sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — –En mer kostnadseffektiv verksamhet bedöms möjliggöra årliga besparingar om från och med det år förslagen genomförs. Utredningens samlade förslag motiverar ett nytt namn som bättre avspeglar myndighetens uppgifter än vad namnet Arbetsförmed- lingen gör. Utredningen bedömer att namnet Arbetsmarknadsmyndig- heten på ett tydligare och mer övergripande sätt sammanfattar myn- dighetens ansvarsområden i jämförelse med det nuvarande. Det nya namnet kopplar till mål för arbetsmarknadspolitiken som innebär att arbetsmarknadspolitikens insatser ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Vidare görs bedömningen att det föreslagna namnet på myndigheten tydligare återspeglar myndig- hetens ansvar för att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld som arbetssökande i syfte att förbättra dennes möjligheter att nå sysselsättning. Eftersom platsförmedling bara är en av många former av stöd som erbjuds inom ramen för den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten, är det nuvarande namnet Arbetsför- medlingen missvisande och riskerar att ge felaktiga förväntningar. Ett namn som bättre motsvarar myndighetens uppdrag är därför att föredra. Sammanfattande bakgrund till utredningens förslag och bedömningar Arbetsförmedlingen får en ny förordning med instruktion och den befintliga instruktionen upphävs. Myndighetens huvudsakliga ansvar ska inte vara inriktat på förmedling av arbeten i allmänhet, utan att erbjuda arbetsmarknadsstöd till den som är anmäld hos myndig- heten. Med arbetsmarknadsstöd avses ekonomiskt och praktiskt stöd i syfte att 1.den som söker arbete ska komma närmare arbetsmarknaden, 2.sammanföra den som söker arbete med den som söker arbets- kraft, eller 3.den som har en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbets- förmåga ska kunna behålla ett arbete. Arbetsförmedlingen ska genom arbetsmarknadsstödet bidra till en varaktigt högre sysselsättning och en lägre arbetslöshet. De uppgifter som framgår av instruktionen ska sammantaget ge en god bild av myndighetens huvudsakliga verksamhet, vara lämpliga för att redovisa verksamhetens resultat och vara formulerade som uppgifter. Instruktionen får en tydligare position som grunden för myndig- hetens uppdrag. Beskrivningar av verksamhetens syfte, prioriteringar och uppgifter bör hållas isär och uppdelningen mellan instruktionen och förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten ska bli tydligare. Instruktionen ska också tydliggöra ansvaret i förhållande till andra myndigheter, däribland kommuner. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen är i form av central arbetsmarknadsmyndighet den huvudsakliga aktören för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Det är därmed viktigt att myndigheten bedriver en effektiv verk- samhet. En central förutsättning är att regeringens styrning – i form av anslagstilldelning, mål och uppdrag, samt de regler som sätter ramarna för verksamheten – är ändamålsenlig. Utredningen kan kon- statera att Arbetsförmedlingens effektivitet i praktiken har begrän- sats av att regeringens styrning varit detaljerad, föränderlig och kortsiktig. Utredningen bedömer att det finns en effektiviseringspotential i Arbetsförmedlingens verksamhet. Genom ökad automatisering och digitalisering, kan en sådan effektivisering realiseras, men detta kräver förändringar i regeringens styrning. De bedömningar och förslag som lämnas i kapitlet syftar till att åstadkomma en minskning av kostnaderna för Arbetsförmedlingens verksamhet i kombination med förbättrade resultat. Myndighetens förutsättningar att göra rätt saker på det mest effektiva sättet ska förbättras genom ökade befogenheter att utforma verksamheten i kombination med stabila planeringsförutsättningar och ett tydligt kostnadstryck. Med mer övergripande och stabila regler i författ- ning, i kombination med regler som förs ned från förordningsnivå till myndighetens föreskrifter eller styrdokument, kan den arbets- marknadspolitiska verksamheten snabbare och bättre anpassas till arbetssökandes varierade behov. Detta bör i sin tur leda till bättre resultat i termer av att fler arbetssökande har en kompetens som möter arbetsmarknadens behov och till att fler kommer i arbete snabbare. Förbättrad kontroll och administration av ersättning under arbetslöshet Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag innebär att myndigheten ska kontrollera att arbetssökande aktivt söker arbete och i övrigt sköter överenskomna åtaganden. Uppgiften har genom harmonisering av de olika regelverken för ersättning kommit att inkludera inte bara arbetslöshetsförsäkring utan även aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersätt- ning. Om en arbetssökande brister i förhållande till villkoren för ersättning ska den instans som utreder och beslutar om sanktion underrättas. Det betyder i fallet med arbetslöshetsförsäkring en arbets- löshetskassa och, för övriga ersättningar, den egna myndigheten. Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättnings- systemens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det har funnits problem förknippade med Arbets- förmedlingens arbete med kontroll av arbetssökande med ersätt- ning. Flera av dessa problem har kvarstått även efter att ett stort antal granskningsrapporter har innehållit såväl kritik som förslag till förbättringar. Sammanfattningsvis ser utredningen att: –kontrollfunktionen präglar Arbetsförmedlingens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter, –det finns problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i kon- trollarbetet och –uppdelningen av uppgifter kopplade till kontroll och administra- tion av ersättning på flera aktörer skapar ineffektivitet. För att komma till rätta med problemen föreslås att en regelöversyn genomförs med syftet att möjliggöra en effektiv och rättssäker kon- troll. Därutöver bedömer utredningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet där stöd och kontroll separeras. För denna presenteras två alternativa lösningar – förbättringar inom Arbetsförmedlingen eller att ge arbets- löshetskassorna ansvaret för kontroll av arbetssökande med ersätt- ning. Utredningen lämnar två bedömningar som syftar till att uppnå förenklingar för arbetssökande respektive förstärkt kontroll. Dessa gäller en sammanslagen rapportering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivitetsförsäkran. Att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom olika insatser eller underlätta för individen att få ett arbete är arbetsmark- nadspolitikens viktigaste uppgift. Utredningen anser att arbetsmark- nadspolitiken måste bli mer träffsäker och vara behovsbaserad. Re- surserna ska styras till de individer och de insatser där de ger störst effekt. För att det ska vara möjligt krävs att en arbetsmarknads- bedömning görs för varje arbetssökande. Bedömningen av de arbets- sökandes behov är central för arbetsmarknadspolitiken. Det är den som ska ligga till grund för vilka insatser individen eventuellt ska ta del av. Förslaget innebär att den nuvarande modellen för arbetsmark- nadspolitiska prioriteringar, där rätt till stöd och förmåner ges till breda fördefinierade målgrupper, ersätts av individuella bedömning- ar av de arbetssökande. Att göra en arbetsmarknadsbedömning av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden är kärnan i det statliga åtagandet för arbetsmarknadspolitiken. Utredningen föreslår att: •Arbetsförmedlingen ges i uttryckligt uppdrag att bedöma arbets- sökandes ställning på arbetsmarknaden och avståndet till den- samma. Uppgiften att genomföra arbetsmarknadsbedömningen förs in i förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen. •Arbetsförmedlingen ska använda en statistisk modell för att bedöma arbetssökandes sannolikhet att bli långtidsarbetslös och kategorisera de arbetssökande utifrån deras bedömda avstånd från arbetsmarknaden. •Handlingsplanen avskaffas och ersätts med en individuell plane- ring för det arbetsmarknadsstöd som Arbetsförmedlingen har be- slutat om att erbjuda den arbetssökande. •Arbetsförmedlingen ska avgöra vilka insatser som är mest lämp- liga för den arbetssökande genom bättre dokumentation av den arbetssökandes förutsättningar i relation till arbetsgivares krav i relevanta yrken. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Arbetskraftsbehovet är som störst inom yrken som kräver gymnasial eller eftergymnasial utbildning och allt tyder på att kompetens- kraven även framöver kommer vara höga och snabbt föränderliga. är gruppen arbetslösa med låg utbildningsnivå fortsatt stor bland de inskrivna hos Arbetsförmedlingen. Att genom utbildning stärka individers ställning på arbetsmarknaden kommer vara en vik- tig uppgift för arbetsmarknadspolitiken . Arbetssökandes utbildningsbehov kan dock se olika ut. För att möta dessa varierande behov krävs att Arbetsförmedlingen har till- gång till ett ändamålsenligt utbud av utbildningsinsatser som är möj- liga att anpassa både efter individers och efter arbetsmarknadens behov. Det behöver också bli tydligare vilka utbildningsinsatser myndigheten själv ska ansvara för, respektive hur myndigheten ska använda sig av utbildningsinsatser i det reguljära utbildningssyste- met. Arbetsförmedlingen har i huvudsak tre sätt att bidra till att inskrivna arbetssökande tar del av utbildningsinsatser som stärker deras ställning på arbetsmarknaden – genom motivering och vägled- ning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet, genom anvis- ning till utbildningstjänster som myndigheten handhar inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt i vissa fall genom anvis- ning till utbildning i det reguljära utbildningssystemet inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Arbetsförmedlingen kommer både behöva kunna väg- leda, och vid behov anvisa, personer till det reguljära utbildnings- systemet samt anvisa personer till utbildningsinsatser som tillhanda- hålls av myndigheten. Hur bör stärka myndig- hetens vägledning inför val av studier och arbete har utredningen beskrivit i delbetänkandet Vägledning för framtidens arbetsmarknad (SOU 2017:82). I detta betänkande lämnas förslag om hur ska kunna erbjuda utbildning som arbetsmarknads- politisk insats om en arbetsmarknadsbedömning av individens av- stånd till arbetsmarknaden och eventuellt behov av stöd resulterat i detta. Utredningen föreslår att: •Arbetsförmedlingen ska fokusera på att tillhandahålla kortare, gärna arbetsplatsförlagda utbildningsinsatser anpassade efter arbets- givares konkreta rekryteringsbehov, det som myndigheten kallar rekryteringsutbildningar. •Övriga utbildningsbehov ska i första hand tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet, genom vägledning eller anvisning. För detta ges Arbetsförmedlingen tydligare möjligheter att an- vända reguljär utbildning som arbetsmarknadspolitisk insats, vilket ger möjlighet till försörjning från arbetsmarknadspolitiken . •Bara om individers utbildningsbehov av någon anledning inte kan tillgodoses genom det reguljära utbildningssystemet ska tillhandahålla en utbildningstjänst som motsvarar reguljär utbildning. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av arbetskraftsbrist inom ett flertal sektorer. Arbetsgivare uppger att rekryteringar misslyckas eller uteblir på grund av svårigheten att hitta kandidater med rätt utbildning eller arbetslivserfarenhet. står en grupp arbets- sökande långvarigt utan arbete, delvis på grund av brist på sådan ut- bildning och erfarenhet. Resultatet blir att arbetsgivare inte kan hitta den kompetens som krävs för att säkra konkurrenskraft i den privata sektorn och kvalitet i den offentliga. Det innebär också en ökad tudelning på arbetsmarknaden, där en grupp arbetssökande inte lyckas nå en varaktig etablering på arbetsmarknaden trots pågående högkonjunktur och riskerar att fastna i långvarig arbetslöshet. Dessa utmaningar kan inte hanteras enbart inom ramen för arbets- marknadspolitiken. Kompetensförsörjning är en fråga som rör sig över flera politikområden och olika organisatoriska nivåer samt krä- ver samverkan mellan många olika aktörer. För att möta dessa ut- maningar ser utredningen behov av en samlad kompetensförsörj- ningspolitik. Med kompetensförsörjningspolitik avser utredningen insatser med syfte att bidra till att individer och verksamheter i hela landet har kompetenser som ger ett konkurrenskraftigt näringsliv, en effektiv offentlig sektor och gör att så få som möjligt står utanför arbetslivet. är målsättningen och ansvarsfördelningen för kompe- tensförsörjningsfrågorna inte tydlig, vilket gör att myndigheter utför insatser i organisatoriska stuprör och bygger upp parallella strukturer. riskerar frågor som saknar en utpekad ansvarig aktör, som frågor om individers livslånga lärande och näringslivets och offentlig sektors strategiska kompetensförsörjning, att falla mellan stolarna. Det finns ett stort behov av att öka samordningen och samsynen inom kompetensförsörjningspolitiken. På nationell nivå behövs en samlad problembild och nationella målsättningar som ger möjlig- heter att hantera strukturella förändringar t.ex. till följd av teknisk utveckling, en åldrande befolkning, globalisering och migration. På regional nivå behövs en stabil struktur för det regionala kompetens- försörjningsarbetet samt en långsiktig samverkan mellan berörda aktö- rer som ger bättre förutsättningar att hantera regionala förändringar som mottagande av nyanlända och insatser för att underlätta om- ställning efter större varsel eller nedläggningar. Utredningens slutsats är att kompetensförsörjningsarbetet måste stärkas både på nationell och regional nivå och föreslår därför att: •En ny statlig myndighet får ett samlat ansvar för kompetens- försörjningspolitiken. Myndigheten ska ansvara för att samordna och främja kompetensförsörjningsarbetet och utgöra ett rådgiv- ande organ till regeringen och andra relevanta myndigheter. Myn- digheten ska ha en strategisk roll för det samlade arbetet för ut- veckling och användning av kompetens i syfte att stärka både individers och verksamheters omställningsförmåga. Som utgångs- punkt för myndighetens arbete ska en nationell strategi för kom- petensförsörjningspolitik tas fram i samverkan mellan den poli- tiska ledningen för berörda departement, arbetslivets representanter och andra relevanta aktörer. •De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna får ett tydligare regio- nalt mandat i kompetensförsörjningsfrågor. Förslaget syftar både till att befästa det arbete som redan bedrivs, men också att utöka mandatet på vissa områden och att lägga en grund för framtida ambitionshöjningar. Tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun som staten fortsatt har det huvudsakliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken har de kommunala arbetsmarknadsåtgärd- erna ökat i sådan omfattning att det kan vara relevant att tala om två parallella arbetsmarknadspolitiska system. Att det råder oklarhet kring vem som har ansvar för att ordna insatser för vissa arbets- sökande, innebär en risk både för att kommunerna och Arbetsför- medlingen gör samma saker och för att arbetslösa kan falla mellan stolarna. Det innebär också en risk för bristande likvärdighet och rättssäkerhet, då en arbetssökande kan få tillgång till olika typer av stöd och insatser. Förekomsten av två olika system som båda innehåller admini- stration, planering, insatser och kontroll för samma grupp arbets- sökande utgör enligt utredningen inte en effektiv användning av sam- hällets resurser. Därför är det av avgörande betydelse att ansvaret för Arbetsförmedlingen respektive kommunerna i arbetsmarknadspoli- tiken tydliggörs. De betydande skillnaderna i hur kommunerna och Arbetsförmed- lingen uppfattar det statliga åtagandet, och därmed ansvarsfördel- ningen dem emellan, påverkar också hur samverkan fungerar. För att komma tillrätta med problemet att de offentliga resurs- erna inte används effektivt och att den enskilde inte får bästa möjliga stöd från offentlig sektor har utredningen valt att föreslå en lösning som innebär dels en tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kom- mun, dels en utökad skyldighet att samarbeta. Utredningen förslår att: •Gränsdragningen mellan vad som är ett statligt ansvar respektive ett kommunalt ansvar i arbetsmarknadspolitiken tydliggörs, på såväl det arbetsmarknadspolitiska som det socialpolitiska och ut- bildningspolitiska området. •Samverkan kring den enskilde bör ske regelmässigt i planeringen av stödet till de personer som har behov av både Arbetsförmed- lingens och stöd. Sådan samverkan ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst. Överlappningen mellan det statliga ansvaret och kommunernas be- fogenhet ska minska. Förslagen syftar till att skapa bättre förutsätt- ningar för en likvärdig service för alla medborgare samt en samhälls- ekonomiskt och offentligfinansiellt effektiv arbetsmarknadspolitik. Den avgörande förutsättningen för att dessa syften ska kunna uppnås är dock att Arbetsförmedlingen och kommunerna tar ansvar för sina uppdrag. Ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster Arbetsförmedlingen har använt externa utförare i omfattande utsträckning. Myndigheten köper arbetsmark- nadstjänster av externa utförare för 5–. Detta motsvarar av Arbetsförmedlingens totala verksam- hetskostnad, det vill säga kostnaden för all personal som är anställd i myndigheten oavsett arbetsuppgift, samt därtill kostnader för bland annat lokaler och it. Trots detta saknas möjlighet att avgöra om myndigheten genom att använda externa utförare har uppnått bättre resultat eller lägre kost- nader, jämfört med om motsvarande verksamhet skulle ha utförts i egen regi. Den befintliga svenska och internationella forskningen ger inte stöd för att anta att privata utförare av arbetsmarknadstjänster uppnår bättre resultat än offentliga. Det finns dock studier som tyder på att det kan innebära ökade kostnader att använda privata ut- förare jämfört med att utföra motsvarande tjänster i offentlig regi. En förklaring till att det inte går att utvärdera effekterna av myn- dighetens användning av externa utförare, är att möjlighet att jäm- föra arbetsmarknadstjänster i intern och extern regi saknas. Den interna verksamheten är inte avgränsad i vare sig innehåll eller tid. För de arbetsmarknadstjänster som bedrivs i intern regi saknas därför statistik vad gäller exempelvis antalet deltagare i, resultatet av och kostnaderna för verksamheten. Därmed kan den interna regin inte jämföras med tillgängliga uppgifter om kostnader och resultat för arbetsmarknadstjänster i extern regi. För att kunna avgöra hur externa utförare kan bidra till en väl fungerande arbetsmarknad behöver de mervärden som de externa utförarna bidrar med, i förhållande till att utföra motsvarande verk- samhet i egen regi, identifieras. För att kunna identifiera när mer- värden uppnås genom att tillhandahålla en arbetsmarknadstjänst i extern regi, och vilka dessa mervärden är, behöver interna och externa utförare tillhandahålla samma tjänster enligt likvärdiga förutsättningar. Utredningen föreslår därför att Arbetsförmedlingen får i uppdrag att: •tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på det samhällsekonomiskt mest effektiva sättet, •separera den del av verksamheten som i egen regi utför arbets- marknadstjänster från myndighetens verksamhet i övrigt såväl organisatoriskt (genom avgränsning mot övriga uppgifter) som ekonomiskt (genom ett nytt anslag) och inordna den egna regin i ett enhetligt och utförarneutralt utbud av arbetsmarknadstjänster, •säkerställa att interna och externa utförare av arbetsmarknads- tjänster behandlas likvärdigt. Uppdrag lämnas därutöver till andra myndigheter att följa upp om de förslag som lämnas ovan genomförs på ett utförarneutralt och samhällsekonomiskt effektivt sätt. Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Arbetsförmedlingens uppdrag beskrivs ofta i form av att myndig- heten ska sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft samt säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. I praktiken är myndighetens upp- drag bredare och mer komplext. Utredningen redogör i kapitlet för Arbetsförmedlingens uppdrag, vilka delar av detta uppdrag som inne- fattar myndighetsutövning, samt hur de delar som inte innefattar myndighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer. Utredningen bedömer att det inte är ändamålsenligt att lägga ut alla befintliga uppgifter som inte är myndighetsutövning till andra aktörer och lämna befintlig myndighetsutövning i Arbetsförmed- lingen intakt. Det är exempelvis inte givet att Arbetsförmedlingen kan anvisa till arbetsmarknadspolitiska program och insatser om myn- digheten inte längre ska planera det stöd som erbjuds tillsammans med den arbetssökande. Uppgifter som i sig inte är eller sker vid myndighetsutövning kan påverka hur myndighetsutövningen utförs och ställa andra krav på denna. Mot bakgrund av detta redogör utredningen för möjliga förändringar av ansvaret för utförande och konsekvenser för den statliga styrningen och uppföljningen för de- samma utifrån tre modeller. Den huvudsakliga skillnaden mellan de tre modellerna gäller graden av statlig styrning – i form av reglering, uppföljning och kontroll – av den verksamhet som de privata utför- arna bedriver (vilket motsvarar graden av frihet som de privata utförarna ges att utforma denna verksamhet). De delar av myndighetens uppdrag som inte innefattar myndig- hetsutövning utgörs även av andra typer av uppgifter än de som avser utförande. Utredningen redogör för hur var och en av dessa upp- gifter kan läggas ut. Avslutningsvis konstaterar utredningen – utifrån en sammanvägd bedömning – att det statliga åtagandet vare sig skulle bli mer effek- tivt, tydligt eller ge bättre förutsättningar för samverkan om de delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myndighetsutöv- ning skulle läggas ut på andra aktörer. Mot bakgrund av detta lämnar utredningen i stället förslag om hur ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster ska åstadkommas. Förslaget om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster syftar – i likhet med utredning- ens förslag i övrigt – till en effektiv, tydlig och träffsäker arbets- marknadspolitik. Förslagens kostnader och finansiella konsekvenser I slutet av betänkandet redovisas kostnader och finansiella konse- kvenser av utredningens samlade förslag. Utgångspunkten för beräk- ningar av förslagens ekonomiska konsekvenser har varit budget och räkenskaper för . Kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar beskrivs som skillnaden mellan 2017 och ett tilltänkt nyläge där samtliga förslag har genomförts. Finansieringen av Arbetsförmedlingens verksamhetsrelaterade uppgifter kommer att påverkas på flera sätt. Ett nytt anslag skapas för att finansiera arbetsmarknadstjänster oavsett typ av utförare. Givet att konjunktur och politiska prioriteringar är desamma kommer lika många arbetssökande få arbetsmarknadsstöd efter genomförda förändringar. Antalet arbetssökande som får ersättning för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program eller ekonomiskt stöd vid anställning påverkas därmed inte. Utredningens förslag innebär däremot att myndighetens beslut om vilka arbetssökande som får arbetsmarknadsstöd kommer att bli mer träffsäkra. Den för- stärkta arbetsmarknadsbedömningen möjliggör en effektivare använd- ning av arbetsmarknadspolitikens resurser. Prioritering ges till arbets- sökande som i avsaknad av stöd bedöms kvarstå i arbetslöshet. 1.1Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd Härigenom föreskrivs att lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ska upphöra att gälla vid utgången av . 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslösför- säkring att 43 § ska ha följande lydelse. En sökande ska varnas om han