sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Vi menar att uppgiften att ansvara för den övervakning som avses i ramdirektivet är splittrad på olika utförare och att det i ut- värderingen har framkommit att övervakningen fläckvis är alltför gles. Vi menar att det finns behov av ökad samordning inom den akvatiska övervakningen och att det är viktigt att den regionala akvatiska övervakningen på länsstyrelserna och annan övervakning har en koppling till vattenförvaltningens behov. Det behövs också övergripande metodbeskrivningar och vägledningar för att tydlig- göra kraven på övervakningsprogram utifrån ramdirektivet. Arbetet med kunskapsunderlag behöver fortsatt utvecklas Vi kan konstatera att genom vattenförvaltningen har det skett en omfattande kartläggning och statusbedöm- ning avseende vattenkvaliteten i , vilket har höjt kunskapsnivån avsevärt. Utvärderingen visar dock att vattenförvaltningens arbete med att ta fram kunskapsunderlag inför beslut om miljökvalitets- normer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner är en svår uppgift, eftersom det ofta saknas mätdata. När mätdata saknas eller är brist- fälliga används ofta modelleringar och expertbedömningar som komplement till insamlade underlag. För att kunna göra en tillför- litlig statusklassning behövs därför olika modelleringsverktyg. Inom vattenförvaltningen pågår insatser för att utveckla det på- gående arbetet med analyser. I vår utvärdering har det framkommit att analysarbetet behöver förstärkas, framför allt avseende den eko- nomiska analysen av vattenanvändningen men det behövs även en mer utvecklad påverkansanalys och en grundligare utförd riskbedöm- ning. Arbetet med vidareutvecklingen av den ekonomiska analysen kräver enligt vår bedömning samarbete med de nationella sektors- myndigheterna. Vi kan konstatera att vattenmyndigheterna tillsammans med har påbörjat ett arbete med ökat inslag av modellering och gruppe- Utredningens iakttagelser och bedömningar ring av vattenförekomster. Vi menar att ett sådant arbetssätt kan fri- sätta tid och resurser till analysarbetet och arbetet med att bedöma förutsättningarna för tidsundantag och mindre stränga kvalitetskrav i normsättningen samt arbetet med att planera och genomföra nöd- vändiga åtgärder. Enligt vår bedömning är det viktigt att förenkla delar av kartlägg- ningsarbetet och arbetet med distriktsvisa åtgärdsprogram så att tid och resurser kan frisättas till analysarbetet inför beslut om miljö- kvalitetsnormer och arbetet med att planera och genomföra kon- kreta åtgärder för att nå de beslutade miljökvalitetsnormerna. Vi vill betona att kartläggnings- och analysarbetet är basen i vatten- förvaltningsarbetet och helt avgörande för att kunna fastställa miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Vi menar också att det är viktigt att ett gemensamt kunskapsunderlag tas fram för arbetet i varje av- rinningsområde. Uppgiften att besluta om miljökvalitetsnormer behöver stärkas I utvärderingen har det blivit tydligt att den kanske svåraste upp- giften för vattenförvaltningen är att utifrån tillgängligt kunskaps- underlag kunna genomföra de analyser som behövs och därefter be- sluta om väl avvägda miljökvalitetsnormer för enskilda vattenföre- komster. Beslut om väl avvägda miljökvalitetsnormer kräver kunskap inte bara om förhållandena i vattnet, vilka åtgärder som krävs för att förbättra statusen och vilka kostnader sådana åtgärder medför utan även om hur de tänkta åtgärderna kan påverka statusen för andra vatten- förekomster och möjligheten att uppnå andra viktiga samhällsmål. För att kunna utföra denna arbetsuppgift krävs således att det finns framtaget ett gediget kunskapsunderlag till grund för de bedöm - ningar som ska göras. Enligt vår bedömning är det viktigt att det finns tillräckliga förut- sättningar för dessa arbetsuppgifter och att organisationen är utfor- mad på ett sådant sätt att den stärker möjligheten att besluta om väl avvägda miljökvalitetsnormer. Utredningens iakttagelser och bedömningar Åtgärdsprogrammens konstruktion har begränsningar Vår utvärdering visar att det finns en diskrepans mellan beslutade miljö- kvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen uppfattas inte som tillräckligt kraftfulla, inte minst eftersom de inte innehåller de konkreta åtgärder som behövs för att nå den status för enskilda vattenförekomster som anges i miljökvalitetsnormerna. Utvärderingen visar att programmen har mycket begränsad styrande effekt på exem- pelvis det kommunala arbetet. Åtgärdsprogrammen är inte på den konkreta nivå som krävs för att leda till ett aktivt åtgärdsarbete. Allt- för generella program är svåra att använda i det operativa arbetet på lokal nivå. Utvärderingen visar att det rättsligt sett är svårt för de fem läns- styrelser som är vattenmyndigheter att i ett åtgärdsprogram ange vilka konkreta åtgärder som varje myndighet och kommun ska göra. De har heller inte mandat att i åtgärdsprogrammen besluta om nya rättsliga eller ekonomiska styrmedel. De är således begränsade till att utforma åtgärder som kan utföras inom ramen för befintligt system. Vattenmyndigheterna har heller inte mandat att besluta hur åtgär- derna ska finansieras. Det innebär att uppgifter läggs på myndigheter och kommuner vid sidan av den normala budgetprocessen utan att finansiering följer med. Åtgärdsprogrammen för de fem vattendistrikten är mycket lika och inte i så stor utsträckning utarbetade utifrån varierande lokala och regionala förutsättningar. Detta upplevs bidra till att planerings- arbetet inte skapar den förankring och engagemang hos de myndig- heter och kommuner som berörs av åtgärdsprogrammen. Vi har i vår utvärdering kunnat konstatera att arbetssättet med distriktsvisa åtgärdsprogram som anvisar vilket vattenvårdande arbete som behöver genomföras inte har fått genomslag fullt ut hos berörda myndigheter och kommuner. I utvärderingen har många framfört att åtgärdsplanering bör delas upp i en nationell strategisk del och en regional/lokal konkret del. Vi delar denna bedömning. Utredningens iakttagelser och bedömningar Vikten av att engagera myndigheter och kommuner innebär en avvägning mellan olika intressen där det är nödvändigt att engagera olika myndigheter och aktörer. Det finns en rad olika behov och utgångspunkter som är viktiga att kom- binera. En viktig komponent för att åstadkomma detta är att myndig- heterna och kommunerna i högre grad involveras i de olika momen- ten inom vattenförvaltningen. Enligt vår bedömning bör det ske en förskjutning av ansvar till de myndigheter och kommuner som ska vidta de myndighetsåtgärder som behövs för att uppnå målen enligt ramdirektivet. Utredningen vill särskilt framhålla betydelsen av att planeringsarbetet inom vattenförvaltningen länkas ihop bland annat med den kommunala fysiska planeringen, med havsförvaltningen och arbetet med att hantera översvämningsrisker. Detta är nödvän- digt för att åstadkomma den helhetssyn som behövs ur ett avrin- ningsområdesperspektiv. Det är viktigt att se till helheten i planeringen så att planeringen omfattar alla verksamheter inom myndigheter och kommuner med anknytning till vatten. Det behövs förstärkt vägledning från centrala myndigheter Vår utvärdering visar att det finns behov av utvecklad vägledning från de centrala myndigheterna. I utvärderingen har det lyfts fram att det är viktigt att olika delar i att exempelvis ta fram kunskapsunder- lag till beslut om miljökvalitetsnormer görs på ett likartat sätt över hela landet. För det behövs vägledning från de centrala myndighe- terna. är vägledningar från centrala myndigheter ofta försenade i förhållande till vattenmyndigheternas tidsplan, som styrs av ram- direktivet för vatten, och upplevs inte alltid vara praktiskt tillämp- bara på regional och lokal nivå. Enligt vår bedömning behöver de vägledande myndigheternas in- satser förstärkas för att säkerställa att kartläggnings- och analysarbetet utförs på ett enhetligt sätt och ur ett avrinningsområdesperspektiv. Vi vill framhålla att en viktig del i det vägledningsarbetet är att arbeta med metodutveckling och att lämna ett nationellt metodstöd inom vattenförvaltningsarbetet. Utredningens iakttagelser och bedömningar Vår utvärdering visar att de formella samråden fungerar bra, men att många aktörer vill bidra med information löpande under arbetets gång och inte bara under den formella samrådstiden. Det har efter- lysts mer lokal och kontinuerlig dialog och bättre förankring av lokalt åtgärdsarbete. I praktiken är det svårt för de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter att hinna med kontakter i den utsträck- ning som efterfrågas, till exempel med alla kommuner i respektive distrikt. Enligt vår bedömning är det viktigt att skapa en organisation som säkerställer att alla aktörer får delta i processen för att uppnå samsyn och engagemang. Åtgärder genomförs inte i tillräcklig utsträckning Vår utvärdering visar att det finns ett underskott i genomförandet av åtgärder – både vad gäller myndigheternas administrativa åtgärder och konkreta fysiska åtgärder i vattnen. Det behövs ett ökat fokus på åtgärdsarbete och konkret lokal åtgärdsplanering. Det behöver också införas nya rättsliga styrmedel och regleringar för att fullt ut kunna genomdriva åtgärder till skydd för vattenmiljön, bland annat avseende hur miljökvalitetsnormer bör hanteras vid planläggning enligt (PBL). Mer fokus på åtgärdsarbete Vi vill betona att en grundläggande utgångspunkt för utredningen har varit hur ska kunna öka takten i åtgärdsarbetet i syfte att uppfylla kraven i ramdirektivet och förbättra vattenstatusen i våra vattenmiljöer. Utredningen menar att det generellt behövs ett för- stärkt åtgärdsarbete hos statliga myndigheter och kommuner. Utredningens iakttagelser och bedömningar stora vinster med ett utvecklat och stärkt åtgärdsarbete på lokal nivå, där kommuner och länsstyrelser kan ta en mer aktiv roll. Till följd av den stora mängden avrinningsområden i kon- centrerades arbetet inledningsvis på uppgifterna att dela in vattnen i vattenförekomster, kartlägga vattnens status och bedöma mänsklig verksamhets påverkan på vattnen. Även om det fortfarande återstår en del arbete i dessa delar så kan , enligt vår bedömning, allt mer resurser inom vattenförvaltningen fokuseras på arbetet med att pla- nera och genomföra de åtgärder som bedöms nödvändiga för att förbättra vattnens tillstånd. Den information och kunskap som har tagits fram och upparbetats inom vattenförvaltningen behöver nu användas för att planera, prioritera och genomföra nödvändiga åtgär- der i syfte att skydda och förbättra vattnens status, främja en hållbar vattenanvändning och mildra effekter av översvämning och torka. De åtgärdsprogram som har tagits fram har visat på beho- vet av samordning av de centrala myndigheternas vägledande arbete och de regionala och kommunala myndigheternas åtgärdsarbete. Det är angeläget att denna samordning av myndigheternas arbete utveck- las vidare, att fler aktörer involveras i vattenförvaltningsarbetet och att mer konkreta åtgärder identifieras och genomförs. De arenor och forum för samverkan som har etablerats , både inom den offentliga förvaltningen och med verksamhetsutövare och civilsam- hälle, behöver förstärkas och utvecklas. Finansieringen av administrativa åtgärder är inte tillräcklig Utvärderingen visar att myndigheter och kommuner inte förmår att genomföra administrativa åtgärder i den utsträckning som skulle behövas för att följa de miljökvalitetsnormer som har beslutats hit- tills. Dagens konstruktion innebär att det saknas en koppling mellan de administrativa åtgärder som ska genomföras enligt vattenmyndig- heternas åtgärdsprogram och den finansiering som myndigheter och kommuner har till sitt förfogande. Vi kan konstatera att många av åtgärderna i åtgärdsprogrammen handlar om uppgifter som myndigheter har men som redan är under- finansierade. Det innebär att vattenförvaltningens arbete belyser redan existerande genomförandeunderskott i miljöarbetet Utredningens iakttagelser och bedömningar exempelvis i förhållande till de nationella miljömålen och . Att existerande genomförandeunderskott tydliggörs genom vatten- förvaltningen är naturligtvis i grunden positivt. Det är enligt vår be- dömning det första steget mot att kunna komma tillrätta med situa- tionen. Finansieringen av fysiskt åtgärdsarbete är inte tillräcklig Utvärderingen visar att även det fysiska genomförandearbetet är underfinansierat. Det finns problem med att finansiera åtgärder där det inte finns någon utpekad ansvarig enligt förorenaren betalar-principen (PPP). Kraven på åtgärder för punktkällor hanteras inom tillståndsprövningen, medan det är svårare att finansiera åtgärder mot diffusa utsläpp. Bristen på finansiering har lett till att det genomförts alltför få åtgärder för att följa de miljökvalitetsnormer som har beslutats hit- tills. I utvärderingen har det pekats på att en vattenavgift skulle kunna vara en lösning för att åstadkomma en långsiktig finansiering av så- dana åtgärder. Det behövs en förstärkt finansiering Enligt vår bedömning är det väsentligt att finansieringen av åtgärds- arbetet stärks – både vad gäller administrativa och fysiska åtgärder. Vi menar att det bör ske genom kopplingen till den nationella hand- lingsplanen och de nationellt beslutade åtgärdsprogram som vi före- slår. Den kopplingen innebär att finansieringsbehovet kan lyftas till rätt instans. Det sker delvis även genom att det föreslagna planer- ingssättet innebär att länsstyrelsernas och kommunernas medveten- het om att tillgängliga medel behöver användas på ett effektivt sätt ökar. En del i planeringsarbetet förutsätts handla om hur länsstyrelser, kommuner och berörda myndigheter kan finansiera planerade åtgärder. När det gäller finansieringen av fysiska åtgärder menar vi att den bör förstärkas genom införandet av en vattenförvaltningsavgift. Utredningens iakttagelser och bedömningar Att ta fram och sammanställa det underlag som behövs för rapportering till Europeiska kommissionen och att sedan tekniskt genomföra rapporteringen har beskrivits som en omfattande och komplicerad uppgift. Vår utvärdering visar att det uppdelade ansva- ret mellan de länsstyrelser som är vattenmyndigheter å ena sidan och Havs- och vattenmyndigheten å andra sidan har lett till problem i genomförandet av rapporteringen. Det är bland annat svårt för Havs- och vattenmyndigheten som rapporterande myndighet att kunna förvissa sig om att de uppgifter som rapporteras via vattenmyndig- heterna håller rätt kvalitet. Det är också otydligt vilken granskande uppgift som Havs- och vattenmyndigheten har i denna del. Enligt vår bedömning är det viktigt att rapporteringen till EU ger en mer fullständig bild av det vattenförvaltningsarbete som samlat utförs i . Enligt vår bedömning bör Havs- och vattenmyndig- heten även i fortsättningen svara för rapporteringen. Genom vårt förslag till organisationsförändring bör Havs- och vattenmyndighetens arbete med rapporteringen underlättas. Begränsad uppföljning och utvärdering Vår utvärdering visar att det inte redovisas någon separat och samlad utvärdering av vattenförvaltningsarbetet till regeringen. Det sker heller inte någon årlig samlad information om vattenförvaltningens resultat till . Den utvärdering av effekter på vattnens status som sker inom vattenförvaltningen rapporteras direkt till kommis- sionen och den nationella uppföljningen och utvärderingen av åt- gärdsarbetet hanteras inom miljömålssystemet. Resultatredovisningen för vattenförvaltningens arbete enligt vatten- förvaltningsförordningen sker heller inte direkt från berörda myn- digheter till regeringen, utan via Havs- och vattenmyndighetens redo- visning av anslag 1:11. Utredningens iakttagelser och bedömningar Förstärkt uppföljning och utvärdering Enligt vår bedömning behövs en förstärkt uppföljning och utvärde- ring för att knyta ihop den statliga styrningen. I utvecklingen av riks- dagens och regeringens styrning av vattenförvaltningen är det viktigt att balansera behovet av kontroll av verksamhetens resultat med för- troende för den verksamhetsnära kunskap och erfarenhet som finns på myndigheterna. Utifrån denna utgångspunkt bör uppföljningen och utvärderingen av vattenförvaltningsarbetet vidareutvecklas för att stödja den samlade styrningen av vattenförvaltningsarbetet. Det handlar om löpande uppföljning av åtgärdsarbetet genom att myndigheterna redovisar uppnådda resultat i årsredovisningar och i regeringens årliga resultatredovisning i budgetpropositionen till riks- dagen. De statliga myndigheternas skyldighet att följa upp och redo- visa resultatet av sitt eget åtgärdsarbete gör att kopplingen till myn- dighetens budgetunderlag till regeringen blir tydligare. Det handlar också om fördjupad utvärdering efter varje förvalt- ningscykel, där vattenförvaltningens resultat, behov av fortsatta åt- gärder, samverkan och samordning i förhållande till andra politik- områden och direktiv samt liknande frågor behandlas. Denna upp- följning och utvärdering bör kunna kopplas såväl till rapporteringen till kommissionen som till uppföljning och utvärdering inom miljö- målssystemet. Regeringens möjligheter att bedöma relevansen i kom- missionens utvärdering av det svenska vattenförvaltningsarbetet och bemöta eventuell kritik kan därmed förstärkas. Sammanfattning: Våra förslag i detta kapitel handlar om att tyd- liggöra vattenförvaltningsarbetets syfte och att arbetet ska utgå från de tio avrinningsdistrikt som ingår i, varav åtta är internationella distrikt. Bestämmelser om vilka avrinningsdistrikt som omfattas av och hur dessa distrikt är avgränsade bör finnas på förordningsnivå. Fokus på avrinningsområden ska öka. I åtgärdsplaneringen ska huvudavrinningsområden kunna föras samman eller delas upp i mindre områden. Förslag: Det bör regleras i att yt- och grund- vatten ska förvaltas i syfte att skydda och förbättra de akvatiska ekosystemen, främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser och mildra effek- terna av översvämning och torka. Det bör framgå av vattenför- valtningsförordningen att vattenförvaltningen är en del av det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten. koppling till ramdirektivet bör förstärkas Ramdirektivet för vatten utgör – precis som namnet anger – en rättslig ram för det arbete som ska bedrivas inom unionen på vattenpolitikens område. Avsikten är att säkerställa att de gemensamma vattenresur- Förslag om syfte och områdesindelning serna inom EU värnas på ett likartat sätt och att bedömningar görs på samma sätt för alla gemenskapens vatten.1 Utredningen menar att det bör framgå tydligt av det regelverk som styr vattenförvaltningen vad arbetet syftar till och att arbetet är en del av det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten. En uttrycklig reglering om syftet i och en erinran i vatten- förvaltningsförordningen om att arbetet är en del i genomförandet av ramdirektivet för vatten bör kunna bidra till att tydliggöra att arbetet handlar lika mycket om hållbar vattenanvändning som skydd av de akvatiska ekosystemen. Ytterligare ett skäl för att författningsreglera syftet är att man därigenom tydliggör att vattenförvaltningsarbetet också handlar om att mildra effekterna av översvämning och torka. När vattenför- valtningsförordningen infördes förekom inte vattenbrist i på samma sätt som . Problematiken med översvämningar och torka kommer framöver att bli allt mer angelägen att adressera inom vatten- förvaltningen. Förslag: Det bör tydliggöras att det svenska vattenförvaltnings- arbetet ska utgå från de tio avrinningsdistrikten , , Glomma, Nordland, , Södra Öster- sjön, älv, Troms, Tröndelag och , varav åtta är internationella. Beteckningen avrinningsdistrikt bör användas i stället för vattendistrikt. Bestämmelserna i 5 kapitlet om vattendistrikt bör upphävas och ersättas med en bestämmelse om att vattenförvaltningen ska utgå från avrinningsdistrikt. Be- stämmelser om vilka avrinningsdistrikt som omfattas av och hur dessa distrikt är avgränsade bör finnas på förordningsnivå. 1Förvaltningsplan 2016–2021 vattendistrikt, Del 1 Sammanfattning och intro- duktion, sid. 9. Förslag om syfte och områdesindelning Vattenförvaltningsarbetet bör utgå från tio avrinningsdistrikt Utredningen föreslår att det svenska vattenförvaltningsarbetet ska utgå från avrinningsdistrikten , , Glomma, Nordland, , , älv, Troms, Tröndelag och med de gränser som framgår av figur 17.1 nedan. Vi föreslår även att beteckningen vattendistrikt utmönstras och ersätts av avrinningsdistrikt. Nuvarande bestämmelser i och vattenförvaltnings- förordningen bör ändras så att det tydligare framgår vilka avrinnings- distrikt som det svenska vattenförvaltningsarbetet omfattar. Bestäm- melserna i 5 kapitlet om vattendistrikt bör upphävas och ersättas med en bestämmelse om att vattenförvaltningen ska utgå från avrinningsdistrikt. Bestämmelser om vilka avrinningsdistrikt som omfattas av och hur dessa distrikt är avgränsade bör finnas på förordningsnivå. I vattenförvaltningsförordningen bör anges att det svenska vatten- förvaltningsarbetet ska utgå från följande befintliga avrinningsdis- trikt: , , Glomma, Nordland, Norra Öster- sjön, , älv, Troms, Tröndelag och . Det bör vidare framgå gränser för distrikten och till vilket lands kust som avrinning sker. Distrikten och deras avgränsning framgår av figur 14.1 nedan. Skillnaden mellan dagens vattendistrikt, så som de är avgränsade i bilaga 2 till vattenförvaltningsförordningen, och av- rinningsdistrikten finns längs mellan och . Vidare utgör avrinningsområdet , vilket delvis ingår i vattendistriktet , ett eget avrinningsdistrikt. Eftersom det pågår en förändring av distriktsindelningen på norsk sida bör vårt förslag justeras i enlighet med kommande beslut om distriktsindelning. Det norska förslaget till förändrad distriktsindel- ning innebär att Troms vannregion slås ihop med Finnmark vann- region, och ändrar namn till Troms och Finnmark vannregion samt att Glomma vannregion får en gränsjustering och ändrar namn till Innlandet och . Förändringarna väntas träda i kraft . Bilaga 2 till vattenförvaltningsförordningen bör ändras med tydliga kartor som utvisar avrinningsdistrikten och deras gränser. Det kan även övervägas att ge de avrinningsdistrikt som ligger inom Sameland namn på minoritetsspråken samiska, med dess olika varianter, och meänkieli. Avrinningsdistriktet älv har på finska Förslag om syfte och områdesindelning sidan även namnen Tornionjoki (finska), Duortnosjoga čáziiddik- šunguovlu (nordsamiska) och Tornionväylän vesidistrikti (meänkieli). Förändringen bör genomföras för att förtydliga att vattenförvalt- ningsarbetet ska utgå från avrinningsområden och indelningen av dessa i distrikt. Indelningen i vattendistrikt, såsom den framgår av kartor i bilaga 2 till vattenförvaltningsförordningen, är gjord utifrån avgränsningen av ansvarsområdena för de fem länsstyrelser som getts i uppdrag att vara vattenmyndigheter. Till exempel omfattar Väster- havets vattendistrikt även de delar av det internationella avrin- ningsdistriktet som ligger inom svenskt territorium och vattendistrikt omfattar de delar av det internationella avrinningsdistriktet som ligger inom svenskt territorium. På motsvarande sätt omfattar den del av det internationella avrinningsdistriktet älv som ligger inom svenskt territorium. Av de tio avrinningsdistrikt som omfattas av är endast två belägna enbart på svenskt territorium. Endast dessa avrinningsdist- rikt motsvarar ansvarsområdet för svensk myndighet. Övriga avrin- ningsdistrikt är internationella och omfattas av två eller tre staters myndighetsansvar. Den otydlighet som finns i regelverket medför att det är oklart om de svenska vattendistrikten är indelade utifrån de principer för distriktsindelning som framgår av artikel 3.1 och 3.3 i ramdirektivet för vatten. Det kan nämnas att den svenska rapporte- ringen till kommissionen utgår från de tio avrinningsdistrikten och inte de fem vattendistrikten.