sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — •Kommunernas styrdokument för räddningstjänsten – handlings- programmens struktur – ska likriktas för att höja kvalitén, bli mer konkreta utifrån den lokala riskbilden och möjliga att följa upp. Handlingsprogrammen ska visa räddningstjänstens förmåga att själv eller tillsammans med andra klara alla typer av olyckor som kan inträffa i kommunen. De kommuner vars geografi har mycket skog och där skogsbrand kan utgöra en risk måste då visa hur skogs- bränder ska hanteras. Om alla kommuner med stöd i sina hand- lingsprogram hade förberett sig för riskerna för skogsbränder med resurser, ledning, samverkan och övning skulle rimligen förut- sättningarna ha varit bättre för att i alla delar av landet klara av skogsbränderna . •Kommunerna ska ha möjlighet att träffa avtal med andra om att göra inledande åtgärder vid en räddningsinsats. Detta förslag är ett nytt undantag från huvudregeln i LSO att personal som ingår i kommunens organisation för räddningstjänst ska vara kommunalt anställd. Förslaget ger delvis nya möjligheter att ha beredskap och att utnyttja de resurser som finns t.ex. inom skogsbruket, jord- bruket och entreprenadföretagen. är det enligt LSO möjligt att anlita annan för räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Ett ännu bättre utnyttjande av samhällets samlade resurser hade varit till nytta på flera håll vid skogsbränderna som- maren 2018. •Ledningssystem och märkning av personalens kläder, fordon och utrustning likriktas genom föreskrifter. Både vid tillförande av ex- terna resurser från andra räddningstjänster och vid samverkan med aktörer med samtidiga uppdrag finns mycket att vinna på att de andra aktörerna vet vad de kan förvänta sig av rädd- ningstjänst. Trots erfarenheterna från skogsbranden i Västman- land varierar fortfarande utformningen av de kommunala räddningstjänsternas ledningssystem, dvs. de utgångspunkter och den ordning som i vid bemärkelse gäller för att åstadkomma led- ning. Till exempel varierar det vilka befattningar som finns i olika organisationer. Även organisationernas benämningar på samma befattningar varierar. Vidare ser märkning av personalens kläder och utrustning fortfarande olika ut. Vissa missförstånd och tids- tapp hade kanske kunnat undvikas med den före- slagna regleringen. •Kommunerna ska ha en funktion som kontinuerligt utövar övergri- pande ledning av räddningstjänstverksamheten. I praktiken måste detta krav uppfyllas genom någon form av samverkan. Alla rädd- ningstjänster måste tillhöra en ledningscentral som är bemannad dygnet runt och ingå i större strukturerad systemledning. Om detta förslag hade varit genomfört skulle förut- sättningarna ha varit betydligt bättre att i hela landet kunna han- tera de stora skogsbränderna. Det hade då funnits ledningssystem och organisation redo som kunde byggas på vid behov. Där detta saknades förlorades mycket tid och effektivitet genom att nya ledningsorganisationer måste tillskapas. •Förslagen om förändrad reglering av ledningen i räddningstjänsten, behörighetskrav för räddningschefen, bättre ledningsutbildning och förbättrad personalförsörjning av deltidsbrandmän är åtgärder som på något kan ge bättre möjligheter att klara stora och komplicerade händelser såsom stora skogsbränder. De refererade förslagen är kärnan i när det gäller att åstadkomma en effektivare och som har bäring på vår utredning om skogsbränder. Statens tillsyn och stöd i den kommunala räddningstjänsten är väsentlig för en säker och likvärdig i hela riket. En effektiv statlig tillsyn kan ha betydelse även för kommu- nernas förutsättningar att klara stora skogsbränder. Som exempel kan nämnas att i tillsynen påtala brister i handlingsprogrammen vad avser skogsbränder. •Räddningstjänstutredningens förslag att staten får möjlighet att före- lägga kommunerna att åtgärda brister och att förelägganden, om det föreligger särskilda skäl, kan utfärdas vid vite stärker den statliga tillsynen. övervägde tre alternativ för statens tillsyn av den kommunala räddningstjänsten och redovisade för- och nackdelar för alla alternativen. Fortsatt ansvar för 21 läns- styrelser men med väsentligt förstärkta resurser och tydligare styrning. 6 länsstyrelser som tar över ansvaret i linje med Indel- ningskommitténs och Försvarsberedningens förslag. Tillsyn och stöd samlas hos MSB. valde att före- slå alternativet MSB. För vår utredning är det viktiga att statens tillsyn blir betydligt mer effektiv än . Det kan förebygga brister i beredskapen för stora skogsbränder. •Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB på nationell nivå ska främja att LSO följs och att samordna kommunernas verksamhet när det gäller räddningstjänst. Vid skogsbränderna agerade MSB i den andan. Detta visade sig generellt sett vara till stor nytta. MSB tog en aktivare roll . Arbetet med att släcka sommarens skogsbränder visade också att det är avgörande för arbetets framgång att man samarbetar på alla tre nivåer; lokalt, regionalt och nationellt. •Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB får överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet vid mycket omfattande rädd- ningsinsatser eller om det annars finns synnerliga skäl. Utredningen noterar förslag om sex statliga regioner och Försvarsberedningens förslag om en högre regional nivå som är under beredning. Beroende på utvecklingen kan ett för- delande av uppgifterna på ett fåtal länsstyrelser framöver framstå som ett bättre alternativ. Med förslag om obligatorisk an- slutning till systemledning och ledningscentraler ska statligt över- tagande inte behöva bli aktuellt. På de ställen i landet där denna ord- ning redan finns skulle statligt övertagande knappast ens komma upp till diskussion. Trots detta bör staten ändå ha en yttersta möjlighet till övertagande. •Räddningstjänstutredningen föreslår att MSB:s uppdrag att tillhanda- hålla nationella stödresurser förtydligas. MSB agerade vid skogs- bränderna på så sätt att myndigheten bestämde över och prioriterade de nationella stödresurserna, trots att lag- stödet för tillvägagångssättet är tveksamt. MSB:s agerande var värdefullt och ett förtydligande behövs i LSO. Utredningen lämnar följande förslag till författningsändringar (se kapitel 21). Utredningen föreslår att MSB, som enligt Räddningstjänstutred- ningens förslag ska kunna ta över hela ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner, även ska kunna överta ansvaret när det gäller en särskild räddningsinsats (delvis övertagande). Utredningen föreslår att MSB ska ges befogenhet att vid allvarliga olyckor begära att en statlig myndighet eller kommun ska ställa per- sonal eller egendom till förfogande, om kommunen eller den statliga myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet. MSB bör därtill ges uttrycklig be- fogenhet att inrikta och prioritera nationella (statliga såväl som kommunala) och internationella resurser. Utredningen anser också att det av författning ska framgå att kommunernas självrisk kan sänkas till ett lägre belopp om särskilda skäl föreligger. Syftet med nämnda författningsändringarna är att MSB:s verk- samhet och därmed även hanteringen av allvarliga olyckor ska bli mer effektiv samt att underlätta för att räddningstjänsten ska sätta in effektiva insatser i ett tidigt skede. Med motiv i framför allt kapitlen 17–19 lämnar utredningen följande förslag. Dessa är att betrakta som rekommendationer och kan beak- tas av räddningstjänsterna och andra aktörer samt uppmärksammas i statens tillsyn. •Den information om risk för skogsbränder som finns att tillgå är väl utvecklad. De kommunala räddningstjänsterna ska ha en syste- matisk bevakning av skogsbrandsriskerna och beredskap för hur riskerna ska mötas. MSB kan uppmärksamma detta i de av Rädd- ningstjänstutredningen föreslagna föreskrifterna för hur de kom- munala handlingsprogrammen ska struktureras. Det är rimligt att den kompetensen och den funktionen finns i de framtida utbyggda systemledningarna. •Utbildning och övning i skogsbrandsläckning måste ges större utrymme både hos räddningstjänsterna och i MSB:s utbildningar. •MSB ska i samverkan med räddningstjänsterna se till att det finns avtal för att säkra tillgängligheten av flygande släckningsresurser med erforderlig kapacitet vid skogsbränder. MSB har regeringens uppdrag att bl.a. analysera och redovisa behoven av kapacitet av- seende brandbekämpning från luften (Ju2018/03972/SSK). •Detaljerad geografisk information finns hos flera myndigheter och hos skogsnäringen. Räddningstjänsterna ska försäkra sig om hur de snabbt kan få tillgång till den geografiska informationen. •Avgörande för att bekämpa en skogsbrand är att agera kraftfullt redan i början av insatsen. Räddningstjänsterna är medvetna om detta men de ska också våga ta risken att använda tillräckligt stora resurser i förhållande till aktuell riskbild (brandriskprognos) även om det senare kan visa sig vara i onödan. Ett sätt att undvika att ekonomiska aspekter utgör ett hinder för eller försenar använd- ningen av nödvändiga resurser skulle, som MSB föreslår i sin del- redovisning av regeringsuppdraget (Ju2018/03972/SSK), vara att se över om en reducerad självrisk bör tillämpas t.ex. under vissa särskilda väderförhållanden. •MSB har regeringens uppdrag att analysera och redovisa behoven av förstärkt kapacitet avseende material, personalförsörjning och brandbekämpning från luften (Ju2018/03972/SSK). MSB redo- visade uppdraget när det gäller materiel i . Övriga delar av uppdraget ska redovisas . Utredningen vill betona att resursförstärkningar behövs så långt det är möjligt , vilket även MSB föreslår. En del i detta är hur bränsleförsörjningen till fordon och flyg ska organiseras. •MSB ska nationellt se över och tillgodose tillgången på personal för förstärkningsresursen med räddningsledarbehörighet och annan ledningspersonal som är utbildade och övade i skogsbrandsbekämp- ning samt koordinera dessa vid omfattande skogsbränder. •Rutiner för räddningstjänsternas administrativa efterarbete till följd av skogsbränder behöver vara på plats. Det gäller t.ex. dokumen- tation av beslut, förlopp, tider, foton och filmer. •Personalen blir naturligt nog hårt ansträngd vid stora insatser. Planeringen när det gäller avlösning, arbetstider, körtider m.m. behöver utvecklas. Räddningstjänsternas arbetstidsavtal måste ses över utifrån behovet vid stora och långvariga räddningsinsatser. Arbetsmarknadens parter arbetar med att ta fram ett avtal för stora händelser. •Länsstyrelsen i har fått regeringens uppdrag att samordna eftersläckningsarbetet och utforma en modell för hur det kan orga- niseras (N2018/04261/SK). Utredningen delar uppfattningen att detta måste ut. •MSB gör en egen utvärdering av myndighetens insatser under sommarens skogsbränder. Utredningen räknar med att detta bl.a. leder till: –att MSB får förmågan att ännu snabbare skala upp en särskild organisation till rätt antal medarbetare och med rätt kompe- tens, bl.a. räddningstjänstkompetens, –att MSB måste också ha förmågan att tidigt kunna analysera och bedöma behov av stöd och uppskalning och –att MSB ska säkerställa att aktörer som ingår i en räddnings- insats alltid ska kunna komma i kontakt med en av myndig- hetens beslutsfattare. •Länsstyrelserna i de tre mest drabbade länen gör egna utvärder- ingar av respektive länsstyrelses insatser under skogsbränderna . Utredningen utgår från att detta resulterar i ett förbättrat lednings- och stabsarbete. Utredningen förutsätter att länsstyrelserna har en mer effektiv organisation inför kommande somrar. •I samverkade räddningstjänsten, , polisen, m.fl. i en gemensam permanent lednings- och stabsplats – Trygg- hetens Hus. Detta bör kunna tillämpas på fler håll. •Räddningstjänsternas kunskap om hur en begäran om biträde vid räddningstjänst ska framställas till Försvarsmakten behöver för- bättras. MSB ska se till att information om befintliga strukturer kommer till Räddningstjänsternas kännedom. •Förmågan att samverka med frivilliga och spontanfrivilliga bör stärkas. MSB på nationell nivå och länsstyrelserna på regional nivå ska tillsammans med frivilligorganisationerna ge vägledning. •Tågoperatörer och spårägare ska åläggas större ansvar för att säkerställa att bromsfel och andra orsaker till gnistbildning inte uppstår. har haft ett uppdrag från regeringen. •Det finns skäl att överväga tydligare rutiner för dels hanteringen av aktiva VMA-meddelanden, som kan innehålla mot- stridig information, dels när befintliga VMA-meddelanden behö- ver uppdateras. Detta är MSB:s uppgift tillsammans med och Alarm. •Förmågan till övervakning från luften måste finnas över allt i landet där detta är relevant och vara väl organiserad i syfte att tidigt upptäcka uppkomna skogsbränder innan de vuxit sig stora. Länsstyrelserna organiserar detta. •När det gäller evakueringar av människor är det viktigt de väg- ledningar som finns ses över och att kunskapen om dessa sprids nationellt av MSB. •Vägledningar för evakuering av djur bör upprättas. Denna uppgift bör ankomma på länsstyrelserna i samarbete med de som inom länet har djurbesättningar och deras organisationer. •MSB ska arbeta fram riktlinjer för en nationell och enhetlig kom- munikation av fara för bränder med gemensamma riktlinjer för eldningsförbud. •Det finns skäl för MSB att planera och öva inför stora händelser som skogsbränder . Detta för att myndigheten vid liknande situationer framöver ska ha förmåga att snabbt skala upp en upp en särskild organisation som har en optimal funktion och rätt kompetens. •MSB behöver utveckla värdlandstödet utifrån sommarens erfaren- heter av att ta emot såväl flygande resurser som markbundna re- surser i stor omfattning och . Även räddnings- tjänsternas kunskap om värdlandsstöd behöver utvecklas. •MSB bör säkerställa att procedurer för tillståndshantering av ut- ländska resurser är kända och implementerade. •Gemensam organisationsstruktur hos staber och enhetligt led- ningssystem bör införas hos såväl som hos andra aktörer. •MSB behöver utveckla förmågan och kunskapen i att hantera stödresurser från ERCC så att dessa används på ett optimalt sätt ur såväl nationellt som internationellt perspektiv. •Räddningstjänsternas kunskap om vad de utländska resurserna kan bidra med och hur de arbetar måste förbättras. Varje land be- skriver själv sina resurser. MSB bör bidra till att öka kunskapen om hur de utländska resurserna kan nyttjas på ett optimalt sätt. 21Förslag till ändringar i författningsförslag Utredningens författningsförslag gäller delvis övertagande av ansvar för , stärkt roll för MSB samt ett förslag om att det i förordning ska framgå att kommunernas självrisk kan sänkas om särskilda omständigheter föreligger. Det kan här nämnas att utredningen även övervägt ett förslag till ändring av bestämmelserna om enskildas skyldigheter. Förslaget inne- bar att verksamhetsutövare som äger tätortsnära skog bl.a. ska vidta åtgärder som behövs för att förebygga brand eller hindra skador till följd av brand (2 kap. 2 § LSO). Vi går emellertid inte vidare med detta förslag då det bl.a. är svårt att överblicka vad en sådan ändring skulle få för konsekvenser. – förslag om möjlighet till delvis övertagande Bedömning: Utredningen instämmer i Räddningstjänstutred- ningens bedömning att staten även i fortsättningen bör ha möj- lighet att överta ansvaret för om rädd- ningsinsatsen är omfattande eller det annars finns synnerliga skäl och att det i förordning bör anges att det är MSB som får ta över ansvaret. Utredningen anser emellertid att ett övertagande ska få begränsas till att omfatta en viss räddningsinsats (delvis över- tagande). Förslag till ändringar i författningsförslag Förslag: Det bör i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor anges att den statliga myndighet som regeringen bestämmer får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som be- rörs av en räddningsinsats, om räddningsinsatsen är särskilt omfat- tande eller det annars finns synnerliga skäl. Ett övertagande får be- gränsas till att omfatta en viss räddningsinsats (delvis övertagande). Det bör i förordning anges att det är MSB som får ta över ansvaret. Om ansvaret övertas delvis ska den statliga myndigheten utse en räddningsledare för insatsen. Vid helt övertagande av rädd- ningstjänsten ska den statliga myndigheten utse en räddnings- ansvarig. Vid omfattande räddningsinsatser får regeringen föreskriva eller i ett särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Om en sådan myndighet har tagit över ansvaret utses räddningsleda- ren av denna myndighet (4 kap. 10 § LSO). Regeringen har föreskri- vit att länsstyrelserna får ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna (4 kap. 33 § FSO). MSB har i sina allmänna råd om ledning av insatser i lämnat vägledning om vilka förhållanden som bör föreligga för att länsstyrelserna ska ta över ansvaret. Det kan vara i situationer där det ställs stora krav på ledning, uthållighet eller över- blick över och tillgång till resurser och att de berörda kommunerna inte klarar av detta. Ett övertagande kan också bli aktuellt om det finns stora svårigheter med samverkan och samordning eller om kommunen begär att tar över ansvaret1. Ett övertagande innebär att en överflyttning av ansvaret görs en- dast för en del av samhällets hantering av omfattande och komplexa händelser. Vid omfattande samhällsstörningar kan räddningsinsatsen enligt LSO vara endast en del av hanteringen, även om det kan vara en avgörande del. Ett övertagande gäller alltså endast en del av kom- munens ansvar vilket kan innebära svårigheter. 1Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps allmänna råd om ledning av insatser i kom- munal räddningstjänst (MSBFS 2012:5). Förslag till ändringar i författningsförslag svårigheterna med denna aspekt överdrivas. Vid en stor händelse är även andra aktörer inblandande och samverkan ska även ske med dem. föreslår att MSB i stället för länsstyrelserna ska ta över ansvaret för förslag innebär att staten även i fort- sättningen ska ha möjlighet att överta ansvaret för rädd- ningstjänst. Vi instämmer i den bedömning som Räddningstjänst- utredningen har gjort. Ett övertagande ska endast få ske i undantags- fall. Det bör därför av lagtexten framgå att ett övertagande endast får ske vid en särskilt omfattande räddningsinsats eller det annars finns synnerliga skäl. föreslår att det i förordning ska anges att MSB får ta över ansvaret2. Utredningen instämmer i Rädd- ningstjänstutredningens förslag även i denna del. Vi har emellertid en annan uppfattning än Räddningstjänstutred- ningen när det gäller vad som ska bli föremål för övertagande (se nedan), men instämmer i övrigt i vad nämnda utredning anför när det gäller utformningen av föreskrifterna. Vad bör bli föremål för övertagande? Frågan är vad som kan bli föremål för övertagande. Det som framstår som rimligast är att antingen räddningsinsatsen eller ansvaret för hela räddningstjänstverksamheten övertas. anser att ansvaret bör tas över för hela räddningstjänstverksamheten. Vi anser emellertid att lagen ock- så bör ge den statliga myndigheten möjlighet att även delvis överta ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner som berörs av räddningsinsatsen. Med delvis övertagande menar vi att ansvaret för räddningstjänsten tas över när det gäller en eller flera särskilt angivna räddningsinsatser. Vid de två tillfällena (och ) när länsstyrelserna tagit över ansvaret för rädd- ningstjänst sedan LSO trädde i kraft har ansvar 2SOU 2018:54 s. 277 f. Förslag till ändringar i författningsförslag delegerats åter till kommunerna på olika sätt. Vid branden i Väst- manland 2014 delegerades ansvaret för övrig räddningstjänst än just den insatsen som föranlett övertagandet åter till kommunerna. Vid branden i delegerades ansvaret för beredskapshållning dvs. att det fanns resurser för andra händelser åter till kommunen. Ansvaret för räddningstjänsten i detta fall låg kvar på . Det har således inte bedömts som lämpligt eller praktiskt att den statliga myndigheten ska ta över ansvaret för hela den kommunala räddningstjänsten inklusive beredskapshållning. Det har ifrågasatts om en sådan delegering åter till räddnings- tjänsten är förenlig med bestämmelserna i , men i den situation som uppstått har aktörerna inte sett någon annan möjlighet att prak- tiskt lösa situationen. Utredningens uppfattning är här att bestäm- melserna i LSO inte kan utgöra grund för en sådan delegering. Av förarbetena till LSO framgår klart att ett övertagande enligt nu gäl- lande bestämmelser medför ett ansvar för all räddningstjänst i den eller de berörda kommunerna, inte bara den eller de insatser som föranlett att ansvaret övertagits3. Utredningens uppfattning är här att LSO bör ge den statliga myndigheten möjlighet att delvis överta ansvaret för . En av grundstenarna i LSO är att myndigheterna som är ansvariga för att bedriva räddningstjänst ska samordna sitt arbete, både i planer- ingen och i det operativa arbetet (1 kap. 6 § LSO). Samordning är en förutsättning för att verksamheten kan bedrivas effektivt. Vi instämmer i resonemang att det kan medföra svårigheter att definiera gränsen för ett övertagande. Bedömningen av vad som är en eller flera räddningsinsatser kan variera. Andra frågor som kan uppkomma är också vem som ansvarar för räddningsinsats om det sker ytterligare orelaterade olyckor i när- heten av den skadeplats där staten övertagit ansvaret för en rädd- ningsinsats. Vi anser att dessa frågor ska lösas genom samordning mellan den räddningsledare som den statliga myndigheten har utsett för den insatsen som övertagits och den kommunala räddningstjäns- ten. I praktiken är det så som situationen lösts vid de ovan nämnda tillfällena när länsstyrelserna tagit över ansvaret för rädd- ningstjänst. 2002/03:119 s. 118. Förslag till ändringar i författningsförslag Vem disponerar de kommunala resurserna? Med ett övertagande av kommunens räddningstjänstverksamhet föl- jer att den statliga myndigheten får disponera de samlade räddnings- resurserna. motiverar detta med att den statliga myndighet som övertar ansvaret bör kunna disponera de samlade kommunala resurserna. Olika räddningsinsatsers behov av resurser och behovet av att upprätthålla beredskap för nya händelser kan då prioriteras mot varandra inom ett system för ledning. Resurser i och statlig räddningstjänst ska utnyttjas gemensamt4. Utredningen anser att effektivitet i räddningstjänstens arbete kan uppnås även om den myndighet som övertar ansvaret för en del av räddningstjänsten inte disponerar de samlade kommunala räddningsresurserna. Den övertagna räddningsinsatsen behöver re- surser. Även andra pågående räddningsinsatser drar resurser. Vidare måste en beredskap hållas för nya olyckor. Detta arbete ska, i hän- delse av att ansvaret övertas delvis av en statlig myndighet, samord- nas. I praktiken är det så situationen har lösts i de få fall när ansvaret för räddningstjänsten tagits över av en statlig myndighet. Kommunala räddningstjänster och myndigheter ska samordna sina insatser. Erfarenheterna från sommarens skogsbränder visar att denna samordning fungerar väl. Den räddningsledare som leder den insats för vilken en statlig myndighet har övertagit ansvaret ska i samverkan med den räddnings- chef som ansvarar för kommunens övriga räddningstjänst lösa de frågor om fördelning av resurser som uppstår under arbetets gång. 2002/03:119 s. 103. Förslag till ändringar i författningsförslag 21.2Stärkt roll för MSB när det gäller att vid allvarliga olyckor begära stöd samt att inrikta och prioritera tillgängliga resurser vid olyckor Förslag: Den statliga myndighet som regeringen bestämmer får vid allvarliga olyckor begära att en statlig myndighet eller kom- mun ska ställa personal eller egendom till förfogande.