sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — En- ligt kommitténs bedömning är det både möjligt och lämpligt att göra en åtskillnad mellan penningpolitik respektive uppgifter kopplade till finansiell stabilitet. Det möjliggör att förhållande till övriga myndigheter kan utformas på olika sätt i dessa båda fall. Det innebär i sin tur, i förening med behovet av samarbete, att pen- 10Riksrevisionen (2011), s. 58. ningpolitiken respektive frågor om finansiell stabilitet bör regleras i två olika kapitel i den nya riksbankslagen (i 2 respektive 3 kap.). En sådan ordning skapar också större tydlighet och underlättar ansvars- utkrävandet. Med tanke på den ovan berörda lagstiftningstekniken, behovet av en tydligare reglering av verksamhet och förslaget att uppgifter ska anges på ett uttömmande sätt, finns det skäl att ta in en definition av uttrycket penningpolitik i den nya riks- bankslagen. Enligt kommitténs mening ska penningpolitik defini- eras med ledning av de penningpolitiska mål och befogenheter som kommittén föreslår. uppgift att bedriva penningpolitik innebär således att den ska vidta sådana åtgärder som anges enligt kapitlet om penningpolitik i förslaget till ny riksbankslag, däribland att bestämma styrränta, i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet och ta realekonomisk hänsyn. Med befogenheter avses i det följande framför allt rätt att •ta upp lån eller ingå liknande åtaganden, •köpa och sälja finansiella instrument på de finansiella marknaderna, •ge ut sedlar och mynt, •ställa krav på enskilda, t.ex. vad gäller att lämna uppgifter (upp- giftsskyldighet), och I den mån det krävs befogenheter i lag för att ska kunna utföra en viss uppgift på ett ändamålsenligt sätt, bör dessa befogen- heter tas in i den nya riksbankslagen. Detta har delvis att göra med principen om att uppgifter ska anges uttömmande i den nya riksbankslagen (se ovan). Det är dock också av betydelse att de befogenheter som det rör sig om till stor del gäller att använda offentliga medel på olika sätt eller att ingå förpliktelser som staten ytterst ansvarar för. Det kan t.ex. röra sig om att låna ut pengar till finansiella företag, varvid kraven på säkerhet kan skilja sig åt bero- ende på situationen. Vissa av de transaktioner som är typiska för en centralbank medför således en kreditrisk, särskilt vad gäller likvidi- tetsstöd. Tillgångsköp kan medföra marknadsrisker då värdet av till- gången kan variera . Oavsett dessa risker finns det starka skäl för att användning av offentliga medel behöver författ- ningsregleras. Med tanke på att är en myndighet under kan, som berörs ovan, en sådan reglering i praktiken endast ske i form av lag. Som en jämförelse kan nämnas att regeringen förvaltar och för- fogar över statens tillgångar, om de inte avser myndig- heter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan medgivande ta upp lån eller göra andra ekono- miska åtaganden för staten (9 kap. 8 § regeringsformen). beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över sta- tens tillgångar. kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att har medgett det (9 kap. 9 § regeringsformen). Enligt gällande rätt tilldelas inte några anslag över statens budget. I stället finansieras bankens verksamhet genom in- täkter från tillgångar som den självständigt förfogar över (bland annat s.k. seignorage, se avsnitt 4.3.1). Den styrning av medelsför- valtningen som annars sker från sida gäller således inte för . I förarbetena till regeringsformen sägs också att det av grundlagsfästa ställning som landets centralbank torde följa att banken utan särskilt riksdagsmedgivande har befogen- het att göra ekonomiska åtaganden som har samband med bankens verksamhet (prop. 1973:90 s. 351). Hur använder sina medel berör dock statens finanser bl.a. på så sätt att vinstutdelningen till staten kan påverkas, att staten ytterst ansvarar för förpliktelser mot tredje man och att staten i vissa situationer skulle kunna behöva göra kapitaltillskott till . Förutom att förfoga över offentliga medel kan ha befogenheter som innebär att besluta om skyldigheter för enskilda. Det kan t.ex. röra sig om en skyldighet för finansiella företag att lämna vissa uppgifter. Sådana befogenheter behöver i fall regleras i lag för att de ska kunna göras gällande gentemot en- skilda. Den föreslagna strukturen med befogenheter som knyts till vissa mål och uppgifter bör dock inte utesluta att t.ex. information som huvudsakligen inhämtas i ett syfte under vissa förutsättningar även kan användas i andra syften. Sammantaget behöver således befogenheter regleras i lag. Det kan dock tänkas att vissa uppgifter för del inte kräver några uttryckliga befogenheter. Exempel på detta skulle kunna vara att ta fram rapporter på ett visst område eller att sam- verka med andra centralbanker och internationella organisationer. Kommitténs ställningstagande vad gäller strukturen med uppgif- ter och befogenheter i förslaget till ny riksbankslag överensstämmer i allt väsentligt med den lagstiftningsteknik som användes i förslaget till nuvarande riksbankslag 1986.11 Med tanke på att stora förändringar kan komma att ske inom det finansiella systemet, betalningsmarknaden m.m. framöver krävs en viss flexibilitet vid utformningen av den nya lagen. Exempelvis bör uppgifter anges på ett sådant sätt att den nya lagen kan tillämpas utan att alltför frekventa och om- fattande ändringar krävs. Riksbankslagen bör också ge utrymme för att regeringen enligt 2 § lagen om valutapolitik kan besluta om ett växelkurssystem. Enligt kommitténs bedömning innebär inte den föreslagna lagtekniska strukturen avseende olika mål och uppgifter i sig en minskad flexibilitet för del. 13.5En proportionalitetsprincip för beslutsfattande Kommitténs förslag: får vidta en åtgärd endast om 1.åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet, 2.åtgärden inte är mer långtgående än vad som behövs, och 3.det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de kostna- der och risker som åtgärden medför för och sta- tens finanser. 11SOU 1986:22, se t.ex. s. 123. I svensk rätt kan det sägas vara en allmän förvaltningsrättslig princip att förvaltningsmyndigheter inte ska vidta mer långtgående eller in- gripande åtgärder än vad som krävs för att uppnå ett eftersträvat mål.12 kommer denna princip också till uttryck i 5 § tredje stycket förvaltningslagen. Enligt denna bestämmelse får en förvalt- ningsmyndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Bestämmelsen gäller även verksamhet. Bortsett från frågor om inlösen av sedlar och mynt är det emellertid ovanligt att åtgärder berör ett enskilt intresse på det sätt som avses i bestämmelsen. De flesta av beslut är snarare generellt utformade och av policykaraktär (se vidare kapitlen 11 och 12). Detta gäller i synnerhet inom penningpolitiken. Det finns ingen bestämmelse i svensk lag om en proportionalitetsprincip för pen- ningpolitik, arbetet med finansiell stabilitet, kontanthantering eller liknande verksamhet, som inte rör ett enskilt intresse. Hushållning med statens medel I 9 kap. 1 a § i den nuvarande riksbankslagen finns dock en bestäm- melse om att ska hushålla väl med statens medel. I an- slutning till den bestämmelsen kan det nämnas att kommittén anser att även principerna för statlig tillgångs- och skuldförvaltning har betydelse för verksamhet, i vart fall vad gäller valutalån till valutareserven. Med de aktuella principerna avses att staten van- ligtvis ska ha minsta möjliga skuld vid varje given tidpunkt och där- med största möjliga statsfinansiella handlingsfrihet för att hantera oväntade behov av utgifter (se bl.a. vad som anförs om upplånings- arrangemang med i kapitel 30). En annan sak är att en centralbank som ett led i sin löpande verksamhet med pen- ningpolitik, kontantutgivning m.m. behöver ha betydande skulder i den egna valutan, till följd av utgivning av värdepapper och kontanter samt inlåning. 12SOU 2010:29, s. 176–181. Proportionalitetsprincipen är central även inom det unionsrättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Det framgår av fast praxis från att den unionsrättsliga proportio- nalitetsprincipen i artikel 5.4 i innebär att bl.a. rätts- akterna från unionsinstitutionerna ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.13 Förenklat kan man alltså säga att proportionali- tetsprincipen innebär att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden riskerar att förorsaka. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel. Principen är även tillämplig på policy- beslut av nu aktuellt slag, som fattas av unionsinstitutionerna. Inne- börden av proportionalitetsprincipen, framför allt vad gäller lagstift- ningsåtgärder, preciseras i protokoll nr 2 till EUF-fördraget. har i fråga om tillämpningen av proportionalitets- principen inom penningpolitiken särskilt framhållit betydelsen av att sådana åtgärder som utsätter ECB för en finansiell risk är förenade med tillräckliga garantier för att minska denna risk.14 Ett program för köp av obligationer som omfattas av penningpolitiken får enligt endast antas och genomföras om de åtgärder som programmet innehåller står i proportion till målen för penningpoli- tiken. Vad gäller tillämpningen av proportionalitetsprincipen ska ECBS enligt tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Anledningen till detta är att ECBS, när det utformar och genomför ett program för marknadstransaktioner, behöver göra tekniska val och avancerade prognoser och bedömningar.15 13Se bl.a. dom i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkt 67, och där angiven rätts- praxis. 14Se dom i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkt 124. Se även punkterna 66–92. 15Se dom av i mål C-62/14, Gauweiler m.fl., punkt 68, och där angiven rätts- praxis. Behovet av en proportionalitetsprincip i den nya riksbankslagen Enligt kommitténs uppfattning är det av stor betydelse att även policybeslut är proportionerliga. Det finns därför skäl att ta in en bestämmelse om proportionalitet i den nya riksbanks- lagen. Förslaget innebär att ska göra en bedömning av de förväntade effekterna av en viss åtgärd i förhållande till målet för åtgärden och och statens finanser. Om två olika poten- tiella åtgärder förväntas leda till i allt väsentligt samma grad av mål- uppfyllelse, ska således välja den åtgärd som är minst riskabel ur ett statsfinansiellt perspektiv. Som ett exempel kan näm- nas en penningpolitisk operation som antingen kan genomföras med återköpsavtal, dvs. i praktiken kreditgivning mot säkerhet, eller genom direkta värdepappersköp. I praktiken blir det frågan om be- dömningar från sida. En sådan bestämmelse kan innebära vissa begränsningar för Riks- bankens manöverutrymme i fråga om penningpolitiken. I fråga om det funktionella oberoendet enligt unionsrätten torde dock det av- görande vara att har tillgång till tillräckligt verknings- fulla penningpolitiska instrument för att fullgöra sitt uppdrag och att det är banken som självständigt avgör vilket instrument som an- vänds. Dessutom finns det alltså begränsningar av liknande slag även för ECB:s del, vilket innebär att en proportionalitetsprincip i den nya riksbankslagen måste anses vara förenlig med unionsrätten. Såväl konventionell som okonventionell penningpolitik påverkar många samhällsekonomiska områden utöver inflation och realeko- nomisk utveckling. I normalfallet är dessa effekter begränsade och tar ut varandra över konjunkturcykeln. Vissa åtgärder som innebär att balansräkning ändrar storlek och sammansättning kan dock medföra stora och snabba konsekvenser för vissa samhälls- ekonomiska områden (se avsnitten 18.4–18.9). Det är ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv därför rimligt att hänsyn tas även till detta inom ramen för den föreslagna proportionalitetsprincipen, så att den penningpolitiska åtgärden står i proportion till de konsekvenser som åtgärden riskerar att få. Åtgärden bör således inte vara mer långtgå- ende än vad som behövs för att uppnå det avsedda resultatet. Riks- banken bör givetvis inte heller välja att vidta en åtgärd som inte kan antas leda till det avsedda resultatet. Det kan också nämnas att beslut som avser att stärka den finan- siella stabiliteten i vissa fall kan medföra ett större risktagande, sär- skilt vad gäller motpartsrisker, jämfört med penningpolitiska beslut. Sådana beslut kan påverka såväl som statens finanser. Att ta risker – även stora sådana – kan dock mycket väl vara förenligt med proportionalitetsprincipen med tanke på de stora samhällseko- nomiska värden som står på spel i en finanskris. Enligt kommitténs uppfattning ska den nya bestämmelsen inne- bära att de finansiella risker som uppstår i förhållande till Riksban- kens balansräkning och statens finanser i övrigt beaktas i tillräcklig grad. huvudmål enligt kommitténs förslag är att säker- ställa prisstabilitet och, utan att åsidosätta detta, främja en stabil realekonomisk utveckling, inte att leverera vinst till staten. är det från ett samhällsekonomiskt perspektiv inte rimligt att pen- ningpolitiska åtgärder medför oproportionella finansiella risker i relation till dess förväntade effekter på penningpolitikens nominella mål. Vissa av åtgärder, framför allt köp av privata värde- papper och valutainterventioner, kan få stora och snabba effekter på finansiella ställning och därmed i förlängningen statens finanser (se avsnitten 18.7 och 18.8). Sammanfattningsvis föreslår kommittén att bestämmelsen om en proportionalitetsprincip ska innebära att får vidta en åtgärd endast om den kan antas leda till det avsedda resultatet, den inte är mer långtgående än vad som behövs, och det avsedda resul- tatet står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åt- gärden medför för och statens finanser. Ifråga om beslut som innebär att ingriper i ett enskilt intresse ska även fortsättningsvis bestämmelserna i 5 § tredje stycket förvaltningslagen tillämpas. Kommitténs förslag ovan är således be- gränsat till beslut som inte innebär ett ingripande i ett enskilt intresse. 13.6En skyldighet att motivera beslut Kommitténs förslag: beslut ska som huvudregel inne- hålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obe- hövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestämmelser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för ställningstagande. Enligt 32 § förvaltningslagen gäller att ett beslut som kan antas på- verka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. En motivering får helt eller delvis utelämnas, om 1.beslutet gäller anställning av någon, 2.ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med- delas , 3.det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för en- skildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande, eller om 4.beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Om motiveringen har utelämnats enligt punkt 1, 2 eller 3 ska myn- digheten om möjligt ge en motivering i efterhand, om någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Bestämmelsen i förvaltningslagen är för del fram- för allt tillämplig i fråga om beslut i individärenden, dvs. ärenden i vilka det finns en enskild part. Som exempel kan nämnas beslut om inlösen av sedlar och mynt. Så bör även vara fallet när den nya riks- bankslagen träder i kraft. Som berörs i föregående avsnitt fattar dock beslut som är av mycket stor betydelse för samhällseko- nomin. Enligt kommitténs uppfattning är behovet av att motivera dessa beslut inte mindre än det som gäller i individärenden, inte minst eftersom ska bedriva penningpolitik självständigt. Det bör därför införas en ny bestämmelse av innebörden att även beslut som inte avser något enskilt intresse ska moti- veras. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka bestäm- melser som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för ställningstagande. Från denna skyldighet bör samma undantag gälla som i de ovan berörda punkterna 2–4 i förvaltningslagen. Vidare bör undantag gälla för beslut som inte har någon samhällsekonomisk betydelse eller endast en försumbar sådan För beslut i individärenden ska i stället bestämmelsen i förvaltningslagen tillämpas. Förslaget innebär i viss utsträckning en kodifiering av den praxis som redan tillämpar. I fråga om penningpolitiska beslut i synnerhet förekommer omfattande redogörelser för skälen för be- sluten, särskilt vad gäller nationalekonomiska överväganden. En skyldighet att motivera policybeslut är också naturlig med tanke på den lagtekniska struktur som kommittén föreslår, med olika uppgifter och mål (se avsnitt 13.4). Frågan har särskild betydelse vad gäller gränsdragningen mellan penningpolitik och arbetet med finan- siell stabilitet (se kapitel 25). Det förhållandet att en åtgärd primärt vidtas för att ett visst mål ska uppnås utesluter inte att åtgärden även får effekter på ett annat politikområde. Det är såldes det huvudsakliga syftet som är avgörande för vilket område som åtgärden hänförs till och hur den motiveras. Kommittén hänvisar i detta avseende till praxis om att en penningpolitisk åtgärd inte kan jämställas med en ekonomisk- politisk åtgärd enbart av den anledningen att den kan ha indirekta verkningar som också eftersträvas inom den ekonomiska politiken.16 Detta utesluter dock inte att kan behöva redogöra även för indirekta verkningar i beslutet (se även det som anförs om pro- portionalitet i avsnitt 13.5). förekommer det att Riks- banken redogör för olika förväntade effekter av fattade beslut. 13.7Förtydligande av förbudet mot monetär finansiering Kommitténs förslag: Bestämmelsen om förbud mot monetär finan- siering anpassas till artikel 123 i EUF-fördraget. får således inte ge kredit till eller förvärva skuldförbindelse direkt från 1.staten, kommuner, landsting, regioner, andra offentliga organ, offentligt ägda företag, eller 2.institutioner, organ eller byråer inom EU. 16Se bl.a. domen i mål C-493/17, m.fl., punkt 61, och där angivna referenser. får dock förvärva skuldförbindelser på andrahands- marknaden i enlighet med bestämmelserna om detta. får också ge staten sådan kredit som behövs för funktionen i system för betalningsavveckling, som inte löper över en dygnsgräns och som är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av om fast- ställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget (se avsnitt 21.2). får också ge kredit till eller förvärva skuldförbin- delser direkt från offentligt ägda kreditinstitut och utländska kreditinstitut under samma förutsättningar som gäller för andra kreditinstitut. Som berörs i bl.a. avsnitt 9.2 finns det ett förbud mot s.k. monetär finansiering i artikel 123.1 i EUF-fördraget (se även avsnitt 18.9). Förbudet innebär att inte får ge kredit eller förvärva skuldförbindelser från vissa organ som anges i bestämmelsen. Dessa är staten, andra offentliga organ och institutioner inom EU. Det finns ett undantag från förbudet vad gäller offentligt ägda kreditinstitut. Dessa ska av de nationella centralbankerna och Europeiska central- banken behandlas på samma sätt som privata kreditinstitut vad gäller tillförseln av centralbanksreserver. Förbudet har genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i 8 kap. 1 § tredje och fjärde styckena riksbankslagen. Ett undantag gäller för finansinstitut som ägs av staten eller annat offentligt organ. ECB har anfört att detta undantag bör begränsas till att endast avse offentligt ägda kreditinstitut, vilket har en snävare innebörd. Även kommissionen har anfört att bestämmelsen i riksbankslagen inte överensstämmer med regeln i EUF-fördraget, vad gäller kretsen av organ som omfattas (dvs. staten, andra offentliga organ och insti- tutioner inom EU, se även avsnitt 9.7). Mot denna bakgrund anser kommittén att en anpassning bör ske. Kretsen av organ som omfattas av förbudet bör utvidgas till att avse staten, kommuner, landsting, regioner, andra offentliga organ, offent- ligt ägda företag, eller institutioner, organ eller byråer inom Europe- iska unionen. Vidare bör det ovan angivna undantaget begränsas till offentligt ägda kreditinstitut. I linje med artikel 123.2 i EUF-för- draget bör det dock förtydligas att kreditinstitut och utländska kredit- institut som är offentligt ägda ska behandlas på samma sätt som pri- vatägda institut av sådant slag vad gäller tillförsel av centralbanks- reserver, vilket sker genom antingen förvärv av skuldförbindelser eller kreditgivning från sida. En bestämmelse om detta bör således tas in i den nya Riksbankslagen. Vid sidan av kommissionens och ECB:s synpunkter behöver bestämmelserna om förbud mot monetär finansiering anpassas till strukturen i den nya riksbankslagen. Som berörs i avsnitt 21.2 ska även staten kunna få sådan kortfristig kredit som behövs för funk- tionen i system för betalningsavveckling, under förut- sättning att krediten inte löper över en dygnsgräns och är förenlig med rådets förordning (EG) nr 3603/93 av om fastställande av definitioner för tillämpningen av de förbud som avses i artiklarna 104 och 104 b.1 i fördraget (angående denna för- ordning, se även avsnitt 9.2). Som berörs i avsnitt 21.2 bör bestäm- melserna om möjligheten att ge sådan kredit kopplas till de nu aktu- ella bestämmelserna om förbud mot monetär finansiering. Kommitténs bedömning: Det finns inte skäl att ändra huvud- mannaskapet för . har varit huvudman under . Det får därför anses krävas starka skäl för att ändra på detta förhållande.17 Huvudmannaskapet har i praktiken stärkt självstän- dighet (se avsnitt 12.3). Detta överensstämmer med de överväganden som gjordes vid den senaste större reformen av riksbankslagstift- ningen, då den institutionella ramen för penningpolitiken ansågs kunna bidra till trovärdigheten för prisstabilitetsmålet (prop. 1997/98:40 s. 48). Utgångspunkten i kommittédirektiven, att även fortsättningsvis ska åtnjuta en hög grad av oberoende, talar således mot att ändra huvudmannaskapet. 17SOU 1986:22, s. 92. medför huvudmannaskapet att endast kan styras genom lag. Med tanke på att målen i den nuvarande riksbanks- lagen är relativt vaga och att lagen generellt sett är i ett stort behov av modernisering kan styrning av uppfattas som otillräcklig. Kommittén bedömer att förslaget till ny riksbankslag innebär en tydligare styrning i lag vad gäller uppgifter, mål och befogenheter jämfört med nuvarande lag. Vidare föreslås att den demokratiska granskningen av ska stärkas. Detta ska bl.a. ske genom finansutskottets försorg. Under sådana förhållanden finns det enligt kommitténs mening inte skäl för att ändra huvudmannaskapet. Kommitténs förslag: I syfte att kunna utföra sina uppgifter ska följa den allmänna ekonomiska utvecklingen och ut- vecklingen på de finansiella marknaderna. ska även identifiera de hot mot en hållbar utveckling som påverkar förut- sättningarna för att nå målen enligt den nya riksbankslagen. får också driva forskning som har betydelse för förutsättningarna att nå sina mål. För att ska kunna utföra sina uppgifter är det nödvän- digt att den ägnar sig åt en omfattande omvärldsbevakning.