sou · H7B359 · 2019-12-12 00:00:00 — En särskild redogörelse ska göras av hur digitalisering och AI har använts för att minska felaktiga utbetalningar och vilka effekter det har haft. Den fördjupande lägesbeskrivningen ska också innefatta en redogörelse av genomförda attitydundersökningar på området (denna fördjupade lägesbeskrivning utgör underlag till regeringens skrivelse till om en fördjupad resultatredovisning). 6.2Rådets kansli inhyses på ESV Delegationens förslag: ESV får i uppdrag att inhysa rådets kansli. Kansliet ska vara självständigt i förhållande ESV. Ett tillägg med anledning av det görs i instruktionen för ESV. Skälen för delegationens förslag Enligt våra direktiv ska vi föreslå hur delegationens arbete kan fortsätta efter det att delegationen har slutfört sitt uppdrag inom befintliga myndighetsstrukturer. Den myndighet som ska inhysa rådets kansli bör ligga under , som har huvudansvar för frågan inom . Delegationen anser att ESV är den myndighet som bäst lämpar sig att vara värdmyndighet åt kansliet. En övergripande uppgift för ESV är att Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande stödja myndigheters utvecklingsarbete och att ta fram underlag för att stödja regeringens styrning. ESV är dessutom expertmyndighet för resultatredovisning, ekonomisk styrning samt intern styrning och kontroll. Vi bedömer därför att det kan finnas effektivitets- vinster och att både kansliets och ESV:s verksamheter kan vinna på att rådets kansli inhyses hos ESV. Ett alternativ till ESV skulle kunna vara Statskontoret eller som den största utbetalande myndigheten. Vi bedömer dock att ESV:s verksamhet är mer relevant för kansliet än Statskontorets. Vad gäller anser vi att kansliet bör inhysas i en myndighet som har ett övergripande perspektiv, dessutom sorterar under . Delegationen föreslår därför att ESV får i uppdrag av regeringen att inhysa rådets kansli. Kansliets verksamhet syftar bland annat till att samordna och sammanställa myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar samt förse regeringen med underlag så att åtgärder för att minska felen kan beslutas. Det är viktigt att kansliets verksamhet inte prioriteras ner till förmån för ESV:s övriga verksamhet. Kansliets verksamhet behöver därför bedrivas självständigt. bör det eftersträvas att såväl ESV som rådets kansli kan dra nytta av varandras verksamheter. Delegationen gör bedömningen att kansliet bör bestå av tio årsarbetskrafter. Denna uppskattning är gjord utifrån den verksamhet som kansliet föreslås bedriva, se vidare under kapitel 11. En extern utvärdering av rådets och kansliets verksamhet bör genomföras efter den första treårscykeln. 6.3Konsekvenser om en utbetalande myndighet bildas Om en särskild myndighet bildas som en följd av förslag från Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärds- systemen (Fi 2018:05) kommer rådets och kansliets verksamhet behöva utvidgas för att inkludera även denna myndighets verksamhet. Till exempel bör myndighetschefen för den nya myndigheten vara representerad i rådet och den nya myndighetens verksamhet bör också ligga till grund för den årliga uppföljningen Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande och den som ska ske . Vi bedömer att en eventuell ny myndighet och rådets kansli kan dra nytta av varandras verksamheter på flera områden. Ett sådant är uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar som en följd av fel i systemövergripande uppgifter. Det är dock viktigt att tillförsäkra att det inte sker något dubbelarbete och att verksamheterna kan dra nytta av varandra. Sammantaget gör delegationen bedömningen att en eventuell ny myndighet för statliga utbetalningar stärker behovet av den roll och de uppgifter som rådet och rådets kansli föreslås få. 7En modell för återkommande omfattningsstudier Att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna, identifiera orsakerna till felen och kunna följa utvecklingen, både i enskilda välfärdssystem och samlat, är nödvändigt för att kunna bedriva ett effektivt arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Det är först med kännedom om felens omfattning, orsaker och karaktär som resurser kan prioriteras till rätt åtgärder. Enligt våra direktiv ska vi presentera en modell som möjliggör för återkommande bedömningar av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Den modell som vi här föreslår blir en viktig del i arbetet att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. 7.1En modell för återkommande omfattningsstudier införs Delegationens förslag: En modell som möjliggör för åter- kommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och dess orsaker införs. Modellen är en förutsättning för ett effektivt och systematiskt arbete med att säkerställa korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. Skälen för delegationens förslag Att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är en central del i arbetet att säkerställa att samhällets resurser endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. En modell för återkommande omfattningsstudier viktigt för att långsiktigt kunna bevara förtroendet för välfärds- systemen. En förutsättning för att arbetet ska kunna bedrivas effektivt och systematiskt är att det finns kunskap om de felaktiga utbetalningarna. Genom modellen för återkommande omfattnings- studier institutionaliseras denna kunskapsframställning vilket innebär att utveckling och långsiktighet i arbetet kan säkerställas. Fram till har detta arbete skett genom olika tillfälliga uppdrag till delegationer och myndigheter. Det blir då ingen kontinuitet i arbetet som behöver börja från början varje gång. Kunskaps- uppbyggnaden riskerar att till stora delar gå förlorad. Dagens ordning inte tillräcklig för att säkerställa korrekta utbetalningar Möjligheten att identifiera och sedan rikta åtgärder där risken för felaktiga utbetalningar är störst, är inte tillfredsställande. De underlag som finns är inte tillräckligt enhetliga vilket försvårar jämförbarhet mellan systemen. Underlagen är inte heller tillräckligt kompletta för att ge en övergripande bild av felens omfattning, karaktär och orsaker. Avsaknaden av ett sådant kunskapsunderlag innebär att möjligheten att arbeta heltäckande och systematiskt är begränsat. Inte sällan tycks arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar ske fragmenterat och reaktivt, istället för systematiskt och proaktivt. Genom modellen skapas kontinuitet och systematik i arbetet med att belysa felens omfattning, orsaker och karaktär. Modellen skapar också förutsättningar att identifiera kunskaps- luckor och belysa systemöverskridande risker mer heltäckande än vad som är fallet . behöver underlag som kan användas för att bedriva policyutveckling i syfte att effektivisera välfärdssystemen. I ett sådant arbete är kunskapen om de felaktiga utbetalningarna, dess orsaker och karaktär en central komponent. Modellen för återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar möjliggör för att betrakta välfärdssystemen som en helhet, istället för som enskilda ersättningssystem som i huvudsak följs upp isolerat, sporadiskt och nästan uteslutande på uppdrag av de olika departementen. Av budgetlagen (2011:203) framgår att myndigheterna ska bedriva sin verksamhet effektivt och att de ska hushålla med statens En modell för återkommande omfattningsstudier Det finns ingen myndighet som genomför omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar systematiskt så att resultatet kan användas som underlag för att värdera hur väl myndigheten hushåller med statens resurser.124 Genom att beakta resultaten som genereras av modellen skapas bättre förutsättningar att bedöma myndigheternas förvaltning av statens utgifter. Denna dimension saknas . Det övergripande syftet med modellen är att bidra till en strategisk, sammanhållen och effektiv styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott. Modellen gör det möjligt att rikta resurser dit riskerna för och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna är som störst samt att bedöma effektiviteten i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Genom modellen blir det också möjligt att följa upp genomförda insatser. Underlaget ska även ge information om orsakerna till de felaktiga utbetalningarna och konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder inom de olika områdena. Regeringen och ansvariga myndigheter får en samlad bild av felens omfattning, karaktär och orsaker som saknas. Modellen möjliggör därmed en mer sammanhållen styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Ett annat syfte med modellen är att utgöra ett underlag till såväl den årliga samlade resultatredovisning för området i budget- propositionen som den fördjupade uppföljningen av åtgärder och resultat som regeringen föreslås göra i en särskild skrivelse till . Därmed bidrar modellen till att möjliggöra för regeringen och att följa utvecklingen på området och till att höja kunskapsnivån. Detta är en förutsättning för att regering och riksdag ska kunna fatta relevanta och effektiva beslut. 124Se även SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 579. En modell för återkommande omfattningsstudier 7.2Modellen följer en treårscykel Delegationens förslag: Modellen ska implementeras inom ramen för en treårscykel. Skälen för delegationens förslag De uppskattningar och bedömningar som tagits fram inom ramen för delegationens uppdrag ger en aktuell lägesbild av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Denna nulägesbild behöver dock uppdateras med jämna mellanrum. För att arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar inte ska tappa fart och uppmärksamhet, behöver mätningarna ske mer regelbundet än vad som varit fallet fram till . Vi föreslår att modellen för återkommande omfattningsstudier genomförs enligt en treårscykel. Att intervallet bör vara baseras på det arbete som genomförts inom ramen för delegationens uppdrag. Genom att mäta omfattningen av de felaktiga utbetal- ningarna relativt frekvent skapas förutsättning för både regeringen och ansvariga myndigheter att vidta åtgärder. Att skyndsamt åstad- komma åtgärder är viktigt eftersom de ackumulerade felutbetal- ningarna snabbt blir stora. Hur ofta de felaktiga utbetalningarna ska uppskattas är även en resursfråga. De studier som gjorts inom delegationens arbete har genomförts och analyserats . Vi anser därför att en treårscykel är ett rimligt intervall. De felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten uppskattas . Å andra sidan lämnar SEFI-rådet125 en rapport till regeringen avseende skyddet av EU:s finansiella intressen i . I treårsrapporten analyseras oegentligheter och missbruk av EU- medel, ett arbete som till stora delar påminner om det som ska bedrivas inom ramen för modellen för återkommande omfattnings- studier. I görs omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar på motsvarande av de totala utgifterna. De federala myndigheterna i gör omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i riskfyllda system. Övriga system risk- bedöms minst . 125Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (). En modell för återkommande omfattningsstudier Arbetet inom ramen för modellen bör i stor utsträckning kunna utgå från det arbete som bedrivits inom delegationens uppdrag. Det inledande arbetet var i huvudsak inriktat på att tillsammans med myndigheterna ta fram gemensamma definitioner och avgränsningar samt skapa en modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen. Detta arbete skedde i nära samarbete med myndigheterna och därmed finns en utvecklad och förankrad kunskapsbas. Myndigheterna har, i de ersättningssystem som studerats empiriskt, en god grund att stå på när det gäller metod, design, databearbetning och analys. Denna grund kommer att underlätta framtida omfattningsstudier, både av ersättningssystem som studerats empiriskt inom delegationens uppdrag och sådana som ska omfattningsstuderas. För att kunna konstatera förändringar av de felaktiga utbetal- ningarna behöver dessa vara betydande. Detta gäller särskilt i de studier där osäkerhetsintervallen är relativt stora. Att genomföra täta omfattningsstudier där förändringar inte går att konstatera, är svårt att motivera. Myndigheterna behöver därför kontinuerligt verka för att osäkerheten i uppskattningarna blir så låg som möjligt, till exempel genom att stratifiera urvalet utifrån risk för felaktiga utbetalningar. För att säkerställa goda förutsättningar för arbetet med modellen för återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar behöver den harmoniera med regeringens styrning i regleringsbrev och myndigheternas verksamhetsplanering. Det gäller både risk- analysarbetet och eventuella omfattningsstudier. Delegationens förslag: Modellen innehåller följande moment: riskanalyser, identifiering av särskilt riskfyllda välfärdssystem, omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar, kartläggning av orsakerna till felen, avrapportering och modellutveckling. En modell för återkommande omfattningsstudier Skälen för delegationens förslag Riskanalyser av enskilda ersättningssystem med avseende på felaktiga utbetalningar Cykeln ska inledas med ett arbete för att värdera välfärdssystem med avseende på risker för felaktiga utbetalningar. Genom detta arbete kan risknivåerna i de olika ersättningssystemen ställas mot varandra på ett strukturerat och enhetligt sätt. Målet är att samtliga risker för felaktiga utbetalningar ska värderas inom respektive ersättnings- system, även sådana som är svåra att kontrollera eller att kvantifiera med gängse metoder. Arbetet ska ledas av rådets kansli som har till uppgift att förvalta och utveckla modellen och skapa goda förutsättningar för riskanalyserna. Riskvärderingsarbetet måste dock göras av respektive myndighet, i nära samarbete med rådets kansli. Här kan det vara aktuellt att involvera tillsyns- och inspektions- myndigheterna. Riskanalyserna är också centrala för hur omfattningsstudierna ska designas och genomföras. Därför behöver samtliga större ersättningssystem riskanalyseras. Ersättningssystem där föregående års utgifter överstigit bör bli riskanalyserade. Riskanalyserna ska enbart värdera riskerna för felaktiga utbetalningar i monetära termer. Att inkludera andra typer av risker, till exempel för förtroendeskada, skulle göra värderingen osäkrare och minska jämförbarheten. I de riskanalyser som genomförs på myndigheterna värderas huvudsakligen redan kända risker i förhållande till andra kända risker inom det aktuella ersättningssystemet. värderas inte risker som myndigheten inte tycker sig kunna påverka eller kontrollera, trots vetskapen om att de sannolikt genererar felaktiga utbetalningar. Troligtvis beror det på att de riskanalyser som tas fram på myndigheterna syftar till att utgöra underlag för att prioritera åtgärder bland risker som verksamheten kan påverka. Detta förhållningssätt fungerar dock sämre när riskanalyserna ska användas för att värdera risknivåerna mellan ersättningssystemen. Därför behöver samtliga väsentliga risker beskrivas och värderas i riskanalyserna. En modell för återkommande omfattningsstudier Ett problem som identifierades inom delegationens arbete med riskanalyser var bristen på standardiserade underlag som möjliggör en tillförlitlig komparativ riskanalys. Arbetet baserades därför på en kvalitativ ansats vilket tillåter en rad olika underlag att användas i analysen. Nackdelen är dock att en jämförelse blir svårare, eftersom styrkan i olika riskfaktorer, som ofta beskrivs i kvalitativa termer, är svår att värdera och jämföra mot faktorer i andra välfärdssystem. Här finns utrymme för vidareutveckling. Att utveckla riskanalyserna bör vara en central del i det utvecklingsarbete som rådets kansli ska bedriva. Myndigheternas arbetsinsats när det gäller riskanalyserna innebär att uppgifter som tas fram behöver struktureras på ett annat sätt eller kompletteras i vissa avseenden så att de kan användas inom ramen för modellen. Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar genomförs i varierande grad . Dessa analyser kan till stora delar användas för den riskanalys som ska göras inom modellen. De riskanalyser som myndigheterna tagit fram inom ramen för delegationens uppdrag kan utgöra en plattform för det framtida arbetet. Det innebär att framtida riskanalyser kan ta sin utgångspunkt i dessa riskanalyser, men i vissa fall även i de empiriska omfattningsstudier som myndigheterna genomfört inom delegationens uppdrag. Arbetsinsatsen kopplat till riskanalyserna kan därmed begränsas väsentligt, men kan komma att variera något beroende på om de felaktiga utbetalningarna studerats empiriskt eller inte. Urval av ersättningssystem där de felaktiga utbetalningarna ska uppskattas Omfattningsstudiernas syfte är att ge kunskap om de felaktiga utbetalningarnas omfattning, orsaker och karaktär i respektive ersättningssystem, men också samlat. Omfattningsstudierna ska även ligga till grund för bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Principerna för vilka ersättningssystem som ska ingå i omfattningsstudierna behöver därför vila på två olika urvalsgrunder. Den ena behöver vara riskbaserad och den andra baserad på systemets omfattning och betydelse i ett bredare perspektiv. Vilka, och hur många, En modell för återkommande omfattningsstudier ersättningssystem som är särskilt riskfyllda kommer att variera beroende på resultaten från den komparativa riskanalysen. Vilken organisation som är bäst lämpad för att jämföra och sedan avgöra vilka välfärdssystem som ska anses vara särskilt riskfyllda är inte självklar. Mot bakgrund av erfarenheterna från delegationens riskarbete kan följande slutsatser dras. För det första behöver riskvärderingen göras i nära samarbete med den myndighet som ansvarar för det aktuella ersättningssystemet. Även tillsyns- myndigheterna behöver involveras i arbetet. För det andra förutsätter den komparativa riskanalysen av olika typer av ersättningssystem en bred kunskap om ersättningssystemen hos de personer som gör jämförelsen. Den modell för att värdera och jämföra risk som tagits fram inom delegationen uppdrag, som rådets kansli behöver utveckla vidare, kommer ensamt inte vara tillräcklig för att överbrygga detta kunskapsunderskott. Därför är det också viktigt att involvera tillsynsmyndigheterna. Mot bakgrund av detta bör ansvaret för att jämföra ersättningssystemen med avseende på risk för felaktiga utbetalningar läggas på rådets kansli som är en oberoende part i förhållande till de berörda myndigheterna (se även kapitel 6). Regelbundna omfattningsstudier behövs också av de ersättnings- system som är omfattande och särskilt betydelsefulla för välfärdssamhället. Med sådana system avses sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, ålderspensionen samt studiestödssystemet. Det är system som de flesta har, eller kommer att ha, kontakt med under sin livstid. Genom att kontinuerligt följa upp och säkerställa korrekta utbetalningar från dessa system kan betalningsviljan och acceptansen hos befolkningen för det statliga välfärdsåtagandet stärkas. Dessa system står dessutom för en stor del av samhällets samlade bidrag, ersättningar och transfereringar vilket gör att bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen blir säkrare. Det är regeringen som efter förslag från rådet och rådets kansli beslutar vilka ersättningssystem som ska ingå i omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar. En modell för återkommande omfattningsstudier Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från enskilda ersättningssystem ska till regeringen föreslå vilka ersättningssystem som ska omfattningsstuderas. Av delegationens arbete har framgått att myndigheterna sällan genomför omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar på egna initiativ. För en fungerande modell för återkommande omfattningsstudier krävs därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att genomföra omfattningsstudier. Ansvariga myndigheter är av flera skäl bäst lämpade att genom- föra omfattningsstudier av de ersättningssystem som regeringen beslutar om. Nödvändig detaljkunskap, data och underlag för att genomföra en empirisk omfattningsstudie finns på den myndighet som också ansvarar för ersättningssystemet. En erfarenhet av det arbete med omfattningsstudier som gjorts inom delegationens uppdrag är att analyserna ofta kräver tillgång till stora datamängder, ibland från olika databaser. Vissa nödvändiga uppgifter kan vara känsliga personuppgifter som det finns begränsningar för att lämna ut. I andra fall kan det vara aktuellt att skapa nya data, till exempel genom aktgranskningar eller efterhandskontroller. Det är uppgifter som bara den ansvariga myndigheten kan ta fram. Genom att ansvaret för omfattningsstudierna läggs på myndigheterna blir resultatet också bättre förankrat inom den egna organisationen. Viktiga lärdomar kan användas för att utveckla verksamheten och framtida studier. Det primära syftet med omfattningsstudierna är att resultatet ska användas som ett stöd för prioriteringar och utformning av åtgärder i arbetet att säkra korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. För att inte dra felaktiga slutsatser behöver omfattningsstudierna därför så långt som möjligt bygga på empiriskt underlag, och metoderna anpassas utifrån tillgängliga data. Genom det metod- utvecklingsarbete som genomförts inom ramen för delegationens omfattningsstudier har det byggts upp en kunskap på myndig- heterna som kommer vara en viktig utgångspunkt för framtida omfattningsstudier. Erfarenheten från omfattningsstudierna inom delegationens arbete är att det finns tillräcklig metodkunskap på myndigheterna för att genomföra och kontinuerligt utveckla omfattningsstudier av hög kvalitet. Därmed bedömer vi att merkostnaden för metodutveckling hos berörda myndigheter är En modell för återkommande omfattningsstudier bör leda ett samverkansarbete med berörda myndigheter för att sprida kunskap om och erfarenheter av omfattningsstudier och metoder för att genomföra dessa. Metoder och tillvägagångssätt för myndigheternas planerade omfattningsstudier ska presenteras för och diskuteras med rådets kansli i syfte att säkerställa att upplägget för omfattningsstudien mäter de felaktiga utbetalningarna på ett tillfredsställande sätt. Möjligheten att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varier mellan systemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar eftersom felen är svåra att upptäcka med gängse kontrollmetoder eller uppskatta med statistiska metoder (mörkertalet). Det är dock helt avgörande att omfattningsstudierna beaktar och kvantifierar samtliga väsentliga risker, även det så kallade mörkertalet. Upp- skattningar av risker som inte låter sig mätas med konventionella metoder kommer av naturliga skäl att vara mer eller mindre osäkra, men helt nödvändiga. Först när mörkertalet ingår i uppskattningen kan resultatet utgöra ett underlag för prioriteringar. ska bistå myndigheterna i lämpliga tillvägagångssätt för att uppskatta mörkertal inom de aktuella omfattningsstudierna. Felaktiga utbetalningar kan uppstå av många anledningar. Att beskriva och kvantifiera orsakerna till de felaktiga utbetalningarna är viktigt för att dra rätt slutsatser och kunna föreslå lämpliga åtgärder. Därför behöver omfattningsstudierna i så stor utsträckning som möjligt utgå från en gemensam orsaksindelning. Ju mer detaljerad denna orsaksindelning är desto större förutsättningar att kunna utforma riktade åtgärder som effektivt minskar de felaktiga utbetalningarna. Att tillsammans med myndigheterna utveckla och förfina den orsaksindelning som ska tillämpas vid omfattnings- studierna är därför en viktig uppgift för rådets kansli.