sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Vidden av prövning påverkas av det stora antalet registreringsärenden liksom av det förhållandet att vissa uppgifter som gäller ett bolagsbeslut i praktiken inte är gransknings- bara. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (svb-bolag) De så kallade svb-bolagen registreras i aktiebolagsregistret. Företags- namnet för ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ska följas av beteckningen (svb), om det inte av bolagets företagsnamn framgår att det är ett sådant aktiebolag (32 kap. 17 § ABL). I bolags- ordningen ska det anges att bolaget ska vara ett aktiebolag med sär- skild vinstutdelningsbegränsning (32 kap. 2 § ABL). ska inför registreringen kontrollera att bolagsordningen har det spe- ciella innehåll som krävs. Uppfyller inte bolagsordningen lagens krav eller innehåller den motstridiga uppgifter, föreligger hinder mot regi- strering. ska då enligt aktiebolagslagens generella regler förelägga den som gjort registreringsanmälan att yttra sig i frågan eller vidta rättelse . I sista hand ska i ett sådant fall vägra registrering av bolaget.88 När ett aktiebolag registreras, antecknar uppgift om bolagskategori i aktiebolagsregi- stret. Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning är därför, liksom exempelvis publika respektive privata aktiebolag, sökbara i aktiebolagsregistret. Enligt 19 kap. 1 § lagen om ekonomiska föreningar ska föra ett föreningsregister. Systemet för registrering av ekonomiska föreningar har, liksom för aktiebolagen, betydelse dels genom den legalitetskontroll av föreningarna som det medför, dels genom den publicitet som följer med systemet. Genom registreringsförfarandet sker en kontroll av att föreningen motsvarar de rättsliga kriterierna för en ekonomisk förening och att den därmed kan få den rättssub- jektivitet som uppkommer genom registreringen. Systemet medför också en kontroll av att stadgarnas bestämmelser inte strider mot de regler som lagen uppställer till skydd för medlemmar eller borge- närer och andra enskilda. registrerades de ekonomiska före- ningarna hos länsstyrelserna. övertog 1993 uppgiften att registrera ekonomiska föreningar och är registreringsmyndighet. 2004/05:178, s. 26 f. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Vid sidan av kravet på registrering av den ekonomiska föreningen som sådan (se 2 kap. 2 §) innehåller föreningslagen ett flertal bestäm- melser om att uppgifter ska anmälas för registrering, t.ex. beslut om ändring av stadgarna (se 3 kap. 5 §), vem som har utsetts till styrelse- ledamot (se 7 kap. 44 §) och vem som har utsetts till revisor (se 8 kap. 51 §). Bestämmelser om registrering finns också i bl.a. i bostads- rättslagen (1991:614) och i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt. De närmare anvisningarna om hur föreningsregistret ska föras finns i 3 kap. förordningen (2018:759) om ekonomiska föreningar. Det finns som konstaterats tidigare inget krav på registrering för att en ideell förening ska ha rättskapacitet. Därför finns inte heller något komplett register över ideella föreningar. Det finns dock ett syste- matiskt register över alla ideella föreningar som har ett organisa- tionsnummer. Det är SCB:s allmänna företagsregister. Detta register uppdateras kontinuerligt med uppgifter från , Bolags- verket och SCB:s egna utredningar. Ett organisationsnummer kan en ideell förening ansöka om hos . En ideell förening som utövar näringsverksamhet kan, som tidigare nämnts, även regi- strera sig hos för att skydda föreningsnamnet. En när- ingsidkare som enligt bokföringslagen (1999:1078) är skyldig att upp- rätta en årsredovisning måste ansöka om en sådan registrering hos . Kammarkollegiet ska enligt 2 § förordningen (1999:731) om regi- strering av trossamfund avgöra frågor om registrering av trossam- fund och ansvara för registret över trossamfund. Ett trossamfund ska på egen begäran registreras om det finns stadgar som bestämmer trossamfundets ändamål och hur beslut fattas om trossamfundets angelägenheter, samt om det finns en styrelse eller motsvarande organ. Ett trossamfund får registreras bara om dess namn är ägnat att sär- skilja trossamfundets verksamhet från andras. Registreringen ger rätts- kapacitet som registrerat trossamfund och innebär ett skydd av namnet. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Enligt 10 kap. 1 § stiftelselagen ska en stiftelse vara registrerad. för en stiftelse är den länsstyrelse som reger- ingen har bestämt är tillsynsmyndighet i länet. Enligt samma bestäm- melse ska ett stiftelseregister föras hos registreringsmyndigheten. Om en länsstyrelse är registreringsmyndighet i flera län, ska den läns- styrelsen föra ett gemensamt register för registreringar i dessa län. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om ingivning av anmälningar i registrerings- ärenden. I förarbetena till stiftelselagen uttalades att kopplingen mellan registrering och tillsyn talade för att lägga ansvaret för registreringen hos länsstyrelserna i stället för hos det dåvarande Patent- och regi- streringsverket. Om ansvaret för registreringen lades på , skulle frågan om en viss ”stiftelse” rättsligt sett verkligen är en stiftelse eller inte komma att bli föremål för bedöm- ning av två skilda myndigheter. Ansvaret för registreringen borde därför enligt regeringen ligga på samma myndighet som har till upp- gift att utöva tillsyn över stiftelsen. Ansvaret lades således på läns- styrelserna.89 förs hos var och en av de sju ansvariga länsstyrelserna med hjälp av automatisk databehandling. En anmälan om registrering av en stiftelse ska innehålla uppgifter om bl.a. sty- relseledamöternas eller förvaltarens namn, person- eller organisa- tionsnummer, postadress och telefon (se 10 kap. 2 § andra stycket). Dessa uppgifter ska föras in i stiftelseregistret. Vidare registreras bl.a. uppgifter om stiftelsens ändamål och, när det gäller stiftelser som utövar näringsverksamhet, näringsverksamhetens art. Uppgif- ter om likvidation, konkurs och företagsrekonstruktion, som lämnas till följd av bestämmelser om anmälningsskyldighet för likvidatorer och domstolar, förs också in i registret. förs av följande sju länsstyrelser: 2008/09:84, s. 28. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Något centralt register motsvarande det som för av- seende aktiebolag och ekonomiska föreningar finns inte. De stiftelse- register som länsstyrelserna har utvecklat har dock en gemensam databas. I stiftelseförordningen (1995:1280) finns en mängd bestäm- melser om vilka uppgifter som ska finnas i stiftelseregistret, vilka handlingar som ska ges in till osv. Registret över idéburna aktörer Registreringen i registret över idéburna aktörer i offentligt finansie- rad välfärdsverksamhet föreslås inte att vara knuten till de juridiska personernas rättskapacitet, så som är fallet med aktiebolag och eko- nomiska föreningar. I stället är syftet med registreringen bland annat att andra regelverk och beslut ska kunna knytas till de organisationer som finns i registret. Att vara en registrerad idéburen aktör ska även, exempelvis när det gäller förslaget om att under vissa förutsättningar kunna reservera upphandlingar, kunna användas som ett bevismedel för att kriterierna är uppfyllda. I andra länder som har en definition av idéburna aktörer, eller motsvarande har den oftast kopplats till särskilda skatteregler. Det gäller t.ex. , och . För att bli registrerad ska den idéburna aktören uppfylla krite- rierna i definitionen av idéburna aktörer i offentligt finansierad väl- färdsverksamhet, se avsnitt 5.4.3. Att den idéburna aktören har ett syfte som är oegennyttigt ska framgå av aktörens stadgar, bolags- ordning, urkund eller motsvarande handling. Ytterligare krav på vad som ska framgå i dessa handlingar redogörs för i avsnitt 5.4.6. Det behöver inte finnas någon heltäckande information i detta register eftersom aktörerna även kommer att finnas registrerade i t.ex. föreningsregistret, aktiebolagsregistret och SCB:s register. Ut- redningen bedömer att de uppgifter som bör finnas i registret över idéburna aktörer i välfärden är den idéburna aktörens namn och post- adress, aktörens stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling, en kontaktperson som är behörig att företräda aktören i frågor om registrering samt kontaktpersonens namn, postadress och Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden personnummer eller samordningsnummer. Ändringar i något av dessa förhållanden ska genast anmälas för registrering. När det gäller avgifter för registreringen föreslår utredningen att regeringen eller, om regeringen så bestämmer, registermyndigheten ska få meddela föreskrifter om avgifter för registerhållning enligt lagen. Avgiften skulle kunna bestå av en årlig registerhållningsavgift. Huvudregeln enligt avgiftsförordningen (1992:191) är att avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kost- nadstäckning). Denna regel gäller om inte regeringen föreskriver något annat. Det är av stor vikt att avgifterna inte blir för höga eftersom många, särskilt små, idéburna aktörer då kan bli avskräckta från att ansöka om registrering. Enligt utredningens beräkningar i kap. 12 kommer avgifterna om de fastställs enligt principen om full kostnadstäckning att hamna på en nivå som utredningen bedömer rimlig även för små aktörer. Detta under förutsättning att det blir länsstyrelserna, se när- mare nedan om utredningens bedömning i denna fråga, som blir registermyndigheter eftersom de då kan använda en del befintlig it- infrastruktur och upparbetad kompetens. Registret över idéburna aktörer kommer som nämnts ovan att ha en annan funktion än de register som finns över olika typer av associa- tionsformer. De flesta registrerade idéburna aktörer kommer att finnas i andra register och även att omfattas av regler och tillsyn som gäller för respektive associationsform. När det gäller stiftelser är det, som framgått ovan, vissa av reger- ingen utpekade länsstyrelser som är tillsynsmyndigheter över stif- telserna. Dessa länsstyrelser är också registreringsmyndigheter. ska enligt 9 kap. 3 § stiftelselagen ingripa, om det kan antas att stiftelsens förvaltning eller revisionen av stif- telsen inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestäm- melserna i stiftelselagen eller att en styrelseledamot eller förvaltaren annars missköter sitt uppdrag. får begära in handlingar eller upplysningar från stiftelsen, kalla till och delta vid sammanträde med stiftelsens styrelse eller förvaltare, samt om sär- Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden skild anledning föreligger utföra inspektion hos stiftelsen på tid och sätt som myndigheten bestämmer (9 kap. 4 §). har utöver detta flera andra möjligheter och skyldigheter vid utövandet av stiftelsetillsynen. Länsstyrelsernas an- svar och befogenheter när det gäller stiftelser är alltså förhållandevis omfattade. För registrerade trossamfund finns inga särskilda bestämmelser om tillsyn, däremot ska registreringsmyndigheten besluta att tros- samfundet ska gå i likvidation om de krav som gäller för registrering är uppfyllda, om likvidationsskyldighet föreligger enligt stadgarna, eller om samfundet har försatts i konkurs som har avslu- tats med överskott. ska då förordna en likvidator. När det gäller ekonomiska föreningar så ska sådana precis som aktiebolag ha en revisor, i vissa fall en auktoriserad sådan. Revisorn ska granska föreningens årsredovisning och bokföring samt styrel- sens och den verkställande direktörens förvaltning. kan under vissa förutsättningar besluta om tvångslikvidation av föreningen. Även allmän domstol kan besluta att en förening ska gå i likvidation. Detta ska ske bland annat om föreningens verksamhet drivs på ett sätt som uppenbarligen inte motsvarar de förutsättningar under vilka föreningen har registrerats. I förarbetena till de särskilda reglerna i aktiebolagslagen om svb- bolag fördes resonemang om det eventuella behovet av att skapa ett kontrollorgan för sådana aktiebolag.90 Regeringen konstaterade att bolagens revisor redan enligt aktiebolagslagens allmänna regler bland annat skulle kontrollera att ett aktiebolag inte har gjort några värde- överföringar m.m. i strid med lagens regler. Regeringen ansåg dock att det fanns skäl att lägga särskild vikt vid granskningen för den nya typen av aktiebolag. En bestämmelse om att revisorn särskilt ska granska att bolaget inte överträtt reglerna om värdeöverföringar och överföringar inom koncern infördes därför (32 kap. 3 § andra stycket). En särskild fråga var enligt regeringen om det fanns anledning att tillskapa ett nytt kontrollorgan för att säkerställa att aktiebolag av det nya slaget följde reglerna om begränsad vinstutdelning etc. Ut- redningen, som föregick förslaget, hade gjort bedömningen att svb- bolagen skulle få en mycket begränsad användning. 2004/05:178, s. 43 f. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden höll att det som föreslogs var associationsrättsliga regler för ett nytt slag av aktiebolag. I det sammanhanget fanns det enligt regeringen knappast tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt kontrollorgan eller att införa några ytterligare kontrollfunktioner. Om det skulle bli aktuellt att knyta möjligheten att få tillstånd eller förmåner till att en viss verksamhet drivs som ett aktiebolag av det nya slaget, kunde det dock enligt förarbetena finnas anledning att för varje område pröva om några särskilda kontrollfunktioner borde tillskapas eller om kompletterande regler behövdes. Även denna utrednings förslag innebär att regler införs om värde- överföringar. Till skillnad från aktiebolag med särskild vinstutdelnings- begränsning föreslås även att definitionen ska kunna användas av exempelvis kommuner för att, om de så finner lämpligt, kunna knyta vissa möjligheter till att organisationen är en registrerad idéburen aktör i välfärden. Också när det gäller förordningar om statsbidrag kan definitionen komma att användas. För att registret ska få tillräcklig trovärdighet bör ett kontroll- organ säkerställa att aktörerna även efter själva registreringen följer kraven på att få vara registrerad idéburen aktör, framför allt reglerna om värdeöverföring. Det bör därför införas bestämmelser i lagen om att registermyn- digheten ska utöva tillsyn över registret. En registrerad idéburen aktör ska enligt förslaget vara skyldig att på registermyndighetens begäran lämna sådana uppgifter som är nödvändiga för tillsynsverksamheten. ska vidare få meddela de förelägganden som behövs för att lagen eller de föreskrifter som har meddelats i anslut- ning till lagen ska följas. Utredningen anser att sådana förelägganden ska få förenas med vite. ska även få besluta att en idéburen aktör som inte har följt ett sådant föreläggande ska avregistreras. Av effektivitetsskäl anser utredningen att det är lämpligt att den myn- dighet som ska ansvara för kontrollen av att kriterierna efterlevs också är registermyndighet. De flesta register över juridiska personer förs av . I nuvarande uppgifter ingår dock inte kontinuerlig Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden uppföljning och tillsyn utan framför allt frågor som är kopplade till själva registreringen. Ett ansvar att kontrollera efterlevnaden av be- stämmelser om värdeöverföringar m.m. skulle därför innebära en delvis ny typ av uppgift för . Utredningens bedömning är att såväl uppgiften att kontrollera efter- levnaden av kriterierna i definitionen som ansvaret för själva registret bör ligga på länsstyrelserna, vilka redan har ansvar för tillsyn och regi- ster över stiftelserna. Länsstyrelserna har även uppgifter som rör värde- överföringar i kommunala bostadsaktiebolag. Ett allmännyttigt kom- munalt bostadsaktiebolag ska skriftligen till lämna uppgifter om beslutade värdeöverföringar och hur de har beräknats.91 ska i en årlig rapport sammanställa uppgifterna och lämna dessa till Boverket.92 Det innebär att länsstyrelserna redan har erfarenheter av liknande frågeställningar. Vissa länsstyrelser har dess- utom ansvar för frågor om penningtvätt. Även erfarenheterna från detta arbete kan vara värdefullt i sammanhanget. När det gäller vilka länsstyrelser som bör vara ansvariga för registret om idéburna aktörer i välfärden så bör det enligt utredningens mening vara samma länsstyrelser som är tillsyns- och registreringsmyndig- heter för stiftelserna. Uppgifter som registermyndigheten behöver För att underlätta myndighetens kontroll av efterlevnaden föreslår utredningen som framgått ovan att en registrerad idéburen aktör skriftligen till myndigheten ska lämna uppgifter om huruvida några tillåtna värdeöverföringar har beslutats och i så fall vilka. De uppgifter som ska skickas in till registermyndigheten bör vara sådana uppgifter som krävs för att myndigheten ska kunna bedöma om kriterierna i definitionen är uppfyllda. Det behöver inte vara fråga om någon heltäckande information i detta register eftersom aktörerna även kommer att finnas registrerade i t.ex. föreningsregi- stret, aktiebolagsregistret och SCB:s register. Vilka uppgifter som krävs bör enligt utredningen framgå i förordning. 916 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och 2 § förordningen (2011:1159) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. 923 § samma förordning. Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Bedömningen är att följande uppgifter behöver skickas in: –Stadgar, bolagsordning, urkund eller dylikt varav det framgår vilket oegennyttigt syfte organisationen har –Uppgifter om styrelsen –Uppgift om vem som är kontaktperson i organisationen –Uppgifter om vilket eller vilka välfärdsområden som organisatio- nen bedriver eller har för avsikt att bedriva verksamhet inom, samt –uppgifter om värdeöverföringar. Vilka, om några, sådana som har gjorts och till vilken registrerad idéburen aktör eller till vilken forskning. De flesta av dessa uppgifter behöver bara skickas in vid registrerings- tillfället och när det sker eventuella ändringar som behöver anmälas. 5.4.6Avregistrering och fortsatt begränsning av värdeöverföringar Utredningens förslag: ska besluta att den idéburna aktören ska avregistreras om de krav som gäller för registrering är uppfyllda. En idéburen aktör ska på egen begäran avregistreras av register- myndigheten även om kraven för registrering är upp- fyllda. Efter ett beslut om avregistrering ska begränsningen beträffande värdeöverföringar fortfarande gälla . En registrerad idéburen aktör ska ha en bestämmelse i stadgar, bolagsordning eller motsvarande handling som anger att kvar- varande tillgångar vid aktörens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen beträffande värdeöverföringar. Detsamma ska gälla efter avregi- strering. För stiftelser ska dock i stället gälla vad som anges i 7 kap. 11 § stiftelselagen (1994:1220). Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden Om en idéburen aktör inte längre uppfyller kraven för att få vara registrerad enligt lagen ska den juridiska personen enligt utredningens förslag avregistreras. Detsamma ska gälla om en aktör trots att krite- rierna är uppfyllda inte längre önskar vara kvar i registret. I utredningens uppdrag ligger att utreda vilka risker det finns för att en definition av idéburna aktörer i välfärden missbrukas av oseriösa aktörer och hur ett sådant missbruk kan motverkas. En risk som utredningen har identifierat är att en aktör för att kunna komma i åtnjutande av fördelar förknippade med att vara registrerad i registret ansöker om en sådan registrering och uppfyller kriterierna . kan aktören på grund av sin status som idéburen aktör i välfärden ha tillgodogjort sig medel som ökat dennes tillgångar. Eftersom registreringen är frivillig skulle en oseriös aktör sedan kunna ansöka om avregistrering och därefter kunna göra värdeöverföringar i form av exempelvis vinstutdelning till ägarna. För att motverka detta föreslår utredningen att bestämmelsen om begränsningar av tillåtna värdeöverföringar ska fortsätta att gälla efter avregistreringen. Detta ska gälla oavsett om det är registermyndigheten som beslutat om avregistrering därför att kriterierna är uppfyllda, eller om det är för att den registre- rade aktören själv begärt det. Det kan hävdas att är eftersom det med denna bestämmelse blir möjligt att göra värdeöverföringar till exempelvis ägare efter denna tidsperiod. Utredningen har dock bedömt att är en tillräckligt för att motverka missbruk. Denna bestäm- melse bör sedan följas upp och utvärderas. Bestämmelsen om begränsning av värdeöverföringar gäller även om den registrerade idéburna aktören upplöses genom konkurs eller likvidation. När det gäller ekonomiska föreningar ska enligt före- ningslagen tillgångarna vid en likvidation skiftas enligt vad som an- givits i stadgarna. I ett aktiebolag ska kvarvarande tillgångar enligt ABL skiftas till aktieägarna, om inte något annat anges i bolagsord- ningen. Utredningen föreslår därför att en registrerad idéburen aktör ska ha en bestämmelse i stadgar, bolagsordning eller motsvarande hand- ling som anger att kvarvarande tillgångar vid aktörens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begränsningen beträffande värdeöverföringar. Detta ska gälla såväl registrerade idéburna aktörer Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden som de aktörer som efter avregistrer- ing omfattas av begränsningen av värdeöverföringar. För stiftelser finns bestämmelser om vad som gäller vid likvida- tion i 7 kap. 11 § stiftelselagen. Enligt denna bestämmelse ska lik- vidatorerna när alla skulder blivit betalda, använda återstående till- gångar för det ändamål vartill de är bestämda eller för ett ändamål som så nära som möjligt motsvarar detta. Om det inte är möjligt att använda tillgångarna på detta sätt, ska de överlämnas till Allmänna arvsfonden. Utredningen finner att denna reglering är tillräcklig för att uppfylla syftet med begränsningen av värdeöverföringar vid en likvidation. För stiftelser ska det därför räcka med att bestämmelsen i stiftelselagen tillämpas. Utredningen har även övervägt andra alternativ till hur missbruk av definitionen skulle kunna motverkas, se nedan. 5.4.7Andra alternativ för att motverka missbruk som utredningen har övervägt Ett alternativ skulle kunna vara att införa ett förbud mot att en registrerad idéburen aktör kan bli föremål för överlåtelse. Det skulle för ett aktiebolag innebära att aktier i ett bolag som är registrerat som en idéburen aktör inte skulle kunna överlåtas. Ett överlåtelse- förbud kan dock inte omfatta en ideell förening eftersom sådana sak- nar ägare. Stiftelser och trossamfund saknar också ägare och kan följ- aktligen inte heller överlåtas. När det gäller ekonomiska föreningar kan andelarna i föreningen i regel överlåtas och som utgångspunkt har den som tagit över en andel rätt att bli medlem i föreningen. Det är alltså möjligt att ”överlåta föreningen” genom att genomföra ett medlemsbyte. Det skulle kunna motverkas med ett överlåtelseför- bud. En sådan reglering skulle dock riskera att bli komplicerad efter- som regleringen skulle behöva ta hänsyn till att det kan finnas legi- tima orsaker för någon att vilja lämna en ekonomisk förening. Det innebär att ett överlåtelseförbud som gäller den juridiska personen i praktiken endast skulle kunna träffa aktiebolag. Ett överlåtelseför- bud rörande aktier i ett aktiebolag hindrar dock inte en idéburen aktör från att sälja tillgångarna i aktiebolaget. På så sätt kan den verk- samhet som bedrevs av den idéburna aktören genom en sådan för- Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer i välfärden säljning i stället bedrivas av en vinstdrivande aktör under förutsätt- ning att denna uppfyller förutsättningarna i övrigt för verksamheten.