sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — De tillkommande uppgifterna bör rymmas inom ramen för befintliga anslag. Andra statliga myndigheter, som varken direkt eller indirekt berörs av planprocessen, bör inte påverkas av förslaget. Konsekvenser för statens intressen Vårt förslag att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över ett planbesked i fråga om vilket planeringsunderlag som kan behövas, bör leda till att kommunernas arbete med de s.k. ingripandegrunderna förbättras. Det beror på att de frågor som berör statens intressen kan förväntas vara bättre utredda om har hunnit yttra sig över frågan om vilket planeringsunderlag som kan behövas redan innan den formella planprocessen startar. Vi bedömer att förslaget inte medför några konsekvenser av betydelse för annan samhällsplanering eller långsiktigt hållbar transportförsörjning, t.ex. planeringen av infrastruktur enligt väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Förslaget att kommunen i ett positivt planbesked ska ange vilket underlag som kan behövas för planläggningen, om det har begärts av planintressenten, medför ett visst merarbete för kommunen. Det handlar emellertid om att kommunen kommer att behöva redogöra för frågor som normalt ändå måste bedömas av kommunen för att kommunen ska kunna avgöra om ett positivt planbesked kan ges eller inte. Merarbetet blir därigenom begränsat. Kommunen har dessutom möjlighet att ta ut en avgift för beslutet om planbesked, varför förslaget inte behöver medföra några kostnader för kommunen (jfr 12 kap. 8 § 1 PBL). Förslaget att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över ett planbesked i fråga om vilket planeringsunderlag som kan behövas för att ska kunna bedöma om planförslaget är förenligt med ingripandegrunderna, medför vissa konsekvenser för kommunerna. Förslaget innebär att det uppstår ett begränsat merarbete för kommunen vid handläggningen av ett planbesked i de fall planintressenten begär att få inhämta yttrande om vilket planeringsunderlag som kan behövas. I de fall yttrar sig över vilket planeringsunderlag som kan behövas, ska skicka en kopia av yttrandet till kommunen. I detta skede – dvs. efter att planbeskedet har beslutats men före den tidpunkt då det egentliga planarbetet har kommit igång – har vanligtvis ingen handläggare utsetts för planarbetet. Det medför att förslaget kan leda till att kommunen behöver införa rutiner för att hålla yttranden ordnade för att säkerställa att dessa synpunkter kan beaktas när planläggningen påbörjas. Förslaget bör leda till att kommunen i vissa fall kommer att få en bättre bild av vilka frågor som anser behöver utredas för att det ska vara möjligt att bedöma lämpligheten av ett förslag till detaljplan. Därmed bör kommunen bättre kunna överblicka vilka frågor som behöver vara utredda innan det är lämpligt att samråda om ett förslag till detaljplan. Det kan å ena sidan medföra att det i vissa fall behövs ytterligare insatser, jämfört med situationen när kommunen inte har kännedom om vilka frågor som enligt uppfattning behöver utredas, innan det är lämpligt att genomföra samråd. Å andra sidan leder förslaget till att risken minskar för att i samrådsskedet framför synpunkter som innebär att helt nya sakfrågor behöver utredas. Det bör medföra att tiden mellan samråd och granskning i vissa fall förkortas. Sammantaget bör förslaget leda till att planprocessen kan förkortas, genom att kommunerna kan ta fram de planeringsunderlag som behövs redan innan samråd sker. Effektiviseringen består huvudsakligen i att arbetet med att ta fram olika planeringsunderlag kan bedrivas parallellt. Förslaget kan tänkas innebära att i vissa fall gör en annan bedömning än kommunen när det gäller frågan om vilket underlag som behövs för att lämpligheten, av den åtgärd som planbeskedet avser, ska kunna bedömas. synpunkter kan då leda till att planintressenten gör bedömningen att behovet av underlag är så omfattande eller att förutsättningarna är av sådant slag att det är önskvärt är inleda planläggningen. förekommer det att planläggning avbryts till följd av att behovet av planeringsunderlag anses vara alltför omfattande eller att planeringsförutsättningarna visar sig vara av sådant slag att det den önskade åtgärden inte är genomförbar, av ekonomiska eller av andra skäl. framkommer sådana synpunkter ofta först efter genomfört samråd. Förslaget bör leda till att kommunens arbete kan förenklas, om synpunkter som innebär att planläggningen inte är genomförbar kan komma fram redan före den tidpunkt då den egentliga planläggningen påbörjas. På så sätt kan kommunen undvika att personalresurser m.m. läggs på s.k. förgävesprojektering. Förslaget att det ska framgå av en planbeskrivning om någon viss enskild har tagit fram planeringsunderlag innebär en ny skyldighet för kommunen. Den arbetsinsats som kommer att krävas från kommunens sida för att kravet ska vara tillgodosett bör vara så liten att den inte har någon reell betydelse i förhållande till den totala insats som det innebär att ta fram ett förslag till detaljplan. Förslaget att det i arbetet med att ta fram en detaljplan – utöver att det ska finnas en eller flera grundkartor och en fastighetsförteckning – även ska finnas det planeringsunderlag som i övrigt behövs, medför inget ökat krav på underlag. Förslaget innebär enbart ett förtydligande av kravet på underlag, jfr även 5 kap. 13 § första stycket PBL. Förslaget att det ska framgå att planeringsunderlag även får tas fram av någon annan än kommunen innebär ett förtydligande av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Förtydligandet bör leda till att vissa oklarheter försvinner när det gäller kommunens möjligheter att använda sådant underlag som tagits fram av planintressenten eller av dennas konsulter. Förslaget att krav på avgränsningssamråd inte ska gälla i arbetet med att ta fram ett planprogram enligt PBL (avsnitt 6.12.2) bör leda till att arbetet med att ta fram ett planprogram förenklas något. Det gäller både i de fall kommunen själv tar fram ett förslag till planprogram och när kommunen bereds tillfälle att yttra sig över hur en kommande miljökonsekvensbeskrivning bör avgränsas i en angränsande kommun (jfr 6 kap. 10 § ). Förslaget kan därmed bidra till att fler planprogram tas fram, vilket kan vara positivt då ett planprogram kan göra det möjligt att i ett tidigt skede klargöra förutsättningarna i en komplex planeringssituation. Det är dock oklart i vilken utsträckning som kommunerna genomför avgränsningssamråd i programskedet. Även om förslaget kan medföra en förenkling i det enskilda programärendet är förslaget, sett från ett nationellt perspektiv, sammantaget av begränsad betydelse för effektiviteten i plansystemet. I 14 kap. 2 § RF finns ett förtydligande av att principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Av direktiven framgår att om något av förslagen i utredningen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska dessa konsekvenser och de särskilda avvägningar som lett till förslagen redovisas. Som framgår av redogörelsen ovan medför våra förslag i några fall nya skyldigheter för kommunen, vilket utgör en viss inskränkning i förhållande till den kommunala självstyrelsen. De krav som föreslås bör leda till ökad transparens för vilket utredningsarbete som krävs för att ta fram ett förslag till detaljplan, vilket bör förbättra förutsättningarna för byggandet i stort och därmed även ha betydelse för konkurrensen inom byggsektorn. Även kravet på att kommunen ska redovisa om någon viss enskild har tagit fram planeringsunderlag kan motiveras av ökad transparens, genom att det blir tydligare för omgivningen om kommunens ställningstaganden bygger på underlag som har tagits fram av någon som har ett eget intresse av hur planen utformas. Vi bedömer att fördelarna med förslagen är större än de nackdelar som förslagen innebär i förhållande till den kommunala självstyrelsen. Intrånget får därmed anses vara proportionerligt. Genom att kommunen kan avgiftsfinansiera de omkostnader som de ökade kraven medför aktualiseras inte den s.k. kommunala finansieringsprincipen.1 Förslagen innebär ingen förändring när det gäller kommunens ansvar för att framtagna planeringsunderlag är korrekt utformade. Förslagen i detta betänkande har främst betydelse för de företag som agerar som planintressenter, dvs. sådana företag som tar initiativ till detaljplaneläggning och som kan ha nytta av planläggningen. Förslaget att en planintressent ska kunna begära att kommunen redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas för planläggningen bör underlätta för planintressenten. Redovisningen kan underlätta för planintressenten genom att denne själv kan påbörja arbetet med att ta fram underlaget. Det kan exempelvis handla om att planintressenten uppdrar åt en konsult att genomföra en geoteknisk undersökning eller att inventera förekomsten av s.k. rödlistade arter. Därmed kan tiden mellan planbeskedet och den tidpunkt då det egentliga detaljplanearbetet påbörjas användas till att underlätta det kommande planarbetet och att den totala tiden från idé till färdig byggnad förkortas. Redovisningen kan även bidra till att planintressenten kommer till slutsatsen att behovet av underlag är så omfattande eller att förutsättningarna är av sådant slag att det är önskvärt att inleda planläggningen. Därigenom bör planintressenten lättare kunna överblicka vilka konsekvenser som det efterföljande detaljplanearbetet kan komma att medföra. 1Principen innebär att staten ska kompensera nya kommunala åligganden ekonomiskt. Även förslaget att en planintressent i vissa fall ska kunna begära att yttrar sig över ett planbesked, bör leda till att företag ges bättre förutsättningar att bedöma om det är ändamålsenligt att inleda arbetet med en detaljplan. Det är inte ovanligt att en kommun gör en annan bedömning än när det gäller frågan om vilket underlag som krävs för att bedöma lämpligheten i ett byggprojekt. Förslaget innebär att planintressenten kan få kännedom om sådana synpunkter i ett tidigare skede än vad som är fallet. Redovisningen från kommunen och yttrandet från kan även ge upphov till följdfrågor från planintressentens sida, t.ex. frågor om hur vissa undersökningar bör utföras. Vår bedömning att regeringen bör ta initiativ till att låta ta fram ytterligare vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex. geotekniska undersökningar, va-utred- ningar och naturvärdesinventeringar, bör underlätta för planintressenten att förstå innebörden av planbeskedet och yttrandet från . Förslagen kan i vissa fall leda till att en planintressent påbörjar arbetet med att ta fram ett planeringsunderlag, men där kommunen i ett senare skede – när det egentliga planarbetet har påbörjats – bedömer att det inte är möjligt eller önskvärt att fullfölja planläggningen. Därmed finns risk för att planintressenten kan drabbas av kostnader för förgävesprojektering. Denna risk bör emellertid vara begränsad och i vart fall inte större än . I de fall förutsättningarna är oklara kan planintressenten själv eliminera risken genom att avvakta med att ta fram underlaget till dess att kommunen inleder planläggningen. Förslaget att det ska framgå av PBL att planeringsunderlag får tas fram av någon annan än kommunen bör leda till att planintressenten i fler fall kan få möjlighet att själv ta fram det underlag som behövs för planläggningen. Även om planintressentens möjligheter att ta fram underlag inte påverkas av våra förslag, bör ändringen bidra till att klargöra att planintressenten själv kan förkorta den tid som åtgår för planläggningen. Förslaget bör även kunna gynna företag som arbetar som tekniska konsulter, genom att arbetet med planeringsunderlag i något högre utsträckning än kan komma att tas fram genom planintressentens försorg. Av 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning framgår vidare att om en reglering kan få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av vissa sådana förutsättningar.2 I SCB:s fastighetsregister finns 430 företag registrerade inom näringsgrenen utvecklare av byggprojekt (SNI-kod 41.1), varav endast 12 företag har tio eller fler anställda. Drygt 24 0000 företag finns registrerade inom näringsgrenen entreprenörer för bostadshus och andra byggnader (SNI-kod 41.2), varav drygt 1 400 har tio eller fler anställda. Därutöver finns 753 företag registrerade i näringsgrenen handel med egna fastigheter (SNI-kod 68.1), varav 12 företag har tio eller fler anställda. Drygt 85 000 företag finns registrerade inom näringsgrenen förvaltare av egna eller arrenderade fastigheter (SNI- kod 68.2), varav 252 har tio eller fler anställda.3 Någon uppgift om hur många av dessa företag som kan komma att beröras av våra förslag har utredningen inte kunnat hitta, men det kan konstateras att förslagen potentiellt kan beröra ett stort antal företag. Förslagen kan medföra begränsade administrativa kostnader för företagen genom att kommunen har möjlighet att ta ut en avgift för handläggningen av planbesked. Det kommer dock att vara frivilligt för företagen att begära de upplysningar som förslagen möjliggör. Därigenom behöver några ytterligare kostnader inte uppstå. Förslagen kan i vissa fall bidra till att tiden för planläggningen förkortas, vilket är gynnsamt för företagen. Eftersom det i nu aktuella delar kommer att vara valfritt för berörda företag att tillämpa den föreslagna regleringen uppstår inga krav på förändringar i företagens verksamhet. Den föreslagna regleringen bör inte ha någon väsentlig påverkan på konkurrensförhållandena för företagen. Stora företag har ofta större möjligheter att ta ekonomiska risker. Risken för förgävesprojektering kan således avhålla mindre aktörer från att på eget initiativ ta fram planeringsunderlag, vilket skulle kunna gynna större aktörer. Handläggningstiden för planläggning påverkar bl.a. förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. 2Redovisningen ska bl.a. innehålla en redovisning av 1) antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, 2) vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3) vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4) i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, och 5) om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. 3SCB:s företagsregister, uppgifterna uppdaterade . tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk för planintressenten, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande räntekostnader som planläggningen pågår. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter planläggning (jfr prop. 2013/14:126 s. 297). Förslagen i detta betänkande bör leda till att tiden från idé till färdigställande kan kortas något. Genom kortare handläggningstider kan den kommunala kapaciteten att handlägga detaljplaner öka något, men framför allt skapar kortade ledtider i planprocessen förutsättningar för att fler mindre och medelstora exploatörer kan ta initiativ till planläggning. Detta kan leda till ökad konkurrens inom byggsektorn. Utredningen bedömer att någon särskild hänsyn inte behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Företag kan även påverkas av den föreslagna regleringen i egenskap av grannar. För förslagens konsekvenser i detta avseende, se avsnitt 8.6. Enskilda berörs främst av förslagen i egenskap av grannar, dvs. att den enskilde bor eller äger mark i närheten av ett område som ska planläggas. Enligt PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen vid prövningen av frågor enligt lagen (jfr 2 kap. 1 §). En annan central princip är att detaljplanen ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande (4 kap. 36 § första stycket PBL). En detaljplan kan innebära att ett område tillförs nya värden och att berörda grannar påverkas på ett positivt sätt. I många fall leder emellertid förändringar i bebyggelsemiljön till att omgivningen känner oro. Det kan exempelvis handla om befarade olägenheter till följd av förlorad utsikt, ökad trafik eller buller. I dessa fall kan det vara en trygghet att kommunen har en central roll i arbetet med att ta fram detaljplanen. Även om planläggningen ofta syftar till att möjliggöra de åtgärder som initiativtagaren till planen önskar, finns ändå en förväntning om att kommunen även ska bevaka och ta skälig hänsyn till motstående enskilda och allmänna intressen. Förslaget att det ska framgå av PBL att planeringsunderlag även får tas fram av annan än kommunen, vilket bl.a. inbegriper enskilda, kan medföra farhågor om att sådant planeringsunderlag inte kommer att vara tillförlitligt, eftersom det kan vara svårt för den som har ett intresse i saken att förhålla sig objektiv till planeringsförutsättningarna. Detta kan anses tala emot förslaget. finns anledning att understryka att planeringsunderlag ofta tas fram av planintressenten eller av dennas konsulter. På så sätt innebär bestämmelsen en kodifiering av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Kommunen kommer dessutom även i fortsättningen att ha kvar ansvaret för att säkerställa både att planeringsunderlaget visar planeringsförutsättningarna och att avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen sker på ett korrekt sätt. Förslaget att det ska framgå av planbeskrivningen om någon viss enskild har tagit fram planeringsunderlag bör leda till ökad transparens vad gäller planintressentens medverkan i planläggningen. Som nämnts i avsnitt 6.9 skapar detta incitament för planmyndigheten att säkerställa att avvägningarna på grundval av underlaget sker på ett korrekt och tillförlitligt sätt. Det underlättar också för övriga berörda enskilda att bilda sig en uppfattning om vilka motstående enskilda intressen som gör sig gällande i planärendet, vilket i sin tur skapar förutsättningar för dessa att ta tillvara sin rätt i samråd och vid granskning och i mark- och miljödomstol efter ett eventuellt överklagande. Förslaget att en planintressent ska kunna begära att kommunen och redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas bör leda till att fler frågor är utredda när kommunen inleder ett samråd om ett förslag till detaljplan. Därigenom stärks allmänhetens och enskildas möjlighet till delaktighet och insyn i den kommunala planeringen (jfr även 5 kap. 12 § PBL). Vi anser att det inte finns någon risk för att ett tidigt besked från kommunen eller om vilket planeringsunderlag som kan behövas skulle kunna leda till att kommunen eller blir mindre benägna att göra en annan bedömning i ett senare skede, exempelvis om en enskild aktör inom ramen för samrådet påpekar att en viss planeringsförutsättning behöver utredas ytterligare. Vi anser att förslagen är förenliga med om tillgång till information, allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (den s.k. Århuskonventionen) och att den enskildes möjligheter att få tillgång till information i miljöfrågor stärks. Förslaget att det inte ska krävas något avgränsningssamråd i arbetet med att ta fram ett planprogram bör inte påverka enskilda, eftersom avgränsningssamrådet endast behöver ske med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet (jfr 6 kap. 10 § ). Sammanfattningsvis bedöms förslagen ha små eller inga konsekvenser för enskilda. Enskilda kan även beröras av förslagen i egenskap av planintressent, på liknande sätt som företag kan beröras. För förslagens konsekvenser i detta avseende, se avsnitt 8.5. Förslaget att det ska framgå av PBL att planeringsunderlag även får tas fram av annan än kommunen, vilket bl.a. inbegriper enskilda, kan medföra farhågor om att sådant planeringsunderlag inte kommer att vara tillförlitligt i alla delar, eftersom det kan vara svårt för den som har ett intresse i saken att förhålla sig objektiv till planeringsförutsättningarna. Detta kan uppfattas som negativt från miljösynpunkt. finns anledning att understryka att planeringsunderlag ofta tas fram av planintressenten eller av dennas konsulter. På så sätt innebär bestämmelsen en kodifiering av en ordning som redan tillämpas i många kommuner. Förslaget innebär inte någon förändring av vilka hänsyn som ska tas till miljön vid planläggning. Kommunen kommer dessutom även i fortsättningen att ha kvar ansvaret för att säkerställa både att planeringsunderlaget visar planeringsförutsättningarna och att avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen sker på ett korrekt sätt. Förslaget bör således inte medföra några negativa konsekvenser för miljön. Förslaget att även annan än kommunen ska kunna ta fram planeringsunderlag bör dessutom ses tillsammans med förslaget att det ska framgå av planbeskrivningen om någon viss enskild har tagit fram sådant underlag. Det senare bör leda till ökad transparens när det gäller planintressentens medverkan i planläggningen. ge enskilda och miljöorganisationer bättre möjligheter att kunna bedöma vilka underlag som kan behöva granskas särskilt noggrant, för att säkerställa att underlaget har tagits fram på ett korrekt sätt. Det innebär att den enskildes möjligheter att få tillgång till miljöinformation stärks.4 Förslaget att en planintressent ska kunna begära att kommunen och redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas bör leda till att fler frågor är utredda när kommunen inleder ett samråd om ett förslag till detaljplan. Ett bättre underlag bör gynna hur olika miljöfrågor hanteras vid planläggning. Förslaget att det inte ska krävas något avgränsningssamråd i arbetet med att ta fram ett planprogram bör inte ha någon negativ påverkan på miljön. Det nuvarande kravet på att samrådet ska utformas så att det uppfyller kraven på avgränsningssamråd i gäller både i program- och i planskedet. Eftersom avgränsningssamrådet innebär att samråd ska ske om hur omfattningen av och detaljeringsgraden i en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas, kan det ligga nära till hands att tro att det skulle kunna få negativa miljökonsekvenser om kravet på avgränsningssamråd tas bort. Eftersom det inte finns några formkrav när det gäller planprogrammets detaljeringsgrad kan programmet emellertid göras mycket översiktligt, vilket gör att det i praktiken sällan är meningsfullt att samråda om hur en miljökonsekvensbeskrivning bör avgränsas redan i programskedet. Som tidigare redovisats (avsnitt 8.5) är det även oklart i vilken utsträckning som kommunerna genomför avgränsningssamråd i programskedet. Eftersom våra förslag huvudsakligen handlar om planering av bebyggelse är det i första hand miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som berörs av förslagen. Även andra miljökvalitetsmål kan gynnas om olika miljöfrågor uppmärksammas i ett tidigare skede vid planering av ny bebyggelse, vilket bör bli följden av förslaget att en planintressent inom ramen för ett planbesked ska kunna begära att kommunen och redovisar vilket planeringsunderlag som kan behövas. Även bedömningen att regeringen bör ta initiativ till att låta ta fram ytterligare vägledning om vilket underlag som behövs för att kartlägga vissa grundläggande planeringsförutsättningar, t.ex.