sou · H7B316 · 2019-04-01 00:00:00 — En omfattande moder- nisering med planer på effekthöjning inleddes men fullföljdes inte och beslut om stängning togs . Vid pågår planerings- och förberedelse- arbete både vad gäller projektering och tillståndshantering för att skapa förutsättningar att påbörja den storskaliga nedmonteringen och rivningen av reaktorerna O1 och O2 omkring . De bägge reaktorerna O1 och O2 befinner sig i vad som benämnts ”avställ- nings- och servicedrift”. I miljödomar och ändrades gällande miljö- tillstånd så att fick rätt att nedmontera interndelar och viss övrig utrustning. O2 tömdes på bränsle och började arbetet med att kapa reaktortankens interna delar. Reaktorn O1 tömdes på bränsle och även här har arbetet med kapningen av interndelar m.m. börjat. 4.6.6Utredningens överväganden och förslag Avveckling av kärntekniska anläggningar I enlighet med internationell praxis utgör avveckling det sista skedet i en kärnteknisk anläggnings livscykel. Vid nedmontering och riv- ning av anläggningen uppkommer kärnavfall som efter konditio- nering ska förvaras i godkända mellan- och slutförvar för kärnavfall. Det faller sig därför naturligt att även det sista skedet i en kärn- teknisk anläggnings livscykel regleras under kärntekniklagen. Enligt 6 kap. 4 och 22 §§ strålskyddslagen (2018:396) finns kopplingar till kärntekniklagen som undviker dubbelreglering och som medger att Utredningens överväganden och förslag från strålskyddssynpunkt behövliga villkor kan ställas. Även det cen- trala säkerhetmålet i kärnsäkerhetsdirektivet som säger att med- lemsstaterna ska säkerställa att: …det nationella ramverket för kärnsäkerhet innehåller krav på att kärn- tekniska anläggningar ska konstrueras, lokaliseras, uppföras, tas i drift, drivas och avvecklas med målet att förebygga olyckor samt minska följderna vid en eventuell olycka och förhindra …, ger stöd för utredningens mening att tillstånd till avveckling och rivning ges med stöd av kärntekniklagen. Formellt godkännande för nedmontering och rivning bör ske inom ramen för den stegvisa prövningen För en allmän diskussion om tillståndsplikt och stegvis prövning hänvisas till avsnitt 4.5. I detta avsnitt diskuteras endast avvecklings- fasen. En lång tidsrymd kan förflyta från det att en kärnteknisk anlägg- ning konstruerades, togs i drift och fram till dess att den avvecklas. nämns att kärnkraftsreaktorer kan drivas under . Den nu permanent stängda O1-reaktorn har moderniserats vid ett flertal tillfällen men konstruerades och togs i kom- mersiell drift , . Avseende slutförvars- anläggningar kan de delar som senare ska avvecklas också förutsättas drivas under långa tidsperioder. Det ter sig därför inte onaturligt att en förnyad prövning görs inför det slutliga avvecklingsarbetet. Verksamheten vid en kärnteknisk anläggning ändras på ett av- görande sätt inför nedmontering och rivning. En driftorganisation arbetar i en miljö med mer cykliskt återkommande moment och en processtyrd verksamhet. Nedmontering och rivning av en stängd kärnteknisk anläggning är däremot annorlunda och en mer projekt- inriktad verksamhet. Nya arbetsuppgifter och förändrade behov av kunskap och fär- digheter innebär förändringar i personal, organisation och ledning. För att se till att arbetet utförs säkert och enligt gällande bestäm- melser för arbetsmiljö, strålskydd, kärnteknik och skydd mot olyckor, krävs en omfattande planering. Som tidigare nämnts krävs en ny säkerhetsredovisning () för det kvarvarande avvecklingsarbetet. Före det att nedmonterings- och rivningsarbetet ska påbörjas krävs SOU 2019:16Utredningens överväganden och förslag även en anmälan till kommissionen i enlighet med artikel 37 i Euratomfördraget. Utredningen noterar att flera av de stora ändrings- och moder- niseringsprojekt som har genomförts i vid de äldre kärn- tekniska anläggningarna, särskilt vid O1 och , knappast varit av ”rutinkaraktär” och till stor del innehållit moment som ingår i avvecklings- och rivningsarbete. pågick till exempel en omfattande renovering av O1, kallad Projekt . Projektet blev mycket uppmärksammat eftersom man efter kemisk dekontaminering utförde manuellt arbete och kontroll inne i en reaktortank som varit i drift. Vid pågick under större delen av 1997 ett projekt där bland annat samtliga rörstutsar som ansluter till huvudcirkulationskretsarna i reaktorinne- slutningen byttes ut. Även vid andra svenska reaktorer har större re- noveringsprojekt genomförts som inneburit utbyte av befintlig utrust- ning. Stora komponenter som ånggeneratorer, mellanöverhettare, fuktavskiljare m.fl. har bytts ut. I vissa fall har man varit tvungen att öppna upp byggnader för att komma åt att lyfta in sådana kom- ponenter. I viss utsträckning har erfarenheter samlats från dessa projekt inför framtida rivning och avveckling, t.ex. avseende arbets- miljöåtgärder, strålskydd, logistik, tidsåtgång och omhändertagande av kärnavfall. Sammantaget finner utredningen att det innan slutlig nedmon- tering och rivning av en kärnteknisk anläggning krävs planering och säkerhetsförebyggande arbete samt att den myndighet som reger- ingen bestämmer mer formellt ska granska och ge sitt medgivande till den verksamheten. Detta sker lämpligen inom ramen för den steg- visa prövning av en kärnteknisk anläggning som utredningen föreslår ska läggas fast genom bestämmelser i kärntekniklagen. Hitintills har de planer och redovisningar som getts in granskats och godkänts av myndigheten med hänsyn till före- skriftskrav och övriga för verksamheten uppställda villkor88. 88Den beslutade om tillståndsvillkor avseende av- veckling för kärnkraftsreaktorerna , 1 och 2, samt Ågestareaktorn. Tillståndsvillkoren kompletterar och konkretiserar tidigare föreskrifts- krav avseende vad tillståndshavarna ska ansöka om, anmäla och redovisa i samband med ned- montering och rivning av de äldsta kärnkraftsreaktorerna. Se vidare SSM dnr SSM2016-5866 och SSM2017-2285 till SSM2017-2293. Utredningens överväganden och förslag Utredningen bedömer att en utökad samordning och koppling mellan regleringen i kärntekniklagen och t.ex. tillstånd för nedmon- tering och rivning enligt skulle vara möjlig men betrak- tar det inte som nödvändigt. används kärntekniklagens definition av permanent avstängd reaktor i och tillstånd krävs enligt innan en nedmontering och rivning får ske. Det saknas skäl för att ytterligare samordna dessa processer. Erfaren- hetsmässigt påbörjar tillståndshavaren avvecklings- och rivnings- verksamheten, av kostnadsskäl och för att kunna nyttogöra befintlig kompetens hos anställd personal, så snart som det anses vara möjligt och rimligt. Utredningen föreslår däremot att nuvarande lydelse av 22 kap. 1 § miljöprövningsförordningen (2013:251) ändras så att en ny miljö- prövning ska ske först inför att åtgärder i samband med nedmon- tering och rivning av en kärnkraftreaktor ska påbörjas. Utredningen menar att en sådan ändring fokuserar prövningen på miljöpåverkan från den nya verksamheten, nedmontering och rivning, och de miljö- effekter denna leder eller kan leda till i form av t.ex. möjliga eller reella utsläpp av radioaktiva eller andra skadliga ämnen, buller, trans- porter m.m. Ändringen bedöms vara i linje med såväl syfte som MKB-direktivet89. Det är lämpligt att tidpunkten samordnas med kärntekniklagen så att det tydligt omfattar den avslutande delen av avvecklings- arbetet, dvs. nedmontering och rivning. Det ger en tydlighet i vad som får utföras i enlighet med drifttillståndet och vad som får göras efter det att ett tillstånd för nedmontering och rivning utfärdats. Vad ska nedmonteras och rivas Som framgår i avsnitt 4.6.1 om tidigare lagstiftning och utrednings- förslag har det i specialmotiveringen till den nuvarande kärnteknik- lagens bestämmelse om tillståndshavarens ansvar angetts att anlägg- ningen ska avvecklas och rivas på ett acceptabelt sätt – vilket då betydde en fullständig nedmontering och bortforsling av anläggningens olika 89Europaparlamentets och rådets direktiv /92/EU av om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. Utredningens överväganden och förslag delar och att i förekommande fall dessa placeras i en förvarsanlägg- ning eller på annat sätt tas om hand. Till exempel nämns att i skyldig- heten ingår en fullständig nedmontering och bortforsling av en reaktor och övriga anordningar som ingår i reaktoranläggningen. Det har framförts från olika håll att nedmontering och rivning endast bör omfatta avlägsnande av delar av en anläggning med inducerad aktivitet eller kontaminerade med radioaktiva ämnen och omhändertagandet av radioaktivt material i koncentrationer över de nivåer där strålskyddslagen ska tillämpas. Sådana synpunkter fram- fördes bl.a. av Strålsäkerhetsutredningen90 och i remissvar som läm- nades i samband med remitteringen av den utredningen. Utgående från strålskyddsskäl, kanske även avseende kärnsäkerhet, vore det naturligt att när radioaktivt material, inklusive använt kärnbränsle och kärnavfall, avlägsnats från anläggningen och det konstaterats genom beräkningar och verifierande mätningar att anläggningen får användas fritt utan restriktioner enligt strålskyddslagen, så är riv- ningsarbetet avslutat. Utredningen finner det dock troligt att de skrivningar som gjordes i samband med att den nuvarande lagens tillkomst verkligen åter- speglar vad som avsågs – en fullständig nedmontering och bortfors- ling av anläggningens delar var det som ansågs ”acceptabelt”. Sedan den nuvarande kärntekniklagen beslutades har mycket hänt i sam- hället, såväl tekniskt som värdegrundmässigt. Tankar om återvinning och avfallsminimering har på olika områden realiserats och åter- användning av byggnader och material genomsyrar samhällsdiskus- sionerna och till en ökande del verksamheter. De nya principerna återspeglar idén om ändliga resurser och att god planering innebär integration av fungerande gammalt med nytt. Utredningen finner det motiverat att lagen inte längre bör kräva fullständig nedmontering och bortforsling av den gamla anlägg- ningen om en rationell användning finns för gamla byggnadsstruk- turer, utrustning eller mark. gällande föreskrifter avseende friklassning av markområden medger en använd- ning efter avslutad rivning som inte är ”fri användning”, dvs. att en högre effektiv stråldos än 0,1 mSv/år kan tillåtas under ”begränsad användning” i syfte att vara mer flexibel om t.ex. ny industriell verk- samhet skulle äga rum på platsen. 90SOU 2011:18 Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. Utredningens överväganden och förslag Sammanfattningsvis föreslår utredningen att nedmontering och rivning normalt ska omfatta den kärntekniska anläggningen med tillhörande service- och driftsystem, på liknande sätt som . Det bör dock vara möjligt, när annan rimlig användning av bygg- nader eller strukturer kan förutses, att tillåta en sådan användning. Denna bör anges i den slutliga planeringen och det ska tydligt framgå vilket slutmål för rivningen som föreligger. En bedömning av vad som är rimliga och acceptabla slutmål kan, med tanke på bakgrunden till de nuvarande skrivningarna i lagen, inte avgöras enbart av säkerhets- och strålskyddsskäl utan är en bredare process som involverar annan kompetens och kunskap och som hanteras i annan ordning. Utredningen föreslår även att en bestämmelse införs i kärn- tekniklagen med innebörden att en kärnteknisk anläggning, eller en välavgränsad del av en anläggning, som har friklassats enligt före- skrifter meddelade med stöd av 2 kap. 5 § strålskyddslagen upphör den (eller den delen) att vara en kärnteknisk anläggning. Finansiering av avveckling och rivning omfattar beräkningsunderlaget till avveckling och rivning av de kärntekniska anläggningarna det som krävs enligt nuvarande lagstiftning, dvs. en ”fullständig demontering och bortforsling av anläggningens olika delar”. Det är motiverat att även fortsättningsvis fondera medel som möjliggör en fullständig nedmontering av reak- torer eller andra kärntekniska anläggningar. Alternativet, som av utredningen bedöms som sämre, är att en- bart sätta av medel för nedmontering och rivning av de delar av anläggningen som måste tas om hand till följd av förekomst av radio- aktiva ämnen över de gällande friklassningsnivåerna. Ett sådant förfarande vore svårhanterligt eftersom mängd och förekomst av radioaktiva ämnen kan vara svårt att fastställa i förväg och kan ändras genom olyckor eller bränsleskador under driften. Det bör även finnas en robusthet i de uppskattningar som görs och det finns knappast någon anledning att anta att konventionell byggnadsrivning inte kommer att ske vid flera av de kärntekniska anläggningarna. Utredningen anser således att den praxis som tillämpas vid kostnadsberäkningar av avveckling av kärntekniska anläggningar bör behållas. Utredningens överväganden och förslag 4.7Kärnavfall – begrepp och reglering Utredningens förslag: Utredningen föreslår att begreppet kärn- avfall samordnas med begreppet radioaktivt avfall i strålskydds- lagen (2018:396). Kärnavfall föreslås därför definieras som radio- aktivt avfall som uppkommit i en tillståndspliktig kärnteknisk verksamhet. Kärnavfall blir därmed en delmängd av vad som är radioaktivt avfall enligt strålskyddslagen. Utredningen anser sam- tidigt att använt kärnbränsle, i likhet med nuvarande lagstiftning, inte ska betraktas som kärnavfall förrän det placerats i ett slut- förvar. Då en samordning av begreppen föreslås behöver även strålskyddslagens definition förtydligas i detta avseende. Utredningen föreslår vidare att strålskyddslagen modifieras så att använt kärnbränsle inte heller enligt strålskyddslagen ska definieras som radioaktivt avfall. Utredningen föreslår vidare att använt kärnbränsle fortsatt ska betecknas som kärnämne även efter att det slutförvarats då det av internationella förpliktelser följer att kärnämneskontroll fortsatt ska gälla. Detta utesluter dock inte att använt kärnbränsle överförs till kategorin kärnavfall i samband med att det slutförvaras. Utredningen föreslår att de restprodukter, i form av t.ex. kon- taminerad utrustning, som uppstår när en kärnteknisk anläggning som behandlat eller processat utländskt radioaktivt material eller avfall nedmonteras och rivs, ska betraktas som kärnavfall som uppkommit i och att ansvaret för omhändertagandet av avfallet ska läggas på verksamhetsutövaren. Utredningen föreslår att bestämmelserna om prövning av särskilda tillstånd för slutförvaring av utländskt kärnavfall i eller för slutförvaring av svenskt kärnavfall utomlands ändras så att det återspeglar den praxis som utvecklats och att det därför generellt ska räcka med särskilda skäl för att meddela sådana tillstånd och inte som synnerliga skäl. Ändringen innebär dock i sak inte någon ändring av bedömningsgrunden som tillämpats, utan ett konstaterande att den tillämpade bedöm- ningsgrunden snarare är att beteckna som ”särskilda skäl”. Utredningens överväganden och förslag 4.7.1Kärnavfallsbegreppet – en problembeskrivning Användningen av begreppet kärnavfall (nuclear waste) är inte själv- klar. Det används endast i några få länder som och . De flesta länder använder endast det bredare begreppet radioaktivt avfall (radioactive waste) som även betecknar avfall från andra verksamheter än kärntekniska där man använder radioaktiva ämnen såsom inom sjukvård, forskning och industri. Skälen för att använda kärnavfallsbegreppet är att särskilja en kategori av material till vilken vissa skyldigheter kan kopplas. När detta görs kan dock olika gränsdragningsproblem eller oönskade konsekvenser uppkomma. För att undvika dessa problem blir ambi- tionen att omhänderta dessa problem i en definition av begreppet. Detta kan dock leda till att definitionen blir komplicerad. När pro- blem upptäcks och ska rättas till finns risken att definitionen blir än mer komplex. Målet är att hitta en definition som är tydlig och fångar in det som avses omfattas men avgränsar mot och utelämnar det som inte avses innefattas i begreppet. Sedan kärnavfallsbegreppet infördes, för att säkerställa att ett säkert omhändertagande kan utkrävas av den som ansvarar för avfallet, har definitionen av begreppet genomgått flera ändringar och tillägg. Denna evolution tillsammans med nyare internationella regelverk har medfört vissa problem och att oönskade konsekvenser upp- kommit vid rättstillämpningen. Den svenska definitionen av kärnavfall avviker från internationell standard och även från sekundärlagstiftningen under Euratom. Utredningen har funnit att ett antal förvaltningsärenden har visat på problem vid tillämpningen av den nu gällande definitionen av kärn- avfall. Problemen med kärnavfallsdefinitionen har även förts fram av (). I en skrivelse till regeringen gällande problem med utförsel (export) av materialprover, daterad , sägs bl.a. att: nu gällande krav medför oönskade konsekvenser genom att angelägna undersökningar av betydelse för en fortsatt strålsäker drift av svenska kärnkraftverk försvåras på ett betydande sätt. Detta problem uppkommer genom att det svenska regelverket betraktar materialprover som kärnavfall, vilket medför att det euro- peiska regelverket för radioaktivt avfall (kärnavfallsdirektivet) ska tillämpas för dessa prover. SSM framför därför i sin skrivelse: Utredningens överväganden och förslag Frågan är om avsikten med avfallsdirektivet (kärnavfallsdirektivet, utred- ningens anm.) har varit att det även för materialprover ska krävas mellan- statliga avtal om slutförvaring av dessa efter genomförd undersökning. SSM har även tidigare lyft detta problem till regeringen91 där myn- digheten påpekar följande: Erfarenheterna av myndighetsutövningen är, i motsats till vad som antogs i förarbetena till kärntekniklagen, att den lagtekniska uppdel- ningen mellan kärnavfall och radioaktivt avfall inte främjat säkerhets- arbetet vid de kärntekniska anläggningarna. Vidare framförs av SSM att: Begreppet kärnavfall har heller inte varit helt oproblematiskt på det internationella planet där avfall från det kärntekniska området inte sär- skiljs från radioaktivt avfall. Strålsäkerhetsutredningen92 pekade också på problem med den nu- varande kärnavfallsdefinition och föreslog att kärnavfall som be- grepp skulle utmönstras och att endast ett begrepp, radioaktivt avfall skulle användas. Utredningen bedömer att en anpassning av legaldefinitionerna på detta område till det som gäller internationellt skulle underlätta medverkan i arbetet inom EU och och, mer specifikt underlätta transport och hantering av radioaktivt material i samband med forsk- ning och utvecklingsarbete. hamnade kärnkraften och dess avfall i fokus för den politiska debatten. Regeringen tillsatte 1972 den s.k. AKA- utredningen93 vilken lämnade sina slutbetänkanden . Dessa resulterade i ett tillägg i dåvarande atomenergilagen (1956:306) där tillståndsplikt införs för hantering och förvaring av använt kärn- bränsle och radioaktivt avfall som uppkommer vid användning av atombränsle. Vidare hanterades avfallsfrågan i den s.k. villkors- lagen (1977:140) om särskilt tillstånd att tillföra kärnreaktor kärn- bränsle m.m. 91SSM 2008/2553 Översyn av lagstiftningen på strålsäkerhetsområdet, s. 54. 92SOU 2011:18 Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form, s. 479 93SOU 1976:30, 1976:31 och 1976:41 Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Utredningens överväganden och förslag När begreppet kärnavfall introduceras i lagstiftningen betecknar det inledningsvis endast det högaktiva avfallet som uppkommer efter upparbetning av använt kärnbränsle. utvidgas begrep- pet till att även inkludera allt radioaktivt avfall som uppkommer i en kärnteknisk anläggning. I svensk lagstiftning införs begreppet gen- om regeringens proposition94 som genom beslut blev den nu gällande lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Ambitionen med denna lag var att samla de flesta frågor relaterade till kärnteknisk verksamhet i en lag och under en myndighet nämligen lagen om kärn- teknisk verksamhet respektive (). Svårigheter med begreppet kärnavfall uppkom dock efter att det införts, bl.a. då material för forskning och medicinsk användning som tagits ur en reaktor enligt definitionen skulle betecknas som kärnavfall. Regeringen tillsatte, bland annat för att hantera denna svårighet, en ny utredning om översyn av kärntekniklagen. Ett betänkande lämnades över till regeringen . Denna utredning ledde till att regeringen genom sin proposition95 justerade kärnavfallsbegreppet. Den viktigaste föränd- ringen relaterat till kärnavfallet var att definitionen av kärnavfall i 2 § ändrades med tilläggen: …radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål …material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning I förarbetena påtalas vikten av att strålkällor som ska användas för medicinskt och tekniskt bruk inte ska betraktas som avfall. I pro- positionen nämns vidare att motsvarande resonemang bör kunna tillämpas på delar som tas ur en anläggning för reparation eller till exempel på verktyg som använts av en reparatör och blivit svagt radioaktiva. I propositionen (s. 23) sägs: 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet. 1992/93:98 om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, m.m. Utredningens överväganden och förslag Beteckningen kärnavfall bör endast tillämpas i fråga om delar som inte längre skall användas. Endast då framstår det som naturligt att före- målen ska betraktas som avfall och omfattas av tillståndshavarens sär- skilda ansvar för kärnavfallet. Strålskyddslagens regler ansågs vara tillräckliga för att kunna hantera de föremål som undantogs från kärntekniklagens tillämpningsområde. En praxis har dock utvecklats som medfört att t.ex. material från reaktordelar, som inte från början har avsetts att användas för något annat men som senare fått betydelse som provbitar i samband med forskning om hur driften påverkat reaktormaterialet, kommit att betraktas som kärnavfall. Genom denna praxis görs en åtskillnad mellan en metallisk provbit som placerats i reaktorn för bestrålning och ett prov som tas från en bestrålad del av en reaktor. De tanke- gångar som förs fram i propositionen hade möjligtvis kunnat leda till ett bredare undantag från kärnavfallsbegreppet än vad som i prak- tiken blev fallet. 4.7.3Regleringen av avfall innehållande radioaktiva ämnen För regleringen av avfall som innehåller radioaktiva ämnen används flera begrepp i svensk lagstiftning. I den nya strålskyddslagen defin- ieras begreppet radioaktivt avfall i svensk lagstift- ning enligt följande: Radioaktivt avfall: radioaktivt material som är avfall enligt 15 kap. 1 § eller som det inte finns någon planerad och godtagbar användning för. Radioaktivt avfall som uppkommer i en kärnteknisk verksamhet betecknas i kärntekniklagen som kärnavfall. Enligt 2 § 3 kärnteknik- lagen utgör kärnavfall: 1.använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar, 2.radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbruks- tekniska eller kommersiella ändamål, 3.material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning och 4.radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas. Utredningens överväganden och förslag Det bör observeras att använt kärnbränsle inte definieras som kärn- avfall förrän det är placerat i ett slutförvar. Skälen för detta är att det använda kärnbränslet innan det slutförvaras skulle kunna upparbetas och den del som går att återanvända fortsatt används. Även andra begrepp relaterade till kärnavfall och radioaktivt avfall används i svensk lagstiftning.