sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Detta medför att totalkostnaden troligen skulle bli lägre än den presenterade kostnaden. Avslutningsvis presenteras kostnadsut- vecklingen för förvätskningspremien i figur 12.11. Kostnadsbedöm- ningen är baserad på ett antagande om att premien sätts till för att sedan fasas ut linjärt med . Bedömningen inkluderar också ett antagande om att andelen biogas som förvätskas ökar linjärt från av all inhemsk producerad biogas 2030. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.8 Bedömda kostnader för att uppnå målet, paket I Kostnader för uppgraderings-, förvätskningspremie och gödselgasstöd baserat på linjär utbyggnadstakt 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Källa: (M 2018:06). Figur 12.9 Bedömd kostnadsutveckling av gödselgaspremien Antagande om att biogas produceras från gödsel 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Källa: (M 2018:06). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Figur 12.10 Bedömt kostnadsutveckling av uppgraderingspremien Miljoner kr/år 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Källa: (M 2018:06). Figur 12.11 Bedömd kostnadsutveckling av förvätskningspremien Antagande om att premien sätts till /kWh år 1 för att sedan fasas ut med till 2030 Miljoner kr/år 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Källa: (M 2018:06). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas 12.7Finansiering av stödpaket I Enligt utredningens direktiv ska eventuella förslag som medför offent- ligfinansiella kostnader åtföljas av ett förslag om hur dessa kostnader kan finansieras, i första hand inom befintliga utgiftsramar. I sam- manhanget bör det även på nytt erinras om att utredningen enligt sina direktiv endast har mandat att lämna förslag på skatteområdet som avser bränslebeskattningen. I detta avsnitt redovisas inledningsvis en del grundläggande för- utsättningar för finansiering som kan härledas till hur statens bud- getprocess fungerar. 12.7.2Något om det finanspolitiska ramverket och statens budgetprocess Ekonomiska styrmedel finansieras inte sällan över statsbudgeten. Det kan därför vara motiverat att beskriva några centrala delar av det regelverk och de principer som utgör en viktig grund för många av de ekonomiska styrmedel som beskrivs i detta kapitel. Det är även nödvändigt att ha viss kännedom om detta om man har för avsikt att utforma nya ekonomiska styrmedel och om man överväger en finan- siering över statsbudgeten. Särskilt viktig kan denna kunskap vara om man tänker sig en mer långsiktig finansiering med statsbudget- medel. Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal mål och principer som framför allt syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Det finanspolitiska ramverket omfattar bl.a. ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande och ett ut- giftstak för statens utgifter (exklusive statsskuldräntor). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas hålls en stram statlig budgetprocess som en av de centrala delarna i det finanspolitiska ramverket.41 Finansmakten och statens budget Finansmakten regleras i 9 kap. regeringsformen (RF). Där 1 § anger att beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget och att (2 §) regeringen lämnar en budgetproposition till . beslutar enligt 3 § om budget för det följande budgetåret eller, om det finns särskilda skäl, för en annan period. Som huvudregel är budgetåret ettårigt och någon annan budgetperiod ska enligt förarbeten till bestämmelsen betraktas som undantags- fall.42 Oberoende av budgetperiodens längd kan enligt 9 kap. 3 § 2 st. dock besluta att ett särskilt anslag ska utgå för en annan tid än budgetperioden. Så vitt har kunnat utrönas är det dock mycket ovanligt – om det alls har förekommit – att ett anslag i en- lighet med 9 kap. 3 § 2 st. har fått en annan tid än budgetperioden, dvs. I stället används s.k. beställningsbemyndiganden (se vidare nedan) vid önskemål om att fatta utgiftsbeslut med konsekvenser för flera budgetår. I 1 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) hänvisas till 9 kap. 1–10 §§ RF och det anges att budgetlagen innehåller ytterligare bestämmelser om budgeten. Regleringen av den statliga budgetprocessen återfinns alltså i budgetlagen. Bestämmelser om genomförandet av statens budget finns även i bl.a. anslagsförordningen (2011:223). Regeringens förslag till budget ska i enlighet med fullständighets- principen omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 § budgetlagen). Vidare ska statens inkomster och utgifter i enlighet med bruttoprincipen budge- teras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (3 kap. 4 §). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida, medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. 41Ytterligare fördjupning kring det finanspolitiska ramverket finns i regeringens skrivelse 2017/18:207. 42Holmberg, Stjernquist m.fl., Grundlagarna (2016). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Riktlinjebeslut används numera i förhållandevis stor utsträckning. I den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen före- slår regeringen regelmässigt att ska godkänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Det förekommer även inom flera andra områden att fattar mer långsiktiga inriktningsbeslut, t.ex. inom transport- och för- svarsområdet. Det förkommer även att regeringen föreslår ytterli- gare riktlinjer, t.ex. att ska godkänna mål för ett visst poli- tikområde. Riktlinjebeslut är visserligen inte rättsligt bindande, men utgör likväl ett sätt för och regeringen att moraliskt binda upp sig vid en föreslagen politisk inriktning. Även om riktlinjebesluten inte är rättsligt bindande har de i praktiken stor betydelse för reger- ingens möjligheter att styra och utveckla den statliga verksamheten. Möjligheten att besluta om riktlinjer bör därför begränsas till de fall då det finns ett klart behov av att godtar inriktningen av den verksamhet som regeringen avser att bedriva.43 Statliga stöd till företag eller hushåll kan finansieras via något av de anslag som finns angivna i något av statsbudgetens 27 utgiftsområ- den. För vart och ett av anslagen finns ett ändamål angivet. Anlagens ändamål beslutas av , och den beslutar även om nivån på varje anslag . I budgetpropositionen redovisar regeringen även preliminära beräkningar om anslagsnivåer för de som följer efter det budgetår för vilka anslagen slås fast. Detta är alltså bara beräkningar och inget som är bindande för fram- tida budgetbeslut. I samband med beredningen av budgetpropositionen kan riks- dagen även besluta om bemyndiganden, dvs. befogenheter för reger- ingen att ingå vissa ekonomiska åtaganden med längre tidshorisonter än det budgetår för vilket anslagen läggs fast. Reglerna om sådana s.k. beställningsbemyndiganden finns i 6 kap. budgetlagen. Där (1 §) 43Grundlagsutredningen, Finansmakten (SOU 2008:115), s. 59. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas framgår att för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för budgetåret får regeringen bl.a. besluta om bidrag eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser.44 När regeringen begär ett bemyndigande måste den ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Att ett bemyndigande används innebär att ett anslag så småning- om måste anvisas. Det är därför naturligt att beslut om omfattning och ändamål med ett bemyndigande prövas lika noga som ett an- slagsbeslut. Det är vidare viktigt att notera att själva bemyndigandet (dvs. befogenheten för regeringen att ingå ekonomiska åtaganden) endast gäller och att ett beställningsbemyndigande inte innebär ett avsteg från principen om ettårsbudgetering och är alltså inte mer långsiktigt än att när den så vill kan besluta om att ändra eller dra tillbaka ett beställningsbemyndigande. Staten måste dock infria de eventuella åtaganden man har beslutat om eller avtal man har ingått med stöd av ett beställningsbemyndigande, men inte mer än så. Det kan exempelvis handla om att regeringen med stöd av ett beställningsbemyndigande har gett en myndighet i uppdrag att fatta beslut om att bevilja medel till ett forskningsprogram som löper över en längre tidsperiod än . Vissa ytterligare preciseringar om beställningsbemyndiganden finns i 17 § anslagsförordningen och i före- skrifter till denna bestämmelse. Av dessa föreskrifter framgår det att bemyndigandet anger det högsta belopp som myndighetens samtliga åtaganden för ett visst ändamål får uppgå till i slutet av budgetåret. Med åtagande avses då ett avtal eller en utfästelse som är bindande och som leder till framtida utgifter, vilka ska finansieras med anslag. En utfästelse om ett bidrag är bindande om en handling har över- lämnats till mottagaren eller om andra omständigheter visar att ut- fästelsen är avsedd att vara känd. Enligt 9 kap. 8 § RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Genom regleringsbrev kan regeringen 44Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas i sin tur ställa anslagen till förfogande åt underordnade myndigheter. När regeringen tilldelar en myndighet ett anslag, får regeringen en- ligt 3 kap. 11 § budgetlagen besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget. Därtill beslutar regeringen som regel om en stödförordning i vilken det anges ytterligare villkor för hur stödet ska fördelas. I dessa stödförordningar anges det även ofta förbehåll om att stöd endast får lämnas i mån av tillgång på medel. Förvaltningsrättsliga beslut om stöd Som exempel på hur en myndighet kan tillämpa sina befogenheter att fördela ett visst stöd kan nämnas att beviljar stöd till en stödmottagare för genomförande av ett projekt genom att fatta ett förvaltningsrättsligt beslut om stöd. När beslutet expedi- eras bifogar en villkorsbilaga. Som villkor för beslutet anges att medsänd villkorsbilaga ska undertecknas och åter- sändas till myndigheten. Det tecknas alltså inte något avtal mellan och stödmottagaren. När medel beviljas till en stödmottagare för genomförande av ett projekt måste myndigheten alltid ta hänsyn till bemyndiganderamen för det aktuella anslaget i myndighetens regleringsbrev. Om bemyn- diganderamen för ett visst anslag t.ex. sträcker sig till 2024 beviljar myndigheten som längst stöd till . Utfästelser om en viss stödmodell som har en bred politisk förank- ring har av förklarliga skäl ofta större förutsättningar att ”överleva” över längre tidsperioder. Ett stöd som har motarbetats av en politisk opposition kan lätt avvecklas om majoritetsförhållandena svänger och den nya majoriteten exempelvis väljer att inte anslå medel till det aktuella stödet och/eller att dra tillbaka ett bemyndigande. Finns det inga medel anslagna, saknas förutsättningar för den administrerande myndigheten att bevilja några stöd (jfr de inledande förbehållen i de ovan refererade förordningarna). Den grad av risk som ett stöds poli- tiska förankring innebär för en stödmottagare och hur denna risk påverkar dennes möjligheter att attrahera kapital för investeringar kan inte bortses ifrån. Exempel på att stöd inte längre kunde beviljas Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas för olika ändamål uppkom när M-KD-budgeten vann om- röstningen i och det därigenom inte fanns medel avsatta för ett antal anslag som övergångsregeringen hade föreslagit skulle finansiera vissa stöd (exv. Möjligen kan den politiska risken anses vara mindre för stöd som är fastslagna i lag, som exempelvis sådana generella stöd som barn- bidrag (regleras i socialförsäkringsbalken). Incitament via inkomstsidan i statens budget Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas alltså i huvudsak som utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Men även skattesystemet kan användas för att stimulera fram ett önskvärt beteende eller göra en oönskad (exempelvis miljöskadlig) verksamhet ekonomiskt mindre attraktiv. I det första fallet kan det handla om skattenedsättningar och skattereduktioner. Om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skattebetalare är lägre än vad som är förenligt med uppkommer en skatteutgift för staten. En skatteutgift inom den offentliga förvaltningen är således egentligen uteblivna inkoms- ter till följd av olika skattelättnader och/eller avsteg från en enhetlig beskattning.45 I förslaget till en reformerad budgetlag konstaterade regeringen att justeringar på skatteområdet kan vara ett alternativ till ett bidrag från utgiftssidan av budgeten och konkurrerar därmed i princip om det budgetmässiga utrymmet på samma sätt som utgifter, men till skillnad från en subvention som förs upp under ett anslag tar dylika justeringar inte något utrymme under ett utgiftstak i anspråk.46 Regeringen konstaterade också att det inte finns någon beloppsmäs- sig begränsning av hur stort inkomstbortfallet från en skatteutgift får bli. Det är inte ens säkert att det i efterhand är möjligt att beräkna hur stort skattebortfall en skatteutgift har lett till. Det skulle därmed kunna finnas en risk för att prövningen av en skatteutgifts kostnader och effekter inte blir lika noggrann som en prövning av en ny utgift med samma ändamål. Om befintliga skatteutgifter inte redovisas tyd- 45Även om skatteutgifter kan ses som ett alternativt medel inom ett utgiftsområde finns det även skatteutgifter som har uppkommit som en konsekvens av den praktiska hanteringen i skattesystemet och som därmed saknar direkt koppling till budgetens utgiftssida. 2010/11:40, s. 48. Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas ligt finns det också en risk för att en införd skatteutgift inte upp- märksammas lika regelbundet som en utgift på ett anslag. Noterbart i sammanhanget är också att skatter beslutas genom lag, till skillnad från beslut om anslag som fastställs genom riks- dagens budgetbeslut. Som har redovisats ovan är budgetperioderna ettåriga, inklusive beslut om anslag (dvs. Lagfästa beslut om en viss skatt gäller dock tills vidare och ändras inte förrän fattar ett nytt beslut därom. Detta kan möjligen uppfattas som att incitament på skatteområdet är mer långsiktiga i sin karaktär än stöd som finansieras via budgetens utgiftssida. bör det erinras om att det inte finns något som hindrar att, efter veder- börlig beredning, göra ändringar i skattelagstiftningen. Med hänvisning bl.a. till bruttoredovisningsprincipen och till vär- det av ett enhetligt skattesystem, brukar det föras fram argument mot justeringar på inkomstsidan i statens budget i form av skatteun- dantag och skattenedsättningar. Av kapitel 6 framgår att det är ett kommunalt ansvar att tillhanda- hålla vattentjänster och att ombesörja avfallshantering. Dessa verk- samheter finansieras via avgifter. Det finns begränsningar för vad dessa avgifter får finansiera. Vidare är det viktigt att notera att staten inte har några motsvarande avgiftsintäkter som eventuellt skulle kunna fungera som en finansieringskälla för de stödsystem som utred- ningen föreslår. 12.7.3Utredningens ställningstagande i finansieringsfrågan Med hänvisning till det som redovisas i det föregående avsnittet kon- staterar utredningen att det i princip finns tre huvudsakliga sätt att finansiera de stödpaket som utredningen föreslår. Om utredningen föreslår en finansiering via anslag ska denna i första hand hålla sig inom de befintliga utgifts- ramarna. Det innebär att om nya anslag föreslås eller om det före- Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas slås höjningar av något befintligt anslag ska detta vägas upp av sänkningar i motsvarande grad av något anslag. Som har redovisats ovan har utredningen en- dast mandat att föreslå ändringar av bränsleskatter. Ett alternativ är att finansiera stödpaketen genom att höja de skatter som be- lastar biogasens fossila alternativ. Utredningen har tagit ställning för att behålla biogasens skattebefrielse. Det är således inte aktu- ellt att nu finansiera delar av de föreslagna stödpaketen genom att belägga biogas med koldioxid- eller energiskatt. Om de föreslagna stödpaketen inte får avsedd effekt i termer av en ökad biogas- produktion i riktning mot det mål som utredningen föreslår kan det dock finnas skäl att ånyo överväga detta alternativ för att öka statsstödsutrymmet för de som föreslås i stödpaket I. Statens möjligheter att avgiftsbelägga biogas- relaterad verksamhet bedöms vara begränsade. Utredningen föreslår att stödpaketet finansieras via anslag. Om det därefter anses nödvändigt att höja produktionspre- mien på ett sätt som inte ryms inom statsstödsutrymmet för biogas kommer skattebefrielsen på biogas behöva minska för att möjliggöra ett högre stöd. Som framgår av figur 12.8 ovan bedöms den totala kostnaden för stödpaket I som de föreslagna premierna till- lämpas uppgå till ca för att uppgå till ca . De exakta kostnaderna är dock beroende på vilka premienivåer som beslutas. Utredningen föreslår att det införs ett nytt anslag i statsbudgeten (inom utgiftsområde 21 Energi eller utgiftsområde 23 Areella näringar) som betecknas Biogaspremier och som har som ändamål att finan- siera det stödpaket med produktionspremier som ska leda till en ökad produktion av biogas i . Utredningen föreslår att det nya anslaget finansieras genom omfördelning från de anslag som anges i tabell 12.6. SOU 2019:63Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas Tabell 12.6 Utredningens förslag till finansiering År 1 (mnkr) År 1 (mnkr) År 2 (mnkr) År 2 (mnkr) Biogaspremier (nytt anslag) (anslag 1:16 inom utg. omr. Allmän miljö-och naturvård) Miljöförbättrande åtgärder i jord- (anslag 1:19 inom utg.omr. Areella näringar, landsbygd och (anslag 1:7 inom utg.omr. (anslag 1:4 inom utg.omr. Om stödpaketen får önskad effekt kommer biogasproduktionen att öka och därmed kostnaderna för systemet. Ut- redningen föreslår då att en höjning av skatten på fossila bränslen, framför allt bensin och diesel, övervägs för att finansiera stödpake- ten. En sådan finansiering skulle bidra till omställningen genom att ytterligare förstärka biogasens konkurrenskraft, och finansieringen av omställningen i fordonssektorn skulle då ske inom sektorn. En sådan skattehöjning skulle behöva vara marginell för att finansiera de ökade kostnaderna för biogas. Om produktionspremien måste höjas på ett sätt som förutsätter att skattebefrielsen tas bort/minskas bör den skatt som då kommer in också användas för att finansiera premierna. Behov av ett beställningsbemyndigande För att uppnå en långsiktighet i stödgivningen är det önskvärt att beslutar om ett beställningsbemyndigande för det föreslagna anslaget som gör det möjligt för regeringen (eller den myn- dighet regeringen bestämmer) att besluta om att fördela stöd över en längre tidsperiod än . Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas 12.8.1Stegvist införande av stödpaket I och II Eftersom premierna i stödpaket I syftar till att stötta och utöka bio- gasproduktionen i , och är snarlika befintliga stöd som göd- selgasstödet och biogasstödet 2018, föreslår utredningen att dessa bör införas . En aktör som har kvalificerat sig för att få en premie bör få möjlighet att få premien . För att utöka produktionen, i syfte att uppnå det mål som har satts upp, behöver nya aktörer ha möjlighet att beviljas stöd fram . Detta innebär att stödet skulle finnas med en kostnadstopp för staten 2030, givet att och regeringen tillför medel till ny produktion fram . För stödpaket II, som innehåller ett förslag om att erbjuda finan- siella verktyg såsom lån och garantier till befintliga och nya produ- center samt en produktionspremie för förnybara gaser, anser utred- ningen att ytterligare utredningsinsatser behövs innan dessa kan implementeras. Utredningen föreslår att förslaget om lån och garan- tier införs och att ett detaljerat förslag tas fram av regeringen. Utredningen bedömer att förslaget om en produk- tionspremie för förnybara gaser bör införas när det finns rätt insti- tutionella förutsättningar för att implementera en auktionsmodell i . Därtill krävs ytterligare detaljnivå i förslaget och det bör även utredas om lån och garantier kan ge tillräckliga incitament för att få till stånd produktion av förnybara gaser eller om en premie behövs. 12.8.2Utfasning av stödpaket I och II Som beskrivs i kapitel 10 finns det tre huvudsakliga skäl till varför utredningen rekommenderar att ett kompletterande ekonomiskt styrmedelspaket införs och att skattebefrielsen fortgår. •Att internalisera de samhällsekonomiska nyttor som uppstår vid produktionen och användningen av biogas (se även kapitel 5) och därigenom bidra till uppfyllelsen av flertalet av de mål som har beslutats av statsmakterna (se kapitel 4). Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas •Att minska den konkurrenssnedvridning som inhemskt produ- cerad biogas utsätts för från länder med produktionsstöd. •Att möjliggöra för utvecklingen och spridningen av tekniskt- och/eller marknadsmässigt omogna tekniker (bl.a. förvätsknings- och förgasningsteknik). Skattebefrielsen kan ses som en logisk konsekvens av den koldiox- idskatt som har på drivmedel. Skatten blir enligt de principer som styr koldioxidskatten noll på biodrivmedel. Ur EU-rättsligt perspektiv är det dock frågan om en skattenedsättning i förhållande till naturgas. Utredningen anser utifrån den svenska situationen att en utfasning av skattebefrielsen endast bör vara aktuell om det be- hövs för att produktionsstödet ska rymmas inom statsstödsutrym- met eller om det genomförs en större förändring av koldioxidskatten på drivmedel i . Utredningen bedömer att stödpaket I och II bör fasas ut om ovan- stående kriterier uppnås och de mål som utredningen föreslår kan nås utan dessa stöd. Två huvudsakliga faktorer anses kunna bidra till att kriterierna möts: •Förbättrad kostnadseffektivitet inom produktionen, distributio- nen och försäljningen av biogas och andra förnybara gaser. Ge- nom skal- och läreffekter, marknadskonsolidering och en större och mer välfungerande marknad förbättras biogassektorns kon- kurrenskraft, både i produktions- som användarledet. •Ökad konkurrenskraft för biogas inom transportsektorn, kraft- värmesektorn, industrin och sjöfartssektorn, genom att de fossila alternativen fördyras, ökade krav på att använda förnybara driv- medel eller genom att betalningsviljan förbättras på annat sätt. De stödpaket som utredningen föreslår i detta kapitel i kombination med en fortsatt skattebefrielse, syftar i första hand till att bidra till förbättrad kostnadseffektivitet genom att få till stånd en större, mer mogen biogasmarknad genom att ge incitament till ökad produktion och användning. Därtill innehåller styrmedelspaketet förslag till kost- nadseffektiviserande åtgärder. Huruvida, och i vilken takt, kostnads- effektiviteten och betalningsviljan ökar kommer dock även i hög grad att påverkas av faktorer i en omvärld som är i snabb förändring. Nedan listas ett par av de viktigaste exemplen: Ett nytt ekonomiskt styrmedel för biogas •Utvecklingen av EU:s klimatpolitik. Exempelvis ökade incita- ment att ersätta naturgas med förnybara gaser, inklusive biogas, och förändringar inom EU ETS. Även smärre förändringar kan få stor effekt på efterfrågan av biogas i och med de stora volymer naturgas som konsumeras inom unionen. •När och hur statsmakterna väljer att fasa ut användningen av fossila bränslen inom den svenska ekonomin kommer att få stora konsekvenser. •Prisutvecklingen på fossila alternativ. •Produktionskapaciteten för övriga inhemska biodrivmedel. Kost- nadseffektiviteten konkurrerande tekniker emellan. •Förändringar i volymen importerad biogas och flytande biodriv- medel. •Utvecklingen och försäljningen av elfordon. •Framväxten av produkter och tekniker som kan ersätta biogas- användning inom exempelvis industrin, såsom andra typer av för- nybara gaser.