sou · H7B351 · 2019-12-02 00:00:00 — Näringslivets roll inom totalförsvaret Betänkande av Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir 2018:64) med uppdrag att föreslå åtgärder för näringslivets roll inom totalförsvaret. Utredaren skulle vidare föreslå åtgärder för försörjningstrygghet i försvarsmaterielförsörjningen. förordnades förutvarande landshövdingen i som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades ämnesrådet , Försvarsdepartementet, kanslirådet , Försvarsdepartementet, rättssakkunnige , Försvarsdepartementet, kanslirådet , , kanslirådet och departementssekreteraren båda samt departementssekreteraren , . förordnades kanslirådet , som sakkunnig. 1april 2019 entledigades och förordnades kanslirådet , som sakkunnig. förordnades försvarsjuristen och avdelningschefen båda Försvarsmakten, enhetschefen , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, chefsjuristen , , juristen , , chefsekonomen , , säkerhetschefen , Energiföretagen, enhetschefen , , rådet , , policyansvarige , , rådgivaren , , utredaren , Riksgälden, experten , Kommuner och Lands- ting, koncernsäkerhetschefen , IT&Telekomföretagen, strategichefen , Säkerhets- och försvarsföretagen, projektledaren , , biträdande chefsjuristen , , säkerhetschefen , Hamn samt projektledaren , som experter i utredningen. Vidare förordnades chefen för ledningsstaben , , sakkunnige , , länsrådet , i , beredskapshandläggaren , i , chefen för enheten beredskap , , branschchefen , Transportföretagen. entledigades och den tekniska direktören , , förordnades som expert. Utredningen vill härutöver framföra ett särskilt tack till kanslirådet , Infrastrukturdepartementet och avdelningschefen , för det arbete som genomförts i utredningen. Som huvudsekreterare anställdes kanslirådet , Försvarsdepartementet. anställdes hovrättsassessorn , Hovrätten över och , anställdes ämnesrådet , Försvarsdepartementet och anställdes principalkonsulten , 4C Strategies som sekreterare. entledigades från utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet (Fö 2018:01). Härmed överlämnar utredningen betänkandet Näringslivets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51). Uppdraget är härigenom slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap.................................................. 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta Utredningens uppdrag och arbete................................ Utgångspunkter och avgränsningar ....................................... Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter ........... Tillsammans med andra .......................................................... 3.2Ett angrepp kan komma hastigt och det kan ta tid att få hjälp ................................................................................ EU och medlemsstaterna ....................................................... Upphandling och höjd beredskap .......................... 4.2.3Artikel 346 i EUF-fördraget och undantag Försörjningstrygghet och force majeure .............................. Regelverket om konkurrens................................................... Regelverket om statsstöd........................................ Samma regler gäller i ................................................. Egendomsskydd och näringsfrihet ........................................ Förutsättningar för att tillämpa lagen.................... motsvarande lagstiftning i ......................... 4.7.5Uttagning av egendom för totalförsvarets Förfogandelagen gäller inte för fredstida kriser.... Offentlighets- och sekretesslagen ......................................... Inköp, ersättning och lån ....................................................... Näringslivets roll i totalförsvaret .................................. Näringslivets struktur och förutsättningar........................... Ett fåtal företag dominerar viktiga marknader ...... Betydelsen av fungerande transporter.................... Incitament för att beakta totalförsvarets behov.................... Näringslivets tidigare kopplingar till totalförsvaret.............. Företagsplanläggning och K-företag ...................... Lagerhållning av krigsviktiga varor......................... 5.3.5Avgörande förändringar omöjliggör att tidigare system med K-företag införs..................... 5.4 Utgångspunkter för totalförsvarsviktiga företag .................. Leveranssäkerhet och tillgänglighet ....................... Säker och robust kommunikation .......................... 5.4.3Skydd för totalförsvarsverksamhet i frågor 5.4.4Tillträdesbegränsning och andra åtgärder för Säkerhet i nätverk och informationssystem........... Vissa möjligheter att prioritera elförsörjningen .... Former för samverkan mellan offentliga och privata samverkansformer inom totalförsvaret................. Samverkansformer på central nivå ....................................... och civilt försvar .................................................... Samverkansformer inom militärt försvar ............. Samverkansformer initierade av näringslivet ....... Samverkansformer på regional nivå ..................................... Samverkansformer på lokal nivå........................................... 6.5Exempel på samverkan inom prioriterade Hälso- och sjukvård .............................................. Den finansiella sektorn ......................................... Information och kommunikation ........................ 6.6 Samverkansformer m.m. i ...................................... Struktur och styrning............................................ Partnerskap och samarbeten................................. Konkurrensfrågor och kravställning.................... EU och den militära försörjningstryggheten ...... Krav på försörjningstrygghet ............................... Möjligheter till försörjningstrygghet ................... Materielförsörjning till det militära försvaret ..................... De väsentliga säkerhetsintressena ........................ Forskning och utveckling .......................................... 8.1Forskning och utveckling för det militära försvarets 8.2Forskning och utveckling för det civila försvarets 8.3 Forskning och utveckling inom näringslivet....................... 8.4Teknikområden av betydelse för Överväganden och förslag ......................................... 9.1Identifiera och engagera företag som bedriver att identifiera företag som bedriver 9.1.2Utöka kretsen myndigheter som har rätt att begära upplysningar om totalförsvarsviktig verksamhet från näringsidkare.............................. 9.1.3Förtydliga ägarstyrningen så att statliga bolag beaktar totalförsvarets behov................................ 9.1.4Utred formerna för hur totalförsvarsviktiga företag ska lämna upplysningar ............................ 9.2Förbättra förutsättningarna för leverans av nödvändiga varor och tjänster .................................................................. 9.2.1Se över regelverket för leveranssäkerhet och tillgänglighet, samt regelverket för 9.2.2Ge i uppdrag att ge vägledning som syftar till bättre upphandlingar för försörjning vid höjd 9.2.3Utred frågan om hur personalförsörjningen ska hanteras inom det civila försvaret .................. 9.2.4Påskynda arbetet vid länsstyrelserna och Transportstyrelsen med att förbereda 9.3 Etablera nya former för samverkan...................................... 9.3.1Inrätta ett näringslivsråd på den nationella nivån som benämns Totalförsvarets 9.3.2Länsstyrelsernas regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor bör även avse totalförsvar ..................................... 9.4 Betona försörjningstrygghetens strategiska betydelse....... Inkludera det militära försvarets försörjningstrygghet i den nationella 9.4.2Tydliggör vikten av uthållighet och 9.4.3Fokusera forskningen och det svenska arbetet inom Europeiska försvarsfonden ......................... Kostnads- och konsekvensanalys ............................... Verktyg för att identifiera totalförsvarsviktiga pågår ett arbete som syftar till att stärka totalförsvaret, dvs. verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Arbetet är motiverat eftersom det säkerhetspolitiska läget har försämrats i närområde och i . Försvarsberedningen har pekat på ett antal områden där ytterligare åtgärder behövs. Ett sådant område rör näringslivets roll i totalförsvaret. För att uthållighet ska uppnås måste såväl civilt som militärt stöd från andra länder kunna medges. Efter nödvändiga politiska beslut tar det dagar till veckor att verkansfullt sätta in flygstridskrafter till stöd för . Marinstridskrafter tar veckor till månader och markstridskrafter tar månader att få på plats i relevant omfattning. Möjligheten att upprätthålla förbindelser västerut är avgörande för förmåga att motstå ett angrepp. Näringslivets roll i totalförsvaret Många privata företag bedriver en verksamhet som krävs för att tillgodose totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Totalförsvaret är således beroende av näringslivet för att fungera. Omvänt gäller att det ligger i företagens intresse att få avsättning för sina varor och tjänster, även vid höjd beredskap. Det finns därmed ett gemensamt intresse att säkerställa att totalförsvarsviktiga företag har en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet vid höjd beredskap. beaktar få företag risken med risken för höjd beredskap och då ytterst krig i sin interna kontinuitetsplanering eller beredskapsplaner. Detta perspektiv har även i endast begränsad omfattning beaktats av myndigheter i samband med offentliga upphandlingar. För att möjliggöra kostnadseffekti- vitet verkar delar av näringslivet enligt principen att resurser levereras vid behov snarare än hålls i lager. Detta medför en ökad sårbarhet. I finns mer än en miljon företag. Marknaden inom flera viktiga försörjningsområden domineras dock av ett fåtal stora företag. I kraft av resurser och produktionskapacitet, har större företag i regel större betydelse för försörjningstryggheten än mindre. Två undantag finns, geografiska variationer och nischföretag. Därtill fungerar mindre företag ofta som underleverantörer till större företag. Staten är vidare en betydande bolagsägare i . I den statliga bolagsportföljen finns såväl helsom delägda bolag. Inga bolag med statligt ägande har samhällsuppdrag relaterat till totalförsvar. finns ett antal forum för samverkan och informationsutbyte mellan privata och offentliga aktörer inom i princip samtliga prioriterade områden. De kännetecknas av att de är frivilliga och de är baserade på ett gemensamt intresse hos de deltagande aktörerna. Utredningen menar att de inte är tillräckliga för en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer i syfte att tillgodose totalförsvarets kritiska behov. Det beror framför allt på att samverkan utgår från krisberedskapens förutsättningar, att deltagande aktörer saknar rådighet över resurser samt att de saknar mandat att ingå överenskommelser. Staters politiska inblandning i försvarsmaterielmarknaden medför att den avsevärt skiljer sig från andra marknader. Utredningen noterar att den svenska försvarsindustrin spelar en viktig roll för Försvarsmaktens materielförsörjning. Genom att delta i internationella samarbeten, vilka i övrigt har utvecklat ett säkerhetspolitiskt samarbete med, skapas förutsättningar för att kunna dela kostnader och säkerställa att system fungerar tillsammans med andra. bilaterala materielsamarbeten med andra länder regleras ofta genom s.k. samförståndsavtal. har sådana avtal med drygt 30 andra länder. ingår i flera multilaterala samarbeten, där EU utgör den viktigaste arenan. Därtill samarbetar bl.a. om åtgärder för att underlätta omstrukturering och drift av den europeiska försvarsindustrin, samt om ammunitionsförsörjning i . Förutsättningarna för försörjningstrygghet kan påverkas av flera faktorer, bl.a. den tekniska utvecklingen. Utvecklingen rymmer såväl utmaningar som möjligheter. Bland utmaningarna märks frågor om informationssäkerhet, som bl.a. ställer högre krav på kontroll av hela leverantörskedjan. Brister inom ett område kan snabbt fortplanta sig och leda till inbyggda sårbarheter i t.ex. styr- och kontrollsystem. Ytterligare en utmaning är att högteknologiska komponenter snabbt blir föråldrade, vilket bl.a. gör lagerhållning olönsamt. Teknikutvecklingen medger å andra sidan att system kan uppgraderas kontinuerligt, även på distans, eftersom prestandan i stor utsträckning bygger på informationsbehandling. Ytterligare möjligheter finns i nya tillverkningsmetoder, s.k. additiv tillverkning, som skulle kunna revolutionera framför allt underhåll och anpassning av befintliga system. Väl avvägda satsningar på forskning och utveckling krävs för att dra nytta av den tekniska utvecklingen. system kan inte återinföras Det tidigare systemet med bl.a. försörjningsanalyser, företagsplanläggning och K-företag utgör ett viktigt arv som utredningen behöver förhålla sig till. Utredningens slutsats är att avgörande omvärldsförändringar omöjliggör att samma system återinförs. Det främsta skälet till det är medlemskapet i EU, som bl.a. innebär att svenska företag inte kan behandlas annorlunda än andra EU-företag. EU-medlemskapet har bl.a. fört med en tvingande lagstiftning om upphandlingskrav vid avtalsslut mellan stat eller kommun och företag. Detta gäller även vid höjd beredskap. Därtill kommer EU-rättsliga regler om konkurrens och om statsstöd. Vidare har även förutsättningar för näringslivet förändrats i grunden, bl.a. lagras inte varor som . Begränsade incitament för företag att engagera sig inom totalförsvaret Det finns inga hinder mot att staten pekar ut vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Statens möjligheter till tvångsvisa förfoganden utgör ett komplement till såväl frivilliga avtal som att själv äga resurserna. Staten är däremot som huvudregel förhindrad att lämna ekonomiska bidrag till en särskild grupp av företag, antingen som renodlade bidrag eller indirekt. Det finns inget undantag för totalförsvar. När det gäller samverkan, utgör de konkurrensrättsliga reglerna inte något hinder mot t.ex. ett näringslivsråd under förutsättning att samverkan utformas så att det varken till syfte eller resultat innebär ett konkurrensbegränsande samarbete. Utredningen noterar generellt att företag har begränsade incitament att engagera sig inom totalförsvaret. Utredningen har därför övervägt olika förslag som skulle kunna öka incitamenten (exempelvis skydd mot kvalificerade cyberattacker, prioriterad elförsörjning, olika ekonomiska incitament, införandet av en officiell beteckning för engagemang i totalförsvaret, m.m.) men har valt att inte gå vidare med dessa. Det beror dels på att vissa frågor har omhändertagits i beslutade uppdrag under utredningens arbete, dels på att andra utredningar har lämnat motsvarande förslag. I vissa fall har det också handlat om att förslag inte skulle ha rymts inom ramen för det överenskomna ekonomiska tillskottet under nästkommande försvarsbeslutsperiod. Slutligen skulle förslag om ekonomiskt stöd till näringslivet behöva analyseras ingående utifrån bestämmelserna om konkurrens och statsstöd. Utredningens förslag syftar till att på olika sätt stärka den verksamhet som behövs för att förbereda för krig, i synnerhet när det gäller näringslivets roll. Företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet behöver identifieras och engageras i strukturen för den sammanhängande totalförsvarsplaneringen. Frågan om hur personalförsörjningen ska hanteras inom det civila försvaret behöver utredas vidare. Nya former för långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer behöver etableras. Identifiera och engagera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet Försvarsberedningen har föreslagit att former för hur totalförsvarsviktiga företag i krig ska kunna leverera varor och tjänster enligt olika avtalsformer med staten ska utredas. I ett första steg ansåg beredningen att dessa företag och organisationer behöver identifieras. Ut- redningen anser, i likhet med Försvarsberedningen, att en förutsättning för att säkerställa en godtagbar leveranssäkerhet och tillgänglighet under höjd beredskap, är att företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet identifieras. Genom att identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet blir det möjligt att analysera och värdera försörjningstryggheten. Utredningen anser att identifiering av totalförsvarsviktiga företag ska ske genom att statliga myndigheter genomför kartläggningen. Utredningen bedömer att myndigheterna sammantaget har de underlag och rutiner som behövs för att kunna identifiera företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. Utredningen föreslår därför att regeringen uppdrar åt de s.k. totalförsvarsmyndigheterna att identifiera vilka företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet. För att underlätta myndigheternas identifieringsarbete föreslår utredningen att regeringen ger MSB och Försvarsmakten i uppdrag att, inom ramen för den sammanhängande totalförsvarsplaneringen, stödja myndigheterna i arbetet med hur identifieringen av totalförsvarsviktiga företag ska gå till. Utredningen föreslår också att kretsen myndigheter som har rätt att begära upplysningar om totalförsvarsviktig verksamhet från näringsidkare utökas med ett antal myndigheter. Skälet till det är att ett antal myndigheter saknar rätt att begära in upplysningar, vilket riskerar att leda till att vissa totalförsvarsviktiga företag aldrig identifieras och därmed faller utanför totalförsvarsplaneringen. Inga bolag med statligt ägande har samhällsuppdrag relaterat till totalförsvar. Utredningen konstaterar att flera bolag med statligt ägande har stor betydelse för totalförsvaret. Utredningen föreslår därför att regeringen förtydligar att bolag med statligt ägande som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet ska beakta totalförsvarets behov. Mot bakgrund av den återupptagna totalförsvarsplaneringen, anser utredningen att bolagen bör agera föredömligt inom området totalförsvar, vilket de redan ska göra inom bl.a. området hållbart företagande. Bolagen med statligt ägande utgör en betydande del av svenskt näringsliv och utredningen bedömer därför att en tydlig styrning om att beakta totalförsvarets krav även kan få effekt i näringslivet i stort. Slutligen behöver formerna för hur totalförsvarsviktiga företag ska lämna upplysningar förtydligas och göras enhetliga. Utredningen föreslår därför att regeringen uppdrar åt MSB och Försvarsmakten att utreda formerna för hur företagen ska lämna nödvändiga uppgifter, hur information från företagen ska behandlas och vilka som ska få ta del av uppgifterna. Rapporteringen bör bara omfatta sådana upplysningar som myndigheterna behöver för sin planering. Inhämtningen bör ske på ett samordnat och strukturerat sätt och genom att företagen svarar mot en myndighet, bl.a. för att inte generera onödigt merarbete för företagen. Utredningens slutsats är att strukturen för en sammanhängande totalförsvarsplanering, som samordnas av Försvarsmakten och MSB, är en lämplig process för att samordna identifieringen av totalförsvarsviktiga företag och involvera dessa i den fortsatta planeringen. Utred frågan om hur personalförsörjningen ska hanteras inom det civila försvaret För att företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet ska kunna fortsätta sin produktion under höjd beredskap krävs tillgång till såväl materiel som personal. Ett sätt att säkerställa tillgång till personal är att nyckelpersoner inom totalförsvarsviktiga företag och myndigheter identifieras. Utredningen föreslår därför att regeringen låter utreda frågan om hur personalförsörjningen ska hanteras inom det civila försvaret. Viktiga frågor att belysa i arbetet är hur stort behovet är, vilka verktyg som ska användas för att säkerställa behovet samt eventuella förmåner. Totalförsvaret är en angelägenhet för hela befolkningen. Totalförsvarsplikt gäller alla bosatta i från början av det kalenderår när han eller hon fyller till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller . Plikten kan ske genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Det finns dock stora skillnader mellan de olika pliktsystemen. Utredningen konstaterar att personalförsörjningen för det civila försvaret är en komplex fråga, såväl i fred som vid höjd beredskap. Totalförsvarets behov av planlagd personal utgör grundförutsättningen för hur en framtida personalförsörjningsfunktion bör utformas. Såväl en organisatorisk och geografisk struktur som ansvarsfördelning, samverkan och specifika uppdrag behöver klargöras för att en fungerande personalplanläggning åter ska komma till stånd. Etablera nya former för långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer För att etablera en långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån och för att möjliggöra användandet av näringslivets resurser för totalförsvarets behov, föreslog Försvarsberedningen att ett nationellt näringslivsråd inrättas. Utredningen delar Försvarsberedningens bedömning och föreslår dels att ett nationellt råd kallat inrättas i , dels att länsstyrelsernas regionala råd för krisberedskap och skydd mot olyckor även bör avse totalförsvar. Syftet med är att ge råd till regeringen i totalförsvarsfrågor och att vara ett forum för informationsutbyte mellan , berörda myndigheter och näringsliv. finns inget sådant formaliserat forum i dessa frågor. kommer därför att utgöra ett värdefullt komplement till befintliga forum. Det föreslagna rådet kommer även bidra till ett bättre samspel mellan offentliga och privata aktörer i syfte att hantera totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst krig. Utredningen menar också att rådet kan spela en viktig roll för att bidra till ökad kunskap om behovet av robusta företag. bör ledas av ett statsråd och föreslås bestå av företrädare från den offentliga sektorn, företag som bedriver totalförsvarsviktig verksamhet samt branschorganisationer. Överbefälhavaren, generaldirektören för MSB och ytterligare berörda generaldirektörer bör ingå i rådet för att säkerställa kopplingen till den sammanhängande totalförsvarsplaneringen på myndighetsnivå. I rådet bör även en företrädare för Kommuner och Landsting och länsstyrelserna ingå, i syfte att säkerställa sambandet till de föreslagna regionala råden för totalförsvar. Är i krig ska bl.a. verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås, samordna de civila försvarsåtgärderna samt verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Utredningen menar att detta förutsätter planering och förberedelser, bl.a. i samverkan med totalförsvarsviktiga företag. Utredningen föreslår därför att de regionala råden för krisberedskap och skydd mot olyckor vid länsstyrelserna även ska omfatta totalförsvar. Regionala råd även för totalförsvar blir ett viktigt instrument för att skapa en effektiv planering mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån i syfte att tillgodose totalförsvarets behov. Utredningen menar att sådana råd ligger i linje med uppgift att vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer, bl.a. näringslivet, och den nationella nivån.