sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Många mål med koppling till produktion och användning av biogas – men inget specifikt nationellt biogasmål Det finns åtskilliga samhälleliga mål på olika nivåer (från global till lokal) där det är möjligt att se att produktion och/eller användning av biogas kan bidra med nyttor som underlättar måluppfyllelsen. Användning och/eller produktion av biogas kan bidra till att öka för- utsättningarna att uppnå ungefär hälften av de sexton miljökvalitets- mål som har beslutat. För flera av dessa miljökvalitetsmål är måluppfyllelsen bristfällig. Av de åtta mål som bedöms ha den tydligaste kopplingen till produktion och användning av biogas är det inget som bedöms kunna vara möjligt att nå inom utsatt tid och för två av dem (Begränsad klimatpåverkan och Ett rikt odlingsland- skap) bedöms utvecklingen dessutom vara negativ. Det finns där- emot inget mål fastslaget av eller regeringen om produk- tion eller användning av biogas i . På regional eller lokal nivå förekommer det att övergripande, ofta teknikneutrala, nationella mål ges en tydligare inriktning på produk- tion eller användning av biogas. Nuvarande insatser är otillräckliga för att nå såväl klimatmålet för den icke-handlande sektorn till 2030 som nettoutsläppsmålet för de totala utsläppen till 2045. Under nuvarande förutsättningar och be- slut kommer transportsektorn bara att nå halvvägs till sitt sektor- specifika klimatmål, vilket ställer krav på kraftfulla politiska åtgärder Biogasen och de samhälleliga målen redan under innevarande mandatperiod. En ökad andel biodrivmedel är ett nödvändigt bidrag för en förbättrad måluppfyllelse. Jordbrukssektorn svarar för cirka en femtedel av de klimatutsläpp som inte omfattas av EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU ETS). En av klimatomställningens svåraste utmaningar är att minska jord- brukets utsläpp. Utsläpp av metan från hantering av stallgödsel sva- rar för en betydande andel av jordbrukets klimatpåverkan. Rötning av gödsel och tillvaratagande av biogas är ett sätt att minska detta problem. Mål för produktion av förnybar el Biogas är en förnybar energiform som kan användas för att produ- cera förnybar el. Både på EU-nivå och på nationell nivå finns energi- politiska mål för andelen förnybar energi i energisystemet. I finns dessutom ett mål om en helt förnybar elproduktion 2040. Utöver klimat- och energipolitiska mål finns det målsättningar inom ett antal andra politikområden där produktion och/eller användning av biogas kan ha betydelse för måluppfyllelsen. Det gäller exempelvis inom ramen för näringspolitiken, landsbygdspolitiken, livsmedels- politiken och transportpolitiken. I utredningens direktiv slås det fast att flera politiska mål har kopp- ling till biogas. Enligt direktivet bör biogasens långsiktiga marknads- förutsättningar utformas så att de ger goda förutsättningar för att uppnå olika mål, och då inte minst de mål som finns på de miljö- och energipolitiska områdena. ska hänsyn tas till värdet av de nyttor som produktion av biogas bidrar med för att nå andra sam- hällsmål. Biogasen och de samhälleliga målen I detta kapitel redovisas de mål som bör beaktas eller vara väg- ledande för utredningens överväganden och förslag. Urvalet av mål kopplas till de nyttor som biogasen kan bidra med. I de fall det be- döms vara oklart vilken nytta biogasen kan anses bidra med för att uppnå ett visst mål ges en del konkreta exempel som syftar till att klargöra sambanden mellan biogasproduktion och/eller biogasan- vändning och ett visst mål. Biogasens olika nyttor beskrivs sedan mer utförligt i kapitel 5. Där förs det även ett närmare resonemang om var i biogassystemet de olika nyttorna uppkommer och om i vilken utsträckning det går att tala om samhällsekonomiska netto- nyttor. 4.3De globala hållbarhetsmålen och biogas Vid antogs Agenda 2030 inklusive 17 globala mål för hållbar utveckling. De globala hållbarhetsmålen är övergripande till sin karaktär, men flera av dem bedöms kunna ha kopplingar till biogas. Tydligast kan denna koppling göras i dessa fall: •Mål 2 – Avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och förbättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk. Livsmedels- försörjning och hållbar jordbruksproduktion kan generera rest- produkter som kan fungera som substrat för biogasproduktion. Det kan exempelvis handla om gödsel eller växtrester. Gödsel- baserad biogasproduktion innebär även minskade utsläpp av den metan som uppkommer vid nedbrytning av gödsel. Återföring av växtnäringsämnen genom spridning av rötrester från biogaspro- duktion i form av biogödsel kan bidra till ett hållbart brukande av jorden. Biogas kan även fungera som en lokal källa för förnybar kraft- och värmeproduktion. •Mål 6 – Säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla. Va-verksamhet i större skala inkluderar ofta ett moment där avloppsslam rötas i syfte att minska slam- mets volymen, vilket också ofta innefattar ett omhändertagande av den biogas som bildas. Tas inte den metan som bildas om hand finns risk att den läcker ut till atmosfären med negativ klimat- påverkan som följd. Biogasen och de samhälleliga målen •Mål 7 – Säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar och modern energi för alla. Som framgår av kapitel 2 är bio- gas en förnybar energigas som bör kunna spela en roll för möjlig- heterna att uppnå detta globala hållbarhetsmål. •Mål 9 – Bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inklude- rande och hållbar industrialisering samt främja innovation. Indu- strin är en källa till utsläpp av växthusgaser. En omställning av in- dustrin i hållbar riktning kan inkludera en övergång till en ökad användning av förnybara bränslen. Den fortsatta utvecklingen på biogasområdet är beroende av innovativa och kostnadsreduceran- de lösningar, inte minst när det gäller att ytterligare förbättra för- utsättningarna för effektiv förgasning av olika typer av biomassa. Infrastruktur i form av rörledningar och tankställen kan göra det möjligt att tillgängliggöra biogas. •Mål 11 – Göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, mot- ståndskraftiga och hållbara. Hållbara städer inkluderar ofta trans- portlösningar där oljebaserade drivmedel ersätts av förnybara bränslen eller el. Biogas är ett sådant förnybart bränsle som också kan användas för uppvärmningsändamål och då företrädesvis i städer och tätorter som är anslutna till ett gasnät. I hållbara städer hanteras även avfall på ett sådant klokt sätt. Rötning av matavfall till biogas är ett sådant sätt. •Mål 12 – Hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Biogas kan spela en roll både när det gäller produktion och konsumtion av olika varor och tjänster. Hållbar livsmedelsproduktion liksom konsumtion av förnybar energi och hållbara transportlösningar är bara några exempel som kan innefatta biogasbaserade handlings- alternativ som stämmer väl överens med synsättet om en cirkulär ekonomi. I kan den offentliga sektorns roll när det gäller upphandling av hållbara lösningar vara viktig i sammanhanget. •Mål 13 – Vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatföränd- ringarna och deras konsekvenser. Ur detta globala mål är det möj- ligt att härleda flera klimat- och energipolitiska mål som har lagts fast på EU-nivå och på flera olika nivåer i det svenska klimatpoli- tiska regelverket. Biogas är en av flera förnybara energikällor som tydligt kan kopplas till detta globala hållbarhetsmål och då inte minst genom att ersätta fossila bränslen inom flera sektorer. Biogasen och de samhälleliga målen •Mål 14 – Bevara och nyttja haven och de resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling. Akvatisk biomassa i form av exempelvis alger kan användas som substrat för produk- tion av biogas.1 Avfall från fisk- och skaldjursindustrin kan också användas som substrat för produktion av biogas. I regeringens handlingsplan för Agenda 2030 för perioden –2020 framhålls att ska vara ledande i genomförandet av Agenda 2030, på hemmaplan och globalt. Genomförandet innebär bl.a. att ska transformeras till världens första fossilfria välfärdsland och vara en internationell förebild när det gäller ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet.2 I handlingsplanen beskrivs strategier, åtgärder och styrmedel varav många har betydelse för biogasens ut- veckling i . Flera av de insatser som lyfts fram i handlings- planen och som bedöms ha relevans för utvecklingen på biogasom- rådet beskrivs närmare i detta betänkandes kapitel 6. Det bör också framhållas att flera av de globala hållbarhetsmålen har legat till grund för andra mål som har beslutats på både EU-nivå och på nationell nivå, varav flera beskrivs närmare nedan. har fattat beslut om ett övergripande mål för den svenska miljöpolitiken med innebörden att lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta till nästa generation, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser.3 Under detta s.k. generationsmål finns ett antal strecksatser om bl.a. ökad andel förnybar energi och resurseffektiva kretslopp. har också beslutat om sexton miljökvalitetsmål – inklusive 17 etappmål –som tillsammans utgör stommen för den svenska miljöpolitiken. miljömål kan ses som det nationella genomförandet av den ekologiska dimensionen av de globala hållbarhetsmålen. 1År 2015 beviljade ca för genomförande av projektet . Projektets syftade till att utveckla och verifiera ett kon- cept för odling av marin biomassa i full skala på den svenska som sedan skulle rötas till biogas. 2Regeringskansliet, Handlingsplan Agenda 2030 – 2018–2020 (2018). 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Biogasen och de samhälleliga målen Av de sexton miljökvalitetsmålen är det främst följande åtta som kan anses ha en mer direkt positiv koppling till produktion och använd- ning av biogas och vissa av de rötrester som uppkommer vid biogas- produktion: –Bara naturlig försurning –Levande sjöar och vattendrag –Ett rikt odlingslandskap –God bebyggd miljö Förutsättningarna att nå flera av de övriga miljökvalitetsmålen kan sannolikt också påverkas positivt av en ökad produktion och använd- ning av biogas i . I det följande redovisas ytterligare detaljer kring vart och ett av de åtta listade miljökvalitetsmålen och deras koppling till biogas. Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkon- vention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska upp- nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås. Biogasen och de samhälleliga målen har fastställt följande precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan4: –Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen över förindustriell nivå. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. har även beslutat att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser (se vidare nedan).5 Som har redovisats under de globala hållbarhetsmålen ovan är bio- gas en förnybar energigas som kan ersätta fossilbaserade bränslen inom energi-, transport- och industrisektorerna. Biogas kan således ha betydelse för möjligheterna att uppnå detta miljökvalitetsmål. Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon nega- tiv inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mång- fald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Övergödning orsakas av allt för höga halter av kväve och fosfor i mark eller vatten. Dessa näringsämnen kan hamna i miljön via ut- släpp till luft av exempelvis kväveoxider från biltrafik, sjöfart och kraftverk. Andra orsaker till övergödning är läckage från jordbruket samt utsläpp från avloppsreningsverk och industrier. Övergödning påverkar såväl marken som sjöar, vattendrag och hav. Regeringen har fastställt fyra preciseringar av miljökvalitetsmålet som bl.a. avser den sammanlagda tillförseln av kväve- och fosforför- eningar till omgivande hav, och att atmosfäriskt nedfall och brukande av mark inte leder till att ekosystemen uppvisar några väsentliga långsiktiga skadliga effekter av övergödande ämnen i någon del av . Biogasens koppling till övergödning hänger främst samman med hur det ingående substratet och rötresten hanteras. Alternativet att lagra stallgödsel eller sprida det som flytgödsel i stället för att röta 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 2016/17:146. Biogasen och de samhälleliga målen det till biogas och sedan använda rötresten (biogödsel) som göd- ningsmedel innebär sannolikt en högre risk för läckage av sådana ämnen som bidrar till övergödning, åtminstone under förutsättning att biogödseln sprids på ett korrekt sätt. Om biogas skulle ersätta diesel skulle också utsläppen av gödande ämnen minska. Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produk- tion och livsmedelsproduktion ska skyddas som den biolo- giska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Regeringen har fastställt tolv preciseringar av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Bland dessa märks bl.a. att åkermarkens fysi- kaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och pro- cesser bibehålls och att jordbruksmarken har så låg halt av förore- ningar att ekosystemens funktioner, den biologiska mångfalden och människors hälsa inte hotas. Även när det gäller detta miljökvalitetsmål är det främst biogöd- seln som kan bidra till måluppfyllelsen genom att bidra till kolåter- föring och till vissa andra eftersträvansvärda egenskaper hos den odlade marken. Förutsättningen är dock att biogödseln möter höga kvalitetskrav när det bl.a. gäller innehållet av icke önskvärda ämnen. Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kul- turvärden inte skadas. Här konstateras det bl.a. att vägtrafik är en stor källa till luftföro- reningar, framför allt i tätorter. Bilavgaser innehåller partiklar, kväve- dioxid och organiska ämnen, och avgaserna bidrar till att det bildas marknära ozon. Regeringen har fastställt tio preciseringar för miljökvalitetsmålet luft som bl.a. avser halterna av vissa ämnen i luften som exem- pelvis partiklar och kväveoxider. Förbränning av biogas ger upphov till mindre mängder skadliga ämnen än exempelvis både fossil och biobaserad diesel. Biogasen och de samhälleliga målen Levande sjöar och vattendrag Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variations- rika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vatten- hushållande funktion ska bevaras, som förutsättningar för fri- luftsliv värnas. Här finns kopplingar till miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö. Biogas som ersätter fossila bränslen bidrar indirekt till sjöars och vattendrags ekologiska hållbarhet. Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfal- den. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras på- verkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna. Här konstateras det bl.a. att förekomsten av tungmetallen kadmium har bidragit till ett folkhälsoproblem i . En indikator som används för att följa utvecklingen kring detta mål gäller förekomsten av miljö- och hälsofarliga ämnen i slam från avloppsreningsverk. Före- komsten av sådana ämnen i avloppsslam ger ett övergripande mått på belastning och diffus spridning av de uppmätta ämnena i samhället. Den rena förbränningen av biogas hjälper till att sänka tillförseln av gifter till atmosfären. skapar biogödsel förutsättningar för ett ekologiskt jordbruk utan användning av miljöskadliga be- kämpningsmedel. En god bebyggd miljö Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälso- sam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anlägg- ningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att Biogasen och de samhälleliga målen en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Regeringen har fastställt ett tiotal preciseringar av miljökvalitetsmålet varav en gäller hållbar avfallshantering. Den preciseringen lyder som följer: –Avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfallet förebyggs som resur- serna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö mini- meras. Ett etappmål om en ökad resurshushållning i livsmedelskedjan har också knutits till miljökvalitetsmålet: –Insatser ska vidtas så att resurshushållningen i livsmedelskedjan ökar genom att av matavfallet från hushåll, stor- kök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biolog- iskt så att växtnäring tas till vara, där behandlas så att även energi tas till vara . Enligt den nationella avfallsplanen har många kommuner formulerat egna mål för biologisk återvinning av matavfall som utgår från det nationella etappmålet.6 Av budgetpropositionen framgår det att data om mat- avfall inte har uppdaterats . Regeringen har därför beslutat att förlänga etappmålet och sätta 2020 som nytt målår.7 Därutöver kan det nämnas att i sin senaste uppföljning av miljömålen föreslår ett nytt etappmål om avfall som innebär att för- beredelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall ska 2025 utgöra minst 55 viktprocent, 2030 minst 60 viktpro- cent och 2035 minst 65 viktprocent.8 Förslagets nivåer och årtal är i överensstämmelse med EU:s avfallsdirektiv. 6Naturvårdsverket, Att göra mer med mindre – Nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018–2023, Rapport 6857, , s. 43. 2018/19:1, utg.omr. 20 Allmän miljö- och naturvård, s. 20. 8Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (2019), s. 48. Biogasen och de samhälleliga målen påbörjade ett arbete om etappmål avseende en minskning av matavfall. har verket i uppdrag från regeringen att bl.a. ta fram ett etappmåls- förslag gällande minskat matsvinn. Det uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2020.9 Matavfall kan med fördel rötas till biogas och därigenom bidra till måluppfyllelsen i den del som innebär att avfallets energiinnehåll tas till vara. Om rötresten dessutom används som biogödsel bidrar detta till att växtnäring återförs till kretsloppet. presenterade den femte fördjupade utvärderingen av hur väl miljökvalitetsmålen nås sedan beslutade om dessa mål.10 Verket konstaterar bl.a. att klimatföränd- ringarna är ett av två områden där det behövs snabba och kraftfulla insatser för att vända den negativa utvecklingen i miljön och att det därför finns flera starka skäl att prioritera dessa områden inom miljö- politiken . Av de åtta miljökvalitetsmålen som ovan anges ha den tydligaste kopplingen till produktion och användning av biogas är det inget som bedöms kunna vara möjligt att nå inom utsatt tid, och för två av dem (Begränsad klimatpåverkan och Ett rikt odlingslandskap) be- döms utvecklingen dessutom vara negativ. När det gäller det för bio- gasproduktion viktiga etappmålet om insamling av matavfall konsta- terar att målet inte har uppnåtts, men att det inte är omöjligt att nå inom tidsramen. I anslutning till detta påpekar myndigheten att mängden matavfall som samlas in till rötning och kompostering har ökat markant . För att nå målet om biologiskt behandlat matavfall behöver den separata in- samlingen öka ytterligare, och rejektmängderna behöver minska inom den biologiska behandlingen för matavfall.11 9Miljödepartementet, Uppdrag om nya etappmål för förebyggande av avfall (Regeringsbeslut 11, ). 10Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019 – Med förslag till regeringen från myndigheter i samverkan (2019), s. 48. 11Samma källa, s. 131. Biogasen och de samhälleliga målen har liksom flertalet av världens länder ratificerat FN:s ram- konvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde ikraft och det därtill knutna Kyotoprotokollet. Vid klimatkon- ventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal under klimat- konventionen, det s.k. . Enligt ska den globala uppvärmningen hållas långt och ansträng- ningar ska göras för att hålla ökningen jäm- fört med förindustriellnivå. är det första rättsligt bind- ande klimatavtalet där alla parter har åtaganden som ska genomföras. ratificerade och det trädde i kraft . Såväl EU:s som klimat- och energipolitiska mål vilar på de tre s.k. grundpelarna ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. –2009 förhandlades och beslutades ett kli- mat- och energipaket till 2020 inom EU. Paketet omfattade bl.a. ett långsiktigt klimatmål med innebörden att utsläppen av växthusgaser ska minska med 80–till 2050 jämfört med . Till 2020 är målet att EU:s utsläpp ska minska jämfört med . EU:s mål om lägre utsläpp av växthusgaser till 2020 är uppdelat i två delar där de utsläpp som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter ska minska mest (jäm- fört med 2005) och övriga utsläpp, i den s.k. icke-handlande sektorn, sammantaget behöver minska i en långsammare takt (med 10 pro- cent jämfört med ). beslutade om ståndpunkter där målnivåerna för EU:s klimat- och energiramverk till 2030 angavs. Det övergripande klimatmålet är att EU:s utsläpp av växthusgaser ska minska till 2030 jämfört med nivå. Minskning ska ske inom de sektorer som omfattas Biogasen och de samhälleliga målen av EU ETS och inom de som omfattas av den s.k. ansvarsfördelningsförordningen (ESR). Flera nationella mål styr den svenska klimatpolitiken. kli- matpolitiska beslut ingick ett nationellt etappmål för klimat till 2020 med innebörden en utsläppsminskning i jämförelse med 1990. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ingår i det miljö- målssystem som har beskrivits ovan. Enligt beslut inne- bär miljökvalitetsmålet att halten av växthusgaser i atmosfären i en- lighet med ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Som har redovisats tidigare beslutade om en ny precisering av det aktuella miljökvalitetsmålet. har även antagit flera etappmål som rör klimatet. Det etappmål som avspeglar det långsiktiga klimatmålet innebär att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. De kvarvar- ande utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . Noterbart är att de växt- husgaser som omfattas av målet är koldioxid, lustgas, fluorerade växthusgaser och metan. Metan – som ju är den huvudsakliga energi- bäraren i natur- och biogas – är i oförbränt skick en gas som har en avsevärt mycket större negativ inverkan på växthuseffekten än koldi- oxid. bidrar ett utsläpp av metan cirka trettio gånger mer till växthuseffekten än ett lika stort utsläpp av koldi- oxid.12 är utsläppen av koldioxid betydligt större och svarar sammantaget för av de svenska växthusgasut- släppen och metan för endast . 12www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Klimat-och-luft/Klimat/Darfor-blir-det- varmare/Andra-vaxthusgaser/ (). Biogasen och de samhälleliga målen Transportsystemet svarar för ungefär en fjärdedel av totala energianvändning. Transportsystemet är dessutom till stor del be- roende av fossila drivmedel.