sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Myndigheten menar att resultatet talar emot att det finns ett systematiskt problem med regionala skillnader i tillämpningen av kontrollfunktionen. Man konstaterar också att det är komplicerat att få en rättvis bild av variationen och att skillnader i metodval skulle kunna förklara varför tidigare utredningar visat på en större regional variation31 (Arbetsförmedlingen, 2018 b). Både IAF och Arbetsförmedlingen har i sina respektive studier undersökt möjliga orsaker till skillnader genom att intervjua anställda på Arbetsförmedlingen. Svaren ger en samstämmig bild av att följ- ande parametrar anses ha stor betydelse för hur väl arbetet med kon- troller utförs: –ledningens inställning och prioritering (från högsta ledning ner till närmaste chef), 28Här avses: IAF (2016 a, 2016 c och 2017 e). 29Sifforna gäller 2016. 30Arbetsförmedlingens verksamhet är indelad i marknadsområden, som i sin tur består av flera arbetsförmedlingskontor. 31Här avses: IAF (2012 a, 2013 och 2015 c). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet –styrning och uppföljning av arbetet samt ett strukturerat arbets- sätt,32 –tillgång till kompetens och kompetensutveckling. 6.4.5Arbete med utredning och sanktion fungerar relativt väl Arbetsförmedlingens arbete med utredning och sanktion inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning IAF bedömer att Arbetsförmedlingen tillämpar regelverket för sank- tioner för arbetssökande med aktivitetsstöd korrekt i de allra flesta fall (IAF, 2017 f). Dock förekommer det vissa brister i regeltillämp- ningen. Den ansvariga enheten Ersättningsprövning gör inte alltid en självständig utredning, vilket innebär att beslut fattas helt utifrån den motivering som arbetsförmedlaren givit i underrättelsen. Denna är i sin tur ofta direkt hämtad från programdeltagarens aktivitets- rapport. Detta strider mot gällande regler (IAF, 2017 f). IAF har även uppmärksammat brister i Arbetsförmedlingens tillämpning av reglerna för att återkalla en programanvisning till jobb- och utveck- lingsgarantin för vissa arbetssökande (IAF, 2018 a). I utredningens möten både med representanter för enheten Er- sättningsprövning på Arbetsförmedlingen och med personal på IAF framkommer att det är till fördel för kvaliteten i utredningarna att den personal som utför dem har tillgång till dokumentation i ären- den direkt i Arbetsförmedlingens egna system, vilket av sekretesskäl inte är fallet för arbetslöshetskassorna. A-kassornas arbete med utredning och beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen IAF har genomfört ett antal granskningar av arbets- löshetskassornas arbete med utredning om beslut om sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessa visar att arbetslöshetskassorna i stort sett sköter sina åtaganden enligt gällande regelverk, men gransk- ningarna har också uppmärksammat några områden där rutinerna 32Ett systematiskt och samordnat arbetssätt nämns bara i IAF:s granskning, men utredningen bedömer att det ligger så nära det som sades om styrning och ledning i Arbetsförmedlingens utredning att dessa aspekter utan problem kan sägas vara olika sätt att beskriva samma sak. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet IAF bedömer att arbetslöshetskassor ibland inte gör själv- ständiga utredningar efter att ha nåtts av underrättelser, utan i för stor utsträckning förlitar sig bedömningar som gjorts av . IAF:s ärendegranskningar visar också att det i viss utsträckning fattas beslut som är baserade på ofullständigt underlag och att det förekommer fall där en arbetslöshetskassa inte följt regelverket för godtagbara skäl och har avstått från att utdela en sank- tion trots att det inte framkommit att den arbetssökande varit aktiv i sitt arbetssökande alternativt haft godtagbara skäl att avisa ett lämpligt arbete (IAF, 2016 d).33 En färsk granskning från visar att det finns bety- dande skillnader mellan arbetslöshetskassorna i hur ofta underrätt- elser från Arbetsförmedlingen leder till sanktioner och menar att en möjlig förklaring är att man hanterar regelverket för framför allt godtagbara skäl olika (, 2018). Även hantering av ute- slutningar och frånkännande varierar mellan kontor (IAF, 2016 e). Arbetslöshetskassorna menar att det är vanligt att man får alltför knapphändig eller missvisande information från Arbetsförmedlingen för att kunna avgöra om en ersättningssökande har misskött sitt arbetssökande eller ej. Handlingsplaner saknas eller är för otydliga för att bedöma om en person är aktivt arbetssökande (IAF, 2016 d). Av IAF:s rapporter framgår att arbetslöshetskassorna vanligen instämmer i IAF:s bedömningar, även om undantag förekommer, och att det finns en lyhördhet och vilja att utveckla verksamheterna för att komma tillrätta med de brister som IAF har uppmärksammat. 6.4.6Samarbete och rollfördelning kan förtydligas IAF:s granskningar visar att det saknas samsyn kring ansvarsfördel- ningen vid hantering av underrättelser, både inom Arbetsförmed- lingen och mellan de olika aktörer som är inblandade i kontroll- arbetet. Det råder oklarhet kring vem som ska göra utredningen av vad som har hänt, vilket underlag som ska skickas med underrättelsen och vilket underlag som ska skickas på begäran. Kun- skapen om hanteringen av underrättelser varierar mellan arbetsför- medlare och är på sina håll otillräcklig (IAF, ). 33Se även IAF (2015 d och 2016 f). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet Det finns också exempel på att arbetsförmedlare gör felaktiga överenskommelser med arbetssökande. Det kan till exempel handla om att man utfärdar en extra varning till den arbetssökande i stället för att skicka underrättelse eller att undanta en arbetssökande från kravet att lämna aktivitetsrapport (IAF, 2016 c).34 Arbetslöshetskassorna uppfattar enligt IAF sin egen roll som tydlig, det finns viss osäkerhet hos handläggare på arbetslöshets- kassorna om Arbetsförmedlingens arbete och ansvarsområde. Inte minst gäller det frågan om hur långt Arbetsförmedlingens ansvar sträcker sig när det gäller att informera arbetssökande om de krav som ställs på någon som söker eller får ersättning (IAF, ). När utredningen deltog i uttryckte kassornas representanter en tydlig frustra- tion över bristande rutiner hos Arbetsförmedlingen när det gäller att förse dem med tillräckliga underlag för att kunna fatta beslut om sanktioner. Till exempel ansågs handlingsplaner variera i kvalitet och inte vara tydligt utformade för att kunna följas upp utifrån ett kon- trollperspektiv. Det lyftes också att mycket tid därför gick åt för att försöka få tag i personal på Arbetsförmedlingen som hade tillgång till kompletterande information. Bilden bekräftas av det studiebesök som utredningen gjort på Unionens arbetslöshetskassa samt i ett uppföljande möte med ledningen för Arbetslös- hetskassor35, där även skillnader i tolkningen av vilka personupp- gifter som omfattas av sekretess lyftes som ett problemområde. Enligt Arbetsförmedlingens statistik begär arbetslöshetskassorna kompletterande information i cirka 1 500 ärenden . Av dessa besvarades och inom 8– . Mellan var inte besvarade (Arbetsförmedlingen, 2017 b). Arbetsförmedlare i sin tur uppfattar att arbetet med komplet- teringar är tungrott och att arbetslöshetskassorna ofta begär väldigt mycket underlag, vilket är tidskrävande att få fram. I intervjuer som IAF genomfört framkommer att arbetsförmedlare inte alltid uppfat- tar samarbetsklimatet som konstruktivt. ser man en ut- veckling i och med införandet av bättre verktyg för att kommunicera 34Se även Arbetsförmedlingen (2018 b). 35På mötet deltog A-kassors ordförande, vice ordförande, kanslichef och förbunds- jurist. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet med arbetslöshetskassorna och genom att återkoppling och system- stöd har förbättrats (IAF, ). Ett av syftena med kontrollerna är att säkra att en arbetssökande som uppbär ersättning vidtar aktiva åtgärder för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det innebär att kontrollfunktionen, åtminstone till delar har samma mål som det stödjande arbetet med matchning och rustning. En grundläggande tanke är att arbetsför- medlaren i sitt matchningsarbete både ska ha tillgång till ”morot” i form av stöd och ”piska” i form av kontroll och möjlighet till sank- tion. Uppföljning av individens beteende ska ge arbetsförmedlaren underlag både för kontroll och stöd. På det sättet är kontrollen nära förknippad med förmedlingsarbetet. Mot denna bakgrund kan det uppfattas som naturligt att båda uppgifterna, att utföra kontroll och att genomföra stödjande och motiverande insatser, ligger på arbets- förmedlarna. Denna ordning kan dock ifrågasättas. menade att det fanns intressekonflikter mellan de både uppdragen och att det var svårt att se varför arbetet med kontroll måste vara decentraliserat bara för att förmedlingsuppdraget är det. Man såg det också som viktigt för myndighetens förtroende att allmänheten såväl som den arbetssökande enkelt skulle kunna särskilja Arbetsförmedlingens båda roller och förstå när man mötte myndigheten i dess kontroll- respektive stödfunktion (, 2012). Arbetsförmedlingens undersök- ningar av olika intressenters uppfattning om myndigheten visar att så inte är fallet och att myndighetens förtroende påverkas negativt av kontrollarbetet, särskilt i kombination med att det stöd som myndigheten kan ge, förblir otydligt och otillräckligt för stora grup- per av arbetssökande (Arbetsförmedlingen, 2018 c).36 Utredningen ser också få belägg för att Arbetsförmedlingens kontroll och stöd samverkar på det sätt som beskrivs som önskvärt ovan. Enligt en granskning av IAF (2018 c) tycker upp till en tredje- del av arbetsförmedlarna att det är svårt att kombinera kontroll och stödjande arbete. 36Se även Arbetsförmedlingen (2014). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet För att det ska finnas en rimlig chans för arbetsförmedlarna att använda båda instrumenten, kontroll och stöd på det sätt som avsetts torde viss regelbunden kontakt med den arbetssökande vara nöd- vändig. Den mer regelbundna kontakt som en arbetsförmedlare har med arbetssökande inskränker sig dock ofta till att granska aktivi- tetsrapporter. Arbetsförmedlare har dessutom svårt att hinna med annat än en översiktlig granskning (IAF, 2016 a). Arbetsförmed- lingen menar själva att det är svårt att omsätta information från aktivitetsrapporterna i matchningsarbetet (Arbetsförmedlingen 2017 a). Enligt en studie av IFAU (2017) träffade en arbetssökande en arbetsförmedlare –2016 i genomsnitt en gång i kvartalet.37 Studien visar också att arbetsförmedlarens arbetsbelast- ning samvarierar med möjligheten att få träffa en arbetsförmedlare; mötesintensiteten var lägre på kontor med många arbetssökande per arbetsförmedlare. Traditionellt har mötesintensiteten varit högre för dem med arbetslöshetsersättning än för dem utan. ökade dock andelen besök för arbetssökande utan arbetslöshetsersättning och från ungefär 2010 har denna grupp haft fler besök än arbetssökande med arbetslöshetsersättning (Liljeberg, L. & Söder- ström, M., 2017). Utredningen noterar att det ingår i Arbetsför- medlingens kund- och kanalstrategi att majoriteten av de arbetssök- ande ska sköta sitt arbetssökande enbart via digitala kanaler för att myndighetens ska kunna använda sina personella resurser till de grup- per av arbetssökande som behöver ett fördjupat stöd. Resultatet lär bli glesare kontakter med vissa grupper av arbetssökande och tätare med andra. Arbetsförmedlingens ledning är väl medveten om den kritik som olika granskningsmyndigheter och även den egna internrevisionen har riktat mot myndighetens arbete med kontroll . Flera insatser har gjort för att förbättra arbetet men myndigheten konsta- terar själv att detta har varit med begränsad effekt. 37Detta gäller besök efter inskrivningsmånaden som IFAU har valt att bortse ifrån eftersom det registreringsmöte som genomförs har varit obligatoriskt för alla arbetssökande. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet dömde Arbetsförmedlingens ledning att det krävdes ett nytt angrepps- sätt. Med målet att effektivisera arbetet och integrera kontrollen i det löpande förmedlingsarbetet påbörjades därför ett arbete med en ny strategisk inriktning (Arbetsförmedlingen, 2016 b). För att åstad- komma förbättringar såg man det som viktigt att förtydliga upp- draget och rensa bort arbetsuppgifter som inte var författnings- reglerade, skapa förutsägbarhet och tydlighet i vad som avses med att vara aktivt arbetssökande samt införa en riskbaserad och till delar automatisk uppföljning av aktivitetsrapporterna. Den nya inriktningen skulle i ett första läge enbart gälla arbetslöshetsförsäkringen. Den strategiska inriktningen har resulterat i att ett nytt handläggarstöd tagits fram och att ett arbete med att definiera sökaktivitet för olika typer av arbetssökande genomförts. Det senare har dock inte imple- menterats. Utbildningsinsatser har också genomförts för chefer och medarbetare. startade en försöksverksamhet på tre platser i landet där aktivitetsrapporter granskades maskinellt. och arbetslöshetskassorna har även inlett ett arbete med att tydliggöra rollfördelningen och vad som krävs av respektive aktör. Granskningar från IAF visar dock att kontrollarbetet fortfarande har de brister som har identi- fierats.38 Utredningen kan konstatera att kontrollfunktionen starkt sätter sin prägel på Arbetsförmedlingens förhållningssätt till arbetssökande och försvårar utförandet av andra uppgifter. Därutöver finns det problem med rättsosäkerhet och bristande kvalitet i Arbetsförmed- lingens kontrollarbete. Det är också tydligt att det finns problem med ineffektivitet i kontroll och administration av ersättning. Pro- blemen beror i stor utsträckning på utformningen av regler och på att kontrollarbetet inte är organiserat på ett optimalt sätt samt att fungerande systemstöd saknas. De regler som utgör grund för kontrollen av arbetssökande med ersättning är komplicerade och innehåller en rad svåra och tidskräv- ande bedömningsmoment. Det har också visat sig vara svårt för 38Se t.ex. IAF (2018 b). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet arbetsförmedlare att kombinera rollen som kontrollant med uppgif- ten att stödja arbetssökande (IAF, 2018 c).39 Detta tillsammans med tidsbrist inom Arbetsförmedlingen gör att kontrollarbetet och den dokumentation, till exempel i form av handlingsplaner, som utgör grund för kontrollen inte prioriteras tillräckligt.40 Inte heller det stödjande arbetet hinns med (Statskontoret, 2016).41 Arbetsförmedlingens utbud av service och arbetsmarknadstjänster är vagt och inte till gagn för alla arbetssökande. Många möten med arbetssökande handlar om vad den arbetssökande ska göra för att ta sig ur sin arbetslöshet och mindre om hur myndigheten kan hjälpa till, vilket gör att arbetssökande uppfattar att myndigheten i stället blir synonym med kontroll. Det påverkar även förtroendet för myn- digheten i stort (Arbetsförmedlingen, 2018 c). Arbetsförmedlingens möjlighet till kontroll har minskat av två skäl. Dels en ökad andel arbetssökande som i första hand använder Arbetsförmedlingens digitala kanaler och i övrigt sköter sitt arbets- sökande själv, utan kontakt med myndigheten. Dels många arbets- sökande som har insatser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel vuxenut- bildning (arbetssökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor. Arbetslöshetskassornas tillgång till information om arbetssök- ande är begränsad både på grund av att underlag för underrättelser brister och att det råder delade meningar om hur regler kring person- uppgifter ska tolkas.42 Detta kräver ofta extra kontakt mellan dem och Arbetsförmedlingen, vilket är tidskrävande på grund av ineffek- tiva rutiner. De arbetsmoment som administreras i olika organisationer har starka beroenden till varandra, och arbetssökande som byter från arbetslöshetsförsäkring till aktivitetsstöd måste byta kontaktyta och lära sig nya rutiner för att ansöka om ersättning. 39Detta framkommer även under utredningens möten med chefer och medarbetare på . Se även Arbetsförmedlingen (2018 c). Att kontroll av arbetssökande med ersättning är en mindre uppskattad arbetsuppgift framgår också av en enkät som genomfördes av 2017. När 790 medlemmar som arbetade som arbetsförmedlare besvarade frågan om vilket av Arbetsförmedlingens uppdrag som man ansåg kunde lyftas bort, var kontrolluppdraget det absolut vanligaste svaret. svarade kontrolluppdraget, följt av 44procent för såväl etableringsuppdraget som upphandling av externa utförare. 40Se t.ex. IAF (2018 c). IAF (2016 d) och text om statistikuttag för handlingsplaner i avsnitt 6.4.2 ovan. 42Se bland annat Arbetsförmedlingen (2017 b). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet I följande avsnitt presenteras bedömningar och förslag till lös- ningar på dessa problem. Först och främst behövs en regelöversyn för att öka effektivitet och rättssäkerhet. Därutöver gör utredningen bedömningen att det behövs åtgärder för att åstadkomma en mer ändamålsenlig organisering av kontrollarbetet. När det gäller den senare bedömningen presenteras två alternativa lösningar. Vidare lämnas tre bedömningar som bör bidra till förenklingar för arbets- sökande respektive till förstärkt kontroll. Dessa gäller en samordnad organisering av ersättningsadministrationen, en sammanslagen rap- portering och e-tjänst för arbetssökande samt införandet av en aktivi- tetsförsäkran. Med de bedömningar och förslag som lämnas vill utredningen bereda vägen för att Arbetsförmedlingen ska kunna fokusera på att ge arbetssökande det stöd som behövs i processen mot ett arbete eller en utbildning, som kontrollen av arbetssökande med ersättning blir mer rättssäker. Genom förenklade och mer entydiga regler samt en tydlig och ändamålsenlig organisering kan kontroll och administration av ersättning bli mer effektiv och transparent43 för arbetssökande som det blir lättare för såväl arbetssök- ande som inblandade organisationer att göra rätt. 6.7.1Förändrade regler för att uppnå ökad effektivitet och rättssäkerhet Förslag: Regeringen föreslås se över bestämmelserna i 43–45 §§ i lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och i 6 kap. 2–4 §§ i förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser. Villkoren för arbetslöshetsättning och ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser baseras i allt för stor utsträckning på regler som ger utrymme för ineffektivitet och rättsosäkerhet. Be- grepp som lämpligt arbete, godtagbara skäl och giltiga skäl tolkas 43Det är inte transparent för arbetssökande vilken sökaktivitet som måste uppnås för att uppfylla villkoren för ersättning, vilket till delar beror på att det saknas ändamålsenliga rikt- linjer för arbetsförmedlare (, 2017 c). Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet inte likartat varken av arbetslöshetskassorna eller Arbetsförmed- lingens handläggare. Inte heller är det tydligt vad som är att betrakta som tillräcklig sökaktivitet. De olika bedömningsmomenten i reglerna kräver att den som är satt att utföra kontrollen har ingående kännedom både om den ar- betssökande och dennes specifika förutsättningar och om hur reg- lerna ska tolkas och användas i en rad olika lägen. Individanpass- ningen gör också bedömningarna tidskrävande. Ytterligare förtydliganden i form av föreskrifter och allmänna råd kommer sannolikt inte lösa problemen, utan reglerna behöver ses över i grunden. Det finns därför behov av en översyn som är inriktad på att utforma regler som i mindre utsträckning bygger på starkt individanpassade bedömningsmoment. Det kan åstadkommas genom att göra villkoren för vad som förväntas av arbetssökande med arbetslöshetsersättning respektive aktivitetsstöd, utveck- lingsersättning och etableringsersättning, mer enhetliga. Det bör övervägas om variationer i kraven kan utgå från den kategorisering av arbetssökande som Arbetsförmedlingen gjort genom arbetsmark- nadsbedömningen44 (se kapitel 7) och genom krav i förhållande till respektive arbetsmarknadstjänst45 som en arbetssökande anvisas till. Regler med färre bedömningsmoment innebär att möjligheterna att anpassa kraven till den arbetssökandes specifika situation begrän- sas, något som kan göra det svårare för vissa arbetssökande att leva upp till de krav som ställs för att inte drabbas av sanktion. Mer entydiga regler blir dock lättare att förstå och därmed anpassa sig till. En utgångspunkt för nya regler bör vara att det i första hand är den arbetssökandes ansvar att göra det sannolikt att åtgärder tas för att komma ur arbetslösheten, snarare än att myndigheter ska bevaka den arbetssökande. måste det som är sanktionsgrundande gå att upptäcka utan för stor resursåtgång. I översynen bör analy- seras hur kontrollen kan göras smidigare till exempel genom de möj- ligheter som öppnas upp genom automatisering och digitalisering av informationshantering. Dagens kontrollinstrument är administrativt tunga och tidskrävande, både på grund av otillräckliga systemstöd och för att de är dåligt anpassade till det arbete med arbetssökande som sker på Arbetsförmedlingen. Många arbetssökande har mycket 44Termen arbetsmarknadsbedömning är utredningens egen (se kapitel 7) och motsvarar när- mast dagens arbetsmarknadspolitiska bedömning. 45Termen arbetsmarknadstjänst är utredningens egen (se kapitel 11) och motsvarar närmast dagens insats inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Förbättrad kontroll och administration av ersättningar under arbetslöshet sporadisk personlig kontakt med myndigheten. I stället använder de Arbetsförmedlingens digitala kanaler och sköter i övrigt sitt arbets- sökande själv, utan kontakt med myndigheten. Många andra får in- satser hos aktörer som inte är skyldiga att rapportera avvikelser till Arbetsförmedlingen, till exempel vuxenutbildning (arbets- sökande med utbildningskontrakt) och folkhögskolor. Den arbets- sökandes aktivitetsrapport blir ofta den enda informationskanalen för arbetsförmedlaren. Sammantaget innebär detta att Arbetsförmed- lingens möjligheter att få information om hur den arbetssökande de facto handskas med sin arbetslöshet är begränsade. Det bör därför analyseras vilka sanktionsgrunder som fortfarande fyller en viktig funktion och vilka som eventuellt behöver ersättas eller komplet- teras med andra. För att kontrollarbetet ska fungera i praktiken är det viktigt att handläggare ser att sanktionssystemet påverkar den arbetssökande på ett sätt som kortar tiden i arbetslöshet och inte bara utgör en bestraffning. Om så är fallet kan underrättelsen ses som ett använd- bart verktyg. Förslaget om att se över reglerna bör också syfta till förbättringar inom detta område. Utredningen bedömer att det, om reglerna inte ändras, finns en överhängande risk för att arbetssökande även fortsättningsvis inte kontrolleras likvärdigt och att kontrollarbete prioriteras ned i för- hållande till andra arbetsuppgifter. För att genomföra översynen behövs förutom juridisk kompe- tens och god kännedom gällande författning, även god kännedom om hur reglerna tillämpas i praktiken och om de utmaningar som kan vara förenade med detta. Mot denna bakgrund är en möjlighet att ge IAF i uppdrag att genomföra översynen. IAF utformar före- skrifter och granskar löpande både hur Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna arbetar med kontroll av arbetssökande som söker eller uppbär ersättning från de ersättningssystem som är aktuella här. En annan möjlighet vore ett tilläggsdirektiv till utred- ningen om en ny arbetslöshetsförsäkring, (A 2018:8) som inom ramen för sitt nuvarande direktiv kommer att se över reglerna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.