sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Den externa kontrollen av en ny fristående myndighets årsredovisning bör utföras av särskilda revisorer utsedda av regeringen på motsvarande sätt som i utredningens organisationsförslag, se avsnitt 13.9.2. 14.3Nämndmyndighet – en enklare åtgärd men säkerställer inte oberoendet Utredningens bedömning: Utredningen anser att starka skäl talar mot att en nämndmyndighet inrättas. Om den nya myndigheten trots det inrättas som nämnd- myndighet i stället för enligt utredningens organisationsförslag bör ansvarsfördelningen mellan de olika myndigheterna vara följande. •Nämndmyndigheten bör ansvara för att förvalta premiepen- sionens fondtorg, inklusive upphandlingen av fonder. I detta ingår även att bevaka statens rätt och föra statens talan i fråga om de fondavtal som myndigheten ingår. Nämndmyndig- heten bör vidare ansvara för att förvalta premiepensionssyste- mets valarkitektur. •Pensionsmyndigheten bör liksom ansvara för hand- läggningen av enskilda pensionssparares och pensionärers ären- den om premiepension, fondadministration och fondinfor- mation samt förvaltningen av den traditionella försäkringen. bör vidare ansvara för uppföljningen av målet för premiepensionssystemet samt för att presentera premiepensionssystemets valarkitektur. Vidare bör Pensions- myndigheten ansvara för hanteringen av de granskningar av fondförvaltare och fonder som myndigheten inlett före . •Sjunde AP-fonden bör liksom ansvara för att för- valta premiepensionssystemets förval. En nämndmyndighet bör fullt ut nyttja stöd och kompetens hos värdmyndigheten. Andra sätt att bilda en ny myndighet Skälen för utredningens bedömning Ett av de förslag till organisation för den nya myndigheten som utredningen enligt kommittédirektiven ska lämna är att myndig- heten organiseras som en nämndmyndighet samlokaliserad med utanför . Myndigheten ska ha till uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive att upphandla fonder. En sådan myndighet bör enligt utredningen även ansvara för ut- formningen och normgivningen av premiepensionssystemets valarki- tektur, enligt samma resonemang som förs beträffande utredningens organisationsförslag, se avsnitt 13.5. Frågor avseende valarkitekturen behöver dock beredas av värdmyndigheten. De nuvarande uppgif- terna inom premiepensionssystemet för Sjunde AP-fonden respek- tive bör, med undantag för förvaltningen av fondtorget, förbli på respektive myndighet om en nämndmyndighet inrättas. Utredningen bedömer att en nämndmyndighet inte kan utföra samtliga de uppgifter som utredningen anser att en myndighet för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen bör ansvara för. Myn- dighetens uppgifter blir i detta fall därför färre än i utredningens organisationsförslag. Utredningen har i beskrivningen av sitt organi- sationsförslag redogjort för de fördelar som finns med att samla premiepensionssystemets kapitalförvaltande uppgifter på så få aktö- rer som möjligt. Genom att inrätta den nya myndigheten som en nämndmyndighet går dessa fördelar förlorade. En nämndmyndighet bör nyttja stöd och kompetens hos värdmyndigheten En nämndmyndighet saknar myndighetschef. I stället ansvarar myn- dighetens ledning, nämnden, kollektivt för verksamheten och fattar även sina beslut kollektivt. En nämndmyndighets verksamhet är ofta lagstyrd, av begränsad omfattning och inte sällan av normerande eller domstolsliknande karaktär.6 Exempel på sådana nämndmyndig- heter är i vissa trygghetsfrågor, Statens skaderegler- ingsnämnd och . Det är ofta en annan 6Statskontoret, Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, 2014:4. Andra sätt att bilda en ny myndighet myndighet än nämnden som ska verkställa de beslut som nämndens ledamöter fattat. En nämndmyndighet är fysiskt placerad hos en värdmyndighet. För den nya myndigheten anger kommittédirektiven att värdmyndig- heten skulle vara . Det är brukligt att värdmyn- digheten sköter hela eller delar av en nämndmyndighets verksamhet och administration. brukar ha arbetsgivaransvaret medan nämnden har det yttersta ansvaret för verksamhetsfrågor. Det är ofta värdmyndigheten som har kompetens och resurser att bereda och verkställa de beslut som nämnden fattar. Det finns dock exempel på nämndmyndigheter som äger sina egna resurser. Reger- ingen kan även besluta att en nämndmyndighet ska ha ett eget kansli eller enbart en kanslichef som verkställer de beslut som nämnden fattar. Det är inte orimligt att anta att en nämndmyndighet med uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg skulle behöva bygga upp egna resurser för att hävda och värna sitt oberoende från Pensions- myndigheten. Nämnden skulle exempelvis kunna behöva rekrytera egna resurser för upphandlingen av fonder. För att fullt ut nyttja nämndmyndighetens fördel att vara en relativt liten expertmyndighet utan administrativ påbyggnad anser utredningen dock att en ny nämndmyndighet endast bör ha begrän- sade resurser för den löpande verksamheten. Utredningens bedöm- ning är att nämndmyndigheten skulle behöva egna kansliresurser för att kunna hantera sina verksamhetsfrågor oberoende gentemot Pen- sionsmyndigheten. Detta kansli skulle troligen behöva vara av sådan omfattning att skillnaden mot att bilda en ny fristående myndighet inte blir särskilt stor. Det är då enligt utredningen en mer relevant lösning att inrätta en ny helt fristående myndighet. Sammantaget anser utredningen därför att om en nämndmyndig- het bildas i stället för att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter bör det ske genom en nämndmyndighet med begränsade egna kansliresur- ser. Det innebär dock att det i praktiken blir mycket svårt att inrätta en nämndmyndighet som upprätthåller ett oberoende gent- emot i hanteringen av uppgiften att förvalta fondtorget. Redan av detta skäl anser utredningen att den nya myn- digheten inte bör organiseras som en nämndmyndighet och att en ny fristående myndighet är att föredra om inte utredningens organi- sationsförslag genomförs. Andra sätt att bilda en ny myndighet En nämndmyndighet innebär relativt låga kostnader och går snabbt att etablera Den förvaltning av premiepensionens fondtorg som bedrivs av har viss upparbetad samverkan med Pen- sionsmyndighetens övriga verksamhet, även om uppgiften att för- valta fondtorget är relativt separerad. Denna upparbetade samverkan kan i stor utsträckning användas om den nya verksamheten sköts av en nämndmyndighet. Ett inrättande av en nämndmyndighet skulle innebära att upp- gifterna inom premiepensionssystemets tillgångssida delas upp på fyra myndigheter. För en nämndmyndighet med begränsade egna resurser att utföra sina uppgifter, där det praktiska arbetet utförs av , uppstår dock ingen konkurrens med värd- myndigheten om samma typ av kompetenser. Att nyttja Pensions- myndighetens resurser, inklusive administrativt stöd, innebär att kostnaden för att etablera nämndmyndighetens verksamhet skulle kunna begränsas. En nämndmyndighet skulle även bli mindre käns- lig för om uppdragets omfattning ökar eller minskar, jämfört med om den inrättas som en ny fristående myndighet. Det skulle i stället bli som får ta risken med en bemanning som inte är i balans med omfattningen av nämndmyndighetens verk- samhet. Sett ur statens perspektiv innebär det alltså inga fördelar i detta avseende. För att uppnå fördelarna med en nämndmyndighet behöver den i så hög grad som möjligt nyttja resurser. Detta innebär då ingen utflyttning av arbetsuppgifter från eftersom nämndmyndighetens arbete i allt väsentligt utförs av personal som i dessa delar är lokaliserade i . Den verksamhet som skulle bedrivas utanför vore nämndens sammanträden på någon av Pensionsmyndig- hetens lokaliseringsorter. Nämndens eventuella kansli inklusive kanslichef skulle även ha sitt tjänstgöringsställe på den lokaliserings- orten. Andra sätt att bilda en ny myndighet Oklara ansvarsförhållanden och svårt att agera oberoende Ett huvudskäl för att inrätta en nämndmyndighet brukar vara möj- ligheten att bedriva en oberoende verksamhet. En nämndmyndig- hets karaktär gör det, åtminstone i teorin, svårare för regeringen att utöva direkt styrning av nämndens verksamhet. Den huvudsakliga verksamheten och beredningen inför beslut i nämnden skulle dock i detta fall utföras av som värdmyndighet. Han- teringen av detta kan regleras i en överenskommelse mellan nämn- den och . En sådan överenskommelse saknar dock juridiskt bindande verkan. Det finns därmed en uppenbar risk för gränsdragningsproblem där nämndmyndighetens verksamhet och prioriteringar kan stå i konflikt med . Det går därför att på mycket goda grunder ifrågasätta om inten- tionerna i kommittédirektiven i fråga om oberoende går att förena med en nämndmyndighet som inte äger sina egna resurser. Det går även att på goda grunder ifrågasätta om en nämndmyn- dighets karaktär är förenlig med myndighetens uppdrag och om den är lämplig för att kunna agera kraftfullt inom myndighetens ansvars- område. En nämndmyndighet har ofta en väl avgränsad uppgift av mindre omfattning där arbetsuppgifterna är av normerande och dömande karaktär. Alla beslut av vikt tas kollektivt av nämndens ledamöter, även om det i vissa fall tillsätts en kanslichef som tar beslut av löpande karaktär. Utredningen bedömer att uppgiften att förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive att upphandla fonder, inte är liten och avgränsad. Den innehåller ett flertal löpande frågeställ- ningar med strategisk höjd som inte kan vänta till ett nämndsam- manträde som normalt hålls , eftersom beslutsfattande inom kapitalförvaltning ibland kräver omedelbara beslut. Inom upphandlingsverksamheten behöver även en rad beslut fattas under hela processen, vilka inte kan invänta ett nämndsam- manträde. Det handlar om allt från att besluta kring förfarande och annonsering till ett eventuellt avbrytande eller ett tilldelningsbeslut. Om nämndmyndigheten dessutom enligt utredningens förslag ansvarar för policyfrågor och normgivning avseende valarkitekturen går det än mindre att hävda att uppgifterna är begränsade. I praktiken innebär en nämndmyndighet därför en ny uppgift för Pensionsmyn- digheten, vilket medför en risk för oklara ansvarsförhållanden och Andra sätt att bilda en ny myndighet oklart ansvarsutkrävande mellan nämndmyndigheten och Pensions- myndighetens styrelse. Sammantaget innebär detta att utredningen anser att en nämnd- myndighet inte bör inrättas. Att inrätta en nämndmyndighet med annan värdmyndighet än innebär inga avgörande skillnader Det är i teorin möjligt att inrätta en nämndmyndighet hos annan värdmyndighet än ; alternativa värdmyndig- heter i ett sådant fall vore i första hand Kammarkollegiet eller Sjunde AP-fonden. Några avgörande skillnader jämfört med att låta Pensions- myndigheten vara värdmyndighet finns inte. Utredningen anser där- för att det inte är påkallat att vidare utreda detta. 14.3.1Regleringen av en nämndmyndighet Utredningens bedömning: Om en ny myndighet inrättas som en nämndmyndighet i stället för att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter bör den regleras i lag på i allt väsentligt motsvarande sätt som en ny fristående myndighet med följande tillägg och undantag. •Nämndmyndigheten bör ha ett mindre kansli som leds av en kanslichef som utses av nämnden. •Pensionsmyndigheten bör upplåta lokaler samt utföra hand- läggande och administrativa uppgifter åt nämndmyndigheten enligt överenskommelse mellan myndigheterna. •Nämndmyndigheten bör inte kunna delegera ärenden som avser förvaltningen av premiepensionens fondtorg, inklusive upphandlingen av fonder, eller förvaltningen av valarkitektu- ren. Nämnden bör endast kunna delegera administrativa ären- den av enkel beskaffenhet. •Nämndmyndigheten bör inte inrätta en internrevision. Andra sätt att bilda en ny myndighet Skälen för utredningens bedömning I huvudsak bör nämndmyndighetens ledning och organisation re- gleras på motsvarande sätt som ledningen och organisationen för en ny fristående myndighet, se avsnitt 14.2. Utredningen anser således att myndighetens uppgifter, årsredovisning, löpande redovisning, finansiering och extern revision bör regleras på samma sätt som för en ny fristående myndighet. Detsamma gäller ledamöters kompe- tens, hur de utses och entledigas samt ersättning. Även nämndens sammanträden och beslutsförhet bör i allt väsentligt regleras på mot- svarande sätt. Anmälningsskyldighet för innehav av vissa finansiella instrument med mera bör också regleras på samma sätt som för en fristående myndighet. Vissa anpassningar måste dock göras med hänsyn till organisationsformen. En nämndmyndighet har ingen myndighetschef. För att hantera den löpande samverkan med bör myndig- heten därför ha ett mindre kansli som leds av en kanslichef utsedd av nämnden.7 Som anges ovan bör vara värdmyndighet för nämndmyndigheten. Det innebär att ska upplåta lokaler och utföra vissa uppgifter åt nämndmyndigheten. Uppgifterna bör vara såväl administrativa som handläggande. En uppgift bör vara att sköta ekonomi- och personaladministrativa frågor. Detta innebär att en nämndmyndighet inte bör ha en egen överens- kommelse om sådana tjänster med Statens servicecenter. Förhållan- det mellan i egenskap av värdmyndighet och nämndmyndigheten bör regleras i en överenskommelse.8 Utifrån syftet med att organisera en myndighet som en nämnd följer att nämndmyndigheten inte bör ha möjlighet att delegera frågor som rör kärnuppgifterna. Det innebär att nämndmyndigheten inte ska kunna delegera beslutsrätten i ärenden som rör förvaltningen av fondtorget eller valarkitekturen. De ärenden som beslutanderätten bör kunna delegeras är ärenden av rent administrativ karaktär. Det kan exempelvis röra sig om beviljande av semester för personal, inköp av varor, tjänster till låga värden eller liknande. Delegering bör i första hand ske i myndighetens arbetsordning. Nämnden bör kunna tillåta att kanslichefen vidaredelegerar sin rätt 7Jämför 17 § myndighetsförordningen. 8Jämför 18 § myndighetsförordningen. Andra sätt att bilda en ny myndighet till annan befattningshavare på myndigheten. Nämnden bör också kunna lämna fullmakt till kanslichefen, en anställd eller ett annat ombud att företräda myndigheten i domstol. verksamhet kommer i mycket stor utsträck- ning att skötas av personal hos . Nämndmyndig- heten kommer vidare ha ett begränsat kansli. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte framstår som motiverat att nämnd- myndigheten ska inrätta en internrevision. Utredningens bedömning: Om den nya myndigheten organise- ras som en nämndmyndighet bör den samlokaliseras med Pensions- myndighetens verksamhet i . Skälen för utredningens bedömning Om en nämndmyndighet bildas ska den enligt kommittédirektiven samlokaliseras med utanför . har förutom i verksamhet i , , , , , och . Som utredningen beskriver ovan är den svenska finansmarknaden starkt knuten till . Det är därför rimligt att tro att nämndens ledamöter, liksom medarbetare som ska förbereda nämndens beslutsunderlag, i stor utsträckning kommer att vara baserade i . Nämnden behöver enligt kommittédirektiven ha sina sammanträden utanför . Av praktiska och miljömässiga skäl föreslår därför utredningen att nämnden bör vara placerad i som är den av Pensionsmyndig- hetens verksamhetsorter som går snabbast att resa till med tåg från . eventuella kanslichef och kansli bör därför också ha sin tjänstgöringsort i . Andra sätt att bilda en ny myndighet 14.3.3Samverkan med andra myndigheter Utredningens bedömning: behov av sam- verkan med andra myndigheter motsvarar till stor del vad som gäller för en ny fristående myndighet. Behovet av samverkan med skiljer sig dock åt. Skälen för utredningens bedömning Behoven av samverkan för en nämndmyndighet motsvarar till stor del de behov som beskrivs för en ny fristående myndighet, se av- snitt 14.2.4. Vissa skillnader uppstår dock på grund av organisations- formen. Samverkansbehoven med skulle bli omfat- tande om den nya myndigheten inrättas som en nämndmyndighet. stöd till nämndmyndigheten, både administra- tivt och vad gäller utförande av kärnverksamhet, behöver regleras i en överenskommelse. Det behöver däremot inte tas fram samverkans- rutiner för den löpande förvaltningen av premiepensionens fond- torg. kommer inte att ha några egna resurser för detta utan arbetet kommer i sin helhet att utföras av Pensions- myndigheten. behöver skaffa och upprätthålla kompetens i beteendeekonomi för att kunna bereda beslutsunderlag om förändringar i premiepensionssystemets valarkitektur till nämnd- myndigheten. Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska analysera om befintliga bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400), OSL, ger avtalsparterna behövligt sekretesskydd och lämna de författningsförslag som behövs. I detta avsnitt beskrivs de befintliga sekretessbestämmelserna till skydd för allmänna och enskilda intressen och utredningens bedöm- ning avseende om de ger ett behövligt sekretesskydd. Utredningen har valt att utöver avtalsparternas behov av sekretess även analysera tredje mans behov av sekretesskydd med anledning av den nya verk- samheten. Utredningen har inte funnit skäl att göra analysen utifrån andra uppgifter i premiepensionssystemet än förvaltning av fond- torget. Offentlighetsprincipen syftar till att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighets- principen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän och genom domstols- offentlighet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlig- het. Denna princip regleras i tryckfrihetsförordning. Vad som avses med allmänna handlingar framgår av 2 kap. tryck- frihetsförordningen. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § tryckfri- hetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptag- ning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling är enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En upptagning anses förvarad hos en myndighet om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndig- heten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra samman- ställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder och myndigheten inte enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra samman- ställningen av personuppgifter tillgänglig. (2 kap. 6 och 7 §§ tryck- frihetsförordningen). En handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I fråga om en upptagning gäller i stället att den anses ha kom- mit in till myndigheten när någon annan har gjort den tillgänglig för myndigheten. , anbud eller andra sådana handlingar som enligt tillkännagivande ska lämnas i förseglat omslag anses inte ha kommit in före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet. (2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen). En handling anses ha upprättats hos en myndighet, när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myn- digheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. (2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen). Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt menings- utbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt ska- pande. Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, till exempel myndigheters verk- samhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att före- bygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare före- skrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL, och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär också ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utläm- nande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär den en begränsning av yttrandefri- heten enligt regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till en- skilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som själv- ständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekre- tess gäller också mot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 3 § OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av upp- gifter som annars omfattas av sekretess. Sekretessregleringen inne- håller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas eller enskildas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Definitionen av en sekretessbrytande bestämmelse är att det är en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa för- utsättningar (3 kap. 1 § OSL). En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, det vill säga förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre detaljerad beskrivning av uppgiftens art, till exempel uppgift om enskilds personliga förhållanden, uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden eller uppgift om enskildas affärs- och driftförhållanden. Begreppet enskild omfattar både fysiska och juridiska personer. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna upp- gifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Begreppet ärende har samma innebörd som i förvaltningslagen. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räck- vidden är begränsad. En uppgift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den före- kommer. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas minimi- skyddsreglerna till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av så kallade skade- rekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit.