sou · H6B366 · 2019-01-01 00:00:00 — Som tidigare redovisat (kapitel 3) handlar villkoren dels om huruvida det föreligger en synnerligen djup lågkonjunktur eller är sannolikt att en sådan är nära förestående, dels en bedömning av om stödet skulle riskera att medföra samhällsekonomiska nackdelar. I den proposition som låg till grund för nuvarande stöd redovisade regeringen sin syn på hur denna bedömning av villkoren bör kunna göras. Till grund för regeringens ställningstagande bör en bedömning finnas från . För att stödet ska få avsedd effekt bör denna bedömning göras när det finns tecken på en förestående lågkonjunktur enligt en förutbestämd indikator. En lämplig indikator bedömdes vara Barometerindikatorn. Regeringen bedömde att ett lämpligt gränsvärde för Barometerindikatorn bör vara 80. Värden under 100 indikerar en svagare ekonomi än normalt och värden under 90 en mycket svagare ekonomi än normalt. Under finanskrisen visade Barometerindikatorn som lägst värdet 71. Som framgått erbjuder de flesta länder stöd vid korttidsarbete även i situationer när det inte råder en synnerligen allvarlig lågkonjunktur i landet. Ett möjligt handlingsalternativ för att göra det svenska stödet mer konkurrenskraftigt skulle därför kunna vara att förändra villkoren för när stödet får aktiveras. En ändring av riktvärdet för Barometerindikatorn från 80 till 90 skulle innebära att en bedömning av det ekonomiska läget och villkoren för stöd skulle göras i ett tidigare skede än . Beroende av hur den samlade bedömningen utfaller skulle regeringen teoretiskt ha möjlighet att aktivera stödet tidigare och på så sätt göra det svenska systemet mer generöst eller konkurrenskraftigt i förhållande till andra länder. En nackdel med en sådan förändring är att statens kostnader för stödet riskerar att bli högre , givet att nuvarande regler om att stödet kan sökas av alla arbetsgivare oavsett ekonomisk situation ligger fast.1 Risken finns också att kraven på att stödet ska aktiveras oftare med ett högre riktvärde för Barometernindikatorn. Ett närliggande problem kan vara risken för s.k. dödviktseffekter. Innebörden är att stödet inte ger någon reell effekt i de fall en arbetsgivare ändå skulle ha behållit sin arbetskraft även utan statligt stöd. Om villkoren eller kraven för när stödet får aktiveras skulle sänkas kan det av statsfinansiella skäl vara motiverat att överväga att införa någon form av ytterligare kvalifikationskrav i systemet, som innebär att inte alla företag får tillgång till stödet när det aktiverats. Sådana kvalifikationskrav skulle kunna handla om villkor eller förutsättningar som ska vara uppfyllda på företags- eller driftsenhetsnivå för att berättiga till stöd, till exempel att arbetsgivaren ska kunna påvisa ett ekonomiskt behov av statligt stöd. En jämförelse kan göras med stödvillkoren till exempel i . En kortare stödperiod för stödet, dvs. en sänkning från nuvarande till sex eller , kan också vara ett sätt att begränsa kostnaderna för stödet. Ändrade gränsnivåer eller gränsbelopp i stödet Nuvarande regler anger tre fasta nivåer för arbetstids- och löneminskning vid korttidsarbete. Nivåerna är bestämda med beaktande av ett antal grundläggande principer. En utgångspunkt var att arbetstagarens lön inte ska minska med på grund av 1Enligt den kostnadsberäkning som redovisades i regeringens proposition med förslag om införande av stödet skulle den offentligfinansiella effekten av förslaget om stöd uppgå till för en tolvmånadersperiod (prop. 2013/14:1). korttidsarbete, vilket leder till en lön som motsvarar av ordinarie lön. En annan utgångspunkt var att statens andel av kostnaderna för korttidsarbete ska vara lika stor vid alla tre nivåer. Jämförelsen med andra länder är relativt svår att göra genom att inget annat land har ett motsvarande system med tre fasta nivåer. Den första nivån i det svenska systemet innebär att arbetsgivaren avlyfts merparten av lönekostnaderna för icke-arbetad tid. En jämförelse kan göras med det tyska systemet, där arbetsgivaren avlyfts lönekostnader (exkl. sociala avgifter) för icke-arbetad tid och i stället utbetalar den erhållna statliga ersättningen (av lönebortfallet) till arbetstagaren. Kostnadsavlyftningen för arbetsgivaren blir dock mindre vid arbetstidsminskning i det svenska systemet. I den promemoria som låg till grund för den senare propositionen och nuvarande lag gjordes bedömningen att den första nivån i det föreslagna svenska systemet var mer generös än det tyska systemet, men att steg 2 och 3 var mindre generösa i förhållande till arbetsgivarna än i det tyska systemet. En justering av steg 2 och 3 i systemet, innebärande att staten skulle bära en högre kostnad relativt arbetsgivaren, medför givetvis högre kostnader för staten. Om de leder till en ökad konkurrensneutralitet visavi systemen i andra länder är mindre säkert. Stödperioden i nuvarande system, med möjlighet till förlängning, kan bedömas vara jämförbar med flera system i andra länder, till exempel i . Men om något av alternativen ovan skulle väljas för att förändra systemet kan en kortare stödperiod vara ett sätt att begränsa statens kostnader för stödet. Som ovan nämnts skulle alternativa perioder för stödet kunna sättas till sex eller , beroende på syftet. En annan möjlighet är en kombination med en kortare första stödperiod med möjlighet till viss förlängning, till exempel som utgångspunkt med möjlighet till förlängning . Sammantaget kan alternativ som att sänka kraven för att aktivera stödet eller justera upp stödnivåerna i systemet bedömas leda till ökade kostnader för staten. En möjlig åtgärd för att begränsa kostnaderna är att förkorta stödperioden eller avgränsa den krets som kan få stödet, dvs. att införa någon form av kvalifikationskrav i systemet. är det svårt att se att dessa förändringar i nuvarande system skulle medföra någon väsentlig skillnad i termer av konkurrenskraft eller konkurrensneutralitet i förhållande till andra länder. Det svenska systemet skulle fortfarande vara omgärdat av ett antal restriktioner vad gäller villkoren för aktivering och kravet på ett särskilt regeringsbeslut för att en aktivering ska ske. Som framgått finns inte motsvarande ramverk i andra länder, där stödsystemen finns tillgängliga på permanent basis. Om en anpassning till systemen andra länder är önskvärd måste sannolikt frågan om stödsystemets övergripande konstruktion, flexibilitet och tillgänglighet övervägas. Det kan då handla om en kombination av åtgärder som innefattar möjligheten att erbjuda stöd på en mer permanent basis som krav eller villkor formuleras för vilka företag som ska kunna få ta del av stödet. 6.4Stöd vid korttidsarbete – några tidigare rapporter och studier Inledningsvis kan konstateras att få svenska studier eller rapporter finns att tillgå vad gäller erfarenheter av tillämpningen av korttidsarbete i eller effekter av ett offentligt stöd vid korttidsarbete. Erfarenheter måste därför i hög utsträckning hämtas från internationella studier och rapporter. 6.4.2Partsgemensam rapport om korttidsarbete Efter finanskrisen tillsattes en arbetsgrupp bestående av representanter från arbetsgivarorganisationer och fackliga organisationer inom svensk industri med uppgift att genomföra en studie av existerande system för korttidsarbete och överväga om och i så fall hur ett sådant system kunde utformas i Sverige.2 Arbetsgruppen redovisade i en första rapport, Korttidsarbete – Systemen i viktigare konkurrentländer, med en kartläggning av system för korttidsarbete i några länder inom EU och med tonvikt på , och samt några slutsatser eller utgångspunkter för det fortsatta arbetet. I arbetsgruppens andra rapport, Korttidsarbete – Ett partsgemensamt förslag för , lämnades ett förslag till ett svenskt system. Aktivering av systemet bör enligt förslaget ske vid en djup efterfrågekris som inte bedöms vara en strukturkris eller bero på för högt kostnadsläge i . Krisen bör vara att betrakta som kortvarig och vara exogent betingad, dvs. skapad utanför gränser. Systemet för korttidsarbete föreslogs ha som grund ett centralt kollektivavtal på förbundsnivå samt genom införandet av en lag om korttidsarbete. Den faktiska aktiveringen av systemet skulle på så sätt att staten genom behörig myndighet godkänner ingångna förbundsavtal. Rapporten innehöll även förslag till ersättningsnivåer och kostnadsfördelning i systemet. Tidsperioden för stödet föreslogs uppgå . Sammantaget bedömdes ett system för korttidsarbete i innebära fördelar för såväl staten som för arbetstagarna och företag. Antalet uppsägningar bedömdes kunna begränsas. För arbetsgivarna låg fördelen i att man genom att behålla de anställda snabbt skulle kunna sätta igång verksamheten när efterfrågan ökade igen. Det framhölls att det var av stor vikt att systemet var konkurrensneutralt i förhållande till motsvarande system i konkurrentländer. Annars skulle det finnas risk för att bolag eller koncerner med verksamhet i flera europeiska länder vid en kris skulle välja att använda sig av mer förmånliga system i konkurrentländer och skära ner på verksamheten i . För staten bedömdes systemet innebära fördelar genom att begränsa arbetslösheten och kostnader i arbetslöshetsförsäkringen enligt rapporten. 2Teknikarbetsgivarna, , Stål och , och (), Unionen, Ingenjörer, och . 6.4.3Industrirådets rapport om konkurrenskraft på företagsnivå har i rapporten på företagsnivå undersökt vilka faktorer som har betydelse för företagens konkurrenskraft och vad som styr företagens lokaliseringsbeslut och nyinvesteringar. Enligt rapporten kan ett företags lokaliseringsbeslut sorteras in under tre huvudmotiv: marknads-, innovationskapacitets- och rationaliseringsmotiv. Marknadsmotivet och möjligheten att sälja på marknader globalt är centralt för de flesta större industriföretag. Det krävs en regional marknadsnärvaro med hänsyn till transportkostnader, leverantörnärhet och kundnärhet. har därför ofta tillverkning parallellt i flera världsdelar. Svenska jobb inom industriproduktion konkurrerar därför främst med produktion i andra delar av . Innovationskapacitet handlar om tillgång till kompetens och kunskap, dvs. tillgång till kvalificerad personal och närhet till forskning och branschkluster kring attraktiva universitet. Rationaliseringsmotivet handlar om att producera till lägsta möjliga kostnad. Här återfinns personalrelaterade faktorer som arbetskraftskostnader, som för arbetsintensiv produktion främst avser produktionspersonal. Dessutom framhålls betydelsen av olika former av flexibilitet. Flexibilitet handlar om att kunna anpassa sin verksamhet och antalet anställda och innefattar avtalsenliga lösningar som till exempel tidsbanker eller inhyrd personal men också möjligheten att utnyttja offentligfinansierade system för stöd vid korttidsarbete. Enligt rapporten har för många företag arbetskraftens samlade flexibilitet stor betydelse för var de förlägger sin produktion. Andra rationaliseringsmotiv kan handla om nödvändiga råvaror och tillgång till billig energi/el, inte minst för bas- och processindustrin. Utöver dessa tre huvudmotiv finns även andra faktorer som har betydelse för ett lokaliseringsbeslut. Det handlar om rättssäkerheten i ett land, makroekonomi, företagsskatter, infrastruktur, samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, tillståndsprocesser och offentliga stöd. De olika motiven har enligt rapporten olika påverkan på ett lokaliseringsbeslut, och besluten tas i flera steg, i rapporten kallat ”filter”. Det första filtret handlar om uteslutande faktorer som krig eller brister i rättssäkerhet i ett land. Det andra filtret handlar om strategiska faktorer som närhet till marknader och leverantörer samt transportkostnader (marknads- och innovationsmotivet). Det tredje filtret handlar om taktiska faktorer som arbetskostnader, flexibilitet, kompetensförsörjning (rationaliseringsmotivet). Det fjärde filtret slutligen handlar om operativa faktorer som anläggningarnas produktivitet och effektivitet. Av detta följer att förekomsten av ett offentligt stöd vid korttidsarbete inte utgör någon långsiktigt strategiskt avgörande faktor för ett företags beslut om investering eller lokalisering av verksamhet. Däremot kan det ha betydelse för företagens taktiska överväganden och valet mellan att göra en investering eller förlägga en verksamhet i land A eller i land B. I rapportens slutdiskussion, med bedömning av konkurrensförutsättningar i , bedöms uppvisa hög flexibilitet när det gäller inhyrning av personal, användande av kortare visstidsanställningar samt i vissa branscher avtal om någon form av konjunkturanpassad arbetstid. Som en svag punkt framhålls dock utformningen av systemet för stöd vid korttidsarbete. Bedömningen är att det stöd som infördes i skiljer sig från de system som finns i många andra konkurrentländer, där stöden används mer löpande. Det svenska systemet bedöms därför vara betydligt mindre generöst. För företag som redan har, eller har för avsikt att etablera, verksamheter i västeuropeiska länder med mer generösa system kan denna faktor ha avgörande betydelse för var produktionen lokaliseras. Av de företag som ingått i undersökning bedöms detta var ett av svagaste områden när det gäller konkurrenskraften. påpekas att ett felbalanserat och alltför generöst system kan ha nackdelar ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, till exempel att motverka nödvändig strukturomvandling. Vid en genomgång av rapporter och studier om korttidsarbete från senare år står det klart att de flesta av dessa fokuserar på hur olika system för korttidsarbete användes under finanskrisen samt att det vanligtvis är det tyska systemet som används som riktmärke. framkommer även att det finns stora skillnader mellan de nationella systemen, avseende t.ex. stödets omfattning, kostnadsfördelning, stödperioder och kriterier, vilket innebär att det inte är möjligt att tala om ett system för stöd vid korttidsarbete utan om olika varianter av system. Bilden blir än mer komplex om man väger in att flera länder under finanskrisen införde tillfälliga förändringar i sina existerande system för korttidsarbete. En sammanställning över vilka krav som gällde i olika länder har gjorts av Hijzen och Venn (2011). Nedanstående sammanställning bygger på ett urval av det som skrivits om stöd vid korttidsarbete. Avsnittet inleds med en kort sammanfattning av några av de studier som publicerats och därefter följer en sammanställning över några gemensamma slutsatser. The Role of Short-Time Work Schemes during the 2008–2009 Recession, Hijzen och Venn (2011), Rapportens syfte var att uppskatta vilken effekt system för stöd vid korttidsarbete hade på sysselsättningen och antalet arbetade timmar under krisåren. Den utgår ifrån en sammanställning över hur system för stöd vid korttidsarbete användes i 24 länder under finanskrisåren.3 Jämförelsen omfattade bland annat vilka krav som gällde i de olika länderna avseende andel av personalen som måste omfattas, visat behov av stöd och kollektivavtal. Analysen visar att i flera länder spelade stödsystemen en viktig roll under krisen och att de medförde att många arbetstagare kunde undvika uppsägning. Mest tydligt var detta i och . En annan slutsats är att stöden främst användes av arbetstagare med fasta anställningar och att det därför finns en risk att system för korttidsarbete leder till en segmentering av arbetsmarknaden. Analysen visar att även om det är svårt att uppskatta de negativa konsekvenserna av stöd för korttidsarbete så tyder resultatet på att kostnaderna är mindre än för andra arbetsmarknadsstöd. Slutligen påtalas att riskerna med stöd för korttidsarbete minskar ju djupare kris som 3Belgien, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . föreligger och att det därför finns skäl att tillämpa olika krav beroende på om ekonomin befinner sig i en djup lågkonjunktur eller i en normal konjunkturcykel. Extending flexicurity – The potential of short-time working schemes Mandl m.fl. (2010) Eurofound Rapporten fokuserar på sambandet mellan system för stöd vid korttidsarbete och begreppet ”flexicurity”, dvs. åtgärder som syftar till att tillgodose såväl arbetsgivarnas behov av en flexibel arbetskraft som arbetstagarnas behov av anställningstrygghet.4 Analysen utgår från en sammanställning av de system för stöd vid korttidsarbete som under finanskrisen tillämpades i , , , , , , , , och . I rapporten konstateras att stöd vid korttidsarbete kan bidra till att bevara arbetstillfällen i konkurrenskraftiga företag som tillfälligt möter en ekonomisk nedgång till följd av en global konjunkturnedgång eller när ett enskilt företag har behov av omstrukturering. Stöd vid korttidsarbete bör därför kunna utgöra ett att flera lämpliga verktyg i medlemsländernas arbete med att åstadkomma en ökad ”flexicurity” på arbetsmarknaden. Rapporten lämnar flera policyrekommendationer, bl.a. att det är viktigt att såväl staten som arbetsgivarna och arbetstagarna är involverade vid införandet av korttidsarbete, att kostnaderna fördelas mellan dessa parter, att andra interna möjligheter att möta krisen uttömts samt att stödet bara ska utgå . Short-Time Work : Some Lessons from the Great Recession, Boeri och Bruecker (2011), Studien bygger vidare på den sammanställning över systemen för stöd vid korttidsarbete som Hijzen och Venn gjorde 2011 och utgörs av en rangordning av systemen enligt tre olika index. Det första indexet mäter hur strikta krav som gäller för att ett företag ska vara berättigat att erhålla stöd. Det kan till exempel handla om krav på 4”Flexicurity” är en sammanslagning av de engelska orden ”flexibility” och ”security”, och utgör en del av den s.k. Lissabonstrategin i EU. kollektivavtal och andel av arbetstagarna som ska omfattas. Det andra indexet mäter krav som ska vara uppfyllda för att ett företag ska fortsätta att ha rätt till stöd. Här ingår krav på utbildning och krav på att inte säga upp personal under korttidsarbete. Det tredje indexet mäter kostnaden för arbetsgivarna. I rapporten konstateras att det finns stora skillnader i systemen, och att frågan inte är om man ska ha ett system för stöd vid korttidsarbete utan vilket system man ska ha. Författarna noterar även att det finns ett samband mellan kostnaden för att säga upp personal och efterfrågan på stöd för korttidsarbete. Motsvarande samband finns även avseende förekomsten av centraliserade kollektivavtal. Dessa samband påverkar vilka kriterier som är lämpliga i olika länder. Av rapporten framgår att det viktigaste för att motverka att stödsystemen för korttidsarbete används vid strukturella problem är att säkerställa att arbetsgivarna bär en del av kostnaden. Gemensamma slutsatser från studierna Även om det finns en förhållandevis gemensam syn på såväl teoretiska fördelar som nackdelar med korttidsarbete, se t.ex. IMF (2010) saknas det än så länge en motsvarande samsyn avseende hur systemen bäst bör utformas för att balansera för- och nackdelar. De försök som gjorts att analysera hur effektiva några av systemen har varit har på olika grunder kritiserats, se bl.a. Cahuc och Carcillo (2011). Såväl Hijzen och Venn (2011) som (2010) konstaterar att den optimala utformningen av dessa system, och då speciellt vad som bör gälla under normala konjunkturförhållanden, är ett viktigt område för framtida forskning. Flera forskare delar dock uppfattningen att det fanns flera exempel på system för stöd vid korttidsarbete som bidrog till att ett stort antal arbetstillfällen kunde bibehållas under finanskrisen. finns olika uppfattningar om hur många arbetstillfällen som räddades och hur stora dödviktskostnaderna var, se bl.a. , och (2017), Balleer m.fl. (2013), Hijzen och Venn (2010), Mandl m.fl. (2010) samt Boeri och Bruecker (2011). Även om det på ett övergripande plan sålunda återstår arbete innan det finns en samsyn i forskarvärlden när det gäller effekter av olika system för korttidsarbete så finns det några gemensamma observationer. En viktig insikt är att riskerna med offentligt stöd vid korttidsarbete minskar ju djupare kris som föreligger. Orsaken till detta är främst att kostnaden för den inlåsningseffekt, som riskerar att uppstå till följd av att arbetstagare fortsätter att vara anställda hos mindre konkurrenskraftiga företag i stället för att söka sig till tillväxtföretag, inte är lika stor under en allvarlig kris då det finns ett överskott på arbetskraft. Det finns därför skäl att tillämpa olika krav beroende på om ekonomin befinner sig i en djup lågkonjunktur eller i en normal konjunkturcykel (Hijzen och Venn (2011) samt Boeri och Bruecker (2011)). I praktiken var det ju också detta som inträffade under finanskrisen då flera länder som hade system för korttidsarbete valde att lätta på kraven under krisåren. Även om det saknas en gemensam syn på vilka gränsvärden som ska gälla är de flesta överens om vilka typer av kriterier som bör användas för att skapa ett effektivt system som kan löpa även under en normal konjunkturcykel. När det gäller stödperiod ska ett företag bara kunna utnyttja stödet . Kostnadsfördelningen bör innebära att arbetsgivaren, och kanske även arbetstagaren, bör ta en del av kostnaden. Slutligen ska stöd vid korttidsarbete endast gå till företag som visat att de har ett tydligt ekonomiskt behov. När behov av stöd uppstår i ett företag är det ofta ont om tid om uppsägningar ska undvikas. Det är därför viktigt att ansökningsförfarandet inte är alltför administrativt betungande samt att tiden mellan ansökan och utbetalning hålls så kort som möjligt. Betydelsen av flexibla anställningsformer har studerats i rapporten of Employment In the Metal, nology-based Industries av CEEMET, en europeisk samarbetsorganisation för arbetsgivare inom metall-, verkstads- och teknikindustrin. Rapporten är en summering av en tidigare studie av hur anställningsförhållanden och flexibla former av anställningar har utvecklats inom branschen i olika europeiska länder. Rapporten inleds med en beskrivning av de utmaningar som möter globalt verksamma företag . Här nämns den snabba tekniska utvecklingen, den intensifierade globaliseringen av marknader, kraven på ökad effektivitet eller ”lean production” och även de ökade kraven på balans i arbetslivet från arbetstagarnas sida. Företagens förmåga att kunna anpassa sin produktion och arbetsstyrka till dynamiska och snabbt skiftande marknadsvillkor är av avgörande betydelse enligt rapporten. I rapporten konstateras att företagen tillämpar olika former av flexibla anställningsformer och andra verktyg för att uppnå en tillräcklig flexibilitet. Det handlar framför allt om tidsbegränsade anställningar och anlitande av bemanningsföretag för arbetskraft som bedöms behövas för . Under finanskrisen tillämpades även andra lösningar för att hålla företagen flytande, t.ex. överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om korttidsarbete. Enligt studien uppgår andelen anställda med tidsbegränsade avtal till i genomsnitt för branschen som helhet medan tillfälliga anställningar genom bemanningsföretag uppgår till i genomsnitt . Den absoluta majoriteten av de anställda i branschen har därför fortfarande tillsvidareanställningar. I rapporten diskuteras arbetsmarknadslagstiftningen betydelsen för företagens anpassningsförmåga. Det konstateras att arbetsmarknadslagstiftningen i många europeiska länder är relativt strikt och att detta är en utmaning för företagen i termer av flexibilitet och konkurrenskraft. Avslutningsvis konstateras att innovation i produktval, service och processtyrning, investeringar i modern teknik samt förmågan att finna nya exportmarknader är grundpelarna när det gäller företagens konkurrenskraft. bedriver företagen sin verksamhet under skiftande ekonomiska förutsättningar där en flexibel och anpassningsbar arbetskraft är av central betydelse för deras framgång. Jämförelsen med andra länder visar på stora skillnader mellan det svenska stödet vid korttidsarbete och de system som finns i viktiga konkurrentländer. Den stora skillnaden handlar om att stöden i andra länder är permanenta medan det svenska stödet bara kan