sou · H7B334 · 2019-06-04 00:00:00 — Inte sällan kan man för- vänta sig att det är just motpartens ägarförhållanden eller andra om- ständigheter på motspartssidan som kommer att göra en granskad affär problematisk. Motpartens intressen skyddas inte minst genom de EU-rättsliga reglerna om fria kapitalflöden och fri etablering. Reglernas krav på ett proportionerligt och rättssäkert system har lyfts fram löpande och särskilda avvägningar i förhållande till nämnda skydd finns i över- vägandena om kontrollsystemets närmare tillämpningsområde, av- snitt 13.6.2 samt avsnitt 14.16 ovan. En summering av våra förslags konsekvenser i förhållande till motstående intressen finns i ett särskilt avsnitt nedan. Vi föreslår ingen överklagandemöjlighet till domstol av beslut enligt våra förslag. Däremot föreslår vi att talan om inlösen ska väckas vid mark- och miljödomstol. Sådan inlösen kan bli aktuell om en enskilds försäljning av en fastighet i ett skyddsvärt geografiskt område förbjuds enligt lagen. Eftersom vi bedömer att det endast i undantagsfall kommer att beslutas om sådana förbud, kommer det sällan att bli fråga om inlösen. Tanken är dessutom att inlösen som huvudregel ska be- gäras hos och beslutas av granskningsmyndigheten. Talan i domstol ska endast behöva ske i de fall granskningsmyndigheten motsätter sig inlösen. Mål om inlösen enligt jordförvärvslagen (1979:230) kan prövas i mark- och miljödomstol (12 §) och det är vår bedömning att mål om inlösen enligt vår föreslagna lag kan hanteras på motsvarande sätt. bedömer därmed sammantaget att vårt förslag inte kommer att inne- bära annat än en mycket begränsad måltillströmning till domstolarna, vilka bör kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Kommitténs förslag innebär att granskningsmyndighetens beslut om förbud eller villkor kan överklagas till regeringen. Dessutom ges Försvarsmakten och Säkerhetspolisen rätt att överklaga beslut som innebär att ärendet avslutas utan ytterligare åtgärder eller med vill- kor. Vi har i avsnitt 14.10.3 redogjort för varför vi bedömer att reger- ingen är en lämplig instans att bedöma dessa frågor. Som framgått i avsnitt 16.1.1 ovan torde det handla om ett mycket litet antal ären- den som kommer att överklagas. Regeringen bör således endast i begränsad omfattning att beröras av kommitténs förslag. Kommittén föreslår också att regeringen bemyndigas att närmare peka ut sträckningen av de skyddsvärda geografiska områdena samt meddela föreskrifter om eventuella undantag från lagens tillämp- ningsområde. Kommittén har föreslagit att den civilrättsliga konsekvensen av att en överlåtelse sker i strid med ett förbud eller villkor, som meddelats vid påföljd av ogiltighet, är ogiltighet. Detta får till följd att inskrivnings- myndigheten ska förklara en lagfartsansökan vilande i de fall ett granskningsärende pågår beträffande överlåtelsen och besluta att inte bevilja lagfart om ett förbud mot överlåtelsen meddelats. Gransknings- myndigheten ska enligt vårt förslag anmäla pågående och avslutade ärenden om överlåtelse av fast egendom till inskrivningsmyndigheten, som ska anteckna uppgiften i fastighetsregistrets inskrivningsdel. Beträffande avslutade ärenden ska det särskilt antecknas om beslut fattats om förbud mot en överlåtelse. Vi har i avsnitt 14.12 utvecklat detta närmare. Vi bedömer att den tillkommande uppgiften att införa anteckningar i fastighetsregistrets inskrivningsdel endast innebär en mindre administrativ uppgift som bör kunna rymmas inom befintliga anslag. Som nämnts kan staten enligt vårt förslag i vissa fall vara skyldig att lösa in fast egendom i ett skyddsvärt geografiskt område, nämligen om försäljning av egendomen i ett visst fall har förbjudits och ägaren begär inlösen. Vi föreslår att bör vara den stat- liga myndighet som i sådant fall ansvarar för inlösen, ägande och förvaltning alternativt vidareförsäljning av den inlösta egendomen. 16.2Ekonomiska konsekvenser av ett kontrollsystem Bedömning: Våra förslag medför ett behov av sammanlagt om- kring tio årsarbetskrafter hos granskningsmyndigheterna, För- svarsmakten samt Säkerhetspolisen, till en kostnad av . Därtill tillkommer vissa kostnader för att etablera systemet motsvarande ytterligare två årsarbetskrafter, vilket motsvarar en halv årsarbetskraft per granskningsmyndig- het , uppgående till en kostnad om totalt . Slutligen tillkommer mindre kostnader för de enstaka fall där statlig inlösen av en fastighet kan komma ifråga. 16.2.1Ekonomiska konsekvenser för enskilda Vi bedömer att ansvaret för att samråda med eller anmäla en tilltänkt överlåtelse eller upplåtelse till granskningsmyndigheten inte kom- mer att vara förenat med några direkta kostnader för enskilda. Där- emot kommer förfarandet som redan sagts innebära en tillkom- mande arbetsinsats och en risk för att affären i fråga tar att genomföra, vilket förstås kan innebära en viss indirekt kost- nad eller minskad intäkt. Även i de få fall det kan komma ifråga att förbjuda eller villkora en tilltänkt överlåtelse eller upplåtelse, är det som berörts främst fråga om indirekta kostnader som aktualiseras. En tilltänkt affär kan bli dyrare än beräknat om särskilda villkor måste implementeras. I de sällsynta fall då en överlåtelse eller upplåtelse stoppas i efterhand kan det vara förenat med kostnader att verkställa en återgång av full- Till största del bör det dock vara fråga om kost- nader av mer indirekt karaktär, såsom förlorade förväntansvärden i förhållande till en tilltänkt överlåtelse eller upplåtelse som inte blir av alls eller på annat sätt än man tänkt sig. Det är viktigt att betona att ett förbud mot en överlåtelse eller upplåtelse inte innebär ett generellt förbud mot att överlåta eller upplåta egendomen, utan att just affären i det specifika fallet be- dömts innebära sådana risker ur totalförsvarssynpunkt, att förfaran- det inte bör få äga rum. Det bör alltså stå ägaren fritt att överlåta eller upplåta egendomen under andra förutsättningar än de som varit problematiska i just det aktuella fallet, t.ex. till en annan motpart, på andra villkor etc. Vi bedömer därmed att kontrollsystemet inte bör göra den utpekade egendomen svårare att sälja eller hyra ut generellt sett, eller att marknadsvärdet på sådan egendom kommer att på- verkas på grund av förslaget. Vi har dock inte helt kunnat utesluta en sådan effekt för överlåtelser av fastigheter inom skyddsvärda geografiska områden. Förbud mot överlåtelse av sådana fastigheter gentemot enskilda fastighetsägare har för oss också framstått som det mest ingripande inslaget i våra förslag. Vi har därför föreslagit en möjlighet för sådana fastighetsägare att vid beslut om överlåtelseför- bud begära statens inlösen av egendomen i fråga, som huvudregel på de villkor som överenskommits med en tilltänkt motpart. Staten kom- mer alltså i dessa fall ha en skyldighet att kompensera den enskilde ägaren genom att lösa in egendomen i fråga. I övrigt måste även i detta sammanhang framhållas vikten av de intressen som kontrollsystemet är avsedd att skydda och den pro- portionalitetsavvägning som granskningsmyndigheten ska göra i varje enskilt fall inför ett eventuellt beslut om förbud eller villkor. Vi bedömer i denna kontext de ekonomiska konsekvenserna för en- skilda som godtagbara. 16.2.2Ekonomiska konsekvenser för det allmänna Som beskrivits ovan kommer granskningsmyndigheten att tillföras ett antal nya arbetsuppgifter, vilket kommer att kräva att nya perso- nella resurser tillförs . Delvis ny kompetens kommer att behöva byggas upp inom myndigheterna. granskningsmyndigheterna enligt vårt förslag är samma länsstyrelser som tillförs tillsynsansvar enligt de förslag som lämnats av Utred- ningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor, bedömer vi att de årsarbets- krafter som den utredningen föreslår ska tillföras även i viss mån kommer att täcka upp för behovet enligt vårt förslag. Vi vill dock vara tydliga med att de föreslagna ändringarna av säkerhetsskydds- lagen och vårt förslag innebär två olika processer som kommer inne- bära delvis olika krav på de bedömningar som ska göras. Vårt förslag om kontrollsystem ger således upphov till ett tillkommande behov av resurser. Det bör därför tillföras ytterligare några årsarbetskrafter per myndighet för att hantera de nya arbetsuppgifterna som vårt förslag ger upphov till. Med hänsyn till omfattningen av de kom- mande arbetsuppgifterna har vi gjort bedömningen att det tillkom- mande behovet kan uppgå till två årsarbetskrafter per länsstyrelse. Som vi också berört ovan kommer det krävas mest resurser i upp- byggnadsfasen av systemet. Behovet av personella resurser kommer således att vara störst i den inledande fasen. Vi bedömer uppskatt- ningsvis att de tillkommande arbetsuppgifterna kan motsvara en halv årsarbetskraft per granskningsmyndighet . De nya arbetsuppgifter som tillförs Försvarsmakten och Säkerhets- polisen framgår i avsnittet om berörda aktörer ovan. Med hänsyn till omfattningen av de kommande arbetsuppgifterna har vi gjort be- dömningen att det tillkommande resursbehovet kan uppgå till någon enstaka årsarbetskraft per myndighet. De ekonomiska konsekvenserna för avser vårt förslag om statlig inlösen. Kostnaderna kommer först och främst avse summan för inlösen som ska betalas för fastigheten. Därtill tillkommer kostnader för att förvalta fastigheten eller sälja den vidare. Som vi konstaterat tidigare ser vi dock framför oss att det i få fall kommer att bli fråga om förbud mot sådana överlåtelser, varför även kostnader för inlösen kan förutses bli ovanliga. Kostnaden för sett kan därför förväntas bli marginell. Kostnaderna för de främst inblandade statliga myndigheterna, näm- ligen de utpekade länsstyrelserna, Försvarsmakten och Säkerhets- polisen, har berörts ovan. Vårt förslag innebär att granskningsmyn- digheten kommer att samråda även med andra myndigheter när det behövs. Man kan t.ex. tänka sig att samråd med myndigheter på transportområdet kan bli aktuellt i fråga om en hamn eller flygplats. I den mån så sker kommer det innebära en viss arbetskostnad för de myndigheter som tillfrågas. Vi bedömer dock att det inte kommer att röra sig om särskilt många fall eller något betungande arbete, var- för sådana samråd bör kunna rymmas inom befintliga anslag. Beräkning av ekonomiska konsekvenser för staten De ekonomiska kostnaderna för granskningsmyndigheterna samt För- svarsmakten och Säkerhetspolisen uppskattas uppgå till . Summan avser direkta och indirekta lönekostnader för att tillgodose behovet av årsarbetskrafter i dessa myndigheter och utgår från ett uppskattat behov av totalt tio årsarbetskrafter, dvs. två års- arbetskrafter per granskningsmyndighet och en för vardera Försvars- makten och Säkerhetspolisen, till en kostnad om per årsarbetskraft. Därutöver tillkommer kostnaden under uppbyggnads- fasen, som berörts ovan. Det merarbete och de kostnader som följer med vårt förslag om kon- trollsystem och som beskrivits i avsnitt 16.2.1 ovan om ekonomiska konsekvenser för enskilda, gör sig i stort sett även gällande i för- hållande till kommuner och landsting som äger egendom som utpekas i vårt förslag. Vi bedömer således att våra förslag endast kommer att medföra en mycket begränsad kostnadsökning för dessa. Denna kostnadsökning kan enligt vår bedömning hanteras inom ramen för tillgängliga medel. I de enstaka fall som lagförslaget medför att en tilltänkt överlå- telse eller upplåtelse inte kommer till stånd bör det, liksom är fallet för enskilda, till största del vara fråga om mer indirekta kostnader, såsom förlorade förväntansvärden i förhållande överlåtelsen eller upp- låtelsen som inte blir av. Det är dock viktigt att understryka att en stoppad överlåtelse eller upplåtelse innebär att granskningsmyndig- heten bedömt att förfarandet i sig medför sådana risker ur totalför- svarssynpunkt, att förfarandet inte bör få äga rum. Mot bakgrund av kommunens eget ansvar i totalförsvaret, bör det således ligga i kom- munens eget intresse att förfarandet inte genomförs. Vi vill i detta sammanhang också peka på vikten av de intressen som kontroll- systemet är avsett att skydda och den proportionalitetsavvägning som granskningsmyndigheten ska göra i varje enskilt fall inför ett eventuellt beslut om förbud eller villkor. De ekonomiska konse- kvenserna för kommunerna och landstingen får mot denna bak- grund därmed betraktas som acceptabla. Slutligen vill vi framhålla att vi inte bedömer att våra förslag in- nebär att några nya obligatoriska uppgifter tillförs kommunerna eller landstingen, varför vi inte heller anser att den kommunala finansie- ringsprincipen aktualiseras. Kommittén anser att de begränsade kostnadsökningar i form av lönekostnader som vårt förslag om kontrollsystem ger upphov till bör finansieras genom ökade anslag till de myndigheter som behöver ökade personella resurser. Vi har övervägt alternativa finansieringsformer. I den finska lagen om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv föreslås t.ex. en hand- läggningsavgift som ska tas ut av köpare i granskade affärer och som förväntas täcka en del av de tillkommande statliga kostnaderna för förslaget. Om en motsvarande administrativ avgift vore aktuell en- ligt vår lag, skulle den sannolikt behöva åläggas anmälaren eftersom motparten inte, i vart fall direkt, är inblandad i förfarandet. Det finns enligt vår uppfattning inget rimligt skäl för en sådan avgift. De skyddsintressen som motiverar kontrollsystemet är sådana som åligger staten att värna och som berör landet som helhet. Som vi nämnt tidigare är de objekt som omfattas till viss del fastigheter som är intressanta på grund av sin geografiska belägenhet och där ägarna i fråga i huvudsak inte har någon koppling till totalförsvarsverksam- het eller de risker som föranleder kontrollsystemet. vår mening inte skäligt att ägarna av dessa fastigheter, utöver den olägenhet det redan innebär att behöva anmäla tilltänkta överlåtelser och upplåtelser, också skulle drabbas av en administrativ kostnad för förfarandet. I stället framstår det som rimligt att staten står kostna- derna för kontrollsystemet. 16.3Övriga konsekvenser av ett kontrollsystem Kommitténs förslag syftar till att öka skyddet för totalförsvarsverk- samheten och säkerhet. Alternativet att inte genomföra för- slagen betyder att staten även fortsättningsvis saknar uttrycklig möjlighet att kontrollera vem som ges rådigheten över hamnar, flyg- platser, fastigheter i skyddsvärda geografiska områden samt skyddade anläggningar som inrättats för behov inom civilt försvar. Det medför att en antagonist genom att köpa upp eller nyttja sådan egendom, kan försvåra för myndigheter som exempelvis Försvarsmakten att bedriva sin verksamhet, möjliggöra olaglig underrättelseverksamhet eller på annat sätt stödja en främmande stats syften. Detta kan ytterst skada försvarsförmåga och därmed säkerhet. Vi har i av- snitt 8.2 beskrivit de negativa konsekvenserna för totalförsvaret som en oförändrad ordning kan medföra. 16.3.2Förslagets konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kommitténs förslag kan ytterst innebära inskränkningar i kommu- ners möjlighet att förfoga över sin egendom. Detta menar vi innebär en slags inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Om ett för- slag påverkar den kommunala självstyrelsen ska det undersökas om syftet med förslaget kan uppnås på ett för den kommunala självsty- relsen mindre ingripande sätt. Vi bedömer att den nu föreslagna regleringen inte går utöver vad som kan anses nödvändigt för att skydda syftet med regleringen, dvs. att skydda väsentliga totalför- varsintressen. Vi har också utformat regleringen på ett sätt som krä- ver att det alltid görs en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Vi anser sammantaget att den mindre inskränkningen i den kommunala självstyrelsen är godtagbar då den är föranledd av ett mycket angeläget allmänt intresse. En samlad beskrivning av våra för- slags påverkan på den kommunala självstyrelsen finns i avsnitt 14.17. 16.3.3Konsekvenser i förhållande till skyddet av enskildas motstående intressen Vårt förslag kan ytterst innebära att enskilda ägares rätt att förfoga över sin egendom begränsas. Förslaget aktualiserar därmed egen- domsskyddet som finns stadgat i såväl grundlag som Europakonven- tionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. Kontrollsystemet kan även, såväl i förhållande till ägare som tilltänkta motparter, innebära en inskränkning i den grundlagsfästa näringsfriheten. Eftersom ett förvärv eller upplåtelse kan utgöra en kapitalrörelse och/eller en etablering, måste vårt förslag också förhålla sig till det handelsrättsliga och EU-rättsliga skyddet av fria kapitalrö- relser och den fri etableringsrätt. Vi har beskrivit våra överväganden i förhållande till dessa skyddsregler och motstående intressen i kapi- tel 13 och 14.5 En gemensam röd tråd när det gäller skyddet av enskilda intressen är att en inskränkning eller begränsning av dessa måste motiveras av angelägna allmänna intressen, vara utformad på ett rättssäkert och icke-diskriminerande sätt samt vara proportionerligt. Såsom framgår av våra närmare överväganden i kapitel 13 och 14 bedömer vi att vårt förslag uppfyller dessa krav och att inskränkningarna i enskildas intressen måste anses godtagbara. Det förtjänar att upprepas att vår reglering syftar till att skydda väsentliga totalförsvarsintressen, vil- ket i förarbetena till regeringsformens egendomsskydd uttryckligen nämns som exempel på ett angeläget allmänt intresse6 och vilket får anses vara ett tungt vägande skäl. Vi har utformat regleringen så precist och konkret som möjligt, i syfte att skapa förutsägbarhet och undvika godtycklighet. Regleringen är begränsad till relativt få kategorier av objekt och systemet är utformat för att enbart kunna utnyttjas i när väsentliga totalförsvarsintressen riskerar att skadas. Vi har dessutom föreslagit att ett beslut om förbud eller villkor måste föregås av en proportionalitetsavvägning i varje enskilt fall. 5Se främst avsnitten 13.6.2 och 14.13–14.16. 1993/94:117 s. 15 f. och 48. 16.4Konsekvenser av de föreslagna ändringarna i lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) Vårt förslag om att det genom ett tillägg till 3 kap. 1 § LEH ska tyd- liggöras att kommuner och landsting ska beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet innebär inte i sig någon ny uppgift för kommunerna eller landstingen. Tillägget erinrar snarare om den betydelse som deras verksamhet redan har inom totalförsvaret. Genom att vi nu också föreslår att kommuner och landsting vid behov ska samråda med i frågor av betydelse för totalförsvaret anvisar vi hur dessa vid behov kan få stöd för att ta sitt ansvar inom totalför- svaret. Eftersom det är frågan om ett förtydligande bedömer vi sammantaget att vårt förslag i denna del inte har någon påverkan på den kommunala självstyrelsen. Vi bedömer inte heller att regleringen går utöver vad som kan anses nödvändigt för att skydda syftet med regleringen, dvs. att skydda totalförvarsintressen. En sådan generell och uttrycklig bestämmelse som vi föreslår bör bidra till att höja medvetenheten inom kommuner och landsting om deras egen betydelse inom totalförsvaret och om att det kan finnas totalförsvarsaspekter på många beslut som fattas inom den vanliga förvaltningsverksamheten och som annars enbart skulle bedömas ut- ifrån andra kriterier. Som vi framhållit i den allmänna motiveringen har vi dock inte underlag för att påstå något mer specifikt om hur ofta det fattas beslut av kommuner och landsting som framstår som tveksamma eller olämpliga från totalförsvarssynpunkt. Det är i stället vårt förslag till lag om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentlig betydelse för totalförsvaret som kan få mer tydliga och förutsebara konsekvenser för kommuner och landsting. Vi ser att den föreslagna lagen kommer att fungera som ett stöd för kommunerna att tillvarata totalförsvarets intressen när det gäller överlåtelser, upplåtelser och avvecklingar Övriga konsekvenser för kommunerna och landstingen har vi beskrivit tidigare i detta kapitel. Det kommer att behövas mer dialog i totalförsvarsfrågor fram- över mellan å ena sidan och kommuner och landsting å andra sidan. En sådan utökad dialog kommer att behöva ske oberoende av våra förslag och den är en nödvändig och önskvärd följd av statsmakternas ökade ambitioner för totalförsvaret. kommer att öka även på MSB och andra viktiga myndigheter inom totalförsvaret. Det är dock primärt inte våra förslag som får dessa konsekvenser. Det föreslagna förtydligandet innebär inte att några nya uppgifter tillförs kommuner och landsting. Vi bedömer därför att förslaget till ändring i LEH inte ger upphov till några ekonomiska konsekvenser som skulle kräva särskild finansiering. Vad som sagts i detta avsnitt gäller även om alternativet att lägga regleringen i kommunallagen väljs. 16.5Konsekvenser av de föreslagna ändringarna i (PBL) Vi föreslår att det av lagen explicit ska framgå att under samrådet om den kommunala översiktsplanen ska verka för att total- försvarets allmänna intressen inte påtagligt motverkas. Vidare ska läns- styrelsen kunna överpröva kommunens beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser om beslutet skulle innebära att totalförsvarets intressen, utöver vad som utpekats som riksintressen, påtagligt mot- verkas. För del får dessa uppdrag betraktas som en naturlig del av myndighetens allt viktigare roll som högsta civila totalför- svarsmyndighet inom sitt län och som bevakare av att risk- och be- redskapshänsyn tas i samhällsplaneringen. Vi bedömer att vårt förslag till lagändring inte innebär någon specifikt ny uppgift för länssty- relsen. I stället ingår uppdragen i processer som redan ansvarar för och de kan utföras med kunskap och kompetens som alldeles oavsett våra förslag behöver ha och upp- rätthålla på totalförsvarsområdet. För kommunens del innebär vårt förslag att kommunen får stöd av att ytterligare beakta totalförsvarets krav och intres- sen i den fysiska planeringen. Förslaget möjliggör ytterst att ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser kan upphävas av på en ytterligare grund, utöver de i 11 kap. 12 § PBL uppräknade. I de mycket få fall där något sådant skulle in- träffa måste det förutsättas att det sker med hänsyn till så väsentliga totalförsvarsintressen att de olägenheter och konsekvenser i övrigt som beslut får är motiverade. Det innebär att den på- verkan på den kommunala självstyrelsen som förslaget kan påstås ha måste anses godtagbar och proportionerlig. Vid ett beslut om detaljplan görs en avvägning av olika riksintres- sen och andra intressen, däribland enskilda intressen. Att länsstyrel- sen utnyttjar möjligheten att upphäva ett kommunalt beslut om de- taljplan eller områdesbestämmelser enligt vårt förslag, kan således indirekt påverka enskilda. Mot bakgrund av det angelägna allmänna intresset som totalförsvaret representerar ser vi dock att denna indi- rekta effekt är motiverad. Sammanfattningsvis anser vi att våra för- slag avseende PBL inte ger upphov till några i sammanhanget beak- tansvärda ekonomiska eller andra negativa konsekvenser. Förslag: Lagen om överlåtelser och upplåtelser av egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret föreslås träda i kraft efter beslut. De föreslagna ändringarna av lagen (2006:544) om kommu- ners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och (2010:900) bör kunna träda ikraft möjligt efter beslut. Som framhållits i våra överväganden pågår det flera parallella arbeten som har nära koppling till skyddet av totalförsvarsverksamhet och på olika sätt angränsar till vårt uppdrag om kontrollsystem. Särskilt på säkerhetsskyddslagens område har ett relativt långtgående kon- trollsystem för bl.a. överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och egendom som ingår i sådan verksamhet föreslagits. Förslaget före- slås träda i kraft .