sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — gisslankonventionen, terroristbombningskonventionen och konven- tionen om fysiskt skydd av kärnämne) gjordes, delvis på förslag av Lagrådet, en hänvisning till den brottslighet som avses i respektive konvention (2 § 3 a–c finansieringslagen) liksom (beträffande diplomat- skyddskonventionen) till kombinationer mellan svenska straffbestäm- melser och artiklar i den aktuella konventionen (2 § 4 finansierings- lagen).55 För att genomföra artikel 2.1 b i finansieringskonventionen56 infördes i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet därutöver också en hänvisning till ett antal brott som kan vara avsedda att orsaka en person död eller allvarlig kroppsskada och där syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller av- stå från att vidta en åtgärd (2 § 1 finansieringslagen). I samband med tillkomsten av lagen om straff för terroristbrott ansågs det naturligt att även terroristbrott skulle omfattas av finansieringslagens bestäm- melser (2 § 2 finansieringslagen).57 infördes i finansieringslagen ett särskilt straffansvar för finansiering av en resa i terrorismsyfte (3 a § finansieringslagen) enligt 5 b § rekryteringslagen, bl.a. eftersom regleringen om för- beredelse till brott inte täckte kravet på en sådan kriminalisering som följde av FN:s säkerhetsråds resolution 2178.58 I samma lagstiftnings- ärende kompletterades också regleringen i finansieringslagen om sär- skilt allvarlig brottslighet med en hänvisning till konventionen för be- kämpande av nukleär terrorism (2 § 3 d finansieringslagen).59 2001/02:149 s. 41. Till stöd för att grovt sabotage borde omfattas anfördes vidare att ansvar för flygplatssabotage endast kan ådömas om flygplatsen är öppen för internationell trafik. Om motsvarande gärning begås mot en flygplats som endast är öppen för nationell trafik kan gärningen dock vara att bedöma som grovt sabotage. Detsamma gäller för andra typer av inter- nationella respektive nationella trafikplatser, t.ex. järnvägs- och busstationer eller hamnar. 2001/02:149 s. 41 f. 56Enligt den bestämmelsen ska det vara straffbart att finansiera en gärning som är avsedd att orsaka en civilperson eller någon annan person som inte aktivt deltar i fientligheterna vid en väpnad konflikt död eller allvarlig kroppsskada när uppsåtet med gärningen på grund av dess beskaffenhet eller det sammanhang i vilket den utförs är att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd (artikel 2.1 b). 2002/03:38 s. 74 f. 2015/16:78 s. 20 f. 2015/16:78 s. 25 och 44. En sådan hänvisning fanns då redan i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen (prop. 2013/14:212). Om inte regleringen i finansier- ingslagen hade kompletterats med en hänvisning till konventionen hade straffansvaret för resa kommit att vara mer omfattande än finansiering av brottsligheten i sig (prop. 2015/16:78 s. 44). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Några förändringar i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet krävdes inte i samband med genomförandet av EU:s terrorismdirek- tiv. Däremot utvidgades de särskilda bestämmelserna om straffansvar i finansieringslagen.60 Rekryteringslagen och särskilt allvarlig brottslighet EU:s terrorismrambeslut ändrades 2008. För att genomföra den änd- ringen och tillträda terrorismkonvention infördes rekry- teringslagen. Enligt såväl terrorismkonventionen med tilläggsproto- koll som EU:s terrorismdirektiv (som ersatt terrorismrambeslutet) ska offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott vara straffbart. Bedömningen gjordes att terrorismkonventionen och det dåvarande ändringsrambeslutet i dessa avseenden ställde krav på ett längre gående straffansvar än vad som följde av bestämmelser. Det ansågs råda en viss osäkerhet beträffande upp- viglingsbrottets eventuella nationella begränsningar (se vidare av- snitt 7.4.3) och ansvaret för stämpling till brott var endast straffbelagt för fullbordat brott i gärningsmannaskap medan konventionen och rambeslutet ställde krav på kriminalisering av rekrytering till med- verkansgärningar liksom av rekrytering som innebär att någon för- mås att ansluta sig till en sammanslutning eller grupp i syfte att bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terrorist- brott. En särskild komplikation i sammanhanget var också att försök till stämpling inte var kriminaliserat som egen brottsform som konventionen ställde krav på att försök till rekrytering skulle vara straffbart. Beträffande utbildningsbrottet ansågs bestämmelserna om medverkan endast motsvara en del av kriminaliseringsåtagandena.61 Lagstiftningsåtgärder var därför nödvändiga och det föreslogs att det i en ny lag, rekryteringslagen, skulle införas självständiga straffbud för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning. Straffansvaret för den brottsligheten skulle i sin tur vara tillämpligt i förhållande till vad som enligt terrorismkonventionen respektive det dåvarande terrorismrambeslutet utgjorde terroristbrott. Att därvid enbart hän- visa till bestämmelsen om terroristbrott enligt lagen om straff för 60Se vidare avsnitt 7.7.2 och prop. 2017/18:174 s. 65 f. 2009/10:78 s. 28 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning terroristbrott skulle inte träffa alla de gärningar som enligt konven- tionen ska utgöra terroristbrott.62 I stället ansågs att tillämpnings- området borde ta sin utgångspunkt i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i finansieringslagen, eftersom definitionen av terrorist- brott i terrorismkonventionen i huvudsak sammanfaller med den i finansieringskonventionen. Därför infördes ett med finansierings- lagen i princip likalydande regelverk också i rekryteringslagen (2 § 1–4 rekryteringslagen).63 De enda skillnaderna mellan bilagan över relevanta internationella instrument som knyter an till finansieringskonventionen och mot- svarande bilaga till terrorismkonventionen är att finansieringskon- ventionen och konventionen för bekämpande av nukleär terrorism också ingår i bilagan till den . Av det skälet infördes i rekry- teringslagen ytterligare en punkt i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet som omfattar brott mot 3 § finansieringslagen (2 § 5 rekryteringslagen). I samband med att tillträdde konventionen om nukleär terrorism byggdes också kata- logen ut med en hänvisning till den konventionen (2 § 4 d rekryter- ingslagen).64 infördes särskilda straffbestämmelser i rekryterings- lagen om mottagande av utbildning avseende bl.a. terroristbrott och resa i terrorismsyfte (5 a och 5 b §§ rekryteringslagen). I det lagstift- ningsärendet gjordes bedömningen att svensk rätt inte uppfyllde kraven på kriminalisering av resa i terrorismsyfte i FN:s säkerhets- råds resolution , bl.a. eftersom den som företar en sådan resa som avses i resolutionen inte alltid kan anses ha begått ett straffbart försök eller gjort sig skyldig till en straffbar förberedelse eller stämp- ling till brott. Dessutom skulle en resa i syfte att erhålla terrorism- träning vara kriminaliserat och något sådant straffbud avseende mot- tagande av utbildning eller träning fanns inte i rekryteringslagen.65 Några förändringar i regleringen om särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen krävdes emellertid inte. Det ansågs inte heller vara 2009/10:78 hänvisas i denna del till promemorian Straffrättsliga åtgärder till före- byggande av terrorism (Ds 2009:17) där skälen för den bedömningen utvecklas, se s. 119 f. i promemorian. 2009/10:78 s. 39 f. 2013/14:212. Motsvarande förändring gjordes i finansieringslagen i samband med in- förandet av ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte, se ovan och prop. 2015/16:78 s. 25 och 44. 2015/16:78 s. 20 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning nödvändigt vid genomförandet av terrorismdirektivet. Däremot ut- vidgades då, på olika sätt, de särskilda bestämmelserna om straffansvar, med undantag för offentlig uppmaning.66 Regleringen om särskilt allvarlig brottslig i rekryteringslagen och finansieringslagen är i princip likalydande. Enligt 2 § rekryterings- lagen avses i lagen med särskilt allvarlig brottslighet 1.mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, män- niskorov, olaga frihetsberövande, grovt olaga tvång, mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, sabotage och spridande av gift eller smitta om syftet med gärningen är att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en reger- ing eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, 2.terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage, 3.sådan brottslighet som avses i a)artikel 1 i den internationella konventionen mot tagande av gisslan, b)artikel 7 i konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, c)artikel 2 i den internationella konventionen om bekämpande av bombattentat av terrorister, och d)artikel 2 i den internationella konventionen för bekämpande av nukleär terrorism, 66Se vidare avsnitten 7.7.3–6 och prop. 2017/18:174 s. 48 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning 4.mord, dråp, misshandel, grov misshandel, synnerligen grov miss- handel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, mordbrand, grov mordbrand samt hot om sådana brott, om gär- ningen utförs mot sådana internationellt skyddade personer som avses i konventionen om förebyggande och bestraffning av brott mot diplomater och andra internatio- nellt skyddade personer, samt 5.brott enligt 3 § finansieringslagen. Någon motsvarighet till 2 § 5 rekryteringslagen, dvs. brott mot 3 § finansieringslagen, finns inte i 2 § finansieringslagen. Vad avser gällande rätt beträffande brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa hänvisas till avsnit- ten 7.7.2–6. 7.4.3Ett särskilt straffansvar för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa bör behållas Utredningens bedömning: Brotten finansiering, offentlig upp- maning, rekrytering, utbildning och resa bör behållas i lagstift- ningen. Straffansvaret enligt de bestämmelserna bör fortsatt vara tillämpligt i förhållande till vad som i FN:s finansieringskonven- tion, terrorismkonvention och EU:s terrorismdirek- tiv avses med terroristbrott. Skälen för utredningens bedömning: På sätt som redovisats ovan har det i tidigare lagstiftningsärenden bedömts att åtagandena i , terrorismkonvention och EU:s terrorismdirektiv beträffande finansiering, rekrytering, utbildning och resa ställer krav på ett längre gående straffansvar än vad som följer av bestämmelserna i 23 kap. om försök, förbere- delse, stämpling och medverkan till brott. Det har inte framkommit skäl för utredningen att ompröva dessa ställningstaganden. Tvärtom delar utredningen de bedömningar som har gjorts i detta hänseende. Frågan är då om utredningen närmare bör undersöka möjligheterna att genom generella förändringar i det nämnda kapitlet i brottsbal- En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning ken ersätta den särreglering som finns i finansieringslagen och rekry- teringslagen. Sådana lösningar framstår emellertid inte som lämpliga, t.ex. skulle det förmodligen krävas att försök till förberedelse krimi- naliseras, vilket får anses vara främmande för svensk rätt. Till detta kommer att de aktuella straffbuden bidrar till att alla typer av straff- värda handlingar som har anknytning till terrorism kriminaliseras på ett trovärdigt och effektivt sätt. Regleringen, som innebär att många flera brott än annars kan ligga till grund för bedömningen av om ett terroristbrott har planerats, innebär också att det bör finnas fler möj- ligheter att förhindra att terroristbrottslighet begås, jfr avsnittet om hemliga tvångsmedel (avsnitt 9). Särkriminaliseringen fyller dessutom en funktion i terrorismsam- manhang i det att den betonar det särskilda allvar i den brottslighet som avses. Det gäller även offentlig uppmaning där det annars kan diskuteras om ett särskilt straffansvar vid sidan om bestämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § i och för sig är nödvändig för att uppfylla de internationella åtagandena.67 Straffskalan är dock strängare för offentlig uppmaning än för uppvigling och återspeglar bättre det klandervärda i de slags uppmaningar som omfattas.68 Straff- buden i finansieringslagen och rekryteringslagen har också numera funnits , är väl inarbetade och förhåller sig väl till de internationella åtagandena på området. Utgångspunkten i en refor- merad lagstiftning bör alltså vara att det ska finnas särskilda bestäm- melser om straffansvar för finansiering, offentlig uppmaning, rekry- tering, utbildning och resa. Straffansvaret bör – i enlighet med nuvarande ordning och i linje med internationella åtaganden – som utgångspunkt även fortsätt- ningsvis vara tillämpliga i förhållande till vad som i terrorismdirek- tivet, finansieringskonventionen och terrorismkonventionen avses med terroristbrott, dvs. det som omfattas av regleringen om 67När terrorismkonventionen och terrorismrambeslutet genomfördes konstaterades att be- stämmelsen om uppvigling i 16 kap. 5 § väl uppfyller de krav som ställs i be- stämmelserna om offentlig uppmaning. Eftersom det ansågs råda viss osäkerhet om vad som gäller beträffande uppviglingsbrottets eventuella nationella begränsningar bedömdes det dock vara motiverat att införa ett särskilt straffstadgande (prop. 2009/10:78 s. 29 f.). Det får numera anses att uppviglingsbrottet inte omfattas av nationella begränsningar av det nämnda slaget. Avgörande för bestämmelsens tillämplighet torde i stället vara att den gärning till vilken det uppviglas utgör ett svenskt brott (prop. 2013/14:146 s. 214 f.). 68Jfr motsvarande resonemang i prop. 2017/18:174 s. 76. Straffskalan för offentlig uppmaning är fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst , jämfört med straffskalan för uppvigling som är böter eller fängelse eller, om brottet är grovt, fängelse i högst . En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning särskilt allvarlig brottslighet. I avsnittet nedan behandlar utredningen frågan om hur den regleringen bör utformas. Hur de enskilda straff- buden om finansiering m.m. bör utformas behandlas i avsnitt 7.7. 7.4.4En tydligare reglering om särskilt allvarlig brottslighet Utredningens bedömning: Det framstår inte som möjligt att helt utmönstra regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Regleringen bör emellertid ändras på så sätt att den i princip enbart hänvisar till svenska brott. Begreppet särskilt allvarlig brottslighet bör behållas som beteckning på regleringen. Utredningens förslag: Med särskilt allvarlig brottslighet ska i den föreslagna lagen avses: •mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, grovt sabo- tage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage och spridande av gift eller smitta, grovt brott, •människorov och olaga frihetsberövande om avsikten med gärningen är att tvinga någon att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd, •mord, människorov, grov skadegörelse, mordbrand eller annat allvarligt våldsamt angrepp som utförs mot en stats- eller reger- ingschef, en utrikesminister eller annan internationellt skyddad person, som befinner sig utomlands, •uppsåtligt brott enligt 25 § första stycket 1 och 2 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet samt motsvarande grova brott en- ligt 25 a § samma lag, •uppsåtligt brott enligt 9 kap. 2 § 1 strålskyddslagen (2018:396) som avser tillståndsplikt enligt 6 kap. 1 § samma lag avseende sådan verksamhet som avses i 1 kap. 7 § 1 och 2 samma lag, samt •brott enligt annan lag som begås med en sådan avsikt som av- ses i bestämmelsen om terroristbrott. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Skälen för utredningens bedömning och förslag Det finns skäl att utmönstra eller förenkla regleringen Det finns flera skäl att försöka utmönstra eller åtminstone förenkla regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. För det första skulle det i flera avseenden vara principiellt önskvärt att straffansvaret för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa som utgångspunkt i princip enbart var tillämpligt i förhållande till ett definierat terroristbrott (se vidare nedan). För det andra har regler- ingen om särskilt allvarlig brottslighet fått en i sig komplicerad ut- formning med hänvisningar till nationella brott såväl som till brott enligt vissa av överenskommelserna i bilagorna till FN:s finansier- ingskonvention och terrorismkonvention. Metoden har i tidigare lagstiftningsärenden visserligen ansetts uppfylla de krav som kan ställas på en strafflag och hänvisningar till nationell och internationell reglering är också vanliga på det specialstraffrättsliga området.69 Regleringen bidrar emellertid till att lagstiftningen brister i överskådlighet. För att avgöra vad som är straffbart måste ledning sökas i relevanta internationella konventioner, som i sin tur är olik- artade, komplicerade och omfångsrika. Sedan tillkomsten av regler- ingen om särskilt allvarlig brottslighet har också straffansvaret enligt såväl finansieringslagen som rekryteringslagen utvidgats i flera om- gångar och rättssäkerhetsskäl talar för en mer tydligt avgränsad reglering. Utredningen har också fått det intrycket att den komplice- rade regleringen i sig kan få negativa konsekvenser för en effektiv tillämpning av lagstiftningen av de brottsbekämpande myndigheterna. Sammanfattningsvis är det således av flera skäl angeläget att i en re- formerad lagstiftning – så långt möjligt och lämpligt – finna metoder för att försöka utmönstra eller i vart fall förenkla regleringen om sär- skilt allvarlig brottslighet. 69Jfr överväganden i prop. 2009/10:78 s. 38 f. och s. 52 f. Till bemötande av kritik från vissa remissinstanser som ansåg att regleringen om särskilt allvarlig brottslighet var svår att tolka och inte levde upp till rimliga krav på förutsebarhet anfördes att det var ofrånkomligt att upp- räkningen i regleringen blev omfångsrik. Att göra direkta hänvisningar till internationella instrument hade också förebild i finansieringslagen som utformats bl.a. efter förslag från Lag- rådet. Metoden ansågs vidare uppfylla de krav som borde ställas på utformningen av en straff- lag och hade den fördelen att uppräkningen kunde förändras om t.ex. bilagan till terrorism- konventionen skulle ändras. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Är det möjligt att utmönstra regleringen? Som påpekats ovan framstår det vid en första anblick som ett till- talande alternativ att låta straffansvaret för finansiering m.m. i princip enbart vara tillämpligt i förhållande till terroristbrottet. Det skulle förenkla lagstiftningen och det kan på goda grunder hävdas att en sådan modell skulle innebära en rimlig avgränsning av straffansvaret på terrorismbekämpningens område som det skulle stå i överensstämmelse med det övergripande syftet med finansierings- konventionen och terrorismkonventionen, dvs. att bekämpa terro- rism. Det skulle inte heller innebära någon väsentlig avkriminalisering, eftersom straffansvaret för finansiering, offentlig uppmaning, rekry- tering, utbildning och resa till övervägande del motsvaras av det straff- bara området enligt bestämmelserna om uppvigling, försök, förbere- delse, stämpling och medverkan till brott (t.ex. till sådana svenska brott som motsvarar brotten enligt bilageöverenskommelserna). En sådan reform skulle också underlättas av utredningens förslag att alla svenska brott ska kunna vara att betrakta som terroristbrott om de för det brottet kvalificerande rekvisiten är uppfyllda (se avsnitt 7.3.5). Det är emellertid svårt att förena ett sådant förslag med vissa tyd- liga ställningstaganden i tidigare lagstiftningsärenden. I det samman- hanget kan särskilt hänvisas till Lagrådets uttalanden vid införandet av finansieringslagen med innebörd att en begränsning av straff- ansvaret för finansiering till att omfatta handlingar som begås i terro- rismsyfte skulle vara svårt att förena med internationella åtaganden, eftersom det för tillämpning av flera av bilagakonventio- nerna, t.ex. gisslankonventionen, inte finns någon motsvarande be- gränsning. Lagrådet föreslog därför att det i finansieringslagen skulle göras en direkt hänvisning till den brottslighet som avses i dessa kon- ventioner. Regeringen godtog bedömningen och förslaget.70 Liknande överväganden gjordes i samband med genomförandet av terrorism- konventionen.71 Som redogjorts för ovan gjordes i dessa lagstiftnings- ärenden också bedömningen att finansieringskonventionen respektive terrorismkonventionen ställer krav på ett längre gående straffansvar än vad som följer av bestämmelserna om försök, förberedelse, stämp- ling och medverkan till brott.72 Det skulle alltså vara svårt att exem- pelvis hävda att finansieringskonventionens krav på kriminalisering 2001/02:149 s. 26, 43 och 106 f. 71Ds 2009:17 s. 117 f. och prop. 2009/10:78 s. 39. 2001/02:149 s. 26 och prop. 2009/10:78 s. 28 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning av finansiering av ett kapningsbrott (enligt ) i alla delar är kriminaliserat på den grunden att förberedelse till kapning enligt 13 kap. 5 § första stycket är straffbart. En annan tänkbar lösning skulle kunna vara att – enligt norsk modell – på motsvarande sätt som beträffande brotten kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage genomgående införa särskilda straffstadganden för bilageöverenskommelsernas huvud- brott, t.ex. ett särskilt brott om angrepp mot internationellt skyd- dade personer enligt diplomatskyddskonventionen och en bomb- ningsbrott enligt terroristbombningskonventionen; för att sedan låta straffansvaret för exempelvis finansiering vara tillämpligt i för- hållande till dessa särskilda straffstadganden. En sådan modell skulle innebära ett konsekvent genomförande av FN:s överenskommelser på terrorismområdet som det skulle möjliggöra att regler- ingen om särskilt allvarlig brottslighet genomgående skulle kunna ersättas med hänvisningar till nationella straffbestämmelser. Dess- utom finns det som nämnts en nordisk förebild för en sådan ordning. En svårighet är emellertid att konventionernas huvudbrott är komplicerade, omfattande och innehåller vaga rekvisit. Över- lappningen mellan t.ex. ett nytt ”bombningsbrott” och befintliga straff- bestämmelser skulle dessutom bli betydande och svåra konkurrens- frågor kan uppstå. Dessutom kan eventuella framtida uppdateringar av regelverket med anledning av exempelvis nya FN-överenskom- melser försvåras. Frågan är också om ett så pass genomgripande för- slag kan motiveras enbart utifrån de skäl som talar för ett slopande av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. Sammanfattningsvis är det – såvitt utredningen har kunnat över- blicka – svårt att finna en lämplig lösning som medger en utmönst- ring av regleringen om särskilt allvarlig brottslighet och uppfyller internationella åtaganden. Det torde emellertid finnas förutsättningar att förenkla och renodla den nuvarande regler- ingen, se vidare nedan. Lämplig metod för en förenklad reglering Ett alternativ för att åstadkomma en mer konsekvent reglering om särskilt allvarlig brottslighet skulle kunna vara att genomgående hänvisa till bilageöverenskommelserna i enlighet med vad som i den En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning nuvarande lagstiftningen gäller för t.ex. gisslankonventionen och konventionen om fysiskt skydd av kärnämne. Tekniken medger att regleringen på ett noggrant sätt kan hänföras till brotten i bilage- överenskommelserna och att lagstiftningen relativt enkelt kan upp- dateras eller ändras vid behov. Som nämnts är det inte heller en metod som är främmande för svensk lagstiftning och regleringen om sär- skilt allvarlig brottslighet skulle bli mer enhetlig.