sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — I regeringens handlingsplan för genomförande av agendan 2018–2020 ingår att Statistiska central- byrån (SCB) ska bygga upp ett nationellt uppföljningssystem genom att samordna utveckling, produktion och tillgängliggörande av sta- tistik. Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) ska ta fram nyckeltal för att underlätta genomförandet av Agenda 2030 i kommuner och regioner. SCB har tagit fram förslag på nationell indikatorslista för uppfölj- ning av Agenda 2030. I sin kartläggning av tillgänglig statistik har SCB uppmärksammat att det saknas data för flera av målen i agendan som berör personer med funktionsnedsättning. Det är inte heller möjligt att bryta ut personer med funktionsnedsättning som en bak- Styrning och uppföljning i praktiken grundsvariabel i individstatistiken. SCB pekar dock på utvecklings- möjligheter, inte minst utifrån att använda mer av befintliga register- uppgifter.125 Uppföljning av strategi för mänskliga rättigheter beslutade regeringen om en strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter. Det saknas särskilt framtagna resultatindikatorer. Regeringen gav SCB i upp- drag att ta fram sådana indikatorer.126 Miljömålsuppföljningen i är ett system med indikatorer uti- från 17 miljökvalitetsmål. Uppföljningen görs av ett antal miljömålsansvariga myndigheter. Systemet har riksdagsbundna natio- nella målnivåer. MUCF:s uppföljning av ungdomspolitiken MUCF har i uppdrag att följa upp ungas levnadsvillkor. I MUCF:s ungdomspolitiska uppföljningssystem ingår ungdomsenkäten (Lupp), samlad statistik på webbportalen , en fokusserie med djupare analys av olika områden samt attityd- och värderings- studier som ger ökad kunskap om ungdomars syn på sina levnads- villkor. har i enlighet med sin instruktion ansvar för uppföljning av befolkningens hälsa, sektorsövergripande uppfölj- ning av utvecklingen av folkhälsans bestämningsfaktorer med ut- gångspunkt i folkhälsopolitikens målområden, samt att utvärdera insatser och metoder inom folkhälsoarbetet. 125Statistiska centralbyrån (2017). 126Ku2018/01727/DISK, . Styrning och uppföljning i praktiken utgår från ett övergripande mål och en målstruktur med sju sektors- övergripande målområden och ett sektorsspecifikt målområde som berör hälso- och sjukvården. 7.5.9Begränsningar och svårigheter avseende statistik och undersökningar Det finns flera kända begränsningar hos den statistik och de data som beskriver levnadsförhållandenen för personer med funktions- nedsättning i . Inom ramen för sitt sektorsansvar har Social- styrelsen undersökt och analyserat tillgången till information om levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning.127 I urvals- och intervjuundersökningar blir undersökningsgruppen så avgränsad att man inte kan redovisa uppgifter för olika funktions- nedsättningar och belysa heterogeniteten inom gruppen. Det går inte att bryta ned statistiken för att visa på skillnader mellan grupper, trots att det är känt genom andra studier att skillnaderna är stora exempelvis när det gäller arbete. Det finns också begränsade möjlig- heter att göra analyser utifrån ett intersektionellt perspektiv där fokus inte enbart ligger på funktionsnedsättning utan också upp- märksammar skillnader utifrån exempelvis ålder, kön, utländsk bak- grund, socioekonomi, sexuell läggning och religion.128 Tillgången till relevanta data när det gäller barn med funktions- nedsättningar eller personer med intellektuella funktionsnedsätt- ningar är mycket begränsad.129 Problemet handlar då i första hand om att det är svårt att göra tillförlitliga enkät- och intervjustudier med personer som kan behöva hjälp att svara på frågor. Ytterligare en svårighet är att man i olika undersökningar använ- der olika definitioner av personer med funktionsnedsättning och att det därmed är svårt att jämföra och med andra länder. I uppger exempelvis av befolkningen att de har en funktionsnedsättning medan motsvarande andel i är 30 pro- cent. I varierar andelen i olika studier mellan cirka 15–35 pro- cent. EU-snittet ligger på omkring en sjättedel av befolkningen. 127Socialstyrelsen (2009). 128Artikel 5, 6, 7 samt preamble (p). 129Artikel 1 (4), 31. Styrning och uppföljning i praktiken Jämfört med andra länder har både mycket och lite statistik. Vi har folkbokföringsregister och personnummer vilket ger goda förut- sättningar för registerstudier. Ändå har såväl som mer statistik när det gäller att specifikt belysa situa- tionen för personer med funktionsnedsättning. har även uppmärksammat detta ur ett internationellt forskningsperspektiv. Att har goda förutsättningar för registerstudier har, som nämnts ovan, emellertid inte tillvaratagits inom funktionshindersfältet på ett förväntat sätt. Detta har rönt viss internationell förvåning och har uppmuntrats att bättre tillvarata sina möjligheter till registerstudier kring levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning. I den internationella utvärdering av svensk forskning om funktionshin- der som genomfördes på uppdrag av för arbetsliv och socialvetenskap konstaterade utvärderarna att ”has a competi- tive advantage over the rest of the world in its population registries, data sets and social welfare oriented social policies. Build on these strengths to design new disability cohort and population based studies.”130 Systemet för den officiella statistiken i är decentraliserat med 28 statistikansvariga myndigheter. Det nuvarande systemet för offi- ciell statistik kom till . hade ansvaret för det mesta av den officiella statistiken legat på SCB. an- svarar SCB för sektorsövergripande statistik och för att samordna den officiella statistiken och statistiksystemet. SCB har dock inget utpekat ansvar för statistik på det funktionshinderspolitiska områ- det. Det finns inte heller någon annan myndighet med samlat sta- tistikansvar för statistik om personer med funktionsnedsättning. Olika definitioner av personer med funktionsnedsättning Hur man kommer fram till hur många personer som har en funk- tionsnedsättning varierar. Olika metoder ger olika resultat och det finns inte ett enkelt svar på hur många personer som har en funk- tionsnedsättning i . Traditionellt har ”handikapp” eller funktionshinder definierats som en egenskap hos individen. Definitionen av målgruppen för funktions- hinderspolitiken har varit kopplad till en medicinsk diagnos, som en följd av en sjukdom, skada eller av biologiska förklaringar. Definiti- onen numera utgår i stället i samspelet mellan omgivning och konkreta 130Socialstyrelsen (2009). Styrning och uppföljning i praktiken situationer och individuella egenskaper. Det innebär också att ett funktionshinder uppstår som en följd av brister i samhället.131 I befolkningsbaserade urvals- och enkätundersökningar får ett re- presentativt urval av befolkningen frågor om de har nedsatt funktions- förmåga. Svaren från undersökningen generaliseras till befolkningen. Själva måttet kan antingen utformas som ett objektivt eller subjektivt mått. Med ett objektivt mått menas att uppgiftslämnaren tillfrågas om hen har svårigheter att utföra vissa aktiviteter, t.ex. se eller höra vilket sedan summeras till ett samlat mått på personer med funktionsned- sättning. Detta är det mått som förespråkas av Washingtongruppen vid FN:s statistikkommission.132 Det används av SCB i undersökningarna av levnadsförhållanden och även i den nationella folkhälsoenkäten som genomför. Det andra sättet är mer subjektivt, där begreppet funktionsned- sättning definieras och intervjupersonen själv får uppge om man har en funktionsnedsättning. Denna typ av fråga finns i undersökningen om situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsned- sättning133, arbetsmiljöundersökningen134, och undersökningen om befolkningens it-användning135. I andra mer riktade studier är det vanligt med en administrativ avgränsning som innebär att den som får någon form av insats eller ekonomisk ersättning på grund av en funktionsnedsättning ingår i undersökningsgruppen. Administrativa avgränsningar är ofta snä- vare genom att de inte fångar inte in personer med funktionsned- sättning som av någon anledning inte tar del av eller får del av olika insatser eller förmåner. 131Se termbank; funktionshinder respektive funktionsnedsättning samt FN- konventionen artikel 1 och inledning e). 132The on Disability Statistics (WG) is a group established under the United Nations Statistical Commission. The WG was constituted to address the urgent need for cross-nationally comparable population based measures of disability. Its mandate is the promotion and co-ordination of international co-operation in the area of health statistics focusing on disability data collection tools suitable for censuses and national surveys. /washington-group-question-sets/short-set-of- disability-questions/, hämtad . 133Tilläggsundersökning till Arbetskraftsundersökningen (). 135Tidigare it-användning bland individer. Styrning och uppföljning i praktiken 7.5.10SCB:s uppdrag och undersökningar om levnadsförhållanden För att utveckla och ta fram statistik har SCB i flera omgångar fått i uppgift att redovisa befintlig befolkningsstatistik nedbruten på per- soner med funktionsnedsättning. för den senaste funktionshinderspolitiska strategin hade i SCB uppdrag att redovisa statistik om levnadsförhållanden bland personer med funk- tionsnedsättning. hade SCB ett särskilt uppdrag att redovisa data för att möjliggöra uppföljning av levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning, vilket vi redan har nämnt ovan. Undersökningarna av levnadsförhållanden (/SILC) SCB:s undersökning av levnadsförhållanden (/SILC) genom- förs på uppdrag av . Den vänder sig till ett slumpmässigt urval av ungefär 10 000 personer som är folkbok- förda i och är eller äldre. Undersökningen syftar till att belysa välfärd och levnadsförhål- landen ur ett brett perspektiv för olika grupper i befolkningen med avseende på boende, ekonomi, fritid, hälsa, medborgerliga aktivite- ter, sociala relationer, sysselsättning och trygghet. Den här typen av social rapportering har funnits i för att identifiera problem som politikerna kan vidta åtgärder emot. Under den första strategiperioden för funktionshinderspolitiken (2001–2010) hade i uppdrag att ta fram metoder för att följa levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning. I slutrapporten föreslog att SCB skulle få ansvaret för att förbättra tillgången till information, bland annat genom en tillläggs- undersökning till SCB:s undersökningar om levnadsför- hållanden (/SILC). Tilläggsundersökningen skulle beskriva lev- nadsförhållanden för vuxna med funktionsnedsättning, barn med funktionsnedsättning och föräldrar till barn med funktionsnedsätt- ning. menade också att tillgängliga data om levnadsför- hållanden bör användas i större utsträckning, främst olika myndig- heters registeruppgifter.136 136Socialstyrelsen (2009). Styrning och uppföljning i praktiken Undersökning av barns levnadsförhållanden () I samband med levnadsnivåundersökningen genomfördes en undersökning om barns levnadsförhållanden i som innehåller direkta frågor till barn, i åldrarna 10–(12–). Undersökningarna av barns levnadsförhållan- den () omfattar frågeområden som skola, hälsa, ekonomi, hushållssysslor, relationer till föräldrar och kompisar, fritid och trygghet. SCB har uppgett till utredningen att de är missnöjda med hur undersökningen fungerar , främst utifrån stora bortfall i svars- frekvens. I en analys av menar MFD att det trots under- sökningen saknats tillförlitliga data för att beskriva utvecklingen av levnadsförhållanden för barn med funktionsnedsättning eftersom inte visar signifikanta skillnader mellan barn med funk- tionsnedsättning och övriga barn. Detta är ett tecken på att under- sökningsgruppen varit för liten enligt MFD.137 Även har konstaterat att i nuvarande form inte kan användas för att beskriva levnadsförhållanden för barn med funktionsnedsätt- ning. Urvalet är inte tillräckligt stort för att barn med funktionsned- sättning ska kunna identifieras och särredovisas på ett meningsfullt sätt.138 7.5.11Indikatorer på lokal och regional nivå För att uppfylla statens förpliktelse att säkerställa rättigheter enligt krävs både genomförande och uppföljning av konventionens rättigheter i verksamhet.139 Det finns alltså inga undantag som gäller för verksamheter i kommuner eller regioner när det gäller krav på genomförande eller uppföljning. Kommuner och landsting har enligt kommunallagen ansvar för att följa upp verksamhet, oavsett om den utförs i egen regi eller av annan utförare. har Öppna jämförelser utvecklats som ett format för att analysera verksamheter, lära av varandra, förbättra kvaliteten och effektivisera resursanvändningen. SKL tar fram Öppna jämförelser på flera områden i kommuner och 137MFD (2016c). 138Socialstyrelsen (2009). 139FN-konventionen artikel 4 (1d, 5). Styrning och uppföljning i praktiken De behandlar olika teman såsom företagsklimat, samhälls- planering och jämställdhet, dock utan indikatorer som speglar till- gänglighet eller något särskilt som avser personer med funktions- nedsättning. ger ut Öppna jämförelser inom socialtjänst och hälso- och sjukvård i samverkan med SKL. I denna serie ingår Öppna jämförelser av stöd till personer med funktionsnedsättning. Som tidigare nämnts har MFD utvecklat en kommunuppföljning med fokus på kommuners arbete med tillgänglighet och delaktighet. Kommun- och landstingsdatabasen () innehåller cirka 5 000 nyckeltal som kan ge underlag för analyser och jämförelser av verksamheter i kommuner och regioner. Nyckeltalen bygger ofta på nationell statistik från de statistikansvariga myndigheterna, men också på uppgifter från andra källor. Exempelvis deltar de flesta kommuner och regioner i en frivillig redovisning av kvalitet i olika verksamheter i Koladas inmatningsfunktion. Kommun- och landstingsdatabasen ägs av den ideella föreningen . Svenska staten och SKL är föreningens medlemmar. redovisade RKA frivilliga nyckeltal som ska stödja kommu- nernas och regionernas lokala arbete med Agenda 2030. Arbetet med att ta fram nyckeltalen utgjorde en del av regeringens handlingsplan för Agenda 2030 för åren 2018–2020 och skedde i samråd med SCB, Agenda 2030-delegationen och ett antal kommuner och landsting.140 140RKA, Agenda 2030 – Nyckeltal, rka.nu/agenda2030.2868.html, hämtad . 8En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken •En nationell samordnare bör tillsättas med uppdrag att främja genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken. Sam- ordnaren ska verka som ambassadör för den nya politiken i dialog med politiska företrädare i kommuner och regioner lik- som med andra relevanta aktörer. •En rådgivande expertgrupp knyts till den nationella sam- ordnaren. Gruppen bör bestå av representanter för funktions- hindersrörelsen, och statlig sektor samt akademin. 8.1En nationell samordnare främjar genomförandet Utredningen har tidigare konstaterat att det återstår ett omfattande och långsiktigt arbete för att det nationella målet för funktions- hinderspolitiken ska kunna uppnås. De moderna former för styrning och uppföljning som utredningen föreslagit kan ge viktiga bidrag till ett effektivt genomförande av politiken. Styrning och uppföljning är dock inte tillräckligt för att leda till ett effektivt genomförande av och regeringens ambitioner på området. Den nya politiken behöver, enligt vår uppfattning, dessutom en stark politisk uppbackning för att bli framgångsrik. En aktiv dialog inom och mellan olika politiska nivåer är därför av avgörande bety- delse för att skapa ett ökat engagemang och en utvecklad kunskap om den nya politiken, dess nationella mål och . En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken Som tidigare lyfts fram har kommuner och regioner en central roll när det gäller genomförandet av den nya politiken. Kommun- sektorn ansvarar för en stor del av de verksamheter som påverkar människors vardag och har därför en avgörande betydelse för på vilka vägar samhället kan uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för alla. För de aktörer som verkar inom funktionshinderspolitiken finns inte de möjligheter som krävs för att arbeta med ett uttalat uppdrag att främja den nya politiken i direkt dialog med framför allt politiska företrädare på olika nivåer i samhället. Det behövs därför en aktör som kan arbeta under friare former med att bygga upp en förtroendefull dialog med inte minst kommunsektorn, men också med andra intressenter liksom med en bredare allmänhet. Den formella styrning som regeringen kan rikta mot statliga myndigheter har inte heller sin motsvarighet när det gäller kommu- ner och regioner vilka utför sina uppdrag med utgångspunkt i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen.1 Detta gör också att det krävs andra former för att främja den nya funktionshinderspoliti- kens mål i kommunsektorn. Utredningen föreslår därför att en nationell samordnare tillsätts för att företräda och verka som ambassadör för regeringens funktionshinderspolitik och därigenom aktivt främja ett effektivt genomförande av den nya politiken med särskilt fokus på kommuner och regioner. En ambassadör för den nya funktionshinderspolitiken Uppdraget till den nationella samordnaren syftar till att stärka arbe- tet med att uppnå det nationella målet och till att rättigheter förverkligas, inte minst i kommuners och regioners verk- samheter. Arbetet med att främja kunskap om principen om univer- sell utformning bör här ges särskilt fokus. Den nationella samordnarens främsta uppdrag bör vara att fun- gera som en främjande kraft och ambassadör för den nya politiken. Samordnarens uppdrag bör riktas särskilt mot målgrupper som en myndighet under regeringen inte lika lätt kommer i kontakt med. En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken Det handlar främst om kommunsektorns ledningar och andra för- troendevalda på lokal, regional och nationell nivå. Det kan också in- begripa andra samhällsaktörer och allmänheten. Arbetet bör ha ett tydligt fokus i att intensifiera och utveckla dialogen mellan förtroendevalda på olika nivåer i syfte att stärka en- gagemang för samt utbyte och kunskap om den nya funktionshin- derspolitiken. Ett viktigt fokus bör vara att arbeta för att skapa en gemensam mål- och problembild mellan staten och kommunsek- torn. En bild av vad som bör prioriteras i arbetet med genomförandet av politiken och hur detta arbete ska kunna ske i effektiv samverkan mellan kommuner, regioner och staten. Den nationella samordnaren ska även kunna fungera som sam- talspartner till funktionshindersrörelsen och andra ideella organisa- tioner liksom andra samhällsaktörer av betydelse för politikens genomförande. Samordnaren bör dessutom ha en nära samverkan med forskarsamhället. Genom sitt friare arbetssätt ska samordnaren kunna säkra att genomförandet av den nya funktionshinderspoliti- ken bygger på ett tvärsektoriellt perspektiv där berörda sektorer och aktörer har god kännedom om politiken och dess mål. Ett tydligt uppdrag är en förutsättning för att lyckas Den nationella samordnaren bör ha ett tydligt uppdrag från reger- ingen. Erfarenheter från tidigare samordnaruppdrag, vilka bland andra Riksrevisionen2 och Statskontoret3 granskat, understryker be- hovet av tydlighet i uppdrag och roll om samordnaren ska bli lycko- sam i sitt arbete. Uppdraget bör formuleras som att samordnaren på olika sätt ska vara främjande i genomförandet av den nya funktionshinderspoliti- ken och dess nationella mål. En central utgångspunkt bör vara att aktivt verka för att det nationella målet och får ett praktiskt genomslag i kommuners, regioners och andra relevanta samhällsaktörers verksamheter. 2Riksrevisionen (2016). 3Statskontoret (2014). En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken Den nationella samordnaren bör vidare fokusera på att bidra till att öka takten i genomförandet av funktionshinderspolitiken. Reger- ingen har som framgått konstaterat att takten i arbetet med att sä- kerställa full respekt för internationella åtaganden och det nationella målet för funktionshinderspolitiken måste öka.4 Samord- naren bör därför aktivt sträva efter att hitta sätt att öka reformtak- ten. Ett viktigt arbetssätt för att öka hastigheten i genomförandet av politiken är att utveckla och intensifiera kommunernas och region- ernas aktiva medverkan i arbetet. Nationell samordnare eller myndighet? Utredningen har även övervägt alternativet att föreslå att Myndig- heten för delaktighet (MFD) skulle ges det uppdrag vi nu förslår för den nationella samordnaren. MFD har, liksom andra myndigheter, en pådrivande roll som en del av sitt uppdrag och arbetar brett med externa kontakter över landet. slutsatser om potentialen hos ett väl genomtänkt uppdrag till en nationell samordnare ger dock stöd för bedömningen att en främjande roll av denna typ inom ett tvärsektoriellt område som funktionshinderpolitiken är ett uppdrag som bättre lämpar sig för en samordnare.5 Den friare position och de särskilda möjligheter att direkt kommunicera med politiska företrädare, allmänhet och andra målgrupper som en nationell samordnare har, gör att vi för- ordar en nationell samordnare för detta strategiska uppdrag. Vi menar att eftersom det huvudsakliga uppdraget bör vara att företräda och verka som ambassadör för regeringens politik, inte minst i förhållande till kommunsektorns företrädare, talar för sam- ordnaren och dennes friare roll. beskriver det som att samordnaren ”blir ett sätt för regeringen att kommunicera direkt med den politiska ledningen i kommunerna.”6 En roll som en myn- dighet under regeringen rimligen inte kan ha. En nationell samordnare kan dessutom arbeta betydligt friare i sitt uppdrag och anpassa det efter de krav som ställs från de aktörer 5Riksrevisionen (2016). En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken dialogen förs med.7 En nationell samordnare har också andra möjlig- heter att ta kontakter, göra utspel, använda alternativa kanaler för kommunikation och samråd, ta initiativ och lägga förslag på för- bättringar och effektiviseringar efter direkt dialog med såväl upp- dragsgivaren som externa aktörer på ett sätt som myndigheter inte kan, eller i alla fall inte kan förväntas göra. Mot bakgrund av den diskussion som återkommande förs mot att myndigheter ska ha olika opinionsbildande uppdrag finns det skäl att renodla ansvar genom att ge denna typ av uppdrag till andra ak- törer än till myndigheter under regeringen. Här kan man ta utgångspunkt i det arbete som gjordes förvaltningskommitté.8 Kommittén konstaterande att myndigheter- nas opinionsbildande verksamhet varit omdiskuterad under hela efter- krigstiden och att den organisatoriska formen för opinionsbildande verksamhet i statlig regi därför bör övervägas med hänsyn till verk- samhetens karaktär. Ett alternativ till att placera denna typ av verk- samhet i en myndighet bör i stället vara att välja att inrätta en tillfällig myndighet inom ramen för kommittéväsendet. En utmaning som kräver olika angreppssätt Genomförandet av funktionshinderspolitiken möter en hel del ut- maningar. Regeringen lyfter, som sagt, inte minst fram behovet av att öka takten i genomförandet av politiken.9 Utredningen ser därför goda skäl för att pröva olika metoder för att driva på genomförandet av den nya funktionshinderspolitiken. I ett läge där det finns skäl att på bred front manifestera det nya nationella målet för politiken menar vi att regeringen inte bör be- gränsa sina insatser till redan givna och traditionella verktyg. I stället bör man överväga andra former för främjandet av politiken, som till exempel den nationella samordnare vi föreslår. Se t.ex. s. 83 f. 2016/17:188. En nationell samordnare främjar funktionshinderspolitiken Vad ska samordnaren inte göra? Lika viktigt som det är att klargöra den nationella samordnarens uppdrag är det centralt att klargöra vad samordnaren inte ska ägna sig åt.