sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — finns inget krav i lagstiftningen på att totalförsvarets intressen ska beaktas vid överlåtelser eller upplåtelser av egendom av väsentligt in- tresse för totalförsvaret. En negativ konsekvens av detta kan bli att totalförsvarsviktig egendom skingras eller förstörs. En annan konse- kvens är att en antagonist genom att förvärva eller nyttja en fastighet inom ett från totalförsvarssynpunkt viktigt område kan få en sådan kontroll över geografin att det blir möjligt att skada svenska försvars- förberedelser. En permanent eller tillfällig rådighet över infrastruktur, såsom en hamn eller en flygplats, möjliggör också för en antagonist att agera för att skada vårt totalförsvar. Genom utvalda förvärv eller nytt- janden av egendom i kan främmande makt försvåra svensk för- svarsverksamhet, utöva olaglig underrättelseverksamhet eller på annat sätt stödja en verksamhet som är riktad mot säkerhet. Ett angränsande problem är att kommuner och landsting utan närmare begränsningar kan överlåta, upplåta eller avveckla vissa fy- siskt skyddade anläggningar, exempelvis ett bergrum, som byggts upp eller bekostats av staten för det civila försvarets behov. Även detta medför risk för att totalförsvarsviktig egendom skingras eller förstörs. Kommittén föreslår att det införs en ordning som innebär att totalförsvarets intressen ska beaktas inför överlåtelse och upplåtelse samt i vissa fall avveckling av närmare utpekad egendom, som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Det innebär att staten ges möjlighet att granska och ytterst förbjuda sådana förfaranden om väsentliga totalförsvarintressen så kräver. På så sätt blir det möjligt att beakta totalförsvarsintressen på ett enhetligt sätt vid överlåtelser, upplåtelser och avveckling och de beskrivna allvarliga konsekven- serna kan undvikas eller minskas. Kommittén ser också att ett sådant kontrollsystem kan vara till hjälp för kommunerna att bättre ta sitt ansvar för totalförsvaret. Visserligen är det möjligt för staten att ta i anspråk egendom för totalförsvarsändamål genom expropriationsverktyget, vilket skulle kunna utnyttjas för att förhindra någon annans ägande eller nytt- jande eller för att återta egendom i efterhand. Expropriationslagstift- ningen innehåller dock inte någon mekanism genom vilken staten kan få kännedom om tilltänkta överlåtelser eller upplåtelser för att kunna agera preventivt. Ett ingripande i efterhand kan innebära att skada, t.ex. i form av förberedande antagonistisk åtgärd, redan har skett. Kommittén har också övervägt en statlig förköpsrätt beträff- ande totalförsvarsviktig egendom. Kommittén bedömer dock att ett kontrollsystem som utmynnar i att staten kan hindra en tilltänkt överenskommelse är ett lämpligt och effektivt komplement och alter- nativ till den befintliga expropriationslagstiftningen. Förslaget om ett kontrollsystem är vidare både mindre ingripande för den enskilde och mindre betungande och kostsam för staten, än att staten själv går in som ägare till egendomen. Egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret Kommittén föreslår att kontrollsystemet ska omfatta •hamnar och flygplatser, •fastigheter i områden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret samt •skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. Hamnar och flygplatser är till följd av sin särskilda utformning och funktion samt ofta utifrån sitt geografiska läge av särskild betydelse för totalförsvaret. Vem som äger eller nyttjar en hamn kan vara av betydelse för landets försvar och försörjningstrygghet. Rådigheten över en hamn eller flygplats kan således innebära en stor strategisk fördel för en antagonist. Kommittén anser att en statlig kontroll över överlåtelser och upplåtelser som rör hamnar och flygplatser, med möjlighet att förbjuda en från totalförsvarssynpunkt riskfylld över- enskommelse, kan fylla en viktig funktion. Det är varken behövligt eller rimligt att alla hamnar och flygplatser ska omfattas av granskning. Kommittén har eftersträvat avgränsningar som gör att exempelvis mindre flygplatser samt enskilda fritidshamnar och fiskehamnar som inte har sådan storlek, funktion eller annan kvali- fikation att de kan förväntas vara av totalförsvarsintresse, faller utan- för tillämpningsområdet. Ett särskilt undantag föreslås för bl.a. in- sjöhamnar. Även när det gäller ägande och nyttjande av fastigheter i skydds- värda geografiska områden ser kommittén att en statlig kontroll av överlåtelser och upplåtelser kan vara ett betydelsefullt verktyg för att värna totalförsvarets intressen. Dessa områden är av intresse ex- empelvis för att de ligger i anslutning till en viktig farled eller ett hamninlopp. De kan på grund av sin geografiska belägenhet också inrymma anläggningar av väsentlig betydelse för det militära försva- ret. Rådigheten över fastigheter i sådana områden skulle ytterst kunna innebära strategiska fördelar för en antagonist och försvåra för Försvarsmakten att fullgöra uppdraget att försvara . Kommittén föreslår att det ska ankomma på regeringen att i förord- ningsform bestämma den geografiska utsträckningen av sådana områden genom att dessa direkt framgår av kartor som biläggs förordningen. Kommittén föreslår att områden som motsvarar de tidigare militära skyddsområdena pekas ut som skyddsvärda geo- grafiska områden. Dessa områden har alltjämt relevans för det militära försvaret utifrån sin geografiska belägenhet. Genom att områdena pekas ut på en karta kommer det bli enkelt för enskilda fastighetsägare att kontrollera om deras fastigheter omfattas av den föreslagna lagen. Ett kontrollsystem kan innebära en inskränkning i enskilda ägares rätt att fritt få förfoga över sin egendom. Den rätt till fri etablering och fria kapitalrörelser som regleras i den internationella handelsrätten och behöver också beaktas. Vidare kan ett kontrollsystem i praktiken medföra en viss inskränkning i den kom- munala självstyrelsen då förslaget ytterst kan komma att begränsa kommunens rätt att välja hur den vill bedriva den egna verksam- heten. För att motivera dessa inskränkningar har det varit avgörande för kommittén att den egendom som ska omfattas av granskningen på ett tydligt och rättssäkert sätt går att peka ut. Det har också varit avgörande att egendomen är av sådan väsentlig betydelse för total- försvaret och har ett sådant skyddsbehov, att det är motiverat att kontrollera vem som äger och nyttjar den. Kommittén har utifrån dessa förutsättningar gjort bedömningen att det saknas möjligheter att peka ut annan egendom än den nämnda, dvs. hamnar och flygplatser, fastigheter i skyddsvärda geografiska områden samt skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. Eftersom utgångspunkten för kommitténs arbete har varit ökade möjligheter för staten att skydda totalförsvarsverksamhet omfattas inte statligt ägd egendom av lagen, vare sig den ägs av en statlig myndighet eller ett bolag i vilket staten har ett bestämmande inflytande. Överlåtelser och upplåtelser som omfattas av granskning Med överlåtelse avses i förslaget i huvudsak äganderättsövergång genom försäljning, byte eller gåva. Granskningen föreslås omfatta överlåtelser av hel eller del av, eller andel i, fast egendom som ingår i en hamn eller flygplats eller ett skyddsvärt geografiskt område eller inrymmer skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. Även överlåtelser av byggnader och anläggningar som upp- förts på den fasta egendomen av annan än egendomens ägare om- fattas. Kontrollsystemet gäller även överlåtelse av aktier eller andelar i bolag som äger egendom som utpekas i lagen, dock inte aktier i publika aktiebolag. Upplåtelser av sådan egendom som pekas ut i lagen ska som hu- vudregel bli föremål för granskning. Med tanke på hur vitt skilda företeelser termen upplåtelse kan träffa finns det behov av vissa avgränsningar och undantag för olika egendomsslag. Beträf- fande hamnar och flygplatser föreslår kommittén att granskningen begränsas till upplåtelser som med hänsyn till nyttjarens identitet eller till upplåtelsens karaktär, omfattning, varaktighet eller frekvens inte är typiskt förekommande inom verksamheten för hamnen eller flygplatsen. Det som här avses är att upplåtelser som är en del av den dagliga kommersiella driften och som inte kan förväntas påverka totalförsvarets intressen ska falla utanför samrådsskyldigheten. Det är inte meningen att den dagliga driften av en hamn eller flygplats ska försvåras av kontrollsystemet. När det gäller fastigheter i skyddsvärda geografiska områden föreslås granskningen begränsas till upplåtelser av hus eller jord, eller del av hus, . Det är den sammanlagda upplå- telsetiden till samma person som är avgörande för om anmälnings- plikten inträder. Genom begränsningen faller exempelvis kort- variga sommarstugeuthyrningar och löpande uthyrning av sängplats på hotell och vandrarhem utanför lagens tillämpningsområde. I för- hållande till enskilda ägare undantas dessutom vissa överlåtelser och upplåtelser mellan närstående. Kommittén föreslår att länsstyrelserna i , , och blir granskningsmyndighet enligt förslaget och ges behörighet att godkänna, villkora och förbjuda för- faranden enligt lagen. Granskningen initieras genom samråd eller efter anmälan Kommitténs förslag innebär för kommuners och landstings del att en tilltänkt överlåtelse, upplåtelse eller avveckling som omfattas av lagen ska föregås av ett obligatoriskt samrådsförfarande med gransk- ningsmyndigheten. Samrådets syfte är att bedöma en tilltänkt över- låtelses eller upplåtelses lämplighet ur totalförsvarssynpunkt. Med kommun eller landsting likställs bolag som helt eller delvis ägs av kommunen eller . För enskilda fysiska och juridiska personer föreslås regleringen skilja sig åt beroende på vilken typ av objekt det handlar om. Vid överlåtelser och upplåtelser av en hamn eller en flygplats föreslås reglerna för samrådsförfarande gälla. När det gäller fastigheter i skyddsvärda geografiska områden föreslås att tilltänka överlåtelser och upplåtelser som omfattas av lagen ska föregås av ett obligatoriskt anmälningsförfarande, varefter granskningsmyndigheten ska göra en inledande granskning och bedöma den tilltänkta affärens lämplighet Skälet till att samråd inte föreskrivs i dessa fall är att det enligt kommitténs mening inte kan förväntas att be- rörda enskilda fastighetsägare kan bedöma en tilltänkt fastighets- affärs implikationer ur totalförsvarssynpunkt eller krävas att de ska föra en dialog i dessa frågor med granskningsmyndigheten. Beslut inom ramen för samrådet eller efter inledande granskning Kommittén bedömer att de flesta ärenden kommer att kunna avslu- tas inom ramen för samrådet eller vid inledande granskning efter an- mälan. I samrådsärenden föreslår vi att ett ärende ska kunna avslutas utan ytterligare åtgärder om granskningsmyndigheten bedömer det som uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen, upplåtelsen eller avveck- lingen kan ske utan att det strider mot väsentliga totalförsvarsintres- sen. Detsamma ska gälla om granskningsmyndigheten bedömer att förfarandet inte kan ske utan att det strider mot väsentliga totalför- svarsintressen och den samrådande parten delar granskningsmyndig- hetens bedömning. Kommittén utgår från att den samrådande ägaren, i de flesta fall en kommun eller ett landsting, har ett sådant intresse och ansvar i frågan, att det i dessa fall inte bör krävas några mer tvingande åtgärder från granskningsmyndighetens sida. I anmälningsärenden föreslår vi att ett ärende ska kunna avslutas utan ytterligare åtgärder enbart om granskningsmyndigheten bedö- mer det som uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen eller upplåtel- sen kan ske utan att det strider mot väsentliga totalförsvarsintressen. Uppenbarhetskravet markerar att det är relativt enkla och okompli- cerade fall som är tänkta att avgöras inom ramen för samråd och vid en inledande granskning. Kommittén bedömer att många ärenden, särskild när det gäller enskilt ägd egendom, kommer att höra till denna kategori. Om det saknas förutsättningar att avsluta ärendet utan åtgärd ska granskningsmyndigheten i stället fatta beslut om att inleda en för- djupad granskning. Ett undantag föreslås dock för skyddade anlägg- ningar som inrättats för behov inom civilt försvar. Det handlar här om en unik typ av egendom vilken som huvudregel bör behållas som totalförsvarsviktig resurs och där det inte förutses några alltför Det föreslås därför inte någon fördju- pad granskning i de fall kommunen och granskningsmyndigheten inte är överens inom ramen för samrådet. I stället föreslår vi att granskningsmyndigheten ska kunna fatta ett slutligt beslut i ärendet om att en tilltänkt överlåtelse, upplåtelse eller avveckling endast ska få ske på vissa villkor, eller inte alls. Fördjupad granskning om ärendet inte kan avslutas utan åtgärd Den fördjupade granskningen är tänkt att förekomma i de potentiellt problematiska fallen som inte kunnat lösas inom ett samrådsförfarande eller avslutas utan åtgärd efter en inledande granskning. Gransknings- myndigheten ska under en fördjupad granskning vidta de ytterligare granskningsåtgärder som behövs för att bedöma de totalförsvarsintres- sen som i det enskilda fallet står på spel och vilka sårbarheter den granskade överlåtelsen eller upplåtelsen kan innebära för dessa. För be- dömningen kan behövas dels fördjupad information om en hamns eller flygplats användningsområde eller en tilltänkt köpares bakomliggande ägandeförhållanden men även underrättelseinformation, analys av om- världsläget och rådande hotbild m.m. En viktig del i förslaget är därför att granskningsmyndigheten i behövlig omfattning ska samråda med för ärendet relevanta myndigheter. ska under en fördjupad granskning i samtliga fall inhämta yttrande från Försvarsmakten och Säkerhetspolisen. kan efter fördjupad granskning besluta att en överlåtelse eller upplåtelse inte får ske eller får ske på angivna villkor Om det står klart för granskningsmyndigheten att en överlåtelse av en kommunalt eller landstingsägd hamn eller flygplats kan ske utan att det strider mot totalförsvarets intressen, ska granskningsmyndig- heten besluta att ärendet ska avslutas utan några ytterligare åtgärder. Detsamma gäller beträffande upplåtelser av hamnar och flygplatser, överlåtelser av hamnar och flygplatser som ägs av enskilda samt över- låtelser och upplåtelser av fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden, om det saknas anledning att anta att åtgärden strider mot totalförsvarets intressen. I andra fall får myndigheten besluta att överlåtelsen eller upplå- telsen inte får ske eller, om det är tillräckligt, besluta om att förfaran- det får genomföras på vissa angivna villkor. Ett beslut om förbud eller villkor får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet och får endast medde- las om skyddsbehovet uppväger den skada eller annan olägenhet som åtgärden medför för allmänna eller enskilda intressen. Sådana beslut ska alltså föregås av en proportionalitetsavvägning i varje enskilt fall. ges möjlighet ingripa i efterhand Kontrollsystemet är avsett att i första hand verka på förhand. Gransk- ningsmyndigheten bör dock även kunna förbjuda en överlåtelse eller upplåtelse i efterhand, om myndigheten till följd av uteblivet samråd eller utebliven anmälan fått reda på en överlåtelse eller upplåtelse först då. Myndighetens rätt att ingripa i efterhand föreslås dock begränsas till att gälla från det att överlåtelsen eller upplåtelsen fullföljdes. Det föreslagna kontrollsystemet avser att skydda viktiga totalför- svarsintressen, ett angeläget samhällsintresse. kan syste- met innebära inskränkningar av enskilda ägares rätt att förfoga över sin egendom. Kommittén föreslår att en förbjuden försäljning av en fastighet belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område ska med- föra rätt till statlig inlösen för en enskild ägare. Det innebär att staten har skyldighet att på ägarens begäran lösa in fastigheten på de villkor som överenskommits mellan de tilltänkta eller tidigare parterna. Någon kompensationsrätt föreslås däremot inte i förhållande till andra av lagen berörda ägare och förfaranden. Begränsningen moti- veras av att utpekade enskilda ägares skyddsbehov har ansetts väga särskilt tungt och att ett försäljningsförbud mot dessa därför innebär ett särskilt kännbart ingripande i äganderätten. Begäran om inlösen ska göras till granskningsmyndigheten som ska göra bedömningen om köpeskilling och övriga villkor kan bedö- mas som rimliga. Om myndigheten motsätter sig inlösen, ska talan om inlösen kunna väckas vid mark- och miljödomstolen. Kommittén föreslår att granskningsmyndighetens beslut att villkora eller förbjuda en avveckling, upplåtelse eller överlåtelse ska få över- klagas. Därtill föreslås att Försvarsmakten och Säkerhetspolisen ska kunna överklaga granskningsmyndighetens beslut i de fall ett ärende avslutas utan åtgärder eller beslutet innebär föreläggande om villkor. Överklagande ska i samtliga fall ske till regeringen. Enskilda kan begära att regeringens beslut prövas enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Förhållandet till säkerhetsskyddslagen (2018:585) En ny säkerhetsskyddslag trädde i kraft . I betänkandet SOU 2018:82, Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen, pre- senteras förslag till ytterligare förändringar i säkerhetsskyddslagstift- ningen. Dessa förändringar innebär bl.a. införande av ett kontrollsy- stem vid överlåtelser och upplåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och viss tillhörande egendom. I den mån den utpekade egendomen i kommitténs förslag utgör eller ingår i en säkerhetskänslig verksamhet finns det därmed risk för att egendomen skulle kunna omfattas av dubbla kontrollsystem. Inte minst kan det tänkas bli fallet vid överlå- telse eller upplåtelse av en hamn eller flygplats. Om de nämnda kompletteringarna i säkerhetsskyddslagen införs föreslår kommittén att möjligheten till granskning enligt vår föreslagna lag ska vara subsi- diär i förhållande till det föreslagna kontrollsystemet enligt säkerhets- skyddslagen. Detta innebär att om en överlåtare eller upplåtare är skyl- dig att samråda angående överlåtelse eller upplåtelse av det aktuella ob- jektet i enlighet med säkerhetsskyddslagens bestämmelser, behöver ingen anmälan eller samråd beträffande affären göras enligt kommitténs föreslagna lag. Kommitténs förslag är inte beroende av eller avsett att vara ett komplement till förslaget enligt säkerhetsskyddsla- gen. För det fall ett utvecklat kontrollsystem enligt säkerhetsskyddsla- gen inte blir verklighet påverkas inte kommitténs förslag på annat sätt än att behovet av det nu föreslagna kontrollsystemet kan komma att öka. 1.1Förslag till lag om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret Lagens syfte och definitioner 1 § Denna lag syftar till att skydda väsentliga totalförsvarsintres- sen i samband med överlåtelse, upplåtelse och, i vissa fall, avveckling, av egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Lagen innehåller bestämmelser om statens rätt att granska och vid behov förbjuda eller villkora en överlåtelse, upplåtelse eller avveckling av egendom som ägs av en kommun, ett landsting eller en enskild. Lagen gäller inte överlåtelser och upplåtelser som sker från eller till staten eller en juridisk person där staten har ett bestämmande inflytande. Lagen gäller inte heller överlåtelser och upplåtelser som sker till en kommun eller ett landsting eller en juridisk person där kommunen eller har ett bestämmande inflytande. Med kommun eller landsting jämställs i denna lag ett av kommu- nen respektive hel- eller delägt bolag. 2 § Denna lag ska inte tillämpas på sådana överlåtelser eller upplå- telser av egendom i säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhets- skyddslagen (2018:585) som medför skyldighet för verksamhetsut- övaren att samråda med tillsynsmyndighet enligt den lagen. 3 § I denna lag avses med egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret 3.skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt för- svar, samt 4.fast egendom samt sådana byggnader och andra anläggningar som är lös egendom, om egendomen är belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område. sådan hamn som används för eller har använts för kommersiella sjö- transporter eller för militär verksamhet. ett område som motsvarar definitionen av flygplats enligt 6 kap. 1 § luftfartslagen (2010:500) och som används eller har använts för kommersiell luftfart eller som har använts för militär luftfart. skyddad anläggning som inrättats för behov inom civilt försvar en ledningsplats eller annan anläggning som inrättats för befolkning- ens behov av skydd och vård under höjd beredskap, vilken har för- setts med förstärkt fysiskt skydd och som staten överlåtit till en kommun eller ett landsting eller som kommunen eller inrättat med ekonomiskt bidrag från staten. ett område med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret som med stöd av 5 kap. 8 § 1 har utpekats som ett skyddsvärt geografiskt område. den länsstyrelse som enligt regeringens bestämmande ska vara granskningsmyndighet enligt denna lag för respektive del av territorium. Egendom ägd av kommuner och landsting 1 § En kommun eller ett landsting som avser att helt eller delvis överlåta en hamn eller en flygplats eller en byggnad eller annan an- läggning inom en hamn eller en flygplats ska, innan en bindande överenskommelse om överlåtelsen träffas, samråda med gransk- ningsmyndigheten om överlåtelsens lämplighet från totalförsvars- synpunkt. Detsamma gäller en kommun eller ett landsting som avser att helt eller delvis upplåta sådan egendom som avses i första stycket, om upplåtelsen med hänsyn till nyttjarens identitet eller till upplåtelsens karaktär, omfattning, varaktighet eller frekvens inte är typiskt före- kommande inom verksamheten för hamnen eller flygplatsen. Fast egendom som är belägen inom skyddsvärda geografiska områden 2 § Samrådsskyldigheten enligt 1 § första stycket gäller även för en kommun eller ett landsting som avser att helt eller delvis överlåta fast egendom som är belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område eller en byggnad eller annan anläggning som är belägen inom ett sådant område. Samrådsskyldigheten gäller även vid upplåtelse av hus eller del av hus eller av jord inom ett sådant område om upp- låtelsen gäller för en sammanlagd tid . Skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar 3 § Samrådsskyldigheten enligt 1 § första stycket gäller även för en kommun eller ett landsting som avser att avveckla, överlåta eller upp- låta en skyddad anläggning som inrättats för behov inom civilt för- svar. 4 § Med överlåtelse av egendom enligt 1, 2 eller 3 § avses även över- låtelse av aktier eller andelar i ett bolag som äger sådan egendom som avses i bestämmelsen, dock inte aktier i publika aktiebolag. 5 § Vid ett samråd enligt 1, 2 eller 3 § ska kommunen eller lands- tinget, i den utsträckning granskningsmyndigheten begär det, lämna uppgifter om föremålet för den tilltänkta överlåtelsen, upplåtelsen eller avvecklingen, parterna samt övriga villkor. Granskningsmyndig- heten ska i den utsträckning det behövs inhämta synpunkter från Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och andra berörda myndigheter. får ta initiativ till samråd enligt 1, 2 eller 3 § om myndigheten får kännedom om ett tilltänkt förfarande som avses där utan att ett samråd initierats av kommunen eller . 6 § Om granskningsmyndigheten bedömer det som uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen, upplåtelsen eller avvecklingen kan ske utan att det strider mot väsentliga totalförsvarsintressen, ska myndigheten utan onödigt dröjsmål besluta att ärendet inte föranleder någon ytterli- gare åtgärd. Detsamma gäller om samrådsparterna efter samrådet är överens om att den tilltänkta överlåtelsen, upplåtelsen eller avveck- lingen inte bör ske eller kan ske på vissa angivna villkor.