sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — I det följande avsnittet kommer vi att reso- nera om möjliga organisatoriska alternativ, ge förslag på samman- sättning och finansiering samt hur funktionen ska relatera till andra myndigheters verksamhet inom området. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning 5.4.3Organisatorisk form och finansiering Vi föreslår att: •Analysfunktionen inrättas som en kommitté med ett konti- nuerligt uppdrag. •Kommittén utgörs av en expertgrupp (maximalt tio personer) bestående av en bred representation av ledamöter från olika delar av samhället. •Expertgruppens ledamöter inklusive ordförande utses av regeringen . •UKÄ utgör värd för analysfunktionen. •Analysfunktionen ges namnet Expertgruppen för analys av högre utbildning och forskning. Med utgångspunkt i det uppdrag vi anser att analysfunktionen bör ha har vi gjort en bedömning av huruvida någon av dagens sektors- myndigheter (främst UKÄ eller ) skulle kunna få ett utökat ansvar vad gäller samlade uppföljningar och analyser. Detta kan uppfattas som rimligt då ett stort uppföljnings- och utvärderings- arbete redan görs inom dessa myndigheter. Dessa myndigheter har också en uppbyggd kompetens och erfarenhet av att arbeta med utvär- deringar av olika slag. I rapporten av uppföljning och utvärdering redogör UKÄ och för hur de avser att samordna olika uppföljningar, statistik och analyser.42 Rapporten visar att det görs en mängd uppföljningar på olika myndigheter med ibland bristande samordning. Vi välkomnar de initiativ som UKÄ och tar när det gäller ökad samordning och menar att detta kan bidra till att genomförda utvärderingar och analyser kan ske mer effektivt och få större genomslag och på så sätt kan bidra till en mer kunskaps- baserad utveckling av styrningen av högre utbildning och forskning. Vi menar dock att ett utökat uppdrag för en framtida analysfunktion inte bör ligga på någon av nuvarande sektorsmyndigheter. Skälen till detta är primärt principiella. Nuvarande sektorsmyndigheter har ett stort ansvar för viktiga delar i verkställandet av rådande politik. 42UKÄ (2018c). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning kan exempelvis gälla utveckling av kvalitetssäkringssystem eller för- delning av forskningsmedel. Mot denna bakgrund bör inte dessa myndigheter åläggas att delvis utvärdera sig själva. Det andra huvud- skälet menar vi rör det faktum att forskning och högre utbildning har intressenter inom praktiskt taget samtliga politikområden. Det är därför av stor vikt att analyser kan belysa ett brett fält, och att diskussioner kan föras med olika grupperingar i samhället. Med anledning av detta bör analysfunktionen få en så oberoende och bred plattform som möjligt, både vad gäller sammansättning och organisatorisk status. Vi menar att detta utgör en viktig faktor för att skapa trovärdighet och för funktionens möjlighet att skapa av- tryck i politiska beslut. Detta ställningstagande har stöd av Statskon- toret som framhåller vikten av att den som utvärderar resultatet av verksamheten inte bör vara densamma som genomför den. Stats- kontoret bedömer att det är större risk att en sektorsmyndighet, jämfört med en sektorsspecifik utvärderingsmyndighet, uppfattas som mindre trovärdig och tillförlitlig beträffande vilken information som tas fram och hur brister och behov i verksamheten formuleras. Statskontoret menar vidare att utvärderingar från sektorsspecifika utvärderingsmyndigheter ger regeringen och en mer fristående resultatbedömning, vilket kan komplettera eller balan- sera den information som sektorsmyndigheter tar fram.43 Ett annat alternativ till en fristående analysfunktion skulle kunna vara att Statskontoret fick ett utökat uppdrag. De analyser som redan görs av Statskontoret fyller en viktig roll för såväl regeringens, som lärosätenas arbete. Ett huvudsyfte med analysfunk- tionen är enligt oss att skapa en långsiktig kunskapsutbyggnad inom området som involverar olika intressenter som bygger på kontinuer- liga utvärderingar och analyser. Detta menar vi inte överensstämmer med den roll som Statskontoret har och hur myndigheten arbetar. Argumentet att analysfunktionen på ett legitimt sätt ska kunna involvera olika intressenter menar vi också försvårar att olika typer av intresseorganisationer skulle kunna vara huvudman för en fram- tida analysfunktion. 43Statskontoret (2014a), s. 9 och s. 78. Detta principiella ställningstagande görs även i SOU 2018:79. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Andra politikområdens analysfunktioner har primärt organise- rats som myndigheter44. Flera av dessa har tillkommit den senaste tioårsperioden. Det har funnits olika skäl till att regeringen inrättat analysmyndigheterna. I vissa fall har de analyser och utvärderingar som tidigare genomförts inom enskilda sakområden bedömts vara otillräckliga i något avseende. I andra fall har regeringen ansett att den befintliga analys- och utvärderingsverksamheten, t.ex. inom en myndighet med ansvar för en viss verksamhet inom en sektor, inte kunnat möta de nya behov som uppkommit till följd av samhälls- utvecklingen. Inrättandet har i några fall också motiverats med att en organisatoriskt fristående statlig analys och utvärdering ska kun- na bedrivas löpande och på ett självständigt sätt i förhållande till de övriga aktörerna inom respektive sektor. Ytterligare ett skäl till inrättandet av sektorsanknutna analysmyndigheter har varit att regeringen ansett att det funnits ett behov av att förbättra tillgången till oberoende kunskapsunderlag i förhållande till de som genomför verksamheten, för att därigenom förbättra politikutvecklingen inom olika områden. Gemensamt för dessa myndigheter är att de har upp- följning, analys, utredning eller utvärdering som en av sina huvudupp- gifter, men de har inte direkta uppdrag att genomföra den verksamhet som de utvärderar.45 Ett alternativ skulle kunna vara att inordna analysfunktionen i en av de befintliga analysmyndigheterna. Närmast till hands ligger utvärdering (IFAU). Enligt Analys- och utvärderingsutredningen avviker IFAU i förhållande till de övriga analysmyndigheterna i och med att myn- digheten har i uppdrag att genom forskning genomföra uppfölj- ningar och utvärderingar. IFAU skiljer sig också från övriga myn- digheter med en nära samverkan med universitet och högskolor och att dess verksamhet har ett tydligt akademiskt fokus.46 Vår bedöm- ning är att IFAU i sin nuvarande form inte är lämplig för det uppdrag som vi föreslår att analysfunktionen bör ha. 44Brottsförebyggande rådet (Brå), utvär- dering (IFAU), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Myndigheten för kulturanalys, Myn- digheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Myndigheten för Kulturanalys samt Trafikanalys. 46SOU 2018:79, s. 69–71. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning utvärdering som IFAU genomför gäller till liten del högre utbild- ning och forskning, utan har tydligt fokus på arbetsmarknaden och de tidiga skolformerna (grundskola, gymnasium). IFAU har också begränsat sin uppföljning och utvärdering genom att fokusera på analyser som görs genom ekonometriska och kvantitativa metoder. Därtill utgör IFAU:s påtagliga närhet till akademin en svårighet när det gäller att involvera andra intressenter. Däremot bör IFAU vara en myndighet som kan leverera underlag till analysfunktionen. Parallellt med vår utredning har Analys- och utvärderingsutred- ningen utrett den framtida organisationen av regeringens analys- resurser.47 I sitt betänkande föreslår Analys- och utvärderingsutred- ningen att nuvarande analysfunktioner och eventuellt tillkommande sådana bör organiseras som myndigheter.48 Vi menar att en analys- funktion inom högskoleområdet mycket väl kan inrättas som en egen permanent myndighet. Detta skulle ge en tydlighet i uppdraget och en fast organisatorisk form. skulle det förmodligen innebära ett relativt stort ekonomiskt åtagande. Eftersom det är oklart vilket resultatet kommer att bli av de förslag som lämnats av Analys- och utvärderingsutredningen menar vi att myndighetsfor- men i det korta perspektivet inte bör vara det självklara valet. Ett alternativ till myndighetsformen är att inrätta analysfunk- tionen som en kommitté med en kontinuerlig verksamhet.49 Denna form utnyttjas för tre organ med ett tydligt uppdrag för att utvärdera politiken och dess effekter inom respektive områden. Det gäller Expertgruppen för biståndsanalys (), Expertgruppen för Studier i offentliga Ekonomi () och Delegationen för migra- tionsstudier (Delmi). Att detta kan vara en fungerande organisationsform bekräftas av Statskontoret som i sin utvärdering av föreslår att dess nuva- rande organisationsform kvarstår. Detta föreslås trots att Statskon- toret anser att statlig verksamhet som förstahandsalternativ bör drivas i myndighetsform.50 Statskontoret konstaterar att själva orga- nisationsformen inte på något avgörande sätt hindrat från att rekrytera och behålla kompetent personal. 48SOU 2018:79, s. 222 ff. 49Kommittéer regleras enligt Kommittéförordningen (1998:1474). 50Att statlig verksamhet som huvudregel bör organiseras inom ramen för myndighetsformen angavs förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175). En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning har kunnat agera självständigt och med integritet som de har producerat kunskapsunderlag på ett kostnadseffektivt sätt.51 Vi menar att kommittéformen bör ses som ett huvudalternativ vid inrättandet av en analysfunktion. Kommittéformen medger en varia- tion i uppdrag och ledningsstrukturer vilket vi menar kan vara en stor fördel i den utvecklingsfas som analysfunktionen kommer att befinna sig i . Kommittéformen medger också en flexi- bilitet och självständighet i arbetsformer och hur man väljer att kom- municera. Graden av självständighet och oberoende baseras dock på de direktiv som styr kommittén. Vår analys av de direktiv som reglerar , och visar att samtliga har inskrivet att man ska ha en oberoende ställning i relation till det som kommittén granskar, och självständigt ska svara för val av studier och för studiernas kvalitet.52 Dessa erfarenheter menar vi stärker argumentet att initialt starta verk- samheten som en kommitté med en kontinuerlig verksamhet. De analysfunktioner som finns internationellt är till storlek och arbetsformer mycket olika. Medan vissa har karaktären av forsk- ningsinstitut med stor egen utredningskapacitet har andra en betyd- ligt mindre organisation.53 Med tanke på det redan omfattande mate- rial som produceras av olika myndigheter och andra aktörer inom området, menar vi att den analysfunktion som vi föreslår primärt bör arbeta med att syntetisera och beställa olika analyser. Vi menar att kommittéformen är lämplig för en sådan syntetiserande och bestäl- lande roll. Detta ligger också i linje med hur , och arbetar. Kommittéformen skulle också innebära att verksamheten relativt snabbt kan etableras och producera resultat. Analysfunktionens sammansättning, administrativa stöd, fysiska placering och namn I likhet med de kommittéer som beskrivits ovan menar vi att kom- mittén bör ledas av en expertgrupp med maximalt tio ledamöter, 51Statskontoret (2018a), s. 8–9. 52ESO: Dir. 2007:46, Delmi: Dir. 2013:102, : Dir. 2016:71. 53Inom högre utbildning och forskning finns internationellt exempel på båda varianterna. I finns t.ex. Utredningsinstituttet for forskning og höyere utdanning (NIFU) med omfattande egen utvärderingskapacitet medan genom Forsknings- og Innovationspolitiske Råd (DFiR) har en tydlig beställar- och syntesroll. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning vilka utses av regeringen. Eftersom högre utbildning och forskning rör en rad olika områden bör expertgruppen vara brett sammansatt med ledamöter från akademi, offentlig sektor, näringsliv och andra intressegrupper.54 Vi menar att expertgruppen självständigt ska an- svara för val av granskningar och hur de kvalitetssäkras. Till de utvär- deringar, analyser och studier som expertgruppen låter genomföra kan knytas referensgrupper bestående av personer med relevant sak- och metodkunskap. Mandatperioden för expertgruppens medlemmar bör medge att de kan följa en samlad cykel för propositionen för högre utbildning och forskning. Detta innebär en mandatperiod om . I samband med att mandatperioden upphör är det rimligt att reger- ingen tar initiativ till en utvärdering av kommitténs arbete. Till stöd för expertgruppen bör det finnas ett mindre kansli som i formell mening fungerar som sekretariat till kommittén. Kansliets uppgift är att stöda expertgruppens löpande arbete, inklusive att arbeta fram och konkretisera förslag till studier, engagera externa rapportförfattare, samordna arbetet under studiernas genomförande, medverka till kommunikation av genomförda studier och andra upp- gifter som krävs för att kommittén ska kunna fullgöra uppdraget. Vad gäller fysisk placering och administrativt stöd innebär kom- mittéformen att expertgruppen kan inordnas i det stöd som erbjuder genom Kommittéservice. Vi menar dock att den faktiska fysiska placeringen bör avgöras efter en samlad bedöm- ning av olika alternativ. Som exempel kan en fysisk placering vid en myndighet som UKÄ innebära att man kan utnyttja etablerade for- mer för kommunikation, administrativt stöd och tillgång till lokaler avsedda för mer publika arrangemang. UKÄ har redan värdskap för utan att detta påverkar nämn- dens självständiga roll. Vi föreslår därför att UKÄ utgör värd för analysfunktionen. Det är viktigt att analysfunktionens namn speglar uppdragets hela bredd. Med anledning av detta, och i linje med namngivningen för andra liknande analysfunktioner, föreslår vi att kommittén be- nämns Expertgruppen för analys av högre utbildning och forskning. 54Det speglar relativt väl den danska motsvarigheten DFiR som består av en nio ledamöter från olika samhällssektorer. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning I relation till det uppdrag som vi skisserat, och i jämförelse med kommittéer med liknande uppdrag, menar vi att ett anslag om 10– initialt bör räcka för att etablera analysfunk- tionen som en nationell aktör. Vi bedömer att förslaget inte innebär ett minskat behov av de analyser och uppföljningar som primärt genomförs av UKÄ och (se avsnitt 5.4.4). Vi bedömer därför att medel inte i första hand bör omfördelas från dagens sektorsmyndigheter till analysfunktionen. Förslaget att analysfunktionen ska bedrivas som kommitté med stor beställarkompetens men med liten egen utvärderingskapacitet och ett mindre kansli, menar vi utgör ett kostnadseffektivt sätt att bedriva den verksamhet som skisserats här. Ett väl underbyggt analysunderlag av genomförda och framtida reformer menar vi kan få stor långsiktig betydelse för effektiviteten i framtida prioriteringar och beslut för utvecklingen av högre utbild- ning och forskning. Finansiering av analysfunktionen kan, om tillskjutande medel inte kan erhållas, göras genom en omfördelning inom ramen för de resurser som tilldelas högre utbildning och forskning. 5.4.4Relation till nuvarande uppföljningar och myndigheter med uppföljningsansvar Det finns ett flertal myndigheter som har i uppdrag att göra uppföljningar av den svenska högskolan, framför allt UKÄ, UHR, , och . Det bredaste uppdraget har UKÄ som ska följa och analysera utvecklingen i stort, och som även har ansvar för den officiella statistiken på högskoleområdet. I sin årsrapport redovisar UKÄ en samlad bild av den svenska högskolan utifrån statistiska uppgifter. Därtill ska UKÄ granska kvaliteten i högre utbildning samt läro- sätenas kvalitetssystem för utbildning och forskning. UHR:s upp- drag rör framför allt rekryteringen till högskolan, men även vissa internationaliseringsfrågor och främjandeuppdrag. har till uppgift att följa upp och utvärdera forskning samt genomföra forskningspolitiska analyser. En långsiktig, sammanhållen och dialogbaserad styrning Forskningsbarometern som beskriver utvecklingen av svensk forsk- ning i ett internationellt perspektiv. uppföljningsuppdrag rör framför allt innovation. SCB är statistikansvarig myndighet för forskning och utveckling, men producerar bland annat också statistik och analyser kring gränslandet utbildning-arbetsmarknad. Utanför myndighetssektorn finns bland annat vetenskapsakademierna, arbets- givar- och arbetstagarorganisationerna, samt ideella organisationer som på olika sätt producerar kunskap och diskuterar högre utbildning och forskning. En analysfunktion ersätter inte de uppföljningar och utvärder- ingar som görs av UKÄ, , , andra myndigheter och andra organisationer, utan dessa bör utgöra en del av underlaget för analysfunktionens arbete. Det är enligt vår mening dock viktigt att kontinuerligt bevaka att dubbelarbete inte genom- förs. Att UKÄ och genomfört en genomlysning av dagens uppföljningar och statistikinsamling i syfte att effektivisera hanteringen och identifiera eventuella luckor är ett viktigt steg.55 Vi menar att ytterligare ansvarsfördelning och genomlysning kan bli aktuell i samband med att analysfunktionen har etablerats. 55UKÄ (2018c). 6 Utbildning och forskning Regeringens mål är att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. I våra direktiv påtalar regeringen att universitet och hög- skolor har en avgörande roll för kompetensförsörjningen och utveck- lingen av kunskapssamhället. Lärosätena har en unik förmåga att genom sin forskning och tillgång till ny kunskap utveckla utbildningar som påverkar och förnyar den framtida arbetsmarknaden på såväl nationell som regional nivå. I direktiven betonar regeringen vidare att det är viktigt att satsar på kvalitet och framstående forsk- ningsmiljöer oavsett var i landet och vid vilka lärosäten som dessa miljöer finns. I det här kapitlet redovisar vi inledningsvis våra bedömningar av hur kopplingen mellan utbildning och forskning kan stärkas genom våra förslag. Därefter behandlar vi frågor som ansluter till utbildning respektive forskning. Vad gäller utbildning diskuterar vi framför allt vad som ska styra utbildningsutbudets utformning, hur hela landets behov av utbildning ska tillgodoses samt högskolans roll i det livs- långa lärandet. Vad gäller forskning handlar diskussionen främst om avvägningen mellan direkta anslag och externa medel, hur det direkta anslaget fördelas mellan lärosäten samt hur kvalitet främjas. 6.1Kopplingen mellan utbildning och forskning •Styrning av universitet och högskolor bör utformas så att den i möjligaste mån hanterar utbildning och forskning samlat. •Lärosätena bör aktivt arbeta med att främja en akademisk kultur som värderar utbildning och forskning lika högt. Ett nära samband mellan utbildning och forskning är en förutsätt- ning för hög kvalitet och förnyelse i båda verksamheterna, och det utgör en grundläggande del i den globala universitetstanken. För utbildningens del är kopplingen viktig för att studenterna ska få del av den pågående kunskapsutvecklingen. Genom kontakt med forsk- ningen fördjupas också utbildningen, vilket ger studenter en skol- ning i vetenskaplig metodik och en träning i att lära sig ett kritiskt förhållningssätt. För forskningens del kan kontakter med studenter innebära att frågor ställs som ger upphov till nya vetenskapliga idéer eller nya infallsvinklar. Ett nära samband till utbildning har också betydelse för rekryteringen av nästa generations lärare och forskare. Principen om att högre utbildning och forskning hör ihop är stark, såväl i som internationellt. Men såsom framgår av den historiska genomgången i kapitel 2 har denna princip utmanats när andra mål har prioriterats. Den har dock funnits som en utgångspunkt för diskussioner i anslutning till olika reformer och politiska beslut, den har funnits i högskolelagen1 , och den lyfts även i våra direktiv. Vi ser att det i dagens system finns organisatoriska och ekonomis- ka strukturer som verkar i en riktning som försvårar kopplingen mel- lan utbildning och forskning. Dessa strukturer underbygger också delar av den akademiska kultur där forskningen har högre status. Vi menar att det är viktigt att styrningen utformas så att den i möjligaste mån hanterar utbildning och forskning samlat. Ett antal delar i styr- ningen anser vi bör förändras i denna riktning för att den bättre ska bidra till att stärka kopplingen mellan utbildning och forskning på verksamhetsnivå. Den första delen är att regeringen i större utsträckning bör behandla utbildning och forskning samlat när politiken utformas. För att åstadkomma detta föreslår vi en samlad proposition för högskole- och forskningspolitiken (se kapitel 5). sker en stor del av poli- tiska satsningar på utbildning och forskning åtskilda från varandra. Vi menar att om regeringen på ett tydligare sätt än kan hantera utbildning och forskning utifrån en samlad tanke, skulle detta påverka kopplingen på verksamhetsnivå positivt. Till viss del finns denna tanke i den senaste forskningspolitiska propositionen (prop. 2016/17:50) där regeringen betonar vikten av samlade kunskapsmiljöer, men fokus i satsningarna är dock forskning och innovation. 1SFS 1977:218 (5 §) och 1992:1434 (1 kap. 3 §). Den andra delen handlar om att lärosätenas anslag är tudelade – ett till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och ett till forskning och utbildning på forskarnivå.2 Denna uppdelning innebär att verk- samhet, personal och andra resurser som i många fall är gemensamma måste delas upp på ett konstruerat sätt. Därmed skapas onaturliga gränser mellan forskning och utbildning. Den tredje delen avser den externa forskningsfinansieringen som ofta saknar koppling till utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå. I våra kontakter har förvisso flera forskningsfinansiärer – både statliga och privata – uttryckt att de i allt större utsträckning ställer krav på att deras satsningar också ska gagna utbildningen. Men även om forskningsfinansiärerna tar ett större ansvar för sammanhållna miljöer kvarstår deras fokus på forsk- ningen. Inom vissa stora utbildningsområden, exempelvis lärarutbild- ningen, är dessutom den externa finansieringen liten, vilket innebär att den forskning som finns i stort sett är den som lärosätena finan- sierar inom de direkta anslagen. Vi menar att tudelningen av anslagen och den höga andelen externa medel tillsammans underblåser en uppdelning i forskande och undervisande personal, där forskningsmedel kan användas för att ”köpa sig fri” från undervisning. I kapitel 9 redovisar vi vårt för- slag om ett samlat anslag för utbildning och forskning. viäven att utbildning och forskning finansiellt bör följas åt i beräk- ningsunderlagen för det samlade anslaget: ett utökat utbildnings- uppdrag ska därmed leda till en ökning av lärosätets tilldelning för forskning. Längre fram i detta kapitel (avsnitt 6.6.1) föreslår också en ökad andel direkta anslag. Vi bedömer att dessa förändringar förbättrar förutsättningarna för en nära koppling mellan utbildning och forskning. sätter de bara förutsättningarna, medan vad som sker på verksam- hetsnivå är beroende av hur universitet och högskolor arbetar med att stärka kopplingen. I många sammanhang, bland annat i globala rankingar, är det forskningsproduktionen som är mått på framgång. Forskning har också högre meritvärde för läraranställningar än vad utbildning har. I den akademiska kulturen har alltså forskning en högre status än utbildning. Vi menar att detta är en kulturfråga som universitet och högskolor aktivt måste arbeta med att förändra, 2Detta gäller inte SLU som har ett anslag, dock med villkor om hur stor del som ska användas till forskning och utbildning på forskarnivå. exempelvis genom att se över meriteringssystem och intern resurs- fördelning. Att utbildning har lägre status än forskning kan också missgynna jämställdhet i den mån som utbildningsuppdraget i högre grad utförs av kvinnor.