sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Samtliga huvudmän för fristående skolor ska omfattas. Huvudmän- nen ska vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jäm- ställas med myndigheter. Regeringen överlämnade en lagrådsremiss som byggde på de förslag som betänkandet innehöll. Lagrådet kunde emellertid inte tillstyrka lagstiftning i enlighet med förslagen i remissen, bl.a. med hänsyn till att offentlighetsprincipen skulle utvidgas till att omfatta börsnoterade privata aktörer. Därefter har en särskild utredare analyserat utifrån bl.a. EU- rätten om lagförslagen i lagrådsremissen behöver kompletteras för att offentlighetsprincipen ska kunna införas hos huvudmän för fri- stående skolor som är börsnoterade aktiebolag eller dotterbolag till börsnoterade aktiebolag.8 Utredaren lämnade sina slutsatser i feb- ruari 2019. I promemorian konstateras att lagrådsremissens förslag inte är oförenligt med EU:s marknadsmissbruksförordning och att Offentlighetsprincipen hos börsnoterade skolföretag (U2019/00336/GV). Reglering av enskilda arkivsektorn någon komplettering av lagförslagen i remissen därför inte behöver göras. Även denna promemoria har remitterats men någon proposi- tion har inte beslutats. I båda betänkandena föreslås ändringar i arkivlagen. Förslagen är lagtekniskt utformade på något olika sätt men innebörden är att de privaträttsliga organens arkiv ska omfattas av samma bestämmelser som gäller för kommunala myndigheters arkiv. 11.2.2De enskilda arkiven som en del av kulturarvet De intressenter som är kritiska mot förslag till reglering pekar i stället på den förra arkivutredningens förslag om att de en- skilda arkiven ska anses vara en del av kulturarvet, som det klargjordes att de skulle stå självständiga gentemot och själva besluta om samlingar och verksamhet. Så bör det förbli menar . Enligt förbundet är enskilda arkiv en viktig del av vårt gemensamma samhällsminne och kulturarv. Enskilda ar- kivinstitutioner är en del av samhällets informationsförsörjning samt av samhällets demokratiska och kulturella infrastruktur. En ny ar- kivlag bör enligt förbundet ha en ändamålsparagraf liknande de som finns i bibliotekslagen (2013:801) och museilagen (2017:563).9 TAM-Arkiv har inga generella invändningar mot ett tydligare lag- skydd för den del av kulturarv som utgörs av de enskilda arkiven. Arkivlagens bestämmelse om att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet bör fungera som förebild för synen på enskilda arkiv. Man arbetar med alla delar av medlemmarnas do- kumenthantering, arkivbildning och historiebruk. Det sker en grad- vis och sömlös övergång från den dagsaktuella dokumenthanter- ingen till att arkivet med tiden blir en del av det kulturarv som är både nationellt och respektive organisations eget.10 Enligt utgör näringslivsarkiven och de enskilda arkiven en otvetydig del av kulturarvet. I det fall en omformulering av arkivlagen skulle bli aktuell är det givetvis viktigt att även de enskilda arkivens betydelse fastslås. Det är för övrigt nödvändigt att samtliga enskilda arkiv tillmäts samma betydelse. 10Underlag från TAM-Arkiv . Reglering av enskilda arkivsektorn Idén om att endast vissa arkivbestånd, låt vara av särskilt sam- hällsviktig eller kulturell betydelse, skulle omfattas av arkivlagen ger i förlängningen ett urvalsproblem.11 11.2.3Förslag på andra regleringar av enskilda arkivsektorn tar i sitt underlag om enskilda arkiv upp att man gärna ser att arkivutredningen överväger om det i den svenska arkivlag- stiftningen går att införa motsvarande bestämmelser som i de övriga nordiska länderna för att skydda de enskilda arkiven i Sverige.12 Ett förslag är att får rätt att kopiera viktiga arkivalier som finns hos olika aktörer, om det finns en uppenbar risk att arkivet förstörs eller förkommer och när arkivalier utbjuds till försäljning. Ett annat förslag är att arkivmyndigheten, enligt norsk modell, ska ha rätt att kopiera deponerade handlingar när deponenten vill återta depositionen. vill vidare att bestämmelsen i konkurs- lagen ändras så att även de enskilda arkivinstitutionerna får möjlighet att överta handlingar efter ett konkursbo när konkursen är utredd och avslutad. På så sätt skulle man kunna hålla samman äldre arkiv- bestånd. Myndigheten föreslår även att det i arkivlagstiftningen in- förs en möjlighet för arkivmyndigheter att ansöka om preklusion när ägaren till en deposition inte går att finna. Om den ursprunglige äga- ren till ett arkivbestånd inte hör av sig inom utsatt tid och hävdar sin rätt till arkivmaterialet skulle vederbörande förlora sin rätt och ägan- derätten övergå till arkivmyndigheten. delar i huvudsak förslag till regleringar på dessa punkter. Det är enligt förbundet helt förståeliga och nödvändiga åtgärder som föreslås, t.ex. rätten att kopiera depo- sitioner innan de återtas, rätten att ta över depositioner när ägaren inte går att spåra, möjligheten att överta handlingar efter konkurs- bon, m.m. Även och bibliotek () är positiva till ett stärkt skydd för de enskilda arkiven. Med stärkt skydd avses då att enskilda arkivbildare skulle få krav på sig att bevara en viss typ av handlingar, såsom protokoll, verksamhetsberättelser och årsredovis- ningar. Det finns dock enligt en fara med en sådan reglering. Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område. Reglering av enskilda arkivsektorn Det är t.ex. ett dilemma om staten ålägger den enskilda sektorn att bevara och tillgängliggöra en viss typ av information om informa- tionen inte kan användas enligt arkivbildarens uttryckliga vilja. Om de enskilda arkivbildarna åläggs att bevara sin information kommer det också att krävas mer resurser för de enskilda arkivinstitutionerna.13 11.2.4Tidigare lagförslag och lagar i angränsande sektorer Ska staten reglera verksamheten i ideella och privata institutioner och organisationer som alltså inte är en del av den offentliga sektorn men som bedöms bedriva en för hela samhället angelägen verksam- het? Den frågan har diskuterats tidigare på arkivområdet och i an- gränsande sektorer på kulturområdet. Förra arkivutredningen om reglering av enskilda arkiv Den förra arkivutredningen, Arkiv för alla, betonade i sitt betän- kande Arkiv för alla – nu och att de enskilda arkivinsti- tutionerna runt om i landet är en ovärderlig resurs när det gäller att bevara, vårda och tillgängliggöra den del av vårt kulturarv som enskilda arkiv, exempelvis folkrörelse- och föreningsarkiv samt nä- ringslivsarkiv, utgör.14 Utredningen ville särskilt framhålla det arbete som utförs med att tillgängliggöra arkiven för nya grupper och ar- kivpersonalens ideella engagemang för den egna verk- samheten. För att tydliggöra de enskilda arkivens status föreslog utred- ningen att det i arkivlagen skulle läggas till att de enskilda arkiven också är en del av det nationella kulturarvet. Därmed skulle den prin- cip som allmänt ansågs gälla bli lagfäst. Enligt utredningen skulle ett sådant tillägg ha ett viktigt symbolvärde och även stärka de enskilda arkivens bevarandeuppdrag och relationer till enskilda arkivbildare. Vidare förslogs att det skulle tydliggöras i den centrala arkivmyndig- hetens, dvs. , instruktion att den på olika sätt skulle verka för att de enskilda arkiven bättre bevarades, vårdades och tillgänglig- gjordes. 13Utredningens dialog med . 14SOU 2002:78, s. 119–132. Reglering av enskilda arkivsektorn Vid remissbehandlingen av utredningens förslag lämnades varie- rande synpunkter.15 Regeringen konstaterade i den efterföljande propositionen att en- skilt arkivmaterial har ett stort kulturhistoriskt värde och bidrar till att ge information om samhället och dess utveckling. Det rör sig bl.a. om folkrörelsearkiv och andra föreningsarkiv samt företags-, näringslivs-, gårds- och personarkiv. Mot bakgrund av att arkivlagen primärt riktar sig till de arkiv- bildande myndigheterna inom den offentliga förvaltningen och i första hand reglerar handhavandet av de allmänna handlingar som förvaras hos myndigheterna, bedömde regeringen dock att det inte borde föras in en bestämmelse om enskilda arkiv i arkivlagen. Utred- ningens förslag genomfördes därför inte. Reglering av museer och bibliotek Det är inte bara på arkivområdet som frågan om lagreglering av pri- vata och ideella verksamheter har aktualiserats. har en museilag och en ny bibliotekslag ersatte den gamla bibliotekslagen . Förslaget om en museilag lämnades av /15. Tanken var att en lag skulle slå fast museernas fria ställning som kun- skapsinstitutioner i samhället och deras ansvar för att förmedla ett re- flekterande förhållningssätt till historien och omvärlden samt en öppenhet för olika berättelser och perspektiv. Utgångspunkten för ut- redningen var att alla museer som räknas till det allmänna musei- väsendet och som därmed har en tillhörighet till det allmänna, dvs. stat, landsting eller kommun, skulle omfattas av lagen. Lagen skulle däremot inte omfatta verksamheter som huvudsakligen är att be- trakta som kommersiella eller ideella.16 /15 konstaterade att det finns museiverk- samheter som inte hör till det allmänna men som ändå borde omfat- tas av lagen. Kriteriet skulle vara att verksamheten är offentligt styrd. Därmed avsågs bolag, föreningar och stiftelser som bedriver musei- verksamhet och i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än ledamöter är utsedda av det allmänna. 15Arkivfrågor (prop. 2004/05:124), s. 13–14. 16Ny museipolitik (SOU 2015:89), s. 262 och 268. Reglering av enskilda arkivsektorn därmed en annan väg än den som gäller på biblioteksområdet. Bib- liotekslagen gäller alla bibliotek som till övervägande del är finansie- rade av det allmänna.17 Enligt utredningen skulle ett sådant kriterium slå fel i museisektorn, med många små verksamheter som åtminstone får huvuddelen av sina intäkter från det allmänna.18 I den följande propositionen delade regeringen bedöm- ning om museilagens tillämpningsområde. Byggnadsminnen och skydd mot utförsel En möjlighet som framförts vid utredningens dialoger med arkivsek- torn är att kulturmiljölagen (1988:850), tidigare kulturminneslagen, skulle kunna fungera som förebild när det gäller att hitta en balans mellan å ena sidan de enskilda arkivens behov av skydd för sina hand- lingar och å andra sidan deras privata äganderätt. Det skulle kunna finnas en parallell i regleringen av byggnadsminnen. Enligt 3 kap. 1 § kulturmiljölagen får en byggnad som har ett syn- nerligen högt kulturhistoriskt värde eller som ingår i ett bebyggelseom- råde med ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde förklaras för bygg- nadsminne av . Lagen innehåller därefter bestämmelser om bl.a. hur byggnaden ska vårdas och underhållas, hur byggnadsminnes- förklaringen går till samt hur rätten till ekonomisk ersättning och in- lösen för ägare och innehavare till berörda fastigheter fungerar. Kulturmiljölagen innehåller även bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål. Enligt 5 kap. 1 § får kultur- föremål som kan antas ha funnits i och som kan vara av stor betydelse för kulturarvet inte föras ut ur landet utan sär- skilt tillstånd. Det är ett system som även omfattar arkivsektorn. är en av fem tillståndsmyndigheter som beslutar om ut- förseltillstånd och exportlicenser. Ansvaret omfattar arkiv m.m. av icke tryckta protokoll, brev, dagböcker, manuskript, noter, räken- skaper, handritade kartor och ritningar. Beslut om tillstånd krävs om arkivet är , har ett värde som överstiger och kan antas ha funnits i i minst 75 år.19 171 § bibliotekslagen (2013:801) anges att lagen omfattar all offentligt finansierad biblioteks- verksamhet. I propositionen Ny bibliotekslag (prop. 2012/13:147) som föregick lagen sägs att därmed avses den biblioteksverksamhet som i huvudsak finansieras med offentliga medel (s. 9–10). 18SOU 2015:89, s. 268. Reglering av enskilda arkivsektorn 11.2.5Lagreglering av enskilda arkivsektorn i de nordiska länderna För att hitta jämförbara politiska lösningar på likartade problem och förutsättningar som i är det oftast praktiskt att börja med våra nordiska grannländer. Alla tre länderna har arkivlagar som till sina innehåll i stora delar motsvarar den svenska arkivlagen. De rym- mer alltså bestämmelser om bl.a. det offentliga arkivväsendets an- svar, om förutsättningarna för arkivleveranser, om tillsyn av arkiv- bildare samt om förvaring och tillgängliggörande av handlingar.20 Till skillnad från svenska arkivlagen innehåller dock de norska, danska och finska arkivlagarna särskilda kapitel om privata arkiv. Man använder alltså samlingsbegreppet ”privata” i stället för ”en- skilda”. Tematiskt handlar kapitlen om statens rätt att föra register över skyddsvärda privata arkiv, om statens möjligheter att i vissa lägen ta emot leveranser från privata arkiv, om statens rätt att agera vid utförsel av skyddsvärda privata arkiv och om statens rätt att i vissa lägen helt eller delvis ålägga sådana arkiv samma skyldigheter som gäller för offentliga arkivbildare. Register över enskilda arkiv Enligt den norska arkivlova ska Riksarkivarien ha översyn över skydds- värda privata arkiv och föra register över sådana arkiv som tagits om hand av offentliga organ. Riksarkivarien kan också registrera vissa privata arkiv som särskilt skyddsvärda. En arkivbildare som fått meddelande om att arkivet är särskilt skyddsvärt måste anmäla till myndigheten vid ägarförändringar, utförsel ur landet eller inför ris- ken att verksamheten ska gå i konkurs. Den finska arkivlagen stadgar att arkivmyndigheten (Riks- arkivet) kan föra register över privata arkiv och därtill hörande hand- lingar som är av betydelse för den vetenskapliga forskningen. 20Den norska ”Lov om arkiv (arkivlova)” trädde i kraft . Den danska ”arkivloven” gäller . Den finska ”arkivlagen” trädde i kraft , men har reviderats . Reglering av enskilda arkivsektorn Förvärv av enskilda arkiv Offentliga arkiv kan, enligt den danska arkivloven, samla in, ta emot och bevara privata arkiv som kommer från privatpersoner, före- ningar eller organisationer, även om arkivet omfattas av lagen om behandling av personupplysningar. Om ett privat arkiv eller en en- skild handling med betydelse för den vetenskapliga forskningen ris- kerar att förstöras eller försvinna, eller om arkivet/handlingen bjuds ut till försäljning, har den finska arkivmyndigheten rätt att inom be- fintlig budget lösa in arkivet/handlingen till gängse pris, alternativt myndigheten ta en kopia. Enligt den norska arkivlova kan ägaren till ett skyddsvärt privat arkiv som levererats eller deponerats till arkivmyndigheten, begränsa tillgången till arkivet. Sådana begränsningar upphör dock . Utförsel av enskilda arkiv Både de norska och danska arkivlagarna tar upp frågan om skydds- värda arkiv som riskerar att föras ut ur landet. Det handlar om att staten vill försäkra sig om att kopior av arkivet bevaras i landet. En- ligt den danska lagen ska den som planerar att föra ut ett privat arkiv med väsentlig forskningsmässig eller allmänkulturell betydelse ge ar- kivmyndigheten möjlighet att kopiera arkivalierna. Den norska lagen stadgar däremot att arkivmyndigheten kan kräva att få kopiera do- kumenten. Detta är alltså en delvis annan modell än den nuvarande svenska bestämmelsen i kulturmiljölagen om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål. Enskilda och offentliga arkiv kan likställas I vissa lägen ger de norska och danska arkivlagarna staten rätt att helt eller delvis ålägga enskilda arkiv motsvarande skyldigheter som för offentliga arkivbildare. Det gäller t.ex. krav på att hålla arkivet ord- nat, att vara tillgänglig för arkivmyndighetens kontroll och tillsyn samt att under vissa förutsättningar leverera arkivet till arkivmyn- digheten. Kriteriet för att komma i fråga för en sådan åtgärd är, enligt den norska arkivlova, att det handlar om privata arkiv med offentlig an- Reglering av enskilda arkivsektorn Norska kan besluta att ett privat arkiv helt eller delvis ska följa föreskrifterna för offentliga arkiv om det privata arkivet t.ex. är mottagare av fasta offentliga ekonomiska tillskott som är viktiga för verksamheten. I kan kulturministern besluta att arkivlovens regler för offentliga arkiv ska gälla helt eller delvis för vissa angivna företag, institutioner och föreningar om deras verksamheter t.ex. till övervä- gande del är finansierad av statliga eller kommunala medel. Kriteriet för när en privat verksamhet kan anses ha tillräcklig offentlig anknyt- ning för att likställas med ett offentligt organ är alltså detsamma i den danska arkivloven som i den svenska bibliotekslagen. I både och har samverkat med den en- skilda sektorn kring dokumentation och insamling av handlingar från olika samhällssektorer.21 Man strävar efter att kartlägga i vilka sektorer det finns luckor i bevarandet och försöker hitta sätt att samla in dokumentation där det behövs. Det är exempel på initiativ från arkivmyndigheternas sida som tas utan att det finns lagstöd eller utökat mandat för tillsyn av verksamheterna, oavsett i vilken sektor den bedrivs. Gemensamt för de lagar och utredningsförslag som redovisats ovan är att de på olika sätt ringar in och motiverar varför verksamheter som drivs i enskild regi ska regleras av staten och i vissa fall likställas med offentliga verksamheter. Det är i huvudsak två typer av kriterier som används: dels sådana som pekar på verksamhetens kulturella, allmänna och skyddsvärda betydelse, dels sådana som pekar på verk- samhetens offentliga anknytning i form av återkommande bidrag, stor andel offentlig finansiering och en ledning som i huvudsak är tillsatt av det allmänna. Omfattningen på den avgränsade kretsen va- rierar beroende på vilka kriterier som används. De förstnämnda kri- terierna skapar en betydligt större krets än om man t.ex. använder återkommande offentliga bidrag som ett avgörande kriterium. 21Se webbplatsen för Nordisk arkivportal och webbplatsen för norska . Reglering av enskilda arkivsektorn 11.3Behov av komplettering för behandling av personuppgifter I förarbetena till lagen (2018:218) med kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning, i det följande kallad dataskydds- lagen, anges att det i finns ett antal enskilda organ som samlar in eller vidarebehandlar personuppgifter för arkivändamål av allmänt intresse. Behandlingen torde tidigare ha grundats på den nu upp- hävda 10 § d personuppgiftslagen (1998:204), dvs. den har varit nöd- vändig för att en arbetsuppgift av allmänt intresse skulle kunna ut- föras.22 Vidare sägs att det sedan EU:s dataskyddsförordning börjat gälla råder en oklarhet om huruvida uppgifterna för de enskilda arkiv- organen, vilkas verksamhet är av allmänt intresse, alltid är fastställda i enlighet med svensk rätt på det sätt som krävs för att artikel 6.1 e EU:s dataskyddsförordning ska vara tillämplig. Regeringen har be- dömt att den rättsliga grunden för de enskilda organens behandling av personuppgifter kan komma att ifrågasättas och att det därför finns behov av att förtydliga det rättsliga stödet för sådan person- uppgiftsbehandling.23 uppmärksammade problematiken och före- slog i sitt betänkande att, i avvaktan på den breda översyn av ar- kivväsendet som regeringen då hade aviserat, rättslig grund ska kunna fastställas av , genom föreskrifter eller beslut i en- skilda fall.24 Regeringen delade utredningens bedömning och det an- gavs också i propositionen att man hade för avsikt att delegera denna föreskriftsrätt till . En reglering avseende enskilda arkivs personuppgiftsbehandling infördes i 2 kap. 3 § dataskyddslagen. Paragrafen har sin grund i ar- tikel 6.3 första stycket i EU:s dataskyddsförordning, som innebär att en uppgift av allmänt intresse utgör rättslig grund för behandling av personuppgifter endast om uppgiften är fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten.25 I bestämmelsen ges ett be- myndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, att meddela föreskrifter om behandling av personuppgifter för arkivändamål av allmänt intresse utanför arkivlagstiftningens 2017/18:105, s. 113. 24SOU 2017:39, s. 215 f. 2017/18:105, s. 190. Reglering av enskilda arkivsektorn Regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer får också i enskilda fall besluta att sådana personuppgifts- ansvariga får behandla personuppgifter för arkivändamål av allmänt intresse. Ett beslut får förenas med villkor.26 Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i 7 § förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning där bemyndigas att meddela sådana före- skrifter som avses i lagen och att fatta beslut i enskilda fall. Innan meddelar föreskrifter eller beslut ska Datainspektionen ges möjlighet att yttra sig. I propositionen yttrar regeringen: Med anledning av önskemål om förtydligande av vad före- skrifterna i praktiken ska reglera kan regeringen nämna att föreskrifterna skulle kunna innehålla generella bestämmelser som bör gälla för all arkiv- verksamhet av allmänt intresse som inte omfattas av arkivlagstiftningen, i linje med vad som anges i skäl 158. De berörda personuppgiftsansvariga skulle kunna anges i en bilaga till föreskrifterna, med angivande av den verksamhet som bedöms vara av allmänt intresse. I förekommande fall kan begränsningar avseende de generella bestämmelserna eller särskilda villkor för tillämpningen anges. Den närmare utformningen av föreskrif- terna och innehållet i dessa bör dock överlämnas till att be- stämma.27 Regeringen anger också att det är tänkbart att det kan uppstå enstaka situationer där föreskriftsformen inte är lämplig, men där det ändå finns skäl att tillåta behandling av personuppgifter för arkivändamål av allmänt intresse. Det kan t.ex. röra sig om behandling som ska ske av en personuppgiftsansvarig eller i ett mycket begränsat avseende. Den myndighet som regeringen bestäm- mer bör i enskilda fall kunna pröva om den behandling som utförs sker för arkivändamål av allmänt intresse i EU:s dataskyddsförord- nings mening. 11.3.1Syftet med EU:s dataskyddsförordning beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att föreslå de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på generell nivå som EU:s dataskyddsför- 2017/18:105, s. 113 och s. 190–191. 2017/18:105, s. 113–114. Reglering av enskilda arkivsektorn ordning ger anledning till.28 Utredningen tog namnet Dataskydds- utredningen och lämnade sitt betänkande den 12 maj 2017.29 Efter att arkivutredningen fått sitt uppdrag lämnade regeringen propositionen Ny dataskyddslag.30 I propositionen hänvisar re- geringen till kulturarvspropositionen och till att Dataskyddsutred- ningen förutsatt att frågor kring de enskilda arkivens behandling av personuppgifter ska komma att utredas närmare. Syftet med EU:s dataskyddsförordning är att skapa EU-gemen- samma regler för personuppgiftsbehandling. Enligt skäl 2 är avsikten med förordningen att bidra till att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa och en ekonomisk union, till ekonomiska och sociala framsteg, till förstärkning och konvergens av ekonomierna inom den inre marknaden samt till fysiska personers välbefinnande. Ett av de huvudsakliga syftena med förordningen är också att ytter- ligare harmonisera dataskyddsregleringen för att undanröja hindren för det fria flödet av personuppgifter inom EU. Syftet med EU:s dataskyddsförordning är således inte endast att skydda personupp- gifter utan också att säkerställa ett fritt flöde av personuppgifter inom unionen. EU:s dataskyddsförordning omfattar inte avlidna personer. Orga- nisationer som behandlar andra uppgifter än uppgifter som avser levande personer behöver således inte tillämpa bestämmelserna. Be- handling av personuppgifter som utförs av en fysisk person som ett led i verksamhet av privat natur eller som har samband med hans eller hennes hushåll omfattas inte heller av förordningens bestämmelser. Många arkiv eller arkivliknande samlingar påverkas således inte av bestämmelserna i förordningen.