sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — respektive alternativ investeringsfond som de marknadsför till icke- professionella investerare i lämna den information som be- hövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på hållbar- het, däribland i frågor som rör miljö, sociala förhållanden, personal, respekt för mänskliga rättigheter och motverkande av korruption. Informationen ska beskriva vilka hållbarhetsaspekter som beaktas i förvaltningen, den eller de metoder som används för hållbarhets- arbetet samt uppföljningen av hållbarhetsarbetet. Informationen ska finnas tillgänglig på fondbolagets respektive AIF-förvaltarens webb- plats. Därutöver ska informationen lämnas i fondens informations- broschyr och årsberättelse.13 Om hållbarhetsaspekter inte beaktas vid förvaltningen av fonden, ska uppgift om detta finnas tillgänglig på motsvarande sätt. I samband med att ovanstående regler infördes övervägdes även om det skulle införas ett krav på fondbolag, förvaltningsbolag och AIF-förvaltare att mäta och redovisa fondernas så kallade koldioxid- avtryck. Regeringen konstaterade att sådan mätning och redovisning 12Information om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning är ett lagkrav. Det regleras även i fond- avtalet och omfattar alla fonder på fondtorget. 13Informationen om uppföljningen av hållbarhetsarbetet ska lämnas i fondens årsberättelse eller i en separat rapport. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 har flera fördelar, bland annat som underlag för att bedöma vissa klimatrelaterade finansiella risker.14 En sådan mätning och redovis- ning kan också utgöra en grund för att påverka företag samt öka fondernas transparens.15 Regeringen konstaterade dock att metoden är förenad med en rad nackdelar, såsom att bara vissa utsläpp mäts och att kvaliteten på mätningarna varierar.16 Regeringen ansåg att nackdelarna med lagstiftning på detta område övervägde fördelarna och föreslog därför inte någon lagstiftning. Kommande regler – åtgärder för en hållbar finansmarknad Kommissionen har tagit fram en handlingsplan för EU:s kommande arbete med hållbarhet på de finansiella marknaderna.17 Handlings- planens målsättning är att 1) omdirigera kapitalflöden för att uppnå en hållbar och inkluderande tillväxt, 2) integrera hållbarhet i risk- hanteringen samt 3) främja transparens och långsiktighet på finans- marknaden och ekonomin som helhet. presenterades tre lagförslag som en del av kommis- sionens fortsatta arbete med att genomföra handlingsplanen. För- slagen omfattar 1) en EU-gemensam klassificering av miljömässigt hållbara verksamheter, 2) krav på finansmarknadsaktörer att upplysa om förfaranden och villkor för integrering av hållbarhetsrisker vid investeringar och investeringsrådgivning samt 3) två nya kategorier av referensvärden som ska avspegla underliggande tillgångar med låga utsläpp respektive negativa nettoutsläpp av koldioxid. Förhandlingar mellan och rådet, så kallade tri- loger, om kommissionens förslag om en EU-gemensam klassificering av miljömässigt hållbara verksamheter ska påbörjas. Övriga förslag förväntas antas formellt av respektive rådet . 2017/18:5, s. 54. prop., s. 54 f. prop., s. 55. 17Kommissionens meddelande Handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt, KOM(2018) 97. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Självreglering och initiativ från oberoende organisationer I fondbranschen har arbetet med hållbarhetsfrågor kommit förhål- landevis långt. Exempelvis har tre av fyra ordinarie medlemsbolag i direkt eller genom koncerntillhörighet skrivit under FN:s principer om ansvarsfulla investeringar. Finansinspek- tionen har vidare lyft fram branschinitiativen på fondmarknaden som ett exempel på när transparens har bidragit till en positiv ut- veckling ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv.18 Både självreglering och oberoende organisationers arbete har bidragit till utvecklingen. har utfärdat en rad riktlinjer, bland annat riktlinjer för fondbolagens aktieägarengagemang. Av nämnda rikt- linjer framgår bland annat att föreningen rekommenderar att fond- bolagen verkar för att de företag som de investerar i sköts hållbart och ansvarsfullt samt att fondbolagen redovisar sitt arbete avseende miljö, socialt ansvarstagande och styrning. Föreningen har även utfärdat riktlinjer för fondbolagens mark- nadsföring och information. Av de riktlinjerna framgår bland annat vad ett fondbolag har att iaktta för att marknadsföring av fonder ska få innehålla uttryck och formuleringar som innebär att det framhålls att fonden investerar hållbart. Därutöver har föreningen beslutat om en branschstandard för information om fondbolagens hållbarhetsarbete som alla medlem- mar i föreningen ska följa. Hållbarhetsinformationen uppfyller de krav på information om hållbarhetsarbete som följer av lag. Infor- mationen ska lämnas i den förköpsinformation som ska erbjudas spararna och ger en överblick av hur fondbolaget arbetar med håll- barhetsfrågor tillsammans med konkret uppföljning av hur detta arbete har skett i praktiken under föregående år. Standarden för hållbarhetsinformation har förts in i föreningens riktlinjer om mark- nadsföring och information. Föreningen har även tagit fram en vägledning för samordnad redovisning av koldioxidavtrycket för fonders innehav. Syftet med vägledningen är att samordna fondbolagens sätt att beräkna och redovisa koldioxidutsläppen för de företag som fonden investerat. 18Finansinspektionen, Miljö- och hållbarhetsperspektiv i kreditgivning till företag, 2015, s. 17. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 Föreningen har dock konstaterat att de data och de metoder som finns tillgängliga innebär att det nyckeltal som förordas inte håller tillräcklig kvalitet och inte kan användas för att rangordna fonder. Rekommendationen är därför att inte använda nyckeltalet i mark- nadsföring mot konsumenter. (Swesif) är ett oberoende, icke vinstdrivande nätverksforum för organisationer som arbetar för eller med hållbara investeringar i . Verksamheten syftar till att öka kunskapen om och intresset för hållbara och ansvarsfulla invester- ingar både i och utanför branschen. Swesif har tagit fram Hållbarhetsprofilen som är ett standardiserat informationsblad som beskriver fonders inriktning vad gäller ansvars- fulla investeringar. Hållbarhetsprofilens syfte är att tillgodose fond- sparares och allmänhetens behov av att på ett enkelt och överskådligt sätt få information om hur fonder tillämpar hållbarhetskriterier i sin förvaltning. Hållbarhetsprofilen utgår numera från Fondbolagens förenings standard för hållbarhetsinformation. betygsätter ratingföretaget fonders ESG- arbete. Analysen utförs av företaget , som mäter och jämför företagen både kvantitativt och kvalitativt. Rapporterna är omfattande och innehåller poäng inom områdena miljö (E), social relation (S) och företagsstyrning (G) och summeras till ett över- gripande ESG-betyg. De tre pelarna har olika vikt i summeringen be- roende på bransch och vilka problem som är unika för varje bransch. Hållbarhetsbetygen sätts sedan i två steg. Först får fonderna ett håll- barhetsvärde baserat på innehavens ESG-betyg. Därefter jämförs fonderna inom sin kategori, där de med bäst hållbarhetsvärde får högst betyg. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Skälen för utredningens förslag och bedömning Utgångspunkter för regleringen av principen om hållbarhet Det pågår ett omfattande arbete på hållbarhetsområdet. Initiativen är många, såväl internationellt som nationellt. Internatio- nella organisationer såsom FN har till exempel antagit konventioner och riktlinjer som syftar till att främja en hållbar utveckling. Även i lagstiftningen är krav relaterade till hållbarhet numera ett naturligt inslag. Det gäller både på EU-nivå och nationell nivå. Finans- branschen har bidragit till utvecklingen genom självreglering. Även oberoende organisationer har påverkat utvecklingen i en positiv riktning genom att bland annat ta fram mått och standarder som kan användas av investerare för att jämföra hur olika finansiella företag bedriver hållbarhetsarbete. Mycket av det arbete som pågår för att främja en hållbar utveckling har emellertid karaktär av politiska mål, till exempel Agenda 2030 och . Politiska mål förekommer även nationellt, såsom det nya målet för finansmarknadspolitiken som beslutades samt den målstruktur för det svenska miljöarbetet som beslutades . Detta gör att det inte alltid är tydligt vad som egentligen avses med hållbarhet. Trots alla initiativ och allt som finns skrivet på området är innebörden av uttrycket hållbarhet i själva verket ganska svår- fångad. Som framgår av det föregående finns det heller inte någon allmänt vedertagen definition av hållbarhet. Innebörden av uttrycket tycks dessutom ha förändrats . Från början förknippades håll- barhet främst med miljö. Därefter har även mänskliga rättigheter, arbetsrätt och antikorruption kommit att inkluderas i uttrycket. ingår också principer för beskattning. På det finansiella området är det främst uttrycket ESG (miljö, socialt ansvar och ägarstyrning) som används när man talar om hållbarhet. Uttrycket används ofta för att beskriva vilka hållbarhets- faktorer som bör beaktas i kapitalförvaltningen. Det är vanligt att fondförvaltare beaktar ESG-faktorer i fondförvaltningen. Detta tillämpas till exempel som ett sätt att be- döma en investerings risk- och avkastningspotential. Metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig emellertid åt mellan förvaltarna. För en fondförvaltare av mindre storlek är till exempel möjligheterna att i egenskap av ägare påverka ett företag i De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 riktning mot en hållbar utveckling begränsade. För en sådan fond- förvaltare fungerar det kanske bättre att använda en metod som går ut på att avstå från investeringar i vissa branscher som är mindre lämpliga ur ett hållbarhetsperspektiv, eller att aktivt placera i företag som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. Det finns med andra ord inte någon enskild metod för att beakta ESG-faktorer som passar alla förvaltare. I likhet med uttrycket hållbarhet, så utvecklas och förändras ock- så metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Samma sak gäller för de mått och standarder som används för att bedöma hur hållbar en viss potentiell investering är. Som redovisas i det före- gående har till exempel kommissionen lämnat förslag till lagstiftning som kan komma att påverka de mått och standarder som används av fondförvaltare. Uttrycket hållbarhet rymmer en rad olika aspekter som dessutom är föränderliga. Det därför av stor vikt att de bestämmelser som föreslås för att reglera principen om hållbarhet är så konkreta som möjligt. I detta ligger också att bestämmelserna utformas på ett sätt som gör att det går att kontrollera att de efterlevs. måste hänsyn tas till att det ständigt sker förändringar på hållbarhets- området. Hållbarhet eller hållbar fond bör inte definieras i lag Utredningen har övervägt att föreslå definitioner av uttrycken håll- barhet och hållbar fond. Fördelen med sådana definitioner är att det blir tydligt vad uttrycken innebär och därmed vad som krävs av de fondförvaltare som vill erbjuda fonder på fondtorget. Definitioner skulle med andra ord bidra till konkreta regler. är det inte självklart hur en tydlig definition ska formuleras. En otydlig defini- tion kan vara sämre än ingen alls. En nackdel med definitioner är också att de riskerar att bli inaktuella relativt snabbt med hänsyn till den utveckling och de förändringar som sker på hållbarhetsområdet. Det finns därmed en risk för att definitioner motverkar utvecklingen. Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att nack- delarna med sådana definitioner överväger fördelarna. Utredningen anser därför att det inte bör införas definitioner av uttrycken håll- barhet eller hållbar fond i lag. Uttrycken får i stället – med ledning SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg av den fortsatta utvecklingen på området – ges fastare ramar av den nya myndigheten i samband med att kraven i upphandlingen bestäms. Ett fondavtal ska innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning För att principen om hållbarhet ska få genomslag i regelverket bör det ställas krav på att de fondförvaltare som erbjuder fonder på premie- pensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Av samma skäl som det inte bör införas definitioner av hållbarhet eller hållbar fond i lag anser utredningen att det inte heller är lämpligt att i lag precisera på vilket sätt ett sådant hållbarhetsarbete ska bedrivas. Ytterligare ett skäl för detta är att de metoder som används för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig åt. Utredningen föreslår i stället att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren i för- valtningen ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning. Ett minimikrav bör vara att fondförvaltaren i för- valtningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskom- melser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Även detta bör framgå av lag. Det ankommer på den nya myndigheten att närmare utforma avtalsvillkoret och säkerställa att minimikravet får genomslag vid utformningen. Genom att överlåta den närmare utformningen av villkoret till den nya myndigheten kan villkoret anpassas efter olika metoder för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. En sådan reglering gör det också möjligt att anpassa villkoret efter såväl marknadsutvecklingen som framtida lagstiftningsändringar. Det ligger i sakens natur att den nya myndigheten måste ställa upp krav som motsvarar avtalsvillkoret i upphandlingarna, se avsnitt 11.3. Vid utformningen av avtalsvillkoret bör den nya myndigheten särskilt beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att vill- koret efterlevs. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 10.4.1Regleringen av principen om kontrollerbarhet I avsnitten 10.2 och 10.3 har de övergripande principerna om val- frihet och hållbarhet behandlats. I det här avsnittet behandlas den tredje och sista principen – principen om kontrollerbarhet. Av kommittédirektiven framgår att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara kontrollerade. Den nya myndigheten ska enligt direktiven på ett säkert sätt kunna kontrollera att fondförvaltarna följer uppställda krav och avtalsvillkor. Fondutbudet ska på det sättet bli kontrollerat och säkert. Därmed ska risken minimeras för att oseriösa förvaltare, som inte ser till pensionsspararnas bästa, får erbjuda fonder på fondtorget. I det följande behandlas utredningens förslag till bestämmelser som ger uttryck för principen om kontrollerbarhet. 10.4.2Ett uttryck för principen om kontrollerbarhet är att fondförvaltarna och fonderna står under tillsyn Utredningens bedömning: Ett uttryck för principen om kon- trollerbarhet är att de fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Detta är dock inte tillräckligt för att fonderna ska anses kontrollerade. Ett av uppdrag är att utöva tillsyn över fond- marknaden. Det är i första hand inom ramen för detta uppdrag som kommer i kontakt med fondförvaltare och fon- der i premiepensionssystemet. primära mål är att säkerställa att företagen följer tillämpliga regler. Tillsynen kan därför ses som ett medel för att förebygga regelöverträdelser. När ett felaktigt beteende upptäcks är det viktigaste att se till att beteendet ändras eller att företaget vid- SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Vid allvarliga fel kan ingripa genom någon form av sanktion. tillsyn är till största delen riskbaserad. Det innebär att insatserna ska prioriteras utifrån vilka effekter som pro- blem i ett företag eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet, konsumenter eller samhället i stort. ska tillsynen vara heltäckande och omfatta alla de cirka 2 000 företag som bedriver verksamhet med stöd av ett tillstånd från Finansinspektionen.19 Målet är att samtliga dessa företag ska bli föremål för någon form av tillsynsinsats . genomför ett antal enskilda under- sökningar inom olika områden. Eftersom en stor del av myndig- hetens tillsyn är riskbaserad identifieras inte alltför sällan brister i företagens verksamhet när dessa undersökningar genomförs. Dock kan bristerna vara av olika slag och få olika omfattande konsekvenser. Det är inte ovanligt att företaget när undersökningen pågår vidtar en rad åtgärder. I ett antal fall är dock de identi- fierade bristerna så allvarliga att det finns skäl att pröva ärendet för ingripande, trots åtgärder från företaget. Ett företag som är föremål för en tillsynsundersökning har rätt att yttra sig över iakttagna brister och eventuella underlag som har tagits fram av en utomstående part. Detta innebär att det kan ta tid innan kan ingripa, även om det är fråga om all- varliga avsteg från regelverket. Svenska fondförvaltare och fonder De svenska fonder som erbjuds på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder, och de fondbolag som förvaltar fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under till- syn. Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att även specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. Specialfonder och förvaltare av sådana fonder (AIF-förvaltare) omfattas också av tillståndsplikt och står under tillsyn. Det ställs höga krav på förvaltare av värdepappersfonder och specialfonder, bland annat krav på intern styrning och kontroll samt 19Antalet företag som omfattas av tillståndsplikt och som således står under Finansinspek- tionens tillsyn uppgick till 1 952 stycken. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 hantering av intressekonflikter. prövar i sam- band med tillståndsgivningen om fondförvaltarna och fonderna upp- fyller de krav som ställs. Inspektionen prövar därefter löpande till- stånden när fondförvaltarna ändrar sin verksamhet i centrala delar, till exempel utvidgar verksamheten eller får nya ägare eller personer i ledningen. Grunden för tillsynen är gällande regelverk. och värdepappersfonder gäller bland annat lagen (2004:46) om värde- pappersfonder och tillhörande föreskrifter. För AIF-förvaltare och specialfonder gäller bland annat lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder och tillhörande föreskrifter. Tillsynen omfattar bland annat att verksamheten drivs enligt de regler som gäller för verksamheten och att fonderna förvaltas i enlig- het med fondbestämmelserna.20 ska ingripa om en fondförvaltare har åsido- satt sina skyldigheter enligt de författningar som reglerar förval- tarens verksamhet.21 ska då utfärda ett föreläg- gande om att fondförvaltaren ska begränsa eller minska riskerna i verksamheten eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Därutöver kan Finansinspektio- nen meddela ett förbud mot att verkställa beslut eller besluta om anmärkning.22 Om överträdelsen är allvarlig ska återkalla fondförvaltarens tillstånd, eller om det är tillräckligt, be- sluta om varning. Om har beslutat om anmärk- ning eller varning får myndigheten även besluta att fondförvaltaren ska betala en sanktionsavgift.23 får avstå från att ingripa om till exempel överträdelsen är ringa eller om förvaltaren vidtar rättelse.24 2010 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersfonder och 13 kap. 1 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. 2112 kap. 1 § första stycket lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 1 § första stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. 2212 kap. 1 § andra stycket lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 1 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. 2312 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. 2412 kap. 2 § andra stycket lagen om värdepappersfonder och 14 kap. 2 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. SOU 2019:44 De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Utländska fondförvaltare och fonder Även utländska fonder får erbjudas på fondtorget. tillåts utländska fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav. Utred- ningen föreslår i avsnitt 7.2 att även utländska motsvarigheter till specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. För att sådana fon- der ska få marknadsföras till icke-professionella investerare i krävs tillstånd från . I samband med tillståndsgiv- ningen prövar inspektionen att förvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs. För utländska fondförvaltare och fonder som bedriver verksam- het i är tillsyn begränsad. Då gäller i stället det som brukar kallas hemlandstillsyn. Det innebär att det är tillsynsmyndigheten i det land där förvaltaren respektive fonden är etablerad som utövar tillsyn. har därför begrän- sade möjligheter att till exempel granska förvaltningen av tillgångarna i en utländsk fond. Undantaget är om förvaltaren eller fonden åsidosätter svenska regler. utövar nämligen tillsyn över att fondför- valtarna och fonderna följer de regler som gäller för verksamheten i . kan då till exempel förelägga fond- förvaltaren att vidta rättelse och, om rättelse inte vidtas, förbjuda förvaltaren att genomföra transaktioner i Sverige.25 Om identifierar ett problem med en utländsk fondförvaltare eller fond inleder myndigheten ett samarbete med hem- landsmyndigheten. Skälen för utredningens bedömning De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara kon- trollerade och säkra. Det näringsrättsliga regelverket med bestäm- melser om tillståndsplikt och tillsyn gör att det finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet. Reglerna om tillståndsplikt och tillsyn är emellertid ingen garanti för att samtliga fondförvaltare och fonder som deltar på premie- pensionens fondtorg faktiskt uppfyller kraven . 2512 kap. 15 och 17 §§ lagen om värdepappersfonder samt 14 kap. 19 och 22 §§ lagen om för- valtare av alternativa investeringsfonder. De övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg SOU 2019:44 Som framgår av det föregående är tillsyn till största delen riskbaserad. Det innebär att tillsynen i huvudsak riktas mot de områden och företag där störst risker bedöms föreligga. Det stora antalet företag som står under tillsyn gör dock att det är svårt – om inte omöjligt – för myndigheten att kon- trollera att samtliga företag uppfyller de regler som gäller för den verksamhet som bedrivs. Vad gäller utländska fondförvaltare och fonder är dessutom möjligheter att utöva tillsyn begränsade. I vilken utsträckning de utländska tillsynsmyndigheterna utövar tillsyn över de fondförvaltare och fonder som bedriver verksamhet i kan inte sägas med säkerhet. I sammanhanget är det också centralt att de krav som kommer att gälla för att få delta på premiepensionens fondtorg följer av avtalet mellan den nya myndigheten och fondförvaltarna. Dessa krav kom- mer att vara mer långtgående än de krav som gäller enligt de närings- rättsliga regelverken. Det ingår inte i uppdrag att kontrollera att fondförvaltare och fonder följer ingångna avtal.