sou · H7B345 · 2019-11-08 00:00:00 — Den input vi har fått från de olika intressenterna har i hög grad bidragit till slutversionen av denna rapport (för fler detaljer, se kapitel 8). Rapporten skrevs ursprungligen på engelska för att möjliggöra kommunikation med experter utanför . Den har därefter översatts till svenska. Vi har gjort stora ansträngningar för att göra de båda språkversionerna så identiska som möjligt, och bibehålla hög läsbarhet. Men i händelse av avvikelser mellan de två versionerna har skrivningarna i den engelska rapporten företräde. Tiotusentals enskilda kemikalier är tillgängliga på den europeiska och internationella marknaden, antingen som mer eller mindre rena ämnen, eller i tekniska blandningar som till exempel färg och klister. Stora volymer av kemikalier används även i många olika tekniska applikationer. De används som de är eller tillsätts i olika produkter för att ge dem olika önskade egenskaper såsom ”mjuk”, ”hård”, ”UV-resistent”, ”vattenavstötande”, ”non-stick”, ”klibbig”, ”anti-bakte- riell”, ”väldoftande” eller ”flamskyddad”. Vi har vant oss vid att uppskatta kemikaliernas förmåga att ge produkter och material olika önskvärda egenskaper. Det har beräknats att av alla varor numera kan kopplas direkt till kemikalier eller kemiska processer1. Därför kan flödet av produkter och material i samhället också ses som ett flöde av kemikalier. Vid sidan av önskade tekniska egenskaper kan kemikalier också ha oönskade ”biverkningar”, till exempel vara giftiga och orsaka skadliga effekter på människors hälsa, växt- och djurliv och hela ekosystem. Kemikalier släpps ut från alla led i värdekedjan, från produktion och användning till slutlig kassering av uttjänta produkter och avfallshantering. För människor och miljö ger detta en kontinuerlig exponering för en komplex blandning av ämnen. Det finns flera exempel på hur exponering för kemikalier har resulterat i skadliga effekter på hälsa och miljö. Några välkända exempel är bly, kvicksilver, TBT, PCB, DDT, trikloreten, vinylklorid, asbest, sexvärt krom, bromerade flamskyddsmedel, perfluorerade ämnen, etinylöstradiol och neonikotinoider (EEA 2013). Till följd av detta har lagstiftning för att hantera miljö- och hälsorisker med kemikalier gradvis utvecklats. Första steget mot ett europeiskt regelverk för industrikemikalier togs 1967 genom Rådets direktiv /548 om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen. Nyare regler inom EU inkluderar till exempel REACH-lag- stiftningen (2006), havsmiljödirektivet (2008), en uppdatering av växtskyddsmedelsförordningen (2009) samt biocidförordningen (2012). Kemikaliekontrollen är till stor del harmoniserad på EU-nivå, och det finns ett betydande antal lagar och förordningar som, direkt eller indirekt gäller kemikalier. Regelverken har utvecklats och för olika ändamål. Försök har också gjorts att koordinera och effektivisera olika delar av systemet. REACH-förord- ningen kombinerar till exempel mer än 30 olika tidigare lagstiftningar. Regelverket är dock fortfarande i hög grad uppdelat i olika lagar och mellan myndigheter, både på europeisk och nationell nivå. Detta har lett till en situation där det finns omotiverade skillnader mellan de olika regelverken, begränsat informationsutbyte mellan dem och inga övergripande eller systematiska försök att koordinera regler eller tillämpningar (et al. Det övergripande målet med EU:s kemikalielagstiftning är att säkerställa funktionen hos den gemensamma marknaden samt att upprätthålla en ”hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön”. Exponeringar av människor och miljön inkluderar en blandning av många kemikalier. Lagkraven för riskbedömning av enskilda kemikalier skiljer sig beroende på ämnenas avsedda användning. Kraven på testning är dock alltid otillräckliga för att möjliggöra en riskbedömning som är fullständigt relevant för en verklig situation. Det möjliga antalet olika skadliga effekter är mycket stort, kemikalierna är många och exponeringens sammansättning varierar och rum. riskbedömning hanterar generellt bara en kemikalie i taget och komplexiteten i systemet gör dessutom att riskerna är svåra att kvantifiera. Detta är två bidragande orsaker till att riskerna med exponering för kemikalier riskerar att underskattas (Landrigan et al. 2017, /WHO 2013), och att hanteringen av kemikalierisker fortfarande anses otillräcklig trots flera exempel på framgångsrika beslut om riskhantering för enstaka ämnen (e.g. 2019b, KEMI 2019, Drakvik et al. 2019, Landrigan et al. I denna rapport analyserar och föreslår vi konkreta åtgärder för att vidareutveckla och stärka två viktiga aspekter i regelverket för kemikaliekontroll: •Öka relevansen hos regelverket genom att ta hänsyn även till blandningar av ämnen för att undvika att riskerna systematiskt underskattas. Trots den ökande mängden vetenskapliga bevis för en högre giftighet hos blandningar, släpar regelverket efter. Ut- maningen är att minska riskerna från farliga kemikalieblandningar och den totala exponeringen för kemikalier – och att göra detta genomgående i de olika regelverken. •Stärka och utvidga hanteringen av grupper av kemikalier, för att skapa incitament för att generera mer data och underlätta substitutionsprocesser. Gruppvis bedömning kan bidra till att hantera kunskapsluckor genom read across och gruppvisa beslut om riskhantering kan skapa incitament för att generera mer data och för att stödja processen att byta ut farliga ämnen mot mindre riskfyllda alternativ och få till stånd kontinuerlig riskminskning. 2.2Vad menar vi med ”blandningar”? I denna rapport används blandningar som ett kortare uttryck för kemiska blandningar. Termen kemiska blandningar används för att beteckna alla typer av kemikalier som en organism kan utsättas för och som potentiellt kan orsaka en negativ kombinationseffekt, oavsett källor och exponeringsvägar. Kemikalie avser i detta sammanhang kemiska grundämnen och föreningar av grundämnen. I denna rapport använder vi kemikalie synonymt med ämne. Det bör dock noteras att i juridiska termer används ämne för att specifikt beteckna kemikalier i det tillstånd som de produceras eller används, det vill säga inklusive tekniska tillsatser och föroreningar. I enlighet med strategin för en giftfri miljö fokuserar denna rapport på blandningar av kemikalier som tillverkats eller utvunnits av människan2. Detta är en bred och generell betydelse av kemiska blandningar som överensstämmer med användningen av termen av Europeiska kommissionen (EC 2012a), EFSA (2019), amerikanska myndigheter (ATSDR 2004) och WHO IPCS (Meek et al. Den generella definitionen omfattar mer specifika användningar under specifika lagar. Detta gäller särskilt REACH-lagstiftningen, där termen blandningar betecknar avsiktligt beredda blandningar av kemikalier för kommersiellt bruk. Inom ramen för EU:s kemikalielagstiftning kan fyra olika typer av blandningar särskiljas, där var och en kräver olika strategier för riskbedömning och riskhantering: 1.Blandningar som på EU-marknaden är registrerade som enskilda ämnen. Till exempel så kallade multikomponentämnen (multiconstituent substances, MCS) och ämnen med okänd eller varierande sammansättning, komplexa reaktionsprodukter och biologiskt material (materials of unknown or variable composition, complex reaction products or biological materials, UVCB), enligt definitionen under REACH. Två exempel på sådana blandningar/ ämnen är racemat3 (MCS) och petroleumprodukter (UVCB). 2.Avsiktligt tillverkade blandningar i form av kemiska produkter. Denna kategori inkluderar olika typer av kemiska produkter för industriell och teknisk användning, eller användning inom jordbruk, hushåll, medicin, kosmetik och hygien etc. 2Det bör dock påpekas att när enskilda kemikalier i blandningar förekommer i miljön både naturligt och som ett resultat av mänskliga aktiviteter (till exempel metaller), bör den sammanlagda exponeringen från båda källorna beaktas i riskbedömningen av både enskilda kemikalier och blandningar. 3Ett racemat innehåller lika stora mängder av två organiska molekyler med samma molekylstruktur men med motsatt rymdorientering, som höger och vänster hand. 3.Blandningar av kemikalier som frisläpps från en gemensam källa, såsom produktions-, transport-, konsumtions-, återvinnings- eller avfallsbehandlingsprocesser. Typiska exempel är utsläpp till luft från förbränningsprocesser, såsom avfallsförbränning eller bilkörning, eller utsläpp till floder och sjöar från avloppsreningsverk. 4.Så kallade oavsiktlig uppkomna blandningar av kemikalier, som förekommer i miljön (vatten, jord, luft), växter och djur, foder, livsmedel eller i mänskliga vävnader, till följd av utsläpp från olika källor och exponeringsvägar. Oavsiktligt uppkomna blandningar inkluderar nedbrytnings- och transformationsprodukter av kemikalier som släpps ut i miljön. Tidigare undersökningar har visat att blandningar av typ 1 och typ 2 –och delvis även typ 3 – redan hanteras i olika delar av EU-lag- stiftningen (Kortenkamp et al. 2009, EC 2012a, Kienzler et al. 2014, 2016). Typ 4 är den typ av blandning som är mest i fokus när det gäller behov av nya regler. kom fram till att ”inom ramen för EU-lagstiftningen finns det ingen mekanism för en systematisk, heltäckande och integrerad bedömning av blandningseffekter med beaktande av olika exponeringsvägar och olika produkttyper” (EC 2012a, vår översättning). Detta gäller fortfarande, vilket framgår av den uppdaterade och utökade analysen av regelverket som presenteras i kapitel 3 i denna rapport. Rekommendationer i denna rapport avser oavsiktligt uppkomna blandningar och hur man kan förbättra skyddet mot riskerna med dessa. Vad menar vi med riskbedömning av blandningar? Bedömningen av risker vid exponering för blandningar benämns riskbedömning av blandningar. Ett annat och synonymt uttryck är kumulativ riskbedömning, vilket används i EU:s lagstiftning om växtskyddsmedel och i vissa delar av amerikansk lagstiftning. Bedömningar av risker med blandningar kan göras för både människan och miljön, och med fokus på individer, populationer, artsamhällen eller hela ekosystem. Enligt samma principer som för utvärderingen av enskilda ämnen är riskbedömningar av blandningar vanligtvis strukturerade i fyra huvudsteg (i)Problemformulering (ii)Exponeringsbedömning (iii)farobedömning (iv)riskkaraktärisering. Dessa steg skiljer sig dock från bedömningar av enstaka ämnen, vilket förklaras i kapitel 4. Vid riskbedömning av blandningar innebär problemformuleringen att definiera farliga blandningar med avseende på de kemiska och/ eller de farliga egenskaperna hos de ingående ämnena. Exponeringsbedömningen innebär att definiera sammansättningen av blandningen både avseende vilka kemikalier som ingår och i vilka koncentrationer eller doser som de förekommer i blandningen. Exponeringsbedömningen för blandningar innebär alltså att bedöma den sammantagna exponeringen. Detta kallas även kombinerad exponering, sammantagen exponering och kumulativ exponering. En viktig åtskillnad görs mellan kumulativ exponering och aggregerad exponering. Aggregerad exponering anger exponering för en enskild kemikalie från olika källor via olika vägar, medan kumulativ exponering avser blandningar av olika kemikalier från olika källor via olika vägar (WHO IPCS 2009). Farobedömning av en blandning innebär en bedömning av dess giftighet. Det vill säga att identifiera vilka negativa effekter den kan ha på exponerade organismer. Dessa effekter kan även beskrivas med uttryck som kombinerade effekter, kombinationseffekter eller kumulativa effekter. Bedömningar av blandningars giftighet kan inkludera både kvantitativa och kvalitativa aspekter. I kvantitativa termer är frekvensen av en effekt (till exempel död) eller storleken av en effekt (till exempel nedsatt reproduktion), vanligtvis högre för en blandning än för de enskilda kemikalierna. I kvalitativa termer kan en kemikalie bidra till andra effekter när den ingår i en blandning än de effekter den orsakar enskilt. Till exempel kan ämnen orsaka tumörer när de ingår i blandningar trots att de enskilt inte klassas som cancerframkallande. Riskkaraktäriseringen av blandningar görs vanligen genom att fastställa en riskkvot. Riskkvoten är förhållandet mellan en observerad eller förväntad exponeringsnivå och en regulatoriskt acceptabel exponeringsnivå som anses vara rimligt säker. Formellt sett är detta tillvägagångssätt för blandningar identiskt med bedömningar av enskilda ämnen, men för blandningar krävs det emellertid särskilda metoder för att beräkna dessa riskkvoter, vilket förklaras i kapitel 4. Om inte annat anges har grundläggande (eko)toxikologiska termer och begrepp samma betydelse vid bedömningar av blandningar som vid bedömningar av enskilda kemikalier (se till exempel van Leeuwen och 2007). I synnerhet gäller detta begreppen effekt, endpoint, verkningssätt/verkningsmekanism, fara och risk. En endpoint är en effekt som kan mätas i ett toxicitetstest och som varierar med vilken biologisk nivå som studeras; från biokemiska markörer som visar effekter på cellnivå, till effekter på individer och populationer (såsom symtom på sjukdomar eller dödlighet). Två olika koncept brukar användas för att beskriva den komplexa händelsekedjan från molekylära interaktioner till negativa effekter för en individ eller en population: (i) verkningssätt (mode of action, MoA) eller verkningsmekanism (mechanism of action), eller (ii) adverse outcome pathway (AOP) vilket är en sekventiell kedja av händelser på olika biologiska nivåer, som resulterar i en skadlig effekt. anger den inneboende egenskapen hos en kemikalie eller en blandning, som kan orsaka skadliga effekter i biologiska system, medan risk anger sannolikheten för förekomsten av sådana effekter som ett resultat av exponering för en enskild kemikalie eller blandning. Regulatoriskt används ofta riskkvoter för att operationalisera riskbegreppet. 2.3Varför är det nödvändigt att bedöma risker med blandningar? Under de senaste 10–15 åren har ett paradigmskifte skett inom toxikologi och ekotoxikologi. Det traditionella sättet att riskbedöma kemikalier en i taget ifrågasätts numera och att utveckla ett system som även tar hänsyn till blandningar anses numera nödvändigt (se till exempel Solecki et al. 2014, EC 2018c, Kortenkamp och 2018, et al. De viktigaste argumenten för denna förändring i synsätt är: 1.Människan och miljön utsätts inte för en kemikalie i taget utan för blandningar av kemikalier från många källor. , EDC-MixRisk, fann till exempel blandningar av 41 hormonstörande kemikalier i urin- och serumprover från 2 300 gravida kvinnor och kunde visa på risker för fostren som associeras till dessa blandningar (et al. Sådana resultat pekar på behovet av att ta hänsyn till kombinationseffekter för att göra kemiska riskbedömningar mer relevanta. 2.Blandningar utgör vanligtvis en större risk än exponeringar för de enskilda komponenterna var för sig vid de koncentrationer eller dosnivåer som finns i blandningen. Blandningar kan till och med orsaka skadliga effekter även om alla komponenter i blandningen förekommer vid eller under de nivåer som enskilt inte ger någon effekt (no-observed adverse effect levels, NOAELs), det vill säga koncentrationer eller doser vid och under vilka inga statistiskt signifikanta effekter kan observeras i test av enstaka kemikalier. I litteraturen har detta betecknats som fenomenet ”något från ingenting” och demonstrerats i flera experimentella blandningsstudier (Kortenkamp 2014). Med andra ord, för att inte underskatta den totala risken måste hänsyn tas till kombinationseffekter från blandningar. 3.Regulatoriska gränsvärden som har fastställts för att definiera säkra exponeringsnivåer för enstaka kemikalier är sannolikt inte heller tillräckligt skyddande i situationer med kombinerad och samtidig exponering för flera kemikalier. Detta är delvis ett teoretiskt antagande, men har också visats empiriskt i en studie ledd av Europeiska kommissionens gemensamma forskningscenter om effekterna av blandningar av flera föroreningar på vattenlevande organismer (et al. Regulatoriska gränsvärden baseras ofta på data från djurstudier tillsammans med bedömningsfaktorer som kompenserar för ett antal osäkerheter, i synnerhet variation i känslighet inom och mellan arter. Till skillnad från den allmänna uppfattningen tar dessa bedömningsfaktorer inte hänsyn till samtidig exponering för flera kemikalier (et al. Därför är riskbedömningar av blandningar nödvändiga för att fastställa säkra nivåer vid kombinerade exponeringar. 4.Åtgärder för riskreducering som är inriktade på enstaka kemikalier som överskrider referensvärden kan vara otillräckliga vid situationer med exponering för flera kemikalier i blandning. Även om enskilda ämnen förekommer under individuella referensvärden kan de ge betydande bidrag till en oacceptabel total risk då de förekommer i blandning. Riskbedömning av blandningar är nödvändiga för att kunna identifiera särskilt farliga blandningar, så kallade prioriterade blandningar, samt för att identifiera de ämnen i en blandning eller i grupper av ämnen som förklarar den största delen av den totala risken av blandningen, så kallade risk drivers. Dessa bör vara de primära målen för åtgärder för att minska riskerna. Således krävs riskbedömningar av blandningar för att effektivisera riskhanteringen. Lyckligtvis är riskbedömning av blandningar inte bara nödvändigt utan också genomförbart. Vetenskapliga metoder finns tillgängliga för både prospektiv och retrospektiv bedömning av risker från blandningar. har sådana metoder granskats och vidareutvecklats och vägledningsdokument för tillämpningar inom lagstiftningen har utarbetats. En sammanfattande översikt av detta arbete ges i kapitel 4. 2.4Vad menar vi med att gruppera kemikalier? Kemikalier grupperas i många olika sammanhang, såväl inom lagstiftningen som i frivilliga processer. Därmed kan begreppet gruppering ha olika betydelser. I denna rapport avser vi processer att identifiera, bedöma och hantera risker för hälsa och miljö, som involverar två eller flera kemikalier baserat på specifika gemensamma egenskaper. Enligt REACH och CLP, liksom i denna rapport, definieras en grupp vanligen som två eller fler kemikalier med skilda identiteter (REACH artikel 3.1). Kemikalier kan delas in i grupper på olika sätt beroende på avsikten med grupperingen, till exempel om gruppering används för screening, för att göra prioriteringar, identifiera faror eller hantera risker. Kemikalier kan grupperas baserat på en eller flera av följande aspekter: Till exempel en gemensam funktionell grupp eller komponent. •Toxikokinetiska och toxikodynamiska likheter. Till exempel gemensam metabolisk väg, kritiskt målorgan, verkningmekanism, adverse outcome pathway (AOP) eller gemensamma nedbrytningsprodukter. •Inneboende egenskaper inklusive fysikalisk-kemiska och (eko)toxikologiska egenskaper, och hur kemikalier sprids i miljön. Till exempel PBT, CMR eller hormonstörande egenskaper. •Tekniska/funktionella egenskaper. Till exempel mjukgörare, pigment, konserveringsmedel, flamskyddsmedel. •Användningsområden och förekomst. Till exempel användning i specifika produkter eller förekomst i specifika delar i miljön. Till exempel biocider, växtskyddsmedel eller läkemedel. Till exempel exponeringsväg, exponeringsnivå samt exponerade populationer. (2014, ECHA 2008a, KEMI 2018a) Dessa olika egenskaper samvarierar ofta. Kemikalier med liknande molekylstruktur har ofta liknande egenskaper, och hur en kemikalie används kan påverka hur exponeringen ser ut. Gruppstorleken kan variera mycket. En grupp kan bestå av allt från två till tusentals kemikalier. Att gruppera kemikalier utifrån klassificering enligt CLP – såsom CMR, eller kriterierna för PBT/vPvB – är vanligt inom flera lagstiftningar och kan resultera i regleringar som omfattar ett stort antal ämnen. Ett sådant exempel är det generella förbudet mot CMR-ämnen i leksaker enligt Leksaksdirektivet (2009/48/EC). Kemikalier som anses tillhöra en specifik grupp kan antingen hanteras gruppvis eller enskilt; det vill säga utredas enskilt för olika regleringsåtgärder, men i nära följd efter varandra, till exempel för införande på kandidatförteckningen (KEMI 2018a). 2.5Varför är det nödvändigt att hantera kemikalier i grupper? Gruppering av kemiska ämnen för riskbedömning eller riskhantering har lyfts fram som viktigt av följande skäl: 1.För att göra kemikaliekontrollen mer resurseffektiv. Att utvärdera en grupp ämnen kan generera mer detaljerad kunskap om de ämnen som ingår i gruppen, eftersom den sammantagna bedömningen av information om de enskilda ämnena kan ge en mer sammanhängande bild av egenskaperna i gruppen och därmed öka tillförlitligheten (2014). I vägledning poängteras också att gruppvis utvärdering kan vara mer effektiv och exakt än bedömningen av enstaka ämnen, eftersom identifiering av ämnen som medlemmar i en grupp kan bidra med ytterligare information om dessa ämnens potentiella effekter som annars skulle förbisetts. På så vis kan man öka kunskapen om egenskaper hos kemikalier som till exempel är tekniskt svåra att utvärdera enligt standardiserade testprotokoll (2014). 2.För att kunna begränsa användningen av försöksdjur. Grupperingar kan hjälpa till att fylla i informationsluckor. Till exempel kan tillgänglig relevant information om inneboende egenskaper av ett ämne i en grupp av strukturellt liknande ämnen användas för att förutsäga egenskaper hos ännu icke testade ämnen i samma grupp. Tillvägagångssättet kallas read across och går ut på att data för ett (eller flera) ämne(n) kan förutsäga egenskaperna hos ett annat ämne (analogue approach), eller hos resten av ämnena i en större grupp av strukturellt lika ämnen (category approach) (ECHA 2008a, 2017, 2014). 3.För att undvika så kallad ”falsk substitution”, det vill säga att ett ämne med oönskade egenskaper ersätts av ett annat ämne med liknande och/eller andra oönskade egenskaper (se till exempel , KEMI 2014, 2014, 2018). I substitutionsprocesser ersätts ofta problematiska ämnen med strukturellt liknande ämnen eftersom de ofta har liknande tekniska egenskaper. Emellertid har de då ofta även liknande oönskade farliga egenskaper, vilket medför att faran eller risken kan bli densamma som med det ursprungliga ämnet. Att gruppera ämnen med liknande kemisk struktur, (eko)toxikologiska egen- skaper, funktion och/eller användningsområden är därför en nödvändig strategi för att kunna prioritera bland det stora antal ämnen som finns på marknaden, samt för att skynda på övergången till mindre farliga och mer hållbara alternativ (KEMI 2018a, EC 2017a). Trots att EU:s kemikalielagstiftning i första hand reglerar en kemikalie i taget görs grupperingar av ämnen i flera processer inom olika delar av lagstiftningen, till exempel vid ämnesutvärdering, identifiering och tillståndsprövning av särskilt farliga ämnen (SVHC) och begränsning av kemikalier enligt REACH, samt i viss mån vid harmoniserad klassificering och märkning enligt CLP. Detta är dock otillräckligt. Kemikalieinspektionen påpekade att: det krävs ytterligare ansträngningar om en mer systematisk utvärdering och hantering av grupper av kemiska ämnen ska ske inom REACH och CLP. (KEMI 2018a) används gruppering av kemikalier på ett osystematiskt sätt och är till stor del beroende av graden av engagemang och tillgången på resurser hos de enskilda medlemsstaternas behöriga myndigheter. 3 Lagstiftning och policydokument Detta kapitel innehåller en kort översikt över lagstiftning som har som målsättning (eller som en av sina målsättningar) att reglera och begränsa kemikalierisker, inkluderat frågor som rör bedömning av blandningar av kemikalier och hantering av grupper av kemikalier. Lagstiftning innebär rättsligt bindande regler, men kemikalierisker hanteras också av olika instrument för policy-utveckling – globalt, regionalt eller på nationell nivå. är dessa instrument mycket relevanta för hantering av kemikalierisker och vårt uppdrag.