sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — Artikeln syftar till att säkerställa att arbetstagaren erhåller det teoretiska maxbelopp som denne skulle kunna göra anspråk på om han eller hon hade full- gjort samtliga försäkringsperioder i medlemsstaten i fråga. Av detta följer enligt domstolen att om det anges i medlemsstatens lagstift- ning att ett allmänt villkor för att ha rätt till tillägget är att mot- tagarens inkomster inte överstiger en viss nivå och att mottagaren och mottagarens samboende makes inkomster inte överstiger en viss annan (högre) nivå, ska denna bestämmelse även beaktas vid beräk- ningen av det teoretiska beloppet. 21Motsvarande artikel 52.1 b i) i förordning 883/2004. Domstolen ansåg att det nationella inkomstvillkoret inte var en bestämmelse om minskning av förmåner, som endast får tillämpas inom vissa gränser (jfr artiklarna 52.2 och 53–55 i förordning 883/2004). Enligt domstolen ska artikel 46.2 a i förordning 1408/71 tolkas så att den behöriga institutionen inte är skyldig att beakta ett tillägg som syftar till att pensionen ska nå upp till nivån för den minimipension som stadgas i den nationella lagstiftningen vid fastställandet av det teoretiska beloppet för den pension som tjänar som utgångspunkt vid beräkningen av den proportionella pensionen när en försäkrings- tagare, som endast har varit yrkesverksam i medlemsstaten i fråga, inte kan göra anspråk på ett sådant tillägg till följd av att de inkomst- gränser som fastställts i nationell lagstiftning om tillägget har över- skridits. Det nationella inkomstvillkoret fick sålunda tillämpas vid beräkningen av det teoretiska beloppet. Artikel 70 i förordning 883/2004 innehåller bestämmelser om sär- skilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner, även kallade hybrid- förmåner (men ibland även ”blandförmåner” eller ”artikel 70-för- måner”). Enligt artikel 70.1 är bestämmelserna i artikel 70 tillämpliga på särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner som har drag av både social trygghet (som omfattas av förordningen enligt artikel 3.1) och av socialt stöd (med vilket kan avses samma sak som socialhjälp som enligt artikel 3.5 förordningen inte är tillämplig på).22 I arti- kel 3.2 anges att förordningen ska tillämpas på de särskilda icke avgifts- finansierade kontantförmåner som omfattas av artikel 70. Att en förmån måste uppvisa drag av både social trygghet och av socialt stöd har fått att dra slutsatsen att en förmån inte kan vara både en social trygghetsförmån och en hybridförmån.23 Sociala trygghetsförmåner och hybridförmåner utesluter varandra så man måste inledningsvis slå fast huruvida en viss förmån är en social trygghetsförmån.24 A commentary om EU Regulations 883/2004 and 987/2009. s. 99 och 388. 23Dom i målet Kommissionen mot parlamentet och rådet (C-299/05, EU:C:2007:608). 24Dom i målet Hosse (C-286/03, EU:C:2006:125). Angående hybridförmånernas dubbla natur har domstolen i målet Skalka (C-160/02, EU:C:2004:269) anfört följande. Hybridförmåner kännetecknas dels av att de har drag av social trygghet, eftersom de tillkommer de personer som uppfyller villkoren för att få den sociala trygghetsförmån som de är hänförliga till, dels har drag av socialt stöd, eftersom de inte grundas på verksamhets- eller avgifts- perioder och eftersom de avser att lindra en situation där det finns uppen- bara behov. Den i målet aktuella österrikiska förmånen säkerställer att mottagare av sociala trygghetsförmåner som är otillräckliga får en kom- pletterande inkomst genom att de personer vars sammanlagda inkomster understiger (vår kurs.) en i lag fastställd nivå garanteras existensminimum. Förmånen har karaktär av socialt stöd eftersom syftet är att tillförsäkra de pensionsberättigade ett existensminimum. En sådan förmån har alltid nära samband med de socioekonomiska förhållandena i den aktuella medlemsstaten och beloppet fastställs i lag med hänsyn till levnads- standarden i denna stat. Huruvida en förmån utgör en ”särskild” förmån (se artikel 70.2) beror på dess syfte. Den ska utges i stället för eller som tillägg till en social trygghetsförmån och ha karaktären av socialt stöd som grundas på socioekonomiska hänsyn och den ska beslutas på grundval av objektiva kriterier som fastställs i lagstiftningen. Hybridförmåner definieras i artikel 70.2. Definitionen innebär att förmånerna dels ska vara särskilda, dels icke avgiftsfinansierade. Hybridförmånerna delas in i två kategorier, som beskriver de två sätt på vilka hybridförmånerna är ”särskilda”. Den första kategorin är förmåner som är avsedda att vara tillägg, ersättning eller kompletter- ing för täckande av de risker som om omfattas av de socialförsäk- ringsgrenar som anges i artikel 3.1 och som garanterar de personer som berörs en minimiinkomst med avseende på de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten (artikel 70.2 a i). Den andra kategorin är sådana förmåner som är avsedda att uteslu- tande ge ett särskilt skydd för funktionshindrade, vilket är nära förbundet med personens förhållanden i den berörda medlemsstaten (artikel 70.2 a ii). Att förmånen ska vara icke avgiftsfinansierad innebär att den måste finansieras enbart från obligatorisk beskattning avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter och villkoren för att tillhandahålla och beräkna förmånerna inte är beroende av någon avgift från för- månstagarens sida. Förmåner som utges som tillägg till en avgifts- finansierad förmån ska dock inte anses vara avgiftsfinansierade, och därmed falla utanför artikelns tillämpningsområde, enbart av detta skäl (artikel 70.2 b). För att bestämmelserna om hybridförmåner ska vara tillämpliga på en viss förmån måste förmånen på den aktuella medlemsstatens initiativ vara upptagen i bilaga X till förordningen (artikel 70.2 c). Upptagandet i bilagan måste godkännas av och rådet i ett särskilt förfarande. Det är föreskrivet att artikel 7 (om upphävande av krav på bosätt- ning, dvs. exportabiliteten) samt övriga artiklar i avdelning III inte ska vara tillämpliga på hybridförmåner (artikel 70.3). Artiklarna 50–60 om ålders- och efterlevandepensioner är således inte tillämpliga på hybridförmåner. I artikeln anges slutligen att dessa förmåner uteslutande uppbärs i den medlemsstat där de berörda personerna är bosatta och i enlig- het med dess lagstiftning. Förmånerna ska utges och bekostas av institutionen på bosättningsorten (artikel 70.4). 3.5Den nordiska konventionen om social trygghet Den nordiska konventionen om social trygghet är ett multilateralt avtal mellan , , , och Norge.25 Till konventionen är kopplat ett administrativt avtal. Konventionen är tillämplig även i förhållande till och men inte i förhållande till som alltjämt omfattas av den tidigare nordiska konventionen om social trygghet.26 Till följd av samordningsbestäm- melserna har den nordiska konventionen begränsad betydelse för personer som rör sig mellan de nordiska länderna eftersom har företräde framför avtal mellan medlemsstater. I artikel 2 i kon- ventionen anges att den omfattar de sakområden som omfattas av samordningsbestämmelserna. Konventionens personkrets avser enligt artikel 3 för det första personer som omfattas av samordningsbestäm- melsernas personkrets och som är eller har omfattats av lagstiftningen i ett annat nordiskt land. Utöver dessa omfattas konventionen även av personer som är eller har varit omfattade av lagstiftningen i ett nor- diskt land samt familjemedlemmar och efterlevande till sådana per- soner. Den innebär i praktiken att samordningsbestämmelserna blir tillämplig på en något vidare personkrets. Konventionen innehåller dock en uttrycklig undantagsbestämmelse som innebär att vissa 25Se lag (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet. 26Se lag (2004:114) om nordisk konvention om social trygghet. förmåner i endast gäller för medborgare i något av de nor- diska länderna och alltså inte för tredjelandsmedborgare. Det gäller bl.a. grundpension. Grundpension är ett begrepp i konventionen och vad som gäller för respektive land framgår av det administrativa avtalet.27 För del avses med grundpension den danska folk- pensionen och förtidspensionen. Det danska undantaget har ingen betydelse för eller hand- läggning utan innebär att de danska förmånerna enbart exporteras till nordiska medborgare (om inte annat i det enskilda fallet följer av EU- rätten). Enligt artikel 8 är en person som omfattas av konventionen, så länge han eller hon är bosatt i ett EES-land, berättigad till grund- pension som han eller hon har förvärvat rätt till i ett nordiskt land, på samma villkor som gäller enligt förordningen eller som följer av kon- ventionen. Det betyder att i den mån en grundpension är exportabel enligt samordningsbestämmelserna så är den även exportabel enligt konventionen för de personer som utöver de som ingår i samord- ningsbestämmelsernas personkrets även ingår i konventionens person- krets. 27Se föreskrift FKFS 2014:3 om administrativt avtal till Nordisk konven- tion om social trygghet. 4EU-domstolens dom i målet Vårt utredningsuppdrag har bl.a. sin grund i en dom från EU-dom- stolen. Målet benämns vanligen , efter namnet på klaganden. I domen prövades om det sätt som svenska myndigheter tillämpade samordningsbestämmelserna på garantipension var riktigt. I detta kapitel redovisar vi hur målet – via de svenska domstolarna – hamnade i samt de bedömningar som generaladvokaten och gjorde. Som en bakgrund till de resonemang som fördes i processen vid lämnas först en bakgrundsbe- skrivning om hur garantipensionen utvecklades ur grundskyddet i det tidigare pensionssystemet i och hur samordningsbestäm- melserna tillämpades på garantipensionen före dom. 4.1.2Från folkpension till garantipension Det tidigare gällande pensionssystemet I det tidigare gällande pensionssystemet i omfattade den all- männa pensioneringen folkpensionering och tilläggspensionering (ATP). Såväl folk- som tilläggspensioneringen var obligatorisk och omfattade i princip hela befolkningen. Den grundläggande bestånds- delen i folkpensioneringen var folkpensionen, som gav ett grundskydd vid ålderdom. Detta grundskydd utgavs med enhetliga belopp som var desamma för alla och var således oberoende av den försäkrades tidigare inkomster, avgiftsbetalning, försäkringstid etc. En annan förmån inom folkpensioneringen var pensionstillskottet, som utgick som ett till- lägg till folkpensionen. Pensionstillskottet avräknades mot tilläggs- pensionen. Andra förmåner inom folkpensioneringen var skatteför- månen särskilt grundavdrag och ett antal särskilda folkpensions- förmåner. Tilläggspensionen, ATP-systemet, var uppbyggt på så sätt att pen- sionsförmånerna i princip bestämdes av de inkomster som den för- säkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och av det antal år under vilka han eller hon förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för ATP var inkomsten till den del den översteg basbeloppet för året men som högst 7,5 gånger basbeloppet. Pensionen utgjorde 60 pro- cent av genomsnittet av den pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren. Enligt huvudregeln krävdes med pensions- grundande inkomst för att rätt till oavkortad tilläggspension skulle föreligga. Vid färre sådana år reducerades pensionen proportionellt. Rätten till folkpension tillkom svenska medborgare som var bosatta i . Pension utbetalades i dessa fall utan hänsyn till bosättnings- eller försäkringstidens längd. Även utländska medborgare bosatta i hade rätt till folkpension, under förutsättning att personen i fråga hade varit bosatt i och efter fyllda varit bosatt i landet sammanlagt . Vid bosättning utomlands gällde att svenska medborgare som hade rätt till tilläggspension även hade rätt till folkpension i förhållande till det antal år för vilka de tillgodoräknats pensionspoäng vid beräk- ningen av ATP. Denna exportregel var ett uttryck för att folkpen- sionen – vid sidan av att ge ett grundläggande pensionsskydd för dem som bodde i – fyllde funktionen att utgöra en del av den sam- manlagda pensionen och ge ett pensionsskydd för den del av inkomsten som motsvarar det första basbeloppet, för vilken inkomstdel någon rätt till ATP inte kunde uppkomma. Några lagregler som gav utländska medborgare rätt till folkpension utomlands fanns inte men sådana bestämmelser fanns i de avtal om social trygghet som ingåtts mellan och andra länder. Anpassning av folkpensionen inför en närmare anknytning till EU gavs en parlamentarisk kommitté, Pensionsberedningen, i uppdrag att göra en samlad genomgång av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av reglerna inom det allmänna pensionssystemet och att företa en översyn av dessa. I sitt huvudbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) presenterade beredningen hur det allmänna pensionssystemet borde vara utformat för framtiden, utan att redo- visa några fullständiga förslag. I huvudbetänkandet redovisades, inför en närmare anknytning till EU, också vilka konsekvenser det skulle få om EU:s regelsystem för samordning av medlemsstaternas socialför- säkringsregler skulle tillämpas i . Beredningen konstaterade att EU:s regelsystem bl.a. skulle med- föra att alla som är medborgare i något EU-land och bosatta inom EU:s område skulle ha rätt till oavkortad svensk folkpension, under förutsättning att de under sitt liv varit bosatta i . En sådan tillämpning bedömdes leda till mycket långtgående åtag- anden för försäkringen för folkpension och till resultat som inte ansågs acceptabla. Beredningen lämnade därför – med inspiration från hur och utformat sina motsvarigheter till folkpension – ett förslag till en principlösning som innebar att det skulle införas särskilda regler om intjänande av rätt till folkpension på grundval av tid för bosättning i . Pensionsberedningens principförslag var inte fullständigt och inne- höll inte något lagförslag. En utredning, Utredningen om socialför- säkringen och EG, tillsattes med uppdrag att utforma förslag till lag- stiftning angående folkpension m.m. vid ett utvidgat europeiskt samarbete. Den nämnda utredningen redovisade förslag i detta avse- ende i sitt delbetänkande Rätten till folkpension – kvalifikationsregler i internationella förhållanden (SOU 1992:26). Regeringen instämde i utredningarnas bedömningar att en tillämpning av förordning 1408/71 på folkpension skulle leda till mycket stora kostnadsökningar för den svenska folkpensioneringen, vilket inte ansågs acceptabelt, och före- slog därför nya intjänanderegler för folkpensionen i enlighet med vad utredningarna förespråkat.1 Intjänandereglerna, som trädde i kraft , innebar att folkpen- sion beräknades enligt två alternativa regler: antingen i förhållande till tid för bosättning i eller i relation till antalet år för vilka tillgodoräknats ATP-poäng. Den regel som gav det mest förmånliga resultatet för den pensionsberättigade skulle tillämpas. Reglerna skulle gälla på samma villkor för svenska och utländska medborgare. Endast svenska medborgare skulle dock kunna få folkpension ut- betald utomlands och endast med stöd av den ATP-anknutna intjän- 1Se Regeringens proposition om rätten till folkpension, m.m., prop. 1992/93:7. anderegeln, vilket i praktiken inte innebar någon förändring mot vad som gällt tidigare. Bestämmelserna i förordning 1408/71 skulle dock innebära att personer som omfattas av förordningen skulle ha samma rätt att uppbära svensk pension vid bosättning i ett EES-land som vid bosättning i Bosättningsregeln innebar att folkpension beräknades på grund- val av den pensionsberättigades sammanlagda bosättningstid i . Bosättningstid tillgodoräknades fr.o.m. det år en person fyllde t.o.m. det år då han fyller . För rätt till oreducerad pension krävdes att bosättningstid kan tillgodoräknas . Om bosättningstiden i var kortare än , reducerades folkpen- sionen med 1/40 som fattades. För rätt till folkpension krävdes att bosättningstid kunde tillgodoräknas för minst tre år.3 Den ATP-anknutna intjänanderegeln utformades i enlighet med vad som gällde för svenska medborgare enligt de införda bestämmelserna om utbetalning av folkpension utomlands. Regeln innebar att folkpension också kunde tjänas in på grundval av det antal år för vilka tillgodoräknats ATP-poäng. Sådana poäng kunde för- värvas fr.o.m. 16 på grundval av inkomster av anställ- ning eller annat förvärvsarbete. För rätt till oavkortad folkpension skulle det krävas med ATP-poäng. Om antalet ATP-år var färre, skulle folkpensionen reduceras med 1/30 som saknades. För rätt till folkpension krävdes med ATP-poäng.4 Införandet av det nuvarande pensionssystemet tillsattes en arbetsgrupp, Pensionsarbetsgruppen, i syfte att mot bakgrund av Pensionsberedningens betänkande utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna pensioneringen. Resultatet av Pensionsarbetsgruppens arbete presenterades i betänkandet Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20), som låg till grund för regeringens pro- position Reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). I propositionen angavs de riktlinjer som skulle vägleda utformningen av ålderspensioneringen. Enligt riktlinjerna skulle för- månerna bl.a. baseras på förvärvsinkomsterna under hela livet och alla inkomster under taket för pensionsrätt skulle i pensionshänse- 1992/93:7, s. 1. 3Ibid., s. 33. 4Ibid., s. 35. ende väga lika tungt oavsett när under förvärvslivet de tjänats in. Förmånerna i ålderspensionssystemet skulle vara relaterade till den pensionsrätt som har tjänats in men detta system skulle komplet- teras med ett grundskydd, garantipension, för dem som haft inga eller låga pensionsgrundande inkomster. Grundskyddet skulle utformas som en rätt till utfyllnad upp till en garanterad pensionsnivå. Grund- skyddet skulle finansieras med skattemedel. I regeringens proposition Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151) redovisades regeringens förslag rörande den in- komstgrundade delen av den reformerade ålderspensionen. Reger- ingens förslag beträffande garantipension redovisades i propositionen Garantipension, m.m. (prop. 1997/98:152). Lagstiftningen för det re- formerade pensionssystemet trädde i kraft mellan . Garantipension – det nya grundskyddet I det tidigare pensionssystemet utgjordes grundskyddet väsentligen av folkpensionen medan pensionsförmåner grundade på förvärvs- inkomster erhölls genom tilläggspensioneringen (ATP). I det nya systemet ligger livsinkomsten till grund för den inkomstgrundade pensionen. En konsekvens av den principen är att inkomstgrundad pension tjänas in från i princip den första kronan av varje års inkomst. Grundskyddet behövde då utformas på ett annat sätt än folkpen- sionen, eftersom det behövde samspela med inkomstpensionen som inte längre var en tilläggspension. Grundtryggheten utformades i stället som en garantipension, som ger en utfyllnad till de pensionärer som har låga inkomster i övrigt. Garantipensionen trappas därför av mot vissa andra pensionsinkomster.5 Garantipensionens syfte är att vara ett grundskydd, dvs. ett eko- nomiskt skydd för dem som haft inga eller låga förvärvsinkomster. Därigenom erhåller personer som av olika skäl inte har tjänat in någon eller bara en begränsad inkomstgrundad pension en garanterad lägsta pensionsnivå som är oberoende av förvärvsarbete och avgiftsbetal- ning.6 När garantipensionen infördes och ersatte folkpensionen som grundskydd överfördes också principen att rätt till grundskyddet 1997/98:152, s. 41 och 42. 6Ibid., s. 39. grundas på bosättning i . Däremot slopades bestämmelsen om att grundskyddet kan tjänas in i relation med pensions- poäng, vilket motiverades av att inkomstgrundad pension skulle kunna intjänas från första kronans inkomst och pensions- rätten inte på samma sätt som den tidigare ATP:n skulle vara knuten till vissa bestämda år.7 Försäkringstiden förlades i garantipensionen till åldersintervallet 25–, bl.a. för att förhindra att personer från andra länder tjänar in pension enbart genom studier i . Som intjänandetid får dock även räknas tid , om pensionsgrundad inkomst eller pensionsgrund- ande belopp för förtidspension då har tillgodoräknats med minst ett inkomstbasbelopp per år.8 I förarbetena slogs fast att garantipensionen är en trygghetsförmån som faller under tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Av exportabilitetsprincipen i förordningen följer därför att garantipen- sionen ska betalas ut vid bosättning inom EU-/EES-området.9 För- ordningen har därefter kommit att gälla även i fråga om . 4.1.3Den tidigare samordningen av garantipensionen med förmåner från andra medlemsstater För rätt till garantipension krävs att den försäkrade har en försäk- ringstid i om (67 kap. 2 § socialförsäkrings- balken). När förordningen är tillämplig kan detta krav uppfyllas genom tillämpning av förordningens bestämmelse om sammanlägg- ning av perioder, den s.k. sammanläggningsregeln (artikel 6 i förord- ning 883/2004). En sådan tillämpning innebär att försäkringsperioder i andra medlemsstater ska läggas samman med den svenska tiden, om försäkringstid finns i . Sammanläggning ska också (enligt artikel 57) ske om den försäkrade inte har försäkringstid i någon medlemsstat och är den stat som sökanden senast har varit försäkrad i.10 Enligt sammanläggningsregeln ska sammanläggning ske av för- säkrings- eller bosättningsperioder som fullgjorts enligt lagstiftningen 7Ibid., s. 49. 8Ibid., s. 58 och 59. 1997/98:152, s. 95–97. 10Se vägledning 2010:7 version 5, s. 36 och 37. i en annan medlemsstat som om de vore perioder som fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar. Försäkringsperioder som anges av andra medlemsstater läggs samman utan ifrågasättande av deras karaktär (Administrativa kommissionens beslut H6 av ). Detta innebär att om lagstiftningen i ett annat land erkänner arbetsperioder som försäkringsperioder så ska dessa perioder läggas samman med de svenska försäkringsperioderna, även om den svenska lagstiftningen endast erkänner bosättningsperioder som försäkringstid (jfr det som redovisas nedan om principen om ett lands lagstiftning). Som försäkringstid räknas enligt huvudregeln tid när en person ska anses ha varit bosatt i (67 kap. 5 § socialförsäkringsbalken). Till följd av förordningens princip om ett lands lagstiftning och be- stämmelserna om fastställande av tillämplig lagstiftning (artikel 11–13) gäller detta emellertid inte i vissa fall. Om en person på grund av sitt arbete har varit försäkrad för arbetsbaserade förmåner har personen även varit försäkrad för de bosättningsbaserade förmåner som om- fattas av förordningen oavsett om han eller hon faktiskt har bott i eller inte. Som försäkringstid räknas då den tid som arbetet pågår. Omvänt gäller att om en person har bott i , men arbetat i en annan medlemsstat, kan förordningens bestämmelser innebära att bosättningstiden i inte ska ge försäkringstid för garantipen- sion.11 Garantipension ska enligt svensk rätt betalas ut enbart till per- soner som är bosatta i . Förordningens exportabilitetsprincip innebär att huvudregeln är att förmånen ska betalades ut även om den förmånsberättigade bosätter sig i en annan medlemsstat (artikel 7). Denna huvudregel tillämpades på garantipension före dom i målet , vilket innebar att förmånen betalades ut när förmånstagaren bosatte sig i en annan medlemsstat.12 11EU-domstolens dom i målet (C-2/89, EU:C:1990:183), punkterna 21 och 22; se även 2 kap. 5 § och 4 kap. 5 § socialförsäkringsbalken. 12Pensionsmyndighetens vägledning 2010:7 version 5, s. 62. Den grundläggande beräkningen av förmånen vid samordning Före dom i målet ansågs garanti- pension omfattas av de allmänna samordningsbestämmelserna för ålderspensioner i kapitel 5 i förordning 883/2004. Det innebar att garantipensionen beräknades enligt artikel 52 i förordningen när förordningen var tillämplig, dvs. när den försäkrade hade omfattats av lagstiftningen i och minst en annan medlemsstat. Om sammanläggningsregeln använts för att uppnå kvalifikationskravet om tre års försäkringstid gjordes endast en beräkning enligt pro rata temporis-metoden.