sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — I 16 § punkt 4 anges att den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas (s.k. delikatessjäv). Denna bestämmelse gäller således utöver de andra omständigheter som utgör jäv enligt denna paragraf (sakägar-, intresse- och släktskapsjäv, s.k. ställföreträdarjäv respektive s.k. tvåinstansjäv). För kommunala förvaltningsmyndigheter – som t.ex. – gäller primärt dock jävsbestämmelserna i (12 kap. 5 § PBL). Av 6 kap. 28 § punkt 5 och 7 kap. 4 § KL framgår att en förtroendevald eller anställd är jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet i ärendet (delikatessjäv). Det bör i sammanhanget nämnas att de kommunalrättsliga jävsbestämmelserna även innehåller vissa undantag som inte har någon motsvarighet i FL (6 kap. 31 § KL). Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen I förarbetena till FL anges att allmänhetens tilltro till myndigheternas opartiskhet förutsätter att det finns rättsregler som gör det möjligt att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av ett ärende (prop. 2016/17:180 s. 93). Syftet med jävsbestämmelserna är alltså inte bara att förhindra eller försvåra att en enskild anställd eller förtroendevald gynnar sig själv eller någon närstående, utan också att allmänhetens förtroende för myndighetens objektivitet i verksamheten ska bibehållas och stärkas (SOU 2015:24 s. 43). Det krävs alltså inte att en handläggare rent faktiskt har brustit i kraven på opartiskhet och objektivitet för att det ska vara fråga om jäv, utan det är tillräckligt att det med ett objektivt betraktelsesätt finns någon särskild omständighet som kan rubba förtroendet för handläggaren.8 Vad gäller själva kärnan i jävsproblematiken, kan vidare ett uttalande av JO (JO 2011/12 s. 521) ge värdefull vägledning: Jävsproblematiken tar inte sikte på en befattningshavares moral och kompetens utan på förekomsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer, där det allmänt sett – oberoende av vem det gäller – föreligger en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna inverka (jfr betänkande, SOU 2010:29, s. 327). Befinner vederbörande sig i en sådan situation spelar det ingen roll om man efteråt kan konstatera, att han eller hon ändå handlat helt klanderfritt. Det saknar även betydelse om den person, vars opartiskhet kan sättas i fråga, själv anser sig objektiv eller av den ansvariga myndigheten bedöms vara det; det är tillräckligt att det föreligger någon omständighet som utifrån sett är ägnad att negativt påverka tilltron till att handläggningen sker utan påverkan av ovidkommande hänsyn. Jävsreglerna gäller vidare den som ska handlägga ett ärende. Enligt förarbetena avses här alla som tar befattning med ett förvaltningsärende på sådant sätt att de kan tänkas inverka på ärendets utgång. Detta omfattar självfallet den som har att fatta beslut. Men också den som t.ex. är föredragande eller på annat sätt deltar i ärendets slutliga handläggning omfattas, liksom den som medverkar i utredningen, framför synpunkter eller upprättar förslag till beslut (prop. 1971:30 s. 339). Fristående uppdragstagare9 anses dock generellt inte omfattas av FL och jävsbestämmelserna, även om de fått ett uppdrag från en 8Se NJA 2010 s. 274, HFD 2011 ref. 15 och NJA 2014 s. 482 samt JO 2015/16 s. 412 och JO:s beslut , dnr 753-2017. 9Med uppdragstagare avses normalt en person, ett företag eller motsvarande som bistår t.ex. en myndighet eller ett annat företag utan att vara anställd hos denne, exempelvis en konsult. Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen JO har uttalat att för att jävsbestämmelserna faktiskt ska vara tillämpliga på en uppdragstagare, krävs både att denna har faktiskt inflytande över ärendet och att denna har en formell ställning som handläggare eller beslutsfattare. Jävsbestämmelserna blir alltså inte tillämpliga på den som har ett faktiskt inflytande, så länge denna inte också är knuten till myndigheten så som en befattningshavare är. JO har också uttalat att när en enskild uppdragstagare anlitas i en myndighets verksamhet, är det viktigt att det avtal som ligger till grund för uppdraget formuleras så att det framgår vad uppdragstagaren ska göra och vilka förpliktelser som följer med detta. Myndigheten måste för att leva upp till objektivitetsprincipen säkerställa såväl att de bedömningar som görs är sakliga och opartiska, som att det inte beträffande uppdragstagaren finns omständigheter som är ägnade att negativt påverka tilltron till objektiviteten i det tillämpade förfarandet. De överväganden som myndigheten därvid har att göra är i praktiken av samma slag som när en handläggares eller beslutsfattares opartiskhet ska bedömas.10 När extern personal anlitas ska som ovan nämnts jävsfrågan uppmärksammas särskilt (prop. 1985/86:1 s. 309 f. och prop. 1990/91:146 s. 21). Om kommunen anlitar konsulter eller motsvarande i detaljplaneläggningen, ställs således krav på säkerställandet av att de bedömningar som görs är sakliga och opartiska (jfr även objektivitetsprincipen). Detta gäller rimligen i än högre utsträckning när det är planintressenten själv som bidrar med konsulter eller med utredning och underlag i övrigt i detaljplaneläggningen. Frågan om opartiskhet är av särskild betydelse när det gäller t.ex. upprättande av samrådsredogörelse (5 kap. 17 § PBL) respektive granskningsutlåtande (5 kap. 23§ PBL), eftersom det i dessa handlingar som regel redovisas bedömningar av olika invändningar som framförts mot planförslaget, varvid också avvägningar mellan olika intressen görs.11 Från praxis kan hänvisas bl.a. till MÖD 2017:41. En byggnadsnämnd antog en detaljplan som möjliggjorde byggande av bostadshus. Under samrådet yttrade sig kommunstyrelsen och tillstyrkte att 10Se angående detta och ovanstående stycke JO 1990/91 s. 224, JO 2010/11 s. 278 och JO 2011/12 s. 521. 1985/86:1 s. 178, 611 och 619 samt RÅ 1995 not. 141 och RÅ 2008 not. Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen Kommunstyrelsens yttrande fattades på delegation av ett kommunalråd. Samma kommunalråd var även vice ordförande i den kommunala stiftelse som skulle uppföra bostadshusen. Mark- och fann i och för sig att en jävssituation förelegat. Kommunstyrelsens yttrande ansågs dock inte utgöra myndighetsutövning, vilket medförde att undantaget i 6 kap. 31 § första stycket KL var tillämpligt. Undantaget innebär att om ett ärende hos en nämnd berör en stiftelse, ska varken ställföreträdarjäv eller delikatessjäv anses föreligga enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för stiftelsen eller på något annat sätt är knuten dit. Således skulle nämndens planbeslut inte upphävas på grund av jäv i samband med handläggningen. Från praxis kan hänvisas även till t.ex. RÅ 1995 not. 141, RÅ 2008 not. 181 och RÅ 2009 not 17. FL innehåller generella förfaranderegler för i första hand de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna, t.ex. . Förutom jäv (se avsnittet ovan) regleras bl.a. en myndighets serviceskyldighet, kommuniceringsplikt och utredningsansvar. Vidare finns bestämmelser om t.ex. tolkning och översättning och om samverkan med andra myndigheter samt om hur beslut fattas och överklagas. FL är subsidiär, vilket innebär att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från lagen, tilllämpas i stället den bestämmelsen (4 §). Frågan om en bestämmelse i en specialförfattning innebär en avvikelse från lagen eller inte får avgöras med tillämpning av sedvanliga tolkningsmetoder. Av särskild betydelse torde då ofta vara vilket syfte specialregleringen har och hur fullständigt den reglerar förfarandet. De avvikande bestämmelserna i en specialförfattning kan t.ex. i en viss typ av ärenden innebära att högre krav ställs på en myndighet att tillgodose enskildas rättssäkerhetsintressen än vad som allmänt gäller, exempelvis genom mer långtgående krav på dokumentation eller muntlighet i förfarandet. Avvikelser i en specialförfattning kan också innebära att Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen det i ett visst avseende ställs lägre krav än vad som följer av den allmänna regleringen, t.ex. när det gäller kravet på motivering av beslut (prop. 2016/17:180 s. 288 f.). Vidare bör nämnas att enligt 2 § FL är ett stort antal bestämmelser i lagen inte tillämpliga vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. KL (jfr avsnitt 5.7). Partsställningen i ett planärende För att kunna ta ställning till FL:s tillämplighet i detaljplaneläggningen är frågan om partsställningen i ett planärende central. Eftersom kommunen rättsligt sett har en exklusiv rätt att inleda ett planärende (avsnitt 3.3.1), finns det i förvaltningsrättslig mening inte någon sökande i ett planärende. Att en planintressent kan vara part i civilrättsligt hänseende, t.ex. i ett plankostnadsavtal, exploateringsavtal eller någon annan form av genomförandeavtal med kommunen eller att intressenten kan komma att bli skyldig att erlägga s.k. planavgift enligt 12 kap. 9 § PBL, innebär enligt vår mening inte heller att partsställning uppstår i förvaltningsrättsligt hänseende. En planintressent kan naturligtvis även vara s.k. känd sakägare. Med dessa avses i princip fastighetsägare och innehavare av annan särskild rätt till egendom och övriga berörda boende inom planområdet och i direkt anslutning till detta (jfr även 5 kap. 9 och 11 §§ PBL). Sakägare intar partsställning i mark- och miljödomstol, för det fall de överklagar ett beslut om detaljplan dit. Det förutsätter att de kvalificerar sig enligt talerättsregeln i 13 kap. 8 § PBL och enligt aktivitetskravet i den kompletterande talerättsregeln i 11 § samma kapitel.12 Enligt vår uppfattning intar emellertid dessa sakägare generellt inte partsställning redan i planärendet hos kommunen. Partsställning torde dock kunna uppkomma om de föreläggs att inom anmäla anspråk på ersättning eller inlösen (5 kap. 26 § PBL). Att kommunen enligt 5 kap. 11 § PBL har en skyldighet att samråda med de kända sakägarna – och även med enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av planförslaget – kan knappast i sig vara 12Jfr 5 kap. 2 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar samt NJA 2017 s. 3 och NJA 2017 s. 421. Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen tillräckligt för att konstituera ställning av part för en planintressent. Samrådet syftar i och för sig inte bara till att förbättra kommunens beslutsunderlag, utan också till att ge dem som berörs av planen möjlighet till insyn i planarbetet och till påverkan på planens utformning (5 kap. 12 § PBL). tar denna möjlighet till insyn och påverkan främst sikte på att garantera ett fullgott medborgarinflytande i den fysiska planeringen (jfr prop. 1994/95:230 s. 62 ff.). Att samrådet innefattar myndighetsutövning från kommunens sida, bör inte heller per automatik innebära att sakägarna intar partsställning (jfr den äldre förvaltningslagen [1986:223], i vilken gjordes tydlig åtskillnad mellan myndighetsutövning mot enskild respektive sökande, klagande eller annan part; även prop. 2016/17:180 s. 47 f. och 79 f.). Att enskilda, vare sig de är planintressenter eller sakägare eller bådadera, i princip inte intar partsställning i planärendet, korresponderar enligt vår mening också med att om kommunen fattar ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, får det beslutet endast överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. KL (13 kap. 1 § första stycket punkt 4 PBL). Förvaltningslagens tillämplighet i planärenden Som ovan nämnts är FL:s allmänna förfaranderegler tillämpliga endast när förfaranderegler saknas i specialförfattning. Det betyder först och främst att när det gäller detaljplaneläggning ska samtliga uttryckliga förfaranderegler i främst 5 kap. PBL – t.ex. de om planbesked, om planförfarande, samråd och granskning samt om planantagande – tillämpas i stället för de i FL. Som ett exempel kan nämnas att om dröjsmålstalan (11 och 12 §§) inte är tilllämpliga i ett planbeskedsärende, eftersom 5 kap. 4 § PBL exklusivt reglerar tidsfrister vid begäran om planbesked. Det betyder också att de särskilda reglerna i 13 kap. PBL om bl.a. överklagbarhet, instansordning och överklagandetid tillämpas i stället för FL:s motsvarande regler. I övrigt gäller dock , vilket dessutom framgår direkt av 13 kap. 16 § PBL. Detsamma gäller även t.ex. rätten att överklaga, där det i 13 kap. 8 § PBL finns en uttrycklig hänvisning till 42 § FL. Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen Det bör också nämnas att är subsidiära även i förhållande till de i KL, vilket exempelvis innebär att det är KL:s och inte som är tillämpliga i ett detaljplaneärende (jfr avsnitt 5.5.1). Även om t.ex. hur beslut fattas, omröstning och reservation och avvikande mening (jfr främst 6 kap. 33 § och 5 kap. 53–56 §§) tillämpas i stället för motsvarande i FL (jfr främst 28–30 §§). gäller således subsidiärt om uttryckliga förfaranderegler saknas i PBL (eller KL). Men ytterligare en förutsättning att beakta vad gäller FL:s tillämplighet är om det har varit avsikten att exklusivt reglera en förfarandefråga i PBL eller inte. Det betyder att även om en uttrycklig förfaranderegel i och för sig saknas i PBL, kan t.ex. uttalanden i förarbeten också utesluta en tillämpning av vissa av i vissa situationer (se t.ex. prop. 1985/86:1 s. 730 f.). Som ovan nämnts påverkas FL:s tillämplighet även av partsställningen i planärendet. Som ett exempel kan nämnas att om bl.a. framställningar från enskilda (19 §) och om dröjsmålstalan (11 och 12 §§) inte är tillämpliga i ett planärende eftersom 5 kap. PBL – och framför allt det kommunala planmonopolet – som sagt bygger på att ingen annan än kommunen kan inleda ett planärende (jfr JO 2000/01 s. 484). Av samma skäl är om s.k. partsinsyn (10 §), om ombud och biträde (14 och 15 §§), om parts utredningsansvar (23 § andra och tredje styckena) och om kommuniceringsplikt (25 §) inte tillämpliga i ett planärende, eftersom det helt enkelt saknas parter i förvaltningsrättslig mening i ärendet. En annan sak är att planmyndighetens allmänna utredningsansvar (jfr 23 § första stycket FL) naturligtvis kan innebära att planintressenten – trots att den inte är part – exempelvis bör få tillfälle att yttra sig i planärendet (jfr även 5 kap. 11 § PBL). Syftet härmed är då i första hand att berika beslutsunderlaget i planärendet, precis som med t.ex. samrådet (jfr vidare avsnittet nedan). Det är vidare lika klart att om bl.a. legalitet, objektivitet och proportionalitet (5 §) är tillämpliga (jfr avsnitt 5.3), liksom i princip bestämmelserna om service, tillgänglighet och samverkan i den enskildes intresse (6–8 §§), om utgångspunkter för handläggning av ärenden (9 §; jfr även prop. 2013/14:126 s. 72), om tolkning och översättning (13 §), om utredningsansvar (23 § första stycket) och remiss (26 §) samt om dokumentationsplikt (27 §). Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen Som ovan nämnts (avsnitt 5.6.1) är det enligt 2 § FL ett stort antal bestämmelser som i och för sig inte är tillämpliga vid handläggning av sådana ärenden hos kommunen där besluten kan laglighetsprövas enligt 13 kap. KL. Vidare får visserligen beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 13 kap. 1 § punkt 4 PBL endast överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. KL. framgår av 13 kap. 3 § KL att bestämmelserna i det kapitlet inte gäller om det i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om överklagande. Och sådana särskilda bestämmelser om överklagande av kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser finns i 13 kap. 2 a och 17 §§ PBL. Det bör också nämnas att en myndighet som regel bör välja att tillämpa FL fullt ut vid handläggningen i ett enskilt fall när den har svårt att på förhand bedöma om ett avgörande i ärendet får angripas enligt KL eller enligt en specialförfattning (prop. 1985/86:80 s. 82 och prop. 2016/17:180 s. 29). Slutsatsen enligt vår mening blir därmed att i och för sig är generellt tillämpliga i den kommunala detaljplaneläggningen, men endast i de fall där uttryckliga förfaranderegler saknas i PBL (eller KL) och där dessutom avsikten inte har varit att exklusivt reglera dessa fall i PBL. 5.6.3Särskilt om utredningsansvaret i detaljplaneläggningen Vad gäller kommunens utrymme att tillåta en planintressents medverkan i detaljplaneläggningen, bör något också sägas om det förvaltningsrättsliga utredningsansvaret. Av 23 § första stycket FL framgår att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. officialprincipen. Enligt praxis anses utredningsskyldigheten vara beroende av bl.a. ärendets natur, vem som tagit initiativ till ärendet, partsställning, vad som är oklart i en parts framställning, om det finns ett starkt allmänt intresse i ärendet och parternas styrkeförmåga i processen.13 13Jfr RÅ 2006 ref. 15, RÅ 2006 ref. 46, RÅ 2010 ref. 120 och HFD 2014 ref. 50. Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen I detaljplaneläggningen innebär detta att det är – i egenskap av planmyndighet – som har att tillse att planärendet är tillräckligt utrett, vilket för övrigt kan sägas ligga redan i det kommunala planmonopolet. Som ovan konstaterats inleds ett planärende i förvaltningsrättslig mening alltid av kommunen och någon egentlig motpart finns inte (avsnitt 5.6.2). sker detaljplaneläggning ofta på initiativ av en fastighetsägare, byggherre eller annan planintressent, vilka på grund av planmonopolet står i beroendeförhållande till kommunen. Ett planärende rör dessutom starka och motstående både allmänna och enskilda intressen. Kommunens utredningsansvar är således långtgående i ett planärende. Av domstolspraxis rörande om brister i kommunens handläggning av planärendet varit sådana att det förelegat hinder för detaljplanens antagande, framgår att kommunen måste säkerställa ett tillförlitligt beslutsunderlag gällande t.ex. luftkvalitet, buller och dagvattenhantering.14 Eftersom den enskilde saknar möjlighet att inleda ett planärende, är 19 och 20 §§ FL, som avser framställningar från enskilda och om åtgärder för att rätta till brister i en framställning, inte direkt tilllämpliga i ett planärende. I allmänna utredningsansvar enligt 23 § första stycket FL bör dock ligga att en planintressent – trots att den inte är part – normalt bör få tillfälle att yttra sig i planärendet (jfr även 5 kap. 11 § PBL). Syftet härmed är då, precis som med t.ex. samrådet, i första hand att berika planmyndighetens beslutsunderlag. Utredningsansvaret – tillsammans med den allmänna serviceskyldigheten enligt 6 § andra stycket FL – innebär att också bör kunna vägleda planintressenten t.ex. när det gäller vilka underlag som denna lämpligen kan bidra med i planärendet (jfr även 20 § första stycket FL). Sådan vägledning ligger dessutom normalt även i planintressentens eget intresse, inte minst på grund av att denne kan komma att få ett kostnadsansvar för planarbetet, antingen genom att sådant ansvar regleras i genomförandeavtal eller genom uttag av planavgift med stöd av 12 kap. 9 § PBL. Avslutningsvis bör nämnas att kommunens yttersta utredningsansvar i planärendet också innebär att underlåtenhet att i tillräcklig utsträckning utreda markens lämplighet för bebyggelse i vissa fall 14Jfr MÖD:s domar i mål nr P 6594-12, i mål nr P 1241-12, och i mål nr P 7817-12. Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen kan leda till skadeståndsskyldighet.15 Detta gäller även om en utredning eller beslutsunderlag i övrigt upprättats av en planintressent eller konsult knuten till denna (se i JP Infonet ; jfr även avsnitt 5.11). 5.7.1Allmänt om den kommunala kompetensen Kommunernas utrymme att tillåta att en planintressent medverkar i detaljplaneläggningen är också kommunalrättsligt begränsat. För att närmare kunna beskriva detta utrymme, bör först något allmänt nämnas om verksamhet och om kommunala förvaltningsuppgifter. Den kommunala verksamheten är mycket omfattande och varierande. Verksamheten regleras i huvudsak antingen genom specialförfattning eller genom bestämmelserna om den allmänna kommunala kompetensen. De flesta av de kommunala förvaltningsuppgifter som regleras i specialförfattning är obligatoriska för kommunen att utföra, t.ex. kommunala uppgifter enligt socialtjänstlagen (2001:453) och livsmedelslagen (2006:804), men också enligt PBL (jfr även 2 kap. 9 § KL). Ofta handlar det om verksamhet som riktar sig mot enskild och som dessutom innefattar myndighetsutövning. Sådana kommunala beslut överklagas som huvudregel genom förvaltningsöverklagande (förvaltningsbesvär), normalt till följd av en särskild överklagandebestämmelse i specialförfattning, och således inte enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. KL (13 kap. 3 § KL). Detta innebär i sin tur att samtliga förfaranderegler i FL är subsidiärt tillämpliga, för det fall inte annat följer av KL eller specialförfattning (se avsnitt 5.6). Kommunernas frivilliga (fakultativa) verksamhet, dvs. verksamhet som inte är obligatorisk enligt specialförfattning, regleras i huvudsak av bestämmelserna om kommunala angelägenheter i 2 kap. KL. Bestämmelserna bygger på tanken att en kommun får ägna sig åt vilken verksamhet som helst, så länge den inte strider mot vissa kompetensbegränsande principer. Den allmänna kommunala kompetensen utvidgas dessutom genom lagen (2009:47) om vissa kommunala 15Se dom i mål nr T 7240-12 och Hovrätten för Västra dom i mål nr T 4719-12. Rättsliga förutsättningar för planintressentens medverkan i detaljplaneläggningen befogenheter samt i vissa fall av bestämmelser i andra författningar. Kommunala beslut som rör den frivilliga verksamheten överklagas genom laglighetsprövning enligt 13 kap. KL. I detta sammanhang bör också nämnas att enligt 3 kap. 12 § KL får kommuner, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till privata utförare. I 10 kap. KL finns mer konkreta bestämmelser om överlämnande av kommunala angelägenheter. I 10 kap. 1 § anges att kommunfullmäktige får, om det inte i lag eller annan författning anges att angelägenheten ska bedrivas av en nämnd, besluta att lämna över skötseln av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ. Om skötseln av angelägenheten innefattar myndighetsutövning, får den lämnas över endast om det finns stöd för det i lag. I 7 § samma kapitel anges att med en privat utförare avses en juridisk person eller en enskild individ som har hand om skötseln av en angelägenhet enligt 1 §. En angelägenhet får således i princip inte överlåtas till ett särskilt rättssubjekt, om det i en författning har angetts att ett visst kommunalt organ ska handha detta. Det är dock inte uteslutet att vissa delar av en specialreglerad uppgift, t.ex. vissa driftsfrågor eller andra verkställighetsuppgifter, kan bedrivas i privaträttsliga former. Möjligheterna till detta är främst beroende av hur specialförfattningen är utformad inom det aktuella området (prop. 1992/93:43 s. 5). I doktrinen har framhållits att om särskild ordning är föreskriven kan inte delar av ärendehandläggningen överlämnas till någon utanför den kommunala organisationen, utan endast vad som karaktäriseras som faktiskt handlade (se Örnberg, verksamhet genom privaträttsliga subjekt, 2014, s. 340).