sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Flera av landsarkiven ingår också i arkivcentrumlösningar med offentliga och enskilda arkivverksamheter. Trots ett därmed i många stycken framgångsrikt arbete har utredningen inte kunnat konsta- tera att landsarkiven har ett tydligt uttalat regionalt uppdrag. En trolig förklaring till att inordnandet av landsarkiven fort- farande inte satt sig är att reformen inte genomfördes fullt ut . Eftersom begreppet landsarkiv finns kvar i instruktionen ges man intrycket av ett oförändrat uppdrag. Genom att nämna specifika orter där landsarkiv ska finnas omöjliggörs en anpassning av t.ex. distriktens storlek, trots att det är uppenbart att nuvarande lands- arkiv är mycket olika på den punkten. Av dessa skäl ska instruktion inte längre peka ut landsarkiv som en del av myndig- hetens organisation eller var landsarkiv ska finnas placerade. omgivning och interna organisation därmed ett vidare mandat för myndigheten att forma den interna organisationen och att formulera de olika avdelningarnas och en- heternas uppdrag utifrån myndighetens tilldelade uppgifter. Den statliga närvaron i hela landet är en av regeringens uttalade ambitioner. Genom nuvarande placering på orter i hela landet har arkivsektorn särskilt goda förutsättningar att bidra till regeringens mål på den punkten. Myndighetens instruktion ska inte längre innehålla den nuvarande detaljstyrningen men det finns goda skäl för en öppnare formulering som betonar betydelsen av den statliga arkivmyndighetens regionala närvaro. Digitaliseringen ska- par nya möjligheter att tillgängliggöra arkivmaterial oavsett var man bor. Den fysiska platsen är dock också viktig, dels för att mycket material inte har digitaliserats, dels för att platsen i sig ger en möjlig- het till utbyte och delaktighet. Utredningen har övervägt styrkan i en sådan reglering. Förslaget innebär att det ska vara myndighetens ansvar att besluta om hur uppgiften ska utföras men att det av in- struktionen ska framgå att ska bedriva verksamhet på de orter som motiveras av myndighetens uppgifter. Detta ligger i linje med den styrning som gäller för andra myndigheter med liknande geografisk spridning. 13.5.4Ökad samverkan med tre kommunala myndigheter Bedömning: Den ordning som skapades 2014 för att reglera den statliga arkivverksamheten vid tre kommunala myndigheter bör bestå. bör inom den ramen verka för ökad strategisk samverkan med de berörda myndigheterna. Förslag: Begreppet arkivmyndighet ändras till kom- munal myndighet och förordningen om särskilda arkivuppgifter får en ny rubrik. Det går att beskriva den gällande ordningen med statliga arkivupp- gifter för stadsarkiv, stadsarkiv och Värmlands- arkiv i på två helt olika sätt. Enligt det ena synsättet handlar det om en svårmotiverad och överreglerad särlösning som bör av- vecklas möjligt, oavsett kostnader eller andra konsekvenser, så att staten kan ta eget ansvar för sina arkivhandlingar. omgivning och interna organisation andra synsättet handlar det snarare om en historiskt motiverad och praktisk lösning som bygger på ett väl fungerande och kostnads- effektivt samarbete mellan stat, region och kommun, som det där- med finns goda skäl att bevara. När frågan om en eventuell annan ordning prövades 2012 hand- lade det om huruvida hade förutsättningar lokalmässigt att ta eget ansvar för det statliga arkivmaterialet och svaret var nega- tivt. Man betonade också från alla berörda parter att samarbetet fungerade väl och därför infördes en ny reglering som bekräftade den rådande ordningen. När frågan nu åter är uppe på dagordningen har utredningen prövat ett alternativ där det statliga arkivmaterialet, och berörd personal, inte flyttas fysiskt. I stället skulle for- mellt ta över ansvaret för den statliga delen av verksamheten, medan det dagliga arbetet skulle fortsätta i befintliga lokaler. En sådan ord- ning förutsätter till att börja med att det statliga arkivmaterialet och tillhörande personalresurser går att avgränsa. Av det underlag som lämnats framgår att det sannolikt är möjligt att göra en sådan av- gränsning. Därtill krävs dock att verksamheten på de tre kommunala myndigheterna och i kan fungera i praktiken, utan svåra gränsdragningsproblem och ökade kostnader. De berörda kommu- nala myndigheterna reser allvarliga betänkligheter mot att en sådan lösning är möjlig att genomföra. Huruvida det trots förväntade praktiska svårigheter bör genom- föras en ny ordning beror till syvende och sist på omfattningen av och karaktären på de problem som har identifierats med det befint- liga systemet. I direktiven och från sida pekar man på komplikationer när det gäller styrning, ledning, samordning och en- hetlighet. Berörda kommunala myndigheter delar inte den bilden och menar att instruktioner och förfrågningar beaktas och besvaras. I stället efterfrågas snarare ett närmare samarbete med där verksamheterna tydligare blir en del av den statliga myndighetens strategiska överväganden. Utredningens samlade bedömning på den här punkten är att de problem som åberopats inte är av den omfattningen att de motiverar en ny ordning där staten formellt tar eget ansvar för de statliga arkiv- handlingarna och för berörd personal på stadsarkiv, stadsarkiv och Värmlandsarkiv. Den nuvarande ordningen är en historiskt motiverad och praktisk lösning som bygger på ett väl fungerande och kostnadseffektivt samarbete mellan stat, region och omgivning och interna organisation Därmed bör den nuvarande regleringen i arkivlagen och i förordningen (2013:791) om särskilda arkivuppgifter för vissa kom- munala arkivmyndigheter i huvudsak behållas. Begreppet arkivmyndighet ska emellertid ändras mot bakgrund av att de be- rörda kommunala myndigheterna inte alla är arkivmyndigheter i sina respektive kommuner och län. En sådan ändring innebär bl.a. att för- ordningen om särskilda arkivuppgifter måste byta rubrik. Bestämmel- serna är i övrigt kortfattade och kan inte uppfattas som detaljstyrande. Om finner lokalmässiga förutsättningar att själv ta över och bedriva verksamheten kommer saken i ett annat läge. Med en oförändrad ordning kan fortfarande vissa problem behö- va hanteras. Utredningens bedömning är att det finns ett betydande utrymme för att verka för ökad strategisk samverkan med de tre kommunala myndigheterna för att därigenom undanröja kvarvarande komplikationer med styrning, ledning, samordning och enhetlighet. 14Digital informationsförvaltning och massdigitalisering Enligt direktiven ska utredningen analysera de ekonomiska konse- kvenserna för och andra arkivmyndigheter av den offent- liga förvaltningens övergång till digitala processer. Med anledning av det har utredningen genomfört ett projekt för att analysera den digi- tala transformationens ekonomiska konsekvenser för och för att teckna ett tänkbart framtidsscenario. Övergången be- skrivs utifrån ett antal av myndighetens tjänster och utifrån hur man från myndighetens sida bedömer att man behöver utvecklas för att möta omvärldens förväntningar. Slutsatserna från projektet har där- efter underställts ett urval av kommunala, landstingskommunala och statliga arkivmyndigheter för att få deras bedömning av projektets resultat och för att ge utredningen ett bredare underlag att utgå från. 14.2Projekt om de ekonomiska konsekvenserna för har tillsammans med genomfört ett projekt med målet att få en överblick över hur myndighetens kost- nader påverkas av övergången från analog till digital informations- förvaltning, . Enligt () saknas det gemensamma verktyg för att beräkna och långsikt- igt följa kostnader för informationsstyrning inom staten. Det saknas också en sammanhållen statistikinsamling. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering Iprojektet har medverkat med metod- stöd. De metoder som använts är mission model canvas (MMC) och successivmetoden. Båda metoderna är s.k. visualiseringsverktyg som används för att definiera en organisations uppdrag. Tillsammans ger de vissa möjligheter att uppskatta framtida kostnader. De deltagande medarbetarna på har gjort antaganden från sin erfarenhetsbakgrund, för att i möjligaste mån säkerställa att så många relevanta aspekter som möjligt vägs in i bedömningen. Be- räkningarna utgår från det nuvarande kostnadsläget och deltagarnas antaganden om en trolig framtida utveckling i närtid. Projektet använder en matematisk modell som anger de risker som föreligger med hjälp av två värden, ett maxvärde och ett mini- mivärde. Ett stort spann mellan de två värdena indikerar att det kan finnas en högre risk. Däremellan kan man ange ett troligt värde base- rat på projektdeltagarnas erfarenheter. Inom området förvaltnings- kostnader är spannet mellan max- och minimivärde . Resultatet har gett en matematisk framställning som speglar olika nivåer av kostnadsutveckling och som också i de fall där det finns mycket stora värdespann indikerar att det finns en osäkerhet när det gäller att bedöma framtida kostnader. Dessutom kan det finnas behov av att fördjupa förståelsen kring de verksamhetsområden som projektet har identifierat som utforsk- ningsområden. Det finns stora osäkerheter om hur framtiden ser ut inom digitaliseringsområdet, både ur ett allmänt perspektiv och ur ett myndighetsperspektiv. Den använda metoden ger dock en indi- kation på var de största utmaningarna finns inom området. Resultatet av projektet har sammanställts i en rapport. Det eko- nomiska utfallet kan komma att kompletteras med ytter- ligare beräkningar och analysarbete om myndigheten tycker att det finns grund för det. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering 14.2.2Investerings- och förvaltningskostnader på 7–sikt Projektets framtidsprognos har utgått från perspektivet 7–, och de uppskattade kostnaderna har delats upp mellan investerings- och förvaltningskostnader. Kostnader som inte är årligt återkommande bokförs som investeringar. Det kan t.ex. röra sig om projektmedel till investeringar i hårdvara eller framtagande av riktlinjer, ramverk etc. Projektet utgår från fyra huvudområden. Inom dessa fyra huvud- områden identifierades ett antal aktiviteter som påverkas av myndig- heters digitaliseringsprocess och den efterfrågan från myndigheter och privatpersoner som kan tänkas växa fram som en konsekvens av digitaliseringen. Följande grupper av aktiviteter identifierades: 1.ta emot leveranser från arkivbildare, 2.normera, vägleda, ge råd och utöva tillsyn, 3.lämna ut uppgifter från arkiv, bl.a. till allmänhet, myndigheter och forskare, och De identifierade aktiviteterna påverkas direkt eller indirekt av en ökad samhällelig digitalisering. Det gäller för såväl som arkivbildande myndigheter, aktörer som levererar tjänster eller system och enskilda arkivbildare och institutioner. De mest kostnadsdri- vande aktiviteterna är 1) att ta emot leverans, 3) lämna ut uppgifter och 4) bevara. Kostnaderna uppstår både som framtida investeringar och som förvaltningskostnader. I tabell 14.1 redovisas de poster av investeringskaraktär som pro- jektet beräknade som mest kostnadsdrivande. I tabellen anges såväl max- som minimivärden och det mest troliga värdet för respektive verksamhetsområde. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering Tabellen visar att de troliga investeringskostnaderna i ett 7–12-års- perspektiv uppgår till . Resultatet är en upp- skattning av en förmodad framtidsutveckling och är behäftad med osäkerhet. Skillnaden mellan det lägsta värdet och det högsta värdet är . Slutsatsen är att kostnaderna för fram- tida investeringar är hög även om man skulle tvingas välja den lägsta nivån. I tabell 14.2 redovisas de verksamhetsposter som projektet beräk- nade som mest kostnadsdrivande. I tabellen anges såväl max- som minimivärden samt det mest troliga värdet för respektive verksam- hetsområde. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering Tabellen visar en uppskattning av en förmodad framtidsutveckling. Vad de årliga verksamhetskostnaderna i realiteten kommer att bli är osäkert och beroende på vilka beslut som fattas. Skillnaden mellan det lägsta värdet och det högsta värdet är . Slutsatsen är på samma sätt som i fråga om de tillfälliga investerings- kostnaderna att de löpande verksamhetskostnaderna kommer att vara höga även om man skulle tvingas välja den lägsta nivån. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering 14.2.3De mest kostnadsdrivande aktiviteterna Investeringskostnader uppstår i samband med mottagande av leve- ranser och utlämnande av handlingar. Här ingår det arbete som gör innan och i samband med att en leverans tas emot av myndigheten. Det handlar om arbetsin- satser för att förbättra informationens kvalitet och tillförlitlighet, dvs. normering, främjande och tillsyn samt andra nödvändiga ramverk i form av standarder och rekommendationer. Vidare omfattas förbere- delser för leveranser, leveransmottagning och systemutveckling för att kunna bevara en större mängd digital information på . a)Analogt mottagande av arkivmaterial. Kostnaderna för motta- gande av arkivhandlingar i perspektivet 7–uppskattades till . bedömer att en direkt konse- kvens av ökad digitalisering är ett ökat behov för myndigheter att leverera det analoga materialet till . Kostnader uppstår i form av ökade resurser för mottagande, kontroll, redovisning och registrering samt bevarande. Den största kostnaden handlar dock om ökade lokalkostnader för lagring av pappershandlingar. Enligt en förstudie som gjorde 2018, avsedd som underlag för att utforma en ny lokalstrategi, finns det arkivhandlingar som myndigheter önskar över- lämna till . b)Systemutveckling. Kostnaderna i perspektivet 7–uppskatta- des till , främst för mottagande, kontroll och bevarande av ökade mängder digital information. system och personalresurser måste dimensioneras för att hantera inte bara ökade mängder information utan många fler filtyper och möjligheten att leverera digitalt med direktaccess till system. Kraven på säkerhet ökar, och därmed även kostnaderna för hantering. Vid fortsatt beräkning menar projektet att kostna- derna kan delas upp i två kostnadsposter: kontrollsystem för leveransfasen och det långsiktiga bevarandet. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering c)Kapacitetsökning informationsdigitalisering. Kostnader i per- spektivet 7–uppskattades till . Här avses ökade resurser för digitalisering av analogt material för myndig- heter i samband med leveranser till . Detta kan inne- bära införandet av flera arbetsskift vid . Även om arbetet med nuvarande finansieringsmodell bekostas av de avgifter som överlämnande myndigheter betalar till , så behöver myndigheten säkerställa produktion, bemanning etc. Här ingår kostnader för det utlämnande som sker och utveck- ling av nya effektivare och säkrare sätt att lämna ut uppgifter. Större bestånd, både analoga och digitala, genererar flera förfrågningar till , vilket i sin tur kräver fler handläggare alternativt gene- rerar längre handläggningstider. Utveckling av tjänster för självbe- tjäning och platsoberoende utlämnande är nödvändigt. Vid fortsatt beräkning menar projektet att kostnaderna även här kan delas upp i två kostnadsposter: kontrollsystem för leveransfasen och det lång- siktiga bevarandet. a)Utveckla Arkis/Nationell arkivdatabas (). Utvecklings- kostnaderna i perspektivet 7–uppskattades till för verksamhetssystemet Arkis och för söktjänsten NAD. För att ska kunna bibehålla auten- ticitet och sökbarhet, kräver ökade mängder information ökade resurser för systematisering och registrering. Utvecklingen av Arkis är prioriterad samt även utvecklingen av NAD – den sök- tjänst som besökare via webbplatsen möter. b)Utveckla artificiell intelligens, AI. Initiala utvecklingskostnader i perspektivet 7–uppskattades till . Möj- ligheten att använda AI för snabbare utlämnande av vissa hand- lingstyper är en möjlig effektivisering. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering Förvaltningskostnaderna uppstår för mottagande av arkivmaterial digitalt, systemutveckling och externt främjande. a)Mottagande av arkivmaterial digitalt. Kostnaderna i perspektivet 7–uppskattades till . Här avses löpande kostnadsökningar som uppkommer av den ökade digita- liseringen och den löpande tekniska utvecklingen. Förutom ökade volymer så måste nya tekniska former av levererande system på myndigheterna kunna hanteras av , vilket kräver kompetensutveckling. b)Systemutveckling. Kostnaderna i perspektivet 7–uppskatta- des till . Här avses framför allt infor- mationssäkerhetsarbete, löpande utveckling och systemunderhåll för nya tekniska former av digitala leveranser samt systemutveck- ling för själva bevarandesystemet, t.ex. migreringsrutiner och löpande migreringskostnader i förvaltningen. c)Upparbeta externt främjande. Kostnaderna i perspektivet 7–uppskattades till . Här ingår rådgivning och främjande verksamhet samt ramverk, vägledningar och verk- tyg för informationsförvaltning, oavsett om informationen ska levereras till eller inte. Kostnaderna påverkas av om myndigheter levererar till Statens servicecenter eller till någon annan aktör som sköter driften av e-arkiv samt om de levererar material som är till . Konsekvenser av ett tidigarelagt leveranstvång kan innebära att kostnaderna för ut- lämnande och viss handläggning flyttas över från respektive handläggarmyndighet till . En viktig slutsats av projektet är att en ökad digitalisering kommer att innebära ökade kostnader för totalt sett inom samt- liga verksamhetsområden. finns det osäkerheter i omgiv- ningen som påverkar de faktiska kostnaderna. Det gäller t.ex. frågan om en gemensam statlig e-arkivlösning och frågan om på vilket sätt kostnaderna kommer att fördelas mellan arkivbildande myndigheter och arkivmyndigheter. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering En annan viktig slutsats av projektet är att behöver satsa mer på det förvaltningsorienterade uppdraget, i synnerhet det som ingår i det som projektet kallar externt främjande. Genom att normera, vägleda, utveckla metodstöd, ge råd och utöva tillsyn kan och myndigheterna tillsammans arbeta mer proaktivt och effektivt. Sammantaget skulle en utveckling av det förvaltnings- orienterade uppdraget innebära stora effektivitetsvinster för myn- digheten såväl när det gäller arbetsinsatser och minskade kostnader som genom att regelefterlevnaden säkerställs. Beroende på vilka vägval som görs inom den framtida informa- tionsförvaltningen kan det få stora konsekvenser för och andra myndigheter. Det är också viktigt att regeringen har beredskap för att statens kostnader sannolikt kommer att öka. Några av de samhällsförändrande faktorer som kommer att påverka och andra myndigheter är –ökad globalisering, –tekniska innovationer (t.ex. artificiell intelligens) och utveckling av befintlig teknik, –ändrade konsumtionsvanor, –politiska förändringar och ny lagstiftning, –konjunkturen, internationellt och nationellt, och –förändringar i hur arbetskraften organiseras. Dessa samhällsförändringar måste myndigheten väga in i sin framtida planering. De kostnader och nyckelresurser som enligt projektet förutspås bli dyrast och påverkas mest är informationsdigitalisering, personlig service, nya typer av kompetenser med högre lönenivåer samt migrering och it-infrastruktur. För att öka tillgängligheten och därmed motsvara användarnas krav på moderna tiders myndigheter behöver också utveckla en tjänst för e-legitimering. Där- till uppstår ökade kostnader som en följd av högre overheadkostna- der samt ökade kostnader för digitalt bevarande och lagring. Även om man skulle utgå från de lägsta kostnaderna i projektets beräkningar är det projektgruppens bedömning att myndighetens Digital informationsförvaltning och massdigitalisering anslag behöver anpassas till de omfattande investeringar i digital in- frastruktur som krävs för att klara det digitala språnget.1 14.3Lämnade synpunkter och förslag Ett urval kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheter samt statliga myndigheter har fått rapporten till påseende där utred- ningen bett dem bedöma om de iakttagna problemområdena och ut- vecklingsbehoven även gäller för andra arkivmyndigheter. En annan fråga var om det ekonomiska utfallet för andra arkivmyndigheter i huvudsak kan förväntas sammanfalla med det som beräknats för eller om utfallet ser annorlunda ut.2 Flera av de arkivmyndigheter som svarat delar i huvudsak rappor- tens bild av det nuvarande och framtida läget, även om de ekono- miska bedömningarna innehåller osäkerheter. Det framkommer också flera konkreta förslag som breddar perspektivet. Från de eko- nomiska konsekvenserna för av övergången till digital informationsförvaltning till en mångfald av konsekvenser av digita- liseringen för hela arkivsektorn. En vanlig uppfattning är att det har skett ett paradigmskifte i synen på informationstillgångar inom såväl privata som offentliga verksam- heter. Arkivmyndigheter måste anpassa sitt tjänsteutbud och sina interna arbetssätt till förvaltningarnas kärnverksamhet, som man upprätthåller myndighetsgränser och andra juridiska aspekter samt värnar det unika perspektiv som arkivmyndigheterna har i form av att tänka långt in i framtiden.3 Verksamhetsfältet benämns informationsstyrning, vilket enkelt uttryckt innebär att arkivmyndigheten jobbar med normering i nära 1Arkivutredningens rapport om de ekonomiska konsekvenserna av övergång till digital infor- mationsförvaltning inom (Dnr 2019-0001262). 2Remissinstanser: , , , stadsarkiv, , i , stadsarkiv, , , kommunarkiv, Företrädare för Projektet . Av dessa har följande svarat: , , , stadsarkiv, , stadsarkiv, i . Återkoppling på arkivutredningens rapport om de ekonomiska konse- kvenserna av övergång till digital informationsförvaltning inom . Digital informationsförvaltning och massdigitalisering samarbete med myndigheternas verksamhet, it-avdelning och besluts- fattare på olika nivåer vad gäller dataskydd, informationssäkerhet, gallring, bevarande osv. Många arkivmyndigheter har ett proaktivt förhållningssätt och initierar, följer upp och anpassar sina riktlinjer. På regional nivå är det proaktiva arbetssättet etablerat och det finns flera goda exempel. Ett sådant är där man inom för- valtningen har ett gemensamt informationsstyrningsråd för att samordna den här typen av frågor vid beredning av politiska beslut och gentemot tjänstemannaorganisationen.4 Arbetet med en proaktiv informationsstyrning leder till en större ekonomisk integration med övriga verksamheter. Inköpsprocesser, styr- och förvaltningsmodeller för it och politiska beslutsprocesser förväntas ta hänsyn till informationsstyrningsfrågorna. Det proaktiva förhållningssättet gör det också möjligt att säkerställa att den digitalt födda informationen har rätt format och struktur för ett långtids- bevarande redan innan den levereras till arkivmyndigheten. Nya sätt att göra informationen tillgänglig bedöms av många vara den av digitaliseringens konsekvenser som har störst påverkan på arkiv- myndigheterna i form av nya arbetssätt och ökade teknikkostnader. Flera pekar vidare på att den offentliga sektorns digitalisering in- nebär stora verksamhetsvinster. En digital hantering ger t.ex. färre fel i ingivares uppgifter, det skapas större möjligheter till automati- serade flöden och till en funktionell kontroll. framhålls att it-kostnader knappast har en tendens att plana ut. Det handlar inte bara om initiala satsningar, utan om löpande verksamhetskostnader. De inkomna synpunkterna på projektet med be- kräftar samstämmigt den beskrivna förändringen, även om flera ifrågasätter det långa tidsperspektivet 7–och svårigheterna med att ange exakta kostnader. Projektet anses dock påvisa behovet av ökade ekonomiska resurser för den offentliga arkivsektorn. Gemen- samma verktyg för kostnadsberäkningar har saknats och det skulle kunna bli ett effektivt redskap för att påvisa behovet av ökade anslag till informationshantering och arkiv. Arbetet med informations- säkerhet och utvecklingen av e-tjänster för utlämnande av handlingar är exempel på komplexa områden som är särskilt kostnadsdrivande.