sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Tillit är något som byggs upp mellan parter, där dialog är ett viktigt verktyg. För att uppnå långsiktighet och samordning i styrningen krävs att högre utbildning och forskning i större utsträckning behandlas till- sammans i politiken, samt att uppdrag och resurssättning i huvudsak har ett flerårigt perspektiv som omfattar universitets och högskolors hela verksamhet. Därför föreslår vi att regeringen bör lämna en samlad proposition för högre utbildning och forskning under varje mandatperiod. Vi föreslår också att lärosätena ges fyraåriga planer- ingsförutsättningar där mål och uppdrag utgår från propositionen men anpassas till respektive lärosätes förutsättningar och profil. Dessa mål och uppdrag bör sättas i dialog mellan lärosätet och regeringen. Genom dialogbaserad styrning blir målen och uppdragen mer rele- vanta och förpliktigande att uppfylla. Med detta kommer ett tydli- gare ansvar och ansvarsutkrävande. Utfallet av lärosätets uppdrag och måluppfyllelse ligger därefter till grund för kommande propo- sition och uppdrag. En ändamålsenlig styrning kräver också att det finns relevant kunskap på en övergripande nivå som ger bra förutsättningar för regering och riksdag att kunna formulera politiska mål. Det ställer krav på analyser som belyser utfall av tidigare reformer, internatio- nella utvecklingstendenser och bedömningar av högskolans utveck- En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Vi föreslår därför att en analysfunktion inrättas som komple- ment till dagens myndigheter, med uppdrag att göra samlade och oberoende analyser utifrån ett övergripande perspektiv. Vår föreslagna styrprocess kan sammanfattas i nedanstående bild. i form av gemensam proposition 5.1En långsiktig och sammanhållen process I detta avsnitt föreslår vi en ram för hur övergripande mål och prioriteringar för högre utbildning och forskning bör formuleras. Den huvudsakliga form vi föreslår är en samlad proposition för högre utbildning och forskning. I senare avsnitt beskriver vi hur denna proposition bör vara grunden för en mer långsiktig styrning av högskolan genom dialoger, genom fyraåriga överenskommelser och genom att de mål och återrapporteringskrav som finns i regler- ingsbrevet får ett fyraårigt perspektiv. Det finns tre huvudsakliga syften som vi menar att en samlad pro- position kan uppnå: långsiktighet, samordning och förstärkt samband mellan utbildning och forskning. För det första kan propositionen lägga en ram för en ökad långsiktighet i styrningen, inte minst avse- ende utbildningen. För det andra blir propositionen ett tillfälle att samla och samordna politiken, vilket är en förutsättning för att styr- ningen, i enlighet med våra direktiv, ska kunna hantera bredden i poli- tikens målsättningar och de målkonflikter som kan uppstå. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning viktig aspekt av sådan samordning är, för det tredje, att behandla högre utbildning och forskning i ett sammanhang. 5.1.1En samlad proposition för högre utbildning och forskning Vi föreslår att: •En samlad proposition för högre utbildning och forskning lämnas en gång per mandatperiod. har regeringen lämnat en forskningspoli- tisk proposition till varje mandatperiod. Utredningen 2000 (SOU 1998:128) gjorde en bedömning av de sex första propositionerna som resulterade i att utredningen förordade en fortsättning med forskningspolitiska propositioner en gång per mandatperiod. Med hänsyn till det nära sambandet mellan forsk- ningen och forskarutbildningen inom universitet och högskolor och den grundläggande högskoleutbildningen pekade utredningen på att det också kunde vara lämpligt att lägga fram övergripande förslag avseende den grundläggande högskoleutbildningen. Forskning 2000 framhöll också att mycket kan hinna hända , och att betoningen av långsiktighet inte får undanskymma att det också kan finnas behov av flexibilitet och möj- ligheter att göra snabba insatser. Regering och riksdag förutsattes vara fria att, när så bedöms angeläget, ta upp forskningsfrågor och andra kunskapsfrågor också i andra sammanhang, men utredningen betonade att övergripande och principiella forskningsfrågor borde behandlas i den forskningspolitiska propositionen.1 Regeringen ställ- de sig bakom denna bedömning i propositionen Vissa forskningsfrågor (prop. 1998/99:94), och har ytterligare fem forskningspoli- tiska propositioner lagts fram. Vi menar att ordningen med forskningspolitiska propositioner i stort har varit en lyckad form för att skapa en långsiktig politik, och för en samlad redogörelse för de politiska målen och vilka resurser som finns till förfogade för att möta dem. De skäl som Forsk- ning 2000 anförde avseende avvägningen mellan långsiktighet och 1SOU 1998:128 s. 232–234. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning återkommande tillfällen för omprövning ser vi som fortsatt tungt vägande skäl för denna form. Vi anser också, i linje med våra resonemang i andra delar av betän- kandet, att det är hög tid att slå fast denna långsiktighet även i utbild- ningspolitiken och styrningen av utbildningens dimensionering, vil- ket behandlas i avsnitt 5.1.2 nedan. En nackdel med hittillsvarande ordning med forskningspolitiska propositioner är att det kan bidra till en separation av politiken mel- lan utbildning och forskning. Vi ser därför som ett viktigt skäl för en samlad proposition för högre utbildning och forskning att de åter- kommande tillfällena för samlade avvägningar och prioriteringar också ska omfatta avvägningar mellan insatser rörande utbildning och forsk- ning och hur de kan samordnas. Med en samlad proposition ges reger- ingen en god möjlighet att tydliggöra de mål den har för både den hög- re utbildningen och forskningen samt för kopplingen dem emellan. En samlad styrning av utbildning och forskning menar vi utgör en viktig förutsättning för att skapa sammanhållna kunskapsmiljöer där utbildning och forskning av hög kvalitet samspelar. Utbildningens dimensionering har i vissa fall koppling till forskningspolitiken. Ett exempel på det är regeringens önskan att ny forskning snabbt ska komma utbildningen tillgodo inte minst för det livslånga lärandet. Ett annat är forskarutbildningens betydelse både för samhället i stort men också för högskolans egna kompetensförsörjning. Vi föreslår därför att regeringen lämnar en samlad proposition för högre utbildning och forskning . Vi ser det som natur- ligt att behandla både utbildning och forskning för att ge en samlad, övergripande bild av högskolans mål, resultat och resurser. På sam- ma sätt som för forskningen bör regeringen varje mandatperiod pre- sentera sin långsiktiga politik för den högre utbildningen, redogöra för olika satsningar och redovisa de övergripande resultaten. På så sätt ges utbildningsfrågorna ett långsiktigt perspektiv och utbildning och forskning knyts närmare varandra. Den senaste forskningspolitiska propositionen (prop. 2016/17:50) har delvis redan påbörjat utvecklingen mot en samlad proposition genom att den även berör utbildningen på olika sätt. Det gäller bl.a. förslagen om karriärvägar för högskolans lärare. Kopplingen mellan utbildning och forskning berörs också, och av propositionen fram- går att högre utbildning bör vara en integrerad del i de satsningar på En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning forskning och innovation som görs för att möta olika samhällsutma- ningar. Däremot behandlar inte propositionen frågor som rör hög- skolans dimensionering, t.ex. utbyggnad av olika utbildningar. har de forskningspolitiska propositionerna även be- rört innovationsfrågor. Att samverkansaspekten är en naturlig del i utbildning och forskning talar för att innovationsfrågorna har en plats i den samlade propositionen. Högskolan är en viktig del i inno- vationssystemet både genom den kunskapsutveckling som forsk- ningen leder till men också genom högskolans roll inom kompetens- försörjningen. (Se avsnitt 7.8.) Vi tror att tidpunkten när den forskningspolitiska propositionen lämnas – mitt i mandatperioden – är den tidpunkt som även passar frågor om högre utbildning bäst. En genomarbetad proposi- tion behöver för att utarbetas som det behöver finnas tid kvar i mandatperioden för dess implementering. Den samlade proposition vi föreslår ger både lärosäten och andra myndigheter en klar bild av utgångspunkterna för de kommande årens styrning t.ex. när det gäller framtida resurstillskott eller för den delen neddragningar om det blir aktuellt. Tydliga planerings- förutsättningar underlättar lärosätenas planering på både kort och lång sikt och de får därmed ökade möjligheter att ta ett tydligt verk- samhetsansvar. Propositionen underlättar också regeringens interna arbete då grunden för exempelvis olika uppdrag är givna och därmed enklare kan utformas. Betydelsen av en samlad proposition beror självfallet på utform- ningen. I den genomgång som Forskning 2000 gjorde av de första sex forskningspolitiska propositionerna konstaterade de att propo- sitionerna sällan innehöll några systematiska analyser av vad som skett till följd av förslagen i tidigare propositioner, och att det var svårt att utläsa motiven för de samlade insatserna och prioritering- arna eller vilka konkreta slutsatser regeringen dragit av de mål och riktlinjer som presenterades.2 Vi menar dock i likhet med Forsk- ning 2000 att en periodiskt återkommande proposition åtminstone ger förutsättningar för denna typ av analyser och samlade över- väganden. Det har också framförts att de forskningspolitiska propo- sitionerna kan ha bidragit till ryckigheten i politiken, genom att varje regering har känt ett behov av att komma med något nytt ”koncept” 2SOU 1998:128 s. 211. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning i propositionerna.3 Denna invändning är värd att beakta såväl för regeringen som för andra aktörer som ställer förväntningar på de återkommande propositionerna. Ett sätt att motverka en sådan ten- dens kan vara att kombinera återkommande propositioner varje man- datperiod med vissa övergripande principer och mål som avses gälla för . Den senaste svenska forskningspolitiska propo- sitionen har också ett uttalat tioårigt perspektiv med vissa mål som avser hela tioårsperioden. Ett sådant långsiktigt perspektiv kan ge en viktig ram och stabilitet för politiken. 5.1.2Långsiktig styrning av utbildningens dimensionering Att både högre utbildning och forskning är verksamheter som kräver en långsiktig styrning har varit vägledande för politiken . I 1993-års reform var t.ex. treåriga utbildningsuppdrag en viktig del i modellen (se kapitel 2). I praktiken har dock långsiktig- heten inte beaktats när det gäller den högre utbildningens dimensio- nering. De övergripande målen med högskolans utbildning har dock varit stabila över tid.4 har regeringen under lämnat propositioner som mer samlat behandlat högskolepolitiken5, dock inte i frågor om utbildningens resurser. I övrigt har frågor behandlats i egna propositioner. Regeringens styrning av utbildningens dimensionering har bestått av två delar. Den viktigaste har varit storleken på de ekonomiska resur- serna. Därutöver fanns tre- eller fyraåriga mål för ett urval examina. De ekonomiska resurserna fastställs i och med att riks- dagen tar ställning till regeringens förslag i budgetpropositionen. När regeringen lämnar förslag om budgeten beräknar den också storleken på de kommande årens anslag för att ge en mer långsiktig bild av verk- samhetens ekonomiska förutsättningar. De senaste 15 årens budgetpropositioner innehåller samtliga nya förslag som påverkar utbildningens dimensionering. I flertalet fall avser förslagen permanenta resursökningar eller minskningar för ett lärosäte. finns det också flera tillfälliga förändringar av resurserna till utbildning. Även om merparten av förändringarna är stadigvarande, och både permanenta och tillfälliga satsningar inte 3Wetterberg (2010). 4SOU 2015:70, s. 61. 2001/02:15 och prop. 2004/05:162. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning sällan haft goda politiska motiv i form av regionala arbetsmarknads- utmaningar eller brist på lärare i skola och förskola samt personal i hälso- och sjukvården, har ett långsiktigt perspektiv delvis saknats genom att har inneburit nya förändringar. På samma sätt har neddragningar av olika lärosätens resurser hanterats. Särskilt de till- fälliga resurserna har, på grund av sin korta livslängd, varken kunnat användas till att utveckla utbildningsutbudet långsiktigt eller att anställa flera lärare i högskolan. Utöver mängden förändringar har långsiktigheten enligt oss påver- kats negativt av att förändringarna inte har föregåtts av en tillräcklig diskussion om vilka lärosäten som bäst kan ta vara på dem. De har heller inte varit utformade så att lärosätena fått tillräckligt med tid för att kunna genomföra dem på bästa sätt. Att det blivit så är en följd av att de utformats för att sedan sjösättas snabbt. Tidsbegränsade satsningar och mellan beslut och införande leder både till att den önskade verksamheten inte fullt ut kan erhållas men också till att de ekonomiska resurserna inte kan användas på ett ändamålsenligt sätt. Ett exempel är den tidsbegrän- sade kvalitetssatsning om på lärar- och förskol- lärarutbildningar och utbildningar inom humaniora och samhälls- vetenskap som inleddes . De flesta lärosäten bedömer att den bästa användningen av medlen är att öka den lärarledda tiden, men de anställningar som det kräver försvåras av att medlen har varit tidsbegränsade. De senaste årens utbyggnad av högre utbildning har till stor del varit inriktad mot lärar- och vårdutbildningar. En förutsättning för att dessa ska komma till stånd är tillgången på platser för verksam- hetsförlagd utbildning inom skola och vård. Den nödvändiga dialo- gen med vårdens och skolans huvudmän försvåras när satsningarna ska göras med kort varsel, vilket kan leda till att en utökad utbild- ningsvolym inte fullt ut kan realiseras. Ett exempel är den satsning på utökad barnmorskeutbildning som inleddes men som ännu inte nått den önskade omfattningen. En ökad långsiktighet innebär inte minst att regeringens mål att bygga ut vissa utbildningar ges bättre förutsättningar att få genomslag både i högskolan och hos huvudmännen som tillhandahåller platser för verksamhetsförlagd utbildning. En ökad långsiktighet skulle kunna uppnås på andra sätt, t.ex. genom de långsiktiga planer för utbyggnad En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning av högre utbildning som presenterats i tidigare budgetpropositioner. En återkommande proposition med en fastslagen periodicitet skapar dock ett tydligt tillfälle för att presentera dessa långsiktiga övervägan- den. Vi menar att en samlad proposition ökar tydligheten i regeringens politik och ger lärosätena bättre förutsättningar att bedriva sitt arbete långsiktigt och strategiskt. En samlad proposition har också ett signal- värde i betoningen av värdet av ökad koppling mellan utbildning och forskning. Den ökar även lärosätenas möjligheter att ta ansvar i imple- menteringen av regeringens politik. Vårt förslag innebär att regeringen i den budgetproposition som lämnas i anslutning till den samlade propositionen redovisar sina långsiktiga bedömningar av utbildningens ekonomiska ramar precis som den gör med forskningen . Ut- gångspunkten är att den bedömningen i normalfallet sedan ska ligga fast . 5.1.3En samlad proposition behandlar ett urval av frågor Den forskningspolitiska propositionen behandlar inte alla frågor som rör forskningspolitiken, och vi föreslår inte heller att den sam- lade propositionen ska göra det. Det slutliga urvalet av frågor är en bedömning som kommer att variera . I vissa fall krävs också nya riksdagsbeslut exempelvis när det gäller att fastställa kommande års anslag, eftersom förslag om anslag lämnas i budgetpropositionen och besluten om anslag är ettåriga. Vår utgångspunkt är att reger- ingen redovisar de övergripande resultaten, presenterar sin långsik- tiga politik för forskning och högre utbildning och redogör för olika satsningar i propositionen. Även om beskrivning av insatser med koppling till de ekonomiska resurserna som föreslagits i budgetpro- positionen upptar en stor del av den forskningspolitiska proposi- tionen så behandlar den även andra för verksamheten viktiga om- råden. I den senaste forskningspolitiska propositionen behandlas t.ex. frågor om kvalitet, karriärvägar och jämställdhet. Vi ser positivt på att propositionen på så sätt hanterar frågor utifrån ett helhets- perspektiv. Att frågor om kvalitet och dimensionering av utbild- ningen ska ingå ser vi som naturligt. Utvecklingen av politiken för forskning och högre utbildning är på samma sätt som inom andra områden ett resultat av tidigare erfarenheter och nyvunnen kunskap. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning betonade vikten av att det görs systematiska analyser av vad som skett till följd av förslagen i tidigare propositioner, något också vi vill framhålla. I många fall görs utvärderingar av olika satsningar men det är särskilt angeläget att utfallet analyseras i förhållande till andra insatser och de övergripande målen för högskolan så att de mest ändamålsenliga lösningarna kan väljas. Oavsett om det finns en formulerad långtidsplan för längre än eller inte är det också viktigt att propositionerna bygger vidare på varandra. Längre fram i kapitlet ger vi förslag om en analysfunktion med uppdrag att bl.a. utvärdera den förda politiken. En sådan analysfunktion har här en viktig roll. Om regering eller riksdag slår fast mer långsiktigt tillämp- liga principer bör propositionerna återkomma till dem och antingen relatera förslagen i den aktuella propositionen till dessa, eller vid behov föreslå omformuleringar eller nya principer. Många av de frågor som mer övergripande behandlas i proposi- tionen behöver utvecklas vidare inom ramen för regeringens styr- ning av sina myndigheter, t.ex. genom utformningen av olika upp- drag. Propositionen är ett första steg i en styrprocess där nästa steg blir att ta om hand propositionens mer övergripande riktlinjer och översätta dem till lärosätesspecifika mål och uppdrag. Detta resone- rar vi om i avsnitt 5.2. I förhållande till högskolan handlar det ofta om att fördela satsningar eller besparingar mellan olika lärosäten. I kapitel 9 beskriver vi närmare hur det ska gå till. Grundtanken med våra förslag är att styrningen av respektive lärosäte utformas året efter att propositionen lämnats till . Genom att så långt som möjligt använda ett sådant stegvist arbetssätt i högskolans styr- ning kan en mer samordnad och långsiktig styrning etableras. Läro- sätena ges då bättre förutsättningar att nå målen om hög kvalitet och effektiv resursanvändning. 5.1.4Regeringens behov av underlag till en samlad proposition Vi föreslår att: •UKÄ ges i uppdrag att inför en samlad proposition för högre utbildning och forskning lämna underlag för den högre utbildningen. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Ett omfattande underlag ligger till grund för regeringens arbete med den forskningspolitiska propositionen. Underlagen, inte minst från regeringens myndigheter, ger tillsammans en samlad bild att ta ställning till, där resultat, behov och visioner redovisas. Att arbetet görs innebär att berörda myndigheter kan kraftsamla i sitt analysarbete med vetskapen om att underlagen blir en viktig del i regeringens arbete. Underlagen speglar också verksamhetens logik där projekt och miljöer tar tid att bygga upp och där förändringarna mellan enskilda år är för små för att vara intressanta. Genom kraftsamlingen behöver inte myndigheternas rapportering till regeringen vara lika omfattande de mellanliggande åren och onödigt administra- tivt arbete undviks. Detta innebär t.ex. att lärosätenas årliga rappor- tering om genomförd och planerad utveckling av utbildningsutbudet skulle kunna minska i omfattning. En samlad proposition bör bygga vidare på den forskningspoli- tiska propositionens arbetssätt när frågor om den högre utbild- ningen inkluderas. Exakt vilka ytterligare underlag som behöver tas fram kommer att variera beroende på aktuella samhällsutmaningar och politiska mål. Att frågor om den högre utbildningens dimensio- nering och kopplingen till arbetsmarknadens behov alltid ska ingå ser vi dock som naturligt. Vi har tidigare i kapitlet betonat behovet av att ta vara på erfaren- heterna från tidigare reformer när nya förslag formuleras. Det gäller både när enskilda insatser utformas men kanske i ännu större grad i valet mellan olika typer av medel för att nå de politiska målen. Vi bedömer att vårt förslag om en analysfunktion (se avsnitt 5.4) kan fylla en viktig roll i detta arbete genom att följa upp och utvärdera tidigare beslutade reformer. Analysfunktionen har också en viktig funktion i att beskriva hur högskole- och forskningspolitiken ut- vecklas internationellt. Underlag om utbildningens dimensionering Även om bland annat UKÄ på olika sätt beskriver den högre utbildningens dimensionering och arbetsmarknadens behov av utbildade, saknas en mer samlad analys av dimensioneringsfrå- gorna. Vi föreslår att UKÄ ges i uppdrag att inför arbetet med den En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning samlade propositionen sammanställa ett sådant underlag. Många av de frågor som bör behandlas belyses av UKÄ och andra myndigheter i olika rapporter och prognoser. Det nya uppdraget innebär därmed i första hand att säkerställa att underlag tas fram så att de passar propositionens tidplan och att UKÄ gör en över- gripande analys. Vår utgångspunkt är att universitet och högskolor även fortsätt- ningsvis ska vara huvudansvariga för utbildningens dimensionering (se kapitel 6). Det underlag som UKÄ bör ta fram ska därmed inte vara utformat för att detaljstyra utbildningarnas dimensionering. I stället behövs ett underlag som övergripande bedömer hur den högre utbildningens dimensionering långsiktigt utvecklas och vilka åtgärder som krävs för att nå politiskt uppsatta mål, exempelvis mål om andelen med eftergymnasial utbildning i befolkningen. Inom de områden där regeringen valt att styra utbildningsutbudet med exa- mensmål (se kapitel 6) bör dock UKÄ beskriva situationen på en mer detaljerad nivå. UKÄ bör också lämna förslag om utbildningar inom områden som av olika skäl behöver styras med hjälp av sär- skilda uppdrag till utpekade lärosäten. Som underlag bör UKÄ använda de prognoser och underlag som olika myndigheter och organisationer tar fram. Underlagen från de kompetensplattformar som bland annat UKÄ är med och bygger upp bör vara centrala underlag i arbetet. Det är viktigt att UKÄ inte bara speglar nationella obalanser utan också, om det är möjligt, obalanser på regional nivå – inte minst när det gäller behov av hög- skoleutbildade i hela landet. Det livslånga lärandets utveckling behöver också belysas. Inför arbetet med propositionen bör lärosätena lämna underlag som beskriver hur de ser på sitt utbildningsutbud . Det kan handla om beskrivningar av nuvarande utbud och om bedömningar av behovet av förändringar både för sitt eget lärosätes del och frågor som rör sektorn i sin helhet. Det är önskvärt att dessa bedömningar och beskrivningar både kan användas av UKÄ i arbetet med underlaget till regeringen och i regeringens arbete med propo- sitionen. Det är viktigt att de underlag som regeringen begär av lärosäten och andra myndigheter under arbetet med den samlade propositio- nen så långt som möjligt bygger på tillgänglig statistik och samord- En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning nas med de underlag som ska lämnas inom ramen för t.ex. budget- arbetet. Högskolestatistiken är omfattande och genom att utnyttja tillgänglig statistik fås kvalitetssäkrad information till en låg kost- nad. Genom att samordna uppgiftslämnandet kan resurser frigörs till kärnverksamheten utan att regeringen för den skull behöver förlora nödvändig information. 5.2Dialogbaserad och långsiktig styrning genom överenskommelser och regleringsbrev