sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Bedömning: För att det regionala kompetensförsörjningsarbetet ska få genomslag krävs att andra relevanta aktörer får mot- svarande uppdrag att delta i de regionala samverkansstrukturer som byggs upp. Utredningen föreslår därför i kapitel 4 att det ska framgå av Arbetsförmedlingens instruktion att myndigheten ska samverka med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i syfte att stärka arbetsmarknadspolitikens bidrag till den regionala kom- petensförsörjningen. Regeringen bör även se över vilka följdändringar som behövs i andra aktörers uppdrag, framför allt inom utbildningsväsendet, arbetsmarknads- och näringspolitiken. Vid framtida statliga sats- ningar med syfte att stärka kompetensförsörjningen lokalt och/eller regionalt bör också de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna involveras. Bedömning: När den nya myndigheten för kompetensförsörj- ning kommit på plats bör även de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas samverkan med myndigheten skrivas in i regleringen av det regionala kompetensförsörjningsarbetet i förordningen om regionalt tillväxtarbete. Ansvaret för statsbidraget för regio- nalt yrkesvux bör också föras över till den nya myndigheten för kompetensförsörjning. En regional aktör behöver få ett stabilt och långsiktigt uppdrag att ansvara för samordning av kompetensförsörjningsfrågorna på regio- nal nivå. Det är utredningens slutsats att de regionalt utvecklings- ansvariga aktörerna är bäst lämpade att fylla denna roll. En region är i detta sammanhang ett landsting som har tagit över det regionala utvecklingsansvaret från . har alla landsting bildat region och tagit över det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen om regionalt utvecklings- ansvar. Det innebär att ansvaret nu är underställt ett direktvalt regionalt fullmäktige i alla 21 län i . I sju regioner har detta inneburit att ansvaret 2019 har övergått till en ny organisation. Det betyder sannolikt en omställningsperiod då den nya ansvarsfördel- ningen behöver hitta sin form, men också en potential att lägga grunden för ett mer likvärdigt och långsiktigt regionalt utveck- lingsarbete i alla delar av landet. De nya regionerna kan också få en stärkt regional relevans om staten i större utsträckning organiseras längs samma gränsytor i enlighet med förslag (2018) om en gemensam regional indelning för statliga myndigheter. Utredningen menar därför att detta är en lämplig tidpunkt att också förtydliga de regionalt utvecklingsansvariga aktörernas ansvar för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Det är utredningens bedömning att den nuvarande styrningen av det regionala kompetensförsörjningsarbetet inte är tillräckligt tyd- ligt och långsiktigt för att de regionalt utvecklingsansvariga aktör- erna ska kunna fylla den funktion som krävs på den regionala nivån. Det behövs en mer långsiktig reglering av kompetensförsörjnings- arbetet för att andra aktörer ska se tillräcklig anledning att lägga tid och resurser på att bidra till arbetet, samt för att ytterligare uppdrag ska kunna kopplas till uppgiften. Det behövs även ett mer harmoni- serat åtagande över landet. Dagens regionala variation har i många avseenden varit ändamålsenlig, men den har försvårat dialogen och relationen med den nationella nivån samt gjort det svårt att beskriva plattformarnas roll och funktion ur ett förvaltnings- perspektiv. Det har också inneburit en otydlig roll gentemot före- trädare för arbetslivet, som i många fall inte har sett vikten av att delta i samverkan. Även ser behovet att det regionala kompetensför- sörjningsarbetet regleras mer långsiktigt. (2018) har föreslagit till regeringen att kompetensförsörjning blir en grund- uppgift i det regionala utvecklingsansvaret och därmed regleras i lag eller förordning. Det regionala utvecklingsansvaret regleras främst genom lagen om regionalt utvecklingsansvar och förordningen om regionalt till- växtarbete. Utredningen bedömer att en förändring av lagen om regionalt utvecklingsansvar inte är nödvändig. Däremot bör kompe- tensförsörjningsuppdraget framgå av förordningen om regionalt tillväxtarbete. Utredningen föreslår ett tillägg till förordningen om regionalt tillväxtarbete som innebär att regionernas uppgift på kom- petensförsörjningsområdet tydliggörs. Den reglering som föreslås skrivas in i förordningen ska utgöra ett grunduppdrag för det regionala kompetensförsörjningsarbetet. Till stor del handlar tillägget om att slå fast det arbete som redan bedrivs, men också om att utöka mandatet på vissa områden. De områden där utredningen utökar regionernas mandat är främst inflytandet över tilldelningen av stats- bidraget för regionalt yrkesvux, samt samverkan med Arbetsför- medlingen kring utbudet av utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats. Utöver detta grunduppdrag kommer regeringen, precis som , kunna peka ut prioriterade områden för det regionala arbetet ge- nom de ettåriga villkorsbesluten. (2016b) har på uppdrag av regeringen tagit fram förslag på riktlinjer för regionalt kompetensförsörjningsarbete i syfte att stödja det regionala arbetet. Dessa har utgjort grund för de formuleringar i villkorsbrevet som gäller , och även till stor del för den reglering som utredningen här föreslår. Den konkreta formuleringen finns att läsa i utredningens författningsförslag i kapitel 1. Utredningens förslag till finansiering finns att läsa i kapi- tel 14 om förslagens kostnader och finansiella konsekvenser. Uppgifter inom det regionala kompetensförsörjningsarbetet De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna genomför många insatser för att analysera regionala kompetensförsörjnings- behov, skapa arenor för branschsamverkan och samordna relevanta aktörer inom regionen. På regional nivå finns en lång tradition av att arbeta tvärsektoriellt och att involvera många olika aktörer. Utred- ningens förslag syftar både till att befästa och synliggöra det befint- liga arbetet samt att skapa en grund för framtida ambitionshöjningar. En förutsättning för det regionala kompetensförsörjningsarbetet är att dessa frågor prioriteras i den regionala politiska styrningen. Den politiska ledningens uppgift blir att fastställa målsättningar för kompetensförsörjningsarbetet i samverkan med andra aktörer samt att prioritera resurser därefter. Det kommer krävas resurser på tjänstemannanivå för att kunna förverkliga målsättningar och priori- teringar. Statligt stöd för arbetet kommer fortsatt att lämnas i form av ekonomiska resurser, metodstöd och mötesforum. Det åligger dock den politiska ledningen i regionen att säkerställa att kompe- tensförsörjningsarbetet får tillräckliga personella och ekonomiska resurser. har i uppdrag att stödja de regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna i deras arbete inom kompetensförsörjnings- området. Utredningen bedömer att det är lämpligt att den nya myn- digheten för kompetensförsörjning övertar denna uppgift när den kommit på plats, samt föreslår att de regionalt utvecklingsansvarigas mandat tydliggörs och/eller utökas när det gäller följande områden: Fastställa målsättningar i samverkan Kompetensförsörjningsfrågorna är helt eller delvis integrerat i regionala utvecklingsstrategier och tillväxtstrategier. Utredningen vill med denna uppgift ytterligare sammanlänka kompetensförsörj- ningsarbetet med det övriga regionala tillväxtarbetet. Kompetensförsörjningsarbetet behöver bedrivas i samverkan med länets kommuner, arbetsliv, utbildningsaktörer och andra berörda aktörer i länet. Dessutom behöver man samverka med de statliga myndigheter som är relevanta för kompetensförsörjningsområdet. Sådan tvärsektoriell samverkan underlättas av ett brett engagemang och ett gemensamt ägandeskap för frågan samt en samsyn gällande vad som är målet för arbetet. Dessa målsättningar bör därför formu- leras gemensamt och uppdateras löpande. Ett sätt att göra detta kan vara genom att ta fram en regional kompetensförsörjningsplan, liknande den formaliserade samverkan som finns på regional nivå kring infrastrukturplaneringen och kultursamverkansmodellen. Kom- petensförsörjningsplanen kan i sin tur baseras på nationellt fastställda mål. Bidra med analyser och prognoser bl.a. inför utbildningsdimensionering De regionalt utvecklingsansvariga gör prognoser och analyser över de regionala kompetensförsörjningsbehoven. Dessa analyser har potential att komma till större användning. Analyser görs bl.a. med hjälp av de regionala matchningsindikatorer som tagits fram genom ett samarbete mellan regionalt utvecklingsansvariga aktörer, SCB, Reglab och . Dessa förvaltas nu av Till- växtverket och finns tillgängliga för regionerna som ett analysverk- tyg. De regionala analyserna och de kunskapsunderlag som dessa utmynnar i utgör en för det regionala kompetensförsörj- ningsarbetet. Det är utifrån dessa analyser som insatser för att möta kompetensbehoven kan utformas, exempelvis genom utbildning. Olika utbildningsformer har olika styrande principer för dimen- sionering. Vissa dimensioneras i högre utsträckning efter de stude- randes efterfrågan och andra i högre utsträckning efter arbetsmark- nadens kompetensbehov. Principen bör vara en gemensam analys för alla utbildningar som är tydligt riktade mot arbetsmarknadens behov. Men analyser av kompetensbehov är ändå användbara för alla utbildningsformer och -nivåer, antingen som underlag för vägled- ning och medvetna utbildningsval eller som underlag för utbild- ningsanordnarens planering. Även nationella myndigheter som , Myndigheten för , och den föreslagna nya myndigheten för kompetensförsörjning skulle behöva ta del av de regionala analyserna för att kunna göra en strategisk planering över vilka utbildningar som behövs samt var i landet utbildningarna be- hövs. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har redan en roll när det gäller planering och dimensionering av regionalt yrkesvux. Ett regionalt perspektiv på kompetensförsörjning måste dock omfatta kompetensbehov på alla utbildningsnivåer och därmed hela utbild- ningskedjan. Därför är det värdefullt att även t.ex. folkhögskolor, yrkeshögskoleanordnare och universitet och högskolor medverkar i det regionala kompetensförsörjningsarbetet för att dimensionera och planera utbildningsinsatser. är det inte alla utbildningar som har en tydlig regional anknytning. Vissa högskoleutbildningar som lärarutbildning och sjuksköterskeutbildning har en tydligare regional anknytning än exempelvis högre utbildningar i ekonomi. Samverkan måste vara behovsbaserad och utgå från gemensamma målsättningar för det regionala arbetet. Med ett utpekat ansvar för att bidra till utbildningsplanering finns möjligheter att även bidra till strukturer för vägledning och validering. Tillgången till studie- och yrkesvägledning och validering är viktiga områden för regional samverkan. Detta lyfts också i den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2010. Validering är ett viktigt verktyg för det livslånga läran- det, för ökad anställningsbarhet och för en ökad rörlighet på arbets- marknaden. Med anledning av att strukturer för validering också är ett utpekat fokusområde i regeringens mål- och villkorsbeslut har Valideringsdelegationen (2018) tagit fram en handledning till regionalt utvecklingsansvariga för samverkan kring validering på regional nivå. Det huvudsakliga ansvaret för validering och vägledning ligger hos andra aktörer som kommuner, utbildningsanordnare, bransch- organisationer och berörda myndigheter. Men de regionalt utveck- lingsansvariga kan fungera som en katalysator för samverkan, med syftet att samordna och främja ett aktivt ansvarstagande och engage- mang hos berörda aktörer i arbetet med att säkra systemet för vali- dering. Lämna utlåtande till kommuners ansökan om regionalt yrkesvux Behovet av en ökad regionalisering av den kommunala vuxenutbild- ningen har framhållits både av regeringen och av aktörer som verkar på gränsen mellan arbetsmarknadspolitiken och utbildningspoliti- ken. Delegationen för nyanlända och unga till arbete (Dua) kon- staterade i sin rapport till regeringen (2017) att en väl fungerande vuxenutbildning fyller en central funktion när det gäller att komma till rätta med långsiktiga och breda kompetensbehov på arbetsmarknaden. Delegationens bedömning var då att regeringen bör utreda förutsättningarna för att etablera en fastare struktur för en regionaliserad yrkesinriktad vuxenutbildning. En sådan ordning skulle t.ex. kunna ha de regionala kompetensplattformarna som bas.28 Denna bedömning upprepades i rapporten , där delega- tionen konstaterar att den nya ordningen för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning som infördes visser- ligen har stärkt det regionala perspektivet, men att det är en stor utmaning för många kommuner, framför allt för små kom- muner i glesbygd, att tillhandahålla ett tillräckligt varierat och flexi- belt utbud av yrkesutbildningar. Även (2017) lyfter vuxenutbildningens växande betydelse för samhällets kompetensförsörjning och som arbetsmarknadspolitiskt instrument. hade bland annat i uppdrag att följa och analysera samverkan inom regionalt yrkesvux, och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra samarbetet inom regionalt yrkesvux.29 konstaterar att det finns ett mål att bidra till kompetensförsörjningen genom regionalt yrkesvux som inte finns för övriga komvux. Syftet med stats- bidraget är att skapa bättre förutsättningar för ett bredare utbud av yrkesutbildning genom regional samverkan och bättre samverkan mellan myndigheter och branscher. Hänsyn ska tas både till indivi- dens behov och till behoven av kompetens på arbetsmarknaden. 28SOU 2017:19, s. 157. Enligt har regionalt yrkesvux lett till en för- djupad och utvecklad regional samverkan, men det finns fortfarande behov av tydligare koppling till branscherna och ett mer differen- tierat utbildningsutbud som motsvarar behoven på flera delar av arbetsmarknaden. En enkät som SKL genomfört (2018) visade att kommuner erbju- der utbildning inom de flesta yrkesområden inom regionalt yrkes- vux. För få sökande är ett av de största hindren för att genomföra ett bredare utbud av yrkesutbildningar. Många kommuner anger att de erbjuder ett bredare utbud av yrkesutbildningar än de kan genomföra på grund av att det saknas deltagare. En bidragande faktor till det lägre antalet sökande i vissa utbildningsinriktningar menar utredningen skulle kunna vara att Arbetsförmedlingen i hög utsträckning erbjuder arbetsmarknadsutbildningar inom dessa inriktningar. Denna kon- kurrens om de studerande kan i viss mån avhjälpas genom de förslag utredningen lämnar om att Arbetsförmedlingen i större utsträck- ning ska kunna använda sig av reguljär utbildning som arbets- marknadspolitisk insats, och därmed inte behöva upphandla liknande utbildning i form av arbetsmarknadsutbildning (se vidare kapitel 8 om Arbetsförmedlingens utbildningsinsatser). Utredningen om planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå har i uppdrag att föreslå hur utbildning inom gym- nasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna bättre kan planeras och dimensioneras utifrån regionala och nationella kompetensbehov.30 Av direktivet framgår att ett alternativ som ska övervägas är en modell för regional planering och dimensionering av gymnasial utbildning där staten och eventuella andra aktörers inflytande kan öka utan att dessa får beslutanderätt över kommunerna. Uppdraget ska redovisas . delar den bedömning som de ovan nämnda aktörerna gör att det regionala perspektivet måste stärkas i regional planering och dimensionering av yrkesinriktad vuxenutbild- ning. Detta blir särskilt viktigt då utredningens förslag om en ökad användning av reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats förutsätter ett stabilt utbud av yrkesutbildning för vuxna som täcker hela arbetsmarknadens kompetensbehov. Om staten till viss del minskar sin finansiering av sådan utbildning i formen av arbets- marknadsutbildning bör staten försäkra sig om att de statliga medel som finansierar sådan utbildning inom det reguljära utbildnings- väsendet kompenserar för detta. Utredningen föreslår därför att det regionala arbetsmarknadsperspektivet stärks i fördelningen av medel genom statsbidraget för regionalt yrkesvux. De samverkande kom- munerna föreslås i sin ansökan om statsbidrag enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning bifoga ett utlåtande från den eller de berörda regionalt utveck- lingsansvariga aktörerna. Syftet är att tydliggöra för den statliga myndighet som ansvarar för fördelningen av statsbidraget hur de samverkande kommunernas planering av utbildningsutbudet förhåller sig till de analyser av det regionala kompetensförsörjningsbehovet som tagits fram av den regionalt utvecklingsansvariga aktören. Målet är att utbildningsutbudet ska tillgodose kompetensbehoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Till skillnad från utredningen om planering och dimensionering av gymnasial utbildning omfattar för- slag inte utbildning på gymnasial nivå i stort, utan bara fördelning av statsbidraget där arbetsmarknadens kompetensbehov är den främsta styrande faktorn. Utredningens bedömning är att huvudmannaskapet för den kommunala vuxenutbildningen inte påverkas av hur stats- bidraget hanteras. Visserligen kan kommunpolitikers handlingsutrym- me minska när det gäller användningen av statsbidrag för regionalt yrkesvux, men det kommer fortfarande vara frivilligt för kommuner att ansöka om statsbidraget. För de kommuner som söker stats- bidraget kan utredningens förslag sammantaget bidra till ett mer stabilt elevunderlag och ett bredare utbildningsutbud. Utredningens förslag syftar till att de regionala kompetens- behoven ska få större genomslag i planeringen av utbildnings- utbudet. är det inte önskvärt att bryta upp fungerande samverkansmodeller. Utgångspunkten bör vara ett funktionellt perspektiv på arbetsmarknaden. Av kartan i figur 9.1 framgår hur kommunsamverkan kring regionalt yrkesvux förhåller sig till läns- indelningen. På ett fåtal platser i landet skär länsgränser genom de samverkanskluster som kommuner bildat. När de regionalt utveck- lingsansvariga får ett utökat mandat för kompetensförsörjnings- frågor bör de ta hänsyn till befintlig kommunsamverkan, även om denna går över länsgränser. Figur 9.1 Länsindelning i förhållande till kommunsamverkan kring regionalt yrkesvux Gäller ansökningar om statsbidrag för . De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna har en roll att spela i dimensionering och planering av vuxenutbildning. I förordningen om statsbidrag slås fast att ett villkor för att beviljas statsbidrag är samråd med regionalt utvecklingsansvarig aktör. Kom- muner ska även samråda med regionalt utvecklingsansvariga aktörer när det gäller statsbidrag för lärcentrum. De regionalt utvecklings- ansvariga aktörerna har i sin tur, som beskrivs tidigare i avsnittet, blivit tilldelade uppdrag och medel för regionala insatser som direkt eller indirekt berör vuxenutbildning – validering, lärcentrum och planering av regionalt yrkesvux. Men trots att samråd mellan de sökande kommunerna och regionerna är ett villkor för att tilldelas medel sker samråd enligt (2018b) i mer eller mindre omfattning. SKL:s enkät (2018) visar att fler kommuner upplever att de haft nytta av samrådet med Arbetsförmedlingen än med den regionalt utvecklingsansvariga aktören. I frisvar svarar kommuner bl.a. att samverkan med den regionalt utvecklingsansvariga aktören är under utveckling eller att det vore önskvärt med mer stöd från regionen. Utredningens slutsats är att den nuvarande regleringen inte har till- räcklig styrkraft. Samordna och samverka kring insatser bl.a. med Arbetsförmedlingen angående arbetsmarknadspolitiska insatser Enligt senaste delredovisning (2018b) av uppdraget att stödja regionalt kompetensförsörjningsarbete uppger samtliga regioner att de samverkar med följande aktörer: kommunerna, , högskolor/universitet och branschorganisationer. De uppger att samverkan även sker med andra aktörer, framför allt andra utbildningsanordnare såsom folkhögskolor, gymnasieförbund, vuxen- utbildningen, lärcentrum samt andra myndigheter. Samverkan är for- maliserad utifrån överenskommelser eller etablerade grupperingar och möten sker regelbundet utifrån handlingsplaner eller överenskommen agenda. Branschspecifika kompetensråd har bildats där behov har funnits. När det gäller samverkan med arbetslivet för kompetensförsörj- ning är det ofta samma personer i arbetsmarknadsparternas bransch- organisationer eller hos större arbetsgivare som ska representera arbetslivet i olika fora med snarlika uppdrag. Det finns en stor poäng att samordna dessa kontakter. Regional nivå framstår som lämpligast med närhet både till lokal och nationell nivå. Att ge en regional funk- tion uppdrag att samordna samverkan med branscher och näringsliv på regional nivå skulle kunna avlasta arbetslivets företrädare och åstadkomma en bättre koordinering i insatserna. Under utredningens fokusgrupper med arbetsmarknadens parter framkom att en uppgift som behöver samordnas bättre är det arbets- platsförlagda lärande som ingår i flera olika utbildningsformer och som del av arbetsmarknadsåtgärder. Detta kan vara ett lämpligt område för regional branschsamverkan, inte minst för att brist på arbetsplatser som kan ta emot studerande på arbetsplatsförlagt lärande kan vara ett hinder för att erbjuda utbildning mot ett visst yrkesområde. Utredningen lämnar i detta betänkande förslag som innebär att det reguljära utbildningssystemet ska användas i första hand för att lösa inskrivna arbetssökandes utbildningsbehov. För detta krävs att Arbetsförmedlingen kan få en överblick av vilka utbildningar som finns tillgängliga inom det reguljära utbildningsväsendet i kommunen, för att vid behov kompletterade detta med arbetsmarknadspolitikens utbildningsinsatser. Det regionala kompetensförsörjningsarbetet och de samverkansformer som byggs upp inom ramen för detta blir en lämplig utgångspunkt för denna koordinering (se vidare kapitel 8). Länsindelning i förhållande till funktionella arbetsmarknadsregioner Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att lämna förslag som kan stärka kompetensförsörjningen utifrån funktionella arbetsmarknads- regioner. En invändning mot utredningens förslag att ge de regionalt ut- vecklingsansvariga aktörerna ett utökat mandat för kompetensförsörj- ning skulle kunna vara att länsindelningen inte motsvarar de funktio- nella arbetsmarknadsregionerna. Invånarnas arbetspendling rör sig över länsgränser och det kan därför ifrågasättas om länen är lämpliga enheter för att analysera regionala kompetensförsörjningsbehov. Men vid en genomgång av länsindelningen i förhållande till Tillväxtanalys indelning i FA-regioner framkommer att länsindelningen stämmer relativt bra överens med mönster för arbetspendling. I allmänhet finns det inom varje län ett antal FA-regioner inom vilka människor lever och arbetar. Det är främst i tre områden i landet som länsindelningen i större omfatt- ning avviker från FA-regionernas indelning – /, //och /. Dessa områden finns markerade med streckade linjer i kartan i figur 9.2. Figur 9.2 Länsindelning i förhållande till funktionella arbetsmarknadsregioner FA-regioner version av indelningen Källa: Utredningens bearbetning. I ligger kommun som ingår i (nr 54). Här ligger även kommun som ingår i (nr 46). Både och var innan den revidering av FA-indelningen som gjordes 2015 enkommunala FA-regioner, det vill säga FA-regioner som bara omfattade en kom- mun. Utpendlingen från de båda kommunerna är fortfarande relativt låg, men når precis upp till gränsvärdet för att inkluderas i respektive FA-regioner version av indel- ningen. Då utpendlingen trots allt är så låg har gemensamma analyser över länsgränserna inte prioriterats på kompetensförsörj- ningsområdet av de berörda utvecklingsansvariga aktörerna. (nr 23) delas av , Söderman- lands län och län.