sou · H7B346 · 2019-11-29 00:00:00 — Inom Eurosystemet fattas penning- politiska beslut på EU-nivå medan medlemsstaterna i huvudsak själva råder över finanspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och andra poli- tikområden som har betydelse för den allmänna ekonomiska utveck- lingen. För t.ex. del fattas beslut på samtliga av dessa politik- områden av svenska organ. Denna skillnad kan medföra att oberoende- frågan har en särskild betydelse för frågan om institutionellt och personligt oberoende i penningpolitiska frågor på EU-nivå, eftersom Unionsrättsliga regler om centralbanker det kan finnas ett behov av att undvika att t.ex. vissa medlemsstater sätter sin prägel på penningpolitiken på andra medlemsstaters be- kostnad. Utöver den institutionella och personliga sidan av kravet på obe- roende har ECB och kommissionen alltså gjort gällande att det även omfattar ett krav på funktionellt och finansiellt oberoende. Med funk- tionellt eller operationellt oberoende avses här självständighet i beslutsfattande och användandet av de befogenheter, inte minst penningpolitiska sådana, som den har enligt gällande rätt. Detta förhållande utesluter givetvis inte att det finns gränser i den nationella rättsordningen för vilka befogenheter som anförtros cen- tralbanken.12 Det funktionella oberoendet har ansetts innebära att ska ha ett otvetydigt och lagfäst mål för penning- politiken, som givetvis ska vara förenligt med prisstabilitetsmålet enligt unionsrätten.13 I tidigare lagstiftningsärenden har såväl regeringen som riksdags- styrelsen ansett att kravet på finansiellt oberoende ska ges innebör- den att bör ha tillräckliga medel till sitt förfogande för att kunna fullgöra sina uppgifter utan att styras av anslag från riksdag eller regering (prop. 1997/98:40 s. 49 respektive 2005/06:RS5 s. 23 och 24). ECB har på ett liknande sätt gjort gällande finansiellt obe- roende innebär att centralbankerna måste förfoga över tillräckliga finansiella resurser för att fullgöra sitt uppdrag, dvs. att utföra de ECBS- relaterade uppgifter som krävs enligt EUF-fördraget och ECBS-stad- gan.14 Sammantaget ger alltså artikel 130 i EUF-fördraget, i kombina- tion med andra bestämmelser i primärrätten, uttryck för en allmän princip om oberoende. Någon uttrycklig regel om att de nationella centralbankerna ska vara oavhängiga när de förvaltar sin ekonomi finns inte i EUF-fördraget, till skillnad mot vad som gäller för ECB (artikel 282.3). Det finns dock inte skäl att ifrågasätta den veder- tagna uppfattningen att detta inbegriper en institutionell, en person- lig, en funktionell och en finansiell aspekt.15 Med tanke på att och tribunalen endast vid något enstaka tillfälle har tagit ställning till hur artikel 130 i EUF-fördraget ska tolkas, är det svårt att säga hur långt principen om oberoende ska 12Smits (1997), s. 157. 13ECB (2018), s. 19 och prop. 1997/98:40 s. 48. 14ECB (2018), s. 24 och 25. 15Se även (1997), s. 155–157. Unionsrättsliga regler om centralbanker dras i varje enskilt fall och om ECB:s och kommissionens tolkning av rättsläget skulle godtas av domstolarna. Det är alltså inte fråga om att en viss centralbank antingen är oberoende eller inte alls obe- roende, utan snarare fråga om en bedömning av en rad olika aspekter. I huvudsak är således rättsläget detsamma som vid anslut- ning till EU , såtillvida att oberoendekravet inte är preciserat utöver vissa konkreta regler om instruktionsförbud och centralbankschefers ställning (prop. 1994/95:19 s. 441). I viss mån kan dock jämförelser mellan nationella centralbanker och de regler som gäller för ECB självt tjäna som ledning för tolkningen. Det kan t.ex. framstå som rimligt att kraven på oberoende inte är mer långt- gående för nationella centralbanker jämfört med vad som gäller för ECB. Vidare har ECB och kommissionen yttrat sig om deras syn på tolkningen av unionsrättens innebörd genom en rad kon- vergensrapporter och yttranden. 9.5Innebörden av de ECBS-relaterade uppgifterna De ECBS-relaterade uppgifterna som nämns i avsnitt 9.3, däribland att utforma och genomföra unionens penningpolitik, är alltså kopplade till kravet på oberoende. Beslut om t.ex. styrränteförändringar innefattas i att genomföra unionens monetära politik. Genomföran- det av penningpolitiken är avsett att ske inom de ramar som bl.a. EUF-fördraget och ECBS-stadgan uppställer. Det medför t.ex. att huvudmålet för ECBS, att upprätthålla prisstabilitet, inte kan ändras av ECB självt. En annan sak är att ECB har fastställt ett preciserat inflationsmål för tillämpningen av prisstabilitetsmålet. Detta kan sägas ingå i att ”utforma” unionens monetära politik.16 Utformandet av denna politik förutsätts alltså ske inom vissa givna ramar. Närmare riktlinjer för de penningpolitiska verktyg som tillämpas av Euro- systemet framgår av Europeiska riktlinje (EU) 2015/510 av om genomförandet av Eurosystemets pen- ningpolitiska ramverk (ECB/2014/60), vilka berörs i avsnitt 18.2.2. Den andra ECBS-relaterade uppgiften är att genomföra valuta- transaktioner i enlighet med bestämmelserna i artikel 219 i EUF-för- draget. I den engelska språkversionen används formuleringen ”to 16Se artikel 12.1 i ECBS-stadgan. För ett exempel på ett beslut om att utforma penningpoli- tiken, se protokollet från möte nr 340 varvid vissa principer för s.k. direkta monetära transaktioner (OMT) fastställdes. Unionsrättsliga regler om centralbanker conduct foreign-exchange operations consistent with the provisions of Article 219”. Det som torde avses är att tillämpa det växelkurs- system, alternativt de allmänna riktlinjer, som rådet i förekommande fall har beslutat om. Om euron hade knutits till en annan valuta, skulle det således ha varit ECB:s uppgift att hålla växelkursen inom ett beslutat intervall genom att genomföra ”valutatransaktioner”. På svenska används vanligtvis uttrycket valutainterventioner när det gäller att upprätthålla en fast växelkurs. Valutainterventioner syftar till att påverka en valutas värde i förhållande till andra valutor, dvs. det externa värdet. Eftersom varken något formellt avtal om växelkurssystem eller några allmänna riktlinjer har beslutats, har ECB tolkat regeln på så sätt att Eurosystemet har rätt att genomföra valutainterventioner när så behövs. ECB anser sig också ha som uppdrag att genomföra transaktioner såsom placering av ränteinkomster från valutareserv- tillgångar och ”affärstransaktioner”.17 Den tredje ECBS-relaterade uppgiften avser att inneha och för- valta medlemsstaternas officiella valutareserver, med undantag av med- lemsstaternas regeringars innehav och förvaltning av rörelsemedel i utländsk valuta. Det är alltså sådana valutareserver som tidigare inne- hades och förvaltades av de nationella centralbanker som ingår i Eurosystemet som avses. I sekundärrätten finns förordningar avseende inbetalningen av dessa valutareserver till ECB. Enligt ECB:s egen beskrivning säkerställer dess valutareserver att ECB har till- räckligt med likviditet för att utföra valutatransaktioner om det be- hövs.18 ECB:s valutareserv är således enligt denna beskrivning inte i första hand avsedd för att t.ex. ge likviditetsstöd i utländsk valuta, vilket bl.a. har att göra med att likviditetsstöd till enskilda företag är en uppgift för de nationella centralbankerna snarare än för ECB (se vidare avsnitten 12.4 och 20.2.2) och att euron har en annan ställning internationellt sett än den svenska kronan. Målen för förvaltningen av ECB:s valutareserver är att den ska uppfylla krav på likviditet, säkerhet och avkastning. Det förhållandet att det ska vara ECB som självständigt innehar och förvaltar Euro- systemets valutareserver, och som gör detta i fråga om 17Se ECB:s webbplats, /ecb/tasks/forex/html/index.sv.html, per . 18Se beskrivningen av valutareserver och egna medel på ECB:s webbplats, /ecb/tasks/reserves/html/index.sv.html, per . Unionsrättsliga regler om centralbanker valutareserv, innebär inte att tillgångarna i respektive valuta- reserv får användas utan några begränsningar eller att respektive cen- tralbank har full frihet att bestämma storleken på densamma.19 Sammanfattningsvis är den tredje ECBS-relaterade uppgiften hän- förlig till innehav och förvaltning av valutareserven, medan den andra grundläggande uppgiften avser dess användning för valutatransak- tioner. Den fjärde ECBS-relaterade uppgiften avser att främja väl funge- rande betalningssystem. Den anses ha ett naturligt samband med den penningpolitiska uppgiften.20 Den närmare innebörden av denna upp- gift för ECBS behandlas i avsnitt 28.2. Formuleringen är språkligt sett snarlik hur uppgift att främja ett säkert och effek- tivt betalningsväsende har angetts i lag (angående tolkningen av den senare uppgiften, se avsnitten 10.4.3 och 20.4). Av den aktuella regeln framgår inte att denna uppgift skulle vara en delmängd av den första uppgiften, som rör penningpolitik. Att de ECBS-relaterade uppgifterna har angivits särskilt i fyra olika streck- satser talar snarare för en motsatt tolkning. Som berörs ovan betecknas de medlemsstater som inte har euron som valuta, bortsett från , som medlemsstater med undantag. Definitionen av detta uttryck är negativ – den avser de medlemsstater som rådet inte har beslutat uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa euron som valuta. I fråga om framgår det av ett beslut från rådet att inte uppfyller de nödvändiga villkoren för införande av den gemensamma valutan (rådets beslut 98/317/EG av i enlighet med artikel 109j.4 i fördraget). En stor del av de mest betydelsefulla reglerna för ECBS ska inte tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 139 i EUF-för- draget och kapitel IX i ECBS-stadgan). Detta gäller i huvudsak följ- ande regler i EUF-fördraget: 19I fråga om Eurosystemet, jfr (1997), s. 202 vad gäller att Eurosystemets valutareserver ska användas i enlighet med reglerna i ECBS-stadgan. Vad gäller storleken på valutareserven, se det som anförs om reglerna om överföring till ECB:s valutareserv i avsnitt 30.3. Det finns således rättsliga begränsningar för användandet av Eurosystemets valutareserv, trots det obe- roende som ska gälla för förvaltningen av densamma. 20Smits (1997), s. 202. Unionsrättsliga regler om centralbanker 1.antagande av de delar av de allmänna riktlinjerna för den eko- nomiska politiken som rör euroområdet generellt (artikel 121.2) 2.tvingande medel för att avhjälpa alltför stora underskott (artik- larna 126.9 och 126.11) 3.målen och uppgifterna för ECBS (artiklarna 127.1, 127.2, 127.3 och 127.5) 4.euroutgivning (artikel 128) 5.Europeiska rättsakter (artikel 132) 6.åtgärder som gäller användningen av euron (artikel 133) 7.avtal om valuta och andra åtgärder i fråga om valutapolitiken (arti- kel 219) 8.utnämning av ledamöterna i direktion (artikel 283.2) 9.beslut om fastställande av gemensamma ståndpunkter avseende frågor som är av särskild betydelse för den ekonomiska och mone- tära unionen inom de behöriga internationella finansinstitution- erna och finanskonferenserna (artikel 138.1) 10.åtgärder för att säkerställa en enad representation inom de inter- nationella finansinstitutionerna och finanskonferenserna (arti- kel 138.2). En särskild fråga är om de mål som gäller för ECBS, i första hand prisstabilitet och i andra hand real hänsyn, gäller generellt för samt- liga medlemsstater och således även för . Detta mot bakgrund av att målen för ECBS enligt artikel 127.1 i EUF-fördraget inte ska tillämpas på medlemsstater med undantag (artikel 139.2 i EUF- fördraget). Dessa mål framgår även av artikel 119.2 i EUF-fördraget, där de vägledande principerna för EMU anges. Artikel 119.2 hör inte till de regler som medlemsstater med undantag inte behöver följa enligt artikel 139 i EUF-fördraget. De aktuella principerna i arti- kel 119.2 avser dock den gemensamma penning- och valutapolitiken. De kan därför inte anses gälla för de medlemsstater som enligt arti- kel 282.4 i EUF-fördraget ska ”behålla sina befogenheter på det monetära området”. Unionsrättsliga regler om centralbanker Medlemsstater med undantag är dock skyldiga att följa reglerna i artikel 282.2 i EUF-fördraget där såväl det primära som det sekun- dära målet återupprepas. Samma sak följer också av artikel 2 i ECBS- stadgan, som gäller även för medlemsstater med undantag. är således bundet av prisstabilitetsmålet. För samtliga medlemsstater gäller en skyldighet att säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet ”stadgan” för dess nationella centralbank, är förenlig med fördragen och ECBS-stadgan (arti- kel 131 i EUF-fördraget). Frågan är då hur denna regel bör tolkas. Vid en första anblick kan innebörden förefalla vara att medlems- stater med undantag endast behöver anpassa sin lagstiftning till de regler i fördragen och ECBS-stadgan som inte räknas upp i arti- kel 139, dvs. endast de regler som gäller fullt ut. Detta eftersom fördragen och ECBS-stadgan bara i viss utsträckning är tillämplig på dem med tanke på de undantag som följer av artikel 139. De undan- tag som räknas upp i artikel 139 berör i huvudsak den rättsliga integreringen av de nationella centralbankerna i ECBS, t.ex. vad gäller uppgifter för och beslutsformer inom denna organisation. De nationella centralbankerna inom Eurosystemet är en integrerad del av ECBS och ska handla i överensstämmelse med ECB:s riktlinjer och instruktioner (artikel 14.3 i ECBS-stadgan). Denna skyldighet gäller dock inte för medlemsstater med undantag (artikel 42.1 i ECBS- stadgan). Den tolkning av artikel 131 som företräds av bland andra ECB och kommissionen innebär dock att medlemsstaterna har en skyl- dighet att anpassa deras respektive nationella lagstiftning så att den fullt ut uppfyller reglerna i fördragen och ECBS-stadgan (särskilda regler gäller för och ). Enligt detta synsätt skulle reglerna inte vara tillämpliga på övriga medlems- stater som inte har infört euron som valuta, såsom , men dessa skulle ha en skyldighet att så långt som möjligt uppfylla reglerna . ECB och kommissionen har dock anfört att det är tillräckligt att de regler som avser den rättsliga integreringen i ECBS träder i kraft, dvs. börjar tillämpas, den dag då euron eventuellt införs i den ifråga- varande medlemsstaten. Denna tolkning går också i linje med en grundläggande princip som kommer till uttryck i , nämligen principen om lojalt samarbete (artikel 4.3 i ). Enligt denna regel ska medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, båda allmänna och sär- Unionsrättsliga regler om centralbanker skilda, för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen Medlemsstaterna ska också hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål. Som berörs ovan är ett av målen för unionen, eller närmare bestämt med EMU, att en gemensam valuta ska införas i unionen och att en gemensam penning- och valuta- politik ska drivas i unionen (artikel 119.2 i EUF-fördraget). En slutsats som har dragits av detta i den juridiska litteraturen är att fördragstexten förutsätter att medlemsstaterna med undantag strävar efter att uppfylla konvergenskriterierna genom att först komma med i ERM2 och därefter införa euron som valuta.21 ECB har för sin del anfört att även medlemsstater med undantag, däribland , som ännu inte deltar i den tredje etappen i den ekonomiska och monetära unionen, ändå har en lagstadgad skyldighet att anpassa stadgan för sina nationella centralbanker så att den är förenlig med EUF-för- draget och ECBS-stadgan. Enligt ECB bör alla lagändringar i sådana medlemsstater syfta till att gradvis uppnå överensstämmelse med Eurosystemets regler.22 Även reglerna om konvergenskriterier och konvergensrapporter har betydelse för tolkningen av artikel 131 i EUF-fördraget. Reglerna om konvergensrapporter innebär i korthet att kommissionen och ECB ska rapportera till rådet om ”hur medlemsstaterna med undantag fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga den ekonomiska och monetära unionen” (artikel 140 i EUF-fördraget). Formuleringen talar för en tolkning av ovanstående innebörd, dvs. att medlemsstaterna är skyldiga att sträva efter att fullt ut uppfylla konvergenskriterierna för att kunna införa euron som valuta. Det kan nämnas att det följer av praxis att medlemsstaterna får avvika från de skyldigheter som åvilar dem en- ligt fördragen endast under de förutsättningar som anges i fördragen (se domen i de kumulerade målen C-6/69 och C-11/69, punkt 41). Konvergensrapporterna ska omfatta en granskning av i vilken utsträckning som den nationella lagstiftningen i var och en av dessa medlemsstater, inklusive ”stadgan” för dess centralbank, är förenlig med artiklarna 130 och 131 i EUF-fördraget samt med ECBS-stadgan (s.k. legal konvergens). För svensk del gäller denna anpassnings- 21Bernitz (2002), s. 210 och 213. 22ECB (2017), stycke 2.1 och ECB (2008), stycke 3.4. Unionsrättsliga regler om centralbanker skyldighet från , som är det datum då ECB upp- rättades. I rapporterna ska också graden av varaktig konvergens i förhållande till de fyra konvergenskriterierna granskas. Konvergens- kriterierna specificeras närmare i protokoll nr 13 till EUF-fördraget. De innebär i korthet följande. •En hög grad av prisstabilitet: av före gransk- ningen ska medlemsstaten i fråga uppvisa en hållbar prisutveckling och en genomsnittlig inflationstakt, baserat på konsumentprisindex på en jämförbar grund, som inte med överstiger inflationstakten i de tre medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet. •En hållbar finansiell ställning för den offentliga sektorn: Med- lemsstaten får inte för granskningen vara föremål för något beslut från rådet med avseende på alltför stort under- skott enligt artikel 126.6 i EUF-fördraget. •Ett deltagande i växelkursmekanismen (ERM2): Under minst före granskningen ska medlemsstatens valuta ha legat inom det normala fluktuationsutrymmet utan att allvarliga spänningar har uppstått eller att medlemsstaten på eget initiativ har devalverat sin valutas bilaterala centralkurs i förhållande till euron. •En varaktig konvergens i räntesatserna: Långfristiga statsobliga- tioner eller andra jämförbara värdepapper i medlemsstaten ska av före granskningen ha haft en genomsnittlig långfristig nominell räntesats som inte med mer än två procent- enheter överstiger motsvarande räntesats i de medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet. Utöver dessa fyra konvergenskriterier ska även ytterligare faktorer av ekonomiskt slag beaktas (artikel 140.1 sista meningen i EUF- fördraget). Det gäller marknadsintegrationen, situationen för och ut- vecklingen av bytesbalansen samt utvecklingen av enhetsarbetskost- naden och andra prisindex. Vidare finns det ett krav på rättslig kon- vergens (se bl.a. artikel 131 i EUF-fördraget). Rådet har befogenhet att besluta om vilka medlemsstater med undantag som ska anses uppfylla de nödvändiga villkoren och där- igenom upphäva dessa medlemsstaters undantag (artikel 140.2 i EUF-fördraget). Ett sådant beslut ska fattas på förslag av kommis- Unionsrättsliga regler om centralbanker sionen och efter att ha hört och överläggningar i . Rådet ska besluta på rekommendation från en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna inom euroområdet. Detta innebär att medlemsstaterna med undantag i vart fall i en formell mening inte själva råder över frågan om de ska införa euron som valuta. Dock krävs ett aktivt ställningstagande från respektive med- lemsstat för medverkan i ERM2. Vid beslut från rådet av nu aktuellt slag fyller konvergensrapport- erna en funktion som underlag till kommissionens förslag. Brister i fråga om legal konvergens som uppmärksammas i konvergens- rapporter kan också ytterst föranleda att kommissionen inleder en talan gentemot medlemsstaten i fråga om överträdelse av EUF-för- dragets regler. Enligt ett särskilt protokoll som har fogats till EUF-fördraget (protokoll nr 16) har tillerkänts ställning som en per- manent medlemsstat med undantag. Med andra ord är inte skyldigt att införa euron som valuta och därigenom delta i den tredje etappen av EMU. ställning skiljer sig således från genom att de regler som avser den rättsliga integrationen av de nationella centralbankerna i ECBS inte ska tillämpas på , medan måste tillämpa dessa regler i vart fall från den tidpunkt då eventuellt inför euron som valuta. måste dock uppfylla kraven på oberoende central- banker och prisstabilitet. Av ett annat protokoll (nr 15) till EUF-fördraget följer att ska behålla alla sina befogenheter på penningpoli- tikens område enligt sin nationella lagstiftning. Endast ett fåtal av reglerna om EMU ska tillämpas på . Exempelvis gäller varken kravet på oberoende centralbanker eller reglerna om ECBS uppgifter för del. Med tanke på att Stor- har begärt utträde ur EU har dock frågan om dess ställning inom EMU inte någon betydelse på lång sikt. De protokoll som avser respektive ställning upprättades i samband med förhandlingarna om det s.k. , dvs. Unionsrättsliga regler om centralbanker var inte medlem i den organisation som då betecknades som Europeiska gemenskaperna (EG). 9.7Konvergenskraven och rättslig konvergens för del I den senaste konvergensrapporten anförde ECB i korthet följ- ande om förhållandet mellan fördragen och den svenska lagstiftningen. Lagen om riksbank, grundlagen samt lagen om valutapolitik uppfyller inte alla de krav som uppställs avseende centralbanksoberoende, förbudet mot monetär finansiering och rättslig integrering i Eurosystemet. är en medlemsstat med undantag och måste därför uppfylla alla krav på anpassning enligt artikel 131 i fördraget. ECB konstaterar att har haft en skyldighet enligt fördraget att anpassa sin nationella lagstiftning inför en integrering i Eurosystemet. De svenska myndigheterna har inte vidtagit några lagstiftningsåtgärder för att rätta till de oförenligheter som beskrivits i denna och tidigare rapporter. ECB anförde i rapporten att anpassningar av svensk rätt krävs enligt följande: Unionsrättens krav på institutionellt oberoende •Instruktionsförbudet i 9 kap. 13 § första stycket regeringsformen och 3 kap. 2 § riksbankslagen omfattar inte enligt ordalydelserna alla ECBS-relaterade uppgifter. •Riksbankens möjligheter enligt regeringsformen att meddela före- skrifter omfattar endast dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. •Riksbankens skyldighet att informera ett statsråd inför alla viktigare penningpolitiska beslut kan innebära en överträdelse av instruk- tionsförbudet i artikel 130 i EUF-fördraget. Unionsrättens krav på finansiellt oberoende •För att säkra finansiella oberoende bör lagstadgade bestämmelser antas med tydliga regler om vilka begränsningar som gäller för beslut avseende vinstdisposi- tion. Dessa bestämmelser bör ersätta de icke lagfästa principer för vinstdisposition som tillämpas. Unionsrättsliga regler om centralbanker Unionsrättens förbud mot monetär finansiering •Undantaget från förbudet mot monetär finansiering i 8 kap. 1 § fjärde stycket riksbankslagen avseende finansinstitut som ägs av staten eller annat offentligt organ bör begränsas till att endast avse offentligt ägda kreditinstitut, som har en snävare innebörd. Detta för att den ska överensstämma med artikel 123.2 i EUF- fördraget. •Lagstadgade bestämmelser som innehåller nödvändiga begräns- ningar och säkerställer att förbudet mot monetär finansiering inte åsidosätts i fråga om vinstdispositionen bör också antas. Om för- budet mot monetär finansiering ska efterlevas, får det belopp som delas ut till statsbudgeten enligt tillämpliga regler om vinstdispo- sition inte ens till viss del utbetalas från den nationella central- bankens reserver. Reglerna om vinstdisposition bör därför inte påverka den nationella reserver. rättsliga integrering i Eurosystemet •Bestämmelsen i riksbankslagen om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende behöver inte underordnas ECBS pri- mära eller sekundära mål så länge som det rör sig om en uppgift och inte ett mål.