sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — Planen ska ha en bestämd genomförandetid som lägst får vara och högst (4 kap. 21 § PBL). 19SOU 2018:46 Del 2 s. 46 f. 20Se även bl.a. 4 kap. 33 b § PBL samt 2 kap. 5 § plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, och miljöbedömningsförordningen (2017:966). får detaljplanen, mot fastighetsägarnas vilja, bara ändras eller upphävas om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt som inte har kunnat förutses vid planläggningen (4 kap. 39 § PBL). Om planen ändras har fastighetsägarna rätt till ersättning för förlorad byggrätt m.m. (14 kap. 9 § PBL). Efter genomförandetidens slut gäller planen till dess att den ändras eller upphävs (4 kap. 38 § PBL). Om detta sker gäller inte de restriktioner som finns och det utgår t.ex. ingen ersättning till en fastighetsägare som blir av med sin byggrätt till följd av att planen ändras eller upphävs. Som redan nämnts är det i princip kommunen som ensam avgör både om, när och hur mark (och vattenområden) ska användas och bebyggas (detaljplaneläggas). Genom ikraftträdandet av PBL infördes dock en möjlighet för enskilda att begära att kommunen i ett planbesked redovisar sin avsikt i frågan om att inleda en planläggning. Planbeskeden gör det möjligt för den som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta en detaljplan att få ett formellt besked om huruvida kommunen avser att inleda en planläggning eller inte (se 5 kap. 2–5 §§ PBL). Planbeskedet kan inte sägas genombryta det kommunala planmonopolet i egentlig mening, men ger den enskilde fastighetsägaren eller planintressenten bl.a. en ökad förutsebarhet. När ett detaljplaneförslag har tagits fram ska detta bli föremål för samråd och i vissa fall även granskning. Samrådet syftar dels till att hjälpa kommunen att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt, dels till att ge dem som berörs av planen insyn och en möjlighet att påverka. Hur samråd och granskning går till beror på vilket planför- 21SOU 2018:46 Del 2 s. 48 ff. farande som ska användas. I grunden finns regler om ett standardförfarande vilket får användas i de fall där utökat planförfarande (5 kap. 7 § PBL) eller samordnat planförfarande (5 kap. 7 a § PBL) inte ska tillämpas. Kommunen ska redovisa de synpunkter som har kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna i en samrådsredogörelse (5 kap. 17 § PBL). ska vid samrådet bl.a. ta till vara och samordna statens intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses. ska även ge råd om tillämpningen av 2 kap. och övriga bestämmelser i (5 kap. 14 § PBL). När samrådet är klart ska kommunen informera om sitt planförslag och låta det granskas , s.k. granskningstid (5 kap. 18 § PBL). ska yttra sig över detta i ett granskningsyttrande (5 kap. 22 § PBL) där frågor som kan föranleda ett ingripande från staten enligt 11 kap. PBL behandlas. Det rör sig här om de s.k. ingripandegrunderna, dvs. –ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, –frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, –en miljökvalitetsnorm inte följs, –strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller –en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Även lantmäterimyndigheten ska yttra sig över planförslaget och bevaka att detaljplanen är förenlig med om huvudmannaskap, fastighetsindelning samt genomförande- och fastighetskonsekvensbeskrivning (5 kap. 22 a § PBL). Vid ändring eller upphävande av en detaljplan ska i huvudsak samma förfarandebestämmelser tillämpas som gäller för upprättande av en detaljplan (5 kap. 38 § PBL). Antagande och överprövning av detaljplan En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (5 kap. 27 § PBL). Efter antagande ska kommunen skicka ett meddelande om detta till , lantmäterimyndigheten och andra berörda (5 kap. 29 § PBL). överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser regleras i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL och innebär i huvudsak att när har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. ska vidare upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan i dess helhet, om beslutet innebär t.ex. att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs eller att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. beslut att helt eller i en viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan får överklagas hos regeringen (13 kap. 5 § PBL). Kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får även överklagas till mark- och miljödomstolen (13 kap. 2 a § PBL). I 13 kap. 8 § PBL anges att bestämmelser om vem som får överklaga beslut som avses i 2 a § finns i 42 § FL. Mark- och miljödomstols överprövning av detaljplaner och områdesbestämmelser begränsar sig till en s.k. rättsprövning (13 kap. 17 § PBL). Särskilt om s.k. planeringsbesked Reglerna om s.k. planeringsbesked trädde i kraft . Bestämmelserna återfinns främst i 5 kap. 10 a–10 f §§ PBL och innebär i huvudsak att om kommunen begär det, ska i ett planeringsbesked bedöma om en åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket, dvs. om åtgärden kan antas strida mot någon av de s.k. ingripandegrunderna. Ett planeringsbesked får förenas med villkor. Ett planeringsbesked ska ges från det att en fullständig begäran kom in till , om inte är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. I 11 kap. 10 a § PBL anges vidare att om har gett ett planeringsbesked enligt 5 kap. 10 f § om att en åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket, får som huvudregel överprövning enligt 10 § eller upphävande enligt 11 § inte ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser. Om ett planeringsbesked förenats med villkor och villkoret har iakttagits, får inte heller sådan överprövning eller sådant upphävande ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser. beslut om planeringsbesked enligt 5 kap. 10 f § PBL får överklagas till regeringen, dock endast av kommunen (13 kap. 5 a och 10 a §§ PBL). För att genomföra en detaljplan ingår parterna normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Avtalet kallas för markanvisningsavtal om kommunen äger marken när exploateringen initieras. Kommunens förhandlingsposition grundar sig då främst på markägandet. Om däremot byggherren äger merparten av marken som ska bebyggas, kallas avtalet för exploateringsavtal. Kommunens förhandlingsposition baserar sig då i stället på det kommunala planmonopolet (SOU 2018:46 Del 2 s. 63 ff.). Ett exploateringsavtal får avse ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras (6 kap. 40 § PBL). Särskilda bestämmelser om markanvisningar och exploateringsavtal finns i lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar respektive i 6 kap. 39–42 §§ PBL. Här bör också nämnas att enligt 12 kap. 9 § PBL får normalt ta ut en planavgift för att täcka programkostnader och kostnader för andra åtgärder som behövs för att upprätta eller ändra detaljplaner eller områdesbestämmelser. Ofta regleras planavgiften redan i genomförandeavtalet. 3.4Detaljplaneläggning i praktiken – ett exempel Som ovan nämnts, saknas i stort sett helt bestämmelser om planprocessens initialskede förutom bestämmelserna om planbesked. PBL:s systematik och de bestämmelser som ändå finns, utgår dock från att det är kommunen själv som bestämmer om planarbete ska påbörjas och om ett planärende ska initieras. inleds ett stort antal planärenden genom ett initiativ utifrån, dvs. genom en fastighetsägare eller planintressent som väcker frågan genom en ”planbeställning” eller motsvarande.22 Som ett svar på detta och till följd av att uttrycklig reglering av initiering av ett planärende i princip saknas, har det på nivå utvecklats olika former av kommuninterna förfaranden. Kommunernas förfaranden och tillvägagångssätt kan därmed skilja sig åt, där gränserna för kommunens förfaranden ytterst sätts av grundlag och tillämpliga offentligrättsliga och civilrättsliga författningar i övrigt (se vidare kapitel 5). Nedan följer en beskrivning av en modell som t.ex. kommun i huvudsak arbetar efter och som torde vara representativ även för hur ett antal andra kommuner arbetar i praktiken.23 Modellen bygger på att planen i fråga handläggs enligt bestämmelserna om s.k. standardförfarande (jfr 5 kap. 6 § PBL), men i princip kan den appliceras i tillämpliga delar även när en kommun tillämpar s.k. utökat planförfarande (jfr 7 § samma kapitel). Allmänt kan konstateras att det inte finns något rättsligt hinder mot att en fastighetsägare eller planintressent vänder sig till en kommun med en förfrågan om detaljplaneläggning. Det kan även vara kommunen själv – såväl i egenskap av markägare och exploatör som planmyndighet – som agerar initiativtagare. Gemensamt för dem som på ett eller annat sätt vill initiera en planläggning är vanligen att de äger –eller i vart fall har civilrättslig förfoganderätt över – marken i fråga. 22Jfr t.ex. SOU 2013:34 s. 99 f., även avsnitt 3.2. 23Jfr Detaljplaneprocessen.html, hämtad . Normalt tar kommunen ställning till om förfrågan utgör en formell begäran om planbesked enligt bestämmelserna i 5 kap. 2–5 §§ PBL. fattar vanligtvis beslut om planbesked, medan informella förfrågningar i stället hanteras mer formlöst på tjänstemannanivå, i vart fall i ett inledningsskede. Är det fråga om en inledande mer formlös hantering på tjänstemannanivå, behandlas förfrågan normalt i någon form av planberedning, varvid granskas t.ex. hur förfrågan om planläggning förhåller sig till översiktsplanen etc. I det här skedet finns egentligen endast en ”frågeställare” och ännu inte vare sig någon ”sökande”24 eller några överenskommelser, förbindelser eller utfästelser mellan denna och kommunen. Resulterar planberedningen på tjänstemannanivå i bedömningen att planläggning inte bör ske eller att frågan bör underställas nämnden, uppmanas frågeställaren att i stället begära planbesked i formell ordning och enligt tillämpliga bestämmelser i 5 kap. PBL. Om planberedningen på tjänstemannanivå i stället resulterar i ett positivt besked, uppmanas frågeställaren att ”ansöka om detaljplan”, varvid sökanden också får en tidsangivelse, dvs. besked om inom vilken tid planläggning kan bli aktuell. Härefter tilldelas planärendet en planhandläggare, vilken normalt också blir en slags projektledare. Härefter startas ofta en form av ”programfas”, även om det inte är ett planprogram i formell mening enligt 5 kap. 10 § PBL. Men på ett eller annat sätt upprättar de flesta kommuner mål och riktlinjer för planarbetet, inte minst för att uppmärksamma och ta ställning till eventuella ”luckor” i översiktsplanen vad gäller de allmänna intressen som aktualiseras i det förestående detaljplanearbetet. I ärendet inhämtas vidare uppgifter nödvändiga för att planintressenten och kommunen ska kunna teckna avtal och ingå en civilrättslig överenskommelse. ”Programfasen” leder vanligtvis till ett förslag till planuppdrag, vilket underställs nämnden. fattar beslut om planuppdrag, dvs. ett beslut om att uppdra åt förvaltningen att upprätta förslag till detaljplan, kräver kommunen ofta att ett avtal har ingåtts. Vanligtvis är det fråga om någon form av startavtal genom vilket bl.a. regleras förskottsbetalning av plankostnaden (jfr 12 kap. 8 och 9 §§ PBL). I beslutet om planuppdrag anges ibland även vilket organ som ska anta planen slutligt, dvs. , kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. I detta skede kan det också ankomma på förvaltningen 24Vad gäller frågan om partsställning i formellt hänseende i ett planärende, se vidare avsnitt 5.6. att tillse att ett genomförandeavtal kommer till stånd, normalt genom kommunens exploateringsavdelning eller motsvarande. Därefter vidtar det mer ”kreativa” planarbetet och ett första förslag till detaljplan upprättas. Det är i denna fas som omfattande kommunikation sker med planintressenten och i förekommande fall intressentens arkitekter och andra konsulter, men även genom underhandskontakter med relevanta remissinstanser, som t.ex. miljönämnden. Fasen utmynnar i ett förslag till samrådshandling, alltså ett förslag till detaljplan som ska bli föremål för samråd enligt bestämmelserna i 5 kap. PBL. Efter samrådsredogörelse och bearbetning av förslaget upprättas ett förslag till granskningshandling, dvs. ett nytt förslag till detaljplan som ska bli föremål för granskning. Efter granskningstiden görs ev. ytterligare justeringar utifrån de synpunkter som inkommit under granskningen. Därefter färdigställs ett förslag till antagandehandling, dvs. det slutliga förslag till detaljplan som nämnden, kommunstyrelsen eller fullmäktige ska anta. För det fall inte har behörighet att anta planen i fråga, brukar nämnden föreslå kommunstyrelsen/kommunfullmäktige att anta planen. I samband med antagandet avslutas också det ”aktiva” planarbetet. Innan beslutet om att anta detaljplanen, ingår planintressenten och kommunen normalt även någon form av genomförandeavtal. 3.5Problembild – några exempel Inom ramen för vårt utredningsarbete har vi fört samtal med företrädare för i första hand byggherrar och kommuner om behovet av, nyttan med och förutsättningar för att införa en privat initiativrätt. Genom dessa samtal har vi försökt att klarlägga vilka behov, problem och utmaningar som skulle kunna motivera en förändring av det nuvarande systemet för detaljplaneläggning enligt PBL. Varken byggherrarna eller kommunerna är homogena grupper när det handlar om förutsättningar och behov. Vår redovisning gör således inte anspråk på att ge en representativ bild av vad samtliga kommuner och byggherrar anser i dessa avseenden, utan illustrerar snarare den mångfald av de olika behov som gör sig gällande när PBL ska tillämpas. Det är också anledningen till varför vi uttrycker oss vagt i vissa delar av redovisningen. Redovisningen ger i alla fall några viktiga utgångspunkter och indikationer för att vi ska kunna bedöma behovet av och förutsättningarna för en reform. Det bör inledningsvis anmärkas att de byggherrar och byggbolag som vi har samtalat med huvudsakligen representerar större företag. Det är framför allt större företag som har tillräckliga resurser för att engagera sig i byggprojekt som förutsätter detaljplaneläggning. Dessa aktörer har även haft bättre förutsättningar för att engagera sig i vårt utredningsarbete. Bilden som tecknas nedan är därmed inte nödvändigtvis representativ för mindre aktörer på byggmarknaden. Resursbrist hos kommunerna försenar genomförandet av byggprojekt Byggherrarna framhåller att det råder brist på planhandläggare hos kommunerna26, vilket leder till att det kan ta innan kommunen kan påbörja arbetet med att fram ett förslag till detaljplan. För byggbolag som äger egen mark kan det medföra svårigheter att planera hur markinnehavet ska disponeras, bl.a. när det gäller att åstadkomma en jämn produktion. Personalomsättningen bland planhandläggarna hos kommunerna är ofta hög.27 Det kan leda till omtag under planprocessens gång när ställningstaganden som gjorts av tidigare handläggare revideras senare i processen. En ny handläggare kan således leda till att planhandlingarna måste ändras och att tidigare gjorda utredningar behöver göras om, med förseningar och ytterligare kostnader som följd. En byggherre lyfter fram att det inte är något större problem att kommunens politiska ledning kan ändra uppfattning om projektet under resans gång, exempelvis vid ett maktskifte i kommunen. Byggherren menar dock att förvaltningsorganisationen borde vara mer konsekvent och mindre personberoende. 25Sveriges Byggindustrier är de enskilda byggföretagens bransch- och arbetsgivarorganisation och organiserar cirka 3 500 bygg-, anläggnings- och specialföretag. 26Se exempelvis rapporten och förslag på åtgärder för att säkerställa tillräcklig arbetskraftskapacitet inom byggsektorn, s. 43 ff., och , N2016/05027/PUB. 27Ibid, s. 46. Kommunerna saknar den kompetens som behövs i komplexa projekt Dagens stadsbyggande är ofta inriktat på förtätning och omvandling av redan ianspråktagen mark, vilket medför komplexa förutsättningar för planering och byggande. anses kommunerna inte ha skaffat sig den kompetens som krävs för att hantera de komplexa projekten. Den omfattande bristen på handläggare anses dessutom leda till att även mindre erfarna handläggare hos kommunerna ofta får ta hand om komplexa projekt. Byggherrarna som vi har samtalat med konstaterar att man inte heller kan förvänta sig att de kommunala handläggarna ska ha kunskap om alla de frågor som kan uppkomma – komplexiteten i stadsbyggandet är helt enkelt för omfattande. Denna omständighet ställer emellertid krav på hur planarbetet organiseras och samspelet mellan kommunen och byggherrens organisation. En utmaning är att de komplexa förutsättningarna ibland leder till att det kan vara svårt för kommunens personal att värdera de underlag som byggherrens konsulter upprättar. Det kan medföra att byggherren upplever att kommunen blir ett oönskat filter mellan byggherren och expertmyndigheterna (exempelvis och ). I egenskap av planmyndighet är det kommunen som har kontakten med expertmyndigheten. I de fall planhandläggaren inte fullt ut förstår innebörden av expertmyndighetens synpunkter kan det vara svårt för handläggaren att förmedla till byggherren och berörda konsulter vilka ändringar i underlagen som expertmyndigheten efterfrågar. Här anser byggherrarna att processen skulle kunna snabbas upp om byggherren och konsulten tilläts ha direktkontakt med expertmyndigheten, eller i vart fall att byggherren gavs möjlighet att delta i diskussionen mellan expertmyndigheten och kommunen om olika lösningar. Det finns även en bild av att dagens planhandläggare delvis har fel kompetens. Att ta fram en detaljplan handlar i dagens komplexa stadsplanering enligt byggherrarna i hög grad om projektledning, medan kompetensen hos dagens planhandläggare ofta handlar om gestaltning och stadsbyggnad. En av de byggherrar vi samtalat med lyfter fram hur arbetet organiseras i . Där är det vanligtvis en samhällsplanerare som leder processen hos kommunen, medan arkitekten biträder byggherren under processen. Byggherrarna upplever att kommunerna inte tar tillräcklig hänsyn till de kostnader som uppstår under planarbetet Genom detaljplanen garanterar kommunen att den mark som ska bebyggas är lämplig för ändamålet sett från allmän synpunkt (jfr 2 kap. 4 § PBL). Kommunen har ett ansvar för att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § första stycket FL). Byggherren – som i princip alltid får bära de kostnader som uppstår vid planläggningen – har ett berättigat intresse av att begränsa kostnaderna. Byggherren har vanligtvis även ett starkt intresse av att utforma bebyggelsen på ett sätt som ger bäst avkastning. Byggherrarna uppfattar att det ibland finns en misstro från kommunens sida mot de underlag som byggherrens konsulter tar fram. Genom att byggherren ofta anlitar konsulter uppfattar framför allt de större bolagen att de ibland uppfattas som ett hot av kommunens handläggare. Brister i underlaget kan leda till att beslutet att anta en detaljplan upphävs. Systemet anses skapa starka incitament för att inte göra fel under processen. Det innebär i sin tur att det ibland krävs omfattande underlag för att visa att den önskade markanvändningen är lämplig innan detaljplanen kan antas. Byggherrarna upplever att såväl kommunen som expertmyndigheterna ibland ställer omotiverat stora krav på underlag. Eftersom byggherren så gott som alltid står för kostnaderna finns inget incitament för kommunen att begränsa de kostnader som uppstår. En byggherre anser att den ständiga riskminimeringen är ett systemfel och att en försiktig hållning hos kommunen alltid vinner företräde, även i de fall det inte är befogat. Följden blir höga kostnader för ett omfattande utredningsarbete och att marken inte används på ett effektivt sätt. Flera byggherrar anser dessutom att många kommunala företrädare inte är tillräckligt kostnadsmedvetna. Det förekommer att planhandläggare helt avhänder sig ansvaret för de kostnader som uppstår i samband med planläggningen och enbart värnar den fysiska miljön, i strid med kravet att planeringen även ska vara ekonomiskt hållbar (jfr 1 kap. 1 § PBL). anser byggherrarna att de inte har råd att bli osams med kommunen, eftersom kommunen i kraft av planmonopolet när som helst kan avbryta planarbetet. Byggherrarnas intresse för möjligheten att öka inslaget av privat planering Det som framför allt efterfrågas från byggherrarnas sida handlar om förutsebarhet och effektivitet, dvs. att det ska vara möjligt att i förväg överblicka kommunens krav på ett visst byggprojekt, säkerställa en smidig, snabb och kostnadseffektiv planprocess samt undvika att ställningstaganden som görs tidigt i processen ändras senare såtillvida det inte är nödvändigt, exempelvis till följd av att det framkommer nya fakta under planprocessen som inte har varit kända. Vi har fått intrycket att de byggherrar som vi har samtalat med i allmänhet ser positivt på förslaget att den enskilde byggherren ska kunna bidra mer i planarbetet, huvudsakligen genom att byggherren med egna insatser ges möjlighet att snabba på planprocessen. Det har däremot inte framkommit något intresse från byggherrarnas sida av att ta över ansvaret för de delar i planprocessen som utgör myndighetsutövning. Byggherrarna konstaterar dock att det kommer att uppstå behov av väsentligt fler ställningstaganden på den övergripande nivån från kommunerna om ett ökat inslag av privat planering i PBL-systemet ska kunna ge någon reell nytta. Byggherren måste exempelvis kunna förutse om det finns behov av en ny förskola eller en ny transformatorstation för att byggherren ska kunna överblicka förutsättningarna för projektet. Kommunerna kommer alltså behöva tillhandahålla fler prognoser, utredningar och underlag än vad som är fallet. Annars kan risken för s.k. förgävesprojektering bli så stor att byggherrarna avstår från att ta initiativ till nya detaljplaner. Inom ramen för utredningsarbetet har vi bl.a. träffat företrädare från flera kommuner som ingår i för samhällsbyggnadschefer. Inledningsvis kan konstateras att det i nästan alla kommuner finns en s.k. plankö. Även om kommunen ställer sig positiv till att ta fram en detaljplan i linje med byggherrens önskemål dröjer det alltså ofta innan något egentligt planarbete inleds hos kommunen. Det finns ingen statistik på hur lång egentligen är. En av kommunerna uppger att kötiden ofta uppgår till , men att det i vissa fall tar och i andra fall kan ta . Motsvarande kötider tycks vara vanliga i flera andra kommuner. Även om kommunens kapacitet ofta utgör ett hinder för att inleda planläggningen understryker flera kommuner att byggherren ibland tar initiativ till att avvakta med inledandet. Det gäller exempelvis om byggherren bedömer att det saknas marknadsmässiga förutsättningar för att genomföra projektet när kommunen är beredd att inleda det egentliga planarbetet. Det kan även handla om att byggherren är beroende av andra beslut för att det ska vara meningsfullt att påbörja planläggningen, exempelvis beslut som avser åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen. Fel att prata om ”privat initiativrätt”