sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — Vid en avvägning mellan intresset av insyn och intresset av skyddet för uppgift om anmälarens identitet anser utredningen att sekretessen bör begränsas med ett rakt och snävt utformat skaderekvisit. Syftet med sekretessbestämmelsen är inte att skydda den enskilde från en mer allmän känsla av oro och obehag inför att göra en anmälan mot någon. Sekretessbestämmelsen är avsedd att förhindra att enskilda utsätts för våld eller annat allvarligt men som en följd av anmälan. Att skydda anmälarens identitet bör därför främst bara bli aktuellt när tipset synes vara kopplat till systematiskt och omfattande fusk på högskoleprovet eller det annars finns särskild anledning att misstänka att tipsaren, eller närstående till henne eller honom, kan komma att utsättas för våld eller allvarliga trakasserier om hans eller hennes identitet avslöjas. Tipset bör alltså endera på något sätt kunna befaras ha beröring med den mer organiserade och kommersialiserade fuskverksamheten, där det finns risk för att organisationens medlemmar använder sig av våld eller andra olagliga åtgärder för att skrämma tipsaren till tystnad eller vara sådant att det framkommer något slags konkret fog för att det finns risk för hot, våld eller annat allvarligt men. Bestämmelsen bör således i normalfallet inte vara tillämplig när det rör sig om tips om en enskild provdeltagare som fuskat ”på egen hand” utan samband med mer organiserad fuskverksamhet och där det inte finns någon konkret indikation i det enskilda fallet på risk för våld eller allvarligt men för tipsaren. Detta bör komma till uttryck i bestämmelsen. Uppgift om anmälarens identitet bör därför bara kunna hemlighållas om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Detta s.k. kvalificerade raka skaderekvisit innebär en extra stark presumtion för att uppgiften är offentlig, dvs. en klar huvudregel om offentlighet. Det måste i det enskilda fallet finnas omständigheter som talar för att den som har gjort anmälan är i behov av ett sekretesskydd, t.ex. att anmälaren själv är involverad i fuskverksamheten på något sätt eller befinner sig i närheten av en sådan organisation. Ett annat exempel är att tipsaren på ett trovärdigt sätt upplyser om att han eller hon kan komma att utsättas för repressalier av något slag om uppgift om hans eller hennes identitet blir känd. Sekretess för uppgift om tipsare sådan utformad sekretessreglering med ett kvalificerat rakt skaderekvisit tillgodoses allmänhetens insynsintresse i tillräcklig utsträckning enligt vår uppfattning. Utredningen ska i detta sammanhang också ta ställning till hur länge sekretessen enligt den nya bestämmelsen högst ska få gälla. Sekretesstiden i olika sekretessbestämmelser bör anpassas till vilken typ av uppgift det är fråga om. När det rör sig om uppgifter om enskildas personliga förhållanden brukar sekretessen gälla högst . Bakgrunden är att sekretessen normalt bör gälla under större delen av den enskildes livstid.6 När det gäller uppgift i anmälan eller utsaga av enskild i allmän handling är det vanligt att sekretessen gäller i högst . Utredningen bedömer att det inte finns skäl att ha en längre sekretesstid än vad som vanligen gäller för anmälan eller utsaga. Sekretesstiden bör således bestämmas till . Det bör noteras att sekretesstiden endast anger hur länge sekretess för en viss uppgift som längst kan bli aktuellt. En sekretessprövning kan dock resultera i bedömningen att uppgifter kan lämnas ut. Sekretessbestämmelsen bör införas i 23 kap. OSL som innehåller bestämmelser till skydd för enskild i utbildningsverksamhet m.m. 10.3.3Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Utredningens bedömning: Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen ska inte ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 2005/06:161 s. 41. Sekretess för uppgift om tipsare Som beskrivs närmare i avsnitt 9.1.4 kan den tystnadsplikt som följer med en sekretessbestämmelse i vissa fall har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Nästa fråga vi har att ta ställning till är alltså om tystnadsplikten enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen ska gälla framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Den föreslagna sekretessbestämmelsen är försedd med ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. det finns en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Detta talar för att den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vidare omfattar sekretessen uppgifter i en anmälan eller utsaga hos UHR samt universitet och högskolor som genomför högskoleprovet, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. De uppgifter som kommer in till UHR, universitet och högskolor genom en sådan anmälan eller utsaga från enskilda kan komma att användas i UHR:s ärenden om utredning av personer som misstänks ha fuskat på högskoleprovet. Dessa ärenden innefattar myndighetsutövning, bl.a. då myndigheten har möjlighet att fatta beslut om att återkalla eller inte meddela resultat och att stänga av en provdeltagare från att genomföra högskoleprovet . Även detta talar för att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör gälla framför tystnadsplikten. Utredningen föreslår därför inte någon begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 10.3.4Den nya bestämmelsen och rätten till partsinsyn Utredningens bedömning: Någon särreglering behövs inte för att lösa frågeställningar om kollisionen mellan rätt till partsinsyn och sekretess. Den föreslagna sekretessbestämmelsen kan, som framgått tidigare, få betydelse för den som är part i ett ärende hos UHR och dennes möjlighet att få ta del av uppgift om tipsares identitet. Rätten till partsinsyn enligt 10 § förvaltningslagen (2017:900), FL, innebär att den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet, med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Som utgångspunkt har en part i ett ärende rätt Sekretess för uppgift om tipsare till fullständig insyn i allt beslutsunderlag och annat material som måhända finns i ärendet. Partsinsynen omfattar inte bara allmänna och offentliga handlingar, utan även sådana handlingar som inte blivit offentliga, handlingar vars uppgifter skyddas av sekretess och även t.ex. muntliga uppgifter som har tillförts ärendet. En skriftligt eller muntlig anmälan från en tipsare kan leda till att ett ärende om fusk på högskoleprovet inleds hos UHR. Den som utpekas som fuskare utgör i ett sådant fall part i ärendet och ska enligt reglerna om partsinsyn ha möjlighet att skaffa sig en fullständig inblick i allt material som finns i ärendet, bl.a. så att han eller hon har möjlighet att bemöta anklagelserna om fusk och kunna kontrollera att ärendet handläggs på ett korrekt sätt. UHR har upplyst utredningen om att tips om fusk eller tipsares identitet normalt sett inte tillförs ärendedokumentationen och att en tillämpning av 10 kap. 3 § OSL därför sällan blir aktuell. Enligt UHR utgör i de flesta fall tipsarens uppgift endast den inledande åtgärden som får UHR att granska en person som har skrivit högskoleprovet närmare, och själva anmälan har ingen betydelse. Det är i stället de uppgifter som kommer fram senare, på annat sätt, som utgör underlag för UHR:s beslut. Vi har inte haft möjlighet att fördjupa oss närmare i UHR:s hantering av ärenden av detta slag. Det är emellertid vår uppfattning att UHR, när myndigheten bedömer vad som ska tas in i ärendedokumentationen, ska beakta inte bara vad som är av omedelbar betydelse för myndigheten och det kommande beslutet utan även den berördes intressen. UHR bör alltså – redan vid bedömning av vad som ska tillföras ärendedokumentationen – beakta om tipsets förekomst eller anmälarens identitet kan ha betydelse för partens möjlighet att tillvarata sin rätt i ärendet. Huruvida en uppgift tillförs ärendematerialet eller inte är alltså en rättssäkerhetsfråga. Det kan anmärkas att i ett stort antal beslut rörande andra områden i den offentliga förvaltningen framhållit vikten av detta. Om tipsare och provdeltagare t.ex. har en schism och anmälan sker i syfte att trakassera den anmälde, kan det vara av betydelse för den utpekade att förklara att anmälan kan bero på denna tidigare osämja. Vi har dock inte fog för att kritisera UHR:s hantering eller möjlighet att säga något generellt om när uppgift om anmälarens identitet bör tillföras dokumentationen i ärendet eller inte, utan en prövning får göras i det enskilda fallet. Sekretess för uppgift om tipsare För det fall UHR landar i bedömningen att tipset eller tipsarens identitet tas in i ärendedokumentationen kan det bli aktuellt att tillämpa 10 kap. 3 § OSL. Om parten begär ut uppgift om anmälarens identitet och med stöd av reglerna om partsinsyn i 10 § FL har rätt att ta del denna information, ska UHR pröva om det föreligger sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen. Om så inte är fallet, ska uppgift om anmälarens identitet lämnas till parten i ärendet. Om UHR kommer fram till att uppgift om tipsares identitet omfattas av sekretess enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen, ska myndigheten pröva om det dessutom av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs för parten. Huvudregeln enligt 10 kap. 3 § OSL är att rätten till partsinsyn bryter sekretessen. Endast i särskilt kvalificerade situationer är det tänkt att sekretessen ska slå igenom mot en part. Som framgår av förarbetena till bestämmelsen om partsinsyn finns det inte några allmänna riktlinjer för bedömningen, utan frågan får besvaras med ledning av vad som i det enskilda fallet bedöms som rimligt med hänsyn till styrkan i sekretessintresset och partens intresse av att få insyn i ärendet.7 Rekvisitet ”synnerlig vikt” indikerar att det ställs höga krav på att hemlighålla en uppgift om tipsares identitet i förhållande till den som är part i ärendet. Det torde innebära att situationen ska vara sådan att upplysning om anmälarens identitet skulle innebära en klar, inte godtagbar risk för anmälaren eller någon henne eller honom närstående.8 Att möjligheten att undanhålla uppgift som är av betydelse för avgörandet av ärendet är begränsad bör dock understrykas särskilt med beaktande av att UHR:s beslut att inte meddela något resultat och om avstängning från högskoleprovet inte går att överklaga, se dock vårt förslag angående att avstängningsbeslut och beslut enligt den nya lagen om att inte meddela något provresultat ska kunna överklagas i avsnitt 7.5. För det fall det inte är möjligt att lämna ut en handling eller annat material vari uppgift om tipsares identitet ingår är nästa fråga om det är möjligt att på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna tillvarata sin rätt. När det rör sig om uppgift om anmälares identitet torde det dock, i det allra flesta fall, inte göra någon skillnad om parten får det i form av en kopia av en allmän handling eller annat material, 1971:30 s. 444 f. 1971:30 s. 431 f. och 441. Sekretess för uppgift om tipsare eller på annat sätt t.ex. muntligen. är ju vanligtvis det enda som krävs namnet på en person för att man enkelt ska kunna ta reda på hans eller hennes adress och andra kontaktuppgifter. Ett sätt för UHR att minska konsekvensen av ett utlämnande av tipsarens identitet är att tillämpa bestämmelsen i 10 kap. 4 § OSL. Enligt bestämmelsen får en myndighet som lämnar ut en sekretessbelagd uppgift till enskild part göra ett förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja uppgiften. Parten får dock alltid utnyttja uppgiften i ärendet. Detta skulle eventuellt kunna vara ett sätt att möjliggöra för en enskild part i ett ärende att ta del av en uppgift om tipsares identitet, men hindra att uppgiften förs vidare till personer som är involverade i en organiserad fuskverksamhet. Sannolikt torde det dock ganska ofta kunna vara tveksamt hur verkningsfullt ett sådant förbehåll skulle vara och om det därmed skapar tillräcklig trygghet för det sekretesskyddade intresset. En anmälan till UHR, ett universitet eller en högskola kan också avse någon annan person än en provdeltagare. Det kan t.ex. röra sig om tips om personer som på olika sätt medverkar i det organiserade fusket kring högskoleprovet. En sådan person kan inte bli föremål för ett ärende om uteblivet resultat, undanröjande av resultat eller avstängning från högskoleprovet hos UHR. Han eller hon saknar därmed också den rätt till partsinsyn som kan följa av förvaltningslagens regler. Ytterligare ett alternativ är att tipset rör t.ex. en provledare eller en provassistent som är anställd på det universitet eller den högskola som anordnar provet. Frågan om partsinsyn och den utpekades rätt att ta del av uppgift om anmälarens identitet följer då samma principer som i andra arbetsrättsliga ärenden. Utredningen har emellertid inte fått någon indikation på att det kommer in sådana tips till UHR, universiteten och högskolorna. Frågan behandlas därför inte närmare. Om uppgiften om anmälares identitet överlämnas till eller en åklagarmyndighet och en förundersökning inleds, får den som anmälan avser en succesivt ökande rätt att ta del av vad Sekretess för uppgift om tipsare som förekommit vid förundersökningen från det att personen delgetts misstanke om brott.9 Rätten till partsinsyn enligt bestämmelser behandlas inte vidare här. Som framgår av avsnitt 10.2.2 utför universitet och högskolor inte några egna utredningar avseende fusk på högskoleprovet, utan överlämnar vanligtvis de tips som kommer in till UHR för åtgärder. Någon rätt att ta del av uppgift om anmälares identitet med stöd av reglerna om partsinsyn torde alltså inte uppkomma för det fall anmälan görs hos ett universitet eller en högskola. 10.3.5Behövs en ny sekretessbrytande bestämmelse? Utredningens bedömning: UHR, universitet och högskolor har behov av att lämna ut uppgift om tipsares identitet till eller åklagarmyndigheter. Befintliga sekretessbrytande bestämmelser är tillräckliga för att möjliggöra detta och även annat behövligt utlämnande. Sekretess gäller i förhållande till enskilda, andra svenska myndigheter, utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer.10 I offentlighets- och sekretesslagen finns därför vissa sekretessbrytande bestämmelser, dvs. bestämmelser som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar.11 Frågan är om dessa är tillräckliga utifrån de behov av utlämnande som kan identifieras. Till en början kan dock anmärkas att redan utformningen av det kvalificerade skaderekvisitets i den sekretessbestämmelse vi föreslår innebär att en uppgift om tipsarens identitet normalt kan lämnas vidare till andra myndigheter m.fl. 923 kap. 18 § . Vidare kan han eller hon inte i en rättegång undanhållas någon omständighet som åberopas som bevisning i målet, 10 kap. 3 § OSL. 108 kap. 1 och 3 §§ OSL. 113 kap. 1 § OSL. Sekretess för uppgift om tipsare Behovet av att lämna ut uppgifter Det säger sig självt att universitet och lärosäten behöver kunna lämna vidare till UHR såväl tipset som sådant som uppgift om identiteten på en tipsare, då UHR är den myndighet som har befogenheter att utreda eventuellt fusk vid högskoleprovet, se ovan avsnitt 10.2.2. UHR kan genom de tips som kommer in till myndigheten få information om att någon kommer att fuska på högskoleprovet. Som nämnts tidigare är inte själva fusket brottsligt, och brottet osann försäkran är inte kriminaliserat på försöksstadiet. Rör det sig om information om att en provdeltagare planerar att fuska på provet har han eller hon troligtvis ännu inte gjort till skyldig till något brott. Man kan dock tänka sig att UHR genom tips från allmänheten kan få information om annan brottslighet som har samband med fusk på högskoleprovet. De personer som är verksamma inom s.k. fuskligor kan t.ex. göra sig skyldiga till olika former av ekonomisk brottlighet, såsom bokföringsbrott, skattebrott och penningtvättbrott. De tips som kommer in till UHR kan således innehålla information om brottslig verksamhet, som inte rör själva provdeltagarna, men ändå har samband med högskoleprovet. Vidare gäller att den som, efter intygande att inte använda otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt vilseleda vid högskoleprovet, ändå använder sig av otillåtna hjälpmedel kan göra sig skyldig till osann försäkran enligt 15 kap. 10 § BrB. Den som hjälper en provdeltagare genom att tillhandahålla otillåtna hjälpmedel kan göra sig skyldigt till anstiftan eller medhjälp till osant intygande enligt 23 kap. 4 § BrB. Vid misstankar om att ett brott har begåtts vid genomförandet av högskoleprovet ska UHR göra en polisanmälan.12 UHR, ett universitet eller en högskola kan alltså genom de tips som kommer in till myndigheterna få information om planerade, pågående eller redan genomförda lagöverträdelser. Det kan uppkomma situationer då UHR, eller högskolan, vid polisanmälan, kan ha behov av att lämna ut uppgift om en anmälares identitet till eller en åklagarmyndighet. Under förundersökningen kan eller åklagare vara i behov av att veta vem som lämnat ett tips, för att kunna bedöma hur trovärdigt eller relevant ett tips är eller för att ta kontakt med tipsaren för att få ytterligare information. 1241 § Universitets- och högskolerådets författningssamling UHRFS 2015:3. Sekretess för uppgift om tipsare Det har inte framkommit att UHR, universiteten eller högskolorna har behov av att lämna ut uppgift om anmälares identitet till någon annan myndighet än eller en åklagarmyndighet. och en åklagarmyndighet bör även fortsättningsvis, trots den föreslagna sekretessbestämmelsen, ha möjlighet att ta del av uppgift om tipsarens identitet. Frågan är om de sekretessbrytande bestämmelser som redan finns i offentlighets- och sekretesslagen täcker behovet av att lämna ut uppgifter som genom den föreslagna bestämmelsen kommer att omfattas av sekretess hos UHR, universitet och högskolor, eller om det krävs en eller flera nya sekretessbrytande bestämmelser. Utlämnande av uppgifter efter samtycke Sekretess till skydd för den enskilde kan hävas av den enskilde, se 10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL. Detta innebär att en sekretessbelagd uppgift om en tipsare, som annars inte skulle få lämnas till en annan myndighet eller enskild, kan överlämnas om den enskilde samtycker till uppgiftslämnandet. Enligt 10 kap. 2 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska enligt förarbetena till den tidigare sekretesslagen tillämpas restriktivt.13 Sekretessen får bara efterges, om utlämnandet är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra ett åliggande. Det är inte tillräckligt att myndighetens arbete enbart skulle bli mer effektivt. 1979/80:2 Del A s. 465. Sekretess för uppgift om tipsare När det gäller frågan om sekretessbelagda uppgifter får röjas genom anmälan eller angivelse till åtal anförs i förarbetena att det ligger inom en myndighets verksamhet att se till att en misstanke om brott blir utredd.14 Som ett exempel nämns att ett fall av barnmisshandel kommer till en socialnämnds kännedom, då det ligger i denna myndighets intresse att få utrett om misshandeln har förekommit och i vissa fall måste nämnden se till att brottet beivras. Ett annat exempel är att det inom en myndighets verksamhet ligger att se till att misstanke om förmögenhetsbrott som riktar sig mot myndigheten blir utredd, t.ex. att någon genom vilseledande uppgifter felaktigt försöker få ekonomiskt bistånd.15 Fusk vid högskoleprovet innebär ett så pass allvarligt angrepp mot genomförandet av högskoleprovet och antagningssystemet till högre utbildning att det, menar vi, ligger inom universitets och högskolors verksamhetsområde att misstankar om såväl framtida eller redan utfört fusk blir utredda av UHR samt att UHR ges tillgång till all information som finns tillgänglig för detta syfte. Enligt vår bedömning kan utlämnandet från högskolor och universitet till UHR baseras på 10 kap. 2 § OSL. Det sagda gäller alldeles oavsett om det finns misstankar om brottslig verksamhet eller inte. Om detta i något fall skulle kunna bedömas vara ett gränsfall, står det under alla förhållanden klart, menar vi, att ett utlämnande kan ske med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, se nedan. Det ligger vidare inom UHR:s, universitetens och högskolornas verksamhetsområden att se till att en misstanke om brott i samband med högskoleprovet blir utredd av en brottsutredande myndighet. Såväl den som fuskar som de som organiserar andras fusk vid högskoleprovet kan nämligen misstänkas för brott som riktas mot UHR:s och universitets och högskolors verksamhet. och högskolor kan det dessutom nämnas att de, enligt UHR:s föreskrifter, vid misstankar om att ett brott har begåtts vid genomförandet av högskoleprovet ska göra en polisanmälan.16 Frågan är dock om bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL ger stöd för att lämna ut uppgift om tipsarens identitet i samband med en sådant utlämnande. En bedömning får i sådana fall göras om överlämnande av uppgift om anmälarens identitet kan antas ha någon betydelse för att 1979/80:2 Del A s. 123. 15JO 1993/94 s. 464. 1641 § Universitets- och högskolerådets författningssamling UHRFS 2015:3. Sekretess för uppgift om tipsare eller en åklagarmyndighet ska kunna utreda ett ärende tillfredsställande. Om uppgiften inte har en sådan betydelse, är det inte fråga om ett nödvändigt utlämnande. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att det är en bedömningsfråga i det enskilda fallet om bestämmelsen kan tillämpas för att bryta sekretessen mellan UHR, ett universitet eller en högskola och eller en åklagarmyndighet. bestämmelse angående nödvändigt utlämnande kan uppgifter som rör misstankar om brott lämnas ut med stöd av flera olika sekretessbrytande bestämmelser, främst i 10 kap. 18–24 §§ OSL. Av dessa är det 24 § som är av intresse i detta sammanhang. Av den paragrafen följer att sekretess, enligt den av oss föreslagna bestämmelsen, inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Bestämmelsen är tillämplig oavsett om ett brott riktar sig mot ett intresse inom en myndighets eget ansvarsområde, ett brott riktar sig mot någon annan myndighet eller mot en enskild.17 Det avgörande är att myndigheten har fått vetskap om brottet i sin verksamhet. Bestämmelsen är alltså tillämplig om UHR, ett universitet eller en högskola genom ett tips har fått information om en misstanke om ett begånget brott, och uppgift om tipsarens identitet utgör en del av de uppgifter som lämnas till eller en åklagarmyndighet. För att den sekretessbrytande bestämmelsen ska vara tillämplig krävs, som sagt, att det rör sig om uppgifter om ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan för brottet och att brottet kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Ytterligare ett krav för tillämpning av 10 kap. 24 § är att just uppgift om tipsares identitet behöver lämnas ut. Om dessa förutsättningar är uppfyllda får de myndigheter som tagit emot tipset lämna en annars sekretessbelagd uppgift om en tipsares identitet till Polismyndighetenen eller en åklagarmyndighet. 17JO 1993/94 s. 464. Sekretess för uppgift om tipsare Som vi tidigare nämnt har personer som fuskat på högskoleprovet och dömts för osant intygande enbart dömts till böter.