sou · H7B356 · 2019-12-12 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om Idéburna aktörer i välfärden SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utre- dare att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finan- sierade eller subventionerade verksamheter. utsågs jur. till särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades processrådet , , ämnes- rådet , , departementsrådet , , departementssekreteraren , , avdelningschefen , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, departements- sekreteraren , , departements- sekreteraren , , ämnesrådet , , kanslirådet , , handläggaren , Arbetsförmed- lingen, handläggaren , Kommuner och Landsting, segmentsansvarige , , departementssekreteraren , och programledaren , Verket för innovationssystem. entledigades avdelningschefen och departementsrådet . Samma datum förordnades ut- redaren , Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor. entledigades utredaren och förordnades chefsjuristen , Myndig- heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. förord- nades kanslirådet , . entledigades segmentsansvarige och departementssekreteraren . nades juristen , och upp- handlingsjuristen , . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes kanslirådet . Samma datum anställdes juristen som sekreterare i utredningen. Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om idéburna aktö- rer i välfärden, får härmed överlämna betänkandet, Idéburen välfärd, SOU 2019:56. 1.1Förslag till lag om registrering av idéburna aktörer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet.................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2008:962) 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling....................................................... Utredningens uppdrag och arbete................................ Utredningens avgränsning av begreppet välfärd............. 3.1Hur begreppen välfärd och välfärdstjänster används i olika sammanhang................................................................. Kommuner och regioner ......................................... 3.1.5De idéburna organisationernas verksamhet Utredningens avgränsning av begreppet välfärd................... Idéburen sektor och offentligt finansierad välfärd .......... Några centrala begrepp ........................................... Den idéburna sektorns roll i välfärden .................. Målen för det civila samhället................................. 4.2Offentlig finansiering av välfärdsverksamheter som bedrivs av idéburna organisationer ................................ Bidrag, stöd och andra subventioner ..................... 4.3Offentlig finansiering av idéburen välfärd i andra EU/EES-länder........................................................... Förslag till en tydlig definition av idéburna aktörer 5.1Definitioner i svensk lagstiftning med anknytning till idéburna aktörer.............................................................. 5.1.2Skattereduktion för gåvor till ideell 5.1.4Reserverade kontrakt för vissa tjänster 5.2 Andra relevanta existerande definitioner ............................ 5.2.1FN:s satelliträkenskaper för icke- Famnas definition av idéburen verksamhet ......... 5.2.3Giva , kvalitetskod för ändringar i förslag ............. Definitioner och förfaranden i andra länder ........ Bedömningar och förslag...................................................... 5.4.1Eventuella brister i nuvarande 5.4.2Syftet med att definiera idéburna aktörer 5.4.3En definition av idéburna aktörer i offentligt Förslag till förfarande............................................ 5.4.6Avregistrering och fortsatt begränsning 5.4.7Andra alternativ för att motverka missbruk som utredningen har övervägt .............................. Den EU-rättsliga regleringen och det nationella 6.1 Grundläggande principer för EU:s inre marknad ............... 6.2 Tjänster av allmänt intresse .................................................. 6.2.4Hur andra medlemsstater har reglerat tjänster av allmänt intresse.................................................. Procedurregler och administrativ hantering........ Kriterier för vad som utgör statligt stöd ............. Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel ................................... Gynnande av vissa företag eller viss Snedvridning av konkurrensen samt påverkan på handeln mellan medlemsstaterna..................... Stöd som uppfyller kriterierna för statligt stöd enligt artikel 107.1 men som ändå anses förenligt med den inre marknaden ....................... Det nationella handlingsutrymmet avseende Särskilt om begreppet offentligt kontrakt........... Att reservera eller rikta upphandlingar till idéburna aktörer............................................... Det nationella handlingsutrymmet avseende Utredningens bedömningar och förslag beträffande idéburet offentligt partnerskap .................................. IOP saknar en rättslig definition ......................... Utredningen för ett stärkt civilsamhälle.............. Kartläggning Mistra , ... Vilka är parterna? Vilka välfärdstjänster rör samarbetena?............... 7.2 Vad kännetecknar idéburna offentliga partnerskap............ Ett samarbete på lika villkor ................................. Ett eller flera allmännyttiga mål ........................... Båda parter bidrar med resurser ........................... 7.2.4Ett partnerskap får inte innebära en tilldelning av ett offentligt kontrakt enligt Kommuner och regioner ....................................... 7.3 Det EU-rättsliga utrymmet i övrigt beträffande IOP ........ 7.3.1Administrativ hantering av statliga stöd Tjänster av allmänt intresse................................... 7.3.3Finansiering som inte utgör statligt stöd enligt artikel 107 i fördraget om Europeiska Stöd av mindre betydelse (de minimis)................ 7.3.5Kommissionens beslut om stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ............................ (GBER) .................................................................. 7.4 Bör IOP regleras i lag?.......................................................... 7.4.1Lagstiftning med hänvisning till tillämpliga EU-rättsliga regler om statligt stöd...................... 7.4.2Lagstiftning med angivande av utpekade verksamhetsområden som enligt utredningens bedömning inte omfattas av EU:s Utredningens bedömningar och förslag rörande 8.1Bedömningar och förslag som rör tillämpningen av 8.2Bedömningar och förslag för upphandling av kontrakt som avser sociala tjänster och andra särskilda tjänster....... Möjligheter att reservera kontrakt för upphandlingar av sociala tjänster och andra särskilda tjänster som överstiger tröskelvärdet Möjligheter beträffande upphandlingar av sociala och andra tjänster vilka understiger EU:s tröskelvärden för sådana tjänster................ Utredningens bedömningar och förslag rörande Möjligheter att begränsa deltagande i valfrihetssystem...... Information till enskilda ...................................................... Andra områden där definitionen av idéburna aktörer kan användas................................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Konsekvenser av förslagen ........................................ Konsekvenser för staten ....................................... Konsekvenser för kommuner och regioner......... Konsekvenser för de idéburna aktörerna............. Konsekvenser för andra företag ........................... Förslagens förhållande till ................................. Särskilda hänsyn beträffande tidpunkt för ikraftträdande och om behov av speciella Förslaget till lag om registrering av idéburna aktörer inom offentligt finansierad välfärdsverksamhet.................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:962) Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling..................................................... Deltagare i utredningens referensgrupper................... och biträdande juristen .............................. Idéburna organisationer fyller flera viktiga roller i samhället. Att engagera sig i en organisation ger individer mening, gemenskap och en kraft för sin egen frigörelse. Människor som annars skulle ha svårt att höras får en röstbärare. Civilsamhället bidrar med andra perspek- tiv än de som offentliga myndigheter och privata företag har. Engage- mang kan även bidra till ökad social sammanhållning och förenings- livet är en viktig demokratiskola. Idéburna organisationer av olika slag har dessutom länge spelat en viktig roll i välfärden. Många av välfärdsstatens institutioner har rötter i verksamheter som en gång utvecklades av föreningar eller trossamfund. De idéburna organisationerna har varit föregångare för sådant som tillhör välfärdens kärna, som man har fort- satt att identifiera, artikulera och möta behov som varken offentliga eller kommersiella aktörer förmår fånga upp. Det gör de idéburna aktörerna till viktiga innovatörer i välfärden. Idéburna organisationer har ofta en stark förankring och ett stort förtroende hos de människor som har behov av de välfärdstjänster de utför och inkluderar individer med egna erfarenheter av t.ex. miss- bruk, hemlöshet, långvarig arbetslöshet och funktionsnedsättningar. Inte sällan rör det sig om grupper som det offentliga kan ha svårare att nå. Lokal förankring, i en bygd eller i ett bostadsområde, är ett annat utmärkande drag hos de idéburna aktörerna vilket kan vara särskilt viktigt på platser där såväl offentlig som kommersiell service har försvunnit. Idéburna aktörer bidrar till mångfalden och till valfrihet för bru- kare genom att t.ex. tillhandahålla anpassade eller nischade tjänster. Jämfört med de flesta andra länder i och så är de idéburna aktörernas andel av välfärdssektorn liten i . De senaste decenniernas ökning av andelen välfärdstjänster som utförs av externa leverantörer har dessutom i huvudsak skett i form av kommersiella aktörer medan de idéburnas andel förblivit låg. är det inte nödvändigtvis så att en ökad medverkan av idéburna aktörer i välfär- den skulle ske på kommersiella aktörers bekostnad. Det kan i stället handla om verksamhet som annars skett i offentlig regi eller om helt nya typer av tjänster, insatser eller lösningar som inte finns hos var- ken offentliga eller kommersiella aktörer. Gemensamt för utredningens förslag är att de ökar möjligheterna för idéburna aktörer att delta i utförandet av offentligt finansierade välfärdstjänster och för kommuner och statliga myndigheter att dra nytta av de idéburna aktörernas kompetens, erfarenhet och andra resurser. Gemensamt är också att allt är frivilligt. Idéburna aktörer väljer själva om de ska registrera sig som idéburna aktörer i välfärden och om de ska delta i idéburet offentligt partnerskap, upphandling eller valfrihetssystem. På samma sätt står det fritt för kommuner, regioner och statliga myndigheter att välja om de vill använda de in- strument som utredningen föreslår. Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i välfärdsverksamheter och andra närliggande offentligt finansierade och subventionerade verk- samheter. Syftet med definitionen har varit att ta fram förslag som främjar ett ökat idéburet deltagande i välfärden. Utredningen har därför även haft i uppdrag att ta fram exempel och beskriva tänkbara tillämpningsområden inom välfärden där en definition av idéburna aktörer kan användas. I syfte att främja samverkan mellan idéburna aktörer och det offentliga har utredningens uppdrag vidare omfattat att föreslå riktlinjer, kriterier eller andra tillämpbara instrument för ingående av idéburet offentligt partnerskap, IOP. I uppdraget har även legat att kartlägga och analysera hur icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse regleras i andra länder inom EES. Det har där- emot inte ingått att lämna förslag på skatteområdet. Begreppet välfärd och välfärdsverksamhet Till skillnad från vad som gällt för tidigare utredningar med närligg- ande uppdrag har utredningens direktiv inte pekat ut några specifika områden eller verksamheter. Det har således stått utredningen rela- tivt fritt att definiera vad som i detta sammanhang ska ingå i begreppet välfärd. Någon allmänt vedertagen definition av begreppet finns inte. Utgångspunkten för utredningens avgränsning av begreppet väl- färd har varit utredningens uppdrag. De verksamheter som varit av intresse är sådana som innefattas i en bredare användning av begrep- pet, som omfattas av någon form av offentlig finansiering och som bedrivs av idéburna aktörer som erhåller sådan finansiering. Med väl- färdsverksamhet avses enligt utredningen i detta sammanhang: •hälso- och sjukvård, •utbildning, sådan som regleras av skollagen, utbildning och bild- ning som folkhögskolor och studieförbund genomför, och annan utbildning med kommun, region och statliga myndigheter som huvudman, •aktiviteter inom arbetsmarknadsområdet, och •verksamheter som syftar till att öka människors integration och inkludering i samhället samt att motverka segregation och isolering. Hur idéburen sektor eller motsvarande är organiserad i andra EES-länder Utredningen har undersökt ett antal länder som bedömts särskilt intressanta. Utredningens genomgång visar att det är stora variationer mellan länderna beträffande såväl finansieringsform som hur stor andel av välfärden som bedrivs av idéburna aktörer eller motsvarande. Orsa- kerna till den stora variationen är flera. Hur välfärdssystemen är ut- formade och hur de växt fram är en del av förklaringen. Det är vanligt med särregler för icke-vinstdrivande organisationer i de länder vi under- sökt. Flera, men inte alla, länder har en definition av icke-vinst- drivande organisationer eller motsvarande. Eventuella definitioner finns ofta i skattelagstiftningen och särreglerna består vanligen av sär- skilda skatteregler. I två av de undersökta länderna, och , pågår lagstiftningsprocesser med bestämmelser som syftar till att öka eller underlätta för icke-vinstdrivande organisationer att bedriva verksamhet. I rör det en bestämmelse i upphandlingslagstift- ningen. I är det fråga om en lag om hela den icke-vinstdri- vande sektorn som också inbegriper olika slags samverkansformer. I befinner sig bestämmelsen fortfarande på förslagsnivå. I har lagen beslutats men ännu inte börjat tillämpas. En definition av idéburna aktörer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet Den definition som utredningen haft i uppdrag att ta fram ska vara långsiktig, hållbar och uppföljningsbar. För att uppnå sitt syfte behö- ver definitionen även vara förutsebar och lätt att tillämpa. Detta säkerställs enligt utredningens mening genom en rättslig definition i lag samt ett registreringsförfarande för att särskilja de idéburna aktö- rerna från andra aktörer. Ett sådant förfarande medför också att det blir en likartad bedömning av vilka som uppfyller definitionen. Vidare blir den administrativa bördan mindre för de kommuner och statliga myndigheter som annars skulle behöva kontrollera om förutsätt- ningarna är uppfyllda i varje enskilt fall. Detsamma gäller för de idéburna aktörerna. Det blir även möjligt att ta fram statistik om de idéburna aktörerna om de enkelt kan identifieras och följas . En viktig avgränsning är att definitionen ska avse idéburna aktö- rer som bedriver offentligt finansierad verksamhet inom välfärden. Definitionen ska inte vara någon allmän definition av idéburna orga- nisationer eller idéburen verksamhet, utan tar bara sikte på organisa- tionerna i deras egenskap av aktörer inom offentligt finansierad väl- färdsverksamhet. Idéburen välfärdsverksamhet som inte är offentligt finansierad berörs inte. Idéburna aktörer bedriver verksamhet i ett flertal olika asso- ciationsformer. Det vore enligt utredningens mening olämpligt om definitionen utformades på ett sätt som tvingar existerande idéburna aktörer inom välfärden att ändra sin associationsform för att upp- fylla definitionen. Syftet med definitionen är inte att utesluta några idéburna aktörer utan att avgränsa dem mot offentliga aktörer och mot kommersiella aktörer. Definitionen och förfarandet måste också vara så utformat att det minimerar riskerna för missbruk. Enligt utredningens förslag ska en organisation för att klassificeras som en idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet vara en juridisk person som 1.inte är direkt eller indirekt ägd eller kontrollerad av staten, en kommun eller en region, 2.har ett syfte som är oegennyttigt, 3.bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finansierad väl- färdsverksamhet, och 4.inte gör några värdeöverföringar till annan än registrerade idé- burna aktörer eller till forskning. De idéburna aktörer som uppfyller kraven i definitionen ska kunna registrera sig i ett särskilt register. Att registrera sig som idéburen aktör i offentligt finansierad välfärdsverksamhet ska vara frivilligt. De aktörer som har registrerat sig måste dock de finns i registret uppfylla lagens krav. Dessutom ska bestämmelsen om begränsningar av värdeöverföringar i den fjärde punkten av defini- tionen fortsätta gälla efter en avregistrering. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot reglerna om värdeöverföringar ska kunna dömas till böter. Enligt utredningens förslag ska regeringen bestämma vilken myn- dighet som ska ansvara för registret. Utredningens bedömning är dock att de länsstyrelser som är tillsyns- och registreringsmyn- digheter för stiftelser även bör ansvara för registret över idéburna aktörer i välfärden. Idéburna offentliga partnerskap (IOP) är en form av samverkan mellan offentliga och idéburna aktörer. De bygger på insikten om att det kan behövas flera perspektiv och flera olika typer av resurser för att lösa vissa problem, framför allt mer komplexa sådana. Utredningen har utifrån en analys av syftet med sådana partner- skap och de EU-rättsliga förutsättningarna funnit att ett idéburet offentligt partnerskap inom offentligt finansierad välfärdsverksam- het kan sammanfattas enligt följande: 1.Partnerskapet är ett samarbete mellan en eller flera offentliga aktörer och en eller flera idéburna aktörer i välfärden. 2.Det syftar till att uppnå ett gemensamt allmännyttigt mål. 3.Såväl den offentliga som den idéburna aktören bidrar med resurser. Partnerskapet får inte innebära en tilldelning av ett offentligt kon- trakt, upphandling av en koncession eller ett ramavtal. Partnerskapet måste vara förenligt med . Utredningen redogör för flera olika möjligheter som finns när det gäller statsstödsreglernas tillämpning på IOP. Om den offentliga aktören är en kommun eller region finns det även bestämmelser i kommunallagen och speciallagstiftning att ta hänsyn till. Utredningen har med utgångspunkt i kriterierna ovan tagit fram en särskild vägledning, med konkreta exempel, där olika alternativ för att kunna ingå idéburna offentliga partnerskap som är förenliga med tillämpliga regelverk, som kommunallagen, upphandlingslagstiftningen och statsstödsreglerna beskrivs. Utredningen föreslår även att ges i upp- drag att arbeta med informationsinsatser gentemot offentliga och idéburna aktörer med utgångspunkt i de kriterier för IOP som utred- ningen har tagit fram. förslaget förvalta och utveckla utredningens vägledning utifrån bland annat rättspraxis och praktiska erfarenheter. Förslag som rör offentlig upphandling Utredningen bedömer att det inom ramen för gällande upphand- lingslagstiftning finns möjligheter att bättre ta tillvara det mervärde som idéburna aktörer kan bidra med. Det ligger i Upphandlings- myndighetens uppdrag att underlätta för idéburna organisationer att delta i upphandlingar. Utredningen har dock noterat att det stöd och vägledningar som tagit fram saknar en inriktning mot idé- burna aktörer. Utredningen föreslår därför att myndigheten ska få ett särskilt regeringsuppdrag att arbeta med riktade informationsinsat- ser gentemot idéburna aktörer och upphandlande myndigheter i syfte att öka de idéburna aktörernas deltagande i upphandlingar. Upp- draget ska enligt förslaget genomföras i samverkan med relevanta aktö- rer som företrädare för upphandlande myndigheter och för den idé- burna sektorn. Möjlighet att reservera kontrakt till idéburna aktörer Utredningen bedömer att det finns ett rättsligt utrymme som gör det möjligt att reservera kontrakt till idéburna aktörer för sociala tjänster och övriga tjänster, dvs. sådana tjänster som omfattas av den enklare regimen i upphandlingsdirektivet som gäller för den klassiska sektorn och för svensk del i 19 kap. i lagen om offentlig upphandling (). Stödet för denna bedömning finns enligt utredningen fram- för allt i praxis från . Enligt förslaget ska upphandlande myndigheter ges möjlighet att reservera rätten att delta i en upphandling av de välfärdstjänster som räknas upp i bilaga 2 a till till idéburna aktörer. De tjänster som omfattas av bilagan är exempelvis hälsovård, socialtjänst och när- besläktade tjänster samt undervisnings- och utbildningstjänster. Möj- ligheten att reservera rätten att delta i upphandlingar till idéburna aktörer gäller under förutsättning att detta bidrar till att förverkliga den sociala målsättningen med tjänsten och leder till budgetmässig Att den upphandlande myndigheten önskar en viss andel idéburna leverantörer är dock inte i sig tillräckligt för att motivera att en upphandling reserveras. Då den föreslagna reservationsmöjligheten bygger på den sär- ställning som sociala tjänster har givits i upphandlingsdirektivet har det som sägs däri om att beakta behovet av tjänsternas kvalitet, kon- tinuitet, åtkomlighet, överkomlighet, tillgänglighet och omfattning, olika användarkategoriers specifika behov, inklusive missgynnade och utsatta gruppers behov och deltagande betydelse. Om en reser- vation till idéburna aktörer bidrar till att den sociala målsättningen förverkligas genom högre uppfyllelse av något av ovanstående talar det för att reservationen är tillåten. Idéburna aktörer kan bidra till högre kvalitet på flera sätt. Om den idéburna aktörens oegennyttiga syfte har en koppling till den aktuella tjänsten kan detta vara en indikation på att kvaliteten har överordnats andra hänsyn när tjänsten utförs. Kvaliteten kan även främjas av att idéburna aktörer arbetar med och för en specifik mål- grupp ur ett helhetsperspektiv När det gäller kontinuitet kan det faktum att idéburna aktörer har ett oegennyttigt syfte göra att de mer naturligt ser såväl till mål- gruppernas behov som till de långsiktiga effekterna av de tjänster de utför. Många idéburna aktörer har en nära koppling till brukarna av tjäns- ten. Det ger verksamheten en särart, ett särskilt värde i jämförelse med verksamhet som bedrivs i offentlig regi eller av kommersiella företag. Enligt kan avsaknad av mål om att dela ut medel till ägare innebära budgetmässig effektivitet eftersom ett eventuellt överskott investeras tillbaka i verksamheten och således kommer sam- hället och brukarna till godo. Förslag som rör valfrihetssystem I syfte att främja ett ökat deltagande av idéburna aktörer som leveran- törer i valfrihetssystem föreslår utredningen att lagen om valfrihets- system (LOV) ska ändras så att det framgår att de grundläggande principerna som följer av EUF-fördraget inte ska gälla för valfrihets- system som saknar ett bestämt gränsöverskridande intresse.