sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — har med stöd av 53 § andra stycket jaktförord- ningen meddelat föreskrifter och allmänna råd om ansökan om förordnande till jakttillsynsman och om sådan utbildning (RPSFS 2000:28, FAP 696-1). En ansökan om förordnande av jakttillsynsman ska enligt 1 kap. 1 § RPSFS 2000:28 göras skriftligen av uppdragsgivaren hos läns- styrelsen. Ansökan ska innehålla uppgifter om uppdragsgivare, t.ex. länsjaktvårdsförening, jaktsammanslutning eller motsvarande, per- sonnummer och hemortsadress på den som ansökan gäller, det eller de tjänstgöringsområden som ansökan avser och tidpunkt då jakt- tillsynsmannen genomgått den beslutade utbildningen. Endast den som med godkända resultat har genomgått beslutad utbildning får enligt 2 § RPSFS 2000:28 förordnas som jakttillsynsman. Enligt 3 § ska ett förordnande gälla , dock högst . I förordnandet ska det område som tillsynen avser anges. Enligt allmänt råd bör ett förordnande inte meddelas den som inte har fyllt och inte heller gälla för så att jakttillsynsmannen under förordnande- tiden fyller . I 2 kap. RPSFS 2000:28 finns bestämmelser om avstängning av jakttillsynsmän och om återkallelse av sådant förordnade. Det finns även bestämmelser om utrustning (3 kap.). Havs- och vattenmyndigheten har med stöd av 6 kap. 8 § förord- ningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen meddelat före- skrifter (HVMFS 2018:1) om hur länsstyrelserna ska utse personer som utövar fisketillsyn och om utbildning till fisketillsynsman. får enligt 2 § förordna någon att utöva fisketillsyn om personen i fråga har fyllt , med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget, och har genomgått en utbildning enligt 13 § föreskrifterna med godkänt resultat. Ut- bildningen får inte vara äldre än för att kunna läggas till grund för ett förordande. Den som vill bli förordnad att utöva fisketillsyn ska enligt 3 § skicka en skriftlig ansökan till i det län där han eller hon är folkbokförd. Enligt 4 § ska ansökan innehålla uppgifter om sökandes namn, personnummer och adress, uppdrags- givare, såsom länsstyrelse eller fiskevårdsområdesförening, och det eller de uppdragsområden som ansökan avser. Till ansökan ska den sökande skicka med ett intyg om genomförd utbildning. Ett förord- nande får enligt 5 § gälla i högst . får endast utfärda ett förordnande om bedömer att det finns ett behov av tillsyn. Om uppdragsområdet i ansökan omfattar fler än ett län ska samråd ske med övriga berörda länsstyrelser. Av 6 § framgår vad ett beslut om förordnande ska innehålla, bl.a. uppdragsområdet, inklusive uppgifter om vilken kommun området är beläget i. Före- skrifterna HVMFS 2018:1 innehåller även bestämmelser om åter- kallelse och om tjänstekort. Likheter, skillnader och befogenheter Det finns en del uppenbara likheter, men också skillnader när det gäller bestämmelserna om naturvårdsvakter och jakt- och fisketill- synsmän. I samtliga fall är det som prövar ansökningar och beslutar att någon ska utses till naturvårdvakt eller jakt- eller fisketillsynsman. En annan likhet är att det av såväl Rikspolisstyrel- sens som Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter framgår att det ska finnas en uppdragsgivare till vilket ett förordnande kan kopplas. Det går således inte att utan uppdragsgivare få ett förordnande som naturvårdsvakt eller jakt- eller fisketillsynsman. En annan likhet är att naturvårdvakter och jakt- och fisketillsynmän alltid utses för att utöva tillsyn inom visst geografiskt område. Skillnader finns i fråga om myndighetsföreskrifternas innehåll och det gäller framför allt detaljeringsgraden. Annars gäller skillnaderna främst de lagliga befogenheterna. Jakttillsynsmän får om någon ertap- pas på bar gärning beslagta vapen m.m., men det sägs inte något om avvisning. Fisketillsynsmän får också beslagta viss uppräknad utrust- ning om någon begår brott och påträffas på bar gärning, men har även rätt att få tillträde till fartyg m.m. och har rätt att ta prover. Inte heller när det gäller fisketillsynsmän finns det något sagt om avvisning. När det gäller naturvårdsvakter finns dels de som förordnats enligt bestämmelser i och har tillsyn över områden som skyddats med stöd av balken, dels de som förordnats enligt terrängkörnings- lagstiftningen för att ha tillsyn över att den lagstiftningen efterlevs i de statliga regleringsområdena. Det finns alltså två olika slags natur- vårdsvakter. Naturvårdsvakter enligt får beslagta viss utrustning och får avvisa den som obehörigen vistas i ett skyddat område. Naturvårdsvakter enligt anses dock inte ha en skyldig- het enligt 26 kap. 2 § att anmäla överträdelser av bestäm- melser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till eller , om det finns misstanke om brott. Det är dock inte något som hindrar att en natur- vårdsvakt ändå gör en anmälan vid misstänkt brott, eftersom det är något som alla får göra. Naturvårdsvakter enligt terrängkörningslagstiftningen får avvisa den som utan att ha rätt till det kör motordrivet fordon i ett regle- ringsområde och får även uppmana den som fått dispens för terräng- körning i ett regleringsområde att visa upp ett sådant beslut eller på annat sätt visa att dispens har beviljats. En naturvårdsvakt enligt terrängkörningslagstiftningen har dock inte någon rätt att begära att någon legitimerar sig och har heller inte någon rätt att begära att kör- kort eller förarbevis överlämnas för kontroll, utan av 3 kap. 15 och 21 §§ körkortslagen (1998:488) framgår att detta får bara bilinspektör eller polisman göra. Traktorkort som utfärdats före ger innehavaren rätt att föra snöskoter och terränghjuling. Däremot saknar körkortslagen bestämmelser om skyldighet att medföra traktor- kort eller skyldighet att överlämna det för kontroll. När det gäller avvisning finns det bestämmelser i 10 § polislagen (1984:387) om rätt att använda våld för att genomföra en avvisning. Av 29 § samma lag framgår att dessa bestämmelser även gäller natur- vårdsvakter. I förarbetena till vissa ändringar i naturvårdslagen (1964:822) anfördes att våld får användas endast i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt samt om den som ska genomföra åtgärden möts av mot- stånd. 96 97 Naturvårdsvakter har alltså befogenheter till viss vålds- användning, men det har varken jakt- eller fisketillsynsmän som inte har större rätt i det avseendet än var och en. Det förtjänar att nämnas att det förekommer att en och samma person är förordnad i mer än ett avseende, t.ex. som naturvårdsvakt och jakttillsynsman eller som naturvårdsvakt enligt såväl miljö- balken som terrängkörningslagstiftningen. Tillsyn är en av flera uppgifter Den som förordnats som naturvårdsvakt är vanligen anställd som naturbevakare hos och har primärt arbetsuppgifter i fält såsom biotopvårdande skötsel och inventering av flora och fauna, t.ex. rovdjur. Ofta har naturbevakare även ansvar för anläggande och under- håll av leder, både för gående och för snöskotertrafik. En annan vanlig uppgift är att lämna information i och om skyddade områden. En naturbevakare kan också behöva hantera frågor om viltskador och skyddsjakt. Att vara naturvårdsvakt är en av flera arbetsuppgifter som ger befogenheter att ingripa mot bl.a. otillåten terrängkörning, men det är alltså inte en heltidssyssla. Bestämmelserna om tillsyn i terrängkörningslagstiftningen gäller bara inom de statliga regleringsområdena. När det gäller övervak- ning av annan terrängkörning är det ofta en fråga för polisen om kör- 96Naturvårdslagen (1964:822) upphävdes i och med att trädde i kraft . 1990/91:90 s. 471 och 473. ningen är tillåten eller inte, dvs. om det inte är fråga om körning i ett område skyddat av bestämmelser i då en naturvårdsvakt har befogenheter att ingripa om det sker terrängkörning i strid med bestämmelserna för området. Tillsyn över terrängkörning är ofta händelsestyrd och orsakad av att den som förordnats som naturvårdsvakt vid utförande av andra arbetsuppgifter råkar på någon som kör med motordrivet fordon i terräng. Det kan t.ex. vara fråga om att en naturbevakare som är förordnad som naturvårdsvakt arbetar med underhåll av en allmän skoterled inom ett regleringsområde och att någon skoteråkare då kör utanför leden. Tillsyn över terrängkörning sker givetvis även planerat och mera metodiskt. Ofta är det fråga om att naturvårdsvakter och polis i samverkan i samband med t.ex. påskhelgen samordnar sina insatser riktat mot snöskoterkörning. Polisen kontrollerar nykterhet, inne- hav av körkort eller förarbevis och besiktar fordon. Naturvårds- vakten har uppsikt över att körning sker enligt vad som är tillåtet enligt terrängkörningslagstiftningen och lämnar information, t.ex. om var terrängkörning är tillåten och var den inte är det. Sådana riktade insatser kan även vidtas gentemot anmälda störningsproblem. 8.8.4En effektivare tillsyn – en fråga om resurser, metoder och befogenheter Ta till vara resurserna och utveckla metoderna Den stora utmaningen när det gäller tillsyn över terrängkörning är att det ofta är mycket stora ytor i glest befolkade områden som ska övervakas och att resurserna som kan avsättas är begränsade. Även om man skulle tillföra medel för en betydande ökning av antalet naturvårdvakter skulle det ändå finnas stora områden som skulle förbli obevakade. Lösningen för en effektivare tillsyn över terräng- körning ligger således inte enbart i att tillföra ökade resurser för tillsyn. En effektiv tillsyn bygger på att ta till vara de resurser som finns att tillgå och att kraftsamla dessa till de platser eller områden där problemen finns. Det har visat sig vara framgångsrikt när polis och naturvårdsvakter i samverkan riktar sina insatser mot snöskoter- trafik vid storhelger. Utvecklade metoder framför allt när det gäller tillvägagångssätt, men även resursanvändning, är grundläggande för en effektiv tillsyn. Det är därför viktigt att resultatmässigt fram- gångsrika metoder för tillsyn dokumenteras och sprids, t.ex. i form av sådana handledningar som tagit fram för tillsyn inom andra områden än terrängkörning. En viktig del av en effektiv tillsyn är också att lämna information och råd. Den allmänhet som på så sätt blivit upplyst rättar sig nor- malt efter gällande regler. En annan och avgörande del för en effektiv tillsyn är de befogenheter som de personer som utövar tillsynen har. För tillsyn över terräng- körning i regleringsområden har en naturvårdsvakt rätt att avvisa den som kör där utan rätt samt att begära att den som fått dispens för körning i ett regleringsområde visar upp sitt beslut eller på annat sätt visar att det har getts dispens. Dessa befogenheter är dock knutna till regleringsområdet och gäller inte någon annanstans. En naturvårdsvakt i ett område skyddat enligt , t.ex. ett naturreservat, har också sina befogenheter knutna till ett visst område och detsamma gäller jakt- och fisketillsynsmän. Det finns dock inga hinder i grundlag för att i en terrängkörningslagstiftning ge natur- vårdsvakter rätt att utöva tillsyn över terrängkörning oavsett var den sker. Utredningen kan inte heller se att det finns något som generellt sett talar för att det skulle vara olämpligt, utan detta skulle vara bero- ende av vilka befogenheter en naturvårdsvakt ges för att utöva till- synen. För en effektivare tillsyn För en effektivare tillsyn är det nödvändigt att utöka befogenheterna för naturvårdsvakter för terrängkörning jämfört med vad som gäller . Med beaktande av den rätt till våldsanvändning som följer av rätten att avvisa, och som måste finnas kvar för en effektiv tillsyn, framstår det inte som alltför integritetskänsligt att ge naturvårds- vakter rätt att begära att körkort, traktorkort eller förarbevis över- lämnas för kontroll. För att ha befogenhet att stoppa t.ex. den som kör snöskoter för kontroll behöver en naturvårdsvaket även ha be- fogenhet att ge anvisning för trafiken. Utredningen menar dock inte att naturvårdsvakten skulle ha någon ytterligare befogenhet i körkorts- eller trafikövervakningshänseende, utan det bör räcka att han eller hon ges en skyldighet att rapportera misstänkt brott till polis eller åklagare. Vidare ska naturvårdsvakter för terrängkörning fortsatt ha rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp. Enligt direktiven måste såväl tillsynen som straffsanktioneringen för överträdelser av förbud och andra regleringar inom lagstiftningen för terrängkörning bidra till efterlevnad av lagstiftningen. Med hän- syn till att utredningen tagit sin utgångspunkt i jaktlagstiftningen när det gäller en avgift för körning med terrängskoter kan det över- vägas en straffsanktionering i form av böter för terrängskoterkörning när avgiften för sådan körning inte har betalats, i likhet med vad som gäller om man inte betalat avgiften för det statliga jaktkortet. Det kan även övervägas om man i stället skulle ta ut en avgift i samma ordning som gäller för miljösanktionsavgifter. En effektiv tillsyn bör vid överträdelser vara snabb, enkel och billig när det gäller hantering och verkställighet av konsekvenserna. I det ligger att konsekvensen bör verkställas i nära anslutning till händelsen. Både när det gäller bötesstraff och miljösanktionsavgifter krävs det administrativa omgångar med viss tidsutdräkt innan konse- kvensen verkställs. Beträffande ordningsbot kan en sådan för övrigt utfärdas endast om penningböter är föreskrivet som påföljd för gär- ningen. Enligt gällande terrängkörningslag är det föreskrivet dags- böter för brott mot bestämmelserna 1 § första stycket 1–3 i lagen eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen. Varken utredningsdirektiven eller vad som framkommit under ut- redningen ger stöd för penningböter som påföljd för brott mot terrängkörningsbestämmelserna. Det kan även ifrågasättas om det vore lämpligt att ge naturvårdsvakter i uppgift att verkställa påföljd för brott. Utredningen föreslår därför att det, i stället för ett straff- rättsligt förfarande med böter som påföljd eller ett förfarande i likhet med vad som gäller för uttag av miljösanktionsavgift, införs en rätt eller skyldighet för naturvårdsvakter att ta ut en tilläggsavgift av den som kör terrängskoter utan att ha betalat avgiften. Uppmaningen att betala tilläggsavgiften kan då överlämnas ”direkt på plats”. Tilläggs- avgiften måste dock sättas i en nivå kännbart högre än avgiften för att få köra terrängskoter, åtminstone till ett cirka så högt belopp för att skapa ett incitament att betala avgiften för terräng- skoteranvändningen. Detta blir på så sätt ett av flera medel för en tillsyn som är effektiv sett ut flera perspektiv. För uttag av en tilläggsavgift kan bestämmelserna i lagen (1976:206) om felparkeringsavgift användas som förebild. har i ett avgörande uttalat att en liknande avgift utgör ett anspråk av civilrättsligt slag.98 Detta innebär att domstolsprövning av tilläggs- avgifter skulle komma att avgöras som tvistemål, trots avgiftens straffrättsliknande karaktär. Det saknas författningsenligt stöd för att driva in avgifter för körning på avgiftsbelagda leder. Utredningen finner att i vart fall måste den tilläggsavgift som föreslås kunna drivas in och att grund- erna måste föreskrivas i lag. Uppmaning att betala tilläggsavgift ska meddelas av en naturvårdsvakt eller en polisman som ska underrätta Kammarkollegiet om att en betalningsuppmaning har meddelats. Kollegiet får sedan bevaka att avgiften betalas inom föreskriven tid och i förekommande fall begära indrivning. Detta blir också en del av en effektivare tillsyn. Förslaget om tilläggsavgift behandlas vidare i avsnitt 8.10. Inte något beslagtagande av fordon Det finns inte några bärande skäl för att ge naturvårdsvakter för terr- ängkörning rätt att beslagta fordon. Det skulle medföra alltför stora praktiska problem. Rätten att avvisa bör vara tillräcklig. Dessutom förekommer en del icke tillåten terrängkörning med utlandsregist- rerade fordon, vilket ytterligare komplicerar bilden. Utredningen menar att det är olämpligt att ge naturvårdsvakter för terrängkörning befogenheter att beslagta fordon. 98NJA 2019 s. 406 p. 7 ”Resenären utan ID-handling”, om tilläggsavgift enligt lagen (1977:67) om tilläggsavgift i kollektiv persontrafik. Det geografiska området för tillsyn föreskrifter och allmänna råd om naturvårdsvakter (2000:29, FAP 696-2) utgör inte hinder för att naturvårds- vakter ges rätt att utöva tillsyn över terrängkörning även utanför stat- liga regleringsområden. föreskrifter är skrivna så att när det t.ex. gäller område så är det inte begränsat till reglerings- områden utan i princip skulle hela kunna anges som område. Det finns inte några författningsmässiga hinder för att ge natur- vårdsvakter för terrängkörning rätt att utöva tillsyn även utanför statliga regleringsområden. Det finns inte heller något som visar att det skulle vara olämpligt. Utredningen kan därmed inte se att det finns skäl att utreda behov av och förutsättningar för att förordna till- syningspersoner enligt vad som gäller för jakt- och fisketillsynsmän. Även om en effektiv tillsyn inte enbart beror på resurstillgången måste det ändå finnas ett visst antal personer som faktiskt utövar tillsynen. Om tillsynen över terrängkörning även skulle omfatta områden utanför de statliga regleringsområdena skulle det kunna öppna för intresse hos t.ex. skogsbolag att söka och få egen fältpersonal ut- bildade och förordnade som naturvårdsvakter för tillsyn på den mark bolaget förfogar över. Det skulle även vara möjligt för kommuner att ta hjälp av ideella krafter i det lokala föreningslivet för tillsyn inom kommunen. Naturvårdsvakter med utökade befogenheter Förslag: Naturvårdsvakter för terrängkörning ska utöva tillsyn över att bestämmelserna i terrängkörningslagstiftningen efter- levs, även utanför de statliga regleringsområdena i fjällvärlden. En naturvårdsvakt ska ha befogenhet att avvisa den som utan att ha rätt till det kör i terräng med motordrivet fordon, rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp, rätt att kontrollera att skoterledavgiften har betalats, rätt att påföra tilläggs- avgift då någon kör utan att ha betalat skoterledavgiften, rätt att ge anvisning för trafiken, samt en skyldighet att rapportera till polis eller åklagare vid misstanke om brott. En ändring ska göras i 3 kap. 15 § körkortslagen (1998:488) så att även naturvårdsvakter för terrängkörning får begära att kör- kort, traktorkort eller förarbevis överlämnas för kontroll. Även 3 kap. 17 § samma lag ska ändras. En effektivare tillsyn kan enligt utredningens uppfattning åstad- kommas genom att ge naturvårdsvakter för terrängkörning rätt att utöva tillsyn över att bestämmelserna i terrängkörningslagstiftningen efterlevs även utanför statliga regleringsområden. För att säkerställa effektiviteten menar utredningen att en natur- vårdsvakt behöver tydliga och klara befogenheter som måste vara så avvägda att naturvårdsvaktens befogenheter inte hamnar i nivå med sådana befogenheter som rimligen måste förbehållas polisen. En rimlig avvägning ger vid handen att en naturvårdsvakt för terrängkörning ska ha följande befogenheter och skyldigheter: •rätt avvisa den som kör med motordrivet fordon i terräng utan att ha rätt till det, •rätt att begära att körkort, traktorkort eller förarbevis överlämnas för kontroll, •rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp, •rätt att kontrollera att skoterledavgiften har betalats, •rätt att påföra tilläggsavgift då någon kör terrängskoter utan att ha betalat skoterledavgiften, •rätt att ge anvisning för trafiken, och •skyldighet att rapportera till polis eller åklagare vid misstanke om brott. Tilläggsavgiften ska kunna indrivas Förslag: Kammarkollegiet ska bevaka att påförda tilläggsavgifter betalas. Om det inte sker ska kollegiet begära indrivning. För att tillsynen ska vara effektiv i alla delar måste det bevakas att påförda tilläggsavgifter betalas. Eftersom utredningen föreslår att det inrättas en skoterledfond som Kammarkollegiet ska förvalta är det rationellt att kollegiet även bevakar att påförda tilläggsavgifter betalas och, om betalning inte sker, begär indrivning. Förslag: ska ha det centrala ansvaret för till- synsvägledningen när det gäller tillämpningen av terrängkör- ningslagstiftningen. ska ha tillsyn över terrängkörningen i de statliga regleringsområdena i fjällvärlden och ska ha ansvar för tillsyns- vägledning när det gäller tillämpningen av terrängkörningslag- stiftningen inom länet. Kommunerna ska ha tillsyn över terrängkörningen inom kom- munen. Dagens reglering av tillsyn, bl.a. när det gäller ansvar på central, regional och lokal nivå, saknar många väsentliga delar för att den ska vara effektiv. Utredningen bedömer att tillsynsansvaret måste för- tydligas för att effektivisera tillsynen över terrängkörning. har en naturlig roll i sammanhanget och om det föreskrivs att verket har det centrala ansvaret för tillsynsvägled- ningen inom området så är det i stort sett bara fråga om att fastställa ett rådande förhållande. Tillsynen inom de statliga regleringsområdena i fjällvärlden utövas av naturvårdsvakter förordnade av . Naturvårds- vakterna är vanligen anställda hos och har förordnande som naturvårdsvakt för att ha de särskilda befogenheter som följer med ett sådant förordnande. Utredningen menar att tillsynsansvaret blir tydligare om det föreskrivs att är tillsynsmyndig- föreslås även ha ansvar för tillsynsvägledning till kommunerna i länet för att tillsynen ska vara effektiv i alla nivåer. Eftersom det föreslås att naturvårdsvakter ska ha tillsyn över terr- ängkörning även utanför de statliga regleringsområdena bedömer utredningen att det ska föreskrivas att kommunen har tillsynen över terrängkörningen inom kommunen. Ett sådant lokalt tillsynsansvar kommer att vara en mycket viktig del av en effektiv tillsyn. Metod och metodutveckling för en effektiv tillsyn Förslag: ska få i uppdrag att, i samverkan med och länsstyrelserna, ta fram en handledning om tillsyn över terrängkörning. En effektiv tillsyn bygger mycket på anpassade och avvägda metoder samt att tillgängliga resurser används på ett effektivt sätt. Det går dock inte att i författningstext vara så preciserad att det blir meningsfullt att föreslå någon bestämmelse i lag eller förordning om hur tillsyn över terrängkörning ska bedrivas. I stället bör få i uppdrag att i samverkan med och länsstyrelserna ta fram en handledning om tillsyn över terrängkörning. Verket bör även få ansvar för metod- utvecklingen inom området. Utredningen menar att med de utökade befogenheter för naturvårdsvakter som föreslås kommer en hand- ledning om hur befogenheterna bäst används att säkerställa en effektiv och rättssäker tillsyn över all terrängkörning i hela landet. Med ett uttalat och tilldelat ansvar för metodutveckling kommer tillsynen över terrängkörningen att successivt effektiviseras. Förslag: ska få i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram ett informationsmaterial om den nya terrängkörningslagstiftningen. Av 26 kap. 1 § tredje stycket framgår att tillsynsmyn- digheten ska lämna information, ge råd och liknande för att på så sätt skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. I har det således föreskrivits att information, råd och liknande är en del av tillsynen inom det området. Men även utan ett sådant uttryckligt författningsstöd anses information, råd m.m. vara en etablerad metod för tillsyn också inom andra områden. Tillsynen blir på så sätt framåtsyftande och förebyggande och inte endast ett instrument för reaktioner mot överträdelser av det regelverk som tillsynen avser. finns information om terrängkörning på Naturvårds- verkets och länsstyrelsernas webbplatser. Många kommuner har också sådan information på sina webbplatser. En ny terrängkörningslagstiftning, inte minst den tillkommande tillsynsrollen för kommunerna, kommer sannolikt att kräva infor- mations- och rådgivningsinsatser. Allmänhetens vilja att ”göra rätt” får inte underskattas.