sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — –Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrue- ras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträ- delsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fast- ställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. –Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att en kon- struktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäker- hetssynpunkt bör det finnas starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Bestämmelser som reglerar möj- ligheten till jämkning av avgiftsbelopp bör så långt möjligt vara så preciserade att det inte föreligger någon tvekan om deras räck- vidd. –Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga be- stämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utfor- made i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. –Att ta ut sanktionsavgifter kan i viss utsträckning överlämnas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlämna denna prövning till domstol. Riktlinjerna tar sikte på sanktioner med vinstbegränsande syfte. De brukar dock också läggas till grund för utformningen av sådana sanktionssystem som har ett bestraffande syfte. Normering, tillsyn och rådgivning Var används sanktionsavgifter? Sanktionsavgifter finns inom ett antal olika rättsområden. Det finns olika slags sanktionsavgifter: skattetillägg, överlastavgift, sanktions- avgift vid olovligt byggande, övertidsavgift, konkurrensskadeavgift, sanktionsavgift i yrkesmässigt fiske etc. I de flesta fall rör det sig om en sanktion i näringsverksamhet. Sanktionsavgifter tillfaller staten (eller undantagsvis en kommun). Om det allmänna påförs sanktionsavgifter skulle man egentligen kunna se det som ett slags rundgång i det monetära systemet. Sank- tionsavgift kan emellertid tas ut av myndigheter på vissa områden. Hit hör bl.a. miljösanktionsavgift enligt (1998:808) och förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Enligt praxis tas dock inte miljösanktionsavgift ut av myndigheter om överträdel- sen skett vid myndighetsutövning. Det finns också exempel på sanktionsavgifter som riktar sig sär- skilt mot myndigheter. Enligt 21 kap. 1 § 3 lagen (2016:1145) om offentlig upphandling får allmän förvaltningsdomstol vid otillåten direktupphandling besluta att en upphandlande myndighet ska be- tala upphandlingsskadeavgift. Bestämmelsen har sin grund i de två s.k. rättsmedelsdirektiven som syftar till att säkerställa efterlevnaden av upphandlingsreglerna. Även den sanktionsavgift som finns i lagen (2018:218) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning bygger på den gemensamma unionsrätten. Det är en ny administrativ sank- tionsavgift som införts vid överträdelser av bestämmelserna i dataskyddsförordning. Denna sanktion har emellertid inget vinst- begränsningssyfte utan är avsedd att stärka verkställigheten av för- ordningen. Huvudsyftet med EU:s dataskyddsförordning är att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, sär- skilt deras rätt till skydd av personuppgifter. Den som bryter mot bestämmelserna och därmed kränker den personliga integriteten kan således åläggas en sanktionsavgift. Normering, tillsyn och rådgivning Även vitet kan ses som ett påtryckningsmedel för att gällande regler ska följas. Avsikten med ett vite är således också att öka regelefter- levnaden inom ett visst område. Bestämmelser om vite är vanligtvis utformade så att en myndig- hets föreläggande om en särskild åtgärd kan förenas med vite om föreläggandet inte följs. Var används vitet? Möjligheten att förena ett föreläggande med ett vite finns även det inom många skilda rättsområden, exempelvis socialtjänstlagen (2001:453), livsmedelslagen (2006:804), arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument, lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och lagen (2015:602) om överlämnande av allmänna handlingar för förvaring. Hur bestäms vitet? När ett vite föreläggs ska det enligt 3 § lagen (1985:206) om viten, kallad viteslagen, fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till om- ständigheterna i övrigt kan antas förmå honom eller henne att följa det föreläggande som är förenat med vitet. Med omständigheterna i övrigt avses bl.a. kostnaderna för föreläggandets fullgörande och omfattningen av de åtgärder som krävs. Beloppet bör vidare bestäm- mas med hänsyn till hur angeläget det är att föreläggandet följs. Om föreläggandet avser att tillgodose ett betydelsefullt samhällsintresse kan ett högre belopp vara motiverat. Myndigheterna kan inom ramen för 3 § viteslagen bestämma hur högt eller lågt belopp som helst. Vitet ska som huvudregel fastställas till ett bestämt belopp. Det anses vara en vedertagen princip att staten inte ska föreläggas vite. Det kan emellertid förekomma att ett vitesföreläggande riktas även mot staten. Så är exempelvis fallet när staten har åtaganden i Normering, tillsyn och rådgivning egenskap av arbetsgivare. I förarbetena till ändrade tillsynsbestäm- melser i arbetsmiljölagen (1977:1160) anförs: Regeringen uttalade i förarbetena till den tidigare lagen (1999:130) om diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (prop. 1999/2000:143) bl.a. att det inte var moti- verat att särbehandla statliga arbetsgivare eftersom frågorna om jäm- ställdhet och mångfald i arbetslivet var av sådan vikt. Den vedertagna principen om att staten inte föreläggs vite borde därför frångås, ansåg regeringen.56 I propositionen framförs vidare: Regeringen anser att frågan om effektiva sanktioner för att förebygga skador och ohälsa i arbetslivet även på arbetsmiljö- och arbetstidsområ- det är av sådan vikt att den restriktiva inställningen till att förelägga sta- ten vite bör frångås. Krav som ställs mot statliga arbetsgivare bör kunna genomdrivas med samma medel som mot andra arbetsgivare.57 Nya bestämmelser om föreläggande och vite infördes i 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen. Åandra sidan har det i vissa fall uttryckligen uttalats att det inte är nödvändigt med vite för statliga myndigheter. I förarbetena till lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service sägs exempelvis: Frågan om vite mot staten är inte reglerad i lagen (1985:206) om viten. Vid lagens tillkomst uttryckte Lagrådet önskemål om att frågan om huruvida vitesförelägganden kan riktas mot staten borde lösas i lagen, men departementschefen ansåg att frågan borde överlämnas åt rätts- tillämpningen (prop. 1984/85:96 s. 98 f.). Det är en vedertagen princip att vitesförelägganden som utgångspunkt inte ska riktas staten. Som skäl brukar framhållas att det är staten som uppbär utdömda vitesbelopp och att det därmed skulle vara uteslutet att rikta ett vitesföreläggande mot en statlig myndighet. I vissa författningar, exempelvis diskriminer- ingslagen, finns uttryckligt undantag i form av lagstöd för att ett före- läggande som riktas mot staten får förenas med vite. Detta förutsätter emellertid att det finns starka skäl i form av t.ex. ett särskilt skydds- intresse som motiverar att man frångår huvudregeln (se t.ex. prop. 1999/2000:143 s. 95). Regeringen delar den bedömning som görs i pro- memorian och anser inte att det inom det nu aktuella området finns skäl som motiverar ett avsteg från huvudregeln. Det får vidare förutsättas att om det går så långt att en statlig myndighet föreläggs att åtgärda brister kommer myndigheten följa ett sådant föreläggande utan att hot om 56Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna (prop. 2012/13:143), s. 68. Normering, tillsyn och rådgivning sanktioner är behövliga. Sammantaget anser regeringen att föreläggan- den mot statliga myndigheter enligt den föreslagna lagen därmed inte bör gå att förena med vite.58 Det infördes inte några bestämmelser om vite för staten i lagen om tillgänglighet till digital offentlig service. 9.7Utredningens bedömningar och förslag Utredningens bedömningar och förslag angående normering, tillsyn och rådgivning utgår från att ansvarsfördelningen mellan den statliga och kommunala sektorn ska vara tydlig. Överväganden baseras ock- så på vilka metoder som bedöms vara mest ändamålsenliga för att få en väl fungerande arkivförvaltning. 9.7.1Ansvarsfördelningen mellan den statliga arkivmyndigheten och kommuner och regioner Bedömning: Den statliga arkivmyndighetens rätt att meddela föreskrifter för kommuner och regioner bör inte utökas. Den statliga arkivmyndigheten bör inte heller utöva tillsyn över arkivförvaltningen i kommuner och regioner. Av bakgrundsbeskrivning framgår att utredningen tagit del av olika synpunkter kring normerings- och tillsynsverksamheterna. har det handlat om ansvarsfrågan, i första hand om huruvida den statliga arkivmyndigheten ska ta över ansvaret för antingen normeringen eller tillsynen eller både och. har föreslagit att myndigheten ska få möjlighet att med- dela föreskrifter för kommuner och regioner. Enligt myndigheten behövs det ett helhetsperspektiv på samhällets informationsförsörj- ning. Mängden kommunala arkivreglementen bedöms medföra en risk för en splittrad regleringen inom den offentliga förvaltningen. 58Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet (prop. 2017/18:299), s. 68. Normering, tillsyn och rådgivning har dock inte föreslagit att myndigheten ska ta över till- synsuppdraget. Representanter från den kommunala arkivsektorn, som t.ex. intresseorganisationen arkivverksamma i landsting och kommun (), invänder mot förslaget. En statlig normering bedöms inskränka det kommunala självstyret. Vissa anser att en stat- lig normering på området är obehövlig. Däremot efterfrågas mer samordning och vägledning från den statliga arkivmyndigheten. Utredningen kan inledningsvis konstatera att det finns stora skill- nader mellan små och stora kommuner och regioner. I flera större kommuner och regioner finns aktuella föreskrifter som är anpassade till verksamheten. Flertalet kommuner och regioner bildar kom- munalförbund där det sker en gemensam styrning och hantering av de ingående kommunernas och regionernas elektroniska handlingar. Det finns också exempel på kommuner och regioner där det finns brister i hanteringen av allmänna handlingar och i arkivförvaltningen. Utredningen bedömer att det kan finnas en risk för en splittrad reglering eftersom samma slags handlingar kan hanteras på skilda sätt. finns det flera exempel på samverkan och erfarenhets- utbyten som skapar förutsättningar för en enhetlig reglering. Det är vidare tveksamt om en statlig normering skulle motverka de brister som uppmärksammats i vissa kommuner och regioner. Det är inte heller säkert att bristerna skulle minska om skulle få svara för en tillsynsvägledning. En ökad vägledning, samordning och rådgivning i gemensamma frågor kan däremot vara ett lämpligt sätt att öka enhetligheten inom sektorn och ge stöd till de kommuner och regioner som behöver. Utredningen återkommer till de frågorna i avsnitt 9.7.5. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det inte finns anledning att ändra på den nuvarande ordningen vad gäller normeringen. Arkivmyndigheternas tillsyn syftar till att kontrollera myndigheter- nas arkivbildning och arkivförvaltning. Som framgått ovan finns det synpunkter på hur den statliga arkivmyndigheten och vissa kommu- nala arkivmyndigheter hanterar sitt tillsynsuppdrag. I den kom- munala arkivsektorn finns det exempel på kommuner där arkiven Normering, tillsyn och rådgivning aldrig har inspekterats. Mot bakgrund av de uppmärksammade bris- terna i kommunernas tillsyn har representanter från den kommunala arkivsektorn föreslagit att den statliga arkivmyndigheten ska utöva tillsyn i kommuner och regioner. Som framgått har Riks- arkivet inte gett uttryck för någon sådan utökad uppgift. Enligt utredningens bedömning är det allvarligt att det finns brister i tillsynen. Det skulle kunna innebära att allmänna handlingar inte tas om hand för bevarande, eller redovisas i arkivredovisningen. Hand- lingarna blir då varken sökbara eller användbara. Om eventuella brister inte uppmärksammas kan det leda till att information som är av betydelse för den enskilde, för förvaltningen, rättskipningen eller forskningen går förlorad. Allmänhetens insynsmöjligheter kan då försvåras. Likaså begränsas myndigheternas samt forskningens och andra användares behov av att få tillgång till myndigheters informa- tion. Tillsynen är med andra ord en viktig uppgift. bedömer utredningen att arkivmyndigheterna bör arbeta mer proaktivt med exempelvis rådgivning för att underlätta för myndigheterna att få en fungerade arkivhantering. Utredningen bedömer också att det inte finns tillräckliga skäl för att föreslå att den statliga arkivmyndig- heten ska utöva tillsyn i kommuner och regioner. Det är också tvek- samt om en statlig tillsyn skulle motverka eller minska de brister som förekommer. Utredningen bedömer därför att arkivlagen inte ska ändras i fråga om tillsyn. 9.7.2Arkivlagens bestämmelser om kommuner och regioner Bedömning: Arkivlagens bestämmelser om arkivmyndigheter i kommuner och regioner bör inte ändras. Representanter från den kommunala arkivsektorn har uttryckt önskemål om att det ska tydliggöras i arkivlagen att även en gemen- sam nämnd eller ett kommunalförbund kan utses till arkivmyndig- het. Det har även föreslagits att arkivmyndighetens uppgifter bör kunna delas upp på flera arkivmyndigheter i kommunerna eller region- erna för att åstadkomma en specialisering. En specialisering skulle t.ex. kunna innebära att en arkivmyndighet ansvarar för tillsynen medan Normering, tillsyn och rådgivning en annan ansvarar för att ta emot de arkiv som överlämnas till arkiv- myndigheten alternativt att ansvaret delas efter olika materialtyper. I kapitel 4 beskriver utredningen kortfattat organiseringen av arkivmyndigheter i kommuner och regioner. Där framgår att arkiv- myndighetens uppgifter ofta utförs av en myndighet, kommun-arkivet eller regionarkivet. Dessa myndigheter verkställer eller utför arkivmyndighetens uppgifter såsom att utöva tillsyn och ta emot, bevara och vårda överlämnade arkiv. kommunala sektorn finns olika exempel på samverkan i bl.a. kommunalförbund. Uppgifterna kan skifta mellan de olika kommunal- förbunden. I vissa fall ansvarar till- handahålla en e-arkivlösning som mellanarkiv eller slutarkiv. I andra fall utövar kommunalförbundet även tillsyn över de ingående kommunernas arkivhantering. Av 3 kap. 8 § kommunallagen (2017:725) framgår att kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Likaså får kom- munerna och landstingen besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett annat landsting, 3 kap. 9 § samma lag. Det finns således inget hinder mot att kommuner och regioner går samman och bildar ett kommunalförbund som därigenom får ett visst ansvar för någon del eller samtliga delar av arkivmyndighetens uppgifter. Något förtydligande att även kommunalförbund eller gemensamma nämnder kan vara arkivmyndigheter är inte behövligt. I fråga om specialisering av arkivmyndigheternas uppgifter anser utred- ningen att en sådan uppdelning som föreslagits av t.ex. tillsynsansvar och bevarandeansvar inte är ändamålsenlig. Att dela upp bevarande- ansvaret har redan kommit att genomföras i praktiken. Mot den bak- grunden bedömer utredningen att regleringen om arkivmyndigheter ikommuner och regioner i arkivlagen inte ska ändras. 9.7.3Förtydliganden om föreskrifter i arkivlagen Förslag: Den statliga arkivmyndighetens bemyndiganden ska få en grund i arkivlagen. Bestämmelserna om vilka skyldigheter kommunerna och regionerna har i enlighet med arkivlagen ska också förtydligas. Normering, tillsyn och rådgivning Enligt gällande bestämmelser har den statliga arkivmyndigheten ge- nom olika bemyndiganden i arkivförordningen rätt att meddela före- skrifter på arkivområdet som ska tillämpas av myndighetens tillsyns- objekt. Genom vissa bemyndiganden får dock meddela föreskrifter som även ska tillämpas av kommuner och regioner. Av 16 § arkivlagen framgår att kommunfullmäktige respektive lands- tingsfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården i kom- munen eller . Utredningen föreslår att grunden för bemyndiganden ska tydliggöras i arkivlagen. Vidare ska myndighetens bemyndigan- den i arkivförordningen förtydligas och bestämmelserna ska få en modernare men striktare formulering. Det ska vara tydligt att Riks- arkivet endast i vissa fall får meddela föreskrifter för kommuner och regioner: föreskrifter som meddelar i enlighet med 2 och 3 §§ arkivförordning omfattar även kommuner och regioner. Riks- arkivets bemyndiganden ska inte utökas till fler områden. Det finns naturligtvis inget som hindrar kommuner och regioner att följa övriga föreskrifter. Riktlinjer om arkiv i kommuner och regioner Utredningen föreslår att gällande bestämmelse i 16 § arkivlagen ska ändras eftersom den har tolkats som ett bemyndigande till kommun- fullmäktige respektive att meddela föreskrif- ter om arkivvården. En sådan delegation är emellertid inte möjlig. Det kommer således vara en rent angelägenhet att meddela regler, riktlinjer eller reglementen för de kommunala myndigheternas arkivförvaltning. Normering, tillsyn och rådgivning Förslag: Det ska av arkivlagen framgå att den statliga arkivmyn- digheten får förelägga ett organ som står under dess tillsyn att vidta åtgärder för att komma tillrätta med brister i arkivförvalt- ningen. Den statliga arkivmyndigheten föreslås även få förelägga ett organ som står under dess tillsyn att inkomma med en plan om återlämnande eller överlämnande arkiv. Regeringen har i en särskild skrivelse framhållit att det för tillsynens effektivitet är grundläggande att tillsynsmyndigheter har tillgång till författningsreglerade möjligheter till ingripanden. Om möjligheter till ingripande helt saknas kan tillsynens effektivitet minska. Reger- ingen anger även att ett tillsynsorgan bör ha en möjlighet att besluta om förelägganden i enskilda fall, s.k. åtgärdsförelägganden. Sank- tioner vid tillsyn bör dock vara proportionerliga i förhållande till de konstaterade bristerna.59 I skrivelsen sägs vidare att: För en hög regelefterlevnad på lång sikt är det viktigt att kontakterna mellan tillsynsorganen och de objektsansvariga sker med förtroende och respekt, vilket främjas av ett stort inslag av dialog. En sådan dialog bör bejakas. Innan ett ingripande görs kan det därför i vissa fall vara aktuellt med påpekanden och rekommendationer för att få till stånd en frivillig rättelse. Enligt utredningens mening är det olyckligt att det förekommer brister i myndigheternas arkivförvaltning. Allvarliga brister i arkiv- förvaltningen kan i värsta fall medföra att handlingarna förstörs eller inte kan hållas lätt åtkomliga. Det kan i sin tur innebära att rätten till insyn försvåras eller att den framtida tillgången till kulturarvet för- sämras. Så kan även bli fallet om myndigheterna inte överlämnar sina arkiv eller överlämnar ofullständiga eller defekta arkiv. Systemet med sanktioner används framför allt vid tillsynsför- faranden. Sanktioner, oavsett av vilket slag, används för att avskräcka och straffa, främst i näringsverksamhet. Frågan om vilka sanktioner som kan vara aktuella i samband med tillsynsverksamhet påverkas främst av i vilken egenskap som det allmänna, här staten, uppträder. Staten kan var ägare till exempelvis fordon och fastigheter och vara 59En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), s. 42. Normering, tillsyn och rådgivning Att staten inte undantas från ett system med sanktions- avgifter eller viten kan då anses vara mer motiverat och rättvist. I för- arbetena till flera bestämmelser om sanktionsavgift och vite gör lag- stiftaren också den bedömningen att påföljderna bör vara desamma för staten som för andra organ och att staten inte bör undantas från ett sanktionssystem. Utredningen har förståelse för önskemål om att ges möjlighet att besluta om sanktionsavgifter vid brister i myndig- heternas arkivförvaltning och om myndigheterna försummar att in- komma med en föreskriven plan om återlämnande eller överlämn- ande av arkiv. Utredningen har dock inte kunnat konstatera att det förekommer omfattande brister i myndigheternas arkivförvaltning. Några statliga myndigheter har emellertid uppgivit att inspektioner sker för sällan. Man saknar kontinuitet, uppföljning och rådgivning. Även om följderna av en bristande arkivförvaltning kan bli kri- tiska för samhället i stort, menar utredningen att bristerna inte är av den omfattningen och den svårighetgraden att det kan motivera sank- tionsavgifter eller viten. Om ett system med sanktionsavgift eller vite införs i arkivlagen skulle åtgärden dessutom endast träffa myndig- heter – inte privaträttsliga objekt. Som framgått är en sådan ordning ovanlig i offentligrättsliga sammanhang. Enligt utredningens bedöm- ning kan bristerna i arkivförvaltningen hanteras genom andra åtgärder, som det utvidgade rådgivningsuppdrag till arkivmyndigheterna som utredningen föreslår ovan. Utredningen ansluter sig till vad regeringen tidigare yttrat och menar att en utökad rådgivning och fler främjandeinsatser, som väg- ledningar, seminarier och kurser, bör vara en lämpligare väg att gå för att komma till rätta med brister i arkivförvaltningen. Den statliga arkivmyndigheten bör med andra ord arbeta för att det ska vara lätt för myndigheterna att göra rätt. Utredningen anser dock att något slags påtryckningsmedel ändå behövs men att ett förfarande med åtgärdsförelägganden är mer rim- ligt. Utredningen föreslår därför att detta möjliggörs genom en ändring i arkivlagen. Normering, tillsyn och rådgivning 9.7.5Ett tydligare rådgivningsuppdrag till arkivmyndigheterna Förslag: Det ska av arkivlagen framgå att arkivmyndigheterna ska ge råd och vägledning om arkivbildning och arkivförvaltning till de myndigheter och andra organ som står under deras tillsyn. Den statliga arkivmyndigheten ska även få i uppgift att ana- lysera omvärldsutvecklingen inom sitt ansvarsområde. Uppgiften ska regleras i instruktion. Myndigheten tillförs 2 mil- joner kronor för uppgiften. I den gällande arkivlagen saknas bestämmelser om rådgivning till myndigheterna. Arkivmyndigheterna har tagit på sig en främjande- eller rådgivanderoll för att underlätta bl.a. tillämp- ningen av arkivföreskrifterna. Av de underlag och synpunkter som utredningen har tagit del av framkommer att myndigheterna, och vissa arkivmyndigheter, anser att rådgivningen behöver utökas och att den ska vara mer aktiv, framför allt från den statliga arkivmyndig- hetens sida. Behovet av rådgivning kan ses som ett uttryck för den snabba tekniska utvecklingen som för med sig nya begrepp, metoder, förhållningsätt och möjligheter. Mängden handlingar, format och användningsområden ökar. Arkivverksamheten behöver ha kunskap om utvecklingen och kunna möta den på ett lämpligt sätt. Rådgiv- ningen är ett viktigt komplement till föreskrifter och kommunernas och regionernas riktlinjer om arkivförvaltningen. För att kunna underlätta myndigheternas arbete föreslår utred- ningen att arkivmyndigheterna ska få en uttrycklig rådgivningsupp- gift. Rådgivning ska förstås i vid bemärkelse, som aktiva stödinsatser i form av t.ex. vägledningar, handböcker, metodstöd, kurser, semi- narier och konferenser. Utredningen ser inte att rådgivningsupp- giften skulle krocka med tillsynsuppgiften eftersom de båda verk- samheterna kompletterar varandra.