sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — , som deltog med personal i MSB:s särskilda organi- sation, anför att en planering bör utarbetas för att nå en optimering av utnyttjandet av civila flygande resurser. Utredningen instämmer i denna bedömning. Försvarsmakten konstaterar att flygsamordning är en kvalificerad resurs, som kan vara avgörande för effekten av vattenbombningar. Erfarenheterna från sommarens bränder visar att en sakkunnig från Försvarsmakten under vissa perioder kan behöva samordnas med MSB för att stötta i att formulera en begäran till Försvarsmakten. Tidiga helikopterinsatser har visat sig vara mycket effektiva när det gäller att förhindra att bränder växer och blir stora. Svenska Flyg- branschen uppfattning är att räddningstjänsterna vän- tade allt för länge med att kalla in helikopterstöd. Utredningen in- stämmer i att räddningstjänsterna troligen väntade för länge med att kalla in helikopterstöd. Som flygbranschen anför fick detta till följd att när resursen fått order om att komma och väl Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder befann sig över brandplatsen, hade branden ofta hunnit öka i omfatt- ning. Om denna resurs snabbt sätts in i brandens tidiga skede kan de flygande brandsläckningsresurserna ofta förhindra att branden blir en okontrollerbar storbrand. Räddningstjänsterna i och arbetade effektivt med tidig brandbekämpning vilket medförde att man ofta lyckades släcka ned bränderna medan de var små. Även i de södra delarna av var denna taktik, som tilläm- pades med början , framgångsrik. Utredningen delar den svenska flygbranschens uppfattning att höga kostnader för luftburna släckresurser vid skogsbränder kan få mindre kommuner att tveka inför att sätta in denna typ av resurser i ett tidigt skede. Detta kan senare visa sig få omfattande negativa kon- sekvenser för spridning och skadeläge. Ett sätt att undvika att eko- nomiska aspekter utgör ett hinder för eller försenar användningen av nödvändiga resurser skulle, som MSB föreslår i den delredovis- ning av regeringsuppdraget som myndigheten lämnade , kunna vara att möjliggöra att en reducerad självrisk tillämpas under vissa särskilda väderförhållanden när brandriskvärdena indikerar att behovet finns av en sänkt självrisk. Utredningen anser att det av för- fattning bör framgå att kommunernas självrisk kan sänkas om särskilda skäl föreligger. Försvarsmaktens insatser med helikoptrar utrustade med släck- ningsresurser var mycket effektiva. Vid de intensiva brandförlopp som följer av höga brandriskvärden krävs i vissa fall helikoptrar eller flygplan med större vattenkapacitet för att vattnet ska kunna göra ver- kan och inte hinna dunsta bort innan nästa vattensläpp. Sådan kapa- citet finns i endast hos Försvarsmaktens helikoptrar. Vid mindre intensiva brandförlopp eller eftersläckning kan det var mer kostnadseffektivt att i det initiala skedet använda andra helikoptrar än Försvarsmaktens. När större bränder uppkommer krävs, som nämnt ovan, emellertid helikoptrar med en kapacitet som motsvarar Försvars- maktens. För att inte överutnyttja den begränsade resurs som heli- koptrar med stor släckkapacitet utgör, krävs utbildning för att välja rätt släckresurs i förhållande till det brandförlopp som räddningstjänsten hanterar. prövade Försvarsmakten att använda en bomb från ett flygplan JAS 39 för att kväva bränderna på skjut- fält. Möjligheten uppstod just för att det brann på Försvarsmaktens skjutfält. Bakgrunden till detta försök var att det fanns en risk för att SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder branden, om den spred sig från skjutfältet, skulle hota närliggande tätorter och att det inte fanns någon annan metod för att aktivt på- verka branden. Räddningsledningen och Försvarsmakten bedömde provet som lyckat men konstaterar att om metoden ska användas som ett verktyg bör fler tester genomföras. Preliminära uppgifter från MSB, baserade på räddningstjänsternas hän- delserapporter, indikerar en storleksordning på omkring 7 000 rädd- ningsinsatser mot brand i terräng maj–. Räddningstjänststatistiken är dock ännu inte färdigställd. Flera räddningstjänster konstaterar att Försvarsmaktens stöd var avgörande för att man lyckades släcka bränderna. Sambandet är en viktig del av en insats. Under en händelse som sommarens bränder är det viktigt att skapa en god sambandsplaner- ing som är optimal för det operativa arbetet. Problem uppstod emel- lertid när det gällde kapaciteten och täckningen i Rakel- och GSM7- nätet. Det saknades förstärkningsresurser som snabbt kunde komma på plats. Räddningstjänsterna hade inte heller tillräckligt många Rakel- enheter. Även täckningen och begränsningar av antalet samtidiga an- vändare i nätet var ett problem på vissa platser. Vidare fanns brister när det gällde kännedom om hur Rakelsystemet är uppbyggt med alla dess möjligheter och begränsningar samt när det gällde handhavandet av Rakelenheterna. Även här behövs utbildning och övning. MSB bör se över och öka inslaget av utbildning i handhavande/funktionalitet av Rakelsystemet i sina grund- och vidareutbildningar. Flera räddningstjänster anser att det administrativa efterarbetet efter sommarens skogsbränder tar mycket tid i anspråk. Det behövs rutiner för hur man under och efter insatsen ska dokumentera, t.ex. beslut, förlopp, tider, uppgifter om frivilliga, foton och filmer. Arbetstagarorganisationer framför att många av de brandmän som deltog i insatserna fick arbeta under mycket långa tidsperioder. Pla- neringen när det gällde avlösning, arbetstider och körtider behöver utvecklas. Även räddningstjänsternas arbetstidsavtal behöver ses över. pågår förhandlingar om dessa frågor mellan SKL och Sobona samt arbetstagarorganisationerna. 7GSM står för för Mobilkommunikation. Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Utredningen instämmer i skogsbranschens bedömning att det är av vikt att räddningsinsatserna inte avslutas för . Vidare måste räddnings- tjänsternas överlämnande till markägaren när det gäller ansvar för efterbevakning vara väl organiserat. Regeringen gav i uppdraget att samordna eftersläcknings- arbetet när det gäller sommarens stora skogsbränder (N2018/04261/SK). Regeringen konstaterar i uppdraget att det finns ett behov av en en- hetlig hantering av eftersläckningsarbetet och att samlat ta vara på relevanta erfarenheter. Vid en större brand med många markägare är eftersläckning en svår uppgift, eftersom det kräver god samordning, resurser och kunnande – då arbetet är svårt och riskfyllt. I uppdraget, som ska redovisas , ingår bl.a. att utforma en modell för hur eftersläckningsarbetet kan organiseras i områden med många berörda markägare. I uppdraget konstaterar regeringen också att en väl samordnad eftersläckningsinsats minskar riskerna för att bränderna åter flammar upp. En fråga är huruvida räddningstjänsterna ska behålla en räddnings- insats längre när det gäller en skog som är ägd av privatpersoner, ofta i familjer, jämfört med en skog som ägs av ett skogsbolag. En privat- person kan antas ha sämre möjlighet att hantera frågor som efterbevak- ning medan ett skogsbolag får antas ha betydligt bättre möjligheter att sköta efterbevakningen. i kommer att se över frågan hur markägarens kapacitet att ta över från räddnings- tjänsten bör beaktas vid överlämnande. Det är viktigt att det tydligt framgår dels när ansvaret överlämnas från räddningsledaren till markägaren, dels vad ansvaret innebär. Skogsbranschens kunskap om skogarna, vägnäten och vattnen samt branschens gemensamma riktlinjer för skogsbrandsbekämpning är viktig för beredskap och planering. Därutöver skulle någon form av försäkring eller annan lösning kunna tas fram för att garantera profes- sionellt, och vid större bränder samordnat, arbete med eftersläckning. Skogsägarna, försäkringsbolagen och det offentliga bör alla ha in- tresse av en sådan ordning och tillsammans kunna utforma en sådan. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder 17.4Samordning, samverkan och ledning på lokal, regional och nationell nivå Det har uttryckts att kommunerna inte har tillräcklig kännedom om system som tillhandahåller information om pågående kriser. Det kan gälla WIS eller SOS.nu. Den långa skogsbrandssäsongen och antalet bränder som flam- made upp ställde stora krav på räddningstjänsternas uthållighet att hantera räddningsinsatserna. För att överhuvudtaget hantera situationen krävdes en utvecklad samverkan mellan de olika rädd- ningstjänsterna. Räddningstjänster på många håll i landet ställde upp med sina resurser för att hjälpa andra räddningstjänster. Stödet från andra räddningstjänster var helt avgörande för att klara av sommarens arbete med att släcka skogsbränder. Många kommuner i har på eget initia- tiv gått in i samverkan med andra kommuner. De kommuner som inte ingick i en sådan samverkan var i större behov av hjälp utifrån jäm- fört med övriga. Flera räddningstjänster anför att erfarenheterna från sommarens bränder har föranlett dem att utöka sin samverkan med andra kom- muners räddningstjänster. Det fanns problem när det gällde de mindre räddningstjänsternas förmåga att ta emot hjälp. En viss konkurrenssituation uppstod när det gällde de förstärk- ningsresurser som MSB hade att erbjuda. Som flera aktörer har påpekat räcker inte ledningskapaciteten hos den enskilda räddningstjänsten till när bränderna blir omfattande. Lokalt behövs det skapas en bättre struktur. Nationellt behövs en samord- ning över lands-, läns, och myndighetsgränser när det gäller resurser. Under sommarens bränder har det brustit i ledningen när det gäller flera av de större räddningsinsatserna. Detta beror till stor del på att räddningstjänsterna, som drabbats av de större bränderna varit Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder små och därmed sårbara, samt också på bristande förberedelser och erfarenhet av arbete med att släcka skogsbränder. var det län som klarade sig bäst av de tre länen som drabbades av stora skogsbränder. Detta trots att hade fler bränder och att dessa var mer geografiskt spridda om man jämför med och . Anledningen till att klarade sig bättre var, förutom att man hade tillgång till personal som var utbildade i skogsbrandssläckning, att man där hade en större organisation och en strategi för arbete och ledning. Detta medförde att den räddningstjänstpersonal som kom till för att hjälpa till kunde gå in och förstärka i den struktur som redan fanns. I var man tvungen att bygga upp en ny ledningsorga- nisation. Detta medförde ett tidstapp. Strategin för ledningsarbetet kom att formuleras om . I uppnådde man kontinuitet efter en tids arbete. Ytterligare en framgångsfaktor när det gäller arbetet i var att räddningstjänsten var samlokaliserade med flera blåljus- aktörer i Trygghetens hus. Detta underlättade uppstarten och sam- arbetet, då man redan kände varandra väl och hade kunskap om de andra aktörernas regelverk. Även och polisen fanns på plats i Trygghetens hus. Räddningstjänsterna var under det inledande stadiet av skogsbrän- derna ibland för långsamma när det gällde att inse behovet av att skala upp sin ledningsförmåga. Det är viktigt att den ledningsorganisation som behövs vid snabbt eskalerande skogsbränder snabbt kommer på plats. Detta krävs bl.a. för att man ska kunna hantera resurser på ett effektivt sätt. Vid samverkan mellan flera räddningstjänster blir det tydligt att det behövs en enhetlighet när det gäller kommunernas ledningssystem och när det gäller märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrustning. Flera räddningstjänster och även MSB kommer antagligen att tillämpa enhetliga ledningssystem. Ett exempel ett så- dant system är stabsmodell NATO 1–9. Enhetliga ledningssystem tillämpas av bl.a. , Försvarsmakten och flera räddningstjänster. pågår ett arbete som är initierat av MSB för att ta fram en modell för samordning. Utredningen anser att det skulle vara till stor fördel för aktörernas arbete om samma modell användes av olika aktörer vid bekämpande av olyckor. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder anser att det var svårt att nå fram till rädd- ningsledaren för att från denne få direktiv om vilket biträde denne behövde från polisen. Räddningsledaren upplevdes som alltför belastad med operativa detaljfrågor och inte tillräckligt tillgänglig för de stra- tegiska ledningsfrågorna. Detta behöver åtgärdas. De mindre räddningstjänsternas förmåga att ta emot hjälp från bl.a. andra räddningstjänster måste förbättras. Länsstyrelsernas beredskap och i ett fall övertagande av räddningstjänstansvaret Länsstyrelserna har en viktig funktion i arbetet med krisberedskap. Under sommarens bränder har länsstyrelserna haft en samordnande roll genom de uppgifter som länsstyrelserna har enligt krisberedskaps- förordningen med det geografiska områdesansvaret. i tog över ansvaret för den kom- munala räddningstjänsten då det gällde skogsbrandsbekämpning. An- svaret för räddningstjänstens övriga insatser delegerades tillbaka till räddningstjänsten. Länsstyrelserna i och i tog inte över ansvaret för räddningstjänsterna då man bedömde att det inte fanns behov av sådant övertagande. Länsstyrelserna konstaterar att den regionala samverkan fungerade väl. Redan under skogsbrändernas inledande dagar genomfördes läns- styrelsegemensamma samverkanskonferenser i syfte att fastställa en gemensam inriktning för hur de drabbade länen skulle stödjas. Läns- styrelserna skapade också en personalpool med fem till tio olika per- sonalkategorier, vilka var bemannade med ett hundratal medarbetare från stödjande länsstyrelser. Utredningens uppfattning är att länsstyrelsernas arbete fungerat väl under insatserna. Länsstyrelserna i de tre mest drabbade länen gör sina egna utvärderingar av sina insatser under sommarens skogsbränder. Skogsbranschen anför att skogsbrandsbevakning med flyg är av- görande för att de skogsbränder som flammar upp upptäcks . Även utredningen anser att skogsbrandflyget är viktigt för en tidig upptäckt av brand. Under en vanlig sommar upptäcker skogsbrands- flyget omkring 100 bränder. Denna sommar upptäckte man uppemot 600 skogsbränder. Skogsbrandflyget upphandlas och organiseras av Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Det är finansierat av staten via MSB. Länsstyrelserna anger de rutter som skogsbrandflyget bör göra. Enligt de erfaren- heter som utredningen har fått ta del av är det vid högt skogsbrands- index avgörande att skogsbrandflygets rutter planeras efter de blixt- nedslag som skett i området. Utredningen vill betona vikten av att skogsbrandsflyget är väl organiserat i de län där skogsbrand kan ut- göra en dimensionerande risk. Frågan har också ställts huruvida skogsbrandflygen vid extremt höga brandriskvärden bör vara utrustade med släckningsresurser. Detta skulle möjliggöra ännu tidigare brandsläckningsåtgärder. I synner- het på otillgängliga platser dit räddningstjänsten har lång framkör- ningstid och en brand kan hinna sprida sig över stora områden innan räddningstjänsten hinner till platsen. För detta krävs en helt annan typ av flyg och annan kompetens hos piloterna. Detta är emellertid en fråga som faller inom MSB:s uppdrag att analysera och redovisa behoven av en förstärkt kapacitet. Det behövs ett löpande analysarbete när det gäller att bedöma brandriskvärden. Detta arbete kan med fördel samordnas mellan flera län som har en liknande riskbild regionalt. Bra data för analyser fanns i MSB:s informationssystem Brandrisk i skog och mark. Många myndigheter vars verksamhet var av betydelse för insatserna borde ha påbörjat sitt arbete med att stödja räddningstjänsternas arbete tidigare. Särskilt i anförde räddningstjänsten att det var svårt att få myndigheterna att förstå allvaret i situationen. Rent allmänt kan också sägas att kunskapen om andra myndig- heters sätt att arbeta samt om deras förmåga förbättras betydligt om samverkanspersoner deltar i stabsarbetet. MSB föreslog i myndighetens , handling –Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogs- branden i att en av de grundläggande principerna för sam- SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder hällets krisberedskap skulle vara handlingsprincipen. Enligt handlings- principen bör aktörerna vid samhällsstörningar agera proaktivt och vidta nödvändiga åtgärder även i osäkra situationer med brist på in- formation. MSB kan sägas ha agerat i enlighet med denna princip när myndigheten satte upp den särskilda organisationen och mäklade så- väl nationella som internationella brandsläckande resurser. Flera räddningstjänster upplevde att det till en början var svårt att komma i kontakt med MSB:s särskilda organisation och att organisa- tionen av denna förändrades eller i vart fall var oklar. Även Försvarsmakten påtalar att MSB ändrade sin organisation och sitt arbete efter hand, vilket ledde till svårigheter att hitta rätt kontakter och former för arbetet. Det upplevdes också som komplicerat att arbetets ledning var delad mellan och . Initialt sak- nades tillräcklig räddningstjänstkompetens i MSB:s särskilda organi- sation. Detta försvårade kommunikationen med berörda räddnings- tjänster och även möjligheten att förstå räddningstjänsternas situatio- ner och behov. Efter att MSB:s särskilda organisation tillförts rädd- ningstjänstkompetens förbättrades dessa förutsättningar avsevärt. Utredningen anser att det finns skäl för MSB att planera och öva inför liknande situationer . Detta för att myndigheten vid liknande situationer ska ha förmåga att snabbt sätta upp en särskild organisation som har en optimal funktion. MSB samordnade resurser på nationell nivå trots att myndigheten inte har ett klart uttalat stöd i författning för att göra detta. Eftersom detta skedde i nära samarbete med räddningstjänsterna och inte någon av aktörerna ifrågasatte MSB:s agerande, kunde MSB ta den rollen. Både i kontakter med räddningstjänster och även andra aktörer har framkommit att MSB:s agerande var uppskattat men att man också såg en fara i att funktionen användes som en nationell räddningstjänst. i är positiv till MSB:s nationella resurs- fördelning. Länsstyrelserna i och i är kritiska till MSB:s agerande och anför att MSB därigenom gått förbi det regionala geografiska områdesansvaret. Några länsstyrelser upp- ger att MSB inte informerat dem om den roll som myndigheten tog när det gällde resursfördelningen. MSB anför att länsstyrelserna in- formerades vid upprepade tillfällen. Länsstyrelserna anser att MSB genom myndighetens agerande när det gäller resursfördelningen från- gått de rutiner som myndigheten själv satt upp när det t.ex. gäller Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder begäran om nationella och internationella resurser. Inarbetade och prövade arbetssätt med tillhörande vägledningar användes inte. Försvarsmakten anför att det var nödvändigt att ha en nationell samordnare och att MSB:s samordnande för att uppnå liknande effekt fungerade väl. Nationell samordning är nödvändig för att prioritera behov och planera för reserver. Utredningen konstaterar att MSB med myndighetens mäklande av brandsläckande resurser gick förbi de regler som gäller i och med det regionala geografiska områdesansvaret. MSB:s agerande var nöd- vändigt eftersom de behov av brandsläckande resurser som skogs- bränderna gav upphov till krävde omedelbara insatser. Utredningen anser att MSB:s mandat att inrikta och prioritera nationella och internationella resurser behöver förtydligas. Befogen- het att inrikta och prioritera ska gälla i situationer när flera kommu- ner har behov av resurserna . Myndighetens roll bör därför förtydligas i författning och vidgas till att också omfatta möjligheten att vid behov kunna stödja med att prioritera tillgängliggjorda resur- ser, såväl internationella som nationella, vid omfattande olyckor och kriser. Med anledning av de höga brandriskprognoserna i tog MSB beslut om att skapa en taktisk reserv. En sådan var etablerad . Detta innebar att myndigheten omgrupperade vissa resur- ser för att säkerställa att det fanns brandbekämpningsflyg, helikoptrar och skogsbrandsdepåer tillgängliga i de områden i där brand- risken förväntades bli som störst. Detta ledde till att räddningstjäns- terna med stöd av resurserna hade förmåga att snabbt släcka ned uppkomna bränder. Generellt fungerade verksamheten hos SOS Alarm bra trots det höga antal samtal som de många samtidiga bränderna orsakade. SOS Alarm skulle kunna knytas mer till MSB och till de regionala ledningarna. Erfarenheterna visar att kontakterna med SOS Alarm fungerade bra för räddningstjänster med systemledning och sämre för räddningstjänster som inte ingick i en större samverkan. SOU 2019:7 Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder Försvarsmaktens stöd under arbetet med att släcka sommarens skogs- bränder var mycket uppskattat. Flera räddningstjänster har förklarat att man inte skulle ha klarat av släckningsarbetet om man inte fått stöd från Försvarsmakten vid de olika insatserna. Försvarsmaktens höga förmåga att bistå räddningstjänsterna beror dels på den höga bered- skap som man normalt upprätthåller, dels på att sommaren utifrån Försvarsmaktens huvuduppgifter var lugn. Om något hade hänt i närområde som berörde Försvarsmaktens huvuduppgifter, hade detta påverkat Försvarsmaktens förmåga att bistå räddnings- tjänsterna. Försvarsmaktens helikoptrar bistod räddningstjänsterna i släck- ningsarbetet. Ett stöd som var mycket effektivt, och av stor betydelse. Inte minst eftersom Försvarsmaktens helikoptrar är de enda i som lyfter en vattentunna på eller mer, vilket var en klar framgångsfaktor vid de intensivare brandförloppen som blev följden av de extrema brandriskvärdena . Försvars- makten bistod även när det gällde ledningsstöd, logistik, bränsle och samband. Hemvärnet var en stor och mycket uppskattad resurs under som- marens arbete med att släcka bränder. ska stöd till civilsamhället inte längre inte vara en för Försvarsmakten dimensionerande uppgift. Utredningen ser inte som sin uppgift att föreslå någon ändring av Försvarsmaktens uppdrag. 17.5Sveriges förmåga att ta emot och använda internationellt stöd ERCC anser att MSB:s särskilda organisation för insatser för att be- kämpa skogsbränderna i viss mån var oklar och då särskilt när det gällde MSB:s delning av ledarskapet mellan och . Enligt ERCC:s uppfattning hade situationsmedvetenheten ökat och informationshanteringen och beslutsfattande blivit snabbare, smidi- gare och effektivare om ledningen hade befunnit sig på ett ställe. Bedömning av samordning, samverkan och ledning av insatser/förebyggande åtgärder ERCC påtalar också att MSB:s personalrotation under den på- gående krisen var mycket hög och att risken för att information för- svinner under sådana förhållanden är mycket stor. Den danska styrkan påpekar att man hade problem med att komma i kontakt med MSB:s särskilda organisation för att på så sätt erbjuda sitt stöd. Enligt ERCC:s uppfattning är den svenska kunskapen om hur man bäst använder den europeiska civilskyddsmekanismen på ett optimalt sätt ännu inte så hög. Initialt verkade det som att det fanns en brist på strategi när det gällde distribution och användning av resurserna. Vart efter situationen utvecklades mognade emellertid ledningsfunk- tionen och utnyttjandet av resurser, och då särskilt de luftburna re- surserna blev mer effektivt. Enligt ERCC:s uppfattning skulle ytter- ligare stöd från tekniska experter, såsom en rådgivande expertgrupp för skogsbrandsbekämpning, kunna ha hjälpt aktörerna att definiera en strategi. Utredningen noterar här att MSB använde de svenska brandbefäl som utbildats i i att hantera luftburna resurser. Nämnda befäl borde även ha använts när de ut- ländska flygplanen återkom till .