är skattefinansierade, dvs. finansierade av personer som är skattskyldiga i . För att bibe- hålla förmånernas legitimitet hos skattebetalarkollektivet kan man argumentera för att de endast bör betalas ut i i enlighet med förmånernas ovan nämnda syften. Detta skulle i synnerhet kunna anses gälla när, enligt vår bedömning i kapitel 8, den allmänna accept- ansen för förmånerna riskerar att urholkas vid en bibehållen minimi- förmån på grund av ett mindre påtagligt krav på anknytning till . Det skulle då kunna hävdas att legitimiteten kan stärkas genom att slopande av möjligheten att betala ut förmånerna vid bo- sättning i en annan medlemsstat. Ett annat i grunden liknande skäl handlar om att en slopad export skulle kunna innebära en besparing. Export av garantipension inne- bär att försäkringskostnaderna blir högre än om förmånen inte expor- teras. Det innebär således en besparing att upphöra med utbetal- ningarna till utlandet. Som vi har utvecklat i konsekvensanalysen är det inte säkert hur stor den här besparingen blir eftersom den påverkas av hur andra grundtrygghetsförmåner utnyttjas och av i vad 1997/98:152, s. 79. 1999/2000:91, s. 142. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför mån en sådan förändring innebär att individer som annars skulle lämnat landet stannar kvar eller flyttar tillbaka (se avsnitt 15.5). De argument som kan anföras för en slopad export måste ställas mot de skäl som talar för att bibehålla exporten vid en samordning av garantipensionen som en minimiförmån. Vid en samlad bedöm- ning är det vår slutsats att argumenten för en fortsatt utbetalning klart överväger. Vi gör alltså den bedömningen att förmånerna fort- satt bör få kunna betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat. Strider ett införande av nationella regler mot ? En fråga som inställer sig är om nationella regler som möjliggör en mer vidsträckt export än bestämmelserna i förordningen är tillåtna enligt . Samordningsbestämmelserna handlar om just sam- ordning. De har inte till syfte att harmonisera medlemsstaternas system för social trygghet utan det området utgör nationell kom- petens. På områden som inte omfattas av samordningsbestämmel- serna, eller i frågor där samordningsbestämmelserna är tysta, får det anses vara okontroversiellt att medlemsstaterna själva får utforma sitt nationella regelverk. Se t.ex. dom i målet Salgado González9 där det uttalas att det i avsaknad av harmonisering på unionsnivå ankommer på lagstiftaren i varje medlemsstat att själv bestämma bl.a. villkoren för rätten till förmåner. Vid utövandet av denna rättighet måste medlemsstaterna likväl beakta unionsrätten, i synnerhet bestämmelserna om rätten för varje unionsmedborgare att fritt röra och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.10 Redan dessa utgångspunkter talar för att en medlemsstat kan införa förmånligare regler än vad som följer av samordningsbestäm- melserna och att därför i sin nationella lagstiftning skulle kunna föreskriva att garantipension och garantipension till omställ- ningspension kan betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat. har i ett antal rättsfall uttalat sig om situationer där inte har ansetts hindra icke-behöriga medlemsstater att utge sociala trygghetsförmåner. Med behörig medlemsstat (i motsats till en icke-behörig medlemsstat) avses den stat vars lagstift- ning är tillämplig på den berörda personen enligt de s.k. lagvals- 9Dom Salgado González (C-282/11, EU:C:2013:86). 10Salgado González, punkterna 36 och 37 och däri angiven rättspraxis. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför bestämmelserna i artikel 11 i förordning 883/2004. I artikel 11 anges också att de personer på vilka förordningen tillämpas ska omfattas av endast en medlemsstats lagstiftning. En icke-förvärvsaktiv pen- sionär omfattas av lagstiftningen i bosättningslandet. En person som har tjänat in försäkringstid för garantipension genom bosättning men därefter bosätter sig i en annan medlemsstat omfattas således inte av svensk lagstiftning i samordningsbestämmelsernas mening. I 4 kap. 5 § socialförsäkringsbalken anges att om det av förord- ning 883/2004 följer att en person omfattas av lagstiftningen i en annan stat så är personen inte försäkrad för sådana förmåner enligt balken. Den slutsats som kan dras av praxis, som i samt- liga fall har rört migrerande arbetstagare, är följande. Det finns inget som hindrar att en icke-behörig medlemsstat med stöd av sin natio- nella lagstiftning beviljar bosättningsbaserade förmåner (de aktuella målen har rört familjeförmåner och pension) till en i staten bosatt migrerande arbetstagare förutsatt att lagstiftningen inte uppställer krav på anställning eller försäkring i form av erläggande av avgifts- betalningar. Om den icke-behöriga medlemsstaten vill försäkra även migrerande arbetstagare som omfattas av lagstiftningen i arbetslandet men är bosatta i den icke-behöriga medlemsstaten får den senare staten, även om den nationella lagstiftningen uppställer krav på avgifts- betalningar, inte tillämpa detta krav på den migrerande arbetstagaren då denne annars riskerar att bli skyldig att betala avgifter både i arbets- och bosättningslandet. I målet Hudzinski och Wawrzyniak fann domstolen att den icke-behöriga medlemsstaten har möjlighet att bevilja en förmån även när de berörda personerna inte ens var bosatta i den medlemsstaten men i stället uppfyllde andra nationella förmånsvillkor (i det aktuella målet rörde det villkoret att vara obe- gränsat skattskyldig till inkomstskatt den staten). Om medlems- staten, som alltså enligt inte är skyldig att utge förmåner, vid sådana förhållanden ändå medger att en förmån i den angivna situationen får betalas ut får medlemsstaten inte åberopa en nationell regel som helt förbjuder utgivande av förmåner om personen uppbär en motsvarande förmån i ett annat land utan en sådan bestämmelse ska tillämpas så att förmånens storlek sätts ned med det förmåns- belopp som uppbärs i den andra medlemsstaten. Utbetalning av garantipension vid bosättning utanför medlemsstaten kan inte utge förmåner om det uppstår en kumulering av samma kategori förmåner avseende samma försäkringsperioder.11 En slutsats av dessa rättsfall är att de är förenliga med att i sin nationella lagstiftning skulle införa en möjlighet att betala ut garantipension och garantipension till omställningspension till per- soner bosatta i andra medlemsstater.