sou · H7B358 · 2019-12-18 00:00:00 — I det sammanhanget noterar utredningen med intresse erbjudan- det från att föreningen kan tänka sig att dela med sig av sin kompetens och affärsmodell till andra, med respekt för att förutsättningarna ser olika ut. Syftet skulle vara att utveckla former för högre andelar självfinansiering i den enskilda arkivsektorn. Det ligger dock inte i utredningens mandat att föreslå att avgifterna ska vara avdragsgilla. Utredningen bedömer att de identifierade reformbehoven i möjli- gaste mån ska tillgodoses inom ramarna för de befintliga statsbidragen till den enskilda arkivsektorn, inom kultursamverkansmodellen och inom bidragsgivning. På en punkt – den som rör ett eko- nomiskt incitament för fler arkivcentrum – gör dock utredningen be- dömningen att det behovet inte kan tillgodoses i nuvarande bidrags- system. Därför behövs en ny bidragsförordning för detta ändamål. Ökat statsbidrag till regionala enskilda arkivinstitutioner Som har framgått ovan är den allmänna bilden från utredningens dia- loger att kultursamverkansmodellen är uppskattad av de regionala enskilda arkivinstitutioner som får bidrag från modellen. Det finns ingen utbredd önskan om förändringar i modellens grunder. För- slaget från en tidigare utredning om att staten inte längre ska peka ut vilka konst- och kulturområden som ska vara mottagare av stats- bidrag från modellen bör enligt utredningen därför inte genomföras. En sådan förändring skulle med största säkerhet försvåra för de regio- nala enskilda arkivinstitutionerna när det gäller att ta plats i arbetet med regionala kulturplaner och därmed också minska deras möjlig- heter att konkurrera om de begränsade statsbidragen. innebär kultursamverkansmodellen att de sektorsspeci- fika regionala insatserna i någon mån får stå tillbaka för mer över- Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn gripande nationella satsningar och att tillfälliga projektmedel får ta plats på bekostnad av de mer långsiktiga verksamhetsbidragen. Det är inte heller möjligt för staten att tillskjuta reformmedel till en specifik sektor eftersom det statliga anslaget gäller för helheten, utan någon uppdelning på anslagsposter. När utredningen identifierar två tydliga reformbehov hos de regionala enskilda arkivinstitutionerna – en ökad ekonomisk grundtrygghet och en långsiktig finansiering av herrelösa arkiv – behöver den insatsen därför anpassas till de förutsätt- ningar som gäller för modellen. Utredningen noterar även det för- ändringsarbete som enligt uppgift pågår när det gäller samverkans- modellens praktik. Det verktyg som finns att tillgå i kultursamverkansmodellen är att tillföra reformmedel till ramanslaget, som 2019 är på , varav tillfaller regionala enskilda arkivinstitu- tioner. Därtill finns en anslagspost på för bidrag till regional arkivverksamhet i . I den bidragsförordning som fortfarande gäller för regional kulturverksamhet i anges ett syfte med statsbidraget till regionala arkivinstitutioner, nämligen att främja regional arkivverksamhet och att bättre integrera arkivområdet i den regionala kulturpolitiken.59 Ett syfte med ett reformtillskott är att berörda regionala enskilda arkivinstitutioner ska få en större ekonomisk grundtrygghet och där- till att ge dem en viss ersättning för omhändertagande av kultur- historiskt värdefulla arkivbestånd utan ägare. Med reformtillskottet bör även fler regionala enskilda arkivinstitutioner kunna ta plats i systemet. För att uppnå det angivna syftet beräknar utredningen att anslagen till kultursamverkansmodellen och till arkivverksamhet i ska tillföras ytterligare . Ökat statsbidrag till nationella enskilda arkivinstitutioner och organisationer Även det nuvarande statsbidraget till nationella enskilda arkivinstitu- tioner och organisationer som företräder hela eller delar av den enskilda arkivsektorn får godkänt av berörda intressenter, med två undantag. Bidraget till och bibliotek står för av den totala potten på och bidragsbeloppen 597 § förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn har överlag legat på oförändrade nivåer . Möjligheten för nya bidragsmottagare att komma in i systemet är därmed närmast obefintlig. Utredningens behovsanalys om större ekonomisk grundtrygghet och om en långsiktig finansiering av herrelösa arkiv omfattar även den krets som berörs av det här statsbidraget. Ett syfte med ett reform- tillskott är även här att berörda enskilda arkivinstitutioner ska få en större ekonomisk grundtrygghet och därtill att ge dem en viss ersätt- ning för omhändertagandet av kulturhistoriskt värdefulla arkivbestånd utan ägare. Ett ekonomiskt tillskott bör kunna lösa upp de knutar som har låst bidragsgivningen i en fast struktur . För det här statsbidraget finns en särskild bidragsförordning och en särskild budgetram i regleringsbrevet för . Myndig- heten har ett visst utrymme att göra egna bedömningar och har t.ex. prioriterat arkivorganisationer som vänder sig till en bred krets Det finns alltså en färdig form för utredningen att använda för ett reformtillskott. För att uppnå det angivna syftet beräknar utredningen att anslaget ska tillföras ytterligare . Nytt statsbidrag för att stimulera arkivcentrum Enligt utredningens bedömning finns det i huvudsak goda erfaren- heter av de arkivcentrumlösningar som genomförts . Fördelarna för medborgarna, som kan hitta flera arkivbestånd och sakkunnig personal i samma lokaler, är en sådan erfarenhet. Möjlig- heten att skapa ekonomiska och verksamhetsmässiga synergier är en annan. måste man ha respekt för att inte alla arkivcentrum är stöpta i samma form och att det kan finnas säkerhetsmässiga problem att hantera vid en samlokalisering. Ingen önskar heller att initiativet till en centrumlösning ska komma från någon annan än de berörda verksamheterna själva. Det är dock utredningens uppfattning att ett statsbidrag som är tillgängligt för ansökan i början av en från verksamheternas sida initierad process kan hjälpa till att undanröja eventuella oklarheter och osäkerheter som kan uppstå vid planering av en centrumbildning. Berättigade att ansöka om bidraget ska vara huvudmännen för minst två arkivverksamheter, som t.ex. innebär att man tar emot, tillhanda- håller och tillgängliggör arkiv. Det kan precis som bland befintliga Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn arkivcentrum handla om olika kombinationer av kommunala myndig- heter, enskilda arkivinstitutioner och institutioner eller föreningar med anknytning till arkivverksamhet. Statsbidraget ska lämnas i mån av tillgängliga medel och i form av projektbidrag för insatser som syftar till att förbereda nya eller ut- veckla befintliga arkivcentrum. För att räknas som arkivcentrum ska parterna bedriva viss verksamhet gemensamt och ha gemensamma lokaler eller lokaler i anslutning till varandra. Utredningen bedömer att bidraget t.ex. ska kunna användas för att finansiera en pilotstudie om förutsättningarna för en ny centrumlösning. Ett annat stödberät- tigat ändamål kan vara iordningsställande av gemensamma lokalytor eller mindre tekniska lösningar i nya eller befintliga centrumverksam- heter. Frågor om projektbidraget ska prövas av och den som fått bidrag ska redovisa till myndigheten hur medlen använts. Riks- arkivet ska också kunna meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av den förordning för statsbidrag till arkivcentrum som utredningen föreslår. Utredningen föreslår vidare att det nya projektbidraget ska tillföras en årlig ekonomisk ram på . 10.5.2Rådgivning, förvärv och främjande Förslag: Det ska av arkivlagen framgå att den statliga arkivmyndig- heten ska ge råd och vägledning till enskilda arkivbildare och en- skilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor. För att hantera den nya uppgiften tillförs . Bedömning: för enskilda arkiv bör genomföra en inventering av olika slags enskilda arkiv. Utredningens redogörelse i avsnitt 10.4 visar att det pågår viss råd- givning från sida gentemot den enskilda arkivsektorn och att myndigheten använder sin möjlighet att under vissa förut- sättningar ta emot arkivbestånd från enskilda arkivbildare trots att det finns enskilda arkivinstitutioner som också är beredda att ta emot beståndet. Vidare bedriver för enskilda arkiv, under ledning, viss främjandeverksamhet. Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn Av analysen framgår vidare att det från den enskilda arkivsektorn finns förväntningar på och förhoppningar om att ska vara mer aktivt i sin rådgivande och främjande roll men det finns också en önskan om en mer återhållsam attityd från myndighetens sida när det gäller att ta emot leveranser av enskilda arkivbestånd. Myndig- heten hänvisar i rådgivningsfrågan till bristande ekonomiska resurser, i främjandefrågan till att man avser att se över samarbetsrådets arbets- former och i leveransfrågan till att man redan är mycket återhållsam med att ta emot enskilda arkivbestånd. Mot den bakgrunden har utredningen identifierat tre angelägna åtgärder inom områdena för rådgivning, förvärv och främjande: –en tydligare uppgift för att ge råd till enskilda arkiv- bildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor, –ett ekonomiskt tillskott till för att finansiera den nya rådgivningsuppgiften, och –ett närmare samarbete mellan och den enskilda arkiv- sektorn i fråga om leveranser och främjande. Den första åtgärden förutsätter ett förtydligande i arkivlagen, den andra att staten tillför ökade resurser i förhållande till nya och utvecklade uppgift, medan den tredje åtgärden förutsätter att inom ramen för oförändrade uppdrag verkar för att förbättra dialogen och samverkan med den enskilda arkivsektorn. Den nya och utvecklade rådgivningsuppgiften ska tydliggöras i tre avseenden. För det första ska uppgiften komma till uttryck i arkiv- lagen och inte i myndighetens instruktion. Uppgiften ska för det andra ändras från den nuvarande formuleringen om att får ge råd till enskilda i arkivfrågor till att myndigheten ska ge råd till enskilda arkivbildare och enskilda arkivinstitutioner i arkivspecifika frågor. Utredningens bedömning är för det tredje att rådgivningen ska kunna omfatta relevanta riktlinjer för arkivbildning i den en- skilda arkivsektorn och även visst tekniskt metodstöd, inte minst i frågor som uppstår i samband med arkivsektorns digitalisering. Råd- givningen kan även omfatta frågor om leverans av uppgifter till ett Stödjande och främjande av enskilda arkivsektorn nationellt arkivinformationssystem (se kapitel 15). Det är dock viktigt att framhålla att berörda enskilda arkivbildare och arkivinstitutioner inte är skyldiga att följa råden. För att kunna utveckla sitt rådgivningsarbete gentemot den en- skilda arkivsektorn i linje med den förtydligade uppgiften ska Riks- arkivet tillföras . Bedömningen bygger på att resursbehoven i första hand uppstår i samband med att myndig- heten behöver anställa ny personal för att arbeta med den förtydligade uppgiften. När det gäller det praktiska utförandet av uppdraget bör kunna hämta både erfarenheter och inspiration från Riks- antikvarieämbetets motsvarande uppdrag gentemot museisektorn. Ett närmare samarbete med enskilda arkivsektorn Den kritik som riktats mot när det gäller frågor om för- värv och främjande ska tas på allvar. har utredningen note- rat myndighetens ambitioner att reformera arbetet. Utredningen gör därför bedömningen att problemen inte är av den omfattningen eller av det slaget att det kan motivera en ändring av gällande bestämmel- ser i myndighetens instruktion. bör således fortsatt få ta emot arkivbestånd från enskilda arkivbildare som är av särskild be- tydelse för forskning och kulturarvet. Det är överhuvudtaget viktigt med ett nära och förtroendefullt samarbete mellan och den enskilda arkivsektorn Sam- arbetsrådet för enskilda arkiv bör även fortsättningsvis ha i uppgift att främja utvecklingen av enskild arkivverksamhet m.m. Inom ramen för det arbetet bör en inventering av olika slags enskilda arkiv genom- föras. 11Reglering av enskilda arkivsektorn Några av utredningens mer komplicerade frågor handlar om huru- vida det ska införas lagstiftning som omfattar hela eller delar av den enskilda arkivsektorn. Den nuvarande regleringen på arkivom- rådet – arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) – är helt inriktad på hur den offentliga sektorns organ bildar arkiv av all- männa handlingar samt på arkivmyndigheterna och deras uppgifter gentemot offentliga arkivbildare. Enskilda arkivbestånd, arkivbildare och arkivinstitutioner omfattas således inte av den nuvarande arkiv- regleringen. Enligt direktiven ska utredningen analysera om en reglering av de enskilda arkiven bör införas för att kunna tillgodose behov inom rättskipning, förvaltning, forskning och skydd för kulturarvet. Vi- dare ska utredningen utreda om de enskilda arkivens hantering av personuppgifter kräver ytterligare författningsstöd. Utredningen ska också utreda och lämna de författningsförslag som bedöms nöd- vändiga för att tillförsäkra att allmän handling som förvarats hos en- skild är allmän även efter att den lämnats till ett allmänt arkiv. 11.2Frågan om reglering av enskilda arkivsektorn Verksamheter inom den enskilda arkivsektorn kan omfattas av olika författningar som exempelvis reglerar dokumentationskrav i verk- samheten och bevarandetider för den dokumentation som upprättas. Sådana regleringar finns bl.a. i bokföringslagen (1999:1078), social- tjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Även den specifika statliga arkivregleringen Reglering av enskilda arkivsektorn omfattar generella bestämmelser som kan sägas inkludera enskilda ar- kivbildare utan att det är direkt uttalat. har t.ex. till uppgift att ha nationell överblick över arkivfrågorna och följa arkivverksam- heten i landet. Särskilda bestämmelser för den enskilda arkivverksam- heten eller hanteringen av enskilda arkivbestånd saknas dock. Ett sätt att beskriva situationen är därför att de enskilda arkivbil- darna och arkivinstitutionerna oftast själva kan avgöra hur man vill hantera sina arkivbestånd. I en nordisk jämförelse har det konstaterats att har det svagaste juridiska skyddet för dessa arkivbestånd, eftersom det inte finns något utpekat ansvar för offentlig tillsyn av dem. I utredningens direktiv konstateras att den enskilda arkivsektorn har material som i princip är av intresse för alla människor. På grund av den begränsade regleringen på området finns det enligt direktiven en risk för att dessa handlingar förstörs eller säljs på den internatio- nella marknaden. En ny reglering i arkivlagstiftningen som inkluderar hela eller delar av den enskilda arkivsektorn i skulle därför vara en betydande förändring jämfört med dagsläget. De samtal som utredningen fört med intressenter på området och de underlag med synpunkter och förslag som inkommit har kretsat kring behovet av en ny reglering, vilken del av den enskilda sektorn som i så fall ska omfattas och vilka typer av bestämmelser som då ska finnas i en ny arkivlag och arkivförordning. Från den ansvariga statliga myndighetens, , sida lyfter man behovet av att vissa bas- krav ska gälla för en relativt bred krets av enskilda arkivbestånd, andra intressenter ser mer ett behov av att hela den enskilda arkivsektorn definieras som en del av kulturarvet medan en tredje uppfattning är att vissa specifika krav bör ställas på enskilda arkivinstitutioner. 11.2.1Enskilda arkivbestånd av särskilt samhällsviktig eller kulturell betydelse förordar att de enskilda arkivbestånden ska infogas i ar- kivlagen. Vissa baskrav ska därigenom kunna ställas på hanteringen av bestånden.1 Enligt myndigheten saknas det en överblick över ar- kiv som skapas och förvaras hos föreningar, organisationer, företag, kommuner och landsting. Utan tillgång till civilsamhällets och före- tagens information blir samhällsdokumentationen ofullständig och Enskilda arkiv – ett mångfacetterat område. Myndigheten har även tagit upp frå- gan i skrivelsen frågor till arkivsektorn. Reglering av enskilda arkivsektorn historiska skeenden riskerar att feltolkas. Den offentliga informa- tionen, menar , kan inte ensam tillgodose allmänhetens behov av insyn och behoven från rättskipande instanser och forsk- ningssamhället. Därför krävs det, enligt , en samordning och en en- hetlig reglering. Värderingen av arkiven måste bygga på informa- tionens innehåll och inte på vem som har producerat den. Det ska inte spela någon roll om informationen finns i allmänna handlingar, om den finns hos enskilda arkivinstitutioner, hos företag eller hos privatpersoner. Ett ytterligare argument är att lagskyddet för en- skilda arkiv generellt sett är mycket svagt i jämförelse med de övriga nordiska länderna. Konkret föreslår en ändring av 3 § arkivlagen, som innehåller bestämmelser om myndigheters arkivbildning, så att para- grafen även ska omfatta vissa enskilda arkivbestånd. I praktiken skulle det ge viss föreskriftsrätt för och tillsyn över en- skilda arkivbestånd. Däremot ser myndigheten inte något behov av föreskriftsrätt eller tillsyn över de enskilda arkivinstitutionerna. De enskilda arkivbestånd som enligt bör omfattas av en ny reglering är sådana som innehåller information om samhällsviktiga funktioner och som kan ha avgörande betydelse för den enskilda in- dividen. Även information som tillkommer inom offentligt finan- sierad verksamhet i privat regi och information som utgör en del av kulturarvet bör omfattas. För att avgöra vilka enskilda arkivbestånd som ska omfattas av en ny reglering i arkivlagen gör en jämförelse med artikel 5 iEU:s dataskyddsförordning.2 Där används ”arkivändamål av all- mänt intresse” för att avgränsa vilka enskilda arkivinstitutioner som får behandla personuppgifter. Begreppet definieras inte i förord- ningen utan det överlämnas till rättstillämpningen att klargöra den närmare innebörden. Enligt nationella kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen får meddela föreskrifter om att personuppgiftsansvariga som inte omfattas av föreskrifter om ar- kiv får behandla personuppgifter för arkivändamål av allmänt intresse. anser att samma grundläggande principer bör vara vägledande för vilka arkivbestånd som ska omfattas av 2Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Reglering av enskilda arkivsektorn föreskrifter om behandling av personuppgifter enligt EU:s data- skyddsförordning och av en utökad tillämpning av vissa av arkiv- lagens bestämmelser. Att använda sig av en klassificering är enligt myndigheten nödvändigt för att kunna peka ut vilka enskilda arkiv- bestånd som ska omfattas. Avgörandet ska bygga på grundläggande principer och utgå från arkivalisk sakkunskap. är expert- myndighet med överblick över arkivområdet och bör därför utifrån ett helhetsperspektiv avgöra vilken information som behöver bevaras. Det finns enligt emellertid skäl att använda ett annat begrepp för klassificering i arkivlagen än det begrepp som används i EU:s dataskyddsförordning. Det finns risk att det annars uppstår oklarheter om klassificeringarnas betydelse. Ett visst enskilt arkiv- bestånd kan också komma att omfattas av det ena regelverket, men inte av det andra. Det kan t.ex. handla om arkivbestånd som är vik- tiga för kulturarvet men som är för gamla för att innehålla uppgifter som går att relatera till personuppgifter om nu levande individer. föreslår därför att ett annat begrepp används för arkiv- lagens föreslagna nya bestämmelse, nämligen ”enskilda arkivbestånd av särskilt samhällsviktig eller kulturell betydelse”. För att illustrera vilka typer av enskilda arkivbestånd som i hu- vudsak bör omfattas av en ny bestämmelse i arkivlagen, med den föreslagna klassificeringen, nämner följande aspekter: –information om samhällsviktiga funktioner, –information som kan ha avgörande betydelse för den enskilde in- dividen, –information som tillkommer inom offentligt finansierad verk- samhet i privat regi, –information som utgör en viktig del av kulturarvet och –information av särskild betydelse för forskningen. Myndigheten betonar att informationen i ett och samma arkivbe- stånd kan ha inslag av flera olika aspekter och att det kan finnas ytterligare viktiga aspekter att ta fasta på. Avsikten är inte heller att dessa aspekter ska regleras i arkivlagen. vill i stället få i uppdrag att ta fram nationella riktlinjer för hur man värderar arkiv, för att på så sätt skapa en gemensam utgångspunkt för hela sektorn. Uppdraget bör utföras i samråd med enskilda arkivsektorn och andra Reglering av enskilda arkivsektorn Enligt myndigheten kommer den föreslagna nya bestämmelsen innebära ett visst mått av ingrepp i den privata äganderätten. vill därför att arkivutredningen tittar på om kulturmiljölagens (1988:950) bestämmelser om byggnadsminne eller äldre kulturföremål kan utgöra en förebild. förslag om en reglering av enskilda arkivbestånd av sär- skilt samhällsviktig eller kulturell betydelse har väckt flera reak- tioner från företrädare för den enskilda sektorn. Synpunkterna är i huvudsak kritiska. En uppfattning är att enskilda arkivbildare och arkivinstitutioner måste ha fortsatt bestämmanderätt och oin- skränkt äganderätt över sina arkivbestånd och då kan förslaget inte genomföras.3 Den föreslagna regleringen tyder enligt på ett kontrollanspråk och ett centralistiskt per- spektiv. Man borde i stället erkänna den yrkesmässiga kompetens som finns inom den enskilda sektorn. Förbundet anser att många frågetecken behöver rätas ut kring förslag, bl.a. när det gäller gränsdragningsfrågor. Enligt förbundet bör inga långtgående förslag läggas innan en grundlig utredning av den enskilda arkivsek- torn har genomförts. Det är viktigt enligt samma intressent- grupp att man kan säkra information från offentligt finansierad verk- samhet i privat regi genom tillsyn och föreskriftsrätt gentemot dessa.4 TAM-Arkiv pekar på att det är en grannlaga uppgift att hitta en fungerande balans mellan statliga regleringar och föreningsfrihet. Arkivet ser med oro på resonemang kring frågan om hur enskilda arkivbestånd kan komma att övertas av staten. Att vär- dera hela arkivbestånd antikvariskt skulle tillspetsat innebära att sta- ten bestämmer vilka personalorganisationer hos TAM-Arkiv som är viktiga och vilka som inte är viktiga för det gemensamma kultur- arvet, vilket givetvis är en främmande tanke i en svensk kontext. Historien visar också att sådana bedömningar är starkt tidsbundna.5 5Underlag från TAM-Arkiv . Reglering av enskilda arkivsektorn Privata utförare av offentligt finansierad verksamhet En krets som diskuterats flitigt i sammanhanget är privata utförare av offentligt finansierade verksamheter, bl.a. inom områdena skola, vård, omsorg, energiförsörjning och infrastruktur. Det är en krets av enskilda arkivbildare som ökat i omfattning . Enligt en del bedömare kan det därmed finnas risk för att arkivbestånd med samhällsviktig information försvinner eller förstörs, till men för be- hoven inom rättskipning, förvaltning, forskning och skydd för kultur- arvet. bereds två förslag som berör denna verksamhet. Betänkandet Ökad insyn i välfärden lämnades till regeringen och har remitterats.6 I betänkandet lämnas förslag om hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i privat utförd, offentligt finansierad vård och omsorg, fristående förskolor och fri- tidshem samt vuxenutbildning med flera, till den del de erbjuds av privata anordnare. Betänkandet Ökad insyn i fristående skolor överlämnades till regeringen i september 2015.7 Betänkandet har remitterats. I betän- kandet föreslås att det som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar ska gälla också handlingar hos huvudmän för fristående skolor.