sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — I kommitté- direktivet konstateras att behovet av att se över reglerna om straff- rättslig domsrätt är påtagligt. Utgångspunkt för utredningens arbete i denna del ska vara Internationella straffrättsutredningens betänk- ande Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98, del A) och departementspromemorian Åtalsförordnande enligt 2 kap. (Ds 2014:13). Även i denna del av uppdraget ska utred- ningen lämna fullständiga författningsförslag. Utredningens direktiv (dir. 2017:105 och dir. 2018:87) finns i bi- laga 1 och 2 till betänkandet. Utredningens arbete påbörjades och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Det första samman- trädet hölls och därefter har ytterligare nio sammanträden hållits, varav sex sammanträden har avsett de frågor som omfattas av utredningens slutbetänkande. Den del av utredningens uppdrag som avser frågan om bör tillträda Kampalaändringarna och övriga aktuella ändringar av Romstadgan har, som nämnts i avsnitt 2.1, redovisats i delbetänk- andet Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan, SOU 2018:33, som överlämnades . Resterande frågor som ingår i utred- ningens uppdrag redovisas i detta slutbetänkande. Utredningens uppdrag och arbete I utredningens uppdrag ingår att beakta lagstiftningen i de nor- diska länderna och i några andra länder som är jämförbara med samt att i övrigt göra de internationella jämförelser som anses be- fogade. Information har inhämtats från de nordiska länderna och från bl.a. , och . Den särskilde utredaren har dessutom, i något fall tillsammans med sekretariatet, träffat företrädare för justitie- respektive utrikesdepartementen i , och . Utredningens arbete har bedrivits i nära samråd mellan den sär- skilde utredaren och utredningens experter. Utredaren och experterna är i allt väsentligt ense om de förslag som lämnas. I den del utredningens förslag överensstämmer med Internatio- nella straffrättsutredningens hänvisas för en fylligare genomgång till de överväganden som görs i den utredningens betänkande (SOU 2002:98) och vad gäller frågor om åtalsförordnande till den tidigare nämnda departementspromemorian (Ds 2014:13). Utredningens författningsförslag finns i avsnitt 1. I betänkandet behandlas därefter, efter detta inledande avsnitt 2, frågan om det i svensk rätt bör införas möjligheter att i lagföra personer som har begått aggressionsbrott. En kort bakgrundsbeskriv- ning av aggressionsbrottet lämnas i avsnitt 3. I avsnitt 4 redovisas utred- ningens överväganden när det gäller tillträdet till Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet. Avsnitt 5 innehåller en redogörelse för vissa andra länders överväganden i fråga om kriminalisering av aggres- sionsbrottet i nationell rätt. Utredningens överväganden och förslag i frågan om det i svensk rätt bör införas straffbestämmelser om aggressionsbrottet, finns i avsnitt 6. Den del av uppdraget som gäller utformningen av svensk straff- rättslig domsrätt redovisas därefter. I avsnitt 7 finns en redogörelse för gällande rätt, medan huvuddragen i de överväganden som görs och förslag som lämnas i SOU 2002:98, del A, finns i avsnitt 8. Gäll- ande bestämmelser och tidigare överväganden avseende frågan om åtalsförordnande behandlas i avsnitt 9. När det gäller straffrättslig domsrätt finns en redogörelse för rättsläget i några andra länder i avsnitt 10. Utredningens överväganden och förslag när det gäller en Utredningens uppdrag och arbete förenklad reglering av svensk straffrättslig jurisdiktion redovisas i avsnitt 11. Konsekvenserna av de förslag som utredningen lämnar och vad som bör gälla i fråga om ikraftträdande liksom det eventuella be- hovet av övergångsbestämmelser behandlas i avsnitt 12. Därefter följer, i avsnitt 13, författningskommentarer till de författningsför- slag som lämnas. Romstadgan innehåller bestämmelser med regler om lagföring av en- skilda för de allvarligaste internationella brotten. Av artikel 5 i stadgan framgår att () har jurisdik- tion över bl.a. aggressionsbrottet. Romstadgans ursprungliga lydelse innehöll emellertid inte någon definition av brottet och det är inte förrän Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet antogs och sedan parterna till Romstadgan fattade beslut om att aktivera ICC:s jurisdiktion över brottet som det blivit möjligt att vid domstolen utkräva individuellt straffansvar för detta brott. Utöver det uppdrag som redovisats i det delbetänkande som av- gavs , Aggressionsbrottet och ändringar i Romstadgan (SOU 2018:33), ska utredningen överväga och ta ställning till om aggressionsbrottet bör kriminaliseras även i svensk rätt. I delbetänk- andet har utredningen behandlat frågan om ska tillträda Kampalaändringarna avseende aggressionsbrottet och föreslagit att bör ratificera dessa stadgeändringar. En redogörelse för över- vägandena och förslagen i denna fråga finns i avsnitt 4. Som en bak- grund därtill och som en utgångspunkt för utredningens överväganden i frågan om bör kriminalisera aggressionsbrottet i nationell rätt lämnas här en relativt kortfattad redogörelse för aggressionsbrottet. I avsnitt 3.2 behandlas ICC, Romstadgan och stadgans ursprungliga bestämmelser om aggressionsbrottet. Den närmare utformning som aggressionsbrottet har fått efter Kampalaändringarnas ikraftträdande redovisas i avsnitt 3.3. Aktiveringen av ICC:s jurisdiktion över brottet beskrivs i avsnitt 3.4. En utförligare redogörelse för ICC, dess till- komst och uppdrag samt huvuddragen i Romstadgan finns i del- betänkandet. Där finns också en beskrivning av historiken bakom aggressionsbrottets tillkomst. 3.2Ett brott i Romstadgan Det har länge funnits en grundläggande folkrättslig tanke att enskilda kan ha ett personligt folkrättsligt straffansvar. Genom tillskapandet av ICC etablerades, som tidigare nämnts, en permanent av enskilda för de allvarligaste internationella brotten. Domstolen inrättades genom Romstadgan för Internationella brott- målsdomstolen (SÖ 2002:59), som antogs och trädde i kraft . undertecknade stadgan och deponerade ratifikationsinstrumentet hos FN:s general- sekreterare den 28 juni 2001.1 ICC har till uppgift att döma över brott som har begåtts efter det att Romstadgan trädde i kraft, dvs. brott begångna eller . För stater som blir parter i stadgan efter ikraftträdandet får domstolens jurisdiktion utövas i förhållande till den staten endast vad gäller brott som begåtts efter statens tillträde, om inte den till- trädande staten förklarar något annat. Det kan således, som huvud- regel, inte bli fråga om någon retroaktiv lagföring. En viktig utgångspunkt för ICC:s verksamhet är att nationell jurisdiktion har företräde framför ICC:s jurisdiktion, så länge en natio- nell undersökning pågår eller har genomförts och den nationella lag- föringen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Lagföring vid ICC innebär således en komplettering av nationella straffrättsliga förfar- anden. Denna grundläggande tanke, som återfinns i flera folkrätts- liga instrument, brukar kallas komplementaritetsprincipen. Av artikel 5 i Romstadgan framgår att ICC har jurisdiktion över brotten folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrott. Samtliga brottstyper anses vara sådana allvarliga brott, som angår hela det internationella samfundet. Gemensamt för de tre förstnämnda brotten är att dessa brott kan begås av befatt- ningshavare på alla nivåer, medan aggressionsbrott kan begås endast 2000/01:122; bet. 2000/01:JuU30 och 2000/01:KU13y; rskr. 2000/01:284. av personer som befunnit sig i en ledande ställning i en angripande stat. Den närmare innebörden härav berörs ytterligare i avsnitt 3.3. Bestämmelsen om folkmord finns i artikel 6 i Romstadgan. Med folkmord avses vissa gärningar som begås i avsikt att helt eller delvis förgöra en nationell, etnisk, rasmässigt bestämd eller religiös folk- grupp såsom sådan. Bland de gärningar som avses är att döda med- lemmar ur folkgruppen eller tillfoga dem svår fysisk eller psykisk skada. Med brott mot mänskligheten avses, enligt artikel 7 i Romstadgan, vissa närmare preciserade gärningar när de begås som en del av ett vidsträckt eller systematiskt angrepp riktat mot civilbefolkning. De gärningar som omfattas är bl.a. mord, utrotning, våldtäkt, tortyr och rättsstridiga frihetsberövanden. I artikel 8 i Romstadgan har ett stort antal brott med anknytning till väpnade konflikter samlats under rubriken krigsförbrytelser. ICC har jurisdiktion över krigsförbrytelser särskilt när de begås som en del av en plan eller en politik eller utgör en del av förövandet av sådana brott i stor skala. De brottsbeskrivningar som kan utgöra krigsförbrytelser är grupperade under olika rubriker (se artikel 8.2 i Romstadgan), nämligen svåra överträdelser av de s.k. Genèvekonven- tionerna (punkt a), andra allvarliga kränkningar av lag eller sedvane- rätt i internationella väpnade konflikter (punkt b), allvarliga kränk- ningar i icke-internationella konflikter av gemensamma artikel 3 (punkt c) och andra allvarliga kränkningar av lag eller sedvanerätt i icke-internationella väpnade konflikter (punkt e). Punkterna a och b behandlar således brott i internationella väpnade konflikter, medan punkterna c och e behandlar brott i icke-inter- nationella väpnade konflikter. Bland de gärningar som kan utgöra krigsförbrytelser finns olika slags angrepp som riktar sig mot perso- ner eller egendom, däribland uppsåtligt dödande i strid mot krigets lagar, tortyr eller annan omänsklig behandling. Den personkrets som berörs av ICC:s jurisdiktion är personer som är medborgare i en stat som är stadgepart eller som har begått ett brott som omfattas av Romstadgan på en stadgeparts territorium. Det är dessutom möjligt för ICC att döma andra personer än de som hör till någon av de nyssnämnda kategorierna, men det kan endast ske om har hänskjutit en situation till domstolen för bedömning av frågan huruvida ett brott mot Romstadgan har ägt rum. ICC:s rätt att utöva sin jurisdiktion kan primärt aktualiseras på tre olika sätt. Den ena möjligheten innebär att en stat kan hänskjuta en situation i ett land, i vilket brott enligt stadgan förefaller ha be- gåtts, till den åklagare som är knuten till ICC för utredning. Ett annat alternativ är att en situation i ett land förs till ICC av . Det tredje sättet är att åklagaren på eget initiativ in- leder en utredning om brott. Därutöver innehåller artikel 12 i Rom- stadgan en möjlighet för stater att ad hoc underkasta sig ICC:s juris- diktion. 3.2.2Två svenska lagar med anledning av tillträde till Romstadgan Lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmåls- domstolen innehåller bestämmelser som gör det möjligt för att uppfylla de förpliktelser som ett tillträde till Romstadgan inne- bär.2 Om ICC begär att det i ska vidtas en åtgärd som grundar sig på stadgan, tillämpas denna lag. I lagen regleras bl.a. under vilka förhållanden en person som vid ICC är misstänkt, tilltalad eller dömd för folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser och som uppehåller sig i får överlämnas till domstolen. Lagen innehåller också bestämmelser om att ett förfarande vid ICC under vissa förutsättningar kan utgöra rättegångshinder för lagföring i . I utredningens delbetänkande lämnas de förslag till ändring av lagen om samarbete med som ett svenskt tillträde till Kampalaändringarna nödvändiggör. Detta redo- visas närmare i avsnitt 4. I syfte att i kunna lagföra personer för brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i samma utsträck- ning som är möjligt vid ICC har lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser antagits.3 Genom lagen kriminaliseras de nämnda brotten i svensk rätt. Även försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brotten är straffbart enligt lagen. 2001/02:88; bet. 2001/02:JuU17; rskr. 2001/02:224. 2013/14:146; bet. 2013/14:JuU10; rskr. 2013/14:261. 3.2.3Aggressionsbrottet i Romstadgans ursprungliga lydelse Vid Romstadgans tillkomst infördes, som nämnts, definitioner av brotten folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser i stadgan. Staterna kunde emellertid inte enas om någon motsvarande definition av aggressionsbrottet och ICC gavs därför vid stadgans tillkomst inte behörighet att utöva jurisdiktion över detta brott. Frågan om det har begåtts en aggressionshandling och vari denna i så fall har bestått, har länge ansetts kontroversiell i flera olika av- seenden och är så alltjämt. Det har bl.a. gällt frågan om hur en aggressionshandling ska definieras. En del stater och andra aktörer har förespråkat att definitionen av aggressionshandlingen i FN:s generalförsamlings resolution 3314 (XXIX) ska tillämpas, medan andra menat att denna definition är alltför vid och otydlig för att ett individuellt straffansvar ska kunna utkrävas. Andra har menat att den definition av brott mot freden som fanns i stadgan för Nürnberg- tribunalen var att föredra, men motståndarna härtill har hävdat att denna definition var alltför snäv för att tjäna som utgångspunkt för definitionen av aggressionsbrottet i Romstadgan. Även när det gäller frågan om vilken roll skulle ha i förhållande till ICC:s hantering av aggressionsbrottet har skilda meningar framförts. Bakgrunden till dessa meningsskiljaktigheter är att det enligt artikel 39 i är säkerhetsrådet som ansetts ha exklusiv behörighet att avgöra förekomsten av en aggressions- handling. Vissa stater har därför menat att ICC:s behandling av agg- ressionsbrott måste föregås av ett sådant beslut av säkerhetsrådet. Andra har däremot framfört uppfattningen att ett politiskt organ som säkerhetsrådet inte ska kunna binda domstolen i detta avseende och att säkerhetsrådets kompetens att avgöra förekomsten av en aggressionshandling inte är exklusiv enligt . Eftersom parterna vid Romstadgans tillkomst således inte kunde enas om den närmare utformningen av aggressionsbrottet blev lös- ningen att en markering gjordes i stadgan om att aggressionsbrott faller inom ICC:s materiella jurisdiktion och att ansvar för detta brott ska kunna utkrävas inför domstolen . För att detta skulle kunna ske krävdes dock en stadgeändring, som innehåller en definition av brottet och vari förutsättningarna för utövande av jurisdiktion anges. Av artikel 5.1 i Romstadgan framgår således att ICC ska ha jurisdiktion i enlighet med stadgan i fråga om brotten folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressions- brott. Enligt artikel 5.2 ska domstolen utöva jurisdiktion över sist- nämnda brott så snart en bestämmelse har antagits i enlighet med artiklarna 121 och 123. Efter diplomatkonferensen i , där Romstadgan antogs, till- sattes en förberedande kommission, med uppdrag bl.a. att ta fram förslag till en definition av aggressionsbrottet. Vid översynskonfe- rensen i (se avsnitt 2.1) ledde dessa förslag och de vidare förhandlingar som ägde rum vid konferensen fram till de ändringar som var nödvändiga för att ICC ska kunna döma över aggressionsbrottet. ICC:s jurisdiktion över aggressionsbrottet akti- verades genom beslut , som trädde i kraft (se avsnitt 3.4). 3.3Aggressionsbrottets utformning efter Kampalaändringarna Kampalaändringarna beträffande aggressionsbrottet innebär att arti- kel 5.2 i Romstadgan utgår och att tre nya artiklar införs (se Reso- lution RC/Res.6, som utgör bilaga 3 till detta betänkande). I arti- kel 8a finns en definition av aggressionsbrottet, medan artiklarna 15a och 15b innehåller villkoren för ICC:s utövande av jurisdiktion. Aggressionsbrottets definition innefattar två element. Det ena gäller den aggressionshandling som begås av en stat och det andra rör vilka handlingar som ska medföra ett individuellt straffansvar. Definitionen i artikel 8a innehåller båda dessa element – både stats- handlingen och den individuella handlingen – och har lydelsen: 1.Med aggressionsbrott avses i denna stadga när en person, som i kraft av sin ställning kan utöva kontroll eller styra över en stats politiska eller militära handlande, planerar, förbereder, inleder eller utför en aggressionshandling som, till sin karaktär, svårhetsgrad och omfatt- ning, utgör en uppenbar överträdelse av stadga. 2.Med aggressionshandling i punkt 1 avses en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på något annat sätt som är oförenligt med stadga. Var och en av följande handlingar, oavsett krigsförklaring, ska, i enlighet med generalförsamlings resolution 3314 (XXIX) av , anses utgöra en aggressionshandling: (a)Invasion eller angrepp av en stats väpnade styrkor på en annan stats territorium, eller alla former av militär ockupation, oavsett hur tillfällig ockupationen är, som är en följd av en sådan invasion eller ett sådant angrepp, eller alla former av annektering genom användning av våld av en annan parts territorium eller del därav. (b)Bombardemang av en stats väpnade styrkor mot en annan stats terri- torium eller en stats användning av vapen mot en annan stats terri- torium. (c)Blockad av en stats väpnade styrkor av en annan stats hamnar eller kuster. (d)Angrepp av en stats väpnade styrkor på en annan stats mark-, sjö- eller luftstridskrafter eller fartygs- och luftfartsflotta. (e)En stats användning av sina väpnade styrkor inom en annan stats territorium efter överenskommelse med den mottagande staten, i strid med de villkor som uppställts i överenskommelsen eller för- längning av närvaron inom sådant territorium efter det att överens- kommelsen har upphört att gälla. (f)Handling som innebär att en stat tillåter att dess territorium, som den har ställt till en annan stats förfogande, används av den andra staten för att begå en aggressionshandling mot en tredje stat. (g)Utsändande av en stat eller för en stats räkning av väpnade skaror, grupper, irreguljära trupper eller legosoldater, som utför väpnade handlingar mot en annan stat av sådan svårhetsgrad att de utgör sådana handlingar som anges ovan, eller som i väsentlig utsträck- ning deltar däri. Villkoren för ICC:s utövande av jurisdiktion över aggressionsbrottet finns, som nämnts, i artiklarna 15a och 15b. I den förstnämnda arti- keln behandlas en stats hänskjutande av en situation till åklagaren respektive åklagarens agerande på eget initiativ: 1.Domstolen får utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet i enlighet med artikel 13 a och 13 c, med förbehåll för bestämmelserna i denna artikel. 2.Domstolen får endast utöva jurisdiktion i fråga om aggressions- brott som begås efter det att trettio stadgeparter har ratificerat eller godtagit ändringarna. 3.Domstolen ska utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet i enlighet med denna artikel förutsatt att ett beslut fattas om det efter med den majoritet av stadgeparter som krävs för att en ändring av stadgan ska antas. 4.Domstolen får, i enlighet med artikel 12, utöva jurisdiktion över ett aggressionsbrott som uppkommer till följd av en aggressions- handling som begåtts av en stadgepart, såvida den stadgeparten inte har förklarat att den inte godtar sådan jurisdiktion genom att ge in en förklaring till registratorn. En sådan förklaring får när som helst återtas och ska övervägas av stadgeparten . 5.När det gäller en stat som inte är part i denna stadga ska Domstolen inte utöva sin jurisdiktion över aggressionsbrottet om det begås av den statens medborgare eller inom dess territorium. 6.När åklagaren finner att det finns skälig grund att inleda en förundersökning i fråga om ett aggressionsbrott ska han eller hon först utröna om säkerhetsrådet har fastställt att det rör sig om en aggressionshandling som den berörda staten har begått. Åklagaren ska underrätta generalsekreterare om ärendets behandling i Domstolen, inbegripet relevanta uppgifter och hand- lingar. 7.När säkerhetsrådet har gjort ett sådant fastställande får åklagaren inleda förundersökningen i fråga om aggressionsbrottet. 8.Om det inte görs något sådant fastställande efter dagen för underrättelsen får åklagaren gå vidare med förundersök- ningen i fråga om aggressionsbrottet, förutsatt att förundersök- ningsavdelningen har godkänt att förundersökningen inleds i fråga om ett aggressionsbrott i enlighet med det förfarande som anges i artikel 15 och säkerhetsrådet inte har beslutat annat i enlighet med artikel 16. 9.Om ett organ utanför Domstolen har fastställt att en aggressions- handling har ägt rum ska detta inte påverka Domstolens beslut enligt denna stadga. 10.Denna artikel påverkar inte tillämpningen av de bestämmelser som hänför sig till utövandet av jurisdiktion när det gäller de övriga brott som avses i artikel 5. När det gäller säkerhetsrådets hänskjutande av en situation till ICC anger artikel 15b att: 1.Domstolen får utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet i enlighet med artikel 13 b med förbehåll för bestämmelserna i denna artikel. 2.Domstolen får endast utöva jurisdiktion i fråga om aggressions- brott som begås efter det att trettio stadgeparter har ratificerat eller godtagit ändringarna. 3.Domstolen ska utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet i enlighet med denna artikel förutsatt att ett beslut fattas om det efter med den majoritet av stadgeparter som krävs för att en ändring av stadgan ska antas. 4.Om ett organ utanför Domstolen har fastställt att en aggressions- handling har ägt rum ska detta inte påverka Domstolens beslut en- ligt denna stadga. 5.Denna artikel påverkar inte tillämpningen av de bestämmelser som hänför sig till utövandet av jurisdiktion när det gäller de övriga brott som avses i artikel 5. Ett aggressionsbrott består, som anges i artikel 8a, av planering, för- beredelse, inledande eller utförande av en aggressionshandling som till sin karaktär, svårhetsgrad och omfattning uppenbart strider mot . Brottet kan begås av någon som faktiskt kan bestämma över eller leda en stats politiska eller militära agerande. Det är således fråga om ett ledarskapsbrott. Själva aggressionshandlingen utgörs av en stats användning av väpnat våld mot en annan stats suveränitet, territoriella integritet eller politiska oberoende eller som på något annat sätt är oförenligt med . Samtliga de handlingar som anges i FN:s generalförsamlings resolution 3314 (XXIX) ska upp- fattas som aggressionshandlingar i den mening som avses i artikel 8a i Romstadgan. Statshandlingen (aggressionshandlingen) bygger därigenom på agg- ressionsdefinitionen i resolution 3314 (XXIX) och ligger relativt nära det s.k. allmänna våldsförbudet i artikel 2.4 i . Den indi- viduella handlingen är beroende av statshandlingen på så sätt att före- komsten av statshandlingen är en förutsättning för att individuellt ansvar ska aktualiseras. För att ansvar ska komma i fråga krävs också att en viss svårhetsgrad uppnås – både såvitt avser handlingens allvar i sig som i vilken utsträckning den strider mot folkrätten. Därigenom kan endast de allvarligaste aggressionshandlingarna grunda ansvar för aggressionsbrott. Kravet att en aggressionshandling till sin karak- tär, svårhetsgrad och omfattning uppenbart ska strida mot för att kunna leda till individuellt straffansvar innebär att detta an- svar begränsats till att endast omfatta sådana aggressionshandlingar som tveklöst strider mot folkrätten. Vid Kampalaändringarnas tillkomst infördes en begräns- ning i ICC:s möjlighet att utöva jurisdiktion över aggressionsbrottet. Domstolen får således (se artiklarna 15a 3 och 15b 3) utöva jurisdik- tion över aggressionsbrottet endast sedan ett särskilt beslut härom fattats. Ett sådant beslut fattades vid ett möte i stadgepartsförsam- lingen . 3.4Aktivering av Internationella brottmålsdomstolens jurisdiktion över aggressionsbrottet I hölls ett möte i stadgepartsförsam- lingen. En utestående fråga, innan beslut om att aktivera ICC:s jurisdiktion över aggressionsbrottet kunde fattas, var hur långt denna jurisdiktion skulle kunna utsträckas i förhållande till de stadgeparter för vilka Kampalaändringarna om aggressionsbrottet inte har trätt i kraft, däribland de stadgeparter som inte har ratificerat ändringarna.