sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Åtgärder som säkerställer en standard för vad brottsoffer ska kunna begära av omvärlden när det gäller ersättning från gärningsmannen, ersättning från staten, rätt till nödvändig materiell, medicinsk, psykisk och social hjälp samt tillgång till den egna processen och rättvis behand- ling är nödvändiga enligt de grundläggande rättsprinciper för brotts- offer som slagits fast internationellt.155 Målsägandens rätt till ett fullgott stöd vid prövningen av brottsmisstankar där hon eller han är brottsoffer, till information om förfarandet, till att framföra sina åsikter i sak och till att få sitt skadestånd prövat på ett enkelt sätt är därvid en självklar del av statens ansvar att skydda brottsoffer. Brottsoffers rätt till stöd, skydd, insyn, ekonomisk kompensa- tion och utrymme att framföra sin åsikt i brottmålsförfarandet ska 154Departementspromemorian Brottmålsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 20. 155FN:s deklaration om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk (A/RES/40/34/1985). Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan emellertid, är vår uppfattning, tydligt skiljas från det statliga straff- anspråk som bör gälla i en modern rättsstat. Att det är staten och inte enskilda individer som ansvarar för att brott utreds och lagförs med tillräckligt stränga straff är en garant för att rättskipningen inte styrs av personliga hämndmotiv. Någon motsättning mellan den självklara och välgrundade rätt som målsäganden har till stöd och skydd i brottmålsprocessen å ena sidan och statens ensamma straff- anspråk å andra sidan bör enligt vår mening inte finnas. I förarbetena till betonades kontrollfunktionen och hänsynen till den allmänna rättsuppfattningen som skäl mot ett avskaffande av målsägandens åtalsrätt beträffande brott som hör under allmänt åtal. Även beskrivs målsägandens ställning i brottmålsprocessen ofta med hänvisning till den vikt kontroll- och upprättelsefunktionen anses ha för det allmänna rättsmedvetandet. Det framhölls exempelvis under remissbehandlingen av Straffpro- cessutredningens förslag om att målsägandens rätt att biträda åtalet ska upphävas att målsägandens rätt att biträda åtalet är en viktig symbolfråga.156 Vår uppfattning är dock att brottmål i grunden bör vara en statlig angelägenhet. Detta är den viktiga symbolfrågan i våra överväganden. Det är med en sådan ståndpunkt i och för sig vare sig ändamålsenligt eller lämpligt att målsäganden används som en kon- trollfunktion i brottmålsprocessen för att åklagaren, dvs. staten, sköter sitt uppdrag. Statens maktutövning bör enligt vår uppfattning i första hand kontrolleras av andra funktioner, nämligen genom den tillsyn som bedrivs vid myndigheterna internt samt av JO och JK. Vår ståndpunkt om att brottmål är en statlig angelägenhet innebär också att brottsoffers rätt till upprättelse ska bevakas av staten, när ny lagstiftning utformas och i rättstillämpningen, och inte i första hand av målsäganden själv. Brottsoffers personliga önskemål om vedergällning bör inte vara avgörande i frågor om åtal ska väckas när det finns övervägande skäl ur samhällelig synpunkt som talar emot att åtal ska väckas. Att motivera målsägandens subsidiära åtalsrätt med upprättelsefunktionen bygger, konstaterar vi, på en uppfattning om straffets ändamål som inte är förenlig med ett modernt synsätt. Vi bedömer, i likhet med utredningar före oss, att målsägandens roll i brottmålsprocessen bör omdefinieras bl.a. i förhållande till de kontrollfunktioner avseende myndighetsutövning som finns 156Ärende i , Ju2013/02761/DOM, Departementspromemorian Brott- målsprocessen – en konsekvensanalys, ds 2015:4 s. 148. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan och till det uppdrag som polis och åklagare har enligt lag att beakta målsägandens intresse av upprättelse. Att målsäganden som part har möjlighet att framställa yrkanden och argumentera på ett annat sätt i skuldfrågan än åklagaren har gjort uppfattar vi är en långtgående rättighet som i en modern rättsordning, också i ett internationellt perspektiv, framstår som främmande. I de flesta jämförbara europe- iska länder är det staten, inte enskilda, som har det fullständiga an- svaret för att ställa sina medborgare till svars för brott. Det betyder bl.a. att statens representanter ska beakta målsägandens intressen och bevaka dessa vid prövning av frågor om skuld och påföljd. Snabbhet är en del av brottsoffers rätt till upprättelse I likhet med vad som konstaterades i förarbetena till bestämmelsen om strafflindring vid utredningsmedverkan bedömer vi att en snabb lagföring innebär fördelar ur ett brottsofferperspektiv.157 I förarbe- tena framhölls att det för ett brottsoffer är av stor betydelse, inte minst för möjligheten att bearbeta upplevelsen av brottet, att utred- ning och lagföring sker så tätt inpå brottet som möjligt. En snabbare lagföring innebär också, sades det, att de ekonomiska anspråk som kan finnas från brottsoffrets sida med anledning av gärningen be- handlas snabbare. Ett snabbt besked om utgången av brottmålet är i sig en del av brottsoffers rätt till upprättelse. Målsägandens subsidiära åtalsrätt, rätt att biträda åtalet och rätt att fullfölja talan i högre rätt Våra förslag om beslut vid misstänktas utredningsmedverkan bygger på att de ställningstaganden som åklagare respektive misstänkta gör under processens gång är hållbara för den vidare handläggningen. Vad gäller målsägandens subsidiära åtalsrätt är det klart att ett ut- nyttjande av den rätten i princip skulle kunna kullkasta de förslag om förundersökningsbegränsning som vi lämnar. Att målsäganden skulle kunna väcka åtal trots att åklagaren har bedömt att det mest lämpliga är att besluta om en förundersökningsbegränsning är inte en bra ordning. Det är helt enkelt inte lämpligt att målsäganden 2014/15:37 s. 18. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan genom att väcka åtal skulle kunna förhindra de fördelar för brott- målsprocessen som ligger bakom förslagen förundersökningsbe- gränsning vid utredningsmedverkan. Om åklagaren har beslutat att lägga ned eller begränsa en förundersökning på den grunden att en misstänkt har medverkat i utredningen bör målsäganden därför inte få lov att väcka åtal för brott som beslutet avser. Det bör alltså uttryckligen framgå att det inte ska finnas någon subsidiär åtalsrätt för målsäganden i dessa situationer. Det ska framhållas att starka målsägandeintressen i ett enskilt fall utgör ett sådant väsentlig en- skilt intresse som talar emot att lägga ned en förundersökning enligt de nya bestämmelserna (avsnitt 5.5). Målsägandens rätt att biträda åtalet och att självständigt överklaga en friande dom brukar beskrivas som ett utflöde ur den subsidiära åtalsrätten. Det kan därför tyckas konsekvent att avskaffa dessa rättig- heter i samma utsträckning som målsägandens subsidiära åtalsrätt slopas. Mot att låta målsäganden behålla dessa rättigheter behålla dessa rättigheter föreligger emellertid inte lika starka skäl som i fråga om målsägandens rätt att ta initiativ till att ett förfarande sätts igång. Det som är angeläget för vår reform är att målsäganden inte ska kunna agera för att sätta andra ramar för rättens prövning än de som åklagaren har befogenhet att bestämma. Om det skulle finnas en så- dan rätt skulle processen bli oförutsebar för alla inblandade parter. Rätten får enligt gällande ordning inte döma över gärningsom- ständigheter som inte har åberopats. Detta gäller trots att även sådana icke åberopade omständigheter kommer att omfattas av domens rättskraft. Gärningsbegreppet i 30 kap. 3 § RB, som reglerar vad domen får avse, är alltså snävare än gärningsbegreppet i 30 kap. 9 § RB, som reglerar domens rättskraft. Utrymmet att justera åtalet är detsamma som det som omfattas av domens rättskraft (”gärningens identitet”). Målsäganden har , inom ramen för sin rätt att biträda åtalet och fullfölja talan i högre rätt, en rätt att justera åtalet genom att bl.a. åberopa en ny omständighet till stöd för åtalet. Att måls- äganden är fri att göra på detta sätt, innebär att målsäganden kan påverka rättens bedömningsutrymme så att det blir större än det hade varit om gärningsomständigheterna inte hade lagts till. I våra överväganden innebär gällande ordning att åklagarens ramar för pro- cessen i de fall det finns beslut grundade på den misstänktes utred- ningsmedverkan under förundersökningen kommer att kunna under- grävas av målsäganden på ett för reformen oönskat sätt. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Den nya möjligheten till förundersökningsbegränsning inne- fattar ju en möjlighet att begränsa förundersökningen till att gälla endast en viss del. Om målsäganden skulle lägga till gärningsomstän- digheter inom ramen för en tillåten åtalsjustering och rätten sedan dömer i enlighet med det justerade gärningspåståendet kan måls- äganden ha ändrat ramarna för processen i förhållande till vad den misstänkte har haft skäl att räkna med. Det är inte avsikten med det nya incitamentet för utredningsmedverkan att en sådan förändring ska kunna ske. Åklagarens beslut om förundersökningsbegränsning på den grunden att den misstänkte medverkar i utredningen måste vara bestämmande för den vidare processen för att förundersök- ningsbegränsningen ska fungera som ett incitament. Det krävs där- för, bedömer vi, en inskränkning av målsägandens rätt i de fall det finns beslut grundade på den misstänktes utredningsmedverkan i förundersökningen. Målsägandens rätt att biträda åtalet bör därför inskränkas i dessa fall. I likhet med vad vi har framhållit när det gäller inskränkningen av målsägandes subsidiära åtalsrätt då det finns ett föreliggande beslut om förundersökningsbegränsning på grund av utredningsmedverkan så kommer starka målsägandeintressen i ett enskilt fall att beaktas vid beslutet om förundersökningsbegränsning (avsnitt 5.5). När det gäller målsägandens rätt att biträda åtalet och att fullfölja talan i högre rätt i förhållande till vårt förslag om att åklagaren, i de fall det finns ett utfästelsebeslut, ska uppge ett högsta straff i stäm- ningsansökan kommer rätten visserligen att vara bunden av åklaga- rens uppgift om högsta straff oavsett målsägandens agerande (av- snitt 5.9. Vi har vidare gjort bedömningen att det inte ska införas några nya bestämmelser om rättens bundenhet vid åklagarens brotts- rubricering, vilket innebär att rätten kan döma enligt en annan brottsrubricering än den som åklagaren har utgått från när han eller hon anger uppgiften om högsta straff i stämningsansökan. Följden av våra förslag blir, har vi konstaterat, att rätten i de fall då den gör en annan rättslig bedömning av gärningen än åklagaren har gjort som det finns en uppgift om ett högsta straff som binder rätten som ett tak kommer att behöva förhålla sig till ett högsta straff som har bedömts utifrån andra förutsättningar än de som rätten utgår från när den dömer. Det förhållandet att målsäganden biträder åtalet betyder inte att han eller hon beträffande detta åtal kan yrka ansvar för någon annan Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan gärning än den som är föremål för åklagarens talan.158 Att målsägan- den agerar genom att exempelvis justera åklagarens gärningsbeskriv- ning, lägga fram egen utredning eller yrka ansvar för en annan brotts- rubricering innebär inte att uppgiften om högsta straff som binder rätten förändras. Rätten kommer även fortsättningsvis att vara fri att göra andra bedömningar än åklagaren inom ramen för den åtalade gärningen. Bundenheten vid det uppgivna högsta straffet gäller vida- re oaktat målsägandens argumentation i fråga om påföljden. Från en principiell utgångspunkt är det i och för sig följdriktigt att målsägan- dens rätt att biträda åtalet inte inskränks när en sådan inskränkning inte har någon materiell betydelse i förhållande till våra förslag. Men även om målsägandens agerande i dessa fall inte skadar själva incita- mentsstrukturen på det sätt som skulle vara fallet då det finns ett beslut om förundersökningsbegränsning grundat på utredningsmed- verkan, så framstår det faktum att målsäganden kan påverka ramarna för processen genom att lägga till gärningsomständigheter även i den här delen som en oönskad ordning. Slutsatsen är därför, är måls- äganden även i dessa fall ska vara bunden av åklagarens talan då måls- äganden biträder åtalet eller fullföljer talan i högre rätt. 5.13Överprövningens inverkan på reformen är inte reglerat i lag även om det anses kunna utläsas ett stöd för institutet i bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ RB. I huvudsak har överprövningsförfarandet utvecklats i praxis. I princip alla beslut i brottmålsfrågor kan överprövas.159 Även ställningstaganden som inte dokumenteras i en formell beslutshand- ling, exempelvis om åklagaren avstår från att använda tvångsmedel eller överklaga en dom, kan bli föremål för överprövning.160 Om ett beslut har fattats vid en polismyndighet eller annan brottsutredande myndighet kan det prövas av en åklagare vid en åklagarkammare. – en kommentar på internet, kommentaren till 20:8 RB. 159Avsnittet bygger på Riksåklagarens riktlinjer Överprövning och annan prövningsverksamhet, RåR 2013:1, konsoliderad version. De ursprungliga riktlinjerna beslutades . Ändring i avsnitt 2.5.6 beslutades . 2.5.2 i riktlinjerna. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Åklagares beslut kan överprövas av en överåklagare eller vice över- åklagare och dennes beslut kan slutligen överprövas av riksåklagaren. Utgångspunkten är att prövningen ska göras på samma sätt oavsett på vilken rättslig nivå prövningen sker. Som huvudregel gäller dock att överprövning endast sker i en instans. Om det föreligger nya om- ständigheter som motiverar att en åklagare ändrar sitt tidigare beslut kan detta ske genom omprövning. Om det finns skäl för ompröv- ning ska ärendet inte lämnas för överprövning. Ett ärende kan inledas genom att en enskild person begär prövning av ett beslut eller på en överordnad åklagares eget initiativ. Utgångspunkten är att en begäran ska vara skriftlig, tydlig och fullständig. Om det begärs överprövning av ett beslut ska det vid åklagarkammaren normalt av- göras om beslutet ska ändras genom omprövning. Om beslutet inte ändras genom omprövning ska ärendet lämnas till en högre åklagare för överprövning. Överlämnandet ska ske skyndsamt. En prövning i sak ska normalt bara ske när sökanden har klago- rätt, dvs. ett berättigat intresse att få sin sak prövad. Det innebär att en begäran om prövning av andra än den misstänkte/tilltalade eller målsäganden endast bör leda till en prövning i sak om det finns sär- skilda skäl. I princip kan, som nämnts, alla beslut i brottmålsfrågor prövas. Därmed inte sagt att ärenden där sådana beslut ifrågasätts alltid bör prövas i sak. En sakprövning bör normalt inte ske av beslut som kan prövas i annan ordning eller är aktuella. En prövning i sak bör vidare bara ske när det är motiverat. Så är exem- pelvis normalt inte fallet om sökanden endast angett osakliga skäl för sin begäran. Ett ärende bör inte heller prövas i sak om en gransk- ning framstår som omotiverad vid en samlad bedömning. Det fram- går även att det normalt inte är motiverat att högre åklagare gör ytterligare en granskning när en åklagare vid en åklagarkammare redan har granskat en polismyndighets beslut i sak. Om en sakpröv- ning sker ska prövningen som huvudregel koncentreras till de frågor som sökanden önskar få prövade och till det som därutöver är rele- vant för att bedöma ärendet. Beslut i prövningsärenden ska motiveras. Motiveringen bör an- passas till behovet i det enskilda fallet. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan har 2 407 åklagarbeslut begärts överprövade (2 2017). Av dessa har 2 379 avgjorts (2 2017) vid något av Åkla- garmyndighetens utvecklingscentrum. var motsvarande siff- ror 2 421 respektive 2 375. Ändring av åklagarbeslut har skett i 206 fall (2017), vilket motsvarar av antalet avgjorda överprövningar. Ändrings- frekvensen varierar mellan olika typer av brott. Av 189 beslut om förtal och förolämpning har 8 stycken ändrats (). Motsva- rande siffror för var 178 beslut och 2 ändrade beslut (1 pro- cent). I fall om bedrägeri och förskingring fattades 178 beslut varav 21 () ledde till ändringar. Motsvarande siffror för var 165 beslut varav 14 ändrades. För våldtäkt fattades 186 beslut varav 29 ändrades (). Motsvarande siffror för var 124 beslut varav 21 ändrades (). inkom 402 ärenden till riksåklagaren med begäran om överprövning (431 ärenden ). Inget av de ärenden som kom in togs upp till prövning av riksåklagaren. Som huvudregel tar riksåklagaren inte upp ärenden till prövning när ett beslut har prövats vid ett utvecklingscentrum. Av statistiken går det inte att utläsa hur överprövningarna har initierats. I praktiken är det, enligt uppgift till utredningen från , ovanligt med överprövning på myndighetens eget initiativ. Det vanligaste är vidare att det är målsäganden som begär överprövning. Det är endast ett fåtal ärenden som initieras på begäran av andra personer. Den statistik som finns ger därför en viss uppfattning om i vilken utsträckning målsäganden begär överpröv- ning och hur ändringsfrekvensen ser ut i dessa fall. 5.13.2Utrymmet för ändringar vid överprövning Vår bedömning: Utrymmet för ändringar av beslut grundade på utredningsmedverkan till den misstänktes nackdel vid en över- prövning får uppfattas vara ytterst begränsat. Målsägandens möj- lighet till en ändring vid en begäran om överprövning är därmed på motsvarande sätt begränsad. 161Statistikuppgifter hämtade ur , s. 44 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Eftersom i princip alla åklagarbeslut kan överprövas är det vår be- dömning att en åklagares utfästelsebeslut eller beslut att avstå från att genomföra en förundersökning på grund av utredningsmedver- kan kommer att omfattas av möjligheten till överprövning. En åkla- gares uppgift om högsta straff i stämningsansökan bör också kunna överprövas. Även ställningstaganden som inte dokumenteras i en formell beslutshandling, exempelvis om åklagaren avstår från att fatta ett beslut efter en överläggning, kan bli föremål för överpröv- ning. Det kan då tänkas att såväl en målsägande som en missnöjd misstänkt person i vissa fall kommer att begära överprövning av så- dana åklagarbeslut. Blotta förekomsten av ett utrymme för en änd- ring genom överprövning riskerar att verka hämmande på tillämp- ningen av de nya verktygen. Det är, bedömer vi, rimligt att förvänta sig en tillämpning av över- prövningsinstitutet i enlighet med syftet med lagstiftningen. Lag- stiftningen bygger på förutsättningen att den misstänkte kan lita på åklagaren när han eller hon ställs inför valet att lämna uppgifter om egen brottslighet. Det finns reglerade begränsningar i möjligheterna att i efterhand ändra beslut som grundat sig på den misstänktes ut- redningsmedverkan. Om det skulle finnas en möjlighet för en högre åklagare att i efterhand, när den misstänkte redan har medverkat, ändra det beslut som åklagaren har fattat på grundval av den miss- tänktes utredningsmedverkan skulle den misstänkte vid det ursprung- liga beslutet ha ställts inför felaktiga förutsättningar. Utrymmet för ändringar till den misstänktes nackdel vid en överprövning får med hänsyn till de krav som ställer på en rättvis rättegång uppfattas vara ytterst begränsat. För målsägandens del innebär det sagda en inskränkning i praktiken i möjligheten att få till stånd en ändring av ett beslut. Att det i vissa speciella fall måste finnas ett utrymme för att vid överprövning korrigera felaktiga beslut är dock klart. Det rör sig då enligt vår uppfattning om extrema undantagsfall, som exempelvis att åklagaren förmåtts att fatta ett felaktigt beslut genom otillbörlig på- verkan från den misstänkte. Andra beslut som är till nackdel för den misstänkte kan, uppfattar vi, ibland kunna att bli föremål för ändring av en högre åklagare. Det gäller exempelvis åklagares beslut att från- Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan gå ett tidigare utfästelsebeslut eller beslut om förundersöknings- begränsning då den misstänktes agerande enligt åklagaren innebär att förutsättningarna för beslutet uppenbart inte längre gäller. Vårt förslag: En offentlig försvarare ska förordnas när den miss- tänkte ska närvara vid en överläggning. Vår bedömning: För att säkerställa att den misstänkte alltid har tillgång till en försvarare vid överläggningar bör detta regleras tyd- ligare. De förslag vi lämnar ryms i övrigt inom ramen för de krav som gäller för ett rättssäkert brottmålsförfarande. Vi ska enligt direktiven göra en analys av olika rättssäkerhetsaspek- ter av våra förslag. 5.14.2Ett avsteg från absolut likhet Att ge den misstänkte inflytande i hanteringen av ett enskilt brott- mål innebär att det finns en risk för att lika fall kommer att leda till olika resultat. Lagstiftning med diskretionära inslag innefattar alltid en risk för att till synes lika fall bedöms olika. Invändningar med hänvisning till vikten av att principen om likabehandling upprätthålls kan därför göras mot reformer som utgår från ett större partsin- flytande. Utrymmet för undersökningsledarens prioriteringar inom ramen för förundersökningar enligt gällande ordning är relativt stort och någon absolut förutsebar rättstillämpning går, uppfattar vi, egentligen inte att tala om när det gäller förundersökningsarbetet. Beslut om prioriteringar av förundersökningsresurserna är vidare inte lagföringsbeslut. Frågan om likhet handlar därför, bedömer vi, i första hand om att utforma ett regelverk som säkerställer att en särbehandling inte får vara eller framstå som godtycklig. Principen om likhet inför lagen innebär inte en rätt för en misstänkt att slippa Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan förundersökning eller lagföring enbart av det skälet att någon annan har sluppit detta. Att misstänkta som lämnar uppgifter i ett brottmål får fördelar i brottmålet är inte detsamma som att misstänkta som vidhåller sin rätt att tiga blir sämre behandlade. Valet att tiga kan inte processuellt bestraffas. Att ett val att lämna uppgifter kan belönas är, uppfattar vi, en annan sak. I fråga om tillämpningen av regler som ger möjlighet till prioriteringar av förundersökningsresurser måste det finnas ett utrymme för bedömningar utifrån omständigheterna i enskilda fall, men krävs det att tillämpningen är enhetlig oberoende av vilken enskild åklagare som tillämpar lagen. Den kon- trollmyndighet som utövas av JO och JK liksom internt inom rätts- väsendet utgör ytterst en garanti för detta. Två faktorer som har lyfts fram i utvärderingen av den finska lag- stiftningen om åtalsuppgörelser (avsnitt 5.4.6) och som berör frågan om likabehandling under förundersökningen är dels att vissa brott enligt det finska regelverket är undantagna från möjligheten till upp- görelser, dels att tillämpningen av reglerna avgörs av den enskilde åklagaren och därmed riskerar att se olika ut beroende på vilken åkla- gare som hanterar ett ärende. De två aspekterna omfattar såväl frågan om lagstiftningens utformning som frågan om enhetlig rättstillämp- ning. Våra författningsförslag är generellt utformade utan undantag för vissa brott. De föreslagna bestämmelserna om förundersök- ningsbegränsning är tillämpliga på alla brott, om bara tillämpningen i ett det enskilda fallet inte står i strid med väsentliga allmänna och enskilda intressen. Bestämmelserna om utfästelsebeslut gäller alla brott. I likhet med vad som gäller för åtalsuppgörelser enligt det finska regelverket avgörs tillämpningen av regelverket enligt våra förslag av den enskilde åklagaren. Detta är emellertid något som gäller för de flesta beslut som fattas under förundersökningar. Någon principskillnad är det inte frågan om med våra förslag.