sou · H7B335 · 2019-06-17 00:00:00 — har även ett konstitutionellt skydd i 2 kap. 19 § regeringsformen som anger att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. har även anslutit sig till konvention om före- byggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet (Istanbulkonventionen). I Istanbulkonventionen fastslås att våld mot kvinnor är ett brott mot de mänskliga rättigheterna och en form av diskriminering av kvinnor som avser varje fall av könsrela- terat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psy- kiskt eller ekonomiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat sammanhang (artikel 3.a). Stater som ansluter sig till konventionen har ett ansvar att inte medverka till några som helst våldshandlingar mot kvinnor och att vidta nöd- vändiga lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder för att förebygga, utreda, straffa och gottgöra våldshandlingar som omfattas av kon- ventionen och som begås av icke-statliga aktörer (artikel 5). Som ett led i det förebyggande arbetet ska staterna bl.a. vidta nödvändiga åtgärder för att främja förändringar i kvinnors och mäns sociala och kulturella beteendemönster i syfte att utrota fördomar, sedvänjor, Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor traditioner och all annan praxis som utgår från föreställningen om kvinnors underordning eller från stereotypa roller för kvinnor och män (artikel 12.1). 7.2.9EU och mänskliga rättigheter Värnandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter har en framskjuten plats även inom ramen för det europeiska samar- betet. I fördraget om Europeiska unionen () anges i arti- kel 2 följande. Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättig- heterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, soli- daritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter. Stadgan omfattar 54 artiklar fördelat på sju avdelningar. I den första avdelningen fastslås att människans värdighet är okränk- bar, att ingen får dömas till döden eller avrättas, att alla människor har rätt till integritet och ett förbjud mot slaveri och tortyr. I andra avdelningen garanteras ett antal friheter såsom rätt till frihet och säkerhet, respekt för privat- och familjeliv, skydd av personupp- gifter, rätt att ingå äktenskap, rätt till näringsfrihet och rätt till egen- dom. I denna avdelning återfinns också opinionsfriheterna. Tredje avdelningen avser artiklar om jämlikhet och innefattar bl.a. principen om allas likhet inför lagen, förbud mot diskriminering, jämställdhet mellan kvinnor och män samt barns, äldres och funktionshindrades rättigheter. I övriga avdelningar hanteras rättigheter kopplade till soli- daritet, medborgerliga rättigheter, rättsskipning. Stadgan är genom Lissabonfördragets ikraftträdande rättsligt bindande för med- lemsstaterna när de tillämpar unionsrätten. I och rådets direktiv (EU) 2017/541 om bekäm- pande av terrorism (terrorismdirektivet) fastslås att terro- ristgärningar är en av de allvarligaste kränkningarna av de universella värdena mänsklig värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt åtnjutandet av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, som Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor unionen bygger på. De är också en av de grövsta formerna av angrepp på demokratin och rättsstatsprincipen, principer som är gemensamma för medlemsstaterna och på vilka unionen är grundad. Staterna är enligt direktivet skyldiga att säkerställa straffrättsliga åtgärder vid terror- ism och åtgärder för skydd av offer för terrorism. Enligt direktiven ska utredningen vid utformningen av demokrati- villkoret beakta föreningsfriheten enligt vad som följer av regerings- formen, , praxis och övriga internationella åtaganden. Utredningen redogör i det följande för föreningsfriheten, såsom den uttrycks i regeringsformen och internationella konventioner, i syfte att dra slutsatser om vilka aspekter av föreningsfriheten som måste beaktas vid utformningen av ett demokrativillkor. Föreningsfrihet är en av de s.k. positiva opinionsfriheterna och prin- cipen framgår av 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Bestäm- melsen anger att var och en är mot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfriheten innefattar rätten att bilda och verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning. Skyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening. För bestämmelsens tillämplighet krävs t.ex. inte att sammanslutningen är en juridisk person (prop. 1975/76:209 s. 144). Inskränkningar av föreningsfriheten kan endast ske med stöd av lag. Föreningsfriheten är relativt strängt skyddad av regeringsformen och skyddet är klart mer omfattande än det som ges i Europakon- ventionen och EU:s rättighetsstadga (SOU 2008:43 s. 20). Förenings- friheten får begränsas genom lag endast när det gäller sammanslut- ningar med verksamhet som är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hud- färg eller annat liknande förhållande (2 kap. 20 och 24 §§ regerings- formen). Den tillåtna inskränkningen beträffande verksamhet som är av militär eller liknande natur utgör stöd för bestämmelsen om Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor olovlig kårverksamhet, som innebär att det är straffbelagt att bilda och verka i eller för kårer som är eller kan utvecklas till militära eller polisiära maktmedel i samhället (18 kap. 4 § ). Det senare inskränkningsändamålet beträffande verksamhet som innebär förföl- jelse av folkgrupp infördes för att skulle uppfylla vissa kon- ventionsåtaganden, men har hitintills inte utnyttjats av lagstiftaren. Skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna gäller enligt 2 kap. 1 § regeringsformen uttryckligen endast gentemot det all- männa och utgör alltså inte ett skydd mot angrepp från enskilda. Med ”det allmänna” avses i bestämmelsen dels det allmännas verk- ställande organ (domstolar, andra myndigheter och privaträttsligt organiserade subjekt som anförtrotts myndighetsuppgifter), dels de normgivande organen (i första hand ), när de beslutar för enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter (prop. 1975/76:209 s. 86 och 140 f.). Med betungande, offentligrättsliga föreskrifter avses föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som är gynnande eller framstår som neutrala faller utanför begreppet, t.ex. föreskrifter om statsbidrag och sociala under- stöd av olika slag (m.fl. s. 361 och m.fl. s. 365). Ett regelverk har ofta två sidor, en förmånssida och en sida med belas- tande regler. Föreskrifter om statsbidrag till olika slags verksamhet som anses vara av gynnande karaktär för den enskilde kan också innehålla för den enskilde ofördelaktiga moment, t.ex. återbetal- ningsskyldighet av ett mottaget bidrag. En föreskriven skyldighet att återbetala ett belopp som utgått på grund av felaktiga eller vilse- ledande uppgifter från bidragstagaren har i praxis ansetts ha ett samband med förmånerna och i förhållande till dem vara av underordnad betydelse (RÅ 1995 ref. 4, se även NJA 1984 s. 648). Föreskrifter om statliga bidrag till det civila samhällets organi- sationer får alltså som huvudregel anses vara av gynnande karaktär, även om de innehåller bestämmelser om att ett mottaget bidrag under vissa förutsättningar kan återkrävas. Det är därmed inte fråga om betungande, offentligrättsliga föreskrifter, varför normgivande organs beslut om sådana föreskrifter inte omfattas av grundlags- skyddet i 2 kap. 1 § regeringsformen. Villkor för att erhålla stats- bidrag kan således föreskrivas utan att det utgör en begränsning av Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor var och ens frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Föreningsfrihetens princip framgår av artikel 20 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som anger att var och en har rätt till frihet i fråga om fredliga möten och sammanslut- ningar samt att ingen får tvingas att tillhöra en sammanslutning. I FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter anges i artikel 22 att var och en ska ha rätt till föreningsfrihet och att utövandet av rättigheten inte får underkastas andra inskränkningar än sådana som medges i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten och den allmänna säkerheten, den allmänna ordningen, skyddet av folkhälsan eller sedligheten eller skyddet av andra männi- skors rättigheter och friheter. har anslutit sig till konven- tionen och den svenska staten är därmed skyldig att skydda förenings- friheten och inte inskränka den utöver vad konventionen medger. Skyddet för föreningsfriheten inom FN är i princip detsamma som skyddet för föreningsfriheten enligt . I skyddas föreningsfriheten av artikel 11 som har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fack- föreningar för att skydda sina intressen. 2.Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränk- ningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet eller den all- männa säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättig- heter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränk- ningar i utövandet av de nämnda rättigheterna. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor I första hand innefattar artikel 11.1 en förpliktelse för staten att inte ingripa och förhindra verksamhet som bedrivs inom föreningar och andra sammanslutningar. Staten har emellertid också en förpliktelse till positivt handlande eller med andra ord en skyldighet att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättigheter (2015 s. 515 f.). Artikeln omfattar också den negativa före- ningsfriheten dvs. rätten att inte behöva vara ansluten till en före- ning. Detta framgår inte av artikelns ordalydelse utan är resultatet av en utveckling av domstolens praxis (, och mot , dom , Sibson mot , dom , och Sigurður A. Sigurjónsson mot , dom ). Föreningsfriheten får enligt artikel 11.2 inskränkas när där an- givna villkor är uppfyllda. Det krävs att en inskränkning har stöd i lag och den måste därutöver vara nödvändig i ett demokratiskt sam- hälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott eller skyddandet av hälsa eller moral eller av annans fri- och rättigheter. Nödvändighetskravet ska inte tolkas alltför strikt. Enligt tolkning innebär kravet att det måste finnas ett angeläget samhälleligt behov och att inskränkningen kan anses proportionerlig i förhållande till detta behov. En viss frihet att bedöma vad som är nödvändigt i detta hän- seende (”of appreciation”) bör tillerkännas de nationella domstolarna och myndigheterna, och först när deras bedömning framstår som klart ogrundad eller oproportionerlig finns det skäl för att ingripa och konstatera att nödvändighets- kravet inte är uppfyllt (2015 s. 516). I artikeln undantas även vissa personkategorier genom att utövandet av rättigheterna med stöd av lag får inskränkas såvitt avser medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen. Flera av avgöranden avseende artikel 11 avser myndigheters vägran att på olika sätt erkänna föreningar som anses ha syften som strider mot nationella intressen. Domstolens stånd- punkt är att föreningar ska tillåtas verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksamhet. Staters vägran att regi- strera en förening som en juridisk person, där sådan registrering är en förutsättning för att praktiskt kunna göra bruk av förenings- friheten, har därför ofta ansetts innebära brott mot artikeln (t.ex. avgörandet Sidiropoulos m.fl. mot , dom ). Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Vägran att registrera en förening som bl.a. skulle verka för att ändra den bulgariska konstitutionen så att monarki återinfördes stred mot artikel 11. konstaterade att artikel 11 ger en för- ening rätt att verka för ändringar av författningen eller andra lagar så länge det inte sker med våldsmetoder (Zhechev mot , dom ). Upplösning av en förening som genom en para- militär grupp hade anordnat rasistiska demonstrationer ansågs inte vara i strid med artikel 11 (mot , dom ). Inte heller en stats vägran att registrera en förening vars medlemmar uppgav att de tillhörde en nationell minoritet ansågs strida mot artikeln eftersom medlemmarna vid en registrering hade kunnat göra anspråk på privilegier som nationell minoritet och det saknades enligt domstolen skäl att ge medlemmarna en sådan speciell status (Gorzelik m.fl. mot , dom ). Föreningsfriheten enligt artikel 11 innebär inte att en stat måste tillhandahålla förmåner för att friheten ska kunna utövas. En central punkt i är dock kravet på icke-diskriminering i artikel 14 som har följande lydelse. Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Förbudet mot diskriminering är inte generellt utan gäller endast med avseende på de fri- och rättigheter som upptas i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Diskriminering kan dock föreligga med avse- ende på en rättighet även om själva rättigheten inte är kränkt. Det räcker att de förhållanden med avseende på vilka diskriminering görs gällande, faller inom tillämpningsområdet för någon av de konven- tionsskyddade rättigheterna (2015 s. 549). De diskriminer- ingsgrunder som uppräknas i artikeln är inte uttömmande utan utgör exempel på otillåtna diskrimineringsgrunder. All olika behandling är inte diskriminering. Frågan prövas efter vissa kriterier som vuxit fram i praxis. Först måste fastställas om de sakförhållanden klago- målet rör faller inom området för en konventionsskyddad rättighet. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Vidare om det föreligger olika behandling av personer som befinner sig i en likartad situation. Om så är fallet prövas om det finns en objektiv och godtagbar grund för denna skillnad i behandling. Huru- vida en sådan grund är för handen måste bedömas med hänsyn till en åtgärds syften och verkningar med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. En olikhet i behand- lingen måste inte endast ha ett legitimt ändamål utan även vara pro- portionerlig i förhållande till det mål man vill uppnå (mot , dom , och Belgiska språkmålet mot , dom ). Diskriminering med avseende på föreningsfriheten har ansetts föreligga när föreningsmedlemmar särbehandlats på grund av sitt medlemskap i t.ex. en fackförening (Danilenkov m.fl. mot , dom ). En regel om att endast partier som fått av rösterna i närmast föregående val hade rätt att få statliga partibidrag var inte diskriminerande mot ett parti som inte hade nått upp till en sådan andel av rösterna (Özgürlük Ve Dayanısma Partisi (ÖDP) mot , dom ). När det gäller statliga förmåner till religiösa samfund har funnit att om en stat tillhandahåller erkända religiösa samfund vissa förmåner, såsom lindrigare beskattning, måste alla religiösa samfund som så önskar ha samma möjlighet att ansöka om erkännande för de aktuella förmånerna och staten måste tillämpa relevanta kriterier på ett icke diskriminerande sätt. En stats vägran att registrera ett religiöst sam- fund var i strid med artikel 9 och även med artikel 14 eftersom registrerade religiösa samfund åtnjöt statliga privilegier på många områden (m.fl. mot , dom ). 7.3.4Föreningsfrihet i EU:s rättighetsstadga Föreningsfriheten garanteras även i EU:s rättighetsstadga genom artikel 12.1 som har följande lydelse. Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska fackliga med- borgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor 7.3.5Om behovet av att beakta föreningsfriheten i utformandet av demokrativillkor Utredningens bedömning: Ett villkor om att en organisations verksamhet inte får vara i strid med samhällets grundläggande vär- deringar kan inte ses som en inskränkning av föreningsfriheten. Föreningsfriheten är en grundläggande rättighet i en demokrati och har ett starkt skydd såväl i regeringsformen som i FN:s allmänna för- om de mänskliga rättigheterna, FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter, och EU:s rättighetsstadga. Inskränkningar av föreningsfriheten kan endast ske med stöd av lag. Föreskrifter om statliga bidrag till det civila samhällets organisa- tioner utgör inte betungande, offentligrättsliga föreskrifter, varför normgivande organs beslut om sådana föreskrifter inte omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 1 § regeringsformen (se avsnitt 7.3.1). Att som civilsamhällesorganisation få ta del av statliga bidrag är alltså inte en grundlagsskyddad rättighet (jfr prop. 2017/18:154 s. 27 f.). Någon sådan rätt följer inte heller av de internationella konventioner anslutit sig till. Utredningen kan dock konstatera att en stor del av föreningslivet i finansieras av offentliga medel. Bidrag från det offentliga är en viktig inkomstkälla för flera föreningar (se prop. 2009/10:55 s. 166 och Ds 2018:13 s. 31). Beslut att avslå en ansökan om bidrag eller att återkräva ett beviljat bidrag kan därför få stora konsekvenser för en förening och i förlängningen påverka föreningens förutsättningar att verka. Trots de konsekvenser som sådana beslut skulle kunna få för en- skilda föreningar bedömer vi att en organisation som nekas bidrag på grund av att den inte uppfyller demokrativillkor inte i grundlagens mening är hindrad från att utöva sin föreningsfrihet. Villkor om att en organisation för att få statsbidrag inte får bedriva verksamhet i strid med samhällets grundläggande värderingar kan inte heller anses innebära en inskränkning av föreningsfriheten enligt Europakonven- tionen eller övriga internationella åtaganden. Statliga bidrag har också ofta demokratifrämjande motiv och det är därför rimligt att det offentliga ställer krav på att organisationer som får sådant stöd inte bedriver verksamhet i strid med dessa motiv. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Även om den som inte uppfyller alla villkor för ett bidrag inte där- igenom fråntas sin rätt att sammansluta sig, är det viktigt att över- väga vilka villkor som ska ställas och hur de ska utformas, för att säkerställa att de är relevanta och icke-diskriminerande mot vissa organisationer. 7.4Utgångspunkter för utredningens förslag till demokrativillkor 7.4.1Behovet av demokrativillkor i bidragsgivningen Utredningens bedömning: Det är nödvändigt att ställa demokrati- villkor i bidragsgivningen till det civila samhället för att 1.förhindra stöd till verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar, 2.försäkra att bidragsgivningen sker i enlighet med övergripande politiska målsättningar och 3.försvara bidragens legitimitet. I direktiven beskriver regeringen varför den anser att demokrati- villkor behövs. Utredningen menar att det kan finnas skäl att ytter- ligare förtydliga dessa motiv eftersom de har betydelse för hur ett demokrativillkor bör utformas och regleras. Dessutom innebär demokrativillkor en styrning av bidragsgivningen och ett behov av granskning, vilket kan påverka det civila samhällets oberoende och självständighet. Även av den anledningen är det viktigt att staten tyd- ligt förklarar varför villkor behöver ställas. Förhindra stöd till verksamhet som är i strid med samhällets grundläggande värderingar Det huvudsakliga syftet med utredningen är enligt direktiven att säkerställa att allmänna medel går till verksamheter som är förenliga med samhällets grundläggande värderingar såsom de formuleras i reger- ingsformen och i de internationella konventionerna om mänskliga Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor I direktiven betonas särskilt program- och målsättnings- paragrafens stadgande att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden (1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen). Det anförs vidare att en organisation som bedriver en verksamhet som motverkar eller strider mot samhällets grundläggande värderingar inte ska finansieras med allmänna medel. Det allmänna är alltså ålagd att positivt verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden, för att alla män- niskor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, för att barns rätt tas till vara samt motverka diskriminering av människor. Statliga bidrag ska inte lämnas till verksamheter som står strid med de värderingar som det allmänna ska verka för och skydda. Liknande motiv till varför demokrativillkor måste uppställas i den statliga bi- dragsgivningen framförs av Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund och arvsfondsutredning (SOU 2018:18 s. 320 f.; SOU 2018:70 s. 147 f.). Försäkra att bidragsgivningen sker i enlighet med övergripande politiska målsättningar Demokrativillkor bör också ställas för att försäkra att bidragsgivningen inte står i strid med övergripande politiska målsättningar. Det gäller i första hand målet för politiken för det civila samhället. Enligt det nuvarande målet ska villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhället genom att bl.a. utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att på- verka den egna livssituationen eller samhället i stort. Förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden ska stärkas, både som röstbärare och opinionsbildare och med en mång- fald verksamheter (prop. 2009/10:55 s. 44). Att fördela bidrag till verk- samhet inom det civila samhället som inte är demokratisk står i strid med målsättningen för politiken. Det gäller även för de mål som riks- dagen fastställt för andra politikområden, t.ex. målet för politiken för mänskliga rättigheter om att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, målet för politi- ken mot diskriminering om ett samhälle fritt från diskriminering lik- som målet för jämställdhetspolitiken om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Utgångspunkter för ett förtydligat demokrativillkor Den statliga bidragsgivningen till det civila samhället motiveras all- mänt sett av egenvärdet i ett fritt och oberoende civilsamhälle. Det framgår därför av propositionen En politik för det civila samhället att målsättningar och villkor för bidrag bör utformas med hänsyn till föreningslivets oberoende.