sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Givet att förvalet kommer att vara utgångspunkten för systemet, och att det sannolikt och kommer att vara ett mer begränsat antal sparare på fondtorget, bör de som väl är där också vara tillräck- ligt medvetna om det egna ansvaret och den risk de tagit. Enligt ut- redningens bedömning talar det för att lagstiftaren inte behöver vara Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet restriktiv i fråga om hur riskfyllda fonder som kan accepteras på fond- torget. Ett fondtorg utan egentliga restriktioner för risk innebär att det är möjligt för sparare att utforma portföljer med enbart riskfyllda fonder under både sparande- och utbetalningstiden. Det ökar påtag- ligt risken för en både låg och volatil pension, vilket står i strid med målet om en pension med låg volatilitet. Den valarkitektur som före- slås i avsnitt 5.5.1 innehåller dock både uppföljning, information, vägledning och bekräftelsesteg. Det innebär att de sparare som väljer att gå över till fondtorget enligt utredningens bedömning i allmänhet kommer att ha tillräckliga kunskaper och tillräcklig förståelse för vad det egna valet innebär. Det utesluter inte att det ändå kommer att finnas sparare som gör direkt olämpliga val på fondtorget. Än mindre utesluter det att några sparare får låg pension, trots att de gjort övervägda val. Att placer- ingar är riskfyllda innebär att de i vissa fall och perioder kommer att ge dåliga utfall. Att införa restriktioner för risk i syfte att hindra ett mindre antal sparare att göra dåliga eller riskfyllda val innebär dock enligt utredningens bedömning alltför stora inskränkningar för dem som vill utnyttja rätten till valfrihet. begränsas risken för olämpliga val av den föreslagna valarkitekturen och information om konsekvenserna av att lämna förvalet och i stället själv välja fonder på fondtorget. Det ligger vidare i den nya myndighetens uppdrag att genom rele- vant kategoriindelning och relevanta krav i upphandlingarna säker- ställa att enbart fonder som är lämpliga för premiepensionssparande erbjuds, se vidare kapitel 11 om regelverket för upphandling av fon- der till fondtorget. Valfrihet: både möjlighet och risk Det upphandlade fondtorget kommer sannolikt att innehålla betyd- ligt färre fonder än . Fonderna kommer att ha genomgått en helt annan kvalitetskontroll genom upphandlingen och de fonder som erbjuds kommer löpande att granskas i syfte att kontrollera att de kontinuerligt uppfyller de krav som fondavtalet ställer. Det inne- bär dock inte någon garanti för att fondernas avkastning alltid kom- mer att vara god. Även om fonderna på fondtorget kommer att ha Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet valts ut av den nya myndigheten på professionella grunder i syfte att utgöra de bästa fonderna i varje representerad kategori kommer det i efterhand att visa sig att så inte alltid varit fallet. Att fondtorget är upphandlat innebär ingen garanti mot att det även fortsättningsvis kommer att förekomma dåliga utfall i fonder som spararna har valt. Det bör noteras att motsvarande gäller såväl förvalet som alla inve- steringar på kapitalmarknaden. Detta är en ofrånkomlig effekt av kapitalmarknadens egenskaper. Mot bakgrund av statens ansvar för en socialförsäkring bör här be- tydelsen av att verka för kunskap om valfrihetens risker och möjlig- heter understrykas. Den som vill välja fonder själv ska alltså tydligt bli upplyst och särskilt bekräfta att man i och med valet av fonder på fondtorget tar över hela ansvaret för förvaltningen och även ansvaret för underhåll av portföljen under hela livet, vilket är särskilt viktigt inför och . Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer ska utifrån målet för premiepensionssystemet löpande formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyl- lelsen för systemet. I det ska ingå att mäta graden av valfrihet för spararna på fondtorget. Regeringen ska ge uppdraget till Pensions- myndigheten. Skälen för utredningens förslag I avsnitt 5.2.3 redovisas det mål som utredningen föreslår för premie- pensionssystemet. Målet för premiepensionssystemet bör enligt utred- ningens mening framgå av lag. Av det skälet bör målet ha en långsiktig karaktär som inte förändras till följd av mer eller mindre tillfälliga förändringar på finansmarknaden. Bland annat av det skälet är utred- ningens förslag till mål inte uttryckt i siffror. Ett annat tungt vägande skäl till att inte formulera kvantifierade mål för avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet behand- las i avsnitt 5.2.4 om motsättning mellan valfrihet och kvantitativa Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Valfriheten i systemet ger en på förhand mer oförutsägbar mål- uppfyllelse och relevansen för att sätta upp kvantifierade mål sjunker därmed avsevärt. Avkastningen för de pensionssparare som själva sätter samman en portfölj kommer att kunna bli såväl högre som lägre än det föreslagna avkastningsmålet. Avkastningsmålet bör alltså i första hand ta sikte på förvalet och därutöver fungera som jämförelse- värde för avkastningen på fondtorget. Även för målet om premiepensionsutbetalningar med låg volati- litet föreligger risk för annan måluppfyllelse på fondtorget till följd av spararnas egna val. Det bör dock ligga i statens ansvar, främst genom valarkitekturen och genom en särskild utbetalningsprodukt, att verka för att undvika alltför volatila utfall. Det bör därför också vara en uppgift för att informera om val och konsekvenser av val och på så sätt bidra till att öka måluppfyllelsen även för dem som gör ett eget val, se avsnitt 5.5 om valarkitektur. Det bör ankomma på i egenskap av försäk- ringsgivare för premiepensionen att löpande följa upp om målet nåtts och presentera uppföljningen till exempel i den årliga publikationen Pensionssystemets årsredovisning . Utredningen har inte formulerat valfriheten i premiepensions- systemet som ett mål. I stället har utredningen föreslagit att valfrihet ska betraktas som en rättighet i systemet som individen kan välja, men inte ska känna sig skyldig, att utnyttja. Trots att det inte är fråga om ett mål bör graden av valfrihet fortlöpande mätas och utvärderas. Variationer i utfall med avseende på avkastning och volatilitet kan vara en indikator på att fondtorget erbjuder reell valfrihet. En viktig indikator på om fondtorget erbjuder reell valfrihet är givetvis även spararnas egna uppfattningar i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett. Detta bör därför regelbundet undersökas genom till exempel fokusgrupper och enkätundersök- ningar. Även uppgiften att mäta graden av valfrihet på fondtorget bör ankomma på . Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet 5.3.2Bör premiepensionssystemets mål behandlas inom ramen för den årliga utvärderingen av AP-fonderna? Utredningens bedömning: Premiepensionssystemets mål bör inte behandlas inom ramen för den årliga utvärderingen av AP-fonderna. Att mäta målet faller inom ramen för uppdrag att utvärdera pensionssystemets påverkan på individ och samhälle. Skälen för utredningens bedömning AP-fondernas verksamhet granskas av regeringen. Gransk- ningen sammanställs i en årlig rapport som tillställs . I redovisningen ingår bland annat en sammanställ- ning av AP-fondernas årsredovisningar för det aktuella året samt en ut- värdering av AP-fondernas verksamhet sedan utvärderingsstarten . har i uppdrag att utvärdera pensionssyste- mets påverkan på individ och samhälle. Myndigheten presenterar analyser och utvärderingar av detta löpande i olika rapporter och år- ligen i pensionssystemets årsredovisning . Utredningen bedömer att det är mest naturligt att analysen och uppföljningen av premiepensionssystemets mål presenteras i någon av Pensionsmyndig- hetens publikationer eftersom systemperspektivet är det väsentliga, inte AP-fondernas resultat. 5.4Den beteendeekonomiska forskningen belyser brister i premiepensionssystemets konstruktion Individers beteenden och långsiktigt pensionssparande har en ny akademisk gren vuxit fram i gräns- landet mellan ekonomi och psykologi: beteendeekonomi. Parallellt har av svenskt premiepensionssparande gett betydande in- sikter om individers beteenden i finansiella frågor. För att åstad- komma en konstruktion av premiepensionssystemet som är anpassad till hur människor agerar är det därför relevant att beakta forsknings- resultateten inom beteendeekonomi generellt och de svenska erfaren- heterna specifikt. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Även om forskningen inom beteendeekonomin har vuxit kraftigt var väsentliga delar av forskningen väletablerad re- dan vid införandet av premiepensionssystemet. Att lagstiftaren ändå inte tog större hänsyn till forskningsresultaten inom beteende- ekonomi vid konstruktionen av premiepensionssystemet kan antag- ligen tillskrivas den då gällande tidsandan som präglades av stark till- tro till kapitalmarknaden efter rekorduppgångar på de finansiella mark- naderna. Även ideologiska skäl var framträdande; med avregleringar på andra marknader blev det naturligt att även föra in valfrihet i pen- sionssystemet. Beteendeekonomins generella slutsats – att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån – är särskilt relevant när det gäller pensionssparande. Pensionssparande är ett återkommande exempel på en komplicerad beslutssituation där in- dividerna antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp som inte alltid är ekonomiskt rationell alternativt fattar investeringsbeslut som sällan heller är ekonomiskt rationella. Det första premiepensionsvalet var unikt på många sätt. Marknadsföringen var omfattande, budskapet ensidigt (”Välj!”) och resultatet markant avvikande från val i andra pensionssystem. Er- farenheten från andra pensionsval är att andelen som stannar i icke- valet brukar vara högre än andelen som väljer själva. I det första premiepensionsvalet var tvärtom andelen som skapade en egen fond- portfölj , vilket kan ses som ett resultat av det budskap som framfördes. Det fanns även betydande skillnader när det gäller vilka sparare som gjorde de aktiva valen jämfört med i tidigare studier: kvinnor var mer aktiva än män och yngre var mer aktiva än äldre. Efter det första valet sjönk aktiviteten på fondtorget, delvis efter- som budskapet och marknadsföringen ändrades. Det är emellertid inte relevant att jämföra det första valet med de kommande årens förstagångsväljare, som oftast består av unga individer som fått sin första pensionsrätt och därför har ett litet belopp att placera. Men även bland övriga sparare var valfrekvensen låg. , och framåt, har andelen sparare som byter fonder varit cirka 5–. Det går att invända mot detta och peka på att det inte finns något behov av att se över sina innehav och genom- föra byten i ett långsiktigt sparande – kanske ligger spararna i exakt de fonder de vill och den låga aktiviteten ska snarare ses som ett tecken på detta. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Dock har , över en miljon sparare, kvar samma fondval som de gjorde 2000, ett tecken på beteendeekonomins status quo bias, det vill säga ovilja att ändra tidigare fattade beslut. Även om en viss andel av dessa fondval är generationsfonder (), och därmed skulle kunna betraktas som rationella i och med att sådana sparare inte i samma utsträckning behöver underhålla sina val, finns det skäl att anta att många fondval inte är rationella. Många sparare torde ha svårt att konstruera en väldiversifierad, effektiv investerings- portfölj som är anpassad till den egna balansräkningen (eget human- kapital, övriga tillgångar inklusive framtida värdering av till exempel fastighet) och den egna riskaptiten, och regelbundet se över port- följen. Flera av de fenomen som beteendeekonomin pekar ut som risker går att återfinna när icke-professionella investerare ska fatta investeringsbeslut inom ramen för ett individuellt pensionssparande. Inte heller professionella investerare undviker helt att göra motsva- rande felbeslut i sina verksamheter. Ett begrepp som belyser varför individers beslutsfattande ofta avviker från det mest rationella utifrån finansiell teori är naiva investerings- strategier. Det innebär till exempel att valen styrs mot de fondkatego- rier som dominerar urvalet. Om majoriteten av fonderna på fond- torget är aktiefonder tenderar spararna att välja just dessa, eftersom spararna uppfattar utbudsdominansen som en indirekt rekommenda- tion. I premiepensionssystemet är av fonderna på fond- torget aktiefonder och av kapitalet (exklusive AP7 Såfa) har placerats i dessa. Ett annat uttryck för naiv diversifiering är att använda sig av olika tumregler i brist på tid, ork eller förmåga till djupare analys. Ett ex- empel är 1/n-regeln som innebär att fördela kapitalet i lika stora delar mellan de valda fonderna. Om man har till exempel fem fonder för- delar man av kapitalet till varje fond utan någon djupare analys av huruvida denna indelning skapade den mest effektiva port- följen. Av de sparare som valde fonder vid det första premiepensions- valet placerade av de som valde två fonder medlen i varje. Motsvarande andel för fyra respektive fem fonder var av spararna. Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet Många pensionssparare har betydande svårigheter att analysera helheten i sin ekonomiska situation. Att utvärdera sitt humankapital, sitt övriga pensionssparande, det övriga sparandet och de övriga till- gångarna och skulderna – och utifrån detta bilda sig en uppfattning om sin riskpreferens just i valet av premiepensionssparande är en svår uppgift för de flesta. Det beror bland annat på ointresse, bristande analytiska kunskaper och bristande kunskaper om faktiska tillgångar och skulder, men sannolikt även på fundamentala förhållanden som genuin osäkerhet. Ett närliggande fenomen är individers betydande placeringar på sin hemmamarknad eller i sitt närområde, så kallad home bias. Det innebär att sparare inte utnyttjar internationell diversifiering för att effektivt sprida riskerna. I premiepensionssystemet är av kapi- talet på fondtorget placerat i tillgångar som handlas i , vilket kan jämföras med andel av världsekonomin som är mätt som bnp. Dessutom är inkomstpensionen, bortsett från buffertfondens utländska investeringar, helt kopplad till ut- vecklingen av den svenska ekonomin, främst dess inkomstutveckling. Även om det kan finnas goda och rationella skäl för att placera sina medel på hemmamarknaden, som spararna antagligen har mest känne- dom om och mest tilltro till, riskerar de att inte sprida riskerna till- räckligt. Den beteendeekonomiska forskningen visar också att sparare ofta har svårt att bedöma fondförvaltares och fonders kvalitet samt sannolikheten för olika utfall. Konsekvensen är att sparare ofta in- vesterar i fonder som har haft hög historisk avkastning i tron att dessa fonder även kommer att ha det i fortsättningen. En annan konsekvens av svårigheten att bedöma fondförvaltares kvalitet är att sparare tenderar att välja för dem kända varumärken: nationella fond- förvaltare framför utländska och etablerade framför mer okända. För att fatta ett välgrundat investeringsbeslut behöver spararen göra en analys av en rad historiska fakta som avkastning, risk (vola- tilitet), avkastning i förhållande till risk (sharpe-kvot), avgifter som TER (total expense ratio) och TKA (total kostnadsandel) med flera, kombinerat med en kvalitativ analys av förvaltningen. Det sist- nämnda innefattar att beakta förvaltningsteam, strategi och mål med förvaltningen i syfte att bedöma förvaltningsteamets förmåga att leverera en bra avkastning. Detta i kombination med en finansiell valmeny med ett stort utbud av fonder tenderar att passivera och Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet förlama spararna samt leda till att de stannar kvar i förvalet eller i sitt första val. När ett val blir övermäktigt är det även vanligt att man tar till genvägar som att välja fonder efter varumärke och reklam, eller helt enkelt ta någon av de fonder som presenteras först; det är exem- pelvis betydligt vanligare att fonder på A väljs om alternativen presen- teras i bokstavsordning. En händelse som ofta använts som exempel på irrationella val i premiepensionssystemet är ändringen av blanketten vid uttag av premiepension. är spararnas medel placerade i fondförsäkring antingen i förvalet eller i fonder på fondtorget som spararna har valt. Vid uttag av premiepension väljer spararna om medlen ska ligga kvar i fondförsäkring eller föras över till den av förvaltade traditionella försäkringen. Fram var blanketten utformad med fondförsäkring som för- val, det vill säga den blivande pensionären var tvungen att aktivt välja traditionell försäkring. valde då traditionell försäk- ring. ändrades blanketten till en utformning utan för- val, det vill säga den blivande pensionären var nu tvungen att aktivt ta ställning till båda alternativen: fondförsäkring respektive traditio- nell försäkring. Andel som valde respektive produkt blev då vardera. ändrades valblanketten tillbaka till den ursprungliga utformningen och andelen som valde traditionell försäkring sjönk till den tidigare andelen: . Exemplet har använts återkommande som ett stöd för att förvalet är starkt styrande för individernas beteende och att man genom så kallad framing i valarkitekturen, i detta fall blankettens utformning, implicit styr spararna i deras val.44 Sammanfattningsvis finns det särskilda svårigheter kopplade till individernas beteende i långsiktig pensionsförvaltning. Det beror bland annat på kraven på dynamiskt beslutsfattande samt svårigheterna i att sätta ihop en effektiv portfölj och att värdera den fonderade pensionen i relation till andra tillgångar. Det beror också på den fundamentala svårigheten i att ta reda på sin egen riskpreferens och välja en sammansättning fonder som matchar den. Dessutom behöver spararen förstå och applicera diversifiering i portföljen (till exempel inse vilka tillgångsslag som samvarierar), utvärdera fondförvaltarens 44Se till exempel gå i pension – varför så krångligt? (RiR 2014:13) och Inspektionen för socialförsäkringens rapport av traditionell försäkring eller fondförsäk- ring vid pensionering (ISF 2014:26). Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet kvalitet samt förhålla sig till behovet av rebalansering av portföljen med hänsyn till såväl marknadsförändringar som ålder. Det finns naturligtvis ett betydande antal sparare som har gjort medvetna, in- formerade och rationella val i förvaltningen av sitt premiepensions- kapital. Utredningen har dock inte kunnat finna stöd i den beteende- ekonomiska forskningen för att de allra flesta eller ens en majoritet av spararna har gjort det, eller har kapacitet eller ens vilja att göra det. Individers låga finansiella kunskaper skapar en marknad för såväl oseriös som seriös rådgivning Ett delområde av beteendeekonomin är finansiell kunskap (eng. financial literacy) som undersöker i vilken uträckning individer för- mår att fatta välgrundade finansiella beslut. En central slutsats är att många vuxna har bristande kunskaper om grundläggande finansiella begrepp och svårt att klara enkla beräkningar. Det innebär bland annat att många sparare har betydande svårigheter att förstå och vär- dera betydelsen av avgifter och avkastning och att det får konsekven- ser för deras förmåga att göra rationella val. Om man inte vet skill- naden på aktier och räntor är det troligen svårt att sätta ihop en anpassad portfölj och förvalta den effektivt livet ut. bedriver i samverkan med externa forskare kartläggning av svenskarnas finansiella kunskaper. Resultaten visar bland annat att det finns stora skillnader i räknefärdighet och finan- siell förmåga hos den svenska vuxna befolkningen. Lågutbildade och låginkomsttagare uppvisar svagare resultat.45 När individer upplever att de behöver hantera sin pension, men inser att de saknar förmåga, uppstår en marknad för att ut- nyttja den diskrepansen. Sedan införandet av premiepensionssystemet har en omfattande marknad av rådgivare vuxit fram. De första premie- pensionsrådgivarna, de så kallade förvaltningsföretagen, började er- bjuda sina tjänster . Tjänsten innebär att företag övertar förvaltningen mot en avgift. De dyraste förvaltningstjänsterna kostar förvaltning exklusive fondavgift, att jämföra med förvalet AP7 Såfa som i snitt kostar 45Promemorian Räknefärdighet och finansiell förmåga, , och (2015), bilaga till promemoria Hälften av konsu- menterna saknar grundläggande finanskunskaper (FI Dnr 151579). Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet per år.46 stoppade på regeringens upp- drag så kallade massfondbyten initierade av förvaltningsföretagen. Efter stoppet förde de större förvaltningsföretagen över spararnas medel till egna fonder, speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes sedan genom inte sällan aggressiv och ibland vilseledande telefonmarknadsföring. anlitade upp- skattningsvis cirka 440 000 pensionssparare, det vill säga drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, förvaltningstjänster för förvaltning av sina premiepensionsfonder.47 Dessa sparare betalar alltså någon annan för att hantera sin valfrihet. De internationella erfarenheterna ligger i linje med de svenska Det är ett globalt problem att sparare som köpare av finansiella pro- dukter sällan är kunniga om varan – och att det därför kan tas ut höga avgifter och etableras omfattande marknadsföring som genererar flyttar från bra och billiga produkter till sämre och dyrare. Att sparare är okunniga om varan beror inte bara på spararna själva utan även på att varans egenskaper inte är och inte kan vara väldefinierade utan endast beskrivas utifrån historiska erfarenheter med statistik som har en oklar eller i vart fall osäker betydelse för varans framtida egen- skaper. I flera andra länder och inom ramen för olika pensionslösningar pågår en förändring i synsätt – från övertygelse om individernas möj- ligheter och intresse av att göra aktiva val till insikt om hur indivi- derna faktiskt agerar i praktiken. Australien48 introducerade ett fonderat tjänstepensionssystem . Produkterna som erbjöds visade sig snabbt bli både dyra och komplicerade. En tillsynsmyndighet bildades som försökte öka transparensen i avgifter och avkastning samt tillåta flyttar mellan produkterna. Förhoppningen var att individernas rationella beteende skulle leda till att de dåliga produkterna valdes bort och därigenom skulle marknaden driva mot de bästa. Flyttfrekvensen blev dock låg. 46Genomsnittlig premiepensionsavgift för sparare med AP7 Såfa är cirka 50 kro- nor och genomsnittlig fondförvaltningsavgift , källa . 47Pensionsmyndigheten, Rapporterade kundproblem inom premiepensionsområdet, 2017, PID156383, s. 10. 48Beskrivningarna av , och är delvis hämtade från Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem (2017/03516/SF). Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet I stället växte en industri av rådgivare fram. har marknadens oförmåga att lösa problemen blivit uppenbar. Många av dem som har gjort ett val har gjort det på rekommendation av en rådgivare, vilket lett till en debatt om provisioner – som sedermera förbjudits. Myndigheterna har dragit slutsatsen att ytterligare trans- parens och information inte kommer att leda till att individerna bättre förmår att fatta rationella beslut om sitt pensionssparande. För när- varande pågår en policydiskussion om att betrakta tjänstepensionen som en institutionell marknad snarare än en konsumentmarknad. var ett av de första länderna som gick från ett förmåns- bestämt till ett premiebestämt system i samband med reformeringen av sitt tjänstepensionssystem 1982. Särskilda kommersiella pensions- fonder skapades, så kallade AFP:er (Administradoras de Fondos de Pensiones). Dessa fonder fick endast erbjuda en produkt och det fanns en tydlig detaljreglering.