sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — Det kan mot bakgrund av utredningens uppdrag att ta fram demokrativillkor i bidragsgivning finnas anled- ning att ge en mera djupgående beskrivning av det civila samhällets betydelse för demokratin. 3.3.1Det civila samhällets betydelse för demokratin Ett självständigt och starkt civilsamhälle beskrivs ofta som en grund- bult i ett demokratiskt samhälle. Att medborgare fritt kan gå samman, organisera sig och med gemensam kraft kanalisera sina intressen till de politiska beslutsfattarna är en förutsättning för en fungerande demokrati. Föreningsfriheten är därför en fundamental rättighet i en demokrati. Den garanterar medborgarnas rätt att sluta sig samman för allmänna och enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten, men skyddar också medborgare mot tvång att tillhöra en förening, den s.k. negativa föreningsfriheten (se avsnitt 7.3). En annan central demokratisk rättighet är yttrandefriheten som är avgörande för det civila samhällets organisationers möjligheter att bilda opinion. Vidare är det civila samhällets verksamhet nära förknippad med mötes- och demonstrationsfriheten liksom med religionsfriheten. Organiseringen inom det civila samhället har också ett värde för att upprätthålla respekten för mänskliga rättigheter. Det är ofta civilsamhällets orga- nisationer som uppmärksammar och reagerar när mänskliga rättig- heter kränks eller hotas. I den historiska process som ledde fram till vårt demokratiska styrelseskick har det civila samhället haft en central roll. Demo- kratins utveckling i är nära förknippad med framväxten av ett civilsamhälle . Det var genom att människor kom samman och engagerade sig i rösträttsrörelsen som allmän och lika rösträtt till slut infördes. En organisation med avgörande betydelse för den allmänna rösträttens införande var för Om det civila samhället kvinnans politiska rösträtt som samlade kvinnor från olika organi- sationer. Folkrörelser såsom nykterhets-, frikyrko-, kvinno- och arbetar- rörelsen har haft stor betydelse för att politiska och sociala rättig- heter fått genomslag i samhället. Genom kvinnorättsrörelsen har jämställdheten stärkts inom i stort sett alla delar av samhällslivet, t.ex. gällande politiskt inflytande, rätten till arbete och rätten till kroppslig integritet. Den ideella organiseringen har även varit viktig för religionsfrihetens infriande och för reformer gällande arbetsrätt, miljöskydd och hbtq-rättigheter m.m. Därutöver har den folkbild- ning som organiseras inom folkrörelserna bidragit till att lägga grunden för en demokratisk kultur genom att bl.a. sprida kunskap om rättigheter, demokratiska mötesformer och beslutsfattande. Flera av de etablerade politiska partierna växte också fram ur folkrörelserna. Det civila samhällets betydelse för demokratin har beskrivits i flera utredningar. Enligt kan det civila sam- hället ha en vertikal roll i demokratin på så sätt att olika typer av sammanslutningar kan aggregera och kanalisera medborgarnas intressen och fungera som en motvikt till offentlig maktutövning. Det kan också ha en horisontell kapacitet genom att föreningslivet lär enskilda att samarbeta och utveckla ett ömsesidigt förtroende för varandra. Inom föreningslivet kan medlemmarnas åsikter jämkas samman till gemensamma idéer och strävanden. Beslut fattas gemen- samt och deltagarna tvingas ta ett gemensamt ansvar (SOU 2000:1 s. 195). På så sätt kan ett engagemang inom det civila samhället leda till att den ömsesidiga tilliten mellan människor stärks. Förenings- livet kan skapa sociala sammanhang som får människor att hitta sig själva och hitta fram till varandra. Det civila samhället kan på detta sätt erbjuda gemenskap, antingen genom att människor söker sig till föreningslivet och andra sociala nätverk eller som en sidofunktion i organisationer med andra syften. Gemenskapen kan tänkas bidra dels till individernas välbefinnande, dels till den samhälleliga sam- manhållningen (2012). I demokratipropositionen, Demokrati för det nya seklet, framhöll regeringen medborgarsammanslutningarnas betydelse när det gäller att utveckla, fördjupa och bredda demokratin. Enligt propositionen kan sammanslutningarna också ge makt åt underrepresenterade grupper i samhället, vilket kan bidra till att bekämpa utanförskap Om det civila samhället 2001/02:80 s. 34). Det civila samhället kan på så sätt ha en funktion som demokratiskola och vara en plats där människor lär sig och praktiserar demokratiska färdigheter och värderingar, men även en plats som erbjuder offentliga rum och därmed kan öka med- borgarnas handlingsutrymme. Det civila samhällets roll som röstbärare, opinionsbildare och motvikt till den offentliga maktutövningen betonades särskilt i pro- positionen En politik för det civila samhället. Enligt denna utgör det civila samhället en arena där argument och åsikter får mötas och där den offentliga makten står under ständig extern uppsikt och gransk- ning (prop. 2009/10:55 s. 48). Även Utredningen om ett stärkt civil- samhälle lyfter det civila samhällets betydelse för demokratin och anser att det är viktigt att det offentliga , på såväl statlig som nivå, aktivt värnar civilsamhällets självständighet i dess röstbärande roll (SOU 2016:13 s. 119). Betydelsen av demokratiskt uppbyggda organisationer Av betänkandet En palett för ett stärkt civilsamhälle framgår att under- liggande i diskussionen om civilsamhällets roll i demokratin är före- ställningen om organisationer som är demokratiskt uppbyggda och välvilliga (SOU 2016:13 s. 112). Organisationer som inte ger med- lemmar möjligheter att påverka verksamheten och delta i val av styrelse m.m., kan inte på samma sätt som demokratiskt uppbyggda före- ningar kanalisera enskilda individers intressen och åsikter. De kan inte heller på det sätt de är organiserade bidra till en demokratisk skolning. Även om den större delen av det civila samhället i är organiserad enligt en traditionell och demokratisk föreningsmodell finns det exempel på föreningar som inte ger medlemmarna några möjligheter att påverka verksamheten och som inte har ett öppet medlemskap. Det är till exempel fallet med flera trossamfund och ordenssällskap. Enligt Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund är emellertid de flesta trossamfund organiserade enligt en traditionell föreningsmodell, även om det finns trossamfund som har en hierarkisk och odemokratisk beslutsordning (SOU 2018:18 s. 153 ff. och 157 f.). I några trossamfund tvingas medlemmar att underkasta sig religiösa påbud som begränsar deras möjligheter att Om det civila samhället delta i samhällslivet och demokratin. Det är också ett flertal trossam- fund som inte tillåter kvinnor eller personer som är öppet homo- sexuella att ta rollen som religiös företrädare. Vissa organisationsformer inom det civila samhället – stiftelser och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning – är i sig inte demokratiskt uppbyggda. Detta innebär inte att sådana organisa- tioner behöver vara problematiska ur ett demokratiskt perspektiv. De kan, liksom trossamfunden, bedriva en verksamhet som är allmän- nyttig och som har betydelse för demokratin. Däremot går det inte att säga att denna organisering i sig har ett värde för demokratin. har det också blivit vanligare med en mindre formaliserad organisering i nätverk eller upprop. Även om organisa- tioner och nätverk som saknar en demokratisk struktur inte kan ge en demokratisk skolning på samma sätt som traditionella föreningar kan de lyfta särskilda frågor och kanalisera dem till beslutsfattare. Att det finns föreningar och organisationer som inte är demokratiskt uppbyggda visar dock på att det inte är givet att alla aktörer inom det civila samhället bidrar till demokratin. Verksamheter i strid med demokratins idéer Även om de flesta verksamheter inom det civila samhället bedrivs med ett allmännyttigt ändamål finns det ett fåtal organisationer vars verk- samhet inte kan anses vara förenlig med samhällets grundläggande värderingar. Det kan vara organisationer som utövar, accepterar eller stödjer våld för att främja ett ideologiskt, politiskt eller religiöst moti- verat mål. Det kan också vara fråga om organisationer som utnyttjar yttrande- och föreningsfriheten för icke-demokratiska ändamål, som inte accepterar en demokratisk samhällsordning eller som bedriver en verksamhet som står i strid med principen om allas lika värde. Vidare finns det organisationer vars verksamhet visserligen inte tydligt bedrivs i strid med demokratins idéer, men som genom sina aktivi- teter ändå påverkar det demokratiska samtalet eller legitimiteten för myndigheter och rättsstat negativt. Det kan t.ex. vara organisationer som sprider falska nyheter eller som ifrågasätter evidensbelagd veten- skap, såsom vaccinmotståndare eller klimatförnekare. När det kommer till den våldsbejakande extremismen bedömer Säkerhetspolisen att det huvudsakligen finns tre extremistmiljöer i Om det civila samhället : den autonoma miljön, vitmaktmiljön och den våldsbejakande islamistiska miljön. I den lägesbeskrivning av de våldsbejakande extremistmiljöerna som sammanställdes på uppdrag av Justitiedepar- tementet 2014 är organiseringen inom extremistmiljöerna sällan formaliserad utan det rör sig främst om enskilda individer och lösa nätverk (Ds 2014:4). Inom vitmaktmiljön och den högerextrema miljön finns det däremot ett antal mer eller mindre formella organi- sationer. Enligt den lägesbild som gavs i delbetänkandet av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism framgår att några organisationer har etablerat sig inom den högerextrema mil- jön, varav Nordiska motståndsrörelsen har varit framträdande (SOU 2016:92). Några av de webbsajter som beskrivs som högerextrema och vars utgivare åtalats för hets mot folkgrupp, såsom Nordfront, drivs av ideella föreningar (m.fl. 2017a). har också fått kritik av för att inte förbjuda rasistiska organisationer. Frågan har varit föremål för utred- ning och enligt den svenska bedömningen skulle ett sådant förbud stå i strid med förenings- och yttrandefriheten. Därutöver anses gällande lag rörande hets mot folkgrupp vara en mer effektiv åtgärd mot sådana främlingsfientliga uttryck (Swedish Government 2012 och 2017). Utöver rasistiska organisationer finns det exempel på en organi- sering till stöd för våldsbejakande islamistisk extremism och terro- rism. Även om denna form av extremism enligt Säkerhetspolisen inte är formellt organiserad finns det exempel på föreningar och församlingar som uttryckt stöd för extremistgrupperingar såsom Islamiska staten (2016; Järvestad m.fl. 2015; m.fl. 2017; MUCF 2018). I genomfördes en översyn av föreningsbidragen efter att förvaltningen fått information från polis och civilsamhället om föreningar som använts för extremistisk och kriminell verksamhet. Enligt en rapport från den sociala resursför- valtningen i hade staden fått rapporter om möten eller föreningar med koppling till extremism, t.ex. hade personer med kopplingar till våldsbejakande miljöer bjudits in till olika till- ställningar (). Eftersom ideella föreningar är föremål för begränsad tillsyn och kontroll i form av registrering, registerhållning eller rapportering har de också pekats ut som sårbara för penningtvätt och finansiering av terrorism. Detta framgår t.ex. av penningtvättsutredning Om det civila samhället (SOU 2016:8 s. 168). Även har lyft fram att de lågt ställda kraven på redovisning för aktörerna inom ideell sektor har lett till att ideella föreningar i ökad omfattning utnyttjas för ekono- misk och grov organiserad brottslighet (m.fl. 2017b). Därut- över har och polisen i rapporter pekat på att den oreglerade ideella föreningsformen utgör ett attraktivt verk- tyg för vissa ekobrottslingar (Brå 2018:5; ). Enligt stads översyn av sina föreningsbidrag förekommer det också uppgifter om att föreningar och stiftelser använts för att till- skansa sig bidrag på felaktiga grunder, dölja svartarbete och bedriva insamlingsverksamhet för att finansiera terrororganisationer (stad 2018). Det finns inga uppgifter om hur vanligt förekommande det är att offentliga bidrag lämnas till organisationer som bedriver verksamhet i strid med demokratins idéer. MUCF är den enda myndighet som fattat beslut om att avslå en bidragsansökan med anledning av att en organisations verksamhet ansetts stå i strid med demokratins idéer (se avsnitt 6.2.5). Enligt vad som framkommit har inga sådana avslagsbeslut fattats av de övriga cirka 40 myndigheter som fördelar stöd till det civila samhället. Det utesluter givetvis inte att organi- sationer vars verksamhet är i strid med demokratins idéer fått ta emot stöd, men att det inte kommit till myndigheternas kännedom. Enligt utredningens enkät är det 52 kommuner som har nekat bidrag på grund av att en förening/organisation inte bedömts uppfylla ställda demokrativillkor (se avsnitt 5.4). Flera av dessa beslut har dock inte gällt att verksamheten varit i strid med samhällets grund- läggande värderingar utan att föreningen inte varit demokratiskt organiserad. Av betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst framgår att det finns exempel på att trossamfund agerat på ett sätt som försvagar grundläggande demokratiska värderingar, i synnerhet när det gäller frågor om jämställdhet, hbtq-rättigheter och enskilda individers möjligheter att åtnjuta sina fri- och rättigheter (SOU 2018:18 s. 150 ff.). Det finns emellertid inga återkallelsebe- stämmelser i gällande lagstiftning och därför har inga sådana fall prövats. Regeringen har enbart nekat trossamfund bidrag med anledning av det demokrativillkor som är uppställt i gällande lagstiftning. Avslagsbeslutet motiverades i det första fallet med att det aktuella trossamfundet uppmanade medlemmarna att Om det civila samhället inte delta i politiska val. I det andra fallet var motiveringen att samma trossamfund motsatte sig blodtransfusioner, även för minderåriga, vilket kunde riskera enskilda barns liv och hälsa. Högsta förvalt- ningsdomstolen prövade avslagsbesluten och fann att trossamfun- dets inställning i dessa frågor inte innebar att det inte uppfyllde det aktuella demokrativillkoret (HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4). 3.4Om politiken för det civila samhället 3.4.1Inriktning och målsättning för politiken för det civila samhället Den gällande målsättningen för politiken för det civila samhället antogs 2010. Målet för politiken för det civila samhället är följande (prop. 2009/10:55 s. 44): Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisa- tioner genom att –utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort, –stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhälls- utvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter, –fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället. Såsom beskrivits tidigare betonar detta mål det civila samhällets bety- delse för demokratin, vilket enligt propositionen är utgångspunkten för politikområdet. Inom politiken för det civila samhället bedriver regeringen frågor som rör det civila samhället och dess villkor, dialog med olika för- valtningsmyndigheter, samverkan och samråd med civilsamhälles- organisationer liksom forskning och annan kunskapsutveckling om det civila samhället. Politikområdet omfattar även idrottspolitiken, friluftspolitiken, bidrag till allmänna samlingslokaler, kvinnors orga- nisering samt bidrag till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer. Vid sidan av detta bedrivs sektorsorienterade insatser inom flera Om det civila samhället andra politikområden som t.ex. omfattar bidrag till organisationer inom ungdomspolitiken, kulturpolitiken och miljöpolitiken. 3.4.2Sex principer för uppföljning av regeringens politik för det civila samhället slöts en överenskommelse mellan regeringen ett stort antal idéburna organisationer inom det sociala området och Kom- muner och Landsting, i vilken sex principer för relationerna mellan staten och den ideella sektorn utvecklades (Överenskommelsen på det sociala området IJ2008/2110/UF). Principerna gällde respekten för det civila samhällets självständighet och oberoende, men också dialog, långsiktighet, kvalitet, öppenhet och insyn samt mångfald. Omkring 90 organisationer hade 2017 anslutit sig till överenskommelsen. Dessa sex principer fastslogs som utgångspunkt för ett system för uppföljning av politiken för det civila samhället (prop. 2009/10:55 s. 52). På detta sätt fick regeringen gemensamma principer för att följa upp de bidragssystem, samrådsformer och uppdrag som gäller inom olika politikområden och kan därmed skapa en samlad bild av det civila samhällets villkor. Principerna är framtagna i dialog med de civila samhällets organisationer och ligger i linje med målet för poli- tiken för det civila samhället. De kan därför ses som ett sätt att kon- kretisera målets innebörd. I propositionen beskrivs principen om självständighet och obero- ende som en fråga om organisationernas och deras medlemmars möjligheter att självständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning av stat, kommun eller region. Den statliga styrningen bör inte bli alltför omfattande och bidragsgivning och ersättningar får inte utformas så att organisationerna blir alltför beroende av det offentliga eller att deras självständighet inskränks. Denna princip är av särskild betydelse för att det civila samhället ska kunna fullgöra sin roll i demokratin. Av principen om dialog framgår bl.a. att dialog bör prägla förhål- landet mellan regeringen och det civila samhället i syfte att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till ömsesidig förståelse och förtroende. Formerna för dialogen bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande förhållnings- och arbetssätt. Principen om kvalitet uttrycker att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla kvalitet, men också ett erkännande av att idéburen Om det civila samhället verksamhet av många ses som en kvalitet i sig. Principen om lång- siktighet omfattar att idéburna organisationer bör ges långsiktiga och stabila förutsättningar för sin existens. Det gäller t.ex. stabiliteten i bidragssystemen, fördelningen mellan olika bidragsformer och de generella villkoren för civila samhället. Principen om öppenhet och insyn innebär att offentlig sektor visar öppenhet och ger det civila samhället insyn i processer som rör beslutsfattande som civilsamhällets verksamhet som finansieras av skattemedel beskrivs och redovisas öppet. Genom det offentligas öppenhet och insyn möjliggörs civilsamhällets funktion som röstbärare och opinions- bildare som ett förtroende mellan offentliga aktörer och det civila samhället kan skapas. Principen innebär dock inte en rätt till obefogad kontroll av det civila samhället från det offentligas sida. Den sista principen om mångfald betonar att det offentliga värde- sätter att det finns aktörer med olika värdemässiga och metodolo- giska utgångspunkter. Regelverk, bidragssystem m.m. bör ge utrymme för såväl olika organisationsformer som många former av relationer mellan det offentliga och det civila samhället. Principen rymmer också att det civila samhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen. undertecknades en överenskommelse om dialog och sam- råd mellan regeringen och det civila samhällets organisationer på nationell nivå (Ku2018/00245/D). Med överenskommelsen etableras en stödstruktur som ska stärka det offentligas dialog med det civila samhället. Den tidigare överenskommelsen på det sociala området avslutades i samband med undertecknandet. 3.4.3Framväxten av politiken för det civila samhället Som nämndes ovan antogs de nuvarande målen för politiken för det civila samhället 2010. Folkrörelsepolitiken, som politiken för det civila samhället tidigare benämndes, hade emellertid varit ett eget politik- område i statsbudgeten . hade regeringens politik skett sektorsvis inom olika politikområden, men skapades ett sam- lat förhållningssätt till folkrörelserna och deras villkor och försätt- ningar att bedriva verksamhet. Målet för politiken var att människor ska ha bästa möjliga förutsättningar att bilda och delta i olika typer av folkrörelser och föreningar. Om det civila samhället Utredningar med relevans för det civila samhället Även innan folkrörelsepolitikens inrättande hade ett flertal utred- ningar genomförts med syfte att se över föreningslivets förutsätt- ningar att bedriva sin verksamhet liksom frågor om bidragsgivningens utformning. lämnade betänkandet Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33), vilket bl.a. innehöll förslag för att underlätta för föreningar som verkade inom välfärdssektorn. lämnade också betänkandet Mål och resultat (SOU 1988:39), som innehöll en översyn av reglerna för bidrag till barn- och ungdomsorganisationer. En översyn av principerna för statens bidrag till ideella organisationer gjordes 1993 och förslag om detta lämnades i betänkandet Organisationsbidrag (SOU 1993:71). En ytterligare utredning med uppdrag att lämna förslag på åtgärder rörande bidragsgivningen och finansieringen av folkrörelserna och föreningslivets verksamhet tillsattes 2005. Utredningen föreslog i sitt betänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66) bl.a. att principer för den statliga bidragsgivningen skulle utformas mer enhetligt och att dessa skulle innehålla demokrativillkor. Betänkandet, som diskute- ras mer utförligt i kapitel 4, lade också grunden till flera av förslagen i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55), i vilken det nuvarande målet för politikområdet formulerades. har villkor för verksamheten inom det civila sam- hället varit föremål för ett ytterligare antal utredningar. över- lämnade Demokratiutredning sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5), vilket bl.a. innehöll ett flertal förslag gäl- lande regeringens remiss- och samrådsformer. överlämna- des betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) med förslag för att underlätta civilsamhällets verksamhet och bidra till demokratin, bl.a. avseende ökad kunskap hos det offentliga, tydli- gare myndighetsstyrning och krav på konsekvensanalyser avseende civilsamhället. Som ett resultat av utredningens förslag gav Kultur- departementet en särskild utredare i uppdrag att undersöka hur statliga bidrag till det civila samhällets organisationer kan bli mer lång- siktiga, förutsägbara och enhetliga. Utredaren redovisade uppdraget i departementspromemorian Långsiktigt stöd till det civila samhället (Ds 2018:13), i vilken en bedömning lämnas bl.a. rörande fleråriga bidrag. I skrivelsen En politik för engagemang – långsiktighet och obero- ende för civilsamhället (skr. 2017/18:246) redovisar regeringen några Om det civila samhället åtgärder som kommer att vidtas och som bygger på förslagen i pro- memorian gällande bl.a. dialog med och kunskap om det civila sam- hället. Regeringen initierade även översynen av regelverket för statens stöd till trossamfund och den Allmänna arvsfonden. Dessa två utred- ningar lämnar i sina betänkanden Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst (SOU 2018:18) och En arvsfond i takt med tiden (SOU 2018:70) förslag på nya villkor i bidragssystemen, däribland demokrativillkor, och dessa förslag redogörs för i bl.a. avsnitt 5.3. har politiken för det civila samhället (tidigare folkrörelsepolitiken) flyttats mellan flera olika departement, däribland , Integrations- och jämställdhetsdepartementet och , och ligger numera på Kulturdeparte- mentet. I finns en interdepartemental arbetsgrupp för civilsamhällesfrågor med representanter från berörda enheter i samtliga departement. Arbetsgruppen gör en årlig samlad uppföljning som ger kunskap om departementens bidrag, samråd, dialoger och övriga insatser riktade till civila samhällets organisationer. I behandlas frågor om det civila samhället i regel av .