sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — För det andra är en produktionstariff beroende av att det finns ett transparent och enhetligt marknadspris för produkten som ingår. Ett sådant marknadspris saknas för biogas i , vilket har nämnts i kapitel 7. För det tredje är det utredningens bedömning att den svenska förvaltningsmodellen inte medger mångåriga avtal mellan staten och producenter av biogas. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ För det fjärde kommer en produktionspremie leda till ökade stat- liga utgifter och därmed ha en negativ statsfinansiell påverkan. Detta eftersom utredningen bedömer att övriga finansieringsalternativ som används i och såsom avgiftsfinansiering är svåra att tillämpa. Slutligen skapar produktionstariffer en dynamik där producenter inte påverkas av marknadssignaler. Styrmedlet kan därmed inte anses vara lämpligt för omogna tekniker. Eftersom producenter får en fast betalning per producerad kWh saknar de incitament att reducera pro- duktionen när efterfrågan sjunker. Detta skapar en obalans i utbud och efterfrågan, vilket kan göra att marknadspriset sjunker. Denna dynamik har t.ex. lett till negativa elpriser i med hög förnybar elproduktion och låg efterfrågan. Den kan dess- utom leda till att den totala subventionskostnaden ökar eftersom gapet mellan marknadspriset och det garanterade priset ökar. I ett system med en produktionspremie betalas producenter ett till- lägg (dvs. en premie) utöver marknadspriset för den vara de pro- ducerar (t.ex. förnyelsebar el eller biogas). Biogasen säljs till det pris som köpare och producent kommer överens om, och premien är bara ett extra ekonomiskt tillskott för producenten. I kapitel 9 be- skrivs hur produktionspremier har använts i , och för att stimulera produktionen av biogas. Liksom för en produktionstariff kan staten sätta upp villkor för vem som ska få premien och dess nivå, alternativt kan nivån be- stämmas genom ett auktionsförfarande (se avsnitt 11.4.9). Antalet anläggningar som kan få stöd kan vara begränsat eller obegränsat beroende på hur staten väljer att utforma stödet. Dessutom bygger produktionspremier i andra länder, liksom produktionstariffer, ofta på fleråriga avtal som innebär att staten garanterar premien , exempelvis upp till . Detta ger långsiktighet och sänker den företagsekonomiska risken för investerare. Produktions- behöver emellertid inte vara kopplade till mångåriga avtal. 28Mer information om produktionspremier finns i t.ex. Couture, m.fl., Policymaker's Guide to Feed-in Tariff Policy Design, TD Couture (2010) National Renewable Energy Laboratory. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Biogasstödet 2018 och 2019 var och är en typ av produktionspremie som enbart är tänkt att ges för produktionen under ett specifikt år. Produktionspremier innebär att producenter inte är helt frikopp- lade från marknadspriset. Detta bidrar till att utbudet anpassas till efterfrågan, och att producenter får incitament att sälja till användare med den högsta betalningsviljan. Att producenter inte är helt fri- kopplade från marknadspriset innebär dock att investerare löper en större risk än i ett produktionstariffsystem och därmed kan stödet behöva vara högre för att attrahera investerare. kan antingen vara fasta eller rörliga, vilket innebär att de förändras dynamiskt. Det finns en mängd olika alternativ för hur rörliga ska utformas (i elsektorn kan premienivån t.ex. ba- seras på elpriset). Utredningen har valt att fokusera på en specifik typ av rörlig premie där premienivån kopplas till priset på de fossila alternativen till biogas. Utformning av en fast produktionspremie Vid en fast produktionspremie ges de aktörer som kvalificerats sig för premien ett fast belopp per kWh producerad biogas. Om pro- duktionspremien ges som en långvarig garanti innebär det att pro- ducenten är garanterad den fasta summan per kWh under hela den garanterade tiden. Eftersom premienivån är innebär det att om priset på biogas stiger kraftigt kan producenterna göra stora vinster, men om det å andra sidan sjunker är det möjligt att premien inte är tillräckligt hög för att garantera producentens lönsamhet. Utformning av en rörlig premie som är kopplad till priset på fossila bränslen Rörliga kan utformas på olika sätt. I en underrapport till föreslogs exempelvis en premie som var kopplad till dieselpriset.29 Biogas konkurrerar ofta med antingen bensin och diesel i trans- portsektorn eller med naturgas inom industri. Därför beror priset som biogasproducenter får betalt för sin gas i regel på priset på de 29Utredningen om fossilfri fordonstrafik, Underlagsrapport 24 – Stöd till inhemsk produktion av andra generationens biodrivmedel (SOU 2013:84). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Om priset på naturgas t.ex. går upp kan även biogasproducenter sälja sin gas dyrare till industrin, eller om priset på bensin t.ex. går ner kommer priset på biogas sänkas i transport- sektorn. Syftet med en premie som kopplas till priset på de fossila alternativen är att bättre anpassa stödet till prisfluktuationer i de fossila alternativen. Detta innebär att om priset på det fossila alter- nativet går upp ökar betalningsviljan för biogas och då minskar stö- det automatiskt. Om priset på det fossila alternativet går ner, vilket minskar betalningsviljan för biogas, ökar stödet och kompenserar därigenom för den minskade inkomsten. För att koppla den rörliga premien till priset på det fossila alter- nativet bestäms prispremien till ett ”riktpris” med en fast nivå, minus priset på det fossila alternativet. �������� = ������� ���������� − ����� �å �������� �������������� Riktpriset sätts av staten och är . Om premien t.ex. kopplas till naturgaspriset och det fasta riktpriset sätts till /kWh, skulle premien, givet ett naturgaspris på /kWh ha blivit /kWh. Om naturgaspriset skulle stiga till /kWh skulle premien bli /kWh, eller alternativt, om naturgaspriset sjunker till /kWh skulle premien stiga till /kWh. Fördelar med fasta eller rörliga En produktionspremie minskar den rådande snedvridna konkur- renssituationen mellan importerad och svenskproducerad biogas, eftersom enbart svenska producenter skulle få stödet. I vilken grad konkurrenssnedvridningen minskar beror på subventionens storlek. Om produktionspremien hade varit garanterad under en längre tids- period (exempelvis 10–) hade osäkerheten som producenter och användare upplever dessutom minskat. Se även kapitel 12 där ut- maningar med detta upplägg beskrivs närmare. En produktionspremie kan dessutom stimulera en ökad produk- tion av biogas. Styrmedlet kan dock inte förväntas ha en direkt på- verkan på biogasanvändningen. Däremot kan det ha en indirekt på- verkan, genom att stimulera utbudet av biogas samt att reducera dess pris, och därmed bidra till en ökad efterfrågan. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Det finns tydliga fördelar med att styrmedlet är marknadsinte- grerat, exempelvis att utbudet förväntas följa efterfrågan, och att pro- ducenterna således får incitament att sälja till de användare som har den högsta betalningsviljan. förordar produktionspremier framför pro- duktionstariffer.30 Därtill har flera länder i infört produk- tionspremier, vilket i någon utsträckning kan sägas göra konkurrens- förhållandena mer likartade, åtminstone regleringsmässigt. En fördel med att koppla premien till priset på det fossila alter- nativet, dvs. en rörlig premie, är att biogasproducenter skyddas från fluktuationer i priset på fossila bränslen. innebär det också minskade kostnader för staten om priset på de fossila alternativen går upp och att behovet av stöd därmed minskar. Ytterligare en fördel med en rörlig premie är att stödutrymmet enligt för statliga stöd till företag bestäms av skillnaden i pris mellan biogas och det fossila alternativet, vilket i fallet med biogas är naturgas. Det innebär att om premien kopplas till naturgas- priset kommer den hålla sig inom statsstödsutrymmet, givet att rätt riktpris sätts initialt. En fast premie är däremot lättare att kommunicera och förstå och det är enklare för företag att förhålla sig till en fast premie. Den be- döms också vara lättare att administrera och den årliga kostnaden för staten blir mer förutsägbar. Nackdelar med fast och rörlig premie Det finns ett antal nackdelar associerade med såväl en fast som en rörlig premie. För det första bedömer utredningen att ett produktionsstöd måste finansieras över statsbudgeten (se kapitel 6). Detta medför att en produktionspremie kommer att leda till ökade statliga utgifter. För det andra bedömer utredningen att det finanspolitiska ramver- ket inklusive den strama statliga budgetprocessen gör det svårt att använda en modell som bygger på uppgörelser mellan staten och bio- gasproducenter om garanterade stödnivåer över längre tidsperioder. Detta minskar styrmedlets kapacitet att skapa långsiktiga spelregler, 30Europeiska Kommissionen Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014-2010 K (2014/C 200/01). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ och att därigenom minska den företagsekonomiska risken för pro- ducenter och investerare. En annan specifik nackdel med en fast premie är att det finns en teoretisk risk att det uppkommer en överkompensation i förhållande till . Det krävs därför regelbundna uppföljningar av om sådan överkompensation har förekommit. Ett av de största problemen med en rörlig premie som kopplas till priset på det fossila alternativet är att det saknas ett entydigt fossilt alternativt att koppla premien till, eftersom biogas konkurrerar med både bensin, diesel och naturgas. Att statsstödsutrymmet för biogas bestäms av priset på naturgas talar för att premien kopplas till natur- gaspriset, vilket är fallet i t.ex. . säljs en betydande del av den uppgraderade svenska biogasen till transportsektorn där priset på biogas sätts i förhållande till diesel- eller bensinpriset. Om premien kopplas till naturgaspriset ökar förutsättningarna för att stödet håller sig inom statsstödsutrymmet. Dock påverkas inte en majoritet av producenterna av fluktuationer i naturgaspriset efter- som deras biogas inte konkurrerar med naturgas utan med bensin och diesel. Om premien i stället kopplas till bensin eller dieselpriset skyddas producenter som säljer sin biogas till transportsektorn från prisfluktuationer. De producenter som säljer till industrin och kon- kurrerar med naturgas skyddas dock i detta fall inte från prisfluktua- tioner och premien hamnar inte heller med automatik inom stats- stödsutrymmet. Att knyta premien till ett fossilt alternativ innebär också delvis en större osäkerhet för producenterna eftersom de i förväg inte kommer att veta vad premien blir eftersom den regelbundet uppdateras och ändras när priset på det fossila alternativet stiger eller sjunker. Sam- ma osäkerhet kommer också att gälla för statenskostnader för pre- mien eftersom det blir svårt att i förväg avgöra hur stora anslag som kommer krävas ett givet år. 11.4.9Olika sätt att bestämma stödnivå Nedan beskrivs några alternativa sätt att bestämma stödnivån för en produktionstariff respektive för en fast respektive rörlig produk- tionspremie. I samtliga dessa fall är staten direkt eller indirekt in- volverad i att bestämma stödnivån. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Det är förhållandevis vanligt att staten bestämmer en lämplig stöd- nivå. I fallet med produktionstariffer innebär det att staten sätter en fast nivå som producenterna får för sin biogas. För fasta produk- tionspremier bestämmer staten premienivån, och vid rörliga produk- tionspremier bestämmer staten hur denna nivå ska förändras dyna- miskt. För att kunna bestämma en lämplig stödnivå för biogas, oavsett om det handlar om en tariff eller premie, krävs betydande kunskaper om sektorn. Den stora utmaningen är att sätta en nivå som är tillräckligt hög för att säkerställa att biogasproduktion är lönsam och attraktiv att investera i, men inte så hög att det leder till ineffektiv produktion och att företag överkompenseras. Överkom- pensation är ett problem både ur ett EU-rättsligt perspektiv efter- som det inte får förekomma enligt , men även ur ett kostnadseffektivitetsperspektiv. I det senare fallet innebär det att statens medel spenderas på aktörer som hade varit lönsamma också vid en lägre stödnivå, alternativt främjar produktion som hade kunnat vara effektivare. För att kunna bestämma en lämplig stödnivå krävs det att den myndighet som ansvarar för detta har tillräckligt tekniskt kunnande och god marknadskompetens, bl.a. för att kunna prognostisera hur kapital- och produktionskostnader kan komma att förändras . Att bestämma lämpliga stödnivåer blir dess- utom en extra stor utmaning om stödet ska riktas till nya tekniker, eftersom det då bara finns begränsade kostnadsdata att basera stöd- nivån på. Fördelar med att staten sätter stödnivån En av de största fördelarna med att staten sätter stödnivån, jämfört med de två andra alternativen, är att det innebär minst administra- tion för de aktörer som vill delta i systemet. Det finns en tydlig nivå angiven och som aktörer kan förhålla sig till. Detta kan vara särskilt viktigt för mindre företag som ofta saknar resurser för att delta i mer komplicerade system som exempelvis är auktionsbaserade. Även om det kräver mer kunskap om sektorns kostnader och utveckling för staten, kan det också innebära mindre administration än auktions- baserade system. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Nackdelar med att staten bestämmer stödnivån Som redan har nämnts finns det risker med att staten inte lyckas be- stämma en lämplig stödnivå. Om stödnivån sätts för lågt kommer inga aktörer vara intresserade av att göra nya investeringar. Om den sätts för högt kommer det skapa ett stort tryck på systemet. Om alla aktörer som är kvalificerade beviljas stöd, kan det medföra stora kostnader för staten. Alternativt, om mängden biogas som kan få stöd begränsas av budgeten, innebär det att mindre biogas produ- ceras än vad som hade varit möjligt om en något lägre stödnivå hade satts. Ytterligare en nackdel med att staten bestämmer stödnivån är att det finns en stor heterogenitet i produktionskostnader bland bio- gasproducenter i . En stödnivå som bestäms av staten tar inte hänsyn till detta och aktörer kan därför komma att överkom- penseras. De två andra alternativen innebär att aktörer kan få olika stödnivåer, och ger incitament till att producenter med låga kost- nader ska få lägre stöd, vilket innebär att kostnadseffektiviteten ökar. Auktionsbaserade modeller för att fördela och bestämma nivåer för stöd till produktion av förnybar el har fått en ökad betydelse i omvärlden. Se exempelvis i kapitel 9 hur använder auktioner för att stimulera biogasproduktion. I dessa modeller lägger aktörer bud på vilken stödnivå de vill ha för att producera den aktuella energibäraren (som t.ex. kan vara för- nybar el, eller biogas).32 Antalet aktörer som väljs ut och erhåller stöd bestäms därefter antingen av ett kapacitets- eller ett budgettak. Den ansvariga myn- digheten anger en period under vilken aktörer kan lämna in sina an- bud. Anbuden lämnas ”förseglade”, vilket innebär att aktörerna inte har kännedom om vilka andra aktörer som har lämnat anbud eller vad de konkurrerande anbuden är. När utlysningsperioden har pas- serat, utvärderas alla anbud utifrån efterfrågad stödnivå och andra 31Mer information om auktioner kan t.ex. hittas i , Renewable Energy Auctions: A Guide to Design (2015) och , Liv, Agents, auctions and interactions: Modelling markets for eco- system services and renewable energy (2018) doktorsavhandling, . 32Stödet kan vara i form av en tariffnivå eller en premienivå. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Dessa villkor kan t.ex. handla om storleken på produktio- nen/anläggningen, huruvida befintliga anläggningar tillåts delta, miljökrav etc. De aktörer som begär den lägsta subventionsnivån och som dessutom uppfyller de krav som har ställts upp erbjuds stöd tills dess de medel som har avsatts är förbrukade. Detta innebär att aktörer som uppfyller kraven konkurrerar med varandra när det gäller vilken stödnivå som de kan producera biogas för, vilket ger dem incitament att kostnadsoptimera sin produktion. skapar detta i sin tur förutsättningar för en mer konkurrens- kraftig sektor. Ett andra syfte med auktioner är att staten kan kontrollera en sektors utbyggnad, eftersom auktionerna har ett tydligt budget- eller kapacitetstak, som begränsar hur många aktörer som får stöd. Auktionsförfaranden har ett antal styrkor och svagheter. Som be- skrivs nedan beror dessa till stor del på sådana kontextuella faktorer, så som antalet auktionsdeltagare etc. För det första medför auktionsförfaranden att staten har kontroll över utbyggnadstakten av tekniken i fråga. Detta medför i sin tur att det blir lättare för staten att förutse stödets kostnadsutveckling. För det andra minskar informationsasymmetrin mellan staten och marknadsaktörerna. Jämfört med ett system där staten bestäm- mer subventionsnivån behöver staten i ett system med auktionsför- faranden inte ha lika djupa kunskaper om produktionskostnader och trender. För det tredje medför auktioner i teorin att den slutliga subven- tionsnivån blir så låg som möjlig eftersom systemet fördelar stödet till de mest kostnadseffektiva producenterna (dvs. till de som har lagt lägst anbud). För det fjärde är det möjligt att designa auktionen så att produ- center får ett stöd som är baserat på deras anbud, vilket innebär att övervinster kan undvikas (jämfört med t.ex. en produktionstariff där alla aktörer betalas samma pris/kWh). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Slutligen förordar sådana marknadsbaserade mekanismer som auktionsförfaranden.33 Att delta i en auktion är resurs-, kunskaps- och tidskrävande för företag eftersom de behöver bedöma vilken stödnivå de efterfrågar och säkerställa att de uppfyller alla villkor för att kunna delta. Auk- tionsförfarandet innebär att de resurser som lagts på att förbereda ett anbud kan gå om intet om aktören inte väljs ut. I de auktions- baserade modeller som förekommer i andra länder tecknar de aktö- rer som har valts ut ett avtal med staten som garanterar den stödnivå som har fastställts genom auktionen (ofta 10–). Som kommer att framgå av kapitel 12 är långa avtal dock svåra att förena med det finanspolitiska ramverket inklusive den strama svenska statsbudgetprocessen. Det är därför tveksamt om aktörer i skulle gå med på att lägga de resurser som krävs för att delta i en auktion, för att sedan bara garanteras den efterfrågade stödnivån . En annan nackdel med auktionsförfaranden är att antalet anbud måste överstiga den auktionerade kapaciteten för att auktionen ska kunna skapa kostnadseffektivitet genom konkurrens. Det är därför viktigt att det finns tillräckligt många aktörer som är intresserade av att delta, och att den kapaciteten som auktioneras ut är anpassad till antalet potentiella deltagare. Om det bara finns ett fåtal aktörer på marknaden finns också en risk att de kan gå samman och gemensamt anpassa sina bud för att maximera sina stödnivåer. I auktioner finns också en risk för att de aktörer som lägger anbud i konkurrens underskattar sina kostnader och lägger ett anbud som är för lågt för att produktionen ska bli lönsam. Den här risken kan reduceras genom att staten anger tydliga villkor för att ett anbud ska vara giltigt, och genom att knyta någon form av sanktion till de fall där sådana villkor inte har uppfyllts. 33Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ En nederländsk auktion innehåller element från både ett stödsystem där staten bestämmer en fast stödnivå och ett auktionsförfarande där företagen får lämna anbud på den stödnivå de vill ha. I stället för att bestämma en enda stödnivå förbestäms ett antal stödnivåer. I fler- nivåsystemet hålls en ansökningsperiod för stödet , men delas upp , exempelvis veckor. Varje stöd- nivå är sedan öppen för ansökningar . är den lägsta stödnivån öppen, vecka två är den näst lägsta stödnivån öppen och är den högsta stödnivån öppen (det kan finnas fler stödnivåer än tre och tidsspannet behöver inte vara veckor så länge som det är tydligt definierat). Aktörerna beviljas stöd i den ordning som deras ansökningar har mottagits. Det innebär att en aktör som har sökt stödet vecka ett har förtur framför en aktör som har sökt stödet vecka två eller tre, vilket är en viktig del av utform- ningen. För varje ansökningstillfälle sätts ett maximalt belopp som kan fördelas. När detta belopp är slut fördelas inget mer stöd. Det inne- bär att ju tidigare ett företag ansöker om stöd, desto större är san- nolikheten att det beviljas. Det blir därför nödvändigt för företagen att ta ställning till om de ska söka en tidig vecka och då få en lägre stödnivå, men ökar chanserna att få stöd över huvud taget Tabell 11.4 Hypotetiska premienivåer Tabell med exempel på hur subventionsnivåerna skulle kunna se ut Uppgraderad gas öre/KWh Den nederländska modellen delar många av de för- och nackdelar som kan förknippas med att en stödnivå sätts av staten eller genom ett auktionsförfarande. Den nederländska modellen medför att kost- nadseffektiva producenter premieras eftersom de har förutsättningar Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ och incitament att lämna sina ansökningar . Det innebär också att aktörer med olika kostnader kan få som är bättre anpas- sade till deras behov, jämfört med när en enda stödnivå sätts av staten. Detta gör systemet mer kostnadseffektivt än om en enskild stödnivå som sätts av staten. Då fler än en stödnivå sätts och aktö- rerna kan välja vilken av nivåerna de söker blir systemet också något mer robust mot felbedömningar av stödnivån. Om det bara finns en stödnivå och den sätts så lågt att inga aktörer är villiga att acceptera den, skulle det innebära att inga nya aktörer kommer in i systemet . Om det i stället är den lägsta nivån i ett flernivåsystem kan aktörer fortfarande ansöka om att få de två högre nivåerna. Systemet innebär också mindre administration för företagen jäm- fört med ett auktionsbaserat förfarande, eftersom de inte behöver precisera ett eget anbud. Även om utformningen är mer kostnadseffektiv än en fast stödnivå är den mindre kostnadseffektiv än en auktion där alla aktörer som beviljas anslag får sin budade stödnivå. Detta eftersom det i flernivå- systemet fortfarande kommer att förekomma överkompensation. Jämfört med en auktion kräver ett flernivåsystem också större kom- petens hos ansvarig myndighet för att kunna bestämma rätt stöd- nivåer. är det ett system där alla aktörer inte är garanterade att få stöd, och aktörer med högre kostnader riskerar att gå i kon- kurs. Detta kan i sin tur bidra till en marknadskonsolidering, vilket antingen kan ses som en för- eller nackdel beroende på vilket per- spektiv som används. Som framgår av den sammanfattande nulägesbeskrivningen i kapi- tel 10 är den svenska biogassektorn heterogen både i produktions- ledet, distributionsledet och i användningen. Detta medför att det inte finns något enskilt ekonomiskt eller regulativt styrmedel som kan adressera samtliga faktorer som påverkar sektorns utveckling negativt. Därför föreslår denna utredning att ett nytt kompletteran- de ekonomiskt styrmedelspaket införs. Som har beskrivits i av- Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ snitt 11.3 anser utredningen att det nya kompletterande ekonomiska styrmedlet ska syfta till att, utan inbördes rangordning: a)Minska konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. b)Öka långsiktigheten och därmed investeringsviljan för produ- center. Detta gäller de styrmedel som påverkar utbudet av och efterfrågan på biogas.