sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Kommissionens föreslagna skäl 5 c kan därför tolkas som ett förtydligande av att den rätt som en person kan ha genom stadgan, inte ska påverkas av förslaget för att begränsa rätten till förmåner. Mot bakgrund av utgången i Dano-målet tycks förordningen in- skränkts ytterligare eftersom medlemsstaterna kan bestämma långt- gående materiella villkor för en anslutning till sina nationella trygg- hetssystem.160 15.10Krav på uppehållsrätt ska inte införas i socialförsäkringsbalken och LSS Bedömning: Det bör inte föreslås något krav på uppe- hållsrätt för assistansersättning i socialförsäkringsbalken eller för insatser enligt LSS. Det faktum att det inte finns ett tydligt rätts- läge kring uppehållsrättsliga bedömningar kan skapa en rättsosäker situation för den enskilde eftersom det är svårt för denne att i gällande rättsläge kunna veta sina rättigheter och skyldigheter. Det är särskilt tveksamt att införa krav på uppehållsrätt i nationell lagstiftning eftersom det kan förändra den svenska välfärds- modellen. domar är inte entydiga och det råder tveksamheter bland annat om kravet för uppehållsrätt ska gälla för alla förmåner. Uppehållsrätten kan förändras från till en annan och det är svårt för myndigheterna att regelbundet följa upp om uppehållsrätten består. 159Paju, J. (2015). Suveränitetserosion, Om påverkan på nationella sociala trygghets- modeller; särskilt , s. 368 ff. 160Verschueren, H. (2015). Preventing “” In the EU: a Narrow or Broad Inter- pretation of the Possibilities Offered by the ECJ in ?, s. 389 f. EU:s system bygger på fri rörlighet för personer och solidaritet mellan medlemsstaternas unionsmedborgare till skillnad från med- lemsstaternas sociala trygghetssystem som bygger på territoriell solidaritet. När dessa territoriellt begränsade system utsträcks till att inkludera även personer som flyttar till en annan medlemsstat måste det ske i enlighet med vissa styrande kriterier som tillåter en skillnad i behandling beroende på graden av integration i värdstaten. Den omfattande rätt till likabehandling som ekonomiskt aktiva unions- medborgare kan göra anspråk på har vunnit acceptans till följd av att dessa personer bidrar till finansieringen av systemet. Att utsträcka rätten till likabehandling till att omfatta alla unionsmedborgare oav- sett om de arbetar eller inte är en annan sak.161 Det svenska sociala trygghetssystemet är universellt och det innebär förenklat att alla som arbetar eller bor i kan få till- gång till förmåner. I den svenska modellen är också alla individuellt försäkrade, det vill säga förmånerna är knutna till en individ. Dess- utom utgår den svenska modellen från solidarisk finansiering via socialavgifter och skatter. Det innebär att de som arbetar i ekonomiskt sörjer för andra som är bosatta i del av förmånerna är bosättningsbaserade, och det räcker att en person bosätter sig i för att kunna ta del av den svenska bosättnings- baserade socialförsäkringen. Eftersom måste beakta EU- rätten kan det leda till att man också måste bevilja förmåner till andra medlemsstaternas medborgare som bor eller vistas i . Det finns inte så stort utrymme för att olikbehandla enligt den nationella lagstiftningen – det räcker med bosättning för svenska medborgare och det leder till att även andra staters medborgare vid bosättning kan ta del av de svenska bosättningsbaserade förmånerna. En unions- medborgare kan ju ha sin bosättning i för att flera andra anknytningspunkter pekar på att är den staten där en person är bosatt. Det innebär att en unionsmedborgare som kommer till utan att ha anknytning hit i form av arbete, bostad, eller skol- gång för sina barn inte borde anses som bosatt i 161Giubboni, S. (2007). Free movement of Persons and European Solidarity, s. 362. 162SOU 2017:5, s. 114 f. 163Försäkringskassan (2017). Övergripande bestämmelser i , unionsrätten och internationella avtal, s. 42 ff. Krav på uppehållsrätt kan förändra den svensk välfärdsmodellen En medlemsstat kan uppställa krav på att en person ska vara bosatt i medlemsstaten. Det är ett krav som följer av förordningens bestäm- melser att en person måste vara bosatt för att beviljas förmåner. Ett krav på uppehållsrätt finns inte i förordningen, vilket innebär att en bedömning av om en person är lagligen i medlemsstaten inte ska göras vid prövningen av om en person är stadigvarande bosatt i staten. Därför ställs den svenska välfärdsmodellen inför vissa utmaningar genom eftersom den svenska modellen bland annat baseras på bosättning. Det innebär att en icke ekonomiskt aktiv unionsmed- borgare som omfattas av personkretsen i förordningen fortsättnings- vis ska behandlas på samma sätt som svenska medborgare. Eftersom det räcker med bosättning för de svenska medborgarna ska även de migrerande unionsmedborgarna som faktiskt är bosatta i kunna ta del av den svenska bosättningsbaserade försäkringen. Av det följer att mer eller mindre måste sörja ekonomiskt för andra medlemsstaters medborgare som vistas i . Men bestäm- melsen i förordningen som pekar ut tillämplig lagstiftning påverkar inte medlemsstatens materiella villkor för beviljande av förmåner. Vi bedömer att om den svenska lagstiftaren vill begränsa åt- komsten till förmåner genom att uppställa krav på uppehållsrätt innebär det en förändring av den universella tillgången till bosätt- ningsbaserade förmåner som är grunden för den svenska modellen. I praktiken kan kravet på uppehållsrätt innebära att endast personer som arbetar och deras familjemedlemmar kan använda den fria rörligheten. Det vill säga de som gör rätt för sig på så sätt att de bidrar till att finansiera systemet. Moraliskt kan det tyckas att det är rätt att arbeta och att betala in till systemet. Ett krav på uppehållsrätt för bosättningsbaserade förmåner kan även innebära att en unions- medborgare utan tillräckliga tillgångar kan fortsätta vistas och bo i , men utan att tilldelas sociala förmåner. En följd av ett krav på uppehållsrätt för att kunna beviljas förmåner riskerar därför vara att det växer fram fattigdom och social utestängning i . Efter- som en person utan uppehållsrätt inte kan bli utvisad eller avvisad från kan de varken bli utvisade eller tilldelade sociala för- måner utan tillåts leva här under mer eller mindre goda förhåll- anden.164 Vi bedömer att en ordentlig bosättningsbedömning borde 164SOU 2016:6, s. 120. vara en bättre garant för att begränsa åtkomsten till bosättnings- baserade förmåner än uppehållsrättsbedömning. Det leder till att de som är bosatta här får tillgång till bosättningsbaserade förmåner och de som inte är bosatta här för att de har sina anknytningspunkter i en annan medlemsstat inte har rätt till förmåner. 15.10.1Begränsningar i åtkomst till socialt bistånd, särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner och sociala trygghetsförmåner Det är i linje med rättspraxis, Brey, , García- Nieto och Alimanovic, att begränsa åtkomsten till förmånerna som omfattas av förordningen, genom att införa krav på uppehållsrätt för de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna.165 EU-dom- stolen har uttalat att likabehandlingsprincipen i artikel 4 gäller i för- hållande till särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner.166 Vi har gjort bedömningen att assistansersättning och insatser enligt LSS inte är förmåner som är särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner (av- snitt 15.2.3). Av kommissionens konsekvensanalys till förslaget framgår att medlemsstaterna, med stöd av avgörande, förmod- ligen kan begränsa likabehandlingen för andra skattefinansierade förmåner som kan begäras av icke ekonomiskt aktiva och arbets- sökande unionsmedborgare.167 Uppehållsrätten i rörlighetsdirektivet bygger på en balansering av medlemsstaternas åtagande att utge socialt bistånd och den icke ekonomiskt aktive unionsmedborgarens skyldig- het att inte ligga medlemsstaten till last . Begränsningen i likabehandling, genom att inskränka rätten till socialt bistånd, är motiverad av att medlemsstaterna har behov av att kunna kontrollera sådana kostnader. Medlemsstaterna vill kunna begränsa utgivandet av socialt bistånd. En sådan balansering saknas i förordning 883/2004, vilket innebär att motsvarande möjligheter till att inskränka rätten till sociala trygghetsförmåner inte finns för förordning 883/2004 165I SOU 2017:5 finns förslag för krav på uppehållsrätt för äldreförsörjningsstöd och bostads- bidrag. Dessa förmåner är av den anmälda som särskilda icke avgiftsfinan- sierade förmåner. 166EU-domstolens dom , C-333/13, ECLI:EU:C:2014:2358, punkten 52. 167European Commission (2015) Commission staff working document, impact assessment, part 1, SWD 2015 (460) final, s. 106. utan likabehandlingen är oinskränkt. Men den nyare rättspraxisen från gäller inte bara begränsningar i rätten till socialt bistånd utan även när det gäller sociala trygghetsförmåner som faller in under förordningen.168 senare rättspraxis får anses ha genomgått ett paradigmskifte genom en striktare tolkning gente- mot icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare. I Alimanovic och Garcia-Nieto målen har det ändock funnits viss integration i värd- staten, även om kopplingen till arbetsmarknaden var relativt svag. Frågan om ekonomisk solidaritet mellan unionsmedborgarna kan ifrågasättas efter Brey och och mot . De senare avgörandena kan leda till att det i praktiken inte borde finnas någon solidaritet mellan medlemsstaterna att ekonomiskt sörja för andras medborgare. Iavgörandena bortser från att socialt bistånd och sociala trygghetsförmåner har olika syften. Socialt bistånd (rörlighets- direktivet) har en annan socialpolitisk utgångspunkt än sociala trygg- hetsförmåner (förordningen). Socialt bistånd utges oftast i form av bidrag som ges till en person i en utsatt situation för att denne ska nå upp till en skälig levnadsnivå. Att det är en gränsdragning mellan förordningen och rörlighetsdirektivet förtydligar för- visso i avgörandet Kommissionen mot där EU- domstolen först prövar om förmånerna är socialt bistånd eller sociala trygghetsförmåner. konstaterar att de brittiska kon- tantförmånerna barnbidrag och skatteavdrag för barn är sociala trygg- hetsförmåner enligt kriterierna i förordning 883/2004.169 Avgörandet kan tolkas att de traditionella sociala trygghetsförmånerna i förord- ning 883/2004 inte parallellt faller in under rörlighetsdirektivet och att det därför inte är möjligt för medlemsstaterna att hävda rätten till olikbehandling som följer av rörlighetsdirektivet170 Det innebär att sociala trygghetsförmåner som omfattas av förordning 883/2004 omfattas oinskränkt av likabehandling i artikel 4 i förordningen.171 Vid en snäv tolkning av Kommissionen mot kan åtkomsten till sociala trygghetsförmåner, som är skattefinan- sierade och utgår på grund av bosättning, kunna göras beroende av 168Verschueren, H. (2015). Preventing “” In the EU: a Narrow or Broad Inter- pretation of the Possibilities Offered by the ECJ in ?, s. 363. 169EU-domstolens dom i Kommissionen mot , C-308/14, ECLI:EU:C:2016:436, punkterna 55 och 56. 170Artiklarna 7.1 b och 24.2 i rörlighetsdirektivet. 171Paju, J. (2016). begränsning av åtkomst till sociala trygghetsförmåner – Mål 308/14, Kommissionen mot och , s. 506. krav på uppehållsrätt. Man kan därför överväga att införa krav på uppehållsrätt som ett förmånsvillkor i rätten till assistansersättning och till insatser enligt LSS. har många bosättningsbaserade förmåner och ett krav på laglig bosättning i för att ta del av dessa kan därför uppfattas som positivt. Den universella modellen ger bosatta i tillgång till bosättningsbaserade förmåner och det kan vid en ökad migration vidga personkretsen som blir berätti- gade till förmåner. Ett argument för att införa uppehållsrätt är far- hågan att en förmån som assistansersättning skulle kunna locka till sig personer utan tillgångar eftersom den är bosättningsbaserad och det är lätt att anses som bosatt i . Ovan har vi dock ansett att det ska göras en ordentlig bosättningsbedömning i stället för krav på uppehållsrätt. Dessa farhågor har funnits , men till- gänglig statistik har visat att icke ekonomiskt aktiva unionsmed- borgare från andra medlemsstater utgör en liten del av den totala populationen i respektive medlemsstat. De flesta personer nyttjar den fria rörligheten av andra skäl än att erhålla bosättningsbaserade sociala förmåner. Påståendet stöds av medlemsstaternas egen stati- stik som visar att unionsmedborgare inte använder välfärdssystemet mer än de egna medborgarna.172 Av detta kan vi dra slutsatsen att det sannolikt inte är många icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare som kommer till och söker en förmån där deras uppehållsrätt måste bedömas. Arbetstagare har uppehållsrätt och arbetstagarbegreppet inom unionsrätten är brett, vilket innebär att det inte är högt ställda krav för att bedömas som arbetstagare. Det kan innebära att även en person med låga inkomster har uppehållsrätt och kan söka sociala trygghetsförmåner med stöd av förordningen. En förmån från sociala trygghetssystemet kan adderas till den inkomst som en person redan har för att på så sätt utgöra underlag när det ska beslutas om unionsmedborgaren har tillräckliga tillgångar för uppehållsrätt. Det är dessutom så att det spelar ingen roll varifrån inkomsterna kommer, vilket leder till att en person som kan visa att den blir försörjd av en annan person också bedöms ha uppehållsrätt.173 172ICF and (2013). A fact finding analysis on the impact on the Member States’ social security systems of the entitlements of non-active intra EU-migrants to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the bases of , s. 13 ff. 173EU-domstolens dom och , C-200/02, ECLI:EU:C:2004:639 punkten 30. Kan EUF-fördragets likabehandlingsprincip ge tillgång till förmåner trots rörlighetsdirektivet Det är också oklart vad gäller förhållandet mellan rörlig- hetsdirektivet och den övergripande primärrättsliga artikel 18 i EUF-fördraget (förbud mot diskriminering på grund av nationalitet). Itidigare avgöranden från har EUF-fördraget tilläm- pats för att understödja den fria rörligheten även för icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare. Avgöranden har inneburit en kombination av unionsmedborgarens fria rörlighet och rätten till likabehandling, där unionsmedborgaren har kunnat hävda en rätt till likabehandling vad gäller sociala förmåner som underlättade utövandet av den fria rörligheten.174 Sociala förmåner är de som omfattas av förordning 492/2011 (avsnitt 15.5.2). Alltså kunde unionsmedborgare hävda lika- behandling också när det gällde socialt bistånd i andra medlemsstater med åberopande av fördragets bestämmelser.175 I Dano-målet gör EU- domstolen en strikt bedömning utifrån rörlighetsdirektivet och för- ordningen utan att göra en tolkning utifrån EUF-fördraget. I det efter- följande Alimanovic och Garcia-Nieto-målen ställdes frågan av den nationella domstolen om fördraget utgjorde ett hinder mot att ute- sluta icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgare i de fall det föreligger en verklig anknytning till värdstaten och särskilt till värdstatens arbetsmarknad. I båda målen har det funnits, förvisso svaga kopp- lingar till arbetsmarknaden i värdlandet. besvarades dock inte av . Det nu nämnda väcker emellertid frågan om det är möjligt att erhålla sociala förmåner genom en direkt tillämpning av artikel 18 EUF-fördraget. Det finns inget svar på den frågan. 15.10.2 Utmaning för myndigheter att bedöma uppehållsrätten Uppehållsrätten förutsätter inte något föregående myndighetsbeslut, någon registrering, ansökan eller annan åtgärd. Uppehållsrätten gäller för den som uppfyller villkoren och kvarstår så länge vill- 174EU-domstolens dom , C-85/96, ECLI:EU:C:1998:217. 175Se dom i Baumbast, C-413/99, ECLI:EU:C:2002:493. Se även EU-dom- stolens dom i Bidar, C-209/03, ECLI:EU:C:2005:169 och Grzelzyk, C-184/00, ECLI:EU:C:2001:458. koren är uppfyllda. Det finns inga hinder mot att en EES-medbor- gare under sin vistelse i har uppehållsrätt på olika grunder. Uppehållsrätten följer också direkt av EUF-fördraget med preci- sering i rörlighetsdirektivet, det gör det svårt att peka ut en särskild nationell myndighet som ansvarar för ett beslut om uppehållsrätt.176 Det kan komma att bli en utmaning för den myndighet som ska bedöma uppehållsrätten. Det verkar också svårt att bedöma uppe- hållsrätten för eftersom uppehållsrätten kan ändras från till annan. Eftersom inte har en särskilt utsedd myndighet för att bedöma uppehållsrätten (med undantag för folkbokföringen) skulle ett införande av krav på uppehållsrätt i socialförsäkringsbalken och i LSS riskera att leda till olika bedöm- ningar. Om kommunen och (myndigheterna) skulle pröva en persons uppehållsrätt skulle det innefatta en pröv- ning av om den enskilde förmånssökanden har tillräckliga tillgångar och en heltäckande sjukförsäkring. För att en myndighet ska kunna utreda uppehållsrätt kan det också finnas ett behov av att kontakta andra myndigheter som kan ha sådan information om personen. Detta är dock inte möjligt på grund av gällande sekretessbestämmelser, men informationen kan inhämtas genom ett samtycke från den be- rörda personen. I det fall det inte ges ett samtycke finns inte ett till- räckligt underlag för att fatta beslut om förmånerna vilket betyder att förmånerna inte kan lämnas. Om den svenska lagstiftaren skulle införa ett krav på uppehållsrätt liknande det som finns för uppehålls- tillstånd i 5 kap. 12 § socialförsäkringsbalken skulle behöva bedöma uppehållsrätten inför varje utbetalning. Det torde vara förenat med vissa administrativa svårigheter och skulle dessutom kunna ses som en systematisk kontroll av uppehållsrätten, vilket är tveksamt om det är förenligt med rättspraxis.177 176SOU 2016:6, s. 44 f. 177Paju, J. (2016), begränsning av åtkomst till sociala trygghetsförmåner – Mål 308/14, Kommissionen mot och , s. 512. 15.10.3Utredningens sammantagna bedömning om krav på uppehållsrätt Kommissionens förslag är att genom att lägga rätts- praxis som grund förändra likabehandlingsprincipen i förord- ning 883/2004. Utredningen menar att kommissionens förslag men även avgöranden, indikerar ett paradigmskifte som exkluderar ett stort antal personer från tillgången till sociala för- måner som de typiskt sett bör få tillgång till vid bosättning i en stat. I praktiken kommer det att innebära att det endast är ekonomiskt aktiva personer som kommer att likabehandlas och som kan använda den fria rörligheten. Det kommer att få långtgående konsekvenser för icke ekonomiskt aktiva unionsmedborgares fria rörlighet. En bred tolkning och tillämpning av rättspraxis riskerar att underminera de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet och förordningen, vilket kan medföra att fri rörlighet endast blir en illusion för de fattiga unionsmedborgare som saknar verklig möj- lighet till anställning. Det faktum att det inte finns ett tydligt rätts- läge kring uppehållsrättsliga bedömningar kan vidare skapa en rätts- osäker situation för den enskilde eftersom det är svårt för denne att i gällande rättsläge kunna veta sina rättigheter och skyldigheter.178 De som omfattas av personkretsen i förordning 883/2004 och som är bosatta i kommer att hamna i en gråzon eftersom de kommer att kunna vara bosatta i utan att kunna erhålla några sociala trygghetsförmåner. Utredningen menar att en konsekvens av att göra undantag från likabehandlingen för personer utanför arbets- kraften är att det drabbar främst grupper, som äldre personer med låga pensioner och personer som av olika anledningar har svårt att komma in på arbetsmarknaden. I det fall som de flyttar till en annan stat kommer de troligen inte att vara omfattade av den tidigare bosättningsstatens sociala trygghetssystem. Syftet med förordning- ens regler om tillämplig lagstiftning är att dessa personer ska om- fattas av den nya bosättningsstaten för att inte falla mellan två stolar. Ett starkare argument som vi menar talar emot att införa krav på uppehållsrätt i den svenska lagstiftningen är att rättspraxis är otydlig och att det är inte klart hur man ska förhålla sig till de olika avgörandena. Det finns två saker som kan bedömas som 178Paju, J. (2016), begränsning av åtkomst till sociala trygghetsförmåner – Mål 308/14, Kommissionen mot och , s. 512. särskilt osäkra, när en kontroll av uppehållsrätten är systematisk och vilken typ av laglig vistelse som kan krävas av en unionsmedborgare. Att uppehålla sig lagligt i en annan stat kan man göra på andra grunder än rörlighetsdirektivet, som exempelvis artikel 10 i förord- ning 492/2011 om unionsmedborgaren har börjat studera i en stat och så länge som denne fortsätter att göra det.179 Rätten att vara lag- ligen i en medlemsstat kan även baseras direkt på artikel 45 i EUF- fördraget.180 Slutligen skulle rätten att uppehålla sig lagligen i med- lemsstaten baseras på nationell rätt.181 Sammanfattningsvis menar vi att den rådande rättspraxis kan ändras och som vi tidigare lyft har fått kritik för att vara politisk och att avgörandena inte är välmotiverade. Vi vet alltså inte vilken riktning kravet på uppehållsrätt kommer att ta i fram- tiden. Det är också osäkert med kommissionens förslag att införa rörlighetsdirektivet i artikel 4 i förordning 883/2004 som är mer restriktiv än rättspraxis. Vår bedömning är att övervägande skäl talar för att inte lägga fram några förslag om uppehållsrätt för assistansersättning i socialförsäkringsbalken eller för insatser i LSS. 179EU-domstolens dom i Teixeira, C-480/08, ECLI:EU:C: 2010:83. Se även dom i , C-310/08, ECLI:EU:C:2010:80. 180EU-domstolens dom i Saint-Prix, C-507/12. 181EU-domstolens dom i , C-85/96, ECLI:EU:C:1998:21. dom Trojani, C-456/02, ECLI:EU:C:2004:488 punkten 29. Verschueren, H. (2017). Recent case before the Court of of Union, s. 75. 16Utjämning och fördelning av kostnader Vi ska enligt direktivet analysera vilka effekter som utredarens förslag får på nuvarande LSS-utjämningssystem och överväga om det med anledning av de förslag vi lämnar fortsatt behövs ett särskilt utjäm- ningssystem för LSS-insatser. Vid behov ska vi föreslå förändringar i utjämningssystemet för LSS-insatser eller i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. I detta kapitel tar vi även upp frågan om medfinansieringen av assistansersättningen. 16.1System för utjämning av kommuners kostnader för LSS infördes ett nationellt kostnadsutjämningssystem för kom- munernas kostnader för LSS-insatser och assistansersättning avseende de första och assistansanvändare. Utjäm- ningssystemet regleras i lagen (2008:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade och i förordningen (2008:776) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade.1 Som motiv för ett utjämningssystem angavs att 1.det är en obligatorisk verksamhet för kommuner, 2.det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommuner, 2002/03:151 och SOU 2002:103. gjordes vissa förändringar av systemet som byggde på propositionen Förändringar i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet (prop. 2007/08:88) och betänkandet Utjämning av kommunernas LSS-kostnader – översyn och förslag (SOU 2007:62). Utjämning och fördelning av kostnader 3.det behövs en utjämning för att ge olika kommuner likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS. Kostnaderna för nuvarande LSS-insatser uppgick till . uppgick kommunernas medfinan- siering av assistansersättningen till . Utjäm- ningssystemets avgifter och bidrag uppgick till 3,9 miljarder kro- nor vardera, vilket kan jämföras med då systemet infördes . Systemet är utformat så att avgifter och bidrag alltid är lika stora. Syftet med utjämning av kostnader mellan kommuner för obliga- toriska verksamheter, såsom LSS, kan sägas vara att skapa förutsätt- ningar att bedriva likvärdig verksamhet utan att strukturella skillnader medför olika skattesatser. Syftet är däremot inte att utjämna kostnads- skillnader som beror på skillnader i effektivitet eller ambitionsnivå.