sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Ersätt- ningsbeloppen ansågs förlegade i förhållande till hur undervisning bedrevs inom olika ämnesområden, gränserna mellan utbildnings- områdena ansågs vara oskarpa och de ansågs motverka förändring och förnyelse. Utbildningsområdena tog heller inte hänsyn till tvär- vetenskap eller till att nya ämnen utvecklades.66 2.5Utredningar om styrning och resurstilldelning efter 1993 Regeringen beslutade redan i anslutning till reformen 1993 att följa upp och utvärdera denna. Resursberedningen, vilket var den utred- ning som lämnat förslag till det nya resurstilldelningssystemet, gavs i uppdrag att följa dess införande.67 Regeringen tillsatte också en utredning () för att göra en uppföljning av treårsperioden /94–1995/96. I sitt slutbetänkande konstaterade att inställningen till reformen bland universitet och högskolor i stort sett var positiv. Som mest värdefullt framhölls det ökade engage- manget för grundutbildningen och för studenterna. konsta- terade att många delar av reformen återstod att utveckla om reformens mål skulle nås.68 tillsatte regeringen en utredning för att analysera möjligheterna att vidareutveckla och föreslå förbättringar av styr- systemet. I sitt betänkande Högskolans styrning kom utredningen bland annat fram till att målen för högskolans grundutbildning var disparata och borde ses över. Utredningen diskuterade bland annat vilka typer av mål som regeringen bör sätta för att passa in i den 66Högskoleverket (1997), s. 16–18, (1996) s. 32–33. 67Resursberedningen lämnade ett betänkande (SOU 1994:80) innan regeringen beslutade att den skulle upphöra. 68SOU 1996:21, s. 117 ff. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv Utredningen förordade examensmål för vissa yrkesexamina respektive mål om antal helårsprestationer för vissa utbildningsområden, men avvisade tanken om styrning genom mål för antal nybörjarplatser.69 Vad gäller resurstilldelningen före- slog utredningen bland annat att ersättningsnivåerna för grundläg- gande utbildning skulle ses över, och att det skulle införas en separat medelstilldelning till forskarutbildningen. Utredningens förslag togs delvis upp i regeringens proposition Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) där regeringen bedömde att ett minsta antal helårsstudenter totalt för varje lärosäte borde anges som riktmärke, och att examinationsmål för vissa yrkesexamina samt för magisterexamen skulle finnas kvar. tillsatte regeringen en utredning med upp- drag att göra en översyn av resurstilldelningssystemet för grund- läggande högskoleutbildning. Efter tilläggsdirektiv omfattades även resurstilldelning och övrig styrning avseende forskning och forskar- utbildning.70 Utredningsarbetet skedde i två omgångar och med två olika utredare. Den första utredaren presenterade sitt delbetänkan- de om resurstilldelning för grundläggande utbildning 2005.71 Den andra utredaren, som gav sin utredning namnet 2, presen- terade slutbetänkandet, som omfattade både grundläggande utbild- ning, forskarutbildning och forskning, 2007.72 I sitt slutbetänkande föreslog 2 ett system med ett hög- skolelandskap där forskning och forskarutbildning koncentrerades till etablerade universitet. Utredningen föreslog vidare ett samlat anslag till forskning och utbildning (inklusive forskarutbildning) vilket skulle beräknas i fyraårsperioder. Resurstilldelningen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå föreslogs bestå av en grundersättning per helårsstudent samt tre olika tilläggsersättningar som var beroende av undervisningsmetod. 2 menade att ersätt- ning som beräknades utifrån ämnestillhörighet inte stämde överens med hur moderna utbildningar såg ut. I ersättningen för helårs- studenter skulle också en resurs för forskningsanknytning inklude- ras, vilken skulle överföras från forskningsanslaget. 69SOU 2000:82, s. 49 ff. 70Dir 2004:49, Dir 2006:29. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv kvalitetsrelaterad tilldelning införas, vilken var beroende av resul- tatet av kvalitetsutvärderingar. Resurstilldelning baserad på helårs- prestationer skulle avskaffas. 2 ville vidare införa ersättning för helårsdoktorander. Fors- karutbildningen skulle alltså betraktas som en utbildning också i resurstilldelningssystemet. När det gällde anslaget till forskning före- slog utredningen att hälften av detta skulle konkurrensutsättas och fördelas utifrån kvalitets- och aktivitetsbaserade kriterier. För att driva systemet föreslog 2 att ett akademiskt väl kvalificerat intermediärt organ utanför inrättades. Förutom utredningens förslag om att delar av anslaget till forsk- ning och forskarutbildning borde fördelas utifrån kvalitetskriterier (se avsnitt 2.7.4), har 2:s förslag inte lett till några förändringar av hur resurser tilldelas universitet och högskolor. tillsatte regeringen en utredning för att lämna förslag om en eller flera nya verksamhetsformer för universitet och hög- skolor. Enligt direktiven var målsättningen att öka lärosätenas själv- bestämmande och minska den politiska styrningen, som statens intresse av att kunna styra och kontrollera för staten viktiga delar av verksamheten tillgodosågs.73 Utredningen föreslog att universitet och högskolor skulle upp- höra att vara statliga myndigheter och i stället utgöra en ny offent- ligrättslig organisationsform; ”självständiga lärosäten”. Den statliga finansieringen skulle ske genom fleråriga avtal. I efterföljande proposition gjorde dock regeringen bedömningen att det krävdes ytterligare omfattande utredning om en ny organisa- tionsform skulle kunna införas. Ökad frihet för universitet och hög- skolor var viktigt, men skulle i första hand uppnås inom ramen för myndighetsformen. I sin argumentation för ökad frihet anknöt reger- ingen explicit till principerna reform, och anförde att för- slagen i propositionen var en vidareutveckling av denna.75 Regeringen ansåg att regleringen av lärosätena borde begränsas till områden där 2009/10:149, s. 14–15. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv staten ”har ett tydligt intresse att styra”, såsom kvalitet, ansvars- utkrävande och rättssäkerhet. (Se vidare avsnitt 3.2.) De förändringar som och regeringen beslutade om med anledning av propositionen innebar en avreglering av lärosätenas inre organisation, lärarbefattningar och anställningsförfarande samt utbild- ningsplaneringen. Störst var förändringen rörande den interna organi- sationen, där endast rektor och styrelse kvarstod som centralt regle- rade; inga kollegiala organ föreskrivs därmed längre. I högskolelagen anges dock att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens.76 I flera analyser77 har konstaterats att det ökade självstyret främst axlats av lärosätesledningarna. menar att den största skill- naden jämfört med är den ökade friheten på lokal nivå, men konstaterar också att denna gäller lärosätes- och fakul- tetsledningar medan ”basnivåns inflytande snarare har reducerats”.78 I en rapport från konstateras att rektorerna upplever att makten i praktiken bara ökat på lärosätenas ledningsnivå, inåt gent- emot den egna organisationen, medan den reella autonomin inte för- ändrats. I rapporten framgår att det inte råder konsensus om vad autonomi innebär, varken bland lärosäten eller politiska beslutsfattare, eller vad lärosätenas önskemål om ökat självbestäm- mande konkret innebär.79 I ett andra steg lades 2013 en departementspromemoria fram med förslag om att statliga lärosäten skulle kunna ombildas till stiftelser. Regeringen meddelade 2017 att den inte går vidare med dessa förslag.80 Autonomireformen innebar alltså att lärosätena kunde välja att organisera sina ledningsfunktioner på olika sätt. Med det som ut- gångspunkt tillsatte regeringen för att kartlägga och analysera lärosätenas interna styrning, i syfte att utgöra underlag för lärosätenas diskussion i dessa frågor. kon- staterade bland annat att de akademiska ledarnas uppdrag och befo- genheter ofta är otydliga. Utredningen lämnade även förslag avseen- de styrelsens roll och uppgifter samt processen för hur rektor borde 76SFS 1992:1434, 2 kap. 6 §. 77Se bl.a. (2014/15:RFR5), , (2016) (red), Wedlin & (2017) (red). 78Andrén (2013), s. 110. 79Utbildningsutskottet (2014b), s. 14–16. 2017/18:1, s. 171. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv 2.7Styrning av forskning och forskarutbildning Såsom framgått ovan var forskning och forskarutbildning endast till mindre del direkt berörda av reformerna 1977 och 1993. Men också för dessa verksamheter har styrning och resurstilldelning förändrats . Den grundläggande strukturen som etablerades på 1940- talet, med fakultetsanslag (basanslag) kompletterade med forsknings- rådsmedel, har förvisso bestått, men förhållandena mellan basanslag och forskningsrådsmedel har förändrats . Utgångspunkten för svensk högskoledebatt har ända varit att värna sammanhållna miljöer med utbildning, forskarutbildning och forskning. Det har inneburit att offentligt orga- niserad forskning framför allt bedrivs inom universitet och högskolor och inte i fristående institut som i flera andra länder. 2.7.1Forskningsråd med fokus på grundforskning inrättades var forskning helt beroende av årliga fakultetsanslag som skulle täcka såväl kostnader för tjänster som driftskostnader. Förnyelse bestod främst av att statsmakterna efter förslag från läro- sätena inrättade professurer med inriktning mot nya ämnesområden. Från näringslivet och bland annat () restes krav på en bättre samordning och styrning av forsk- ningen inom det tekniska området för att tillgodose industrins och näringslivets behov. inrättades därför, med och som förebilder, forskningsråd för teknisk forskning och byggnadsforskning. tillkom forsk- ningsråd för medicinsk, jordbruksvetenskaplig och naturvetenskap- lig forskning. etablerades också forskningsråd för samhällsvetenskaplig och humanistisk forskning. Tyngdpunkten i forskningsrådens satsningar låg på grundforskningen, men också den tillämpade forskningen gavs plats inom ramarna för att kunna tillgodose specifika bransch- och samhällsbehov.82 Forskningsråden var självständiga fristående statliga organ, och ledamöterna var ledande forskare vid universitet och högskolor. Forskningens frihet var en viktig utgångspunkt, och någon styrning 82Högskoleverket (2006a), s. 42–43, (2013), s. 112–120. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv från statens sida fick inte förekomma. Dock kunde råden ta initiativ till forskning som de ansåg vara av särskild betydelse för landet, och de kunde därför försöka inspirera forskare att ta sig an vissa upp- gifter. En annan viktig utgångspunkt för forskningsråden var att den forskning som de stödde skulle ingå i universitetens och högskolornas verksamhet, och inte förläggas till utomstående organisationer eller institut – vilket fallet var i de internationella förebilderna. Mottagarna av forskningsbidragen var professorer och docenter som hade ansvar för både forskning och utbildning, och därigenom kunde sambandet mellan utbildning och forskning säkras. 2.7.2Forskningspolitiska propositioner för långsiktighet och samordning beslöt att regeringen – dvs. under varje mandatperiod – skulle lägga fram en forskningspolitisk propo- sition. Syftet var att få till stånd en mer långsiktigt hållbar och sam- manhållen forskningspolitik. I den första samlade forskningspropo- sitionen som kom 1982 pekade regeringen på att forskningspolitiken tidigare hade utvecklats utefter olika linjer utan samordning; dels politik för högskolan som ansvarat för, dels politik för forskning inom olika samhällsområden som respek- tive sakdepartement ansvarat för. Därmed hade olika delar av forsk- ningsverksamheten beretts i olika riksdagsutskott. En koordinerad forskningspolitisk proposition skulle i stället innebära att kunde göra en samlad bedömning av forskningspolitiken.83 I och med den proposition som regeringen lade fram 2016 har totalt tio forskningspolitiska propositioner tagits fram.84 ingår, i enlighet med det nya statliga budgetsystem som då börjat gälla, budgetförslag inte i forskningspropositionerna utan återfinns i budgetpropositionen. Kommittén Forskning 2000 konstaterade i sitt slutbetänkande att den forskningspolitiska propositionen delvis ändrat karaktär , och att den inte längre var den enda 1981/82:106, s. 6. 84Här räknas inte de forskningspropositioner som lades fram före principbeslut . I och med att mandatperioden förlängdes till 1994 har periodiciteten för forsk- ningspropositionerna ändrats till . Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv proposition där förslag i forskningsfrågor presenterades. Utred- ningen förordade dock att regeringen fortsatte att lägga fram en forskningspolitisk proposition under varje mandatperiod.85 2.7.3Forskningsresurser till högskolor gav ett mindre tudelat landskap Såsom framgått ovan hade , först i och med högskolefilialerna och sedan i och med inrättandet av nya högskolor i samband med reform, utvecklat ett tudelat högskolelandskap. Tudel- ningen innebar att universiteten både utbildade och forskade medan högskolornas uppdrag enbart var grundutbildning. Den stora skillnaden mellan universitet och högskolor gällde alltså de fasta forskningsresurserna, vilka enbart tillfördes de etable- rade universiteten, samt att högskolorna inte hade rätt att utfärda doktorsexamen. Högskolorna hade dock vissa forskningsresurser. Fram anslog till ”forskningsstödjande åtgärder” vid högskolorna. Därtill var universiteten ålagda att bidra med medel från fakultetsanslagen som en så kallad rörlig resurs för forskning, för att ge högskolornas lärare möjlighet att forska parallellt med undervisningen.86 Inställningen till högskolornas uppdrag förändrades dock , och gavs högskolorna ekonomiska förutsätt- ningar att bygga upp egen forskning. inrättades och kompetensutveckling () med syfte att stärka forskningen vid högskolorna. skulle del- finansiera ”profilforskning inom särskilda styrkeområden i sam- arbete med näringslivet”, under förutsättning att regionalt näringsliv finansierade resterande del.87 Högskolornas regionala beroende för- stärktes därmed, liksom deras forskning inom näringslivsrelaterade områden. Detta innebar för de flesta högskolor att deras forskning till stor del bedrevs inom andra områden än större delen av deras utbildningsutbud, vilket hade sin tyngdpunkt inom lärarutbildning, vård, humaniora och samhällsvetenskap.88 85SOU 1998:128, s. 211. 86Högskoleverket (1998a), s. 31. 1993/94:177, s. 49. 88Benner (2008), s. 116. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv fick dock högskolorna ökade och permanenta forskningsresurser genom statsanslag. Dessa resurser skulle fritt dis- poneras av respektive högskola så att högskolan kunde utveckla forsk- ning under eget ansvar. Regeringen underströk att högskolorna skulle utveckla sin egen forskningsprofil och inte kopiera universiteten.89 var fakulteter grund för resurstilldelningen till forsk- ning och forskarutbildning. Denna grund ersattes 1999 av fyra bredare vetenskapsområden90, vilket innebar färre men större anslag. För hög- skolornas del innebar införandet av vetenskapsområden att de gavs möjlighet att söka om att inrätta ett vetenskapsområde och därtill hörande tillstånd att examinera doktorer. I propositionen Högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1996/97:141) beskrevs att en högskola som uppnått ”tillräcklig bredd och specialisering inom grundutbildning och forskning inom ett antal näraliggande ämnen” skulle kunna ges sådan rätt.91 Detta öppnade också vägen för högsko- lor att ansöka om att bli universitet, i och med att kriterierna för uni- versitetsstatus specificerades.92 Fyra högskolor fick slutligen univer- sitetsstatus, efter en process där genom en bedöm- ningsgrupp utvärderat hur väl de uppställda kriterierna uppfyllts. Bedömningsgruppen menade att endast en av de fyra ansökande hög- skolorna uppfyllde kriterierna, medan övriga behövde fortsätta upp- byggnaden.93 Efter vissa kompletteringar beslutade att ge högskolorna i , och universitetsstatus 1999, och gavs universitetsstatus 2005. Regeringen tydliggjorde 200994 att den inte avsåg att inrätta nya universitet, ett ställnings- tagande som legat fast då den efterföljande regeringen meddelade att skulle bli universitet 1 januari 2018.95 togs vetenskapsområde bort som avgränsning för både resurstilldelning och examenstillstånd för utbildning på forskarnivå, och i stället öppnades möjligheten för alla högskolor att ansöka om 1996/97:1, Utgiftsområde 16, s. 79–80. 90Humanistiskt/samhällsvetenskapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt veten- skapsområde. 1996/97:141, s. 55. 92I samband med att kriterierna klargjordes bytte även namn till tek- niska universitet. 93Högskoleverket (1998b), s. 74 ff. 2008/09:134, s. 52. 2016/17 :1 Utgiftsområde 16, s. 208. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv examenstillstånd på forskarnivå inom ett avgränsat område. De hög- skolor som hade vetenskapsområde 2010 fick precisera inom vilka områden deras examenstillstånd skulle gälla. Examenstillståndet skildes helt från resurstilldelningen, och högskolor som ansöker om examenstillstånd förväntas finansiera utbildningen på forskar- nivå inom befintliga anslag.96 2.7.4Ökning av externa medel och kvalitetsbaserad tilldelning Såsom ovan nämnts anvisades medel för forsk- ning och forskarutbildning under så kallade fakultetsanslag, dvs. anslaget avsåg en viss fakultet. Under detta anslag anvisades resurser till vart och ett universitet på en anslagspost per lärosäte. Efter refor- men 1993 ändrades strukturen så att varje lärosäte med fakultet hade ett eget anslag för forskning och forskarutbildning. Anslaget per läro- säte var uppdelat på anslagsposter per fakultet, och sedermera per vetenskapsområde.97 I och med att vetenskapsområden togs bort 2010 är anslagen till forskning och forskarutbildning inte längre ämnesmäs- sigt specificerade. Under början och mitten av ökade forskningsresur- serna vid universitet och högskolor. Med miljardbelopp från lön- tagarfonderna inrättades 1993–1994 forskningsstiftelser för strate- gisk forskning inom teknik, naturvetenskap och medicin, samt mil- jöstrategisk och kulturvetenskaplig forskning. inrättades forskningsråden , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte)98. bildades även Verket för innovationssystem (). Dessa fyra tilldelar forsknings- medel i konkurrens. För forskningen vid och högskolor innebar detta att externa medel utanför lärosätenas inflytande ökade. De direkta ansla- gen till lärosätena, som stagnerade , kom därmed att spela en allt mindre roll för forskningen. Enligt bidrog de stora forskningsprojekten, som levde ett eget liv vid sidan av eller 2008/09:134. 97SOU 2007:81, s. 196. 98Fram till 2013 hette det för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv mellan lärosätenas interna organisation, till ett försvagat samband mellan utbildning och forskning.99 Modellen med flera forskningsråd och flera forskningsfinansie- rande myndigheter, kritiserades av Utredningen om utvärdering av myndighetsorganisationen för forskningsfinansiering, som lämnade sitt betänkande 2008. Utredningen menade att självständiga myndig- heter under olika departement inte kan förväntas ta hänsyn till de gränsöverskridande målsättningar som politiken ger uttryck för, och föreslog därför en sammanhållande organisation för forskningsfinan- siering.100 Regeringen menade dock att utredningens förslag inte skulle genomföras utifrån motivet att det behövs mångfald i finansier- ingssystemet.101 Såsom beskrivs i avsnitt 2.5 lämnade (2) 2007 förslag på en ny anslags- och resurstilldelningsmodell för utbild- ning och forskning. De flesta förslagen från 2 har lämnats utan åtgärd. Ett förslag som dock delvis genomfördes avsåg tilldelning av resurser till forskning och forskarutbildning utifrån resultat.102 I den forskningspolitiska propositionen 2008 klargjorde reger- ingen att nya forskningsmedel i form av basanslag som tillfördes universitet och högskolor skulle fördelas utifrån kvalitetsindika- torer. Också en andel av befintligt anslag skulle omfördelas. De kva- litetsindikatorer som användes för detta var externa medel samt vetenskaplig produktion (publicering och citeringar).103 Modellen tillämpades . Hur fördelning av anslag utifrån kvalitetsparametrar ska ske har utretts vidare i flera omgångar.104 I budgetpropositionen användes även samverkan med det omgivande samhället som kvalitetsindikator.105 forskningspolitiska proposition introducerade reger- ingen också strategiska forskningsområden (SFO), vilka beskrevs som samhällsviktiga områden där regeringen ville bygga upp forsk- ning i världsklass. Lärosätena ansökte i konkurrens om medel inom ett tjugotal SFO som regeringen fastställt inom främst medicin och livsvetenskaper, teknik samt klimat. Majoriteten av de ansökningar 99Andrén (2013), s. 130. 100SOU 2008:30, s. 113–115. 2008/09:50, s. 28. 102SOU 2007:81, s. 225–227. 2008/09 :50, s. 23. 2 hade föreslagit fler och delvis annorlunda indikatorer. 104Se (2011), (2014) samt (2016). 2016/17 :1, Utgiftsområde 16, s. 210–212. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv som beviljades avsåg samarbeten mellan två eller flera lärosäten. Medlen fördelades genom en höjning av det direkta forsknings- anslaget till huvudsökande lärosäte i varje SFO, som fick i ansvar att fördela medel till övriga deltagande lärosäten.106 Det har aldrig funnits någon särskild resurstilldelning till forskar- utbildningen, utan den har finansierats inom ramen för lärosätenas direkta forskningsanslag, och med externa medel från forskningsråd, företag m.m. var principen för forskarutbild- ningens dimensionering att den fastställdes utifrån tillgängliga resur- ser så att doktoranderna gavs förutsättningar att bedriva studierna på heltid och med god handledning.107 hamnade dock dimensionering av forskarutbild- ning på den högskolepolitiska agendan, då det uppmärksammades att examinationen beräknades minska som arbetsmarknadens behov av forskarutbildade förväntades öka. Såväl den socialdemokra- tiska som den borgerliga regeringen satte som mål att forskarutbild- ningen skulle fördubblas, något som också realiserades då antalet fors- karexaminerade ökade från drygt 1 1990 till närmare 2 2000. Fördubblingsmålet konkretiserades genom lärosätesmål om antal examina per vetenskapsområde. började dock behovet av ökad forskarutbildning ifrågasättas allt mer i debatten, bland annat för att forskarutbildningen ansågs ha tagit för stor andel av forskningsresurserna i anspråk och för att meriteringsmöjlighe- terna för nydisputerade inte ökat i takt med examinationen. Mellan budgetåren 1983/84 och 2002 angavs ett minsta belopp av lärosätenas anslag som skulle gå till studiefinansiering för doktoran- der. Denna öronmärkning togs sedan bort med hänvisning till att den inte hade någon koppling till regeringens mål för antal examina och dessutom spelade liten roll för det belopp som varje lärosäte anslog till studiefinansiering. tillsatte regeringen med uppdrag att bland annat överväga möjligheten att införa ett mål- och 2008/09:50, s. 67 ff. 107Prop 1989/90:90. Högskolans styrning i ett historiskt perspektiv resultatstyrt resurstilldelningssystem för forskarutbildningen, lik- nande det som finns för grundutbildningen. Forskarutbildnings- utredningen föreslog bland annat att de direkta statsanslagen skulle tilldelas i proportion till de examinationsmål som regeringen ställde upp.108 Regeringen bedömde i propositionen Forskning för ett bättre liv att utredningens förslag inte borde genomföras, bland annat med hänvisning till att forskarutbildningen måste vara en integrerad del av den forskning som bedrivs, inklusive den stora del av forskningen som finansieras genom bidrag från externa finansiärer.109 lämnade (2) sitt betänkande, där man, lik- som tidigare , kritiserade att reger- ingen angav mål för antal examina utan att anvisa resurser till dessa.