sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — Dessa tillstånd marknadsprissätts genom auk- tion och auktionslikviden ingår inte i avgiftstaket. Utöver det betalar alla tillståndshavare även en årlig avgift till () för att finansiera radiospektrumförvaltningen. Nedanstående resonemang gäller därför inte frekvensanvändning där tillstånd har fördelats med hjälp av auktion. Nuvarande avgiftsmodell medför flera konsekvenser som inte gynnar samhällsekonomin eller utvecklingen inom radioområdet. Det faktum att radiospektrum är underprissatt jämfört med andra produktionsresurser (vilka är prissatta utifrån utbud och efterfrågan på resursen) leder till följande effekter. •Användarna exponeras inte för det samhällsekonomiska värdet av resursen och kan därmed inte fatta samhällsekonomiskt eller före- tagsekonomiskt effektiva beslut. •Efterfrågan på radiospektrum blir större än tillgången till frekven- ser eftersom det alltid är billigare att använda mer radiospektrum än att vidta andra åtgärder, som till exempel att minska spektrum- behovet genom effektivare utrustning eller uppfylla behovet på annat sätt. •Efterfrågan begränsas till de frekvensband som ger billigast utbyggnad och utrustning, vilket ger en överefterfrågan i vissa frekvensområden medan andra frekvensområden är under- utnyttjade eller tomma. •De användare som redan förfogar över radiospektrumresurser saknar incitament att effektivisera sin användning eller dela med andra användare även när det är samhällsekonomiskt lönsamt. 1992/93:200, om en telelag och en förändrad verksamhetsform för , m.m., s. 253. Spektrum som ekonomisk tillgång saknar även incitament att återlämna tillstånd eller delar av till- stånd att använda radiosändare till tillståndsmyndigheten även om frekvenserna inte används. •Den tekniska spektrumeffektiviteten, exempelvis mätt i bitar per hertz, riskerar att bli låg. De mobila telefoni- och bredbands- teknikerna som nyttjar radiofrekvenser som tilldelats via allmänt inbjudningsförfarande har haft en hög utvecklingstakt. •Det är svårare för nya användare och ny teknik att få tillgång till lämpliga radiotillstånd vilket riskerar att hämma innovation samt teknisk och samhällelig utveckling. Detta medför sammantaget att nuvarande avgiftsmodell inte styr mot en samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning. Nuvarande avgifter ska täcka förvaltningens kostnader upp till ett takbelopp Rätten att ta ut avgifter på radioområdet regleras i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Avgifterna ska täcka kostna- derna för tillståndsmyndighetens verksamhet. Den verksamhet som främst ska finansieras genom avgifter utgörs primärt av tillstånds- givning och tillsynsverksamhet samt föreskrivande verksamhet.8 I 6 § förordningen (2016:602) om finansiering av Post- och tele- styrelsens verksamhet regleras det årliga avgiftsuttaget, det så kallade avgiftstaket, för bland annat användning av radiosändare, vilka är de avgifter som är relevanta att diskutera här. får det totala avgiftsuttaget för de årliga avgifterna för användning av radio- sändare, utöver avgifter för anmäld verksamhet, uppgå till högst . För Försvarsmakten, och får avgiftsuttaget sammanlagt uppgå till högst och för och Säkerhetspolisen får avgiftsuttaget sammanlagt uppgå till högst . 1992/93:200, s. 253. Spektrum som ekonomisk tillgång Den praktiska tillämpningen av finansieringsförordningen regleras av Post- och avgiftsföreskrifter PTS reglerar fördelningen av avgifter under avgiftstaket i föreskrifter om avgifter (PTSFS 2016:7) som uppdateras årligen.9 De årliga avgifterna för tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme (blocktillstånd) sätts utifrån tilldelad band- bredd i MHz, hur stor befolkningstäckning tillståndet omfattar samt vilket frekvensintervall tillståndet avser, där de mer attraktiva frekvens- intervallen (0–1 GHz och 1–3 GHz) är dyrare. Avgiften per MHz är . Blocktillstånden tilldelas normalt genom allmänt inbjudningsförfarande, och är således marknadspris- satta vid tilldelningen. Avgiftsmodellen för dessa tillstånd står i pro- portion till resursanvändningen relativt andra blocktillstånd genom att en tillståndshavare som förfogar över större frekvensmängder, över befolkningsmässigt större yta, i mer attraktiva frekvensintervall betalar en högre årlig avgift. Nivån på den årliga avgiften återspeglar inte frekvensernas samhällsekonomiska värde eller jämviktspris, men en marknadsvärdering av frekvenserna har som regel skett redan vid till- delningen av tillstånden, om tillstånden har tilldelats efter en auktion. De årliga avgifterna för tillstånd att använda vissa radiosändare (sändartillstånd) bestäms utifrån radioanvändningen. Avgiften för tillstånd för fast radio, jordstationer och rundradiosändare påverkas även av vilket frekvensintervall tillståndet inryms i, så att tillstånd i mer attraktiva frekvensområden är dyrare relativt andra tillstånd. Avgifterna ligger mellan för en mobil sändare i ett mobil- stationsnät, och för en jordstationssändare i frekvens- band under 10 GHz. En timbaserad avgift baserat på myndighetens handläggningsarbete för det specifika tillståndet tillkommer. Dessa avgifter är baserade på kostnaderna för myndighetens verksamhet och är inte relaterade till det samhällsekonomiska värde av frekven- serna som tas i anspråk. 9Senast uppdaterade genom PTS föreskrifter om ändring av föreskrifter (PTSFS 2016:7) om avgifter (PTSFS 2017:3). Spektrum som ekonomisk tillgång Av 1 § förordningen (2016:602) om finansiering av Post- och tele- styrelsens verksamhet (finansieringsförordningen) framgår att av- gifterna ska betalas till PTS som får disponera avgiftsinkomsterna i verksamheten. Av finansieringsförordningen följer därmed att PTS inte får nyttja eventuella medel som har överskridit takbeloppet. Auktionslikvider för blocktillstånd som tilldelas genom allmän inbjudan med anbudsförfarande där pris är utslagsgivande kan bli mycket höga. Som exempel kan nämnas tillstånd för att under använda 2×10 MHz i 700 MHz-bandet kostade mellan 1,38 miljar- der och vid auktionen som genomfördes . Vid auktionen av 800 MHz-bandet kostade ett tillstånd att under använda 2×10 MHz i 800 MHz-bandet mellan 431 miljoner och . Dessa belopp överstiger det avgiftstak som gäller för myndigheten. Auktionslikviden tillfaller staten.10 3 kap. 7 § budgetlagen (2011:203) anger att regeringen får förfoga över avgiftsinkomster från frivilligt efterfrågade varor och tjänster som staten tillhandahåller och besluta om inkomsterna ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitel eller specialdestineras till en viss verksamhet. 4.3.4Vid pris under jämviktspris blir efterfrågan på frekvenser större än utbudet Följande exempel visar vad som händer om priset för en begränsad resurs som radiospektrum är för lågt, det vill säga inte anpassat efter tillgång och efterfrågan. 2002/03:110, Lag om elektronisk kommunikation m.m., s. 143. Källa: Utredningens bearbetning. Spektrum som ekonomisk tillgång Pn = Nuvarande pris E = Efterfrågan frekvenser U = Utbud frekvenser Utbudet av frekvenser (U) är , efter- som frekvenser är en begränsad resurs. Efterfrågekurvan (E) visar marginalnyttan, det vill säga vad en radiospektrumanvändare är be- redd att betala för en extra enhet spektrum. För radioanvändning antas en avtagande marginalnytta. Det innebär att den första enheten radiospektrum skapar den största nyttan för användare, det vill säga möjliggör att tjänster kan fungera (till exempel möjliggör mobil- samtal överhuvudtaget). Jämviktspriset är det pris där efterfrågan är lika stor som utbudet. Om efterfrågan eller utbudet påverkas av någon yttre faktor kommer jämviktspriset att anpassas efter de nya förut- sättningarna. Vid ett pris (Pn) som är lägre än jämviktspriset (Pj) uppstår en överefterfrågan på radiofrekvenser (Eöv). Detta exempel illustrerar hur efterfrågan påverkas av priset gene- rellt. I verkligheten varierar efterfrågan mellan olika frekvensband, beroende på frekvensernas egenskaper såsom räckvidd och genom- trängningsegenskaper, och tillgången på radioutrustning. En pris- modell som baserar sig på jämviktspriset mellan en mer detaljerad definierad efterfrågan och utbud, till exempel i ett visst frekvensband i ett visst geografiskt område, skulle utjämna efterfrågan mellan olika Spektrum som ekonomisk tillgång När efterfrågan stiger i ett frekvensområde stiger också jämviktspriset, vilket får vissa potentiella radioanvändare att i stället välja ett frekvensområde med ett lägre jämviktspris. Detta eftersom många frekvensområden är substitut till varandra. En pris- mekanism baserad på jämviktspriset leder också till att effektiviteten i spektrumanvändningen ökar, eftersom det blir mer lönsamt att ut- veckla radioutrustning som är mer spektrumeffektiv och som klarar av att använda allt högre frekvenser. Detta leder till ett lägre jämviktspris eftersom utbudet av frekvenser som är möjliga att an- vända ökar, det vill säga utbudskurvan U skiftar ytterligare till höger i figuren, som efterfrågan minskar (allt annat lika) med mer spektrumeffektiv utrustning. En förklaring till att nuvarande avgiftsmodell tidigare varit ända- målsenlig, men inte är det längre kan också illustreras genom tillgång och efterfrågan. fanns betydligt färre radio- användningar och radioanvändare än . Det var företrädesvis statliga användare som använde större frekvensmängder, exempelvis för radio- och tv-utsändningar samt försvarsändamål. Radioanvänd- ningen har ökat kontinuerligt men även då nuvarande avgiftsmodell infördes, i samband med att lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation trädde i kraft, var radioanvändningen betydligt mindre omfattande än den är . Den tidigare situationen illustreras i figuren nedan med efterfrågekurva E1. Källa: Utredningens bearbetning. Spektrum som ekonomisk tillgång MU1 = tillgång till frekvenser MU2 = Nuvarande tillgång till frekvenser E1 = efterfrågan E2 = Nuvarande efterfrågan U1 = utbud frekvenser U2 = Nuvarande utbud frekvenser Pj1 = jämviktspris Pj2 = Nuvarande jämviktspris Eöv = Överskottsefterfrågan finns det betydligt många fler användningsområden för radio- kommunikation och andra radiobaserade tjänster. Det finns också mångfaldigt fler användare, och framför allt fler privata företag som har radiotillstånd än det gjorde för trettio, eller till och med för fem- ton år sedan. Efterfrågan har därmed ökat kraftigt, vilket illustreras med efterfrågekurva E2. Utbudet av radiofrekvenser som är möjliga att använda för radio- kommunikation har också ökat i takt med den tekniska utvecklingen som medger användning av allt högre frekvensband, detta skifte illustreras med utbudskurvorna U1 och U2, där U1 representerar det tidigare utbudet och U2 representerar nuvarande utbud. Som figuren ovan visar så är jämviktspriset Pj1 lägre vid en lägre efterfrågan, och således kan man anta att en avgiftsmodell som en- dast baserar sig på förvaltningsmyndighetens kostnader för att ut- färda radiotillstånd och utöva tillsyn var mer ändamålsenlig då efter- frågan på frekvenser var betydligt lägre. I takt med att efterfrågan ökar så blir en avgiftsmodell baserat på spektrumförvaltningens kostna- der allt mindre funktionell. Då efterfrågan på radiobaserade tjänster med allra största sannolikhet kommer att öka (i figuren innebär det att efterfrågekurvan E skiftar ytterligare uppåt) så är det Spektrum som ekonomisk tillgång angeläget att uppdatera avgiftsmodellen för att kunna hantera även framtidens behov av frekvenser. 4.3.5Ett pris som återspeglar utbud och efterfrågan leder till samhällsekonomiskt effektiv användning av naturresursen radiospektrum Rätten att använda radiospektrum, det vill säga tillstånd att använda radiosändare, har tillkommit för att säkerställa fungerande radio- användning. Radiospektrum kan således betraktas som en tillgång som grundar sig i behovet att bringa ordning i spektrum-miljön. Radiospektrum kan därför anses vara en naturtillgång som på samma gång är en produktionsfaktor som används för tjänster som mobil kommunikation, radiolänkar, satellitkommunikation, forskning radio- och tv-utsändningar, datakommunikation, radar, maskin till maskin- kommunikation med mera I många fall behöver användare av radio- spektrum, utöver en administrativ avgift som ska täcka tillstånds- myndighetens kostnader, inte betala något för sin användning av radiospektrum. Detta tillvägagångssätt speglar sällan radiospektrums verkliga värde. De enda aktörer som betalar för sin radiospekt- rumanvändning, utöver den administrativa avgiften, är de aktörer som efter ett allmänt inbjudningsförfarande där priset är utslagsgivande (auktion) erhåller tillstånd att använda radiosändare. Ett felaktigt pris på användning av radiospektrum leder till att radiospektrum inte alltid används effektivt. Ett för högt pris för- hindrar användning. När det gäller radiokommunikation kan ett fel- aktigt lågt pris på användning av radiospektrum i förlängningen leda till att effektiv radioutrustning inte utvecklas eller att radioutrust- ningen inte används i den utsträckning som den annars skulle gjorts. En jämförelse kan föras med om andra produktionsresurser, till ex- empel el, skulle ha ett för lågt pris. Om priset skulle vara lägre än det som bestäms på elmarknaden skulle energin inte användas effektivt och efterfrågan på energieffektiva produkter såsom lampor med mera skulle inte finnas i samma utsträckning. Med ett för lågt pris på radiospektrum finns inget incitament att skapa den mest effektiva blandningen av produktionsfaktorer. Med ett pris som speglar utbud och efterfrågan på radiospektrum kommer detta att användas för de tjänster där betalningsviljan är som högst, det vill säga där mest nytta skapas. Operatörer får med ledning Spektrum som ekonomisk tillgång av kunder i en sådan modell till exempel avgöra om radiofrekvenser ska användas för mobil datakommunikation eller kommersiell mark- sänd tv. Även radiospektrum som används inom offentlig sektor är att be- trakta som en produktionsfaktor som har ett värde. I offentlig sektor är syftet inte att skapa maximal avkastning till aktieägarna utan att skapa en viss nytta åt samhället, till exempel försvar, räddningstjänst, alarmeringstjänst, hälsovård och forskning. Även i dessa fall är dock produktionskostnaderna detsamma som i kommersiell verksamhet. Offentlig sektor skaffar sig produktionsfaktorer på samma markna- der som kommersiell verksamhet som till exempel löner, lokalhyra eller förvärv av anläggningstillgångar. Offentlig sektor har särskilda krav att hushålla med statens medel, jämför bland annat 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Offent- lig sektor måste därför precis som kommersiella aktörer utnyttja produktionsfaktorerna effektivt i syfte att leverera samhällsnyttan till så låg kostnad som möjligt. Mot denna bakgrund bör inte heller offentlig sektor i fortsättningen kunna betrakta radiospektrum som en fri resurs. Om offentlig sektor tilldelas eller får tillstånd att an- vända radiosändare utan att dess värde tydliggörs finns en uppenbar risk att den mest effektiva blandningen av produktionsfaktorer inte används. Om myndigheter som använder radiospektrum inte har ett incitament att skaffa modern – mer spektrumeffektiv utrustning – kommer äldre teknik fortsatt att användas trots att det samhälls- ekonomiska värdet av att använda den moderna tekniken skulle vara högre. Att sätta ett pris på radiospektrum även för användning av offent- lig sektor skapar transparens genom att det går att mäta hur mycket som satsas av denna produktionsfaktor för offentlig verksamhet. Detta kan sedan jämföras med hur mycket som satsas av andra re- surser för att producera samhällsnyttan. Det värde som radiospekt- rum utgör skulle därmed kunna ses som medel som överförs från tillståndsmyndighetens utgiftsområde till de olika delar av offentlig sektor som tilldelats radiospektrum eller innehar tillstånd att använda radiosändare. Fördelarna med att införa avgifter som är baserade på värdet av den spektrumresurs som tas i anspråk kan sammanfattas enligt nedan. Spektrum som ekonomisk tillgång •Radioanvändarna exponeras för det samhällsekonomiska värdet av resursen och kan fatta samhällsekonomiskt effektiva beslut. •Frekvensanvändare blockerar inte mer frekvenser än de behöver då tillstånden medför en kostnad som bara motiveras av att till- ståndshavaren har ekonomisk nytta av dem. •Incitamenten att utveckla och använda spektrumeffektiv utrust- ning och utrustning som klarar högre frekvensband stärks. •Efterfrågan sprids ut till fler frekvensområden, vilket möjliggörs av att många frekvensområden är substitut till varandra. •Det blir lättare för nya radioanvändningar att få plats vilket gyn- nar teknikutveckling och innovationer. •Möjligheterna för spektrumdelning ökar eftersom radioanvändare får ett ekonomiskt incitament att dela spektrum med andra radio- användningar och radioanvändare. 4.4.1Allmänt om modeller eller principer för prissättning av spektrum Det finns flera olika modeller eller principer för att prissätta spekt- rum. De olika modellerna eller principerna kan fungera olika bra i olika situationer beroende på hur stor mängd spektrum som ska pris- sättas, den geografiska täckning som spektrumet utnyttjar, möjlig- heterna till delning, den användning som avses, om användningen ut- görs av en kollektiv nyttighet, hur länge tillståndet gäller eller andra villkor. Modellerna och principerna kan användas för att uppskatta ett tänkbart pris för en viss radiospektrumanvändning. Exempelvis kan ledning för värdering av radiospektrum finnas i det vinnande budet i en auktion av radiospektrum vars egenskaper och användning har likheter med det för frågan aktuellt radiospektrum. Därtill kan affärsmodellsprincipen komplettera denna bild, liksom en bedöm- ning av den samhällsekonomiska nyttan som en viss användning till- för. Tillståndsavgiften, det vill säga den spektrumförvaltningsavgift som betalas till tillståndsmyndigheten och eventuella andra avgifter Spektrum som ekonomisk tillgång påverkar också värderingen av radiospektrum. Till exempel kan till- stånd som auktioneras ut för att sända lokalradio påverka det pris som det är möjligt att ta ut för spektrumanvändningen för lokalradio- sändningar. Generellt kan sägas att fördelarna med prismetoderna är att de skapar incitament till mer spektrumeffektiv användning, vilket minskar risken att tillståndshavare innehar tillstånd för mer spekt- rum än de faktiskt har användning av. Det kan bidra till defragmen- tering av frekvensplanen samt möjliggöra för staten att realisera vär- det av radiospektrum som resurs. En nackdel är att det kan vara svårt att tillämpa metoderna. Om priserna sätts för högt kommer använd- ningen och därmed även nyttan att upphöra. I de fall där priset räknas ut eller sätts på administrativ väg är det viktigt att priset hamnar nära jämviktspriset om prissättningen ska leda till en ökad samhällsnytta av radiospektrumanvändningen, framförallt att det inte sätts för högt vilket hindrar att frekvenserna används alls. En generell nackdel med prissättning av radiospektrum är att det kan leda till starkt motstånd från de som tidigare kunnat utnyttja resursen kostnadsfritt och det kan vara svårt att förstå skillnaden mellan en sådan nyttjandeavgift och de befintliga handläggnings- avgifterna och årliga förvaltningsavgifterna. Särskilt eftersom priset för radiospektrumanvändning inte alltid motsvarar det monetära värdet av radiospektrumanvändningen när hänsyn också måste tas till att radiospektrumanvändningen genererar andra samhällsekonomiska värden. Vid en auktion är det marknaden som avgör priset, som blir ett re- sultat av utbud och efterfrågan. I en auktion motsvarar priset varans kommersiella värde vid den aktuella tidpunkten. infördes möjligheten till marknadsprissättning av radio- tillstånd i . Detta genom att antalet tillstånd som beviljas inom ett visst frekvensutrymme får begränsas och tillstånd då får beviljas efter allmän inbjudan till ansökan som grund för tillståndsprövningen. Ett allmänt inbjudningsförfarande kan vara antingen ett jämförande urvalsförfarande (så kallad skönhetstävling) eller ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet är utslags- givande (auktion) eller en kombination av dessa förfaranden. Spektrum som ekonomisk tillgång De tillstånd som tilldelats med en auktion som grund har således tillståndshavaren betalat ett marknadspris för. Resultatet av en auk- tion av radiotillstånd är kontextberoende med avseende på till exem- pel konjunktur, konkurrens, den mängd spektrum som maximalt får ropas in och tillståndsvillkor som till exempel täckningskrav. Auktion av radiotillstånd är den enda prissättningsmodellen som har tillämpats i . Det finns många fördelar med auktion som grund för tillståndsgivningen. Med rätt utformning ges tillstånd till den mest effektiva operatören eller de mest effektiva operatörerna eftersom de kan bjuda högst. Det motverkar att värde överförs från staten till privata aktörer utan motprestation. Värdet tillfaller i stället staten vilket ger positiva fördelningseffekter. En öppen, transparent och välutformad auktion är därtill svår att manipulera. En nackdel kan vara att staten kan ha ett intresse att begränsa tillgången till spektrum för att öka värdet på tillstånden och maximera auktionslikviden. Då stora monetära belopp omdisponeras från den kommersiella mark- naden till statlig verksamhet finns det en risk att kommersiella opera- törer slås ut eller får klart försämrade möjligheter att verka på mark- naden. En sådan utveckling riskerar att leda till högre priser och sämre utbud samt i förlängningen också sämre utbyggnad i glesbygd eftersom det finns ett positivt samband mellan konkurrens och in- vesteringar. Det är också potentiellt möjligt för aktörer att köpa stora mängder spektrum för att hindra konkurrens. Det finns dessutom en risk att aktörer samarbetar för att för att hålla auktionslikviderna låga. Dessa problem är kopplade till att det endast är begränsade fre- kvensutrymmen som tilldelas med marknadsprissättning som grund. Ett annat sätt att sätta pris på radiospektrum är att göra en uppskatt- ning av storleken på inkomster och utgifter från tjänster som använder radiospektrum som produktionsfaktor. Det innebär en affärsmodell för användningen. Det finns flera olika sätt att uppskatta intäkter. Ett sätt är att bedöma konsumenternas betalningsvilja. Ett annat sätt är att analysera hur stor del av konsumenternas totala konsumtions- utrymme som går till liknande tjänster. De utgifter som uppstår kan bero på flera parametrar som till exempel räntor på investeringar, personalkostnader, andra driftskostnader samt skatter och avgifter. Spektrum som ekonomisk tillgång Om utgifterna är mindre än intäkterna uppstår ett överskott. För att en radioanvändare ska vara villig att börja sälja en tjänst är det nödvän- digt att överskottet täcker dels utgifter för inköp av radiospektrum, dels skapar en möjlighet till en rimlig avkastning på insatt kapital. Att uppskatta intäkternas storlek på förhand är svårt. Det är också svårt att uppskatta antalet presumtiva kunder då såväl konjunktur som konkurrens kan ändra förutsättningarna. Även utgifterna är svåra att uppskatta eftersom personal- eller lokalkostnader kan skilja sig åt mellan olika företag och olika geografiska lägen. Ett ytterligare sätt att prissätta radiospektrum är att uppskatta mar- ginalkostnaden för det aktuella frekvensbandet. Marginalkostnaden definieras som den ytterligare kostnad, alternativt besparing det skulle innebära för en användare att bli av med respektive få tillgång till en liten mängd nytt frekvensutrymme. Ett genomsnitt av den ekono- miska effekten av att bli av med frekvenser respektive få nya frekven- ser blir marginalkostnaden. Om det skulle kosta för en tillståndshavare att bli av med ett frekvensutrymme om men att besparingen skulle bli om samma tillståndshavare i stället fick tillgång till ytterligare skulle marginalkostnaden bli för det aktuella frekvensutrymmet.