sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — Av övergripande och teknikneutrala föreskrifter, Riks- arkivets föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndig- heter (RA-FS 1991:1), framgår att myndigheterna fortlöpande ska pröva förutsättningarna för gallring. Bestämmelsen innebär att myn- digheterna ska ompröva förutsättningarna vid exempelvis ändrade arbetsuppgifter eller vid införandet av ny teknik som medför en ny typ av allmänna handlingar. På presenteras sju generella gallringsföre- skrifter och fyra ändringsföreskrifter. De generella gallringsföre- skrifterna (RA-FS) avser vanligtvis sådana allmänna handlingar som förekommer hos alla eller många statliga myndigheter, framför allt inom myndigheternas stödverksamheter, exempelvis allmänna hand- lingar inom löne- och personaladministrativ verksamhet, handlingar vid upphandling och räkenskapsinformation. De generella före- skrifterna utarbetas på initiativ av . utfärdar myndighetsspecifika föreskrifter och beslut (RA-MS) i fall där de generella föreskrifterna inte går att tillämpa, exempelvis för handlingar som tillkommer i en specifik verksamhet. Föreskrifterna och besluten riktar sig till en myndighet eller en grupp av myndigheter. I de fall fått bemyndigande att föreskriva om undantag från gallring, dvs. att personuppgifterna får bevaras för vissa ändamål i stället för att gallras, i en registerförfattning meddelas sådana bestämmelser i serien RA-MS. Det är svårare att få en uppfattning om hur många myndighets- specifika gallringsföreskrifter, beslut eller föreskrifter om undantag från gallring har meddelat. Olika sökbegrepp ger olika antal träffar. Det handlar ungefär om 300–400 föreskrifter och beslut.14 Till skillnad från de generella gallringsföreskrifterna initierar myndigheterna de myndighetsspecifika föreskrifterna om gallring. Myndigheterna utreder och framställer om gallring till som sedan bedömer och beslutar. Enligt hanterar myn- digheten ett hundratal framställningar om myndighetsspecifik reglering och utfärdar cirka 50 föreskrifter eller beslut. bedömer att merparten av de inkomna framställningarna och utfärdade föreskrifterna rör gallring eller undantag från gallring. 7.7Kommunala gallringsråd och riktlinjer Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor (SKA) utarbetar och publicerar gallringsråd för kommunala verksamheter. De gemen- samma gallringsråden syftar till att styra och enhetliggöra gallringen i den kommunala sektorn. Samrådsgruppen har dock inga uppgifter om och i vilken utsträckning kommunerna och regionerna använder sig av gallringsråden. I skriftserien ”Bevara eller gallra” har SKA 14Sökbegrepp som gallra och gallring ger olika resultat. publicerat gallringsråd för tolv kommunala verksamheter, som utbildningsväsende, miljö- och hälsoskyddsverksamhet och patient- journaler och annan medicinsk information.15 7.7.2Gallringsbeslut i kommuner och regioner I den kommunala arkivsektorn hanteras gallringsfrågorna på olika sätt när det gäller vilken instans inom kommunen eller regionen som får besluta om gallring. Enligt SKA kan en myndighet, t.ex. den nämnd som tagit emot eller upprättat handlingen, fatta beslut om gallring. I andra fall har kommunfullmäktige bestämt att arkivmyndigheten ska besluta om gallring av allmänna handlingar. SKA menar även att de myndigheter som fattar egna gallringsbeslut bör samråda med arkivmyndigheten. Uppgifter om vilken instans som beslutar om gallring ska framgå av kommunens arkivreglemente eller andra lokala riktlinjer för arkivverksamheten.16 Styrning genom bevarande- och gallringsplaner I den kommunala arkivsektorn förekommer s.k. bevarande- och gall- ringsplaner, dokumenthanteringsplaner eller arkivplaner som redo- visar vilka slags allmänna handlingar som ska bevaras respektive får gallras i olika verksamheter. Flera kommuner och regioner har publi- cerat planerna på sina webbplatser. i pre- senterar sju bevarande- och gallringsplaner för områden som admi- nistrativa handlingar och digital vårdinformation. Planerna ger ofta en bild över vilka slags handlingar som kan före- komma i verksamheten. Av planerna framgår också hur handlingarna ska hanteras, om de ska registreras, bevaras eller gallras. 7.8Reglering på andra områden Det finns bestämmelser i andra författningar som till viss del kan påverka myndigheternas arbete med bevarande- och gallringsfrågor som t.ex. värderingen av handlingarnas bevarandevärde. 15Webbplatsen för Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor . verk är t.ex. lagen (2012:492) om pliktexemplar av elektroniskt material och lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Av tidigare avsnitt framgår att det finns gallringsbestämmelser i andra författningar än arkivlagen, fram- för allt i registerförfattningar. Nedan beskrivs andra författningar än arkivlagen som är av betydelse för myndigheternas bevarande och gallring av allmänna handlingar. Lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument och lagen (2012:492) om pliktexemplar av elektroniskt material innehåller be- stämmelser om bevarande av forsknings- och kulturarvsskäl. Enligt 1 § lagen om pliktexemplar av dokument ska pliktexemplar bevaras och tillhandahållas för forskning och studier. Av förarbetena till lagen framgår också att pliktleverans ska ske för att bevara och till- handahålla yttringar av svenskt liv, svenskt samhälle och svensk kultur för forskning och studier.17 Det finns inget angivet syfte med lagen om pliktexemplar av elektroniskt material men däremot framgår det av förarbetena, att regeringen anser att det är viktigt att även elektroniskt material som bara görs tillgängligt för allmänheten via nätverk bevaras för framtiden hos en myndighet.18 Enligt pliktlagstiftningen är även myndigheterna skyldiga att leve- rera en viss typ av allmänna handlingar till Kungl. Myn- digheterna ska t.ex. leverera s.k. myndighetspublikationer såsom en promemoria, en rapport, en utredning, en vägledning eller någon annan publikation som myndigheten själv har låtit framställa och till- gängliggjort för allmänheten via nätverk. Skälet till att en allmän hand- ling ska bevaras dels i en myndighets arkiv, dels som pliktexemplar hos Kungl. motiverades av forskningsskäl. Enligt för- arbetena till lagen om pliktexemplar av elektroniskt material skulle forskarna enklare kunna hitta och använda myndighetspublika- tionerna om de samlades in och tillgängliggjordes av en aktör, Kungl. 1993/94:10. 2011/12:121. 7.8.2Vidareutnyttjande av handlingar (PSI-lagen) Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offent- liga förvaltningen, kallad PSI-lagen, syftar till att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas använd- ning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter. Enligt 11 § andra stycket PSI-lagen ska en myndighet publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elek- tronisk för vidareutnyttjande samt tillhörande information. Enligt förarbetena bör förteckningen exempelvis innehålla namnet på och en kort beskrivning av informationsresursen, uppgifter om den senaste uppdateringen och befintliga tekniska format, samt information om avgifter, andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell särskild kontaktperson för den aktuella informationsresursen. Bestämmelserna om vidareutnyttjande syftar till att främja en mångfacetterad användning av myndigheternas handlingar. Det inne- bär att myndigheterna har delvis nya aspekter att beakta vid bedömningar om bevarande och gallring. Det handlar bl.a. om vilka slags handlingar som ska bevaras, vilka versioner av handlingarna och på vilket sätt bevarandet ska ske. Utgångspunkten i det arkivrättsliga regelverket är att handlingar och uppgifter ska bevaras, medan presumtionen i regelverk som skyddar personuppgifter har varit den omvända. Gallring enligt det arkiv- rättsliga regelverket syftar till att begränsa arkivens omfattning bl.a. för att därmed öka deras tillgänglighet, medan gallring enligt register- författningarna syftar till att skydda enskildas personliga integritet. Många av nu gällande gallringsbestämmelser utgör gallring till skydd för den personliga integriteten och har tillkommit eller ändrats med hänvisning till den tidigare gällande personsuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen är upphävd och i stället gäller Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 7.9.1Begreppsapparaten i olika registerförfattningar svenska författningarna används orden gallring och gallra/-s synonymt med förstöra, radera, rensa etc. Flera utredningar har gjort samma iakttagelser. I delbetänkande Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål, SOU 2017:50, s. 398 konstateras att: I sammanhanget kan noteras att utplåning och gallring är två olika för- faranden, där gallring regleras i arkivsammanhang och utplåning eller radering av uppgifter sker av integritetsskyddsskäl. Ett liknande konstaterande görs i betänkandet Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 119 f. där det sägs: Det har vidare framhållits att begrepp som knyter an till digital arkivering och gallring behöver användas på ett enhetligt sätt. Begreppet gallring kan ha olika innebörd i olika författningar och ibland används andra begrepp t.ex. radera, ta bort, utplåna eller förstöra trots att det är gallring som avses. I regeringens proposition 2017/18:269 Brottsdatalag – komplet- terande lagstiftning, s. 120 f., ges en närmare beskrivning: Gallring enligt det arkivrättsliga regelverket syftar till att begränsa arkivens omfattning bland annat för att därmed öka deras tillgänglighet, medan gallring enligt registerförfattningarna syftar till att skydda enskildas personliga integritet (se exempelvis prop. 2009/10:85 s. 207 f. och prop. 2016/17:91 s. 169). Orden bevarande och gallring bör i de nya re- gisterförfattningarna enbart användas i den betydelse de har i arkivlag- stiftningen, för att så långt som möjligt skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om dataskydd. I propositionen, s. 123, sägs vidare: har definierat gallring som förstöring av allmänna hand- lingar eller förstöring av uppgifter i allmänna handlingar. Det är också fråga om gallring när andra åtgärder vidtas med allmänna handlingar som medför förlust av t.ex. betydelsebärande data eller sökmöjligheter. När det gäller gallring av elektroniska upptagningar avses normalt att viss information raderas från databäraren (se exempelvis RA-FS 2009:1 och betänkandet Myndighetsdatalag, SOU 2015:39, s. 526). Ett stort antal registerförfattningar innehåller särskilda bestäm- melser om gallring. Det finns drygt 110 författningar som på något sätt reglerar gallring eller hänvisar till andra bestämmelser som gör det. Gemensamt för de flesta av dessa författningar är att de reglerar integritetskänsliga uppgifter och/eller register. Gallringsbestäm- melserna har tillkommit och skiljer sig åt i for- muleringen från departement till departement. Man kan urskilja några formuleringar som används men det går inte att dra några generella slutsatser om hur gallringsbestämmelser ska eller bör vara utformade. Som konstaterats ovan rör det sig också om olika slags gallring. Vissa författningar innehåller en bestämmelse som säger att upp- gifter/handlingar ska gallras när de inte längre behövs. Många av för- fattningarna innehåller konkreta gallringsfrister. Som exempel kan nämnas att uppgifter/handlingar ska gallras senast eller . Det förekommer dock tidsfrister på allt mellan dessa intervall, exempelvis , 15 månader, , osv. Det finns också exempel på att uppgifter/handlingar ska gallras tidigast exempelvis efter en viss händelse. I ett flertal författningar hän- visas till på ett eller annat sätt. Exempelvis finns bestäm- melser som säger att får meddela föreskrifter om undantag från gallring. Vidare finns bestämmelser som anger att får meddela föreskrifter efter att ha inhämtat synpunkter (eller efter samråd med) från ett olika myndigheter, exempelvis , Försäkrings- kassan, och Datainspektionen. Det finns också bestämmelser som anger att får före- skriva att handlingar eller uppgifter som undantas från gallring ska överlämnas till en arkivmyndighet. Det förekommer vidare att en för- fattning anger en annan gallringsordning. Exempel på det är förord- ningen (2009:620) om djurskyddskontrollregister. Där stadgas att efter samråd med får meddela före- skrifter, eller i det enskilda fallet besluta, om att personuppgifter ska gallras senast . I förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration finns särskilda bestäm- melser om ”Undantag från gallring”. Bestämmelsen ändrades och möjligen borde rubriken då ha tagits bort. Ett stort antal registerförfattningar har ändrats med anledning av genomförandet av den s.k. dataskyddsreformen. Utformningen av dessa bestämmelser innebär i regel att gallringsbestämmelserna ersatts av bestämmelser om längsta tid för behandling av personuppgifter. Även i förarbetena till brottsdatalagen (2018:1177) konstateras att gallring enligt registerförfattningarna görs för att skydda den en- skildes integritet.19 I propositionen sägs vidare att begreppen beva- rande och gallring enbart bör användas i den betydelse de har i arkiv- lagstiftningen för att tydligare skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om skydd för personuppgifter. I ramlagen, dvs den föreslagna brottsdatalagen, bör regleringen i stället utgå från hur länge person- uppgifter får behandlas för ändamål inom ramlagens tillämpnings- område. Vissa ändringar behövde också göras i registerförfatt- ningarna för att anpassa dem till ramlagen. Regeringen återkom med dessa ändringar i förarbetena till bl.a. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område.20 Där anför regeringen att bestämmelser som motsvarar befintliga bestäm- melser om bevarande och gallring bör införas i registerförfatt- ningarna, men att de bör formuleras så att det tydligt framgår att det är fråga om dataskyddsbestämmelser. Genomgående har lagstiftaren valt att ta bort de tidigare gällande bestämmelserna om gallring och ersatt dem med bestämmelser om längsta tid för behandling. Reger- ingen understryker att: Orden bevarande och gallring bör i de nya registerförfattningarna enbart användas i den betydelse de har i arkivlagstiftningen, för att så långt som möjligt skilja mellan arkivrättsliga regler och regler om data- skydd. När syftet med bestämmelserna som i detta fall är att skydda den personliga integriteten bör regleringen därför i stället ange den yttersta gränsen för hur länge personuppgifterna får behandlas. Det gäller både i bestämmelser som motsvarar de nuvarande gallringsbestämmelserna och i bestämmelser som begränsar möjligheten att behandla person- uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelserna bör därför formuleras så att de genomgående anger den längsta tid uppgift- erna får behandlas.21 19Brottsdatalag (prop. 2017/18:232), s. 163–164. 20Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning (prop. 2017/18:269), s. 120–121. Bestämmelserna har kompletterats med en bestämmelse som anger att denna reglering inte hindrar att en behörig myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkivmyndighet, se 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen. Exempel på utformning av gallrings- och bevarandebestämmelser Lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område Av förarbetena, regeringens prop. 2017/18:269 Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, till bl.a. lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område fram- går att dataskyddsreformen bl.a. medför att det även fortsättningsvis krävs viss särreglering. Av förarbetena framgår vidare att bestämmelser som motsvarar befintliga bestämmelser om bevarande och gallring bör införas i registerförfattningarna, men att de bör formuleras så att det tydligt framgår att det är fråga om dataskyddsbestämmelser. Detta sätt att formulera bestämmelserna har gjorts i ett stort antal lagar på brotts- datalagens område. Lagen om behandling av personuppgifter i ärenden om licens för läkemedel I 5 kap. 4 § lagen (2016:526) om behandling av personuppgifter i ärenden om licens för läkemedel sägs att en uppgift i registret, som har blivit inaktuell p.g.a. en senare registrering eller p.g.a. att den juridiska personen eller trusten eller den liknande juridiska konstruktionen har upphört, ska gallras . Gallringen utgör en s.k. integritets- gallring och är knuten till lagens ändamålsbestämning. I förarbetena anförde regeringen att den tid under vilken personuppgifter bevaras inte bör vara längre än vad som behövs för att de ändamål som den aktuella personuppgiftsbehandlingen syftar till ska kunna uppnås. Lagen om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa Bestämmelserna i 12 § lagen (2013:794) om vissa register för forsk- ning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa anger att personuppgifter ska gallras när de inte längre behövs för de ändamål som avses i lagen. Bestämmelser har ändrats och av regeringens prop. 2017/18:298 Behandling av personuppgifter för forskningsända- mål, s. 177 f., framgår att avsikten med ändringen är att terminologin i bestämmelsen ska anpassas till dataskyddsförordningens termino- logi. bedömningar och avvägningar mellan å ena sidan intresset av skydd för den personliga integriteten och å andra sidan intresset av offentlighet och insyn i myndigheternas verksamhet, som motiverade införandet av den särskilda gallringsbestämmelsen i registerlagen, är fortfarande relevanta och balanserade. Det är därför regeringens bedömning att bestämmelsen om gallring inte behöver ändras i sak. Regeringen anför att bestämmelsen om gallring ska anpassas till dataskyddsförordningens terminologi. Formuleringen av 12 § har därför ändrats så att uppgifter, i vissa fall, får bevaras för ”arkivända- mål av allmänt intresse, vetenskapliga eller historiska forsknings- ändamål eller statistiska ändamål” i stället för som tidigare för ”historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål”. I 12 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) finns bestämmelser om gallring av särskilda sammanställningar av anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden. Gallring ska ske efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Gallringsbestäm- melsen är avvägning av mellan å den ena sidan integritetsskydds- intressen och å den andra sidan insyns- och rättssäkerhetsaspekter, myndigheternas informationsbehov samt forskningsintresset. Lagen om den officiella statistiken Av 19 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken framgår att personuppgifter ska gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet, om en gallring skulle äventyra arkivens roll som en del av det nationella kulturarvet eller strida mot forskningens behov. Behovet av skydd för den enskildes personliga integritet ska därvid särskilt beaktas. Material som inte gallras ska överlämnas till en arkivmyndighet. I 15 § fastighetsbildningskungörelsen (1971:762) stadgas bl.a. att minnesanteckningar och dubbletter av handlingar samt sådana missiv och delgivningsbevis som inte innehåller någon upplysning av bety- delse i saken, får gallras ut ur akten när ärendet avgjorts samt beslutet eller utslaget vunnit laga kraft och erforderliga uppgifter införts i fastighetsregistrets allmänna del. Denna bestämmelse avser snarare rensning av en akt än gallring. Vidare sägs att det finns särskilda föreskrifter om gallring i övrigt och om andra åtgärder i anslutning till arkivering av akter. Vilka föreskrifter som avses framgår dock inte. 7.9.3Särskilt om s.k. digital-arkivering I ett flertal betänkanden och propositioner har konstaterats att arkivering är ett teknikoberoende begrepp och att det innebär att handlingar och uppgifter således kan arkiveras digitalt. Så är fallet i exempelvis propositionen Tullbrottsdatalag, prop. 2016/17:91, för- arbete till den numera upphävda tullbrottsdatalagen (2017:447).22 I propositionen sägs vidare, s. 172: Som nämnts ovan kan uppgifter som arkiverats fortfarande vara sökbara och tillgängliga för vissa tjänstemän. Om endast arkivlagens bestäm- melser skulle vara tillämpliga skulle digitalt arkiverade allmänna hand- lingar, som inte längre behövs i brottsbekämpande verk- 22Se också exempelvis Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet (prop. 2009/10:85), s. 211 f. samhet, således i princip kunna fortsätta att behandlas på samma sätt som tidigare i verksamheten. Det fortsatta bevarandet skulle dock ske för arkivändamål. Vid tillkomsten av tullbrottsdatalagen hade inget system för digital arkivering men regeringen menade att man i lagstiftningen borde beakta att ett sådant system skulle komma att införas inom en överskådlig tid. Regeringen menade att det därför kunde finnas behov av föreskrifter om digital arkivering. Det infördes då en upp- lysningsbestämmelse att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer kan, med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen, meddela föreskrifter om digital arkivering. I 11 § tullbrottsdataför- ordningen (2017:450), också numera upphävd, fanns kompletterande bestämmelser om att de arkiverade uppgifterna och handlingarna skulle avskiljas från myndighetens brottsbekämpande verksamhet samt att fick meddela närmare föreskrifter om digital arkivering. Avsikten med bestämmelserna om den digitala arkiveringen var således två: dels skulle individen skyddas från en oändlig person- uppgiftsbehandling trots att en sådan inte var nödvändig, dels skulle det vara möjligt att återta personuppgifterna för behandling i ett annat sammanhang, exempelvis ett nytt mål eller ärende. Diskussionen om digital arkivering återfinns alltså i flera för- arbeten men arkivering i egentlig mening verkar inte ha varit avsikten. Intentionen har snarare varit att ”lägga undan” informationen, men bara tills vidare. Förfaringssättet är fullt möjligt även beträffande fysiska handlingar. Möjligen kan man därför tycka att valet av begreppet digital arkivering är något olyckligt i sammanhanget. Digital arkivering är något betydligt mer övergripande och omfat- tande. Trots ambitionen att särskilja begreppen som avser integritets- skydd från de som härrör från arkivlagstiftningen, är vissa bestäm- melser något otydliga och det kan vara svårt att få grepp om vad som avses gälla i vissa frågor. Många av de författningar som de nämnda förarbetena har lett till är emellertid upphävda och det finns inte alltid en liknande diskussion i de senare förarbeten som lett till efter- följande författningar. I ett antal nu gällande författningar, framför allt på brottsbekämpningens område, finns det alltså ändå bestämmelser om digital arkivering. I förarbetena till dessa registerförfattningar konstateras att det i författningarna finns bestämmelser om beva- rande och gallring men att dessa regler endast omfattar person- uppgifter som behandlas automatiserat, oavsett i vilken av respektive myndighets verksamhet det sker.23 Exempelvis finns det bestämmelser i 4 kap. 12 § första stycket 3 lagen (2018:1694) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område som säger att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om begränsning av behandlingen av personuppgifter för ändamål inom den lagens tillämpningsområde vid digital arkivering.