sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Detta förutsätter dock att information från miljöövervakning ger en tydlig vägledning om att vissa planerade åtgärder skulle ge en liten positiv effekt på miljön, så att man skulle kunna avstå från sådana åtgärder. På motsvarande sätt skulle miljöövervakning kunna peka ut de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå vissa mål inom miljöpolitiken. Utredningen pekade på att det var relativt ovanligt att information från miljöövervakning var tillräcklig för att kunna bedöma åtgär- dernas effektivitet. Det behövdes ofta kompletterande information från forskning, utvärderingar och utredningar.7 Det finns exempel på att underlag från miljöövervakning har lett till att åtgärder har vidtagits, som sedan har gett effekt. Det gäller exempelvis förbud mot användning av DDT och PCB.8 Det är vanligt att resultat av internationella förhandlingar och bindande krav i EU-direktiv som har införts i svensk lagstiftning har 7SOU 1997:34 Övervakning av miljön s. 43 f. 8Naturvårdsverket, (2001), Varför Miljöövervakning, (informationsbroschyr). Miljöövervakning i – en översikt lett till ytterligare och förändrade miljöövervakningsåtgärder. Ett sådant exempel är ramdirektivet för vatten. Ett annat exempel är havsmiljödirektivet.9 Den internationella rapporteringen tillsammans med miljömåls- uppföljningen styr i stor utsträckning prioriter- ing av vilka data som samlas inom bl.a. miljöövervakningen. Uppgifter hämtas också från inventeringar, företag, myndigheter och kommuner. Mottagare till informationen är , regeringen, EU-kommis- sionen, Europiska miljöbyrån, , , FN och andra internationella samarbetsorgan.10 och Havs- och vattenmyndigheten m.fl. myndigheter genomför rapportering inom sina ansvarsområden. Regeringen får för vissa geografiska områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Detta benämns miljökvalitetsnormer. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer infördes i och med att trädde i kraft . De finns i femte kapitel. En miljökvalitetsnorm ska ange bl.a. de förorenings- nivåer eller störningsnivåer som människor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse, eller som miljön eller naturen kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter.11 Genom miljö- övervakningen får man information som kan visa på risk för att ekosystemet eller människors hälsa kan skadas. Miljöövervakningen av luft och vatten syftar bl.a. till att kontrollera de miljökvalitets- normer som har fastställts på grundval av bindande EU-direktiv som har genomförts i svensk lagstiftning. 2.2Miljömålssystemet och ansvariga myndigheter Miljöpolitiken utgår från generationsmålet för miljö- arbetet och de nationella miljökvalitetsmålen som har beslutats av . Målen är styrande för allt miljöarbete som bedriver 9Havs och vattenmyndigheten, Havs- och vattenmyndighetens återrapportering av Miljööver- vakningsanslaget, , s. 9. 10Naturvårdsverket, Återrapportering användning av 1:2 anslaget , skrivelse . 115 kap. 1–2 §§ (1998:808). Miljöövervakning i – en översikt nationellt, inom EU och internationellt. Miljömålssystemet ger också en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för ett strategiskt åtgärdsarbete. Underlag från miljö- övervakningen behövs för denna uppföljning. •ett generationsmål som anger inriktningen för den samhälls- omställning som behöver ske inom en generation för att nå miljö- kvalitetsmålen •miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till •etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Generationsmålet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Generationsmålet har preciserats i ett antal strecksatser som ger vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. –ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad –den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart –människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas –kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen –en god hushållning sker med naturresurserna –andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effek- tiv med minimal påverkan på miljön –konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Miljöövervakning i – en översikt Det finns 16 miljökvalitetsmål: •Levande sjöar och vattendrag •Grundvatten av god kvalitet •Hav i balans samt levande kust och skärgård •Ett rikt växt- och djurliv. Miljömålsstrukturen reviderades 2010. Av regeringens proposition framgick att det övergripande målet, generationsmålet, borde ges en tydlig plats och funktion i målstrukturen. Målet fastställer genera- tionsperspektivet och visar på inriktningen för den samhällsomställ- ning som behöver ske. Generationsmålet överordnades miljökvali- tetsmålen och det placeras överst i målhierarkin. Genom att gene- rationsmålet överordnas miljökvalitetsmålen i målstrukturen, tydlig- gjordes enligt regeringen det mål- och myndighetsövergripande sam- arbete som är nödvändigt för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås på ett effektivt sätt. Miljöövervakning i – en översikt beslutade efter förslag från regeringen om en ny mål- struktur för miljöarbetet, en ny organisation och en ny bedömnings- grund när det gällde att uppnå miljökvalitetsmålen.12 Sammanlagt har 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna enligt sin instruktion ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. Ansvaret gäller följande myndigheter: •Myndigheten för samhällsskydd och beredskap •Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser •Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25. Miljöövervakning i – en översikt Åtta av dessa myndigheter har även ett utpekat ansvar för att sam- ordna uppföljning, utvärdering och rapportering av ett eller flera miljökvalitetsmål. Dessa myndigheter är: •Sveriges geologiska undersökning. Ansvaret anges i instruktionen för respektive myndighet.13 De åtta myndigheterna ska utveckla lämpliga indikatorer för att följa upp miljöarbetet, tillsammans med organisationer och företag som verkar inom en viss samhällssektor (t.ex. transporter, jordbruket och industrin). Myndigheterna ska samla data, redovisa målens upp- fyllelse, föreslå kompletterande insatser och verka för att miljökvali- tetsmålen nås.14 2017/18:1 utg. omr. 20, s. 14 f. 14www.miljomal.se/sv/Vem-gor-vad/Nationella-myndigheter/, hämtad . Miljöövervakning i – en översikt anges i instruk- tion myndighetens uppgifter i miljömålssystemet på följande sätt: 1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning, 2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser, 3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åt- gärder, 4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast föregående årets resultat med –en uppföljning av etappmålen, –en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitets- målen, –och generationsmålet, och –en analys av utvecklingstrenden i förhållande till miljökvalitets- målen och generationsmålet, och 5.vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet med –en analys av förutsättningarna att nå vart och ett av miljökvalitets- målen, och –en målövergripande analys av utvecklingen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen. I arbetet med redovisning enligt första stycket 4 och 5 ska Naturvårds- verket höra och samordna berörda myndigheter.15 Sammanfattningsvis konstateras att myndigheternas ansvar inom miljömålssystemet är utförligt reglerat. 152 § förordningen (2012:989) med instruktion för . Miljöövervakning i – en översikt 2.3Översikt – organisation och ansvarsförhållanden och Havs- och vattenmyndigheten har enligt sina instruktioner ett uttryckligt ansvar för miljöövervakning. Av instruktion framgår att är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Natur- vårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. ska inom sitt ansvarsområde särskilt utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervak- ningen, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde.16 Regeringen anger i Havs- och vattenmyndighetens instruktion att myndigheten ska särskilt i samråd med fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,17 Miljöövervakningen finansieras bl.a. genom ett särskilt anslag 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, som och Havs- och vattenmyndig- heten disponerar. I regleringsbrev till fördelar regeringen i olika anslagsposter anslaget till de båda myndigheterna och övrig verksamhet som finansieras genom anslaget. När det gäller geologiska undersökning, SGU, har reger- ingen angett att myndigheten mot avgift får bedriva miljöövervak- ning.18 161 §, och 3 § 7–8 förordning (2012:989) med instruktion för . 175 § 8 förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 1810 § pkt. 2 förordning (2008:1233) med instruktion för geologiska undersökning. Miljöövervakning i – en översikt ansvar för miljöövervakning anges uttryckligt, men inte i instruktionen utan i Strålskyddsförordningen (2018:506).19 För övriga myndigheter saknas ett uttryckligt ansvar för miljö- övervakning. Däremot har regeringen i vissa förordningar angett ansvar för verksamheter, vilka är miljöövervakning enligt utred- ningens definition. Ett sådant exempel är ansvar för att ta fram underlag till rapportering av nitratdirektivet, som framgår av förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jord- bruket. Det finns exempel på myndigheter som inom ramen för sitt myndighetsuppdrag bedriver miljöövervakning eller verksamheter som innefattar miljöövervakning i förhållande till andra mål som finns för verksamheten. Sådana exempel är och Jord- bruksverket. I deras ansvar ingår att främja näringen i kombination med att ha ansvaret för ett särskilt miljökvalitetsmål. är ansvarig för miljökvalitetsmålet Levande skogar och har produktionsmål för skogsnäringen. genom- för renodlad miljöövervakning i Uppföljning av biologisk mångfald, som är en egeninitierad verksamhet. Myndigheten utför även miljö- övervakning inom ett flertal andra inventeringar och uppföljningar vilka har till syfte att ge underlag för bedömningar om miljö- och produktionsmål och underlag för åtgärder, t.ex. Hänsynsuppfölj- ning och Skogliga konsekvensanalyser. Av instruktionen för framgår att verket ska skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jord- brukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. Enligt regler- ingsbrevet ska av det årliga ramanslaget användas för kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt uppföljning av småbiotoper, vilka utgör renodlad miljöövervakning. Jordbruks- verket genomför också miljöövervakning inom verksamheter med andra ändamål, t.ex. Växtskyddscentralerna och projektet näringen. Denna övervakning har betydelse både för näringen och för uppföljning, utvärdering och rapportering av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap som ansvarar för. 194 kap. 5 § strålskyddsförordningen (2018:506). Miljöövervakning i – en översikt Det finns också exempel på en myndighet, meteoro- logiska och hydrologiska institut (), som bedriver miljööver- vakning med utgångspunkt från de uppgifter som anges i instruk- tionen men som inte har ett utpekat ansvar för miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Av instruktionen för framgår bl.a. att myndigheten ska ta fram beslutsunderlag som bidrar till en god sam- hällsplanering, till att minska sårbarheten i samhället och till att miljökvalitetsmålen nås. Vidare ska myndigheten förvalta och ut- veckla den svenska meteorologiska, hydrologiska och oceanografiska infrastrukturen och därigenom inhämta och förmedla kunskaper om landets meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceano- grafiska förhållanden.20 Utöver de uppgifter som utförs på grundval av myndighetsuppgifterna genomför uppdrag åt både Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten som finansieras från anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. Ett liknade exempel är () som ansvarar för Riksskogstaxeringen och som finansieras från utgifts- område 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. SLU svarar för statistik om Skogarnas tillstånd och förändring som SLU är ålagd att producera enligt förordning (2001:100) om den officiella stati- stiken. SLU bedriver forskning och utbildning om bl.a. jord- och skogsbruk för hållbart nyttjande av de biologiska naturresurserna. Dessutom bedriver SLU fortlöpande miljöanalys enligt instruk- tionen.21 Regeringen har inte närmare preciserat vad miljöanalys innefattar. Inom SLU finns ArtDatabanken som samlar in och bear- betar data om den biologiska mångfalden. Medborgare och natur- vårdare rapporterar in sina iakttagelser till Artportalen. I SLU:s reg- leringsbrev anges att ramanslaget 1:23 inom utgiftsområde 23 finan- sierar den verksamhet som avser ArtDatabanken. I övrigt bedriver SLU en omfattande miljöövervakning på uppdrag av bl.a. Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. 20Förordning (2009:974) med instruktion för . 21Förordning (1993:221) för . Miljöövervakning i – en översikt Regeringen har ställt återrapporteringskrav om användningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. i reglerings- brev för budgetåren 2015–2017. I ett tidigare regleringsbrev, , ställde regeringen ett återrapporteringskrav om hur myndig- heten hade effektiviserat sitt arbete med miljöövervakning. Åter- rapporteringen skulle genomföras . I regleringsbrevet gav regeringen i uppdrag att, efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, göra en samlad bedömning av den svenska miljöövervakningen och dess resultat. I bedömningen, som redovisades 2012, skulle avtalshanteringen och upphandlingen av miljöövervakningsuppdragen särskilt belysas.22 I Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev för budgetåren 2015–2017 ställde regeringen återrapporteringskrav om använd- ningen av anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m.23 De 21 länsstyrelserna har uppgifter inom naturvård, miljö- och hälso- skydd samt fiske. ska enligt instruktionen verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. •samordna det regionala mål- och uppföljningsarbetet, •utveckla, samordna och genomföra regionala åtgärdsprogram med bred förankring i länet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen, •stödja kommunerna med underlag i deras arbete med generations- målet och miljökvalitetsmålen och •verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genom- slag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regio- nala tillväxtarbetet. 22Regleringsbrev för budgetåren 2011, 2014 och 2015–2017 avseende . 23Regleringsbrev för respektive –2019 avseende respektive Havs- och vattenmyndigheten. Miljöövervakning i – en översikt ska i fråga om sitt miljöarbete rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.24 Länsstyrelserna bedriver miljöövervakning inom respektive län och samordnar även andra aktörers miljöövervakning. Länsstyrel- sernas uppgifter när det gäller miljöövervakning är dock inte angivna i instruktionen. Länsstyrelserna driver tillsammans Vatteninformationssystem (VISS), som är en webbaserad karttjänst med information om Sveriges sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten. VISS är en databas som utvecklats av vattenmyndigheterna och Länsstyrel- serna i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten. I VISS finns information om lokala miljökvalitetsnormer, utpekade områden, underlag för bedömningar, skyddade områden, m.m. När det gäller vattenmyndigheterna har de till uppgift att se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs enligt vattenförvaltningsförordningen.25 Myn- digheterna varken beslutar, finansierar eller genomför miljööver- vakning men de är i hög grad beroende av resultat av miljöövervak- ningen av vatten och att det finns fungerade dataflöden som ger underlag till de bedömningar och beslut som ska fattas.26 Kommunerna ansvarar för det lokala miljöarbetet i form av mark- och vattenplanering, översiktsplan, detaljplan, tillsyn och tekniska anläggningar. Ansvaret regleras i bl.a. , plan- och bygg- lagen (2010:900) och lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. Kommunerna förutsätts samarbeta med länsstyrelserna och lokala aktörer i arbetet med miljökvalitetsmålen. Kommunerna bedriver miljöövervakning på grundval av dels statlig reglering t.ex. luft- vårdsförordningen, dels på grundval av lokala behov och prioriter- ingar, vilket ofta utgår från kommunens planarbete. 24Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 257 kap 1§ vattenförvaltningsförordningen (2004:660), artikel 8 i direktiv /60/EG och artikel 3 i direktiv /105/EG. 26Vattenmyndigheterna, e-brev . Miljöövervakning i – en översikt 2.4Indelningen av den statliga miljöövervakningen i programområden Den statliga miljöövervakningen som finansieras genom anslaget 1:2 Miljöövervakning m.m. inom utgiftsområde 20 är uppdelad i tio programområden. och Havs- och vattenmyndig- heten ansvarar för olika områden. All övervakning ingår inte i pro- gramområden. Det gäller t.ex. övervakning av undervattensbuller, marint skräp och invasiva främmande arter.27 Programområden som är huvudansvarigt för: Programområden som Havs- och vattenmyndigheten är huvud- ansvarig för: Miljöövervakningen inom de tio programområdena bedrivs genom nationella delprogram och regionala delprogram. För att öka sam- arbetet på områden där flera länsstyrelser genomför miljöövervak- ning, finns det s.k. gemensamma regionala delprogram. Dessutom driver länsstyrelserna egna regionala program. I bilaga 15 redovisas de nationella och de gemensamma regionala delprogrammen, upp- delat på programområden. 27Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . Miljöövervakning i – en översikt Varje programområde inom miljöövervakningen omfattar flera delprogram. Inom delprogrammen samlas de undersökningar som ska genomföras för att besvara specifika frågor inom program- området. Kriterierna för indelning i delprogram är olika för varje programområde. En undersökning är i sin tur utformad enligt en eller flera standardiserade metoder, så kallade undersökningstyper eller andra metodbeskrivningar. Som ett led i kvalitetssäkring ska miljöövervakningens data och metoder vara dokumenterade.28 När det gäller styrande dokument för att genomföra miljööver- vakning har en webbaserad handledning för miljö- övervakning. I handledningen finns råd om hur miljöövervakningen kan planeras, genomföras och utvärderas. Det finns också stöd och tips för rapportmärkning, hur rapporterna kan levereras samt hur program och statistik kan utformas. Den webbaserade handled- ningen som avser kvalitetssystem för miljöövervakning är från 2007.29 och Havs- och vattenmyndigheten har inlett ett översynsarbete. Arbetet har påbörjats med att färdigställa ”kvalitetssystemsdokumentet” men andra prioriteringar har gjort att arbetet inte har kunnat slutföras.30 Enligt är framtagande av manualer för under- sökningar en mycket viktig uppgift i samordnings- och kvalitets- säkringsarbetet inom miljöövervakningen. Detta görs genom att ta fram och uppdatera undersökningstyper och miljöövervaknings- metoder. Undersökningstyperna används på regional och nationell nivå. Främst gäller de den regionala nivån, där det ofta finns flera beställare och utförare. Undersökningstyperna listas per program- område. Vissa undersökningstyper gäller för fler än ett program- område.31 Vid intervjuer med både myndigheter och övriga aktörer påpekas att och Hav- och vattenmyndighetens manualer behöver uppdateras. har enligt Naturvårds- verket flera undersökningstyper uppdaterats.32 28Naturvårdsverket, Dokumentation av miljöövervakningen PM Prot M 138-08 bilaga 1. 29Naturvårdsverket, kvalitetssystem för samordnad miljöövervakning, , Nr Prot M 215-07. 30Naturvårdsverket, e-brev . 31www.naturvardsverket.se/Stod-i-iljoarbetet/Vagledningar/Miljoovervakning/Handledning hämtad . 32Naturvårdsverket, e-brev . Miljöövervakning i – en översikt 2.4.2Särskilt om programområde Miljögiftsamordning I programområdet Miljögiftssamordning har sam- lat verksamheter som kompletterar miljögiftsövervakningen inom övriga programområden. I detta betänkande redovisas kartläggningen av miljöövervakningen tematiskt och därmed utvecklas beskrivningen av verksamheter som ingår i programområde Miljögiftssamordning i respektive del. I detta avsnitt finns en övergripande beskrivning av dels screen- ing, dels miljöprovbanken som utgör två av de tre delprogram som ingår i programområdet. Det tredje delprogrammet heter Miljögifter i urban miljö och avser mätningar i nio kommunala avloppsrenings- verk. Det delprogrammet beskrivs i avsnitt 5.6. Regeringen framhöll i propositionen På väg mot en giftfri vardag – plattform för kemikaliepolitiken , bl.a. att screeningen av farliga ämnen behövde stärkas.33 Screening är enstaka undersökningar av nya och potentiellt skad- liga ämnen eller nya matriser. Genom screening kartlägger man förekomsten av nya och potentiellt skadliga ämnen i miljö och människa, vilket enligt är en förutsättning för att följa utvecklingen mot en giftfri miljö.34 Screeningprogrammet syftar till att identifiera nya miljörisker.35 Screening används för att ge underlag för beslut om en miljöförorening ska inkluderas i den löpande miljöövervakningen eller om det behövs andra typer av åtgärder för att begränsa risker med olika ämnen. Underlag från screeningundersökningar används också för att kunna följa upp olika krav från t.ex. EU-direktiv och internationella konventioner om metaller och organiska miljögifter.36 Screening skiljer sig från andra miljöövervakningsprogram efter- som det inte bedrivs någon löpande övervakning. I stället startas ett antal enskilda screeningprojekt. Inom screening bedrivs både breda undersökningar och undersökningar av specifika ämnen. 2013/14:39, bet. 2013/14:MJU13. 34www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i- /Miljoovervakning/Miljoovervakning/Miljogiftssamordning/, hämtad . 35Naturvårdsverket skriftligt underlag . 36Naturvårdsverket, skriftligt underlag – strategi för miljöövervakning av miljögifter. Miljöövervakning i – en översikt