sou · H7B338 · 2019-07-15 00:00:00 — Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan följd av en åtalsunderlåtelse- eller särskild åtalsprövningsregel (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB). Av statistiken framgår bl.a. att sam- manlagt 20 810 brottsmisstankar har varit föremål för beslut om förundersökningsbegränsning och att 20 733 av dessa har haft be- slutsmotiveringen ”FU-begränsning, åtalsunderlåtelse” eller ”FU- begränsning, särskild åtalsprövning”. Av mer detaljerad statistik som tagits fram framgår bl.a. vilka brottstyper som varit föremål för dessa beslut. När det gäller beslutsmotiveringen att den misstänkte kom- mer att åtalas eller strafföreläggas för annan brottslighet vars följder bedöms vara tillräckliga även för den brottslighet som beslutet gäller har beslut fattats avseende bl.a. misstanke om grov misshandel, miss- handel, olaga hot, ofredande, sexualbrott, rån, stöld och övriga till- greppsbrott, bedrägeri, trolöshets- och ekobrott, bidragsbrott, arbetsmiljöbrott, miljöbrott, skadegörelse samt narkotikabrott. I de fall den misstänkte redan varit dömd eller strafförelagd för annan brottslighet och påföljden för denna brottslighet har bedömts till- räcklig även för den brottslighet som beslutet om förundersöknings- begränsning gäller har besluten avsett misstankar om bl.a. misshandel, brott mot frid, sexualbrott, bedrägeri, häleri och övriga förmögen- hetsbrott, narkotikabrott, miljöbrott, ärekränkningsbrott, snatteri, olovlig körning, brott mot allmän verksamhet och ordning samt vapenbrott inklusive knivförbud. Den brottskategori som har varit vanligast förekommande som föremål för besluten har varit innehav och bruk av narkotika (650 brottsmisstankar), brott mot allmän verksamhet och ordning (228 brottsmisstankar), olovlig körning (227 brottsmisstankar), stöld (217 brottsmisstankar) och bedräge- rier (189 brottsmisstankar). Antalet sexualbrott som blivit föremål för denna typ av beslut har varit få (5 brottsmisstankar). har tagit fram motsvarande statistik över tillämpningen av förundersökningsbegränsningsreglerna i åtalsunder- låtelse- respektive åtalsprövningsfallen. Av denna framgår att det fattades 10 849 beslut om förundersökningsbegränsning i åtalsun- derlåtelsefallen . Av besluten var 6 725 beslut att inte inleda en förundersökning. De vanligaste grunderna i dessa fall var att den misstänkte kommer att dömas för annat (5 558 beslut) respektive är tidigare dömd (1 048 beslut). 4 124 av besluten var be- slut att lägga ned förundersökningen. Även för dessa beslut var den vanligaste grunden att den misstänkte kommer att dömas för annat (3 421 beslut) respektive är tidigare dömd (441 beslut). Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan förundersökningsbegränsning i åtalsprövningsfallet så fattades 2 666 sådana beslut vid . Av dessa var 2 099 beslut att inte inleda förundersökning och 567 var beslut att lägga ned en förundersökning. Den dominerande grunden för beslu- ten i åtalsprövningsfallet var att åtal av särskilda skäl inte är påkallat ur allmän synpunkt (2 493 beslut). Statistiken över besluten om för- undersökningsbegränsning i åtalsunderlåtelse- och åtalsprövnings- fallen ska jämföras med det totala antalet beslutade brottsmisstankar vid som var 46 934. Vi har redovisat tidigare överväganden om åtalspliktens utformning i betänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunder- lag i brottmål (SOU 2017:7, kapitel 4). 5.5.4Riksdagens tillkännagivande om regelverket om förundersökningsbegränsning I beslut har tillkännagett för regeringen att regelverket för förundersökningsbegränsning ska ses över.65 uttalade i betänkandet som föregick riksdagsbe- slutet att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet, dvs. vanligt förekommande brott.66 Det finns dock, ansåg utskottet, indi- kationer på att åklagare använder sig av förundersökningsbe- gränsning i en alltför stor omfattning. Man kan, uttalade utskottet, få intrycket att det på flera håll uppfattats som en skyldighet att be- gränsa förundersökningarna snarare än en möjlighet. Det bedömdes därför viktigt att följa upp regelverket om förundersökningsbe- gränsning och dess tillämpning som leder till att brottsutred- ningar läggs ner i onödan. Utskottet ville därför att till- kännager för regeringen att regelverket om förundersökningsbe- gränsning ska ses över för att fler brott ska utredas. 65Riksdagens protokoll 2018/19:72. 66Justitieutskottets betänkande 2018/19:JuU12, s. 41 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan 5.5.5Behovet av prioritering vid utredning av brott Enligt statistik från har antalet anmälda brott , åren 2009–2018, ökat med cirka 145 000 brott mot- svarande cirka 10 procent.67 anmäldes cirka 1,55 milj- oner brott, vilket är 35 700 () fler anmälda brott än . Antalet anmälda brott mot person (brott enligt 3–7 kap. brotts- balken) har ökat från 235 451 anmälningar till 291 442 anmälningar , vilket motsvarar en ökning på . Förmögenhetsbrotten (brott enligt 8–12 kap. ) har ökat från 885 243 till 927 975. Brott mot narkotikastrafflagen har ökat från 80 2009 till 106 521 anmälda brott . Uppgifterna inkluderar de stora förundersökningarna och brottmålen vars framväxt skett parallellt med ökningen av antalet brottsanmälningar.68 Utvecklingen har tvingat de brottsbekämpande myndigheterna till hårda prioriteringar i den praktiska hanteringen. Det har för vissa, oprioriterade, brott lett till långa handläggningstider och låg lagföringsandel. JO, JK, Riksrevisonen och BRÅ har upprepade gånger pekat på problem ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt i den brottsutredande verksamheten.69 redovisade för cirka 152 000 brotts- misstankar i balans.70 Med brottsmisstankar i balans avses brotts- misstankar som på något sätt är under handläggning vid Åklagar- myndigheten. Totalt sett var balansen större vid utgången av jämfört med . Ökningen var cirka 16 300 brottsmiss- tankar, vilket motsvarar . Antalet brottsmisstankar där förundersökning pågår hade ökat med 6 500 jämfört med föregående år. Antalet brottsmisstankar under utredning som avser de priorite- rade brottskategorierna våldsbrott, brott mot frihet och frid samt sexualbrott hade ökat från föregående år. Av de brottsmisstankar i balans där åtal inte väckts vid slutet av var 67Kriminalstatistik 2018, Anmälda brott, Slutlig statistik, BRÅ 2019 och grundtabeller på stati- stiksidorna på . 68Jfr statistik i bilaga 5 till utredningens delbetänkande Straffprocessens ramar och domstolens besluts underlag i brottmål – en bättre hantering av stora brottmål, SOU 2017:7 samt avsnitt 3.2. 69Exempelvis JO:s beslut , dnr 2672-2008, JO:s beslut , dnr 5912-2007, JO:s beslut , dnr 2576–2009 samt rapporter Hanteringen av unga lagöverträdare – en utdragen process (RiR 2009:12), Hanteringen av mängdbrott – en kärnuppgift för polis och åklagare. (RiR 2010:10) och Att hantera brottmål effektivt – En utmaning för reger- ingen och rättsväsendet (RiR 2011:27). 70Åklagarmyndighetens årsredovisning 2018, s. 15 f. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan det , motsvarande nästan var sjätte brottsmisstanke, som kommit in till myndigheten . Antalet ärenden som innehöll brottsmisstankar äldre än hade ökat från knappt 3 2017 till knappt 3 2018, motsvarande en ökning om . bedömning av siffrorna är, att de utmaningar som polisen har haft att möta sannolikt har varit en bidragande orsak till att det tar att slutföra förundersökningar. Om det inte finns redskap för att prioritera på ett rimligt vis vid utredning av brott innebär det effektivitetsförluster både i det en- skilda fallet och för den brottsbekämpande verksamheten i stort. Att praktiska hänsyn, som , styr vilka prioriteringar som sker betyder dessutom att rättstillämpningen blir oförutsägbar, dvs. Det är riktigt, som har påpekat inför tillkännagivande om en översyn av regelverket för för- undersökningsbegränsning, att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet (avsnitt 5.5.4). Vårt fokus i detta utrednings- arbete är emellertid det behov som finns att kunna utreda och lagföra de stora brottmålen. Ett av de syften med vårt uppdrag som anges i direktiven är att skapa ytterligare möjligheter att begränsa de största brottmålens omfattning. Utan en sådan möjlighet finns det en risk för att omfattande och komplicerad brottslighet slukar rättsväsen- dets resurser på ett sådant sätt att annan angelägen brottsutredning blir lidande. Det som utmärker stora brottmål är, konstaterade BRÅ i sin rap- port om förundersökningsbegränsning, att det ofta handlar om på- gående brottslighet som inte sällan är organiserad och med flera misstänkta.71 I stora brottmål behövs det, menar vi, på grund av detta dels möjligheter att få pågående brottslighet att upphöra, dels möj- ligheter att tidigt i arbetet få ett grepp om vad brottsmisstankarna egentligen består av. Det krävs då inte enbart tillräckliga resurser utan även goda förutsättningar att utreda pågående brottslig verk- samhet. I det ligger att förundersökningarna måste kunna avgränsas och avslutas i rimlig tid, men också att det finns förutsättningar att komma framåt i utredningsarbetet genom bevissäkring i ett tidigt skede. Prioriteringsbehoven i stora brottmål handlar alltså inte bara 71Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 49. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan om resurseffektivitet utan om förutsättningar att kunna rikta resur- serna rätt. I framför allt stora förundersökningar motsvarar de be- fintliga reglerna om förundersökningsbegränsning inte i tillräcklig grad de beskrivna behoven. Det s.k. disproportionsfallet (23 kap. 4 a § första stycket 1 RB) avser situationer där kostnaderna för att utreda ett brott inte står i proportion till sakens betydelse. I samband med att bestämmelsens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta brott vars straff- värde kan antas inte överstiga fängelse angav reger- ingen, att utvidgningen syftade till att skapa en utökad möjlighet att förhindra en orimlig eller till och med stötande resursanvändning i den brottsutredande verksamheten.72 framhölls det vara angeläget att förändringen inte leder till att vissa brottstyper avkri- minaliseras i praktiken. Därför framhölls det vara väsentligt att en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet görs inför varje beslut om förundersökningsbegränsning enligt disproportionsregeln och att de allmänna eller enskilda intressen som i det särskilda fallet talar emot att förundersökningen läggs ned uppmärksammas. Även med de angivna begränsningarna för tillämpningen finns det enligt vår uppfattning inte något utrymme för en ytterligare utvidgning av tillämpningsområdet. Disproportionsfallet utgår från en ren kost- nadskalkylering i enskilda fall. Att vidga disproportionsfallets tillämp- ningsområde till fler brott eller brott med ett högre förväntat straff- värde skulle enligt vår mening innebära att kostnaderna för att utreda brott tillåts få en alltför stor vikt i enskilda fall. Kostnadsaspekten är ju den enda motivatorn till att avstå från att genomföra en förunder- sökning i dessa fall. Att tillåta proportionalitetsbedömningar baserat på förväntade kostnader i fler fall skulle, är vår uppfattning, innebära ett alltför stort steg mot en relativ åtals- och förundersökningsplikt samt medföra en risk för en avkriminalisering i praktiken av vissa brott. Bestämmelserna om förundersökningsbegränsning i de fall det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning (23 kap. 4 a § första stycket 2 RB) ger visserligen en möjlighet att koncentrera utredningen till de brott som ger en tillräcklig och ade- kvat påföljd för den misstänkte. Så länge påföljden för ett annat brott som den misstänkte har begått räcker till för samtliga brott som den misstänkte delgetts misstanke om, kan förundersökning läggas ned 2011/12:10 s. 30. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan eller inte ens inledas. En förutsättning är dock i dessa fall att åklaga- ren har en uppfattning för sitt beslut att begränsa förundersökningen om att något eller några brott, för vilka för- undersökning ska drivas vidare, kommer att kunna lagföras och att påföljden för detta eller dessa brott kommer att täcka även de brott som förundersökningen kan läggas ned beträffande. Ordningen bygger på att en hel del utredningsåtgärder ofta måste vidtas innan ett prioriteringsbeslut kan fattas. BRÅ konstaterar i sin rapport om förundersökningsbegränsning att det visserligen finns en potential att utveckla arbetsmetoder och därmed öka arbetsbesparingen vid förundersökningsbegränsning inom ramen för det regelverk som finns.73 Slutsatsen tycks dock i första hand utgå från de enklare för- undersökningarna, där polismyndigheten enligt BRÅ:s granskning alltför ofta vidtar obehövliga förstahandsåtgärder i stället för att först undersöka möjligheten till förundersökningsbegränsning. I mer omfattande utredningar, som avser komplex och sammanhängande brottslighet, är det, uppfattar vi, ofta svårt att med stöd av bestäm- melserna om förundersökningsbegränsning göra strategiska över- väganden om vad utredningsresurserna lämpligast bör användas till utan att först undersöka saken så långt att det står klart vad som kan lagföras. När det rör sig om stora brottmål kommer det samman- taget i varje enskilt ärende att gå åt en hel del resurser för att klargöra vad som kan läggas ned och vad som kan lagföras. 5.5.6Begränsningar av brottmål som incitament Vi gör bedömningen att en ordning som innebär att den misstänktes uppgifter om egen brottslighet kan läggas till grund för beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning motsvarar de prio- riteringsbehov som finns i stora brottmål. De misstänktes uppgifter hjälper utredningen framåt i en riktning där bevisning kan säkras. Det betyder att möjligheten att avbryta pågående brottslighet stärks som möjligheterna att utreda brotten förbättras. En möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning om en misstänkt väljer att medverka i utredningen passar vidare väl in i en utveckling av brottmålsprocessen med ytterligare incitament för 73Rapport från BRÅ, Förundersökningsbegränsning. Ambition och verklighet, rapport 2018:4 s. 85. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan Att åklagaren tillåts beakta den misstänktes utredningsmedverkan vid prioriteringsbeslut innebär att det finns ett skäl för den misstänkte att välja att lämna uppgifter till polis och åklagare. Incitamentet för den misstänkte att bidra till utredningen kommer att vara utsikten om ett sammantaget mer be- gränsat brottmål, vilket typiskt sett leder till en snabbare handlägg- ning, mindre omfattande tvångsmedelsanvändning, ett mer begränsat åtal och ett lindrigare straff. En möjlighet till förundersökningsbe- gränsning som grundar sig på den misstänktes utredningsmedverkan innebär därför att det bör finnas en uppfattad vinst för den miss- tänkte med att medverka (krav på förmånlighet). Även ur precisions- och förutsebarhetssynpunkt bör beslut om att rensa bort vissa brotts- misstankar eller delar av vissa brottsmisstankar i princip kunna fungera väl. Beskedet om vilka delar av förundersökningen som åkla- garen fortsätter att utreda respektive avstår från att utreda efter att den misstänkte har medverkat i förundersökningen bör kunna kopplas till gärningsbeskrivningar som den misstänkte kan utgå från kommer utgöra ramarna från den vidare prövningen. 5.5.7Förundersökningsbegränsning vid misstänktas utredningsmedverkan Vårt förslag: En ny möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas i de fall en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brott som han eller hon har under- rättats misstanke om. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersökning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning avse- ende annat brott som den misstänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Be- sluten ska sättas upp särskilt eller antecknas i akten och ingå i förundersökningsprotokollet om de avser brott som omfattas av åtalet. Besluten ska fattas av allmän åklagare. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan I de fall då en misstänkt lämnar uppgifter som är av väsentlig bety- delse för utredningen av brott som han eller hon har underrättats misstanke om enligt 23 kap. 18 § RB ska det finnas en, i förhållande till vad som gäller utökad, möjlighet att avstå från att genom- föra en förundersökning. Med begreppet förundersökning avses här förundersökning kopplad till en enskild brottsmisstanke. Ett beslut att avstå från att genomföra en förundersökning, helt eller delvis, är ett prioriteringsbeslut och inte ett lagföringsbeslut. Något krav på att den tilltalade har erkänt gärningen uppställs inte. Skuldfrågan behöver inte vara klarlagd och kommer heller aldrig att bli fastställd.74 Avsikten med den nya möjligheten till förundersökningsbegräns- ning är att skapa en bättre förutsättningar både att avbryta pågående brottslighet och att utreda brott. Tanken är att den nya möjligheten att begränsa förundersökningar kommer att tillämpas vid komplex brottslighet och vid förundersökningsarbete som är omfattande för att det avser många brottsmisstankar. Den misstänktes uppgifter ska komma till nytta i utredningen av det brott som uppgifterna gäller och det är därför inte tänkt att uppgifterna om ett brott ska leda till att förundersökningen avseende det brottet läggs ned. Det bör mot den bakgrunden vara möjligt att fatta två typer av beslut om att avstå från att genomföra en förundersökning vid miss- tänktas utredningsmedverkan. För det första ett beslut om att be- gränsa en förundersökning som avser den brottsmisstanke som den misstänkte lämnat uppgifter om till att gälla endast en del av den brottsmisstanken. Den misstänktes uppgifter kommer i dessa fall till användning i den del av förundersökningen som fortsätter att bedri- vas. Med ett beslut om att begränsa förundersökningen till att avse endast en del avses ett beslut om att utreda endast en del av de om- ständigheter som ligger till grund för en brottsmisstanke. Det kan exempelvis handla om att det föreligger skälig misstanke om grovt skattebrott men för att det ska vara möjligt att bevisa att brottet är grovt kommer det att krävas omfattande utredningsresurser, exem- pelvis en genomgång av ett mycket stort skriftligt material. Det finns med andra ord en vinst att göra med att, i tidigt skede innan utred- ningsåtgärderna vidtagits, rikta in utredningsresursen på att utreda 74JO beslut , dnr 2132-1999. Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan skattebrott av normalgraden med hjälp av den misstänktes uppgifter. Att begränsa förundersökningen till att avse en del kan också inne- bära att en pågående brottslighet utreds med tidsavgränsningar, t.ex. begränsat till ett av flera räkenskapsår, eller att förundersöknings- resurserna inriktas mot endast en del av ett större beslag. Den andra typen av beslut om att avstå från att genomföra en för- undersökning som ska vara möjligt att besluta om är att lägga ned förundersökningen avseende annat brott än det som uppgifterna från den misstänkte gäller som den misstänkte underrättats om enligt 23 kap. 18 §. Ett beslut om att lägga ned förundersökningen avse- ende annat brott som den misstänkte har delgetts skälig misstanke om kan gälla en eller flera av sådana brottsmisstankar. Beslutet be- höver inte omfatta alla brottsmisstankar som den misstänkte del- getts misstanke om, men det kan göra det. Om en misstänkt person lämnar väsentliga uppgifter om ett brott kommer åklagaren alltså att vara fri att lägga ner förundersökningen som rör andra brottsmiss- tankar. Åklagarens utrymme att besluta om att avstå från att genomföra en förundersökning på den grunden att den misstänkte medverkat i utredningen bör, i likhet med befintliga bestämmelser om förunder- sökningsbegränsning, utformas som en möjlighet och inte en skyl- dighet. Det betyder, att det är åklagaren som avgör i varje enskilt fall om det finns förutsättningar att fatta beslut om förundersöknings- begränsning på den nya grunden. Om det finns sådana förutsätt- ningar beror bl.a. på vilket utrymme, med hänsyn till bevisläget, som det finns för den misstänkte att lämna uppgifter som får väsentlig betydelse för utredningen av brott. Frågan om att lämna uppgifter kan i vissa fall väckas alltför sent i utredningsarbetet, då det inte längre spelar någon roll vilka uppgifter den misstänkte lämnar efter- som bevisläget redan är stabilt. Utrymmet för att besluta om för- undersökningsbegränsning på grund av den misstänktes utrednings- medverkan beror också på om åklagaren ser att det finns tillräcklig information i förundersökningen för att kunna fatta ett beslut som exempelvis inte strider mot allmänna och enskilda intressen (se nedan). Åklagaren måste uppfatta att han eller hon har ett tillräckligt gott underlag för sitt beslut och med godtagbar säkerhet kan be- döma vilka potentiella konsekvenser beslutet får. Även andra om- ständigheter i de enskilda fallen kommer ha en betydelse för utrym- met att fatta beslut. Även om en misstänkt person är villig att lämna Starkare incitament för misstänktas utredningsmedverkan uppgifter som han eller hon uppfattar är av väsentlig betydelse för utredningen av brott kan han eller hon därför inte kräva att det ska leda till ett beslut om förundersökningsbegränsning. Det som där- emot måste vara klarlagt för den misstänkte innan han eller hon gör sitt val att medverka är under vilka förutsättningar den misstänkte lämnar sina uppgifter (jfr avsnitt 5.7). Skydd för allmänna och enskilda intressen En förutsättning för en ordning som innebär en stor frihet att prio- ritera bland brottsmisstankar är att det finns begränsningar i regel- verket som skyddar allmänna och enskilda intressen. Det gäller inte minst skyddet av målsägandeintresset. Vi har övervägt om det av det skälet borde införas en brottskatalog med undantag för sådana brott som innefattar ett särskilt starkt allmänt eller enskilt intresse och som därför inte bör bli föremål för förundersökningsbegränsningar enligt den nya regeln. En sådan lösning har valts i det finska systemet med åtalsuppgörelser där brott för vilka det föreskrivs strängare straff än fängelse samt brott mot liv och hälsa eller sexual- brott som kränker den sexuella självbestämmanderätten eller som riktar sig mot barn är undantagna (avsnitt 5.4.6). Att införa en katalog över brott som undantar vissa brott från möjligheten för misstänkta att erbjudas en mer förmånlig behand- ling om de medverkar är emellertid inte oproblematiskt ur likabe- handlingssynpunkt. Det kan ifrågasättas varför enbart vissa kategorier av brottsmisstänkta personer ska ha tillgång till ett mer förmånligt utfall genom sin medverkan. Att den misstänkte väljer att medverka vid utredning av egen brottlighet bör enligt vår bedömning, i likhet med vad som gäller för strafflindring vid utredningsmedverkan enligt , kunna belönas oavsett i vilken förundersökning uppgifterna lämnas. Möjligheten till ett mer förmånligt utfall bör, precis som strafflindringsregeln, gälla lika för alla. Det finns, uppfattar vi, vidare en risk med en brottskatalog för tillämpningen av innebörd att en sådan katalog i stor utsträckning undantar möjligheten för bedömningar av exempelvis den konkreta integritetskränkningen i enskilda fall. En målsägande kan vara utsatt för en allvarlig integritetskränkning vid brott som inte omfattas av brottskatalogen. kan det vidare tänkas att det i ett enskilt fall