sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Det är snarare så att företag med fler anställda och fler utförda assistanstimmar tenderar att vara mindre lönsamma än företag med färre anställda och färre utförda assistans- timmar. Det verkar alltså inte finnas några stordriftsfördelar som motiverar en differentiering av schablonen på så sätt att ersättningen beror på hur många kunder en anordnare har eller hur många assi- stanstimmar de har. Det kan också vara så att många assistanstimmar innebär att assistansmottagaren har stora behov som ökar kostna- derna för utbildning och annat stöd. En annan hypotes är att små bolag har låga kostnader för bland annat overhead och utbildning och därmed överkompenseras med nuvarande ersättningssystem som ger samma ersättning till alla. Stati- stiken visar också att de minsta anordnarföretagen har bättre lön- samhet än större. Det är rimligt att anta att de minsta företagen inte har samma kostnader för bland annat administration eller introduk- tions- och vidareutbildning. Frågan är om, och i så fall hur, det är möjligt och lämpligt att identifiera när schablonersättningen bör vara lägre med hänvisning till lägre kostnader för att anordna assistansen. Ett sätt är att dra en gräns vad gäller antalet assistansmottagare och/eller antalet assistenter och ge dem som anlitar små anordnare lägre ersättning än övriga. Med hänsyn till svårigheterna att hitta en fungerande metod för en sådan differentiering går vi inte vidare med något förslag. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Differentiering utifrån om assistenten lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren Ett tänkbart sätt att differentiera ersättningen till assistansberättigade, är att betala ut olika belopp beroende på om assistenten lever i hus- hållsgemenskap59 med assistansmottagaren eller inte. Varianter på en sådan differentiering förekommer i vissa kommuner vid ersättning för kommunalt beslutad assistans. Kumla kommun är ett exempel och där ersätts assistanstimmar som utförs av anhöriga med ett lägre belopp än assistanstimmar som utförs av andra. ersatte Kumla kom- mun assistansmottagare som fick av assistansen utförd av anhörig som bodde tillsammans med personen, med ett timbelopp som är lägre än ersättningen för övriga assistans- timmar.60 Ett annat exempel är kommun som ger en ersättning för assistans som utförs av assistenter som lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren som är lägre än när assistansen utförs av andra.61 Huruvida ersättningen bör differentieras utifrån om assistenten lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren eller inte, beror på om kostnaden är lägre då jämfört med om assistenten inte lever i hushållsgemenskap med den som får stödet. Om kostnaderna är lägre kan det vara motiverat med en lägre ersättning. Assistenter som lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren ska inte arbeta för lägre lön eller få sämre villkor i övrigt, men det finns mycket som talar för att en assistent som lever i hushållsgemenskap med assistans- mottagaren i genomsnitt medför lägre kostnader för arbetsgivaren jämfört med en annan assistent. Det är viktigt att understryka att det handlar om just genomsnittliga skillnader. Även om en schablon differentieras och delas in i två eller flera nivåer, så är det fortfarande en schablon och schabloner ersätter per definition inte de faktiska kostnaderna för flertalet i gruppen. Det finns kostnader som i genomsnitt är lägre när assistenten lever i hushållsgemenskap med den som stödet. Ett exempel är rekryte- ringskostnader, till exempel kostnader för annonsering och anställ- ningsintervjuer, och effekten förstärks av att dessa i genomsnitt stannar i anställningen. Sådana kostnader är schablonen tänkt 59Definitionen av att leva i hushållsgemenskap är här och framöver i detta kapitel densamma som när begreppet används i LSS §§ 9c respektive 11 a. 60Kumla kommun, beslut , SN 2017/4. 61Örebro kommun, , Sov 567/2017. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans att ersätta och om de är lägre eller inte uppkommer när assistenten lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren så talar det för att differentiera ersättningen. Ett annat exempel är introduktionsutbildning och vidareutbild- ning där behovet av sådan är mindre om assistenten redan känner assistansmottagarens funktionsnedsättning, behov och önskemål väl. Ytterligare ett exempel gäller assistansomkostnader i samband med aktiviteter utanför bostaden, där det i många fall är rimligt att anta att personer som lever i hushållsgemenskap ändå skulle ha deltagit och haft de utgifterna i egenskap av närstående. Av tabellen nedan framgår exempel på kostnader som ska finan- sieras av schablonersättningen utöver löner och kostnader kopplade till lön. Källa: allmänna råd (RAR 2002:6). Vi bedömer att många av kostnaderna i tabellen är, eller bör kunna vara, lägre när assistenten lever i hushållsgemenskap med motta- garen. Det är dock inte meningsfullt att försöka definiera exakt hur stor skillnaden i behov är per kostnadsslag. Det viktiga är att det finns skillnader och därefter handlar det om att göra en rimlig bedöm- ning av hur stor skillnaden bör vara i ersättning . Utöver de konkreta exempel på kostnader som inte finns eller inte är lika stora när assistenten lever i hushållsgemenskap med assistans- mottagaren, finns ett antal andra argument för att dessa assistenter har en annan situation än andra assistenter som kan motivera en lägre ersättning. Det handlar till exempel om att anhöriga som arbetar som Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans assistenter har en lägre sjukfrånvaro, vilket minskar kostnaderna för sjuklön och vikarier. Att anhöriga assistenter har lägre sjukfrånvaro än andra assistenter kan ses som en indikation på att det är lättare för anhöriga att utföra arbetsuppgiften även vid lättare ohälsa.62 Ett annat exempel är att det sannolikt är mindre besvär att tjänstgöra under obekväm arbetstid eller hoppa in och ersätta annan assistent vid sjukskrivning om man får utföra arbetet i den egna bostaden, vilket kan medföra att administrationen kring att säkerställa personal som kan arbeta under obekväm arbetstid eller med kort varsel hoppa in som vikarie, blir lägre. Det är viktigt att ett system med olika nivåer på schablonen är förhållandevis enkelt att administrera. En timersättning som skiljer sig åt beroende på om assistenten lever i hushållsgemenskap med den som får stödet eller inte, kan innebära en högre träffsäkerhet utan att det innebär höga administrationskostnader eller alltför stora behov av ökad kontroll. Om man bedömer att en sådan differentiering är motiverad blir nästa fråga hur stor nivåskillnaden ska vara, dvs. hur många kronor det bör skilja i ersättning. Det finns inte något sätt att beräkna nivå- skillnaden på ett exakt sätt då det inte finns data över kostnads- skillnader mellan olika grupper assistenter som kan användas för att beräkna hur stor nivåskillnaden bör vara. Även om det skulle finnas flera nivåer inom ramen för timschablonen, så handlar det fort- farande om schabloner som bara på ett ungefär fångar upp skillnaden i kostnad för att anlita assistenter som lever i hushållsgemenskap med assistansmottagaren respektive andra assistenter. Nuvarande schablon är en ersättningsnivå som på ett rimligt sätt är tänkt att spegla genomsnittskostnaden för samtliga assistenttimmar. Om en särskild schablon införs för timmar som utförs av en assistent som lever i hushållsgemenskap med mottagaren, så är ambitionen att den ska spegla genomsnittskostnaden. Ett tänkbart och okomplicerat sätt att kvantifiera nivåskillnaden är att utgå från antagandet att av schablonen motsvarar 62Försäkringskassan (2018). Anhöriga till personer med statlig assistansersättning. En beskriv- ning av anhöriga som personliga assistenter, mottagare av personlig assistans och assistansersätt- ningen. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans kostnader för administration, utbildningskostnader, assistansomkost- nader och arbetsmiljökostnader.63 Om hypotesen stämmer att assistans från assistent som lever i hushållsgemenskap med assistansmotta- garen kostar mindre jämfört med externa assistenter inom de kostnads- slagen, är en minskning av denna procentandel ett tänkbart sätt att kvantifiera skillnaden i ersättning beroende på om assistansen utförs av en assistent som lever i hushållsgemenskap med assistansmotta- garen eller inte. Det saknas statistik över hur många assistenter som lever i hus- hållsgemenskap med assistentmottagaren. Däremot finns statistik som visar att i storleksordningen var femte personlig assistent som anlitas av assistansmottagare med statlig assistansersättning är anhörig64 till assistansmottagaren och dessa assistenter utför ungefär en tredjedel av samtliga timmar som finansieras via assistansersättningen.65 Orsaken till att vi i första hand anser att det är hushållsgemenskapen som bör utgöra differentieringsgrunden, och inte om assistenten är anhörig med mottagaren, beror på att många av de kostnadsposter vi menar påverkas, i första hand rör om man bor ihop med assistansmotta- garen eller inte. Naturligtvis finns det ett starkt samband mellan delad hushållsgemenskap och att vara anhörig, men det är ändå nödvändigt att vid en differentiering definiera exakt vilken av faktorerna som ska utgöra differentieringsgrund. Den redovisade statistiken visar att en differentiering kommer att påverka ersättningen i tämligen hög grad. Differentiering utifrån förekomst av lönestöd Assistansföretagen får i lönestöd.66 Företag som får lönestöd får normalt bättre ekonomiskt resultat. Endast om det uppstår extra kostnader, t.ex. för handledning, saknas påverkan på resultatet. Lönestödsanställningar har arbetsmarknads- politiska syften och vänder sig till särskilda grupper som behöver sådant 63Lönekostnader och kostnadsersättningar till anställda, lagstadgade sociala avgifter, särskild löneskatt, för försäkringar, skattepliktiga förmåner och andra liknande ersättningar och kostnader. Avser kostnader för anställda personliga assistenter. 64Föräldrar, syskon, egna barn och partners (inklusive make/maka och sambo) till assistans- mottagaren. 65Försäkringskassan (2018). Anhöriga till personer med statlig assistansersättning. En beskriv- ning av anhöriga som personliga assistenter, mottagare av personlig assistans och assistansersätt- ningen. 66Socialdepartementet (2018). Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess brotts- lighet. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Hur de används och att förutsättningarna för dem uppfylls är en fråga för Arbetsförmedlingen. En differentiering av schablon- ersättningen utifrån om en anordnare tar emot sådant stöd för någon av sina anställda skulle motverka syftet med lönestöden. Någon sådan differentiering av ersättningen för välfärdstjänster förekommer såvitt utredningen erfarit inte på andra jämförbara områden. Syftet med lönestöd är att personer som annars inte skulle kunna få ett arbete ska kunna få det. En differentiering av ersättning på den grunden att lönestöd utgår för den personliga assistenten skulle motverka syftet med systemet med lönestöd och vi behandlar därför inte frågan vidare. Differentiering utifrån omfattningen av obekväm arbetstid utredningar har föreslagit att assistans som utförs på vardagar ska ersättas med ett belopp och assistans som utförs på obe- kväm arbetstid med ett högre belopp.67 Assistansersättningsutred- ningen föreslog att ersättningen ska utgå i form av dels ett grund- schablonbelopp för löne- och lönebikostnader och övriga kostnader, dels ett tilläggsschablonbelopp för löne- och lönebikost- nader, utöver dem som ingår i grundschablonbeloppet, vid stora behov av assistans och . Tilläggsschablonbeloppet föreslogs utgå om av det totala behovet av person- lig assistans är förlagd mellan –06 eller . Förslaget genomfördes inte och den kritik som framfördes från vissa remissinstanser var att en skarp gräns för på innebär att några kommer att hamna precis under eller över gränsen. Några remissinstanser framförde vidare att det, förutom att skarpa gränser kan uppfattas som orättvisa, finns en risk att anordnare frestas att förlägga fler timmar på obekväm arbetstid eller rent av redovisa felaktigt för att komma över gränsen. Ett tänkbart sätt att minska nackdelen med en skarp gräns är att införa flera olika trappsteg och därmed göra skillnaden mellan de olika gränserna mindre dramatisk. Nackdelen med fler trappsteg och gränser är dock att systemet blir svårare att förstå och att admini- strationen riskerar att bli betungande. 67SOU 2008:77 och SOU 2014:9. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Att i högre grad relatera ersättningen till de verkliga kostnaderna för att utföra tjänsten skulle innebära att kostnaderna skulle ersättas mer träffsäkert och utrymmet för vinst skulle minska för anordnare som har relativt få timmar på obekväm arbetstid och vice versa. En sådan differentiering skulle få positiv betydelse för anord- nares intresse av att anordna assistans för assistansmottagare med stort behov av assistans på obekväm arbetstid. I underlag till regeringen inför beslut om scha- blonen åren 2013–2016 uppskattade myndigheten att kostnaderna för ob-ersättning motsvarar av ersättningen, vilket skulle motsvara av schablonen 2017.68 Hur stora kostnader anordnarna har för ob-ersättning varierar naturligtvis. Hur stor spridningen kring genomsnittlig andel assistans- timmar som utförs under obekväm arbetstid är har undersökts69 och svaret är att andelen ökar i takt med att antalet timmar ökar, man att sambandet är svagt. En differentiering utifrån omfattning av ob-ersättning skulle kraftigt minska behovet av att ansöka om en högre timersättning (det förhöjda beloppet), vilket innebär en minskning av Försäkrings- kassans administrationskostnader. De särskilda skälen för att beviljas ett högre timbelopp kan till exempel vara att den försäkrade har högre kostnader för sin assistans för att han eller hon behöver en assistent med en speciell kompetens och därmed högre lön eller att den försäkrades funktionsnedsättning innebär ett omfattande behov av fler än en assistent vid introduktion. Om en tillräckligt stor del av assistansen ligger på obekväm arbetstid kan även det vara ett särskilt skäl om det medför att kostnaderna för assistansen blir högre än schablonbeloppet. För att det ska anses finnas särskilda skäl är det individens behov som ska medföra att assistenten till exempel behöver ha en speciell kompetens eller arbeta mer på obekväm arbetstid.70 En differentiering kan utformas med två olika kronbelopp – ett för timmar som inte utförs på obekväm arbetstid och ett för timmar som gör det. Som nämns ovan har tidigare beräknat × 0,0657 = . är ett genomsnitt för de fyra åren. 69SOU 2014:9, s. 130. 2017/18:175, s. 8 f., prop. 1996/97:150, s. 138 och bet. 1996/97:SoU7y, s. 7 f. För- säkringskassans, numera upphävda allmänna råd, angav att ”Till exempel bör kostnaden för arbete på obekväm arbetstid anses utgöra särskilda skäl för att bevilja ett högre belopp än schablonbeloppet om mer än hälften av assistanstimmarna är förlagda till obekväm arbetstid”. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans att av schablonen avser ob-ersättning, vilket inne- bär av de som schablonen uppgår till . Det andra beslutet avser hur många kronor som ska betala ut för de assistanstimmar som utgör obekväm arbetstid. Detta beslut bör i huvudsak baseras på nivån på ob-ersättningen i de kollektivavtal som tillämpas inom sektorn. Givet innehållet i de fyra kollektivavtal som finns på assistansmarknaden 2018,71 kan en lämp- lig skillnad mellan de båda schablonbeloppen uppskattas ligga på i storleksordningen per timme.72 Eftersom olika tider etcetera ger rätt till olika höga ob-ersättningar och eftersom de olika kollektivavtalen ser aningen olika ut vad gäller vilka tider som ersätts och med vilka belopp, innebär inte heller två olika scha- blonbelopp någon exakt kompensation för ob-ersättningen, men det blir en betydligt större likhet mellan faktiska kostnader och ersätt- ningens nivå. Beräkningen bakom bygger på följande antaganden:73 1.Antalet möjliga assistanstimmar uppgår till 8 769.74 2.Timmar som avser påsk, , midsommar, jul, nyår och natio- naldagen motsvarar av samtliga timmar och ob- ersättningen är i genomsnitt /timme.75 3.Timmar som avser vardagar –22 motsvarar cirka 7 pro- cent av samtliga timmar och ob-ersättningen är i genomsnitt /timme.76 4.Timmar som avser vardagar –06 motsvarar cirka 19 pro- cent av samtliga timmar och ob-ersättningen är i genomsnitt /timme.77 71Kommunalarbetareförbundet har slutit kollektivavtal med Vårdföretagen, SKL, , Kommunala Företagens () samt med Arbetsgivarför- eningen KFO. 72Givet de vikter och genomsnittliga belopp som anges nedan (fotnot 75–79) blir beräkningen som följer: (0,03 × 105) + (0,07 × 22) + (0,19 × 43) + (0,41 × 53) = . 73Beskrivningen innebär en förenkling av villkoren i kollektivavtalen. Syftet är att ge en bild av hur stor differensen bör vara. Schablonbeloppen bör baseras på de villkor som gäller när för- ändringen görs och med den exakthet som bedöms fylla sitt syfte. × 24 t = 8 760 t. 75(× 24 t) / 8 760 t = . 76((4/) × ) × 3 t) / 8 769 t = . 77((4/) × ) × 8 t) / 8 769 t = . Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans 5.Övriga timmar som avser obekväm arbetstid motsvarar av samtliga timmar och ob-ersättningen är i genom- snitt /timme.78 6.Timmar som inte genererar ob-ersättning, dvs. –19, motsvarar resterande av samtliga timmar.79 Det finns åtminstone två sätt att fastställa antalet timmar som, ut- över schablonen, ska ersättas med det högre schablonbeloppet med anledning av att assistansen utförs på obekväm arbetstid. Det ena är att utgå från anordnarnas tidredovisning till och det andra är att utgå från utredning inför beslut om rätt till och omfattning av assistansersättning. Vi anser att det finns skäl att göra skillnad på den totala ersätt- ningen utifrån om assistansen utförs på obekväm arbetstid eller inte och våra förslag i den delen finns i avsnitt 12.7. redovisar anordnare av personlig assistans antalet utförda timmar samt när de har utförts till . Försäkrings- kassan använder uppgifterna för att kunna bedöma att assistans fak- tiskt har lämnats och att det finns grund för att betala ut ersättning. Det görs en kontroll av att assistanstimmar inte använts då man del- tagit i någon annan verksamhet som innebär att man inte har rätt till ersättning, t.ex. skola eller daglig verksamhet där det krävs särskilda skäl för att få använda assistanstimmar. Därmed finns alltså redan redovisning att tillgå som skulle kunna användas för att differentiera ersättningen så att ett högre belopp betalas ut för de timmar som medfört att assistenten fått ob-ersätt- ning och ett lägre belopp för övriga timmar. Det som skulle krävas är förändringar i nuvarande it-system som gör att myndigheten kan använda informationen för att, utöver schablon- ersättningen, betala ut kompensation för timmar som avser tid som ger arbetstagaren rätt till ob-ersättning. 78Bland annat och dagar före helgdagar –24, och och vissa andra helgdagar. Restpost när övriga andelar summerats: − − − − = . 79Antal vardagar uppskattas till: (4/) × ) − = . Det motsvarar: (13 t × 199) / 8 760 t = . Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Fördelen med denna lösning är att den bygger på information som till viss del ska få från anordnarna . Om anser sig behöva ytterligare eller mer preci- serad information så ska myndigheten kunna begära in den. Försäk- ringskassan behöver utforma ett it-system som gör det möjligt att på ett säkert sätt läsa och tolka informationen i tidredovisningarna. Nackdelen, eller snarare risken, är att lösningen skapar drivkrafter som kan leda till ökade kostnader. Det mest uppenbara är att det blir lockande att förlägga assistanstimmar på obekväm arbetstid enbart i syfte att öka intäkterna. Eftersom det inte finns något beslut om hur stor andel av timmarna som ska eller får avse obekväm arbetstid, kommer inte att kunna underkänna valet av tid- punkter för assistansen. En större risk är förstås att anordnaren felaktigt redovisar att assistans utförts under obekväm arbetstid. Att upptäcka sådant blir en uppgift för . Av beslutet framgår andelen timmar under obekväm arbetstid Det andra tänkbara sättet att rent praktiskt få ett system med differen- tierad ersättning utifrån obekväm arbetstid att fungera, är att utveckla beslut. framgår av beslutet det antal timmar i genomsnitt som assistansmottagaren har rätt till assi- stansersättning. Om besluten även anger hur stor andel av timmarna som kommer att utföras på obekväm arbetstid blir det möjligt för att beräkna en schablonersättning som tar hänsyn till detta. Om andelen timmar under obekväm arbetstid är noll kommer schablonen helt motsvara den lägre nivån. Om däremot all tid avser obekväm arbetstid kommer schablonen helt motsvara den högre nivån. Är andelen något däremellan – vilket naturligtvis är det som kommer att hända de allra flesta – fastställer en ersättning som ligger någonstans emellan de två nivåerna. Om exempelvis andelen timmar under obekväm arbetstid i beslutet fast- ställs vara så hamnar ersättningen mittemellan de båda nivåerna. Fördelen med denna metod är att det inte finns samma möjlighet för anordnare och assistansberättigade att påverka andelen timmar under obekväm arbetstid i syfte att få högre ersättning. Den möjlig- heten finns endast vid beslutstillfället. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Nackdelen med metoden är att utredningar inför beslut om assistansersättning blir mer komplicerade eftersom de, utöver allt som görs , även måste fastställa andelen assistans- timmar som förväntas utföras på obekväm arbetstid. Försäkrings- kassan har dock viss erfarenhet av att göra detta eftersom det är relevant vid ansökningar om högre timbelopp för höga ob-ersätt- ningar. Om differentieringen ska gälla alla med assistansersättning räcker det heller inte med att införa nya krav på besluten för ny- beviljningar utan det skulle krävas en ny utredning om just detta för alla som redan är inne i systemet – och detta skulle innebära bety- dande administrativa kostnader. En ytterligare fråga som behöver besvaras är hur man ska hantera ifall assistansmottagarens behov eller önskemål om när och vilka veckodagar som assistansen ska utföras förändras. Denna variant innebär vidare att frågan om assistansmottagarens flexibilitet vad gäller när hon eller han föredrar att få assistans utförd, med rätta kan komma att upplevas bli mindre. Differentiering utifrån typ av anordnare Utredningen har uppmärksammats på att kommuner i genomsnitt har kostnader som överstiger den ersättning som betalar ut när kommunerna anordnar personlig assistans.80 Orsaken till detta är bland annat att kommunerna i genomsnitt har längre uppsägningstider och oftare garanterar sina anställda assistenter hel- tidstjänst om de så önskar. Det finns även en uppfattning att assi- stansberättigade med stora – och därmed kostsamma – behov ibland har svårt att hitta en privat anordnare som är villig att erbjuda assistans. Rent teoretiskt vore det möjligt att ange att ska betala en högre schablon till assistansberättigade som anlitar sin kommun än till övriga. Nackdelarna med en sådan differentiering är dock uppenbara. Den viktigaste är att det väcker frågan om varför inte också andra assistansberättigade som anlitar anordnare som av olika skäl har höga genomsnittliga kostnader ska få en högre assistansersätt- ning. Vi föreslår därför inte en differentiering utifrån typ av anordnare och detta gäller oavsett om det handlar om kommunala anordnare eller någon annan typ av anordnare. 80SKL har framfört att det är så och ISF tar upp frågan i rapport 2014:23. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans