sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Det bör noteras att det kan finnas en av- vägning mellan stabilitet och effektivitet. Å ena sidan kan ett stramt 74Se kapitel 7. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet reglerat och styrt finansiellt system, där kreditgivning m.m. begrän- sas hårt, vara stabilt. Ett sådant system är dock inte effektivt då restriktiv kreditgivning begränsar medborgarnas ekonomiska hand- lingsfrihet, håller tillbaka kapitalbildningen och därmed hämmar ekonomins utvecklingspotential. Å andra sidan kan ett finansiellt system med otillräckliga restriktioner innebära hög tillväxt i kredi- ter, produktion och sysselsättning på kort sikt men riskera att bli instabilt och leda till stora samhällsekonomiska kostnader på . Det kan alltså finnas en avvägning mellan det finansiella systemets stabilitet och effektivitet.75 Det finns motsättningar mellan enskildas intressen och det allmänna bästa, definierat som en god utveckling för samhällsekono- min i stort, som motiverar statliga ingrepp i hur finansmarknaden fungerar. Dessa motsättningar kan bl.a. ta sig uttryck i ett alltför stort risktagande inom den finansiella sektorn i relation till den för- väntade samhällsekonomiska nyttan. Detta är en viktig anledning till att finansiella företag är föremål för särskild reglering. Hur den övergripande avvägningen mellan stabilitet och effektivitet bör se ut, och vilka spelregler som ska gälla, är därför politiska beslut. Det gäller bl.a. den generella inriktningen på de kapital- och likviditets- krav som ställs på banker och som sedan pre- ciserar via föreskrifter. Vidare ska vissa makrotillsynsåtgärder som beslutas genom föreskrifter, t.ex. om amorteringskrav, godkännas av regeringen innan de genomförs av . Det bör dock framhållas att myndigheterna spelar en viktig roll både när det gäller arbetet med att utforma standarder och i tillämpningen av beslutade regelverk. För att den politiska målsättningen ska få bästa möjliga genom- slag är det avgörande att ansvarsfördelningen för den finansiella stabiliteten upprätthålls och värnas. På så sätt möjliggörs en ända- målsenlig och effektiv samordning av arbetet. Det ankommer därför på , och att respektera att det är regeringen och som ansvarar för den övergrip- ande avvägningen mellan stabilitet och effektivitet inom det finan- siella systemet. Detta sker givetvis i första hand genom att myndig- heterna tillämpar gällande rätt och utför givna uppdrag, men också genom att de t.ex. avstår från att utöva sina befogenheter på ett sätt 75Se (2014) för en beskrivning av denna avvägning. Se även (2015) för en diskussion. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet som rubbar förutsättningarna för den politiska målsättningens ge- nomslag eller en annan myndighets arbete med att främja den finan- siella stabiliteten. Som exempel på detta kan nämnas att en myn- dighet inte bör ställa krav på finansiella företag som inte är förenliga med krav som och regeringen har funnit vara välavvägda eller som i praktiken innebär att myndigheten utför uppgifter som ankommer på en annan myndighet, s.k. dubbelreglering. och regeringen har därför ett gemensamt ansvar för att myndig- heternas uppdrag formuleras tydligt och samordnas effektivt. 20.8.3Förutsättningar för delegering av uppgifter och befogenheter Kommitténs bedömning: Förutsättningarna för att delegera upp- gifter och befogenheter inom finansiell stabilitet till centralbanker skiljer sig i flera avseenden från de förutsättningar som föreligger vid delegering inom penningpolitiken. Väsentliga ekonomisk-politiska beslut fattas normalt på politisk nivå. Delegeringen av penningpolitiken och det operativa oberoendet för centralbanker är därför ett undantag. Det har i litteraturen moti- verats utifrån att ett antal förutsättningar är uppfyllda. Från ett demo- kratiskt perspektiv är en sådan förutsättning att det finns någorlunda samstämmiga preferenser (synsätt) inom det politiska systemet, dels när det gäller penningpolitikens mål, dels när det gäller risken för långsiktiga kostnader av en penningpolitik styrd av politisk kortsik- tighet.76 Vidare har ett antal ytterligare nödvändiga förutsättningar lyfts fram i litteraturen. Här ingår bl.a. möjligheten att formulera ett tydligt mål som går att utvärdera, en systematisk beslutsprocess, ett begränsat behov av samverkan i utförandet av uppgiften samt be- gränsade fördelningspolitiska och offentligfinansiella effekter i genom- snitt över konjunkturcykeln.77 Förutsättningarna för att delegera uppgifter och befogenheter inom området finansiell stabilitet skiljer sig på flera sätt från pen- ningpolitiken. En skillnad är att finansiell stabilitet är svårt att defi- niera så entydigt att det kan användas som bas för delegering. 76Se avsnitt 6.2 för en beskrivning samt referenser. 77Se avsnitt 6.3.6. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet samma skäl är det svårt att utvärdera huruvida målet är uppnått. En annan skillnad som berörs ovan är att det inom finansiell stabilitet krävs insatser från, och ibland koordinering mellan, flera myndig- heter inklusive regeringen. Detta innebär att det finns ett behov av samverkan. En ytterligare skillnad är att centralbankernas åtgärder i kristider av naturliga skäl inte följer en systematisk beslutsprocess och kan innebära ett större finansiellt risktagande än inom pen- ningpolitiken. Krisrelaterade åtgärder, och då speciellt företagsspeci- fika stöd, kan också i större utsträckning få fördelningsmässiga konsekvenser då de kan gynna vissa företag i förhållande till andra. Det finns dock också likheter mellan arbetet med att främja finan- siell stabilitet och penningpolitik. Precis som för penningpolitiken, kan det finnas en konflikt mellan kortsiktiga politiska intressen och de långsiktiga riskerna för finansiell instabilitet. Detta förutsätter att väljarna i högre grad belönar kortsiktiga effekter framför långsiktigt ansvarstagande. Sammantaget finns alltså faktorer som talar för respektive emot delegering av uppgifter inom området finansiell stabilitet och, som framgår i föregående avsnitt, är det en politisk avvägning hur arbetet bör organiseras. I kommitténs analys av vilka uppgifter ska tilldelas och hur befogenheterna ska utformas beaktas hur de ovan nämnda förutsättningarna ser ut inom respektive område. Därutöver beaktas hur olika former av oberoende påverkar möjligheten till en effektiv institutionell struktur i både normala tider och kris- tider. 20.8.4Riksbankens ställning behöver beaktas •Att är en myndighet under och uteslut- ande styrs via lag behöver beaktas då delegering av uppgifter och befogenheter inom finansiell stabilitet övervägs. •Riksbankens finansiella oberoende och direktionsledamöternas personliga oberoende påverkar möjligheterna för styrning och ansvarsutkrävande. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Det kan noteras att även om flera av de ovan nämnda förutsätt- ningarna inte fullt ut är uppfyllda har uppgifter inom ramen för arbetet med finansiell stabilitet i viss utsträckning delegerats till myndigheter i . Delegeringen kan då kopplas med viss styr- ning, t.ex. styrs av regeringen inom delar av arbetet med makrotillsynen. En skillnad som är av praktisk betydelse i är dock att , till skillnad från Finansinspek- tionen, inte är en myndighet under regeringen utan under . Det innebär bl.a. att kan styras endast genom lag och inte genom exempelvis regleringsbrev, myndighetsinstruktion eller regeringsuppdrag. Denna styrform har mindre grad av flexibilitet både när det gäller att snabbt utöka eller minska beslutade uppgifter och befogenheter. Det bör dock i detta sammanhang noteras att svenska myndigheter generellt har ett stort oberoende jämfört med många andra länder.78 I detta sammanhang bör det också noteras att har ett betydande finansiellt oberoende och att ledamöterna av direktion har ett personligt oberoende.79 Det personliga oberoendet innebär att det är betydligt svårare att avsätta en direktionsledamot än att flytta en generaldirektör från sin post. Detta är en aspekt att beakta när uppgifter som ligger utanför de s.k. ECBS-relaterade upp- gifterna, såsom uppgifter inom finansiell stabilitet, ska tilldelas Riks- banken och hur beslutsformerna inom detta område ska utformas. Det anförda innebär emellertid att självfallet har en skyl- dighet att lojalt tillämpa lagstiftningen för att på så sätt realisera lagstiftarens mål och intentioner. För att fullt ut möjliggöra detta ankommer det på lagstiftaren att säkerställa att upp- gifter är klart angivna och avgränsade i lag, dvs. uppnår en hög grad av konkretion. måste lagstiftningen ge utrymme för till- räcklig flexibilitet för att kunna fungera utan att behöva revideras. 78Se kapitel 11. 79Se avsnitten 12.3 och 12.4. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet 20.8.5Samordning och befogenheter i kristider Kommitténs bedömning: Eftersom bara kan styras genom lag måste mål, uppdrag och befogenheter i kris anges i riksbankslagen. Hur lagstiftningen bör balansera be- hovet av begränsningar och flexibilitet när det gäller olika befogenheter tillhör kommitténs centrala ställningstagan- den. Riksbankslagen bör skapa förutsättningar för en effektiv och legitim krishantering för att motverka störningar som hotar det finansiella systemets stabilitet. Allvarliga störningar i det finansiella systemet kan leda till sam- hälleliga kriser, där fundamentala samhällsekonomiska intressen står på spel och viktiga politiska avvägningar måste göras. Det är därför naturligt – närmast nödvändigt – att regeringen har det samordnade ansvaret för att hantera krisens alla dimensioner. Detta följer även formellt av regeringens ansvar för att styra riket. Effektiv samord- ning kan försvåras av att viktiga befogenheter som krävs för att hantera en kris ligger exklusivt på med dess speciella ställning som myndighet under och som självständigt fattar beslut. För att det krisrelaterade arbetet ska fungera effektivt krävs nära samverkan mellan , regeringen och regeringens myndig- heter.80 Ett viktigt syfte med den nya riksbankslagen är därför att skapa goda förutsättningar för effektiv samverkan i hanteringen av kriser. Som framgår av den internationella utblicken finns flera exempel på att befogenheter och beslutsformer inom finansiell stabilitet skiljs åt från penningpolitiken. Krishantering kan kräva ett stort mått av flexibilitet eftersom ingen kris är den andra lik. Å andra sidan är det ur ett legitimitetsperspek- tiv nödvändigt att det finns gränser för myndigheters befogenheter, även inom krishantering. Ingen myndighet – inte heller regeringen – kan ha obegränsade befogenheter. Det innebär sammantaget att kommittén bör söka lagtekniska lösningar som innebär att Riks- bankens befogenheter är tillräckligt flexibla och kraftfulla som gränserna för befogenheterna blir tydliga.81 Det kan t.ex. inne- bära att vissa åtgärder endast får vidtas om det finns synnerliga skäl. 80Se t.ex. Goodhart (2010) och (2016). 81Se (2016). Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet I andra fall kan det vara lämpligt att i en kris kan vända sig till regeringen eller för att begära att befogenheterna tillfälligt utökas. Kommitténs förslag: Målet för verksamhet enligt det kapitlet i riksbankslagen som behandlar det finansiella syste- met är att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. I detta ingår att allmänheten ska kunna göra betalningar. ska uppnå detta mål utan att åsidosätta prisstabili- tetsmålet. Som framgår av beskrivningen i avsnitt 20.3 är målformu- lering beträffande finansmarknaden, liksom och uppdrag rörande finansiell stabilitet, tämligen övergripande. Det finns inte heller någon gemensam målformulering för myndigheternas arbete med finansiell stabilitet eller någon defi- nition av begreppet i lag. är det tydligt att Finansinspek- tionen och har olika uppgifter i arbetet med finan- siell stabilitet. arbete är i huvudsak krisföre- byggande medan i huvudsak är krishanterande. Kommittén föreslår att tilldelas ett antal konkreta uppgifter och befogenheter som behövs för att bidra till det finan- siella systemets stabilitet och effektivitet, vilka är såväl krisförebygg- ande som krishanterande. Dit hör bl.a. de uppgifter som rör över- vakning, betalningssystem och likviditetsstöd och som närmare behandlas i kapitlen 21–24. , och har del- vis olika roller i arbetet med det finansiella systemet och dess stabi- litet. Även om verktygen skiljer sig åt handlar det dock om att bidra till samma övergripande mål, nämligen ett stabilt och effektivt finan- siellt system. Det finns dock inte någon entydig skala som mäter hur stabilt det finansiella systemet är och hur stora påfrestningar som det finansiella systemet klarar av. Det innebär att det är svårare att bedöma om ett mål för finansiell stabilitet har uppnåtts än vad det är att göra motsvarande bedömning av ett siffersatt prisstabilitetsmål. Det kan i sin tur göra det svårare att utvärdera hur väl de myndig- Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet heter som ska arbeta för finansiell stabilitet lyckas med sitt uppdrag. Om myndigheterna har liknande målformuleringar ökar det dock förutsättningarna för att myndigheterna arbetar mot samma mål. Det är en annan sak att myndigheterna kan ha olika uppfattning om hur stabilt det finansiella systemet är, om det föreligger finansiella obalanser som behöver motverkas och om en viss händelse innebär ett hot mot den finansiella stabiliteten. En öppen och konstruktiv diskussion om detta gynnar sannolikt den finansiella stabiliteten i , då det borde förbättra förutsättningarna för att systemrisker upptäcks och motverkas . De uppgifter och befogenheter som föreslås ha är – liksom och uppgifter – viktiga beståndsdelar i arbetet med finansiell stabilitet. I likhet med dessa myndigheter bör inte tilldelas något övergripande ansvar för finansiell stabilitet. I stället bör, som slagits fast tidigare, Riks- banken ges ett mål, uppgifter och befogenheter för denna verksam- het. Målet bör vara tillräckligt flexibelt och inte behöva ändras allt för ofta som det klargörs att ska verka för samma mål som regeringen, och Riksgälds- kontoret. Mot denna bakgrund föreslår kommittén att målet för de uppgifter och befogenheter som tilldelas i kapitlet om det finansiella systemet ska vara att bidra till att det finansiella syste- met är stabilt och effektivt. En viktig del i detta mål är att allmänheten ska kunna göra betal- ningar. Det bör framgå av den nya riksbankslagen. ska uppnå detta mål genom att utföra de uppgifter och utöva de befogenheter som banken tilldelas i kapitlet om det finansiella systemet i den nya riksbankslagen. Vilka dessa uppgifter och befogenheter ska vara diskuteras i detalj i kommande kapitel. Som noterats är det inte möjligt för att med stöd av målbestämmelsen vidta andra åtgärder än de som anges i lagen. Riks- banken får bara utföra sådana uppgifter och utöva sådana befogen- heter som uttryckligen anges i riksbankslagen. Kommittén föreslår i avsnitt 15.2.4 att huvudmålet för Riksbank- ens verksamhet ska vara att varaktigt upprätthålla låg och stabil infla- tion (prisstabilitetsmålet). De andra mål som gäller för verksamhet är alla underordnande huvudmålet. Det gäller exempel- vis det mål för det finansiella systemet som föreslås ovan. Eftersom det finns ett tydligt samband mellan finansiell stabilitet och pen- Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet ningpolitik, föreslår kommittén att det införs en uttrycklig bestäm- melse om att ska uppnå målet för det finansiella systemet utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet (2017), , november. Bertsch, C. och J. (2016), ”Revisiting the role of central banks as liquidity providers – old and new challenges”, Penning- och valutapolitik 2016:2, s. 89–158. BIS (2009), Issues in the Governance of Central Banks. A report from the , ments, maj. BIS (2018), “Countries where a FS objective is written in the law 09.4.18”, Excel-fil och e-postmeddelande från BIS till . C., och T. (2012), Maintaining financial stability in an open economy: in the global crisis and beyond, : . ECB (2017), Agreement on emergency liquidity assistance, . ESRB (2011), Recommendation of macro-prudential mandate of national authorities, ESRB/2011/3, . ESRB (2014), Recommendation on the macro-prudential mandate of national authorities (ESRB/2011/3). Follow-up Report – Overall assessment, juni. (2014), ”och finansiell stabi- litet”, Promemoria, Dnr 14-16747, . Giavazzi, F. och F. S. Mishkin (2006), En utvärdering av den svenska penningpolitiken 1995–2005, Rapport från , 2006/07:RFR1. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av penningpolitik 2010–2015, Rapport från , 2015/16:RFR6. Goodhart, C. (2010), “The changing role of central banks”, BIS Working paper nr 326, . Goodhart, G. och J-C. Rochet (2011), Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010, Rapport från , 2010/11:RFR5. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet Hunt, C. (2017), “Independence with accountability: financial sys- tem regulation and the ”, of Bulletin, vol 80, nr 11, december. IMF (2016), “: Stability Assessment”, IMF Country report nr 16/355, november, . IMF (2017), “legal frameworks in the aftermath of the global financial crisis”, IMF Working paper 17/101, maj, . IMF (2018), “Euro area policies: Financial sector assessment pro- gram. Technical note – systemic liquidity management”, IMF Country report nr 18/229, juli, . Treasury (2018), Review of the Act, mars. Finns tillgänglig på följande webbplats: tsy-report-phase1.pdf NOU 2017:13, Ny sentralbankslov, organisering av og statens pensjonsfond utland, offentliga utredningar. (1997), . (1998), Årsredovisning för riksbank 1997. (2011) Direktionens remissyttrande om Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005–2010 (2010/11:RFR5), remissyttrande, direk- tion, november. (2013), Finansiell stabilitet 2013:1. (2016), Förslag till frågor att ta upp i en översyn av riks- bankslagen, Dnr 2016-00436, . (2019), Årsredovisning för riksbank 2018, Fram- ställning till 2018/19:RB1. SOU 1986:22, och : förslag till ny riks- bankslag och ändrat huvudmannaskap för . SOU 2013:6, Att förebygga och hantera finansiella kriser. SOU 2014:52, Resolution – en ny metod för att hantera banker i kris. Utgångspunkter för uppgifter inom finansiell stabilitet (2015), “Microprudential versus macroprudential super- vision: functions that make sense only as part of an overall regime for financial stability”, uppsats presenterad vid , 2–. Finns tillgänglig på följande webbplats: Microprudential-Versus-Macroprudential-Supervision.pdf (2016), “How can central banks deliver credible commit- ment and be ‘Emergency institutions’?”, kapitel 1 i Cochrane, J. och J. (reds.) Central bank governance and oversight reform, : . Som berörs i kapitel 4 kan betalningsmedel ses som en del av ett lands infrastruktur. Ett av flera möjliga betalningsmedel är sådana tillgodohavanden som finansiella aktörer har i ett centralt system för betalningsavveckling, som vanligtvis tillhandahålls av . Kommittén konstaterar i kapitel 4 att det bland en centralbanks grund- läggande uppgifter ingår att tillhandahålla s.k. slutliga betalnings- medel och att detta innefattar att tillhandahålla ett centralt system för betalningsavveckling. Ett sådant system har också betydelse för förutsättningarna att utföra en annan grundläggande uppgift, näm- ligen att agera sista låneinstans för banker. Med slutliga betalningsmedel avses detsamma som centralbanks- pengar, dvs. kontanter och den inlåning som bland andra banker har i (se vidare avsnitt 4.1). I detta kapitel används ut- trycket centralbankspengar. Kontanter berörs dock inte i detta ka- pitel. Väl fungerande betalningssystem och avvecklingssystem är en nödvändig förutsättning för att det finansiella systemet ska kunna tillhandahålla sina grundläggande funktioner, dvs. förmedling av be- talningar, kredit- och kapitalförsörjning och hantering av risk. Att såväl stora betalningar mellan företag som privatpersoners betal- ningar av räkningar kan avvecklas i centralbankspengar bidrar också till betalningssystemets säkerhet och effektivitet. Att betalnings- systemet fungerar väl bidrar i sin tur till förtroendet för valutan som betalningsmedel. Som ett led i att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende driver med stöd av 6 kap. 7 § riksbankslagen ett avvecklingssystem för betalningar, RIX-systemet. Vidare övervakar att system inom den finansiella infrastrukturen uppfyller vissa internationella standarder på området. Detta avser t.ex. verk- samhet som drivs av clearingorganisationer, inklusive centrala mot- parter och värdepapperscentraler. uppgift att övervaka den finansiella infrastrukturen nämns dock inte uttryckligen i riks- bankslagen (se vidare avsnitten 20.3–20.6). 21.2Riksbankens ansvar för betalningsavveckling Kommitténs förslag: ska även fortsättningsvis till- handahålla ett system för betalningsavveckling. Vid behov ska även på annat sätt medverka i betalningsavveckling i förhållande till finansiella företag och myndigheter och delta i be- talningssystem eller avvecklingssystem. får ge sådan kortfristig kredit i svenska kronor som behövs för att främja funktionen i dess system för betal- ningsavveckling. Detta gäller även i förhållande till staten, om krediten inte löper över en dygnsgräns och är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av om fast- ställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget. Kredit får endast ges mot betryggande säkerhet. Staten behö- ver dock inte ställa säkerhet. får ta emot inlåning från deltagare i dess system för betalningsavveckling och från staten. ska ta emot betalningar till staten och förmedla utbetalningar för statens räk- ning. får ta ut avgifter från deltagarna i dess system för betalningsavveckling. Inom de ramar som anges i 8 § lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden ska Riksban- ken bestämma vilka finansiella företag och myndigheter som får vara deltagare i systemet. ska beakta principerna om fritt tillträde och neutralitet. Kommitténs bedömning: Det bör också överlåtas till Riks- banken att ta ställning till om regelverket för systemet ska ha for- men av föreskrifter eller avtalsvillkor. Unionsrätten och betalningsavveckling inom Eurosystemet Enligt artikel 22 i ECBS-stadgan får ECB och de nationella central- bankerna ställa anordningar till förfoganden för att säkerställa effek- tiva och sunda clearing- och betalningssystem inom unionen. Arti- kel 22 gäller dock inte för i egenskap av medlemsstat med undantag. Detta utesluter givetvis inte att t.ex. får driva ett betalningssystem eller något annat system för betalningsavveck- ling med stöd av svensk rätt och artikel 14.4 i ECBS-stadgan. Med stöd av bestämmelsen i ECBS-stadgan äger och driver Euro- systemets centralbanker betalningssystemet TARGET2. TARGET2 är ett system för avveckling av betalningar i euro. De nationella cen- tralbankerna inom Eurosystemet driver sina egna delsystem i TAR- GET2. Även nationella centralbanker utanför euroområdet får an- sluta sig till TARGET2. De nationella centralbankerna i euroområdet får bevilja räntefri intradagskredit till deltagarna i det delsystem som bedrivs i den na- centralbanken.1 tillhandahåller ECB också avvecklings- tjänsten TIPS, som är en del av TARGET2. TIPS möjliggör avveck- ling i centralbankspengar i realtid dygnet runt, för såväl privatperso- ner som företag (jfr vad som sägs om BiR nedan). I avsnitt 28.2 föreslås att det ska framgå uttryckligen av reger- ingsformen att har ansvar bl.a. för att inom ramen för samarbetet inom ECBS främja väl fungerande betalningssystem och att ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i den frågan.