sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — följde ökande energi- och resursåtgång för mobilitet samt ökad urban markkonsumtionen främst genom väginfrastrukturens anspråk. Obebyggd natur- och jordbruksmark blev impediment men fick också en funktion som skyddszoner mot buller och föroreningar till följd av en ökad miljömedvetenhet. Också den befintliga bebyggelsestrukturen påverkades. Den täta kvartersstaden genomkorsades Gator och torg fylldes av uppställda bilar. Parkeringshus blev en ny byggnadstyp. Stadskärnor revs och enskilda kvarter övergick från blandade verksamhet till alltmer renodlade Den yttre tillgängligheten upprätthölls i välfärdssamhällets stad i huvudsak med bil. Industriproduktionen växte kring nya motortrafikleder. Det gynnade en ökad produktivitet genom friheten att hantera produktion och varuflöden i särskilda industriområden med god plats för transporter, lager och framtida expansion för det enskilda genom fortsatt arbetsdelning och specialisering. Lagstiftningen bekräftade strukturomvandlingen och reglerade nogsamt hur bilen skulle nå bostaden och hur den skulle förvaras vid bostäder och arbetsplatser (parkeringsnormer mm). För att säkra bilens framkomlighet utvecklades nya prognos- och planeringsformer. Gång- och cykelmobilitet var en icke-fråga utom vad gäller trafiksäkerhet inom bilens gatu- och Äldre stadsdelar anpassades efter trafikplanerings förortsmodell (SCAFT) (2008). Den flexibilitet som gods- och persontransporter med bil innebar, bröt upp städer i ett regionaliserat bebyggelselandskap som även kom att omfatta äldre småsamhällen, permanentade sommarhusområden mm. Gränsen mellan stad och land som också förmedlat bilden av en urban respektive rural ekonomi försvann. Med detta följde också att inga andra transportmöjligheter kunde konkurrera med bilen i den framväxande stadsbygden. Många valde att ta bilen för att nå arbete, omsorg och service. I forskningen går detta under benämningen (1999) Bilen är nödvändig för att klara vardagslivet och väljs därför avstrukturellttvång – dåtvångalternativ saknas. behovet av mobilitet blev liktydigt med att underlätta biltransporter framför andra lösningar som kräver mer komplexa åtgärder. Sådana kanske också inskränker den valfrihet som bilen ger i både stadsbygd (med reella alternativ) och på landsbygden (utan sådana). Omvänt blir valet av lokalisering mindre avgörande – bilen överbryggar avstånd och ”förlåter” planeringsmissar – i det framväxande stadslandskapet. En ”ändamålsenlig struktur” blir ett lagkrav utan innehåll. Efter de genomgripande reformerna efter kriget genomgick planlagstiftningen inga stora förändringar vad gäller planeringen av tätorter förrän mot slutet av perioden. Visserligen identifierades behov av reformer när det gäller att bygga om eller bygga nytt i områden med gällande stadsplaner. De större förändringarna låg i ett nytt fokus utanför tätorterna. Välfärden genererade även en expansion av fritidshus och nya stora anläggningar som oljeraffinaderier och kärnkraftverk. Det ledde till att glesbebyggelserätten avskaffades och den fysiska riksplaneringen genomfördes samt att miljölagstiftningen skärptes succesivt med bland annat strandskydd och skydd för naturresurser som grus. En samlad lagreformen kom 1987 då infördes. IKTtätorts-samhällets- och bebyggelsestrukturebygg lsestrukturär ännu dominerande men alltmer utsatt för ett omvandlingstryck. ekonomi är inte längre industrisamhällets. En stor förändring skedde efter finansiella kris . En inte obetydlig del av traditionell verkstads- och tillverkningsindustri slogs ut. Istället växte tjänstebranscherna i storlek och genom ökad differentiering och specialisering. Och med det följde nya och förändrade rumsliga anspråk. Följderna för region- och stadsutvecklingen blev genomgripande. Tjänsteverksamheter har omvända egenskaper jämfört med industriverksamheter. Kortfattat innebär detta att både företag, anställda och boende blivit beroende av platser varifrån man har stor valfrihet att välja arbetsplats, bostad och service. Förklaringen ligger i att den som pendlar vinner på att från bostaden nå ett stort utbud av arbetsplatser. Ju smidigare arbetspendling kan ske desto lättare är det för olika personer att välja arbetsplats. En stor mängd nåbara arbetsplatser ökar förutsättningarna för att enskilda arbetstagare ska finna ett arbete som motsvarar individens intressen och kvalifikationer. En väl differentierad och nåbar arbetsmarknad betyder alltmer för val av boplats (2004). Betydelsen av pendling är särskilt stor för den svenska arbetsmarknaden som domineras av tvåförsörjarfamiljer ( ett hushåll vanligen i samband med att mannen i hushållet bytte arbete.1999)En sådan. Tidigareflytt flyttadekan försvåra för den andra försörjande parten att få ett adekvat jobb eller att vidareutbilda sig. mer jämställt samhälle och där även barnen har ett ord med i laget i familjeangelägenheter, tenderar hushållen att bli mindre flyttbenägna. Byte av arbete eller påbörjade studier löses genom pendling i stället för flytt. För tjänsteföretag är nåbarhet en särskild framgångsfaktor. Nåbarhet underlättar samverkan med andra specialiserade företag (som i samverkan får fram nya produkter och tjänster). Det ökar en allt viktigare kundnärhet och anställda kan även erbjudas attraktiva arbetsförhållanden med närhet till lunchrestauranger, service och after-workaktiviteter. De centrala delarna av de större tätorterna, som avfolkats och mist företag som omlokaliserats i den större stadsbygden, erfor efter 1990-talskrisen en befolkningsökning och återetablering av verksamheter (, 2008). , som dömdes ut som ett föråldrat transportslag, har under spelat en allt viktigare roll för både arbets- och pendlingsresor. På grund av den historiska stadsutvecklingen är således nåbarheten i IKT-samhället som störst i i staden både för boende och verksamheter. Nåbarheten har därmed vuxit från den enskilda staden till angränsande tätorter. har återfått sin betydelse eftersom tillgängligheten till den egna stadens och angränsande städers utbud där är som störst. Stadsomvandlingen kan således inte förstås om man enbart ser regionförstoring och urban koncentration till en tätort i taget. som utgör den större arbetsmarknadsregionen – Den kombination av yttre och inre tillgänglighet som växte fram under industrialismens epok har visat sig ha stor betydelse för den nuvarande regionala utvecklingen och den svenska Den yttre tillgängligheten som åstadkoms genom järnvägen har blivit allt viktigare för regionförstoring genom tågpendling. Den inre tillgängligheten har genom stadskärnans täthet (tidigare villkoret för nåbarhet) i kombination med kvartersstruktur medgivit förändringar och anpassning (ombyggnad och funktionsomvandling) på ett flexibelt sätt. Hur mötte planeringen de framväxande förändringarna från fragmentiserad stadsbygd (urban sprawl) till koncentrerad efterfrågan i attraktiva lägen? Det finns två svar: Det ena svaret: planering bedriven efter samma principer som under tidigare epoker kunde inte uppvisa de resultat som eftersöktes. Detta ökade utrymmet för privata intressen att själva tolka och möta den nya efterfrågan. Initiativet att bygga övergick under till de stora byggaktörerna som kunde få fram bostadsrätter i lägen som mötte efterfrågan från hushåll och arbetsmarknad. Det ledde i sin tur till nedskärningar av offentlig resurser, brist på omvärldsanalys och kunskapsförfall för strategisk planeringen i län och kommuner samt till förstärkt sektoriell planering inom offentliga verksamhets- områden och inom transport- och infrastrukturplaneringen. Tron på att marknaden bättre ser tidens efterfrågan ledde till slutsatsen att samhällsplanering kunde undvaras. Det andra sv ret: planering bedriven efter andra principer växer fram i de största kommunerna i form av en tydligare samverkan mellan samhällsplaneringens olika aktörer på offentlig och till viss del även på privat sida. Några sådana tecken är att dessa kommuner utvecklat en rullande översiktsplanering – som lyfter stadsutvecklingsfrågor samt kommunens roll i den funktionella arbetsmarknaden. uppdrag att integrera olika trafikslag och att hantera inte bara investeringsplaneringen utan också bättre utnyttja befintliga resurser. Det ledde till nya metoder som fyrstegs- principen och åtgärdsvalsstudier. Några regionala organ började arbeta med rumsliga strukturbilder där ortsnätverk spelar en växande roll i regional utvecklingsplanering. Ur det senare svaret växer också ett annat samspel mellan samhällsaktörerna fram – genom Utvecklingen finns dokumenterad i två utvecklingsprojekt kring samverkan mellan planeringens huvudaktörer, t.ex. I förhandlingar söker parterna hitta lösningar som är ekonomiskt effektiva, som de tillgodoser såväl trafikala behov som möjligheter till bebyggelse- och stadsutveckling. Förhandlingar kring strategisk planering har lett till regeringsuppdraget (Direktiv 2014:106) och tillkallande av en för att ”möjliggöra planer på nya städer” (Regerings PM ). Det förstnämnda uppdraget är avslutat men ännu inte behandlat av regeringen. Det andra har fått tilläggsdirektiv som lett fram till bland annat utredning om krav på transportplaner i detaljplaneringen. Den nya synen på förhandlingsprocesser och förhandlingsresultat som där exponeras leder till behov av att besluts- och tillkomstprocesser också avspeglas i lagstiftningen om förhandlingar ska bli en transparent och erkänd del av samhällsplaneringen (Sverigeförhandlingen ). Vad som håller på att ske i teknikutvecklingen kommer att påverka samhällsplaneringen. kan beskrivas som en övergång till ett fullt utvecklat IKT-samhälle (IKT 2.0) där internetupp- koppling omfattar individer och ting (sakernas internet) och stöds av artificiell intelligens (AI). Det ingår inte i mitt uppdrag att göra en analys av hur den rumsliga utvecklingen kan komma att påverkas av ny teknik. Nedan följder emellertid några reflektioner som har att göra med för- och nackdelar med ett krav på att införa transportplaner i detaljplaneringen. annat på forsknings- och informationsmaterial (2017; K2 2018; VTI 2017; Futurion 2016) Frågan som här kan ställas är om en fortsatt utveckling mot ett IKT-samhälle med en rad system styrda av AI är en förlängning av nuvarande trender eller föregår en andragradsförändring, dvs ett radikalt skifte i rumslig utveckling? Med andra ord riskerar direktivet att hantera problem som tekniken gör obsoleta ? Förväntningar på en radikal förändring kan exempelvis illustreras med ett citat från ”I takt med att människor får fler digitala verktyg måste städerna planeras om.” ”Om alla kan resa i cyberrymden – varför ska vi då förflytta oss fysiskt?” (DI ) De aspekter på samhälls- och stadsutvecklingen som analyseras i ovan redovisade studier är bland annat: en redan snabbt ökande internethandel blir dominerande, en möjlig ny typ av mobilitet förändrar förutsättningar för person- och godstransporter (självkörande bilar, drönare), minskade stordriftsfördelar kring finansiella tjänster underlättar delningsekonomi mm människor får ett mer rumsligt oberoende och flexiblare arbets-, fritids- och vardagsliv där bostaden är platsen varifrån livet regisseras än mer platsoberoende verksamheter Effekter på tätortsnivå bedöms mycket olika i olika bedömningar. En bild är att ett effektivare utnyttjande av fordon (tjänstefiering) minskar den totala fordonsflottan och frigör gaturum för Det blir lättare att forma en attraktiv stad eftersom självstyrande fordon inte behöver parkeringsytor i anslutning till bostad, servicefunktioner och arbetsplatser (endast Frigjord p-yta möjliggör att allmänna platser (gator, torg) kan utformas trivsammare och att grönstrukturen kan förstärkas (parker och odlingsområden). En konträr bild är ett ökande trafikarbete. Tekniken leder till behov av ökad vägkapacitet på grund av jämnare trafikflöden och minskade avstånd mellan fordon. Det ger möjligheter för grupper utan bil att resa själva. Bekvämligheten kan också leda till en överflyttning från gång-, cykel- och kollektivtrafik till bil. I kombination med att man inte längre behöver äga fordonet utan kan hyra det minskar kostnaderna på individnivå (delningsekonomi). faktiska reskostnader lägre eftersom transporttiden kan utnyttjas till annat än att köra, då transporten utförs av fordonet självt. Ett större trafikarbete skulle då ”äta upp” de lägre utsläppen per fordon. Även på regional nivå kan tekniken skapa förändring av rumsliga förhållanden. urbaniseringen sker i nätverk. En trolig konsekvens är att dagspendling kan minska till förmån för pendlings-, service- och arbetsresor färre gånger . Det öppnar för längre resor vid färre tillfällen. Med den hypotesen skulle de nätverken sträckas ut längre i Den motsatta hypotesen är att det skulle kunna medföra ett friare bosättningsmönster eftersom individuell pendling blir lika förmånlig som kollektiv. För det enskilda bostadsområdet är bilden inte lika splittrad. Mycket talar för att internethandel blir dominerande vilket väsentligt skulle öka varuleveranser hem till individen. enskilda leveranser fram ”till dörr” riskerar att göra bostadsområden och stadsdelar fordonsdominerade och störa lek- och rekreationsvärden i närmiljön – om inte utvecklingen regleras på lämpligt sätt. Ny teknik fascinerar och ger ofta upphov till optimistiska framtidsbilder där tekniken i sig råder bot på samtidsproblem utan ”obekväma” konflikter. Teknikhistoriska studier visar emellertid (2013), att tekniska systems genomslag i samhället inte enbart är en fråga om den nya teknikens överlägsenhet utan i lika hög grad en organisatorisk, legal och social fråga, än de som förespeglades när tekniken effekterna av den nya tekniken ofta är Summerar jag de motstridiga bilderna ovan mot denna bakgrund förefaller det mig som att den smarta tekniken ytterligare bidrar till , både på nationell nivå (tillväxt av storstadsregionerna), på regional nivå (tillväxt i regioncentra) och lokal nivå (förtätning av städernas inre delar). Visserligen kan allt fler funktioner ske virtuellt – men företag och offentliga verksamheter är beroende av en organisationskultur som knappast kan upprätthållas om alla arbetar individuellt. Och människor är sociala varelser som värdesätter värden i Den nya tekniken kan dessutom mellan stad och land, mellan storstäder och små städer då konkurrenskraften i stora städer ökar, då ny teknik och delningsekonomi underlättas av att många kan använda nyttigheten. Dessutom är tekniken investeringstung. Nödvändig infrastruktur är mycket mer lönsam i befolknings- och bebyggelsetäta områden (jfr bredband). Det finns få om några tecken på att trenderna alltsedan uppfann telefonen brutits – med andra ord Snarare står vi inför att effekter av regionförstoring och urban koncentration fortsätter. ökar fysisk och virtu ll kommunikation parallellt nätverken skulle då inkludera än fler tätorter och stärkas. Behovet av att hantera rumsliga förändringar och sambandet mellan fysisk tillgänglighet och bebyggelseutveckling i såväl regional skala som i tätorters inre delar på detaljnivå samlat i planeringsprocesser kvarstår och förstärks således enligt min mening. Huvudfrågan i studien är om omställningen mot en mer övergripande hållbarhet kan påskyndas genom att kraven på planläggning höjs så att tillgänglighet prioriteras och trafikslagsoberoende mobilitet kan uppnås. Mot bakgrund av den beskrivna utvecklingen i avsnitt 2 gör jag följande Stadsutveckling är produkten av tillgänglighet/nåbarhet och ekonomisk effektivitet genom Produktionsöverskottet som uppstår i varje tidsepok ger rum för platser för arbete, boende, socialt liv, för makt och kultur samt påverkan på övrig markanvändning och hushållning med naturresurser. Tillgänglighetens uttryck i olika tidsepoker är grundläggande för att förstå drivkrafterna bakom bebyggelse- och tätortsstrukturs utveckling. Varje ny epok innebär nya möjligheter men ”bakbinder” efterföljande epoker. En snabb omvandling av den befintliga strukturen är knappast möjlig genom denna strukturella ”seghet”. Det minskar inte behovet av förändring men det betonar successiva lösningar i den befintliga strukturen framför storskaliga tillägg i form av nya städer och stora nyexploateringar. De rumsliga sambanden har successivt förlorat i betydelse i Bilden är delvis sann genom bilens förmåga att flexibelt överbrygga avstånd (i de fall vägkapacitet finns) men är bilden felaktig vad gäller IKT-samhällets effekter som inneburit rumslig koncentration och ett ökande beroende av fysisk tillgänglighet – inte Med ny teknik från telefonen och framåt har den virtuella tillgängligheten exploderat avseende.som den fysiska mobiliteten ökat. Mycket litet tyder ännu på ett skifte i detta Fysisk tillgänglighet har med andra ord inte spelat ut sin roll utan är och kommer med största sannolikhet inom överblickbar framtid fortsätta att vara ett grundkriterium för en hållbar stadsutveckling enligt FN:s Agenda 2030 och UN Habitats New . En enskild tillgänglighetshöjande åtgärd – antingen det rör sig om yttre tillgänglighet eller nåbarhet – leder emellertid långt ifrån alltid till förändrad markanvändning. båda dessa dimensioner förstås, bejakas och beaktas av olika aktörer. Samhällsplaneringen måste ”hänga ihop” mellan olika nivå- och sektorsansvar. Direktivet syftar ytterst till att detaljplaneringen ska ske med större kunskap om hur en hållbar mobilitet ska främjas. Och att denna kunskap kan omsätts i skarpa åtgärder som främjar en hållbar mobilitet utifrån individers behov och områdets förutsättningar. lagändringar i detta syfte inte automatiskt leder till ett sådant utfall i verkligheten uttrycker att syftet med den är att åstadkomma ”en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människor i dagens samhälle och för kommande generationer” (1 kap. 1§ Det har inte hindrat att syftet tolkats utifrån den planeringstradition som vuxit fram under Bilen har kommit att ”förlåta” en bristande förmåga att i enskilda planer utveckla en ”ändamålsenlig struktur” (2 kap. 3§ PBL) för alla transportslag (se vidare bilaga 2). Inte heller i övergripande planer har en ändamålsenlig struktur varit i fokus – av samma skäl. så sätt genereras det strukturella tvång som skapat föreställningar om vad som är ”naturligt” och ”realistiskt” och vad som är ”ideologiskt”. Vi har att göra med påverkas – om lagändringar ska få genomslagskraft och inte bli ”tomma paragrafer”. De lagreformer som reellt förändrat utformningen av bebyggelsen har gett upphov till konkreta och mätbara krav som motiverats av att minska olägenheter som uppkommit (bristande hygien, brandrisker, trafiksäkerhet). I direktivets sammanhang kan påverkan på den fortsatta bebyggelseutvecklingen illustreras med följande exempel: parkeringsnormer skapar ett fokus på bilens markbehov, buller- och miljöproblem löses med skyddsavstånd, SCAFT-principer medverkar till trafiksäkerhet längs gator och vägar och inne i enskilda bostadsområden. Regler och regeltillämpning lever således i huvudsak under ett förgånget paradigm som ökat markkonsumtion, skapat barriäreffekter. – med andraför gåenordestärktoch cyklandedet fortskaffningsmedelsamt minskat busomstrafikensgett upphoveffekti itettillolägenheternach konkurrenskraft. Eftersom lokala gränsvärden inte får överskridas motverkas en sammanhållen bebyggelse- struktur och strukturens samlade klimatpåverkan förblir ett abstrakt mål. Då transportområdet inte kunnat minska sin klimatpåverkan under de decennier när mål för att minska klimatgasutsläppen successivt skärpts. Vidare är sambandet mellan klimatfrågan och hållbar stadsutveckling central. Samspelet mellan tillgänglighet, bebyggelseutvecklingen och transportarbete är således inte ”en fråga bland andra” utan den kanske viktigaste både för samhällsplaneringen allmänt och inom ramen för särskilt, eftersom den bidrar till att förverkliga hållbarhetsbegreppets samtliga dimensioner. De förhållningssätt som kommit till uttryck i resultaten från olika förhandlingsprocesser (storstadsöverenskommelser, större samlade exploateringar) har skapat en ny förståelse på ett övergripande plan för samspelet mellan tillskapad och utnyttj d tillgänglighet å ena sidan och bebyggelseutveckling å den andra. De nya förhållningssätten avspeglas dock inte i lagstiftningen. Direktivet kring transportplaner ger därför en möjlighet att aktualisera frågorna inom ramen för . Men då måste lagstiftning som reformmedel prövas. Utredningen ska enligt direktivet analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för Direktivets bild av vad n transportplan är kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder I direktivet saknas en närmare beskrivning av vad som avses med Det bakgrundsmaterial som åberopas som grund för begreppet återfinns bland annat i SOU 2005:51 PM från stads trafikkontor iSproposition 2005/06:160 skrivelse 2017/18:230 Bilen, biffen, bostaden, Men kravet måste också ses mot bakgrunden av att transportsektorn starkt släpar efter med att bidra till minskade klimatgasutsläpp. rategi för Levande städer I SOU2005:51 anförs att kommuner bör ges lagliga möjligheter att upprätta transportplaner (se ruta 1 nedan) i syfte att miljöanpassa och minimera det lokala transportarbetet. Förslaget handlar om att transportplaner dels ska påverka detaljplanens utformning men också kunna leda till föreläggande mot verksamhetsutövare. Transportplaner ska kunna föras in såväl tidigt i nya planeringsprocesser som när befintliga verksamheter expanderar. I det senare fallet utan att detaljplaner behöver rivas upp utan istället ska syften bakom planen nås genom krav på verksamheterna. Det bör därför enligt utredningen bli möjligt att driva krav på transportplan gentemot såväl byggherrar som verksamhetsutövare. Kraven på verksamhetsutövare beskrivs på följande sätt: ”Exempelvis bör etablering av nya företag och bostadsområden ske i områden där det redan finns goda kollektiva förbindelser alternativt finns goda förutsättningar för att bygga ut kollektivtrafiken. De som etablerar sig bör därför bli delaktiga i ny kollektivtrafik. Lika självklart som det är att man betalar för vatten och el – lika självklart bör det vara att man är med och betalar för driften av kollektivtrafiken.” (sid 123) Med andra ord lägger utredningen förslag som handlar om bebyggelsens utformning och egenskaper men också om ändring av skattelagstiftning och styrning av verksamhetsutövare och hushåll. En transportplan bör kunna innehålla åtgärder som placering och utformning av hållplatser, informationssystem för kollektivtrafiken, placering av byggnader så att avståndet till kollektivtrafik minimeras, infrastruktur för videokonferenser, säkra p-platser för cyklar, särskilda p-platser för bilpoolsbilar, tankställen för miljöfordon och ekonomiska incitament för miljöanpassat resande, införande av bilpool, parkerings- och resepolicy. (sid 122-123) 1, exempel på innehållet i en transportplan I stads trafikkontors föreslås möjligheter att minska utsläppen från trafiken med hjälp av transportplaner, somidé-iPMstort överensstämmer med förslag enligt ruta 1. De beskrivs som styrdokument i samband med nya projekt och verksamheter för att säkerställa att transportbehovet minimeras och negativ miljöpåverkan förebyggs. hävdar att förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar behöver utvidgas. i samband med större exploateringsprojekt åläggs exploatören att beräkna miljökonsekvenserna av sitt förslag och att beskriva alternativa möjligheter att nå samma mål. Men kraven på exploatören omfattar inte, enligt i Idé-PM, att redovisa vilka transportbehov som uppkommer på grund av projektet, hur dessa kan minimeras eller hur dessa kan styras mot transportslag som har en låg negativ inverkan på hälsa och miljö. Enligt idé-PM finns det således inte något lagstöd för att kommunerna ska kunna förelägga byggherrar och verksamhetsutövare att ta fram Inte heller finns stöd i för att skriva in sådana krav i detaljplanebestämmelser eller i exploateringsavtal i samband med planläggning.