sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Å andra sidan deltar vanligtvis fullmäktiges ordförande och vice ordförande med yttranderätt vid direktionens penningpolitiska möten. De kan dock inte uteslutas att de skulle kunna upplevas som indirekt delaktiga i de ställningstaganden som görs vid sådana möten. Under alla förhållanden får fullmäktige huvudsakligen sin infor- mation om verksamhet från direktionen och tjänste- män som lyder under direktionen. Ett granskningsorgan utanför bör i högre grad kunna ta hänsyn till andra perspektiv och annan information än egna underlag, än vad som är möjligt med en utvärderingsfunktion under fullmäktige. Mot denna bakgrund kan det anföras att ett externt granskningsorgan har bättre förutsättningar för att göra en självständig granskning och ge bredare perspektiv på penningpolitiken jämfört med ett internt organ. Dess- utom skulle ett granskningsorgan inom inte vara direkt kopplat till huvudmannen, . Det är därför inte tydligt att ett sådant förslag skulle stärka den demokratiska granskningen i Den demokratiska granskningen av Sammantaget finner inte kommittén skäl att lägga fram ett förslag av denna innebörd. Ett permanent, fristående granskningsorgan för penningpolitiken? Som berörs i avsnitt 33.5 förekommer det i vissa andra länder att ett fristående organ granskar hur väl har skött penning- politiken. Vid remissbehandlingen av den senaste externa utvär- deringen av penningpolitiken väckte flera remissinstanser frågan om det finns skäl att inrätta ett svenskt fristående granskningsorgan för penningpolitiken. Som skäl för en sådan ordning kan det för det första anföras att penningpolitiken är ett område som lämpar sig väl för granskning av externa experter. Ett svenskt fristående gransk- ningsorgan skulle för det andra möjliggöra granskningar med tätare intervall än de externa utvärderingarna av internationella experter vilket skulle ge finansutskottet ett underlag till sin årliga utvärdering av penningpolitiken. För det tredje skulle experterna vid ett svenskt granskningsorgan ha en bättre kännedom om svenska institutionella förhållanden än vad som är fallet vid externa granskningar av utländs- ka experter. De förebilder som finns i avseende ett perma- nent fristående granskningsorgan är och det inrättade . Det kan också anföras att om det finns ett särskilt granskningsorgan för den ena delen av den ekonomiska politiken, finanspolitiken, så bör det finnas ett sådant organ även för penningpolitiken. Om ett och samma organ ansvarar för att granska hela den ekonomiska politiken kan dessutom ett hel- hetsperspektiv på svensk ekonomi uppnås, vilket framstår som en förbättring i förhållande till dagsläget. bildades som en myndighet under regeringen. Rådet består av ett särskilt råd med sex ledamöter, ledda av en ordförande, och av en myndighetsdel (kansli) med en kanslichef och fem anställda. Finanspolitiska rådets uppgift är att oberoende granska finanspolitiken. Enligt rådets instruktion ska det följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politiken (förordningen [2011:446] med instruktion för ). Rådet bidrar därmed till ökad öppenhet och Den demokratiska granskningen av tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet.63 Rådet får enligt instruktionen även granska och bedöma kvaliteten i lämnade prognoser och i de modeller som ligger till grund för prog- noserna. Slutligen ska rådet även verka för en ökad offentlig diskus- sion i samhället om den ekonomiska politiken. I fallet med penningpolitiken skulle granskningsorganet antingen kunna vara en nybildad myndighet som byggs upp från grunden eller en befintlig myndighet som ges ett utvidgat uppdrag. I det första fallet skulle ett särskilt penningpolitiskt råd inrättas som en nämnd- myndighet med riksdagsförvaltningen som värdmyndighet. I det senare fallet skulle t.ex. eller Konjunkturinsti- tutet kunna komma i fråga. Med tanke på oberoende och att är en myndighet under är det dock en fördel om ett sådant externt granskningsorgan är en myndighet under snarare än under regeringen. I fråga om skulle denna fråga kunna lösas genom att rådet ombildas till nämndmyndighet under med riksdagsförvaltningen eller som värdmyndighet. Detta kräver dock en rad över- väganden om Finanspolitiska rådets roll i övrigt, vilket inte omfattas av kommitténs uppdrag. Dessutom ansåg Överskottsmålskommit- tén 2016 att det inte fanns tillräckliga skäl för att göra till huvudman för Finanspolitiska rådet.64 Mot ett fristående organ för granskning av penningpolitiken talar att är ett litet land och att det är relativt få personer i som kan komma på fråga för att utföra en djuplodande granskning av penningpolitik. Under sådana förhållanden kan det vara svårt att försörja ett stående granskningsorgan med rätt kompe- tens, jämfört med experter son anlitas vid enstaka tillfällen. Det finns också en risk för att penningpolitiken inte blir allsidigt belyst och att utnämningarna till en sådan myndighet skulle kunna tolkas som ställningstaganden på förhand till den genomförda penningpoli- tiken, om det rör sig om personer som redan har uttalat sig offentlig om penningpolitik. Det framstår dessutom som önsk- värt att utnyttja den penningpolitiska kompetens som finns i andra länder, vilket skulle kunna underlättas om granskningen inte genom- fördes av ett permanent organ. En sådan ordning ökar förutsätt- ningarna för att de personer som utför granskningen inte har en 63Se SOU 2016:67, s. 239. 64Ibid., s. 268. Den demokratiska granskningen av förutfattad mening om penningpolitik. Mot denna bak- grund skulle ett fristående granskningsorgan kunna kombineras med att utländska experter anlitas för mer omfattande granskningar. Fördelarna med att inrätta ett fristående granskningsorgan framstår dock som begränsade under sådana förhållanden, jämfört med att anlita utländska experter genom finansutskottets försorg. Med tanke på att det i princip inte är möjligt för att styra verksamhet på annat sätt än genom lag, anser kommittén att dess huvudman, genom finansutskottet, ha kontroll över granskningen av . Den demokratiska förankringen för verksamhet talar således för att det bör vara finans- utskottet, som ansvarar för granskningen snarare än ett självständigt organ utanför utskottet. Sammantaget finner kommittén inte tillräckliga skäl för att före- slå ett särskilt, fristående granskningsorgan med experter för gransk- ningen av penningpolitiken. Vid sidan av möjligheten att inrätta ett permanent granskningsorgan är det också möjligt att anlita expertstöd till finansutskottet när så anses nödvändigt. Detta har förekommit inom ramen för de granskningar som externa experter utför omkring . har det också förekommit expertstöd inför utfrågningar med . Vid utvärderingen av penningpoli- tiken deltog två opponenter som gav sin syn på penning- politiken vid den öppna utfrågningen. Ett sådant tillvägagångssätt ger en större flexibilitet för utskottet vad gäller att utveckla olika former av granskning. Det kan här nämnas att utskottet ECON i bistås av externa experter som tar fram skriftliga underlag i olika frågor inför utskottets granskning av ECB (se vidare avsnitt 33.5.3). Kommittén bedömer att finansutskottets kansli under alla för- hållanden behöver tillföras större resurser för att understödja leda- möterna i att följa upp och utvärdera verksamhet. Det blir ännu viktigare med nya uppgifter avseende kon- tanter och på beredskapsområdet. Dessa resurser bör kunna användas till såväl egna personalresurser, som köp av externa tjänster från t.ex. Den demokratiska granskningen av forskare inom nationalekonomi, beroende på vad utskottet anser mest ändamålsenligt och i vilken mån det är möjligt att rekrytera personer med rätt kompetens. En större tillgång till interna resurser eller externa expertkunskaper inom verksamhetsområ- de framstår som angeläget för att i viss mån minska den informa- tions- och kunskapsobalans som föreligger mellan å ena sidan Riks- bankens ledning och å andra sidan ledamöterna i finansutskottet. En annan eller kompletterande lösning är att utskottets kansli skulle kunna förstärkas med ett särskilt sekretariat för riksbanks- frågor, vilket utöver att bistå finansutskottets ledamöter i utvär- deringen av penningpolitiken också kan bidra med kunskap om institutionella förhållanden i till eventuella utländska experter som anlitas för utvärderingar, såväl de som utförs som eventuellt ytterligare årliga utvärderingar som finansutskottet be- ställer. Det skulle också kunna inrättas en riksbanksdelegation bland utskottets ledamöter för att, likt ett arbetsutskott, förbereda ären- den om för diskussion i finansutskottet som helhet. En sådan ordning liknar den arbetsgrupp för riksbanksfrågor som har funnit inom finansutskottet . Enligt kommitténs mening överväger dock fördelarna med en mer flexibel ordning jämfört med att lagfästa särskilda organ inom . Det krävs inget särskilt lagstöd för att tillsätta en arbetsgrupp eller liknande för beredning av riksbanksfrågor inom finansutskottet. Detta kan alltså, liksom , göras på utskottets initiativ. Vidare kan det övervägas om finansutskottets ledamöter ska ha en individuell rätt att ställa skriftliga frågor till på ett liknande sätt som det som gäller för skriftliga frågor till statsråd. En sådan ordning gäller t.ex. för ledamöter av i för- hållande till ECB. Om en sådan ordning infördes i skulle direktionen vara skyldig att svara på frågorna. Det skulle bidra till att individuella ledamöter i utskottet får möjlighet att inrikta gransk- ningen på en viss fråga. Det avviker dock från vad som gäller för granskningen av myndigheter under regeringen. Det skulle också kunna skifta fokus från finansutskottets och roll som huvudman för till enskilda partipolitiska ställningstag- anden. Vidare har normalt sett finansutskottets ledamöter en möj- lighet att ställa muntliga frågor vid utfrågningar och liknande sam- mankomster med företrädare för . Mot denna bakgrund lägger inte kommittén fram något förslag om en rätt till att ställa Den demokratiska granskningen av skriftliga frågor till . Kommittén anser i stället att ut- skottets möjlighet att enligt 10 kap. 8 § första stycket riksdagsord- ningen begära upplysningar eller ett yttrande i en viss fråga är en lämpligare lösning för att ställa riktade, specifika, frågor till Riks- banken. Mot denna bakgrund anser kommittén att det är tillräckligt att finansutskottets ansvar för utvärdering av tydliggörs i riksdagsordningen och att utskottets kansli tillförs större resurser för granskningen av verksamhet. Kommittén bedömer att utskottets resurser bör ökas med sammantaget cirka 5 miljo- ner kronor i syfte att möjliggöra ytterligare personalresurser eller att i högre grad än tidigare anlita extern expertis. Det senare kan göras vid enstaka tillfällen eller som ett led i en regelbunden gransk- ning. Detta kan förväntas leda till ett bättre och bredare beslutsunder- lag för utskottet, i såväl skriftlig som muntlig form. Resursökningen bör finansieras genom en omfördelning inom anslag. Granskning av måluppfyllelse och effektivitet avseende uppgifter vid sidan av penningpolitiken Som konstaterats ovan anser kommittén att det bör ske en demo- kratisk granskning av måluppfyllelse och effektivitet avseende samt- liga de uppgifter som har tilldelats i lag eller rättsakter från EU. Granskningen av måluppfyllelse och effektivitet avseende uppgifter vid sidan om penningpolitiken inom exempel- vis finansiell stabilitet, kontanter och bankens internationella verksam- het bör enligt kommitténs mening utföras av huvudman –och höra till finansutskottets ansvarsområde. Riksrevi- sionens iakttagelser inom effektivitetsrevisionen kan i förekommande fall tjäna som underlag för utskottets arbete. Även när det gäller utvärderingen av måluppfyllelse för Riks- bankens uppgifter utanför penningpolitiken bör, enligt kommitténs bedömning, och finansutskottet ha en hög grad av flexi- bilitet för hur denna granskning ska ske. Exempelvis kan nuvarande ordning med öppna utfrågningar avseende arbetet med finansiell stabilitet av finansmarknadsministern, och övriga be- rörda myndigheter vara tillräcklig när det inte förekommer stora störningar i det finansiella systemet. Under och framför allt efter en Den demokratiska granskningen av framtida finansiell kris, när olika myndigheter har vidtagit olika åtgärder inom det finansiella stabilitetsområdet, kan det dock finnas skäl för finansutskottet att kräva en mer djuplodande redovisning som grund för granskningen och ansvarsutkrävandet i förhållande till . Den nya riksbankslagen bör ge utskottet rätt att kräva detta. På ett liknande sätt kan regeringen granska och utkräva ansvar av sina förvaltningsmyndigheter inom bl.a. detta område. kan i sin tur utkräva ansvar av regeringen för dess över- gripande roll och samordning i arbetet för att värna den finansiella stabiliteten. Här kan särskilt nämnas rätten att ge nödkrediter till finansiella företag, som enligt kommitténs förslag är en av befo- genheter inom det finansiella stabilitetsområdet (se avsnitt 23.7). Sådan kreditgivning är offentlig maktutövning som påminner om myndighetsutövning. Beslut i sådana frågor kan dock inte domstols- prövas, som de kan vara av mycket stor betydelse för såväl det finansiella företaget i fråga som för samhället i stort.65 Även andra beslut och ställningstaganden som rör det finansiella systemet kan få stora konsekvenser för samhället i stort. Mot den bakgrunden bedömer kommittén att åtgärder ska granskas av finans- utskottet för att möjliggöra ett ansvarsutkrävande. När det gäller frågan om kontantutgivning och kontanthantering föreslår kommittén i avsnitt 34.4.4 att ska ta fram en årlig rapport till finansutskottet som kan ligga till grund för gransk- ning av måluppfyllelse och effektivitet avseende kon- tantverksamhet. Frågor om andra uppgifter avseende betalnings- systemet, t.ex. vad gäller RIX-systemet och beredskapsfrågor, har hamnat alltmer i fokus. bör även på detta område utvärdera måluppfyllelsen och effektiviteten. Kommittén bedömer dock att inte heller hur frekvent detta ska ske eller form- erna för det behöver lagfästas, utöver att redogörelser ska lämnas regelbundet (se avsnitt 33.6.3). Kommitténs anser också att effektivitetsrevision (se avsnitt 33.3.6) kan spela en viktig roll för uppgifterna vid sidan om penningpolitiken. Det kan återigen nämnas att 65Nödkrediter bör inte ses som en rättighet för det aktuella finansiella företaget, vilket är skälet till att beslut om sådana krediter inte kan överklagas. Den demokratiska granskningen av publicerade en rapport angående makrotillsynen, som berörde även verksamhet.66 33.6.5Granskningen av årsredovisningen (finansiell revision) Kommitténs förslag: Bestämmelserna om finansiell revision förs i huvudsak oförändrade över till den nya riksbankslagen. Riks- banken ska dock motivera i de fall avsteg görs från ECB:s riktlinje om redovisning och finansiell rapportering. ska också uttala sig vad gäller om vinstdispositionen är korrekt. Frågan om internrevision och övriga former av intern styrning och kontroll berörs i avsnitt 33.6.8 nedan. Det finns dock också meka- nismer för extern kontroll av . Det gäller bl.a. den årliga revision som utför i fråga om årsredo- visning på ett liknande sätt som den gör för förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Detta är en form av finansiell revision. Med tanke på bl.a. att är ett eget rättssubjekt med en egen balansräkning, är det uppenbart att dess årsredovisning ska granskas av . Bestämmelserna om årlig revision i riks- bankslagen ska därför föras över till den nya riksbankslagen. Det finns dock skäl att förtydliga att ska motivera eventuella avsteg från ECB:s riktlinje om hur redovisning och finansiell rap- portering ska ske och att riktlinjen ska tillämpas i den mån något annat inte följer av bestämmelserna i den nya riksbankslagen (se vidare avsnitt 33.3.4). Med tanke på förslaget till bestämmelser i lag som styr vinst- utdelningen till staten, är det naturligt att gransk- ning och uttalanden i revisionsberättelsen även ska avse om vinst- dispositionen är korrekt, inför beslut om att godkänna eller inte godkänna fullmäktiges beslut (se vidare avsnitten 29.6.5 och 29.7). Kommittén föreslår därför att en bestämmelse av denna innebörd tas in i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. För att möjliggöra en bred demokratiskt förankrad debatt om verksamhet åtminstone en gång anser kom- mittén att årsredovisningen liksom ska ges in till och 66Riksrevisionen (2018). Den demokratiska granskningen av inte finansutskottet (se även avsnitt 33.6.3). Årsredovisningen ger en helhetsbild av verksamhet och är därför ett lämpligt underlag för en sådan debatt, snarare än enskilda rapporter om sär- skilda ämnen. Detta medför motionsrätt med anledning av årsredo- visningen (se 9 kap. 12 § riksdagsordningen). Det kan här erinras om att årsredovisningen ligger till grund för beslut i kam- maren vad gäller ansvarsfrihet m.m. (se avsnitt 33.3.4). I avsnitt 33.6.6 nedan berörs ett ytterligare förslag till förändring av bestämmelserna om revisionsberättelse. 33.6.6Granskningen av regelefterlevnaden och JO:s tillsyn Kommitténs förslag: Ett förtydligande görs i lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Granskningen av om ledningens för- valtning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut ska i stället avse om denna förvaltning är förenlig med gällande rätt och särskilda beslut. ska i revisionsberättelsen uttala sig särskilt om regelefterlevnad. Direktionsledamöterna ska stå under JO:s tillsyn. Till följd av detta ska inte några särskilda åtalsregler gälla för dem. Enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ska den årliga revisionen omfatta bl.a. i vilken mån ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (5 § första stycket). En- ligt kommitténs bedömning ger visserligen denna bestämmelse Riks- revisionen en rätt att granska regelefterlevnad (eng. compliance audit). Till följd av bl.a. hur uttrycket god revisionssed tolkas har dock bestämmelsen i vissa fall tillämpats på så sätt att ska granska endast om beslutsprocesserna gällande en viss fråga har varit lämpliga, om ett tillräckligt beslutsunderlag har funnits m.m. Detta kan ses mot bakgrund av ett uttalande i författ- ningskommentaren till bestämmelsen vad gäller att begreppet god revisionssed i statlig revision motsvarar begreppets innebörd vid privat revision (prop. 2001/02:190 s. 157). Mot bakgrund av denna Den demokratiska granskningen av tolkning av bestämmelsen görs inte någon fullständig granskning av regelefterlevnad. I samband med förarbetsuttalandet gjordes dock inte någon när- mare analys av den skillnad som finns till följd av att offentlig verksamhet är författningsstyrd i högre grad än privat verksamhet. I övervägandena till bestämmelsen finns det inte heller något ut- tryckligt stöd för att granskningen av ledningens förvaltning skulle vara begränsad till beslutsprocesser, beslutsunderlag m.m. snarare än frågan om laglighet (samma prop. 62–75). Det kan inte ha varit avsikten med förarbetsuttalandet att frågan om en viss åtgärd är för- enlig med gällande rätt inte ska kunna beröras av . Enligt kommitténs mening talar dessa förhållanden sammantaget för att det finns ett behov av att förtydliga bestämmelsen. Det finns inte något krav i lagen om revision av statlig verksamhet m.m.på att revisionsberättelsen avseende ska innehålla ett uttalande om regelefterlevnaden. Revisionsberättelsen för Riks- banken ska i stället innehålla ett uttalande om balansräkningen och resultaträkningen bör fastställas och om fullmäktige och direktionen i bör beviljas ansvarsfrihet (5 § tredje stycket samma lag). Därutöver uttalar sig också om led- ning har följt riksbankslagen vad gäller intern styrning och kontroll. Någon löpande kontroll av regelefterlevnad utförs inte av någon annan myndighet. Ledamöterna i direktionen står inte under JO:s tillsyn (se vidare nedan). Till skillnad från vad som gäller för ECB prövas inte heller några av de beslut som fattar av domstol, annat än i sällsynta undantagsfall.67 I finns inte heller någon ordning med domstolsprövning av lagenligheten av stat- liga förvaltningsmyndigheters beslut oberoende av om klaganden själv kan anses personligen berörd av beslutet. Avsaknaden av ett tydligt regelverk för granskningen av Riks- bankens regelefterlevnad medför att det är svårt att ta ställning till om den konstitutionella legalitetsprincipen är uppfylld i fall, dvs. om dess verksamhet utövas under lagarna och i överens- stämmelse med rättsordningen (1 kap. 1 § tredje stycket regerings- formen och 5 § första stycket förvaltningslagen). Att den offentliga maktutövningen sker på ett rättssäkert sätt är också en viktig grund 67Vissa av beslut i förhållande till enskilda fysiska eller juridiska personer får överklagas till förvaltningsdomstol (se bl.a. 11 kap. 5 § andra och tredje styckena riksbanks- lagen). kan bedöma är det främst beslut i fråga om inlösen av sedlar som domstolsprövas. Den demokratiska granskningen av för dess legitimitet (se avsnitt 33.2.1). Regelefterlevnad i nu aktuellt avseende gäller om har agerat inom lagens ramar eller t.ex. överskridit sina befogenheter. Avsaknaden av ett tydligt regelverk för granskningen av Riks- bankens regelefterlevnad har framför allt betydelse för granskningen av som myndighet. Det kan dock också i vissa särskilda fall vara av betydelse för ett beslut om ansvarsfrihet eller ett even- tuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen om denne har medverkat till ett beslut som innebär att har agerat utanför sitt mandat. Enligt kommitténs uppfattning är det, inte minst mot bakgrund av betydelsen av verk- samhet, dess finansiella oberoende och självständiga ekonomiska för- valtning, en brist i gällande rätt att dess regelefterlevnad inte granskas i särskild ordning. Ett exempel på en situation då det hade varit till fördel för finans- utskottets arbete om en särskild granskning av regelefterlevnaden hade funnits är det sätt på vilket direktion har hanterat frågan om bolagiseringen av kontanthantering (se av- snitt 33.3.4). anförde bl.a. att borde ha beretts tillfälle att pröva planer på att bolagisera kon- tanthanteringen eftersom den innebar att grundlags- enligt givna rätt att ensam ge ut sedlar och mynt delvis privatiserades (bet. 2003/04:FiU23 s. 1). Även dåvarande revisorer berör- de frågan i en särskild granskningspromemoria (bilaga 5 till betänk- andet). Den då nybildade berörde den dock inte i revi- sionsberättelsen (redogörelse /04:RRS4). Som berörs ovan finns det inte heller något krav i lagen om revision av statlig verksamhet m.m.på att behandla frågor om regelefterlevnad i revisionsberätt- Mot ovanstående bakgrund anser kommittén att det finns ett behov av att regelefterlevnad granskas i särskild ordning av en annan myndighet. Det framstår som naturligt att anförtros denna uppgift. Det finns åtminstone två skäl för detta. För det första är en del av kontrollmakt och har således till uppgift att granska andra myndigheters verksamhet Den demokratiska granskningen av ur olika aspekter. Med tanke på oberoende och att banken lyder under är det en fördel i sammanhanget att även lyder under och inte är en av reger- ingens myndigheter. För det andra utför redan årlig revision av , vilket innebär att under har samlat på sig kunskap om verksamhet. Detta är av särskild betydelse med tanke på att verk- samhet är relativt komplex. Det finns uppenbara samordningsvinster med att den årliga revisionen och granskningen av regelefterlevnaden görs av en och samma myndighet. Det är naturligt att frågan om regelefterlevnad behandlas i revisionsberättelsen, även om den inte nödvändigtvis har betydelse för frågan om ansvarsfrihet ska beviljas vid ett visst tillfälle. De nu anförda skälen innebär enligt kommitténs mening att ska anförtros denna uppgift snarare än t.ex. JO eller någon annan myndighet.