sou · H7B314 · 2019-03-27 00:00:00 — Problemet med att det finns flera utfärdare av identitetshandlingar är alltså framför allt att utfärdandeprocessen inte är samordnad. Pro- cessen ser olika ut hos de olika aktörerna och är av skiftande kvalitet. Olika krav ställs på ansökan, bakgrundskontroll av sökanden, tillverk- ning och utlämning. Färre utfärdare skapar bättre förutsättningar för en enhetlig hantering av hela processen från ansökan till utlämnande. Antalet utfärdare försvårar också kontrollen av identitetshand- lingarnas giltighet. Färre utfärdare innebär färre ställen att vända sig till för den som ska kontrollera handlingens giltighet och bättre möj- ligheter till automatiserade giltighetskontroller. Att ansvaret är spritt på flera aktörer innebär också att antalet identitetshandlingar som utfärdas av de olika aktörerna varierar. För en aktör som inte utfärdar ett så stort antal identitetshandlingar kan det medföra svårigheter när det gäller att upprätthålla den kompe- tens som krävs för att åstadkomma tillräckligt hög kvalitet i alla led i processen. Som exempel kan nämnas att det enligt uppgifter från fanns servicekontor som endast utfär- dade cirka 200 identitetskort för folkbokförda i . 4Dnr Ju2015/05176/L4. Begränsning av antalet utfärdare 9.3Endast en myndighet bör utfärda statliga fysiska identitetshandlingar Utredningens bedömning: Endast en myndighet bör ha det huvud- sakliga ansvaret för utfärdande av statliga fysiska identitetshand- lingar. Enligt vår uppfattning bör staten ta ett samlat ansvar för utfärdande av de fysiska identitetshandlingar som ska vara godtagbara i alla situ- ationer. Bara om det görs finns det möjlighet att verkligen göra pro- cessen enhetlig och säker, förbättra identitetshandlingarnas säker- hetsnivå och åstadkomma bättre kontrollmöjligheter. Detta är åtgär- der som behöver komma till stånd för att motverka den identitets- relaterade brottsligheten. Utgångspunkten för de överväganden som görs nedan är således att ansvaret för att utfärda de fysiska identi- tetshandlingar som ska vara godtagbara i alla sammanhang ska ligga hos staten. Fråga är då vidare om en eller flera myndigheter ska vara utfärdare. Vi har i avsnitt 8.6 föreslagit att endast pass och statligt identi- tetskort, dvs. de kort som benämns nationellt identitetskort och identitetskort för folkbokförda i , ska vara godtagbara identitetshandlingar i situationer som kräver en säker identifiering. Pass och nationella identitetskort utfärdas av Polismyndig- heten medan utfärdar identitetskort för folkbokförda i . Redan det förslaget medför alltså en begränsning av antalet utfärdare till två eftersom det innebär att Transportstyrelsen och de aktörer som utfärdar SIS-märkta id-kort och tjänstekort inte längre kommer att vara utfärdare av identitetshandlingar som accepteras i alla sammanhang. Det finns dock anledning att överväga om ansvaret för utfärdandet ska begränsas än mer, dvs. om endast en myndighet ska ha ansvaret. Som anges ovan innebär en begränsning av antalet utfärdare bätt- re förutsättningar för en enhetlig hantering av hela processen från ansökan till utlämnande. Om endast en myndighet ansvarar för ut- färdandet förenklas arbetet med att skapa en mer enhetlig process väsentligt. Samma eller liknande rutiner kan användas oavsett vilken identitetshandling som ska utfärdas och alla som arbetar med utfär- Begränsning av antalet utfärdare dandet kan få samma utbildning. Om myndigheterna delar på an- svaret är det nödvändigt att, som , upprätthålla parallella system, bl.a. när det gäller processen, utrustning och utbildning. Att samla utfärdandet vid en myndighet innebär att samma personal kommer att hantera en större mängd ansökningar vilket bidrar till att kompe- kan upprätthållas på ett annat sätt än . Om ansvaret delas mellan två myndigheter är risken för att det förekommer skillnader i hur samma eller liknande bestämmelser tillämpas större. Utfärdandeverksamheten underlättas också om en och samma myn- dighet förfogar över registren för identitetshandlingarna eftersom myndigheten då har tillgång till fler uppgifter som kan vara av bety- delse vid identifieringen av de sökande. Om det exempelvis råder oklarheter kring en handlings äkthet eller en sökandes identitet vid ansökan om ett id-kort är det möjligt att det finns uppgifter av bety- delse i registret för pass. Att endast en myndighet har huvudansvaret för utfärdandet under- lättar också vid kontroll av identitetshandlingens giltighet. Den som identitetshandlingen visas upp för behöver då bara vända sig till en aktör för att kontrollera handlingen. Att begränsa utfärdandet till en myndighet underlättar dessutom utvecklingen av effektiva e-tjänster för kontroll av giltigheten. Koncentration av verksamheten att utfärda identitetshandlingar till en myndighet leder även till kostnadsbesparingar. Att använda samma personal, utrustning och process för utfärdandet leder till ett effektivare utnyttjande av resurserna. Det finns också stora vinster att göra om upphandlingarna av de olika identitetshandlingarna kan samordnas. Även om det kommer att finns vissa mindre skillnader i vilka krav som ställs för de olika handlingarna leder det till stora effek- tivitetsvinster att samordna kravställningsarbetet. Det är dessutom en fördel för den enskilde att bara behöva vända sig till en myndighet när det gäller frågor om identitetshandlingar och identifiering. Att allmänheten på ett och samma ställe kan an- söka, hämta och få information om samtliga statliga fysiska identi- tetshandlingar är en samhällsservice som bör eftersträvas. En möjlig nackdel med att koncentrera ansvaret till endast en myndighet kan vara att tillgängligheten för den enskilde kan komma att minska. Vi har redan i avsnitt 8.5.2 konstaterat att tillgänglig- heten kommer att försämras på grund av vårt förslag att körkortet Begränsning av antalet utfärdare inte ska vara en statlig identitetshandling. Om antalet utfärdare dess- utom minskar från två till en skulle det kunna innebära ytterligare försämring när det gäller tillgången till identitetshandlingar. Mål- grupperna för de olika id-korten ser dock olika ut. Även om det inte finns något hinder mot att den som är svensk medborgare ansöker om det id-kort som benämns identitetskort för folkbokförda i och utfärdas av kan det antas att dessa personer även i fortsättningen i huvudsak kommer att ansöka om det id-kort som även kan användas som resehandling som ut- färdar. Om våra förslag skulle innebära att någon annan myndighet än skulle få ansvaret skulle det leda till en försäm- rad tillgänglighet för de personer som söker id-kort som kan använd- as som resehandling. t.ex. utfärdar id-kort på färre antal platser än och de flesta andra svenska myndig- heter har ännu sämre tillgänglighet. Om vi å andra sidan skulle före- slå att ska få ansvaret, så ökar tillgängligheten för dem som är hänvisade till med sin ansökan. Om tillgängligheten påverkas är således snarare en fråga om vilken myn- dighet som får ansvaret än en fråga om det bör vara en eller flera myndigheter som utfärdar korten. Det finns enligt vår uppfattning stora fördelar med att låta endast en myndighet ha huvudansvaret för att utfärda de statliga fysiska identitetshandlingarna. Det är också den lösningen som förespråkas i flera av de rapporter och skrivelser vi redogjort för ovan och av olika aktörer vi har haft kontakt med under utredningen. Mot bak- grund av de skäl som redovisats ovan, och då vi inte har funnit några bärande skäl emot, föreslår vi därför att huvudansvaret för utfärdan- det läggs på endast en myndighet. 9.4Polismyndigheten ska ansvara för att utfärda statliga fysiska identitetshandlingar Utredningens förslag: ska ansvara för utfär- dande av statliga fysiska identitetshandlingar. Utlandsmyndigheterna och ska dock under samma förutsättningar som kunna utfärda identitets- handlingar. Begränsning av antalet utfärdare För att åstadkomma en begränsning som innebär att endast en myn- dighet utfärdar de statliga fysiska identitetshandlingarna finns flera tänkbara lösningar. Ansvaret kan läggas antingen på en av de myn- digheter som ansvarar för utfärdandet av identitetshand- lingar, på en annan befintlig myndighet som tar över ansvaret eller på en ny myndighet som inrättas för uppgiften. Inledningsvis kan konstateras att det kräver ett stort omställ- ningsarbete av en myndighet som inte utfärdar identitetshand- lingar att överta uppgiften. Om en sådan myndighet skulle överta ansvaret är det nödvändigt att bygga upp en ny organisation för verk- samheten från grunden, vilket skulle innebära stora kostnader. Det skulle krävas en helt ny process, omfattande utbildningsinsatser och ny utrustning. Detta gäller såväl alternativet att inrätta en helt ny myndighet som att lägga uppgiften på en myndighet som inte har denna uppgift . , som har erfarenhet av att bygga upp en ny verksamhet för utfärdande av id-kort, har uppgett att verk- samheten till en början hade en hel del problem. Svårigheterna hängde till en del samman med att det var svårt att göra en korrekt krav- ställning i upphandlingen eftersom saknade erfarenhet på området. Vårt förslag att körkort inte ska vara en statlig identi- tetshandling kan i förlängningen komma att leda till att en stor andel av de cirka 6,5 miljoner körkortshavarna kommer att behöva skaffa en annan identitetshandling. Den myndighet som ansvarar för ut- färdandet måste ha en stabil organisation som kan hantera över- gången. De myndigheter som utfärdar identitetshand- lingar har enligt vår bedömning bättre förutsättningar att lyckas med detta. Vi anser mot denna bakgrund att det finns klara fördelar med att ansvaret läggs på en myndighet som utfärdar identitets- handlingar. På så sätt kan kvaliteten och kontinuiteten i utfärdandet upprätthållas och de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas. Fråga är då vidare vilken av dessa myndigheter som är lämpligast. Begränsning av antalet utfärdare Transportstyrelsen utfärdar körkort, som är den handling som flest personer använder för att identifiera sig. Redan det skälet att vi i avsnitt 8.6 föreslår att körkort inte ska vara en statlig fysisk iden- titetshandling gör att det inte är lämpligt att lägga ansvaret för utfär- dandet på Transportstyrelsen. Transportstyrelsens verksamhet ligg- er dessutom relativt långt ifrån den verksamhet som utfärdande av identitetshandlingar innebär. Visserligen utfärdar Transportstyrel- sen körkort som även används som identitetshandling, men det primära syftet med körkortet är att det ska vara en behörighets- handling. Myndighetens erfarenhet av bevisvärderingsfrågor och iden- titetsbedömningar torde vidare vara mer begränsad än både Polis- myndighetens och . Transportstyrelsens verksamhet är dessutom uppbyggd kring körkortsprocessen och styrs delvis av EU-reglering. Myndigheten skulle därför behöva bygga upp en ny process för att utfärda identitetshandlingar. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att Transportstyrelsen ansvarar för utfärdande av de statliga fysiska identitetshandlingarna. utfärdar som passmyndighet pass och nationellt identitetskort. har ansvar för att utfärda identitetskort för folkbokförda i . har föreslagit att Statens servicecenter, på uppdrag av , ska ta över utfärdandet av id-kort på servicekontoren.5 Överföringen till Statens servicecenter har flyttats fram till . Id-kortsutredningen6 föreslog ursprung- ligen att identitetskort för folkbokförda i skulle utfärdas av . Under beredningen av utredningens förslag gjorde regeringen dock den bedömningen att arbete borde koncentreras till det som ligger inom myndighetens kärnverk- samhet.7 framförde dock flera skäl som talade för att skulle ansvara för utfärdande av identitets- 5SOU 2017:109 s. 59 ff. 7Regeringsbeslut , Fi 2008/5394. Begränsning av antalet utfärdare kort för folkbokförda i som vi menar är rele- vanta. Vi återkommer till dessa nedan. utfärdade cirka 160 000 id-kort. I jäm- förelse med som utfärdade cirka 1,8 miljoner pass och nationella identitetskort framstår antalet som blygsamt. Vid enskilda servicekontor är antalet utfärdade id-kort dessutom så lågt att det torde vara svårt att upprätthålla den kompetens som krävs. utfärdar således inte alls identitetshandlingar i samma omfattning som . Detta gör, tillsammans med den omständigheten att id-kortsverksamhet har pågått för- hållandevis , att av att utfärda iden- titetshandlingar inte är i närheten av den som finns vid Polismyn- digheten. har, som även påpekade, stor erfarenhet av identitetsbedömningar även i den polisiära verk- samheten. Identitetsbedömningar är t.ex. ett inte ovanligt inslag vid sådana inre utlänningskontroller som anges i 9 kap. 9 § utlännings- lagen (2005:716). bör tillhöra de myndigheter som har bäst kompetens när det gäller att avgöra om en person styrkt sin identitet. Även gör identitetsbedömningar i vissa ären- den. Förutom i id-kortsärenden görs detta t.ex. i vissa folkbokför- ingsärenden. De identitetsbedömningar som görs i folkbokförings- ärendena är dock av delvis annat slag och har ett annat syfte än den identitetsbedömning som görs i samband med utfärdande av en iden- titetshandling. Att låta ansvara för identifieringen i samband med ansökan om de statliga fysiska identitetshandlingarna bidrar bl.a. av det skälet enligt vår mening till att säkerställa utfärdan- deprocessen. Det finns även ur säkerhetssynpunkt en särskild fördel med att det sker en oberoende granskning av den identifiering som gjorts i tidigare led av och , något som även konstaterade. identitetsutred- ning genomförs som en del av utredningen i tillståndsprocessen. Sökanden behöver i många fall bara göra sin identitet sannolik.8 Det primära är dock att klargöra om sökanden är i en sådan situation att han eller hon måste få skydd i . Det förekommer därför att uppehållstillstånd beviljas även för personer som anses ha ett skydds- behov, men vars identitet inte är bekräftad. 8Se t.ex. Migrationsöverdomstolens dom MIG 2007:12. Begränsning av antalet utfärdare har således ett något annat syfte med sina identi- tetskontroller än den kontroll som görs vid utfärdande av identitets- handlingar. Om ansvaret för att utfärda identitetshandlingar läggs på kan den myndigheten göra en egen fristående be- dömning av om identiteten är styrkt. verksamhet med utfärdande av nationella identitetskort och pass bedöms effektiv och tillförlitlig. Skillnaderna mellan att utfärda id-kort med eller utan funktion som resehandling är, som också påpekade, knappast så stora att det skulle saknas möjligheter att använda sig av den befintliga struk- turen. Att däremot lägga över ansvaret för att utfärda resehandlingar på skulle medföra ett större omställningsarbete, inte minst eftersom det skulle bli en avsevärt större ökning av antalet ärenden än om ansvaret läggs på . En viktig omständighet som tillkommit sedan Id-kortsutred- ningen lämnade sitt förslag, vilket också är anledningen till vårt upp- drag, är den ökade bedrägeribrottsligheten där missbruk av identiteter och identitetshandlingar spelar en stor roll. har det huvudsakliga ansvaret för arbetet med att motverka bedrägeri- brottsligheten. Sambandet mellan identitetshandlingar och bedräge- ribrottslighet talar enligt vår mening starkt för att bör tilldelas ansvaret för att utfärda de statliga fysiska identitets- handlingarna. erfarenheter från det brottsbe- kämpande arbetet, där falska eller felaktiga identitetshandlingar används i bedrägligt syfte, är värdefull för att utveckla och säkra ut- färdandeprocessen. Kunskapen om och erfarenheterna från utfär- dandeverksamheten kan även gagna brottsbekämpningen. Att ge ansvaret för utfärdandet kan således förväntas leda till samordningsvinster för båda delarna av verksamheten. En sådan ordning har därför goda förutsättningar att verka i brottsföre- byggande riktning. En annan fördel med att lägga ansvaret hos är att myndigheten redan har lanserat en e-tjänst för kontroll av giltig- heten när det gäller de identitetshandlingar som utfärdas av myn- digheten. E-tjänsten, som beskrivs i avsnitt 13.2, kan användas av exempelvis banker eller andra som gör identitetskontroll för att på ett enkelt sätt kontrollera giltigheten av svenska pass och nationella identitetskort. Tjänsten har inneburit att kontrollen av identitets- handlingarnas giltighet har förenklats och effektiviserats avsevärt. Begränsning av antalet utfärdare Det är av stor vikt att det finns ett effektivt sätt att kontrollera en identitetshandlings giltighet. En enkel kontroll mot utfärdaren min- skar risken för missbruk av identitetshandlingar som den medför stora effektivitetsvinster. Det finns alltså redan en väl fun- gerande e-tjänst för kontroll hos vilket inte finns hos . E-tjänsten bör kunna användas även för kontroll av id-kort som inte kan användas för resa. Om blir enda utfärdare möjliggörs dessutom en vidareutveckling av kon- trollen så att den skulle kunna bli helt automatiserad. Exem- pelvis skulle det vid en avläsning av uppgifter på kortet kunna skickas en automatisk förfrågan till e-tjänsten varvid svar erhålls utan att den som utför kontrollen själv behöver slå in några uppgifter. En sådan lösning försvåras av att det finns flera utfärdare. Ansökan om de id-kort som utfärdas av kan göras på 27 platser. Därutöver finns det ytterligare 18 kontor där det är möj- ligt att hämta ut färdiga id-kort. har, som framgått i avsnitt 6.5.1, föreslagit att dessa ska vara kvar i avvaktan på att vi redovisar våra förslag. Pass och nationellt identitetskort ut- färdas av på omkring 110 platser. Därutöver finns det ytterligare cirka 40 utlämningsställen. Tillgängligheten för all- mänheten är alltså väsentligt bättre hos än hos . Vi föreslår i avsnitt 11.4.4 att både ansiktsbild och fingeravtryck ska sparas på ett lagringsmedium i de statliga identitetskorten precis som gäller för pass . Hantering av sådana uppgifter är särskilt känslig och kräver särskild säkerhet i processen. hanterar ansiktsbild och fingeravtryck som sparas i ett lagringsmedium i passen samt ansiktsbild som sparas i de nationella identitetskortens lagringsmedium. Myndigheten har dessutom stor vana vid att hantera sådana uppgifter i den polisiära verksamheten. har alltså redan den erfarenhet och kunskap som krävs medan inte har samma vana vid att hantera sådana uppgifter. Ett annat argument som talar för som utfär- dare är att myndigheten har goda förutsättningar för att bedriva det informationsarbete som vi ser behov av. En av förklaringarna till de brister som i vissa fall finns i kontrollen av en persons identitet är okunskap om vad man ska titta på och varför. Det är därför av stor vikt att öka kunskapen om hur kontroller ska utföras och förståelsen Begränsning av antalet utfärdare för varför kontroller behöver göras hos den personal som utför iden- titetskontroller i olika verksamheter. Inom finns en stor kunskap om såväl de bedrägerier som utförs med användning av identitetshandlingar som utfärdandeprocessen. Det är värdefullt för verksamheter som ägnar sig åt identitetskontroller att få del av den kunskapen. Genom att öka kunskapen om hur bedrägerier går till kan risken för att bedrägerier genomförs minskas. Sammantaget finns det alltså enligt vår uppfattning mycket starka skäl som talar för att ska utfärda de statliga fysiska identitetshandlingarna. Som skäl emot denna ordning kan anföras att verksamhet bör renodlas i syfte att frigöra resurser för att förstärka kärnverksamheten, dvs. att upprätthålla allmän ordning och säker- het. Detta angavs som skäl för beslutet att skulle ut- färda identitetskort för folkbokförda i , trots att Id-kortsut- redningen på goda grunder föreslog att ansvaret skulle läggas på . Frågan om renodling av polisens verksamhet har varit föremål för olika utredningar. Polisverksamhets- utredningen gjorde den bedömningen att passhanteringen varken krävde polismans befogenheter eller kunskap eller kunde mo- tiveras av polisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säker- het och att passhanteringen därmed till stor del saknade polisiär rele- vans. Utredningen kom trots det fram till att polisen fortfarande borde vara passmyndighet. Det huvudsakliga skälet var att ett över- förande av passärendena till någon annan myndighet skulle innebära så stora konsekvenser för framför allt poliskontoren i glesbebyggda områden, som skulle kunna tvingas lägga ner, att det skulle få orim- liga konsekvenser ur servicesynpunkt.9 Det skäl som gjorde att inte före- slog att passverksamheten skulle föras över till en annan myndighet är alltjämt gällande. Det finns orter där det skulle vara svårt att upp- rätthålla en receptionsverksamhet om inte längre skulle bedriva pass- och id-kortsverksamhet eftersom övrig recep- tionsverksamhet inte har så stor omfattning. Om verksamheten flyt- tas från finns det därför en risk att ett antal polis- kontor skulle behöva stänga. Även om inte avgiftsintäkterna från pass- och id-kortsverksamheten finansierar annan receptionsverk- samhet så motiverar verksamheten att det även finns en mottagning 9SOU 2001:87 s. 125 ff. och SOU 2002:70 s. 172 f. Begränsning av antalet utfärdare för andra ärenden, exempelvis tillståndsärenden. Många medborgare har dessutom bara kontakt med i samband med ansökan om pass eller id-kort. Verksamheten blir då en viktig del för att skapa förtroende för myndigheten. Ett bra bemötande och ser- vicemottagande i ett passärende kan öka förtroendet för Polismyn- digheten vilket kan bli avgörande för om medborgaren i ett annat sammanhang väljer att göra en anmälan, ställa upp som vittne eller liknande. Argumentet att en överflyttning av pass- och id-kortshanteringen till skulle medföra en renodling av verksamhet och medföra att resurser frigörs till övriga verksamhet är inte helt adekvat. Rimligen skulle, som också konstaterade, resurser som motsvarar pass- och id-kortshanteringen behöva föras över från Polismyndig- heten till . Verksamheten är dessutom avgiftsfinansie- rad. Om verksamheten skulle flytta från flyttas även avgiftsintäkterna. Det är således svårt att se att det brottsbe- kämpande arbetet skulle komma att gynnas av att pass- och id-korts- verksamheten flyttas bort från . Tvärtom gör vi, som ovan framgått, snarare bedömningen att det brottsförebyggan- de arbetet gynnas av att myndigheten har denna verksamhet. Det kan visserligen hävdas att utfärdande av identitetshandlingar inte tillhör kärnverksamhet, men det kan å andra sidan inte heller sägas vara främmande för den verksamheten. Vi menar i stället att den rådande samhällsutvecklingen med en kraftig ökning av bedrägeribrottsligheten och där brott begås med hjälp av förfalskade eller felaktiga identitetshandlingar gör att det numera finns starka skäl att verksamheten avseende utfärdande av identitetshandlingar är samordnad med brotts- bekämpande verksamhet. bör genom en sådan ordning få ökade förutsättningar att förebygga bedrägeribrott. Upp- giften att utfärda pass och id-kort kan därför , på ett annat sätt än då tog ställning i frågan, motiveras av kärnuppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det finns således enligt vår uppfattning starka skäl för att Polis- myndigheten ska ansvara för utfärdande av de statliga fysiska iden- titetshandlingarna. Vi har funnit få skäl som talar emot en sådan ord- ning. Vid de kontakter som utredningen har haft med ledningen för Begränsning av antalet utfärdare och har framkommit att båda myn- digheterna är positiva till att tar detta ansvar. Polis- myndigheten ser fördelar ur ett brottsförebyggande perspektiv med att arbetet med att bekämpa bedrägeribrott kan samordnas med ut- färdande av identitetshandlingar. Vi föreslår därför att Polismyndig- heten ska ha huvudansvaret för att utfärda de statliga fysiska identi- tetshandlingarna, dvs. pass och statligt identitetskort. Behovet av att utlandsmyndigheterna kan utfärda pass och id-kort till svenska medborgare kvarstår. Detsamma gäller Utrikesdeparte- mentets möjlighet att utfärda pass i vissa fall.