sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Enligt den nuvarande riksbankslagen får en nödkredit ges till sådana bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn av Finansin- spektionen. inkluderar utländska bankfilia- ler. Eftersom bara får ge förebyggande statligt stöd till , är den krets företag som kan få stöd av vidare än den som kan få stöd av . Av Finansinspektionens företagsregister framgår vilka företag som står under tillsyn av och som därför skulle kunna komma i fråga för nödkredit enligt gällande rätt. Företags- registret innehåller följande företagskategorier: •betaltjänstföretag, exempelvis betalningsinstitut •börs- och clearingföretag, exempelvis , börser, centrala värdepappersförvarare, clearingorganisationer •utgivare av elektroniska pengar När EU:s bankpaket har införlivats med svensk rätt kommer även vissa holdingbolag att stå under tillsyn av . Skälen för kommitténs förslag I det följande tar kommittén ställning till vilka företagskategorier som ska kunna få stöd av . Analysen delas upp i två delar. Först analyseras vilka svenska finansiella företag som ska kunna komma i fråga. Därefter behandlar kommittén möjlighet att ge stöd till utländska företag. Den krets av svenska företag som enligt den nuvarande riksbanks- lagen kan få en nödkredit – nämligen svenska företag som står under tillsyn av – är tämligen vid i ett internationellt perspektiv. Det har dock inte varit något problem i praktiken. Be- stämmelsens dynamiska utformning innebär att kretsen förändras i takt med utvecklingen, vilket är värdefullt. Kommittén anser att det inte finns skäl att ändra denna krets. Kommittén föreslår därför att i överensstämmelse med gällande rätt ska få ge nödkre- dit till svenska företag som står under tillsyn. Kommittén förutser att frågan om nödkredit kommer att upp- komma endast i undantagsfall och att stöd framför allt kommer att avse banker och andra kreditinstitut. Det mesta som finns skrivet i litteraturen om nödkrediter och förutsättningarna för att en nöd- kredit ska få ges rör också sådana företag. kommer att kunna ge en nödkredit till företagstyper som myndigheten normalt inte har kontakt med i sin verksamhet och vars finansiella sundhet normalt inte har anledning att följa närmare. I detta avseende skiljer sig dock inte förslaget från den befintliga riksbankslagen. Kommittén har övervägt om ska kunna ge likviditets- stöd även till företag som inte står under tillsyn, t.ex. ett teknikföre- tag som tillhandahåller it-tjänster som är centrala för det finansiella företagets verksamhet.26 Kommittén lägger dock inte något sådant förslag. Förutom att sådana företag inte tar samma likviditetsrisker som exempelvis banker, bör företagens likviditetsproblem kunna hanteras av marknaden. Om så inte är fallet har företaget sannolikt soliditetsproblem. För övrigt bör finansiella företags starka beroende av externa företag behandlas inom ramen för tillsynen och som ett led i resolutionsbarhetsbedömningen. Om det finns andra aktörer än de finansiella företagen som bedöms kunna vara systemviktiga, bör det i stället övervägas att bredda den krets av företag som står under tillsyn. Den föreslagna bestämmelsen är inte heller tillämplig på sådana icke tillståndspliktiga företag som avses i 1 kap. 8 § lagen (2004:297) om bank-och finansieringsrörelse, dvs. vissa företag som ingår i samma koncern som ett kreditinstitut och står under viss indirekt tillsyn av . Utländska banker som driver verksamhet genom filial i Enligt gällande rätt kan även ge nödkredit till banker som driver verksamhet i genom filialer. Dessa banker kan vara hemmahörande både innanför och utanför EES (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet). Det har motiverats med att utländ- ska bankfilialer deltar i det svenska betalningssystemet och att det därför under vissa omständigheter kan finnas skäl för att ge krediter också till dessa företag i syfte att undvika störningar i betalningssystemet (prop. 1997/98:164 s. 28). 26Finansinspektionen får exempelvis besluta att ett institut ska upprätta register över sina finansiella avtal och andra avtal av väsentlig betydelse för kreditinstitutets verksamhet, se 8 a lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Se även 5 kap. 5 § lagen om resolution och 23 kap. 3 d § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. till har aldrig gett en nödkredit till en bank som driver verksamhet i genom filial. Utländska banker kan bedriva systemviktig verksamhet i genom filialer, vilket exemplen Nordea och visar. En filial är dock inte en egen juridisk person utan ett driftsställe med särskild förvaltning i ett annat land. Det är banken som ansvarar för filialens likviditetsförsörjning. Eftersom filialen är en del av en större enhet påverkar likviditetsproblem (och andra problem) i filialen den större enheten och vice versa. Filialen omfattas av den tillsyn som bedrivs i hemlandet och hemlandets tillsynsmyndighet kan ingripa mot åtgärder som banken gör sig skyldig till oavsett i vilket land överträdelsen sker. Ansvaret för tillsyn och resolution ligger på hem- landets tillsyns- och resolutionsmyndighet, även om värdlandets till- synsmyndighet (i ) också får vidta vissa tillsynsåtgärder. Frågan om vilken centralbank som ska ansvara för nödkredit be- handlas i den nordisk-baltiska centralbanksöverenskommelsen om samarbete kring gränsöverskridande banker (se appendixet till detta kapitel). Där är utgångspunkten att det är hemlandets centralbank som ska hantera en banks begäran om stöd, men om banken har en filial i något av de andra länderna ska det landets centralbank sträva efter att hjälpa till. Hur ska sträva efter att hjälpa till framgår inte av överenskommelsen, men det skulle exempelvis kunna ske genom ett valutaåterköpsavtal med den utländska eller genom en nödkredit direkt till en utländsk bank. Enligt kommitténs bedömning bör utgångspunkten vara att det är hemlandets centralbank som vid en kris ansvarar för att tillgodose det likviditetsbehov som uppkommer för en bank, inklusive dess filialer eftersom det är hemlandets myndigheter som ansvarar för tillsynen. Om det är svenska kronor som efterfrågas bör ett valuta- återköpsavtal med hemlandets centralbank vara att föredra framför en nödkredit till den utländska banken, eftersom det underlättar en samordning av stödet. Det torde även innebära en mindre kreditrisk för . Framför allt sammanfaller den principen med det huvudsakliga tillsynsansvarets placering. Det kan dock inte helt uteslutas att det uppkommer en situation då det är nödvändigt att tillhandahåller stöd till en ut- ländsk bank som driver verksamhet genom filial här för att undan- röja hot mot den finansiella stabiliteten. kunna uppkomma situationer då en utländsk bank som har akuta likviditetsproblem bedöms vara systemviktig i men inte i hem- landet, som den utländska behöver priori- tera andra problem framför ett valutaåterköpsavtal med . Vissa utländska företag, däribland banker, får också vara deltagare i betalningssystem och vara penningpolitiska mot- parter till . Mot denna bakgrund anser kommittén att även bör ha möjlighet att ge en nödkredit till utländska banker som driver verksamhet i genom filialer. En förutsättning för att en utländsk bank som driver verksamhet genom filial i ska kunna få en nödkredit är dock att Riks- banken kan bedöma att banken uppfyller samtliga de kriterier som finns i riksbankslagen och kan följa upp stödet. Ett sådant stöd kom- mer därför att bli aktuellt enbart om får tillgång till rele- vant information om företaget från hemlandets centralbank och till- synsmyndighet. kan också behöva ställa upp villkor för hur stödet får användas. Andra utländska finansiella företag än banker Enligt kommitténs bedömning bör även andra kreditinstitut än banker som driver verksamhet genom filial i kunna få nödkredit av . Det kan exempelvis handla om utländska kreditinstitut som driver bolåneverksamhet här i . Precis som för utländska banker som driver verksamhet i genom filial bör dock Riks- banken vara restriktiv med sådant stöd. Utländska kreditinstitut före- slås också få vara motpart i penningpolitiska åtgärder. I linje med vad som gäller för penningpolitiken bör även andra ut- ländska finansiella företag som driver verksamhet i genom filial, kunna vara motpart till och kunna få en nödkredit. Kommittén har dock inte – med undantag för centrala motparter som behandlas i nästa stycke – identifierat några skäl som motiverar att ska kunna ge nödkredit till utländska finansiella före- tag som driver verksamhet i men utan att ha filial här. Centrala motparter får driva verksamhet i utan att etablera filial i motparter kan vara viktiga för avvecklingen av aktier och andra instrument i svenska kronor. De får också vara deltagare i RIX.28 Det kan enligt kommittén inte uteslutas att en ut- ländsk central motpart kommer att bedriva verksamhet som är kri- tisk för det svenska finansiella systemet. ska därför kunna ge nödkredit till en central motpart med verksamhet riktad till . Kommitténs förslag: får ge nödkredit till företag som är livskraftiga men har tillfälliga likviditetsproblem. Enligt den nuvarande riksbankslagen får ge kredit och ställa ut en garanti i likviditetsstödjande syfte. Det framgår dock inte uttryckligen av riksbankslagen vilken finansiell ställning mottagaren av stödet ska ha. Det följer i stället av förarbetsuttalanden. Enligt förarbetsuttalanden till den nuvarande riksbankslagen innebar den omständigheten att mandat begränsas till likviditetsstödjande uppgifter att inte har möjlighet att bevilja krediter till ett institut som är insolvent. Regeringen konsta- terade vidare att frågor om nödkredit oftast är av en sådan karaktär att beslut måste fattas med mycket kort varsel och med bristfälligt underlag och att det i sådana sammanhang kan vara svårt att bedöma institutets finansiella ställning. Regeringen menade att en kredit dock inte bör beviljas i det fall institutet vid en sådan bedömning uppenbarligen är insolvent (prop. 1997/98 :164 s. 28). Begreppet insolvens (obestånd) används i konkurslagen (1987:672). Enligt 1 kap. 2 § konkurslagen avses med insolvens att en gäldenär ”inte kan rätteligen betala sina skulder och att denna oförmåga inte är endast tillfällig”. Bedömningen av om ifall en gäldenär är insolvent i konkurslagens betydelse baserar sig på prognoser. 27Det följer bl.a. av lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finans- marknaden i kombination med villkor för och penningpolitiska instrument. 28European Central Counterparty NV och är deltagare i . Huruvida det är konkurslagens insolvensbegrepp som regeringen avsåg i förarbetsuttalandet har dock diskuterats. Exempelvis ifråga- satte i sitt slutbetänkande Offentlig administra- tion av banker i kris om det var konkurslagens insolvensbegrepp som regeringen syftade på och inte institutets kapitalstyrka (soliditet).29 Som skäl anfördes bl.a. att förarbetsuttalandet kontrasterar Riks- bankens ansvar för likviditetsstöd mot statens ansvar för att tillföra kapital till en bank i kris. I förarbetena till lagen om resolution anförde regeringen att be- dömningen av om ett institut i resolution är insolvent bygger på prog- noser om den framtida utvecklingen (prop. 2015/16:5 s. 658), se även avsnitt 23.8.3. Beträffande nödkrediten till anförde i ett pressmeddelande att ”har gjort be- dömningen att är solid. Finansinspek- tionen har gjort samma bedömning. grundar således sitt beslut på en bedömning att banken har tillfälliga likviditetsproblem, men att dess solvens inte är hotad”. När första gången beslutade att ge en nödkredit anförde i beslutet att ”Riks- banken har analyserat bankens tillgångar, återbetalningsförmåga och kapitalstruktur och kommit till slutsatsen att banken har förutsätt- ningar att fullgöra sina förpliktelser förutsatt att den får likviditets- stöd från . har gjort bedömningen att banken och holdingbolaget är solida”.30 När utökade kredit anförde i be- slutet att ”och anser att är solitt”.31 De flesta centralbanker som kommittén har granskat anger att stöd bara ges till solida företag (eng. solvent). Soliditetsbegreppet torde dock ha lite olika innebörd i olika länder. Med ”insolvent” på engelska avser att en bank inte kan betala sina 29SOU 2000:66, 82–84. 30Riksbanken (2008c) Se även (2008b). 31Riksbanken (2008d). skulder när de förfaller till betalning eller att värdet på bankens tillgångar faller under värdet på dess skulder.32 ställer inte i sina riktlinjer upp något soliditetskrav utan prövar om det finns ett trovärdigt ramverk för återhämtning och resolution. anger att om bilateralt stöd ges till banker som har eller löper risk för att få en svag kapitaltäckning, bör det föreligga en plan för kapitalisering av banken. Schweiziska riktlinjer inne- håller ett soliditetskrav. Vid tillämpningen av om statligt stöd är ett av de fyra kriterier som ställs upp i bankmeddelandet för att stöd till ett indi- viduellt kreditinstitut inte ska utgöra statsstöd, att företaget är illikvitt men solitt (eng. solvent), dvs. Som nämns i avsnitt 23.5.2 anser ECB att det strider mot för- budet mot monetär finansiering om en centralbank lämnar en nöd- kredit till en insolvent (eng. insolvent) bank. Det anses inte vara en centralbanksuppgift. Vid tillämpningen av förbudet mot monetär fi- nansiering anses ett kreditinstitut vara solvent (eng. solvent) om det 1.uppfyller minimikapitalkraven, eller 2.inte uppfyller minimikapitalkraven, men det finns trovärdiga ut- sikter (eng. credible ) för rekapitalisering som återställer minimikapitalkravet . Skälen för kommitténs förslag Att stöd bara bör ges till i grunden livskraftiga företag har varit grundprincipen sedan nödkrediter först började användas på 1800- talet. På så sätt undviks att företag med genuina ekonomiska problem hålls under armarna. Att ett företag har en sund finansiell ställning vid en framåtblickande bedömning, är en förutsättning för att det kommer att kunna finansiera sig själv på marknaden. Att ge stöd till företag som inte är livsdugliga kan också snedvrida konkurrensen och påverka det finansiella systemet negativt. Denna princip lever vidare både i gällande svensk rätt och t.ex. EU:s statsstöds- regler. Följaktligen bör den föras vidare även i den nya riksbanks- lagen. 32Bank of (2017). En annan anledning till att ställa krav på att mottagaren bedöms vara finansiellt sund är att det kan bidra till att minska risken för stigma och den moraliska risken. Om det redan från början står klart att en stödmottagare måste ha en sund finansiell ställning kan det minska stigmat med att begära och motta stöd. Det kan också minska osunt risktagande, eftersom företagen vet att de inte kan räkna med stöd om deras finansiella ställning är alltför svag. Det kan också öka incitamentet att begära stöd i ett tidigare skede. Ytterligare en anledning till att ställa upp krav på att en stödmot- tagare ska vara finansiellt sund är att stöd som ger till fallerande företag kan innebära en försämring för vissa av företagets övriga långivare, särskilt om det sker mot säkerhet. De långivare vars skulder är kortfristiga kommer visserligen bättre ut, eftersom Riks- bankens likviditetsstöd gör det möjligt för dem att få betalt. Riks- banken ersätter nämligen deras utlåning med sina egna krediter. De långivare som har lämnat icke säkerställda lån på något längre löp- tider kan dock komma sämre ut. Det kan nämligen inte få betalt ur sådana tillgångar som har tagit som säkerhet för sina lån (om inte säkerhetens värde överstiger lånebeloppet). Om Riksban- ken kräver säkerhet för sina lån kommer de, om stödmottagaren fallerar, att få betalt ur en mindre tillgångsmassa än innan Riks- banken gav stöd (mot säkerhet).33 är det viktigt att kraven på ett företags finansiella ställning inte ställs så högt att inte får ge stöd till företag som har rimliga utsikter att driva den tillståndspliktiga verksamheten vidare. Det skulle nämligen kunna leda till att inte har lagstöd för att stötta företag som bedömer har hanterbara problem, men som till dess problemen kan lösas har tillfälliga likviditetsproblem. bör dock inte ge nödkredit till ett företag som är eller förväntas bli försatt i konkurs eller gå i likvidation även om nödkredit ges.34 Inte heller ett företag som har fått sitt tillstånd återkallat bör kunna få sådant stöd. Kommittén anser att det av den nya riksbankslagen – och i över- ensstämmelse med gällande rätt – bör framgå att upp- gift är att ge likviditetsstöd, inte soliditetsstöd. Av den nuvarande riksbankslagen framgår det dock inte vilka finansiella krav en stöd- 33Tucker (2014). Samma effekt uppnås om har en förmånsrätt som är bättre än de ”inte säkerställda” borgenärerna. 34Enligt ELA-överenskommelsen strider det också mot förbudet mot monetär finansiering. mottagare ska uppfylla. I stället framgår det av förarbetsuttalanden som dock har varit föremål för tolkningsproblem (se ovan). Kommittén strävar därför efter att förtydliga den nuvarande riksbankslagen, med utgångspunkt från den prognosbaserade inrikt- ning som regeringen har beskrivit i förarbetena till lagen om resolu- tion och med beaktande av de svårigheter som kan finnas med att bedöma ett finansiellt företags finansiella ställning när beslut måste fattas med mycket kort varsel. En framåtblickande bedömning be- döms ligga i linje med hur bestämmelsen har tillämpats av Riksban- ken (se ovan beträffande och ) och är för övrigt förenlig med ordvalet i förarbetena till bestämmelsen i gällande rätt. Givet dessa övergripande utgångspunkter behöver kunna ge stöd till företag som har tillfälliga likviditetsproblem, men som under normala förhållanden (utan finansiell stress) sannolikt kan attrahera privat finansiering. Den bedömningen har i sin tur en naturlig koppling till ett företags utsikter att behålla sitt verksam- hetstillstånd eller undvika konkurs eller likvidation och de kriterier som läggs till grund för beslut i sådana frågor. Ett krav på livskraft Kommittén anser att det krav som ställs på företagets finansiella ställning bör formuleras som ett krav på livskraft. Det är samma be- grepp som används i lagen om förebyggande statligt stöd till kredit- institut. Vid bedömning av ett företags livskraft kommer företagets finansiella ställning (soliditet och betalningsförmåga) att stå i fokus, men det blir även möjligt att beakta andra omständigheter som inom en rimlig framtid kan förändra före- tagets situation i positiv eller negativ riktning. Ytterst handlar det om en bedömning av om företaget har förutsättningar att fortleva. Ett företags livskraft förutsätter framtida soliditet, betalningsför- måga och regelefterlevnad och inte tillståndsåterkallelse, konkurs eller andra avvecklingsförfaranden såsom likvidation. Bedömningen behöver dock ske i varje enskilt fall och kan gå till på olika sätt bero- ende på vilken typ av företag det är fråga om. Det faktum att ett företag som har tillfälliga betalningsproblem ansöker om en nöd- kredit innebär inte i sig att företaget saknar livskraft. För institut (dvs. kreditinstitut och värdepappersbolag) som kan bli föremål för resolution kan exempelvis livskraftsbedömningen utgå från de omständigheter som ska beakta när myndigheten bedömer om ett företag fallerar eller sannolikt kom- mer att fallera. Enligt dessa bestämmelser anses ett företag fallera eller sannolikt komma att fallera, om någon av följande förutsätt- ningar föreligger. 1.Företaget åsidosätter, eller sannolikt kommer att åsidosätta, sina skyldigheter på ett sätt som medför att dess tillstånd ska åter- kallas. 2.Värdet på företagets tillgångar understiger, eller sannolikt kom- mer att understiga, värdet på dess skulder. 3.Företaget inte kan, eller sannolikt inte kommer att kunna, betala sina skulder i takt med att de förfaller till betalning.35 Dessa omständigheter syftar i huvudsak på institutets kapitalstyrka och betalningsförmåga men även andra regelöverträdelser får be- aktas. Vid bedömningen av ett företags livskraft behöver emellertid hänsyn också tas till om det i det enskilda fallet finns alternativa åtgärder som kan förhindra att företaget fallerar. De nämnda omständigheterna har kopplingar till resolutions- regelverket. En tanke med resolutionsregelverket är att ett institut ska försättas i resolution , innan det ”är solitt” och innan hela kapitalbasen har förbrukats.36 Resolution får beslutas när , efter samråd med och Riks- banken, finner att ett institut fallerar eller sannolikt kommer att fallera och har bedömt att det inte finns några alternativa åtgärder som inom rimlig tid skulle avhjälpa eller för- hindra fallissemang i institutet. Dessutom ska det föreligga ett all- 35Den omständigheten att ett företag behöver en nödkredit innebär dock inte i sig att före- taget fallerar eller sannolikt kommer att fallera. Se skäl 41 i krishanteringsdirektivet (Europa- parlamentets och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv /24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar (EU) nr 1093/2010 och (EU) nr 648/2012). 36Se skäl 41 i krishanteringsdirektivet. Där har det engelska ordet ”solvent” översatts med solvent. Se även FSB (2016b), kommentaren beträffande KA 3: “The legal framework includes clear criteria that provide for timely and early entry into resolution before a bank is balance sheet insolvent, when a bank is no longer viable or when it is likely to be no longer viable and, in either case, has no reasonable of return to viability”. Om det inte föreligger något allmänintresse – men de övriga förutsättningarna är uppfyllda – kommer företaget i stället sannolikt att försättas i konkurs eller likvidation eller få sitt tillstånd återkallat, vilket i sin tur torde leda till att det måste avvecklas. Frågan om nödkredit till ett företag i resolution behandlas i avsnitt 23.8. Ett beslut om nödkredit måste ofta fattas med mycket kort varsel och med ett bristfälligt underlag. Det kan i sådana sammanhang vara svårt att bedöma institutets finansiella ställning. Exempelvis kan svårigheten att fastställa tillgångars värde vara extra stor när det handlar om de slags tillgångar som banker vanligen håller. För att värdera bankers tillgångar krävs en stor del information som inte är offentlig. Det gäller exempelvis banklån till små och medelstora företag eftersom dessa tillgångar inte handlas på marknader. Om en nödkredit måste ges vid tider av finansiell stress på de finansiella marknaderna kan även värderingen av tillgångar bestående av handlade värdepapper vara komplicerad. Oron bottnar ju i hur det bakom- liggande krisförloppet ser ut och hur det kommer att utvecklas. En kredit får inte beviljas i det fall ett finansiellt företag vid en sådan bedömning uppenbarligen saknar livskraft. Kravet på livskraft inne- bär dock inte att måste kunna visa att företaget är livskraftigt, dvs. att det kommer att fortleva om det får likviditets- stöd. Däremot bör det finnas rimliga utsikter för att så är fallet. Bedömningen av ett företags livskraft Ett företag som anser sig behöva nödkredit från , kom- mer, sannolikt efter att först tagit kontakt med , att ge in en begäran om ett sådant stöd tillsammans med ett underlag för sin begäran. ska därefter ta ställning till om förutsättningarna för att ge en nödkredit är uppfyllda. kan redan ha tillgång till finansiell information om företaget eftersom det kan vara del- tagare i RIX-systemet och penningpolitisk motpart. Vidare kan ha information om företaget via sin övervakning och får begära att företaget lämnar information om sin finansiella ställning till (se avsnitt 36.1.2). Inför ett beslut om nödkredit behöver emellertid också samråda med och som huvudregel även med Riksgäldskontoret37. Inte minst bör ha god kännedom om företagets finansiella ställning och planerade insatser. Denna information kommer att delge .