sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Enligt regeringsformen ska ingen tvingas tåla att det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det finns ingen generell definition av angelägna allmänna intressen; i förarbetena nämns dock totalförsvarsändamål som ett exempel på vad som kan vara ett sådant intresse. Det slutliga ställningstagandet till vad som utgör ett ange- läget allmänt intresse måste göras i det enskilda fallet. I praktiken blir det fråga om att göra en proportionalitetsbedömning där den enskildes och det allmännas intressen ställs mot varandra.21 bestämmelse om egendomsskydd stadgar att varje person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Det klargörs att skyddet för egendom inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig bl.a. för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Av praxis framgår en statlig åtgärd som innebär ingrepp i äganderätten måste vara laglig och utan inslag av godtycklighet samt proportionerlig i den meningen att nödvändigheten av intrånget på grund av det allmännas intresse ska balanseras mot det men som den enskilde lider. EU-stadgan innehåller i artikel 17 en bestämmelse om egendoms- skydd. Inskränkningar i äganderätten måste enligt stadgan uppfylla 20Se , Grundlagen och fastighetsrätten, s. 25, där författaren noterar att inskränk- ningar i rätten att fritt överlåta eller upplåta egendom inte har diskuterats närmare i förar- betena till grundlagsbestämmelsen, trots att sådana inskränkningar kan innebära besvärande intrång i äganderätten. 1993/94:117 s. 15 f. och 48. kravet på proportionalitet. Detta krav bygger som i andra samman- hang på att åtgärderna som inskränker en rättighet skall vara mini- malt ingripande, effektiva och stå i rimlig proportion till syftet. Huvudregeln enligt regeringsformens bestämmelse om egendoms- skydd är att ersättning ska utgå om det allmänna inskränker använd- ningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markan- vändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Undantagna är dock inskränkningar i an- vändningen av mark eller byggnad som sker av miljö-, hälsoskydd eller säkerhetsskäl – för dessa gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Till rådighetsinskränkningar av säkerhetsskäl hör bl.a. vissa till- trädesbegränsningar enligt skyddslagen men även inskränkningar enligt t.ex. lag om skydd mot olyckor och plan- och bygglagen.22 Det kan tilläggas att Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor har bedömt att delar av deras förslag om inskränkningar i rätten att i vissa fall utkontraktera, upplåta eller överlåta säkerhetskänslig verk- samhet med viss tillhörande egendom faller inom denna kategori av inskränkningar.23 Följaktligen bör begreppet säkerhetsskäl kunna avse såväl nationella säkerhetsintressen som säkerhet i snävare mening. Även om det inte finns någon generell bestämmelse som reglerar ersättningsrätten för rådighetsinskränkningar av denna typ, finns all- männa principer som i lagstiftningsarbete i denna fråga brukar beak- tas. Generellt kan sägas att ersättningsrätt finns i de fall av rådighets- inskränkningar då lagstiftaren vid en intresseavvägning har funnit att det med hänsyn till arten av det allmänna intresse som ska skyddas och ingreppets effekter för den enskilde inte framstår som rimligt att den enskilde ensam ska bära kostnaderna.24 Av betydelse i intres- seavvägningen är bl.a. vikten av de samhällsintressen som ska skyd- das och huruvida dessa är kopplade till den enskilde själv eller dennes verksamhet, t.ex. på så sätt att den enskilde orsakar den risk som den ingripande åtgärden syftar till att avvärja. 22SOU 2013:59, bilaga 2 s. 187 ff. 23SOU 2018:82 s. 280. Utredningens förslag har behandlats mer ingående i kapitel 10. 24SOU 2013:59 s. 116. vanligen inte för mindre ingripanden, utan förutsätter att använd- ningen av egendomen avsevärt försvåras.25 När det gäller särskilt an- gelägna, ”absoluta”, samhällsintressen, kan de medföra att även tungt vägande enskilda intressen får stå tillbaka.26 Varken eller EU-stadgans respektive be- stämmelse om egendomsskydd innehåller något uttryckligt krav på ersättning vid rådighetsinskränkningar. Enligt praxis ska dock vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersätt- ning i någon form. Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. 14.13.2 Överväganden i förhållande till egendomsskyddet Vårt förslag uppfyller de allmänna krav som bestämmelserna om egendomsskydd ställer Vi har löpande avvägt behovet av ett kontrollsystem mot de men som ett sådant system kan innebära för enskilda ägare. Vår reglering syftar till att skydda väsentliga totalförsvarsintressen, vilket i för- arbetena till regeringsformens egendomsskydd uttryckligen nämns som exempel på ett angeläget allmänt intresse och vilket får anses vara ett tungt vägande skäl. Vi har utformat regleringen så precist och konkret som möjligt, i syfte att skapa förutsägbarhet och undvika godtycklighet. Regleringen är begränsad till relativt få kate- gorier av objekt och kontrollsystemet är avsett att vara utformad till att gentemot enskilda enbart kunna utnyttjas som en yttersta nödbroms när väsentliga totalförsvarsintressen riskeras. Vi har dess- utom föreslagit att ett beslut om villkor eller förbud måste föregås av en proportionalitetsavvägning i varje enskilt fall. 25SOU 2013:59 s. 62–69 och 107. 26SOU 2013:59 s. 99. Som exempel nämns i betänkandet att inskränkningar enligt skydds- lagen inte medför ersättningsrätt för en enskild ägare eller nyttjare till ett område som tillfälligt nekas tillträde till detsamma. Detta trots att det är fråga om en åtgärd till skydd för ett allmänt intresse som är helt frikopplat från den enskilde och dennes verksamhet samt trots att inskränkningen i användningen av egendomen kan bli väldigt ingripande för den enskilde. Enskilda bör i vissa fall ha rätt till ersättning Det angelägna samhällsintresset som vårt förslag grundar sig på talar taget för sig emot en ersättningsrätt för den enskilde. En jämförelse kan här göras med andra gällande och tidigare gällande lagar, som liknar vår i så mån att dispositionsrätten begränsats av nationella säkerhetsskäl. I lagen om krigsmateriel finns bestämmelser som be- gränsar möjligheten att upplåta och överlåta egendom utan att någon rätt till ersättning föreligger. Syftet med bestämmelsen är att tillgo- dose kontrollen över utländskt ägande av den svenska försvarsindu- strin. Inte heller ges någon rätt till ersättning i förslaget om vissa tillägg till säkerhetsskyddslagen, som möjliggör inskränkningar i rät- ten att överlåta eller upplåta säkerhetskänslig verksamhet med viss tillhörande egendom. Även de tidigare lagarna som begränsade ut- ländska köp av vissa företag respektive fastigheter av bl.a. försvars- skäl (och som därmed inskränkte rätten att överlåta egendom till dessa köpare) kan nämnas. I dessa lagar fanns ingen rätt till ersätt- ning för berörda ägare.27 Den jämförelse med andra europeiska länders lagstiftning som vi gjort tyder på att det inte heller i dessa länder finns någon lagstadgad rätt till ersättning när rätten till förvärv/överlåtelse av egendom in- skränks till skydd för nationella försvars- eller säkerhetsintressen.28 Som främsta exempel kan nämnas de redovisade antagna finska lagarna som syftar till att den nationella säkerheten ska kunna beaktas i större utsträckning vid planläggning och överlåtelser av fast egendom.29 Det antagna regelverket innehåller bl.a. bestäm- melser om tillståndskrav för vissa utländska förvärv av fastigheter på territorium. Reglerna innehåller inte någon ersättningsrätt för fastighetsägare vid nekat tillstånd till en presumtiv köpare (där- emot har den presumtive köparen rätt till viss ersättning för utgifter). Inte heller granskningsmekanismer beträffande utländska direktinvesteringar som vi tittat på innehåller i regel någon rätt till ersättning för berörda enskilda ägare. bedömer vi att den enskilde ägarens skyddsbehov i vissa fall väger tungt i vår tilltänkta reglering, vilket talar för en er- sättningsrätt. Skyddsbehovet väger tungt särskilt i förhållande till 27Lagen om krigsmateriel och de bägge nämnda upphävda lagarna beskrivs närmare i avsnitt 10.1 ovan. 28Se kapitel 15. 29Förslaget redovisas ingående i avsnitt 15.2 nedan. enskilda ägare av fastigheter i de skyddsvärda geografiska områdena, eftersom det intresse regleringen avser att skydda inte behöver ha någon direkt koppling till dessa enskilda eller deras verksamhet. Dessa objekt är relevanta utifrån sin geografiska belägenhet. Ett in- gripande från granskningsmyndighetens sida kan därmed komma att träffa en enskild ägare som inte har annan koppling till totalförsvars- verksamhet än att hen råkar äga en fastighet i ett visst geografiskt läge, t.ex. nära en viss farled. En sådan enskild måste på så sätt anses mer skyddsvärd, än t.ex. en utövare av en verksamhet som typiskt sett innehåller risker och inskränkningar av säkerhetskaraktär. På så sätt skiljer sig vår föreslagna reglering i förhållande till sådana en- skilda på ett avgörande sätt från t.ex. förslaget om säkerhetsskydds- lagen, lagen om krigsmateriel och granskningar av utländska direkt- investeringar inom särskilda verksamheter. Däremot kan enskilda ägare av hamnar och flygplatser i viss mån jämföras med verksamhetsutövare enligt säkerhetsskyddslagen när det gäller skyddsbehov. Därför ser vi inte motsvarande skäl för er- sättning till dem. Fallen då ingripandemöjligheten enligt lagen alls tas i bruk gent- emot enskilda ägare förväntas som redan nämnts bli få. Vi har också strävat efter en så lindrig, förutsägbar och tidseffektiv gransknings- process som möjligt. Med tanke på det just sagda bör regleringen generellt sett inte försvåra för ägare av de utpekade objekten att rent allmänt överlåta eller upplåta dessa. Det kan inte helt uteslutas att kontrollsystemet i vissa fall kan få en sådan effekt, i vart fall i förhållande till försäljning av fastigheter i skyddsvärda geogra- fiska områden. Även detta talar för en ersättningsrätt för den en- skilde i dessa fall.30 I förhållande till upplåtelser ser vi dock inte att denna aspekt gör sig gällande i samma grad. Medan en potentiell kö- pare kan tänkas avskräckas av administrativt merjobb och möjliga inskränkningar vid förfoganden i senare led (upplåtelser eller vidare- överlåtelser), bör dessa frågor inte alls eller i långt mindre utsträck- ning vara aktuella för en potentiell hyrestagare. 30En jämförelse kan här göras med jordförvärvslagen, även om lagens skyddsintresse är av ett helt annat slag än de vi behandlar. Lagen syftar till att bl.a. gynna sysselsättningen och boendet i glesbygder och föreskriver tillståndskrav vid förvärv viss lantbruksegendom. Om tillstånd nekas kan staten i vissa fall på begäran av säljaren bli skyldig att lösa egendomen. Till grund för inlösenskyldigheten har anförts att lagens föreskrifter i vissa fall medför att kretsen av spekulanter blir starkt begränsad och att det därför är rimligt att ägaren också i dessa fall har möjlighet att avyttra egendomen till ett skäligt pris. Se avsnitt 10.1 för en närmare redogörelse för jordförvärvslagens regler. Som framgått finns alltså skäl såväl mot som för en statlig ersätt- ningsplikt för det allmänna. Vår sammantagna bedömning är att en enskild ägare av en fastighet i ett skyddsvärt geografiskt område bör ha rätt till ersättning i de fall denne nekats att sälja sin egendom eller en redan fullföljd försäljning ogiltigförklarats. Däremot bedömer vi att någon motsvarande rätt inte ska gälla för ägare av hamnar och flygplatser vid motsvarande beslut i förhållande till dessa objekt. Vi föreslår inte heller någon ersättningsrätt vid beslut om villkor eller i förhållande till andra typer av överlåtelser (t.ex. byte eller gåva) eller upplåtelser av de aktuella fastigheterna. Även om också sådana be- slut innebär inskränkningar i förhållande till enskildas rätt, bedömer videssa inskränkningar vara mindre än då den enskilde förhindras att fritt sälja sin egendom. Som redovisats bedömer vi också att risken för att fastigheter som omfattas av kontrollsystemet generellt sett skulle bli svårare att hyra ut är en mindre än risken för färre köp- spekulanter till följd av systemet. Ersättningsrätten kommer därmed omfatta de enskilda ägare vars skyddsbehov vi bedömer väga tyngst och de åtgärder vi bedömer vara mest ingripande mot enskilda intressen. Kompensationen bör ske i form av en statlig inlösenplikt på begäran av den enskilde. Staten ska med andra ord ha en skyldighet att själv förvärva egendo- men i fråga, om den enskilde ägaren begär det. Till köpeskilling och övriga villkor återkommer vi i nästa avsnitt. Tanken är att den en- skilde på detta sätt ska ställas i samma ekonomiska situation som om överlåtelsen ägt rum. Ingen ersättningsplikt i förhållande till kommuner och landsting Inskränkningar kan enligt vårt förslag ske även i förhållande till kommuners och landstings överlåtelser, upplåtelser eller i förekom- mande fall avvecklingar. Kommuner och landsting träffas dock inte av egendomsskyddet på samma sätt som enskilda. Kommuner och landsting är i grunden offentligrättsliga subjekt och gränserna för deras kompetens, verksamhet och i förlängningen ägande styrs ytterst av statliga ramar och politiska överväganden. Detta förhål- lande medför en rad särskilda aspekter i förhållande till kommuner och landsting, vilka vi återkommer till i avsnitt 14.17 nedan. Redan nu kan dock i korthet sägas att kommuner och landsting inte har kompetens att ha hand om rent statliga angelägenheter samt att staten kan begränsa den lokala/regionala kompetensen när viktiga nationella intressen så kräver. I praxis finns också flera exempel på sådana begränsningar. Dessa har gällt t.ex. krav på godkännande av överlåtelser av aktier eller andelar i kommunala bostadsföretag och inskränkning i landstings möjligheter att genom avtal med någon annan överlämna driften av viss hälso- och sjukvård. Såvitt vi kunnat se har det vid dessa typer av åtgärder inte varit tal om att ersätta be- rörda kommuner och landsting med stöd av regler om egendoms- skydd. Kommuner och landsting har dessutom ett eget ansvar och inci- tament att värna totalförsvarsfrågor. Medan vi konstaterat att enskilda som kan beröras av vårt kontrollsystem i många fall inte kommer att ha någon koppling till totalförsvaret annat än att de råkar äga en fastighet i ett visst geografiskt läge, har kommuner och landsting andra ingångsvärden. Kommuner bör t.ex. ha ett starkt eget intresse av att totalförsvarsviktig infrastruktur inom kommu- nen, såsom en hamn eller flygplats, inte utsätts för risker i samband med en upplåtelse eller överlåtelse. Kommuner har också ett eget ansvar att värna totalförsvarsintressen och större möjligheter än enskilda att bedöma lämpligheten i tilltänkta affärer, inte minst genom utarbetade kommunikationsvägar till länsstyrelser och För- svarsmakten. Vi har föreslagit ett förtydligande av kommuners och landstings generella ansvar att beakta totalförsvarsfrågor och ett generellt lagstöd för kommuners och landstings samråd med statliga myndigheter i frågor som rör totalförsvaret i en tilläggsbestämmelse till LEH (se kapitel 6). Bestämmelsen kan träffa inte minst de situa- tioner vi nu talar om. Om en affär trots det ovanstående går så långt som till ett formellt beslut om förbud, bör någon ersättningsrätt för den kommunala ägaren eller det berörda enligt vår uppfattning inte komma i fråga. 14.14 Närmare om statens inlösenplikt Bedömning/förslag: –En ägare som vill begära inlösen ska göra det från det att beslutet om förbud vann laga kraft. –Statens inlösenplikt ska innebära att staten träder i den till- tänkte köparens ställe när det gäller köpeskilling och övriga ekonomiska villkor. Inlösenplikten ska gälla så länge pris och övriga villkor bedöms som rimliga i det enskilda fallet. –Om granskningsmyndigheten motsätter sig inlösen, ska talan om inlösen kunna föras vid mark- och miljödomstolen. –bör ansvara för ägande och förvaltning al- ternativt vidareförsäljning av den inlösta egendomen. 14.14.1 Begäran om inlösen Den statliga inlösenplikten är tänkt att innebära en möjlig kompen- sation om en enskild nekas att sälja fast egendom i ett skyddsvärt geografiskt område eller en redan ingången sådan försäljning för- ogiltig. Staten ska i sådant fall vara skyldig att på begäran av den enskilde förvärva egendomen i fråga. Den enskildes rätt att framställa en sådan begäran bör inte vara obegränsad . Vi föreslår att framställan ska göras från det att beslutet om förbud vann laga kraft. Framställan ska enligt vårt förslag göras till granskningsmyndigheten. 14.14.2 Köpeskilling och övriga villkor När det gäller köpeskilling och övriga ekonomiska villkor föreslår vi att staten som huvudregel ska inträda i den tilltänkte köparens ställe. Tanken är att den enskilde på detta sätt ska ställas i samma ekono- miska situation som om försäljningen ägt rum/varit fortsatt giltig. Det kan tilläggas att motsvarande gäller enligt jordförvärvslagens gransk- ningsmekanism, enligt vilken vissa fastighetsöverlåtelser fordrar till- stånd.31 I de fall tillstånd nekas har ägaren rätt att begära statlig inlösen av fastigheten. Sådan inlösen ska som huvudregel ske på de villkor som avtalats de tilltänkta parterna emellan, så länge pris och övriga villkor bedöms som rimliga i det enskilda fallet. Ett alternativ vore att låta expropriationslagens ersättningsbe- stämmelser gälla vid beräkningen av ersättning. Ett exempel på sådan tillämpning finns i plan- och bygglagens bestämmelser om kommu- nal inlösenplikt i vissa fall.32 I huvuddrag gäller enligt dessa bestäm- melser att kommunen i vissa fall har en skyldighet att på en fastig- hetsägares begäran lösa in en fastighet, om ett kommunalt beslut har medfört att användningen av fastigheten synnerligen försvåras. Er- sättning och övriga villkor ska då bestämmas enligt expropriations- lagens regler. Bestämmelserna i expropriationslagen innebär ett relativt generöst beräkningssätt mot den enskilde, eftersom ersättning som huvudregel ska utgå med marknadsvärdet med ett påslag om 25 procent.33 Det måste å andra sidan beaktas att bestämmelserna är utformade med tanke på regelrätta expropriationsrättsliga förfaranden, som kan vara mycket ingripande mot enskilda intressen. Även den nämnda inlösen- bestämmelsen i avser relativt ingripande fall och förutsätter att den enskildes fastighet drabbats av en kvalificerad skada. I vårt fall handlar det i stället om ägare som själv har haft för av- sikt att sälja en fastighet eller som, i undantagsfall, redan har sålt den. Den olägenhet det kan innebära för säljaren att staten går in som ägare i stället för den tilltänkte eller befintlige köparen bör inte vara alltför betungande och i vart fall inte fullt jämförbar med expropri- ation. Det kan tilläggas att överlåtelser till familjemedlemmar och liknande där huvudsakligen andra värden står på spel än ekonomiska är undantagna från lagens tillämpningsområde (se avsnitt 13.5.6). Det ter sig därför naturligt att staten, när det gäller köpeskilling och övriga ekonomiska villkor, som utgångspunkt ska träda i den till- tänkte köparens ställe. Det framstår också som en enklare procedur som är lättare att administrera, än ett särskilt förfarande i syfte att beräkna en expropriationsrättslig ersättningsnivå. 3112 § jordförvärvslagen (1979:230). 3214 kap. 13 och 23 §§ (2010:900). 334 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719). Som framgått kan granskningsmyndighetens beslut i undantags- fall avse en redan ingången försäljning. Även en eventuell inlösen kommer i ett sådant fall att äga rum efter en ingången affär. Vi före- slår också för dessa fall att staten som huvudregel ska förvärva egen- domen på de villkor som avtalats mellan de tidigare parterna. Efter- som ett beslut om förbud inte får fattas efter att överlåtelsen fullföljts, kommer det även i dessa fall handla om rela- tivt framförhandlade villkor. I våra överväganden om inlösen har vi också beaktat risken för att lagstiftningen utnyttjas i otillbörligt syfte. Även om vi bedömer risken som liten, kan det inte uteslutas att enstaka enskilda försöker utlösa systemet i syfte att genom inlösen få ut en högre ersättning än vad som hade varit möjligt vid en frivillig affär. Denna risk kan tänkas såväl vid expropriationsrättsliga ersättningsnivåer som då den statliga ersättningen ska baseras på vad säljaren och den tilltänkte köparen överenskommit. I det senare fallet skulle det kunna handla om skenavtal där köpeskillingen angetts till ett högt belopp. I våra kontakter med bl.a. tidigare kommunpolitiker har det framförts exempel på motsvarande försök att utlösa kommunala förköp till höga belopp, då den kommunala förköpslagen gällde. Vi föreslår därför, liksom stadgas i jordförvärvslagen, att statens skyl- dighet att lösa in egendomen endast ska gälla så länge priset och övriga villkor bedöms som rimliga i det enskilda fallet. Det kan också uttryckas så att skyldigheten inte ska gälla om köpeskillingen eller annan ersättning mer än obetydligt överstiger egendomens värde med hänsyn till dess avkastning och övriga omständigheter eller om avtalsvillkoren i övrigt är oskäliga. Om det avtalade priset bedöms som för högt enligt förevarande bestämmelse, blir resultatet inte en jämkning av ersättningen utan att staten befrias helt från sin in- lösenskyldighet. De praktiska konsekvenserna av en inlösen kan, särskilt i de fall överlåtelsen redan ägt rum, innebära att flera följdfrågor uppkom- mer t.ex. om det tidigare avtalets närmare innebörd eller redan full- gjorda prestationer. En given utgångspunkt ska enligt vår uppfatt- ning vara att säljaren inte ska kunna åberopa ett sådant köpevillkor som säljaren inte meddelat staten och som staten inte heller annars känt till före beslutet om inlösen. Har köparen innan köpet fullbor- dades fullgjort åtagande som grundar sig på köpet, ska staten få till- godoräkna sig detta i förhållande till säljaren. Staten ska ersätta kö- paren för sådana prestationer. Staten bör å andra sidan ha rätt till ersättning från köparen, om egendomen efter köpet har sjunkit i värde på grund av köparens försummelse. I förhållande till tredje man bör staten efter att inlösen skett inta samma ställning som köparen. 14.14.3 Talan om inlösen i mark- och miljödomstol Det är i första hand granskningsmyndigheten som, efter mottagen begäran om inlösen, ska göra bedömningen om köpeskilling och övriga villkor kan bedömas som rimliga. Om myndigheten motsätter sig inlösen, föreslår vi att talan om inlösen ska kunna väckas vid mark- och miljödomstolen i det område där fastigheten i fråga ligger. På så sätt kommer regleringen i fråga om forum överensstämma med vad som gäller vid inlösen enligt jordförvärvslagen, men även vid prövning av ersättning i expropriationsmål och expropriationslik- nande mål enligt andra bestämmelser, exempelvis vid in- lösen enligt plan- och bygglagen.34 Vid rättegången i mark- och miljödomstol gäller som utgångs- punkt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar och rätte- gångsbalken, se 4 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar. Så bör vara fallet också vid handläggningen av ett inlösenanspråk enligt vårt förslag. En oinskränkt tillämpning av bestäm- melser skulle dock i fråga om rättegångskostnader innebära att en fastighetsägare som förlorar målet får bära rättegångskostnaderna, även om hen har haft goda skäl för att få sin talan prövad.