sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — Den nya lydelsen infördes i 2§ och kom att lyda (sid 7): ”Planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområde, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror ska främjas. Hänsyn skall tas till förhållandena i angränsande kommuner” I förarbetet sägs bland annat följande angående ändamålsenlig struktur (sid 48-49) ”… Därigenom ges utgångspunkter för att exempelvis diskutera hur bebyggelse och anläggningar kan lokaliseras så att transportbehov minimeras eller hur obebyggda mark- och vattenområden kan utnyttjas som en del i tekniska försörjningssystem. /…/ [planeringen] inriktas mot att komplettera, förvalta och underhålla den byggda miljön.” Med omformuleringen av bestämmelsen försvinner (utan närmare motiveringar) den funktionsuppdelade staden1 (bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö) och ersätts av bebyggelsestruktur, grönstruktur samt olika övergripande infrastruktur (leder) och Med formuleringen ”med beaktande av” förstärks vidare att ändamålsenlig struktur inte är den slutgiltiga lösningen enligt PBL. Även de natur- och kulturgivna värdena måste ”Ändamålsenlig” framstår därmed det formandet av en struktur – inte den slutliga avvägningen mot andra hänsyn. SOU 2003:67 Kollektivtrafik med änniskan i centrum Utredningen behandlar bland annat samhällsplanering och anser att PBL inte är tydlig nog vad gäller begreppet ”ändamålsenlig”, samt föreslår följande (Sid 458) ”Vid bedömning av ändamålsenliga strukturer av kommunikationsleder skall särskilt beaktas kollektivtrafikens Men detta bör inte explicit vara lagtext utan framgå i en tydligare motivering (Sid 454): ”Dock vore det viktigt om förarbetena tydliggör att vad som är ändamålsenliga strukturer bl a beror på hur väl de fungera för en rationell kollektivtrafik. /…/ Ett sådant understrykande kan man passa på att göra t ex när man ändrar formuleringen om miljökvalitetsnormer (det behövs för övrigt) eller justerar med anledning av direktivet om miljöbedömning.” Utredningens förslag ledde inte till någon ändring i . SOU 2005:77 Får jag lov? Del 1 Om planering h byggande Paragrafen om ändamålsenlig struktur innehåller också en mening om det regionala (Sid 385): Bestämmelsen /../ om att planläggning ska främja en ändamålsenlig struktur, som infördes , syftade bl a till att tydliggöra målet om en (min kursivering) bör vara vägledande för kommunernas planering. förening med kommunernas skyldighet att ha en kommuntäckande översiktsplan förväntades leda till att samhällsbyggnadsåtgärder av mellankommunal betydelse skulle bedömas utifrån ett statligt finan ierad infras helhetsperspektiv och så att en ändamålsenlig samordning sker av kommunernas planläggning.” truktur skriver utredningen (sid 419): Staten har här ett uppenbart intresse av att de statliga medlen används på ett effektiv och ändamålsenligt sätt, vilket bland annat torde innefatta önskemål att investeringar ingår i en från nationell och regional synpunkt ändamålsenlig struktur av bebyggelse och anläggningar. Utredningens förslag ledde inte till någon ändring i . IPBLEn enklare2010:900plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) har regeringen ytterligare putsat på formuleringen kring ändamålsenlig struktur. I 2 kap 3§ PBL står nu: ”Planläggning enligt denna lag ska med hänsyn till natur- och kulturvärden, miljö- och klimataspekter samt mellankommunala och regionala förhållanden främja 1. en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder, I förarbetena till 3§ hänvisar regeringen till den Klimatpropositionen (prop 2008/09:162) och den Transportpolitiska propositionen (prop. 2008/09:35) också får konsekvenser på . Bland annat framgår följande (prop. 2009/10:170 sid 161): ”… Det handlar 1 ,, LTJ-fakultetens faktablad 2013:5 Om ändamålsenliga strukturer och behovet av en planhistorisk analys framförallt om en integrerad och förutseende samhällsplanering för minskade klimatpåverkande utsläpp genom ett mer transport- och energieffektivt samhällsbyggande.” Vidare anförs (sid 162): ”För att nå en mer transport- och energieffektiv samhällsbyggnad är det viktigt att den fysiska planeringen samordnas bättre med infrastrukturplaneringen.” I övrigt berörs inte begreppet ”ändamålsenlig struktur” närmare. 3§ tillförts hänsynsbestämmelser angående miljö och klimataspekter så har strukturdefinitionen ’tappat’ övrig infrastruktur (anläggningar som kan inrymma VA, fjärrvärme mm). Närmare motivering saknas – möjligen kan tänkas att miljö och klimataspekter ansetts täcka in även dessa aspekter. I kunskapsbanken förklaras ändamålsenlig struktur på följande sätt ”Det är den sammanvävda strukturen av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder som ska vara ändamålsenlig.” vilket är ett direkt citat av lagtexten. lägger emellertid till följande: ”Ändamålsenlig struktur i översiktsplanen kan bland annat handla om hur bostäder, arbetsplatser, service och allmänna platser lokaliseras i förhållande till varandra, hur tät och sammanhållen bebyggelsen är samt vilken ortsstruktur regionen har. Eftersom struktur till stor del består av relationer och samband är givetvis infrastrukturen central i sammanhanget. En ändamålsenlig struktur ger till exempel förutsättningar för att bebyggelse och anläggningar lokaliseras så att transportbehov Det kan även innebära att den tekniska infrastrukturen anpassas till och utvecklas på ett sätt som tar hänsyn till miljökraven och naturens kretslopp. Lokalisering och utformning av tätorternas grönområden med gröna stråk som knyter ihop bebyggelsen är också angeläget att planera för.” För verket är det således inte något stor sak att lagstiftaren tagit bort begreppet läggn ngar som del av ändamålsenlig struktur (vilket finns i 2 kap 5§) vilket också visas i det följande: ”Vid utbyggnad behöver möjligheter till vattenförsörjning analyseras tidigt i planeringsprocessen och VA-ansvarig aktör behöver medverka. Är det lämpligt att ansluta till det kommunala dricksvattennätet, alternativt finns lokala vattenresurser med kapacitet för enskild vattenförsörjning?” lyfter det som utförligare berörs i den ursprungliga PBL-propen samt av SOU 2003:67 (se ovan) ”Förutom själva infrastrukturen (anläggningarna) kan det vara lämpligt att också ta med de kollektivtrafiklinjer som avses bli bestående och som är viktiga för att åstadkomma en hållbar och ändamålsenlig bebyggelsestruktur.” Om ä damålsenlig kan härledas till 2 kap 3§ i nuvarande lag samt motsvarigheter i tidigare lagar så finns också en utveckling av bestämmelserna kring den närmare utformning av bebyggelsen i 5 § stycket 1 punkt 3 samt stycket 2: (5§) ”Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till , /…/ 3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt, /…/ Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.” Även 5§ kan således kopplas till en mer preciserad definition av ”ändamålsenlig” som har med att göra eftersom energifrågorna lyfts i det andra stycket. Energihushållning berör givetvis inte bara bebyggelsens uppvärmning utan också tillgänglighetsegenskaperna som genererar transporter. Vad beträffar ett bebyggelseområdes återfinns bestämmelser i 2 kap 7§: ”Vid planläggning enligt denna lag ska hänsyn tas till behovet av att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finns, 1. gator och vägar, 2. torg, 3. parker och andra grönområden, 4. lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse, och 5. möjligheter att anordna en rimlig samhällsservice och kommersiell service.” Jag föreslår i förtydliga (sid 53) ” att skärpa skrivningen i Skiss till innebörd av transportplan och ändamålsenlig struktur och på så sätt Det behövs som grund för att 2 kapitlet 3§ första stycket 1 möta det jag skriver på sid 19, Det har inte hindrat att syftet tolkats utifrån den damålsenlig struktur.” planeringstradition som vuxit fram under välfärdsepoken. Bilen har kommit att ”förlåta” en bristande förmåga att i enskilda planer utveckla en ”ändamålsenlig struktur” (2 kap. 3§ PBL) för Inte heller i övergripande planer har en ändamålsenlig struktur varit i fokus – av samma skäl. På så sätt genereras det strukturella tvång som skapat föreställningar om vad som är ”naturligt” och ”realistiskt” och vad som är ”ideologiskt”. Vi har att göra med som måste påverkas – om lagändringar ska få genomslagskraft och inte bli ”tomma paragrafer”.” En ändamålsenlig struktur är som framgår ovan och i huvudtexten en central del av långsiktigt transporteffektivt och likvärdigt för olika trafikslag kan ändamålsenlig struktur ses som en i tätorterna med vederbörlig hänsyn till naturförhållanden (naturvärden samt jord-, berg- och vattenförhållanden, proaktiv p anering av bebyggelsen och grön- och infrastrukturen översvämning, erosion, klimataspekter mm) samt till kulturvärden. 3§ och 5§§ fokuserar på den yttre tillgängligheten och översiktsplanesammanhanget (inklusive regionala aspekter) 5 o 7§§ fokuserar på den inre tillgängligheten och detaljplane-sammanhanget. Nedan föreslås en skiss till innebörd av en En transportplan ska främja en ändamålsenlig bebyggelsestruktur. Den kommunala transportplanen är ett planeringsunderlag som kan ingå i en översiktsplan enligt 3 kap 5§ eller i en planbeskrivning enlig 4 kap 33§. belysa innebörden av en ändamålsenlig bebyggelsestruktur och redovisa följande Hur flerkärnighet kan främjas inom en funktionell region genom att stärka och komplettera befintliga noder med hög tillgänglighet. Hur befintliga kollektivtrafikstråk kan utnyttjas vid nyexploateringar och hur kollektivtrafiken kan stärkas i stråken. Hur nya större exploateringar inordnas i den överordnade transportinfrastrukturen och Hur den befintliga bebyggelsestrukturen kan göras hållbar genom förtätning och omvandling av underutnyttjade områden Vilka principer för likvärdig mobilitet som ska gälla vid bebyggelsens närmare utformning vid exploateringsföretag av olika storlek och i olika sammanhang. , enligt 4 kap. 34§, för Planbeskrivningen ska innehålla en mobilitet och social hållbarhet samt en beskrivning av hur en likvärdig mobilitet kan främjas genom samverkan med andra parter. Kommentar med hänvisning till befintliga lagbestämmelser vid befintliga noder med hög inom en funktionell region. tillgänglighet samt stärk och enligt 2 kap 3§ förse dessa zoner med turtäthet samt ger god enligt 2 kap 3§ och hur kollektivtrafiken kan kap 3 o 5§§ kan inordnas i den Översiktsplanen enligt 3 kap kap 3 o 5§§ Översiktsplanen enligt 3 kap förtätning och omvandling av städer och tätorter initiera samordning så att mångfunk- tionalitet och tillgänglighet till främjas inom hela den mobilitet som ska gälla vid så att olika transport- och kap 5 o 7§§ Detaljplanen enligt 4 kap 5- möjligheter att nyttjas med företag av olika storlek och i hänsyn till närmiljön i ett Rapport 2018:63, Version 1.0 Framtidanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer Kunskapsunderlag till utredningen ”Samordning för bostadsbyggande” (N 2017:08) Titel:Framtidanalys för morgondagens resor och transporter i svenska städer Trivector Traffic ⋅ ⋅ SE-222 36 / Telefon +46 (0)10-456 56 00 ⋅ Trivector Traffic fick uppdraget att ta fram detta kunskapsunderlag till utredningen ”Samordning för bostadsbyggande” (N2017:8). Kunskapsun- derlaget syftar till att beskriva och analysera konsekvenser avseende utvecklings- trender som åren framöver förväntas påverka transportsystemet, byggande och samhällsplanering i stort. Kunskapsunderlaget är i första hand tänkt att stödja utredningens deluppgift att analysera för- och nackdelar med att införa krav på transportplaner i detaljplanering. Kunskapsunderlaget är en översiktlig beskrivning av tänkbara framtida utveckl- ingsriktningar, trender och tendenser baserat på forskning, teknikutveckling och annan kunskapsutveckling gällande morgondagens transporter i samhället, expli- cit kopplade till bostäder, men även relaterat till samhällsplanering i ett bredare perspektiv. Rapporten belyser både person- och godstransporter, beskriver över- siktligt bedömd utveckling samt belyser eventuella skillnader för olika grupper i samhället. Rapporten har författats av Trivector, och inriktningen har stämts av med bestäl- laren under arbetets gång. Detta kunskapsunderlag syftar till att beskriva och analysera konsekvenser avse- ende utvecklingstrender som åren framöver förväntas påverka transportsystemet, byggande och samhällsplanering i stort. Först kan konstateras att transportutvecklingen i hög grad kan förklaras med den ökande befolkningen. Intressant är att yngre generationer reser mindre med bil än vad motsvarande ålderskategori gjorde på 1970- talet. Det finns även stora skillnader mellan kvinnors och mäns resmönster. För godstransportutvecklingen har vägtransporternas andel ökat . E- handeln har nära nog tredubblats under de senaste 7–8 åren och svarade 2017 för av den svenska detaljhandelns omsättning. Teknikbaserade utvecklingstrender som bedöms påverka transportsystemet och stadsutvecklingen i stor omfattning de närmsta 10–20 åren är digitalisering, tjänstefiering, automatisering, och elektrifiering. Därtill kan läggas även lagstift- ning och samhällets styrning. Viktig påverkan kommer även från nya livsstilar, värderingar och normer. Även de satsningar som görs i transportsystemet (infra- struktur, transportutbud, etc) kommer i sig att påverka transportutvecklingen både vad gäller totala volymer och fördelningen mellan olika transportslag. I detta kunskapsunderlag formuleras följande centrala slutsatser som vi anser vara relevanta att ta hänsyn till i planering och utveckling av transportsystemet och bebyggelse: Ny teknik och nya tjänster kommer först och blir vanligast i större städer Osäkerheten i automatiseringen kräver flexibla lösningar Tjänstefieringens fordon måste ges utrymme i den offentliga miljön Från Teslaboom till samlat grepp om elektromobilitet E-handel och godstransporter ger mycket lokala transporter Nya aktörer och affärsmodeller dyker upp på arenan Stadsbyggandet kan stödja eller hindra hållbara livsstilar Utvecklingen kan gå både fort och långsamt Alla får inte samma nytta av den nya tekniken Det behövs ett aktivt deltagande av planerings- och stadsutvecklingsaktörer på många nivåer i samhället för att på bästa sätt hantera utvecklingstrenderna och den nya tekniken. Snabba förändringar ger ett stort behov av ständig omformning och omprövning av existerande ideal och regelverk. Istället för en plan behöver vistället arbeta med plattformar i bred samverkan med både gamla och nya ak- törer. Det finns ett stort behov av att fortsatt noggrant följa utvecklingstrenderna och föra en aktiv diskussion om både risker och möjligheter med dem kopplat till ett hållbart bostadsbyggande och till en hållbar stadsutveckling i stort. Befolkningen fortsätter att öka och planar ut Naturresurser och miljö blir bristvaror Klimatförändringarna kan inte ignoreras Ekonomin växer, men klokare Ny teknik förändrar världen igen Vi blir mer globala, regionala och lokala - allt på samma gång Individualism och idealism – på samma gång Hot mot demokratin kan påverka även stora samhällstrender Utvecklingstrender som påverkar resor och transporter Lagstiftning och styrningens betydelse för transportutvecklingen Livsstil, värderingar och normer Utvecklingstrendernas påverkan på transportsystem och stadsbyggande Ny teknik och nya tjänster kommer först och blir vanligast i större städer Osäkerheten i automatiseringen kräver flexibla lösningar Tjänstefieringens fordon måste ges utrymme i den offentliga miljön Från Teslaboom till samlat grepp om elektromobilitet E-handel och godstransporter ger mycket lokala transporter Nya aktörer och affärsmodeller dyker upp på arenan Stadsbyggandet kan stödja eller hindra hållbara livsstilar Utvecklingen kan gå både fort och långsamt Alla får inte samma nytta av den nya tekniken Samhällets roll och styrning 1.1 Bakgrund och syfte Utredningen för bostadsbyggande påbörjade sitt arbete . Uppdraget handlar om att underlätta planeringsprocesser för att få till stånd ett ökat och hållbart bostadsbyggande. Ett deluppdrag inom utredningen handlar om att analysera för- och nackdelar med ett införande av kommunala transport- planer. Särskilt fokus i utredningen är att utreda konsekvenserna med en lagstad- gad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för ny- etablering av bostäder enligt . Det samlade uppdraget ska redovisas . Denna rapport är ett kunskapsunderlag till detta deluppdrag och syftar till att en genomföra en framtidsanalys om transportsystemet och sammanställa hur olika utvecklingstrender och kommer påverka utvecklingen av trans- portsystemet. Redovisning inkluderar en översiktlig beskrivning av tänkbara ut- vecklingsriktningar, trender och tendenser gällande morgondagens transporter i samhället, explicit kopplade till bostäder, men även relaterat till samhällsplane- ring i ett bredare perspektiv. 1.2 Upplägg och innehåll Inledningsvis i kapitel 2 Transportutvecklingen i beskrivs den generella transportutvecklingen i . Detta kapitel syftar till att ge en bakgrund till den mer långsiktiga resandeutvecklingen i och vad vi vet om transport- systemets användning i ett historiskt perspektiv. Vidare i kapitel 3 Samhällstrender beskrivs aktuella samhällstrender som avser förändringar som sker i vår omvärld som påverkar utvecklingen av samhälls- och infrastrukturplanering. Dessa är omvärldstrender, som är övergripande och glo- bala i sin karaktär, har en mer generell påverkan samhällsbyggnadsområdet, men påverkar i olika grad utvecklingen av transportsystemet långsiktigt. I kapitel 4 Utvecklingstrender som påverkar resor och transporter, går vi igenom utvecklingstrender som förväntas ha stor påver- kan på transportsystemet och i synnerhet på framtida bostadsbyggande. Olika slags ny teknik är en viktig del av utvecklingstrenderna, men också förändrade livsstilar och nya styrmedel som direkt eller indirekt påverkar resmönster och transporter. I Kapitel 5 analyseras hur utvecklingstrenderna kommer att påverka transportsy- stemet som helhet och belyser vilken särskild påverkan eller konsekvens som den bedöms kunna få på framtidens bostadsbyggande. Vi formulera oss i ett antal slutsatser som vi anser är relevanta att ta hänsyn till i planering och utveckling av transportsystemet och bebyggelsen. Avslutningsvis i Kapitel 6 Samhällets roll och styrningen gör vi ett antal reflekt- ioner kring den genomförda studien och hur samhället i stort bör förhålla sig till och agera utifrån beskrivna utvecklingstrender. Med hänsyn till den relativt korta tiden och omfattningen av uppdraget utgår framtidsspaningen i hög grad från tidigare sammanställt underlag. Trivector har bland annat tidigare studerat drivkrafter i resandeutveckling, även kopplat till ny teknik. I tidigare uppdrag för (inom ramen för projektet 2025) har större samhällstrenders betydelse för samhällsplanering beskrivits. Utöver den tidigare sammanställda forskningen utgår denna framtidsanalys även från andra för oss kända artiklar och rapporter inom området. I arbetet har följande moment varit viktiga: Brainstorming – Initialt har en inledande brainstorming genomförts för att snabbt få tillgång till Trivectors erfarenhet på området. Litteraturstudie - utifrån Trivectors egen kunskap kartlagd via brainstor- ming, samt via frågor till några experter i vårt externa nätverk har relevant litteratur och tidigare studier kartlagts. Litteraturen har sedan analyserats översiktligt utifrån den aktuella frågeställningen. Vad gäller framtidsana- lyser av aktuella utvecklingstrender finns relativt begränsat forskning, varför också andra slags källor behöver användas som underlag. Workshops – baserat på litteraturstudien har interna workshops genom- förts med arbetsgruppens medlemmar och våra experter inom området. Identifierade trender diskuterades och bedömdes utefter deras potentiella påverkan/effekter för bebyggelse och infrastruktur i svenska förhållanden. Även trendernas påverkan på transporter/resande diskuterades, då det in- direkt påverkar infrastrukturen, och i viss mån även bebyggelsen. 2.1 Resandeutvecklingen –2014 från bilens intåg i vårt vardagsliv har transportarbetet med bil ökat drastiskt i såväl absoluta volymer som per capita, vilket illustreras i Figur 2-1. Den biltra- fikökning som syns handlar till största delen om att befolkningen ökar även om det sällan framkommer i de diskussioner och analyser som görs. Nedan pre- senterade statistik från visar att det på aggregerad nivå fram till (2014 senaste data) inte skett några dras- tiska förändringar sett per capita (Figur 2-1). Det finns en svag ökning av per- sontransportarbetet totalt där en ökning i inrikes luftfart bidrar (se Figur 2-1 och Figur 2-2). Andel persontransportarbete med bil ligger stadigt (Figur 2-3).1 Persontransportarbete i per capita (Inrikes) luftfart Gång, cykel, moped Figur 2-1 Persontransportarbete (km) i fördelat på befolkningsmängd . 1Trivector Rapport 2018:7, Drivkrafter resandeutveckling med bil. Underlag till SOFT-samarbetet. 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Figur 2-2 Persontransportarbete (km) i per capita uppdelat på personbil och övriga färdsätt. Figur 2-3 Andel persontransportarbete med bil av det totala persontransportarbetet . Stora skillnader i resande mellan kön och olika generationer Det finns förvånansvärt få gedigna analyser av förändringar av mobilitet mellan generationer i . Det finns dock en vetenskaplig genomgång av föränd- ringar i mobiliteten baserad på data från som visar att den totala ökningen per capita av transportarbetet (6,–2006) ser väldigt olika ut för olika ålderskategorier och också för kön2. Kvinnors resande har ökat mer än mäns och yngre män har till och med minskat sitt transportarbete. Det betyder alltså att de som är medelålders reste mer med bil då de var unga än vad motsvarande unga gör . I ett pågående forsk- ningsprojekt för konstaterar att den generella trenden som presenterades av Frändberg & Vilhelms- son 2011 står sig även då värden /14 adderas till (Figur 3 i deras artikel), se Tabell 2-1. Frändberg & data (och den uppdaterade data) gäller transportarbete alla färdsätt men eftersom andelen bil har varit stadig (Figur 2-3) tabellen representerar är det troligt att biltransportarbetesut- vecklingen följer snarlikt mönster. Bilden från Hiselius samt Frändberg & Vilhelms- son finns det koncensus kring i internationell litteratur, till exempel Hjorthol et al. (2010) som undersökt det ökade resandet i dagens äldre generation jämfört med 20–, (2017) som beskriver det minskade resandet bland yngre och ökade bland äldre, Stokes (2013) och et al (2013) som båda belyser det inflytande som ungas minskade bilanvändning har på fe- nomet peak car. Specifikt intressant från ett utvecklings- och trendperspektiv för framtiden är om, och i så fall på vilket sätt, minskningen i de yngre generationerna kommer att påverka kommande mobilitet för dessa individer i takt med att de åldras. Så som all teori om vanor och beteenden ger finns potential för ett minskat transportar- bete totalt (inrikes) och med bil , även om det ska betonas att det beror på många faktorer hur utvecklingen kommer att ske. Forskningen har också många olika hypoteser4.