sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning också de myndigheter som har ingått i Tillitsdelegationens arbete efterfrågat. Det är också nödvändigt att ha nära kontakter med och samarbete med arbetstagarföreträdare. Utvecklingen av tillitsbaserad styrning och ledning, som tydligt fokuserar på medarbetaren, har mycket att vinna på att involvera fackliga organisationer såväl centralt som lokalt i att ta en aktiv del i utveckling. De har mycket kunskap om medarbetarnas förutsättningar i verksamheten och hur styrning och ledning uppfattas från ett medarbetarperspektiv. Det finns redan ett etablerat samarbete mellan och de fackliga parterna på central nivå inom staten genom , som kan utgöra en värdefull kontaktyta. I arbetet med stödet bör det även finnas en referensgrupp med representanter från ett urval myndigheter där både chefer och med- arbetare ingår för att fånga upp olika perspektiv på verksamheten. har främst kontakt med personalansvariga vid myndigheterna. Den tillitsbaserade styrningen och ledningen behöver, för att få genomslag, involvera och ägas av verksamheten i första hand. Detta även om personalfunktionerna självklart också är viktiga i den fortsatta utvecklingen. Medarbetarna måste tydligt finnas med i arbetet, vara delaktiga i och ha inflytande över utvecklingen för att uppnå resultat. Myndigheten bör även överväga att i referensgruppen inkludera företrädare för kommunerna och landstingen, liksom andra mål- grupper som samverkar med myndigheterna, för att säkerställa en kontinuerlig dialog med alla berörda parter. stöd bör följas upp och utvärderas Regeringen fastställer inga verksamhetsmål för och har ingen resultatdialog med myndigheten. I stället styr man arbetsgivarpolitiken genom uppföljning och genom att ange mål för de statliga arbetsgivarna. När det gäller uppföljning anser delegationen att det vore värde- fullt om regeringen tar initiativ till en återkommande dialog om ut- vecklingen av den tillitsbaserade styrningen och ledningen i offentlig sektor. Det skulle till en början kunna vara en årlig gemensam dialog med regeringen och relevanta myndigheter, som , Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Statskontoret och ESV. En gemensam dialog möjliggör en samlad analys av och reflektion kring styr- och ledningsfrågorna i statlig sektor, där exempelvis dessa tre myndigheter kan använda den kun- skap de inhämtar genom sina uppdrag och verksamheter. Detta skulle ge regeringen ytterligare underlag för att utveckla sin styrning av statlig sektor. Tillitsdelegationen bedömer även att det vore värdefullt om någon aktör får i uppdrag att utvärdera stöd för tillitsbaserad styrning och ledning, exempelvis efter två eller . Detta för att bedöma om det finns behov av att justera stödet på något sätt. 4.3Behov av ytterligare verktyg för att lösa samhällsutmaningar Delegationens bedömning: Det bör finnas en regeringsnära ut- vecklingsmiljö, en arena, för att kunna överväga och identifiera eventuella lösningar på komplexa samhällsutmaningar. Skälen för delegationens bedömning Det behövs ytterligare en arena för komplexa samhällsutmaningar Tillitsdelegationen bedömer att det behövs ytterligare en arena för att hantera vissa komplexa samhällsutmaningar där regeringen är ini- tiativtagare och myndigheterna och andra aktörer tillsammans ska kunna diskutera och eventuella lösningar identifieras. Det behövs en neutral, sektorsövergripande och sammanhållande arena som kan bidra till helhetssyn och att föra samman relevanta aktörer för kon- struktiv dialog för att identifiera problem och möjliga åtgärder. I Tillitsdelegationens försöksverksamheter, nätverk och möten med statliga myndigheter har vi sett att det går att utveckla myn- digheternas styrning och ledning internt och i samverkan med var- andra för att uppnå bättre resultat. Vi bedömer också att myndig- heterna i hög grad förfogar över dessa möjligheter själva. Detta beskriver vi i kapitel 2–3 samt i den fristående forskningsrapport som Tillitsdelegationen har låtit tre forskare ta fram inom ramen för Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Tillitsverkstaden.16 kan vi konstatera att det finns komplexa samhällsutmaningar som är svåra för myndigheterna att lösa på egen hand. Dessa komplexa samhällsutmaningar förändras och är svåra att avgränsa. Dessutom leder försök att lösa dessa ofta till oväntade konsekvenser.17 Det gör att dessa samhällsutmaningar kan vara svåra att lösa även om det finns en tydlig politisk vilja och prioritering av frågan. Dessa samhällsutmaningar kräver nya lösningar och innova- tivt tänkande. Många av dessa samhällsutmaningar är sektorsövergripande vilket innebär att de också ofta omfattar flera olika verksamheter och aktö- rer liksom flera olika delar av samhället. Det finns problem med den sektors- och ansvarsfördelning som finns där medborgare och företagens behov eller samhällsutmaningar kan hamna mellan stol- arna och där ingen aktör har eller tar ansvar. Det handlar exempelvis om frågor som ungdomsbrottslighet, sjukskrivningar på grund av psykisk ohälsa, järnvägens punktlighet eller läkemedelsförsörjning. En rad tidigare utredningar har identifierat sådana problem med att hantera sektorsövergripande samhällsutmaningar.18 Den här typen av komplexa och ibland sektorsövergripande sam- hällsutmaningar har myndigheterna enskilt, men också i samverkan ofta svårt att hantera, trots att sådana frågor har varit politiskt prio- riterade . För att lösa eller mildra sådana problem krävs ett mera flexibelt utvecklingsarbete än vad som är vanligt i den svenska förvaltningen. Vi tolkar att regeringen allt oftare använder exempel- vis nationella samordnare som ett uttryck för att även regeringen ser detta behov.19 För regeringen är det ett problem att myndigheterna inte lyckas lösa den här typen av komplexa samhällsutmaningar. Det gör det svårare för regeringen att genomföra sin politik. 16Fransson, M., m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö. 17Därför brukar denna typ av problem inom forskningen ibland kallas för wicked problems vilket innebär att kunskapen om behoven av naturen kan vara ofullständig, motsägelsefull, för- änderlig och svår att fånga. 18Till exempel SOU 2014:30 Att tänka nytt för att göra nytta och SOU 2018:11 Vårt gemen- samma ansvar. Se avsnitt 1.6.3 för en mer utförlig beskrivning. 19Se (2016). Nationella samordnare som statligt styrmedel. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Behov av att främja en tillitsbaserad styrning och ledning För att kunna hantera komplexa, och ibland, sektorsövergripande samhällsutmaningar vet vi från tidigare forskning och utredningar att det behövs en helhetssyn mellan aktörerna i ett system.20 För att aktörerna inom offentlig verksamhet ska kunna etablera helhetssyn i sådana frågor behöver de ha tillgång till en arena för att främja denna. Hur väl statliga myndigheter enskilt och tillsammans lyckas skapa en helhetssyn om komplexa samhällsutmaningar påverkar hur väl de lyckas lösa dessa utmaningar. finns flera hinder för att myndigheterna ska kunna skapa en helhetssyn kring komplexa samhällsutmaningar. Det kan handla om att det är svårt att förstå vilken aktör som har ansvar eller att det saknas en offentlig aktör med ett sådant ansvar. Men det kan också handla om att dialogen mellan myndigheterna är svag eller att de finansiella ramarna försvårar samarbetet. Det kan också handla om att myndigheterna är osäkra på ansvaret vilket leder till en försiktig- het hos myndigheterna. I Tillitsverkstaden har vi sett hur försök att skapa en helhetssyn mellan olika aktörer har lett till nya utmaningar. I flera av verkstäderna har mötet mellan medarbetaren och medborg- aren varit utgångspunkten och utifrån denna blir det tydligt att syste- met och dess gränser tar sig en annan form än när det definieras inifrån en specifik myndighet. När hela systemet beaktas stöter myndigheterna på problem med regelverk och normer, men även frågan om vem som ansvarar för att föra ny kunskap och eventuella lösningar vidare.21 I försöksverksamheterna hos och Polisen framkommer dock värdet med att arbeta med en helhetssyn, trots att det kan leda till utmaningar. I båda dessa fall har myndig- heterna lyckats samla en rad olika aktörer kring en gemensam pro- blembild, vilket har skapat goda resultat. När myndigheterna lyckas etablera en helhetssyn finns det möjligheter till stora vinster, både för medborgare och för medarbetare inom systemet.22 20SOU 2018:47 Med tillit ökar handlingsutrymmet, SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta och , J. & , M. (2014). Tjänstelogik för offentlig förvaltning. Ett ”system” i sammanhanget kan exempelvis vara de inblandade aktörerna kring ungdomsbrottslighet. 21Fransson, M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö. 22Se kapitel 2 för en beskrivning av dessa försöksverksamheter. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Vi bedömer att det behövs en regeringsnära, sektorsövergripande och neutral23 arena för samarbete mellan olika myndigheter och andra aktörer kring svårlösta samhällsutmaningar för att en sådan helhets- syn ska förverkligas oftare. Behov av ytterligare dialog kring sektorsövergripande samhällsutmaningar I försöksverksamheter, nätverk och möten med statliga myndigheter har vi konstaterat att myndigheter behöver utveckla en dialog sins- emellan, och även med och andra aktörer. I en fråga som ungdomsbrottslighet skulle det främst kunna handla om en dia- log mellan olika offentliga aktörer medan det i en fråga som läke- medelsförsörjning skulle kunna handla om en dialog mellan privata aktörer, olika patientföreningar, statliga myndigheter samt landsting. När myndigheterna lyckas etablera en konstruktiv dialog med varandra och leder det till goda resultat – något vi exem- pelvis har sett i försöksverksamheten hos . I linje med målet för förvaltningspolitiken och tidigare förslag Tillitsdelegationen är inte först med att lyfta fram att det behövs en aktörsneutral arena för att lösa upp knutar inom den svenska för- valtningen. Förslaget ligger i linje såväl med vad andra har föreslagit24 som med målet för förvaltningspolitiken: En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete.25 I den senaste förvaltningspolitiska propositionen utvecklar regeringen begreppen innovativ och samverkande. Det handlar om att identi- fiera innovativa lösningar för att uppnå ytterligare effektivitetsvinster. Vidare beskrivs att det behövs fler värdeskapande system, vilket ytterligare förstärker intrycket av att det handlar om att etablera en helhetssyn över organisationsgränserna. 23Neutral utifrån de aktörer som deltar. Ingen av aktörerna som deltar har ett huvudansvar. 24Se till exempel SOU 2014:30 Att tänka nytt för att göra nytta. 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 27. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Även har varit inne på samma spår. Flera av rådets utvecklingsprojekt utgick från medborgarnas perspektiv och det visade sig att många svårigheter var knutna till funktions- och myndighetsgränser. bedömde att det fanns en efter- frågan hos flera myndigheter att i större utsträckning kunna söka och få handfast stöd för att utveckla såväl den interna verksamheten som samverkan över myndighets- och organisationsgränser. Innova- tionsrådet skriver i sitt betänkande: Det offentligas kunskap och förmåga att tänka nytt och utveckla verk- samheter behöver förstärkas och metoder för att förstå och förändra olika komplexa system behöver vidareutvecklas. Det behövs en offent- lig kraftsamling för att vidareutveckla offentliga tjänster utifrån män- niskors och företags perspektiv och behov.26 Statskontoret är inne på samma linje i en rad rapporter. I en rapport lyfter Statskontoret fram att regeringen behöver utveckla en mer sam- manhållen styrning. Det gäller särskilt i de fall där regeringen ser att det finns problem inom ett verksamhetsområde som gör att politiken inte får genomslag, eller när frågor som är viktiga för medborgare och företag av olika skäl inte hanteras.27 I en annan rapport föreslår Statskontoret att regeringen ska organisera gemensamma dialoger med alla inblandade departement och myndigheter som ingår i ett system.28 4.4Inrätta en regeringsnära utvecklingsmiljö inom kommittéväsendet –Regeringen ska tillsätta en kommitté som får i uppdrag att skapa en arena för att kunna överväga och identifiera eventuella lösningar på komplexa samhällsutmaningar. 26SOU 2013:40 Att tänka nytt för att göra nytta, s. 17. 27Statskontoret (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. 28Statskontoret (2014). Att effektivisera system. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Skälen för delegationens förslag Tillitsdelegationen föreslår att regeringen ska tillsätta en kommitté som får i uppdrag att etablera en utvecklingsmiljö där komplexa samhällsutmaningar kan hanteras. Kommittén bör be- stå av tre, fyra ledamöter varav en är ordförande. Till sitt förfogande ska kommittén ha ett sekretariat bestående av fem, sex personer. Syftet med utvecklingsmiljön är att ge regeringen en möjlighet att stimulera och fördjupa myndigheters och andra aktörers gemensam- ma ansträngningar att ta sig an komplexa samhällsutmaningar. Kom- mittén ska regleras genom kommittéförordningen (1998:1474) och finansieras via kommittéanslaget. Regeringen styr därmed utveck- lingsmiljön genom beslut om direktiv och tilläggsdirektiv, samt genom att utse dess ledamöter och ordförande. I betänkandet benämner vi denna regeringsnära utvecklingsmiljö för RUM (regeringsnära utveck- lingsmiljö). RUM bör enligt Tillitsdelegationen sortera under Stats- rådsberedningen. En långsiktig utveckling av tillitsbaserad och samordnad offentlig verksamhet I direktivet till Tillitsdelegationen framgår att delegationen tillsam- mans med statliga myndigheter ska identifiera hinder och utveck- lingsområden för att utveckla en mer tillitsbaserad och samordnad offentlig förvaltning.29 Dessa utvecklingsområden och hinder har presenterats i kapitel 3. Tillitsdelegationen gör bedömningen att det inte är ändamålsenligt att försöka åtgärda de mer strukturella hinder som identifierats inom enskilda områden. I stället föreslår Tillits- delegationen att regeringen skapar en regeringsnära utvecklingsmiljö som kan säkerställa en långsiktig kapacitet för att hantera komplexa samhällsutmaningar som utgör hinder mot en tillitsbaserad och sam- ordnad offentlig förvaltning. 2017:119 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Förslaget är mer preciserat än Tillitsdelegationens tidigare förslag Behovet av en liknande arena och förslag om en sådan har förekom- mit i andra utredningar såsom beskrivits tidigare men dessa förslag har inte genomförts. Tillitsdelegationen har därför beaktat dessa förslag och även den kritik som har framförts mot dem. Det förslag som Tillitsdelegationen nu lämnar om en utveck- lingsmiljö är ett förslag som vi har utvecklat som delegationen har funnits. Grunden till förslaget fanns redan i delegationens tidigare betänkande30 i förslaget om ett nationellt policy- labb. Men vi har i och med uppdraget om de statliga myndigheterna nu utvecklat och förtydligat förslaget. Vi har därmed fångat upp de önskemål som funnits hos flera av de remissinstanser som fick det förra betänkandet på remiss. Förutom att delegationen har preciserat formerna för och innehållet i verksamheten är en avgörande skillnad med detta förslag att utvecklingsmiljön placeras inom ramen för kommittéväsendet och inte inom . Förslaget har utvecklats i nära samarbete med forskningen. Tre forskare har haft i uppdrag att utreda frågan och utveckla förslaget om ett nationellt policylabb. Se forskarrapporten kraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö.31 En ny arena för att möta komplexa samhällsutmaningar En regeringsnära utvecklingsmiljö i kommittéväsendet skulle kunna bidra till att ge offentlig sektor en ny arena i arbetet med att möta komplexa samhällsproblem. Avsikten är att komma till rätta med sam- hällsutmaningar som visat sig svåra att lösa med ordinarie styrning och samverkan (se avsnitt 4.3). Vi bedömer att regeringen kan förvänta sig andra resultat genom att låta relevanta aktörer i utvecklingsmiljön ta sig an en samhälls- utmaning i den nya utvecklingsmiljön än vad som produceras av det övriga kommittéväsendet. Den stora skillnaden finns i möjligheten att, när förutsättningar för det finns, införa förändringar snabbare. De deltagande myndigheterna och andra aktörer kan direkt imple- mentera nya samarbetsformer eller förändringar i arbetet utan att 30SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet. 31Se forskarrapporten , M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära ut- vecklingsmiljö. Förslaget som presenteras här är Tillitsdelegationens och det utkast till förslag som presenteras i forskarrapporten ansvarar forskarna för. Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning behöva vänta in utredningar, remisshantering eller regeringsbeslut när sådana inte krävs. Det skapar möjligheter att agera snabbare inom befintliga ramar men också att det blir tydligare för aktörerna vad som inte kan genomföras inom nuvarande ramar.32 I Tillitsverk- staden kunde vi exempelvis se hur myndigheter genomförde konkreta förändringar under pågående utvecklingsarbete.33 Tillitsdelegationen bedömer att de flesta av de komplexa sam- hällsutmaningar som torde bli aktuella för RUM ska kunna åtgärdas inom ramen för myndigheternas befintliga ansvar och resurser och att deras deltagande i en sådan utvecklingsmiljö inte skulle ha några juridiska konsekvenser.34 Både i fråga om kvalitet och kostnad kan betydande samhällsekonomiska vinster då uppstå. medför varken utvecklingsmiljön eller de lösningar som aktörerna tar fram någon ytterligare belastning på statsbudgeten (för ett mer utvecklat resonemang se konsekvensanalysen i kapitel 5). Det krävs inte heller någon ny mottagarkapacitet eller andra förstärkningar inom . En arena för att lösa ut frågor som faller mellan stolarna I utvecklingsmiljön skulle de berörda aktörerna få det stöd som de behöver för att gemensamt lösa frågor som fallit mellan stolarna och där de uppfattar att ansvaret ligger på någon annan. Det skulle där- med kunna minska nackdelarna med den annars relativt väl funge- rande sektorsindelningen och resultatstyrningen och även en del av kritiken mot stuprören i statsförvaltningen. De försök och kartläggningar som Tillitsdelegationen har genom- fört inom ramen för de sex försöksverksamheterna i Tillitsverk- staden visar att myndigheternas eget ansvar för att samverka enligt myndighetsförordningen och förvaltningslagen räcker långt.35 Men myndigheternas fristående ställning medför att de saknar mandat att anpassa och använda andra myndigheters och aktörers resurser. Många myndighetsöverskridande utmaningar blir svåra att åtgärda om inte 32Detta skapar en större möjlighet för myndigheterna att hänvisa till vilka hinder som kan finnas i exempelvis lagstiftning. Men det kan också skapa ett tryck på myndigheterna att speci- ficera varför vissa saker inte kan genomföras. 33Se närmare beskrivning i avsnitt 2.4. 34Denna bedömning grundar sig i de empiriska delarna i kapitel 2 och 3. 35För ett mer utvecklat resonemang, se forskarrapporten , M. m.fl. (2019). Politisk handlingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö och myndighetsförordningen (2007:515). Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning alla berörda vill eller anser sig kunna delta. Myndigheternas repre- sentanter efterfrågar därför en aktörsneutral arena på central nivå, där de får en mötesplats med vägledning och stöd. Detta har vi sett i såväl Tillitsverkstaden som i . RUM ska kunna erbjuda det som tjänsteforskningen kallar säkra ytor. En säker yta kan bidra till att skapa möjligheter för innovativa lösningar och att det blir möjligt att experimentera med gemen- samma idéer.36 I praktiken innebär det att samtalen mellan aktörerna vanligen sker under ledning av en samtalsledare från RUM i en aktörs- neutral miljö och att en beskrivning av problemet samt möjliga vägar framåt utvecklas gemensamt av aktörerna. Samtalen mellan de olika aktörerna bör ske utan de begränsningar som följer av hierarkier, policys eller regelverk.37 Sammantaget medför dessa principer att aktör- erna får kraft att samordna och reformera både sina egna och andras resurser. En utvecklingsmiljö nära regeringen bidrar med auktoritet uppgift är att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.38 Orga- nisationen är i huvudsak inte anpassad för denna typ av praktiskt utvecklingsarbete. Förutsättningarna är däremot bättre inom kom- mittéväsendet. Kommittéväsendets relativa närhet till regeringen gör att de aktörer som bjuds in till miljön troligtvis kommer att vilja delta. En fördel med att placera RUM inom kommittéväsendet är att den får en relativ närhet till regeringen, som den inte på- verkar löpande beredande verksamhet. Regeringen får också möjlighet att besluta om uppdrag till en flexibel utveck- lingsmiljö som kan hantera komplexa samhällsutmaningar. Att få in berörda aktörer i rummet är en viktig förutsättning för att kunna åstadkomma förändringar. Om inbjudan till samverkan kommer från en utvecklingsmiljö nära regeringen är det större chans att såväl stat- liga myndigheter som andra aktörer hörsammar behovet. 36Carstensen, H. V. & Bason, C. (2012). Powering collaborative policy innovation: Can inno- vation labs help? 37Regelverken ska naturligtvis följas men samtalen bör inte begränsas till att enbart diskutera utifrån nuvarande regelverk. För vissa samhällsutmaningar kan det behövas en diskussion kring regelverkens nuvarande konstruktion. 38Förordningen (1996:1515) med instruktion för . Bedömningar och förslag till stöd för mer tillit i styrning och ledning Förslaget innebär att det befintliga kommittéväsendets rutiner för att ta fram betänkanden kompletteras med förutsättningar till snabbare agerande . En del samhällsutmaningar som den ordinarie styrningen historiskt sett haft svårigheter med att åtgärda och komplexa framtida utmaningar bör därmed kunna hanteras på ett lättare sätt för att bidra till bättre resultat i offentlig sektor. Tilläggsdirektiv bestämmer vilka samhällsutmaningar som blir aktuella Regeringen ska styra utvecklingsmiljön genom att besluta om dess direktiv och utse dess ledamöter. Den ordning som föreslås innebär att de frågor som blir aktuella för utvecklingsmiljön att hantera ska initieras genom tilläggsdirektiv från regeringen. Regeringen tar därmed fram ett förslag på uppdrag för varje samhällsutmaning som utvecklings- miljön ska hantera. Det skiljer den regeringsnära utvecklingsmiljön från andra varaktiga kommittéer som Expertgruppen för bistånds- analys, Delegationen för migrationsstudier och Expertgruppen för offentlig ekonomi, som själva initierar sina utredningsfrågor. Att starta en utredning eller att utse en nationell samordnare39 kan vara olika sätt att försöka hantera komplexa frågor. Att besluta om tilläggsdirektiv till utvecklingsmiljön blir ytterligare ett sätt men med en kortare startsträcka eftersom RUM redan är på plats. De specifika uppdragen till RUM i form av tilläggsdirektiv pekar ut inom vilket område utvecklingsmiljön ska verka, men avsikten är att regeringen ska lämna till utvecklingsmiljön att utforska vilka frågor som behöver utredas. Ordföranden ansvarar för att arbetsleda ett sekretariat. Inom sekretariatet bör det finnas en rad specifika kompetenser.