sou · H7B365 · 2019-12-16 00:00:00 — Ett sätt att undersöka om de växande inkomstskill- naderna påverkat möjligheterna för dagens unga är att studera utvecklingen av betydelsen av familjebakgrund för skolresultaten. Anm.: Figuren visar sambanden mellan söners respektive döttrars inkomster och föräldrars inkomst, mätt som genomsnittet mellan faderns och moderns inkomst, i termer av rangkorrelationen. Högre värden på y-axeln indikerar lägre intergenerationell rörlighet, och vice versa. De vertikala linjerna markerar 95-procentiga konfidensintervall. Standardfelen är klustrade på mödrarna. Källa: Bilaga 5 om intergenerationell rörlighet. Familjebakgrunden har fortfarande stor betydelse för skolresultat Skolan är den främsta främja social rörlighet. Eftersom utfall i mäts i tidig ålder möjliggör det en analys av den potentiella rörligheten för personer uppvuxna då inkomstskillnaderna ökade. Detta är av särskilt intresse mot bakgrund av det negativa sambandet mellan inkomstskillnader och intergenerationell rörlighet som Gatbyskurvan antyder. Familjebakgrundens betydelse för resultaten i både grund- och gymnasieskolan har ökat något . förklarade familjebakgrunden av variationen i betyg i årskurs 9. Den andelen har stigit till 2017. Ök- ningen har framför allt skett . Denna utveckling har drivits av att föräldrabakgrundens betydelse har ökat för utrikes födda elever och att utrikes födda utgör en växande andel av det totala antalet elever. Sammansättningen av de utrikes födda eleverna med avseende på ursprungsland och ålder för ankomst har förändrats, vilket sannolikt bidrar till den ökade betydelsen av Fler anländer också efter åldern för skolstart, vilket är förknippat med försämrade skolresultat. Familjebakgrun- dens betydelse för inrikes födda elever har varit i stort sett oför- ändrad (se figur 7). De ökade inkomst- skillnaderna bedöms därmed inte ha påverkat familjebakgrundens betydelse för skolresultat. Inte heller verkar skolans kompensatoriska förmåga ha minskat. Utvecklingen verkar snarare drivas av att förutsättningarna för skolans kompensatoriska uppgift har försvårats, bl.a. genom att en större andel elever anländer sent i skolåldern. Migrationen och därmed antalet barn som anländer efter skolstart väntas dock minska . Det kan innebära att skolans kompensatoriska uppdrag blir lättare och att familjebakgrundens betydelse för de utrikes födda elevernas skol- resultat minskar. Anm.: Figuren visar syskonkorrelationer i betyg i kärnämnen i årskurs 9, uppdelat på elevernas födelseland. Analysen begränsas till syskon födda högst ifrån varandra. Den första lodräta linjen anger införandet av det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet i , medan den andra linjen visar införandet av nuvarande betygssystem. Källa: Bilaga 7 om likvärdighet i skolan. För att skolan ska ha en utjämnande effekt på livschanser krävs att alla elever har tillgång till skolor av bra kvalitet. Det förefaller finnas kvalitetsskillnader vad gäller skolans förmåga att förbättra elevers resultat givet elevens förutsättningar. Elever med svagare förut- sättningar tenderar att gå i skolor av sämre kvalitet och skolor i storstadsområden tenderar att ha högre kvalitet än skolor på lands- bygden. Det leder till att skolans utjämnande effekt blir mindre och tyder på att det skulle vara möjligt att reducera familjebakgrundens betydelse för skolresultaten. Det kan potentiellt också öka den intergenerationella rörligheten i inkomster . Divergerande bostadspriser kan begränsa jämlikheten i möjligheter I diskussioner om hur ökade inkomstskillnader kan påverka jämlik- heten i möjligheter ligger ofta ett särskilt fokus på begränsningar i utbildningsmöjligheter. I är dock eftergymnasial utbildning till stor del subventionerad och andelen av befolkningen med högre utbildning är hög i ett internationellt perspektiv. En annan faktor av betydelse för jämlikheten i möjligheter är tillgången till bostäder. Långa kötider till hyresbostäder och höga priser på ägda bostäder påverkar individernas möjligheter till boende i expansiva regioner. För de som har ägt en bostad i dessa regioner har ökade bostadspriser inte i första hand inneburit ökade boendeut- gifter, utan att värdet på bostaden har stigit, liksom det egna bostads- kapitalet. Det stärker deras köpkraft på bostadsmarknaden i förhål- lande till de som inte har tagit del av värdestegringarna. Stora skillnader i boendeförmögenhet och kreditrestriktioner tillsammans med allt större regionala skillnader i bostadspriser kan hindra grupper som har lägre inkomster eller saknar finansiella tillgångar, från att flytta för arbete eller studier. Inträdeshindren på bostadsmarknaden medför också att familje- bakgrunden får större betydelse för ungas möjligheter till eget boende. Forskning indikerar att sannolikheten att bli bostadsägare påverkas positivt om föräldrarna äger sin bostad och att betydelsen av familjebakgrund och föräldrars förmögenhet har ökat. …och hämma strukturomvandlingen Arbetskraftens rörlighet och flexibilitet är en viktig faktor för en väl fungerande arbetsmarknad. Strukturomvandlingen ställer inte bara krav på att arbetskraften uppdaterar och växlar kompetens i takt med förändrade krav, utan också på att människor har möjlighet att flytta dit arbetstillfällena finns. Internationell forskning tyder på att höga bostadspriser och begränsat utbud på bostadsmarknaden i storstads- områden kan hämma inflyttningen från andra regioner. Det kan dämpa produktivitetstillväxten i storstäderna och bromsa ut- vecklingen mot minskande inkomstskillnader mellan regioner. I för- längningen dämpar det den ekonomiska tillväxten i landet som hel- het. Större utmaning att utjämna livschanser med välfärdstjänsterna Mycket tyder på att inkomstskillnaderna kommer att fortsätta att öka både i befolkningen i stort och mellan regioner. Det är svårt att avgöra vad detta betyder för utvecklingen av skillnaderna i levnads- förhållanden i ett större perspektiv. För levnadsförhållandena i stort är även andra faktorer av betydelse. Hit hör bl.a. tillgången till välfärdstjänster och annan offentlig service, som t.ex. offentligt finansierad utbildning och sjukvård av god kvalitet. Det är välkänt att den åldrande befolkningen utgör en utmaning för den svenska välfärdsmodellen. I grunden är det positivt att medborgarna lever . Men det innebär också att utgifterna för välfärdstjänsterna, framför allt äldreomsorg och sjukvård, väntas öka kraftigt. Sammantaget ökar den demografiskt betingade efterfrågan på kommunala tjänster med , vilket motsvarar en ökning med i genomsnitt . Med oförändrade kommunala skattesatser innebär det att stats- bidragen till kommunsektorn behöver öka från av BNP till under dessa år. För att öka omfattningen av verksamheten inom vård, skola och omsorg krävs, vid oförändrad personaltäthet, fler sysselsatta i sektorn. Det innebär att närmare hälften av den totala sysselsätt- ningsökningen behöver ske i kommunfinansierad verksamhet och att andelen av befolkningen som är sysselsatta i sektorn behöver öka. Utmaningen framöver i tillhandahållandet av välfärdstjänster bedöms främst handla om att hitta arbetskraft, snarare än finansieringen. Eftersom den demografiska utvecklingen varierar mellan de olika regionerna, kommer vissa regioner påverkas mer än andra (se tabell 1). Anm.: Exkluderar kommunalt finansierad sysselsättning inom näringslivet. Källor: och egna beräkningar. Även om beräkningarna indikerar personalbrist i alla regioner väntas den bli störst i landsbygdsregionerna. Personalbristen kan innebära att det blir svårare att tillhandahålla välfärdstjänster av god kvalitet i hela landet. Förutom att det skapar en ojämlikhet i levnadsför- hållandena kan det få konsekvenser för allas möjlighet att utvecklas. Det kan också minska den intergenerationella rörligheten. syfte är att ge ett underlag för utformningen av den ekonomiska politiken. En central uppgift är att analysera utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin de närmaste 15–20 åren och vad de betyder för den ekonomiska politiken. Dessutom ska utredningen bidra till den ekonomisk-politiska debatten. publiceras med ungefär fyra års mellanrum. är den tjugotredje i ordningen och publiceras efter den första långtidsutredningen som gavs ut . Arbetet leds av tjänstemän på Ekonomiska avdelningen på , som också utarbetar huvudbetänkandet. Till skillnad från andra statliga utredningar beslutar inte regeringen om några direktiv för långtidsutredningen. 1.1Långtidsutredningen fokuserar på ojämlikhet Temat för föreliggande långtidsutredning är ojämlikhet. och de övriga nordiska länderna har haft både låga in- komstskillnader och hög tillväxt. Vanliga förklaringar till detta är den förhållandevis jämna fördelningen av humankapitalet, den höga sysselsättningsgraden bland såväl kvinnor som män och de offentligt finansierade välfärdstjänsterna som bidrar till att höja människors produktivitet och sysselsättning. Även ordningen på svensk arbets- marknad, som underlättar omställning, brukar lyftas fram som en viktig förklaring till att lyckats kombinera jämlikhet och effektivitet.2 2Se t.ex. (2018) och Sapir (2005). har dock inkomstskillnaderna ökat i liksom i omvärlden, vilket gett upphov till en omfattande diskussion om orsakerna till de ökade skillnaderna och om det eventuella behovet av åtgärder för att möta utvecklingen. Fokus i debatten har skiftat – från att tidigare ha utgått från ett rent rättvise- perspektiv till att alltmer handla om hur tillväxten och samhällsutvecklingen påverkas av ekonomisk ojämlikhet. Det går också att skönja en förändrad syn på inkomstskillnader hos flera av de stora bedömarna av internationell ekonomisk utveckling. Efter finanskrisen , och den efterföljande svaga ekonomiska utveckl- ingen i många länder, började IMF, och upp- märksamma sambandet mellan inkomstskillnader och ekonomisk tillväxt. De har omprövad sina tidigare policyrekommendationer om att genomföra reformer som ökar tillväxten oavsett dessas direkta konsekvenser för ojämlikheten. Organisationerna arbetar nu i stället med en strategi för inkluderande tillväxt (inclusive growth). Denna strategi betonar att ekonomisk tillväxt och fördelningen av det ökade välståndet inte kan ses som två separata frågor. En långsiktigt hållbar ekonomisk politik behöver enligt detta synsätt vara utformad så att den både ger förutsättningar för ekonomisk tillväxt och en jämn(are) fördelning av välståndet. är inriktad på att analysera ojäm- likhetens utveckling och orsaker samt vilka konsekvenser ojämlikhet har för den svenska ekonomins funktionssätt. Ojämlikhet är ett vitt begrepp och kan förekomma i många olika dimensioner. Ofta avses ojämlikheter i utfall, mätt med exempelvis skillnaden mellan botten och toppen av inkomstfördelningen. Fokus i den analysen ligger inte på hur skillnaderna har uppstått utan snarare på hur stort avståndet är mellan olika gruppers ekonomiska status. Ett annat vanligt per- spektiv lägger tonvikten vid ojämlikheter i möjligheter för individen att utveckla sina förmågor och forma sin egen tillvaro. Enligt denna syn på jämlikhet kan inkomstskillnader vara något positivt om det skapar incitament att ta vara på möjligheter. I utredningen kommer båda typer av ojämlikhet att analyseras. Förutom huvudbetänkandet omfattar utredningen åtta bilagor, vilka publiceras som separata rapporter. 1.Sveriges ekonomi – utsikter till 2035; Ekonomiska avdel- ningen vid , SOU 2019:61 2.Inkomstfördelningen vid olika scenarier, Ekonomiska avdelningen vid , SOU 2019:57 3.Kapitalinkomster och inkomstfördelningen, , , Per , och , SOU 2019:62 4.Inequality and economic performance, , SOU 2019:54 5.Utvecklingen av intergenerationell rörlighet i , och , SOU 2019:55 6.Jobbpolarisering på svensk arbetsmarknad, , SOU 2019:47 7.Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, , och , SOU 2019:40 8.Kan utbildning för vuxna påverka jobbchanser och utbild- ning? De ökade inkomstskillnaderna har medfört en intensifierad debatt om utvecklingens konsekvenser för till- växten. Det finns teoretiska argument för att ökade inkomstskillna- der kan påverka tillväxten i både positiv och negativ riktning. I bilaga 4 om inkomstskillnader och tillväxt sammanfattas den teoretiska litteraturen om mekanismerna genom vilka inkomstskillnader kan påverka ekonomins funktionssätt och därigenom leda till både högre och lägre tillväxt. har det även kommit en rad rapporter som empiriskt undersöker sambandet mellan inkomst- skillnader och tillväxten i . Resultaten från dessa studier varierar i både storlek och riktning. 1.2.1Mekanismer för hur ökade inkomstskillnader kan påverka tillväxten Det vanligaste argumentet för att inkomstskillnader kan förväntas påverka den ekonomiska tillväxten positivt är att större inkomst- skillnader ger starkare ekonomiska drivkrafter. Större inkomst- skillnader kan bl.a. förbättra incitamenten till utbildning, arbete och ansträngning i yrkeslivet samt innebära ökade incitament till investe- ringar i forskning och utveckling. En annan mekanism genom vilken inkomstskillnader kan påverka tillväxten positivt går via sparandet. Eftersom höginkomsttagare sparar en större del av sina inkomster kan större inkomstskillnader öka uppbyggnaden av fysiskt kapital. finns ett antal argument för hur inkomstskillnader kan förväntas påverka den ekonomiska tillväxten negativt. Till dem hör att stora inkomstskillnader, i kombination med kreditrestriktioner och dåligt fungerande kapitalmarknader, kan leda till att det investe- ras för lite i humankapital. Stora inkomstskillnader kan också leda till sociala spänningar, försämrad tillit i samhället och politisk insta- bilitet. Vidare finns en risk att stora inkomstskillnader kan leda till ökad makrovolatilitet och finanskriser och därigenom minska till- växten. Ytterligare ett argument är att stora inkomstskillnader kan leda till krav på en politik som motverkar ekonomisk tillväxt, t.ex. ökad protektionism eller ändrade skatter och transfereringar som riskerar att skada förutsättningarna för ekonomisk tillväxt. Det finns en omfattande empirisk litteratur om sambandet mellan skillnader i ekonomiska resurser och ekonomisk tillväxt. I figur 1.1 visas hur initiala inkomstskillnader 1990 samvarierar med BNP- tillväxten –2014 i 22 . Utifrån figuren är det svårt att se att det skulle finnas något uppenbart samband mellan inkomstskillnader och tillväxt. Källa: Bilaga 4 om inkomstskillnader och tillväxt. I den empiriska litteratur som undersöker sambandet används dock mer komplexa ansatser. I studierna mäts sambandet mellan inkomst- skillnader och tillväxt givet ett antal bakomliggande variabler såsom BNP per capita och utbildningsnivå. Syftet är att isolera inkomst- skillnadernas direkta effekt på tillväxten. Det finns studier som visar att det finns ett negativt samband mellan inkomstskillnader och ekonomisk tillväxt, medan andra studier visar ett positivt samband. Det finns också studier som inte visar något signifikant samband åt något håll. Även om resultaten varierar har ett par metaanalyser genomförts, som lyfter fram några gemensamma resultat (de Dominicis m.fl. 2008, Cingano 2014 samt Neves m.fl. 2016). De finner bl.a. att sambandet mellan inkomstskillnader och ekonomisk tillväxt är negativt i utvecklingsländer men mer oklart i rikare länder. Detta kan bero på att effekten av ökade inkomstskillnader på olika mekanismer som även påverkar tillväxten är större i utvecklingsländer än i rikare länder. Det rör sig främst om kreditrestriktionernas betydelse för uppbyggnad av humankapital och effekten av politisk instabilitet och social oro. Andra resultat visar att förändringar i inkomstskillnader, oavsett om det är ökningar eller minskningar, är associerade med lägre tillväxt. Tidshorisonten är viktig. Studier som undersöker sambandet mellan inkomstskillnader och tillväxt (20–) visar oftare ett negativt samband än studier som undersöker sambandet (). Detta tyder på att betydelsen av de teoretiska mekanismer som beskrevs ovan kan vari- era beroende på vilken tidshorisont som används. Dessutom verkar landspecifika förhållanden vara viktiga. Det visar sig i att sambandet mellan inkomstskillnader och ekonomisk tillväxt varierar mellan länder med likartad utvecklingsnivå, vilket bl.a. kan förklaras av skilda institutionella förhållanden. En konsekvens av detta är att sambandet mellan inkomstskillnader och tillväxt kan förväntas variera mellan olika studier beroende på vilka länder som ingår i dem. Vidare innebär det att generella slutsatser om sambandet mellan inkomstskillnader och ekonomisk tillväxt i ett visst land (som exempelvis ) är svåra att dra utifrån resultat baserade på andra länder. Är jämlikhet i möjligheter länken mellan inkomstskillnader och tillväxt? I en studie av Aiyar och Ebeke (2019) menar författarna att en förklaring till de varierande resultaten från forskningen om sam- bandet mellan inkomstskillnader och tillväxt är att tidigare studier fokuserat på jämlikhet i utfall utan att beakta jämlikheten i möjlig- heter. Hypotesen är att i länder där familjebakgrunden har stor påverkan på barns möjligheter kommer en ökad inkomstspridning vara mer negativ för tillväxten då alla inte får möjlighet att nå sin fulla potential. Om skillnaderna i möjligheter är små har däremot inte ökade inkomstskillnader samma effekt på tillväxten. Författarnas empiriska resultat, som bygger på tidsseriedata från över 100 länder, stödjer hypotesen. Inkomstskillnader är förknippade med lägre tillväxt om jämlikheten i möjligheter är mindre, mätt som inter- generationell rörlighet i utbildning eller inkomster. Författarna pekar ut tre områden som de menar kan ha betydelse för sambandet mellan intergenerationell rörlighet och tillväxt: till- gång till bra utbildning, barriärer på arbetsmarknaden och kredit- restriktioner. 1.2.3Politiken har en viktig roll Empirisk forskning om sambandet mellan inkomstskillnader och tillväxt har som beskrivits ovan gett blandade resultat. Det är dock viktigt att skilja på vilken effekt inkomstskillnader i sig har på tillväxten från vad som är effekterna av en jämlikhetsskapande och omfördelande politik. Inkomstskillnaderna påverkar vilka val individer gör, t.ex. kan skillnader i inkomster mellan olika utbildningar signalera att det är lönsamt att gå en viss utbildning. Valen i sin tur påverkas även av vilka möjligheter individer har att agera produktivt. Hur möjlig- heterna ser ut beror på hur olika system och institutioner är utformade. Exempelvis kan en subventionerad skola bidra till att den initiala tillgången till resurser inte direkt påverkar möjligheterna till utbildning. Ett annat exempel är skatte -och transfereringssystemen som har en direkt effekt på inkomstfördelningen. kan skatter och transfereringar skapa negativa incitamentseffekter och skattekilar, vilket både kan ge indirekta effekter på inkomstför- delning och kan verka hämmande på ekonomin. Den totala effekten på tillväxten av dessa system beror dock på hur medlen används och hur det påverkar individer att göra produktiva val. De val som görs leder sedan till ett nytt utfall, dvs. en ny inkomstfördelning. För beslutsfattare är det viktigt att förstå dessa mekanismer och hur de samspelar med varandra för att, om så önskas, kunna utforma reformer som ökar jämlikheten utan att skada ekonomin och till- växten. och (2019) försöker förklara de skiftande resultaten från den empiriska forskningen genom att definiera en front där länder teoretiskt sett kan befinna sig om institutionerna är väl utformade och resurser utnyttjas effektivt. Av historiska, institutionella och politiska orsaker befinner sig dock många länder inte på, utan innanför, fronten. För sådana länder är det möjligt att genom väl utformade reformer öka både effektiviteten och minska inkomstskillnaderna och därmed röra sig mot fronten. ligger dock, enligt författarna, nära fronten. Detta innebär inte att alla förbättringsmöjligheter är uttömda. Men det visar att det i för- hållande till andra länder är svårare att hitta reformer som både ökar jämlikheten och tillväxten. 1.3Komplex fråga kräver mer förståelse Sambandet mellan inkomstskillnader och tillväxt är komplext och går sannolikt åt båda håll. En slutsats som kan dras från den empi- riska litteraturen är att sambandet bl.a. beror på utvecklingsnivå, institutioner, tidshorisont. Det är därför svårt att ge ett generellt svar på hur ökade inkomstskillnader påverkar den ekonomiska tillväxten. Det innebär också att det knappast är meningsfullt att söka efter ett entydigt eller definitivt svar på om de ökade inkomst- skillnaderna i påverkar tillväxten positivt eller negativt. Fokus bör i stället ligga på att bättre förstå vad som ligger bakom de ökade inkomstskillnaderna och, givet de identifierade drivkrafterna, undersöka i vilken riktning och genom vilka mekanismer de kan påverka ekonomins funktionssätt. Syftet med detta betänkande är att ge vissa bidrag till en sådan analys och kan fungera som ett underlag för den ekonomiska politiken framöver. Huvudbetänkandet består av sju kapitel. Kapitel 2 analyserar inkomstfördelningens utveckling och vad som har orsakat de ökade inkomstskillnaderna i . Eftersom kapitalinkomsterna utgör en viktig förklaring till den ökade inkomspridningen ges i kapitlet en fördjupad beskrivning av utvecklingen av dessa inkomster. Trots att kapitalinkomsterna har ökat i betydelse för inkomst- fördelningens utveckling är arbetsinkomsten fortfarande det största inkomstslaget för de flesta hushåll. Arbetsmarknadens utveckling är därför central för utvecklingen av inkomstskillnaderna. I kapitel 3 beskrivs hur förändringar i sysselsättning, arbetstider och löner har påverkat inkomstfördelningen . I detta kapitel analyseras också de ekonomiska drivkrafterna till arbete och utbildning närmare. Dessutom beskrivs vilka konsekvenser den pågående strukturomvandlingen på arbetsmarknaden har haft för sysselsättning och löner. Eftersom utredningens syfte är att analysera utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin de närmaste 15–20 åren presenteras i kapitel 4 analyser av inkomstfördelningen givet olika antaganden. De viktigaste förklaringarna till att inkomst- skillnaderna har ökat är utvecklingen av kapitalinkomsterna och att transfereringarna har halkat efter löneinkomsterna. Därför presente- ras två scenarier med olika antaganden kring kapitalinkomsternas och transfereringarnas utveckling. Utvecklingen på arbetsmark- naden har också stor betydelse för utvecklingen av inkomstskillna- derna, därför presenteras ytterligare ett scenario där integrationen av nyanlända utrikes födda går betydligt fortare än . Konsekvenserna av ökade inkomstskillnader kan se olika ut beroende på hur jämlikheten i möjligheter ser ut. I kapitel 5 under- söks utvecklingen av jämlikhet i möjligheter genom att studera sambandet mellan barns inkomster och deras föräldrars inkomster, den s.k. intergenerationella rörligheten. Eftersom studier av inter- generationell rörlighet kräver långa uppföljningsperioder är det än så länge inte möjligt att studera betydelsen av de ökade inkomst- skillnaderna . Därför studeras också utvecklingen av familjebakgrundens betydelse för skolresultaten för elever som slutade . Detta kan ge en indikation på vilken betydelse familjebakgrunden har för de generat- ioner som växer upp . I studier av inkomstskillnader studeras oftast inkomstskillna- derna inom ett helt land. Det finns dock stora skillnader i förut- sättningar och möjligheter mellan olika regioner. I kapitel 6 studeras därför hur inkomsterna varierar mellan olika regioner i , vad som kan förklara detta och hur de kan förväntas påverka den ekonomiska utvecklingen i landet som helhet. Den svenska välfärdsmodellen bygger på att alla medborgare ska ha tillgång till offentligt finansierade välfärdstjänster, som vård, skola och omsorg, av hög kvalitet. Ett motiv till detta har varit att utjämna livschanser och skapa mer jämlika möjligheter.