sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — Vi har också redogjort för att det förvaltningsrättsliga utredningsansvaret (jfr 23 § första stycket FL) – tillsammans med den allmänna serviceskyldigheten enligt 6 § andra stycket FL – innebär att bör kunna vägleda planintressenten när det gäller vilket underlag som intressenten kan bidra med i planärendet (avsnitt 5.6.3). Ett förtydligande av detta bör enligt vår mening införas i PBL, genom en reglering som innebär att kommunen – om det har begärts av planintressenten – i planbeskedet ska redovisa sin bedömning av vilket planeringsunderlag som enligt 5 kap. 8 § PBL kan behövas för detaljplaneläggningen. Kommunen bör ha ett omfattande utrymme vad gäller bedömningen av vilket planeringsunderlag som bör anges redan i planbeskedet. Kommunen får här göra en bedömning bl.a. utifrån hur tydliga planeringsförutsättningarna är, men också vilket underlag som den enskilde inkommit med i planbeskedsärendet; ju mer planintressenten i sin ansökan om planbesked preciserar den avsedda åtgärden, desto större möjlighet för kommunen att mer i detalj ange behövligt planeringsunderlag redan i planbeskedet. Planeringsunderlag som bör kunna anges redan i planbeskedet rör i första hand sådant som utgör områdesbundna förutsättningar. Nedan ges exempel på sådana underlag som kan komma att behövas för den kommande planläggningen: –Analys av förutsättningarna för att anordna vatten och avlopp (va-utredning). Våra överväganden och förslag –Inventering av förekommande naturvärden inom och i anslutning till det tilltänkta planområdet. –Undersökning av de geotekniska förutsättningarna. –Analys av förutsättningar för att anordna trafik och parkering. –Arkeologisk utredning (jfr 2 kap. 11 § kulturmiljölagen [1988:950]). Det handlar alltså om sådana underlag som planintressenten helt eller delvis själv bör kunna ta fram. Vid kommunens bedömning av vilka planeringsunderlag som bör anges i planbeskedet, bör även beaktas planintressentens eller eventuellt ombuds kompetens och erfarenhet av detaljplaneläggning (jfr även avsnitt 6.5). Som framgår nedan under avsnitt 6.7, anser vi att kommunens tidsfrist för att meddela planbesked (5 kap. 4 § PBL) inte ska förlängas. Kommunen är således även begränsad vad gäller övervägandena om vilket planeringsunderlag som bör anges redan i planbeskedet. Med andra ord bör kommunen i planbeskedet endast ange planeringsunderlag som den haft de tidsmässiga förutsättningarna att bedöma behovet av. Med vårt förslag till lagtext tydliggörs att när kommunen i planbeskedet anger vilket planeringsunderlag som kan behövas, är det fråga om en preliminär bedömning. Det finns således inte något som hindrar kommunen att senare i planprocessen göra bedömningen att ytterligare underlag behövs; tvärtom är det vanligt att visst underlag skapar följdfrågor, som i sin tur kräver ytterligare underlag för att besvaras. Även det omvända kan naturligtvis inträffa, nämligen att kommunen efter att planbesked meddelats gör bedömningen att visst underlag faktiskt visade sig vara obehövligt. Detta korresponderar också väl med att planbeskedet inte ska vara rättsligt bindande, vare sig för den enskilde eller myndigheten. I linje med detta bör det, även om kommunens handläggning av planbeskedet innefattar myndighetsutövning (jfr avsnitt 5.4.2), normalt inte kunna uppkomma någon skadeståndsskyldighet (jfr främst 3 kap. skadeståndslagen, särskilt 2 och 3 §§) för kommunen, vare sig om den i planbeskedet anger planeringsunderlag som senare visar sig obehövligt eller om det senare i planprocessen visar sig behövas underlag utöver det som tidigare angetts i planbeskedet. Bestämmelsen finns i 5 kap. 5 § PBL. Våra överväganden och förslag 6.5Planintressenten bör få inhämta yttrande från Förslag: Om planintressenten beviljas ett positivt planbesked, ska kommunen på intressentens begäran i beskedet kunna medge att denne tillåts inhämta yttrande från . Det förutsätter att den planläggning som planbeskedet avser är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande och att det kan antas främja den planläggning som planbeskedet avser. ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas för att kunna ta ställning till hur den planläggning som planbeskedet avser förhåller sig till de s.k. ingripandegrunderna. Rätten att inhämta yttrande ska som huvudregel upphöra att gälla då kommunen enligt planbeskedet bedömer att planläggning kommer att inledas. 6.5.1En möjlighet för planintressenten att inhämta yttrande från En möjlighet för planintressenten att inhämta synpunkter på den planläggning som planbeskedet avser Som vi anfört i avsnitt 6.4, bör tiden mellan ett positivt planbesked och det egentliga påbörjandet av planarbetet i vissa situationer kunna utnyttjas mer effektivt. Vi kan konstatera att i många detaljplaneärenden behövs omfattande kompletteringar av planeringsunderlaget till följd av synpunkter som kommer in först under samrådet, vilket medför att det kan ta efter samrådsskedet innan planförslaget kan bli föremål för granskning. Behovet av kompletteringar efter samrådet bör kunna minska, om planintressenten ges möjlighet att vidta vissa förberedande åtgärder innan kommunen inleder planarbetet eller under planarbetets initialskede. En sådan förberedande åtgärd som enligt vår mening skulle kunna vara lämplig utifrån våra ovan presenterade utgångspunkter, är att planintressenten tillåts att under planprocessens initialskede inhämta yttrande avseende den aktuella planläggningen från . Det är inte fråga om att låta planintressenten utföra någon del av det Våra överväganden och förslag i 5 kap. PBL reglerade samrådet, utan endast en möjlighet för intressenten att från inhämta synpunkter på den planläggning som det positiva planbeskedet avser. Genom denna möjlighet att inhämta yttrande i ett tidigt skede av planprocessen, ökar förutsättningarna för planintressenten att kunna bidra med relevant planeringsunderlag när väl planärendet initierats av kommunen (se vidare nästa avsnitt). Det bör även leda till att viktiga synpunkter kan beaktas i ett tidigare skede än vad som är fallet, vilket i sin tur ökar kommunens förutsättningar för att både inleda planärendet och sedan att arbeta med planläggningen. Att låta planintressenten inhämta yttrande från , ger dessutom intressenten tillfälle att i ett tidigt skede överväga om fortsatt engagemang i den aktuella planläggningen är t.ex. ekonomiskt försvarbart. Under vårt utredningsarbete har det – framför allt från experthåll –framhållits att det skulle vara mer ändamålsenligt att exempelvis utveckla de s.k. tidiga dialogerna mellan kommunen och länsstyrelsen15 genom en utökad medverkan från planintressentens sida i dessa dialoger. Vi vill med anledning härav betona att kommun och länsstyrelse är oförhindrade att involvera planintressenten i både s.k. tidiga dialoger och andra former av mer informell beredning, så länge det sker i enlighet med de rättsliga förutsättningar vi beskrivit i kapitel 5. är syftet med vårt nu aktuella förslag något annat, nämligen att skapa en självständig, offentligrättsligt reglerad, möjlighet för planintressenten att vidta vissa beredningsåtgärder. Vi har också velat undvika att reglera ytterligare omfattande skyldigheter för kommunen i planprocessen. Tvärtom ska planintressentens självständiga beredningsåtgärder underlätta kommunens inledande av och arbete med den planläggning som det positiva planbeskedet avser, t.ex. i situationer där kommunen inte har resurser att vidta de aktuella åtgärderna, i vart fall inte då planbeskedet beslutas. Ett sådant inhämtande av yttrande från planintressentens sida, innefattar enligt vår bedömning inte myndighetsutövning. Som vi tidigare beskrivit (se avsnitt 5.4.2) innefattar i och för sig flera av kommunens åtgärder under planprocessen myndighetsutövning. Här är det emellertid endast frågan om att låta planintressenten inhämta 15Jfr t.ex. länsstyrelsernas och SKL:s skrift Tidig dialog ökar bostadsbyggandet – samverkan mellan kommun och länsstyrelse (). Våra överväganden och förslag yttrande innan planärendet initierats och således inte om en möjlighet att utföra en del av samrådet i formell mening. Planintressentens inhämtande av yttrande får heller inte några rättsverkningar, vare sig för eller för någon annan. Det står således fritt att senare meddela både fler, färre och reviderade synpunkter, t.ex. under det formella samrådet med kommunen. Att en enskild i enlighet med vad som nämnts inhämtar yttrande från utgör heller inte något främmande inslag på näraliggande rättsområden, exempelvis på det miljörättsliga området.16 I sammanhanget kan även nämnas att inte heller i PBL:s reglering av lovprocessen finns något uttryckligt hinder mot att sökanden själv inhämtar synpunkter från berörda, även om ansvaret härför ytterst vilar på byggnadsnämnden.17 En möjlighet för en planintressent att på detta sätt inhämta yttrande strider enligt vår mening heller varken mot europarättsliga- eller EU-rättsliga åtaganden eller mot internationella överenskommelser i övrigt. Yttrande ska få inhämtas från Som vi beskrivit ovan är det inte fråga om något samråd i formell bemärkelse, utan sådant samråd ankommer på kommunen att hålla senare i planprocessen enligt tillämpliga regler i 5 kap. PBL. För att avgöra vem som bör lämna synpunkter till planintressenten, har vi ändå sneglat på samrådskretsen i 5 kap. 11 § PBL. Enligt vår bedömning bör synpunkter inte få inhämtas från kända sakägare och enskilda i övrigt. Däremot bör synpunkter kunna inhämtas från sådana myndigheter som har förutsättningar att genom sina synpunkter vägleda planintressenten när det gäller vilket planeringsunderlag som kan komma att behövas. Enligt vår bedömning bör planintressentens möjlighet begränsas på så sätt att yttrande får inhämtas endast från . har ett särskilt ansvar under planprocessen, bl.a. genom att den ska ta till vara och samordna statens intressen (jfr 5 kap. 14 § PBL). 16Jfr t.ex. 6 kap. 23–31 §§ , som ger den som avser att bedriva vissa verksamheter möjlighet att undersöka om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen innebär bl.a. att den som avser att bedriva verksamheten ska ta fram ett samrådsunderlag och samråda i frågan om betydande miljöpåverkan och om innehållet och utformningen av en miljökonsekvensbeskrivning med , tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten. 17Jfr MÖD:s dom i mål nr P 3247-13; jfr även JO 1989/90:1 s. 338 och i FT 2003 s. 77 ff. Våra överväganden och förslag ska också utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser (se 2 § förordningen [2017:868] med länsstyrelseinstruktion). Dessutom har stor erfarenhet och kunskap vad gäller engagemang i tidiga planskeden och med planintressenter och enskilda i övrigt. har således ett omfattande ansvar i planprocessen att samordna frågor som rör t.ex. Försvarsmakten, , geologiska undersökning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och . samordningsansvar bidrar generellt till ett mer effektivt resursutnyttjande och kan även underlätta hanteringen av eventuella sekretessrättsliga frågor. Vi har övervägt att låta samtliga de remissmyndigheter som ingår i samrådskretsen i 5 kap. 11 § PBL omfattas av planintressentens möjlighet att inhämta synpunkter. För det första skulle en sådan konstruktion dock kunna vålla en del tillämpningsproblem när det gäller vilka myndigheter som faktiskt ska anses ha ett väsentligt intresse i den mening som avses i 5 kap. 11 § första stycket punkt 4 och när det gäller vem som ska avgöra denna fråga, planintressenten eller myndigheten. För det andra skulle en sådan mycket vid krets av remissmyndigheter kunna leda till långtgående konsekvenser, inte minst ekonomiska, särskilt för det stora antal myndigheter som normalt inte har direktkontakt med enskilda planintressenter och som således också har begränsad erfarenhet av detta. För vissa myndigheter finns dessutom sekretessrättsliga begränsningar när det gäller vilka uppgifter som faktiskt kan lämnas ut till en enskild. Det kan visserligen vara av stort värde för planintressenten att även få inhämta synpunkter av lantmäterimyndigheten (jfr 5 kap. 22 a § PBL).18 Vår bedömning är dock att en planintressent har sådana möjligheter som är förhållandevis långtgående. har – liksom alla statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter – en allmän serviceskyldighet enligt 6 § FL, under vilken faller viss enklare rådgivning i form av upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp av begränsad omfattning som omfattas av 18I 39 kommuner har ansvaret för lantmäteriverksamheten överförts från den statliga lantmäterimyndigheten, Lantmäteriet, till kommunen med stöd av lagen (1995:1393) om lantmäterimyndighet. Våra överväganden och förslag myndighetens ansvarsområde (jfr även 6 § punkt 6 förordningen [2009:946] med instruktion för Lantmäteriet). Den statliga lantmäterimyndigheten, Lantmäteriet, har dessutom genom lantmäteriinstruktionen getts rätt att bedriva uppdragsverksamhet (12 §), för vilken Lantmäteriet också ska ta ut avgift (30 §).19 Lantmäteriets uppdragsverksamhet får omfatta t.ex. upprättande av fastighetsförteckning samt fastighets- och arkivutredning, rådgivning och utbildning i fastighetsrättsliga och geodetiska frågor, rådgivning och utbildning i fastighetstekniska frågor i samband med upprättande av sådan redovisning i planbeskrivningen som avses i 4 kap. 33 § första stycket punkt 3 PBL (dvs. hur planen är avsedd att genomföras), förslag till detaljplaneändring av genomförandekaraktär som behövs för att genomföra en förrättning, liksom mätning, beräkning och kartläggning (MBK-verksamhet) samt underlag och förslag till enklare detaljplan av genomförandekaraktär i de delar av där andra lösningar saknas av marknadsskäl. Även lantmäterimyndighet har utrymme för uppdragsverksamhet. Utrymmet får i varje enskilt fall bedömas enligt i första hand bestämmelserna om den allmänna kommunala kompetensen i 2 kap. KL. Mot bakgrund av det nu nämnda kan alltså konstateras att en planintressent har förhållandevis långtgående möjligheter att (mot betalning) få synpunkter av lantmäterimyndigheten motsvarande dem som enligt vårt förslag ska lämna. Härtill kommer att inom ramen för sitt ovan nämnda samordningsansvar också kan samordna frågor som rör den statliga lantmäterimyndigheten. 6.5.2Möjligheten att inhämta yttrande från bör medges av kommunen Planintressentens möjlighet att inhämta synpunkter bör medges av kommunen i planbeskedet, på begäran av intressenten Det finns inte någon anledning att bereda en planintressent möjlighet att inhämta yttrande från mot dennes vilja. Frågan bör således initieras av den enskilde och en begäran framgå redan av 19Observera dock att det ibland kan vara svårt att bedöma om en begäran faller in under serviceskyldigheten som den beskrivs i FL eller om begäran ska anses utgöra ett uppdrag, se JO 2012/13 s. 388. Våra överväganden och förslag ansökan om planbesked. Det underlättar dessutom kommunens handläggning om det redan i ansökan står klart vilka yrkanden planintressenten faktiskt har. Det innebär således att 5 kap. 3 § PBL bör ändras i enlighet med detta. Även om planintressenten begär en möjlighet till inhämtande av yttrande, bör kommunen ha rätten att bestämma om denna möjlighet ska ges eller inte. Kommunen kan ha goda skäl att själv vilja inhämta synpunkterna från , exempelvis om den kommande planläggningen bör omfatta fler åtgärder än den som planintressenten avser att vidta. Det ligger även i linje med det kommunala planmonopolet och är enligt vår bedömning en förutsättning både för att kommunen ska kunna behålla sitt helhetsansvar över såväl planläggningen i det enskilda fallet som över den fysiska planeringen generellt i kommunen. Kommunens medgivande att inhämta yttrande från bör anges i det positiva planbeskedet. Detta innebär att en ansökan om planbesked blir en formell förutsättning för att medges en rätt att inhämta synpunkter i den mening som vårt förslag bygger på. I praktiken innebär detta att planintressenten – liksom – endast har en rätt att inleda ett planbeskedsärende. För det fall positivt planbesked beviljas, kan intressenten dock också medges att inhämta yttrande. Visserligen kan som nämnts i avsnitt 6.3.2 initiativ till detaljplaneläggning även ske mer informellt och utan att ansökan om planbesked först sker. Som vi redogjort för i det avsnittet, bör ansökan om planbesked heller inte bli obligatoriskt. Det är dock rimligt att av den planintressent som är angelägen om att få inhämta yttrande från enligt vårt förslag också kräva att ett formellt planbeskedsärende inleds. Detta innebär ökad förutsebarhet, transparens och insyn för berörda, vilket är särskilt viktigt när vissa förberedande moment i planprocessen utförs av någon annan än kommunen. Möjligheten att inhämta ett yttrande från gäller oavsett vilket planeringsunderlag som kommunen angett i det positiva planbeskedet (jfr ovan avsnitt 6.4). Det kan avslutningsvis tänkas att kommunen i planbeskedet gör bedömningen att medgivande inte bör lämnas eller att medgivande inte lämnas av rent förbiseende. Enligt vår mening bör kommunens möjlighet att i efterhand ändra planbeskedet avgöras utifrån bestämmelserna om ändring av beslut i FL (jfr främst 37 och 38 §§) samt Våra överväganden och förslag den praxis som utvecklats i anslutning härtill. Det innebär att det normalt inte finns något hinder för kommunen att senare ändra planbeskedet på så sätt att ett medgivande till inhämtande av yttrande lämnas, eftersom det knappast är till någon enskilds nackdel. Att däremot återkalla ett redan meddelat medgivande torde dock normalt förutsätta att kommunen i planbeskedet angett att så kan komma att ske och också under vilka förutsättningar. Ett återkallande skulle också kunna aktualiseras om planintressenten vilselett kommunen och vilseledandet haft betydelse för frågan om medgivande skulle meddelas eller inte. Krav på förenlighet med översiktsplan För att få ett medgivande att inhämta yttrande från bör krävas att det sökta planbeskedet är förenligt med översiktsplanen och granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § PBL, bl.a. mot bakgrund av utredningens direktiv. finns i 5 kap. 7 § PBL krav på utökat planförfarande i de fall ett förslag till en detaljplan inte är förenligt med översiktsplanen eller granskningsyttrande. Kommunens bedömning av om planintressenten ska ges möjlighet att inhämta yttrande bör i detta avseende ske på motsvarande sätt som enligt den bestämmelsen. Kravet på förenlighet med översiktsplanen ökar rimligen förutsättningarna för att ett planarbete faktiskt kommer att påbörjas av kommunen. Dessutom borde merarbetet för bli mer begränsat om synpunkterna avser planläggning som på en översiktlig nivå redan varit föremål för prövning. Detta bidrar enligt vår mening dels till ökad förutsebarhet för både planintressenten och kommunen samt övriga berörda, dels till minskad risk för s.k. förgävesplanering. Krav på att planläggningen ska främjas För att kommunen ska medge att planintressenten inhämtar yttrande från , bör också krävas att det kan antas främja den planläggning som planbeskedet avser. Detta rekvisit tydliggör att det är fråga om en fakultativ bestämmelse, men också att kommunens bedömning ändå inte kan ske helt godtyckligt, eftersom en bedömning ska göras av om ett medgivande faktiskt underlättar den Våra överväganden och förslag Kommunen bör vid sin bedömning ges ett betydande skönsmässigt utrymme. Det kan t.ex. handla om att kommunen anser att planeringsförutsättningarna – trots att ett positivt planbesked i och för sig kan beviljas – ännu är alltför oklara för att det ska vara meningsfullt att låta planintressenten inhämta synpunkter, vilket också kan ha ett samband med hur långt fram i tiden kommunen bedömer att ett planärende avses inledas respektive slutligt planbeslut kan komma att föreligga (jfr vidare nedan samt 5 kap. 5 § andra stycket PBL). Olika bedömningar kan också göras t.ex. beroende på vem som begär planbeskedet och dennes – eller eventuellt ombuds – kompetens och erfarenhet av planläggning samt förutsättningar i övrigt att tillsammans med i det enskilda fallet kunna underlätta kommunens planläggningsarbete. Om planintressenten eller dennes ombud saknar dessa förutsättningar finns det en risk för att belastas i onödig utsträckning och att synpunkterna som inhämtas inte heller främjar planläggningen. Detta innebär att även vilken arbetsinsats som kan komma att krävas från sida bör vägas in vid kommunens bedömning av om det kan antas främja planläggningen att planintressenten tillåts inhämta yttrande. Bedömningen kan också grundas på kommunens interna överväganden, t.ex. rörande tillgängliga planeringsresurser. Ett medgivande bör inte lämnas om planläggning avses inledas inom en relativt snar framtid. Det bör dock inte krävas s.k. rådighet Av våra direktiv framgår i och för sig att om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör inriktningen vara att den som tar initiativ till planläggning ska ha rådighet20 över det område som avses ingå i detaljplanen. Ett krav på rådighet över det mark- och vattenområde för vilket planbesked söks, skulle kunna bidra till att den planläggning som planbeskedet avser faktiskt kommer att kunna genomföras, vilket i sin tur skulle minska risken för att arbete 20Med rådighet avses normalt det som följer av tillämpliga bestämmelser i vattenrättsliga sammanhang, dvs. i huvudsak enligt 2 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och den praxis som utvecklats i anslutning härtill. Sådan rådighet kan i princip grundas på fastighetsinnehav, på frivillig upplåtelse från fastighetsägaren eller på tvångsvist förvärv eller motsvarande (jfr MÖD 2017:66, även NJA 1993 s. 331 och NJA 2012 s. 362). Våra överväganden och förslag i planprocessens initialskede enligt vårt förslag blir onyttigt. Dessutom torde ett rådighetskrav allmänt också bidra till att minska risken för s.k. förgävesplanering. Redan i planbeskedet ska dock göras en bedömning av om sökanden har möjlighet att genomföra planen (jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 227). Planintressentens möjlighet att genomföra planen bedöms dessutom vid prövningen av det ovan nämnda kravet på att den aktuella planläggningen ska främjas. Krav på rådighet saknas vidare i övrigt i den plan- och byggrättsliga regleringen; tvärtom har det t.ex. beträffande lov uttalats att eftersom lovprövningen i huvudsak är en offentligrättslig prövning, bör det inte uppställas något krav på att sökanden har civilrättslig förfoganderätt över den tilltänkta marken (jfr RÅ 1975 ref. 99 och RÅ 2006 not. Med ett krav på rådighet skulle vidare även fastighetsägare i vissa situationer kunna uteslutas från möjligheten att få ett medgivande enligt vårt nu aktuella förslag, t.ex. om ägaren upplåtit en tidsbegränsad nyttjanderätt inom markområdet. Detsamma gäller en planintressent som t.ex. ingått ett markanvisningsavtal med kommunen, men där överlåtelsen av den kommunalt ägda marken ännu inte skett. Ett rådighetskrav skulle dessutom kunna vålla bekymmer i den praktiska tillämpningen vid planläggning som omfattar allmän platsmark med kommunalt huvudmannaskap (jfr 4 kap. 7 § PBL), vilken normalt alltid ägs av kommunen. Avslutningsvis anser vi att ett rådighetskrav inte framstår som så angeläget mot bakgrund av att vårt nu aktuella förslag endast rör en möjlighet för planintressenten att inhämta synpunkter i planprocessens initialskede och inte någon privat planering i egentlig mening. Möjligheten att inhämta yttrande bör som huvudregel vara begränsad till den tidpunkt då planläggningen kommer att inledas Mot bakgrund av att vårt förslag bygger på en möjlighet för planintressenten att inhämta synpunkter i första hand i planprocessens initialskede, bör det framgå av lagtexten att möjligheten är begränsad .