sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Ändringen är en kon- sekvens av att frågor om upplåning för att tillgodose behov av valutareserv och vissa andra ändamål regleras i lagen om upplåning för behov. Övervägandena finns i avsnitt 30.7. 39.15Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna Paragrafen reglerar i vilket syfte uppgifter får behandlas i den för och gemensamma databasen. Ändringen i punkten 1 innebär att uppgifter får behandlas avse- ende verksamhet avseende det finansiella systemet en- ligt 3 kap. i riksbankslagen. Dit hör bl.a. att driva ett avvecklings- system för betalningar, att övervaka det finansiella systemet i allmänhet och den finansiella infrastrukturen samt att ge likviditetsstöd. Vissa uppgifter som behöver till följd av 3 kap. riksbankslagen får inhämtas med stöd av 7 kap. 1–3 §§ samma lag, se även 4 § i samma kapitel i riksbankslagen. Övervägandena finns i avsnitt 36.1.4. Paragrafen gäller vilka uppgifter som får behandlas i den gemensamma databasen. Ändringen i punkten 1 innebär att uppgifter som samlats in enligt de angivna bestämmelserna i 7 kap. i den nya riksbankslagen får behandlas i den gemensamma databasen, är en följd av att den nuvarande riksbankslagen upphävs. Eftersom rätten till uppgif- ter i den nya riksbankslagen är vidare än riksbankslag, blir följden att fler uppgifter får behandlas, se författningskommentaren till 7 kap. 1–3 §§ riksbankslagen. Övervägandena finns i avsnitt 36.1.4. 39.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap Förordningen gäller krisberedskap, dvs. fredstida krissituationer, och vissa åtgärder som s.k. bevakningsansvariga myndigheter ska vidta vid höjd beredskap. I bilagan till förordningen finns en förteckning över samverkansområden och myndigheter som har ett särskilt an- svar inom områdena. Genom tillägget med asterisk i bilagan görs ett undantag från Finans- inspektionens ansvar enligt ansvar enligt 10 och 16 §§. Undantaget avser s.k. planerings- och kontrollansvar avseende vissa juridiska personer och näringsidkare enligt 5 kap. 3 och 4 §§ riks- bankslagen. Vissa av dessa juridiska personer och näringsidkare står under tillsyn av inspektionen, men omfattas trots detta inte av in- spektionens ansvar enligt förordningen. Övervägandena finns i avsnitt 35.7.1. Av (V) Jag anser att båda mål för penningpolitiken ska vara att varaktigt upprätthålla en låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet) samt varaktigt hög och stabil sysselsättningsgrad (sysselsättnings- målet). ska fastställa målen för penningpolitiken. Riks- dagen, riksbanksfullmäktige och direktion ska ha rätt att ta initiativ för att ändra målet. Situationen jämfört med då den nu gällande riksbankslagen trädde i kraft är radikalt annorlunda. Då var hög inflation och politikernas oförmåga att hantera den ett stort problem. Penningpolitiken var låst av den fasta valutakursen och politikerna klarade inte att strama åt finanspolitiken. hade också en hög sysselsättningsnivå och en nästan obefintlig arbetslöshet. Avregler- ingen av kredit- och valutamarknaderna ledde till att en bubbla växte fram på fastighets- och aktiemarknaden. Det bidrog till den djupa kris som drabbades av . Den erfarenheten bidrog sedan till det misslyckade försöket att knyta kronkursen till EU:s kalkylvaluta ECU samt till antagandet av inflationsmålet som överordnat mål för penningpolitiken, samt i förlängningen, tillsam- mans med EU-medlemskapet 1995, till 1998/beslut om en s.k. oberoende Riksbank och formuleringen om att ”Målet för verksamhet skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde”. är det stora problemet en otillräcklig sysselsättningsnivå och hög arbetslöshet medan inflationen är alltför låg. Och politikerna kan absolut inte anklagas för en opportunistisk, inflationsdrivande politik. Tvärtom har de antagna budgetreglerna inneburit att finans- politiken är extremt försiktig. Erfarenheten av finanskrisen var också att det kan behövas ett intimt samarbete mellan regering, riksdag, , och . Och om att hänsyn bör tas till den finansiella stabiliteten. I praktiken tar vid utformandet av penningpolitiken redan nu hänsyn till såväl inflation, sysselsättning som finansiell stabilitet. alltför åtstramande politik baserades på en överdriven rädsla för stigande fastighets- priser. Den dåvarande politiken berövade sannolikt flera tio- tusentals jobb. Och när räntan sänktes 2014 gjorde i praktiken en avvägning mellan inflationsmål, finansiell stabilitet och sysselsättning. Enligt min mening är det i detta läge både klokt och i enlighet med gällande praxis att låta både finans- och penning- politiken inriktas på inte bara låg och stabil inflation utan också på hög sysselsättning. Indirekt måste då också den finansiella stabili- teten vägas in eftersom en sprucken bubbla kan få förödande följder för sysselsättningen. Ett argument emot mitt förslag om att ha två penningpolitiska mål i den nya riksbankslagen är att det skulle strida mot EUF-fördraget. betraktas numera som en medlemsstat med undantag, dvs. som inte har infört euron som valuta. Detta trots att – i motsats till och – enligt fördraget ska an- slutas fullt ut till den Europeiska Monetära Unionen (EMU) och införa euron när vi uppfyller konvergenskriterierna. Kommitténs majoritet hävdar att om inga lagstiftningsåtgärder vidtas kommer de brister som identifieras av att bestå. Det skulle kunna innebära att kommissionen väcker talan mot i EU- domstolen. Kommittén bedömer dock inte att det finns skäl att lägga fram sådana författningsförslag om den rättsliga integreringen i det Europeiska centralbankssystemet (ECBS) som skulle möjliggöra ett införande av euron i . Kommissionen har låtit oss ha vår gamla lagstift- ning som enligt den strider mot EUF-fördraget. Eftersom det inte tycks finnas en majoritet i för att vi ens på ska gå med fullt ut i EMU och därigenom införa euron som valuta gör jag den bedömningen att vi inte heller måste anpassa oss till det mål för penningpolitiken och den beslutsordning för målet som gäller i ECBS och EMU. Särskilt yttrande av kommitténs sakkunniga , och Krusell1 Att värna oberoende har varit en självklar princip för kommitténs arbete. Vi stöder denna princip. Vi anser också att kom- mitténs lagförslag vad gäller mål och uppdrag i huvudsak är väl av- vägda. Tyvärr finns dock formuleringar som gör gränserna mellan uppdragen penningpolitik och finansiell stabilitet otydliga. Dessutom vill kommittén ge befogenheter som är olämpliga för en oberoende centralbank och som riskerar att underminera legitimi- teten för oberoende. Våra viktigaste synpunkter är: •Gränsen mellan uppdragen och befogenheterna inom penningpoli- tik respektive finansiell stabilitet bör förtydligas. •Riksbanken bör inte ha rätt att köpa privata värdepapper i pen- ningpolitiskt syfte. •Riksbanken bör inte ha rätt att fritt bestämma hur stora lån som ska tas upp från för att förfinansiera valuta- reserven. Kommitténs förslag angående lån till valutareserven är särskilt pro- blematiskt. Dels ger det obegränsad rätt att förfoga över statliga medel, vilket försvagar kontroll över finansmak- ten. Dels ger det legitimitet till den förtida förstärkning av valuta- 1De uppfattningar som framförs i yttrandet är författarnas egna och delas inte nödvändigtvis av eller andra organisationer som de är knutna till. reserven som redan har genomfört, till en räntekostnad på i storleksordning , motsvarande mer än hälften av årliga driftskostnader. har en viktig position i svensk ekonomi och i det svenska samhället mer generellt. Av ställningen som följer att har i uppdrag att fullgöra vissa grundläggande uppgifter kopplade till centrala samhälleliga mål: prisstabilitet, väl fungerande betalningssystem och finansiell stabilitet. Av utredningens analys framgår att har en särställ- ning bland svenska myndigheter och skälen för detta. Det viktigaste är att för att på bästa sätt kunna fullgöra sitt uppdrag inom området penningpolitik har – och bör ha – en grad av obero- ende som inte är aktuell för andra myndigheter. Detta är en princip som har brett stöd i nationalekonomisk analys och som kommer till uttryck i för centralbanker. Att säkerställa oberoende vid genomförandet av penningpolitiken har följaktligen varit en självklar utgångspunkt för kommitténs arbete med en ny riksbankslag. Vi ställer oss till fullo bakom denna princip. Vi anser också att kommitténs lagförslag vad gäller mål och uppdrag i huvudsak är väl avvägda. Men det är viktigt att beskrivningarna av uppdrag är tydliga och att dess befogenheter är väl avvägda och anpassade till särskilda ställning. Här finns problem och brister i kommitténs resonemang och förslag. Att ge för långtgående befogenheter kan underminera legitimiteten för verksamheten, vilket riskerar att för- sämra möjligheter att fullgöra sina mest grundläggande uppgifter. Förslaget till ny riksbankslag bygger på en åtskillnad mellan Riks- bankens uppdrag inom penningpolitik, som ska utföras under fullt oberoende, och dess uppdrag för att värna finansiell stabilitet, där oberoendet är begränsat. Kommittén har dock olyckligtvis fört in resonemang och bedömningar som, i egenskap av förarbeten till lagen, riskerar att sudda ut den viktiga gränsdragningen mellan dessa båda områden och göra lagen svårare att tillämpa. Vi förespråkar en skarpare gräns mellan de båda politikområdena och tydligare avgränsar Riks- bankens befogenheter inom penningpolitiken. En viktig aspekt av oberoende är dess möjligheter att finansiera sin verksamhet med egna medel, kallat finansiellt obe- roende. Här fick kommittén tilläggsdirektiv med uppdrag att lämna förslag utgående från en lagrådsremiss som byggde på en överenskommelse i finansutskottet. Förslaget i lagrådsremissen gör att med goda marginaler kan klara sitt finansiella obero- ende genom att finansiera verksamheten med avkastningen på egna medel. Den lösningen förs över i kommitténs förslag. Lagrådsremissen behandlar även villkoren för att förstärka valu- tareserven genom lån från . Förslaget innebär att kan ha en icke upplånad valutareserv på omkring 250 mil- jarder kronor. Om dessa medel tas i anspråk för utlåning till banker, kan begära att valutareserven ska återställas (påfyllnads- principen). Därutöver ska kunna besluta att låna 50 mil- jarder kronor om det finns synnerliga skäl. Här lägger dock kommittén utan uttrycklig motivering fram ett helt annat förslag som innebär att kan ha fri dragnings- rätt på statliga medel. Förslaget urholkar därigenom kon- troll över finansmakten. Det strider också mot budgetlagens grund- idé att statsbudgeten ska ge en samlad bild av statens utgifter och därigenom bidra till en effektiv kontroll över statsfinanserna. För- slaget bör därför avvisas och den tidigare överenskommelsen i finans- utskottet, som satte en gräns för upplåning genom Riksgäldskonto- ret, bör återupprättas. Om förslaget ändå genomförs, krävs ändringar i budgetlagen för att säkerställa att det finns mekanismer som gör att statens utgifter vid behov kan anpassas till beslut. I detta yttrande utvecklar vi grunden för våra invändningar. Som en bakgrund redovisar vi först vår syn på lagstiftningens syfte. är en myndighet under och i ett demokratiskt samhälle utövas offentlig makt i lagreglerade former. Lagreglerna ska styra genom att göra klart vilka mål som ska vägleda , vilka dess uppdrag är, vilka befogenheter den ska ha och hur ska ledas och kontrolleras. garantera att har det oberoende – i meningen skydd mot kortsiktig styrning utifrån – som krävs med anledning av dess speci- ella uppdrag. Att verksamheten är lagreglerad är i sig ett skydd mot otillbörlig påverkan. operativa oberoende gör det avgö- rande att lagreglerna är tydliga vad gäller uppdrag och befogenheter. Detta är en förutsättning för att ledning ska veta vad den ska göra och vilka medel den får använda. Det är också en för- utsättning för att som huvudman ska kunna utvärdera hur väl utför sitt uppdrag. Lagreglerna rörande specificerar således delegering av uppdrag och befogenheter. Det är dock omöjligt att förutse alla situationer som kan uppstå och därmed vilka befogenheter som kan krävas för att uppnå ett visst mål. Här står som uppdragsgivare inför en avvägning. Ska på förhand ges mycket långtgående befogenheter och så stor flexibi- litet i utövandet av dessa så att den i princip kan klara alla tänkbara situationer? Eller ska ramverket innefatta mekanismer som gör att i extrema och oförutsedda lägen måste vända sig till riks- dagen och be om ytterligare befogenheter eller uppmana att se till att andra aktörer vidtar åtgärder inom sina ansvarsområden? Vi konstaterar att kommitténs förslag ligger mycket nära den första av dessa båda vägar. Det finns således i princip inga regler om att ska vända sig till huvudmannen utan utgångspunkten är att ska klara sina uppgifter med de befogenheter den ges i lagen. För att avgränsa användningen av dessa befogenheter anges, för det första, att vissa endast är tillgängliga om det föreligger synnerliga skäl. I motivtexter utvecklas sedan vad som i vart specifikt fall kan utgöra synnerliga skäl. För det andra finns en generell prin- cip om proportionalitet, dvs. en åtgärds förväntade effekter på Riks- bankens mål ska stå i rimlig proportion till dess återverkningar på andra mål. För det tredje anges att i efterhand ska moti- vera sina beslut för . Vi menar att utredningens vägval är problematiskt. Det har fått till följd att föreslås få långtgående befogenheter, vars gränser har stor frihet att själv tolka. Det gäller både avgränsningen mellan penningpolitik och finansiell stabilitet och tillgången till upplåning från . Beroende på hur dessa friheter utnyttjas finns risken att tilltron till och dess legitimitet kan komma att skadas, vilket i förlängningen skulle kunna begränsa möjligheter att fullgöra sina mest grund- läggande uppgifter. Att säkerställa att uppdrag är tyd- ligt och att avgränsa dess befogenheter ska således ses som medel för att värna dess oberoende inom det område där det är väsentligt och väl motiverat. Befogenheter inom penningpolitik och finansiell stabilitet Vi menar, som framgått ovan, att särskilda ställning och dess operativa oberoende medför att dess befogenheter måste anges och avgränsas tydligt. Detta är särskilt viktigt inom penning- politiken där oberoende är mest långt-gående. Inom området finansiell stabilitet kan ramarna sättas vidare. Där handlar det normalt om allvarliga krislägen där exceptionella och snabba åt- gärder kan vara nödvändiga. Vid hanteringen av en finanskris finns också ett större behov av samråd och samverkan med andra aktörer med ansvar för finansiell stabilitet. Synsättet att har två separata ansvarsområden har också varit utgångspunkten för kommitténs arbete. Det avspeglas i att det i förslaget till riksbankslag finns två skilda kapitel i vilka upp- drag och befogenheter inom penningpolitiken respektive finansiell stabilitet anges. I betänkandetexten har dock skillnaderna mellan de båda ansvarsområdena luckrats upp. Det framgår särskilt tydligt av en motsägelsefull skrivning i bedömningsrutan i avsnitt 18.11.1, där det anges att ”får ge krediter i penningpolitiskt syfte för att motverka störningar på de finansiella marknaderna”. Utifrån denna skrivning blir det uppenbarligen svårt att särskilja åtgärder som görs i syfte att värna den finansiella stabiliteten, där ska samverka med andra myndigheter, från penningpolitiska åtgär- der, där sådan samverkan vore lagstridig. Det är olämpligt att ut- forma ett delegerat uppdrag på ett så otydligt sätt. Vi menar således att uppluckringen av gränserna mellan penning- politik och finansiell stabilitet är olycklig och att den inte följer av de analyser kommittén har gjort. Otydligheten förstärks av att pen- ningpolitiska befogenheter, enligt utredningens förslag, också är till- gängliga för att nå målet om finansiell stabilitet. Skillnaderna i förut- sättningar och syfte motiverar en snävare uppsättning verktyg inom Således är det naturligt att befogenheter av tydlig finanspolitisk karaktär inte ingår i den penningpolitiska arsenalen. Kommittén konstaterar – med rätta – att monetär finansiering av fi- nanspolitik (s.k. helikopterpengar) inte bör ingå bland befogenheter (se avsnitt 18.9 och 18.11.6). Anledningen är att central- banken i så fall skulle dela ut transfereringar som finansieras genom minskade framtida utdelningar från . Men på likartat sätt kan köp av privata tillgångar i penningpoli- tiskt syfte ses som en form av stöd till de företag vars utgivna värde- papper kommer ifråga. En åtgärd med sådana effekter är olämplig i penningpolitiken, bör utformas så att den har så små effekter som möjligt på förhållanden som resurs- och inkomstfördelning. Befo- genheten är också olämplig att delegera till en myndighet. Beslut som innebär stöd till företag bör fattas av . Vi avstyrker därför utredningens förslag att ge befo- genhet att köpa privata värdepapper i penningpolitiskt syfte, allra helst som ingen begränsning görs annat än att värdepapperen ifråga ska omsättas på en reglerad marknad. tillgång till lån i för att förstärka valutareserven Kommittén fick i tilläggsdirektiv i uppdrag att lämna förslag om Riks- bankens finansiella oberoende och balansräkning. Det framgår att kommittén ska utgå från förslagen i en lagrådsremiss som byggde på en tidigare överenskommelse i finansutskottet. Det anges särskilt att kommittén ska ”förtydliga i lag på vilka villkor Riksban- ken får förstärka valutareserven genom lån av och att lämna förslag till hur redan upptagna lån med stöd av nuvarande lagstiftning ska avvecklas när den föreslagna nya lagstiftningen träder i kraft.” Kommittén föreslår nu regler om tillgång till lån i som markant skiljer sig från förslagen i lagrådsre- och tar inte alls upp hur redan upptagna lån ska avvecklas. Riks- banken ska utan särskild motivering kunna lån upp till mot- svarande av BNP (cirka 250 miljarder kro- nor). Med angivande av synnerliga skäl ska därutöver kunna begära ytterligare lån . För denna möjlighet sätts ingen gräns. Vi avstyrker kommitténs förslag. Det bygger på missvisande re- sonemang om förutsättningarna för statens upplåning. De scenarier som underbygger tanken att det stärker statens beredskap att låna upp stora summor och placera medlen i valutare- serv är inte konsistenta. Om något skulle sådan upplåning försvaga statens förmåga att hantera kriser, både inom och utanför området finansiell stabilitet. En ordning som ger en myndighet rätt att utan gräns förfoga över statliga medel skulle dessutom undergräva riks- dagens kontroll över finansmakten. Genomförs detta förslag krävs ändringar i budgetlagens regler om uppföljning av det statsfinansiella läget och lagens mekanismer för att säkerställa statsfinansiell stabili- tet. I det följande utvecklar vi i tur och ordning grunden för dessa invändningar. Vår analys mynnar ut i slutsatsen att förslaget i lagrådsremissen bör genomföras. Det bygger på principen att valutareserven utan be- loppsgräns fylls på i den takt som den tas i anspråk (påfyllnadsprin- cipen). Det innebär också att kan få tillgång till ytterli- gare förtida upplåning efter godkännande av . Motiven för förtida upplåning Hur stor valutareserven bör vara analyserades av den s.k. Flam-ut- redningen (SOU 2013:9). har i olika sammanhang in- vänt mot dessa analyser med hänvisning till olika scenarioberäk- ningar med utgångspunkt i antaganden och data om bland annat för- falloprofilen på bankernas upplåning i utländsk valuta. Kommittén utvecklar inte tydligt skälen för sitt ställningstagande, men att den valt att frångå förslaget i lagrådsremissen måste tolkas som att den tagit intryck av dessa beräkningar. Det finns därför anledning att kri- tiskt granska antaganden som är avgörande för resultaten. För det första utgår beräkningarna från att måste möta varje finanskris ensam med hjälp av den initiala valutareserven. Det kommer inga pengar från som fyller på valu- tareserven, inte ens i scenarier som sträcker sig över , och statliga garantier införs inte.2 Grunden för dessa antaganden framgår inte och de strider mot erfarenheterna från finanskrisen. 2I vissa fall antas även att de tillgångar bankerna håller i form av lagreglerade likviditets- buffertar inte tas i anspråk, vilket ytterligare ökar behovet av utlåning från . tolkning är att de utgår ifrån att i en framtida kris kan komma att stängas ute från internationella lånemarknader och/eller att det statsfinansiella läget är så allvarligt att garantier från svenska staten inte är trovärdiga. Men även om man utgår från att risken för att ska stängas ute från lånemarknaderna bör beaktas, är scenarier byggda på detta antagande inte relevanta för hur stor valutareserven bör vara för att hantera en finanskris. Om inte fortlöpande har tillgång till de internationella lånemarknaderna, kommer staten nämligen inte att kunna fullgöra sina egna åtaganden i utländsk valuta, t.ex. räntor och återbetalningar av gamla lån. Därmed skulle svenska staten hamna i s.k. default. Det innebär bland annat att andra lån kan komma att sägas upp. En djup statsfinansiell och samhällelig kris vore därmed ofrånkomlig. Följaktligen är det i ett sådant scenario ointressant att mekaniskt räkna på hur stora förfallande lån svenska banker har . Klockan stannar långt . Den här typen av scenarier ger således inte ett användbart un- derlag för att beräkna hur stor valutareserven behöver vara för att hantera en finanskris. Ett konsistent scenario som sträcker sig över måste bygga på att fortlöpande har tillgång till lånemarknaderna. I ett sådant scenario är det också rim- ligt att utgå ifrån att statliga garantier – precis som 1992 och 2008 – kommer att kunna användas för att stötta bankernas finansiering i utländsk valuta. Beräkningar där står ensam i hanteringen av en finanskris överskattar således behovet av förfinansiering. Om analysen å andra sidan utgår ifrån att krisen är så allvarlig att inte kan låna, uppstår ett annat läge. För att kunna hantera en sådan situation krävs också helt andra förberedelser än att bygga upp en stor valutareserv i , något som vi återkom- mer till i nästa avsnitt. Vi noterar att kommittén föreslår att en begäran från om förtida upplåning ska ”motiveras utifrån rimliga förutsättningar” (se avsnitt 30.7). Enligt vår bedömning uppfyller – som framgår – de beräkningar som har använts för att motivera förtida upplåning inte detta villkor. Genom att kommittén inte när- mare berör vad som bör läggas i begreppet rimliga, finns det dock liten anledning att räkna med att av detta skäl kommer att ändra utgångspunkterna för sina beräkningar. Inte heller kommitténs förslag att upplåningen ska göras med be- aktande av proportionalitetsprincipen och hushållning med statens medel framstår som styrande. Dessa principer måste anses gälla re- dan enligt nuvarande lag. Ändå är kostnaden, som framgår av betän- kandet, för nuvarande förtida förstärkning av valutareserven om- per år.3 Det kan t.ex. jämföras med Riks- bankens driftskostnader på i storleksordningen . I och med att kommittén inte kommentarer kostnaderna för upplåningen är det svårt att dra annan slutsats att den anser att Riks- banken har agerat korrekt. Även detta talar således för att valutareserven riskerar att ligga kvar på en omotiverat hög och kostsam nivå Konsekvenser av stor förtida upplåning Att det finns en valutareserv är ett undantag från huvudprincipen för statlig tillgångs- och skuldförvaltning. Det är ett motiverat undan- tag, men för en diskussion om hur stor valutareserven bör vara och villkoren för när den kan förstärkas är det ändå väsentligt att beakta hur staten finansierar sin verksamhet. Statlig finansförvaltning – i och i andra länder – bygger på att låna upp pengar när behovet uppstår. Statens utgifter täcks i grunden av löpande skatteinkomster.