sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Ofta används begreppen bidrag och stöd för att beskriva samma företeelse. Begreppet bidragsgivning rör en rent finansiell transak- tion medan begreppet stöd i regel är vidare. Ett stöd eller en sub- vention kan omfatta såväl bidrag som skattelättnader, kunskapsstöd eller att en organisation får nyttja vissa tjänster eller infrastruktur gratis eller till ett rabatterat pris, se nedan under . Bidrag brukar i sig delas upp i generella och riktade bidrag. Organisations- och föreningsbidrag är generella och mer långsiktiga medan verksamhets- och projektbidrag är riktade bidrag som ofta avser kortare insatser.42 Någon riktig samstämmighet råder dock inte utan ett bidrag kan kallas projektbidrag men innehållsmässigt vara något annat. Bidrag, stöd och andra subventioner ges av kommuner och regioner men även av staten. Bidrag kan även delas upp i rättig- hetsbaserade bidrag och bidrag baserade på frivillighet. De först- nämnda tillkommer i regel enskilda som exempelvis barnbidrag och bostadsbidrag. Frivilliga bidrag delas ut i mån av medel. Regeringens inriktning för hanteringen av statsbidrag är att den ska vara långsiktig, förutsebar och rättssäker. Målet är vidare att vill- koren för organisationsbidragen ska vara enhetliga och att bidrags- systemen inte ska utsättas för alltför snabba förändringar.43 Utformningen av statens bidragsgivning har varit föremål för ett flertal utredningar och promemorior . I propositio- nen En politik för det civila samhället bedömde regeringen att de generella bidragen, dvs. organisations- och verksamhetsbidrag, borde öka och de mer riktade och styrda bidragen, verksamhets- och pro- jektbidragen, därmed minskas med motsvarande summa.44 Skälet till detta är att omfattande och detaljerade villkor vid bidragsgivning kan leda till en alltför hög grad av statlig styrning av det civila samhällets idéer och verksamhet. Det är därför, enligt regeringen, av vikt att säkerställa att inte självständigheten och oberoendet för det civila samhällets organisationer påverkas. påpekar regeringen att det är viktigt att offentliga medel inte kommer organisationer som bedriver verksamhet som står i strid med samhällets grundläggande värderingar och principer till del. Det finns också en departements- 42Se t.ex. Skr. 2017/18:246, s. 22. 2009/10:55 s. 138. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd skrivelse i vilken bl.a. innehåller förslag om hur myn- digheter ska kunna besluta om bidrag för fler än i taget.45 Det finns flera bidragsförordningar och kommunala stödformer som endast riktar sig till civilsamhällesorganisationer. Drygt 40 stat- liga myndigheter och andra aktörer med förvaltningsuppgifter för- delar statsbidrag till civilsamhällesorganisationer. Bland dessa kan nämnas MUCF, , länsstyrelserna, , , , Kriminalvården och Migra- tionsverket. I regel är det en förordning som ligger till grund för bidragen och myndigheternas regleringsbrev innehåller instruktio- ner rörande bidragsgivningen. Andra bidrag grundar sig på ett reger- ingsbeslut eller framgår endast av myndighetens regleringsbrev.46 Vissa bidragsförordningar innehåller bestämmelser om flera olika stödformer t.ex. både organisation- och verksamhetsbidrag medan andra innehåller endast en av bidragsformerna. Regeringens inten- tion är att statsbidrag ska grunda sig på en förordning.47 Regeringen beslutar om sådana förordningar med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen, den s.k. restkompetensen. Det finns också några organisationer som har i uppdrag att fördela statliga bidrag, t.ex. och . Det finns även möjligheter för idéburna organisationer att söka bidrag enligt förordningar som inte är riktade direkt till dem. utlyser med jämna mellanrum stöd som idéburna organisationer verk- samma inom hälso- och sjukvård kan söka. har ett särskilt program som innehåller stöd som riktar sig mot sociala företag, vilka också kan vara idéburna organisationer. Arbetsförmed- lingen och är andra exempel på bidragsgivare. Det är vanligt att statsbidragen är möjliga att söka under en viss given period enligt ett ansökningsformulär hos den ansvariga myn- digheten. De organisationer som uppfyller villkoren får sedan ofta dela på medlen. Varje myndighet ansvarar för att följa upp de bidrag de ger men hur uppföljningen genomförs och rapporteras skiljer sig åt. Myndigheterna informerar om statsbidragen på olika sätt t.ex. på sina respektive webbsidor, på seminarium och konferenser organise- rade av myndigheten eller av andra. 45Ds 2018:13 avsnitt 6. 46Se t.ex. regleringsbrev som innehåller bägge dessa olika former. 2017/18:246 s. 23. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Hur kommunerna och regionerna har organiserat bidragsgiv- ningen varierar. Detsamma gäller uppföljning av om bidragen kom- mit rätt organisation eller verksamhet till del. Flera kommuner och regioner har tagit fram policys eller riktlinjer för vilka aktörer som kan bli föremål för bidrag och under vilka förutsättningar. Det är också vanligt att kommuner och regioner tagit fram styrdokument tillsammans med civilsamhället för hur samverkan ska ske. Enligt en rapport hade av kommunerna och regio- nerna sådana styrdokument.48 För att en offentlig aktör ska kunna ge bidrag måste det vara förenligt med samt för kommuner och regio- ner även med kommunallagens bestämmelser om stöd till enskilda näringsidkare. Statsstödsreglerna ger staten, kommuner och regio- ner vissa möjligheter att ge stöd till organisationer som verkar inom välfärden. Vidare kan även upphandlingsrätten behöva beaktas. Beskriv- ning av regelverket för statsstöd och tillämpningen i relation till idé- burna organisationer i välfärden finns i avsnitt 6.3 och 7.3. En redo- görelse för kontraktsbegreppet i upphandlingslagstiftningen finns i avsnitt 6.4.2. Stöd som har betalats ut i strid med statsstödsreglerna ska åter- krävas av stödgivaren.49 kontrollerar att medlems- staterna följer statsstödsreglerna. Organisationsbidrag kan ses som en form av grundbidrag för att stödja att en organisation och dess verksamheten existerar. Bidragen utgör stöd för den roll som det civila samhällets organisationer har i demokratin.50 När ett beslut fattas om att ge organisationsbidrag till en organisation ställs i regel inte några tydliga krav på motprestation. Det innebär att organisationsbidrag inte går att resultatstyra i någon egentlig mening. De är heller inte avsedda för det. Dessa bidrag bygger i stället på vissa grundläggande villkor som följs upp av bidragsgivaren. Vanliga villkor som ställs beträffande statliga bidrag är att det ska vara fråga om en juridisk person som bedriver visst slags angivet arbete, 48Samverkan med civilsamhället – En kartläggning av hur kommuner, landsting och regioner samverkar med civilsamhällets organisationer, , . 49Se bl.a. 2 § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. 2017/18:246. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd att organisationen har antagit stadgar och är demokratiskt organise- rad, att medlemskap i föreningen är frivilligt, att den respekterar demokratins idéer inklusive jämställdhet och förbud mot diskrimi- nering och att den kan dokumentera sin verksamhet. Kommunernas föreningsbidrag är ofta utformade som en sorts organisationsbidrag. Enligt en kartläggning riktade sig kommunernas föreningsbidrag framför allt till föreningar inom kultur, rekreation och idrott samt till föreningar med verksamhet för barn och ungdom, äldre och pensionärer, personer med funktionsnedsätt- ning och flyktingar.51 Vidare fick föreningar som bedriver verksam- het inom folkhälsa, kvinnofrid och våld i nära relationer, social trygghet (t.ex. hemlöshet och utanförskap) samt rehabilitering i stor utsträck- ning föreningsbidrag av kommuner. Syftet med verksamhetsbidrag är att stödja en organisation inom det civila samhället i dess roll att ge service till såväl medlemmar som till allmänheten. Det är då fråga om ett stöd till vad organisationen gör i form av en viss aktivitet eller verksamhet. Här kan det offentliga ställa vissa krav på motprestation. Såväl staten, genom t.ex. Social- styrelsen, som kommuner och regioner lämnar verksamhetsbidrag till olika typer av verksamheter. Ett exempel är aktivitetsbidrag som kommuner lämnar till föreningar och andra organisationer i syfte att stödja aktiviteter för olika målgrupper, ofta barn och unga. Projektbidrag används, liksom verksamhetsbidrag, för att stödja en viss verksamhet, men där verksamheten är av mer tillfällig eller begrän- sad karaktär. Projektbidrag fördelas av en mängd myndigheter. Ett exempel på projektbidrag är förordningen (2006:390) om stats- bidrag till jämställdhetsprojekt där får lämna projektbidrag till ideella föreningar och stiftelser för projekt vars syfte är att främja jämställdheten mellan kvinnor och män. 51Samverkan med civilsamhället – En kartläggning av hur kommuner, landsting och regioner samverkar med civilsamhällets organisationer, , . Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Ett annat exempel är MUCF som fördelar medel för projekt som motverkar eller förebygger rasism, projekt som värnar demokratin mot vådsbejakande extremism och projekt som stödjer barns och ungdomars självständiga organisering och inflytande. Även kommuner och regioner ger projektbidrag av olika slag. Inom EU finns ett antal fonder som stöder olika typer av projekt som det finns möjligheter att söka medel från. Fonderna förvaltas av och medlemsländerna gemensamt. Inom väl- färdsområdet är det främst Europeiska socialfonden (ESF)52, Fonden för europeiskt bistånd för dem som har det sämst ställt (FEAD)53 samt Asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF)54 som är aktuella. Flera idéburna organisationer får finansiering med medel från EU. Svenska är förvaltningsmyndighet för Europeiska social- fonden, vilken är EU:s främsta verktyg för att främja sysselsättningen i Europa.55 I fonden lägger EU och medlemsländerna in medel som sedan går till lokala, regionala och nationella projekt med syfte att skapa jobb, hjälpa näringslivet och stärka kompetensen hos individer. Ett exempel på ett projekt som finansieras av socialfonden är Boost by vilket är ett arbetsmarknadsprojekt i Malmö- regionen. Projektet syftar till att rusta ungdomar och sker i samverkan med flera kommuner och med lokala arbetsför- medlingar. Svenska har även fått uppdraget att genomföra fonden för europeiskt bistånd för dem som har det sämst ställt – Fead56. Exempel på projekt som fått medel ur denna fond är Bättre hälsa, som är ett samverkansprojekt i form av ett partnerskap med flera kom- muner och organisationer från den idéburna sektorn, FRISK-fattigas 52Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 1304/2013 av om Europeiska socialfonden och om upphävande av rådet förordning (EG) nr 1081/2006. 53Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 223/2014 av om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt. 54Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 216/2014 av om inrättan- det av asyl-, migrations- och integrationsfonden. 55Förordningen (2014:1383) om förvaltning av samt kompletterande bestämmelser i förordningen (2015:61) om statligt stöd inom det nationella socialfondspro- grammet. 56Fund for European Aid to the Most Deprived. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd rätt i svensk kontext som Läkare i världen står bakom och Digniti Omnia – Värdigare liv för alla, vilket är ett projekt som och dess samarbetsorganisationer samt representanter inom det civila samhället och offentliga aktörer ingår i.57 Asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF) ska enligt EU-förordningen bidra till att säkerställa en långsiktigt hållbar migra- tionspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den regle- rade invandringen underlättar rörlighet. Målgruppen är tredjelands- medborgare, dvs. personer som är medborgare i ett land utanför EU:s medlemsstater. är ansvarig myndighet i Sverige.58 Ett exempel som fått medel ur denna fond är projektet som genomförs av organisationerna Hållbar utveckling , Studieför- bundet Sensus och Individuell Människohjälp. Projektet ska dels genom individuell rådgivning och samhällsnavigering vara en resurs för personer som är nya i , dels erbjuda en möjlighet för per- soner att utbildas och arbeta som volontärer i projektet. Det offentliga kan även stödja verksamheter på andra sätt än genom direkta bidrag t.ex. genom att tillhandahålla lokaler och administra- tiva tjänster gratis eller till ett lågt pris. Att ge skattelättnader är en annan modell. Under vissa förutsättningar kan stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund bli inskränkt skattskyldiga, dvs. inkoms- terna tas inte upp till beskattning, se vidare kapitel 5.59 Regeringen anslår medel för statsbidrag till allmänna sam- lingslokaler. Med allmänna samlingslokaler avses en lokal som hålls öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller annan lik- nande verksamhet.60 Det är enligt praxis förenligt med kommunallagen att tillhanda- hålla lokaler tillgängliga för föreningslivet på orten eller på annat sätt 57Kort om de fem Fead-projekten, Svenska . 58Förordning (2014:1538) om förvaltning av asyl-, migrations- och integrationsfonden. 597 kap. 4–10 §§ inkomstskattelagen (1999:1229). 601 § förordning (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd för tillställningar av allmän betydelse.61 Lokalerna ska opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor hållas tillgängliga vilket inne- bär att någon särbehandling av olika organisationer inte får göras.62 Vissa kommuner erbjuder lokaler gratis eller till ett subventionerat pris till ideella föreningar. De lokaler som erbjuds är ofta mötes- och idrottslokaler. En del kommuner ger lokalbidrag när de kommunala lokalerna inte räcker till. Sådana bidrag är i regel öronmärkta för vissa typer av verksamhet som t.ex. barn- och ungdomsverksamhet. Andra subventioner förekommer också, som t.ex. hjälp med kopiering till självkostnad. Kommuner och regioner måste också ta hänsyn till bestämmelser i kommunallagen (KL) som innebär ytterligare begränsningar för dem att ge stöd i form av bidrag eller andra subventioner. I 2 kap. 8 § KL föreskrivs att kommuner och regioner visserligen får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kom- munen eller i regionen men att individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare endast får lämnas om det finns synnerliga skäl.63 Kom- muner och regioner är vidare skyldiga att följa likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § KL som anger att de ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Det innebär att stöd, t.ex. bidrag, till enskilda som huvudregel inte är tillåtet. Bidrag till föreningslivet har i praxis inte ansetts stå i strid med likställighets- principen om organisationen som mottar bidraget är öppen för alla intresserade på lika villkor, oavsett om de är medlemmar av organi- sationen eller inte.64 Vidare måste verksamheten som bedrivs i före- ningen omfattas av den kommunala kompetensen, dvs. vara en ange- lägenhet för kommunen. 61RÅ 1966 ref. 49. 62Ingen särbehandling för viss religiös organisation får t.ex. göras, se RÅ 1958 E 76. 63Se vidare prop. 1990/91:17, s. 151 f. 64RÅ 1962 ref. 11, RÅ 1972 ref. 30 och RÅ 1974 A 1888. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Förskola, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola Flera idéburna organisationer är verksamma på skolområdet. Det finns kooperativa förskolor och idéburna organisationer som driver grundskolor, grundsärskolor, gymnasieskolor och gymnasiesärsko- lor. Enligt en rapport som SKL tog fram var skedde av den totala omfattningen av köpt verksamhet inom förskolan från föreningar och stiftelser åren 2009–2012.65 Mot- svarande andel för var . Enligt Välfärds- utredningen sjönk kommunernas köp av pedagogisk verksamhet från föreningar och stiftelser från 2015 medan de privata ökade från 2015.66 Uppfattningen är att dessa andelar har sjunkit ytterligare. Enskilda, dvs. privata aktörer, får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Vissa uppgifter, kan också utföras på uppdrag av en offentlig huvudman genom entre- prenad, dvs. av en privat anordnare. Entreprenad innebär enligt 23 kap. 1 § skollagen (2010:800) att kommunen bibehåller huvudmanna- skapet men sluter avtal om att en enskild fysisk eller juridisk person utför uppgifterna. Uppgifter hänförliga till undervisning får som huvudregel inte överlämnas på detta sätt, men undantag finns för t.ex. modersmålsundervisning samt yrkesutbildning inom gymnasie- skolan.67 handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem vid de angivna skol- formerna. Övriga godkännanden av enskild som huvudman hand- läggs av den kommun där utbildningen ska bedrivas. En avgift får tas ut av Skolinspektionen samt av kommunerna för att handlägga ären- den om godkännanden. För en ansökan om att etablera en ny fri- stående skola är avgiften och för en ansökan om att 65Idéburna utförare i lokal välfärd – kommunernas köp av verksamheter från föreningar och stiftelser åren 2009–2012, SKL . 66SOU 2016:78, s. 139. Här ingår också vård och omsorg samt hälso- och sjukvård, därav de förhållandevis låga andelarna. 6723 kap. 2–5 §§ skollagen. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd utöka ett befintligt godkännande är avgiften medan avgiften för en ansökan om utökning av befintligt godkännande som endast innefattar avvikelse enligt 5 kap. gymnasieförordningen inom det nationella programmen är 10 000 kronor.68 När det gäller avgift för ansökan till en kommun om att få godkännas som huvudman för en fristående förskola så regleras den i kommunallagen som anger att självkostnadsprincipen ska gälla, dvs. att kommunen inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttig- heter som de tillhandahåller.69 Kommunernas ersättning till enskilda som bedriver skolverksam- het enligt skollagen regleras i skollagen, i skolförordningen (2011:185) och i gymnasieförordningen (2010:2039). Benämningen på ersätt- ningen är Bidrag till enskilda huvudmän.70 Bidraget ska fastställas per kalenderår och grunda sig på hemkommunens budget för det kom- mande budgetåret och beslutas före kalenderårets början.71 Det finns också bestämmelser om ändringar av bidraget under löpande budgetår. Några särregler för idéburna organisationer på skolans område finns inte. Från de idéburna organisationerna förs bl.a. fram att den nya tillståndsprövningen inte är anpassad för en idéburen verksam- het. Enligt de idéburna organisationerna etableras väldigt få nya idé- burna skolor och förskolor bland annat p.g.a. av krav med syfte att styra upp privata vinstdrivande företag. Kraven på lokaler är hårda och ledtider mellan ansökan om godkännande och verksamhetsstart anses vara för kort för att nya verksamheter ska kunna komma igång. Med folkbildningsområdet avses frivillig utbildning för vuxna inom folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan. Målet är att folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället.72 () är en ideell förening som har vissa för- valtningsuppgifter enligt 7 b § lagen (1976:1046) om överlämnande av 682 kap. 7 § gymnasieförordningen och 2 kap. 5 § skolförordningen. 692 kap. 6 § kommunallagen. 70Exempelvis rubriken till 14 kap. skolförordningen. 71Exempelvis 14 kap. 1 § skolförordningen. 2013/14:172, s. 19. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd förvaltningsuppgifter inom verksamhets- område. FBR har tre medlemmar; Rörelsefolkhögskolornas intresse- organisation (), Studieförbunden i samverkan (Studieförbunden) och SKL. representerar 112 av 155 folkhögskolor och har till uppgift att bevaka, främja och tillvarata medlemsskolornas intressen. Studieförbunden är en bransch- och intresseorganisation med syfte att stärka folkbildningens idé och studieförbundens ställning i samhället. Organisationen har tio medlemmar. SKL representerar de offentlig- ägda folkhögskolorna. FBR har två huvudsakliga uppdrag: att fördela statliga bidrags- medel till folkbildning inklusive att utvärdera hur medlen används samt vara kunskapsbank om folkbildning. Regeringens har tagit fram riktlinjer73 vilka innehåller krav på hur FBR ska återrapportera. I riktlinjerna anges att FBR ska följa bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.74 Vidare ska FBR i en rapport redovisa en samlad bedömning av hur de fyra syftena med statsbidragen enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folk- bildningen uppnåtts. Hur statsbidraget har fördelats mellan de olika mottagarna ska också redovisas samt hur medlen använts. I de olika stödförordningarna finns också krav på återapportering. FBR omfat- tas vidare av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 § OSL. För att få bidrag enligt förordningen om statsbidrag till folkbild- ningen från FBR ska folkhögskolor och studieförbund uppfylla vissa villkor.75 Statsbidrag får enligt 7 § inte användas till verksamheter med kommersiellt syfte. Bidraget som för uppgick till beta- las ut av Kammarkollegiet. FBR fördelar också medel till folkhögskolor och studieförbund enligt förordningen (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbild- ningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare. Kammar- kollegiet betalar ut detta bidrag som uppgick till . FBR kan också få statsbidrag via Arbetsförmedlingen. Efter rekvi- sition får bidrag lämnas till förberedande insatser i form av utbild- ning på folkhögskola enligt förordning (2000:634) om arbetsmark- 73Regeringsbeslut U2017/0485/UF (delvis) U2017/04974/UF. 74Ej 2 kap. 2 § samt 3, 7, 8, 10 och 11 kap. årsredovisningslagen. 759–12 §§ förordningen om statsbidrag till folkbildningen. Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd Arbetsförmedlingen får även lämna bidrag på samma sätt till yrkesinriktad utbildning på folkhögskola enligt för- ordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin. Folkhögskolorna bedriver verksamhet i 140 kommuner.76 Ersättning för personlig assistans Bestämmelser om personlig assistans finns i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förordning (1993:1091) om assistansersättning och i socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. har också föreskrifter vari bl.a. förtydligas hur tid ska beräknas och utbetalningar ska göras, FKFS 2016:4. Socialstyrel- sen har tagit fram allmänna råd som innehåller rekommendationer om vilka kunskaper och utbildning personal som ger stöd, service eller omsorg enligt SoL och LSS till personer med funktionsnedsätt- ning bör ha, SOSFS 2014:2. Personlig assistans kan organiseras på flera sätt: den enskilde kan själv anställa sina assistenter, anlita kommunen eller ett företag för anställning av assistenter eller kombinera alternativen. Det är även möjligt att tillsammans med andra brukare bilda brukarkooperativ som i sin tur anställer assistenter. Den enskilde kan också bestämma om ersättningen ska betalas direkt till anordnaren av assistansen eller om den ska gå via den enskilde. Om ersättningen betalas till den enskilde utbetalas medlen i förskott, i övriga fall i efterskott. Finansieringen är delad mellan kommunerna och staten. Kom- munerna har det yttersta ansvaret för att alla som omfattas av LSS och som behöver personlig assistans får det, det s.k. basansvaret och har kostnadsansvaret för de första per vecka.77 För överskjutande timmar står staten enligt SFB.