sou · H7B33 · 2019-01-30 00:00:00 — Delar av Arbetsförmedlingens målgrupper har behov av en kedja av insatser och ibland till och med år. Det innebär att arbetsförmedlare kan behöva göra förnyade bedömningar av indi- videns behov och fatta nya beslut , innan processen är avslutad och individen inte längre har ett ärende hos myndigheten. Att ge stöd utifrån individuella behov gör också uppdraget mångfacetterat. För att uppnå resultat krävs ofta stora inslag av sam- verkan och relationer med andra organisationer. Allt detta betyder att Arbetsförmedlingen i dessa avseenden liknar eller landstingskommunal verksamhet som socialtjänst, skola eller sjukvård, än andra statliga myndigheter. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Stor och geografiskt spridd organisation som är resultatet av en sammanslagning är en organisation, med ungefär 14 000 anställda, som är utspridda i 218 kommuner i landet. Det innebär utmaningar när det gäller styrning och ledning. Styrsignaler ska nå alla berörda, bli förstådda, accepterade och omsatta i handling. Det faktum att en stor del av kärnverksamheten utförs lokalt samt att specialisering och centralisering av arbetsuppgifter varit relativt begränsad, gör att det ofta är väldigt många personer som be- rörs av en förändring och att målgruppen för olika styrsignaler där- för är stor. Arbetsförmedlingen är dessutom resultatet av en sammanslag- ning av 21 länsmyndigheter och 400 arbetsförmedlingar.7 Det finns därför en historik av en större regional och lokal självständighet i organisationen, något som påverkar förutsättningar för en fram- gångsrik top-down-styrning.8 Denna omständighet delar Arbetsför- medlingen med ett antal andra myndigheter som genomgått liknande organisationsprocesser, till exempel , Polismyn- digheten och Kriminalvården. Arbetsförmedlingen kom visserligen igång snabbt med förändringsarbetet, bland annat genom införandet av enhetliga handläggarstöd, men många av de problem som fanns i den gamla myndighetskoncernen lever kvar i Arbetsförmedlingen. Arbetet med att säkerställa ett likartat tjänsteutbud och likartad tillämpning av det arbetsmarknadspolitiska regelverket över landet påbörjades redan under AMS sista år, men är aktuellt för än . Detsamma gäller ansträngningarna för att styra om de stora kundgrupperna mot självbetjäning för att kunna frigöra tid för dem med störst behov av myndighetens stöd. Då användes benämningen hjälp-till-självhjälp, heter det digitalt först (, 2006). Även om olika försök att arbeta med specialisering har varit ett återkommande tema, där ett förnyat grepp tas i och med en nu pla- nerad omorganisation av Arbetsförmedlingen, där verksamheten delas in i tre verksamhetsområden, AF Direkt (kundservice och digitala 7För en närmare beskrivning av bakgrunden till bildandet av Arbetsförmedlingen, se Stats- kontoret (2010) och Ds 2008:67. 8Med top down-styrning avses sådan styrning som innebär att detaljerade beslut fattas cen- tralt, till exempel på hög nivå i en organisation, och där styrsignaler sedan skickas ner i en organisation som förväntas implementera besluten. Begreppet används bl.a. flitigt i forskning kring policyimplementering. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen tjänster), tjänster mot arbetsgivare och tjänster mot arbetssökande. Åtminstone till delar kan man se det omfattande utvecklingspro- gram som Arbetsförmedlingen nu är mitt inne i, den så kallade För- nyelseresan9, som en naturlig fortsättning på arbetet med att forma en effektiv och rättssäker myndighet. Arbetsförmedlingen har i myndighetens instruktion särskilda krav på att utforma sin verksamhet så att den bedrivs på ett effektivt sätt, utöver de krav på effektivitet som alla myndigheter har att följa enligt budgetlagen och myndighetsförordningen. Under en lång rad av år har Arbetsförmedlingen kritiserats för att bedriva sin verksam- het ineffektivt, inte minst av politiker och arbetsgivarorganisatio- ner.10 Myndigheten anses inte ha uppnått tillräckliga resultat och kost- naderna för verksamheten uppfattas som höga. Det faktum att delar av anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser i regel inte används, utan lämnas tillbaka , kan också ge en bild av att myndigheten inte lyckas sköta sitt uppdrag. Detta trots att det är regeringen som gör prognoserna.11 Det kan vidare kon- stateras att allmänhetens förtroende för myndigheten är lågt (Kantar , 2018) som kunskap om vilka uppgifter som faktiskt utförs av myndigheten och dess leverantörer är bristfällig hos både allmänheten och andra intressenter.12 Regeringen följer framför allt upp Arbetsförmedlingen utifrån krite- rier som gäller yttre effektivitet, primärt i form av antalet och an- delen av de inskrivna arbetssökande som är i arbete eller utbildning efter avslutad insats. De resultat som förväntas av Arbets- förmedlingens verksamhet är i huvudsak följande. 9Mer om Förnyelseresan längre fram i kapitlet. 10Se till exempel budgetmotion 2018/19:2931, Liberalernas partiprogram 2018 (hämtat från /politik) och proposition 2018. 11Riksrevisionen (2018) menar att regeringen är ansvarig för att volymerna systematiskt över- skattas och att man måste bli bättre träffsäkra bedömningar. 12Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2018 a) och Kantar (2018). Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen •Den arbetssökande får ett arbete som hen inte skulle ha fått utan myndighetens stöd och service13 och den arbetssökande får en varaktig sysselsättning.14 •Den arbetssökande får ett sådant arbete som anges ovan, snabbare på grund av myndighetens stöd och service. •Fler arbetssökande uppfyller de krav som arbetsmarknaden ställer. •Arbetsgivare hittar den kompetens de behöver snabbare än om de inte hade fått del av myndighetens stöd och service. Det är emellertid svårt att mäta hur väl myndigheten lyckas uppnå de förväntade effekterna, eftersom det inte är möjligt att säkert veta om det är Arbetsförmedlingens stöd som har gett resultat eller om individen hade klarat sig lika bra utan detta. Det som går att mäta är hur väl de arbetssökande som har tagit del av myndighetens stöd och service har lyckats ta sig ur sin arbetslöshet. Det saknas dock ofta en kontrollgrupp i form av arbetssökande med samma egenskaper som inte har fått ta del av samma stöd och service, att jämföra med. Mot- svarande förhållande gäller för arbetsgivare. Ytterligare en försvårande omständighet vid utvärdering av Arbets- förmedlingens yttre effektivitet är problemet med att avgränsa effek- terna av myndighetens arbete från omvärldsfaktorer såsom kon- junkturutvecklingen, andra offentliga insatser eller insatser från andra aktörer på arbetsmarknaden.15 Orsakssambanden är dessutom kom- plexa. Ett dåligt resultat kan bero på en rad orsaker, till exempel att den arbetssökande får fel insats, att den sätts in eller att arbetsgivarnas behov har för- ändrats mellan beslut om insats och avslutad insats. Sammantaget gör allt detta att analys av Arbetsförmedlingens yttre effektivitet måste grundas på indikatorer. Det kan i sammanhanget konstateras att det finns betydligt mer forskning och empiri om effekter av olika typer av arbetsmarknadspolitiska insatser, än om vilka av Arbetsför- medlingens interna metoder och arbetssätt som ger bäst effekt. 13Med stöd avses här både allmänna arbetsmarknadstjänster som exempelvis Platsbanken, och särskilda arbetsmarknadstjänster, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning. I begreppet görs ingen åtskillnad mellan stöd som erbjuds av Arbetsförmedlingens personal eller av externa utförare. 14För arbetssökande med vissa egenskaper som gör det svårare för dem att få eller utföra ett reguljärt arbete kan en subventionerad anställning ibland ses som det realistiska och önskvärda resultatet. 15Se exempelvis prop. 2017/8:1 och Statskontoret (2016). Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen arbetar, i dialog med Arbetsmarknadsdeparte- mentet, kontinuerligt med att identifiera de indikatorer som bäst beskriver myndighetens yttre effektivitet i förhållande till arbetssök- ande och arbetsgivare och skilja ut sådant som har externa orsaker. Arbetsförmedlingen har i bl.a. detta syfte implementerat en så kallad klustermodell, där lokala arbetsförmedlingskontor med lik- nande förutsättningar jämförs med varandra, för att utifrån detta kunna skapa lärande i organisationen om vad som utgör ”best practice”. Kostnadseffektivitet, där resursåtgång ställs i förhållande till resul- tat, utgör en del av det som ska beaktas vid upphandling av arbets- marknadstjänster. Det ligger också i Arbetsförmedlingens uppdrag att bedöma var myndighetens resurser ska läggas för att göra mest nytta; där myndigheten ska prioritera de arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det innebär till exempel att alla arbetssök- ande inte kan få en arbetsmarknadsutbildning, utan enbart de som bäst behöver en sådan för att komma i arbete. Sådana prioriteringar faller sig naturliga i det dagliga arbetet, men trots detta tycks Arbetsförmedlingen i mindre utsträckning följa upp sin kostnadseffektivitet, än sin yttre effektivitet i bemärkelsen arbetsmarknadspolitikens effekter. Det kan bero på att tidigare för- sök att i stor skala mäta volymer i verksamheten, som till exempel antal fattade beslut eller antal lämnade platsanvisningar, inte har upp- fattats ge så stor vägledning varken i det dagliga arbetet eller i ut- vecklingen av myndigheten (Statskontoret, 2016). Dessutom har det saknats jämförelseobjekt. Arbetsförmedling- ens verksamhet och omständigheter skiljer sig i flera avseenden från andra statliga myndigheter, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.1 ovan. Detta försvårar jämförelser. Det finns också skillnader i förutsättningarna mellan länder. Inte heller är det möjligt att jämföra Arbetsförmed- lingens kostnadseffektivitet med den tidigare myndighetskoncernen som fanns , eftersom det inte finns detaljerad kunskap om effektiviteten i de dåvarande verksamheterna. Att jämföra med ut- förande i extern regi låter sig heller inte göras, eftersom det är olika tjänster som utförs av Arbetsförmedlingen respektive av de externa utförarna. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen En väg framåt kan vara att jämföra de olika arbetsförmedlings- kontoren med varandra utifrån den tidigare nämnda klustermodellen. (2012) har med hjälp av en liknande modell konsta- terat att förmedlingskontorens kostnadseffektivitet16 skulle kunna öka med i genomsnitt om alla arbetade på samma sätt som det mest effektiva kontoret. En annan möjlighet är att jämföra den resursåtgång som krävs för att utföra olika arbetsuppgifter, med respektive utan verktyg som förbättrade systemstöd, digitalisering och automatisering. Sådana jämförelser är nu möjliga att göra inom Arbetsförmedlingen med hjälp av en modell för beräkning av effektiviseringspotential som har börjat implementeras under 2018.17 Modellen ger möjlighet till väl- underbyggda hypoteser om vilka resurser som kan frigöras genom olika utvecklingsinitiativ, vilka sedan kan användas som beslutsunder- lag och som grund för omfördelning av budget. Arbetsförmedlingen har använt modellen för att beräkna effektiviseringspotentialen i att flytta kundgrupper från fysiska möten på ett lokalkontor till självbetjäning via digitala kanaler eller till di- stansmöte via video eller telefon. En sådan förflyttning skulle enligt myndighetens uppskattning frigöra resurser på mellan och fram till 2022.18 Arbetsförmed- lingen avser att göra motsvarande beräkningar för en rad andra möj- liga utvecklingsinitiativ, såsom automatisering av beslut och förbätt- rade systemstöd för arbetsförmedlare. De frigjorda resurserna plane- ras att återinvesteras i fördjupat stöd till arbetssökande som är i behov av sådant, samt till ytterligare utvecklingsarbete. Arbetsförmedlingen har även tidigare fokuserat på att förbättra möjligheterna att följa upp och bedöma myndighetens kostnadseffektivitet, men haft svårt att hitta formerna. (2009) konstaterade i en utvärdering att myndigheten behövde för- stärka sina insatser inom detta område. I regleringsbreven 2010– 2012 hade Arbetsförmedlingen i uppdrag att analysera myndighet- ens kostnadseffektivitet och redovisa vidtagna åtgärder för reger- ingen. Av återrapporteringen framgår att det redan då fanns en ambi- tion att effektivisera stöd- och styrprocesser för att kunna träffa framför allt arbetssökande, men även arbetsgivare, oftare. 16I används begreppet resurseffektivitet. 17Den specifika modellen är framtagen av konsultbolaget som har avtal med , men bygger på generiska modeller för att beräkna effektiviseringspotential. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen åtgärder redovisades, som till exempel införandet av en ny resurs- fördelningsmodell och effektivisering av arbetsgivarstöd genom digi- talisering av vissa moment. Det framgår också att en planerad om- organisation, i syfte att effektivisera verksamheten, hade avstannat i och med att myndigheten fick utökade ramar på förvaltningsansla- get. Fokus vändes då i stället mot att snabbt rekrytera ett stort antal nya medarbetare. Det kan i sammanhanget noteras att en systematiserad tidsredo- visning infördes i Arbetsförmedlingen först . I avsaknad av en sådan redovisning har det varit svårt att skaffa sig kunskap om vad olika delar av verksamheten kostar och identi- fiera effektiviseringspotential. Det är bland annat på grund av detta svårt att värdera hur väl Arbetsförmedlingen använder sina resurser. kan dock konstateras att personalen på lingen känner sig hårt pressad och att sjukskrivningstalen i perioder varit höga.19 Flera rapporter visar att administration tar en stor del av arbetstiden och att arbetsförmedlarna inte tycker sig ha möjlighet att ge arbetssökande och arbetsgivare den service som behövs.20 Arbetsförmedlingen klarar inte heller att upprätta handlingsplaner inom författningsenliga tidsgränser eller hålla dem uppdaterade21 och många långtidsarbetslösa saknar relevanta aktiviteter (, 2018 b). Det finns också studier som visar på onödig efterfrågan, vilket innebär att resurser måste tas i anspråk för att till exempel besvara frågor som inte hade behövt ställas ifall informa- tionen varit tydlig från början eller återkoppling hade skett (Arbetsförmedlingen, 2016 a).22 Arbetsförmedlingen har bedrivit ett omfattande ut- vecklingsprogram, den så kallade Förnyelseresan, med syfte att för- bättra verksamheten i en rad avseenden. En central ambition är att använda myndighetens personalresurser mer effektivt, till exempel genom att flytta stora grupper av arbetssökande och arbetsgivare från personliga möten med arbetsförmedlare till självservicekanaler och att minska eller helt ta bort spontanbesök och bara erbjuda bokade möten. I detta är förbättrade systemstöd som framför allt Arbetsförmedlingen (2015 a, 2016 a och 2017 a) och Statskontoret (2016). 20Se Arbetsförmedlingen (2015 b) och Statskontoret (2016). 21Enligt statistik från Arbetsförmedlingen fick av de arbetssökande som skrevs in på Arbetsförmedlingens en handlingsplan . Se även IAF (2018). 22Se även SOU 2018:43, Statliga servicekontor – mer service på fler platser. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen minskar tidsåtgången för administrativa uppgifter en mycket väsent- lig del. Andra åtgärder är centralisering och specialisering, och ett arbetssätt för att identifiera och implementera ständiga förbättringar har införts. Förnyelseresan omfattar förbättringar inom följande områden23: •tjänster (vilken service man erbjuder arbetssökande och arbetsgiv- are), •bättre it-system och digitalisering, Statskontoret har i uppdrag att analysera utvecklingsarbetet och har publicerat två rapporter (2016 och 2018). Enligt Statskon- toret har Arbetsförmedlingen vidtagit olika åtgärder för att utveckla sin verksamhet, men dessa satsningar har tenderat att få för lite fokus och har bedrivits ostrukturerat och utan helhets- perspektiv. När det gäller Förnyelseresan gör Statskontoret iakttag- elsen att en rad planerade initiativ är levererade och att Förnyelse- resans visioner och det långsiktiga förändringsarbetet generellt är uppskattade inom myndigheten. Man bedömer dock att chefer be- höver mer stöd i hur de praktiskt kan genomföra förändringar samt att omfattningen av förändringsarbetet innebär risker, inte minst för förseningar. Statskontoret anser också att vägen från Förnyelseresan till förbättrade resultat är oklar. Till exempel har man svårt att tydligt ser hur förändringsinitiativen kommer att bidra till en förbättrad matchning av arbetssökande med svag arbetsmarknadsförankring. 23Innehållet i Förnyelseresan finns beskrivet i en rad dokument från Arbetsförmedlingen, till exempel i Arbetsförmedlingen (2015 b). Utredningen har dock valt att använda den kategori- sering av utvecklingsinitiativ som Statskontorets formulerade i sin rapport om Arbetsförmed- lingens ledning och styrning (2018). Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen I rapporten presenteras resultatet av en enkätunder- sökning till arbetsförmedlare om deras syn på Förnyelseresan. Under- sökningen visar att arbetsförmedlarna känner till Förnyelseresan men att de efterfrågar ett tydligare syfte med densamma, samt att bara drygt hälften anser att Förnyelseresan möter myndighetens utveck- lingsbehov.24 I denna rapport konstaterar vidare att inriktningen på förändringsarbetet är relevant och att en hel del för- ändringsinitiativ har införts. konstateras att det inte går att se att arbetet, för rapporten, har lett till några stora förändringar, varken av arbetsförmedlares arbetssituation eller av arbetssökandes och arbetsgivares förtroende för myndigheten. Stats- kontoret avser att publicera en tredje rapport . 5.4Regeringens styrning och Arbetsförmedlingens möjlighet till effektivisering 5.4.1Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen Regeringens styrning av Arbetsförmedlingen kan delas in i tre olika kategorier: 1.Styrning via reglering, framför allt av insatser för arbetssökande, där det är specificerat vilken typ av insats som avses, vilken grupp av arbetssökande som får erbjudas en insats samt i vissa fall även , och när i arbetslöshetsperioden som insatsen får ges (lag och förordning). 2.Styrning via mål, prioriteringar, beskrivningar av arbetsuppgifter och särskilda uppdrag som ska genomföras (regleringsbrev, instruk- tion). 3.Styrning via finansiering, där budgeten är indelad i anslag och an- slagsposter som får användas för specificerade ändamål, till exem- pel: –förvaltningsanslag som i stor utsträckning ska användas till anställdas löner, lokalkostnader och sådana köpta varor och 242017 instämde i påståendet ”Utvecklingsarbetet inom förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som Arbetsförmedlingen har”, vilket är en minskning jämfört med motsvarande undersökning 2015. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen tjänster som inte innebär insatser för arbetsgivare och arbets- sökande, –programanslag som ska användas till insatser för arbetssök- ande samt –anslag som ska täcka kostnader för ersättningar till arbetslösa. Ett annat sätt att dela in regeringens styrning av Arbetsförmedlingen är: 1.författning i form av lag och förordning, däribland myndighetens instruktion, 3.myndighetsdialog och informella kontakter. Nedan redogörs närmare för tillämpningen av dessa tre typer av styr- ning i förhållande till Arbetsförmedlingen. Regeringens styrning i form av författning Arbetsförmedlingen lyder sammantaget under ett detaljerat regel- verk. Förutom ungefär 70 författningar som gäller samtliga statliga myndigheter, berörs Arbetsförmedlingen av ytterligare cirka 70, var- av 30–40 är mer specifikt riktade mot den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Utredningen bedömer att följande tolv författningar är de mest centrala för myndigheten: •lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, •lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare, •lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, •förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, •förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, •förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmed- lingen, •förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin, Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen •förordningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar, •förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, •förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmark- nadspolitiska insatser, •förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd, •förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb. Arbetsförmedlingen har utifrån dessa lagar och förordningar ut- arbetat interna regler som () bestod av cirka 10 före- skrifter med bindande regler baserade på förordningar, 3 allmänna råd med rekommendationer kring hur författningar ska tillämpas, och närmare 100 interna instruktioner för hur myndigheten ska arbeta som kompletterar lagar, förordningar och föreskrifter. Därutöver finns cirka 170 handläggarstöd som beskriver vad som gäller för olika frågor, varav hälften rör förmedlingsverksamhet och hälften avser administration. Arbetsförmedlingens föreskrifter publiceras i Arbets- förmedlingens författningssamling och samtliga interna regler finns tillgängliga på myndighetens intranät i PDF-format (Statskontoret, 2016). Därutöver utfärdar även IAF föreskrifter som har bäring på Arbetsförmedlingens verksamhet. initiativ för att förenkla regelverket Det har funnits flera uttalade initiativ till förbättring av det arbets- marknadspolitiska regelverket. Målet har varit ömsom ändamåls- enlighet, ömsom förenkling. Nedan beskrivs några av dem i syftet är att ge en bild av vilken typ av förbättringar som man från regeringen och Arbetsförmedlingen har ansett vara önskvärda. 1999/2000:98 konstaterade regeringen att det arbetsmark- nadspolitiska regelverket borde reduceras väsentligt. Enligt reger- ingen borde de övergripande principerna regleras i förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, medan övriga regler skulle finnas i ett fåtal förordningar. Vidare angavs ett antal principer för regelverkets utformning, bl.a. att antalet program (åtgärder) borde minska väsentligt och särreglering undvikas. Styrning för ökad effektivitet i Arbetsförmedlingen 2011/12:107 angav regeringen att regeringsskiftet och den därpå följande ekonomiska krisen hade lett till ett behov av snabba förändringar av arbetsmarknadspolitiken. Reger- ingen ansåg att detta hade resulterat i ett oöverskådligt regelverk, och att det därav fanns skäl att se över strukturen. Målsättningen var enligt regeringen ett överskådligt regelverk som skulle vara lätt att tillämpa och med en struktur som skulle vara hållbar . Reger- ingen konstaterade också att reglering i lag enbart bör ske när det bedöms nödvändigt eller när det av något annat skäl bedöms lämpligt att välja lagform. Hänvisningar till specifika förordningar skulle enligt regeringen vidare undvikas, då både program och förordningar från tid till annan behöver förändras och sådana förändringar ibland måste ske snabbt, till exempel på grund av det arbetsmarknadspoli- tiska läget. Det skulle kunna leda till inlåsningseffekter om följd- ändringar i lag krävdes. Regeringen angav i prop. 2012/13:100 att arbetet med att effek- tivisera Arbetsförmedlingens verksamhet borde fortsätta för att för- bättra matchningen. Man förde särskilt fram betydelsen av att se över arbetsgivarkontakter, förenklingsmöjligheter och renodling av regelverken samt att användningen av kompletterande aktörer utveck- lades på ett effektivt sätt.