sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — , , och Svenskt Friluftsliv, som fördelar bidrag i myndighets ställe, styrs alla av styrelser och verksamheten leds av styrelsens ordförande eller en generalsekreterare. I övrigt skiljer sig dessa organisationers bidragshantering inte nämnvärt från myndigheternas. I kapitlet avses med ”myndigheter” såväl statliga myndigheter som de organisationer som har i uppgift att fördela statsbidrag. 10.2.2Samverkan mellan myndigheter i frågor om bidragsgivning Utredningen har i en enkät till de bidragsgivande myndigheterna ställt frågor om hur de samverkar med andra myndigheter. De flesta myndigheter har svarat att de samverkar med andra myndigheter i frågor om bidragsgivning. Endast ett fåtal uppger att de inte har någon samverkan alls. Det är vanligt att myndigheter samverkar i olika nätverk som rör enskilda sakfrågor. En del myndigheter uppger att samverkan sker inom ramen för det formella myndighetsnätverk som upprättats för civilsamhällesfrågor. samordnas av MUCF och ingår i myndighetens kärnuppdrag att främja samverkan mellan statliga myndigheter (se förordningen [2018:1425] med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor). Syftet med myndighetsnätverket, som samlar 27 myndigheter, är att utbyta kun- skap och utveckla myndigheternas arbete inom politiken för det civila samhället. De flesta av dessa myndigheter medverkar också i det nätverk för bidragsgivande myndigheter som beskrivs närmare nedan. Myndigheter som verkar inom samma sakområden – t.ex. MUCF och Arvsfondsdelegationen, och folkminnen och samt Sida och utlandsmyndigheterna – tenderar att ha en närmare samverkan i frågor om bidragsgivningen. Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret givande myndigheter kontaktar ofta andra myndigheter i olika sak- frågor, t.ex. för stöd i skattefrågor, Centrala studie- stödsnämnden när det gäller studiestödsfrågor och Kammarkollegiet eller Myndigheten för stöd till trossamfund i frågor rörande tros- samfund. Av vissa förordningar framgår det också att samverkan med annan myndighet ska ske innan bidragsbeslut, t.ex. ska Folkhälso- myndigheten höra enligt förordningen (2006:93) om statsbidrag till verksamhet inriktad mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdomar. Samverkan sker i form av erfarenhets- och informationsutbyte rörande ansökningsformalia, prövning och granskning samt uppgifter om organisationers ansökningar. I övrigt sker samverkan ofta spon- tant över telefon eller e-post och kan syfta till att få särskilda upp- lysningar om en organisation eller verksamhet. Det kan även handla om att kontrollera uppgifter för att undvika att det sker finansiering från två myndigheter till samma organisation för samma verksamhet. Nätverket för bidragsgivande myndigheter har det funnits ett nätverk för bidragsgivande myndig- heter för erfarenhets- och informationsutbyte. ingår de flesta myndigheter som fördelar statsbidrag till det civila samhällets orga- nisationer i nätverket. Nätverket samlar tjänstemän inom olika myn- digheter som arbetar med bidragsfrågor och har, utan något formellt uppdrag, möten . Värdskapet för nätverket roterar mellan myndigheterna och representanterna från den myndighet som är värd ansvarar för inbjudan. Vid mötena har exempelvis utvärdering av projekt, EU-bidrag, jämställd bidragsgivning, ändamålskontroll av bidrag och demokratifrågor diskuterats. Förutom erfarenhetsutbyte har nätverkets målsättning varit att samordna information om olika bidragsmöjligheter till det civila samhället. På ett initiativ som upp- kommit genom nätverket har t.ex. en samlad broschyr om statlig bidragsgivning tagits fram. Nätverket har också deltagit vid fram- ställningen av vägledning Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer (ESV 2015:43). De flesta bidragsgivande myndigheter uppger att nätverket fyller en viktig funktion. Det ger dem möjligheter att diskutera olika aspek- ter av bidragsgivningen och att på handläggarnivå dela erfarenheter Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret och nyheter med varandra. Nätverket ger möjligheter att få inblick i varandras rutiner och arbetssätt. Aktuella frågor om bidragsgivning kan tas upp. I viss mån kan nätverket också bidra till en gemensam praxis och en likartad bidragshantering. Myndigheternas behov av samverkan Myndigheterna värdesätter samverkan med andra myndigheter när det gäller bidragshanteringen till det civila samhället. Flera anser att nätverket för bidragsgivande myndigheter bör utvecklas och forma- liseras. Nätverket skulle kunna användas inte bara för erfarenhets- och informationsutbyte utan också för att sprida positiva exempel om projekt eller arbetssätt. Vissa myndigheter som fördelar medel till specifika målgrupper, såsom miljö- och försvarsorganisationer, uttrycker dock inte samma behov av samverkan. Några myndigheter anser att samverkan kan skapa förutsätt- ningar för bidragsgivarna att utforma likalydande villkor och göra en enhetlig bedömning av ansökningar. Det finns behov av en samsyn kring tolkning av olika begrepp såsom demokrati, liksom av att skapa en gemensam praxis för granskning av ansökningar. Dessa behov skulle enligt myndigheterna kunna tillgodoses genom ökad samver- kan. En synkronisering mellan myndigheters bidragsgivning anses viktig för att uppnå en rättssäker hantering. Det finns ett behov av ett ökat utbyte av information som kan vara relevant för att bedöma om en organisation uppfyller demokrativillkoret. Samverkan anses också vara en metod för att undvika att en organisation får bidrag från flera myndigheter för samma verksamhet och för att upptäcka eventuella oegentligheter i ansökningarna. Av utredningens enkät och av samråden framgår att några myn- digheter föreslår att en slags stödfunktion upprättas. Det finns bl.a. behov av juridiskt stöd för tolkning av bidragsförordningar i sam- band med granskning och bedömning av ansökningar. En stödfunk- tion som alla myndigheter skulle kunna använda sig av kan förenkla bidragsgivningen genom att ta fram föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer. Andra anser enbart att samverkan bör formaliseras och utvecklas genom att en myndighet får i uppdrag att ansvara för att erfarenhetsutbyte sker och verka för att utveckla samverkan i bidrags- givningen. Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret Några myndigheter föreslår att en gemensam databas med in- formation om ansökningar och beviljade bidrag upprättas. En sådan skulle underlätta bidragshanteringen och säkra att dubbelfinansier- ing inte sker. En ökad myndighetssamverkan bör också kunna ske kring digitaliseringen av bidragshanteringen. En sådan digitalisering skulle förenkla bidragsgivningen och utbytet av information mellan myndigheter. Utredningen har i samråden och i enkäten till de bidragsgivande myn- digheterna frågat om det finns ett utbildningsbehov i bidragsgivning. Frågan har särskilt gällt utbildningar avseende tolkningen och tillämp- ningen av ett demokrativillkor. Någon entydig bild av myndigheter- nas utbildningsbehov i bidragsfrågor har inte framkommit. De flesta anser att det finns ett behov av myndighetsövergripande utbildningar. Sådana skulle kunna bidra till att handläggare i större utsträckning utvecklar en gemensam praxis och enhetlig tillämpning. Några myndig- heter menar att utbildning skulle kunna bidra till att klargöra hur förordningar ska tolkas, hur processer för uppföljning och gransk- ning bör genomföras samt hur myndigheten kan gå till väga vid miss- tanke om att oegentligheter förekommer. Andra menar att det kan finnas ett värde i att gemensam utbildning erbjuds nya bidragshand- läggare avseende t.ex. skatteregler, associationsformer, statsstöds- och upphandlingsregler, revision, ekonomisk redovisning och effektredo- visning. Vissa myndigheter arrangerar särskilda utbildningar av sina handläggare. I dessa utbildningar saknas dock ett särskilt fokus på frågor som rör tillämpningen av demokrativillkor. Det framförs att en gemensam utbildning skulle kunna erbjudas som en påbygg- nad av myndigheternas interna utbildning och att det kan finnas ett värde i att arrangera fördjupningsutbildningar med särskilda teman. Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret 10.3Utredningens bedömning och förslag rörande stöd och samverkan 10.3.1Ett behov av stöd och stärkt samverkan Utredningens bedömning: De bidragsgivande myndigheterna har ett behov av stöd i tillämpningen av demokrativillkor. Sam- verkan mellan myndigheterna bör stärkas och utvecklas. Enligt direktiven ska utredningen överväga om organisatoriska för- ändringar inom myndigheterna kan bidra till att öka rättssäkerheten i tillämpningen av demokrativillkoret. Det framgår inte helt klart vad som avses med organisatoriska förändringar. Utredningen kan kon- statera att hur bidragsgivningen organiseras skiljer sig åt mellan myn- digheterna beroende på bidragsgivningens omfattning och vilken typ av bidrag som fördelas. Bidragsgivningens organisering beror också på vilka andra verksamheter som en myndighet är ansvarig för. Mot denna bakgrund finns det inte förutsättningar för att utforma en generell modell för hur bidragsgivningen bör organiseras inom myndigheterna. Det har däremot framkommit i utredningens samråd att de bi- dragsgivande myndigheterna anser att gällande demokrativillkor är svåra att tolka och tillämpa. Myndigheterna är osäkra på vilket under- lag som ska begäras in och hur underlaget ska bedömas (se avsnitt 6.2.2). Såsom framgår av avsnitt 10.2.2 är det flera myndigheter som ser ett behov av att skapa en gemensam praxis för granskning av an- sökningar och som efterfrågar en samsyn kring tolkning av begrepp såsom demokrati. Några anser att det finns ett behov av juridiskt stöd i bidragshanteringen och efterfrågar föreskrifter, allmänna råd eller riktlinjer. Flera myndigheter efterfrågar utbildning och anser att samverkan mellan bidragsgivande myndigheter bör stärkas och utvecklas. Förslag i Statskontorets myndighetsanalys av MUCF Statskontoret gjorde en särskild myndighetsanalys av MUCF i vilken bl.a. tillämpningen av demokrativillkoren i bidrags- givningen analyseras (se avsnitt 6.2.2). I rapporten ges två förslag till Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret organisatoriska förändringar i bidragsgivningen som skulle kunna öka rättssäkerheten i tillämpningen av demokrativillkoren. Det ena förslaget avser inrättandet av ett råd inom MUCF som kan ge stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen. Enligt förslaget bör rådet utgöras av ledamöter med relevanta juridiska sakkunskaper och erfaren- het av bidragsprövning. Det andra förslaget avser inrättandet av en . Nämnden skulle fungera som en själv- ständig myndighet och hantera svåra bidragsbeslut från olika myn- digheter rörande exempelvis demokrativillkor (Statskontoret 2017). Utredningen har övervägt dessa förslag och enligt vår bedömning är det inte lämpligt att inrätta en särskild nämnd eller ett råd för svåra bidragsbeslut. Om en nämnd fattar beslut i myndigheternas ställe riskerar ansvaret för bidragsbeslut att bli oklart. Beslut om bidrag bör som fattas av ansvarig myndighet. Dessutom är antalet svår- bedömda fall totalt sett så lågt att det inte kan anses vara befogat att inrätta en särskild myndighet. Utredningen anser inte heller att det är motiverat att inrätta ett råd bestående av särskilda ledamöter, som kopplas till varje myndighets ledning, och som ger stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen. Enligt utredningens bedömning efterfrågar de flesta bidragsgivande myndigheter ett kunskapsstöd och det är därför lämpligare att en myndighet får i uppdrag att stödja samtliga myndigheter som fördelar bidrag. Utöver ett kunskapsstöd kan det i ett sådant uppdrag ingå att stärka och utveckla samverkan mellan bidragsgivande myndigheter samt att erbjuda utbildningar om bidragsgivning. 10.3.2Uppdrag att stödja bidragsgivande myndigheter Utredningens förslag: En myndighet ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndigheterna i tillämpningen av demokrati- villkoret. I uppdraget ska ingå att 1.ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret, 2.utveckla stödmaterial om demokrativillkoret, 3.erbjuda utbildningar i frågor som rör bidragsgivning och 4.skapa en samverkansgrupp bestående av bidragsgivande myn- digheter. Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret Kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret Utredningen anser, mot bakgrund av de behov som de bidrags- givande myndigheterna har uppgett att de har, att regeringen ska ge en myndighet i uppdrag att ge kunskapsstöd i tillämpningen av demokrativillkoret. Syftet med kunskapsstödet ska vara att bidra till en generell kunskapsutveckling om tillämpningen av demokrativillkoret i bidragsgivningen. Kunskapsstöd ska erbjudas alla myndigheter som hanterar statsbidrag till det civila samhällets organisationer och, om möjligt, även kommuner och regioner. Särskilda insatser ska genom- föras för att informera bidragsgivande myndigheter om det nya demokrativillkoret. I uppdraget ska ingå att samverka med myndigheter, kommuner, regioner och det civila samhället i syfte att samla kunskap och sam- manställa information om de utmaningar som bidragsgivare och bidragsmottagare ställs inför när det gäller tillämpningen av demo- krativillkoret. Inom ramen för uppdraget bör även universitet eller forskningsinstitutioner med särskild expertis om bidragsgivning, demokratifrågor eller det civila samhället uppmanas att genomföra utvärderingar eller ta fram kunskap om demokrativillkor. Det ska också ingå i uppdraget att till regeringen redovisa de utmaningar som myndigheterna ställts inför när det gäller tillämpningen av demo- krativillkoret för att regeringen därefter ska kunna bedöma myndig- heternas olika behov av kompetens och stöd. I uppdraget ska ingå att ta fram ett stödmaterial avseende demo- krativillkoret. Stödmaterialet kan gälla frågor om granskning, bedöm- ning och uppföljning. Det bör kunna användas som en handledning i tillämpningen av demokrativillkoret och i förlängningen bidra till att en gemensam praxis utvecklas och till att kvaliteten och rättssäker- heten i bidragsgivningen stärks. Det stödmaterial som utredningen har tagit fram, Vägledning för handläggare, bör i första hand användas och vidareutvecklas. I uppdraget kan också ingå att göra stödmate- rialet tillgängligt i digital form på en webbplats. Information som är relevant för tillämpningen av demokrativillkoret, t.ex. riktlinjer, be- slut, rättsfall av särskild betydelse, forskning eller studier, bör också göras tillgänglig digitalt. Utredningen anser dock att en gemensam Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret databas med information om ansökningar och beviljade bidrag inte skulle underlätta tillämpningen av ett demokrativillkor och föreslår därför inte någon sådan. En sådan databas skulle möjligen underlätta bidragsgivningen generellt sett och t.ex. kunna förhindra dubbel- finansiering, men det är frågor som inte ligger inom utredningens direktiv. Stödmaterialet ska huvudsakligen rikta sig till statliga myndig- heter, men bör också göras tillgängligt för kommuner och regioner. Materialet bör även kunna användas av det civila samhället genom att det innehåller upplysningar om syftet med och innebörden av demo- krativillkoret samt hur organisationer bör bedriva sin verksamhet för att uppfylla villkoret. Utbildningar i frågor som rör bidragsgivning Som en del av uppdraget med kunskapsstöd ska myndigheten er- bjuda utbildningar till tjänstemän vid bidragsgivande myndigheter. En sådan utbildning bör i första hand ges med utgångspunkt i det stödmaterial avseende demokrativillkoret som myndigheten ska ut- veckla. Utbildningen ska omfatta frågor om hur villkoret ska tolkas samt hur granskning och uppföljning bör genomföras, men även andra frågor som är relaterade till bidragsgivningen och demokrati- villkoret. Det kan t.ex. gälla företeelser som är problematiska i demo- kratihänseende såsom diskriminering, hedersvåld eller våldsbejakande extremism. Experter från andra relevanta myndigheter, organisationer eller universitet kan bjudas in för att medverka. Utbildningsinsat- serna kan kompletteras med konferenser eller workshops. Utbildningar i frågor om bidragsgivning och tillämpningen av demokrativillkor bör även kunna erbjudas kommuner och regioner samt, i den mån förutsättningar ges, det civila samhällets organisa- tioner. Skapa en samverkansgrupp för bidragsgivande myndigheter Vid utredningens samråd och enkätundersökning har det framkommit att de flesta myndigheter anser att samverkan dem emellan är viktig och bör stärkas. Myndigheterna värdesätter det nätverk för bidrags- givande myndigheter som finns och anser att det bör utvecklas och Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret upprätthålls nätverket genom bidragshandläggares behov och egenintresse av att samverka i frågor om bidragsgivning. Det gör att samverkan inte får tillfredsställande prioritering och kon- tinuitet. Att utveckla nätverket för bidragsgivande myndigheter till en formell samverkansgrupp ska därför vara en del av uppdraget att stödja bidragsgivande myndigheter. Den myndighet som får uppdra- get att lämna stöd i tillämpningen till bidragsgivande myndigheter ska bestämma vilka myndigheter som ska ingå i samverkansgruppen. Syftet med samverkansgruppen ska vara att stärka myndigheternas förutsättningar att samverka i frågor om bidragsgivning och möjlig- göra erfarenhets- och informationsutbyte. Samverkansgruppen ska bidra till kunskaps- och metodutveckling och skapa förutsättningar för myndigheterna att utveckla en gemensam praxis i tillämpningen av demokrativillkoret för att bidra till enhetlighet i bidragsgivningen. Samverkan ska ske på såväl lednings- som handläggarnivå. Möten bör ske regelbundet och behandla aktuella teman rörande bidrags- givning och bör hållas både med de myndigheter som ingår i sam- verkansgruppen och med andra myndigheter som fördelar bidrag till civilsamhällesorganisationer. Vid särskilda tillfällen bör även kom- muner, regioner och organisationer inom det civila samhället kunna bjudas in till möten. Den myndighet som får uppdraget att lämna stöd i tillämpningen till bidragsgivande myndigheter ska ha ansvaret för samordning, kallelser och uppföljning av samverkansgruppens möten. 10.3.3Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska ge stöd i tillämpningen av demokrativillkoret Utredningens förslag: Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor ska få i uppdrag att stödja de bidragsgivande myndig- heterna i tillämpningen av demokrativillkoret. Enligt utredningen är de myndigheter som skulle vara lämpliga för uppdraget att ge stöd i tillämpningen av demokrativillkoret Kammar- kollegiet, och . Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret Kammarkollegiet har enligt förordningen (2007:824) med instruk- tion för Kammarkollegiet till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvalt- ning, riskhantering och administration. Myndigheten ansvarar bl.a. för att hantera och betala ut bidrag som regeringen eller beslutar om samt följa upp villkor för sådana bidrag. Kam- markollegiet handlägger och beslutar även om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organisationer inom det civila sam- hället, för vilket det ställs krav på att den ansökande organisationen i sin verksamhet respekterar demokratins idéer inklusive jämställd- het och förbud mot diskriminering. Kammarkollegiet är också värd- myndighet för Arvsfondsdelegationen och har i uppdrag att besluta om återbetalningsskyldighet avseende stöd som betalats ut från All- männa arvsfonden. ska enligt förordningen (2016:1023) med instruktion för utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten. Myndigheten ska också utföra revision av hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. Det innebär bl.a. att myndigheten ger och myndigheterna expert- stöd att utveckla en ändamålsenlig ekonomisk styrning. Expertstödet ges genom granskningar, uppföljningar, rapporter, utbildningar eller rådgivning per telefon och e-post. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor MUCF ska enligt förordningen (2018:1425) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ta fram, samla och sprida kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila sam- hällets förutsättningar samt samverka med myndigheter, kommu- ner, landsting och det civila samhällets organisationer. Myndigheten har varit en förvaltningsmyndighet för civilsamhällesfrågor . Det innebär att myndigheten bl.a. tar fram och förmedlar Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret kunskap om det civila samhällets villkor och utveckling samt funge- rar som ett stöd i dialogen mellan regeringen och det civila samhäl- lets organisationer inom politiken för det civila samhället. MUCF fördelar statsbidrag till det civila samhället med stöd av ett flertal förordningar, varav i stort sett samtliga innehåller demokrativillkor. Det finns olika aspekter som talar för var och en av dessa myndig- heter. har kunskap om ekonomiska styr- ningsfrågor samt erfarenhet av att ge expertstöd till statliga myndig- heter och ta fram utbildningar riktade till statliga tjänstemän. Däremot saknar erfarenhet av bidragsgivning till det civila samhället. Myndighetens uppdrag handlar främst om ekono- miska styrningsfrågor och verket har begränsade förutsättningar att ge juridiskt stöd i frågor som gäller tillämpning av ett demokrati- villkor. Av den anledningen bedömer utredningen att Ekonomistyr- ningsverket inte är den bäst lämpade myndigheten för uppdraget. Utredningen ser flera skäl till att Kammarkollegiet är den aktör som bör ansvara för uppdraget att stödja de bidragsgivande myndig- heterna. Kammarkollegiet är en förhållandevis stor myndighet med omfattande juridisk kompetens och erfarenhet av statsbidragsfrågor. Den ger service och expertstöd till flera andra myndigheter och hanterar ofta de bidrag som fördelas av . Att Kam- markollegiet agerar som värdmyndighet för Allmänna arvsfonden, som har en omfattande bidragshantering, talar även för att uppdraget ska ges till Kammarkollegiet. Allmänna arvsfondens stöd omfattas emellertid inte av det demokrativillkor som utredningen föreslår. Kammarkollegiet beslutar endast om ett bidrag till organisationer inom det civila samhället och har därmed inte någon större erfaren- het av sådan bidragsgivning. Dessutom har Kammarkollegiet inte arbetat med utbildning. MUCF har en omfattande bidragsgivning till det civila samhällets organisationer och är den enda myndighet som har erfarenhet av att avslå ansökningar med anledning av att demokrativillkoret avseende verksamheten inte varit uppfyllt. Myndigheten har utifrån denna er- farenhet agerat som ett kunskapsstöd till andra myndigheter. Enligt sin instruktion ska MUCF samverka med myndigheter, kommuner, Stöd och samverkan i tillämpningen av demokrativillkoret landsting och det civila samhällets organisationer. Myndigheten sam- ordnar det myndighetsnätverk för civilsamhällesfrågor som 27 myndigheter medverkar i och kan använda de erfarenheterna vid samordningen av en samverkansgrupp för bidragsgivande myndig- heter. MUCF arrangerar tillsammans med en högskoleutbildning på 7,5 poäng där tjänstemän inom stat, kommun och region kan få fördjupad kunskap om det civila sam- hället. Ett av kursmomenten handlar om bidragsgivning. Myndig- heten har också tagit fram rapporter om hur demokrativillkoret ska tillämpas i praktiken. Utredningens sammantagna bedömning är att uppdraget att stödja bidragsgivande myndigheter i tillämpningen av demokrativillkoret bör ges till MUCF. 10.3.4Stöd för kommuner och regioner Utredningens bedömning: Kommuner och regioner bör erbju- das stöd i tillämpningen av demokrativillkor och i arbetet med att utveckla ett förtydligat demokrativillkor.