sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Det är ett allmänt intresse att det anläggs fler allmänna skoterleder och andra anläggningar såsom angöringsplatser eller terminaler där det finns möjlighet att parkera bilar och släpvagnar och direkt köra ut på snöskoterleder. Det finns även vetenskapligt stöd för att styra snöskoterkörning till leder. I skrivelse till regeringen sägs t.ex. att de som följer regler och kör längs utpekade skoterleder enligt den sammanställda vetenskapen orsakar få skador och störningar.82 Statliga bidrag för anläggande av allmänna skoterleder Det finns flera exempel på olika lokala initiativ där allmänna skoterleder har anlagts i regi, men där driften övergått till lokala skoterklubbar. Detta fungerar i de flesta fall väl, men är beroende av enskilda individers uthållighet och vilja att satsa tid och även pengar. Med beaktande av de svårigheter föreningslivet i all- mänhet har med sin återväxt när det gäller styrelseledamöter och andra funktionärer bedömer utredningen att det är nödvändigt att staten skjuter till medel till kommunerna för anläggande och under- håll av allmänna skoterleder för få en lösning som är socialt, miljö- mässigt och ekonomiskt hållbar. Ett statligt bidragssystem ger också förutsättningar för ett sammanhängande allmänt ledsystem för snö- skoter som kan sträcka sig över stora områden, över kommun- och länsgränser, och ge liknande förutsättningar för län och kommuner med omfattande snöskoterkörning. Det finns redan en gällande för- ordning för ett statligt bidragssystem som bara behöver ändras på någon punkt för att kommuner ska kunna söka och få statsbidrag för anläggande av allmänna skoterleder m.m. Bidragsmöjligheten fanns –. 82Naturvårdsverkets skrivelse , NV-04511-18, Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, Redovisning av ett regeringsuppdrag, s. 11 och 78. Snöskotrar och terränghjulingar belastar det allmänna vägnätet i mycket liten omfattning (fordonen får ju i princip inte köras på väg) och det är förklaringen till varför det inte tas ut någon fordonsskatt för dessa fordon. Användningen av snöskotrar och terränghjulingar innebär dock belastningar för miljön i fråga om markskador, buller, avgasutsläpp och andra störningar i miljön. Miljön är en allmän tillgång. Principen att det är förorenaren som betalar, Polluter Pays Principle (PPP), innebär att det är den som orsakar skador i miljön som ska stå för de samhällsekonomiska kostnader som uppstår. Det kan mot bakgrund av den miljöbelast- ning körning med snöskotrar och terränghjulingar utgör därför tyckas märkligt att det inte tas ut någon fordonsskatt för dessa fordon. I stället borde det enligt principen att förorenaren betalar vara mera välgrundat och motiverat att ta ut en fordonsskatt för snöskotrar och terränghjulingar än att som inte göra det. När det gäller hur en fordonsskatt för snöskotrar och terräng- hjulingar ska konstrueras stannar utredningen vid att föreslå en enhetsskatt till samma belopp som gäller för motorcyklar. Det har sin grund i att det i likhet med motorcyklar finns skillnader i fråga om motorstorlek, effekt och avgasutsläpp, men framför allt att det är fråga om säsongsvis användning. Summan, , kan i för sig tyckas något låg. Det är som konstaterats ovan fråga om fordon som i de flesta fall används endast del av år. Därför kan ett relativt lågt skatteuttag innebära att fordonen inte ställs av och på , vilket annars skulle innebära en ökad admini- strativ hantering och högre kostnader för Transportstyrelsen som är ansvarig myndighet för vägtrafikregistret. Enligt utredningens mening finns det övervägande fördelar med en enhetsskatt till ett belopp som inte kan uppfattas som alltför högt. För att kunna ta ut en fordonsskatt för snöskotrar och terränghjulingar behöver vägtra- fikskattelagen ändras i några paragrafer, men några andra ändringar behöver inte göras. Förslaget om en avgift för att få köra terrängskoter på allmän skoter- led i innebär att det kan fonderas medel som kan avsättas för att täcka de kostnader för underhåll m.m. av lederna som uppstår på grund av snöskoterkörning. På så sätt kommer även de som kör utlandsregistrerade fordon i samt inhemska och utländska snöskoterturister som inte själva äger något fordon att bidra till kostnader för underhåll m.m. Mot den bakgrunden kan en avgift för att få köra på allmän skoterled inte knytas till fordonet och dess ägare, utan måste tas ut av var och en som kör på allmän skoterled. Utredningen föreslår att en avgift bestämd till samma belopp som gäller för det statliga jaktkortet, dvs. , tas ut för körning med terrängskoter. Avgiften, som föreslås heta skoterled- avgift, ska administreras i samma ordning som gäller för det statliga jaktkortet. Detta innebär att skoterledavgiften ska betalas in till ett konto som disponeras av Kammarkollegiet som också ska förvalta den fond som uppstår. Fonden föreslås heta skoterledfonden. Kam- markollegiet ska bokföra influtna avgifter på skoterledfonden. Efter bokföringen ska Kammarkollegiet lämna uppgift om vilka som har betalat avgiften. ska tillhanda- hålla ett bevis på att avgiften betalats. Till skillnad från vad som gäller för viltvårdsfonden, dvs. de medel som flyter in för det statliga jaktkortet, anser utredningen dock att i stället för regeringen ska pröva ansökningarna om bidrag. bedöms ha bättre förutsättningar att vara insatt i de detaljfrågor som bidragsansökningarna kan förväntas innehålla. Utredningen menar även att om medlen ur fonden så att säga går tillbaka till snöskoterkörningen ökar legitimiteten för ett avgiftsuttag och sannolikt även betalningsviljan. Det finns enskilda ledsystem som sköts av lokala skoterklubbar, vilka gör det på ett bra sätt. Det finns ett allmänt intresse av att välfungerande lokala skoterledsystem fortsatt är hållbara. Därför bör det vara möjligt även för enskilda skoterledhållare att söka bidrag ur skoterledfonden. Det bör övervägas från vilken tidpunkt det ska vara möjligt att söka bidrag ur skoterledfonden. Fonden bör få en någorlunda stor- lek innan bidrag kan utgå. Frågan bör dock lösas i samråd av berörda myndigheter, dvs. ningen föreslår att det sker genom bemyndigande att meddela före- skrifter för fonden. Det kan invändas att en avgift för att få köra på allmän skoterled skulle komma att medföra att den som inte betalar en sådan avgift kör vid sidan av leden. Emellertid måste dock så gott som alla skoterförare köra på led. Vidare kan risken för oönskad körning utanför led minskas om det på det kommunala planet inrät- tas områden som inte tillåter snöskoterkörning annat än på allmän skoterled och i särskilda områden. Utredningen bedömer därmed att risken är liten för att en avgift för körning på allmän skoterled skulle medföra mer körning vid sidan av leden. Från skyldigheten att betala skoterledavgift bör det föreskrivas vissa undantag, t.ex. för statliga och kommunala tjänstepersoner i tjänsteärende, liksom för de som utför arbete på uppdrag av en stat- lig myndighet eller en kommun. Det bör även gälla ett motsvarande undantag för sjuktransporter och andra liknande trängande fall. Inga bestämmelser om styrning av körning på barmark Bedömning: Det bör inte införas bestämmelser om styrning av terrängkörning på barmark till leder och särskilda områden. Utredningen visar inte att det är önskvärt med möjligheter att inrätta ledsystem för barmarkskörning på det sätt som gäller för skoter- leder. Det är alltför stor risk för irreparabla skador på framför allt mark, men även på vegetation. En reglerad barmarkskörning bör inte ske inom ramen för terräng- körningslagstiftningen, utan den prövningsordning som finns , dvs. vad som gäller för att anlägga motorbana, bör behållas oför- ändrad. Utredningen bedömer alltså att det inte ska införas bestäm- melser om att styra terrängkörning på barmark i en terrängkörnings- lagstiftning. ska få besluta om lokala trafikföreskrifter Förslag: ska få meddela lokala trafikföreskrifter för allmänna skoterleder i regleringsområden genom att 10 kap. 3 § trafikförordningen (1998:1276) ändras. I avsnitt 7.7.2 konstateras att det bara är kommunen som kan med- dela lokala trafikföreskrifter för terräng. Det innebär att länsstyrel- sen inte kan besluta om t.ex. hastighetsbegränsningar för en allmän skoterled inom ett regleringsområde. Utredningen föreslår därför att 10 kap. 3 § trafikförordningen ändras så att kan besluta om lokala trafikföreskrifter i ett regleringsområde. Definitionen av allmän skoterled Förslag: Definitionen av allmän skoterled ska ändras till ”En i terräng markerad vinterled där terrängmotorfordon och terräng- släp enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snö- täckt” och införas i förordningen (2001:651) om vägtrafik- definitioner. Av utredningens analys i avsnitt 7.7.4 framgår att det finns en bristande överensstämmelse i fråga om allmän skoterled mellan vad som är föreskrivet i 8 och 9 §§ terrängkörningsförordningen. För att komma tillrätta med denna omotiverade skillnad föreslås att allmän skoterled definieras så att den är ”En i terräng markerad vinterled där terrängmotorfordon och terrängsläp enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt”. Vilka slags terrängmotor- fordon som får framföras på leden får föreskrivas i lokala trafikföre- skrifter och kan exempelvis gälla fordonsvikt. En terrängskoter får ju t.ex. inte väga . Definitionen ska föras in i förordningen (2001:651) om väg- trafikdefinitioner och passar därmed in i övrig lagteknisk systematik. Allmän skoterled ska även införas i trafikförordningen (10 kap. 1 § första stycket) för att komma bort från otydligheten om beteck- ningen färdled även gäller allmän skoterled. 8.7Terrängkörning för personer med funktionsnedsättningar Av 1 kap. 2 § femte stycket regeringsformen framgår att det all- männa ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Enligt 2 kap. 15 § fjärde stycket regerings- formen ska alla ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Detta lagrum reglerar dock allemansrätten i förhållande till egendoms- skyddet.83 Utredningen menar att lagrummet därmed inte i sig utgör en grund för att underlätta för funktionsnedsatta att bedriva jakt, fiske eller annat friluftsliv. beslutade att anta regeringens förslag till nationellt mål och inriktning för funktionshinderspoli- tiken.84 Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är där- med att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funk- tionsnedsättning85 som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvill- kor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsned- sättning. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och att barnrättsper- spektivet uppmärksammas. Centralt för funktionshinderspolitiken är full delaktighet för alla, oavsett funktionsförmåga, inom alla om- råden i samhället. Avgörande för möjligheten till delaktighet är tillgängligheten i samhället och de förutsättningar som skapats för individen. När det gäller tillgänglighet är det fråga om tillträde till den fysiska miljön, transporter och anläggningar samt tillgång till infor- mation, kommunikation, varor, produkter och tjänster, inklusive digitala lösningar. 83Jfr , Konstitutionellt perspektiv på allemansrätten, i Allemansrätten i förändring, symposium 2012, s. 11–17, på s. 13 f. 2016/17:188. 85Se internationella överenskommelser (SÖ 2008:26). Uppdraget och den nuvarande prövningen Utredningsuppdraget är i denna del sammankopplat med vissa ändringar i jaktförordningen (1987:905) som trädde i kraft . Ändringarna gjordes i syfte att göra det möjligt för rullstols- burna personer med bestående rörelsehinder att jaga fler djurarter från ett motordrivet fordon än vad som var tillåtet. En pro- memoria från låg till grund för ändringarna i jaktförordningen. I remissbehandlingen av promemorian tillstyrkte förslagen. Naturvårds- verket anförde bl.a. att man delade regeringens bedömning att det är angeläget att personer med funktionsnedsättning så långt som möj- ligt kan delta i friluftsaktiviteter på liknande villkor som andra. Möjligheterna att kunna utöva friluftsaktiviteter är viktiga för män- niskors hälsa och ska vara tillgängliga för alla. Detta är en betydelse- full del i arbetet med friluftsmålen. anförde vidare att möjligheten att på olika sätt bruka viltet som resurs ska så långt som möjligt vara lika för alla. Enligt borde det också understrykas att förslagen ger rullstolsburna personer med bestående rörelsehinder vissa utökade möjligheter att bedriva jakt, men de är fortfarande begränsade av bl.a. terrängkörningslag- stiftningen.86 Enligt direktiven ska det utredas och lämnas förslag som syftar till att underlätta för personer med bestående rörelsehinder att köra i terrängen med motordrivet fordon när ändamålet med körningen är att bedriva jakt, fiske eller annat friluftsliv.87 Det ska särskilt belysas möjligheterna att ersätta den prövning i det enskilda fallet som gör med ett generellt tillstånd till sådan kör- ning, liknande den som gäller för renskötsel (1 § andra stycket 4 och 7 § tredje stycket terrängkörningsförordningen). I direktiven och jaktförordningen används begreppet rullstols- burna med bestående rörelsehinder. I nästan alla andra sammanhang används dock begreppen funktionshindrade eller funktionsnedsatta. Dessa begrepp är generella och inte knutna till visst eller vissa hjälp- 86Se yttrande (ärende nr NV-08646-17). 87I direktiven finns det två olika skrivningar i fråga om detta. Vid avstämning med har det dock bekräftats att det är skrivningen på s. 1 i direktiven (dir. 2018:29) som gäller för utredningen. Det bör framhållas att även andra funktionshinder eller funk- tionsnedsättningar än nedsatt rörelseförmåga kan innebära stora svårigheter att förflytta sig i terräng på egen hand. Utredningen använder därför i enlighet med funktionshinderspolitiken och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning fortsättningsvis begreppen funktionshinder, vilket förekommer i vissa gällande lagar, och funktionsnedsättning för att inkludera alla som kan ha behov av att använda motordrivet fordon för körning i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. För uppdragets genomförande har utredningen haft kontakt med DHR (som ska utläsas Delaktighet Handlingskraft Rörelsefrihet),88 Myndigheten för delaktighet, , () och (). Den som behöver köra motordrivet fordon i barmarksterräng och inte omfattas av terrängkörningslagstiftningens generella undantag måste söka dispens hos . Dispens innebär ett undantag i ett enskilt fall från krav eller förbud enligt lag eller förordning. För beviljande av dispens krävs att det finns särskilda eller synnerliga skäl där synnerliga skäl utgör en striktare prövningsnivå. Det ligger i sakens natur att en dispens- prövning ska och måste vara restriktiv. En dispens är inte likställd med ett tillstånd. I en dispensprövning är utgångspunkten alltså att det finns lagligen föreskrivna krav, t.ex. i fråga om lägsta ålder eller medicinska krav, eller att det finns före- skrivna förbud. I en tillståndsprövning är utgångspunkten däremot att något kan eller får tillåtas under förutsättning att tillstånd söks och att sökanden visar att föreskrivna krav är uppfyllda. I sådant fall ska tillstånd beviljas. Ett tillstånd innebär ett relativt starkt rättsligt skydd mot ingripande från det allmänna. Ett ingripande mot det till- ståndsgivna kräver lagstöd, dvs. särskilda bestämmelser om åter- kallelse eller annat ingripande. Sådana bestämmelser saknas dock när det gäller dispenser. Den myndighet som prövar en dispensansökan är därför relativt fri i fråga om att föreskriva villkor, t.ex. i form av 88DHR hette tidigare . ett återkallelseförbehåll eller begränsning i giltighetstid. En dispens har således inte samma rättsverkan som ett tillstånd. Beviljade av dispens enligt 12 § terrängkörningsförordningen kräver att det finns särskilda skäl, dvs. om det inte är fråga om dispens i ett regleringsområde med A-klassificering då det i stället fordras synnerliga skäl. Enligt allmänna råd till 12 § terrängkörningsförordningen bör dispens från terrängkörnings- förbudet inte medges om körningen riskerar att medföra skada av betydelse på mark eller vegetation eller skada eller störning av bety- delse på djurlivet eller dess livsmiljöer, friluftsliv, rennäring eller kringboende. Dispens bör inte heller medges för körning inom skyddade områden, om terrängkörning inte tydligt är förenlig med syftet för området och områdets bevarandemål. Föreskrifter om un- dantag från terrängkörningsförbudet för körning inom reglerings- område bör inte meddelas. För synnerliga skäl för dispens bör krävas mycket tungt vägande allmänna eller enskilda intressen som inte kan tillgodoses på annat sätt. Körningens påverkan på de intressen lagen skyddar bör vara försumbara. Rörelsehinder bör enligt de allmänna råden kunna vara ett särskilt skäl för dispens. Dispens bör inte regel- mässigt medges enbart på grund av rörelsehinder och för vilken typ av körning som helst. Myndigheten bör i varje enskilt fall ta ställning till ändamålet med körningen och tyngden i den enskildes behov i förhållande till områdets känslighet och allmänna naturvårds- och friluftslivsintressen. I de fall körning medges bör endast körning inom visst avgränsat terrängområde medges, exempelvis nära bostad, kring en fiskesjö eller i ett jaktområde. Undantag för större områden, t.ex. hela län, bör inte medges. Undantag bör inte heller medges för körning inom skyddade områden. Dispensen bör vara tidsbegränsad till förslagsvis tre till , eller den som rörelsehindret kan förväntas kvarstå. Åberopat rörelsehinder bör styrkas med läkar- intyg som innehåller en beskrivning av rörelsehindret och en bedöm- ning av rörelseförmågan i terräng samt behov av hjälpmedel. Som rörelsehinder bör inte räknas enbart hög ålder. Länsstyrelserna följer de allmänna råden, varför beslut om dis- pens enligt 12 § terrängkörningsförordningen således är begränsade , normalt tre till , och till vilket område eller vilka områden som undantaget gäller inom. Vidare föreskrivs ofta andra villkor, lik- som att det lämnas upplysningar om vad som är lagligen föreskrivet och som den beviljade dispensen inte befriar från. Utredningen har ställt frågor till alla länsstyrelser om dispenser enligt 12 § terrängkörningsförordningen. Frågorna har gällt antalet beviljade dispenser, antalet avslag och hur många ansökningar som gällt personer med rörelsehinder, allt . Samtliga 21 länsstyrelser har svarat. Det kan konstateras att det är stora skillnader mellan de olika länsstyrelserna när det gäller antalet ärenden. Vissa länsstyrelser har haft nästan inga ärenden alls, medan länsstyrelserna i och har haft relativt många ärenden. Antalet ären- den kan dock inte sättas i relation befolkningsantalet. Till exempel har landets befolkningsmässigt största län, , inte fler än 5–10 ärenden gällande dispenser för terrängkörning. De flesta ansökningarna där gäller jakt, även om det förekommer ansök- ningar för andra ändamål såsom transport av byggmaterial. I Väster- bottens län är det fråga om bortåt 100 ärenden och i är det cirka 130 ärenden som ett ungefärligt genomsnitt . Det är svårt att tala om ett normalt antal ärenden, men förutom länsstyrelserna i de tre nord- ligaste länen, som har haft markant flera ärenden än övriga läns- styrelser, rör det sig som högst om cirka 20–30 ärenden . Skillnaderna är dock så stora att det inte är meningsfullt att beräkna medel- eller medianvärden för antalet ärenden om dispenser. I runda tal är det för hela landet alltså fråga om cirka 440–520 ansökningar . Lite grovt räknat kan det under aktuell period vara fråga om cirka 200–250 ansökningar för hela landet som gällt rörelsehinder, med en viss övervikt för jakt som ändamål, även om annat friluftsliv har förekommit som skäl för ansökan. De flesta dispenser har gällt barmarkskörning, men det har även beviljats dispenser för körning på snötäckt mark i regleringsområden. Avslagen har varit relativt få, sett till hela landet. För de allra flesta länsstyrelser har det varit fråga om enstaka negativa beslut. Läns- styrelsen i , som har haft flest ärenden, har även haft flest avslag, en så hög avslagsfrekvens som av ansökningarna. Detta får dock betraktas som en avvikelse. Det finns de som söker och beviljas dispens, t.ex. för jakt, i mer än ett län, varför det finns viss osäkerhet om det exakta antalet individer som sökt och fått dispens. Vissa dispenser har för övrigt getts till juridiska personer, bl.a. för prospektering. Avvägningar mellan motstående intressen Den noggranna prövning som görs vid funktionsnedsattas ansökningar om dispens enligt 12 § terrängkörningsförordningen kan jämföras med prövningar avseende funktionsnedsättningar enligt andra författningar. Det gäller t.ex. prövningar enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, bestämmelserna om parkeringstillstånd i trafikförordningen (1998:1276) och bestäm- melserna om tillstånd till färdtjänst i lagen (1997:736) om färdtjänst. Gemensamt är att en funktionsnedsättning i form av svårigheter att förflytta sig på egen hand inte ensamt utgör grund för att beviljas det sökta. Det är funktionsnedsättningens omfattning som är avgör- ande. När det gäller LSS avser prövningen, dvs. för den jämförelse som här är aktuell, varaktiga fysiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar bety- dande svårigheter i den dagliga livsföringen.89 I fråga om tillstånd till färdtjänst föreskrivs att det är fråga om funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, som innebär väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand. Om sökanden är ska prövningen göras i förhållande till barn i motsvarande ålder utan funktionshinder.90 Att underlätta för funktionsnedsatta som inte utan stora svårig- heter kan förflytta sig på egen hand att använda motordrivna fordon för terrängkörning för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat fri- luftsliv ligger i linje med funktionshinderspolitiken. Det ligger även i linje med målet tillgänglig natur för alla som är ett av tio delmål i friluftslivspolitiken.91 står en ökad användning av motor- drivna fordon för terrängkörning, i synnerhet när det gäller körning på barmark, i konflikt med terrängkörningslagstiftningens över- gripande syfte att skydda mark och växtlighet mot skador och att minska störningar. Det bör framhållas att jakt, fiske och annat friluftsliv är fritids- sysselsättningar, medan renskötsel är en näring med mångtusenåriga traditioner. Beträffande terrängkörning för renskötsel har lagstifta- ren inte föreskrivit ett generellt tillstånd, utan även i fråga om detta handlar det om undantag från vad som annars är förbjudet enligt terrängkörningslagen. Till skillnad från jordbruk och skogsbruk är det dock inte fråga om ett generellt undantag, utan i 1 § andra 89Jfr 1 § 3 LSS. 90Jfr 7 § lagen om färdtjänst. 2012/13:51 s. 9 f. stycket 4 terrängkörningsförordningen finns det en specificerad upp- räkning av för vilka uppgifter inom renskötseln som det görs undan- tag från terrängkörningslagens förbud. Det bör även uppmärksammas att enligt uppgifter från fanns det 4 663 registrerade ren- ägare i . Detta kan jämföras med () urvalsundersökning /SILC 2016–2017 avseende levnads- förhållanden. Undersökningen visar att cirka 479 000 personer har nedsatt rörelseförmåga och att cirka 287 000 personer har nedsatt rörelseförmåga i hög grad. Det kan även göras en jämförelse med antalet beviljade tillstånd till färdtjänst i hela landet. Sådana tillstånd uppgick till cirka 309 000, varav cirka 238 000 faktiskt utnyttjades.92 Det antal individer som omfattas av terräng- körningslagstiftningens undantag för renskötsel är under alla förhåll- anden, dvs.