sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Min kritik beror mer på kombinationen av att de lagförslag som läggs innebär mycket stora förändringar jämfört med nuvarande lag, att förslagen inte har stöd i andra länders lagstiftning9 eller i ekonomisk teori, som erfarenheterna från det , i och i andra länder, snarare talar för att vi behöver av en lag som ger flexibilitet och mot en lag med detaljerade bestämmelser där åtgärder för finansiell stabilitet och penningpolitik separeras. Ytterst handlar en centralbanks verksamhet i de flesta fall om att på ett eller annat sätt bestämma hur bankens balansräkning ska an- vändas. Att i förväg definiera vilka sådana beslut som handlar om penningpolitik eller om det finansiella systemets funktionssätt är inte ändamålsenligt. Det beror dels på det ömsesidiga beroende som alltid råder mellan penningpolitik och finansiell stabilitet, dels på att den lämpliga sammansättningen av åtgärder, för att nå de penning- 8Se till exempel M. Hellwig, ”Financial Stability and Monetary Policy” (Preprints of the on Collective Goods, 2015/10) och F. Gourio, A.K. Kashyap och J. Sim, “The Tradeoffs in Leaning Against the ” (NBER Working Paper 23658, ). 9Det närmaste exemplet man kan hitta är , som också tjänat som inspiration för utredningen. Gränsdragningen mellan penningpolitik och andra åtgärder för det finansiella systemets funktionssätt blir emellertid i praktiken inte så skarp i fall, eftersom där har slagits ihop med finansinspektionen. politiska målen och ett väl fungerande finansiellt system, kommer att variera över tiden beroende på vilka störningar som inträffat. Denna kritik ska inte tolkas som att bör få ett full- ständigt öppet och obegränsat mandat. har, i likhet med centralbanker i andra länder, en hög grad av självständighet jämfört med andra offentliga myndigheter. Självständigheten behöver balan- seras upp med en hög grad av transparens och noggranna utvärde- ringar. Den demokratiska kontrollen kan emellertid stärkas på olika sätt, och utredningen innehåller också flera förslag på det området: det formella regelverket för information till allmänheten och till riks- dagen stärks, finansutskottet får ökade resurser till utvärderingar, får ytterligare granskningsuppdrag, en explicit para- graf med proportionalitetskrav på åtgärder införs, Riksbanksfullmäktiges kontrollerande funktion tydliggörs, ska godkänna inflationsmålet, med mera. Möjligheterna för uppdrags- givarna i att utöva kontroll är alltså goda, vilket borde göra det möjligt att utforma en ny lagtext som istället för att detaljreglera formulerar tydliga processer för ansvarsutkrävande. I det följande ger jag några mer konkreta exempel på problemen med förslaget till ny lag och presenterar också ett alternativt upplägg. Problem med utredningens lagtekniska ansats I kapitel 13, ”Övergripande ställningstaganden”, slås fast att lagen ska ange uppgifter på ett uttömmande sätt och att det bör göras en åtskillnad mellan exempelvis bestämmelser om pen- ningpolitik respektive finansiell stabilitet. Utifrån ett ekonomiskt synsätt kan man emellertid hävda att centralbankernas ansvar för penningpolitik, finansiell stabilitet och betalningsväsendet hänger ihop (det handlar om likviditetsförsörjning, resonemanget utvecklas i avsnitt 2.1 nedan). Prisstabilitet är till exempel en viktig del av ett säkert och effektivt betalningsväsende och graden av finansiell stabi- litet påverkar penningpolitikens genomslag. Ambitionen att skapa en tydlig åtskillnad mellan penningpolitik och åtgärder för den finansiella stabiliteten avspeglas inte fullt ut i de slutliga förslagen till lagparagrafer, som istället gör tydligt att det finns en betydande överlappning mellan de olika verktygslådorna. Detta innebär att de negativa effekterna av det valda upplägget till viss del begränsas. Det leder emellertid också till oklarheter om hur lagen ska tolkas. De viktigaste problemen med de slutliga lagförsla- gen är att det som kallas ”generellt likviditetsstöd” är tänkt att kunna skiljas från penningpolitiken, att penningpolitiken inte ska få ta sär- skild hänsyn till finansiella obalanser, och att inte längre ska få ge ut skuldebrev i utländsk valuta. Dessutom är det olyckligt att kommittén gör en hel del bedömningar i utredningstexten som skulle kunna innebära begränsningar i verktyg utöver det som står i själva lagförslagen. ”Generellt likviditetsstöd”– en specifik svensk och otydlig konstruktion Begreppet ”generellt likviditetsstöd” (kapitel 22 i utredningen) är ett nytt begrepp som föreslås införas i lagens kapitel om finansiell stabi- litet, men däremot inte ingå i den penningpolitiska verktygslådan. Mig veterligen förekommer detta begrepp inte, åtminstone inte med nå- gon precis definition där det skiljs från penningpolitik på det sätt som föreslås, i andra länders lagstiftning eller i ekonomisk teori. Flera av de åtgärder som vidtog under krisen –09 skulle kunna rubriceras som generellt likviditetsstöd, men också som en del av penningpolitiken. Det handlade om lån till banker med längre löp- tider och andra villkor (säkerheter, räntor) än normalt. Lån till banker ingår även i normal penningpolitik, och frågan är när villkoren (löpti- der, säkerheter, räntor) för ett lån gör att detta övergår från att vara del av penningpolitiken till att bli generellt likviditetsstöd. Gränsdrag- ningen har betydelse, eftersom enligt lagförslaget ska samråda med och om generellt likviditetsstöd, vilket inte krävs när det gäller penningpolitik. Dess- utom gäller instruktionsförbudet (lagkapitel 11, § 26) när det är fråga om penningpolitik, men inte vid generellt likviditetsstöd. Genom att införa begreppet generellt likviditetsstöd och lägga det i verktygslådan för finansiell stabilitet skapar lagstiftaren alltså en risk för att Riksban- kens självständighet i penningpolitiken begränsas. Utredningen anser att syftet med åtgärden ska avgöra vad det är fråga om, det vill säga om huvudsyftet är ett penningpolitiskt motiv (prisstabilitet, balanserad utveckling av produktion och sysselsätt- ning) eller om det är finansiell stabilitet. Men eftersom enligt förslagen bara får ge generellt likviditetsstöd för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet, så är det svårt att tänka sig att åtgärden inte även skulle vara penningpolitiskt motiverad – med tanke på de risker för prisstabiliteten eller den realekonomiska stabiliteten som allvarliga störningar i det finansiella systemet med- för. I kapitel 25 fastslås emellertid att det är ”nödvändigt” att Riks- banken klargör det huvudsakliga syftet med vidtagna åtgärder. Jag tror tvärtom att det kan vara omöjligt att avgöra om huvudsyftet är penningpolitiskt eller motiverat av omsorg om det finansiella systemets funktionssätt. Huruvida de åtgärder som vidta- gits av ECB och Federal Reserve har det ena eller andra huvudsyftet är till exempel svårt att säga. Penningpolitiken bör även ta hänsyn till finansiell stabilitet En förändring jämfört med nuvarande lag är att penningpolitiken ska ta hänsyn till realekonomin. Utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning. Detta är förenligt med etablerad praxis och med för- arbetena till den nuvarande lagen. tar i likhet med andra länders centralbanker redan sådan hänsyn i penningpolitiken. Detta är inte kontroversiellt och det är bra att det görs tydligt i Riksban- kens mandat. Men med tanke på det erfarenheter av finansiella kriser och de förändringar i penningpolitiken som dessa har medfört, så är det förvånande att utredningen föreslår en reform där hänsynen till realekonomin lyfts fram utan att den penningpoli- tiska verktygslådan förväntas kunna bidra även till finan- siell stabilitet. Under krisen –09 användes penningpolitiska åtgärder för att motverka störningarna i det finansiella systemet, och penningpoliti- kens betydelse för den finansiella stabiliteten har varit omdiskuterad , både i och i andra länder. Vissa argument har handlat om att penningpolitiken tagit för mycket hänsyn till finan- siella obalanser, andra om att den tagit för lite hänsyn. Formuler- ingen av det nya mandatet för penningpolitiken är mot denna bak- grund förvånande, och även med tanke på det ansvar som central- banker tveklöst har för betalningssystemet och det finansiella syste- met. Penningpolitikens roll för konjunkturutvecklingen får ökad be- toning i det nya lagförslaget, men de finansiella stabilitetsaspekterna får inte motsvarande vikt. Utredningen förmedlar motsägelsefulla budskap när det gäller vilken hänsyn penningpolitiken ska ta till det finansiella systemet. Exempelvis görs bedömningen i kapitel 18 att ”Riksban- ken får ge krediter i penningpolitiskt syfte för att motverka stör- ningarna på de finansiella marknaderna”. I kapitel 38, om konse- kvenser av utredningens förslag, lyfts istället fram att penningpoliti- ken inte får ta hänsyn till finansiella obalanser utöver dessas effekter på de penningpolitiska målen (prisstabilitet, produktion och syssel- sättning). Det senare strider mot en punkt i sammanfattningskapitlet, som säger att ska ta hänsyn till hur statspappersköp (som kan vara en del av penningpolitiken) påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt. bör kunna ge ut skuldebrev i utländsk valuta Enligt förslaget till ny lag får ge ut och omsätta egna skuldebrev i svenska kronor, men inte i utländsk valuta. tolkning av nuvarande lag är att den inte innehåller någon sådan be- gränsning. Centralbanker i EU har i sina bestämmelser vanligtvis ingen begränsning när det gäller upplåning genom utgivning av marknadsnoterade skuldebrev. I normala fall kan vis- serligen sköta sina roller inom betalningsområdet, penningpolitiken och den finansiella stabilitetspolitiken genom att ge ut centralbanks- pengar i den inhemska valutan. Det kan dock uppstå situationer där det kan vara motiverat att ge ut skuldebrev i utländsk valuta, till ex- empel om man i beredskapssyfte skulle vilja öka valutareservens storlek, utan att påverka nettoefterfrågan på eller nettoutbud av inhemsk och utländsk valuta och därmed va- lutakursen. En sådan ökning av valutareserven som finansieras med lika stora lån, kan vara motiverad av penningpolitiska skäl (för att kunna göra framtida valutainterventioner) eller för att främja den fi- nansiella stabiliteten (för att vara beredd att ge bankerna lån i ut- ländsk valuta). Att ha en sådan möjlighet är viktig för att en central- bank på bästa sätt och i alla lägen ska kunna bidra till ekonomisk och finansiell stabilitet. Att får tydlig rätt att, inom vissa gränser, låna i ut- ländsk valuta via minskar behovet av att kunna ge ut egna skuldebrev. Den nya lagen innebär likafullt en begränsning av självständighet på detta område. Penningpolitiken bör inte begränsas genom kommitténs bedömningar Kommittén har uppfattningen (avsnitt 18.11.1 i utredningen) att krediter inom ramen för penningpolitik inte ska innebära att de fö- retag som får krediterna begränsas när det gäller vilken typ av finan- siering de själva får erbjuda sina kunder. Det skulle i så fall vara en begränsning jämfört med vad till exempel och får göra. Att det också skulle kunna begränsa penningpolitiken i Sve- rige framgår av att tidigare meddelat (se till exempel en fördjupning i den penningpolitiska rapporten ) att ut- låning till företag via bank skulle kunna vara ett sätt att göra pen- ningpolitiken mer expansiv vid behov. I utredningen sägs också att – för att efterleva uni- onsrättens förbud mot monetär finansiering – bör undvika att köpa en alltför stor del av ett enskilt lån svenska statspapper eller att inneha en alltför stor del av den totala mängden utestående statspap- per. Utredningen hänvisar här till rättspraxis inom EU. ECB har en självpåtagen restriktion (som de alltså kan ändra) att inte köpa av ett enskilt obligationslån, medan den dom som utred- ningen syftar på (Weiss-domen) landade i att ett rimligt krav är att andra aktörer än köper åtminstone hälften av stats- skulden. Detta handlar om att åtgärder inte ska un- derminera statens budgetdisciplin. Den av ECB självpåtagna be- gränsningen utgjorde enligt en av många faktorer som kunde påverka domstolens helhetsbedömning. Kommittén ger dock det felaktiga intrycket att ECB:s egen begränsning är en nödvändig förutsättning för att köpen av statspapper ska vara förenliga med förbudet mot monetär finansiering. Den här typen av bedömningar i utredningen kan innebära att den penningpolitiska handlingsfriheten begränsas framöver, eller i vart fall att manöverutrymmet blir oklart, allrahelst som krediter till ban- ker och köp av statspapper enligt den nya lagen skulle kunna bli fö- remål för instruktioner beroende på att instrumenten även ingår i verktygslådan för finansiell stabilitet. Med utgångspunkt i de funktioner som och andra central- banker har i det finansiella systemet anser jag att uppgifter inom penningpolitik hör nära ihop med att verka för ett säkert och effek- tivt finansiellt system. Det talar för en lagstiftning med mindre detal- jerade regler för hur olika instrument får användas för att uppfylla olika mål. En sådan mer flexibel lagstiftning kräver dock tydligare möjligheter till utvärdering och ansvarsutkrävande än nuvarande lag, i linje med de förslag utredningen också lämnar. Hur man kan se på funktioner? Väl fungerande system för betalningar är en förutsättning för en god utveckling av samhällsekonomin. Köp och försäljningar av varor och tjänster skulle vara förknippade med stora kostnader om det inte fanns betalningsmedel med ett stabilt värde och en pålitlig infra- struktur. I det moderna samhället inbegriper betalningar också ofta någon form av kredit. och andra centralbankers över- gripande uppgift är att se till att den ekonomiska utvecklingen inte hämmas av illa fungerande system för betalningar och krediter. utför sitt uppdrag på olika sätt. Ett är att ge ut kon- tanter, sedlar och mynt, men denna betalningsform har fått en allt mindre betydelse . Nästan alla betalningar sker nu ge- nom överföringar mellan säljares och köpares bankkonton. I likhet med andra centralbanker spelar dock en viktig roll för att detta system med ”bankpengar” ska fungera. funge- rar på olika sätt som bankernas bank: tillhandahåller ett system där bankerna kan överföra pengar sinsemellan och ger dem krediter inom detta system; bankerna kan göra insätt- ningar eller låna pengar från , till räntor och andra allmänna villkor som bestämmer; och en en- skild bank kan i en nödsituation få krediter på särskilda villkor. Allt detta kan sammanfattas med att har ett ansvar för likvi- ditetsförsörjningen, det vill säga för att det ska finnas tillgång till lik- vida medel (betalningsmedel) som kan användas för att genomföra allehanda transaktioner i det ekonomiska systemet. När det är brist på likvida medel ökar kostnaden för likviditet, det blir en allmän ränteuppgång. Om det istället finns ett överskott av likvida medel kan det bland annat innebära att penningvärdet minskar, det vill säga att det blir inflation. Centralbankerna stabiliserar sålunda räntor och penningvärde genom sin likviditetsförsörjning. ansvar för likviditetsförsörjningen, och dess roll som bank, avspeglas i att har en balansräkning med till- gångar och skulder. Utgivningen av sedlar och mynt räknas som en skuld. På tillgångssidan behövs en reserv av höglikvida tillgångar i utländsk valuta, dels för att kan behöva ge bankerna lik- viditetsstöd i utländsk valuta, dels för att kan behöva köpa eller sälja utländsk valuta mot kronor för att påverka kronans värde i förhållande till utländska valutor. Men kan också behöva påverka ränteläget och likviditeten i ekonomin genom att köpa eller sälja tillgångar i kronor. har ökat sitt innehav av svenska statsobligationer vilket har ökat tillgången på ”centralbankspengar” i banksystemet. Andra centralbanker har även köpt andra typer av värdepapper. Förvaltningen av till- gångar och skulder påverkar ekonomiska resultat, och detta är något som behöver ta hänsyn till när den beslu- tar om olika åtgärder. Denna beskrivning visar att verksamhet i de flesta fall handlar om att på ett eller annat sätt bestämma hur bankens ba- lansräkning ska användas. Den syn på centralbankers verksamhet som utredningen valt klipper sambanden i och med att olika områ- den av verksamhet förses med olika mål och olika se- parata verktygslådor. Att på detta sätt i förväg definiera vilka beslut som handlar om penningpolitik eller om det finansiella systemets funktionssätt är inte ändamålsenligt. Den lämpliga sammansätt- ningen av åtgärder, för att nå de penningpolitiska målen och ett väl fungerande finansiellt system, kommer att variera över tiden bero- ende på vilka störningar som inträffat. En komplicerande faktor är att i , liksom i många andra länder, finns det fler myndigheter än som har ett an- svar för det finansiella systemet. Staten bestämmer reglerna för cen- tralbankernas och de andra myndigheternas agerande, vilka olika uppgifter de ska ha, i vilka avseenden de ska samarbeta, och så vidare. Utredningens direktiv kan tolkas som att utredningsuppdraget hand- lar om att förtydliga både ansvar som bankernas bank och hur statens kontroll (den demokratiska granskningen) av Riks- banken ska stärkas. Nuvarande lag är otydlig på båda dessa områden, och förslagen till ny lag innebär flera förbättringar. Men här finns naturligtvis avvägningar. Det hade gått att precisera uppgifter och mandat så att de blir tydligare i förhållande till andra myndigheters och så att den demokratiska granskningen stärks utan att möjligheter att vara bankernas bank försvåras mer än nödvändigt. Flexibel verktygslåda men skärpt demokratisk kontroll Den finansiella krisen och tiden därefter, med låg inflation och låga räntor, har tydligt visat på behovet av flexibilitet och nytänkande för att kunna hantera de problem som uppstått. Centralbankerna i många länder har fått nya uppgifter inom området finansiell stabilitet, och i har andra myndigheter fått sådana uppgifter. Detta har för- anlett ett behov av att även förtydliga ansvar för den finansiella stabiliteten. föreslås ansvar förtydligas så att banken ska ”bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt”. I upp- giften föreslås ingå att verka för att identifiera sårbarheter och risker. Detta är bra förändringar. Ett bredare mandat för kan å andra sidan också upp- levas som problematiskt, särskilt inom området finansiell stabilitet där även andra myndigheter har ett ansvar och där det därför kan finnas argument för samarbete. Detta har följaktligen varit ett motiv för utredningen att göra tydligt i den nya lagtexten var gränsen går mellan sådana beslut där det kan ställas krav på att sam- råda med andra aktörer och sådana beslut – framför allt inom pen- ningpolitiken – som andra offentliga aktörer inte får försöka påverka. Det är emellertid möjligt att förtydliga ansvar för den finansiella stabiliteten och stärka den demokratiska kontrollen utan den separation av penningpolitik och finansiell sta- bilitet och utan den detaljeringsgrad som föreslås. En möjlig väg skulle vara att ge rätt att använda alla de verktyg som den tilldelas både för att hantera sitt penningpolitiska uppdrag och för att motverka risker för den finansiella stabiliteten, det vill säga utan att knyta särskilda befogenheter till olika mål, och att balansera denna flexibilitet med skarpare mekanismer för utvärderingar och ansvarsutkrävande. Att ska få använda penningpolitiska verktyg även för att uppnå andra mål än de penningpolitiska har före- slagits i en tidigare utredning, av (SOU 2013:6). En sådan ordning hindrar inte att och övriga myndig- heter har ett nära informationsutbyte och en dialog kring åtgärder, vilket också var fallet under den senaste finansiella krisen. Redan nu- varande lag innehåller en bestämmelse om att ska sam- råda med i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller berör tillsyns- verksamhet. möjligheter att kontrollera och utkräva ansvar, för såväl penningpolitik som hanteringen av balansräkningen och dess konsekvenser för de offentliga finanserna, med mera, är re- dan goda. Riksbanksfullmäktige utser bankens ledning på tidsbe- gränsade mandat och har en kontrollerande funktion, årsredovis- ning, vinstdisposition och ansvarsfrihet ska godkännas av , har möjlighet att kalla till särskilda möten och be- ställa oberoende utvärderingar, etc. Utredningen innehåller flera för- slag på skärpta mekanismer för utvärderingar och ansvarsutkrä- vande: det formella regelverket för information till allmänheten och till stärks, får ökade resurser till utvärde- ringar, får ytterligare granskningsuppdrag, en expli- cit paragraf med proportionalitetskrav på åtgärder in- förs, Fullmäktiges kontrollerande funktion tydliggörs, ska godkänna inflationsmålet, med mera. Möjligheterna till ansvarsut- krävande från uppdragsgivarna i är alltså goda. Detta borde göra det möjligt att formulera en lagtext som utmärks av tydliga processer för ansvarsutkrävande istället för av detaljreglering. Särskilt yttrande av kommitténs expert Förslaget till ny riksbankslag innebär ett förtydligat och förändrat mandat för rörande kontanthanteringen. Kommittén har förtjänstfullt gått igenom kontanthanteringskedjan och dess utman- ingar. Kommittén föreslår att ska följa utvecklingen av kontanthanteringen och rapportera om detta till . Det är bra. Kommittén lämnar även förslag till ett depåansvar för Riks- banken, om hur man ska åstadkomma lägre priser för kontant-tjänster och om den legala innebörden av funktionen lagligt betalningsmedel. Där har jag några synpunkter. Jag har även en synpunkt på tidpunkten för ikraftträdande för lagstiftning om ansvar för krisberedskap. •Kontantdepåer – det är inte ändamålsenligt att lagstifta om antalet kontantdepåer och var dessa ska vara placerade. •Lägre priser för kontanttjänster – det är inte ändamålsenligt med en ordning med ersättning från till bankerna som bank- erna sedan ska slussa vidare till handeln. bör dess- utom inte åläggas en sådan uppgift utan stöd i lag. •Lagligt betalningsmedel – begreppet behöver stärkas ytterligare även under normala förhållanden och tvingande krav ställas på åtmin- stone vissa näringsidkare. •Krisberedskap – lagförslaget bör träda i kraft för att nödvändiga åtgärder för totalförsvaret i finansiell sektor ska kunna vidtas . Det är rimligt att får ett tydligt ansvar för att det finns kontantdepåer i landet och att det finns flexibilitet för hur Riks- banken kan utföra uppgiften. Det är emellertid inte ändamålsenligt att lagstadga om antalet depåer och var dessa ska vara placerade. Förslaget motverkar den flexibilitet som behövs för att ska kunna verka för att kontanthanteringen är så effektiv som möj- ligt inom ramen för uppdrag att bidra till kontanternas tillgänglighet i hela landet. Lägre priser för kontanttjänster Enligt kommittén ska staten, genom , stödja kontant- kedjan genom att verka för en prissättning i grossistledet som leder till lägre kostnader för bl.a. handeln. Syftet uppges vara att under- stödja kontanthanteringen i dess helhet genom att minska handelns kostnader och därmed bidra till att färre handlare väljer att bli kon- tantfria. Enligt betänkandet bör även bevaka att eventu- ella sänkningar av priserna i grossistledet för inlämning och uthämt- ning av kontanter i så hög utsträckning som möjligt förs vidare i de- taljistledet till slutanvändarna så att handlare och mindre banker med kontanthantering möter lägre priser för kontanter. Utredningen har inte närmare analyserat hur och vilka verktyg behöver för att kunna påverka andra aktörer i kontanthanteringskedjan på ett sådant sett att det leder till lägre priser för slutkunderna.