sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avslog emellertid regeringens lagförslag i denna del och tillkänna- gav för regeringen som sin mening att regeringen skyndsamt borde återkomma till med förslag på vilken eller vilka myndig- heter som skulle utgöra den eller de nya vattenmyndigheterna samt hur indelningen av vattendistrikt skulle utformas. I den reservation som låg till grund för beslut angavs att det är allvarligt att inte föreslås besluta i en så viktig fråga som hur förvalt- ningsstrukturen i ska vara utformad. Vidare menade reser- vanterna att det från demokratisk synpunkt borde vara självklart att viktiga förändringar inom befintliga myndigheter, eller tillskapandet av nya myndigheter, ska beslutas av . Ett annat skäl som framfördes var att måste ges möjlighet att fortsättningsvis ha inflytande över sådana vattendistrikt som är gränsöverskridande och där det finns behov av tydligare samverkan med grann- länder.10 Regeringen återkom till med ett omarbetat och mer preciserat lagförslag i dessa delar. I propositio- nen föreslogs att skulle delas in i fem vattendistrikt och att 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr 2003/04:56. 2003/04:57, bet. 2003/04:MJU17, rskr 2003/04:174. 2003/04:MJU7, reservation 11, rskr 2003/04:56. Utredningar och annat utvecklingsarbete en länsstyrelse i varje vattendistrikt skulle vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Ansvaret avsåg både uppgifter som härrör från ramdirektivet för vatten och andra uppgifter med anknytning till vattenområdet som anförtros myndigheten. Förslagen i propositionen godtogs och bestämmelser om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön, med indelning av riket i vatten- distrikt och utseende av vattenmyndigheter, infördes i 5 kap. 10–11 §§. Regeringen har därefter meddelat mer detaljerade bestämmelser om gränsdragningen mellan vattendistrikt och om vattenmyndigheternas uppgifter i bland annat förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Bestämmelserna innebär att delades in i fem vatten- distrikt, vilka är gällande. Dessa är , Botten- havets, Norra , Södra och vatten- distrikt. organiserades med den befintliga myndighetsstrukturen som grund Inom varje vattendistrikt utsågs en länsstyrelse att vara vattenmyn- dighet med huvudansvar för att ramdirektivet för vatten tillämpas inom distriktet. Det formella ansvaret för att fullgöra uppgifterna som vattenmyndighet är tilldelat en vattendelegation. I övrigt är av- sikten att samlade kompetens ska ställas till förfogande för vattenförvaltningen och att övriga länsstyrelser ska biträda i arbetet efter samordning av vattenmyndigheterna. Innan beslut fat- tas av vattendelegationen ska vattenmyndigheterna bereda berörda aktörer tillfälle att avge synpunkter . Regeringens utgångspunkt för bedömningen av hur vattenför- valtningen skulle organiseras var att miljöfrågorna för vatten inte borde ses separat utan ingå i det integrerade miljövårdsarbete som redan bedrevs av centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsförbund med flera. Det befintliga arbetssättet bedömdes bland annat vara en viktig förutsättning för möjligheten att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Grundförutsättningen var därför att den etablerade och väl inarbetade myndighetsstrukturen för miljö- vårdsarbetet skulle bibehållas. Genom att ge en länsstyrelse i varje vattendistrikt ansvaret som vattenmyndighet menade regeringen att Utredningar och annat utvecklingsarbete arbetet enligt ramdirektivet för vatten skulle kunna utföras parallellt med det regionala miljömålsarbetet och länsstyrelsernas miljötillsyns- ansvar som man skapade möjligheter till samordning mellan berörda länsstyrelser. Alternativet att lägga ansvaret på en central myndighet ansågs försvåra det viktiga samarbetet mellan å ena sidan vattenmyndigheten och å andra sidan lokala och regionala intres- senter. Regeringen lyfte dock fram att flera centrala myndigheter, såsom , och , skulle få viktiga uppgifter med att vägleda vattenmyndigheterna och ta fram underlag för arbetet.11 Regeringen ville 2006 se en samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning Regeringen tillsatte 2006 en särskild utredare för att utreda hur det svenska havsmiljöarbetet kan förbättras nationellt och i samverkan med andra länder. Utredningen, som tog namnet Havsmiljöutred- ningen, menade att den rådande organisationen med fem vatten- myndigheter som delar av organisation utan någon formell samordning ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i arbetet. Utredningen bedömde att den nationella sam- ordningen av svensk vattenförvaltning behöver förstärkas och tydlig- göras och att det krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvars- fördelning mellan olika nivåer.12 I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik, som kom i mars 2009,13 menade regeringen att det fanns ett behov av en effektiv och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning och att en ny central förvaltningsmyndighet borde tilldelas ansvaret för dessa frågor. Avsikten var att den nya förvaltningen skulle ansvara för ett samlat genomförande av de två ramdirektiven på vattenpolitikens område, övriga strategier och handlingsplaner på vattenområdet samt de svenska vattenanknutna miljökvalitetsmålen. Regeringen uppdrog till en särskild utredare att utreda bildandet av en ny myndighet. I kommittédirektivet konsta- terade regeringen att förvaltningen av vattenfrågor var splittrad inom 2003/04:57, sid. 10 f. 2008/09:170, bet. 2008/09:MJU29, rskr. 2008/09:299. Utredningar och annat utvecklingsarbete och mellan många myndigheter. Bland annat nämndes Naturvårds- verket, SGU, , , länsstyrelserna och vattenmyndig- heterna. Regeringen menade att den splittrade förvaltningen ledde till en bristande helhetssyn och i slutänden till ett ineffektivt nytt- jande av tillgängliga resurser. Som exempel på detta angavs att den överordnade samordningen av vattenmyndigheternas verksamhet hade brustit och att det kunde finnas brister i samordningen av vatten- myndigheternas respektive länsstyrelsernas resurser för vattenmiljö- arbetet. Regeringens ambition var att utforma den nya myndigheten så att dessa och andra problem kunde undanröjas, som nya problem och brister, till exempel oklara ansvarsförhållanden gent- emot andra myndigheter och verksamheter, inte skulle uppstå. När det gällde vattenmyndigheternas uppdrag menade regeringen att den regionala struktur som vattenmyndigheterna arbetade i borde bestå i lämplig form, med nära samverkan med berörda aktörer och med vattendelegationer som beslutande organ inom respektive vatten- distrikt. Utgångspunkten var att den centrala myndigheten skulle ha ansvar för övergripande styrning och samordning av vattenförvalt- ningen medan beslut även i fortsättningen skulle fattas inom respek- tive vattendistrikt. Utredningsuppdraget innebar att lämna förslag på vilka verksam- heter inom och och de fem vatten- myndigheterna som skulle ingå i den nya myndigheten.14 Utredningen föreslog att de regionala vattenmyndigheterna skulle bibehållas Utredningen presenterade sitt förslag i februari 2010.15 Förslaget innebar att den nya myndigheten skulle överta flertalet av de verk- samheter vid som rörde havs- och vattenmiljö och huvuddelen av uppgifter. Myndigheten förslogs bland annat få ansvar för att samordna nödvändiga nationella insatser som föranleddes av EU:s direktiv och EU:s ramdirektiv för vatten. Däremot var utredningens huvudförslag att vattenmyndigheterna skulle bibehållas knutna till sitt regionala sammanhang inom läns- styrelsen för att stärka det regionala utvecklingsarbetet. Utredningar och annat utvecklingsarbete Utredningen prövade ingående frågan om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist. Inledningsvis konstaterades att statsmakt- erna medvetet valt en organisationsmodell med nära koppling till den befintliga statliga regionala länsstyrelseorganisationen för att integrera vattenförvaltningsarbetet i det ordinarie miljöarbetet. Där- efter konstaterades att ett bibehållande av vattenmyndigheternas verksamhet i anslutning till länsstyrelserna haft starkt stöd vid remiss- behandlingen av slutbetänkande. Remiss- instanserna hade där gett uttryck för att den organisatoriska sam- ordningen mellan vattenmyndigheterna och länsstyrelserna fyllde stora behov, och var viktig i det fortsatta arbetet med regional miljö- vård, men att den nationella samordningen av vattenförvaltningen behövde förstärkas. Utredningen visade att vattenmyndigheterna hade utvecklat vissa former för samverkan, bland annat genom att ta fram en gemensam verksamhetsplan och inrätta gemensamma arbetsgrupper. Hos vatten- delegationerna fanns etablerade samverkansrutiner och förutsätt- ningar för ömsesidigt utnyttjande av expertis och annan kompetens. Det hade också byggts upp en med länsstyrelserna gemensam infra- struktur inom IT- och databasområdet, vilket utredningen menade gagnade det samlade arbetet inom vattenförvaltningen och övriga miljöverksamheter. Utredningen bedömde att en ordning med fem regionala vatten- myndigheter som del av en större central myndighet inte skulle skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och välintegrerat vattenarbete på regional och lokal nivå. Däremot bedömde man att den kom- mande koncentrationen på havs- och vattenmiljöfrågor i den nya myndigheten skulle ge nödvändiga förutsättningar för att skapa en förbättrad helhetssyn och samordning av vattenmyndigheternas verk- samhet. En förutsättning för en sådan positiv utveckling menade man var att den nya myndigheten gavs tillräcklig resurskraft och bredd, att den grundläggande kompetensen kunde tillgodoses och bemannas samt att det fanns tillräckligt med resurser för samverkan mellan berörda myndigheter. Man pekade också på behovet av att inom den nya myndigheten skapa en lämplig organisatorisk samord- ning med arbetet under ramdirektivet för vatten. Utredningen framhöll slutligen att man borde överväga att ändra benämningen på vattenmyndigheterna, för att undvika otydlighet Utredningar och annat utvecklingsarbete kring vattenmyndigheternas självständighet gentemot den nya myn- digheten. Utredningen föreslog som alternativ en samlad förvaltning Utredningen redovisade även ett alternativt förslag till samordning av vattenmiljöförvaltningen, där vattenmyndigheterna organisato- riskt skulle hållas samman i en mer centraliserad myndighetslösning. Den alternativa lösningen innebar att länsstyrelserna i de fem berörda länen skulle upphöra att vara vattenmyndigheter och att den formella rollen som operativ vattenmyndighet skulle tas över av den nya myndigheten. En sådan organisatorisk lösning skulle kunna medföra en tydligare samordning av havs- och vattenmiljöfrågorna, menade man. En konsekvens av en sådan förändring skulle dock kunna bli att nya gränser skulle kunna dras upp i arbetet på central och regional nivå. Det skulle kunna öka risken för att de havs- och vattenmiljörelaterade frågorna inte på samma sätt som tidigare skulle kunna integreras med frågor om landmiljön. Det skulle i sin tur kunna påverka det operativa arbetet i negativ riktning. Denna lösning bedömdes heller inte fullt ut tillvarata den regionala drivkraft som verksamheten förutsatte. Utredningen menade också att en samlad organisationslösning inom den nya myndighetens ram inte var förenlig med önskemålet om att bibehålla självständiga vattendelegationer. Man pekade på att det förekommer särskilda beslutsorgan inom en myn- dighet, men att detta då i regel skedde inom ramen för myndig- hetsledningens beslutsmandat och som ett led i utvecklingen av dess interna besluts- och delegationsordning. Frågan skulle få en annan karaktär och andra effekter (till exempel avseende ansvar, resurser, ärendehantering och jäv) om ett sådant organ skulle inrättas genom ett regeringsbeslut. Om en samlad myndighetslösning skulle väljas för vattenmyndigheternas arbete menade utredningen att det skulle vara svårt att ange särskilda skäl för att bibehålla den nuvarande lösningen med beslutande delegationer, där ledamöter utses av reger- ingen med en landshövding som ordförande. Åtskilligt skulle i så fall tala för att låta den nya myndighetens ledning fastställa formerna för beslutsfattandet i organisationen. Med tanke på behovet av bered- ning och förankring i anslutning till de definierade vattendistrikten, Utredningar och annat utvecklingsarbete samt utredningsdirektivens och EG-direktivets utformning, föreslog utredningen att regeringen i myndighetens instruktion borde före- skriva att det ska finnas ett råd eller motsvarande organ, som bereder och lägger förslag till beslut som rör vattendistrikten. Förutsättningarna för en ny myndighet utreddes vidare Regeringen tillsatte en utredare för att förbereda och genomföra bildandet av en myndighet för havs- och vattenmiljö. Uppdraget resulterade i fem delrapporter.16 Delrapport 4 innehåller utredarens bedömningar om förutsättningarna för Havs- och vatten- myndigheten att effektivt samordna genomförandet av vattenförvalt- ningsförordningen. I det tilläggsdirektiv där uppdraget gavs uttalade regeringen att det regionala sammanhanget är viktigt för vattenförvaltningen, men att det också är avgörande för ett framgångsrikt arbete att de framtida förutsättningarna för att Havs- och vattenmyndigheten ska kunna agera kraftfullt som riktningsgivande och nationellt samman- hållande myndighet kan säkras. Som utgångspunkt för uppdraget angav regeringen att vattendelegationerna skulle fortsätta att ha de befogenheter som de haft och att de fem berörda länsstyrel- serna skulle fortsätta att svara för beredningen inför delegationernas beslut. Ansvaret för utveckling och förvaltning av gemensamma in- strument för bland annat insamling, lagring, presentation och rap- portering av data och kunskapsunderlag, samordning av klassifi- cering och statusbedömning liksom samordnande uppdrag till andra nationella myndigheter, borde dock i högre grad samordnas av Havs- och vattenmyndigheten. Utredaren skulle även pröva om det fanns skäl att bibehålla benämningen vattenmyndighet för de fem utpekade länsstyrelserna med vattendelegationer eller om det kunde finnas alternativa lösningar för att reglera befogenheterna inom den regionala vattenförvaltningen.17 Utredaren föreslog att benämningen vattenmyndighet skulle tas bort, att regeringen skulle ges möjlighet att fastställa miljökvalitets- normer, att Havs- och vattenmyndigheten och SGU skulle ges möj- lighet att lämna granskningsyttrande över förvaltningsplanerna och Kommittéberättelse M 2010:03. Utredningar och annat utvecklingsarbete att möjligheten till regeringsprövning av åtgärdsprogrammen skulle utvidgas till att också gälla vid allvarlig avvikelse från föreskrifter meddelade av Havs- och vattenmyndigheten och SGU. När det gäller benämningen vattenmyndighet konstaterade utredaren att denna hade sitt ursprung i betänkandet SOU 2002:105, Klart som vatten, där den användes av utredaren som en enklare be- nämning på motsvarigheten i ramdirektivet. Benämningen hade därefter följt med som en given utgångspunkt. Utredaren bedömde att det, om benämningen skulle kvarstå, skulle finnas en uppenbar risk för sammanblandning med Havs- och vattenmyndigheten och för missförstånd om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist och myndigheternas arbetsuppgifter. Han konstaterade, i likhet med Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor,18 att det fanns en spridd och felaktig uppfattning att vattenmyndig- heterna skulle utgöra en självständig myndighet vid sidan om läns- styrelserna. Han menade också att ordet ”myndighet” var missvis- ande då det kunde leda tankarna till ett organ vars verksamhet utgörs av myndighetsutövning, när uppgifterna i grunden var förvaltande. Den enklaste lösningen, menade han, var att i författningstext klar- göra att det är de utpekade länsstyrelserna som är ansvariga enligt ramdirektivet utan att använda någon särskild benämning alls.19 Havs- och vattenmyndigheten inrättades 2011 utan att vattenmyndigheternas uppdrag ändrades Havs- och vattenmyndigheten inledde sin verksamhet och tog då över de verksamheter som och Fiske- riverket hade ansvarat för tidigare och som rörde havs- och vatten- miljön. Myndigheten fick också i uppdrag att vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för vattenförvaltningsförordningen.20 I detta arbete skulle myndigheten bistås på grundvattensidan av SGU. Havs- och vattenmyndigheten fick också i uppgift att ansvara för att meddela föreskrifter på vattenförvaltningens område, bland annat avseende hur kvalitetskrav för vatten ska bestämmas, samt för den rapportering som ska ske till 19Delrapport 4, Utredningspromemoria om vissa frågor rörande ansvarsfördelning och sam- verkan mellan nationell och regional vattenmiljöförvaltning (dir 2011:14), M2011/1276/Nm. 20Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. Utredningar och annat utvecklingsarbete Vattenmyndigheternas ansvar och uppgifter för- ändrades formellt sett inte av tillkomsten av Havs- och vattenmyn- digheten. Miljömålsberedningen föreslog 2014 ett utökat nationellt ansvar Miljömålsberedningen lämnade ett antal förslag som var och en på olika sätt var avsedda att innebära en förstärkning av det nationella ansvaret på havs- och vattenmiljöområdet.21 Beredningen menade att förutsättningarna för att utforma ett enda gemensamt åtgärdsprogram för vatten borde analyseras. Ett gemensamt åtgärdsprogram skulle kunna innebära stora samord- ningsvinster för havs- och vattenmiljöarbetet. Detta oavsett om åt- gärden motiverades av vattenförvaltningen, havsförvaltningen, miljö- kvalitetsmålen eller arbetet med områdesskydd och artskydd i havs- och vattenmiljöer. Vidare menade beredningen att det behövdes en ytterligare styrning för att åtgärdsprogrammen skulle få genomslag i praktiken. Beredningen föreslog i denna del att regeringen borde ställa krav i regleringsbrev till de myndigheter som berörs av åtgärds- programmen att dessa regelbundet skulle redovisa till Havs- och vattenmyndigheten vilka åtgärder som vidtagits och vilka som åter- står. Havs- och vattenmyndigheten borde därefter i sin tur lämna en samlad redovisning till regeringen. Beredningen konstaterade även att vattenförvaltningens organi- sation inneburit att det införts en ny regional nivå i strukturen för hantering av vattenrelaterade miljöfrågor och menade att detta skapat en oklarhet om vem som gör vad i vattenförvaltningen. Man påpekade också att den särskilda ordningen försvårat en samordning med havsmiljöförvaltningen och att konstruktionen med självstän- diga vattendelegationer inneburit en avvikande beslutsgång från det normala inom statlig förvaltning. Beredningen ansåg också att vatten- delegationerna inte hade den överblick som krävdes för att kunna fatta alla de principiella beslut som behövdes inom vattenförvalt- ningen. Man menade att de nationella miljömålen och berörda direk- tiv borde hanteras samlat inom åtgärdsarbetet. Beredningen menade att det vanligen förekommande behovet av avvägningar mellan olika nationella mål skulle kunna tillgodoses om beslutsmandatet fördes Utredningar och annat utvecklingsarbete över till nationell nivå. En sådan lösning skulle också kunna ge bättre förutsättningar för samordning med andra nationellt ansvariga myn- digheter och organisationer. Skälen för en sådan organisatorisk ord- ning ansågs väga över, trots att det även fanns goda skäl till att låta besluten fattas nära de som praktiskt utför åtgärderna. Som alternativ handlingsväg beskrev beredningen möjligheten att avvakta ytterligare erfarenheter från det pågående arbetet med åt- gärdsprogrammen. Eftersom det hade signalerats från olika håll att det pågick ett arbete med att skapa en tydligare koppling mellan på- verkan på en vattenförekomst, det konstaterade behovet av änd- ringar och användning av de olika styrmedlen, menade beredningen att det fanns förutsättningar för att systemet även utan större struk- turella ändringar skulle kunna fungera bättre under kommande för- valtningscykler. föreslog 2015 att vattenmyndigheterna skulle avvecklas Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att genomföra en översyn av myndigheterna inom miljöområdet.22 Miljö- myndighetsutredningen föreslog att vattenmyndighe- terna och vattendelegationerna skulle avskaffas och deras uppgifter flyttas över till Havs- och vattenmyndigheten. Havs- och vattenmyn- digheten skulle därmed få ansvar för att upprätta åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt besluta om miljökvalitetsnormer enligt ramdirektivet för vatten. I förslaget ingick även att det skulle inrättas ett råd vid Havs- och vattenmyndigheten. Detta skulle bestå av företrädare för berörda myndigheter och kommuner samt företrädare för näringslivet och intresseorganisationer. Rådets uppgift skulle vara att bistå Havs- och vattenmyndigheten i arbetet med att ta fram förvaltningsplaner, åt- gärdsprogram och miljökvalitetsnormer inom havs- och vattenför- valtningen. Rådet och rådets uppgifter föreslogs regleras i Havs- och vattenmyndighetens instruktion. En annan del i förslaget innebar att varje länsstyrelse skulle få resurser för att sköta en stor del av det operativa arbetet, på motsvarande sätt som skedde hos berednings- kanslierna. Utredaren betonade att Havs- och vattenmyndigheten, Utredningar och annat utvecklingsarbete tillsammans med de 21 länsstyrelserna, skulle vara tvungna att hitta former för och utveckla samråd och samverkan på lokal, regional och nationell nivå för att skapa en god förankring av åtgärdsprogrammen och möjlighet att genomföra dem. Utredningens främsta skäl för förslaget var vattenmyndigheternas speciella organisatoriska ställning, som en del i den regionala läns- styrelseorganisationen vid sidan av den förvaltande nationella vatten- myndigheten. Ett annat skäl för förslaget var att samordningen inom och mellan havs- och vattenmiljöarbetet behövde öka. Därutöver bedömdes effektiviteten i vattenförvaltningen kunna öka med kon- centrerade resurser. I stället för att varje vattenmyndighet skulle planera, följa upp och rapportera om sin verksamhet skulle detta bli en samlad uppgift för en nationell myndighet. Utredaren menade att den organisatoriska lösning som valdes när vattenmyndigheterna infördes kunde ha varit att föredra , eftersom det då inte fanns någon nationell myndighet för vattenförvaltningen. Sedan Havs- och vattenmyndigheten bil- dats, menade man, fanns däremot goda förutsättningar för en natio- nell vattenförvaltning med ett tydligt helhetsansvar att bevara och förbättra vattnets beskaffenhet. Beslut skulle då kunna fattas där andra samlade nationella beslut togs och olika insatser skulle kunna prioriteras över landet. Vidare menade man att vattenförvaltningens organisation skulle bli tydligare och bättre stämma överens med den statliga förvaltningens organisation och styrning. En sådan organi- sationsstruktur skulle vara att föredra, menade man, ur förvaltnings- politisk synvinkel. förordade 2016 att det nationella ansvaret för yt- och grundvattenfrågor samlas hos en myndighet fick en utredare i uppdrag av att göra en analys av orsakerna till att högfluorerade ämnen (s.k. PFAS) har kunnat spridas till dricksvattentäkter utan att upptäckas. I uppdraget ingick bland annat att granska informationsutbytet mellan berörda myndigheter och att ge förslag på åtgärder för att för- bättra kunskapsutbytet mellan myndigheter och ansvariga aktörer i samhället. Utredaren presenterade resultatet av sin utredning Utredningar och annat utvecklingsarbete 2016.23 Han konstaterade då att grundvattenfrågor generellt sett uppmärksammades väldigt lite i och att skyddet för grund- vatten var lågt. Han menade att grundvattenfrågorna var komplexa och svåra som myndighetsansvaret var svåröverblickbart.