sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Detta inte minst mot bakgrund av lag (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetsL) och de ändringar som trädde ikraft och regeringens förslag till lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket (Ds 2017:43). upp- fattning är att utredningen inte beaktat detta nämnvärt. Utredningens uppdrag är att utifrån kommittédirektiv (Dir. 2018:29) se över den gällande lagstiftningen för terrängkörning och lämna författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning. Förslagen ska bland annat möjliggöra ett rikt friluftsliv, minska buller och avgaser samt bidra till att skydda mark, växtlighet och terräng. Förslagen ska även ta hänsyn till de behov som finns av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng för ortsbor samt inom verksamheter som bland annat rennäring, jordbruk, skogsbruk, jakt och besöksnäring. Motiven till utredningen är bland annat de senaste 10–15 årens ökning av skador och störningar på grund av terrängkörning, något som nuvarande lagstiftning inte klarar av att hantera på ett tillfredsställande sätt. Utredningens betänkande håller hög kvalitet med många bra resonemang och ett flertal bra förslag, bl.a. sanktioner samt förslag till vidare utredning genom uppdrag till olika myndigheter. Dock saknas övergripande förslag som leder till minskade skador och störningar och i allt väsentligt föreslås en oförändrad lagstiftning gentemot den nu gällande. Viktiga bärande principer som klargjorts under utredningens gång återspeglas inte i författningsförslagen, vilket reser frågor kring möjligheterna att nå för utredningen efterfrågade resultat. För att förslagen ska kunna bidra till önskad effekt krävs en juridisk grund och sammanhängande system som knyter ihop förslagen mot målbilden ”hållbar terrängkörning”. Förslag till ett sådant system saknas i betänkandet varför oklarheter kvarstår för all- mänheten, näringar, rättighetshavare, myndigheter, organisationer och enskilda. Den utveckling rörande terrängkörning som har för- anlett utredningen ser därför rimligen ut att fortsätta tämligen oförändrad med de förslag som ges. I huvudsak saknas följande punkter i betänkandet: •En definition av, och mätbara mål för, hållbarhet rörande alla former av terrängkörning. •Eftersom skoterkörning inte omfattas av allemansrätten, vilket också konstateras i betänkandet, så krävs att den legala grunden för körning på annans mark klargörs, antingen i terrängkörnings- lagstiftningen eller i annan lag. Detta för att spelreglerna ska bli klara för markägare, andra rättighetshavare, myndigheter, en- skilda/allmänhet, berörda branscher och näringar med flera. Med det liggande förslaget blir det ytterst upp till domstolarna att, om möjligt, i enskilda fall meddela domar som klargör rättsläget. En sådan reaktiv hantering av frågeställningarna är inte att önska, framför allt eftersom utvecklingen då blir svår att i ordnad form styra mot den hållbarhet som eftersträvas. •Utöver befintliga verktyg (genom olika former av bemyndigan- den m.m.) för reglering av terrängkörning behövs metoder och redskap för lokalt beslutsfattande, förvaltning och planering som ger ökad flexibilitet och säkerställer inflytande av rättighets- havare och beaktar lokala behov. Det saknas nödvändiga förslag på finansieringslösningar för att frågorna ska kunna hanteras fullt ut på lokal/nivå. De flesta glesbygdskommuner får antas sakna budget och personal för att kunna hantera frågorna på egen hand. Därutöver har politisering av frågor och beslut kring snöskoterkörning i vissa kommuner i ökat markant. Därför bör övervägas att ge centrala och regionala myndigheter i uppdrag att ta fram vägledningar/information, digitala verktyg (kartor m.m.). Länsstyrelsernas roll i detta arbete bör särskilt betonas med hänsyn till länsstyrelsernas övergripande ansvar och kännedom vad gäller renskötsel, djur-, natur- och miljöskydd i övrigt. Även , samebyarna och markägare besitter nödvändig kunskap om lokala förhållanden och markanvändning som bör beaktas i vidare uppdrag. Vidare bör det formeras en ”kompetens-pool” som kan vara enskilda kommuner och lokala organisationer behjälpliga i omställningsarbetet mot hållbar terrängkörning. Prioritet bör i första hand ges till de områden där det finns särskilda behov av att vidta åtgärder , exempelvis i form av stöd i utvecklingen av lokala system för hållbar hantering av framför allt snöskoterkörning där konflikter mellan olika intressen är påtagliga. •I syfte att förstärka den operativa tillsynen bör framför allt polisens roll och ansvar förtydligas ytterligare, och finansiella möjligheter för verksamheten säkras. Det är inte tillräckligt med att utvidga naturbevakares befogenheter till att också omfatta icke statliga områden (vilka annars omfattar skyddad natur och regleringsområden för snöskotertrafik). •Som framkommit i utredningen är tillfälliga förbud en möjlighet att freda renskötseln som rättighet och allmänt och enskilt intresse i förhållande till motstående intressen. Dock finns flera svårigheter med denna ordning. Förbuden ansöks om med kort varsel och kräver snabb handläggning och beslut. Detta medför risker för brister i handläggningen eller beslut som inte är ändamålsenliga och inte balanserar olika intressen utifrån rättsliga och sakliga grunder. Framför allt i är det tydligt att nuvarande ordning inte är tillfredsställande ur ett renskötsel- perspektiv. anser att det saknas förslag om att den ordning som tillämpas i och med generella tillfälliga förbud på all statlig mark även tillämpas i andra län inom renskötselområdet. •Mot bakgrund av lagens föreslagna syfte är det centralt att klargöra att vissa av dessa intressen utgör rättigheter – t.ex. renskötselrätt, vilket har avgörande betydelse för hur intresse- avvägningar ska göras och beslut fattas. Vidare att statliga myndigheter utifrån stadganden i minoritetsL, regeringsformen, och folkrättsliga åtaganden är skyldiga att skydda och främja det samiska folkets kultur och näringar och säkerställa att samerna konsulteras och har inflytande i frågor som berör dem. Utredningen och dess förslag bottnar inte i dessa rättsliga utgångspunkter. Detta illustreras bl.a. av utredningens förslag där samebyarna i egenskap av annan särskild rättighetshavare säker- ställs ett mindre omfattande skydd än fastighets/markägare.14 Ett annat exempel är betänkandets bibehållande – mot uppmaning – av i princip nuvarande formulering av undantaget 14Se bl.a. 34 och 35 §§ i författningsförslag där medgivande från annan särskild rättig- hetshavare endast krävs i den mån beslutet kan ha en menlig inverkan på rättighetens utövande. för renskötsel15 i stället för att föreslå ett allmänt undantag liknande det som gäller för jordbruks- och skogsbruksändamål.16 anser att det överlag saknas förslag som säkerställer samiska rättighetshavares möjlighet att i tillräcklig utsträckning utöva inflytande över den terrängkörning som sker på samiska marker. Behov av fortsatt arbete och utredning Snöskoterkörning är viktig ur en rad aspekter i norra , varför det är angeläget att skapa förutsättningar och infrastruktur för denna att utvecklas i en hållbar riktning, där uppkomsten av skador och störningar minimeras. Lösningar rörande inrättande och drift av infrastruktur kan sökas i lokala, frivilliga initiativ från berörda parter, som det är av vikt att utveckla effektiva verktyg för berörda myndigheter att vid behov reglera och utöva tillsyn över när, var och hur körningen kan ske. Utredningens författningsförslag innehåller få nya grepp rörande myndigheternas möjligheter att införa ibland nödvändiga föreskrifter och förbud. Den utökade finansiering som torde krävas för att understödja såväl frivilliga initiativ som myndigheternas förmodat ökade arbetsbörda saknas i stora delar. Utredningens förslag rörande skoterkörningen har inte heller kopplats mot definierade hållbarhetsperspektiv, varför eventuella effekter av desamma är mycket svåra att förutspå. Tydliga behov finns av fortsatta, fördjupade utredningar och kartläggningar av dagens pågående terrängkörning i syfte att lägga den helhetsgrund och ta fram de styrmedel, verktyg och den finansiering som krävs för tillskapandet av en modern lagstiftning för hållbar terrängkörning. Ur allmänhetens synpunkt ska det vara ”lätt att göra rätt”. För detta krävs bland annat att uppdrag tilldelas berörda myndigheter och att finansiering säkras för utveckling av moderna digitala verktyg, exempelvis för inregistrering och pre- sentation av enskilda och allmänna skoterleder, friåkningsområden, statliga och kommunala regleringsområden och tydliggörande av 15Se 15 § författningsförslag (tidigare 1 § 4 p TKF). är positiva till att paragrafen till viss del ändrats eftersom lokutionerna ”inför förestående” och ”i direkt sam- band med” befäster de koloniala synsätt och strukturer gentemot samer som äldre lagstiftning, utifrån den tidsanda de tillkommit under, ofta ger uttryck för. 16Se 10 § författningsförslag. skyddad natur, andra skyddsintressen och markanvändning. En modern lagstiftning måste också åtföljas av nödvändiga genom- föranderesurser för att kunna nå eventuella formulerade hållbarhetsmål. Sammantaget kan konstateras att utredningen har gjort ett i flera avseenden gediget och högkvalitativt arbete, men att ett flertal nödvändiga komponenter för att nå dess uppsatta mål saknas. Vi ser därför ett stort behov av fortsatt arbete i frågan för att åstadkomma det hållbara resultat som eftersträvas. Särskilt yttrande av experten Undertecknad arbetar vid () och har deltagit i den rubricerade utredningen som tillförordnad expert. Mitt yttrande innehåller två delar. Den första delen (DEL 1) är över- ensstämmande med experterna vid , , och Svenskt Friluftslivs särskilda yttranden. Den andra delen (DEL 2) är LRF:s/mitt eget tillägg. Huvudsyftet med utredningen har varit att föreslå en ny modern lag för hållbar terrängkörning. Betänkandet håller hög kvalitet och innehåller också ett flertal bra förslag, som det saknar nöd- vändiga komponenter för att nå sitt syfte. Behov finns bland annat av definierade och mätbara mål för hållbar terrängkörning samt för- slag om, och resurser för, ökad information till allmänheten, vägled- ning till myndigheter och tillsyn över lagstiftningens efterlevnad. Vi- dare finns behov av att i lag tydliggöra hur markägares och andra rättighetshavares medgivande för körning på annans mark ska han- teras i praktiken, vilket också kräver att verktyg och finansiering för planering och för etablering av infrastruktur för snöskoterkörning arbetas fram. Utredningens uppdrag är att utifrån kommittédirektiv (Dir. 2018:29) se över den gällande lagstiftningen för terrängkörning och lämna författningsförslag och förslag i övrigt som behövs för att skapa en modern lagstiftning för en hållbar terrängkörning. Förslagen ska bland annat möjliggöra ett rikt friluftsliv, minska buller och avgaser samt bidra till att skydda mark, växtlighet och terräng. Förslagen ska även ta hänsyn till de behov som finns av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng för ortsbor samt inom verksamheter som bland annat rennäring, jordbruk, skogsbruk, jakt och besöksnäring. Motiven till utredningen är bland annat de senaste 10–15 årens ökning av skador och störningar på grund av terrängkörning, något som nuvarande lagstiftning inte klarar av att hantera på ett tillfredsställande sätt. Utredningens betänkande håller hög kvalitet med många bra resone- mang och ett flertal bra förslag. Dock saknas övergripande förslag som leder till minskade skador och störningar och i allt väsentligt föreslås en oförändrad lagstiftning gentemot den nu gällande. Viktiga bärande principer som klargjorts under utredningens gång återspeglas inte i författningsförslagen, vilket reser frågor kring möj- ligheterna att nå för utredningen efterfrågade resultat. För att utredningens förslag ska kunna bidra till önskad effekt krävs en tydlig juridisk grund och ett sammanhängande system som knyter ihop förslagen mot målbilden ”hållbar terrängkörning”. För- slag till ett sådant system saknas i allt väsentligt i betänkandet varför oklarheter kvarstår för allmänheten, näringar, rättighetshavare, myndigheter, och organisationer. Den utveckling rörande terräng- körning som har föranlett utredningen ser därför rimligen ut att fortsätta tämligen oförändrad med de förslag som ges. I huvudsak saknas följande punkter i betänkandet: •En definition av, och mätbara mål för, hållbarhet rörande alla for- mer av terrängkörning. •Eftersom skoterkörning inte omfattas av allemansrätten, vilket också konstateras i betänkandet, så krävs att den legala grunden för körning på annans mark klargörs, antingen i terrängkörnings- lagstiftningen eller i annan lag. Detta för att spelreglerna ska bli klara för markägare, andra rättighetshavare, myndigheter, en- skilda/allmänhet, berörda branscher och näringar med flera. Med det liggande förslaget blir det ytterst upp till domstolarna att, om möjligt, i enskilda fall meddela domar som klargör rättsläget. En sådan reaktiv hantering av frågeställningarna är inte att önska, framför allt eftersom utvecklingen då blir svår att i ordnad form styra mot den hållbarhet som eftersträvas. •Det saknas nödvändiga förslag på finansieringslösningar för att frågorna ska kunna hanteras fullt ut på lokal/nivå. De flesta glesbygdskommuner får antas sakna budget och personal för att kunna hantera frågorna på egen hand. Därför bör över- vägas att ge centrala och regionala myndigheter i uppdrag att ta fram vägledningar/information, digitala verktyg (kartor m.m.). Vidare bör det formeras en ”kompetens-pool” som under några års tid kan vara enskilda kommuner och lokala organisationer be- hjälpliga i omställningsarbetet mot hållbar terrängkörning. Prio- ritet bör i första hand ges till områden där det finns särskilda be- hov av att vidta åtgärder , exempelvis i form av stöd i utvecklingen av lokala system för hållbar hantering av framför allt snöskoterkörning där konflikter mellan olika intressen är påtag- liga. Tilläggas ska att sådana behov inte föreligger överallt, men i tillräcklig omfattning för att motivera ett sådant förslag. •I syfte att förstärka den operativa tillsynen bör framför allt poli- sens roll och ansvar förtydligas, och finansiella möjligheter för verksamheten säkras. Det räcker inte med att utvidga natur- bevakares befogenheter till att också omfatta icke statliga om- råden (vilka annars omfattar skyddad natur och regleringsområ- den för snöskotertrafik). Behov av fortsatt arbete och utredning Snöskoterkörning är viktig ur en rad aspekter i norra , varför det är angeläget att skapa förutsättningar och infrastruktur för denna att fortsätta utvecklas i en hållbar riktning, där uppkomsten av skador och störningar minimeras. Lösningar rörande inrättande och drift av skoterleder och friåkningsområden bör om möjligt sökas i lokala, frivilliga initiativ från berörda parter, som det är av vikt att utveckla effektiva verktyg för berörda myndigheter att vid behov reglera och utöva tillsyn över när, var och hur körningen kan ske. Utredningens författningsförslag innehåller få nya grepp rörande myndigheternas möjligheter att införa ibland nödvändiga föreskrifter och förbud, och den utökade finansiering som torde krävas för att understödja såväl frivilliga initiativ som myndigheter- nas förmodat ökade arbetsbörda saknas i stora delar. Utredningens förslag rörande skoterkörningen har inte heller kopplats mot defini- erade hållbarhetsperspektiv, varför eventuella effekter av desamma är mycket svåra att förutspå. Tydliga behov finns av fortsatta, fördjupade utredningar och kartläggningar av dagens pågående terrängkörning i syfte att lägga den helhetsgrund och ta fram de styrmedel, verktyg och den finan- siering som krävs för tillskapandet av en modern lagstiftning för hållbar terrängkörning. Ur allmänhetens synpunkt ska det vara ”lätt att göra rätt”. För detta krävs bland annat att finansiering säkras för utveckling av moderna digitala verktyg, exempelvis för inregistrering och presentation av enskilda och allmänna skoterleder, friåknings- områden, statliga och kommunala regleringsområden, skyddad natur, andra skyddsintressen och markanvändning. En modern lag- stiftning måste också åtföljas av nödvändiga genomföranderesurser för att kunna nå eventuella formulerade hållbarhetsmål. Sammantaget kan konstateras att utredningen har gjort ett i flera avseenden gediget och högkvalitativt arbete, men att ett flertal nöd- vändiga komponenter för att nå dess uppsatta mål saknas. Det före- ligger ett stort behov av fortsatt arbete i frågan för att åstadkomma det hållbara resultat som eftersträvas. DEL 2 – mitt eget tillägg Ovanstående yttrande (DEL 1) har tagits fram i samråd med andra experter i utredningen från , , Svenskt Friluftsliv och . Nedanstående är ett mitt/LRF:s eget tillägg. LRF är en av få organisationer som både har ett intresse av att skydda mark och ett intresse av att marken ska kunna få nyttjas för snö- skoterkörning. Snöskotern är en del av livet på landsbygden i norra för både nytta och rekreation. I takt med utvecklingen av nya lössnömaskiner och annat körbeteende har dock skadorna på jord- och skogsbruk ökat drastiskt. Skoterförare väljer i allt större omfatt- ning att avvika från leden och denna typ av körning är inte tydligt reglerad i nuvarande lagstiftning. Det finns ingen motoriserad allemansrätt och körning på snö- klädd mark kräver därför markägarens tillåtelse, precis som utred- ningen har konstaterat. Utredningens slutsatser avspeglas dock inte i lagförslaget, utan förslaget ser i princip ut som nuvarande lag. LRF är djupt besvikna eftersom föreslagen lagstiftning inte kommer att medföra någon minskning av skador överhuvudtaget, utan snarare en fortsatt ökning. En otydlig lagstiftning och obefintliga kontroller ger bilden av en oinskränkt rätt att nyttja annans mark för motortrafik vilket är ett oproportionerligt intrång i fastighetsägarens egendomsskydd. Lag- stiftaren har ett ansvar att skydda enskildas egendom och hantera sådana intrång. Det är därför orimligt att låta nuvarande situation och skadeproblematik bestå. Särskilt när utredningsdirektiven tyd- ligt anger att skador på mark ska minska. Det finns en oro för att skoterkörningen kommer att förhindras i och med ett tydliggörande av medgivandekrav i lag. Vi bedömer den oron som obefogad. Merparten av marken i norr ägs av staten och stora skogsbolag och de är entydiga i att de gärna medverkar till ledutveckling och friåkningsområden om de därigenom kan undvika störning och ska- dor på övrig mark. Merparten av de privata markägarna vill precis som skogsbolagen kanalisera körningen till leder och friåknings- områden. Därutöver är de ofta själva skoteråkare och har därför ett starkt egenintresse i att leder utvecklas. Förmågan att möjliggöra skoterkörning ska inte underskattas. Målbilden är en sundare ord- ning där snöskoterkörningen inte i onödan skadar eller stör andra intressegrupper såsom friluftsliv, turism, naturvård, ortsbefolkning eller areella näringar. Olika områden kommer att ha olika förutsätt- ningar att åstadkomma fungerande skotersystem. Det kommer där- för att behövas ett helhetsgrepp om frågan för att denna led- infrastruktur ska kunna byggas ut. Av den anledningen är verktyg och finansiering nödvändigt för att på lokal nivå säkerställa god till- gång till leder och friåkningsområden, enligt vårt likalydande förslag i DEL 1. Snöskotern har ett stort värde för människor på landsbygden, inte bara för rekreation och som arbetsredskap utan även för landsbygds- företagande. Det är en del av livet för boende i norra . har skadorna från skoterkörning ökat markant de senaste 15–20 åren vilket också är anledningen till att utredningen tillsattes. LRF genomförde en enkät som besvarades av 6 248 jord- och skogsbrukare. Av dessa uppgav var fjärde markägare () att de upplevde skador och störningar från terrängfordon. I en del av de norra regionerna var av de svarande drabbade av skador och störningar från terrängkörning. För hälften av de drabbade handlade det om skador på både barmark och snöklädd mark och för resterande drabbade var det jämnt fördelat mellan skador på barmark och snöklädd mark. Främst handlar det om skador på skogs- planteringar, jordbruksmarker, skogsbilvägar och diken, men även skrämda lantbruksdjur. Dessa störningar och skador orsakades av i huvudsak snöskotrar, fyrhjulingar och motocrossar. Orsaken till skadorna avseende snöklädd mark är främst ut- vecklingen av snöskotern i relation till körsätt, ökningen av antalet skotrar, otydlig lagstiftning avseende rätten att köra på annans mark samt okunskap hos snöskoterförare avseende risken att skada mar- ken under snön. ser vi också en stadig ökning av motordrivna fordon i terrängen och dessutom alltfler fordonstyper. På snöklädd mark finns bland annat bandsatser till fyrhjulingar och motocrossar med skida istället för hjul framtill. Det är enkel matematik, ju fler fordon i terrängen, ju fler skador. Syftet med utredningen var tydligt – tydliggör vad som gäller för körning på annans snöklädda mark och skapa en modern lagstiftning som skyddar allmänna och enskilda intressen. Utredningen skulle minska skador och störningar genom att bland annat i större ut- sträckning kanalisera skoterkörning till leder och friåknings- områden. Utredningen har konstaterat att det inte finns någon motoriserad allemansrätt och att markägarens medgivande krävs för körning på snöklädd mark, men man har valt att inte tydliggöra betydelsen av detta i en ny lag. Dagens otydliga lagstiftning är grunden till nu- varande ohållbara skoterkörning eftersom skoterförare felaktigt uppfattar att det är tillåtet att köra skoter fritt och inte heller förstår att det skadar mark och vegetation under snön. Ett tydliggörande av medgivandekrav är nödvändigt för att förändra denna felaktiga rättsuppfattning. En ökad tillsyn, skärpt påföljd och ökad finansiering för skoterleder har ingen eller marginell påverkan på skador och störningar om inte medgivandekravet tydliggörs i lag- stiftningen. Redan när terrängkörningslagen infördes fanns betänklig- heter över risken att lagen kunde missförstås. Dessa betänkligheter besannades och återupprepades under skoterutredningen (SOU 1994:16), men trots den dåvarande skadeproblematiken gjordes inga förändringar. är skadorna betydligt mer omfattande och det är därför helt nödvändigt att i lag tydliggöra vad som gäller. Trots kloka resonemang och slutsatser så föreslås dock en lag som i princip över- ensstämmer med nuvarande lagstiftning. Utan förändring kan inget resultat nås. Lagförslaget kommer därför inte att minska skador och störningar. En grundläggande utgångspunkt när det gäller användning av mark är vem som har vilka rättigheter. I och i vår grundlag stadgas egendomsskyddet som innebär att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller någon enskild eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Allemansrätten är ett intrång som får inskränka egendomsskyddet. Motordriven terrängkörning omfattas dock inte av allemansrätten och är därför inget intrång som markägare ska behöva tåla. Staten har en förpliktelse att se till att enskildas egendom skyddas mot kränkningar även från andra än staten. Detta genom att utfärda lagar som skyddar mot ingrepp i egendomsskyddet och genom att säkerställa verkställigheten av detta genom polis, domstolar och andra myndigheter. Utredningen har konstaterat att enskildas intressen skadas av både barmarkskörning och skoterkörning och utredaren har fått tydliga direktiv för att utforma en lag som för- hindrar dessa skador. Att trots detta låta otydligheten om rätten att köra fordon på annans snöklädda mark bestå i en ny lag när det är en av anledningen till att skadorna ökar är ett allvarligt svek mot egen-