sou · H7B337 · 2019-07-15 00:00:00 — Av 7 kap. 20 § första stycket 2 och 22 § första stycket 3 och andra stycket TF och 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 3 och andra stycket YGL framgår vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen. Särskilda bestämmelser om rätten att meddela 23 kap. 1 § OSL. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet och offentliggöra uppgifter samt tystnadsplikt finns i 13 kap. OSL, i slutet av varje kapitel i lagens fjärde–sjätte avdelningar och lagens sjunde avdelning. I sammanhanget bör framhållas att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt TF och YGL aldrig har företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 20 § 1 och 22 § första stycket 2 och andra stycket TF samt 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 2 och andra stycket YGL). Som framgår av det föregående föreslår vi att en ny sekretessbestämmelse till skydd för kontrollverksamheten vid högskoleprovet införs i 17 kap. OSL. Enligt förslaget ska bestämmelsen utformas med ett rakt skaderekvisit. Denna omständighet, samt att de aktuella uppgifterna är kopplade till myndighetsutövning, talar för att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför tystnadsplikten.3 Majoriteten av sekretessbestämmelserna i 17 kap. OSL har utformats med ett rakt skaderekvisit, och den tystnadsplikt som följer av dessa bestämmelser inskränker inte rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. De undantag härifrån som gäller avseende tystnadsplikt som följer av 17 kap. 7 § andra stycket och 7 a § andra stycket OSL är båda relaterade till , och avser internationellt informationsutbyte.4 Skaderekvisiten i bestämmelserna innebär att någon skadeprövning inte ska göras om uppgifter begärs ut och när bestämmelserna infördes ansågs det i båda fallen finnas anledning att utforma bestämmelserna så att tystnadsplikten har företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter.5 Vi menar att det saknas skäl för en avvikande ordning i fråga om tystnadsplikt inom nu aktuell verksamhet än vad som gäller för övriga bestämmelser i 17 kap. OSL och som inte avser uppgifter som förekommer i internationellt uppgiftsutbyte. Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör alltså inte ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Någon sådan begränsning föreslås därför inte. 1979/80:2 Del A s. 111. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /16/EG av om hamnstatskontroll och och rådets direktiv /17/EG av om ändring av direktiv /59/EG om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen och rådets direktiv /16/EU av om administrativt samarbete i fråga om beskattning. 2009/10:231 s. 38 och prop. 2012/13:4 s. 68. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet 9.2Tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet Utredningens förslag: I den nya lagen om kontroll vid högskoleprovet tas det in en bestämmelse om att den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven verksamhet som anlitas i kontrollverksamheten inte obehörigen får röja vad han eller hon har fått veta om planering eller andra förberedelser av kontrollerna. I bestämmelsen införs en erinran om att bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller för det allmännas verksamhet. För offentlig verksamhet gäller offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt. För annan verksamhet än den offentliga finns ingen författningsreglerad tystnadsplikt, om en sådan inte särskilt föreskrivs. Behov av en bestämmelse om tystnadsplikt Vilka personer som blir bundna av sekretessen framgår av 2 kap. 1 § OSL. Av den bestämmelsen följer att en person som fått kännedom om en sekretessbelagd uppgift genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt, eller på annan liknande grund blir bunden av sekretessen. Enligt vår uppfattning innebär detta att inte bara myndigheternas ordinarie personal omfattas utan att även provledare, som anställs tillfälligt för att arbeta under högskoleprovet och som på förhand måste få veta förutsättningarna under provdagen, ska anses delta i myndighetens verksamhet på sätt som leder till tystnadsplikt enligt den nya sekretessbestämmelsen. Vad gäller icke-anställda som involveras i kontrollverksamheten kan betonas att gränsdragningen mellan vilka icke-anställda som blir bundna av sekretess till följd av 2 kap. 1 § OSL och de som inte blir det är svår. Särskilt svårbedömt är detta också i fråga om verksamhet som ännu inte finns. Med detta sagt gör vi dock följande bedömning. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet I arbetet med att genomföra kontrollerna i samband med högskoleprovet kommer även privata aktörer att medverka på olika sätt. Vi föreslår exempelvis att in- eller utpasseringskontrollerna ska utföras av ordningsvakter (se avsnitt 7.4.4). En ordningsvakt är vanligtvis anställd av ett vaktbolag och anlitas av olika uppdragsgivare för längre eller . Det innebär att enskilda kommer att vara delaktiga i arbetet med kontrollerna och kan komma att inför provtillfället få del av information som i vissa fall inte bör röjas. Visserligen kan de ordningsvakter som utför in- eller utpasseringskontroller sägas delta i UHR:s verksamhet när de väl är på plats under provdagen och blir därmed bundna av sekretessen i enlighet med 2 kap. 1 § OSL, se ovan. Att se på dem på detta sätt torde emellertid vara mindre naturligt när de har sin anställning hos t.ex. ett vaktbolag med vilket UHR träffat avtal. I kontakterna med ett sådant företag kan det vidare bli oundvikligt att också andra personalkategorier hos den privata aktören får kännedom om planerade kontrollplatser. Visserligen kan tystnadspliktsklausuler i UHR:s uppdragsavtal med ett företag med krav på tystnadspliktsåtagande från de anställda ge ett visst skydd. Sådan avtalad tystnadsplikt är dock av civilrättslig karaktär och ger inte ett tillfredsställande skydd enligt vår mening. En bestämmelse om tystnadsplikt för personal hos en enskild aktör som på beskrivet sätt får reda på känsliga uppgifter bör därför införas i den föreslagna lagen om kontroll vid högskoleprovet. Bestämmelsen bör motsvara den föreslagna sekretessbestämmelsen i OSL och omfatta uppgifter om planering och andra förberedelser av kontroller enligt den nya lagen. Med tystnadsplikt avses i detta sammanhang både förbud att röja en uppgift muntligen eller genom att en handling med uppgiften i lämnas ut. Information om var kontrollerna ska utföras kan förekomma i alla delar av och på alla nivåer inom en enskild aktör. Bestämmelsen bör därför inte begränsas till vissa kategorier befattningshavare, utan bör gälla allmänt för personer inom enskild verksamhet som kommer i kontakt med sådana uppgifter på grund av tjänsteleverans åt UHR eller lärosätena och som inte anses delta i myndigheterna på sätt som anges i 2 kap. 1 § OSL. I bestämmelsen bör erinras om att OSL tillämpas i offentlig verksamhet. Sekretess m.m. till skydd för kontrollerna vid högskoleprovet I praktiken kommer tystnadsplikten för en ordningsvakt i huvudsak att omfatta uppgifter som direkt eller indirekt kan röja var kontroll med in- eller utpasseringskontroll med kroppsvisitation vid högskoleprovet avses utföras. På en annan nivå inom t.ex. ett vaktbolag kan det dock troligen förekomma mer övergripande information som mottagits från UHR och som omfattas av tystnadsplikten. Av bestämmelsen bör framgå att det endast är obehörigt röjande av en uppgift som är förbjudet. Som obehörigt röjande anses att röja uppgift om var en kontroll ska ske, om det motverkar syftet med kontrollen. Att t.ex. i efterhand berätta var en kontroll skett är alltså inte ett obehörigt röjande. Den som uppsåtligen bryter mot en föreskriven tystnadsplikt kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . Påföljden är böter eller fängelse i högst . Den som begår gärningen av oaktsamhet kan dömas till böter. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Den tystnadsplikt som vi föreslår ska alltså gälla för personer i enskild verksamhet. Syftet med tystnadsplikten är att skapa ett uppgiftsskydd som motsvarar det som kommer att gälla enligt den föreslagna sekretessbestämmelsen i OSL. När det gäller rätten att meddela och offentliggöra uppgifter gör vi avseende den föreslagna sekretessbestämmelsen bedömningen att tystnadsplikten inte ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (se avsnitt 9.1.4). De skäl som där motiverar att tystnadsplikten inte ska ha företräde framför meddelarfriheten gör sig gällande även för den tystnadsplikt som föreslås gälla för enskilda i detta sammanhang. Vi föreslår därför inte någon begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 10 Sekretess för uppgift om tipsare Universitets- och högskolerådet (UHR) har i en rapport till anfört att myndigheten och vissa provanordnare har fått flera tips om förekomsten av fusk på högskoleproven.1 Dessa anmälningar är, enligt rapporten, inkomna till myndigheter och har status av allmänna handlingar. Det finns inga bestämmelser om sekretess för uppgifter i anmälan om fusk på högskoleprovet. Anmälningarna är, enligt rapporten, i regel anonyma, men det kan inte uteslutas att anmälarens identitet framgår. I en del fall har uppgiftslämnare angett att de vill vara anonyma. UHR har anfört att anmälningarna i många fall innehåller information som är värdefull i myndighetens arbete med att hindra eller minska fusket på högskoleprovet. Det är svårt att upptäcka och förhindra det organiserade fusk på högskoleprovet som sker med stöd av mobiltelefoner och annan avancerad kommunikationsteknik. Mot denna bakgrund är det enligt UHR nödvändigt att säkerställa allmänhetens fortsatta medverkan i arbetet med att stävja fusket. Ett sekretesskydd för uppgifter om uppgiftslämnarens identitet skulle, enligt UHR, minska risken för att personer som har relevant information att meddela avstår på grund av fara för att utsätta sig själva eller sina närstående för våld eller annat allvarligt men. UHR har vidare anfört att det skulle förbättra möjligheterna för myndigheterna och berörda lärosäten att analysera och värdera informationen i anmälningarna om uppgiftslämnare i större utsträckning väljer att vara kända för myndigheterna och är villiga att lämna kompletterande information. 1Fördjupat underlag avseende åtgärder för att förhindra fusk på högskoleprovet, rapport från Universitets- och högskolerådet , dnr U2016/01925/UH, s. 16 f. Sekretess för uppgift om tipsare Vi har i uppdrag att ta ställning till om sekretess ska gälla för sådan uppgift i anmälan om fusk som kan leda till att den som har lämnat anmälan kan identifieras. Våra överväganden redovisas nedan efter en kortare beskrivning av hur UHR, universitet och högskolor hanterar information från tipsare. 10.2Förekomst och hantering av tips om fusk vid högskoleprovet Som nämns i utredningens direktiv får UHR in tips, både muntligen och skriftligen, om fusk på högskoleprovet. Det vanligaste är att tipsen skickas via e-post, men det händer också att personer ringer in tips till myndigheten. I sådana fall brukar personen uppmanas att lämna tipset skriftligen i stället. I de allra flesta fall rör tipsen en enskild person som tipsaren misstänker ha fuskat på provet. Det kan t.ex. röra sig om en tipsare i den utpekade personens närhet som menar att han eller hon har presterat orimligt bra på högskoleprovet i förhållande till hans eller hennes gymnasieresultat, eller någon som ”har hört” att den utpekade personen har fuskat. Tipsaren kan t.ex. vara någon i den utpekade personens gymnasieklass eller kurs på högskolan. Tipsen är oftast ganska vaga och knapphändiga. Det händer att en lärare på högskolan misstänker att en student fuskat på högskoleprovet, eftersom studentens prestationer på utbildningen inte motsvarar det resultat som han eller hon har fått på högskoleprovet, och kontaktar UHR av den anledningen. Tips kan också komma in från nära släktingar och från den som har eller har haft en relation med den som tipset avser. har det kommit in tre tips till UHR som rört organiserad och kommersiell fuskverksamhet, s.k. ”fuskligor”. I ett av dessa fall fick myndigheten information om att den som lämnat tipset hade blivit utsatt för hot och lindrigt våld av medlemmarna i en av de fuskligor som tipset rörde. Tipsen lämnas nästan uteslutande anonymt. I de fall tipsen skickas per e-post skickas de vanligtvis från en krypterad adress eller ett konto som upprättats enbart för att skicka tipset till myndigheten, så att avsändaren inte kan identifieras. Sekretess för uppgift om tipsare De tips som kommer in till UHR skriftligen diarieförs. I de fall tipsen meddelas per telefon gör den som tar emot meddelandet en tjänsteanteckning och diarieför den. Det är avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor på UHR som hanterar de tips som kommer in till myndigheten. När UHR fått ett tips om fusk på högskoleprovet vidtas vissa inledande utredningsåtgärder. Om tipset rör en utpekad person, undersöker myndigheten om personen förekommer i de anmärkningar som upprättas av provledarna vid provtillfället. Det kan t.ex. finnas en anmärkning om att en person har haft mobiltelefonen påslagen eller att han eller hon har betett sig märkligt på något sätt. Ett tips om att någon har fuskat i kombination med en provledares anmärkning om personens agerande under provet kan leda till att UHR finner skäl att gå vidare med utredningen. Ett tips, utan ytterligare utredning, leder aldrig ensamt till omedelbara konsekvenser för en provdeltagare. Om UHR har fått tips om att en person har fuskat vid ett visst provtillfälle, brukar myndigheten också granska den utpekades resultat och jämföra det med eventuella tidigare provresultat. Det är vanligt att en provdeltagares resultat förbättras om personen skriver provet . En dramatisk förbättring av resultatet kan dock vara en indikation på att provdeltagaren har fuskat på provet. UHR studerar även hur resultatet på de olika provpassen förhåller sig till varandra. Ett dåligt resultat på utprövningspasset i kombination med ett väldigt bra resultat på övriga provpass kan också vara en indikation på fusk, eftersom fuskligorna vanligtvis endast säljer resultatet till de senare provpassen. Resultatet av denna inledande utredning bedöms av en beredningsgrupp, som består av biträdande stabschefen, chefen för avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor, verksjuristen och den handläggare som är ansvarig för utredningen. Finns det inga anteckningar från provtillfället avseende den utpekade personen och hittas inget anmärkningsvärt vid granskning av personens provresultat, vidtas igen ytterligare åtgärd. I vissa fall får UHR in mer konkreta tips som kan leda till starkare misstankar om att en viss person har för avsikt att fuska eller har fuskat på provet. I andra fall kan ett tips i kombination med ett statistiskt osannolikt resultat tyda på att en person har fuskat. Sekretess för uppgift om tipsare I de fall det finns objektivt iakttagbara omständigheter, i form av en tjänsteanteckning från provtillfället eller ett anmärkningsvärt provresultat, som tyder på att en person har fuskat, inleder UHR ett ärende om utredning om fusk. Den som tipset rör blir då, enligt UHR, part i ärendet. Den som utredningen avser bereds tillfälle att yttra sig över omständigheterna i ärendet . I de fall tipset om fusk inte bedöms utgöra en del av beslutsunderlaget, informeras den som utredningen avser inte om att det kommit in ett tips och vad det gällde. Så kan t.ex. vara fallet om tipset bedöms vara alltför vagt och oprecist. När svar har kommit in eller svarstiden gått ut kan det hända att ytterligare utredning krävs. Därefter fattar chefen för avdelningen för analys, främjande och tillträdesfrågor ett beslut i ärendet. Som vi redogjort för i bl.a. avsnitt 3.3.2 kan UHR besluta att den som genom användning av otillåtna hjälpmedel eller på annat sätt försöker vilseleda vid högskoleprov ska stängas av från deltagande i provet från tidpunkten för försöket.2 En överträdelse av de ordningsregler som gäller för högskoleprovet kan vidare leda till att UHR beslutar att provdeltagaren inte får något resultat på provet.3 Beslutet kan gälla ett eller flera provpass, men också för hela provet. I de fall provdeltagaren redan meddelats ett resultat, kan UHR besluta att resultatet på provet ska ändras så att provdeltagaren inte får något resultat på en eller flera provpass eller på hela provet. Det kan förekomma att UHR beslutar att återkalla ett resultat på högskoleprovet för en person först efter det att resultatet varit grund för ett universitets eller en högskolas beslut att anta personen till en utbildning. Om ett universitet eller en högskola i ett sådant fall får besked från UHR om återkallelsebeslutet för en student, har det i vissa fall lett till att lärosätet beslutar att återkalla antagningsbeslutet. Studenten förlorar då sin plats på utbildningen. Vi har varit i kontakt med ett antal lärosäten med förfrågan angående förekomst och hantering av tips. Vad gäller hantering är den gemensamma bilden att lärosätena inte anser sig ha befogenheter att göra 27 kap. 21 § högskoleförordningen (1993:100). 37 kap. 20 § högskoleförordningen och 40 § universitets- och högskolerådets föreskrifter om högskoleprovet (UHRFS 2015:3). Sekretess för uppgift om tipsare egna utredningar med anledning av tipsen. I flertalet fall lämnas dock tipsen vidare till UHR. har dessutom angett att i de fall tipsen rör en enskild person som redan har antagits till en utbildning med ett resultat på högskoleprovet som grund, begär KI att UHR ska analysera de aktuella högskoleprovssvaren och att personens gymnasiemeriter ska verifieras. I samtliga sådana fall har UHR gjort en särskild utredning, men ingen av dessa utredningar har lett till att oegentligheter avseende högskoleprovsresultat eller gymnasiebetyg har framkommit. Vad gäller förekomsten av tips har följande beskrivningar lämnats. På kommer tipsen vanligtvis in per telefon, till den som är huvudansvarig provhandläggare. tar emot ett stort antal tips om fusk på högskoleprovet. Tipsen skickas vanligtvis in till KI med e-post, men även muntliga tips per telefon förekommer. Skriftliga tips diarieförs och vid muntliga tips görs en tjänsteanteckning som diarieförs. De tips som inkommit har varit anonyma. Även studentavdelningen på får ett stort antal tips om fusk på högskoleprovet. Tipsen kommer nästan uteslutande in per e-post, från e-postadresser som inte går att koppla till en viss person. De allra flesta rör enskilda provdeltagare som tipsaren menar har fuskat eller kommer att fuska, men i några fall har tipsen rört organiserad fuskverksamhet. Det kan också hända att institutionspersonal kontaktar studentavdelningen för att de misstänker att studenter som har påbörjat en utbildning har kommit in på ett felaktigt högskoleprovsresultat. Misstanken kan grunda sig i att studenten inte har de kunskaper som bedöms vara nödvändiga för att få ett högt resultat på högskoleprovet eller på uttalanden från andra studenter. Tipsen som kommer in till diarieförs inte. På hanteras tips om fusk på högskoleprovet av studentavdelningen. Det vanligaste är att tips om fusk meddelas anonymt genom e-post. Det rör sig vanligtvis om personer i den utpekades närhet som ”har hört” att den utpekade har fuskat på högskoleprovet och kommit in på en utbildning på det felaktiga resultatet, och att ombeds vidta åtgärder. Det händer också att lärare misstänker att någon elev har fuskat för att komma in på utbildningen, eftersom eleven inte presterar så bra på utbildningen, Sekretess för uppgift om tipsare och därför ber studentavdelningen att kontrollera studentens högskoleprov. diarieför e-post och eventuella tjänsteanteckningar som innehåller tips om fusk på högskoleprovet. svarar den som lämnat tipset att informationen kommer att lämnas till UHR. Sedan skickas tipset till UHR. har meddelat att inte har tagit emot något tips om fusk från högskoleprovet från någon privatperson. 10.3.1En sekretessreglering till skydd för tipsare bör införas Utredningens bedömning: Det bör införas en bestämmelse om sekretess för uppgift i anmälan eller utsaga från enskild som kan avslöja den enskildes identitet och som finns hos UHR och de universitet och högskolor som genomför högskoleprovet. Bestämmelsen ska dock utformas så att det klart framgår att huvudregeln ska vara att sådana uppgifter alltjämt är offentliga. Är uppgifter om tipsare offentliga? Bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet m.m. finns i 23 kap. OSL. Den paragraf som är tillämplig på utbildningsverksamhet vid universitet och högskolor samt delvis UHR är 23 kap. 5 § OSL. Bestämmelserna i den paragrafen ger dock inget generellt skydd utan är avgränsad till vissa särskilt känsliga uppgifter om studenter inom utbildningsverksamheten (t.ex. uppgifter i psykologisk undersökning eller hos studievägledare) eller i antagningsverksamheten. Sekretess för uppgift om anmälan om fusk på högskoleprovet hos UHR eller lärosätena faller utanför tillämpningsområdet för dessa bestämmelser. Inte heller någon annan paragraf i 23 kap. OSL är tillämplig för uppgift i anmälan om fusk vid högskoleprovet. Sekretess till skydd för intresset att förebygga eller beivra brott regleras i 18 kap. OSL. Enligt 18 kap. 3 § OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål hos en myndighet som biträder vissa i bestämmelsen angivna brottsbekämpande myndigheter med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, bl.a. Sekretess för uppgift om tipsare Sekretess gäller inte för att ge den enskilde skydd utan gäller bara om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Om skaderekvisitet är uppfyllt, kan alltså sekretess gälla för t.ex. UHR:s utredning till grund för polisanmälan eller åtalsanmälan vid misstanke om att någon provdeltagare har gjort sig skyldig till osant intygande i samband med högskoleprovet. Sekretess kan gälla för bl.a. uppgift om tipsarens identitet, om uppgiften utgör en del av sådant utredningsmaterial och om ett röjande kan antas skada den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelsen kan vidare bli tillämplig i de fall UHR bistår eller en åklagarmyndighet i en utredning om brott som begåtts i samband med högskoleprovet, t.ex. osant intygande. UHR kan då bistå eller åklagarmyndigheten med bl.a. analys av provresultat och annat statistiskt material som kan ligga till grund för en bedömning av om en provdeltagare har använt sig av otillåtna hjälpmedel. Det kan dock konstateras att bestämmelsen i 18 kap. 3 § OSL endast är tillämplig i den utsträckning UHR eller en högskola biträder en annan myndighet vid en förundersökning i brottmål eller annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av de särskilt angivna brottsbekämpande myndigheterna. Bestämmelsen gäller således inte vid UHR:s egen utredning om en provdeltagare har gjort sig skyldig till fusk genom att använda otillåtna hjälpmedel eller genom att inte följa bestämmelserna i 31–39 §§ i UHR:s föreskrifter om högskoleprovet. Att fuska är i sig inte en brottslig handling. Det är en annan sak att det numera är brottsligt att därefter intyga på heder och samvete att man inte använt otillåtna hjälpmedel. Så länge det rör sig om en intern utredning hos UHR om fusk på högskoleprovet kan därför bestämmelsen om sekretess hos myndigheter som biträder vid förundersökning enligt 18 kap. 3 § OSL inte bli tillämplig.