sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — This should be done with a focus on the citizen and an all-inclusive view of the organisation, in order to develop better outcomes for citizens and businesses. The Delegation of Trust-Based Governance proposes that the Govern- ment appoint a committee tasked with creating an arena to enable consideration and identification of solutions to complex societal challenges. This shall be a government-based development environ- ment, in the report referred to as RUM, whose purpose long term shall be to stimulate the creation of solutions to complex social challenges in partnership with the government agencies concerned and other stakeholders. The proposal of a government-based development environment is based on the Delegation’s conclusion that there is a need for a neutral, multi-sectoral arena that may help to bring together the stakeholders concerned for a constructive dialogue, in order to iden- tify problems and possible solutions and to create an all-inclusive view of the challenge in question. The outcome that the Government may hope to achieve by placing a societal challenge in the new development environment should complement what is today produced by other areas of the committee system.1 The major difference lies in the ability to implement changes over a shorter timeframe. Participating government agencies and other stakeholders can immediately apply new modes of cooperation or changes to their work without having to await the results of govern- ment inquiries, consultation procedures or government decisions, when such are not essential. This creates opportunities for quicker action within existing frameworks, but also clearer statements from the stakeholders about what is not feasible within existing frame- works. In terms of both quality and costs, major socio-economic gains can then be made. Outcomes of trust-based governance and management The Delegation’s proposals are based on our judgement that there are potential gains for public sector employees and citizens from a trust-based system of governance and management. This has been our conclusion in both our previous and current remit, and from the stakeholders with whom we have worked. It also coincides closely with what research says about the outcomes from governing with a higher degree of trust. The Delegation of Trust-Based Governance has identified several tangible results at the government agencies that aspired to develop a more trust-based system of governance and management. In some cases, this work has led to shorter processing times, more freedom of action and greater motivation among employees. Other tangible results include improved services and servicing developed by the government agencies in response to the demands of citizens. They have also boosted knowledge-sharing with other stakeholders. Good outcomes are to be anticipated when employees of central govern- ment agencies obtain greater opportunities to exercise their profes- sional judgement. 1In contrast to countries with ministerial rule, there is an organisational divide between the government ministries and central government agencies in . This executive dualism consists of two parts: firstly, since the prohibits ministerial control, i.e., when individual ministers influence or instruct administrative agencies, the Cabinet of minis- ters acts and is accountable collectively. Secondly, the Constitution guarantees the indepen- dence of the central government agencies. This means that setting [RUM] up as part of it will enjoy the independence granted Swedish central government agencies at the same time as it will be in close proximity to the Government Offices. (, S. & Wockelberg, H. (2015) The Public Sector and the Courts.) Most of the total of 47 government agencies included in the and have improved their understand- ing of how their own organisation have established better ways of governing and managing in a trust-based way. Many government agencies have also started governing and managing in this way, while others are continuing to develop this work. In the central government agencies, management teams have good knowledge of trust-based governance and management and are of the view that trust-based governance and management are rele- vant to the agency. Support from top management plays a highly important role in determining whether the government agencies can develop a more trust-based system of governance and management and whether the changes involved can deliver results for citizens. Another important conclusion from our work is that the agencies themselves have major opportunities to shape their systems of gover- nance and management. At the same time, we wish to emphasise that going forward the Government has an important role to play in developing a trust-based system of governance and management that extends throughout the chain of governance. Obstacles and areas for development in creating a more trust-based system of governance and management Several of the obstacles and areas for development that we have iden- tified are known from earlier studies and are also confirmed through the work of the Delegation. These include insufficient focus on the citizen, absence of an all-inclusive perspective, short-term and in- consistent governance and over-detailed and administratively onerous follow-up. Our conclusion is that the government agencies can iden- tify actions to better resolve these problems on the basis of our guiding principles. We also consider that agencies with both direct and indirect contact with citizens need to employ a closer focus on the citizens. This would benefit outcomes for both citizens and busi- nesses. To our guiding principles, we also add a principle of long- termism to emphasise the importance of actions taken by the govern- ment agencies being sustainable over time. According to the Delegation, the government agencies need to step up discussion of, and establish frameworks and content for leadership and co-leadership in central government and conditions need to be created. In this regard, the Delegation has established that dialogue conducted both vertically and horizontally, collegial learn- ing and collegial cooperation are important tools in the process of change. The conditions under which the government agencies can develop a more trust-based system of governance and management are also affected by other government agencies and by the Government. The Delegation of Trust-Based Governance concludes that the external follow-up and the evaluation performed by the agencies may be developed inter alia through improved dialogue. 1.1Tillitsreformen ska stärka förtroendet för statsförvaltningen välfärd håller i stora delar världsklass och medborgarna har i internationella jämförelser ett högt förtroende både för institutio- nerna och för varandra.1 I kombinerar medborgarna sitt starka förtroende för staten med en vilja till individuellt oberoende, vilket är nära kopplat till hög social tillit och ett starkt förtroende för lag- bunden ordning och gemensamma institutioner.2 Det innebär att det höga förtroendet för förvaltningen också påverkar förtroendet mellan människor positivt. Även har lyft fram förtroendets avgö- rande betydelse för att samhället ska fungera.3 Även om förtroendet för den svenska förvaltningen är högt saknas det inte utmaningar. ligger fortfarande högt i senare års inter- nationella rankningar av den offentliga sektorns effektivitet och lågt i den skattade graden av korruption, men resultaten har försämrats något jämfört med tidigare år.4 Regeringen har tagit flera förvaltningspolitiska initiativ som gäller förtroendet för stats- förvaltningen. Det handlar bland annat om utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning av den offentliga förvaltningen i allmänhet och myndigheternas interna verksamhet i synnerhet. För att stärka förtro- endet för statsförvaltningen har regeringen sett ett behov av att minska detaljstyrningen till förmån för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. På så sätt kan den offentliga 1Rothstein, B. m.fl. (2016). Mellanmänsklig tillit i och Trägårdh, L. (2009). Tilliten i det moderna – Den dumme svensken och andra mysterier. 2Trägårdh, L. m.fl. (2013). Den svala svenska tilliten – Förutsättningar och utmaningar. 3OECD (2013). Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda. I Govern- ment at a Glance 2013. 2018/19:1 Budgetpropositionen , utg.omr. Uppgiften gäller placering i index Government Effectiveness (GE) och i Transparency Internationals Cor- ruption Perceptions Index (CPI). förvaltningen bli mer effektiv och medborgarnas förtroende öka. Regeringen anförde i budgetpropositionen att den avser att se över vilka ytterligare åtgärder som kan genomföras för att med- arbetarnas kompetens ska tas tillvara i de statliga myndigheterna. Regeringen framhöll att det är viktigt att myndighetsledningarna ver- kar för en kultur som är lyhörd, både inåt och utåt, och där medarbe- tarna uppmuntras att tänka innovativt.5 I budgetpropositionen anger regeringen att en hög tillit till och ett stort förtroende för den offentliga sektorn är viktiga fram- gångsfaktorer i arbetet med att utveckla och förnya den statliga förvaltningen till nytta för medborgare och företag. Regeringen beslutade att inrätta en delegation med uppdrag att inom ramen för befintliga regelverk vidareutveckla en tillitsfull styrning av och statlig verksamhet. Under perio- den arbetade Tillitsdelegationen för att främja en mer tillitsbaserad styrning och ledning av kommuner och lands- ting inom välfärdstjänsterna vård, omsorg och skola. Vi har avrappor- terat denna del av uppdraget i fyra betänkanden, varav ett var en forsk- ningsantologi.6 fick Tillitsdelegationen ett utvidgat uppdrag (dir. 2017:119) om att stödja även statliga myndigheter med att ut- veckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning.7 Det är detta upp- drag som vi nu avrapporterar. I uppdraget ingår att genomföra projekt som stödjer statliga myndigheter som vill utveckla verksamheten med målet att uppnå en mer tillitsbaserad styrning vid myndigheten. I uppdraget ingår också att genomföra projekt som syftar till att sam- ordna offentliga verksamheter, till exempel olika statliga myndig- heter eller statliga myndigheter och kommuner. Delegationen ska också anlita forskare som ska följa samtliga projekt. I uppdraget ingår även att organisera och driva nätverk där grupper av statliga myndigheter praktiskt prövar att förändra sin styrning ut- 2016/17:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 6SOU 2017:56 Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme?, SOU 2018:38 Styra och leda med tillit – Forskning och praktik, SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn och SOU 2018:48 En lärande tillsyn – Statlig granskning i vård, skola och omsorg. 7Av bilaga 2 framgår Tillitsdelegationens tilläggsdirektiv (dir. 2017:119). ifrån ett tillitsperspektiv. Tillitsdelegationen ska sprida kunskap om hur statliga myndigheter kan utveckla en mer tillitsbaserad styrning i den egna verksamheten. Delegationen ska även föreslå hur erfaren- heter av och goda exempel på idé- och verksamhetsutveckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga för- valtningen även efter att Tillitsdelegationen har avslutat sitt arbete. Tillitsdelegationen fokuserar i sitt nuvarande uppdrag på myndig- heternas interna verksamhet. Statliga myndigheter ska bjudas in i arbetet och delta på frivillig basis, särskilt de som tillhandahåller med- borgarnära tjänster eller har nära koppling till verksamhet. Målet med projekten är att långsiktigt förbättra förutsättningarna för de statliga myndigheterna att styra sin verksamhet, så att verk- samheten kan resultera i betydande förbättringar för medarbetare, privatpersoner och företag. Tillitsdelegationen ska bland annat identifiera områden inom myn- digheternas interna verksamhet som har särskilt stor utvecklingspo- tential och som till exempel kan minska onödig administration, ut- veckla medarbetarskap och ledarskap samt höja kvaliteten och effek- tiviteten i de statliga myndigheternas verksamhet. Om delegationen identifierar övergripande slutsatser och goda exempel i regeringens styrning av myndigheterna ska vi även presentera dessa. Tillitsdele- gationen ska redovisa uppdraget om de statliga myndigheterna i en rapport . utvidgades uppdraget ytterligare (dir. 2019:6). Dele- gationen fick då i uppdrag att kartlägga och analysera de introduk- tionsutbildningar som de statliga myndigheterna ger sina anställda samt att lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk in- troduktionsutbildning för statsanställda kan införas. Det uppdraget ska Tillitsdelegationen avrapportera . Tillitsreformen syftar enligt regeringen till att utveckla formerna för den statliga styrningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfar- enhet. Reformen är ett led i regeringens arbete för att skapa mer effektiva offentliga verksamheter och större nytta för medborgarna.8 8www.regeringen.se/regeringens-politik/tillitsreformen/ Om medarbetarna i den offentliga sektorn får ett större utrymme att använda sin professionella kompetens ställer det krav på cheferna att se till att medarbetarna förstår ramarna för det egna uppdraget.9 Det ställer också krav på medarbetarna att vara aktiva och använda sitt utrymme på ett professionellt sätt samt att de anpassar sitt arbete till de ramar som finns. Tillitsreformen bygger på att ökad tillit i styrningen inom den egna myndigheten förbättrar medarbetarnas förutsättningar att ut- föra sitt arbete på ett professionellt sätt. Medarbetarna får då större möjligheter att möta medborgarna på ett förtroendefullt sätt. På så sätt kan myndigheterna bedriva sin verksamhet mer effektivt till större nytta för medborgarna, vilket i sin tur kan leda till bättre resultat och ett högre förtroende för staten som helhet. Tillitsreformen grundar sig bland annat på den omfattande forsk- ning som finns om betydelsen av tillit i samhällen och organisa- tioner. Tillitsdelegationen har sedan starten arbetat nära forskningen (se avsnitt 1.7 och 1.8). 1.4Statliga myndigheter och statsanställda i fokus I detta betänkande står de statliga myndigheterna och deras anställda i fokus. Det finns 340 statliga myndigheter.10 Antalet anställda i staten har generellt sett ökat . uppgick antalet statsanställda till närmare 261 000.11 De statsanställda mot- svarar av samtliga sysselsatta på den svenska arbets- marknaden. Staten har en jämn fördelning mellan kvinnor och män, är kvinnor och är män. Enligt Statskontoret stod de 10 största myndigheterna 2018 för över hälften () av årsarbetskrafterna.12 Statsanställda har generellt sett relativt hög utbildning. Av de an- ställda inom den statliga sektorn 2018 hade eftergym- nasial utbildning.13 På hela arbetsmarknaden i stort var andelen med eftergymnasial utbildning . 9Statskontoret (2016). Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten och Statskontoret (2016). Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process. Uppgiften gäller antalet myndigheter . 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2, bilaga 1. 12Statskontoret (2019). 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2, bilaga 1. En viktig fråga för statliga arbetsgivare är att attrahera och behålla rätt kompetens. Andelen myndigheter som uppgav att de hade brist på lämpliga sökanden uppgick våren enligt en- kätundersökningen Konjunkturbarometern för den statliga sektorn.14 Det är ett av de högsta bristtalen som har noterats i statsförvalt- ningen. Andelen myndigheter som upplever svårigheter att behålla personal har ökat från hösten i den senaste undersökningen. Svårast att behålla kompetens har myndig- heterna inom försvarssektorn och socialt skydd inklusive hälso- och sjukvård. Särskilt svårt att behålla personal är det inom it-systemför- valtning och systemutveckling. har personalrörligheten i statsförvaltningen varit relativt stabil och uppgick till 13 procent.15 Sjukfrånvaron i de statliga myndigheterna var i genomsnitt 3,9 pro- cent av den ordinarie arbetstiden under 2018.16 Sjukfrånvaron har minskat något , men är mer än dubbelt så hög hos kvinnor som hos män (5,jämfört ). 1.5Flera utmaningar i styrningen av statsförvaltningen De utmaningar som finns i styrningen av svensk statsförvaltning är mångfacetterade och har flera orsaker. Debatten om styrningen har till stor del kretsat kring begreppet och den kritik som har följt på dessa idéer. 1.5.1New public management och kritiken mot idéerna Dagens engagemang i tillit som idé springer delvis ur en kritik mot de värderingar och arbetssätt som har präglat de gångna decennier- na.17 Många har talat om dessa värderingar och arbetssätt som (), ett begrepp som introducerades 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2, bilaga 1. 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 17Avsnittet är hämtat ur Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning. För en historisk återblick se Tillitsdelegationens huvudbe- tänkande SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. av forskaren bärande tankarna bakom NPM kan sammanfattas i följande punkter:19 1.Offentliga organisationer ska ledas av särskilda opolitiska förvalt- ningschefer med omfattande handlingsutrymme. 2.I styrningen av förvaltningen ska det vara centralt att mäta presta- tioner i tydliga, kvantifierbara mått. 3.Inom myndigheter ska man delegera resultatansvar till lokala en- heter. 4.Det offentliga uppdraget ska vara fördelat på en mängd mer eller mindre självständiga organisationer. 5.Man ska sträva efter konkurrens mellan organisationer i förvalt- ningen. 6.Styrning och ledning i den privata sektorn ska fungera som före- bild för offentliga verksamheter. 7.Ekonomisk återhållsamhet och arbetsdisciplin ska prioriteras. Den debatt som har följt på denna forskningsartikel har varit om- fattande, men under de första två decennierna ägde den rum främst inom forskningen. I den allmänna debatten i fick den fäste på allvar först , då författaren och journalisten publicerade en omtalad artikelserie med titeln det som dödade ?20 Den följdes av en lång rad inlägg där forskare och medarbetare vittnade om en omfattande detaljstyrning som förlamade verksamheter i den offentliga sektorn, som ökade den administrativa bördan och som underminerade flexibiliteten, kvaliteten och arbets- glädjen. Många menade att NPM försvagar de klassiska professio- nernas roll och position, alltså leder till en så kallad avprofessionali- sering. En central del av kritiken mot NPM gäller granskningens omfatt- ning, former och konsekvenser. Vissa forskare talar om ett gransk- ningssamhälle.21 I beskrivs utvecklingen ibland som ett ut- 18Hood, C. (1991). A for All Seasons?. 19Bringselius, L. (2015). – ett enkelt penseldrag som förklarar det mesta?. Vad var det som dödade ?. 21Power, M. (2003). : Rituals of Verification. värderingsmonster.22 En del av problemet är den ökade administration som granskningen leder till.23 Det har föranlett vissa forskare att tala om ett administrationssamhälle.24 Kritiken omfattar även marknads- lösningarna, som kritikerna anser förklarar den accelererande admi- nistrationen.25 De två forskarna har jäm- fört olika styrningsreformer. De anser att införandet av resultatstyr- ningen och inriktningen mot alltmer uppföljning och granskning är centrala komponenter för att NPM skulle breda ut sig så långt i Sverige.26 När resultatstyrningen infördes var ett syfte att styrformen skulle öka effektiviteten i styrningen, bland annat genom att politikerna skulle formulera mål, följa upp resultat och utkräva ansvar. Myndigheterna skulle få större frihet att välja medel för att nå de uppsatta målen. På så sätt skulle detaljstyrningen minska. I vissa avseenden ökade också frihetsgraderna genom infö- randet av rambudgeteringen. Att gå från många små anslagsposter till stora ramanslag gav myndighetsledningarna möjlighet att själva prioritera och fördela medel utifrån de uppdrag de hade. ställdes krav på redovisning av medelsanvändningen. Att resultatsty- rningen har lett till ökad detaljstyrning strider således mot den ur- sprungliga tanken bakom modellen.27 1.5.2Skillnaden mellan ideal och praktik Den som kritiserar de idéer som går att sortera in under NPM bör skilja mellan ideal och praktik.28 I teorin bygger NPM på en idé om decentralisering, men i praktiken blev det i många fall precis tvärtom. I många offentliga verksamheter har en centralisering ägt rum bak- vägen genom resultatstyrning med återrapporteringskrav formulera- de centralt. 22Lindgren, L. (2014). Nya utvärderingsmonstret: om kvalitetsmätning i den offentliga sektorn. 23Hood, C. & , R. (2015). A Government that Worked Better and Cost Less? Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government. 24Forssell, A. & , A. (2014). 25Andersson, C. m.fl. (2014). , J., , B. & , S. (2014), Alla dessa marknader. 26Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2011). Public management reform: a comparative analysis: new public management, governance, and the neo-Weberian state. 27Statskontoret (2006). Mål- och resultatstyrning och sektoriseringsproblem. 28För ett mer utförligt resonemang, se SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet. Målet med NPM-reformerna var att effektivisera den offentligt finansierade verksamheten. Forskningen har inte kunnat svara entydigt på om detta har uppnåtts. Det finns resultat som visar på effektivisering och andra som pekar på att det inte har skett någon effektivisering. Inom flera områden finns än kunskapsluckor.29 Trots att målet var det motsatta har den förändrade styrningen i prak- tiken resulterat i ökad byråkratisering och detaljstyrning på sina håll. Genom att leva upp till kraven på resultatrapportering och själv- dokumentation ägnar till exempel lärare och läkare – men även många andra grupper – en stor andel av sin tid åt att berätta vad de har gjort i stället för att ägna sig åt själva kärnverksamheten.30 Regeringen pekar i Tillitsdelegationens uppdrag om den statliga sek- torn på att de statliga myndigheterna behöver uppmuntran i och starkare stöd till det interna arbetet med att utveckla en styrning som baseras mer på tillit och förtroende för medarbetarnas kompetens och förmåga. Regeringen menar att myndigheternas möjligheter att utveckla verksamheten varierar. I direktivet hänvisar regeringen till flera rapporter från Statskontoret, som visar att tillitsbaserad styr- ning endast fungerar om den omfattar hela statsförvaltningen, att en stor del av de statliga myndigheternas administration är egeninitie- rad och att ett starkt ledarskap motverkar onödig administration. De problem med styrning och ledning som Tillitsdelegationen identifierade i sitt tidigare betänkande gällde hela den offentliga sek- torn, men fokuserade på hälso- och sjukvård, skola och omsorg.31 Den problembild för de statliga myndigheterna som vi presenterar nedan bygger på Tillitsdelegationens tidigare erfarenheter och resul- tat, forskning och utredningar om styrningen av statsförvaltningen och de problem som regeringen lyfter fram i Tillitsdelegationens direktiv. De problem som vi utgår från är följande: 29Se t.ex. , L. (2011). Konkurrensens konsekvenser – vad händer med svensk välfärd?, , C. m.fl. (2014). Marknadsstaten, , M. m.fl. (2014). Goda år på ålderns höst? En om konkurrens i äldreomsorgen och , H. m.fl. (2014). Decentrali- sering, skolval och fristående skolor – resultat och likvärdighet i svensk skola. 30Forssell, A. & , A. (2014). Administrationssamhället, jämför Statskon- toret (2016). Tillit på jobbet. 31SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. 3.kortsiktig och ryckig styrning