sou · H7B359d2 · 2019-12-12 00:00:00 — När riskvärderingarna var klara gjordes den systemövergripande jämförelsen av riskerna och system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar identifierades. Nedan redogörs för de olika stegen i arbetet. 3.2.1Definitioner av felaktiga utbetalningar och risk Arbetsgruppen beslutade att följande definition av felaktiga utbetalningar ska användas. En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. En felaktig utbetalning kan uppstå på grund av att en ersättning beslutas och betalas ut på felaktiga eller otillräckliga grunder. Det kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas . 14 , , , och . En modell för att identifiera och jämföra risker kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exempelvis i utbetalningsmomentet. Med gällande regler och avtal avses regelverket för beviljande och utbetalning av ersättningen för den period som utbetalningen avser. En utbetalning kan vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var aktuella vid beslutstillfället men förutsättningarna ändrats och dessa inte beaktats inför en utbetalning. En mer detaljerad beskrivning av definitionen finns i bilaga 3. Med risk avses en förmåns samlade förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar och innefattar även kända fel och brister som inte åtgärdats. Riskbegreppet inom ramen för detta arbete omfattar både sannolikheten för att felaktiga utbetalningar inträffar och dess konsekvenser. Eftersom riskanalyserna ska ligga till grund för studier om felens storlek, värderas konsekvenser här endast i monetära termer, inte i termer av till exempel minskat förtroende och tillit till välfärdssystemen eller myndigheterna. Med systemövergripande risker menas sådana risker som orsakas av en händelse inom ett system och som ger upphov till risker i andra system. Det handlar också om risk för fel i uppgifter som har betydelse i ett stort antal beslut och som används i flera ersättningssystem. Ett fel i sådana uppgifter kan få konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar 3.2.2En systemövergripande modell för att värdera risk utarbetas Syftet med riskvärderingsarbetet har varit att få en samlad riskbild av respektive ersättningssystem som beskriver systemets förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar och som möjliggör en jämförelse mellan olika system. Utgångspunkten för arbetet var att en modell skulle tas fram som var transparent, enkel att förstå och att använda. Med dessa utgångspunkter utarbetades en modell som på ett strukturerat sätt möjliggör systemövergripande jämförelser av information från olika ersättningssystem. Inspiration hämtades från andra områden där jämförelser görs mellan enheter som i flera avseenden skiljer sig åt, bl.a. från Financial En modell för att identifiera och jämföra risker Action Task Force (FATF).15 Organisationen tar fram anvisningar om riskanalyser eftersom identifiering av, förståelse för och värdering av risker är centrala för att motverka penningtvätt och terrorfinansiering. Arbetsgruppen identifierade vilka kriterier som påverkar risken för felaktiga utbetalningar. Kriterierna grupperades sedan i fem kategorier som tillsammans påverkar riskbilden i respektive ersättningssystem. Därefter identifierades vilka underlag som krävdes för att kunna värdera de olika kriterierna. Värderingen skulle göras av riskfaktorer och skyddsfaktorer. En riskfaktor är en omständighet eller en egenskap som ökar sannolikheten för felaktiga utbetalningar medan en skyddsfaktor minskar sannolikheten. För varje kriterium kan det finnas flera faktorer som på olika sätt påverkar risknivån. Genom en sådan ansats kunde underlag som redan tagits fram på myndigheterna användas, till exempel interna riskanalyser per förmån men även verksamhetsövergripande riskanalyser för hela myndigheten. 15FATF är ett mellanstatligt organ vars arbete syftar till att fastställa internationella standarder samt främja implementering av åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen. En modell för att identifiera och jämföra risker Arbetsgruppen övervägde flera sätt att angripa svårigheterna med att jämföra så vitt skilda ersättningssystem mot varandra. I bilaga 2 redogörs vilka överväganden arbetsgruppen gjorde. Modellen baseras på en samlad värdering av risk- och skyddsfaktorerna. Den kvalitativa ansatsen skapar en flexibilitet att tillmäta risk- och skyddsfaktorerna olika vikt för den samlade risknivån för ersättningssystemet. En närmare beskrivning av modellen finns i kapitel 3 och modellen som helhet återges i bilaga 4. 3.2.3Arbetet med att riskvärdera ersättningssystemen Genomförandet av riskanalyserna gjordes på berörda myndigheter och organisationer av en grupp personer med goda kunskaper om de aktuella ersättningssystemen, exempelvis handläggare, specialister, verksamhetsutvecklare och någon med kunskap om it-systemens innehåll och konstruktion. Minst två personer med olika kompetens skulle ingå i grupperna för att fånga olika perspektiv. Riskanalyserna genomfördes i tre steg. I det första steget läste personerna i grupperna på egen hand in sig på modellen och formulerade egna svar till de frågor som modellen innehåller. Till stöd fick personerna också en exempeltext för att visa hur modellen skulle användas och hur analysen och svaren kunde se ut. I ett andra steg diskuterade deltagarna i respektive grupp sina svar och enades kring ett gemensamt svar. Dessa diskussioner leddes av myndighetens representant i den arbetsgrupp som tagit fram modellen. I det tredje steget träffades gruppen tillsammans med myndighetens representant i arbetsgruppen och en representant för delegationens kansli, för att gå igenom svaren. Syftet var bland annat att identifiera otydligheter, undersöka eventuella kompletteringsbehov och öka enhetligheten mellan analyserna. Genomgången syftade även till att säkerställa att den sammanfattande analysen återspeglade de viktigaste aspekterna av vad som framkommit i de två första stegen. 3.2.4Identifiera system med väsentlig risk I syfte att identifiera system med väsentlig risk gjordes i detta steg en jämförelse av de 27 riskanalyserna. En modell för att identifiera och jämföra risker in sig på samtliga analyser och var och en tog sedan ställning till den samlade risknivån för respektive ersättningssystem. Den samlade risknivån kategoriserades i fyra olika nivåer: väsentlig risk, medelrisk, låg risk och underlaget ej tillräckligt för att bedöma risknivån. Slutligen hölls ett heldagsseminarium med arbetsgruppen för att diskutera och enas om vilka ersättningssystem som anses ha väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Arbetet med att urskilja system med väsentlig risk genomfördes i två steg. I det första steget diskuterades ersättningssystem där samstämmighet fanns bland deltagarna.16 I detta skede bedömdes fem system ha väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Huvuddelen av seminariet kunde därmed avsättas för det andra steget, att diskutera och gemensamt enas kring ersättningssystemen där deltagarnas omdömen inte var lika samstämmiga. Fokus för diskussionerna låg på ersättningssystem där omdömena i huvudsak var fördelade på väsentlig risk och medelrisk. Efter diskussionerna enades gruppen om att sammanlagt nio ersättningssystem skulle anses ha väsentlig risk. –Bostadstillägg till pensionärer –Dagersättning till asylsökande För vart och ett av dessa system har förutsättningarna för att genomföra omfattningsstudier kartlagts. Detta arbete kommer redovisas i en kommande rapport från delegationen. 16 Tillräcklig samstämmighet förelåg när av gruppen ansåg att ett ersättningssystem hade antingen väsentlig risk eller låg risk. En modell för att identifiera och jämföra risker I nästa kapitel redogörs för de huvudsakliga risk- och skyddsfaktorerna för felaktiga utbetalningar som framkommit i samtliga 27 riskanalyser och som har bäring på flera av systemen. I föregående kapitel redogjordes för den systemövergripande modell som utarbetats för att urskilja ersättningssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Av analyserna har flera värdefulla observationer identifierats. I detta kapitel redovisas de risk- och skyddsfaktorer som med hjälp av modellen bedöms påverka risknivån i välfärdssystemen. Det är dels de som är gemensamma i flera av välfärdssystemen, dels de som är av systemövergripande karaktär Större risk när uppgifter bygger på antaganden om framtiden Preliminära utbetalningar som görs i förskott är mer riskfyllda än de som betalas ut i efterskott eftersom de bygger på ett antagande om ett framtida förhållande. När beslut baseras på prognoser ska de stämmas av , oftast . Den vanligast avstämningen avser inkomst som sker mot . Därefter kan ett slutgiltigt beslut fattas. Att löne- och inkomstuppgifter är särskilt riskfyllda beror på att de ofta är svåra att prognostisera, åtminstone för grupper som har tillfälliga och oregelbundna anställningar. Den efterföljande avstämningen av inkomstuppgifter innebär en administrativ hantering för den utbetalande myndigheten och kan skapa problem för den som blir återbetalningsskyldig. Hen kan behöva betala tillbaka hela eller delar av ersättningen på grund av att uppgiften varit preliminär och osäker. Att betala tillbaka är ett särskilt stort problem för vissa av systemens Observationer från riskanalysernaRapport 1 målgrupper, till exempel äldre och grupper med sämre betalningsförmåga. Ersättningar som baseras på historiska uppgifter är därför generellt tryggare än de som baseras på prognoser och förväntade inkomster. Utbetalningar som däremot betalas ut i förskott upplevs som riskfaktorer i samtliga system där detta är aktuellt. Fastställda belopp och maxgränser har skyddande egenskaper När ersättningens storlek är enhetlig för alla (t.ex. barnbidrag) eller fastställs enligt på förhand bestämda nivåer minskar risken för felaktiga utbetalningar. Riskerna för felaktiga utbetalningar ökar när ersättningen ska baseras på bedömning av behov, skälighet eller på annat sätt. Hur ersättningens storlek fastställs påverkar också incitamenten för att maximera ersättningen och ger olika förutsättningar för korrekta utbetalningar i handläggningen. När storlek på ersättningen fastställs genom sammanvägning av flera kriterier och genom komplexa beräkningar blir det även svårt för den sökande att förstå vad beslutet grundar sig på. Det skapar problem i ett senare skede då det blir svårt för mottagaren att veta vilka ändrade förhållanden som ska anmälas (se vidare avsnitt 4.1). Även bortre tidsgränser och tidsbegränsade beslut ses som skyddande faktorer. Det finns dock risk för att myndigheterna prioriterar ned kontrollen under tid med ersättning på grund av att det handlar om tidsbegränsade beslut (se vidare avsnitt 4.3). System med tydliga och breda målgrupper upplevs som säkrare Tydliga och breda målgrupper kan ses som en skyddsfaktor eftersom de underlättar för myndigheterna att bedöma vem som har rätt till ersättningen. Det beror oftast på att uppgifterna som då används är enkla och i huvudsak säkra. Ålder är en av de enklaste och säkraste variablerna som kan användas för att avgöra vem som ska ha rätt till en förmån eller dess storlek. Ålder används till exempel för att avgöra vilka barn som ska berättiga till barnbidrag i ett hushåll medan i det statliga tandvårdsstödet används ålder för att differentiera ersättningsnivån på det allmänna tandvårdsbidraget (ATB). När målgruppen för stöden är snäv krävs att fler förutsättningar ska vara uppfyllda. Generellt gäller att ju snävare målgruppen för ersättningen är desto större betydelse får olika underlag som exempelvis intyg. Förutsättningarna att kunna verifiera underlagens riktighet varierar i de olika systemen (se vidare avsnitt 4.1). Risk när svårkontrollerade uppgifter ligger till grund för beslut Många uppgifter som är centrala i ärendehandläggningen är också svåra att kontrollera och verifiera. Det kan till exempel handla om uppgifter om hushållssammansättning, närvaro i aktivitet som det beviljats ersättning för eller om en olycka skedde på arbetet eller . Dessa uppgifter är också ofta rapporterade av den sökande själv eller en tredjepart med intresse av att ersättning utbetalas (se avsnitt 4.2). Det finns flera ersättningssystem där centrala uppgifter för att fastställa rätten till eller storleken på ersättningen är svåra att kontrollera, exempelvis assistansersättning. I vissa ersättningssystem är graden av egenrapporterade uppgifter större och möjligheterna att verifiera uppgifter kan vara begränsad. Det kan till exempel handla om uppgiften om barnet som man får tillfällig föräldrapenning för är sjukt eller inte. För att minska riskerna med svårkontrollerade uppgifter, till exempel beskrivningar om arbets- eller funktionsförmåga, finns ibland möjligheter att bedöma rimligheten i underlagen med hjälp av försäkringsmedicinsk rådgivare eller med hjälp av en alternativ källa. är dock möjligheten att inhämta uppgifter från tredje part begränsad. Då står olika skälighetsbedömningar till buds för handläggaren för att fastställa rimliga nivåer. Detta är dock lättare i vissa ersättningar än andra. Inom underhållsstöd har gets möjlighet att bedöma om inkomsten är skälig i förhållande till den underhållsskyldige förälderns förvärvsförmåga, alltså förmågan att skaffa sig inkomst. Om föräldern saknar goda skäl för att inte ta tillvara sin förmåga kan fastställa en inkomst som anses skälig, oaktat vilka inkomster som föräldern redovisar till . En sådana mekanism ses som en skyddsfaktor mot de incitamenten som annars finns för svartarbete hos den underhållsskyldige föräldern. Även när regelverket innehåller flera kritiska bedömningsmoment ökar komplexiteten och därmed risken för fel. Mängden nödvändiga uppgifter för att göra de kritiska bedömningarna påverkar också risken för fel i handläggningen. Detta har framkommit i flera riskanalyser, särskilt för de system som är bedömningstunga. Här tycks det också finnas stor variation mellan systemen hur utredningsskyldigheten tolkas. Oklara och varierande begrepp ökar risken för fel Otydliga begrepp, och sådana som inte är harmonierade mellan systemen, ökar risken för felaktiga utbetalningar. Ersättningar som kompenserar för inkomstförlust är ofta uppbyggda efter principen att den sökande är heltidsanställd. För de med deltidsanställningar och oregelbundna arbetstider blir begrepp som anställningsformer, arbetstider, jour, semester m.m. svårare för myndigheterna att tillämpa. Det ställer även särskilda krav vid kontroll av och samordning mot andra myndigheters utbetalningar. Även de som ansöker om en ersättning kan få problem att tolka begreppen. Snarlika inkomstbegrepp och sätt att beräkna inkomst förekommer i flera ersättningssystem vilket medför att liknande uppgifter måste lämnas till flera olika myndigheter, som i sin tur behöver göra självständiga kontroller eftersom inkomstbegreppet inte är harmonierat. Detta försvårar också möjligheterna att nyttja redan lämnad information på ett effektivt sätt i informationsutbytet med andra myndigheter och vid automatiserade kontroller. Det generella kunskapsläget om regelverkens syfte och grundprinciper för vad de ska ersätta är ofta låg bland mottagarna vilket av myndigheterna beskrivs som en risk. Liknande namn på ersättningarna gör det extra svårt för enskilda att veta vilka regler som gäller för respektive stöd. Ändrade förhållanden i system som betalas ut Inte sällan löper beslut och utbetalningar utan att de omprövas eller följs upp. Ett stort ansvar läggs därmed på den enskilde att anmäla ändrade förhållanden. Risken är att det inte anmäls antingen på grund av den enskilde inte förstår vilka uppgifter skyldigheten omfattar eller på grund av att ändrade förhållanden medvetet undanhålls. Det kan vara svårt för den enskilde att bedöma vilka uppgifter som myndigheten redan har i sina interna system. Risken att den enskilde inte förstår förekommer särskilt när regelverket är komplext och när ersättningens storlek beräknas med hjälp av flera parametrar. Risken förstärks ytterligare av att beslutsbrev som regel hålls korta och enkla, vilket gör att all information om grunden till beslut sällan framgår. Då blir det svårare för den enskilde att avgöra vilka förändringar som ska anmälas. Olika myndigheter ger uttryck för olika syn för hur ansvaret ska fördelas mellan myndigheten och den enskilda när det gäller att säkerställa att utbetalningarna baseras på uppdaterade förhållanden. Det kan också variera mellan systemen inom samma myndighet. Inom vissa ersättningssystem väljer myndigheten att låta hela ansvaret att meddela ändrade förhållanden ligga på den enskilde. Följande citat från en av analyserna illustrerar myndighetens grundinställning till att kontrollera uppgifter under tid med ersättning. I det aktuella ersättningssystemet finns stora incitament att undanhålla en mängd olika uppgifter som har betydelse för rätten till och storleken på ersättningen. Så länge inga förändringar inkommer som gör att nytt ställningstagande till ersättningen måste göras förutsätter vi att de uppgifter vi har och kunden lämnat är korrekta. Det finns också variation i vilka uppgifter myndigheterna väljer att kontrollera under tid med ersättning och hur långt de går i att verifiera uppgifterna. En del ersättningssystem innehåller uttalade sanktionsregler som syftar till ökad regelefterlevnad eller att motverka ett visst beteende. System med sådana egenskaper är dock få till antalet. Inom arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet är det huvudsakliga syftet med sanktionen att få till stånd en beteendekorrigering, i form av ökat intensitet i arbetssökande. IAF har i en granskning kunnat konstatera att beteendekorrigeringen beror på konsekvensen av sanktionen. Hotet om sanktionen att bli helt avstängd från rätt till ersättning bedömdes ha en större effekt på ersättningstagares beteende jämfört med andra, relativt sett mildare, sanktioner.17 Inom det statliga tandvårdsstödet har möjlighet till olika sanktioner eller sanktionsliknande verktyg. Myndigheten kan avansluta vårdgivare från tandvårdssystemet, hålla inne ersättning eller förelägga om förhandsprövning av all tandvård innan ersättning betalas ut till vårdgivare som missköter sig. De två senare åtgärderna skapar så pass mycket ökad administration för vårdgivaren att vårdgivaren upplever det som en sanktion. Några sådana verktyg finns till exempel inte i lönebidrag och nystartsjobb som också riskanalyserats. Av riskanalyserna framgår att myndigheterna upplever sanktionsmöjligheterna som viktiga verktyg för att stävja felaktiga utbetalningar. 4.2Uppgifter från tredje part Intygen från tredje part Intygen spelar ofta en betydande roll i bedömning av rätten till ersättning och dess storlek. finns också en relation mellan intygsutfärdaren och den som söker ersättningen vilket riskerar riktigheten och oberoendet. Här riskerar ekonomiska intressen spela in men även andra faktorer, som att behålla en bra relation till sin kund/patient/elev eller för att slippa återkommande påtryckningar från den sökande. Att kontrollera intygets riktighet och ställa relevanta följdfrågor upplevs ofta i handläggningen som tidstjuvar och riskerar att utebli. I vissa förmåner saknas informationsutbyten av naturliga skäl, då kan hela eller delar av beslutet baseras på olika intyg istället. I flera av ersättningssystem upplever myndigheterna att verifiering av intyg är svårt. I riskanalyserna uppger myndigheterna att det finns variationer mellan olika handläggare när det gäller tolkningen av hur långt utredningsskyldigheten sträcker sig och hur långt de går i verifieringen av uppgifter. 17IAF 2017:7, Underrättelser och sanktioner för personer med aktivitetsstöd, Bilaga, s. 6. När företagens och sökandes ekonomiska incitament sammanfaller ökar risken för fel och brottslighet Företag och organisationer som får ersättning (direkt eller via enskild) har ett intresse av att dels tillgodose sina kunders intresse, dels maximera sin lönsamhet. När företagets ekonomiska incitament sammanfaller med den enskildes intressen finns risk att viktiga uppgifter inte speglar verkliga förhållanden. Riskerna för missbruk och brottslighet ökar. Det kan komma till uttryck genom att till exempel inte redovisa frånvaro eftersom ersättningen då minskar. Det kan också handla om ersättningsmottagaren och arbetsgivaren felaktigt beskriver orsakerna till att en anställning upphört, vilket innebär färre karensdagar för den enskilde och mindre problem för arbetsgivaren. Inom vissa ersättningssystem behöver myndigheternas handläggare tolka bokföringsunderlag som används för att styrka vissa kostnader. Ansvaret för dessa kontroller ligger ofta på handläggarna i linjen. Riskfaktorn i detta sammanhang är att uppgifterna ställer särskilda kompetenskrav på handläggarna för att kunna värdera uppgifterna. I vissa fall läggs sådant ansvar på en funktion som är frikopplad från den ordinarie handläggningen. Genom att flytta över ansvaret från handläggarna ökar möjligheten till specialisering som det finns en risk för att myndigheten tappa viktig information som kan framkomma i den ordinarie handläggningen. För att ekonomiskt stöd eller ersättning ska kunna betalas ut till ett företag behöver villkoren i många fall kontrolleras mot andra myndigheter och organisationer såsom , , och arbetstagarorganisation. De utbetalande myndigheterna behöver därför kontinuerligt få uppgifter om förändringar i företagen. Kontroller, i form av direktkontakt med berörda myndigheter eller via tjänsten , sker dock i huvudsak i samband med prövning av rätten till ersättning. Vilken företagsinformation som kontrolleras under tid med ersättning varierar. Uppgifter från egenföretagare är svåra att verifiera Uppgifterna från egenföretagare bedöms i flera riskanalyser som svårare att verifiera eftersom det i hög grad saknas lämpliga intygsgivare. Problemet är att den som söker ersättning och den som ska intyga uppgifterna kan vara densamma. Det kan finnas risk för att lönerna uppges vara högre än de är för att maximera nivån på ersättning. Under tid med ersättning finns även risk för att egenföretagaren arbetar i sitt företag utan att ta ut löner som ersättningen borde regleras mot. Dessa risker gäller även när anhöriga är anställda i det egna företaget. Risker när tredje part inte signalerar ändrade förhållanden är myndigheternas beslut och utbetalningar beroende av att tredje part signalerar förändringar. Inom assistansersättningen kan samtliga nya kommunala insatser som inte beaktas leda till felaktiga utbetalningar. Ett annat exempel är om skolor inte rapporterar frånvaro för gymnasieelever. Då betalas studiebidrag ut felaktigt eftersom man måste studera på heltid för att ha rätt till bidraget. Det kan också påverka eventuellt bostadsbidrag eftersom det endast betalas ut till barnfamiljer vars barn får studiebidrag. Även arbetsgivare är skyldiga att lämna uppgift om ändrade förhållanden när något ändras i ett anställningsförhållande för en person stöd från Arbetsförmedlingen. Handläggningskontrollerna är koncentrerade till den initiala utredningen I flera av myndigheternas riskanalyser pekar man på att kontroller av förändringar efter det initiala beslutet ofta är lågt prioriterade. Det kan till exempel handla om kontroller av uppnådd självförsörjning, att personen uppvisat tillräcklig sökaktivitet i arbetslöshetsförsäkringen, att arbetsförmåga eller arbetsuppgifter förändrats, eller att det skett förändringar i civilstånd. I flera riskanalyser uppges även att förändringar som går att kontrollera i myndigheternas interna system prioriteras ned i förmåner som har löpande beslut.