sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Oavsett hur obalanserna kom till uttryck resulterade de i att bankerna sattes under stor press. Eurokrisen kom ytterst att bli en fråga om förtro- endet för den gemensamma valutan. Bankunionen och andra förslag om en ekonomisk-politisk fördjupning av den Ekonomiska och mo- netära unionen (EMU) syftade till att återskapa och stärka förtroen- det för valutasamarbetet och förhindra dess upplösning. var det redan från början tydligt att bankunionen skulle bidra till att stärka den inre marknaden för finansiella tjänster. Den globala finanskrisen –2009 blottlade brister i tillsynen över bankerna i många länder och tydliggjorde att det saknades ända- målsenliga arrangemang för att hantera banker i kris. Dittills hade staten i de flesta fall (inklusive i ), tagit över nödlidande tillgångar, skjutit till kapital och, i vissa fall, natio- naliserat banker. Efter finanskrisen vidtog EU en rad åtgärder för att stärka såväl regelverken som tillsyn och krishantering på bankområ- det. Frågor om samordning och harmonisering av bl.a. tillsynskrav Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion inom EU hade varit aktuella , men sällan lett till konkreta åtgärder på grund av politiskt motstånd i medlemsstaterna. Efter finanskrisen ökade samarbetet mellan tillsynsmyndigheter inom , men även globalt. Bankunionen syftar till att värna och fördjupa EU:s inre mark- nad. EU:s inre marknad för finansiella tjänster omfattar såväl fria ka- pitalrörelser och etableringsrätt för banker i alla medlemsstater som ett gemensamt regelverk för banker. Genom att regler tillämpas på ett likartat sätt av gemensamma organ inom bankunionen, skapas bättre förutsättningar för konkurrens på lika villkor. Av naturliga skäl har bankunionen kommit att förknippas med hanteringen av eurokrisen och de kvarvarande utmaningarna från denna (t.ex. i form av höga nivåer av nödlidande lån). På kan bankunionens roll för att stärka den inre marknaden förväntas bli större. Detta kapitel belyser bakgrunden till och motiven för att bank- unionen inrättades med utgångspunkt i historiska erfarenheter. Av- snitt 2.2 redogör för tidigare försök att samordna tillsynen inom EU. Eurokrisens betydelse för bankunionens tillkomst behandlas i avsnitt 2.3. Avsnitt 2.4 beskriver utvecklingen av den inre mark- naden för finansiella tjänster, vars historia sträcker sig betydligt längre tillbaka än den krissituation som föregick bankunionen. Avsnitt 2.5 sätter in bankunionen i ett bredare, teoretiskt ramverk som beskriver målkonflikter mellan finansiell stabilitet, finansiell in- tegration (fria kapitalrörelser) och nationell finansmarknadspolitik. 2.2Europeiskt tillsynssamarbete före bankunionen Behovet av gemensam tillsyn av finansiella företag inom EU har varit föremål för flera utredningar, förslag och diskussioner. väcktes tankar på att harmonisera bl.a. tillsyns- kraven för banker mellan de dåvarande EG-länderna.1 Det var i första hand kommissionen som tog initiativ i denna riktning som en del i att skapa en gemensam marknad för banktjänster.2 Initiativen mötte dock motstånd från medlemsstaterna. Omfattningen på den gräns- överskridande bankverksamhet inom EG var liten, som skillnaderna i banksystemens utformning mellan medlemsstaterna 1Mourlon-Druol (2016). 2Se avsnitt 2.4. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Behovet av gemensam tillsyn aktualiserades igen i och med bildandet av EMU. Det var dock först efter den globala finanskrisen som det kom konkreta förslag på att låta delar av banktillsynen utföras på EU-nivå. Detta avsnitt ger en översiktlig beskrivning av tidigare initiativ till tillsynsamarbete inom EU kopplade till dels inrättandet av EMU (2.2.1), dels erfarenheterna från den globala finanskrisen (2.2.2). 2.2.1Strävandena mot en valutaunion väckte frågor om gemensam tillsyn En väl fungerande banksektor var viktig för att en ökad monetär in- tegration (dvs. ett närmande av nationella växelkurser samt konver- gens i räntor och inflation) skulle komma till stånd inför eurons in- förande. Frågor om hur tillsynen av banker skulle organiseras kom att bli en del av förhandlingarna om att bilda EMU i början av 1990- talet.3 Vare sig förhandlingarna om hur valutaunionen skulle utfor- mas, eller dess slutgiltiga utformning, lade dock något större fokus på betydelsen av finansiell stabilitet för EMU:s funktionssätt.4 Den s.k. Delorskommittén5, hade lämnat öppet för att ge Euro- peiska (), den nya gemensamma för valutaområdet, ansvar för banktillsyn. Dessa förslag mötte emell- ertid invändningar från vissa centralbanker som hade ett stort infly- tande i förhandlingarna. En ytterligare förklaring till att förhandling- arna om inte lade någon större vikt vid banker och de finansiella marknaderna var att prisstabilitet i kombination med nationell tillsyn över enskilda banker (mikrotillsyn) ansågs vara tillräckligt för att upprätthålla finansiell stabilitet.6 3EMU stadfästes i det s.k. 1992. Fördraget inkluderade stadgan för det gemensamma centralbankssystemet (ECBS-stadgan) och finanspolitiska regler. Se vidare (2012) och (2013). 4Se även Obstfeld (2013). Det kan noteras att dessa frågor i stort sett inte alls berördes av den svenska utredningen inför ett ställningstagande till att delta i EMU:s tredje steg (dvs. att införa euron som valuta), se SOU 1996:158. 5Förhandlingarna om valutaunionens utformning byggde på en rapport framtagen av en kom- mitté under ledning av dåvarande kommissionsordföranden . 6Brunnermeier m.fl. (2016). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion ECB får i uppdrag att främja samarbete kring finansiell tillsyn och stadgan om det europeiska centralbanks- systemet (ECBS-stadgan) gav emellertid ECB en roll att stödja den nationella tillsynen över kreditinstitut (till vilka banker räknas) och tillsynsmyndigheternas arbete med finansiell stabilitet.7 Dessutom lämnade fördraget och ECBS-stadgan öppet för att tilldela ECB ytterligare uppgifter gällande finansiell till- syn.8 ECB fick ett ansvar för att främja samarbete om tillsyn mellan myndigheter men formerna för samarbetet blev öppna och icke-bindande.9 Ett fortsatt, nationellt ansvar för bank- tillsyn överensstämde med konstruktionen av valutaunionen mer ge- nerellt. Den gemensamma valutan byggde på gemensam penning- och valutapolitik som övrig ekonomisk politik i allt vä- sentligt förblev en nationell befogenhet. 2.2.2Ökat EU-samarbete om tillsyn och krishantering efter finanskrisen Finanskrisen blottlade, såväl globalt som inom EU, risker som upp- stått till följd av att finansmarknaderna hade blivit alltmer komplexa och integrerade (se även avsnitt 2.3). Nationella tillsynsmyndigheter hade inte tagit tillräcklig hänsyn till bankers gränsöverskridande verksamheter och tillsynen var därtill av varierande kvalitet.10 Dessa insikter ledde till flera globala initiativ för koordinering mellan län- der när det gäller tillsyn och krishantering av banker. Initiativen gick emellertid inte så långt som gemensamma tillsynsorgan.11 En viktig del av koordineringen på global nivå skedde inom G20 – det informella mötesforumet för världens 20 största ekonomier 7Artikel 127.5 i EUF-fördraget, artikel 25.1 i ECBS-stadgan. 8Artikel 127.6 i EUF-fördraget, artikel 25.2 i ECBS-stadgan. 9ECB:s arbete i fråga om finansiell stabilitet bestod i huvudsak av att vara värd för (eng. , BSC) som samlade företrädare för medlemsstaters tillsynsorgan. Dessutom deltog ECB i arbete med finansiell stabilitet. 10Se Palmer och Cerutti (2009) för en sammanställning av de allvarligaste bristerna i den fi- nansiella tillsynen vid finanskrisens utbrott. Bristerna innefattade bl.a. begränsat oberoende, svaga tillsynskulturer och otillräckliga kunskaper om de finansiella företagen. 11Förslag till gemensam tillsyn inom EU har framförts av enskilda personer före finanskrisen. Se t.ex. Speyer (2001) och tal av : Ingves (2007, ) Regulatory challenges of cross-border banking: Possible ways forward, tal vid Conference on : Structure and , . Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion (inklusive EU) – som bland annat beslutade att upprätta (). , det internationella forumet för centralbanker och tillsynsmyndigheter, inleddes också en omförhandling av det globala regelverket för bankers kapitaltäck- ning och likviditet. Det mynnade ut i att EU:s regel- verk för bankers kapitaltäckning reviderades. FSB tog fram ett nytt ramverk för att hantera banker i kris, baserat på globala principer. Även dessa principer omvandlades till EU-regler.12 Gemensamma tillsynsmyndigheter inom EU På EU-nivå fick två arbetsgrupper i uppdrag att se över hur finansiell tillsyn respektive krishantering kunde förbättras. Arbetsgruppen med ansvar för finansiell tillsyn leddes av den tidigare IMF-chefen . Gruppen rekommenderade i sin slutrapport att ett nytt system av EU-organ för tillsynssamarbete skulle inrättas.13 inrättades det Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS) som kom att bestå av fyra nya myndigheter (se av- snitt 3.2). Genom ESFS fick tillsynsfrågor en större roll i EU-sam- arbetet. De nya myndigheterna fick egna beslutsbefogenheter och en möjlighet att medla mellan nationella tillsynsmyndigheter i frågor om gränsöverskridande verksamheter. De Larosière-gruppen kon- staterade att det hade varit tänkbart att centralisera tillsynen till ECB. Den ansåg dock att det skulle ha varit olämpligt av två skäl. För det första ansågs det vara praktiskt svårgenomförbart att låta ECB ta över den löpande tillsynen över ett stort antal banker och, för det andra, riskerade det att inkräkta på ECB:s penningpolitiska mandat och oberoende.14 12EU:s kapitaltäckningsregelverk och krishanteringsregelverk beskrivs översiktligt i av- snitt 3.2. 13De Larosière (2009). 14Just ECB:s penningpolitiska oberoende blev en central fråga i förhandlingarna om bank- unionen, vilket kom att återspeglas i bestämmelser om hur penningpolitik och banktillsyn ska hållas åtskild inom ECB, se avsnitt 3.3. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Ökad samordning kring krishantering av gränsöverskridande banker EU:s finansministrar i gav 2010 en arbetsgrupp, under ledning av den tidigare vice riksbankschefen , i uppdrag att se över formerna för hur banker i kris ska hanteras. Gruppen re- kommenderade åtgärder för att förbättra samordningen mellan med- lemsstaterna, i synnerhet kring gränsöverskridande banker.15 Grup- pen menade också att EU borde ha en central fond för finansiering av gränsöverskridande krishantering. EU:s finansministrar följde upp rekommendationerna med förslag om åtgärder för bättre sam- ordning och hantering av gränsöverskridande kriser men förslaget om en gemensam resolutionsfond lämnades därhän. Rapporten innehöll också rekommendationer om effektivare krisplanering i form av så kallade resolutionsplaner. Dessa införlivades i det nya för krishantering av banker i det s.k. krishanterings- direktivet.16 Sammanfattningsvis visade de diskussioner som fördes inom EU i kölvattnet av finanskrisen på en tilltagande insikt om att gränsöver- skridande och integrerade finansmarknader krävde mer koordiner- ing av tillsyn och krishantering. förblev huvudansvaret för tillsyn och krishantering på nationell nivå. Att upprätta gemen- samma organ med självständigt ansvar för tillsyn respektive kris- hantering betraktades som alltför långtgående.17 När finanskrisen för del sedan övergick i en kris som hotade valutasam- arbetet, kom centralisering av tillsyn och krishantering att snarare ses som en förutsättning för att vända utvecklingen. 15EFC (2010). 16Regelverket beskrivs översiktligt i avsnitt 3.2. 17Trovärdigheten för det nya systemet för koordinering av tillsyn skadades också från början när en av myndigheterna, , publicerade sina första stresstester 2011 och dessa visade sig ha underskattat bankers risker. Endast åtta av totalt 90 banker bedömdes då inte klara kapitalkra- ven. Den stora gränsöverskridande banken bedömdes med marginal klara testet, men behövde belgiska, franska och luxemburgiska myndigheter genomföra en stor räddningsaktion för banken. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion 2.3Eurokrisen och inrättandet av bankunionen Bankunionen är ett resultat av en rad politiska beslut med början och som syftade till att hantera den akuta kris som valutasamarbetet då stod inför. Den s.k. eurokrisen kom ytterst att bli en förtroendekris för det gemensamma valutasamarbetet. En stor del av upprinnelsen till eurokrisen förklaras av de obalanser som byggts upp inom euroområdet sedan den gemensamma valutan infördes. Detta avsnitt ger en översiktlig bild av eurokrisens orsaker och förlopp18 (2.3.1) och den avgörande betydelse eurokrisen kom att få för inrättandet av bankunionen (2.3.2). Avsnittet belyser även ECB:s roll för att stabilisera bankerna, och i förlängningen ekono- mierna, i euroområdet (2.3.3). 2.3.1Obalanser efter eurons införande Införandet av euron medförde en konvergens i nominella räntor mellan när de finansiella marknaderna inte längre krävde någon premie för devalveringsrisken. Detta ledde i sin tur till att de reala räntorna (dvs. nominella räntor med avdrag för infla- tionen) minskade avsevärt i de s.k. perifera (, , , och ), vilka fick mycket gynnsamma kreditvillkor. De s.k. kärnländerna (, , Nederlän- derna, och ) fick nya, lönsamma investerings- möjligheter. Sammantaget ökade de finansiella flödena mellan euro- länder i betydande omfattning efter eurons införande (Tabell 2.1). I och hade tillgången till billiga krediter lett till kraftigt ökande investeringar i bostads- och fastighetssektorn, med stigande tillgångspriser som följd. Även andra perifera euroländer använde kapitalinflödet för att investera i icke-konkurrensutsatta sektorer samt i privat och offentlig konsumtion. Det ledde i sin tur till att exportsektorn trängdes undan och förlorade i konkurrens- kraft, vilket försvårade för dessa länder att återbetala det lånade kapitalet med exportinkomster. 18För en mer utförlig analys av orsakerna till eurokrisen och förlopp, se t.ex. m.fl. (2015). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Anm. Med ”kärnländer” avses , , , och . Källa: och (2015). Vissa euroländer, framför allt och , hade därtill statsfinansiella problem som uppkommit redan innan finanskrisen bröt ut. Det gjorde att dessa länder saknade statsfinansiella resurser att hantera problem i banksektorn. I och fick obalan- serna statsfinansiella konsekvenser när banksystemet ut- sattes för starka påfrestningar och regeringarna tvingades till olika stödåtgärder till banksektorn. Detta skadliga samberoende mellan banker och stater (se vidare Förklaringsruta Ett skadligt sambero- ende mellan banker och statsfinanser) var ett utmärkande drag för eurokrisens senare fas och är alltjämt en risk för finansiell instabilitet inom euroområdet (se även avsnitt 12.3).19 Eurokrisen gjorde det tydligt att kostnaderna för att upprätthålla stabiliteten i banksystemet i flera euroländer blivit betydligt större än den fiskala kapaciteten på nationell nivå.20 I merparten av euro- länderna var banksektorerna vid finanskrisens utbrott (2008) större än storleken på ekonomin (mätt som BNP), vilket framgår av Figur 2.1. Detsamma var fallet i flera EU-länder utanför euroområdet. Tillgångar i inhemska banker i förhållande till den to- tala ekonomin har, med några undantag, minskat jämfört med såväl inom som utanför euroområdet. I 10 av var 19Corsetti m.fl. (2019) lyfter fram att den skadliga kopplingen mellan banker och statsfinanser var en viktig orsak (bland flera) till att finanskrisen kom att få så drastiska och långvariga effekter för euroområdet. Varken effekterna av tidigare finanskriser som drabbat nuvarande euroländer eller effekterna av den globala finanskrisen i t.ex. och har varit lika allvarliga som eurokrisen. 20Obstfeld (2013). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion banksektorerna (inklusive utländska banker) fortfarande dubbelt så stora som den samlade produktionen av varor och tjänster. Vissa medlemsstater har även stor närvaro av utländska banker, vilket be- lyser svårigheterna för nationella myndigheter att utföra tillsyn och krishantering. Anm. ”Inhemska banker” avser inhemska bankkoncerners tillgångar på konsoliderad nivå, ”utländska banker” avser utländskt kontrollerade filialer och dotterbolags tillgångar. totala banktill- gångar 2019 uppgår till 1 av BNP. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Källa: Véron (2017). Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Först Grekland21 och sedan Irland22 sökte finansiellt stöd från EU och IMF. Stödprogrammen signalerade att saknade gemen- samma verktyg för att hantera statsfinansiella kriser inom euroområdet. Det skapade en oro för att även andra euroländer skulle hamna i samma situation som och . Investerare började att kräva högre kompensation för utlåning till andra euroländer med svaga stats- finanser. Det innebar att eurokrisen kom att omfatta fler, och framför allt större, euroländer. ansökte om ett stödprogram hos EU och IMF våren 2011.23 EU saknade mekanismer för att hantera ekonomiska kriser En bärande princip i valutasamarbetet var att finanspolitisk återhållsam- het har en avgörande betydelse för förtroendet för den gemensamma penningpolitiken och därmed ytterst för euron. Denna princip mani- festerades i stabilitets- och tillväxtpakten samt i förbud mot att medlemsstaterna tar över finansieringen av varandras statsskulder (eng. no-bail-out ). Risken för obalanser i den privata sektorn tillmättes ingen större betydelse. Eurokrisen visade att det är svårt att separera obalanser i den privata och den offentliga sektorn. Det ensidiga fokuset på finanspolitiken innebar att saknade ändamålsenliga verktyg för att hantera en situation där statsfinansiella problem var intimt sammanvävda med problem i banksektorn. Avsak- naden av sådana mekanismer ledde till att en rad okonventionella politiska beslut togs om att bl.a. inrätta tre gemensamma finansiella stabilitetsmeka- nismer (se Förklaringsruta Finansiella stabilitetsmekanismer i EU). Dessa mekanismer var till övervägande del ämnade för, och finansiellt uppback- ade av, . Inrättandet av bankunionen, med gemensam tillsyn över större banker som ett första steg, var ytterligare ett led i den akuta krishanteringen. 21I beslutade och IMF att ge lån om totalt . Totalt genomgick tre stödprogram, varav det sista avslutades . 22I begärde finansiellt stöd. Stödpaketet bestod av lån från EU, och IMF samt bilaterala lån från , och . To- talt uppgick lånen till . Se även proposition 2011/12:119 Utlåning till . 23I begärde finansiellt stöd. Stödprogrammet till upp- gick till totalt från EU, och IMF. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion 2Se vidare avsnitt 3.4 och 8.2. 3Rättslig grund är artikel 143 i EUF-fördraget samt rådets förordning 332/2002. 4Se vidare avsnitt 12.6. 5Rättslig grund är rådets förordning 407/2010. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion 2.3.2EU:s medlemsstater tar beslut om att inrätta bankunionen 2012 beviljade och IMF ett andra stödprogram till på för perioden –2014. Det fanns vid sidan om stödet till även behov av att återkapita- lisera ett antal spanska banker. beviljade finansministrar ett lån till via ESM på för (indirekt) återkapitalisering av banker. Även hade en allvarlig bankkris och tvingades att söka finansiellt stöd.24 Upplåningskostnaderna för den italienska och den spanska staten hade ökat alltsedan 2010 men ökade mycket snabbt . När eurokrisen spred sig även till större euroländer, skapades en osäkerhet om hela valutasamarbetets – och därmed eurons – framtid. Investerare började att kräva kompensation för redenomine- ringsrisken, dvs. risken för att ett krisdrabbat land skulle lämna euro- området.25 Om denna risk hade realiserats, dvs. en återgång till na- valutor, skulle valutan i krisdrabbade länder sjunka kraftigt i värde i förhållande till euron, vilket i sin tur hade gjort skulder ut- ställda i euro svårare att betala tillbaka.26 Oron för valutasamarbetets framtid satte stor press på regeringar att vidta åtgärder för att mer varaktigt stabilisera de finansiella marknaderna. I ett längre perspektiv handlade det även om att bryta det skadliga samberoendet mellan banker och statsfinanser i de perifera . 24Euroländerna bidrog med via ESM och IMF med för perioden –2016. 25Redenomineringsrisken har uppskattats till 30, av franska, itali- enska och spanska ränteskillnader gentemot tyska statsobligationsräntor , se De (2015). 26Därtill skulle insättare sannolikt välja att flytta sina insättningar till banker i kvarvarande euroländer, vilket i sin tur skulle leda till ytterligare finansiell instabilitet. Om det land som lämnar i utgångsläget är statsfinansiellt svagt, kan det antas att svårigheterna att backa upp nationella banker blir betydande. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion Förslag om centraliserad tillsyn och krishantering framförde kommissionen, ECB och IMF förslag om att centralisera banktillsyn och krishantering inom euroområdet.27 lade ordföranden för Europeiska rådet28 fram en rapport med förslag om hur det ekonomiska samarbetet inom valutaunionen kunde för- djupas.29 En del av rapporten handlade om att skapa ett integrerat finansiellt ramverk. Det finansiella ramverket skulle bestå av fyra delar: 1.en gemensam mekanism för banktillsyn, 2.en gemensam mekanism för hantering av banker i kris, 3.en gemensam insättningsgaranti och 4.en mekanism för att kunna ge temporärt finansiellt stöd till euro- länder för att återkapitalisera banker. Den gemensamma tillsynsmekanismen, den gemensamma resolu- tionsmekanismen och den gemensamma insättningsgarantin kom sedan att benämnas Europeiska bankunionen. gjorde stats- och regeringschefer ett uttalande som kan ses som ett av de första stegen mot inrättandet av bankunionen:30 We affirm that it is imperative to break the vicious circle between banks and sovereigns. The Commission will present Proposals on the basis of Article 127(6) for a single supervisory mechanism shortly. We ask the Council to consider these Proposals as a matter of urgency by the end of 2012. When an effective single supervisory mechanism is established, involving the ECB, for banks in the euro area the ESM could, following a regular decision, have the possibility to recapitalize banks directly. 27Se tal av den dåvarande chefen för , , och dåvarande ordföranden för ECB, , samt kommissionens rekommendationer till euroområdet: Lagarde (2012, ). in 2012, tal i . ; Draghi (2012, ). Intro- ductory statement by , President of the ECB, tal vid utfrågning i Europaparla- mentet; Europeiska kommissionen (2012, ) Landsspecifika rekommendationer till euroområdet. består av unionens stats- och regeringschefer. De formulerar inriktning och prioriteringar för EU:s politik. 29van Rompuy (2012). 30Eurotoppmöte (2012, ) Euro area summit statement. Bakgrund och motiv till en europeisk bankunion behandlade rapporten och bad kom- missionen att ta fram en färdplan för att verkställa ut- talande.31 Kommissionen lade fram ett lagförslag om en gemensam tillsynsmekanism som EU:s finansministrar (in- klusive medlemsstater som inte hade euron som valuta) sedan för- handlade under hösten.32 nådde en överenskommelse om att komplettera den gemensamma till- synsmekanismen med en gemensam mekanism för resolution av banker. Enligt överenskommelsen skulle den gemensamma resolu- tionsmekanismen innefatta en fond finansierad med bankavgifter samt ha tillgång till en finansiell säkerhetsmekanism (eng. backstop) bestående av statsfinansiella lån. Parallellt med dessa åtgärder inleddes förhandlingarna av krishanteringsdirektivet. Bankunionen var från början tänkt för euroländer. Den rapport som Europeiska rådets ordförande presenterade vid eurotoppmötet underströk att förslagen syftade till att stärka just den gemen- samma valutans funktion. Av uttalande framgår att den gemensamma tillsynen skulle omfatta banker.