sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — 33Socialstyrelsen skickade en förfrågan till landets kommuner om de hade riktlinjer för insatserna ledsagarservice, avlösarservice, korttidsvistelse och bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt LSS. Svarsfrekvensen var , vilket inne- bar att 273 kommuner svarade. Av dem uppgav 166 kommuner att de hade sådana riktlinjer. komma i fatt på arbetet samt att en begränsning av möjligheten att kombinera personlig assistans och avlösarservice, som är praxis i vissa kommuner, är problematisk. Det anses särskilt problematiskt när en förälder också är personlig assistent, eftersom det kan innebära att föräldern då inte kan få avlösning. Vidare uppgav de att även om behovet är regelbundet kan det vara svårt att få avlösare när man själv vill. De anser även att åtstramningar skett vad gäller hur många timmar som beviljas och att beslut om ett visst antal timmar eller tillfällen blir vanligare.34 Bedömning: Avlösarservice fyller en viktig funktion för dem som ger omfattande omsorg till närstående och insatsen kan bidra till att förebygga ohälsa för dessa. Benämningen avlösarservice i hemmet har gett en begränsning av insatsen till hemmet på ett sätt som inte varit avsikten. Den begränsningen innebär att insatsen inte är så flexibel som den skulle kunna vara. Förslag: Insatsen avlösarservice i hemmet ska benämnas avlösar- service. Avlastning för anhöriga är ett viktigt stöd för att motverka den ökade risken för ohälsa som följer med omfattande omsorgsgivning. Det är också av vikt för att kunna kombinera omsorgsgivning med förvärvsarbete. I dagens samhälle förväntas, och vill oftast, föräldrar förvärvsarbeta. studie pekar på att förvärvsarbete dessutom kan ge föräldrarna respit från omsorgsarbetet och ha en hälsoskyddande effekt, givet att samhället lämnar tillräckligt stöd i övrigt till anhöriga. Vi anser att avlösarservice fyller en viktig funktion för anhöriga som ger omfattande omsorg, dessutom kan insatsen utgöra ett led i att förebygga ohälsa för dessa. Vid en genomgång av kommuners information på sina webbsidor om avlösarservice visade det sig att flera kommuner verkar ha en gemensam ingång för stöd som specifikt riktas till anhöriga som ger 34Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delrapportering av regeringsuppdrag, s. 37 ff. omsorg oavsett om den person omsorgen gäller hör till LSS eller inte. En förklaring till det skulle kunna vara att stödet kan utformas mer individuellt och flexibelt enligt socialtjänstlagen, en annan att handläggningen kan hållas samman på ett sätt som möjliggör samlad kompetens inom området, oavsett vilken lagstiftning beslutet vilar på. Vi anser att avlastning för anhöriga är en viktig del i det samlade stödet till barn och familjer. Avlösarservice måste anses vara en ända- målsenlig insats för att ge sådan avlastning och den bör även i fortsättningen vara en del i stödet till barn och familjer inom ramen för LSS. Härutöver finns möjligheter att komplettera insatsen med stöd enligt socialtjänstlagen i den mån familjer har behov av andra former av stöd än vad som finns att tillgå inom LSS. Vi delar och bedömning att rekvisitet ”i hemmet” kan ha gett en begränsning av insatsen på ett sätt som inte var avsikten. Den begränsningen innebär att insatsen inte är så flexibel som den skulle kunna vara och kan exempelvis ha medfört att föräldrar inte kan ägna sig åt syskon i hemmet som avlösning ges. Av den anledningen föreslår vi att det tydliggörs att avlösarservice får utföras både i och utanför hemmet. Det främsta syftet med avlösar- service är att möjliggöra att den anhöriga får koppla av eller utföra aktiviteter med syskon. kan ett flexibelt stöd också möjlig- göra att den person som avlösningen avser kan delta i återkommande schemalagda fritidsaktiviteter även då de infaller under tid för avlösning. Om sådana aktiviteter innebär att extra stöd krävs för att delta måste det tillgodoses på annat sätt än genom avlösarservice. Korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov regleras i 9 § sjunde punkten i LSS. Enligt förarbetena35 skulle korttidstillsyn för skolungdomar över 12år med omfattande funktionshinder vara en insats enligt LSS. Kort- tidstillsynen skulle kunna ges före och efter skoldagens slut samt under ferier och skollov. 1992/93:159, s. 78 f. Kommunerna skulle enligt dåvarande reglering i socialtjänstlagen tillhandahålla förskole- och fritidshemsverksamhet för barn som stadigvarande vistades i kommunen. Fritidshemsverksamheten gällde skolpliktiga barn till och med ålder.36 Insatsen korttidstillsyn avsåg att tillförsäkra en trygg situation och en meningsfull sysselsätt- ning även för ungdomar om de, till följd av en omfattande funktionsnedsättning, av olika skäl inte klarade sig själva när föräld- rarna förvärvsarbetade. I insatsen ingår omvårdnad.37 I sin information om korttidstillsyn för skolungdomar anger Inspek- tionen för vård och omsorg () att: Korttidstillsynen ska erbjuda en avkopplande och aktiv fritid i trygg miljö med goda vuxenförebilder. Den ska främja social gemenskap, ge fysisk och psykisk stimulans. I IVO:s omsorgregister fanns 271 verksamheter registrerade som utförare av insats enligt LSS 9 § 7 . Av registret fram- går att insatsen ges i anslutning till skolan, i fritidshem, på fritidsgård eller i anslutning till verksamhet enligt LSS 9 § 6 (korttidsvistelse). Målgruppen för respektive verksamhet kan vara det ena eller båda könen, specificerade ålderskategorier, alla åldrar, eller särskilda dia- gnoser. Tabellen nedan visar utvecklingen av antalet personer med insatsen. 3613 § socialtjänstlagen (1980:620). 379 e § LSS. Som framgår av tabellen har antalet personer som beviljats insatsen varierat mellan 4 378 och 5 218 och trenden har varit minskande. Av dem som fick insatsen 2017 var flickor och var pojkar. Nästan alla som fick insatsen, , tillhörde personkretsens grupp 1. Insatsen korttidstillsyn för skolungdom har varit före- mål för prövning i domstol, företrädesvis i förvaltnings- och kammar- rätt. Avgörandena har bland annat gällt om korttidstillsyn kan beviljas som insatsen bostad med särskild service ges, då den senare enligt domstol innebär att sambandet med föräldrarna är brutet. Bland skälen för rättens avgörande återfinns i flera fall uttryckt att grundförutsättningen för rätt till den sökta insatsen inte uppfylls till följd av det brutna sambandet till föräldrarna. Vidare har prövning- arna gällt om personer med insatserna boende med särskild service och personlig assistans ska beviljas korttidstillsyn eller om de genom de redan beviljade insatserna är tillförsäkrade goda levnadsvillkor. Bland skälen för rättens avgörande återfinns i flera fall uttryckt att såväl tillsyn som behov av meningsfull fritidssysselsättning tillgodo- ses genom en redan beviljad insats. 6.4.3Synpunkter och tidigare utredning Såväl SKL som några av de kommuner utredningen har träffat har påpekat att åldersgränsen för korttidstillsyn inte överensstämmer med åldern som anges i skollagen (2010:800) för rätt till fritidshem. SKL har också lämnat synpunkter som gäller bristande tydlighet i lagen vad gäller rätt till insatsen då en förälder har semester samt vid vilken tid som insatsen kan lämnas. Utredningen har inte fått synpunkter på att det föreligger andra problem gällande insatsen. konstaterade att det inte genererats systematiska kunskaper, normering eller rättspraxis i nämnvärd omfattning kring insatsen korttidstillsyn sedan den trädde i kraft.38 Bedömningen från kommitténs sida var att insatsen korttidstillsyn inte behövde förändras genom särskilda åtgärder eller författningsändringar.39 Bedömning: Korttidstillsyn före och efter skoldagen samt under lov är en insats kopplad till skolan och vid en framtida översyn av skollagen bör frågan om den bör omfattas av skollagen och stå under tillsyn av Skolinspektionen ingå. Åldersgränsen för när skolung- dom kan beviljas korttidstillsyn bör överensstämma med vad som gäller för fritidshem enligt skollagen (2010:800) och insatsen bör ha en benämning som anknyter till beskrivningen i den lagen. Förslag: Insatsen korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov ska benämnas förlängd utbildning i fritidshem och ges den som när fritidshem inte längre ska erbjudas enligt 14 kap. 7 § skollagen (2010:800) har behov av stöd för trygghet och sysselsättning eller till närstående för avlastning i omvårdnaden. studie pekar på att omfattande omsorgs- givande kan vara svårt att kombinera med förvärvsarbete eller studier. Korttidstillsyn i anslutning till skoldagen är en insats inom LSS som 38SOU 2008:77, s. 675. 39SOU 2008:77, s. 684. just möjliggör för föräldrar att kombinera arbete med omsorgen om ett barn med funktionsnedsättning. Insatsen bidrar också till att ge en avkopplande och aktiv fritid i trygg miljö för unga personer med funktionsnedsättning. Vi anser därför att korttidstillsyn även i fort- sättningen bör tillhandahållas inom ramen för LSS. Vi har övervägt om korttidstillsyn före och efter skoldagen samt under lov borde ingå i skollagen. överfördes ansvaret för förskoleverksamheten och skolbarnomsorgen från till skolan och skälen till denna förändring angavs i förarbetena vara att förskoleverksamheten, skolan och skolbarnomsorgen skulle integreras som ett led i det livslånga lärandet.40 En allmän utgångspunkt var att det livslånga lärandet måste bli en realitet då det kommit att framstå som en avgörande nyckel till välfärd och en motvikt till vidgade klyftor i samhället. Livslångt lärande ansågs vidare än formell utbild- ning, som ett förhållningssätt och handlingsmönster för dagligt lärande genom viljan att pröva om och bygga vidare på en grund som lagts . Syftet med att integrera, skola, förskola och skolbarnom- sorg var att skapa en helhet i den verksamhet som riktar sig till barn och en anpassning till barns individuella behov. De måldokument som styr den pedagogiska verksamheten för barn och unga skulle präglas av detta syfte. Regeringen lade också fram ett förslag till gemen- sam läroplan för skola, förskoleklassen och fritidshemmet.41 Där framgår att fritidshemmet ska komplettera skolan med en menings- full fritid och stöd till barnen i deras utveckling. Läroplanen ska användas i så stor utsträckning som möjligt i fritidshemmet, framför allt vad gäller de avsnitt som handlar om grundläggande värden, förståelse och medmänsklighet, saklighet och allsidighet samt normer och värden. Läroplanens avsnitt som handlar om kunskapsmål kan fritidshemmet bidra till genom sin metodik som är praktisk, laborativ och utforskande.42 Utredningens principiella ståndpunkt är att en integrerad verk- samhet för ett livslångt lärande borde vara en självklarhet också när det gäller barn och unga med funktionsnedsättning för att möjliggöra att deras förmågor utvecklas och bibehålls. Vi menar att korttids- tillsyn före och efter skoldagen samt under lov är en insats kopplad 1995/96:206. 1997/98:94. 42Ibid, s. 17 f. till skolan och därför borde omfattas av skollagen och stå under till- syn av Skolinspektionen. Det ligger inte inom ramen för vårt uppdrag att föreslå förändringar av skollagen, men vi rekommenderar att frå- gan beaktas vid en framtida översyn av skollagen. Vår slutsats är att korttidstillsyn fortsatt ska vara en insats i LSS och att den ska benämnas förlängd utbildning i fritidshem. I den nuvarande skollagen (2010:800) har det förtydligats att fri- tidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år.43 Av 14 kap. 7 § framgår att: Fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller . Från och med höstterminen det år då eleven fyller får öppen fritidsverksamhet erbjudas i stället för fritidshem, om eleven inte på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl är i behov av sådant särskilt stöd i sin utveckling som endast kan erbjudas i fritidshem. Jämfört med lag förtydligades således i den nuvarande skol- lagen att fritidshem ska erbjudas till och med vårterminen det år då eleven fyller . På motsvarande sätt klargjordes att möjligheten att i stället för fritidshem erbjuda öppen fritidsverksamhet också är knutet , inte den enskilde elevens födelsedag.44 Åldersgränsen för korttidstillsyn stämmer inte överens med den som gäller i skollagen. Utredningen föreslår därför att det ska framgå att rätt till insatsen ska finnas vid den ålder när fritidshem inte längre ska erbjudas enligt 14 kap. 7 § skollagen (2010:800). När det gäller frågan om rätt till korttidstillsyn under lov när en förälder har semester, eller när insatsen kan ges, så är vår ståndpunkt att samma regler ska gälla för korttidstillsyn som är tillämp- liga på barnomsorg och fritidshem. Det innebär att omsorg ska erbju- das i den omfattning som det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier45 men inte behöver erbjudas , nätter, veckoslut eller i samband med större helger.46 2009/10:165, s. 775. 2009/10:165. 458 kap. 5 § skollagen (2010:800). 4614 kap. 8 § skollagen (2010:800). Korttidsvistelse utanför det egna hemmet regleras i 9 § 6 i LSS. Av förarbetena47 till LSS framgår att insatsen innebär att en person med funktionsnedsättning tillfälligt, under en , vistas på ett korttidshem, hos en familj eller deltar i en lägerverksam- het. Insatsen ska delvis kunna utgöra ett alternativ till avlösarservice där den enskildes och de anhörigas önskemål tillmäts största betydelse i valet mellan dessa. Syftet med korttidsvistelse är dels avlösning och utrymme för avkoppling för anhöriga, dels att tillgodose personen med funktionsnedsättnings behov av miljöombyte och rekreation samt bidra till personlig utveckling och till att minska risken för att ett osunt beroendeförhållande mellan barn och föräldrar uppstår. När anhöriga till en vuxen funktionsnedsatt person arbetar som dennes personliga assistenter kan behov av korttidsvistelse för avlösning i omvårdnadsarbetet finnas med utgångspunkt från det omvårdnads- arbete som inte omfattas av den beviljade personliga assistansen.48 Insatsen korttidsvistelse bör kunna ges såväl regelbundet som i situa- tioner som inte kan förutses och bör vara tillgänglig , kvällar och nätter samt . När det gäller vissa personers behov av medicinska omsorger under korttidsvistelse måste huvud- mannen för verksamheten samverka med sjukvårdshuvudmannen för att säkerställa tillgången till, och kunskap om, sådana omsorger. I insatsen ingår omvårdnad.49 Korttidsvistelse kan organiseras som ett korttidshem, i form av en stödfamilj eller som ett läger eller ett kollo. För verksamheten, bort- sett från stödfamilj, gäller att det ska finnas en föreståndare. Före- ståndaren är den som har ansvar för det dagliga arbetet och ska säker- ställa god kvalitet och god omvårdnad i verksamheten. I IVO:s omsorgsregister fanns 500 verksamheter registrerade som utförare av insats enligt LSS 9 § 6 . 1992/93:159. 48HFD 2018 ref. 20. 499 e § LSS. kan gälla verksamhet för antingen en eller flera av kategorierna barn, ungdomar och vuxna. Likaså kan verksamheten vara avgränsad till en av grupperna i personkretsen eller en diagnos alternativt omfatta alla som tillhör personkretsen. Vidare kan verksamheten vara riktad till det ena eller båda könen. Det förekommer att det vid de aktuella verk- samheterna även finns tillstånd att bedriva korttidstillsyn. Av till- stånden gällde 321 verksamhet för barn och 191 för vuxna. I några fall gäller tillståndet endast lägerverksamhet. Tabellen nedan visar utvecklingen av antalet personer med insatsen. Som framgår av tabellen har antalet personer som beviljats insatsen varierat mellan 9 428 och 10 230 och trenden har varit minskande. Av dem som fick insatsen 2017 var flickor och var pojkar. Nästan alla som fick insatsen, , tillhörde personkretsens grupp 1. Insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet har varit före- mål för prövning av . I avgörandet RÅ 2003 ref. 79 (III) befanns en resa till inte utgöra en korttidsvistelse på det sätt som avses i LSS. I domskälen anges att begreppet korttidsvistelse inte är preciserat i lagtexten, men att det mot bakgrund av det sammanhang i vilket begreppet nämns i LSS måste tolkas så att det ska vara fråga om en insats av kvalificerat slag för vars planering, innehåll och genomförande kommunen som huvud- man har det övergripande ansvaret. tog i två mål upp frågan om förvaltningsdomstols befogenhet att föreskriva närmare villkor för genomförandet av en insats enligt LSS. I det ena målet (I) hade en person ansökt om korttidsvistelse . Kommunen ansåg att personens behov redan var tillgodosett eftersom han beviljats korttidsvistelse sex icke specificerade dygn . I det andra målet (II) var frågan om en person hade rätt till korttidsvistelse i form av lägervistelse på ett visst utpekat läger och eller om behovet kunde tillgodoses på kommunens korttids- boende. Domstolen hade att ta ställning till om personen genom den erbjudna insatsen tillförsäkras goda levnadsvillkor och om anhöriga, där det är aktuellt, bereds avlösning i omvårdnadsarbetet genom insatsen. I båda målen ansågs att den enskilde fick anses tillförsäkrad goda levnadsvillkor genom den erbjudna insatsen.50 Korttidsvistelse är en insats som syftar till dels avlösning och av- koppling för anhöriga, dels att tillförsäkra personer med funktions- nedsättning möjlighet till miljöombyte, rekreation, personlig utveck- ling samt frigörelse från anhöriga. Insatsen har alltså både en ambition som gäller avlastning för anhöriga och en ambition som gäller omväx- ling och utveckling hos den som får insatsen. Dessa båda ambitioner som tillgodoser olika behov av insatsen kan, men måste inte alltid, sam- manfalla.51 Regeringsrätten anger i 2006, ref. 66 att: Lagtexten innehåller inga begränsningar för när rätt till insatsen kort- tidsvistelse utanför det egna hemmet kan föreligga. Av förarbetena fram- går endast att insatsen främst är tänkt för situationer då den funktions- hindrades anhöriga är i behov av avlösning men även för att tillgodose behov hos den funktionshindrade själv att komma till en annan miljö. Enligt Regeringsrättens mening saknas därmed grund för att kräva att båda de nu angivna rekvisiten skall vara uppfyllda. Korttidsvistelse bör således kunna komma i fråga för att tillgodose såväl behov av avlösning som behov av enbart miljöombyte eller rekreation. 50RÅ 2007, ref. 62. 51RÅ 2006, ref. 66. Autism och anser att barnperspektivet sätts ur spel när färre beviljas avlösarservice och korttidsvistelse. ansåg vid ett möte med utredningen att rätten till stöd för anhöriga, exempelvis syskon, borde betonas. SKL har framfört till utredningen att de efterfrågar ett förtydli- gande av hur en korttidsvistelse kan vara. Utifrån ett barn- perspektiv bör argumentationen vara att behovet ska tillgodoses på bästa sätt, det medför att det går att ifrågasätta hur bra det är med barn som vistas stor del av tiden på korttidsvistelse. Ett familjehem eller ett boende med särskild service för barn och unga kan i vissa fall vara att föredra för att tillgodose behovet. Vidare har SKL fört fram att hälso- och sjukvårdsansvaret bör föras över från till kommunen. 6.5.4Närliggande stöd till korttidsvistelse Som framgår av förarbetena ska insatsen korttidsvistelse delvis kunna utgöra ett alternativ till avlösarservice. Insatsen avlösarservice har till syfte att avlasta anhöriga i omvårdnaden av en person med funktions- nedsättning. Det motsvarar delvis syftet med korttidsvistelse, vilken utöver avlastning till anhöriga också har till syfte att tillgodose behov hos personen insatsen avser. Som beskrevs närmare i avsnitt 6.3.3 kan kommunen bevilja avlast- ning till närstående enligt 5 kap. 10 § socialtjänstlagen. har i sin vägledning till kommunerna för tillämpning av 5 kap. 10 § socialtjänstlagen gjort en åtskillnad mellan direkta och indirekta stöd.52 52Socialstyrelsen (2016). Stöd till anhöriga. Vägledning till kommunerna för tillämpning av 5 kap. 6.5.5Tidigare utredningar och rapporter hade inga förslag på förändringar av insatsen kort- tidsvistelse. gjorde 2015 en kartläggning av bland annat insat- sen korttidsvistelse.53 Där framkom att kommunerna hade riktlinjer, med såväl begränsningar som rekommendationer, vad gäller korttids- vistelse.54 Av de insatser som kartlade var korttids- vistelse utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 LSS den insats som avgränsades mest i riktlinjerna när det gäller hur ofta och i vilken omfattning den får ges. Riktlinjerna kan handla om att besluten tidsbegränsas eller att korttidsvistelse endast kan avse ett begränsat antal vardagar, helgdagar eller lovdagar. I de fall kommunerna hade uttalade rekommendationer kring omfattningen fann en variation från två och . I drygt 20 av de kommunala riktlinjerna angavs att korttidsvistelse normalt inte skulle beviljas för mer än 14–. Enligt kartläggningen förekommer också rekommendationer när det gäller såväl omfattning av som hur ofta deltagande i lägerverksamhet ska beviljas. kartläggning visade vidare att nästan alla kom- muner kunde erbjuda insatsen som korttidshem och stödfamilj. Majoriteten av kommunerna hade möjlighet att tillgodose behov av korttidshem med personal som har kompetens om vissa funktions- nedsättningar (t.ex. autism). Drygt hälften av kommunerna kunde tillgodose behov av korttidshem för personer i samma ålder. I det fall en person inte kan vara med andra så förekommer det att personen får vara själv med personalen på korttidsboendet. När det gäller deltagande i lägerverksamhet så var det i de flesta fall möjligt att få beviljat. I en lägesrapport beskriver att insatsen korttidsvistelse framför allt ges till personer under 23 år.55 Av den anledningen är det viktigt att kommunen särskilt tar hänsyn till barnets bästa när insatsen utformas och planeras. Exempel på hur det 53Socialstyrelsen (2015). Kartläggning och analys av vissa insatser enligt. Delrapportering av regeringsuppdrag, s. 35 ff. 54Socialstyrelsen skickade en förfrågan till landets kommuner om de hade riktlinjer för insat- serna ledsagarservice, avlösarservice, korttidsvistelse och bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt LSS, Svarsfrekvensen var , vilket innebar att 273 kommuner svarade. Av dem uppgav 166 kommuner att de hade sådana riktlinjer. 55Socialstyrelsen (2016). Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport , s. 39 f. kan göras är att barnet möter personal som det känner trygghet med och får delta i en grupp som det känner tillhörighet till, och för att möjliggöra detta krävs kontinuitet. analyser tyder på att ansvariga för verkställandet av beslut om insatsen försöker till- godose detta. I ett egeninitierat tillsynsprojekt granskade nio korttidsboen- den för att klarlägga om barn och ungdomar får stöd, service och vård som de har rätt till samt om miljön de befinner sig i är trygg och säker.56 Granskningen visade att korttidsboendena i flera avseenden kännetecknades av god kvalitet. Exempelvis är miljön säker och trygg. Vidare är personalen engagerad, flexibel och tillmötesgående för att skapa en vistelse som passar barnet och dess anhöriga samt tar del i barnets utveckling. pekade på vikten av att kommunerna löpande säkerställer att personalen i verksamheten har rätt kompe- tens, något som är särskilt viktigt om personerna som vistas i kort- tidsboende är i varierande åldrar, har olika funktionsnedsättningar och olika behov. Det som lyfts fram som den främsta risken är säker- heten på hälso- och sjukvårdsområdet. Det gäller insatser som utförs som egenvård i hemmet, men där det uppstår oklarheter kring vem som har ansvar för att tillgodose hälso- och sjukvårdsbehov i korttids- vistelsen. menar att det handlar om både oklarhet och brist i sam- verkan mellan kommunen, /regionen och föräldrarna.