sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — När det gäller innehållet i en sådan definition gör utredningen i grunden ingen annan bedömning än i ovan redovisade lagstiftnings- ärenden. Definitionen av en terroristorganisation bör således anknyta till utförandet av straffbara gärningar i huvudsak på så sätt som före- slagits i propositionen om ett särskilt straffansvar för samröre med en sådan organisation. En fråga som inställer sig är emellertid om även finansieringsbrottet bör ingå i uppräkningen över vilka gärningar som kan konstituera en terroristorganisation. I en samlad reglering skulle detta nämligen innebära att finansiering, oavsett syfte, av en sammanslutning av personer som begår finansieringsbrott skulle om- fattas av det särskilda straffansvaret för finansiering. En motsvarande ”lager på lager” kriminalisering återfinns inte i nuvarande 3 § första stycket 2 finansieringslagen87 eller på andra ställen i lagstiftningen 2015/16:78 s. 48 f. 2019/20:36 s. 25 f. 87Att den i propositionen föreslagna definitionen av en terroristorganisation i detta avseende skiljer sig från 3 § första stycket 2 finansieringslagen är en konsekvens av att särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen även omfattar brott mot 3 § finansieringslagen, vilket i sin tur En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning och bör enligt utredningen om möjligt undvikas (jfr liknande över- väganden i avsnitt 7.4.4). En sådan uppbyggnad av regleringen skulle dessutom inte framstå som konsekvent med det förhållandet att det inte omfattas av straffansvar att finansiera ett finansieringsbrott (se avsnitt 7.7.2). Att inkludera finansieringsbrottet i definitionen av en terroristorganisation är inte heller nödvändigt för att uppfylla kraven i FATF:s rekommendation 5, och något praktiskt behov av det torde inte finnas. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att finansierings- brottet inte bör ingå i uppräkningen över straffbara gärningar i defini- tionen av en terroristorganisation. Med en terroristorganisation ska således avses en sammanslutning av personer som begår terrorist- brott eller särskilt allvarlig brottslighet eller som gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslig- het. I enlighet med det förslag som lämnats i avsnitt 7.4.4 ingår inte finansieringsbrottet i vad som i den föreslagna lagen ska avses med särskilt allvarlig brottslighet. På sätt som uttalats i tidigare förarbeten88 kan det faktum att en sammanslutning förekommer på en sanktionslista vara en omstän- dighet som kan tala för att det rör sig om en terroristorganisation. Som redovisas i avsnitt 4.7.1 och 7.16 avses med terroristhandling i det regelverk som ligger bakom EU:s egen sanktionslista i princip sådana handlingar som också ska betraktas som brott enligt EU:s terrorismdirektiv och den organisation som fått ett EU-beslut om sanktioner riktat mot sig kan få beslutet prövat i EU:s domstolar.89 Att en sammanslutning förekommer på en sanktionslista är emeller- tid varken nödvändigt eller under alla omständigheter tillräckligt för att det ska vara styrkt att det är fråga om en terroristorganisation på sätt som avses i den föreslagna lagen. I vissa fall kan exempelvis de terroristhandlingar som ligger till grund för upptagandet på en sank- tionslista ligga långt tillbaka i tiden.90 är en konsekvens av att utgör en bilageöverenskommelse till terrorismkonvention (se avsnitt 4.5.1). 2015/16:78 s. 68. 89Beträffande FN:s sanktionslista finns däremot inget motsvarande system med domstols- prövning. Det finns emellertid ett system för enskilda att begära att bli avlistade, se närmare i avsnitt 4.7.1 med hänvisningar. 90Jfr i mål C‑458/15 dom beträffande de Tamilska befrielse- tigrarna (LTTE). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning 7.6Samröre med en terroristorganisation Utredningens bedömning: Den i propositionen Ett särskilt straff- ansvar för samröre med en terroristorganisation föreslagna bestäm- melsen om ett särskilt straffansvar för samröre med en terrorist- organisation bör ingå i den föreslagna lagen. Utredningens förslag: Straffansvaret för samröre med en terro- ristorganisation ska omfatta den som, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation, •för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammu- nition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel, •upplåter lokal eller mark till terroristorganisationen, eller •lämnar annat liknande stöd till terroristorganisationen. Försök till samröre med en terroristorganisation ska vara straff- bart. Skälen för utredningens bedömning och förslag Förslaget om samröre med en terroristorganisation I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation föreslås att en straffbestämmelse om samröre med en terroristorganisation införs i rekryteringslagen. I propositionen uttalas att trots det straffbara området när det gäller terroristbrotts- lighet är vidsträckt finns det gärningar som kan anses straffvärda men som inte omfattas av nuvarande straffbestämmelser. Det bör därför införas en särskild straffbestämmelse om samröre med en terroristorganisation som bör omfatta sådant samröre med en terro- ristorganisation som typiskt sett främjar, stärker eller understödjer en terroristorganisation.91 Straffansvaret för samröre föreslås omfatta den som, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation, 2019/20:36 s. 11 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning •för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammuni- tion, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel, •upplåter lokal eller mark till terroristorganisationen, eller •lämnar annat liknande stöd till terroristorganisationen. Se avsnitt 7.7 om förslagen i propositionen att det ska vara straffbart att finansiera, offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation samt att resa utomlands i avsikt att ha samröre med en sådan organisation. Beträffande förslaget om att undanta ringa fall från straffansvar, se avsnitt 7.8. Gradindelning och straff- skalor behandlas i avsnitt 7.9. Straffbestämmelsen om samröre bör ingå i den föreslagna lagen Utredningen gör ingen annan bedömning än i propositionen när det gäller behovet eller utformningen av straffbestämmelsen om sam- röre med en terroristorganisation. Den bestämmelsen bör ingå i den föreslagna lagen. Liksom föreslagits i propositionen bör försök till samröre med en terroristorganisation vara straffbart. 7.7Finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa I finansieringslagen och rekryteringslagen finns bestämmelser om ett särskilt straffansvar för finansiering respektive offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Bestämmelserna genomför straffrättsliga åtaganden i , terrorism- konvention med tilläggsprotokoll, EU:s terrorismdirektiv, FN:s säker- hetsråds resolution och uppfyller FATF:s rekommendation 5. Straffansvaret enligt lagstiftningen har, som redovisats i avsnitten 4.2 och 7.4.2, utvidgats allteftersom i flera olika lagstiftningsärenden vid skilda tider. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en ter- roristorganisation har föreslagits utvidgningar av straffansvaret för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och resa i förhållande till samröresbrottet. Utredningen har lagt dessa förslag till utvidgningar till grund för förslagen och övervägandena nedan. Som redovisats i avsnitt 7.4.3 är det utredningens bedömning att ett särskilt straffansvar för finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa bör behållas i den föreslagna lagen. I avsnitten 7.7.2–6 behandlas utformningen av dessa bestämmelser. Undantag från straffansvar behandlas i avsnitt 7.8 och gradinledning och straffskalor i avsnitt 7.9. Utredningens förslag: Straffansvaret för brottet finansiering av terrorism ska omfatta den som samlar in, tar emot eller tillhanda- håller pengar eller annan egendom med avsikt att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas •för att begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott, sär- skilt allvarlig brottslighet eller något av brotten samröre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism eller resa i terrorismsyfte, •av en terroristorganisation, eller •av en person som begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet. Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt I samband med tillträdet till infördes finansieringslagen och därmed en särskild straffbestämmelse om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet. Vid införandet bedöm- des att konventionen ställde krav på ett längre gående straffansvar än En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning vad som följer av bestämmelserna om ansvar för förberedelse till brott i . Vidare ställde konventionen krav på kriminalisering av försök till finansiering och försök till förberedelse var inte straff- bart i . Det bedömdes inte som lämpligt att genomföra de nöd- vändiga lagstiftningsåtgärderna genom generella ändringar av bl.a. förberedelsebrottet.92 Regleringen i finansieringslagen har därefter byggts ut alltefter- som internationella instrument på området tillkommit. Huvudsak- ligen för att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution och att uppfylla FATF:s rekommendation 5 om finansiering av terrorism infördes ett särskilt straffansvar för finansiering av en resa i terrorismsyfte (3 a § finansieringslagen) och av en terrorist eller en terroristorganisation, oavsett syftet med finansieringen (3 § första stycket 2 finansieringslagen). Vid genomförandet av EU:s terrorismdirektiv93 och inför ratifikationen av tilläggsprotokollet till terrorismkonvention utvidgades regleringen ytterligare till att omfatta finansiering för att, utöver att begå särskilt allvarlig brottslighet, dels annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet, dels begå eller annars medverka till försök, för- beredelse eller stämpling till sådan brottslighet (3 § första stycket 1 finansieringslagen). Därutöver utsträcktes tillämpningsområdet för 3 a § finansieringslagen (som tidigare endast avsåg finansiering av brottet resa) till att omfatta finansiering av brotten offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning och medverkan till sådana brott. Av 3 § första stycket finansieringslagen följer ett straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas 1.för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet, eller 2001/02:149 s. 38 f. 93Enligt artikel 11 i EU:s terrorismdirektiv ska medlemsstaterna säkerställa att tillhandahållande eller insamling av medel, oavsett metod, direkt eller indirekt, med avsikten att de ska användas, eller med vetskap om att de helt eller delvis ska användas, för att begå något av de brott som avses i artiklarna 3–10 (dvs. alla brott med undantag för brott med anknytning till terrorism enligt artikel 12) eller bidra till att något av dessa brott begås, utgör en straffbar gärning om den begås uppsåtligen. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning 2.av en person eller en sammanslutning av personer som begår sär- skilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förbere- delse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Straffbestämmelsen i 3 a § gäller motsvarande handlingar men som sker i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till brotten offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning eller resa i 3–6 §§ rekryteringslagen. I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation har föreslagits att det ska vara straffbart att finan- siera samröre med en terroristorganisation samt att finansiera någons resa i syfte att ha samröre med en terroristorganisation liksom att finansiera offentlig uppmaning och rekrytering till sådant samröre.94 Regleringen är heltäckande men svåröverskådlig och överlappande … Den straffrättsliga lagstiftningen mot finansiering av terrorism har byggts ut i flera omgångar och framstår som heltäckande i den bemär- kelsen att finansiering av i princip samtliga handlingar med anknyt- ning till terrorism är kriminaliserade. Den bevisproblematik som ofta kan finnas har underlättats genom införandet av ett särskilt straff- ansvar för finansiering av en terrorist eller en terroristorganisation oavsett syftet med finansieringen. Det finns alltså enligt utredningen inget behov att lämna förslag till fortsatta utvidgningar av det straff- bara området. Som utvecklas vidare nedan framstår emellertid den nuvarande regleringen som svåröverskådlig och överlappande. Utred- ningen har därför övervägt olika sätt på vilket regelverket kan förenk- las och renodlas. 2019/20:36 s. 41 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning …och bör renodlas på så sätt att regleringen om finansiering av försök m.m. tas bort … Artikel 11 i terrorismdirektivet ställer bl.a. krav på att kriminalisera finan- siering för att begå eller bidra till utförandet av brott med anknytning till en terroristgrupp enligt artikel 4 i samma direktiv.95 Vid genomförandet av direktivet i den delen konstaterades att det borde anknyta till de brott som i samma lagstiftningsärende,96 och även tidigare,97 bedömts motsvara brott med anknytning till en terroristgrupp enligt artikel 4 i direktivet, dvs. medverkan, försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott (se vidare nedan). En hänvisning till dessa brottsformer infördes där- för i 3 § första stycket 1 finansieringslagen. Eftersom kriminaliser- ingen även skulle omfatta finansiering av medverkan98 till de nämnda osjälvständiga brottsformerna gjordes bedömningen att bestämmel- sen därmed skulle täcka direktivets krav på finansiering av brott med anknytning till en terroristgrupp och bidrag till sådana brott.99 Utredningen gör i huvudsak ingen annan bedömning beträffande lagstiftningsbehovet än vad som gjordes i samband med genom- förandet av terrorismdirektivet utifrån den då gällande lagstiftningen. Den nuvarande regleringen i 3 och 3 a §§ finansieringslagen framstår emellertid som svåröverskådlig och i hög grad överlappande. Någon egentlig motsvarighet till den svenska regleringen i den delen den avser finansiering av osjälvständiga brottsformer finns inte heller i de övriga nordiska länder som undersökts.100 Intrycken av en över- lappande reglering förstärks ytterligare i anledning av de ovan nämnda förslaget i propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation att göra det straffbart att finansiera samröre med 95Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna säkerställa att följande gärningar är straffbara om de begås uppsåtligen: a) Att leda en terroristgrupp. b) Att delta i en terroristgrupps verksamhet, inbegripet att förse den med information eller materiella resurser eller att bidra med någon form av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksamhet. 2017/18:174 s. 71 f. 2002/03:38 s. 46 f. 98Flera av terrorismdirektivets bestämmelser, inklusive den om terrorismfinansiering i arti- kel 11, innefattar krav på kriminalisering av att bidra till att vissa brott begås. Liknande krav finns också i tilläggsprotokollet till terrorismkonvention. Den horisontella be- dömning som gjordes vid genomförandet av direktivet och tilläggsprotokollet var ”att bidra till brott” i svensk lagtext bör utryckas som medverkan i den betydelse begreppet har enligt 4 § , se prop. 2017/18:174 s. 42. 2017/18:174 s. 65 f. 100I finsk rätt är det dock straffbart att finansiera förberedelse till terroristbrott (se 34 kap. 5 § jämförd med 34 kap. 2 § strafflagen) och i är det straffbart att finansiera försök till terroristbrott (se 135 § jämförd med 131 § tredje stycket straffeloven). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Det finns således goda skäl att – i enlighet med utredningens övergripande uppdrag – försöka förenkla och ren- odla regleringen om finansiering. Den fråga som därvid i första hand inställer sig är om det bl.a. med anledning av det nämnda förslaget att kriminalisera finansiering av samröre med en terroristorganisa- tion finns något rättsligt eller praktiskt behov av den införda lagstift- ningen om finansiering av bl.a. osjälvständiga brottsformer för att uppfylla kraven i terrorismdirektivet att kriminalisera finansiering av brott med anknytning till en terroristgrupp. Utredningen gör i denna del följande överväganden. Enligt arti- kel 4 i terrorismdirektivet ska det vara straffbart att leda en terrorist- grupp och att delta i en terroristgrupps verksamhet, inbegripet att förse den med information eller materiella resurser eller att bidra med någon form av finansiering av dess verksamhet, med vetskap om att sådant deltagande kommer att bidra till terroristgruppens brottsliga verksamhet. Begreppet terroristgrupp definieras i artikel 2.3 som en strukturerad grupp, inrättad , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristbrott. Med en strukturerad grupp avses enligt samma artikel en grupp som inte tillkommit slumpartat för att begå ett brott och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, konti- nuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. Terro- rismdirektivets bestämmelser i artikel 4 om brott med anknytning till en terroristgrupp och definitionen av begreppet terroristgrupp mot- svarar innehållet i artikel 2 i det tidigare gällande terrorismrambeslutet. Vid genomförandet av terrorismrambeslutet ansågs det inte rim- ligt att ge rambeslutet den innebörden att det ställde krav på införande av en självständig straffbestämmelse om ledande av och deltagande i en grupp som planerar terroristbrottslighet. I stället bedömdes att de handlingar som ska vara straffbara enligt artikel 2 i rambeslutet torde täckas av ansvar för medverkan, försök, förberedelse och stämpling till brott i svensk rätt.101 Någon annan bedömning gjordes inte vid genomförandet av direktivet även om det uttalades att ett särskilt straffansvar kunde vara motiverat även av andra skäl.102 2002/03:38 s. 40 f. och 46 f. 2017/18:174 s. 71 f. Även enligt artikel 2 i tilläggsprotokollet till terro- rismkonventionen ska det vara straffbelagt att delta i en sammanslutning eller grupp för terro- rismsyften. Med sådant deltagande avses att delta i en sammanslutnings eller grupps verk- samhet i syfte att begå eller bidra till att sammanslutningen eller gruppen begår ett eller flera terroristbrott. Inte heller den regleringen ansågs påkalla några lagstiftningsåtgärder (samma prop. s. 73). En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I den ovan nämnda propositionen om ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation har det inte gjorts några utta- lade överväganden om förslaget att kriminalisera även finansiering av samröre med en terroristorganisation medför att det inte längre finns något behov av den införda lagstiftningen om finansiering av osjälvständiga brottsformer. För utredningen står det emellertid klart att den i rekryteringslagen föreslagna definitionen av en terro- ristorganisation (en sammanslutning av personer som begår bl.a. terroristbrott eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämp- ling eller medverkan till sådan brottslighet) i allt väsentligt får anses överlappande med definitionen av en terroristgrupp i terrorism- direktivet. Och när det gäller ansvaret för finansiering av förbere- delsegärningar med anknytning till en terroristorganisation (terro- ristgrupp), som består i att ta befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid brott (23 kap. 2 § första stycket 2 ), torde sådana fall träffas av den föreslagna regleringen om förbud mot finansiering av samröre med en terro- ristorganisation. Det torde i allt väsentligt gälla även i de fall till- handahållandet avser immateriella objekt som dataprogram eller sammanställning av information såsom t.ex. ritningar, instruktioner och manualer, men också t.ex. koder och inloggningsuppgifter som har anknytning till användandet av sådana hjälpmedel.103 Enligt ut- redningen torde det vidare knappast vara tänkbart att den gärnings- person som tillhandahåller egendom avsedd att användas för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till terroristbrott inte har i vart fall indirekt uppsåt till att den person eller sammanslutning som (eventuellt i slutänden) tar emot egendomen är att betrakta som en terrorist eller terroristorganisa- tion och därför träffas av finansieringsförbudet i nuvarande 3 § första stycket 2 finansieringslagen. I det sammanhanget kan också tilläggas att den som leder en terroristorganisation svårligen kan betecknas som annat än en terrorist enligt den nuvarande regler- ingen. Beträffande straffansvaret för finansiering av stämpling bör därutöver beaktas att rekryteringsbrottet till stora delar är överlap- pande med stämplingsbrottet och att därför i praktiken alla fall av t.ex. finansiering av stämpling till terroristbrott också träffas av för- budet mot finansiering av rekrytering till terrorism eller medverkan till 2019/20:36 s. 63 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning sådan rekrytering enligt nuvarande 3 a § finansieringslagen.104 Slut- ligen bör beträffande förbudet mot finansiering av försök framhållas att det framstår som praktiskt uteslutet att en finansiärs uppsåt kan anses täcka finansiering av ett försök till t.ex. terroristbrott men inte ett fullbordat terroristbrott. Något behov en reglering om förbud mot finansiering av försök finns därför inte; ens för att uppfylla terrorism- direktivets krav. Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att det i den av utredningen föreslagna lagen inte finns inte något behov av att kriminalisera finansiering av försök, förberedelse eller stämpling till särskilt allvarlig brottslighet eller medverkan till sådan brottslighet för att uppfylla terrorismdirektivets krav på kriminalisering av finan- siering av brott med anknytning till en terroristgrupp eller att bidra till sådana brott.105 Enligt utredningens bedömning finns inte heller i brottsbekämpande syfte något behov av en sådan reglering vid sidan om de kvarstående förbuden mot finansiering av terroristbrott, sam- röre med en terroristorganisation, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa samt mot finansiering av en terroristorganisation eller en terrorist. Några sådana skäl anfördes inte heller vid införan- det av lagstiftningen. En utmönstring av regleringen skulle också påtagligt bidra till en mer renodlad och överblickbar lagstiftning som dessutom skulle stå i något bättre överensstämmelse med den all- männa principen i svensk straffrätt i 23 kap. om att förberedelse (som det särskilda straffbudet om finansiering kan sägas vara en utvidgad form av) endast är kriminaliserat i förhållande till fullbordade brott i gärningsmannaskap. En sådan förändring bör därför genomföras. För att med säkerhet uppfylla direktivets krav på att finansiering av att bidra till brott med anknytning till en terrorist- grupp ska vara straffbart bör det emellertid, utöver vad som föresla- gits i propositionen om samröresbrottet, göras straffbart att finansiera medverkan till samröre med en terroristorganisation.106 Ett sådant utvidgat straffansvar föreslås därför ingå i den nya lagen. 104Jfr uttalanden i prop. 2009/10:78 s. 31.