sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Det uppnås genom att totalförsvaret har en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det avhåller från försök att anfalla, besätta eller på annat sätt utnyttja vårt land. Ett starkt svenskt totalförsvar med både motståndskraft och värnkraft är krigsavhållande och därmed förebyggande och ytterst fredsbevarande.8 Utredningen noterar vikten av internationella samarbeten, inom exempelvis EU och värdlandsstödet med Nato. Dessa kan användas för att erhålla försörjningstrygghet vid höjd beredskap och krig. Detta kan ske genom att försörjningstrygghet inkluderas i internationella övningar, genom att åtaganden diskuteras i olika bilaterala sammanhang. 7Försvarsberedningen Ds 2019:8 Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025. Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter 3.2Ett angrepp kan komma hastigt och det kan ta tid att få hjälp Ett angrepp kan komma hastigt och det kan ta tid att få hjälp vid en konflikt i närområdet. Utredningen konstaterar i likhet med Försvarsmakten att satsningar på försvaret och ryska militära resurser inte är så stora att de kan förväntas klara ett utdraget krig med Nato.9 Om det uppstår en konflikt är det troligare att kommer att ha begränsade målsättningar som snabbt bedöms kunna uppnås, bl.a. i syfte att ställa olika länder och Nato inför fullbordat faktum.10 Ett totalförsvar som utformas och används för att skapa uthållighet kan enligt utredningen försvåra för en angripare. Inom Nato finns ett ökat fokus på försvar av medlemsländernas territorier. Det konstateras också att den europeiska delen av Nato inte har förmåga att försvara medlemsländerna mot ett eventuellt större angrepp utan hjälp. Orsakerna är bl.a. bristen på tillgängliga förband och vissa nyckelförmågor. En betydelsefull faktor i ett försvar av något eller några Nato-länder är därför hur det tar innan och andra länder kan föra fram förband och resurser. Uthålligheten för totalförsvaret måste medge att civilt och militärt stöd från andra länder kan etableras. Tiden det tar för att få internationellt civilt och militärt stöd är svår att beräkna. Den är avhängig politiskt engagemang och beslutsfattande i andra länder och i internationella organisationer. Indirekt militärt stöd med t.ex. underrättelser inklusive luftlägesbild kan troligtvis, om nödvändiga politiska beslut fattas, ges tämligen omgående. Mer konkreta stödåtgärder tar av geografiska och andra rent praktiska orsaker . Efter nödvändiga politiska beslut tar det dagar till veckor att verkansfullt sätta in flygstridskrafter till stöd för . Marinstridskrafter tar veckor till månader och markstridskrafter tar månader att få på plats i relevant omfattning.11 Utredningen delar dessa slutsatser och bedömningar och betonar att uthållighet, tidsaspekter och graden av samverkan är avgörande. 9Försvarsmakten FM2017-4264:2 Underlag inför nästa försvarspolitiska inriktningsbeslut. 10SOU 2018:7 Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. 11Försvarsberedningen Ds 2017:66 Motståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025. Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter Regeringens nationella säkerhetsstrategi anger inriktningen och utgör ett ramverk för det arbete som krävs för att värna säkerhet. Strategin syftar till att stärka vår förmåga att effektivt och samordnat möta omedelbara och långsiktiga hot och utmaningar. Regeringen anger att målen för säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, liksom samhällets funktionalitet, samt förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Politiskt oberoende och självständighet samt territoriell integritet är förutsättningar för att nå de övergripande målen för säkerhet. Ett nationellt intresse är, enligt strategin, att säkra försörjning och skydda samhällsviktiga funktioner.12 Transporter och kommunikationsmedel är vitala funktioner. Att upprätthålla en fungerande infrastruktur och flöden för försörjning, handel och ekonomi är därför ett nationellt intresse.13 Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all den samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). , regeringen, statliga myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv, frivilligorganisationer samt enskilda individer är alla delar av det samlade totalförsvaret. Grunden för totalförsvaret utgörs ytterst av befolkning. Befolkningens försvarsvilja, motståndskraft och förmåga att hantera en krigssituation är avgörande för att uppnå ett trovärdigt totalförsvar. Regeringen har bl.a. utifrån detta aviserat en ny myndighet för psykologiskt försvar.14 Näringslivet utför en stor del av den samhällsviktiga verksamhet som bedrivs inom exempelvis energiförsörjning, livsmedelsförsörjning, transporter, hälso- och sjukvård samt service. Näringslivet utgör därmed också en viktig del av totalförsvaret. 12Övriga nationella intressen är, enligt säkerhetsstrategin att tillgodose invånarnas trygghet, säkerhet och hälsa; upprätthålla grundläggande värden: demokrati, rättsstat, mänskliga fri- och rättigheter; försvara frihet, säkerhet och rätt till självbestämmande under alla omständigheter; främja stabilitet och säkerhet i vårt närområde; bevara och stärka samarbete, solidaritet och integration inom EU; samt främja en regelbaserad multilateral världsordning. 13Statsrådsberedningen (2017) Nationella säkerhetsstrategin. 14Kommittédirektiv Dir. 2018:80 och 2019:42 En ny myndighet för psykologiskt försvar. Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter finns lagstadgade krav på näringslivet att delta i totalförsvarsplaneringen. Det svenska totalförsvaret byggdes upp och utvecklades successivt efter och fram till det slut. Det byggde på uppfattningen att det moderna kriget är totalt och drabbar hela samhället och det bestod av ett omfattande system av samverkande militära och civila försvarsförberedelser på alla nivåer i samhället. Det stöddes av en omfattande författningsreglering och planläggning. Totalförsvaret är en angelägenhet för hela befolkningen och detta manifesteras bl.a. genom den allmänna värnplikten. Det utvecklades också en s.k. ansvarsprincip, med innebörden att den som har ansvar för en viss verksamhet i fred har samma ansvar även i krig. Det dröjde emellertid innan totalförsvaret fick en författningsreglerad definition som alltjämt är gällande.15 Efter att det upphörde kom arbetet med totalförsvaret att nedprioriteras. Det militära försvaret omvandlades till ett insatsförsvar, anpassat för deltagande i internationella säkerhetsfrämjande insatser i samverkan med andra länders styrkor inom ramen för FN, Nato och EU. Den civila försvarsplaneringen avstannade till förmån för fredstida krisberedskap. har beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet.16 Detta ska ske genom att: •hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, •förebygga och hantera konflikter och krig, •skydda handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara mot incidenter och väpnat angrepp, 15SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret. 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020 bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter •skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Regeringen beslutade att Försvarsmakten ska bidra till målen för vår säkerhet och målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer lösa följande uppgifter:17 •upprätthålla tillgänglighet i fred samt beredskap för intagande av höjd beredskap för att kunna förebygga och hantera konflikter och krig, skydda handlingsfrihet inför politisk, militär eller annan påtryckning och, om det krävs, försvara mot incidenter och väpnat angrepp, •främja vår säkerhet genom deltagande i operationer på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet, •upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och, i enlighet med internationell rätt, värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta, och •med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. Försvarsmaktens organisation, beredskap och förmåga att ge stöd Försvarsmakten är den statliga myndighet som ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Det är således i huvudsak Försvarsmakten som med stöd av andra aktörer ska lösa uppgifterna i totalförsvarets militära del. Myndigheter som (), (), och () har också uppgifter inom den militära delen av totalförsvaret i deras roll som stödmyndigheter till Försvarsmakten. Försvarsmakten ska organisera krigsförbanden i och i en förbandsreserv.18 I enlighet med beslut intog Försvarsmakten den nya organisationen . 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning 2016–2020. 18Regeringsbeslut Fö2017/01283/MFI Uppdrag till Försvarsmakten avseende planering och förberedelser för myndigheternas verksamhet för åren 2018–2020. Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter Enligt regeringsformen får regeringen sätta in Försvarsmakten i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. Bestämmelserna i regeringsformen är utformade för att ge möjlighet för regeringen att snabbt fatta beslut och i stor omfattning vidta nödvändiga åtgärder i krislägen.19 Försvarsmakten ska i enlighet med beslutade tillgänglighets- och beredskapskrav upprätthålla tillgänglighet i fred samt beredskap för intagande av höjd beredskap. Utredningen konstaterar att huvuddelen av Försvarsmaktens förband, efter regeringens beslut om höjd beredskap, ska kunna påbörja lösandet av krigsuppgifter inom några dagar.20 Inget krigsförband har ett beredskapskrav som överstiger och hemvärnsförbanden ska kunna verka med huvuddel och med mindre delar . Utredningen noterar att Försvarsberedningen föreslår förändringar vad gäller förbandens beredskapskrav. Försvarsmakten har förmåga att möta dagens krav som ställts på myndigheten, men framhåller att det har funnits begränsningar och då särskilt vid händelseutvecklingar som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge och vid högre konfliktnivåer. Försvarsmakten har haft förmåga att upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. Vissa begränsningar har funnits, bl.a. avseende uthållighet vid långvariga påfrestningar. Försvarsmakten har haft förmåga att lämna stöd till civil verksamhet med myndighetens befintliga förmåga och resurser. Försvarsmakten har, i likhet , lämnat stöd till civil verksamhet vid ett stort antal tillfällen. En mer utförlig redovisning av Försvarsmaktens och dess krigsförbands förmåga framgår av kvalificerat hemliga bilagor till årsredovisningen.21 Civilt försvar är den verksamhet som ansvariga aktörer genomför i syfte att göra det möjligt för samhället att hantera situationer då beredskapen höjs. Det civila försvaret är därmed inte en organisation. Verksamheten bedrivs av statliga myndigheter, kommuner, landsting, 2018/19:1 Budgetpropositionen . 21Se exempelvis Försvarsmakten FM2018-10243:7 Årsredovisningen . Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter privata företag och frivilligorganisationer. Det avser skydd av befolkningen, säkerställande av samhällsviktiga funktioner och övriga samhällets stöd till Försvarsmakten. har beslutat att målet för verksamheten inom det civila försvaret ska vara att:22 •säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, •bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Regeringen har betonat att de tre delarna är ömsesidigt förstärkande. Avseende stödet till Försvarsmakten konstaterade regeringen att det bör ta sin utgångspunkt i Försvarsmaktens behov. Transport och logistik, försörjning av livsmedel, drivmedel, elektricitet och telekommunikation samt tillgång till sjukvårdsresurser är exempel på särskilda behov som har lyfts fram. Myndigheter inom totalförsvaret och länsstyrelsernas roll Vissa myndigheter har enligt dagens regelverk ett särskilt ansvar för den fredstida krisberedskapen samt inför och vid höjd beredskap. Det finns utpekade totalförsvarsmyndigheter i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Myndigheterna har där rätt att begära upplysningar av bl.a. företag om bl.a. personal, lokaler och maskiner som myndigheterna behöver för sitt planeringsarbete. Vidare finns det även bevakningsansvariga myndigheter som enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap bl.a. har skyldigheter att vidta de ytterligare förberedelser som krävs inom sina respektive ansvarsområden inför och vid höjd beredskap. MSB har ansvar för frågor om bl.a. civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter krig eller krigsfara. Det framgår av förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Av myndighetsinstruktionen framgår vidare att MSB ska 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251. Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter utveckla och stödja arbetet med civilt försvar samt företräda det civila försvaret på central nivå i frågor som har betydelse för avvägningen mellan civila och militära behov av samhällets resurser om inte något annat följer av annan författning. MSB ska stödja berörda aktörer i planeringen för civilt försvar, samt särskilt verka för att aktörerna samordnar planeringen samt att samordning sker i förhållande till det militära försvaret. Myndigheten ska också se till att nödvändiga åtgärder vidtas inom befolkningsskyddet. Vid höjd beredskap ska MSB stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder. Myndigheten ska då se till att berörda aktörer får tillfälle att samordna åtgärder, samordna information till allmänhet och media, effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, och samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder. MSB ska också ha förmågan att bistå med stödresurser vid höjd beredskap. Länsstyrelserna utgör viktiga aktörer inom civilt försvar, är vid höjd beredskap högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet och ska där verka för största möjliga försvarseffekt. ska bland annat särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna samt verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. För det fall riket är i krig och förbindelsen mellan en del av riket och regeringen inte kan upprätthållas, eller om omedelbara åtgärder måste vidtas, får inom sitt område fullgöra vissa av regeringens uppgifter. 3.3.3En sammanhängande planering för totalförsvaret Regeringen gav Försvarsmakten och MSB i uppdrag att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret. Av uppdraget framgår att Försvarsmakten och MSB bl.a. ska stödja och verka för att berörda aktörer stärker förmågan till planering för stöd till Försvarsmakten under höjd beredskap avseende försörjning av kritiska förnödenheter, egendom och tjänster genom t.ex. avtal, lager, förfogande och ransonering. Berörda aktörer är i Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter sammanhanget bevakningsansvariga myndigheter samt prioriterade landsting och kommuner.23 Enligt myndigheternas redovisning saknar Försvarsmakten behovstäckning avseende förnödenheter och tjänster från andra aktörer inom totalförsvaret i alla beredskapsnivåer. Myndigheterna anger att planering med privata företag ska, där det finns behov och bedöms lämpligt, i första hand genomföras av bevakningsansvariga myndigheter och FMV med stöd av Försvarsmakten. Det framgår inte när och på vilket sätt privata företag ska involveras i den föreslagna strukturen.24 Regeringen beslutade att ge bl.a. Försvarsmakten i uppdrag att tillsammans med övriga försvarsmyndigheter lämna underlag till regeringens försvarspolitiska proposition för perioden – 2025.25 Underlaget ska utgå från Försvarsberedningens rapporter Motståndskraft (Ds 2017:66) och Värnkraft (Ds 2019:8). Uppdraget redovisades i november 2019.26 Utredningen noterar att regeringen även gett i uppdrag till några av de bevakningsansvariga myndigheterna att inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret.27 I fokus för uppdraget står energiförsörjning, transporter, livsmedels- och dricksvattenförsörjning, ordning och säkerhet, finansiell beredskap samt elektroniska kommunikationer och post. Där ska myndigheterna analysera de behov och åtgärdsförslag avseende det civila försvaret som Försvarsberedningen, MSB och Försvarsmakten har redovisat. Underlaget syftar till att utgöra grunden för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret inom ramen för totalförsvaret. Uppdraget kommer att redovisas för . 23Regeringsbeslut Fö2017/00688/MFI Uppdrag till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att främja och utveckla en sammanhängande planering för totalförsvaret. 24Försvarsmakten FM2019-4316:4 och MSB MSB2017-03498-4 Öppen sammanfattning av Försvarsmaktens och MSB:s redovisning av regeringsbeslut . 25Regeringsbeslut Fö2019/00694/MFI Uppdrag att redovisa underlag till försvarspolitisk proposition för perioden –2025. 26Försvarsmakten FM2019-20164:6 Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk proposition för perioden –2025. 27Regeringsbeslut Ju2019/02477/SSK Uppdrag till bevakningsansvariga myndigheter att inkomma med underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret. Utredningen ska klarlägga hur försörjningstrygghet för totalförsvaret kan säkerställas vid offentliga upphandlingar. När det gäller näringslivets roll i totalförsvaret syftar uppdraget för om höjd beredskap och då ytterst krig. Följaktligen behöver utredningen fokusera på upphandling för höjd beredskap och ytterst krig. Självklart kan själva upphandlingen behöva ske under fredstid, men avsikten ska vara att säkerställa försörjningstrygghet under höjd beredskap. Utredningen behöver analysera hur staten genom avtal med företag kan säkerställa leverans av varor och tjänster vid höjd beredskap och då ytterst krig. Det kan handla om tillgång till väsentliga tjänster och varor som it, elektronisk kommunikation, transport, drivmedel, förnödenheter och finansiella tjänster. Syftet kan vara att ge statliga myndigheter tillgång till exempelvis el och it för att de ska kunna upprätthålla sin verksamhet eller för att trygga tillgången till livsmedel i statliga institutioner. En inte obetydlig del av detta utgörs av Försvarsmaktens behov av tillgång till t.ex. drivmedel, livsmedel och ammunition. Även upphandling för andra offentliga aktörer ska analyseras. Det skulle då främst betyda kommunerna. Syftet kan vara exempelvis tillgång till livsmedel för skola eller äldreboenden. En viktig juridisk fråga är i vilken utsträckning upphandlingslagstiftningen behöver tillämpas och när det finns möjlighet till undantag. Är det möjligt att undanta viss upphandling av säkerhetsskäl? Andra frågor är i vilken utsträckning det är möjligt att ta in frågor om s.k. försörjningstrygghet i avtalen. I ett system för totalförsvarsviktiga företag handlar det om att staten på något sätt identifierar vissa företag som viktiga. Här ska analyseras om det finns något hinder mot att identifiera och peka ut särskilt totalförsvarsviktiga företag. Vidare ska det klarläggas om det kan uppstå problem om dessa samarbetar i ett näringslivsråd och/ eller i ett annat särskilt forum för totalförsvarsviktiga företag. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), är en del av Lissabonfördraget och reglerar det grundläggande samarbetet i EU. Av artikel 2–6 i Unionens befogenhetskategorier och befogenhetsområden framgår förhållandet mellan EU och medlemsstaterna. Det anges att det finns områden där EU har exklusiv befogenhet och att det finns områden med delad befogenhet. Exklusiv befogenhet betyder att unionen i första hand får lagstifta och anta rättsligt bindande akter och att medlemsstaterna ska genomföra unionens akter. I de fallen har medlemsstaterna bara möjlighet att själva lagstifta efter bemyndigande från Unionen. Delad befogenhet innebär att både unionen och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Av artikel 3 följer att Unionen ska ha exklusiv befogenhet för bl.a. fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion. Av artikel 4 framgår att det finns en delad befogenhet för bl.a. området med frihet, säkerhet och rättvisa, men det följer också att den delade befogenheten endast gäller om den inte också omfattas av artikel 3. finns det särskilda bestämmelser i fråga om säkerhetsintressen. I den allmänna delen i artikel 4.2 anges följande: ”Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.” Utöver detta finns det specifika undantagsregler i EUF-fördra- get, relevant är artiklarna 346 och 347 som handlar om säkerhet. Som kommer att framgå innebär artikel 346 att inget medlemsland behöver lämna information om det skadar väsentliga säkerhetsintressen och det finns vidare även en möjlighet till undantag från för handel med krigsmateriel m.m. utifrån väsentliga säkerhetsintressen. Artikel 347 innebär att medlemsstaterna ska samråda med varandra för att genom gemensamma åtgärder hindra att den inre marknadens funktion påverkas av åtgärder som en medlemsstat kan se sig tvungen att vidta vid allvarliga interna störningar som påverkar upprätthållandet av lag och ordning, i händelse av krig eller vid en allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara eller för att fullgöra de skyldigheter den har tagit på sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet. Sammantaget har EU exklusiv befogenhet när det gäller fastställandet av konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion. är det genom artikel 4.2 markerat att säkerhetsfrågor har en särställning och i artikel 346 och 347 finns specifika undantagsregler för säkerhet. har i praxis funnit att medlemsstaternas åtgärder på ett visst område inte helt kan undantas unionsrätten enbart på grund av att åtgärderna vidtas med hänvisning till den allmänna säkerheten eller det nationella försvaret. Det har rört situationer där den övergripande frågan avsett den inre marknadens funktion.1 Offentlig upphandling regleras av för utredningen tre relevanta EU- direktiv.2 Dessa tre EU-direktiv har införlivats genom svenska regelverk.3 Vidare gäller även ett antal andra lagar samt två rättsmedelsdirektiv, för upphandling.4 Dessa kommer inte att beröras i betänkandet. Syftet med upphandlingsreglerna är att garantera den fria rörligheten. Den offentliga upphandlingen ska också leda till att myndigheter hushållar med de offentliga medlen och minska risken för korruption. 1Utrikesdepartementet UDEUD 2017/490 Skriftligt yttrande till . 2Upphandlingsdirektivet /24/EU, Försörjningsdirektivet 2014/25EU och Försvars- och säkerhetsdirektivet 2009/81/EG.