sou · H7B331 · 2019-06-03 00:00:00 — Att personer som inte bedriver näringsverksamhet är godkända för F-skatt kan bero på såväl prioriteringar hos handläg- gande myndighet som att regelverket inte ger bra förutsättningar att följa upp de personer som är godkända för F-skatt. Det kan finnas flera skäl till att personer som vid en närmare bedömning skulle betraktas som arbetstagare ansöker om godkän- nande för F-skatt. Det kan finnas situationer där den som egentligen är arbetsgivare av olika anledningar inte vill anställa och därför upp- manar personer som de vill anlita att skaffa ett godkännande för F-skatt och därefter upprättar avtal som anger att den arbetspreste- rande parten är uppdragstagare. I dessa fall kan det, för en arbets- givare som vill undvika att stå i ett tvingande arbetsgivarförhållande till någon som utför ett arbete för hans eller hennes räkning, tyckas intressant att komma överens om att den som utför arbete i stället för att vara anställd ska utföra arbete i egenskap av egenföretagare, det vill säga som uppdragstagare. För arbetsgivaren kan en sådan lös- ning tyckas innebära fördelar i form av att man inte behöver ta hän- syn till exempelvis gällande regler i ett kollektivavtal eller tvingande skyddslagstiftning. Utredningen har konstaterat att det förekommer att personer som inte uppfyller näringskriterierna är godkända men har inte närmare kunnat beräkna hur vanligt det är eller i vilket utsträckning själva syftet är att kringgå arbetsrättsliga regelverk. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare Att någon är godkänd för F-skatt fast denne inte uppfyller kriterierna för näringsverksamhet kan urholka skyddsregler för arbetstagare Det arbetsrättsliga arbetstagarbegreppet är tvingande och arbets- givaransvaret kan i princip inte avtalas bort. Detta är utgångspunkten. Inte heller genom att skaffa sig ett godkännande för F-skatt ska par- terna kunna komma runt den tvingande lagstiftningen om omständig- heterna i övrigt är sådana att det egentligen är ett anställningsförhål- lande som föreligger. I arbetsrättsliga tvister görs, som redovisats i avsnitt 6.6.1, en helhetsbedömning där den omständigheten att någon är godkänd för F-skatt är en omständighet bland flera. Utredningen bedömer att när den som egentligen borde betraktas som anställd anlitas som näringsidkare, s.k. falsk egenföretagare, kan detta leda till negativa konsekvenser för den enskilde. Så är fallet när en objektiv prövning inte sker och den som utför arbete felaktigt inte tror sig omfattas av det arbetsrättsliga regelverket. Följderna av detta kan vara att man inte ställer berättigade krav i olika situationer, t.ex. i fråga om lön, arbetsmiljö, arbetstid och semester. Den som utför arbete kan således komma att missuppfatta sin rättsliga status.72 I dessa fall kan det arbetsrättsliga skyddet riskera att urholkas. För den enskilde kan det också få konsekvenser om ett felaktigt godkän- nande för F-skatt tillmäts betydelse vid bedömningen i samband med andra trygghetssystem. Det skydd som den som utför arbete ska ha måste regleras inom respektive rättsområde Som framgår av avsnitt 6.3 finns det skillnader i fråga om trygghets- systemen och arbetsrättsligt skydd för den som utför arbete bero- ende på om personen är arbetstagare eller uppdragstagare. Det ryms inte inom utredningens uppdrag att göra några djupare analyser av skillnaderna för att kunna överblicka samtliga konsekvenser av dessa 72Jfr SOU 2018:49 s. 223 där utredningen för ett motsvarande resonemang för dem som är egenanställda där det kan vara oklart vilken trygghet man har i olika avseenden även om situationen i dessa fall är något av det motsatta. En del egenanställda uppfattar sig själva som egenföretagare. I dessa fall finns en medvetenhet om att tryggheten vid arbetslöshet och sjukdom ser ut på ett annat sätt än om man haft en anställning under normala förhållanden. Andra kan dock uppfatta att en egenanställning, liksom namnet antyder, innebär den trygghet som en anställning i normala fall leder till. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare I vissa fall finns en ambition om neutralitet inom respek- tive rättsområde men förutsätts den som inte är arbetstagare vara mer aktiv och ta ett större eget ansvar. När det gäller konsekvenser i trygghetssystemen torde det främst vara så att den enskilde faktiskt inte är så aktiv eller känner till att man behöver vara mer aktiv som egenföretagare för att uppnå samma skydd som man har som anställd. När det gäller de delar i socialförsäkringen som utgår ifrån SGI blir dock konsekven- serna av ett felaktigt godkännande för F-skatt direkta, då själva innehavet av ett godkännande där är styrande för på vilket sätt beräk- ningen ska ske. Det är därför av stor vikt att endast de som uppfyller näringskriterierna är godkända för F-skatt. Enligt utredningens mening är det också av stor vikt att regelverken för de sociala trygg- hetssystemen är anpassade till dagens arbetsmarknad och att even- tuella skillnader mellan företagare och arbetstagare är tydliga och väl- motiverade. Det kan vidare finnas skäl att överväga andra åtgärder för att förtydliga för den som utför arbete vilka konsekvenser som olika former att utföra arbete på för med sig och därmed öka kunskapen och förutsebarheten för den enskilde.73 Utredningen kan också notera att relevanta utredningar pågår inom Regeringskansliet.74 Flera remissinstanser har i samband med lämnade synpunkter på utredningens delbetänkande påpekat att de problem som företeelsen med anställda som anlitas som näringsidkare medför, faller utanför skatterättens område och i stället bör regleras inom respektive rätts- område.75 Det är en uppfattning som utredningen i huvudsak delar. Skyddet som den som utför arbete ska ha måste regleras inom re- spektive rättsområde utifrån varje regelverks syfte. Det hindrar dock inte att åtgärder som vidtas för att säkerställa att den som är godkänd för F-skatt uppfyller de skatterättsliga förutsättningarna för att vara godkänd även får positiva effekter på arbetsrättens område. Änd- ringar i F-skattesystemet utifrån arbetsrättsliga överväganden bör dock inte göras. 73Tillväxtverket framför i sitt remissyttrande över utredningens delbetänkande SOU 2018:49 att deras webbsida kan vara en lämplig kanal för att sprida information. 2018:8 och dir. 2018:54. 75Se bl.a. NSD:s, , Svenskt Näringslivs, och Egenanställdas branschorganisations yttranden över utredningens delbetänkande SOU 2018:49. F-skattesystemets betydelse för skyddsregler för arbetstagare För att motverka missbruk av F-skattesystemet bör möjligheter att följa upp de som är godkända förbättras Eftersom problemet, enligt utredningens mening, framförallt upp- kommer till följd av att F-skatt tilldelas på avsikt och att personer därigenom felaktigt får F-skatt bör åtgärder vidtas i syfte att säker- ställa att endast de som bedriver eller har för avsikt att bedriva närings- verksamhet godkänns för F-skatt. Ett system som tillåter tilldelning av F-skatt på avsikt är nödvändigt då ett godkännande ofta är eller ses som en förutsättning för en verksamhet att komma i gång. Ett pro- blem med att man kan bli godkänd för F-skatt på avsikt är dock att det vid ansökningstillfället inte går att bedöma om näringskriterierna är uppfyllda. Det är också svårt att veta hur den verksamhet som sökanden har för avsikt att bedriva kommer att utveckla sig. Det är därför viktigt att har de verktyg som behövs för upp- följning i dessa fall och att uppföljningen kan utföras effektivt. anger i sitt remissvar att det redan i gällande lagstift- ning finns grund att återkalla en s.k. falsk egenföretagares F-skatt på grund av att näringsverksamhet inte bedrivs (9 kap. 4 § första stycket 1 samt 9 kap. 1 § andra stycket 1 SFL) eller att godkännandet för F-skatt har missbrukats (9 kap. 1 § andra stycket 3 a SFL).76 Det krävs alltså enligt inga nya bestämmelser för att återkalla en falsk egenföretagares godkännande för F-skatt. Utredningen anser emellertid, mot bakgrund av att det ändå förekommer att personer är godkända för F-skatt trots att de arbetar under anställningslik- nande förhållanden och alltså inte bedriver näringsverksamhet, att nuvarande bestämmelser inte torde vara tillräckliga eller för ändamålet effektiva. Utredningen anser därför att det nuvarande regelverket bör ändras i syfte att ge bättre förutsättningar för uppfölj- ning. En utgångspunkt i ett effektivt uppföljningssystem bör vara att kontroller i möjligaste mån bör kunna utföras automatiserat. Utredningens överväganden och förslag vilka kan få positiva effek- ter även i ovanstående avseenden presenteras i avsnitt 8.3.1. 76Se remissyttrande över utredningens delbetänkande SOU 2018:49. 7F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande I utredningens delbetänkande behandlas bl.a. frågan om sambandet mellan vissa särskilt utpekade företeelser och skattefusk och skatte- undandragande. Utredningen redovisar där sin uppfattning om att utformningen av F-skattesystemet kan leda till och påverka före- komsten av s.k. falskt egenföretagande och att det finns en risk att företeelsen leder till skattefusk och skatteundandragande. Utred- ningen ska nu analysera om utformningen av bestämmelserna i 9 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, möjliggör att F-skattesystemet kan missbrukas i syfte att undgå skatter eller avgifter. När det gäller F-skattesystemets betydelse för skattefusk och skatteundandragande kan inledningsvis konstateras att själva statu- sen som godkänd för F-skatt inte i sig behöver ha någon direkt effekt på statens intäkter. F-skattesystemet har emellertid stor betydelse för hur skatter och avgifter ska redovisas och betalas och får därmed en indirekt påverkan på skattefelet. Det är därför viktigt att registre- rade uppgifter hos speglar verkliga förhållanden och att endast de som uppfyller förutsättningarna för att vara godkända för F-skatt är registrerade. Av direktiven framgår att utredningen sär- skilt ska analysera om det finns behov av åtgärder för att underlätta och förbättra uppföljning av företag som är godkända för F-skatt, t.ex. F-skatt på prov eller tidsbegränsade godkännanden för F-skatt. För att kunna ta ställning till vilka åtgärder som kan underlätta och förbättra uppföljning finns anledning att redogöra något om den utredning och kontroll som sker . F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande Iavsnitt 7.2 redogör utredningen för beslut vid ansök- ningar om godkännande för F-skatt och i avsnitt 7.3 för beslut om återkallelse för de som är godkända för F-skatt. Som redovisats i kapitel 5 torde skattefelet vara lågt för svenska små och medelstora företag, därutöver är också den generella upp- bördseffektiviteten hög. Det är dock viktigt att det finns effektiva verktyg för att säkra ett korrekt uttag av skatter och avgifter i de fall som regelverken kringgås. I avsnitt 7.4 redogör utredningen för skatte- felet, skattefusk och skatteundandragande. I avsnittet redovisas tidi- gare uppskattningar av skattefelet och dess förändringar samt något om de attitydundersökningar om illojal konkurrens och svartarbete som genomförts. Vidare redovisar utredningen några statistiska upp- gifter om misstänkt skattebrottslighet som begås i näringsverksamhet. I avsnitt 7.5 redogörs särskilt för några uppmärksammade företeelser. Utredningens analys och bedömning redovisas i avsnitt 7.6. I ut- redningens direktiv är det särskilt angivet att utredningen ska analy- sera om det finns behov av att vägra eller återkalla ett godkännande för F-skatt vid kriminalitet som inte har lett till näringsförbud. Utred- ningens ställningstagande i den frågan redovisas i avsnitt 7.7. 7.2Beslut vid ansökan om godkännande för F-skatt handlägger cirka 90 0001 ansökningar om godkännande för F-skatt . En ansökan ska göras skriftligt och på fastställt for- mulär enligt 3 kap. 1 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261), för- kortad SFF, och vara undertecknad av sökanden eller behörig firma- tecknare.2 När en person ansöker om godkännande för F-skatt ska Skatte- verket bedöma om det föreligger förutsättningar att godkänna ansö- kan. En ansökan utreds utifrån en värdering av risken för fel. Detta innebär att inkomna ärenden inledningsvis granskas och bedöms utifrån komplexitet, till exempel om ärendet direkt kan läggas till grund för beslut om registrering eller om det behövs kompletterande 1Siffran utgör summan av antalet registrerade godkännanden och antalet avslag . I utred- ningens delbetänkande (s. 211) anges att får in cirka 130 000 ansökningar om F-skatt . Det ska noteras att siffran 130 000, enligt uppgift från , utgör antalet anmäl- ningar om företagsregistrering . 2Ansökan kan göras digitalt på SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande Utifrån denna bedömning kategoriseras ärendena för att därefter handläggas utifrån ärendets utredningsbehov. Om bifaller en inkommen ansökan helt i enlighet med sökandens begäran får sökanden i regel inget annat beslut än ett registerutdrag. Om har prövat ett ärende i sak och kommit fram till att sökanden inte kan få den registrering eller ändring som önskas (eller på det sätt som begärts) ska i stället fatta ett avslagsbeslut. I de fall fattar ett för sökanden negativt beslut, dvs. avslagsbeslut, avskrivningsbeslut eller avvisnings- beslut måste ett skriftligt beslut skickas till sökanden. I dessa fall måste också kommunikation ske innan beslut fattas. 7.2.1Avslagsbeslut för fysiska och juridiska personer godkänner totalt av de ansökningar som inkommer.3 Resterande avslås på olika grunder. Av tabell 7.1 framgår avslagsbesluten fördelat på olika avslags- grunder för de fysiska personer som ansökt om godkännande för F-skatt. Antalet avslag för den redovisade perioden är lägre –2012 för att sedan öka markant till ett nytt normalläge. En intressant aspekt när det gäller avslagsbesluten för fysiska perso- ner är att antalet avslag har ökat som antalet ansökningar har minskat (jfr avsnitt 5.6.1, tabell 5.8).4 3Beräkningen utgör ett genomsnitt . 4Under inkom cirka 59 000 ansökningar om F/FA skatt för fysiska personer. hade dessa ansökningar minskat till cirka 51 000. F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande Den avslagsgrund som tydligast drivit utvecklingen av en ökad mängd avslag för fysiska personer är ”NVH bedrivs ej”. utgjorde avslagsgrunden av antalet avslag och hade denna siffra växt till . Någon entydig förklaring till detta har utredningen inte kunnat få fram utan att göra en genomgång av samtliga beslut. När det gäller antalet avslag för juridiska personer under den redo- visade perioden har också dessa ökat. För juridiska personer har dock ökningstakten varit relativt jämn. Avslagsbesluten fördelat på olika avslagsgrunder framgår av tabell 7.2. 5Utredningen har uppfattat att avslagsgrunden ”försummelse av företagsledare” används när den som söker varit företagsledare i ett fåmansföretag där dennes agerande är orsaken till avslaget genom bestämmelserna i 9 kap 2 § om s.k. smitta. 6Utredningen har uppfattat att avslagsgrunden ”försummelse fåmansföretag” används när den som söker varit företagsledare i ett fåmansföretag där dennes agerande är orsaken till avslaget genom bestämmelserna i 9 kap 2 § om s.k. smitta. 7515 är koden för bristande redovisning/betalning 514 är ej lämnad/bristfällig deklaration. 8Näringsverksamhet (NVH). SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande När det gäller avslag för juridiska personer finns det inte någon enstaka avslagsgrund som lika tydligt påverkat ökningen av antalet avslag som det gör för fysiska personer. Vis- serligen har antalet avslag för ”NVH bedrivs ej” ökat även för juri- diska personer, både i antal och som andel av totalen, från år , men ökningen är långt ifrån lika stor som den för fysiska personer. Flera avslagsgrunder som exempelvis ”Ink.dekl ej lämnad/bristfällig” och ”Försummelse fåmansbolag” har visserligen ökat som andel av totalt antal avslag, men dessa är så få i antal att de inte kan anses intressanta att analysera djupare här. Antalet ansökningar från juridiska personer har ökat 9Utredningen har uppfattat att avslagsgrunden ”försummelse av företagsledare” används när det är företagsledarens agerande som är orsaken till avslaget genom bestämmelserna i 9 kap 2§ om s.k. smitta. 10Utredningen har uppfattat att avslagsgrunden ”försummelse fåmansbolag” används när ett missförhållande i ett annat fåmansföretag är orsaken till avslaget genom bestämmelserna i 9 kap 2 § om s.k. smitta. 11515 är koden för bristande redovisning/betalning 514 är ej lämnad/bristfällig deklaration F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande markant , vilket också innebär att antalet avslag bör ha påverkats av det ökade inflödet (jfr avsnitt 5.6.1, tabell 5.8). Ett avslagsbeslut på en ansökan om godkännande för F-skatt kan överklagas. Den som berörs av beslutet kan också begära att Skatte- verket omprövar sitt beslut. Av inhämtade uppgifter framgår att antalet överklagade beslut i förhållande till antalet ärenden torde vara mycket lågt.12 En orsak till detta kan vara att i de fall en ansökan avslås på grund av brister i ansökan är det enklare att försöka åtgärda eventuella brister för att sedan skicka in en ny ansökan än att låta saken gå till rättslig prövning. 7.3Beslut om återkallelse av godkännande för F-skatt Ett godkännande för F-skatt gäller till dess att det återkallas. En åter- kallelse kan ske på egen begäran av den som är godkänd eller om det framkommer att sökanden eller annan som ska prövas vid god- kännandet inte längre uppfyller förutsättningarna för att vara god- känd för F-skatt, till exempel på grund av att verksamhet inte längre bedrivs i (9 kap. 4 § första stycket SFL). återkallade cirka 74 000 godkännanden för F-skatt och FA-skatt . har, som ovan redovisats, antalet återkallelser för såväl fysiska som juridiska personer ökat. var nästan 521 000 juridiska personer och drygt 164 000 fysiska personer registrerade som godkända för F-skatt. Det innebär att av antalet registrerade företag var juridiska personer. Juridiska personer svarar också för av den ökning 12Enligt uppgift från inkom 183 mål till förvaltningsrätterna av måltypen 0811. I den ärendegruppen ingår till exempel förtidsåterbetalning av skatt, preli- minärskatt, ansökan om F-skatt, tilldelning av F-skatt, återkallelse av F-skatt, ändrad beräk- ning av skatteavdrag, registrering som arbetsgivare. Den närmare fördelningen går inte att få fram. Utredningen bedömer, mot bakgrund av dessa siffror och uppgiften från att det inkom exempelvis endast 24 överklaganden gällande ansökningar och återkallelse av F-skatt till att antalet överklaganden är få. SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande som skett av antalet godkända för F-skatt –2017.13 Ökningstakten för såväl juridiska personer som fysiska personer har emellertid varit avtagande (se avsnitt 5.5.1). Den avta- gande ökningstakten av antal godkända för F-skatt beror inte främst på färre ansökningar, utan på att mängden återkallelser och avslag har ökat betydligt . Hur ökningen av återkallelser för- delas på olika orsaksgrunder redovisas närmare nedan. 7.3.1Återkallelser för fysiska personer Antalet återkallelser för fysiska personer har ökat under den grans- kade tioårsperioden. Detta och fördelningen över de olika återkal- lelsegrunderna framgår av tabell 7.3. 13Se tabell 5.7 i kapitel 5. F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande Antalet återkallelser på återkallelsegrunden ”NVH bedrivs ej” varie- rar mellan åren. Viss variation ses också för återkallelsegrunden ”Bristande redovisning/Betalning”. I likhet med återkallelserna för juridiska personer visar dock tabell 7.3 en stor ökning av antalet maskinella avregistreringar, från en obefintlig nivå till över 1 000 åter- kallelser . Den grund som utöver maskinella avregistreringar haft den tydligaste kontinuerliga tillväxten i absoluta tal är ”Egen begäran”. Som andel av totalt antal återkallelser har dock 14Om den som är godkänd för F-skatt begär den återkallad används denna grund under förut- sättning att ingen information om förseelse som leder till annan återkallelsegrund framkom- mer vid utredningen. 15Utredningen har uppfattat att återkallelsegrunden ”försummelse av företagsledare” används när den som söker varit företagsledare i ett fåmansföretag där dennes agerande är orsaken till återkallelsen genom bestämmelserna i 9 kap 2 § om s.k. smitta. 16Utredningen har uppfattat att återkallelsegrunden ”försummelse fåmansföretag” används när den som söker varit företagsledare i ett fåmansföretag där dennes agerande är orsaken till återkallelsen genom bestämmelserna i 9 kap 2 § om s.k. smitta. 17515 är koden för bristande redovisning/betalning 514 är ej lämnad/bristfällig deklaration SOU 2019:31 F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande denna återkallelsegrund i princip legat på en nivå om . Närmare om de olika återkallelsegrunderna ökade antalet återkallelser med orsakskod ”NVH bedrivs ej” för fysiska personer, från att ha legat på en nivå kring 1 500 återkallelser till över 11 000 återkallelser. Detta kan möjligen förklaras av en specifik insats som gjordes av vid denna tidpunkt.18 I insatsen utreddes företag som ansågs vilande av Skatte- verket i syfte att plocka bort företagens moms- och arbetsgivar- registrering. I de flesta fall rörde det sig om enskilda näringsidkare. Eftersom företagen också var godkända för F-skatt så återkallades även denna. Detta kan vara en förklaring till den stora ökningen mellan . Missbruk kan anses föreligga då någon som godkänts för F-skatt med villkor (FA-skatt) åberopat godkännandet i ett anställningsför- hållande eller när någon på annat sätt har missbrukat ett godkän- nande för F-skatt och missbruket inte är obetydligt. När det gäller missbruk som återkallelsegrund visar statistiken att det är en ovanlig grund för återkallelse. –2017 återkallade Skattever- ket godkännandet för fysiska personer med stöd av denna åter- kallelsegrund endast i 13 fall. En tänkbar förklaring till det låga anta- let är, enligt , att utredning kring missbruk är mycket tidskrävande och upptäcks främst vid revision eller annan fördjupad kontroll. En sökande, eller annan som ska prövas, som inte har följt ett föreläggande att lämna inkomstdeklaration eller vissa särskilda upp- gifter, eller har lämnat eller godkänt så bristfälliga uppgifter att de uppenbarligen inte kan läggas till grund för beskattning, ska inte vara godkänd för F-skatt. En stor del återkallelser sker med detta som grund. Den som har näringsförbud ska inte vara godkänd för F-skatt. Statistiken visar att återkallelse av ett godkännande på grund av 18Enligt uppgift från genomfördes insatsen inom ramen för en s.k. Riksplans- aktivitet för åren 2011–2012. Någon särskild uppföljning avseende återkallade godkännanden för F-skatt gjordes inte utan all uppföljning var inriktad på mervärdesskatt. kan därför inte med säkerhet säga att insatsen är orsaken till det ökade antalet återkallelser . F-skattesystemets betydelse för att förebygga skattefusk och skatteundandragande näringsförbud är ovanligt. Detta kan förklaras av ett godkännande för F-skatt ofta redan borde ha återkallats i ett tidigare skede. När det gäller återkallelse på grund av konkurs sker enbart ett fåtal återkallelser för fysiska personer på denna grund. I de fall per- sonen är registrerad hos aviseras uppgift om att någon försatts i konkurs till maskinellt från vil- ket genererar en automatisk återkallelse av godkännandet. 7.3.2Återkallelser för juridiska personer Av tabell 7.4 framgår återkallelser för juridiska personer fördelat på återkallelsegrund.