sou · H7B323 · 2019-05-08 00:00:00 — Utredningen lämnade förslag inom åtta samhällsområden där risken för diskriminering och hinder för personer med funktionsnedsättning var störst: grundläg- gande samhällsinformation, den kommunala verksamheten, byggnader och miljöers tillgänglighet, kultur/medier och läromedel, resmöjlig- heter, telekommunikationer, arbetslivsområdet samt näringsverk- samhet. Utredningen föreslog, för att stärka ansvars- och finansierings- principen, även att sanktionsbestämmelser skulle införas inom cen- trala rättsområden. För att övervaka efterlevnaden av lagar och av funktionshinderpolitiken föreslogs inrättande av en särskild om- budsman, . inrättades (). HO hade till uppgift att bevaka rättigheter och intressen för personer med funktionsnedsättning. HO hade bland annat befogenhet att verka för att brister i lagar och andra författningar avhjälptes. HO kunde också ta initiativ till överläggningar med myndigheter, företag, organisa- tioner och andra i syfte att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshinder. Myndigheter, landsting och kommuner som hade skyldighet att fullgöra uppgifter som rör personer med funktions- hinder var också förpliktigade att lämna uppgifter till HO och att på dennes uppmaningar komma till överläggningar.8 I flera avseenden hade HO ett uppdrag som inte har någon direkt motsvarighet hos någon myndighet eller annan aktör. Tillkomsten av en handikappombudsman var ett uttryck för det ändrade synsätt på funktionshinderfrågorna som mer tydligt började göra sig gällande i där företrädare för funk- tionshindersrörelsen allt mer började tala om de hinder som perso- ner med funktionsnedsättning möter i samhället i termer av diskri- minering. Ett begrepp som varit förbehållet missgynnade kopplat till kön och etnicitet och att människor med funktionsned- sättning i flera avseenden var diskriminerade. infördes lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Till nyheterna i lagen 8Lag (1994:749) om . Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik hörde att det uttryckligen slogs fast att personer med funktionsned- sättning omfattas av diskrimineringsskyddet i arbetslivet. Den nya lagen innebär en tydlig markering från samhällets sida att personer med funktionsnedsättning har rätt till ett arbetsliv på samma villkor som andra. 3.1.1Ökat fokus på mänskliga rättigheter Den moderna funktionshinderpolitiken baseras på mänskliga rättig- heter. I detta arbete har varit aktivt. föreslog att en konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning skulle tas fram.9 ställningstaganden inom området hade haft formen av deklarationer och icke bindande dokument. Detta resulterade dock inte då i någon konvention. I stäl- let utarbetades för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet och jämlikhet av medlemsländerna. Dessa antogs av generalförsamlingen . Standardreglerna var inte juridiskt bindande, men kom ändå att få stor betydelse för utvecklingen i många länder och för det mänsk- liga rättighetsperspektivet inom funktionshinderpolitiken. Dock antog FN 1989 konventionen om barnets rättigheter som tar upp barn med funktionsnedsättning i artikel 2 och 23. För att följa arbetet med standardreglerna utsåg FN en särskild rapportör, där den första rapportören blev tidigare statsrådet . I tog Handikappförbunden fram mate- rialet Agenda 22 för kommuner och företag till stöd för implemen- tering. Ett material som också översattes till flera språk.10 Av betydelse för utvecklingen var att även EU ökade sitt engagemang för frågorna. 1996 antog ministerrådet en resolution om lika möjlig- heter för personer med funktionsnedsättning som innebar att unionen och medlemsstaterna skulle arbeta efter de principer som anges i FN:s standardregler.11 Vidare uppmanades medlemsstaterna att integrera handikappfrågorna i alla politikområden. Dock saknades då legal grund för EU att ta fram direktivförslag inom området. Detta blev möjligt först när ”funktionshinder” infördes i Amsterdam- fördragets artikel 6A om åtgärder för att bekämpa diskriminering. 9FN (1989), A/C.3/44/SR.16. 10Handikappförbundens samarbetsorgan (2000). 11Europeiska unionens råd (97/C 12/01). Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik FN beslutade att påbörja arbetet med att ta fram en kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Detta skedde bland annat efter det att en utredning visat att de be- fintliga inte gav tillräckligt skydd för personer med funktionsnedsättning. Själva förhandlingarna inleddes 2004.12 Den nationella handlingsplanen Från patient till medborgare som beslutade om har varit mycket betydelse- full för utvecklingen av funktionshinderspolitiken.13 På olika sätt har den inneburit ett viktigt perspektivskifte. Politiken skulle enligt handlingsplanen successivt förändras och genomgående bedrivas ur ett medborgarperspektiv. Detta innebar att personer med funktions- nedsättning skulle ses som medborgare med lika rättigheter och skyldigheter som andra medborgare. Genom beslutet fastslogs även följande nationella mål för funk- tionshinderspolitiken:14 •En samhällsgemenskap med mångfald som grund •Att samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet •Jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder. Det handikappolitiska arbetet skulle i fortsättningen särskilt inriktas på: •Att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i sam- hället för människor med funktionshinder •Att förebygga och bekämpa diskriminering mot personer med funktionshinder •Att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förutsätt- ningar för självständighet och självbestämmande. 12Bruce m.fl. (2002). 1999/2000:79, SoU 14, rskr. 1999/2000:79, s. 23. Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik I handlingsplanen utgjorde en viktig grund. Bland annat betonades att reglerna borde finnas med som ett aktivt instrument vid planering, beslutsfattande och genomförande av in- satser på alla nivåer i samhället och i alla verksamheter. Vidare beto- nades att det behövdes handlingsplaner i kommuner och landsting liksom system för uppföljning. Alla myndigheter skulle integrera ett handikapperspektiv i sin verksamhet, med bland annat FN:s standar- dregler som utgångspunkt.15 För att ansvaret för handikappolitiken skulle bli tydligt infördes ett styrsystem där 14 centrala och betydelsefulla myndigheter gavs ett särskilt sektorsansvar som skrevs in i deras instruktioner. Sektorsansvaret innebar att myndigheterna aktivt skulle verka för att frågor om funktionshinder skulle utgöra en integrerad del i hela myndighetens verksamhetsområde och att myndigheterna skulle samordna, stödja och vara pådrivande i förhållande till övriga aktörer inom sektorn. 16 Vidare infördes en särskild förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handi- kappolitiken (genomförandeförordningen). Här skulle FN:s stan- dardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning, delaktighet och jämlikhet vara vägledande i arbetet. Ett centralt fokus i handlingsplanen var att tillgängligheten i sam- hället skulle förbättras. Bland annat föreslogs att krav skulle införas i på att enkelt avhjälpta hinder i offentliga miljöer och allmänna platser skulle åtgärdas och att kollektivtrafiken skulle vara tillgänglig . För att stärka arbetet med att driva på utvecklingen mot ett tillgängligt samhälle inrättades ett nationellt center hos med uppgift att vara ett na- tionellt organ i för tillgänglighet. Motivet var att det saknades en samlad kunskap om berövade metoder för att uppnå god tillgäng- lighet, kunskapsutveckling, exempel på bra lösningar, information m.m. Bland annat pekade regeringen på att de statliga myndigheterna 15Ibid, s. 31 f. 16De myndigheter som fick ett särskilt sektorsansvar var , Arbetsmiljö- verket, , , (), , Luftfarts- styrelsen, , , , , , och . Vilka myndigheter som har sektorsansvar har inte förändrats för handlingsplanen. Arbetsförmedlingen inrättades som ny myndig- het och ersatte . Luftfartsstyrelsens verksamhet flyttades till Transportstyrelsens Luftfartsavdelning . 2009/10:166, s. 10 f.) kom trafikmyndigheterna , Luftfartsstyrelsen & sektorsansvar att tas bort i och med att bildades (se vidare avsnitt 7.4). Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik behövde råd och stöd för att kunna leva upp till sitt ansvar. Till- gänglighetscentrets roll skulle vara att vara samordnande, stödjande, rådgivande och ha en pådrivande roll i arbetet för att göra samhället tillgängligt gentemot olika aktörer i samhället. Andra insatser som nämndes var standardisering och utvecklingsarbete om tillgänglighet. skedde en viktig organisatorisk förändring genom att en ny myndighet, Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), bildades som gavs ansvar för den övergripande samord- ningen av genomförandet av handikappolitiken. Myndigheten skulle främja ett strategiskt och effektivt genomförande av den nationella handikappolitiken på såväl kort som lång sikt. Handisam tog i sam- band med bildandet över de uppgifter som låg vid tillgänglighets- centret vid HO, samt frågor om kompetensutveckling i bemötande av personer med funktionshinder som låg vid utbildningsstöd liksom delar av till- gänglighetsarbete.17 kom HO att avvecklas och dess uppgifter övertogs av den nybildade myndigheten (). Av stor betydelse är givetvis om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som undertecknades i . Regeringen beslutade att underteckna konventionen och det fakultativa protokollet. I samband med ratificeringsprocessen tillsattes en särskild utredare att se över förutsättningarna för att binda sig vid konven- tionen.18 Utredaren kom visserligen fram till att mycket arbete åter- stod, men att inget hindrade att ratificerade konventionen och det fakultativa protokollet (där klagorätten är reglerad). beslutade regeringen att ratificera konventionen och det fakultativa protokollet. Dessa trädde därefter i kraft i från och med den 14 januari 2009.19 EU tillträdde också konven- tionen . Det var enligt uppgift den första gången EU tillträtt ett internationellt fördrag. 2004/05:86. 19Prop 2008/09:28, SoU3, rskr. Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik Noterbart är att jämfört med övriga nordiska länder var relativt tidigt ute med att ratificera konventionen. gjorde detta 2013, och 2016.20 Något förenklat kan man ut- trycka det så att länder kan välja två strategier när man ska ratificera en konvention. Binda sig först och rätta till bristerna sedan, eller rätta till bristerna först och sedan binda sig. valde den första strategin och var relativt tidigt ute när man ratificerade konven- tionen , medan flera nordiska länder var betydligt senare ute. Dessa valde att först rätta till vissa brister, för att länderna sedan skulle ratificera konventionen. 3.3Regeringens strategi för funktionshinderspolitiken 2011–2016 Skrivelsen Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handi- kappolitiken och grunden för en strategi framåt lämnades av regeringen till . Skrivelsen utgjorde den tredje och sista uppföljningen av den nationella handlingsplanen som antagits 2000.21 Till grund för skrivelsen låg bland annat en uppföljning som gjorts av Statskontoret.22 Regeringen bedömde att planen etablerat en grund för handikappolitiken och att tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning förbättrats inom flertalet sektorer i sam- hället. Regeringen drog slutsatsen att det återstod arbete innan personer med funktionsnedsättning kunde delta i samhället på jämlika villkor. Regeringen menade även att arbetet med funktionshindersfrå- gorna som en del av mänskliga rättigheter hade stärkts då handlingsplanen verkat. I skrivelsen anförde regeringen att de övergripande mål för handikappolitiken som slagits fast handlingsplan låg kvar. Regeringen aviserade dock att man skulle ut- forma en ny strategi utifrån den handikappolitiska grunden att: 20Se treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV- 15&chapter=4&clang=_en, hämtad . 2009/10:166. Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik •Genomförandet var en del av arbetet med mänskliga rättigheter •Den s.k. ansvars- och finansieringsprincipen gällde •Alla statliga myndigheter hade ett särskilt ansvar i genomförandet av handikappolitiken. Strategin skulle sträcka sig framåt med uppföljningsbara mål och tydliga roller i genomförandet. Strategin skulle bestå av uppfölj- ningsbara delmål, en plan för uppföljning samt satsningar som avser omfatta de uppsatta målen.23 I skrivelsen presenterades totalt nio prioriterade områden för vilka regeringen fastställt var sitt inrikt- ningsmål: 8.Kultur, medie- och idrottsområdet Utifrån inriktningsmålen för respektive område gavs 19 strategiskt viktiga myndigheter i uppdrag att lämna förslag till delmål med en struktur för hur målen ska följas upp.24 I myndigheternas uppdrag ingick att redovisa sitt arbete med delmålen i en särskild rapport till . Inför Handisams (senare MFD) slutredovisning skulle varje strategisk myndighet lämna en slutlig resultatredovisning 2009/10:166. 24De ursprungliga strategiska myndigheterna var: Arbetsförmedlingen, , , , , , , Migra- tionsverket, , , , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , (senare ), , Transportstyrelsen. Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik till och Handisam.25 Förslagen på delmål lämnades in till liksom till Handisam, som gjorde en sam- manställning. Regeringen beslutade om En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016.26 I strategin presenterades förutom inriktningsmål, inriktningen av insatserna inom de nio prio- riterade områdena liksom åtgärder som an- sågs strategiskt viktiga för att inriktningsmålen skulle kunna nås. Av strategin framgick också det sjuttiotal delmål som regeringen, på förslag från de strategiska myndigheterna, ställt sig bakom.27 Som ett resultat av strategin gavs Handisam i uppdrag att uppdrag att utveckla ett sammanhållet system för att beskriva, följa upp och analysera utvecklingen och genomslaget av funktionshinderspoliti- ken.28 I uppdraget ingick också att lämna en samlad analys av de strategiska myndigheternas arbete och resultat samt om utveck- lingen av levnadsvillkoren för personer med funktionsnedsättning. Vidare skulle Handisam lämna en samlad ut- värdering och analys av utvecklingen av funktionshinderspolitiken i förhållande till inriktningsmålen och de nationella målen för funk- tionshinderspolitiken. Redovisningen skulle också utgöra underlag för regeringens rapportering om efterlevnaden av om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.29 fick ytterligare tre myndigheter uppdrag som strategiska myndigheter inom strategin.30 Åren 2012–2015 avrapporterade Handisam (senare MFD) resultaten av uppföljningen i rap- ?31 En ny organisationsförändring inom funktionshinderspolitiken skedde vidare då Myndigheten för delaktighet (MFD) bildades genom att Handisam slogs ihop med delar av Hjälp- 25MFD 2016(c) s. Regeringsbeslut S2011/8810/FST (delvis), S2012/2288/SF, S2012/5883/FST (delvis) Uppdrag om delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016. 26Regeringsbeslut , dnr. S2011/5905/FST. 27En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016. Bilaga till protokoll vid regeringssammanträde nr II:23. Diarienummer: S2012.028. 28Regeringsbeslut , dnr. S2011/11074/FST. 29Ibid, s. 2. 30Dessa var , samt Myndigheten för . S2011/8810/FST (delvis), S2012/2288/SF, S2012/5883/FST (delvis). 31MFD (2012, 2013, 2014, 2015). Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik Motiven till sammanslagningen var främst att åstad- komma en samlad organisation och ett effektivare och mer kunskaps- baserat arbete inom det funktionshinderspolitiska området.32 I och med detta övertog MFD uppdraget att ansvara för uppfölj- ningen av strategin om genomförandet av funktionshinderspoliti- kens mål och insatser samt för att utveckla ett sammanhållet system för att beskriva och analysera utvecklingen och genomslaget av funktionshinderspolitiken. Handisams tidigare uppdrag att sam- ordna genomförandet av handikappolitiken gick inte över till MFD, vilket innebar att detta uppdrag upphörde. 3.3.1MFD:s utvärdering av strategin 2011–2016 MFD lämnade sin slutliga avrapportering av strate- gin i rapporten och analys av funktionshinderspolitiken 2011–2016 – Redovisning av regeringsuppdrag om ett samlat uppfölj- ningssystem för funktionshinderspolitiken.33 MFD konstaterade att utvecklingen inom de flesta politikområ- den gått långsamt. Det fanns dock undantag, områdena kultur, media, it och transport lyftes fram som områden där utvecklingen varit positiv och skapat bättre förutsättningar för ökad delaktighet och förbättrade levnadsvillkor för personer med funktionsnedsätt- ning. På andra områden som fysisk tillgänglighet och arbetsmarknad hade däremot utvecklingen stått stilla eller endast gått långsamt framåt . MFD:s analys av inriktningsmålen visade att endast ett fåtal av inriktningsmålen var uppfyllda inom strategiperioden. Majoriteten av inriktningsmålen visade tecken på en utveckling, men några reella effektmätningar saknas. MFD pekade också på problem med styrningen och uppfölj- ningen inom funktionshinderområdet. Styrningen var överlappande, vilket kunde skapa otydlighet för myndigheterna. Förutom målen i strategin behövde de strategiska myndigheterna förhålla sig till genomförandeförordningen samt regeringsuppdrag. Dessutom hade ju vissa myndigheter särskilda uppdrag som sektors- myndigheter. 32Regeringsbeslut (S2015/07798/FST). Rent formellt inordnades vissa av den idéella föreningens uppgifter i Handisam som myndigheten bytte namn till Myndigheten för delaktighet. 33MFD (2016c). Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik Målstrukturen i strategin beskrevs som problematisk. De 80-talet delmålen i strategin skilde sig åt vad gäller struktur, typ och ambi- tionsnivå vilket påverkade uppföljningen av delmålen. MFD menade att det ofta var svårt att bedöma utvecklingen av inriktningsmålen utifrån de strategiska myndigheternas rapporteringar. De strategiska myndigheternas delmål kopplade på ett tydligt sätt an till inriktningsmålen. Inriktningsmålen var ofta breda och omfattande medan flera av de strategiska myndigheternas delmål var smala och avgränsande, vilket ledde till att delmålen inte täcker in inriktnings- målen. Trots att delmålen enligt strategin skulle vara mätbara saknade enligt MFD:s bedömning ett av tre delmål tillräcklig uppföljning för att möjliggöra en bedömning av målens utveckling och uppfyllelse. MFD gjorde vidare bedömningen att strategin brast i relation till FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning. I MFD:s uppföljning gjordes en omfattande redovisning av utvecklingen inom strategins områden utifrån tillgänglig uppföljning. 3.3.2MFD:s förslag till nytt system för funktionshinderpolitiken Regeringen gav MFD i uppdrag att ta fram ett förslag på hur funktionshinderspolitiken skulle kunna bli mer effektiv och systematisk vad gäller såväl genomförande som uppföljning. Upp- draget innebar vidare att MFD skulle ta fram ett förslag till inrikt- ning på arbetet inom funktionshinderspolitiken framöver. Förslag skulle tas fram och redovisas med syfte att kunna utgöra berednings- underlag för regeringens överväganden inom funktionshinderspoli- tiken efter 2016. Uppdraget skulle redovisas . I sitt förslag En funktionshinderspolitik för ett jämlikt och hållbart samhälle föreslog MFD att de nationella målen för funktions- hinderspolitiken skulle revideras mot ett mål som tydligare knöt an politiken till mänskliga rättigheter och som innehåller dagens termi- nologi. MFD föreslog i fyra områden i arbetet med att förebygga och undanröja funktionshinder i samhället som syftade till att tydliggöra för ansvariga aktörer vad det innebär att arbeta med ett funktions- hindersperspektiv:34 34MFD (2016a). Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik 1.Universell utformning och rätt från början 2.Åtgärda och undanröja brister 3.Särskilda stöd, anpassningar och lösningar MFD lämnade också ett omfattade förslag till en ny strategi för åren 2017–2025. I MFD:s förslag listas elva prioriterade samhällsområ- den, som av MFD beskrivs som mer heltäckande utifrån FN:s kon- vention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning än de tidigare nio områdena.35 MFD:s förslag innebar vidare att de statliga myndigheternas an- svar för genomförandet av funktionshinderspolitiken uteslutande skulle styras genom genomförandeförordningen. MFD föreslog också att detta ansvar skulle förtydligas genom en skärpning av förordningens första paragraf genom att denna uttryckligen skulle anknyta till och till ansvars- och finansieringsprin- cipen. I förordningen skulle vidare inte mindre än 30 myndigheter med särskilt ansvar för funktionshinderspolitiken pekas ut.36 I deras ansvar skulle ingå att ta fram en aktivitetsplan i enlighet med av regeringen angivna riktlinjer. Uppföljning av planen skulle ske i myndig- heternas årsredovisning. skulle sektorsansvaret i berörda myndigheters instruktioner tas bort och inga särskilda uppdrag längre ges. Av dessa myndigheter skulle dessutom fem få ett särskilt ansvar för ökad kunskap.37 Dessa fem myndigheter skulle inom sitt verksamhetsområde ha ansvar för kunskapsutveckling genom att stimulera kunskapsutveck- ling och implementering. Detta innebär att myndigheterna skulle ha 35Dessa områden var Arbete och försörjning, Utbildning, Transport, Byggd miljö och sam- hällsplanering, It, innovation och teknikutveckling, Hälsa, Social välfärd, Kultur, idrott och fritid, Konsument, Demokrati och Rättsväsende. 36De myndigheter som enligt MFD:s förslag skulle få särskilt ansvar var följande: Arbetsför- medlingen, , , , , Folkhälso- myndigheten, för hälsa, arbetsliv och välfärd, , Konsument- verket, Kriminalvården, , Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Myndigheten för radio, press och tv, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Myndigheten för , Natur- vårdsverket, , (), , Skol- verket, , , , , Universitet och högskolerådet (UHR), , , Verket för innovation- sutveckling, . 37Dessa myndigheter var Arbetsförmedlingen, , (), Skol- verket och . Erfarenheter av tidigare funktionshinderspolitik en övergripande bild av utvecklingen inom området och vara samlande och stödjande mot andra aktörer. Aktiviteter inom och resultat av detta ansvar skulle redovisas i myndighetens aktivitetsplan. Målstrukturen på området skulle enligt MFD även fortsättnings- vis vara tredelad där de nationella målen skulle kompletteras med mål på två ytterligare nivåer; effektmål på sektorsnivå samt mer precise- rade resultatmål inom respektive sektor som till skillnad från tidigare delmål dock inte på samma sätt var knutna till enskilda myndigheter. Totalt lämnades förslag på 13 effektmål och 43 resultatmål. 3.4Ny politik och inriktningsmål 2017 lämnade regeringen sin proposition om Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken till riksdagen.38 I propo- sitionen lämnade regeringen förslag till ett nytt mål för funktions- hinderpolitiken. Efter behandling kom målet att lyda en- ligt följande (med tillägg kursiverat): att med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas.39 I propositionen presenterades ett antal åtgärder som syftade till att bidra till det nya nationella målet.