sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — Genom att från början tillgodose ett brett spektrum av behov och förutsättningar undviker man att skapa otillgänglighet och behov av anpassningar i efterhand. Ioch med om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning () har principen om universell ut- forming slagits fast som en central strategi för allt nytt som skapas i den fortsatta utvecklingen av ett hållbart och inkluderande samhälle. En inriktning som också har stöd i det nationella målet för funk- tionshinderspolitiken. Att göra rätt från början – universell utformning När nu bildar grund för den svenska funk- tionshinderspolitiken är det viktigt att utveckla förståelsen för denna centrala del av politiken. Regeringen har i direktiven till utredningen särskilt lyft fram principen om universell utformning och uppdragit åt oss att beskriva tillämpningen av denna. Utredningen ska även lämna förslag på hur principen i högre utsträckning ska kunna till- lämpas av aktörer inom offentlig och privat sektor.1 En vägledande princip för utformning av nya verksamheter Ett antal artiklar i ger stöd för ett genomgående proaktivt förändringsarbete som grund för en modern funktions- hinderspolitik.2 Enligt utredningen bör det nationella målet för politiken tolkas som att ett strategiskt och framtidsinriktat tillgäng- lighetsarbete ska ta sin utgångspunkt i en proaktiv hållning som bygger på principen om universell utformning. Utredningen ser betydande möjligheter när det gäller att använda universell utformning som en vägledande princip i styrningen av den nya funktionshinderspolitiken. Detta kan innebära att statliga myndigheter och andra aktörer genomgående prövar planering och utformning av ny verksamhet utifrån om dessa kan anses uppfylla kraven på universell utformning. Genom att stämma av att insatserna svarar upp mot de utgångspunkter som gäller för universell utform- ning säkras verksamhetens tillgänglighet. Följden blir att samhället blir mer tillgängligt och att onödiga ändringar och anpassningar i hög grad kan undvikas. I sammanhanget är det viktigt att lyfta fram att det dock inte är möjligt att ta fram ett generellt verktyg som passar alla verksamheter. Verktygen bör anpassas till respektive aktör vid framtagande av nya produkter och utveckling av nya miljöer, program eller tjänster. Att använda universell utformning som en vägledande princip handlar alltså här om att ställa krav på att processer och utvecklingsarbeten inkluderar en utgångspunkt om att nya produkter, miljöer, program och tjänster ska baseras på universell utformning. 2Se artiklar 2, 4 och 9. Att göra rätt från början – universell utformning Hur det praktiska arbetet med den universella utformningen sedan faktiskt genomförs får i stället ske verksamhetsanpassat. Som vi åter- kommer till avsnitt 6.1 föreslår utredningen att det i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshinderspolitiken, skrivs in ett krav på myndigheterna utöver att verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning också i största möjliga utsträckning ska genomföra och utveckla verksamheten utan behov av anpassning eller specialutformning, det vill säga universell ut- formning. Om staten går före i att anlägga ett perspektiv av universell utformning ger detta också en tydlig signal till resten av samhället. Universell utformning handlar om att utveckla långsiktiga pro- cesser vilka involverar många aktörer. Detta syftar till att skifta per- spektiv i utvecklingen av produkter, miljöer, program eller tjänster. Vi menar vidare att processer som bygger på de grundläggande tanke- gångarna inom universell utformning kommer att vara en viktig väg till framgång i det konkreta arbetet med genomförandet av politiken genom de former för styrning och uppföljning vi presenterar i kapitel 6 och 7. På motsvarande sätt bör uppdraget till den nationella sam- ordnare för funktionshinderspolitiken, som vi föreslår i kapitel 8, omfatta insatser för att sprida kunskap om universell utformning. Universell utformning – en del av det samlade åtagandet I samband med diskussionen om universell utformning är det centralt att slå fast att principen inte ensam är lösningen på hur ett samhälle som bygger på jämlikhet, delaktighet och likvärdiga möjlig- heter ska uppnås. Om universell utformning kan ge grund för att inte bygga in brister i nya produkter, miljöer, program och tjänster kommer vi ändå att behöva riva hinder orsa- kade av historiska beslut som inte tagit hänsyn till allas delaktighet och tillgänglighet. Enskilda personer kommer dessutom alltid att be- höva stöd och individuella lösningar som ger möjlighet till ett själv- ständigt liv. Som vi återkommer till är kraven på universell utforming, till- gänglighet och skäliga åtgärder för anpassning lika viktiga delar av och funktionshinderspolitiken. Alla tre är i sin tur en del av rätten till icke-diskriminering. Att göra rätt från början – universell utformning Betaltjänster – ett exempel där universell utformning kan göra skillnad Ett konkret exempel på en samhällsfråga som skulle kunna ha han- terats annorlunda om principen om universell utformning hade till- lämpats är frågan om framtidens betaltjänster. Ur ett tillgänglighets- perspektiv är den snabbt minskande användningen av kontanter på bekostnad av nya betaltjänster som inte fungerar för alla ett problem för många människor. Inte minst personer med olika typer av funk- tionsnedsättning. påpekat tillhör personer med vissa ”funktionsvariationer” de grupper som saknar möjlighet att ta del av digitala betalningslösningar och som använder kontanter i högre ut- sträckning. För dessa personer är tillgång till kontanter fortsatt vik- tiga.3 För oss förefaller betalområdet vara ett tydligt exempel på när man inte utgått från att nya samhällslösningar ska fungera för alla. Förändringarna på betaltjänstområdet kännetecknas av en snabb ut- vecklingstakt där analyser i hög grad saknas av de konsekvenser för- ändringarna medför för människor med olika behov och förutsätt- ningar. Detta gör att betydande grupper av människor i allt snabbare takt ställs utanför viktiga samhällsfunktioner. Problemets långsiktiga lösning är sannolikt inte att bevara kon- tanter till varje pris. Däremot kan avvecklingen av kontanter inte ske i den takt och på det sätt som sker. En avveckling av kontanter kan rimligen först ske då alternativa betaltjänster som inte exklude- rar vissa grupper av människor har utvecklats och implementerats i samhället. En analys och en åtgärdsplan som bygger på principen om uni- versell utformning skulle enligt vår mening kunna bidra till att hitta långsiktigt hållbara lösningar på betaltjänstproblematiken. Man bör kunna utgå från att nya lösningar helt ersätter gamla först när man tillförsäkrat att de fungerar för alla och inte försämrar tillgänglig- heten för vissa grupper av människor. Utredningen menar därför att regeringen bör dra nytta av den kunskap som finns inom universell utformning när man nu hanterar de överväganden och förslag som lämnat vad gäller den framtida kontanhanteringen i samhället. 3SOU 2018:42, s. 134, 138 och 182. Att göra rätt från början – universell utformning 5.2Introduktion till universell utformning4 Universell utformning är ett sätt att tänka och arbeta med utgångs- punkt i jämlikhet och inkludering som vuxit fram under mer än tret- . Universell utformning började utvecklas i , med arkitekten som en av förgrundsfigurerna, och är ett globalt forsknings- och praktikfält. Principen innebär i hög grad ett annorlunda sätt att tänka. Att närma sig möjligheter och utmaningar på ett nytt och mera förut- sättningslöst sätt. Om man inför ett beslut utgår från de skiftande behov som finns hos användarna av en produkt, en miljö, ett pro- gram eller en tjänst finns det goda möjligheter att uppnå en bättre tillgänglighet och delaktighet för alla invånare. I detta avsnitt diskuterar utredningen grundläggande begrepp inom universell utforming. Diskussionen fördjupas i bilaga 3. 5.2.1Princip, process och metod Universell utformning kan beskrivas såväl som en princip, en process eller som en metod. I litteraturen återkommer samtliga angreppssätt. Universell utformning är enligt en princip som bygger på att alla behov som behöver tas hänsyn till vid utform- ningen av en produkt, en miljö, ett program eller en tjänst ska inklu- deras i utformningen redan från början. Av konventionen framgår att universell utformning betyder sådan utformning av produkter, miljöer, program och tjänster att de ska kunna användas av alla i största möjliga utsträckning utan behov av anpassning eller specialutformning. Univer- sell utformning ska inte utesluta hjälpmedel för enskilda grupper av per- soner med funktionsnedsättning där så behövs.5 Som sådan övergripande norm har principen en central roll i det fort- satta genomförandet av funktionshinderspolitiken och FN-konven- tionen. Ett arbete i enlighet med principen beskrivs dessutom inte sällan som processer eller arbetsätt vilka bygger på grundläggande 4Detta kapitel bygger till stor del på en promemoria till utredningen som författats av docent . I denna ges en utförligare presentation såväl av principen som av bak- grunden till densamma liksom av nuvarande användning av universell utformning. Prome- återfinns i sin helhet som bilaga 3. 5FN-konventionen artikel 2. Att göra rätt från början – universell utformning tankegångar inom universell utformning. Med denna användning ses universell utformning ofta i dess verbform – att utforma universellt. Universell utformning handlar då snarare om hur och vad man bör göra, än om ett slutligt tillstånd. Det finns dessutom exempel på detaljerade beskrivningar och manualer som innebär att universell utformning utvecklas till en konkret metod. avser dock dessa mer detaljerade modeller för att granska en färdig design eller utförande, snarare än en beskriv- ning av hur utformningen bör ske redan från start. 5.2.2Att tänka och arbeta proaktivt Universell utformning är till sin grund ett proaktivt förhållningssätt att bygga samhället på. Det handlar om att samhället inte ska vänta med att reagera tills ett funktionshinder uppstår utan agera i förväg för att funktionshindret inte ska uppstå.6 kräver proaktivitet både genom universell utformning av allt nytt och ge- nom ett pågående arbete med att identifiera och eliminera existe- rande hinder. Dessa proaktiva förpliktelser utgör ett parallellt spår till konventionens reaktiva förpliktelser i form av skälig anpassning och andra former av individuellt utformade stöd och anpassningar. I sammanhanget talar även konventionens krav om att inte i onödan särskilja och peka ut någon som annorlunda för att använda univer- sell utformning som utgångspunkt för att göra världen användbar för personer med funktionsnedsättning.7 5.2.3En princip för mångfald Tanken med universell utformning kan sammanfattas som att en mångfald av människor förutsätter en mångfald av sätt att nå likvär- diga resultat.8 Fokus ligger inte på behovet hos enbart människor med funktionsnedsättning utan snarare på att ta fram lösningar på sam- hälleliga behov som fungerar för alla människor redan från början. 6Enligt är funktionsnedsättning en nedsättning av fysisk, psykisk eller intellek- tuell funktionsförmåga. Funktionshinder är den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen. Se /funktionshinder, hämtad . 7FN-konventionen artiklarna 3 (d) och 8. Att göra rätt från början – universell utformning Utvecklingsarbete som bygger på universell utformning har med andra ord alla människor som målgrupp. Tidigt i forskningsfältets framväxt formulerades sju principer i ett första gemensamt ramverk. Principerna strävar efter att fånga inkluderingsaspekter som rör: lik- värdighet, flexibilitet, kognition, perception, feltolerans, hanterbar- het, samt rumslighet.9 Dessa kallas ibland för de sju principerna för universell utformning. Detta ger sju fokuspunkter som visserligen är värdefulla var för sig men som framför allt bör läsas tillsammans som en helhet. Det bör också noteras att principerna utvecklades . Principerna och dess praktik bör ses som en dörr in i att tänka och arbeta med universell utformning och behöver bland annat kompletteras med mer utvecklade socioekonomiska och socio- kulturella perspektiv samt stärkas när det gäller system och tjänster. Enligt vår uppfattning ligger det en särskild potential i att i styrningen av funktionshinderspolitiken genomgående beakta den helhet som uppstår då man tar hänsyn till de olika principerna gemensamt. Universell utformning handlar alltså om ett bejakande av mång- fald. Ett tänkesätt som tar vara på utvecklingskraften i ett samhälle som bygger på mångfald. Häri ligger också en viktig koppling till ett av de grundläggande begreppen i det nationella målet för funktions- hinderspolitiken. 5.2.4Inkluderande processer för hållbar utveckling Ett mål med universell utformning är att göra huvudlösningen till- gänglig och användbar för alla.10 Detta i stället för att ta till olika sär- lösningar för att rätta till de funktionshinder som uppstår när huvudlösningen inte beaktar människors skiftande förutsättningar. Figur 5.1. visar att man i framtagandet av samhällets produkter, miljöer, program och tjänster bör beakta inte enbart de vanligaste behoven utan samtliga behov som invånarna har. Särskilt för verksamheter som finansieras med skattemedel bör det, enligt utredningens uppfattning, vara självklart att hitta lös- ningar som inte begränsar sig till att enbart en del av invånarna ska 9https://projects.ncsu.edu/design/cud/about_ud/udprinciplestext.htm, hämtad . 10Bilaga 3, s. 4. Att göra rätt från början – universell utformning kunna nyttiggöra sig dessa utan att alla invånare ska kunna ta del av de möjligheter som skapas. Genom att se till behov som finns hos människor som inte befin- ner sig i normalfördelningens mitt, det vill säga de ”strängaste krav- ställarna”, går det att få mycket kunskap om hur man hittar lösningar som leder till en mer jämlik tillgänglighet utan behov av anpassning i efterhand. För att ta tillvara den unika kunskap som finns hos olika användare av en produkt, en miljö, ett program eller en tjänst är det viktigt att bygga samhällsutvecklingen på användarmedverkan. Funktionshindersrörelsens organisationer utgör en självklar och central kompetens i det medskapande som en samhällsutveckling byggd på universell utformning utgör. Som vi återkommer till i av- snitt 6.2 är det därför av största vikt att aktivt involvera personer med egna erfarenheter av funktionsnedsättning, eller deras represen- tanter, i utformning och genomförande av lagstiftning och riktlinjer för att genomföra och övervaka att konventionen förverkligas. Utredningen ser alltså en betydande potential i att använda uni- versell utformning som en process vilken bygger på proaktivitet och som utgår från ett medskapande där berörda aktörer inkluderas. Att göra rätt från början – universell utformning Många aktörer inom statlig, , privat och ideell sektor deltar nu aktivt i genomförandet av FN:s Agenda 2030. I agendan lyfts återkommande inkludering som en viktig väg för att utveckla samhället i en mer jämlik riktning. 5.2.5Design för alla som stöd för beslut Ett konkret sätt att understödja och vägleda det kulturskifte som vi menar behövs är att stimulera olika samhällsaktörer att förstå och göra mångfaldsperspektivet till sitt eget. För att vägleda en sådan ut- veckling kan standardisering vara ett konkret hjälpmedel. Utredningen vill därför lyfta fram att det fastställts en ny Europastandard för Design för Alla,12 Denna standard har ett tydligt processfokus och handlar om hur Design för alla eller universell ut- formning kan göras till en del av ledning och styrning av organisa- tioner.13 5.2.6Kostnadseffektivt eller kostnadsdrivande? Vid en första anblick är det lätt att anta att universell utformning per definition skulle innebära ökade kostnader för samhällets olika delar. Regeringen understryker dock i sina direktiv att: 14 …Principen handlar inte heller om att lägga på nya kostnader utan ska betraktas som en vägledning som möjliggör överväganden så att onödiga hinder för användningen kan undvikas… …ska utgå ifrån att åtagandet och kostnaderna för offentlig och privat sektor inte ska öka... Liksom de flesta reformer och förändringar av arbetssätt kommer troligen ett arbete i enlighet med principen om universell utform- ning innebära såväl ekonomiska vinster som kostnader, åtminstone 12SS-EN 17161:2019, Design för alla – Tillgänglighet enligt ett Design för alla- förhållningssätt för produkter, varor och tjänster fastställdes , se , hämtad . 13I standarden används begreppet ”Design för Alla” i stället för ”Universell utformning”. Standarden skiljer dem inte åt utan beskriver att båda ofta används med samma innebörd. Att göra rätt från början – universell utformning ur ett kortsiktigt perspektiv. Vår utgångspunkt är dock att ett uni- versellt utformat arbetssätt har potential att ge betydande möjlig- heter till ökad effektivitet såväl i tids- som resursåtgång. Utredningen menar också att det är värdefullt att föra ett resone- mang om såväl vinster som kostnader när principen om universell utformning används som en vägledande princip inom en verksamhet. Inte minst är det centralt att väga eventuella kortsiktiga kostnader för en universellt utformad lösning mot de kostnader för anpassning som kommer av en traditionellt utformad lösning vilken fokuserar på behov hos en begränsad del av befolkningen. I utvecklingen av nya arbetssätt där universell utformning an- vänds är det därför centralt att parallellt utveckla metoder för att göra ekonomiska analyser som tar hänsyn till direkta och indirekta kostnader . 6En god grund för styrning och uppföljning 6.1En modern styrning genom samverkan •De statliga myndigheternas generella ansvar ska även fortsätt- ningsvis regleras i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av funktionshin- derspolitiken. Utredningen föreslår dock att myndigheternas ansvar enligt förordningen förtydligas så att myndigheterna i sitt arbete med att nå det funktionshinderspolitiska målet, bland annat ska integrera ett människorättsperspektiv i sin verksamhet. I detta arbete ska om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning vara vägledande och ansvars- och finansieringsprincipen beaktas. •Myndigheterna ska verka för att deras lokaler, information och verksamhet i övrigt är tillgänglig för personer med funk- tionsnedsättning och de ska genomföra och utveckla verksam- heten så att den i största möjliga utsträckning är tillgänglig för alla utan behov av anpassning eller specialutformning (univer- sell utformning). •Myndigheterna ska ha god kunskap om och ska verka för att öka kunskapen om konventionen i sam- hället. En god grund för styrning och uppföljning •Utformningen av ett styr- och uppföljningssystem för funk- tionshinderspolitiken ska utgå från politikens tvärsektoriella karaktär samt ett människorättsperspektiv. •Styr- och uppföljningssystemet för funktionshinderspolitiken ska utgå från ansvars- och finansieringsprincipen. •Styr- och uppföljningssystemet för funktionshinderspolitiken ska bygga på samverkan i nätverk och med tydlig ansvarsför- delning (så kallad governance eller samhällsstyrning). •Det finns behov av ökad medvetenhet om och hur den ska tillämpas i hela samhället. I detta avsnitt beskriver utredningen vårt förslag till ett nytt styr- och uppföljningssystem i principiella drag. Vi beskriver också i kort- het viktiga byggstenar i detta system såsom om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FN-konven- tionen) och dess betoning av frågor om funktionshinder som mänskliga rättigheter, alla myndigheters grundläggande ansvar för funktionshinderspolitiken och det sektorsvisa ansvaret för politiken som följer av ansvars- och finansieringsprincipen. Vi redogör också för forskning som pekar på problem med traditionell målstyrning inte minst av tvärsektoriella områden och som i stället pekar mot styrning genom samverkan i nätverk (s.k. governance) som en fram- komlig väg.1 6.1.1En översikt av det nya systemet Funktionshinderspolitiken är tvärsektoriell till sin karaktär. Det bör dock understrykas att det är regeringen som ansvarar för att politi- ken får genomslag inom respektive sektorsområde. Den sektorsvisa styrningen som utgår från ansvars- och finansieringsprincipen utgör alltså grunden för utredningens förslag till nytt styr- och uppfölj- ningssystem. 1I författandet av detta avsnitt har vi haft stor hjälp av synpunkter och underlag från fil.dr. , expert till utredningen. En god grund för styrning och uppföljning Vidare har alla myndigheter ett ansvar som regleras genom för- ordningen (2001:526) om statliga myndigheternas ansvar för ge- nomförandet av funktionshinderspolitiken (genomförandeförord- ningen). Utredningen föreslår också att detta ansvar förtydligas inom ett par områden. Vår analys är dock att detta inte är tillräckligt, politikens tvärsek- toriella karaktär förutsätter ett bredare perspektiv på styrning, Ingen kan ensam ta ansvar för att målen ska nås. För att förverkliga målen måste såväl andra offentliga aktörer som kommuner och regioner, som funktionshindersrörelsen och den privata sektorn involveras i detta arbete. Det räcker alltså inte med att styra myndigheterna. Utredningens förslag till styrning av funktionshinderspolitiken utgår därför från modern forskning om governance eller samhälls- styrning. En styrning som betonar vikten av samverkan, uppföljning, kunskapsspridning och konkreta insatser för att koppla samman aktörerna i funktionshinderspolitiken. Detta är en styrform som visat sig lämplig för områden som likt funktionshinderspolitiken är av tvärsektoriell karaktär. Centralt för denna forskning är att styr- ningen bygger på samverkan i nätverk som ansvarsfördel- ningen mellan aktörerna är tydlig. I dessa nätverk ges någon vanligen ansvaret att vara samordnare eller ”facilitator”. Det förslag som utredningen presenterar i kapitel 7 bygger på att den huvudsakliga styrningen och uppföljningen av funktionshin- derspolitiken ska ske inom sju prioriterade samhällsområden. Vår bedömning är att det är av avgörande vikt att ett antal myndigheter ges ett tydligt mandat och ansvar att samordna insatserna inom ett samhällsområde. Detta bygger på behovet av att myndigheterna ges och tar en tydlig roll utifrån sitt uppdrag för att skapa tyngd och genomslag för arbetet. Inom varje område ges därför en myndighet ett särskilt ansvar för att samordna arbetet. Vidare pekar vi ut ytterligare myndigheter som utifrån sina be- fintliga uppdrag ska medverka i styrningen och/eller uppföljningen av funktionshinderspolitiken. Detta arbete ska inte ske i något vakuum. Representanter från andra myndigheter, kommuner och regioner, funktionshindersrörelsen ska därför involveras på det sätt som är lämpligt utifrån samhällsområdets karaktär. Arbetet ska ske utifrån övergripande mål som tar sin utgångs- punkt i det nationella målet och . En god grund för styrning och uppföljning följas upp utifrån indikatorer som aktörerna inom samhällsområdet själva tar fram. Resultaten ska också återrapporteras regelbundet. Vi vill slutligen understryka betydelsen av politisk uppbackning på bred front för att politiken ska ta fart. Ett aktivt engagemang från politikerna är av avgörande betydelse för att det nya nationella målet ska uppnås. 6.1.2Det nationella målet och innebär fokus på mänskliga rättigheter En viktig utgångspunkt för våra förslag är de åtaganden som gjort genom att ratificera . Konventionen får också en extra central betydelse genom att det nya nationella målet för funktionshinderspolitiken har denna som utgångspunkt. Ut- formningen av en modern styrning och uppföljning måste därför utgå från ett människorättsperspektiv.