sou · H7B346d3 · 2019-11-29 00:00:00 — Idatabasen får, i överensstämmelse med gällande rätt, inte behandlas uppgifter som samlats in för betalningsbalansstatistik eller statistik över utlandsställningen. 36.2Följdändringar om offentlighet och sekretess Kommitténs förslag: Följdändringar görs i offentlighets- och sekretesslagen på så sätt att –bestämmelsen i 30 kap. 6 § om uppgifter om en enskilds eko- nomiska eller personliga förhållanden ska omfatta även upp- gifter som lämnas enligt den nya riksbankslagen, –bestämmelsen i 30 kap. 8 a § om uppgifter som lämnas till i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende ändras till att avse verksamhet avseende det finansiella systemet enligt den nya riksbankslagen, och –hänvisningen i 32 kap. 6 § första stycket till 9 kap. 5 § nuva- rande riksbankslag ersätts med en hänvisning till 11 kap. 34 § i den nya riksbankslagen. Bestämmelsen om underrättelse om brott i den nuvarande riks- bankslagen förs över till den nya riksbankslagen. Kommitténs bedömning: Utöver de ovan berörda följdänd- ringarna och de förslag som lämnas i avsnitten 32.8.4 och 35.7.8 finns det inte något behov av ändringar i offentlighets- och sekre- tesslagen. Det finns en rad bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som under vissa förutsättningar är tillämpliga på verksamhet. Utgångspunkten är enligt tryckfrihetsförordningen att varje svensk medborgare, och som regel också utländska medborgare, har rätt att ta del av allmänna handlingar. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som innebär begränsningar i den rätt för enskilda att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihets- förordningen. Lagen reglerar också sekretess mellan myndigheter. Enligt 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen får en uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för andra myndigheter om inte annat anges i den lagen eller i lag eller förordning som den lagen hänvisar till. Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller exempelvis sekre- tess i statistikverksamhet (24 kap. 8 §). Statistiksekretessen gäller i särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden och som kan hänföras till den enskilde, t.ex. vid framställ- ning av finansmarknads- eller betalningsbalansstatistik. Uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförliga till den enskilde, får dock lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen gäller vidare sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillstånds- givning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myn- dighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. tillsyn omfattas av bestämmelsen i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Ordet tillsyn ska enligt förarbe- tena till sekretesslagen inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet (prop. 1979/80:2 Del A s. 235). Med den innebörden torde även arbete med att övervaka betalningssystemets stabilitet omfattas av sekretess enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (se prop. 2013/14:161 s. 36). Enligt 30 kap. 4 a § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekre- tess även hos i dess verksamhet enligt lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finans- marknaderna 1.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som är skyl- dig att lämna uppgifter för tillsyn med avseende på bank- och kre- ditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, och 2.för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den upp- giftsskyldige. Enligt 30 kap. 8 a § offentlighets- och sekretesslagen hindrar dock inte den sekretess som gäller hos att en upp- gift lämnas till 1.Riksbanken i dess verksamhet för att främja ett säkert och effek- tivt betalningsväsende, 2.Finansinspektionen i dess verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag, eller 3.Riksbanken, eller i deras verksamheter för framställning av statistik. Vidare gäller för verksamhet bestämmelserna i offent- lighets- och sekretesslagen om utrikessekretess (15 kap. 1 §) och om sekretess för uppgifter som rör rikets centrala finans-, penning- eller valutapolitik (16 kap. 1 §). En annan viktig sekretessbestämmelse för är den som gäller sekretess i bankrörelse för uppgifter om en- skilds ekonomiska förhållanden (31 kap. 1 § offentlighets- och sekre- tesslagen). Till bankrörelse hänförs bankens kassa- rörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller med rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Denna sekretess är absolut, dvs. det behövs ingen skadeprövning. Den bestämmelsen är exempelvis tillämplig på generellt likviditetsstöd och nödkrediter som ges av Riksbanken.11 Mot den bakgrunden gör kommittén bedömningen att bestäm- melsen om sekretess för uppgift som rör rikets centrala finans-, pen- ning- eller valutapolitik i 16 kap. 1 § offentlighets- och sekretess- lagen inte behöver utvidgas till att avse även verksamhet avseende det finansiella systemet enligt 3 kap. i den nya riksbanks- lagen. Att det gäller sekretess för en uppgift hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelser om uppgiftsskyldighet berörs i avsnitt 36.1. I avsnitt 32.8.4 föreslås en ny sekretessbestämmelse avseende identiteten på personer som söker anställning som riksbankschef eller vice riksbankschef. I avsnitt 35.7.8 lämnas förslag till en ny sekre- tessbestämmelse avseende betalningssystem och liknande system. 11Se exempelvis prop. 2015/16:5 s. 709. Det krävs dock även följdändringar i offentlighets- och sekre- tesslagen som en konsekvens av att den nuvarande riksbankslagen upphävs och ersätts av en ny riksbankslag. Det gäller hänvisningen i 32 kap. 6 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen till 9 kap. 5 § nuvarande riksbankslag. Den bör ersättas med en hänvisning till 11 kap. 34 § i den nya riksbankslagen. Den sekretessbrytande bestämmelsen i 30 kap. 8 a § offentlig- hets- och sekretesslagen om uppgifter som lämnas till i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalnings- väsende bör ändras till att avse i dess verksamhet avse- ende det finansiella systemet enligt 3 kap. i den nya riksbankslagen. Anledningen till detta är att uttrycket betalningsväsendet utmönst- ras ur riksbankslagstiftningen (jfr avsnitt 13.1). Det bör t.ex. vara möjligt för att, utan hinder av sekretess, lämna sådana uppgifter till som behövs för övervakningen av den finansiella infrastrukturen (se vidare avsnitt 21.3). En annan sekretessbrytande bestämmelse rör möjligheterna och skyldigheterna för att lämna underrättelser om brott (11 kap. 4 § nuvarande riksbankslag). Bestämmelsen bör enligt kom- mitténs mening föras över till den nya riksbankslagen. I 30 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen finns en bestäm- melse om sekretess för uppgifter om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Denna bestämmelse är bl.a. tillämplig inom verksamhet enligt viss lag- stiftning. Till följd av den nya riksbankslagen föreslås dock en rad finansiella företag och andra näringsidkare bli skyldiga att lämna uppgifter till , bl.a. som ett led i uppgift att övervaka vissa delar av det finansiella systemet. Med tanke på att denna uppgift lagfästs kommer att ägna sig åt sådan övervakning eller kontroll som avses i bestämmelsen. De uppgifter som finansiella företag lämnar kan – i likhet med vad som gäller inom verksamhet – vara av det slag som avses i be- stämmelsen. Det gäller såväl finansiell information om t.ex. en bank som personlig information om ledningen av ett visst företag eller om en anställd som t.ex. ska bli föremål för ett beslut om krigsplacering (se avsnitt 35.7.5). Mot denna bakgrund föreslår kommittén att be- stämmelsen utvidgas till att avse även uppgifter av aktuellt slag som har lämnats enligt den nya riksbankslagen. Utöver de förslag som berörs ovan finns det inte något behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. 36.3Riksbanken som administratör för en ny referensränta Kommitténs förslag: får tillhandahålla och offent- liggöra sådana referensräntor och andra referensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden. får ta ut avgifter från användarna av referens- räntan och meddela föreskrifter om sådana avgifter. Det har varit vanligt förekommande i bl.a. europeiska länder och andra länder med en betydande finansiell sektor att före- trädare för banksektorn eller ett finansiellt infrastrukturföretag i re- spektive land publicerar och administrerar referensräntor med olika löptider. Dessa referensräntor beräknas enligt olika regelverk som har den gemensamma egenskapen att uppgiftslämnaren gör en be- dömning av den aktuella bankens upplåningskostnad på interbank- marknaden eller till vilken ränta den är villig att låna ut till annan bank. Ofta baseras referensräntan på ett medelvärde av de inkomna uppgifterna. Detta medelvärde ses som den genomsnittliga utlå- ningsräntan eller upplåningsräntan i interbankmarknaden. Samlings- namnet IBORs (Interbank Offered Rates) eller interbankräntor an- vänds för referensräntor som baseras på bud eller sådana bedöm- ningar. IBORs fyller en mycket betydelsefull funktion i samhällsekono- min genom att de har varit en del av prissättningen avseende olika avtal och finansiella instrument. I många fall är en bank eller ett an- nat finansiellt företag en av parterna i ett sådant avtal. Dessa avtal kan avse olika former av derivat men även vad gäller lån, leasing, obligationer och olika placeringsprodukter. Referensräntor av nu ak- tuellt slag påverkar således många aktörer även utanför det finansi- ella systemet. I fråga om och SEK har STIBOR (Interbank Offered Rate) publicerats . STIBOR är avsedd att visa ett genomsnitt av de räntesatser som ett antal banker, de s.k. STIBOR-bankerna, är villiga att låna ut till varandra på utan säkerhet under olika löptider. STIBOR-bankerna är , Handels- banken, , , , och . publiceras STIBOR med löptiderna (eng. Tomorrow Next), , en månad, , och . publicerades även löptiderna . , ett dot- terbolag till , administrerar STIBOR och ansvarar för dess regelverk. Regelverket rör bl.a. vilka uppgifter som STIBOR-bankerna ska lämna. Bankerna lämnar sina uppgifter till . Detta bolag beräknar i sin tur ett medelvärde av de lämnade uppgifterna enligt ett särskilt regelverk och publicerar STIBOR varje handelsdag.12 I förekommer också en annan slags referensränta, som är lagreglerad. ska nämligen enligt 9 § räntelagen (1975:635) publicera en referensränta som bl.a. används för beräkningen av dröjsmålsräntor (se 3 och 4 §§ samma lag). I svensk skatterätt an- vänds också statslåneräntan för beräkningen av eventuell förmåns- beskattning av vissa personalförmåner. STIBOR har likheter med den brittiska referensräntan (Interbank Offered Rate) som används avseende transak- tioner i främst GBP och USD.13 I fråga om transaktioner i euro är motsvarigheten EURIBOR (Euro Interbank Offered Rate). Det finns en grundläggande intressekonflikt i fråga om IBORs. För det första kan en enskild banks lönsamhet, och av mer praktisk betydelse, enskilda bankanställdas ersättning, påverkas av vilka upp- gifter som företrädare för banken lämnar till administratören av re- ferensräntan. Eftersom de flesta uppgiftslämnande banker är parter i en mängd avtal som är kopplade till referensräntan, kan felaktiga uppgifter innebära att banken i fråga får en högre ersättning från respektive motpart i ett avtal eller att vissa finansiella tillgångar får ett högre värde. För en enskild anställd vid en bank eller en grupp av anställda med rörlig, provisionsbaserad ersättning, kan betydande fördelar uppkomma om bankens intäkter till följd av ett visst avtal eller vissa finansiella instrument ökar. 12För ytterligare information om ramverket för STIBOR och andra aspekter av referensräntor, se , FI-analys nr 14, av . 13Libor ställs i valutorna GBP, USD, CHF, JPY och EUR. Genom att IBORs historiskt sett har baserats på bud eller be- dömningar snarare än faktiska transaktioner, är det också lättare att manipulera dem. Eftersom metoden för att ta fram IBORs varierar mellan länder varierar också graden av skönsmässighet. I de- finieras STIBOR som den ränta till vilken den uppgiftslämnande banken är beredd att ge lån till en annan bank. Detta säkerställs ge- nom att de uppgiftslämnande bankerna har möjlighet att göra affärer med varandra till den ränta som de har lämnat uppgifter om, inom ramen för den process genom vilken STIBOR bestäms (kallas ”fixing”). Alla banker måste därför stå för sina uppgifter. En högre grad av skönsmässighet har förekommit vad gäller exempelvis EURIBOR, där det tidigare regelverket innebar att de uppgiftsläm- nande bankerna skulle ange vilken ränta två ”prime-banker” var be- redda att ingå låneavtal till. Regelverket för EURIBOR ses över. Även om någon manipulation inte sker från den som lämnar upp- gifterna, kan det för det andra uppstå problem om de publicerade räntorna avser lån på löptider för vilka det inte finns en interbank- marknad med en tillräcklig omsättning. Administratören av refe- rensräntan måste i ett sådant fall publicera en ränta som bygger på en bedömning av vilka räntor som skulle ha varit aktuella om ban- kerna hade lånat ut pengar till varandra på de aktuella löptiderna, eller i vart fall på ett begränsat antal underliggande transaktioner. Att på så sätt publicera uppgifter om en slags fiktiva räntor kan ytterli- gare förstärka bilden av de intressekonflikter som berörs ovan. För det tredje är en intresseförening eller ett serviceorgan för banksektorn inte fristående från de banker som lämnar uppgifter till grund för referensräntan. I ett system med referensräntor som hand- has av företrädare för banksektorn har således inte administratören av referensräntan en fristående ställning från de uppgiftslämnande bankerna. Detta skulle kunna medföra att referensräntan i fråga inte uppfattas som tillförlitlig och robust. blev det känt att vissa större banker hade manipulerat LIBOR-räntorna genom att lämna felaktiga uppgifter. Denna händelse, den s.k. , fick en rad konsekven- ser. Bland annat har FSB () rekommenderat att nuvarande IBORs ska reformeras och att alternativa referensrän- tor, kallade RFRs (nearly risk-free reference rates) ska tas fram som komplement. Dessa anses kunna bli mer tillförlitliga referensräntor eftersom de baseras på faktiska transaktioner i likvida marknader, marknader med en tillräcklig omsättning för att referensräntan ska vara tillförlitlig. I flera länder har tagit på sig ansvaret för att admi- nistrera de nya referensräntorna, RFRs. Exempelvis har åtagit sig att tillhandahålla (dex Average). ECB avser att börja publicera den nya referensräntan Euro short term rate () . I tillhanda- håller of den nya referensräntan Secured overnight financing rate (Sofr) . Centralbankerna har, jämfört med företrädare för banksektorn, fördelen att de är fristående från de finansiella företagen och de styrs av andra mål än ett vinstintresse. I flera fall har också centralbanker- nas intresse av att tillhandahålla RFRs ett samband med intresset av att tillhandahålla en ränta som är av vikt för den penningpolitiska transmissionsmekanismen och som kan användas för att utvärdera implementeringen av penningpolitiken. Uppgifter om de räntor som används i faktiska transaktioner mellan finansiella företag och även för lån mellan finansiella företag och icke-finansiella företag kan nämligen användas för att mäta hur den penningpolitiska transmis- sionsmekanismen fungerar. Som en konsekvens av bl.a. har EU också an- tagit förordningen om referensvärden, ibland kallad Benchmark-för- ordningen (BMR). Förordningens formella beteckning är Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av om index som används som referensvärden för finansiella in- strument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven /48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014. Det övergripande syftet med för- ordningen är att se till att referensvärdena och förfarandena för att fastställa dem är rättvisande, väl underbyggda och inte kan utsättas för otillbörlig påverkan. Genom förordningen införs en reglering av bl.a. administratörer av referensräntor och andra referensvärden och rapportörer, dvs. de som lämnar uppgifter som ligger till grund för sådana värden. För att en administratör ska få tillhandahålla referensvärden krävs auktori- sation från den behöriga myndigheten i det aktuella landet, eller i vissa fall registrering. Administratören måste uppfylla en rad krav. För svensk del innebär detta att måste ansöka om auktorisation från för att det ska vara möjligt att referera till STIBOR i finansiella kontrakt fort- sättningsvis. Centralbanker omfattas dock inte av förordningens tillämpnings- område. Anledningen till detta är att centralbankerna redan anses uppfylla principer, standarder och förfaranden som säkerställer att de utövar sin verksamhet med integritet och på ett oberoende sätt (skäl 14 till förordningen). Av förordningen framgår att när central- bankerna tillhandahåller referensvärden, i synnerhet om dessa refe- rensvärden är avsedda för transaktionsändamål, är de själva ansvariga för att inrätta lämpliga interna förfaranden som säkrar att dessa re- ferensvärden är rättvisande och inte har utsatts för otillbörlig påver- kan, samt att de är tillförlitliga och oberoende. Enligt kommitténs mening skulle det även för svensk del vara en betydande fördel om det tillkom en ny referensränta som baseras på faktiska transaktioner och som administreras av en aktör som är obe- roende från företagen inom det finansiella systemet. Ett möjligt alternativ är att kan ansvara för uppgiften att vara admi- nistratör för en ny referensränta. Det är också ett kostnadseffektivt alternativ, eftersom kan använda en del av den infor- mation som behövs för att utvärdera effekterna av penningpolitiken till den nya referensräntan. Detta anknyter till arbete som redan på- går inom . Den nya referensräntan kan antas er- sätta STIBOR för den allra kortaste löptiden. Kommittén föreslår att en bestämmelse om att får tillhandahålla och offentliggöra referensräntor eller andra sådana re- ferensvärden som avses i EU:s förordning om referensvärden, utöver vad som framgår av räntelagen, ska tas in i den nya riksbankslagen. Reglerna i förordningen innebär att det som huvudregel ska röra sig om en ränta som baseras på faktiska, genomförda transaktioner (ar- tikel 11.1 a andra stycket). Detta behöver dock inte regleras i den nya riksbankslagen, eftersom en hänvisning föreslås göras till för- ordningen. , i praktiken framför allt de penning- politiska motparterna, ska vara skyldiga att lämna nödvändiga upp- gifter till enligt förslagen i avsnitt 36.1.2. För att verksamheten så långt som möjligt ska kunna vara självfi- nansierad föreslår kommittén att ska ha rätt att ta ut av- gifter från den som använder referensräntan. Detta kan t.ex. göras inom ramen för ett licensieringsförfarande, genom vilket vissa typer av licensierade användare av referensräntan får betala för denna rät- tighet till och därigenom bidrar till att täcka bankens kostnader för att vara administratör. Detta ska göras utan att in- skränka möjligheten att använda referensräntan i finansiella kon- trakt. De närmare detaljerna kring beräkningen av avgifterna och hur uppgiftsskyldigheten ska fullgöras bör dock inte regleras i lag. I stället föreslår kommittén att bemyndigas att meddela före- skrifter i dessa frågor. Som nämns ovan omfattas visserligen inte eller andra centralbanker av tillämpningsområdet för EU:s förordning om refe- rensvärden. Det gör emellertid bl.a. de finansiella företag som står un- der tillsyn av eller en motsvande tillsyn i sitt hem- land och lämnar uppgifter som ligger till grund för beräkningen av den nya referensräntan. Dessa benämns rapportörer under tillsyn i förord- ningen. Det finansiella företag som exempelvis lämnar felaktiga upp- gifter kan bli föremål för ingripanden från (se vi- dare lagen [2018:2024] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden och prop. 2018/19:4). Finansiella före- tag kan också omfattas av förordningens tillämpningsområde i egen- skap av användare av referensräntan. Det kan dock finnas skäl för att beakta delar av inne- hållet i EU:s förordning om referensvärden trots att den inte omfat- tas av dess tillämpningsområde. bör t.ex. vidta lämpliga organisatoriska åtgärder vad gäller styrning och kontroll. En jämfö- relse kan göras med det som sägs i artikel 4 i förordningen vad gäller att administratörer ska ha stabila styrningsarrangemang som inbe- griper en tydlig organisationsstruktur med en väl definierad, trans- parent och konsekvent ansvarsfördelning mellan alla personer som deltar i tillhandahållandet av referensvärdet samt vidta lämpliga åt- gärder för att identifiera och förhindra eller hantera intressekonflik- ter. De organisatoriska frågorna kan vara av betydelse vad gäller att säkerställa att den nya referensräntan beräknas på ett tillförlitligt sätt och åtnjuter ett högt förtroende. Därutöver är det rimligt att , om inte särskilda skäl föranleder annat, beaktar de internationellt vedertagna principerna på området, dvs. de principer som den internationella samarbets- organisationen för värdepappersmarknadsmyndigheter, IOSCO, har tagit fram.14 Dessa principer fungerar som globala standarder för krav för godkännande av referensvärden. Kommitténs förslag: Innan beslutar föreskrifter eller allmänna råd ska en konsekvensutredning genomföras. Konse- kvensutredningar ska genomföras med ledning av de föreskrifter som gäller för myndigheter under regeringen. är den enda myndighet under som har ansva- ret för policyutformning i form av föreskrifter och eventuella all- männa råd. Övriga myndigheter under såsom JO, Riksre- visionen och har inte en sådan policyutfor- mande roll (se vidare avsnitt 11.4). Därigenom liknar i detta hänseende förvaltningsmyndigheter under regeringen med be- myndiganden att utfärda föreskrifter. föreskriftsrätt utökas genom kommitténs förslag, bl.a. inom kontantverksamheten och beredskapsområdet. Kommittén anser att det är logiskt och rim- ligt att i sin regelgivning, vid sidan av de ECBS-relate- rade uppgifterna, har samma krav på beslutsunderlag som myndig- heter under regeringen. I praktiken har vanligtvis följt de bestämmelser om konsekvensutredningar som gäller för myndig- heter under regeringen, dvs. kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Mot ovanstående bakgrund föreslår kommittén att ska genomföra en konsekvensutredning innan den beslutar före- skrifter eller allmänna råd. Sådana utredningar ska genomföras med ledning av de föreskrifter som gäller för myndigheter under reger- ingen. Kommitténs förslag innebär en kodifiering av befintlig praxis.