sou · H7B319 · 2019-04-29 00:00:00 — Ekobrottsmyndig- heten lämplighetsprövar sina anställda i syfte att löpande kontrollera lojalitet och pålitlighet. Målet är att all personal och alla uppdrags- tagare ska prövas ur säkerhetssynpunkt av myndigheten, men på olika nivåer beroende på typ av personal eller uppdragstagare. Myn- digheten har utarbetat rutiner och har tagit fram mallar, checklistor och andra stöddokument som används för säkerhetsprövning vid anställning och när uppdragstagare anlitas. Det finns också stöd- dokument för årlig uppföljning av anställda i samband med med- arbetarsamtal. Säkerhetsprövningen sker inte bara utifrån rikets säker- het, utan även utifrån myndighetens specifika skyddsintressen, t.ex. utrednings- och underrättelseinformation, personuppgifter, tillslag, hemliga tvångsmedel och särskilda arbetsmetoder. Enligt Brå:s rapport är antalet anställda vid heten som har utsatts för otillåten påverkan i form av hot, våld, tra- kasserier och korruption förhållandevis lågt, (Otillåten påverkan mot myndighetspersoner, Rapport 2016:13, s. 7 f.). De incidenter som inträffar handlar oftast om trakasserier. Hot och våld förekommer mycket sällan. Åklagare är den mest utsatta yrkesgruppen och händelserna inträffar vanligen i samband med förhandling (Eko- brottsmyndighetens årsredovisning , s. 60). Även om otillåten påverkan mot myndighetens anställda är ovan- lig, bedrivs ett arbete inom som tar sikte på förebyggande säkerhetsåtgärder. Arbetet pågår fortlöpande och inklu- derar individuella, långsiktiga och anpassade säkerhetsåtgärder för ett antal medarbetare samt utbildning och information till all personal. 8.4.3Anställningsprocess och registerkontroll av anställda Innan anställer en person genomförs en lojali- tets- och pålitlighetsbedömning, vilket innebär en genomgång av merit- förteckning, betyg och intyg, referenstagning, kontroll av öppna källor, tester avseende vissa anställningar och säkerhetsintervjuer. Register- kontroll görs endast beträffande personal som är placerad i säker- hetsklass. Med undantag av åklagarna är merparten av de anställda vid brottsmyndigheten placerade i säkerhetsklass, huvudsakligen på grund av externa krav. Samtliga poliser som verkar vid myndigheten är pla- cerade i säkerhetsklass. Detsamma gäller personal som arbetar med signalskydd, viss personal vid huvudkontoret och viss utlandspersonal. Utredningens förslag: och Ekobrottsmyn- digheten ska få kontrollera om den som myndigheten avser att anställa förekommer i belastningsregistret. Utredningens bedömning: Kriminalvården har det författnings- stöd som behövs för att kontrollera om den som myndigheten avser att anställa förekommer i belastningsregistret. Skälen för utredningens förslag och bedömning Kriminalvården har enligt 10 § första stycket 9 förordningen om belastningsregister rätt att begära ett fullständigt belastningsregister- utdrag i fråga om den som myndigheten avser att anställa. Kriminal- vården har därför inget behov av utökat författningsstöd när det gäller registerkontroll inför anställning. Till skillnad från Kriminalvården har varken eller något författningsstöd för att i dags- läget göra belastningsregisterkontroll avseende den som ska anställas vid myndigheten. Som redovisats ovan gör dock Åklagarmyndig- heten en omfattande bakgrundskontroll via en extern tjänst av den som myndigheten avser att anställa, och det gäller såväl åklagare som administrativ personal. Kontrollen innefattar en kartläggning av den sökandens förekomst vid bl.a. domstol. gör på motsvarande sätt en omfattande lojalitets- och pålitlighetsbedöm- ning, bl.a. utifrån säkerhetsintervjuer. Ingen av åklagarmyndighet- erna begär emellertid in registerutdrag av den som myndigheten avser att anställa. Såväl som har till utredningen anfört att det finns behov av författningsreglerad register- kontroll, om det förslagna förbudet mot registerkontroll i arbetslivet genomförs, se SOU 2014:48 och avsnitt 5.3.3. Ett skäl för sådan kontroll är enligt myndigheterna deras anseende och förtroende; att och personal är lojal och pålitlig är en grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna utreda brott tillsammans med polisen, tullen och andra brottsbekämpande myndigheter. Ett annat skäl är att verksamheten kan skadas om myndigheterna anställer personer som är olämpliga och illojala. Som tidigare redovisats har vissa myndigheter inom rättsväsendet rätt att få uppgifter ur belastningsregistret i samband med anställ- ning eller uppdrag. Det gäller Kriminalvården, Säkerhetspolisen, Dom- stolsverket, och domstolarna, se avsnitt 5.2. När det gäller anställning av notarier respektive domare och hyresråd före- ligger en författningsreglerad skyldighet för och att kontrollera belastningsregistret inför anställning. Detsamma gäller för en domstol innan en nämndeman påbörjar sin tjänstgöring. Kriminalvården och Säkerhetspolisen åläggs däremot inte någon skyldighet att kontrollera belastningsregistret. Deras kon- troll är fakultativ. Enligt vår mening bedriver såväl som Eko- brottsmyndigheten verksamhet där det ställs särskilt höga krav på laglydnad, lämplighet och lojalitet. Det finns därför behov av att ha kännedom om tidigare brottslighet när dessa myndigheter anställer personal. Utan sådan kännedom finns det risk för felrekryteringar som allvarligt kan skada verksamheten och allmänhetens förtroende för rättsväsendet, i synnerhet som ett fungerande rättsväsende – fri från korruption och infiltration från kriminella element – är en grund- bult i ett demokratiskt samhälle. Det är därför motiverat att ge såväl som tillgång till uppgif- ter i belastningsregistret i syfte att förhindra anställning av personer som på grund av tidigare brottslighet inte är lämpliga för att arbeta inom myndigheten. En sådan registerkontroll är nödvändig för att skydda ett allmänt intresse av väsentlig betydelse (jfr avsnitt 6.2.1). Ett skäl mot registerkontroll inför anställning vid Åklagarmyn- digheten och är, såvitt avser åklagare, att den som anställs som åklagaraspirant redan har kontrollerats mot belast- ningsregistret av , eftersom notariemeritering är ett formellt krav för att bli antagen som åklagaraspirant och sådan kon- troll alltid ska äga rum inför notarieanställningen, se 17 § åklagarför- ordningen och 7 a § notarieförordningen (1990:469). Denna kontroll kan emellertid ligga långt tillbaka i tiden och kan därmed inte läggas till grund för att den sökande inte har begått brott för ansökan som åklagaraspirant. Vi anser därför att den kontroll som gjorts inför notarieanställning inte förtar behovet av kontroll inför ansökan om anställning som åklagare. Dessutom finns det, som vikommer att behandla i det följande, skäl att kontrollera även andra personalkategorier än åklagare. Som framhållits är uppgifter i belastningsregistret av mycket integri- tetskänsligt slag. En avvägning måste därför göras mellan de intressen som talar för registerkontroll och skyddet för de arbetssökandes personliga integritet, se avsnitt 6.3.1. Även om en sådan intresseavväg- ning förutsätter en restriktiv hållning till registerkontroll anser vi, med hänvisning till vad som redovisats, att skälen för kontroll inför anställning inom åklagarmyndigheterna väger tyngre än skyddet för den personliga integriteten och att behovet av information inte kan tillgodoses på något annat mindre integritetskänsligt sätt. Åklagar- myndigheten och bör därför få tillgång till uppgifter som finns i belastningsregistret inför anställning. Särskilt om förhållandet till säkerhetsskyddslagstiftningen Utifrån och behov av registerkontroll går det inte att utesluta att ett förbud mot register- kontroll inför anställning skulle kunna leda till en extensiv tolkning av säkerhetsskyddslagstiftningen, med följden att omotiverat många anställningar placeras i säkerhetsklass. En sådan utveckling är knappast önskvärd och skulle motverka värdet av en balanserad och stringent tillämpning av säkerhetsskyddslagstiftningen i detta avseende. Det förhållandet att vissa anställningar vid och Eko- brottsmyndigheten kan placeras i säkerhetsklass enligt säkerhets- skyddslagstiftningen förtar därför inte styrkan i det behov som finns av ett författningsstöd för registerkontroll inför anställning vid dessa myndigheter för det fall det införs ett förbud mot registerkontroll i arbetslivet. En annan sak är att det normalt inte bör föreligga något behov hos och av att göra en registerkontroll inför anställning av den som är placerad i säkerhets- klass och kontrolleras med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen. Att det inte föreligger något sådant behov följer närmast av 7 § lagen om belastningsregister, som anger att en myndighet i varje särskilt fall noga ska pröva behovet av uppgifterna. Det utesluter inte att det i enskilda fall kan finnas behov av båda kontrollerna eftersom de tar sikte på olika skyddsintressen: skyddet för säkerhet respek- tive skyddet för myndighetens verksamhet. Det kan därför vara motiverat att genomföra den registerkontroll som här avses och som syftar till att kontrollera om en arbetssökande är lämplig för anställ- ning utifrån de skyddsvärda intressen som finns för verksamheten, trots att registerkontroll har skett med stöd av säkerhetsskyddslag- stiftningen. Såväl som har till utred- ningen framfört att en registerkontroll bör vara fakultativ, eftersom det inte finns behov av att kontrollera alla enskilda anställningar vid myndigheten, t.ex. vissa anställningar vid huvudkontoret. En författningsreglerad obligatorisk kontroll innebär att det är bestämt av lagstiftaren att det är nödvändigt att kontrollera om den som ska anställas förekommer i belastningsregistret. En sådan kon- troll är administrativt resurskrävande och bör, enligt vår mening, endast uppställas när det finns särskilt starka behov, t.ex. anledning att befara att nödvändiga kontroller inte görs. Som vi återkommer till i det följande bör registerkontrollen avse samtliga personalkategorier vid och Ekobrotts- myndigheten. står det klart att det i enskilda fall kommer att vara obehövligt att göra en registerkontroll av den sökande. Det kan t.ex. avse tidsbegränsade befattningar med begränsade behörig- heter och befogenheter eller befattningar som inte har insyn i den operativa verksamheten. En obligatorisk kontrollskyldighet i författ- ning inför varje anställning vid och Ekobrotts- myndigheten skulle därmed enligt vår uppfattning vara alltför långt- gående. Det innebär att registerkontrollen bör vara fakultativ i enlighet med vad som gäller för Kriminalvården och Säkerhetspolisen inför anställning. Det förhållandet att kontrollen föreslås vara fakultativ medger givetvis inte att myndigheterna får göra obefogade sökningar i belast- ningsregistret. Det krävs alltid en noggrann prövning av om en sök- ning i registret behöver göras, och en begäran om att få ta del av uppgifter ur registret får endast göras om skälet till det uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs (7 § lagen om belastnings- register). Enligt såväl som bör rätten att få ut uppgifter ur belastningsregistret inför anställning avse alla personalkategorier som anställs vid myndigheterna. De har i denna del anfört bl.a. följande till utredningen. Delar av den administrativa personalen vid respektive Ekobrottsmyndig- heten ingår i den operativa verksamheten, vilket innebär att de hand- lägger ärenden, t.ex. genom att registrera åklagarnas pågående arbete, verkställa beslut samt skicka vissa framställningar till domstol. En administratör vid dessa myndigheter kan ofta arbeta tillsammans med flera åklagare och på så sätt ha tillgång till sekretessbelagd och känslig information i högre utsträckning än de enskilda åklagarna. Även andra personalkategorier än åklagare, i synnerhet vid Eko- brottsmyndigheten, ingår i det operativa arbetet, såsom civila utred- are, analytiker och revisorer. Härtill kommer att administrativ per- sonal vid huvudkontoret, t.ex. chefer och specialister inom lednings- och samordningsfunktioner, kommunikation, säkerhet och IT, får tillgång till skyddsvärd information i sin uppgift att stödja den ope- rativa verksamheten samt att personal vid myndigheterna har insyn i den operativa verksamheten genom tillgång till verksamhetsstöden. Myndigheternas arbetsplatser är dessutom öppna på så sätt att med- arbetare kan bereda sig tillgång till pappershandlingar med skyddsvärd information som förvaras i aktrum eller i enskilda tjänstemäns rum. Vi har förståelse för och Ekobrottsmyndig- hetens uppfattning. Enligt vår bedömning är det varken möjligt eller lämpligt att ange vilka särskilda anställningar som behöver föregås av registerkontroll. Ett sådant regelverk skulle motverka en ända- målsenlig tillämpning som tar hänsyn till behovet vid den enskilda anställningen. Det är därför vår bedömning att regelverket bör vara utformat på så sätt att det omfattar samtliga personalkategorier. Samt- liga personalkategorier vid respektive Ekobrotts- myndigheten representerar myndigheten utåt och har ett ansvar för åklagarväsendets anseende och förtroende. Vidare kan samtliga per- sonalkategorier inom ramen för sin anställning skada verksamheten. Trots de integritetsskäl som kan anföras mot en vidsträckt register- kontroll, bör alltså samtliga personalkategorier omfattas av kontrollen, såväl vid som vid . En sådan reglering svarar mot vilka Kriminalvården och Säkerhetspolisen har rätt att kontrollera. Kontroll av den som erbjuds anställning och får genom den före- slagna regleringen rätt att kontrollera den som myndigheten avser att erbjuda anställning. Rätten till registerkontroll bör av integritetsskäl inte gälla samtliga sökanden till en tjänst för att härigenom på ett allt för tidigt stadium sortera ut dem som förekommer i registret. En registerkontroll av sådan omfattning är inte nödvändig och strider mot såväl dataskyddslagstiftningen som 7 § lagen om belastnings- register. Frågan behöver inte regleras särskilt. Enligt och föreligger behov hos myndigheterna av att få kännedom om samtliga uppgifter i belastningsregistret. Det finns enligt myndigheterna inte någon nolltolerans vad gäller brott, utan informationen skulle komma att beaktas tillsammans med flera andra omständigheter vid en samlad bedömning av den sökandes lämplighet. Kriminalvården och Säkerhetspolisen har rätt att få ett fullständigt utdrag inför anställning. Utifrån de intressen som motiverar registerkontroll för åklagarmyndigheterna anser vi, trots det integritetsintrång det innebär, att det saknas skäl att begränsa vilka uppgifter i belastningsregistret som och får ta del av. Regleringen bör alltså även i denna del svara mot vad som gäller för Kriminalvården och Säker- hetspolisen. Det förhållandet att registerutdraget föreslås vara fullständigt inne- bär inte att varje förekomst i registret behöver diskvalificera den sökande. En bedömning får göras i varje enskilt fall, med beaktande av vilken tjänst som det är fråga om och vilken brottslighet som den sökande är lagförd för. och har tillgång till belast- ningsregistret vad gäller ärenden om vissa prövningar, ärenden om tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden och ärenden om europeisk utredningsorder (10 § första stycket 3, 22 och 23 förordningen om belastningsregister). De får ha tillgång till dessa uppgifter genom direktåtkomst (19 §). Det innebär att åklagarmyndig- heterna ges direkt tillgång till registret hos Polis- myndigheten utan att behöva begära åtkomst i varje enskilt fall. Frågan är här om det finns skäl att undanta de uppgifter i belastnings- registret som åklagarmyndigheterna ska ha rätt att ta del av inför anställning från denna direktåtkomst. En direktåtkomst till belastningsregistret innebär kostnads- och effektivitetsvinster för den mottagande myndigheten, bl.a. av det skälet att handläggande tjänstemän inte behöver begära ut uppgift- erna för varje enskilt fall utan själv kan söka den information som behövs. Mot det nu sagda måste dock intresset av att värna enskildas integritet vägas. Direktåtkomst innebär att många kan ta del av upp- gifterna, som när det gäller belastningsregistret är av mycket känsligt slag. För att upprätthålla ett adekvat integritetsskydd är det därför viktigt att direktåtkomst inte medges utan att starka skäl föreligger, i synnerhet som uppgifter i belastningsregistret i ett ärende om anställning inte omfattas av den absoluta sekretess som gäller hos om mottagande myndighet tar ut uppgiften från registret för att använda den i sin verksamhet. För att tillåta direkt- åtkomst bör det därför krävas att användandet av uppgifterna hos de mottagande myndigheterna begränsas till vissa tjänstemän och att det finns en hög informationssäkerhet hos de mottagande myndig- heterna, t.ex. vad gäller system för utlämnande av behörighet, tillsyn och loggning av transaktioner (Ds 2007:43 s. 217 f.; jfr avsnitt 6.3.4). Trots den försiktighet som bör gälla för att medge direktåtkomst bör och redan befint- liga rätt till direktåtkomst även omfatta ärenden om anställning, i likhet med vad som redan gäller för Kriminalvården, Säkerhetspolisen och domstolsväsendet när de får ta del av uppgifter i belastningsregistret i ärenden av detta slag. Rätten att få ta del av uppgifter ur belastningsregistret för Åklagar- myndigheten och inför anställning bör tas in i 10 § förordningen om belastningsregister. Rätten bör gälla i ären- den om anställning, vilket motsvarar Säkerhetspolisens rätt i denna del. Vad som avses med begreppet anställning har behandlats i av- snitt 7.2.3. Utredningens förslag: Kriminalvården, och ska få kontrollera om en anställd som erbjuds en ny anställning vid myndigheten förekommer i belast- ningsregistret. I övrigt ska myndigheterna inte få ta del av upp- gifter i registret beträffande den som är anställd. Skälen för utredningens förslag Varken Kriminalvården eller åklagarmyndigheterna gör någon registerkontroll av den som redan är anställd, om man här bortser från den registerkontroll under pågående anställning som kan ske med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen. Såväl Kriminal- vården som åklagarmyndigheterna har dock till utredningen redo- visat behov av att kunna göra registerkontroller även av den som är anställd. Kriminalvården har i denna del hänvisat till sin framställan om löpande registerkontroll av anställda till från , Ju 2006/5104/L5, och myndighetens remiss- yttrande över betänkandet Registerutdrag i arbetslivet (SOU 2014:48), dnr 2014-18113. Som skäl för löpande registerkontroll under pågående anställning har Kriminalvården anfört att myndigheten bedriver en verksamhet som innebär att myndigheten är utsatt för särskilda säkerhetsrisker och att det därför ställs höga krav på personalens lämplighet och pålitlighet för att skydda verksamheten. Det handlar i grunden om förtroendet för Kriminalvårdens verksamhet; allmänheten förväntar sig att anställda vid inte begår brott. Löpande register- kontroller av de som arbetar vid skulle enligt Kriminal- vårdens mening även bidra till att höja säkerheten. Det är enligt myndigheten betydelsefullt att få kännedom om en anställd har begått brott, eftersom en sådan anställd kan komma att utsättas för otill- börlig påverkan av klienter eller andra som utnyttjar vetskapen om brottsligheten för att få igenom oegentligheter. Om myndigheten får kännedom om brottet försvinner eller i vart fall minskar risken för otillbörlig påverkan. Enligt är inte behovet av registerkontroll under anställning lika stort inom frivården, även om det finns risk för otillbörlig påverkan även där. Behovet är allra störst när det gäller anställda på häkten då det där finns risk för att förunder- sökningar påverkas till men för den kommande rättsprocessen. Det är inte bara Kriminalvården som har påtalat ett behov av att kunna kontrollera förekomsten i belastningsregistret under en pågå- ende anställning. Även och Ekobrottsmyndig- heten har till utredningen redovisat att ett sådant behov föreligger för deras del. Vad som skulle kunna motivera registerkontroll under anställning är enligt myndigheterna att en anställd är föremål för utredning i ett disciplinärende eller annars är misstänkt för intern oegentlighet, eller att en anställd erbjuds en ny befattning eller byter tjänst inom myndigheten. Vidare finns det enligt myndigheterna behov av löpande kontroller av anställda med visst tidsintervall, t.ex. . Bedömningen av registerkontroll under pågående anställning måste ta sin utgångspunkt i att registerkontroll av den som redan är an- ställd är avsevärt mer integritetskänslig för den enskilde än den kon- troll som äger rum inför anställning, t.ex. på så sätt att en enskild som sökt en viss tjänst har möjlighet att avbryta anställningspro- cessen om han eller hon inte längre vill delta. Det nu sagda gäller i synnerhet om arbetsgivaren skulle få möjlighet att när som helst under en pågående anställning göra en registerkontroll. Enligt vår mening saknas skäl för att tillåta en sådan registerkontroll. Dels är behoven otillräckliga, dels innebär den ett integritetsintrång för de anställda som inte kan motiveras. En sådan kontroll skulle på ett negativt sätt försvaga den tillit som i grunden behöver finnas mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det gäller även om en sådan register- kontroll endast skulle få ske med vissa i förhand bestämda tidsinter- vall. har vi särskilt diskuterat om en löpande registerkontroll av något slag skulle vara möjlig under förutsättning att man konstruerar ett system likt det som gäller enligt säkerhets- skyddslagstiftningen, som ju innebär att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden i varje enskilt fall beslutar om uppgifter som har framkommit vid registerkontroll ska lämnas ut till den myndighet som har begärt kontrollen. Inte heller en sådan ordning, med en oberoende myndighet med uppgift att balansera den enskildes behov av integritet gentemot arbetsgivarens skyddsintresse, gör dock att löpande registerkontroll av den som är anställd framstår som godtag- bar enligt vår mening. Skälen för en så pass ingripande kontroll är inte tillräckligt starka. Dessutom förutsätter ett sådant förslag en genom- gripande förändring av belastningsregisterlagstiftningen, vilket vi inte har i uppdrag att utreda. Det innebär att vi sammanfattningsvis inte lämnar något förslag som tillåter löpande registerkontroll under pågående anställning. Frå- gan är därmed om en registerkontroll av den som redan är anställd trots allt skulle kunna vara befogad i vissa specifika situationer. En sådan situation som myndigheterna har pekat på under utred- ningen är att den anställde är föremål för ett disciplinärende. Vi har dock svårt att se att det finns ett tillräckligt starkt behov av att kunna kontrollera belastningsregistret i dessa situationer, då det skulle öppna upp för en alltför omfattande övervakning och kontroll av redan anställd personal och leda till att berörda myndigheter skulle utveckla ett arbetssätt gentemot anställda som endast bör tillkomma brotts- utredande organ. Dessutom är det långt ifrån alla disciplinärenden som har koppling till brottslig verksamhet och av den anledningen skulle motivera en kontroll av den anställdes belastningsregister. Vi anser därför att registerkontroll av den som är anställd inte bör få ske inom ramen för ett disciplinärende eller motsvarande. Enligt vår mening förhåller det sig då annorlunda när en anställd vid eller åklagarmyndigheterna söker en ny anställ- ning inom den myndighet som han eller hon är anställd vid, t.ex. en chefsbefattning eller en befordrad tjänst, men även en tjänst med t.ex. annan placeringsort eller andra arbetsuppgifter. Utifrån att register- kontrollen i dessa fall skulle ske efter att en enskild aktivt sökt en annan tjänst vid myndigheten, ter sig kontrollen inte tillnärmelsevis lika integritetskänslig som en löpande registerkontroll.