sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Dessa marknadsmisslyckanden kan uppstå på grund av exempelvis externaliteter, utnyttjandet av marknadsmakt eller asymmetrisk in- formation bland marknadsaktörerna. Förekomsten av marknadsmiss- lyckanden kan därmed motivera införandet av olika styrmedel för att Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad ”styra” beteendet hos marknadsaktörerna mot en ökad samhälls- nytta. Strävan efter ökad samhällsnytta måste dock vägas mot risken för att ett korrigerande styrmedel i stället leder till ett reglerings- misslyckande och en ännu lägre samhällsekonomisk effektivitet. Det huvudsakliga syftet med att tillämpa olika former av styrme- del är således att förbättra ekonomins funktion och att uppnå en önskvärd samhällsutveckling. Ett styrmedel ger incitament för en aktör att begränsa eller öka användningen av en vara eller tjänst. Den teoretiska grundtanken är att en välavvägd användning av lämpligt utformade styrmedel ökar den samhällsekonomiska effektiviteten och bidrar till ökad samhällsnytta. Inom samhällsekonomin brukar man alltså motivera användningen av styrmedel med att de bidrar till att möta marknadsmisslyckanden och/eller till att uppnå de mål som har satts upp för en eftersträvansvärd samhällsutveckling. Ett marknadsmisslyckande uppstår enligt ekonomisk teori •när de externa effekter som uppstår inte har prissatts, eller inte har prissatts på rätt nivå •när det uppstår informationsbrist eller snedfördelad information •när det finns kollektiva nyttigheter i form av ”överspillnings- effekter” som den som utvecklar ny teknik inte kan tillgodogöra sig fördelarna av eller •om åtgärder kräver investeringar i infrastruktur eller liknande till nytta för fler än en enskild aktör. För en eftersträvansvärd utveckling på ett visst område som dess- utom är kostnadseffektiv behövs vanligen en mix av styrmedel som är inriktade på att hantera olika typer av marknadsmisslyckanden. är det viktigt att hålla i minnet att utformningen av en samhällsekonomiskt effektiv politik inte bara är en fråga om att hantera marknadsmisslyckanden. Det är också nödvändigt att beakta att politiskt satta mål ofta bygger på flera andra bedömningar och hänsyn än samhällsekonomisk effektivitet. Svårigheterna att utfor- ma en samhällsekonomiskt optimal politik är inte bara relaterade till bristen på information om skadeeffekter och kostnader utan även till att kollektiva beslut om politiska ambitioner inte alltid kan – och inte heller bör – tas utifrån en strikt ekonomisk avvägning mellan nytta och kostnader. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad pekar bl.a. på att insatser kan syfta till att ge ett land och/eller dess företag ett tidigt försprång inom ett visst teknikområde och genom politiska insatser främja en teknisk ut- veckling som gynnar sådana komparativa fördelar som stärker de aktuella företagens konkurrenskraft.1 Vidare bör det, i likhet med vad gör, note- ras att en kostnadseffektiv politik inte behöver innebära att den också är billig. Tvärtom kan en sådan politik mycket väl innebära stora kostnader för samhället.2 påpekar att det är en politisk fråga att avgöra om fördelarna med att nå målet kan motivera dessa kostnader, och även att avgöra vem eller vilka som ska bära dessa kostnader. Vanligen finns många olika styrmedel att välja mellan som på olika sätt kan bidra till att uppfylla uppsatta mål. Styrmedlen kan eli- minera eller kompensera för olika typer av marknadsmisslyckanden, men också vara inriktade på att undanröja eller begränsa andra typer av hinder för att marknaden ska kunna fungera mer effektivt till gagn för samhället. Sådana hinder kan exempelvis handla om •att transaktionskostnader gör en investering dyrare än den rent ekonomiska kostnaden •att osäkerheter kring priser – och därmed även kring eventuell framtida vinst – gör att den ekonomiska risken upplevs som hög, vilket kan hämma viljan till investeringar •att individer inte agerar ekonomiskt rationellt eller tillgodogör sig information, vilket i sin tur kan begränsa effekten av olika styr- medel. De styrmedel som används kan också var mer eller mindre precist inriktade beroende på vad man vill uppnå. De kan exempelvis ha som syfte att stimulera en viss teknik eller vara mer teknikneutralt utfor- made och då inriktade på att den i förhållande till ett visst mål mest kostnadseffektiva tekniken gynnas. Inom ekonomisk teori är en vanlig uppfattning att det för respek- tive mål bör räcka med ett (1) generellt utformat styrmedel för att undvika inlåsningseffekter och ineffektiv resursallokering. I klimat- sammanhang brukar koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 1Konjunkturinstitutet, Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 75. 2Samma källa, s. 9. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad lyftas fram som exempel på styrmedel som svarar upp mot dessa kri- terier. () har analyserat olika klimatpolitiska styrmedel och funnit stora variationer i deras kostnadseffektivitet. KI landar dock i slutsatsen att styrmedel om sätter ett enhetligt pris på utsläpp är att föredra. Förekomsten av flera olika nationella energi- och klimatmål samt diverse internationella åtaganden som helt eller delvis överlappar varandra gör dock förhållandena kom- plexa, vilket bidrar till att alla mål kanske inte kan nås till lägsta möjliga kostnad. Det faktum att många mål kan ha flerdelade motiv och att det kan finns olika syften bakom valet av ett visst styrmedel gör det komplicerat att bedöma olika klimat- och energi- politiska insatser utifrån ett rent kostnadseffektivitetsperspektiv.3 vetenskapliga råd slår exempelvis fast att ener- gipolitiken är ett mycket komplext område som är svårt att utvärdera bl.a. som en följd av att de energipolitiska målen kan ses som mål i sig, men också som medel för att nå andra mål, exempelvis klimat- politiska. Komplexiteten ökar dessutom av att många av de styrme- del som används har flera olika syften och att olika styrmedel kan ha direkta eller indirekta effekter på flera mål inom olika politikom- råden.4 Det finns de som hävdar att den betydande utmaning som de ambitiösa klimatmålen innebär kan motivera att man använder en bredare styrmedelsarsenal även om det finns risker och problem, främst avseende kostnader och kostnadseffektivitet, kopplade till att använda parallella styrmedel.5 Klimatfrågan anses vara så speciell att det kan finnas skäl att ifrågasätta om den beträffande val av styr- medel kan hanteras enbart utifrån rekommendationer som bygger på gängse tolkning av ekonomisk teori. Behovet av att i en demokrati få väljarnas stöd för radikala åtgärder som snabbt kan medverka till sjunkande utsläpp kan vara en anledning till att frångå principen om att bygga klimatpolitiken på ett enda generellt verkande styrmedel. Av vikt är att styrmedlens samlade utformning har en bred accep- tans, vilket ökar förutsättningarna för att de får ett långsiktigt poli- 3Jfr , Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 111. 4Samma källa, s. 126 och 129. 5Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En om politiken för utsläppsminsk- ningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5), s. 28. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Även oönskade fördelningspolitiska effekter kan moti- vera kompensatoriska insatser.6 Det bör avslutningsvis också noteras att det i allmänhet är svårt att isolera olika styrmedels effekter på ett visst beteende. Ofta sam- verkar olika styrmedel och vanligen är man hänvisad till att göra kva- litativa bedömningar om styrmedlens effekter.7 6.3.2Olika typer av styrmedel Begreppet styrmedel kan definieras på många olika sätt och där- igenom ges en mer eller mindre bred avgränsning. Ett exempel är den definition som använder när det har värderat den samlade politikens utformning i förhållande till klimatmålen. Med styrmedel avser rådet alla de beslut och politiska åtgärder som direkt påverkar medborgare, företag och civilsamhälle, såsom skatter och avgifter, regleringar, offentlig konsumtion och offentliga inves- teringar.8 Styrmedel kan delas in på olika sätt, men inte sällan brukar de samlas i någon av följande fyra kategorier:9 •Forskning, utveckling och demonstration. Det är dock inte alltid möjligt att på ett entydigt sätt hänföra ett visst styrmedel till någon av dessa kategorier. Ett styrmedel kan exem- pelvis vara reglerat i lagstiftning (administrativt styrmedel) och inne- bära krav på att en myndighet eller annan aktör ska informera (infor- mativt styrmedel) om en viss produkt eller tjänsts miljöegenskaper. Som har framgått ovan kan det dessutom ofta vara nödvändigt att 6Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En om politiken för utsläppsminskningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5), s. 89–90. 7Naturvårdsverket, Styrmedel för hållbar konsumtion Perspektiv från ett urval av utvärderingar – Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljö- målsarbetet (Rapport 6658, 2015), s. 10. , 2019 Klimatpolitiska rådets rapport, . 9Se exempelvis , Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen (Rapport 6415, 2012). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad kombinera olika typer av styrmedel för att nå önskvärd effekt på ett kostnadseffektivt sätt. Styrmedlen kan också vara inriktade på olika delar av en innovationsprocess eller en marknad. Det kan handla om att främja utvecklingen av ny teknik genom olika former av stöd till forskning och utveckling, att göra viss samhällsnyttig produktion kommersiellt gångbar eller till att stimulera användningen av vissa produkter eller tjänster. Innovationspolitisk litteratur understryker ofta vikten av att kombinera styrmedel under olika teknikutveck- lingsfaser.10 Det handlar då exempelvis om att stimulera utvecklingen av ny teknologi, att applicera sådan ny teknologi i ett demonstra- tionssammanhang eller att underlätta kommersialisering av en tek- nologi som har visat sig vara lovande. De styrmedel som appliceras under de olika faserna kan ha olika syften. På följande tre områden kan staten spela en viktig roll för att främja utvecklingen av en viss teknologi: 1.Teknikstödjande styrmedel till grundläggande kunskapsutveckling genom FoU. Denna typ av styrmedel kan även omfatta stöd till olika typer av pilot- och demonstrationsanläggningar. 2.Marknadsdrivande styrmedel stödjer lärandet i produktion och användning (t.ex. genom produktions- eller investeringsstöd) i samband med att produktionen ökar och skalas upp. Vidare kan de marknadsdrivande styrmedlen vara inriktade på att främja det lärande som uppkommer när de aktuella produkterna eller tjäns- terna används. 3.Systemövergripande styrmedel har som syfte att stödja olika for- mer av övergripande funktioner. Det kan handla om att stärka aktörsnätverk eller att skapa nya plattformar för aktörssamver- kan. Reformering av tillståndsprocesser är ett annat exempel som nämns bland de mer systemövergripande styrmedlen. 10Hansson, m.fl., Styrmedel för framtidens bioraffinaderier: en innovationspolitisk analys av styrmedelsmixen i utvalda länder – rapport från ett projekt inom samverkansprogrammet för- nybara drivmedel och system (F3 2018:10). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Exempel på administrativa styrmedel är lagstiftning och annan regel- givning, gränsvärden, prövning, tillsyn och målstyrning. Administra- tiva styrmedel i form av exempelvis regelverk ligger ofta till grund för tillämpningen av andra typer av styrmedel. Administrativa styrmedel är inte sällan tvingande. åena sidan att det ofta är tydligt vad som ska uppnås och även vilket resultat som förväntas. Å andra sidan kan det vara svårt att bedöma kostnaden för att uppfylla kravet, och det finns inte alltid incitament för en aktör att gå längre än det tvingande kravet och därmed even- tuellt nå en än högre grad av måluppfyllelse. De tvingande admini- strativa styrmedlens karaktär av att lämna ett mindre handlingsut- rymme för aktörer att välja alternativa tillvägagångssätt kan också göra dem mindre kostnadseffektiva. hävdar till och med att denna grupp av styrmedel i allmänhet inte är att betrakta som kostnadseffektiva. menar att de kan vara motiverade att använda i vissa situationer, exempelvis när ett fåtal stora utsläppskällor ska regleras.11 I kapitel 4 redovisas ett flertal mål som på ett mer eller mindre direkt sätt kan anses påverka eller vägleda olika aktörers agerande med koppling till biogasområdet. Satsningar på detta området kan exempelvis legitimeras med hänvisning till mål för andel förnybar energi eller målen för hur mycket utsläppen av växthusgaser ska minska till ett visst årtal. Målen kan därigenom i sig anses ha en sty- rande effekt och kan i den egenskapen betraktas som administrativa styrmedel. Ekonomiska styrmedel innefattar exempelvis skatter och avgifter, skatterabatter och avdrag, skattebefrielse, återbäring samt subventi- oner i form av statliga eller kommunala bidrag och stöd. Allmänt kan man säga att ekonomiska styrmedel bör utformas så att den kostnad som marknadens aktörer möter motsvarar den sam- hällsekonomiska kostnad som en viss negativ externalitet innebär. Ett konkret exempel på detta synsätt finns i principen ”förorenaren 11Konjunkturinstitutet, Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 42. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad betalar” som innebär att den som orsakar miljöskador ska betala de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. I vissa fall påverkas aktörerna på en marknad av flera marknads- misslyckanden , vilket motiverar flera ekonomiska styrme- del. Det kan exempelvis handla om att beskatta ett visst beteende för att kompensera uppkomsten av en negativ externalitet som en subvention ökar förutsättningarna för att en annan mer önskvärd verksamhet blir lönsam, eller att en samhällsekonomiskt lönsam produkt eller tjänst utvecklas som i ett tidigt utvecklingsske- de inte är kommersiellt gångbar. framhåller att utgångspunkten för den svenska energipolitiken bör vara korrekt ut- formade ekonomiska styrmedel som, när det är motiverat, kan kom- pletteras med12 informativa styrmedel. Denna huvudinriktning har, enligt , betydande fördelar framför investerings- subventioner eller regleringar.13 Förekomst av s.k. sidonyttor (positiva externaliteter) kan moti- vera användning av kompletterande styrmedel. Det kan handla om att styrmedel som minskar klimatskadliga utsläpp även bidrar till minskade utsläpp av andra luftföroreningar, till en effektivare av- fallshantering eller till minskat trafikbuller. I fallet med biogas är förekomsten av dylika sidonyttor viktiga att beakta vid valet av styr- medel. menar att teknikpolitiska argument kan vara giltiga för att använda riktade ekonomiska styrmedel där för- hoppningen är att de samhällsekonomiska kostnaderna kan bli lägre som en följd av att läreffekter och skalfördelar kan upp- komma och tas till vara.14 Produktionssubventioner används emellanåt för att stimulera pro- duktionen av förnybar energi, även om de är vanligare i andra delar av än i (se vidare kapitel 9). Även om det uttalade syftet med produktionssubventioner är att öka andelen förnybar energi, kan de även bidra till att internalisera läreffekter och fungera som en kostnadseffektiv styrningsform.15 Förutsättningarna för ett styrningsutfall av detta slag av ett teknikspecifikt stöd är störst om 12Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En om politiken för utsläppsminsk- ningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5), s. 84. 13Konjunkturinstitutet, Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 26. 14Samma källa, s. 69. 15Samma källa, s. 73. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad det finns betydande skillnader i läreffekter och/eller kunskapsläck- age mellan olika förnybara energislag. Teknikspecifika stöd har emellertid ett antal egenskaper som gör dem mindre lämpliga. redovisar dessa under följande rubriker16: Teknikspecifika styrmedel är informa- tionskrävande. Det är nödvändigt med kunskap om kostnader, tekniskt lärande, investeringsrisker och inlåsningseffekter. Inte sällan är dessa kunskaper ojämnt fördelar mellan de privata investe- rarna (exv. den som producerar någon form av förnybar energi) och den som fattar olika beslut om stödet, exempelvis de regle- rande och prövningsansvariga myndigheterna. Detta kan begrän- sa en teknikspecifik subventions träffsäkerhet, vilket i sin tur kan leda till otillräckliga eller alldeles för frikostiga stödnivåer. Pro- blem av detta slag kan minskas om delar av den asymmetriskt för- delade kunskapen görs tillgänglig för de stödgivande myndighe- terna genom någon form av anbudsförfarande, exempelvis någon form av auktionsbaserat stödsystem. Här avses att teknikspecifika stöd ofta omhul- das av de grupper som kan komma i åtnjutande av det specifika stödet. De som är inriktade på produktion av ett visst förnybart energislag agerar inte sällan för att just den produktionsformen ska få ett särskilt stöd. De som propagerar för ett teknikspecifikt stöd har dessutom ofta tillgång till information som är svårtill- gänglig för stödgivaren, exempelvis avseende produktionskost- nader. •Svårigheter att välja vinnare. Här åsyftar det faktum att utpekandet av en viss teknik också resulterar i inlås- ningseffekter. När valet av teknik är gjord kan det tekniska läran- det ge den utvalda och allt mer etablerade tekniken ett ekono- miskt försprång framför nya initialt dyrare tekniska lösningar. Det innebär dessutom ofta en politisk utmaning att avveckla eller revidera ett teknikspecifikt stöd. vetenskapliga råd konstaterar att teknikspeci- fika stöd till förnybar energiteknologi kan motiveras med att de 16Konjunkturinstitutet, Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 42. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad internaliserar läreffekter, men framhåller att det är svårt att avgöra i vilken omfattning sådana effekter förekommer och om de i så fall motiverar extra stöd utöver existerande subventioner (exem- pelvis skattebefrielse). Det vetenskapliga rådet menar att kunskaper- na kring icke-internaliserade läreffekter av detta slag är otillräcklig, vilket motiverar fördjupade analyser.17 Avslutningsvis bör det erinras om att möjligheterna att utforma olika ekonomiska styrmedel begränsas bl.a. av det finanspolitiska ramverket (inklusive den strama statliga budgetprocessen) och . Informativa styrmedel kan handla om upplysning, rådgivning, ut- bildning och opinionsbildning. Denna kategori styrmedel syftar till att korrigera det marknadsmisslyckande som uppkommer till följd av brist på eller snedfördelad information. Märkningar och informa- tionsinsatser kan göra det lättare för marknadsaktörer att fatta väl underbyggda produktions- och konsumtionsbeslut. Informativa styrmedel kan även bidra till att öka acceptansen för andra styrmedel och få dessa att fungera bättre. Informativ styrning kan exempelvis komplettera eller förstärka effekten av exempelvis energiskatter. Det är emellertid ofta komplicerat att belägga förekomsten och omfattningen av sådana informationsmisslyckanden som kan moti- vera användningen av informativa styrmedel. Det är även svårt att följa upp och kvantifiera effekterna av informativa styrmedel.18 Forskning, utveckling och demonstration Forskning, utveckling och demonstration korrigerar för att markna- den producerar för lite kunskap, idéer och innovationer. Genom att stödja forskning inom vissa områden eller underlätta marknadsin- troduktion av nya idéer och produkter kan staten avhjälpa dessa brister.19 Detta kan exempelvis ske genom att: 17Konjunkturinstitutet, Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 128. 18Samma källa, s. 35 och 39. 19Det bör i sammanhanget noteras att det även finns icke-statliga forskningsfinansiärer som har bidragit till biogasforskningen, däribland exempelvis telser som har satsat mycket inom biogas och förgasning (GoBiGas). Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad •Stödja forskning och innovation som riktas mot uppsatta mål och identifierade prioriterade utmaningar. •Skapa mötesplatser och andra fora som stärker samhällets förmå- ga att agera innovativt för att exempelvis kunna uppnå klimatmål. •Dela kostnaden för lärande genom stöd till marknadsintroduk- tion av potentiellt samhällsekonomiskt kostnadseffektiv teknik. Nya innovationer med potential att bli mer kostnadseffektiva kan motivera ett visst statligt stöd för tidiga investeringar i lösningen. Detta för att motverka ett marknadsmisslyckande där inget eller få företag vill ta kostnaden för det lärande som krävs för att få ner kostnaderna. Detta kan exempelvis göras genom stöd till investe- ringar i lösningar med betydande potential att bidra till klimat- målen som också har betydande potential till kostnadssänkningar genom läreffekter. Även stöd till investeringar i pilotanläggningar och insatser för att underlätta storskalig spridning av ny teknik kan motivera stöd till FoU och demonstration. I det senare fallet kan dylika insatser bidra till att det uppkommer en positiv lär- kurva och/eller att skalfördelar kan tas till vara som kan ligga till grund för en fortsatt teknikutveckling. De eventuella stöd som har denna inriktning bör emellertid i möjligaste mån vara teknik- neutrala och avvecklas så snart de kan motiveras.20 understryker även vikten av att identifiera var i innovationsprocessen som eventuella problem föreligger innan styrning tillämpas.21 6.4Vissa grundläggande principer för den klimat- och energipolitiska styrningen Klimatförändringar som beror på mänsklig påverkan brukar ibland pekas ut som historiens största och mest omfattande marknadsmiss- lyckande. Grunden för en effektiv klimatpolitik är att införa styrmedel som ger incitament att minska utsläppen. Även om utsläppen mäts natio- nellt, är det de globala utsläppen som avgör den samlade klimateffek- 20Kågeson, Per, Klimatmål på villovägar? – En om politiken för utsläppsminsk- ningar i vägtrafiken, (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig Ekonomi, 2019:5), s. 83. 21Konjunkturinstitutet, Miljö, ekonomi och politik (2018), s. 13. Befintliga styrmedel och andra åtgärder som påverkar dagens biogasmarknad Internationella klimatavtal som exempelvis FN:s i tidigare kapi- tel omnämnda klimatkonvention, det därtill knutna Kyotoproto- kollet och det s.k. som slöts 2015 och som ska börja gälla 2020 är centrala i sammanhanget. I det internationella klimatarbetet bidrar genom att agera i linje med de mål på EU-nivå och nationell nivå som har redovisats i föregående kapitel och som i olika utsträckning syftar till att avspegla eller tillgodose intentionerna i de internationella avtalen. Den förra regeringen har slagit fast att ska bli världens första fossilfria välfärdsland.22 Av kapitel 4 framgår det att har satt upp ambitiösa klimat- och energipolitiska målsättningar. Statsmakterna har även vid olika tillfällen uttryckt generella vägledande principer för styrningen på det klimat- och energipolitiska området. Enkelt uttryckt handlar det om att styrmedlen ska ge önskvärd effekt och vara kostnadseffek- tiva. Den mix av styrmedel som anses svara upp mot dessa principer kan sammanfattas enligt följande: •Principen om att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan har länge varit ett riktmärke i den svenska miljö- och klimatpolitiken. •Generella ekonomiska styrmedel, såsom energi- och koldioxid- skatter samt handel med utsläppsrätter, vilka höjer energipriserna och skapar incitament att effektivisera/minska användningen av energi. Eftersom teknikutvecklingen på lång sikt är okänd är generella prissignaler som styr bort från utsläpp ett effektivt sätt att påverka företagens och hushållens investeringar.