sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Detta behöver inte särskilt anges i lag. Med upphandlingsdokument avses enligt lagen om offentlig upp- handling varje dokument som en upphandlande myndighet använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen.7 Utredningen anser att begreppet upphandlingsdokument bör ges samma innebörd i regelverket för upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Utredningen föreslår därför att det i lag införs en definition av begreppet upphandlingsdokument som motsvarar den definition som gäller enligt lagen om offentlig upphandling. I avsnitt 7.2 föreslås definitioner av begreppen alternativ invester- ingsfond, fond, fondföretag, fondförvaltare, specialfond, och värde- pappersfond. 11.3Krav på de fonder som ska upphandlas Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska upphandla fonder som är lämpliga för premiepensionssystemet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Fonderna får, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte kunna dela ut medel till andra än andelsägarna. 71 kap. 23 §. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Av kommittédirektiven framgår att de fonder som erbjuds på fond- torget ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av god kvalitet. I avsnitt 5.2.7 formulerar utredningen fondtorgets roll för att uppnå målet med premiepensionssystemet och upprätthålla princi- pen om valfrihet. Där framgår att fondtorget ska erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger pensionsspararna en reell valfrihet. Vidare framgår att fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.2 bestämmelser som anger att den nya myndigheten ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Därutöver föreslår utredningen att den nya myndigheten – vid bedömningen av hur många fonder som ska upp- handlas till fondtorget – ska beakta att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en reell valfrihet. I det följande behandlas de övriga krav som utredningen föreslår ska gälla för fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget. Skälen för utredningens förslag Fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara värdepappers- fonder, specialfonder eller motsvarande utländska fonder. Förvaltare av sådana fonder står – precis som fonderna – under tillsyn. Fon- derna omfattas av krav på riskspridning och det är reglerat i vilka tillgångar sådana fonder får placera. För specialfonder och motsva- rande utländska fonder gäller enligt utredningens förslag att de ska vara öppna för inlösen minst . Detta utgör enligt utred- ningens uppfattning en bra utgångspunkt för vilka fonder som ska kunna erbjudas på fondtorget. Som betonas i avsnitt 5.5.2 är premiepensionen en del av den all- männa pensionen och därmed en del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som deltar i premiepensionssystemet. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör få genomslag i det regelverk för upphandling som föreslås. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs bestämmel- ser som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på fondtorget ska vara lämpliga för premiepensionssystemet. För att säkerställa att fonderna uppfyller dessa krav bör den nya myndigheten i varje upphandling formulera obligatoriska krav som tar sikte på lämplighet. Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för ut- värdering; uppfylls inte dessa krav ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäk- ring och att pensionsspararna ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensionssystemet och de aktörer som verkar inom det. En omständighet som kan få betydelse för om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondens risknivå. Premiepensions- systemet syftar till att dra nytta av en förväntad avkastning från kapitalmarknaden och är därför förenat med viss risk. Utredningen bedömer i avsnitt 5.2.8 att det på förhand inte bör finnas några begränsningar avseende fondernas risknivå och placeringsinriktning. Det överlämnas i stället till den nya myndigheten att säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning är lämp- liga för pensionssparande. Myndigheten ska därvid beakta att pen- sionsspararna ska ha möjlighet att sätta samman en portfölj av flera fonder med för individen lämplig risknivå. Det finns mot den bak- grunden skäl för den nya myndigheten att i upphandlingarna ställa krav relaterade till fondernas risknivå. De mest riskfyllda fonderna är troligtvis inte lämpliga för premie- pensionssystemet. Fonder med hög risk är i regel aktiefonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Vilka branscher och geografiska områden som kännetecknas av hög risk varierar med tiden, bland annat beroende på den politiska utveck- lingen. Vilka fonder som är förenade med så hög risk att de inte är lämpliga för premiepensionssystemet får bedömas av den nya myn- digheten i varje upphandling. När det gäller risknivå måste denna dock, som framgår ovan, alltid sättas i relation till möjligheten att sätta samman en lämplig portfölj för premiepensionssparande. Ytterligare en omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondernas transparens. Fonderna bör till exempel inte ha riskegenskaper eller avgiftsstrukturer som är otydliga eller svåra att förstå. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Hur en fondförvaltare agerar kan påverka förtroendet för premie- pensionssystemet och kan därför också få betydelse för om en fond är lämplig. En fond som förvaltas av en fondförvaltare som bryter mot till exempel förbudet mot marknadsföring eller försäljning av tjänster och produkter på premiepensionsområdet via telefon kan inte anses lämplig för premiepensionssystemet.8 Bristande vandel och anseende hos en fondförvaltare eller en närstående aktör är andra exempel på omständigheter som kan skada förtroendet för premiepensionssystemet och som därför bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig. Exempel på bristande vandel och anseende är att fondförvaltaren, eller personer som är verksamma hos förvaltaren, har varit föremål för ingripande från myn- dighet eller har dömts för ekonomisk brottslighet, har varit föremål för rättslig process som rör skatt eller näringsverksamhet, har varit föremål för företagsrekonstruktion eller har försatts i konkurs. Kostnadseffektivitet speglar förhållandet mellan kostnad och nytta. Vad som är en kostnadseffektiv fond tycks vid en första anblick således i första hand handla om fondens förvaltningsavgift i för- hållande till fondens avkastning. Hur avkastningen för en fond kom- mer att bli går naturligtvis inte att säga på förhand. Historisk av- kastning visar hur fonden har presterat tidigare men är en opålitlig indikator för hur avkastningen kommer att bli . Nyttan med en fond kan emellertid inte bara mätas i avkastning. De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska, förutom att de ska vara kostnadseffektiva, också vara hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Nyttan med en viss fond måste således också bedömas utifrån i vilken grad fonden uppfyller dessa krav. Huruvida en fond är kostnadseffektiv kan med andra ord inte enbart bedömas utifrån storleken på för- valtningsavgiften, även om det sannolikt blir den enskilt tyngst vägande faktorn. Indexfonder är ett typexempel på vad som brukar anses vara kostnadseffektiva fonder. I lagen (2004:46) om värdepappersfonder 864 kap. 46 § socialförsäkringsbalken. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg finns en särskild reglering av indexfonder, som gäller för såväl värde- pappersfonder som specialfonder.9 En indexfond är enligt den regler- ingen en fond vars medel enligt fondbestämmelserna ska placeras i aktier eller skuldförbindelser i syfte att efterbilda sammansättningen av ett visst aktieindex eller index för skuldförbindelser. Endast en fond som uppfyller dessa rekvisit är att betrakta som en indexfond i lagens mening. Vid indexförvaltning består det löpande förvaltningsarbetet i huvudsak av att innehaven i fonden kontinuerligt måste justeras för att överensstämma med tillgångarna i det index som speglas, efter- som sammansättningen i det senare förändras. Fondförvaltaren be- höver således inte lägga ned resurser på att analysera bolagen, vilket innebär att indexfonder i genomsnitt har en lägre förvaltningsavgift än aktivt förvaltade fonder. Fonder som inte är indexfonder är aktivt förvaltade fonder. Aktivt förvaltade fonder kan antingen ha som målsättning att över- träffa avkastningen hos ett jämförelseindex eller att generera avkast- ning i absoluta tal. Vid aktiv förvaltning kan fondförvaltaren välja de investeringar som bäst förväntas bidra till portföljen från ett avkast- ningsperspektiv men även från andra perspektiv såsom hållbarhet. Med hjälp av aktiv analys och kontinuerliga beslut kan förvaltaren utnyttja potentiella konjunkturfluktuationer som existerar på en spe- cifik marknad eller i en specifik bransch. Detta gör i regel att förvalt- ningsavgiften i aktivt förvaltade fonder är högre. Aktiv förvaltning skapar ett mervärde för investerarna om avkastningen i förhållande till ett relevant jämförelseindex motiverar den högre kostnaden för aktiv förvaltning jämfört med förvaltning av indexfonder. Att indexfonder i regel har en lägre förvaltningsavgift än en aktivt förvaltad fond innebär inte att det endast är indexfonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg. Tvärtom ska den nya myndigheten upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning (se avsnitt 10.2.2). Utgångspunkten bör därvid vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån bästa branschstandarder. När det gäller att bedöma vilka fonder som är kostnadseffektiva går det således inte jämföra indexfonder med aktivt förvaltade fonder. Fonder som ingår i en viss kategori får i stället 95 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder respektive 12 kap. 13 § andra stycket lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg jämföras med andra fonder i samma kategori. Upphandlingarna måste givetvis utformas så att detta blir fallet. Utredningen föreslår att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepen- sionens fondtorg ska vara kostnadseffektiva. Det ankommer på den nya myndigheten att säkerställa att de fonder som upphandlas upp- fyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta i upphand- lingarna formulera obligatoriska krav och tilldelningskriterier som tar sikte på kostnadseffektivitet. En av de övergripande principerna för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är hållbarhet. Utredningen föreslår i av- snitt 10.3.2 att nämnda princip ska komma till uttryck i regelverket genom att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen. Ett minimi- krav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som har ingått och som rör frågor om hållbarhet. nämnda förslag till bestämmelser ger enligt utredningens upp- fattning uttryck för att de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara hållbara och att det ankommer på den nya myn- digheten att säkerställa detta genom utformningen av villkoren i fondavtalen. Det kan därför ifrågasättas om det behövs en särskild bestämmelse som anger att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara hållbara. ska, enligt utredningens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås bland annat genom att erbjuda fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg upp- fyller dessa krav är därför centralt. Det finns enligt utredningens upp- fattning således skäl att i regelverket särskilt tydliggöra att de fonder som upphandlas ska uppfylla dessa krav. Det gäller även om kraven kommer till uttryck på annat sätt i regelverket. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Mot den bakgrunden bör det enligt utredningens uppfattning i lag införas bestämmelser som anger att de fonder som ska upphand- las för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara hållbara. Genom att fondavtalet ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyr- ning i förvaltningen uppnås detta krav. Det ligger i sakens natur att den nya myndigheten måste ställa upp obligatoriska krav som mot- svarar dessa avtalsvillkor i upphandlingen. Några särskilda regler om detta behövs därför inte. En annan övergripande princip som upphandlingen av fonder till pre- miepensionens fondtorg ska ske utifrån är principen om kontroller- barhet. I avsnitt 10.4 behandlas utredningens förslag till reglering av nämnda princip. Utredningen anser – i likhet med vad som anförs beträffande kravet på att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara – att de förslag som lämnas för att reglera principen om kontrollerbarhet ger uttryck för att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara kon- trollerbara. Utredningens förslag innebär bland annat att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalet och att avtalet ska innehålla villkor om att fondförvaltarna ska delta i uppföljnings- och granskningsarbete. Även om myndigheten har de verktyg som krävs för att kon- trollera att fondförvaltare och fonder uppfyller avtalsvillkoren på- verkas emellertid myndighetens möjlighet till en effektiv granskning också av fondens komplexitet. De fonder som utredningen föreslår ska kunna upphandlas till fondtorget – värdepappersfonder, special- fonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder – anses vara konsumentprodukter. De kan trots detta ha hög grad av komplexi- tet. En specialfond kan till exempel vara komplex därför att den använder sig av belåning, vilket skapar finansiell hävstång som kan vara svår att förutse konsekvenserna av. En fondandelsfond kan vara svår att förstå eftersom avgiftsstrukturen är mer komplex då ett extra lager avgifter tillkommer. En fond kan vidare vara komplex för att den har en komplicerad portföljkonstruktion med transaktioner i flera led eller investerar i svårvärderade produkter. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg En fond som erbjuds på fondtorget bör inte ha en så hög grad av komplexitet att den nya myndigheten med rimliga insatser inte kan granska den på ett tillfredsställande sätt. Mot den bakgrunden före- slår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fond- torg ska vara kontrollerbara. Det ankommer på den nya myndigheten att säkerställa att samt- liga fonder uppfyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta i upphandlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på kon- trollerbarhet. Fonder av hög kvalitet De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara av hög kvalitet. Begreppet hög kvalitet rymmer en rad olika aspekter. Det går därför inte att slå fast en definition av begreppet. För att kunna bedöma en fonds kvalitet krävs i själva verket en omfattande analys av såväl fonden som fondförvaltaren. Beträffande fonden handlar det om att till exempel analysera fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk och placer- ingsinriktning, avgifter och förvaltningsmodell. Även storleken på det förvaltade kapitalet kan ge en indikation på fondens kvalitet. En sådan analys är i stor utsträckning kvantitativ. Vad därefter gäller analysen av fondförvaltaren är det mest grund- läggande att fonden förvaltas av en professionell och seriös aktör. En sådan analys blir av naturliga skäl kvalitativ. En central del i analysen av fondförvaltaren är förvaltarens förmåga att generera avkastning . Det ligger i sakens natur att en fonds avkastning varierar, bland annat beroende på marknadsutvecklingen. Historisk avkast- ning fungerar därför mindre bra som mått på framtida förväntad avkastning. Mer väsentligt är i stället hur fondförvaltaren arbetar för att skapa avkastning. Det förvaltningsteam som ansvarar för förvalt- ningen av fonden blir därmed centralt. En analys av fondförvaltarens ägare, ledning och organisation samt affärsmodeller och interna processer kan också bidra till bedöm- ningen av fondens kvalitet. Ytterligare förhållanden att beakta kan vara antalet företagshändelser och eventuell personalomsättning hos fondförvaltaren samt incitamentsstrukturer. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg När det gäller bedömningen av kvaliteten på en fond hänvisas även till avsnitt 6.5. I det avsnittet redogörs för vissa skönsmässiga bedömningar som är nödvändiga vid urval av fonder. Avsnittet inne- håller även en beskrivning av hur försäkringsgivarna går till väga när de väljer fonder till sina fondtorg inom ramen för tjänstepensionen. För att säkerställa en tillfredsställande kvalitetsnivå på de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upp- handlas till fondtorget ska vara av hög kvalitet. Det ankommer på den nya myndigheten att i upphandlingarna ställa obligatoriska krav och utforma tilldelningskriterier på ett sådant sätt att kravet på hög kvalitet uppfylls. Det ska betonas att de kvalitetskrav som ställs i upphandlingarna också bör tas in i det fondavtal som sedan ingås med fondförvaltaren. På så sätt kan myndigheten löpande kontrollera att kraven uppfylls. Samma sak gäller för de övriga krav som ställs i upphandlingarna. Fonderna får inte dela ut medel till andra än andelsägarna I de fondbestämmelser som ska godkänna för värdepappersfonder och specialfonder ska det anges om utdelning ska ske samt, om så är fallet, grunderna och sättet för utdelning. Varken det näringsrättsliga eller det civilrättsliga regelverket ställer upp begränsningar i fråga om utdelning av medel till andra än del- ägare i fonden. En fond kan därför, efter god- kännande, dela ut medel till andra än fondandelsägarna. I praktiken handlar det i regel om att en del av fondens avkastning skänks till välgörande ändamål. Sådana fonder brukar benämnas ideella fonder. Av 64 kap. 20 § första strecksatsen socialförsäkringsbalken fram- går att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmelserna, kan dela ut medel till andra än fondandelsägarna. Det är med andra ord inte möjligt att placera premiepensionsmedel i så kallade ideella fonder. Som skäl för detta har anförts att premiepensionssystemet är ett slutet ekonomiskt system, det vill säga att det varken ska skjutas till ytterligare medel till systemet eller användas medel från detta för andra ändamål än sådana som slutligt syftar till pensionsutbetalningar.10 1999/2000:12, Statlig förvaltning av premiepensionsmedel, m.m., s. 27. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Det regelverk som föreslås innebär ingen ändring i det av- seendet. Det bör därför inte heller fortsättningsvis vara möjligt för en pensionssparare att placera sina premiepensionsmedel i ideella fonder. Som en konsekvens av att de fonder som erbjuds på fond- torget i fortsättningen ska upphandlas behöver detta komma till uttryck i regelverket för upphandling. Utredningen föreslår därför att det i lag införs en bestämmelse som anger att de fonder som upp- handlas, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte ska kunna dela ut medel till andra än andelsägarna. Den föreslagna be- stämmelsen kommer således att rikta sig till den nya myndigheten. De följdändringar i 64 kap. 20 § socialförsäkringsbalken som för- slaget ger upphov till behandlas i avsnitt 11.21.1. 11.4De grundläggande principerna för upphandling Utredningens förslag: Det ska av lag framgå att en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska genomföras i enlig- het med de grundläggande principerna för upphandling. Vad innebär de grundläggande principerna för upphandling? De grundläggande principerna för upphandling omfattar principerna om icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationa- litet. Principen förutsätter en skyldighet att lämna insyn som garan- terar varje potentiell anbudsgivare att upphandlingen kringgärdas av sådan offentlighet att marknaden är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera om upphandlingsförfarandena är opartiska. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska be- handlas lika och ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis få samma information vid samma tillfälle. Principen om öppenhet innebär en skyldighet för den upphand- lande myndigheten att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga samt innehålla samt- liga krav på det som ska upphandlas. Därmed blir det förutsebart för leverantörerna vad som är av störst vikt vid valet av leverantör. Med proportionalitetsprincipen menas att kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Om det finns fler alternativ bör det alternativ väljas som är minst ingripande eller belastande för leverantörerna. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certi- fikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla även i övriga EU/EES-länder. Skälen för utredningens förslag Som framgår av avsnitt 9.4.3 anser utredningen att de grundläggande principerna för upphandling blir tillämpliga vid upphandling av fon- der till premiepensionens fondtorg. De grundläggande principerna härrör från EU:s primärrätt, det vill säga EUF-fördragets bestämmelser och principer.11 De blir där- för tillämpliga oavsett om det i nationell rätt införs bestämmelser om deras tillämplighet eller inte. Det kan mot den bakgrunden ifråga- sättas om det behövs en uttrycklig bestämmelse som anger att de grundläggande principerna ska tillämpas vid upphandling av fonder till fondtorget. De grundläggande principerna för upphandling ska upprätthållas under hela upphandlingen, från det att arbetet med en upphandling påbörjas till dess det avslutas. Utredningen har som målsättning att principerna i så stor utsträckning som möjligt ska få genomslag i de konkreta bestämmelser om upphandlingsförfarandet som föreslås. Eftersom den reglering som utredningen föreslår i första hand anger ramarna för myndighetens handlingsutrymme vid upphandling och inte reglerar upphandlingen i detalj, kommer det under en upphand- ling i praktiken att uppstå situationer som inte regleras i lag men där principerna ändå ska tillämpas.