sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Ett riktat statsbidrag skulle å ena sidan säkerställa att medlen används till vattenförvaltningen, men innebär å andra sidan att administrationskostnaderna ökar och att det finns en risk för att de kommuner som bäst behöver stödet inte kommer att ansöka om det. Att öka det generella statsbidraget ligger i linje med den syn på tillitsbaserad styrning och förenklad administration som utred- ningen har föreslagit i andra delar av detta betänkande. Våra förslag till ändringar i vattenförvaltningsförordningen med tydliga krav på kommunerna menar vi är tillräckliga för att undvika risken att en eventuell höjning av det generella statsbidraget används till andra syften. Det kan övervägas om en eventuell ökning av statsbidraget skulle vara eller om det skulle vara en nivå- höjande permanent förändring. Vi menar att en permanent höjning av statsbidraget till kommunerna vore att föredra. Enligt vår bedöm- ning torde samordningskostnaderna komma att öka på kort sikt, men vi vill också starkt understryka att det finns behov av en ambi- tionshöjning i det lokala vattenförvaltningsarbetet där staten bör kunna bidra till finansieringen till viss del. När det gäller storleken på en eventuell höjning av statsbidraget kan vi konstatera att det är svårt att uppskatta dels kostnaden för kommunernas del i det samordnade planeringsarbetet på avrinnings- områdesnivå, dels kostnaden för den långsiktiga ambitionshöjningen i det lokala vattenförvaltningsarbetet. Vi har därför valt att inte ange något belopp. Om en höjning genomförs menar vi att fördelningen mellan kommunerna bör ske enligt de regler som gäller för det gene- rella statsbidraget till kommunerna. Finansieringen av en eventuell ökning av det generella statsbidraget till kommunerna bör ske genom en överföring av medel från andra utgiftsområden till utgiftsom- råde 25 Allmänna bidrag till kommuner. 22.6Utformning av vattenförvaltningsavgift bör utredas Förslag: Regeringen bör ge en myndighet eller en särskild utre- dare i uppdrag att ta fram ett förslag på hur en vattenförvalt- ningsavgift kan utformas. En sådan avgift bör användas för att stimulera arbete med fysiska åtgärder som inte kan finansieras på annat sätt. Ökad åtgärdstakt förutsätter ökad finansiering För att förbättra kvaliteten på vattnet är det viktigt att fysiska åt- gärder som påverkar vattenkvaliteten kommer till stånd. Under utred- ningen har ett flertal aktörer pekat på behovet av en förstärkt statlig finansiering för arbete med att projektera och genomföra fysiska åtgärder som inte kan finansieras på annat sätt. Att adekvata fysiska åtgärder genomförs är också en av förutsättningarna för att ska kunna följa ramdirektivet för vatten. I första hand ligger ansvaret för fysiska åtgärder, inklusive deras finansiering, på de verksamhetsutövare som ansvarar för den aktuella påverkanskällan. Det finns dock vissa typer av påverkanskällor där ansvaret för att vidta och finansiera åtgärder inte är möjligt att hän- föra till någon enskild och där en utökad statlig finansiering skulle kunna bidra till ökad åtgärdstakt. Typexempel på detta är diffus och historisk påverkan. I syfte att förstärka arbetet med fysiska åtgärder bedömer utred- ningen att det kan finnas anledning att se över förutsättningarna att finansiera vissa fysiska åtgärder där ett tydligt ansvar enligt principen om att förorenaren betalar saknas. Utredningen lämnar därför ett förslag på hur ett framtida utredningsuppdrag i denna fråga skulle kunna inriktas. Förslaget utgår från att det är rimligt att de som använder eller på annat sätt påverkar vatten bidrar till finansieringen av fysiska åtgärder där enskild ansvarig saknas. I ramdirektivet för vatten behandlar artikel 9 principerna för hur medlemsstaterna ska se på vissa aspekter vad gäller prissättning av vatten. Utgångspunkten är principen att förorenaren betalar. Med- lemsstaterna ska beakta principen om kostnadstäckning för vatten- tjänster inberäknat miljö- och resurskostnader. Medlemsstaternas prispolitik för vatten ska ge vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och ska därigenom bidra till miljömålen i ramdirektivet. De olika vattenanvändningsverksam- heterna, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk, ska på ett adekvat sätt bidra till kostnadstäckningen för vattentjänster. Den ekonomiska analysen som sker enligt ramdirektivets bilaga III ska beaktas. Medlemsstaterna kan beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och kli- matiska förhållanden i den eller de regioner som påverkas I hanterar lag (2006:412) om allmänna vattentjänster (vat- tentjänstlagen) grunderna för prissättningen av va-tjänster. Vad skiljer mellan skatt och avgift? Det finns i princip två sätt för staten att öka de offentliga inkoms- terna antingen genom att införa en skatt eller en avgift. Förutsätt- ningarna för när och hur de kan införas och användas skiljer sig åt. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan någon direkt motprestation. Vad gäller skatter är en grund- läggande princip att har exklusiv normgivningskompetens på skatteområdet.15 Vad gäller avgifter har möjlighet att delegera beslutsrätten till regeringen. En avgift är en ersättning som betalas för en specifik vara eller tjänst som staten tillhandahåller, det vill säga det finns ett krav på en statlig motprestation. Kravet på motprestation innebär att statliga kostnader i princip måste uppstå för att ersättningen ska betraktas som en avgift. Avgiften ska helt eller delvis täcka statens kostnader för motprestationen. Alla avgifter ska ha ett ekonomiskt mål, det vill säga hur stor an- del av kostnaderna för en verksamhet som avgifterna ska täcka. Det ekonomiska målet ska vanligtvis vara full kostnadstäckning Enligt 2009/10:80. innebär full kostnadstäckning att myn- digheten ska beräkna avgifterna så att intäkterna täcker alla kostnader som direkt eller indirekt hör till den avgifts- belagda verksamheten. En sådan prissättning innebär att det finns ett tydligt samband mellan avgiften och myndighetens kostnad för den avgiftsbelagda varan eller tjänsten.16 Syftet med avgiften kan dock vara viktigare än kravet på full kostnadstäckning, vilket innebär att man under vissa omständigheter kan ge avkall på detta krav. Offentligrättsliga, det vill säga tvingande, avgifter innebär myn- dighetsutövning. Endast får besluta om tvingande statliga avgifter. Vanligen delegerar åt regeringen att bestämma av- giftens storlek. kan även tillåta regeringen att delegera denna rätt till berörd myndighet. Regeringen får fatta beslut om av- gifter som omfattar frivilligt efterfrågade varor eller tjänster. I dessa fall får regeringen besluta om avgiftens storlek, men delegerar i regel denna rätt till den aktuella myndigheten. Om regeringen inte för- skrivit något annat ska avgifter beräknas så att full kostnadstäckning uppnås. Avgiftsförordningen (1992:191) anger hur myndigheter ska han- tera sin avgiftsbelagda verksamhet. En myndighet får endast ta ut en avgift om det följer av en lag, förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Om inget annat anges tillfaller statliga avgifter stats- kassan, det vill säga myndigheterna får inte disponera intäkterna. Om myndigheten ska ha möjlighet att disponera inkomsterna från avgiften ska detta framgå av lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen, vilket vanligen sker genom myndighetens instruktion eller regleringsbrev. Myndighetens regleringsbrev innehåller även en bud- get för dess avgiftsbelagda verksamhet. Avgiftsfinansiering är möjlig för vissa typer av verksamhet för såväl myndigheter som kommuner, exempelvis vid tillståndsgivning och tillsynsverksamhet. 16ESV (2016). Otydlig gräns mellan skatt och avgift Gränsdragningen mellan avgifter och skatter kan vara otydlig och har återkommande varit föremål för diskussion. Exempelvis tog Vatten- verksamhetsutredningen upp frågan.17 Utredningen diskuterade bland annat definitionen av avgifter med utgångspunkt från motprestatio- nens karaktär, dels det svaga sambandet mellan avgiftens storlek och samhällets motprestation i form av kostnader som riktas mot till- synsobjektet. ifrågasatte bland annat om inte bygde- och fiskeavgifter egentligen är skatter. noterar att gränsen mellan skatt och avgift är flytande och att även om motprestationer kan variera godkänns troligen inte allt som motprestation i regeringsformens bemärkelse. Motprestation som villkor för avgiftsdefinitionen inne- bär att individuella tillsyns- och kontrollavgifter och avgifter för provtagning eller inspektion är att betrakta som avgifter i statsrättslig mening. Om motprestationen i stället utgörs av en så kallad kollektiv motprestation blir det otydligare. I den mån enskilda ska förpliktigas att erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår – om man förutsätter att pålagan inte i själva verket utgör en skatt – har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva riksdagsbeslut. En penningpålaga anses alltså i vissa fall ha karaktär av avgift och inte skatt även om någon preci- serad motprestation inte utgår. anger även att det inte alltid finns ett direkt samband mellan avgiften och den motprestation som staten svarar för. Sammantaget kan regeringen styra med större flexibilitet med en avgift givet att delegerar beslutet. Dock är gränsen mellan skatter och avgifter flytande, vilket kan vara problematiskt då möj- ligheterna för att delegera beslut beror på om det rör sig om en skatt eller avgift. Exempelvis har kopplingen mellan avgiften och statens motprestation betydelse för om det är en skatt eller av- gift. Ju starkare koppling mellan avgiften och en specifik motpresta- tion, desto större sannolikhet att det rör sig om en avgift. Ju mer kollektiv motprestationen är, desto större sannolikhet att det rör sig om en skatt. Det är dock möjligt att använda sig av kollektiva mot- prestationer. Avgift eller skatt? Vad gäller grundfrågorna kring införandet av en skatt eller avgift så är de i vissa delar lika vad gäller konstruktionen. Det handlar om vem som ska betala skatten/avgiften och på vilka grunder skatten/av- giften ska tas ut. Oavsett om det rör sig om en skatt eller en avgift är det viktigt att systemet upplevs som legitimt och som en integrerad del i miljöarbetet som helhet. Utredningen anser att det är rimligt att de som använder eller på annat sätt påverkar vatten bidrar till att täcka finansieringsunder- skottet vad gäller fysiska åtgärder. Tillgången till vatten av god kvali- tet och i tillräcklig mängd är väsentligt såväl för individen som för samhället i stort. Det är därmed inte orimligt att utgå från ett mer kollektivt ansvarstagande för diffus och historisk påverkan som leder till behov av åtgärder i nutid. Även om det skulle vara möjligt att konstruera en brett upplagd skatt som fokuserar på användning eller påverkan av vatten är det viktigt att det finns en tydlig koppling mellan den skatt alternativt den avgift som betalas och motprestationen fysiska åtgärder i vatt- net. En sådan koppling kommer att öka den upplevda legitimiteten i systemet. Utredningen har även uppfattat att det generellt sett kan anses vara enklare att införa avgifter än att införa skatter. Utred- ningen bedömer därmed att det är mer aktuellt att överväga att införa en vattenförvaltningsavgift vars intäkter används för att täcka kostnader för fysiska åtgärder som inte kan finansieras på annat sätt. Hur kan en vattenförvaltningsavgift konstrueras? Alla avgiftssystem innebär administrativa kostnader. Vad som är av- görande för om ett system bör införas är om den nytta som systemet leder till är större än kostnaderna och den administrativa bördan av att administrera system hos såväl myndigheter som avgiftskollek- tivet. Det finns ett antal strategiska vägval i konstruktionen av ett avgiftssystem som kan påverka systemets kostnadseffektivitet. Här ingår sådana aspekter som kopplingen mellan avgift och mot- prestation, förenligheten med övriga skatter och avgifter på områden samt om avgiftsskyldigheten upplevs som rättvis och motiverad både vad gäller nivå och vilka som omfattas av avgiftsskyldigheten. Det är även viktigt att undvika höga administrativa kostnader hos såväl myndigheter som avgiftskollektivet. Exempelvis riskerar en avgift med höga transaktionskostnader och som upplevs som svår att han- tera och förstå även att påverka avgiftens legitimitet i förhållande både till avgiftskollektivet och samhället i övrigt. är det vik- tigt att säkerställa att utformningen inte inrymmer incitament att fuska, eftersom sådana incitament innebär ett större behov av kon- trollfunktioner vilket i sig bidrar till högre administrativa kostnader för systemet som helhet. Därutöver kan det finnas speciallagstiftning som kan påverka hur en avgift på ett visst område får konstrueras och hanteras. För en vattenförvaltningsavgift är det därmed nödvändigt att utvärdera i vilken utsträckning ramdirektivet för vattens bestämmelser rörande medlemsstaternas prispolitik är tillämpliga för området. Annan lag- stiftning som ska beaktas är avgiftsförordningen och, om relevant, vattentjänstlagen. Utredningen har inte haft möjlighet att utveckla ett fullständigt förslag till hur en vattenförvaltningsavgift skulle kunna konstrueras. Det finns dock några frågeställningar som vi ser som särskilt viktiga att beakta vid utarbetandet av ett förslag på hur en vattenförvaltnings- avgift skulle kunna konstrueras. Frågeställningarna kan grovt delas in i aspekter som främst rör vem som ska betala och vad man ska betala för. Vem ska ingå i avgiftskollektivet? En viktig aspekt när staten ska ta ut en avgift är att det finns ett tydligt definierat avgiftskollektiv. Varför en viss grupp ska omfattas bör vara tydligt motiverat. Det är viktigt med tydliga avgränsningar eftersom ett alltför brett definierat avgiftskollektiv riskerar att den tänkta avgiften snarare blir att se som en skatt. kan en bredare bas upplevas som ett mer lämpligt alternativ eftersom mot- prestationen är sådan att fördelar gynnar avgiftskollektivet som helhet snarare än en specifik individ eller verksamhetsutövare. Avgiftskollektivet kan utgöras av såväl enskilda som verksam- hetsutövare i olika kombinationer och grupper. Vad gäller påverkan på enskilda är det viktigt att överväga vilken typ av fördelnings- politiska effekter den föreslagna avgiften skulle kunna ge upphov till. Exempelvis bör avgiftsnivån inte innebära ett onödigt stort ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden eller riskera att skapa incitament som går i motsatt riktning mot en ansvarsfull användning av vatten. Vid utformningen av en avgift som riktar sig mot verksamhets- utövare är det viktigt att beakta hur avgiften kan komma att påverka dels de enskilda företagens konkurrenskraft både på en nationell och en global marknad, dels konkurrenskraft internationellt. Ett av syftena med avgiften är att skapa incitament för en ansvarsfull användning av vatten. Det är därför viktigt att en avgift inte enbart leder till att verksamheter flyttas utomlands och eventuella miljö- problem därmed bara flyttas till ett annat land. När man överväger att införa en ny avgift är det även viktigt att se till helheten vad gäller skatter och avgifter på området. Den nya avgiften ska fungera tillsammans med befintliga avgifter och skatter, den ska skapa ett incitament som främjar ett ansvarsfullt beteende, men inte i onödan försvårar för ansvarsmedvetna verksamhetsutövare. Det är därmed viktigt att säkerställa att avgifter och skatter samman- taget styr beteenden i önskad riktning och inte innebär motverkande incitament eller alltför höga nivåer. Ett exempel är dagens va-avgifter som ska användas till va-anläggningar, vilket innebär att man måste överväga om och hur en ny avgift på exempelvis vattenuttag skulle påverka dessa avgifter. Men även de befintliga miljöskatterna är viktiga att väga in i en helhetsbedömning. Vad gäller en vattenförvaltningsavgift är det viktigt att avgiften ger avgiftskollektivet incitament att anpassa sitt beteende så att vattnets kvalitet och tillgängliga kvantiteter skyddas. Detta syfte bör väga tyngre än behovet av att maximera intäkterna även om syftet är att använda dessa till åtgärder i påverkade vatten. Vad ska omfattas av avgiften? Utredningen ser i princip två alternativ för vad som kan avgifts- beläggas genom en vattenförvaltningsavgift. Det första alternativet är att avgiften utgår från utsläpp till vatten av förorenande ämnen eller av vatten som på annat sätt påverkar recipienten. Det andra alternativet är en avgift som utgår från uttag av vatten. Båda innebär en risk för att vattnet påverkas antingen vad gäller kvalitet eller kvan- titet. Det är därmed inte orimligt att utsläpparen respektive använ- daren åläggs att betala en avgift för att bidra till vattenvårdande åt- gärder även i ett större perspektiv. Även från denna utgångspunkt är det dock viktigt att säkerställa att avgiftsmodellen upplevs som legi- tim. Som nämnts tidigare handlar det bland annat om att det totala avgiftsuttaget inte får upplevas som orimligt och utan reell grund. Enligt ramdirektivets bestämmelser måste en avgift ge tillräckliga incitament för effektiv användning av vattenresurserna för att där- igenom bidra till direktivets miljömål. Detta innebär att mätbarheten och därmed möjligheterna att följa upp den individuella påverkan alternativt uttaget är en viktig del i systemet. Detta gäller även från ett legitimitetsperspektiv. Ett system som är förutsägbart och byg- ger på faktiska mätdata bör upplevas som mer objektivt och därmed mer legitimt i dessa delar. Detta kan dock innebära vissa begränsningar rörande vad som kan ligga till grund för avgiften. Exempelvis är det svårt att på ett effektivt sätt mäta enskildas användning av egna brunnar, det vill säga deras uttag av vatten från egen brunn. Om staten i denna typ av fall väljer att bygga systemet på mer schabloniserade avgifter och modellering är det viktigt att dessa upplevs som verklighetsbaserade och relevanta. måste de fungera som incitament för en ansvarsfull användning av vatten. Detta är ett kriterium som exem- pelvis en obligatorisk fast avgift inte skulle uppfylla. När en sådan avgift väl är betald ger avgiften i sig inget ekonomiskt incitament att begränsa användningen av vattnet. På vad skulle en avgift kunna tas ut? Ett alternativ är att av- giftsbelägga alla uttag av vatten. Det skulle exempelvis omfatta uttag av processvatten, vatten som används inom jordbruk och livsmedels- produktion, bevattning, uttag för dricksvattenproduktion etc. Om allt vatten ska omfattas innebär detta även uttag från egen brunn för privat bruk, där vi berörde svårigheterna kring mätbarhetsfrågorna ovan. Ett annat alternativ är att avgiftsbelägga all påverkan på vatten, det vill säga att alla som bidrar till att förorena eller på annat sätt påverka recipienten avgiftsbeläggs. Dock skulle en sådan lösning inne- bära minskade avgiftsintäkter allt eftersom problem hanteras och påverkan minskas. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är hur man ska hantera verksamhetsutövare som redan har tillstånd för den aktuella verksamheten. Ska de beläggas med en vattenförvalt- ningsavgift utan att hänsyn tas till att verksamheten är tillåten och till att verksamhetsutövaren ålagts att vidta eventuella åtgärder eller tekniska lösningar för att minimera påverkan på vattnet? Det behöver också ses över hur en sådan avgift kan påverka verksamhetsutövares vilja att frivilligt vidta miljöåtgärder riktade mot gamla miljöskulder. Ytterligare en fråga som kan behöva övervägas i detta sammanhang är hur rätten till vatten påverkar möjligheten till avgiftsuttag. Avslutningsvis är det även viktigt att visa på hur man avser säker- ställa att avgiftsintäkterna används till det som är sagt. Om inget annat anges går intäkterna in i statskassan, vilket innebär att det krävs någon typ av bemyndigande eller någon form av specificerad uppfölj- ning för att säkerställa att avgiftsintäkterna reserveras för de aktuella åtgärderna. Utredningen bedömer att det finns ett behov av en ökad åtgärdstakt även för vattenförekomster där det är svårt att ta ut kostnaden för eventuella åtgärder av någon enskild enligt principen om att förore- naren betalar. Ett sätt att öka takten skulle kunna vara att skapa en finansieringsmodell där vattenanvändare kollektivt bidrar till kost- naderna för sådana åtgärder genom en vattenförvaltningsavgift. In- täkterna från en sådan avgift skulle därmed kunna bidra till en ökad åtgärdstakt vad gäller fysiska åtgärder. Utredningen bedömer att en sådan avgift kan ge ett värdefullt komplement till nuvarande finansiering och möjliggöra en ökad åt- gärdstakt för vatten där det finns behov av åtgärder som inte kan kopp- las till enskilds ansvar enligt principen om att förorenaren betalar. Enligt utredningens bedömning är det rimligt att de som använder eller på annat sätt påverkar vatten bidrar till att täcka kostnaderna för fysiska åtgärder. Regeringen bör därför ge en myndighet eller en särskild utredare i uppdrag att ta fram ett förslag på ett sådant av- giftssystem. I avsnitten ovan har utredningen belyst några av de fråge- ställningar och utgångspunkter som ett sådant uppdrag bör omfatta och beakta. En viktig princip vad gäller finansieringen av fysiska åtgärder är att det är förorenaren som ska betala för sin påverkan på vattnet. Utredningen har inte identifierat några omständigheter som talar för att staten skulle avvika från denna princip vad gäller användningen av intäkter från den föreslagna vattenförvaltningsavgiften. bör därför användas för att finansiera fysiska åtgärder endast där det inte är möjligt att identifiera enskilda ansvariga. Sådana åtgärder avser främst två situationer. Dels åtgärder för att hantera diffus och långväga påverkan. Här kan principen om att förorenaren ska betala vara svår att tillämpa, då dessa typer av påverkan ofta är resultatet av ett samlat utsläpp från många enskilda verksamheter. Dels åtgärder där det inte längre finns en ansvarig verksamhetsutövare eller mot- svarande, det vill säga historisk påverkan. Man skulle även kunna över- väga att använda intäkterna för vissa typer av projektkostnader samt för statlig medfinansiering i de fall det är möjligt givet befintliga regelverk, såsom exempelvis reglerna om statsstöd. Utredningen har även övervägt om intäkterna skulle kunna an- vändas till att finansiera vattenförvaltningens planeringsarbete och till administrativa åtgärder enligt vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Detta skulle exempelvis kunna vara av intresse om av stats- finansiella skäl väljer att inte tillskjuta ytterligare medel till det myndig- hetsarbete med vattenförvaltning som bekostas med anslags- medel och som skulle kunna leda till att får svårigheter att uppnå ramdirektivets ambitionsnivå. Enligt utredningens bedöm- ning torde det dock vara svårt att visa på att vattenförvaltningens planeringsarbete innebär en tillräckligt specifik motprestation för att kunna motivera kraven på statliga avgifter. Därutöver finns det en betydande risk att även befintlig finansiering i vart fall till en del räknas om mot bakgrund av en sådan ökad finansiering varför effekterna av en sådan finansiering kan bli mindre än förväntat. Vad gäller frågan om motprestationer är den komplicerad och är en viktig del av ana- lysen av en framtida avgiftskonstruktion och användning och torde därmed utgöra en del av en framtida utredningsinsats i samband med utformningen av en sådan avgift. Sammanfattning: I detta kapitel sammanfattar vi konsekvenserna av utredningens förslag. Utredningen bedömer att de positiva kon- sekvenserna av förslagen väger tyngre än de nackdelar som för- slagen kan ge upphov till. För att minska riskerna med en om- organisation föreslår utredningen en övergångslösning i form av att Havs- och vattenmyndigheten och SGU inrättar regionala kontor.