sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Den otydliga distriktsindelningen på svensk sida ger upphov till svårigheter både när det gäller den samordning med annan stat som ska göras enligt ramdirektivet och med rapporteringen till kommissionen. Distriktsindelningen har även kritiserats av kommissionen. Bakgrunden till distriktsindelningen, kommissionens kritik och de påpekanden som gjorts om att distriktsindelningen behöver justeras beskrivs närmare i kapitel 6 och 7. Det norska förslaget till ändrad distriktsindelning beskrivs närmare i bilaga 11. Avrinningsdistrikten framgår av tabell 6.1 i kapitel 6. Konsekvenser av förslagen beskrivs i kapitel 23.3.1. Förslag om syfte och områdesindelning Behov av distriktsvisa myndighetsområden saknas Genom utredningens förslag att ansvaret för det distriktsvisa vatten- förvaltningsarbetet ska delas mellan länsstyrelserna och de centrala myndigheterna Havs- och vattenmyndigheten och SGU finns behov av en avgränsning av distriktsvisa myndighetsansvars- områden. Länsstyrelserna kommer med vårt förslag att ansvara för vissa uppgifter inom vattenförvaltningsarbetet. Deras ansvar är av- gränsat till länet. På motsvarande sätt är kommuners ansvar avgränsat till kommunens geografiska område. Havs- och vattenmyndighetens och omfattar hela och därmed samt- liga de delar av de tio avrinningsdistrikten som ligger på svenskt territorium. Behov av samordning med och Utredningens förslag att vattenförvaltningsarbetet ska utgå från tio avrinningsdistrikt i stället för fem vattendistrikt kan medföra ett ökat behov av samordning med behöriga myndigheter i och Fin- land. Utredningen utvärdering har dock visat att det sker en samordning av arbetet inom de avrinningsområden som delas mellan länderna. Indelningen påverkar inte arbetet med att kartlägga vattenförekomster, besluta om miljökvalitetsnormer eller åtgärds- program. Dessa delar av arbetet ska, liksom , utföras för de delar av de internationella distrikten som ligger inom svenskt territorium, även om arbetet kan kräva avstämning och samordning med mot- svarande arbete på norsk och finländsk sida. Det samlade vattenför- valtningsarbetet inom ett internationellt distrikt ska, som huvudregel, beskrivas i en gemensam förvaltningsplan för distriktet. Möjlighet finns dock att göra avsteg från denna princip. Distriktsindelningen bör i övrigt inte ändras Under utredningens intervjuer har många påpekat att vattendistrik- ten omfattar ett geografiskt stort område. Vissa har också påtalat att de mer uppfattar distrikten som rapporteringsenheter än som funk- för konkret åtgärdsplanering. Förslag om syfte och områdesindelning har mot denna bakgrund övervägt om avrinningsdistrikten bör delas upp i fler och mindre distrikt. Avgränsningen av de nuvarande vattendistrikten har sitt ur- sprung i det organisationsförslag som lades fram i betänkandet Klart som vatten2 och som utgick från att det skulle inrättas självständiga myndigheter med ansvar för allt vattenförvaltningsarbete inom ett distrikt. Ett av skälen för distriktsindelning var att myndigheterna skulle få geografiskt lämpligt stora ansvarsområden utifrån deras föreslagna uppgift att inrikta sig på strategiska frågor. Även behovet av kompetens och möjligheterna att effektivisera vattenarbetet och begränsa behovet av nya resurser angavs som skäl för det antal distrikt som föreslogs. Länsstyrelserna påpekade i en rapport en farhåga om att vattendistrikten skulle komma att bli för stora. Rapporten beskrivs i kapitel 6. Utredningen delar uppfattningen att distrikten är för stora för att utgöra naturliga samverkansområden för konkret åtgärdsplanering. Däremot finns det goda skäl från rapporteringssynpunkt med en- heter av nuvarande storlek. Vi bedömer att de förslag som vi lämnar i kapitel 18 för att förstärka vattenförvaltningsarbetet på nationell nivå och på avrinningsområdesnivå medför att arbetet kan bedrivas på ett effektivt sätt utan förändring av distriktens storlek, utöver de förändringar som beskrivs ovan. Förslag om syfte och områdesindelning Förslag om syfte och områdesindelning Förslag: Fokus på avrinningsområden ska öka. I åtgärdsplaneringen ska huvudavrinningsområden kunna föras samman till större åt- gärdsområden eller delas upp i mindre åtgärdsområden. Fokus på avrinningsområden bör öka Utredningen föreslår ett ökat fokus på avrinningsområden. Regeringen framför i sina direktiv till utredningen att det är viktigt att de som berörs av besluten kan få en god förståelse för beslutens syften och utgångspunkter och att de kan medverka aktivt inför och under samrådet om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Regeringen menar att en regional och lokal förankring därför är av stort värde. Utredningen menar att vattenförvaltningsarbetet nu är moget för att ytterligare konkretiseras och att den regionala och lokala förank- ringen kan förstärkas genom att delar av planeringsarbetet i högre grad genomförs avrinningsområdesvis. Det är också många aktörer som har fört fram att det finns behov av en mer konkret åtgärds- planering genom ökad samverkan på avrinningsområdesnivå mellan framför allt länsstyrelser och kommuner. Huvudavrinningsområden kan delas upp i mindre eller slås samman till större åtgärdsområden Utredningen bedömer att i åtgärdsplaneringen ska huvudavrinnings- områden kunna föras samman till större åtgärdsområden eller delas upp i mindre åtgärdsområden. Utredningen menar att indelningen i huvudavrinningsområden bör utgöra utgångspunkten för planeringsarbetet. Huvudavrinnings- områden utgör i de flesta fall en samlad och avgränsad enhet för yt- vattenresursen. Även grundvatten ska hänföras till de utpekade huvud- avrinningsområdena, liksom kustvatten, även om grundvattenföre- komster inte alltid följer avrinningsområdesindelningen utan kan ligga under flera huvudavrinningsområden. Förslag om syfte och områdesindelning Beroende på påverkanstryck och åtgärdsbehov bör åtgärdsplaner- ingen kunna ske även för andra geografiska områden än huvudavrin- ningsområden. kan det vara mest relevant att utgå från flera huvudavrinningsområden tillsammans, ibland från delar av huvudav- rinningsområden. Vattenmyndigheterna har delat in huvudavrinnings- områden i åtgärdsområden. Indelningen i åtgärdsområden har an- vänts för planering av konkret åtgärdsarbetet i bland annat Norra vattendistrikt. Vidare kan vattenorganisationernas om- rådesindelning nämnas som ett exempel som visar var det redan finns lokal samverkan i ett avrinningsområde. Länsstyrelser, kommuner och övriga berörda myndigheter bör från fall till fall kunna avgöra vilka geografiska områden som åtgärdsplaneringen ska omfatta. I bilaga 3 redovisas exempel på åtgärdsområden och vattenorganisationernas områdesindelning, vilka kan ge en indikation på i vilka områden som samverkan kring åtgärdsplaneringen skulle kunna organiseras. 18 Förslag om planeringsarbetet Sammanfattning: Vi föreslår att regeringen tar fram en skrivelse till med en nationell handlingsplan för vattenförvalt- ningen samt tar fram och beslutar om åtgärdsprogram för avrin- ningsdistrikten. Havs- och vattenmyndigheten ska tillsammans med SGU ta fram underlag och förslag i samverkan med övriga berörda myndigheter och kommuner. Vi förslår att länsstyrelser, kommuner och berörda myndig- heter gemensamt ska genomföra en konkret åtgärdsplanering på avrinningsområdesnivå och gemensamt ta fram en operativ plan. Där det behövs ska delåtgärdsprogram tas fram. Länsstyrelserna ska särskilt bedöma om åtgärderna i en operativ plan är tillräckliga för att vattenförekomsterna ska uppnå den status som anges i miljökvalitetsnormerna. Havs- och vattenmyndigheten ska utvär- dera den samlade effekten av de operativa planerna. Vi föreslår att distriktsvisa övervakningsprogram ska tas fram av Havs- och vattenmyndigheten och SGU i nära samverkan med bland annat och länsstyrelserna. Vi förslår att länsstyrelserna ges ansvar för kartläggning och analys och för att se över och ge förslag på statusklassning, för- av konstgjorda och kraftigt modifierade ytvattenförekoms- ter och miljökvalitetsnormer för respektive län, utifrån nationellt framtaget kunskapsunderlag av och . Analysarbetet ska förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges an- svar för att identifiera vattenförekomster och för huvud- avrinningsområden och kustområden. Havs- och vattenmyn- digheten och SGU ges ansvar för att aggregera uppgifter till distriktsnivå. Vi föreslår att en nationell nämnd inrättas för att besluta om miljökvalitetsnormer med Havs- och vattenmyndigheten som värdmyndighet och att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska kvalitetssäkra och bereda länsstyrelsernas förslag till miljö- kvalitetsnormer inför beslut. Vi föreslår att Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med SGU ska ta fram och besluta om förvaltningsplaner för avrinnings- distrikten. Vi föreslår att Havs- och vattenmyndigheten fortsatt ska ha det samordnande ansvaret för CIS-arbetet och att vattendirek- tören även fortsatt ska komma från . Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska även fortsättningsvis ansvara för att ta fram föreskrifter och vägleda om vattenförvaltnings- arbetet. Det nationella metodstödet ska göras samordnat på natio- nell nivå av Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Även andra centrala myndigheter ska bidra i det vägledande arbetet. Vi föreslår att det tydliggörs att Havs- och vattenmyndig- heten, SGU, länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter och kommuner ska samverka med varandra för en effektiv vatten- förvaltning. Det bör införas en nationell referensgrupp för arbetet på nationell nivå och möjligheten att bilda lokala referens- grupper för arbetet på avrinningsområdesnivå bör behållas. Utifrån det som har framkommit i vår utvärdering menar vi att planer- ingsarbetet inom vattenförvaltningen behöver förändras i vissa delar för att öka effektiviteten. En viktig utgångspunkt för utredningen har varit att söka effektiviseringsmöjligheter i planerings- och uppföljningsarbetet i syfte att frisätta resurser för ett ökat åtgärdsarbete. Utredningen föreslår i detta och följande kapitel vissa förändringar i planerings- och uppföljningsarbetet som enligt vår bedömning bör leda till att myndigheter och kommuner i högre grad kan fokusera på arbetet med att genomföra åtgärder. Utredningen har utgått från att de planerings-, åtgärds- och uppföljningsuppgifter som anges i tabellen nedan bör ingå i det fort- satta vattenförvaltningsarbetet. Den del av vattenförvaltningsarbetet som handlar om hur administrativa och fysiska åtgärder genomförs har inte varit i fokus i vårt utredningsarbete. Vi redovisar våra förslag vad gäller vattenförvaltningens uppgifter i detta och de kommande två kapitlen: –Kapitel 18: förslag om planeringsarbetet –Kapitel 19: förslag om åtgärdsarbetet –Kapitel 20: förslag om uppföljnings- och rapporteringsarbetet. I kapitel 21 beskriver vi den organisation som vi föreslår för arbetet från och med nästa vattenförvaltningscykel. I tabellen nedan sammanfattas de olika moment som ingår i vatten- förvaltningscykeln, vilken myndighet som ska göra vad samt vid vil- ken tidpunkt. Som referens har vi även lagt in vilka år i förvaltnings- cykeln 2022–2027 som det handlar om. Utredningen bedömer att myndigheternas underlag till nationell hand- lingsplan bör överlämnas till regeringen 4. Regeringen bör överlämna sin skrivelse till senast 5 så att riks- dagen kan fatta beslut senast 5. Parallellt arbetar regeringen vidare med åtgärdsprogrammen för distrikten. Regeringen beslutar därefter om åtgärdsprogrammen 5. 18.2Kartläggning och analys och förslag till miljökvalitetsnormer Förslag: och ges ansvar för att på nationell nivå ta fram kunskapsunderlag för vattenförekomstindelningen. Länsstyrel- serna kompletterar underlaget utifrån lokal kännedom. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att identifiera vattenförekomster och för huvudavrinningsområden och kustområden. Länsstyrelserna ges ansvar för att för respektive län ta fram kunskapsunderlag och se över och ge förslag på status- klassning, förklaring av konstgjorda och kraftigt modifierade yt- vattenförekomster och miljökvalitetsnormer. I detta ingår att genomföra påverkansanalys och riskbedömning och ekonomisk analys. Arbetet ska genomföras i samverkan mellan de länsstyrelser som ansvarar för arbetet inom varje avrinningsområde. Analys- arbetet ska förstärkas. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges ansvar för att aggregera kunskapsunderlaget till distriktsnivå. Havs- och vattenmyndigheten och SGU ska liksom väg- leda länsstyrelserna. Övriga centrala myndigheter bör bidra med kunskap. 18.2.1Vikten av ett gemensamt kunskapsunderlag Utredningen bedömer att kartläggnings- och analysarbetet är basen i vattenförvaltningsarbetet och helt avgörande för att kunna fastställa miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. I vår utvärdering har det pekats på att analysarbetet behöver ut- vecklas och att det finns behov av stöd i form av utvecklade metoder och arbetsprocesser. Det har även pekats på behov av mer tid och resurser samt mer samarbete och dialog, både inom länsstyrelserna och med verksamhetsutövare, andra myndigheter och kommuner. Utredningen vill framhålla betydelsen av att ett gemensamt kun- skapsunderlag tas fram för arbetet i varje avrinningsområde. Mot den bakgrunden menar utredningen att det är viktigt att alla berörda aktörer, både myndigheter, kommuner, verksamhetsutövare och andra intressenter, engageras i kartläggnings- och analysarbetet för att skapa en samsyn om utgångspunkten för vattenförvaltningen i Utredningen vill särskilt peka på vikten av att allt kunskapsunderlag som har används i detta arbete. 18.2.2Kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitetsnormer bör tas fram på flera nivåer Utredningen bedömer att arbetet med kartläggning och analys behöver utvecklas och förstärkas genom: –att det tas fram ett nationellt underlag av och , –att verksamhetsutövare och kommuner bidrar med lokalt underlag, –att centrala myndigheter bidrar med uppgifter för den ekonomiska analysen av vattenanvändningen, och –att länsstyrelserna ges ett självständigt ansvar för arbetet. För att de uppgifter som tas fram i kartläggnings- och analysarbetet ska vara lätt tillgängliga och användbara är det viktigt att de, såsom , kan sammanställas i en gemensam databas (eller motsvarande). Länsvisa bedömningar och analyser Utredningen föreslår att länsstyrelsernas arbete med bland annat kart- läggning och analys samt förslag till miljökvalitetsnormer ska utgå från ett nationellt kunskapsunderlag och att länsstyrelserna ska an- svara för att komplettera detta med lokal kunskap och expert- bedömningar för vattenförekomster inom det egna länet. Den lokala kunskap och information om avrinningsområdena som finns hos kommuner, verksamhetsutövare och andra aktörer ska tas tillvara. I länsstyrelsernas uppgift ingår bland annat att bedöma om en yt- vattenförekomst är konstgjord eller kraftigt modifierad samt att bedöma vattenförekomsters status. Utredningen föreslår att och arbete med att ta fram nationella underlag till grund för kartläggnings- och analysarbetet stärks samt att berörda sektorsmyndigheter ges ansvar för att bistå med underlag för den ekonomiska analysen av vattenanvändningen. En del i kartläggningsarbetet är att indela avrinningsområden i vattenförekomster och att därefter kategorisera, typindela och grup- pera dessa vattenförekomster. är flera aktörer inblandade i denna uppgift: länsstyrelserna, SGU, och Havs- och vattenmyndig- heten. Formellt sett är det de fem länsstyrelser som är vattenmyn- digheter som ansvarar för avgränsningen av vattenförekomster, medan SGU och tar fram underlag till vattenmyndigheterna. Utredningen menar att både SGU och har viktiga roller när det gäller att ta fram det nationella underlag som behövs i denna del. Ansvaret för indelningen i vattenförekomster bör ligga på Havs- och vattenmyndigheten respektive SGU. bör ha ansvaret för att identifiera och avgränsa huvudavrinningsområden och kustområden. Utredningen har uppmärksammat att det pågår ett arbete med att utveckla system med automatklassning av vattenförekomster. Vi menar att arbetet med att genomföra modelleringar på nationell nivå bör utvecklas och användas i högre grad än . Länsstyrelser och kommuner behöver dock komplettera dessa underlag utifrån lokal kunskap innan de läggs till grund för det vidare arbetet. Vi vill även lyfta fram möjligheten att gruppera vattenförekomst- erna. Denna möjlighet innebär att vattenförekomster med likartade förutsättningar kan beskrivas och övervakas gruppvis, vilket skulle underlätta ett mer systematiserat arbetssätt. Detta gäller dock inte vattenförekomster som riskerar att utsättas för betydande påverkan från punktkällor. Enligt utredningens bedömning bör utvecklingen mot en ökad gruppering och automatiserad klassning samt nationellt framtagna underlag och förslag till vattenförekomstindelning och statusklass- ning (inklusive bedömning av konstgjorda och kraftigt modifierade vatten) kunna innebära att kartläggningsarbetet kommer att förenklas och arbetsinsatsen minska. Handläggare på länsstyrelserna skulle med ett sådant arbetssätt kunna avlastas för att i högre grad kunna arbeta mer med helhetsbedömningar och kvalitetssäkringar i analysarbetet, normsättningen och åtgärdsplaneringen. skulle det säkerställa att länsstyrelserna ges tillgång till ett underlag som har tagits fram på ett homogent och likvärdigt sätt över landet. En sådan insats bygger dock på att övervakningsdata från lokal och regional nivå görs tillgängliga för de centrala myndigheterna, att detta underlag är tillräckligt och att myndigheterna har möjlighet att samla data i databaser. Utredningen återkommer till detta i avsnittet om miljöövervakning, avsnitt 18.9. Lokalt underlag från kommuner och verksamhetsutövare Utredningen bedömer att kommuner och verksamhetsutövare borde kunna bidra med mer underlag i form av bland annat mätdata än vad som sker . Kommuner och verksamhetsutövare kan ofta ha mycket god kun- skap om vatten som kan vara värdefullt att få med i kartläggnings- arbetet. Utredningen vill därför lyfta fram att kommuner och verk- samhetsutövare, och ibland även andra aktörer, bör involveras mer i arbetet med att ta fram kunskapsunderlag och att detta bör ske på ett tidigt stadium. Särskilt kommunerna bör ha en aktiv roll i att ta fram underlag till kartläggnings- och analysarbetet. Den lokala kun- skapen som finns i kommunerna om avrinningsområdena behöver komma in som underlag till länsstyrelsernas arbete. Detta förutsätter nära samverkan mellan länsstyrelser och kommuner. Vi har erfarit att många verksamhetsutövare är intresserade av att i ökad utsträckning kunna bidra med mätdata och information. Eftersom en korrekt statusklassning och normsättning borde ligga i verksamhetsutövares intresse finns det incitament för ett ökat kun- skapsutbyte. Vi återkommer till verksamhetsutövares möjligheter att bidra med miljöinformation i avsnitt 18.9.5. Ett ytterligare sätt att hämta in synpunkter som underlag inför de analyser som ska göras kan vara via lokala referensgrupper, vilket utvecklas i avsnitt 18.10.3. Länsstyrelsernas ansvar för kunskapsunderlag och förslag till miljökvalitetsnormer Utredningen föreslår att ansvaret för kartläggning och analys läggs formellt på länsstyrelserna genom att ansvar för denna uppgift pekas ut i vattenförvaltningsförordningen. Utredningen föreslår vidare att länsstyrelserna ska ta fram förslag till miljökvalitetsnormer Vi menar att länsstyrelserna bör arbeta med vattenförekomst- indelning, förklaring av konstgjorda eller kraftigt modifierade vatten- förekomster, statusklassning, påverkansanalys, riskbedömning och ekonomisk analys samt att ge förslag på miljökvalitetsnormer. Arbetet ska ske med stöd från de vägledande myndigheterna. är det de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter som har det formella ansvaret för att arbetet blir gjort och att resultaten används på rätt sätt i övriga moment i vattenförvaltningsarbetet. Stora delar av arbetet genomförs dock i praktiken av beredningssekre- tariaten på uppdrag av vattenmyndigheterna. Vattenmyndigheterna samordnar, kompletterar och kvalitetssäkrar arbetet och resultaten. Vi menar att det är viktigt att dessa delar av vattenförvaltnings- arbetet görs på avrinningsområdesnivå. Länsstyrelserna är med sin lokala närvaro, sin breda kompetens och erfarenhet av avvägningar väl lämpade för att utföra detta arbete på avrinningsområdesnivå. Vi menar därför att länsstyrelserna bör ges det formella ansvaret för dessa uppgifter. Vi vill vidare framhålla att den samordning av arbetet som vattenmyndigheterna står för kan genomföras av samtliga länsstyrelser i samverkan och med vägledning från de centrala myndig- heterna. En sådan organisering av arbetet skulle öka möjligheten till samordning mellan detta arbete och länsstyrelsernas övriga arbete med relevans för vattenförvaltningen. Utredningen vill understryka vikten av att länsstyrelserna sam- arbetar i den mån det behövs för att uppdraget ska kunna utföras på bästa sätt. Upparbetade samverkansformer med nätverk både på handläggar- och chefsnivå finns för övrigt arbete som länsstyrelserna ansvarar för. Det finns en samordnare och en chef på varje länsstyrelse som ansvarar för genomförandet av vatten- förvaltningen. Utredningen konstaterar att det därmed finns ett forum för utbyte och kommunikation mellan länsstyrelserna som kan vidareutvecklas. Det är också av väsentlig betydelse att det fortsätter att utvecklas välfungerande samarbetsformer mellan länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Nationellt ansvar för vägledning och metodutveckling Utredningen bedömer att Havs- och vattenmyndigheten och SGU bör ta ett större ansvar än för metodutveckling och att vägleda länsstyrelserna i hur arbetet ska gå till. Myndigheterna har rätt att meddela föreskrifter på detta område och ansvar för vägledning. Vi återkommer till frågan om vägledning och metodut- veckling i avsnitt 18.11. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten och SGU ges i uppgift att aggregera resultaten av kartläggnings- och analysarbetet till distriktsnivå inför redovisningen till kommissionen och att kvali- tetssäkra och bereda länsstyrelsernas förslag till miljökvalitetsnormer för enskilda vattenförekomster inför beslut. Utredningen återkom- mer till detta i avsnitt 18.3 och kapitel 21. 18.2.3Arbetet med analyser bör förstärkas Utredningen bedömer att arbetet med riskbedömning, påverkansanalys och ekonomisk analys behöver förstärkas, både hos länsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Det är också viktigt att andra centrala myndigheter bidrar med underlag till detta arbete samt analysmetoder och modellverktyg. Det finns behov av kontinuerlig dialog mellan Havs- och vattenmyndigheten, SGU och länsstyrel- serna i detta arbete. Utredningen menar att man i analysarbetet behöver både lokal kunskap och nationell helhetssyn. För att kunna genomföra analys- erna behövs således både den lokala kunskap som inte minst läns- styrelser och kommuner besitter på avrinningsområdesnivå och den kompetens som finns på central myndighetsnivå. Vi bedömer att inte minst arbetet med att genomföra de ekono- miska analyserna kommer att kräva ett nära samarbete mellan läns- styrelserna och de centrala myndigheterna. Det är viktigt att alla relevanta centrala myndigheter bidrar med uppgifter för sina sekto- rer, exempelvis när det handlar om övergripande, nationella ekono- miska analyser av industrins eller jordbrukets behov av vatten och kostnader för detta samt sektorernas möjligheter att finansiera åt- gärder. Det underlag för analysarbetet som bör tas fram på central myndighetsnivå bör samordnas av Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med SGU.