sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — 11För arbetssökande som söker eller uppbär ersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser gäller formuleringen ”missköter sig”. 12I 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten finns detal- jerade bestämmelser om när Arbetsförmedlingen ska skicka underrättelse till arbetslöshets- kassan. 13Kravet att informera Arbetsförmedlingen om avvikelser gäller endast anordnare som har avtal med. Någon motsvarande skyldighet finns inte för till exempel prak- tikanordnare eller utbildningsanordnare inom det reguljära utbildningssystemet. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet den arbetssökande som har arbetslöshetsersättning får samma ersätt- ningsnivå oavsett om det handlar om arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd. beslutar om ersättningsnivå för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning samt betalar ut er- sättningen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna, Arbets- förmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och Försäk- ringskassans handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivi- tetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Tillsynen gäller om arbetslöshetskassorna respektive Arbetsförmedlingen följer bindande regler, men IAF överprövar eller granskar inte enskilda beslut om ersättning eller avstängning. IAF kan meddela erinringar mot en arbetslöshetskassas verksamhet eller förelägga denna att vidta rättelse . Man kan också besluta att dra in statsbidrag om kassan inte följer ett sådant föreläggande eller återkräva stats- bidrag som har betalats ut felaktigt. Om IAF upptäcker brister hos Arbetsförmedlingen eller ska man påtala det till de granskade myndigheterna. IAF utfärdar även juridiskt bindande föreskrifter inom tillsynsområdet. Figur 6.1 Översikt över kontroll och administration av ersättningar Bilden visar ansvarsfördelning och informationsflöde för kontroll och administration av ersättningar. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet 6.3.3Kontrollernas funktion och de kontrollinstrument som används Kontroller och möjlighet till sanktioner ska säkra ersättningssyste- mens legitimitet och påverka att den som uppbär ersättning vidtar lämpliga åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. en arbetssökande uppbär ersättning sker löp- ande kontroller för att säkerställa att personen sköter sina åtagan- den.14 För att kontrollera att den arbetssökande som söker eller uppbär ersättning sköter sina åtaganden används ett antal kontrollinstru- ment som regleras i förordningen (2000:628) om den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten.15 Dessa är att: 2.ta ny kontakt eller boka nytt besök när en arbetssökande uteblivit från en bokad kontakt eller ett möte, 3.anvisa arbetssökande att söka lämpligt arbete, 4.upprätta handlingsplan och hålla den aktuell. Därutöver tillkommer anvisning till ett program som kan ses som ett sätt att testa arbetsviljan och därmed som ett kontrollinstrument i sig. Traditionellt har platsanvisningar och bokade möten varit de vik- tigaste instrumenten i Arbetsförmedlingens kontrollarbete. Den enskilda arbetsförmedlaren får även i sin dialog med den arbets- sökande information om vad denne gjort för att ta sig ur sin arbets- löshet. ska också arbetssökande lämna aktivitetsrap- porter till Arbetsförmedlingen som sedan granskas av myndigheten. Detta har inneburit att kontrollarbetet i stor utsträckning kommit att koncentreras till denna uppgift. Med förändringen ville reger- ingen möjliggöra bättre kontroll och uppföljning av sökaktiviteten och man framhöll att mer ansvar skulle ligga på den arbetssökande att redogöra för de åtgärder som vidtagits för att komma ur arbets- 14Det finns arbetslösa som på grund av deltagande i visst program har godtagbara skäl att inte aktivt söka arbete. 15IAF har förtydligat att uppdraget består av de fyra arbetsmoment som listas ovan (IAF 2016 a). Utredningen ser att handlingsplanen inte bara är ett kontrollinstrument utan i första hand är till för att tydliggöra den arbetssökandes plan för att komma ur sin arbetslöshet. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Det nya arbetssättet innebar att Arbetsförmed- lingens roll renodlades till att kontrollera och underrätta, medan arbetslöshetskassorna skulle utreda och fatta beslut om sanktion. I arbetslöshetsförsäkringen är det sökaktiviteten som är i fokus men när det gäller aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och, , etableringsersättning16 är det också viktigt att den arbets- sökande deltar i de aktiviteter som ingår i de arbetsmarknadspoliska insatser som man anvisats till och som ska vara dokumenterade i en individuell handlingsplan. Att den arbetssökande deltar enligt över- enskommelse kontrolleras inte aktivt, utan Arbetsförmedlingen age- rar på information om avvikelser. Upphandlade anordnare av Stöd och matchning är till exempel skyldiga att rapportera frånvaro. Utöver de kontrollinstrument som anges ovan, kan fördjupade utredningar göras av handläggare på arbetslöshetskassorna och på Arbetsförmedlingens enhet Ersättningsprövning när dessa mottagit en underrättelse om avvikelse. Ofta innebär arbetet i praktiken att man via standardiserade brev begär in kompletterande information från arbetsförmedlare, Arbetsförmedlingens kompletterande aktö- rer, arbetsgivare och den arbetssökande själv och därefter gör en bedömning enligt standardiserade handläggarstöd. Arbetsförmedlingens underrättelser har betraktats som ett kontrollinstrument av både Arbetsförmedlingen och olika granskande organ. IAF konstaterar dock att de snarare är ett utfall av kontroller än ett kontrollinstrument i sig (IAF 2016 a). Den i särklass vanligaste orsaken till att en underrättelse skickas till arbetslöshetskassan eller till enheten Ersättningsprövning är enligt IAF (2017 e) att en aktivitetsrapport inte har lämnats (). Övriga meddelandeorsaker fördelas enligt nedan. –Den arbetssökande har inte besökt eller kontaktat Arbetsförmed- lingen eller en kompletterande aktör enligt överenskommelse (). 16Nyanlända personer som får etableringsersättning efter anvisning till etableringsprogram- met omfattas av det harmoniserade regelverket för kontroll och sanktion. Däremot inte ny- anlända med etableringsplan enligt beslut som fattades före . Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet –Den arbetssökande har inte aktivt sökt lämpligt arbete (3 pro- cent). –Den arbetssökande har inte medverkat till att upprätta en hand- lingsplan (0,). –Den arbetssökande har inte sökt anvisat arbete (0,). Underrättelser skapas i ett systemstöd och samlas i den så kallade meddelandebanken, en databas varifrån den skickas vidare till den berörda arbetslöshetskassan om det finns en prenumeration på den sökande. skickas automatiskt information till den arbets- sökande via e-brev. Enligt Arbetsförmedlingens föreskrifter ska arbetsförmedlaren beskriva i underrättelsen varför en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning inte bedöms uppfylla villkoren i arbetslös- hetsförsäkringen. Uppgifter som ligger till grund för underrättelsen ska också finnas med. Det kan till exempel röra sig om hela eller delar av den arbetssökandes handlingsplan, aktivitetsrapport eller daganteck- ningar som arbetsförmedlaren skrivit. Om den arbetssökande har avvisat ett lämpligt arbete ska uppgifter om vilket arbete det gäller bifogas.17 Det är vanligt att arbetslöshetskassan begär kompletterande in- formation som man bedömer behövs för sin utredning.18 En under- rättelse kan även kompletteras på arbetsförmedlarens initiativ, till exempel om ny information har tillkommit i ärendet. När uppgifter ska lämnas ut från myndigheten till arbetslöshetskassan ska en sekre- tessprövning göras i enlighet med bestämmelserna i lagen (2009:400) om offentlighet och sekretess. Enheten Ersättningsprövning tar också emot underrättelser, men här är hanteringen en annan eftersom enhetens medarbetare har tillgång till samma systemstöd som arbetsförmedlarna och därmed själva kan hitta den information som finns dokumenterad för respek- tive arbetssökande. Behörigheten är dock begränsad till den infor- mation om den aktuella arbetssökande som bedöms vara relevant för den utredning som handläggaren är ansvarig för. 17För information om de olika momenten i Arbetsförmedlingens arbete med underrättelser hänvisas till Arbetsförmedlingens föreskrifter och handläggarstöd. 18För att ge en ungefärlig bild av volymerna visar en rapport från Arbetsförmedlingens stati- stikdatabas (2017 b) att a-kassan begärde 1 554 kompletteringar och 1 583 månaden efter. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet IAF har i många granskningar rapporterat om brister i Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag. Flertalet brister har identi- fierats i de kontrollmoment som åligger arbetsförmedlare, men även felaktig hantering hos arbetslöshetskassorna och enheten Ersätt- ningsprövning har belysts. Vidare har (2012) beskrivit problem med Arbetsförmedlingens kontrollarbete. 6.4.1Det görs inte välgrundade bedömningar av vad som utgör lämpligt arbete I och med införandet av förändrade regler för arbetslöshetsförsäk- ringen 2013 blev det tydligt att Arbetsförmedlingen i sitt kontroll- arbete främst skulle fokusera på att den arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete.19 För att kunna följa upp detta är det viktigt att veta vilken sökaktivitet som är rimlig och vad som är att betrakta som lämpliga arbeten. Uppgiften försvåras dock av att det som kan anses vara en tillräcklig sökaktivitet varierar beroende på: –den arbetssökandes förutsättningar som utbildning och yrkesvana, –personliga förhållanden som ålder och hälsa, –tillgången på arbeten som den arbetssökande har förutsättningar för att kunna utföra, samt på –konkurrensen om dessa arbeten. Arbetsförmedlarna måste alltid göra individuella bedömningar och det finns inga givna svar på vad som utgör ett lämpligt arbete och vilken sökaktivitet som är tillräcklig.20 Uppgiften att bedöma till- räckligheten i varje arbetssökandes sökaktivitet kräver därmed, inte bara rätt kompetens utan även en inte obetydlig tidsåtgång. IAF har riktat kritik mot Arbetsförmedlingens arbete med att kontrollera att arbetssökande aktivt söker lämpligt arbete. IAF:s granskningar visar till exempel att Arbetsförmedlingen inte gör väl- grundade bedömningar av vad som är att betrakta som lämpligt arbete 19För en överblick över förändringarna hänvisas till Ds 2012:3 och regeringens proposition 2012/13:12. Se även lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. 20Inom Arbetsförmedlingen pågår ett arbete med att försöka minimera bedömningsdelen. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet och att man brister i uppföljningen när en arbetssökande inte har sökt ett arbete som Arbetsförmedlingen har bedömt som lämpligt och därför anvisat den arbetssökande att söka. IAF gör dessutom iakt- tagelsen att Arbetsförmedlingen sällan eller aldrig meddelar arbetslös- hetskassan när en arbetssökande har underlåtit att vidga sitt geogra- fiska eller yrkesmässiga sökområde (IAF, 2017 c och 2017 d).21 Till sin hjälp i bedömningarna har arbetsförmedlaren IAF:s föreskrifter samt ett skriftligt handläggarstöd som Arbetsförmed- lingen har tagit fram. Arbetsförmedlingen har dock i en intern ut- redning påpekat att föreskriften om lämpligt arbete inte ger tillräcklig vägledning och att förståelsen för bestämmelserna påverkas av att begreppet lämpligt arbete har ansetts ha lite olika innebörd (Arbetsförmedlingen, 2017 a). IAF belyser att så är fallet i en publikation , i vilken bland annat förarbeten till lagen om arbetslöshetsförsäkring gåtts igenom. IAF konstaterar i studien att tolkningen av lämpligt arbete tidigare var mer generös ur den arbetssökandes perspektiv men att den med tiden har givits en striktare innebörd där en snabb omställning kommit att bli viktigare än att en arbetssökande får ett arbete där dennes utbildning och färdigheter utnyttjas mest effektivt (IAF, 2012 b). Arbetsförmed- lingen önskar ytterligare förtydliganden eftersom man har svårt att veta om fokus i kontrollarbetet bör vara på en så kort omställningstid som möjligt eller om hänsyn även ska tas till att den arbetssökande får ett arbete som är rätt utifrån arbetsmarknadens behov. Även om det finns vissa skillnader mellan arbetslöshetsförsäk- ringen och övriga ersättningstyper i kraven på att aktivt söka lämp- ligt arbete, bedömer utredningen det som sannolikt att det som sägs ovan i praktiken även gäller för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. 21Arbetsförmedlingen anser att IAF gjort en orimlig tolkning av reglerna att det i samtliga fall krävs att en arbetssökande ska vidga sitt sökområde. Man menar att det endast kan vara aktu- ellt att vidga sökområdet när detta krävs för att den arbetssökande ska kunna upprätthålla en god sökaktivitet. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet 6.4.2Kontrollinstrumenten används inte optimalt Arbetsförmedlingen får in cirka 240 000 aktivitetsrapporter . Uppföljningen är tidskrävande och innebär svåra bedöm- ningar. Administrationen tar dessutom tid från andra arbetsupp- gifter som därmed riskerar att utföras sämre eller inte alls. ska granska alla aktivitetsrapporter , vilket man klarar i nio av tio fall oavsett vilken ersättningstyp den arbetssökande kan ha rätt till. Andelen granskade rapporter har en- ligt Arbetsförmedlingens årsredovisning 2016 legat stabilt . I intervjuer som IAF har genomfört säger dock en majoritet av arbetsförmedlarna att de inte har tid att granska aktivitetsrapporter på ett tillfredsställande sätt (IAF, 2016 a).22 Såväl själva aktivitetsrapporteringen som granskningen av aktivi- tetsrapporten underlättas av om det finns en dokumenterad plane- ring av vilka åtgärder den arbetssökande ska vidta för att nå upp till villkoren för att få ersättning. Med nuvarande regler är handlings- planen det lämpliga stället för sådan information. Med en mindre tydlig handlingsplan måste en större andel av bedömningsarbetet istället göras vid granskningen av aktivitetsrapporten. En komplice- rande faktor är att såväl planering som uppföljning behöver göras utifrån två perspektiv, dels vad som krävs för att uppfylla villkoren för ersättning och dels vad som krävs för en effektiv matchning eller progression. Dessa både krav behöver inte nödvändigtvis vara över- lappande. Ett visst antal sökta arbeten kan till exempel vara tillräck- ligt för arbetslöshetsförsäkringen men otillräckligt för att den speci- fika arbetssökanden ska hitta ett lämpligt arbete. I praktiken är kopplingen mellan individens handlingsplan och aktivitetsrapport ofta vag, vilket medför att aktiviteter som rappor- teras inte med nödvändighet möter kraven som angetts i handlings- planen. Det är inte heller ovanligt att en handlingsplan saknas helt. Enligt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska en handlingsplan upprättas från tidpunkten då den arbetssökande skrevs in på Arbetsförmedlingen. Ett statistikuttag visar dock att av 22Se även Arbetsförmedlingen (2018 a). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet de arbetssökande hade en handlingsplan efter inskrivning. För personer med etableringsplan var andelen . Ett dilemma är att den enskilt vanligaste orsaken till att en under- rättelse skickas till arbetslöshetskassan eller enheten Ersättnings- prövning är att den arbetssökande inte har skickat in en aktivitets- rapport . Det finns därmed en risk att det som kontrolleras snarare är hur väl en arbetssökande sköter sin administration än vad denne gör för att för att komma ur sin arbetslöshet. Ända sedan systemet med skriftliga aktivitetsrapporter infördes har behovet av ett undantag för vissa grupper av arbetssökande lyfts fram. Det handlar bland annat om personer med läs- och skrivsvårigheter och bristande kunskaper i svenska. Arbetsförmedlingen ger dock extra stöd till framför allt programdeltagare som är utrikes födda eller som har en funktionsnedsättning som försvårar aktivitetsrapporteringen (IAF, 2015 a). När en arbetsförmedlare bedömer att det är lämpligt kan en arbets- sökande få en platsanvisning, vilket innebär ett krav på att söka en viss vakant tjänst. Bestämmelser om platsanvisningar finns i såväl lag, förordning som i föreskrifter.23 Platsanvisningar är ett sätt att matcha den som söker arbetskraft med den som söker arbete, men är också ett sätt att kontrollera att en arbetssökande står till arbets- marknadens förfogande och aktivt söker arbete. Om den arbetssök- ande avstår från att söka platsen utan att ha godtagbara skäl ska beslutande instans (arbetslöshetskassan respektive enheten Ersätt- ningsprövning) underrättas om detta så att saken kan utredas och beslut om eventuell sanktion fattas. Platsanvisningar kan vara problematiska som kontrollverktyg efter- som det är lättare att anvisa en arbetssökande som står nära arbets- marknaden till ett lämpligt arbete än en arbetssökande som står längre ifrån. Det har tidigare medfört att den förra målgruppen kon- trollerats mer än den senare (, 2012). Många arbetsgivare upp- fattar dessutom platsanvisningar som ett trubbigt verktyg som leder till en mängd ansökningar som ofta inte möter de uppställda kraven 23Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkringen, IAF:s föreskrift om lämpligt arbete (2015 b), Arbetsförmedlingens föreskrift om aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till a-kassa (2016 a). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet En platsanvisning kan också uppfattas som väldigt ingrip- ande för den arbetssökande som tvingas söka ett arbete som kanske inte uppfattas passa den individuella kompetensen eller preferensen, något som kan påverka förtroendet för Arbetsförmedlingen negativt. Arbetsförmedlingen har successivt kommit att använda plats- anvisningar i mindre utsträckning och de har i många fall ersatts av en rekommendation om att söka ett lämpligt arbete. Även om plats- anvisningar inte används lika ofta längre så ska alla platsanvisningar följas upp. Arbetsförmedlingens egen statistik visar dock att endast cirka av platsanvisningarna följdes upp . IAF har dessutom i flera granskningar konstaterat att Arbetsförmedlingen inte underrättar arbetslöshetskassan när en arbetssökande avstått från att söka en anvisad plats. följdes till exempel bara lite mer än hälften av alla ej sökta anvisningar av en underrättelse . IAF konstaterar att hanteringen av platsanvis- ningar brister inom hela Arbetsförmedlingen men att det finns en variation mellan olika delar av landet. Orsaker som anges i rapporten är kunskapsbrist hos arbetsförmedlarna, att systemstödet med auto- matiska påminnelser om att följa upp en platsanvisning inte ger till- räckligt stöd i arbetet samt att arbete med kontroller inte prioriteras. Bokad kontakt eller möte När en arbetssökande har uteblivit från en bokad kontakt ska arbets- förmedlaren underrätta arbetslöshetskassan (vid arbetslöshetsersätt- ning) eller enheten för Ersättsättningsprövning (vid övriga ersätt- ningar) som fattar beslut om varning eller avstängning från ersätt- ning. När det gäller arbetslöshetsförsäkringen måste också en ny kontakt bokas. IAF har dock pekat på att det är vanligt att detta inte sker. I en kartläggning av ärenden som gjordes visade det sig att det enbart i hälften av fallen bokades ett nytt besök eller en ny kontakt (IAF, 2016 b). En starkt bidragande orsak bedömdes vara att systemstödet inte uppfattades som användarvänligt och att uteblivna kontakter som bokats på annat sätt inte alltid uppmärk- sammades av arbetsförmedlarna. De beskrivna bristerna i hante- ringen innebär risker för att underrättelser inte skickas vid utebliven kontakt. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Flera studier visar att personal på Arbetsförmedlingen uppfattar att arbetet med kontroller av arbetssökande med ersättning har låg prio- ritet i myndigheten. Det finns också en oro hos anställda att Arbets- förmedlingens pågående utvecklingsarbete, den så kallade Förnyelse- resan24, har ett alltför stort fokus på service, och att kontrollfunktionen därför hamnar i skymundan (IAF, 2017 d och Arbetsförmedlingen, 2018 b). I Arbetsförmedlingens årsredovisning framgår att mindre tid läggs på kontrollarbetet genomfört med föregående år, från av tillgängliga personalresurser året därpå.25 Eftersom insatser för att förbättra kontrollarbetet26 har genomförts är det svårt att veta om det är dessa som har lett till effektiviseringar eller om minskningen kan ses som en signal om att utförandet av kontroll av arbetssökande med ersätt- ning har fått minskad prioritet. har påpekat att det faktum att Arbetsförmedlingens förvalt- ningsanslag inte påverkas av de kostnader som uppstår hos arbetslös- hetskassor och skattebetalare av en för låg kontrollnivå, kan bidra till att kontrollen får mindre fokus när myndigheten måste prioritera mellan olika uppgifter som ska utföras (, 2012). 6.4.4Få underrättelser och variation mellan kontor En återkommande iakttagelse, inte minst i IAF:s granskningar har varit att få underrättelser lämnas till arbetslöshetskassan i förhåll- ande till antalet arbetssökande.27 Det är inte möjligt att avgöra om orsaken är att det är ovanligt att arbetssökande missköter sitt arbets- 24Arbetsförmedlingen har bedrivit ett omfattande utvecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att förbättra verksamheten i en rad avseenden. Förnyelseresan om- fattar bland annat förbättringar av tjänsteutbud, digitalisering och bättre systemstöd genom användardriven utveckling, förändrad ledningsfilosofi och förändring av organisationskulturen. 25Siffrorna bygger på chefers årliga uppskattningar av tidsåtgång som görs för presentationen ”säkerställa arbetslöshetsförsäkringen fungerar som omställningsförsäkring” i Arbetsförmed- lingens årsredovisning. I prestationen ingår kontroll kopplad till arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning men inte etableringsersättning. 26En ny checklista för underrättelser sjösattes och ett nytt handläggarstöd . 27Till exempel lämnades 242 underrättelser per 1 000 arbetssökande inom arbets- löshetsförsäkringen och 116 per 1 000 deltagare i program, alltså arbetssökande som var be- rättigade till aktivitetsstöd (Arbetsförmedlingen, 2018 a). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet sökande eller om Arbetsförmedlingen inte upptäcker felaktiga bete- enden alternativt underlåter att rapportera dem. IAF menar dock att det sannolikt finns ett betydande mörkertal. Trots osäkerheten om vilket antal underrättelser som korrekt av- speglar de faktiska förhållanden, kan antalet säga något om hur väl kontrollarbetet fungerar och hur det prioriteras inom Arbetsför- medlingen. IAF instämmer i denna analys i den rapport som nämns i stycket ovan. Skillnader mellan olika kontor IAF har även konstaterat att antalet underrättelser varierar stort mellan arbetsförmedlingskontor28, även när dessa be- döms ha likvärdiga förutsättningar. I en granskning (2017 e) vari- erade antalet mellan 114 och 276 underrättelser per 1 000 arbetssök- ande med arbetslöshetsersättning och mellan 94 och 294 när det gäller arbetssökande med aktivitetsstöd.29 Den här bilden utmanas i viss utsträckning av Arbetsförmed- lingens egen utredning som färdigställdes . Den visar också på vissa skillnader mellan marknadsområden30 även om varia- tionen är relativt liten.