sou · H7B320 · 2019-04-29 00:00:00 — 2017:39 samt tilläggsdir. 16SOU 2018:32, Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande socialtjänst. 2017:21 samt tilläggsdir. 18SOU 2018:71, En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 19Komvuxutredningen föreslår också att vuxenutbildningsförordningens (2011:1108) urvalsregler refererar till skollagens prioritering. Detta för att åstadkomma en samstämmighet mellan prioriteringsregeln i skollagen och underliggande förordningar, SOU 2018:71, En andra och en annan chans – ett komvux i tiden, s. 164. och pågående utredningar av betydelse för uppdraget nya formuleringen anger att en behovsprövning ska ske vid urval, och att den prövningen måste väga omfattningen av de sökandes behov mot varandra.20 Vidare anses att det bör vara individens behov av den aktuella utbildningen i relation till den situation som skapat behovet som ska bedömas, inte ett generellt behov av utbildning. bedömer att de nya urvalsreglerna främst kommer att tillämpas för yrkesutbildningar som t.ex. vårdutbildningar. Beredning av förslaget pågår. 3.2.4Valideringsdelegationen 2015–2019 Valideringsdelegationen har regeringens uppdrag att följa, stödja och driva på ett samordnat utvecklingsarbete inom valideringsområdet på den nationella och regionala nivån.21 Delegationen redovisade i ett delbetänkande förslag till en nationell strategi för validering.22 Valideringsdelegationen har enats om en nationell strategi för validering som syftar till att få generella och långsiktiga strukturer för validering på plats.23 Strategins övergripande mål är bl.a. att validering ska vara tillgängligt i hela landet och på samtliga nivåer i utbildningssystemet samt mot en större bredd av kvalifikationer i arbetslivet. Enligt delegationen ska validering som väg till en kvalifikation ha motsvarande höga legitimitet som formell utbildning. Delegationen bedömer vidare att det finns behov av samordnad utveckling av validering inom utbildning och arbetsliv och föreslår fem prioriterade områden för arbetet framåt. Dessa är Överförbarhet mellan kvalifikationer, Ansvar på nationell och regional nivå, Hög kvalitet, Resurser och organisation och Information och vägledning.24 I strategin pekas vård- och omsorgsområdet särskilt ut när det handlar om inriktningen i det fortsatta arbetet med validering inom den kommunala vuxenutbildningen. beslutade regeringen om ett utvidgat uppdrag som bl.a. innebär att delegationen ska föreslå en övergripande definition 20A.a., s. 161. Det fanns en Valideringsdelegation –2007 som bl.a. hade i uppdrag att bedriva och stödja utveckling av metoder och verksamhetsformer inom validering. Deras arbete finns beskrivet i slutrapporten en nationell struktur (2008). 22SOU 2017:18, En nationell strategi för validering. 23I delegationen finns representanter för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt för berörda myndigheter. 24SOU 2017:18, En nationell strategi för validering, s. 13–14. och pågående utredningar av betydelse för uppdraget av validering som utgår från Europeiska unionens råds rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande. Delegationen ska också analysera och ta ställning till hur den nationella referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande kan användas för att stärka samspelet mellan validering och utbildningsinsatser av olika aktörer.25 Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdraget att se över och lämna förslag på åtgärder som kan främja införandet av välfärdsteknik för ökad trygghet och som stärker självständighet och livskvalitet för äldre och som avlastar personal och moderniserar verksamheten. Syftet enligt direktiven är att förbättra förutsättningarna för verksamheterna och personalen inom äldreomsorgen att bättre ta tillvara potentialen i att använda välfärdsteknik.26 Uppdraget ska redovisas . Det kan konstateras att yrkesgruppen undersköterska direkt eller indirekt har varit och är föremål för flera statliga utredningar och att problematiken runt kompetensbrist ofta varit i fokus i uppdragen. Regeringen har tagit beslut i enlighet med flera av förslagen som bl.a. inriktat sig på kompetensnivån för undersköterskor. Yrkesgruppens betydelse för vård och omsorg har därmed kommit att synliggöras alltmer. I och med föreliggande utrednings uppdrag om en reglering av yrket undersköterska kommer en lägsta kompetensnivå att fastställas, se kapitel 12. Bland de återgivna utredningarna kan noteras att flera har bedömt att statusen för yrket undersköterska skulle påverkas i positiv bemärkelse genom de förslag som lagts. Att höja statusen är och pågående utredningar av betydelse för uppdraget inte del av den här utredningens uppdrag och en reglering får dessutom inte föreslås med det primära syftet att öka attraktiviteten för yrket, se kapitel 4. Den primärvårdsreform som påbörjades genom förslagen i betänkandet Effektiv vård (SOU 2016:2) och som fortsätter genom utredningen utveckling för god och nära vårds uppdrag, driver utvecklingen mot ett ökat fokus på primärvården där även den kommunala hälso- och sjukvården kan ingå. För att kunna axla detta ansvar behöver den kommunala verksamheten i större utsträckning bemannas med personal med rätt kompetens. Utredningen socialtjänst kan i sina överväganden komma att behöva beakta den reglering för undersköterskor som föreslås. Utredningar som har i uppdrag att förändra gällande regelverk kan komma att påverka verksamhetsområden inom vilka undersköterskor arbetar. Utredningen om välfärdsteknik i äldreomsorgen kan komma att bidra till förbättrade arbetsförhållanden för personal och ökad kvalitet i insatsernas utformande och genomförande. Om förslag om ett annat urvalsförfarande genomförs kan det bidra till att fler får möjlighet att studera till undersköterska. I förlängningen kan det ha positiv inverkan på kompetensförsörjningen. Vidare kan valideringsdelegationens uppdrag få inverkan på arbetet med validering mot yrket undersköterska. 4Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen Med ett reglerat yrke avses yrkesverksamhet där det genom lag, förordning eller andra föreskrifter, direkt eller indirekt, krävs bestämda yrkeskvalifikationer för att få tillträde till eller utöva verksamheten eller någon form av denna eller använda en viss yrkestitel.1 Att införa en ny yrkesreglering av någon form innebär att lagstiftaren accepterar att vissa hinder uppstår på arbetsmarknaden – det är inte möjligt att få jobb av ett visst slag utan att först genomgå särskild utbildning, eller det är inte möjligt att använda en viss titel som är förbehållen den som har genomgått särskild utbildning. Enligt reglerna om näringsfrihet i 2 kap. 17 § regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Exempel på sådana intressen eller angelägna skäl för att få ställa särskilda krav för att utöva yrkesverksamhet kan vara att värna patientsäkerhet, konsumentskydd och säkerheten för allmänheten.2 Vilka yrken som är reglerade i de olika EU och EES-länderna har stor betydelse för hur den fria rörligheten för personer ska fungera på den inre marknaden. trädde därför yrkeskvalifikationsdirektivet, här benämnt YKD, i kraft.3 Direktivet syftar till att underlätta för dem som vill utöva ett reglerat yrke i ett annat land än sitt hemland inom EU, EES eller . 15 § 2 lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer. 1993/94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 50 f. och Prop. 2015/16:44 Genomförande av det moderniserade yrkeskvalifikationsdirektivet, s. 37. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen och ett ändringsdirektiv antogs i december 2013.4 Det moderniserade direktivet genomfördes i svensk rätt . I propositionen om genomförandet av det moderniserade YKD angav regeringen bl.a. att den övergripande inriktningen bör vara att minska antalet reglerade yrken och att yrkesregleringar ska utformas på ett väl avvägt sätt så att regleringen blir så lite ingripande som möjligt.5 Enligt artikel 59 i YKD ska medlemsstaterna till kommissionen lämna en förteckning över befintliga reglerade yrken, fastställa den verksamhet som varje yrke omfattar, och en förteckning över reglerade utbildningar. Kommissionen ska inrätta och upprätthålla en allmänt tillgänglig databas över reglerade yrken, vilken även ska innehålla en allmän beskrivning av den verksamhet som ingår i varje yrke.6 har anmält 88 yrken till kommissionen, varav 67 inom hälso- och sjukvården. Av dessa består 39 av olika läkarspecialiteter. Samma artikel i innehåller också en skyldighet för medlemsstaterna att bedöma proportionaliteten i de krav som begränsar tillträdet till eller utövandet av reglerade yrken och att meddela kommissionen resultaten av bedömningen. Kommissionen har identifierat ett behov av att införa en ram för proportionalitetsanalyser som medlemsstaterna kan använda när de ser över befintlig yrkesreglering eller föreslår ny sådan och antog och rådet ett nytt direktiv om proportionalitetsprövning före antagandet av ny reglering av yrken.7 Direktivet som bör tillämpas som komplement till YKD ska vara genomfört i medlemsstaterna . Enligt direktivets artikel 6 ska medlemsstaterna säkerställa att de bestämmelser i lagar och andra författningar som begränsar tillträdet till eller utövandet av reglerade yrken som de avser att införa, och att de ändringar av befintliga bestämmelser som de avser att göra, är motiverade av mål av allmänt intresse. Här ska medlemsstaterna särskilt beakta om bestämmelserna är objektivt motiverade med hänsyn till bl.a. allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa. För att säkerställa att den reglering som önskas genomföras kan uppnå det eftersträvade målet – och inte går utöver vad som är nödvändigt – ska medlemsstaterna beakta en rad punkter som tillsammans ska utgöra en proportionalitetsprövning. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /55/EU. 2015/16:44, s. 36 f. 6European Commission, Regulated Professions database. 7Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/958 av om proportionalitetsprövning före antagandet av ny reglering av yrken. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen Utredningen redogör i nedanstående avsnitt för regelverket om legitimation, skyddad yrkestitel, reglerade arbetsuppgifter, hälso- och sjukvårdspersonal, delegering av arbetsuppgifter och stöd vid utförande av egenvård. Legitimation för yrke i hälso- och sjukvården har ansetts utgöra det viktigaste beviset på en yrkesutövares kompetens och lämplighet. Legitimationen är även en förutsättning för annan behörighet såsom ensamrätt till yrke och rätt att använda skyddad yrkestitel. Det har anförts att den främsta betydelsen av legitimationen ligger i samhällets möjlighet att på ett tydligt sätt reagera när en legitimerad yrkesutövare allvarligt missköter sig – genom möjligheten att återkalla legitimationen enligt reglerna i patientsäkerhetslagen (2010:659), förkortad PSL.8 gällande kriterier för legitimation I förarbetena till lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, förkortad LYHS, som 2011 ersattes av PSL, angav regeringen vilka förutsättningar som borde vara uppfyllda för att en yrkesgrupp skulle komma i fråga för legitimation.9 Regeringen menade att kretsen av legitimerade yrkesutövare inte borde göras alltför vid och att de höga krav som ställts upp därmed skulle medföra att antalet yrkesgrupper som uppfyller kraven skulle förbli relativt begränsat. De kriterier som enligt regeringen skulle gälla – och som alltjämt gäller – kan indelas i fyra kategorier. Yrkesgruppens betydelse och ansvar för patientsäkerhet, yrkesrollens innehåll, utbildningsnivå och internationella förhållanden, varav patientsäkerheten ska vara överordnad övriga kriterier när det gäller bedömningen av om ett yrke ska omfattas av bestämmelserna om legitimation. Vid bedömning av yrkesrollens innehåll bör enligt förarbetena en viss bredd krävas och likaså ett visst mått av självständighet. 1997/98:109 Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, s. 81. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen t.ex. handla om att ställa diagnos och sörja för olika typer av behandlingar. Yrkesrollen bör vidare innefatta ett direkt patientansvar med ansvar för diagnostiska och terapeutiska förfaranden. Även om yrkesutövaren inte har någon direkt patientkontakt kan hans eller hennes bedömning i vissa fall ändå ha stor betydelse för patientens säkerhet. Hur riskfyllt yrkesutövandet kan vara för den enskilde patienten bör också beaktas, liksom om yrkesrollen innefattar egen förskrivnings-, remiss- eller intygsrätt. Även utbildningsaspekten måste räknas in i bedömningen. Utbildningens nivå, längd och innehåll samt den vetenskapliga förankringen har betydelse för frågan om en utbildning ska vara legitimationsgrundande. Utbildningen bör vidare vara väl definierad och leda till ett särskilt yrke. Det bör enligt förarbetena vara frågan om förhållandevis kvalificerad utbildning. Ett rimligt krav var enligt regeringen att utbildningen skulle vara av högskolekaraktär med viss omfattning. En omständighet av betydelse är också om utbildningen avslutas med en särskild reglerad/godkänd yrkesexamen. Mot bakgrund av att hälso- och sjukvårdspersonal ska utföra sitt arbete i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet måste legitimationsyrken även ha en väsentlig förankring i en vetenskaplig grund för yrkesutövningen i fråga. Ytterligare en aspekt som enligt förarbetena bör vägas in i bedömningen handlar om internationella förhållanden. har, sett i ett europeiskt perspektiv, förhållandevis få reglerade yrken. För att ska kunna uppställa krav på kompetens etc. på andra EU- medborgare krävs att yrket är reglerat här i landet. Det är i det sammanhanget inte tillräckligt att utbildningen är reglerad, det krävs att även yrket omfattas av en reglering. Några krav på att samtliga kriterier ska vara uppfyllda kan inte ställas. Hur mycket som ska krävas för att en yrkesgrupp ska komma i fråga för legitimation måste avgöras genom en sammanvägning av samtliga omständigheter. Kriterierna bör också kunna vara utgångspunkt vid en bedömning av om en yrkesgrupp som inte bör erhålla legitimation i stället ska omfattas av någon annan behörighetsreglering. Med anledning av riksdagsbehandlingen av en motion om legitimation för dietister tog även socialutskottet ställning till frågan om legitimationens innebörd: Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen Legitimationen utgör det mest framträdande beviset på en yrkesutövares kompetens inom hälso- och sjukvården. Legitimationen är ett uttryck för att en yrkesutövare står under samhällets tillsyn och har godkänts för yrkesverksamhet inom det område legitimationen avser. Legitimationens huvudfunktion är att vara en garanti för att personalen har en viss kunskapsnivå samt vissa personliga egenskaper och kvalifikationer. Rätten till legitimation skall förbehållas sådana grupper av yrkesutövare som har en självständig yrkesfunktion med kvalificerade arbetsuppgifter och ett särskilt ansvar för patienternas säkerhet i vården samt dessutom i inte oväsentlig utsträckning vänder sig direkt till allmänheten, t.ex. i egenskap av fria yrkesutövare.10 Antalet legitimerade yrken har, trots ambitioner att begränsa antalet yrkesgrupper, mer än dubblerats (9 stycken) till 2019 (22 stycken). Följande yrkesgrupper har legitimation: –Hälso- och sjukvårdskurator (fr.o.m. )11 10Socialutskottets betänkande 2001/02:SoU13 Hälso- och sjukvårdsfrågor m.m. s. 57. 2017/18:138 Legitimation för hälso- och sjukvårdskuratorer. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen Regeringen prövar regelbundet önskemål från olika yrkesgrupper om att få omfattas av bestämmelserna om legitimation. prövade regeringen framställningar från totalt tio yrkesgrupper, däribland cytodiagnostiker, osteopater, perfusionister, tandtekniker och kuratorer inom hälso- och sjukvården.12 Regeringen gjorde då bedömningen att vare sig legitimation eller annan behörighetsreglering skulle införas för ytterligare yrkesgrupper på hälso- och sjukvårdens område. Regeringen föreslog dock att borde få i uppdrag att utreda behovet av legitimation för kuratorer i hälso- och sjukvården, se avsnitt 10.2 om hälso- och sjukvårdskuratorer. Legitimationen är personlig och kan, som angivits ovan, under vissa förutsättningar återkallas. Skäl för återkallelse av legitimation är bl.a. att den legitimerade har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke, visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket eller på grund av sjukdom eller liknande omständighet inte kan utöva yrket tillfredsställande (8 kap. 3–5 §§ PSL). Vidare kan en prövotid i vissa fall beslutas för legitimerade yrkesutövare. Om det bedöms ha betydelse för patientsäkerheten ska även en särskild plan fastställas som den legitimerade ska följa (8 kap. 1–2 §§ PSL). Fem av legitimationsyrkena har ensamrätt till sina yrken (4 kap. 4 § PSL). Det betyder att endast den som har legitimation för yrket eller ett särskilt förordnande får arbeta i yrket. Det gäller yrkena apotekare, barnmorska, läkare, receptarie och tandläkare. 2012/13:175 Vissa frågor om behörighet för personal i hälso- och sjukvården och , s. 55 f. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen Enligt artikel 3 a) i EU:s direktiv om proportionalitetsprövning före antagandet av ny reglering av yrken definieras skyddad yrkestitel som en form av reglering av ett yrke där det till följd av bestämmelser i lagar och andra författningar direkt eller indirekt krävs innehav av en särskild yrkeskvalifikation för användning av yrkestiteln i en eller flera former av yrkesverksamhet, och där missbruk av denna titel är förenat med sanktioner. Skyddad yrkestitel innebär enligt 4 kap. 5 § PSL att titeln bara får användas av den som har legitimation eller genomgår föreskriven praktisk tjänstgöring. Den som i yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område saknar behörighet att använda en skyddad yrkestitel får inte heller använda en titel som kan förväxlas med den skyddade titeln. Den som bryter mot bestämmelserna om skyddad yrkestitel döms till böter (10 kap. 5 § PSL). En skyddad yrkestitel är inte personlig och kan inte heller återkallas för en enskild yrkesutövare. Skyddet för yrkestitel var förbehållet de legitimerade yrkesgrupperna barnmorska, läkare, tandläkare, psykolog och psykoterapeut. Vid LYHS tillkomst utvidgades skyddet till ytterligare legitimerade yrkesgrupper, nämligen apotekare, arbetsterapeuter, logopeder, receptarier, sjukgymnaster, sjukhusfysiker, sjuksköterskor och tandhygienister. Bestämmelserna om skyddad yrkestitel skulle dock inte tillämpas för de legitimerade yrkena kiropraktor, naprapat och optiker.13 Ett nytt system med skyddade yrkestitlar för vissa yrkeskategorier som inte omfattades av bestämmelserna om legitimation infördes . Rätten till den skyddade yrkestiteln knöts till ett examens- eller kompetensbevis. Som skäl till den nya ordningen angav regeringen att kretsen av legitimerade yrkesutövare inte borde göras alltför vid och att det ställningstagandet innebar att det skulle komma att finnas ett antal yrkeskategorier som inte fullt svarar upp mot kraven för legitimation, men där det ändå kunde finnas ett behov av en reglering. Utgångspunkten för den kompletterande regleringen var att en sådan måste syfta till att stärka patientsäkerheten. De yrken som då kom att omfattas av reglerna om skyddad yrkestitel var audionomer, biomedicinska analytiker, dietister och ortopedingenjörer. 1997/98:109 Yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, s. 87 f. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen I och med de ändringar som trädde i kraft fanns det således vissa legitimationsyrken som saknade skyddad yrkestitel – samt vissa yrkesgrupper som kom att omfattas av bestämmelserna om skyddad yrkestitel trots att de saknade legitimation. Denna ordning gällde fram till då reglerna återigen ändrades så att samtliga legitimationsyrken kom att få skyddade yrkestitlar och de yrken som tidigare endast omfattades av ett titelskydd blev legitimationsyrken.14 Reglerade arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvården De allra flesta arbetsuppgifter i hälso- och sjukvården är oreglerade, dvs. det finns inga särskilda bestämmelser som anger att arbetsuppgiften är förbehållen en specifik yrkesgrupp. Det följer av de allmänna bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL, att hälso- och sjukvårdsverksamhet ska bedrivas så att kraven på en god vård uppfylls och att det bl.a. ska finnas den personal som behövs för att god vård ska kunna ges (5 kap. 1 och 2 §§ HSL). Det är verksamhetschefen som har det övergripande ansvaret för verksamheten och som ansvarar för rutiner för delegering.15 Inom den kommunala hälso- och sjukvården är det den medicinskt ansvariga sjuksköterskan som ansvarar för att patienten får en säker och ändamålsenlig hälso- och sjukvård av god kvalitet och för att beslut om att delegera ansvar för vårduppgifter är förenliga med patientsäkerheten.16 De arbetsuppgifter som trots allt är reglerade är i flertalet fall förbehållna läkare. Det kan handla om att utföra abort och sterilisering,17 utfärda dödsbevis och dödsorsaksintyg,18 utföra en klinisk obduktion19 och att förskriva läkemedel (under vissa omständigheter 2005/06:43 Legitimation och skyddad yrkestitel. 15Se föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 1997:14) om delegering av arbetsuppgifter inom hälso- och sjukvård och tandvård och 4 kap. 2 § HSL. 164 kap. 6 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80). 175 § abortlagen (1974:595) och 6 § steriliseringslagen (1975:580). 184 kap. 2 § begravningslagen (1990:1144). 1911 § lagen (1995:832) om obduktion m.m. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen kan flera olika yrkesgrupper har rätt att förskriva läkemedel – läkare, tandläkare, tandhygienister, sjuksköterskor och barnmorskor).20 Även inom kommunernas omsorg och socialtjänst är de flesta arbetsuppgifter oreglerade. Enligt 3 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, ska insatser inom vara av god kvalitet och det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet för utförandet av uppgifterna. Ett viktigt undantag här gäller den sociala barn- och ungdomsvården, där det tydligt har angetts i SoL att socialnämnden ska använda handläggare som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan för utförande av sådana uppgifter inom rörande barn och unga som innefattar 1.Bedömning av om utredning ska inledas, 2.Utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder, eller 3.Uppföljning av beslutade insatser (3 kap. 3 a § SoL). Annan relevant examen på grundnivå i högskolan kan innebära en examen som innehåller kurser i bl.a. socialt arbete, förvaltningsrätt och socialrätt.21 Av 3 kap. 3 a § SoL framgår även att de handläggare som självständigt utför arbetsuppgifterna ska ha tillräcklig erfarenhet för uppgifterna. Det är socialnämndens ansvar att se till detta. I lagstiftningsärendet konstaterade regeringen att det behövs för kommunerna att planera för och säkra tillgången på behöriga handläggare och föreslog en övergångstid innan kravet på behörighet skulle börja gälla.22 En sådan ordning borde enligt regeringen ge både anställda och arbetsgivare en rimlig omställningstid. 20Läkemedelsverkets föreskrifter (HSLF-FS 2016:34) om förordnande och utlämnande av läkemedel och teknisk sprit. 2012/13:175 Vissa frågor om behörighet för personal i hälso- och sjukvården och , s. 93. prop., s. 85. Yrkesreglering och annan reglering som påverkar yrkesgruppen