sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — Avgörande för modell- ens effektivitet är att de arbetssökandes väljer utförare som tillhan- dahåller verksamhet som är relevant och av hög kvalitet. Till stöd för de arbetssökandes val tillhandahåller den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ett ratingsystem i vilket resultatet för arbetssökande hos respektive utförare är sökbart, liknande det system som gäller för tjänsten Stöd och matchning. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Små möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå När verksamhet läggs ut genom denna modell har den centrala arbets- marknadsmyndigheten, i likhet med bl.a. IFAU, inte möjlighet att inhämta kunskap om vilka insatser som de arbetssökande får hos de privata utförarna. I denna modell är det endast möjligt att följa och jämföra hur väl olika utförare presterar, medan möjligheten att följa och forska om olika insatsers effekter upphör och därmed möjlig- heten till lärande på systemnivå genom kunskapsspridning. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör, i likhet med i Modell 1, en arbetsmarknadsbedömning av en arbetssökande i samband med att denne anmält sig hos myndigheten. Bedömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som ligger till grund för vilken ersättning som utgår till den privata utföraren. I Modell 2 pre- ciseras villkoren för ersättning, tillsammans med övriga villkor, i av- tal mellan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de privata utförarna. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten sluter avtal utifrån ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upp- handling, med individers val som fördelningsnyckel, eller genom att tillhandahålla ett valfrihetssystem. De arbetssökande väljer bland de utförare som myndigheten har avtal med. De privata utförarna uppdras att utforma en handlingsplan för den arbetssökande samt för att tillhandahålla relevanta insatser för att få den enskilde i arbete eller utbildning. Verksamheten ska i prin- cip inte styras av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande, som i stället helt eller delvis utmönstras. De privata utförarna får i stället arbeta enligt en black-box of delivery-modell alternativt uti- från beskrivningen i det anbud som de har kontrakterats för att utföra. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ansvarar för att säker- ställa att avtalsvillkor efterlevs och utfärdar vid behov sanktioner. Detta arbete är i black box-modellen av begränsad karaktär och syf- tar i första hand till att följa upp statistiska utfallsmått (övergång till arbete eller studier). I anbudsvarianten är detta arbete av betydligt mer omfattande karaktär. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten fattar, utifrån ansökan från den arbetssökande, även beslut om övrig offentlig finansiering. Bedömningen om exempelvis en praktik eller subventionerad an- ställning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för en arbetssökande bör kunna göras i samband med den inledande bedömningen av den arbetssökandes avstånd till arbetsmarknaden. Den privata utföraren bör informeras huruvida den arbetssökande har bedömts vara be- rättigad till övrigt stöd. Sådant stöd beviljas därefter av den centrala arbetsmarknadsmyndigheten efter ansökan från den arbetssökande. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, dock får de inte ta ut ersättning för detta. Hög frihetsgrad för privata utförare, graden av statlig styrning låg till hög beroende på tillvägagångssätt Genom att verksamheten inte styrs av arbetsmarknadspolitiska pro- gram eller liknande är det möjligt för myndigheten att endera kon- traktera privata utförare att arbeta enligt en s.k. black box of delivery eller för att utföra verksamhet enligt eget anbud.22 Modell 2 är den för marknaden friaste formen, givet att ersättning ska utgå från myndigheten till de privata utförarna och att ett avtalsförhållande ska föreligga (till skillnad från Modell 1). De privata utförarnas ges frihet att utforma sin verksamhet, något som kan främja innovation och individanpassning, vilket i sin tur kan leda till en effektiv verksamhet. Black-box-varianten av modellen innebär att den höga frihetsgraden motsvaras av en låg grad av statlig styrning. De privata utförarna kan i black-box-varianten fritt utforma sina insatser utan styrning från den centrala arbetsmarknadsmyndig- heten och kan arbeta från ”ax till limpa” med en arbetssökande. Anbudsvarianten av modellen innebär möjlighet att kombinera hög grad av frihet för privata utförare i form av nya verksamhetsidéer och arbetssätt, som hög grad av statlig styrning kan upp- rätthållas. I anbudsvarianten är de privata utförarna fria att utforma anbudet, men är sedan bundna av detta anbud. 22Utöver några grundläggande krav i förfrågningsunderlaget avstår myndigheten från att precisera övriga avtalsvillkor, och kontrakterar därefter i en upphandling enligt respek- tive privat utförare utifrån utförarens eget anbud, där innehållet i och omfattningen av verk- samheten preciseras. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Stor variation i kostnader för, och möjligheter till, uppföljning och kontroll inom ramen för modellen I det fall de privata utförarna kontrakteras enligt en black box-mo- dell är den centrala arbetsmarknadsmyndighetens uppföljning och kontroll av en mer övergripande karaktär, t.ex. grad av aktiviteter, lokaler m.m., snarare än hur utförarna arbetar med varje enskild individ. Kostnaderna för uppföljning och kontroll kan därmed hållas relativt låga, men möjligheterna att styra och följa upp verksamhet- ens inriktning och kvalitet är begränsade. Om de privata utförarna kontrakteras enligt anbudsvarianten av modellen utgår uppföljning och kontroll från den verksamhet som specificeras i varje enskilt avtal. Kostnaderna för uppföljning och kontroll kan därmed bli relativt höga, men möjligheterna att genom val av vinnande anbud påverka verksamhetens inriktning och kvalitet samt följa upp uppställda avtalsvillkor är goda. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten följer i båda varianter av Modell 2 upp utförarnas resultat, vilket ligger till grund för olika former av resultatbaserad styrning. De arbetssökandes val har i lik- het med i Modell 1 betydelse för modellens effektivitet, men är inte ensamt avgörande då myndigheten har flera verktyg till förfogande för att premiera respektive sanktionera utförare. Kan beroende på utformning användas för alla arbetssökande Eftersom den arbetssökande efter bedömningen inte har särskild kontakt med den centrala arbetsmarknadsmyndigheten bör kontroll av att den arbetssökande aktivt söker arbete endera centraliseras i myndigheten, eller hanteras av arbetslöshetskassorna (se kapitel 6). Mot bakgrund av att ett avtalsförhållande föreligger med de pri- vata utförarna kan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ställa krav på att utförarna ska tillhandahålla aktiviteter till de arbetssökan- de som motsvarar en viss omfattning. Ett sådant krav på tidsatta aktiviteter behöver dock vägas mot den inskränkning i de privata utförarnas frihet att utforma insatser för den arbetssökande som det medför. Om krav på aktiviteter finns bör dessa också vara föremål för kontroll från den centrala arbetsmarknadsmyndighetens sida. Då de privata utförarna i black-box-varianten av Modell 2 ansvarar för insatsernas innehåll riskerar en sådan kontroll att bli alltför formalistisk. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? I anbudsvarianten av modellen har den centrala arbetsmarknads- myndigheten kontrakterat de privata utförarna för att tillhandahålla verksamhet specificerad utifrån innehåll och omfattning. Därmed kan aktivitetsstöd utbetalas till de arbetssökande som motsvarar verksamhetens avtalade omfattning. box-varianten av Modell 2, där uppföljning och kontroll i princip uteslutande sker av de privata utförarnas resultat, lämpar mo- dellen sig i likhet med Modell 1 för arbetssökande som står till- räckligt nära arbetsmarknaden för att de, som verksamheten hos den privata utföraren pågår, kan förväntas komma i arbete eller utbildning. Den variant av modellen som innebär att de privata utförarna kontrakteras enligt sitt anbud, kan även tillämpas på de arbetssökande som står längre ifrån arbetsmarknaden, för vilka målet i första hand är progression. Stor variation i möjlighet till lärande och utveckling på systemnivå När verksamhet läggs ut genom black box-varianten av denna mo- dell har den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, i likhet med Mo- dell 1, inte möjlighet att inhämta kunskap om vilka insatser som de arbetssökande får hos de privata utförarna. Det finns därmed inga möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå. Om utförarna i stället kontrakteras enligt egen anbudsbeskrivning är möjligheterna till lärande och utveckling på systemnivå goda. På samma sätt som i de övriga modellerna gör den centrala arbets- marknadsmyndigheten en arbetsmarknadsbedömning av den arbets- sökande i samband med att dessa anmält sig hos myndigheten. Be- dömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som ligger till grund för vilken ersättning som utgår till utförarna. I likhet med Modell 2 preciseras villkoren för ersättning tillsammans med övriga villkor för verksamheten i avtal mellan den centrala arbetsmarknadsmyndigheten och de privata utförarna. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? de privata utförarna sluts utifrån ett upphandlingsförfarande enligt lagen om offentlig upphandling, där individers val kan men inte behöver utgöra fördelningsnyckel, eller genom att tillhandahålla ett valfrihetssystem. Verksamheten styrs i likhet med av arbetsmarknadspolitiska program, vilka kan regleras i lag (beslutade av ) på förord- ningsnivå (beslutade av regeringen) eller på föreskiftsnivå (beslutade av myndigheten). Avtalen med de privata utförarna utgår från de arbetsmarknadspolitiska programmen. Myndigheten styr inte tjäns- ternas innehåll i detalj, men de privata utförarna ska utforma insatser i linje med det aktuella arbetsmarknadspolitiska programmet. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten bedömer, inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen, även vilket arbetsmarknads-poli- tiskt program den arbetssökande ska anvisas till. De arbetssökande tilldelas eller väljer en utförare, bland de privata utförare som myndig- heten har avtal med för det aktuella arbetsmarknadspolitiska pro- grammet. Om den arbetssökande inte har kommit i arbete eller utbildning efter avslutad insats hos den privata utföraren utför den centrala arbetsmarknadsmyndigheten en ny arbetsmarknadspolitisk bedöm- ning som ligger till grund för beslut om ny anvisning till ett arbets- marknadspolitiskt program. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ansvarar i likhet med för att kontraktera privata utförare, säkerställa att avtalsvillkor efterlevs och vid behov utfärda sanktioner. Myndigheten erbjuder däremot inga arbetsmarknadstjänster i egen regi. Myndigheten fattar, utifrån ansökan från den arbetssökande, även beslut om övrig offentlig finansiering. Bedömningen om exem- pelvis en praktik eller subventionerad anställning är arbetsmark- nadspolitiskt motiverad för en arbetssökande bör i likhet med övriga modeller kunna göras i samband med den inledande bedömningen av personens ställning på arbetsmarknaden. Den privata utföraren bör informeras huruvida den arbetssökande har bedömts vara be- rättigad till övrigt stöd. Sådant stöd beviljas av den centrala arbets- marknadsmyndigheten efter ansökan från den arbetssökande. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, dock får de inte ta ut ersättning för detta. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Begränsad frihetsgrad för privata utförare, hög grad av statlig styrning Genom att de privata utförarnas avtal med den centrala arbetsmark- nadsmyndigheten styrs av arbetsmarknadspolitiska program är möj- ligheterna att påverka utformningen av verksamheten, och därmed möjligheterna till innovation och individanpassning, begränsad i jämförelse med de tidigare modellerna. Det kan i sin tur leda till en mindre effektiv verksamhet. Å andra sidan innebär modellen att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ges goda möjligheter att styra och följa upp den verksamhet som de arbetssökande får hos de pri- vata utförarna. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten kan därut- över säkerställa att de arbetsmarknadstjänster som de arbetssökande tar del av är de tjänster som utifrån forskning och studier har visat sig vara mest de mest effektiva, förutsatt att myndigheten förfogar över utformningen av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Relativt höga kostnader för, och goda möjligheter till, uppföljning och kontroll Den centrala arbetsmarknadsmyndighetens arbete med uppföljning och kontroll av de privata utförarna tar sikte på att avtalsvillkor som är uppställda efterlevs och i den mån en handlingsplan har upprättats att den arbetssökande har erbjudits insatser i linje med denna. Till stöd för de arbetssökandes val tillhandahåller myndigheten i likhet med i tidigare modeller ett ratingsystem i vilket bl.a. resultatet för arbetssökande hos respektive privata utförare är sökbart. Modell 3 innehåller därmed, men vilar inte på, de arbetssökandes val. I likhet med Modell 2 kan myndigheten utesluta de privata ut- förare som presterar sämst inom ramen för ett valfrihetssystem (vil- ka dock kan återansluta sig). I denna modell har den centrala arbets- marknadsmyndigheten därutöver möjlighet att säkerställa att endast de arbetsmarknadspolitiska program som visat sig vara mest effek- tiva för arbetssökande med liknande egenskaper och förutsättningar erbjuds. Genom att myndigheten följer upp och kontrollerar de privata utförarnas arbete per arbetsmarknadspolitiskt program blir kostna- derna för uppföljning och kontroll relativt höga, men detta gäller Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? även möjligheterna att påverka verksamhetens inriktning och kva- litet. Myndigheten följer därutöver upp de privata utförarnas resultat och kan därmed tillämpa olika former av resultatbaserad styrning. Kan användas för alla arbetssökande Då avtalsförhållande föreligger mellan den centrala arbetsmarknads- myndigheten och de privata utförarna kan myndigheten ställa krav på att de privata utförarna ska tillhandahålla aktiviteter till de arbets- sökande som motsvarar en viss omfattning och inriktning. Det inne- bär att aktivitetsstöd kan betalas ut. Modell 3 lämpar sig därmed för arbetssökande med bl.a. aktivitetsstöd. Modell 3 utgår från arbetsmarknadspolitiska program utifrån vil- ka avtalen med de privata utförarna utformas. Avtalen kan därmed utformas såväl för arbetssökande som står nära arbetsmarknaden, som för arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden där målet i första hand är progression. I den mån den centrala arbetsmarknadsmyndigheten ska ansvara för att upprätta en handlingsplan tillsammans med den arbetssökan- de kan handlingsplanen även utgöra grund för aktivitetsrapportering av sökta jobb m.m. i samband med den utbetalade myndighetens prövning. Kontroll av att den arbetssökande aktivt söker arbete bör endera centraliseras i myndigheten, eller hanteras av arbetslöshets- kassorna (se kapitel 6). Goda möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå Genom att det är möjligt att följa och utvärdera effekterna de olika arbetsmarknadspolitiska programmen finns goda möjligheter till lärande och utveckling på systemnivå. Detta gäller i synnerhet om den centrala arbetsmarknadsmyndigheten, med sin samlade kunskap om arbetsmarknaden, får möjlighet att utforma de arbetsmarknads- politiska programmen. Detta ökar sannolikheten till en god match- ning mellan myndighetens bedömningar av de arbetssökandes förut- sättningar och behov respektive tillgången till relevanta insatser. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? 13.10Svenska och internationella exempel på hur utförande kan läggas ut Bedömning: Svenska och internationella exempel på system för utkontraktering av arbetsmarknadstjänster visar att det är svårt att på förhand förutsäga alla konsekvenser av de vägval som görs när verksamhet läggs ut. Utredningen bedömer att det saknas lös- ningar som enkelt kan kopieras. Ansvaret för att utföra arbets- marknadstjänster bör därmed utkontrakteras på ett sådant sätt att det är möjligt att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar och kontinuerligt justera systemet utifrån denna kunskap. och är två länder som har lång erfarenhet av att köpa hela respektive stora delar av alla arbetsmarknadstjänster. Trots detta saknas forskning om effekterna av övergången från att utföra dessa tjänster i egen regi till att köpa desamma i såväl som . I bilaga 1 till detta kapitel beskrivs respektive system med utgångspunkt i de genomlysningar som har gjort. Utredningen har vidare genomfört en studieresa till , vilken inkluderade möten med de privata utförarnas intresseorganisation, ett lokalt arbetsförmedlingskontor (center) samt med det departement som är ansvarar för arbetsmarknads- tjänsterna. Arbetsförmedlingen är inte den enda aktör som köper arbetsmark- nadstjänster på svensk arbetsmarknad. Nästan alla kommuner till- handahåller arbetsmarknadstjänster och flera kommuner köper delar av dessa tjänster av privata utförare. kommun köper, som enda kommun, i princip samtliga arbetsmarknadstjänster av pri- vata utförare. Omställningsorganisationerna är andra aktörer som köper arbetsmarknadstjänster i relativt omfattande utsträckning. En av om- ställningsorganisationerna, Trygghetsfonden TSL, köper samtliga ar- betsmarknadstjänster av privata utförare. I bilaga 1 till detta kapitel beskrivs hur kommuns och Trygghetsfonden TSL:s system för arbetsmarknadstjänster fungerar. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Den genomgång som utredningen har gjort av ovan nämnda sy- stem för att lägga ut utförandet av arbetsmarknadstjänster på privata utförare tydliggör att det är svårt att på förhand förutsäga alla kon- sekvenser av de vägval som görs. , , och TSL har alla mångårig erfarenhet av att lägga ut hela eller stora delar av utförandet av arbetsmarknadstjänster på privata aktörer. Av den genomgång av respektive system som återfinns i bilaga 1 till detta kapitel kan konstateras att dessa i hög utsträckning har utveck- lats i skilda riktningar. Inom respektive system har det dessutom med jämna mellanrum skett mer eller mindre ingripande föränd- ringar. Det kan därmed konstateras att det saknas lösningar som enkelt kan kopieras. Utredningen bedömer att ansvaret för att utföra arbetsmarknadstjänster bör läggas ut på ett sätt som gör det möjligt att inhämta kunskap om vad som fungerar och inte fungerar och kontinuerligt justera systemet utifrån denna kunskap. Det går exem- pelvis inte att identifiera effekter av olika typer av insatser i de fall tjänster utkontrakteras enligt en black box-modell. Sådana former för att lägga ut verksamhet innebär att Arbetsförmedlingen som huvudman för, och beställare av, arbetsmarknadstjänster går miste om möjligheten att inhämta kunskap om och utforma sina beställ- ningar utifrån vad som visar sig vara en kostnadseffektiv användning av statliga medel. 13.11 Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut? Utredningen bedömer i avsnitt 13.7 att det inte är ändamålsenligt att lägga ut Arbetsförmedlingens befintliga uppgifter som inte är myn- dighetsutövning till andra aktörer i sin helhet. Utredningen beskri- ver därefter möjliga förändringar av ansvaret för utförande i form av tre modeller, vilka inbegriper en redogörelse för vilka uppgifter som bör åligga en central arbetsmarknadsmyndighet. De delar av Arbetsförmedlingens uppdrag som inte innebär myn- dighetsutövning inbegriper dock även uppgifter som inte består av utförande verksamhet. I detta avsnitt redogörs för hur samtliga delar av Arbetsförmedlingens nuvarande uppdrag som inte innebär myn- dighetsutövning kan läggas ut på andra aktörer. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? I sammanhanget kan noteras att en ökad användning av privata aktörer för att fullgöra en statlig uppgift inte innebär att omfattning- en av det statliga åtagandet påverkas bara av den orsaken. Om det statliga åtagandet ska öka eller minska förutsätter det en ökning eller minskning av antalet uppgifter som på något sätt ska ombesörjas (se avsnitt 3.1 i kapitel 3). Strukturerna för det statliga åtagandet, såsom möjligheterna till t.ex. styrning, insyn och kontroll, påverkas dock. 13.11.1 Uppgifter bör tillkomma respektive upphöra Bedömning: I Arbetsförmedlingens uppgifter bör ingå att ta emot anmälan om samt av- och omregistrera arbetssökande. Det bör även ingå att göra en arbetsmarknadsbedömning av anmälda arbets- sökande. Dessa uppgifter innebär myndighetsutövning. Den övergripande planeringen för den arbetssökande ingår i arbetsmarknadsbedömningen. Ansvaret för den arbetssökandes planering kan i övrigt läggas ut på privata utförare av arbetsmark- nadstjänster och underlagstjänster23. Utredningen bedömer att det minsta möjliga statliga åtagandet inom ramen för arbetsmarknadspolitiken är att ta emot anmälan om samt, av- och omregistrera arbetssökande och göra en arbetsmarknadsbe- dömning av anmälda arbetssökande (se avsnitt 13.6.3). I kapitel 4 kon- stateras att Arbetsförmedlingens instruktion inte omfattar flera av myndighetens grundläggande funktioner. De uppgifter som nämns ovan framgår inte alls eller ytterst otydligt av det arbetsmarknads- politiska regelverket. Uppgiften att registrera och av- respektive om- registrera arbetssökande bör dock, trots att den inte utgör en reglerad uppgift, ingå i en central arbetsmarknadsmyndighets uppgifter. Arbetsmarknadsbedömningen är ytterligare en central uppgift, som inte heller framgår av instruktionen.24 I kapitel 7 lämnas som tidigare nämnts förslag till reglering av denna bedömning. Förslaget innebär bland annat att den arbetssökandes övergripande planering 23Med underlagstjänster avses tjänster som syftar att klargöra den arbetssökandes förutsätt- ningar och behov och som utgör ett underlag till arbetsmarknadsbedömningen. 24I 9 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår dock att en an- visning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad och i 2 § i Arbetsförmedlingens föreskrifter om individuella handlingsplaner (AFFS 2014:125) anges att en individuell handlingsplan ska innehålla en arbetsmarknadspolitisk bedömning. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? sker inom ramen för arbetsmarknadsbedömningen. Av avsnitt 13.5.10 framgår att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen inte är myndighetsutövning, men kan bli det vid en förändring. Genom arbetsmarknadsbedömningen ska resurser prioriteras till särskilt arbetsmarknadsstöd, beslut om arbetsmarknadsstöd moti- veras och beslutat stöd planeras tillsammans med den arbetssökande. Utredningen bedömer att en sådan förändring av arbetsmarknads- bedömningen medför att den innebär myndighetsutövning. Utöver den generella planering som sker i samband med arbetsmarknads- bedömningen kan utförare av arbetsmarknadstjänster respektive un- derlagstjänster uppdras att ansvara för den arbetssökandes planering. 13.11.2 Uppgifter som bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen Bedömning: Ansvaret och utförandet för följande delar av Ar- betsförmedlingens uppdrag bör kvarstå hos Arbetsförmedlingen, i egenskap av central arbetsmarknadsmyndighet: –de uppdrag som innefattar myndighetsutövning, –samverkan med andra myndigheter, i den utsträckningen sam- verkan syftar till att klargöra ansvarsfördelning mellan myn- digheterna, –ansvaret respektive det särskilda ansvaret för (vissa) nyanlända invandrare,