sou · H7B320 · 2019-04-29 00:00:00 — Företrädarna uttryckte farhågor om att validering av kunskaper skulle göras olika bland aktörerna och var därför angelägna om att det borde utformas gemensamma krav eller riktlinjer så att bedömningarna kan göras så likvärdigt som möjligt oavsett vilken aktör som genomför valideringen. Flera föreslog att VO-College skulle vara delaktiga i processen då de redan utarbetat en kvalitetsgräns för utbildningsnivån samt utvecklat nationella riktlinjer för validering. Ett återkommande konstaterande var att valideringen kommer att kosta pengar och att det i så fall skulle krävas statliga medel för att den ska kunna genomföras. 15https://utdanning.no/tema/nyttig_informasjon/fagbrev_og_svennebrev Validering av undersköterskans kunskap och kompetens Ett annat påpekande var att det skulle bli svårt att avvara undersköterskorna de skulle valideras då det skulle bli bekymmer med att hitta vikarier för så korta perioder i taget. Vidare framhöll företrädarna att det var viktigt att valideringen skedde på lokal nivå, nära verksamheten och gärna i samarbete med komvux. Kompetensen hos de som validerar lyftes också fram som en viktig kvalitetsaspekt och i sammanhanget, vikten av att kunna ställa rätt frågor. Samarbete över kommungränserna var inte något främmande alternativ, inte minst utifrån ökade möjligheter för mindre kommuner att få tillgång till träningslägenheter eller testrum i vilka valideringen kan genomföras. Flera uttryckte svårigheter med att få klarhet i vad begreppet validering innefattar. Detta förhållande understryker vikten av Valideringsdelegationens uppdrag att förtydliga begreppet. VO-Colleges nationella riktlinjer kan också ses som ett uttryck för att det saknas tydlighet om vad som gäller när det handlar om validering. Kännedom om hur många undersköterskor som var anställda i verksamheten varierade hos de företrädare som utredningen mötte. Dock visade det sig att parternas satsning på undersköterskor bidragit till ökad medvetenhet om personalens utbildningsnivå i förhållande till tjänstetitel eftersom endast undersköterskor med titel, arbetsuppgifter och utbildning omfattades av satsningen, se kapitel 8. Krav på att vara mottagen på en utbildning i komvux Något som verksamhetsföreträdare har lyft som en försvårande omständighet är bestämmelsen om att vara mottagen eller intagen i en vuxenutbildning för att få möjlighet att få sin kompetens validerad. Den uppfattas som ett hinder för potentiella framtida medarbetare. Enligt 2 kap. 8 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning får validering ske inom ramen för alla kurser och ska utgå från elevens förutsättningar och behov. En elev som har genomgått en validering för en del av en kurs behöver inte delta i undervisningen när det gäller den delen av kursen. Av bestämmelsen kan utläsas att det förutsätts att validering sker i samband med att en individ är mottagen eller intagen i vuxenutbildning. överlämnade redovisning av uppdrag att utveckla riktlinjer till stöd för kommunernas arbete med Validering av undersköterskans kunskap och kompetens validering.16 I rapporten föreslår myndigheten att regeringen ska ändra förordningen om vuxenutbildning så att genomförandet av en översiktlig/inledande kompetenskartläggning för en enskild individ kunde underlättas. hänvisar till tidigare gällande förordning (2002:1012) om vuxenutbildning där det i 1 kap. 3 § reglerades att den som enbart får vägledning eller sina kunskaper bedömda inte behöver vara intagen som elev i vuxenutbildning och föreslår ett återinförande av denna eller motsvarande skrivning i nu gällande förordning. menar att den översiktliga kompetenskartläggningen inte bör innehålla några praktiska inslag förlagda till skolmiljö eller arbetsplats eftersom individen vid en sådan fördjupad kompetenskartläggning eller kompetensbedömning bör vara inskriven som elev och därmed omfattas av gällande försäkringar om person- eller maskinskada skulle uppstå. Regeringen har ännu inte vidtagit några åtgärder med anledning av skrivelse i denna del. Det råder en otydlighet om vem som har ansvaret för validering av medarbetare och hur den ska gå till. Detta återspeglas i de synpunkter som framkommit under utredningens möten med olika aktörer inom valideringsområdet och det finns en uppfattning om att valideringskraven är olika beroende på vilken aktör som genomför den. Det har varit oklart vilken utbildning eller kompetens som ska gälla för validering för en underskötersketjänst vilket dock kommer bli tydligt om en undersköterskeexamen enligt förslag införs. Utredningen har förståelse för verksamheternas oro för eventuella kostnader i samband med validering. Det finns dock goda exempel på hur valideringsprocessen kan underlättas genom samarbete och effektiva lösningar. Validering Väst har bl.a. visat på möjligheten att undvika såväl vikarieproblematik som jäviga valideringssituationer på arbetsplatsen. Som nämndes i inledningen är det sannolikt att det kommer handla om en relativt stor andel personer som behöver gå igenom en vali- 16Skolverket , Redovisning av uppdrag att utveckla riktlinjer till stöd för kommunernas arbete med validering. Validering av undersköterskans kunskap och kompetens deringsprocess som ett led i att erhålla utredningens förslag om yrkesreglering. För att processen ska underlättas så mycket som möjligt och skapa få hinder i den dagliga verksamheten, är det viktigt att ansvarsförhållandena är klara och att det finns en samstämmighet i utförandet av och bedömningen i valideringen. –Det behövs en nationell, likvärdig bedömning. –VO-College bör vara involverade i valideringsprocessen. –Statliga medel kommer att behövas. –Genomförandet bör ske på lokal nivå. Utredningen återkommer i avsnitt 12.8 om hur dessa önskemål bäst tillgodoses. 12 Överväganden och förslag Om kvalitet och säkerhet i vård och omsorg ska kunna säkerställas, eller till och med öka, måste kompetens hos personalen värdesättas och förstås på ett helt annat sätt än . Verksamheter inom vård och omsorg är personalkrävande och det finns stora rekryteringsbehov framöver, inte minst utifrån den demografiska utvecklingen med allt fler äldre och allt fler som lever med olika former av ohälsa och med kroniska sjukdomar, se vidare kapitel 8. Detta är emellertid inte något som kan lösas snabbt och enkelt eller genom att se äldreomsorg och omvårdnadsyrken som enkla jobb där personer som står långt från arbetsmarknaden kan beredas arbete utan utbildning eller särskilda kunskaper. Ett sådant förfarande ställer orimliga krav på befintlig personal att handleda och lära upp nya kollegor som saknar baskunskaper vilket riskerar kvalitet och säkerhet och tar fokus från verksamheten. Inte heller är det nödvändigtvis så att kvaliteten automatiskt höjs genom ”fler händer” i vård och omsorg. Om ”händerna” saknar kompetens och erfarenhet ställer det högre krav på den utbildade personalen. En yrkesreglering är en viktig del i arbetet med att stärka kvalitet och säkerhet i verksamheterna. För att en sådan ska ha inverkan måste dock arbetsgivarna ta sitt fulla ansvar för verksamheten, såväl organisatoriskt som innehållsmässigt. Det är inte yrkesregleringen som sådan som ska bidra till att göra en utbildning eller ett yrke attraktivt eller höja dess status. Av utredningens kartläggning framgår att vårdbiträden och undersköterskor ofta har samma arbetsuppgifter i verksamhet och att det som möjligen skiljer dem åt är lönen. att arbetsgivare inte fördelar arbetsuppgifter utifrån medarbetarnas kompetens, trots att de allra flesta som arbetar som undersköterskor har såväl mer utbildning som högre kompetens än de som arbetar som vårdbiträde. Som också framgår av kartläggningen kan det vara svårt att bedöma kompetensen hos dem som har tjänst som undersköterska på grund av den varierande flora av utbildningar som har förekommit. Med den kompetensnivå som utredningen föreslår ska gälla för det reglerade yrket undersköterska blir denna ovisshet undanröjd. Det är arbetsgivaren som avgör vilken tjänstetitel som anställda ska ha. Att organisera arbetet efter kompetens och utbildningsnivå har betydelse för kvalitet och säkerhet i vård och omsorg och är ett exempel på viktiga åtgärder som arbetsgivarna kan och bör vidta för att visa undersköterskor och andra yrkesgrupper att de värdesätter kompetens i verksamheten – och som i förlängningen skulle kunna bidra till att öka utbildningens och yrkets attraktivitet. Många arbetsgivare är medvetna om detta förhållande men utredningen uppfattar att de organisatoriska och schemarelaterade förändringar som i så fall skulle behöva vidtas bedöms som alltför påfrestande vilket leder till att förändringar skjuts . Utredningens uppfattning är att det på arbetsplatser där medarbetare i hög grad arbetar ensamma med patienter och brukare, som exempelvis i , är nödvändigt att värna och tydliggöra kompetens och kunskap. En arbetsfördelning som inte sker utifrån kompetens kan leda till att säkerheten för patienter och brukare försämras. Som framgår av kapitel 6 har flera kommuner i patientsäkerhetsberättelser uppgett kompetensbrist hos personalen som orsak till avvikelser i bl.a. läkemedelshantering. Det är utredningens uppfattning att om en yrkesreglering ska ge bästa möjliga effekt så måste arbetsgivaren införa en tydligare arbetsfördelning mellan undersköterskor och andra yrkesgrupper samt organisera arbetet på ett resurseffektivt sätt. Om så inte sker riskerar regleringen i stort att bli verkningslös. Reglering bidrar till att stärka kompetensnivån Åtgärder som kan användas för att öka kvalitet och säkerhet i vården och omsorgen är inrättande av en tydlig utbildning mot en undersköterskeexamen och nationella kompetenskrav att bl.a. validera reell En yrkesreglering som fastställer en viss kompetensnivå kan också tydliggöra förväntningarna på yrket och klargöra vad som krävs för att klara arbetet. Utredningen bedömer att det bör leda till att arbetsgivare i högre grad arbetar för att dels kompetensutveckla befintliga medarbetare, dels rekrytera nya medarbetare med omvårdnadsutbildning – vilket påverkar kvalitet och säkerhet på ett positivt sätt. I utredningens kartläggning framkommer bl.a. att kunskaper om hälso- och sjukvård, bemötande och kommunikation – både i förhållande till vård- och omsorgstagaren och till annan personal – samt bedömningsförmåga, att t.ex. förstå när den egna kompetensen och kunskapen inte räcker till, är centrala förmågor för arbete inom vård och omsorg. Vidare framkommer att dessa förmågor är något som en majoritet av arbetsgivarna anser har avgörande betydelse för kvalitet och säkerhet och som de förväntar sig att omvårdnadspersonalen ska besitta. Förekomsten av utbildad personal är därmed, enligt utredningens uppfattning, väsentlig för att uppnå kvalitet och säkerhet i vård och omsorg. Det framkommer även i kartläggningen att hantering av läkemedel och fördelning av hälso- och sjukvårdsuppgifter från sjuksköterska till omvårdnadspersonal i kommunalt finansierad vård och omsorg för med sig betydande patientsäkerhetsrisker. Utredningen har uppfattat att det ibland inte ens är möjligt att fördela arbetsuppgifter till personer med undersköterskeutbildning, då dessa i vissa fall inte har ansetts ha tillräcklig kompetens. Den bristande medicinska kompetensen kan troligen relateras till den skiftande kvaliteten i olika vuxenutbildningar men även till det faktum att gymnasieutbildningen –2012 inbegrep stor valfrihet av kurser, se bl.a. avsnitt 7.3.1 och kapitel 9. Som framgår av utredningens kartläggning menar verksamhetsföreträdarna att undersköterskor ansvarar för flera uppgifter som anses vara viktiga för patientsäkerheten. Det har således stor betydelse att undersköterskan har den kompetens som arbetet kräver, däribland kunskaper om förebyggande arbete, läkemedelshantering, fallprevention och rehabilitering. Vidare är denna yrkesgrupp den som ofta arbetar närmast patienten eller brukaren. Det som i kartläggningen har framkommit om bristande språkkunskaper hos personalen kan enligt utredningen skapa risk för kommunikationsmissar och brister i dokumentation samt påverka känslan av trygghet och sammanhang för patienten eller brukaren. Om medarbetaren inte förstår vad patienten eller brukaren säger och inte heller kan förmedla detta till kollegor m.fl. är risker för patientsäkerheten uppenbara. Som framgår av kapitel 6 är all personal inom skyldig att dokumentera genomförande av stödåtgärder, vård och behandling. Dokumentationen har betydelse bl.a. för kvalitetssäkring av verksamheten och självfallet för att säkerställa att den enskilde får de insatser som är nödvändiga. Därför är personalens förmåga att kunna uttrycka sig i tal och skrift viktig. Utredningen anser att förmågan att tala och förstå svenska bör vara en förutsättning för att en elev ska kunna tillgodogöra sig en utbildning. Det är inte rimligt att elever ska kunna få godkända betyg eller en gymnasieexamen när de saknar förmåga att läsa, skriva och kommunicera på svenska. Att som till stor del överlåta på arbetsgivaren att ansvara för dessa brister leder till svårigheter för verksamheter inom vård och omsorg och för den enskilda medarbetaren. Frågan om språkkunskaper kan vara svår för arbetsgivare att hantera ur flera perspektiv. Utredningen har talat med företrädare för verksamheter inom vård och omsorg som lyfter behovet av att skapa objektiva språktester som tillämpas vid all rekrytering – på så sätt blir språkkravet transparent och tydligt som risken för att t.ex. bli anmäld för diskriminering eller kränkande beteende minskar. Det kan också vara ett sätt att identifiera svagheter i språkbruket, i intervjusituationen kan sådant lätt missas. Pågående utveckling mot en mer nära vård – vad innebär det för yrkesgruppen och för arbetsgivarna? Som utredningen har påpekat tidigare innebär den demografiska och rådande hälsoutvecklingen med allt fler äldre och allt fler som lider av såväl kroniska sjukdomar som av psykisk ohälsa en stor utmaning för samhället och därmed ett ökat behov av ett nära omhändertagande. Liksom den färdplan som utredningen utveckling för god och nära vård föreslagit kommer detta innebära ett ökat fokus på primärvården, där även hälso- och sjukvård kan ingå, se vidare kapitel 3. Med stor sannolikhet kommer fler att få sitt vårdbehov omhändertaget i hemmet. I det sammanhanget är det viktigt att ställa sig frågan på vilket sätt detta påverkar undersköterskornas arbetsuppgifter och ansvar utifrån att det inte sällan är två huvudmän – landsting och kommun – som måste samarbeta för att uppnå en god vård och omsorg. Det har påtalats för utredningen att kommunpolitiker i vissa fall kan ha bristande förståelse för det ansvar kommuner har som hälso- och sjukvårdshuvudmän. Det har uttryckts som att hälso- och sjukvårdsansvaret konkurrerar med skola, socialtjänst, ny idrottshall, snöröjning etc. och därmed ofta uppfattas som en marginell del av det övergripande kommunala åtagandet, till skillnad från landstingen där ansvaret för hälso- och sjukvård av alla uppfattas som en konkret och viktig del av det totala uppdraget. Eftersom kommunerna, i och med växlingen av hemsjukvård och i och med den demografiska utvecklingen med fler äldre och fler multisjuka som vårdas i hemmet eller på s.k. särskilda boenden, har ett omfattande och viktigt hälso- och sjukvårdsansvar kan det tyckas oroväckande om innebörden i det ansvaret inte är klart och tydligt. Sett ur den föreslagna färdplanens innebörd – där kommunernas roll som tillhandahållare av primärvård blir mer påtaglig och tydliggjord – måste kommunala företrädare i högre utsträckning se hälso- och sjukvård som ett eget viktigt ansvarsområde, vid sidan om de övriga åtaganden som åvilar kommunen. Alla sjukvårdshuvudmän har ett ansvar för att ha sådan kompetens som krävs för att ge en god vård. Riktningen mot en resursförflyttning – från akutsjukhusen till den nära vården i landsting och i kommuner – kommer ytterligare betona detta ansvar. Utöver de andra viktiga kompetenser som medarbetare i exempelvis äldreomsorg eller i verksamheter med stöd av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, har blir yrkesgrupper med hälso- och sjukvårdskompetens än viktigare. Den reformering av hälso- och sjukvården som pågår med förstärkt primärvård kommer att kräva en tydlighet och klargörande av vilket kunnande och vilken kompetens som medarbetarna faktiskt besitter. Enligt den undersökning som och Novus genomfört har av anställda undersköterskor en vuxenutbildning inom vård och omsorg eller annan vuxenutbildning såsom arbetsmarknadsutbildning eller uppdragsutbildning, se vidare kapitel 5. Eftersom vuxenutbildningarna av många uppfattas ha ett varierande utbildningsinnehåll kan det därför finnas behov av kompetensutveckling bland medarbetare inom framför allt kommunalt finansierade Detta för att möta det befintliga och framtida hälso- och sjukvårdsansvaret. 12.2Skyddad yrkestitel införs för yrket undersköterska Utredningens förslag: Den som har en undersköterskeexamen eller har motsvarande kompetens ska efter ansökan få ett bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska. Endast den som har sådant bevis får i yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, område eller enligt LSS använda yrkestiteln undersköterska. Den som saknar ett sådant bevis får inte använda en titel som kan förväxlas med den yrkestiteln. ska pröva ansökningar om bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska och vara behörig myndighet för det reglerade yrket undersköterska. Ett bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska ska inte kunna återkallas. Regler om språkkrav för personer som har yrkeskvalifikationer från länder inom EES eller eller från tredjeland ska även gälla för att meddelas bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska. Vid tillfällig yrkesutövning i av yrket undersköterska ska inte någon förhandskontroll göras av den enskildes yrkeskvalifikationer. Inte heller ska något tidsbegränsat bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska utfärdas. Efter ansökan av den som vill etablera sig i , ska pröva yrkeskvalifikationerna och övriga förutsättningar för att få legitimation eller annat behörighetsbevis såsom bl.a. bevis om rätt att använda yrkestiteln undersköterska. Enligt uppdraget ska utredningen föreslå en ändamålsenlig reglering av yrket. Utredningen ska vidare dels redogöra för hur den föreslagna regleringen förhåller sig till befintliga kriterier för reglering av yrken dels, vid behov, föreslå nya sådana kriterier. Utredningen ska också ange på vilket sätt den föreslagna regleringen kan främja patientsäkerheten samt ta ställning till om yrket ska regleras inom såväl landstingsfinansierad hälso- och sjukvård som kommunalt finansierad vård och omsorg och verksamheter med stöd av LSS eller endast inom en sektor. Utifrån resultaten i kartläggningen bedömer utredningen att kvalitet och säkerhet inte når upp till önskvärd nivå i många av de kommunala verksamheter som representeras i kartläggningen. Undersköterskor och annan omsorgspersonal arbetar ofta självständigt inom verksamhet och särskilt inom . Enligt vad utredningen erfar är det inte ovanligt att vårdbiträden anställs för hemtjänstuppdrag och även får utföra hälso- och sjukvårdsuppgifter. Förbättringsområden har också framkommit inom landstingsfinansierad verksamhet. De kompetensbrister som framkommit i kartläggningen kan sammanfattas som: –avsaknad av en enhetlig utbildning och tydliga kompetenskrav, –brister i kunskap hos undersköterskor inom kompetensområden som är karaktäristiska för yrkesområdet, –bristande språkkunskaper, samt att –arbete och ansvar inte fördelas efter kompetens, främst i kommunala verksamheter. Utredningen bedömer att en reglering av yrket kommer att bidra till ökad kvalitet och säkerhet. Det finns en otydlighet vad gäller kompetens- och utbildningskrav för yrket undersköterska vilket utredningen anser påverka kvalitet och säkerhet i vård och omsorg på ett negativt sätt. Det är oklart vilken utbildningsbakgrund den som använder yrkestiteln har. Osäkerheten om vilken utbildningsnivå verksamhetens undersköterskor har kommer att försvinna då en lägsta nivå kommer att fastställas med regleringen. Vidare kommer den grundläggande problematiken som handlar om utbildningens innehåll att åtgärdas i stor utsträckning med förslag på undersköterskeexamen och yrkespaket. Det kommer att bli tydligt vad en undersköterska ska ha för kompetens. Förutsättningarna för arbetsgivaren att ställa krav på rätt kompetens hos de som anställs kommer därmed att underlättas. Regleringar som har övervägts Utredningen kan konstatera att undersköterskor i verksamhet har en viktig roll inte minst eftersom antalet sjuksköterskor där är förhållandevis få. I landstingens arbete med ”rätt använd kompetens” har undersköterskornas kompetens lyfts som betydelsefull för att bl.a. avlasta sjuksköterskor vissa uppgifter. Den kunskap och kompetens som en undersköterska anses besitta har stor betydelse för verksamheternas kvalitet och för patientsäkerheten – vilket också är viktigt för de olika former av reglering som är möjliga. Mot den bakgrunden och med tanke på den viktiga roll som den här yrkeskategorin har är legitimation för undersköterskor en möjlighet som har övervägts. En legitimation skulle medföra ökad kvalitet och säkerhet i vård och omsorg. En reglering i form av legitimation skulle stärka patientsäkerheten, då en legitimerad undersköterska borde ha adekvat kompetens inom för patientsäkerheten viktiga områden, såsom läkemedelshantering, hälso- och sjukvård och besitta god bedömningsförmåga. Vidare skulle en legitimation tydliggöra för arbetsgivaren vilken kompetens en medarbetare har och därmed underlätta arbetsledning och planering. För patienter och brukare och deras anhöriga är det dessutom en trygghet att veta vilken kompetensnivå en person med titeln undersköterska har. En legitimation för undersköterskeyrket måste dock prövas mot de befintliga kriterier som ställts upp för legitimationsyrken. Det handlar om yrkesrollens innehåll inklusive självständighet och ansvar, utbildningsnivå, internationella förhållanden och patientsäkerhet. Även om undersköterskor kan utföra sitt arbete med hög grad av självständighet, är yrkesutövarna beroende av direktiv och instruktioner från andra yrkesgrupper – framför allt från sjuksköterskor och läkare. Det ansvar en erfaren undersköterska kan ha enligt utredningens bedömning sträcker sig inte till att exempelvis ställa diagnos, föreslå behandling eller ha ett direkt patientansvar. En legitimation skulle inte i sig göra undersköterskor mer kvalificerade eller lämpade att t.ex. ha ett direkt patientansvar. Utbildningen är inte heller på en sådan akademisk nivå att den kan sägas ge yrket en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund för yrkesutövningen. Utredningen menar därför att yrket undersköterska inte uppfyller de kriterier för legitimation som gäller , se avsnitt 4.1. Enligt utredningens uppfattning är kriterierna väl avvägda och etablerade och de bör därför inte ändras. Som framgår av kapitel 4 har regering och riksdag haft en ambition att hålla nere antalet legitimationsyrken. Kriterierna för legitimation är därför högt ställda. Om dessa skulle ändras så att de bättre passar för yrkesgruppen undersköterska finns all anledning att anta att ett stort antal andra icke-reglerade yrkesgrupper inom vård och omsorg skulle kräva att även de skulle bli legitimationsyrken. Ambitionen att hålla nere antalet legitimationsyrken skulle därmed bli omöjlig att upprätthålla. Trots att en reglering i form av legitimation skulle medföra ökad patientsäkerhet vore det mot ovanstående resonemang inte lämpligt att föreslå införande av legitimation för yrket undersköterska. Utredningen bedömer också att de kostnader som ett legitimationsförfarande innebär inte är proportionerliga i förhållande till vad som skulle uppnås med en legitimation, se avsnitt 4.4.