sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — Ny kärntekniklag - med förtydligat ansvar – med förtydligat ansvar SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Till statsrådet och chefen för och Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka behovet av ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och förordningen (1984:14) om kärntek- nisk verksamhet och vid behov även föreslå ändringar i strålskydds- lagen och nödvändiga följdändringar i och finansierings- lagstiftningen. förordnades ämnesrådet som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet . Som sekreterare i utredningen förordnades från rådgivaren och från departe- mentssekreteraren . Som experter i kommittén förordnades från strålskyddsföreståndaren , kanslirådet , rättssakkunniga , bolagsjuristen , kanslirådet , ämnesrådet , säkerhetschefen , utredaren , säkerhets- chefen , bolagsjuristen , enhets- chefen , kanslichefen och utredaren , från bolagsjuristen , från strålskyddsföreståndare , från departementssekreteraren , från miljöjuristen , från den 25 septem- ber 2018 rättssakkunniga samt från departementssekreteraren . Från entledigades rättssakkunniga och från entledigades ämnesrådet , kanslirådet och säkerhetschefen från kommittén. Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv (dir. 2018:78) att förlänga tiden för redovisningen av utredningens betänkande till . Under utredningsarbetet har experterna på ett utomordentligt förtjänstfullt sätt bidragit med sakupplysningar och förslag samt lämnat synpunkter på utredningens arbete och textmaterial. överlämnar härmed sitt betänkande Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar (SOU 2019:16). Utredningsarbetet är därmed slutfört. Summary A Act – with clarified Förslag till kärntekniklag........................................................ Förslag till lag om ändring i kärntekniklagen (2021:000) .... Förslag till lag om ändring i kärntekniklagen (2021:000) .... Förslag till lag om ändring i kärntekniklagen (2021:000) .... Förslag till kärnteknikförordning .......................................... Förslag till lag om ändring i ............................... Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ............ 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ........................................................... 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2003:148) om straff Förslag till lag om ändring i lagen (2006:263) om transport av farligt gods ................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter .................... Förslag till lag om ändring i lagen (2008:778) om skydd Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ...................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ................................ Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (2018:396) ............................................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ...................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1054) med instruktion för lokala säkerhetsnämnder vid kärntekniska anläggningar ................ Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:463) om vissa avgifter till Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ................................. Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2011:927) ............................................................................. Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) .......................... 1.22Förslag till förordning om ändring i förordning (2017:1179) om finansiering av kärntekniska 1.23Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1180) om förvaltningen av kärnavfallsfondens Förslag till förordning om ändring i strålskyddsförordningen (2018:506)................................. Utredningens uppdrag och genomförande................... En historisk tillbakablick .......................................... Kärnteknikens första tid i ........................................ De första kärnreaktorerna och den svenska linjen ............. Det svenska kärnkraftsprogrammet .................................... Slutförvar för kärnavfall........................................................ Förbudet mot nya reaktorer tas bort................................... Utredningens överväganden och förslag...................... Förutsättningar för utredningen .......................... Översyn av kärntekniklagen................................................. Nya eller förändrade definitioner ......................... Kärnsäkerhet och tillståndshavarens ansvar......... 4.2.5Verksamhetsutövarnas ansvar för avveckling av anläggningar och omhändertagande Tillstånd och tillståndsprövning ........................... 4.2.8Anmälningsplikt och förbud mot att ta en permanent avstängd reaktor i drift .............. Överklagande och avgifter.................................... Ändringar i strålskyddslagen ................................ Ändringar i finansieringslagen.............................. Ändring i miljöprövningsförordningen ............... 4.3 Ett förtydligat ansvar för kärnteknisk verksamhet ............ Nuvarande reglering av ansvar för kärnteknisk Ansvaret för kärnteknisk verksamhet Olika sätt att hantera ansvar vid miljöfarlig Utredningens bedömning i fråga om förtydligande av ansvar ......................................... för omhändertagandet av kärnavfall m.m............................ Skyldigheten att bedriva en allsidig forskning..... Kravet att bedriva forsknings- och utvecklingsverksamhet är inte nytt ...................... 4.4.3Kärntekniklagens krav på allsidighet Forsknings- och utvecklingsprogrammet............ Reaktorinnehavarnas uppdrag till SKB ................ Forskning som bedrivs i SKB:s regi ..................... Överväganden och förslag .................................... 4.5Tillståndsprövning och stegvis prövning av kärntekniska anläggningar ............................................... Tillstånd och en stegvis licensiering..................... Överföring av tillstånd.......................................... 4.6 Avveckling av kärntekniska anläggningar ........................... lagstiftning och utredningsförslag ......... Internationella krav och rekommendationer ....... Friklassning av kärntekniska anläggningar .......... Samordning med miljölagstiftningen ................... 4.6.5Nedmontering och rivning av svenska Utredningens överväganden och förslag.............. 4.7 Kärnavfall – begrepp och reglering ...................................... Kärnavfallsbegreppet – en problembeskrivning .. 4.7.3Regleringen av avfall innehållande radioaktiva 4.7.4Kärnavfallsbegreppet från ett internationellt Utredningens bedömning och förslag.................. Svenskt respektive utländskt avfall....................... Särskilda eller synnerliga skäl................................ 4.8 Permanent avstängd reaktor................................................. 4.8.2Internationell användning av begreppet 4.8.3Användning av begreppet avstängd reaktor i 4.8.4Nuvarande reglering avseende permanent Utredningens överväganden och förslag.............. 4.9 Statens ansvar ........................................................................ Utgångspunkter för det statliga ansvaret............. Statens subsidiära ansvar ....................................... Det primära ansvaret för säkerhet och omhändertagande av kärnavfall ..................... 4.9.5Andra exempel på slutförvar i utanför det kärntekniska området...................................... 4.9.7Tidigare ställningstaganden om subsidiärt ansvar och sistahandsansvar.................................. Utredningens överväganden och förslag ............. 4.9.9Andra dimensioner staten behöver förhålla 4.10 Översyn av sanktions- och tillsynsbestämmelserna på Ansvarsbestämmelserna justeras något ............... Sanktionsväxling på kärnteknikområdet ............. 4.10.4 Vissa justeringar av tillsynsbestämmelserna ........ 4.11 Producentansvar för radioaktivt avfall ................................ Regleringen av producentansvaret ....................... 4.11.3Strålsäkerhetsmyndighetens utredning om producentansvar för produkter med Förslag till ny kärnteknikförordning .................................. 4.12.1 Förslag till ny kärnteknikförordning ................... Gällande bestämmelser och internationellt samarbete Regelverk under det europeiska samarbetet ....................... 5.1.1Fördraget om upprättandet av den europeiska atomenergigemenskapen (Euratom).................... Rättsakter under Euratomfördraget .................... 5.1.6Förordning om transporter av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater ............................... Direktiv om transport av radioaktivt avfall ......... Förordning om kärnämneskontroll ..................... 5.2Internationella överenskommelser och konventioner på Tidig information vid en kärnenergiolycka ......... Bistånd i händelse av kärnteknisk olycka............. 5.2.5Fysiskt skydd av kärnämnen och kärntekniska Skadeståndsansvar vid radiologisk olycka............ Ickespridning och kärnämneskontroll ................. Fördraget om icke-spridning av kärnvapen ......... 5.3Internationellt samarbete och internationella Ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor ........................................ Översyn av kärntekniklagen................................................. Ett förtydligat ansvar för kärnteknisk verksamhet............. Forsknings- och utvecklingsverksamheten ......................... Tillstånd och stegvis prövning ............................................. Kärnavfall – definition och hantering .................................. Permanent avstängd reaktor................................................. Statens subsidiära ansvar och sistahandsansvar................... Tillsyn och sanktioner.......................................................... Straffskärpning för grovt brott mot Konsekvenser för miljön ...................................... Förslaget till kärntekniklag .................................................. Förslaget till lag om ändring i ......................... 7.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter.................. 7.4Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen (2018:396) ............................................................................. beslutade regeringen att tillsätta en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet. Utredaren ska enligt direktiven undersöka behovet av ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet och vid behov även föreslå ändringar i strålskyddslagen och nödvändiga följdänd- ringar i och finansieringslagstiftningen. –undersöka möjligheter och fördelar med att samordna ansvars- förhållandena enligt kärntekniklagen och , –analysera för- och nackdelar med att separera ansvaret för kärn- säkerhet och strålskydd från det långsiktiga ansvaret för avveck- ling och omhändertagande av avfall, –analysera vad som bör krävas vid ett eventuellt byte av tillstånds- havare och förutsättningar för ägarprövning vid förändringar i ägandet av reaktorbolag, –se över definitionen av kärnavfall och radioaktivt avfall och hur en mer ändamålsenlig gränsdragning mellan svenskt och utländskt avfall kan utformas, och –föreslå reglering av sistahandsansvaret efter förslutning av ett slutförvar. Förutom de i utredningsdirektiven angivna frågorna har utredningen också identifierat ytterligare frågor som har bedömts ligga inom utredningens uppdrag att hantera. Det gäller bl.a. reglering i lag av den s.k. stegvisa prövningen av kärnteknisk verksamhet samt en översyn av regleringen av forsknings- och utvecklingsverksamheten i fråga om omhändertagande av kärnavfallet för innehavare av kärn- kraftsreaktorer. Utgångspunkten för utredningen är att den svenska kärnkraften befinner sig i en förvaltningsfas. Sex av tolv reaktorer avses drivas vidare men inga aktörer planerar att uppföra några nya kärnkraftsreaktorer. Det finns en bred politisk energiuppgörelse med målsättningen att all elproduktion i ska vara förnybar till 2040, utan stängning av kärnkraft med politiska beslut. Vidare har processen gällande omhändertagandet av det använda kärnbränslet kommit i ett skarpt läge där regeringen väntas ta ställ- ning till kärnkraftindustrins ansökan om att få uppföra ett slutförvar för använt kärnbränsle i Forsmark i kommun, dels genom beslut om en eventuell tillåtlighet enligt dels genom beslut om eventuellt tillstånd enligt kärntekniklagen. Utredningen konstaterar att det framöver, inom överskådlig tid, endast kan röra sig om några enstaka nya tillståndsprövningar av större kärntekniska anläggningar som kommer att bli aktuella, såsom t.ex. ett slutförvar för långlivat avfall. Utredningen bedömer dock att en ny lag ändå bör vara så utformad att den ska kunna han- tera en situation där dessa förutsättningar har förändrats och där flera andra prövningar också skulle kunna bli aktuella. Med denna utgångspunkt bedömer utredningen att det skulle vara olämpligt att genomföra alltför stora förändringar gällande dels förutsättningarna som de kvarvarande reaktorerna ska drivas under, dels förutsättningarna för avvecklingen av de stängda kärntekniska anläggningarna. Utredningen bedömer dock att vissa förändringar, och framför allt förtydliganden, är nödvändiga då den nuvarande lagstiftningen inte förutsett alla frågeställningar i detalj när den utarbetades och antogs . Utredningen konstaterar också att det i kärntekniklagen under dessa år gjorts ett stort antal ändringar vilket har lett till att lagen har blivit ostrukturerad och svårläst. Utredningen föreslår att den nuvarande lagen om kärnteknisk verk- samhet upphävs och ersätts av en ny kärntekniklag med ny struktur. Under de som den nu gällande lagen varit i kraft har den ändrats fler än 30 gånger. Ett stort antal nya bestämmelser har till- kommit, försvunnit eller ändrats. Detta har medfört att lagen blivit ostrukturerad och svårläst. En ny strålskyddslag (2018:396) trädde i kraft och ersatte den tidigare strålskyddslagen (1988:220). Kärnteknik- och strålskyddslagen tillämpas ofta parallellt på samma verksamheter. Utredningen har därför, med utgångspunkt från den nya strålskydds- lagens struktur, utarbetat ett förslag till ny kärntekniklag där de flera av de gällande bestämmelserna förs över till den nya lagen oföränd- rade i sak men i en språkligt omarbetad form. En del bestämmelser har dock ändrats när så varit påkallat. Ett antal helt nya bestämmelser har också införts. Nedan följer en sammanfattning av de viktigaste förslagen till för- ändringar eller förtydliganden. Tillståndshavarens respektive verksamhetsutövarens ansvar Utredningen föreslår att en konceptuell förändring görs i förhållande till den nuvarande kärntekniklagens reglering av ansvaret för säker- heten i kärntekniska verksamheter respektive ansvaret för omhän- dertagandet av använt kärnbränsle och kärnavfall, avveckling av kärntekniska anläggningar som inte längre ska användas samt finan- sieringen av dessa verksamheter. Bestämmelserna i den nuvarande kärntekniklagen kopplar hela detta ansvar till tillståndshavaren. Utredningen föreslår, i linje med vad som anges i kommittédirek- tiven, att en tydligare åtskillnad görs mellan ansvaret för att kärn- teknisk verksamhet bedrivs på ett säkert sätt och det långsiktiga ansvaret, inklusive finansieringen, för omhändertagandet av det i verksamheten uppkomna använda kärnbränslet och kärnavfallet respektive avvecklingen av de kärntekniska anläggningarna som inte längre ska användas. Utredningens förslag innebär att ansvaret för säkerheten för att kärnteknisk verksamhet bedrivs på ett säkert sätt såsom lokalisering, konstruktion, uppförande, drift, förändring och avveckling av kärn- tekniska anläggningar samt hantering, transport och slutförvaring av kärnavfall m.m. även fortsättningsvis ska ligga på tillståndshavaren. Det förtydligas också att detta säkerhetsansvar inte får delegeras, vilket är i enlighet med, och följer av europeisk lagstiftning. Ansvaret för att omhänderta använt kärnbränsle och kärnavfall samt att avveckla anläggningar som inte längre ska användas, inklu- sive finansieringen av dessa skyldigheter, knyts till den bedriver eller har bedrivit kärnteknisk verksamhet (verksamhetsutövaren). Omhändertagandet av det använda kärnbränslet och kärnavfallet har i praktiken ofta delegerats av en tillståndshavare/verksamhets- utövare till en uppdragstagare som i sin tur är tillståndshavare för sin egen kärntekniska verksamhet/anläggning och är därmed ansvarig för säkerheten i sin egen anläggning. En sådan delegering bedöms inte vara i linje med den europeiska lagstiftningen. Förändringen som föreslås innebär därmed dels en verklighets- anpassning av lagstiftningen, dels en anpassning till europeiska krav. De europeiska kraven tillåter inte att tillståndshavarens säkerhets- ansvar inskränks eller delegeras. Vidare innebär förslaget en bättre möjlighet att särskilja ansvaren i samband med att en verksamhet ska överlåtas till någon annan. Den s.k. stegvisa prövningen av kärntekniska verksamheter som sker har sin rättsliga grund i de tillståndsvillkor som meddelats av den tillståndsgivande myndigheten (regeringen). I villkoren anges oftast att tillståndshavaren inte får börja uppföra, påbörja provdrift av eller påbörja rutinmässig drift av den kärntekniska anläggningen eller verksamheten förrän tillsynsmyndigheten har medgett detta. De detaljerade krav som ska vara uppfyllda i de olika stegen har utvecklats genom att tillsynsmyndigheten, baserat på erfarenhet och internationell kunskap, har utformat en praxis. Utredningen föreslår att denna stegvisa prövning av kärntekniska verksamheter eller anläggningar på ett tydligare sätt regleras i lag. Förslaget innebär att innan tillståndshavaren får inleda nästa moment i sin verksamhet, ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bedöma om tillståndshavaren har förutsättningar att gå vidare till nästa steg och, om så är fallet, besluta att så får ske. Myn- digheten ska samråda med berörda innan beslut fattas. Statens subsidiära ansvar och sistahandsansvar Utredningen föreslår att statens subsidiära ansvar för kärnteknisk verksamhet ska regleras i lag. Ett sådant ansvar följer av internatio- nella åtaganden och har i olika sammanhang bekräftats av riksdag och regering. Eftersom ansvaret har bedömts ligga i sakens natur har det inte ansetts nödvändigt att lagstifta om det. Det subsidiära ansvaret innebär att staten måste säkerställa att kärnteknisk verksamhet bedrivs på ett säkert sätt och att slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall och avveckling av anläggningar kommer till stånd, om det av någon anledning skulle uppkomma en situation där det inte går att hitta någon som kan göras ansvarig för att fullgöra skyldig- heterna enligt lagen. Om en sådan situation uppstår, t.ex. i samband med en konkurs, bör det tydligt framgå av lagen att staten ansvarar för att skyldigheterna fullgörs. Vidare föreslås bestämmelser om ett statligt sistahandsansvar för slutligt förslutna geologiska slutförvar. Detta innebär att ett statligt ansvar för sådana förvar ska inträda vid en viss definierad tidpunkt och i enlighet med en särskild procedur. har den som givit upphov till kärnavfall ansvar att omhänderta och placera detta i ett slutförvar. Ansvaret sträcker sig fram till dess att skyldigheterna är uppfyllda, dvs. slutförvaret är slutligt förslutet. Statens sistahands- ansvar avses inträda i samband med att slutförvarets förslutning god- känts efter ansökan och de villkor som uppställts har uppfyllts av den sökande. De eventuella åtgärder som kan behöva vidtas efter denna tidpunkt ska då fullgöras av den eller de myndigheter som regeringen bestämmer. Vidare föreslås en ändring i 10 kap. med innebörd att staten ansvarar för avhjälpande av eventuella allvarliga miljöskador och föroreningsskador som uppstår i ett slutligt förslutet förvar som staten ansvarar för i enlighet med kärntekniklagens bestämmelser. Utredningen föreslår att det införs en anmälningsplikt för tillstånds- havare för kärnkraftsreaktorer att anmäla när en reaktor avses stängas permanent samt när den permanent stängda reaktorn tömts på kärnbränsle. Utredningen föreslår också att den s.k. femårsregeln, vilkens inne- börd är att en reaktor är permanent avstängd om den inte producerat el , avskaffas. När en tillståndshavare beslutar att elproduktionen vid en kärn- kraftsreaktor ska upphöra och därefter inte återupptas, ska tillstånds- havaren formellt anmäla detta till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. En anmälan ska innehålla det datum från vilket reaktorn är permanent avstängd. En anmälan bör även ske när kärnbränsle och annat kärnämne under kärnämneskontroll avlägsnats från den permanent avstängda reaktorn. Förslaget om anmälningsplikt syftar till att tydliggöra tidpunk- terna när en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd och därför inte längre får återstartas, när avvecklingen av reaktoranläggningen där- med inleds, samt när kärnbränsle och annat kärnämne under kärn- ämneskontroll har avlägsnats från reaktorn. Ett sådant förfarande ger en ökad klarhet och avlägsnar osäkerhetsmoment för tillsyns- myndigheten gällande säkerhet, beredskap, ekonomi m.m. Slopandet av femårsregeln möjliggör att en reaktor kan vara av- ställd för större ombyggnationer än . Om det av något skäl inte är önskvärt att slopa femårsregeln före- slår utredningen som alternativ att en bestämmelse om möjlighet till dispens införs i lagen. Begreppet kärnavfall föreslås harmoniseras med begreppet radio- aktivt avfall i strålskyddslagen (2018:396) genom att definiera det som radioaktivt avfall som uppkommit i en tillståndspliktig kärntek- nisk verksamhet eller anläggning. Kärnavfall blir därmed en delmängd av det som definieras som radioaktivt avfall. Utredningen anser att använt kärnbränsle, liksom i nuvarande lagstiftning, inte ska betraktas som avfall förrän det placerats i ett slutförvar. Utredningen bedömer att detta även behöver förtydligas i strål- skyddslagen. En annan viktig förändring är att använt kärnbränsle eller kärn- avfall som har placerats i ett slutförvar, om det består av eller inne- håller kärnämnen, i lagens mening även fortsatt utgör kärnämne. Definitionerna av kärnavfall och kärnämne är inte av varandra ute- slutande definitioner. Denna förändring är viktig då krav om kärn- ämneskontroll fortfarande kan gälla efter att t.ex. använt kärnbränsle placerats i ett slutförvar. Utredningen föreslår att bestämmelserna om prövning av sär- skilda tillstånd för slutförvaring av utländskt kärnavfall i eller för slutförvaring av svenskt kärnavfall utomlands ändras så att det generellt ska krävas särskilda skäl för sådana tillstånd och inte som synnerliga skäl. Denna förändring innebär dock inte någon ändring av de bedömningsgrunder som tillämpas utan innebär att den praxis som utvecklats benämns som vara grundad på särskilda skäl och inte synnerliga.