sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Regeringen fann att det inte heller gentemot länder utanför EES fanns skäl att behålla förvärvslagstiftningen. Liknande de resonemang som fördes vid avskaffandet av företagsförvärvslagen lyfte regeringen fram åtaganden inom , liksom kapitaliseringsdirek- tivets avsiktsförklaring om likabehandling av utanförstående länder. Regeringen fortsatte med att konstatera att frågan utifrån de intressen som främst bar upp den nuvarande lagstiftningen – skyddet av naturtillgångar och ekonomiska självbestämmanderätt – inte torde ha någon nämnvärd praktisk betydelse. Slutsatsen blev därmed att för- värvsrestriktionerna skulle avskaffas i förhållande inte bara till rätts- subjekt i EFTA- och utan också rättssubjekt i övriga länder. Fortsatt förvärvskontroll beslutades däremot i fråga om fritids- fastigheter. För dessa fanns en möjlighet till generellt tidsbegränsat undantag enligt EG-lagstiftningen. bedömdes förvärvs- kontrollen för dessa fastigheter alltjämt fylla en viktig funktion, nämligen att i huvudsak dämpa prisutvecklingen i särskilt attraktiva områden och därmed möjliggöra för fler i bosatta att kunna skaffa fritidshus. De nya bestämmelserna gjordes dock nationalitets- neutrala och gjorde alltså ingen skillnad mellan svenska och ut- ländska medborgare. Kriteriet var i stället att förvärvaren skulle vara bosatt i landet eller tidigare haft hemvist här under . 1992/93:71 s. 16. 1588/361/EEG. 1992/93:71 s. 16. Gällande rätt samt jämförelsematerial Juridiska personer behövde inte förvärvstillstånd, om de var bildade enligt svensk lagstiftning eller i övrigt enligt svensk rättsordning. En intressant aspekt var således att ägarförhållandena i den juridiska personen inte hade någon relevans. I propositionen noterades att det förhållandet att bl.a. svenska aktiebolag oavsett ägarstrukturen till- ståndsfritt fick förvärva fritidsfastigheter kunde tänkas locka till för- sök att kringgå lagen på så sätt att en tillståndspliktig person bildar eller förvärvar ett svenskt aktiebolag och därefter låter bolaget för hans räkning förvärva en fritidsfastighet. En annan möjlighet skulle kunna vara att en tillståndspliktig person förvärvar aktierna i ett bo- lag som redan äger en fritidsfastighet. Regeringen konstaterade dock att lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden i princip var till- lämplig i dessa fall (se vidare prop. 1984/85:111, s. 19). En förutsätt- ning, noterade man , var dock att det kunde bevisas att bo- laget (bulvanen) i verkligheten innehar fastigheten huvudsakligen för den tillståndspliktige aktieägarens (huvudmannens) räkning. Lagen om tillstånd till vissa förvärv av fast egendom upphävdes 1999. Lag (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. Enligt lagen fick en fastighet som var taxerad som hyreshusenhet för- värvas endast efter tillstånd av hyresnämnden. Syftet med förvärvspröv- ningen var att förhindra att olämpliga personer eller företag förvärvade hyresfastigheter. Tillståndsplikten gällde flertalet slag av förvärv, bl.a. köp, byte och gåva, men inträdde först om den kommun där fastigheten var belägen begärde hyresnämndens prövning. För att kommunen skulle ha möjlighet att ta ställning till om den borde begära en sådan prövning, skulle överlåtaren eller förvärvaren anmäla förvärvet till kommunen från det att förvärvet gjorts. Kommu- nen hade sedan ytterligare till sitt förfogande för att avgöra om den vill begära hyresnämndens prövning. Lagen upphörde att gälla 2010. Gällande rätt samt jämförelsematerial 10.2Lagstiftning som möjliggör statligt ianspråktagande av mark Ett annat sätt än att genom en kontrollmekanism minska risken för olämpligt ägande/nyttjande är att staten själv köper de aktuella objekten. Därför är lagstiftningen om expropriation av intresse, även om lagstiftningen primärt har andra syften (t.ex. att förse staten med mark som behövs för olika allmännyttiga ändamål, varav totalförsva- ret kan vara ett). Ett annat sätt att ta mark i anspråk än expropriation är genom förköpsrätt, dvs. genom att rätten att ta viss egendom i anspråk upp- kommer först när säljaren har för avsikt att sälja sin egendom och då på de villkor som säljaren och en tilltänkt köpare har avtalat. Det finns ingen nu gällande förköpslag. I avsnittet om tidigare gällande rätt finns dock ett äldre exempel på en lag där staten gavs förköpsrätt, nämligen lagen (nr 324) om kronans förköpsrätt, som gav staten rätt att i vissa fall lösa till sig jordbruks- fastigheter när de såldes. Ett modernare exempel är den tidigare gäl- lande kommunala förköpslagen, som alltså gällde kommuner och inte staten men som kommer att beröras kortfattat i egenskap av in- tressant jämförelsematerial. Enligt vanligt språkbruk avses med expropriation tvångsmässigt avstå- ende av fast egendom mot ersättning för tillgodoseende av ett allmänt intresse. Expropriation är dock mer än så eftersom det antingen kan gå ut på att äganderätten till en fastighet eller en bruksrätt – nyttjanderätt eller servitut – tas i anspråk (1 kap. 1 §). Det finns också möjlighet att expropriera redan existerande särskild rätt till en fastighet, så att rättig- heten upphävs eller ändras. I expropriationslagens andra kapitel anges de ändamål för vilka expropriation får ske. Enligt 2 kap. 6 § expropriationslagen får expro- priation ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för totalförsvaret. års lag var expropriationsbefogenheten på försvarsom- rådet begränsad på så sätt att expropriation fick ske för befästnings, Gällande rätt samt jämförelsematerial övnings- eller förläggningsplats för krigsmakten, skjutbana, som ägde betydelse för den allmänna skjutskicklighetens utveckling, eller annars för rikets försvar. I förarbetena till lag konstaterades att försvarets uppgifter inte längre enbart var begränsade till det militära försvaret utan också omfattade civilförsvaret samt det eko- nomiska och psykologiska försvaret, vilket föranledde att expropria- tionsbefogenheten utvidgades till samtliga grenar av totalförsvaret.17 för försvarsändamål kan därmed avse bl.a. mark för lokaler och andra utrymmen av skilda slag, såsom lagringsutrymmen för olja och andra krigsviktiga förnödenheter som det kan vara svårt att skaffa i ett avspärrningsläge. kan också behövas till anläggningar för kommunikationer, sjukvård, krigsviktig industri, m.m. Det har vid lagens tillkomst ansetts givet att en obegränsad expropriationsrätt inte kan medges i alla dessa situationer. I de fall ändamålet med ex- propriationen avser annat än det rent militära försvaret krävs således att markbehovet är av särskild betydelse för totalförsvaret.18 Expropriationsrätt enligt 6 § tillkommer i första hand staten som huvudman för bl.a. det militära försvaret och för den största delen av kommunikationsanläggningarna. På det militära försvarets om- råde är det som äger och förvaltar för- svarsfastigheter. Även enskilda som driver exempelvis en krigsviktig industri kan dock få expropriationstillstånd. Enligt expropriationslagen 2 kap. 2 § får expropriation ske till förmån för anläggning som tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation, dvs. för kommunikations- ändamål. Utöver järnvägar och spårvägar innefattar ändamålet även vägar, flygplatser, hamnar, telekommunikationer etc. För flera av dessa ändamål finns speciallagstiftning om markåtkomst – väglagen, ledningsrättslagen etc. I sådana fall ska speciallagstiftningen använ- das i stället för expropriationslagen. Enligt 2 kap. 12 § första stycket expropriationslagen ska expro- priationstillstånd inte meddelas, om ändamålet lämpligen bör till- godoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från all- män och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Av paragrafens andra stycke framgår att expropriation till förmån för annan än staten, kommun, landstingskommun eller 1972:109 s. 207. 18Kommentaren till 2:6 expropriationslagen, Zeteo. Gällande rätt samt jämförelsematerial kommunalförbund får ske endast om den exproprierande på betryg- gande sätt kan svara för att den exproprierade egendomen användes för avsett ändamål. Expropriationsprocessen är ett förfarande i två steg som inleds med en tillståndsprövning och därefter – om ansökan bifallits – förs till domstol genom stämning för prövning av frågor om tillträde och ersättning m.m. Beslut om tillstånd i expropriationsärenden fattas som huvudregel av regeringen (i vissa fall sker delegation till bl.a. länssty- relser), regeringens beslut kan rättsprövas av Högsta förvaltnings- domstolen enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa reger- ingsbeslut, rättsprövningslagen. Första instans i mål om expropriations fullbordande är mark- och miljödomstolen (expropriationslagen 5 kap. 1 §). Mark- och miljödomstolens dom kan överklagas till Mark- och (i särskild sammansättning). För överklagande till krävs prövningstillstånd. Expropriationslagen bygger på tanken att den fastighetsägare som utsätts för expropriation ska ha samma förmögenhetsställning i eko- nomiskt hänseende efter expropriationen som . Den centrala ersättningsbestämmelsen, som finns i 4 kap. 1 § första stycket expro- priationslagen, anger att ersättningen betalas med utgångspunkt från fastighetens marknadsvärde. Därutöver ska det göras ett påslag om av det aktuella marknadsvärdet. Expropriationslagen inne- håller ingen legaldefinition av begreppet marknadsvärde, men i för- arbetena anges att med marknadsvärde avses det pris fastigheten sannolikt skulle betinga vid försäljning på den allmänna marknaden.19 Det är tämligen sällsynt att expropriation sker för försvarsända- mål. och framåt är det fråga om två fall som reger- ingen har prövat där försvarsändamål åberopats. •I regeringens beslut (dnr M2008/2761/F/P) gavs Forti- fikationsverket rätt att expropriera två fastigheter belägna inom ett skjutfält. •I regeringens beslut (dnr M94/2951/9) gavs kommun expropriationstillstånd med servitutsrätt i syfte att anlägga en räddningscentral. Kommunen sökte tillstånd med stöd av 2 kap. 6 och 10 §§ expropriationslagen (verksamhet som staten eller kommun har att tillgodose m.m.). 1971:122 s. 171. Gällande rätt samt jämförelsematerial Det finns dessutom två pågående ärenden om expropriation rörande äganderätt respektive nyttjanderätt av områden i för Försvarsmaktens behov. Ärendet om äganderätt avser ön , där fastigheten i fråga ägs av . bedrivs militär verksamhet på fastigheten som med omgivande vattenområde och småöar även är utpekat som riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § . Ansökan om expropriation gjordes av och ärendena har ännu inte beslutats av regeringen. I enlighet med förordningen (1996:1515) med instruktion för handläggs ärenden om expropriation som huvudregel av (så även de nämnda pågående ärendena rörande ). Det kan avslutningsvis konstateras att expropriation för totalför- svarsändamål ger relativt vida ramar för staten att ta mark i anspråk för totalförsvaret, som denna möjlighet brukas mycket säl- lan. Av våra kontakter med berörda myndigheter har det framkommit att verktyget uppfattas som trögt, bl.a. då processen hos regeringen uppfattas som långsam och svår att förutse. Expropriation är även ett för staten dyrt och för den enskilde markägaren ingripande verktyg, vilket också tycks vara skäl till att möjligheterna så sällan utnyttjas. Ianspråktagande som uttryckligen nämner totalförsvarets behov Vid sidan av expropriationslagens bestämmelser finns andra möjlig- heter att ta i anspråk egendom för totalförsvarets behov. Genom för- fogande enligt förfogandelagen kan t.ex. fastighet och annan egendom tas i anspråk och andra rättigheter till egendom, exempelvis servitut, kan upphävas eller begränsas. Gemensamt för de fall då den lagen kan tillämpas är att det måste vara fråga om utomordentligt allvarliga situationer, föranledda av krig eller krigsfara, då annans egendom kan behöva tas i anspråk utan tidsutdräkt. När förfogande sker bestäms ersättningen med stöd av speciella ersättningsbestämmelser i lagen och inte med tillämpning av expropriationslagens regler. Även i lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering under höjd beredskap finns bestämmelser som gör det möjligt att i viss utsträckning ta i an- språk egendom för skydd av civilbefolkningen under höjd beredskap. Gällande rätt samt jämförelsematerial Ianspråktagande av vägar, vattenverksamhet, elledningar m.m. I speciallagstiftning finns bestämmelser som möjliggör ianspråktagande av mark för särskilda ändamål, t.ex. allmän plats, vägar, vattenverksam- het eller elledning. Exempel på sådana lagar är , fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149), led- ningsrättslagen (1973:1144), , lagen om särskilda bestäm- melser om vattenverksamhet (1998:812), väglagen (1971:948), lagen om byggande av järnväg (1995:1649) och minerallagen (1991:45). Lag (nr 324) om kronans förköpsrätt Enligt lagen hade staten rätt att när jordbruksfastighet såldes lösa till sig denna. Förköpsrätten skulle användas för att underlätta bildandet av bärkraftiga brukningsdelar. Inlösen skulle ske till det pris som köparen utfäst. Fråga om tillämpning av lagen togs upp av lantbruksnämnd. Lagen utvärderades och kritiserades bl.a. för att den lätt kunde kringgås, t.ex. genom att köpet bringades att återgå så snart förköp gjordes gällande eller genom att ett mycket högt pris angavs i köpehandlingarna. Lagen upphävdes i samband med att jordförvärvslag trädde i kraft (den nu gällande jordförvärvslagen har beskrivits ovan). Rätten till förköp ersattes därmed av en rätt för staten att vägra tillstånd till vissa förvärv av jordbruksfastighet. Förköpslag (1967:868) fanns det en möjlighet för kommuner att förköpa viss utpekad fast egendom om denna var belägen helt eller delvis inom kommunens eget område (2 §). Den kommunala förköpsrätten kunde användas vid försäljning av särskilt utpekade typer av fast egendom eller tomträtt i sådan egendom (1 §).20 Genom att utöva förköpsrätten 20Enligt 1 § första stycket förköpslagen omfattade kommunernas förköpsrätt försäljningar av: 1.fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning, 2. fast egendom som behöver rustas upp eller som behöver byggas om för att tillgodose bostadsförsörjningen eller något ändamål som anknyter till den, 3. fast egendom som behövs för att tillgodose ett väsentligt behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv, 4.fast egendom med byggnad som bör bevaras därför att den är värdefull från kulturhistorisk eller miljömässig synpunkt, 5. fast egendom som är bebyggd med hus som behöver användas som bostad för permanent bruk och som är belägen inom ett område där det råder en avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder. Gällande rätt samt jämförelsematerial kunde en kommun i vissa fall träda i en köpares ställe sedan köparen tecknat avtal om förvärv av en fastighet. Förköpsrätten innebar att kommunen fick förvärva den egendom som köpet avsåg från säljaren på de villkor som avtalats mellan säljaren och köparen, bland annat i fråga om den avtalade köpeskillingen (5 §). Förköpslagen utarbetades då behovet av mark för bostadsbyggande var stort. Syftet med förköpslagen var därför framför allt att förbättra förutsättningarna för kommunerna att köpa sådan fast egendom som behövdes för den framtida tätortsutveck- lingen. Förfarandet vid utövande av förköpsrätten I 12 § förköpslagen föreskrevs att ett köp av fast egendom för sin giltighet var beroende av att förköp ej skedde. Om en ansökan om lagfart således inte kunde bifallas på grund av att frågan om förköp inte var avgjord, skulle inskrivningsmyndigheten från den inskrivningsdag då ansökningen gjordes underrätta kom- munen om ansökningen (5 § förköpskungörelsen (1967:873)). Förköpsrätten utövades genom att kommunen underrättade säl- jare och köpare om sitt beslut att utöva förköp samt anmälde beslutet till inskrivningsmyndigheten, som antecknade beslutet i fastighets- registrets inskrivningsdel (7 §). Förköpsrätten behövde utövas senast på den inskrivningsdag som inföll närmast från det att lagfart sökts på köparens förvärv. Förköpsrätten gick förlorad om den inte utövades inom föreskriven tid. Förköpslagen innehöll också en möjlighet för säljaren och köparen att bestrida förköpsrätten, varvid kommunen hade möjlighet att an- söka om tillstånd till förköpet hos regeringen. Regeringen skulle vid sin prövning av förköpsrätten vägra tillstånd bland annat om överlå- telsen inte avsåg sådan egendom som omfattades av kommunens för- köpsrätt eller om det var oskäligt att förköp skedde med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller om- ständigheterna vid försäljningen (9 §). Förköpet var fullbordat när kommunens beslut om förköp vunnit laga kraft och tillstånd till förköpet getts eller förköpet inte bestritts inom föreskriven tid (10 §). När förköpet fullbordats ansågs egen- domen ha övergått från säljaren till kommunen för Gällande rätt samt jämförelsematerial försäljningen genom frivillig överenskommelse (11 §). Kommunen skulle då ersätta köparen för vad denne enligt åtagande i köpeavtalet fullgjort före fullbordandet och för nödvändig kostnad i samband med köpet (13 §). Kommunens beslut att utöva förköp kunde överklagas enligt be- stämmelserna i kommunallagen (1991:990). Den prövning som då skedde innefattade frågan huruvida kommunens beslut hade tillkom- mit i rätt ordning, om beslutet hänförde sig till något som är en kom- munal angelägenhet, om det organ som fattat beslutet hade befogenhet att fatta beslutet och om beslutet stred mot lag eller annan författning. beslut att anteckna kommunens beslut att utöva förköp kunde överklagas i den instansordning som gäller vid de allmänna domstolarna. Besluten kunde således överklagas till tingsrätt och tingsrättens beslut till hovrätt. Till följd av bestämmelserna i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut kunde reger- ingens beslut att meddela tillstånd till förköp bli föremål för prövning av Regeringsrätten.21 Förköpslagen upphörde att gälla eftersom regeringen be- dömde att lagen hade spelat ut sin roll som ett medel att tillgodose kommunernas behov av mark för tätbebyggelse, vilket framgick inte minst av statistiken över antalet utövade förköp. Regeringen slutsats var att behovet av lagstiftningen minskat väsentligt som de administrativa kostnaderna för att pröva frågor med anknytning till förköpslagen var betydande. Lagen bedömdes därutöver bidra till att fördröja ett stort antal fastighetsöverlåtelser samt skapa olägenheter och kostnader för fastighetsmarknaden och dess parter Med hänsyn till att endast ett litet antal fastigheter förköptes ansåg regeringen att nyttan av regleringen inte översteg de kostnader och olägenheter som tillämpningen medförde.22 2009/10:82 s. 12 f. 2009/10:82 s. 19 ff. Vid tiden för avskaffandet låg antalet utövade förköp på en nivå om cirka 15 köp , som antalet överlåtelser som omfattades av lagen uppgick till cirka 45 000. Vid införandet av förköpslagen låg antalet utövade förköp på cirka 11 Behovet av ett kontrollsystem Bedömning/förslag: •Det behövs legala verktyg för att hindra och förebygga att väsentliga totalförsvarsintressen exponeras för risker i sam- band med överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsent- ligt intresse för totalförsvaret. •Staten bör ges möjlighet att granska och ytterst stoppa över- låtelser och upplåtelser om skyddet av väsentliga totalförsvars- intressen så kräver. •Det nu sagda bör gälla i förhållande till –hamnar och flygplatser, –fastigheter belägna i områden med geografiska förhåll- anden av väsentlig betydelse för det militära försvaret, samt –skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. 11.1Det behövs ett statligt kontrollsystem Vi har i kapitel 9 beskrivit de många typer av infrastrukturer som är av betydelse för totalförsvaret samt vilka typer av fastigheter som är viktiga med tanke på landets försvar och försörjningstrygghet. Vi har också i avsnitt 8.2 beskrivit vilka negativa konsekvenser som vissa överlåtelser och upplåtelser av sådana objekt kan medföra för väsentliga totalförsvarsintressen, bl.a. genom förekomsten av strategiska uppköp som en del i främmande makts agerande för att uppnå strategiska fördelar. Säkerhetspolisen har konstaterat att strategiska uppköp eller investeringar är ett verktyg som används i Behovet av ett kontrollsystem dag.1 Det innebär att en annan stat, via statsägda eller statskontrol- lerade företag, köper upp till exempel hamnar, transportföretag och teknikföretag, som sedan kan användas för att påverka eller inhämta information. Trots dessa risker ställs det inga krav på att pröva lämplig- heten ur ett strikt totalförsvarsperspektiv av en överlåtelse eller upp- låtelse av egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Utöver möjligheten till expropriation, som vi berör närmare nedan, saknas det dessutom möjligheter för staten att direkt ingripa i eller hindra överlåtelser eller upplåtelser som kan innebära negativa kon- sekvenser för totalförsvaret. Det är särskilt anmärkningsvärt att det saknas krav på kommuner att beakta totalförsvarets intressen inför en överlåtelse eller upplåtelse av totalförsvarsviktig egendom, trots att kommunen är en del av det offentliga och spelar en viktig roll i totalförsvaret. Det är också av det skälet vi föreslagit en förtydligad generell regel, riktad mot kommuner och landsting, av innebörd att totalförsvarets krav ska beaktas i all verksamhet (se kapitel 6 för en närmare redogörelse för förslaget). Även med det förslaget saknas dock tillräckliga verktyg för staten att säkerställa att en planerad affärs påverkan på totalförsvaret faktiskt beaktas, vilket vi menar är en brist i skyddet av totalförsvarsverksamhet. Konsekvensen av att det inte finns något reglerat sätt för ägare av totalförsvarsviktig egendom, i synnerhet sådan egendom som inte tillhör en säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen, att inför ett beslut om avyttring eller upplåtelse få vägledning om åtgärdens påverkan på totalförsvaret, är att enbart affärsmässiga skäl kan bli styrande. Vi ser således ett behov av en tydlig reglering vad gäller just överlåtelser och upplåtelser av viss egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret. Detta behov blir särskilt framträdande i förhållande till kommuner och landsting som vi menar behöver vägledning för att bättre kunna ta sitt ansvar vad gäller totalförsvaret. Vi menar att staten genom ett kontrollsystem kan ges möjlighet att granska och ytterst stoppa överlåtelser och upplåtelser om vä- sentliga totalförsvarsintressen så kräver. På så sätt kan totalförsvars- intressen beaktas på ett enhetligt sätt vid sådana överlåtelser och upplåtelser och de beskrivna allvarliga konsekvenserna undvikas eller minskas. 1Säkerhetspolisens årsbok 2018. Behovet av ett kontrollsystem Ett kontrollsystem innebär ett påtagligt ingripande i enskilda parters intressen. Det måste därför till en början krävas att systemet endast omfattar egendom som är av sådan betydelse för total- försvaret och har ett sådant behov av skydd, att ingripandemöjligheten framstår som proportionerlig. Det är också avgörande att det går att konkretisera urvalet av egendom i tillräcklig mån, så att de objekt som ska omfattas av granskning på ett tydligt och rättssäkert sätt kan pekas ut och konsekvenserna av kontrollsystemet förutses. Som vi beskrivit i kapitel 9 är det förknippat med en hel del svårigheter att identifiera och avgränsa infrastruktur av väsentligt intresse för totalförsvaret. Kommittén kan dock konstatera att det finns vissa totalförsvars- viktiga objekt som är av tillräcklig betydelse och kan identifieras på ett tillräckligt tydligt och rättssäkert sätt, nämligen hamnar och flygplatser, fastigheter i vissa närmare utpekade områden samt skyd- dade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar.