sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Flera aktörer har konstaterat att det ibland kan uppstå konflikter kring kulturmiljöfrågor i samband med exempelvis åtgärder av- seende fysisk påverkan, såsom gamla kvarnar och flottleder, men flera aktörer har också betonat att konflikterna går att lösa. Några aktörer har lyft fram att arbetet med kulturmiljöfrågorna bör vara organiserat så att de aspekterna kan beaktas tidigt i arbetet. Finansiering av administrativa åtgärder behöver förbättras Utvärderingen visar att det är viktigt att koppla ihop åtgärder och finansiering så att myndigheter och kommuner har möjlighet att genomföra sina åtgärder i åtgärdsprogrammet. Flera aktörer har fört fram att och regeringen bör till- föra nya medel till statliga myndigheter som inte har pengar för åt- gärder som åläggs dem av vattenmyndigheterna i åtgärdsprogram- men. har det pekats på att åtgärdsmyndigheterna bör äska medel från regeringen för att genomföra åtgärder som de åläggs i åt- gärdsprogrammen. Från några kommuner har det framförts att man har svårt att finan- siera åtgärder enligt åtgärdsprogrammen med nuvarande resurser. I utvärderingen har en del aktörer lyft möjligheten att finansiera länsstyrelserna miljötillsyn genom avgifter; flera aktörer har pekat på att om länsstyrelserna fick behålla tillsynsavgifterna skulle det kunna vara ett incitament för att öka tillsynsarbete. Som jämförelse har angetts att tillsynsavgifter på det kommunala området tillfaller kommunerna. Finansieringen av fysiska åtgärder behöver förbättras I utvärderingen har flertalet aktörer betonat att det i normalfallet är förorenaren som ska betala för åtgärder (förorenaren betalar- principen, PPP). Många konstaterar att det också behövs statliga anslag för vattenåtgärder i de fall det inte finns någon ansvarig verksamhetsutövare. Flera aktörer har konstaterat att punktkällor står för mycket av den fysiska åtgärdsfinansieringen , och att kraven på åtgärder för punktkällor hanteras inom tillståndsprövningen. Det är svårare att finansiera åtgärder mot diffusa utsläpp eftersom det är svårt att tillämpa PPP där. Finansieringsbehovet för åtgärder enligt åtgärds- programmen behöver utredas för att täcka alla påverkanskällor som finns. Det har framförts att åtgärdsarbetet för bland annat flottnings- leder och dammar som inte är kopplade till vattenkraft behöver statlig finansiering. Det har pekats på att PPP inte kan tillämpas för äldre anläggningar, utan dessa bör behandlas på samma sätt som förorenade områden. Det har från verksamhetsutövare framförts att omfattande statlig finansiering måste skjutas till för att hantera historiskt påverkade områden. I utvärderingen har flera pekat på att det behövs en form av part- nerskap mellan stat och kommun med gemensam finansiering för att få arbetet att komma vidare. Det har framförts att det behövs en kombination av statliga medel och medfinansiering. En del har framfört att LOVA och är bra, men de skulle behöva anpassas efter vattenförvaltningens behov. Det har pekats på olika möjligheter, bland annat att bilda samordningsorgan för att ta hand om både den statliga och kommunala finansieringen. För att få pro- cesser att komma i gång mellan kommuner har det förts fram förslag om att skulle kunna medfinansiera en samordnings- tjänst och föreskriva vilka kommuner som måste samverka för att statsbidrag ska betalas ut, efter förebild från Sverigeförhandlingen. Andra menar att det finns pengar i systemet, men de olika regel- verken gör att de inte är direkt tillgängliga för vattenåtgärder. En finansieringskälla som många har pekat på är landsbygds- programmet. Det har framförts att det behövs en bättre koppling mellan vattenförvaltningen och landsbygdsprogrammet för att uppnå den statliga styrning som behövs. Flera aktörer har fört fram att det behövs medel för att genom- föra inventeringar och ta fram förslag på åtgärder. Det har vidare framförts att det behövs någon anställd person på avrinningsområdes- nivå som samfinansieras av staten och kommunerna. En sådan finan- siering skulle kunna bli en morot för kommunerna och övriga med- verkande i vattenråden för att öka takten i åtgärdsarbetet. Det har framförts att ett reglerat åliggande för kommunerna med finansie- ring genom kommunbidraget inte skulle få samma effekt. Det konstateras att innan man har tagit fram detaljerade, lokala åtgärdsplaner är det svårt att veta vilka åtgärder och vilken finansie- ring som behövs. Möjligheten att söka bidrag för åtgärdsarbete Det har framförts att det är relativt enkelt att söka LOVA- och LONA-medel från , medan det är mycket svårare att söka medel från Havs- och vattenmyndigheten och särskilt EU-bidrag. Kommunerna kan behöva stöd med att skriva ansökan och med att samordna och få med många aktörer i ett projekt. Vattenåtgärder kräver långsiktig finansiering Några har betonat att åtgärder tar inom vattenområdet, sam- tidigt som bidragen ofta ställer krav på korta genomförandetider. Det kan vara svårt för kommuner och andra projektägare att hinna med åtgärder . Flera aktörer har pekat på att det är viktigt att finansieringen är långsiktig och att kortsiktig finan- siering sänker effektiviteten genom att man projektanställer för be- gränsade perioder. Landsbygdsprogrammet uppfattas av en del aktörer som regelstyrt och oflexibelt. Det har framförts önskemål om att kunna använda programmet mer flexibelt lokalt, där vattenvårdande åtgärder kan ställas som krav för att bevilja investeringsmedel. Några menar att programmet är rättighetsbaserat och inte kan användas för att styra mot åtgärder för att uppnå god vattenstatus. Flera aktörer har be- tonat att dagens landsbygdsprogram inte räcker för att finansiera det åtgärdsbehov som finns. Användningen av vatten upplevs vara gratis I utvärderingen har några aktörer tagit upp att det saknas en pris- mekanism för vatten i . Användningen av vatten upplevs vara gratis. Flera aktörer har tagit upp att det rättsliga systemet tillkom då vattnet sågs som en oändlig resurs medan det nu i stället råder konkurrens om vattnet. Det har pekats på att det inte finns några ekonomiska incitament för enskilda och verk- samhetsutövare att minska sin vattenförbrukning. Ett antal aktörer har tagit upp frågan om avgiftsfinansiering. Det har framförts att en vattenförvaltningsavgift skulle kunna vara ett exem- pel på en lösning för att åstadkomma en långsiktig finansiering av vattenförvaltningen. Sammanfattning: Varje medlemsstat ska lämna sina förvaltnings- planer till Europeiska kommissionen och lägga fram en interimsrapport för att beskriva hur långt genomförandet av åtgärdsprogrammet har framskridit. Havs- och vattenmyndig- heten är rapporteringsansvarig myndighet i . Kommis- sionen ska ta fram en rapport till och rådet om hurgenomförandet fortskrider. I följer vattenmyndigheterna upp genomförandet av åtgärdsprogrammen genom en årlig återrapportering från myndig- heter och kommuner. De vattenrelaterade miljökvalitetsmålen följs även upp och utvärderas inom miljömålssystemet. I vår utvärdering har det pekats på olika svårigheter med rap- porteringen till kommissionen. Det har vidare pekats på att upp- följningen och utvärderingen i är begränsad och att resul- taten av vattenförvaltningen inte redovisas på samma sätt som annan resultatinformation. Vissa aktörer påtalar att man vill se en återkoppling från vattenmyndigheterna om resultatet av åtgärds- arbetet. I de två föregående kapitlen beskrevs den planering som ska göras inom vattenförvaltningen och vilka åtgärder som görs för att följa miljökvalitetsnormerna. I detta kapitel beskrivs hur arbetet rappor- teras, följs upp och utvärderas. Varje medlemsstat ska sända kopior av förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikt och alla senare uppdateringar till kommissionen och till alla andra berörda medlemsstater efter offentliggörandet. I planerna ska lämnas sammanfattande rapporter om analyser och övervakningsprogram. Medlemsstaterna ska efter offentliggörandet av varje förvaltningsplan för ett avrin- ningsdistrikt eller uppdatering lägga fram en interimsrapport med en beskrivning av hur långt genomförandet av det planerade åtgärds- programmet har framskridit. Dessutom följer vattenmyndigheterna upp genomförandet av åtgärdsprogrammen genom en årlig återrap- portering från myndigheter och kommuner. ska Europeiska kommissionen ta fram en rapport om ramdirektivets genomförande till och rådet. Den rättsliga regleringen beskrivs närmare i bilaga 6. 11.2.1Havs- och vattenmyndighetens rapportering I är Havs- och vattenmyndigheten rapporteringsansvarig myn- dighet med ett övergripande koordinerande ansvar för rapportering till kommissionen. Bland annat ska åtgärdsprogram, övervaknings- program och förvaltningsplaner rapporteras efter vissa bestämda mal- lar. Det finns en unionsgemensam vägledning.1 Uppgifterna till Havs- och vattenmyndighetens rapportering kom- mer från de fem vattenmyndigheterna. De redovisar förvaltnings- planer, åtgärdsprogram och andra uppgifter via databasen som är verktyget för själva rapporteringen. Vattenmyndigheterna uppger att de förbereder och sköter det mesta av teknisk art i själva rappor- teringsskedet. senaste rapportering lämnades , det vill säga med försening. Enligt Havs- och vattenmyndig- heten var orsakerna till förseningen följande: Förseningen berodde dels på regeringsprövningen av åtgärdsprogram- men, dels på att vattenmyndigheterna inte levererade informationen enligt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter. 1Europeiska kommissionen (2015). De olika vattenförvaltningarna godkände vägledningen och enades om en process för att ta fram verktyg och utförligt kontrollera och testa både vägledningen och rapporteringsverktygen. har gjort en intern utvärdering av rapporteringsprocessen för att för- bättra framtida hantering.2 Med erfarenhet från rapporteringen , startade Havs- och vatten- myndigheten ett gemensamt återrapporteringsprojekt med vatten- myndigheterna för att säkerställa att information skulle finnas på plats för interrimsrapportering av vattenförvaltningens åtgärdspro- gram . Enligt Havs- och vattenmyndigheten använder kommissionen och Europeiska miljöbyrån (EEA) det som rapporteras dels för att bedöma om enskilda medlemsstater genomfört direktivet på rätt sätt och dels för att jämföra alla länders genomförande och på så sätt utvärdera vattendirektivet.3 Varje land ska efter det att förvaltningsplanerna fast- ställts lägga fram en interimsrapport till kommissionen med en be- skrivning av hur långt genomförandet av åtgärdsprogrammet har framskridit. Denna halvtidsuppföljning handlar om genomförandet av fysiska åtgärder via ett antal nyckelindikatorer. Rapporteringen till kommissionen görs ut- ifrån indikatorer och nyckelåtgärder som alla länder har enats om att alla ska använda. Indikatorerna och nyckelåtgärderna är inte beskrivna iramdirektivet utan har tillkommit inom CIS-arbetet. rapporterades bara antalet vattenförekomster och andra uppgifter.4 Havs- och vattenmyndighetens senaste interrimsrapportering till kommissionen av genomförandet av åtgärdsprogram skickades in . Inför det skickade Havs- och vattenmyndig- heten en skrivelse till vattenmyndigheterna samt de myndigheter som är berörda av vattenförvaltningens åtgärdspro- gram (åtgärdsmyndigheter) i syfte att informera om vilka uppgifter som är obligatoriska att lämna till kommissionen vid interims- rapporteringen. Havs- och vattenmyndigheten har uppmärksammat vattenmyn- digheterna och åtgärdsmyndigheterna på att behöver lämna 2Havs- och vattenmyndigheten (2018). 3www.havochvatten.se/hav/vagledning--lagar/vagledningar/vattenforvaltning/om- vattenforvaltning/rapportering-till-eu-om-vattenforvaltning.html (avläst ). 4Havs- och vattenmyndigheten, intervju . relevanta och aktuella uppgifter om genomförande av åtgärder som också är hållbara för uppföljning. För att utföra detta behöver åtgärds- myndigheterna bistå vattenmyndigheten med kvalitetsgranskade upp- gifter för rapporteringen. Skrivelsen baserades på preliminära rapporteringskrav, de slutliga beslutades . sände Havs- och vatten- myndigheten uppgifter om genomförande av åtgärder till vatten- myndigheterna enligt de beslutade rapporteringskraven. Kopior sändes även till de myndigheter som är berörda av vattenförvaltningens åt- gärdsprogram. Vattenmyndigheterna inkom med de slutliga komplet- terande uppgifterna . Havs- och vattenmyndigheten slutförde granskningen av uppgifterna inför rapportering till EU- kommissionen . Enligt rapporteringskrav är det obligatoriskt att lämna kvantita- tiva uppgifter om genomförandet av fysiska åtgärder. Havs- och vattenmyndigheten konstaterade i sin årsredovisning att de uppgifter som man fick in till interimsrapporteringen från vattenmyndigheterna innehöll siffror som brast i sammanhang och saknade transparenta underlag. Det var därför svårt att kvalitets- granska informationen och på den korta tiden bedöma om och hur felaktiga siffror skulle justeras. Havs- och vattenmyndigheten menar att detta riskerar att nu leda till att redovisar en högre takt i genomförandet än vad som i praktiken är möjligt. För att få underlag att följa upp genomförandet av åtgärder i vatten- förvaltningens åtgärdsprogram kontaktar vattenmyndigheterna genom den årliga återrapporteringen de myndigheter och kommuner som omfattas av åtgärdsprogrammen. Havs- och vattenmyndigheten upp- ger att man på olika sätt har försökt verka för att vattenmyndig- heterna ska justera den årliga återrapporteringen så att den även innehåller de indikatorer som krävs för rapportering till kommis- sionen. Detta skulle öka möjligheterna att granska informationen och redogöra för i vilken utsträckning miljökvalitetsnormerna följs. Havs- och vattenmyndigheten uppger att man tillsammans med vattenmyndigheterna ska diskutera och komma överens om en strategi för hur arbetet med redovisning och uppföljning av åtgärder för nästa åtgärdsprogram ska hanteras. Detta för att säkerställa högre grad av överensstämmelse med bestämmelser i och rapporteringskraven. Det behövs för att kunna utveckla bättre förutsättningar att följa genomförandet av såväl administrativa som fysiska åtgärder.5 Vattenmyndigheterna menar att interrimsrapportering visar ett stort åtgärdsunderskott vad gäller genomförda åtgärder. Lantbrukssektorn har till exempel bara genomfört ett par procent av sitt åtgärdsbeting vilket innebär att landsbygdsprogrammets miljö- stöd inte nyttjas fullt eller träffar områden där behoven av minskat näringsläckage är som störst. Från vattenmyndigheterna har fram- förts att läget ser något ljusare ut för den kommunala sektorn även om genomförandet av åtgärder släpar efter en del även där.6 Svårigheter med rapporteringen till kommissionen Det har i vår utvärdering pekats på olika svårigheter när det gäller rapportering. Bland annat är det svårt att följa ramdirek- tivets systematik i återrapporteringen. En svårighet är hur man ska rapportera effekter av administrativa åtgärder. Det är svårt att följa upp resultaten av åtgärder i åtgärdsprogrammen eftersom de inte är konkreta. Det har framförts att underlagen till återrapporteringen skiftar i kvalitet samt att det är svårt att se vad som är grundläggande respek- tive kompletterande åtgärder. Det har pekats på att det inte är ett transparent system och att det är oklart vilken granskande uppgift som Havs- och vattenmyndigheten har. 11.3Vattenmyndigheternas uppföljning av åtgärdsprogrammen Vattenmyndigheterna följer upp genomförandet av åtgärdsprogram- men på olika sätt. Som en uppföljning av åtgärdsprogrammet ska alla myndigheter och kommuner som omfattas av åtgärdsprogrammen rapportera till vattenmyndigheterna 5Havs- och vattenmyndigheten (2019c). 6Länsstyrelsen i , vattenmyndighetens kansli, e-brev . vilka åtgärder som har genomförts under föregående kalenderår i syfte att säkerställa att miljökvalitetsnormerna för vatten inom myn- dighetens eller kommunens verksamhetsområde kan följas.7 Syftet är att få en samlad bild av hur arbetet går. Återrapporteringen har genomförts . Genom att svara på ett antal frågor beskriver respektive myn- dighet och kommun hur långt man har kommit i sitt åtgärdsarbete. De inrapporterade svaren sammanställs till en rapport där läget med åtgärdsarbetet sammanfattas och resultatet analyseras. Arbetet med att sammanställa inkomna svar görs gemensamt av vattenmyndig- heterna och på både nationell, läns- och kommunnivå.8 Denna årliga återrapportering handlar om genomförandet av de administrativa åt- gärderna i åtgärdsprogrammen (styrmedelsåtgärder). Den senaste återrapporteringen visar enligt uppgift att centrala myndigheter i regel inte kommer bli klara med de åtgärder man skulle ha hunnit genomföra . Detta kommer att försena genomförandet av åtgärder i efterföljande led. Till exempel kommer länsstyrelsernas arbete med vägledning av kommunerna att försenas i brist på väg- ledning från centrala myndigheter. Från vattenmyndigheterna har framförts att de som drabbas mest är kommunerna som har ett stort åtgärdsbeting inom övergödningsområdet via sin tillsyn och rådgivning. Vattenmyndigheterna uppger att utvecklingen av rapporteringen görs i samverkan mellan respektive myndighet och vattenmyndig- heterna. genomfördes dialogmöten med samtliga natio- nella myndigheter. Enligt vattenmyndigheterna resulterade dialogen i frågeformulär som var grunden för rapporteringen. För kommuner och länsstyrelser gjordes mindre justeringar i frågeformulären efter de synpunkter som kommit in i samband med rapporteringen . Bland de 11 nationella myndigheter som ingår i åtgärdspro- grammet inkom 10 med svar . Samtliga länsstyrelser och 232 kommuner svarade i återrapporteringen. I en rapport samman- fattades myndigheters och kommuners svar. Syftet var att ge en över- gripande bild av hur arbetet med åtgärdsprogrammet för vatten fort- skrider och att ge en återkoppling till dem som har rapporterat in.9 Vattenmyndigheterna hade ett extra fokus på nationella myn- digheter. Vattenmyndigheterna uppger att dessa i regel har målår 7Åtgärdsprogrammen, åtgärd 1 för alla myndigheter och kommuner. 8www.vattenmyndigheterna.se/Sv/atgarder-for-battre-vatten/rapportering-av-genomforda- atgarder/Sidor/default.aspx (avläst ). 9Vattenmyndigheterna (2019). 2018 för när åtgärder ska vara genomförda. Vattenmyndigheterna framför i rapporten att eftersom länsstyrelser och kommunerna är beroende av att denna tidplan hålls för att kunna genomföra sina åtgärder så är det viktigt att myndigheter som har åtgärder som är försenade ser över vad som kan göras för att arbetet ska bli klart.10 Önskemål om utvecklat uppföljningsarbete När det gäller den uppföljning av genomförandet av åtgärdsprogram- men som vattenmyndigheterna gör har flera av kommunerna och myndigheterna uttryckt önskemål om bättre och individuell åter- koppling på det som redovisas. Det har även framförts att det inte finns några lärandeprocesser inbyggda i arbetssättet. En del menar att uppföljningen inte ger något mervärde tillbaka till de olika aktörernas egna åtgärdsarbete. Från vattenmyndigheter har det framförts att man vill arbeta mer med att ge återkoppling på de uppgifter som man får in från åtgärds- myndigheterna. En av de intervjuade åtgärdsmyndigheterna uppger att man nyttjar återrapporteringen för en lägesavstämning av arbetet på den egna myndigheten. Man upplever att dialogen efter återrap- porteringen är ett tillfälle att ställa frågor och be om specifik åter- koppling. Denna myndighet brukar ställa frågor och be om för- tydliganden och underlag. Det är dock inte alltid som det går att leverera det som myndigheten önskar. Flera aktörer menar att det är viktigt att förenkla återrapporte- ringen till vattenmyndigheterna och några menar att denna uppfölj- ning borde samordnas med uppföljningarna inom miljömålssystemet. har det från någon myndighet pekats på att miljömåls- systemets uppföljning är ännu trubbigare. En åtgärdsmyndighet har pekat på det finns risk för otydlighet och försämrad återkoppling om man integrerar uppföljningen av vattenförvaltningen med miljömåls- systemet mer än vad det är . 10Länsstyrelsen i , vattenmyndighetens kansli, e-brev . Kommissionen ska ta fram en rapport om hur genomförandet fort- skrider på grundval av medlemsstaternas sammanfattande rapporter samt överlämna den till och medlemsstaterna senast . Kommissionen har i sin femte genomförande- rapport beskrivit läget i genomförandet av vattendirektivet. Rapporten baseras på kommissionens bedömning av den andra cykelns förvalt- ningsplaner som medlemsstaterna utarbetade och rapporterade för perioden –2021. Kommissionens rapport görs enligt artikel 18 i ramdirektivet. Kommissionen har baserat sin bedömning på data- basen for Europe (Wise) och på upplys- ningar direkt från de nationella och internationella förvaltnings- planerna för avrinningsdistrikten i . Information i förvaltnings- planerna ska laddas upp via Wise, som sköts av Europeiska miljö- byrån (EEA). Kommissionen betonar att ramdirektivet ska säkerställa en full- ständig integrering av de ekonomiska och ekologiska perspektiven inom den kvalitativa och kvantitativa vattenförvaltningen. Huvud- målet var att uppnå god status för yt- och grundvatten i EU. Ramdirektivet gör det dock möjligt att skjuta fram tidsfristen i högst två ytterligare cykler (den nuvarande perioden –2021 och den efterföljande perioden –2027), såvida inte naturliga förhållanden gör att direktivets mål inte kan uppnås inom dessa tids- frister. Att uppnå god status innebär att man säkerställer god eko- logisk och kemisk status för ytvattenresurser och god kvantitativ status och kemisk status för grundvattenresurser. Kommissionen har i sin rapport tagit hänsyn till Europaparla- mentets och rådets synpunkter på tidigare genomföranderapporter. antog en vattenrelaterad resolution , i vilken parlamentet bland annat betonade vikten av kvalitativ och kvantita- tiv vattenförvaltning samt behovet av ett fullständigt genomförande av unionens vattenlagstiftning och en ökad integrering av denna lag- stiftning i annan unionsgemensam politik. Parlamentet uppmanade medlemsstaterna att färdigställa och genomföra sina förvaltnings- planer för avrinningsdistrikt och lämna relevant information online. Parlamentet framhävde också synergierna mellan förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt och planer för hantering av översvämnings- risker. Rådet utfärdade slutsatser mellan 2007 och Rådet framhävde särskilt behovet av att fullständigt genom- föra unionens vattenlagstiftning för att skydda vattenresurserna mot försämring och stegvis uppnå god status, och uppmanade kommis- sionen och medlemsstaterna att samarbeta för att på ett bättre sätt integrera dessa insatser i annan relevant politik. Särskilt när det gäller översvämningar hänvisade rådet till användningen av grön infra- struktur och naturliga vattenhållningsåtgärder som ett sätt att minska översvämningsriskerna. Kommissionen uppger att man stöder alla dessa överväganden och har åtagit sig att agera i linje med dem.11 Vad gäller kommissionens senaste granskning av förvalt- ningsplaner så ser processen ut på följande sätt:12 •Kommissionen återkommer med frågor gällande granskningsrap- porten sommaren eller . •Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndigheterna har ge- mensamt sammanställt uppföljning av tidigare rekommendatio- ner, där det framgår om rekommendationerna har uppfyllts, delvis uppfyllts eller inte uppfyllts och kompletterat med kommissio- nens nya rekommendationer. •Kommissionens rekommendationer har gåtts igenom och kom- menterats av vattenförvaltningens koordineringsgrupp, där Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , och vattenmyndigheterna ingår. •De ovan nämnda sammanställningarna har gåtts igenom översikt- ligt i vattenförvaltningens styrgrupp, där ovannämnda myndig- heter ingår. •Vattenmyndigheterna uppger att de så långt som möjligt kommer att beakta kommissionens tidigare och nya rekommendationer i arbetet med revidering av förvaltningsplanerna inför beslut .