sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Även utan ett uttryckligt författningsstöd kan en fastighetsägare bestämma om andra får använda motordrivna fordon på dennes mark. En fastighetsägare kan på så sätt förhindra skador på mark och vegetation. Ett förtydligande av fastighetsägarens rätt att neka annans terrängkörning är en del av en hållbar terrängkörning. Terrängkörningens påverkan på mark och miljö har gjort en analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv. Resultatet av analysen, som redovisades till i en skrivelse , ingår som en del i utredningens underlag. Data från miljöövervakningsprogrammet inventering av landskapet i () har visat att flest körspår i terrängen har observerats på produktiv skogsmark. Det är mest sannolikt att större delen av spåren kommer från de maskiner som används i stor- skaligt skogsbruk. Spåren var fler i söder än i norr, där färre spår observerades speciellt i fjällnära produktiv skog. I observerades näst mest spår från terrängkörning på jordbruksmark, men på mindre än halva nivån jämfört med pro- Dessa spår härrörde till större delen från jord- brukets användning av motordrivna fordon. Våtmarker låg på en något lägre nivå än jordbruksmark när det gäller observerade körspår. Körspåren var fler i norra , inklu- sive fjällområdet, än i . Beträffande påverkan på våt- marker i fanns det dock otillräckliga data. Lägst antal körspår observerades på bl.a. skogsimpediment, kal- fjäll och stränder. Antalet körspår var minst i fjällområdet och störst i , men en specialstudie över en längre tidsperiod i fjäll- området har visat att för framför allt myrar har det skett en kraftig ökning av körspåren. INILS-undersökningen togs det inte hänsyn till vegetations- förändringar av isbränna under snöskoterspår, utan undersökningen gällde i huvudsak spår efter barmarkskörning. Det var relativt få körspår i terrängen i fjällområdet och flest körspår på jord- och skogsbruksmark i . Terrängkörning påverkar mark och vegetation i form av körspår och slitage. Även djur, människor och miljön påverkas genom bl.a. buller och avgaser, men även det rent visuella påverkas av fordons- rörelser. Landskapsbilden och förutsättningarna för att ta sig fram i terräng, t.ex. på grund av djupa körspår från skogsmaskiner, kan också påverkas av terrängkörning. Näringar påverkas främst av snöskoterkörning. I skogsbruket handlar det om att skogsplantor knäcks eller skadas. iform av plantdödlighet, försenad tillväxt eller kvalitetsförluster på virket på de träd som överlever. För jordbruket innebär snöskoter- körningen att snön packas, vilket kan ge isbränna på grödan så att den skadas och dör. Ogräs kan komma in på områdena, vilket kan ge sämre foderkvalitet på vallväxter. Snöskoterkörning i vägdiken kan leda till att islossningen i dikena försenas, varvid dräneringsfunk- tionen försämras. Vårbruket kan därmed försenas på olika sätt. Snöskoterkörning innebär ofta stora störningar för rennäringen. , , är renarna mycket störningskänsliga. Renhonan kan kasta kalven hon bär på (missfall) eller lämna en nyfödd kalv på grund av störningar. Renarna kan också fly undan störningar. Vid en flykt under framför allt vållas renen bl.a. stora energiförluster, vilket kan leda till svårigheter att överleva. Skoterspår kan leda till att renarna spri- der sig efter sådana spår eftersom det är lättare för dem att förflytta sig på packad snö. Renhjorden skingras därigenom och renskötarna får ett merarbete med att föra samman hjorden igen. Snöskoterkörning packar samman snön vilket kan göra det svårare för djur i allmänhet att komma åt föda under den packade snön. Även djur såsom smågnagare, vilka lever i utrymmet mellan barmark och snötäcke, påverkas negativt av att snön packas samman. För den som går på tur på skidor kan terrängkörning påverka friluftsupplevelsen genom buller och avgaser. Fotvandrares upplev- else påverkas av att landskapet förändras av körspår och markslitage. På vandringsleder kan skador uppstå och ge försämrad tillgänglighet. Utredningen lämnar författningsförslag och andra förslag som sam- mantaget ger förutsättningar för en hållbar terrängkörning. Avväg- ningar har gjorts mellan olika allmänna och enskilda intressen. Förslagen bedöms vara förenliga med de nationella miljökvalitetsmålen. Det har inte varit möjligt att kvantifiera vad som menas med en hållbar terrängkörning. Utredningen visar däremot att det har skett stora förändringar i antalet snöskotrar och terränghjulingar, typerna av fordon och användningen av dessa. Detta har lett till ett större tryck på miljön och på enskildas egen- dom, med ökade konflikter mellan terrängkörning, näringar, fastig- hetsägare och traditionellt rörligt friluftsliv. Dessa konflikter har i stor utsträckning lokal karaktär. Till detta kommer en osäkerhet om vad som gäller i frågan om allemansrätten omfattar snöskoter- körning som sker utan risk för skada och om fastighetsägarens med- givande krävs för att få använda motordrivet fordon på annans mark. Avsaknaden av en reglering i frågan om fastighetsägarens med- givande, tillsammans med att den nuvarande lagen i regel medger snöskoterkörning även utanför leder, är sannolikt en viktig förkla- ring till den ökade snöskoterkörningen i främst norra . Det har utvecklats vanor och beteenden som innebär att snöskotrar körs i vidare områden och i allt svårare terräng . I Naturvårds- verkets skrivelse redovisas att sådan snöskoterkörning har en negativ påverkan på djur, natur och friluftsliv. De som följer regler och kör längs skoterleder orsakar däremot få skador och störningar. vanlig synpunkt är att de flesta kör snöskoter på ett ansvarsfullt sätt, även i obanad terräng, men att buskörningen har ökat och att man vill ha bättre ordning och reda. Trots snöskoterkörningens ökade påverkan på miljön har det i utredningen sammantaget framkommit endast ett svagt stöd för ett generellt förbud mot snöskoterkörning utanför led och särskilt ut- pekade områden för friåkning. Utredningen har beaktat detta, lik- som behovet av att köra motordrivet fordon i terräng för ortsbor, i olika näringar och för jaktändamål. Vid en avvägning mellan olika anspråk och behovet av att skydda djur, natur och det icke motor- burna friluftslivet, finns det inte stöd för några större förändringar i de grundläggande reglerna om terrängkörning på snötäckt mark. För att kunna nå en hållbar terrängkörning behövs det andra förslag än långtgående förbud för körning på snötäckt mark. Utredningen föreslår därför ökade möjligheter att kanalisera snö- skoterkörning till leder, en ökad finansiering på området genom bl.a. en ny skoterledavgift, en effektivare tillsyn och en skärpt straff- rättslig reglering. Det behövs ytterligare åtgärder för att förbättra skyddet i känsliga miljöer och därför föreslås bl.a. flera uppdrag till myndigheter. Lagen ska syfta till att främja en hållbar användning av motordrivet fordon i terräng och bör ha i allt väsentligt samma tillämpnings- område som den gällande lagen. Lagen föreslås gälla användning av motordrivet fordon i terräng. Med användning av motordrivet fordon avses körning, stannande eller parkering. Lagen ska dock inte gälla stannande eller parkering i terräng som kan medföra felparkeringsavgift. Terrängkörningslagen föreslås även i fortsättningen vara en egen lag och inte inordnas i . Tydliggörande i frågan om fastighetsägarens medgivande krävs för körning på annans mark Utredningen konstaterar att allemansrätten inte omfattar motor- driven färd på land. Förslaget till terrängkörningslag, i likhet med nuvarande lag, medger i huvudsak körning på snötäckt mark utanför jordbruksområden, plant- eller ungskog eller andra särskilt reglerade områden. Det behöver därför förtydligas vad som gäller i fråga om fastighetsägarens medgivande för snöskoterkörning utanför sådana områden på annans mark. Ett sådant förtydligande har också efter- frågats från många håll. Utredningens slutsats i frågan är att fastig- hetsägarens medgivande krävs för sådan körning med motordrivet fordon på land som medges enligt terrängkörningslagen. I förekom- mande fall kan även medgivande behövas från annan särskild rättig- hetshavare vars rättighet kan påverkas menligt av terrängkörningen. Formerna för medgivande kan inte närmare anges, utan man är hän- visad till allmänna avtalsrättsliga principer. Terrängkörningslagen bör dock även i fortsättningen tillgodose huvudsakligen allmänna intressen. Därför bör lagen inte uttryck- ligen ange att fastighetsägarens medgivande krävs för sådan motor- driven färd i terräng på land som inte är förbjuden i lagen. Vid denna bedömning beaktas de konsekvenser ett lagreglerat krav kan få för bl.a. ortsbors behov av att kunna använda snöskoter för vinteraktivi- teter, såsom utflykter, fiske och annat friluftsliv. Det är svårt att förena ett önskemål om att bl.a. ortsbor ska ha möjlighet till fri snö- skoterkörning med att i själva lagen kräva fastighetsägarens medgiv- ande. Det finns farhågor för att ett sådant lagkrav, som knyts till en straffbestämmelse, i praktiken skulle innebära ett hinder mot fri snö- skoterkörning. En straffbestämmelse skulle visserligen behöva vara begränsad till skadlig snöskoterkörning. Men det är svårt för en enskild skoterförare att avgöra om körningen är skadlig eller inte. Redan risken för att bli anmäld till polis kan vara avhållan- de för den enskilde. Ett lagreglerat krav på fastighetsägarens medgiv- ande framstår därför inte som lämpligt med hänsyn till de konsek- venser det kan få för bl.a. ortsbors behov av att kunna köra med motordrivna fordon i terräng. Det förtydligande som görs genom den redovisade slutsatsen i frågan om medgivande bedöms vara till- räckligt för att ge fastighetsägare stöd för att kunna begränsa snö- skoterkörning som kan skada marken eller annars inte är önskvärd. Det innebär att frågan om fastighetsägarens medgivande får hant- eras i ett civilrättsligt sammanhang och mot bakgrund av den relevanta straffrättsliga regleringen. Vad som gäller i frågan kan ytterst komma att prövas och avgöras i domstol. Med hänsyn till behovet av ett tydliggörande i frågan bör Lantmäteriet eller få i uppdrag att ta fram en vägledning i frågan om medgivande från fastighetsägare m.fl. Förbud och undantag i huvudsak oförändrade Det ska vara fortsatt otillåtet att köra med motordrivet fordon på barmark. Körning i vissa näringar, som t.ex. för jord- och skogs- bruksändamål, ska alltjämt vara tillåten. På snötäckt jordbruksmark och snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog ska terrängkörning fortsatt vara otillåten, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada. Inom ett regleringsområde är det inte tillåtet att använda motor- drivet fordon i terräng annat än på snötäckt mark på allmän skoterled. Det föreslås ett flertal undantag från vad som utgör otillåten kör- ning. Dessa undantag motsvarar huvudsakligen vad som stadgas i dagens terrängkörningslag och terrängkörningsförordning. Körning med stöd av ett undantag, eller dispens i ett enskilt fall, utesluter inte att det ur ett civilrättsligt perspektiv kan behövas med- givande från fastighetsägare eller annan särskild rättighetshavare. En ändring i hänsynsregeln i 2 kap. 1 § fjärde stycket trafik- förordningen (1998:1276) innebär att paragrafen ska gälla körning på all mark, inte bara annans mark. Enligt förslaget ska alltså en terrängtrafikant anpassa sin färdväg och hastighet samt sitt färdsätt så att människor och djur inte störs i onödan och så att skada på mark eller växtlighet undviks. Bestämmelserna i den föreslagna terrängkörningslagen ska gälla även fastighetsägaren själv, i likhet med dagens reglering. Ökade möjligheter att reglera och kanalisera snöskoterkörning Kommunernas möjligheter att reglera och kanalisera snöskoterkör- ning förtydligas i förslaget till ny terrängkörningslag. För en ökad reglering och kanalisering av snöskoterkörning ska det åter bli möj- ligt för kommuner att söka statsbidrag till anläggande av allmän skoterled m.m. Ett sådant stöd fanns och , vilket ledde till att det anlades en del allmänna skoter- leder. Bidragsstödet föreslås bli permanent. Förslaget om statsbidrag ska finansieras genom att det införs en fordonsskatt för snöskotrar och terränghjulingar. Fordonsskatten föreslås uppgå till samma årliga belopp som gäller för motorcyklar, . Utredningen har gjort beräkningar som bygger på det genomsnittliga antalet snöskotrar och terränghjulingar i trafik och funnit att en fordonsskatt för dessa fordon skulle ge i årliga intäkter. Bedömningen är att en finansiering genom ett fordonsskatteuttag för terrängskotrar kommer att täcka behoven mer än väl. Det ska införas ett statligt skoterkort och en avgift på per kalenderår för att få köra terrängskoter på allmän skoterled. Den som kör på allmän skoterled utan att ha betalat avgiften kan påföras en tilläggsavgift på . Avgifterna för skoterkortet ska bilda en fond ur vilken kommuner och andra som svarar för drift av skoterleder m.m. kan söka bidrag till reparationer och underhåll. Alla som kör terrängskoter på allmän skoterled i ska betala avgiften för att få köra på en sådan led. Utredningen har gjort en beräkning som bygger på ett antagande om att cirka 300 000 in- hemska och utländska snöskoteråkare skulle lösa det svenska skoter- kortet. Denna visar att skulle läggas till fonden. Förslaget är att fonden förvaltas av Kammarkollegiet och att bidrag ur fonden beslutas av . Skoterkortet och fonden bygger på samma modell som gäller för det statliga jakt- kortet. Den föreslagna avgiften för skoterkortet är för övrigt samma belopp som gäller för jaktkortet. Länsstyrelserna föreslås få en möjlighet att förbjuda eller be- gränsa terrängkörning i områden som är särskilt känsliga från natur- vårdssynpunkt. Det kan gälla bl.a. våtmarker, såsom myrar, eller områden som inrymmer föryngringar för hotad fauna, t.ex. fjällräv. För anläggande av allmän skoterled ska som tidigare krävas mark- ägarens medgivande. Det förekommer att enskilda markägare mot- sätter sig att en allmän skoterled anläggs, vilket kan medföra att en skoterled blir längre än vad den annars hade behövt bli eller att anlägg- andet av leden på andra sätt försvåras och fördyras. Frågan är om det ska införas bestämmelser i en terrängkörningslag om att fastigheter ska kunna tas i anspråk med tvång för anläggande av allmän skoter- led. Sådana särskilda bestämmelser kräver i princip att det behövs på grund av angelägna allmänna intressen. Utredningen anser att de all- männa intressena inte är tillräckligt starka för att motivera en sådan reglering. Vid den bedömningen beaktas att det finns annan lagstift- ning, t.ex. fastighetsbildningslagen (1970:988), som gör det möjligt att ta i anspråk fastigheter för angelägna intressen. Nuvarande bestämmelser för att reglera och kanalisera terräng- körning gäller i princip endast snötäckt mark och snöskoterkörning. Frågan har väckts om det bör införas bestämmelser för reglering och kanalisering av terrängkörning på barmark. Körning med motor- drivna fordon i barmarksterräng ger emellertid så gott som alltid skador på mark och vegetation. Utredningen bedömer därför att det inte är lämpligt med bestämmelser om leder och friåkning på bar- mark i en terrängkörningslag. Den som vill inrätta en anläggning för terrängkörning med motordrivna fordon på barmark får använda sig av de bestämmelser som finns för anläggande av motorbana. Utredningen föreslår ett förtydligat ansvar för tillsynsvägledning och tillsyn. ska som central myndighet ge tillsyns- vägledning till länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna ska dels utöva operativ tillsyn med naturvårdsvakter i de statliga reglerings- områdena i fjällområdet, dels ge tillsynsvägledning till kommunerna i länet. En kommun ska ha operativ tillsyn med naturvårdsvakter över terrängkörning i kommunen. Det föreslås således att tillsyn över terrängkörning ska kunna utövas även utanför de statliga regleringsområdena i fjällvärlden. Naturvårdsvakter får utökade befogenheter för sin operativa tillsyn. En naturvårdsvakt får därmed rätt att avvisa den som kör i terräng med motordrivet fordon på ett olagligt sätt, rätt att begära att beslut om dispenser för terrängkörning visas upp, rätt att begära att kör- kort m.m. överlämnas för kontroll, rätt att ge anvisning för trafiken, rätt att kontrollera att skoterledavgiften har betalats och rätt att påföra tilläggsavgift då någon kör på en allmän skoterled utan att ha betalat skoterledavgiften. En naturvårdsvakt ska även ha en skyldig- het att rapportera till polis eller åklagare vid misstanke om brott. Om någon kör på en allmän skoterled utan att ha betalat den obligatoriska skoterledavgiften och detta visar sig vid en kontroll, ska en naturvårdsvakt eller en polisman överlämna en uppmaning om att betala en tilläggsavgift till den betalningsskyldige. En sådan betal- ningsuppmaning kan ha form av en gul remsa som förekom- mer då någon har felparkerat eller inte har betalat parkeringsavgiften. Kammarkollegiet ska få en underrättelse om att en betalningsupp- maning om tilläggsavgift har utfärdats. Kollegiet ska bevaka att påförda tilläggsavgifter betalas. Om det inte sker ska myndigheten begära indrivning. föreslås få i uppdrag att tillsammans med läns- styrelserna ta fram ett informationsmaterial om den nya lagstift- ningen. föreslås även få i uppdrag att i samverkan med och länsstyrelserna ta fram en handledning om tillsyn över terrängkörning. Straffet för brott mot terrängkörningslagen skärps. Brott mot lagen eller mot förbud eller föreskrift som har meddelats av regeringen ska kunna föranleda böter eller fängelse (otillåten terrängkörning). Överträdelse av föreskrift som kommun eller myn- dighet har meddelat med stöd av lagen ska fortsatt föranleda böter (terrängkörningsförseelse). De subjektiva rekvisiten ska alltjämt vara uppsåt eller oaktsamhet. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. En gärning ska inte heller kunna föranleda straffansvar om den kan leda till att en tilläggsavgift tas ut enligt den föreslagna lagen om tilläggs- avgift för terrängkörning. Till ansvar enligt terrängkörningslagen ska det vidare inte dömas om gärningen är belagd med strängare straff i . Brottet tagande av olovlig väg i 12 kap. 4 § ska i stället rubriceras olovligt tagande av färdväg för att bättre motsvara innebörden av straffstadgandet. Vidare ska bestämmelsen om åtals- prövning i 12 kap. 6 § ändras så att den inte längre omfattar brottet tagande av olovlig väg. Tillstånd för personer med funktionsnedsättning Det ska införas en möjlighet för de som har en funktionsnedsättning som innebär en varaktigt nedsatt förmåga att förflytta sig på egen hand att söka tillstånd att köra i barmarksterräng med motordrivet fordon för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. Till- ståndet ska inte gälla jordbruksmark eller skogsbruksmark med plant- eller ungskog, om det inte är uppenbart att användningen av motordrivet fordon kan ske utan risk för skada på marken eller skogen. Vidare ska tillståndet inte innebära något undantag från vad som gäller för körning i områden som skyddas enligt särskild reglering. Transportstyrelsen får ansvaret för att pröva ansökningar om till- stånd för funktionsnedsatta. Fortsatt arbete för en hållbar terrängkörning Det underlag som ligger till grund för utredningens förslag utgörs av ett skriftligt material, inklusive skrivelse om terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, och av de omfattande synpunkter som lämnats av utredningens experter och i samband med bl.a. utredningens resor. Kommuner, myndigheter, orga- nisationer och enskilda har lämnat sin syn på de nuvarande problemen och vad som behövs för att åtgärda dessa. Framförda synpunkter har varit oförenliga i flertalet av de huvudfrågor som ingår i utredningens uppdrag. Detta framgår också av de särskilda yttranden som lämnats av flertalet av utredningens experter. De skilda uppfattningar som framkommit gäller bl.a. problembilden, lagens syfte, regleringen som rör de areella näringarna, finansieringen av fler och bättre snöskoter- leder samt organisationen för en effektiv tillsyn. Under utredningen har därutöver omfattande tid lagts på att diskutera frågan om det krävs fastighetsägarens medgivande för att köra snöskoter på annans mark. Bristen på samsyn under utredningen har begränsat utrymmet att lämna mer långtgående förslag i syfte att nå en hållbar terrängkör- ning. De författningsförslag som lämnas ger sammantaget bättre förutsättningar än för att nå en hållbar terrängkörning. Men det står klart att det behövs ett fortsatt arbete. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att myndigheter får följande uppdrag för att kunna nå en hållbar terrängkörning. och berörda länsstyrelser får i uppdrag att ta fram handböcker och informationsmaterial riktat till kommunerna för att ge möjlighet till en långsiktigt ökad kanalisering av snöskoter- körning, en god standard på skoterleder och ökade skyddsåtgärder för känslig mark. Kommuners arbete med att skapa en god infrastruk- tur för snöskoterkörning ska underlättas genom råd och utbildning om finansiering och goda exempel på leder, friåkningsområden, kom- munala regleringsområden och skydd av natur. Med hänsyn till till- gängliga resurser är det rimligt att anta att en allmänt förbättrad infrastruktur för snöskoterkörning kan vara på plats först efter arbete på genom en kontinuerlig samverkan mellan de statliga myndigheterna, kommunerna och berörda aktörer. får i uppdrag att tillsammans med berörda länsstyrelser lämna förslag på förtydliganden av befintliga och even- tuellt nya gränsdragningar för regleringsområdena i fjällområdet. Länsstyrelserna får i uppdrag att se över behovet av förbud eller begränsningar för användning av motordrivet fordon i terräng avse- ende områden som är särskilt känsliga från naturvårdssynpunkt. och får i uppdrag att göra en översyn av terrängkörningen inom sina sektorer. Myndigheterna ska utreda, analysera och föreslå ändring i lag eller annan författning samt andra åtgärder för att minska skadeverkningarna från terrängkörningen inom respektive sektor. Ny utredning om ersättning för skada och Kammarkollegiet får tillsammans i uppdrag att utreda om det finns behov av en reglering som ger möjlighet till ekonomisk kompensation ur skoterledfonden för skador orsakade av terrängkörning och, om ett sådant behov kan identifieras, föreslå en modell och kriterier för att sådan ersättning ska utgå. Förtydliganden och andra förändringar i lagstiftningen Begreppet terräng ska avgränsas och på så sätt bli tydligare. Terräng ska genom definition få innebörden av ett område, som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten. Snötäckt mark ska definieras som mark som är täckt av ett snö- lager som har sådan bärighet att ett motordrivet fordons hjul, band, medar eller liknande inte kommer i kontakt med marken vid körning. Barmark blir då motsatsen till snötäckt mark, dvs. mark där det inte finns någon snö alls eller där snön inte bär fordonet på sätt som krävs för att marken ska anses vara snötäckt. Allmän skoterled ska införas som begrepp i förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Betydelsen ska vara en i terräng markerad vinterled där terrängmotorfordon och terrängsläp enligt särskild utmärkning får framföras när marken är snötäckt. För ärenden om tillstånd till terrängkörning för funktionsnedsatta ska införas en bestämmelse om sekretess. Det bör inte göras någon förändring av vilka instanser som prövar överklaganden enligt terrängkörningslagstiftningen. Förslagen om finansiering för anläggande och underhåll av allmänna skoterleder och särskilda områden kommer att innebära att fler led- system och särskilda områden anläggs. På så sätt kommer snöskoter- körningen i större utsträckning än att kanaliseras till områden där risken för skador och olägenheter är mindre. Ett bättre ledsystem kan leda till ökad snöskoterturism. En ökad kanalisering utgör också ett bidrag till att uppnå miljömålen.