sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Många av de intervjuade personerna i utvärderingsarbetet har betonat att de grund- läggande potentiella fördelarna med åtalsuppgörelser inte ligger i de processekono- miska vinster som kan uppkomma med en sådan ordning, utan i stället i de effekter som kan följa i form av en ökad dialog mellan processens parter, ökade preventiva effekter, misstänktas ökade villighet att acceptera domslut och ta ansvar för sina handlingar, en minskad psykisk börda för enskilda personer osv. Tre aspekter av principen om likabehandling har undersökts i utvärderingen. För det första har det kartlagts beträffande vilka brottstyper förfarandet med åtalsupp- görelser bör och har tillämpats. Tillämpningsområdet är begränsat i lagstift- ningen. Att tillämpningen huvudsakligen rör ekonomisk brottslighet speglar den avgränsning som är avsedd. Det pågår enligt uppgift en diskussion i om huru- vida tillämpningsområdet bör utökas i lagen. Kritiken mot nuvarande utformning av regelverket är att det strider mot principen om likabehandling att ha en lagstift- ning som innebär att det bara är brottsmisstänkta i vissa typer av ärenden, dvs. personer misstänkta för vissa brott, som har tillgång till förfarandet med åtals- uppgörelser. För det andra har det i fråga om principen om likabehandling undersökts om det finns regionala variationer i tillämpningen av reglerna om åtalsuppgörelser. Det har därvid konstaterats att det tycks finnas vissa skillnader i tillämpningen mellan olika delar av landet. Det går dock inte att utesluta att dessa skillnader hänger samman med de skilda förutsättningar som i allmän mening finns mellan regioner. Ett exempel på sådana skilda förutsättningar är regionernas olika storlekar och där- med sammanhängande närmare eller mer distanserade relationer mellan de aktörer som är inblandade i brottmålsprocessen (poliser, åklagare, advokater och domare). För det tredje har frågan om individuella skillnader i tillämpningen av regel- verket undersökts. Det har i utvärderingen inte kunnat konstateras vare sig något enskilt fall där handläggningen varit felaktig eller några stora skillnader i fråga om hur lagstiftningen har tillämpats. Eftersom det finns diskretionära inslag i lagstift- ningen om åtalsuppgörelser, så går det emellertid inte att utesluta att partiskhet förekommer i beslutsfattandet. Vid de intervjuer som har genomförts har det fram- kommit att det tycks finnas vissa skillnader i benägenheten att tillämpa reglerna om åtalsuppgörelse mellan olika åklagare. Skillnaderna har förklarats med flera olika faktorer med koppling till den enskilde åklagaren, som exempelvis villigheten att överhuvudtaget ha någon personlig kontakt med den brottsmisstänkte, olika syn på för- och nackdelar med förfarandet och olika syn på hur brottmålsprocessens parter bör interagera i sakfrågor. Liknande skillnader i förhållningssätt har i utvärderingen kunnat konstateras mellan olika advokater. Slutsatsen är att det är möjligt att det Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan finns skillnader mellan de åklagare som tillämpar bestämmelserna om åtalsuppgör- else, men att det är svårt att uttala sig om huruvida dessa skillnader i så fall är större i fråga om förfarandet med åtalsuppgörelser än på andra områden av brottmålspro- cessen. För att motverka individuella skillnader i tillämpningen framhålls vikten av utbildning, riktlinjer och dessutom ett strategiskt förhållningssätt vid anställande av nya åklagare så att kandidater som ser dialog och interaktion som en del av åkla- gararbetet favoriseras i anställningsförfarandet. Innebörden av parternas samsyn om fakta Det finns inte några bestämmelser i den norska rättsordningen som gör det möjligt för misstänkta personer att processuellt binda sig genom att uppge sig vara överens med åklagaren om vissa fakta i brottmålet (jfr s.k. ”agreed facts”). Utgångspunkten är i stället att rätten har det överordnade ansvaret för att sörja för att saken är full- ständigt utredd, vilket bl.a. inkluderar möjligheter att på eget initiativ inhämta be- visning (294 § straffeprocesslagen). Trots dessa utgångspunkter tycks det vara allmän praxis att parterna inleder rättegångar med att presentera de omständigheter som de är överens med varandra om för rätten.45 Denna praxis har uppstått för att underlätta och förenkla genom- förandet av rättegångar. infördes en lagändring om att ett erkännande, om det är oförbehållsamt, ska ges en betydelse vid straffmätningen i norska domstolar, s.k. ”tilståelserabatt”.46 Bakgrunden till lagändringen var ett projekt för snabbare lagföring som Justitie- departementet hade initierat . Ett erkännande kunde även tidigare tillmätas en betydelse vid straffmätningen, men lagändringen innebar att det infördes en skyl- dighet för rätten att beakta erkännandet när den utmäter straff. Det finns dock inte någon automatik i att erkännandet alltid ska leda till ett lägre straff, utan frågan om erkännandet har en sådan betydelse att det ska leda till lägre straff ska avgöras vid en helhetsvärdering i det enskilda fallet. Det uppgavs inför lagändringen flera skäl för att införa ett system med ”til- ståelserabatt”. Först och främst bedömdes ett ökat antal erkännanden leda till stora processekonomiska besparingar. Ett erkännande kan, framhölls det, underlätta poli- sens utredningsarbete och leda till en mindre omfattande prövning i rättsväsendet. Vidare framhölls kriminalpolitiska överväganden om ett straffsystem som upp- manar kriminella till att ta ansvar för sina handlingar. Hänsynen till offret och an- höriga lyftes också fram som skäl för systemet, särskilt i fråga om ”sedelighetssaker” då dessa personkategorier bedömdes gynnas av en mindre omfattande rättsprocess som de kunde slippa den extra belastning som ligger i risken att inte bli trodd. 45Uppgifter till utredningen från tjänstemän vid norska . 46Propositionen Ot.prp.nr.81 (1999–2000). Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Vid ett oförbehållsamt erkännande kan rätten sätta ned straffet under den fast- lagda straffskalan. Rätten kan också döma till en annan påföljd än som annars blivit fallet. Storleken på en eventuell ”tilståelserabatt” är inte lagreglerad. Det förs i för- arbetena en diskussion om en ”normalrabatt” på och en absolut övre gräns i fråga om rabattens storlek på , men någon uttrycklig ståndpunkt finns inte i förarbetena. Beredningsläget för Straffeprosessutvalget förslag om plea bargain. Inom ramen för det arbete med att utforma en ny straffprocesslag som initierades i lämnade det s.k. Straffeprosessutvalget ett förslag om att det bör införas en möjlighet för åklagarmyndigheten att ge bindande löften till den misstänkte i påföljdsfrågan om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse (”plea bargain”).47 Utredningens förslag innebär i korthet att ges en lag- reglerad möjlighet att ge bindande löften om påföljd om den misstänkte erkänner eller på annat sätt bidrar med upplysningar av betydelse. Den misstänkte ska på förhand informeras om möjligheterna till ändring av detta löfte. Åklagare ska kunna ändra ett tidigare lämnat löfte om påföljd om den misstänkte tar tillbaka sitt erkän- nande eller de upplysningar som han eller hon har lämnat. Detsamma ska gälla om det visar sig att brottsmisstankarna mot den misstänkte är mer allvarliga än som förutsättes då löftet om ett visst straff gavs och att detta har betydelse för bedöm- ningen av straffet. Enligt förslaget ska domstolarna inte vara formellt bundna av åklagarens löfte om påföljd.48 Skälet för det uppges vara att en sådan bundenhet för domstolarna skulle ge parterna ett för stort inflytande över brottmålsprocessen. Det kan, menar utredningen, utveckla sig en praxis där straffmätningen blir en ren förhandlingsfråga för parterna. Detta skulle, framhåller utredningen, innebära att straffmätningen kommer att avgöras utomrättsligt på bekostnad av offentlighetshänsyn. Utredning- ens förslag är i stället att det införs bestämmelser som innebär att domstolarna bara ska kunna gå över åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att ”reak- tionsfastsettelsen vil bli feil”. Det som avses är att rätten bara ska överpröva åklagarens löfte om påföljd om det framstår som klart att det bryter mot den eta- blerade straffnivån på området. Förslaget har utformats för att det ska finnas en rimlig förutsebarhet för den misstänkte med systemet. Utredningens förslag har remitterats och bereds inom . 47NOU 2016:24, avsnitt 16.8, jfr redogörelse för detta i denna utrednings delbetänk- ande Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål, SOU 2017:7 s. 130. 48NOU 2016:24 s. 380. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 5.5Förundersökningsbegränsning som incitament för misstänktas utredningsmedverkan Vi ska särskilt överväga i vilken utsträckning den misstänktes med- verkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som kan göras inom ramen för förundersökningen. Åklagare får, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, i vissa fall får besluta att underlåta åtal för brott, s.k. åtalsunderlåtelse (20 kap. 7 § RB). Åtal får underlåtas om det kan antas att det aktuella brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter, om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, om den miss- tänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Åtal får även underlåtas i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks, s.k. extraordinära fall. Vid förundersökning mot personer finns det utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse, s.k. straffvarning (17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). I fråga om unga lagöverträdare har det ansetts att de tillrättaförs bättre genom fostrande och utbildande åtgärder än genom tidsbestämda frihets- straff.49 Motivet till åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare är alltså kriminalpolitiskt snarare än processekonomiskt. 1944:8 s. 31. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Alla beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att det är klarlagt i utredningen, t.ex. genom ett erkännande, att den misstänkte har be- gått brottet. Beslutet motsvarar en lagföring av brottet som registre- ras i belastningsregistret och kan beaktas vid ett efterföljande åter- fall. Reglerna om åtalsunderlåtelse bygger på ställningstagandet att en processordning som innebär att åtal alltid väcks om det finns förut- sättningar för det i många fall skulle uppfattas som alltför rigid och rentav stötande.50 Strafflagstiftningen saknar den precision som be- hövs för att endast klart straffvärda förfaranden ska falla inom det straffbara området. Inget modernt samhälle har heller kunnat fram- bringa resurser för att beivra alla i och för sig straffbelagda beteenden som medborgarna gör sig skyldiga till, varför en viss prioritering är nödvändig. Redan vid ikraftträdande fanns det där- för, trots en stark ambition att upprätthålla de nya processprinciperna utan undantag, en begränsad möjlighet att underlåta åtal.51 Reglerna om förundersökningsbegränsning innebär att en förunder- sökning får läggas ned av processekonomiska skäl trots att det i och för sig av andra skäl finns anledning att fullfölja den (23 kap. 4 a § RB). Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt reg- lerna om förundersökningsbegränsning föreligger redan innan för- undersökning har inletts, får det beslutas att förundersökning inte ska inledas (23 kap. 4 a § andra stycket RB. Förundersökningsbegränsning får ske i två angivna fall. En förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens bety- delse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte över- stiger fängelse i tre månade, s.k. disproportionsfall (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Bestämmelsen syftar till att förhindra en orimlig re- sursanvändning i den brottsutredande verksamheten och ska tillämpas i de undantagsfall då kostnaderna för utredningen är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen.52 Vid avvägningen ska de allmänna 1994/95:23 s. 86. 1981/82:41 s. 34, prop. 2011/12:10 s 30 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan och enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att för- undersökningen läggs ned beaktas. Skäl som kan tala mot en för- undersökningsbegränsning i det enskilda fallet är bl.a. brottets art, omständigheterna vid brottets begående samt brottsoffrets ställning eller att det behövs ett klargörande av ett osäkert rättsläge. En förundersökning får vidare läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att för- undersökningen läggs ned, s.k. åtalsunderlåtelse- eller åtalspröv- ningsfall (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Någon motsvarande all- män möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning om man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns inte. Det har nämligen förutsatts att en förundersökning och ett beslut om åtals- underlåtelse i allmänhet har en särskild betydelse som varning för en ung person som begår brott.53 Som skäl för att begränsa en förundersökning angavs då bestäm- melsen infördes bl.a. att polis och åklagare skulle få bättre möjlig- heter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet.54 Det föredragande statsrådet framhöll att förundersökningsbegräns- ning ger en möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan kom- ma ifråga för brottsligheten. Regeringen uttalade att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast själv- klart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott.55 Principen om förundersökningsplikt borde därför, enligt vad regeringen då anförde, tolkas på det sättet att den innebär en skyldighet att inleda utredning endast då det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet. Till skillnad från beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter ett beslut om förundersökningsbegränsning inte att skuldfrågan är klarlagd.56 1981/82:41 s. 21, prop. 1984/85:3 s. 26. 1981/82:41 s. 1. 1994/95:23 s. 96. 2011/12:10 s. 14. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan I stället ska en hypotetisk bedömning av åtalsfrågan göras under an- tagande att förundersökningen avslutats och skuldfrågan klarlagts. Eftersom skuldfrågan inte måste utredas kan de brottsutredande myndigheterna i ett tidigt skede avbryta utredningsarbetet med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning. Från processekonomisk synpunkt är förundersökningsbegränsning därför av särskilt stor betydelse.57 Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten finns i reglerna om åtalsprövning för vissa brott och om preskription av gamla brott. Även möjligheterna att lagföra lindrigare brottslighet genom ordningsbot eller strafföreläggande enligt bestämmelserna i 48 kap. RB medger undantag från huvudregeln att åtal ska väckas. Polismans befogenhet att meddela rapporteftergift utgör ytterligare ett sådant undantag huvudregeln. Praxis för åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning avslutades av sammanlagt 436 956 beslutade brottsmisstankar vid med ett beslut om åtals- underlåtelse.58 Motsvarande siffror var för och för . BRÅ har på regeringens uppdrag kartlagt hur instrumentet förunder- sökningsbegränsning tillämpas. Resultatet redovisades i en rapport år 2018.59 Av rapporten framgår bl.a. följande om vikten av förunder- sökningsbegränsningar i stora brottmål (fotnoterna är utelämnade i referatet). 1984/85:3 s. 20. 58Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58. Ambition och verklighet, Rapport 2018:4, BRÅ. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Svårigheten att bedöma hur stor andel av brotten som ska FU-begränsas ställs sär- skilt på sin spets i stora mål. Definitionen av stora mål är, enligt Åklagarmyndig- heten, att det antingen finns ett stort antal misstänkta, en hög brottsvolym eller ett högt straffvärde. rör det sig om en kombination av faktorer. Det innebär att det blir en omfattande utredningsinsats för att kunna driva målet i domstol. Det som utmärker stora mål är att det ofta handlar om en pågående brottslighet och inte sällan är det en organiserad brottslighet med flera misstänkta. Med en stor mängd brott eller misstänkta som ska hanteras i samma ärende blir frågan vad som kan och bör FU-begränsas särskilt aktuell. Brå har intervjuat ett antal åklagare som arbetar med stora mål, både på , Interna- åklagarkammaren och allmänna åklagarkammare, och de ser FU-begräns- ning som ett viktigt verktyg i sitt arbete. De lyfter fram processekonomi som det främsta argumentet för FUbegränsning. De tar också upp att stora mål typmässigt innebär att häktningstiderna för de misstänkta kan bli mycket långa. Om man koncentrerar sig på ett urval av brott kan det bidra till att häktningstiden förkortas. Men det är ingen lätt uppgift för åklagarna, som alltid är FUledare i stora mål, att bedöma hur mycket som ska redovisas, vad som kan FU-begränsas och när en FU-begränsning kan göras. Det gäller att kunna förutse bevisläget i domstol, och det kan variera från ärende till ärende hur många redovisade brott eller brotts- misstankar som behövs för att kunna visa att det rör sig om systematiserad brotts- lighet. För att kunna visa att brottsligheten är systematisk måste man visa att olika brott hänger ihop. Om man då FU-begränsar ett brott kan det brottet inte användas för att bevisa att det rör sig om systematiserad brottslighet. Det kan också vara en nackdel att FU-begränsa brottsmisstankar mot en person i ett stort mål som rör organiserad brottslighet med många misstänkta. Detta efter- som det kan påverka i vilken utsträckning personen är villig att svara på frågor under rättegången. En misstänkt kan i och för sig alltid vägra att svara på frågor, men det är fritt fram för åklagaren att ställa frågan och oftast bidrar åtalet till att den miss- tänkte känner att hen har en förklaringsbörda. Det varierar också när i processen en FU-begränsning kan vara aktuell. går det att redan i ett tidigt skede FU-begränsa till exempel ett antal misstankar mot en person som begått ett hundratal bedrägerier. I andra ärenden krävs mycket utred- ningsarbete innan man har fått en helhetsbild och kan veta vad och hur mycket som behövs för ett åtal. En åklagare menar att även om beslut att FU-begränsa ett brott fattas sent i en process innebär inte det automatiskt att det har krävts stora resurser att utreda det brottet. Att arbeta med stora mål innebär att arbeta med flera brott och misstankar parallellt, och vissa av dem kräver inte ett aktivt arbete direkt. I stället kan man avvakta och se om de behöver utredas när redovisningen av åtalet närmar sig. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Av statistik från framgår att av åklagarnas sam- manlagt 5 972 beslut om att inte inleda förundersökning var drygt hälften () beslut om förundersökningsbegränsning.60 Detta överensstämmer väl med andelen sådana beslut vid myndig- heten () respektive (). Av de sam- manlagt 113 737 besluten att lägga ned en förundersökning var beslut om förundersökningsbegränsning vid Åklagar- myndigheten. Samma andel gäller för och . har angett att det vanligaste skälet till förunder- sökningsbegränsning har varit att begränsa brottsutredningar till de mest väsentliga delarna för att få en snabb och effektiv lagföring.61 Av statistik från framgår att av sammanlagt 18 849 beslut om att inte inleda förundersökning var drygt hälften () beslut om förundersökningsbegränsning.62 Det är i linje med andelen sådana beslut vid myndigheten () respektive (). Av de samman- lagt 19 295 besluten att lägga ned en förundersökning var beslut om förundersökningsbegränsning. Även detta var i linje med andelen beslut () respek- tive (). Vid finns det inte tillgång till uppgifter om för- undersökningsbegränsning angivet per brott utan enbart kopplat till ärende. Ett ärende kan innehålla flera brott. Om endast ett av flera brott i ett ärende förundersökningsbegränsas registreras inte hela ärendet som förundersökningsbegränsat. Antalet förundersöknings- begränsade ärenden har ökat vid myndigheten –2018.63 Ökningen omfattar i princip samtliga brottskategorier. ökade antalet förundersöknings- begränsade ärenden och var ökningen 12,4 procent.64 60Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018. s. 58. 61Åklagarmyndighetens årsredovisning 2017 s. 16. 62Ekobrottsmyndighetens årsredovisning 2018, s. 20. 63Polismyndigheten, Uppföljning av utredningsverksamheten, januari––2018, s. 18. 64Polismyndighetens årsredovisning 2017, s. 38 och årsredovisning 2018, s. 48. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Särskilt om förundersökningsbegränsning i det s.k. disproportionsfallet har på utredningens begäran tagit fram statistik över tillämpningen av förundersökningsbegränsning i det s.k. dispro- portionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB). Den beslutsmoti- vering som typiskt sett diarieförs vid dessa beslut, och som alltså är möjlig att följa upp statistiskt, är beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda”. Det går inte att utesluta att beslut i disproportionsfallet kan ha diarieförts utan stöd av myndighetens fasta beslutsmallar, vilket betyder att eventuella sådana beslut inte går att upptäcka annat än genom en ärendegranskning. Statistiken innehåller alltså en viss osäkerhet. Det kan finnas ytterligare beslut i disproportions- fallet som den framtagna statistiken inte visar. Enligt uppgifter från står det dock klart, oavsett osäkerheten i stati- stiken, att tillämpningen av disproportionsfallet är mycket begränsad. fattades det beslut att lägga ned förundersökningen med beslutsmotiveringen ”för dyrt att utreda” avseende 53 brottsmiss- tankar. fattades det beslut att inte inleda förundersök- ningen med denna motivering avseende 2 brottsmisstankar. Uppgif- terna om tillämpningen ska sättas i relation till det totala antalet beslutade brottsmisstankar som var 422 719 stycken. De brottsmisstankar som besluten har avsett har inkluderat bl.a. till- greppsbrott, miljöbrott, misshandel, olaga hot, ofredande, sexual- brott, skadegörelsebrott, trolöshets- och ekobrott, häleri och övriga förmögenhetsbrott, vapenbrott och knivförbud, ärekränkningsbrott, brott mot allmän verksamhet och ordning, samt trafikbrott. Vid har det enligt uppgift inte fattats något beslut om förundersökningsbegränsning i disproportionsfallet var- ken eller . Det är endast åklagare som får fatta beslut i disproportionsfallet, vilket innebär att någon ytterligare tillämpning inte finns att redo- visa. Särskilt om förundersökningsbegränsning i de s.k. åtalsunderlåtelse- och åtalsprövningsfallen har på utredningens begäran tagit fram statistik för över de beslut om förundersökningsbegränsning som grundat sig på beslutsmotiveringen att åtal inte kan förväntas till