sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Det är dock viktigt att ha i åtanke dels att Finans- inspektionen har det formella ansvaret för de harmoniserade makro- tillsynsåtgärderna, dels att inte får sänka kraven. Andra aspekter att ta i beaktande är att ingen nationell centralbankschef har permanent rösträtt i eftersom en ordning med rotation av ledamöternas rösträtt tillämpas. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor också för att lämna bankunionen deltagande. Mekanismen kan motverka eventuell negativ särbehandling av de medlemsstater som inte har euron som valuta. Ett utträde av en medlemsstat från bankunionen skulle kunna uppfattas vara en tro- värdighetsförlust för bankunionen i sig. Ett beslut att lämna bank- unionen är dock förenat med betydande politiska, och möjligen ekonomiska, kostnader för . Slutligen är ECB:s fördragsfästa oberoende en av dess grundpelare och ledamöterna i lyder under instruktionsförbud. Sammanfattningsvis finns det således ett antal motverkande fak- torer som kan minska de potentiellt negativa konsekvenserna av att det inte är möjligt för att delta i Tillsynsmekanismen på lika villkor som medlemsstater som har euron som valuta. I det avseendet bedöms det finnas förutsättningar för att delta på likvärdiga villkor. Det går dock inte att på objektiva grunder avgöra huruvida de motverkande faktorerna, inklusive skyddsmekanismen, är tillräckliga för att ska kunna delta på likvärdiga villkor; detta bör i slutändan vara en politisk bedömning. Av betydelse är också förtro- endet för ECB:s syn på sitt ansvar att i sin tillsynsroll beakta den inre marknadens enhetlighet och integritet. Ett ställningstagande behöver likväl väga in risken för särbehandling, och konsekvenserna av detta. När beslut om resolution av en bank eller del av en bankkoncern fattas i är nationella resolutionsmyndigheter företrädda. Nämnden ska försöka nå enighet om beslutet. Om det inte är möjligt kan anta beslutet som går emot mot den nationella resolutionsmyndigheten. I förekommande fall kan godkänna eller invända mot ett beslut. När dessa beslut fattas kan alla deltagande medlemsstaters finansministrar närvara, få information och, vid behov, rösta. Vad gäller använd- ningen av den finansiella säkerhetsmekanismen har och de medlemsstater som inte har euron som valuta kommit över- ens om samarbetsformer som bedöms innebära likvärdiga villkor. Sammanfattningsvis åtnjuter alla deltagande medlemsstater samma formella inflytande i Resolutionsmekanismen. Kommissionens roll i beslutsförfarandet innebär därtill ett skydd mot särbehandling för en- skilda medlemsstater. Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor Lagstiftning på finansmarknadsområdet och bankunionsrelaterade områden Oavsett om skulle delta i bankunionen eller inte, kommer företrädare för regeringen att delta i EU:s lagstiftningsarbete och förberedande organ där finansmarknadslagstiftning och annan lag- stiftning relaterad till bankunionen förhandlas. Även om kan hänvisa till det formella inflytandet kan det i de konkreta för- handlingarna om ett nytt direktiv eller en ny förordning bli svårare för en medlemsstat som inte deltar i bankunionen att göra sin röst hörd. Detta gäller i högre grad i de fall en medlemsstat önskar få till stånd nationella undantag i de gemensamma reglerna. Diskussioner om bankunionens framtida utveckling Bankunionens institutionella ram utgörs av lagstiftningsakter, varför oaktat deltagande har samma formella inflytande som andra medlemsstater vid lagstiftningsförändringar. När det gäller strategiska och allmänna diskussioner om bankunionens framtida utveckling har och eurotoppmöten en viktig roll, även om de inte fattar formella beslut. Som huvudregel har medlemsstater som inte har euron som valuta deltagit vid dessa möten när bankunionen diskuterats. Möjligheten att åstadkomma likvärdiga villkor för deltagande i euro- gruppen och vid eurotoppmötet vid allmänna diskussioner om bank- unionens framtid är däremot begränsad för en medlemsstat som inte har euron som valuta, oaktat deltagande i bankunionen. har bankunionsrelaterade frågor emellertid ofta diskuterats i i stället för vid eurotoppmötet. I den utsträckning denna praxis fortsätter skulle ha lika stort formellt inflytande oavsett om deltar i bankunionen eller inte. Deltagande i när årsrapporten om tillsyn diskuteras Vid ett deltagande i bankunionen kan företrädare för den delta när ordförande framträder vid möten för att diskutera tillsynsverksamheten. Med stor sannolikhet kan så bli fallet vid de tillfällen när Förutsättningar för deltagande på likvärdiga villkor ordförande framträder inför för att redovisa verksam- heten. Därmed kan likvärdiga villkor i detta hänseende uppnås. Tabellen 10.1 Lika villkor i bankunionsrelaterade organ nedan ger en översiktlig bild av när lika villkor kan uppnås inom bankunionen för en medlemsstat som inte har euron som valuta. Den globala finanskrisen och den efterföljande eurokrisen exponerade svagheter i det regelverk som omgärdar den gemensamma valutan (se även kapitel 2). Det blev tydligt att den Ekonomiska och mo- netära unionen (EMU) var i behov av institutionella reformer för att förebygga framtida kriser. Flera förslag med syftet att fördjupa valuta- samarbetet har lagts fram och vissa har genomförts. Bankunionens till- komst är i sig ett exempel på en sådan fördjupning. Det bör dock under- strykas att bankunionen i rättsligt hänseende är att betrakta som ett självständigt politikområde.1 Dess framtida utveckling är därför inte nödvändigtvis beroende av att fördjupning sker på andra områden. Det finns ett antal regleringsområden, som berör hela EU, med en nära koppling till bankunionen, t.ex. den s.k. kapitalmarknadsunionen och en eventuell harmonisering av medlemsstaternas insolvenslagstiftning. Framsteg på dessa områden är sannolikt nödvändiga för att målen med bankunionen ska kunna nås. Även det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU2 som helhet har genomgått förändringar , i de flesta fall i riktning mot förstärkt samordning och övervakning. Detta kapitel behandlar i avsnitt 11.2 huruvida ett svenskt delta- gande i bankunionen påverkar det svenska inflytandet i ekonomisk- politiska frågor inom EU och mer specifikt kopplingen mellan bank- unionen och den pågående fördjupningen av EMU. 1De rättsliga grunderna för bankunionen relaterar till den inre marknadens funktion (arti- kel 114 i EUF-fördraget) samt möjligheten att tilldela ECB tillsynsansvar i syfte att upprätt- hålla finansiell stabilitet (artikel 127.6 i EUF-fördraget). Valutasamarbetet och bankunionen är således förankrade i olika rättsliga grunder och bankunionens materiella regelverk omfattar samtliga medlemsstater (se även kapitel 3, 4 och 10). 2Syftet med det ekonomisk-politiska samarbetet i EU är att se till att medlemsstaterna bedri- ver en ansvarsfull ekonomisk politik och undviker obalanser i ekonomin. Medlemsstaterna ska också i sina nationella ekonomiska beslut ta ett EU-perspektiv och ha EU-samarbetet i åtanke. ett deltagande i bankunionen är ett sätt att öka inflytande i EU-samar- betet har spelat en viktig roll i den danska diskussionen om bank- unionen. Det kan redan inledningsvis noteras att ett deltagande i bank- unionen formellt sett inte medför ett djupare engagemang i EMU- samarbetet för en medlemsstat som inte har euron som valuta. En annan viktig aspekt som analyseras i detta kapitel är hur infly- tande och handlingsutrymme påverkas av andra medlemsstaters ställ- ningstagande visavi bankunionen, dvs. vilken krets av medlemsstater som förväntas stå utanför. Mot bakgrund av den samsyn i många eko- nomisk-politiska frågor, inte minst på finansmarknadsområdet, som har funnits mellan och (men även ) är avsikt att lämna EU en viktig faktor.3 Finansiella och ekonomiska kriser har historiskt påverkat fram- växten av globala organ och multilaterala samarbeten. () bildades i Bretton 1944 (då även Världs- banken inrättades) i syfte att undvika en upprepning av den protek- tionistiska politik som fördes efter depressionen. () etablerades 2009 inom ramen för G204 med uppgiften att verka för internationell finansiell stabilitet. Som en följd av att finansmarknaderna blivit mer integrerade har antalet bilaterala och regionala samarbeten mellan tillsynsmyndigheter ökat, i synnerhet efter den globala finanskrisen.5 Ett tidigt exempel på ett mer om- fattande regionalt samarbete är det nordisk-baltiska myndighets- samarbetet om tillsyn och krishantering av banker. EU har i viss utsträckning formulerat gemensamma positioner i de organ där framtida globala standarder och principer för regleringen av finan- siella företag utarbetas. Avsnitt 11.3 belyser hur förhållande till regionala och multilaterala samarbeten på det finansiella området kan komma att påverkas av om deltar i bankunionen eller inte. De samarbeten som behandlas är det nordiska-baltiska myndig- hetssamarbetet samt , FSB och IMF. Kapitlet anlägger ett framåtblickande perspektiv. Varken det eko- nomisk-politiska samarbetet inom EU de eller regionala och multi- laterala samarbetena följer utstakade vägar. Formerna för dessa samarbeten påverkas av såväl politiska faktorer och strömningar som 3Se bl.a. tal av Lohmann (2019, ) vid seminariet ”Banking Union from a Nordic- Baltic Perspective”, ett samarrangemang mellan Utredningen om ett eventuellt deltagande i Europeiska bankunionen och för europapolitiska studier (Sieps). 4Världens 19 största länder i termer av BNP och EU. 5Beck m.fl. (2018). Som nämns ovan har inte sällan ekono- miska och finansiella kriser haft stor betydelse för att nya samarbe- ten kommit till stånd. Framtida kriser kan innebära att nya samarbe- ten och organ tillkommer eller att befintliga fördjupas. har det skett en utveckling i riktning bort från multilaterala sam- arbeten. Utvecklingen är kanske tydligast på handelsområdet. Mer och djupare samarbete är således inte något som ska tas för givet. Mot denna bakgrund utgår resonemangen i detta kapitel från utveck- lingstendenser, med olika grad av sannolikhet. Vissa faktorer, som kan förväntas ha en påtaglig effekt på inflytande i interna- sammanhang är dock kända: avsikt att lämna EU är en faktor, – men även EU:s – minskade betydelse för världsekonomin en annan. I och med 1992 introducerades EMU och den gemensamma valutan även om det dröjde till innan euron inför- des. De tolv medlemsstaterna i dåvarande Europeiska Gemenskapen (EG) valde en modell för valutasamarbetet som baseras på gemen- sam penning- och valutapolitik men nationell finanspolitik. I stället för en gemensam finanspolitik utformades regler som skulle mot- verka oansvarig nationell budget- och finanspolitik. Reglerna opera- tionaliserades 1997 genom den s.k. stabilitets- och tillväxtpakten.6 fram till eurokrisen (2010–2012) tillkom inga bety- dande förändringar av formerna för samordningen av den ekono- miska-politiken inom EU. Ett undantag var den särskilda processen för att EU-ländernas ekonomiska utveckling skulle närma sig varandra, den s.k. Lissabon-processen.7 6Stabilitets- och tillväxtpakten är en uppsättning regler som syftar till att medlemsstaterna ska bedriva en hållbar finanspolitik och koordinera denna mellan sig. Pakten innehåller två delar: en förebyggande del, med ett medelfristigt budgetmål, och en korrigerande del, med ett underskottsförfarande för medlemsstater med alltför stora underskott eller alltför hög skuld- kvot. Vidare ska besluta om åtgärder för att förstärka samordningen och över- vakningen av budgetdisciplin samt utarbeta riktlinjer för eko- nomiska politik. 7Lissabonprocessen – eller Lissabonstrategin - initierades 2000. Syftet med strategin var att klara utvecklingen mot en allt hårdare konkurrens från omvärlden, tekniska förändringar och en egen åldrande befolkning. EU:s regeringar beslutade, som en del av strategin, att unionen skulle vara världsledande inom ekonomisk, social och ekologisk uthållighet. En medlemsstat som inte har euron som valuta omfattas inte alltid av samma regler som de medlemsstater som har euron som valuta. Exempelvis omfattas av stabilitets- och tillväxt- pakten, men inte av de finansiella sanktioner och särskilda röstregler som gäller för euroländerna.8 Det kan i sammanhanget noteras att har inga finansiella sanktioner påförts något euroland. Detta avsnitt beskriver först, övergripande, de åtgärder som EU vidtog efter den globala finanskrisen och eurokrisen (11.2.1). Därefter beskrivs reformer som beslutats eller är föremål för politisk diskussion (11.2.2) samt framåtblickande ambitioner för det ekono- misk-politiska samarbetet inom EU (11.2.3). Det avslutande avsnittet (11.2.4) för ett resonemang om hur en utveckling mot fortsatt för- djupning av det ekonomisk-politiska samarbetet mellan kan påverka medlemsstater som inte har euron som valuta och i vilken utsträckning ett deltagande i bankunionen innebär en skillnad. Det flesta framåtblickande idéerna och förslagen har en direkt betydelse för . Med utgångspunkten att även framgent inte tillhör denna grupp, har flera av förslagen därför ingen eller endast en indirekt betydelse för . 11.2.1EU:s krisrespons och reformarbete Den globala finanskrisen och den därpå följande eurokrisen expo- nerade svagheter i EU:s förmåga att hantera ekonomiska och finan- siella kriser och gav upphov till flera steg i en reformprocess som fortfarande pågår. Inledningsvis handlade det om tre typer av refor- mer som relativt omgående kom på plats: 8Sverige har vidare inte rätt att rösta i frågor som avser samordningen och övervakningen av budgetdisciplin. har heller inte rätt att rösta om mål, uppgifter och andra aspekter avseende () eller det europeiska centralbankssystemet (ECBS). Detsamma gäller för vissa frågor relaterade till gemensam representation för euro- området och eurons internationella roll. 1.Ekonomisk styrning: stabilitets- och tillväxtpakten fick uppgra- derade sanktions- och bötesverktyg samt nya röstregler för regel- tillämpningen.9 Samordningen av den ekonomiska politiken och budgetpolitiken sammanfördes inom ramen för den s.k. euro- peiska planeringsterminen.10 De reviderade budgetreglerna ställde högre krav på medlemsstaternas budgetprocesser, en aspekt som förstärktes med den mellanstatliga 2012.11 Ett sär- skilt förfarande vid makroekonomiska obalanser infördes . 2.Finansiella stabilitetsmekanismer: Flera temporära stabilitets- mekanismer inrättades för euroländer med betalningsbalans- problem, innan den permanenta Europeiska stabiliseringsmeka- nismen (ESM) etablerades i oktober 2012.12 3.Finansiell stabilitet: Ett antal åtgärder vidtogs för att förbättra medlemsstaternas förmåga att upprätthålla finansiell stabilitet, till en början genom det Europeiska systemet för finansiell tillsyn (ESFS) och sedermera genom bankunionen. Det är bara omfattas av de tvingande inslagen i stabi- litets- och tillväxtpakten. Den europeiska planeringsterminen och förfarandet rörande makroobalanser omfattar dock hela EU. När det gäller såväl som bankunionen är det upp till de med- lemsstater som inte har euron som valuta att välja om de ska delta eller inte. , , och har valt att både underteckna och förklara sig bundna av . , och har endast undertecknat den. och valde att inte underteckna . När reformerna, som beskrevs ovan, var på plats minskade re- formtakten avseende EMU:s arkitektur betydligt; fokus riktades 9Reformerna gjordes genom två lagstiftningspaket: det s.k. sexpacket (fem förordningar och ett direktiv), respektive det s.k. tvåpacket (två förordningar). Sexpacket utvidgade regelverket med ett förfarande vid makroekonomiska obalanser. Det baseras på en resultattavla med indikatorer som ska möjliggöra tidig upptäckt av problem som kan få spridning i EU:s ekono- mier. För infördes även sanktionsmöjligheter och omröstning med omvänd kvalificerad majoritet. 10Den europeiska planeringsterminen är en cykel () för samordning av den ekonomiska politiken och finanspolitiken inom EU. Den utgör en del av EU:s ram för ekono- misk styrning. Terminen omfattar tre block: strukturreformer, åtgärder för att säkra en hållbar finanspolitik och förebyggandet av alltför stora makroekonomiska obalanser. 11Formellt ”Fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen”, vilket bl.a. anger att en regel om budgetbalans ska införas i nationell lagstiftning. 12Se Förklaringsruta Finansiella stabilitetsmekanismer i EU i avsnitt 2.3.1. mot genomförande och uppföljning av beslutade reformer. I upp- takten till beslutet om att inrätta en gemensam mekanism för tillsyn över europeiska banker, dvs. det första steget mot bildandet av bank- unionen , påbörjades emellertid en framåtblickande diskussion på basis av initiativ från EU:s institutioner och andra aktörer. Två rapporter – en från dåvarande ordföranden i och en från kommissionen14 – har i stor utsträckning ramat in diskussionen om EU:s ekonomisk- politiska fördjupning. De två rapporterna har följts av flera, liknande policydokument. presenterades den s.k. de fem ordföran- denas rapport.15 Kommissionen har sedermera publicerat ett antal dokument på samma tema. Det handlar inte minst om den s.k. vit- boken16 om EU:s framtid samt ett diskussionsunderlag om en fördju- pad ekonomisk och monetär union, båda från 2017.17 Den diskussion som följde på dessa initiativ indikerar i vilken riktning kommissionen, utifrån sin initiativrätt, strävar när det gäller framtida inriktningen av det ekonomiskpolitiska samarbetet. De ovan nämnda dokumenten har även lett till att EMU-fördjupningen ibland delas in i fyra olika ”unioner”: ekonomisk, finanspolitisk, finansiell respektive politisk union (se Förklaringsruta Idéer om framtida EMU-fördjupning). 13Se van Rompuy (2012). Rapporten togs fram “i nära samarbete” med ordförandena för ECB, samt kommissionen. Den brukar av den anledningen kallas ”de fyra ordföran- denas rapport”. 14Europeiska kommissionen (2012) Plan för en djupgående och verklig ekonomisk och mone- tär union. 15Se Juncker m.fl. (2015), som skrevs i ”nära samarbete” med ordförandena för ECB, Europa- parlamentet, och . 16En vitbok från kommissionen är ett dokument med förslag till agerande på ett visst område. 17Kommissionens vitbok och diskussionsunderlag: Europeiska kommissionen (2017) om EU:s framtid. ; Europeiska kommissionen (2017) Diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union. Källa: Juncker m.fl. (2015); Europeiska kommissionen (2017) om EU:s framtid. ; Europeiska kommissionen (2017) Diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union. Vissa delar av de fyra unionerna omfattar samtliga medlemsstater. Mestadels avser de endast , men en utgångspunkt är att de – om möjligt – ska stå öppna även för medlemsstater som inte har euron som valuta. kan flera av de mer långtgående initia- tiven av fördragsmässiga skäl endast gälla för euroområdet och skulle i vissa fall även kräva fördragsändringar. 11.2.2Genomförda åtgärder och förslag under diskussion Ett begränsat antal av de åtgärder som har föreslagits inom ramen för de fyra unionerna har genomförts, medan ytterligare några är föremål för politisk diskussion. Flera förslag har inte fått något direkt gensvar bland medlemsstaterna. union har genomförandet av åtgärder kommit längst. Dessa åtgärder är nära kopplade till den inre marknaden. De omfattar således även medlemsstater som inte har euron som valuta och är i det perspek- tivet inte en fördjupning av enbart valutasamarbetet. Medlems- staterna har, vid sidan om inrättandet av Tillsynsmekanismen och Resolutionsmekanismen, enats om åtgärder för att minska riskerna i det finansiella systemet.18 Till dessa åtgärder kan räknas revider- ingar av kapitaltäcknings- och krishanteringsregelverket (det s.k. bankpaketet), ett direktiv om rangordningen av skuldinstrument utan säkerhet vid insolvensförfaranden för banker19 samt ett antal initiativ inom den s.k. kapitalmarknadsunionen (se Förklaringsruta En kapitalmarknadsunion). Källa: Europeiska kommissionen (2015). Handlingsplan för en kapitalmarknadsunion. finns ingen politisk samsyn om att inrätta ett gemensamt insättningsgarantisystem.20 Det är i sig är en indikation om att riskminimeringsåtgärderna ännu inte har varit tillräckligt långtgående för att de medlemsstater som prioriterar riskminimering framför risk- delning ska vara beredda att ta ytterligare steg. Förändringarna av stabilitets- och tillväxtpakten, inrättandet av ESM och samord- ningen av den ekonomiska politiken inom ramen för europeiska pla- neringsterminen är ännu de mest genomgripande åtgärderna med 18Europeiska unionens råd (2019, ) Bankunionen: rådet antar åtgärder för att minska riskerna i banksystemet 338/19, pressmeddelande. 19Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv /59/EU vad gäller rang- ordningen av skuldinstrument utan säkerhet i en insolvenshierarki. 20Se även avsnitt 8.4. koppling till de ekonomiska och finanspolitiska unionerna. Planer- ingsterminen har fått ett större fokus på euroområdets prio- riteringar. De mest omfattande av de förslag inom de ekonomiska och finanspolitiska unionerna som ännu inte genomförts handlar om att etablera en budget för euroområdet samt att införliva ESM i EU:s rättsliga ram.21 Kommissionen har lagt ett antal förslag inom ramen för EU:s nästa fleråriga budgetperiod, 2021–2027, bl.a. ett utökat s.k. reformstödprogram som, enligt förslaget, ska kunna bidra till projekt i som ökar deras konkurrenskraft och inbördes ekonomiska konvergens. Programmet föreslås vara öppen för euroländer och medlemsstater som deltar i II och vara del av EU:s ordinarie budget. Det finns en principöverenskommelse i euro- gruppen om budgetinstrumentet och dess grundläggande element.22 När det gäller det som benämns politisk union, har få konkreta steg tagits. Här finns bl.a. två (kontroversiella) förslag om en gemen- sam representation för euroområdet i IMF respektive inrättandet av en europeisk ekonomi- och finansminister. Det är svårt att bedöma vilka vägar det ekonomisk-politiska sam- arbetet inom EU kommer att ta och hur långt fördjupningen av EMU kommer att gå. Det är troligt att bankunionen kommer att utvecklas och kompletteras. Det finns en bred, principiell enighet bland medlemsstaterna om att färdigställa bankunionen och vidare- utveckla ESM.23 I förhållande till den inriktning för bankunionen som slogs fast 2012, är bankunionen i ett antal avseenden ofull- ständig; framför allt saknas ett gemensamt insättningsgarantisystem. En annan ofullständighet som framhålls i debatten om bankunionen är otillräckliga möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande.24 21Kommissionen föreslog 2018 en europeisk investeringsstabiliseringsfunktion (EISF) som skulle gälla för samt länder som deltar i II. Enligt förslaget skulle funktionen kunna mobilisera i lån för att hålla nivån uppe på de offentliga invester- ingarna samt motverka asymmetriska chocker i euroområdet. Förslaget föll inte i god jord. 22Se exempelvis uttalande av ordförande : Centeno (2019, 21januari) Remarks by M. Centeno following the Eurogroup meeting, 22/19, uttalande vid presskonferens. 23Brev från till eurotoppmötet. Centeno (2019, ) Eurogroup President letter to Euro Summit President, brev. 24Se t.ex. (2015) Banking Union and Democratic Legitimacy, tal vid symposium om bankunionen, , En bedömning av hur EU:s ekonomisk-politiska samarbete kan komma att utvecklas kräver att perspektivet vidgas bortom de för- hållanden som gäller just nu men i möjligaste mån för- ankras i konkreta behov som kan komma att styra utvecklingen. Flera av de idéer om framtidens EMU, som förts fram i dels ord- föranderapporterna, dels kommissionens olika förslag och inrikt- ningsdokument, är mindre sannolika även på . Det är tro- ligt att mer omfattande förändringar ligger långt fram i tiden. har en uttalad vilja att fördjupa sitt ekonomisk- politiska samarbete. En framtida kris kan, beroende på hur en sådan ser ut, ge förstärkande effekter.