sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Det har lyfts fram som betydelsefullt att den enskildes position påverkas i någon väsentlig mån.34 33A SOU s. 102. 34Marcusson, , Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Iustus Förlag 1989, s. 188 med hänvisningar. Något om objektivitetsprincipen och jäv I regeringsformen 1 kap. 9 § regleras den så kallade objektivitetsprin- cipen som innebär ett krav på alla myndigheter att i sin verksam- hetsutövning beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Det är det sistnämnda som är särskilt relevant i denna utredning, nämligen frågan om opartiskhet. Det är denna reglering som bland annat ligger till grund för reglerna om jäv i Förvalt- ningslagen (2017:900) 16 §.35 Viktigt att ha med sig är att objektivitetsprincipen har en objektiv och en subjektiv sida. Den subjektiva sidan är frågan om ärendet i sig blivit påverkats av ovidkommande hänsyn, det vill säga i fråga om jäv om det faktum att personen är jävig de facto har påverkat utgången eller inte. Den objektiva sidan av principen är frågan om hur det ser ut ”utifrån”. Frågan i denna bedömning blir inte om ärendet de facto har påverkats utan om det utifrån en utomstående betraktare ser ut som att ärendet kan ha påverkats. Med andra ord, är jävet av sådan art att det kan uppfattas som att det skett otillbörlig påverkan eller inte.36 Som ovan nämnts menade den utredning som föregick den nuvarande organisationen att det fanns risk för intressekonflikter med den konstruktion som gäller. Gällande beslut inom statlig förvaltning är det jävsreglerna i Förvaltningslagen (FL) 16 § som är tillämplig rätt vad gäller intressekonflikter hos de som handlägger ärenden och tar beslut i dessa. Jag kommer att kort presentera de olika grunderna för att sedan lyfta de som är mest relevanta i de frågor som diskuteras i denna text. Den första jävsgrunden rör det som brukar kallas intressejäv, det vill säga att den som handlägger ärendet har ett personligt intresse i saken, antingen själv eller någon närstående. Detta är inte aktuellt i frågorna som är aktuella i denna text. Nästa jävsgrund är så kallat ställföreträdarjäv. Denna grund är aktuell när den som medverkar i handläggningen av ett ärende är ställföreträdare för någon som har ett intresse i saken, exempelvis företräder ett bolag som gjort den ansökan som ärendet avser.37 Frågan i de aktuella ärendena blir då först om landshövdingen kan anses ha ställning som ställföreträdare för och därefter 35Se t.ex. prop. 2016/17:190 s. 93. 36Bull, T. och Sterzel, F. – Regeringsformen – en kommentar, , s. 59. 2016/17:190, s. 96. om har ett intresse i saken. Jag återkommer till detta nedan. Därefter kommer det så kallade två-instansjävet. Tillämpningen av denna jävsgrund är ganska snäv även om den breddats något i nya FL. Frågan är om den som medverkat i handläggningen av ett ärende som myndigheten ska pröva i egenskap av överordnad myndighet.38 Detta är inte aktuellt i detta fall då det inte är frågan om ett för- hållande som över- och underordnad myndighet. Den sista jävsgrunden i FL är det så kallade delikatessjävet eller generalklausulen som den även kallas.39 Enligt denna grund prövas om det finns någon annan särskild omständighet som gör att opartiskheten i ärendet kan ifrågasättas. Fem länsstyrelser är utpekade som vattenmyndigheter och har genom dessa särskilda beslutsområden för att ska leva upp till de krav som Vattendirektivet ställer. Det är dock inte läns- styrelsen som tar beslut i dessa ärenden utan de tas av särskilda vattendelegationer som utses av regeringen med undantag för att landshövdingen är ordförande i respektive vattendelegation. Vatten- delegationerna tar beslut självständigt inom sitt område. Med andra ord är det ett organ utsett av regeringen som tar beslut å de läns- styrelser som är vattenmyndigheters vägnar. Detta innebär att denna del av verksamhet, som den ansvarar för inför reger- ingen, har de inte möjlighet att påverka. Som jag kommer utveckla nedan tar vattendelegationerna beslut som på olika sätt binder . Dessutom kan delegationerna enligt 14 § i deras instruktion delegera beslutanderätt kring vissa frågor till . Ett organ inom myndigheten kan med andra ord delegera frågor till myndigheten. Det innebär att delegationen går åt ”fel” håll, nerifrån och upp. I jämförelse med andra delegationer står vattendelegationens befogenheter ut. Övriga delegationer som tar beslut gör det primärt i enskilda tillståndsärenden och utövar då myndighetsutövning mot enskilda utanför och inte gentemot själv. 2016/17:190, s. 96. 2016/17:190, s. 98. Se även s. 158 ff. Detta skapar en otydlighet i beslutsvägarna. Denna otydlighet har framför allt sin grund i valet av organisation. Genom att skapa ett organ som är en del av en myndighet men ändå självständig i för- hållande till samma myndighet skickas dubbla signaler. Vattendelegationerna tar även beslut som binder andra myndig- heter och kommuner. Detta är i sig inget problem då de har lagstöd för denna befogenhet i MB 5 kap. 8 §. Besluten går därmed att jäm- föra med andra delar av verksamhet som exempelvis tillsyn. Statliga myndigheter som har verksamhet inom en läns- styrelses ”jurisdiktion” kan bli föremål för beslut inom flera olika sektorer, exempelvis livsmedelstillsyn eller miljötillsyn. Risken för intressekonflikt och jäv Den utredning som föregick den nuvarande organisationen pekade på risken för intressekonflikter och jäv som ett av de huvudsakliga skälen mot den lösning som gäller. Det finns därför skäl att ut- reda om så är fallet. Konstruktionen är sådan att regeringen utser ledamöterna i vattendelegationen som tar beslut å vattenmyndighetens vägnar. En av ledamöterna är dock den landshövding som leder arbetet på den länsstyrelse som är vattenmyndighet. Vattendelegationerna tar bland annat beslut om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram som är bindande för myndigheter och kommuner, bland vilka länsstyrel- serna ingår. Med andra ord tar delegationerna beslut om normgiv- ning och myndighetsutövning riktad mot den länsstyrelse där dele- gationens ordförande är chef. För att konstituera jäv enligt FL 16 § måste den eventuella par- tiskhet som föreligger inordnas under någon av jävsgrunderna. Även om landshövdingen har ett intresse för verksamhet anser jag att situationen svårligen kan inordnas under intressejäv. Inte heller två-instansjäv bör vara aktuellt då det inte finns något subordinationsförhållande mellan delegationen och . Det som skulle kunna vara aktuellt är ställföreträdarjäv eller delika- tessjäv. För att ställföreträdarjäv ska vara aktuellt krävs det för det första att landshövdingen anses vara ställföreträdare för myndigheten i de ärenden som är aktuella. Enligt lagtexten (FL 16 §) är det fråga om jäv när någon är ställföreträdare för en part som kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning. Vad gäller första delen är det otvetydigt så att landshövdingen måste ses som ställföreträdare för då hen är ansvarig för verksamheten inför regeringen och den som utåt sett representerar myndigheten.40 Frågan är då om vattendelegationens beslut kan anses påverka i en inte oväsentlig utsträckning. Det är ju en fråga för diskussion men till syvende och sist blir verksamhet och budget påverkad av de beslut som delegationen tar och det är svårt att komma till slutsatsen att detta är oväsentligt. Även om slutsatsen skulle bli att det inte är fråga om ställ- företrädarjäv skulle situationen med stor sannolikhet falla in under generalklausulen, det så kallade delikatessjävet. Här handlar det om att avgöra om konstruktionen med delegationen utgör en sådan omständighet som gör att landshövdingens opartiskhet kan ifråga- sättas. Här är det viktigt med frågan hur det uppfattas utifrån och enligt JO bör jävsreglerna tolkas ”förhållandevis vidsträckt” för att allmänhetens förtroende för de beslutande organen ska upprätt- hållas.41 Till detta ska objektivitetsprincipen i RF 1 kap. 9 § läggas som ytterligare förstärker den slutsatsen. Det ska dock sägas att det går att argumentera för att det inte kan bli fråga om jäv eftersom delegationen är en del av vattenmyn- digheten som är en del av . Det är med andra ord inte fråga om två olika beslutande organ utan båda är . Det är därför naturligt att landshövdingen är en del av delegationen då det är hen som ansvarar både för verksamhet och för delegationens. Mot detta kan sägas att det av regleringen kring vattendelegationen påpekas att beslutsfattandet sker självständigt, vilket ju även är orsaken till själva konstruktionen. Finansmakten och finansiell styrning Finansmakten regleras i RF 9 kap. där det stadgas att beslutar om statens budget (RF 9 kap. 1 §) på förslag från regeringen (RF 9 kap. 2 §). Regeringen får inte använda anslagen på något annat 40Jfr JO 1983/84 s. 396. 41JO 1983/84 s. 396. sätt än såsom har beslutat (RF 9 kap. 7 §) vilket innebär att regeringen är bunden av beslut. Det är dock reger- ingen som förvaltar statens medel (RF 9 kap. 8 §) och som ska redo- visa hur de har använts (RF 9 kap. 10 §). Enligt Anslagsförordningen (2011:223) 2 § är det myndigheter under regeringen som kan disponera de medel som regeringen ansvarar för. Det är med andra ord endast statliga myndigheter som får disponera de statliga medlen. Precis som regeringen är skyldig att redovisa inför är myndigheterna skyldiga att redovisa till regeringen hur de har disponerat sina medel (Anslagsförordningen 10 §). Med andra ord är det den myndighet som erhållit anslaget som är ansvarig inför regeringen för hur det har använts. Den finansiella styrningen av vattenförvaltningen sker via Havs- och vattenmyndigheten (HAV) som i sitt regleringsbrev har i uppgift att fördela medel för vattenförvaltningen till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter.42 De medel som används för att driva vatten- myndigheterna kommer med andra ord inte till via deras regleringsbrev utan via den centrala statliga HAV. Det innebär i sin tur att det är HAV som enligt Anslagsförordningen 10 § är skyldiga att redovisa till regeringen hur medlen har använts. Trots att de länsstyrelser som är vattenmyndighet i samman- hanget har ganska lite att säga till om vad gäller medelstilldelning är det enligt länsstyrelseinstruktionen landshövdingen som är ansvarig för denna. Visserligen är landshövdingen ordförande i vattendelega- tionen men beslutsfattandet i vattendelegationen sker också själv- ständigt utan inblandning från som sådan. 42Regeringsbeslut I:14 (), Dnr M2017/03180/S, Regleringsbrev för avseende Havs- och vattenmyndigheten, s. 7 ff. har en på många sätt unik förvaltningsmodell. Till skillnad från i stort sett alla andra länder har ett förbud mot minister- styre. Det innebär, enligt RF 12 kap. 1 § läst tillsammans med RF 7 kap. 3 §, att myndigheterna lyder under regeringen som kollek- tiv och inte under en enskild minister. Myndigheterna har dessutom enligt RF 12 kap. 2 § ett område som är helt fredat från styrning, nämligen när de ska ta beslut i särskilda fall rörande myndighets- utövning eller tillämpning av lag. Med andra ord får ingen styra hur en myndighet tar beslut i enskilda ärenden.43 Den beskrivna modellen innebär bland annat att det är regeringen som styr myndigheten. Detta innebär att regeringen i sin formella styrning av sina myndigheter ska vända sig till myndigheten som sådan och inte till enskilda tjänstemän.44 De formella styrmedel som regeringen framför allt har till sitt förfogande är finansiell styrning via budget och regleringsbrev, regelstyrning via instruktion eller andra författningar och organisatorisk styrning framför allt via utnämningsmakten i RF 12 kap. 5 § eller genom friheten att inrätta, avskaffa eller slå ihop myndigheter.45 Utöver detta finns så kallade informella kontakter som innebär att någon från regeringshåll tar kontakt med en myndighet eller vice versa för att informera myndigheten eller sig själv om en särskild fråga. Dessa har varit mycket omdiskuterade både vad gäller form och omfattning men det finns en konsensus om att de är viktiga och nödvändiga.46 Tankarna bakom den svenska modellen är att skydda medborgarna mot maktmissbruk, värna rättsäkerheten och att säkerställa att myn- digheterna själva tar större ansvar för sitt beslutsfattande.47 Det finns givetvis även en koppling till legalitetsprincipen i RF 1 kap. 1 § 3 st. 43Se t.ex. Bremdal, , Att tala är silver men att tiga är guld – Om miniserstyre och stats- råds uttalanden, I: Allmänt och enskilt – till , Iustus förlag, 2013, s. 50. 44Se t.ex. , E., Stjernquist, N., , M., , M. & , G., Grundlagarna – Regeringsformen successionsordningen riksdagsordningen, 3 u, Juridik, s. 556. 45Se t ex , A., Hirschfeldt, J., Jermsten, H. och , K., Regeringsformen – med kommentarer, , 2012, s. 479 ff. 46Se t.ex. Bremdal (2013) s. 51. 47Se t.ex. , S, Förvaltning och revision, I: Svensk författningspolitik, 3 u, SNS förslag, 2011, s. 160. Vem styr och vem ansvarar Som jag nämnt ovan är den ”normala” gången i den svenska förvalt- ningsmodellen att regeringen ska styra sina myndigheter genom att rikta sina beslut till myndighetens som sådan, det vill säga myn- dighetens ledning, inte till en enskild del av myndigheten eller till enskilda tjänstemän. Det innebär för vattenförvaltningens del att om regeringen vill styra den verksamhet som utövas av länsstyrelserna som vattenmyndigheterna eller vattendelegationerna ska de vända sig till aktuell länsstyrelse i stället för direkt till något av de andra organen. Undantaget är de informella kontakterna som dock endast ska vara inriktade på informationsutbyte. Det finns i detta sammanhang en otydlighet kring vem det är som egentligen styr och vem det egentligen är som ansvarar för verk- samheten. Vid en jämförelse med övriga delegationer kan det kon- stateras att på ett helt annat sätt är delaktiga i utseendet av delegaterna i övriga delegationer. I de delegationer som beskrivit ovan är det landshövdingen eller som antingen utser eller föreslår ledamöterna i delegationen. Liknande konstruktion saknas i fråga om vattendelegationerna.48 Länsstyrelserna har även ett tydligare angivet ansvar för verksamheten i övriga delegationer, exempelvis genom att normgivningsfrågorna delegeras till läns- styrelsen som sådan eller genom att har ett tydligare ansvar för vilka frågor som avgörs i delegationen. En annan fråga är hur relationen mellan vattendelegationerna och regeringen ser ut. Sker eventuella informella kontakter direkt mellan regering och delegation eller är det som kontaktas? Enligt RF 1 kap. 1 § 2 st ska det svenska statsskicket bland annat förverkligas genom självstyrelse. Detta visar den centrala ställning som denna princip har i det svenska statsskicket. Kom- munerna regleras även särskilt i RF 14 kap. där den kommunala självstyrelsen åter kommer till uttryck (RF 14 kap. 2 §) och där det även stadgas att inskränkningar i den kommunala självstyrelsen inte får gå utöver vad som är nödvändigt (RF 14 kap. 3 §). 48Även om det enligt uppgift i praktiken är så att länsstyrelserna är de som föreslår flera av ledamöterna i vattendelegationerna. Trots den framträdande plats den kommunala självstyrelsen har i det svenska statsskicket är det mycket lite reglerat om dess innehåll. Rätten att ta ut skatt finns stadgad i RF 14 kap. 4 § men i övrigt är det som beslutar om gränserna för den kommunala självstyrelsen. Enligt RF 8 kap. 2 § 3 p ska grunderna för kommu- nernas organisation samt kommunernas befogenheter och åliggan- den regleras i lag. Det innebär som sagt att det är upp till att bestämma vad som ingår i det kommunala självstyret. Det inne- bär dock även att eventuella inskränkningar i kommunernas själv- styrelse måste ske i lag. Regeringen eller myndighet kan med andra ord inte utan lagstöd ålägga kommunerna uppgifter. I de aktuella frågorna är detta i sig inget problem eftersom det är reglerat i lag att kommunerna är skyldiga att följa miljökvalitets- normerna och åtgärdsplanerna. Därmed är kraven i RF 8 kap. 2 § om att det krävs lagstöd för förändringar i kommunernas befogenheter och åligganden uppfyllt. Möjligen går det att diskutera om det finns någon ”bortre gräns” för vad som kan åläggas kommunerna genom stadgandet i MB 5 kap. 8 §. Hur stora får exempelvis kostnaderna för kommunen bli i förhållande till dess totala budget? I RF 14 kap. 3 § stadgas om en proportionalitetsbedömning som ska göras av innan den tar beslut om intrång i den kom- munala självstyrelsen. Enligt förarbetena ska denna regel dock inte kunna ligga till grund för lagprövning i efterhand. Det innebär att även om kommunen, eller vattendelegationen, anser att intrånget skulle vara oproportionerligt kan inte lagprövning enligt RF 12 kap. 10 § bli aktuellt vilket i sin tur innebär att det blir svårt för kom- munen att angripa ett beslut från vattendelegationen.49 Otydlighet utåt och inåt kring vattenmyndighetens status Flera olika faktorer gör både var för sig och tillsammans att det skapas en otydlighet kring den nuvarande organisationen. Jag har ovan pekat på otydlighet kring vem som styr myndigheten och vem som ansvarar för dess verksamhet och beslut. Även andra faktorer skapar en otydlighet kring om vattenmyndigheten och vattendelega- tionen är egna myndigheter eller en del av länsstyrelserna. 49Se dock Nergelius, J., Svensk statsrätt, 4 u, , 2018 s. 262 f., där uttalandet i förarbetena ifrågasätts och författaren menar att det inte binder domstolar och myndigheter som vill lagpröva. En sådan faktor är att vattenmyndigheterna har en egen logga och en egen hemsida. Det skapar ett intryck av att det är fråga om en egen myndighet. Att vattenmyndigheterna dessutom samordnar sig nationellt och att beslut om åtgärdsprogram och dylikt ser mycket lika ut förstärker denna bild. Utåt sett syns och agerar vattenmyndigheterna helt enkelt som en egen myndighet. Min poäng är att det blir en otydlighet i hur det uppfattas. Det är viktigt att regelverk och myndighetsorganisationer är transparanta så att medborgarna vet vem de har att göra med. Såsom regelverket är utformat, även om det till stora delar är konstitutionellt riktigt, skapas det en otydlighet kring om vattenmyndigheten är en egen myndighet eller ej. Enligt uppgift råder det även förvirring inom länsstyrelserna kring om det är fråga om en egen myndighet eller inte. Som jag kommer att diskutera nedan finns det några olika vägar att gå för att minska eller ta bort denna otydlighet. Jag har haft i uppdrag att utreda om den svenska vattenförvalt- ningens organisation är i enlighet med svensk konstitutionell rätt och konstitutionella traditioner. I uppdraget har även legat att göra en utvärdering av den valda organisationen. Slutsatsen är att det finns en inbyggd otydlighet i hur vatten- förvaltningen är organiserad. Det är utifrån, och delvis inifrån, svårt att uppfatta att vattenmyndigheterna inte är en egen självständig myndighet. Myndigheterna har en egen logga, en egen hemsida och vattendelegationerna är självständiga i förhållande till i sin beslutande verksamhet. Delegationerna har även viss normgiv- ningsmakt delegerad till sig och har möjlighet att delegera viss beslu- tanderätt till länsstyrelserna. Allt detta talar, utifrån sett, för att vatten- myndigheterna i praktiken är självständiga nämndmyndigheter. Ytterligare en komplikation med den nuvarande organisationen är att delegationen kan ta beslut som binder , t.ex. genom åtgärdsprogrammen. Det innebär att det finns risk för en intressekonflikt mellan delegationen och . Det blir då problematiskt att landshövdingen både är chef över och sitter som ordförande i vattendelegationen. med det så kallade ställföreträdarjävet. Dessa farhågor har uppmärk- sammats i lagstiftningsprocessen men inte bemöts med någon mer principiell diskussion. I stället framstår det som att kostnadseffekti- vitet har varit ledordet tillsammans med viljan att samla kompeten- sen på ett ställe och samordna miljöarbetet. I den utredning som föregick den nuvarande organisation lades det fram vissa utgångspunkter som var tänkta att ligga till grund för valet av organisation. Den första var att fokus skulle ligga på vatten då det var vad ramdirektivet utgick ifrån. Detta frångick regeringen i propositionen som i stället menade att utgångspunkten skulle vara ett integrerat arbetssätt eftersom vattenfrågorna inte kunde separe- ras från övriga miljöfrågor. Detta är en av förklaringarna till varför utredning och proposition kom till olika slutsatser. Vilken av dessa två vägar som väljs är av avgörande betydelse för organisations- formen. Om fokus ska ligga på vatten är det naturligt att frågorna hanteras av en självständig myndighet då denna helt kan fokusera sin verksamhet på vattenfrågorna. Om vattenfrågan ska integreras med övriga miljöfrågor är ett naturligt val, antingen som ansvarig eller som samverkande myndighet, då denna redan hantera flera andra miljöfrågor. Den andra utgångspunkten var att det skulle råda tydliga ansvars- förhållanden. Denna del berördes inte i propositionen och som jag visat ovan finns det flera omständigheter som leder till att ansvars- förhållandena är oklara. Det finns flera alternativa sätt att klargöra ansvaret. Ett är att ge uppgiften till vissa eller alla länsstyrelser. Genom att delegera uppgiften till myndigheten som sådan klargörs ansvarsförhållandena inte minst om även anslagen riktas direkt till ansvariga länsstyrelser. Ett annat sätt är att skapa en självständig myn- dighet som handlägger vattenfrågorna. Det skulle givetvis också klar- göra ansvarsfrågorna då det blir tydligt vem som är ansvarig och till vem som frågor om normgivning och beslutsfattande är delegerad. En tredje utgångspunkt var att undvika en sammanblandning av vattenmyndighetens och intressen. Detta är delvis kopplat till frågan om ansvar men det handlar även om att läns- styrelsen och vattenmyndigheten har intressen som inte i alla lägen behöver överensstämma. kan till exempel i åtgärdsprogrammet ålägga att vidta åtgärder. Inte heller denna fråga berördes i propositionen. För att undvika att denna intressekonflikt uppstår är givetvis den enklaste lösningen att vatten- myndigheten blir en självständig myndighet då intressekonflikterna då skulle försvinna. En fjärde utgångspunkt för utredningen var att samla kom- petensen i vattenfrågorna. Detta var ett av argumenten för en själv- ständig myndighet då denna med ett tydligt uppdrag skulle samla rätt kompetens för frågorna. Regeringen menade att denna kompe- tens i stor utsträckning fanns på länsstyrelserna varför det ur deras perspektiv var naturligt att förlägga vattenmyndigheterna till läns- styrelserna. Genom att göra detta kunde den samlade kompetensen i länsstyrelseorganisationen tas tillvara, inte minst med tanke på det integrerade arbetssätt som regeringen förordade. Precis som i frågan om var fokus ska ligga, på vatten eller miljöfrågor i stort, blir frågan om vilken kompetens som efterfrågas viktigt i en diskussion kring vilken organisationsform som ska väljas. I de utredningar som diskuterat frågan om särskilda beslutsorgan av den typ som vattendelegationerna utgör har det varit tydligt att det inte ska vara ett förstahandsalternativ utan ska inrättas först efter att för- och nackdelar noga har övervägts. Detta är vad som gjordes av utredningen ovan när utgångspunkterna presenterades och disku- terades. Slutsatsen blev efter denna avvägning att den bästa lösningen var en självständig vattenmyndighet per vattendistrikt. Resonemangen i regeringens förslag var betydligt mer kortfattade och nackdelarna diskuterades knappt alls. Precis som konstaterats i förarbetena är det viktigt att noga överväga för- och nackdelar med att inrätta ett särskilt beslutsorgan. Om en ett sådant organ ska inrättas bör det enligt förarbetena antingen röra sig om frågor som har ett svagt samband med de frågor myndigheten i övrigt handlägger eller vara väl avgränsade frågor som kräver särskilt kompetens.