sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — åker och hårdgjorda ytor i bebyggelse ingick inte) observerades i särklass mest körspår på pro- duktiv skogsmark. Spåren kommer med all sannolikhet mest från skogsnäringens egna maskiner. Spåren var fler i söder än i norr, där speciellt fjällnära produktiv skog har färre spår. Näst mest körspår observerades på jordbruksmark, men på mindre än halva nivån av de observerade spåren på produktiv skogsmark. Spåren kom i första hand från jordbrukets egen körning med motor- drivna fordon. 10Naturvårdsverkets skrivelse , s. 67–75. 11NILS är ett nationellt miljöövervakningsprogram med syfte att samla, analysera och pre- sentera data om hur landskapet i ser ut och förändras . Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning Våtmarker låg på en något lägre nivå än jordbruksmark när det gäller observerade körspår. Körspåren var fler i norra , inklu- sive fjällområdet, än i . Det fanns dock otillräckliga data i fråga om påverkan på våtmarker i . Lägst antal körspår observerades på övrig mark, t.ex. skogs- impediment, kalfjäll och stränder. Antalet observerade körspår var minst i fjällområdet och störst i . En specialstudie över en längre tidsperiod i fjällområdet visade att för framför allt myrar har det skett en kraftig ökning av körspåren. INILS-undersökningen togs det inte hänsyn till vegetations- förändringar av isbränna under snöskoterspår, utan undersökningen gällde i huvudsak spår efter barmarkskörning. Det kan sammanfatt- ningsvis konstateras att det var relativt få körspår i terrängen i fjäll- området och flest körspår på jord- och skogsbruksmark i . Terrängkörningen inom skogsbruket påverkar djur, natur och fri- luftsliv framför allt genom slitage på skogsmarken. I marken uppstår körspår. Körningen innebär att de övre jordlagren blandas om och att marken trycks samman. Skogsbrukets terrängkörning påverkar djur genom själva fordons- rörelsen och inte minst genom buller. För friluftslivets del kan natur- upplevelsen också påverkas negativt av bullret, men även av att kör- spåren förändrar terrängen och gör att det kan bli svårare att ta sig fram. Det finns dock friluftsutövare som upplever brukad skog som något positivt genom att en glesare skog ger ökat ljusinsläpp och bättre sikt. Skogsbrukets terrängkörning innebär även vattendragspassager. Enligt miljöhänsynsuppföljning har sådana passager med stor negativ påverkan på vattendrag minskat från 2017. I antal vattendragspassager med mycket stor negativ påverkan betyder det cirka 2 000 passager 2010 och 800 passager 2017. 12Naturvårdsverkets skrivelse , s. 76. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning På uppstår det körspår efter de fordon som används för att bruka marken. Friluftslivet påverkas i princip inte eftersom alle- mansrätten inte gäller på brukad jordbruksmark under växtsäsongen. Vilda djur förekommer i liten utsträckning på odlade marker och naturvärdena är begränsade. Jordbrukets terrängkörning påverkar därför den biologiska mångfalden endast marginellt. Olämplig användning av jordbruksmaskiner kan leda till att marken packas samman. Vid odling av spannmål används en körteknik med fasta körspår och den körtekniken används även allt mer vid odling av vallväxter. Samma hjulspår används både när grödan slås och när den därefter samlas ihop. Därigenom blir påverkan på marken mindre, körningarna färre och drivmedelsanvändningen mindre. Det blir också mer syre i marken där det inte körs, vilket ger mer gröda. Terrängkörningen inom rennäringen påverkar djur, natur och fri- luftsliv främst genom buller och markslitage. Rennäringen står för en betydande del av terrängkörningen i fjällområdet. För en rationell rennäring är det nödvändigt att köra i barmarksterräng. Barmarkskörning i fjällområdet, men även i skogslandet, ger ofta skador på våtmarker och vegetation. Påverkan är störst där renar och renskötare vistas mycket, t.ex. på kalvningsland, i sommarvisten och på platser för renskiljning, slakt och stödutfodring, liksom på flytt- leder och transportleder från bilväg till kalvningsland. Enligt en enkätundersökning från upp- står det skador på skogsplanteringar från rennäringens körning med snöskotrar och terränghjulingar. Körspår från renskötseln förekommer ofta i samma områden som där fjällvandrare vistas. Hjulspår i terrängen och på vandringsleder kan sänka värdet på friluftsupplevelsen. 13Naturvårdsverkets skrivelse , s. 77. 14Naturvårdsverkets skrivelse , s. 75. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning 7.5.4Skador och störningar på näringarna15 Framför allt snöskoterkörning orsakar skador på jordbruks- och skogs- bruksmark. förekommer det dock att växande gröda körs sönder av fyrhjulingar eller cross- eller enduromotorcyklar. I skogsbruket handlar det om skador från snöskoterkörning på skogsplanteringar där skogsplantor knäcks eller skadas. För jord- bruket kan snöskoterkörning orsaka skador på marken i form av isbränna. För skogsbruket innebär skadorna plantdödlighet, försenad tillväxt eller kvalitetsförluster på virket på de träd som överlever. För jordbruket innebär snöskoterkörningen att snön packas, vilket kan ge isbränna på grödan. Detta innebär att grödan skadas och dör. Förutom det direkta skördebortfallet kan ogräs komma in på om- rådena vilket kan ge sämre foderkvalitet på vallväxter. Packningen av snön kan också försena vårbruket. Snöskoterkörning i vägdiken kan leda till att islossningen i diken försenas, varvid dräneringsfunk- tionen försämras. Det leder i sin tur till en försening av markens upptorkning. Upptorkningen är en förutsättning för vårbruket. Det förekommer att snöskotrar körs på skogsbilvägar vilket leder till snöpackning och kan göra det i princip omöjligt att ploga sådana vägar med en vanlig snöplog eller väghyvel. Andra förekommande skador för jordbruket är skador på stäng- sel och täckdikningsbrunnar m.m. När det gäller rennäringen innebär allmänhetens terrängkörning, framför allt snöskoterkörning, stora störningar för renarna. , , är renarna mycket störningskänsliga. Renhonan kan kasta kalven hon bär på (missfall) eller lämna en nyfödd kalv på grund av störningarna. Renarna kan välja att fly undan störningen. Vid en flykt under framför allt vållas renen bl.a. stora energiförluster, vilket kan leda till svårigheter att överleva. Vidare kan skoterspår leda till att renarna sprider sig efter sådana spår eftersom det är lättare för dem att 15Naturvårdsverkets skrivelse , s. 32 och 79 ff. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning förflytta sig på packad snö. Eftersom hjorden på så vis skingras får renskötarna ett merarbete med att föra samman hjorden igen. Renarnas betesro störs av terrängkörning och det gäller även kör- ning i skog. Betesron påverkas av fordonsrörelser, dvs. visuell stör- ning, och av buller. De körspår som det storskaliga skogsbrukets maskiner orsakar kan i vissa fall vara svåra att passera både för renar och renskötare, t.ex. på blöt mark. Skogsbrukets markberedning kan på grund av doften av jord göra att renarna inte alls försöker att gräva för att beta. Markberedning minskar även tillgången på marklav på grund av de spår och de ansamlingar av ris som uppstår. 7.5.5Övrig påverkan på djur och natur16 Vilda djur har negativ energibalans på grund av sämre födotillgång. I forskningen har det konstaterats att snöskotrar där- med påverkar djurlivet mer än terränghjulingar. Det gäller särskilt när snöskoteråkarna lämnar lederna och ägnar sig åt friåkning. Djur blir mer vaksamma när de störs, vilket påverkar födointaget negativt. Vid upprepade störningar flyttar djur från den lämpligaste livsmiljön till en mindre lämplig livsmiljö, vilket kan ge sämre kondition, repro- duktion och överlevnad. Detta gäller t.ex. älgen. Hondjur är särskilt känsliga då de är svaga och är dräktiga eller ger di. Under sådana perioder förflyttar sig djur över en begränsad yta. Terrängmotorfordons påverkan på mark och vegetation kan ge ett sämre födointag för djuren. Snöskoterkörning pressar ihop snön och kan göra det svårare att komma åt föda under den packade snön. Även djur såsom smågnagare, vilka lever i det subnivala rummet (det utrymme som finns mellan barmarken och snötäcket), påverkas negativt av att snön packas samman. Djur använder ljud för att kommunicera, t.ex. för att locka till sig en partner eller för att hålla rivaler borta. Buller från terräng- motorfordon kan därmed försämra möjligheterna för djurs kom- munikation. 16Naturvårdsverkets skrivelse , s. 31 ff. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning En studie har visat att fjällrävar blir mer nattaktiva när de störs av snöskotrar. Fjällrävar som inte störs nyttjar födoresursen mer jämt . Björnar undviker att gå i ide nära vägar och skoterleder där det förekommer mycket mänsklig aktivitet. Skidleder påverkar däremot björnarnas val av plats för ide i mindre utsträckning än vägar och skoterleder. Järvar uppvisar samma beteende som björnar. När det gäller fågellivet är det visat att framför allt kungsörnen är störningskänslig och att det måste tas hänsyn till detta vid planering av skoterleder. Hur terrängkörning påverkar friluftslivet är i stort sett vars och ens subjektiva uppfattning. En och samma persons uppfattning kan också variera beroende på vilken friluftsaktivitet som personen för tillfället ägnar sig åt. Klart är dock att det finns konfliktytor mellan å ena sidan det traditionella rörliga friluftslivet i form av turåkning på skidor och å andra sidan snöskoterkörning. Terrängkörning kan påverka andras friluftsupplevelse genom buller och avgaser, men även genom att landskapet förändras av körspår och markslitage. Skador kan uppstå på vandringsleder och ge försämrad tillgänglighet. Det bör nämnas att terrängkörning för många innebär positiva upplevelser när det gäller friluftsliv. Detta gäller inte bara snöskoter- åkare, utan exempelvis för personer med funktionsnedsättningar kan körning med terrängmotorfordon vara den enda möjligheten att komma ut i skog och mark. 17Naturvårdsverkets skrivelse , s. 55 ff. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning 7.6En enkel metod för en hållbar terrängkörning Det finns inte någon framtagen metod för hur en lag- stiftning för en hållbar utveckling ska tas fram. I detta avsnitt presenteras – med utgångspunkt i hållbarhets- begreppets tre dimensioner och reformbehovet – en enkel metod för att lägga fram förslag som syftar till en hållbar terrängkörning. För framtida utredningsarbete finns det behov av att överväga en närmare metod för att ta fram underlag och förslag som syftar till en hållbar utveckling på olika politikområden. De slutsatser som redovisats i skrivelse till rege- ringen,18 vad som i övrigt framkommit i utredningen samt definitio- nerna av hållbar utveckling i Brundtlandrapporten och visar att det finns ett reformbehov ur främst ett miljömässigt per- spektiv. Ett reformbehov ur ett miljömässigt perspektiv leder till följande tre generella frågeställningar som utgångspunkter för bedömningar, överväganden och förslag: 1.Vilka åtgärder är miljömässigt motiverade? 2.Vilka hänsyn ska tas till hållbarhetsbegreppets två andra dimen- sioner, dvs. de ekonomiska och sociala dimensionerna? 3.Hur ska eventuella målkonflikter lösas? Metoden tillämpas genom de bedömningar som görs i kapitel 8 (Överväganden och förslag). Betydande vikt läggs vid de frågor som framhålls i utredningsdirektiven och vid en bedömning av hur olika förslag bidrar till att de relevanta miljökvalitetsmålen kan nås. Om ett annat underlag visar på svårigheter att nå ett mål bör det miljö- mässiga intresset ges företräde. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning 7.7Analys av förhållandet mellan regelverken Utredningens kartläggning i kapitel 3 visar att bestämmelser om terrängkörning och terrängmotorfordon finns i flera olika regelverk. Lagstiftningen om trafik, fordon och markanvändning är i sin helhet allmänt sett svåröverskådlig och komplex. Det är svårt för den breda allmänheten att vara insatt i hela rättsområdet. Regelverket ställer sammantaget således krav på fördjupade specialistkunskaper hos de myndigheter som har att tillämpa bestämmelserna. Även om det totalt sett är ett komplext regelsystem som är svårt för den enskilde att överblicka är det fråga om en ändamålsenlig och fungerande struktur. Systemet är i allt väsentligt inte motsägelsefullt. De olika delarna kompletterar varandra. Däremot är vissa begrepp som förekommer i terrängkörningslagen (1975:1313) och terräng- körningsförordningen (1978:594), t.ex. jordbruksmark och skogs- mark, inte definierade i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner eller förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. De före- kommer inte heller i trafikförordningen (1998:1276). I detta avsnitt analyseras hur de olika regelverken om terräng- körning med motordrivet fordon förhåller sig till varandra, liksom gränsdragningen mellan lokala trafikföreskrifter beslutade med stöd av trafikförordningen och regleringsområden beslutade med stöd av terrängkörningslagstiftningen samt miljölagstiftningen. Det görs även en analys av vissa begrepp som förekommer i terrängkörnings- lagen och terrängkörningsförordningen. 7.7.2Terrängkörningslagstiftningen, lokala trafikföreskrifter och miljölagstiftningen Enligt 6 § terrängkörningsförordningen gäller förbud som avses i 1 § andra stycket terrängkörningslagen inom de 16 fjällområden i Dalar- nas, , och (de s.k. fjällänen) som anges i bilaga 1–16 till terrängkörningsförordningen, dvs. Regleringsområdena beskrivs i respektive bilaga till terrängkör- ningsförordningen med namn på området, länet där området är Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning beläget, en kartbild på vilken den yttre gränsen är markerad, i före- kommande fall gränser för mindre klassificeringsområden och med bokstäverna A, B och C beroende på klassificering. Regleringsom- rådena är inte definierade på annat sätt i terrängkörningsförordningen, utan det finns en närmare beskrivning av områdenas avgränsning och föreskrifter för områdena hos (6 § tredje stycket terr- ängkörningsförordningen). Det varierar mellan länsstyrelserna hur dessa beskrivningar är utformade och har gjorts tillgängliga. Endast skoterleder som är allmänna får finnas inom ett regle- ringsområde (6 § tredje stycket sista meningen terrängkörnings- förordningen). får enligt 10 § terrängkörningsförord- ningen besluta om allmän skoterled inom ett regleringsområde. Det får förstås så att det är som svarar för skoterledhåll- ningen på en allmän skoterled inom ett regleringsområde, även om det enligt 8 § första stycket terrängkörningsförordningen är en läns- styrelse eller en kommun som svarar för skoterledhållningen på en allmän skoterled. Utredningen har inga belägg för att det i praktiken finns något problem på grund av denna oklarhet, men det bör ändå på ett tydligare sätt anges i författning vem som svarar för skoterled- hållningen inom ett regleringsområde. Det enda som får föreskrivas för en allmän skoterled med stöd av terrängkörningsförordningen, vare sig det är inom eller utanför ett regleringsområde, är vilken typ av terrängmotorfordon eller terräng- släp som får framföras på leden (8 § tredje stycket terrängkörnings- förordningen). Det är den myndighet eller kommun som svarar för skoterledhållningen som har denna föreskriftsrätt. Av bestämmelserna i 10 kap. 1–3 §§ trafikförordningen framgår att det genom lokala trafikföreskrifter kan bestämmas vilken typ av terrängmotorfordon eller terrängsläp som får framföras på leden, dvs. detsamma som kan bestämmas med stöd av 8 § tredje stycket terrängkörningsförordningen. I terräng är det primärt kommunen som har kompetensen att meddela lokala föreskrifter med stöd av trafikförordningen, såvida ett beslut av kommunen inte kan avvaktas utan särskild olägenhet. I sådana fall är det enligt 10 kap. 3 § andra stycket trafikförordningen som får fatta beslut. Befogenheterna att meddela lokala trafikföreskrifter med stöd av trafikförordningen är tydligare och mer detaljerade än befogen- heterna att meddela föreskrifter med stöd av terrängkörningsförord- ningen. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning Det finns även befogenheter enligt trafikförordningen som sak- nas i terrängkörningslagstiftningen. Om det för en allmän skoterled i ett statligt regleringsområde behöver införas t.ex. en hastighets- begränsning så är det kommunen som får meddela en sådan föreskrift, bortsett från de brådskande situationer då får besluta. Detta gäller såvida regleringsområdet inte helt eller delvis sam- manfaller med ett naturreservat. Den instans som bildar reservatet (kommun eller länsstyrelse) kan nämligen med stöd av bestämmelser i 7 kap. 5 § besluta om hastighetsbegränsningar, men kan även besluta andra bestämmelser som rör rätten att framföra motor- drivna fordon i terräng. Begreppet allmän skoterled saknas i trafikförordningen. Det som nämns i 10 kap. 1 § första stycket trafikförordningen är område eller en färdled i terräng. Såväl begreppen färdled som terräng är defi- nierade i förordningen om vägtrafikdefinitioner, men alltså inte allmän skoterled. Kommunala reglerings- eller förbudsområden Av 15 § terrängkörningsförordningen framgår att kommunen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning i terräng med motordrivet fordon som i annat fall än som avses i 1 § terrängkörningslagen kan medföra olägenhet från naturvårdssyn- punkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får endast avse områden i kommunen och får inte innebära något onödigt hinder för körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål. Av 16 § terrängkörningsförordningen framgår att får meddela sådana föreskrifter i de fall det är fråga om områden som omfattar mer än en kommun. Med stöd av framför allt 15 § terrängkörningsförordningen har det meddelats föreskrifter för det som ibland kallas kommunala reglerings- eller förbudsområden. Det kan, i synnerhet i de fall det kommit att kallas kommunala regleringsområden, uppstå begrepps- förvirring i förhållande till de 16 statliga regleringsområdena som beslutats av regeringen. Av 10 kap. 1–3 §§ trafikförordningen framgår att kommunen i form av lokala trafikföreskrifter för ett område eller en färdled i Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning terräng kan bestämma detsamma som kan föreskrivas av kommunen enligt bemyndigandet i 15 § terrängkörningsförordningen. Det är skillnader mellan terrängkörningsförordningen och trafik- förordningen vad gäller kommunens förutsättningar för att meddela föreskrifter. När det gäller 15 och 16 §§ terrängkörningsförord- ningen är det fråga om att kunna begränsa körning med motordrivet fordon i terräng som kan medföra olägenhet från naturvårdssyn- punkt eller annan allmän synpunkt. Något motsvarande rekvisit finns inte i trafikförordningen. Det finns inte heller någon begränsning i trafikförordningen som gäller yrkesutövning eller ortsbefolkning. Vidare kan det konstateras att när det gäller tillsyn kan natur- vårdsvakter bara utses för tillsyn i de statliga regleringsområdena (3 a § terrängkörningslagen). I områden reglerade genom beslut enligt 15 eller 16 §§ terrängkörningsförordningen är det bara polisen som har legala befogenheter att ingripa. Bestämmelser om skydd av områden i form av nationalparker och naturreservat finns i 7 kap. samt i nationalparksförord- ningen (1987:938) respektive förordningen (1998:1252) om områdes- skydd. När det gäller nationalparker är det staten som genom riksdag och regering beslutar om bildande. Det kan meddelas föreskrifter för området som gäller terrängkörning. Naturreservat kan bildas av staten genom eller av kommunen. Även för ett naturreservat kan det meddelas föreskrifter som gäller terrängkörning. 7.7.3Reglering kan ske på olika sätt, med viktiga skillnader Bestämmelser om användningen av mark och om trafik kan med- delas med stöd av olika författningar. Det är dock skillnader när det gäller förfarandet, t.ex. i fråga om kungörande av föreskrifter. När det gäller terrängkörning kan en kommun reglera sådan kör- ning med stöd av antingen terrängkörningsförordningen, trafik- förordningen eller 7 kap. . Statlig reglering av terräng- körning kan ske genom bemyndigande i 16 § terräng- Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning körningsförordningen (förbudsområde när det är fråga om mer än en kommun). kan också besluta om allmänna skoter- leder enligt 10 § terrängkörningsförordningen. Med stöd av 7 kap. kan bilda naturreservat och meddela före- skrifter för reservatet som gäller terrängkörning. Annan statlig regle- ring av terrängkörning kan ske genom att regeringen meddelar före- skrifter för terrängkörning i nationalparker. Regeringen kan även bestämma om ytterligare regleringsområden som bilaga till terräng- körningsförordningen. Det finns inte någon tydlig gränsdragning mellan de olika regelverken. I vissa avseenden sammanfaller de. I fråga om t.ex. naturreservat förekommer det att i bestämmelserna för reservatet har föreskrivits förbud att färdas med motorfordon. I förhållande till barmarksförbudet i 1 § första stycket 1 terräng- körningslagen blir det en dubbelreglering i sådana fall. Det kan tyckas betydelselöst vilken författning som används som stöd för att meddela föreskrifter för körning med motordrivna fordon i terräng, dvs. om föreskrifter meddelas enligt terrängkör- ningsförordningen, trafikförordningen eller . Den rätts- liga grunden för föreskriften har dock betydelse för vilken straff- rättslig påföljd som kan komma i fråga vid överträdelser. Det är fråga om dagsböter vid överträdelser enligt terrängkörningslagstiftningen, penningböter vid överträdelser enligt trafikförordningen och brott mot bestämmelser enligt kan ge dagsböter eller fängelse. Vilket straff som kan följa på överträdelser är alltså en viktig skillnad mellan terrängkörningslagstiftningen, trafikförordningen och miljö- balken. Det kan även nämnas att 4 § andra stycket terrängkörnings- lagen utgör en subsidiaritetsbestämmelse i förhållande till brotts- balken, dvs. att om gärningen är belagd med strängare straff i brotts- balken döms inte till ansvar för brott mot terrängkörningslagstift- ningen. Det finns däremot ingen subsidiaritetsbestämmelse i för- hållande till straffbestämmelserna i 29 kap. . 7.7.4Analys av vissa begrepp i terrängkörningslagstiftningen Vissa begrepp som finns i terrängkörningslagstiftningen definieras endast där och inte i författningarna om vägtrafikdefinitioner. Andra begrepp saknar laglig definition. Detta innebär en avvikelse från den Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning struktur som i övrigt finns när det gäller fordonstrafik. Nedan ana- lyseras begreppen. Normalt bör vad som avses med barmark och barmarkskörning inte vålla några större problem, trots avsaknad av legala definitioner. Barmark är typiskt sett mark som inte är täckt av snö. I för- arbetena till terrängkörningslagen sägs dock att med körning på bar- mark avses all körning där fordonet kommer i kontakt med marken.19 Det innebär att körning bör betraktas som barmarkskörning i sådana fall då snötäcket är så tunt eller löst att det inte skiljer fordonets drivanordningar från marken och alltså inte skyddar marken från skaderisker. Vad som avses med barmark och barmarkskörning är alltså inte fullt så entydigt som det kan tyckas. Begreppet jordbruksmark är inte definierat i vare sig terrängkör- ningslagen, terrängkörningsförordningen eller annan trafiklagstift- ning. Av information på webbplats framgår dock följande.20 Jordbruksmark delas in i och betesmark. används för växtodling eller hålls i ett sådant tillstånd att den kan användas för växtodling. Marken ska kunna användas för växtodling . delas in i tre typer: åker, åker med permanent gröda (bär- och fruktodling, plantskola och energiskog) och åker med permanent (som har använts för vallodling eller träda i rad). Betesmark är sådan jordbruksmark som sköts med bete, avslagning eller putsning. För att mark ska anses som jordbruksmark bör det alltså förutsättas att marken aktivt brukas.