sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — –2018 har 301 personer dömts för terroristbrotts- lighet i Belgien.16 För att en gärning ska betraktas som terroristbrott enligt belgisk rätt krävs enligt artikel 137 att den till följd av sin art eller sitt sam- manhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisa- tion och att den begås med uppsåt att •injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, •otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell orga- nisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller 16European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019). Nordisk och europeisk utblick •allvarligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en internationell organisation. De gärningar som under dessa förutsättningar kan betraktas som ter- roristbrott är t.ex. mord, tagande av gisslan, kapning av luftfartyg och andra transportmedel, allmänfarlig ödeläggelse och innehav av nuk- leära, biologiska eller kemiska vapen. De finns en särskild bestäm- melse om förberedelse till terroristbrott (artikel 140septies). För det fall en gärning är att betrakta som terroristbrott eller förberedelse till terroristbrott ersätts den annars för gärningen tillämpliga straff- skalan med en skärpt straffskala (artiklarna 138 och 140septies). Det är enligt belgisk rätt straffbart att delta i eller finansiera en terroristgrupps verksamhet när gärningsmannen insett eller bort inse att stödet skulle kunna bidra till ett brott av terroristgruppen (artikel 140). Det är också straffbart att leda en terroristgrupp (arti- kel 140). Med en terroristgrupp avses en strukturerad grupp bestå- ende av fler än två personer som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott enligt artikel 137 (artikel 139).17 Det finns också särskilda straffbestämmelser om offentlig upp- maning, rekrytering, utbildning, mottagande av utbildning, resa och finansiering avseende terroristbrott (artiklarna 140bis–140sexies och artikel 141). Straffbestämmelsen beträffande resa omfattar även resor i avsikt att delta i en terroristgrupps verksamhet eller ge eller ta emot utbildning. Bestämmelsen om finansiering av terrorism omfattar finan- siering av alla de brott som omfattas av den straffrättsliga terrorism- lagstiftningen samt av sådana personer som begår eller avser att begå terroristbrott. Avdelningen om terroristbrott i den belgiska strafflagstiftningen ska inte tillämpas på väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt på sätt som regleras i den internationella humanitära rätten och inte heller på en stats militära styrkor när de utövar sina officiella uppgifter (artikel 141bis). Det finns också en bestämmelse om att inget i lagstiftningen ska tolkas som att det begränsar eller hindrar de grundläggande rättigheterna eller friheterna som t.ex. strejkrätt, mötesfrihet, föreningsfrihet eller yttrandefrihet (artikel 141ter). 17I bestämmelsen om terroristgrupp finns ett uttryckligt undantag för sådana grupper vars syfte enbart är av bl.a. politisk, facklig eller religiös natur. Nordisk och europeisk utblick Den franska strafflagen, Code pénal, innehåller en särskild avdelning med bestämmelser om terrorism (artiklarna 421-1 till 421-7). –2018 har 327 personer dömts för terroristbrottslighet i Frank- rike.18 Det finns flera bestämmelser om olika former av terroristhand- lingar (actes de terrorisme) i den franska strafflagen. I artikel 421-1 räknas ett antal gärningar upp som kan utgöra en terroristhandling om de begås med syfte att allvarligt störa den allmänna ordningen genom hot eller terror. De gärningar som under dessa förutsättningar kan betraktas som en terroristhandling är t.ex. mord, misshandel, människorov, kapning av luftfartyg eller andra transportmedel, ut- pressning, skadegörelse, olika former av hantering av vapen och ex- plosiva ämnen eller penningtvätt. Det utgör också en terrorist- handling att i terrorismsyfte sprida ut för människor, djur eller miljö farliga ämnen i t.ex. luft, livsmedel eller vatten (artikel 421-2). Att delta i en grupp eller en sammanslutning som har bildats i syfte att förbereda sådana handlingar som avses i artiklarna 421-1 och 421-2 utgör också en terroristhandling (artikel 421-2-1). Det betraktas även som en terroristhandling att på olika sätt hantera egendom (finansiering) med avsikt att egendomen ska användas för att begå andra terroristhandlingar (artikel 421-2-2).19 Den franska lagstiftningen innehåller också en särskild bestämmelse om förbere- delse till terroristhandlingar (artikel 421-2-6). För det fall en gärning är att betrakta som en terroristhandling en- ligt artikel 421-1 ersätts den annars för gärningen tillämpliga straff- skalan med en skärpt straffskala (artikel 421-3). Övriga terrorist- handlingar har egna straffskalor. Fängelsestraffen kombineras också med bötesstraff, t.ex. kan den som deltar i en terroristgrupp dömas till fängelse och i böter (artikel 421-5). Dess- utom ska alla tillgångar hos den som döms för en terroristhandling konfiskeras (artikel 422-6). Det är enligt fransk rätt straffbart att på olika sätt försöka förmå (rekrytera) en person till att delta i en terroristgrupp eller begå ter- roristhandlingar enligt artiklarna 421-1 eller 421-2 (artikel 421-2-4). 18European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019). 19Det är också straffbart för en person som bor tillsammans med en person som gjort sig skyldig till terroristhandlingar att på visst sätt inte kunna redogöra för sina ekonomiska till- gångar (artikel 421-2-3). Nordisk och europeisk utblick Det finns också en särskild straffbestämmelse – med en strängare straffskala – som bl.a. riktar sig mot vårdnadshavare som förmår sina barn att delta i en terroristgrupp eller terroristhandlingar (arti- kel 421-2-4-1). Det finns också särskilda straffbestämmelser som kriminaliserar uppmaning till eller rättfärdigande av terroristhand- lingar. Straffskalan för det brottet skärps om gärningen begåtts via internet (artikel 421-2-5). Den nederländska straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism finns i den allmänna strafflagen, . –2018 har 125 personer lagförts för terroristbrottslighet i Nederländerna.20 I lagstiftningen finns definitioner av vad som utgör terroristbrott och terrorismsyfte (artiklarna 83 och 83 a). •vissa uppräknade brott mot statens säkerhet och brott mot inter- nationellt skyddade personer, vissa allmänfarliga brott och mord om brottet begåtts i terrorismsyfte, •vissa uppräknade brott som begåtts i terrorismsyfte och för vilka det finns särskilda straffbestämmelser med en för sådana fall skärpt straffskala, t.ex. misshandel, dråp eller människorov i terrorism- syfte, eller •deltagande i terroristorganisationer samt stämpling till vissa brott, t.ex. mord, i terroristiskt syfte. Med terrorismsyfte avses att ha för avsikt injaga fruktan i befolk- ningen eller en del av befolkningen i ett land, att olagligen tvinga en offentlig myndighet eller en internationell organisation att vidta eller avstå från att vidta vissa handlingar eller att tolerera vissa handlingar, eller att allvarligt hindra eller förstöra ett lands eller en internationell organisations grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer. I nederländsk rätt finns en särskild straffbestämmelse om delta- gande i en terroristorganisation (artikel 140). Med terroristorgani- sation avses en organisation som har som målsättning att begå terro- ristbrott. Det finns också särskilda straffbestämmelser om uppmaning 20European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019). Nordisk och europeisk utblick till terroristbrott (artiklarna 131 och 132) och terrorismutbildning (artikel 134 a). Det finns också en bestämmelse om finansiering av terrorism (artikel 421). Bestämmelsen omfattar dels finansiering av terrorist- brott liksom finansiering av förberedelse eller underlättande av sådan brottslighet, dels finansiering av viss annan brottslighet som begås mot internationellt skyddade personer eller har samband med utförandet av bombattentat. Den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i återfinns i huvudsak i Terrorism Act 2000 och Terrorism Act 2006. Det finns inget terroristbrott i i den bemärkelsen att det finns en egen brottstyp med den benämningen. Huvudregeln är i stället att individuella terroristhandlingar åtalas enligt de allmänna bestämmelserna om brott, t.ex. för mord.21 Det finns däremot en definition av terrorism i lagstiftningen och även flera särskilda brott som tar sikte på terroristhandlingar, t.ex. att tillhöra en terrorist- organisation. –2018 har 329 personer dömts för terrorist- brottslighet i Storbritannien.22 I Terrorism Act 2000 definieras terrorism som handlingar eller hot om handlingar som inbegriper allvarligt våld mot person eller egendom, medför en allvarlig risk för hälsan eller säkerheten hos hela eller delar av befolkningen eller är avsedda att allvarligt störa eller avbryta ett elektroniskt system. Handlingen ska också vara •utformad för att påverka regeringen eller en internationell organi- sation eller för att injaga fruktan i hela eller delar av allmänheten, och •utföras i syfte att främja ett politiskt, religiöst, rasistiskt eller ideo- logiskt ändamål (section 1). Det är i straffbelagt att tillhöra eller förklara att man tillhör en terroristorganisation (section 11). Det är också straffbart att uppmana till stöd för en terroristorganisation eller anordna möten 21Report on the operation in 2010 of the Terrorism Act 2000 and of Part 1 of the Terrorism Act 2006 (2011), . 22European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019). Nordisk och europeisk utblick till stöd för en sådan organisation (section 12). Även att bära kläder eller märken som ger anledning till misstanke om att man tillhör en terroristorganisation är kriminaliserat (section 13). Det är, oavsett nivå, straffbart att leda aktiviteterna hos en organisation som deltar iutförandet av terrorismhandlingar (section 56). Med terrorist- organisation avses en organisation som är delaktig i terrorism och som därför har förts upp på en särskild lista efter beslut av inrikes- ministern. En organisation anses vara delaktig i terrorism bl.a. om den begår eller deltar i terrorismhandlingar eller främjar, uppmuntrar till eller på annat sätt är delaktig i terrorism. Med att uppmana till terrorism avses även otillåtet förhärligande av terrorismhandlingar (section 3).23 Bestämmelser som förbjuder finansiering av terrorism finns i sec- tion 15–18. Av dessa följer bl.a. att det är straffbart att finansiera terrorismhandlingar och terroristorganisationer. I Terrorism Act 2006 finns bestämmelser som kriminaliserar för- beredelse till terrorismhandlingar (section 5). Det finns i den lagstift- ningen också särskilda straffbestämmelser om konventionsbrott, t.ex. brott mot internationellt skyddade personer, tagande av gisslan, kap- ning, utveckling av biologiska eller nukleära vapen och terrorism- finansiering (schedule 1). För att en gärning ska betraktas som ett konventionsbrott krävs – med vissa undantag – inget terrorismsyfte. Direkta eller indirekta uppmaningar till terrorismhandlingar eller konventionsbrott är straffbart (section 1). Med indirekta uppmaningar avses även uttalanden som förhärligar sådan brottslighet. Det finns också särskilda straffbestämmelser om terrorismträning (section 6) och att uppehålla sig på en plats där sådan träning ges (section 8). Med terrorismträning avses bl.a. att motta instruktioner eller träning om metoder eller tekniker som kan användas i samband med terro- rismhandlingar eller konventionsbrott. I Terrorism Prevention and Investigation Act 2011 och Counter- Terrorism and Security Act 2015 finns bl.a. bestämmelser om med- delade av förbud att lämna och omhändertagande av pass för personer som kan misstänkas avse att delta i terrorismrela- terad verksamhet utomlands. 23Den var organisationer upptagna på listan över förbjudna organisationer efter be- slut av inrikesministern (, Proscribed terrorist groups or organisations). Listan in- kluderar organisationer som företräder såväl islamistisk, separatistisk som politisk extremism. Inrikesministerns beslut kan överklagas till domstol (Terrorism Act 2000 section 4–10). Nordisk och europeisk utblick I finns den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i den tyska federala strafflagen, Strafgesetzbuch. –dömdes 121 personer för terrorismrelaterad brottslighet i Tyskland.24 Det finns inget särskilt terroristbrott i tysk rätt. Enskilda terro- risthandlingar åtalas i stället i enlighet med de allmänna bestämmel- serna om brott, t.ex. för mord eller brott mot personlig frihet.25 Det finns dock särskilda straffbestämmelser om bl.a. bildande av en terro- ristorganisation (129 a §) Det är enligt den bestämmelsen straffbart med upp till fängelse att bilda eller delta som medlem i en organisation vars mål eller aktiviteter syftar till att begå mord, dråp, folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, människorov eller tagande av gisslan. Detsamma gäller den som bildar eller deltar i en organisation vars mål eller aktiviteter syftar till att begå t.ex. andra all- varliga brott mot person, sabotage eller vissa allvarliga brott mot mil- jön eller mot vapenlagstiftningen om syftet med brottsligheten är att •injaga allvarlig fruktan i en befolkning, •olagligen tvinga en offentlig myndighet eller en internationell orga- nisation genom användande av våld eller hot om våld, eller •allvarligt hindra eller förstöra grundläggande politiska, konstitu- , ekonomiska eller sociala strukturerna i en stat eller i en internationell organisation. I det sistnämnda fallet krävs också att brottsligheten allvarligt kan skada en stat eller en internationell organisation. Enligt samma bestämmelse är det också förenat med straffansvar att stödja en terroristorganisation eller att rekrytera medlemmar till en sådan organisation. Tysk rätt innehåller även särskilda straffbestämmelser om allvarliga brott som medför en fara för staten. Med den regleringen avses mord, dråp, människorov eller tagande av gisslan begångna under omstän- digheter som kan skada en stat eller internationell organisations exi- stens eller säkerhet eller underminera konstitutionella principer. Det är straffbart att ge eller motta instruktioner i t.ex. vapen- hantering eller sprängmedel i syfte att instruktionerna ska användas för att begå ett allvarligt brott som medför en fara för staten eller resa till en annan stat i syfte att motta sådan utbildning (89 a §). 24European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol (2019). 25Council of Europe Profiles on Counter-Terrorist , (2016). Nordisk och europeisk utblick är också straffbart att ta kontakt med en terroristorganisation i syfte att motta instruktioner för att begå allvarliga brott som medför en fara för staten (89 b §), liksom att i skrift, t.ex. på internet, uppmana andra att begå sådan brottslighet (91 b §). Bestämmelser om finansiering av terrorism finns i 89 c §. Regler- ingen innebär i huvudsak att det är straffbart att finansiera sådan brottslighet som omfattas av regleringen om terroristorganisationer i 129 a § och sådana resor i terrorismsyfte som avses i 89 a §. Av redovisningen av utländsk rätt kan följande sammanfattande re- flexioner göras: •Med undantag för (och som inte har någon allmän strafflag) återfinns den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism i ländernas allmänna strafflagar. Det också bara i (och i ) som den straffrättsliga regleringen är upp- splittrad i flera lagar. •Sverige, , , , och har infört ett eller flera (och ) terrorist- brott som en egen brottstyp. , och har inte det. •För att en gärning ska kunna betraktas som terroristbrott/brott i terroristiskt syfte krävs i , , och att gärningen på något (allvarligare) sätt ska kunna skada en stat/ ett land eller en internationell organisation. Motsvarande krav finns inte i , , eller . •I , , , , , , Neder- länderna och krävs att handlingen begåtts med ett visst terrorismsyfte för att kunna bedömas som terroristbrott/ terroristhandling. I krävs inte detta i alla situationer. •I , , , , och Tysk- land är de subjektiva rekvisiten (terrorismsyftet) utformat i nära överenstämmelse med EU:s terrorismdirektiv. I , , och är även det objektiva rekvisitet (allvarligt kunna skada en stat) utformat efter direktivet. Nordisk och europeisk utblick •I samtliga undersökta länder med undantag för finns en förteckning över vilka brottsliga gärningar som kan ut- göra terroristbrott under förutsättning att vissa kvalificerande rekvisit är uppfylla. •I samtliga undersökta länder med undantag för och finns det straffbestämmelser om deltagande i en terrorist- organisation. •De undersökta nordiska länderna har infört särskilda straff- bestämmelser för finansiering, rekrytering, utbildning samt mot- tagande av utbildning avseende bl.a. terroristbrott. har emellertid inte infört särskilda straffbestämmelser om offentlig uppmaning till terroristbrott. •I de undersökta nordiska länderna med undantag för är straffansvaret för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning inte bara knutet till de nationella bestämmelserna om terroristbrott utan även till brott enligt vissa FN:s konventio- ner på terrorismområdet (det som i motsvaras av regler- ingen om särskilt allvarlig brottslighet). I är detta enbart fallet med bestämmelsen om finansiering av terrorism. har valt att genomgående implementera i särskilda nationella straffbestämmelser. Den norska bestämmelsen om t.ex. offentlig uppmaning hänvisar således enbart till nationella straff- bestämmelser. •Maximistraffet för terroristbrott är detsamma i de undersökta nordiska länderna, fängelse på livstid. Straffskalorna för brotten offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och deltagande i en terroristorganisation är också förhållandevis lika. har dock i princip genomgående strängare straffskalor, särskilt i de fall brottet har samband med en väpnad konflikt. •Det är bara som har gradindelade straffskalor. •Det är bara som har bestämmelser om terrorismlagstift- ningens förhållande till den internationella humanitära rätten och grundläggande fri- och rättigheter. 6Behovet av en översyn 6.1Den straffrättsliga terrorismlagstiftningens skyddsintresse Terrorism hotar internationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och grundläggande fri- och rättigheter. Terrorism hotar också sådana förhållanden som att samhället ska präglas av öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter och demokratins grundläggande värden. Människor ska tryggt kunna röra sig fritt, delta i sammankomster och utrycka sina åsikter samt bära religiösa symboler utan rädsla att utsättas för hot eller våld.1 Av motiven till den straffrättsliga lag- stiftningen på området framgår att det inte bara är grunderna för statsskicket och rättsordningen som omfattas av regleringen utan även centrala samhällsfunktioner och försörjningsmöjligheter ska ges skydd i terrorismlagstiftningen, liksom andra viktiga gemen- samma intressen, som värnandet av det öppna och säkra samhället.2 Vissa mellanstatliga organisationer utgör också ett skyddsintresse, t.ex. FN, FATF, och EU. Terrorism är inte är något nytt fenomen. Våldshandlingar från icke-statliga eller utomparlamentariska grupper har länge använts för att destabilisera samhällen, skapa social oreda och rädsla med det över- gripande syftet att påverka samhällsutvecklingen.3 Den definition av terrorism som i lagen om särskild utlänningskontroll föregick hän- visningen till terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott innehöll också ett krav på att den planerade brottsligheten skulle ha politiska syften (se avsnitt 4.2). 2014/2015:147 s. 3 och avsnitt 3.3. 2002/03:38 s. 85 f. 2014/2015:147 s. 3. Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter Mot ovanstående bakgrund kan saken uttryckas som att den straff- rättsliga terrorismlagstiftningen på en allmän nivå ska vara avsedd att skydda grundläggande samhällsintressen från allvarliga angrepp som utförs för att, på ett eller annat sätt, påverka samhällsutvecklingen. Med grundläggande samhällsintressen avses bl.a. grunderna för stats- skicket och rättsordningen samt även centrala samhällsfunktioner och försörjningsmöjligheter liksom andra viktiga gemensamma intressen som t.ex. värnandet av det öppna och säkra samhället. Även vissa mellanstatliga organisationer ska kunna åtnjuta skydd för deras grund- läggande funktioner och struktur. Den som i en betraktares öga kan vara en terrorist kan emellertid i någon annans vara en frihetskämpe involverad i en strid mot en dikta- torisk regim som förtrycker folket i ett land. Då EU:s terrorism- rambeslut antogs enades rådet om ett uttalande som bl.a. anförde att rättsakten inte fick tolkas som att de som agerat för att bevara och upprätthålla demokratiska värden, vilket förekom under , skulle anses ha begått terroristhandlingar.4 Såväl detta förhållande som gränsdragningen till annan lagstiftning eller andra företeelser, t.ex. situationer där det föreligger en väpnad konflikt och den internationella humanitära rätten är tillämplig, synliggör de spän- ningar som finns inom regelverket (se vidare avsnitten 7.15 och 7.16). Målet för terrorismbekämpningen är bl.a. att förebygga och mot- verka att personer skaffar sig avsikt och förmåga att genomföra terroristattentat.5 Även med ett väl fungerande förebyggande arbete kommer det emellertid att finnas individer och grupper som utveck- lar en avsikt att begå attentat. Det kan också handla om personer som utvecklat en sådan avsikt t.ex. efter att ha deltagit i träning av- seende terroristbrott utomlands eller som återvänder till från vissa konfliktområden. I dessa fall måste brottsligheten förhindras. Terroristbrottsligheten rymmer också mer än enbart planering och utförande av attentat. Den kan även ta sig utryck i exempelvis upp- maningar till terroristhandlingar, insamlande av pengar eller annat stöd till terroristorganisationer, rekrytering för att utföra attentat 4Rådet för rättsliga och inrikes frågor beslut (EGT L 164, 22.6.2002), protokoll bifogat beslutet. 2014/2015:147 s. 6. Behovet av en översyn och allmänna utgångspunkter och utbildning i särskilda tekniker för att genomföra attentat. För att i alla delar effektivt kunna förebygga, förhindra och lagföra terrorist- brottslighet är det viktigt att åstadkomma en så heltäckande, ända- målsenlig och effektiv straffrättslig lagstiftning som möjligt. En effektiv terrorismbekämpning kräver emellertid givetvis flera såväl repressiva som förebyggande åtgärder som kan komplettera varandra. Den straffrättsliga regleringen utgör således bara ett av flera andra viktiga verktyg på terrorismbekämpningens område. Av en avgörande betydelse är även de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet och de verktyg de har liksom arbetet med att motverka radikalisering och rekrytering till extremist- och terroristgrupper och att påverka individers avsikt att begå eller stödja terroristbrottslighet. 6.3Behovet av en översyn I den straffrättsliga lagstiftningen har funnits bestäm- melser i som kriminaliserar handlingar som kan utgöra terroristbrottslighet. Vid sidan om t.ex. vissa brott i 3 kap. om brott mot liv och hälsa, 4 kap. om brott mot frihet och frid liksom 13 kap. om allmänfarliga brott, infördes med början ett an- tal brott i samma balk, exempelvis kapning samt sjö- eller luftfarts- sabotage, som grundas på internationella överenskommelser i FN, vilka ursprungligen tillkommit för att bekämpa olika former av terrorism. Det är en av anledningarna till att behovet av särskilda straffrättsliga bestämmelser om terroristbrott har ansetts varit begränsat.