sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — I syfte att kontrollera de totala sub- ventionskostnaderna har och även infört verktyg för att styra utbyggnaden av biogasanläggningar. För det andra har och tvådelade syften med utbyggnaden av biogassektorn. Dels producera kostnadseffektiv för- nybar energi, dels hantera samhällskostnader förknippade med göd- sel. Detta kan leda till en målkonflikt eftersom mindre, gödselbase- rade biogasanläggningar inte producerar kostnadseffektiv biogas. Det kan därför vara lämpligt för utredningen att beakta dessa mål vid utformningen av styrmedel, exempelvis genom att differentiera sub- ventionsnivåer och kravställningar beroende på vilket mål som ska uppnås. 1Även kallad inmatningstariff. 2Även kallad inmatningspremie. Biogas i några andra EU-länder För det tredje har gett fördelaktiga subventioner till produktionen av uppgraderad biogas, eftersom elproduktion från biogas inte anses vara kostnadseffektiv. Även i har upp- graderad biogas fått större uppmärksamhet. däremot har inte samma fokus på att stimulera produktionen av upp- graderad biogas. Eftersom biogasbaserad elproduktion inte är kost- nadseffektiv i jämförelse med exempelvis vindkraft har biogasens legitimitet sjunkit. Detta visar på vikten av att styrmedel differen- tierar mellan el och uppgraderad biogas, och att den producerade gasen styrs till den användarsektor som ger den största samhällseko- nomiska nyttan. Syftet med detta kapitel är att ge läsaren inblick dels i biogassektorns utveckling i några EU-länder, dels att illustrera de olika ekonomiska styrmedel som används och hur de är utformade. Utredningen vill betona att det varit utmanande att finna tillförlitlig och utförlig information om olika länders produktionsdata och styrmedelsut- formning. Detta, i kombination med behovet av avgränsning, har betytt att kapitel 9 fokuserar på att beskriva de huvudsakliga ekono- miska styrmedel som syftar till att stimulera ökad produktion av biogas. Utredning vill betona att denna beskrivning inte är uttöm- mande. Enligt utredningens direktiv är det lämpligt att kartlägga de styr- medel som används i de länder som handlar gas med. importerar biogas från Danmark3. Detaljerad statistik saknas men utredningen har fått indikationer på att biogas även importeras från och . Kapitlet inleds med en orientering om biogasproduktion och bio- gasanvändning i . Därefter följer en beskrivning av hur biogas stöds i , och . Detta följs av en dis- kussion om övergripande mönster i europeiska länders biogassekto- rer och valen av ekonomiska styrmedel. 3Energimyndigheten, Drivmedel 2017 – Redovisning av uppgifter enligt drivmedelslagen och hållbarhetslagen (ER 2018:17). Biogas i några andra EU-länder 9.3.1Främst produktion av el- och värme I detta avsnitt ges en översiktlig orientering om den europeiska bio- gasmarknaden i syfte att ge ytterligare perspektiv på de svenska för- hållandena.4 Produktionen av biogas har ökat betydligt inom EU under , bl.a. som en följd av gynnsamma stödsystem. producerades metanekvivalenter biogas vilket kan jämföras med 18 miljarder . Volymen det året motsvarade ungefär hälften av den globala biogasproduktionen. Den biogas som produceras i EU används främst för produktion av el- och/eller värme. EU är världsledare när det gäller biogasgene- rerad kraftproduktion. svarade för av den totala biogasgenererade kraftproduktionen. producerades 127 TJ värme från biogas och el. Ungefär hälften av all biogasanvändning i användes för värme- produktion. Förutsättningarna för biogasproduktion varierar mycket mellan olika länder i . Det handlar dels om vilken källa eller substrat man använder för produktionen (deponigas, avloppsslam, rötning av avfall eller termokemiska processer). är det land som pro- ducerar mest biogas i , och svarade för ungefär hälften av den totala biogasproduktionen inom EU. fanns det närmare 11 000 biogasproduktionsanläggningar i , de flesta knutna till gårdar. Näst flest anläggningar fanns i , med ca 1 000 anläggningar. Även de anläggningarna var jordbruksbaserade. 4Redovisningen bygger på uppgifter från Scarlat, m.fl., Biogas: Developments and per- spectives in Europe (Renewable Energy 129, 2018). Biogas i några andra EU-länder 9.3.3Antal anläggningar och deras storlek fanns det ca 17 400 biogasanläggningar i av varie- rande storlek, allt ifrån små gårdsanläggningar till större samröt- ningsanläggningar. De flesta anläggningarna är små och återfinns inom intervallet 100–500 kW. 9.3.4Uppgraderad gas och biogas som drivmedel Att uppgradera biogasen har växt fram som ett allt vanligare alternativ till rågasbaserad el- och värmeproduktion. EU är den största marknaden i världen för uppgraderad biogas som an- vänds som biodrivmedel. fanns det 414 uppgraderingsan- läggningar inom EU som uppgraderade av de gas som producerade . är det land som producerar mest uppgraderad biogas följt av Stor- och . är dock det EU-land som använder mest biogas som drivmedel. Av de uppgra- derad biogas som användes som drivmedel 2015 konsumerades i . Uppgradering av rågasen möjliggör även inmatning på gasnätet. var det 305 biogasanläggningar som kunde mata in uppgra- derad gas på nätet. 165 av dessa anläggningar låg i , men mest uppgraderad biogas matades in i . 9.4Överblick över ekonomiska styrmedel bland EU:s medlemsländer En översikt över ekonomiska styrmedel riktade till bio- gassektorn inom EU:s medlemsländer visar att dessa framför allt stöttar biogasanvändning inom elsektorn. Det är endast två EU- länder som inte ger stöd för detta ändamål. Detta kan jämföras med att 10 respektive 12 länder saknar stöd till värme- respektive trans- Biogas i några andra EU-länder portsektorerna.5 Olika typer av produktionsstöd är den dominerande formen av ekonomiskt styrmedel. Av översikten framgår även att det existerar att gap mellan de nuvarande produktionsvolymerna och den tekniska produktionspotentialen.6 Det bör även nämnas att det råder stor diskrepans när det gäller hur olika länder har utformat sina produktionsstöd och stödvillkor. Nedan ges en översikt över de styrmedel som medlemsländer inom EU använder för att främja biogasproduktion och för användning av biogas inom el-, värme- och transportsektorerna. I syfte att belysa variationen i hur produktionsstöd utformas följs denna genomgång av en mer detaljerad beskrivning av de produktionsstöd som används i , och . I flera av de länder som omnämns ovan används ekonomiska styr- medel som inte har förekommit i någon större utsträckning i . Det handlar exempelvis om fasta produktionsstöd och produktions- . •Med fast produktionsstöd menas att en producent erhåller ett garanterat pris per producerad enhet. I fallet med el kallas detta ofta för inmatningstariff och en summa betalas per kWh el som levereras till nätet. För biogas kan enheten i stället vara antingen Nm3 eller kWh och då avse mängden producerad gas. Subven- tionen består av skillnaden mellan det garanterade priset och marknadspriset. •I en produktionspremie får producenten ett tillägg (premie) på marknadspriset för enheten i fråga. När det gäller fasta produktionsstöd och produktionspremier kan betalningsnivån antingen sättas av staten eller genom ett auktions- förfarande. I ett auktionsförfarande får producenterna lämna bud på vilken stödnivå de efterfrågar och konkurrerar med varandra om vem 5Notera att informationen angående olika styrmedel är . Det är möjligt att vissa länder har reviderat sina styrmedel efter detta datum. 6Kommissionen, Optimal use of biogas from waste streams - An assessment of the potential of biogas from digestion in the EU beyond 2020 (2017). Biogas i några andra EU-länder som kan leverera den mest kostnadseffektiva energienheten. Se kapitel 11 för en mer detaljerad beskrivning av dessa styrmedel. Fasta produktionsstöd är det huvudsakliga ekonomiska styrmedlet för att producera el från biogas i , , , , , , och . I , , , , och är det pro- duktionspremier som dominerar. En kombination av fasta produk- tionsstöd och produktionspremier används i , , , och . Certifikatsystem används i , , och Sverige.8 Vissa av EU:s medlemsländer främjar biogasproduktion som an- vänds för att producera värme. Tolv länder ger subventioner, sju län- der ger lån och fem länder har fördelaktiga skatteregler. Produk- tionspremier ges i , , och . I får kraftvärmeverk även en premie för värmeproduktio- nen utöver det fasta produktionsstöd som tillämpas.9 Kvotplikt är det vanligaste styrmedlet för att öka användningen av biogas i transportsektorn. I förnybartdirektivet anges en särskild de- finition av kvoter för förnybar energi10. Enligt denna definition är kvoter för förnybar energi ett nationellt stödsystem där det ställs krav på att energiproducenterna låter en viss andel förnybar energi ingå i den energi som de producerar. Alternativt ombesörjer energileve- rantörerna att en viss andel förnybar energi ingår i den energi som de levererar. I ett tredje alternativ ingår en viss andel energi från 8Kommissionen, Optimal use of biogas from waste streams - An assessment of the potential of biogas from digestion in the EU beyond 2020 (2017). 10I syfte att underlätta för läsaren har utredningen valt att skriva förnybar energi i stället för energi från förnybara energikällor. Biogas i några andra EU-länder förnybara energikällor i den energi som energikonsumeter använder samt att detta inbegriper system där sådana krav kan uppfyllas ge- nom handel med gröna certifikat. Kvotpliktssystem för förnybar energi kan exempelvis gälla förnybara drivmedel, där biogas kan in- gå.11 hade åtta länder infört kvotplikter,12 dock inte som har valt att införa en reduktionsplikt för flytande driv- medel. Den svenska reduktionsplikten beskrivs närmare i kapitel 6. anses vara väl lämpat för biogasproduktion som en följd av landets utvecklade jordbrukssektor, liten geografisk yta samt ut- byggd gasinfrastruktur.13 Produktionen av biogas i har ökat (se figur 9.1). Enligt Energistyrelsen14 produce- rade landet 1 993 GWh uppgraderad biogas 2018. Produktionen ba- seras till stor del på gödsel. minskade an- talet anläggningar från 196 till 156. De anläggningar som avvecklade sin produktion använde framför allt avloppsslam (17 st) och substrat från jordbruket (16 st). Denna utveckling illustrerar hur mindre och äldre anläggningar ersätts med större och mer effektiva anläggningar.15 Ett exempel på denna trend är NGF Nature Energys anläggning i på sydvästra . Med en installerad effekt på 45,4 MW är anläggningen en av världens största biogasanläggningar. Anlägg- ningen ska leverera uppgraderad biogas till gasnätet. Företaget som redan driver 10 anläggningar planerar att bygga ytterligare 12 till 17. Anläggningen kommer att vara delägd till av lokala jord- brukare, resterande del ägs av företaget 11Regeringen, Kvotplikt för biodrivmedel (Lagrådsremiss, 2013). 12Kommissionen, Optimal use of biogas from waste streams - An assessment of the potential of biogas from digestion in the EU beyond 2020 (2017). 13IEA Bioenergy, Task 37: - Facilitating a future green gas grid through the produc- tion of renewable gas (2018:2). 14Den danska statens motsvarighet till . 15European , Statistical Report 2017 (2017). 16IEA Bioenergy, Task 37: - Facilitating a future green gas grid through the produc- tion of renewable gas (2018:2). Biogas i några andra EU-länder Produktionen av biogas förväntas fortsätta att öka i till ca 2020, varav förväntas bestå av uppgraderad biogas. Till 2023 förväntas produktionen öka till 6,39 TWh.17 Figur 9.1 Biogasproduktion 1995 2018 Källa: Foreningen Biogasbranschen. Antalet anläggningar som producerar uppgraderad biogas har ökat från en (1) anläggning 2011 till 36 stycken 2019. Danska Energisty- relsen uppskattar att mellan 5 och 10 av dessa har konverterat från biogasbaserad kraftvärmeproduktion till produktion av uppgraderad biogas. Enligt IEA ses uppgraderad biogas som en värdefull dellösning för att ställa om landets transportsektor. Tillräcklig infrastruktur för ändamålet saknas dock , exempelvis byggs det första systemet för att använda biogas i busstrafik.18 17Business , Market Analysis 2019 (2019). 18IEA Bioenergy, Task 37: - Facilitating a future green gas grid through the produc- tion of renewable gas (2018:2). Biogas i några andra EU-länder 9.5.2Utveckling av sektorns ekonomiska styrmedel Den danska staten började stötta biogassektorn som en reaktion på den första oljekrisen . Inledningsvis gav den danska regeringen skattebefrielse till el- och värmeproduktion. införde regeringen en blandning av fasta produktionsstöd och produktionspremier. Stödsystemen reviderades , vilket ledde till att få nya biogasanläggningar byggdes. I syfte att öka biogasproduktionen förbättrade regeringen villkoren men på grund av finanskrisen gav reformen liten effekt. Kompletterande investeringsstöd infördes . In- ledningsvis täckte stödet av investeringskostnaden för att sedan sjunka till 30 och sedan . Investeringsstödet avvecklades 1997 men återinfördes och uppgick då till 20 pro- cent av investeringskostnaden.19 Stödet avvecklades slutligen . reviderades återigen det danska stödsystemet för biogas. Stödet består därefter dels av ett produktionsstöd i form av ett fast produktionsstöd och en produktionspremie, dels ett användarstöd.20 bestod det danska stödsystemet av följande komponenter: Stöd till uppgradering av biogas och leverans ut på naturgasnätet: •Produktionspremie för uppgraderad biogas utöver gasmarknads- priset: 39 danska ören/kWh metan. Stöd till att producera el från biogas: •Fast produktionsstöd för el producerad från biogas: 104,9 danska ören/kWh el. •Produktionspremie för el producerad från biogas: 75,2 danska ören/kWh el. 19European , Statistical Report 2017 (2017). 20Avfall , Styrmedel för biogas – Kartläggning av andra länders styrmedel, importgasfrågor och analys av den svenska skattebefrielsen för biogas,(2017:32). Biogas i några andra EU-länder Stöd till direktanvändning av biogas •Transporter: 25 danska ören/kWh. •Industriprocesser: 25 danska ören/kWh. •Värme: 10,9 danska ören/kWh. Nedan beskrivs stödsystemets komponenter närmare. Tre typer av aktörer är berättigade till det stöd som ges för upp- gradering och inmatning på gasnät respektive produktion av el från biogas: •Ägare av en uppgraderingsanläggning för biogas som levererar biogas till naturgasnätet, •ägare av en anläggning som renar biogas till stadsgasnät21 och •ägare av en biogasanläggning som producerar el som matas in på elnätet. Produktionsstödet består av tre komponenter som gör att stödnivån varierar . Den första komponenten, även kallad pristill- ägg 1, består av ett indexreglerat stöd. Stödet indexuppräknas fr.o.m. 2013.22 Den andra komponenten består av ett pristillägg som regleras mot naturgaspriset (pristillägg 2).23 Den återstående komponenten består av ett stöd som har sänkts och som kommer att fasas ut helt efter 2019 (pris- tillägg 3). bestod stödet av /GJ, och mins- kas med . 21Avfall , Styrmedel för biogas – Kartläggning av andra länders styrmedel, importgasfrågor och analys av den svenska skattebefrielsen för biogas, (2017:32). 22Indexeringen sker på grundval av av ökningen i konsumentprisindex föregående kalenderår jämfört med . 23Pristillägget indexeras i de fall naturgaspriset i DKK/GJ under föregående år är högre än ett grundpris på /GJ. Är naturgaspriset lägre än baspriset ökas tillägget i motsvarande grad. Vid beräkningen används det genomsnittliga mark- nadspriset på naturgas under kalenderåret baserat på det dagliga day ahead slutpriset i danska kronor per kubikmeter på den danska gasbörsen /S, omräknat till DKK/GJ vid gasens lägre värmevärde. Biogas i några andra EU-länder För uppgraderad biogas som matas in på gasnät uppgår stödet 2019 till 39 danska ören/kWh metan. Uppgraderad biogas som tillförs naturgasnätet åläggs att betala koldioxidskatt.24 Figur 9.2 Produktionsstöd för uppgraderad biogas i danska kronor Danska ören/kWh Källa: Energistyrelsen (). Produktion av el från biogas El som produceras från biogas kan antingen få stöd av ett fast pro- duktionsstöd eller en produktionspremie som läggs på elpriset. En- ligt Energistyrelsen får producenter av biogasbaserad el välja vilken typ av stödform de vill ta del av.25 Producenter som omfattas av det fasta produktionsstödet fick 104,9 danska ören/kWh medan producenter som valde att ingå i produktionspremien fick 75,2 danska ören/kWh utöver elpriset. Biogas i några andra EU-länder Figur 9.3 Fast produktionsstöd för el producerad från biogas Danska ören/kWh Källa: Energistyrelsen (). Figur 9.4 Produktionspremie för el producerad från biogas Danska ören/kWh Källa: Energistyrelsen (). Biogas i några andra EU-länder Producenter av uppgraderad biogas som matas in på gasnätet erhåller biogascertifikat. Syftet med certifikaten är att säkerställa att den mängd energi som certifikaten representerar inte har sålts till en annan konsument. Certifikaten möjliggör även för användare av biogas att erhålla information om gasens ursprung.26 Det enda sättet att ta ut uppgraderad från gasnätet är genom annullering alternativt inhand- ling av certifikat. När uppgraderad biogas exporteras annulleras cer- tifikaten. Stöd till direktanvändning av biogas Tre typer av verksamheter är berättigade användarstöd: •Verksamhet som säljer gas till slutanvändare inom transport. •Verksamhet som använder biogas för industriprocesser. •Verksamhet som använder biogas för värmeproduktion. Stödet består av ett minimipris alternativt ett pristillägg beroende på hur gasen används, och beloppet varierar mellan de tre beskrivna verksamhetsområdena transport, industriprocesser och värme. Likt de andra stöden består användarstödet av tre komponenter (pristillägg) som beräknas på ett liknande sätt som för produktions- stöden ovan. Dessa stöd får ej kombineras med stöd till uppgra- dering och sådan inmatning på gasnät som är beskrivet i avsnittet ovan. Detta stöd ges till de som säljer fordonsgas direkt till slutkund. Stö- det består av tre komponenter: en grundsubvention, subvention 2 och subvention 3 (se figur 9.5). 26 Energinet, Model paper for rules for Biomethane Certificates in , version 1.2. (2017). Biogas i några andra EU-länder Figur 9.5 Användarstöd till transporter DKK/kWh /kWh /kWh /kWh 2019 Källa: Energistyrelsen (). Stödet ges till industrier som nyttjar biogasen för sådana process- ändamål som exempelvis uppvärmning, sterilisering, pastörisering, förångning och kondensation. Dessutom ges stödet till biogaspro- ducenters användning av biogas i deras utrustning, t.ex. pannsystem, motorer för kraftproduktion samt bearbetning. Slutligen betraktas biogasbaserad el som el för processändamål om den används för drift av maskiner, datorutrustning samt pumpar och fläktar. Likt användarstödet till transporter består stödet till industripro- cesser av tre komponenter (se figur 9.6). Biogas i några andra EU-länderSOU 2019:63 Figur 9.6 Användarstöd till industriprocesser DKK/kWh /kWh /kWh /kWh 2019 Källa: Energistyrelsen (). Stödet ges till verksamheter som använder biogas för att producera värme och komfortkyla. Detta inkluderar bl.a. användning i vissa tillverkningsprocesser som inte omfattas av stödet till industripro- cesser. Till skillnad från användarstöden till transporter och indu- striprocesser består användarstödet till värmeproduktion enbart av komponent två och tre (se figur 9.7). Biogas i några andra EU-länder Figur 9.7 Användarstöd till värmeproduktion Danska ören per kWh DKK/kWh /kWh 2017 DKK/kWh /kWh 2019 Källa: Energistyrelsen (). Det danska biogasstödet och informerade kommissionen om det föreslagna stödsyste- met . godkände kommissionen stödsyste- met. Enligt kommissionen planerar att använda stödet till 2032. behöver dock meddela kommissionen om de vill fortsätta med stödet.27 behöver dessutom lämna in s.k. överkompensationsberäkningar. Finansiering av nuvarande styrmedel Inledningsvis beräknades den årliga kostnaden till ca 400 miljoner danska kronor.28 I ett senare dokument specificerades den förvän- tade kostnaden för användarstödet till industriprocesser till . Stöd till andra energiända- 27Kommissionen, State aid SA.35485 2012/N – Aid for all forms of biogas use – A, 14.11.2013 C(2013) 7726 final och Kommissionen, State Aid SA.36659 2013/N – Aid for all forms of biogas use – B, 16-12-2015 C(2015)9022 final. 28Kommissionen, State aid SA.35485 2012/N – Aid for all forms of biogas use – A, 14.11.2013 C(2013) 7726 final. Biogas i några andra EU-länder mål beräknades till . Slutligen förväntades kostnaden för att stötta biogasanvändning i transportsektorn till per år.29 infördes en s.k. Obligation (PSO) för att finansiera dåvarande ekonomiska styrmedel. En PSO kan liknas vid en fond. Fonden finansierades av en avgift som ålades energikonsu- menter. Det danska beslutade dock 2016 att PSO:n skulle avvecklas till 2022. Finansieringen av de ekonomiska styr- medlen övergår till statsbudgeten. Som framgår av figur 9.8 nedan har den statliga subventionskost- naden för att producera el från biogas fluktuerat räknat per energienhet. Kostnaden per producerad energienhet förväntas sjunka . Trots sjunkande kostnader per energienhet ökade den totala subventionskostnaden på grund av ökad produktion. Figur 9.8 Kostnadsutveckling per producerad energienhet från biogas Källa: Energistyrelsen. 9.5.4Reform av ekonomiska styrmedel kommer ett nytt ekonomiskt styrmedel införas i enlighet med energiöverenskommelse mellan en bred majoritet av partier i . Enligt överenskommelsen bör stödet till pro- 29Kommissionen, State Aid SA.36659 2013/N – Aid for all forms of biogas use – B, 16-12-2015 C(2015)9022 final. Biogas i några andra EU-länder duktionen av el från biogas minska eftersom det kommer att införas krav på att biogasen ska vara konkurrenskraftig mot andra förnybara energitekniker, däribland vindkraft.30 Det nuvarande ekonomiska styrmedlet är framför allt fokuserat på att stötta produktionen och användningen av uppgraderad biogas från rötning. Det nya styrmedlet kommer dock troligen även om- fatta andra typer av förnybara gaser. Det nya stödet ska gälla och dess årliga budget kommer vara satt till maximalt . Medlen kommer att fördelas genom auktionsförfar- ande. Auktionerna kommer att hållas 2021–2023. Därefter är inga ytterligare auktioner inplanerade.31 Om teknikspecifika auktioner hålls kommer dessa öppna upp för producenter av bl.a. vätgas och metan från förgasningsanläggningar.32 Värt att notera är att all bio- gasproduktion som initierats före kommer att erhålla stöd enligt det nuvarande ekonomiska styrmedlet. Den tyska biogassektorn växte . producerades biogas i landet. Detta kan jämföras med produktionen i som uppgår till ca . Av de som generades från biogas bestod () av uppgraderad biogas, som producerades i 196 an- läggningar. Utbyggnaden av anläggningar för uppgraderad biogas följer trenden i den tyska biogassektorn som helhet. ökade produktionen av uppgraderad biogas kraftigt, som en följd av att antalet anläggningar ökade från 87 till 178. togs endast 18 ytterligare anläggningar i bruk. Produk- tionsutvecklingen har till stor del speglat att allt färre anläggningar har tagits i bruk.33 Majoriteten av den uppgraderade biogasen distri- 30Energy agreement of 29 2018 (Den danska energiöverenskommelsen) (2018). 31Business , Market Analysis 2019 (2019). 32Skriftlig kontakt med Energistyrelsen. 33European , Statistical Report 2017 (2017). Biogas i några andra EU-länder bueras via naturgasnätet och används huvudsakligen för att producera el och värme i kraftvärmeverk och dylikt.34 Den snabba utbyggnaden av biogasproduktion i med- förde att landet 2017 stod för hälften av den totala produktionen av biogas i samt av den totala produktionen av uppgraderad biogas i Europa.35 Den kraftigt utbyggda biogasproduktionen, dess kostnader och en betydande användning av energigrödor har bidragit till att den tyska staten har reviderat styrmedlen i syfte att minska utbyggnadstakten och styra om substratanvändningen.