sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Den hydrologiska forsk- ningen arbetar med hydrologiska prognos- och scenarioverktyg för att beskriva närsaltsflöden, biokemiska processer och konsekvenser av klimatpåverkan. Den oceanografiska forskningen ger underlag för bl.a. bekämpning av oljeutsläpp, information till sjöfarten, underlag för sjöräddning och varningar för exempelvis algblomningar. SLU:s akvatiska forskning omfattar hela ekosystem, in- klusive fisk- och skaldjursamhällen, och akvakultur. Forskningen om fisk omfattar bl.a. bestånd och påverkan av fiske samt hållbara fiskemetoder och ekosystembaserad förvaltning. Forskningen om- fattar också klimatförändringarnas påverkan på fisk och akvatiska ekosystem. Inom EU pågår det omfattande forskningsprogrammet om miljö och samhällsutvecklingen i regionen. I pro- grammet deltar samtliga länder kring inklusive . Programmet finansieras av EU och via nationella forskningsfinan- siärer. Svenska forskare deltar framgångsrikt i detta forskningspro- gram som har många kopplingar till miljöövervakningen. Forskningen om vattenmiljöfrågor har en stor betydelse för miljöövervakningen, eftersom den bidrar med att utveckla metoder och modeller. Miljöövervakningen utförs också till stor del av forsk- are vid universitet och högskola. Forskningen har också en stor nytta av miljöövervakningen, exempelvis genom tillgång till den omfat- tande datamängd som har tagits fram inom miljöövervakningen. Detta gör det möjligt att utveckla och verifiera de modeller som används både inom forskningen och miljöövervakningen. Forsk- ningen och miljöövervakningen använder också gemensamt fartygs- resurser och kan på så sätt tillsammans finansiera provtagningar till havs. När det gäller möjligheter att effektivisera miljöövervakningen av vatten redovisar myndigheterna dels möjligheter genom teknisk ut- veckling och metodutveckling, dels användning av resultat från över- vakning av andra aktörer utanför staten. SLU pekar ut flera områden där teknisk utveckling och forskning har skapat verktyg som skulle kunna bidra till att utveckla och effektivisera miljöövervakning. Några sådana exempel är e-DNA och barcoding, sensorteknik som kombineras med över- och undervattensdrönare och fjärranalys/ satellitinformation för mätning av förekomst av alger. Modellering behöver utvecklas för att få en heltäckande bild av miljötillståndet. Modeller kan även användas för att välja ut repre- sentativa övervakningsstationer och rum enligt Havs- och vattenmyndigheten.138 Modeller behövs vidare utvecklas för att upp- täcka hot, särskilt för biologiska parametrar.139 Staten behöver ta tillvara resultat från övervakning från verksam- hetsutövares recipientkontroll och den samordnade recipientkon- trollen. Detta framgår av såväl underlag från vattenmyndigheterna som underlag från verksamhetsutövare (se vidare kapitel 12). 5.14Möjligheter att upptäcka nya miljörisker I dagens miljöövervakning upptäcks nya miljörisker framför allt genom screening av miljögifter.140 Både och har pekat på att möjligheten att upptäcka nya miljörisker ökar i viss grad genom undersökningar med större täckning, bättre analyskapacitet och tillgängliggörande av informationen. Ett sådant exempel är upptäckten av marin försur- ning.141 Svenskt Vatten uppmärksammar att nya miljörisker som rör råvattenkvalitet kan upptäckas inom branschen men att det saknas en hanteringsordning att ta hand om dessa risker utanför råvatten- kontrollen. Om det inom miljöövervakningen upptäcks nya hot mot miljön eller människors hälsa, så vore det lämpligt om det fanns en 137SLU, e-brev . 138Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . 139SLU, e-brev . 140Naturvårdsverket, e-brev . 141SMHI, e-brev . tydligare mottagare, exempelvis , att rapportera till, så att det finns möjlighet att agera förebyggande i stället för att i efter- hand behöva återställa en skada. Det bör finnas en rutin som innebär att eventuella hot följs upp på ett transparent sätt, så att återkopplingen kan ske skyndsamt.142 Havs- och vattenmyndigheten menar att arbetet utifrån vatten- förvaltningsförordningen innefattar påverkans- och riskanalys, som är ett arbetssätt som innebär att nya miljörisker kan upptäckas. Enligt utredningens definition av miljöövervakning är påverkans- analyser en annan typ av verksamhet än miljöövervakning. 5.15Översyn, utvärdering och revision Som tidigare framgått genomförs uppföljning, utvärderingar och revi- sioner av olika program inom miljöövervakningen (se avsnitten 5.8.3 och 5.9.4). De senaste revisionerna som omfattade hela programområden genomfördes för Kust och hav respektive 2007 för Sötvatten vilken även omfattade grundvatten. En översyn av den nationella miljögiftsövervakningen genomfördes . I översynen ingick dock inte avloppsreningsverk. Samtliga insatser har genomförts av , dvs. samma organisation som vid den aktuella tidpunkten också var ansvarig för genomförandet av miljöövervak- ningen. Skälet till att översynen av den akvatiska miljögiftsöver- vakning genomfördes av var enligt myndigheten att det rörde sig om en översyn av vilka ämnen som övervakades i förhållande till internationella krav och det inte fanns något behov av en extern granskare. Vissa delprogram hade vid den föregående revisionen genomgått stora förändringar när det gällde antal statio- ner så därför behövdes inte sådana förändringar. Till översynen fanns en referensgrupp bestående av representanter från andra myndigheter. Översynsrapporten skickades på remiss till myndigheter, universitet och konsulter.143 Havs- och vattenmyndigheten har infört en så kallad successiv revisionsprocess som innebär att man inte gör någon samlad revision 142Svenskt Vatten, e-brev . 143Naturvårdsverket, e-brev och . av sötvatten- respektive hav och kustprogrammet.144 I rapporten nell akvatisk miljöövervakning 2015–2020 finns utgångspunkter för revisionsarbetet enligt följande: •mät- och analysresultaten ska spegla miljöförhållandena i stort och ge underlag för uppföljning av nationella miljömål, bedöm- ningsgrunder, miljökvalitetsnormer och officiell statistik och för att uppfylla internationella åtaganden •de nationella övervakningsprogrammen för programområden Söt- vatten och för Kust och hav ska producera långa och kvalitets- säkrade tidsserier av fysikaliska, kemiska och biologiska mät- variabler i vattenmiljön som är kostnadseffektiva •den nationella miljöövervakningen ska ge en överblick över om- råden som är relativt opåverkade av lokala föroreningsutsläpp och andra mänskliga störningar och resultaten ska kunna användas som referenser till data från mer påverkade områden där miljö- balken ålägger de aktörer som bedriver miljöstörande verksamhet att själva kartlägga verksamhetens effekter •de nationella miljöövervakningsprogrammens gemensamma mål och sammanhållna organisation ska göra att verksamheten ses som en helhet, och den övergripande strategin för övervakningen av miljötillståndet ska därför fortsätta att vara densamma hos och Havs- och vattenmyndigheten •uppfylla kraven främst i EU-direktiven dvs. ramdirektivet för vatten, havsmiljödirektivet och art- och habitatdirektivet. Arbetet ska påvisa eventuella särskilda behov för den akvatiska över- vakningen med anledning av dessa EU-direktiv.145 Enligt Havs- och vattenmyndigheten ska dessa utgångspunkter gälla för den successiva revisionen. Vissa delprogram har också utvär- derats men det saknas en samlad bild av dessa revisoner och ut- värderingar. Sådant underlag redovisas inte regelmässigt på Havs- och vattenmyndighetens webbplats. I ett fall är rapporten preliminär vilket är skälet till att den inte har redovisats.146 144Havs- och vattenmyndigheten, intervju . 145Havs- och vattenmyndigheten akvatisk miljöövervakning 2015–2020, rapport 2014:18. 146Havs- och vattenmyndigheten, intervju . Utvärderingarna har främst utförts av SLU på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. SLU är utförare av miljööver- vakningen inom flera områden. Endast en revision har utförts av en utomstående aktör, . Skälet till att SLU anlitas för i stort sett alla revisioner är att det behövs kunskap om de statistiska metoder som används inom miljö- övervakning.147 SLU uppger att ett par utvärderingarna har utförts av oberoende forskare vid en annan SLU-institution än den som arbetar med övervakningen och av en konsult.148 Det finns tre exempel på utvärderingar som har omfattat den regionala miljöövervakningen och recipientkontroll. Den första om- fattar övervakning av fisk i kustvatten, den andra den fria vatten- massan och den tredje bottenfaunakluster längs den svenska ost- kusten.149 När det gäller den förstnämnda utvärderingen framgick att den regionala miljöövervakningen och recipientkontroll från fyra verksamhetsutövare (kärnkraftverk) ingått. I den andra utvärde- ringen av den fria vattenmassan ingår data från statlig, regional och samordnad recipientkontroll. Av utvärderingen av bottenfauna- kluster framgår att bottenfaunadata från data från nationell, regional och recipientkontrollprogram ingår i utvärderingen. Med undantag för den första utvärderingen framgår inte i vilken omfattning data från olika program ingår i analyserna. Skälet till att länsstyrelsernas miljöövervakning inte regelbundet omfattas är att denna miljöövervakningen revideras separat vart sjätte år.150 Omfattande övervakning utan att krav och behoven tillgodoses Många övervakar vatten i . Statliga myndigheter, verksamhets- utövare, kommuner och organisationer bedriver miljöövervakning. Trots detta uppfylls inte krav enligt förordningar och behov som 147Havs- och vattenmyndigheten intervju . 148SLU, e-brev . 149Havs- och vattenmyndigheten, Optimerad övervakning av fisk i kustvatten, rapport 2016:33, Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av provtagningsprogram i den fria vattenmassan i marin miljö, rapport 2018:25, Havs- och vattenmyndigheten, Utvärdering av bottenfaunakluster längs svenska ostkusten, rapport 2014:27. 150Havs- och vattenmyndigheten intervju . följer av miljökvalitetsmålen enligt ansvariga myndigheter. har fått kritik av för att den svenska övervak- ningen av vatten inte uppfyller de krav som följer av ramdirektivet för vatten. Det saknas en strategi för att tillgodose krav och behov av övervakning Det saknas en samlad strategi för att tillgodose de krav och behov som finns av övervakning av vatten i förhållande till främst till vatten- förvaltningsförordningen, havsmiljöförordningen, Art- och habi- tatdirektivet, nitratdirektivet samt för uppföljning av miljökvalitets- målen. Överblick över vilken övervakning som bedrivs av olika aktörer saknas Arbetet pågår för att utveckla den statliga miljöövervakningen av vatten för att tillgodose behov enligt olika förordningar som grundas på EU-regler. Arbetet bedrivs utan att en samlad kunskap finns om vilken övervakning som bedrivs av aktörer utanför staten. Beskrivning av den statliga miljöövervakningen inom alla delprogram är inte uppdaterade Vissa beskrivningar av den statligt finansierade miljöövervakningen som bedrivs i delprogram är och de är därför inaktuella. Vid Havs- och vattenmyndigheten bedrivs ett arbete med att upp- datera beskrivningarna (). Det bedrivs en omfattande övervakning av fisk som är statligt finansierad Fisk övervakas och finansieras av staten både inom miljöövervak- ningen och övervakning som genomförs för det kommersiella fisk- beståndet. Detta görs inom dels den datainsamling som genomförs inom den gemensamma fiskeripolitiken, dels den nationella fiskför- valtning i form av resursövervakning av fisk. Miljöövervakning av fisk genomförs i flera program. I en utvär- dering av kustfiske framgår att provfisken med jämförbar metodik utförs även i andra områden som vissa recipientkontrollprogram, kustvattenkontrollprogram och med understöd från intresseföre- ningar. Ofta når data från dessa provfisken inte datavärden, och en långsiktig strategi för att inkorporera dem i en samlad utvärdering saknas. Många aktiviteter behöver genomföras innan miljööver- vakningsprogram kan utformas som tillgodoser kraven Många aktiviteter som inte är miljöövervakning behöver genomföras innan miljöövervakningsprogram kan utformas. Sådana aktiviteter är t.ex. statusklassificering, typindelning och gruppering av vattenföre- komster. Sådant arbete pågår. Innan det arbetet har slutförts är det svårt att avgöra vilka delar av dagens övervakning som uppfyller vattenförvaltningens behov och vilka delar som behöver revideras. Som tidigare framgått behövs också kunskap om vilken miljööver- vakning av vatten som bedrivs av andra aktörer utanför staten. Den statliga miljöövervakningen av vatten förefaller vara bristfälligt samordnad Det saknas överblick över den vattenrelaterade miljöövervakning som bedrivs av myndigheter. Inom staten berörs många myndigheter på central nivå som ansvariga eller utförare av vattenrelaterad miljö- övervakning. Dessutom bedrivs fler myndigheter verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning. Länsstyrelserna får bidrag av för miljööver- vakning. Det finns sammanlagt cirka 120 regionala miljöövervaknings- program inom sötvatten, grundvatten samt kust- och havsövervak- ning som finansieras av statliga medel. Den utökade övervakningen som behövs för grundvatten har skattats till Skattningen av det årliga resurstillskottet på som behövs för övervakning av grundvatten har genomförts i förhållande till krav och behov enligt vattenförvaltningsförordningen och miljö- kvalitetsmålen. För övriga områden saknas skattningar av de krav och behov som har redovisats av ansvariga myndigheter. Ansvarsfördelningen inom staten är uppdelad på många myndigheter och finansieras från olika anslag inom olika utgiftsområden Inom staten är ansvaret och finansiering för både infrastruktur och genomförande av vattenrelaterad miljöövervakning uppdelat på flera myndigheter. Ansvarsfördelningen för grundvatten är särskilt splitt- rad. Detta är ett av de områden där de största bristerna har identifierats av de ansvariga myndigheterna. SGU:s olika uppgifter som dels ansvarig för föreskrifter och vägledning till vattenmyndig- heterna för grundvatten, dels utförare på uppdrag av Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten kan leda till oklarheter och bristande effektivitet. Heltäckande revisioner eller utvärderingar genomförs inte De senaste mer heltäckande revisionerna genomfördes och 2007 av programområde Sötvatten och Kust och hav. Sådan kommer inte att genomföras i fortsättningen enligt den ordning som Havs- och vattenmyndigheten har infört för revisioner. Det är ovanligt att miljöövervakning som utförs av länsstyrel- serna, verksamhetsutövare och organisationer omfattas av översyner och revisioner. Den regionala miljöövervakningen ska över i särskild ordning. Kostnadsuppskattningar för förslag till förändringar ingår inte regelmässigt i utvärderingarna. Översyner, utvärderingar och revisionen av oberoende aktörer genomförs sällan I stort sett genomförs ingen utvärdering eller revision av befintliga program av oberoende aktörer. Havs- och vattenmyndigheten anli- tar i huvudsak SLU för att genomföra revisioner eller utvärderingar inom olika områden. SLU är utförare av den nationella miljöövervakningen och även i stor utsträckning av den regionala. Inom den akvatiska miljöövervakningen har genom- fört revisioner och översyner av de program som myndigheten själv är ansvarig för. Det finns dock ett undantag och det gäller en revison av säl- övervakningen som på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten har genomförts av där det finns en preliminär rapport . 6 Miljöövervakning av landmiljö Den nationella och den regionala miljöövervakningen av landmiljöer är organiserad inom programområdena landskap, fjäll, skog, jord- bruksmark och våtmark. De fyra sistnämnda utgör också olika mark- slag, utöver naturtypsinriktningen. Kapitlet följer i huvudsak den indelningen. Ett undantag är avsnitt som innefattar jordbruksmark som benämns odlingslandskap i denna redovisning. Miljöövervakningen av landmiljöer bygger till stor del på ett antal program som omfattar naturtyper, vegetationsförändringar, förut- sättningar för biologisk mångfald och faktisk biologisk mångfald. I flera program samlas data in från systematiskt men slumpmässigt utlagda provytor i stickprov. En fördel med övervakningsprogram- men är enligt att urvalet i grunden är slump- mässigt och att det därmed är möjligt att få säkra skattningar av förekomsten av relativt vanliga fenomen som exempelvis blåbär och renlav. Övervakningsprogrammen är långsiktiga, vilket gör att det går att följa förändringar över tid.1 Det finns tydliga kopplingar mellan övervakningen av landmiljöer och övervakningen av biologisk mångfald inklusive arter. En del av övervakningen av landmiljöer genomförs som övervakning av s.k. indikatorarter2 för olika biotoper och habitat (i detta avseende arters livsmiljöer). Detta kapitel berör även sådan övervakning. 1Naturvårdsverket, Skog & mark 2017 Tema miljöövervakningen då – nu – sedan, s. 32. 2Nationalencyklopedin (NE) definierar begreppet som art som kan tas som tecken på att vissa omvärldsförhållanden råder, antingen genom att arten specifikt karakteriserar ett visst biologiskt (i allmänhet växt-) samhälle eller genom att den på grund av sin tolerans eller känslighet för någon viss omvärldsfaktor anses påvisa det tillstånd vari denna faktor befinner sig. Ett exempel på indikatorart är enligt lunglaven på träd som visar på förekomsten av gammal skog med rödlistade arter. NE:s webbplats, /uppslagsverk// lång/indikatorart, hämtad . 6.2Översikt över ansvariga aktörer 6.2.1Övervakning av landmiljöer på nationell och regional nivå samt av andra statliga aktörer har ett generellt ansvar för miljöövervakning av landmiljöer och fördelar utifrån det ansvaret medel för nationell och regional miljöövervakning. ansvarar också för att samordna arbetet med skyddade områden inom landmiljöer och beslu- tar om biogeografisk övervakning inom landmiljöer, se avsnitt 6.6. Dessutom fördelar myndigheten bidrag till länsstyrelserna för arbete med åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper i landmiljöer, se avsnitt 10.3. Myndigheten ska enligt sin instruktion samordna uppföljning och utvärdering av bl.a. miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv.3 har också ansvar för officiell statistik om miljö- tillstånd, tillämpning, avfall och utsläpp.4 Länsstyrelserna bedriver egna samt regionala gemensamma del- program om landmiljöer. Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.4 och kapitel 10. Länsstyrelserna genomför också till viss del miljööver- vakning inom deras arbete med åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper samt skyddade områden. ska enligt sin instruktion bl.a. samordna uppfölj- ning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.5 Myndigheten ska också skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den bio- logiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt. Enligt regleringsbrevet ska av det årliga förvaltningsanslaget användas för kvalitetsuppföljning i ängs- och betesmarker samt uppföljning av småbiotoper.6 33 § 6. förordningen (2012:989) med instruktion för . 4Bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 54 § 2–3. förordningen (2009:1464) med instruktion för . 6Regeringen, Regleringsbrev för avseende inom utgiftsom- råde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, Villkor för anslag 1:8, ap. angav regleringsbrevet att ska användas för detta. tolkar sitt ansvar för miljöövervakning som att myndigheten ska informera om utvecklingen av miljön i odlings- landskapet men att det, med undantag för kvalitetsuppföljningen av ängs- och betesmarker samt uppföljningen av småbiotoper, inte har ett utpekat ansvar för miljöövervakning.7 har också ansvar för officiell jordbruksstatistik som omfattar förändrad markanvändning, tillgång till betesdjur samt jordbrukets utveckling och utbredning.8 är förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och ansvarar enligt sin instruktion för att samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar.9 är ansvarig myndighet för officiell statistik inom områdena Produktion i skogsbruket och Sysselsättning i skogs- bruket.10 Myndigheten är huvudsaklig tillsynsmyndighet för bruk- andet av skog.11 SLU är statistikansvarig myndighet för statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring inom ämnesområdet jordbruk, skogsbruk och fiske.12 Det ansvaret bedrivs genom Riksskogstaxeringen. är enligt sin instruktion förvaltnings- myndighet för bl.a. frågor om skydd av människors hälsa och miljön mot skadlig inverkan av joniserande och icke-joniserande strålning. Myndigheten ska vidare bl.a. genomföra beräkningar och mätningar samt ta fram underlag för bedömningar inom strålskyddsområdet.13 Enligt strålskyddsförordningen ska myndigheten se till att det finns 7Jordbruksverket, telefonintervju . 8Lagen (2001:99) om den officiella statistiken, förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 91 § och 3 § 1 st. 5. förordningen (2009:1393) med instruktion för . 10Bilaga till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 112 kap. 10 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 12Lagen (2001:99) om den officiella statistiken, förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 131 § 1 st. och 6 § 2 st. förordningen (2008:452) med instruktion för . ett nationellt miljöövervakningsprogram för joniserande strålning och hålla det aktuellt.14 Utformningen av miljöövervakningen av strålning styrs även av främst vissa bestämmelser i och EU-kommissio- nens rekommendationer om tillämpningen av de bestämmelserna. Den styrs vidare av rekommendationer och riktlinjer från konven- tionerna HELCOM och OSPAR.15 Syftet med miljöövervakning av strålning specificeras i ett inrikt- ningsdokument från . Det övergripande syftet är att lång- och kortsiktigt följa tillstånd och trender i miljön med avseende på naturligt förekommande och av människan orsakad strålning. Detta görs i avsikt att upptäcka och följa okända utsläpp av radioaktiva ämnen, följa upp det nationella miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö, ge underlag för rapportering till internationella för- drag och konventioner, ge underlag för riskbedömningar, nödvän- diga åtgärder och vidare forskning, samt ge underlag för information till allmänheten.16 6.2.2Kommunernas miljöövervakning av landmiljöer Kommunernas landmiljöövervakning beskrivs genom olika exempel i avsnitt 11.2.1. Vissa kommuner finansierar delar av den regionala miljöövervak- ningen. Det gäller det gemensamma delprogrammet Utlakning från jordbruksmark. Se avsnitt 6.4.4. och bilaga 10. Övervakningen av landmiljöer är styrd av uppföljning mot nationella miljökvalitetsmål och internationella rapporteringskrav snarare än av författningsreglering. I avsnitt 6.7 beskriver vi nationell och interna- tionell rapportering närmare. Betydande mängder miljödata samlas in utifrån statistikansvar enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, se ovan. 144 kap. 5 § strålskyddsförordningen (2018:506). 15Strålsäkerhetsmyndigheten, Miljöövervakning vid , internt styr- dokument , s. 7. 16Ibid s. 2. Det gäller , , och . En hel del av dessa data används för analyser och rapportering inom miljöövervakningen och uppföljningen av miljökvalitetsmålen. 6.4Nationell och regional miljöövervakning 6.4.1Generell övervakning av landmiljöer Den generella övervakningen av landmiljöer avser t.ex. landskapets sammansättning samt förekomst och mängd av olika biotoper, struk- turer och element inom landskapet. När det gäller övervakning av biologisk mångfald bedrivs den genom en kombination av övervak- ning av landskap, habitat och genetisk variation.17 Det finns flera grundläggande delar i övervakningen av land- miljöer. Nationell inventering av landskapet i () be- skrivs nedan tillsammans med den nya karteringen Nationella Mark- täckedata.