sou · H7B317 · 2019-03-29 00:00:00 — 4Byggherre definieras i som den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten. Transportplan i planeringen enligt I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (2018, bilaga 4) redogörs för bebyggelseutveck- lingens samband med rådande markpolitik. PBL reglerar lokalisering och utformning av bebyggelsen. Det kommunala planmonopolet ger kommunen makt att planlägga mark och därmed förhindra nya exploateringar i oönskade lägen. Men kommunens makt genom plan- monopolet har begränsad inverkan, dels i befintlig bebyggelse vars användning i betydande utsträckning förändras genom enskilda över- väganden och utifrån marknadsförutsättningar, dels vid nyexploater- ing om ekonomiska incitament för exploatering saknas. påpekar att möjlighet att säga nej till planläggning inte per automatik medför att önskade exploateringar tillkommer i önskade lägen. Kommunens rätt att besluta om detaljplaner innebär emellertid ett starkt förhandlingsläge. Utöver de bestämmelser som regleras i PBL kan kommunen påverka var och hur bebyggelsen tillkommer och utformas genom avtal. Flertalet större utbyggnadsområden till- kommer först efter förhandlingar med en byggherre och även med andra aktörer. Störst påverkan får den kommun som äger marken för en önskad exploatering. Marken kan då upplåtas genom försäljning eller uthyr- ning (tomträtt). Många kommuner har genom strategiska markköp skaffat sig långsiktig rådighet över den fortsatta stadsutvecklingen. Äger kommunen marken kan styrningen av innehåll och utformning gentemot en presumtiv byggherre bli långtgående genom avtal i an- slutning till en markanvisning. Om kommunen inte äger marken föregås detaljplaneringen normalt av en förhandling som leder fram till ett exploateringsavtal. När kommunen äger marken är grunden för avtalet inte detaljplanen utan markförsäljningen. Markanvisning är numer reglerad i lag (SFS 2014:899). Där uttrycks att det rör sig om ett avtal som ger byggherren ensamrätt att och angivna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Villkoret är även här (liksom för exploateringsavtal) att kommunen ska ha antagit rikt- Transportplan i planeringen enligt linjer för markanvisningar5. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av mark- områden för bebyggande, handläggningsrutiner och villkor för mark- anvisningar samt principer för markprissättning. Ett sätt att använda markanvisningar som styrinstrument, utan att kommunen blir ifrågasatt att gynna viss byggherre, är markanvis- ningstävlingar. Kommunen vänder sig då till flera byggherrar och avtal ingås utifrån deras underlag med den som bäst möter kommunens kriterier för marköverlåtelsen. har det vanliga kravet, att kommunen upplåter marken till den byggherre som betalar mest, börjat ersättas av en annan prin- cip. Marken i ett eller flera delområden upplåts till ett fast pris. Den eller de byggherrar som uppfyller ett antaget kvalitetsprogram bäst får markanvisning. Därefter utvecklas markområdets utformning i en förhandlingsprocess till formella planer. Ett exploateringsavtal är ofta ett villkor för detaljplaneläggning och exploatering av ett markområde. Det har tidigare inte funnits någon särskild lagreglering angående exploateringsavtal. Avtalet regleras numera i PBL (6 kap. 39–42 §§). Av de nya bestämmelserna framgår att avtalet får gälla åtaganden att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser. Vidare får anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt vissa skydds- eller säkerhetshöjande åtgärder ingå, om de behöver vidtas i ett sammanhang för att möjliggöra en lämplig bebyggelse. Också administrativa frågor kan regleras i ett exploater- ingsavtal, som tidplaner, kontroller med mera. Avtalen får inte innehålla sådant som en kommun har ett lagstadgat ansvar att utföra, till exempel vård, skola och omsorg. De ska vidare stå i rimlig proportion till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Inte heller får avtalen i förväg styra innehållet i en detaljplan. Kommunen är vidare skyldig att anta riktlinjer som anger utgångs- punkter och mål för exploateringsavtal (6 kap. 39–42 §§ PBL). Av dessa ska framgå principer för fördelning av kostnader och intäkter och andra förhållanden för genomförandet av detaljplaner. 5Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Transportplan i planeringen enligt Kommunen måste, enligt likställighetsprincipen (kommunallagen) kunna visa att man behandlar samtliga exploatörer med samma förut- sättningar lika. Byggherren ska med andra ord kunna bedöma konse- kvenserna av att ingå ett exploateringsavtal. Den följande redovisningen om marknadsförutsättningar i detta avsnitt är i sin helhet hämtad från rapporten krav på transport- planer i planläggning enligt (2018, bilaga 4). Möjlighet att ställa krav på kommande exploatering, genom krav med stöd av detaljplan eller i avtal, är avhängigt av bostadsmark- naden. Det måste dels finnas efterfrågan (platsen är attraktiv), dels finnas utbud (möjligheter att bygga på den aktuella platsen). Varia- tionen är stor mellan regionala och lokala bostadsmarknader. Till- gång till verksamheter i form av service- och kulturutbud samt tjänste- och varuproduktion (funktionsblandning) är särskilt viktiga för ett områdes attraktivitet. Miljöer med en blandning av verksamheter och liv under fler av dygnets timmer upplevs tryggare vilket också inverkar på områdets attraktivitet. Sambandet kan även iakttas efter fysisk upprustning som uppvisar positiva sociala effekter. När bostadsefterfrågan är stor och omsätts i en prisuppgång blir efterfrågan mycket stor på detaljplaner. Det leder till accentuerade krav på tidseffektivisering och att planer som motsvarar den största efterfrågan tas fram först, utan koppling till de samlade effekterna för stadsomvandling och bostadsmarknad. Detta har kunnat iakttas i storstäderna, främst i , . Många av dessa planer uppfyller inte rimliga krav på nåbarhet och tillgäng- lighet eller koppling till övrig stadsbebyggelse. Kollektivtrafiken är inte framdragen och sammanlänkande gång- respektive cykelstråk saknas. I områden med liten bostadsefterfrågan, såsom mindre orter och orter med dåliga pendlingsförutsättningar, hindras inte byggandet av brist på planering eller planberedskap snarare saknas där förutsätt- ningar att bygga lönsamt (priset på begagnade bostäder är lägre än kostnaden att bygga nya) eller få byggnadskreditiv. Transportplan i planeringen enligt Sådana skilda planeringsförutsättningar påverkar möjligheten att införa krav på transportplaner då ytterligare krav riktade gentemot byggherren kan innebära att denne avstår att genomföra projektet. 5.7Utredningens kommentarer när det gäller att arbeta med transportplaner i planering enligt Utredningens analys avser här möjligheter för kommuner att arbeta med transportplaner i samband med detaljplaner enligt nu gällande plan- och bygglagstiftning. Ovan har vi redovisat de bestämmelser i som är mest relevanta när det gäller att planera en struktur för ett transporteffektivt samhälle. Utredningen konstaterar att det spelar en avgörande roll vilken inne- börd man ger begreppet transportplan i analyser och beskrivningar av hur transportplanering kan integreras i arbetet med detaljpla- nering. Vi anser att det är angeläget att fortsatt arbete med transport- planer i samband med detaljplanering inleds med preciseringar och språkliga avgränsningar så långt det är möjligt. I denna analys använ- der vi oss av utredningens tolkning av ett transporteffektivt samhälle och som ansluter till syftet i utredningsdirektivet: Transportplaner som kan bidra till att skapa förutsättningar för ett transporteffektivt samhälle i betydelsen av ett samhälle där människor reser miljövän- ligt, där godstransporter effektiviseras och där olika transportslag behandlas likvärdigt. Möjligheter i gällande plan- och bygglagstiftning Utredningen konstaterar att gällande PBL erbjuder stora möjlig- heter att arbeta mot ett transporteffektivt samhälle och att styra vilka transporter som alstras genom bebyggelseutvecklingen. Transportplan i planeringen enligt Den största begränsningen är möjligheten att reglera beteende- påverkande och icke-fysiska åtgärder, verksamhetspåverkande åtgär- der eller åtgärder som har med drift och förvaltning efter planens antagande att göra, då gällande plan- och bygglagstiftning inte med- ger sådan reglering6. Bestämmelser för detta efterfrågas dock av många aktörer som arbetar med omställning av transportsektorn till fossilfrihet. Det finns också begränsningar när det gäller genom- förande av planlagda åtgärder inom kvartersmark. Lagen ger möjlighet att arbeta med tillgänglighet och efterfrågan på transporter genom den rumsliga strukturen, gränsdragning (indel- ning) mellan allmän platsmark och kvartersmark och användningen av mark för bebyggelse och andra kategorier såsom exempelvis gata, parkering, naturmark m.m. Genom egenskapsbestämmelser kan långt- gående reglering åstadkommas både för kvartersmark och för allmän platsmark. Om det finns angelägna syften kan dessa motivera en högre detaljeringsnivå. Vi bedömer att egenskapskrav i detaljplanering kan vara relativt omfattande för att möta syftet transporteffektivitet. Vidare ställs krav på planbeskrivningens innehåll där konsekvens- beskrivning av planen jämte andra omständigheter och villkor kan förtydliga hur miljövänliga transportslag ska behandlas likvärdigt inom planen som helhet. Nya och förtydligade bestämmelser i kap. 6 , gällande miljöbedömningar av planer, innebär att nästan alla planer ska under- sökas när det gäller miljöpåverkan. Klimatpåverkan utgör en av de miljöeffekter som i så fall ska beskrivas enligt de nya bestämmel- serna. Det sistnämnda är en viktig del av en planbeskrivning med tanke på transportplanering i detaljplaneprocessen. Avvägning mellan processregler och kravställning Både i bakgrundsmaterialet och i kunskapsunderlagen betonas bety- delsen av samverkan mellan olika parter för att möta utmaningarna när det gäller att nå klimatmålen och övriga hållbarhetsdimensioner, 6Detaljplanens grunduppgift är att lägga fast gränser för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden samt bestämma användning och utformning av dessa. Transportplan i planeringen enligt liksom när det gäller införandet av ny teknik. Tidig samverkan i en inkluderande detaljplaneprocess kan forma en plattform för ömse- sidig förståelse och målformulering som förenklar arbetet i den konkretiserande fasen av planarbetet. Vi menar att processens bety- delse behöver vägas mot åtgärder i form av egenskapskrav i plan- bestämmelser och skarpa krav på berörda aktörer. Processregler och kravställning behöver balanseras för att nå transporteffektivitet och likvärdig mobilitet i en detaljplaneprocess. Om markanvisning och exploateringsavtal Principen att kommuner anvisar mark till byggherrar genom tävling i form av kvalitetsprogram och en förhandling om markens utform- ning kan utgöra möjligheter att styra stadskvaliteter inför nyetabler- ing där även bebyggelse- och transportplanering kan ingå. När det gäller exploateringsavtal ska dessa stå i rimlig proportion till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen. Reglerna om exploateringsavtal har bäring på frågan om möjligheten att ställa krav på annan part att upprätta transportplan i samband med detaljplaner- ing. Ändringar i kap. 6 PBL begränsar vad kommunen kan belasta byggherren med genom exploateringsavtal. I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt 2018 (bilaga 4) och i avsnitt 6.2 diskuteras frågan om att överväga att införa bestämmelser som vidgar vad exploateringsavtal och mark- anvisningsavtal får innehålla enligt PBL. Översiktsplanearbete väcker frågor i samband med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering och hur detta ska bedömas. Saknas en aktuell översiktsplan med redovisning av rimliga lokaliseringsalternativ måste prövningen ske i detaljplaneprocessen. I ett sådant fall blir kravet på en eventuell transportplan att belysa även de övergripande tillgänglighetsfrågorna. Det rimliga vore annars ett stärkt krav på att hanteringen av lokali- seringar och den övergripande bebyggelse-utvecklingen sker i den översiktliga planeringen enligt PBL. Transportplan i planeringen enligt I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (bilaga 4) för ett resonemang som utgår från att människors och verksamheters rumsliga mönster inte är begränsade till bostads- eller närområdets utan sker i ett betydligt större geografiskt rum, stadsbygden eller stadsregionen. Tillkom- mande bebyggelse som ska främja en hållbar mobilitet kan således bara delvis ses i ett detaljplaneperspektiv. Ändamålsenlig struktur är ett nyckelbegrepp för bebyggelseutveck- lingen enligt PBL. definition av ändamålsenlig struktur7 är: Det är den sammanvävda strukturen av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder som ska vara ändamålsenlig. Ändamålsenlig struktur i översiktsplanen kan bland annat handla om hur bostäder, arbetsplatser, service och allmänna platser lokaliseras i förhållande till varandra, hur tät och sammanhållen bebyggelsen är samt vilken ortsstruktur regionen har. Eftersom struktur till stor del består av relationer och samband är givetvis infrastrukturen central i sammanhanget. En ändamålsenlig struk- tur ger till exempel förutsättningar för att bebyggelse och anläggningar lokaliseras så att transportbehov minimeras. Det kan även innebära att den tekniska infrastrukturen anpassas till och utvecklas på ett sätt som tar hänsyn till miljökraven och naturens kretslopp. Lokalisering och utformning av tätorternas grönområden med gröna stråk som knyter ihop bebyggelsen är också angeläget att planera för. Vi vill peka på att det är önskvärt att förtydliga begreppet ändamåls- enlig struktur i kap. 2 PBL och begreppet transportplan, så att de tyd- ligare blir en del av planbeskrivningen i en detaljplan inom ramen för PBL. I rapporten krav på transportplaner i planläggning enligt (bilaga 4) problematiseras och diskuteras tillämpningen av begreppet ändamålsenlig struktur i förarbeten till PBL i förhål- lande till dagens planläggningsprocesser. Begreppet föreslås bli tydli- gare så att det också ökar innebörden av vad en transporteffektiv struk- tur med likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag kan innebära. 7Boverket (2017). Ändamålsenlig struktur och estetisk utformning. /sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/allmanna-intressen/en- utgangspunkt-for-hallbarhet/struktur/ Transportplan i planeringen enligt I detta kapitel har vi inte analyserat betydelsen av kommunernas översiktsplanering utöver det faktum att kopplingen till och sam- verkan med den och regionala strukturen är av största vikt för att planområdet ska fungera hållbart när det gäller tillgänglighet och framkomlighet för olika transportslag. En tydlig och väl genom- arbetad översiktsplan en redovisning av en ändamålsenlig bebyg- gelse- och transportstruktur i samverkan med regionala och natio- nella aktörer ger förutsättningar för en smidig detaljplaneprocess och väl fungerande och transporteffektiva stadsmiljöer. Se vidare kapitel 7. Kommuners möjlighet att ålägga andra parter att upprätta transportplan När det gäller kommuners möjlighet att ålägga byggherrar, fastig- hetsägare m.fl. att upprätta transportplaner konstaterar vi att det är möjligt att begära underlag för upprättandet av detaljplanen enligt vad som framgår ovan (underlag för egenskapsbestämmelser, konse- kvensbeskrivning, miljöbedömning, och genomförande). Som också framgår kan även krav på byggherrar och fastighets- ägare ställas både genom markanvisningsavtal och exploateringsavtal inom vissa gränser och gällande vissa åtaganden. Ett specialfall är kravet på parkering i detaljplan och hur det ut- vecklats till ett verktyg för transportpåverkande åtgärder. påpekar att kommunen med stöd av PBL samt ett antal andra lagar, förordningar och föreskrifter kan ställa krav på var och hur parkering får eller inte får anläggas. Allt fler kommuner använder sig nu av flexibla parkeringstal. Flera kommuner betonar att samarbete kring parkeringsfrågorna är en framgångsfaktor. Genom att byggherren aktivt arbetar med åtgärder såsom tillgång till bilpool, cykelfräm- jande åtgärder med mera, kan kravet på parkeringsplatser minskas vid framtagandet av en detaljplan eller vid bygglovsprövningen. har utredningen fått signaler om att det inte alltid är så lätt att tillskapa ett bra samarbete om parkeringsfrågor, eftersom det saknas en generell process och generellt lärande om effektiva pro- cesser.8 8Trivector, 2018 i under temat Samverkan. Transportplan i planeringen enligt I vägledning för flexibla parkeringstal9 påpekas dock att så kallade mobilitetsåtgärder är frivilliga åtgärder från byggherrens eller fastighetsägarens sida och kan inte ställas som krav under planprocessen eller vid bygglovsprövningen. Många kommuner bedriver redan detaljplanearbete med höga ambitioner när det gäller sambandet mellan bebyggelseplanering och tillgänglighet, transportplanerande åtgärder och fysiska strukturer som gynnar ett transporteffektivt samhälle. Flera aktörer som utred- ningen har haft kontakt med påpekar att bestämmelserna i gällande PBL erbjuder goda möjligheter att arbeta med transportplanering förutsatt att man förstår att tillämpa dem fullt ut. Andra menar att de skärpta klimatmålen och hållbarhetsmålen innebär att PBL behöver förnyas för att målen ska få genomslag i samhällsplaneringen och inom kommunernas olika förvaltningar. Invanda synsätt riskerar att fördröja måluppfyllelsen. Utredningen har i kontakten med kommuner också mött åter- kommande argument för möjligheten att kräva att byggherrar och fastighetsägare genomför åtgärder som bidrar till miljövänliga och likvärdig tillgänglighet för olika trafikslag, även om många åstad- kommer detta frivilligt. Det handlar om såväl fysiska åtgärder som andra icke-fysiska och administrativa åtgärder. Genomförande av detaljplanen inom kvartersmark utgör sista länken i en kedja där mål och åtgärder för hållbar stadsutveckling konkretiseras. Utredningen kan också se att effekten av att kombinera fysiska åtgärder med icke-fysiska och beteendepåverkande åtgärder är så mycket större än att genomföra åtgärder inom respektive kategori var för sig. Sådana insikter kan vara skälet till att så kallade mobili- tetsplaner och mobilitetsprogram (som ersättning för transport- planer) har fastställts i flera kommuner. Fördelar med att inte införa nya bestämmelser om transportplaner i PBL En uppenbar fördel med att inte införa nya bestämmelser om trans- portplaner i PBL är att planarbetet kan fortsätta enligt invanda rutiner. Berörda aktörer behöver inte uppdatera underlagsmaterial och eventuellt pågående utvecklingsarbete kan följa sina framtagna 9Boverket 2018-10 31.Parkering som verktyg. Transportplan i planeringen enligt Policys och tillämpningsanvisningar behöver inte upp- dateras. Genom riktade utbildningsinsatser och vägledningar från exem- pelvis kan tillämpningen av nu gällande PBL tydliggöras ytterligare när det gäller omställningen till ett transporteffektivt samhälle genom detaljplanering. Genom initiativ till nätverkande och plattformar där olika myn- digheter och aktörer i bygg- och fastighetsbranschen möts, eventuellt med representanter från forskning och innovation, kan kunskapsnivån höjas och samverkansåtgärder utvecklas. Oavsett om PBL ändras eller ej kan statliga åtgärder i form av exempelvis medfinansiering vid infrastrukturplanering vidtas. I utredningen har vi konstaterat att bestämmelser som ålägger byggherrar och fastighetsägare m.fl. att upprätta transportplaner som avser icke-fysiska åtgärder och beteendepåverkande åtgärder, åtgärder som gäller drift och förvaltning och verksamhetspåverkande åtgärder efter planens antagande är tveksamma att införa i PBL. Skälet till detta är att lagen reglerar planeringsprocessen och följer en logik som inte samspelar med bestämmelser som reglerar nämnda åtgärder. Vi anser dock att det kan finnas stor anledning att granska möjligheten att utveckla reglering och säkerställande av åtgärderna inom civilrättslig eller annan lagstiftning där avtal mellan kommuner och privata byggherrar och fastighetsägare regleras. Nackdelar med att inte införa nya bestämmelser om transportplaner i PBL Nackdelar med att inte införa nya bestämmelser i som handlar om transportplaner i samband med detaljplanering berör möjlig- heten att nå ett transporteffektivt samhälle tillräckligt snabbt. I för- längningen handlat det om att uppnå klimatmålet och då i synnerhet att utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska med jämfört med . I bakgrundsmaterialet (bilaga 3) betonas att åtgärder för ett trans- porteffektivt samhälle har särskilt stor potential i miljöer där förutsättningarna är goda för överflyttning mellan trafikslag och där bebyggelseplanering kan bidra till minskad efterfrågan på bilresor. Andra prioriterade hållbarhetsmål är barnvänliga, attraktiva och socialt hållbara stadsmiljöer. Transportplan i planeringen enligt Fysiska åtgärder i form av byggande innebär stora och svårför- änderliga strukturer som styr möjligheter till förflyttning av män- niskor och varor. Mot bakgrund av det ovan sagda är en ändamålsenlig planlag-stift- ning angelägen. Effekten av nya bestämmelser i är avhängig av vilka bestämmelser som föreslås och konsekvenser av sådana bestäm- melser. Detta utvecklar vi i kapitel 7. 6Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner I detta kapitel diskuteras kommunernas möjlighet att i dagens läge, genom lagstadgad rätt eller andra instrument, ålägga byggherrar, fastig- hetsägare och verksamhetsutövare att upprätta transportplaner i befintlig stad eller i samband med detaljplanering. Denna redovis- ning ansluter till den del av uppdragsformuleringen i direktivet som handlar om att analysera kommuners möjligheter att besluta om transportplaner som föreläggande mot verksamhetsutövare. Kapitlet inleds med historik och exemplifiering av vad transportplaner genom avtal kan innehålla. I följande resonemang inbegrips föreläggande mot byggherrar och fastighetsägare. Utredningens uppdrag är att analysera för- och nackdelar med en lagstadgad rätt för kommuner att införa krav på transportplaner i detaljplanering för nyetablering av bostäder enligt plan- och bygg- lagen. Benämningen ”transportplaner” när det gäller kommuners möjlig- het, eller lagstadgad rätt, att ställa krav kan härrör från skrivningen i slutbetänkandet Bilen, biffen, bostaden – Hållbara laster – smartare konsumtion (SOU 2005:51). Benämningen ”gröna transportplaner” eller ”gröna res- och trans- portplaner” har kommit att utvecklas efterhand. De första planerna i kallades (gröna) resplaner eftersom man i det arbetet foku- Möjlighet att ställa krav på annan part att upprätta transportplaner serade på personresor. I senare planer har man även inkluderat trans- porter av exempelvis gods och avfall. Då ändrade man termen till (gröna) transportplaner. (IVL, 2019)1. Denna benämning har blivit vedertagen när det gäller transport- åtgärder i samverkan med byggherrar, fastighetsägare och verksam- hetsutövare. En av de första transportplanerna i är Grön resplan för Campus , som regleras genom en ömsesidig avsiktsförklaring. Aktörerna har i avsiktsförklaringen åtagit sig olika åtgärder som de ska genomföra och följa upp löpande. Många av åtagandena handlar om att aktörerna ska ”samverka kring” eller ”verka för” olika åtgärder. Den gröna transportplanen är knuten till plan- processen ”på lämpligt sätt”, som det uttrycks i handlingarna. Varje aktör vidtar åtgärder parallellt med framtagandet av detaljplan och bebyggelsen av området.