sou · H7B349 · 2019-11-26 00:00:00 — En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning nerna har samröre med en terroristorganisation även om deras insat- ser, direkt eller indirekt, skulle kunna komma en terroristorganisation till godo. Detsamma gäller sådana situationer där det kan vara svårt eller till och med omöjligt för en humanitär organisation, internatio- nell, regional eller lokal, att verka utan att det sker med en terrorist- organisations godkännande eller på terroristorganisationens villkor, beroende på vad de villkoren är. I sådana situationer ska terrorism- lagstiftningen inte hindra humanitära organisationer från att verka för att lindra nöd bland civilbefolkningen.246 Inte heller för att detta ska gälla krävs någon särskild reglering i lag. Utredningens förslag och bedömning: Brottet rekrytering till terrorism ska vara subsidiärt till brottet offentlig uppmaning till terrorism. I övrigt bör frågor om konkurrens inte regleras särskilt i lagtext. De får bedömas enligt de allmänna principer som gäller i svensk rätt. Skälen för utredningens förslag och bedömning Bakgrund och gällande rätt I både rekryteringslagen (8 §) och finansieringslagen (5 §) finns s.k. subsidiaritetsregler247 som reglerar förhållandet till annan lagstift- ning. Enligt dessa ska ansvar enligt respektive lag inte dömas ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller lagen om straff för terroristbrott. Regleringen har motiverats med att avsikten med straffbestämmelserna i de nämnda lagarna inte har varit att de ska ha företräde framför eller lagen om straff för terroristbrott utan att de ska komplettera befintlig lagstift- ning i syfte att uppfylla internationella åtaganden.248 2019/20:36 s. 65 f. 247Med subsidiaritetsregel avses i detta sammanhang anvisningar i lagtext om att en viss straff- bestämmelse har företräde framför en annan vid en konkurrenssituation, se vidare Ulväng, Brottslighetskonkurrens, 2013, avsnitt 5.4.2.2. 2001/02:149 s. 47, prop. 2009/10:78 s. 50 och prop. 2015/16:78 s. 44. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning I rekryteringslagen är vidare brottet rekrytering uttryckligen sub- sidiärt till brottet offentlig uppmaning (4 §). I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation har gjorts bedömningen att samröresbrottet inte bör omfattas av subsidiaritetsregeln i 8 § rekryteringslagen.249 Frågor om konkurrens bör i princip inte regleras särskilt På motsvarande sätt som i den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet kan de handlingar som är straffbara enligt den nu föreslagna lagen i stor utsträckning också utgöra brott enligt brotts- balken eller specialstraffrätten, t.ex. mord, allmänfarlig ödeläggelse, mordbrand, vapenbrott eller brott mot lagen (2010:1011) om explosiva och brandfarliga varor. Om det, som brottet begås, före- ligger en väpnad konflikt kan en viss gärning också vara straffbar som krigsförbrytelse enligt lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.250 Detsamma gäller övriga brott enligt den lagen, dvs. folkmord och brott mot mänskligheten där det inte uppställs några krav på en pågående väpnad konflikt. Konkurrens- situationer kan uppkomma även inom den föreslagna lagen. Exem- pelvis kan en handling utgöra såväl förberedelse till terroristbrott som brottet finansiering av ett terroristbrott. På sätt som beskrivits i den ovan nämnda propositionen kan samröre med en terroristorga- nisation innefatta andra brott som omfattas av den här föreslagna lagen.251 Huvudregeln i svensk rätt när det gäller vad som ibland kallas regelkonkurrens,252 dvs. situationer då en och samma handling träffas av flera straffbud, är kumulation, alltså att båda straffbuden är tillämp- liga och att man dömer i konkurrens för samtliga brott. Från huvud- regeln finns dock flera undantag. Exempel på ett sådant undantag är de ovan beskrivna subsidiaritetsreglerna i rekryteringslagen och finan- sieringslagen, där lagstiftaren för vissa situationer uttryckligen gjort avsteg från huvudregeln om kumulation. Därutöver finns det ett antal tumregler som har utvecklats i doktrin och praxis, t.ex. att en special- 2019/20:36 s. 40 f. 2015/16:78 s. 19. För innehållet i den lagen, se avsnitt 7.16. 2019/20:36 s. 41. 252Se Ulväng, Brottslighetskonkurrens, 2013, avsnitt 5.5 eller, för en kortare sammanfattning, , Ulväng, Jareborg, Kriminalrättens grunder, 2 u. 2013, s. 483. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning reglering har företräde framför en mer allmän reglering. Att båda straffbuden har samma eller liknande skyddsintressen (eller kriminal- politiska grund), eller att det gemensamma tillämpningsområdet är stort och det ena straffbudet kan anses strängare på grund av att straffskalan eller straffmätningspraxis, kan också tala för att bara tillämpa det strängare straffbudet.253 Om straffbuden har olika skydds- intressen, gäller i stället huvudregeln om kumulation. En annan situa- tion där det kan finnas skäl att bara tillämpa det ena straffbudet är om utförandet av det ena brottet är en omständighet som kan göra att det andra brottet bedöms som grovt.254 När det gäller det föreslagna terroristbrottet krävs för att någon ska kunna dömas för brottet att de kvalificerande rekvisiten är upp- fyllda. Det är genom dessa rekvisit som terroristbrottet utmärker sig i förhållande till andra brott. Straffbestämmelsen om terroristbrott utgör därmed en specialreglering i förhållande till sedvanliga straff- bestämmelser. När det föreligger förutsättningar för att lagföra och döma för terroristbrott ska därför inte dömas för någon annan sedvanlig straffbestämmelse, som t.ex. mord eller allmänfarlig ödeläggelse. När det däremot gäller frågan om konkurrens mellan terroristbrott och brott mot lagen om folkmord, brott mot mänsk- ligheten och krigsförbrytelser, torde utgångspunkten vara den mot- satta.255 Detta beror på att det i bägge fallen är fråga om special- regleringar med skilda primära skyddsintressen även om brotten kan begås genom delvis samma typer av handlingar. Även i förhållande till sådana bestämmelser i som är avsedda att skydda grunderna för statsskicket, t.ex. uppror256, och oberoende 253NJA 2012 s. 535 p. 10 och 11. 254NJA 2001 s. 464. 255Jfr uttalanden i prop. 2013/14:146 s. 224. 256Enligt 18 kap. 1 § ska den som, med uppsåt att statsskicket ska med vapen- makt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, eller högsta domarmakten på så sätt ska framtvingas eller hindras, före- tar en handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande, dömas, om det inte är högför- räderi, för uppror till fängelse , lägst tio och högst , eller på livstid eller, om faran var ringa, till fängelse i lägst fyra och högst . En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning och säkerhet, t.ex. högförräderi257 och spioneri258, får frågor om kon- kurrens avgöras med tillämpning av de allmänna principer som gäller i svensk rätt. Även i betraktande av att ett terroristbrott i vissa fall kan rikta sig mot grunderna för statsskicket och/eller verksamhet som är av betydelse för säkerhet259 ska dock framhållas att det endast i mycket speciella undantagssituationer torde vara fråga om att en handling uppfyller de objektiva rekvisiten i flera av bestämmelserna samt att gärningspersonen dessutom agerat med sådana delvis olikartade uppsåt som krävs för straffansvar för terro- ristbrott respektive något av de andra nämnda straffbuden. Till skill- nad från terroristbrottet krävs således för straffansvar för spioneri att gärningspersonen agerat med en direkt avsikt att gå en främmande makt tillhanda och beträffande högförräderi att hela eller delar av landet ska läggas under främmande makt eller bringas i bero- ende av sådan makt eller att del av på så sätt ska lösryckas. Bestämmelserna om högförräderi och spioneri tar således till skill- nad från terroristbrottet sikte på angrepp på till förmån för en främmande makt, dvs. främst andra stater. Och beträffande hög- förräderi är det då främst angrepp mot yttre integritet och oberoende i förhållande till sådana stater som avses. Bestämmelsen om uppror är såvitt avser sådana angrepp som riktar mot de högsta statsmakternas handlingsfrihet mer näraliggande det subjektiva rekvi- siten i terroristbrottet som avser att tvinga offentliga organ att vidta 257Enligt 19 kap. 1 § ska den som, med uppsåt att riket eller del därav ska, med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd, läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket på så sätt ska lösryckas, företar en handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande, dömas för högförräderi till fängelse , lägst tio och högst , eller på livstid eller, om faran var ringa, till fängelse i lägst fyra och högst . För högförräderi döms också den som, med uppsåt att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, eller högsta domarmakten ska med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, företar en handling som innebär fara för detta. 258Enligt 19 kap. 5 § ska den som, för att gå främmande makt tillhanda, obe- hörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppen- barande för främmande makt kan medföra men för säkerhet dömas, vare sig uppgiften är riktig eller inte, för spioneri till fängelse i högst . Detsamma gäller den som, i samma syfte, obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sådan uppgift. 259Begreppet säkerhet har i tidigare lagstiftningsärenden sammanfattats som skyddet för oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. För detta, för vad som närmare avses med begreppet och för vilken verksamhet som kan vara av betydelse för säkerhet se bl.a. prop. 2013/14:51 Förstärkt skydd mot främmande makts under- rättelseverksamhet, s. 20 och 36 och prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, s. 36 f. och 133 f. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning eller avstå från att vidta en viss åtgärd. I den praktiska rättstillämp- ningen torde emellertid konkurrenssituationer mellan terroristbrottet och upprorsbestämmelsen vara mycket sällsynta och de påverkas till sin omfattning i princip inte heller av utredningens förslag till ut- vidgat terroristbrott. Beträffande samröresbrottet kan det finnas skäl att i förekom- mande fall döma både för det brottet och t.ex. krigsförbrytelser. Såväl i denna som andra konkurrenssituationer som kan uppstå beträffande samröresbrottet hänvisar utredningen till de övervägan- den som gjorts i propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation, där en av slutsatserna är att samröres- brottet inte bör omfattas en subsidiaritetsregel.260 Utredningen delar den bedömningen. Frågan är då om det i den föreslagna lagen finns behov av att låta brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa omfattas av en subsidiaritetsbestämmelse i någon form. Den nuvarande regleringen om det i finansieringslagen och rekryter- ingslagen har, som tidigare nämnts, motiverats med att avsikten med straffbestämmelserna i de lagarna inte har varit att de ska ha före- träde framför utan att de ska komplettera befintlig lag- stiftning i syfte att uppfylla internationella åtaganden. Frågan är emellertid om detta synsätt fullt ut bör upprätthållas när den straff- rättsliga lagstiftningen mot terrorism nu föreslås samlas i en särskild lag. De flesta av de aktuella straffbuden har också funnits och är väl inarbetade. Bestämmelserna bidrar till att alla typer av straffvärda handlingar som har anknytning till terrorism kriminaliseras på ett trovärdigt och effektivt sätt. Särkriminaliser- ingen betonar också det särskilda allvar i den brottslighet som avses. Straffskalan för offentlig uppmaning är t.ex. strängare än den för uppvigling och anstiftan i form av rekrytering för att begå terrorist- brott har brutits ut som ett självständigt straffbud. Vidare bör enligt utredningen kriminaliseringen av t.ex. finansiering av eller rekryter- ing till samröre med en terroristorganisation i första hand inte be- traktas som ett komplement till kriminaliseringen av förstadier till terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet.261 I de delarna tar brotten i stället framför allt sikte på det i sig straffvärda att finan- siera en terroristorganisation eller rekrytera till samröre med en så- 2019/20:36 s. 40 f. 261Jfr delvis motsatta uttalanden i prop. 2015/16:78 s. 53. En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning Att i de fallen låta bestämmelserna i ha företräde framstår som mindre väl förenligt med de ovan beskrivna allmänna huvudreglerna vid regelkonkurrens. Sammantaget anser utredningen att det i en samlad straffrättslig lagstiftning mot terrorism inte framstår som lämpligt att låta vissa av brotten omfattas av en uttrycklig subsidiaritetsregel i förhållande till . Frågan om brottskonkurrens får i de fallen i stället av- göras i det enskilda fallet med tillämpning av de allmänna principer som gäller i svensk rätt. Ett exempel på en situation då det kan vara motiverat att inte döma i konkurrens är det fallet att straffet för för- beredelse till allmänfarlig ödeläggelse, grovt brott, är strängare än för brottet finansiering av samma brott. Annorlunda borde det emeller- tid kunna förhålla sig i de fallen gärningen också utgör brott mot förbudet att finansiera en terroristorganisation som är ett brott med delvis andra skyddsintressen, se ovan. I de fallen kan det alltså finnas skäl att döma för båda brotten i konkurrens. Som nämnts kan ett flertal konkurrensfrågor uppkomma även inom den föreslagna lagen. En gärning kan exempelvis utgöra såväl brottet rekrytering till terrorism som stämpling till terroristbrott. Normalt torde det i det fallet rekryteringsbrott konsumera stämp- lingsbrottet. Sammanfattningsvis kan det enligt utredningen konstateras att det beträffande konkurrensfrågor i huvudsak inte finns anledning att införa någon särskild reglering i lagtext utan att de allmänna gällande principerna bör tillämpas. Brottet rekrytering till terrorism bör emeller- tid även fortsättningsvis vara uttryckligen subsidiärt till brottet offent- lig uppmaning till terrorism. Närmare om brottsenhet vid terroristbrott Konkurrensfrågor kan även uppstå när endast en brottstyp är aktuell. Frågan kan då avse om straffbudet ska tillämpas mer än en gång för att bedöma helheten av en persons gärningar (gärningskonkurrens). För att avgöra om det är fråga om ett eller flera brott måste man avgränsa det som brukar kallas för brottsenheten. Det finns i svensk rätt inte några generella regler om fastställande av brottsenhet. Be- dömningen beror på flera olika faktorer, såsom tids- och rumskrite- rier, antalet brottsobjekt och antalet angreppsobjekt, och betydelsen En ny och samlad straffrättslig terrorismlagstiftning av dessa kan skifta från brottstyp till brottstyp. Utgångspunkten för bedömningen är de olika straffbestämmelsernas utformning. Detta synsätt innebär att så snart de i straffbestämmelsen angivna rekvisiten är för handen föreligger ett fullbordat brott och därmed också, nor- malt, en fullständig brottsenhet. Undantag är tänkbara, men vanligen endast när det finns ett nära tidsmässigt eller rumsligt samband mellan de olika moment som annars skulle utgöra egna brottsenheter.262 För brott mot person är det i allmänhet avgörande hur många målsägande som brottsligheten riktat sig emot. Terroristbrottet är till sin karaktär ofta storskaligt och kan innefatta angrepp på många människor och innebära en omfattande förstörelse av egendom. Skyddsintresset är emellertid inte i första hand knutet till de drab- bade individerna utan till det land eller den mellanstatliga organisa- tion som drabbas. Liksom beträffande vissa allmänfarliga brott263 finns det därför skäl att beträffande terroristbrott låta kriterier som tid och rum vara avgörande för bedömningen av om ett eller flera brott har begåtts, trots att antalet målsägande och ingående brotts- liga gärningar kan vara betydande. Det framstår således som natur- ligt att i förekommande fall döma en person som vid ett till tid och rum samlat angrepp t.ex. har dödat och skadat flera personer, förstört egendom samt framkallat fara för flera andra människors liv, för ett terroristbrott. Ett motsatt förhållningssätt skulle inte leda till tillfred- ställande resultat och skulle också stämma mindre väl överens med den prövning som vid terroristbrott bör göras av om det brottsliga angreppet i dess helhet är ägnat att allvarligt kunna skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Sammanfattningsvis är det alltså ofta befogat att med beaktande av terroristbrottets karaktär betrakta det brottsliga angreppet i dess helhet som ett brott. Detta även om de i terroristbrottet angivna kvalificerande rekvisiten i och för sig kan vara uppfyllda så snart ett annat brott är för handen. Det av utredningen föreslagna terroristbrottet möjliggör också en konsekvent tillämpning av ovanstående synsätt när det gäller att bestämma brottsenhet. Detta till skillnad från det nuvarande terroristbrottet där endast vissa andra fullbordade brott kan betraktas som fullbordade terroristbrott.264 262Se NJA 2018 s. 378 p. 10–14 med hänvisningar. 263Se , Ulväng, Jareborg, Kriminalrättens grunder, 2 u. 2013, s. 483. 264Jfr t.ex. utgången i dom i mål nr B 4708-17. Se också överväganden i avsnitt 7.3.5. Utredningens förslag: Svensk domstol ska ha domsrätt över samt- liga brott enligt den föreslagna lagen, oberoende av var gärningen begåtts och av vem (universell jurisdiktion). Skälen för utredningens förslag Bakgrund och gällande rätt För att uppfylla kraven i EU:s dåvarande terrorismrambeslut tillska- pades i 2 kap. en oinskränkt domsrätt (universell juris- diktion) för terroristbrott, försök till sådant brott och sådana brott som omfattas av straffskärpningsgrunden i 5 § lagen om straff för terroristbrott. I finansieringslagen (6 §) och rekryteringslagen (9 §) infördes, med syftet att i skilda delar uppfylla kraven i FN:s finan- sieringskonvention, terrorismkonvention och terrorism- rambeslutet, i stället särskilda domsrättsregler som undantar brotten i de två lagarna från kravet på dubbel straffbarhet. Dessa domsrätts- regler utvidgades i samband med införandet av straffansvar för resor i terrorismsyfte till att avse flera brott.1 Flera ytterligare utvidgningar av domsrätten skedde också som ett led i genomförandet av EU:s terrorismdirektiv, bl.a. infördes en oinskränkt domsrätt även för förberedelse och stämpling till terroristbrott.2 Enligt 2 kap. 3 § 6 ska för brott som begåtts utom riket dömas även i annat fall än som avses i 2 kap. 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol om brottet är terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott, försök, förberedelse eller 2015/16:78 s. 58 f. 2017/18:174 s. 78 f. stämpling till sådant brott eller brott som avses i 5 § (brott med an- knytning till terroristverksamhet) samma lag. Enligt 6 § finansieringslagen och 9 § rekryteringslagen ska det, även om det inte finns domsrätt enligt 2 kap. 2 eller 3 § , dömas för brott enligt respektive lag vid svensk domstol om brottet har begåtts 1.av en svensk medborgare, av en utlänning med hemvist i eller av en utlänning som befinner sig här i landet, 2.till förmån för en juridisk person som är etablerad i , eller 3.mot en av Europeiska unionens institutioner eller mot en av dess byråer eller ett av dess organ, om byrån eller organet har säte i . Bestämmelserna om domsrätt i finansieringslagen och rekryterings- lagen gäller även om brottet i enlighet med subsidiaritetsregleringen i respektive lag ska bestraffas enligt eller lagen om straff för terroristbrott. I propositionen Ett särskilt straffansvar för samröre med en terro- ristorganisation har föreslagits att domsrättsregeln i rekryterings- lagen ska omfatta även det föreslagna brottet samröre med en terro- ristorganisation.3 har i betänkandet Aggressions- brottet i svensk rätt och svensk straffrättslig domsrätt (SOU 2018:87) lämnat förslag om att nuvarande 2 kap. ska upphöra att gälla och ersättas av ett nytt kapitel om svensk domstols behörighet. Enligt förslaget ska även fortsättningsvis gälla en oinskränkt doms- rätt för terroristbrott och försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott samt brott enligt 5 § lagen om straff för terroristbrott. Svensk domstol bör ha universell jurisdiktion över samtliga brott i den föreslagna lagen De domsrättsregler som gäller för terroristrelaterad brottslighet har som redovisats ovan tillkommit i olika sammanhang och det finns skillnader mellan regleringarna.4 Medan terroristbrott, försök, för- 2019/20:36 s. 48 f. 4För en mer utförlig redogörelse för bakgrunden till det nuvarande regelverket, se prop. 2017/18:174 s. 78 f. beredelse eller stämpling till sådant brott liksom brott enligt 5 § lagen om straff för terroristbrott (t.ex. stöld som begås med uppsåt att främja terroristbrott) omfattas av svensk jurisdiktion oberoende av var gärningen har begåtts och av vem (universell jurisdiktion) gäller detta inte brott mot finansieringslagen eller rekryteringslagen. I dessa lagar har i stället införts särskilda bestämmelser om domsrätt som visserligen undantar brotten i de två lagarna från kravet på dubbel straffbarhet men som uppställer begränsningar i domsrätten i förhållande till t.ex. av vem brottet har begåtts eller vem det har begåtts mot. I samband med införandet av rekryteringslagen utta- lades i det sammanhanget att det kunde synas konsekvent att införa universell jurisdiktion för brotten enligt den lagen men att intresset av en enhetlig systematik då också skulle kräva att samma domsrätt skulle införas för bl.a. förberedelse och stämpling till terroristbrott och brott mot finansieringslagen; något som ansågs innebära en allt- för långtgående behörighet för svenska domstolar.5 Frågan är om det är lämpligt att upprätthålla motsvarande skillnad i svenska domstolars behörighet mellan olika brott i den föreslagna lagen när ambitionen – i enlighet med vad som uttalas i direktiven till utred- ningen – bör vara att sträva efter en enhetlig och ändamålsenlig regler- ing av domsrättsreglerna. Detta särskilt i betraktande av att de bakom- liggande internationella åtaganden i terrorismdirektivets artikel 19 om domsrätt6 i princip är desamma beträffande samtliga brott om- fattas av den nu föreslagna lagen. Efter införandet av rekryterings- lagen har i 2 kap. också tillskapats en oinskränkt doms- rätt beträffande förberedelse och stämpling till terroristbrott. Det framstår i allmänhet också som angeläget att åstadkomma en för- enkling av regleringen i förhållande de komplicerade domsrättsreglerna i finansierings- och rekryteringslagen; regler som i delar saknar mot- svarighet i annan lagstiftning och som har tillkommit för att lösa sär- skilda ändamål föreskrivna i olika internationella instrument.7 2009/10:78 s. 50 f. 6Artikel 19 i terrorismdirektivet behandlar behörighet (domsrätt) och lagföring. I punkt 1 anges fem fall då varje medlemsstat ska ha domsrätt över brott som avses i artiklarna 3–12 och 14 (dvs. samtliga brott i direktivet): a) Brottet har begåtts helt eller delvis inom dess territorium, b) brottet har begåtts ombord på ett fartyg som för medlemsstatens flagg eller ett luftfartyg registrerat i medlemsstaten, c) gärningsmannen är medborgare eller bosatt i medlemsstaten, d) brottet har begåtts till förmån för en juridisk person som är etablerad inom dess territorium, eller e) brottet har begåtts mot den berörda medlemsstatens institutioner eller befolkning eller mot en eller ett av unionens institutioner, organ eller byråer med säte i medlemsstaten. 2017/18:174 s. 82 f.