sou · H7B38 · 2019-02-27 00:00:00 — Undersökningen, som var en uppföljning av en liknande undersökning , gjordes som en samverkansaktivitet med och i samarbete med Kantar . Inom ramen för undersökningen tillfrågades ett geografiskt och demografiskt representativt urval av allmänheten om sin inställning till bevakningskameror, dels till kamerabevakning i allmänhet, dels till användandet av bevakningskameror kopplat till behovet av personlig integritet. 1 000 personer deltog i undersökningen. Av de tillfrågade var mycket eller ganska positiva till bevakningskameror på allmän plats. Av de tillfrågade hade uppfattningen (stämmer mycket eller ganska bra) att närvaron av bevakningskameror verkar avskräckande för potentiella gärningsmän. Lika många hade uppfattningen att materialet från bevakningskameror leder till att begångna brott utreds och upp. hade uppfattningen att bevakningskameror är ett stöd i arbetet att upptäcka pågående brott. Avslutningsvis ställdes en fråga om vilken av fyra uppräknade åtgärder som är mest avgörande för att säkerställa integriteten vid kamerabevakning. ansåg att det mest avgörande var att kamerorna var avstängda under vissa tider och ansåg att en sträng tillståndsgivning var mest avgörande. ansåg att tydlig skyltning om bevakningen var det mest avgörande och 41procent att det finns reglering i form av rutiner för hantering, lagring och spridning av materialet. Viss forskning om kamerabevakning och trygghet i kollektivtrafiken De undersökningar vi beskrivit i avsnitt 4.4 talar för att allmänheten har en hög acceptans för kamerabevakning på allmän plats om det sker i brottsbekämpande syfte eller för att förhindra terrordåd. Även kamerabevakning vars enda effekt är att människor känner sig tryggare på platsen förefaller ha en bred acceptans bland allmänheten. Det går dock inte att utesluta att resultaten påverkas av hur frågorna är ställda och vilken kunskap de tillfrågade har om effekten av kamerabevakning. Få undersökningar innehåller specifika frågor kring inställningen till kamerabevakning i kollektivtrafiken. Det finns dock anledning att anta att inställningen till bevakning på dessa platser i huvudsak följer inställningen till bevakning på andra allmänna platser. Denna uppfattning stöds av Datainspektionens undersökning om ungdomars inställning till integritet . För det stora flertalet tycks dessutom tydlig skyltning och reglering kring hur upptagningar behandlas vara viktigare för att säkerställa integritetsskyddet än en sträng tillståndsgivning och avstängda kameror. LUSAX opinionsundersökning pekar på att allmänheten har en hög tilltro till kamerabevakning som brottsförebyggande åtgärd, men också till att bevakningen medför nytta när det gäller att upptäcka pågående brott och i utredningsarbetet vid begångna brott. Det går inte att utesluta att dessa uppfattningar har betydelse för allmänhetens inställning till den kamerabevakning som bedrivs i samhället. Antalet studier kring kamerabevakningens brottspreventiva effekter har ökat , vilket har lett till ett bättre forskningsunderlag (Brå:s rapport , s. 32). Den bild som ges i många av de undersökningar vi tagit del av är emellertid att kamerabevakningens brottsbekämpande effekter inte är helt lätta att klarlägga. Svårigheter förefaller finnas bl.a. i metodologin och i den allmänna tillämpligheten i enskilda studiers resultat. Den sammantagna bilden pekar dock på att den brottspreventiva effekt man kan uppnå med kamerabevakning varierar utifrån en mängd olika faktorer. Det handlar dels om vilken typ av brott man avser att bekämpa, eftersom kamerabevakning allmänt sett förefaller fungera bäst för att förhindra planerade brott, såsom egendomsbrott. När det gäller exempelvis våldsbrott, som ofta sker under alkoholpåverkan Viss forskning om kamerabevakning och trygghet i kollektivtrafiken och i affekt, talar erfarenheterna för att kamerabevakning inte fungerar avskräckande på samma sätt. Det har också betydelse vilken typ av område man avser att bevaka. De platser där en signifikant effekt har kunnat fastställas på ett övergripande plan är parkeringsplatser och bostadsområden (undantaget public housing). Vad gäller kollektivtrafiken antyder Brå:s metastudie visserligen att kamerabevakning kan ha brottsförebyggande effekter. Resultaten är dock inte statistiskt säkerställda, vilket enligt Brå har att göra med det begränsade antalet studier. Den studie som genomfördes i 2006–2008 pekar också på att kamerabevakningens brottsförebyggande effekter kan variera från plats till plats trots att typen av område är detsamma. Kamerabevakning förefaller vidare ha begränsad effekt när den sätts in som enda brottsförebyggande åtgärd. Däremot kan effekter uppkomma om bevakningen kombineras med flera andra åtgärder, såsom patrullerande polis, fler väktare eller sociala insatser. Det är vidare i de aktiva systemen, där en operatör övervakar upptagningarna i realtid, som en signifikant effekt har kunnat fastställas. I sammanhanget är värt att notera att de utvärderingar av kamerabevakningens brottspreventiva effekter i kollektivtrafiken som ingått i Brå:s metastudie är utförda för . Den utveckling som skett vad gäller teknik och arbetsmetoder avspeglas därmed inte i studien. Därtill kommer att samtliga undersökningar som ingått i studien är utförda i tunnelbanor. Något underlag gällande de brottspreventiva effekter kamerabevakning kan få på andra transportmedel och dess knutpunkter finns därmed inte. Det förefaller inte heller finnas några större studier som ger klar vägledning kring sambandet mellan kamerabevakning i kollektivtrafiken och resenärers upplevda trygghet (se dock avsnitt 5.4.3 där det redogörs för en mindre sådan undersökning). Allmänt kan dock sägas att Svensk Kollektivtrafiks kollektivtrafikbarometer sammantaget talar för att även om den övervägande delen av resenärerna känner sig trygga, upplever en ganska stor andel av dem i någon mån otrygghet under sin resa. Utifrån trygghetsmätning förefaller otryggheten i vissa områden dessutom vara så stor att den riskerar att påverka andelen kollektivtrafiksresenärer negativt. Vårt huvudsakliga uppdrag är att analysera om det bör införas ett utökat undantag från tillståndsplikten för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. För att kunna göra en sådan analys har vi inledningsvis kartlagt behovet av förenklade regler vid sådan kamerabevakning. Vår kartläggning presenteras i detta avsnitt. En stor del av den kamerabevakning som är av intresse för vårt uppdrag bedrivs i kollektivtrafiken. Avsnittet inleds därför med en kort beskrivning av de typer av aktörer som är verksamma på kollektivtrafikområdet och hur dessa förhåller sig till varandra. Därefter redogör vi för vilka aktörer som ingått i kartläggningen och hur denna har genomförts. Därpå följer en beskrivning av hur de tillfrågade aktörerna själva ser på behovet av ett undantag från tillståndsplikten, vilka effekter ett sådant undantag skulle ge och hur den personliga integriteten kan upprätthållas vid ett sådant undantag. Här finns också beskrivning av problemen med brottslighet på allmänna transportmedel och knutpunkter, den nytta myndigheten har av andra aktörers kamerabevakning på dessa platser och de effekter ett eventuellt undantag skulle medföra för arbete. Slutligen redogör vi för Datainspektionens synpunkter på bl.a. integritetsaspekter vid ett utökat undantag. Våra slutsatser av kartläggningen presenteras i avsnitt 6. Dessa ligger till grund för våra överväganden kring ett utökat undantag, som redogörs för i avsnitt 7. I kollektivtrafiken verkar en mängd aktörer, både allmänna och privata. Det har visat sig inte vara helt lätt att få en övergripande bild av branschens aktörer och hur de förhåller sig till varandra. För att kunna belysa vilka aktörer som kan komma att påverkas av ett eventuellt utökat undantag från tillståndsplikten är en sådan bild dock nödvändig. Vilka aktörer som kan verka på området kan också få betydelse för utformningen av våra förslag och för konsekvensanalysen. Vi inleder därför detta avsnitt med en kort redogörelse för branschens aktörer och hur de förhåller sig till varandra. 5.2.1Allmän och kommersiell kollektivtrafik Kollektivtrafiken är indelad i en samhällsorganiserad och en kommersiell del. Den förstnämnda delen står för av resorna. Inom ett län har och/eller kommunerna ansvar för den samhällsorganiserade regionala kollektivtrafiken (2 kap. 1 § lagen [2010:1065] om kollektivtrafik). I varje län ska det finnas en regional kollektivtrafikmyndighet, som har ansvar för regionmedborgarnas vardagsresor, regional utveckling, trafikens miljöpåverkan och tillgänglighetseffekter (2 kap. 2 § lagen om kollektivtrafik). Hur kollektivtrafiken i övrigt är organiserad varierar från län till län. I vissa fall bedrivs verksamheten helt i förvaltning och i vissa fall finns ett länstrafikbolag som planerar och upphandlar trafiken. Av 2 kap. 8 § lagen om kollektivtrafik framgår att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska fastställa ett trafikförsörjningsprogram, som beskriver målen för den regionala kollektivtrafiken. Kommersiella aktörer som bedriver kollektivtrafik med tåg, buss och fartyg får, efter anmälan till en berörd regional kollektivtrafikmyndighet, fritt etablera sig på marknaden (4 kap. 1 § lagen om kollektivtrafik). Privata aktörer kan således stå för vissa av de trafikbehov som fastställts i ett trafikförsörjningsprogram. Om behoven inte kan tillgodoses med kommersiell trafik fattar den regionala kollektivtrafikmyndigheten ett beslut om allmän trafikplikt. Trafik under allmän trafikplikt kan bedrivas av det allmänna i egen regi, t.ex. av den regionala kollektivtrafikmyndigheten eller ett länstrafikbolag. Den kan också bedrivas av upphandlade operatörer. På några enstaka tågsträckor i landet upphandlar trafiken. I övrigt är det de kommersiella tåg- och bussoperatörerna som avgör hur det nationella utbudet formas. Det förekommer också att flera regionala kollektivtrafikmyndigheter och länstrafikbolag tillsammans bedriver regionöverskridande trafik i bolagsform. Det stora antalet aktörer i kollektivtrafiken avspeglas i ägandeförhållandena, både vad gäller kollektivtrafikplatser och kollektivtrafikfordon. Det statliga bolaget äger ett 30-tal av landets större stationshus. Övriga stationshus ägs av andra aktörer, som regionala kollektivtrafikmyndigheter, kommuner eller fastighetsbolag. Därutöver förmedlar () väntsalsfunktion i ca 140 stationshus. I ägs dock de flesta pendeltågsstationerna av , men förvaltas av (SLL TF). Spår och plattformsanläggningar ägs oftast av . När det gäller terminaler och busshållplatser är i många fall en kommun eller en annan aktör ägare av marken. Själva terminal- eller hållplatsfunktionen, ytor för information, biljettautomater m.m. innehas ofta av den regionala kollektivtrafikmyndigheten. SLL TF äger tunnelbanestationerna samt spårområdena vid lokalbanor i . Spårvagnar och spårvagnsanläggning i och ägs av respektive kommun. På de större kollektivtrafikanläggningarna kan således olika aktörer äga eller förvalta olika delar. Jernhusen eller SRAB kan äga eller förvalta stationshuset och spår och plattformar. En kommun kan äga marken som en intilliggande bussterminal ligger på medan den regionala kollektivtrafikmyndigheten ansvarar för terminalbyggnaden och hållplatsfunktionerna. Dessutom är ägandet av de gångtunnlar eller gångbroar som används för att ta sig till och från spåren ofta uppdelat, genom att äger en del av tunneln eller bron och kommunen en annan. Fordon i samhällsorganiserad buss- och personbilstrafik ägs oftast av en upphandlad operatör. De flesta tåg som går i lokal- och regionaltågstrafik ägs av det nationella vagnbolaget , som i sin tur ägs av landets kollektivtrafikmyndigheter. även att en kollektivtrafikmyndighet eller ett länstrafikbolag äger både bussar, tåg och personbilar för persontrafik. Samhällets aktörer äger oftast de spårvagnar och tunnelbanetåg som ingår i upphandlad trafik. Upphandlingen omfattar i dessa fall huvudsakligen driften. Vem som innehar tillstånden för kamerabevakning i kollektivtrafiken påverkas av hur trafiken i ett län har organiserats samt av vem som äger eller innehar de aktuella fordonen eller platserna. I ett och samma län kan kollektivtrafikmyndigheten ha tillstånd för att bevaka vissa fordon och ett länstrafikbolag ha tillstånd för att bevaka andra. En upphandlad operatör kan vara tillståndsinnehavare för ytterligare bevakning av fordon i samma län, beroende på hur avtalet med den upphandlande myndigheten har utformats. På en station kan vara tillståndsinnehavare för kameror vid plattformarna och spåren. Jernhusen, SRAB eller en kommun kan vara tillståndsinnehavare för kamerabevakning av stationshuset och den regionala kollektivtrafikmyndigheten kan vara tillståndsinnehavare för bevakning av intilliggande bussterminal. 5.3.1Vilka aktörer har ingått i kartläggningen? Som framgått av föregående avsnitt finns det således en mängd aktörer, både allmänna och privata, inom kollektivtrafiken. Mot den bakgrunden har vi i vår kartläggning i första hand vänt oss till de organisationer som driver frågor av intresse för dessa aktörer. Svensk Kollektivtrafik, och har alla ingått i kartläggningen. Svensk Kollektivtrafik är service- och branschorganisation för regionala kollektivtrafikmyndigheter, länstrafikbolag och regionala tågsamarbeten. Medlemmarna organiserar trafik med buss, tåg, tunnelbana, spårvagn och båt samt i personbilsregistrerade fordon. representerar huvuddelen av de kommersiella tågoperatörer för person- och godstrafik som är aktiva i , både statligt ägda och privata. är arbetsgivar- och branschorganisation för busstrafikföretag och bussresearrangörer. Busstrafikföretagen bedriver alla former av yrkesmässig busstrafik, t.ex. som upphandlade operatörer av kollektivtrafik. Det befintliga undantaget för kollektivtrafiken omfattar bevakning som bedrivs i tunnelbana. Vi har därför inkluderat (SLL TF) i vår kartläggning. Syftet har varit att utröna hur tunnelbaneundantaget tillämpas samt vilka eventuella positiva effekter och problem det leder till. För att fånga upp behovet av ett utökat undantag för sådan bevakning som bedrivs på stationer har och ingått i kartläggningen. ansvarar för förvaltning av plattformar, plattformsanslutningar och trafikantinformation vid 550 svenska stationer och äger därutöver ett fåtal stationshus. I uppdrag ingår dessutom den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Jernhusen är ett statligt fastighetsbolag inom transportsektorn som i huvudsak äger, utvecklar och förvaltar järnvägsrelaterade fastigheter som järnvägsstationer, underhållsdepåer och godsterminaler. Jernhusen tillhandahåller därutöver väntsalsfunktioner i ett hundratal stationer genom det helägda dotterbolaget . I syfte att få en övergripande bild av behovet av förenklade regler för kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer har Nationella rådet för järnvägs- och kollektivtrafikskydd (NRJK) inkluderats i kartläggningen. NRJK är branschens eget samverkansforum för aktörs- och myndighetssamverkan i säkerhetsfrågor och bildades i syfte att identifiera, förebygga, förhindra och hantera olagliga handlingar som riktas eller kan riktas mot järnvägs- och kollektivtrafiken. Medlemmar är , Föreningen , , , SLL TF, Kommuner och Landsting, och Transportstyrelsen. och Säkerhetspolisen är adjungerade ledamöter. Även flygtrafiken kan ses som ett allmänt transportmedel. Vi har därför inkluderat flygplatserna i vår kartläggning. I denna del har utredningen varit i kontakt med , ett statligt bolag som äger tio av landets flygplatser. Även , som är intresseorganisation för de flygplatser som ägs av andra allmänna eller privata aktörer, har ingått i kartläggningen. Inledningsvis fanns också tankar om att det eventuellt skulle kunna finnas behov av ett enklare förfarande för kamerabevakning ombord på flyg- Genom kontakter med Svenska Flygbranschen, som är branschorganisation inom detta verksamhetsområde, har dock inte framkommit att det finns ett sådant behov. Det som i betänkandets kommande avsnitt benämns allmänna transportmedel exkluderar därmed transporter med flyg. Det befintliga tunnelbaneundantaget omfattar bl.a. sådan bevakning som utförs i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och utreda eller lagföra brott. Mot den bakgrunden har vi även haft kontakter med under vår kartläggning. Slutligen är Datainspektion tillstånds- och tillsynsmyndighet för kamerabevakning enligt kamerabevakningslagen (2018:1200). Datainspektionen ansvarar därmed i hög grad för att integritetsaspekter tas tillvara vid kamerabevakning. Som kommer framgå nedan intar integritetsaspekter en framträdande roll i kartläggningen. Vi har därför även inhämtat synpunkter från Datainspektionen. Kartläggningen bygger på en kvalitativ metod. I huvudsak har den bedrivits genom att ett omfattande frågeunderlag skickats till de utvalda aktörerna. Frågeställningarna har diskuterats vid ett möte med varje aktör, som även besvarat frågorna skriftligen. Därtill har underhandskontakter bedrivits med aktörerna. Det primära syftet med kartläggningen har varit att undersöka vilka behov de aktuella aktörerna har av förenklade regler vid kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. Under våra kontakter har aktörerna därför fått möjlighet att beskriva den problembild som finns, bl.a. vad gäller brottslighet och olycksrisker på de aktuella platserna och den kamerabevakning de bedriver. I samma syfte har frågeunderlaget tagit sikte på aktörernas erfarenheter av kamerabevakning, t.ex. när det gäller den nytta bevakningen medför för verksamheterna. Behoven av förenklade regler är dessutom nära förknippade med vilka problem aktörerna upplever att tillståndsplikten ger upphov till i verksamheterna. Underlaget har därför innehållit frågeställningar som tar sikte på även dessa aspekter. Utgångspunkten för ett eventuellt utökat undantag från tillståndsplikten bör vara att kamerabevakning framöver ska kunna användas på ett flexibelt och verksamhetsanpassat sätt på allmänna transportmedel och stationer. Underlaget har därför innehållit frågor gällande olika alternativa utformningar av ett undantag. I samma syfte har frågor ställts om vilka trafikslag och platser som bör omfattas av ett eventuellt utökat undantag. Därtill har frågor ställts om vilka effekter ett utökat undantag skulle få för verksamheterna. I våra kontakter med har myndigheten redogjort för sin syn på den brottslighet som finns på de aktuella platserna. I syfte att klargöra möjligheterna till samverkan mellan och de aktuella aktörerna har även frågeställningar om nytta av upptagningar från kamerabevakning på allmänna transportmedel och knutpunkter tagits upp. Frågor har också ställts om vilka effekter ett utökat undantag förväntas få för . Kamerabevakning innebär ett intrång i den personliga integriteten. Kamerabevakning betraktas dessutom som en särskilt integritetskänslig åtgärd (se våra direktiv). Det är en utgångspunkt att integritetsskyddet för personer som blir kamerabevakade kan garanteras även vid förenklade möjligheter till kamerabevakning. Mot den bakgrunden har integritetsaspekter haft en framträdande roll i våra kontakter med aktörerna. Underlaget har innehållit frågeställningar om hur aktörerna arbetar med integritetsfrågor vid befintlig kamerabevakning och hur dessa aspekter fortsatt kan tas tillvara vid ett eventuellt utökat undantag. Därutöver har Datainspektionen haft en framträdande roll i den här delen av kartläggningen. Ett frågeunderlag som i huvudsak tagit sikte på integritets- och tillsynsaspekter har skickats till Datainspektionen. I detta avsnitt redogörs för hur de aktörer som ingått i vår kartläggning ser på bl.a. behovet av ett utökat undantag från tillståndsplikten, effekterna av ett eventuellt sådant undantag och integritetsfrågor. Därefter följer en redogörelse för syn på kamerabevakning av allmänna transportmedel och stationer. gen redogörs för Datainspektionens synpunkter kring bl.a. integritetsaspekter vid ett eventuellt utökat undantag. Redogörelserna nedan bygger alltså helt på respektive aktörs iakttagelser, synpunkter och bedömningar. Våra egna slutsatser och bedömningar redovisas i de följande avsnitten. 5.4.1Nationella rådet för järnvägs- och kollektivtrafikskydd och Syfte och nytta med befintlig kamerabevakning Det finns tillfällen och situationer när resan med allmänna transportmedel upplevs som otrygg. Anledningen till detta är sannolikt allt från ordningsstörningar och tiggeri till brottslighet och oro för terrorangrepp. För kollektivtrafikens personal är risken att bli utsatt för hot och våld närvarande under varje arbetsdag. De samhälls- och säkerhetsproblem som uppstått i en del särskilt utsatta områden medför också att otryggheten ökar även i kollektiv- och järnvägstrafiken i dessa områden. En sammanställning från sex järnvägsföretags interna rapporter visar att det i deras verksamheter sammanlagt rapporterades 8 078 säkerhetsrelaterade händelser . –rapporterades sammanlagt 5 723 sådana händelser. Händelserna omfattar en mängd olika typer av incidenter, såsom ordningsstörningar, skadegörelse samt vålds- och egendomsbrott. Fyra av de aktuella företagen bedriver passagerartrafik och två bedriver godstrafik. Rapporteringen avser trafik som bedrivs i hela landet. Resenärernas bristande trygghet kan leda till oro, men också till att man helt avstår från att göra en resa och därmed inte kan ta del av samhällets utbud. Sannolikt påverkas särskilt sårbara och utsatta grupper i större utsträckning. Det är exempelvis troligt att kvinnor i vissa lägen överväger alternativa transportmöjligheter. Kamerabevakning används ombord på allmänna transportmedel och på dess stationer för att trygga både personalens och resenärernas säkerhet. Kamerabevakning bedrivs också i syfte att förhindra och utreda brott, t.ex. narkotikabrott, våldsbrott och egendomsbrott, såsom stöld från resenärer. Bevakningen kan även ge värdefullt material för att utreda olyckstillbud, som dörrklämningar eller personpåkörningar. Genom att man kan utvärdera det som hänt kan man också förhindra, eller åtminstone minska risken för, framtida incidenter. Av flera undersökningar och publikationer framgår tydligt att resenärer upplever en ökad trygghet på de platser där det finns kamerabevakning. Trygghetsupplevelsen för resenärer och personal ökar genom att kamerabevakning verkar preventivt mot planerad brottslighet samt genom att upptagningarna kan användas som bevisföring och för att identifiera förövare. efterfrågar regelmässigt upptagningar från kamerabevakning hos de aktörer som använder sig av denna metod. Utöver kamerabevakning arbetar man inom kollektivtrafiken med åtgärder som utbildning av personal, personlarm för personal samt väktarstöd. Problemen med tillståndsförfarandet och tänkbara lösningar Flera av kollektivtrafikens aktörer upplever den administrativa bördan i samband med tillståndsförfarandet som stor. En bidragande orsak till detta är att tillstånd måste sökas sträcka för sträcka, åtminstone i de fall en linje går genom flera län. Tillståndsförfarandet innebär också att det tar mycket att få nya kameror på plats, vilket minskar möjligheten att snabbt agera utifrån ett förändrat omvärldsläge. Problem med exempelvis stenkastning från broar, föremål på spåren eller koppel- och takåkning kan uppstå plötsligt på en viss sträcka . På samma sätt kan personpåkörningar tillfälligt öka på vissa platser. Dessa företeelser kan uppstå snabbt, eskalera och sedan försvinna. Utan ett tillståndskrav skulle man lättare kunna genomföra en tidsbegränsad kamerabevakning i sådana situationer. Brottsligheten kan också flytta sig, från den sträcka där tillstånd till kamerabevakning har meddelats till en annan där sådant tillstånd inte finns.