sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — 13.4.4Skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar –Med skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar avses sådana ledningsplatser eller andra anlägg- ningar som inrättats för befolkningens behov av skydd och vård under höjd beredskap som har försetts med förstärkt fysiskt skydd och som staten överlåtit till en kommun eller ett landsting eller som kommunen eller inrättat med ekonomiskt bidrag från staten. Vi har i avsnitt 11.4 beskrivit varför skyddade anläggningar som in- rättats för behov inom civilt försvar behöver omfattas av vår före- slagna lagstiftning. Vi har i samma avsnitt närmare beskrivit vilka objekt vi avser. De ägs av en kommun eller ett landsting. Vi bedömer att det inte bör innebära några särskilda svårigheter att identifiera objekten utan att de i regel är väl kända hos berörda kommuner och landsting. 13.5Närmare om vilka överlåtelser och upplåtelser som omfattas 13.5.1Vad menas med överlåtelse och vilka överlåtelser ska omfattas av granskning? Bedömning/förslag: –Med överlåtelse avses äganderättsövergång genom i huvudsak försäljning, byte eller gåva. –Granskningen ska omfatta överlåtelser av hel eller del av, eller andel i, fast egendom som ingår i en hamn eller flygplats eller ett skyddsvärt geografiskt område eller inrymmer skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. –Granskningen ska även omfatta överlåtelser av hela, del av eller andel i byggnader och anläggningar som uppförts på den fasta egendomen av annan än egendomens ägare omfattas (jfr 2 kap. 4 § jordabalken). –I fråga om skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar ska dessutom en tilltänkt avveckling av an- läggningen omfattas av lagens kontrollsystem. –Även överlåtelser av aktier eller andelar i bolag, vilka äger egendom som omfattas av lagen, ska bli föremål för gransk- ning. Överlåtelser av aktier i publika aktiebolag omfattas dock inte av regleringen. Detta gäller oavsett om det är en enskild, en kommun eller ett landsting som äger bolaget. 13.5.2Överlåtelser av fast egendom, eller del av eller andel i sådan bör bli föremål för granskning En överlåtelse innebär en övergång av äganderätten till egendom. En viktig utgångspunkt är att förvärvaren vid en överlåtelse permanent övertar kontrollen över den överlåtna egendomen om inget annat avtalats. Överlåtelser sker vanligen genom försäljning, byte eller gåva, men även de familjerättsliga förfarandena arv och bodelning utgör överlåtelser. Som en utgångspunkt anser vi att samtliga dessa förfaranden ska omfattas av lagen. Som vi kommer att behandla när- mare nedan föreslår vi dock vissa undantag beträffande fastigheter i skyddade geografiska områden. Med överlåtelse av de berörda objekten avser vi i första hand överlåtelse av den fasta egendomen, en övergång av äganderätten till markområdet i fråga I många fall ingår i en överlåtelse av marken även eventuella anlägg- ningar och byggnader inom markområdet, eftersom dessa vanligen ägs av samma person som äger marken (föremålen utgör då en del av den fasta egendomen, jfr reglerna om tillbehör till fastighet i 2 kap. jordabalken). I den mån annan än markens ägare uppfört exempelvis ett hus, utgör huset dock fristående lös egendom (jfr 2 kap. 4 § jordabalken). Vi menar att även överlåtelser av sådan lös egendom bör bli föremål för granskning enligt vårt förslag. Däremot kommer överlåtelser av bostadsrätter, som utgör lös egendom, att falla utan- för lagens tillämpningsområde. Överlåtelser av del av eller andel i fast egendom, oavsett storlek bör bli föremål för granskning Överlåtelser av fast egendom som till någon del ingår i en hamn, flygplats eller skyddsvärt geografiskt område eller inrymmer skyd- dade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar kommer att omfattas av anmälnings- eller samrådsplikten enligt vårt förslag. Överlåtelser av hela fastigheter som sker enligt jordabalkens regler och som resulterar i en lagfartsövergång kommer således att bli föremål för granskning. På samma sätt bedömer vi att överlåtelser av ett visst område av en fastighet (del av en fastighet enligt 4 kap. 7 § jordabalken) bör bli föremål för granskning för att överlåtelsens påverkan på totalförsvarsintressen ska kunna prövas. Det bör note- ras att överlåtelser av del av en fastighet endast är giltig om fastig- hetsbildning sker i överensstämmelse med köpet genom förrättning, som söks efter den dag då köpehandlingen upprättades (se 4 kap. 7 § jordabalken). Det krävs alltså att lantmäterimyndig- heten genomför en fastighetsreglering och bildar en ny fastighet enligt fastighetsbildningslagens regler för att köpet ska bli giltigt. Eftersom anmälningsplikten enligt vårt förslag inträder innan köpe- handlingen upprättats bör dock förrättningen hos lantmäteri- myndigheten inte påverkas av vårt förslag. Även överlåtelser av andel i en fastighet utan villkor om att ande- len ska brytas ut genom fastighetsbildning, som resulterar i att fastigheten innehas med samäganderätt (jfr 4 kap. 8 § jordabalken) bör bli föremål för granskning enligt vårt förslag. Det främsta skälet för att även äganderättsövergångar av del av eller andel i fastighet bör granskas är att även dessa överlåtelser kan medföra skada för totalförsvarets intressen som bör vara möjlig att bedöma inom ramen för det föreslagna granskningsförfarandet. Vi har övervägt att införa ett krav på att överlåtelserna av andel i en samägd fastighet ska nå upp till en viss kvalifikation för att anmäl- ningsplikten ska inträda. Vi bedömer dock att skada för totalför- svarets intressen kan uppstå redan vid ägande av mindre andelar i sam- ägda fastigheter, eftersom ägandet möjliggör rättmätigt utnyttjande av fastigheten, vilket skulle kunna utnyttjas på ett för totalförsvaret negativt sätt. En delägare i en samägd fastighet kan också försvåra förvaltningen av fastigheten på ett sätt som kan riskera att inverka negativt på totalförsvarets intressen. Bedömningen blir densamma för överlåtelser av delar av fastig- heter. Det kan nämligen inte uteslutas att just den del av fastigheten som överlåts, exempelvis en viss del av en hamn, är av avgörande be- tydelse för totalförsvaret. I vart fall bör den bedömningen kunna göras inom ramen för granskningsförfarandet, varför även överlå- telser av delar av fastigheter, oavsett storlek bör bli föremål för granskning. En angränsande fråga är hur man bör se på överlåtelser som om- fattar mer än den i lagen utpekade egendomen, exempelvis en hamn och tillhörande omkringliggande mark. Klart är att sådana överlå- telser omfattas av lagens tillämpningsområde eftersom egendom till en del ingår i ett område som utpekas i lagen. En helhetsbedömning av överlåtelsens påverkan på totalförsvarets intressen behöver san- nolikt göras men med den begränsningen att endast den del av egen- domen som ingår i ett utpekat område kan bli föremål för villkor eller förbud, exempelvis genom att den delen undantas från över- låtelsen i ett särskilt villkor. Äganderättsövergång enbart genom fastighetsbildningsåtgärder behöver inte bli föremål för granskning Ett annat sätt att åstadkomma äganderättsövergångar av hela eller delar av fastigheter är genom fastighetsbildningsåtgärder, såsom fastighetsreglering, om den avser ombildning av fastigheter, och av- styckning, klyvning och sammanläggning, om fastighetsbildningen avser nybildning av fastighet. Fastighetsbildning kan även användas för att överföra en byggnad eller anläggning från en fastighet till en annan. De olika formerna av fastighetsbildning regleras i fastighets- bildningslagen (1970:988) och frågor om fastighetsbildning prövas vid förrättning av Lantmäteriet. En förrättning inleds som huvud- regel genom en ansökan (2 kap. 2 § fastighetsbildningslagen). Det förekommer att fastighetsregleringsåtgärder används på ett innovativt sätt för att åstadkomma äganderättsövergångar av fast egendom, exempelvis för att minimera stämpelskatten.7 En fastighets- regleringsåtgärd föregås eller efterföljs dock oftast av en överlåtelse, exempelvis en försäljning eller en gåva. Den överlåtelsen kommer att omfattas av anmälningsplikten enligt vårt förslag förutsatt att den överlåtna fastigheten till någon del ingår i en hamn, flygplats eller ett skyddsvärt geografiskt område. Detta menar vi är tillräckligt för att fånga upp relevanta äganderättsövergångar. 13.5.3Överlåtelser av aktier eller andelar i bolag som direkt äger den utpekade egendomen bör bli föremål för granskning Fast egendom kan antingen ägas direkt eller indirekt genom bolag och således även överlåtas indirekt, genom att aktierna eller ande- larna i bolaget överlåts. Det är vår bedömning att även överlåtelser av bolag som direkt äger egendom som omfattas av lagen bör kunna bli föremål för granskning. Per definition förblir ägaren av egendo- men densamma vid sådana överlåtelser, t.ex. då ett moderbolag över- låter ett dotterbolag som äger viss fast egendom. har ägare av ett bolag möjlighet att kontrollera egendom som ingår i bolaget. Vi bedömer således att riskerna för totalförsvaret är desamma vid vissa bolagsöverlåtelser som vid direktöverlåtelser av egendom. Dessa överlåtelsers påverkan på totalförsvarets intressen bör därmed 7Se SOU 2017:27 Vissa frågor inom fastighets och stämpelskatteområdet, s. 53 f. bli föremål för granskning, vilket vi föreslår bör komma till direkt uttryck i lagen. Detta är viktigt inte minst för att säkerställa att lagen omfattar överlåtelser av fastigheter i paketerad form, som är den dominerande formen av överlåtelser av kommersiella fastigheter och innebär att en fastighet säljs till ett bolag, varefter aktierna i bolaget överlåts. Transaktioner med paketerade fastigheter är den vanligaste formen för överlåtelser när säljaren är ett privat bolag men förekommer även i av transaktionerna när säljaren är en privatperson, ett allmännyttigt bolag, eller en del av den offentliga sektorn.8 Mot den bakgrunden kan det inte uteslutas att överlåtelser av fast egendom som omfattas av vårt förslag kan komma att ske genom bolags- paketering, även om det mest vanliga bör vara direktförsäljning av den fasta egendomen i fråga. Med bolag som äger egendomen i fråga avser vi direkt ägande. Således omfattar vårt förslag inte indirekt ägande i tidigare led. En överlåtelse av andelar i ett moderbolag, vars dotterbolag äger egen- domen, omfattas således inte av kontrollsystemet. Vi har övervägt att utvidga förslaget till att även omfatta sådant indirekt ägande. Ett sådant förslag skulle dock förutsätta att systemet begränsas till bolag som äger viss substantiell andel i eller på annat sätt har kontroll eller inflytande över ett bolag längre ner i ägarkedjan. I annat fall skulle varje litet ägande i ett obegränsat antal ägarled bakåt omfattas, vilket inte framstår som rimligt. I andra länders granskningsmekanismer har man i flera fall laborerat med dylika andelsgränser. I den tyska lagen om utrikeshandel som behandlar utländska företagsköp om- fattas t.ex. köp som resulterar i att köparen får av rösträtten i det köpta företaget. Även indirekt ägarskap omfattas, om köparbolaget äger av rösterna i det köpta objektet och köparen i sin tur äger av rösterna i 8Enligt betänkandet Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet, SOU 2017:27 är transaktioner med paketerade fastigheter den dominerande transaktionstypen vid fastighets- affärer i . Andelen paketerade fastighetstransaktioner uppgick till av det totala antalet överlåtelser . Att notera är dock att detta avser transaktioner med ett underliggande fastighetsvärde som överstiger . För överlåtelser med en köpeskilling i storleksordningen 40–har av transaktio- nerna konstaterats ske genom en direktförsäljning, medan motsvarande siffra för transaktio- ner med en köpeskilling endast var . 69–70, 75. Kedjan kan vara längre, varvid kravet på minst 25 pro- cents röstandel måste vara uppfyllt i varje led för att kontroll- systemet ska aktualiseras. För företag som äger kritisk infrastruktur och inom försvarsindustrin är gränsen i stället 10 procent.9 Ett annat exempel är den finska lagen om tillsyn över utlänningars företags- köp, som gäller i de fall köparen förvärvar minst en tiondedel, minst en tredjedel eller minst hälften av det röstetal som samtliga aktier i bolaget medför, eller motsvarande faktiskt inflytande i ett aktiebolag eller annat föremål för tillsyn.10 Som vi närmare redogör för i nästa avsnitt, har kommittén dock bedömt att något motsvarande krav på viss ägarandel eller kontroll inte är lämplig för den typ av kontrollsystem vi föreslår och de intressen systemet är tänkt att skydda. Vi har därmed också stannat för att inte låta lagen omfatta annat än direktägande. Vi är medvetna om att detta kan skapa visst utrymme för kringgående av lagen genom bolagsstrukturer som omöjliggör granskning. Vi ser dock denna risk som förhållandevis liten. När det gäller hamnar och flyg- platser handlar det i huvudsak om kommun- och landstingsägda objekt, där det ligger även i kommunens respektive intresse och ansvar, vilket förtydligas genom förslaget i kapitel 6, att viktiga total- försvarsintressen skyddas. Detsamma gäller fysiskt skyddade anlägg- ningar. Beträffande enskilda fastigheter i särskilt skyddade geografiska områden utgår vi från att de i många fall ägs och överlåts direkt snarare än genom bolagsöverlåtelser och att det i vart fall inte handlar om kon- med ägarbolag i flera led. Inget krav på bestämmande inflytande eller liknande, utan samtliga aktie- och andelsöverlåtelser omfattas Att låta bolagsöverlåtelser omfattas av vårt kontrollsystem låter sig förhållandevis enkelt appliceras då samtliga aktier eller andelar i ett bolag överlåts till en och samma ägare. Något svårare blir det när det gäller överlåtelser av enstaka andelar eller aktier i bolag. Detta hänger nära samman med frågan om vilka skyldigheter det är rimligt att lägga på enskilda aktieägare och bolagsmän och som vi återkommer till längre ner i detta avsnitt. 9Det tyska granskningssystemet beskrivs närmare i avsnitt 15.5. 10Den finska lagstiftningen om utlänningars företagsköp beskrivs närmare i avsnitt 15.2. Gränserna gäller inte försvarsindustriföretag, där varje köp omfattas. Vi har som nämnts övervägt om det bör krävas att en förvär- vare genom ett förvärv erhåller en viss ägarandel eller ett bestämmande inflytande i bolaget, och därmed över egendomen som bolaget äger, för att överlåtelsen ska bli föremål för granskning. Ett argument för en sådan ordning är att det framför allt bör vara ägare med ett bestäm- mande inflytande i bolag som faktiskt kan påverka hur bolagets egendom hanteras. Vi föreslår dock ett system enligt vilket det åligger överlåtaren att anmäla eller samråda om en överlåtelse som omfattas av lagen.11 Ett tänkbart scenario i ett aktiebolag med flera aktieägare skulle således kunna vara att någon köper aktier från olika överlåtare, som tagna var för sig inte generar ett bestämmande infly- tande i bolaget, men väl sammantaget. I dessa situationer kan det vara svårt för säljaren, om inte omöjligt, att veta att just dennes för- säljning leder till ett bestämmande inflytande för förvärvaren och därmed kräver anmälan. En annan aspekt är att konsekvenserna för totalförsvaret inte nödvändigtvis följer storleken på den överlåtna delen. Det kan alltså inte uteslutas att redan ett litet ägande i ett bolag kan medföra risker för totalförsvaret. Detta är något som bör bedömas från fall till fall. Kommittén föreslår därför att överlåtelser av andelar eller aktier i bolag, oavsett storlek/antal, bör bli föremål för granskning. Det blir då upp till den granskande myndigheten att genom en helhetsbedömning avgöra om överlåtelsen på något sätt sätter totalförsvarsintressen på spel. Genom att samtliga aktie- och andelsöverlåtelser blir föremål för granskning kan den granskande myndigheten också skaffa sig en helhetsbild över ägarstrukturen av viss egendom, vilket kan underlätta för att avgöra om en viss överlåtelse medför risker för totalförsvarets intressen. Konsekvenser för enskilda andels- och aktieägare Mot bakgrund av att vi anser att överlåtelser av andelar eller aktier i bolag oavsett storlek/antal som äger egendom som omfattas av lagen ska bli föremål för granskning måste man fråga sig vilka skyldigheter det är rimligt att lägga på enskilda andels- och aktieägare. Kan man förvänta sig att dessa är medvetna om att bolaget äger egendom som omfattas av lagen? 11Se om kontrollsystemets närmare utformning kapitel 14 nedan. Vi ser det inte som något problem att ålägga en bolagsman i ett handelsbolag, som äger egendom som omfattas av lagen, en skyldig- het att anmäla en överlåtelse av dennes andel i bolaget. En bolagsman i ett handelsbolag har regelmässigt en nära koppling till bolaget och har också kontroll över vilken egendom som ingår i bolaget. För att en ny bolagsman ska få inträda i ett handelsbolag fordras också, om inget annat har avtalats, samtycke av samtliga bolagsmän (2 kap. 2 § lagen [1980:1102] om handelsbolag och enkla bolag). Även när det gäller privata aktiebolag anser vi det bör vara relativt oproblematiskt att ålägga en aktieägare skyldighet att anmäla en överlåtelse av aktierna i ett bolag som äger egendom som omfattas av lagen. Aktiebolagslagen (2005:551) bygger visserligen på den grundläggande principen om aktiers fria överlåtbarhet, men det är tillåtet att i lag begränsa överlåtbarheten (4 kap. 7 § första stycket aktiebolagslagen). En aktieägare i ett privat aktiebolag får ofta antas ha en sådan koppling till bolagets verksamhet att det är rimligt att förvänta sig att han eller hon är medveten om att bolaget äger egen- dom som omfattas av lagen. Detta bör i vart fall vara fallet när det är fråga om bolag som äger hamnar och flygplatser. Annorlunda kan det dock förhålla sig när det gäller enskilda aktieägares kännedom om att bolaget äger fast egendom inom skyddsvärda geografiska om- råden. Till största del ägs sannolikt denna egendom av privatperso- ner snarare än privata aktiebolag. I den mån ägande i privat aktiebo- lag förekommer kan man dock tänka sig att aktieägaren informeras på något sätt om att bolaget äger egendom som omfattas av lagen exempelvis genom styrelsen. Sammanfattningsvis anser vi att det är förenligt med bolagsrättsliga principer att införa regler som innebär vissa begränsningar av möjligheten att fritt överlåta aktier i ett privat aktiebolag som äger egendom som omfattas av lagen. Aktier i publika aktiebolag undantas Bedömningen blir en annan när egendomen som omfattas av lagen ägs av ett publikt aktiebolag, dvs. ett aktiebolag som får erbjuda sina aktier på den öppna marknaden, och i synnerhet bolag vars aktier omsätts på en marknadsplats (en handelsplattform eller börs). Kän- netecknande för ett publikt aktiebolag är att det kan finnas ett stort antal aktieägare som kan vara fysiska eller juridiska personer. kan inte förväntas ha kännedom om vilken egendom bolaget äger. Det framstår därför inte som rimligt eller rationellt att ställa sär- skilda krav på enskilda aktieägare som vill överlåta sina aktier i ett publikt aktiebolag som äger egendom som omfattas av lagen. En reglering som träffar aktier som omsätts på en marknadsplats aktu- aliserar också det regelverk som gäller på finansmarknaden, och vil- ket bygger på att aktierna kan omsättas fritt. Vidare handlar det om ett mycket stort antal överlåtelser, av små innehav. Enligt vårt förslag ska anmälan ske till en granskningsmyndighet. Att låta överlåtelser av aktier i publika aktiebolag omfattas av lag- stiftningen skulle, trots de begränsningar som finns beträffande vilken egendom som omfattas av lagen, kunna ge upphov till ohan- terligt många ärenden hos dessa myndigheter. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att en reglering som går ut på att det ställs sär- skilda krav på en överlåtare inte bör gälla den som äger aktier i pub- lika aktiebolag. Vi bedömer inte att detta får några större konsekvenser eftersom den egendom som omfattas av lagen mycket sällan torde ägas av publika aktiebolag.12 13.5.4Vad menas med upplåtelser och vilka upplåtelser ska omfattas av granskning? Bedömning/förslag: –Med upplåtelse avses sådan rättshandling genom vilken nytt- janderätten till sådan egendom som pekas ut i lagen upplåts. –Upplåtelser ska som utgångspunkt bli föremål för granskning. –Med tanke på hur vitt skilda företeelser termen upplåtelse kan träffa finns det behov av vissa avgränsningar och un- dantag för olika egendomsslag. Upplåtelser omfattar flera olika typer av rättsliga förfaranden med det gemensamt att de inte medför någon övergång av äganderätten. innebär en upplåtelse att kontrollen över ett objekt lämnas över för kort eller långt tid till någon annan. 12Jfr resonemangen i SOU 2018:82 – Kompletteringar till säkerhetsskyddslagen, s. 292–295. Överlåtelser av aktier i publika aktiebolag omfattas inte heller av dessa förslag. låtelser är bl.a. avtal om hyra, leasing, arrende och andra nyttjande- rätter. Vår bedömning är att riskerna för totalförsvarets intressen kan vara lika påtagliga vid upplåtelser som vid överlåtelser, även om en upplåtelse innebär en möjlighet för upplåtaren att återta kontrollen av den upplåtna egendomen genom att säga upp ett avtal, under förut- sättning att det är möjligt enligt avtalet. Behovet av att kunna förebygga skada för totalförsvarets intres- sen bör därmed som utgångspunkt vara detsamma som vid överlå- telser. Detta gör att upplåtelser av den egendom som utpekas i våra förslag som huvudregel bör kunna granskas och ytterst villkoras eller helt stoppas. Att upplåtelser som utgångspunkt omfattas är viktigt inte minst beträffande hamnar och flygplatser, för vilka upplåtelseformen är vanligare förekommande än överlåtelser vid större affä- rer.13 erfarit har det endast i ett fåtal fall före- kommit att en flygplats eller hamn överlåtits. Ett sådant exempel är försäljningen av hamnen i på . Ett annat är överlå- telsen av till ett privat bolag. Desto vanliga har det visat sig vara att driften av en hamn eller flygplats överlåts från markägaren till någon annan, som då genom nyttjanderättsavtal får rätt att nyttja ett visst markområde eller en viss anläggning. Upplå- telse av hamnutrymme till Nord Stream-konsortiet är också det främsta konkreta exempel som kommittén tagit del av när det gäller upplåtelser som aktualiserat skada för totalförsvarsintressen.14 Med tanke på hur vitt skilda företeelser termen upplåtelse kan träffa finns det behov av vissa avgränsningar och undantag. När det gäller hamnar är ett av huvudsyftena med kommersiella hamnar är att tillfälligt upplåta plats åt fartyg för att utnyttja befint- liga resurser på plats. Hamnen och dess resurser upplåts då till far- tyget. Även längre arrenden av hamnområden till ett bolag som driver hamnverksamhet är ett exempel på en upplåtelse. Detsamma gäller lagring av varor, för , inom hamnområdet. Likaså förekommer upplåtelser av lokaler för varor och tjänster inom hamnområden. Motsvarande exempel på upplåtelser går att överföra till flygplatser. En helt annan typ av upplåtelse är att helt eller delvis 13Det bör noteras att just upplåtelser av hamnar och flygplatser kommer att omfattas av de kompletteringar som föreslagits till säkerhetsskyddslagen. Se avsnitt 11.2.1 och 13.7 för vidare resonemang om detta. 14Exemplet har beskrivits utförligare i avsnitt 6.2. hyra ut en fastighet eller byggnad belägen inom skyddsvärda geo- grafiska områden. Där kan det vara fråga om t.ex. sommarstugeut- hyrningar, men också av uthyrning av rum i en hotell- eller pensio- natrörelse. Eftersom det handlar om så skilda företeelser skiljer sig även be- hovet av avgränsning och undantag åt mellan de olika objektstyperna, varför de behandlas under respektive avsnitt nedan. I den mån vi funnit behov av undantag framgår det av våra förslag. Vi föreslår dock att regeringen i förordningsform bemyndigas att meddela ytterligare un- dantag, för det fall behov av sådana framkommer .