sou · H7B33d2 · 2019-01-30 00:00:00 — Detta kan ske på två sätt: antingen genom en s.k. ”black box”-lösning eller genom att de privata utförar- na kontrakteras för att utföra verksamhet enligt egen uppdragsbe- skrivning. Modellen förutsätter att de privata utförarnas verksamhet inte styrs av arbetsmarknadspolitiska program eller liknande, där dessa helt eller delvis utmönstras. Vissa insatser kan dock finnas kvar, t.ex. praktik eller subventionerade anställningar, där den centrala arbets- marknadsmyndigheten har att besluta, men där de privata utförarna ansvarar för att hittar anordnare som vill ta emot praktikanter och arbetsgivare som vill anställa arbetssökande med lönesubventioner, och för detta får ersättning från myndigheten. Den statliga styrningen begränsas vidare genom att valet av ut- förare överlåts till de arbetssökande, där de privata utförarna endera kontrakteras enligt LOV eller genom med individens val som fördelningsnyckel15. Ytterligare en tilldelningsprincip kan vara att vid upphandling enligt använda utförarnas ratingresultat som fördelningsnyckel.16 I Modell 2 arbetar de privata utförarna från ”ax till limpa” med den arbetssökande och får ett helhetsansvar för insatser för att få 15Se fotnot 50 i kapitel 12. 16Det saknas praxis för denna tilldelningsprincip och den behöver i så fall utredas närmare innan tillämpning. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? denne i arbete eller utbildning. Denna modell kan göras i olika ver- sioner, då variation kan tänkas i vilka villkor som ställs och vilken verksamhet som myndigheten fortsatt ska handha, exempelvis gäll- ande de arbetssökandes planering. Ersättningsmodellen till de priva- ta utförarna kan i Modell 2 vara helt eller delvis resultatbaserad. Modell 3 – Avtal och arbetsmarknadspolitiska program Den modell som benämns Modell 3 liknar nuläget, med den skillnad att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte har någon utför- ande verksamhet i egen regi. All utförarverksamhet upphandlas enligt eller tillhandahållas genom valfrihetssystem. Det stat- liga åtagandet i övrigt är relativt oförändrat. Avtalen med de privata utförarna utgår från innehållet i de arbets- marknadspolitiska programmen. Myndigheten anvisar de arbetssök- ande till ett specifikt arbetsmarknadspolitiskt program. Om de privata utförarna vill tillhandahålla insatser till en arbetssökande inom ramen för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program än det som hen anvisats till ansöker de om detta hos myndigheten som avgör om ett beslut om anvisning till det nya programmet är aktuellt. Ersättningen till de privata utförarna utgår från de olika arbetsmark- nadspolitiska programmen och inom ramen för dessa görs därutöver en nivåskillnad mellan arbetssökande utifrån arbetsmarknads- bedömningen. Ersättningsmodellen till de privata utförarna kan i Modell 3 vara helt eller delvis resultatbaserad. 13.8Hur kan modellerna bedömas? 13.8.1Statlig styrning kontra frihet för de privata utförarna De olika modellernas huvuddrag har konstruerats för att visa på hur graden av statlig styrning och uppföljning kan variera, och hur denna variation motsvaras av graden av frihet för de privata utförarna. Modellerna bör därför bedömas utifrån avvägningar mellan de privata aktörernas frihet att utforma verksamheten, inklusive att individ- anpassa densamma, och statens möjligheter att styra och följa upp denna verksamhet. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Om utgångspunkten är att privata utförare genom konkurrens med varandra ska kunna bidra till att effektivisera arbetsmarknads- politisk verksamhet genom innovation och individanpassning krävs en låg grad av statlig styrning, där stort utrymme överlåts till de arbetssökande och till de privata utförarna att avgöra verksamhetens inriktning och omfattning. Detta innebär i sin tur att statens möjlig- het till (men även kostnad för) uppföljning och kontroll av den offentligt finansierade verksamheten blir begränsad. Om den frihet och det handlingsutrymme som överlåts åt de ar- betssökande och de privata utförarna medför att färre arbetssökande kommer i arbete, innebär den låga graden av statlig styrning att stat- liga medel används ineffektivt. Graden av statlig styrning, vilken skiljer sig åt i de olika modeller- na, påverkar också möjligheten till lärande om vad som fungerar och inte fungerar på systemnivå. När verksamhet läggs ut genom Modell 1 eller genom black-boxvarianten av Modell 2 upphör exempelvis möjligheten att följa upp och bedriva forskning om vilka insatser som är effektiva för vilka grupper av arbetssökande. Låg grad av stat- lig styrning innebär vidare att det blir svårt eller omöjligt för staten att säkerställa en enhetlig och rättssäker verksamhet. 13.8.2Förutsättningarna för statlig styrning varierar utifrån typ av tjänst Förutsättningarna att styra och följa upp arbetsmarknadstjänster som har lagts ut till privata utförare skiljer sig åt mellan olika typer av tjänster. De olika modellerna behöver även analyseras utifrån vil- ken typ av tjänst som är lämplig att tillhandahålla inom modellen, givet de förutsättningar i form av statlig styrning och uppföljning som följer av modellen. I detta syfte kan arbetsmarknadstjänster delas in i två kategorier utifrån deras huvudsakliga målsättning: •Tjänster som syftar till arbete eller utbildning •Tjänster som syftar till progression17. För tjänster som syftar till arbete eller utbildning är det möjligt att kontrollera om den arbetssökande har blivit anställd eller antagen till 17Med progression avses att de arbetssökande successivt stärker sin ställning och närmar sig arbetsmarknaden. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? Det innebär att målet för och kvaliteten på tjänsten kan regleras i avtal. Avtalsefterlevnad kan mätas med objektiva och verifierbara kriterier, vilket möjliggör att det går att bevisa i domstol huruvida de har tillgodosetts eller inte. Det innebär att resultatbase- rad styrning, bl.a. i form av resultatbaserad ersättning, kan tillämpas då ett verifierbart resultat föreligger. Resultatbaserad styrning innebär att incitament för vinstdrivande företag att bidra till målsättningen med tjänsten kan skapas, utan att tjänstens innehåll regleras. Sam- tidigt bör även de risker med resultatbaserad styrning beaktas, vilka beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12. Tjänster som syftar till arbete eller utbildning kan vidare i hög utsträckning följas upp ge- nom kvantitativa metoder, i form av statistik över deltagarnas över- gång till arbete eller utbildning, vilket innebär att kostnaderna för uppföljning och kontroll kan hållas relativt låga även vid förekomst av många utförare. Många arbetssökande står så pass långt från arbetsmarknaden att de tjänster de får tar del av inte syftar till arbete eller utbildning. Des- sa tjänster syftar i stället i första hand till progression, det vill säga att deltagarna successivt stärker sin ställning och närmar sig arbets- marknaden. För dessa tjänster behöver relevanta, heltäckande och verifierbara kriterier specificeras i kontraktet och ändamålsenlig upp- följning och kontroll säkerställas. Styrningen av en sådan tjänst blir med nödvändighet detaljerad och omfattande, i syfte att så kallade fullständiga kontrakt ska tecknas, och uppföljning av tjänsten blir personalintensiv, då statistiska metoder inte kan tillämpas. Detta beskrivs närmare i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12. Om kvaliteten är svår att definiera och följa upp finns det risk för kvalitetsbrister om den utförs av företag vars fokus utgörs av kost- nadsminimering och vinst, då det är möjligt att agera i strid med kon- traktets andemening utan att det föreligger ett kontraktsbrott i egent- lig mening, mot bakgrund av att kontraktet inte är komplett.18 Ett alternativ är att staten överlåter åt de arbetssökande att säker- ställa kvaliteten i verksamheten genom att de ges möjlighet att välja utförare. Om de arbetssökande har tillräcklig information, förmåga och intresse att välja de utförare som tillhandahåller god kvalitet kan kundval skapa sådana drivkrafter. Av avsnitt 12.6.5 i kapitel 12 fram- 18Se exempelvis (SOU 2013:12) genomgång av ekonomisk teori i relation till offentlig upphandling. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? går dock att det empiriska stödet för att arbetssökande genom kund- val driver kvalitet är svagt, framför allt för arbetssökande som står långt från arbetsmarknaden. 13.8.3Grad av statlig styrning och individens försörjning I nuvarande system betalas ersättning ut till deltagare i arbetsmarknads- politiska program, bl.a. i form av aktivitetsstöd. De arbetsmarknads- politiska programmen är avgränsade verksamheter som Arbetsför- medlingen, vid anvisning, har bedömt vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat att den enskilde tar del av. Programmen ska som huvud- regel avse verksamhet på heltid om längst . Genom att arbetsmarknadspolitiska program förutsätter verksamhet på heltid, förutom under vissa förutsättning- ar, utgår också ersättningen från detta. Arbetsmarknadspolitiska program ska vidare vara avgränsade i syfte och tid, vilket innebär att aktivitetsstödet endast betalas ut och inte är en garanterad inkomst under hela arbetslösheten.19 För personer med rätt till arbetslöshetsersättning växlas denna vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program mot aktivitets- stöd motsvarande samma nivå som arbetslöshetsersättningen skulle ha varit. En mottagare av aktivitetsstöd har i princip samma skyldig- heter som en mottagare av arbetslöshetsförsäkring, bl.a. att aktivi- tetsrapportera till Arbetsförmedlingen och aktivt söka lämpliga arbeten.20 En skillnad är dock att den som uppbär aktivitetsstöd ska delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program motsvarande heltid. Något sådant krav på aktivitet finns inte för arbetslöshetsersättning eller för den som uppbär försörjningsstöd från kommunen. I vissa av de modeller för att lägga ut verksamhet som beskrivs i detta kapitel förekommer i princip inte längre arbetsmarknadspoli- tiska program, varför det inte blir aktuellt att betala ut aktivitetsstöd utifrån nuvarande reglering, med undantag för eventuell praktik. Personernas försörjning från samhället kommer i sådant fall att vara antingen arbetslöshetsersättning eller försörjningsstöd. 19För arbetslösa som tar del av jobb- och utvecklingsgarantin är dock situationen en annan och aktivitetsstödet kan betraktas som garanterat på ett annat sätt. 20Vissa undantag förekommer. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? till att allt färre är berättigade till a-kassa innebär det att en stor del av de arbetslösa inte kommer att ha någon ersättning när de deltar i aktiviteter hos privata utförare i de beskrivna modellerna. Det finns därmed ett antal omständigheter som behöver beaktas om arbets- sökande fortsatt ska kunna uppbära aktivitetsersättning i dessa fall. Förutsättningar för aktivitetsstöd i de olika modellerna Arbetsmarknadspolitiska program i princip inte i Modell 1 och 2. I dessa fall kan aktivitetsstöd inte beviljas utifrån en avisning till desamma. Ett alternativ skulle kunna vara att den arbetssökande kan beviljas aktivitetsstöd med utgångspunkt i en avslutad arbetsmark- nadsbedömning, om personen i fråga bedöms ha rätt till stöd i någon form. Frågan här är om det är lämpligt att staten betalar individersätt- ningar, som kompensation för deltagande i aktiviteter, utan att ha något inflytande över verksamheten. Utöver den legitimitetsaspekt som kan finnas, vad staten ska betala ersättning för, finns också en kostnadsaspekt. Eftersom aktiviteterna inte är specificerade på för- hand kan inte någon närmare prövning göras av vad som är arbets- marknadspolitiskt motiverat. Prövningen av en enskilds ställning på arbetsmarknaden (och om personen i fråga är berättigad till stöd i någon form) kan innebära att fler personer har rätt till aktivitetsstöd än antalet som skulle ha anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Prövningen av en enskilds ställning på arbetsmarknaden (och om personen i fråga är berättigad till stöd i någon form) bör rimligen inte ta hänsyn till gällande budgetläge och möjligheten att betala ut aktivitetsstöd. Vid avsaknad av arbetsmarknadspolitiska program behöver även någon form av tidsgräns för individens ersättning införas. Denna kan avse antingen hur länge individen kan få aktivitetsstöd eller hur länge hen kan få insatser från den privata utföraren. Om tidsgränsen utgår från aktivitetsstödets längd skulle den arbetssökande i arbetslöshet ha förbrukat sina möjligheter till aktivitetsstöd alter- nativt skulle en karenstid kunna införas innan den arbetssökande åter skulle kunna erhålla aktivitetsstöd. Det andra alternativet är att införa en tidsgräns för hur leverantören har på sig att få den arbetssökande i arbete eller utbildning. Den arbetslöse kan dock i Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? sådant fall efter att en period är avslutad vända sig till en annan ut- förare och genom detta fortsatt uppbära ersättning. En ny prövning av den arbetssökandes ställning på arbetsmarknaden skulle kunna göras efter en avslutad tidsperiod. Det kan dock tänkas vara sällsynt att en person som bedömdes vara i behov av stöd i ett tidigare skede inte längre bedöms ha ett sådant behov efter en given tid i arbets- löshet. Genom att aktivitetsersättning utgår för att den arbetssökande avsätter till att delta i en arbetsmarknadstjänst, i regel mot- svarande heltid, behöver denna aktivitetsnivå kunna kontrolleras. Krav på ett visst antal timmar aktiviteter skulle exempelvis kunna ställas på de privata utförarna oavsett om aktivitetsstöd be- talas ut till deltagarna eller inte. Skälen till det kan variera, från att arbetslösa inte ska få ersättning för att gå hemma till en presumtion om att timmarna ska bestå av relevanta aktiviteter för att föra den enskilde närmare arbete eller utbildning. Ett sådant krav på tidsatta aktiviteter behöver dock vägas mot den inskränkning i de privata utförarnas frihet att utforma insatser för den arbetssökande. Modell 1 bygger på att friheten för de externa utförarna är betydande, vilket Modell 2 i hög utsträckning också gör. Om krav på aktiviteter finns bör dessa också vara föremål för kon- troll från den centrala arbetsmarknadsmyndighetens sida. Eftersom det är de privata utförarna som själva ansvarar för insatsernas inne- håll riskerar en sådan kontroll att bli alltför formalistisk. Risken finns också att de externa utförarna lägger resurser på att uppfylla de kvantitativa mål som ställs för att möjliggöra de arbetssökandes aktivi- tetsersättning och därmed deltagande, i stället för att läggas på andra insatser som skulle kunna ge bättre resultat, om än omfatta färre timmar. Modell 1 bygger inte på en avtalsrelation, därmed kan krav inte ställas på att de privata utförarna ska tillhandahålla insatser av en viss typ eller av en viss omfattning, varför det inte blir aktuellt att betala ut aktivitetsstöd, med undantag för eventuell praktik. I black-box- varianten av Modell 2 råder en avtalsrelation, men myndigheten ställer i likhet med i Modell 1 inte krav på att de privata utförarna ska tillhandahålla aktiviteter av en viss typ eller omfattning (då det endera skulle bli allt för formalistiskt, eller frångå ändamålet med att utkontraktera verksamhet genom en s.k. black-box). För mottagare av arbetslöshetsersättning som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? program växlas arbetslöshetsersättningen enligt gällande regler mot samma summa i aktivitetsstöd. När verksamhet läggs ut enligt en modell som liknar Modell 1 eller black box-varianten av Modell 2 bör de arbetssökande rimligen fortsätta med arbetslöshetsersättning även efter anvisning till en extern utförare. 13.9Bedömning av respektive modell Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten gör en arbetsmarknads- bedömning av en arbetssökande i samband med att denne anmält sig hos myndigheten. Bedömningen resulterar i en kategoribestämning av den arbetssökande som är grund för en s.k. jobbpeng som den arbetssökande kan använda för att finansiera hela eller delar av en verksamhet hos en privat utförare som den arbetssökande på egen hand väljer. Det kan noteras att insatserna måste vara förenliga med 6 § lagen om privat arbetsförmedling om förbud mot att ta emot ersättning av arbetssökande för att erbjuda eller anvisa dem arbete. Modell 1 kan närmast liknas vid att subventionera de arbets- sökandes köp på den privata marknaden, där den arbetssökande och den privata utföraren ges såväl frihet som ansvar att tillhandahålla verksamhet som är relevant för att öka den arbetssökandes sannolik- het att komma i arbete. För att en hög frihetsgrad för de privata utförarna ska uppnås krävs att verksamheten i princip inte styrs av arbetsmarknadspoli- tiska program eller liknande. Vissa typer av insatser kan dock fortsatt regleras, t.ex. praktik eller subventionerade anställningar, där den centrala arbetsmarknadsmyndigheten har att besluta, men där de pri- vata utförarna kan uppdras att söka reda på sådana platser och få er- sättning från myndigheten för detsamma. Den centrala arbetsmarknadsmyndigheten fattar utifrån ansökan från den arbetssökande beslut om övrig offentlig finansiering, exem- pelvis av praktik, subventionerade anställningar, reseersättning, etc. Bedömningen om exempelvis en praktik eller subventionerad an- ställning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad för en arbetssökande Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? bör kunna göras i samband med den inledande bedömningen av per- sonens ställning på arbetsmarknaden, varvid den privata utföraren informeras om den arbetssökande har bedömts vara berättigad till sådant stöd. För att sådant stöd ska utbetalas bör den arbetssökande därefter ansöka om stödet till den centrala arbetsmarknadsmyndig- heten. De privata utförarna kan bistå den arbetssökande i dessa fall, men får inte ta ut ersättning för detta. Hög frihetsgrad för privata utförare, låg grad av statlig styrning Genom att verksamheten inte styrs av arbetsmarknadspolitiska pro- gram eller liknande, och då ingen avtalsrelation mellan de privata utförarna och den centrala arbetsmarknadsmyndigheten föreligger, får de privata utförarna full frihet att utforma sin verksamhet. Detta kan främja innovation och individanpassning, vilket i sin tur kan leda till en effektiv verksamhet. Å andra sidan innebär modellen att den centrala arbetsmarknadsmyndigheten inte har någon möjlighet att säkerställa att den verksamhet som de arbetssökande får är vare sig enhetlig, effektiv eller rättssäker. Låga kostnader för, och små möjligheter till, statlig styrning Modell 1 innebär att den centrala arbetsmarknadsmyndighetens ad- ministrativa påbyggnad för uppföljning och kontroll blir av begrän- sad storlek. Svårigheterna i en sådan modell, både att följa upp att pengarna används på det sätt som var avsett, och för att utvärdera effekten av olika insatser är uppenbara, liksom att ett stort ansvar åvilar den som är arbetssökande att bedöma vad som är relevanta in- satser för att komma i arbete eller utbildning. Det finns dock vissa tänkbara möjligheter till statlig styrning och kontroll, exempelvis att myndigheten certifierar de utförare som vill ingå i ett informations och ratingsystem som tillhandahålls till stöd för de arbetssökandes val. De krav som ställs för certifieringen bör i så fall vara av grundläggande karaktär, så som att företaget är regi- strerat för moms och arbetsgivaravgifter.21 Ett krav för certifiering 21Om det finns ett behov av att säkerställa att utföraren uppfyller kvalitativa krav i syfte att försäkra sig om att dessa kan tillhandahålla verksamhet av god kvalitet är bör verksamheten Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? bör vara att de privata utförarna delar med sig av underlag som möj- liggör redovisning av resultat i form av inskrivna arbetssökandes övergång till arbete eller utbildning. Myndigheten kontrollerar fortlöpande att kriterierna för certifi- ering efterlevs och att de privata aktörernas redovisade resultat är korrekta. Myndigheten har även möjlighet att återkalla utfärdade certifieringar för utförare som underlåter att medverka vid kontrol- ler eller som inte längre uppfyller villkoren för certifiering. Då kraven för certifiering är få kommer sannolikt ett stort antal utförare att certifieras. Risken för missbruk och fusk bedöms mot bakgrund av detta som hög. Kostnaderna för uppföljning, kontroll och tillsyn bedöms bli låga. Då inget avtalsförhållande föreligger kan myndigheten inte premiera eller sanktionera de externa utförarna utifrån brister i avtalsefterlevnad och kostnaden för sådan verksam- het uppstår därmed inte. Arbetet med uppföljning och kontroll kan endera finansieras genom den centrala arbetsmarknadsmyndighetens förvaltningsanslag, eller genom avgifter. Regeringen (Skr. 2009/10:79) har konstaterat att tillsyn i normalfallet bör finansieras genom avgifter. Ett sådant system med avgiftsfinansierad tillsyn finns bland annat på livsmedels- området. och kommunerna tar ut en engångsavgift för godkännande och registrering samt en årlig avgift för planerad kontroll. Därutöver tas extra avgifter ut om sådana allvarliga brister identifieras att extra kontrollbesök behöver genomföras. En fördel med en avgiftslösning är att utförare som inte sköter sin verksamhet får betala mer för kontrollen, vilket ger dem incitament att leva upp till kraven. Ersättningen för tjänsten utbetalas direkt till den arbetssökande. Slumpmässiga eller riskbaserade kontroller kan göras för att säker- ställa att de arbetssökande använder sin ersättning för tjänster hos certifierade utförare. Risken för att de arbetssökande efterfrågar eller erbjuds verksamhet som inte är effektiv bör bedömas som hög. Be- roende på graden av frihet för de privata utförarna kan en ytterligare uppgift för den centrala arbetsmarknadsmyndigheten vara att be- döma om den tjänst som har utförts kan anses ha ökat den arbets- sökandes möjligheter att få ett arbete – t.ex. om det gäller inköp av inte tillhandahållas genom denna modell, utan utifrån ett sedvanligt upphandlingsförfarande enligt eller genom ett valfrihetssystem, varigenom en avtalsrelation med den privata ut- föraren föreligger. Analys: Hur kan Arbetsförmedlingens uppdrag läggas ut på andra aktörer? åkkort eller nya skor för att ta sig till ett arbete eller en anställ- ningsintervju. I många fall kan sådana bedömningar antas vara rela- tivt svåra. Risken för att delar av de arbetssökande använder sin jobb- peng till annat än till avsedd verksamhet bör bedömas som hög. Detta kan motverkas genom en hög grad av kontroll, vilket dock är kostnadsdrivande. Bör avgränsas till arbetssökande med a-kassa som kan matchas till arbete eller utbildning Mot bakgrund av att något avtalsförhållande inte föreligger gente- mot de privata utförarna är det är inte lämpligt att ställa några aktivi- tetskrav på den arbetssökande som tilldelas en jobbpeng. Det inne- bär att aktivitetsstöd i princip inte betalas ut. Modell 1 lämpar sig därmed bäst för arbetssökande med arbetslöshetsersättning. Då uppföljning uteslutande sker utifrån de privata utförarnas resul- tat, och det saknas möjlighet att mäta progression (vilket be- skrivs i avsnitt 12.8.4 i kapitel 12), lämpar modellen sig för arbets- sökande som står tillräckligt nära arbetsmarknaden för att hen, som verksamheten hos den privata utföraren pågår, kan förväntas komma i arbete eller utbildning. Arbetssökandes val avgörande för modellens effektivitet Om de arbetssökande har intresse och förmåga att avgöra vilken verksamhet och utförare av densamma som har högst sannolikhet att leda till ett positivt utfall, innebär denna modell att de medel som avsätts för verksamheten används effektivt.