sou · H7B368 · 2019-12-20 00:00:00 — Den marknad som företag har tillgång till påverkar utvecklings- arbetet och har betydelse för produktivitetsutvecklingen. I SCB:s analys av näringslivets innovationsaktiviteter delas företagen upp i fyra grupper beroende på sin innovationsverksamhet. Studien visar att byggindustrin har få företag som kategoriseras som förnyare eller 134Nordic (2014), Vision for Competition – Competition Policy towards 2020, rapport 2014:1. Song (2012), Dålig produktivitet i byggindustrin – Ett faktum eller ett mätfel, Byggindustrier. 136Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. 137Med immateriella investeringar avses investeringar i bland annat kunskap i form av nya produkter och processer, organisationer och marknadsföring. H-O. Hagén (2018), Betydelsen av produktivitet, innovationer och marknader. Joung (1998), , . C. , D. , D. Sichel (2006), Intangible Capital and Economic Growth. 139H-O. Hagén (2012), Does give away its TFP for free? i SCB:s Productivity yearbook 2006. H-O. Hagén (2012), Multifactor productivity growth in –2010 i SCB:s Productivity yearbook 2012. Romer (1994), The Origins of Endogenous Growth, spectives, 8(1), s. 3–22. innovatörer och att dessa företag främst återfinns där marknaden som företagen verkar på är nationell eller internationell.141 SP Trätek gjorde på uppdrag av Nordic Innovation en uppskatt- ning av samhällskostnader på grund av skillnader i byggregler mellan de nordiska länderna. Olikheter i byggreglerna innebär att husföre- tag måste anpassa sina hus för varje land, samt att mycket arbete går åt till att diskutera lösningar med lokala myndigheter. Samhällets kostnader för skillnader i byggregler för nyproducerade bostäder i uppskattades i rapporten till 40–2009. Den dominerande andelen avsåg indirekta kostnader och brist på kon- kurrens på grund av skillnader i regelverket. Kostnaden för en nypro- ducerad bostad uppskattades till 2 000–4 000 euro.142 Studier visar att andelen innovativa företag är färre i nästan alla storleksklasser i byggindustrin jämfört med andra branscher inom näringslivet. Den generella bilden är att produktinnovationer är mindre vanliga inom byggindustri än i övriga näringslivet och att skillnaderna har ökat över tid.143 Det har gjorts en svensk studie för att uppskatta immateriella investeringar i olika branscher med hjälp av företagsdata.144 Det framgår av studien att de totala investeringarna i kunskap per anställd145 är lägst inom byggindustrin och väsentligt lägre än i nästan alla andra branscher.146 Innovationer viktigt för ett effektivare byggande Innovationer inom bostadsbyggandet kan ske på flera sätt. Exem- pelvis genom nya processer att bygga och leverera bostäder på, till exempel genom prefabricering och industrialiserat byggande. Nya affärsmodeller kan utvecklas genom nya sätt att handla upp leveran- törer eller genom nya upplåtelseformer. Bostäder med nya lösningar 141H-O. Hagén (2018), Betydelsen av produktivitet, innovationer och marknader. 142Nordic Innovation (2012), Uppskattning av samhällskostnader för bostäder på grund av skillnader i byggregler mellan de nordiska länderna, rapport 2012:06. (1971), The Economics of Technological Change: Selected Readings, N. (1972) Technology and American Economic Growth, N. (1976) Perspectives on Technology. , survey besökt . 144SCB (2016), Utveckling av innovationer för innovation s. 17. 145I definitionen inräknas innovationsinvesteringar, investeringar i mjukvara, såväl egen- producerad som köpt, marknadsföring, organisationsförändringar och kompetensutveckling. 146H-O. Hagén (2016), Intangible investments, innovativeness and internationalisation in the Swedish business sector 2015. kan bygga på ett mer resurseffektivt utnyttjande av mark, material och arbete eller genom en smartare utformning av bostäder. Inno- vationer inom byggmaterialindustrin kan ske genom att befintliga produkter får en bättre kvalitet. Till exempel genom att metoder för att öka hållfastheten eller bearbetbarhet i betong utvecklas och provas i experimentmiljö och sedan introduceras i byggprojekt. Bygg- produkter kan utvecklas genom processutveckling mot mer indu- striella metoder vid byggentreprenader. Detta gäller exempelvis pre- fabricering av stommar, installationer eller våtrumsmoduler.147 Vägen till kommersialisering av en produktidé inom byggbranschen är ofta lång. Det finns flera skäl till att innovationer inte når markna- den och att utveckling tar . En underentreprenör måste till exempel övertyga flera andra företag (entreprenörer, beställare och konsulter) om fördelarna hos en innovativ produkt. Livscykeln är lång för byggnader och deras delar svårutbytbara, vilket kan ställa högre krav på verifiering genom provning än i andra branscher. Många byggprojekt genomförs med detaljerade tekniska beskriv- ningar och små möjligheter för entreprenören att avvika från den föreskrivna lösningen. Det betyder att branschens vana att hantera innovationer är begränsad.148 Den projektbaserade verksamheten ger svaga och kortsiktiga kopp- lingar mellan aktörerna och kan försvåra lärande och produktivitets- utveckling som leder till värdeskapande.149 Inom byggprocessen ska ett stort antal yrkesgrupper samordnas och engageras. Den projekt- baserade verksamheten och de många aktörerna fragmenterar bygg- processen och kan hindra en utveckling mot mer resurseffektiva metoder som till exempel mer industriella byggmetoder.150 147Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. SOU 2000:44, Från byggsekt till byggsektor. 148Vinnova (2017), Från idé till affär – Framgångsrika innovationsprocesser inom samhälls- byggandet, dnr. 2016–02653. , L-E Gadde (2002), The construction industry as a loosely coupled system: implications for productivity and innovation, vol 20, s. 621–631. 150Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Nybyggar- kommissionen (2014), En bostadspolitisk agenda för 63 förslag för ökat byggande. 3.2.6Den svenska bostadsbyggnadsmarknaden är fragmenterad Höga kostnader och låg produktivitetsutvecklingen inom bostads- byggandet kan enligt och Konkurrens- verket bero på att den svenska bostadsmarknaden är fragmenterad, det vill säga att inte är att betrakta som en nationell marknad.151 Decentraliseringen av ansvaret till kommunerna för tillämpningen av de olika regelverk om bostadsbyggandet gör att de lokala förut- sättningarna och tillämpningen skiljer sig åt lokalt. Det innebär att marknadsförutsättningarna för bostadsbyggande kan bli lokala och därigenom försvåra etablering och leda till att konkurrenstrycket Förutsättningarna för byggande skiljer sig åt mellan kommuner, exempelvis genom att kommunerna tolkar (PBL)153 och tillhörande föreskrifter olika samt att plan- och mark- anvisningsprocesserna skiljer sig åt mellan kommuner. Skillnader mellan hur kommuner agerar gentemot byggherrar gör att förut- sättningarna för att bygga bostäder varierar och försämrar förutsätt- ningarna för upprepning och lärande, utnyttjandet av skalfördelar samt utveckling av långsiktiga och effektiva värdekedjor154, som kan sänka byggkostnaderna. En högre grad av enhetlighet och transparens ger förutsättningar för att byggnader kan upphandlas och byggas i hela landet vilket skapar skalfördelar. Därigenom stimuleras inno- vativa lösningar och volymer som kan vara attraktiva för såväl större som mindre aktörer inom bostadsbyggandet. Det ger förutsättningar för att kunna bygga kostnadseffektivt och i lägen där det annars inte är lönsamt.155 Enligt är det ett problem för bygg- och bygg- materialindustrin att det finns många lokala preferenser som är häm- 151Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Konkurrens- verket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utvecklingen –2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, rapportserie 2018:7. 152Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Statskontoret (2012), bostadsbyggande och konkurrens, rapport 2012:25. (2013), Bäste herre på täppan, rapport 2013:1 153Plan- och bygglagen (2010:900), PBL. 154Värdekedjan utgörs av alla de aktörer som är inblandade i aktiviteter för att skapa ett mervärde för slutprodukten för företaget och dess kunder. Värdekedjan är det sammanlagda resultatet av hur alla aktörer på byggherresidan tillsammans arbetar för att producera bostäder. 155Byggkonkurrensutredningen, SOU 2015:105, Plats för fler som bygger mer. Konkurrens- verket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utvecklingen –2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, rapportserie 2018:7. mande för byggbranschens utvecklingsförmåga. Det kan till exempel handla om kommuner som förordar att ett visst byggmaterial ska användas i ett hus eller ställer andra krav. Enligt ser företag behov av enhetliga nationella regler för att konkurrera på hela den nationella marknaden. Enligt myndighetens rapport menar flera aktörer att det är svårt att industrialisera byggprocessen när regler inte tillämpas enhetligt nationellt. De upplever att krav kan ha oklara grunder, sakna lagstöd och inte vara förenliga med samord- ning och möjligheten att utveckla och producera till exempel serie- tillverkade hus som kan byggas i hela landet.156 Allt fler företag arbetar med nya typer av produktionsprocesser för att sänka byggkostnaderna och bostadspriserna. Utgångspunkten är bland annat att arbeta utifrån ett mer industriellt perspektiv. En omställning tar dock tid då plan- och byggprocessen är lång och det kan ta tid att förändra värdekedjor och produktionssystem.157 Ofta talas det om industriellt byggande och serietillverkade hus i ett sammanhang. Det handlar oftast om ett sammanhang för att beskriva hur byggkostnaderna kan sänkas genom en produktion som mer liknar annan tillverkningsindustri. Det är svårt att exakt defi- niera vad ett industriellt byggande eller ett serietillverkat hus är. har använt begreppet seriebyggda hus.158 3.2.7Våra slutsatser om konkurrenssituationen Bostadsbyggandet har ökat . Flera aktörer har kom- mit in på marknaden för bostadsbyggande men variationen i utbudet har inte ökat väsentligt och produktiviteten inom bostadsbyggandet är fortsatt låg. Hur sambanden ser ut mellan byggpriser och boende- kostnader kommer att bestämmas av utbuds- och efterfrågeförhål- landen på bygg- och bostadsmarknaderna. I detta sammanhang är 156Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck- lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, rapport- serie 2018:7, s. 132 och 157. 157Konkurrensverket (2018) Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck- lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, rapport- serie 2018:7, s. 84. 158Ett seriebyggt hus innebär en specifikation av byggnaden som definierar dess utformning och inte hur den produceras. Seriebyggda hus kan produceras på olika sätt, platsbyggt, förtillverkning av element eller volymer på fabrik, specifikationen är dock densamma varje gång byggnaden uppförs. Det är enligt den som uppför huset, det vill säga bygg- , som avgör om huset blir seriebyggt. (2017), En mer förutsägbar byggprocess – Förenklad kontroll av serietillverkade hus, rapport 2017:23. Konkurrensen kan stimulera före- tagen att utveckla nya produkter och metoder för en effektivare produktion. En väl fungerande konkurrens har därför betydelse för kostnadsutveckling, produktivitet och kvalitet. De byggbehovsvolymer som behövs har inte producerats i sedan miljonprogrammet. Byggbranschen är mycket konjunktur- känslig. Byggbehovet är stort och gäller över . Det är nödvändigt med produktivitetsförbättringar om byggandet ska hållas på en hög nivå. Annars minskar tillväxten i ekonomin och väl- ståndet minskar när stora resurser behöver användas i mindre pro- duktiva delar av ekonomin. Kopplingen mellan byggsektorn och innovationssystemet är svag. Aktörer på byggherresidan saknar starka incitament att initiera utveck- lingsinsatser och testa innovationer. Bostadsbyggandet är i hög grad projektorienterat vilket kan försvåra lärande och utveckling inom byggindustrin och att effektiva värdekedjor utvecklas. Byggindu- strin har en lägre förnyelseförmåga än många andra branscher och har inte lyckats förbättra sin produktivitet över tiden. Ökade kost- nader kan bero på en låg effektivitet men även på ökade krav på nya bostäder från lagstiftning och kunder. Den marknad som företag har tillgång till har betydelse för pro- duktivitetsutvecklingen. Bostadsbyggnadsmarknaden är fragmenterad och avgränsad i lokala marknader. Det kan motverka process- och produktinnovationer och begränsa konkurrensen. Olika tillämp- ningar av byggregelverket kan avgränsa den nationella marknaden i lokala marknader och minska konkurrensen. Det kan leda till ett mindre varierat bostadsutbud, en sämre produktivitetsutveckling och högre kostnader. Olika tolkningar av kraven i BBR skapar oförutsägbarhet och osäkerhet och kan hämma innovation och nytänkande. Byggkost- naderna påverkas om det innebär kostnader att anpassa varje enskilt projekt om olika tolkningar görs vid prövningen av bygglov och bedömning vid starbesked. Detta kan medföra att upprepning, lärande och skalfördelar motverkas. Därigenom kan produktivitets- och kost- nadsutvecklingen påverkas negativt av ett oförutsägbart byggregelverk. Det är viktigt att det finns ett innovationsklimat som ger incita- ment att utveckla nya produkter och produktionssätt. Förekomsten av dominerande företag, fåtalskonkurrens och olika etableringshinder gör att det är viktigt att de bestämmelser som staten föreskriver ger förutsättningar för nyetableringar, investeringsvilja och konkurrens. bör främja innovation, nytänkande och bidra till att ge branschen förutsättningar att utvecklas mot en högre grad av effektivitet. Det är viktigt för att ett mer varierat byggande och en högre produktivitet. För att skapa sådana incitament är det viktigt med förutsägbara bestämmelser för aktörer på byggherresidan så att de kan utveckla nya lösningar och koncept som kan byggas på en större marknad. Därigenom kan konkurrensen öka och bidra till ett större utbud av bostäder till rimligare kostnader. Digitalisering är verksamhetsutveckling med teknikens möjligheter och användarens fokus.159 Regeringen har i en digitaliseringsstrategi satt ett övergripande mål om att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen har också satt fem delmål om digital kompetens, trygghet, innovation, ledning och infra- struktur.160 I en översyn av digitaliseringens utveckling i gjord av () 2018 konstaterades att är ett av de ledande inom spridning och användning av digital teknik och att förmågan att ta till sig digital omvandling i har varit viktig för den ekonomiska utvecklingen . identifierade sam- tidigt integritet och innovation som utmaningar för fort- satta digitalisering.161 2017 genomförde en undersökning med närmare 10 000 svarande företag där det framgår att företagen inom bygg är 159Myndigheten för digital förvaltning, e-post, . 160Regeringsbeslut , För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi, dnr. N2017/03643/D, s. 6 och 11. 161OECD (2018), Reviews of Digital Transformation: Going Digital in , s. 13. digitaliserade i minst utsträckning jämfört med flera andra branscher.162 Liknande slutsatser har dragits i andra studier. Tillväxtanalys kon- staterade 2017 att företag inom bygg placerar sig sist jämfört med flera andra branscher när det gäller övergripande digital mognad och användande av it-baserade affärssystem, kundhanteringssystem, sociala medier samt system för marknad och integration.163 Industrifakta konstaterade 2017, efter 300 intervjuer med personer inom olika delar av byggbranschen, att den digitala nivån i byggsektorn är låg. Som exempel framkom att mindre än hälften av de svarande bedömde att de kan erbjuda digitaliseringstjänster i sitt tjänsteutbud samt att uppgav att de aktivt arbetar med digitalisering i verksam- hets- och affärsplaner. Industrifakta såg emellertid tecken på att digitaliseringstakten i byggbranschen hade börjat öka.164 Byggbranschens låga placering i branschjämförelser av digital mognad är inte unikt för , utan kännetecknar byggbranschen i flera länder.165 En förklaring är att byggbranschen består av många småföretag som inte har resurser och incitament att på egen hand satsa på digitalisering.166 3.3.2Boverkets och Lantmäteriets digitaliseringsarbete gällande detaljplaner och byggregler Lantmäteriet har i slutrapporten först lyft ett par generella behov för att öka digitaliseringen av samhällsbyggnadsprocessen. Bland annat framhåller de att det inte alltid kommer att vara samma offent- liga organisation som investerar i digitalisering som sedan kommer att kan ta del av effekterna. Därför måste frågorna hanteras på över- gripande nivåer ur ett helhetsperspektiv menar . Det sak- nas vidare en fungerande och modern ramlagstiftning för den offentliga sektorns gemensamma informationsförsörjning samt gemensamma 162Tillväxtverket (2018), Digitalisering i svenska företag – Temarapport 0253, nr 7 i serien om Företagsvillkor och verklighet, tab. 3.6 och s. 24. 163Tillväxtanalys (2017), Digital mognad i svenskt näringsliv, rapport 2017:02, tab. 5, s. 22. 164Industrifakta AB på uppdrag av AB (2017), Byggbranschen och digitalisering, s. 3–6. 165McKinsey (2016), Imagining construction’s digital future. (2016), Digital and construction – The transformative power of information modelling. 166Konkurrensverket (2018), Bättre konkurrens i bostadsbyggandet – En uppföljning av utveck- lingen 2015–2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov, rapport- serie 2018:7 s. 45. juridiska tolkningar och styrningar för framtagning och användning av förvaltningsgemensamma lösningar. Det gäller bland annat digi- tala signaturer, e-legitimation, myndighetsbrevlåda, att anslå ärenden, digital ansökan, digitalt diariesystem, digital arkivering, säkerhet och integritet, menar och Lantmäteriet har ett gemensamt ansvar för att kravet på innehåll i detaljplaner ska fungera tillsammans med kraven på hur de tillgängliggörs nationellt. En målsättning är att alla nya detaljplaner som tas fram ska kunna vara digitala, enhetliga och oberoende av programvara.168 fick 2017 i uppdrag att verka för en enhetlig digital tillämpning av PBL genom att främja digitala standarder, klargöra roller och ansvar mellan aktörer för en digital utveckling inom samhällsbyggnadsprocessen samt ge författnings- förslag som innebär krav på digital planerings- och bygginformation, standarder, gränssnitt och informationsflöden mellan samhällsaktö- rer.169 I uppdrag ingår att se till att de krav som ställs i förhållande till byggreglerna ska kunna hanteras och kontrolleras digitalt. Datorstödda projekteringshjälpmedel finns i form av exem- pelvis rit- och beräkningsprogram, varav en del klarar att göra kon- troller mot olika krav i byggreglerna. kommer identifiera vilka digitala verktyg som finns på marknaden för kontroll av att krav i exempelvis BBR och uppfylls samt hur skulle kunna underlätta tillämpning av byggregler i digitala verktyg.170 2018 lät utföra en förstudie om möjligheter för digitali- serade byggregler i syfte att ge en bild av i vilken utsträckning bransch- aktörer arbetar digitalt samt hur de ser på ett eventuellt digitalise- rande av BBR och konstruktionsregler ()171. Arton personer intervjuades i sina roller som byggherre, arkitekt, konstruktör, kommunchef för bygglov och tillsyn samt entreprenör. 167Lantmäteriet (2018), Digitalt först – För en smartare samhällsbyggnadsprocess, rapport 2018:1, s. 21 och 24. 168Boverket, /sv/samhallsplanering/uppdrag/digitalisering-av- samhallsbyggnadsprocessen/, besökt . 169Regeringsbeslut , Uppdrag att verka för en enhetlig digital tillämpning av , dnr. N2017/07543/PBB. , /sv/samhallsplanering/uppdrag/digitalisering-av- samhallsbyggnadsprocessen/, besökt . 170Boverket (2018), Förstudie: Framtidssäkrad målbild digitala byggförfattningar, s. 11–12. 171Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder), . framgår att det inte är ovanligt att personer skriver ut olika doku- ment för användning i pappersformat och sedan scannar och sparar digitalt. Det gäller till exempel dokument som kräver någon form av interaktivitet såsom checklistor, dokument som ska undertecknas eller ändringar på ritningar.172 På fråga, från oss, om vad vi behöver ta hänsyn till i utformningen av kraven i BBR och för att möjliggöra digitalisering av BBR respektive kontrollen av kraven har uppgett att maskinella beslut inte är möjliggjorda då det fordrar att innebörden av varje byggbestämmelse först behöver programmeras så att den blir hanterbar av ett datorprogram. Detta avser att göra centralt i ett så kallat applikationsprogrammeringsgränssnitt (API) som mark- nadens programvaror kan använda sig av för bearbetning av använ- darnas indata. framhäver att maskinell kontroll fordrar detaljerade regler, vilket behöver vägas mot önskad flexibilitet av reglerna.173 tillhandahåller ett API avseende geografisk data som möjliggör att mycket precist kunna finna var gränserna går mellan zoner för snölaster, vindlaster och temperaturer. undersöker möjligheterna att tillhandahålla ett API för en mer generell digital tillämpning av byggreglerna. konstaterar emellertid att det fordrar övergripande insatser och utredningsbehov. Exempelvis behöver hantering av upphovsrättsligt skyddade standarder som är föreskrivna som gällande utredas. Det omfattar till exempel euro- koderna, men även andra standarder som är föreskrivna i BBR. Vidare ser en stor utmaning med att programmerings- mässigt koppla rätt bestämmelse till vad den avser, så kallad klassi- ficering. Ett samarbetsprojekt kallat pågår om detta.174 3.3.3Våra slutsatser om digitalisering Vi menar att det inte finns förutsättningar för att för- ändra PBL och tillhörande föreskrifter utifrån digitaliseringsper- spektivet, eftersom det ännu inte framkommit vad eventuella behov andra pågående och genomgripande regeringsuppdrag avseende digi- talisering leder till. Vi noterar att framhåller att en maski- 172Sweco (2018), Analoga spiken i kistan eller slå huvudet på den digitala spiken, s. 14–15. 173Boverket, e-post . 174Boverket (2018), Förstudie: Framtidssäkrad målbild digitala byggförfattningar, s. 15, 20, 23–24, 28 och 33–34. nell kontroll av om krav är uppfyllda skulle kräva detaljerade bestäm- melser, vilket behöver vägas mot önskad flexibilitet i bestämmel- serna. I kapitel 5 återkommer vi till frågan om hur kraven i BBR bör utformas. 3.4Agenda 2030 och hållbarhet 2015 antog () 17 globala mål för hållbar ut- veckling genom Agenda 2030. Agendan innebär att alla medlems- länder i FN förbundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljö- mässigt och ekonomiskt hållbar värld till år 2030.175 I det elfte målet om hållbara städer och samhällen nämns bland annat målen att säkra tillgång för alla till fullgoda, säkra och ekonomiskt över- komliga bostäder respektive verka för en inkluderande och hållbar urbanisering samt förbättra kapaciteten för deltagandebaserad, integre- rad och hållbar planering och förvaltning av bostäder.176 I den nationella handlingsplanen för Agenda 2030 lyfter reger- ingen fram följande sex fokusområden: ett jämlikt och jämställt sam- hälle, hållbara samhällen, en samhällsnyttig, cirkulär och biobaserad ekonomi, ett starkt näringsliv med hållbart företagande, en hållbar och hälsosam livsmedelskedja samt kunskap och innovation.177 Inom fokusområdet hållbara samhällen poängterar regeringen att stads- utveckling ska utgå från en helhetssyn och omfatta miljömässiga, sociala och ekonomiska dimensioner. Det handlar bland annat om att åstadkomma goda livsmiljöer med väl fungerande och robusta bostäder som utformas för alla.