sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Kriterierna för beslut om riksintresse avser därför framför allt: •fasta försvarsanläggningar inklusive anläggningar för elektromag- netisk kommunikation eller inhämtning av information, •tillgång till övningsområden på land, i havet och i lufthavet samt •fasta baseringsfunktioner för markstrid, sjöstrid och luftstrid. Försvarsmakten arbetar kontinuerligt med att uppdatera områden som är av intresse för det militära försvaret och har skapat en riksin- tresseförteckning som ständigt uppdateras och skickas med som bilaga till ett beslut om förnyad redovisning av riksintressena. Riks- intressena är indelade enligt länstillhörighet och beskrivs med bak- grund, värdebeskrivning samt eventuella skott- och flygbullerberäk- ningar vid skjutfält och flygplatser.5 Det senaste beslutet är från (Beslut om förnyad redovisning av riksintressen FM2018-22570:). Riksintressena är dels sådana som kan redovisas öppet, dels sådana som med hänsyn till försvarssekretessen enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) inte kan redo- visas öppet. Vi återkommer till den senare kategorin i nästa avsnitt. Som ett led i Försvarsmaktens arbete med riksintressena arbetar myn- digheten också löpande med att granska översikts- och detaljplaner samt bygglovsansökningar för att inte förändrad markanvändning ska kunna skada totalförsvarets intressen. För att möjliggöra detta arbete pekar Försvarsmakten regelmässigt ut områden som ligger utanför det område som har bedömts vara av riksintresse i sin riksintressekatalog men som ändå kan ha betydelse för att bedöma om en åtgärd påtagligt kan skada värdet inom ett sådant område. Dessa områden kallades tidi- gare influensområden men benämns numera som påverkansområden. Det finns inte några bestämmelser i lag eller förordning om vilka uppgifter som ska lämnas till om de identifierade riks- intresseområdena. Inte heller finns det något krav på att påverkans- område ska anges särskilt. Påverkansområde förekommer dock i 5www.forsvarsmakten.se/sv/om-myndigheten/samhallsplanering/riksintressen/ per den Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen 9 kap. PBL. Av 9 kap. 3 c § PBL undantas montering av solcells- paneler och solfångare inom detaljplanelagt område från bygglovs- plikten. Undantaget gäller dock inte för anläggningar inom eller i anslutning till områden som pekats ut som riksintresse för totalför- svaret (9 kap. 3c § andra stycket 3). Detta är såvitt vi känner till det enda exemplet där påverkansområden kommit till uttryck i lagtext. 7.3.3Anläggningar och områden som helt eller delvis omfattas av sekretess Försvarsmakten har anskaffat och utnyttjar anläggningar av många olika slag, t.ex. övnings- och skjutfält, flygplatser, förläggningar och förråd. Vissa anläggningar är sekretessbelagda. Om ett riksintresse är sekretessbelagt kommer riksintresset inte vara geografiskt marke- rat i kommunens översiktsplanering. För fasta anläggningar som omfattas av försvarssekretess redovisar Försvarsmakten i stället ett påverkansområde där riksintressets exakta läge och funktion inte framgår. Dessa områden benämns övrigt påverkansområde eller Ö- område i Försvarsmaktens riksintressekatalog. De anläggningar som utgör riksintresse där ingen geografisk av- gränsning kan redovisas med hänsyn till försvarssekretess beskrivs med en samlad värdebeskrivning. För att möjliggöra bevakning av dessa riksintressen utgör hela landet ett område där samråd med myndigheten krävs för höga objekt.6 Sektorsmyndigheternas utpekanden av riksintressen är endast att betrakta som anspråk på riksintressen. Ingen myndighet kan med rättsligt bindande verkan förklara att ett område är av riksintresse för något specifikt ändamål. Det ankommer i stället på prövningsmyn- digheten att i det enskilda fallet, t.ex. ett tillståndsbeslut, göra en be- dömning av om ett område är av riksintresse. kan alltså komma till en annan uppfattning i frågan än den ansvariga sektorsmyndigheten. Det är dock regeringen som i sista hand gör avvägningen och kan besluta att upphäva ett beslut om ändrad mark- användning om det bedöms medföra påtaglig skada på intresset. 6Försvarsmaktens beslut om förnyad redovisning av riksintressen och områden av betydelse för totalförsvarets militära del enligt 3 kap. 9 § . Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen Vid tillämpningen av hushållningsbestämmelserna är det sällsynt att någon annan myndighet avviker från de ansvariga myndigheter- nas utpekanden av områden som riksintressen. Utpekandet ses nor- malt som en presumtion för att respektive område är av riksintresse.7 När det gäller områden av betydelse för totalförsvaret såsom ett allmänt intresse, hanteras dessa oftast som markanspråk i översikts- planen men det är ytterst kommunen som bedömer i vilken utsträck- ning hänsyn ska tas till intresset. 7.4Plan- och bygglagens bestämmelser om fysisk planering och bygglovsprövning Enligt 2 kap. 2 § PBL ska bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB tillämpas vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked. Bestämmelsen föreskriver i övrigt att planläggningen och prövningen i ärenden om lov eller för- handsbesked ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov samt att företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Den fysiska planeringen enligt PBL konkretiserar hushållningsbe- stämmelserna med hänsyn till lokala förhållanden. Översiktsplaner och regionplaner är vägledande medan detaljplaner och områdesbe- stämmelser är rättsligt bindande. Kommunen ska i översiktsplanen tala om hur man avser att tillgodose riksintressena efter en dialog med . Det är därmed i översiktsplanen som det går att få en bild av hur riksintressena förhåller sig till andra riksintressen och hur kommunen anser att utvecklingen ska ske. har till uppgift att bevaka att riksintressena till- godoses i planeringen och i beslut enligt PBL. Reglerna för områden av riksintresse fungerar alltså som ett verktyg för det nationella 7Se t.ex. dom , mål nr M 9120-03 och dom den 4oktober 2006, mål nr M 456-06. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen inflytandet på mark- och vattenanvändningen i kommunerna. Läns- styrelsen ska överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse om finner att beslutet kan antas innebära att ett riksintresse inte till- godoses och kan ytterst upphäva kommunens beslut (11 kap. 10 och 11 §§ MB).8 Vi återkommer till denna möjlighet i samband med vår analys och vårt förslag i avsnitt 6.6. beslut att helt eller delvis upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse kan överklagas till regeringen (13 kap. 5 §.) Regeringen svarar för motsvarande över- prövning av beslut om regionplan (11 kap. 13 § PBL). Vidare har regeringen en möjlighet att förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser, bl.a. om det behövs för att tillgodose ett riksintresse (11 kap. 15 § PBL). Kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas till mark- och miljödomstolen (13 kap. 2 a §). Om det överklagade ärendet rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, , Försva- rets materielverk eller , ska domstolen dock överlämna målet till regeringen för prövning (13 kap. 7 §). I områden utanför detaljplan har markens lämplighet för ett visst ändamål inte prövats i förväg. Utanför detaljplan ska därför pröv- ningen av förhandsbesked och bygglov som inte har föregåtts av ett förhandsbesked även innefatta en lokaliseringsprövning. En sådan prövning innefattar bland annat en bedömning av om den planerade åtgärden kan medföra en påtaglig skada på ett riksintresse.9 För bygglovsärenden i områden som inte omfattas av detaljplan blir situationen ofta den att använder översikts- 8I fråga om hur långt måste utreda sakfrågorna innan något beslut om upphä- vande kan fattas enligt bestämmelsen har regeringen uttryckt att har stöd för ett sådant upphävande endast om kan göra sannolikt att ett statligt intresse inte visas tillräcklig hänsyn. (beslut , S 2011/2175/PBB, detaljplan för Tapuli gruva, kommun). 9Detta följer i lagen av att bygglov utanför detaljplanelagt område måste uppfylla de krav som följer av 2 kap. PBL (9 kap. 31 § PBL). Genom hänvisningen till 2 kap. blir på grund av 2 kap. 2§ även 3 och 4 kap. 1–8 §§ tillämpliga. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen planen som beslutsunderlag vid bygglovsprövningen. Översiktspla- nen utgör en sammanvägning av olika allmänna intressen och vid den översiktliga planläggningen har lagens bestämmelser i fråga om lämp- ligheten av bebyggelse vanligen redan beaktats, låt vara i varierande utsträckning och med skiftande grad av precisering i olika områden. Har kommunen i översiktsplanen utvecklat hur kommunen avser att tillgodose de olika riksintressena, är det därför ett stöd i bygglovs- prövningen. Det återstår vid prövningen att väga in de enskildas intressen.10 Utanför detaljplanelagt område fordras det normalt inte marklov eller rivningslov. Genom områdesbestämmelser har dock kommu- nen en möjlighet att införa krav på marklov och rivningslov inom ett visst område. Ett skäl för att införa sådant krav kan vara att tillgo- dose ett riksintresse. Marklov kan beslutas gälla för schaktning, fyll- ning, trädfällning och skogsplantering om åtgärden ska genomföras i ett område som är avsett för bebyggelse eller i närheten av en be- fintlig eller planerad anläggning för totalförsvaret, statlig flygplats, annan flygplats för allmänt bruk, kärnreaktor, annan kärnenergian- läggning eller annan anläggning som kräver ett skydds- eller säker- hetsområde (9 kap. 13 §). Om krav på marklov har införts, ska sådant lov prövas mot be- stämmelserna i andra kapitlet PBL, det vill säga även de bestämmel- ser som avser riksintressen. När det finns en lagakraftvunnen detaljplan har avvägningen mellan olika riksintressen och andra intressen avgjorts genom planbeslutet. Innehållet i och omfattningen av lovprövningen inom detaljplanelagt område finns uttömmande reglerade i PBL:s nionde kapitel och frå- gan om påtaglig skada på ett riksintresse ingår inte i den prövning som ska göras. Detta gäller både bygglov, rivningslov och marklov. Ett avslag kan därmed enligt inte grundas på att åtgärden skulle medföra påtaglig skada på ett riksintresse.11 10Se kommentaren till 9 kap. 31 § PBL i Zeteo. 11www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om- PBL/teman/riksintressen/riksintressen-i-pbl/riksintressen-vid-lov-och-forhandsbesked/ Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen Särskild statlig kontroll inom vissa utpekade områden Regeringen eller får, om det finns särskilda skäl, besluta att det som enligt 11 kap. 10 och 11 §§ PBL gäller för prövning av kommunens planbeslut (dvs. möjligheten att överpröva och ytterst upphäva en plan, se ovan) också ska gälla för byggnads- nämndens beslut om lov (byggnadslov, rivningslov och marklov) inom ett visst utpekat geografiskt område (11 kap. 12 § samma lag). Denna möjlighet kan utnyttjas för bevakning av bebyggelsefrågor t.ex. omkring militära anläggningar (enligt förarbeten bl.a. befäst- ningsanläggningar, övnings- och skjutfält, flygplatser och andra slag av försvarsanläggningar), inom skyddsområden intill vissa energi- producerande anläggningar eller i områden som av annan anledning är av riksintresse. Systemet bygger på att i förväg måste ange vissa geografiska områden där beslut i ärenden om lov och för- handsbesked ska expedieras till (9 kap. 42 § PBL). Kommunala beslut om lov (bygglov, marklov, rivningslov) överkla- gas till länsstyrelse och därefter till mark- och miljödomstol. Om det överklagade ärendet rör försvarets verksamhet ska domstolen dock överlämna målet till regeringen för prövning (13 kap. 7 § PBL). I fråga om vem som får överklaga ett bygglov gäller förvaltnings- lagens regler, dvs beslutet får som huvudregel överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (13 kap. 8 § PBL och 42 § förvaltningslagen). När det gäller statliga myndigheter i allmänhet har dessa ingen rätt att överklaga lov utifrån bevakande av allmänna statliga intressen. Det är i stället i egenskap av det samordnande organet på den statliga sidan som har i uppgift att bevaka dessa intressen. Statliga myndigheter har däremot i egen- skap av berörda markägare eller sakägare samma rätt att överklaga som andra sakägare.12 Försvarsmakten har därutöver rätt att överklaga lov inom områ- den som avses i 9 kap. 13 § PBL, dvs bl.a. områden som är avsedda 12Detta har förtydligats i en särskild bestämmelse, som anger att beslut som rör staten i egen- skap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet får överklagas av den statliga myndighet som förvaltar fastigheten i fråga. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen för bebyggelse eller i närheten av en befintlig eller planerad anlägg- ning för totalförsvaret (13 kap. 14 § PBL).13 7.5Tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet Också vid tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet och vatten- verksamhet ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas, nämligen i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vat- tenområden (2 kap. 6 § andra stycket MB). Av samma bestämmelse framgår att sådana tillstånd inte får ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt (2 kap. 6 § tredje stycket MB). Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas som huvud- regel av mark- och miljödomstolen. Undantag gäller dock för tillstånd som rör Försvarsmakten, , Försvarets materiel- verk eller , som i stället prövas av (9 kap. 8 § MB). Vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet ska mark- och miljödomstolen utöver vissa utpekade mottagare (bl.a. MSB) skicka ansökan till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksam- het kan beröras av ansökan (21 kap. 4 § MB). Den motsvarande bestämmelsen för del stadgar att vid sin prövning ska samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken (19 kap. 4 § MB). beslut i fråga om lov överklagas vanligen till mark- och miljödomstolen. Om det varit fråga om beslut som rör Försvars- makten, , eller , ska domstolen dock alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning (21 kap. 7 § andra stycket MB). För vissa särskilda typer av verksamheter gäller i stället för det ovanstående att regeringen prövar tillåtligheten som första instans. 13Undantag gäller för beslut som rör civil flygplats eller kärnteknisk anläggning, då överkla- ganderätten enligt bestämmelsen i stället tillkommer Transportstyrelsen respektive Strålsäker- hetsmyndigheten. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen Förslag: uppdrag att verka för att totalförsvarets intressen i deras helhet inte motverkas i den kommunala över- siktsplaneringen bör tydliggöras i 3 kap. 10 § plan- och bygg- lagen. bör vidare kunna överpröva ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser även i de fall där totalförsvarets intressen påtagligt motverkas på något annat sätt än genom att ett riksintresse inte tillgodoses. Detta behöver framgå av 11 kap. 10 § . Som framgått ovan är reglerna om riksintressen i MB och PBL av- sedda som ett viktigt instrument för staten för att bevaka och tillva- rata totalförsvarets intressen när det gäller användningen av mark- och vattenområden. Det är kommitténs uppfattning att reglerna fungerar relativt väl såvitt avser Försvarsmaktens ansvarsområde och den militära delen av totalförsvaret. Försvarsmakten redovisar såle- des sina riksintresseanspråk till länsstyrelserna i föreskriven ordning. Däremot har MSB inte identifierat några områden av riksin- tresse inom sitt ansvarsområde, men ett arbete med detta pågår. Så- vitt vi kunnat utröna har inte heller de myndigheter som före MSB haft motsvarande uppdrag, dvs. och därefter , identifierat några områ- den av riksintresse. Det kan tyda på att regleringen visat sig vara svår att tillämpa på det civila området. De relevanta förarbetsuttalandena finns i propositionen med förslag till naturresurslag, dvs. Uttalandena ger också uttryck för att riks- intressen för totalförsvaret i första hand blir aktuella för det militära försvaret. En tillämpning för områden som behövs för civila anlägg- ningar beskrivs som något som dock inte kan uteslutas14. Sedan dessa uttalanden gjordes har förutsättningarna för arbetet med totalför- svar förändrats väsentligt. Det gäller i synnerhet i fråga om det som benämns civilt försvar. Att totalförsvarsplaneringen relativt återupptagits efter ett längre uppehåll kan delvis förklara att något utpekande av civila riksintressen ännu inte skett. Det är positivt att MSB, tillsammans med övriga berörda myndig- heter, arbetar med att identifiera områden av riksintresse inom sitt 1985/86:3 s. 77. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen Utifrån erfarenheterna från det arbetet kan det even- tuellt bedömas huruvida det finns behov av att förändra eller förtyd- liga den nuvarande regleringen av totalförsvaret som ett allmänt in- tresse, respektive som ett riksintresse. Det ska poängteras att anläggningar som är intressanta ur ett civilt försvar-perspektiv kan ligga till grund för ett utpekande av riksintresse enligt någon annan bestämmelse i 3 kap. MB, framför allt den ovan nämnda 3 kap. 8 §. Det är viktigt att totalförsvarets intressen i deras helhet kan be- aktas tillräckligt effektivt i den fysiska planeringen. De regler som finns på området behöver utnyttjas aktivt och långsiktigt. När ex- ploatering sker av ett markområde av intresse för totalförsvaret finns risk för irreparabel skada på detta intresse. Tillfälliga behov och eko- nomiska intressen bör därför inte kunna ges företräde. Som vi redo- gör för nedan ser vi att det finns behov av att stärka statens möjlig- heter att bevaka totalförsvarets intressen i den fysiska planeringen. bör ha ett tydligare uppdrag att bevaka totalförsvarets intressen i deras helhet i samråd om kommunens översiktsplan Totalförsvarets intressen berör kommunerna på flera sätt. För det första är det ett väsentligt totalförsvarsintresse att så mycket som möjligt av den vanliga kommunala verksamheten, i synnerhet den som bedrivs till skydd för människors liv och hälsa, kan fortsätta att upprätthållas under höjd beredskap och då ytterst i krig. Kommunen ska därför redan i fredstid vidta de förberedelser som behövs för detta. Under högsta beredskap består nämligen totalförsvaret av all den sam- hällsverksamhet som då ska bedrivas. För det andra har kommunen uppgifter och möjligheter att fatta beslut som kan ha väsentlig bety- delse för totalförsvaret såsom ett allmänt och nationellt intresse. Hit hör kommunens uppgifter för den fysiska planeringen, där ett flertal breda samhällsintressen berörs. Bestämmelserna i säkerställer ett statligt inflytande över planeringen, primärt genom den samråds- roll och de möjligheter till överprövning av kommunens beslut som lagen tilldelar . Den uppgift som våra kommittédirektiv lägger på oss är att överväga om staten i de här sammanhangen till- räckligt effektivt kan bevaka och tillvarata totalförsvarets intressen. Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen Försvarsberedningen anser i rapporten (Ds 2017:66) att totalförsvarets krav i ökad utsträckning måste beaktas i samhälls- planeringen och påminner om MSB:s uppgift att tillsammans med berörda aktörer inventera områden och anläggningar som är viktiga för totalförsvarets civila del och vid behov utpeka dessa som riks- intressen. Försvarsberedningen anser vidare att länsstyrelserna, ut- över att bevaka befintliga riksintressen, i ökad utsträckning pro- aktivt ska verka för att totalförsvarets krav och intressen tillvaratas i samråd som rör planering av mark- och vattenområden. Försvars- makten och MSB ska stödja länsstyrelserna i detta arbete. I 3 kap. PBL regleras den kommunala översiktsplanen som ska omfatta hela kommunen. Översiktsplanen är inte bindande men där ska kommunen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten enligt 2 kap. PBL att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om använd- ningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redo- visningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. redovisas särskilt. När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med , lands- tinget och de kommuner som berörs. Under samrådet ska länssty- relsen enligt 3 kap. 10 § PBL bland annat 1.ta till vara och samordna statens intressen, 2.tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden, samt 3.verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodo- ses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket . Staten genom bör ha ett ansvar för att kommunen på ett tillräckligt tidigt stadium blir informerad och medveten om så- dana allmänna totalförsvarsintressen som bör påverka planeringsar- betet. Detta ansvar kan i och för sig anses ligga i upp- drag enligt de ovan återgivna punkterna 1 och 2 i 3 kap. 10 § PBL. Åandra sidan lyfts riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB, och därmed också riksintressen för totalförsvar, fram särskilt i den tredje punk- ten i samma paragraf. ska alltså under samrådet om Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen översiktsplan verka för att riksintressena blir tillgodosedda, samti- digt som ingenting nämns om totalförsvarets allmänna intressen. Mot bakgrund av den komplexa hotbild som ligger till grund för den återupptagna totalförsvarsplaneringen anser vi att statens ansvar för att bevaka totalförsvarets intressen, utan begränsning till utpekade riksintressen, behöver tydliggöras. Vi anser därför att den ovan åter- givna tredje punkten i 3 kap. 10 § PBL bör kompletteras så att det framgår att inte bara ska verka för att riksintressen en- ligt 3 och 4 kap. tillgodoses utan även verka för att total- försvarets intressen därutöver inte motverkas. Vi förutsätter att För- svarsmakten och MSB kan lämna länsstyrelserna det stöd som dessa kan behöva för uppgiften. bör ges ytterligare möjlighet att ingripa mot kommunens beslut att anta, upphäva eller ändra en detaljplan eller områdesbestämmelser om beslutet kan antas innebära att totalförsvarets intressen påtagligt motverkas Bestämmelserna i 11 kap. 10 och 11 §§ PBL innebär bland annat att ska överpröva och upphäva en kommuns beslut att anta, upphäva eller ändra en detaljplan eller områdesbestämmelser om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses (11 kap. 10 § andra stycket 1 p). Det finns ingen grund för ingripande mot kommunens beslut för det fall att totalförsvarets intressen motverkas i något annat av- seende än att ett utpekat riksintresse för totalförsvaret inte tillgodo- ses. är det ett allmänt intresse enligt 3 kap. 9 § MB att mark- och vattenområden som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalför- svarets intressen. Vår bedömning är att staten bör ha möjlighet att ingripa mot kommunens beslut i vissa fall när totalförsvarets intressen inte till- godoses i tillräcklig grad, utan att det behöver vara fråga om att ett utpekat riksintresse inte tillgodoses. Som framgått av vår redogö- relse ovan härrör den gällande regleringen av hur totalförsvaret så- som ett allmänt intresse och såsom ett riksintresse ska beaktas i den fysiska planeringen och reglerna har ännu inte funnit Ökat skydd i den fysiska planeringsprocessen sin tillämpning för civilt försvar.