sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Det innebär att en generell bedömning av överklagbarheten inte låter sig göras utan frågan måste avgöras för varje förordning för sig. Det förhållandet att bidrag lämnas enbart i mån av tillgång på medel talar enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening med styrka för att det inte finns en rätt för sökandena att erhålla bidrag. Detta blir särskilt tydligt i de fall myndigheten löpande delar ut bidrag så länge medlen räcker. Om emellertid de anslagna medlen enligt föreskrift eller väl etablerad myndighetspraxis fördelas mellan samtliga sökande som uppfyller förut- sättningarna för bidrag har det mindre betydelse för bedömningen av överklagbarheten att tillgången på medel är begränsad. Begränsningen påverkar i sådant fall endast bidragets storlek. Vid bedömningen av om ett beslut innefattat en prövning av vad som karakteriseras som en rättighet enligt nationell lag har och i sina avgöranden lagt stor vikt vid om prövningen av ansökningarna om bidrag grundats på tydligt fast- ställda kriterier eller om den beslutande myndigheten haft ett betydande utrymme för en skönsmässig bedömning vid beslut om fördelning av medlen. Motsvarande bedömning bör göras vid en prövning av beslut enligt förordningar av det slag som målet gäller. Domstolen fann att villkoren i 4 § innebar att rätten för en organisa- tion att erhålla bidrag var reglerad i författning efter fastställda krite- rier. Eftersom det framgick av handlingarna att MUCF tillämpade en ordning enligt vilken de medel som anslagits för ett visst år fördelades mellan de organisationer som uppfyllde villkoren fick de organisationer som uppfyllde kraven anses ha rätt till bidrag av viss storlek även om det angavs i förordningen att bidrag får läm- nas i mån av tillgång på medel. Avslagsbeslutet innefattande därför en prövning av en civil rättighet och kunde bli föremål för domstols- prövning. Det kan dock noteras att domstolens uppfattning är att en generell bedömning av överklagbarhet enligt förordningarna inte kan göras, utan varje förordning måste bedömas för sig. har också i andra fall ansett att statliga bidrag och stöd kan omfattats av artikel 6.1, såsom rätten till presstöd (RÅ 2004 ref. 122) och det statliga stödet till trossamfunden (HFD 2011 ref. 10). konstaterade i det sistnämnda avgörandet, som avsåg rättsprövning av regeringens beslut, att trossamfundens rätt till stöd var reglerat i lag efter fast- ställda kriterier och att det alltså inte var fråga om en rent diskretionär prövning. Domstolen framhöll att som lagen var uppbyggd måste huvudregeln anses vara att alla samfund hade rätt till stöd. I ett senare rättsprövningsmål konstaterade att en möjlighet till domstolsprövning av förvaltningsbeslut alltmer kom- mit att uppfattas som en viktig rättsstatlig princip, varför ett beslut bör anses beröra civila rättigheter och skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning (HFD 2011 ref. 22). har även prövat en organisations överklagande med anledning av att i av- slog organisationens ansökan om bidrag enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter. I ett tidigare avgörande hade meddelat prövningstillstånd i kammarrätten i målet med anledning av att domstolen ansåg att det saknades vägledande avgöranden beträffande frågan om statsbidrag enligt förordningen var en sådan civil rättighet som avses i artikel 6.1 (HFD 2017 ref. 18 och HFD 2014 not. Kammarrätten har i flera avgöranden ansett att MUCF:s beslut att avslå ansökan om bidrag enligt förordningen (2011:65) om stats- bidrag till barn- och ungdomsorganisationer rör enskildas civila rättig- heter och kan bli föremål för domstolsprövning (se t.ex. Kammar- rätten i domar i mål nr 4527-14 och 4530-14 samt i mål nr 3762-17). Högsta förvalt- ningsdomstolen har inte meddelat prövningstillstånd i något av målen (Högsta förvaltningsdomstolens beslut i mål nr 3713-15 och 3714-15 samt i mål nr 931-18). Kammarrätten har gjort samma bedömning avseende det statliga lokala aktivitetsstödet till barn- och ungdomsverksamhet som för- delas av enligt förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet och de föreskrifter som tillämpar vid fördelningen av stödet. Domstolen fann att utrymmet för skönsmässig bedömning var begränsat och att utgångs- punkten syntes vara att lokalt aktivitetsstöd ska lämnas till de före- ningar som uppfyller villkoren i förordningen och föreskrifterna. Beslutet ansågs röra den ansökande föreningens civila rättigheter en- ligt och kunde därmed bli föremål för dom- stolsprövning. Detta gällde oaktat att inte var att anse som en förvaltningsmyndighet då det följer av Europadom- stolens praxis att staten inte kan kringgå konventionens rätt till dom- stolsprövning genom att överlämna förvaltningsuppgifter till privat- rättsliga organ (Kammarrätten i dom i mål nr 5462-17). Beslut av MUCF att avslå en organisations ansökan om bidrag enligt förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors organi- sering har ansetts kunna bli föremål för domstolsprövning (Förvalt- ningsrätten i dom i mål nr 1765-17). Även MUCF:s beslut att avvisa en ansökan om bidrag enligt förord- ningen (2008:349) om statsbidrag till organisationer för homosexu- ella, bisexuella, transsexuella eller personer med könsöverskridande identitet eller uttryck har prövats i domstol (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 25125-18). beslut att avslå en ansökan enligt förordningen (2014:144) om statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid har bedömts innefatta en pröv- ning av en civil rättighet och därmed överklagbart (Förvaltnings- rätten i dom i mål nr 17432-17). Detsamma har bedömts gälla för beslut enligt förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inrik- tad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar (Förvalt- ningsrätten i dom i mål nr 12440-18) samt beslut enligt förordningen (2011:1062) om stats- bidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. (Förvaltningsrätten i dom i mål nr 25485-17). Även beslut att avslå ansökan om bidrag enligt förordningen (2000:7) om statsbidrag till handikapporganisa- tioner har i flera fall bedömts innefatta en prövning av en civil rättig- het (se t.ex. Förvaltningsrätten i dom i mål nr 27459-16). Bidragsbeslut som inte ansetts röra enskildas civila rättigheter I något fall har domstolarna funnit att ett bidragsbeslut inte avser sökandens civila rättigheter. Sidas beslut att inte bevilja en organi- sation demokratistöd som grundar sig på regeringens Strategi för särskilt demokratistöd genom svenska organisationer 2016–2020 har inte ansetts röra den ansökande organisationens civila rättigheter. Förvaltningsrätten avvisande överklagandet på den grunden att beslutet inte var överklagbart och kammarrätten och Högsta förvalt- ningsdomstolen meddelade inte prövningstillstånd i målet (Förvalt- ningsrätten i beslut i mål nr 27017-16, Kammarrätten i beslut i mål nr 4182-17 och Högsta förvaltningsdomstolens beslut i mål nr 5930-17). 12.4Konsekvenser när bidragsbeslut är överklagbara Det förhållandet att vissa bidragsbeslut är överklagbara får konse- kvenser för såväl de bidragsbeslutande myndigheterna som de organi- sationer som ansöker om bidrag. I departementspromemorian Lång- siktigt stöd till det civila samhället (Ds 2018:13) redovisas bl.a. de ekonomiska konsekvenser som följer på att bidragsbeslut kan över- klagas. När en myndighet fattar beslut om ett särskilt bidrag sker det efter att myndighetens regleringsbrev beslutats och i regel fattas beslut om bidrag för hela det tilldelade anslaget. Om det efter myn- dighetens beslut att avslå en ansökan inkommer ett överklagande och organisationens överklagande bifalls, har myndigheten inga medel kvar att fördela. För att undvika att hamna i den situationen kan myndigheten hålla inne en del av anslaget för eventuella överklagan- den, alternativt använda sin anslagskredit. För de sökande organisa- tionerna kan myndigheternas behov av att hålla inne medel i avvaktan på domstolsprövningen innebära att det bidrag som beviljas blir lägre än om besluten inte hade kunnat överklagas. Om domstolspröv- ningen inte är avslutad förrän efter det aktuella budgetåret kan det innebära att myndigheternas anslag som reserverats återgår till stats- kassan, vilket innebär att organisationerna går miste om delar av an- slaget (a.a. s. 65). MUCF fördelar bidrag till det civila samhället enligt bl.a. för- ordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund och förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Båda förordningarna innehåller bestämmel- ser om att myndighetens beslut i fråga om ansökan om bidrag får överklagas. MUCF fattar samtliga beslut , dvs. både beslut att bevilja bidrag och beslut att avslå ansökan om bidrag. Om en organisation överklagar ett avslagsbeslut och domstolen bi- faller överklagandet bedömer myndigheten från fall till fall hur den ska hantera situationen. I ett fall har en organisations överklagande av myndighetens avslagsbeslut bifallits. Domen meddelades under det år som bidraget gällde och regeringen fattade då ett beslut om att föra över medel mellan anslagsposter för att myndigheten skulle kunna betala ut bidraget. MUCF har framfört till utredningen att det fungerar att hantera varje fall unikt så länge det är ett relativt litet antal avslagsbeslut och därmed få överklaganden, men att man efterlyser en långsiktigt mer hållbar lösning. har även påpekat att domstolens bifall till ett överklagande efter bud- getåret kan innebära att den inte har medel att betala ut eftersom anslaget för det året återgått till statskassan. Domstolsavgörandet går då inte att verkställa, vilket är en otillfredsställande ordning. 12.5Behöver överklagandebestämmelserna i statsbidragsförordningarna förändras? Utredningens bedömning: Överklagandebestämmelserna i stats- bidragsförordningarna bör förändras för att förbättra rättssäker- heten för de sökande organisationerna. De överklagandeförbud som finns i statsbidragsförordningarna ska alltid åsidosättas om det behövs för att garantera rätten till domstols- prövning enligt . Domstolarna har som synes i flera fall också bortsett från bestämmelser om överklagandeförbud i förordningarna efter att ha gjort bedömningen att beslut att inte bevilja ett visst bidrag rör enskildas civila rättigheter. Av Högsta för- valtningsdomstolens avgörande HFD 2016 ref. 49 framgår att beslut om bidrag enligt förordningen (2008:63) om bidrag till etniska organisationer innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter, varför beslut enligt förordningen är överklagbara. Förordningens överklagandebestämmelse har numera följande lydelse. I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut i fråga om an- sökan om bidrag får dock inte överklagas. har även överprövat beslut som avsåg ansökan om bidrag enligt förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter (HFD 2017 ref. 18). Denna förordning inne- håller ett överklagandeförbud. Även beslut om bidrag enligt andra statsbidragsförordningar som innehåller överklagandeförbud har vid domstolsprövning i vissa fall ansetts avse sökandens civila rättigheter. Överklagandebestämmelserna i förordningarna riskerar således att inte överensstämma med de verkliga förhållandena. En sådan ordning framstår inte som rättssäker då den kan resultera i att en sökande som nekats bidrag får en felaktig uppfattning om sin rätt att överklaga ett beslut och därför inte begär överprövning av detta. anser därför att det finns skäl att förändra överklagandebestämmel- serna i statsbidragsförordningarna för att främja rättssäkerheten för de ansökande organisationerna. Frågan är vilka förändringar av förordningarnas överklagandebestäm- melser som är möjliga och bäst tillgodoser rättssäkerhetsintresset. Utgångspunkten för möjligheten att överklaga beslut enligt stats- bidragsförordningarna är att sådana beslut som avser enskildas civila rättigheter alltid får överklagas för att tillgodose den rätt till dom- stolsprövning som följer av och unionsrätten. Det behöver då bedömas vilka beslut som kan anses innefatta en pröv- ning av sådana rättigheter. Utredningen behandlar nedan var för sig beslut som avser ansökan om bidrag (12.6.2), beslut om återkallelse av ett beslutat bidrag (12.6.3) och beslut om återbetalningsskyldig- het och återkrav (12.6.4). Med ”myndigheter” avses nedan såväl stat- liga myndigheter som de organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag. 12.6.2Överklagande av beslut om ansökan om bidrag Utredningens förslag: En bestämmelse om att beslut om avslag på en ansökan om bidrag får överklagas ska införas i de förord- ningar som reglerar bidrag som bedöms utgöra en civil rättighet. Vilka beslut rör enskildas civila rättigheter? Överklagbarheten enligt , dvs. om ett beslut inne- fattar en prövning av enskildas civila rättigheter eller ej, kan inte be- dömas generellt utan måste avgöras för varje förordning för sig (se HFD 2016 ref. 49). Vid den bedömningen är avgöranden vägledande. Statsbidragsförordningarna omfattar olika bidragsformer, såsom organisationsstöd, verksamhetsstöd, projekt- bidrag och uppdragsersättningar. De villkor som uppställs för att erhålla ett visst bidrag är inte enhetliga utan varierar mellan förord- ningarna. Det kan också uppställas olika villkor i en förordning bero- ende på bidragsform, dvs. vissa villkor kan gälla för organisations- bidrag och andra villkor för projektbidrag. Myndigheternas utrymme för bedömningar är enligt vissa förordningar stort genom att vill- koren för att bevilja bidrag är vaga. Inte alla beslut om bidrag enligt gällande statsbidragsförordningar till det civila samhällets organisa- tioner kan därför anses innefatta en prövning av enskildas civila rättigheter. Det innebär att myndigheternas beslut om statsbidrag till organisationerna i vissa fall kommer att kunna överklagas och i andra fall inte. En sådan ordning kan framstå som otillfredsställande, men är en konsekvens av att fördelningen av statsbidrag till det civila samhället sker genom ett regelverk som inte är, och inte heller kan vara, enhetligt beträffande villkoren för bidrag och hur bidragen i praktiken fördelas. Utredningen har därför övervägt om det finns skäl att införa överklagandebestämmelser som går utöver de krav som och unionsrätten ställer. En generell rätt att överklaga beslut om bidrag? Enskildas rätt till domstolsprövning enligt kan sägas vara en miniminivå för överklagbarhet av myndigheters beslut. Det finns således inte något som hindrar att normgivaren föreskriver en för den enskilde förmånligare överklaganderätt än den konven- tionen tillförsäkrar enskilda. Ett sådant alternativ är att föreskriva en generell rätt att överklaga beslut enligt statsbidragsförordningarna, dvs. såväl beslut om bidrag som beslut om återkallelse och återkrav. Dock med de begränsningar som följer av förvaltningslagen. får överklagbarheten avgöras från förordning till för- ordning och det förekommer att beslut enligt förordningar som inne- håller ett överklagandeförbud, ändå har ansetts överklagbara med hän- syn till . En fördel med att införa en generell överklagbarhet är att det blir tydligare för beslutande myndigheter och sökande organisationer vad som gäller i det avseendet. Det demo- krativillkor som utredningen föreslår ska uppfyllas tillsammans med alla andra villkor i respektive förordning, vilket kan innebära att myn- digheternas bedömning av demokrativillkoret inte alltid kan över- prövas. Det kan förmodas att en organisation som nekas bidrag på grund av att den inte uppfyller demokrativillkoret har ett större in- tresse av att få den bedömningen överprövad än om avslaget grundar sig på att organisationen t.ex. inte uppfyller ett villkor som avser syftet med bidraget. Om beslut om statsbidrag generellt är överklagbara så kan de sökande organisationerna alltid få till stånd en domstols- prövning av demokrativillkoret, vilket i förlängningen kan bidra till en mer enhetlig tillämpning och en ökad rättssäkerhet. Omständigheter som talar emot en generell överklagbarhet när det gäller statsbidragsförordningarna är i huvudsak vad som framförs av i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Det förhållandet att förordningarna innehåller vaga villkor innebär att tillämpningen är svårkontrollerad från strikt juridiska utgångspunkter. Det kan i vissa fall bli fråga om en mycket begränsad prövning av beslutets legalitet, dvs. att den beslutande myndigheten iakttagit allmänna krav på saklighet och objektivitet. Överklagandemöjligheten blir då inte i realiteten ett verk- samt instrument för den enskilde att hävda sin rätt (a.a. s. 133 f.). Myndigheterna ges t.ex. i flera förordningar utrymme att priori- tera mellan inkomna ansökningar och ge företräde till ansökningar som bedöms ha bäst förutsättningar att uppfylla syftet med stats- bidraget (se t.ex. förordningen [2012:316] om statsbidrag för viss verk- samhet för funktionshinderområdet och förordningen [2018:596] om statsbidrag till regionala och lokala ideella organisationer vars verksamhet är inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar). Sådana bedömningar av myndigheterna blir svåra för dom- stolarna att överpröva. De bidragsutbetalande myndigheterna beslutar om om- fattande bidrag till det civila samhällets organisationer. Att öppna upp för att bidragsbeslut generellt får överklagas riskerar att belasta domstolarna med ökande kostnader för rättsväsendet som följd. Ut- redningen bedömer att en sådan kostnad inte är motiverad när det i många fall närmast blir fråga om en legalitetsprövning. En generell överklagbarhet innebär också att de konsekvenser som uppstår när bidragsbeslut är överklagbara, vilka utredningen beskrivit i avsnitt 12.4, blir särskilt påtagliga. Utredningen föreslår därför inte att beslut i fråga om bidrag enligt statsbidragsförordningarna generellt ska vara överklagbara. En rätt att överklaga beslut om organisationsbidrag? Ett alternativ till att låta beslut få överklagas generellt är att föreskriva att beslut om organisationsbidrag får överklagas, men inte beslut om andra bidragsformer såsom verksamhetsbidrag och projektbidrag. Organisationsbidrag är ett generellt bidrag till en organisation som inte är avgränsat till en viss verksamhet. Det kan beskrivas som ett bidrag till en organisation för vad den är och inte för vad den gör. Det fördelas i regel utifrån vissa grundläggande villkor, men det ställs inte några mätbara mål eller krav på uppföljning av effekter och resultat. Organisationsbidraget är i vissa fall en förutsättning för att organisa- tionen alls ska kunna verka. Ett uteblivet organisationsbidrag kan där- för få stora konsekvenser för en organisation vilket talar för att i vart fall sådana beslut bör vara möjliga att överklaga. En överklagande- bestämmelse som innebär att beslut om organisationsbidrag får över- klagas blir också en tydlig grundregel för myndigheterna och orga- nisationerna att förhålla sig till. En svårighet enligt utredningen är att för varje förordning be- döma vilka bidrag som är att betrakta som organisationsbidrag då detta inte alltid uttrycks tydligt i förordningarna. Det finns heller ingen övergripande definition av de olika bidragsformer som används. Det innebär att även om en bidragsgivare uttrycker att det är ett organisa- tionsbidrag, verksamhetsbidrag eller projektbidrag behöver det inte innebära att dessa begrepp har samma betydelse för en annan bidrags- givare. Även andra termer förekommer i förordningarna såsom grund- bidrag, etableringsbidrag och särskilt bidrag. Vidare är gränserna mel- lan organisationsbidrag och verksamhetsbidrag flytande. Exempelvis benämns bidraget till folkbildningen (bidrag till folkhögskolor och studieförbund) som ett verksamhetsbidrag. Likaså benämns bidraget till de 71 specialidrottsförbunden som ett verksamhetsbidrag. Dessa bidrag skulle kunna uppfattas som organisationsbidrag eftersom de ges löpande till organisationerna och inte för en särskild verksamhet. Inom biståndsområdet, som har andra regleringar än förordningar, benämns bidraget som ett projektbidrag då det fördelas via enskilda organisationer. En reglering som innebär att beslut om organisationsbidrag får över- klagas medför inte heller någon enhetlig hantering av överklagbarhet med avseende på det demokrativillkor för verksamheten som utred- ningen föreslår ska uppställas för alla bidragsformer, dvs. verksamhetsbidrag och projektbidrag. I de flesta förordningar har den beslutande myndigheten även när det gäller organisationsbidrag ett förhållandevis stort bedömningsutrymme vid prövningen av om bidrag ska beviljas. I de fallen blir tillämpningen svårkontrollerad från juridisk utgångspunkt och en domstolsprövning riskerar att begränsa sig till beslutets legalitet. Beslut om andra bidragsformer än orga- nisationsbidrag, t.ex. verksamhetsbidrag, kommer därtill alltid att vara överklagbara om de innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter. Utredningen föreslår av dessa skäl inte heller en generell reglering som innebär att beslut om bidrag alltid ska få överklagas om det avser organisationsbidrag. Beslut om avslag på en ansökan om bidrag enligt får enligt vissa förordningar överklagas Ett överklagandeförbud ska som framgår ovan alltid åsidosättas av domstol när ett beslut rör enskildas civila rättigheter. Det är dock problematiskt att förordningarnas överklagandebestämmelser i vissa fall felaktigt anger att beslut enligt förordningen inte kan överklagas. Utredningen har som alternativ övervägt att införa en skrivning i överklagandebestämmelserna liknande den som tidigare fanns i 3 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223), dvs. en hänvisning till . Syftet med den bestämmelsen var att klargöra att överklagandebestämmelserna i förvaltningslagen alltid skulle till- lämpas för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättig- heter och skyldigheter (prop. 2005/06:56 s. 11). Någon motsvarande bestämmelse finns inte i den nya förvalt- ningslagen. Regeringen ansåg att värdet av en bestämmelse som upp- lyser om de begränsningar som följer av och den primära unionsrätten inte skulle ha någon funktion, då dessa krav gäller med företräde framför både lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas. Även om det kan ligga ett visst pedagogiskt värde i att påminna framför allt enskilda privatpersoner och företag om denna grundläggande rättighet fram- stod behovet av att i förvaltningslagen ta in en sådan upplysning som förhållandevis begränsat. Den allmänna utgångspunkten är att upp- lysningar om överordnade normers företräde framför underordnade normer typiskt sett bör undvikas i en lag om de inte bedöms ha ett påtagligt upplysningsvärde och inte heller felaktigt kan ge intryck av att ha en materiell betydelse (prop. 2016/17:180 s. 45 f.). Utredningen bedömer att en sådan skrivning i statsbidragsför- ordningarna skulle kunna ha visst upplysningsvärde med hänsyn till att nuvarande skrivningar som anger att beslut enligt förordningen inte får överklagas inte alltid överensstämmer med verkligheten. En överklagandebestämmelse som hänvisar till och unionsrätten ger en mer rättvis bild av hur det förhåller sig när det gäller möjligheten att överklaga beslut i fråga om ansökan om bidrag enligt förordningarna. En sådan lösning är dock inte optimal efter- som det fortfarande kvarstår en betydande osäkerhet hos myndig- heterna och organisationerna om hur det förhåller sig i det enskilda fallet. Skrivningen skulle inte heller ha någon materiell betydelse och de tillämpade myndigheterna är, enligt vad utredningen erfarit, väl bekanta med problematiken och medvetna om de skyldigheter som följer av och unionsrätten. Utredningen före- slår därför inte att någon sådan hänvisning införs i förordningarnas överklagandebestämmelser.