sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — Timschablonens storlek framgår av 5 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning som också anger att schablonen ska räknas upp . En uppräkningsprocent infördes i förord- ningen och fanns inte någon sådan reglering utan regeringen fick ett förslag till schablonbelopp från och fattade därefter beslut om schablonen. Reger- ingen beslutar alltså om timschablonens storlek och uppräk- ningen har varierat . Vilka överväganden som ligger bakom beslutet om schablonbeloppets nivå och gjord justering redovisar inte regeringen. Timschablonens utveckling har vissa år understigit löneutvecklingen och andra år överstigit den, men på det stora hela har utvecklingen av timschablon respektive lönenivå följts åt täm- ligen väl (kapitel 22). Fokus i uppräkningen av schablonen har varit att anpassa nivån till förändringar i främst lönenivåer men även utvecklingen av andra priser. Det är rimligt att anpassa ersättningen till sådana förändringar och detta bör rimligen påverka bedömningen av schablonbeloppets nivå även framöver. Frågan är om det finns även annan information som bör vägas in i framtida överväganden om hur mycket schablonen, eller snarare de fyra olika schabloner som vi föreslår ska beslutas (se 12.7.4), ska räknas upp. Utöver löne- och prisutvecklingen utgör utvecklingen av anordnarnas rörelsemarginaler en möjlig variabel att beakta. Skälet är att rörelsemarginalen, den genomsnittliga eller medi- anen, hos privata anordnare påverkar antalet anordnare som väljer att erbjuda sina tjänster på assistansmarknaden. Om ersättningen inte möjliggör för vinstsyftande anordnare att skapa en positiv rörelse- marginal så kommer dessa anordnare förr eller senare att lämna marknaden och då minska alternativen vid val av utförare. Om ersätt- ningen möjliggör höga rörelsemarginaler är det i stället ett tecken på att det är möjligt att få dessa tjänster utförda till en lägre kostnad. Det är denna balans som ersättningssystemet bör kunna hantera. Ett mer direkt sätt, som kan komplettera eller ersätta metoden att följa utvecklingen av rörelsemarginalen, är att regeringen analyserar utvecklingen av antalet anordnare på assistansmarknaden. Om antalet anordnare sjunker och det finns risk att assistansmottagarna får allt för få alternativ att välja mellan, är det ett argument för att höja Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans schablonbeloppen, men om antalet utförare stiger kan det tvärtom vara ett skäl att inte höja ersättningen. I utredningens uppdrag ingår att analysera och lämna förslag på hur kostnaderna för sjuklöner och vikarier ska ersättas träffsäkert och kostnadseffektivt framöver och vad kostnaderna ska utgå från och får omfatta. När den ordinarie assistenten är sjuk uppstår en kostnad både för den assistent som utför assistans och för den assistent som är sjuk. Till skillnad från t.ex. lönekostnaden eller semesterlönetillägget ingår sjuklönen inte i schablonersättningen, utan det är kommunerna som ersätter kostnaden för den ordinarie assistentens sjuklön, dvs. den mer- kostnad som uppstår på grund av assistentens sjukdom. Staten står via schablonersättningen för kostnaden för den personliga assistent som vikarierar för den som är sjukskriven. När assistenten är anställd direkt av assistansmottagaren ersätter staten assistansmottagarens kostnader för den ordinarie assistentens sjuklön och för vikarien. Kommunernas ansvar för merkostnader i samband med den ordi- narie assistentens sjukdom har diskuterats och delvis ifrågasatts vid ett flertal tillfällen, både av kommuner och av anordnare. Argument som har framförts är att faktureringen av sjuklönekostnaderna med- för en administrativt tung hantering som också försvåras av att reg- lerna inte är helt tydliga. Att anordnarna får full kompensation för sina sjuklönekostnader innebär att de inte behöver bära samtliga kost- nader för sin personals sjukdom, vilket medför en risk för negativa incitament att skapa en god arbetsmiljö eller på andra sätt motverka sjukfrånvaro. Frågan om ersättning för sjuklön rör gränsdragningen mellan å ena sidan kommunens ansvar och å andra sidan arbetsgivarens ansvar för sina anställda. Ytterst handlar frågan om vad som egentligen är avsikten att den statliga ersättningen ska täcka i förhållande till det som kommunerna ska finansiera. Enligt förarbeten till LSS har kom- munen ett ansvar för såväl att faktiskt tillhandahålla assistansen som att finansiera den t.ex. när ordinarie assistent är sjuk.81 Regelverket 1992/93:159, s. 72 f och 177 och prop. 1996/97:146, s. 10 f. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans samt lagens förarbeten kan uppfattas så att avsikten var att kommu- nen skulle täcka kostnaden för det utökade behovet av personlig assi- stans, dvs. kostnaden för vikarien, medan staten genom assistans- ersättningen, skulle täcka kostnaden för den ordinarie assistenten. Inledningsvis tillämpade man också regelverket på detta sätt. Detta gäller endast sjukvikarie eftersom vikarie vid en assistents utbildning och semester ingår i assistansersättningen. Kommunerna ersätter snarare kostnaden för sjuklön än tillhandahåller vikarien. I prak- tiken fungerar det så att anordnaren skickar en faktura på kostnader i samband med assistents sjukdom till kommunen. Kommuner som utredningen har träffat har framfört missnöje med att det inte finns någon tidsgräns för att kräva ersättning för sjuklön från kommunen. Det blir mycket svårt för kommunen att kunna kontrollera riktig- heten i efterkrav som har på nacken. Kostnaden för sjuklön är lägre än kostnaden för en arbetande assi- stent. Det beror dels på att någon ersättning inte lämnas , dvs. under karensdagen, dels på att sjuklönens storlek utgörs av av anställningsförmånerna, dvs. är lägre än ordi- narie lön. föreslog i sitt betänkande att kost- naden för sjuklön skulle föras in som en post i timschablonen och att kommunens ansvar för att tillhandahålla vikarie skulle upphöra.82 Utredningen anförde att förslaget innebär ett tydliggörande av anord- narens arbetsgivaransvar för sina anställda och markerar att arbets- givaransvaret inom denna bransch är detsamma som i andra branscher. Utredningen pekade också på att det för arbetsgivare är nödvändigt att planera för att anställda kan bli sjuka och för de kostnader som kan uppstå i samband med detta. Kostnadsaspekten kan skapa incitament att verka för personalens hälsa bl.a. genom en god arbetsmiljö vilket var ett viktigt argument för ett införande av sjuklönelagen. Förslaget innebar att anordnaren skulle ges ansvaret för att ordna assistans vid den ordinarie assistentens sjukdom och att säkerställa att det vid behov finns en vikarie, men vid situationer när anordnaren –eller assistansmottagaren om denne är arbetsgivare för assisten- terna – inte har möjlighet att ordna med vikarie borde det vara möj- ligt att vända sig till kommunen. Kommunen kan då, i sin roll som anordnare, säkerställa att det finns en vikarie, dvs. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans naren eller assistansmottagaren får köpa personlig assistans från kom- munen. Det skulle då inte bli kommunens ansvar enligt LSS som träder in. Regeringen gick inte vidare med förslaget83 trots att en majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget. De remissinstanser som var kritiska hade invändningar som främst avsåg att beloppet för sjuklöner var för lågt räknat och att det saknades förslag om hur uppräkningen skulle gå till. Ytterligare invändningar var att förslaget skulle slå hårt mot små företag och mot dem som anställer sina egna assistenter samt att det indirekt skulle missgynna de assistansberättigade vars personliga assistenter har hög sjukfrånvaro. Om sjuklönekostnaderna skulle ingå schablonersättningen så skulle det innebära en höjning av schablonen 2018 med en procent, vilket motsvarar . Beräkningen baseras på statistik från som anger att personliga assistenter hade år 2016.84 Givet antagandet att personliga assistenter i genomsnitt jobbar av en heltid, fick personliga assistenter sjuklön under cirka det året,85 vilket motsvarar 1,25 pro- cent av det totala antalet timmar med assistansersättning år 201686. Eftersom sjuklönen motsvarar av kostnaden för utförd assistans, kan en rimlig schablonbeloppsökning om anord- narna inte längre ska få kompensation för sjuklönekostnaderna, beräknas till knappt tre kronor.87 En fråga i sammanhanget är om det finns skäl att hantera små före- tag annorlunda vad gäller sjuklöneansvaret. Det finns en farhåga att små företag har svårare att klara sig om sjukfrånvaron blir hög. Det finns dock ett generellt högkostnadsskydd mot höga sjuklönekost- nader som syftar till att skydda i första hand små företag mot ovanligt hög sjukfrånvaro.88 Sammanfattningsvis har vi i detta avsnitt berört två frågor. Den ena handlar om huruvida schablonen ska omfatta sjuklön eller om kom- munen ska stå för kostnaden för sjuklön. Den andra frågan handlar om anordnaren eller kommunen ska ansvara för att den assistans- berättigade får tjänsten utförd när en personlig assistent är sjuk- skriven. Vi återkommer till dessa frågor men svaren är i korthet att vi 83Regeringens beslut , dnr S2014/01703/FST. 8449 910 personliga assistenter hade sjuklön och de hade i genomsnitt 4,35 sjuk- lönedagar vardera (49 910 × 4,35 = 217 108,5). 85217 × (0,75 × 8 t) = 1 302 651 t. 861 302 651 / 104 038 376 = 0,0125. × 0,0125 × 0,8 = . 8817 § lagen (1991:1047) om sjuklön. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans bedömer att sjuklön bör ingå i schablonen och att det är anordnaren som ansvarar för att all beviljad assistans utförs, men att kommunen även i fortsättningen måste ha det yttersta ansvaret om anordnaren inte lever upp till sitt åtagande. 12.6Anordnares inflytande vid ansökningar om personlig assistans Frågan om vilka möjligheter det finns att juridiskt begränsa anord- nares inflytande vid ansökningar om assistans berörs i detta avsnitt. Bakgrunden till frågeställningen är sannolikt att det är vanligt, och vanligare än förr, att anordnare av personlig assistans bistår sina kunder/blivande kunder. När detta kopplas till det faktum att assistansberättigade som valt privata anordnare har haft en snabbare ökningstakt av antalet beviljade assistanstimmar (se avsnitt 12.4.3) blir frågan än mer intressant. Den som ansöker om assistansersättning eller personlig assistans kan genom en fullmakt låta ett ombud föra talan i sitt ärende. Det kan vara en god vän, en anhörig eller en anställd hos assistansanord- naren. Med anledning av komplexiteten i reglerna om personlig assi- stans och assistansersättning och svårigheterna för den enskilde att orientera sig i dessa, har idén framförts att det offentliga (staten eller kommunerna) ska tillhandahålla oberoende juridiskt stöd till den enskilde. Assistansföretag, precis som alla aktiebolag, har generellt ett in- tresse av att öka intäkterna i verksamheten och det kan de göra genom att öka antalet kunder men också genom att befintliga kunder får fler assistanstimmar. Av egenintresse, men även på grund av komplexi- teten i systemet som gör att enskilda kan ha behov av stöd för att beskriva och ta fram de underlag som behövs i samband med en ansökan om personlig assistans eller assistansersättning, agerar de privata företagen ofta som ombud för den som ansöker om assistans i samband med ansökan och vid överklaganden av eller kommunens beslut om ersättning. En hypotes är att de privata anordnarnas delaktighet i dessa processer gör att de assistansberät- tigades behov i vissa fall överdrivs och att detta bidragit till ökningen Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans av antalet beviljade timmar per person och därmed ökat de totala kostnaderna för assistansen.89 Att en anställd hos anordnaren är ombud verkar ha blivit för- hållandevis vanligt. En aktstudie från visar att av dem som beviljades assistansersättning hade en representant för en privat assistansanordnare som ombud.90 Det kan jämföras med en aktstudie /2006 där motsvarande siffra var 8 procent.91 En rapport från Statskontoret92 konstaterar att det ibland uppstår ett ”förhandlingsspel” mellan och sökanden samt dennes ombud om antalet beviljade timmar. Enligt Statskontoret har det blivit allt vanligare att anordnare ges fullmakt att företräda assi- stansmottagare gentemot , vilket ger anordnaren rätt att beskriva assistansmottagarens funktionsnedsättning och behov av stöd samt att i assistansmottagarens namn ansöka om assistans- ersättning. Enligt Statskontoret kan fullmakter innehålla mycket långtgående skrivningar om befogenheter som assistansmottagaren lämnar över till anordnaren. Flera av dem som hade intervjuats inom hade ställt sig frågande till om alla assistansmot- tagare förstår vidden av fullmakten och även haft svårt att förstå hur en anordnare kunnat beskriva hjälpbehovet så utförligt och detaljrikt sätt, utan att ha haft möjlighet att kommunicera med personen. Enligt samma rapport från Statskontoret har det blivit vanligare att anordnare vägleder assistansmottagare i hur de ska fylla i sin ansökan för att maximera antalet beviljade assistanstimmar, vilket delvis ansågs kunna förklaras av ett intresse från anordnare att agera för att deras assistansmottagare ska beviljas många timmar. Enligt Stats- kontoret kan ur assistansmottagarens perspektiv denna form av juridiskt stöd vara ett viktigt instrument för att klargöra i vilken utsträckning hon eller han har rätt till stöd i form av personlig assi- stans. Statskontoret anförde också att klimatet i samband med utred- ningar om assistansersättning hade hårdnat och ställde större krav på integritet från handläggarnas sida, även i förhållande till anhöriga, anordnare och kommuner som kan ha intresse i frågan. 89SOU 2012:6, SOU 2014:9 och Inspektionen för socialförsäkringen (2012). Assistansmark- naden – En analys av timschablonen. 90Försäkringskassan (2015). Orsaker till ökningen av antalet assistansmottagare och genomsnittligt antal timmar. 91SOU 2008:77, Bilaga 17. 92Statskontoret (2011). handläggning av assistansersättning. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans handläggare säger i intervjuer att det finns anställda jurister hos företag som är bra pålästa på både lagstiftning och normering. Juristerna ser till att den sökande får de timmar denne har möjlighet att få. Det kan vara yrkanden som handläggarna upplever som höga eller överdrivna. En enkätunder- sökning visar att omkring två av tre assistanshandläggare uppger att privata anordnare ofta kommer med omfattande synpunkter i sam- band med kommunicering, ofta upplevs överdriva de sökandes behov och ofta genomför egna utredningar av de sökandes behov. Enligt enkätundersökningen upplever handläggarna att de måste lägga ansenlig tid på att hantera och bemöta synpunkter och underlag från privata anordnare och att detta uppfattas som problematiskt. Det är av handläggarna som uppger att privata anordnare ofta försöker pressa dem att bevilja fler timmar än vad som är rimligt och som uppger att privata anordnare ibland beter sig hotfullt mot dem. Det är drygt åtta av tio handläggare som uppger att privata anordnare kan vara ett viktigt stöd för den sökande i utredningssituationen.93 Handläggarna ger också uttryck för att medicinska underlag ut- färdas av hälso- och sjukvårdspersonal som är anställda, eller arbetar på uppdrag, av assistansanordnaren. I dessa fall kan det bli svårt för att värdera objektiviteten i utlåtandet, eftersom den som utfärdat utlåtandet direkt eller indirekt har intressen i ärendet.94 I rapporten av en kvasimarknad och dess brottslighet95 anfördes att både kooperativ och aktiebolag har haft egna jurister som kan ge stöd till den sökande, i vissa fall under förut- sättning att assistansmottagaren sedan väljer anordnaren. Att ge stöd till assistansmottagaren blir härigenom ett sätt att locka till sig och behålla kunder. Anordnarens och sökandens intressen sammanfaller och de agerar rationellt givet hur systemets ramar är utformade.96 Det upplevda behovet av hjälp i kontakten med myndigheter är en orsak till att anordnare av personlig assistans erbjuder juridiskt stöd i kontakterna med myndigheter. Anordnare har emellertid också 93Försäkringskassan (2015). Orsaker till ökningen av antalet assistansmottagare och genomsnittligt antal timmar. 94Inspektionen för socialförsäkringen (2012). Tvåårsomprövningar av assistansersättning. 95Socialdepartementet (2018). Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess brotts- lighet. 96Ibid, s. 105. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans ett egenintresse i saken, eftersom anordnarens intäkter står i direkt relation till hur mycket ersättning som den enskilde beviljas. 12.7.1Privata anordnare har påverkat kostnaderna Bedömning: Ökningen av de privata företagens andel av markna- den för personlig assistans har sannolikt påskyndat ökningen av antalet personer som erhåller personlig assistans och, i än högre grad, det genomsnittliga antalet timmar per assistansmottagare. Privata anordnare av personlig assistans har påskyndat kostnads- ökningarna inom assistansersättningen och personlig assistans enligt LSS och de har sannolikt därutöver bidragit till att kostnaderna blivit högre än om den ökningen av privata företags marknadsandel inte inträffat. Den som haft privata anordnare, antingen eller bytt till sådan efter att i början anlitat kommunen, har haft en snabbare ökning av antalet assistanstimmar och ett högre antal timmar än den som anlitat andra anordnare (se avsnitt 12.4.3). Eftersom timutvecklingen gått åt samma håll oavsett typ av anord- nare är vår bedömning att åtminstone en avsevärd del av kostnads- ökningen skulle ha skett ändå men i långsammare takt. Den del av ökningen av kostnaderna som inte hade inträffat ändå och som där- med kan antas bero på att privata anordnare hjälpt sina kunder att få personlig assistans och att beviljas många timmar, behöver inte heller handla om att assistansmottagare beviljats för många timmar. Den större ökningen av antalet timmar bland dem som valt privata anord- nare än bland dem som haft kommunen som utförare kan bero på att de fått hjälp av anordnarna att beviljas timmar som de är i behov av. Om man antar att eller kommunen alltid fattar korrekta beslut, så handlar hela ökningen om faktiska behov som rätteligen resulterat i fler timmar. De privata anordnarföretagen kan alltså ha påverkat antalet timmar genom att hjälpa sina kunder att formulera sina önskemål och behov av ytterligare assistanstimmar. Om det är så att privata anordnare lyckats bidra till att deras kunder fått en snabbare timökning, så blir frågan vad detta beror på. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans förklaring är att de kan regelverket och har varit duktiga på att hjälpa sina kunder att motivera fler timmar. En annan förklaring, som inte står i konflikt med den förra, är att regelverket är utformat på ett sätt som gör det svårt för huvudmannen – dvs. och kommun – att ifrågasätta behovet av fler timmar. Bedömning: Fördelarna med en schablonersättning för utförd personlig assistans överväger nackdelarna med ett sådant ersättningssystem. När staten styr vilka anordnare assistansmot- tagarna kan välja att anlita genom krav på tillstånd och när staten ansvarar för ersättningen för assistansen, finns inget annat ersätt- ningssystem som är mer effektivt. Assistansersättning bör därför även framöver lämnas med ett eller flera särskilt angivna belopp, schablonbelopp, . Ett tänkbart alternativ till dagens schablonersättning är att alla assi- stansberättigade återigen får ersättning baserad på de faktiska kost- nader som de redovisar. En sådan modell innebär dock avsevärda administrationskostnader och dessutom upphör drivkraften för an- ordnare att höja kostnadseffektiviteten eftersom minskade kostnader resulterar i lägre ersättning. Ett annat tänkbart alternativ till en schablonersättning är att För- säkringskassan, eller annan statlig aktör, genomför upphandlingar av assistansanordnare och på så sätt fastställer vilka anordnare som assi- stansmottagare har att välja mellan. Upphandlingarna avgör även hur höga ersättningar anordnarna skulle få för att utföra tjänsten. Vår bedömning är dock att det inte är praktiskt genomförbart för att göra detta. Upphandlingar kräver mycket kun- skap och tar tid för att fungera som ett bra verktyg för att säkerställa kvalitet och rimliga priser. En nackdel med nuvarande modell, schablonersättning, är att träff- säkerheten riskerar att bli låg, dvs. ibland blir ersättningen onödigt hög i förhållande till kostnaderna medan den ibland inte täcker kost- naderna. Ett sätt att motverka denna brist är att differentiera ersätt- ningen, vilket vi återkommer till. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans 12.7.3Nivån på timschablonen är väl avvägd Bedömning: Schablonbeloppet, eller beloppen, bör ligga på en nivå som ger den enskilde möjlighet att köpa assistans men också att välja mellan olika anordnare. En av utredningens utgångspunkter är att den ersättning som staten betalar till den som får assistansersättning ska vara rimlig och träff- säker. Det innebär att ersättningen på ett ungefär ska motsvara vad det kostar att tillhandahålla personlig assistans och ska den vara så kostnadseffektiv som möjligt. Vi har ovan beskrivit och analyserat nuvarande nivå på timschablo- nen och vilka rörelsemarginaler de privata anordnarna på assistans- marknaden har och hur den utvecklats. Schablonen är konstruerad utifrån ett antal olika delar, kostnads- slag. Vi anser att det viktiga är att ersättningen totalt sett är rimlig. Att noggrant definiera hur nivån på schablonen ska beräknas riskerar att skapa en falsk bild som inte stämmer med anordnarnas faktiska kostnader för de olika delarna som ingår i den. Som vi redovisat har rörelsemarginalerna inom branschen sjunkit från relativt höga nivåer till betydligt mer nivåer. Det hand- lar dock om genomsnittet och att det finns gott om undantag, dvs. både anordnare som fortfarande har relativt höga rörelsemarginaler och sådana som gör noll- eller minusresultat. Ersättningen bör vara tillräckligt hög för att säkerställa att de assi- stansberättigade ska kunna använda den för att köpa personlig assistans och då ha tillräckligt många anordnare att välja mellan. Vi bedömer att nuvarande nivå är tämligen väl avvägd. Skälen för den bedöm- ningen är att den senaste information om assistansanordnarnas rörelsemarginal som finns tillgänglig, nämligen 2016, visar att genom- snittet ligger på . Rörelsemarginalen är alltså positiv men den är inte att betrakta som hög – t.ex. är den betydligt högre i ett antal andra jämförbara branscher. Det är viktigt att framöver noga följa utvecklingen av relevanta löner och andra priser, marknaden bl.a. vad gäller antalet anordnare som erbjuder personlig assistans och rörelsemarginalen i branschen. Syftet är att vid behov anpassa schablonen om utvecklingen annars riskerar gå mot antingen onödigt höga rörelsemarginaler eller mot att anord- narna lämnar marknaden. Privata aktörer och ekonomisk ersättning för personlig assistans Bedömning: Schablonbeloppet inom assistansersättningen bör differentieras med hänsyn till dels om assistansen utförs under obekväm arbetstid, dels om assistenten lever i hushållsgemenskap med den som får assistansen. När assistans utförs på obekväm arbetstid bör schablonbeloppet vara högre än när assistansen utförs . Skillnaden bör baseras på ersättningen enligt vanligt före- kommande kollektivavtal i branschen. Schablonbeloppet för assistans som utförs av en assistent som inte lever i hushållsgemenskap med den som får stödet bör vara högre än schablonbeloppet som avser assistans som utförs av en annan assistent. Utgångspunkten bör vara att annat än lönerela- terade kostnader är hälften så stora när assistenten lever i hus- hållsgemenskap med den som får stödet.