sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Figuren inkluderar också uppskattningar av den årliga, totala, kostnaden för stödpaket I givet tre olika nivåer på uppgraderingspremien (gödselgaspremie och förvätskningspremien antas ha samma nivå i alla tre scenarion). I alla scenarier är kost- naderna för stödpaketet lägre än den samhällsekonomiska nyttan. 57Detta värde räknas upp på samma sätt som gör i sina be- räkningar. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.15 Samhällsekonomisk nytta av minskade nettoutsläpp av koldioxidekvivalenter samt total kostnad för produktionsstödet givet olika antaganden av storlek på uppgraderingspremien miljarder SEK/år /kg * 1,ökning av värde/år Uppgradpremie /kWh Uppgradpremie /kWh Uppgradpremie /kWh Källa: (M 2018:06). En känslighetsanalys av den samhällsekonomiska nyttan relaterad till minskade växthusgasutsläpp görs i figur 12.16. I figuren visas nyttan av att biogas ersätter olika fossila alternativ då värdet av att undvika utsläpp av växthusgaser är 1,23 respektive /kilo. Den samhällsekonomiska nyttan av att producera biogas från gödsel är inkluderad men antas vara mellan de olika scenarierna. Vid ett grundvärde på /kilo är det samhällsekonomiska vär- det av att uppnå produktionsmålet på biogas, som används för att ersätta fossila bränslen, (beroende på vilka fossila bränslen som biogasen ersätter). Vid ett värde som utgår från /kilo är den samhällsekonomiska nyttan 2–. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.16 Total samhällsekonomisk nytta av minskade nettoutsläpp av koldioxidekvivalenter givet att biogas ersätter fossila bränslen I figuren antas att all uppgraderad biogas ersätter bensin, diesel eller naturgas. För bensin och diesel visas två alternativ. , PM Komplettering till kontrollstation 2019 för reduktionsplikten (2019). I figurerna ingår även nytta från biogasproduktion från gödsel. Grundvärde av att undvika emissioner av växthusgaser: 1,23kr/kg Källa: (M 2018:06). Grundvärde av att undvika emissioner av växthusgaser: 12.11.3Utredningen bedömer att problembilden adresseras, om än delvis I kapitel 10 beskrevs den problembild som den svenska biogas- sektorn möter. I tabell 12.7 sammanfattas utredningens bedömning av hur utredningens förslag bidrar till att adressera problembilden. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Tabell 12.7 Sammanfattning av hur utredningens förslag svarar upp mot problembilden Problembild från kapitel 9 Nuvarande ojämlika konkurrensvillkor minskas genom att de ovan beskrivna premierna införs. Ökad konkurrens från andra Genom att bibehålla nuvarande produktion samt öka produktion möjliggörs ökad konsumtion. inhemsk produktion av biogas underlätta att transportsektorns etappmål till 2030 uppfylls. Biogasens samhällsnyttor i både produktionen och i användarledet säkras om produktionsmålet uppnås genom de föreslagna premierna. Dock har flertalet nyttor inte kvantifierats och det är oklart i vilken grad premierna kommer att påverka dessa. Positiva externa effekter internaliseras med hjälp av , om än delvis beroende på vilket värde som Dock har inte positiva externa effekter av övriga nyttor internaliserats. värdekedja som medför begränsad konkurrens, adresseras, om än delvis, genom att stimulera Föreslagna internaliserar positiva externa effekter samlade verkan bedöms vara samt ökar incitamenten för att producera biogas, vilket kan möjliggöra för biogassektorns värdekedja att mogna. Biogas medför störst klimatnytta när bensin och diesel ersätts, följt av när naturgas ersätts. minskar inte incitamenten att sälja biogas till Dock medför förslagen att användningen av biogas kan breddas till andra sektorer samt att biogas kan distribueras över längre avstånd. Importen av biodrivmedel bör kompletteras med inhemsk produktion av biodrivmedel Utredningens förslag bör medföra att nuvarande produktion kommer att upprätthållas och öka . Underlätta ökad biogasproduktion med hjälp av nya tekniker och en breddad substratbas Utredningens förslag inkluderar stöd till ökad produktion av biogas och andra förnybara gaser som inte produceras genom rötning. Utredningen föreslår att koordineringen mellan myndigheter bör öka. 13 Övriga förslag och överväganden Som ett led i utredningsarbetet har utredningen i samråd med de för- ordnade experterna listat olika hinder för biogasens långsiktiga kon- kurrensförutsättningar i . En betydande andel av dessa hinder sammanhänger med de lönsamhetsproblem som går att härleda till den allt mer påtagliga konkurrensen från importerad biogas. Dessa hinder bedöms helt eller delvis kunna undanröjas eller begränsas genom utredningens huvudförslag i form av ett nytt ekonomiskt styrmedelskombinat som syftar till att förstärka den svenska biogas- produktionens långsiktiga konkurrensförutsättningar och bidra till en ökad produktion av biogas i (se kapitel 12). I detta kapitel samlas ett antal ytterligare förslag som tar sikte på andra hinder och utmaningar som utredningen också bedömer kan gynna biogasens framtida förutsättningar. Utöver dessa förslag re- dovisas ett antal överväganden som utredningen har gjort, men som av olika skäl inte har utmynnat i skarpa förslag. I flera av dessa fall hänvisar utredningen till att förslag med liknande inriktning har införts, att förslag med snarlik innebörd redan finns på reger- ingens bord eller till att någon annan statlig utredning eller myndig- het har i uppdrag att se över frågor av liknande art. I några fall pekar utredningen också på att det i första hand är andra aktörer än staten som bedöms ha huvudansvar för att agera. Det kan exempelvis handla om EU, regioner, landsting, kommuner, branschorganisationer eller enskilda företag. Övriga förslag och överväganden 13.2Förlängning av biogasens skattebefrielse Utredningens förslag och bedömning: Biogasens befrielse från energi- och koldioxidskatt bör behållas även efter 2020. Reger- ingen bör ansöka om förlängning av nuva- rande statsstödsgodkännande för en period av . Motiven till utredningens förslag om att behålla biogasens befrielse från energi- och koldioxidskatt har redovisats i kapitel 12. Här vill utredningen understryka vikten av att regeringen agerar skyndsamt för att kommissionen ska kunna behandla en förlängningsansökan innan det nuvarande godkännandet löper ut. Ett så tidigt godkännande som möjligt bidrar till de långsiktiga konkurrensför- utsättningarna för biogasen som denna utredning har haft i uppgift att säkerställa. Det är av samma skäl önskvärt med ett godkännande som sträcker sig . Huruvida det finns förutsätt- ningar att få än , bl.a. som en följd av att kommissionen har aviserat en översyn av miljö- och energiriktlinjerna för statsstöd tycks det dock råda delade meningar om bland olika aktörer. 13.3Utveckling av ett biogasregister Utredningens bedömning och förslag: Ett biogasregister och/eller system för ursprungsgarantier för gas bör inrättas. Den bör sam- ordnas med den unionsdatabas för att spåra drivmedel som kom- missionen ska utveckla. Systemet behöver kunna användas tillsam- mans med krav om uppfyllande av hållbarhetskriterier. Regeringen bör ge de uppdrag som är nödvändiga för att så ska ske. Under utredningens gång har det uppenbarat sig att det finns ett behov av att bättre kunna kontrollera biogasens ur- sprung. Ett system för registrering av biogasvolymer skulle kunna öppna upp möjligheter att särskilja naturgas från biogas och därigenom även göra det lättare för biogasanvändare att tillgodoräkna sig bio- gasens fördelar inom bl.a. elcertifikatssystemet och EU:s utsläpps- Övriga förslag och överväganden Därtill kan ett system med ursprungsgarantier som är gemensamt för EU främja handel med biogas mellan länder och underlätta marknadsintegration. I kapitel 6 har utredningen redovisat att som en följd av det på- gående genomförandet av det reviderade förnybartdirektivet kom- mer det att ställas utökade krav på medlemsstaterna att utfärda ur- sprungsgarantier för produktion av bl.a. förnybar gas. har redovisat ett regerings- uppdrag där slutsatsen var att bör inrätta en nationell databas för biodrivmedel som är sammankopplad med den unionsdatabas som kommissionen kommer att utveckla. Myndigheten anser också att den nationella databasen bör samordnas med det nuvarande sy- stemet för hållbarhetskriterier. För att kunna gå vidare med frågan om att införa ursprungsgarantier för gas anser att man behöver genomföra en förstudie för att i detalj undersöka hur systemet skulle kunna utformas. Utredningen konstaterar att det pågår ett arbete med att utarbeta en sådan databas som flera svenska biogasaktörer har efterfrågat. Ut- redningen vill dock understryka vikten av att den aktuella databasen kommer på plats och att regeringen dels ger de uppdrag som är nödvändiga för att så ska ske, dels agerar på EU-nivå för att genomförandet av förnybartdirektivet i de unionsgemensam- ma biogasrelaterade delarna inte fördröjs. 13.4Skatt på energiinnehåll i stället för på volym Utredningens förslag: Regeringen bör se över Lagen (1994:1776) om skatt på energi så att naturgas beskattas utifrån dess energiinne- håll i stället för efter dess volym. Biogas har ett lägre energiinnehåll än naturgas. För att biogas ska uppnå samma energiinnehåll som naturgas kan fossil gasol tillsättas innan biogas förs in på gasnäten. Ur klimatsynpunkt vore det fördel- aktigt om gasolen kunde fasas ut, men det kommer att innebära att energiinnehållet på gasen i gasnäten kommer att fluktuera mer. Lägst energiinnehåll blir det närmast inmatningarna av biogas. En kund som köper gas behöver viss energimängd till sin användning. Övriga förslag och överväganden matsynpunkt kan det uppfattas som mer logiskt för kunderna om gasen beskattades utifrån dess energiinnehåll, inte dess volym. Utredningen har inte haft möjlighet att vidare analysera försla- gets konsekvenser, men har tidigare i betänkandet noterat att det redan finns ett förslag med denna innebörd som (no- vember 2019) bereds inom . 13.5Biogas och EU:s utsläppshandelssystem Utredningens bedömning och förslag: Regeringen bör se över möj- ligheten att främja biogasanvändningen inom EU:s utsläpps- handelssystem. Regeringen bör överväga om biogas som samdis- tribueras med naturgas ska kunna få emissionsfaktor noll inom utsläppshandeln genom avtal. Gas som matas ut från ett gasnät och består av en blandning av bio- gas och naturgas betraktas som fossil i den svenska tillämpningen av EU:s utsläppshandelssystem. Inom den svenska skattelagstiftningen finns det däremot en gröngasprincip som gör att biogas som distri- bueras via gasnätet ändå kan räknas som biogas genom avtal mellan leverantör och kund. Samma princip borde kunna vara tillämplig inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. Priset på utsläpps- rätter skulle dock behöva öka avsevärt för att biogas ska kunna kon- kurrera med naturgas. Utredningen har inte haft möjlighet att analysera detta förslag närmare, men har tidigare i betänkandet redovisat att det pågår en översyn av EU:s utsläppshandelsystem som kan innebära förändrin- gar i den riktning som efterfrågas. Utredningen understryker vikten av att regeringen säkerställer att biogasanvändning inte missgynnas inom ramen för EU ETS. Övriga förslag och överväganden 13.6Förbättrad samordning på regional nivå Utredningens bedömning: Regeringen bör uppdra åt länsstyrelserna att se över vilka möjligheter dessa har att stimulera en mer ända- målsenlig samordning mellan olika aktörer för att biogasens möj- ligheter att bidra till lokala eller regionala kretslopp ska kunna tas till vara på ett bättre sätt. En betydande mängd biogas produceras i anslutning till avfallsan- läggningar och reningsverk. Sådana anläggningar kan i vissa delar av landet hantera flera kommuners hushållsavfall eller avloppsslam. Sam- tidigt används förhållandevis mycket biogas inom offentligt upphand- lad kollektivtrafik. Under utredningsarbetet har det framkommit att det finns ett be- hov av en ökad samordning mellan olika offentliga aktörer för att bio- gasens möjligheter att bidra till lokala eller regionala kretslopp bättre ska tas till vara. Med hänvisning till detta anser utredningen att det finns skäl för regeringen att uppdra åt länsstyrelserna att stimulera en mer ända- målsenlig samordning på detta område. 13.7Nya krav på insamling av organiskt avfall Utredningens bedömning: Utredningen ser positivt på att kom- mande krav på ökad insamling av bl.a. matavfall kan öka tillgång till substrat som kan rötas till biogas. I kapitel 6 har utredningen redovisat att det kommer att införas ett antal krav som bl.a. berör insamling av orga- niskt avfall som sammanhänger med genomförandet av EU:s revi- derade avfallsdirektiv. Därutöver har det i den s.k. Januariöverens- kommelsen aviserats en bred översyn av regelverken för återvinning och hantering av avfall och restprodukter för att främja innovation och företagande i den cirkulära ekonomin. Utredningen ser positivt på detta och bedömer att de utökade kraven kan väntas öka tillgången till och minska kostnaderna för de Övriga förslag och överväganden substrat som är lämpliga för produktion av biogas via rötning. Ut- redningen presenterar inga förslag i övrigt när det gäller dessa frågor. 13.8Anslutning av biogasproduktion till naturgasnätet och gasnätsbolagens monopolställning Utredningens bedömning: Det kan finnas skäl för regeringen att låta se över förutsättningarna för att öka mängden svenskproducerad biogas i gasnätet samt att se över gasnätsregleringen på motsvarande sätt som har gjorts när det gäller elnäten. Under utredningsarbetet har det framförts synpunkter på att det är dyrt och krångligt att ansluta biogasproduktion till naturgasnätet. När det gäller dessa påpekanden vill utredningen understryka vik- ten av att biogasproducenter i närheten av befintliga gasnät har goda möjligheter att mata in sin uppgraderad gas på naturgasnätet. Detta blir särskilt viktigt eftersom den föreslagna uppgraderingspremien har som syfte att öka mängden uppgraderad gas. Utredningen kon- staterar att utredde förutsättningarna för mer biogas i nätet, men att marknadssituatio- nen nu har förändrats på ett drastiskt sätt som en följd av den till- tagande importen av biogas. Mot den bakgrunden kan det enligt ut- redningens uppfattning finnas skäl för regeringen att på nytt låta se över förutsättningarna för att öka mängden svenskproducerad biogas i gasnätet. Beträffande gasnätsbolagens monopolställning har utredningen i kapitel 7 med referens till en synpunkt från kon- staterat att det har gjorts vissa förändringar i elnätsregleringen men att det inte har gjorts någon motsvarande översyn på gasområdet trots att det kan finnas gasnätsregleringen liknande utmaningar på gasområdet som fanns på elnätsområdet innan de nyssnämnda för- ändringarna genomfördes. Utredningen anser att det finns skäl för regeringen att uppdra åt att se över gasnätsregleringen i linje med vad anser. Övriga förslag och överväganden 13.9Miljötillstånd och tillsyn av biogasanläggningar Utredningens bedömning: Det kan finnas skäl att överväga möj- ligheterna att samla miljöprövningen av biogasanläggningarna till en eller ett par länsstyrelser. Därtill kan det finnas skäl att låta utarbeta en vägledning som är gemensam för de myndigheter som bedriver tillsyn över biogasanläggningar. Miljötillståndsprocesser kan uppfattas som komplicerade och ut- dragna. Även när det gäller miljöprövningar av biogasanläggningar har vissa befintliga och potentiella biogasproducenter anförts att detta kan vara ett problem. Vidare har det framförts synpunkter på att miljöprövningarna inte alltid sker på ett enhetligt sätt mellan olika myndigheter. I kapitel 6 redovisar utredningen att det har genomförts en över- syn av miljöprövningsprocessen och att statsmakterna har vidtagit olika åtgärder för att, med bibehållen rättssäkerhet, om möjligt korta dessa prövningar. Utredningen har inte närmare undersökt de faktiska omständig- heterna bakom de ovan redovisade synpunkterna på miljöprövningar av biogasanläggningar, men anser ändå att det kan finnas skäl att över- väga möjligheterna att samla miljöprövningen av biogasanläggningar till en eller ett par länsstyrelser. Detta skulle kunna koncentrera kom- petensen på området och öka förutsättningar för en effektiv och en- hetlig handläggning av dessa ärenden, särskilt när antalet anläggningar ökar till följd av utredningens övriga förslag. Därtill kan det finnas skäl att låta utarbeta en vägledning som är gemensam för de myndigheter som bedriver till- syn över biogasanläggningar. En sådan vägledning skulle bl.a. syfta till att göra tillsynen mer enhetlig i olika delar av landet. Övriga förslag och överväganden 13.10 Vissa transportrelaterade frågor 13.10.1 Förhindra export av gasbilar som har fått klimatbonus Utredningen bedömning: Regelverket avseende bonus-malus-sy- stemet bör ändras för att motverka att fordon som fått klimat- bonus exporteras. Vidare bör det beaktas att gasfordon fortsatt bör omfattas av definitionen av klimatbonusbil inom detta system. under utredningsarbetet har problemet med att nya gasbilar som har erhållit klimatbonus exporteras efter lyfts. Det gör att efterfrågan på fordonsgas från vägtransportsektorn inte ökar i önskvärd utsträckning. Här konstaterar utredningen att det pågår ett arbete inom med att ta fram ett förslag till förordningsförändring som syftar till att begränsa möjligheterna att exportera klimatbonus- bilar (inkl. gasbilar). Förslaget måste godkännas av kommissionen och beroende på hur omfattande kommissionens eventuella syn- punkter blir påverkar det hur snabbt förordningsförändringen kan beslutas. Inriktningen är dock att de nya reglerna ska kunna börja tillämpas . Utredningen understryker vikten av att detta problem undanröjs och välkomnar därför det beskrivna arbetet inom med denna inriktning. Utredningen understryker också be- tydelsen av att gasbilar även fortsättningsvis definieras som klimat- bonusbil inom Bonus-Malus. 13.10.2 Stöd till gasdrivna klimatlastbilar Utredningens förslag: Den klimatpremie för miljölastbilar som reger- ingen föreslog i budgetpropositionen bör omfatta gas- drivna bussar och lastbilar. Vikten av åtgärder för att stimulera användningen av biogas inom vägtransportsektorn har lyfts fram av många aktörer under utred- ningens gång. Stöd till inköp av gasdrivna lastbilar har förordats, och Trafikanalys har föreslagit en miljölastbilspremie (inkl. gasdrivna lastbilar). Övriga förslag och överväganden Utredningen konstaterar att stöd till merkostnader för inköp av gasdrivna lastbilar har lämnats via Klimatklivet och även via den satsning på flytande biogas som pågår inom det regeringsinitie- rade projektet . I budgetpropositionen har regeringen föreslagit en kli- matpremie för miljölastbilar. Det är i skrivande stund emellertid oklart om gasdrivna lastbilar kommer att omfattas av premien. Riks- dagen har inte heller fattat beslut om budgetpropositionen . Utredningen välkomnar de åtgärder som har vidtagits för att främ- ja användningen av biogas inom transportsektorn. Det är av avgö- rande betydelse att det finns möjlighet att få stöd för merkostnaden för en gaslastbil. 13.11 Mål för användningen av biogödsel Utredningens bedömning: Regeringen bör uppdra åt Jordbruks- verket att föreslå ett mål för användningen av biogödsel i det svenska jordbruket. Fler aktörer har under utredningens gång påpekat värdet av ett mål för en ökad användning av biogödsel i det svenska jordbruket. En uppfattning som framförs i det sammanhanget är att ett sådant mål skulle kunna tydliggöra biogödselanvändningens betydelse i ett krets- loppsbaserat samhälle. Utredningen har övervägt att föreslå ett sådant mål, men har lan- dat i slutsatsen att det krävs en närmare analys av hur ett sådant mål lämpligen bör utformas än vad utredningen har haft möjlighet att genomföra inom ramen för sitt uppdrag. Eftersom utredningen instämmer i uppfattningen att ett mål för biogödselanvändning kan ge en tydlig signal om biogödselns bety- delse för möjligheten att nå andra samhällspolitiska mål, bör reger- ingen uppdra åt att ta fram ett förslag på en sådan målsättning. Ett sådant mål skulle indirekt också ge ytterligare sti- mulans till produktionen av biogas. Övriga förslag och överväganden 13.12 Upphandling och biogas Utredningens bedömning: I regeringens pågående arbete med att revidera den s.k. miljöbilsförordningen är det av stor betydelse att gasfordon omfattas och att förordningen utformas på ett så- dant sätt att de miljö- och klimatnyttor som uppkommer i alla delar av biogasens värdekedja beaktas. I likhet med ett antal myndigheter anser utredningen att det kan finnas skäl att reglera fler upphandlingskrav som ger stor kli- matnytta i förordning eller genom myndighetsstyrning. Beroen- de på utformningen kan detta gynna efterfrågan på biogas. I likhet med anser utredningen att staten har en viktig roll att spela när det gäller att ställa högre krav på hur stat- liga aktörer köper in fordon, bränslen och transporttjänster. Ett ut- draget arbete med att uppdatera förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor (ofta kallad miljöbilsförordningen) har dock inneburit svårigheter för de upphandlade myndigheterna. Den definition av miljöbilar som bör vara en del av den reviderade förordningen kommer också att kunna tillämpas när andra än offent- liga aktörer ska inhandla fordon, vilket ytterligare understryker be- tydelsen av att den reviderade förordningen kommer på plats. Utredningen kan konstatera att ett förslag till en ny miljöbils- förordning bereds inom och att den reviderade förordningen troligen kan träda i kraft . Utredningen anser att det är av stor betydelse för biogasens kon- kurrenskraft att den uppdaterade förordningen omfattar gasfordon och att den i det avseendet är utformad på ett sådant sätt att de miljö- och klimatnyttor som uppkommer i alla delar av biogasens värde- kedja beaktas. Övriga förslag och överväganden 13.12.2 Vissa överväganden om upphandling Som har redovisats i kapitel 6 har sex myndigheter utarbetat ett för- slag på strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossil- frihet.1 De sex myndigheterna anser att på samma sätt som statliga myndigheters inköp av personbilar regleras av den i föregående av- snitt omnämnda s.k. miljöbilsförordningen kan fler upphandlingskrav som ger stor klimatnytta i förhållande till insatsen behöva regleras i förordning eller genom myndighetsstyrning. Utredningen har inte haft möjlighet att överväga några konkreta förslag på upphandlingsområdet. Däremot bedömer utredningen att det i föregående stycke omnämnda myndighetsförslaget är intressant. Beroende på hur sådana krav utformas skulle de kraftigt kunna gynna efterfrågan på biogas. 13.13 Biogasgenererad el som effektutjämnare Utredningens bedömning: Frågor om gaskraftens roll för den fram- tida balanseringen av kraftsystemet bör hanteras samlat tillsam- mans med övriga effektfrågor i något annat sammanhang. har det förts diskussioner om befarade fram- tida effektproblem i det svenska kraftsystemet som en följd av flera samverkande faktorer (exempelvis utbyggnad av mer intermittent kraft som sol- och vindkraft, avveckling av kärnkraftsreaktorer och bristfällig kraftöverföringskapacitet). Gasbaserad kraftproduktion har egenskaper som gör den intressant ur effekthanteringsperspektiv. Utredningen anser dock att denna fråga ligger utanför detta ut- redningsuppdrag, och att frågor med koppling till den framtida balan- seringen av kraftsystemet bör hanteras samlat i något annat samman- hang. 1Energimyndigheten, Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (Rapport 2017:07). De sex myndigheterna som står bakom förslaget är utöver , , , , och Transportstyrelsen. 14.1.1Direktivet om konsekvensanalysens innehåll