sou · H7B346d4 · 2019-11-29 00:00:00 — är av stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen i , både . , liksom andra centralbanker, ansvarar för ett antal grundläggande uppgifter som är avgörande för att samhällsekonomin ska fungera väl. Två grundläggande uppgifter är att tillhandahålla betalningsmedel och ett centralt system för betalningsavveckling. Dessa uppgifter utgör grunden för ett säkert och effektivt finansiellt system. Det är svårt att överdriva betydelsen av att betalningar kan genomföras i såväl normala tider som i kristider och att hushåll och företag har förtroende för att så är fallet. En tredje grundläggande uppgift är att värna penningvärdet genom att verka för en låg och stabil inflation. Införandet av inflationsmål och oberoende centralbanker har inneburit en betydligt lägre och mer stabil inflation i bl.a. . En låg och stabil inflation minskar osäkerheten i samband med investeringar och sparande vilket är positivt för tillväxten. En låg och stabil inflation minskar även oavsiktliga omfördelningar av förmögenheter. En fjärde grundläggande uppgift är att vid behov agera som sista låneinstans till vissa finansiella företag och därigenom begränsa risker för att finansiella kriser ska uppstå och mildra effekter om de ändå inträffar. Finanskrisen som briserade 2008 blev en påminnelse om att förtroendet – och därmed finansieringsmöjligheterna – på de finansiella marknaderna plötsligt kan försvinna. I en sådan situation kan , mot säkerheter, erbjuda finansiering tills oron lagt sig och därigenom förhindra en finansiell kollaps med allvarliga realekonomiska följder. Att centralbanker har kraftfulla befogenheter och kan agera snabbt när oro sprider sig på de finansiella marknaderna är förtroendeskapande och kan bidra till minskad oro. Finanskrisen visade vidare på vikten av flexibilitet. vidta olika åtgärder beroende på vilka specifika problem de ställdes inför och de förutsättningar som förelåg. direktion ska inte kunna ges instruktioner inom ramen för penningpolitiken. Därigenom säkerställs trovärdigheten för att prisstabilitetsmålet upprätthålls. Även inom andra verksamhetsområden ska fatta självständiga beslut. ska också ha en hög grad av finansiellt oberoende som säkerställer att den kan utföra och finansiera sina uppgifter. ska vidare styras genom lag, i vilken målen för verksamheten och vilka hänsyn som ska tas tydliggörs. centrala roll för samhällsekonomin och dess oberoende medför att det är av stor vikt att dess demokratiska legitimitet säkerställs. Det åstadkoms genom en demokratisk förankring där tar ställning till och tydliggör mål, uppgifter och befogenheter samt genom tillsättningen av ledamöter i direktionen. Därutöver behövs en demokratisk granskning av som möjliggör ansvarsutkrävande. Förutsättningarna för verksamhet har förändrats kontinuerligt . Sedan den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft har det ekonomisk-politiska landskapet förändrats betydligt bl.a. avseende den svenska växelkursregimen, de finansiella marknadernas avreglering och internationalisering samt det svenska EU- medlemskapet. De justeringar av riksbankslagen som gjordes 1999 avsåg främst lagstadgande av målet om prisstabilitet, stärkt oberoende och en ny ledningsstruktur för . Nuvarande riksbankslag är därför i stor utsträckning utformad då fast växelkurs rådde och det finansiella systemet såg helt annorlunda ut. Det innebär att lagen i många delar är omodern vilket bidrar till otydlighet. Den globala finanskrisen och den period med låg inflation som följde därefter i stora delar av världen satte centralbankernas uppgifter och befogenheter i blixtbelysning. Under finanskrisens akuta fas agerade centralbankerna för att avvärja en finansiell kollaps, framför allt genom att agera som sista låneinstans och ge likviditetsstöd till finansiella aktörer då deras finansieringsmarknader inte fungerade. Efter den akuta fasen visade det sig att penningpolitiken begränsades av att styrräntorna inte kunde sänkas mer. Då det fanns behov av ytterligare penningpolitisk stimulans kompletterades räntestyrningen med köp av finansiella tillgångar (s.k. kvantitativa lättnader). Erfarenheterna från den globala finanskrisen har lett till att flera länder har sjösatt utredningar för att analysera centralbankernas framtida mål, uppgifter och befogenheter. I finanskrisens efterdyningar har det även genomförts betydande förändringar i de internationella och europeiska regelverken för att främja finansiell stabilitet. I har fått ansvar för den s.k. makrotillsynen och har fått ansvar för s.k. resolution. En central fråga i utredningen är vilka mål, uppgifter och befogenheter bör ha för att främja finansiell stabilitet och effektivitet givet denna institutionella struktur. Därutöver har omfattande och snabba förändringar på betalningsmarknaden till följd av teknikutveckling och digitalisering påverkat verksamhet inom betalningssystemet. Förutsättningarna för kontantverksamhet har påverkats av den snabba minskningen av kontantanvändningen i , en utveckling som accelererat den senaste tioårsperioden. Även frågan om beredskapen i betalningssystemet har blivit alltmer aktuell. Inte minst har beslutet att återuppta en sammanhängande totalförsvarsplanering inklusive Försvarsberedningens inriktningsförslag avseende totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret bidragit till detta. Sammantaget har ett antal av de frågeställningar som kommittén fått i uppgift att analysera aktualiserats av finanskrisen medan andra motiveras av ett mer generellt behov av en översyn till följd av de institutionella och ekonomiska förändringar som har skett . Mot bakgrund av de förändrade förutsättningarna som beskrivits ovan har svårigheterna att tolka och tillämpa nuvarande lag ökat . Otydligheten i ansvar inom det finansiella stabilitetsområdet har av flera aktörer framhållits som ett särskilt problem. Även inom penningpolitiken, internationella verksamhet, kontantverksamhet och beredskapsansvar finns behov av att uppdatera lagen och förtydliga mål, uppgifter och befogenheter. Det finns även vissa otydligheter om ansvarsförhållanden och befogenheter inom ledning, såväl inom direktionen som mellan direktionen och riksbanksfullmäktige Kommitténs direktiv tar sin utgångspunkt i ställningstaganden i betänkandet 2015/16:FiU41. Enligt kommittédirektiven (dir. 2016:114) ska kommittén analysera samt föreslå författningsändringar inom följande områden: •penningpolitikens mål och medel •Riksbankens ansvar för finansiell stabilitet •Riksbankens roll i internationella sammanhang •den demokratiska granskningen av och penningpolitiken •Riksbankens ansvar för kontanthanteringen, kontantförsörjningen •beredskapen i betalningssystemet. Utgångspunkten är enligt kommittédirektiven att målet om prisstabilitet fortfarande ska vara centralt och att ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Kommittén ska också beakta att inte har euron som valuta. Vidare ska kommittén utgå ifrån den beslutade ansvarsfördelningen beträffande makrotillsyn och resolution. gavs kommittén även i uppdrag att lämna förslag avseende finansiella oberoende och balansräkning (dir. 2017:100). I uppdraget ingår även att förtydliga i lag på vilka villkor får förstärka valutareserven genom lån av . Centrala utgångspunkter som väglett kommitténs förslag Det behövs en ny riksbankslag Den nuvarande riksbankslagen trädde i kraft . gjordes ett antal ändringar som i huvudsak var inriktade mot införandet av prisstabilitetsmålet, anpassningar i förhållande till unionsrättens krav på oberoende centralbanker inklu- sive en ny ledningsstruktur för . Bestämmelserna avseende bl.a. valutapolitik, kontantförsörjning samt roll avseende det finansiella systemet i stort ändrades dock inte. De omfattande ekonomisk-politiska och institutionella förändringar som har skett efter lagens ikraftträdande medför att det behövs en omfattande översyn av lagen, vilket också framgår av kommitténs direktiv. Enligt kommitténs uppfattning finns det behov av så pass omfattande och genomgripande ändringar i den nuvarande riksbankslagen att den bör ersättas av en ny riksbankslag (se kapitel 13). Anpassning till unionsrätten men inte till införande av euron Enligt kommitténs uppfattning bör lagändringar göras i den utsträckning som krävs för att det regelverk som gäller i ska kunna utläsas ur svensk lag. Svensk lagstiftning ska därför återge de mest centrala unionsrättsliga reglerna för verksamhet med beaktande av att är en s.k. medlemsstat med undantag, dvs. inte har euron som valuta. Kommittén bedömer dock inte att det finns skäl att lägga fram sådana författningsförslag om den rättsliga integreringen av i ECBS som skulle möjliggöra ett införande av euron som valuta i . De bör anstå till dess att det eventuellt har fattats ett politiskt beslut om att ska införa euro som valuta. Kommittén har i sina författningsförslag beaktat synpunkter på den svenska lagstiftningen som framförts av vad gäller bl.a. institutionella och finansiella oberoende samt förbudet mot monetär finansiering (se kapitel 13). är en speciell förvaltningsmyndighet med hög grad av oberoende är en förvaltningsmyndighet och omfattas av de krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet samt samverkan med andra myndigheter som anges i såväl regeringsformen som i förvaltningslagen (2017:900). Förutsättningarna för och behovet av samverkan med andra myndigheter ser olika ut inom olika delar av verksamhet. lyder vidare under . Jämfört med övriga myndigheter under har en stor bredd i sina uppgifter och verksamhetsformer. har också en unik ledningsform som inte liknar andra svenska myndigheters (se kapitel 11). Till dessa speciella förutsättningar för som myndighet tillkommer även oberoende i form av det institutionella oberoendet (instruktionsförbudet), det funktionella oberoendet, det finansiella oberoendet, det personliga oberoendet för ledning och det förhållandet att utgör ett särskilt rättssubjekt skilt från staten (se kapitel 12). Det behövs ett tydligt och lagfäst mandat för verksamhet Då lyder under saknas det möjligheter att styra den på annat sätt än genom lag. Detta är en viktig anledning till att mål, uppgifter och befogenheter bör framgå av lagen. Den nuvarande riksbankslagen är i flera avseenden otidsenlig och svår att tolka och därmed tillämpa. Att verksamhet sker inom ramen för ett lagfäst och tydligare mandat förbättrar möjlighet att kunna agera och att vidta nödvändiga och ändamålsenliga åtgärder i olika situationer. Det underlättar vidare för andra aktörer att tolka ansvar inom olika verksamhetsområden, exempelvis inom arbetet med finansiell stabilitet, kontantverksamheten och avseende samhällets krisberedskap och höjd beredskap. Otydligheter finns inom flera av verksamhetsområden. Ett område där bristerna i nuvarande lagstiftning återkommande har lyfts fram är ansvar för finansiell stabilitet. saknas ett mandat avseende finansiell stabilitet i lagen, utöver att ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och att får lämna nödkrediter till finansiella företag, om vissa förutsättningar är uppfyllda. De uppgifter och befogenheter som kommittén föreslår att ska ha inom finansiell stabilitet är i hög grad en kodifiering av praxis. Även inom andra områden har efter hand utvecklat en praxis som inte avspeglas i den nuvarande riksbankslagen. Det gäller exempelvis internationella arbete, redogörelser till och information till allmänheten, samt arbetsformerna inom direktionen. Kommitténs förslag innebär i flera fall att praxis kodifieras i lag. Ett lagfäst och tydligare mandat säkerställer också den demokratiska förankringen för verksamhet och förbättrar vidare förutsättningarna för granskning och ansvarsutkrävande från i förhållande till . Nedan ges en kortfattad beskrivning av kommitténs viktigaste förslag inom de områden som direktiven pekar ut. Mandat inom penningpolitiken (kapitlen 14–19) I den nya lagen föreslår kommittén att målet för penningpolitiken ska vara låg och stabil inflation (prisstabilitetsmålet; se kapitel 15). Precisering av målet vad gäller målvariabel, utvecklingstakt och prisindex ska göras av . Kommittén ställer sig bakom nuvarande precisering, dvs. ett inflationsmål mätt enligt KPIF och med en målsatt utvecklingstakt på . Kommittén föreslår att vid behov ska göra en framställning till när den vill ändra nuvarande precisering vilket sedan kan välja att godkänna eller inte godkänna. Kommittén föreslår vidare att , utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, ska bidra till en balanserad utveckling av produktion och sysselsättning (realekonomisk hänsyn; se kapitel 16). Kommittén har därutöver övervägt att inkludera finansiell stabilitet som ett separat mål inom penningpolitiken och därmed ta hänsyn till finansiell stabilitet utöver de effekter som går via inflationen och realekonomin. Kommittén bedömer dock att det inte är lämpligt (se kapitel 17). uppgifter inom ramen för penningpolitiken består i att bedriva penningpolitik och s.k. växelkursstyrning, det senare i det fall regeringen beslutat om ett mål för växelkursen (se kapitel 19). Det innebär att den föreslagna lagen är kompatibel med både en rörlig och en fast växelkurs. Kommittén anser att vad som ska utgöra penningpolitik, och därmed innefattas av det s.k. instruktionsförbudet (se kapitel 12), definieras av de penningpolitiska befogenheter som följer av den föreslagna riksbankslagens andra kapitel (se kapitel 13). Kommittén föreslår vidare att tilldelas ett antal befogenheter inom ramen för penningpolitiken (se kapitel 18). Befogenheter utgörs av instrument (t.ex. att erbjuda krediter) och eventuella begränsningar i användningen av instrumenten (t.ex. krav på säkerheter vid krediter). Enligt kommitténs förslag ska befogenheter inom penningpolitiken omfatta följande: •Att ta emot inlåning, erbjuda krediter i svenska kronor och utländsk valuta och bestämma räntan på dessa. Krediter får dock endast ges mot betryggande säkerheter. •Att ge ut skuldebrev i svenska kronor. •Att köpa statspapper på andrahandsmarknaden. Kommittén betonar dock att , när så är påkallat, ska ta hänsyn till hur statspappersköp påverkar de finansiella marknadernas funktionssätt och förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen. Kommittén anser dock att det sistnämnda inte behöver framgå i den nya riksbankslagen. •Att köpa privata värdepapper om synnerliga skäl föreligger. Kommittén betonar dock att både förändringar i styrräntor och statsobligationsköp i allmänhet är att föredra framför köp av privata tillgångar då det sistnämnda är betydligt mer riskfyllt i ett finansiellt perspektiv. Kommittén betonar vidare att åtgärden ska utformas så att kredit- och resursallokeringen påverkas i så liten utsträckning som möjligt, givet de effekter vill uppnå. Kommittén anser dock inte att detta behöver framgå av den nya riksbankslagen. •Att genomföra valutainterventioner men att dessa ska genomföras med beaktande av vilket växelkurssystem som gäller. Inom ramen för penningpolitiken föreslår kommittén därutöver att ska informera allmänheten om bl.a. målet för penningpolitiken och bankens penningpolitiska strategi. Information om fattade penningpolitiska beslut ska lämnas till regeringen efter beslutet och om möjligt innan det tillkännages för allmänheten. Vidare får föra en dialog med regeringen och andra myndigheter eller organisationer om frågor som påverkar utformningen av penningpolitiken och förutsättningarna att uppnå de penningpolitiska målen. Mandat inom finansiell stabilitet (kapitlen 20–25) Kommittén föreslår att ges ett mål för sitt arbete med finansiell stabilitet. Målet ska vara att bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt. För att uppnå detta mål får i huvudsak följande uppgifter: •Tillhandahålla ett system för betalningsavveckling och vid behov medverka i betalningsavveckling i förhållande till finansiella företag och myndigheter. •Identifiera sårbarheter och risker i det finansiella systemet som kan leda till allvarliga störningar. •Övervaka den finansiella infrastrukturen, och förbereda sig inför att hantera kriser. •Ge likviditetsstöd till det finansiella systemet i form av generellt likviditetsstöd och nödkrediter. Dessa uppgifter är i hög grad en kodifiering i lag av den verksamhet bedriver avseende finansiell stabilitet. Avseende likviditetsstöd får befogenhet att ge generellt likviditetsstöd i finansiellt stabilitetssyfte. Kommittén anser också att bör ha ett särskilt ansvar för likviditetsstöd till det finansiella systemet. Mer konkret får ge kredit till eller ingå återköpsavtal med svenska företag som står under tillsyn av , motsvarande utländska företag som driver verksamhet i genom filial och centrala motparter, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i . Krediter och återköpsavtal kan avse både svenska kronor och utländsk valuta. Krediter ska ges mot betryggande säkerhet. får vidare, likt en marknadsgarant köpa och sälja finansiella instrument till förutbestämda priser i syfte att tillfälligt stödja systemviktiga finansiella marknaders funktionssätt, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i och om det finns synnerliga skäl. Avseende nödkrediter föreslår kommittén att befogenhet att ge nödkrediter ska föras över till den nya riksbankslagen, med vissa förtydliganden och utvidgningar av bestämmelsen. Av den nya bestämmelsen framgår att i likviditetsstödjande syfte får ge kredit i svenska kronor eller utländsk valuta mot säkerhet, om det behövs för att motverka en allvarlig störning i det finansiella systemet i eller om det finns andra synnerliga skäl. En sådan kredit får bara ges till företag som är ett svenskt företag som står under tillsyn av , eller ett motsvarande utländskt företag som driver verksamhet i via filial eller en central motpart. Företaget ska vidare vara livskraftigt men ha tillfälliga likviditetsproblem. internationella verksamhet (kapitlen 26 och 27) Det förtydligas att får delta i sådant internationellt samarbete som har betydelse för förutsättningarna att nå de mål för verksamheten som anges i riksbankslagen. Kommittén bedömer att med detta lagstöd fortsatt kommer att kunna delta i det internationella samarbete som den deltar i. ska säkerställa att regeringen fortlöpande är informerad om förhållanden av betydelse i det internationella samarbete som deltar i. ska samråda med andra svenska myndigheter vid principiellt viktiga ställningstaganden i internationella sammanhang som har samband med en annan myndighets verksamhet. När deltar i ett internationellt forum tillsammans med en annan svensk myndighet, blir det särskilt viktigt att myndigheterna förankrar sina positioner och strävar efter att nå gemensamma ställningstaganden i principiellt viktiga frågor. Om huvudman , eller regeringen – inom ramen för sitt ansvar för utrikespolitiken – tar fram uttalanden om övergripande svensk inriktning, och dessa har betydelse för myndigheternas internationella diskussioner, ska ta sin utgångspunkt från sådana uttalanden när den utformar sina ståndpunkter. får vara förbindelseorgan och finansiell motpart till . Svenska ställningstaganden i IMF ska liksom är fallet tas fram i samarbete mellan regeringen och . Eftersom det är landet som är medlem i IMF är det dock enligt kommitténs bedömning ytterst regeringen som bestämmer vilken position som bör företräda. Undantaget från detta är om det handlar om penningpolitik eller övriga ECBS-relaterade frågor. I samband med att deltar i finansiering av IMF:s verksamhet ska begära att lånar ut motsvarande belopp till . Räntan ska motsvara den ränta som mottar från IMF. Räntenettot och eventuella kreditförluster till följd av IMF-åtaganden påverkar därmed statens budget direkt i stället för, som , indirekt via resultat och utdelning till statens budget. institutionella och finansiella oberoende samt valutareserven (kapitlen 28–31) finansiella oberoende stärks i flera avseenden i den nya riksbankslagen. För det första föreslås att beslut om fastställande av balansräkning, resultaträkning och vinstdisposition ska fattas av riksbanksfullmäktige i stället för av . beslut begränsas till att antingen godkänna eller upphäva fullmäktiges beslut. För det andra lagstadgas förutsättningarna för vinstutdelning till staten. Det införs en realvärdesäkrad målsatt nivå för eget kapital, med innebörden att vinstmedel delas ut till staten endast om den målsatta nivån överskrids. För det tredje förtydligas att har rätt att göra finansiella avsättningar enligt ECB:s redovisningsriktlinje. För det fjärde skapas en lagstadgad ordning för återställning av eget kapital om det skulle falla under en viss nivå. Vidare förtydligas att är ett särskilt rättssubjekt som ägs av staten, att själv förvaltar sina tillgångar och intäkterna från verksamheten samt att staten garanterar förpliktelser. Det institutionella oberoendet stärks genom att inte längre ska vara skyldig att informera ett statsråd inför alla viktiga penningpolitiska beslut utan endast efter sådana beslut. Slutligen förtydligas det i regeringsformen att instruktionsförbudet i regeringsformen och riksbankslagen gäller för alla fyra s.k. ECBS-relaterade uppgifter, samt statistikinsamling inom ramen för samarbetet inom ECBS, och inte endast för penningpolitiken. I den nya lagen förtydligas dessutom villkoren på vilka får låna upp utländsk valuta av för att tillgodose behovet av valutareserv. får låna utländsk valuta av motsvarande av bruttonationalprodukt. Sådan upplåning ska föregås av en grundlig analys och motivering av behovet av förstärkningen av valutareserven. Upplåningen ska vidare föregås av samråd med . Om det finns synnerliga skäl, får tillfälligt låna ytterligare valuta i syfte att förstärka valutareserven. Därutöver ges möjlighet att ta upp valutalån hos i syfte att återställa valutareserven om den har tagits i anspråk för likviditetsstöd. Det förtydligas att får ta upp kredit från, lämna kredit till, ingå valutaåterköpsavtal, eller ingå andra liknande avtal med andra centralbanker utan att detta behöver ha samband med det som i nuvarande riksbankslag benämns valutapolitik. När ingår sådana avtal i syfte att tillgodose en annan centralbanks behov av valuta krävs i vissa fall godkännande av . Organisatorisk tydlighet inom (kapitel 32) Kommitténs förslag syftar till att ansvarsfördelningen inom blir tydligare avseende dess organisation och ledning. Detta avser för det första förhållandet mellan fullmäktige och direktionen där rollerna tydliggörs och renodlas. Fullmäktiges kontrollerande funktion lagfästs. Fullmäktiges inflytande över organisation, genom att fullmäktige beslutar arbetsordning, tas bort. De beslut om organisations- och ledningsfrågor som framgår i arbetsordningen ska i stället fattas av direktion för att på bästa och mest effektiva sätt uppnå mål. Fullmäktige föreslås även framgent ha i uppgift att utse riksbankschefen och de vice riksbankscheferna. Kommittén föreslår att det införs en tydlig ansökningsprocess vid tillsättningen av direktionsledamöter. Vid rekryteringen ska fullmäktige säkerställa att riksbankschefen och de vice riksbankscheferna tillsammans har lämplig kompetens och skicklighet inom alla delar av verksamhet. Kravprofilen ska i fråga om riksbankschefen också inkludera god ledarskapsförmåga. För det andra föreslår kommittén att riksbankschefens roll som myndighetschef och ordförande i direktionen förtydligas i lag. Riksbankschefen ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som direktionen beslutar. Det innebär att den praxis som utvecklats för arbetet inom direktionen, och som kommittén bedömer fungerat väl, lagfästs. Kommittén föreslår för det tredje att antalet direktionsledamöter minskas från sex till fem med övergångsregler för de direktionsledamöter som tillsätts före den nya riksbankslagen träder i kraft. I detta finns en effektivitetsaspekt avseende arbetet i direktionen där fem ledamöter bedöms vara tillräckligt för att uppnå bredd i beslutsfattandet.