sou · H7B344 · 2019-11-04 00:00:00 — Vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget måste därför styras av det före- slagna målet för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om valfrihet. Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de näringsrättsliga regelverken och för vilka olika regler gäller. Reglerna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värdepappersfonder och special- fonder. När det gäller vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upp- handlas är det svårt att säga att en viss typ av fond är mer kostnads- effektiv, hållbar eller lättare att kontrollera än en annan. Samma sak gäller beträffande hög kvalitet; det går inte att säga att en viss typ av fond håller högre kvalitet än en annan. Kraven på kostnadseffek- tivitet, hållbarhet, kontrollerbarhet och hög kvalitet kan bäst be- dömas i förhållande till enskilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs i upphandlingarna och de tilldelningskriterier som används för att tilldela avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitten 11.4 och 11.14. Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas både i förhållande till enskilda fonder och olika typer av fonder. Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensions- spararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet. Urvalet av fonder ska vara tillräckligt brett för att tillfreds- ställa de flesta av de sparare som är intresserade av att göra ett eget val (se avsnitt 5.2.7). Med olika risknivå och placeringsinriktning av- ses att fonderna inte bör vara för lika. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån bästa branschstandarder (se avsnitten 5.2.7 och 10.2.2). Mot denna bakgrund är det av betydelse vilka olika risknivåer och placeringsinriktningar fonder av en viss typ kan ha. Vilka risknivåer och placeringsinrikt- ningar som är möjliga påverkas bland annat av om det finansmarknads- rättsliga regelverket innehåller begränsningar med avseende på till exempel tillåtna tillgångsslag, storlek på enskilda innehav och möj- lighet att använda finansiell hävstång. Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upp- handlas till premiepensionens fondtorg är det också av betydelse vilka pensionssparare som kan antas vilja placera sina premiepen- sionsmedel i fonder på fondtorget. Utifrån den valarkitektur som föreslås av utredningen är utgångspunkten att det handlar om per- soner som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val (se avsnitt 5.5). Dessa sparare är likväl att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening. Det finns inte behov av en särskild typ av fond för premiepensionssystemet Utredningen har övervägt om det finns behov av att skapa en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet. Som konstateras i av- snitt 7.1 finns det inte någon legaldefinition av begreppet fond. Av kommittédirektiven och Pensionsgruppens överenskommelse fram- går dock att staten inte själv ska ha några fonder på fondtorget utan att de fonder som erbjuds på fondtorget ska upphandlas på den privata marknaden. Om utredningen ska föreslå en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet ska det i så fall således röra sig om en fond som förvaltas av en privat aktör, och som inte är en UCITS-fond eller alternativ investeringsfond. Med tanke på hur stort kapital som förvaltas inom premie- pensionssystemet kan det visserligen antas att det skulle finnas ett intresse på marknaden för att tillhandahålla sådana fonder. AIF-för- valtare, fondbolag eller andra finansiella företag som står under Finans- inspektionens tillsyn skulle emellertid sannolikt vara förhindrade att förvalta sådana fonder. De finansmarknadsrättsliga regelverken – vilka bygger på EU-regler – tillåter som huvudregel nämligen inte att företagen ägnar sig åt någon annan verksamhet än den de har tillstånd för enligt nämnda regelverk. Skulle det skapas en ny typ av fond enbart för premiepensionssystemet skulle det sanno- likt också behöva tas fram ett helt nytt regelverk med näringsrätts- liga regler för sådana förvaltare och fonder. Något förenklat brukar det sägas att alternativa investerings- fonder är alla fonder som inte är UCITS-fonder. Av definitionen av en alternativ investeringsfond framgår emellertid att en sådan fond ska ha bildats för kollektiva investeringar och ska ta emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fast- ställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare. Skulle utredningen föreslå en ny typ av fond enbart för premiepensions- systemet skulle fonden endast få ta emot medel från en särskilt utpekad investerare, nämligen Pensionsmyndigheten.46 Det är dock osäkert om att de finansmarknadsrättsliga regelverken utgör ett hin- der mot att införa ett regelverk som reglerar en ny typ av fond som förvaltas av företag på den privata marknaden. Den frågan behöver utredas betydligt mer grundligt innan några säkra slutsatser kan dras. Vid bedömningen av vilken eller vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till fondtorget är det som framgår ovan främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfri- het. Mot den bakgrunden anser utredningen att de fonder som finns på marknaden , UCITS-fonder och alternativa investerings- fonder, tillgodoser det behov av fonder som finns för premiepensio- nens fondtorg (detta behandlas närmare i det följande). Det finns därför inte behov av att närmare utreda och föreslå regler som inne- bär att det skapas någon ny typ av fond enbart för premiepensions- systemet. Enligt nuvarande lagstiftning tillåts i princip endast UCITS-fonder (värdepappersfonder och fondföretag) på premiepensionens fond- torg. UCITS-direktivet och de svenska regler som genomför direk- tivet syftar till att ge ett gott konsumentskydd. 46Jämför , Riktlinjer om nyckelbegrepp i direktivet om förvaltare av alternativa investerings- fonder, 2013/611 p. 17–19. Värdepappersfonder får placera i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstrument, fondandelar samt på konto i kreditinstitut. Bland värdepappersfonderna finns således fonder med en rad olika placer- ingsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, räntefonder samt fonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Risknivåerna kan variera beroende på fondens placerings- inriktning. Det finns ett stort utbud av värdepappersfonder på marknaden. Detta skapar goda förutsättningar för den nya myndig- heten att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter. Värdepappersfondernas egenskaper och det stora utbudet av fon- der gör att fonderna bör kunna bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla princi- pen om valfrihet. Värdepappersfonder får därmed anses lämpliga för fondtorget. Det bör av lag därför framgå att värdepappersfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget. Specialfonder är den typ av alternativ investeringsfond som mest liknar värdepappersfonder. Utredningen har, i likhet med regeringen i ett tidigare lagstiftningsärende, inte funnit någon närmare förklar- ing till varför specialfonder inte tillåtits i premiepensionssystemet. En invändning som har gjorts mot att tillåta specialfonder i premie- pensionssystemet är att specialfonder kan ha en friare placerings- inriktning än värdepappersfonder. Detta är i och för sig riktigt. Denna invändning tycks emellertid främst ha varit kopplad till risk. En friare placeringsinriktning ska dock inte likställas med en högre risk- nivå. Det går inte att säga att specialfonder generellt sett är mer risk- fyllda än värdepappersfonder, vilket har konstaterats av såväl reger- ingen som ett flertal remissinstanser i samband med ett tidigare lagstiftningsärende.47 En specialfond kan jämfört med en värdepappers- fond ha färre innehav, vilket ökar koncentrationsrisken. En värde- pappersfond kan dock fortfarande ha högre risknivå även om den har fler innehav. Så kan till exempel vara fallet om samtliga innehav avser 2002/03:150, s. 135 och 259 f. placeringar i aktier hänförliga till ett visst geografiskt område eller en viss bransch. Frågan om att tillåta specialfonder i premiepensions- systemet har vidare prövats med utgångspunkt i ett öppet fondtorg baserat på anslutning. Det nya fondtorget kommer att sättas samman av den nya myndigheten efter upphandling. Den nya myndigheten ska inom ramen för den uppgiften säkerställa att de upphandlade fonderna är lämpliga för premiepensionssystemet. Utredningen bedömer att det inte på förhand ska finnas några begränsningar på fondtorget avseende fondernas risknivå och placer- ingsinriktning (se avsnitt 5.2.8). De pensionssparare som har tagit steget ut på fondtorget förväntas själva kunna välja risknivå. Det centrala när det gäller risknivå är att det på fondtorget finns fonder med olika risknivåer. Detta är något som ska säkerställas i upphandlingarna. Det faktum att specialfonder kan ha en friare placeringsinriktning än värdepappersfonder talar enligt utredningens uppfattning snarare för att de bör tillåtas på fondtorget. Detta innebär nämligen att specialfonder kan ha andra placeringsinriktningar än värdepappers- fonder. Det finns ett förhållandevis stort utbud av specialfonder på marknaden. I likhet med värdepappersfonderna skapar det goda förutsättningar för den nya myndigheten att upphandla fonder som håller hög kvalitet och har låga avgifter. Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra pla- ceringsinriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora utbudet av fonder gör att också specialfonderna bör kunna bi- dra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensions- systemet, dels upprätthålla principen om valfrihet. Sådana fonder får därmed som utgångspunkt anses lämpliga för fondtorget. Det bör av lag därför framgå att specialfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget. En specialfond behöver endast vara öppen för inlösen en gång . För att en pensionssparare vid behov ska kunna byta fond eller börja ta ut premiepension är det viktigt att det med kort varsel går att lösa in andelarna i fonden. I praktiken finns det specialfonder med olika inlösenfrekvens, alltifrån dagligt handlade fonder till fonder som endast är öppna för inlösen en gång . Vilken inlösenfrekvens som gäller för en enskild specialfond följer av fondens fondbestäm- melser. För att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget är lik- vida bör det införas ett krav på hur ofta en specialfond som erbjuds på fondtorget ska vara öppen för inlösen. För UCITS-fonder gäller att andelar i fonden på begäran av en andelsägare ska lösas in omedel- bart. Om medel för inlösen behöver anskaffas genom försäljning av egendom som ingår i fonden ska försäljning ske och inlösen verk- ställas . I sådant fall kommer inlösen att verk- ställas någon eller efter att begäran om inlösen skett. Mot den bakgrunden framstår ett krav på inlösen minst en gång som lämpligt för en specialfond. Detta bör framgå av lag. Den nya myndigheten kan i en enskild upphandling ställa krav på mer frekvent inlösen. Att de enskilda fonder som upphandlas – såväl specialfonder som andra fonder – även i övrigt är lämpliga för premiepensionssparande får säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt en väl genomtänkt och robust valarkitektur. Som framgår av tidigare avsnitt var en central utgångspunkt när premiepensionssystemet skapades att endast fondbolag med tillstånd att bedriva fondverksamhet och som stod under tillsyn skulle få med- verka i systemet. En sådan ordning skulle enligt lagstiftaren säkerställa att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet kom att bedri- vas under sunda former. I och med införandet av AIFM-direktivet i svensk rätt har också förvaltare av alternativa investeringsfonder kommit att omfattas av tillståndsplikt och stå under tillsyn.48 De krav som ställs på förvaltare av alternativa investeringsfonder enligt AIFM-direktivet motsvarar i princip de krav som ställs på fondbolag enligt UCITS-direktivet. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att utesluta alternativa in- vesteringsfonder från premiepensionssystemet på den grunden att förvaltarna inte omfattas av tillstånd eller står under tillsyn. Alternativa investeringsfonder får som utgångspunkt endast marknadsföras till professionella investerare. Om en sådan fond ska marknadsföras till icke-professionella investerare krävs särskilt till- 48Förvaltare av specialfonder omfattades av tillståndsplikt och stod under tillsyn redan före införandet av AIFM-direktivet i svensk rätt. För att sådant tillstånd ska ges krävs att fonden uppfyller vissa krav. Pensionsspararna är att betrakta som icke-professionella investe- rare. Det är visserligen staten genom som är andelsägare i de fonder som premiepensionsmedel placeras i. De fonder som erbjuds på fondtorget riktar sig emellertid till pensions- spararna och det är också spararna som väljer i vilka fonder deras medel ska placeras. Det är vidare den enskilda spararen som bär den finansiella risken för placeringen. Mot den bakgrunden skulle det en- ligt utredningens mening inte vara förenligt med det finansmarknads- rättsliga regelverket att på fondtorget erbjuda alternativa investerings- fonder som endast får marknadsföras till professionella eller så kallade semi-professionella investerare. Av den anledningen finns det inte skäl att ytterligare analysera om någon av dessa fondtyper skulle vara lämpliga för fondtorget. Inte heller europeiska långsiktiga investeringsfonder (Eltif) fram- står som lämpliga för fondtorget. När andelar eller aktier i en sådan fond erbjuds en icke-professionell investerare är nämligen förval- taren skyldig att göra långtgående undersökningar för att säkerställa att fonden är lämplig för den enskilda investeraren. Med hänsyn till att det är staten som är andelsägare i de fonder som premiepensions- medel placeras i kommer förvaltaren inte kunna göra några sådana undersökningar. Det är därför inte säkert att fonden i fråga skulle vara lämplig för den enskilda pensionssparare som skulle välja att placera premiepensionsmedel i fonden. Det är inte heller lämpligt att en fond på fondtorget ställer upp krav på minsta teckningsbelopp av den storleksordning som gäller för en sådan fond (). Där- utöver är möjligheterna att under fondens livslängd lösa in andelar i fonden begränsade. Mot den bakgrunden bör inte heller europeiska långsiktiga investeringsfonder tillåtas på fondtorget. De alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke- professionella investerare som då återstår är dels specialfonder, som behandlas ovan, dels fonder som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES och för vilka det finns ett faktablad. Vad gäller fonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES ställer regelverket inte upp några krav på att placeringarna ska ske i vissa tillgångsslag eller att riskerna ska spridas. I praktiken borde det därför finnas sådana fonder som placerar i andra tillgångsslag än finansiella instrument. Det innebär att de kan ha helt andra placer- ingsinriktningar än både värdepappersfonder och specialfonder. Ur det perspektivet skulle fonderna kunna anses bidra till fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upp- rätthålla principen om valfrihet. Till skillnad från värdepappersfonder och specialfonder är nu be- handlade fonder emellertid inte reglerade. Det innebär att Finans- inspektionen bara utövar tillsyn över förvaltarna, inte över fonderna. De regler som gäller för värdepappersfonder och specialfonder som i första hand syftar till att ge ett gott konsumentskydd gäller således inte för dessa fonder. Som påpekas i det föregående är det av stor vikt att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida, det vill säga att det med kort varsel går att lösa in andelar i en sådan fond. Även om det i regelverket ställs upp krav på att nu behandlade fonder ska vara upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utan- för EES innebär det inte nödvändigtvis att det sker någon handel i fonderna i praktiken. I och med att en sådan fond inte är reglerad och därmed får investera hela fondförmögenheten i illikvida till- gångar, till exempel i fastigheter, kan det ta att verkställa inlösen av andelar i en sådan fond. Det skulle vara olämpligt om en pensionssparares pensionsmedel blev inlåsta i en fond på det viset. Dröjsmål med att verkställa inlösen medför dessutom svårigheter med att fastställa ett korrekt fondandelsvärde. Mot denna bakgrund anser utredningen att sådana alternativa in- vesteringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella in- vesterare på den grunden att de är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES, inte är lämpliga för premiepensionssystemet. Sådana fonder bör därför inte kunna upphandlas till fondtorget. Utredningens överväganden har så här långt begränsat sig till svenska fonder som förvaltas av svenska förvaltare. Ett förvaltningsbolag, det vill säga en utländsk förvaltare med tillstånd enligt UCITS-direktivet, får marknadsföra ett fondföretag, det vill säga en utländsk motsvarighet till en värdepappersfond, till icke-professionella investerare i . Marknadsföring får ske efter att hemlandsmyndigheten lämnat en underrättelse om marknadsföring till . En EES-baserad AIF-förvaltare får marknadsföra en EES-baserad alternativ investeringsfond till icke-professionella investerare i efter tillstånd. Ett krav för tillstånd är att fonden motsvarar en sådan fond som en svensk AIF-förvaltare får marknadsföra till icke-professionella investerare i . Fonden ska således motsvara en svensk specialfond eller vara upptagen till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utan- för EES. Vid bedömningen av om även fondföretag och EES-baserade alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-pro- fessionella investerare i bör kunna upphandlas till fondtorget måste hänsyn tas till . Av EUF-fördraget framgår att det råder delad kompetens mellan EU och medlemsstaterna inom områ- det för social trygghet (artikel 153.1 c). Medlemsstaterna har dock rätt att själva fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet (artikel 153.4 EUF-fördraget). När det gäller ut- formningen av premiepensionssystemet får därför utrymmet för nationell reglering anses vara förhållandevis stort. EU har dock, som framgår av det föregående, kompetens när det gäller det inre marknadens funktion. Det innebär att reglerna om fri rörlighet i EUF-fördraget blir tillämpliga. Det gäller även om med- lemsstaterna har rätt att besluta inom ett visst område. Av reglerna om fri rörlighet följer att företag som är etablerade i något annat land inom EU har rätt att tillhandahålla sina tjänster på den svenska mark- naden på samma villkor som svenska företag. Företag ska vidare utan hinder kunna utföra betalningar eller överföra kapital för invester- ingar i andra medlemsstater inom unionen. Enligt gäller dessa regler även för företag som är etablerade i länder som ingår i EES men som inte är medlemmar i . Möjligheterna att göra undantag från reglerna om fri rörlighet är begränsade. Det skulle enligt utredningens uppfattning antagligen strida mot att inte tillåta fondföretag eller EES-baserade alternativa investeringsfonder på fondtorget enbart på grund av att fonderna inte är etablerade i . Samma resonemang kan föras beträffande förvaltningsbolag och EES-baserade AIF-förvaltare. Det skulle antagligen strida mot att inte tillåta svenska fonder som förvaltas av EES-baserade AIF-förvaltare eller förvaltningsbolag på fondtorget enbart på den grunden att förvaltarna inte är etablerade i . Mot den bakgrunden ser inte utredningen skäl att närmare överväga en ordning som innebär att endast svenska fonder som för- valtas av svenska förvaltare ska kunna upphandlas till fondtorget. Även AIF-förvaltare som är etablerade i ett land utanför EES kan få tillstånd av att marknadsföra alternativa inve- steringsfonder till icke-professionella investerare i . Tillstånd kan – i likhet med vad som gäller för EES-baserade förvaltare – ges för fonder som motsvarar svenska specialfonder eller som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES. Fonderna kan vara etablerade såväl inom som utom EES. Svenska AIF-förvaltare och utländska EES-baserade AIF-förval- tare kan också få tillstånd av att marknadsföra icke EES-baserade alternativa investeringsfonder till icke-professio- nella investerare i . Fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder får placera på samma sätt och i samma tillgångsslag som värdepappers- fonder respektive specialfonder. Sådana fonder bör därför, av samma skäl som för motsvarande svenska fonder, kunna upphandlas till fond- torget. Detta gäller oavsett om fonderna förvaltas av svenska eller utländska förvaltare. Det bör av lag därför framgå att fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder får upphandlas för att er- bjudas på fondtorget. För utländska alternativa investeringsfonder som får marknads- föras till icke-professionella investerare i på den grunden att de är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsva- rande marknad utanför EES, följer eventuella placeringsregler av de nationella reglerna i fondens hemland. I likhet med sådana svenska fonder finns det inte i svensk rätt något krav på fonderna ska vara reglerade för att de ska få marknadsföras till icke-professionella in- vesterare i . Sådana fonder bör därför, av de skäl som förs fram beträffande svenska motsvarigheter till sådana fonder, inte tillå- tas på fondtorget. Det bör i lag införas definitioner av vissa begrepp som är specifika för det finansmarknadsrättsliga området. Det gäller begreppen värde- pappersfond, specialfond, alternativ investeringsfond och fondföretag. Begreppen bör definieras genom hänvisningar till motsvarande defini- tioner i lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. För att den föreslagna regleringen ska bli överskådlig och enkel att tillämpa bör samlingsbegreppet fond användas för de olika typer av fonder som får upphandlas för att erbjudas på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder, specialfonder, fondföretag och sådana ut- ländska alternativa investeringsfonder som motsvarar specialfonder. Av samma anledning bör samlingsbegreppet fondförvaltare använ- das för de företag som förvaltar sådana fonder som får upphandlas till fondtorget. Det bör i lag tas in definitioner som anger detta. 7.3Särskilt om icke EES-baserade alternativa investeringsfonder Utredningens förslag: Det ska inte längre krävas att Pensions- myndigheten inhämtar ett yttrande från innan premiepensionsmedel placeras i en icke EES-baserad alternativ investeringsfond. Skälen för utredningens förslag