sou · H7B339 · 2019-08-16 00:00:00 — När kommissionen ska besluta om en begränsning av vidaresänd- ningen enligt artikel 3.2 eller 3.3 i AV-direktivet genom ändrings- direktivet eller att en striktare reglering enligt artikel 4.5 är förenlig med unionsrätten ska den även besluta vilken medlemsstat som har jurisdiktion (artikel 2.5 c). Om medlemsstaterna då inte är eniga om vilken medlemsstat som har jurisdiktion ska de uppmärksamma kommissionen på detta. Kommissionen får begära att den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga) yttrar sig i frågan. Kommissionen ska även hålla kontakt- kommittén informerad. Begränsning av vidaresändning enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet En medlemsstat har enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändrings- direktivet möjlighet att tillfälligt begränsa vidaresändning om en leverantör av medietjänster under en annan stats jurisdiktion i en medietjänst uppenbarligen, allvarligt och grovt uppmanar till våld Definitioner, jurisdiktion och registrering eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på grund av bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse. Möjligheten till en tillfällig begränsning gäller även om medie- tjänsten har ett innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling eller som är till förfång för eller utgör en allvarlig risk för folkhälsan. Om överträdelser har skett ska den medlemsstat som vill hindra till- handahållandet underrätta leverantören, den medlemsstat som har jurisdiktion och kommissionen om överträdelserna och om vilka åt- gärder som medlemsstaten har för avsikt att vidta om en överträdelse skulle inträffa igen. Vid förfarandet ska medlemsstaten iaktta leve- rantörens rätt till försvar och ge denne möjlighet att yttra sig över de påstådda överträdelserna. Om någon uppgörelse genom samråd mellan de två medlemsstaterna inte har kommit till stånd inom efter underrättelsen ska kommissionen från mottagandet av underrättelsen besluta om åtgärderna är fören- liga med unionsrätten (artikel 3.2 AV-direktivet genom ändrings- direktivet). Om en audiovisuell medietjänst uppenbart, allvarligt och grovt offentligt uppmanar till att begå terroristbrott enligt artikel 5 i Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF (terrorismdirektivet), eller är till förfång för eller utgör en allvarlig risk för allmän säkerhet, inklusive skydd av nationell säkerhet och försvar, ska överträdelse ha skett vid minst ett tidigare tillfälle för att en medlemsstat ska få göra undantag (artikel 3.3 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). För brådskande fall, högst efter överträdelsen, där en audiovisuell medietjänst, liksom i det föregående förfarandet uppen- bart, allvarligt och grovt, offentligt uppmanar till att begå terrorist- brott enligt artikel 5 i terrorismdirektivet får en medlemsstat göra undantag från villkoren om antalet överträdelser och skriftlig under- rättelse. I sådana fall ska medlemsstaten möjligt anmäla åtgär- derna till kommissionen och till den medlemsstat som har jurisdik- tion över leverantören av medietjänsten med uppgift om varför fallet Definitioner, jurisdiktion och registrering Kommissionen ska då möjligt undersöka om de anmälda åtgärderna är förenliga med unionsrätten (artikel 3.5). Finns behov av bestämmelser om samarbete i radio- och tv-lagen i fråga om förfaranden enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet? Som framgår ovan ger artikel 3 i AV-direktivet genom ändrings- direktivet en möjlighet för en medlemsstat, som tar emot sändningar eller tillhandahållanden där leverantören är etablerad i en annan medlemsstat, att under vissa förutsättningar tillfälligt inskränka den fria rörligheten genom att begränsa vidaresändningen eller tillhanda- hållandet av tjänsten inom sitt territorium (artikel 3.2 b, 3.3 b AV- direktivet genom ändringsdirektivet). Bestämmelserna innehåller inte någon motsvarighet till kravet i artikel 4 att den medlemsstat som har jurisdiktion, när den tar emot en motiverad begäran om att hantera eventuella problem, i sin tur ska begära av leverantören av medietjänster att denne följer de ifråga- varande bestämmelserna i allmänhetens intresse (jfr 16 kap. 16 § radio- och tv-lagen). Det förutsätts dock, i fall som gäller överträdelser enligt artikel 3.2 b i AV-direktivet genom ändringsdirektivet, att ett samråd sker mellan de två medlemsstaterna (artikel 3.2 d). I de fall ärendet är brådskande ska åtgärderna anmälas till kommissionen och till den medlemsstat som har jurisdiktion över leverantören (artikel 3.5). Även om bestämmelsen i artikel 3 är något omformulerad genom ändringsdirektivet kan konstateras att den har sin motsvarighet AV-direktiv. Vid genomförandet berördes dock inte beho- vet av en bestämmelse om samarbete mellan medlemsstater i svensk rätt närmare. Som framgår av avsnitt 7.2.3 har ärenden enligt artikel 3 i AV- direktivet förekommit hos Myndigheten för press, radio och tv. Myndigheten har då handlagt ärendena i enlighet med direktivet, utan att det finns en bestämmelse i radio- och tv-lagen för hanteringen. En fråga är därför om det bör införas bestämmelser i radio- och tv- lagen om hur kontakten med den andra medlemsstaten ska ske även för dessa fall. För sändningar eller tillhandahållanden riktade mot finns ingen möjlighet att tillfälligt hindra sändningarna eller tillhandahål- landena enligt radio- och tv-lagen. Det gäller oavsett om leverantören eller tillhandahållaren faller under svensk jurisdiktion eller inte. Definitioner, jurisdiktion och registrering Därmed behövs, enligt utredningens uppfattning, inte heller be- stämmelser för när och på vilket sätt samarbete ska ske med en myn- dighet i en annan EES-stat för att i begränsa möjligheterna att vidaresända eller tillhandahålla tjänster riktade mot . För sändningar eller tillhandahållanden från riktade mot en annan medlemsstat har det som nämns ovan förekommit ärenden hos Myndigheten för press, radio och tv i vilka en annan medlemsstat haft för avsikt att begränsa vidaresändning av en tjänst under svensk jurisdiktion som riktar sig mot den andra medlemsstaten. Utredningen konstaterar att artikel 3 i AV-direktivet genom änd- ringsdirektivet inte anger någon uttrycklig skyldighet att samråda, även om direktivet i vissa fall förutsätter att samråd sker. Bestäm- melsen är inte heller ny i jämförelse med AV-direktiv. De ärenden enligt artikel 3 som förekommit hos Myndigheten för press, radio och tv har kunnat hanteras utan bestämmelser om samarbete. Utredningen gör därför bedömningen att det inte finns något behov av en bestämmelse motsvarande 16 kap. 15–16 §§ för ärenden enligt artikel 3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Begränsning av vidaresändning enligt artikel 4 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet En medlemsstat kan enligt artikel 4 i AV-direktivet genom ändrings- direktivet föreskriva att leverantörer av medietjänster under deras jurisdiktion ska följa mer detaljerade eller striktare bestämmelser inom de områden som samordnas genom direktivet, under förutsättning att de striktare bestämmelserna stämmer överens med unionsrätten. Sådana bestämmelser innebär ett undantag från den s.k. sändarlands- principen och en begränsning av den fria rörligheten. Om en medlemsstat som har infört sådana striktare bestämmelser bedömer att en leverantör under en annan medlemsstats jurisdiktion tillhandahåller en sådan tjänst som helt eller delvis riktar sig mot den förstnämnda medlemsstaten får denna begära att den medlemsstat som har jurisdiktion hanterar eventuella problem som upptäckts. Den medlemsstat som tar emot en sådan motiverad begäran ska begära att leverantören av medietjänster följer de ifrågavarande bestämmel- serna i allmänhetens intresse. Båda medlemsstaterna ska på ett snabbt och uppriktigt sätt samarbeta för att finna en ömsesidigt tillfreds- ställande lösning. Även för en sådan begäran finns en procedur som Definitioner, jurisdiktion och registrering närmare beskrivs i ändringsdirektivet. Proceduren innebär att kom- missionen slutligen fattar beslut i frågan om de åtgärder som vid- tagits är förenliga med unionsrätten (artikel 4 AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Radio- och tv-lagens bestämmelser om samarbete ska omfatta beställ-tv I radio- och tv-lagen finns bestämmelser om samarbete mellan myndigheter i ärenden som avser de fall en medlemsstat infört mer detaljerade eller striktare regler inom det område som samordnas genom direktivet, dvs. för det förfarande som regleras i artikel 4 i AV-direktivet. Radio- och tv-lagens bestämmelser gäller tv-sänd- ningar (16 kap. 15–16 §§ radio- och tv-lagen). Genom ändringsdirektivet utökas tillämpningsområdet för artikel 4 till att även omfatta beställ-tv. Radio- och tv-lagen behöver därför änd- ras så att samarbetet mellan myndigheter innefattar tillhandahållande i beställ-tv. Den hänvisning till AV-direktivet som görs i 16 kap. 16 § radio- och tv-lagen ska ändras till att gälla AV-direktivet, i lydelsen enligt ändringsdirektivet. Enligt 16 kap. 17 § radio- och tv-lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter enligt kapitlets 15 och 16 §§, dvs. i frågor om samarbete mellan myndigheter i ärenden enligt artikel 4 i AV-direktivet. Myndigheten för press, radio och tv får enligt 1 § 2 förordningen (2010:1059) med bemyndigande för Myndigheten för press, radio och tv att meddela vissa verkställighetsföreskrifter med- dela sådana föreskrifter. Myndigheten för press, radio och tv har inte meddelat några föreskrifter om samarbete mellan myndigheter. De föreskrifter som kan komma i fråga kan inte innebära att regeringen eller Myndigheten för press, radio och tv föreskriver hur en myndighet i en annan stat ska samarbeta med svenska myndig- heter. Föreskrifterna skulle därför enbart reglera Myndigheten för press, radio och tv:s arbete. Hur samarbetet ska ske kan därför i stället Definitioner, jurisdiktion och registrering bestämmas genom att myndigheten tar fram och fastställer en rutin- beskrivning för hur ärenden ska hanteras. Med det resonemanget förefaller den nuvarande möjligheten för Myndigheten för press, radio och tv att meddela verkställighetsföreskrifter i frågor om samarbete mellan myndigheter inte behövas. Utredningen anser därför att den nuvarande bestämmelsen i 16 kap. 17 § radio- och tv-lagen bör tas bort. Även när det gäller leverantörer av videodelningsplattformar finns i ändringsdirektivet en bestämmelse om proceduren när två medlems- stater inte är eniga om vilken medlemsstat som har jurisdiktion över leverantören. Om medlemsstaterna vid tillämpningen av artikel 28a i AV- direktivet genom ändringsdirektivet inte är eniga om vilken med- lemsstat som har jurisdiktion över leverantören ska de utan dröjsmål uppmärksamma kommissionen på detta. Kommissionen får begära att Erga yttrar sig i frågan. Kommissionen ska även hålla kontakt- kommittén informerad (artikel 28a.7). En motsvarighet till de procedurer som föreskrivs i direktivets artikel 3 och 4 saknas dock. Eftersom direktivet inte ger några närmare bestämmelser om vad som förväntas av en medlemsstat vid oenighet om var en leverantör av en videodelningsplattform är etablerad är frågan om det finns ett behov av bestämmelser om hur Myndigheten för press, radio och tv ska agera. Utredningen gör bedömningen att risken för att en sådan situation skulle uppkomma är begränsad. Det behov av informationsutbyte som kan uppkomma kan tillgodoses genom den allmänna bestämmelsen om att Myndigheten för press, radio och tv ska förse kommissionen och andra EES-stater med den information som behövs för tillämpningen av direktivet. Någon sär- skild bestämmelse om samarbete mellan medlemsstaterna bör alltså inte införas när det gäller videodelningsplattformar. AV-direktivets bestämmelse om att nationella tillsynsmyndigheter eller tillsynsorgan ska vidta lämpliga åtgärder för att förse varandra och kommissionen med den information som är nödvändig för att Definitioner, jurisdiktion och registrering tillämpa direktivet utvecklas genom ändringsdirektivet. Bestämmel- sen pekar särskilt på artiklarna 2, 3 och 4 (artikel 30a AV-direktivet genom ändringsdirektivet). Bestämmelsen innebär bl.a. att en tillsynsmyndighet som får in- formation om att en leverantör under dess jurisdiktion kommer att tillhandahålla en tjänst som helt eller huvudsakligen kommer att riktas mot en publik i en annan medlemsstat ska informera tillsyns- myndigheten eller tillsynsorganet i denna medlemsstat (artikel 30a.2). Myndigheten för press, radio och tv ska medverka till informationsutbyte Ändringsdirektivet innebär att skyldigheten att utbyta information med andra medlemsstater och kommissionen utvecklas. Behovet av ett sådant utbyte kan också öka med de ändringar som sker i direk- tivet, bl.a. vad gäller frågor om jurisdiktion och registrering. Utred- ningen gör bedömningen att det bör framgå av förordning att Myndig- heten för press, radio och tv ska medverka till informationsutbyte med andra behöriga tillsynsmyndigheter i enlighet med artikel 30a i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. 5Förutsättningar för samreglering och självreglering AV-direktiv angavs att medlemsstaterna skulle främja system för samreglering och/eller självreglering. I förarbetena till radio- och tv-lag gjorde regeringen bedömningen att det fanns förutsättningar att utveckla självreglering inom radio- och tv- området på samma sätt som framgångsrikt skett inom andra områden. En ökad självreglering kunde medföra att behovet av annan reglering minskade. En sådan ordning kunde dock, enligt regeringen, inte tvingas fram utan var upp till de berörda företagen att själva initiera (prop. 2009/10:115 s. 201 f., bet. 2009/10:KU25, rskr. 2009/10:331). I ändringsdirektivet rekommenderas samreglering både för audio- visuella medietjänster och för videodelningsplattformar. Förutom att medlemsstaterna allmänt ska uppmana till användning av samreglering och främja självreglering pekar direktivet ut vissa områden som lämp- liga för samreglering eller självreglering. Det gäller t.ex. för genom- förandet av bestämmelserna om information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveck- ling i artikel 6a.3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Det här kapitlet inleds med en redogörelse för utredningens be- dömning av förutsättningarna för ett genomförande av AV-direktivet genom samreglering inom det område där och tv har ansvar för tillsynen, förutsättningarna för samreglering inom andra områden som samordnas genom AV-direktivet, vilken myndighet som bör ges i uppdrag att medverka till samreglering och vilka delar av AV-direktivet som i ett inledande skede kan genomföras genom samreglering. Därefter behandlas frågan om möjligheten till självreglering genom ett nytt medieetiskt system. Först redogörs för det gemensamma Förutsättningar för samreglering och självreglering medieetiska system som Föreningen , och har beslutat att inrätta. Sedan be- skrivs radio- och tv-lagens bestämmelse om att en tillståndshavare i sin sändningsverksamhet ska respektera den enskildes privatliv och frågor om dubbelprövning. Slutligen redovisas utredningens över- väganden när det gäller förutsättningarna för att ett privaträttsligt subjekt prövar frågor som rör om en leverantör av medietjänster i sin verksamhet har respekterat den enskildes privatliv. 5.2.1Förutsättningar för ett genomförande genom samreglering Bedömning: Med hänsyn till bestämmelsen i 7 kap. 5 § yttrande- frihetsgrundlagen är det inte möjligt med ett genomförande av AV-direktivet genom samreglering på de områden där det allmänna ställer upp villkor för verksamheten och där och tv med stöd i nämnda bestämmelse har ansvar för tillsynen. En möjlighet till samreglering finns på områden som samordnas genom AV-direktivet och som inte endast och tv kan ha tillsyn över, om vissa grundläggande förut- sättningar är uppfyllda. Förslag: Myndigheten för press, radio och tv ges i uppdrag att medverka till den samreglering som kan ske inom det område som samordnas genom AV-direktivet och där uppgiften inte särskilt lagts på annan myndighet. Gränsen mellan samreglering och självreglering En första fråga är distinktionen mellan samreglering och självregler- ing. I skäl 14 till ändringsdirektivet finns en beskrivning av de båda begreppen. Samreglering i dess minimala form beskrivs som en rättslig länk mellan självreglering och den nationella lagstiftaren. De relevanta myndigheternas roll är bl.a. att erkänna samregleringssystemet, granska dess processer och finansiera systemet. Samreglering bör tillåta att det finns en möjlighet för staten att ingripa om målen för samregleringen Förutsättningar för samreglering och självreglering Självreglering beskrivs i stället som ett samlingsbegrepp för de åtgärder som företag i en bransch, en organisation eller lik- nande vidtar för att skapa goda förhållanden inom det område där de verkar. Självreglering innebär vanligen att flera företag eller en hel bransch enas om gemensamma riktlinjer. Nästa fråga är hur samreglering och självreglering förhåller sig till svenska rättstraditioner. Självreglering är framför allt aktuellt i de fall en bransch tagit initiativ till riktlinjer inom ett område och följer upp dessa på eget ansvar. Lagstiftaren kan i dessa fall avstå från att reglera det aktuella området därför att det redan finns ett fungerande system. Ett exempel inom medieområdet är Allmänhetens Press- ombudsman och , som även beskrivs nedan. Samreglering är än så länge ett oprövat instrument inom radio- och tv-området. Det finns inte heller någon etablerad definition och samreglering kan därför anta olika former och omfattning. När be- stämmelser i lag eller förordning utvecklas genom samverkan med en bransch kan detta troligen betraktas som samreglering. Det kan t.ex. gälla om en myndighet i samråd med en bransch tar fram rikt- linjer för tillämpningen av en bestämmelse och myndigheten sedan är ansvarig för tillämpningen. Det kan även vara att ett privaträttsligt organ anförtros en statlig uppgift och att en myndighet står som garant för att uppgiften utförs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Ett exempel på en uppgift som, under viss tillsyn, anförtrotts ett privaträttsligt organ är s.k. redovisningstillsyn enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Enligt lagen får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer besluta att överlämna uppgiften att övervaka att en emittent upprättar regelbunden finansiell informa- tion, dvs. års- och koncernredovisning och halvårsrapport (16 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden). Detta är en uppgift som tidigare börserna haft ansvar för. I förarbetena till lagstiftningen ansåg reger- ingen att det fanns fördelar med att delegera ansvaret, bl.a. att den kunskap som finns i branschen kan användas på ett mer direkt sätt och att näringslivets delaktighet skulle ge legitimitet åt de beslut som fattas (prop. 2017/18:242 s. 17 ff.). Enligt förordningen (2007:572) om värdepappersmarknaden får meddela föreskrifter om övervakningen av regelbunden finansiell information vid ett över- vakningsorgan och besluta att överlämna övervakningen (6 kap. 1 § 47 och 3 § förordningen om värdepappersmarknaden). I Finansinspek- tionens föreskrifter (FFFS 2018:18) om övervakning av emittenters Förutsättningar för samreglering och självreglering regelbundna finansiella information anges bl.a. hur ett övervaknings- organ ska vara organiserat, hur övervakningen ska ske, åtgärder vid överträdelser och rapportering till . Finansinspek- tionen beslutade att överlämna övervakningen till (). I förarbetena fördes också ett resonemang om att nämnden inte ska ha en normgivande uppgift och att verksamheten därför inte kan beskrivas som självreglering i den betydelse det begreppet normalt har. Regeringen konstaterade även att övervakningen av en emittents regelbundna finansiella information är en förvaltningsuppgift. En så- dan kan enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen överlämnas till ett privaträttsligt organ. Om förvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning krävs att överlämnandet sker med stöd av lag. Regeringens bedömning var att nämndens övervakning och Finans- inspektionens eventuella beslut om ingripande kunde betraktas som delar av en och samma förvaltningsuppgift. Det fanns därför skäl att anse att uppgiften att utföra övervakning innefattar myndighets- utövning (prop. 2017/18:242 s. 17 ff.). Mot bakgrund av dessa exempel gör utredningen bedömningen att frågorna om gränsdragningen mellan samreglering och självreglering och hur de förhåller sig till våra rättstraditioner inte kan besvaras på ett entydigt sätt. Även om självreglering kan framstå som ett mer självklart system än samreglering är gränsen mellan självreglering och samreglering diffus. Det kan också diskuteras om det fall att lagstifta- ren avstår från att reglera ett område alltid är självreglering, eftersom lagstiftaren fortfarande har möjlighet att införa reglering om det själv- reglerande systemet inte fungerar. Slutligen kan konstateras att är skyldigt att genomföra den samordning av vissa bestämmelser som sker genom AV-direktivet. Vid en ren självreglering saknas den garanti för genomförande som en samreglering innebär. Det är därför tveksamt om ett system där vissa frågor hanteras enbart genom självreglering innebär att har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet. Däremot kan, enligt utredningens uppfattning, ett genomförande av vissa frågor genom samregleringen ha inslag av självreglering. Så kan exempelvis vara fallet när en myndighet har till uppgift att främja självreglering. Med dessa utgångspunkter går utredningen vidare till att bedöma möjligheterna att använda samreglering på radio- och tv-området. Förutsättningar för samreglering och självreglering Är det möjligt med samreglering i frågor som faller inom ramen för och tv:s tillsynsansvar? Rätten att sända program på annat sätt än genom tråd får, enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § YGL). I lag får även föreskrivas att en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare, ska granska om program, som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får det föreskrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 7 § YGL (7 kap. 5 § YGL). Bestämmelsen i 7 kap. 5 § YGL ger en förankring i grundlagen för den efterhandsgranskning som sker när och tv () övervakar om program står i överens- stämmelse med radio- och tv-lagen (2010:696) och de programrela- terade villkor som kan gälla för tjänsterna (16 kap. 2 § radio- och tv- lagen). I radio- och tv-lagen anges också hur ska vara sammansatt och när nämnden är beslutsför (16 kap. 14 §). Även om YGL och tryckfrihetsförordningen (TF) bygger på samma bärande principer är en skillnad att TF inte har någon be- stämmelse motsvarande 7 kap. 5 § YGL när det gäller granskning av innehållet i tryckt skrift. I förarbeten till TF har också det faktum att det finns ett självreglerande pressetiskt system genom Allmänhetens () och () lyfts fram när fråga uppkommit om huruvida rätten till respekt för privat- livet inom tryckta medier ska regleras närmare (prop. 1986/87:151 s. 36 ff.). Den prövning som gör på det pressetiska området har alltså inte lämnats över av lagstiftaren till .