sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Det bör betonas att den nu aktuella granskningen är resurs- krävande. Förslaget innebär således en ökad arbetsbörda för Riks- revisionen. En granskning av nu aktuellt slag förutsätter också att säkerställer tillgången till kvalificerad juridisk kompe- tens. Den mest lämpliga lagtekniska lösningen för att uppnå den efter- strävade granskningen av regelefterlevnaden är enligt kommitténs mening att föreskriva att revisionsberättelsen i fråga om ska innehålla ett uttalande angående om banken, såvitt kan bedömas, har följt gällande rätt. Kommittén föreslår dock också att lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ska ändras på så sätt att det för- tydligas att granskningen av regelefterlevnaden ska avse om ledning- ens förvaltning är förenlig med gällande rätt och särskilda beslut. Granskningen ska inte vara begränsad till vad som i fråga om närings- livet ryms inom uttrycket god revisionssed. Enligt kommitténs uppfattning är detta att se som ett förtydlig- ande av vad som redan kan anses gälla. Förslaget bedöms därför inte medföra några kostnadsökningar i fråga om revisionen av myndig- heter under regeringen. Dessa granskas av flera olika myndigheter. Beroende på hur utförlig granskning av regelefterlev- naden som väljer att göra, kan det uppkomma ökade kostnader hos avseende revisionen av (se vidare konsekvensanalysen i kapitel 38). Den demokratiska granskningen av är motiverad av att det, som berörs ovan, inte finns någon annan myndighet som granskar regelefterlevnad. En möjlighet till domstolsprövning? Kommittén har övervägt om bör ha en möjlighet att initiera en domstolsprövning av lagligheten i beslut. En sådan ordning skulle kunna liknas vid den s.k. laglighetsprövning som förvaltningsdomstolarna enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) gör i fråga om vissa kommunala beslut. En laglighetsprövning inne- fattar inte någon bedömning av om det kommunala organet har fattat det mest lämpliga beslutet. skulle med en sådan ordning t.ex. kunna väcka talan i om att upphäva ett visst beslut från sida. En sådan ordning skulle möjliggöra en begä- ran om förhandsavgörande från vad gäller tolkningen av reglerna om ECBS i fördragen. I fråga om ECB är det EU-dom- stolen och inte något revisionsorgan som i förekommande fall granskar lagligheten i de beslut som har fattats. Det framstår dock som olämpligt att ge uppgiften att föra talan i domstol mot en annan myndighets beslut. Det skulle också vara främmande från ett svenskt konstitutionellt perspektiv att, som ett annat alternativ, ge allmänheten en rätt att överklaga beslut från statliga förvaltningsmyndigheter oavsett om klaganden i fråga kan anses berörd av beslutet. Vidare skulle varje ordning med domstolsprövning skapa en osäkerhet vad gäller giltigheten i Riks- bankens beslut, vilket skulle kunna vara problematiskt t.ex. under en finansiell kris. Kommittén lägger därför inte fram något förslag om domstolsprövning. Tillämpningsområdet för JO:s tillsyn är direktionsledamöterna undantagna från JO:s till- syn, utom vad gäller deltagande i utövning av beslutan- derätt enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering (2 § tredje stycket 3 JO-instruktionen). Undantag från tillsynen finns också vad gäller personer med vissa politiska uppdrag, bl.a. riks- dagens ledamöter, statsråd, riksbanksfullmäktiges ledamöter och Den demokratiska granskningen av ledamöter av kommunernas beslutande församlingar. Detta har sin grund i att JO i ett parlamentariskt system inte ska ha rollen som folkrepresentationens kontrollant av regeringsmaktens utövande utan i stället ska tillvarata den enskildes intresse av en lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida (bet. 1975/76:KU22 s. 48). De politiska företrädarna bör alltså med detta synsätt ansvara inför väljarna. Vidare omfattas valda politiska befattningshavare m.fl. av särskilda åtalsregler. Detta gäller även riksbanksfullmäktiges leda- möter (jfr a. bet. s. 68). Vid ikraftträdandet av riksbankslagen infördes ett undantag från tillämpningsområdet för JO:s tillsyn i fråga om riksbankschefen och vice riksbankschefer. Detta kan ses i ljuset av att fullmäktige då styrde hela verksamhet och att riksbankschefen utsågs bland fullmäktigeledamöterna. var således i betydligt högre grad än styrd av direkt eller indirekt valda politiker. Isamband med reformen av riksbankslagstiftningen i slutet av 1990- talet ersattes begreppen ”riksbankschefen och vice riksbankschefer” med ”ledamöter av direktionen” till följd av den ändrade lednings- strukturen för , utan att någon egentlig analys gjordes av hur JO:s tillsyn lämpligen bör avgränsas. I fråga om omfattningen av JO:s tillsyn finns det enligt kommit- téns synsätt numera inte anledning att skilja mellan å ena sidan den verkställande ledningen inom myndigheter under regeringen, såsom generaldirektörer, och å andra sidan ledamöter av direk- tion. I båda fall rör det sig om ledande befattningshavare för statliga förvaltningsmyndigheter. I fall rör det sig dessutom om självständig förvaltning av mycket betydande offentliga medel och offentlig maktutövning som har stor betydelse för eko- nomi. Det är inte något politiskt förtroendeuppdrag att vara ledamot av direktion. Dessa ledamöter kan inte heller avsättas till följd av att de inte har eller allmänhetens förtroende. Det finns därför inte skäl att upprätthålla samma undantag från JO:s tillsyn som gäller för t.ex. statsråd. Kommittén föreslår därför att direktionsledamöterna ska stå under JO:s tillsyn. Till följd av detta föreslår kommittén att den särskilda bestämmelsen i 13 kap. 24 § riksdagsordningen om åtalsregler för vissa befattningshavare ändras så att ledamöter av direktion inte omfattas av den. Den demokratiska granskningen av Som berörs ovan avser granskningen av regelefterlevnaden om Riks- banken har agerat inom lagens ramar. Det handlar inte om att ta ställning till om t.ex. den mest lämpliga penningpolitiska åtgärden har vidtagits eller om styrräntan har varit väl anpassad i förhållande till prisstabilitetsmålet och realekonomisk hänsyn. I viss mån kan en jämförelse göras med den s.k. laglighetsprövning som förvaltnings- domstolarna gör i fråga om vissa kommunala beslut (se ovan). Enligt kommitténs mening står det klart att varken en granskning av regelefterlevnaden inom eller tillsyn från JO:s sida hotar oberoendet i fråga om penningpolitik m.m. Tvärtom är en ut- förlig granskning och ansvarsutkrävande en förutsättning för ett långtgående oberoende (se avsnitt 33.2.1 ovan). I förarbetena till bestämmelserna om revision av anförs att instruktionsförbudet för ledamöterna i direk- tion att söka eller ta emot instruktioner som rör frågor om penning- politiken ska beaktas av (prop. 2001/02:190 s. 70 och 71). Vilka eventuella begränsningar detta innebär i förhållande till en årlig revision av vanligt slag framgår dock inte av förarbetena. Som berörs i avsnitt 33.4.2 har en långtgående självständighet i fråga om bl.a. granskningens drivande och bedöm- ningen av granskningens resultat. Riksrevisorerna har enligt kom- mitténs bedömning ett oberoende som är jämförbart med vad som gäller för ordinarie domare. Även om justitieombudsmännen har en lägre grad av formell anställningstrygghet än riksrevisorerna (se avsnitt 33.4.3) är deras självständighet av tradition mycket stark. Det ter sig främmande att föreställa sig att t.ex. ett politiskt organ skulle kunna påverka deras slutsatser. Således saknar utomstående organ, t.ex. regeringen, möj- lighet att påverka inriktningen eller slutsatserna av de granskningar som JO respektive gör. I dessa avseenden bör JO:s respektive ställning jämföras med domstolarnas. Enligt kommitténs bedömning kan således varken en granskning av regelefterlevnad från sida eller till- syn från JO:s sida anses strida mot instruktionsförbudet. Det gäller såväl bestämmelsen i regeringsformen som artikel 130 i EUF-för- draget. Den demokratiska granskningen av En jämförelse kan här göras med ECB:s ställning enligt unions- rätten. Unionsrätten ger visserligen ECB ett mycket långtgående oberoende, men trots detta står inte ECB utanför EU:s kontroll- mekanismer. roll nämns ovan. Därutöver följer det av ett rättsfall från att även ett EU-organ som ansva- rar för att bekämpa korruption m.m. har rätt att granska verksamhet inom ECB (dom i mål C-11/00, det s.k. OLAF- målet). Vidare står ECB även under tillsyn från EU:s ombudsman (se vidare avsnitt 35.5.3). 33.6.7Utredning inför ett eventuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen Kommitténs förslag: ska ha rätt att besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en direktionsledamot från uppdraget. JO ska vara skyldig att biträda utskottet med en sådan utredning. JO ska inte få överlämna en sådan utredning till en annan myndighet för hand- läggning. En direktionsledamot får skiljas från anställningen endast om hen har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse (se avsnitt 33.3.7). Ett motsvarande krav gäller även för riksrevisorer. får numera besluta om en särskild ut- redning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Lagändringar av denna innebörd har genomförts mot bakgrund av händelser som har förevarit inom Riks- revisionen och som uppmärksammades (13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen och 10 § andra stycket JO-instruktionen, se även framställning 2017/18:RS4). I förarbetena till dessa lagändringar anfördes bl.a. följande. Det är ett mycket ingripande beslut att skilja en revisor från uppdraget och det är därför viktigt att omständigheterna blir noga utredda. Konstitu- tionsutskottet bör därför få besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Eftersom en utredning av detta slag kan vara omfatt- ande är det naturligt att JO ska kunna få i uppdrag av konstitutions- utskottet att genomföra en särskild utredning av omständigheterna. Den demokratiska granskningen av JO har haft till uppgift att på uppdrag av riksdagsutskott utföra undersökningar av omständigheter som kan leda till straffansvar för vissa befattningshavare hos eller dess organ. Detta gäller bl.a. ledamöter av fullmäktige och direktion. Beslut om åtal mot sådana befattningshavare fattas av finansutskottet (13 kap. 24 § första stycket 1 riksdagsordningen). En ombudsman är också skyldig att väcka och utföra ett sådant åtal och ansvara för förundersökningen (10 § JO-instruktionen). Av de nya bestämmelserna följer att JO även ska ansvara för att utföra en sådan utredning som avser att klarlägga de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget, även i sådana fall då något brott inte har begåtts. Det är naturligtvis tänkbart att en sådan utredning kan genomföras med utskottets egna kansliresurser i vissa fall. Att en oberoende myn- dighet tar fram ett underlag till ett sådant för den enskilda riks- revisorn mycket ingripande beslut innebär dock sannolikt att pro- cessen upplevs som mer öppen. Den särskilda utredning som kon- stitutionsutskottet numera har möjlighet att begära är endast en utredning för att klargöra vad som faktiskt har inträffat. Det är inte frågan om en sådan ordinär JO-utredning under vilken domstolar, myndigheter och befattningshavare har en konstitutionellt förankrad upplysningsplikt. Därför ska inte JO:s utredning heller avslutas med ett uttalande från JO:s sida i fråga om huruvida direktionsledamoten bör skiljas från uppdraget (se riksdagsstyrelsens framställan 2017/18:RS4). Ansvaret för att bedöma om det finns grund för att skilja ledamoten från anställningen ska i stället åvila utskottet/fullmäktige. Enligt kommitténs uppfattning finns det ett behov av att kunna genomföra en undersökning som underlag för bedömningen av frågan om en direktionsledamot ska skiljas från anställningen eller inte, på motsvarande sätt som följer av riksdagsstyrelsens förslag avseende riksrevisorerna. Erfarenheterna från händelserna avseende talar för att en sådan möjlig- het bör finnas. finns det inte någon möjlighet för finansutskottet att begära att ett fristående organ genomför en under- sökning av sådant slag om det inte är fråga om förundersökning med anledning av misstänkt brott. Enligt kommitténs uppfattning bör även andra former av allvarlig försummelse kunna utredas i särskild ordning. När kriteriet allvarlig försummelse infördes i lagstiftningen förutsattes också att frågan om allvarlig försummelse kunde behöva Den demokratiska granskningen av utredas, dock utan att formerna för detta lagreglerades (prop. 1997/98:40 s. 74). På samma sätt som gäller för i fråga om riksrevisorer kan det naturligtvis tänkas att finansutskottet i vissa fall genomför en särskild utredning med egna kansliresurser. I vissa fall kan det dock tänkas att det är mer lämpligt att ett fristående organ genomför utredningen. På motsvarande sätt som föreslås för riks- revisorerna bör det vara JO som utför detta. En särskild fråga är vilket organ som ska få befogenhet att besluta om en särskild utredning. Med tanke på roll som huvud- man för är det naturligt att finansutskottet har denna befogenhet. Ett annat skäl är att det bör förbehållas riksdagsutskott, och inte t.ex. riksbanksfullmäktige, att ge JO i uppdrag att genom- föra utredningar av nu aktuellt slag. Om det i samband med en särskild utredning skulle uppdagas omständigheter som talar för att direktionsledamoten gjort sig skyl- dig till en brottslig gärning får finansutskottet i stället begära att JO biträder utskottet med en förundersökning. En sådan särskild utred- ning som det nu är fråga om bör vidare enligt kommittén hanteras av JO och inte kunna delegeras eller överlämnas till en annan myn- dighet med stöd av 18 § JO-instruktionen. Detsamma följer av de nya bestämmelserna om riksrevisorerna. Eftersom en särskild utred- ning av nu aktuellt slag kan övergå till en förundersökning är det svårt att tänka sig att ansvaret för att utföra sådana utredningar skulle anförtros någon annan myndighet än JO. Kommitténs förslag: Fullmäktiges kontrollerande funktion ska förtydligas. Det ska anges i den nya riksbankslagen att fullmäk- tige ansvarar för att följa direktionens arbete och verk- samhet i övrigt. Fullmäktige ska hålla finansutskottet underrättat om frågor av större betydelse. Fullmäktige ska regelbundet och på finansutskottets begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet. Mandatet för fullmäktiges särskilda, externa, revisionsfunktion tydliggörs och breddas till att omfatta revision av direktionens arbete. Den demokratiska granskningen av Nuvarande bestämmelser om internrevision förs över till den nya riksbankslagen. I avsnitt 32.8.1 har kommittén gjort bedömningen att riksbanks- fullmäktige bör finnas kvar som ledningsorgan i . Dess främsta funktion är fortsatt utnämningen av direktionsledamöter. Den andra centrala funktionen är att möjliggöra insyn och kontroll för huvudmannens, dvs. I detta avseende kan full- mäktige i viss mån jämföras med de insynsråd som finns i flera andra statliga förvaltningsmyndigheter. Insynsråd finns framför allt inom s.k. enrådighetsmyndigheter, dvs. myndigheter i vilka någon styrelse inte finns och som inte heller är nämndmyndigheter. Enligt Reger- ingskansliets synsätt är ett insynsråd ett rådgivande organ utan be- slutsfunktion som kan vara motiverad med tanke på verksamhetens karaktär.68 Även i sådana situationer då myndighetens övriga led- ningsfunktioner innehåller nödvändig kompetens för den löpande verksamheten och dess utvecklingsbehov kan ett insynsråd behövas. Enligt regeringen tillgodoser ett insynsråd behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande i vissa verksamheter. Polismyn- digheten, , och Kronofogdemyn- digheten är några exempel på myndigheter som har insynsråd. De myndigheter som har insynsråd omfattas dock även av andra kon- trollfunktioner som saknas för del, bl.a. genom att led- ningen måste ha regeringens förtroende. Som berörs i avsnitt 33.3.3 framgår det inte tydligt i nuvarande riksbankslagen att fullmäktige har en kontrollerande funktion i förhållande till direktionen och verksamhet i övrigt. Kommittén anser att detta förhållande bör förtydligas i den nya riks- bankslagen, särskilt med tanke på att denna funktion är viktig för den demokratiska insynen i verksamhet. Vid de inter- vjuer som kommittén gjort med ledande personer inom och fullmäktige har det anförts att fullmäktiges kontrollerande funk- tion vara viktig men att uppdraget är otydligt (se vidare avsnitt 32.5.1). Kommittén konstaterar också att det, förutom ett tydligt upp- drag, också i stor utsträckning saknas verktyg för att fullmäktige ska kunna utöva denna kontrollfunktion. Den externa revisionsfunktion som fullmäktige har till sitt förfogande har ett mycket begränsat 68Se (2008). Den demokratiska granskningen av uppdrag och det finns en otydlighet vad fullmäktiges revisionsfunk- tion kan och ska granska. Den är därför av liten betydelse för den demokratiska granskningen av (se avsnitt 33.3.3). För att fullmäktiges kontrollerande funktion ska stärkas och tydlig- göras föreslår kommittén att mandatet för den externa revisions- funktion som finns till fullmäktiges förfogande breddas. Denna revision ska omfatta direktionens arbete. Detta mandat är bredare än den tolkning som gjorts inom mot bakgrund av gällande riksbankslag enligt vilken fullmäktiges revision ska vara inriktad på frågor som ligger inom fullmäktiges ansvarsområde (9 kap. 2 § andra stycket). Tolkningen av detta har varit att fullmäktiges externa revi- sionsfunktion i huvudsak ska granska direktionsledamöternas tjänsteutövning i snäv bemärkelse. Att fullmäktiges revisionsfunk- tion enligt kommitténs förslag i stället ska granska direktionens arbete innebär att bl.a. följande företeelser kan granskas: •hur samarbetet fungerar inom direktionen, avseende informa- tionsspridning, dialog och beredning av de ärenden som direk- tionen fattar beslut om •direktionssammanträdenas effektivitet och ändamålsenlighet •arbetsfördelningen inom direktionen, och hur eventuell delegering av arbetet inom direktionen fungerar •direktionsledamöternas tjänsteutövning (liksom ). Att fullmäktiges revisionsfunktion fokuserar sin granskning på direk- tionens arbete har en logisk koppling till fullmäktiges viktiga uppgift att rekrytera och utnämna direktionsledamöter. Hur direktionens arbete fungerar är ett viktigt underlag inför fullmäktiges beslut att utnämna direktionsledamöter eller att förlänga befintliga direktions- ledamöters förordnanden. När det gäller revision av verksamhet i stort granskas denna av befintliga intern- revisionsfunktionen som rapporterar till direktionen. Den externa granskningen föreslås vidare utföras av (Finansiell revision och regelefterlevnad) samt finansutskottet (måluppfyllelse och effektivitet i verksamhet). Kommittén bedömer att utökningen av mandatet för fullmäktiges externa revisionsfunktion innebär en ökad kostnad på . Den demokratiska granskningen av Internrevisionen i är av stor betydelse för den interna kontrollen. I s.k. styrelsemyndigheter rapporterar internrevisionen till styrelsen och inte endast till generaldirektören. I vissa sådana myndigheter finns ett särskilt revisionsutskott inom styrelsen, i vilket generaldirektören inte ingår. Detta möjliggör för styrelseleda- möter som står utanför den dagliga verkställande ledningen att utöva en viss kontroll över att internrevisionen fungerar väl. Denna ord- ning fungerar således som en kontrollmekanism i förhållande till generaldirektören och den övriga verkställande ledningen i en styr- elsemyndighet. Motsvarande gäller i förhållande till en verkställande direktör och övrig verkställande ledning i ett aktiebolag. Det åligger direktionen att vidta lämpliga åtgärder med anledning av internrevi- sionens iakttagelser och rekommendationer. I likhet med andra åt- gärder från direktionens sida åligger det fullmäktige att följa upp även dessa frågor, dvs. att säkerställa att tillräckligt omfattande och kraftfulla åtgärder vidtas med anledning av internrevisionens iakt- tagelser. Det bör även fortsättningsvis åligga direktionen att besluta om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen. Bestämmel- serna om internrevision ska således föras över till den nya riksbanks- lagen. Enligt kommitténs mening finns det behov av ett tätare och mer omfattande informationsutbyte mellan fullmäktige och finansutskottet vad gäller frågor av större vikt i verksamhet. Ord- föranden och vice ordföranden i fullmäktige träffar finansutskottet cirka . är, enligt vad kom- mittén erfar, den information som fullmäktige lämnar i viss mån begränsad. Kommittén vill betona att fullmäktige fyller en central funktion för den demokratiska granskningen av då det är det enda organ som löpande följer verksamhet för huvudmannen, , räkning. Det är endast fullmäktige som har denna insyn i verksamhet i allmänhet och i direk- tionens arbete i synnerhet. Av de intervjuer kommittén genomfört med personer som har eller haft ledande positioner inom och fullmäktige framgår att det formella informationsutbytet inte bedöms vara tillfredsställande mellan fullmäktige och utskottet. Sam- tidigt framhålls det att för vissa partier i stället finns fungerande informella kontaktvägar mellan fullmäktigeledamöter och ledamöter i finansutskottet (se avsnitt 32.5.1). Den demokratiska granskningen av Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att informations- överföringen mellan fullmäktige och finansutskottet är otillfreds- ställande . Det gäller både frekvensen på mötena och den typ av information fullmäktige vidarebefordrar till finansutskottet. Fullmäktige ska därför vara skyldigt att regelbundet och på finans- utskottets begäran redovisa sina iakttagelser till utskottet (jfr vad som gäller för i stort enligt avsnitt 33.6.3). Den demokratiska granskningen av Amtenbrink, F. (1999), The democratic accountability of central banks, a comparative study of , : . och T. Aranki, (2009), ”Prognosmakares förmåga –vad brukar vi utvärdera och vad vill vi utvärdera?”, Penning- och valutapolitik 2009:3, s. 26–51. K., T. Aranki och A. Reslow (2017), ”Adjusting for information content when comparing forecast performance”, , vol 36, nr 7, s. 784–794. BIS (2009), Issues in the governance of central banks, , . (2017), Two sides of the same coin? Independence and accountability of , Transparency Inter- national EU, och . (1989), Democracy and its critics, : Yale Uni- versity Press. Dawson M., A. Bobić och A. Maricut-Akbik (2019), ”Reconciling independence and accountability at : The false promise of proceduralism” i , vol 25(1), s. 75–93. Dincer, N. N. och B. Eichengreen (2014), ”Central bank transparency and independence: Updates and new measures”, , vol 10, nr 1, s. 189–253. Eijffinger, S. C. W. och P. M. Geraats (2006), ”How Transparent are Central Banks?”, , vol 22, nr 1, s. 1–21. Elster, J. (1988), ”Introduction”, s. 1–17 i J. Elster och R. Slagstad (reds.) Constitutionalism and democracy, : . Elster, J. (2001), ”Konstitutionalism och demokrati”, s. 225–240 i Idéer om demokrati, vol 5, Tidens idéserie. Fratianni, M., J. och C. (1997), ”Central banking as a political principal-agent problem”, Economic Inquiry vol 35(2), s. 378–393. Den demokratiska granskningen av Gjredrem, S. (2016), ”Central banks’ role, objectives and account- ability”, i Penning- och valutapolitik 2016:3, s. 104–108. Goodfriend, M. och M. King (2016), Utvärdering av penningpolitik 2010–2015, Rapport från , 2015/16:RFR6. Högenauer, A-L, och D. Howarth (2016), ”Unconventional mone- tary policies and ’s problematic demo- cratic legitimacy”, 17(2), s. 1–24. Högenauer, A-L, och D. Howarth (2018a), ”The parliamentary scruti- ny of Euro area national central banks”. Artikel presenterad vid the 25th International Conference of Europeanists, , , den 28–. Högenauer, A-L, och D. Howarth (2018b), ”’s accountability in a multilevel European”, Artikel presente- rad vid .