sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — (sfi) inom etablerings- (2017:820) 12 § Inskrivna med etableringsplan. Deltagare i etablerings- programmet som ej är färdiga med sfi. SOU 2019:3En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Program/Insats inom Att genom tillgång till (2017:820) 13 § Att unga ska fullfölja sin som saknar gymnasieexamen eller ej är godkända i de gymnasie- gemensamma ämnena eller saknar grundlägg- ande behörighet till högre studier. enskilde att få ett arbete 6, 8 § eller påbörja eller återgå som har varit arbetslösa och anmälda hos Arbetsförmedlingen i sammanlagt 90 kalender- dagar under en ramtid . Källa: Utredningens bearbetning. *Vid utbildningskontrakt uppbär deltagare inte finansiering genom arbetsmarknadspolitiken under utbildningen. Deltagare som studerar kan ansöka om studiemedel från , . Blå: Utbildningsinsats som handhas av Arbetsförmedlingen. Grön: Reguljär utbildning. har ökat fokus lagts på reguljär utbildning som en viktig väg mot en varaktig ställning på arbetsmarknaden. I Arbets- förmedlingens regleringsbrev fanns utbildning angivet i målen för verksamhetsåret. Inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning, särskilt inskrivna i etableringsuppdraget, skulle i högre utsträckning påbörja reguljära studier. I regleringsbrevet återkom samma mål som föregående år, med än mer angelägna formuleringar. An- delen inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning som påbörjar reguljära studier skulle öka väsentligt. Dessutom skulle andelen som studerar inom etableringsuppdraget öka väsentligt, och andelen per- soner som lämnar etableringsuppdraget för arbete eller studier öka väsentligt jämfört med föregående år. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser infördes en utbildningsplikt i enlighet med 14 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare. Syftet med utbildningsplikten är att fler ny- anlända med kort utbildning ska påbörja studier. För att säkerställa implementeringen av utbildningsplikten ska Arbetsförmedlingen en- ligt regleringsbrevet aktivt samverka med kommunerna och andra relevanta aktörer, bland annat genom att bidra till bättre lokala planeringsförutsättningar och genom att öka sin kunskap om det lokala och regionala utbudet av utbildning. I myndighetens verksamhetsplan lyftes utbildning som ett viktigt fokusområde. uppskattades att mellan 14 000–17 000 inskrivna öppet arbetslösa, deltagare i program med aktivitetsstöd samt deltidsarbetslösa och timanställda som hade högst förgymnasial utbildning skulle övergå till reguljära studier. beslutade Arbetsförmedlingen en strategi för matchning till jobb genom utbildning. Strategin beskriver utbildningens funktion i Arbetsförmedlingens verksamhet och myndighetens roll i förhåll- ande till det reguljära utbildningsväsendet. Syftet med strategin var att skapa ett sammanhållet synsätt och arbetssätt för hur utbildning ska användas för att möta de ökade utbildningsbehoven hos de in- skrivna. Det övergripande vägvalet som beslutades med strategin var att Arbetsförmedlingen ska matcha till jobb genom utbildning. Detta vägval omfattade fyra delområden: 1.Arbetsförmedlingen ska samverka för att fler med kort utbild- ning ska påbörja reguljära studier. 2.Arbetsförmedlingen ska vägleda arbetssökande till arbete genom för individen rätt utbildningsinsats. 3.Arbetsförmedlingen ska använda den yrkesutbildning som bäst möter arbetsmarknadens behov. 4.Arbetsförmedlingen ska vara experter på utbildningens roll för arbetsmarknaden. Tillsammans med strategin om matchning till jobb genom utbild- ning beslutades en införandeplan med 31 olika aktiviteter som skulle genomföras . Aktiviteterna omfattade både kon- kreta insatser som nya systemstöd, handläggarstöd och metoder och mer långsiktiga insatser som kompetensutveckling för medarbetarna En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser och en kultur- och beteendeförändring kring hur de arbetssökande ska stödjas i sin process. Interna informationsaktiviteter genom- fördes för att sprida strategin inom myndigheten. Bland annat hölls en mängd workshops som enligt Arbetsförmedlingen förutom anställda vid myndigheten även omfattade representanter från kommuner, regioner och folkbildningen. Som framgår i tabell 8.1 finns är det möjligt att anvisa till reguljär utbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Över- gång till studier kan alltså ske på andra sätt än genom att den arbets- sökande skrivs ut från Arbetsförmedlingen. Enligt Arbetsförmed- lingen räknas det som en övergång till studier när individen under månaden påbörjat studier enligt nedan: –avaktualisering till annan utbildning än arbetsmarknadsutbildning, –vuxenstudier inom etablering, –kortare reguljär utbildning för långtidsarbetslös invandrare och sökande med funktionsnedsättning (30§ punkt 5), –reguljär utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för JOB-deltagare (30 § punkt 6), –utbildning på högskola, universitet, yrkeshögskola eller motsvar- ande på folkhögskola för deltagare som varit i i minst (30 § punkt 7), –deltidsstudier i kombination med . Arbetet enligt strategin för matchning till jobb genom utbildning utvärderades . Resultaten nådde inte helt upp till de satta målen, varken när det gällde avaktualisering till utbildning eller studier som insats inom ramen för Arbetsförmedlingens arbetsmark- nadspolitiska program. Av de inskrivna arbetssökande utan fullstän- dig gymnasieutbildning gick (9 041 individer) över till reguljära studier . Av deltagarna inom jobb- och utveck- lingsgarantin, dvs. personer som varit arbetslösa , gick (4 200 individer) över till reguljära studier . Andelen som övergår till studier är något högre bland kvinnor än bland män, som i större utsträckning övergår till arbete. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Nya verktyg för övergång till reguljär utbildning Inom ramen för det nya som inleddes har regeringen infört såväl motiverande som tvingande åtgärder för att förmå fler arbetslösa med kort utbildning att påbörja reguljära studier. Ett exempel på en åtgärd som syftar till att öka motivationen att påbörja studier är det så kallade studiestartsstödet som trädde i kraft . En åtgärd av mer tvingande karaktär är den så kallade utbildningsplikten som infördes . Studiestartsstödet, som regleras genom lagen (2017:527) om studie- startsstöd med tillhörande förordning (2017:532), är tänkt som ett verktyg för både Arbetsförmedlingen och kommunerna i arbetet med att rekrytera personer till studier. Stödet som finns är riktat till de personer som står allra längst bort från arbetsmarknaden och för vilka steget till studier kräver ett långvarigt motivationsarbete. För dessa personer kan de studieekonomiska förutsättningarna ha avgörande betydelse. Tanken är att studiestarts- stödet, genom att de ekonomiska riskerna minskar, ska kunna bidra till att dessa personer vågar ta steget att påbörja studier och att personer som annars inte skulle ha studerat ska påbörja utbildning. Enligt lagen kan arbetssökande som är in- skrivna på Arbetsförmedlingen och som har kort utbildning samt stort behov av utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden få ersättning i form av studiestartsstöd.5 Stödet betalas ut vid heltids- studier och vid studier på halvtid och kan kombineras med aktivitetsstöd från Arbetsförmedlingen. Tanken är att den stu- derande efter en inledande tid ska kunna gå vidare till det ordinarie studiemedelssystemet. 5För personer finns enligt studiestödslagen (1999:1395) och därtill hör- ande förordning (2000:655) möjlighet att få studiemedel med en högre bidragsdel för studier på grundskole- eller gymnasienivå via komvux, gymnasieskola eller folkhögskola. Det gäller personer som är inskrivna antingen i jobbgarantin för unga eller jobb- och utvecklingsgarantin eller har ett utbildningskontrakt. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser I lagen regleras att studiestartsstöd endast får lämnas till den som har kort utbildning och ett stort behov av utbildning på grundlägg- ande eller gymnasial nivå för att kunna etablera sig på arbetsmark- naden. Studiestartsstöd får endast lämnas för studier på grundlägg- ande eller gymnasial nivå inom komvux eller motsvarande utbildning på folkhögskola. Stödet kan exempelvis användas för att motivera nyanlända personer med kort tidigare utbildning till fortsatta studier efter avslutat etableringsprogram eller etableringsuppdrag. Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning (2017) har föreslagit att en bestämmelse införs om att en kommun som väljer att använda studiestartsstödet vid rekrytering till studier även ska ansvara för att det hålls uppföljningssamtal med den studerande. Uppföljningssamtalet ska syfta till att ge den studerande extra väg- ledning och utgöra ett stöd i hans eller hennes studier. Införandet av studiestartsstödet har fått en trög start. Under det första kalenderhalvåret med det nya studiestartsstödet, andra halv- , var 271 av 290 kommuner anslutna till studie- startsstödet. Totalt fördelades till de deltag- ande kommunerna. Av dessa användes , vilket motsvarar av de medel som fördelats (CSN 2018a). Totalt var det 1 282 personer som ansökte om studiestartsstöd . Knappt en tredjedel av dessa fick avslag på sin ansökan. En mycket hög andel av avslagen orsakades av att den sökande inte uppfyllde det så kallade arbetslöshetsvillkoret, ett krav på inskrivning hos Arbetsförmedlingen under en samman- hängande tid . beslutade regeringen om en förenkling av arbetslöshetsvillkoret inom studiestartsstödet för att bättre kunna nå den målgrupp som stödet riktar sig till. ska det vara tillräckligt att den sökande har varit arbetslös eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program under sammanlagt på tolv måna- der före ansökningstillfället eller studiernas början. Resultatet för övergång till reguljära studier som redovisas i före- gående avsnitt måste räknas som en svag utveckling i förhållande till att studiestartsstödet har varit ett tillgängligt verktyg i ett drygt år. Studie- startsstödet tycks ännu inte ha uppnått avsedd effekt. CSN menar dock i sin delrapportering av de första resultaten av införandet En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser (2018a) att det finns skäl att ännu vara försiktig i analysen av studie- startsstödet. Vid tidigare satsningar har det visat sig att det tar tid att komma igång med en fungerande organisation. I samband med att regelverket för det nya etableringsprogrammet trädde i kraft infördes även en utbildningsplikt.6 Utbildningsplikten innebär att alla nyanlända som tar del av Arbets- förmedlingens etableringsinsatser, och som bedöms vara i behov av utbildning för att kunna komma i arbete, kan anvisas att söka och ta del av utbildning. Den som inte söker en anvisad utbildning, avvisar en utbildning eller som inte deltar i sådan utbildning kommer att kunna varnas eller stängas av från etableringsersättning. Syftet är att fler nyanlända med kort utbildning ska delta i utbildning. Med ut- bildning avses inom ramen för utbildningsplikten: 1.svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folk- högskola enligt 24 kap. skollagen (2010:800), samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering, samt 2.utbildning inom vuxenutbildning på grundläggande eller gymnasial nivå, särskild utbildning för vuxna eller motsvar- ande utbildning inom folkhögskolan. Systemstöden för utbildningsplikten är ännu under utveckling, vilket gör att den tillgängliga verksamhetsstatistiken inte är heltäckande . Arbetsförmedlingen redovisade ändå viss statistik i en åter- rapportering till regeringen (Arbetsförmedlingen 2018a). var 13 849 arbetssökande registrerade i etableringsprogrammets planeringsdel (den del av programmet som innehåller aktiviteter). Av dessa var 7 397 registrerade med en utbild- ningsnivå som understiger gymnasiekompetens, vilket innebär att en bedömning ska göras av om de omfattas av utbildningsplikt eller ej. Av dessa hade 3 335 personer fått bedömningen att de omfattas av utbildningsplikt och 142 sökande fått bedömningen att de var match- ningsbara och därför inte bedömdes omfattas av utbildningsplikten. För övriga 3 920 fall gick det inte att utläsa om den arbetssökande 614 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser bedömdes omfattas av utbildningsplikt eller ej. Detta berodde på oklarheter kopplat till metod- och systemanvändning gällande utbild- ningsplikten. Av de som bedömts omfattas av utbildningsplikt var det bara 48 arbetssökande som var registrerade med aktiviteten ”Re- guljär utbildning” . Detta kan enligt Arbetsförmedlingen förklaras med att de arbetssökande som bedömts omfattas av utbild- ningsplikten av 2018 i mycket få fall hunnit med att ansöka, blivit antagna till och därtill haft möjlighet att påbörja studier för återrapporteringen. Stort utbud av utbildningsinsatser ställer krav på arbetsförmedlarens bedömning Sammanfattningsvis finns alltså många olika insatser att välja mellan när Arbetsförmedlingen ska vägleda och anvisa till utbildning. Vissa av dessa insatser finns inom myndighetens egen verktygslåda och andra inom det reguljära utbildningssystemet. Arbetsförmedlingen har i ett så kallat förtydligande beskrivit hur arbets- förmedlare bör resonera i den arbetsmarknadspolitiska bedöm- ningen kring vilken utbildning som är aktuell för individen (2018b). Här förtydligas att för arbetssökande som saknar en fullständig gymnasieutbildning kan utbildningens formali- tet och möjlighet att få betyg vara ett primärt behov att tillgodose vid val av insats. För att på få en varaktig förankring på arbetsmarknaden är reguljära studier i dessa fall vara mer lämpliga. Men för arbetssökande som har gymnasieutbildning, och/eller yrkes- erfarenheter kan en smalare yrkesutbildning med syfte att på kort sikt nå arbete genom att uppdatera eller skaffa sig specifika yrkes- kompetenser som inte behöver följa en specifik nationell kursplan, vara en mer lämplig utbildningsform. Här utgör arbetsmarknads- utbildning, enligt Arbetsförmedlingens förtydligande, ett fullgott utbildningsalternativ. Om både Arbetsförmedlingens upphandlade arbetsmarknadsut- bildningar och reguljär utbildning kan tillgodose behoven är Arbetsför- medlingens linje att upphandlad utbildning ska användas i första hand (Arbetsförmedlingen 2018b). Detta för att agera affärsmässigt gentemot leverantörerna. I myndighetens interna förtydligande ges följande svar på frågan ”Om båda utbildningsformerna bedöms aktuella – hur gör vi då?”: En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser I de fall Arbetsförmedlingen bedömer att en upphandlad arbetsmark- nadsutbildning och en reguljär yrkesutbildning, trots ovanstående grund- läggande skillnader, möter den arbetssökandes behov på ett likvärdigt sätt ska Arbetsförmedlingen i första hand nyttja den upphandlade utbildningen. Det är ett led i att myndigheten agerar affärsmässigt mot leverantörerna för att ge dem goda förutsättningar att leverera ut- bildning av hög kvalitet. Valet av insats måste således grunda sig såväl i individens förut- sättningar som i arbetsmarknadens krav. Ett stort ansvar vilar här på den enskilda arbetsförmedlaren som behöver ha rätt kunskaper och underlag för att kunna göra en välgrundad bedömning. Mer om förut- sättningar för denna bedömning finns att läsa i kapitel 7. Den omfattande regleringen av utbildningsinsatser inom ramen för arbets- marknadspolitiken gör det dock svårt för den enskilde arbetsförmed- laren att orientera sig i de olika utbildningsmöjligheter som kan er- bjudas. Utöver den omfattande regleringen av hur utbildning kan erbju- das finns också en otydlighet kring hur de utbildningsinsatser som Arbetsförmedlingen handhar förhåller sig till utbildningen i det regul- jära utbildningssystemet. Detta beskrivs i avsnitt 8.4. Närmast följer en genomgång av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsför- medlingen. I följande avsnitt ges en beskrivning av de utbildningsinsatser som handhas av Arbetsförmedlingen, med fokus på de yrkesinriktade utbildningsinsatserna. Utöver de yrkesinriktade arbetsmarknads- utbildningarna som beskrivs i detta avsnitt finns även förberedande insatser som kan omfatta utbildningsinslag.7 Utbildningsinsatser på folkhögskola i form av studiemotiverande kurs och etableringskurs ingår också i Arbetsförmedlingens utbud. Dessutom kan yrkesutbildning inom bristyrken på folkhögskola er- bjudas till deltagare inom jobb- och utvecklingsgarantin och etable- ringsprogrammet. Dessa insatser beskrivs sist i avsnittet. 7Se inledande begreppsdefinitioner i avsnitt 8.1.2. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser 8.3.1Arbetsmarknadsutbildning ska stärka arbetssökandes möjligheter Syftet med Arbetsförmedlingens yrkesinriktade arbetsmarknads- utbildning är både att stärka den enskilde arbetssökandens möjlig- heter att få eller behålla ett arbete och att motverka att det uppstår arbetskraftsbrist på arbetsmarknaden.8 Insatsen ska bidra till enskilda individers möjligheter till försörjning och till en bättre samhällseko- nomi genom överföring av arbetssökande från områden med över- skott av arbetskraft till områden där det råder brist. Arbetsmark- nadsutbildning är tänkt att vara en kort yrkesinriktad utbildning för arbetslösa. Den ska vara ett komplement till reguljär utbildning och anordnas inom områden där arbetsgivare inte får sina behov av ut- bildad arbetskraft tillgodosedda på annat sätt. Syftet är att vara till- växtfrämjande och inflationsreglerande (UFA 2007). Men insatsen kan också sägas ha ett indirekt syfte att aktivera de arbetslösa eller att testa individens arbetsvilja (Liljeberg 2016). En person kan anvisas till arbetsmarknadsutbildning om han eller hon är , är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom Arbetsförmedlingen. Undantag från åldersgränsen kan dock göras för unga med funktionsnedsättning, unga som deltar i etable- ringsprogrammet samt övriga ungdomar som har fyllt och som står långt från arbetsmarknaden. En anvisning till en arbetsmark- nadsutbildning ska i första hand avse verksamhet på heltid. kan deltagaren få ekonomisk ersättning i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Arbetsmarknadsutbildning kan genomföras i form av så kallad rekryteringsutbildning. En rekryteringsutbildning är ett utbildnings- tillfälle inom en arbetsmarknadsutbildning där en eller flera arbets- givare står som mottagare av de personer som går utbildningen. De berörda arbetsgivarna medverkar aktivt i planeringen eller genom- förandet av utbildningen, exempelvis genom att vara med vid urval av deltagare eller genom att påverka innehållet i utbildningen. Inne- hållet plockas ur befintliga avtal för arbetsmarknadsutbildning. 811 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatserSOU 2019:3 Antal deltagare i arbetsmarknadsutbildning varav andelen kvinnor och män (procent) Varav kvinnor/män Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning 2017. Antalet unika deltagare i arbetsmarknadsutbildning har minskat med 8 600 individer . har antalet deltagare minskat ytterligare men fullständiga siffror finns ännu ej tillgängliga. Köns- fördelningen bland deltagare inom arbetsmarknadsutbildningen har varit ojämn och utvecklingen visar att andelen kvinnor har sjunkit ytterligare. 2017 var av deltagarna i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen kvinnor. Målgruppen för arbetsmarknadsutbildning har skiftat Deltagande i arbetsmarknadsutbildning kan, precis som vid andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ge så kallade inlåsningseffekter. Om en deltagare söker färre jobb under utbildningen, till exempel för att kursen tar tid i kombination med att det direkta behovet av ett jobb minskar, kan deltagaren sägas vara inlåst i arbetslöshet . Hur stor inlåsningseffekten blir beror på utbildning- ens längd, hur deltagarnas sökaktivitet påverkas och på vilka möj- ligheter deltagarna skulle ha haft att få arbete om de inte hade del- tagit i utbildningen. I regel kan inlåsningen förväntas bli större ju bättre förutsättningar deltagarna har att få jobb när utbildningen påbörjas. Risken för inlåsningseffekter måste vägas mot målet att lösa arbetsmarknadens kompetensförsörjningsbehov. Det har varierat vilket av målen som givits högst prioritet i styrningen av arbetsmarknadsutbildningen. Den dåvarande alliansregeringens omläggning av arbetsmark- nadspolitiken innebar ett tydligare fokus på individer långt från arbetsmarknaden. Denna ändrade politiska styrning slog igenom gradvis och är en förklaring till att fler långtidsarbetslösa En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser och arbetssökande tillhörande grupper med högre risk att bli lång- tidsarbetslösa deltog i arbetsmarknadsutbildning . Färre av deltagarna var sysselsatta året före programstart, och inkomsterna från arbete var lägre för deltagare –2013 jämfört (Liljeberg 2016). Fler hade också försörjningsstöd och färre hade före programstart varit inskrivna vid i ett tillfälligt arbete. Andelen med funktions- nedsättning ökade, liksom andelen utrikes födda, medan utbild- ningsnivån sjönk.9 Vid regeringsskiftet gjordes förändringar i styrningen som innebar att arbetsmarknadsutbildning inte längre var reserverad för personer som stod långt från arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingen fortsatte trots detta att till största del använda arbetsmarknads- utbildningen för denna målgrupp. En del av förklaringen till detta ligger sannolikt i det faktum att Arbetsförmedlingen i enlighet med myndighetsinstruktionen prioriterar personer som står långt från arbetsmarknaden vid anvisning till en insats.10 har Arbetsförmedlingen dock inriktat arbetsmarknadsutbildningen mer mot personer som bedöms ha möjlighet att tillgodogöra sig en utbildningsinsats, samt i större utsträckning utformat utbildning- arna mer utifrån arbetsgivares konkreta rekryteringsbehov. Det framförs ofta som en bidragande orsak till att andelen som går vidare till arbete efter avslutad insats har ökat något. Det förekommer dock olika förklaringar till varför effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat. Effekterna av arbetsmarknadsutbildning har varierat Arbetsmarknadsutbildningen är inte en skolform som t.ex. den kom- munala vuxenutbildningen. Utbildningen är en arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd med två huvudsakliga syften – att rusta en arbetssökande för ett arbete och att motverka bristsituationer på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildningens möjlighet att uppfylla dessa mål påverkas av en mängd olika faktorer. Konjunktursvängningar har stor påverkan på insatsens resultat genom förändringar i såväl antalet och sammansättningen av deltagare som i efterfrågan på arbetskraft. 9I viss mån avspeglar förändringen av deltagargruppens sammansättning även en all- män förändring av sammansättningen av samtliga inskrivna vid Arbetsförmedlingen. 102 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. En ändamålsenlig användning av utbildningsinsatser Arbetsförmedlingens förmåga att identifiera arbetsmarknadens behov och upphandlingarnas träffsäkerhet har även stor betydelse för resul- tatet. Flexibilitet i avtalen som ger möjligheter att utforma det konkreta innehållet efter lokala och individuella behov och utbild- ningsanordnarnas förmåga att anpassa innehållet efter en arbetsgiv- ares konkreta rekryteringsbehov spelar in. Även utbildningsanord- narens respektive arbetsförmedlarens ansträngningar för att matcha deltagaren till jobb efter avslutad utbildning har betydelse. Slutligen är deltagarnas möjligheter och motivation att tillgodogöra sig ut- bildningen en viktig förutsättning för insatsens resultat. Effekterna av arbetsmarknadsutbildning under de senaste decen- nierna är relativt väl studerade.11 första hälft tycks deltagande i arbetsmarknadsutbildningen överlag ha varit gynnsamt och bidragit till ökad sysselsättning och högre arbetsinkomster för de som deltog.