sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — I intervjuerna har framförts att det är viktigt att fånga upp lokala variationer i exempelvis geografi och påverkanstryck. Det har också betonats att det är viktigt att säkerställa att det finns kompetens i vattenförvaltningsfrågor i hela landet. Flera aktörer menar att alla 21 länsstyrelser skulle kunna arbeta mer aktivt utifrån avrinnings- områden och vara mer aktiva i arbetet med fysiska åtgärder. Många påminner om att det är på länsstyrelserna som det finns kompetens och att det är där arbetet med att klassificera och miljöövervaka vattenförekomster utförs. En del aktörer har framfört att bered- ningsansvaret för varje avrinningsområde skulle kunna ligga på den länsstyrelse som har huvuddelen av avrinningsområdet inom sitt län. Det har även framförts farhågor om att vattenförvaltningsarbetet skulle bli alltför lokalt om det läggs på alla 21 länsstyrelser. Det har också pekats på att det finns länsstyrelser som inte har tillräckligt med resurser för att genomföra både den administrativa delen av vattenförvaltningen och den praktiska med genomförande av åt- gärder samt att stötta kommuner och andra regionala aktörer i sam- ordningsansvaret. Det är viktigt med samverkan mellan myndigheter och kommuner En synpunkt som har framkommit är att myndigheter och kom- muner behöver samverka bättre med varandra för att åstadkomma en mer effektiv vattenförvaltning. När det gäller kontakter mellan kommuner och länsstyrelser har det pekats på att dagens organisation innebär att det inte är möjligt för de fem vattenmyndigheterna att ha kontakter med alla kommu- ner. Det är i stället de 21 länsstyrelsernas uppgift. Det har betonats att många kommunkontakter och erfarenhet av att stödja kommunerna borde tas tillvara i vattenförvaltningen. Det har även framhållits att krav på samarbete bör regleras i författning i syfte att uppnå avrinningsområdesperspektivet. Ett sådant samarbete skulle de 21 länsstyrelserna kunna ansvara för. Beredningssekretariaten vid länsstyrelserna är pådrivande Det har framförts att beredningssekretariaten ofta är en drivmotor på länsstyrelserna när det gäller vattenarbetet. De arbetar med flera olika uppgifter, vilket kan vara en utmaning för dem som arbetar där. De ska ge service både till vattenmyndighetens kansli och till andra enheter inom . Olika arbetsuppgifter utförs under vissa bestämda tidsperioder inom förvaltningscykeln. har personalen andra arbetsuppgifter. Flertalet aktörer har framfört att sekretariaten har en god lokal kunskap och att bland annat status- klassning behöver utföras på varje länsstyrelse. Flertalet har betonat att de arbetsuppgifter som utförs och den kompetens som finns vid beredningssekretariaten är mycket värde- full. Det har inte framförts så många synpunkter på berednings- sekretariatens organisation. Det upplevs bra att det är öppet för läns- styrelserna att bestämma sin interna organisation. Det finns inget enskilt sätt att organisera arbetet på länsnivå som är bäst. De flesta är ense om att beredningssekretariaten behöver finnas kvar på läns- styrelserna. Det finns ett tätt samarbete mellan de olika berednings- sekretariaten, genom både formella och informella nätverk. Ansträngd arbetssituation på beredningssekretariaten Flera aktörer pekar på att situationen ofta är ansträngd och att bered- ningssekretariaten upplevs som underfinansierade i förhållande till de uppdrag som de har. Det har pekats på att det är en hög personal- omsättning och att merparten av handläggarna i landet som ska göra kartläggnings- och analysarbetet är relativt nyanställda när en ny förvaltningscykel börjar. På grund av hur arbetet med kartläggning och analys genomförs uppges det vara svårt att behålla personal så som till nästkommande förvaltningscykel. Det har därför av flera intervjuade pekats på att arbetssättet behöver utvecklas för att bli mer rationellt och effektivt, inte minst för att uppnå en förbättrad arbetsmiljö. Svårt att förstå dagens organisation I vår utvärdering har många aktörer pekat på att det är svårt att förstå dagens organisation av vattenförvaltningen. Ett flertal olika problem med dagens organisation har förts fram, som en del aktörer menar att dagens organisation innebär att regional och lokal närvaro kombineras, vilket kan ses som en styrka för både engagemang och genomförande. Dessutom pekas på att vattenförvaltningen kan vara ett konfliktfyllt område där det finns större acceptans för beslut som fattas av dem som förstår verkligheten. Det har framförts att det är svårt att förstå vem som ansvarar för vad och vad skillnaden är mellan de olika myndigheterna. Många aktörer konstaterar att de fem vattenmyndigheterna arbetar lika och att åtgärdsprogrammen är lika. Vattendelegationerna är en ovanlig beslutsform I intervjuerna har olika synpunkter förts fram om vattendelega- tionerna. En del aktörer menar att de bör finnas kvar, medan andra menar att de bör tas bort. En del menar att vattendelegationerna fungerar bra och består av kompetenta delegater med ett stort an- svar. De kan ge en regional förankring och öka beslutens legitimitet, medan andra aktörer menar att det kan finnas brister i delegatio- nernas legitimitet. En del aktörer menar att det inte finns någon regional aspekt i vattendelegationernas arbete och det betonas att delegationerna inte är en demokratiskt vald församling och därmed inte fattar politiska beslut. Flera har dock pekat på att det är viktigt att politiken kommer in i processen, både på och central nivå, inte minst när det gäller frågan om vem som ska vidta och betala för åtgärder. Flera aktörer menar att delegationerna inte fyller någon tydlig funktion, men många menar att det är viktigt att vattenarbetet för- ankras hos olika aktörer, även om det behovet kan täckas på annat sätt. Flertalet intervjuade konstaterar att vattendelegationerna är en ovanlig beslutsform och att det finns inbyggda konflikter i det system som har valts. Flera aktörer menar dock att vattendelega- tionerna bör vara kvar. Delegaterna uppfattar sitt uppdrag som viktigt och de är engage- rade i arbetet. Flera av de intervjuade delegaterna tycker att de över lag har bra förutsättningar att fatta de beslut som krävs, men några menar dock att arbetsformerna bör ses över. Delegaterna får ofta för att läsa in och ta ställning till en stor mängd material. Från ett kommunalt perspektiv ses uppdraget som vattendelegat inte som en tillräcklig länk mellan vattenförvaltningen och kommu- nerna. Det har också framförts att regeringen borde ha ett system för att kontrollera hur de utnämnda delegaterna utför sin uppgift. Delegaternas roll och mandat upplevs av en del som otydligt. I praktiken har en del delegationer blivit mer av ett partsammansatt organ, trots att delegaterna ska representera staten och inte sina egna intressen. Några vattenvårdsdirektörer har lyft fram vikten av att delegaterna förstår sin roll. Att delegationerna består av politiker och personer från näringslivet och olika organisationer kan bidra till att delegationen uppfattas vara partsammansatt. I beslutssituationen kan det vara svårt för delegaterna att inte representera den organi- sation som man kommer från. Vattenvårdsdirektörerna har också lyft fram att delegaterna inte kan styra arbetet men att de ändå för- väntas ta ansvar för resultaten och besluten. Beslutens konsekvenser på samhälle och övrig politik eller för relationen till EU måste dock regeringen ta ansvar för även om den står utanför arbets- och be- slutsprocessen. Det har lyfts upp att det är ett problem att landshövdingen både är ordförande i den vattendelegation som beslutar om vilka åtgärder ska genomföra och chef för den länsstyrelse som ska genomföra åtgärderna. Det är ett principiellt problem att lands- hövdingen sitter på två stolar. Det finns en risk för sammanbland- ning med länsstyrelsernas andra arbetsuppgifter. Från vattenvårds- direktörerna har det pekats på att det finns behov av att säkerställa självständigheten gentemot övriga . Det har framförts att landshövdingen inte automatiskt bör vara delegationens ord- förande. Det har även förts fram åsikter om att vattendelegationen borde vara ett rådgivande och partsammansatt råd där medlemmarna mer uttalat ska representera olika intressen. Länsstyrelsernas uppdrag som vattenmyndigheter Flera aktörer har i utvärderingen lyft fram att det har tagit tid att få förståelse och acceptans för roll- och ansvarsfördelningen inom vattenförvaltningen, eftersom det till stor del är en helt ny typ av administrativ förvaltning i . En del aktörer menar att för- ståelsen och acceptansen för organisationen dock har blivit större . I intervjuerna har framförts att det finns för- och nackdelar med att det är fem länsstyrelser som ansvaret för vattenförvaltnings- arbetet. Bland fördelarna nämns ofta den regionala anknytningen, kompetensen inom länsstyrelserna och att det kan inordnas i annat miljöarbete på . Flera menar också att det vore onödigt att skapa en ny organisation för arbetet , då organisationen har satt sig och arbetet flyter på. Flera aktörer har lyft fram farhågor för vilka konsekvenser en eventuell omorganisering av vattenförvaltningen skulle få på arbetet. Erfarenheter visar att omorganisationer tar och kan leda till effektivitetsförluster innan en ny organisation har satt sig. Flera aktörer menar att det finns hög kompetens på vattenmyndigheterna som inte får gå förlorad. Det är viktigt att behålla den kompetensen om organisationen skulle ändras. Benämningen vattenmyndighet är olycklig Dagens organisation uppfattas av många aktörer som otydlig och rörig när det gäller vilken myndighet som ska göra vad. Ett exempel på en otydlighet är synen på om vattenmyndigheterna är egna myn- digheter eller inte. Flera aktörer menar att benämningen vatten- myndighet är olycklig och att det är otydligt vad som är vatten- myndigheten och vad som är . Många har upplevt det svårt att förstå vilken typ av organisation vattenmyndigheten är. Det kan främst ha berott på namnet – som tyder på att det är en fri- stående, självständig myndighet – och på att myndighetens ansvar- sområde inte följer vare sig länsgränsen eller andra ordinarie admini- strativa gränser. Flera aktörer har pekat på att vattenmyndigheterna arbetar mycket med egen nationell samordning, bland annat genom olika arbets- grupper. En del aktörer menar att det från början fanns ett behov av att ensa vattenmyndigheterna, men att det samordningsarbetet nu är utfört och vattenmyndigheterna arbetar på ett ensat sätt när det gäller statusklassningen och åtgärder riktade mot nationella myndig- heter. Från vattenmyndigheterna har framförts att man har skapat ett nära samarbete som gör att man agerar nästan som en myndighet. Några aktörer menar att det sker ett dubbelarbete mellan dels läns- styrelserna och vattenmyndigheterna, dels vattenmyndigheterna och Havs- och vattenmyndigheten. Flera menar att vattenmyndigheter- nas nationella arbetsinsatser gör att de inte hinner med det regionala arbetet. Vattenmyndigheternas kanslier är en del av länsstyrelserna är en del av länsstyrelseorganisationen, men upplevs vara tämligen fristående, med ett särskilt upp- drag som till viss del skiljer sig från övriga uppgifter. I utvärderingen har det framkommit att det inte finns så mycket integration i det dagliga arbetet hos andra enheter och en del aktörer har pekat på att en förutsättning för att få ett bättre genomförande av åtgärder är att vattenmyndigheternas uppgifter är integrerade i den ordinarie verksamheten hos länsstyrelserna. Flera aktörer har fram- fört att det är viktigt att både vattenmyndigheternas kanslier och beredningssekretariaten ingår som en naturlig del i organisation. Från en del länsstyrelser har man efterlyst en större flexibilitet i resursutnyttjandet och pekat på att vattenförvaltningen borde vara mer integrerad i tillsammans med övrig verksamhet. Det har även framförts att det skulle vara tydligare om kanslierna var mer separata inom länsstyrelserna, och att vattenmyndigheterna borde vara mer autonoma. Från vattenmyndigheterna har framförts att närheten mellan vatten- myndighetens kansli och de olika beredningssekretariaten i distriktet är viktig. Inom beredningssekretariaten finns olika syn: några menar att det är en klar fördel att vattenmyndighetens kansli finns på läns- styrelsen medan andra menar att det saknar betydelse om vatten- myndighetens kansli finns inom eller utanför länsstyrelseorganisa- tionen. Flera intervjuade aktörer betonar att det finns många kompetenta medarbetare på vattenmyndigheternas kanslier och att vattenmyndig- heternas arbetssätt har utvecklats positivt . Det hand- lar bland annat om att arbetsgrupper har inrättats, vilket har lett till ett sammanhållet arbetssätt och att kompetens kan nyttjas över hela landet. Vattenfrågorna måste in i det dagliga arbetet I våra intervjuer har många lyft fram att vattenförvaltning måste bli en del i det samlade hållbarhetsarbetet. Flera aktörer betonar att det är viktigt att få in vattenfrågorna i det dagliga arbetet. Det har framförts att det är viktigt att vatten- frågorna hanteras parallellt med andra frågor inom myndigheter och kommuner. Några verksamhetsutövare har påpekat att vattenfrågor löper parallellt med det ordinarie miljöarbetet. De har lyft fram svårig- heten med att optimera helheten och ha ett holistiskt synsätt när vattenfrågan får en sådan särprägel. En del menar att det är svårt att förstå varför vatten ska gå i ett separat spår vid sidan av övrigt miljö- och hållbarhetsarbete – det innebär bland annat att det blir svårt att samordna och använda länsstyrelsernas resurser på ett optimalt sätt. En del menar att det är konstigt att det för vattenfrågor finns en annan indelning än för allt annat arbete. Det har framförts att det är viktigt att ha ett helhets- perspektiv. Det nationella perspektivet är viktigt Många aktörer har i vår utvärdering betonat att det är viktigt med ett nationellt perspektiv i vattenförvaltningsarbetet, som de flesta menar att det behövs verksamhet på lokal nivå. Det har pekats på att det finns brister i helhetssynen och att det skulle vara en fördel med en myndighet på nationell nivå som såg helheten. Det har framförts att ett stort problem är obalans i resurser mellan nationell och regional nivå och att det behövs en starkare nationell struktur. Det har från en del håll framförts att vattenmyndigheternas an- svar borde föras över till nationell nivå för att förenkla, tydliggöra, effektivisera och rationalisera arbetet med vattenförvaltningen. Det har framförts att det är ett problem att de fem vattenmyndigheterna agerar som en kollektiv myndighet eftersom det innebär en risk för otydlighet för olika parter. Flera aktörer har pekat på att det är oklart vilken nationell roll vattenmyndigheterna har och hur den förhåller sig till Havs- och vattenmyndighetens roll. Flera aktörer har pekat på det faktum att åtgärdsprogrammen för de fem vattendistrikten är så lika tyder på att det räcker med en cen- tral samordnande myndighet, eventuellt med regionkontor för att behålla det regionala perspektivet. Flera har dock framfört att en central myndighet inte skulle kunna överta hela den roll som vatten- myndigheterna har . Flera aktörer har framfört att samtliga 21 länsstyrelser är viktiga i arbetet, inte minst eftersom det skulle vara svårt för en central myndighet att beakta samtliga förhållanden i hela . Flera menar att det behövs en tydligare styrning från Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Centrala myndigheter borde vara starkare och svara för underlag till regeringen. Havs- och vattenmyndighetens samordning av vattenmyndigheterna Havs- och vattenmyndigheten ska samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen. Havs- och vattenmyndigheten menar att i detta ingår att samordna det materiella för att säkerställa det nationella. Man har särskilt lyft fram vikten av dels rapporteringskravet gentemot EU, dels säkringen av att arbetet bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen. Havs- och vattenmyndig- heten har i sin samordningsroll lagt in att man ska vara en nationell dialogpart och fortsätta med sina föreskrifter och vägledningar. Havs- och vattenmyndighetens uppgift att samordna vattenmyn- digheterna upplevs av flera aktörer som otydlig. Det har framförts att dagens konstruktion är instabil, och det finns olika uppfattning i frågan om samordning också ska innebära att Havs- och vattenmyn- digheten ska styra länsstyrelsernas arbete i rollen som vattenmyn- digheter. Flera aktörer har pekat på att det finns samarbetsproblem och oenighet mellan Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndig- heterna. Flera aktörer menar att det märks att de drar åt olika håll och att det kan vara svårt att få till ett gemensamt arbets- och för- hållningssätt i olika frågor. Från Havs- och vattenmyndigheten har det dock betonats att samarbetet inom vattenförvaltningen fungerar bra, men det finns olika meningar i vissa sakfrågor. Man upplever att samarbetsviljan generellt sett är god, men de olika aktörerna är inte alltid överens om tolkningar av bestämmelser samt om prioriteringar. Otydlig uppdelningen av vissa uppgifter mellan centrala myndigheter Det har i vår utvärdering framkommit att det finns ett antal gräns- dragningsfrågor mellan centrala myndigheter inom vattenförvalt- ningsområdet. Det gäller exempelvis gränsdragningen mellan Havs- och vattenmyndigheten och SGU när det gäller grundvatten samt mellan Havs- och vattenmyndigheten och när det gäller markavvattning, dagvatten, våtmarker och miljögifter i vatten. Havs- och vattenmyndigheten ansvar för tillsynsvägledning för skydd av grundvatten, medan SGU har hand om andra frågor som rör grundvatten och är miljömålsmyndighet för miljökvalitetsmålet om grundvatten. En del aktörer menar att grund- och ytvatten hör ihop och borde handhas av samma organisation, medan andra betonar att grundvatten är en särskild fråga. Det har framförts att det är otydligt vilken samordningsuppgift som Havs- och vattenmyndigheten har när det gäller SGU, och andra. Det har framförts att samordningsuppgiften borde för- tydligas och läggas in i vattenförvaltningsförordningen. När det gäller Havs- och vattenmyndighetens samordningsroll menar SGU att det i denna ingår att endast samordna vattenmyndigheterna, inte även SGU. Hur samordningen mellan Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska gå till är inte reglerat eller på annat sätt styrt av regeringen. Det har även lämnats synpunkter om att SGU ska likställas mer med inom vattenförvaltningen, det vill säga vara ansvarig för vattenförekomsternas geometrier och egenskaper samt vara datavärd för miljöövervakning och ha en fortsatt roll som expertmyndighet. roll i vattenförvaltningen är otydlig I vår utvärdering har otydligheter kring roll i vattenför- valtningen lyfts fram. Det har pekats på att bör få en tydligare roll inom vattenförvaltningen och att denna bör regleras. Det finns behov av vägledning Flertalet aktörer har betonat att det behövs vägledningar från de nationella myndigheterna och att vattenförvaltningsarbetet behöver ensas från nationell nivå. De centrala myndigheterna har framfört att genomslaget för vägledningarna till vattenmyndigheterna inte har varit så bra som önskat. Detta kan innebära att länsstyrelser i olika vattendistrikt får olika vägledning från olika vattenmyndigheter. vill vara samordnad och arbeta likartat över landet vad gäller arbetssätt och metoder för statusklassning. Det har framförts att lika lokala förutsättningar dock kan leda till olika resultat beroende på att bedömningsgrunderna tolkas olika då väg- ledningen brister. Det har pekats på att utan vägledning gör inte länen på lika sätt. Från centrala myndigheter har i utvärderingen framförts att det inte alltid finns förståelse på regional nivå om behovet av att få in EU-gemensamma tolkningar i det nationella arbetet samt vikten av förankring med de olika departementen i . Vidare har det pe- kats på att en del föreskrifter och vägledningar inte alltid följs. Vägledning direkt till beredningssekretariaten Vägledningskedjan innebär med dagens organisation att Havs- och vattenmyndigheten och SGU vägleder vattenmyndigheterna som i sin tur vägleder länsstyrelsernas beredningssekretariat. Det har framförts att det upplevs som en svårighet att de centrala myndigheterna inte ska vägleda dem som gör jobbet, det vill säga länsstyrelsernas beredningssekretariat. Detta innebär en risk för att det blir olika tolkningar genom att vattenmyndigheterna blir ett mellan- led. De centrala myndigheterna menar att de på så sätt inte når bered- ningssekretariaten direkt. De centrala myndigheterna har begränsade resurser Det har lyfts fram att Havs- och vattenmyndigheten och SGU är starka inom sina sakområden men att deras resurser är begränsade. Resursbristen på central nivå har lett till eftersläpningar när det gäller arbetet med föreskrifter och vägledningar. Försenade föreskrifter och avsaknad av nationella vägledningar är en fråga som många har tagit upp i intervjuer. Ett stort antal aktörer har konstaterat att Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter och väg- ledningar ofta är försenade i förhållande till vattenförvaltnings- cykeln. Detta skapar en stor frustration i systemet och uppges bland annat leda till arbetsmiljöproblem. Det har framförts att i början gjordes mycket arbete på olika sätt på olika håll i landet eftersom det inte fanns några riktlinjer från nationella myndigheter. Det uppges att vattenmyndigheterna har försökt att åtgärda olikheterna som uppstod i början men att flera av dem finns kvar. De försenade nationella vägledningarna har gjort att vattenmyn- digheterna har utvecklat egna vägledningar (s.k. kokböcker). aktörer konstaterar att det tar mycket resurser från deras normala arbetsuppgifter och att de i praktiken därmed gör mycket av Havs- och vattenmyndighetens samordningsarbete. Från centrala myndigheter har framförts att arbetet med väg- ledningar har blivit bättre och ökat , men har Havs- och vattenmyndigheten inte kunnat hålla planen på grund av andra arbetsuppgifter. De centrala myndigheterna menar dock att man har väglett och att det nu finns mycket vägledningar. betonar man att det inte är de centrala myndigheternas roll att vägleda. Från centrala myndigheter har framförts att vatten- myndigheterna har alltför höga förväntningar när det gäller vägled- ningar. De konstaterar att det redan finns mycket vägledning. De centrala myndigheterna vill inte detaljstyra arbetet. Behov av regionalt anpassad vägledning Det har framförts att de nationella vägledningarna ibland kan vara svåra att tillämpa i praktiken. De kan vara så vida att det behövs en regional tolkning innan beredningssekretariaten kan göra sina be- dömningar. En del menar att det kan vara svårt för en central myn- dighet att förstå vad som behövs i praktiken utifrån olika lokala förutsättningar. Andra menar att distriktsvis vägledning inte behövs och att en sådan mellannivå riskerar att ge ett ineffektivt arbete om vägledningen inte är ensad. De centrala vägledande myndigheterna har framfört att det inte är uppenbart vad som saknas i de nationella vägledningarna och vad det är som gör att vattenmyndigheterna måste tolka vägledningarna innan de går vidare till beredningssekretariaten. Kompetensbehov och tillgång på personal Flera aktörer har framfört att det finns en stor kompetens inom vattenförvaltningen, medan en del andra menar att det inte finns kompetens att arbeta i enlighet med ramdirektivet och att det är ett orimligt krav att länsstyrelserna ska klara sin uppgift med de resurser som de har. Vattenmyndigheterna har framfört att kans- lierna behöver fler anställda för att klara sina uppgifter. Det har bland annat pekats på att vattenförvaltningen behöver både teknisk och juridisk kompetens samt kompetens kring till exempel samhälls- planering, industrins behov och betydelse och regionala utvecklings- frågor.