sou · H6B392 · 2019-01-01 00:00:00 — Samrådsskyldigheten gör det tydligare för involverade myndig- heter om vad som förväntas av dem. Det blir även begreppsmässigt ett större krav på att involvera berörda myndigheter i processen och det framgår att det inte handlar om en process som kan liknas vid ett remissförfarande. De sökande myndigheternas behov av frekvens- utrymme kan därmed säkerställas på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. När tillståndsmyndigheten ändrar den svenska frekvensplanen8, frekvensupplåtelseplanen och fattar enskilda beslut om tilldelning ska myndigheten ta särskild hänsyn till säkerhet och uppgiften att försvara . För att kunna göra det kan tillståndsmyndig- heten behöva kunskap om sökande myndigheters verksamhet och om andra omständigheter av betydelse för säkerhet. Detta talar också för att det kan vara lämpligt att stärka upp och formalisera tilldelningsprocessen genom att införa en samrådsskyldighet mellan myndigheterna. Genom samrådsskyldigheten formaliseras de kon- tinuerliga kontakterna som behövs för att säkerställa det frekvens- utrymme som krävs för att aktörerna ska kunna upprätthålla sin för- måga att värna säkerhet. Det slutliga beslutet i varje enskilt fall bör dock även fortsättningsvis fattas av tillståndsmyndigheten så att frekvensförvaltningen och ansvaret för den svenska frekvens- planen hålls inom en och samma myndighet. Särskild hänsyn till säkerhet och uppgiften att försvara , samt allmän ordning och säkerhet Enligt gällande regelverk finns ingen särskild inriktning för tillstånds- myndigheten om vilken hänsyn som särskilt ska beaktas vid tilldelning av frekvenser till försvarsmyndigheterna eller till och Säkerhetspolisen. Myndigheternas prioriterade ställning framgår huvudsakligen av att myndigheterna är undantagna från tillståndskrav och att annan användning inte får inkräkta på frekvensutrymmet som behövs för sådan verksamhet (3 kap. 6 § första stycket 5 punkten LEK). För att säkerställa att dessa myndigheters behov av radiofrekvenser ska tillgodoses och nationella säkerhetsintressen säkerställas i högre 8En illustration av den svenska frekvensplanen finns i bilaga 3. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen utsträckning kan det därför behövas en materiell regel som tillstånds- myndigheten ska förhålla sig till i tilldelningsprocessen. Detta tyd- liggör att dessa intressen är prioriterade vid all frekvensplanering och inte är ett särintresse. Vad som utgör säkerhet måste bedömas i ljuset av sam- hällsutvecklingen, vilket medför ett fokus på skydd av grundläg- gande samhällsfunktioner. Det är naturligt att sådant som rör detta kan pendla . Begreppet har inte ansetts behöva definieras när- mare eftersom det dels innebär gränsdragningsproblem, dels bedöms vara olämpligt eftersom det kan ge främmande makt eller andra anta- gonistiska aktörer information om vilka som är de mest skyddsvärda verksamheterna i samhället.9 Vad som utgör uppgiften att försvara menar vi i detta sammanhang är de uppgifter som försvars- myndigheterna som omfattas av bestämmelsen har att utföra som är av betydelse för försvar och som framgår av respektive myn- dighets instruktion, regleringsbrev eller särskilda uppdrag. När det gäller och Säkerhetspolisen ska särskild hänsyn tas till brottsbekämpning, allmän ordning och säkerhet vilket i likhet med uppgiften att försvara tar sikte på de uppgifter som och Säkerhetspolisen har med stöd av respek- tive myndighets instruktion, regleringsbrev eller särskilda uppdrag. I händelse av att myndigheterna är missnöjda med ett enskilt be- slut finns en möjlighet att överklaga tillståndsmyndig- hetens beslut till förvaltningsdomstolen 8 kap. 19 § LEK. Även om möjligheten att överklaga redan finns enligt gällande regelverk finns inga rekvisit för överinstansen att förhålla sig till och tillämpa. Genom att införa en materiell regel ges överinstansen emellertid en regel att förhålla sig till och den klagande myndigheten något att lägga upp sin talan kring. Sammantaget innebär förslaget en förstärk- ning som säkerställer att samhällsviktiga aktörer som är undantagna från tillståndsplikt tilldelas det frekvensutrymme som krävs för att aktörerna ska kunna upprätthålla sin förmåga att värna säker- het, försvara samt bedriva brottsbekämpande verksamhet och upprätthålla allmän ordning och säkerhet. 2017/18:89, Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskydds- lag s. 41 f. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen 8.3Frekvenser för nationella gemensamma kommunikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar Förslag: Stärk möjligheten för nationella gemensamma kommu- nikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar att få tillgång till de frekvenser som krävs för denna verksamhet. Skäl för förslaget: För att rädda liv, begränsa skador på människor och egendom samt upprätthålla ordning är det viktigt med säkra och fungerande kommunikationstjänster mellan de olika aktörer som har uppgifter att agera enskilt och samordnat i händelse av krig, kriser, katastrofer, olyckor, eller andra särskilda händelser som exempelvis demonstrationer, statsbesök eller evenemang. Den tekniska utveck- lingen bland annat i form av digitalisering och möjligheter till data- överföring innebär att det finns fler och effektivare verktyg som kan användas i dessa verksamheter. Sådana verktyg som kan användas för att rädda liv, egendom och bidra till säkerhet och rätts- säkerhet är till exempel kroppskameror som sänder video i realtid till en ledningscentral, sensorer och smarta kläder som överför informa- tion om personalens hälsotillstånd under en insats, tillgång till data- baser från en insatsplats, drönare med värmekamera eller sjukvårds- utrustning som sänder data om en patient från en ambulans till en akutmottagning med mera. En betydelsefull produktionsfaktor för att kunna leverera sådana tjänster är användning av radiosändare och därmed tillgång till radiospektrum på ett eller annat sätt. Det måste därför säkerställas att det frekvensutrymme som krävs för detta ändamål avsätts i den svenska frekvensplaneringen och tillstånd för radiosändare meddelas till den aktör som har till uppgift att driva sådana kommunikationssystem. Det är enbart sådana system som är myndighetsövergripande och gemensamma som omfattas av detta förslag. För myndigheternas egna behov av att använda radiosändare bedöms den vanliga tillståndsprocessen vara tillräcklig. Tillämpningen av denna bestämmelse bör förbehållas den verksamhet som är verk- ligt samhällskritisk. Övriga typer av behov bedöms heller inte vara föremål för en brist på möjliga radiotillstånd som kan uppfylla behoven. För Försvarsmakten, , , och Säkerhetspolisen används det Förstärkning för nationella säkerhetsintressen regelverk med de förslag till justeringar som anges ovan i avsnitt 8.2. För övriga myndigheter som har behov av frekvenstillstånd föreslås inga ändringar. Det bör även fortsättningsvis krävas tillstånd för gemensamma nationella kommunikationstjänster. Gemensamma nationella kom- munikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar ska även fort- sättningsvis vara undantagna från allmänt inbjudningsförfarande. Förslaget säkerställer att det frekvensutrymme som krävs för denna verksamhet inte tilldelas andra användare. Gemensamma nationella kommunikationstjänster är huvudsak- ligen en mobil kommunikationstjänst som finansieras genom abonne- mangsavgifter. Tjänsterna används av såväl kommuner, landsting, myndigheter som företag som har uppgifter i situationer där sam- ordning mellan de olika aktörerna är nödvändig. Sådan användning kräver dessutom mer omfattande koordineringsarbete för att mot- verka störningar över landsgränser och mot andra radioanvändningar. Uppgifterna om frekvensförvaltningen som behöver göras omfattas därtill inte av säkerhetsskyddsklass som den tilldelning som de myn- digheter undantagna från tillståndsplikt har, se avsnitt 8.2. ovan. Sam- mantaget talar detta för att tillståndsmodellen även fortsättningsvis ska gälla för dessa kommunikationstjänster. Nationella gemensamma kommunikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar I nu gällande lagstiftning undantas sådan radioanvändning som be- hövs för verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ord- ning, säkerhet eller hälsa från kravet på att tillståndsprövningen ska ske efter allmän inbjudan till ansökan. Dessa regler utformades för och tillämpas enbart på radiotillstånd som behövs för systemet radiokommunikation för effektiv ledning () som drivs av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det är inte tydligt vad ”verksamhet som bedrivs i syfte att tillgodose allmän ordning, säkerhet eller hälsa” består i. Begreppet kan omfatta allt från frisk- vård till inbrottslarm eller övervakningskameror. Det behöver därför förtydligas vilka verksamheter som omfattas. Utredningen anser att definitionen bör omfatta de verksamheter som har uppgifter inom krisberedskap och totalförsvar och tydliggöra att det ska vara en för flera aktörer gemensam kommunikationstjänst i ett för aktörerna Förstärkning för nationella säkerhetsintressen Det handlar således om verksam- het som alarmeringstjänst, räddningstjänst, brottsbekämpning, kris- hantering och totalförsvar. Totalförsvar är all den samhällsviktiga verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Total- försvaret består av militärt försvar och civilt försvar. Det militära försvaret består av Försvarsmakten inklusive Hemvärnet samt ett antal andra myndigheter som har till huvuduppgift att stödja det militära försvaret. Civilt försvar handlar om hela samhällets mot- ståndskraft vid krigsfara och krig. Civilt försvar är det arbete som görs av statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner, privata företag och frivilligorganisationer. Definitionen bör vara teknikneutral och passa nuvarande samt framtida utvecklingar eller eventuella ersättare av . En definition av nationella gemen- samma kommunikationstjänster är lämplig att införa där det anges tänkbara verksamheter som kan utgöra användare av och dess eventuella efterföljande kommunikationssystem. Det handlar således inte om att göra några begränsningar av den användarkrets för som tillämpas utan löser ett problem med otydlighet och säkrar upp tillämpningen för framtida kommunikationssystem. Den radioanvändning som enbart används inom en viss myndig- het för ett visst ändamål omfattas inte av denna definition. Förtydligande av behovsprövningen för nationella gemensamma kommunikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar Radiospektrum är en nödvändig produktionsfaktor för trådlösa kom- munikationsnät. Som nämnts ovan kan det finnas stora behov av radiospektrum för att tillhandahålla olika tjänster i ett nationellt gemensamt kommunikationsnät. Dessa behov kan lösas på många olika sätt med användning av olika frekvensutrymmen i kombination med fast infrastruktur som och basstationer. För att säker- ställa det frekvensutrymme som krävs för detta behov och kunna planera för den långsiktiga användningen av frekvenserna måste det finnas en tidplan för när frekvenserna ska tas i bruk. Det måste också stå klart att användningen är finansierad så att frekvensutrymmet faktiskt kommer till användning och för att säkerställa att målen för kommunikationstjänsterna uppfylls så samhällsekonomiskt effek- tivt som möjligt. Det ska även vara möjligt för regeringen eller den Förstärkning för nationella säkerhetsintressen myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om be- hovsprövningen. har detaljerad kännedom om tillgång till frekvensutrymme, utbyggnad av kommunikationsnät och vilka uppgifter som behövs för att säkerställa det frekvensutrymme som krävs för nationella kommunikationstjänster för krisberedskap och totalförsvar. Utredningen anser därför att den myndighet som har bäst förutsättningar att meddela föreskrifter om behovspröv- ningen är . Av utredningens direktiv framgår att regeringen vill se en ändring av begreppet behövs till krävs. Även om det skulle kunna uppfattas som en begränsning eller inskränkning är det tydligt att regeringen inte avsett att denna justering har en sådan innebörd. Utredningen ser ingen anledning att frångå regeringens ställningstagande och inrikt- ning när det gäller denna justering. 8.4Radioanvändning får inte skada säkerhet 8.4.1Radiotillstånd kan innebära en eventuell säkerhetsrisk för tillståndshavarens egna användare Främmande staters underrättelseverksamhet har de senaste decen- nierna breddats mot forskning och utveckling inom civila områden samt mot politiska frågor och information som rör samhällsviktiga system.10 It-angrepp i olika former betraktas som ett av de allvarli- gaste hoten. kvarstår underrättelsehoten mot militär verk- samhet och mot information av betydelse för försvaret av . Specifika radiofrekvenser går inte att betrakta som en säkerhets- mässigt strategisk resurs i så måtto att ett tillstånd i ett visst frekvens- band ger en aktör större utrymme att orsaka skada än tillstånd i ett annat frekvensband. Risken för att skada orsakas påverkas inte av frekvensbandet i sig. Radiofrekvenser kan i motsats till den uppfatt- ning som framförs i betänkandet kompletteringar till den nya säker- hetsskyddslagen11, inte jämföras med fastigheter, lokaler eller andra geografiska områden i säkerhetsskyddshänseende. En specifik plats eller en specifik fastighet kan vara skyddsvärd eller strategisk ur ett försvarshänseende genom sin geografiska placering, exempelvis på 2017/18:89, s. 34. 11SOU 2018:82, Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen, s. 224. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen grund av närhet till försvarsanläggningar eller för samhället säkerhets- känsliga platser. När det gäller frekvenser som är tilldelade till För- svarsmakten för militära ändamål kan det vara av stor strategisk och säkerhetsmässig betydelse att dessa kan användas av Försvarsmakten, men dessa frekvenser är redan avsatta för dessa ändamål och kan inte användas av civila aktörer. Någon risk att dessa frekvenser skulle tilldelas andra aktörer än Försvarsmakten finns inte. Säkerhetsriskerna med radioanvändningen uppstår främst i rela- tion till kunder som nyttjar tjänster i aktuellt nät och inte i förhållande till andra radiotillståndshavare eller frekvensanvändare om villkoren i radiotillståndet följs. Det är således tillgången till själva tjänsten och inte tillgången till frekvensutrymmet som kan medföra att skydds- värden exponeras. Om en överträdelse av villkoren i tillståndet att använda radiosändare eller av lagen i övrigt utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan eller kan be- faras orsaka allvarliga ekonomiska eller operativa problem för till- handahållare eller användare av elektroniska kommunikationsnät eller -tjänster, eller andra användare av radiofrekvenser, kan tillståndet enligt gällande rätt återkallas eller tillsynsmyndigheten besluta att en verksamhet helt eller delvis ska upphöra. Säkerhets- riskerna som kan vara förenade med att inneha tillstånd för använd- ning av radiosändare är dessutom gemensamma med de som kan vara förenade med att inneha ett nät baserat på fasta förbindelser som fiberkablar (trådbundet nät). När en operatör besitter själva utrust- ningen kan denne exempelvis påverka utrustningen så att kommuni- kationen störs eller avlyssnas, oavsett om det är trådlös eller trådbun- den teknik som används. I själva verket består de allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnäten av både trådlösa och trådbundna delar och kommunikationen går över såväl etern som över tråd. En enskild tillståndshavare skulle kunna använda sitt radiotill- stånd på ett sätt som kan utgöra en säkerhetsrisk främst för sina egna kunder, till exempel genom att avlyssna kunderna. Vad gäller avlyss- ning är huvudregeln att det inte är tillåtet för annan än berörda an- vändare att ta del av eller på annat sätt behandla uppgifter i ett elek- troniskt meddelande som överförs i ett allmänt kommunikationsnät eller med en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst, eller trafikuppgifter som hör till detta meddelande, om inte samtycke finns (6 kap. 17 § LEK). Att avlyssna ett meddelande är också straff- bart enligt 4 kap. 8 § (BrB). Den som i radiomottagare Förstärkning för nationella säkerhetsintressen har avlyssnat eller på annat sätt med användning av sådan mottagare fått tillgång till ett radiobefordrat elektroniskt meddelande som inte är avsett för den som avlyssnar eller för allmänheten är dock undan- tagna från förbudet (6 kap. 17 § andra stycket punkten 3 LEK). Skälet är att var och en har rätt att inneha en radiomottagare och att det inte vore en framkomlig väg att straffsanktionera själva avlyssningen i mottagare av radiomeddelanden. Etern är fri såtillvida att det står var och en fritt att använda radiomottagare, vilket ger möjlighet att ta emot radiosändningar avsiktligt eller oavsiktligt.12 Det innebär exempelvis att den som avlyssnar okrypterad kommunikation med radiomottagare inte bryter mot denna bestämmelse. Den som tagit emot ett sådant meddelande får dock inte obehörigen föra det vidare (6 kap. 23 § LEK). Att utan tillstånd dekryptera kommunikationen skulle kunna utgöra ett dataintrång. Ett radiotillstånd ger med andra ord inte en aktör ökade möjlighet att skada någon annan än de kun- der eller användare som nyttjar tillståndshavarens radiotjänster. Det är därför huvudsakligen så att en aktör som bedriver säkerhetskäns- lig verksamhet ska ingå säkerhetsskyddsavtal med den operatör som levererar en civil kommunikationstjänst om operatören kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassade uppgifter i säkerhetsskyddsklassen kon- fidentiell eller högre med mera. (Om förslagen i betänkandet kom- pletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen beslutas av ). I detta avseende saknar det betydelse vilka radiofrekvenser som tjänsten använder. ISveriges nationella säkerhetsstrategi13 anges att elektroniska an- grepp mot skyddsvärda informations- och kommunikationssystem, till exempel i form av dataintrång, sabotage eller spionage och it- angrepp för att bedöma, påverka eller störa samhällsviktiga funktioner som ett förstadium till en väpnad konflikt är risker som finns och att det är viktigt att fortlöpande arbeta för att minska sårbarheter. Det är viktigt att det finns heltäckande verktyg för att kunna agera om det kan antas att en tillståndshavare till exempel skulle upphöra med att tillhandahålla eller på annat sätt begränsa tjänsterna till skada för eller obehörigen dekryptera eller föra vidare uppgifter som framkommer i tillståndshavarens radionät och detta skulle kunna skada . Detta omhändertar emellertid endast de risker som är 12SOU 1992:70, Telelag, s. 331, SOU 1992:110, Information och den nya informationstekno- login, s. 152, prop. 1992/93:200, s. 166 f. och prop. 2002/03:110, s. 254. 13Nationell säkerhetsstrategi, Statsrådsberedningen 2017. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen förknippade med innehavet av radiotillstånd. Operatörer som agerar på samma sätt för trådbunden kommunikation omfattas inte av för- slagen i detta betänkande eftersom dessa tjänster inte använder radio- spektrum. och reglerna i säkerhetsskydds- lagen (2018:585) utgör i detta avseende ett komplement till förslagen. För det fall de ändringar utredningen föreslår nedan inte genom- förs vad gäller att stärka upp kring att ta hänsyn till säkerhet så innebär det att det inte sker en förändring i förhållande hur det ser ut . Det innebär till exempel att en tillståndshavares kunder eller andra användare måste ställa säkerhetskrav på tillståndshavaren. Sådana krav kan ställas vid exempelvis upphandling eller om verk- samheten omfattas av säkerhetsskyddslagen (2018:585). 8.4.2Det ska gå att ställa villkor om krav med anledning av säkerhet Förslag: Tillstånd att använda radiosändare eller tillstånd för skyddad mottagning får förenas med villkor om krav som är av betydelse för säkerhet. Skäl för förslaget: Som nämnts ovan i avsnitt 8.4.1 behöver det finnas verktyg för att säkerställa att den som innehar tillstånd att använda radiosändare uppfyller de krav som kan behöva ställas för att säkerställa säkerhet. Genom möjligheten att ställa villkor kan tillståndsmyndigheten snabbt återkalla tillståndet om villkoret inte skulle vara uppfyllt. Sådana villkor kommer alltid att ingå som en förutsättning för tillståndet och därigenom påverka värdet av till- ståndet. Det innebär att konsekvenserna av ett sådant villkor också beaktas av tillståndshavaren innan denne förvärvar tillstånden. För att kunna ställa villkor på enskilda tillstånd måste emellertid de myn- digheter som har intresse av att sådana villkor ställs säkerställa att tillståndsmyndigheten får tillgång till de uppgifter som behövs för att villkor ska kunna ställas. hanterar hemliga uppgifter av högsta säkerhetsklass enligt säkerhetsskydds- lagen (2018:585), bland annat när det gäller uppgifter om Försvars- maktens radiofrekvensplanering. har således förutsättningar för att även kunna hantera uppgifter som är av be- tydelse för att kunna ställa villkor i enlighet med utredningens förslag. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen De villkor som ställs måste vara proportionella, icke-diskrimine- rande och får inte gå utöver vad som är strikt nödvändigt för att värna säkerhet för att vara förenliga med . Exem- pel på sådana villkor kan vara att hela eller delar av tillståndet kan komma att återkallas i det fall beredskapen höjs i enlighet med lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. En fördel att an- vända ett sådant villkor jämfört med att i en sådan situation tillämpa förfogandelagen (1978:262) är att ett sådant villkor träder i kraft när förutsättningen är uppfylld och inte kräver särskilt beslut enligt förfogandelagen. Det innebär också att staten inte blir ersättningsskyldig som den annars skulle bli enligt 17 § förfogande- lagen. Efter att situationen återgått till det normala får den tidigare nyttjanderättshavaren inte tillbaka sitt radiotillstånd utan får i stället ansöka om ett nytt tillstånd hos tillståndsmyndigheten. Andra vill- kor som skulle ställas med stöd av bestämmelsen skulle kunna vara att vissa delar av verksamheten ska bedrivas inom EU eller att till- ståndshavaren ska dela visst frekvensutrymme med Försvarsmakten vid tider och platser som Försvarsmakten bestämmer. I 4 kap. 11 § radio- och tv-lagen (2010:696) finns en bestämmelse som innebär en möjlighet att ställa villkor om att ägarförhållandet och inflytandet i ett företag som fått ett sändningstillstånd inte får förändras mer än i begränsad omfattning. Denna regel har sin grund i ett behov av att undvika maktkoncentration inom nyhetsförmedling och opinionsbildning då tv har en stor genomslagskraft och är för många en viktig källa till information om världen. Det har inte an- setts bra om makten över ett tv-företag och över andra medieföretag är samlad på samma hand. Särskilt olämpligt framstår det om flera tv-företag eller tv-företag och viktiga dagstidningar domineras av en och samma ägare.14 Dessa skäl gör sig emellertid inte gällande när det gäller tillstånd att använda radiosändare eftersom radioanvändning spänner över så många olika tillämpningsområden och tjänster. Möj- ligheten att ställa sådana villkor skulle kunna få mycket stora nega- tiva följder för viljan att investera i radiobaserade tjänster och skulle inte lösa problemet eftersom villkoren inte skulle gälla för andra kommunikationstjänster som till exempel trådbunden kom- munikation. Det bör i sammanhanget påpekas att det pågår ett arbete med en EU-förordning om upprättande av en ram 1990/91:149, Om radio- och tv-frågor, s. 166. Förstärkning för nationella säkerhetsintressen för granskning av utländska direktinvesteringar i Europeiska unio- nen.15 I förordningen föreslås bland annat att utländska direktinve- steringar ska kunna granskas från behovet av säkerhet eller allmän ordning.