sou · H7B352 · 2019-12-09 00:00:00 — Eurokrisen visade att reformer av både institutioner och regelverk kan ske snabbt och inom områden som tidigare förbisetts. Bankunionen är i sig ett exempel på det. Bland de faktorer som begränsar reformtakten framöver hör inte minst skillnaderna i preferenser och grundsyn när det gäller hur och i vilken takt EMU ska reformeras.25 olika synsätt illustreras tydligt av de två motsatsparen riskdelning kontra riskminimering respektive nationellt egenansvar kontra åtgärder på EU-nivå.26 Något förenklat tenderar vissa, framför allt statsfinansiellt starkare, euroländer att prioritera riskminimering och striktare nationell regelefterlevnad. De är skeptiskt inställda till riskdelning och ser en fara i att sådana arrangemang leder till över- drivet risktagande (eng. moral hazard) och permanenta transfere- ringar mellan euroländer.27 Andra euroländer betonar, liksom kom- missionen, snarare riskdelning och ser gärna att gemensamma institutioner och mekanismer får en starkare roll.28 En viktig skillnad i synen på en fortsatt fördjupning av EMU är, således, avvägningen mellan nationellt ansvar och gemensamma mekanismer, inte minst för att dela finansiella risker. 25Se t.ex. diskussionen om de olika perspektiven i , , och i (red.) (2018). Se även Lehner och Wasserfallen (2019). 26 Denna dikotomi finns ofta uttryckt i officiella texter. Se t.ex. (2018, ) Eurogroup report to Leaders on EMU deepening, pressmeddelande. 27Se exempelvis (2018, ) pressed on transfer union fears. ; (2018, ) We 't Simply Rubberstamp Everything. Interview with Dutch Prime Minister on Eurozone Reforms. ; Euractiv (2018, ) The euro ’hawks’ want bigger say for crisis fund in cuts and reforms. 28Se exempelvis Euractiv (2019, ) Spanish PM: If Europe protects us, we need to pro- tect Europe. ; och den franske presidenten s. k. Sorbonne-tal: Macron (2017, 26september) Initiative pour l'Europe – Discours d'pour une Europe souveraine, unie, démocratique. författningsmässiga aspekter att ta hänsyn till, på såväl EU-nivå som medlemsstatsnivå. Det finns en utbredd ovilja bland EU:s medlems- stater att genomföra fördragsändringar, något som skulle vara nödvändigt för att förverkliga vissa av idéerna. Under eurokrisen visade sig mellanstatliga avtal vara en mer framkomlig väg i ett antal fall.29 Det finns ett brett stöd för att den inre marknaden är en gemensam angelägenhet för alla EU:s medlemsstater. De idéer om fortsatt fördjupning av det ekonomisk-politiska sam- arbetet inom valutasamarbetet, liksom de konkreta steg som har tagits , motiveras snarare av den gemensamma valutan än av bankunionen. De flesta av de tänkbara ytterligare steg som en för- djupning kan innebära har heller ingen direkt koppling till bank- unionen. Oavsett om framtida institutionella förändringar eller för- djupade samarbeten30 kommer att vara öppna för medlemsstater som inte har euron som valuta eller inte, innebär ett eventuellt deltagande i bankunionen därmed inte att är bundet vid ett fördjupat samarbete mellan . En förmodligen viktigare aspekt är om ett svenskt deltagande i bankunionen påverkar det generella inflytande som kan ha i ekonomisk-politiska frågor. Ett deltagande i bankunionen kan signa- lera att är berett att ta ett gemensamt ansvar för den finansiella stabiliteten i bankunionen. Det skulle kunna ge bättre möj- ligheter påverka inriktningen av gemensamma åtgärder för att säkra finansiell stabilitet, inte minst när det gäller lagstiftning relaterad till finansmarknaderna men även av det ekonomisk-politiska samarbetet mellan mer generellt. Mot bakgrund av ekonomiska betydelse för är det angeläget att det ekono- misk-politiska samarbetet utvecklas i en riktning som stämmer överens med svenska politiska prioriteringar. En fördjupning av EMU som förbättrar valutasamarbetets funktionssätt skulle vara till 29Wieser (2018) menar att mellanstatliga lösningar även har tillåtit medlemsstaterna att kring- gå kommissionen, som ibland har betraktats som för tillåtande i tolkningen av regelverket. Det är naturligtvis en öppen fråga i reformprocessen om framtida reformer sker inom eller utom fördragen. försök 2012 att blockera visade att en med- lemsstat får svårt att blockera beslut som de medlemsstater som har euron som valuta har bestämt sig för. Möjligen kan avsikt att lämna EU leda till att inom-fördrags- liga reformer blir något mer sannolika. 30Se även avsnitt 10.2.4, fotnot 14 om fördjupat samarbete. nytta även för . Ökad stabilitet både minskar risken för negativa spridningseffekter och förbättrar möjligheterna till handel, invester- ingar och finansiell integration mellan och euroområdet. Detta gäller oavsett om deltar i bankunionen eller inte. Men begräns- ningarna för formella inflytande är tydliga. Visserligen deltar , inom ramen för Finanspakten31, i diskussionerna om euro- områdets övergripande arkitektur men har inget avgörande inflytande över utformningen av den. De mest konkreta aspekterna med relevans för ett ställnings- tagande till ett svenskt deltagande i bankunionen rör utvecklingen inom ramen för det som benämns en finansiell union. Det är således i första hand bankunionens framtida utveckling som har en betydelse för ställningstagandet, inte det ekonomisk-politiska samarbetet i stort. Bankunionens fortsatta utveckling är, som redan nämnts, i sig inte beroende av ytterligare integrationssteg på de ekonomiska, finanspolitiska eller politiska områdena. Det innebär inte att för- ändringar på dessa områden är otänkbara men är i så fall baserade på andra motiv än de som gäller för bankunionen. Ett deltagande i bankunionen behöver därför inte vare sig förutsätta eller leda till ett deltagande i andra delar av EU:s ekonomisk-politiska samarbete. 11.2.5Konsekvenser av att fler medlemsstater väljer att delta i bankunionen En utveckling som även på kort sikt kan bli relevant för relation till bankunionen är vilken relation till bankunionen de andra medlemsstater som står utanför bankunionen kommer att ha. Om , som förmodat, lämnat EU rör det sig, för- utom , om sju medlemsstater: , , , , , och . Av dessa kommer av allt att döma , som begärde att få inleda ett nära samarbete 2018, att delta i bankunionen som ett led i en anslutning till och innan valutasamarbetet. har också lämnat in en 31Alla medlemsstater som undertecknat kan delta i diskussioner om EMU:s övergripande arkitektur. har sådana diskussioner förts i ett inklu- derande format. Se Fördrag om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen (), begäran om att ingå ett nära samarbete med ECB.32 ingår redan i växelkursmekanismen och har ansett det vara viktigt att i möjligaste mån hålla sig till kärnan i det ekono- misk-politiska samarbetet.33 Det är naturligt att har gemensamma intressen på det ekonomisk-politiska området. De har, som nämns ovan, också uttalat en vilja att fördjupa sitt ekonomisk-politiska samarbete. När antalet medlemsstater som står utanför eurosamarbetet minskar kan det komma att påverka vilket inflytandet dessa medlemsstater kan ha, i första hand när det gäller bankunionens utveckling och framtida EU-lagstiftning, men även på vilja och förmåga att fördjupa EMU. positioner i för viktiga frågor, som exempelvis utformningen av det gemensamma regelverket, kan komma att konvergera . Redan innan uttryckte sin avsikt att lämna EU utgjorde tillsammans en kvalificerad majoritet när rådet ska fatta beslut om lagstiftning.34 Det skulle kunna uppstå situationer när medlemsstater som inte har euron som valuta saknar reellt inflytande i frågor som kommer upp på agenda, för det fallet att det finns enighet bland . Erfarenheterna är dock att i flera frågor uppvisar en högre grad av intern divergens än den som finns mellan exempelvis och flera av euroländerna.35 Detta förhål- lande torde knappast ändras även om ytterligare medlemsstater väl- jer att införa euron som valuta. har i och med eurokrisen kommit att bli allt vikti- gare för att diskutera och fastlägga gemensam politisk inriktning i principiella ekonomisk-politiska frågor.36 Maktförskjutningen från till har även koppling till avsikt att lämna EU. Maktförskjutningen kan bli än tydligare om fler medlemsstater blir en del av eurosamarbetet. En ny, djupgående eko- nomisk kris kan leda till ytterligare maktförskjutning från Ekofin- 32Eurogruppen har uttalat att deltagande i bankunionen ska ske med inträdet i och således föregå införandet av euron, se uttalande från : (2018, ) Statement on ’s path towards participation, pressmeddelande. 33Se exempelvis den danska utredningen om deltagande i bankunionen, (2015). 34Det innebär att medlemsstater som inte har euron som valuta inte kan blockera ett förslag inom ramen för EU:s ordinarie lagstiftning. 35Se exempelvis (2016) och Sieps (2017). 36Craig och Markakis (2016). För svensk del väcker detta frågan om ett deltagande i bankunionen skulle kunna innebära att , i någon utsträckning, bereds plats ”vid bordet” under krishanteringsfasen.37 Möjligen kan det i en sådan situation ha viss betydelse hur många och vilka medlemsstater som fortsatt står utanför bankunionen. Det kan, slutligen, konstateras att bankstrukturen i de medlems- stater som står utanför bankunionen skiljer sig åt. Medan och i stor utsträckning är hemländer för internationella bankkoncerner, är banksystemen i de andra medlems- staterna huvudsakligen utlandskontrollerade.38 Skillnaderna i bank- struktur kan innebära att gruppen utanför bankunionen får svårt att enas om inriktningen i strategiska frågor som rör bankreglering. Sammanfattningsvis är det rimligt att anta att möjlig- heter att påverka dagordningen för viktiga frågor som rör den eko- nomiska politiken i EU minskar i takt med att fler medlemsstater ansluter sig till euron. För att säkra ett svenskt inflytande över hur den ekonomiska politiken i EU ska bedrivas, är det dock sannolikt viktigare att formulera tydliga prioriteringar och sedan söka allianser för dessa prioriteringar bland medlemsstaterna, oavsett deras relation till eurosamarbetet och bankunionen. 11.3Internationella samarbeten på bankområdet För som en exportberoende ekonomi med en alltjämt stor gränsöverskridande banksektor är ett regelbaserat regionalt och multilateralt samarbete av största vikt. Handel med varor och tjänster och finansiella flöden skapar länkar till andra länder, inte enbart i närområde, vilket gör att finansiella obalanser – och i än högre grad kriser – får stor påverkan på finansiell stabilitet i . Det är därför ur ett svenskt perspektiv viktigt att banker och andra finansiella företag omfattas av gemensamma – helst globala – regelverk och kompletterande insatser så som datainsamling, metodutveckling och riskidentifiering. Regler som utformas utifrån globala standarder gör dels att regelarbitrage blir mindre lönsamt, dels att kostnadsskill- naderna mellan inhemsk och gränsöverskridande verksamhetminskar. 37Se avsnitt 10.4, särskilt fotnot 52 om utvidgade format. 38Se Figur 2.1 i avsnitt 2.3. Därtill blir export och investeringar mindre beroendet av inhemska finansieringskällor. Mot den bakgrunden har konsekvent varit en föresprå- kare för regionalt och multilateralt samarbete på de ekonomisk- politiska och finansiella områdena. Även EU förespråkar regelbase- rade, multilaterala lösningar på globala problem.39 På bankområdet har , tillsammans med övriga nordiska länder och de baltiska länderna, varit föregångare när det gäller regionalt samarbete kring banktillsyn och krishantering. –det globala standardsättande organet för banker. är inte medlem i FSB men deltar i arbetet. Därtill har IMF en viktig roll när det gäller att analysera och övervaka finansiell stabilitet på såväl global nivå som i enskilda länder. Slutligen har IMF varit djupt involverad i krishanteringen under eurokrisen och tillsammans med EU deltagit i finansiella stödprogram till ett antal medlemsstater. har i två fall – och – valt att ge bilaterala lån vid sidan av det stöd EU och IMF givit.40 Detta avsnitt behandlar hur relation till, och ställning i, regionala och multilaterala samarbeten på bankområdet kan komma att påverkas av ett deltagande i bankunionen. roll inom tre samarbeten diskuteras: det nordisk-baltiska myndighetssamarbetet om banktillsyn och krishantering (11.3.1), och (11.3.2) samt IMF (11.3.3). 11.3.1Det nordisk-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering och är viktiga marknader för svenska banker (se Figur 9.2). Det nordisk-baltiska myndighetssamarbetet om tillsyn och krishantering av banker är på flera sätt unikt.41 Det är därför relevant att betrakta detta samarbete i relation till ett eventuellt deltagande i bankunionen. Figur 11.1 beskriver det nordisk-baltiska samarbetet och relationen till bankunionen. Fyra av samarbets- parterna finns i medlemsstater som har euron som valuta och som således redan deltar i bankunionen (, , och 39Se t.ex. Europeiska unionens råd (2019, ) EU-åtgärder för en stärkt regelbaserad multilateralism – Rådets slutsatser. 40Se även avsnitt 12.6. 41Se m.fl. (2018) för en analys. Två samarbetsparter finns i medlemsstater som inte har euron som valuta och som inte deltar i bankunionen (och ), medan två samarbetsparter finns i EES-länder (och ) och som därför inte kan delta i bankunionen. Det nordisk-baltiska samarbetet motiveras av koncentrationen av ge- mensam bankverksamhet i regionen. , och är i stor utsträckning hemländer för ett antal stora banker i regionen. De baltiska länderna är värdländer för nordiska, främst svenska, ban- ker. Det nordisk-baltiska samarbetet går och bildan- det av Nordea42. Det motiverade tillsynskollegiet43 för Nordea, det första i sitt slag i EU. upprättade de nordiska central- bankerna ett samförståndsavtal om hantering av finanskriser.44 EU rekommenderade 2008 medlemsstaterna att samarbeta kring gräns- 42Under åren 1997–2000 gick fyra nordiska banker samman och bildade Nordea (, , och Nordbanken). Nordea fick 2011 status som Globalt systemviktig bank (G-SIB) av FSB, en status som banken förlorade 2018. 43Se avsnitt 5.2.2 för en beskrivning av tillsynskollegier. 44“MoU between the central banks of , , , and on Management of a financial crisis in banks with cross-border .” överskridande bankgrupper och 2010 ingick de nordiska och baltiska länderna ett samförståndsavtal som inkluderade den nordisk-baltiska stabilitetsgruppen (). Avtalet uppdaterades senast i januari 2018.45 Avtalets parter är ländernas centralbanker, tillsynsmyndigheter och resolutionsmyndigheter samt relevanta ministerier. Avtalet, som inte är rättsligt bindande, är för- hållandevis brett och behandlar såväl krishantering och resolution som arrangemang för fördelning av ansvar och finansiella bördor i samband med krishantering. ECB och deltar i NBSG som ansvariga tillsyns- respektive resolutionsmyndigheter för Nordea-kon- cernen samt svenska bankkoncerners dotterbolag i de baltiska länderna. Utöver NBSG finns, , ett forum för samarbete mellan che- ferna för ländernas centralbanker och tillsynsmyndigheter: (). Deltagarna träffas regelbun- det för att diskutera och analysera frågor som rör det nordisk-baltiska finanssystemets stabilitet. Både NBSG och NBMF ger möjligheter att stämma av i vilka frågor det finns respektive inte finns en samsyn. Nordisk-baltiskt samarbete fortsatt viktigt oavsett deltagande Det nordisk-baltiska samarbetet är uppskattat av berörda myndigheter och motiveras av konkreta och gemensamma problemställningar.46 Om står kvar utanför bankunionen, erbjuder det nordisk-baltiska samarbetet en etablerad och väl fungerande struktur för samverkan kring tillsyn och krishantering i regionen. kommer fortsatt vara av stor betydelse för svensk banksektor och därmed för finansiell stabilitet i . respektive ställningsta- gande till bankunionen kommer dock sannolikt påverka dynamiken i det nordisk-baltiska samarbetet. Ett eventuellt svenskt och/eller danskt deltagande i bankunionen skulle rimligen förskjuta balansen inom gruppen så att skillnaden mellan, å ena sidan, och och övriga länder, å den andra, ökar. Ett danskt deltagande i bankunionen skulle sannolikt ge bankunionsorganen en betydande tyngd i den ut- formningen av ett framtida samarbete. 45“MoU on Cooperation and Coordination on cross-border financial stability between relevant Ministries, Central Banks, Auth- orities of , , , , , , and ”, . 46Finansinspektionen (2018, ). New Nordic-Baltic Memorandum of Under- standing, pressmeddelande. Det kan redan inledningsvis konstateras att det finns få, direkta kopp- lingar mellan deltagande i respektive FSB och ett deltagande i bankunionen. Det handlar primärt om indirekta effekter – om roller och inflytande. Icke desto mindre är EU liksom ECB och , om än i mindre omfattning, självständiga aktörer i både och . Det är därför ändå relevant att bedöma vilken påverkan tillkomsten av bankunionen kan ha för dels EU:s vilja och förmåga att agera samlat i dessa organ, dels om ECB (i sin till- synsroll) kommer att få en mer aktiv roll i utformningen av globala standarder och principer för bankreglering framöver. EU har länge spelat en betydelsefull roll i utformningen av glo- bala standarder och regelverk på finansmarknadsområdet. I första hand har EU:s ”regleringspreferenser” drivits av enskilda, större medlemsstater representerade i båda dessa organ, men i vissa fall har EU formulerat gemensamma positioner.47 Detta innebär inte nöd- vändigtvis att EU alltid haft ett globalt likabehandlingsperspektiv för ögonen; gemensamma EU-positioner är fullt förenliga med unilate- ralism och främjande av banker inom EU. Det har också funnits en betydande divergens inom EU i synen på utformningen av gemen- samma regelverk och hur strikta dessa ska vara.48 Skillnader i synsätt beror bl.a. på skillnader i bankstruktur men även i regleringstra- dition.49 Det är ännu oklart vilken betydelse tillkomsten av de europeiska tillsynsmyndigheterna och bankunionen kommer att ha för medlemsstaternas syn på hur globala standarder bör utformas. ECB är medlem50 av och är observatör. har ECB inte tagit någon särskilt aktiv roll i kommittén. En möjlig- het är att gemensamma EU-organ underlättar framtagandet av gemensamma positioner. Därtill öppnas nya, direkta kanaler från de europeiska tillsynsmyndigheterna och ECB till de globala stan- dardsättande organen.51 Den asymmetriska representationen mellan 47Moloney (2017). 48För en analys av hur större EU-länder agerade i förhållande till utformningen av Basel- , se Howarth och Quaglia (2015). 49Den anglosaxiska rättstraditionen (eng. common law) utgår oftare från icke-bindande regler jämfört med den kontinentala rättstraditionen som i större utsträckning är uppbyggd kring bindande och detaljerade regler. 50ECB är representerad både i egenskap av centralbank för euroområdet och som tillsyns- myndighet för betydande banker inom bankunionen. 51Quaglia (2015). de gemensamma tillsynsorganen och nationella tillsynsmyndigheter i ger, å andra sidan, möjligheter för nationella myn- digheter i de större medlemsstaterna att driva positioner som de inte fått gehör för i och/eller Eba.52 Sammanfattningsvis finns det flera faktorer som gör det svårt för EU att vare sig komma fram till gemensamma positioner eller att ha gemensam representation i globala standardsättande organ. Det kan dock inte uteslutas att inrättandet av bankunionen och ECB:s med- lemskap i , i kombination med allt starkare position i , skapar en grogrund för ökad koor- dinering inför möten i globala organ. Deltagande i bankunionen av begränsad betydelse för svensk representation Ett möjligt argument för ett deltagande i bankunionen är det ger svenska myndigheter53 möjligheter att påverka (de stora) eurolän- dernas liksom ECB:s positioner och därmed, indirekt inriktningen på globala standarder och principer för bankreglering. Ett möjligt argument emot ett deltagande i bankunionen är att hand- lingsfrihet i begränsas i den utsträckning bank- unionsländernas positioner samordnas i ökad utsträckning. Ett deltagande i bankunionen skulle också kunna öka risken att representation i ifrågasätts, i synnerhet om euro- länderna skulle låta sig representeras av ECB. Det är likväl troligt att ett sådant beslut inte skulle påverka represen- tation. Möjligheterna till representation i dessa organ hänger sanno- likt samman med ekonomiska betydelse. betydelse för världsekonomin visserligen liten, och minskande, men den svenska finanssektorn54 är betydelsefull för hela den nordisk-baltiska regionen. Men representation i de globala organ som, likt , bildades när hade en större ekonomisk betydelse, kan ändå inte tas för given.55 54Stockholm rankas som det mest betydelsefulla finansiella centrat i regionen, se avsnitt 9.5. 55Baselkommittén bildades av centralbankerna i de s.k. G10-länderna varav var ett. IMF har, som nämns ovan, varit en aktiv part under eurokrisen.56 Därtill har IMF en samlad, regelbunden övervakning av eurolän- dernas ekonomier och av finansiell stabilitet i euroområdet, med fokus på bankunionens funktionssätt.57 lade kommissionen fram ett förslag om att inrätta en Europeisk valutafond (EMF).58 Förslaget bygger i hög grad på att införliva ESM i EU:s rättsliga ram. EMF skulle få ansvaret för finansiellt stabilitetsstöd till euroländer. Förslaget har mött politiskt motstånd och ett genomförande före- faller osannolikt. EMF ska dock inte ses som ett substitut till IMF, men väl som ett ökat europeiskt ansvarstagande för att hantera eventuella framtida ekonomiska och finansiella kriser. Vad gäller IMF finns det inga uppenbara konsekvenser av om deltar i bankunionen eller inte. Det är inte sannolikt att det kontroversiella förslaget om en gemensam EU-representation i blir verklighet. Även om detta förslag, mot för- modan, blir verklighet är det inte något tungt vägande skäl för eller emot ett svenskt deltagande i bankunionen.59 Den övervakning av ekonomi och finansiella system som IMF gör är fortsatt viktig för . Det kan noteras att den övervakning som görs för euroområdet till stora delar handlar om stabilitets- utmaningar och bankunionens funktionssätt. Vid ett eventuellt del- tagande kommer denna övervakning sannolikt öka i relevans när det gäller bedömningen av den och de svenska myndigheternas arbete med finansiell stabilitet. Bankunionen och en fördjupning av EMU Det är än så länge oklart inom vilka områden och hur snabbt euro- länderna kommer att fördjupa sitt ekonomisk-politiska samarbete. Den fördjupning som ägt rum har i stor utsträckning 56Av tradition är det dessutom EU som tillsätter IMF-chef, vilket föregås av framtagandet av en gemensam EU-kandidat. Artikel IV-konsultation respektive en Assessement (FSAP). 58Europeiska kommissionen (2017). Förslag till rådets förordning om inrättande av Euro- peiska valutafonden KOM (2017) 827, december. 59Om EU skulle komma att ha en gemensam representation i , torde inflytande vara mer beroende av röstvikt i förhållande till övriga EU-länder. motiverats av ett behov av att stärka euroområdets krishanterings- förmåga och undvika framtida obalanser, inte minst på det finans- politiska området. Vissa reformer omfattar hela EU eller erbjuder möjligheter för medlemsstater utanför euroområdet att delta. Fördjupning på områden som förutsätter ökad riskdelning har visat sig svåra att genomföra. Skulle den riskreduktion i banksystemen inom euroområdet som ägt rum efter eurokrisen stanna av eller reverseras till följd av en svagare ekonomisk utveckling, kan ytter- ligare riskdelning bli mindre sannolik. Efter det att uttryckt sin avsikt att lämna EU har inflytande över inriktningen på det ekonomisk-poli- tiska samarbetet inom hela EU ökat. De tänkbara, ytterligare steg som en fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet inom EU kan innebära har dock ingen direkt koppling till bankunionen. Bankunionen är ett självständigt politikområde och inte beroende av integrationssteg på de ekonomiska, finanspolitiska eller politiska områdena.