sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — , S., L. , J. , A Jarlstad, C. och S. Widmalm, (reds.) (2016), Det hotade uni- versitetet. : Dialogos Förlag. , A, J. Hirschfeldt, H. Jermsten och K. (2012) Regeringsformen – med kommentarer. : Karnov förlag. , E, N. Stjernquist, M. , M. , G. (2012), Grundlagarna: regeringsformen, successionsordningen, riksdagsord- ningen. , O. (2005), Statsbyggnad. Den offentliga maktens organisa- tion, femte upplagan. Premfors, R, P. , E. Haldén och G. (2009), Demo- krati och byråkrati, andra upplagan. SOU 1963:17, . SOU 1983:39, Politisk styrning – administrativ självständighet. SOU 1985:40, Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning. SOU 1986:22, och . Förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för . SOU 1993:58, Effektivare ledning i statliga myndigheter. SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten. SOU 2004:23, Från verksförordning till myndighetsförordning. SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. SOU 2008:104, Självständiga lärosäten. SOU 2008:125, En reformerad grundlag. SOU 2011:81, Myndighetschefers villkor. Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys. Statskontoret (2016), Renodling av statlig verksamhet. Statskontorets skriftserie Om offentlig sektor (OOS) 27. Statskontoret (2018), Den offentliga sektorn i korthet 2018. Stats- kontorets dnr 2018/63–5. och den svenska förvaltningsmodellen Verhoest, K. (2017), ”Agencification.” i Ongaro, E. and (reds. ), The Palgrave Handbook of in Europe. Wockelberg, H. (2015), ”Finns det något svenskt i förvaltnings- modellen?” i Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar. Statskontoret skriftserie: Om offentlig sektor (OOS) 24, s. 15–37. En utgångspunkt för kommitténs arbete är enligt kommittédirek- tiven att även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende. I detta kapitel behandlas innebörden av detta oberoende för del och bakgrunden till det. Därutöver innehåller kapitlet bedömningar avseende hur långt det unionsrättsliga kravet på oberoende sträcker sig för del och hur bestämmel- sen i 12 kap. 2 § regeringsformen ska tolkas i fråga om (avsnitten 12.4–12.6). I kapitlen 28 och 29 behandlas kommitténs överväganden och för- slag i fråga om några särskilda aspekter av oberoende som tas upp i kommittédirektiven. 12.1.2Oberoende institutioner och konstitutionalism Centralbankers oberoende i en vidare bemärkelse knyter an till frågan om den konstitutionella maktfördelningen mellan olika institutioner och frågan om att inom ramen för demokratiska system införa be- gränsningar för majoritetsstyret genom exempelvis att vissa fri- och rättigheter förs in i grundlagen. Sådana konstitutionella begräns- ningar och regler för när allmänna val ska hållas, regler om domstols- väsendets ställning m.m. kan vanligtvis inte ändras genom ett enskilt majoritetsbeslut. Inom statsvetenskapen används uttrycket konstitu- tionalism för sådana begränsningar. På ett liknande sätt medför regler om centralbankers oberoende en begränsning av majoritetsstyret, i vart fall om de tas in i konstitu- tionen.1 Syftet med att göra centralbanker oberoende är dock, som berörs nedan, ett annat än att uppnå ökad rättssäkerhet eller att be- fästa individers och minoriteters rättigheter i förhållande till majori- teten (se vidare kapitel 33). En offentlig institution som är fullständigt oberoende från poli- tiska organ är oförenlig med ett demokratiskt styrelseskick.2 Frågan om oberoende handlar således snarare om vilken grad av självständig- het som institutionen i fråga åtnjuter, särskilt vad gäller beslutsfatt- ande inom det område (mandat) som har delegerats till institutionen. Tudelningen av den verkställande makten i mellan reger- ingen och förvaltningen innebär att myndigheterna har en stor frihet vad gäller hur de utför de uppgifter som de har tilldelats. Vid en jäm- förelse med många andra länder har svenska förvaltningsmyndig- heter i allmänhet en hög grad av självständighet i fråga om beslut i enskilda förvaltningsärenden (12 kap. 2 § regeringsformen, se vidare kapitel 11). Utmärkande inte bara för domstolarna utan även för förvaltnings- myndigheterna är nämligen att de ”oberoende” av riksdag och reger- ing tillämpar rätt, även om de givetvis är bundna av och regeringens normgivning. Har förvaltningsmyndigheterna enligt en författning till uppgift att ombesörja en viss uppgift, kan denna inte ändras eller fråntas dem utan att författningen ändras eller upphävs.3 För en mer utförlig diskussion om den svenska förvaltningsmodel- len, se kapitel 11. 12.1.3Bakgrunden till centralbankers oberoende Historiskt sett har ett skäl bakom intresset för att begränsa den verkställande maktens inflytande över gällt risken för att används till att finansiera offentliga utgifter (s.k. sedelpressfinansiering eller monetär finansiering) och att penning- värdet därigenom minskar. Att begränsa möjligheten till sedelpress- finansiering var också ett sätt för den lagstiftande makten att få en 1För en diskussion om nyttan och faran för ett demokratiskt system med att på olika sätt ”binda sig vid masten”, se exempelvis Elster (2000). 2Se exempelvis (1995), (1996) och Stiglitz (1998). 3Holmberg m.fl. (2015), kommentaren till 1 kap. 8 § regeringsformen. ökad kontroll över de offentliga utgifterna och över den verkställan- de makten. För del har frågan om oberoende, före införandet av allmän rösträtt och parlamentarismens genom- brott, därför gällt maktfördelningen mellan och kungamak- ten, enligt den maktdelningsprincip som präglade grundlag. Det förhållandet att grundande har varit en myndighet under har, i varierande grad under år- hundradena, begränsat kungamaktens och senare regeringens möj- ligheter till inflytande över . Som exempel kan nämnas att det riksbankslag angavs att riksbanksfullmäktige inte fick ta emot ”föreskrifter”, dvs. instruktioner, från någon annan än (32 § första stycket lagen [1934:437] för riksbank). Dagens lagstiftning om centralbankers självständighet grundar sig dock på nationalekonomisk teoribildning och erfarenheter av hög och volatil inflation . De två mest centrala utgångspunkterna som legat till grund för framväxten av oberoende centralbanker är dels problemet med s.k. tidsinkonsistens vid poli- tiskt beslutsfattande, dels att det inte föreligger någon långsiktig av- vägning mellan inflation och realekonomisk utveckling.4 Tidsinkon- inom penningpolitiken innebär att det går att uppnå ökad ekonomisk aktivitet genom att utlova en stram penningpolitik men sedan, när ekonomins aktörer baserat sina pris- och lönesättnings- beslut på denna politik, överraska och driva en expansiv penningpoli- tik.5 Den andra utgångspunkten, dvs. avsaknaden av en avvägning mellan inflation och realekonomisk utveckling på , inne- bär att upprepade penningpolitiska överraskningar leder till en ge- nomsnittligt högre inflationstakt som den realekonomiska utvecklingen riskerar att bli sämre.6 Detta innebär i sin tur att en pen- ningpolitik inriktad mot prisstabilitet inte innefattar några svårare poli- tiska avvägningar av t.ex. fördelningspolitisk karaktär. 4Se avsnitt 6.2 för en beskrivning av de orsaker som låg till grund för nuvarande regim där centralbanker bedriver penningpolitik utan påverkan från de folkvalda. 5Mot detta synsätt har dock anförts att det lika gärna kan vara politiskt valda företrädare som står för ett ekonomiskt återhållsamt synsätt medan stimulerar ekonomin, se (2016), s. 4. 6Som beskrivs i avsnitt 16.2 finns skäl att tro att penningpolitiken under vissa omständigheter kan påverka den realekonomiska utvecklingen på . Om penningpolitiken lyckas stötta ekonomin så att långvariga och djupa lågkonjunkturer undviks minskar risken för att arbets- lösa mer permanent slås ut från arbetsmarknaden. Dessa två utgångspunkter, i kombination med att en från det poli- tiska systemet oberoende centralbank antas kunna uppnå större tro- värdighet för penningpolitiken, har föranlett slutsatsen att penning- politiska beslut kan och bör delegeras till en självständig centralbank. Detta innebär dock inte att beslut om de penningpolitiska målen bör delegeras. Tvärtom följer av de föregående resonemangen att det är centralt att målet för penningpolitiken anges i termer av prisstabilitet. Tidsinkonsistensproblemet förekommer inom flera andra politik- områden. Penningpolitiken har dock ansetts särskilt lämplig för dele- gering till experter, bl.a. för att långsiktig stabilitet normalt är vikti- gare än snabba anpassningar. Vidare är målet för penningpolitiken, i form av inflationstakt, relativt tydligt och avläsbart och anses där- med lätt att utvärdera. Viktigt är också att penningpolitiken, till skill- nad från t.ex. finanspolitiken, normalt sett har ansetts kunna drivas med medel som gör att några betydande fördelningspolitiska avväg- ningar inte är nödvändiga.7 Därutöver har penningpolitik som bedrivs med hjälp av centralbankernas styrräntor begränsade offentligfinan- siella effekter över konjunkturcykeln.8 Slutsatserna ovan avseende betydelsen av oberoende centralbanker inom penningpolitiken kan därför inte utan vidare överföras till andra politikområden. I en parlamentarisk demokrati förutsätts att medborgarna genom allmänna val kan välja inriktning på politiken genom framför allt parlamentets, för del , sammansättning. Därigenom tar väljarna indirekt även ställning till regeringens sammansättning och den inriktning, de mål m.m. som blir vägledande för den offent- liga förvaltningen. För att en centralbank enligt en internationellt vedertagen upp- fattning ska anses oberoende är det dock ett grundläggande krav att den inte är mottaglig för instruktioner från t.ex. regeringen vad gäller 7Angående frågan om fördelningspolitiska avvägningar anser dock vissa forskare att vissa okonventionella penningpolitiska åtgärder, s.k. balansräkningspolitik, kan ha fördelnings- effekter. I ett sådant fall uppkommer frågan om hur det går att motivera att denna politik är undantagen från demokratisk kontroll när undantaget från sådan kontroll vad gäller en central- banks räntestyrning bl.a. motiveras av att den är fördelningspolitiskt neutral, se (2017), s. 17. 8Som beskrivs i avsnitten 18.5–18.9 kan penningpolitik som bedrivs med andra instrument innebära offentligfinansiella risker. framför allt penningpolitiska ställningstaganden. För svensk del har penningpolitiken förts bort från och regeringens besluts- kompetens och lagts hos direktion, dvs. hos tjänstemän som inte ska vara mottagliga för instruktioner från politiska organ. Detta har i den svenska statsrättsliga litteraturen uttryckts som att en klart politisk funktion har lagts hos ett fristående organ.9 Ett annat sätt att uttrycka saken är att fungerar som en parallell institution till regeringen med full beslutanderätt inom det penning- och valutapolitiska området.10 Ett totalt oberoende i den bemärkelsen att parlamentet inte ens genom lagstiftning kan styra över är dock, som nämns ovan, inte tänkbart i ett demokratiskt system. För svensk del gäller en slags yttersta gräns för möjligheten till delegering av offentliga uppgifter till självständiga organ genom bestämmelserna om att all offentlig makt utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). För all delegering av uppgifter till olika institutioner finns ett behov av att tydliggöra uppdragets omfattning. Så sker i fall genom att det i lag anges mål för verksamhet och genom en uttömmande beskrivning av vilka befogenheter som Riks- banken har. 12.1.5Utvecklingen efter den globala finanskrisen Diskussionen om centralbankers oberoende och roll efter den glo- bala finanskrisen har bl.a. rört att ju bredare mandat som central- banken får, vad gäller t.ex. frågor om finansiell stabilitet, desto svagare kan skälen för ett långtgående oberoende sägas vara.11 I det samman- hanget har det också anförts att många centralbanker kan vara på väg in i en legitimitetskris såtillvida att den demokratiska legitimiteten för deras åtgärder kan sättas i fråga i takt med att innebörden av deras mandat har blivit otydligare.12 Det har i detta sammanhang t.ex. an- förts att när en centralbank tar på sig risk eller gör prioriteringar som staten genom regering eller parlament annars skulle ha gjort, kan åt- gärderna gå över gränsen mot finanspolitik. Vidare påverkar de kost- nader som eventuellt ådrar sig på ett eller annat sätt 9Sterzel (2013), s. 22, 23 och 155. 10SOU 1993:20, s. 165. 11Taylor (2016), s. 96–103. 12Archer (2016). den offentliga sektorns finanser, exempelvis genom lägre utdelning till statens budget. Det kan anföras att t.ex. kreditlättnader och kvan- titativa lättnader, i synnerhet om de berör privata aktörer, samt åt- gärder som innebär ett ekonomiskt risktagande för staten, bör beslutas av demokratiskt valda företrädare i stället för av centralbanken.13 I vissa fall har centralbankernas makt och befogenheter utökats efter den globala finanskrisen. Det gäller särskilt befogenheter av- seende åtgärder för finansiell stabilitet. Dessa kan avse såväl transak- tioner av olika slag som tillsynsbefogenheter. I litteraturen har det anförts att omtolkningar av centralbankers mandat som däremot inte har ett tydligt stöd i lagstiftningen, t.ex. vad gäller att använda befintliga befogenheter i nya syften, kan leda till en legitimitetskris, som bl.a. tar sig uttryck i en brist på förtroende för i fråga.14 En annan synpunkt som har förts fram med anledning av central- bankernas roll efter finanskrisen är att det är möjligt att ge en central- bank ett långtgående oberoende avseende penningpolitik och en lägre grad av oberoende avseende frågor om finansiell stabilitet.15 Detta kräver dock att det dras en gräns mellan åtgärder som är penning- politiska till sin natur respektive åtgärder som motiveras av hänsyn till finansiell stabilitet (se vidare avsnitt 13.4 och kapitel 25). Det är alltså inte fråga om att en viss centralbank antingen är oberoende eller inte alls oberoende, utan snarare en fråga om en bedömning av en rad olika aspekter. Vid utformningen av central- bankslagstiftning finns det skäl att beröra några generella principer som har utvecklats i den nationalekonomiska litteraturen och som i viss mån har kommit till uttryck i förarbetena till riksbankslagen.16 Vid ett långtgående oberoende i vissa frågor är det enligt dessa prin- ciper avgörande att ramarna för det delegerade området är tydliga. Iett sådant fall bör det också finnas ett tydligt mål för verksamheten, som anger en inriktning för de delegerade uppgifterna så att demo- kratiskt valda organ har tagit ställning till vad som ska uppnås inom det delegerade området. Detta har i förarbetena till den nuvarande regleringen av ställning uttryckts som att en delegering 13NOU 2017:13, s. 109, med vidare hänvisningar. 14Se bl.a. (2016), s. 86–95. För en mer omfattande diskussion om legitimitet och demokrati, se kapitel 33. 15Fischer (2015). 16Se vidare (2016). I fråga om behovet av tydliga mål, se även (2016) och Gjedrem (2016). av penningpolitiken till en självständig Riksbank inte bör ske utan att målen för verksamheten är tydliga (prop. 1997/98:40 s. 52). I avsaknad av ett tydligt mål uppstår risker för att den delegerade verksamheten utövas med ett visst mått av godtycke eller att deleger- ingen blir formell snarare än reell, genom att huvudmannen ändå styr verksamheten (jfr prop. 1997/98:40 s. 52 och riksbanksfullmäktige skrivelse av i ärende 95-1792-DIR). Otydlighet gör det också svårt för den som fått uppdraget att avgöra vilket resultat som förväntas. Det är också, enligt de ovan redovisade principerna, angeläget att verksamhet är så pass transparent att ansvar kan ut- krävas och att de mål, uppgifter, och befogenheter som den obero- ende tilldelas är tydligt definierade i lag. I litteraturen har det således anförts att även bankens beslutsformer i huvudsak bör författningsregleras.17 I litteraturen har det också förts fram att det är angeläget att på förhand reglera i vilken utsträckning central- banken ska kunna vidta ytterligare åtgärder för att undvika eller minimera effekterna av en kris i en situation då bankens konven- verktyg är uttömda.18 Det senare anknyter till risken för en legitimitetskris för det fall att omtolkar eller gör en vid tolkning av sitt mandat (se ovan). Ett tydligt mål för penningpolitiken ökar förutsättningarna för ansvarsutkrävande gentemot . Det gäller särskilt om det rör sig om ett kvantitativt mål från vilket avvikelser tydligt fram- går. Omvänt är ett mer omfattande eller vagt avgränsat ansvars- område eller avsaknaden av ett lätt avläsbart mål för verksamheten mindre problematiskt ur ett demokratiskt perspektiv om parlamentet och regeringen har större möjlighet att styra över verksamhet. Därigenom får de folkvalda ta ansvar för resultatet av politiken och ansvarsutkrävandet kan riktas mot dem, på samma sätt som inom andra politikområden. Dessa förhållanden, som alltså rör penningpolitiken, medför inte i sig att en centralbank nödvändigtvis måste ha ett lika långtgående oberoende inom alla dess verksamhetsområden.19 I den mån ett långt- gående oberoende är givet av institutionella skäl, kan de också tala emot att ytterligare uppgifter delegeras till . 17Se föregående fotnot. 18Tucker (2018), s. 243–245. 19Detta gäller även nationella centralbanker inom ECBS, se avsnitten 12.4–12.6 och (1997), s. 158. rörs ovan är skälen för oberoende i penningpolitiska frågor rela- terade till de specifika förhållandena på detta område, vilka inte utan vidare kan tillämpas på t.ex. åtgärder som syftar till att värna den finansiella stabiliteten, oavsett om dessa är förebyggande (såsom mikro- och makrotillsyn) eller avser krishantering. I det senare av- seendet är det också av betydelse ur såväl ett statsfinansiellt som ett demokratiskt perspektiv att staten svarar för åtagan- den och att beslut får konsekvenser för offentliga finanser och riskerna på den offentliga sektorns samlade balansräk- ning. Insatser för att främja den finansiella stabiliteten kan, särskilt i kristider, gälla betydande belopp. Om nya uppgifter tillförs en centralbank, finns det anledning att förutsättningslöst pröva behovet av ett långtgående oberoende i de aktuella frågorna, även om banken är mycket självständig inom andra områden. Det kan också förhålla sig så att det generellt sett finns skäl som talar för att åtgärder i en krissituation be- höver koordineras med andra myndigheters agerande, t.ex. i förhåll- ande till och tillsynsmyndigheter. Det kan således finnas skäl att skilja på grad av oberoende avseende penningpolitik å ena sidan och övriga uppgifter, inklusive finansiella stabilitetsfrågor, å den andra. Olika principer måste därför vägas mot varandra vad gäller centralbankers oberoende. 12.2Utvecklingen mot en mer självständig Riksbank Graden av självständighet för i förhållande till regering och riksdag har varierat . Vid införandet av den nuvarande regeringsformen som trädde i kraft var utgångspunkten att den kredit- och penningpolitik som drev skulle samordnas med den av regeringen förda ekonomiska politiken. Detta skulle underlättas genom att mandatperioden för fullmäktige och för riks- dagen skulle överensstämma. Därigenom skulle risken för motsätt- ningar mellan regeringen och reduceras. Enligt förarbet- ena till regeringsformen var avsikten nämligen att man alltid skulle kunna räkna med att det parti eller de partier på vars förtroende reger- ingen grundar sin ställning också har det bestämmande inflytandet i fullmäktige (prop. 1973:90 s. 354, jfr förslaget till be- stämmelse i 8 kap. 6 § riksdagsordningen s. 68). Detta förarbetsuttal- ande har i senare förarbeten tolkats som att det var möjligt att på- verka bl.a. penningpolitik (prop. 1997/98:40 s. 75). Det bör understrykas att fullmäktige fattade operativa beslut om bl.a. penningpolitiken. En för den ekonomiska politiken viktig fråga var de återkommande devalveringar som skedde under den andra halvan av och den första halvan av 1980- talet. Det var som formellt sett hade beslutskom- petensen när det gällde den växelkursändring som devalveringarna innebar. I praktiken hade dock , i samband med en deval- vering som skedde 1982, godtagit att det var regeringen som hade huvudansvaret för denna form av växelkursändring (prop. beslutade således i enlighet med regeringens önske- mål. Före ikraftträdandet av den nuvarande regeringsformen fanns det en befogenhet för finansutskottet (och det s.k. banko- utskottet) att meddela föreskrifter om verksamhet. Genom införandet av regeringsformen upphörde denna möjlighet. En mer omfattande reform av lagstiftningen om på- börjades genom ändringar i regeringsformen och en ny riksbankslag. Dessa lagändringar trädde i kraft den 1 janu- ari 1989. Genom införandet av riksbankslag ersattes bl.a. riks- bankslag och bankoreglementet. I förarbetena till lagen underströks återigen att fullmäktiges ställningstaganden i policyfrågor beträffan- de penning- och valutapolitik måste överensstämma med den ekono- miska politiken i övrigt. Detta skulle åstadkommas på tre olika sätt (prop. 1986/87:143 s. 40 och 41). För det första skulle reglerna om val av fullmäktige verka i sådan riktning genom att fullmäktigeledamöterna utsågs genom proportio- nella val för valperiod och att regeringen utsåg ordföran- den i fullmäktige. valperiod var tre- årig, men kom efter riksdagsvalet att bli fyraårig. Genom att fullmäktige i de flesta parlamentariska lägen kunde förväntas företräda samma ekonomisk-politiska grundsyn som regeringen fanns de grund- läggande förutsättningarna för den då eftersträvade samordningen mellan finans- och penningpolitiken. För det andra anfördes att det fanns en möjlighet för att lämna preciserade anvisningar i t.ex. penningpoli- tiska frågor. förekom det också att finansutskott drog upp riktlinjer för handlande i ut- skottets betänkande om riktlinjer för den ekonomiska politiken, även om utskottet avstod från att ta ställning till ändringar i nivån på styrräntan (bet. FiU 1984/85:10). I ett sådant betänkande anförde finansutskottet också att utskottet och inte kan frånhända sig sitt ansvar för samordningen av den ekonomiska politiken i stort, vilket innefattade penningpolitiken. instämde i de över- väganden som hade gjorts i betänkandet och tillkännagav detta för riksbanksfullmäktige. Det bör hållas i minnet att det var riksbanks- fullmäktige som beslutade om t.ex. ändringar i nivån på styrräntan och att hade ett ansvar för kreditpolitiska ställnings- taganden om t.ex. styrning av vissa finansiella företags placeringar. Med andra ord fattades en rad operativa beslut av politiskt valda representanter och fattade beslut i frågor som an- kommer på de aktuella företagen själva. Dessa förhållanden kan vara av betydelse för utskottets intresse av att dra upp mer preciserade riktlinjer för verksamhet. Regeringen ansåg dock att metoden att samordna riksbankspoli- tiken med den övriga ekonomiska politiken genom propositioner och utskottsbetänkanden hade sina uppenbara gränser (prop. 1986/87:143 s. 41). De argument som fördes fram var dels att det aktuella eko- nomiska läget snabbt kan förändras, dels att de viktigaste penning- politiska besluten måste förberedas under sekretess för att undvika marknadsstörningar. intentioner kom dessutom att få en begränsad betydelse för del.20 För det tredje hade det utvecklats en mer direkt form för samordning av penning- och valutapolitiken med den ekonomiska politiken i övrigt. Innan viktiga penning- och valutapolitiska beslut fattades förekom regelmässigt kontakter mellan riksbanksledningen och företrädare för regeringen. Detta förfarande hade sanktionerats av genom ett uttalande av 1937 års 20SOU 1986:22, s. 85. bankoutskott och upprepats av bankoutskott (BaU 1937:67 och 1958:6).