sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Förekomst och effekter av ämnen som kan Inom T.ex. för årlig miljömålsuppföljning och lägesrapportering mot miljök valitetsnormer T.ex. förek omst av miljögifter i människ ok roppen och samband mellan luftföroreningar och hälsoeffek ter Till EU utifrån k rav eller andra åtaganden Till andra internationella organ utifrån k rav i k onventioner Samband med miljödata i den gröna rutan. effek ter av åtgärder och om påverk ansfak torer k an ingå. Definitionen i förhållande till övervakningsformerna enligt EU:s ramdirektiv för vatten Denna bilaga beskriver hur utredningens definition av miljöövervak- ning förhåller sig till den kontrollerande, operativa och undersökande övervakningen inom vattenförvaltningen. För att ge ett samman- hang till beskrivningarna, inleds bilagan med att återge vissa delar i kapitel 3. Utredningens definition av miljöövervakning Definitionen är avsedd att användas på alla områden inom miljö- övervakningen, dvs. i denna utredning vattenmiljö, luftmiljö, land- miljö, arter och människors hälsa. Definitionen på miljöövervakning är formulerad på följande sätt: •ta fram och samla in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst och effekter av ämnen som kan på- verka människors hälsa, och •hantera, analysera och rapportera sådana miljödata. De två delarna i definitionen utgår från aktiviteter. Delarna anger tillsammans eller var för sig vad som är miljöövervakning, men detta är inte organisationsbundet. Det är dock viktigt att den miljö- övervakning som genomförs har en tydlig koppling till syftet med övervakningen och vem som har behov av det underlag som tas fram Övervakning som berör flera myndig- heters ansvarsområden medför avgränsningssvårigheter och behöver därför uppfylla ett tydligt syfte inom den myndighet som genomför övervakningen. Miljöövervakning har traditionellt syftat till att utveckla och be- hålla långa tidsserier om tillståndet i miljön. Utredningen anser att det primära syftet bör kvarstå, som det finns behov av att genomföra inventeringar eller provtagningar av engångskaraktär, t.ex. screeningundersökningar, i syfte att fastställa tillståndet i miljön. Därför anser utredningen att även sådana kan vara miljöövervakning. Enligt den första delen av definitionen är miljöövervakning att ta fram och samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön samt effekter på miljön och människors hälsa. Punkterna nedan ger exem- pel på vilka slags miljödata som kan omfattas: •Tillståndet i miljön: Miljödata kan avse t.ex. mark-, luft- och vattenkvalitet. •Effekter på miljön: Miljödata kan avse t.ex. temperaturökning, förändringar i land- och vattenmiljöer och hotade arter. •Förekomst och effekter av ämnen som kan påverka människors hälsa: Miljödata kan avse t.ex. förekomst av miljögifter i männi- skokroppen och samband mellan luftföroreningar och hälso- effekter. Att ta fram och samla in miljödata kan ske genom t.ex. myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare. Miljödata ska då vara ett underlag för att bedöma tillståndet i den yttre miljön, effekter av påverkan på den eller på människors hälsa. Metoderna för insamling kan bestå i t.ex. mätningar, observa- tioner, inventeringar, modelleringar och liknande insatser. En del av poängen med en definition av miljöövervakning är att tydliggöra också vilka närliggande aktiviteter som inte är miljööver- vakning: •Att följa upp effekter av specifika miljöåtgärder bör ingå i genom- förandet av åtgärdsprogrammen, t.ex. kalkeffektuppföljning, åt- gärder inom Landsbygdsprogrammet, restaurering av våtmarker och sanering av förorenade områden. •Påverkansfaktorer, t.ex. utsläpp och vattenreglering: Data om påverkansfaktorer samlas in främst från andra verksamheter eller källor, även om gränsen mellan framtagande och insamling av data om tillståndet i miljön och källspårning ibland är oklar. Att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer kan gälla statistik om utsläpp och avfall, undersökningar inom miljötillsynen i form av t.ex. källspårning av utsläpp, verksamhetsutövares miljörappor- ter eller proceduren för hantering av tillstånd till att bedriva miljöfarlig verksamhet. Källspårning kan också vara en uppgift för miljöforskningen. Verksamhetsutövares framtagande och in- samling av data om påverkansfaktorer som t.ex. utsläpp är inte miljöövervakning. •Aktiviteter bakom påverkansfaktorer, t.ex. energianvändning och transporter: Sådana data om mer allmänna aktiviteter i samhället tas fram och samlas in av andra verksamheter utanför miljö- övervakningen. Däremot kan miljödata om effekter av miljöåtgärder samt om påver- kansfaktorer och aktiviteter bakom dessa ingå i analyser och rap- porteringar. Detta omfattas av definitionens andra led som beskrivs i följande avsnitt. Enligt definitionens andra led består miljöövervakning också i att hantera, analysera och rapportera sådana miljödata som anges i första ledet. Punkterna nedan förtydligar vilken slags hantering, analys och rapportering som bör anses som miljöövervakning. •Hantering: I detta begrepp ingår olika aktiviteter för att lagra och tillgängliggöra miljödata som ingår i definitionens första led. Till- gängliggörande kan t.ex. göras på datavärdarnas webbplatser. Även systemutveckling för att lagra och tillgängliggöra data kan ingå. •Analys: Begreppet omfattar analyser, bedömningar om hotbilder och uppföljningar som är kopplade till de framtagna och insam- lade miljödata som omfattas av definitionens första led. Sådana analyser etc. ingår också i planering av framtagande och insamling av miljödata genom olika nationella eller regionala program eller för övervakningsprogram inom vattenförvaltningen. Kvalitets- säkring av miljödata och olika slags modelleringar är en del av arbetet med analyser, hotbildsbedömningar och uppföljningar. Analyser inom årlig miljömålsuppföljning och annan utvärdering (t.ex. fördjupade utvärderingar av miljömål) kan utgöra miljööver- vakning, under nämnda förutsättning att aktiviteterna har nära koppling till framtagna och insamlade miljödata enligt defini- tionens första led. Analyser som saknar sådan koppling, t.ex. samhällsekonomiska analyser, är inte miljöövervakning. •Rapportering: Här ingår rapportering av miljödata och analyser i (t.ex. för årlig miljömålsuppföljning och lägesrapporter- ing i förhållande till miljökvalitetsnormer), rapportering till EU och rapportering till andra internationella organ (t.ex. inom FN). Kvalitetssäkring av miljödata och olika slags modelleringar inför rapportering är en del av aktiviteterna. Vid analys och rapportering av miljödata om tillståndet i miljön samt effekter på miljön och människors hälsa, kan det också ingå miljö- data om effekter av åtgärder samt om påverkansfaktorer och aktivi- teter bakom dessa. Kontrollerande och operativ övervakning utförs inom såväl ytvatten- som grundvattenövervakning. Däremot utförs undersökande över- vakning endast inom ytvattenövervakning.1 EU:s mål och principer för övervakningsformerna När det gäller ytvattens ekologiska och kemiska status anger EU:s ramdirektiv för vatten följande mål eller utformning för kontrol- lerande, operativ samt undersökande övervakning:2 •Medlemsstaterna ska inrätta program för kontrollerande övervak- ning för att inhämta uppgifter i syfte att komplettera och bekräfta förfarandet för bedömning av miljöpåverkan, kunna utforma effektiva och ändamålsenliga övervakningsprogram , bedöma de långsiktiga förändringarna i naturliga förhållanden 1Direktiv /60/EG, Bilaga V, avsnitt 1.3 (Övervakning av ekologisk status och kemisk status för ytvatten) och 2.3 (Grundvattnets kemiska status). 2Ibid avsnitt 1.3.1, 1.3.2 och 1.3.3. samt bedöma de långsiktiga förändringar som orsakas av omfat- tande mänsklig verksamhet. •Operativ övervakning ska genomföras för att fastställa statusen för de vattenförekomster som bedöms ligga i riskzonen för att inte uppfylla miljömålen. Den ska också genomföras för att bedöma de förändringar av statusen för dessa vattenförekomster som åtgärdsprogrammen resulterar i. •Undersökande övervakning ska genomföras när orsaken till över- skridandena är okänd. Den ska också genomföras när den kon- trollerande övervakningen visar att de mål som fastställts för en vattenförekomst troligtvis inte kommer att uppnås, och operativ övervakning inte redan har inletts, i syfte att fastställa orsakerna till att en eller flera vattenförekomster inte uppnår miljömålen. Slutligen ska den genomföras för att fastställa omfattningen och konsekvenserna av oavsiktliga föroreningsincidenter. Den under- sökande övervakningen ska ligga till grund för inrättande av ett åtgärdsprogram som syftar till att nå miljömålen och särskilda åtgärder som är nödvändiga för att komma till rätta med effek- terna av oavsiktliga föroreningsincidenter. När det gäller grundvattens kemiska status anger EU:s ramdirektiv för vatten följande mål för kontrollerande och operativ över- vakning:3 •Kontrollerande övervakning ska genomföras för att komplettera och validera förfarandet för konsekvensbedömning. Den ska också genomföras för att tillhandahålla upplysningar som an- vänds för bedömning av de långsiktiga tendenserna både till följd av förändringar i de naturliga förhållandena och genom mänsklig verksamhet. •Operativ övervakning ska genomföras mellan de kontrollerande övervakningsprogrammen för att fastställa kemisk status för alla grundvattenförekomster eller grupper av förekomster som bedöms vara i riskzonen. Den ska också genom- föras för att fastställa förekomsten av eventuella långsiktiga uppåtgående tendenser för koncentrationen av varje typ av föro- 3Ibid avsnitt 2.4.2. och 2.4.3. renande ämnen p.g.a. mänsklig verksamhet. I fråga om övervak- ningsfrekvens ska den operativa övervakningen ske tillräckligt ofta mellan de kontrollerande övervakningspro- grammen för att konsekvenserna av påverkan i fråga ska kunna upptäckas, dock minst en gång . När det gäller grundvattens kvantitativa status gör direktivet ingen åtskillnad mellan kontrollerande och operativ övervakning. Direkti- vet anger att övervakningsnätet ska utformas så att det ger en tillförlitlig bedömning av den kvantitativa statusen för alla grund- vattenförekomster eller grupper av förekomster inklusive bedöm- ning av den tillgängliga grundvattenresursen.4 Svenska mål och principer för övervakningsformerna Vattenförvaltningsförordningen (2004:660) har en generell bestäm- melse om att varje vattenmyndighet ska bl.a. se till att program för övervakning av ytvattenstatus och grundvattenstatus finns och genomförs enligt artikel 8 i direktiv /60/EG och artikel 3 i direktiv /105/EG. Bestämmelsen beskriver inte vad kontrolle- rande, operativ och undersökande övervakning innebär. I förord- ningen finns också bemyndiganden till Havs- och vattenmyndig- heten samt geologiska undersökning att meddela närmare föreskrifter om programmens innehåll och genomförande.5 Havs- och vattenmyndigheten har i föreskrifter om övervakning av ytvatten definierat kontrollerande, operativ och undersökande övervakning på följande sätt:6 •Kontrollerande övervakning: Övervakning som ska ge en generell beskrivning och en representativ bild av vattenstatusen i varje vattendistrikt eller avrinningsområde. Den kontrollerande över- vakningen ska även användas för att bedöma långsiktiga för- ändringar av naturliga förhållanden och av storskalig mänsklig påverkan. 4Ibid avsnitt 2.2. 57 kap. 1–3 §§ vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 63 § HVMFS 2015:26, konsoliderad elektronisk utgåva, senast uppdaterad . •Operativ övervakning: Övervakning som ska genomföras för att fastställa statusen på de ytvattenförekomster som bedöms ligga i riskzonen för att en miljökvalitetsnorm inte ska kunna följas och för att följa upp i fall de åtgärdsprogram som satts in uppnår önskad effekt och mål. •Undersökande övervakning: Övervakning som omfattar övervak- ningsinsatser vid t.ex. olyckor eller i en ytvattenförekomst där man inte känner till orsakerna till att god status inte uppnås eller uppnåtts. SGU har i föreskrifter angett följande syften eller ändamål för kon- trollerande och operativ övervakning av kemisk grundvattenstatus: •Inom varje vattendistrikt ska ett program för kontrollerande över- vakning upprättas som representerar alla grundvattenförekomster eller grupper av grundvattenförekomster. Syftet med den kon- trollerande övervakningen är att verifiera riskbedömningen och att bidra med underlag för bedömningen av kemisk status. Resul- taten ska därutöver tjäna som underlag för trendanalyser av såväl naturliga som mänskligt orsakade förändringar i grundvattnets kemiska sammansättning samt för inrättande av operativ över- vakning.7 •Inom varje vattendistrikt ska ett program för operativ övervak- ning upprättas i syfte att fastställa kemisk status för alla grund- vattenförekomster eller grupper av grundvattenförekomster som vid riskbedömningen bedömts vara utsatta för risk att inte uppnå eller bibehålla god kemisk grundvattenstatus samt följa upp effekterna av åtgärdsprogrammen. Resultaten ska även användas för att identifiera eventuella betydande ihållande uppåtgående trender avseende koncentrationen av förorenande ämnen eller indikatorer.8 För övervakning av grundvattens kvantitativa status, har SGU i före- skrifter angett att det inom varje vattendistrikt ska upprättas ett program för denna. Syftet med programmet är att för alla grund- vattenförekomster eller grupper av grundvattenförekomster tillför- litligt kunna bedöma den kvantitativa statusen och upptäcka trender 78 § SGU-FS 2014:1. 812 § SGU-FS 2014:1. hos grundvattnets nivåvariationer. I programmet ska som obligato- risk parameter ingå grundvattennivåer. Som rekommenderade para- metrar ska ingå bl.a. uttag av grundvatten.9 Övervakningsformernas koppling till definitionen av miljöövervakning Havs- och vattenmyndigheten anger att följande aktiviteter ingår i kontrollerande övervakning: •Att ta fram och samla in miljödata om tillståndet i miljön och effekter på miljön. Att ta fram och samla in miljödata om effekter på människors hälsa ingår inte, men sådana beaktas när gräns- värden för miljögifter bestäms. Miljödata om påverkansfaktorer och aktiviteter bakom påverkansfaktorer tas inte fram eller sam- las in i den kontrollerande övervakningen. Däremot ingår sådana miljödata i planeringen av den.10 •Att hantera miljödata om tillståndet i miljön. Analyser av miljödata om tillståndet i miljön, effekter på miljön och effekter av åtgärder ingår enligt Havs- och vattenmyndigheten inte i den kontrollerande övervakningen. Däremot ingår sådana i andra delar av arbetet såsom statusklassificeringen och ska rapporteras till EU.11 I program för kontrollerande övervakning ingår också data från kalkeffektuppföljningen, som är en åtgärdsuppföljning som bidrar med betydande mängder miljödata för bedömning av tillståndet i vattenförekomster. Planering och genomförande av kalkningsverk- samhet samt uppföljning av kemiska och biologiska effekter av denna verksamhet styrs av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter. 916 och 20 §§ samt bilaga 1 SGU-FS 2014:1. 11Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . dessa föreskrifter framgår bl.a. att ska planera och följa upp den kalkningsverksamhet som bedrivs i länet.12 Utredningen anser att hela den kontrollerande övervakningen av ytvatten är miljöövervakning. Det innebär dock inte att uppföljning av kalkningsverksamheten är miljöövervakning, även om dess data används inom den kontrollerande övervakningen. Uppföljningen ska enligt föreskrifterna avse effekter av den specifika åtgärden kalk- ningsverksamhet. För den operativa övervakningen gör Havs- och vattenmyndigheten samma bedömning som för den kontrollerande övervakningen i fråga om miljödata som ska tas fram och samlas in samt hanteras, analyseras och rapporteras.13 Enligt myndighetens föreskrifter ska operativ övervakning genomföras förutom för att fastställa statusen på de ytvattenföre- komster som bedöms ligga i riskzonen för att en miljökvalitetsnorm inte ska kunna följas, även för att följa upp ifall de åtgärdsprogram som satts in uppnår önskad effekt och mål. Gränsen mellan vad som är insamling av miljödata om tillståndet i miljön och miljödata om effekter av enskilda miljöåtgärder är inte tydlig i detta fall. Utred- ningen anser därför att hela den operativa övervakningen av ytvatten är miljöövervakning. Havs- och vattenmyndigheten bedömer att samma aktiviteter som i kontrollerande och operativ övervakning även ingår i undersökande övervakning. Utöver de aktiviteterna anser myndigheten att det i undersökande övervakning också ingår att ta fram och samla in miljödata om påverkansfaktorer. Myndigheten anser att undersök- ande övervakning är av forskningskaraktär och måste innefatta på- verkansfaktorer för att hitta orsaker till problem.14 121 och 3 §§ Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om kalkning av sjöar och vattendrag, HVMFS 2013:27 utifrån delegation i 11§ förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag. 13Havs- och vattenmyndigheten, e-brev . Vattenmyndigheterna anser att grunden i den undersökande övervakningen är, liksom i övrig övervakning, att undersöka till- ståndet i och effekter på miljön (och människa) samt att analysera och rapportera detta. Enligt Vattenmyndigheterna ingår följande moment i undersökande övervakning utifrån de tre situationer som beskrivs i vattendirektivet:15 •När orsaken till överskridandena är okänd tas miljödata fram för att utreda vad som orsakat den försämrade statusen. Detta inklu- derar ytterligare miljöprovtagning av biologiska, fysikaliska och kemiska faktorer samt inventering av hydromorfologiska fak- torer. Parallellt med den undersökande övervakningen behöver ytterligare information tas fram. Sådan information innefattar utsläppsdata och andra data om påverkansfaktorer, källfördelnings- analys av belastning samt information om olika arters känslighet för olika ämnen för att kunna tolka övervakningsresultaten. Att ta fram sådan parallell information till den undersökande över- vakningen är enligt Vattenmyndigheterna inte miljöövervakning. •När miljökvalitetsnorm inte kommer att uppnås tas samma infor- mation fram som när orsaken till överskridandena är okänd. Informationen bör sedan ligga till grund för utredning av lämp- liga åtgärder. •Oavsiktliga föroreningsincidenter: Här ingår att ta fram miljödata för att utreda omfattning och effekt av den oavsiktliga förore- ningsincidenten. Detta innefattar provtagning och analys av de ämnen som släppts ut oavsiktligt samt provtagning av biologi för att utreda effekt av utsläppet. Därefter planeras lämpliga åtgärder, om det inte är uppenbart från början vilka sådana åtgärder är. De främsta oklarheterna om vad som ingår i den undersökande övervakningen förefaller uppkomma vid okända miljöproblem. Enligt vattenmyndigheterna och fem länsstyrelser genomförs undersök- ande övervakning av okända miljöproblem (även om det finns andra betydande områden där orsaken till överskridanden kan vara 15Vattenmyndigheterna, e-brev . okänd, t.ex. morfologiska förändringar och övergödning) inom dels arbete med förorenade områden, dels screening av miljögifter:16 •Inom arbetet med förorenade områden genomförs undersökande övervakning inför beslut om förstudie om vidare åtgärder. Den undersökande övervakningen fokuserar i detta fall på utsläppets omfång. Om det bedöms föreligga risk för miljö eller hälsa eller för att miljökvalitetsnormer inte uppnås, genomförs därefter en förstudie. I förstudien görs ytterligare utredning av utsläppets art och karaktär samt varifrån det härstammar. •Resultat av screening av miljögifter utgör främst underlag för bedömning av behov av åtgärder eller för att avgöra om ett ämne ska undersökas med regelbundna mätningar i t.ex. övervaknings- program med tidsserier. I vissa fall anges screeningundersök- ningar kunna hänföras till kontrollerande övervakning, t.ex. när de genomförs i vattenförekomster med god eller högre än god vattenstatus och utan andra risker. Arbetet med förorenade områden är åtgärdsinriktat, men utredningen bedömer att undersökande övervakning som är underlag för beslut om förstudie är miljöövervakning enligt utredningens definition. Det är fråga om att ta fram och samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön och om analyser som är nära kopplade till detta. Förstudierna förefaller vara inriktade på ytterligare utredning av utsläppens art och karaktär samt varifrån de härstammar, vilket har nära koppling till åtgärder. Inriktningen ligger på utsläppen/förore- ningarna och på källspårning av dessa, vilket har stora likheter med källspårning inom miljötillsynen. Utredningen bedömer att denna typ av förstudier inte är miljöövervakning. För screeningundersökningar inom vattenförvaltningen anger vattenmyndigheterna och länsstyrelserna att sådana undersökningar kan genomföras inom såväl den kontrollerande som den under- sökande övervakningen. Utredningen anser att oavsett inom vilken övervakningsform som sådana undersökningar vidtas, är de miljö- övervakning. De är viktiga underlag för att det ska vara möjligt att 16Vattenmyndigheterna samt i , , , Västman- lands och , Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten Vatten- myndigheternas förslag till strategi, Bilaga 5 Undersökande övervakning, Översiktlig beskrivning av behov och brister, s. 4. bedöma hotbilder, vilket är ett av de syften som regeringen angett för miljöövervakningen. När det gäller frågan huruvida det ingår i den undersökande över- vakningen att ta fram och samla in data om påverkansfaktorer (t.ex. utsläpp), finns det olika uppfattning bland myndigheterna om detta. Utredningen anser att framtagande och insamling av miljödata om påverkansfaktorer parallellt med undersökande övervakning är ett annat slags verksamhet än miljöövervakning. Uppgifter om utsläpp från verksamhetsutövare ska t.ex. redovisas i miljörapporter och är då redan framtagna. Vattenmyndigheterna ser det som att informa- tion om t.ex. påverkansfaktorer hämtas in och analyseras parallellt med framtagande och insamling av miljödata om tillståndet i vatten- förekomsten och därmed inte ingår i undersökande övervakning. Det finns också en avgränsning i fråga om omfattningen av den undersökande övervakningen. Utredningen anser att aktiviteter som är av forskningskaraktär inte är miljöövervakning. Däremot bedö- mer utredningen att analyser som är nära kopplade till miljödata som tagits fram och samlats in om tillståndet i miljön och effekter på den utgör miljöövervakning. I sådana analyser kan också ingå uppgifter om t.ex. mängden utsläpp, vilka hämtats in parallellt med den under- sökande övervakningen. Vattenmyndigheterna och länsstyrelserna anser att den under- sökande övervakningen måste definieras tydligare och utvecklas.17 I handlingsplanen Full koll på våra vatten ingår bl.a. att ta fram en strategi för genomförande av undersökande övervakning. Strategins syfte är att beskriva när och hur undersökande övervakning ska tillämpas.18 17Vattenmyndigheterna samt i , , , Väst- manlands och , Anpassning av övervakning till ramdirektivet för vatten Vattenmyndigheternas förslag till strategi, s. 2. 18Vattenmyndigheterna, SGU, , Havs- och vattenmyndigheten samt Läns- styrelserna, Full koll på våra vatten! Handlingsplan för arbetet med övervakning enligt vatten- förvaltningens behov, version 1.1, , s. 25. Grundvatten – kemisk status Det huvudsakliga syftet med den kontrollerande övervakningen är enligt SGU att verifiera riskbedömningen genom undersökningar av om föroreningar finns i grundvattnet och att ge ett underlag för att bestämma vilka föroreningar som ska ingå i program för operativ övervakning. Övervakningen ska också ge en allmän beskrivning av grundvattnets kemiska kvalitet och bidra med underlag för trend- analys.19 Följande aktiviteter ingår enligt SGU i kontrollerande över- vakning: •Att ta fram och samla in miljödata om tillståndet i den yttre miljön och effekter på miljön.