sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — 13.5.5Särskilt om överlåtelser och upplåtelser av hamnar och flygplatser Lagen omfattar överlåtelser av en hamn eller en flygplats eller en byggnad eller annan anläggning inom en hamn eller en flygplats I enlighet med vad vi beskrivit i det generella avsnittet om överlåtel- ser ovan, ska granskningen först och främst omfatta marköverlåtel- ser inom en hamn eller flygplats, oavsett om det är en hel fastighet eller delar av densamma som överlåts. I den mån en byggnad eller anläggning inom hamnen eller flygplatsen överlåts separat så som lös egendom, ska även en sådan överlåtelse omfattas. Lagen ska tilläm- pas oavsett om egendomen överlåts direkt, eller indirekt genom överlåtelse av andelar i ett bolag som äger egendomen. Till skillnad mot våra överväganden beträffande fastigheter i skyddade geografiska områden har vi inte sett något behov av att särskilt undanta familjerättsliga fång från tillämpningsområdet. Vi utgår från att sådana förfaranden i princip inte förekommer när det gäller hamnar och flygplatser. Granskningen begränsas till upplåtelser som inte är typiskt förekommande inom verksamheten för hamnen eller flygplatsen Det är av stor vikt att samrådsförfarandet inte onödigt försvårar den kommersiella driften av en hamn eller flygplats. Vi bedömer det inte som rimligt, praktiskt genomförbart eller proportionerligt att be- gränsa den dagliga driften av hamnen eller flygplatsen mer än absolut nödvändigt. Av den anledningen bör samrådsplikten som huvud- regel inte omfatta frågor som rör den dagliga driften. Det är dock långtifrån givet hur avgränsningen kan och bör formuleras. Vi före- slår att samrådsplikten endast ska gälla om upplåtelsen med hänsyn till nyttjarens identitet eller till upplåtelsens karaktär, omfattning, varaktighet eller frekvens inte är typiskt förekommande inom verk- samheten för hamnen eller flygplatsen. Det är svårt att ge mer konkreta kriterier eller ge allmängiltiga exempel på vilka upplåtelser som ska anses ”atypiska”. Detta måste kunna bero på verksamheten i hamnen i fråga och de specifika omständigheterna i det enskilda fallet. Ett exempel på typ av upplåtelser som vi syftar till ska om- fattas av granskning är upplåtelserna av hamnutrymme i och för det s.k. Nord Stream 2-projektet, vilka beskrivits när- mare i avsnitt 6.2. Det rörde sig i dessa fall om ett stort utländskt konsortium och upplåtelser av hamnutrymme för lagring av rör (även om det i fallet inte gick längre än till förhandlingar och ett slutligt beslut om att inte upplåta utrymmet). Även en kortvarig upplåtelse eller en upplåtelse av ett mindre hamn- utrymme kan dock, beroende på omständigheterna, vara sådan att den inte kan anses typiskt förekommande. I den mån en hamn eller en flygplats ingår i en säkerhetskänslig verk- samhet kan en överlåtelse eller upplåtelse komma att omfattas av de förslag till kontrollsystem som lämnats av Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor i betänkandet SOU 2018:82.15 Avsikten är i sådant fall att vår lag ska vara subsidiär, vilket vi utvecklar i av- snitt 13.7. nedan. 15Förslaget beskrivs närmare i avsnitt 10.1.1. 13.5.6Särskilt om överlåtelser och upplåtelser inom skyddsvärda geografiska områden Överlåtelser av fast egendom och byggnader och anläggningar inom skyddsvärda geografiska områden blir föremål I enlighet med beskrivningen i avsnittet om överlåtelser ovan, om- fattas äganderättsövergångar av fast egendom eller byggnader och anläggningar inom skyddsvärda geografiska områden genom försälj- ning, byte eller gåva av samråds- eller anmälningsplikten enligt vårt förslag. Detta innebär att exempelvis överlåtelser av sommarstugor som upprättats på annans mark med stöd av ett arrendeavtal om- fattas av samråds- eller anmälningsplikten. Detsamma gäller över- låtelser av andra anläggningar, t.ex. vindkraftverk eller radiomaster. Däremot kommer överlåtelser av bostadsrätter, som utgör lös egen- dom, falla utanför lagens tillämpningsområde. I fråga om de senare har det inte framkommit något behov av att granska sådana över- låtelser. Även när det gäller överlåtelser av delar av eller andelar i fastig- heter gäller vad vi konstaterat i avsnitt 13.5.2 ovan, varför sådana överlåtelser oavsett storlek kommer att omfattas av vårt förslag. Även överlåtelser av aktier eller andelar i bolag som direkt äger egen- dom som framgår av lagen kommer att omfattas av samråds- eller anmälningsplikten. Granskningen begränsas till upplåtelser av hus och jord för en sammanlagd tid Som vi redan konstaterat omfattar en upplåtelse ett stort antal olika typer av förfaranden och vi bedömer att begränsningar i tillämp- ningsområdet beträffande upplåtelser av egendom inom skyddsvärt geografiska områden är nödvändiga för att systemet ska kunna motiveras utifrån den inskränkning det innebär i den enskildes rätt att fritt disponera sin egendom. Kommittén föreslår att tillämpningsområdet beträffande upplå- telser i områdena begränsas till upplåtelser av viss längd och till upp- låtelser av hus och jord. Det är inte givet vilken begränsning som är mest ändamålsenlig. Exempelvis är kortvariga upplåtelser av som- marstugor en förhållandevis vanlig företeelse i . Det bör också vara relativt vanligt att sådana upplåtelser beslutas med kort varsel. Att låta kortvariga upplåtelser bli föremål för granskning skulle innebära en stor arbetsinsats från granskningsmyndigheten sida och ett större ingrepp i enskildas intressen. Av samma skäl ser viinte heller förutsättningar att låta kontrollsystemet omfatta profes- sionell löpande uthyrning av sängplats, t.ex. på hotell- och vandrar- hem, campingar eller i B&B-verksamhet. Kommittén har därför stannat vid att föreslå att upplåtelser för en sammanlagd tid bör omfattas av samråds- eller anmälningsplikten. Det blir därvid den sammanlagda upplåtelsetiden till samma person som är avgörande för om en skyldighet att samråda eller inkomma med anmälan uppkommer. På så sätt bör även den som hyr ut samma objekt för flera korta perioder till samma person omfattas av samråds och anmälningsplikten. Det finns naturligtvis argument som talar för en kortare gräns . Inte minst gör sig argumentet att det kan uppstå nackdelarför totalförsvaret redan vid kortare upplåtelser gällande. En kortare tidsgräns står dock enligt vår mening inte i rimlig proportion mot ingreppet det skulle innebära för enskilda att behöva anmäla sina sommarstugeuthyrningar eller löpande uthyrningar i professionell verksamhet och eller granskningsmyndighetens tillkommande arbets- börda. Vid behov får i stället andra utvägar, som t.ex. expropriation, övervägas. Kommittén har övervägt om det vore en bättre ordning att i lagen peka ut undantag från anmälningsplikten i stället för att som före- slås peka ut vilka upplåtelser som bör bli föremål för granskning. Mot bakgrund av att begreppet upplåtelse omfattar ett så stort antal olika typer av rättsliga förfaranden, exempelvis omfattas ledningsrätt och rätt till avverkning av skog av begreppet, har kommittén emellertid stannat vid att i lagen peka ut vilka upplåtelser som ska granskas. Överlåtelser och upplåtelser inom familjen och nära släktingar samt överlåtelser på exekutiv auktion bör undantas När det gäller överlåtelser av hamnar och flygplatser har kommittén inte föreslagit några undantag. Vi bedömer dock att det är motiverat att undanta överlåtelser och upplåtelser inom den närmaste familjen från granskning beträffande skyddsvärda geografiska områden. Skä- let för det är att vi inte anser att det är rimligt att åtgärder inom familjen och mellan närstående omfattas av vår föreslagna reglering, helt enkelt för att vi anser det vara en för stor inskränkning av en- skildas rätt att bestämma över sin egendom. Vi anser inte heller det är rimligt att ålägga en enskild anmälningsplikt av åtgärder som sker inom familjen. Vi föreslår därför att överlåtelser och upplåtelser inom familjen undantas från den föreslagna anmälningsskyldigheten och att närståendekretsen bestäms relativt snävt. Vi föreslår att endast makar, sambor och partner i registrerat partnerskap samt barn ska omfattas. Även överlåtelser genom arv eller testamente bör av dessa skäl undantas från lagens tillämpningsområde. Undantag för överlåtelser till närstående och genom arv förekommer också i de finska lagarna om statlig förköpsrätt och tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv, som träder i kraft den 1 januari 2020.16 Ett motargument mot dessa undantag är att skyddet av totalför- svaret är ett så tungt vägande allmänt skäl att det över huvud taget inte är motiverat med undantag. Kommittén har dock vid en avväg- ning av olika intressen stannat vid att det är motiverat att föreslå un- dantag. Vi ser inte heller något skäl till att överlåtelser av andel i en fastig- het till någon som redan äger andel i fastigheten bör bli föremål för granskning. Ett motsvarande undantag förekom i den tidigare gäl- lande kommunala förköpslagen. Undantaget angavs då särskilt ta sikte på försäljningar mellan dödsbodelägare som skiftat fast egen- dom mellan sig (prop. 1967:90 s. 83). Det finns även anledning att undanta överlåtelser som sker på ex- ekutiv auktion. Ett argument för att undanta dessa är att det skulle 163 § lag om statlig förköpsrätt inom vissa områden 469/2019 och 2 § lag om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv 470/2019, lagarna beskrivs i avsnitt 15.2 försvåra och försena handläggning att be- höva invänta ett godkännande av en försäljning innan den kan full- följas. Vidare bygger vårt föreslagna kontrollsystem på att en anmä- lan sker i förväg när överlåtaren redan är känd. Vi har svårt att se hur en anmälan av en överlåtelse på en exekutiv auktion ska kunna ske i förväg. Det är först när auktionen ägt rum som det står klart vem som kommer att förvärva fastigheten. Ett undantag av överlåtelser på exekutiv auktion skapar visser- ligen en lucka i granskningssystemet, vilket i sig ter sig otillfreds- ställande. Ett alternativ vore att försäljningar på exekutiva auktioner reglerades i särskild ordning och att det på så sätt blev möjligt att få ett godkännande i efterhand. Med hänsyn tagen till det förhållande- vis få fastigheter som finns inom de föreslagna skyddsvärda geo- grafiska områdena bedömer kommittén dock att det bör bli högst ovanligt att den i lagen utpekade egendomen försäljs exekutivt. I den mån det ändå skulle bli fallet finns det inget som hindrar att staten deltar i auktionen och på det sättet förvärvar egendomen. Vi be- dömer att konsekvenserna för staten i det fallet inte bör bli större än om en enskild utnyttjar sin rätt att begära inlösen enlig vårt förslag. Sammantaget anser vi att övervägande skäl talar för att överlåtelser genom exekutiv auktion undantas från lagens tillämpningsområde. Att notera slutligen är att den tidigare gällande lagen (1982:618) om utländska förvärv av fast egendom m.m. undantog vissa familje- rättsliga fång och förvärv genom inköp på exekutiv auktion från lagens tillämpningsområde.17 13.5.7Särskilt om överlåtelser, upplåtelser och avveckling av skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar Kommunala ledningsplatser och andra anläggningar som i ett tidi- gare skede inrättats för befolkningens behov av skydd och vård un- der höjd beredskap och som har försetts med förstärkt fysiskt skydd utgör unika tillgångar även inom ramen för den nu pågående total- försvarsplaneringen. Därför är det viktigt att dessa tillgångar som huvudregel finns kvar hos berörda kommuner och landsting och att de inte skingras eller förstörs. 17Lagens beskrivs närmar i kapitel 10. Varje överlåtelse av äganderätt till en skyddad anläggning som in- kluderar det utrymme som omges av det förstärkta fysiska skyddet behöver omfattas av kontrollsystemet. Det ligger i sakens natur att utrymmet inte är delbart. Däremot skulle en upplåtelse kunna omfatta en del av den skyddade anläggningen. Vi ser inte tillräckliga skäl att försöka definiera några undantag för upplåtelser av mindre delar av en anläggning eller för upplåtelser . Däremot kan det vid ett inledande samråd om en upplåtelse i vissa fall stå klart att upplåtelsen kan ske utan att det strider mot något väsentligt totalförsvarsintresse. Ett exempel på en avveckling av en skyddad anläggning som skulle kunna förekomma är när en ombyggnad eller utbyggnad sker av ett sjukhus där en sådan anläggning finns. Ett projekt som får en sådan konsekvens behöver omfattas av kontrollsystemet. 13.6Granskningen begränsas inte till utländska köpare/nyttjanderättstagare Bedömning/förslag: –Möjligheten till granskning ska gälla generellt, dvs. i förhållande till svenska och andra inomeuropeiska förvärvare/nyttjande- rättshavare såväl som utomeuropeiska. –Förslaget är förenligt med skyddet för fria kapitalrörelser m.m. i den internationella handelsrätten och . 13.6.1Granskningen bör omfatta såväl svenska och andra inomeuropeiska förvärvare/nyttjanderättshavare som utomeuropeiska Vårt kontrollsystem syftar till att motverka att totalförsvarsverk- samhet utsätts för risker vid vissa överlåtelser och upplåtelser. viredogjort för i kapitel 8 handlar dessa risker bl.a. om främmande makts underrättelseverksamhet och förberedelser för antagonistiska handlingar mot . Det är givet att, vid bedömningen av dessa risker, köparens/nyttjanderättshavarens bakgrund och eventuella lojalitetsband till annat land kan vara av stor betydelse.18 Våra direk- tiv är inte utformade med den uttalade begränsningen att 18Granskningen beskrivs närmare i avsnitt 14.5.1. granska utländskt ägande eller nyttjande av vissa fastigheter/anlägg- ningar. Att avgränsa granskningen genom hänvisning till utländskt medborgarskap eller hemvist utanför vissa gränser ter sig också som ett relativt trubbigt och omodernt verktyg. I dagens globaliserade samhälle är såväl personer som bolag och verksamheter mobila. Med- borgarskap kan i vissa europeiska länder köpas och dubbelt med- borgarskap är vanligt förekommande. Kommittén ser mot denna bak- grund klara fördelar med ett generellt system där det finns möjlighet att granska såväl inhemska som utländska subjekt och bedöma risk- erna i en tilltänkt affär mer nyanserat. 13.6.2Förhållandet till och internationella handelsavtal Vi har övervägt hur en generell reglering förhåller sig till de rättsliga ramar som den internationella handelsrätten och ställer. De affärer som vi föreslår ska kunna granskas kan utgöra kapitalflöden och etableringar, vilka skyddas genom dessa regelverk. När det gäller den internationella handelsrätten är viktiga hörnpelare WTO:s generella avtal (General on Tariffs and Trade) och GATS (General on Trade in Services) samt kod om libe- ralisering av kapitalrörelser. Inom skyddas fria kapitalrörel- ser och fri etableringsrätt i Fördraget om EU:s funktionssätt, FEUF. Vi har beskrivit regelverken närmare i avsnitt 12.3 och för referenser hänvisas i huvudsak dit. Reglerna och avtalsförpliktelserna på detta om- råde innebär i huvuddrag att medlemsstater som utgångspunkt inte får införa restriktioner mot fria kapitalrörelser och fri etablering utan tvärt- om ska värna dessa genom bl.a. marknadstillträde och likabehandling. Den utveckling som skett inom EU och i många andra länder innebär å andra sidan att granskning och annan kontroll av ut- ländska investeringar blir allt vanligare. Investering tolkas brett och kan innefatta bl.a. fastighetsaffärer. Eftersom regler och praxis skiljer sig något åt beroende på om en aktör i fråga är hemmahörande inom eller utanför EU/EES, kommer den fortsatta framställningen delas upp därefter. Förvärvare/nyttjanderättshavare hemmahörande utanför När det gäller förvärvare/nyttjanderättshavare med hemvist/med- borgarskap utanför EU och EES ser vi att det finns en relativt tydlig rättslig grund för nationella kontrollsystem av den typ vi föreslår. De övergripande internationella handelsavtalen innehåller generella undantagsbestämmelser som ger avtalsparter rätt att vidta åtgärder för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen, förutsatt att dessa åtgärder inte utgör godtycklig eller orättvis diskriminering eller en förtäckt restriktion av handeln.19 Undantagsmöjligheter finns också i skydd för fria kapitalflöden (artikel 62 i FEUF), som omfattar kapitalflöden från tredje land. Bestämmelsen (artikel 65 i FEUF) medger nationella åtgärder som motiveras av allmän säker- het, under förutsättning bl.a. att de är proportionerliga och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.20 har visserligen varit relativ restriktiv i sin tolkning av bestämmelsen. Domstolen har dock medgett medlemsstaterna ett större handlingsutrymme när det är fråga om begränsning av fria kapitalrörelser mellan medlemsstater och tredje land.21 Inom EU har därtill antagits en förordning om upprät- tande av ram för granskning av utländska direktinvesteringar i uni- onen.22 Förordningen stadgar inga nya rättsliga ramar, utan kan inom sitt tillämpningsområde sägas bekräfta och tydliggöra de just nämnda befintliga ramarna för nationella åtgärder. Med andra ord tydliggörs vad som gäller för nationell granskning av utländska direktinvester- ingar till skydd för allmän säkerhet eller allmän ordning. Med utländska direktinvesteringar avses i förordningen investeringar av alla slag som görs av fysisk person eller ett företag från ett tredje land. De närmare villkoren för nationella granskningsmekanismer innebär bl.a. att de nationella reglerna måste vara transparanta och inte får till- lämpas på ett diskriminerande sätt i förhållande till olika tredje länder. Som uttryckliga krav uppställs att medlemsstaterna ska ange de om- ständigheter som utlöser granskningssystemet, skälen för gransk- ningen och tillämpliga processuella regler (artikel 3.2). 19Se artikel XXI i , artikel XIV bis i GATS och artikel 3 i kod om liberali- sering av kapitalrörelser samt avsnitt 12.3. 20En närmare redogörelse för undantagsbestämmelserna finns i avsnitt 12.3. 21Catherine , The substantive law of the EU, the four freedoms, 2016 s. 583. 22Förordningen beskrivs mer ingående i avsnitt 12.3.2. granskningsmekanismen följa uppställda tidsfrister och innehålla en möjlighet till rättslig överprövning för berörda investerare och invester- ingsobjekt (artiklarna 3.3 och 3.5). Kommittén bedömer att vårt föreslagna kontrollsystem har ut- formats så att det ryms inom utrymmet för nationella åtgärder, sär- skilt såsom utrymmet tydliggörs i EU-förordningen. Granskningen avser att skydda viktiga totalförsvarsintressen och motiveras alltså av skydd för allmän säkerhet. Systemet omfattar ett relativt litet antal tydligt utpekade objektstyper och kommer, som vi strax kommer att behandla, att bygga på en förutsägbar och tydlig process med alla de beståndsdelar avseende tidsgränser och andra processu- ella krav som förordningen nämner.23 Förvärvare/nyttjanderättshavare hemmahörande inom EU/EES När det gäller förvärvare/nyttjanderättshavare hemmahörande inom EU/EES är frågan om utrymme för ett nationellt granskningssystem svårare att bedöma. Vi anser dock att vårt förslag även beträffande dessa aktörer bör kunna rymmas inom befintliga rättsliga ramar. Ett möjligt synsätt är att vårt system kan legitimeras redan på den grunden att den motiveras av skydd för nationell säkerhet, vilket område hör till medlemsstaternas eget ansvar.24 Vad begreppet nationell säkerhet ska anses omfatta är dock inte helt klart och frågan är föremål för flera pågående mål i EU-domsto- len.25 Räckvidden av bestämmelsen i artikel 4.2 FEU är därmed svår- bedömd. En komplicerande faktor är att i tidigare praxis har funnit att medlemsstaternas åtgärder inte helt kan undan- tas unionsrätten enbart på grund av att åtgärderna vidtas med hän- visning till den allmänna säkerheten eller det nationella försvaret. Det har då rört situationer där den övergripande frågan avsett den inre marknadens funktion.26 Oavsett det ovanstående finns i FEUF specifika undantagsbe- stämmelser för åtgärder som motiveras av allmän säkerhet. 23Se kapitel 14 som beskriver våra överväganden när det gäller granskningsprocessen. 24Se artiklarna 4.1, 4.2 och 5 i FEUF vilka behandlas närmare i avsnitt 12.3. Ett motsvarande resonemang förs kring den granskningsmekanism som föreslagits i säkerhetsskydds- lagen, se SOU 2018:82 s. 508. För en närmare redogörelse av förslaget, se avsnitt 10.1.1 ovan. 25Se t.ex. målen C-623/17, C 511/18, C-512/18 samt C-520/18. 26Se målen C-387/05, C-186/01 och C-72/83. Närmare om tillämpningsområdetSOU 2019:34 om skydd för fria kapitalrörelser med tillhörande undantagsbe- stämmelse (artiklarna 62 och 65) har vi redan berört eftersom den gäller även i förhållande till tredje land. För EU-interna förhållanden tillkommer skydd för fria etableringar (artikel 49), som på mot- svarande sätt möjliggör undantag till skydd för bl.a. allmän säkerhet (artikel 52). Undantag från fördragets bestämmelser måste sam- tidigt uppfylla vissa krav, bl.a. på att vara tillämpliga på ett icke- diskriminerande sätt, framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (dvs. vara proportionerliga).27 har i flera fall prövat frågor om undantag på grunden nationell säkerhet i mål om kontroll av utländska direkt- investeringar och tillåtligheten av s.k. gyllene aktier. Generellt sett har domstolen varit relativ restriktiv med tillåtligheten av nationella bestämmelser om förhandskontroll av EU-interna investeringar/ förvärv och uttalat att sådana måste vara strängt nödvändiga för att uppnå avsett syfte. Om sådana bestämmelser har godtagits i sak, har ställt höga krav på att de nationella reglerna inte får vara för allmänt hållna och ge nationella kontrollmyndigheter ut- rymme för skönsmässiga bedömningar, utan vara relativt detaljerade och förutsägbara. Även med beaktande av dessa relativt höga krav bedömer vi att vårt förslag kan rymmas inom de handlingsutrymme som tillförsäkras medlemsstaterna i de nämnda undantagsbestämmelserna i . Det bör beaktas att praxis på området till del är av äldre datum som omvärldsläget har för- ändrats och försämrats. Bedömningen av en stats utrymme för natio- nella åtgärder bör kunna påverkas av det enskilda medlemslandets förhållanden, särskilt när det gäller vilka åtgärder som kan anses nöd- vändiga ur nationell säkerhetssynpunkt. 27Se närmare om dessa krav (det s.k. Gebhard-testet) avsnitt 12.3. Se även t.ex. mål C-55/94 p. 37 med hänvisningar. 28Se t.ex. C 326/07 med referenser, , The substantive law of the EU, the four freedoms, 2016 s. 596 f. och 610 ff samt , Europarättens grunder, upplaga 6, s. 369 f. ”Gyllene aktier” (golden shares) används ibland av stater som ett medel att behålla kontrollen i annars helt eller delvis privatiserade bolag. Aktierna är då förknippade med särskilda rättigheter, t.ex. innebärande kontroll över ägarstrukturen och/eller över besluts- fattandet i bolaget. läge och relativa utsatthet när det gäller utländsk underrättelseverk- samhet bör här vara av betydelse, sett tillsammans med de risker som motiverar vårt förslag.29 När det gäller den närmare utformningen av vår lag är regleringen inte allmänt hållen utan avser tvärtom relativt få typer av objekt som är på förhand utpekade. Möjligheten för staten att villkora eller yt- terst sätta stopp för en affär ska enbart vara aktuell om detta är nöd- vändigt för att förhindra att viktiga totalförsvarsintressen riskeras. Till bedömningen av sådana risker kan höra hotbedömningar och överväganden som måste kunna bero på omständigheterna i varje en- skilt fall och variera utifrån förändringar i omvärlden. Bedömningen är därför inte möjlig att i detalj reglera i lagtext. Kontrollsystemet kommer dock att omgärdas av en reglerad och tydlig process med bl.a. regler kring informationsdelning och samråd med gransknings- myndigheten, klara tidsramar för granskningen och möjlighet till rättslig överprövning. Kommittén anser därmed att kontrollsyste- met är tillräckligt transparent och förutsägbart.30