sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — I stället kan de bestå av t.ex. en plattform, av hållplatser eller bryggor. Var en sådan station eller terminal börjar och slutar är inte alltid lätt att avgöra. Till en station eller terminal finns det dessutom, oberoende av om det finns en byggnad eller inte, inte sällan kringliggande ytor som är avsedda för det kollektiva resandet. Sådana ytor bör kunna anses ingå i ett stations- eller terminalområde. Det kan t.ex. handla om ytor för spår- och busstrafik samt områden för förflyttning mellan ytorna, t.ex. trottoarer och andra förbindelseytor på platsen. Ett annat exempel på kringliggande ytor är ytor avsedda för taxitrafik till och från en station eller terminal. Utmärkande för stations- och terminalområden är att de ofta inte är tydligt avgränsade utan flyter ihop med den övriga stadsbilden. Att sätta upp tydliga gränser i författning för var ett stations- eller terminalområde ska anses börja och sluta är givetvis inte möjligt och inte heller lämpligt. I stället bör det avgöras i varje enskilt fall vad som är den naturliga gränsen för ett stations- eller terminalområde. Vid den bedömningen bör man utgå från hur resenärer och andra som nyttjar platsen rimligen uppfattar området. som är direkt avsedda för det kollektiva resandet som t.ex. plattformar, biljettautomater, terminaler, busskurer och hållplatsskyltar bör kunna vara till hjälp för att avgränsa området. Räcken, upphöjningar eller andra markörer på marken som utmärker kollektivtrafikplatsområdet bör också kunna ses som hjälp för att avgränsa ett stations- eller terminalområde. När ett stations- eller terminalområde övergår i ett område där syftet med platsen är det kollektiva resandet bör gränsen för vad som utgör ett stations- eller terminalområde vara passerad. Under arbetets gång har det framkommit att det råder osäkerhet kring om vissa specifika platser med anknytning till ett stations- eller terminalområde kan anses ingå i detta område. Ett sådant exempel utgörs av gångstråk, tunnlar och liknande passager till en plattform eller terminal för på- och avstigning i kollektivtrafik. Som framgått tidigare kan problem med brottslighet och ordningsstörningar på en sådan plats påverka det kollektiva resandet negativt. Sådana stråk bör, under förutsättning att de är avsedda för att underlätta för de som reser kollektivt, som utgångspunkt kunna bedömas ingå i ett stations- eller terminalområde. Detta bör gälla även om det finns andra sätt att ta sig till på- eller avstigningsplatsen och även om passagen används också i andra syften. Om det däremot finns flera andra sätt att ta sig till plattformen eller terminalen, och passagen inte primärt är avsedd för det kollektiva resandet, är det inte säkert att den bör inkluderas i ett stations- eller terminalområdet. Den bedömningen bör göras utifrån en helhetsbedömning av förhållandena på platsen (jfr ovan). Det har också framkommit att det råder osäkerhet kring ytor för cykel- och bilparkeringar (s.k. pendlarparkeringar). Sådana ytor bör, mot bakgrund av att de är avsedda för att underlätta det kollektiva resandet, kunna bedömas ingå i ett stations- eller terminalområde. Problem med ordningsstörningar och brottslighet på sådana ytor kan nämligen hindra det kollektiva resandet. Om en parkering är placerad på ett sådant sätt att den i stor utsträckning används också av andra än kollektivtrafikresenärer bör den dock normalt inte betraktas som en del av ett stations- eller terminalområde. I regel ligger då parkeringen så långt ifrån en station eller terminal att den redan på den grunden inte bör anses ingå i ett stations- eller terminalområde. Parkeringar som ligger i direkt anslutning till en station eller terminal bör dock som utgångspunkt ses som en del av stations- eller terminalområdet även om den används av andra än kollektivtrafikresenärer. Detta under förutsättning att de primärt är avsedda för att underlätta för de som åker kollektivt. En förutsättning för att kringliggande ytor ska kunna ingå i ett stations- eller terminalområde bör, generellt sett, vara att de är placerade på ett sådant sätt i förhållande till stationen eller terminalen att det är naturligt att primärt betrakta dem som en del av stations- eller terminalområdet. När ett stations- eller terminalområde övergår i ett område där syftet med ytan är det kollektiva resandet bör, som framgått ovan, gränsen för vad som utgör ett stations- eller terminalområde vara passerad. Ytor därefter kan inte bevakas med stöd av undantaget. Det är t.ex. inte möjligt att bevaka ett torg eller en park som ligger i anslutning till ett terminalområde med stöd av undantaget. Öppna ytor som ligger inom ett stations- eller terminalområde omfattas dock av undantaget. Vidare är det inte möjligt att bevaka gångstråk, tunnlar eller andra passager när de övergår till att utgöra en del av stads- eller ortsbilden utanför ett stations- eller terminalområde. Under uppdragets gång har fråga uppkommit om ett undantag för terminalområden avsedda för fartyg kan tolkas som att hela hamnar kan undantas från tillståndsplikten. Eftersom undantaget i den här delen primärt tar sikte på skärgårdstrafik och liknande trafik är självfallet inte tanken att hela hamnar ska kunna omfattas av undantaget. Undantaget tar även sikte på hållplatsområden. Även gällande sådana områden bör gränsen för dem avgöras i varje enskilt fall utifrån anordningar på platsen och kringliggande omgivning. Anordningar som utmärker ett hållplatsområde är vanligen hållplatskurer och hållplatsstolpar. Markeringar på marken är ett annat exempel på en markör som bör kunna tjäna som ledning för att avgränsa en hållplats. Kringliggande ytor, i form av parkeringar och passager, bör i vissa fall kunna ingå i ett hållplatsområde. En förutsättning bör dock vara att parkeringen ligger i direkt anslutning till hållplatsen. Parkeringen bör också vara avsedd primärt för de som reser kollektivt från hållplatsen. För att en passage ska kunna ingå i ett hållplatsområde bör den vara avsedd primärt för att resenärer ska kunna ta sig till och från hållplatsen. Passagen bör vidare vara belägen i direkt anslutning till hållplatsen, dvs. passagen ska leda fram till hållplatsen i fråga. När passagen övergår i ett område där syftet med passagen är att underlätta för det kollektiva resandet vid hållplatsen, bör passagen inte kunna bevakas med stöd av undantaget. Normalt bör dock endast en kortare sträcka av en passage i direkt anslutning till en hållplats kunna ingå i ett hållplatsområde. Platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår Genom kartläggningen har det framkommit att det även finns behov av undantag i fråga om vissa platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår. De områden som det finns behov att bevaka, ibland med kort varsel, är platser där det av någon anledning finns en risk för olyckor, sabotage eller angrepp på person. Sådana olyckor och brott drabbar enskilda människor och leder även till negativa effekter i kollektivtrafiken. Det finns därför skäl att undanta även sådana platser från tillståndsplikt. Det bör t.ex. kunna röra sig om platser där olika typer av olyckor, sabotage eller angrepp har inträffat men också om platser där det av andra skäl kan konstateras en förhöjd risk för olyckor och brott. Exempel på sådana platser kan vara en plankorsning mellan väg och järnväg eller spårväg, ett spårområde på särskild banvall eller viadukter över och tunnlar under järnväg, tunnelbana eller spårväg. I fråga om vissa sådana områden har allmänheten inte tillträde till platsen och i så fall gäller ingen tillståndsplikt för kamerabevakning. Var en sådan plats som föreslås undantas från tillståndsplikt börjar och slutar får bedömas i det enskilda fallet med hänsyn till omständigheterna på platsen. Avslutningsvis ska framhållas att det bör sakna betydelse att även annan spårbunden trafik än kollektivtrafik trafikerar platser som bevakas med stöd av undantaget. Undantaget bör även omfatta flygplatsområden Som framgått av vår kartläggning medför tillståndsförfarandet problem för bevakning av flygplatser och kringliggande områden. Undantaget från tillståndsplikten bör mot bakgrund av behovsbilden ta sikte på flygplatsområden. Med flygplatsområde bör avses den inhägnade flygsidan och landsidan med terminalerna. I ett flygplatsområde bör även tillhörande parkeringar och tillfartsvägar ingå. En sådan definition av flygplatsområde ligger i linje med regleringen om flygplatshavares skyldighet att i bl.a. brottsförebyggande syfte övervaka flygplatser och angränsande områden till vilka allmänheten har tillträde (se avsnitt 1.5 i bilaga 1 till och rådets förordning [EG] nr 300/2008 av om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning [EG] nr 2320/200, nedan förordning (EG) nr 300/2008, se även punkt 1.5.1 i bilaga till Kommissionens genomförandeförordning [EU] 2015/1998 av om detaljerade bestämmelser för genomförande av de gemensamma grundläggande standarderna avseende luftfartsskydd och 3 § lagen om luftfartsskydd [2004:1100] samt prop. 1970:207 s. 12 och 13). I ett flygplatsområde bör dessutom platser där inflygningshjälpmedel (dvs. inflygningsljus eller andra tekniska installationer som har till funktion att stödja navigering av flygplan) är placerade, ingå. I den mån allmänheten inte har tillträde till en sådan yta som omfattas av undantaget gäller inget tillståndskrav (7 § kamerabevakningslagen). I ett sådant fall är undantaget därmed inte tillämpligt. När ett flygplatsområde övergår till att avse ett sådant område där ytorna är primärt avsedda för resandet med flyg bör undantaget från tillståndsplikten inte längre vara tillämpligt. Något bör också sägas om undantaget för skyddsobjekt i 9 § 2 kamerabevakningslagen. Det undantaget aktualiseras för de flesta flygplatser. Vårt förslag kommer därmed medföra en viss dubbelreglering. Eftersom undantaget för skyddsobjekt tar sikte på skyddsobjekt generellt måste det undantaget dock kvarstå. En viss dubbelreglering är således motiverad. Syftena för bevakning bör utökas Tunnelbaneundantaget gäller om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor. I propositionen till kamerabevakningslagen uttalades att även om uppgiften att bekämpa och lagföra brott i första hand är en fråga för brottsbekämpande myndigheter som finns numera en uttalad ambition att stärka samverkan mellan rättsväsendets myndigheter och andra aktörer såsom kommuner, landsting och andra i det civila samhället vad gäller bl.a. brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete (prop. 2017/18:231 s. 68). Att bevaka i ovan nämnda syften kan mot den bakgrunden vara berättigat också för andra aktörer än brottsbekämpande myndigheter. Det har genom kontakter med aktörer och Datainspektionen framkommit att personuppgiftsansvariga aktörer som bevakar i tunnelbana liksom i annan kollektivtrafik ofta bevakar i brottsbekämpande syfte och i syfte att förhindra olyckor. Detsamma gäller sådan bevakning som bedrivs inom flygplatsområden. Genom vår kartläggning har det således framkommit att behovet av ett utökat undantag från tillståndskravet tar sikte på bevakning i de syften som anges i tunnelbaneundantaget. Genom regleringen i kamerabevakningslagen har möjligheterna att få tillstånd till kamerabevakning i brottsbekämpande syfte och för att skapa tryggare offentliga miljöer förbättrats. Som en följd av detta har det bl.a. blivit enklare att få tillstånd i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller att begränsa verkningarna av sådana störningar. I propositionen till kamerabevakningslagen uttalades att kamerabevakning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller att begränsa verkningarna av sådana störningar kan utgöra ett berättigat intresse inte endast för och andra brottsbekämpande myndigheter utan också för andra som omfattas av kamerabevakningslagens tillståndskrav, t.ex. kommuner eller aktörer som bedriver kollektivtrafik (prop. 2017/18:231 s. 68). Vår kartläggning visar dessutom att det i kollektivtrafiken finns ett klart behov av kamerabevakning i ordningshållande syfte. Även i fråga om bevakning av platser längs spåren och av flygplatser skulle ett sådant behov kunna uppstå. Det kan dessutom vara svårt att dra en tydlig gräns mellan bevakning i brottsbekämpande respektive ordningshållande syfte, eftersom syftena ofta är överlappande. Det är mot den angivna bakgrunden lämpligt att undantagen även tar sikte på bevakning i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller att begränsa verkningarna av sådana störningar. På så sätt kommer syftena att motsvara de bevakningssyften som i sammanhanget är relevanta inom ramen för tillståndsförfarandet. Om en bevakning skulle övervägas i något annat syfte är bevakningen tillståndspliktig. Eftersom kartläggningen visar att aktörerna inte har behov av att bevaka i andra syften bör dock tillståndsplikt bara aktualiseras i undantagsfall. Avslutningsvis ska något sägas om synpunkten att behov av bevakning kan finnas i trygghetsskapande syfte. Ett sådant syfte är inte särskilt angivet i kamerabevakningslagen. Det är dessutom svårt att se att en bevakning i ett sådant syfte kan vara motiverad utifrån ett integritetsperspektiv, utan att det finns en koppling till brott eller ordningsstörningar. Ett undantag bör därför inte ta sikte på bevakning i trygghetsskapande syfte. Bevakning i de föreslagna syftena ger dock goda möjligheter för att skapa en tryggare kollektivtrafikmiljö, vilket är den mest betydande effekten av bevakning enligt aktörer i kollektivtrafiken. Avslutningsvis bör nämnas att det kan förekomma att brottsbekämpande myndigheter inom ramen för sin egen verksamhet bedriver kamerabevakning på platser som omfattas av vårt föreslagna undantag. Det bör framhållas att avsikten inte är att brottsbekämpande myndigheter ska bedriva bevakning med stöd av vårt förslag om ett utökat undantag för bevakning i kollektivtrafiken och av flygplatser. Sådan kamerabevakning som är tillståndspliktig och som och vissa andra brottsbekämpande myndigheter bedriver omfattas i stället av våra förslag i delbetänkandet Kamerabevakning i brottsbekämpningen – ett enklare förfarande (SOU 2018:62), se delbetänkandet samt avsnitt 7.5.2 i det här betänkandet. 7.6.2Tillsyn och intern kontroll Vår bedömning: Vid ett utökat undantag från tillståndsplikten kommer betydelsen av att bedriva en korrigerande tillsyn att öka. Vidare kommer vikten av att berörda aktörer bedriver en effektiv intern kontroll att öka. I de fall ett tillståndskrav gäller har bevakningen granskats på förhand av tillsynsmyndigheten. Även utan ett tillståndsförfarande finns dock en typ av förhandsgranskning genom regleringen om förhandssamråd. Datainspektionen har långtgående befogenheter inom ramen för förhandssamråd. I yttersta fall kan en tänkt bevakning förbjudas. I de fall regleringen om förhandssamråd aktualiseras finns alltså, även utan ett tillståndskrav, ett långtgående preventivt skydd för den personliga integriteten. Som framgått tidigare bedöms kamerabevakning i kollektivtrafiken ofta träffas av den regleringen. Den korrigerande tillsynen bör inte påverkas i förhållande till dagens tillsyn i de fallen förhandssamråd genomförts. I de fall regleringen om förhandssamråd inte aktualiseras kommer dock tillsynen att förändras genom att i högre grad bli korrigerande. Det kommer i dessa fall vara aktörerna som på egen hand ska göra bedömningarna om en bevakning är förenlig med regleringen i dataskyddsförordningen. Möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn kommer i dessa fall att bli viktigare än . Som framgått i avsnitt 7.4.5 bedöms dataskyddsförordningens bestämmelser ge goda möjligheter till en effektiv tillsyn. har möjlighet att utnyttja samtliga korrigerande befogenheter i ett tillsynsärende om den inte skulle dela den bevakande aktörens bedömning av förenligheten med dataskyddsförordningen. kan i en sådan situation exempelvis förelägga den personuppgiftsansvarige att vidta vissa åtgärder, utfärda en varning eller i yttersta fall förbjuda fortsatt kamerabevakning. beslut om föreläggande, begränsning eller förbud får ännu större tyngd genom möjligheten till administrativa sanktionsavgifter (artikel 83 i förordningen och 25 § kamerabevakningslagen). På det sättet medför bestämmelserna om sanktionsavgifter enligt vår mening också att tillsynen blir effektivare. Regleringen om en effektiv tillsyn är därmed central ur ett integritetsskyddsperspektiv och utgör en yttersta garanti för att regelverket efterlevs. Datainspektionens tillsyn av icke tillståndspliktig kamerabevakning bedrivs, enligt uppgift från inspektionen, systematiskt mot vissa branscher. Datainspektionen har uppgett att myndigheten vid en sådan tillsyn väljer ut branschrepresentativa tillsynsobjekt. Datainspektionen har även uppgett att inspektionen även utövar tillsyn med anledning av enskilda klagomål. Datainspektionen har vidare upp- gett att tillsynen i kollektivtrafiken måste förstärkas för att säkerställa att allmänhetens intresse fortsatt tillvaratas. Datainspektionen har framfört att det är troligt att man, utöver tillsyn med anledning av enskilda klagomål, kommer att utöva tillsyn regelbundet i kollektivtrafik. Vi vill slutligen understryka vikten av en löpande intern kontroll inom myndigheter och övriga aktörer som berörs av våra förslag. Mot bakgrund av de lättnader vi föreslår för kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser är det givetvis av stor vikt att aktörer på området bedriver en effektiv och omfattande intern kontroll. Det finns flera bestämmelser i dataskyddsförordningen som medför krav på intern kontroll. Som exempel kan nämnas att ansvarsskyldigheten i artikel 5.2 i dataskyddsförordningen innebär att personuppgiftsansvariga ska kunna visa att principerna i dataskyddsförordningen efterlevs, vilket indirekt ställer krav på löpande intern kontroll. Av skäl 39 till förordningen framgår att för att säkerställa att personuppgifter inte sparas längre än nödvändigt bör den personuppgiftsansvarige införa tidsfrister för radering eller för regelbunden kontroll. Ett annat exempel är att det i dataskyddsombudets uppgifter ingår att övervaka efterlevnaden av förordningen och av den personuppgiftsansvariges strategi för skydd av personuppgifter, inbegripet ansvarstilldelning, information till och utbildning av personal som deltar i behandling och tillhörande granskning (artikel 39.1 b). I fråga om myndigheter följer dessutom av 4 § myndighetsförordningen [2007:515] att det ska finnas en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt (se även 3 § i förordningen). Vidare är det som tidigare framhållits angeläget att kollektivtrafikbranschen respektive flygplatsbranschen, i samråd med Datainspektionen, arbetar fram en uppförandekod för respektive bransch på kamerabevakningsområdet (se avsnitt 7.5.4). Vår bedömning: När ett utökat undantag från tillståndsplikten införs kommer bestämmelsen i kamerabevakningslagen om yttrande av kommunen inte att vara tillämplig i fråga om bevakning som ska bedrivas av berörda aktörer. Någon ny reglering gällande kommunernas möjlighet att i vissa fall yttra sig inför berörda aktörers kamerabevakning påbörjas, föreslås dock inte. I stället bör det vara upp till berörd aktör och kommun att hitta ändamålsenliga former för dialoger när sådana behövs. Avslutningsvis ska något sägas om hur en borttagen tillståndsplikt påverkar kommunernas möjligheter att yttra sig i frågor som rör kamerabevakning. I kameraövervakningslagen fanns en bestämmelse om att , innan den beslutade om ett tillstånd till kameraövervakning, skulle lämna kommunen där övervakningen skulle ske rätt att yttra sig om det inte var onödigt (18 § kameraövervakningslagen). Utgångspunkten var därmed att ett yttrande skulle inhämtas. Den kartläggning som gjordes av Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd visade att kommunerna sällan hade några särskilda synpunkter när de gavs tillfälle till yttrande (SOU 2017:55 s. 290). Genom regleringen i kamerabevakningslagen har möjligheten för kommunen att yttra sig inskränkts. Av 12 § kamerabevakningslagen framgår att kommunen ska få tillfälle att yttra sig, om det av särskild anledning behövs ett yttrande. I förarbetena konstaterades att syftet med bestämmelsen är att säkerställa att lokala synpunkter beaktas i ärendet när sådana kan vara av särskild betydelse. Som ett exempel på detta angavs om ansökan gäller omfattande och varaktig kamerabevakning av centrala stadsdelar eller bevakning av en plats där flera kommunala evenemang väntas äga rum (prop. 2017/18:231 s. 74). När ett utökat undantag från tillståndsplikten införs kommer bestämmelsen om yttrande av kommunen inte att vara tillämplig i fråga om bevakning som ska bedrivas av berörda aktörer. Frågan är därför om det finns skäl att införa en skyldighet för berörda aktörer att i vissa fall inhämta en kommuns synpunkter, eller om kommunernas inflytande kan tillgodoses på annat sätt. Mot bakgrund av ovan redovisade förarbetsuttalanden kan slutsatsen dras att bestämmelsen främst bör aktualiseras i fråga om bevakning av stations- och terminalområden belägna i centrala stadsdelar. Det är givetvis viktigt att det förs en dialog med berörda parter, t.ex. kommuner och fastighetsägare, inför en ny kamerabevakning. Detta ligger även i den bevakande aktörens intresse. Vi förespråkar dock inte någon bestämmelse som reglerar kommunernas möjlighet till yttrande inför kamerabevakning. En sådan skyldighet finns inledningsvis inte i fråga om övriga undantag från tillståndsplikten. sådan skyldighet skulle dessutom innebära ett tillkommande krav i fråga om bevakning i tunnelbana. Mot bakgrund av resultatet av den kartläggning som Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd gjorde kan dessutom nyttan med ett lagstadgat krav ifrågasättas. Det bör därför i stället vara upp till berörda aktörer och kommuner att hitta ändamålsenliga former för dialoger när sådana behövs. Slutligen ska framhållas att bestämmelsen om yttrande av kommunen har generell räckvidd. Den ska därför inte upphöra att gälla när ett utökat undantag från tillståndsplikten införs. Vårt förslag: Författningsförslagen ska träda i kraft . Förslagen kräver inte några investeringar eller särskilda förberedelser. Bestämmelserna föreslås träda i kraft . Vårt förslag: Tillstånd till kamerabevakning som beslutats enligt kamerabevakningslagen (2018:1200) eller kameraövervakningslagen (2013:460) och som avser bevakning som inte längre omfattas av tillståndsplikt, ska inte längre gälla. När förslagen träder i kraft kommer det finnas ett stort antal tillstånd som har beslutats enligt kameraövervakningslagen eller kamerabevakningslagen. Tillstånd, som avser sådan bevakning som är tillståndspliktig, bör inte längre gälla. Detta bör av tydlighetsskäl framgå av en övergångsbestämmelse. Att giltiga tillstånd upphör att gälla väcker vissa praktiska frågor gällande sådan bevakning som fram till dess bedrivits enligt tillstånd. När tillståndsplikten tas bort kommer sådan bevakning i högre grad att regleras direkt genom dataskyddsförordningen. Central reglering utgörs av bestämmelserna om konsekvensbedömningar och förhandssamråd. Frågan är om den regleringen aktualiseras i fråga om sådan bevakning som tidigare bedrivits enligt ett tillstånd.