sou · H7B322 · 2019-04-29 00:00:00 — Modeller har även betydelse för att förenkla bedömningar av var mätningar bör genomföras på ett kostnadseffektivt sätt. För att kunna genomföra modellberäkningar behövs dock underlag i form av bl.a. emissionsdata och meteorologiska uppgifter.114 När det gäller avvägningen mellan modellering och mätningar, anger att modellering i sig inte medför en bättre precision än faktiska mätningar. Den stora fördelen med modelle- ring är en större geografisk täckning. Enligt an- vänder länsstyrelserna inte så ofta modellering i miljöövervakningen. De förlitar sig i de flesta fall på mätningar.115 framhåller att mätningar och modelleringar behöver komplettera varandra. Mätvärden är viktiga när modeller justeras efter- som modellerna behöver kvalitetssäkras med faktiska mätvärden.116 Syftet med modellering är styrande för om indata behöver ha hög geografisk eller tidsmässig upplösning. För hög geografisk upplös- ning kan det vara viktigt med indata från ett större antal mät- stationer. Om syftet är att modelleringen ska ha hög tidsmässig upp- lösning kan det vara viktigt att indata möjliggör det. framför att det är viktigare att indata har hög tidsupplösning snarare än att de kommer från ett större antal mätstationer.117 MATCH-Sverigesystemet är i grunden en regional modell för luftmätningar som kommit att användas också för nationella model- leringar. anger att modellens metodik är i forskningens fram- kant när det gäller att kombinera modeller med mätningar och att modellen har hängt med ganska bra i utvecklingen. beto- nar vikten av att modellen utvecklas i takt med vilka luft- kvalitetsproblem som är aktuella.118 114Naturvårdsverket, Rapport 5407, Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utom- husluft, s. 21 f. 115Naturvårdsverket, intervju . 116SMHI, intervju . 8.7.2Andra behov av effektiviseringar, samordning och utvidgningar Förbättringsmöjligheter i samordning och styrning fanns det en referensgrupp för programområde Luft. Någon ny grupp har ännu inte bildats, men enligt kvarstår planerna på en sådan.119 anser att långsiktigheten och framförhållningen i styr- ningen av miljöövervakningen av luft kan förbättras. sluter uppdragsavtal med utförare av miljöövervakning, oftast tvååriga avtal med möjlighet till tvåårig förlängning. Besked om budgetar för uppdragen kommer ofta sent, vilket leder till svårig- heter att planera resurser och till bristande kontinuitet. En önskad utveckling skulle enligt vara att utvecklingsarbete genomförs på löpande räkning men med takpriser för att säkerställa att budgetar inte överskrids. Däremot beskriver att hantering av s.k. projektfinansiering för enstaka specialstudier och annan utveckling fungerar väl.120 Luckor i mätningar av regional bakgrund Det finns några luckor i mätningarna av regional bakgrund som ansvarar för att ta fram. Det gäller t.ex. för mark- nära ozon samt organiskt och elementärt kol (huvudsakligen från vedeldning) där det skulle behövas ytterligare stationer för att upp- fylla krav i EU-lagstiftningen. För marknära ozon kompletteras dock mätningarna av modellering. anser också att mätnätet skulle kunna vara mer omfattande för att kunna tillgodose miljömålsuppföljningen, men också att modelleringar och regionala mätningar i viss mån kompenserar för detta. Generellt sett anges nätet av mätstationer vara tätare i södra än i norra . Natur- vårdsverket pekar också på att det finns önskemål om fler fjällnära mätstationer. Dessutom skulle möjligheterna till att kombinera eller ersätta mätningar med modellering öka om hade fler hög- upplösta stationer med s.k. direktvisande instrument som rappor- terar för andra ämnen än ozon.121 119Naturvårdsverket, e-brev . 120SMHI, intervju . 121Naturvårdsverket, e-brev . framhåller att det finns en del svaga områden inom övervakning av luftkvalitet. Myndigheten anger t.ex. att det görs få regionala mätningar i norra delen av landet och att över- vakningen i fjällområdena skulle underlättas av en ytterligare s.k. , vilket också föreslogs i revisionen 2015. Vidare finns det enligt osäkerheter i såväl mätningar som modellering av torrt nedfall av luftföroreningar.122 Inledd delrevision om försurande och övergödande ämnen bedömer med stöd av revisionen 2015 att över- vakningen av försurande och övergödande ämnen behöver utvecklas. är övervakningen uppbyggd av få stationer där mätningarna har hög tidsupplösning (dygn, timme) och många stationer där mät- ningarna har låg tidsupplösning (månad). Detta ger enligt myndig- heten en god geografisk täckning, men ett mindre bra underlag för modellering av halterna. Att justera i uppbyggnaden av olika stationer och därmed möjliggöra en utökad modellering skulle enligt myndig- heten leda till en bättre geografisk täckning än vad det nuvarande stationsnätet möjliggör. Nackdelen med modellering är enligt Natur- vårdsverket att resultaten inte ger en helt aktuell bild av halterna men att detta dock inte bör innebära något stort problem eftersom halterna i regional bakgrund i generellt sett är mycket låga och stabila. Med en ökad modellering, viss utökning av stationsnätet med hög tidsupplösning och färre stationer med låg tidsupplösning skulle övervakningssystemet bli mer kostnadseffektivt och i högre grad svara mot de krav som ställs.123 har anlitat en extern utförare i för att utföra en del- revision av de nationella delprogrammen som omfattar försurande och övergödande ämnen. Utföraren ska lämna förslag på föränd- ringar . Förslagen ska avse effektiviseringar av mät- nätet och hur modellering kan komplettera mätningar.124 122SMHI, intervju . 123Naturvårdsverket, e-brev . 124Naturvårdsverket, e-brev . Ytterligare parametrar och större intensitet skulle behövas i klimatövervakningen klimatövervakning bygger på observationer från det meteo- rologiska stationsnätet. anser att stationsnätet är väl utformat för detta, men också att observationerna skulle kunna kompletteras med referensmätningar vid en del av de befintliga mätstationerna. Vid de stationerna skulle ytterligare parametrar kunna mätas och samlas in. I fråga om mätningarnas intensitet har använt sig av månadsvärden, vilket myndigheten inte anser vara till- räckligt. För t.ex. indikatorer som temperatur, nederbörd och vind kan det behövas värden eller t.o.m. timme eller minut för att studera förändringar i extremväder. Analyser av extremväder skulle i så fall sedan kunna aggregeras till att visa bl.a. antal tillfällen med ett visst extremväder (t.ex. skyfall) eller år. undersöker om det är möjligt att hämta in observationer från även andra aktörer. Möjligheterna att använda sådana data anges vara begränsade, eftersom kvaliteten och långsiktigheten är okänd. har dock börjat att samla in data från kommuners mätningar av nederbörd.125 Övervakningen av ozonskiktets tjocklek och UV-strålning kan vara underdimensionerad När det gäller mätningar av ozonskiktets tjocklek anger att myndigheten följer de internationella rekommendationerna. Möjlighe- terna till samordning av mätningar av ozonskiktets tjocklek beskrivs vara begränsade, eftersom de utförs på olika sätt.126 Revisionen 2015 bedömde att omfattningen av övervakningen var relativt blygsam, eftersom övervakningen utgår från mätningar av s.k. totalozon vid två stationer.127 instämmer i detta och anger att har satsat betydligt mindre resurser på mätningar och 125SMHI, intervju . 127NILU, Evaluation of the Swedish national air monitoring programme ”Programområde Luft”, s. 37. Bedömningen omfattade inte mätningarna vid Harestua solobservatorium i , eftersom de inte ingick i programområde luft. modellering inom detta område än t.ex. våra grannländer.128 Natur- vårdsverket anger att det råder en trend där markstationer för mät- ningar av ozonskiktets tjocklek avvecklas, i tron att ozonskikts- problematiken är så gott som löst som alltmer tyder på att den inte är det.129 När det gäller mätningar av UV-strålning anser att har en avsevärt lägre nivå än många andra länder. har valt en metod utifrån lägsta möjliga kostnad, . Att använda mer avancerade mätningar skulle enligt öka kostnaden tiofalt. Samordningen med andra aktörer är begränsad men det kan finnas möjlighet till samordning med Polarforsknings- sekretariatets mätningar.130 Samordningen av kommunernas kontroll av miljökvalitetsnormer för luft behöver öka Till följd av de problem som har förekommit i systemet för kom- munernas kontroll av miljökvalitetsnormer för luft (se avsnitt 8.5), har utrett andra alternativ för genomförande av EU:s lagstiftning inom området. Myndigheten anser att det kan finnas skäl att se över det svenska systemet fram- över. Enligt myndigheten skulle det då kunna utredas om ett mer centraliserat system skulle vara mer effektivt i fråga om genom- förande, kvalitet och finansiering. Ett alternativ skulle kunna vara att ge större möjligheter att styra över mätningarnas antal, placering och utrustning.131 Mer samordning och enhetlig finansiering behövs inom pollenövervakningen Pollenövervakningen har länge varit i behov av samordnad organi- sation och finansiering. Regeringen angav 2013 som skäl för finansiering med extra medel med till pollenövervakningen att osäkerheten var stor inför varje ny säsong om intäkterna skulle vara tillräckliga för 128SMHI, intervju . 129Naturvårdsverket, e-brev . 130SMHI, intervju . att fortsätta bedriva verksamheten i samma omfattning. hade allt fler aktörer beslutat att upphöra med finansieringen eller minska sitt bidrag vilket medförde att varit tvunget att stödja verksamheten.132 tilldelade reger- ingen årligt bidrag i väntan på att frågan om en samordning av pollen- övervakningen skulle beslutas av regeringen.133 Regeringen har ännu inte beslutat i denna fråga och inte heller om samordnad finansiering.134 uppger att det skulle behövas ökad samordning av såväl pollenövervakningen i sig som dess finansiering. anges pollenövervakningen bygga på ett frivilligt samarbete mellan ett stort antal aktörer inom flera sektorer. Hur övervak- ningen prioriteras varierar mellan olika regioner, vilket gör att det är bristfällig tillgång på pollendata i många områden i . Det medför svårigheter att skapa bra prognoser för allergiker och ge bra underlag till miljöövervakning i övrigt. En samordnad organisation med en enhetlig finansiering skulle kunna skapa ett övervaknings- system som gav bra geografisk täckning utifrån var resurserna behövs bäst. Det anges att övervakningen är till stor del baserad på var det finns aktörer som kan bidra med egna resurser.135 En del av provtagningarna inom det nationella delprogrammet För- surande och övergödande ämnen i luft och nederbörd utförs av privatpersoner som anlitas av utföraren. Detta anges av såväl Natur- vårdsverket som andra aktörer vara ett kostnadseffektivt sätt att bedriva miljöövervakning av luft på, som det beskrivs som en utmaning att bibehålla kontinuitet och kvalitet i provtagningar när enskilda provtagare behöver efterträdas av nya.136 I avtalen för detta och även andra program som använder privatpersoner som provtagare anges det enligt numera att utföraren ska ha ett system med reserver för provtagare.137 132Regeringen, beslut , Medel för polleninsamling, pollenanalyser samt pollenprog- noser, Dnr S2013/2150/FS (delvis). 133Naturhistoriska , Årsredovisning 2017, s. 33. 134Naturhistoriska , e-brev . 136Naturvårdsverket, Revision av Programområde Luft, PM , s. 18 f. samt Natur- vårdsverket, Sammanställning av yttranden – Remiss Programområde Luft-Revision, s. 2. 137Naturvårdsverket, e-brev . 8.9Miljöforskning inom luft och klimat Detta avsnitt beskriver miljöforskning som har anknytning till den miljöövervakning som främst de nedan berörda aktörerna bedriver. 8.9.1SMHI:s miljöövervakning är nära kopplad till forskningsavdelningen sysselsätter 100 personer och ska om- fatta fyra professurer. har en professur avseende klimat tillsatts. Forskningsområdena är (förutom hydrologi och oceano- grafi) luftmiljö, atmosfärsforskning, analys samt klimatforskning som är samlad inom enheten Rossby Centre.138 Klimatforskningen är ett stöd för studier om klimateffekter och har som central uppgift att utveckla såväl globala som regionala klimatmodeller. De används i nationella och internationella projekt för att ta fram information om framtida klimat.139 miljöövervakning av luft är nära kopplad till dess forsk- ningsavdelning, där en stor del av utvecklingsarbetet utförs. Utveck- lingen av modeller finansieras genom förvaltningsanslag, forsknings- och utvecklingsmedel samt affärsverksamhet.140 Luft- miljöforskningen syftar till att ta fram ökad kunskap om processerna som påverkar spridningen av luftföroreningar och att ta fram beräkningsunderlag och verktyg för detta. En annan viktig uppgift är att bedöma konsekvenser av luftföroreningar, t.ex. hälsoeffekter, försurning, övergödning och klimatpåverkan.141 MATCH Sverige- systemet används inom t.ex. forskningsprogrammet ”luft och klimat” för bl.a. återanalyser av ozon och kväve.142 är också svensk kontaktpunkt för FN:s klimatpanel (IPCC) och myndigheten har hand om nationella kontakter gentemot IPCC:s sekretariat, nominerar svenska experter till arbetet inom IPCC och representerar vid klimatpanelens möten.143 138SMHI, intervju . 139SMHI, e-brev . 140SMHI, intervju . 141SMHI, e-brev . 142SMHI, intervju . 143SMHI, e-brev . På klimatområdet har EU etablerat forskningsinfrastrukturen ”Inte- grated Infrastructure (ICOS RI)”, som omfattar 12 länder. Syftet med ICOS RI är att kvantifiera och förstå den europeiska kontinentens växthusgasbalans.144 ICOS är det svenska bidraget till ICOS RI. Det består i ett samarbete mellan () (värd), , , , och . Verksamheten finansieras av Veten- skapsrådet och samarbetets parter. ICOS innefattar 10 mät- stationer på sju platser. Tre är atmosfärsstationer, sex är terrestra ekosystemstationer och en är marin station för mätningar i havet. Vid dessa mäts koncentrationer av växthusgaser i atmosfären, flödet av växthusgaser mellan ekosystem och atmosfär samt meteorolo- giska parametrar. Dessutom mäts olika egenskaper hos mark, hav och vegetation.145 ICOS samarbetar med i fråga om stationer och personal, se avsnitt 8.3.3. Enligt SLU har ICOS till uppgift att, utöver att stödja forskningen inom klimatområdet, förmedla information och kun- skap till det svenska samhället.146 8.9.3IVL:s forskningsverksamheter med nära anknytning till miljöövervakning av luft IVL bedriver flera forskningsprojekt som anknyter till miljööver- vakning:147 Krondroppsnätet är enligt IVL väl förankrat i forskningen om bl.a. försurning och övergödning av skogsekosystemen. Mätserierna, som tillhör de längsta i , används för att beskriva utvecklingen för olika miljöindikatorer och möjliggör studier av lång- siktiga trender. Data från Krondroppsnätet bidrar även till utveck- lingen av nedfalls- och ekosystemmodeller. Forskningen som be- drivs i anknytning till Krondroppsnätet sker enligt IVL med separat finansiering från forskningsråd och och belastar 144ICOS webbplats , se / och /about-us 145ICOS /, hämtad . 146SLU, e-brev . 147IVL, e-brev . inte Krondroppsnätets ordinarie budget. har data från Kron- droppsnätet använts i många olika forskningsprogram. IVL nämner som exempel det pågående programmet ”luft och klimat” (se nedan) och det avslutade , med som finansiär och IVL som koordinator. Andra exempel som nämns är två forsk- ningsprojekt vid med FORMAS som finansiär. IVL leder forskningsprogrammet ”luft och Klimat”, vilket är inriktat på att ta fram underlag för nationellt och internationellt beslutsfattande inom luftvårdsområdet. Projektet ”Luft och vatten med Internet of Things” syftar till att utveckla ett effektivare system för att samla information om luft- och vattenkvalitet i städer. IVL är en av deltagarna i projektet. IVL deltar i det nordiska projektet ”Nordic Welfair”, som syftar till att de nordiska länderna på ett bättre sätt än ska kunna reglera utsläpp av luftföroreningar och prioritera insatser med inriktning på de källor som har störst negativ påverkan på männi- skors hälsa. Det nationella delprogrammet Metaller i mossa har ett anknutet forskningsnära projekt som avser bl.a. kartläggning av sällsynta jordartsmetaller samt samband mellan halter i mossa och deposition av metaller, kväve och svavel. 8.10Möjlighet att upptäcka nya miljörisker anser det finns små möjligheter att upptäcka nya miljörisker genom den nuvarande luftövervakningen. Kommunerna mäter enligt myndigheten oftast endast ämnen som är reglerade i luftkvalitetsförordningen (2010:477). anges mäta andra föroreningar, men oftast med låga halter.148 Naturvårds- verket anger också att dess budget för miljöövervakning av luft i stort sett endast räcker till att uppfylla krav i EU-direktiv och konven- tioner, vilket begränsar möjligheterna att upptäcka nya miljörisker.149 Såväl som anser att det generellt sett finns större möjligheter att upptäcka nya miljörisker om övervaknings- programmen är mer omfattande än vad som krävs för att tillgodose tvingande internationella rapporteringskrav.150 Ett exempel är att 148Naturvårdsverket, e-brev . 149Naturvårdsverket, e-brev . 150Naturvårdsverket, e-brev . den nuvarande övervakningen av luftkvalitet visade att uppmätta halter av kvävedioxid inte sjönk så mycket som hade förväntats i modelleringar. Detta synliggjordes innan det uppmärksam- mades att de verkliga emissionerna av kvävedioxid var mycket högre än de rapporterade emissionsfaktorerna. För klimat, ozon och UV- strålning är mätningarna inte mer omfattande än vad som krävs eller rekommenderas. anger även att frågan om effekter av små- skalig vedeldning har uppmärksammats mer . Den befintliga miljöövervakningen ger enligt inte tillräcklig infor- mation eftersom mätstationerna oftast är inriktade mot trafik och inga mätningar av utsläpp från vedeldning har gjorts i bostadsom- råden, där vedeldningen är ett större problem.151 IVL framhåller att miljöövervakningen av luft har bidragit till att uppmärksamma flera nya miljörisker. Det gäller t.ex. upptäckten av ökat kvävenedfall och höga ozonhalter i norra till följd av långväga transport av förorenad luft från stora bränder av biomassa i . Ett annat exempel gäller att långväga trans- port av förorenade luftmassor från ett vulkanutbrott på –2015 visades medföra förhöjda föroreningshalter i luften och ett ökat nedfall av svavel. Ytterligare ett exempel är att de om- fattande vindfällen som stormen orsakade 2005 påvisades medföra ökat läckage av nitrat till markvattnet.152 •Regleringen av vilka data som ska rapporteras nationellt och till EU upplevs som tydligare för luftkvalitet än för andra områden inom miljöövervakningen. Också vägledningen upplevs om tydlig av kommuner etc. som utför övervakningen, genom att vägled- ningen har olika dokument som beskriver vad som ska mätas, på vilket sätt samt hur beräkningar och skattningar ska göras. •Det är viktigt att åstadkomma en ändamålsenlig och kostnads- effektiv kombination av mätning och modellering inom den nationella miljöövervakningen av luft. Revisionen 2015 pekade på behovet av samordning mellan flera delprogram. 151SMHI, intervju . 152IVL, e-brev . förändringar av de delprogram som berörs av den delrevision som inletts 2018 kommer att genomföras . •Det decentraliserade systemet för kontroll av miljökvalitetsnor- merna för utomhusluft medför utmaningar med att få alla kom- muner att utföra övervakning eller ha överblick över luftkvaliteten. Detta understryker vikten av god vägledning till kommunerna. Vägledningen har utvecklats genom bl.a. Luftguiden och referens- laboratorierna för modeller och mätningar. •Det finns några luckor i övervakningen av s.k. regional bakgrund, som ansvarar för. I fråga om t.ex. marknära ozon samt organiskt och elementärt kol skulle det behövas ytter- ligare stationer för att uppfylla krav i EU-lagstiftningen. Mät- ningarna av marknära ozon kompletteras dock av modellering. Mätnätet skulle också kunna vara mer omfattande för att kunna tillgodose miljömålsuppföljningen även om t.ex. modelleringar i viss utsträckning kompenserar även för detta. •Övervakningen av ozonskiktets tjocklek och av UV-strålning uppfattas som underdimensionerad i förhållande till behoven. •Övervakningen av pollen saknar tydlig ansvarsfördelning och finansiering. Prioriteringsgrunden är oklar. I detta kapitel beskrivs den hälsorelaterade miljöövervakningen som bedrivs av . Andra myndigheters verksamhet, som har kopplingar till den hälsorelaterade miljöövervakningen som bedriver, beskrivs översiktligt. Den hälsorelaterade miljöövervakningen har utformats med ut- gångspunkt i ett riksdagsbeslut som grundades på propo- sitionen En god livsmiljö.1 I propositionen framhöll regeringen att miljöövervakningen behövde utvidgas till att omfatta även hälso- effekter. Att skydda människors hälsa var en del av den miljöpoli- tiska inriktningen. I samband med riksdagsbeslutet fick Natur- vårdsverket i uppdrag av regeringen att ta fram ett nationellt miljö- övervakningsprogram för den hälsorelaterade miljöövervakningen. En särskild utredning genomfördes i samband med att program- området Hälsorelaterad miljöövervakning inrättades.2 hade mätningar av ämnen som påverkar människors hälsa genom- förts inom miljöövervakningens olika programområden som t.ex. Skog, Sötvatten och Fjäll. Programområdet kallades till en början hälsa och urban miljö men 2003 ändrades namnet till Hälsorelaterad miljöövervakning (HÄMI). Den struktur som utvecklades finns i stor utsträckning fortfarande kvar.3 1990/91:90, En god livsmiljö. 2IMM (1992), Hälsorelaterad miljöövervakning – ett programförslag, rapport 7/92 och Natur- vårdsverket (1993), Svensk nationell miljöövervakning program antaget av , rapport 4275. 3Naturvårdsverket, intervju, . 9.2Syftet med HÄMI och ytterligare begrepp Syftet med HÄMI är att långsiktigt övervaka miljöfaktorer som kan påverka människors hälsa. Övervakningen av miljöfaktorer görs genom att uppskatta människors exponering för hälsofarliga ämnen i den omgivande miljön, mäta exponering för miljögifter via markö- rer för dessa i människan samt utföra analyser som kopplar samman miljöexponering och hälsoeffekter.4 Myndigheter som bedriver verksamhet som är relaterad till HÄMI använder också begreppet miljörelaterad hälsa, förkortat miljöhälsa, för att beskriva miljöövervakning.5 uppger att det inte finns någon veder- tagen definition av begreppet miljörelaterad hälsa men att det gene- rellt innefattar miljöns positiva och negativa effekter på hälsa och även miljöns hälsofrämjande egenskaper. Myndigheten menar att i kan generationsmålets strecksats (se avsnitt 9.3.1) om hälsa vara en god definition. hänvisar också till att () har en definition av begreppet miljörelaterad hälsa. Den definitionen innefattar enligt samtliga fysiska, kemiska och biologiska fak- torer i omgivningsmiljön samt alla relaterade faktorer som påverkar människors beteende. Miljöhälsoarbetet innefattar att utvärdera och kontrollera de miljöfaktorer som potentiellt kan påverka hälsa, och det inriktas mot att förebygga ohälsa och skapa hälsofrämjande mil- jöer. Beteenden som kan kopplas till den sociala och kulturella miljön och genetiska faktorer räknas enligt inte in i WHO:s definition. Myndigheten anger att de huvudsakliga områden som ingår i WHO:s miljöhälsoarbete är luftkvalitet såväl utomhus som inomhus, bostäder, vatten och sanitet, klimatförändringar, buller, arbetsmiljö, transportsystem, urban hälsa och social ojämlik- het. Enligt utredningens uppfattning är begreppet miljörelaterad hälsa/miljöhälsa inte lämpligt att använda i samband med beskriv- ningar och överväganden om den hälsorelaterade miljöövervakningen som bedrivs av . Begreppet är inte tydligt definierat 4www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Miljoovervakning/ Miljoovervakning/Halsorelaterad-miljoovervakning/, . 5Naturvårdsverket (2018), Vägval för en robust och ändamålsenlig miljöövervakning, skrivelse .