sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Att ge utbildning och forskning en jämbör- dig status i verksamheten ansluter också till den diskussion vi för i kapitel 4. Där föreslår vi att återinföra en författningsreglering om att det normalt ska ingå både utbildning och forskning i vetenskap- ligt kompetenta lärares arbetsuppgifter. I detta sammanhang vill vi också peka på kvalitetssäkringssyste- mets roll. Vi menar att det är en fördel att kvalitetssäkringssystemet för utbildning och forskning hanteras av samma myndighet (UKÄ). 6.2Utbildning på grundnivå och avancerad nivå På en övergripande nivå har målen med högre utbildning varit konstanta . I den departementspromemoria som föregick reformen 1993 tydliggjordes målen, vilka kan sammanfattas i fyra punkter: •Förbereda för yrkesverksamhet utanför högskolan. •Förbereda för forskarutbildning. •Ge fortbildning och vidareutbildning. •Utveckla och bilda studenten som individ.3 Även om regering och riksdag har betonat dessa mål i olika grad, har det första – att förbereda för yrkesverksamhet – varit det dominerande. Högre utbildning ska framför allt förbereda människor för ett långt arbetsliv på dagens och morgondagens arbetsmarknad, och det har i våra möten med högskolans intressenter funnits en tydlig samsyn om att studenter behöver utveckla såväl yrkeskunskaper som generiska förmågor såsom kritiskt tänkande, kreativitet och analytisk förmåga för att uppfylla detta mål. Att vi inte kan bedöma vilka precisa krav ett framtida yrkesliv ställer är ett argument för vikten av generiska förmågor. Detta beskrevs av det föredragande statsrådet i princippropositionen års reform: 3Ds 1992:1, s. 20. …den student som genomgått högskoleutbildning som uppfyller de här föreslagna målen har tillägnat sig ett aktivt och kritiskt förhållningssätt till kunskap. Detta är enligt min mening den bästa förberedelsen för kom- mande yrkesverksamhet av skilda slag, och vars krav vi inte kan förut- säga i detalj.4 Detta är än mer aktuellt med tanke på arbetslivets snabba för- ändringar, och motsvarande resonemang finns också i en rapport från Näringslivets forskningsberedning 2017. I rapporten lyfts att rätt kompetens för ett yrke delvis handlar om så kallade generella kompetenser, såsom kritiskt tänkande, analytisk kompetens samt förmågan att ta till sig komplex kunskap.5 De generiska kunskaperna anknyter tydligt till det akademiska förhållningssättet, och de är också formulerade i högskolelagen. Där framgår bland annat att utbildningen ska utveckla studenternas för- mågor att göra självständiga och kritiska bedömningar och att själv- ständigt urskilja och lösa problem, samt deras beredskap att möta förändringar i arbetslivet.6 Detta är kunskaper och förmå- gor som utgör beståndsdelar i ett klassiskt bildningsideal. Kunskap, färdighet, bildning och personutveckling är alltså intimt förknippade med varandra, och på så sätt är den högre utbildningens olika mål sammankopplade. 6.2.1Vad ska styra utbildningsutbudets utformning? •Regeringen tar initiativ till att det i författning skrivs in att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska utfor- mas med hänsyn till kunskapsutvecklingen och svara mot studenternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov. 1992/93:1, s. 30. 5Näringslivets forskningsberedning (2017). 61992:1434, 1 kap, 8–9 §§. Utöver de krav som är formulerade i högskolelagen finns examens- beskrivningar med specificerade mål för respektive examen i högskoleförordningens bilaga 2, examensordningen (och motsvarande i förordningen för SLU respektive Försvarshögskolan). Det gemensamma regleringsbrevet till universitet och högskolor innehåller instruktioner om att utbildningsutbudet ska svara mot stu- denternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.7 Formuleringen har varierat något , men har funnits som ett generellt uppdrag . I de diskussioner som vi har haft med lärosäten, studentorganisa- tioner, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt regionförbund har det funnits en enighet om att utbildningsutbudet i huvudsak ska utformas av lärosätena. Att lärosätenas utformning av utbildnings- utbudet ska grunda sig på studenternas efterfrågan, arbetslivets och samhällets behov, samt kunskapsutvecklingen, accepteras av alla, lik- som att utbildningarna ska hålla hög kvalitet. Däremot har det till viss del redovisats skilda uppfattningar om vilken vikt som bör läggas vid de olika komponenterna, där det från arbetslivets organisationer har uttryckts kritik mot att utbildningsutbudet har anpassats för lite till arbetslivets behov. Kritiken handlar om vilket utbildningsutbud som erbjuds, hur utbildningar dimensioneras, hur utbildningar distribueras samt hur regionala behov tas tillvara. Hur olika behov ska vägas mot varandra har återkommande diskuterats. Högskolereformerna 1977 respektive 1993 stod för två skilda synsätt, vilket framgår av den historiska beskrivningen i kapitel 2. En annan form av kritik handlar om studenternas möjligheter att kunna göra tillräckligt informerade val.8 Utredningen om högsko- lans utbildningsutbud konstaterade att studenters efterfrågan är en bra utgångspunkt för lärosätenas utformning av utbildningsutbudet, inte minst för att det lägger ansvaret för att planera sin framtid på studenterna själva, och studenterna är med och skapar framtidens arbetsliv.9 Men för att studenter ska kunna ta detta ansvar krävs att det finns tillräcklig och överblickbar information om utbildningars innehåll, kvalitet och arbetsmarknadsutsikter. UKÄ och UHR har ett antal tydliga ingångar på sina webbplatser. Exempelvis kan presumtiva studenter via studera.nu hitta information om olika utbildningar och arbetsmarknadsutsikter för olika yrken. Student- informationen om högskoleutbildning och arbetsmarknadsutsikter måste fortsätta att utvecklas, och såväl lärosäten som UKÄ och UHR har ansvar för detta. 7Motsvarande formulering finns i SLU:s regleringsbrev. 8Se t.ex. Studentråd (2015). 9SOU 2015:70, s. 256 ff. Även om det finns skilda uppfattningar om hur olika utgångs- punkter ska betonas, råder det alltså en bred enighet kring att utbild- ningsutbudet ska svara mot studenters efterfrågan och arbetsmark- nadens behov, såsom anges i regleringsbrev. Denna princip är också en av utgångspunkterna reform (se kapitel 2). Vår bedöm- ning är att en sådan princip, som funnits och som hög- skolans olika intressenter ställer sig bakom, bör regleras i författning i stället för i regleringsbrev. Detta är också i linje med principerna för regeringens myndighetsstyrning, vilket innebär att återkomman- de uppdrag eller styrningsprinciper normalt inte ska finnas i regler- ingsbrev utan i författning. Det skulle också innebära att lärosätenas uppdrag tydliggörs. Arbetslivets behov är en del av samhällets behov, men samhällets behov är bredare än så. Samhället har behov av kunniga, välinforme- rade, kritiska medborgare som självständigt kan söka kunskap. Detta utgör en av flera förutsättningar för det demokratiska samhället. I samhällets behov ingår också kompetensförsörjning av den ideella sektorn, där frivilligarbetet inte är en del av arbetsmarknaden.10 En förutsättning som är grundläggande för det som ibland kallas ”högskolemässighet” är att utbildningarna har ett akademiskt förhåll- ningssätt och att deras innehåll ska styras av kunskapsutvecklingen. Detta regleras i högskolelagen där det framgår att utbildningar ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt beprövad erfarenhet. Men även i fråga om hur utbildningsutbudet ska utformas måste läro- sätena i sin bedömning se till kunskapsutvecklingen. Kunskapsutveck- lingen inom olika ämnesområden har sin grund i forskningens utveck- ling, och är en viktig parameter i lärosätenas bedömningar av vilken kompetens som sannolikt kommer att behövas för den framtida arbetsmarknaden och för samhällets framtida behov. Det är ett bidrag som universitet och högskolor unikt kan stå för, och den bygger på en tydlig koppling mellan utbildning och forskning. De faktorer som universitet och högskolor bör sammanväga när de fattar beslut om sitt utbildningsutbud är inte isolerade från var- andra, utan studenters efterfrågan, arbetsmarknadens och samhällets behov samt kunskapsutvecklingen hör samman. Vi bedömer därför att skrivningen, såsom den har varit formulerad i regleringsbrev, bör kompletteras med att utbildningsutbudet även ska utformas utifrån samhällets behov och kunskapsutvecklingen. 10Den högre utbildningens roll för samhällets behov diskuterades i SOU 2015:70, s. 235 ff. om den högre utbildningens syfte sammanfattar Boulton och de faktorer som bör ligga till grund för ett lärosätes avvägning vid utbildningsutbudets utformning: /…/student demand, the progress and potential of specific areas of study, which naturally wax and wane with the tempo of discovery, the demand for knowledge in the public domain and the of employment.11 Mot bakgrund av ovan förda resonemang föreslår vi att regeringen tar initiativ till en författningsändring, inklusive det ytterligare bered- ningsarbete som kan behövas. Vi föreslår att följande formulering skrivs in i författning: Utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska utformas med hänsyn till kunskapsutvecklingen och svara mot stu- denternas efterfrågan samt arbetslivets och samhällets behov. 6.2.2Behöver utbildningsutbudet styras tydligare utifrån arbetsmarknadens behov? •Utformningen av utbildningsutbudet bör fortsatt vara läro- sätenas ansvar. Regeringen bör dock styra utbildningens om- fattning på totalnivå, samt omfattningen av vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken och där behovet påverkas av politiska beslut. •Regeringens styrning av utbildningsutbudet sker genom att i regleringsbrev ange fyraåriga utbildningsuppdrag till respek- tive lärosäte. •Utbildningsuppdraget innehåller mål om antal helårsstudenter på totalnivå samt mål för antal examina inom vissa utbild- ningar som leder till legitimationsyrken. •I utbildningsuppdraget ingår även eventuella särskilda åtagan- den som lärosätet och regeringen fastställt i dialog. 11Boulton &(2008), s. 9. Utredningen om högskolans utbildningsutbud konstaterade att – med undantag från områdena skola och hälso- och sjukvård – har lärosätena varit framgångsrika i att utforma sitt utbud efter studen- ters efterfrågan och arbetslivets behov (samhällets behov bedömdes vara svårare att mäta).12 Detta är också den slutsats som kan dras utifrån befintlig statistik, där det framgår att de flesta som utbildar sig etablerar sig på arbetsmarknaden. Om man ser till andelen arbets- lösa är denna betydligt lägre bland högskoleutbildade än bland per- soner med lägre utbildningsnivå. Enligt SCB:s arbetskraftsunder- sökningar, , var arbetslösheten 2017 för eftergymnasialt utbil- dade , vilket kan jämföras med dem med grundskola som högsta utbildning (19,) och gymnasieskola som högsta ut- bildning (5,)13. I ett internationellt perspektiv har en hög andel högskoleutbildade som är sysselsatta på arbetsmarknaden. Bland 25–34-åringar har andelen i sysselsättning ökat från , medan genomsnittet för har sjunkit från 85 till 83 procent.14 Ett mer kvalificerat sätt att mäta kopplingen mellan högre utbild- ning och arbetsmarknad är att undersöka studenternas etablering på arbetsmarknaden, något som UKÄ regelbundet gör. För att räknas som etablerad i UKÄ:s statistik ska individerna inte bara vara i sys- selsättning, utan de ska också ha haft en viss sammanräknad arbets- inkomst , och de får inte ha varit arbetslösa eller deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det etableringsmått som UKÄ använder är alltså förhållandevis strängt. Det finns dock också svag- heter i måttet eftersom det underskattar egenföretagare och inte tar hänsyn till dem som etablerats utanför . I UKÄ:s senaste mät- ning var i genomsnitt av dem som examinerades etablerade på arbetsmarknaden 1–1,efter examen. Andelen etablerade var högst inom vård och omsorg samt teknik. Inom naturvetenskap, humaniora och teologi samt det konstnärliga ämnesområdet var andelen etablerade däremot under eller klart under genomsnittet. Låga etableringstal i dessa grupper kan dock delvis bero på att relativt många är egenföretagare.15 Ytterligare stöd för att utbildningens koppling till arbetslivet fungerar relativt bra är resultatet av en enkätundersökning som SCB 13Se SCB, Arbetskraftsundersökningarna () grundtabeller årsmedeltal 2017, tabell 23. 14OECD (2017). 15UKÄ (2015c), s. 26–28, s. 51–53. gjort till studenter som avlagt examen. Enligt undersök- ningen är majoriteten av de nyutexaminerade som hittat sysselsätt- ning på arbetsmarknaden nöjda med sin utbildning och sitt arbete. efter att de avlagt examen gör bedömningen att deras arbete kräver en högskoleutbildning, och upp- ger att de arbetar helt eller till stor del inom det område som utbild- ningen var riktad mot. svarar att arbetet inte alls överensstämmer med utbildningen.16 Men även om kopplingen mellan utbildning och arbetsmarknad tycks fungera relativt väl ur ett studentperspektiv finns det problem för många arbetsgivare att hitta rätt utbildade personer. Enligt SCB:s Arbetskraftsbarometern är det framför allt arbetsgivare inom skola och vård som har brist på arbetssökande med adekvat högskoleutbild- ning.17 I Svenskt näringslivs uppger av medverkande företag att de haft mycket svårt att rekrytera medarbe- tare när de sökt personer med högskoleutbildning. anger företagen att det inte primärt är medarbetare med rätt formell utbildning som det är svårt att hitta, utan att det snarare handlar om personer med rätt yrkeserfarenhet.18 Det finns också en annan dis- kussion om kopplingen mellan utbildning och arbetsmarknad, som handlar om huruvida arbetsmarknaden verkligen behöver kompe- tens som motsvarar högskoleutbildning, eller om en högre utbild- ning delvis används som konkurrensfördel för att få arbete.19 I våra diskussioner om styrning av utbildningsutbudets utform- ning har några intressenter föreslagit styrning genom att resurser delvis fördelas genom en arbetsmarknadskomponent. I styr regeringen över universitetsutbildningars dimensio- nering, i avsikt att åstadkomma en tydlig koppling till arbetsmark- nadens behov. I korthet innebär det danska systemet att regeringen sätter ett tak på de utbildningar där examinerade historiskt sett har varit arbetslösa i högre utsträckning än genomsnittet. Dimensio- neringssystemet gäller befintliga utbildningar. För att kunna starta nya utbildningar behöver universiteten få tillstånd från ett särskilt råd 16SCB (2017b) s. 19 ff. Bland personer som studerat på högskola men inte avlagt examen är det en betydligt lägre andel – – som anser att deras arbete kräver hög- skoleutbildning. 17SCB (2017a). 18Svenskt näringsliv (2018), s. 21. 19Se t.ex. (2017). som avgör om utbildningen är relevant ur ett arbetsmarknadsper- spektiv. Utöver dessa två former av styrning införs en komponent i resurstilldelningssystemet där en del av tilldelningen minskas om den genomsnittliga sysselsättningsgraden för ett lärosätes studenter är lägre än den generella sysselsättningsgraden i landet. Den danska styrningen sätter tydligt fokus på högskoleutbild- ningars relevans för arbetslivet, och på att en högskoleutbildning ska leda till arbete. Undersökningar som gjorts bland svenska gymnasie- ungdomar visar på att för många är möjligheten till jobb det över- vägande motivet till att utbilda sig. Det finns dock uppenbara nackdelar med att använda statistik om arbetslöshet för att styra utbildningsutbudet. Det viktigaste argu- mentet är att det innebär ett tillbakablickande mot gårdagens arbets- marknad i stället för att agera för ett framtida arbetsliv. Detta kan leda till att utbildningsutbudet stagnerar och att satsningar på nyska- pande utbildningar uteblir. Nya nischer på arbetsmarknaden kan skapas utan att ett arbetsmarknadsbehov först har identifierats. Ett exempel på detta är utvecklingen inom spelbranschen som skapat ett behov av nya typer av utbildningar. Ett annat argument är att det går på tvärs med många av de ovan redovisade principerna och målen för högre utbildning, där den akademiska kompetensen i sig är väsentlig, och där lärosätena ska stå för bedömningen om kun- skapsutvecklingen. Om vi ändå resonerar kring vad en liknande modell som i skulle innebära för högskoleutbildning i , kan vi, med utgångspunkt i UKÄ:s statistik om etablering, bedöma att det sannolikt skulle innebära en minskning av examinerade inom huma- niora och konst samt naturvetenskap. Examina inom dessa inrikt- ningar utgör en relativt liten del (/1721) av samtliga examina. En neddragning av resurser inom dessa områden skulle därför inte leda till någon större omfördelning av resurser till exempelvis teknik, pedagogik och lärarutbildning eller hälso- och sjuk- vård. Jämfört med andra utbildas i en högre andel inom hälso- och sjukvård samt inom teknik, och en lägre andel inom samhällsvetenskap, humaniora och media.22 Det finns också, inte 20Se t.ex. SCB (2016). 21UKÄ & SCB (2018), tabell 25. 22OECD (2017). minst internationellt, en diskussion om att kompetenser från generella utbildningar inom bland annat humaniora, samhällsvetenskap och naturvetenskap behövs i minst lika stor grad på en framtida arbets- marknad som personer med specifika yrkeskompetenser.23 Utifrån ovanstående resonemang är vår bedömning att utform- ningen av utbildningsutbudet fortsatt bör vara lärosätenas ansvar. Regeringen bör dock styra utbildningens omfattning på totalnivå samt, utifrån ett samhällsansvar, omfattningen av vissa utbildningar som leder till legitimationsyrken. I nedanstående avsnitt beskriver vi hur vi föreslår att denna styrning ska genomföras. Regering och riksdag har ett nationellt mål om andelen i befolkningen med högre utbildning.24 Hur det nationella målet har översatts till lärosätesnivån har hanterats på olika sätt . Såsom framgår i kapitel 2 gavs lärosätena inledningsvis reform utbild- ningsuppdrag. Uppdragen avsåg omfattningen av den utbildning som respektive lärosäte skulle genomföra . Beroende på politiskt fokus har examensmålen avsett bland annat sjuksköterske-, lärar-, civilingenjörs- och kandidatexamina. I sam- band med den så kallade autonomipropositionen beslöt regeringen att ta bort examensmål ur regleringsbreven, med motivet att: …det inte bör ankomma på regeringen att sätta mål för enskilda utbild- ningar och att det är dags att låta universitet och högskolor ansvara för att dimensionera även civilingenjörs- och sjuksköterskeutbildningarna med hänsyn till studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.25 Det takbelopp som anger lärosätets maximala ersättning för grund- utbildning, vilket beslutar om, är därmed det sätt som idagens system styr utbildningsvolymen. Regeringen har dock fort- satt att visa intresse av att styra utbildningsvolymen mer specificerat, inte minst vad gäller utbildningar för yrken inom skola och hälso- och sjukvård där bristen på utbildade har varit stor . har denna styrning bestått i form av tilldelade ”nybörjarplatser”.26 I egentlig mening har det varit fråga om ett 23Se bl.a. (2018), Humtank (2017). 2016/17:1, utgiftsområde 16. 2009/10:149, s. 101. 26Se exempelvis prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 206–207. utökat anslag som schablonmässigt beräknats för att motsvara det önskade antalet nybörjarplatser. I utredningen styrning tydliggjordes att ”nybörjar- platser” inte går att inordna i dagens styrsystem.27 Hur många ”plat- ser” (helårsstudenter) som ett utökat anslag ger, påverkas bland annat av hur nära takbeloppet (den maximala ersättningen) lärosätet ligger, vilken mix av ersättningsbelopp som används för avräkning av kurser inom utbildningen och hur prestationsgraden på utbild- ningen är. Att regeringen trots detta använder ”platser” för att beskriva utbyggnad av högskolan generellt eller inom vissa utbild- ningar är förståeligt då begreppet på ett enkelt sätt förmedlar politi- kens önskan om vad lärosätenas anslag förväntas resultera i. SLU skiljer sig från övriga lärosäten genom att lärosätet har ett anslag för utbildning och forskning, och inte avräknar mot tak- belopp. För SLU har regeringen i stället satt mål om antalet helårs- studenter . Vi menar att regeringen genom att sätta motsvarande mål för övriga lärosäten på ett tydligt sätt kan koppla ett nationellt mål om andelen högskoleutbildade i befolk- ningen till utbildningsuppdrag för varje lärosäte. Vi föreslår att regeringens styrning av utbildningsutbudet sker genom fyraåriga utbildningsuppdrag för varje lärosäte. Utbildnings- uppdragen ska bestå i mål för antal helårsstudenter på totalnivå samt examensmål för utbildningar mot legi- timationsyrken inom skola och hälso- och sjukvård (se nedan). I enlighet med våra övriga förslag bör förändringar i utbildnings- uppdragen grunda sig på de politiska ställningstaganden som reger- ingen gjort i den samlade propositionen. Utbildningsuppdragen anges i respektive lärosätes regleringsbrev (se kapitel 5). I utbildningsuppdragen kan även särskilda åtaganden förekomma. De särskilda åtagandena kan exempelvis gälla decentraliserad utbild- ning eller utbildning inom ämnen med få studenter. finns i flera lärosätens regleringsbrev särskilda åtaganden, exempelvis ska erbjuda utbildning i rymdvetenskap i , och ämneslärarutbildning i chib. Hur utbildningsuppdragen påverkar finansieringen beskrivs i kapi- tel 9. 27SOU 2000:82, s. 57–58. Särskild styrning för att dimensionera utbildningar inom skola samt hälso- och sjukvård Inom välfärdsområdena skola och hälso- och sjukvård är bristen på utbildade ett omvittnat och väldokumenterat problem, och det är också områden som är tydligt utpekade i våra direktiv. Dessa områ- den är speciella, dels för att de flesta yrken kräver legitimation, dels för att det delvis är politiska reformer som ligger till grund för nuva- rande och framtida behov av utbildade. Genom kraven på verksam- hetsförlagd utbildning (VFU) kräver dessa utbildningar också med- verkan av andra – framför allt offentliga – aktörer för att uppnå målen i examensordningen. Det har i våra dialoger med såväl läro- säten som med andra intressenter funnits en förståelse för att reger- ingen har ett behov av att mer direkt styra hur många som utbildas inom dessa utbildningar. Historiskt sett har regeringen också visat intresse av att mer direkt styra mot en ökad utbildningsvolym inom skola och hälso- och sjukvård, i form av tilldelade ”nybörjarplatser”. Styrningen mot nybörjarplatser har dock inte resulterat i att mot- svarande mängd färdigutbildade har examinerats från utbildning- arna. Detta beror delvis på att ett lågt söktryck medfört att läro- sätena inte har lyckats öka utbildningarna på det sätt som önskats. Många av de antagna studenterna har heller inte påbörjat utbild- ningen eller har lämnat den . Enligt en rapport från UKÄ läm- nar exempelvis av nybörjarna på ämneslärarprogrammet utbildningen det första året.28 I stället för att styra mot antal nybörjarplatser anser vi att styr- ningen återigen bör fokusera på utbildningens resultat. Det skulle innebära att regeringen styr volymen på dessa utbildningar genom mål om antalet examina. Att fokusera styrningen på antalet examina innebär att lärosätena uppmuntras till att arbeta med lösningar där det är resultatet – examinerade – som räknas. Det kan handla om att hitta nya upplägg för utbildningarna, men även validering och sena ingångar på program. Ett exempel på en sådan resultatorienterad lös- ning som redan finns är samarbetet mellan och närliggande kommuner där lärarutbildning kombineras med anställ- ning i kommunen på deltid. 28UKÄ (2017e). För att knyta an till vårt förslag med fyraåriga planeringsförut- sättningar (se kapitel 5) bör examensmålen ges för en fyraårsperiod. I uppföljningen ska lärosätena kunna redogöra för hur man arbetar med att lösa problem som är kopplade till uppfyllelse av examens- målen. Både i samband med målformulering och i uppföljning är det viktigt att belysa och ta hänsyn till förutsättningar och hinder för att uppnå målen.