sou · H7B35 · 2019-02-01 00:00:00 — När det gäller inter- mittenta anställningar är situationen vad gäller anställningsskydd så annorlunda i jämförelse med andra typer av anställningar på arbets- marknaden att den etablerade teorin om hur arbetsgivare reagerar på anställningsskydd kanske inte är fullt ut relevant. Frågan är om intermittenta anställningar ska ses som en anställningsform eller som ett substitut till de mer etablerade anställningsformerna. Vi menar att det avgörande för förslagets konsekevnser är om inter- mittenta anställningar används för att det finns ett reellt oförutsebart verksamhetsbehov eller om det sker av slentrian, för att undvika att arbetstagare får LAS-dagar eller för att slippa betala sjuklön. Skillnad mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda har med utgångspunkt i den modell som beskrivs i avsnitt 15.1.1 ovan tagit fram index där olika länders anställnings- skydd jämförs med varandra. Det går att diskutera om det går att sammanfatta olika länders anställningsskydd på detta sätt. Med reservation för detta menar vi att de två figurerna som visar utveck- lingen för så kallat reguljärt respektive tillfälligt anställda är en tydlig illustration av att skillnaden i anställningsskydd har ökat mellan till- fälligt och reguljärt anställda i , men också att anställ- ningsskyddet i måste beskrivas som svagt i ett internationellt perspektiv när det gäller tillfälligt anställda, medan det är relativt strikt för tillsvidareanställda. Se figurerna 15.1 och 15.2. Konsekvenser av utredningens förslag 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Det har i flera sammanhang förts fram att det innebär en risk att liberalisera reglerna för tidsbegränsat anställda men behålla Konsekvenser av utredningens förslag ett strikt regelverk för anställningsskyddet för tillsvidareanställda. Arbetsgivarna får då drivkrafter att säga upp tidsbegränsat anställda även om de är produktiva i syfte att undvika att de blir tillsvidare- anställda. Det kan leda till överdriven personalomsättning och ökad arbetslöshet. Det finns en risk att fördelarna med flexibiliteten motverkas.34 Även () har lyft riskerna med en stor skillnad i regleringens styrka mellan tillsvidare- och visstids- anställningar. När arbetsgivarnas drivkrafter att anställa på visstid i stället för tillsvidare ökar eftersom det är enklare och billigare leder det till överdrivet många visstidsanställningar. Arbetsgivarna blir också mindre benägna att omvandla visstidskontrakt till tillsvidare- anställningar eftersom man då kan undvika högre uppsägnings- kostnader. Följden blir enligt AER mer rundgång mellan visstids- anställningar och arbetslöshet. Sammantaget kan det leda till högre friktionsarbetslöshet och minskad jobbtrygghet.35 I en översikt från Ratio framgår det att minskat anställningsskydd för tidsbegränsat anställda inte har någon effekt på produktiviteten. En allmän slutsats i rapporten från Ratio är att länder som har genomfört avregleringar av anställningsskyddet för tidsbegränsat anställda men har lämnat det orört för tillsvidareanställda har en lägre produktivitetsutveckling i jämförelse med andra länder.36 Som framgår av avsnittet ovan har det återkommande lyfts att det är problematiskt med stora skillnader i anställningsskyddet mellan tids- begränsade och reguljärt anställda. Vi menar att intermittenta anställ- ningar är ett typexempel där det är problematiskt med den stora skillnad som finns i anställningsskyddet mellan olika grupper. Att beräkningen av anställningstid skiljer sig mellan intermittenta anställ- ningar och sammanhängande tidsbegränsade anställningar och att det har direkt betydelse för skyddsreglerna för tidsbegränsat anställda riskerar att styra mot allt för stor användning av intermittenta anställningar. 34Skedinger (2008), s. 18. 35AER (2017), s. 9, s. 109. 36Uddén Sonnegård (2017), s. 27. Konsekvenser av utredningens förslag Med tanke på att vårt förslag minskar skillnaden mellan inter- mittenta anställningar och sammanhängande anställningar menar vi att effekten på sysselsättning sannolikt är positiv. Eftersom återkommande intermittenta anställningar med för- slaget kvalificerar till företrädesrätt och omvandling lika snabbt som längre tidsbegränsade anställningar kan det uppstå fler samman- hängande tidsbegränsade anställningar. Å andra sidan ger förslaget sannolikt något ökade kostnader för att hitta och lära upp ny personal för företag som har behov av att använda intermittenta anställningar. Den konstruktion vi har valt kan också leda till att arbetsgivare i vissa verksamheter med låga upplärningskostnader kan välja att låta det gå så mellan arbetstillfällena att regeln inte blir tillämplig (”luftning”). Det positiva är då att fler arbetstagare kan få viss kort arbetserfarenhet. Det negativa är att arbetet blir i mycket liten om- fattning och att det i förlängningen ger en uppdelning av människors arbetsliv i ännu mindre delar. Denna risk för ”luftning” är ett huvud- sakligt argument för att vi har valt att föreslå att regeln ska träda in redan vid arbete som omfattar tre tillfällen . Bara vid arbete under enstaka tillfällen där det saknas löpande relation mellan arbetstagare och arbetsgivare ska det gå att undgå att anställnings- tiden räknas som sammanhängande. Rent generellt är ett vanligt antagande att stärkt anställningsskydd påverkar produktiviteten svagt negativt. När det gäller tidsbegränsade anställningar finns dock skäl att vara ytterligare försiktig, se ovan. En regel som gör det något dyrare med intermittenta anställ- ningar kan påverka produktiviteten. Om regeln främst påverkar arbetsplatser där bemanningen går att lösa på annat sätt, det vill säga att intermittenta anställningar används utöver vad som är nödvän- digt, kan produktiviteten antas öka med mer sammanhängande anställningar. Mer sammanhängande anställningar kan ge högre pro- duktivitet eftersom arbetstagarna får mer tid att sätta sig in i arbetet. Även olika kvalitetsfaktorer, som lojalitet och ansvarskänsla, kan påverka produktiviteten positivt. Konsekvenser av utredningens förslag Om regeln främst påverkar arbetsplatser där det finns ett reellt verksamhetsbehov av just intermittenta anställningar i den omfatt- ning som används kan det ge negativa effekter på produk- tiviteten. Vår bedömning är att det inte går att göra något säkert antagande om produktiviteten påverkas men att effekten sannolikt är positiv mot bakgrund av att det minskar skillnaderna i anställningsskydd mellan personer med intermittenta anställningar och andra arbets- tagare. Effekter för offentliga finanser Beroende på hur sysselsättningen påverkas av förslaget kan det även ge konsekvenser för skatteintäkterna. Det handlar i så fall främst om skatteintäkter inom kommunsektorn och sociala avgifter. Om förslaget leder till fler sammanhängande tidsbegränsade anställningar finns det evidens för att det ökar sannolikheten till starkare arbetsmarknadsetablering för de individer som är direkt påverkade.37 kan det uppkomma en ökad segmentering mellan de som har arbete och de som inte har det. Knappt 83 000 av personerna med tidsbegränsad anställning som enligt saknade överenskommen arbetstid 2017 var studerande. Drygt 123 000 studerade inte. Konsekvenserna beror på vilka per- soner det är som får de mer sammanhängande anställningarna. Om de mer sammanhängande anställningarna går till de som vill etablera sig på arbetsmarknaden på bekostnad av studerandes möjligheter att arbeta då och då vid sidan av studierna kan det leda till ökade skatte- intäkter och minskade utgifter för arbetslöshetsersättning och aktivi- tetsstöd. Utgifterna för studiemedel kan öka. Om något fler som annars hade haft svårt att få en inkomst kan ersätta personer som har bättre förutsättningar att etablera sig kan det ge stora positiva konsekvenser för de offentliga finanserna. Det gäller inte minst pen- sionssystemet där personer med försenad arbetsmarknadsetablering med mycket deltidsarbete sällan kommer upp i nivåer som överstiger garantinivån. Den ackumulerade effekten av förslaget kan potentiellt bli betydande i denna del. 37AER (2018). Konsekvenser av utredningens förslag Det finns ett antal olika tänkbara konsekvenser för enskilda som en följd av att utredningens förslag genomförs. Vi tror att arbetsgivare något oftare än väljer en längre tidsbegränsad anställning i stället för en intermittent anställning. En annan möjlig konsekvens är att det går snabbare än för en person med intermittenta anställ- ningar att uppnå de olika tidsgränserna i LAS. En konsekvens kan också bli att arbetsgivare undviker reglerna genom att inte låta samma person arbeta . Det kan också leda till en snabbare så kallad ”utlasning”. Ett annat sätt att kringgå regeln är att anställa en person tills vidare men med ett lågt arbetstidsmått, se kapitel 10, 11 och 12. För de personer som får en sammanhängande tidsbegränsad anställning som en följd av förslaget kommer det att ge positiva konsekvenser, inte minst en rätt till sjuklön vid kortare sjukdom. I kapitel 12, avsnitt 12.2.1, redovisas ett antal exempel som beskri- ver den tid det tar för personer med intermittenta anställningar i jäm- förelse med personer med sammanhängande anställingar att uppnå tidsgränserna för omvandling, företrädesrätt med mera. viförslagets konsekvenser för dessa exempel vad gäller information om att anställningen inte kommer att fortsätta, företrädesrätt till annan anställning och omvandling till tillsvidareanställning, se tabell 15.3. Två arbetspass (allmän visstid och vikariat) En person blir mer eller mindre regelbundet inringd för att arbeta på i genomsnitt två arbetspass (vardera) av . 2.Tre arbetspass omfattandes och måndag (allmän visstid) En person arbetar som allmän visstidsanställd i snitt tre arbetspass (vardera) . arbetar hen och och den tredje dagen är antingen tisdag, onsdag eller torsdag. Konsekvenser av utredningens förslag Arbetspass motsvarande mer än heltid (vikariat) En person arbetar återkommande och vid behov med att ersätta ordinarie personals frånvaro. Varje arbetstillfälle räknas då som ett anställningstillfälle, men i genomsnitt arbetar personen mer än heltid. 2.Eventuellt om det är uppehåll mellan anställningarna Källa: Egen bearbetning. Att tidsgränserna för omvandling uppnås snabbare kan påverka dem som föredrar tidsbegränsad anställning negativt. Omvandlingsregeln innebär en automatisk omvandling till en tillsvidareanställning. Det innebär att exempelvis studerande som önskar arbeta i samma anställ- ning kan begränsas i möjligheterna att göra det. Vi har dock inte stött på något fall där en person har tvingats in i omvandling till en tillsvidareanställning utan att situationen har gått att lösa. En möjlig fördelningseffekt av förslaget handlar om allokering av arbetstillfällen mellan grupper. Dagens regelverk gör det enkelt för studerande, pensionärer och andra som vill göra inhopp i de aktuella Konsekvenser av utredningens förslag branscherna när det passar dem. I många fall är de sannolikt över- kvalificerade. Om vi antar att inga är studerande var det totalt 108 000 tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid som enligt var antingen studerande eller eller äldre 2017. Det motsvarar av hela gruppen tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid. I utredningens delbetänkande, SOU 2018:24, presenterade vi en översikt över utvecklingen på arbetsmarknaden. En av de trender som vi lyfte fram var polariseringen på arbetsmarknaden. Antalet arbetstillfällen växer i ”toppen” och i ”botten” när det gäller kvalificer- ingsnivå medan antalet arbetstillfällen i mitten av skalan minskar. En konkurrens nedåt på kvalifikationsskalan för de som kan utföra de medelkvalificerade jobben betyder i praktiken att de som är svagast på arbetsmarknaden kommer att få mycket svårt att finna ett jobb. Det finns en risk för att personer med relativt stark position på arbets- marknaden konkurrerar ut dem som har svårast att etablera sig. När det gäller intermittenta anställningar menar vi att det är uppenbart att det finns en sådan risk. Studerande som med all sanno- likhet kommer att kunna etablera sig väl på arbetsmarknaden efter studierna uppskattar ofta den flexibilitet som de intermittenta anställningarna ger. De konkurrerar om intermittenta anställningar med personer som har betydligt sämre förutsättningar på arbets- marknaden och som skulle föredra en stabil anställningssituation. Förslaget syftar inte till att begränsa möjligheten till detta sätt att arbeta. Däremot menar vi att det är tveksamt om nuvarande ordning är den mest effektiva regleringen i ett samhällsperspektiv. Vårt förslag minskar incitamenten för arbetsgivare att välja intermittenta anställningar framför längre tidsbegränsade anställningar (med arbetsplikt) eftersom skillnaden i beräkning av arbetstid för de olika tidsgränserna i LAS reduceras. Det kan göra det mer intressant för arbetsgivare att anställa personer som kan arbeta återkommande och regelbundet i jämförelse med att bemanna verksamheten med inter- mittenta anställningar. På marginalen kan det underlätta inträdet på arbetsmarknaden för exempelvis nyanlända och ungdomar utan full- ständig gymnasieutbildning. Konsekvenser av utredningens förslag Det är fler kvinnor än män som arbetar i tidsbegränsade anställningar utan överenskommen arbetstid. 2017 var sex av tio kvinnor och fyra av tio män. Inom områden vård och omsorg och utbild- ning var könsfördelningen ännu mer ojämn. Knappt var fjärde tids- begränsat anställd utan överenskommen arbetstid i dessa områden var män medan omkring tre av fyra var kvinnor. Inom detaljhandeln var omkring en tredjedel män medan två tredjedelar var kvinnor. I jämförelse med yrkesgrupperna som helhet är det dock ännu mer skev könsfördelning inom vård och omsorg och inom utbild- ning för de aktuella yrkesgrupperna. Bland undersköterskor var nio av tio kvinnor och en av tio män enligt SCB:s yrkesregister 2016 (SSYK 2012). Enligt samma statistik var könsfördelningen bland samtliga ungefär den samma som för tidsbegränsat anställda inom detaljhandeln. Det är alltså den könssegregerade arbetsmarknaden gene- rellt och att intermittenta anställningar förekommer i kvinno- dominerade branscher som gör att det är fler kvinnor än män som anställs på intermittenta anställningar. Det handlar i stor utsträckning om kvinnodominerade sektorer där det även är vanligt med deltidsarbete. Den vanligaste närings- grenen är vård och omsorg. Omkring en fjärdedel arbetar där. Näst vanligast är finansiell verksamhet och företagstjänster följt av handeln. bland tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbets- tid i åldrarna 25–uppger att de är undersysselsatta. I sektor är det bland samtliga som uppger att de är under- sysselsatta. Förslaget bedöms kunna bidra till mer sammanhängande anställ- ningar och i förlängningen till att underlätta arbetet för att heltid ska vara norm även inom kvinnodominerade branscher. Förslaget bedöms därmed bidra till det jämställdhetspolitiska delmålet om ekonomisk jämställdhet, som bland annat handlar om att kvinnor och män ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger eko- nomisk självständighet livet ut. Sammanhängande anställningar och heltidsarbete bidrar till ökad ekonomisk trygghet för kvinnor och män också efter pensionering. Övergången från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensio- ner i både den allmänna pensionen och i tjänstepensionerna har Konsekvenser av utredningens förslag medfört att perioder med deltidsarbete eller avbrott i arbetet på grund av sjukdom eller arbetslöshet får större betydelse än tidigare för pensionen. Spridningen i total pension förväntas därför öka i jämförelse med tidigare när pensionerna i större utsträckning var förmånsbestämda.38 Bland nyblivna pensionärer är det hälften av kvinnorna men av männen som får garantipension.39 Förslaget kan bidra till att minska dessa skillnader. Vi menar att förslaget kan ha positiva effekter för integrationen. När incitamenten för arbetsgivare att anställa intermittent minskar i relation till mer sammanhängande anställningar kan det leda till starkare arbetsmarkandsetablering för de direkt berörda personerna. Flera av de branscher där intermittenta anställningar är vanligt före- kommande har en hög andel anställda som är utrikesfödda. Omkring 30 000 av de 200 000 tidsbegränsade anställningarna utan överens- kommen arbetstid finns enligt 2017 i yrkeskategorin Yrken med krav på kortare utbildning eller introduktion, det vill säga de områden av arbetsmarknaden som i debatten har kallats för ”enkla jobb”, se kapitel 9. Mer sammanhängande anställningar i dessa branscher och yrken kan leda till bättre möjligheter till integration i arbets- och samhälls- liv. En stärkt förutsebarhet i inkomsterna för personer i så kallade inträdesbranscher kan potentiellt påverka även familjeliv och sam- hällsdeltagande positivt. Förslaget kan öka rekryteringskostnaderna för företag. Eftersom rekryteringskostnaderna bedöms som relativt låga för just inter- mittenta anställningar menar vi att det handlar om en begränsad ekonomisk påverkan av förslaget. Den snabbare kvalificeringen till företrädesrätt respektive omvandling kan ge större omsättning på personal och i praktiken något högre personalkostnader i form av upplärning av fler individer. De arbetsgivare som väljer att bemanna 38ISF 2017:8, s. 10 f. 39ISF 2017:8, s. 108. Konsekvenser av utredningens förslag med intermittenta anställningar är dock rimligtvis redan vana vid personalomsättning vilket gör att vi bedömer förslagets konsekven- ser som små. Å andra sidan minskar personalkostnaderna för arbets- givare som väljer att anställa mer sammanhängande och med färre personer som en följd av lägre upplärningskostnader och att de fasta kostnaderna för varje anställd minskar med mer sammanhängande anställningar. De företag som har reella verksamhetsskäl att använda inter- mittenta anställningar kan fortsätta med detta utan stora konse- kvenser för organisationen. Baserat på vår kartläggning har arbets- givare i allmänhet god kännedom om de olika tidsgränser som finns. En arbetsgivare kan även med vårt förslag när som helst upphöra med att erbjuda ytterligare arbete till en person som arbetar inter- mittent. En kostnad som kan uppstå som en följd av förslaget är extra upplärningskostnader som en följd av att arbetsgivare önskar undvika de olika tidsgränserna i LAS. Arbetsgivarens sjuklöneansvar inträder vid anställningar som är minst , se kapitel 8. Arbetsgivare som väljer att anställa personer i mer sammanhängande anställningar kan därför få ökade utgifter för sjuklön. Det kan också förväntas att det blir en tröskeleffekt, så att arbetsgivare väljer anställningar som varar i syfte att undvika sjuklönekostnader. En annan kostnad som förslaget kan medföra för företagen är genom påverkan på administrativa kostnader. Företagen har skyldighet att hålla reda på anställdas arbetade tid för att lämna uppgifter till arbetsgivarintyg åt tidigare anställda som blir arbets- lösa.40 Arbetstagare har också rätt att på förfrågan få besked om sin anställningstid från arbetsgivaren. Det finns även en skyldighet för arbetsgivaren att hålla reda på när omvandling sker. Inom arbetstids- lagen och arbetsmiljölagen finns också regler som innebär att arbets- givaren behöver veta när de anställda har arbetat. Det finns därmed redan en omfattande reglering på flera områden som innebär att arbetsgivare ska ha god ordning på uppgifterna om arbetstagares anställnings- och arbetstid. Vår bedömning är därmed att förslaget inte ökar den administra- tiva bördan företag redan har, annat än mycket marginellt. Att ta fram de uppgifter som behövs för att fastställa om anställningstiden Konsekvenser av utredningens förslag ska ses som sammanhängande är enklare i jämförelse med den regler- ing som redan finns. Efter ett införandeskede menar vi att regeln inte innebär någon utökad uppgiftslämnarbörda eller ökade administra- tiva kostnader. De nuvarande reglerna om omvandling för intermittenta anställ- ningar innebär att hålla reda på och summera arbetstillfälle för arbetstillfälle . Med förslaget kommer det att gå att summera olika arbetstillfällen för sammanhängande anställnings- perioder för personer som arbetar återkommande i intermittenta anställningar, det vill säga en hantering mer lik den som görs för andra tidsbegränsade anställningar. I praktiken handlar det rimligtvis om att de företag som har ett lönesystem för de anställda behöver en uppdatering av programvaran som möjliggör att avgöra vilka inter- mittenta anställningar som ska omfattas av regeln om samman- hängande anställningstid. För företag som saknar motsvarande löne- system bör den hanteringen inte vara mer betungande än dagens hantering av separata anställningstillfällen. Konsekvenser för myndigheter och organisationer Förslaget kan potentiellt leda till fler tvister i Arbetsdomstolen. Det har dock varit få tvister i Arbetsdomstolen som har rört om- vandling för intermittenta anställning, eller för den delen omvand- lingsreglerna i allmänhet. Styckkostnaden för Arbetsdomstolens mål 2017 var . Vår bedömning är att det kan handla om ett till två fall för att pröva de tvister som kan behövas för att utarbeta ny praxis. Detta bedöms rymmas inom myndighetens ramanslag. Konsekvenser i förhållande till EU Utredningens bedömning är att det inte föreligger några hinder för föreslagen reglering i förhållande till de åtaganden har gente- mot Europeiska unionen. Förslaget innebär att genomför ytterligare åtgärder i linje med EU:s visstidsdirektiv utöver den regel som genomfördes genom prop. 2015/16:62. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser i förhållande till åtaganden gentemot I en rapport behandlar frågan om atypiska anställ- ningar runtom i världen. Här behandlas särskilt den osäkerhet som följer av tillfälliga anställningar och att kallas vid behov.41 Det finns ett antal ILO-instrument som har bäring på villkoren för personer med intermittenta anställningar. (nr 122) om sysselsättningspolitik innebär en skyldighet för varje medlem att som ett av sina viktigaste mål utforma och fullfölja en aktiv politik för att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning. ILO-rekommendation (nr 198) handlar om fastställande av anställ- ningskontrakt. Bland annat behandlas att medlemsstaterna kan över- väga att definiera de villkor som ska gälla för att fastställa om ett anställningsförhållande föreligger. Effektiva metoder för att undan- röja incitament att dölja ett anställningsförhållande bör enligt rekom- mendationen utarbetas. Särskild uppmärksamhet bör enligt rekom- mendationen ägnas åt yrken och sektorer där andelen kvinnliga arbetstagare är stor. Förslaget bedöms vara i enlighet med dessa instrument, och inte heller strida mot några av åtaganden gentemot i övrigt. Förslaget bedöms inte har några konsekvenser för brottsligheten. 15.3.3Skatteväxling för hållbart arbetsliv – frågan i ett bredare perspektiv Bedömningen behandlas i avsnitt 12.5.1. Regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram förslag på hur det går att använda differentierade arbetsgivaravgifter eller andra ekonomiska drivkrafter för att stimulera tillsvidareanställningar som norm. 41ILO (2016). Konsekvenser av utredningens förslag Den föreslagna utredningen bedöms inte i sig ha några direkta konsekvenser för samhällsekonomin. Däremot kan den i förläng- ningen leda till positiva konsekvenser. I utredningsuppdraget bör det ingå analysera skillnaderna i arbetskraftskostnad mellan olika anställningsformer. Även kostnader för det allmänna och samhället av olika typer av anställningar bör analyseras. Erfarenheterna av lik- nande modeller internationellt bör tas tillvara. Förslaget bedöms belasta statsbudgeten med . Det inkluderar kostnader för utredare och sekretariat samt kost- nader för statistik med mera.