sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Vidare anfördes att kostnaderna för bolagiseringen hade kunnat bli lägre om andra möjliga tillvägagångssätt hade valts och att det fram- stod som olämpligt att använda medel för att bygga upp en kom- mersiell verksamhet som inte är ålagd att utföra (bet. 2003/04:FiU32, s. 40–45). Kritiken fick inga direkta följder för verksamhet eller för de direktionsledamöter som fattade de aktuella besluten. 33.3.5Finansutskottet och granskningen av penningpolitiken I riksbankslagen berörs inte uttryckligen vilken roll i all- mänhet eller finansutskottet i synnerhet har i fråga om granskningen av . I lagen anges i detta avseende endast att ska lämna en skriftlig redogörelse till finans- utskottet om penningpolitiken (6 kap. 4 § första stycket riksbanks- Den demokratiska granskningen av Utskottets ansvar för att utvärdera och granska penning- politiken utgår i stället från 4 kap. 8 § regeringsformen där det anges att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom ut- skottets ämnesområde. I samband med den reform som innebar ett stärkt oberoende för anförde finansutskottet att riks- dagsbehandlingen av rapporter skulle kunna medföra en konflikt med instruktionsförbudet, om det skulle medföra motions- rätt, utskottsbehandling och kammarbeslut (se bet. 1997/98:KU15 s. 14). En ordning som föreskriver formell riksdagsbehandling ansågs inbjuda till överträdelser av instruktionsförbudet och riskera att skapa oklarhet om faktiska självständighet och där- med dess trovärdighet när det gäller inflationsmålet. Problemet med motionsrätt och riksdagsbehandling undveks genom att finansutskott gjordes till mottagare av redogörelser (se 6 kap. 4 § riksbankslagen). Redogörelser som inkommer till ett ut- skott i stället för till i allmänhet föranleder nämligen inte någon motionsrätt eller behandling i kammaren. Konstitutions- utskottet anförde också att redogörelserna sedan kunde läggas till grund för utfrågningar i finansutskottet. som har gått sedan lagändringarna trädde i kraft har också finansutskottets utfrågningar och utvärderingar utgått från dessa redogörelser. I propositionen till de ovannämnda lagänd- ringarna underströks vikten av att riksbanksledningen har möjlighet att regelbundet informera såväl som fullmäktige om den förda politiken. Regeringen påpekade att finansutskottet, såsom sker , därutöver kan kalla riksbankschefen eller någon annan representant för ledningen till för diskussion och infor- mationsutbyte. Ett sådant utbyte kan ske i form av offentliga utfråg- ningar, s.k. hearings, eller vid slutna möten. har dock avstått från att ta initiativ till att lagfästa formerna för informations- och redovisningsansvar utöver de penningpolitiska rap- porterna (se t.ex. bet. 2003/04:FiU23 s. 50–52). Regeringen gjorde bedömningen att de ovannämnda rapporterna, informationsutbytena och utfrågningarna borde kunna utgöra en god grund för en offentlig debatt om verksamhet och där- med bidra till en god insyn i hur bedriver penningpoli- tiken (prop. 1997/98:40 s. 80 och 81). Den demokratiska granskningen av Sedan fick en mer oberoende ställning 1999 genomför finansutskottet en årlig utvärdering av penningpolitiken. Underlaget för utvärderingarna utgörs av bl.a. , vilken är den första av de två redogörelser om penningpolitiken som enligt riksbankslagen ska lämna till finansutskottet (6 kap. 4 § riksbankslagen). Utöver denna redogörelse ordnar finansutskottet regelbundet öppna utfrågningar om penningpolitiken som underlag till den årliga utvärderingen av penningpolitiken. Vid utfrågningarna har tidigare vanligtvis riksbankschefen och ytterligare en direktionsledamot, som finansutskottet valt, deltagit. Dessa utfrågningar förbereds vanligt- vis genom slutna diskussioner med externa experter på penningpoli- tik före själva utfrågningen. Den sammantagna utvärderingen, inklusive skriftliga redogörel- ser och utfrågningar, leder fram till ett årligt betänkande i vilket penningpolitiken de tre närmast föregående åren utvärderas. Detta betänkande beslutas sedan av kammaren. Med början har formerna för finansutskottets årliga utvärdering avseende penningpolitiken förändrats. Detta arbete har varit ett led i utskottets pågående arbete att förbättra formerna för den demokratiska granskningen av penningpolitiken. För det första sker numera en öppen utfrågning där hela direktionen deltar, dvs. riksbankschefen och samtliga vice riksbankschefer. För det andra deltar två från fristående experter som opponenter vid utfrågningarna.34 Efter redogörelse för den förda pen- ningpolitiken, som baseras på en skriftlig rapport, redovisar oppo- nenterna sin syn på hur väl har drivit penningpolitiken. Efter opponenternas redogörelser ges finansutskottets ledamöter tillfälle att ställa frågor till direktionsledamöterna och opponenterna samt lämna kommentarer till redovisningarna. Utöver den årliga utvärderingen av penningpolitiken som görs låter finansutskottet genomföra en extern utvärdering av penningpolitiken omkring vart fjärde eller femte år. Tanken med dessa utvärderingar är att de i huvudsak ska sammanfalla med man- datperioderna. Ledamöterna i finansutskottet ska mot slutet av en mandatperiod besluta om direktiven för utvärderingen och även utse 34Ordningen med fristående experter som opponenter liknar ett förslag som har läm- nats vad gäller granskningen av penningpolitiken i , se of (2001), s. 7. Den demokratiska granskningen av Det nyvalda utskottet ska sedan ta hand om resultatet av utvärderingen för att mot slutet av sin mandatperiod besluta direktiv inför nästa utvärdering. Detta är en ordning som anses mot- verka att de externa utvärderingarna blir alltför politiskt styrda. Dessa externa utvärderingar som finansutskottet beställer görs i regel av två nationalekonomer med ett högt internationellt anseende på penningpolitikens område. Tre sådana utvärderingar har genom- förts. Den senaste utvärderingen utfördes av och . Den presenterades , bl.a. vid en hearing anordnad av finansutskottet, och avsåg perioden –2015. Den behandlades av finansutskottet i det betänkande som ligger till grund för kommittédirektiven till denna kommitté (bet. 2015/16:FiU41). 33.3.6Granskning av övrig måluppfyllelse och effektivitet Förvaltningsberättelsen i årsredovisning ska också inne- hålla en redogörelse för hur har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende (10 kap. 3 § tredje stycket riksbankslagen). Det har förekommit att har uppehållit sig kring frågan huruvida redovisar uppdraget avseende betalningsväsendet i tillräcklig grad. I revisionsrapporten anförde t.ex. Riks- revisionen att den inte kunnat iaktta en tydlig beskrivning av hur banken har främjat ett säkert och effektivt betalningsväsende.35 Effektivitetsrevision innebär en granskning av hur effektiv den statliga verksamheten är. Granskningen omfattar de statliga insats- erna och tar framför allt sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet. Inom effektivitetsrevision publiceras ett trettiotal rapporter. Be- stämmelserna om effektivitetsrevision i 4 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. gäller även i förhållande till . känner till har dock endast berört verksamhet i en rapport om effektivi- tetsrevision. I en rapport behandlades samarbetet mellan vissa myndigheter under finanskrisen. 35Därefter har i flera olika sammanhang, bl.a. i en särskild rapport (se , 2013) redogjort för hur den ser på uppdraget avseende betalningsväsendet och hur detta even- tuellt hänger ihop med det finansiella systemet i övrigt. Den demokratiska granskningen av således i en granskning av några myndigheter under regeringen.36 Därutöver berördes RIX-systemet i en rapport år 2007.37 Vid ytter- ligare ett tillfälle gjordes en förstudie till en effektivitetsrevision avseende inflationsmålet, med inriktning på målupp- fyllelse och om målet är effektivt utformat (dnr 3.1.1-2015-0499). Den granskningen lades dock ned under den s.k. förstudiefasen. Det kan här nämnas att genomförde en effek- tivitetsrevision angående makrotillsynen, som berörde även Riks- bankens verksamhet.38 anordnar finansutskottet en öppen ut- frågning om finansiell stabilitet där deltar tillsammans med finansmarknadsministern, och Riksgälds- kontoret. Slutligen anordnar finansutskottet också slutna utfrågningar om speciella sakområden. Exempelvis har kontantförsörjningen och kontanthanteringen diskuterats vid sådana slutna utfrågningar, lik- som frågor om vissa valutaåterköpsavtal. Från dessa utfrågningar finns inga skriftliga underlag som är offentliga. kan dessa utfrågningar möjliggöra en friare diskussion om vissa ämnen än vid de offentliga utfrågningarna. Vissa, men inte alla, utfrågningar följs av betänkanden från finansutskottet där utskottet sammanfattar sin syn på olika frågor avseende verksamhet. 33.3.7Att skilja en direktionsledamot från uppdraget I många rättsordningar finns numera betydande begränsningar av möjligheterna att skilja en medlem av den verkställande ledningen i från sin anställning. Detta gäller särskilt om ett sådant beslut baseras på vilka penningpolitiska beslut som ledningen har medverkat i. Detta är en del av det personliga oberoendet för cen- tralbankers verkställande ledning (se vidare kapitel 12). En ledamot av direktion får, bortsett från att avgå frivilligt, skiljas från sitt uppdrag endast om hen inte längre uppfyller de krav som ställs för att hen ska kunna utföra sina uppgifter eller om hen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse (9 kap. 13 § tredje stycket tredje meningen regeringsformen). 36Riksrevisionen (2011). 37Riksrevisionen (2007). 38Riksrevisionen (2018). Den demokratiska granskningen av bestämmelse för att skilja riksrevisorer från uppdraget finns i 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen. Det är fullmäktige som fattar ett beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen. Ett så- dant beslut förutsätter att minst åtta av fullmäktiges elva ledamöter är ense om det (2 kap. 3 § andra stycket fjärde meningen riksbanks- lagen). Med den första grunden för avsked, att ledamoten i fråga inte längre uppfyller de krav som ställs, avses antingen att de formella behörighetskrav (valbarhetskriterier) som gäller för uppdraget enligt 3 kap. 1 § första och andra styckena riksbankslagen är uppfyllda eller att ledamoten i fråga till följd av sjukdom inte kan utföra sina uppgifter (prop. 1997/98:40 s. 87). Kopp- lingen till de formella behörighetskraven innebär att t.ex. en direk- tionsledamot som försätts i personlig konkurs eller underkastas näringsförbud ska skiljas från uppdraget. Detsamma gäller bl.a. om en direktionsledamot skulle åta sig uppdrag i styrelsen för en bank eller något annat uppdrag eller anställning som enligt 3 kap. 1 § första stycket riksbankslagen skulle göra hen olämplig för uppdraget som direktionsledamot. Den andra grunden för skiljande från anställningen, allvarlig för- summelse, har sin grund i en motsvarande regel i artikel 14.2 i ECBS- stadgan. Den regeln avser chefer för nationella centralbanker inom ECBS. Den svenska bestämmelsen i regeringsformen avser dock samtliga direktionsledamöter. meddelade EU-dom- stolen dom i ett mål angående tolkningen av uttrycket allvarlig försummelse i artikel 14.2 i ECBS-stadgan.39 Talan i målet väcktes med anledning av ett beslut om att entlediga centralbanks- chef från sitt uppdrag med anledning av att denne misstänks ha tagit emot en muta. I förarbetena till den svenska bestämmelsen om allvarlig för- summelse nämns att det kan vara fråga om såväl brottslighet som annan allvarlig försummelse (samma prop. s. 74 och 87). Vidare an- ges att sådan brottslighet antingen kan vara relaterad till eller utgöras av annan brottslighet av allvarligare art som kan med- föra bristande förtroende för . I fråga om allvarlig för- summelse som inte utgörs av brott anges att det kan vara fråga om att ledamoten i fråga grovt har åsidosatt sina uppgifter t.ex. genom 39Dom i mål C-202/18 och C-238/18. Den demokratiska granskningen av att söka eller ta emot en instruktion när de fullgör penningpolitiska uppgifter. En åtskillnad finns dock i svensk rätt vad gäller möjligheten för olika direktionsledamöter att överklaga ett sådant beslut. Ett beslut om att entlediga riksbankschefen från sitt uppdrag överklagas näm- ligen till (2 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Även denna bestämmelse har sin grund i unionsrätten (artikel 14.2 i ECBS-stadgan). Övriga direktionsledamöter har möjlighet att väcka talan i (2 kap. 2 § andra stycket riksbankslagen). Som berörs ovan beslutar om ansvarsfrihet för fullmäk- tige för dess verksamhet och för direktionen för förvaltningen av . Ansvarsfrihet får vägras endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot en direktionsledamot eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag eller sin anställning (10 kap. 4 § andra stycket riksbanks- lagen). beslut att vägra ansvarsfrihet för en viss direk- tionsledamot innebär inte i sig att denne ska anses skild från upp- draget (jfr angående fullmäktigeledamöter nedan), men enligt kom- mitténs uppfattning torde ett sådant beslut kunna ligga till grund för ett senare beslut från fullmäktige med denna innebörd. I motsats till vad som gäller för ombudsmän men i likhet med riksrevisorerna får alltså inte en direktionsledamot ent- ledigas på den grunden att hen inte har förtroende. Det är inte heller möjligt att skilja en direktionsledamot från anställningen till följd av innehållet i den penningpolitik som denne har medverkat till (samma prop. s. 87). Även för fullmäktiges ledamöter gäller att får vägra ansvarsfrihet endast om det finns skäl att föra talan om ekonomiskt ansvar mot vederbörande eller om ledamoten bör åtalas för brottsligt förfarande i samband med sitt uppdrag (10 kap. 4 § andra stycket riksbankslagen). Om vägrar en ledamot av fullmäktige ansvarsfrihet är hen därmed skild från sitt uppdrag. I riksdagsord- ningen anges också att , på förslag av finansutskottet, ska entlediga en ledamot av fullmäktige från uppdraget om denne inte längre uppfyller de formella behörighetskraven (se ovan, tilläggsbestäm- melse 13.21.1). Frågan om ansvarsfrihet hänger samman med beslut om vinst- disposition och den kritik som bl.a. kommissionen har anfört i dessa avseenden (se avsnitt 29.6). Den demokratiska granskningen av 33.4Riksdagens roll som huvudman för förvaltningsmyndigheter I kapitel 11 behandlas i förhållande till den svenska för- valtningsmodellen. Frågor om hur särskiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter behandlas även avsnitt 12.3. är huvudman för . Mot den bakgrunden finns det anledning att uppehålla sig kring hur utövar sitt huvudmannaskap och hur ansvaret för frågor som gäller är fördelade inom . I avsnitten 33.4.2 och 33.4.3 berör kom- mittén som en jämförelse förhållande till respektive ombudsmän (). I detta avsnitt berörs därför också ansvarsfördelningen inom vad gäller dessa myndig- heter. Utskottens ämnesområden anges i en bilaga till riksdagsordningen. I fråga om finansutskottet framgår det dock av 7 kap. 9 § riksdags- ordningen att utskottet utöver ämnesområdena i bilagan ska bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och för beslut om statens budget och verksamhet. I finansut- skottet aktualiseras granskningen av bl.a. i samband med den årliga revisionen av och efterföljande beslut om ansvarsfrihet (se avsnitt 33.3.4) samt vid utfrågningar och ställnings- taganden till rapporter, t.ex. de penningpolitiska redogörelserna (se avsnitten 33.3.5 och 33.3.6). Vidare framgår det av en annan bestäm- melse i riksdagsordningen att endast finansutskottet får besluta om åtal mot en ledamot av fullmäktige i eller av en ledamot i dess direktion (13 kap. 24 § första stycket 1). bereder ärenden som rör grundlagarna och riksdagsordningen. Vilka utskott som bereder ärenden om Riks- revisionen framgår av flera olika bestämmelser i riksdagsordningen. Det följer också av den ovannämnda bilagan till riksdagsordningen (tilläggsbestämmelse 7.5.1). ska enligt dessa bestämmelser bereda val av riksrevisorer (tilläggsbestämmelse 13.6.1) och i förekommande fall hos begära att en riksrevisor skiljs från uppdraget (13 kap. 7 § första stycket riksdagsordningen). Utskottet ska också vid behov besluta om åtal mot en riksrevisor Den demokratiska granskningen av (13 kap. 24 § första stycket 2 riksdagsordningen). ska bereda ärenden om i den mån ärendena inte till- hör beredningsansvar. Även vissa frågor avseende ombudsmän () hör till ansvarsområde. ombudsmän ut- övar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet. Ombudsmännen väljs av (13 kap. 6§ regeringsformen). ansvarar för att bereda ärenden om val av ombudsmän (tilläggsbestämmelse 13.3.1 till riks- dagsordningen). Utskottet kan också begära att entledigar en ombudsman som inte längre har förtroende (13 kap. 4§ första stycket riksdagsordningen). I likhet med är en statlig förvaltnings- myndighet som lyder under . är dock, i lik- het med ombudsmän (), en del av kon- trollmakt och granskar andra myndigheters verksamhet, vilket inte är fallet med . Mot den bakgrunden är det konsti- tutionsutskottet som har det huvudsakliga ansvaret för frågor som har med att göra (se ansvarsfördelningen i bilagan, tilläggsbestämmelse 7.5.1, till riksdagsordningen). Även finansut- skottet har dock ett visst ansvar för frågor som har med Riksrevi- sionen att göra. Riksrevisorerna besöker därför finansutskottet . I likhet med är en myndighet med en hög grad av självständighet. Denna självständighet följer också av vedertagna internationella principer. Det är i fråga om val av revi- sionsobjekt, granskningens drivande och bedömningen av gransk- ningens resultat som självständiga ställning på olika sätt kommer till uttryck. I detta avseende har en liknande ställning som ombudsmän (), som också utövar en kontrollfunktion gentemot bl.a. förvaltningsmyndigheter. De tre riksrevisorerna utses av för en period och Den demokratiska granskningen av kan inte väljas om.40 Därutöver har dock riksrevisorerna en mycket stark anställningstrygghet under det aktuella förordnandet. Denna är reglerad i regeringsformen på samma sätt som gäller för Riks- bankens direktion. I övrigt skiljer sig i princip inte ställning från vad som gäller för andra myndigheter under reger- ingen, t.ex. när det gäller möjligheter till dialog och kontakter i öv- rigt med andra organ (prop. 2001/02:73 s. 14). 33.4.3Förhållandet mellan och ombudsmän () I likhet med har JO har en central funktion inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Ett grundläggande känne- tecken för de båda institutionerna är självständigheten i förhållande till dem som ska granskas. JO:s verksamhet regleras i huvudsak i regeringsformen, riksdagsordningen och i en lag med instruktion. Det saknas uttryckliga bestämmelser om JO:s självständighet, vilket är en tydlig skillnad gentemot både och för vilka självständigheten är reglerad i regeringsformen. JO:s själv- ständighet kan dock anses komma till uttryck genom att uppdraget av tradition är ”personligt” (2017/18:RS4 s. 11–14). Det finns fyra justitieombudsmän, varav en är chefs-JO. De väljs av var för sig för en period av och de kan väljas om. I Riksdagsstyrelsens framställning till Översyn av Riks- revisionen – grundlagsfrågor (2017/18:RS4) görs en jämförelse mellan huvudmannaskap för JO respektive för . Där anges att ombudsmän enligt 9 kap. 17 § riksdags- ordningen får göra framställningar hos i frågor som rör dess kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. Samma rätt tillkommer och var och en av riksrevi- sorerna. ska enligt 14 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän () samråda med i organisationsfrågor av större vikt. ska också enligt tilläggsbestämmelse 13.2.1 riksdagsordningen, på eget initiativ eller på begäran av någon av 40I slutet av 2018 beslutade att tillsätta en parlamentarisk utredning för att se över ledningsformer (bet. 2018/19:KU6). Den parlamentariska kommittén läm- nade förslag på nya ledningsformer för (2018/19:URF1). Det ska enligt förslaget endast finnas en av vald riksrevisor, till skillnad från dagens tre valda riksrevisorer. Den demokratiska granskningen av ombudsmän, samråda med en ombudsman om arbetsord- ningen eller om andra frågor av organisatorisk art. Innan en justitie- ombudsman påkallar ett sådant samråd med utskottet ska dock ombudsmannen samråda med chefsjustitieombudsmannen. Bestäm- melsen om samråd mellan och JO tillkom i samband med att den tidigare JO-delegationen avskaffades och dess uppgifter övertogs av . Möjligheten till sam- råd med partiernas representanter i talmanskonferensen försvann i och med detta. I stället tillkom den möjlighet till samråd med kon- stitutionsutskottet som gäller. Några föreskrifter om ett likartat samråd finns inte i fråga om riksrevisorerna. 33.5Alternativa former för granskning – utländska centralbanker Enligt kommittédirektiven ska kommittén beröra alternativa sätt att organisera granskningen av . Mot den bakgrunden är det angeläget att beröra hur motsvarande granskning fungerar i fråga om andra centralbanker än . Det finns särskild anledning att beröra hur granskningen av ECB är organiserad och reglerad med tanke på att kommitténs förslag behöver vara förenliga med unionsrätten i stort. Den ordning som gäller för granskningen av ECB får antas stå i överensstämmelse med unionsrätten. Granskningen av olika centralbanker skiljer sig åt beroende på bl.a. vilka uppgifter som respektive centralbank har fått delegerad till sig. kan utöver sedvanliga centralbanksuppgifter ha ansvar för makrotillsyn, statsskuldsförvaltning, fungera som statens internbank m.m. De olika uppgifterna påverkar både behovet av och förutsättningarna för en demokratisk granskning. Den demokratiska granskningen av 33.5.2Demokratiska granskning av centralbanker som är medlemmar i En sammanställning av de former för demokratisk gransk- ning och ansvarsutkrävande som tillämpades avseende de central- banker som är medlemmar i () ger en ganska blandad bild.41 Utöver de mekanismer som fram- kommer i lag eller annan författning är det vanligt att mer om- fattande former av granskning och ansvarsutkrävande har utarbetats i praxis. Av tabellerna nedan framgår hur vanligt förekommande det är med parlamentarisk granskning och vilka krav som ställs på cen- tralbankerna när det gäller att redogöra för sin verksamhet. Anm. På vissa rader är summan större än 100 med anledning av att vissa centralbanker granskas såväl regelbundet som efter särskild begäran. Källa: BIS (2009) s. 140. Kommitténs egen översättning och omarbetning. 41Beskrivningen i detta avsnitt baseras i huvudsak på BIS (2009), s. 139–150. Den demokratiska granskningen av Anm. På vissa rader är summan större än 100 med anledning av att vissa centralbanker är skyldiga att rapportera såväl som mer än en gång . Källa: BIS (2009), s. 141. Egen översättning och omarbetning. Källa: BIS (2009), s. 143. Egen översättning och omarbetning. I några länder förekommer fristående, externa organ för att granska penningpolitiken. Ett exempel på detta är Watch. Utöver särskilda utvärderingar har även rapporter från internatio- nella organisationer betydelse för granskningen av centralbankernas måluppfyllelse. Ett exempel på detta är de s.k. Artikel IV-konsulta- tioner som IMF genomför i alla sina medlemsländer. Många centralbanker har en tillsynsnämnd eller ett liknande internt kontrollorgan som granskar hur väl den verkställande ledningen har utfört sina uppgifter och förvaltat tillgångar. Den demokratiska granskningen av förekommer också särskilda revisionsorgan som granskar central- bankens redovisning. Utöver redogörelserna från centralbankerna till huvudmannen enligt ovan är deras kommunikation i förhållande till de finansiella marknaderna och allmänheten av stor betydelse för att upprätthålla förtroendet för verksamheten, vilket kan påverka t.ex. valutans värde.