sou · H7B353 · 2019-12-09 00:00:00 — ske enligt bestämmelserna om bo- sättningstid i 5 kap. 7 § i den upp- sättningstid i 5 kap. 7 § i den upp- hävda lagen (1962:381) om allmän hävda lagen (1962:381) om allmän försäkring i dess lydelse före den försäkring i dess lydelse före den Bestämmelserna i 67 kap. 13 § Bestämmelserna i 67 kap. 15 § även i fråga om beräkning av för- även i fråga om beräkning av för- säkringstid för garantipension för en kvinna som är född något av en kvinna som är född något av åren 1938–1944 och som med stöd åren 1938–1944 och som med stöd lagen (1988:881) om ändring i lagen (1988:881) om lagen (1962:381) om allmän för- lagen (1962:381) om allmän för- säkring haft rätt till folkpension säkring haft rätt till folkpension i i form av änkepension vid ut- form av änkepension vid utgången gången av 2002 och därefter haft av 2002 och därefter haft rätt till rätt till änkepension eller garanti- pension till sådan pension enligt den upphävda lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efter- levandestöd till barn eller enligt denna lag. Är änkepensionen eller garanti- pensionen till sådan pension be- räknad i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräknats pensions- poäng för tilläggspension, ska för- säkringstid för garantipension be- räknas med samma kvotdel av försäkringstid som svarar mot den kvotdel av tillgodo- räknade pensionspoäng som änke- pensionen eller garantipensionen till sådan pension beräknats på. änkepension eller garantipension till sådan pension enligt den upp- hävda lagen (2000:462) om inför- ande av lagen (2000:461) om efter- levandepension och efterlevande- stöd till barn eller enligt denna lag. Är änkepensionen eller garanti- pensionen till sådan pension be- räknad i förhållande till det antal år för vilka tillgodoäknats pensions- poäng för tilläggspension, ska för- säkringstid för grundpension be- räknas med samma kvotdel av försäkringstid som svarar mot den kvotdel av tillgodo- räknade pensionspoäng som änke- pensionen eller garantipensionen till sådan pension beräknats på. Bestämmelserna i 67 kap. 13 § socialförsäkringsbalken gäller även för den som fyllde i janu- ari 2003 och som hade hel förtidspension, helt sjuk- bidrag eller hel särskild efterlev- andepension enligt den upphävda lagen (1962:381) om allmän för- säkring. Det som föreskrivs om hel sjuk- Det som föreskrivs om hel sjuk- ersättning i 67 kap. 13 § socialför- ersättning i 67 kap. 15 § socialför- fråga om hel särskild efterlevande- fråga om hel särskild efterlevande- stycket ska för en försäkrad som stycket ska för en försäkrad som haft rätt till hel särskild efter- levandepension i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräk- nats pensionspoäng för tillläggs- pension, försäkringstid för garanti- pension beräknas med samma kvot- del av försäkringstid som svarar mot den kvotdel av tillgodoräknade pensionspoäng som den särskilda efterlevandepen- sionen beräknats på. haft rätt till hel särskild efter- levandepension i förhållande till det antal år för vilka tillgodoräk- nats pensionspoäng för tillläggs- pension, försäkringstid för grund- pension beräknas med samma kvot- del av försäkringstid som svarar mot den kvotdel av tillgodoräknade pensionspoäng som den särskilda efterlevandepen- sionen beräknats på. I fråga om garantipension till omställningspension på grund av dödsfall som inträffat före gäller 13–17 och 19 §§ i stället för vad som före- skrivs i 81 kap. 2 och 4–12 §§ socialförsäkringsbalken. En efterlevande som är bosatt En efterlevande som är bosatt i ska, om villkoren i i ska, om villkoren i 8 kap. 4 och 5 §§ i den upphävda 8 kap. 4 och 5 §§ i den upphävda lagen (1962:381) om allmän för- lagen (1962:381) om allmän för- säkring i deras lydelse före den säkring i deras lydelse före den poäng kan tillgodoräknas för den poäng kan tillgodoräknas för den avlidne, ha rätt till garantipension avlidne, ha rätt till grundpension beräknad enligt 14–17 §§. beräknad enligt 14–17 §§. Till grund för beräkning av Till grund för beräkning av garantipension ska ligga den om- grundpension ska ligga den om- ställningspension som den efter- ställningspension som den efter- levande har rätt till. levande har rätt till. ningspension avses även efterlev- ningspension avses även efterlev- andepension enligt utländsk lag- andepension enligt utländsk lag- stiftning som inte är att likställa stiftning som inte är att likställa med garantipension enligt denna För en efterlevande som helt För en efterlevande som helt saknar rätt till omställningspen- saknar rätt till omställningspen- sion eller vars omställningspension sion eller vars omställningspension inte överstiger 1,49 prisbasbelopp inte överstiger 1,49 prisbasbelopp ska den årliga garantipensionen ska den årliga grundpensionen mot- motsvara 2,15 prisbasbelopp (bas- nivån) minskat med ett belopp nivån) minskat med ett belopp som motsvarar den nämnda om- som motsvarar den nämnda om- För en efterlevande, som har För en efterlevande, som har rätt till omställningspension som rätt till omställningspension som överstiger 1,49 prisbasbelopp, ska överstiger 1,49 prisbasbelopp, ska den årliga garantipensionen mot- den årliga grundpensionen mot- svara skillnaden mellan 0,66 pris- basbelopp och av den basbelopp och av den del av omställningspensionen som del av omställningspensionen som överstiger 1,49 prisbasbelopp. överstiger 1,49 prisbasbelopp. Vid beräkning av garantipen- Vid beräkning av grundpension sion enligt 14 och 15 §§ ska, om enligt 14 och 15 §§ ska, om inte inte annat följer av 17 §, bestäm- melserna i 5 kap. 1, 3–7 och 11 §§ melserna i 5 kap. 1, 3–7 och 11 §§ i den upphävda lagen (1962:381) i den upphävda lagen (1962:381) om allmän försäkring och punkt 3 om allmän försäkring och punkt 3 lagen (1992:1277) om ändring i lagen (1992:1277) om ändring i Med försäkringstid för omställ- ningspension i form av grund- pension eller garantipension till änkepension ska för tid före avses bosättnings- tid enligt 5 kap. i den upphävda lagen (1962:381) om allmän för- säkring i kapitlets lydelse före . lagen om allmän försäkring, i dessa bestämmelsers lydelse före , tillämpas. lagen om allmän försäkring, i dessa bestämmelsers lydelse före , tillämpas. Om det för den avlidne inte Om det för den avlidne inte kan tillgodoräknas med in- kan tillgodoräknas med in- pensionens basnivå och garanti- pensionens grundnivå och garanti- som anges i 43–46 §§. som anges i 43–46 §§. Med försäkringstid för garanti- pension till omställningspension eller till änkepension ska för tid före avses bo- sättningstid enligt 5 kap. i den upp- hävda lagen (1962:381) om allmän försäkring i kapitlets lydelse före . pension till omställningspension i ningspension i form av grund- 106 kap. 30, 31 och 37 §§ social- pension i 106 kap. 30, 31 och 37 §§ försäkringsbalken tillämpas även i fråga om garantipension till änke- även i fråga om garantipension till Det som sägs i 108 kap. 24 och Det som sägs i 108 kap. 24 och 25 §§ om omställningspension och garantipension till omställ- och omställningspension i form av ningspension tillämpas också i fråga om änkepension och garantipen- fråga om änkepension och garanti- sion till änkepension. pension till änkepension. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya bestämmelserna tillämpas dock för tid från och med den 3.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för tid före utgången av . 2Utredningens uppdrag och arbete, m.m. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur garantipension och garantipension till omställningspension bör konstrueras och regleras i socialförsäkringsbalken. Även andra angränsande förmåner ska analyseras i ljuset av den senaste rättsutvecklingen. Syftet med över- synen är att ge regeringen underlag och skapa såväl tydliga som håll- bara förslag till eventuella reformer på området. Bakgrunden till uppdraget är att Europeiska unionens domstol, , i domen i målet (C-189/16, EU:C:2017:946) konstaterade att svensk garantipension utgör en sådan minimiförmån som omfattas av artikel 50 i förordning (EEG) nr 1408/711 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, nedan förordning 1408/71. Denna förordning, som är tillämplig när en person har rört sig mellan två medlemsstater, reglerar om en förmån ska betalas ut och hur förmånen ska beräknas. Den nämnda domen innebär att garantipension omfattas av andra bestämmelser i förordningen än tidigare och att utbetalningen och beräkningen av förmånen ska ske på ett annat sätt än förut. För- ordning 1408/71 är ersatt av och rådets förordning (EG) nr 883/20042, nedan förordning 883/2004, som inne- håller en motsvarande reglering av de aktuella frågorna. 1Rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. 2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Utredningens uppdrag och arbete, m.m. –analyserat hur garantipension och garantipension till omställnings- pension bör konstrueras till följd av den rättsliga utvecklingen, –kartlagt och analyserat konsekvenserna av den ändrade förutsätt- ningen att garantipension och garantipension till omställnings- pension är att anse som minimiförmåner, –analyserat förutsättningarna såväl för att inte kategorisera förmån- erna som minimiförmåner som för att bibehålla kategoriseringen, –kartlagt förmåner i övriga medlemsländer som motsvarar den svenska garantipensionen och andra förmåner i dessa länder som kan lämnas till personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension, –analyserat i vilken mån dom påverkar garanti- pension för personer födda eller tidigare, garantipension till änkepension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. –bedömt möjligheten att införa krav på uppehållsrätt för att en per- son ska kunna få garantipension, garantipension till omställnings- pension, garantipension för personer födda eller tidigare samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv. Genom dessa vidgades uppdraget till att ta ställning till om och hur de nuvar- ande kraven på försäkringstid för rätt till garantipension bör anpassas med anledning av beslut om att införa en riktålder i pen- sionssystemet. Utredaren ska också överväga att avskaffa eller för- ändra den särregel som gör det möjligt för vissa försäkrade att tillgodoräkna sig bosättningstid i tidigare hemland vid beräkning av garantipension, garantipension till omställningspension samt sjuk- ersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Utredaren ska vidare överväga om det fortsatt är motiverat att ha ett undantag som möjliggör att försäkringstid som legat till grund för sjukersättning kan användas för att beräkna försäkringstid för garanti- pension. Utredaren ska även föreslå en utformning av sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning som långsiktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen medför och som samspelar med garantipensionen. Genom tilläggsdirektiven förlängdes dessutom utredningstiden. Utredningens uppdrag och arbete, m.m. Detta delbetänkande behandlar frågorna enligt de ursprungliga direktiven, som bifogas som bilaga 1 till betänkandet. De frågor som omfattas av tilläggsdirektiven ska redovisas i ett slutbetänkande . Utredningens arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regel- bundna sammanträden med förordnade sakkunniga och experter. har vi hållit sammanlagt sju protokollförda sam- manträden. Inför sammanträdena har utredningen producerat pro- memorior som i arbetets slutskede i allt väsentligt motsvarat texten i detta betänkande. Utöver dessa protokollförda möten har täta under- handskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens sakkunniga och experter. Utredningen har vidare inhämtat domstolspraxis på området och annat relevant material. Som en del av underlaget för konsekvens- analysen har en särskild skattning gjorts av hur dagens pensionärer skulle ha påverkats av de förslag som lämnas (se vidare kapitel 15 och bilaga 2 till betänkandet). Till grund för den kartläggning som har gjorts av förmåner i övriga medlemsstater som motsvarar den svenska garantipensionen och andra förmåner i dessa stater som kan lämnas till personer med låg eller ingen inkomstgrundad pension, har infor- mation samlats in om dessa förmåner. Med medlemsstater avses fortsättningsvis i betänkandet alla stater som ingår i Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES) samt . Dessutom har kon- takter tagits med ansvariga departement i de fem länder som har det största antalet mottagare av garantipension – , , Tysk- land, och . Enligt direktiven ska utredaren samråda med Pensionsmyndig- heten, och Inspektionen för socialförsäkringen. Utredaren ska också under genomförandet av uppdraget föra en dialog med och inhämta upplysningar från de myndigheter och andra organisationer som kan vara berörda av de aktuella frågorna, t.ex. pensionärsorganisationerna, Svenskar i världen och Europeiska kom- missionen. Dessutom ska muntlig redovisning i Pensionsgruppen ske vid en eller flera tidpunkter. Utredningens uppdrag och arbete, m.m. Samråden med och har skett genom fysiska möten på dessa myndigheter samt genom den löp- ande kontakten med de experter från myndigheterna som har bistått utredningen. Kontakten med Inspektionen för socialförsäkringen har skett skriftligen. På utredningens initiativ har möten också hållits med SPF Seniorerna, Förbundet , Svenskar i världen, PRO och SKPF Pensionärerna. Utredningen har sammanträffat med företrädare för social- och hälsovårdsministerium, Folkpensionsanstalten i och Pen- sionsskyddscentralen i . Det har dessutom förekommit kontakter mellan utredningen och tjänstemän på Europeiska kommis- sionen. Två muntliga redovisningar har skett i Pensionsgruppen. Regeringen har under utredningens gång lagt fram förslag som rör den allmänna ålderspensionen i propositionerna En riktålder för höjda pensioner och följsamhet till ett längre liv (prop. 2018/19:133) och Förbättrat grundskydd för pensionärer (prop. 2018/19:134). I den första propositionen föreslås bland annat att det i socialförsäkrings- balken ska införas ett nytt åldersbegrepp benämnt riktålder för pension. Avsikten är att riktåldern ska styra de pensionsrelaterade ålders- gränserna i pensionssystemet och i angränsande trygghetssystem och fungera som ett riktmärke för de försäkrades individuella pensions- beslut. Vidare föreslås att åldersgränsen när inkomstgrundad ålders- pension tidigast kan lämnas ska höjas från 61 till . I den andra propositionen föreslås bland annat att grundnivån i garantipensionen höjs med för alla med garantipension. Riks- dagen beslutade att bifalla propositionerna och förslagen ska träda i kraft . Utgångspunkten i detta betänk- ande är emellertid den lagstiftning som gäller när utredningen ska redovisas, dvs. Lagstiftning som träder i kraft därefter behandlas följaktligen inte. 2.3Betänkandets disposition, m.m. Betänkandet innehåller 16 numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag. Därefter behandlas i detta kapitel vårt upp- drag och arbete, m.m. Kapitel 3 innehåller en beskrivning av gällande rätt av relevans för de sakfrågor som vi enligt direktiven har att Utredningens uppdrag och arbete, m.m. I kapitel 4 redovisas en beskrivning och analys av EU- domstolens dom i målet . I kapitel 5 behandlas den nämnda domens räckvidd och omfattning. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för den kartläggning av övriga medlemsstaters förmåner som vi enligt direktiven ska göra. I kapitel 7 finns en övergripande beskrivning av reformbehovet på det aktuella området. Därefter följer i kapitel 8 det övergripande vägvalet – dvs. vilka alternativ det finns för att reglera garantipension och garantipension till omställningspen- sion – och lämnas förslag på vilket vägval som bör väljas. I kapitel 9 och 10 lämnas förslag om en grundpension och en omställ- ningspension i form av grundpension. Kapitel 11–13 innehåller en redovisning av ett annat alternativ för hur de aktuella förmånerna kan regleras , inklusive frågor om export och krav på uppehålls- rätt för rätt till förmånerna. I betänkandets tre sista kapitel behandlas i kapitel 14 frågor om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser, i kapitel 15 konsekvenserna av våra förslag och i kapitel 16 författ- ningskommentarer. Som kommer att framgå av de deskriptiva delarna i kapitel 3, är både pensionsförmåner som samordnas enligt de allmänna bestäm- melserna om samordning av ålders- och efterlevandeförmåner i för- ordning 883/2004 och sådana förmåner som samordnas enligt artikel 58i samma förordning pensionsförmåner i EU-rättslig bemärkelse. I utredningens förslag och bedömningar (kapitel 7–15) använder vi begreppet pensionsförmån för pensionsförmåner som samordnas enligt de allmänna bestämmelserna och begreppet minimiförmån för en sådan förmån som samordnas enligt artikel 58. Eftersom uppdraget innefattar en analys av hur garantipensionen bör konstrueras till följd av den förändrade rättsliga utvecklingen på EU- området, behöver en genomgång av relevanta bestämmelser i såväl nationell rätt som i förordning 883/2004 göras. Detta i syfte att beskriva garantipensionens roll i det svenska pensionssystemet och för att förstå hur samordningen av sociala trygghetsförmåner inom EU fungerar. I det följande redovisas det svenska pensionssystemet med tillhörande grundskyddsförmåner, men med ett särskilt fokus på garantipensionen. Motsvarande genomgång görs också av omställ- ningspensionen och den tillhörande garantipensionen till omställnings- pension. Därtill redogörs för de delar av förordning 883/2004 som har bäring på uppdraget. I utredningens uppdrag ligger även andra frågor, med tillhörande författningsbestämmelser, men dessa frågor behandlas i sitt relevanta sammanhang i de följande kapitlen. Det allmänna pensionssystemet är en del av den svenska socialför- säkringen och omfattar alla som har arbetat eller är bosatta i . Den allmänna ålderspensionen består av inkomstpension, premie- pension och garantipension. Garantipensionen är också en del av grundskyddet för ålderspensionärer. I den samlade grundtryggheten för ålderspensionärer ingår utöver garantipensionen också bostads- tillägg och äldreförsörjningsstöd. Övergripande kan sägas att de olika grundskyddsförmånerna är behovsprövade i olika grad och därmed också riktar sig till delvis olika grupper av pensionärer. Basen i pensionssystemet är den inkomstgrundade pensionen, dvs. inkomst- och premiepension. De som är födda eller tidigare kan också, eller i stället, få tilläggspension, som är en rest från det tidigare pensionssystemet och som inte berörs närmare här. Den inkomstgrundade pensionen tjänas in genom arbete och är avgifts- finansierad. Den som har arbetat i och som därigenom har tjänat in en pensionsgrundande inkomst (PGI) har också tjänat in en pensionsrätt och är därmed försäkrad för inkomst- och premie- pension. Den inkomstgrundade pensionen regleras i 57–64 kap. social- försäkringsbalken. Den inkomstgrundade pensionen är ett i princip självständigt och självfinansierat system som därmed inte ingår i statens budget. Pensionssystemet är avgiftsfinansierat och den avgift som betalas in fördelas mellan den inkomstgrundade pensionens två delar, inkomst- pensionssystemet och premiepensionssystemet. Av den totala pen- sionsavgiften på går till inkomstpen- sionen och till premiepensionen.1 Pensionens storlek är beroende av de avgifter en person har betalat in under hela livet, dvs. den grundas på livsinkomsten. Inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem, vilket bety- der att de pensionsavgifter som betalas in används till att finansiera samma års pensionsutbetalningar. Den inbetalda pen- sionsavgiften bokförs på varje individs konto, men utan någon mot- svarande fondering. Premiepensionssystemet är däremot ett fullfonderat system med individuell fondering. Det innebär att de avgifter som betalas in fon- deras separat för varje enskild person. De försäkrade har sedan möj- lighet att själv välja fonder för sitt premiepensionssparande. Intjänad inkomst- och premiepension betalas ut oberoende av var i världen den försäkrade är bosatt som pensionär. 1Den pensionsavgift som för en individs räkning betalas in till pensionssystemet är inte 18,5 pro- cent av hela inkomsten, utan den är av PGI. PGI är detsamma som inkomsten efter avdrag för den allmänna pensionsavgiften på . Det medför att det inte är av hela inkomsten som ger pensionsrätt utan . Garantipensionens syften och grundläggande konstruktion Den inkomstgrundade pensionen kompletteras vid behov av garanti- pension, som är ett grundskydd för de personer som har en låg eller ingen inkomstgrundad pension. Garantipension är en bosättnings- baserad förmån som enligt huvudprincipen tjänas in genom bosätt- ning i och betalas ut till pensionärer bosatta i . Den fungerar som en utfyllnad för de personer som har en låg eller ingen inkomstgrundad pension, vilket innebär att den avräknas (minskas) mot den inkomstgrundade pensionen. Enligt förarbetena är det grund- läggande syftet med garantipensionssystemet att tillförsäkra äldre personer bosatta i en form av minimipension under förut- sättning att de före pensioneringen har haft en rimlig anknytning till Sverige.2 För rätt till oreducerad garantipension krävs en lång tids anknytning till i form av bosättning. Vid kortare ankny- tning reduceras garantipensionen proportionellt. Garantipensionen är alltså konstruerad som en utfyllnad till en låg intjänad inkomstgrundad pension. Den läggs ”på toppen” av den inkomstgrundade pensionen och täcker skillnaden mellan denna pen- sion och en viss garanterad miniminivå. Den som inte har tjänat in någon inkomstgrundad pension får maximal garantipension. Garanti- pensionen utgör då ensam hela det garanterade beloppet. Garantipensionen är helt skattefinansierad. Den rättsliga regleringen av garantipensionen Bestämmelser om garantipension för den som är född eller senare finns i 67 kap. socialförsäkringsbalken. Enligt bestämmelserna kan garantipension till en försäkrad som är född eller senare lämnas om han eller hon har en försäkringstid om (67 kap. 2 §). Garantipension får tas ut tidigast från och med den månad då den försäkrade fyller (67 kap. 4 §). Som försäkringstid för garantipension räknas tid under vilken en person ska anses ha varit bosatt i enligt 5 kap. socialförsäk- ringsbalken (67 kap. 5 §). Det finns också ett antal specialbestäm- melser som anger att viss annan tid ska anses som försäkringstid (se 2Garantipension m.m. (prop. 1997/98:152), s. 49, 50, 59 och 79. 67 kap. 6–10 §§). Vid beräkning av försäkringstid beaktas endast tid från och med det kalenderår då den pensionssökande har uppnått till och med det kalenderår då han eller hon har fyllt (67 kap. 11 §). Tid från och med det kalenderår då den pensions- sökande har fyllt till och med det kalenderår då han eller hon har fyllt räknas dock som försäkringstid endast om det för den pensionssökande har fastställts PGI eller vissa pen- sionsgrundande belopp (PGB) som per kalenderår uppgår till lägst ett inkomstbasbelopp (67 kap. 12 §). Den sammanlagda försäkrings- tiden för garantipension ska vid beräkningen sättas ned till närmaste hela antal år (67 kap. 14 §). Garantipension är utformad som en utfyllnad till den inkomst- grundade ålderspensionen. För att beräkna garantipensionen används ett beräkningsunderlag. Beräkningsunderlaget består av den inkomst- grundade ålderspensionen med vissa ändringar och tillägg (67 kap.