sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — Det har blivit tydligt under ut- vecklingen av femte generationens mobila kommunikationssystem, (5G). Om satellitaktörer och 5G-aktörer kan konkurrera på lika vill- kor om tillgång till radiofrekvensresurser så ökar sannolikheten att radiofrekvenserna kommer att användas till det som skapar mest nytta för svenska konsumenter. behandlas radioanvändningar inte lika i lagen. Det innebär att aktörer som är konkurrenter med varandra då de erbjuder konsumen- ter liknande radiobaserade tjänster har olika förutsättningar att erhålla tillgång till frekvensresurser. Ett exempel på detta är mobilt bredband som kan erbjudas över markbundna cellulära radionät eller över satellit. Operatörer som erbjuder mobilt bredband över markbundna cellu- lära nät deltar i allmänna inbjudningsförfaranden om att erhålla block- tillstånd, oftast auktioner där priset är utslagsgivande. De vinnande budgivarna betalar därmed ett marknadspris för att få tillgång till så- dana radiotillstånd, vilket innebär att de betalar betydande summor till staten för tillstånden. Dessa tillstånd har en förutsebarhet vad gäller till exempel tillståndstid genom sina tillståndsvillkor och genom att de är reglerade i lag. För en satellitoperatör som vill erbjuda bred- band i de frekvensband som är allokerade för satellitanvändning är tillgången till frekvensresurser i kostnadsfritt. Satellitopera- tören har i normalfallet ingen garanti för att hänsyn tas till använd- ningen av de mottagare som används separat från radiosändare. Detta leder till att förutsättningarna för konkurrens blir ojämn mellan olika bredbandsoperatörer. För att kunna exponera satellitmottagning och annan radioanvänd- ning med endast mottagare för värdet av den spektrumresurs de tar En spektrumförvaltning för framtidens samhälle i anspråk, och beakta efterfrågan och betalningsvilja även för satellit- mottagning och annan radioanvändning med endast mottagare be- höver ett nytt instrument införas som specificerar rättigheter och skyldigheter även för sådan radioanvändning. Även satellitmottagning och annan radiomottagning är intressen- ter för att använda radiospektrum, på samma sätt som radioanvänd- ning som kräver radiosändare. Om hänsyn tas till denna användning hindrar de annan radioanvändning, och behöver således även de om- fattas av kraven på effektivt frekvensutnyttjande och exponeras för värdet av den spektrumresurs de tar i anspråk. Om avgifter införs som återspeglar värdet på den spektrumresurs som tas i anspråk så be- höver efterfrågan och betalningsvilja även för de radioanvändningar som endast involverar mottagare beaktas. Om sådana avgifter inte införs så försvagas skälen att införa tillstånd för skyddad mottagning betydligt. Det bör vara frivilligt att ansöka om tillstånd för mottagning. Det saknas behov av att införa en allmän tillståndsplikt för mottagare, eller en tillståndsplikt för vissa typer av mottagare. En radiomot- tagare stör eller hindrar inte annan radioanvändning. Det är endast om den som använder radiomottagaren önskar att mottagaren ska visas hänsyn vid annan radioanvändning, tillståndsgivning och radio- planering som behov av tillstånd för mottagaren uppstår. Det saknas också behov av att kräva att en radiomottagare ska täcka ett visst geografiskt område. I stället innebär tillstånd för skyddad mottag- ning att användningen av radiomottagare erhåller skydd inom ett geografiskt område. Liknande instrument har införts i , genom tillstånd för så kallad erkänd spektrumtillgång, recognised spectrum access. Om förslaget inte genomförs kommer dessa verksamheter att få beaktas i tillståndsverksamheten som det görs . Antingen genom att särskilda anteckningar görs i tillståndsmyndighetens handlingar, eller genom att hela frekvensband hålls fria från annan radioanvänd- ning för att det inte är känt i vilken utsträckning som bandet används för mottagare. Ofta är det endast på vissa avgränsade platser som mottagningen görs. I takt med allt större efterfrågan på frekvenser kommer det dock inte att vara hållbart att hålla frekvensband tomma om det är okänt huruvida bandet faktiskt används eller inte. På detta sätt finns risk att denna radioanvändning störs i takt med att efter- frågan på att använda radiosändare ökar. Utan egna tillstånd finns En spektrumförvaltning för framtidens samhälle risk för att verksamhetens speciella behov och användningar får stå tillbaka för andra tillståndspliktiga verksamheters behov och an- vändningar. Radioanvändarna kan inte heller åläggas skyldigheter som nyttjandeavgifter eller administrativa avgifter trots att även denna radioanvändning innebär ett arbete för tillståndsmyndigheten. De administrativa kostnader som är förknippade med skyddad mottag- ning kommer även fortsättningsvis att betalas av andra radioanvändare. Ett alternativt sätt för dessa aktörer att erhålla skydd skulle kunna vara att söka tillstånd för radiosändare i de aktuella frekvensområ- dena. Det är sällan en framkomlig väg då tillstånden är kopplade till användning av radiosändare inom gränser och om radio- sändare inte används – vilket är fallet om man enbart använder mot- tagare – kan tillståndet komma att återkallas. bör utreda och tillkännage var och under vilka villkor tillstånd för skyddad mottagning kan beviljas Tillstånd för skyddad mottagning är avsett för de användningar som inte har en formell möjlighet att få skydd i form av tillstånd i och som inte kan åläggas avgifter. I första hand gäller det satellitmottagning, men även radioastro- nomi, särskilt utanför de utpekade radioastronomifrekvenserna. Möjligheten att ansöka om tillstånd för skyddad mottagning bör huvudsakligen beviljas i de frekvensband där det finns ett behov av att öka den samhällsekonomiska effektiviteten i frekvensområdet, exempelvis genom att möjliggöra delning eller undersöka efterfrågan av radioanvändningen. Det finns omständigheter när det inte är lämpligt att införa tillstånd för skyddad mottagning, även när det gäller dessa använd- ningar. Det är även olämpligt för kollektiva nyttigheter med hög samhällsnytta som exempelvis nödsignalering och navigering (gps, Gallileo och Glonass) eller annan liknande användning. Internatio- nella överenskommelser kan göra det olämpligt att införa tillstånd för skyddad mottagning i ett visst frekvensområde. Det är inte heller lämpligt att bevilja tillstånd om skyddad mottagning för sådan an- vändning som inkluderas i tillståndsplikten, till exempel luftfarts- eller sjöfartsradio, eller för sådan användning där det inte är lämpligt eller möjligt att ta hänsyn till mottagaren i övrig radioplanering, till- ståndsgivning eller radioanvändning, exempelvis för kortvågs- och En spektrumförvaltning för framtidens samhälle långvågssändningar, eller i frekvensband som enligt gällande före- skrifter är undantagna från tillståndsplikt. Av ovanstående skäl behöver tillståndsmyndigheten utreda under vilka förutsättningar det är lämpligt att medge sådana tillstånd, och offentliggöra detta. Ett tillstånd för skyddad mottagning ska förenas med en beskrivning av vilka parametrar som gäller för att mottagaren ska kunna ta emot radiosignaler, till exempel vilken spektrummask som används vid radioplanering eller vilka störningar som mottagaren får tåla. I korthet innebär tillstånd för skyddad mottagning följande. •Tillstånd för skyddad mottagning innebär att tillståndsmyndig- heten i sin tillståndsgivning och radioplanering tar hänsyn till dessa tillstånd på samma sätt som tillstånd för radiosändare, exempelvis genom att begränsa otillåten skadlig störning inom det frekvens- område och det geografiska område som tillståndet avser så att mottagningen fungerar som avsett. Tillstånd för skyddad mottag- ning är således ett medel som möjliggör för tillståndsmyndigheten att ta hänsyn till användningen inom ramen för den nationella fre- kvensplaneringen på ett jämförbart sätt som övriga radioanvänd- ningar vilka har tillståndsplikt. •Det är frivilligt att ansöka om tillstånd för skyddad mottagning. Det är fortsatt tillåtet att använda radiomottagare utan att ha ett tillstånd för skyddad mottagning, men användning utan tillstånd har liksom inte rätt till skydd mot otillåten skadlig stör- ning eller rätt till hänsyn i övrig tillståndsgivning och radioplanering. •Tillstånd för skyddad mottagning bör omfattas av reglerna om nyttjandeavgift som leder till en samhällsekonomiskt effektiv an- vändning av frekvenserna med beaktande av den alternativa radio- användning som hindras. •Tillstånd för skyddad mottagning ger inte ett absolut skydd mot störningar, men ger en högre grad av förutsebarhet än vad som är fallet utan tillstånd för skyddad mottagning, genom att det skydd och de rättigheter som tillståndet avser kan specificeras. •Tillstånd för skyddad mottagning är mest angeläget att införa där det finns andra möjliga radioanvändningar för frekvensområdet. Detta kan växla . En spektrumförvaltning för framtidens samhälle •Tillstånd för skyddad mottagning ska inte kunna förenas med villkor om täckning och utbyggnad såsom är fallet för tillstånd för användning av radiosändare. •Tillstånd för skyddad mottagning ska vara möjligt att hyra ut och överlåta efter bedömning i det enskilda fallet utifrån bestämmel- serna om uthyrning och överlåtelse i lagen (2003:389) om elektro- nisk kommunikation. 7.5Ökat fokus på samhällsekonomisk effektivitet i spektrumförvaltningen Förslag: Den svenska frekvensförvaltningen ska utgå från att an- vändningen av radiofrekvenserna ska vara samhällsekonomiskt effektiv. Skäl för förslaget: I då radiospektrum blir en allt mer knapp resurs och samhällets vägval kring dess förvaltning skapar förutsätt- ningar för samhällets digitalisering finns behov att anpassa förvalt- ningen av radiospektrum. Radiospektrum som insatsvara till gagn för samhället och enskilda behöver förvaltas långsiktigt och fram- synt för att möjliggöra utvecklingen. En ineffektiv spektrumanvänd- ning utgör ett hinder för utvecklingen. Kortfattat innebär en samhällsekonomiskt effektiv användning att nyttan av radiospektrumanvändningen blir så stor som möjligt för samhället. Det inkluderar att radiofrekvenser i förekommande fall ska användas så att politiska mål uppnås och samhällsuppgifter kan genom- föras så effektivt som möjligt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. I begreppet samhällsnytta ingår alla omständigheter och verksam- heter som är till nytta för samhället i stort som exempelvis försvar, krisberedskap, brottsbekämpning, allmän ordning och säkerhet, radio- och tv i allmänhetens tjänst, miljö, energi, sjukvård, luftfart, sjöfart, spår- och vägtransporter, säkra och tillgängliga kommunikationer samt kulturella och demokratiska värden. Maximal samhällsnytta innebär inte att kostnaderna nödvändigtvis hålls så låga som möjligt för en enskild verksamhet, men att summan av nyttor och kostnader för samhället blir så stor som möjligt, givet de politiska mål och prio- riteringar som gäller. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Regelverket för radiotillstånd har i länge beaktat att radio- frekvensanvändningen ska vara effektiv. Emellertid har tillämpningen av lagen fokuserat mer på teknisk effektivitet, även om samhälls- ekonomisk effektivitet i viss mån implicit har beaktats, åtminstone i den tidigare lagen om radiokommunikation (1993:599). Enligt för- arbetena till lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) ska samhällsekonomisk effektivitet beaktas vid tillståndsgivning. Till- stånd kan nekas om användningen inte utgör en effektiv användning av frekvensutrymmet. Många beslut om frekvensförvaltning fattas emellertid redan innan det blir aktuellt med tillståndsgivning. Exempelvis när regler för an- vändningen utarbetas och beslutas. Därför föreslår utredningen att lagstiftningen ska tydliggöra att en samhällsekonomiskt effektiv an- vändning av radiofrekvenser behövs för att uppnå syftet med lagen. Det innebär att ett större ansvar läggs på tillståndsmyndigheten att proaktivt verka för att samhällets behov av radiotillstånd ska kunna mötas. Det medför även att tillståndsmyndigheten tydligt får i upp- gift att verka för en för samhällsekonomiskt effektiv använd- ning av radiofrekvenserna även i det internationella samarbetet. En välfungerande radiospektrumförvaltning innebär att samhäl- lets behov av att kunna använda radio kan mötas. Konvergensen av tjänster och nät, och ökade möjligheter till att flera användningar kan dela frekvenser med hjälp av ny teknik och bättre it-stöd kommer framgent att ge ökade möjligheter att tillfredsställa många fler behov av att använda radiosändare. Det förutsätter dock ett uppdaterat regelverk. Användningen av datatrafik i de publika mobila kommunikations- näten har dubblerats bara och förväntas fortsätta att öka avsevärt . Det kan förut- ses att datatrafiken i publika eller enskilda mobila kommunikations- nät kommer att vara många större . Det innebär att användningen av radiosändare kommer att öka på motsvarande sätt. kommer trådlös kommunikation och andra radiobaserade tjänster i hela landet vara nödvändiga förutsättningar för att samhället ska fungera, på ett liknande sätt som el- och vatten- försörjning är . För att kunna hantera en förändrad situation med en kraftigt ökad efterfrågan på att använda radiosändare behöver lagstiftningen 11Svensk Telekommarknad 2017, tabell 2, trafik för mobila datatjänster (Tbyte). En spektrumförvaltning för framtidens samhälle på området moderniseras. Annars riskerar ineffektiv användning av radiofrekvenserna att skapa en situation där det inte går att tilldela tillstånd för radiosändare i den utsträckning som behövs. Jämför med illustrationen av den svenska frekvensplanen (bilaga 3). Lagstiftningen behöver dessutom anpassas till teknikutvecklingen. Genom att tydlig- göra att radioanvändningen ska vara samhällsekonomiskt effektiv säkerställs denna målsättning. På så sätt kan samhällets hela behov av radiotillstånd beaktas och mötas, inom såväl samhällstjänster som privata tjänster. Med samhällsekonomisk effektivitet tas hänsyn till vad som är företagsekonomiskt effektivt, faktorer som priser för utrustning, genomförda investeringar, utrustningens livslängd och så vidare. Förutom företagsekonomisk effektivitet innebär samhälls- ekonomisk effektivitet emellertid även att sådana faktorer tas med som kan påverka samhällsnyttan men som inte marknadsaktörer tar hänsyn till i en företagsekonomisk kalkyl. Exempel på sådana fak- torer är externaliteter som miljöpåverkan, och effektivitet inom andra områden som är viktiga för samhället. Samhällsekonomisk effektivi- tet inbegriper teknisk effektivitet, medan teknisk effektivitet, till exempel hur mycket information som överförs i ett visst frekvens- utrymme, inte alltid innebär vare sig företagsekonomisk eller sam- hällsekonomisk effektivitet. Förslaget att den svenska frekvensförvaltningen ska utgå från att användningen av radiofrekvenserna ska vara samhällsekonomiskt effektiv är i linje med lagstiftning som reglerar andra naturresurser. ska bland annat tillämpas så att mark, vatten och fysisk miljö används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhälls- ekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas (1 kap. 1 § andra stycket fjärde punkten ). Liknande bestämmelser återfinns exempelvis även i 2 kap. 2 § andra stycket tredje punkten el- lagen (1997:857) och de av fastställda målen för transport- området.12 Förslaget innebär kortfattat att fokus vid tillämpningen av lagen i sin helhet ska ligga på samhällsekonomiskt effektiv användning av radiofrekvenser och inte enbart på tekniskt effektiv användning av frekvensutrymmet. 2008/09:93, bet. 2008/09 :TU2, rskr.2008/09 :145. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle 7.6Tillstånd ska beviljas i det lämpligaste frekvensområdet Förslag: beslutar om vilket frekvens- utrymme som ska tilldelas. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få besluta om föreskrifter för tillståndsansökningar. Skäl för förslagen: behöver säkerställa att det går att bevilja så många radiotillstånd som möjligt i tillgängligt radiospektrum. ansöker aktörer ofta om vissa särskilt utpekade frekvenser. I arbetet med att pröva ansökan behöver hänsyn tas till övriga radioanvändningars behov av aktuellt radiospektrum. Om an- sökan beviljas i utpekat frekvensområde utan sådan hänsyn riskerar det att innebära ett ineffektivt utnyttjande av frekvensresurserna. Färre radiosändare kan då beviljas tillstånd än om tillståndsmyndig- heten kan planera en effektiv radiomiljö utifrån samtliga tillstånds- havares och sökandes behov. En möjlighet för tillståndsmyndigheten att bevilja ansökningar i det mest lämpliga frekvensutrymmet bidrar till att spektrum räcker till samhällets behov och . Det kan till exempel handla om att planera in ett radiotillstånd i ett frekvensband där det finns en lämplig ledig lucka i stället för att ta i anspråk ett tomt frekvens- band som mer effektivt skulle kunna nyttjas för någon annan an- vändning. Ett annat exempel kan handla om att ansökan om tillstånd för radiolänksändare beviljas för de frekvenser som är lämpligast med tanke på vilket geografiskt avstånd radiolänken är planerad för. En sådan möjlighet är än viktigare där avancerade it-stöd ger nya möjligheter till en bättre radioplanering och ett mer effektivt och flexibelt utnyttjande av frekvenser. ska inte bara främja konkurrens och inter- nationell harmonisering utan också tillse att radioanvändningen får en ökad samhällsnytta och effektivitet. Sökandens intresse är i första hand att få sitt behov av radioanvändning uppfyllt. Om en sökande ansökt om tillstånd för användning av specifika frekvenser och detta inte passar väl in i den svenska frekvensplanen13 eller av annat skäl 13Se illustration av den svenska frekvensplanen i bilaga 3. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle inte kan beviljas inom det sökta frekvensområdet måste tillstånds- myndigheten avslå ansökan om inte sökanden självständigt justerar sin ansökan. I de flesta fall är det inte ett specifikt frekvensutrymme som en sökande har behov av utan det handlar huvudsakligen om att sökan- den har ett behov av en viss radioanvändning. Behoven av denna radioanvändning kan uppfyllas med olika alternativa frekvensutrymmen. Det är därför rimligt att tillståndsmyndigheten avgör vilket av det tillgängliga frekvensutrymmet som passar bäst för att uppnå de behov som en viss tillståndsansökan syftar till att upp- fylla. På detta sätt ges tillståndsmyndigheten ett verktyg att åstad- komma en mer effektiv användning av frekvenserna. där behovet av användning av radiospektrum och därmed också antalet ansökningar om tillstånd förväntas öka drastiskt är det fortsatt vik- tigt att kunna tillmötesgå sökandes önskemål om radioanvändning. Utredningen bedömer att den positiva inriktningen att tilldela till- stånd fortsatt främjas genom att förslaget möjliggör för tillstånds- myndigheten att bevilja ansökningar i så stor utsträckning som möj- ligt, vilket också motverkar eventuella överklaganden av tillstånds- myndighetens beslut . Detta får anses särskilt viktigt med beaktande av att efterfrågan på tillstånd bedöms öka . Genom att tillståndsmyndigheten får föreskriftsrätt för hur ansök- ningar av tillstånd ska gå till och vad de ska innehålla, kan ansöknings- processen bli mer effektiv, transparent och rättssäker för sökanden. Det innebär också en ökad effektivitet i tillståndsmyndighetens hand- läggning av tillståndsansökningar och ger myndigheten ett verktyg att stötta sökanden i processen. Möjligheten för tillståndsmyndigheten att självständigt avgöra i vilket frekvensutrymme ett visst tillstånd ska beviljas har tidigare reglerats i 11 § lagen (1993:599) om radiokommunikation.14 Hushåll- ningsaspekter och trängselsituation kunde leda till en gradering av behov, så att tillstånd kunde beviljas i frekvensband som från teknisk eller utrustningsmässig synpunkt kan anses bättre eller sämre.15 När denna lag ersattes av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation formulerades detta annorlunda, någon särskild motivering till detta angavs emellertid inte. 14SOU 1991:107, Lag om radiokommunikation m.m., s. 176 ff. 1992/93:200 s. 66–67. En spektrumförvaltning för framtidens samhälle Om förslaget inte genomförs kommer ansökningsprocessen att se ut som den gör . Nuvarande ordning förhindrar i vissa fall en effektiv radioplanering och leder till att färre radiosändare kan plane- ras in. Genom den positiva inriktningen som kommer till uttryck i 3 kap. 6 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation är till- ståndsgivningen i stor utsträckning styrd av hur varje enskild an- sökan ser ut eftersom det är ansökan som ger de förvaltningsrättsliga gränserna för ärendet. Om en sökande insisterar på att få tillstånd i vissa specifika frekvenser och det inte är möjligt eller lämpligt, till exempel för att det inte är en effektiv användning, inte är i linje med bindande internationella överenskommelser eller den svenska fre- kvensplanen, måste myndigheten avslå ansökan. Frågan kan då behöva lösas i förvaltningsdomstol. Eftersom den svenska frekvensplanen endast utgör ett allmänt råd – som domstolen inte är bunden av – finns det en risk att tillstånd kan komma att beviljas i frekvens- områden som inte främjar effektiv frekvensanvändning även om ett annat frekvensområde skulle kunna uppfylla sökandens behov för sin radioanvändning. 7.7Förenklad process för allmänna inbjudningsförfaranden Förslag: Förenkla allmänna inbjudningsförfaranden genom att ta bort kravet på nya specifika föreskrifter för varje sådant förfarande. Skäl för förslaget: Föreskrifter för de allmänna inbjudningsför- faranden som är kombinationer av skönhetstävlingar och auktioner behöver tas fram för varje separat sådant förfarande. Föreskrifterna gäller för ett separat förfarande och är både individuella, tidsbegrän- sade och kan inte återanvändas utan föregående utredningsarbete. Sådana föreskrifter är inte bara resurskrävande för tillståndsmyndig- heten utan också för deltagare i allmänna inbjudningsförfaranden. Utvecklingen inom området för elektronisk kommunikation går mot en betydande ökning av användningen av radiosändare. Tilldel- ning av tillstånd via allmänt inbjudningsförfarande kan komma att behöva användas i fler situationer vilket innebär att be- hovet av tilldelning efter allmän inbjudan kommer att öka. Processen för allmänna inbjudningsförfaranden behöver därför tydliggöras så En spektrumförvaltning för framtidens samhälle att allmänna inbjudningsförfaranden blir enklare och snabbare att genomföra. Som följer av 3 kap. 8 § lagen (2003:389) om elektronisk kommu- nikation ska tillståndsprövning ske efter allmän inbjudan till ansökan när antalet tillstånd har begränsats inom ett frekvensutrymme. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får ut- färda föreskrifter om innehållet i en allmän inbjudan. Regeringen kan föreskriva om generella kriterier för allmän inbjudan och att tillstånds- myndigheten då baserar urvalskriterier för det enskilda inbjudnings- förfarandet på dessa, men det är också möjligt att regeringen före- skriver alla kriterier.16 Av förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation följer att får meddela före- skrifter om vilket förfarande som ska tillämpas och om innehållet i en allmän inbjudan. Föreskrifter är normalt sett bindande och ska vara generellt skrivna. En föreskrift uppfyller kravet på generell tillämp- barhet om den avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.17 Föreskrifterna bör vara generella och kunna omfatta flera olika typer av allmänna inbjudningsförfaranden för att kunna vara ett stöd för marknadens aktörer. där många olika allmänna in- bjudningsförfaranden kan komma att behöva genomföras är det sär- skilt viktigt. Med generella föreskrifter ökar även förutsebarheten och därmed även rättssäkerheten för marknadens aktörer.