sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — föreslog att det borde införas krav på att en person var beviljad aktivitets- eller sjukersättning av för att rätt till daglig verksamhet enligt LSS skulle föreligga. På så sätt skulle en direkt koppling mellan personens möjlighet att lönearbeta och rätten till daglig verksamhet skapas. ansåg att som kravet är ställt i lagen, att en person som saknar arbete eller 13Resursteamet är en aktör vars verksamhet riktar sig till personer med kognitiva funktions- nedsättningar och personer med flera funktionsnedsättningar/diagnoser. Resursteamet bedriver utöver daglig verksamhet enligt LSS exempelvis logopedi och skola för barn och unga med för- värvad hjärnskada. Resursteamet är en del av Nytida. 14JAG (Jämlikhet, Assistans & Gemenskap) är en ideell riksförening för personer med flera omfattande funktionsnedsättningar varav en avser den intellektuella förmågan. sysselsättning kan beviljas insatsen, innebär det att personer som har förmåga att lönearbeta kan beviljas daglig verksamhet trots att insat- sen är inriktad på personer som saknar denna möjlighet. Här identi- fierades en risk för att den dagliga verksamheten skulle få en inlås- ningseffekt och därigenom förstärka utanförskapet, likaså att perso- ner som ingår i målgruppen för LSS-insatsen daglig verksamhet slentrianmässigt skulle bli rekommenderade att ansöka om insatsen. föreslog att personer som beviljades daglig verk- samhet skulle ha rätt till en inledande kartläggning för att fastställa hur den dagliga verksamheten bäst bör utformas för henne eller honom. Kartläggningen skulle arbetas fram av kommunen tillsam- mans med personen och eventuellt andra relevanta aktörer, så som , Arbetsförmedlingen och habiliteringen. Syftet var att ge en samlad bild av personens behov utifrån exempelvis tidigare arbetslivserfarenhet, utbildning, social situation och utred- ning av arbetsförmåga. Vidare föreslog att rätten till daglig verksamhet skulle utvidgas till att omfatta personer med psykiska funktions- nedsättningar i grupp 3. Bakgrunden till förslag var den stora ökningen av beviljad aktivitetsersättning bland unga per- soner med psykiska funktionsnedsättningar. Att ge den gruppen rätt till meningsfull sysselsättning i form av daglig verksamhet ansågs kunna motverka en tidig utslagning från arbetsmarknaden. Det be- dömdes också vara ett välmotiverat första steg mot att hela grupp 3 i förlängningen skulle få rätt till insatsen.15 Vidare föreslog att regeringen skulle ge Social- styrelsen i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur den dagliga verk- samheten skulle utformas för att förbättra möjligheterna för dem som stod närmast arbetsmarknaden att få arbete. Förslaget om krav på beviljad aktivitets- eller sjukersättning för att rätt till daglig verksamhet skulle föreligga genomfördes inte. Inte heller förslaget om kartläggning och aktivitetsplan eller en utvidgning till att omfatta delar av grupp 3 genomfördes. Däremot gav reger- ingen i uppdrag till att utarbeta de föreslagna rikt- linjerna. Vad säger myndigheter och forskning om daglig verksamhet? vägledning för daglig verksamhet På uppdrag av regeringen tog fram vägledning för hur daglig verksamhet, och dess samverkan med övriga aktörer, skulle utformas för att ge personer som står nära arbetsmarknaden ökade möjligheter till arbete.16 Uppdraget genomfördes i samråd med och . Syftet med vägledningen var att stimulera lokala diskussioner och aktiviteter, vilket skulle leda till en fortsatt utveckling av den dagliga verksamheten i samarbete med de arbetsmarknadspolitiska aktörerna. Målet var att innehållet i den dagliga verksamheten skulle ge ett stöd som ökade möjligheterna till ett lönearbete för dem som vill och kan arbeta. valde att lyfta fram exempel på dagliga verk- samheter och andra verksamheter i landet som på olika sätt arbetade för att öka enskildas möjlighet till deltagande på arbetsmarknaden. beskrev också att forskning visat att metoden sup- ported employment, där en person får hjälp av en särskild stöd- person för att hitta och behålla ett arbete, är en bra metod för att nå anställning och social inkludering. Särskilt nämns den utveckling som gjorts av metoden för gruppen med psykiska funktionsned- sättningar, individual placement and support (IPS). IPS beskrivs som sex principer som i samverkan ger förutsättningar för ett möj- liggöra ett lyckat resultat: 1.Tillgången till stödet baseras på individernas motivation, inte på bedömningar av deras arbetsförmåga. 2.Supported employment ska fungera som en integrerad del i övrig rehabilitering och habilitering. 3.Målet med stödet är att deltagarna ska få anställning på den regul- jära arbetsmarknaden. 4.Ingen förträning behövs utan personerna ska snabbt komma ut i arbete. 16Socialstyrelsen (2010). Daglig verksamhet med inriktning på arbete. 5.Processen med att finna ett arbete är individualiserad och utgår från deltagarnas intresse och förutsättningar. 6.Stödet ska finnas så länge som det behövs.17 slog vidare fast att det i den dagliga verksamheten finns deltagare som skulle kunna gå vidare till lönearbete, men konstaterade att det är oklart hur många det gäller. Det vanligaste är att personer som deltar i daglig verksamhet har en funktionsnedsättning som gör att de inte kan stå till arbetsmarknadens förfogande. För dem som kan och vill delta i arbetslivet måste målet vara att det möjliggörs. Det gäller även om det aldrig kommer att vara aktuellt med ett lönearbete.18 Behov av att utvärdera vilken form av daglig verksamhet som passar en deltagare bäst Flygare (2016) har gjort en kunskapsöversikt över publicerad litteratur gällande arbetssätt, metoder och modeller för daglig verk- samhet.19 Studien är avgränsad till personer med intellektuell funk- tionsnedsättning och har till syfte att identifiera och prioritera kun- skapsbehov hos praktikerna för att möjliggöra utvecklandet av en evidensbaserad verksamhet. Vidare var ett delsyfte att undersöka om modellen individual placement and support (IPS) är utvärderad vad gäller personer som deltar i daglig verksamhet enligt LSS. Kunskaps- översikten visar att ingen studie som utvärderar IPS för personer inom LSS har hittats . Det fram- kommer också en avsaknad av publicerade modeller hur verksam- heten bäst bör bedrivas och vara meningsfull för gruppen med personer som står längst bort från arbetsmarknaden, och de personer som har komplexa behov. Vidare är en slutsats att litteraturen åter- ger ett omöjligt scenario med en stor variation av personer med olika behov som ska rymmas inom en och samma verksamhet, och där de metoder och utvärderade modeller som finns inte används metod- troget till följd av regelverket på arbetsmarknaden. Flygare ser behovet av utvärdering av vilken form av daglig verksamhet som 17Socialstyrelsen (2010). Daglig verksamhet med inriktning på arbete, s. 7. 18Ibid, s. 6. 19Flygare , (2016). ”Best Practice” inom daglig verksamhet – en litteraturstudie. Daglig verksamhet för vuxna i arbetsför ålder med intellektuell funktionsnedsättning. är bäst för respektive brukare. Det gäller också vilka krav på utbild- ning som behövs för respektive verksamhet. Likaså behöver målen med verksamheten göras relevanta utifrån den aktuella deltagaren. Risk för olika typer av inlåsningseffekter i daglig verksamhet I en forskningsöversikt av insatserna bostad med särskild service och daglig verksamhet har sammanställt forskning och annan empirisk kartläggning i 169 studier.20 Det framkom bland annat att flera studier pekar på att personer som gått i särskola stängs ute från arbetsmarknaden, och när de med automatik får plats i dag- lig verksamhet så blir de inte prioriterade av Arbetsförmedlingen. Vidare ansågs ökningen av antalet deltagare i daglig verksamhet del- vis förklaras av att fler personer får en neuropsykiatrisk diagnos, att högre krav på arbetsförmåga ställs av samt att arbetsmark- naden var kärvare. Fagerstedt (2014) genomförde för FoU en kvalitativ studie av sex verksamheter där det bedrivs daglig verksamhet för per- soner med omfattande funktionsnedsättningar, som utvecklings- störning och rörelsehinder eller autism.21 som rap- porten utgår från är hur daglig verksamhet påverkas av arbetslinjen. I rapporten konstateras att de verksamheter som beskrivs arbetar med individer med stora behov av stöd och service. De förändringar som har genomförts har gällt organisation och ekonomi, men har inte haft till syfte att målgruppen ska närma sig arbetsmarknaden. Vidare framkommer att utvecklingsmöjligheterna för deltagarna i daglig verksamhet varierar. kan det handla om att ekonomi och lokaler utgör ett hinder för att utforma verksamheten på bästa sätt. Det kan också handla om att deltagare inte ges chansen att pröva nya arbetsuppgifter inom samma verksamhet eller byta till en ny verksamhet. I det senare fallet antas anhöriga och gode män i vissa fall kunna utgöra ett hinder för deltagarnas möjligheter att pröva andra dagliga verksamheter. Det förklaras med att anhöriga och gode män tycker att den nuvarande dagliga verksamheten fungerar bra eller är rädda för att personen inte ska trivas eller lyckas på en ny verksamhet. 20Socialstyrelsen (2011). Bostad med särskild service och daglig verksamhet. 21Fagerstedt, C. (2014). Arbete eller sysselsättning? Daglig verksamhet för personer med stora funktionsnedsättningar. Vad säger myndigheter och forskning om sysselsättning för personer med funktionsnedsättning? Statskontoret har påvisat en förändring av sammansättningen bland personer som anvisas till skyddat arbete hos Samhall.22 Andelen personer med kognitiv funktionsnedsättning och generellt nedsatt inlärningsförmåga har ökat, likaså personer med flera funktionsned- sättningar. Detsamma gäller det för utrikesfödda. Däremot anvisas i allt lägre utsträckning personer med rörelsenedsätt- ning till . Statskontoret bedömer att andelen personer med stora behov av stöd och anpassning blivit färre och att kraven gene- rellt har skärpts på de anställda. Hos gruppen anvisade till som helhet har arbetsförmågan ökat, utgörs den av personer med svag ställning på arbetsmarknaden med betydande behov av hand- ledning och stöd. Vidare visar Statskontorets utredning att kom- munala anställningar numera ofta fyller den funktion som tidigare verksamhet gjorde. Dessa anställningar rör ofta tidsbegrän- sade enklare arbeten, i hög grad anpassade till personernas behov, som riktas till personer med ekonomiskt bistånd. Att kommunerna generellt har byggt ut sina arbetsmarknadsverksamheter ser Statskontoret som en indikation på att de är allt viktigare aktörer för att erbjuda stöd och insatser för de personer som står allra längst ifrån arbetsmarknaden. Konkurrensen för målgruppen har ökat har gjort en uppföljning och utvärdering av vägen till arbete för unga med funktionsnedsättning med anledning av att gruppen generellt sett har särskilda svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska insatser som riktas till unga personer med funktionsnedsättning och arbetsmarknadsdeltagandet bland dessa har varit i fokus.23 I utvär- deringen framkommer bland annat att personer med, exempelvis neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, i högre grad än andra får 22Statskontoret (2017). En analys av processen och förutsättningarna för anställningar hos . 23Populationen i utvärderingen är 16–29-åringar som är inskrivna på Arbetsförmedlingen och som har en funktionsnedsättning som enligt Arbetsförmedlingens kodning medför nedsatt arbetsförmåga. tillgång till stöd och insatser. Vidare framkommer att arbetsförmed- larnas kompetens i fråga om unga med funktionsnedsättning behöver öka, att individuella insatser och tidiga insatser ger bra resultat och att samverkan och samlokalisering mellan myndigheter kan under- lätta möjligheterna för ungdomar att gå vidare till studier eller arbete. Det framkommer också att konkurrensen om subventionerade anställ- ningar och praktikplatser har ökat. Förutom personer med funk- tionsnedsättningar riktas nu även stöd i form av subventionerade anställningar till långtidsarbetslösa och nyanlända, något som med- för att en viss grupp riskerar att slå ut en annan svag grupp eller tränga ut en ordinarie anställd utan stöd.24 Bara drygt var femte i arbete efter gymnasiesärskolan (2016) kartlägger i en registerstudie25, som omfattar unga vuxna med intellektuell funktionsnedsättning, sysselsättningssitua- tionen för personer som studerade i gymnasiesärskolan 2001–2011. Resultaten visar att 2011 hade av personerna sysselsätt- ning i daglig verksamhet. förvärvsarbetade på del- eller heltid, varav var anställda med lönesubven- tion. av personerna studerade, främst inom vuxenutbildning eller folkhögskola. Nästan en fjärdedel, , saknade identifierbar sysselsättning.26 Förstärkta insatser gör att flera kommer i arbete I ett gemensamt regeringsuppdrag genomförde Arbetsförmedlingen och en effektutvärdering av arbetslivsinriktade insatser för unga med aktivitetsersättning.27 Bakgrunden var att få personer med aktivitetsersättning till följd av nedsatt arbetsförmåga lämnar sjukförsäkringen för arbete eller studier och att det behövdes ökad kunskap om insatser som underlättar etablering i arbetslivet. Studien gällde drygt 1 000 deltagare som slumpmässigt fördelades 24Rapporter från 2017/18:RFR2, . Vägen till arbete för unga med funktionsnedsättning – en uppföljning och utvärdering. 25Ett register som omfattar i princip alla elever som slutade gymnasiesärskolan 2001–2011 samkördes med och SCB:s LISA-register. 26Arvidsson, J. (2016). Sysselsättning och social rättvisa. En registerstudie om 12 269 unga vuxna med intellektuell funktionsnedsättning. 27Försäkringskassan (2017). Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning. i någon av de tre insatserna Förstärkt samarbete (FS), Supported Employment (SE) och Case management (CM). FS är ett utökat samarbete mellan och Arbetsförmedlingen som, tillsammans med deltagaren, formulerar målen för insatserna och anpassar dem efter individens behov. Syftet med det förstärkta sam- arbetet är att öka individens förutsättningar att utveckla eller återfå arbetsförmåga och därmed kunna komma i arbete. Målgruppen för det förstärkta samarbetet är de som, oavsett försörjning, har en ned- satt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning eller risk för sådan och som är i behov av rehabilitering för att utveckla eller återfå sin arbetsförmåga. Det förstärkta samarbetet består av gemensam kartläggning och aktiva insatser. Deltagare i SE fick stöd utifrån principen ”place then train” av en SIUS-konsulent28 från Arbetsförmedlingen. För personer som anvisades CM var stödet dels tillgång till FS, dels stöd av en case manager som arbetade med personens hela livssituation. Från rekryteringen av deltagarna pågick . Efter den perioden visade det sig att av de deltagarna i SE hade arbete. Motsvarande siffror för FS var och CM . I en fördjupad analys redo- visas att andelen med SE som var i arbetet ökar från den sjunde månaden jämfört med FS och CM. SE var också den mest kostnads- effektiva insatsen. Analysen visade att deltagare med erfarenhet av daglig verksamhet har haft minst lika stor nytta som övriga deltagare av insatsen, och har gått till arbete i samma utsträckning som andra. Satsningar görs för dem i målgruppen som är inskrivna arbetslösa på Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen har i samband med kampanjen ”Gör plats!”29 tagit fram en översikt som belyser den mångfald som finns bland personer som till följd av en funktionsnedsättning har nedsatt arbets- förmåga.30 Det framkommer att var knappt 66 000 personer med en funktionsnedsättning som medför 28En SIUS-konsulent är en arbetsförmedlare som inom ramen för det arbetsmarknadspoli- tiska programmet Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd () är utbildad i SE och har god kännedom om den lokala arbetsmarknaden. 29Kampanjen ”Gör plats!” syftar dels till att få arbetsgivare att i större utsträckning anställa personer med olika typer av funktionsnedsättningar, dels stärka individen genom att fokusera dennes kompetens och förmågor snarare än de hinder en funktionsnedsättning kan innebära. 30Arbetsförmedlingen (2018). En översikt av situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. nedsatt arbetsförmåga inskrivna arbetslösa på Arbetsförmedlingen. I rapporten belyser Arbetsförmedlingen möjligheterna med att ta tillvara på dessa personers kompetens för att möta den brist på arbetskraft som råder på den svenska arbetsmarknaden. Att anställa personer med någon form av funktionsnedsättning anses ha stor potential för landets arbetsgivare som har behov av ny personal och att täcka luckor där arbetskraftsbristen är störst. För att uppnå det krävs en ökad kunskapsspridning, fokusering på att se möjligheter och samarbete mellan involverade parter. Tillsammans måste de som söker arbete, arbetsgivare, hälso- och sjukvård samt Arbetsförmed- lingen och andra myndigheter, hitta strategier som underlättar för personer med funktionsnedsättning att ta sig in på arbetsmarknaden. I det samarbetet bör Arbetsförmedlingens olika metoder, program och lönesubventioner få ta större plats när det gäller att finna lång- siktiga lösningar. Bedömning: Daglig verksamhet är en insats som för många ska- par en meningsfull sysselsättning och ett vardagligt sammanhang. Den ska fortsatt ingå i LSS men kan göras mer ändamålsenlig för att i högre grad bidra till personlig utveckling och möjligheter att förvärva och upprätthålla förmågor utifrån egna förutsättningar och önskemål. Den som har utvecklat sina förmågor i daglig verksamhet måste få stöd och möjlighet att hitta ett ordinärt arbete. För in- skrivna arbetslösa personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga gör Arbetsförmedlingen insatser för att öka möjligheterna till arbete. Personer som deltar i daglig verksamhet är dock inte en prioriterad målgrupp för Arbetsför- medlingen vilket pekar på att det kan behövas särskilda insatser för att undanröja hinder för övergång till arbete och studier för gruppen. Förslag: Den enskilde ska inom ramen för insatsen daglig verksamhet ha rätt till en inledande kartläggning för att fastställa hur den bäst kan anpassas och utformas utifrån de individuella behoven. bör få i uppdrag att, i samarbete med Myndig- heten för delaktighet, ta fram kunskapsunderlag för hur den dag- liga verksamheten kan utformas så att de som står längst från arbetsmarknaden får ökade möjligheter till såväl att förvärva och bibehålla sina förmågor som till delaktighet i samhället. En kartläggning av förhållandet mellan insatsen daglig verk- samhet och arbetsmarknads- och utbildningsområdena ska utgöra utgångspunkt för en översyn av insatsen. Den ska avse såväl frågan hur personer i daglig verksamhet som har utvecklat sina förmågor kan prövas mot arbetsmarknaden som de ekonomiska och organisatoriska förutsättningarna för att på olika sätt möjlig- göra en övergång till arbete eller studier i kombination med del- tagande i daglig verksamhet. Daglig verksamhet är den LSS-insats som flest personer berörs av. Insatsens övergripande mål är att utveckla deltagarens möjlighet till arbete som syftet är att främja den personliga utvecklingen och delaktigheten i samhället. Vi anser att daglig verksamhet är en insats av stor vikt för många personer som fortsatt skall vara en del av LSS. Utifrån de synpunkter som lämnats till utredningen, och de rapporter som vi har tagit del av, drar vi dock slutsatsen att det finns utrymme att öka insatsens ändamålsenlighet. Insatsen har kommit att utvecklas från traditionell grupp- verksamhet i särskilda lokaler till att få en stor spännvidd vad avser både verksamhetens innehåll och var den utförs. Daglig verksamhet omfattar allt från verksamheter med inriktning på sinnes- stimulering, social samvaro och ADL-träning i syfte att utveckla och behålla förmågan till vardagliga rutiner, till verksamheter förlagda på ordinära arbetsplatser. Utvecklingen av insatsens innehåll kan delvis förklaras av att målgruppens sammansättning har förändrats och att nya behov därmed tillkommit. För drygt 37 000 personer innebär den dagliga verksamheten både en sysselsättning och ett vardagligt sammanhang och det är därför angeläget att insatsen är ändamålsenlig. Det gäller verksamhetens utformning och kvalitet, men också att insatsens innehåll är matchat mot individens behov på ett sätt som möjliggör personlig utveckling och delaktighet i samhället. Därigenom ger insatsen möjlighet att bidra till att målet för funktionshinderpolitiken – full delaktighet i samhället och jämlikhet i levnadsvillkor – kan uppnås. Rätten till daglig verksamhet bör inte knytas till avsaknaden av arbetsförmåga Utredningen har övervägt om en förutsättning för rätten till daglig verksamhet borde vara att det står klart att den sökande saknar arbetsförmåga. Det ska jämföras med att dagens krav för att beviljas daglig verksamhet är att personen varken förvärvsarbetar eller stu- derar. Vid prövningen av rätten till daglig verksamhet behöver man därför inte heller beakta om personen skulle kunna få stöd till arbete från Arbetsförmedlingen eller . ansåg att rätt till daglig verksamhet skulle före- ligga när det, genom att personen var beviljad sjuk- eller aktivitets- ersättning, var klarlagt att det saknades arbetsförmåga. Det förslaget kom inte att genomföras. Vår principiella ståndpunkt är att utgångspunkten inte kan vara att alla som tillhör grupp 1 och 2 i personkretsen för LSS, och som rent faktiskt inte förvärvsarbetar eller studerar när de ansöker om insatsen, ska anses sakna arbetsförmåga. Av den anledningen har vi prövat förslag om att knyta rätten till daglig verk- samhet till att personen är beviljad sjuk- eller aktivitetsersättning. Vi ser fördelar med att förslaget hanterar problematiken med att personer som faktiskt har förmåga att lönearbeta kan beviljas daglig verksamhet trots att insatsen är avsedd för personer som helt eller delvis saknar denna förmåga. Om det är helt upp till en person att själv bedöma om hon eller han vill delta i daglig verksamhet, eller få stöd av Arbetsförmedlingen, kan det motverka deltagande på arbets- marknaden även när förmågan att arbeta finns. Med det sagt vet vi inte om dessa personer hade fått arbete om de inte skulle ha blivit beviljade daglig verksamhet, men det hade varit Arbetsförmed- lingens ansvar att utifrån sin kompetens ge personen rätt stöd för att få arbete. Här ser vi en risk med förslaget att knyta rätten till daglig verksamhet till ett beslut om sjuk- eller aktivitetsersätt- ning från , nämligen att det kan göra det svårt för en person att ta sig vidare från daglig verksamhet till lönearbete. daglig verksamhet blir synonymt med klarlagd frånvaro av arbets- förmåga finns en ökad risk för att Arbetsförmedlingen bedömer att den som har en sådan insats inte kan vara aktuell för arbetsmark- nadspolitiska stöd. Det skulle innebära att den som beviljas daglig verksamhet skulle få minskat stöd att få annan sysselsättning, vilket inte ligger i linje med att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till samma stöd som andra inom arbetsmarknadspolitiken. Med hänsyn till det senare har vi valt att inte gå vidare med förslaget. Vi anser dock att det är av stor vikt att den som ansöker om och beviljas daglig verksamhet får en insats som svarar mot hans eller hennes behov och nedan överväger vi därför olika förslag som kan öka ändamålsenligheten och träffsäkerheten i insatsen. Daglig verksamhet för personer som står nära arbetsmarknaden Mycket av den utveckling som har skett inom daglig verksamhet det har handlat om insatser för dem som kan antas stå nära arbetsmarknaden. Det är exempelvis inte ovanligt med daglig verksamhet som är förlagd på ordinära arbetsplatser.