sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Innan en förvaltningsplan för ett distrikt beslutas eller revideras ska det, senast före den period som planen avser, upprättas en tidtabell och ett arbetsprogram för utarbetandet av förvaltnings- planen samt en redogörelse för vilka samråd som planeras. Utred- ningen menar att det är naturligt att de myndigheter som beslutar om förvaltningsplanerna för distrikten även arbetar med att ta fram arbetsprogrammet för utarbetande av förvaltningsplanen. Vi menar att detta bör göras av Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med SGU. Vidare ska det upprättas en preliminär översikt över väsentliga frågor som rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön innan för- valtningsplanen för distriktet beslutas eller revideras. Detta ska göras senast före den period som planen avser. Utredningen kon- staterar att ramdirektivet utgår från att väsentliga frågor ska tas fram för avrinningsområden, medan vattenförvaltningsförordningen ut- går från att detta arbete ska göras för vattendistrikt. Utredningen vill framhålla både det nationella perspektivet och avrinningsområdesperspektivet. Det är därför viktigt att både frågor som är väsentliga på nationell nivå och på avrinningsområdesnivå fångas upp i översikterna. Dessa bör därefter sammanställas för varje distrikt. Vi menar att detta bör göras av Havs- och vattenmyndig- heten i samverkan med SGU. Utredningen vill vidare framhålla att det är lämpligt att detta arbete kopplas till arbetet med att ta fram underlag till den nationella handlingsplanen och förslag till åtgärdsprogram för distrikten. Bedömning: Dagens konstruktion med åtgärdsprogram som be- slutas av vattendelegationer är inte en tillräckligt effektiv styr- form. Planering av åtgärder behöver ske både på nationell strategisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå. En utgångspunkt för planeringen av åtgärder bör vara den nationella handlingsplanen. 18.6.1Dagens åtgärdsprogram är inte en tillräckligt effektiv styrform Utredningen bedömer att dagens konstruktion med åtgärdsprogram som beslutas av vattendelegationer inte är en tillräckligt effektiv styr- form. Myndigheter och kommuner är, inom sina ansvarsområden, för- pliktade att vidta de åtgärder som anges i vattenmyndigheternas åt- gärdsprogram12. Dagens vattenmyndigheter har således mandat att besluta om inriktningen på det arbete som övriga myndigheter ska genomföra. I praktiken utformas åtgärderna efter dialog med respek- tive myndighet. Åtgärderna utgår från vad respektive myndighet behöver göra inom sitt ansvarsområde för att ge förutsättningar för att miljökvalitetsnormerna i förlängningen ska . Vattenmyn- digheterna har dock inte mandat att besluta om att tillskjuta ekono- miska resurser för de åtgärder som beslutas. Om en myndighet behöver ytterligare resurser för att kunna utföra åtgärden får myn- digheten begära medel för detta i sitt budgetunderlag till regeringen. Vattenmyndigheterna har heller inte mandat att besluta om nya rättsliga eller ekonomiska styrmedel. De är således begränsade till att utforma åtgärder som kan utföras inom ramen för det för dagen be- fintliga systemet. Utredningen kan konstatera att i dagens uppdrag som vatten- myndighet ligger flera uppgifter som länsstyrelserna saknar faktiskt mandat att besluta om. Som framgår ovan handlar det bland annat om finansiering och nya styrmedel. I praktiken är det och regeringen som har mandat att besluta om detta. Avsikten med de åtgärdsprogram som ska tas fram enligt artikel 11 i ramdirektivet är bland annat att man i dessa ska identifiera behov av nya styrmedel 12Enligt 5 kapitlet 11 § . och andra åtgärder som kan behövas för att nå de uppsatta målen (miljökvalitetsnormerna). Utredningens internationella utblick visar att i många länder är det regeringen – eller ett departement – som beslutar om åtgärdsprogram (se kapitel 14). Åtgärdsprogrammet är en del av förvaltningsplanen och visar vad som behöver göras för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Ramdirektivets artikel 11 innehåller krav på att medlemsstaterna ska ta fram åtgärdsprogram som visar vad medlemsstaten behöver göra för att nå målen i direktivet. Avsikten med artikel 11 i ramdirektivet är att medlemsstaterna ska identifiera vilka åtgärder som behövs för att nå målen i artikel 4 (de svenska miljökvalitetsnormerna) och vad som behövs för att dessa åtgärder ska bli genomförda. I ett åtgärds- program behöver det således identifieras både vilka åtgärder som behövs för att kunna tillämpa befintliga styrmedel och vilka nya styr- medel som behöver tillkomma för att möjliggöra att målen ska kunna nås. I dagens system har regeringen delegerat till vattendelegation- erna vid de länsstyrelser som är vattenmyndigheter att besluta om åtgärdsprogram som anger vad myndigheter och kommuner behöver göra för att miljökvalitetsnormerna ska kunna följas. Konstruktio- nen innebär att vattendelegationerna inte kan rikta åtgärder till riks- dagen eller regeringen, till exempel om att införa nya styrmedel, eller tillskjuta ekonomiska resurser för genomförandet av de åtgärder som beslutas. En annan begränsning med dagens åtgärdsprogram är att de bara kan ta upp en del av allt åtgärdsarbete som behöver genomföras i . Stora delar av det samlade åtgärdsarbetet utförs som följd av andra styrformer, till exempel lagreglerade skyldigheter eller upp- drag till myndigheter i regleringsbrev. Utredningen menar att detta är det grundläggande skälet till att rapporteringen till kommissionen inte visar allt det vattenvårdande arbete som utförs i och där- med också en orsak till en del av kommissionens kritik mot . Ytterligare en kritik mot dagens åtgärdsprogram är att de inte innehåller tillräckligt konkreta åtgärder och att det därför är svårt att kunna värdera om genomförandet av åtgärdsprogrammen leder till att målen i miljökvalitetsnormerna nås. Från vattenmyndigheternas sida bedömer man det som svårt att inom den rättsliga form som åtgärdsprogrammen innebär ange de specifika åtgärder som skulle behövas för att följa miljökvalitetsnormerna. Denna begränsning i användandet av åtgärdsprogram som styrform kommer sig av för- valtningsmyndigheternas grundlagsfästa självständighet som innebär att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns be- slutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.13 I vår utvärdering har flera aktörer pekat på att dagens konstruk- tion har medfört att man upplever att det inte görs politiska av- vägningar och prioriteringar i systemet. Det har framförts att politi- ker bör fatta de strategiska besluten om nationell inriktning bland annat i de delar som handlar om sektorsövergripande avvägningar och prioriteringar. Det har vidare framförts att detaljer däremot bör utformas och beslutas på lägre förvaltningsnivåer. Vår utvärdering visar att den rättsliga och organisatoriska lösning som har valts för åtgärdsprogrammen i praktiken inte är tillräcklig för att säkerställa ett genomförande av de åtgärder som behövs för att vattenförekomsterna ska kunna nå eller bibehålla den status som anges i miljökvalitetsnormerna. 18.6.2Planering av åtgärder behöver ske på flera nivåer Utredningen bedömer att planering av åtgärder behöver ske både på nationell strategisk nivå och på konkret avrinningsområdesnivå: –På nationell nivå bör det göras en strategisk och övergripande åt- gärdsplanering i avsikt att identifiera vilka styrmedel och ansvars- områden som behöver införas och vilka åtgärder som behöver genomföras av myndigheter och kommuner för att miljökvalitets- normerna ska kunna följas. Denna åtgärdsplanering behöver ske integrerat med arbetet med att bedöma vilken vattenkvalitet som ska uppnås för vattenförekomsterna. Åtgärdsprogrammen bör följas upp med de riksdags- och regeringsbeslut som behövs för att verkställa åtgärdsprogrammet. Åtgärdsprogrammen behöver innehålla dels den typ av åtgärder som vattenmyndigheternas åt- gärdsprogram har innehållit , dels åtgärder i form av nya styrmedel och andra förutsättningar för att myndigheter och kom- muner ska kunna genomföra åtgärder inom sina respektive verk- samhetsområden. Denna typ av åtgärdsplanering behövs för att hålla 1312 kapitlet 2 § regeringsformen. samman det svenska vattenförvaltningsarbetet och säkerställa ett samlat och effektivt arbete på vattenpolitikens område. –På avrinningsområdesnivå bör det göras en konkret myndighets- gemensam åtgärdsplanering som leder till att den vattenkvalitet som anges i miljökvalitetsnormerna kan uppnås. Denna typ av åt- gärdsplanering behövs för att identifiera vilken kombination av konkreta åtgärder som är mest effektiv för möjligheten att kunna följa miljökvalitetsnormerna för enskilda vattenförekomster och inom ett avrinningsområde. Denna åtgärdsplanering ska doku- menteras i operativa planer och vid behov ska delåtgärdsprogram tas fram. Utgångspunkt för både den strategiska och den konkreta åtgärds- planeringen bör vara de avvägningar och bedömningar som tas fram inom vattenförvaltningens arbete med kartläggning och analys och den inriktning på vattenförvaltningsarbetet som läggs fast i den nationella handlingsplanen. Ramdirektivet för vatten utgår från att åtgärdsplaneringen dokumenteras i åtgärdsprogram. Enligt vatten- förvaltningsförordningen ska de regler för åtgärdsprogram som finns i 5 kapitlet tillämpas. Ett åtgärdsprogram på vattenför- valtningens område kan hänvisa till åtgärder till följd av lagstiftning som har antagits på nationell nivå och som omfattar hela landet. Speci- fika åtgärder kan gälla för hela landet eller för enskilda distrikt. Det är också möjligt att ta fram delåtgärdsprogram för delar av ett di- strikt. Det är särskilt reglerat vad ett åtgärdsprogram ska innehålla.14 Vi menar att de nationellt beslutade åtgärdsprogrammen och de operativa planerna och delåtgärdsprogrammen på avrinningsområdes- nivå sammantaget ska innehålla all den information som ramdirekti- vet kräver. Det nationellt beslutade åtgärdsprogrammet för distrik- ten skulle sammanfattningsvis kunna fokusera på följande delar: –övergripande styrning av myndigheter och kommuner för att säker- ställa genomförandet av de direktiv som anges i ramdirektivet,15 146 kapitlet 5 § vattenförvaltningsförordningen. Bestämmelsen hänvisar vidare till artikel 11 i ramdirektivet. I bilaga VI i ramdirektivet finns en förteckning över åtgärder som ska inklude- ras i åtgärdsprogrammen. 15Ramdirektivet för vatten, bilaga VI, grundläggande åtgärder del A. –nya styrmedel för grundläggande åtgärder16 och kompletterande åtgärder (bilaga VI del B) vad gäller lagstiftning, administrativa styrmedel och ekonomiska eller fiskala styrmedel, och –övriga kompletterande åtgärder som kräver beslut av riksdag eller regering.17 De operativa planerna och delåtgärdsprogrammen bör fokusera på åtgärder inom ramen för befintliga styrmedel och kompletterande åtgärder som de myndigheter och kommuner som ingår i åtgärds- planeringen har mandat att besluta om. Som beskrivs i avsnitt 18.5 ska åtgärdsprogram, de operativa planerna och delåtgärdsprogram sammanfattas per distrikt av Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med SGU och redovisas i de distriktsvisa förvaltningsplanerna, som därefter rapporteras till kom- missionen. I de kommande avsnitten utvecklas vår syn på hur ansvaret för åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen bör vara fördelat mellan regeringen och myndigheterna. Förslag: Regeringen tar fram och beslutar om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten. Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter och kommuner ska ta fram förslag till åtgärdsprogram för distrikten. 18.7.1Regeringen bör ta fram och besluta om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikt Utredningen föreslår att regeringen beslutar om åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten för varje förvaltningsperiod i stället för att åt- gärdsprogrammen beslutas av en vattendelegation för varje vatten- distrikt. 16Ramdirektivet för vatten, bilaga VI, del A. 17Ramdirektivet för vatten, bilaga VI del B. Utredningen har övervägt olika alternativ när det gäller vem som ska ta fram och besluta om åtgärdsprogram för distrikten: –Ett alternativ är att åtgärdsprogrammen tas fram och beslutas av Havs- och vattenmyndigheten i nära samverkan med SGU. –Ett annat alternativ är att åtgärdsprogrammen tas fram och be- slutas av regeringen utifrån underlag och förslag från Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter. Vi kan konstatera att enligt dagens regelverk ska vattenmyndigheten ge regeringen möjlighet att pröva förslag till åtgärdsprogram i vissa fall. Förutsättningarna för detta har varit uppfyllda för de två senaste förvaltningsperioderna, och mycket talar för att detta är att vänta även fortsättningsvis. Redan av det skälet finns det en klar fördel med att organisera arbetet så att regeringsprövningen av åtgärds- programmet är obligatorisk. På så sätt finns det bättre förutsätt- ningar att etablera de rutiner inom som behövs för uppgiften. Vi vill även framhålla att åtgärdsprogram som utvisar vilka nya rättsliga eller ekonomiska styrmedel som ska tas fram behöver be- slutas av regeringen. Det är varken lämpligt eller möjligt att delegera till en myndighet att fatta beslut om åtgärdsprogram med ett sådant innehåll. Vi menar också att åtgärdsprogram som handlar om att styra och prioritera vilka administrativa åtgärder som myndigheter och kommuner ska vidta bör beslutas av regeringen. Vår utvärdering visar att dagens lösning, där beslut om åtgärdsprogram med detta innehåll fattas av ett särskilt beslutsorgan vid myndighet, inte är till- räckligt effektiv för att nå resultat. Vi menar att uppgiften att besluta om åtgärdsprogram med detta innehåll behöver tas över av reger- ingen för att säkerställa effektiviteten i styrningen. Åtgärdsprogram- men bör dessutom följas upp med styrning genom regleringsbrev eller andra uppdrag och instruktioner. Vi förordar således att beslut om åtgärdsprogram fattas av reger- ingen på förslag från berörda myndigheter. En sådan organisering av beslutsfattandet innebär att beslut och mandat hänger ihop på ett tydligt sätt, vilket ger en rakare och mer effektiv styrning av vatten- förvaltningsarbetet än dagens lösning. Utredningen menar att genom att regeringen beslutar om åtgärdsprogrammen blir kopplingen tyd- ligare mellan finansieringen av åtgärder och den ordinarie statliga bud- getprocessen genom vilken riksdag och regering styr finansieringen av statligt finansierad verksamhet. Både och regeringen ges på detta sätt en tydligare roll i vattenförvaltningen. Utredningen bedömer att det är viktigt att åtgärdsprogrammen för avrinningsdistrikten innehåller åtgärder om nya styrmedel och en samordning och prioritering av åtgärder som myndigheter och kom- muner behöver vidta. Det är också viktigt att inriktningen och om- fattningen på åtgärdsprogrammen sker utifrån de prioriteringar som läggs fast i den nationella handlingsplanen. Ett syfte med att åt- gärdsprogrammen ska beslutas nationellt av regeringen är att säkra att arbetet med att identifiera och besluta om nya styrmedel sker på samma strukturerade och samlade vis som övrigt arbete inom vatten- förvaltningen. Även organisatoriska frågor, som till exempel om myn- digheternas ansvarsområden är tillräckliga, behöver behandlas på samma sätt. Ett annat är att säkra prioriteringen av myndigheternas och kommunernas arbete under den kommande förvaltningsperio- den, såväl på nationell nivå som på avrinningsområdesnivå. Vi menar att det bör vara möjligt för regeringen att i åtgärdsprogrammen be- sluta både om myndighetsuppgifter (till exempel utveckla vägledning, ta fram förslag på nya styrmedel, utöva tillsyn eller driva forsknings- projekt) och om uppgifter som myndigheter utför i egenskap av verk- samhetsutövare (till exempel byta ut vägtrummor som utgör vand- ringshinder). Regeringen har också möjlighet att i åtgärdsprogrammen besluta om vad åtgärdsarbetet på avrinningsområdesnivå ska inriktas på och för vilka områden eller sektorer det ska upprättas delåtgärds- program. Utredningen vill även peka på att avsikten med det strukturerade arbetssätt som ramdirektivet för vatten anvisar och som de föreslagna nationellt beslutade åtgärdsprogrammen är en del av är att olika styr- instrument ska kombineras och användas samordnat för att skapa bästa möjliga förutsättningar för genomförandet av en effektiv vatten- förvaltning. Utredningen vill särskilt lyfta betydelsen av samordnade åtgärder i avsikt att följa ramdirektivets underliggande direktiv och dotterdirektiv, såsom nitratdirektivet, avloppsvattendirektivet, dricks- vattendirektivet, art- och habitatdirektivet, badvattendirektivet och översvämningsdirektivet. Som exempel på frågor som framöver kan komma att behöva adresseras inom ramen för arbetet med åtgärdsprogrammen kan näm- nas den begränsning som rättskraften kan innebära för möjligheten att ställa nya krav på vattenverksamheter, bland annat kopplat till behovet av att kunna fördela och omfördela vattenresurser mellan olika användare. Även myndighetsansvaret för frågor kring vatten- brist kan behöva adresseras. Ett annat exempel är miljökvalitets- normernas genomslag i fysisk planering. De materiella reglerna i vattenförvaltningsförordningen kan behöva ses över för att tydlig- göra hur skyddade områden och vatten som används för uttag av dricksvatten ska hanteras. Även möjligheten att under vissa förut- sättningar besluta om delåtgärdsprogram för avgränsade områden med rättsverkan mot enskilda18 kan behöva aktualiseras. Utredningen har kunnat konstatera att dagens åtgärdsprogram för de fem vattendistrikten är mycket snarlika. Det vanliga är att de åtgärder som åtgärdsprogrammen innehåller handlar om att genom- föra befintliga styrmedel, och att detta gäller i samma utsträckning för hela landet. Genom att förslag till åtgärdsprogram ska ta fram nationellt för samtliga distrikt uppkommer en möjlighet att redovisa gemensamma åtgärder samlat i ett dokument. Om förslagen till åt- gärdsprogram redovisas samlat för alla distrikt ska det framgå om åtgärderna gäller för samtliga eller enbart vissa avrinningsdistrikt eller avrinningsområden. 18.7.3Behov av efterföljande beslut Utredningen bedömer att de nationellt beslutade åtgärdsprogrammen bör kompletteras med efterföljande regeringsbeslut i form av even- tuella ändringar i myndigheternas instruktioner, årliga regleringsbrev eller andra beslut. Det kompletteras även av efterföljande riksdags- beslut i form av eventuella lagändringar och årliga budget- beslut. Regeringen styr myndigheterna främst via förordningar, instruk- tioner och regleringsbrev. Utredningen vill lyfta fram att myndig- heternas instruktioner, som är de grundläggande styrinstrumenten i 18Jämför förslag i SOU 2005:113. styrningen av myndigheterna, bör innehålla väl utformade uppgifter när det gäller vattenförvaltning. bör komplettera instruktionerna med finansiell styrning och årlig verksamhetsstyrning när det gäller vattenförvaltningen. Vi menar att åtgärdsprogrammen därför bör kompletteras med efterföljande regeringsbeslut i form av eventuella ändringar i myn- digheternas instruktioner, årliga regleringsbrev eller andra beslut uti- från de åtgärder som läggs fast av regeringen i åtgärdsprogrammen. Det bör vid behov även kompletteras av efterföljande riksdagsbeslut i form av eventuella lagändringar och årliga budgetbeslut. Utredningen kan konstatera att den typ av administrativa åt- gärder som är föremål för nuvarande åtgärdsprogram är en del av myndigheternas ordinarie verksamhet och finansieras vanligen med anslagsmedel. Här ingår exempelvis att utveckla vägledningar och ta fram förslag på nya styrmedel. Dessa åtgärder ryms inom varje myn- dighets ansvarsområde, vilket dock inte alltid innebär att de faktiskt också kan genomföras i myndigheternas ordinarie verksamhet. Det kan i flera fall handla om att de ska utveckla eller förändra sitt arbete i förhållande till den ordinarie verksamhet som bedrivs. Prioriteringarna i den nationella handlingsplanen samt de åtgärder som identifieras i regeringens åtgärdsprogram och i den avrinnings- områdesvisa åtgärdsplaneringen knyts till regeringens och budgetarbete genom att medel för arbetet fördelas på myndig- heterna genom regeringens årliga budgetförslag och bud- getbeslut. Varje myndighet tar i sina årliga budgetunderlag till reger- ingen fram vad planerings-, åtgärds- och uppföljningsarbetet kommer att kosta . Utredningen vill betona att det är viktigt att säkerställa att alla offentliga aktörer – centrala myndigheter, läns- styrelser och kommuner – prioriterar och planerar sitt arbete utifrån de faktiska åtgärdsbehov som finns i avrinningsområden och vatten- förekomster för att uppnå miljökvalitetsnormerna. Fördelningen av medel på statliga myndigheter kan göras an- tingen på anslagsnivå i budgetpropositionen (riksdagsbeslut) eller på anslagspost- eller delpostnivå i regleringsbreven (regeringsbeslut) (se vidare kapitel 13). 18.7.4Underlag till åtgärdsprogrammen för distrikten Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU och övriga berörda myndigheter och kommuner ska ta fram underlag i form av ett förslag till åtgärdsprogram för distrikten. Utredningen menar att det är viktigt att de berörda myndigheterna har ett tydligt utpekat ansvar för uppgiften att ta fram underlaget. Det är väsentligt att arbetet organiseras och bedrivs på ett sådant sätt att förslag till nya styrmedel eller andra åtgärder som identifieras under arbetet på avrinningsområdesnivå fångas upp och hanteras av de centrala myndigheterna. Utredningen förutsätter att Havs- och vattenmyndigheten skapar ändamålsenliga informationskanaler för detta ändamål. Utredningen menar att arbetet med att ta fram underlag kan genom- föras i olika steg och bör ske parallellt med framtagandet av underlag till den nationella handlingsplanen. I ett första steg bör de centrala myndigheterna och länsstyrel- serna bedöma och lämna förslag till Havs- och vattenmyndigheten på vad som behöver genomföras på nationell strategisk nivå inom deras respektive ansvarsområde för att effektivisera och öka takten i det konkreta åtgärdsarbetet. Även kommuner, förslagsvis genom kommuner och landsting (SKL), bör lämna sådana förslag. Bedömningarna bör utgå från den indelning i grundläggande och kompletterande åtgärder som avses i ramdirektivets artikel 11.19 Myn- digheterna ska således dels identifiera vad de behöver genomföra inom sitt eget verksamhetsområde för att bistå länsstyrelser och kom- muner i deras åtgärdsarbete, dels identifiera behov av nya styrmedel inom det egna verksamhetsområdet. Förslagen bör relateras till och samordnas med åtgärdsbehov inom andra områden som exempelvis miljömålsarbetet, Agenda 2030, havsmiljöförvaltningen och arbetet med att hantera översvämningsrisker. I underlaget bör även mål- konflikter lyftas upp. Konflikterna bör identifieras, och där det är möjligt bör förslag till lösningar av konflikterna lämnas. Som under- lag för detta arbete bör åtgärdsprogrammet och utvärderingen från föregående förvaltningscykel användas. 19Med grundläggande åtgärder avses sådant som behövs för att kunna genomföra redan be- slutad unionsgemensam lagstiftning och med kompletterande åtgärder menas sådant som går därutöver till exempel andra former av styrmedel, information, rådgivning, utredning och forsk- ning. I ett andra steg bör Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU sammanställa de förslag som har lämnats in och stämma av dessa med den nationella referensgruppen och i andra samver- kansforum. I ett tredje steg bör Havs- och vattenmyndigheten och SGU genom- föra samråd över utkastet till åtgärdsprogram.