sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap överskrider kostnaderna kopplade till den icke-ekonomiska verk- samheten. Detta kan i vissa fall innebär att det krävs att den icke- ekonomiska verksamheten redovisas separat från den ekonomiska. har i promemorian Ny modell för statsbidrag till vissa ideella organisationer inom brottsofferområdet (Ds 2019:7) resonerat kring vad som är ekonomisk respektive icke- ekonomisk verksamhet när det gäller kvinnojourernas verksamhet. I promemorian görs bedömningen att insatsen skyddat boende utgör ekonomisk verksamhet. När det gäller den del av kvinnojourens verk- samhet som inte avser insatsen skyddat boende, är bedömningen av om aktiviteterna utgör ekonomisk verksamhet en annan. I regel utgör sådana insatser kompletterande service i förhållande till socialtjäns- tens ansvarsområde, vilken också omfattar att vid behov t.ex. erbjuda stödsamtal till enskilda enligt promemorian. tillhanda- håller i de allra flesta fall denna tjänst i egen regi. Samtliga stödinsat- ser som kvinnojourer och liknande lokala organisationer tillhanda- håller är vidare helt kostnadsfria för den enskilde. Det finns alltså inte någon motprestation i form av ersättning för tjänsterna. Någon efterfrågan för att utföra denna typ av verksamhet bedömer prome- inte föreligga. Slutsatsen i promemorian är att de insatser som kvinnojourerna bedriver i form av samtalsstöd, rådgivning, praktiskt stöd i kontakter med myndigheter och information till personer, kom- petensutveckling, utveckling av kvalitetsarbete och rutiner, dokumen- tation och uppföljning samt information om verksamheten inte utgör ekonomisk verksamhet. Detsamma gäller enligt utredningens bedömning om denna typ av verksamhet riktas till brottsoffer i stort. Ett IOP mellan exempel- vis en kommun och den lokala brottsofferjouren angående verksam- het som anges ovan skulle därmed inte omfattas av statsstödsreglerna. Andra exempel på liknande verksamhet skulle kunna vara så kallad avhopparverksamhet. Utredningens bedömning beträffande kvinnojourernas verksam- het finns i avsnitt 7.3.7. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Ett annat exempel är amatöridrott. Enligt kommissionen kan det inom idrottssektorn vara så att vissa av medlemsstaternas åtgärder inte utgör statligt stöd eftersom stödmottagaren inte bedriver eko- nomisk verksamhet (eller eftersom handeln mellan medlemsstaterna inte påverkas). Detta skulle under vissa omständigheter kunna vara fallet i fråga om stödåtgärder som har en rent lokal karaktär eller som vidtas på amatöridrottens område.45 Om en lokal idrottsklubb inom amatöridrottens område bedriver exempelvis verksamhet som syftar till integration och inkludering så är denna verksamhet sannolikt att betrakta som icke-ekonomisk. Om en kommun vill ingå samarbete och stödja sådan verksamhet genom ett IOP är detta alltså inte i strid med statsstödsreglerna. Ett konkret exempel bland många är Sport for you i som startade på initiativ från Idrottsförbund46. Syftet var att få fler nyanlända barn och unga föreningsaktiva. stad och har sedan tecknat ett IOP för denna verksamhet. Syftet med partnerskapet är att skapa en lång- siktig social hållbarhet i , genom att tillvarata de ideellt ver- kande krafter som finns i och som kompletterar stads egna verksamheter. Sports for you gör det möjligt för barn och unga att bli föreningsaktiva, det skapar möten mellan barnen och idrotten. I samarbete med idrottsföreningar skapas prova på aktiviteter, där en eller flera idrottsföreningar instruerar och låter barnen prova på olika idrotter. Sport for you inriktar sig på att lägga aktiviteter i barnens närområde med fokus på områden som staden pekat ut som social utsatta och som har en hög andel utrikesfödda. Särskilt fokus läggs på jämställdhet. Elitidrott betraktas dock ofta som ekonomisk verksamhet. För det fall en idrottsförening även bedriver ekonomisk verksamhet kan statsstödsreglerna kräva att det går att visa att finansieringen inte överskrider kostnaderna kopplade till den icke-ekonomiska verksam- heten. Detta kan i vissa fall innebär att det krävs att den icke-eko- nomiska verksamheten redovisas separat från den ekonomiska. 45Se exempelvis skäl (74) i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014. 46Västra är regionala organisation i västra . Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Stöd som inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 krävs att ett antal kumulativa kriterier är uppfyllda, se kapitel 6 (avsnitt 6.3.2–6.3.5). För att det ska vara fråga om statsstöd krävs att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, gynnar vissa företag eller viss produktion, snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen samt att det påverkar handeln mellan med- lemsstaterna. Ett av kriterierna som ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om statligt stöd är alltså att åtgärden påverkar handeln mellan med- lemsstaterna (samhandelskriteriet). Det är inte nödvändigt att fast- ställa att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna, utan endast att stödet kan påverka sådan handel. Det förhållandet att ett stöd är av relativt ringa storlek eller att det stödmottagande före- taget är relativt litet utesluter inte i sig att handeln mellan medlems- staterna kan påverkas. En sådan påverkan kan emellertid vara mindre sannolik om den ekonomiska verksamheten har en mycket liten omfattning. Det finns ingen särskild beloppsgräns för när en verk- samhet anses ha en liten omfattning utan det är en helhetsbedöm- ning som måste göras. Om stödbeloppet understiger vissa nivåer kan det vara att betrakta som stöd av mindre betydelse, se avsnitt 7.3.4. Kommissionen har i ett antal beslut ansett att åtgärden haft en rent lokal verkan och därför inte påverkat handeln mellan medlems- staterna. I dessa ärenden har kommissionen särskilt konstaterat att mottagaren levererade varor eller tjänster till ett begränsat område inom en medlemsstat och sannolikt inte lockade kunder från andra medlemsstater samt att det inte kunde förutses att åtgärden skulle ha mer än en marginell verkan på villkoren för gränsöverskridande investeringar eller etableringar. För en närmare genomgång av detta kriterium och exempel på kommissionsbeslut, se kapitel 6. Hur kan samhandelskriteriet tillämpas på idéburna offentliga partnerskap? Nedan följer några exempel på offentligt finansierade välfärdsverk- samheter som om de bedöms vara ekonomisk verksamhet ändå inte utgör statsstöd enligt utredningen eftersom verksamheten sannolikt inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap 1.Mötesplats för ungdomar med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar Ett exempel på en verksamhet som enligt utredningens bedömning inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna är en överenskom- melse mellan kommun och ABF FyrBoDal angående verk- samheten No Limits. Det handlar om att ge en målgrupp som inte söker sig direkt till verksamheter en alternativ mötes- plats. No Limits ska erbjuda ungdomar med neuropsykiatriska funk- tionsnedsättningar en utvecklande mötesplats där de tillsammans med andra utvecklar både sin estetiska och sociala kompetens. Ett övergripande mål är att målgruppen, i stället för att leva isolerade hemma, söker sig till No Limits för att utvecklas inom sitt intresse- område, få social träning och en bättre psykisk och fysisk hälsa. Med stöd av en trygg, kreativ och kontaktskapande verksamhetsledare, lotsas deltagarna mot att ta nya steg tillsammans. kommun bidrar med 2017 och därefter med årligen.47 Verksamheten verkar ha rent lokal karaktär och är av liten ekonomisk omfattning. 2.Verksamhet för personer med missbruksproblematik eller annan social utsatthet som ofta söker sig till offentliga platser Ett annat exempel från samma område är en överenskommelse mellan kommun och Föreningen i . Före- ningen består av församlingar i kommun. Syftet är att hjälpa och stödja människor i utsatta situationer. Verksamheten bedrivs i det så kallade Saronhuset i . Målet är att målgruppen äldre och medelålders personer med missbruksproblematik eller annan social utsatthet i stället för att söka gemenskap på resecentrumet eller andra offentliga platser i , ska söka sig till Saronhuset och den gemenskap som där erbjuds i form av olika aktiviteter. Mål- sättningen är även att ge stöd och hjälp till de personer som vill komma ifrån sitt missbruk. Saronhusets personal och volontärer ska hjälpa individen att navigera till de olika aktörer som redan finns för detta syfte. Finansieringen från kommunen är /år i 47Ur ett statsstödsperspektiv är det bara den offentliga aktörens finansiering av verksamheten som ska bedömas. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Av samma skäl som ovan bedömer utredningen att verksam- heten inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna I kapitel 6 finns en redogörelse för ett projekt i form av en infor- mations- och nätverksplattform för att möta problem med arbets- löshet och sociala konflikter i en stadsdel i , . Genom projektet erbjöds rådgivning och konsulthjälp av olika slag. Kom- missionen noterade att tjänsterna endast erbjöds på en lokal mark- nad i en del av staden. Tjänsterna riktade sig till mycket små företag och ekonomin i distriktet karaktäriserades av en huvudsakligen små- skalig struktur. Det fanns ingenting som visade att det existerade några gränsöverskridande investeringar för sådana tjänster och det föreföll enligt kommissionen inte troligt att stödet skulle kunna påverka vill- koren för gränsöverskridande investeringar eller etablering beträf- fande företagsrådgivningstjänster. Utifrån liknande resonemang bedömer utredningen att exempel- vis ett sådant partnerskapsavtal som IOP Kvinna i inte kan förväntas ha mer än en marginell effekt på handeln mellan medlems- staterna. Avtalet är tecknat mellan , Arbetsför- medlingen ––och flera idéburna organisa- tioner. Verksamheten riktar sig till utrikesfödda kvinnor i som står utanför arbetslivet. Syftet är att stärka gruppens förutsättningar till arbete, studier och ökat livsutrymme. Verksam- heten är inte detaljreglerad utan det avgörande för utvecklingen av insatser är målgruppens behov. Det kan dock handla om språkträ- ning, utbildning som inkluderar lärande i arbete, psykosocialt stöd och hälsofrämjande insatser, handledning och lämpliga insatser för matchning till arbete. Det bör noteras att det inte får vara fråga om tjänster som omfattas av andra avtal som en myndighet är bunden av. Kommunens del av finansieringen är . Ersätt- ning från Arbetsförmedlingen sker per individ enligt schablon vid placering hos berörd organisation. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap 7.3.4Stöd av mindre betydelse (de minimis) Kommissionen har genom förordningar slagit fast att under vissa förutsättningar så är samhandelskriteriet ovan inte uppfyllt. Detta gäller för de s.k. de minimis-stöden. Ett stöd av mindre betydelse (de minimis) är ett stöd till lågt värde som under vissa förutsättningar inte anses påverka handeln mellan medlemsstaterna och inte heller sned- vrida eller hota att snedvrida konkurrensen. Dessa stöd kallas ibland också försumbart stöd. Sådant stöd är alltså inte statsstöd. Enligt den så kallade allmänna de minimis-förordningen48 får stöd lämnas med högst av tre beskattnings- år. Stödet måste ges i enlighet med de villkor som ställs i kommissio- nens förordning. Taket gäller oberoende av stödets form och det är inte möjligt att dela upp stöd som överskrider taket i mindre delar för att varje del ska omfattas av förordningen. Treårsperioden är rör- lig, vilket innebär att det totala belopp som företaget har fått i stöd av mindre betydelse under det berörda beskattningsåret och under de två föregående beskattningsåren ska fastställas varje gång ett nytt stöd av mindre betydelse beviljas. Allt offentligt stöd som betraktas som de minimis-stöd ska räknas samman. Andra typer av statsstöd ska dock inte räknas med för att fastställa maxbeloppet. Det innebär att andra statsstöd än de minimis-stöd inte påverkar möjligheten att ge stöd enligt förordningen. Däremot kan man inte få stöd enligt andra statsstödsregelverk om båda stöden ges för samma kostnader. Innan stödet beviljas ska det berörda företaget lämna en redogörelse för allt annat stöd av mindre betydelse som företaget fått under de två föregående beskattningsåren och det innevarande beskattnings- året. Den stödgivande myndigheten ska registrera och sammanställa de uppgifter som rör tillämpningen av förordningen. Uppgifterna ska bevaras under tio beskattningsår. När det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finns en särskild de minimis-förordning.49 En förutsättning för att det ska vara en allmännyttig tjänst är att tjänsten inte skulle erbjudas på mark- naden utan offentlig finansiering. Stöd för sådana tjänster anses inte påverka handeln mellan medlemsstaterna och inte heller snedvrida 48Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 49Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap eller hota att snedvrida konkurrensen om det totala stödbeloppet till det företag som tillhandahåller tjänsten av allmänt ekonomiskt in- tresse inte är högre än av tre beskatt- ningsår, således ett högre belopp än vad som gäller enligt den allmänna de minimis-förordningen. Stödet måste ges i enlighet med de villkor som ställs i den särskilda förordningen. Utöver de administrativa krav som angetts för den allmänna de minimis-förordningen ska den stöd- givande myndigheten även skriftligen informera stödmottagaren om vilken tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för vilken det beviljas. Stöd av mindre betydelse enligt den särskilda de minimis-förordningen får inte läggas ihop med annan ersättning för samma tjänst av allmänt eko- nomiskt intresse, oavsett om den utgör statligt stöd eller inte. Hur kan stöd av mindre betydelse användas för idéburna offentliga partnerskap? Om verksamheten är icke-ekonomisk eller av andra skäl inte om- fattas av definitionen i artikel 107 i EUF-fördraget behöver stats- stödsregelverket inte tillämpas och de minimis-förordningarna blir därför inte aktuella. Om det däremot handlar om stöd som skulle omfattas av definitionen om det rörde sig om högre belopp så är det enklaste sättet ur administrativ synpunkt när det gäller att följa om statligt stöd att bevilja stödet enligt reglerna om stöd av mindre betydelse. kan det även, om den stödgivande myndig- heten är osäker på hur verksamhetens art ska bedömas, vara säkrast och enklast att ge stödet som ett de minimis-stöd även om verksam- heten eventuellt skulle kunna bedömas som icke-ekonomisk. För partnerskap vars offentliga del av finansieringen inte över- stiger , alltså , kan den allmänna de minimis-förordningen användas. Denna förordning innehåller vissa undantag, den gäller exempelvis inte för stöd till verksamheter inom jordbruks- och fiskerinäringarna (som har egna regler) eller stöd som är avhängigt av att inhemska produk- ter används framför importerade. Dessa undantag är dock inte sär- skilt relevanta när det gäller IOP:er inom välfärdsverksamhet. I övrigt finns inga krav på vilka kostnader som får ersättas eller att det ska handla om några särskilda tjänster. Även om det är förhållandevis enkelt innebär som framgått ovan även de minimis-stöd viss administration. Den offentliga aktören i Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap ett IOP ska skriftligen informera den eller de idéburna aktörerna om det planerade stödbeloppet och om stödets karaktär av stöd av mindre betydelse (genom en uttrycklig hänvisning till förordningen). Innan finansieringen beslutas ska stödmottagaren, alltså den idéburna aktö- ren, lämna en redogörelse för eventuellt annat stöd av mindre bety- delse som mottagits . Den offent- liga aktören ska även registrera och sammanställa de uppgifter som rör tillämpningen av förordningen samt bevara uppgifterna under tio beskattningsår. När det gäller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är, som framgått ovan, taket i stället , alltså , av tre beskattningsår. Den offentliga aktören ska när det gäller sådant stöd även informera den idéburna aktören om vilken tjänst av allmänt ekonomiskt intresse för vilken stödet beviljas. syftar inte bara på den juridiska person som mottar stödet utan även, om så är fallet, på den koncern som före- taget ingår i. Även den situationen att en juridisk person har kontroll (ett bestämmande inflytande) över en annan kan medföra att olika juridiska personer betraktas som ett och samma företag. Detta på- verkar stödbeloppets storlek eftersom stödet till varje bolag i en koncern ska räknas ihop. Enligt vad som framkommit under utredningen är formella kon- cernförhållanden inte särskilt vanliga bland idéburna aktörer i väl- färden. Inte heller att exempelvis en organisation på central eller regionalnivå har bestämmande inflytande över en lokalorganisation som vill ingå ett partnerskap. I normalfallet bör det därför bara vara den juridiska person som anses som stödmottagare i det aktuella partnerskapet som behöver beaktas vid beräkning av stödbeloppet. I många av de befintliga IOP:er som utredningen har tagit del av rör det sig om sådana belopp att finansieringen skulle kunna ske enligt någon av de minimis-förordningarna. Utredningen har dock inga upp- gifter om hur vanligt det är att de idéburna aktörerna även tagit emot annat de minimis-stöd . Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap 7.3.5Kommissionens beslut om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Om det är aktuellt att inom ramen för ett IOP lämna offentlig finansiering som omfattas av definitionen av statligt stöd och som p.g.a. av beloppet inte kan lämnas som ett de minimis-stöd skulle det kunna bli aktuellt att tillämpa regelverket om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Som angetts ovan bedömer utredningen att de välfärdsverksamheter som omfattas av utredningens avgränsning i kapitel 3 normalt sett är att bedöma som tjänster av allmänt intresse. Många tjänster som utförs inom ramen för en IOP är sådana att de inte omfattas av de välfärdstjänster som en kommun är skyldig att tillhandahålla. En förutsättning för att enligt detta regelverk få lämna statsstöd till en aktör som konkurrerar på en marknad är att aktören har en skyldighet att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, se nedan. Enligt artikel 106.2 i EUF-fördraget ska företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vara under- kastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Detta bör dock inte påverka handeln i en omfattning som strider mot unionens intresse. Kommissionen har genom ett beslut fastställt villkor för när sådant stöd undantas från genomförandeförbudet i artikel 108.3 EUF-fördraget utan ett särskilt statsstödsgodkännande från kom- missionen.50 Kommissionen har även tagit fram rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster, se kapitel 6. Stöd enligt rambestämmelserna får dock endast lämnas efter att kom- missionen har godkänt stödet och det bedöms därför inte särskilt aktuella att tillämpa i praktiken när det gäller idéburna offentliga partnerskap p.g.a. av den administrativa bördan och tidsaspekten. I detta sammanhang bör även de så kallade Altmarkkriterierna nämnas, se kapitel 6, eftersom utgångspunkten när ett stöd utformas enligt dessa kriterier är att det ska genomföras en upphandling, så bedöms inte heller detta alternativ vara relevant för IOP:er. 50Kommissionens beslut av om tillämpningen av artikel 106.2 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmän- nyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse (2012/21/EU). Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap Om stöd lämnas enligt kommissionsbeslutet behövs inget förhandsgodkännande från kommissionen. Regeringen måste dock lämna rapporter till kommissionen om stödet i efterhand, se nedan. I kommissionsbeslutet anges olika kategorier av tjänster och vilka max- belopp som får ges inom respektive kategori för stöd som lämnas enligt detta. De kategorier som är aktuella för denna utredning är: 1.Ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som till- handahålls av sjukhus som tillhandahåller medicinsk vård samt, i förekommande fall, akuttjänster. Utövandet av sidotjänster som är direkt kopplade till huvudverksamheten, framför allt på forsk- ningsområdet, hindrar dock inte tillämpningen av denna punkt, och 2.Ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som uppfyller sociala behov när det gäller sjuk- och lång- tidsvård, barnomsorg, tillträde till och återinträde på arbetsmarkna- den, socialt subventionerade bostäder och vård och social integrer- ing av sårbara grupper. För dessa kategorier anges inget maxbelopp för ersättningen. I övrigt gäller för de flesta tjänster enligt beslutet ett årligt maxbelopp på 15 mil- joner euro. En närmare beskrivning av regelverket finns i kapitel 6. Tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ska anförtros det berörda företaget genom en eller flera officiella hand- lingar, som varje medlemsstat själv får fastställa formen för. Den officiella handlingen måste innebära att den som anförtros uppdraget är skyldig att utföra tjänsten. En sådan handling kan exempelvis ha formen av ett avtal eller svensk lag, förordning eller föreskrift. I hand- lingen eller handlingarna ska bland annat en beskrivning av ersätt- ningsmekanismen och parametrarna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen anges. Handlingen ska även innehålla en hänvis- ning till kommissionens beslut. Den period som företaget anförtros att tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse får inte överstiga . Ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka netto- kostnaden för att fullgöra skyldigheterna i samband med tillhanda- hållandet av allmännyttiga tjänster, inklusive en rimlig vinst. Netto- kostnaden kan beräknas som skillnaden mellan kostnader och intäkter (eftersom det handlar om tjänster där det behövs offentligt stöd så är intäkterna innan stödet lämnas lägre än kostnaderna). Utredningens bedömning och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap kan den beräknas som skillnaden mellan nettokostnaden för tjänste- leverantören för att fullgöra skyldigheten och nettokostnaden eller vinsten för samma tjänsteleverantör utan denna skyldighet. De kost- nader som ska beaktas ska omfatta alla kostnader för tillhandahållan- det av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse. Om företaget också bedriver verksamhet som faller utanför tjänsten av allmänt ekono- miskt intresse, ska endast de kostnader som har ett samband med den tjänsten beaktas. Vid tillämpningen av beslutet ska med rimlig vinst avses den kapitalavkastning som skulle krävas av ett typiskt företag som över- väger om det ska tillhandahålla tjänsten av allmänt ekonomiskt in- tresse som den officiella handlingen om till- delning gäller, med hänsyn tagen till graden av risk.