sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — Kommunens avvägning av dessa intressen – och inte minst av motstående enskilda intressen6 – samt bevakningen av att det slutliga resultatet blir proportionerligt och även i övrigt förenligt med egendomsskyddet i grundlag och europarätt utgör kärnan i hela plan- och bygglagstiftningen och det tyngsta argumentet för det kommunala planmonopolet (jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 159 f. och prop. 1985/86:1 s. 57 f.), vilket vi har redogjort för i avsnitt 3.3.3. En detaljplan ger normalt sett också omfattande rättsverkningar – både enligt PBL och ett flertal andra författningar7 – för ett stort antal personer och . Detaljplanen har t.ex. bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov (jfr 9 kap. PBL) och vid frågor om ingripande (jfr 11 kap. PBL). Planen ger dessutom rätt till ersättning i vissa fall (jfr 14 kap. PBL) och avser i förekommande fall även att klara ut vissa grannerättsliga förhållanden. Även de delar som inte kan sägas innefatta myndighetsutövning påverkar dessutom de delar som faktiskt innefattar myndighetsutövning, varför det finns goda skäl att betrakta handläggningen av ett planärende som en helhet i myndighetsutövningsperspektiv.8 6Jfr MÖD 2012:14. 7Exempelvis , jordabalken, fastighetsbildningslagen (1970:988), ordningslagen (1993:1617), lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1933:269) om ägofred, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och minerallagen (1991:45). JO 2001/02 s. 250 och JO 2010/11 s. 288 samt i JP Infonet . Våra överväganden och förslag Det kan också konstateras att – såvitt framkommit i vårt utredningsarbete – inte heller byggherrarna själva efterfrågar att få ta över uppgifter som innefattar myndighetsutövning, utan snarare att detaljplaneläggningen i större utsträckning ska kunna ”drivas framåt” av dem eller i vart fall att de i större utsträckning ska kunna underlätta kommunens handläggning av planärendet (jfr ovan avsnitt 6.2). Legalitets- och objektivitetsprinciperna utgör ytterligare stöd för att kommunen bör behålla det övergripande ansvaret för planprocessen. Dessa grundlagsfästa principer har uttryckligen reglerats i FL bl.a. för att tydligt markera skiljelinjen mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas skyldighet att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst.9 Principerna är inte – liksom de förvaltningsrättsliga och kommunalrättsliga bestämmelserna om jäv m.m. – utan vidare tillämpliga på t.ex. planintressenter, uppdragstagare och andra utomstående som inte är knutna till myndigheten så som en befattningshavare är (jfr avsnitt 5.3). har dessa utomstående – vilket vi också redogjort för främst i avsnitt 5.6 och 5.11 – omfattande möjligheter att bidra med både planförslag och planeringsunderlag i övrigt. Med anledning härav blir det än viktigare att planmyndigheten verkligen kan säkerställa att de åtgärder som vidtas och de bedömningar som görs är sakliga och opartiska, så att inte objektiviteten kan ifrågasättas för det fall t.ex. en plan grundar sig i huvudsak på underlag som upprättats av planintressenten själv. Som redan nämnts kan problemet sammanfattas med att ju mer en planintressent medverkar i ett planarbete, desto större risk finns att kommunen uppfattas som partisk (se i JP Infonet ). 2016/17:180 s. 58; jfr även Reichel i FT 2018 s. 423 ff., särskilt s. 438 ff. Våra överväganden och förslag Det bör i sammanhanget också nämnas att en detaljplan – eller snarare planbestämmelserna – statsrättsligt inte är att betrakta som normgivning (jfr 8 kap. RF), utan som ett förvaltningsbeslut.10 Detta innebär i sin tur att det inte är möjligt att lagpröva (normpröva) en planbestämmelse (jfr 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF), vilket medför att även planbestämmelser som saknar tydligt stöd i PBL under vissa förutsättningar kan få rättsverkan (jfr MÖD 2012:29, även 13 kap. 2 § första stycket 8 PBL).11 Härtill kommer att mark- och miljödomstolen efter överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan endast har att göra en mer begränsad s.k. rättsprövning, dessutom med strängare processuella regler tillämpliga för parterna (13 kap. 17 § PBL). Vad som anförts innebär enligt vår uppfattning att det blir än viktigare att legalitets- och objektivitetsprinciperna beaktas i tillräcklig utsträckning redan under detaljplanearbetet. Kommunens utredningsansvar, insyn och påverkan m.m. För kommunens övergripande ansvar för planprocessen och mot att överlämna myndighetsutövning talar också en förvaltningsmyndighets långtgående utredningsansvar (jfr 23 § första stycket FL), vilket gör sig gällande med särskild tyngd i ett planärende (jfr avsnitt 5.6.3). Ett övergripande ansvar för planprocessen underlättar också för kommunen att fullgöra sitt ansvar enligt ett stort antal specialförfattningar, som t.ex. skollagen (2010:800), lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, (inte minst vad gäller 6 kap.) och lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar12. Normalt krävs nämligen en omfattande kommunintern samverkan mellan en rad olika nämnder och förvaltningar för att klargöra t.ex. 10Syftet med 4 kap. 32 § första stycket PBL – som anger att en detaljplan inte får omfatta ett större område än vad som behövs med hänsyn till planens syfte och genomförandetid – är att säkerställa att en detaljplan aldrig ska få en sådan geografisk omfattning att planens bestämmelser får en sådan generell giltighet som kännetecknar föreskrifter enligt RF (jfr prop. 1973:90 s. 203 f., prop. 1975/76:112 s. 62 ff., prop. 1985/86:1 s. 87 ff., betänkande 1986/87:1 s. 17 ff. [samt Lagrådets två yttranden i det lagstiftningsärendet], prop. 1999/2000:73 s. 35 ff., SOU 2010:29 s. 638 f. och SOU 2013:34 s. 92 ff. samt RÅ 1986 ref. 108, RÅ 1996 ref. 96, RÅ 1991 not. 277, RÅ 1994 not. 181 och HFD 2016 ref. 59). 11En myndighet kan dock under vissa förutsättningar åsidosätta ett tidigare beslut vid dess tillämpning eller verkställighet på grund av att beslutet är felaktigt. Det krävs då grova och uppenbara fel i det första beslutet för att detta ska vara möjligt (jfr m.fl., Förvaltningsrättens grunder, 2018, s. 318 f., och /, Allmän förvaltningsrätt, 2018, s. 78 och 83 f.; jfr även RÅ 1984 2:14 och RÅ 1993 ref. 7 samt i FT 2000 s. 145 ff. 12Jfr även SOU 2018:35. Våra överväganden och förslag möjligheterna att ordna trafik, skola, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, m.m. (jfr även 2 kap. 5 § PBL). Härtill kommer att helhetsansvaret över den fysiska planeringen och över detaljplanearbetet generellt i kommunen är en förutsättning för att kunna bestämma över prioritetsordningen mellan olika bebyggelseprojekt m.m. Helhetsansvaret torde också bidra till att medborgarinflytandet (jfr 5 kap. 12 § PBL) kan förverkligas i större utsträckning än om ansvaret skulle delas mellan olika aktörer. Ett kommunalt helhetsansvar är också viktigt från offentlighets- och sekretessynpunkt. Visserligen framgår av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att förbud att röja eller utnyttja en uppgift också gäller för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av bl.a. anställning eller uppdrag hos myndigheten eller på annan liknande grund (2 kap. 1 §). JO har dock pekat på de svåra gränsdragningsproblem som kan uppstå när det gäller att bedöma om de handlingar som utomstående hanterar utgör allmänna handlingar och även vid bedömning av om ett subjekt verkligen är knutet till myndigheten så som en befattningshavare är (jfr vidare avsnitt 5.5.1).13 Ett kommunalt helhetsansvar för planläggningen ligger också i linje med den kommunala självstyrelsen (jfr 14 kap. 2 och 3 §§ RF). Ett överlämnande av uppgifter till utomstående torde också göra det svårare för kommunerna att bibehålla sin plankompetens. Med en förtydligad och utökad möjlighet för en planintressent att medverka i detaljplaneläggningen, kommer behovet av plankompetens rimligen att öka även utanför kommunen. Med rådande brist på plankompetens i samhället, kommer rekryteringsproblemen förmodligen att öka i omfattning (jfr även SOU 2015:109 s. 88 f.), vilket också talar emot ett överlämnande av uppgifter till enskilda, i vart fall om det sker i alltför stor omfattning. 13Jfr JO 2001/02 s. 250, särskilt s. 262 och 266 ff.; även RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1992 not. Våra överväganden och förslag Sammanfattningsvis bör uppgifter i detaljplaneläggningen som innefattar myndighetsutövning enligt vår bedömning inte överlämnas till en planintressent. Det finns vidare skäl för att kommunen även fortsättningsvis bör ha det övergripande ansvaret för planläggningen i sin helhet. 6.3.4Planintressentens medverkan i planarbetet bör kunna förtydligas och i viss mån utvecklas Bedömning: Det finns skäl att i PBL förtydliga förutsättningarna för planintressentens medverkan i planläggningen och i viss utsträckning även utveckla dessa förutsättningar. Planintressentens medverkan i planarbetet bör förtydligas och utvecklas Som ovan konstaterats, bör enligt vår bedömning en utgångspunkt vara att enskildas initiativrätt till planläggning som sådan inte ska formaliseras eller utökas ytterligare. Vidare bör kommunen behålla ett övergripande ansvar för planläggningen i sin helhet och någon myndighetsutövning ska heller inte överlämnas till planintressenten. Dessa utgångspunkter hindrar dock inte att planintressenten tilllåts medverka i detaljplaneläggningen och inte heller att denna medverkan förtydligas och utvecklas. En sådan reform kan tvärtom göra planprocessen mer förutsebar, tydlig och transparent, såväl för planintressenten och kommunen som för övriga berörda. En sådan reform skulle dessutom ligga i linje med vad såväl byggherrar som kommuner efterfrågat i vårt utredningsarbete. Kärnan i utformningen av en sådan reform Som vi tidigare konstaterat i kapitel 4, finns det inte någon enhetlig definition – och än mindre någon legaldefinition – av privat initiativrätt. Vi har dock valt att med detta uttryck avse en utökad möjlighet för en planintressent att medverka i och underlätta den kommunala Våra överväganden och förslag detaljplaneläggningen (se avsnitt 4.5.2 samt ovan 6.3.2). Kärnan i en sådan reglering bör i första hand vara att förtydliga förutsättningarna för sådan medverkan. En reform bör även bidra till att intressenten får en utökad möjlighet att i viss utsträckning underlätta kommunens inledande respektive handläggning av planärendet, främst genom att bistå kommunen med vissa beredningsåtgärder. En sådan reglering kan utformas på en mängd olika sätt, med beaktande av våra utgångspunkter enligt ovan. En reglering bör också utformas så att risken för tidsutdräkt och även s.k. förgävesplanering i planprocessen minskar. Utformningen ska heller inte i ett konkurrensperspektiv gynna stora aktörer med lång erfarenhet av planprocessen på bekostnad av små och nya företag som vill etablera sig på marknaden. En reglering bör också bidra till att nyttjandet av den kompetens och de resurser som kan finnas hos planintressenten sker på ett effektivt och rättssäkert sätt och till att kommunala resurser så långt möjligt frigörs och styrs till det som är kärnan i det kommunala planmonopolet. Det handlar om att tillse att beslutsunderlagets omfattning och kvalitet är tillräcklig samt att själva avvägningen av allmänna och enskilda intressen är lämplig – något som i sin tur också bör kunna bidra till att den kommunala planeläggningsverksamheten blir mindre sårbar vid t.ex. rekryteringsproblem och personalomsättning. En reglering bör naturligtvis heller inte omintetgöra de lokala rutiner som utvecklats hos kommunerna inom ramen för de regler som gäller och som fungerar tillfredsställande (jfr även avsnitt 6.3.2). 6.3.5Planintressenten bör inte tillåtas genomföra samrådet Bedömning: Det är inte lämpligt att låta planintressenten samråda om detaljplaneförslaget. Av direktiven framgår att om skälen för att införa en privat initiativrätt överväger, bör inriktningen vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen. Vi anser emellertid att det inte är lämpligt att låta planintressenten genomföra samrådet. Som redovisats i avsnitt 6.3.3 anser vi att uppgifter i detaljplaneläggningen som innefattar myndighetsutövning inte bör överlämnas Våra överväganden och förslag till planintressenten och att kommunen även fortsättningsvis bör ha det övergripande ansvaret för planprocessen i sin helhet. Som vi beskrivit i avsnitt 5.4.2 innefattar vidare de flesta åtgärder under det s.k. samrådsskedet myndighetsutövning. I kapitel 4 har vi vidare närmare redogjort för den privata initiativrätt som finns i . I utredningens tidigare delbetänkande En utvecklad översiktsplanering (SOU 2018:46 Del 1) valde vi att inte föreslå rättsligt bindande översiktsplaner, liknande de mer detaljerade ”kommuneplanerna” i det norska systemet (jfr även avsnitt 3.6). Vår utgångspunkt är således att den svenska översiktsplanen bör behålla sin främst vägledande funktion (jfr 3 kap. 2 och 3 §§ PBL). Detta innebär att planintressenten – för att undvika s.k. förgävesplanering – är helt beroende av att kommunen på ett eller annat sätt kontinuerligt klargör sin inställning vad gäller förutsättningarna för detaljplaneläggningen. Det innebär i sin tur att fördelarna med en privat initiativrätt – i vart fall med en utformning som den i – torde bli begränsade, eftersom en planintressent rimligen inte vill riskera att en resurskrävande planläggning och samrådsprocess omintetgörs genom att kommunen i granskningsskedet väljer att frångå intressentens planförslag (jfr SOU 2008:68 s. 131). Sammanfattningsvis föreligger enligt vår bedömning inte förutsättningar för att införa regler om privat planläggning med en utformning enligt det norska systemet där planintressenten har möjlighet att genomföra samrådet. 6.3.6Ett s.k. exploatörsdrivet planprogram bör inte införas Bedömning: Ett exploatörsdrivet planprogram bör inte införas eftersom det varken efterfrågas bland byggherrar eller kommuner. Vi har under utredningsarbetet övervägt bl.a. frågan om att utöka planintressentens medverkan i framtagandet av ett förslag till planprogram (5 kap. 10 § PBL). Här kan det vara intressant att återge vad angav i sitt betänkande Bygg – helt enkelt (SOU 2008:68 s. 142): Våra överväganden och förslag All erfarenhet visar, att de tidiga skedena i ett planärende är bäst lämpade för ett informationsutbyte mellan kommunen som beslutsfattare och de olika intressenterna. Blicken faller då i första hand på programskedet. Här bör möjligheterna till påverkan vara störst, eftersom några låsningar ännu inte har uppstått. Å andra sidan får det inte heller vara så att programmet är fullständigt innehållslöst när det gäller målen för den kommande planläggningen. Ett program där målen uttrycks enbart i generella ordalag har svårt att tilldra sig intresse ens från den verkligt intresserade personen. Den bästa programutformningen torde vara den där intressenterna kan bilda sig en – låt vara grov – uppfattning om den blivande bebyggelsemiljön eller vad det nu kan handla om. Det finns t.ex. många goda exempel på program, som presenterar flera, tämligen konkreta alternativ till lösningar. Programmet kan också användas som diskussionsunderlag inför en fortsatt planläggning, där det aktuella, större området senare kommer att delas upp i ett flertal mindre planområden. Som vi redogjort för i avsnitt 3.3.4, anges i 5 kap. 10 § PBL att om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program, s.k. planprogram. I förarbetena framhålls att ett planprogram kan underlätta detaljplanearbetet vid mer komplicerade planer som berör många intressenter och som innehåller starka motstående intressen eller när kommunens översiktsplan inte är aktuell i förhållande till de frågor som ska regleras i detaljplanen, dvs. när den föreslagna detaljplanen saknar stöd i översiktsplanen.14 Någon ytterligare reglering av planprogrammet finns inte i PBL, men programmet kan i vissa situationer och under vissa förutsättningar utnyttjas genom att fylla ”luckan” mellan översiktsplanen (eller en fördjupning därav) och detaljplanen. Syftet med planprogrammet är dock i första hand att identifiera de frågor som kräver ytterligare utredning för att kunna besvaras respektive de problem som måste kunna lösas i ett planärende, om sådant inleds av kommunen. 1985/86:1 s. 607 och prop. 2009/10:170 Del 1 s. 235 f. och 443 samt SOU 2015:109 s. 157. Våra överväganden och förslag I betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) anges följande (s. 119). Vägen fram till dess att den formella planprocessen börjar, ser naturligtvis olika ut beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet. Ofta krävs det dock relativt omfattande insatser från exploatörens sida, innan kommunen är beredd att inleda den formella planprocessen. För att övertyga kommunen, kan exploatören t.ex. behöva ta fram skisser och fotomontage för att visa den tänkta exploateringen. krävs även olika utredningar. Sammantaget kan kostnaderna för att upprätta underlaget, t.ex. för konsultrapporter, bli betydande. Om kommunen inte godtar projektidén är dessa insatser inte sällan bortkastade. Av detta skäl är exploatören naturligtvis mån om att begränsa sina kostnader i detta tidiga skede. Ofta behöver exploatören konsulthjälp för att t.ex. beräkna buller, undersöka markens geotekniska förutsättningar eller studera förekomsten av transporter med farligt gods på intilliggande vägar. Genom att vänta med att ta fram sådana utredningar till senare skeden i processen riskerar exploatören inte mer kapital än nödvändigt, om kommunen inte skulle acceptera projektidén. är kunskapen om sådana planeringsförutsättningar av stor betydelse för att projektidén ska kunna formuleras på ett sätt som säkerställer att projektet är genomförbart. Än svårare blir det naturligtvis att ta hänsyn till sådana förutsättningar som kanske inte alls är kända för exploatören när projektidén formuleras, t.ex. synpunkter från närboende, myndigheter m.fl. Enligt vår bedömning skulle ett exploatörsdrivet planprogram kunna fylla funktionen av ett slags ”församråd” och därmed i viss mån skapa möjlighet för planintressenten att påverka detaljplaneläggningen, såväl tidsmässigt som materiellt, och också göra processen förutsebar, tydlig och transparent för samtliga berörda. Ett exploatörsdrivet planprogram skulle också skapa en möjlighet för planintressenten att driva och ha kontroll över denna första del av planprocessen fram till antagandet av planprogrammet, som kommunen härigenom frigör resurser som i stället kan styras till de senare skedena av planprocessen. I huvudsak skulle det handla om att låta en planintressent upprätta ett förslag till planprogram och därigenom ”kratta manegen” inför kommunens ställningstagande till om ett planärende ska inledas. Upprättandet av ett förslag till planprogram skulle skapa en Våra överväganden och förslag möjlighet att i ett tidigt skede pröva förutsättningarna för detaljplaneläggning och också en möjlighet att överge projekt som senare visar sig t.ex. miljömässigt, tekniskt eller ekonomiskt oförsvarbara. Exploatörsdrivet planprogram bör inte införas Under utredningens arbete har framkommit att ändamålsenligheten av en reform avseende exploatörsdrivet planprogram kan ifrågasättas. Som ovan angetts är ett planprogram vanligen som mest adekvat i mer komplicerade planärenden med många berörda och med starka motstående intressen, inte minst när stöd saknas i en aktuell översiktsplan. är det just vid sådan planläggning som programmet därför kan få viss karaktär av ”fortsatt översiktsplanering”, med komplexa bedömningar, prioriteringar och avvägningar som bör vara förbehållet kommunen att göra i enlighet med de utgångspunkter vi ovan redogjort för. Det kan exempelvis handla om att ta fram omfattande underlag beträffande t.ex. marks lämplighet, efterfrågan på service, behövliga infrastruktursatsningar etc. Härtill kommer att de företrädare för kommuner och statliga myndigheter som deltagit i vårt utredningsarbete ställt sig i huvudsak negativa till ett exploatörsdrivet planprogram, som ett sådant institut heller inte efterfrågas av de byggherrar vi samrått med. Vår slutsats blir sammanfattningsvis att det saknas tillräckliga skäl att ytterligare överväga införandet av ett exploatörsdrivet planprogram. 6.3.7Skäl saknas att låta planintressenten begära planeringsbesked Bedömning: Planintressenten bör inte medges rätt att begära planeringsbesked. Vi har även övervägt om planintressenten bör medges rätt att av begära planeringsbesked enligt bestämmelserna i 5 kap. 10 a–10 f §§ PBL (jfr avsnitt 3.3.6). Ett planeringsbesked omfattar dock endast bedömning om en planläggningsåtgärd har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket PBL, Våra överväganden och förslag rörande endast ett begränsat antal allmänna intressen. Ett planeringsbesked får dessutom rättsverkan eftersom det begränsar överprövning enligt 11 kap. 10 och 11 §§ PBL (jfr 11 kap. 10 a §), vilket talar emot att planintressenten ska tillåtas ansöka om sådant besked. Att medge planintressenten att ansöka om planeringsbesked innebär också att en enskild tillåts inleda ett sådant ärende hos i förvaltningsrättslig mening, vilket i sin tur innebär att – bl.a. de om dröjsmålstalan – blir tillämpliga. En rätt för planintressenten att ansöka om planeringsbesked skulle även påverka frågan om klagorätt, vilken endast tillkommer kommunen (jfr 13 kap. 10 a § PBL). Sammanfattningsvis menar vi att en rätt för planintressenten att begära planeringsbesked endast i begränsad omfattning skulle ge ett mer effektivt utnyttjande av tiden mellan planbesked och påbörjande av planläggningen, som det skulle ge förhållandevis långtgående konsekvenser i bl.a. förvaltningsrättsligt hänseende. En sådan rätt bör därför inte införas. 6.4Kommunen ska i planbeskedet ange vilket underlag som kan behövas Förslag: Kommunen ska i det positiva planbeskedet ange vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen, om det har begärts av planintressenten. Tiden mellan planbesked och påbörjande av planarbete bör kunna utnyttjas mer effektivt Som framhåller i sitt tillkännagivande om privat initiativrätt, tar det ibland innan arbetet med en planläggning kan påbörjas, inte sällan till följd av att många kommuner har otillräckliga resurser för planarbetet (bet. 2014/15:CU10 s. 22 f., rskr. 2014/15:180). Enligt uppgifter som framkommit i vårt utredningsarbete kan det ibland handla från det att kommunen ställer sig positiv till att inleda en detaljplaneläggning, till dess att det egentliga planarbetet påbörjas. Våra överväganden och förslag Vi anser att tiden mellan kommunens beslut om positivt planbesked och den tidpunkt då det egentliga detaljplanearbetet påbörjas i vissa situationer borde kunna användas mer effektivt än vad som är fallet . Vi anser planintressenten bör ges bättre förutsättningar för att ta fram det planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen. Det bör leda till att kommunens efterföljande arbete med att ta fram förslaget till detaljplan går snabbare och till att kommunens resurser för planering därmed kan nyttjas bättre. Kommunen ska i planbeskedet redovisa sin bedömning av vilket planeringsunderlag som kan behövas för detaljplanearbetet Som vi tidigare nämnt finns det inte några hinder för en planintressent att bidra med underlag i planärendet (avsnitt 5.11), vilket videssutom föreslår ska förtydligas i PBL (se avsnitt 6.6 nedan).