sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — I avsnitt 5.5 om valarkitektur för premiepensionssystemet före- slår utredningen att varken förvalet eller riskjusteringen inom ramen för statlig förvaltning ska kunna kombineras med placering i fonder på fondtorget. Vid övergången från dagens fondtorg till det upp- handlade fondtorget kommer det dock i vissa fall att vara nödvändigt att tillåta sparare att ha premiepensionsmedel placerade både i för- valet och i fonder på fondtorget. En sådan situation kan till exempel vara att en sparare har valt flera fonder varav en av dessa i en senare upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal. Om spararen inte väljer en ny fond och det inte finns någon likvärdig fond kan inne- havet flyttas till förvalet. En annan situation är att nya medel ska placeras på en sparares konto (till exempel ny pensionsrätt) som en fond köpstoppats. I sådana fall kan spararens medel behöva placeras i förvalet, som spararens övriga medel är placerade i fonder på fondtorget. Övergången till ett upphandlat fondtorg i en likvärdig fond utgör inte statsstöd Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska tillämpa objek- tiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga. Kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning. Myndigheten ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rangordningen. Villkoren ska anges i något av upp- handlingsdokumenten. Utredningens bedömning: Placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond enligt utredningens förslag utgör inte statsstöd. Skälen för utredningens förslag och bedömning Statsstödsreglerna är en del av . I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) definieras statsstöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss pro- duktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna.11 Reglerna om statsstöd gäller endast om stödmottagaren är ett företag. Ett företag definieras enligt som en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av den rättsliga ställ- ningen och hur enheten finansieras.12 För att det ska vara fråga om statsstöd ska två kumulativa villkor vara uppfyllda, nämligen att en fördel direkt eller indirekt har beviljats genom statliga medel och att denna åtgärd kan tillskrivas staten.13 Medel som betalas ut från en myndighet till ett privat företag utgör som huvudregel statliga medel. 12Dom med flera, C-180/98–C-184/98, EU:C:2000:428, p. 74 och dom Cassa di Risparmio di SpA med flera, C-222/04, EU:C:2006:8, p. 13Frankrike mot kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, p. Övergången till ett upphandlat fondtorg Med fördel avses varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha fått enligt normala marknadsvillkor, det vill säga utan statligt ingripande.14 Det är endast åtgärdens effekt på företaget som är relevant, inte orsaken till eller syftet med det statliga ingripandet.15 Det är fråga om en fördel när ett företags ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande på villkor som avviker från normala marknadsvillkor. För att bedöma detta bör företagets ekonomiska situation efter åtgärden jämföras med dess ekonomiska situation om åtgärden inte hade vidtagits. Ekonomiska transaktioner som genomförs av offentliga organ ger inte deras motparter någon fördel och utgör därför inte stöd om de genomförs enligt normala marknadsvillkor.16 Om ett köp av till- gångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner genom- förs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbuds- förfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig upphandling, kan det antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren.17 För att en statlig åtgärd ska omfattas av tillämpningsområdet för EUF-fördragets bestämmelser om statsstöd måste den gynna vissa företag eller viss produktion. Därför omfattas inte alla åtgärder som gynnar företag av begreppet stöd, utan endast de åtgärder som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kategorier av företag. Offentligt stöd till företag utgör statsstöd bara om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och endast i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I praktiken har dessa kriterier ofta behandlats tillsammans eftersom de i regel anses vara oskiljaktigt förbundna med varandra. Ett stöd som ges till ett företag anses snedvrida eller hota kon- kurrensen om det finns risk för att det förbättrar företagets kon- kurrenssituation i förhållande till andra konkurrerande företag. 14Dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, p. 60 och dom mot kommissionen, C-342/96, EU:C:1999:210, p. 15Dom mot kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, p. 16Dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, p. 60 och 61 och kommissionens till- kännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 17Kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89 och 97. Övergången till ett upphandlat fondtorg tiken konstateras en snedvridning av konkurrensen så snart staten be- en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens.18 Vad gäller påverkan på handeln mellan medlemsstaterna är det inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt haft sådan effekt, utan endast att stödet kan ha det.19 Av rättspraxis framgår att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen ska denna handel anses påverkas av stödet.20 Utgör placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond statsstöd? Om en fond som erbjuds på premiepensionens fondtorg inte längre omfattas av ett fondavtal ska, enligt utredningens förslag, de pen- sionssparare som har medel placerade i fonden ges möjlighet att välja en ny fond (se avsnitt 12.3.1). Om spararen inte gör något sådant val ska spararens medel placeras i en fond som bedöms likvärdig med den utgående fonden. Det är den nya myndigheten som bedömer vilka fonder som är likvärdiga. Det finns mot den bakgrunden skäl att analysera om placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond utgör statsstöd. En fondförvaltare bedriver ekonomisk verksamhet och är därmed ett företag enligt den definition som gäller enligt . Fond- förvaltarens intäkter består i huvudsak av förvaltningsavgifter. Stor- leken på förvaltningsavgifterna påverkas av hur mycket kapital som placeras i fonden. En fondförvaltare som får premiepensionsmedel placerade i sin fond till följd av att myndigheten har bedömt att fon- den är likvärdig med en utgående fond får därmed anses ha beviljats en ekonomisk förmån, eftersom fondförvaltarens ekonomiska situa- tion förbättras till följd av myndighetens beslut. Placeringen av premiepensionsmedel i fonden gynnar fondförval- taren i förhållande till de övriga fondförvaltare som erbjuder fonder på fondtorget som inte får något ytterligare kapital att förvalta. Som framgår ovan är det tillräckligt att staten beviljar en ekonomisk för- 18Kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 19Dom med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, p. 20Dom , 730/79, EU:C:1980:209, p. 11 och dom med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, p. Övergången till ett upphandlat fondtorg mån till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens för att en snedvridning av konkurrensen ska anses föreligga. Placeringen av premiepensions- medel i en likvärdig fond bör därför, enligt utredningens uppfatt- ning, anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen i den mening som avses enligt EUF-fördraget. Enligt det regelverk för upphandling som utredningen föreslår ska utländska fonder som förvaltas av utländska fondförvaltare kunna upphandlas till fondtorget. Därmed kan placeringen av premie- pensionsmedel i en likvärdig fond som väljs ut av myndigheten sanno- likt också anses påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det kan mot denna bakgrund på goda grunder hävdas att placer- ingen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond som väljs ut av myndigheten utgör statsstöd enligt EUF-fördraget. Valet av likvärdig fond ska ske inom ramen för upphandlingarna Om ett köp av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets prin- ciper om offentlig upphandling, kan det som framgår ovan antas att dessa transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren.21 Sådana transaktioner är inte att betrakta som statsstöd i den mening som avses i EUF-fördraget. Det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget som utredningen föreslår har utformats utifrån de grundläggande princi- perna för upphandling, det vill säga de principer för offentlig upp- handling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer (se till exempel avsnitten 9.4.3 och 11.4). Regelverket innehåller till exempel bestämmelser om att den nya myndigheten vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska behandla fondförval- tare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta prin- ciperna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Principerna kommer även till uttryck genom andra bestämmelser i regelverket. Ett köp som sker efter upphandling enligt det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till fondtorget får därmed an- 21Kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. Övergången till ett upphandlat fondtorg ses ske på normala marknadsvillkor. Genom att införa en ordning som innebär att de likvärdiga fonderna väljs ut i upphandlingarna skulle det således inte bli fråga om statsstöd när premiepensions- medel placeras i en sådan fond. För att åstadkomma detta bör en upphandling av fonder i en viss kategori omfatta även valet av likvärdiga fonder inom den kategorin. Valet av likvärdig fond kommer då att ske i två steg. I det första steget avgörs vilka av de fonder som upphandlas i en viss kategori som är likvärdiga. Denna bedömning bör göras utifrån objektiva kriterier som framgår av upphandlingsdokumenten. Sådana kriterier kan som framgår av avsnitt 12.3.1 till exempel vara placeringsinriktning, risk- nivå, avgiftsnivå och riskspridning. Det är inte säkert att det alltid finns två eller flera fonder som är likvärdiga. I det andra steget rangordnas de fonder som bedöms likvärdiga sinsemellan. Rangordningen bör ske utifrån objektiva villkor som också de anges i upphandlingsdokumenten. Rangordning kan till exempel ske utifrån storleken på förvaltningsavgiften där den fond som har lägst avgift placeras som nummer ett och övriga därefter följer i fallande ordning. Detta andra steg liknar den ordning som gäller enligt lagen om offentlig upphandling när ett ramavtal har ingåtts med flera leverantörer och där tilldelning av kontrakt sker utan för- nyad konkurrensutsättning.22 Rangordningen bör fastställas i fond- avtalet. Om en fond som erbjuds på fondtorget inte längre omfattas av ett fondavtal och behov uppstår av att placera premiepensionsmedel i en fond som är likvärdig med den tidigare fonden, placeras medlen i den likvärdiga fond som är rankad som nummer ett. Skulle den fond som rankas som nummer ett inte längre omfattas av ett fondavtal får medlen i stället placeras i den fond som är rankad som nummer två, och så vidare. För att det nu beskrivna tillvägagångssättet för valet av likvärdig fond ska få genomslag i regelverket föreslår utredningen bestäm- melser som anger att den nya myndigheten ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga. De objek- tiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Där- utöver föreslår utredningen bestämmelser som anger att valet av likvärdig fond ska ske enligt en i fondavtalet fastställd rangordning. Myndigheten ska tillämpa objektiva villkor när den fastställer rang- 22Se 7 kap. 6 § lagen (2016 :1145) om offentlig upphandling. Övergången till ett upphandlat fondtorg De objektiva villkoren ska också de anges i något av upphandlingsdokumenten. Genom den föreslagna regleringen kommer de likvärdiga fonderna att väljas ut i upphandlingarna vilka sker i enlighet med de grundläg- gande principerna för upphandling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer. Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond kan därmed inte anses utgöra statsstöd. Förutom utredningens förslag ovan har följande alternativa hanter- ingar av övergången från det befintliga fondtorget till det upphand- lade fondtorget analyserats. 12.4.1Alternativ 1: placerade medel flyttas inte Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att låta tidi- gare placerade medel förbli i befintliga fonder oavsett om de om- fattas av ett nytt fondavtal eller inte. Det innebär att det gamla fondtorget för premiepensionen finns kvar, men stänger för placering av nya pensionsrätter. Alternativet har betydande praktiska nackdelar och bör inte genomföras. Skälen för utredningens bedömning Försäkringsgivare på tjänstepensionsområdet får i vissa fall fortsätta att förvalta kapital som placerats i fonder som de tillhandahåller även om fonderna inte längre omfattas av ett nytt avtal, se avsnitt 6.3. Detta kan ske så länge villkoren enligt det tidigare avtalet är upp- fyllda och spararen inte själv tar initiativ till att flytta kapitalet. I betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61) föreslogs bland annat införande av så kallade bekräftelseval som innebar att tidigare placerat kapital vid passivitet från pensionsspararens sida skulle flyttas till förvalet. En variant av detta var att låta tidigare placerat kapital Övergången till ett upphandlat fondtorg förbli i de tidigare valda fonderna och placera nya pensionsrätter i förvalet.23 En liknande hantering på det upphandlade fondtorget skulle inne- bära att tidigare placerat kapital fortsätter att vara placerat i de fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal medan framtida pensions- rätter placeras i nya upphandlade fonder som är likvärdiga med dem som pensionsspararen har valt eller i förvalet om det saknas likvärdiga fonder. Fördelen med att låta spararnas kapital förbli placerat i tidigare valda fonder är att spararna får behålla samma fond. Utredningen ser dock avsevärda nackdelar med att låta kapitalet vara fortsatt placerat i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal. Ett av syftena med ett upphandlat fondtorg är att erbjuda fonder som bedöms bättre kunna leda till att målen för premiepensionssystemet uppnås. Detta syfte skulle med denna alternativa lösning inte uppnås under avse- värd tid. Spararnas tidigare placerade medel skulle vara placerade i fonder som i de flesta fall sannolikt skulle vara både dyrare och i för- väntan ge sämre avkastning än de upphandlade fonderna. Detta alternativ innebär också att kapital placerat före respektive efter införandet av det upphandlade fondtorget skulle omfattas av olika villkor, vilket leder till högre kostnader för myndigheternas avtalsuppföljning och administration. Förvaltningen av fondtorget skulle alltså bli onödigt komplicerad och dyr. Om kapital fortsatt skulle vara placerat i de tidigare valda fon- derna försämras även förutsättningarna väsentligt för att kunna er- bjuda fonder av hög kvalitet till bra pris på fondtorget. Det beror på att fondförvaltarna inledningsvis inte kan förvänta sig några stora volymer premiepensionskapital att förvalta och att inga stordrifts- fördelar därmed uppstår. Fondförvaltare med befintliga avtal skulle däremot gynnas, eftersom de skulle behålla det pla- cerade kapitalet. Detta skulle göra det svårt att uppnå ett av syftena med att införa ett nytt fondtorg, och därmed att nå målet för premie- pensionssystemet. Sammantaget anser utredningen att detta alternativ innebär så stora nackdelar att det inte kan förordas. 23SOU 2016:61, Fokus Premiepension, s. 121. Övergången till ett upphandlat fondtorg 12.4.2Alternativ 2a: Medlen i samtliga fonder på fondtorget förs till förvalet Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att föra över de premiepensionsmedel som är placerade i fonder på fondtorget till förvalet och att därefter ge spararna möjlighet att välja andra fonder. Även om alternativet kan hävdas ligga i linje med pen- sionsöverenskommelsen, kommittédirektiven och den beteende- ekonomiska forskningen har det praktiska nackdelar. Skälen för utredningens bedömning Av kommittédirektiven framgår att det är förvalet som är utgångs- punkten i det reformerade premiepensionssystemet. Mot den bak- grunden går det att argumentera för att premiepensionsmedel som är placerade i fonder på fondtorget ska föras över till förvalet när samtliga fondavtal sägs upp. Premiepensionssystemet skulle därmed få en tydlig nystart, och valarkitekturen med förvalet som utgångs- punkt skulle få fullt genomslag. I linje med den beteendeekonomiska forskningen skulle därefter enbart de pensionssparare som kan och vill välja fonder själva göra det på det upphandlade fondtorget. Att vid övergången föra över premiepensionsmedel som är placerade på det befintliga fondtorget till förvalet är i linje med vad som gäller när premiepensionsrätt för premiepensionen fastställs första gången, det vill säga att medlen placeras i förvalet initialt.24 De sparare som vill kan därefter placera medlen i fonder på fondtorget. Utredningen anser dock att det är en för ingripande åtgärd att föra över samtliga premiepensionsmedel som är placerade på fond- torget till förvalet. De sparare som har medel placerade på fond- torget har en gång gjort ett annat val än förvalet. De bör därför först ges möjlighet att välja fonder på det upphandlade fondtorget. En direkt flytt till förvalet skulle innebära att spararna i de flesta fall får en annan risknivå än de själva valt och därmed en placering som troligen inte är i linje med deras önskemål. Alternativet riskerar i högre grad än andra alternativ även att leda till marknadspåverkan. En obligatorisk flytt av samtliga medel till 2464 kap. 23 och 24 §§ socialförsäkringsbalken. Övergången till ett upphandlat fondtorg förvalet skulle också, åtminstone inledningsvis, leda till en kon- centration av sparandet till förvalet. Det skulle kunna få till följd att syftet med ett upphandlat fondtorg inte fullt ut uppfylls eftersom färre fondförvaltare möjligen skulle vara intresserade av att delta i upphandlingarna. skulle därmed riskera att inte kunna erbjuda ett urval av de bästa fonderna. De sparare som valt fonder som efter upphandling omfattas av ett nytt fondavtal och som inte vill ha sina medel placerade i förvalet skulle aktivt behöva välja tillbaka fonderna efter en mellanplacering i förvalet. Även de sparare som valt fonder som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal och som inte vill ha sina medel placerade i förvalet skulle aktivt behöva välja bort förvalet igen för att sedan välja bland de upphandlade fonderna. Sammantaget anser utredningen att detta alternativ har fördelar men att nackdelarna överväger. 12.4.3Alternativ 2b: Medel i de fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs till förvalet Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att föra över de premiepensionsmedel som är placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal efter upphandling till förvalet. Även om alternativet kan sägas ligga i linje med pensionsöverenskom- melsen, kommittédirektiven och den beteendeekonomiska forsk- ningen har det praktiska nackdelar. Skälen för utredningens bedömning En variant på alternativ 2a, där samtliga premiepensionsmedel som är placerade i fonder på fondtorget förs över till förvalet, är att endast medel från de fonder som efter upphandling inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till förvalet. En sådan ordning skulle innebära att de pensionssparare vars fonder efter upphandling omfattas av ett nytt fondavtal inte skulle beröras och att deras val av fond därmed skulle bestå. Hur stor skillnaden blir jämfört med alternativ 2a beror Övergången till ett upphandlat fondtorg på hur stor del av medlen som är placerade i fonder som efter upp- handling omfattas av ett nytt fondavtal. Detta är enligt utredningens mening ett bättre alternativ än att föra över premiepensionsmedlen från samtliga fonder till förvalet, eftersom det sannolikt leder till att färre sparare behöver göra nya val. I övrigt skulle dock detta alternativ i allt väsentligt innebära samma principiella nackdelar som alternativet att föra över medlen från samtliga fonder till förvalet. 12.4.4Alternativ 2c: Medlen förs över till ny fond om spararen väljer och till förvalet om spararen inte väljer Utredningens bedömning: En alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg för premiepensionen är att premie- pensionsmedel som är placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till ny fond om spararen väljer och till förvalet om spararen inte väljer. Alternativet har tydliga fördelar, men nackdelarna väger tyngre. Alternativet förordas därför inte före huvudalternativet. Skälen för utredningens bedömning Ytterligare en alternativ hantering av övergången till ett upphandlat fondtorg är att premiepensionsmedel som är placerade i fonder som omfattas av ett nytt fondavtal lämnas opåverkade, medan sparare som har medel placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt avtal ges att välja bland de upphandlade fonderna. Om spararen inte väljer någon ny fond förs medlen över till förvalet. Alternativet påminner om huvudalternativet, men med den skillnaden att medlen i de fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal förs över till förvalet i stället för till en likvärdig fond. Skillnaden mot alterna- tiv 2b, där medlen i de fonder som inte omfattas av ett nytt avtal direkt förs till förvalet, är att berörda sparare här i första hand ges möjlighet att välja nya fonder. Övergången till ett upphandlat fondtorg Fördelarna med detta alternativ är att det delvis följer intentio- nerna med Pensionsgruppens överenskommelse att låta förvalet vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet och att det enligt utredningens uppfattning innebär en relativt rimlig kompro- miss mellan att beakta spararnas val och låta det upphandlade fond- torget få fullt genomslag. Alternativet har två huvudsakliga nackdelar. För det första inne- bär alternativet att en del sparare kommer att få sina medel placerade med en annan risknivå eller placeringsinriktning än de tidigare valt. Det gäller de sparare som har medel placerade i fonder som inte omfattas av ett nytt fondavtal och som inte väljer ny fond. Eftersom den beteendeekonomiska forskningen och erfaren- heterna från premiepensionssystemets drift visar att relativt få pensionssparare gör aktiva val om de inte tydligt uppmuntras till det skulle detta alternativ sannolikt leda till en ökad koncentration av sparande till förvalet. Det finns därför en risk för att alternativet skulle minska förutsättningarna för stordriftsfördelar och därigenom göra det mindre attraktivt för fondförvaltarna att på fondtorget erbjuda pensionsspararna ett urval av de bästa fonderna. Syftet med ett upphandlat fondtorg skulle då inte fullt ut uppfyllas.