sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — – nya processrättsliga verktyg Utredningen om processrätt och stora brottmål SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att analysera hur handläggningen av stora brott- mål med omfattande bevisning skulle kunna moderniseras och effek- tiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet (dir. 2016:31). Till särskild utredare förordnades nuvarande riks- marskalken, f.d. hovrättspresidenten, . anställdes som sekreterare i utredningen . I utredningen har följande experter medverkat: chefsåklagaren , , kammar- åklagaren , , numera kanslirådet vid , advokaten , lagmannen , , enhetsrådet , , sektionschefen , , och hovrättsrådet tillika vice ordföranden , . förordnades även enhetschefen , , som expert i utredningen. Vice chefsåklagaren , , förordnades från och med i hennes ställe. Chefsåklagaren entledigades och över- åklagaren , , förord- nades från och med samma datum som utredningens expert. ämnesrådet , , förordnades som expert i utredningen . Advokaten entledigades från sitt uppdrag som utredningens expert . Advokaten förordnades som expert från och med samma datum. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om process- rätt och stora brottmål (Ju 2016:10), överlämnade delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens besluts- underlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7). överlämnade utredningen delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:7). Regeringen beslutade med utgångspunkt i det första delbetänkandet tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2017:109). Direktiven innefattar ett uppdrag att genomföra en analys av vilka straffprocessuella regler som behövs för att ramarna för straffpro- cessen ska kunna bestämmas på ett tydligare sätt under förunder- sökningen och förberedelsen av brottmålet än som är möjligt med dagens reglering. I uppdraget ingår också att utreda behovet och lämpligheten av utökade skriftliga inslag i domstolens prövning av brottmål. Utredningen ska lämna de fullständiga författningsförslag som bedöms nödvändiga. Uppdraget skulle i den del som omfattas av tilläggsdirektiven redovisas . Genom tilläggs- direktiv förlängdes utredningstiden till (dir. 2019:16). Härmed överlämnas slutbetänkandet Stora brottmål – nya process- rättsliga verktyg (SOU 2019:38). Experterna har ställt sig bakom ut- redningens överväganden och förslag, i den mån inte annat framgår av ett särskilt yttrande, och betänkandet är därför formulerat i vi- form. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Vårt samlade arbete om stora brottmål ................................. Sammanfattning av detta betänkande .................................. Förslag till lag om ändring i ...................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare ................... 1.3 Förslag till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948) ............................ 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol................ 1.5Förslag till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265) .......................................... Uppdraget och dess genomförande.............................. Vad behandlas i detta betänkande? Allmänna utgångspunkter för vårt arbete ...................... Straffprocessens dubbla syften............................................... Utvecklingen av de stora brottmålen .................................... Reformbehovet i brottmålsprocessen ................................... Negativa effekter av stora brottmål ....................... 3.3.2Svårigheter att få genomslag för de Reformbehovet enligt direktiven ........................... Komplettering av den processuella verktygslådan................ Hantering av brottsmisstankar är statens ansvar.................. Myndiga parter och en konfliktlösande domstol ................. Alternativ resursanvändning och snabb lagföring ................ Ett ökat partsinflytande i brottmål ............................... Vårt uppdrag om förundersökning och förberedelse........... Våra tidigare överväganden..................................... Inriktning för det fortsatta arbetet ........................ Vårt uppdrag om prövningen i domstol................................ Våra tidigare överväganden..................................... Inriktning för det fortsatta arbetet ........................ En ackusatorisk brottmålsprocess ......................... 4.3.3Principerna om likhet, saklighet och Principen om parternas likställdhet ....................... In dubio pro reo ...................................................... Obligatorisk åtals- och förundersökningsplikt..... 4.3.9Betydelsen av den misstänktes medverkan i 4.3.10Muntlighet, omedelbarhet, koncentration 4.4Tydligare ramar för straffprocessen genom ett ökat partsinflytande över förundersökningar.............................. Förundersökningar detaljregleras inte ................. 4.4.3En successiv fastlåsning inom ramen för förundersökningens syften ............................. Åtgärder som gäller förundersökningen .............. 4.5Tydligare ramar för straffprocessen genom parternas ställningstaganden under förberedelsen .............................. 4.5.1En ökad betydelse för förberedelsen i Domarens processledande uppgift ....................... Åtgärder som gäller förberedelsen ....................... 4.6Bättre förutsättningar för en koncentrerad rättegång och ett fullgott beslutsunderlag i domstolarna ................... 4.6.1Parternas frihet att bestämma processens Åtgärder som gäller prövningen i domstol .......... Parterna ska inte låsa fast rättskraften ................................. Starkare incitament för misstänktas 5.1Ett nytt ramverk i för misstänktas medverkan i förundersökningar ........................................... En beskrivning av ramverket ................................ Krav på incitamentens utformning....................... 5.2Arten av medverkan från misstänkta som ska uppmuntras i förundersökningar ......................................... 5.2.1Erkännande ska inte vara en tillräcklig eller 5.2.2Medgivanden ska inte tillmätas ytterligare 5.3 Gränsdragningen till ett kronvittnessystem ....................... 5.4 Internationell utblick ........................................................... Internationell samsyn om förfaranden för misstänktas medverkan i brottmål ....................... 5.5Förundersökningsbegränsning som incitament för 5.5.4Riksdagens tillkännagivande om regelverket Behovet av prioritering vid utredning av brott ... Begränsningar av brottmål som incitament......... Förslagets förhållande till åtalsplikten ................. 5.6Strafflindring som incitament för misstänktas Åklagares förfogande över följderna av brott ..... Strafflindring som incitament .............................. 5.6.6Särskild rättsverkan och näringsförbud ska inte utgöra incitament för misstänktas 5.6.7Utfästelsebeslut om ett högsta straff vid 5.6.8Betydelsen av åklagares uppfattning om påföljdsval, särskild rättsverkan m.m. .................. 5.7Förfarandet för överläggningar mellan åklagare och misstänkta ska regleras ......................................................... 5.7.1Överläggningar ska alltid hållas inför ett beslut grundat på utredningsmedverkan .............. Initiativet till en överläggning............................... Dokumentation från överläggningarna ................ 5.8Ett åklagarbeslut grundat på utredningsmedverkan kan frångås bara i särskilda fall .................................................... 5.9Åklagaren ska uppge ett högsta straff i stämningsansökan som utgör ett tak för rätten ................ Åklagarens uppgift i stämningsansökan............... Rättens bundenhet av åklagarens uppgift ............ Frågan om ändringar av brottsrubricering ........... Någon ventil för rätten bör inte införas............... 5.9.5Domare bestämmer påföljd även i Dubbelkompensation för utredningsmedverkan................ Unga lagöverträdare ska undantas från reformen ............... 5.12.4 En inskränkning av målsägandens rätt ................. Överprövningens inverkan på reformen ............................. 5.13.2 Utrymmet för ändringar vid överprövning.......... 5.14.2 Ett avsteg från absolut likhet ................................ Vikten av parternas tillit till reformen................................. Ett risktagande för åklagare.................................. Inga krav på risktagande för misstänkta .............. Ett ökat fokus på förberedelsen ................................. Föreläggande om inställning eller bevisning ....... Materiell processledning under förberedelsen .... projekt om stora brottmål ............................ Förberedelsen fyller en större funktion ............ Förberedelsens allt större betydelse i brottmål ... 6.5.2Förutsättningar för en meningsfull 6.6En ny reglering av domstolens materiella processledning under förberedelsen.................................... 6.6.1Betydelsen av materiell processledning under Behovet av reglering.............................................. 6.6.3Något om materiell processledning och 6.7Föreläggande i stämningen att ange inställning och grunden för denna ................................................................ 6.8 En större nytta med förberedande sammanträden ............. 6.8.1Förberedande sammanträden med ett verkligt 6.8.2Initiativrätt för parterna till förberedande dokumenteras i protokoll ..................................... 6.8.4Inga ändringar i fråga om kallelser till 6.9Vad som förekommit under förberedelsen ska läggas fram vid huvudförhandlingen............................................... Inga negativa effekter för målsägandens roll....................... Den misstänktes rätt till insyn................................... Kraven på delgivning under pågående förundersökning .... 7.1.3Våra tidigare överväganden om insynsrätt vid tidiga förhör ..................................................... 7.1.4Behovet av en reglering av insynsrätten 7.1.5En reglering av vad som gäller i fråga om insyn vid överläggningar i brottmål................................ 7.1.6En ny bestämmelse om delgivning vid Kraven på slutdelgivning ...................................................... Inga ändringar i reglerna om slutdelgivning ........ Inga effekter för målsägandens roll ..................................... Ett tydliggörande av domares processledande roll ....... Domares roll i brottmål ........................................ Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder.... Rättens initiativ till att hämta in bevis.................. Rättens initiativ till förundersökningsåtgärder.... Rättens initiativ till att hämta in bevis.................. 8.4 Rättens agerande ska kräva yrkande från en part ............... 8.4.1En renodling av domares processledande roll är en rättssäkerhetsreform.................................... 8.4.2Innebörden av förslaget i förhållande till domares rätt att ställa frågor som har betydelse för skuldfrågan...................................... 8.4.3Beslut om rättspsykiatrisk undersökning och yttrande från rättsliga råd .......... Inga negativa effekter för målsägandens roll ...................... Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester....... Skriftlig berättelse i stället för förhör i enkla 9.2.2Principiellt förbud att använda förhörsutsagor ur förundersökningen som bevis.......................... Om det är särskilt föreskrivet .............................. Om förhör inte kan hållas inför rätten ................ Om det finns särskilda skäl .................................. Om parterna godtar det i tvistemål...................... 9.3En möjlighet att lägga fram vittnesattester i brottmål om parterna godtar det......................................................... 9.3.2Parternas frihet att föra bevisning som de 9.3.3Fördelar med en utökad användning av 9.3.4Frågan om det allmänna bevisvärdet för Betydelsen av motförhör ...................................... Vittnesuppgifter utan ed....................................... 9.3.7Utökade möjligheter att lägga fram vittnesattester i brottmål....................................... 9.4 Inga effekter för målsägandens roll ..................................... Ingen processuell preklusion i brottmål .............................. 10.2.3 Inget förslag om preklusionsregler i brottmål..... Inga utökade möjligheter till avgörande av brottmål 10.3.4Inget förslag om utökade möjligheter att avgöra brottmål utan huvudförhandling .............. 10.3.5 Avgörande av mål på annat sätt än genom dom .. 10.4 Inga utökade möjligheter till hänvisning i brottmål ........... 10.4.3Inget förslag om utökade möjligheter till hänvisning i brottmål ....................................... 10.5 Ingen mellandom i brottmål................................................. 10.5.4 Inget förslag om mellandom i brottmål ............... 10.6 Inga ändringar i prejudikatordningen .................................. 10.6.4Inget förslag om ändringar i 10.7 Inga ändringar av vad som ska ges in till domstolen vid 10.7.4Inget förslag om ändringar i reglerna om vad som ska ges in vid åtal ........................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Kostnader och andra konsekvenser ............................ Författningsenliga krav på redovisningen Problembeskrivning och målsättning.................................. Alternativa förslag och nollförslag ...................................... Något om de faktiska konsekvenserna av våra förslag ....... 12.5.2 Vilka berörs av förslagen?..................................... Konsekvenser för staten ....................................... Förslaget till lag om ändring i ................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare................. Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948).......................... Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol ............. Förslaget till förordning om ändring i åklagarförordningen (2004:1265) ........................................ Särskilt yttrande av experten .................... Bilaga 4 Författningstext som tillkom med anledning av reformen om åtalsuppgörelser i (RP 58/2013, LaUB 5/2014, RSv 68/2014) ................. Bilaga 5 Referensgrupp Ju 2016:10 ............................................ Reformen om en modernare Europeiska domstolen för de Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de Lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöver- Punkt (i författningstext) Vårt samlade arbete om stora brottmål Utredningen har med anledning av vårt uppdrag överlämnat tre be- tänkanden, detta inkluderat, om en bättre hantering av stora brott- mål till regeringen. Den röda tråd som håller samman samtliga våra överväganden och förslag sammanfattas i detta avsnitt. Grunden till den brottmålsprocess som tillämpas lades under de första decennierna av då förarbetena till rättegångs- balken utarbetades. har samhället och brottsligheten genomgått så stora förändringar att förutsättningarna för en funge- rande brottmålsprocess måste beskrivas som väsensskilda mellan då och . Att samhället och brottsligheten skulle komma att präglas av nationell och internationell rörlighet, en framväxande teknisk förmåga samt en hög grad av komplexitet i de flesta mänsk- liga mellanhavanden på det sätt som är fallet kunde inte för- utses . utformades med avstamp i ett helt annat samhälle och för helt andra brott än dagens. Att är byggd på gammal grund visar sig på flera sätt. Ett är de svårigheter med att hantera stora och komplexa brottmål som rättsväsendet brottas med. I dessa brottmål synliggörs särskilt tydligt konflikten mellan det gamla samhället och det moderna. De omoderna inslagen i rätte- gångsbalken får i de stora brottmålen ett genomslag som leder till negativa konsekvenser både för brottmålsprocessens genomförande och för de enskilda personer som berörs av brottmålen. Vårt upp- drag har varit att analysera och även lämna konkreta förslag på hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning kan Vårt samlade arbete om stora brottmål moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet. Våra överväganden och förslag har redovisats i tre betänkanden som är avsedda att läsas tillsammans. Bakgrunden till regeringens uppdrag om en modern brottmåls- process anpassad även för stora mål var när det gavs de allt större svårigheter med att hantera stora förundersökningar och brott- mål som rättsväsendet har ställts inför.1 Den ökande internationaliseringen och de misstänktas förändrade kommunika- tionsvanor har, uttalade regeringen, bidragit till att en viss typ av brottslighet blivit svårare att utreda och lagföra. Denna brottslighet kännetecknas ofta av ett avancerat upplägg för genomförandet, vilket ytterligare försvårar utredningsarbetet. Brotten är dessutom generellt sett svårutredda eftersom de personer som har information att lämna i utredningarna inte sällan är ovilliga uppgiftslämnare. Be- visning måste då säkras på andra, i regel mer resurskrävande, sätt än genom förhör. Framför allt vid allvarlig brottslighet med många in- blandade personer krävs det ofta så stora utredningsinsatser och så omfattande bevisning att brottmålsprocessen riskerar att bli mycket utdragen. Långa handläggningstider leder ofta, konstaterade reger- ingen, till att bevisläget försämras och att det blir svårare att lagföra brotten. När processen drar ut blir också straffen mildare. Det är vidare svårt, under både förundersökning och huvudförhand- ling, att tillgodogöra sig och bedöma materialet i ett omfattande brottmål på ett rättssäkert sätt. Ett omfattande processmaterial inne- bär ofta, sade regeringen vidare, att frågor som rör förundersök- ningens bedrivande, t.ex. när det gäller insyn, objektivitet och kom- pletterande utredningsåtgärder, behöver hanteras under huvudför- handlingen. Stora brottmål som binder upp omfattande resurser för dessutom med sig en risk för att rättsväsendets resurser inte räcker till för att hantera den samlade brottsligheten, konstaterade regeringen. De beskrivna effekterna riskerar, sade reger- ingen, sammantaget att undergräva rättsväsendets förmåga att beivra brott. För enskilda personer konstaterades andra olägenheter upp- komma vid stora brottmål, bl.a. sena avgöranden, psykiska påfrest- ningar och långa häktningstider. Vårt samlade arbete om stora brottmål Vad har vi gjort? En avgränsning för våra överväganden om förändringar av brott- målsprocessen har varit svårigheterna med stora brottmål. Reformer som det av andra skäl än för att underlätta hanteringen av stora brottmål finns anledning att överväga för brottmålsprocessen har vi därför lämnat utanför detta lagstiftningsarbete. Däremot förekom- mer de svårigheter som blir särskilt tydliga i de stora brottmålen i praktiskt taget alla brottmål. Behovet av åtgärder är därför inte avgränsat till stora förundersökningar och brottmål. Reformför- slagen är av det skälet heller inte tänkta att skapa ett specialspår i brottmålsprocessen för stora brottmål. Det har funnits åtminstone två olika angreppssätt för att ta sig an vårt uppdrag. Ett har varit att överväga en omformulering av grun- derna för brottmålsprocessen med utgångspunkt i vad som är bäst i förhållande till dagens förutsättningar. Det som avses är en mer fun- damental omprövning av vad som bör vara premisserna för brott- målsprocessen i ett nutida samhälle med de förutsättningar och ut- maningar som finns . I sådana överväganden kunde det exem- pelvis ingå att pröva om en eller flera av principerna om muntlighet, omedelbarhet, koncentration eller åtalsplikt inte längre bör gälla som grund för brottmålsförfarandet. En utmaning med en sådan metod är att övervägandena knappast kan begränsas till problem- ställningen med stora brottmål och därför kräver andra tidsmässiga förutsättningar än vi har haft. Ett annat angreppssätt, som är det som vihar valt, är att föreslå reformer som, var för sig och sammantaget, förbättrar förutsättningarna för hanteringen av stora brottmål utan att göra alltför stora ingrepp i grunderna för brottmålsprocessen. Vi har velat vara pragmatiska. Utgångspunkten för våra överväganden är att processprinciperna behöver modifieras men däremot inte att de behöver överges. De förslag vi lämnar utgår från att gällande processprinciper ska fortsätta att gälla. Inte minst visar erfaren- heterna från tidigare förslag om stora processreformer från olika utredningar att dessa har visat sig svåra att genomföra i lagstiftning. Ambitionen med vårt arbete är inte systembyggande utan det vi vill åstadkomma är i stället nya verktyg för den processuella verktygs- lådan. innebär våra förslag i delar strukturförändringar av hur brottmålsprocessen tillåts genomföras som inverkar på de grund- läggande principernas innebörd. Vårt samlade arbete om stora brottmål De svårigheter som finns vid utredning och lagföring av brott är likartade i de flesta europeiska länder. Den allvarliga brotts- ligheten är dessutom i hög grad internationell. Det innebär i sin tur att behovet av processuella verktyg i princip är likadant hos oss som i andra jämförbara länder. Vår grundläggande tanke är att införa verk- tyg som leder till en större verkningsgrad för statens resurser. Det handlar således om att skapa förutsättningar för att utreda och lag- föra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid. Det är i våra över- väganden befogat att utvecklingen av brottmålsprocessen sker i takt med våra grannländer i . Det är därvid även viktigt att våra förslag lever upp till de krav som följer av . Den huvudsakliga målsättningen med vårt samlade arbete kan sammanfattas enligt följande. En övergripande målsättning med vårt arbete är att brottmålspro- cessen bör utvecklas i en riktning där parterna tar ansvaret för brott- målens sakinnehåll medan domaren ansvarar för att opartiskt leda processen framåt och pröva det som parterna lägger fram (en ackusa- torisk brottmålsprocess). Om samtliga de förslag som vi har lämnat under utredningsarbetet genomförs, kommer de nya reglerna att vrida brottmålsprocessen i riktning mot en tydligare ackusatorisk process. Denna tydliga rollfördelning mellan brottmålsprocessens aktörer, där parterna dessutom ges möjlighet till ett ökat inflytande över sak- innehållet och domare ges ett tydligare ansvar för att leda processen, är i våra överväganden en nödvändig reforminriktning om brott- målsprocessen ska fungera även framöver. En sådan utveckling ska- par en mer flexibel process som, genom parternas inflytande, kan anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. En sådan utveck- ling bidrar också till en renodling av rollerna i brottmålsprocessen där polis och åklagare är de som ansvarar för brottsbekämpning medan domaruppgiften koncentreras till att säkerställa effektiva och rättssäkra prövningar. Att föreslå lagstiftning som rör rollfördelningen mellan rätts- väsendets aktörer väcker ofta kritik från olika håll. Inte minst väcker förslag som rör domarrollen ofta livliga diskussioner. Vårt samlade arbete om stora brottmål diskussionerna är att har placerat svenska domare mitt emellan en inkvisitorisk och en ackusatorisk ordning.