sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — På premiepensionens fondtorg finns ett avgiftstak som reglerar hur höga avgifterna maximalt får vara; för en aktiefond är taket till exempel . Utan tak är de högsta fondavgifterna för fonderna på premiepensionens fondtorg cirka 3–. Ett annat sätt att teoretiskt kvantifiera kvalitetsförbättringen av ett upphandlat fondtorg är att utgå från fonderna på dagens fondtorg och studera hur den genomsnittliga avkastningen förändras om en viss andel av de sämsta fonderna exkluderas. Tabell 18.2 visar den årliga avkastningen för dels alla fonder i kategori Globala aktiefonder, dels de bästa 50, av fonderna i kategorin. Konsekvensanalys av utredningens förslag Av tabellen framgår att i kategorin Globala aktiefonder höjs avkast- ningen med 0,4, om den årliga av- kastningen beräknas på de 90, bästa fon- derna jämfört med om alla fonder inkluderas. Omvänt gäller att om det går att välja bort de sämst presterande fonderna ökar kvaliteten mätt som avkastning . Om de sämsta av fonderna väljs bort i upphandlingen skulle alltså avkastningen beräknat på detta sätt öka med 1,6 procent- enheter. Beräknat på dagens volym i kategorin motsvarar det . Som framgår av avsnitt 6.5 om hur försäkringsgivarna knutna till tjänstepensionen gör urval av fonder är det få av dessa försäkrings- givare som använder historisk avkastning som en lämplig indikator för framtida avkastning. Tabell 18.2 är således endast en teoretisk beskrivning av hur den historiska avkastningen påverkas av att en viss andel av de sämst presterande fonderna tas bort. Övergången till ett nytt fondtorg för premiepensionen Enligt kommittédirektiven ska utredningens konsekvensanalys inne- hålla ett särskilt avsnitt som behandlar konsekvenserna av förslaget om övergång från dagens fondtorg till det upphandlade fondtorget. Antalet fonder på premiepensionens fondtorg var 842 stycken /2018. påbörjades arbetet med den första delen av reformeringen av fondtorget, se avsnitt 4.4.5. Mot bakgrund av de då förestående förändringarna på fondtorget, med ansökningsförfarande och kvantifierade krav för att få delta, minskade antal fonder till 782 /2019. Konsekvensanalys av utredningens förslag Totalt ansökte 70 fondförvaltare per om att teckna avtal för totalt 553 fonder. Av dessa har Pensionsmyn- digheten per tecknat avtal med 29 fondförval- tare om totalt 185 fonder. Utöver dessa 185 tecknade avtal har beslut fattats för ytterligare 61 ansökningar med fördelningen 9 avvisade ansökningar, 13 avslagna ansökningar och 39 avskrivna ansökningar. Totalt har 246 beslut fattats, vilket innebär att 307 fonder återstår att fatta beslut om. Om inga ytterligare åtgärder vidtas kommer, enligt utredningens bedömning, antalet fonder på fondtorget troligen öka, inte osanno- likt uppemot tidigare nivåer på cirka 800 fonder. Det beror fram- för allt på att volymen växer i och med det löpande inflödet av nya pensionsrätter. Övergången från det nuvarande, delvis bantade fondtorget till det nya upphandlade beskrivs i avsnitt 12.3. Huvudregeln för över- gången är att det kapital som finns placerat i en fond som inte kom- mer att omfattas av ett nytt fondavtal efter upphandlingen placeras i en så likvärdig fond som möjligt, om inte spararen väljer en annan fond. För pensionsspararna får övergången praktisk betydelse fram- för allt beroende på hur de har sina medel placerade på dagens fond- torg. De sparare som enbart har kapital i dagens förval AP7 Såfa eller i någon av Sjunde AP-fondens andra produkter kommer inte beröras av övergången. De sparare som enbart har kapital i fonder som i dags- läget finns på fondtorget och som upphandlas, det vill säga kommer att finnas på det upphandlade fondtorget, kommer inte heller att be- röras av övergången. Övergångens huvudregel kan sägas beakta båda dessa grupper av sparares val fullt ut. De två främsta skälen för huvudregeln vid övergången är att dels så långt det är möjligt beakta spararnas gjorda val, dels säkerställa att syftet med upphandlingen nås. Med det senare avses att kunna erbjuda det urval av fonder som har störst möjlighet att nå målet för premie- pensionssystemet. De sparare som har valt en fond som inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal efter upphandlingen, det vill säga en fond som inte kommer att finnas på det upphandlade fondtorget, kommer enligt huvudregeln att få sitt kapital överfört till en likvärdig fond på det upphandlade fondtorget, om spararen inte väljer en annan fond. Principiellt och sett till huvudregeln är det inte möjligt att beakta Konsekvensanalys av utredningens förslag dessa sparares fondval fullt ut. Ett alternativ som utredningen över- vägt är att i stället föra dessa sparares medel till förvalet. Inte heller då kan man hävda att spararnas val har beaktats eftersom de då kan tänkas få medlen placerade på ett sätt som än mer avviker från den fond de ursprungligen har valt. Givet detta har utredningen funnit att huvudregeln med likvärdig fond är den lösning som i största möjliga utsträckning beaktar spararnas val. Konsekvenser för fond- branschen av övergången med denna huvudregel beskrivs nedan i av- snitt 18.13. En skattning av hur ett framtida fondtorg skulle kunna se ut kan ta sin utgångspunkt i dagens 35 fondkategorier och antalet fonder i dessa, se tabell 18.3. I tabellen ingår inte det kapital som förvaltas i AP7 Såfa eller i Sjunde AP-fondens riskprofiler. Anta att alla kategorier kvarstår och att antalet fonder minskar med hälften i varje kategori. Det skulle innebära att 253 fonder skulle finnas kvar och lika många försvinna. från de avregistrerade fonderna ska därmed fördelas på de fonder som blir kvar. Anta att alla kategorier kvarstår och att det upphandlas i snitt 6 fonder per kategori. Det skulle innebära 210 fonder på fondtorget och att cirka 300 fonder skulle försvinna. Anta på motsvarande sätt att i snitt 3 respektive 9 fonder handlas upp. Det skulle innebära 105 respektive 315 fonder på fondtorget. Konsekvensanalys av utredningens förslag SOU 2019:44Konsekvensanalys av utredningens förslag Utredningen konstaterar i avsnitt 5.4 att det stora antalet fonder i dagens system har gjort det svårt för spararna att göra medvetna val. Den nya myndighetens upphandling av fonder måste ta detta och vad som framgår av den beteendeekonomiska forskningen i beaktande. Utredningen anser dock att en robust och tydlig valmiljö med inbyggda spärrar, som motverkar att personer som saknar kun- skap eller vilja att välja fonder ändå hamnar på fondtorget, i till- räcklig utsträckning minskar risken och nackdelarna med ett för- hållandevis stort fondutbud. Med en välutformad valarkitektur med tydliga steg i valprocessen samt spärrar mot oönskade och ogenom- tänkta val finns det utrymme för den nya myndigheten att tillåta en variation av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Det framstår inte som osannolikt att ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionens valbara del (se avsnitt 6.3) skulle fun- gera i enlighet med de mål som utredningen föreslår. Omvänt gäller att en svag valarkitektur endast ger utrymme för ett mindre antal fonder på fondtorget. ansvarar för att administrera den allmänna pensionen och informera om hela pensionen. I egenskap av försäk- ringsgivare för premiepensionen upprättar konton för intjänade premiepensionsrätter och köper andelar i de fonder som spararna valt. Som försäkringsgivare ansvarar Pensions- myndigheten även för beräkning av försäkringstekniska mått som delningstal, arvsvinster med mera. Av kommittédirektiven framgår att fortsatt ska vara försäkringsgivare för pre- miepensionen, och utredningen föreslår heller ingen ändring av det förhållandet, se avsnitt 13.5 där det framgår att Pensionsmyndig- heten fortsatt ska sköta kommunikationen med pensionssparare och pensionärer. Utredningen föreslår i avsnitt 5.3 att ska få en ny uppgift i att formulera kvantifierade nyckeltal och mäta måluppfyllelsen för premiepensionssystemet. Utredningens organisationsförslag innebär att den nya myndig- heten bildas genom att Sjunde AP-fonden får fler uppgifter än att förvalta premiepensionssystemets förval. Konsekvensanalys av utredningens förslag Enligt direktiven och utredningens förslag ska ansvaret för för- valtningen av fondtorget flytta från till den nya myndigheten, se avsnitt 13.5. Uppgiften ska utvecklas till att bland annat innefatta upphandling av fonder. Det innebär att delar av de uppgifter som utförs av fond- torgsavdelning flyttas till den nya myndigheten. Det gäller främst granskningen av fonderna på fondtorget. De gränsdragningsproblem som kan uppstå och hur dessa kan hanteras beskrivs i avsnitten 13.5 och 13.7.1. Utredningen föreslår även att kapitalförvaltningen i den traditio- nella livförsäkringen ska utföras av den nya myndigheten. Den nya myndigheten föreslås även få ansvaret att förvalta och utveckla innehållet i premiepensionssystemets valarkitektur och där- med besluta i innehålls- och policyfrågor rörande valarkitekturen. kommer dock hantera det webb-gränssnitt där valarkitekturen presenteras. Det innebär att det är Pensionsmyn- digheten som utifrån föreskrifter från den nya myndigheten verk- ställer valarkitekturen genom att beakta den vid sin handläggning av ärenden om premiepension och i sitt informationsuppdrag. Rutiner för detta behöver därför etableras. I och med att uppgifterna att granska fonder på premiepensionens fondtorg och kapitalförvaltningen i den traditionella livförsäkringen flyttas från till den nya myndigheten renodlas uppdragen för båda myndigheterna. uppdrag inom premiepensionssystemet blir att ansvara för fondhandel, pen- sionsspararnas premiepensionskonton samt för kommunikationen med pensionssparare och pensionärer. Den nya myndigheten an- svarar för förvaltningen av premiepensionssystems förval och fond- torg samt för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. Myndigheten samlar då i princip alla kapitalförvaltande inslag i premie- pensionssystemet. Den nya myndigheten ansvarar dessutom för att förvalta och utveckla premiepensionssystemets valarkitektur samt för den huvudsakliga kommunikationen med fondförvaltarna. Sammantaget anser utredningen att det finns betydande effektivi- tets- och kvalitetsvinster med att dels samla de kapitalförvaltande uppgifterna hos en myndighet, dels renodla uppdragen för den nya myndigheten och . Uppgiften att granska fonder på premiepensionssystemets fond- torg bedrivs på av fondtorget på Konsekvensanalys av utredningens förslag Verksamheten är till stor del skild från övrig verksamhet på fondtorgsavdelningen och i övrigt på , både sett till arbetsinnehåll och it-system. Viss samverkan sker med de andra enheterna på fondtorgsavdel- ningen som arbetar med fondadministration respektive fondinfor- mation. Det är dock ingen rutinmässig samverkan som kräver att verksamheterna fysiskt behöver vara organiserade tillsammans. av fondtorget har endast i liten grad behov av it-system och använder det för vissa upp- följningar och analyser. Utredningen bedömer inte att några resurser kopplade till stöd- funktioner, till exempel personal, säkerhet och registratur, behöver flyttas från till den nya myndigheten. Utred- ningen anser i stället att Sjunde AP-fondens kansliresurser kan nyttjas även för uppbyggnaden av stöd för den nya verksamheten, vilket gör att merkostnader för administrativt stöd kan begränsas. Den nya myndigheten föreslås dock få fler nya uppgifter än Sjunde AP-fon- den har . Det är därför rimligt att anta att en utökning av vissa stödresurser behöver ske eftersom de tillkommande uppgif- terna gör att den löpande verksamheten utökas, se nedan under Konse- kvenser för Sjunde AP-fonden. Utredningen gör dock bedömningen att det inte handlar om någon väsentlig kostnadsökning. Närmare beräk- ningar kring detta presenteras i utredningens andra steg som slut- rapporteras . Utredningen bedömer även att det inte är rimligt att det admi- nistrativa stödet på behöver minska enbart på grund av att de arbetsuppgifter som av fond- torget ansvarar för flyttar till Sjunde AP-fonden, efter- som dessa arbetsuppgifter utgör en mycket liten del av Pensions- myndighetens totala verksamhet. av fondtorget består av cirka fem ordinarie medarbetare och tio inlånade medarbetare och kon- sulter samt en chef. Anledningen till den stora andelen tillfälligt anställda är dels stor arbetsbelastning vid den pågående initiala gransk- ningen av fonder och fondförvaltare, dels att den kompetens som krävs för enhetens arbete endast i begränsad omfattning funnits på tidigare. Enhetens verksamhet finansieras enligt principen om full kostnads- täckning av de avgifter som fondförvaltare betalar för dels granskning Konsekvensanalys av utredningens förslag inför inträde på fondtorget, dels en årlig avgift för den löpande gransk- ningen, se avsnitt 13.8. En överflyttning av den verksamhet som en- heten ansvarar för till den nya myndigheten torde därför endast i begränsad omfattning vara budgetpåverkande för Pensionsmyndig- heten. Till detta tillkommer resurser motsvarande en till två årsarbets- krafter för förvaltning av den traditionella försäkringen som föreslås flytta från till den nya myndigheten. Denna minskning av resursbehovet hos motsvaras av en lika stor ökning hos den nya myndigheten. I avsnitt 13.8 om finansiering av den nya myndigheten föreslås en modell med en tredelad finansiering av den nya myndigheten. För- valtningen av premiepensionssystemets valarkitektur, kapitalförvalt- ningen i den traditionella försäkringen och eventuella kostnader för rättegångar och skadestånd föreslås finansieras via avgiftsuttag ur premiepensionssystemet. Utredningen föreslår därför att Pensions- myndigheten ska inkludera resursbehov för den nya myndigheten i sin årliga framställan avseende bemyndigande att ta ut avgifter ur premiepensionssystemet för att täcka kostnaderna för skötsel av premiepensionssystemet. Eftersom redan in- kluderar kostnaderna för , och Statens servicecenter i sin framställan anser utredningen att mer- arbetet för att även inkludera kostnaderna för den nya myndigheten är försumbart. I de andra organisationsformerna för myndigheten som redovisas i kapitel 14 föreslås inte att den nya myndigheten ska ansvara för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. Det blir därför inte aktuellt att föreslå någon finansieringslösning för denna uppgift för dessa organisationslösningar. I alternativet nämndmyndighet blir samverkansområdena med fler än i utredningens organisationsförslag. skulle i alternativet med nämndmyndighet vara värdmyndighet för den nya nämndmyndigheten. Det innebär bland annat att stödja myndigheten med såväl beredning, handläggning och administrativt stöd, vilket föreslås regleras i en överenskommelse. behöver även för alternativet med en nämnd- myndighet skaffa och upprätthålla kompetens i beteendeekonomi för att kunna bereda beslutsunderlag om förändringar i premiepen- sionssystemets valarkitektur. Konsekvensanalys av utredningens förslag I alternativet nämndmyndighet är det med- arbetare som utför det löpande arbetet åt nämndmyndigheten. Det blir därför som riskerar att bemanningen inte är i balans med omfattningen av nämndmyndighetens verksamhet, det vill säga riskera att hamna i ett läge med för stor bemanning. 18.5Konsekvenser för Sjunde AP-fonden Sjunde AP-fonden är en statlig myndighet som har i uppgift att förvalta de premiepensionsmedel som placeras i förvalsalternativet AP7 Såfa, byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond samt riskprofilerna AP7 Försiktig, AP7 Balanserad och AP7 Offensiv. har 4,2 miljoner sparare sina premiepensionsmedel place- rade i fondportföljen AP7 Såfa, vilket motsvarar av spararna. Kapitalet i var /2019 , vilket motsvarar av det totala premiepensionskapitalet. Av de övriga produkterna är AP7 Aktie- fond störst med cirka 130 000 sparare och 16 miljarder kronor4, medan de övriga produkterna samlar totalt cirka 60 000 sparare och . Utredningen föreslår att Sjunde AP-fonden får nya uppgifter: att förvalta premiepensionens fondtorg, bland annat genom att upp- handla fonder, att utföra kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen samt att förvalta och utveckla premiepensionssyste- mets valarkitektur. I och med detta samlas i princip alla kapitalför- valtande uppgifter kopplade till premiepensionssystemet hos en aktör, som dessutom ansvarar för den valarkitektur som håller samman hela premiepensionssystemets tillgångssida. I samband med detta före- slår utredningen att Sjunde AP-fonden byter namn till Myndigheten för premiepensionens fondförvaltning. Som framgår i avsnitt 13.5 föreslår utredningen att ansvaret för att förvalta fondtorget samt ansvaret för kapitalförvaltningen inom den traditionella försäkringen flyttar från till den nya myndigheten. Finansiering av dessa uppgifter föreslås ske på den nya myndigheten på samma som sätt som sker på , se avsnitt 13.8. 4Avser direkta fondval i AP7 Aktie, det vill säga inte via AP7 Såfa eller riskprofilerna. Konsekvensanalys av utredningens förslag Sammantaget innebär detta att den nya myndigheten blir en större organisation än den nuvarande Sjunde AP-fonden, med fler uppgif- ter. Det innebär även att kostnaderna blir högre och antalet med- arbetare fler. Det ska ställas i relation till att kostnader och antal medarbetare på minskar. När det gäller övergången från dagens fondtorg till det upphand- lade fondtorget kan vissa flöden till förvalet förväntas, beroende på hur övergången utformas. Den huvudregel som utredningen föreslår i avsnitt 12.3 innebär dock att medel i en fond som inte upphandlas i första hand förs till annan likvärdig fond om spararen inte väljer en ny fond. Flödena kommer alltså till övervägande del gå mellan fon- der på fondtorget snarare än från fondtorget till förvalet. I de andra organisationsformerna för myndigheten som redovisas ikapitel 14 kvarstår Sjunde AP-fonden i sin nuvarande form. Konse- kvenserna av fler uppdrag för Sjunde AP-fonden som redovisas ovan uppstår därför inte i dessa fall. Särskilt om personella och ekonomiska konsekvenser I utredningens andra steg som ska redovisas ska utredningen bedöma den nya myndighetens bemanning. Det görs därför i detta skede ingen detaljerad analys om kompetens- behov eller personella konsekvenser av utredningens förslag. Preliminärt gör utredningen bedömningen att den nya myndig- heten kommer att ha en bemanning på cirka 70 årsarbetskrafter. Drygt hälften av dessa är medarbetare som arbetar på Sjunde AP-fonden. För myndighetens nya uppgifter att förvalta fondtorget genom att upphandla fonder, att sköta kapitalförvaltningen i den tra- ditionella försäkringen samt att förvalta och utveckla premiepen- sionssystemets valarkitektur beräknar utredningen att cirka 25 med- arbetare behövs. Detta är arbetsuppgifter som delvis utförs av Pensions- myndigheten och avseende den traditionella försäkringen även Kammarkollegiet. Utredningens preliminära bedömning är att det i relevanta delar kommer att kunna ske bemanning via verksamhets- övergång, där motsvarande personella minskningar sker på Pensions- myndigheten och Kammarkollegiet. Konsekvensanalys av utredningens förslag När det gäller uppgiften att förvalta fondtorget kommer upp- giften att bli betydligt mer omfattande på den nya myndigheten jämfört med det arbete som görs på Pensionsmyndig- heten, och bland annat innefatta upphandling av fonder. När det gäller det uppgiften att förvalta valarkitekturen gör ut- redningen bedömningen att det inte finns sådan kom- petens på vare sig eller Sjunde AP-fonden. Det kommer därför att krävas nyrekrytering till den nya myndig- heten inom detta kompetensområde. Det kommer troligen även behövas nyrekryteringar inom upphandlingsjuridik och även andra juridiska områden. En mer ingående kompetensförsörjningsanalys kommer att göras i utredningens genomförandefas. Utredningen gör bedömningen att behovet av gemensam admini- stration genom de utökade arbetsuppgifterna kommer att öka med , det vill säga en andelsmässigt mindre ökning än för de utökade arbetsuppgifterna. Sammantaget gör därför utredningen bedömningen att beman- ningen på den nya myndigheten bör uppgå till cirka 70 årsarbets- krafter. Utifrån bedömningen ovan går det att göra en översiktlig skatt- ning av kostnaden för den nya myndigheten, även om den i detta skede får betraktas som i viss mån osäker. Den övervägande delen av kostnaden härrör från kostnaden för förvaltningen av premiepensionssystemets förval. Sjunde AP-fondens rörelsekostnader uppgick till . Av dessa kostnader bestod av kostnader för externa förvaltare, depåbank och andra externa kostnader. Sjunde AP- fondens kostnader för medarbetare, lokaler, stöd med mera uppgick till drygt 65 miljoner kronor.5 Dessa kostnader är oberoende av om en ny myndighet bildas eller inte och finansieras av förvaltnings- avgifter i byggstensfonderna. Utredningen föreslår att den nya myndighetens uppgifter, för- utom att förvalta förvalet, ska bestå av att förvalta fondtorget inklu- sive upphandling av fonder, utföra kapitalförvaltningen i den tradi- försäkringen samt att förvalta premiepensionssystemets valarkitektur. Förvaltningskostnader för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen uppgick till . 5Sjunde AP-fonden, Årsredovisning 2018, s. 25 ff. Konsekvensanalys av utredningens förslag Även för förvaltningen av fondtorget uppgick kostnaden till cirka 11 miljoner kronor.6 Utredningen uppskattar att kostnaderna för den utökade förvaltningen av fondtorget (främst upphandling och gransk- ning) samt förvaltningen av valarkitekturen kommer uppgå till . De redovisade ökade kostnaderna påverkar inte statens budget utan finansieras genom avgifter från fondförvaltarna och till viss del genom uttag av avgifter ur premiepensionssystemet, se vidare avsnitt 13.8. , och samverkar i syfte att stärka pensionssparare och pensionärers ställ- ning som konsumenter på finansmarknadsområdet, bland annat inom premiepensionssystemet. Utredningen anser att den nya myndig- heten behöver involveras i detta arbete och även i övrigt samverka med i konsumentskyddsfrågor. Utredningen an- ser även att den nya myndigheten behöver samverka med Finans- inspektionen i vissa upphandlingsfrågor. Bedömningen är dock att det inte får några resursmässiga konsekvenser för . Några ändringar av uppdrag i denna del föreslås inte heller. I avsnitt 13.9.3 föreslår utredningen att nu- varande tillsynsansvar över Sjunde AP-fondens förvaltning av fon- der ska upphöra och följaktligen inte gälla för verksamheten vid den nya myndigheten. Som en följd av detta ska den nya myndigheten inte heller betala årlig avgift till för sådan gransk- ning, vilket Sjunde AP-fonden gör. De minskade avgifts- intäkterna motsvaras av minskade kostnader för tillsyn. Utredningens förslag att den nya myndigheten ska ansvara för upp- handling och granskning av fonder innebär att delar av den sam- verkan som skett mellan och Konsument- verket i dessa frågor framöver i stället kommer att ske med den nya 6Pensionsmyndigheten, Årsredovisning 2018, VER 2018-274. Konsekvensanalys av utredningens förslag Det rör bland annat frågor om tillsyn relaterad till marknadsföring av finansiella produkter. och bibehåller den del av samverkan som rör andra pensions- och sparprodukter som marknadsförs till pensionssparare och pensionärer. När det gäller den nya myndighetens samverkan med Konsument- verket med flera avseende att stärka pensionssparare och pensionärers ställning som konsumenter på finansmarknadsområdet, se avsnitt 18.6 ovan. Sammantaget innebär detta att utredningens förslag inte innebär något merarbete eller ytterligare kostnader för . Kammarkollegiet förvaltar flera kapitalprodukter kopplade till premie- pensionssystemet: den tillfälliga förvaltningen av pensionsrätter (varierar mellan cirka 35–), räntekon- sortiet (de delar av kapitalet som motsvarar de garanterade beloppen, den så kallade skuldmatchningsportföljen) i den traditionella livför- säkringen () samt kapitalet i den frivilliga försäkringen ().