sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Det räcker inte med att utvidga natur- bevakares befogenheter till att också omfatta icke statliga områden (vilka annars omfattar skyddad natur och regleringsområden för snöskotertrafik). Behov av fortsatt arbete och utredning Snöskoterkörning är viktig ur en rad aspekter i norra , varför det är angeläget att skapa förutsättningar och infrastruktur för denna att fortsätta utvecklas i en hållbar riktning, där uppkomsten av skador och störningar minimeras. Lösningar rörande inrättande och drift av skoterleder och friåkningsområden bör om möjligt sökas i lokala, frivilliga initiativ från berörda parter, som det är av vikt att utveckla effektiva verktyg för berörda myndigheter att vid behov reglera och utöva tillsyn över när, var och hur körningen kan ske. Utredningens författningsförslag innehåller få nya grepp rörande myndigheternas möjligheter att införa ibland nödvändiga föreskrifter och förbud, och den utökade finansiering som torde krävas för att understödja såväl frivilliga initiativ som myndigheternas förmodat ökade arbetsbörda saknas i stora delar. Utredningens förslag rörande skoterkörningen har inte heller kopplats mot definierade hållbar- hetsperspektiv, varför eventuella effekter av desamma är mycket svåra att förutspå. Tydliga behov finns av fortsatta, fördjupade utredningar och kartläggningar av dagens pågående terrängkörning i syfte att lägga den helhetsgrund och ta fram de styrmedel, verktyg och den finansiering som krävs för tillskapandet av en modern lagstiftning för hållbar terrängkörning. Ur allmänhetens synpunkt ska det vara ”lätt att göra rätt”. För detta krävs bland annat att finansiering säkras för utveckling av moderna digitala verktyg, exempelvis för inregistrering och pre- sentation av enskilda och allmänna skoterleder, friåkningsområden, statliga och kommunala regleringsområden, skyddad natur, andra skyddsintressen och markanvändning. En modern lagstiftning måste också åtföljas av nödvändiga genomföranderesurser för att kunna nå eventuella formulerade hållbarhetsmål. Vidare krävs att det för de areella näringarna skogsbruk samt renskötsel, inom ramen för respektive tillämplig sektorslagstiftning eller annars, införs bestämmelser som synkroniseras med de mål som i övrigt ställs upp för att åstadkomma en hållbar terrängkörning i landet. Detta behövs för att minska skadorna från barmarkskörning, men bedöms också som en nödvändig åtgärd vad gäller den allmänna acceptansen för lagstiftningen i stort. Sammantaget kan konstateras att utredningen har gjort ett i flera avseenden gediget och högkvalitativt arbete, men att ett flertal nödvändiga komponenter för att nå dess uppsatta mål saknas. Det föreligger ett stort behov av fortsatt arbete i frågan för att åstadkomma det hållbara resultat som eftersträvas. Särskilt yttrande av experten Jag delar inte utredningens uppfattning att tillsynen över terräng- körningen utanför de statliga regleringsområdena bör bli en kom- munal uppgift. Enligt direktiven ska det utredas hur en effektiv tillsyn kan åstadkommas och vem som ska bedriva den. Utredningen föreslår att tillsynen utanför de statliga regleringsområdena ska utföras av kommunalt anställda naturvårdsvakter och menar att ett sådant kommunalt tillsynsansvar kommer innebära en effektiv tillsyn. Utredningen presenterar dock inte några egentliga skäl för eller något underlag som stödjer förslaget. Jag menar att det saknas skäl att införa en tillsyn. De föreslagna tillsynsuppgifterna som ska riktas direkt mot alla som använder motordrivet fordon i terräng, kopplar inte till andra kom- munala uppgifter och skiljer sig från annan tillsyn som regelmässigt riktar sig mot i förväg identifierade verksamhets- utövare. Det är därför svårt att se några effektivitetsvinster eller samordningsvinster med annan verksamhet. Därutöver kommer tillsynsuppdraget ofta omfatta mycket stora ytor i glest befolkade områden där resurserna som kan avsättas är särskilt begränsade. torde de arbetsuppgifter som utredningen föreslår ska utföras av kommunala naturvårdsvakter regelmässigt vara att betrakta som riskfyllt arbete. Den som arbetar ensam och har ett riskfyllt arbete ska alltid ha möjlighet att kontakta andra personer så att hon eller han kan få hjälp. Går det inte att snabbt få hjälp får ensamarbete inte utföras. Någon lösning på denna ekvation presenteras inte av utredningen. Utredningen har över huvud taget inte analyserat huruvida det i detta sammanhang är lämpligt att överlåta den föreslagna typen av polisiära befogenheter som bl.a. innefattar rätt till våldsanvändning, på kommunala tjänste- personer. Jag menar även att det saknas underlag som talar för att en tillsyn skulle bli effektiv. Utredningen har visserligen inte fördjupat sig i vad som avses med en effektiv tillsyn men jag utgår från att syftet med själva lagstiftningen, att åstadkomma en hållbar terrängkörning, måste utgöra utgångspunkten för denna bedömning. Utredningens förslag om tillsyn fokuserar i stor utsträckning på kontrollen av att den föreslagna ledavgiften betalats. I konsekvensanalysen anges bl.a. att befogenheten att påföra en tilläggsavgift när någon kör terrängskoter på allmän skoterled utan att ha betalat den skoterledavgift som föreslås blir ett av de viktigaste instrumenten i en effektivare tillsyn. Jag delar inte denna upp- fattning. Varken ledavgiften eller möjligheten att påföra tilläggs- avgiften bidrar i någon väsentlig utsträckning till en hållbar terrängkörning. Något förslag som löser den uppenbara utmaningen att bedriva effektiv tillsyn över enskildas olagliga körning utanför leder och på barmark presenteras inte. De exempel på effektiva tillsynsåtgärder som utredningen lyfter fram, talar för ett utvidgat statligt tillsynsansvar, t.ex. genom de statligt anställda naturvårdsvakterna. Bland de effektiva åtgärderna framhålls, att kraftsamla tillsynsresurserna med polisens resurser till platser och områden där problem finns, att använda utvecklade metoder för tillvägagångssätt och resursanvändning, att dokumentera och sprida framgångsrika metoder t.ex. i form av handledningar samt att lämna information och råd till allmänheten om regelverket. Särskilt yttrande av experten Undertecknad har deltagit i den aktuella utredningen som tillförord- nad expert och representant för Länsstyrelserna. Utredningen syftar till att åstadkomma en hållbar terräng- körning, det vill säga en lagstiftning som tar hänsyn till såväl social som miljömässig och ekonomisk hållbarhet. Det är en utmaning och mycket svårt att skapa en nationell modell och en nationell lag- stiftning som på ett bra sätt beaktar de olika förutsättningar som finns i . Lagstiftningen måste därför i flera frågor ge ett kraftfullt stöd för ett vidare arbete på lokal och regional nivå, utifrån de faktiska förutsättningarna. Utredningen är gedigen och ger flera goda förslag som stärker förutsättningarna att kunna göra snöskoteråkningen mer hållbar. Utredningens resultat kan dock inte anses nå ända fram till syftet, vare sig för terrängkörning på snötäckt mark eller på barmark. Ett fortsatt utredningsarbete bedöms därför vara nödvändigt. •Utredningen saknar en tydlig definition av hållbar terräng- körning, samt uppföljningsbara målsättningar som visar om ut- vecklingen går åt rätt håll. En tydlig definition och målsättning krävs för det fortsatta arbetet på lokal och regional nivå, samt kan bidra till den allmänna acceptansen för lagstiftningen. Det krävs även för att uppnå en förändring genom de utredningsförslag som föreslås, bl.a. inom avsnitt 8.14. •Det finns brister i den modell som skapas genom utredningen. Olika organisationers och myndigheters ansvar för att nå en hållbar terrängkörning måste vara tydliga och det måste säker- ställas att det finns resurser för att genomföra arbetet. Det saknas bland annat nödvändiga förslag på finansierings- lösningar för att frågorna fullt ut ska kunna hanteras på lokal/ nivå. De flesta glesbygdskommuner kan antas sakna budget och personal för att kunna hantera en terrängkörnings- reglering på egen hand. •I syfte att förstärka den operativa tillsynen måste framför allt polisens roll och ansvar förtydligas, och finansiella möjligheter för verksamheten säkras. Det är positivt att naturbevakares be- fogenheter utvidgas till att också omfatta icke statliga områden, men det är inte tillräckligt för att åstadkomma en fullgod operativ tillsyn. •För de areella näringarna skogsbruk samt renskötsel krävs, inom ramen för respektive tillämplig sektorslagstiftning eller annars, införande av bestämmelser som synkroniseras med de mål som i övrigt ställs upp för att åstadkomma en hållbar terrängkörning i landet. Detta behövs för att minska skadorna från barmarks- körning, men också för den allmänna acceptansen för lagstift- ningen i stort. Särskilda invändningar mot innehåll •Den rättsliga genomgången är gedigen och det konstateras att terrängkörning (även snöskoterkörning) inte kan anses ingå i allemansrätten av . Utredningen drar därför slutsatsen i att det krävs ett medgivande från fastighetsägare m.fl. och föreslår att får i uppdrag att ta fram en vägledning i frågan. Det är inte möjligt att ansluta sig till utredningens slutsats eller utredningens vägledningsförslag. För snöskoterkörningen, som är en utbredd företeelse i norra , skulle utredningens slutsatser få mycket stora konsekvenser. Det skulle i stor utsträckning omöjliggöra snö- skoteråkning i stora delar av norra och inte heller vinna acceptans hos allmänheten. Därtill skulle förutsättningarna att hålla ett sammanhängande skoterledssystem kraftigt försvåras. Bedömningen är att förslaget i denna del inte är genom- arbetat och därmed kontraproduktivt till att uppnå en accepterad lagstiftning för en hållbar snöskoterkörning. Det saknar garantier för att den sociala dimensionen i hållbarhetsbegreppet tillgodo- ses. •Lagstiftningsförslaget avseende tillstånd för funktionsnedsatta kommer att medföra ökade skador till följd av terrängkörning på barmark. För sådan körning beviljas dispenser, där särskilt känsliga områden kan pekas ut och undantas från barmarks- körning. I föreslagen lagstiftningen tas det endast hänsyn till det medicinska skälet. Bedömningen är att syftet med bestämmelsen skulle kunna tillgodoses som skadorna på miljön begränsades om tillståndsprövningen eller dispensprövningen också tar hänsyn till när och var körningen planeras. Det är därför inte möjligt att ansluta sig till detta förslag. I ett vidare perspektiv har också frågan om hur barmarks- körningen utförs med stöd av undantagen och den hänsyn som ska visas en direkt koppling till allmänhetens acceptans för det generella barmarksförbudet. Särskilt yttrande av experten Utredningen om en modern lagstiftning (M 2018:05) för en hållbar terrängkörning har regeringens uppdrag att se över lagstiftningen för terrängkörning och lämna de författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning. Utredaren ska därutöver bland annat utreda och överväga den straffrättsliga regleringen vid otillåten terrängkörning och vid behov föreslå ändringar i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig reglering. Det framgår däremot inte av direktiven att utredningen i detta eller något annat hänseende också ska innefatta annan användning av terrängen än själva körningen. I direktiven nämns också att terrängkörning regleras i flera olika regelverk och att det kan vara svårt för den enskilde att skapa sig en överblick av vad som gäller för motordrivna fordon i terräng. Som exempel nämns att gränsdragningen mellan lokala trafikföreskrifter beslutade med stöd av trafikförordningen (1998:1276) och re- gleringsområden beslutade med stöd av lagstiftningen om terräng- körning bör tydliggöras. Utredningens förslag om förbud mot användning av terräng Den föreslagna terrängkörningslagen syftar till att förebygga skador och olägenheter som användning av motordrivna fordon i terräng kan orsaka människors hälsa eller något annat allmänt intresse1. Med användning avses inte endast körning utan även stannande och parkering2. Begreppen har samma betydelse som i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. I lagen finns ett förbud mot att använda motordrivna fordon i terräng som utgörs av ett markområde som inte är snötäckt (barmark) med undantag av stannande eller parkering i anslutning till väg. Den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot förbudet 1Se 1 § förslag till terrängkörningslag. 2Se 2 och 4 §§ förslag till terrängkörningslag jämfört med 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner där begreppen stannande och parkering är definierade. döms för otillåten terrängkörning till böter eller fängelse , utom i ringa fall då det inte ska dömas till ansvar.3 Bakgrunden till förslaget om att lagen ska innehålla uttryckliga bestämmelser om användning av terräng som inte endast gäller körning utan också innefattar stannande och parkering är uppgifter som lämnats om problem med uppställning av husbilar i barmarks- terräng på . Markskador bedöms uppstå då husbilar står uppställda i terrängen. Det uppges finnas svårigheter att lagföra någon för olovlig terrängkörning när körningen inte har observerats och det endast kan observeras att fordon står uppställda i terrängen. Invändningar mot utredningens förslag som rör stannande och parkering i terräng Förslaget innebär en utvidgning jämfört med dagens lag I nu gällande terrängkörningslag (1975:1313) finns bestämmelser om körning i terräng. Bland annat gäller ett generellt förbud i hela landet mot körning i terräng med motordrivna fordon för annat ändamål än jordbruk eller skogsbruk på barmark4. Några bestämmelser om annan användning av fordonen än körning finns inte. I terrängkörningsförordningen (1978:594) finns begreppet användning i 1, 5 och 7 §§ relaterat till undantag från olika förbud mot terrängkörning med anledning av vissa angivna ändamål. Det finns också i 3 § en bestämmelse om att fordon, trots barmarks- förbudet i terrängkörningslagen, får ställas upp eller parkeras i anslutning till väg. Enligt min mening kan begreppet körning i terrängkörningslagen inte ges en vidare betydelse i den underordnade författningen. Bestämmelsen i 3 § terrängkörningsförordningen kan te sig som att den reglerar parkering men får istället ses som ett undantag från förbudet att köra i barmark så mycket som krävs för att ställa upp ett fordon vid vägen. 3Se 6, 28 och 29 §§ förslag till terrängkörningslag. 4Se 1 § första stycket 1 terrängkörningslagen. Förslaget är tveksamt med hänsyn till straffrättsliga principer Den så kallade legalitetsprincipen innebär att inget straff får utdömas om gärningen inte anges i lag eller annan författning. Legalitets- principen kommer till uttryck i regeringsformen, och Europakonventionen5. Av legalitetsprincipen följer att en lag inte får tillämpas retroaktivt eller analogt till nackdel för den tilltalade och att en lag måste vara så pass precist och bestämt utformad att den kan förstås av de som ska tillämpa lagen. Legalitetsprincipen kan sägas vara härledd ur den så kallade konformitetsprincipen6. Konfor- mitetsprincipen innebär att straff eller annan brottspåföljd endast får drabba en person som kunnat, det vill säga haft förmåga och tillfälle att, rätta sig efter lagen. Den som till exempel har parkerat en snöskoter eller ett annat fordon i terrängen när marken har varit snö- täckt har då gjort det utan att bryta mot förbudet att använda fordon på barmark, medan det när snön har smält så pass mycket att det är barmark nu utgör ett brott mot terräng- körningslagen. Det torde vara svårt för föraren att kunna förutse när parkeringen börjar utgöra ett brott, särskilt i fråga om fordon som ställs långt från förarens vanliga hemvist, och då snabbt kunna flytta fordonet för att undgå straffansvar. Det är dessutom svårt att se att fordon som står parkerade i månader eller år i språkligt hänseende verkligen används annat än att fordonet i sig påverkar marken det står på. Mot denna bakgrund menar jag att bestämmelserna i förslaget om förbud och straff för användning som innefattar stannade och par- kering är tveksamt med hänsyn till de straffrättsliga principer som redogjorts för ovan. 5Se 2 kap. 10 § regeringsformen, 5 § första stycket lagen (1964:163) om införande av brotts- balken, samt artikel 7 mom. 1 konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen gäller som svensk lag enligt SFS 1994:1219. 6Se Jareborg, , Allmän kriminalrätt, 2001, s. 58 f. och s. 303 f., Val av påföljd och svårigheter att beivra brott Trafikregler på väg och i terräng finns i trafikförordningen som trädde i kraft . fanns bestämmelser om regler avseende trafik på väg i vägtrafikkungörelsen (1972:603) och avseende trafik i terräng i terrängtrafikkungörelsen (1972:594)7. I fråga om terräng fanns inga generella bestämmelser om stan- nande och parkering i terrängtrafikkungörelsen motsvarande de som fanns för väg men däremot ett bemyndigande att genom lokala trafikföreskrifter meddela särskilda bestämmelser om förbud mot att stanna och parkera fordon. Den som bröt mot bestämmelserna straffades med penningböter. Om det inte gick att utreda vem som framförde fordonet dömdes istället ägaren till böter. Ägaren var dock fri från straff när omständigheterna gjorde det sannolikt att fordonet frånhänts honom genom brott.8 I samband med att lagen (1976:206) om felparkeringsavgift trädde i kraft ändrades terrängtrafikkungörelsen på så sätt att ansvarsbestämmelserna för överträdelser avseende före- skrifter om stannande och parkering upphörde att gälla. Genom den nya lagen avkriminaliserades överträdelser avseende stannande och parkering, och den som överträder sådana föreskrifter blir skyldiga att betala felparkeringsavgift. Ansvarig för att felparkeringsavgiften betalas är fordonets ägare.9 Iförarbetena10 till lagen om felparkeringsavgift, anförde departe- mentschefen följande: Systemet har kommit att förutsätta en uppföljning genom resurs- krävande förfaranden i en omfattning som måste anses orimlig, bedömd med en utgångspunkt i en riktig prioritering av polis- åklagar- och domstolsväsendets resurser. – – – Jag delar därför uppfattningen – – – att parkeringsförseelser knappast anses som brott i egentlig mening. Mot den bakgrunden föreslår jag att de förseelser mot bestämmelserna om stannande och parkering som kan beivras genom parkeringsbots- förfarande avkriminaliseras och att sanktionen för sådana överträdelser får formen av en avgift, kallad felparkeringsavgift. 7Innan terrängtrafikkungörelsen fanns det inte författningsbestämmelser om trafik i terräng. 8Se 57 och 71 §§ terrängtrafikkungörelsen i lydelsen innan . 9Se 1, 2 och 4 §§ lagen om felparkeringsavgift. 1975/76:106 s. 33 ff. Mot denna bakgrund har jag svårt att se att det är motiverat med en straffskala för brottet otillåten terrängkörning som innebär att den som stannar eller parkerar i strid mot terrängkörningslagen kan dömas till dagsböter eller fängelse. I utredningen har det inte framkommit att stannandet eller parkeringen i sig nu skulle vara så straffvärda att det kan motivera förslaget. Jag har också mycket svårt att se att det skulle underlätta lagföringen när det ändå måste visas vem som har stannat eller parkerat fordonet11. Det har inte före- slagits att ägaransvar, åtminstone subsidiärt, ska införas12. Sannolikt skulle det också kunna bli en svår gränsdragning när ett brott som avser stannande och parkering är ett ringa brott för vilket det inte ska dömas till ansvar. Problemet bör kunna lösas inom ramen för dagens lagstiftning Enligt min mening har utredningen inte i tillräcklig utsträckning behandlat gränsdragningen mellan bestämmelser i trafikförord- ningen och den övriga trafiklagstiftningen å ena sidan och i terräng- körningslagstiftningen å andra sidan. Det kan leda till att alternativa lösningar på problem som kan konstateras inte uppmärksammas. I trafikförordningen finns bemyndigande för kommunen att genom lokala trafikföreskrifter meddela särskilda trafikregler för stannande eller parkering för ett område eller en färdled i terräng. Föreskrifterna får bland annat avse förbud mot att stanna eller parkera och får begränsas till att gälla ett visst fordonsslag. som gäller i terräng behöver endast märkas ut enligt bestämmelserna i vägmärkesförordningen (2007:90) om det finns skäl för det. Om det finns särskilda problem med att husbilar och andra motordrivna fordon parkeras i terrängen på vissa platser finns således möjlighet för kommunen att genom lokala trafikföreskrifter förbjuda parkering på de platserna. För att undvika att även par- kering av till exempel snöskotrar på snötäckt terräng förbjuds kan förbudet avgränsas till att gälla till exempel bilar, eller begränsas till att gälla den tid när marken vanligtvis inte är snötäckt. 11Stannande eller parkering torde i allmänhet föregås av att fordonet har körts till platsen även om det är möjligt att fordon transporteras dit på annat sätt. 12Frågan om ägaransvar i samband med trafikbrott har utretts utförligt i Utredningen om ägaransvar vid trafikbrott (SOU 2005:86). Området kan också avgränsas så att det även omfattar det område invid väg inom vilket förbudet enligt terrängkörningslagen inte gäller. Överträdelser beivras med felparkeringsavgift enligt lagen om felparkeringsavgift utan att det behöver göras någon utredning om vem som har parkerat fordonet och om de subjektiva rekvisiten föreligger. Vad som emellertid skulle kunna förstärkas är samarbetet mellan de närmast berörda myndigheterna: , kommunen och Polisen. I sammanhanget kan noteras att i den mån en kommun beslutat att själv svara för parkeringsövervakningen enligt lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. finns en skyldighet att samråda med Polisen om den allmänna inriktningen och omfattningen av parkeringsövervakningen. Vid ett sådant samråd skulle med fördel naturvårdsvakter kunna delta när det gäller parkering i terrängen, även om det inte är särskilt föreskrivet.13 13Se 2 och 4 §§ lagen om parkeringsövervakning m.m. Särskilt yttrande av experten Undertecknad arbetar vid och har deltagit i den rubricerade utredningen som tillförordnad expert. är det samiska folkets högsta representativa organ med uppgifter som regleras i Sametingslagen (1992:1433). Därtill är förvalt- ningsmyndighet inom rennäringens område och för samisk kultur. Härmed avger sitt särskilda yttrande. Flera delar av yttrandet har tagits fram i samråd med utredningens experter från , Sámiid Riikkasearvi (SSR), () och Svenskt Friluftsliv. Huvudsyftet med utredningen har varit att föreslå en ny modern lag för hållbar terrängkörning. Betänkandet håller hög kvalitet och inne- håller också ett flertal bra förslag, som det saknar nöd- vändiga komponenter för att nå sitt syfte. Behov finns bland annat av definierade och mätbara mål för hållbar terrängkörning samt förslag om och resurser för, ökad information till allmänheten, vägledning till myndigheter och tillsyn över lagstiftningens efter- levnad. Vidare finns behov av att i lag tydliggöra hur markägares och andra rättighetshavares medgivande för körning på annans mark ska hanteras i praktiken. Detta kräver att verktyg och finansiering för planering och etablering av infrastruktur för snöskoterkörning arbetas fram som ger ökad flexibilitet och säkerställer rättighetshavares inflytande. När det gäller de intressen som företräder har det, utifrån direktivens utformning, funnits utrymme för utredningen att lämna förslag till en ny lagstiftning som ger renskötselutövare ett starkare skydd mot störningar och skador som nuvarande terräng- körning (framför allt snöskoterkörning) orsakar renskötseln samt att lämna förslag som ökar samiska rättighetshavares möjligheter till inflytande över terrängkörning på samiska marker.