sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Att det civila sam- hället överlag är tillfreds med bidragsgivningen har även framkom- mit i andra undersökningar. Av Statskontorets myndighetöversyn av MUCF framkom att de flesta organisationer är nöjda med MUCF (Statskontoret 2017). Av MUCF:s rapport verka demokratisk framgår att organisationer anser att de underlag som myndigheten Tillämpning av nuvarande demokrativillkor begär in är både relevanta och nödvändiga för att göra en bedöm- ning av om organisationen möter villkor om en demokratisk upp- byggnad och att organisationen i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Flera organisationer uttrycker att kontrollen inte behöver utökas då de menar att det krävs omfattande administration för att ansöka om bidrag (MUCF 2017). Såväl i MUCF:s rapport som i utredningens samråd framförs dock viss kritik mot bidragshanteringen och tillämpningen av demo- krativillkor. Några organisationer anser att det saknas lättillgänglig information om utlysningar som finns att söka och att det vore bra med ett enklare språk och information på fler språk än svenska. Många människor, särskilt unga, saknar förmåga att läsa byråkratiska texter i förordningar och det språk som används i många utlysningar. Ansökningsvillkoren bör vidare vara utformade på samma sätt för olika bidrag. Det vore bra med en viss samordning av bidrag och de villkor som ställs av olika bidragsgivare, dvs. stat, region och kom- mun. Några organisationer anser vidare att det kan finnas behov av ökade kunskaper hos handläggare och att det är värdefullt med dia- log mellan myndighet eller kommun och bidragsmottagare för att relationen ska kunna präglas av ömsesidigt förtroende och tillit. Inom gruppen etniska organisationer känner sig vissa organisa- tioner särskilt utpekade. De upplever att nyhetsmediernas fokus på deras verksamhet har lett till att myndigheterna har granskat dem särskilt och att det ställs högre krav på dem än på andra organisa- tioner. Vissa föreningar uttrycker kritik mot hur MUCF behandlat muslimska organisationer, i synnerhet avslagsbeslutet rörande SUM. , som är ett av tio statsbidragsberättigade studieförbund, har med anledning av att det blivit ifrågasatt i nyhets- medier bett att granska hur Ibn Rushd uppfyller de syften som är kopplade till demokrati (2018). Myn- digheter och i synnerhet kommuner anses ha blivit mer restriktiva till att fördela bidrag till religiösa organisationer. Detta beror enligt några organisationer på att det inom den kommunala förvaltningen finns en misstänksamhet mot religiös verksamhet. En särskild kritik som framförs gäller frågan om bevisbörda. Med dagens ordning ska en organisation visa att den inte är odemokratisk, vilket upplevs som svårt. Det kan bli särskilt problematiskt när en Tillämpning av nuvarande demokrativillkor organisation anklagas för att ha agerat odemokratiskt. Flera organi- sationer är oroliga för att en utökad granskning för att säkerställa att demokrativillkoren är uppfyllda skulle bli resurskrävande för orga- nisationerna. Det skulle försvåra för nybildade organisationer och lokalföreningar som drivs av personer som saknar föreningsvana eller som har bristande kunskaper i svenska språket och som kom- mer från länder utan demokratisk tradition. De flesta mindre eller nya organisationer saknar också kansli och administrativ personal som kan vara ett stöd för verksamheten. Skärpta ansökningskon- troller och krav på redovisning kan leda till att organisationerna byråkratiseras och att kärnverksamheten blir lidande. Några organi- sationer menar att myndigheterna kan behöva delta i verksamheten för att kunna granska demokrativillkoret. Stickprovskontroller eller kontroller vid misstanke om brister eller oegentligheter är att före- dra framför en regelrätt granskning vid varje ansökan. Några organi- sationer menar dock att de välkomnar en utökad granskning efter- som det skulle kunna stärka deras legitimitet. Det påpekas att det är viktigt att granskningen är transparent. Flera organisationer är oroliga över att de kan anses ha ansvar för enskilda medlemmars agerande. Det är problematiskt om enskilda medlemmar t.ex. uttalar sig rasistiskt. Det måste finnas tydliga regler i stadgarna för hur medlemmar ska kunna uteslutas. Paraplyorga- nisationer anser också att det är viktigt att deras ansvar i förhållande till medlemsföreningar är tydligt. Vidare menar riksorganisationer att det kan vara svårt att ha insyn i vad som sker lokalt och skärpta demokrativillkor kan innebära att riksorganisationerna måste lägga mer resurser på granskning av sina medlemsföreningar. Synpunkter om hur ett förtydligat demokrativillkor bör utformas Utredningen har i samråden med det civila samhällets organisationer ställt frågan hur ett demokrativillkor lämpligen bör utformas. Den synpunkt som de flesta organisationer framför är att demokrati- villkoret måste vara tydligt. Det ska framgå vad som förväntas av en organisation och myndigheternas prövning och bedömning måste vara förutsägbar. De flesta organisationer menar att det måste finnas enhetliga villkor för organisationerna när man söker bidrag. Beträf- fande den närmare utformningen av ett sådant tydligt och enhetligt Tillämpning av nuvarande demokrativillkor villkor har det framförts att demokrativillkoren bör utgå från grund- läggande värderingar i det svenska samhället. Flera organisationer framför också att det är viktigt att utgå från principen om alla män- niskors lika värde och att demokrativillkor skulle kunna baseras på diskrimineringsgrunderna. Organisationer har även lyft fram att demo- krativillkor bör utgå från regeringsformens program- och målsätt- ningsstadgande eller internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Några har också betonat vikten av att ställa krav på jäm- ställdhet, mångfald och öppenhet. Det har även föreslagits att ett krav bör vara att organisationerna ska följa svensk lag. Organisationerna har olika synpunkter om det förslag till demo- krativillkor som presenterades i betänkandet Statens stöd till trossam- fund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18). Några organisationer har i samråden varit positiva till detta förslag. De anser att exklu- derande villkor är tydligare än villkor som kräver att en organisation ska verka för eller respektera demokratins idéer. Vissa organisationer menar dock att det föreslagna villkoret inte är tillräckligt skarpt och att få organisationer skulle underkännas med ett sådant krav. Några organisationer anser i stället att villkoret ska uttryckas positivt. Ett positivt formulerat demokrativillkor skulle ha en främjande effekt och signalera vad staten förväntar sig av det civila samhällets orga- nisationer. Det skulle också kunna bidra till en dialog och skapa tillit mellan stat och civilsamhälle. Staten ska enligt organisationerna stödja och inte fälla. Det måste också finnas en förståelse för nybildade organisationer och att organisationerna kan bedriva ett långsiktigt arbete med demokratiutveckling. Dessa åsikter har också framkommit i de remissyttranden som ideella organisationer har lämnat över betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst . De flesta remissvar från ideella organisationer är ändå överlag positiva till förslagen i betänkandet. Några organisationer är kritiska till utredningens förslag om att ett trossamfund kan vägras stöd på grundval av en enskild företrädares agerande (se avsnitt 5.3.2). Tillämpning av nuvarande demokrativillkor 6.5Demokrativillkor i stödet till allmänna samlingslokaler En förutsättning för en fungerande demokrati och för ett levande föreningsliv är att det finns fysiska mötesplatser för möten och sam- mankomster. Ett stöd till allmänna samlingslokaler inrättades i början . Stödet har utvecklats allt eftersom och ett flertal statliga utredningar, däribland Demokratiutredning och Utredningen för ett stärkt civilsamhälle, har betonat vikten av de allmänna sam- lingslokalerna som platser där medborgarinflytande och delaktighet kan utövas (SOU 2016:5 s. 144; SOU 2016:13 s. 189 och 331). Enligt propositionen En politik för det civila samhället är stödet till allmänna samlingslokaler en viktig förutsättning för den infrastruktur som de allmänna samlingslokalerna utgör för det civila samhället, förenings- livet och demokratin (prop. 2009/10:55 s. 176). Stödet till allmänna samlingslokaler fördelas av samlings- lokaldelegation med stöd av förordningen (2016:1367) om statsbidrag till allmänna samlingslokaler. Syftet med bidraget är bl.a. att bidra till att tillgodose föreningslivets behov av lokaler för sin verksamhet och att förverkliga centrala demokratiska mål i samhället. Bidrag får lämnas till mottagare som i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet mellan könen och förbud mot diskriminering. Mottagare är i huvudsak ideella organisationer som äger eller disponerar lokaler som de tillgängliggör för föreningslivet och andra verksamheter. Det kan t.ex. vara möten, sammankomster, studieverksamhet, kulturarrangemang eller fritidsaktiviteter. Intresset för bidraget är relativt stort. inkom över 360 ansökningar till och av dessa beviljades cirka 130 bi- drag. Till skillnad från övriga statsbidrag finns krav i förordningen om statsbidrag till allmänna samlingslokaler om att en kommun ska bidra av finansieringen vad gäller investeringsbidra- get. De sökande tillhör vanligen någon av de samlingslokalägande riksorganisationerna , Folkets Hus och Parker eller Våra Gårdar. Några få bidrag beviljades till föreningar som inte är medlemmar i någon av riksorganisationerna. Tillämpning av nuvarande demokrativillkor Särskilda utmaningar avseende tillämpningen av demokrativillkor i bidraget för allmänna samlingslokaler Enligt de tre riksorganisationerna för samlingslokaler som har bidrag för allmänna samlingslokaler ställs uthyrarna inför särskilda svårig- heterna när det kommer till att tillämpa demokrativillkoret. Enligt samlingslokalorganisationerna kan det finnas en motsättning mellan de demokrativillkor som ställs och definitionen av en allmän sam- lingslokal i förordningen (2016:1367) om statsbidrag till allmänna samlingslokaler. För att få bidrag enligt förordningen måste sam- lingslokalorganisationen själv uppfylla förordningens demokrativill- kor, dvs. i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering. Enligt förordningen ska en allmän samlingslokal vara öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller någon annan liknande verk- samhet. Möteslokalen måste alltså hållas öppen för alla och enligt samlingslokalorganisationerna kan det därför vara svårt för en ut- hyrare att neka en förening tillträde med anledning av att den inte lever upp till demokrativillkoret. Liknande villkor och definition av allmänna samlingslokaler ställs i flera kommuner. I några kommuner anges i vilka fall en uthyrare får neka tillträde, men detta är ofta otydligt formulerat. För att förtydliga vad som gäller och under vilka omständigheter som en samlingslokalorganisation har rätt att neka uthyrning har () låtit en jurist göra ett rättsutlåtande (2018). Enligt rättsutlå- tandet kan en organisation som tar emot bidrag från staten eller en kommun anses vara skyldig att iaktta likabehandlingsprincipen när den ska hyra ut sin lokal. Om det inte finns sakliga skäl kan inte bidrag nekas till en organisation även om uthyraren anser att denna är odemokratisk. Frågan om den kommunala likställighetsprincipen i samband med lokaluthyrning har aktualiserats i ett avgörande från Förvaltnings- rätten i . Målet gällde laglighetsprövning enligt kommunal- lagen av kommunstyrelsens beslut att ställa sig bakom en ändring av ett nyttjanderättsavtal mellan kommunen och Föreningen . Ändringen gav föreningen rätt att neka en hyrestagare som inte delar de grundläggande principerna om jämlikhet, jämställdhet och Tillämpning av nuvarande demokrativillkor alla människors lika värde i enlighet med den centralt för Folkets Hus-rörelsen antagna policyn. Domstolen ansåg dock att ändringen i avtalet kunde medföra en möjlighet att särbehandla kommunmed- lemmar på annat än objektiv, saklig grund och stred därmed mot den kommunala likställighetsprincipen. (Förvaltningsrättens i dom i mål nr 3753-16). Samlingslokalorgani- sationerna menar mot denna bakgrund att det är viktigt att det klar- görs i vilka fall de kan neka hyrestagare som de anser inte respekterar samhällets grundläggande värderingar. De efterlyser förtydliganden av gällande demokrativillkor och av definitionen allmän samlings- lokal. tillsatte en oberoende juridisk utredning för att inom ramen för sin tillämpning av förordningen om statsbidrag till allmänna samlingslokaler klargöra samlingslokalsorganisationernas möjligheter att neka uthyrning med anledning av att en hyrestagare inte anses leva upp till ställda demokrativillkor. Frågan hade aktuali- serats efter att inte tillåtits hyra en samlings- lokal med anledning av att partiet inte ansetts vara demokratiskt. Utredningen kom fram till att det saknas konkret rättslig vägledning om hur demokrativillkoret ska tolkas gällande allmänna samlings- lokaler (2018). Det innebär enligt att myndig- heten kommer att fortsätta avgöra varje ärende utifrån varje enskild organisations ansökan. Den praxis som tillämpat i gransk- ningar av bidragsansökningar medger också samlingslokalorganisa- tioner att neka en organisation att hyra om den inte är demokratisk. Svårigheter att tillämpa demokrativillkoret vid lokaluthyrning Utöver den fråga som beskrivs ovan är det flera samlingslokal- organisationer som menar att det är svårt att försäkra sig om att den som hyr en lokal verkligen respekterar principen om alla människors lika värde. Det kan vara svårt att i förväg få kännedom om hyres- tagaren. Några samlingslokalsföreningar kräver att hyrestagaren ska försäkra att lokalen inte kommer att användas för att sprida främ- lingsfientliga åsikter. Det är vanligt att föreningar inhämtar referen- ser och gör en bakgrundskontroll t.ex. genom sökningar på internet. Vissa föreningar har personliga samtal med hyrestagaren. Tillämpning av nuvarande demokrativillkor Samlingslokalorganisationer har i ett antal fall nekat uthyrning på grund av att hyrestagaren inte ansetts respektera ställda demokrati- villkor. Det har bl.a. gällt hyrestagare som har ansetts vara främlings- fientliga eller inte respektera principen om alla människors lika värde. Uthyrning har också vägrats religiösa organisationer efter att det framkommit att dessa bjudit in radikala föreläsare som spridit antisemitiska eller homofoba åsikter. Ambassader från icke-demo- kratiska länder har också vägrats hyra lokal. Om det framkommer att hyrestagaren inte lever upp till hyres- villkoren kan samlingslokalföreningen enligt det standardavtal som Folkets Hus och Parker tagit fram, bryta kontraktet utan att kost- naden för lokalhyran betalas tillbaka. Några uthyrare vittnar dock att besluten om att neka uthyrning har lett till hotfulla situationer, sär- skilt i mindre kommuner. 7Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Enligt direktiven är utredningens huvudsakliga syfte att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med sam- hällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i regerings- formen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättig- heter. Av denna anledning ska vi föreslå ett förtydligat, rättssäkert och enhetligt demokrativillkor. För att klargöra hur ett sådant demo- krativillkor bör utformas beskriver vi i detta kapitel hur samhällets grundläggande värderingar formuleras i regeringsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Därefter redovisas några av våra principiella ställningstaganden såsom motiven till varför demokrativillkor behövs i den statliga bidragsgivningen och vilka demokrativillkor som är nödvändiga att ställa. Utredningen redogör vidare i vilken mån föreningsfriheten måste beaktas vid ut- formandet av ett demokrativillkor. Med utgångspunkt i detta reso- nerar vi om hur väl olika typer av demokrativillkor tillfredsställer syftet att förhindra att bidrag fördelas till verksamheter som inte är förenliga med samhällets grundläggande värderingar liksom kraven på tydlighet, rättssäkerhet och enhetlighet. En inledande bedömning görs av nuvarande demokrativillkor och därefter resonerar vi om andra tänkbara modeller. Slutligen redogör vi för utgångspunkterna i vårt förslag till demokrativillkor. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor 7.2Om samhällets grundläggande värderingar 7.2.1Allmänt om samhällets grundläggande värderingar Någon klar och heltäckande beskrivning av vad som utgör samhällets grundläggande värderingar finns inte i nationell rätt. I regeringens skrivelse Dialog om samhällets värdegrund) beskrivs samhällets värde- grund som ett demokratiskt styrelseskick och respekt för de mänsk- liga rättigheterna, där respekten för alla människors lika värde och för enskilda människors frihet och värdighet står i centrum (skr. 2009/10:106 s. 1). För indirekt stöd till civilsamhällets organisationer i form av skattelättnader uppställs i inkomstskattelagen (1999:1229) krav på att en organisation ska ha ett allmännyttigt ändamål. Ett allmännyttigt ändamål bör enligt vad regeringen uttalat avse ett direkt eller indirekt främjande av verksamhet som är av sådan karaktär att det är av sam- hällelig natur och bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläg- gande värderingar som samhället vilar på. Ändamål som direkt strider mot det som är acceptabelt från allmän synpunkt kan inte innefattas i begreppet allmännyttig (prop. 2013/14:1 vol. 1a s. 289). Begreppet förekommer även i lagen (1998:1593) om trossamfund och i lagen (1999:932) om stöd till trossamfund som anger att statlig avgiftshjälp respektive statsbidrag endast får lämnas till trossamfund som bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värde- ringar som samhället vilar på. Begreppet definieras inte närmare men förarbetena till lagstiftningen lyfter fram sådana grundläggande vär- deringar som alla människors lika värde, jämställdhet mellan könen, det demokratiska styrelseskicket samt skydd mot våld och brutalitet (prop. 1998/99:124 s. 64). I rättstillämpningen har detta ansetts inne- bära att verksamheten ska utövas med respekt för de bestämmelser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelse- skicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värder- ingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (HFD 2017 ref. 4). Sådana bestämmelser finns i grundlagar, i huvudsak regeringsformen, och kommer även till uttryck i flera av de internationella konventioner anslutit sig till. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor 7.2.2Grundläggande värderingar i regeringsformen Grunderna för det svenska statsskicket framgår av 1 kap. regerings- formen där portalparagrafen lägger fast principen om att ska vara en demokratisk rättsstat. Det demokratiska styrelseskicket innebär att all offentlig makt i utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen, som bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt, förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick samt genom självstyrelse. Det demokratiska styrelseskicket kännetecknas också av att den offent- liga makten utövas under lagarna, att är folkets främsta företrädare, att regeringen styr riket och är ansvarig inför samt att det på lokal och regional nivå finns kommuner (1 kap. 1, 4, 6 och 7 §§ regeringsformen). Andra grundläggande värderingar som det svenska samhället vilar på kommer i regeringsformen till uttryck i dels 1 kap. 2 § som pro- gram- och målsättningsstadganden för samhällets verksamhet, dels 2 kap. som anger vilka grundläggande fri- och rättigheter som till- kommer enskilda. Den väsentliga funktionen för 1 kap. 2 § är att ålägga det allmänna att positivt verka för att de aktuella rättigheterna skyddas, främjas och i största möjliga utsträckning förverkligas medan bestämmelserna i 2 kap. ålägger det allmänna att avhålla sig från vissa ingripanden (SOU 1975:75 s. 184). Detta kan också ut- tryckas som att de i 1 kap. 2 § angivna rättigheterna ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna medan de grundläggande fri- och rättigheterna garanterar den enskilde ett skydd mot det allmänna. Med ”det allmänna” avses i 2 kap. staten i såväl dess normgivande som verkställande funktion, andra offentligrättsliga subjekt, såsom kommunerna, samt privaträttsliga subjekt som med stöd av lag utför uppgifter som innefattar offentlig maktutövning i det allmänna (m.fl. 2015 s. 58). 7.2.3Regeringsformens program- och målsättningsstadgande Bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen infördes genom ändringar av regeringsformen och är ett program- och målsättnings- stadgande som ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för sam- hällsverksamhetens inriktning. Paragrafen lyder som följer. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det all- männa trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privat och familjeliv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå del- aktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörig- het, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjlig- heter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Program- och målsättningsstadgandet anses ge uttryck för det svenska samhällets grundläggande värderingar (prop. 2001/02:72 s. 19). Para- grafen tillkom efter förslag av fri- och rättighetsutredning som i sitt betänkande Medborgerliga fri- och rättigheter (SOU 1975:75) fann naturligt att i grundlag föra in sådana stadganden i fråga om vissa värden som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande grundlags- regler. Utredningen ansåg även att det var angeläget att i grundlag understryka att demokratibegreppets betydelse inte är begränsad till formerna för styrelseskicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden (a.a. s. 93). Regeringen delade utredningens uppfattning att vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning bör komma till uttryck i grundlag genom en paragraf av målsättningskaraktär (prop. 1975/76:209 s. 137). Paragrafen utgjordes ursprungligen av fyra stycken som omfattade bestämmelser om alla människors lika värde och den enskildes fri- hetssfär, om den enskildes välfärd, om demokratins idéer, jämställd- het och den enskildes privat- och familjeliv samt om främjande av nationella minoriteter. Den har därefter kom- pletterats med ytterligare bestämmelser som ger uttryck för sam- hällets grundläggande värderingar. Program- och målsättningsstadgandet är inte rättsligt bindande och kan inte i sig ge upphov till några rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten. Bestämmelsernas väsentliga funktion är att Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor