sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Den nya arbets- uppgiften kan i och för sig inledningsvis komma att medföra behov av informations- och eller utbildningsinsatser. Mot bakgrund av den kunskap som redan finns inom , bedöms insats- erna dock vara av mindre omfattning. bör därför kunna antas klara även övergången utan någon nämnvärd påverkan på övrig verksamhet. Våra förslag innebär dock inte endast att det ska ske en överflytt- ning av utfärdande av id-kort utan syftar framför allt till att användningen av statliga identitetskort ska öka. Det innebär naturligtvis också en ökning av antalet ärenden om utfärdande av id- kort. Ökningen kan framför allt komma att gälla utfärdandet av id- kort till svenska medborgare. De personer som är hänvisade till de id-kort som utfärdar har sannolikt ett så stort be- hov av ett sådant kort att merparten av dessa personer har skaffat det. Verksamheten hos måste dimensioneras utifrån det förväntade antalet nya ärenden. Det kan innebära att mer per- sonal behöver anställas och ytterligare utrustning införskaffas. Ett av förslagen är att körkortet inte längre ska betraktas som en iden- titetshandling. Det innebär att en stor del av de personer som använder körkortet som id-kort kommer att ansöka om statligt iden- titetskort vilket också är avsikten med våra förslag. I vilken takt väx- lingen från körkort till det statliga identitetskortet kommer att ske är inte möjligt att förutspå. Initialt kommer sannolikt många att an- vända sina pass som identitetshandling vid de transaktioner som kräver en statlig fysisk identitetshandling. Vårt förslag till övergångs- bestämmelser kommer också att medföra att ansökningarna sprids ut under . Det förhållandet att det främst är svenska medborgare som kom- mer att bidra till ökningen av antalet ärenden medför också att kost- naderna för utfärdandet kan bli lägre. Dessa personer har sannolikt i stor utsträckning behov även av ett pass och kan ansöka om både pass och id-kort . Det bör kunna medföra en betydande effektivitets- och tidsvinst vid ansökningstillfället. Som framgått innebär våra förslag som helhet att utfärdande- processen för de statliga fysiska identitetshandlingarna, pass och stat- ligt identitetskort, blir enhetlig och samordnad. Därigenom kan samma personal, utrustning och lokaler användas vilket bör innebära att kostnaderna minskar. Att även kravställningsarbetet kan samord- nas bör medföra att besparingar kan göras. Dessutom uppkommer ytterligare effektiviseringsvinster om de möjligheter tas tillvara som våra förslag öppnar för när det gäller utlämnandet. Enligt vår bedöm- ning bör det därmed vara möjligt att göra vissa besparingar i för- hållande till den totala kostnad för id-kortsverksamheten som de båda utfärdande myndigheterna har . Det finns därför inte skäl att anta att styckkostnaden för korten kommer att öka till följd av den ökade mängden utfärdanden. Efter- som en utgångspunkt för våra förslag är att avgiften för kortet ska vara kostnadstäckande medför inte heller den ökade mängden kort att kostnaden för ökar. Däremot finns det anledning att anta att kost- nader efter införandet av den nya ordningen kommer att öka i sådan utsträckning att det skulle kunna ha en viss påverkan på avgiften för korten vilket vi inte anser vara önskvärt. Det krävs investeringar i form av ny utrustning och nya upphand- lingar både för det nya kortet och för e-legitimationen. Även Skatte- verket kommer att ha vissa omställningskostnader. Eftersom utfärdande av kort inte har varit helt avgiftsfinansierat innebär överflyttningen emellertid också en kost- nadsbesparing för verket. har kostnaderna för den icke-avgiftsfinansierade delen uppgått till 33–. Den kostnadsbesparingen bör kunna täcka de omställningskost- nader som uppstår initialt hos och genom våra förslag. En del av det beloppet bör därför kunna föras över till för att täcka myndighetens kostnad för omställningen. Det skulle få till följd att avgiften för korten inte heller skulle behöva höjas . Förslagen kan slutligen få konsekvenser för personal hos Skatte- verket som arbetar med att utfärda id-kort. Vid genomförandet av den föreslagna förändringen måste och ta ställning till om bestämmelserna om verksamhetsövergång i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd är tillämpliga. Även personal vid Statens servicecenter kan komma att påverkas. Vilka konsekven- ser förändringen får för personalen är det inte möjligt att uttala sig om. Det är ytterst en fråga för arbetsgivarna och de fackliga organisationerna. Förslagen om fingeravtryck och ansiktsbild Vi föreslår att det ska finnas fingeravtryck i ett lagringsmedium på det statliga identitetskortet. För att ta fingeravtryck behövs viss ut- rustning. Sådan utrustning finns redan hos efter- som den används vid utfärdande av pass. Möjligen behöver ytterli- gare utrustning införskaffas för att möta en ökad efterfrågan när det gäller det statliga identitetskortet. Eftersom kostnaden kommer att fördelas på ett större antal ansökningar bör inte detta förslag medföra några nämnvärda kostnadsökningar. Vårt förslag att kontrollera fingeravtryck och ansiktsbild på den handling som sökanden visar upp för att identifiera sig vid ansökan och jämföra med de fingeravtryck och den ansiktsbild som tas vid ansökan om en statlig identitetshandling kan också medföra att ny teknisk utrustning behöver införskaffas. Även förslaget att tillåta sökning på ansiktsbilder i pass- och id- kortsverksamheten kan komma att medföra att vissa tekniska inve- steringar behöver göras. Detta är emellertid engångskostnader som torde vara begränsade. Någon nämnvärd påverkan på kostnaden för framställningen av id-korten kan inte förväntas. Förslaget om statlig e-legitimation Vi föreslår att ska utfärda en statlig e-legitimation som ska finnas på det statliga identitetskortet. Det innebär att Polis- myndigheten får ansvar för e-legitimationen under hela dess livs- längd. Eftersom processen för utfärdande av det statliga identitets- kortet ska nyttjas medför inte själva utfärdandet några merkostnader Däremot tillkommer kostnader för bl.a. utveck- ling, förvaltning, support och tillhandahållande av elektronisk identi- tetskontroll. Det har inte varit möjligt för oss att uppskatta kostna- den för detta. Först sedan myndigheten analyserat vilka delar som ska ingå i en upphandling och vilka delar myndigheten själv ska ut- föra går det att göra en sådan beräkning. Med beaktande av att id-kortet huvudsakligen ska finansieras genom avgift förväntas inte våra förslag medföra några större merkostnader för . De initiala åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller upphandling, utbildning, information och införskaffan- de av utrustning (som delvis bör kunna finansieras med lån i Riksgäl- den) bör dessutom vara en i sammanhanget begränsad engångskostnad. Dessa kostnader och kostnader för omställningen bör kunna finansieras genom den kostnadsbesparing som får på grund av överflyttningen. Våra förslag syftar till att minska risken för id-kapningar och be- drägerier som är kopplade till identitetsmissbruk. Den brottslighet som är relaterad till identitetshandlingar är i hög grad riktad mot enskilda. De enskilda vars identitet används i bedrägliga syften drabbas ofta av allvarliga konsekvenser, både ekonomiska och känslomässiga. Förslag som minskar denna form av brottslighet gynnar därför en- skilda direkt. Eftersom vi bedömt att körkortet, som i stor utsträckning används som identitetshandling, inte är säkert som identitetshand- ling bör det inte längre ha den funktionen. Våra förslag leder därför till att fler personer kommer att behöva skaffa ett särskilt identitets- kort. Det är också själva syftet med förslagen. För dem som har ett kort utfärdat av Polismyndig- heten eller medför inte förslagen några extra kostnader. Som framgått av redogörelsen för de ekonomiska konsekvenserna för de båda myndigheterna är vår bedömning att styckkostnaderna för korten inte bör påverkas nämnvärt på grund av våra förslag. Den avgift som den enskilde ska betala för kortet bör således inte öka. Den som vid sidan av körkortet måste skaffa ett extra kort orsakas dock av en kostnadsökning. Om nuvarande nivå på avgiften för id- korten behålls kommer det att innebära en extra kostnad för den enskilde om , dvs. Det är enligt vår mening en ringa kostnad ställt i relation till det lidande som enskilda kan drabbas av om de utsätts för id-kortsbedrägerier. Det bör också noteras att det pågår ett arbete med att undersöka om de fysiska körkorten ska kunna ersättas av ett digitalt körkort. Det bör anses klart att självkostnaden för ett digitalt körkort inte kan bli lika hög som för ett fysiskt kort. Kostnader för framställ- ningen kommer sannolikt att minska betydligt och kostnaderna för distributionen bortfalla helt. Det som också skulle kunna anföras för att behålla körkortet som identitetshandling är den enkelhet med vilket kortet kan förnyas. Den enskilde behöver inte inställa sig personligen hos någon myn- dighet för att kunna identifiera sig, utan kan hämta sitt körkort på ett utlämningsställe för postpaket. Det är emellertid en av anled- ningarna till varför körkortet är särskilt lätt att komma åt för en utomstående och som leder till att kortet inte är säkert som identi- tetshandling. Enligt vår mening överväger därför även i detta fall nyttan för enskilda, den olägenhet som det innebär för enskilda att behöva inställa sig personligen. Det kan också konstateras att den omständigheten att både utfärdar pass och id-kort leder till att den enskilde kan välja att ansöka om båda på samma gång och därigenom undgå den extra inställelsen. När det slutligen gäller förslaget att överflytta utfärdandet av id- kort för folkbokförda från till kan konstateras att det innebär att det blir fler ansöknings- och utläm- ningsställen för dessa kort än vad som gällt tidigare. Det finns i landet fler passkontor hos än servicekontor hos Skatte- verket. De enskilda som ansöker om ett statligt identitetskort utan funktion som resehandling får alltså genom det förslaget större till- gänglighet . Våra förslag medför inte några ökade kostnader för företag. Tvärtom syftar flera av förslagen till att minska antalet bedrägerier som begås med hjälp av identitetshandlingar och därmed också företagens kost- nader för brottsligheten. Våra förslag som syftar till att säkra utfär- dandet av de statliga fysiska identitetshandlingarna är till nytta för hela samhället inklusive företag som i olika sammanhang kontrollerar personers identitet. Det rör sig exempelvis om banker och andra kre- ditgivare. Även inom handeln görs identitetskontroller i samband med exempelvis kreditköp. Företag som lämnar ut paket och andra försändelser berörs också. Genom att staten utfärdar ett begränsat antal säkra handlingar underlättas identitetskontrollen och risken för att utsättas för bedrägeri minskar. Förslaget om att begränsa antalet identitetshandlingar och att endast en myndighet ska utfärda dem får också positiva effekter för möjliggörandet av mer automatiserade giltighetskontroller. Den statliga e-legitimationen kan också användas vid kontroller där inne- havaren är personligen närvarande. Användandet av mer automati- serade eller elektroniska kontroller gör att verksamheten hos den som kontrollerar handlingen kan bli mer effektiv. Våra förslag om att begränsa antalet fysiska identitetshandlingar som ska accepteras i alla situationer kan medföra konse- kvenser för företag som utfärdar SIS-märkta id-kort. Vi menar att sådana kort inte längre ska godtas i alla situationer. Våra förslag inne- bär dock inte något förbud mot att utfärda sådana kort. Det är fram- för allt banker som utfärdar id-kort av det slaget som en service till sina kunder. De SIS-märkta id-korten står för en liten andel av de identitetshandlingar som utfärdas . Ett par av de större bankerna har dessutom upphört med att utfärda id-kort. Konsekvens- erna för utfärdare av SIS-märkta id-kort bör därför inte bli särskilt stora. Den statliga e-legitimation vi föreslår blir ett komplement och inte en konkurrent till de e-legitimationer som utfärdas av privata aktörer. som utfärdar andra e-legitimationer och före- tag som har e-tjänster kan dra nytta av den statliga e-legitimationen. Om identifiering görs med den statliga e-legitimationen kan ett helt elektroniskt ansökningsförfarande användas när övriga utfärdare ut- färdar sina e-legitimationer. 15.5Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Syftet med vår utredning är uttryckligen att minska det ökande an- talet bedrägerier som begås med hjälp av identitetshandlingar. Detta syfte genomsyrar våra förslag som helhet och är det huvudsakliga skälet till många av våra förslag, vilket anges i flera av de bedöm- ningar som görs i betänkandet. Som framgått innebär våra förslag att de identitetshandlingar som staten utfärdar blir säkrare. Förslagen motverkar både att personer skaffar oriktiga identitetshandlingar och att handlingarna förfalskas. Förslagen förväntas därför minska den brottslighet som begås med hjälp av identitetshandlingar. Vi lämnar också förslag som får positiva effekter för det brotts- förebyggande arbetet. Genom att ska utfärda både de statliga fysiska identitetshandlingarna och den statliga e-legitima- tionen kan myndigheten dra nytta av de erfarenheter som myndig- heten har i den brottsbekämpande verksamheten även i utfärdande- verksamheten och vice versa. Att på detta sätt samla ansvaret hos en myndighet ökar förutsättningarna för att bedriva ett effektivt brotts- förebyggande arbete (se avsnitt 9.4.3 och 12.5). Bedömningar av förslagens överensstämmelse med har gjorts i olika delar av betänkandet. Förslagen har exempelvis i av- snitt 11.6.1 bedömts stämma överens med EU:s passförordning. Vi har också, i den utsträckning det har varit möjligt, beaktat det förslag till id-kortsförordning som förhandlas inom EU, se t.ex. avsnitt 10.2.1, 11.4.4, 11.5 och 11.6.1. I det först nämnda avsnittet har även rörlighetsdirektivets bestämmelser beaktats. I avsnitt 11.6.1 har vi gjort bedömningar av förslagets överensstämmelse med EU- regleringen om uppehållstillståndskort. I kapitel 12 har vi gjort be- dömningar i förhållande till eIDAS-förordningen. Även dataskydds- förordningens bestämmelser har beaktats i olika delar av betänkandet, se t.ex. avsnitt 10.3, 11.4, 11.6 och 12.16. Vi har sammantaget gjort den bedömningen att förslagen är förenliga med relevant EU-rättslig reglering. 15.7Konsekvenser för den personliga integriteten Förslaget får vissa konsekvenser för den personliga integriteten. Exempelvis innebär våra förslag om fingeravtryck och ansiktsbild i avsnitt 11.4–11.6 att sådana personuppgifter kommer att behöva be- handlas. Vi föreslår också i avsnitt 10.3 att vissa uppgifter ska sparas Även förslaget om en statlig e-legitimation innebär att personuppgifter kopplade till denna behöver behandlas, se avsnitt 12.16. De konsekvenser förslagen får för den personliga integriteten har beaktats och redovisats i anslutning till respektive förslag. Mot bakgrund av de skyddsåtgärder som kommer att om- gärda behandlingen har vi gjort bedömningen att skyddet av person- uppgifterna tillgodoses. Utredningens förslag får inte några konsekvenser för den kommu- nala självstyrelsen. Författningsförslagen är könsneutralt utformade och förväntas inte få några negativa konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen får inte några konsekvenser för sysselsättningen i olika delar av landet. Den verksamhet som påverkas vid servicekontor är utspridd över hela landet. Om till följd av förslagen behovet av medarbetare ändå skulle minska vid något visst kontor kommer dock motsvarande behov av medarbetare i stället att finnas hos . finns i aktuellt avseende representerad på fler platser än . när- varo i olika delar av landet kan bibehållas. Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags. Förslagen får inte några negativa konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Vårt förslag om att det statliga identitetskortet ska ses som ett kort, med eller utan funktion som resehandling, innebär att skillnaden mellan de båda korten minskar Genom att inte ha särskilda lösningar för per- soner med utländsk bakgrund pekas inte dessa personer ut särskilt, något som vi bedömer är positivt för integrationen i samhället. 16.1Förslaget till lag om statliga identitetshandlingar 1 § Statligt identitetskort och pass (statliga fysiska identitetshand- lingar) är tillsammans med statlig e-legitimation de identitetshand- lingar som staten utfärdar. Denna lag innehåller bestämmelser om statligt identitetskort och statlig e-legitimation. Bestämmelser om pass finns i passlagen (1978:302). Av paragrafen framgår vad lagen innehåller och vad som avses med statliga identitetshandlingar. Övervägandena finns i avsnitt 8.6. I första stycket anges vilka de statliga identitetshandlingarna är; dvs. de statliga fysiska identitetshandlingarna och den statliga e-legi- timationen. Med statliga fysiska identitetshandlingar avses statligt identitetskort och pass. Motsatsvis innebär bestämmelsen att bl.a. körkortet inte är en statlig identitetshandling. En e-legitimation är en elektronisk identitetshandling som kan användas för att identifiera innehavaren på elektronisk väg. Med hjälp av en e-legitimation kan innehavaren identifiera sig, varigenom myn- digheter och andra aktörer som har e-tjänster kan få en bekräftelse på vem personen är. En e-legitimation innehåller, liksom en fysisk identitetshandling, uppgifter som entydigt kan kopplas till en viss person. Identifiering med e-legitimation kan ske på distans. Av andra stycket framgår att lagen innehåller bestämmelser om både statligt identitetskort och statlig e-legitimation. I tredje stycket förtydligas att pass inte regleras i lagen om statliga identitetshandlingar utan i passlagen. 2 § Ett statligt identitetskort får utfärdas med eller utan funktion som resehandling och får innehålla en statlig e-legitimation. Ett identitetskort som utfärdas med funktion som resehandling får användas som resehandling enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket 5 och tredje stycket 1 passlagen (1978:302). Identitetskort med eller utan funktion som resehandling får utfärdas till svenska medborgare. Ett identitetskort utan funktion som resehand- ling får även utfärdas till personer som inte är svenska medborgare men som är folkbokförda i enligt folkbokföringslagen (1991:481). Paragrafen beskriver de olika typerna av statligt identitetskort och föreskriver att kortet kan innehålla en statlig e-legitimation. I para- grafen regleras också till vem kortet kan utfärdas. Övervägandena finns i avsnitt 10.2.1 och 12.4. I första stycket föreskrivs att det statliga identitetskortet kan ut- färdas med eller utan funktion som resehandling. Kortet ersätter därmed såväl det nationella identitetskortet, som tidigare kunnat ut- färdas för svenska medborgare, som identitetskortet för folkbokförda i . Av första stycket följer också att det statliga identitetskortet, oavsett om det utfärdas med eller utan funktion som resehandling, kan innehålla en statlig e-legitimation. Den statliga e-legitimationen är en egen identitetshandling som finns på det fysiska id-kortet. Att identitetskortet utfärdas med funktion som resehandling inne- bär enligt vad som anges i andra stycket att det, förutom att användas som identitetshandling, också kan användas som resehandling i stället för pass vid resor inom EU i enlighet med bestämmelserna i passlagen. Om id-kortet utfärdas med en sådan funktion motsvaras det av det tidigare nationella identitetskortet och har sin bakgrund i EU-reglering. Bland annat följer det av rörlighetsdirektivet att alla unionsmedborgare med giltigt identitetskort ska ha rätt att lämna en medlemsstats territorium för att resa till en annan medlemsstat. Tredje stycket reglerar vem det statliga identitetskortet kan utfär- das till. För att få ett statligt identitetskort med funktion som rese- handling krävs svenskt medborgarskap, i enlighet med vad som tidi- gare gällt för det nationella identitetskortet. Skälet till att det finns ett krav på medborgarskap om kortet ska kunna förenas med funk- tion som resehandling är att syftet med det kortet bl.a. är att tillgo- dose medborgarnas behov av en handling som kan användas vid resor inom EU. Däremot kan både svenska medborgare och personer som är folk- bokförda i landet, utan att vara medborgare, få ett statligt identitets- kort utan funktion som resehandling. En och samma person får dock endast inneha ett kort. Det är alltså inte möjligt att ansöka om både ett kort med och ett utan funktion som resehandling. Såväl svenska medborgare som är folkbokförda i som de som bor utomlands kan få ett kort utan resefunktion. Detta är en skillnad jämfört med vad som tidigare gällt för identitetskort för folkbokförda i eftersom det kortet endast kunde utfärdas till personer som är folkbokförda i landet. Personer som ansöker genom bud kan inte få ett id-kort med funktion som resehandling. Detta följer motsatsvis av 3 kap. 4 §. Till skillnad från vad som tidigare gällt för identitetskort för folk- bokförda i finns det inte någon åldersgräns för att få det stat- liga identitetskortet, varken med eller utan resefunktion. 3 § Den statliga e-legitimationen ska finnas i ett lagringsmedium på det statliga identitetskortet. E-legitimationen får utfärdas till en person som har fyllt . E-legitimationen ska utfärdas på den högsta tillitsnivån enligt tillits- ramverket i lagen (20xx:xx) om infrastruktur för elektronisk identi- fiering och kvalitetsmärket elektronisk identitetshandling. Den ska utformas enligt de tekniska specifikationerna i den lagen. E-legitimationen ska uppfylla de krav som ställs för att kunna skapa en avancerad elektronisk underskrift enligt och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av om elektronisk iden- tifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv /93/EG. Paragrafen innehåller bestämmelser om den statliga e-legitimationen. Övervägandena finns i avsnitt 12.4, 12.7, 12.8 och 12.9. Att den statliga e-legitimationen endast kan finnas på det statliga identitetskortet framgår av första stycket. Den kan alltså inte utfärdas om det inte utfärdas ett id-kort. Samma personkrets som kan få ett statligt identitetskort, förutom barn , kan alltså även få en statlig e-legitimation. Det innebär att både svenska med- borgare och personer som är folkbokförda i landet kan få en sådan utfärdad. Den statliga e-legitimationen ska enligt andra stycket utfärdas på den högsta tillitsnivån enligt det tillitsramverk som Myndigheten för digital förvaltning ansvar för, dvs. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har i SOU 2017:114 föreslagit att tillitsramverket ska författningsregleras i en ny lag om infrastruk- tur för elektronisk identifiering och kvalitetsmärket elektro- nisk identitetshandling. E-legitimationen ska utformas enligt de tek- niska specifikationerna i den lagen. I tillitsramverket finns uppställda krav rörande teknisk säkerhet i e-legitimationen, informationssäkerhet samt fysisk, administrativ och personorienterad säkerhet. Dessutom ställs krav på utfärdandeprocess, spärrtjänst och tillhandahållande av elektronisk identitetskontroll vid verifiering av användarens identitet. Samtliga dessa krav ska alltså utfärdaren uppfylla. Av tredje stycket följer att den statliga e-legitimationen inte bara ska kunna användas vid elektronisk identifiering utan även för att skapa elektroniska underskrifter, på samma sätt som andra svenska e-legitimationer. E-legitimationen ska uppfylla kraven på avancerade elektroniska underskrifter enligt artikel 26 i eIDAS-förordningen. Det innebär bl.a. att e-underskriften ska vara unikt knuten till under- tecknaren och att undertecknaren ska kunna identifieras genom den.