sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — 86Europaparlamentets och rådets direktiv /23/EU av om tilldelning av koncessioner. 8721 kap. 1 § lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § lagen om upphandling inom försörj- ningssektorerna och 17 kap. 1 § lagen om upphandling av koncessioner samt prop. 2009/10:180, s. 182 f. och prop. 2015/16:195, s. 877 f. 8821 kap. 1 § 1 och 2 lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § 1 och 2 lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 17 kap. 1 § 1 och 2 lagen om upphandling av koncessioner. 8921 kap. 2 § första stycket lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 2 § första stycket lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 17 kap. 2 § första stycket lagen om upphandling av koncessioner. 9021 kap. 1 § 3 lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § 3 lagen om upphandling inom för- sörjningssektorerna och 17 kap. 1 § 3 lagen om upphandling av koncessioner. 9121 kap. 2 § andra stycket lagen om offentlig upphandling, 21 kap. 2 § andra stycket lagen om upphandling inom försörjningssektorerna och 17 kap. 2 § andra stycket lagen om upphandling av koncessioner. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Skälen för utredningens bedömning Utredningen har övervägt om upphandlingar av fonder till premie- pensionens fondtorg ska omfattas av tillsyn på samma sätt som gäller för upphandlingar enligt upphandlingslagarna, det vill säga om Kon- kurrensverket eller någon annan tillsynsmyndighet ska kontrollera att den nya myndigheten följer det föreslagna regelverket för upp- handling av fonder till fondtorget. En fördel med en sådan ordning är att upphandlingsregelverken då i stort sett skulle vara enhetliga när det gäller ingripanden och sanktioner i överprövningsmål. Det finns dock andra omständig- heter som talar emot en sådan ordning. Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är ett av den nya myndighetens grundläggande uppdrag. Det har inrättats ett flertal statliga förvaltningsmyndigheter vars enda upp- drag är att granska och utöva tillsyn över andra förvaltningsmyndig- heter. Trots detta anser utredningen att det i viss mån får anses främmande för svensk förvaltningstradition att en sidoordnad myn- dighet – utöver statens särskilda kontrollfunktioner i form av Riks- revisionen, ombudsmän (, JO) och Justitiekanslern () – utövar tillsyn över hur en annan myndig- het fullgör sitt grundläggande uppdrag i enskilda fall. Den nya myndigheten och dess befattningshavare måste förut- sättas klara av att utföra sitt grundläggande uppdrag utan särskild tillsyn av en annan myndighet. I den mån det finns tveksamheter kring detta bör uppdraget förtydligas eller ny ledning utses. Det finns enligt utredningens uppfattning därför principiella betänkligheter mot att eller någon annan myndighet granskar att den nya myndigheten följer det föreslagna regelverket för upphand- ling av fonder till fondtorget. Utredningen vill också ifrågasätta den praktiska nyttan och därmed om det är ekonomiskt försvarbart med ytterligare tillsyn av den nya myndighetens verksamhet. har i uppdrag att bland annat granska den statliga verksamhetens effektivitet. JO och JK har i uppdrag att granska att myndigheterna följer de lagar och regler som styr deras verksamhet, särskilt sådana lagar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till det allmänna. Den nya myndighetens åtgärder inom ramen för upphandlingsverksamheten kommer också att kunna prö- Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg vas av såväl allmän domstol som allmän förvaltningsdomstol. Det finns med andra ord en gedigen statlig kontrollfunktion vars gransk- ning även kommer att omfatta den nya myndigheten. Inom myndig- heten kommer det enligt utredningens förslag dessutom att finnas en internrevision (se avsnitt 13.6.11). Därutöver föreslår utredningen att regeringen ska tillsätta två särskilda revisorer som ska granska myndighetens årsredovisning och förvaltningen av fondmedlen (se avsnitt 13.9.2). Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens uppfattning inte behov av bestämmelser om särskild tillsyn över upphandling enligt det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till premiepensio- nens fondtorg. Några sådana bestämmelser föreslås därför inte. Enligt upphandlingslagarna är det tillsynsmyndigheten, det vill säga , som ansöker om upphandlingsskadeavgift hos domstolen. Att utredningen inte föreslår bestämmelser om tillsyn utgör inte i sig något hinder mot att det införs bestämmelser om att den nya myndigheten ska kunna påföras upphandlingsskadeavgift. En sådan avgift skulle till exempel kunna tas upp och dömas ut av domstolen på eget initiativ i ett mål om överprövning, även om en så- dan ordning skulle framstå som främmande för svensk förvaltnings- processrätt.92 Som utredningen framhåller ovan kommer upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg att vara en av den nya myndighetens grundläggande uppgifter. Myndigheten kommer att bygga upp den kompetens som krävs för att fullgöra den uppgiften. Det får därför antas att upphandlingsskadeavgift skulle påföras den nya myndig- heten i ytterst få fall om sådana bestämmelser infördes. Det finns enligt utredningens uppfattning därför inte behov av bestämmelser om att den nya myndigheten ska kunna påföras upphandlingsskade- avgift. Några sådana bestämmelser föreslås därför inte. Ändringsdirektivet gäller inte för upphandlingar som faller utan- för upphandlingsdirektivens tillämpningsområde. Av kommissionens tolkningsmeddelande följer att kravet på rättsligt skydd vid upp- handlingar som faller utanför upphandlingsdirektivens tillämpnings- 2009/10:180, s. 205. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg område innebär att en enskild har rätt till rättslig prövning och att den upphandlande myndigheten ska ange grunderna för de beslut som ska prövas, antingen i själva beslutet eller på begäran efter att be- slutet har meddelats (se avsnitt 11.17).93 De bestämmelser om överprövning som gäller för direktivstyrda upphandlingar föreslås gälla även för upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg (se avsnitt 11.17). Därmed tillgodoses enskildas rätt till rättslig prövning. Att det inte införs bestämmelser om upphandlingsskadeavgift (vilken tillfaller staten) vid upphand- ling av fonder till fondtorget innebär inte att kravet på rättsligt skydd för enskilda åsidosätts. En sådan ordning står enligt utredningens bedömning därför inte i strid med . 11.20Reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör placeras i socialförsäkringsbalken Utredningens förslag: Reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska placeras i två nya kapitel i social- försäkringsbalken. Skälen för utredningens förslag Reglerna om premiepension är placerade i 64 kap. social- försäkringsbalken. Nämnda kapitel innehåller bland annat bestämmel- ser om försäkringsgivare, uttag av premiepension, kapitalförvaltning, överföring av medel och byte av fond samt kostnader för premie- pensionsverksamheten. I 113 kap. socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om änd- ring, omprövning och överklagande av beslut. I 113 kap. 41 § nämnda balk finns särskilda bestämmelser om beslut som rör fondförvaltare. Utredningen anser att premiepensionen även fortsättningsvis bör regleras i socialförsäkringsbalken. I 64 kap. bör endast de ändringar göras som är en konsekvens av att de fonder som ska erbjudas på 93Kommissionens tolkningsmeddelande (2006/C 179/02) om gemenskapsrättens tillämplighet på upphandlingskontrakt som inte, eller bara delvis, omfattas av direktiven om offentlig upp- handling. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg premiepensionens fondtorg i fortsättningen ska upphandlas och att upphandlingarna ska hanteras av en annan myndighet. Exempelvis behöver bestämmelserna om fondavtal, an- sökan om fondavtal och vissa av bestämmelserna om placering hos fondförvaltare upphävas eller ändras. Detta behandlas i avsnitt 11.21.1. De nya reglerna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör placeras i ett nytt kapitel i anslutning till 64 kap. social- försäkringsbalken. För att bibehålla den systematik som finns i socialförsäkringsbalken bör bestämmelserna om överprövning av en upphandling placeras i ett nytt kapitel i anslutning till 113 kap. nämnda balk. För att regelverket om upphandling av fonder till fondtorget ska bli överskådligt och enkelt att tillämpa bör de bestämmelser som ut- redningen föreslår, och som motsvarar bestämmelser i utredningens förslag, tas in som fristående bestämmelser i de nya kapitlen i socialförsäkringsbalken i stället för som hänvisningar till lagen om offentlig upphandling. Utredningens förslag: De bestämmelser i 64 kap. socialförsäkrings- balken som rör fondavtal och placering av premiepensionsmedel i fonder ska upphävas eller ändras. Skälen för utredningens förslag I 64 kap. socialförsäkringsbalken finns en rad bestämmelser som behandlar fondavtal. Utredningens förslag till regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg innebär att det fortsättningsvis ska vara den nya myndigheten som ska ingå fondavtal med fondförvaltarna och som ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller avtalsvillkoren. Som en kon- sekvens av detta måste de bestämmelser i 64 kap. socialförsäkrings- Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg balken som behandlar fondavtal upphävas eller ändras. Det gäller följande bestämmelser: •64 kap. 3 § andra stycket 1, som anger att ska förvalta premiepensionsmedlen genom att ingå fondavtal med fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder (fondförvaltare). •64 kap. 3 § tredje stycket, som anger att ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen och att fondförvaltare löpande uppfyller vissa krav som ska vara uppfyllda för att ska bifalla en ansökan om fondavtal. •64 kap. 17 a §, som anger vad fondavtal ska innehålla. •64 kap. 17 b §, som innehåller en upplysning om regeringens före- skriftsrätt enligt 8 kap. 7 § regeringsformen när det gäller ett av de föreskrivna avtalsvillkoren. •64 kap. 17 c §, som innehåller bestämmelser om ansökan om fond- avtal. •64 kap. 17 d §, som dels innehåller en upplysning om regeringens föreskriftsrätt enligt 8 kap. 7 § regeringsformen när det gäller an- sökningsförfarandet, dels innehåller ett bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter om vissa av de krav som måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska bifallas. •64 kap. 22 §, som anger att får bestämma ett högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå. •64 kap. 40 § första stycket första och andra strecksatserna, som innehåller bestämmelser om att ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för handläggning av ansökan om fondavtal och granskning av fondförvaltare och fonder. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Som en konsekvens av att utredningen föreslår att 64 kap. 17 c § socialförsäkringsbalken ska upphävas, bör även 113 kap. 41 § samma balk, som bland annat innehåller bestämmelser om rättelse, ändring och överklagande av beslut som rör fond- förvaltare, ändras. Särskilt om ansökan om fondavtal Av 64 kap. 17 c § socialförsäkringsbalken framgår de krav som ska vara uppfyllda för att en ansökan om att ingå fondavtal ska bifallas. Utredningen anser att det inte finns behov av att i lag ställa upp motsvarande krav vid ett upphandlingsförfarande. Det an- kommer i stället på den nya myndigheten att genom kravställandet i upphandlingarna och villkoren i fondavtalet säkerställa att de fonder som upphandlas är lämpliga för premiepensionssystemet och att de uppfyller kraven i fråga om kostnadseffektivitet, hållbarhet, kon- trollerbarhet och hög kvalitet. Om den nya myndigheten som ett led i detta anser att fondför- valtarna behöver uppfylla krav på verksamhetshistorik (64 kap. 17 c § andra stycket 1) samt att fonderna behöver uppfylla krav på avkastningshistorik (64 kap. 17 c § andra stycket 7) och minsta till- låtna förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet (64 kap. 17 c § andra stycket 8) står det myndigheten fritt att ställa upp sådana krav i upphandlingarna och i de fondavtal som sedermera kommer att ingås. Vad gäller sådana informationshandlingar som en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att lämna till pensionsspararna (64 kap. 17 c § andra stycket 3) erin- ras om att fondavtalen enligt utredningens förslag ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensions- området. I god sed ligger enligt utredningens uppfattning att fond- avtalen bland annat bör innehålla villkor om korrekt och tillräcklig information till pensionsspararna. Vad därefter gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att inte ta ut vissa avgifter (64 kap. 17 c § andra stycket 4 och 5) saknas enligt utred- ningens uppfattning behov av motsvarande lagkrav vid ett upp- handlat förfarande. Vilka avgifter som accepteras kommer att regle- Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ras i fondavtalet och bör dessutom återspeglas i form av krav i upphandlingarna (till exempel krav på att fondförvaltaren inte tar ut några avgifter för inlösen av andelar). Vad slutligen gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att lämna viss information till (64 kap. 17 c § andra stycket 2 och 6) saknas enligt utredningens mening behov av motsvarande bestämmelser vid ett upphandlat förfarande. Den nya myndigheten får i stället säkerställa att fondavtalen innehåller villkor om den in- formation som myndigheten anser att den behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Av avsnitt 11.16.2 framgår att utredningen även föreslår att fondavtalen ska innehålla villkor om samarbetsskyldighet med . I 64 kap. socialförsäkringsbalken finns även bestämmelser om Pen- sionsmyndighetens placering av premiepensionsmedel hos fondförval- tare. Bestämmelserna reglerar bland annat under vilka förutsättningar , för pensionsspararnas räkning, får placera premiepensionsmedel i fonder. Enligt utredningens förslag ska den nya myndigheten ingå fond- avtal med fondförvaltarna och förvalta fondtorget. Pensionsmyn- digheten kommer på så sätt att tillhandahållas ett färdigt fondtorg. Det kommer vidare att vara en uppgift för den nya myndigheten att granska att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller villko- ren i fondavtalet. Av den anledningen behöver de bestämmelser i socialförsäkringsbalken som behandlar under vilka förutsättningar får placera premiepensionsmedel i fonder hos fondförvaltare ändras eller upphävas. I 64 kap. 18 § första stycket socialförsäkringsbalken anges att , när pensionsrätt för premiepension har fast- ställts, ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt av- kastningen på dessa medel till förvaltning i 1) värdepappersfonder eller fondföretag som avses i 19 §, eller 2) fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder). I 64 kap. 19 § socialförsäkringsbalken anges att överföring enligt 18 § första stycket 1 får göras till en fond, om Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i fondavtalet, och fondförvaltaren uppfyller vissa av de krav som måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska bifallas. Utredningen föreslår att bestämmelserna i 64 kap. 18 § första stycket 1 ändras på så sätt att det i stället anges att Pensionsmyn- digheten ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i fonder som omfattas av fondavtal som har ingåtts mellan en fondförvaltare och den nya myndigheten. Som konstateras ovan ankommer det på den nya myndigheten att säkerställa att de fonder som upphandlas och som således kommer att erbjudas på premiepensionens fondtorg utgör sådana fonder som premiepensionsmedel får placeras i samt att fondförvaltarna och fon- derna löpande uppfyller avtalsvillkoren. be- höver således inte göra några kontroller i detta avseende innan premie- pensionsmedel placeras i en fond som erbjuds på fondtorget. Som en konsekvens av detta bör 64 kap. 19–21 §§ socialförsäkringsbalken upphävas. Dessa bestämmelser anger under vilka förutsättningar och till vilka fonder premiepensionsmedel får överföras. I 64 kap. 20 § första strecksatsen socialförsäkringsbalken anges att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmelserna, kan dela ut medel till andra än andelsägarna. Utredningen föreslår i avsnitt 11.3 att sådana fonder inte ska få upphandlas till fondtorget. 11.21.2Vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska inte tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Utredningens förslag: Den nya myndigheten ska inte tillämpa bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation i förvalt- ningslagen (2017:900) i ett ärende om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Förvaltningslagen gäller för handläggning av dels ärenden hos för- valtningsmyndigheterna, dels förvaltningsärenden hos domstolarna. Nämnda lag är således tillämplig i domstolarnas och förvaltnings- myndigheternas ärenden om upphandling enligt upphandlingslagarna.94 Eftersom den nya myndigheten kommer att vara en förvaltnings- myndighet kommer förvaltningslagen att bli tillämplig även i ären- den om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. trädde en ny förvaltningslag i kraft. Enligt för- valtningslagen i dess äldre lydelse blev flera förfaranderegler i lagen inte tillämpliga vid upphandling. Anledningen till detta är att ett flertal av förfarandereglerna tidigare innehöll begreppet myndighets- utövning. Beslut som fattas i samband med upphandling, som inne- bär att ett ärende avgörs genom att myndigheten ingår ett civilrätts- ligt avtal med enskild, anses inte innefatta myndighetsutövning mot enskild.95 De förfaranderegler i förvaltningslagen som gällde i ärenden som innefattade myndighetsutövning mot enskild blev således inte tillämpliga i upphandlingsärenden. I den nya förvaltningslagen har begreppet myndighetsutövning tagits bort. För att detta inte skulle förändra den rådande ordningen på upphandlingsområdet infördes avvikande regleringar i fråga om rätten till partsinsyn och om krav på kommunikation innan en myn- dighet fattar beslut i ett ärende.96 Befintliga upphandlingslagar inne- håller därför bestämmelser som anger att upphandlande myndig- heter och enheter vid upphandling inte ska tillämpa bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation i den nya förvaltningslagen. Skälen för utredningens förslag Den som är part i ett ärende har enligt 10 § förvaltningslagen rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 94Lagen om offentlig upphandling, lagen om upphandling inom försörjningssektorerna, lagen om upphandling av koncessioner och lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. 95Se till exempel prop. 2006/07:128 del 1, s. 142 f. och prop. 2017/18:235, Följdändringar till ny förvaltningslag, s. 128. 2017/18:235, s. 128. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen framgår vad som ska gälla vid konflikt mellan regler om partsinsyn och sekretess. Av paragrafen följer att sekretess som huvudregel inte hindrar att den som är part i ett ärende, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ett ärende. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Om bestämmelserna om partsinsyn är tillämpliga är således möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del av handlingarna i ett ärende mycket liten. I19 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen finns bestämmel- ser om sekretess i upphandlingsärenden. Av andra stycket i nämnda paragraf framgår att sekretessen för uppgifter i anbud och liknande är absolut mot alla andra än anbudsgivaren själv fram till dess att ett förvaltningsbeslut har fattats. Enligt den äldre lydelsen av förvaltningslagen blev inte bestäm- melserna om partsinsyn tillämpliga i upphandlingsärenden eftersom bestämmelserna endast gällde i ärenden som innefattade myndig- hetsutövning. Den absoluta anbudssekretessen enligt 19 kap. 3 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen gav således inte vika för det insynsintresse som annars normalt ges företräde enligt 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. För att inte denna ordning skulle rubbas i samband med att begreppet myndighetsutövning togs bort ur förvaltningslagen infördes bestämmelser i upphandlingslagarna som anger att bestämmelserna om partsinsyn i förvaltningslagen inte ska tillämpas vid upphandling. Bestämmelserna om anbudssekretess i upphandlingsärenden i 19 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen blir tillämpliga även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg, se av- snitt 15.4.1. Utan ett särskilt undantag från rätten till partsinsyn i sådana ärenden kan bestämmelserna om anbudssekretess få ge vika för insynsintresset enligt 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att det i lag införs bestämmelser som anger att bestämmelserna om partsinsyn i förvaltningslagen inte ska tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Ett regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg Enligt 25 § förvaltningslagen ska en myndighet innan den fattar beslut i ett ärende underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet, om det inte är uppenbart obehövligt (kom- munikation). Denna underrättelseskyldighet gäller, i likhet med rätten till partsinsyn, med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offent- lighets- och sekretesslagen. Upphandlingslagarna innehåller, förutom ett undantag från för- valtningslagens bestämmelser om rätt till partsinsyn, även ett undan- tag från förvaltningslagens bestämmelser om kommunikationsskyl- dighet. Av förarbetena framgår att regeringen inte ansåg att ett sådant undantag var absolut nödvändigt, mot bakgrund av att regeringen föreslog att rätten till partsinsyn inte ska gälla i upphand- lingsärenden.97 Om en part inte har rätt till partsinsyn är myndig- heten inte heller skyldig att kommunicera handlingar i ett sådant ärende. menade regeringen att det är väsentligt att lagstift- ningen på upphandlingsområdet är tydlig och att avvikelser från förvaltningslagen är lättillgängliga och enkla att förstå såväl för individer och leverantörer som för upphandlande myndigheter och enheter.98 Av den anledningen infördes i upphandlingslagarna undantag från bestämmelserna om kommunikation i förvaltningslagen. Utredningen föreslår att det av samma skäl i lag införs en mot- svarande reglering när det gäller upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Detta innebär att bestämmelserna om kom- munikation i förvaltningslagen inte blir tillämpliga vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Övriga förfaranderegler i förvaltningslagen Förvaltningslagen är subsidiär.