sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Digital informationsförvaltning och massdigitalisering 14.3.2Ökat behov av proaktivitet Insikten om att digitalisering innebär ett förändrat arbetssätt, som i sin tur innebär att information skapas och hanteras på nya sätt, är en bra grund för att öka förståelsen för arkivmyndigheternas behov av att arbeta proaktivt. Generellt menar man att en konsekvens av ökad digitalisering, både för myndigheter och arkivmyndigheter, är att be- hovet av att verka proaktivt ökar. Möjligheten att i förväg kravställa och arbeta strategiskt med bevarande och gallring, särskilt avseende elektroniska handlingar, är avgörande för att ha en informations- hantering av god kvalitet nu och . Ett proaktivt arbetssätt ställer dock högre krav på aktivt delta- gande från arkivmyndigheters sida och är mer resurskrävande än att inspektera i efterhand. Proaktivitet ger dock ett bättre resultat, nöjd- are brukare och större ömsesidig förståelse för uppdraget. För kom- munala arkivmyndigheter blir detta extra effektivt då man med olika riktlinjer kan säkerställa själva samrådsplikten och delta aktivt i utvecklingsprojekt inom kommunens förvaltningar. Att i efterhand ställa krav i en digitaliserad process minskar möjligheten att bevara, gallra och hantera information med kvalitetsbrister som följd. På nivå har kommunernas arbete med informations- säkerhet, systemförvaltning och digitalisering inneburit att frågor om bevarande och gallring aktualiserats på ett helt annat sätt än tidi- gare. De kommunala arkivmyndigheterna och kommunernas digita- liseringsavdelningar hanterar likartade frågor, och samverkan sker på ett mer systematiskt sätt . Samordning ger stora vinster, både inom förvaltningarna och arkivmyndigheterna emellan. 14.3.3Behov av ökad nationell samverkan finns olika former av samverkan på nivå. Ett exempel är den strategiska samverkan kring e-arkiv som , , Region och regionerna inom R7 bedriver sedan 1990-talet.5 har man inom ramen för denna samverkan tagit initiativ till en nationell e-arkivtjänst. Det framhålls av de instanser som företräder landstingskommu- nala arkivmyndigheter att man anser sig ligga långt före både staten och kommunerna i fråga om etableringen av stora e-arkiv. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering ändringen sker dessutom snabbare på regional och nivå än i staten. De ekonomiska konsekvenserna blir tydliga tidigare, eftersom man har kortare ledtider och beslutsvägar. I Region sker t.ex. leveranser till med betyd- ligt kortare tidsfrister än de som använder. Samordningen av arkivfrågor mellan stat, kommun och landsting på ett nationellt plan är enligt flera remissinstanser otillräcklig. Den formella kontaktpunkt som finns är samrådsgruppen vid kommuner och landsting. Här menar vissa att grupperingen har ett representativt underskott och att kommuner och landsting som huvudman skulle kunna ta ett tydligare ledarskap. Det finns potential i att utveckla ett samråd i annan form mellan och den kommunala sektorn. Det finns även goda förutsättningar för erfarenhetsutbyte och inte minst kan lokal och regional informa- tionshantering bidra med goda exempel till den statliga sektorn. 14.3.4Behov av ett kompetenslyft Flera pekar på att det behövs en annan typ av kompetens hos landets arkivinstitutioner för att klara utmaningen med förvaltningen av digitala arkiv. Det har framkommit att nyutbildade arkivarier ofta är väl rustade för att hantera ny teknik och att de har ett självklart för- hållande till den digitala transformationen. Bilden är dock att det ser olika ut vid de olika lärosätena. Det efterfrågas en gemensam syn på utveckling av arkivarieutbildningarna vid svenska högskolor och universitet så att alla arkivstudenter får en ändamålsenlig digital kompetens och är mer redo för framtidens arkivarieroller. Det efter- frågas också omfattande fortbildning av redan yrkesverksamma arki- varier. En nationell satsning på sådan fortbildning skulle, enligt många, snabbt betala sig i form av ökad kvalitet och effektivitet i arkivsektorn. Även här framkommer önskemål om att de lärosäten som bedriver arkivarieutbildningar ska ha en nyckelroll. har aviserat att man vill göra en kartläggning av arkivarieutbildningar, motsvarade den som DIK gjort för musei- utbildningarna. En sådan kartläggning skulle vara ett underlag för att vid behov anpassa dagens arkivutbildningar vid lärosätena, så att stu- Digital informationsförvaltning och massdigitalisering denterna får en ändamålsenlig digital kompetens och är redo för att kunna hantera de frågor man möter i arkivarierollen.6 14.3.5Behov av normering och styrning föreskrivande roll ses som mycket viktig. Bedömningen från flera instansers sida är att det sannolikt är inom den delen av verksamheten, som den statliga arkivmyndigheten skulle kunna bi- dra till stora besparingar inom arkivhanteringen för hela den offent- liga förvaltningen. I de dialoger som haft med olika företrädare för arkivsektorn, samt i de underlag som inkommit, efterfrågas ett större fokus på föreskrifter och på att myndigheten ska vara ett stöd för ett standardiserat arbetssätt. I och med över- gången till digital informationsförvaltning blir det alltmer viktigt att det finns förvaltningsgemensamma specifikationer, FGS, och att de används av arkivbildande myndigheter. Specifikationerna kan under- lätta och effektivisera överföringen av information. Ett standardise- rat utbytesformat kan bidra till att man kan förutse vilka arbets- insatser som krävs och kostnaderna för arbetet. mottagande av elektroniska handlingar inne- bär att en informationsförvaltning som är hållbar från flera aspekter behöver byggas upp. Hänsyn behöver tas till informationssäkerhet, sökbarhet och användarvänlighet. Digital informationshantering kräver också helt andra löpande åtgärder och kontroller än de ana- loga handlingarna. De effektiviseringar som görs i en del av proces- sen kan innebära att mer resurser behöver läggas på andra delar. Digi- taliseringen gör att mängden handlingar ökar. I dialoger och i inkomna synpunkter framkommer önskemål om att det inför arkivleveranser skulle behöva vara möjligt att gallra mer. För de kommunala arkiven och arkivmyndigheterna är det viktigt att ta med de ekonomiska aspekterna för att man ska kunna göra prioriteringar och omprioriteringar. Metoder och verktyg för leveranser av digital information måste styras av en arkivmyndighet. Detta kräver ökade resurser och annan kompetens än men kommer att kunna bromsa kostnads- utvecklingen för informationshantering som helhet och öka kvali- teten. Detta är särskilt effektivt på lokal och regional nivå, eftersom 6Utredningens dialog med DIK . Digital informationsförvaltning och massdigitalisering färre informationstyper, t.ex. vårdinformation och betyg, levereras. Inom kommunala och landstingskommunala arkivmyndigheter ser man också fördelen av att det finns kännedom om kontexten och vissa möjligheter till flexibilitet vid leveranserna. För att minska kostnaderna för att ta emot och lagra information föreslås att det ska vara möjligt att föreskriva om en ökad gallring av allmänna handlingar. Förutsättningen för det är utveck- lade metoder för informationsvärdering och om ökad gallring ska ske måste frågan lyftas till nationell nivå. Det produceras enorma mängder information i den offentliga sektorn och mängden tenderar att öka. Det innebär dock inte att mängden information som är värd att bevara ökar proportionerligt. Det är snarare information av till- fällig betydelse som står för merparten av ökningen. En remiss- instans menar att arkivmyndigheterna kan bidra till att begränsa kostnadsutvecklingen genom att acceptera att ekonomi behöver vara en princip vid informationsvärdering. 14.3.6Positiv samhällsnytta med digitalisering Av en analys , utförd av , framgår att de största effekterna av digitaliseringen ligger . Potentialen för att frigöra stora ekonomiska värden och att skapa samhällsnytta är betydande. Enligt analysen är värdet som samhällsdigitaliseringen kan ge upphov till bara i mer än . Det är sex tekniktrender som beräknas stå för merparten av de frigjorda ekonomiska värdena i . De sex trenderna är: –automatisering av kunskapsarbete, –avancerad robotteknik, –autonoma fordon, –mobilt internet, –molntjänster, och –Internet of Things. Automatisering och avancerad dataanalys beräknas frigöra 475–695 mil- jarder kronor . Uppkoppling, molntjänster och kommunikation beräknas enligt samma analys frigöra 375–. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering När det gäller den offentliga sektorn menar analysen att 75–110 mil- jarder kronor kan frigöras med hjälp av en genomgripande digitalisering. Digitaliseringen bidrar till ett smidigare myndighets- samarbete med ökad precision vilket också bidrar till en förenklad tillvaro för företag och privatpersoner. För att ytterligare öka digitali- seringen och därmed kunna frigöra det ekonomiska värdet krävs dock större satsningar på digital infrastruktur och ökad uppkoppling via olika nationella ramverk och kostnadseffektiva plattformar. Kompe- tenshöjande utbildningsinsatser och stärkt interaktion mellan aktörer är också viktiga förutsättningar där t.ex. myndighetsövergripande digi- taliseringsprogram med mandat att driva utveckling och koordinering av olika typer av myndighetsinitiativ är viktiga delar. 14.3.7Vinster med digital informationshantering? För och arkivväsendet i stort kommer den digitala trans- formationen , kanske till och med så långt som fram i tiden, innebära ökande kostnader och en mer komplex vardag. Det handlar om att man fortsatt måste handha och förvalta stora mängder analogt material och behålla kompetens för det och att man måste överföra analogt material till digitala format genom omfattande informationsdigitalisering av kulturarvet. Dess- utom måste man ha kapacitet och kompetens för att hantera alla de olika typer av digitala format och de teknikskiften som blivit en konsekvens av att den samhälleliga digitaliseringen pågått ända . Parallellt med det måste man också kontinuerligt bygga kompetens och infrastruktur för att möta både kommande teknik- skiften och växande mängder data. Ett grundantagande måste trots detta ändå vara att övergången till digital informationshantering är samhällsekonomiskt lönsamt. I det längre perspektivet kommer och andra arkivmyn- digheter kunna bidra till att kostnaderna för arkivförvaltning mins- kar. En faktor som förutspås bidra till detta är automatiserad hand- läggning och AI. Den nya tekniken tros ge möjligheter till bättre service och kostnadsbesparingar. Digitala informationsmängder är större och annorlunda till sin beskaffenhet och här ser man att AI kan komma till nytta i värderingsarbete och automatiserad gallring. AI kan också göra det lättare att skörda data ur stora mängder öppna Digital informationsförvaltning och massdigitalisering data och erbjuda möjligheter både för allmänhet och företag som vill skapa nya produkter och tjänster av tillgänglig information. Ett annat område där kostnaderna tack vare ny teknik förutspås minska i det längre framtidsperspektivet är datalagring. Systematik i lagring och överenskomna lagringsformat för gemensamma lagrings- tjänster bidrar till att hålla kostnaderna nere. Bland remissvaren lämnas ett antal exempel på effektiviseringar som redan nu är igång. En molntjänst med säker lagringsyta kan t.ex. användas av en arkivmyndighet internt för digitaliserat material men den kan också nyttjas av olika typer av externa användare, t.ex. all- mänhet, tjänstemän och politiker. Molntjänsten ger en löpande kost- nad som följd, men blir i längden billigare i relation till att tidigare digitaliserat material förvaras på skivor, externa hårddiskar eller usb. Det finns även stora tidsvinster med digitala sökningar, både för medarbetare och allmänhet. Bevarande av kulturarvet är en del av och myndigheternas uppdrag. Om man ska göra en nationell satsning där man digitalise- rar på bredden inom de samlingar som förvaltas av , Kungl. och landets övriga kulturarvsmyndigheter kommer det enligt Kungl. bedömning innebära direkta kostnader för överföring till digitalt format i storleksordningen 3–. Därutöver tillkommer framtida förvaltning av digitaliserat material samt kostnader för migrering och långtidslagring.7 Enligt förslaget till en nationell biblioteksstrategi bör digitalisera det mesta av svensk utgivning.8 Man framhåller att detta är en nödvändig satsning för det demokratiska samhällets utveckling, för invånarnas bildning och för forskningen. Mänsklig- hetens samlade vetande behöver vara tillgängligt, öppet och bearbet- ningsbart via gemensamma digitala tjänster. Den nationella biblioteksstrategin menar att det krävs en natio- nell satsning som bygger på tre spår: 1) system för efterfrågestyrd digitalisering, 2) vad som behöver bevaras, och 3) vilka samlingar som bör digitaliseras mer planmässigt. Vidare beskriver man att det Förslag till en nationell biblioteksstrategi. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering krävs inledande åtgärder av engångskaraktär för att digitalisera inne- håll och att det därefter krävs en kontinuerligt fungerande organisa- tion och finansiering för förvaltning av tekniska plattformar och rättighetsklarering. Biblioteksstrategin förordar också samordning för att effektivi- sera och för att kunna samla högspecialiserad kompetens. Verksam- hetssamordning behövs för att uppnå skalfördelar, t.ex. i arbetet med att digitalisera äldre handlingar och för långsiktigt digitalt bevarande. Enligt utredaren är det inte primärt teknikutvecklingen som driver förändringen utan kravet på att verksamheterna ska kunna uppfylla vad användarna har rätt att förvänta sig. Samordningsbehovet lyftes kulturpropositionen och en del har hanterats men det kvarstår behov.9 Flera av dem som lämnat synpunkter på rap- port från projekt på ifrågasätter nyttan av en generell massdigitalisering och menar att informationsdigitalisering inte får blir ett självändamål. Det framhålls också att det fortfarande finns verksamheter som har stora informationsmängder på analoga data- bärare, vilket för vissa myndigheter, t.ex. , innebär att myndigheten kommer att behöva hantera handlingar på papper. I de fall historisk information inte är frekvent efterfrågad finns det inte heller någon kostnadseffektivitet i att digi- talisera den typen av analogt material. Att hantera och förvara digi- talt material medför en ökad men svåruppskattad kostnad för e-för- valtning . 14.4.1Befintlig struktur för massdigitalisering uppgift är att samordna och stödja den natio- nella digitala infrastrukturen inom kulturarvsområdet. Av Riks- antikvarieämbetets strategiska plan –202010 framgår att myndigheten vill utveckla sin samverkan med andra myndigheter och institutioner med målet att kulturarvet ska vara digitaliserat och användbart för alla. vill i samverkan med Digisams medverkande institutioner, dvs. samtliga statliga kultur- arvsinstitutioner, där också Kungl. 9Tid för kultur (prop. 2009/10:3), s. 46–49. Strategisk plan 2018–2020. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering bygga upp en nationell infrastruktur för informationsdigitalisering och digitalt bevarande av analogt material. En del av infrastrukturen är att man avser att skapa noder för informationsdigitalisering. I dessa noder bygger man upp kunskap och teknik för att ha en beredskap för att kunna ta sig an informationsdigitalisering i stor skala. Digisams sekretariat har föreslagit att Digisam ska vara den orga- nisation som utvecklar och förvaltar det övergripande ramverket. En av dessa noder är vid . Det är ett centrum för informationsdigitalisering av kulturarvsmaterial och en nationell resurs för myndigheter och andra offentliga organi- sationer. Verksamheten är den största i sitt slag i . En annan nod är Kungl. anläggning för storskalig digitalisering av ljud- och videoband samt smalfilm. och Riksar- kivet samarbetar kring dessa anläggningar i syfte att uppnå kostnads- effektivitet genom att gemensamt nyttja befintliga teknikresurser och investeringar samt för att undvika uppbyggnad av parallella verksamheter. Den bild som ges är att informationsdigitalisering av kulturarvs- material i stor skala är viktig för både forskning och samhällsutveck- ling. Initialt innebär en uppbyggnad av infrastruktur stora invester- ingar både i teknik och kompetens men teknikutvecklingen går fort och förutspås att t.ex. lagringskostnader för stora mängder data blir billigare. I de synpunkter och förslag som lämnats med anledning av pro- jektet på finns det en utbredd uppfattning om att en ge- nerell massdigitalisering inte får blir ett självändamål som nyttan, och därmed efterfrågan, uppstår först när materialet finns i digital form. Både kulturarvsmyndigheter och andra myndigheter förvaltar mycket stora analoga informationsmängder och respon- denterna ifrågasätter nyttan med att digitalisera den typen av material om den inte är frekvent efterfrågad. Att myndigheter har goda förutsättningar för samarbete är en förutsättning för framgångsrik och resurseffektiv storskalig digitali- sering. Det råder dock osäkerhet om i vilken form myn- digheter som Kungl. och kan fortsätta sitt samarbete avseende storskalig digitalisering. Till följd av den s.k. De- ponadomen11 råder det oklarheter om lagen (2016:1145) om offent- lig upphandling ska tillämpas när en statlig myndighet anlitar en 11Se Kammarrätten i dom i mål nr 7355-16. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering annan statlig myndighet som ingår i samma rättssubjekt, exempelvis för utförande av tjänster. Dessa oklarheter riskerar att bli ett hinder för uppbyggnaden av den struktur för samverkan, med bl.a. nationella digitaliseringsnoder, som Digisam och de medverkande institutionerna föreslagit. I ett underlag till föreslår att myndig- heten får en anslagsförstärkning för att väsentligt kunna öka till- gången till digitaliserat arkivmaterial i syfte att tillgodose samhällets behov av information för demokratisk insyn, innovation och hög- kvalitativ forskning. föreslår att regeringen satsar medel för att väsentligt öka digitaliseringstakten av myndighetens totala bestånd. Förutom själva digitaliseringsinsatsen ingår också kostna- der för att ordna, förteckna, redovisa och registrera arkivbestånden. Därtill bör medel avsättas för att täcka ökade långsiktiga lagrings- kostnader. I det moderna informationssamhället finns en förväntan på att allt man vill ta del av ska vara lätt att få tag på. Tillgängligheten till informationen som finns i de svenska offentliga arkiven är ett grund- läggande krav och genom att göra informationen digital blir den till- gänglig både för en bredare användargrupp och för nya användnings- områden. förvaltar information i form av kulturarvsdata och samhällsviktig information. Genom att tillgängliggöra den här typen av information digitalt förändras förutsättningarna drastiskt för demokratisk insyn, innovation och högkvalitativ forskning. Det handlar också om rätten att ta del av beslut som påverkat det svenska samhället och dess medborgare, inte minst handlar det om enskilda personers rätt att ta del av information som handlar om dem själva. Delar av den information som finns hos är sådana uppgifter som har definierats som grunddata och som därmed bör omfattas av de gemensamma principerna för standardiserade grund- data. På så sätt kan man effektivisera arbetsprocesserna och säker- ställa informationssäkerheten inom den offentliga förvaltningen och uppnå stora samhällsekonomiska vinster. Kunskapsproduktion och forskning gynnas när information blir lättare att hitta, samla och strukturera. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering Av totala bestånd om pappers- handlingar, varav cirka 30 miljoner fotografier, och över fem miljoner kartor och ritningar, är digitaliserat. Det mot- svarar drygt 200 miljoner digitalt avbildade arkivhandlingar. framhåller i sitt underlag att digitaliseringsinsatser leder till effektivitet, rättssäkerhet och stor nytta för många inblandade . 14.4.3Kostnader för att långtidsbevara digital information Som antyds i förslag finns också kraftigt ökade kostna- der för långtidslagring av digital information. Det är en aspekt av den kostnadsutveckling som beskrivs i kapitel 13. För att komplettera analysen av de ekonomiska konsekvenserna har utredningen valt att också väga in prognos för sådana kostnader. har tagit emot leveranser av arkiv i digital form. har myndigheten byggt upp mycket stora mängder digital information genom interna digitaliseringsprojekt. Den digitala informationsmängden har vuxit mycket snabbt: 2004 var mängden egenproducerad digital information, dvs. digitala samlingar som tillkommit genom digitalisering av eget analogt material, omkring 50 terabyte (TB) och 2014 hade mängden ökat till över 2 000 TB. Med en oförändrad takt i tillflödet av digital informa- tion och av informationsdigitalisering av egna samlingar, beräknas in- formationsmängden uppgå till cirka 9 petabyte (PB). I detta ingår inte datamängderna avseende analoga audiovisuella medier.12 uppgår den totala mängden digital arkivinformation till cirka 2,97 PB, varav merparten utgörs av de cirka 209 miljoner egenproducerade digitala bilder som finns i bildlager.13 Av dessa är 66,5 miljoner tillgängliga på internet. Dagens lagrings- lösningar kräver dessutom kontinuerlig migrering av informationen för att den ska kunna bevaras , och den totala informations- mängden, bilder inkluderat, är cirka 5,9 PB. beräknar att mängden data kommer att öka med drygt 460 TB . Utöver leveranser av digitala arkiv beror ökningen dels på att digitaliserar egna handlingar av tillhanda- hållande- och bevarandeskäl, dels på att myndigheten genomför en 12Med analoga audiovisuella medier avses t.ex. äldre videoinspelningar på VHS-band. 13Som en jämförelse kan nämnas att Kungl. digitala samlingar uppgår till cirka 30 PB, motsvarande cirka 250 000 normala hårddiskar. Digital informationsförvaltning och massdigitalisering vårdinsats för analogt audiovisuellt material, för att sådant material ska kunna bevaras för framtiden. Den växande mängden mottaget digitalt material och dess komplexitet innebär ökade krav på Riks- arkivets resurser för beredning, bevarande och förvaltning. Den årliga kostnaden för det digitala bevarandet inom Riks- arkivet är beräknad på den totala mängden digital information (4,8 PB) och uppgår till cirka 9 ,. (Beräk- ningen är gjord utifrån att det kostar att lagra en GB). räknar med att kostnaderna för det långsiktiga bevarandet av den digitala informationen kommer att öka med om- kring . Till detta kommer även kostnaderna för att bevara digitaliserade audiovisuella handlingar – cirka 1,0 mil- joner kronor . förslår därför i sitt budgetunderlag att myn- digheten får en årlig höjning av förvaltningsanslaget med 3,1 mil- joner kronor för bevarande av digital information. Kostnaderna avser personal, lagringsmedia, hård- och mjukvara samt löpande migrering av den digitala informationen. Därutöver tillkommer en begäran om en förstärkning av anslaget med fördelat för digitalisering av analoga ljud- och videoupptagningar. inledde det finska ett planeringsprojekt för massdigitalisering av material från den offentliga förvaltningen14. Projektet genomförs med stöd från EU och Europeiska regionala utvecklingsfonden och syftar till att kartlägga volymerna av och egenskaperna hos det material som finns inom statsförvaltningen och det som överförs från statsförvaltningen och kommunerna till de nya landskapen.15 Projektet ska också planera för genomförandet av massdigitalisering och utreda vilka tekniker som ska tillämpas, samt utarbeta kostnads- och nyttokalkyler över massdigitaliseringen. De statliga och kommunala organisationerna har cirka 200 000 hyll- meter material i pappersform. Målet med massdigitaliseringen är att avsevärt påskynda övergången till en helt digital verksamhetsmiljö och arkivering. 14Webbplatsen för finska .