sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Bedömningen om vad som är bästa möjliga teknik innefattar även det övergripande resul- tatet för miljön. Hänsyn bör t.ex. tas till behovet av råvaror och energiförbrukning. Produktvalsprincipen i 2 kap. 6 § tillämpas vid användning och försäljning av kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön. Principen begränsar sig till att avse skyldigheten att undvika sådana farliga ämnen och beredningar som kan ersättas med mindre farliga motsvarigheter. Dessa båda principer följer av 2 kap. 5 § . Kretslopps- principen innebär att vad som utvinns ur naturen ska på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas och bortskaffas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas. Hus- hållningsprincipen har avseende råvaror och produkter ett nära sam- band med kretsloppsprincipen. Bästa effekt nås vid dess tillämpning Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... i samband med konstruktion och tillverkning. Principerna tillämpas exempelvis genom att en resurs- och energisnål process används och genom återanvändning eller återvinning, varigenom ett material kan komma till ny användning eller förvandlas till ny råvara. Då minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser så att dessa räcker även för kommande generation. Det är även angeläget att minska avfalls- mängderna och därmed omfattningen av deponier liksom belast- ningen av skadliga ämnen på mark och vatten. Förutom att hushålla med råvaror är det av betydelse att hushålla med energi. Därför bör alla verksamhetsutövare ha en effektiv energianvändning och hus- hålla med energi. Av 2 kap. 4 § framgår att verksamheter och åtgärder ska lokaliseras till platser som är lämpliga med hänsyn till mål och där minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön uppkommer. Verksamheter eller åtgärder ska således lokali- seras till platser som är lämpliga. Lämplighetsbedömningen bör ske med utgångspunkt i balkens syfte, de grundläggande och särskilda hus- hållningsbestämmelserna samt förekommande miljökvalitetsnormer. Slutligen finns en skälighetsregel i 2 kap. 7 § . Den inne- bär att hänsynsreglerna ska tillämpas under förutsättning att det inte kan anses vara orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighets- mått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. En sådan avväg- ning får emellertid aldrig leda till att en miljökvalitetsnorm åsido- sätts. I motiven anges att hänsynsreglerna måste tillämpas så att inte orimliga krav ställs på verksamhetsutövaren med hänsyn till den effekt skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten kommer att ha på miljön och kostnaderna för dessa åtgärder. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... Tillstånd till miljöfarlig verksamhet får lämnas för begränsad tid. Enligt praxis26 ska tillstånd i större utsträckning kunna tidsbegrän- sas. Skälet är att samhällets miljökrav ändras och skärps tack vare teknisk utveckling och ökad kunskap. Det framhålls dock att tids- begränsning i första hand bör tillämpas på stora verksamheter som har en kraftig miljöpåverkan. Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet får förenas med villkor. Vill- koren ska spegla den tillåtlighetsbedömning som gjorts och innebär att hänsynsregler och andra regler som gäller enligt får sitt konkreta innehåll. En svårighet när domstolen ska skriva villkor för ett tillstånd avseende kärnteknisk verksamhet kan vara att avgöra vad och i vilken detaljeringsgrad en sakfråga ska regleras i miljö- domstolens dom och i vilken mån detta överlappar med regleringen under kärntekniklagen och strålskyddslagen. Någon formell begränsning för domstolen utöver reglerna i finns inte, så i princip kan miljödomstolen skriva villkor om allt som man anser nödvändigt, men i praktiken torde det finnas någon sorts balans mellan de villkor som domstolen beslutar och övrig reglering av verksamheten. Frågan om denna avgränsning har varit uppe till bedömning i ett avgörande från . Viss vägledning kan hämtas från detta avgörande27. Atomansvarighetslagen (1968:45) införlivar Paris- och tilläggskon- ventionen i svensk rätt (se avsnitt 5.2.6). Enligt huvudregeln är inne- havaren av en kärnkraftsreaktor (atomanläggning med lagens språk- bruk) ansvarig för en atomskada som har orsakats av en atomolycka. Innehavaren är skyldig att ha en försäkring eller motsvarande säker- het upp till vissa i lagen angivna belopp. Staten har ett subsidiärt ansvar för samma belopp som anläggningshavaren. 26Mål nr M 8782-99. Gällande bestämmelser och internationellt samarbete ... ett gemensamt statsansvar. Utgångspunkten är att ansvaret är strikt, om inte olyckan är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror eller har orsakats av en allvarlig naturkatastrof av osedvanlig art. Genom en lagändring28 som trädde i kraft har ansvarsbeloppet för innehavaren av en kärnkraftsreaktor i drift höjts väsentligt. Beloppet har höjts från 300 särskilda dragningsrätter (SDR) till 1 000 SDR, vilket motsvarar . För andra anläggningar än kärnkraftreaktorer samt för olyckor under transport av atomsubstans är ansvaret som tidigare begränsat till 300 miljoner SDR. Det sammanlagda beloppet av de ersättningar som ska betalas, dvs. som följer av anläggningshavarens ansvar plus det gemensamma statsansvaret, är begränsat till 1 125 miljoner SDR. 5.4.6Ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen beslutades (se avsnitt 5.2.6). har beslutat att godkänna ändringarna och har i syfte att genomföra dem beslutat en ny lag (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor29. Den nya lagen innebär ett förbättrat skydd för skadelidande i händelse av en radiologisk olycka. Det införs ett obegränsat ansvar för inne- havare av kärntekniska anläggningar, vilket möjliggörs enligt ändringar av konventionerna. Ansvaret blir som tidigare strikt. Innehavare av kärnkraftsreaktorer blir enligt den nya lagen skyl- diga att ha en ansvarsförsäkring eller annan ekonomisk säkerhet upp till ett belopp som motsvarar , vilket motsvarar . För andra anläggningar än kärn- kraftsreaktorer är beloppet , . Statens subsidiära ersättningsansvar är begränsat till . Det är ännu inte möjligt att ratificera ändringsprotokollen , och därför inte heller möjligt att sätta den nya lagen i kraft (om skälen för detta, se avsnitt 5.2.6). 2017/18:244. 2009/10:173. Enligt utredningens direktiv och i enlighet med 14–15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) ska utredningen redovisa konsekvens- beskrivningar och kostnadsberäkningar för de förslag som lämnas i betänkandet. Utredningens förslag påverkar inte det kommunala självstyret och bedöms inte få några andra effekter som avses i 15 § kommitté- förordningen. Andra effekter på verksamhet tas upp under avsnitt 6.7 om statens ansvar och sistahandsansvaret. Konse- kvenserna av förslagen i fråga om justerade straffbestämmelser införande av sanktionsavgifter behandlas i avsnitt 6.8. Förslagen har däremot konsekvenser och kostnader för staten och för de företag som berörs av förslagen, dvs. kärnkraftsindustrin och andra företag och organisationer som bedriver kärnteknisk verk- samhet, vilket redovisas nedan. Den nuvarande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet föreslås bli upphävd och ersatt av en ny kärntekniklag. Den strukturella och språkliga översyn och bearbetning av lagstiftningen som görs bedöms få positiva effekter genom ökad läsbarhet och tydligare struktur. påverkas främst genom att det uppkommer ett behov av att se över och ta fram nya föreskrifter som kan följa av lag- och förordningsförslagen. Behovet av insatser för att tydliggöra skillnaderna i ansvar mellan tillståndshavare och verksamhetsut- övare, främst i fråga om översyn av föreskrifter om omhänder- tagande av avfall m.m., bedöms som måttligt. Även befintliga till- ståndsvillkor kan behöva justeras. Konsekvenserna för kärnkraftindustrin av det nya förslaget till kärntekniklag och följdändringar på förordnings- och föreskrifts- nivå m.m. är att interna ledningssystem och dokumentation hos till- ståndshavarna kommer att behöva uppdateras. Detta innebär en en- gångskostnad som enligt uppgift kan uppskattats till ett antal miljoner för de större kärntekniska anläggningarna. Det pågår ett omfattande arbete inom tillsynsmyndigheten med att se över, modernisera och komplettera samtliga föreskrifter. m.m.kommer därmed under alla omständigheter att bli nödvändiga och de nya kostnad som tillkommer genom utredningens förslag bör bli förhållandevis begränsade. Vissa ändringar och kompletteringar i ledningssystem och rutiner följer även av den nya strålskydds- lagen (2018:396) och det bör även vara möjligt att samordna med dessa insatser. I avsnittet nedan behandlas de ändringar som inte tas upp i de separata avsnitten som följer i detta kapitel (dvs. Ändrade och nya definitioner Under detta avsnitt hanteras konsekvenserna av ändringar av exister- ande definitioner och införandet av nya definitioner i kärnteknik- lagen. Konsekvenserna av de ändrade definitionerna av kärnavfall och permanent avstängd reaktor hanteras särskilt i avsnitt 6.5 respek- tive 6.6 nedan. Ändringarna av definitionen av kärnteknisk anläggning bedöms inte få några praktiska konsekvenser utan är i huvudsak språklig. Ändringen förtydligar dock att även reaktorer där en extern neut- ronkälla eller acceleratordriven spallation behövs för att driva en reaktor ska ingå i definitionen av kärnreaktor. Ändringen innebär att nya typer av kärnreaktorer som tillkommit genom den tekniska utvecklingen inkluderas. Definitionen av kärnteknisk verksamhet utökas genom att förtyd- liga att den även omfattar avveckling av kärntekniska anläggningar. Detta bedöms inte få några större konsekvenser i sig då avveckling implicit även har betraktats som kärnteknisk verksamhet. Genom utvidgningen av begreppet kärnteknisk verksamhet förtyd- ligas dock det faktum att även avvecklingsrelaterade frågor prövas i en ansökan om att få uppföra en kärnteknisk anläggning. Definitionen av geologiskt slutförvar bedöms inte få någon ekono- misk konsekvens då den enbart syftar till att särskilja ytnära mark- deponier från slutförvar som placeras i en geologisk formation längre ner under markytan. Denna åtskillnad behövs för att inte mark- deponier ska omfattas av det föreslagna statliga sistahandsansvaret (se avsnitt 6.7). Definitionen av kärnämne utgör, i likhet med den nuvarande defi- nitionen i kärntekniklagen, en generell och principiell benämning av vad kärnämne är. På förordningsnivå används mer specifika begrepp såsom anrikat, utarmat samt naturligt uran. Den föreslagna änd- ringen medför dock att kärnavfall som lagts i ett slutförvar, och som består av eller innehåller kärnämne (t.ex. använt kärnbränsle), även fortsatt utgör kärnämne. Denna ändring har gjorts för att leva upp till internationella åtaganden gällande kärnämneskontroll vilka inte undantar material som är placerat i slutförvar (se avsnitt 6.5). Förslaget att införa en definition av använt kärnbränsle förväntas inte heller få några konsekvenser då detta är ett etablerat begrepp som redan används i den nuvarande lagen. Som ovan nämnts förblir använt kärnbränsle i lagens mening kärnämne även efter att det placerats i ett slutförvar. 6.2Ett förtydligat ansvar för kärnteknisk verksamhet Utredningens förslag om de grundläggande kraven i fråga om säker- heten i kärnteknisk verksamhet är i huvudsak oförändrade i förhåll- ande till den nuvarande lagen, med undantag för en ny bestämmelse om en konkursförvaltares befogenheter i händelse av en konkurs som innefattar en kärnteknisk verksamhet. Detta utvecklas nedan. Däremot föreslår utredningen en konceptuell förändring av hur ansvaret utformas för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet respek- tive för att omhänderta det avfall som uppkommit i en kärnteknisk verksamhet samt att avveckla de anläggningar som inte längre ska användas. Denna förändring behandlas i avsnitt 4.3 i betänkandet. Den nuvarande lagen placerar ansvaret både för att omhändertag- andet ska ske och att det ska ske på ett säkert sätt på den tillstånds- havare som genererat avfallet. I praktiken har dock kraven i fråga om säkerheten vid omhändertagandet av avfallet (t.ex. utformningen och driften av ett slutförvar) säkerställts av en uppdragstagare. Utredningens förslag innebär att det ansvar som en tillståndshavare har enligt den nuvarande lagen delas upp i de två dimensionerna tillståndshavaransvar och verksamhetsutövaransvar. Tillståndshavar- ansvaret innebär ett primärt ansvar för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet och får inte delegeras. Verksamhetsutövaransvaret inne- bär ett långsiktigt ansvar att se till att avfall som verksamheten givit upphov till blir omhändertaget och placerat i ett slutligt förslutet slutförvar och att anläggningar som kärnteknisk verksamhet inte längre ska bedrivas i blir avvecklade. Den föreslagna uppdelningen ger en ökad tydlighet och en flexibilitet som möjliggör att de båda formerna av ansvar på ett bättre sätt kan behandlas oberoende av varandra, t.ex. vid en prövning av byte av tillståndshavare. Uppdelningen medför vidare en bättre anpassning av kärnteknik- lagens regelverk till den europeiska lagstiftningen eftersom den inte tillåter att ansvaret för säkerheten delegeras till en uppdragstagare och det blir tydligare att bara en tillståndshavare kan ansvara för säker- heten i en verksamhet. Detta stämmer också bättre överens med hur kärnteknisk verksamhet i praktiken har bedrivits i . En sådan ”verklighetsanpassning” bedöms inte få några större ekonomiska konsekvenser. En översyn och uppdatering av föreskrifter hos tillsyns- myndigheten och ledningssystem och lokala instruktioner vid de kärn- tekniska anläggningarna kommer sannolikt att behöva genomföras. Utredningen förutser också att det med tiden kommer att ut- vecklas en terminologi kring denna konceptuella förändring och att de båda begreppen tillståndshavaransvar respektive verksamhets- utövaransvar blir allmänt accepterade. En ny bestämmelse om konkursförvaltares befogenheter De grundläggande kraven i fråga om säkerhet i kärnteknisk verksam- het är i huvudsak oförändrade. Utredningen föreslår dock att det införs en specifik regel (2 kap. 11 §) med innebörd att en konkurs- förvaltare inte får vidta åtgärder som kan påverka säkerheten i en kärnteknisk verksamhet utan att dessa åtgärder har godkänts av den utsedda tillsynsmyndigheten. Här avses t.ex. att en konkursförval- tare inte ska få avyttra t.ex. stängsel, andra skyddsanordningar eller annan utrustning som är av betydelse för säkerheten vid en kärn- teknisk verksamhet utan att tillsynsmyndigheten har godkänt att så Skälen utvecklas i avsnitt 4.2.4 i betänkandet. Förslaget inne- bär en inskränkning av en konkursförvaltares befogenheter och kan leda till att borgenärers ersättning ur konkursboet minskar. Mot detta måste vägas de risker det skulle innebära att göra en t.ex. en kärnteknisk anläggning sårbar för intrång. De föreslagna förändringarna i den nuvarande skyldigheten för reak- torinnehavare att upprätta och redovisa ett program för den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet som krävs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall och avveckla kärnteknisk verksamhet som inte längre ska bedrivas behandlas i avsnitt 4.4 i betänkandet. De föreslagna förändringarna innebär att det tydliggörs vad den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamheten ska omfatta, dvs. att den ska fokusera på att få fram lösningar till de slutförvarsbehov som ännu inte finns tillgängliga. De mellanlager och slutförvars- anläggningar som har erhållit tillstånd behöver därmed inte längre ingå i programmet. Utredningen bedömer att förslaget kommer att innebära en tydligare ansvarsfördelning mellan tillståndshavare för mellanlager och slutförvar och verksamhetsutövare genom att osäker- heter i deras respektive ansvar undanröjs. De förändringar som föreslås bedöms i sin helhet inte innebära några ökade kostnader för de olika aktörerna med undantag för vissa initiala kostnader för tillsynsmyndigheten som kan behöva justera föreskrifter och vissa arbetsrutiner m.m. Krav i fråga om vidareutveckling av redan tillståndsgivna anlägg- ningar kan i stället ställas med stöd av andra bestämmelser än de som gäller forsknings- och utvecklingsprogram, t.ex. på basis av vad som framkommer vid den stegvisa prövningen av en sådan anläggning, genom kraven på att fortlöpande och systematiskt värdera, verifiera och, så långt det är möjligt och rimligt, förbättra säkerheten, samt genom kravet på att , genomföra systematisk helhets- bedömning av säkerhet och strålskydd vid anläggningen. Finansieringen av forsknings- och utvecklingsverksamheten kom- mer, som tidigare, att ske genom de fonderade medlen i kärnavfalls- fonden. 6.4Tillstånd och stegvis prövning Förslaget om att i kärntekniklagen stadfästa den stegvisa prövning som allmänt tillämpas inom kärnteknikområdet behandlas i avsnitt 4.5 i betänkandet. Förslaget innebär att det i lagen införs bestämmelser om att den ansvariga myndigheten i fråga om en verksamhet som har beviljats ett tillstånd i detalj ”stegvis” prövar och godkänner olika moment i en kärnteknisk anläggnings livscykel innan dessa moment får på- börjas. Dessa steg eller moment är att få börja uppföra en kärn- teknisk anläggning, att få ta den i provdrift, att få ta den i rutinmässig drift, att ändra den samt att avveckla den. Tillståndshavaren får inte gå vidare till nästa steg i kedjan utan att den ansvariga myndigheten har godkänt att så får ske. Förslaget innebär också krav på samråd med berörda intressenter innan myndigheten får besluta om att nytt moment får påbörjas. En sådan prövning sker genom en utveck- lad praxis med stöd av de villkor som regeringen meddelat i till- stånden. Utredningens förslag medför att den ansvariga myndigheten i sina föreskrifter behöver utarbeta en kravbild och ansökningsprocedurer för den formaliserade stegvisa prövningen. Nuvarande praxis för sådan prövning återges i styrdokument1. Utredningen uppskattar att resurser motsvarande 2–behövs för myndighetens arbete med föreskrifter och andra tillhör- ande underlag. Den ansvariga myndigheten genomför redan under den rådande tillämpningen av stegvis prövning kommunikations- och informa- tionsinsatser inför de beslut som tas. Kraven på samråd i samband med de olika stegen kan innebära ett ökat behov av informations- insatser för myndigheten beroende på vilken typ av samrådsform som väljs, och hur omfattande samrådet ska vara. Eftersom myndighetens kostnader ska finansieras av den som förorsakar dem, kommer dessa kostnader sannolikt att finansieras genom höjda avgifter för den som söker tillstånd. För berörda myn- digheter, miljöorganisationer och andra berörda innebär förslaget bättre möjligheter till information och insyn samt ökade möjligheter 1STYR2011-131 för beredning av tillstånd och prövning av tillståndsvillkor gällande kärn- tekniska anläggningar och andra komplexa anläggningar där strålning används Förslaget bör också bidra till att ett bättre besluts- underlag finns tillgängligt för myndigheten. Det kan inte uteslutas att en ökad tidsåtgång kan uppkomma med anledning av de utökade kraven på samråd. Den eventuella extra tid som ett samråd kan innebära måste dock vägas mot den nytta som ett bättre och mer förankrat beslutsunderlag kan förväntas leda till. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att samråd i rimlig om- fattning är en acceptabel kostnadsökning som leder till positiva effekter för alla parter. 6.5Kärnavfall – definition och hantering Förslaget att samordna begreppet kärnavfall i kärntekniklagen med begreppet radioaktivt avfall i strålskyddslagen (2018:396) samt en anpassning av de nuvarande bestämmelserna om hantering av kärn- avfall behandlas i avsnitt 4.7 i betänkandet. Förslaget innebär att kärnavfall definieras som en delmängd av det som definieras som radioaktivt avfall, genom att kärnavfall är radioaktivt avfall som uppkommit i en kärnteknisk verksamhet. För- ändringen bedöms få den önskvärda effekten att åter praktiskt möj- liggöra materialforskning på prover som, enligt nuvarande bestäm- melser, klassificeras som kärnavfall och som därigenom i praktiken inte har kunnat exporteras för analyser utomlands. Ändringen innebär också att använt kärnbränsle som placerats i ett slutförvar och därmed enligt lagen blivit kärnavfall även fortsatt utgör kärnämne. Därmed framgår det också tydligt att kraven om kärnämneskontroll ska tillämpas på kärnämne som placerats i ett slutförvar, något som krävs i enlighet med internationella åtaganden. Förslaget innebär vidare att tillståndsgivningen i fråga om import av material för forskning och undersökning i i huvudsak ska ske på myndighetsnivå. Detta innebär en förenkling och förkortning av handläggningstiden av dessa ärenden. I det initiala skedet kan det dock medföra vissa marginellt ökade kostnader för den ansvariga myndigheten genom att föreskrifter och arbetsrutiner behöver justeras i linje med de nya bestämmelserna. Även den som ansöker om sådana tillstånd kan behöva ta fram nya rutiner för hantering av ansökningar. bedöms dock bli små i förhållande till de långsiktiga besparingarna som erhålls genom effektivisering med förkortad tid till beslut och värdet av att kunna genomföra den för säkerheten viktiga forsk- ningen. Utredningen föreslår att kärnavfall endast ska anses uppkomma i tillståndspliktig kärnteknisk verksamhet. Detta bedöms förenkla för de verksamheter som är undantagna från tillståndskrav enligt kärn- tekniklagen. Verksamheter som är undantagna från tillståndskrav enligt kärntekniklagen kan dock vara tillståndspliktiga enligt strål- skyddslagen om de hanterar radioaktivt material. Därmed kommer radioaktivt avfall från sådana verksamheter regleras av strålskydds- lagens bestämmelser. Radioaktivt avfall som är undantaget även från strålskyddslagen hanteras som konventionellt avfall. Förslaget att justera definitionen av permanent avstängd reaktor samt de föreslagna bestämmelserna i fråga om olika former av an- mälningsplikt behandlas i avsnitt 4.8 i betänkandet. Förslaget innebär att den s.k. femårsregeln tas bort. Enligt denna regel ska en reaktor anses vara permanent avstängd om den inte har levererat el . Syftet med femårsregeln är att inte riskera en blockering av initiativ till nya reaktorer. Detta pro- blem bedöms inte längre kunna uppkomma. Den nuvarande lagens förbud att åter ta en permanent avstängd kärnkraftsreaktor i drift kvarstår. Utredningen bedömer att förslaget inte får några negativa konsekvenser för statsförvaltningen eller för tillståndshavarna. För- slagen bedöms dock medföra en ökad tydlighet avseende statusen för en reaktor vilket kan leda till bättre planering av bl.a. myndig- hetens tillsynsåtgärder och tillståndshavarnas tillämpning av regel- verk. Fördelarna med att stryka femårsregeln är att stora investeringar inte riskerar att gå förlorade vid en försening som är oavsiktlig eller som inte kunnat påverkas av tillståndshavaren. En försening skulle enligt rådande ordning kunna försätta en tillståndshavare i en situa- tion där denne försöker påskynda en uppstart av en reaktor så att den inte faller för en sådan tidsgräns, eftersom det annars skulle innebära att tillståndshavaren förlorar inte bara sina investeringar i ombyggnationer utan hela anläggningens värde. Det kan inte ute- slutas att även tillsynsmyndigheten kan försättas i en pressad situa- tion i ett sådant läge. Ett slopande av femårsregeln minskar enligt utredningens bedömning risken för att en situation uppkommer som kan medföra ett oförutsett bortfall i energiproduktionen som skulle kunna få nationell betydelse för energiförsörjningen och effektbalansen. 6.7Statens subsidiära ansvar och sistahandsansvar