sou · H7B343 · 2019-10-10 00:00:00 — 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn. 64Statskontoret (2012). Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn. 65Statskontoret (2016). Mer tid till kärnverksamheten. 2018/19:1 Budgetpropositionen , utg.omr. som att det har växt fram ett granskningssamhälle.67 De anser att granskning ger olika snedvridande effekter och att den signalerar misstro mot medarbetarna och verksamheterna som granskningen gäller.68 Kritiken mot granskning har kommit från flera olika håll, men det finns ingen samsyn om hur granskning, revision och tillsyn bör se ut för att åstadkomma en så ändamålsenlig styrning och led- ning som möjligt. Myndigheternas interna uppföljning kan också orsaka problem Det finns flera indikationer på att myndigheternas egna uppföljningar är problematiska. Som nämnts tidigare så saknar ibland myndig- heterna nedbrutna mål eller indikatorer, vilket gör att det blir svårt att följa upp och redovisa verksamheten. Enligt Statskontorets myndighetsanalyser finns det ett behov av att utveckla myndigheter- nas resultatredovisningar, eftersom det är svårt att utifrån den infor- mation som förekommer i redovisningen avgöra vilka resultat som en enskild myndighet åstadkommer.69 När uppföljningen och resul- tatredovisningen brister blir det svårt för regeringen att avgöra om en myndighet bedriver verksamheten på ett effektivt och ändamåls- enligt sätt, eller om regeringen behöver förändra sin styrning av myndigheten. Myndighetsanalyserna visar sammantaget att det finns en förbättringspotential i myndigheternas resultatredovisning. 1.6.5Bristande ledarskap och stöd till medarbetarna Den svenska förvaltningsmodellen och den arbetsgivarpolitiska delegeringen ställer höga krav på myndighetsledningen Den svenska förvaltningsmodellen har en rad fördelar, men den ställer också höga krav på utövandet av regeringens utnämningsmakt och ett väl utvecklat ledarskap. Regeringens utnämningsmakt inne- bär att det är regeringen som tillsätter myndighetsledningen för de myndigheter som lyder under regeringen. Det betyder att regeringens 67Jacobsson, B. & , A. (2013). Staten och granskningssamhället, , L. (2014). Nya utvärderingsmonstret och , . (1997). 68SOU 2018:48 En lärande tillsyn. Statlig granskning som bidrar till verksamhetsutveckling i vård, skola och omsorg. 69Statskontoret (2013). Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering. förmåga att rekrytera har stor strategisk betydelse för det statliga ledarskapet. Ett annat utmärkande drag i den svenska statsförvaltningen är den arbetsgivarpolitiska delegeringen, som i sin nuvarande form har funnits . Syftet med den arbetsgivarpolitiska delegeringen är att öka effektiviteten och långsiktigheten i statsförvaltningen och minska detaljstyrningen.70 Den innebär att regeringen har delegerat ansvaret för att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpoli- tiken, inklusive rätten att teckna centrala kollektivavtal, till Arbets- givarverket.71 Den innebär också att myndighetscheferna tillsam- mans och enskilt har ansvaret för att utforma arbetsgivarpolitiken i statsförvaltningen. Denna grundläggande förutsättning påverkar i hög grad myndighetsledningarna i den svenska statsförvaltningen. I myndighetsförordningen anger regeringen bland annat att myn- digheterna ska: •utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken i sam- verkan med andra myndigheter •se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksam- heten •skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de an- ställdas kompetens och erfarenhet.72 Det omfattande ansvar som regeringen har delegerat till myndig- hetsledningen gör att tillsättningen av ledningen är av stor betydelse för regeringen, för myndigheterna och för deras medarbetare. Myn- digheterna verkställer och regeringens politik och det kräver chefer som har förmåga att hantera en mängd parallella frågor. Myndighetsledningarna har därför en nyckelroll i styrningen av stat- liga myndigheter, eftersom de är länken mellan politiken och för- valtningen. Om styrningen av myndigheten inte är tillitsfull så kom- mer troligen inte heller styrningen inom myndigheten att bli det. Om myndighetsledningen tvingas balansera kortsiktiga mål med det som långsiktigt är bäst för myndigheten för att sedan utvärderas på de kortsiktiga leveranserna ökar sannolikheten för att ledningen prio- riterar de kortsiktiga målen. En sådan styrning kommer att främja och 70Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten. 71Förordningen (2007:829) med instruktion för . 728 § myndighetsförordningen (2007:515). behålla kortsiktigheten även om andra viktiga förändringar genom- förs. Regeringen har begränsat utrymme att styra det statliga ledarskapet Regeringen slog fast i den förvaltningspolitiska propositionen 2010 att den långtgående delegeringen av de arbetsgivarpolitiska frågorna till och till myndigheterna ligger fast.73 Men det är den förvaltningspolitiska propositionen togs fram och regeringens behov av att kunna styra i olika förvaltnings- politiska frågor brukar förändras . Statskontoret bedömde i en rapport att ledarskapet och medarbetarskapet i staten fungerar väl, men att det ändå endast finns ett begränsat utrymme för regeringen att styra myndigheternas arbete med dessa frågor, inom ramen för ett bibehållet delegerat arbetsgivaransvar. Om reger- ingen vill ta ett större ansvar för ledarskapet och medarbetarskapet i staten anser Statskontoret att det finns anledning att se över hela delegeringen. De föreslog därför att regeringen ska låta utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen och roll.74 Tillit på arbetet kräver ett förtroendeingivande ledarskap En faktor som är mycket viktig för att det ska finnas tillit på arbetet är ledarskapet. Medarbetarna ska uppfatta att ledningen är kompe- tent, har integritet och stödjer medarbetarnas yrkesmässiga utveck- ling och ser till att de kan balansera yrkesliv och privatliv.75 ser det inte alltid ut så inom de statliga myndigheterna. Medarbetare på flera myndigheter upplever att ledarskapet är bristfälligt och alltför frånvarande och att chefen inte stödjer dem att utvecklas i sitt arbete.76 Enligt Statskontoret är ett tydligt hinder för ett bra ledarskap att chefer lägger för mycket tid på administration. Därför är det viktigt att öka chefernas administrativa stöd. Myndighetsled- ningarna och chefer på lägre nivåer i myndigheten har också ett stort ansvar för att hitta en rimlig ambitionsnivå för administrationen och 2009/10:175 Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 74Statskontoret (2016). Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten. 75Statskontoret (2016). Tillit på jobbet. 76Statskontoret (2016). Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten. vara grindvakter för att förhindra onödig administration. För att kunna göra det krävs en viss erfarenhet och trygghet som chef. Det handlar till exempel om att anpassa processer och it-stöd så att de på bästa sätt ska kunna stödja verksamheten.77 Staten behöver fortsatt vara en attraktiv arbetsgivare En av de långsiktiga förvaltningspolitiska utmaningarna är myndig- heternas kompetensförsörjning.78 Till exempel visar Arbetsgivarver- kets undersökningar att de statliga myndigheterna generellt sett har svårt att rekrytera och behålla kompetens.79 En förklaring som Statskontoret lyfter fram utifrån dialogmöten med cirka 70 myndig- hetschefer och högre chefer i statlig förvaltning är att den starka ut- vecklingen på den svenska arbetsmarknaden har medfört hög konkurrens inom vissa områden. En annan förklaring som lyfts fram är att det inte alltid anses vara attraktivt att arbeta i staten och att myndigheter konkurrerar med varandra om viss kom- petens. Av Statskontorets myndighetsanalyser framgår att många myn- digheter anser att de har den kompetens som verksamheten kräver, som många pekar på problem med att rekrytera, utveckla och behålla kompetent personal.80 1.7Tillitsdelegationens tidigare arbete och utgångspunkter Grundidén med tillitsbaserad styrning och ledning är att öka och bi- behålla kvaliteten i offentligt finansierade tjänster genom ökad tillit i styrningen, som också innebär ett ökat handlingsutrymme i mötet mellan medborgare och medarbetare. Det gäller också de myndigheter som inte har direkta medborgarkontakter. Här presenterar vi en kort 77Statskontoret (2016). Mer tid till kärnverksamheten. 78Statskontoret (2019). Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. 79Arbetsgivarverket (2018). Konjunkturbarometer för den statliga sektorn. 80Statskontoret (2013). Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och organisering. sammanfattning av Tillitsdelegationens utgångspunkter för tillitsba- serad styrning och ledning.81 1.7.1Tillitsbaserad styrning och ledning är ett förhållningssätt Tillitsbaserad styrning och ledning är ett förhållningssätt eller en inriktning – inte ett färdigt koncept eller en specifik metod för styr- ning.82 Tillitsbaserad styrning och ledning innebär en förskjutning av fokus från traditionell, formell styrning till en starkare betoning på kultur, ledarskap och hela system. Begreppet tillit betonar bety- delsen av det informella, det vill säga kultur, värderingar och atti- tyder.83 För att få till stånd en tillitsbaserad verksamhet behöver man arbeta med verksamhetens kultur, styrning och organisation. Synen på vad tillitsbaserad styrning och ledning är har Tillitsdelegationen utvecklat utifrån ett tvärvetenskapligt perspektiv.84 Tillitsbaserad styrning och ledning bör vara ömsesidig och ge- nomsyra alla delar av den offentliga förvaltningen, både den politiska huvudmannen och alla medarbetare i en organisation. Tillit kan an- vändas för att förstå relationer såväl inom som mellan organisationer. Tilliten bör därför även omfatta relationerna mellan verksamheter och organisationer som ofta samverkar eller på andra sätt kommer i kontakt med varandra i olika ärenden och frågor. Forskningen ger stöd för tillit Under de gångna decennierna har forskningen om tillit ökat markant i takt med att allt fler studier har visat på dess betydelse. En del forsk- ning handlar om den generella tilliten i samhället, en del handlar om 81SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn. 82Bringselius, L. (2018). Tillit – en ledningsfilosofi för framtidens offentliga sektor. 83Adler, P.S. (2001). Market, hierarchy, and trust: The knowledge economy and the future of capitalism, , E. m.fl. (2005). A correlation of servant leadership, leader trust, and organiza- tional trust. Klijn, E-H. (2010) Trust in governance networks: Looking for conditions for inno- vative solutions and outcomes och Shockley-Zalabak, P. m.fl. (2000). What it means, why it matters. 84SOU 2018:38 Styra och leda med tillit. Forskning och praktik. medborgarnas tillit till förvaltningen och ytterligare en del handlar om tillit inom organisationer. I forskningen har man funnit att hög tillit inom en organisation kan kopplas till en mängd positiva effekter.85 Exempelvis gör tilliten att medarbetare vågar agera för att aktivt lösa problem, i stället för att fokusera på att undvika att göra fel eller hållas ansvariga för fel.86 ökar medarbetarnas vilja att göra även sådana saker som inte ingår i deras formella rollbeskrivning för att organisationen ska kunna fullfölja sitt uppdrag. Genom att medarbetarnas energi riktas till uppdraget i stället för till inre angelägenheter och onödiga byrå- kratiska rutiner kommer effektiviteten att öka. Tillit har vidare kun- nat kopplas till ökad tillfredsställelse och ökat engagemang på arbetet.87 Grunden är det professionella omdömet Grunden för tilliten är den professionella etiken. Den professionella etiken brukar man tala om när det gäller olika professioner eller yrkesgrupper och ofta finns den angiven delvis i lagstiftning. Tillit sätter fokus på det professionella omdöme som medarbetarna inom statliga myndigheter behöver för att kunna hantera problem och mål- konflikter i sitt uppdrag. Sådant professionellt omdöme behöver till exempel statliga medarbetare som poliser, inspektörer, utredare och jurister för att kunna göra ett bra arbete. Behovet av tillit accentueras av att flera yrkesgrupper inom staten har fått sitt professionella hand- lingsutrymme kringskuret. Allt större resurser ägnas åt styrning och kontroll, medan utrymmet för professionellt omdöme minskar.88 85För en genomgång av tillitens effekter i ett organisatoriskt perspektiv, se till exempel Bligh, M. (2017). Leadership and trust. 86Mayer, R. & , M. (2005). Trust in management and performance: who minds the shop while the employees watch the boss? 87Dirks, K. m.fl. (2002). Trust in leadership: Meta-analytic findings and implications for research and practice. 88Adler, P.S. (2001). Market, hierarchy, and trust: The knowledge economy and the future of capitalism, , T. (2014). Den professionella logiken. Hur vetenskap och praktik förenas i det moderna kunskapssamhället, , T. m.fl. (2015). Professionerna i kunskapssamhället. En jämförande studie av svenska professioner och Freidson, E. (2001). Professionalism: The Third Logic. Tillitsbaserad styrning handlar inte om att åsidosätta regler Grundläggande för tilliten är att i högre grad utgå från att den andra parten både kan och vill prestera i stället för att utgå från misstro i relationer mellan människor och institutioner – kanske presterar den andra parten till och med bättre utan detaljerade krav eller instruk- tioner. Men tillit är inte en naiv hållning i relation till de yrkesverk- samma, utan det handlar om en balansgång där ledningen ger ökat handlingsutrymme, men fortsätter att kontrollera och ut- värdera. Kontrollen och utvärderingen sker i högre grad på kollegial basis och utifrån dialog med den granskade.89 Tillitsdelegationen vill betona att tillit inte handlar om att åsidosätta lagar och regler eller att på annat sätt riskera rättssäkerheten i den offentliga verksam- heten. Tillitsdelegationen har tidigare tagit upp vissa avgränsningar av tillitsbaserad styrning och ledning. De är i korthet:90 •Lagar och regler ska följas – men det ska också finnas möjlighet att påtala behov av förändringar om de inte är ändamålsenliga. •Vid mindre fel bör det finnas en förlåtande och lärande attityd – men också ansvarsutkrävande vid allvarlig misskötsel. •Dialog och ömsesidig respekt är grundläggande för tillitsbaserad styrning och ledning – men det innebär inte avsaknad av styrning, uppföljning och ansvarsfördelning. •Kontroll av kvalitet och kostnader samt transparens i verksam- heten kan också leda till ökad tillit. 1.7.2Sammanfattning av vägledande principer för tillitsbaserad styrning och ledning En tillitsbaserad styrning och ledning är ingen enhetlig styrmodell, men det finns en rad vägledande principer som kännetecknar tillits- baserad styrning och ledning. En utgångspunkt är att beslutsfattare, chefer och medarbetare i alla delar av den offentliga verksamheten kan mildra eller i bästa fall lösa de problem som finns genom att an- 89Bringselius, L., Tillitsdelegationens rapportserie (2019). Uppföljning ur ett tillitsperspektiv. 90För ett mer utvecklat resonemang, se Bringselius, L. Tillitsdelegationens rapportserie (2017). Tillitsbaserad styrning och ledning. vända dessa principer i styrning och ledning av verksamheterna. De sju principerna som vi tog fram till det tidigare betänkandet är:91 Sträva efter att som utgångspunkt välja att lita på dem du samarbetar med och ha positiva för- Sätt medborgarens upplevelse och kunskap i fokus och försök förstå vad medborgaren sätter Uppmuntra alla i styrkedjan att aktivt och ge- mensamt ta ansvar för helheten och samverka Delegera handlingsutrymme och välkomna medbestämmande, men var också tydlig kring vem som har mandat att göra vad, och skapa goda förutsättningar för medarbetarna att klara Säkerställ ett verksamhetsnära och kvalifice- rat professionellt, administrativt och psyko- socialt stöd i kärnverksamheten. Premiera kunskapsutveckling, lärande och en praktik baserad på vetenskap och beprövad Sträva efter öppenhet genom att dela infor- mation, välkomna oliktänkande och respek- 91SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn. 1.8Vår tolkning av uppdraget Tillitsdelegationens uppdrag har varit att främja tillitsbaserad styr- ning och ledning inom de statliga myndigheterna. Vi har fokuserat på att skapa dialog och diskussion om frågor som rör styrningen av och inom myndigheterna. Vår ambition har varit att nå ut brett till de statliga myndigheterna i syfte att främja en mer tillitsbaserad styr- ning och ledning som stödjer mötet mellan medarbetare och med- borgare. Delegationen har utgjort ett stöd till myndigheterna och är en del av tillitsreformen. Uppdraget har inte inneburit att utvärdera resul- taten av arbetet. Det gör att det finns risk för ett trovärdighetspro- blem när det gäller att redovisa faktiska resultat av arbetet. Vi har hanterat detta problem genom att i våra bedömningar och förslag utgå ifrån den empiri som vi har samlat in parallellt med det främjande arbetet och redovisa resultaten på ett så sakligt sätt som möjligt. Vi har i enlighet med direktivet genomfört projekt, drivit nätverk och spridit kunskap om tillitsbaserad styrning och ledning. Syftet med delegationens arbete har varit att stärka förvaltningspolitiken på lång sikt genom att ge myndigheterna stöd för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Uppdraget har därmed inte varit ett traditionellt utredningsuppdrag. Tillitsdelegationen lämnar av detta skäl inga förslag på detaljerade förändringar av till exempel lagar eller förordningar som rör förvaltningspolitiken. De förslag som vi lämnar handlar i enlighet med direktivet om hur erfarenheter av och goda exempel på idé- och verksamhetsut- veckling inom statliga myndigheter ska kunna spridas inom hela den statliga förvaltningen. Vi har också valt att lägga ett förslag som är kopplat både till uppdraget om att identifiera och analysera hinder för att genomföra utvecklingsinsatser och till uppdraget om att ge- nomföra projekt som syftar till att skapa en mer samordnad offentlig verksamhet. 1.8.1Så här har vi arbetat Tillitsdelegationen har haft i uppdrag att organisera och driva nät- verk där grupper av statliga myndigheter praktiskt kan söka och pröva att förändra sin styrning utifrån ett tillitsperspektiv. Vi har gjort detta genom , där 44 myndigheter har deltagit. med nätverket har varit att inleda eller fördjupa en diskussion och analys av myndigheternas styrning och ledning, inte i första hand att påvisa konkreta resultat. I har myndigheterna arbe- tat med fallstudier. En närmare beskrivning av görs i avsnitt 2.9. I bilaga 4 finns en närmare redovisning av de deltagande myndigheterna och de fallstudier de har gjort. En del av Tillitsdelegationens uppdrag har också varit att genom- föra försöksverksamheter tillsammans med forskare i olika statliga myndigheter. De olika försöksverksamheter som har pågått vid sex olika myndigheter har vi valt att samla under namnet Tillitsverksta- den. Utgångspunkten för försöksverksamheterna har varit att styr- ning och ledning i högre utsträckning ska ta tillvara medarbetaren och medborgarens kunskap och erfarenhet för att skapa en bättre offentlig sektor. De myndigheter som har deltagit i Tillitsverkstaden är Polisen, Säkerhetspolisen, , Inspektionen för vård och omsorg (), Arbetsförmedlingen och . Trafik- verket, Arbetsförmedlingen och har också deltagit i . Tillitsdelegationen har också anordnat 5 konferenser inom ramen för vad vi har kallat Forum Tillit, där forskare från olika lärosäten samt chefer och medarbetare från statliga myndigheter har kunnat mötas och diskutera frågor och teman som är väsentliga i Tillitsdele- gationens arbete. Syftet med arbetet har varit att bidra till erfaren- hets- och kunskapsutbyte samt till att främja ett utvecklingsarbete mot en mer tillitsbaserad styrning av och inom de statliga myndig- heterna. Vi har också genomfört många föreläsningar, workshops och besök. I Tillitsdelegationens uppdrag ingick även att analysera hinder och identifiera områden som vi bedömer har särskilt stor utvecklings- potential. För att komplettera bilden från Tillitsverkstaden och Tillits- nätverket har vi även genomfört en enkätundersökning som riktat sig till samtliga statliga myndigheter (se bilaga 5). I den har vi bland annat ställt frågor om hinder och utvecklingsområden. Arbetet har utgått från de vägledande principerna Tillitsdelegationen har arbetat med utgångspunkt i de vägledande prin- ciperna för tillitsbaserad styrning och ledning. Vi har testat hur väl de vägledande principerna fungerar för att utveckla en mer tillitsba- serad styrning och ledning i de statliga myndigheterna. Vi har också prövat om tillitsbaserad styrning och ledning skulle kunna ge väg- ledning i hur några av de problem som vi beskriver i detta kapitel skulle kunna hanteras. I arbetet har vi särskilt fokuserat på följande områden: •Medborgaren: I verkstaden och nätverket har Tillitsdelegationen kontinuerligt betonat att myndigheterna ska identifiera hur deras verksamhet påverkar medborgaren.92 Det gäller även om myndig- hetens uppdrag handlar om att stödja andra myndigheter eller kommuner. •Helheten: I verkstaden och nätverket har Tillitsdelegationen kon- tinuerligt poängterat vikten av att låta aktörer från hela systemet mötas. •Att ifrågasätta nuvarande sanningar: Tillitsdelegationen har som en offentlig utredning haft en utomstående roll i det arbete som har genomförts. Det har underlättat möjligheten att ifrågasätta etablerade sanningar hos myndigheterna, men också att få myn- digheterna själva att ifrågasätta sådana. •Testa tidigt: I arbetet framför allt i verkstaden har Tillitsdelega- tionen betonat vikten av att testa prototyper på lösningar tidigt för att tydligare förstå vad som orsakar problem och för att snabbare kunna hitta lösningar. •Väga in medarbetarnas röst: För att en tillitsbaserad styrning och ledning ska kunna bli verklighet är det helt grundläggande att med- arbetarna får vara med redan från början. Därför har det varit en central ambition att skapa dialog mellan de som arbetar i myndig- heternas strategiska respektive operativa arbete. •Brett kunskapsutbyte: I både verkstaden och nätverket har kun- skapsutbytet mellan myndigheterna spelat en viktig roll. Vid de flesta tillfällen har myndigheterna träffats för att dela erfaren- 92Vi har använt begreppet medborgare, men för vissa myndigheter handlar det främst om före- tag, kommuner eller andra avnämare. Tillitsdelegationen har bedömt att myndigheterna kan lära sig mycket av varandra trots att de har olika förutsättningar och uppdrag. •Forskarkompetens: Under hela arbetet har det funnits forskare som följt och stöttat arbetet, framför allt i verkstaden. Myndig- heterna har därigenom kunnat få ta del av vetenskapliga lärdomar och en kritisk vetenskaplig granskning. De myndigheter som har ingått i Tillitsverkstaden och i Tillitsnät- verket har faktagranskat de texter som berör dem. Delegationens ex- pertgrupp, referensgrupp, vetenskapliga råd samt forskningsledare har också fått lämna synpunkter på delar av betänkandet. Delegationen skulle enligt direktivet löpande informera Finans- departementet om hur vi har genomfört uppdraget. Det har vi gjort genom regelbundna möten och kontakter med uppdragsgivaren och genom att experter från har ingått i Tillitsdelega- tionens expertgrupp. 1.8.2Samverkan med myndigheter och andra Tillitsdelegationen skulle enligt direktivet samverka med en rad olika myndigheter och andra organisationer. Regeringen angav att delega- tionen skulle samverka med Statskontoret, , andra berörda statliga myndigheter, forskningsinstitutioner, organisationer som företräder olika yrkesgrupper och andra relevanta aktörer.