sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — För det civila försvarets del fram- står distinktionen mellan totalförsvarets allmänna intressen och totalförsvaret som ett riksintresse som svårtolkad. Totalförsvaret är till sin natur i grunden ett nationellt intresse. Det är också oklart vilka civila totalförsvarsanläggningar som motiverar ett utpekande som riksintresse enligt 3 kap. 9 § andra stycket MB. Förarbetsutta- landena i propositionen till naturresurslagen ger föga vägledning mot bakgrund av dagens breda synsätt på anläggningar av betydelse för civilt försvar. Antalet försvarsspecifika anläggningar för civilt bruk är inte stort. Däremot är antalet civila anläggningar inom sam- hällsviktig verksamhet, och som därmed är av betydelse för civilt för- svar, potentiellt mycket stort. Som ovan framhållits sker också den nu pågående totalförsvarsplaneringen mot en betydligt mer komplex hotbild än som varit fallet i tidigare skeden. Sammantaget talar detta för att statens möjligheter att beakta totalförsvarets intressen i den fysiska planeringen inte bör vara beroende av indelningen i allmänna intressen och riksintressen. Vårt förslag innebär en särreglering för totalförsvarsintressena, jämfört med andra allmänna intressen. Å andra sidan har också total- försvaret företräde i de fall konkurrens uppkommer mellan flera olika riksintressen. Förslaget ska ses som en befogad möjlighet för staten att ytterst bedöma huruvida ett beslut om detaljplan eller om- rådesbestämmelser strider mot något väsentligt totalförsvarsintresse och att i så fall kunna ingripa mot beslutet. Det är viktigt att under- stryka att en tillämpning av befogenhet enligt vårt för- slag förutsätter att totalförsvarets intressen i ett konkret planärende påtagligt motverkas. Totalförsvarsintressena måste vara så tydliga och konkreta att det även framstår som rimligt utifrån ett samlat markhushållningsperspektiv att de får genomslag i det aktuella plan- ärendet. Vi föreslår således att den nuvarande uppräkningen i fem punkter i 11 kap. 10 § andra stycket av grunder för ingripande kompletteras med ytterligare en punkt. Av den nya punkten bör det framgå att även ska överpröva och därmed enligt 11 kap. 11 § kunna upphäva ett kommunalt beslut att anta, upphäva eller ändra en detaljplan eller områdesbestämmelser om beslutet kan antas innebära att totalförsvarets intressen påtagligt motverkas på Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen annat sätt än som avses i 1 p. Vi förutsätter även här att Försvars- makten och MSB kan lämna det stöd som länsstyrelserna kan behöva för sådana beslut. Regeringen eller får, om det finns särskilda skäl, be- sluta att det som enligt 11 kap. 10 och 11 §§ gäller för prövning av kommunens planbeslut (dvs möjligheten att överpröva och ytterst upphäva en plan) också ska gälla för beslut om lov (byggnadslov, rivningslov och marklov) inom ett visst utpekat geografiskt område (11 kap. 12 §). Vårt förslag kommer in- direkt även att utvidga överprövningsmöjligheten för lov i sådana ut- pekade områden. 8Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa överlåtelser m.m. I direktiven konstateras att det , till skillnad från vad som gällde , inte finns några begränsningar som särskilt berör utländska medborgares förvärv av fastigheter i . Det noteras även att tvångsvis markåtkomst för försvarsändamål endast kan upp- nås genom den svenska expropriationslagstiftningen, men att frågan är om befintlig lagstiftning är tillräcklig. Kommittén har därför fått i uppdrag att •beskriva befintlig lagstiftning som rör markförvärv och som syf- tar till att tillgodose totalförsvarsintressen, •redogöra för den reglering om statlig förköpsrätt vid försäljning som planeras i våra nordiska grannländer och relevanta länder inom EU, •analysera om gällande bestämmelser uppfyller totalförsvarets behov, •i den utsträckning det finns behov som inte redan uppfylls, och med beaktande av den proportionalitetsbedömning som måste göras, analysera om en lagstiftning om statlig förköpsrätt av fastig- heter som är centrala med tanke på landets försvar och försörj- ningstrygghet bör införas i , •beskriva potentiell omfattning av objekt som skulle kunna om- fattas av en eventuell förköpsrätt, och •lämna sådana författningsförslag som analysen leder till. Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa överlåtelser m.m. I våra direktiv konstateras vidare att det inom ramen för statlig och kan uppkomma situationer när viss infra- struktur av affärsmässiga skäl överlåts eller upplåts till en privat aktör. En motsvarande situation kan uppkomma när egendomen innehas av en enskild. Det kan i vissa fall vara fråga om infrastruktur som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Som exempel på viktigare infra- struktur nämns i direktiven hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation. Det poängteras att det är angeläget att totalförsvarsintressen kan beaktas på ett enhet- ligt sätt i sådana situationer och att väsentliga totalförsvarsintressen inte exponeras för risker i samband med sådana överlåtelser eller upplåtelser. Kommittén har därför fått i uppdrag att •översiktligt beskriva den infrastruktur som kan vara av väsentligt intresse för totalförsvaret och vilka ägarförhållanden som gäller, •kartlägga vilken förvärvsprövning av viktigare infrastruktur som förekommer i våra nordiska grannländer och relevanta länder inom EU, •bedöma behovet av olika åtgärder, med hänsyn tagen till befintlig lagstiftning som rör markförvärv och som syftar till att tillgodose totalförsvarsintressen, •om det finns behov, med beaktande av den proportionalitetsbe- dömning som måste göras, föreslå åtgärder, t.ex. tillståndsprövning, för att förebygga och hindra att väsentliga totalförsvarsintressen exponeras för risker i samband med överlåtelse och upplåtelse av viktigare infrastruktur som bedöms vara av väsentligt intresse för totalförsvaret, och •lämna de författningsförslag som bedömningen leder till. Vårt övergripande uppdrag är att förebygga och hindra att väsentliga totalförsvarsintressen exponeras för risker i samband med över- låtelse och upplåtelse av viktigare fastigheter och infrastruktur som bedöms vara av väsentligt intresse för totalförsvaret. Mot bakgrund av att det är risker vid upplåtelser och överlåtelser som är det centrala enligt direktiven, tolkar vi vårt uppdrag som att det är ägandet och Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa överlåtelser m.m. nyttjandet av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret som kan vara förknippat med risker. En överlåtelse eller upplåtelse innebär att någon övertar kontrollen över den överlåtna eller upplåtna egendomen. För överlåtelser sker övergången av kontrollen permanent medan den när det gäller upp- låtelser gäller . Vår utgångspunkt är således att de total- försvarsintressen som kommittén har att beakta primärt handlar om vem som har rådigheten eller, om man så vill, kontrollen över total- försvarsviktiga mark- och vattenområden, enskilda fastigheter samt infrastrukturer. I direktiven talas om risker, vi använder oss omväx- lande av detta och andra uttryck, såsom hot, sårbarheter, skada eller negativa konsekvenser. Beskrivningen nedan bygger på vad som fram- kommit vid våra möten med myndigheter. En avsaknad av en statlig kontroll av överlåtelser och upplåtelser av fastigheter och infrastruktur av väsentligt intresse för totalförsvaret kan innebära flera möjliga negativa konsekvenser. En sådan kon- sekvens är att en antagonist genom att förvärva eller nyttja infra- struktur av strategisk betydelse, exempelvis en hamn eller en flyg- plats, eller fastigheter i särskilt skyddsvärda områden försöker skaffa sig kontroll över geografin. Genom förvärv eller nyttjanden av det här slaget kan en antagonist försvåra för myndigheter som exempel- vis Försvarsmakten att bedriva sin verksamhet eller på annat sätt stödja en främmande stats syften. Sådana förvärv eller nyttjanden kan också underlätta för olovlig underrättelseverksamhet. Intresset för det som behöver hållas hem- ligt med hänsyn till säkerhet är stort och vi har ett högt och ständigt pågående underrättelsehot mot vårt land.1 Utländska stat- liga aktörer använder stora resurser för underrättelseinhämtning och annan säkerhetshotande verksamhet.2 Metoderna för underrättelse- inhämtningen blir alltmer sofistikerade och en stor del av inhämt- ningen sker med hjälp av it men mer traditionella metoder används också. Vi bedömer därför att en av de sårbarheter som vi har att beakta inom ramen för våra direktiv är att vissa mark- och 1Säkerhetspolisens årsbok 2017. Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa överlåtelser m.m. vattenområden, fastigheter och infrastrukturer kan utnyttjas för underrättelseverksamhet från främmande makt. måste det beaktas att man inte helt kommer åt underrättelsehotet genom en statlig kontroll av vissa överlåtelser och underlåtelser. Vad man där- emot kan åstadkomma är att i någon mån begränsa möjligheterna till underrättelseinhämtning och andra säkerhetshot. En annan negativ konsekvens kan vara att militära eller civila försvarsförberedelser motverkas genom att befintliga totalför- svarstillgångar skingras eller förstörs eller genom att det allmännas möjlighet att vid ett skärpt säkerhetspolitiskt läge själv få rådighet över området, fastigheten eller infrastrukturen i fråga, försvåras. Det beskrivna förfarandet med strategiska uppköp kan utgöra en av många sammantagna åtgärder som en främmande makt använder i syfte att påverka ett land, som en del i landets strategi för att uppnå långsiktiga mål. Säkerhetspolisen har konstaterat att strategiska upp- köp eller investeringar är ett verktyg som används i dag.3 Det innebär att en annan stat, via statsägda eller statskontrollerade företag, köper upp till exempel hamnar, transportföretag och teknikföretag, som sedan kan användas för att påverka eller inhämta information. har säkerhetspolitiska implikationer av vissa köp och upplåtelser av fastigheter och infrastruktur i uppmärk- sammats . Inte minst har detta gällt kommunala överlåtelser och upplåtelser av hamnar, vilket vi beskrivit närmare i kapitel 6. Strategiska uppköp är en aktuell fråga även i vårt grannland . Enligt finska myndigheter har man haft anledning att notera utländska markköp i närheten av den finska Försvarsmaktens övnings- och garnisonsområden, vapendepåer och militärflygfält samt invid kommunikationsmaster, kärnkraftverk och eldistributio- nens stamnät och vid knutpunkter för tågtrafik och vägnätverket. ägnades stort utrymme i finska medier åt ett fall där finska myndigheter gjorde ett omfattande tillslag mot ett flertal fastigheter, strategiskt belägna i Åbolands skärgård. Samtliga fastig- heter ägdes av ett företag med rysk anknytning och spekulationer uppstod omkring eventuella säkerhetspolitiska motiv för tillslaget. Officiellt framkom inget annat än att det är misstankar om ekono- misk brottslighet som motiverat tillslaget. godkände den finska ett antal nya lagar och lagändringar för att 3Säkerhetspolisens årsbok 2018. Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa överlåtelser m.m. förbättra den nationella säkerheten i markanvändning och i fastig- hetsinnehav. Bl.a. antogs en lag om statlig förköpsrätt i vissa militär- nära områden, samt en lag om tillståndsplikt för vissa utländska fastighetsförvärv.4 I den allmänna motiveringen till lagförslagen uttalas att genom att förvärva fastigheter med strategiska lägen kan en antagonist försöka få fotfäste i landet, försvaga myndigheternas verksamhetsbetingelser, främja användningen av fastigheterna för olaglig underrättelseverksamhet eller på annat sätt stödja en främ- mande stats syften. För att statens övergripande säkerhet ska kunna garanteras förutsätts att myndigheterna har en bra lägesbild av de riskfaktorer som anknyter till fastighetsägandet och till sitt förfogande ett tillräckligt utbud av metoder med vilka de kan före- bygga uppkomsten av och i sista hand ingripa i ett sådant fastig- hetsägande som försvagar den nationella säkerheten. 8.3Utgångspunkter för vårt uppdrag 8.3.1Gemensamma överväganden om kontrollsystem Kommitténs uppdrag innebär att analysera och vid behov föreslå rättsliga verktyg för staten för att på ett enhetligt sätt motverka att överlåtelser och upplåtelser av vissa totalförsvarsviktiga fastigheter och infrastrukturer medför sådana risker som just beskrivits. Såväl statligt förköp som tillståndsförfarande är exempel på rättsliga verk- tyg som kan komma ifråga. Vi har mot denna bakgrund valt att inte separera de i direktiven ställda frågorna om fastigheter och infra- struktur, utan i stället överväga behovet av ett statligt kontroll- system för överlåtelser och upplåtelser av fastigheter och infrastruk- tur i ett sammanhang. 4Lag om statens förköpsrätt inom vissa områden (469/2019), och lag om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv (470/2019). Lagarna och lagändringarna beskrivs närmare i avsnitt 15.2. 5Regeringens proposition till med förslag till lagstiftning om beaktandet av den nationella säkerheten i områdesanvändningen och i fastighetsinnehav, RP 253/2018 rd, s. 4. Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa överlåtelser m.m. 8.3.2Såväl fast som viss lös egendom kan komma ifråga Utöver att specifikt ta upp fastigheter och markförvärv nämner direktiven hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlings- stationer för telekommunikation som exempel på viktigare infra- struktur. De angivna exemplen på infrastruktur utgör olika typer av fasta anläggningar. Begreppet infrastruktur saknar dock legaldefini- tion. När det gäller begreppet fast egendom är detta kopplat till äganderätten av marken. All mark i är indelad i avgränsade områden som utgör fastigheter.6 Till en fastighet hör, utöver själva marken, byggnader7 och andra anläggningar som har anbragts inom fastigheten för stadigvarande bruk, s.k. fastighetstillbehör (2 kap. 1 § jordabalken) samt fast inredning som tillhör byggnaden, s.k. bygg- nadstillbehör (2 kap. 2 § jordabalken). När det gäller industrifastig- heter (fastighet som helt eller delvis är inrättad för industriell verk- samhet, se 2 kap. 3 § jordabalken) anses även maskiner och annan utrustning som tillförts fastigheten för att användas i verksamheten på denna, s.k. industritillbehör, utgöra en del av fastigheten. I den mån en anläggning ägs av annan än fastighetsägaren, t.ex. genom att anläggningen upprättats på marken av någon annan, utgör dock inte anläggningen tillbehör till den fasta egendomen, utan utgör i stället lös egendom (jfr 2 kap. 4 § jordabalken). De fasta anläggningar av betydelse för totalförsvaret som det ingår i vårt uppdrag att beakta kan således utgöra såväl fast som lös egendom. vihar att överväga kan således som en första utgångspunkt aktuali- seras för båda dessa typer av egendom. 8.3.3Statligt ägd egendom omfattas inte av våra överväganden Eftersom vår reglering handlar om ökad statlig kontroll, har det fallit sig naturligt att fokusera på fastigheter och infrastrukturer som ägs eller kontrolleras av andra än staten. Vi behandlar därför inte över- låtelser och upplåtelser av statligt ägd egendom. För statliga myn- digheter gäller, som tidigare framhållits, en generell skyldighet att i 6Jfr 1 kap. 1 § jordabalken som anger att fast egendom är jord som är indelad i fastigheter. 7I kommentaren till 2 kap 1 § jordabalken, Zeteo anges att med byggnad avses – förutom vad man menar med byggnader i allmänhet – även murar, broar, bryggor och vissa andra trans- portanläggningar; över huvud taget räknas alla slags uppbyggda konstruktioner. En huslik- nande anläggning kan betraktas som byggnad även om den är belägen under jordytan. Uppdraget om statliga kontrollsystem för vissa överlåtelser m.m. sin verksamhet beakta totalförsvarets krav. Inom den omfattande och mångfacetterade statliga verksamheten ryms många känsligheter från totalförsvarssynpunkt och dessa förekommer inte bara hos myndigheter utan även hos t.ex. bolag eller stiftelser som leds och styrs på annat sätt än myndigheter. Är det fråga om säkerhetskänslig verksamhet i säkerhetsskyddslagstiftningens mening kan även över- låtelser och upplåtelser av känslig egendom komma att hanteras inom ramen för den lagstiftningen. När det annars blir aktuellt med överlåtelser eller upplåtelser av totalförsvarskänsligt slag behöver staten redan som ägare och finansiär ta hänsyn till de aktuella total- försvarsintressena. Styrningen av bolag där staten har ett bestäm- mande inflytande sker dock i andra former än styrningen av statliga myndigheter. Det har förekommit situationer vid sådana bolag där säkerhetsintressena inte har beaktats. En lösning på den problema- tiken skulle i och för sig kunna vara att låta statligt ägda bolag om- fattas av våra förslag. Mot bakgrund av hur kommitténs uppdrag är utformat har vi emellertid stannat vid att inte reglera överlåtelser och upplåtelser från sådana bolag. Förekommer det brist på ansvar i detta hänseende är det mest ändamålsenligt att åtgärda detta i ett helhets- perspektiv och med hjälp av andra medel som står staten till buds. 9Infrastruktur och fastigheter av väsentligt intresse Kommittén har fått i uppdrag att översiktligt beskriva infrastruktur av väsentligt intresse för totalförsvaret och dess ägarförhållanden. Vi har i detta arbete tagit avstamp i de exempel på viktigare infrastruktur som tas upp i direktiven, nämligen hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation. Som vi konstaterat i föregående kapitel saknar begreppet infrastruktur legaldefinition. Med utgångspunkt i angivna exempel tar dock infrastruktur sikte på olika typer av fasta anläggningar. För att identifiera infrastruktur som är av väsentligt intresse för totalförsvaret har vi haft många och kontinuerliga kontakter med berörda myndigheter, vilka kontakter har beskrivits närmare i kapitel 2. Totalförsvaret omfattar i stort sett hela samhällets funktionalitet och innehåller ett stort antal olika verksamheter inom de viktigaste samhällsfunktionerna. Detta innebär att det finns infrastruktur av väsentligt intresse för totalförsvaret inom flertalet viktiga samhälls- sektorer. För att ge en översiktlig bild av infrastruktur som är viktig för samhällets funktionalitet och hur denna ägs har vi valt att över- siktligt beskriva den infrastruktur som ingår i de av MSB prioriterade samhällsviktiga områdena, närmare bestämt. •information och kommunikation, •hälso-, sjukvård och omsorg, Infrastruktur och fastigheter av väsentligt intresse för totalförsvaret Det har dock inte varit möjligt att peka ut eller rangordna enskilda fysiska anläggningar/objekt utifrån anläggningens eller objektets bety- delse för totalförsvaret. Detta har att göra med att den sammanhäng- ande totalförsvarsplaneringen har återupptagits relativt och med delvis nya förutsättningar i förhållande till tidigare totalförsvars- planering. Medan man tidigare till stor del kunde utgå från bestän- diga statsägda resurser, måste dagens totalförsvarsplanering ta hän- syn till en snabb teknikutveckling och en till stor del privatägd resursmassa. kan t.ex. en hög grad av redundans mellan inbördes likvärdiga objekt vara viktigare än tillgång till ett litet antal viktiga primära objekt och underordnade objekt. Vidare är de olika samhällsfunktionerna i hög grad beroende av varandra, på så sätt att en störning eller ett bortfall av ett system på- verkar andra. Även detta gör att det är svårt att peka ut eller rangordna enskilda anläggningars betydelse utifrån ett totalförsvarsintresse. Energiförsörjning och elektroniska kommunikationer fyller en avgö- rande roll i att upprätthålla övriga samhällsfunktioner. Störningar i elförsörjning eller elektroniska kommunikationer påverkar bl.a. livs- medelsförsörjningen, betalningssystemen, VA-systemen, fjärrvärmen och transportlogistiksystemen, som i sin tur får ytterligare spridnings- effekter. Det är ur det perspektivet naturligt att energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation nämns i våra direktiv som exempel på infrastruktur av väsentligt intresse för totalförsvaret. Vilka enskilda anläggningar/objekt bland energianläggningarna och förmedlingsstationerna som ska anses väsentliga ur ett totalförsvars- perspektiv är dock svårt att säga. Den snabba teknikutvecklingen gör dessutom att förmedlingsstationerna över huvud taget inte har den betydelse de hade förr, vilket vi återkommer till kort nedan. Det bör avslutningsvis noteras att vi valt att lämna utpräglat mili- tära infrastrukturer utanför denna uppräkning, såsom rent militära hamnar och flygplatser. Vi har utgått från att dessa ägs eller på annat 1MSB har pekat ut elva samhällssektorer inom vilka merparten av viktiga samhällsfunktioner och samhällsviktig verksamhet anses finnas. Se Ett fungerande samhälle i en föränderlig värld. Nationell strategi för skydd av samhällsviktig verksamhet, s. 21, MSB266 – . Av dessa elva sektorer har sju pekats ut som prioriterade, nämligen de ovannnämnda. Infrastruktur och fastigheter av väsentligt intresse för totalförsvaret sätt kontrolleras av staten i sådan mån att ytterligare skydd i form av statlig kontroll vid överlåtelse eller upplåtelse inte bör vara aktuellt. Informationen i nedanstående delar bygger på vad som framkom- mit i våra kontakter med berörda myndighetsaktörer om inte annan referens uttryckligen anges. 9.2Infrastruktur inom samhällsviktiga områden Enligt MSB:s uppräkning ingår i denna kategori bl.a. funktionerna produktion av el, distribution av el, produktion och distribution av fjärrvärme samt produktion och distribution av bränslen och drivmedel. Energisystemen är teknologiskt komplexa med en hög auto- matisering och involverar många olika aktörer. Det finns flera kri- tiska beroenden mellan energislagen, men även mellan energislagen och andra samhällsviktiga verksamheter som t.ex. transporter och fungerande it-system. Robustheten i energisystemen utvecklas ge- nom stärkt informations- och cybersäkerhet, ökad redundans samt genom förbättrat säkerhetsskydd.2 På energiområdet finns en rad fysiska beståndsdelar av stor vikt såsom vissa elnät, ställverk och bränsledepåer. Nya ägarförhållanden avseende infrastrukturen är mycket vanliga inom energiområdet. Det samhälleliga inflytandet har både ändrat karaktär samt i vissa fall minskat inom energisektorn genom avregleringar av marknader samt en ökad privatisering och bolagisering av offentlig verksamhet. I samband med detta har tillsynsmyndigheter inrättats för flera av branscherna som berörs av avregleringarna. Den förändring som har skett innebär i vissa fall att en uppdelning av verksamheten har gjorts så att det offentliga fortfarande äger och har ansvar för själva infrastrukturen medan produktionen avskilts i särskilda bolag som den konkurrensutsatts. är således fortfarande ett statligt verk som ansvarar för utbyggnad och förvaltning av den allmänna infrastrukturen medan elproduktionen numera sker i särskilda bolag som får konkurrera med andra aktörer. 2Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66 s. 163 f). Infrastruktur och fastigheter av väsentligt intresse för totalförsvaret Det svenska elnätsystemet är indelat i tre nivåer: stamnät, regionnät och distributionsnät (lokalnät). Stamnätet är det nationella nätet för överföring av el. En stor del av den el som förbrukas förmedlas via stamnätet. I stamnätet ingår även de flesta överföringsförbindelserna till utlandet. Stamnätet ägs av staten och förvaltas av det statliga affärs- verket . Via stamnätets kraftledningar transporteras el från vind-, vatten- och kärnkraftverk till regionala nät som för elen vidare till användare via lokalnäten. Regionnäten ägs och drivs privat; är bolagen de tre största ägarna. Även distributionsnätet ägs och drivs privat av cirka 150 enskilda bolag. Elproduktionen är uppdelad på vattenkraft, kärnkraft, kraft- värmeverk samt (till en mindre, men växande, del) vindkraft och sol.