sou · H7B39 · 2019-02-13 00:00:00 — De kommuner som vi har samtalat med tycker att uttrycket privat initiativrätt leder tankarna fel. Bestämmelserna om planbesked ger enskilda en möjlighet att ta initiativ till planläggning. Direktiven tar snarare sikte på privat planering än på rätten att ta initiativ till planläggning. En företrädare pekar på att ordet planmonopol har blivit belastat i debatten, där monopolet anses stå i vägen för snabba och effektiva processer. I stället är det bättre att prata om planeringsansvaret, eftersom det även handlar om att ta ansvar för resultatet av planen. Byggherrarna anses inte vilja ta över ansvaret för planeringen, utan det är enbart monopolet byggherrarna vill bryta. Ansvarsfrågan är emellertid en nyckelfråga i sammanhanget. En företrädare för en stor kommun konstaterar självkritiskt att snittiderna för att ta fram en detaljplan ofta är för långa, och att det ofta är en följd av hur arbetet inom kommunen har organiserats. Bland annat är det viktigt med snabba beslutsvägar inom kommunen. Sådana effektiviseringar förutsätter inga lagändringar i PBL. En annan företrädare konstaterar att många detaljplaner tas fram , men att det är de stora komplexa planerna som syns i debatten. En tredje kommun konstaterar att det inte finns någon egentlig målkonflikt mellan kommunerna och byggherrarna – de flesta kommuner vill att det ska byggas och att planläggningen ska ske effektivt. Planeringen handlar ofta om att väga enskilda intressen mot andra enskilda intressen. De kommuner som vi har samtalat med pekar på behovet av helhetssyn i planeringen, och att det är svårt för en enskild fastighetsägare att på egen hand göra en lämplig avvägning mellan de intressen som ofta står emot varandra i en viss planläggningssituation. Risken finns att kommunens modererande effekt går förlorad om en enskild aktör ges större inflytande över hur en detaljplan ska utformas. Kommunerna bedömer att det finns svårigheter när det gäller hur myndighetsutövning och jävsfrågor ska hanteras, om en enskild intressent ska ges större inflytande över planeringen. Ökad privat planering skulle därmed kunna skada förtroendet för planeringen i allmänhet. Det finns därför anledning att vara försiktig vid en eventuell förändring av PBL-systemet för att inte minska tilltron till planeringen. Kommunerna framhåller i detta sammanhang att det kommunala ansvaret inte är begränsat till PBL utan även berör flera andra samhällssektorer. Sådana frågor hanteras i ett samspel mellan kommunen och byggherren. Ska PBL ändras för att möjliggöra ett ökat inslag av privat planering kan även flera andra lagar behöva ändras för att säkerställa att detaljplanen blir lämpligt utformad. Många frågor behöver dessutom lösas i ett större sammanhang. Det kan exempelvis handla om miljökvalitetsnormer, översvämning, skyfall, skolor och trafik. En kommun menar att det kan vara svårt att åstadkomma en god helhetslösning om bebyggelseutvecklingen tillåts ske i små etapper. En annan kommun ifrågasätter hur ökade inslag av privat planering kan tänkas påverka ”mjuka värden” som ekosystemtjänster och grönstrukturfrågor, som byggherren kan tänkas ha ett begränsat intresse av att bidra till. Många projekt handlar om förtätning i redan bebyggda områden –där vi ofta bygger på mark som har ansetts vara olämplig för ny bebyggelse – vilket innebär att många projekt rymmer komplexa frågor som behöver studeras i detalj. En kommun pekar på att det kan vara svårt för kommunen att styra den privata planeringen genom fler ställningstaganden i översiktsplanen eller detaljplaneprogram, eftersom det inom översiktsplaneringen kan vara svårt att göra överväganden i den detaljeringsgrad som kan behövas. Den gäller exempelvis höjdsättning för att hantera dagvattenfrågor. En annan kommun pekar på detaljplanens stora betydelse för efterföljande beslut, exempelvis för bygglov och fastighetsförrättning. Eftersom detaljplanen utgör ett förvaltningsbeslut och inte normer finns inte någon möjlighet att lagpröva28 detaljplanen. Det innebär att det i princip inte finns någon möjlighet att bortse från detaljplanen i senare skeden, även om det visar sig att detaljplanen är felaktigt utformad. Behovet av att kunna prioritera Flera kommuner lyfter fram betydelsen av att olika planprojekt tillkommer i rätt ordning. Det kan exempelvis vara olämpligt att komplettera med ny bebyggelse i ett område som redan har omfattande trafikproblem. Nya bostäder måste även samordnas med den kommunala planeringen av daghem, sjukhus, vägar, bibliotek, service, osv. Ny bebyggelse kan även förutsätta åtgärder i det statliga vägnätet. Utbyggnadsordningen är därför viktig och kan enligt kommunerna inte tillåtas ske ad hoc. Systemet behöver även utformas med hänsyn till att vissa detaljplaner kan behöva tas fram skyndsamt, att vissa frågor kan vara väsentligare än andra, att ärenden som gynnar ett stort antal kan behöva prioriteras framför frågor som enbart gynnar ett fåtal, osv. Om kommunen blir skyldig att handlägga frågor som initieras genom privat planering inom , som det bl.a. fungerar i , befarar kommunerna att det kan medföra att angelägna planförslag behöver stå tillbaka till förmån för planförslag av mindre betydelse. Omfattande uppgift att kvalitetssäkra underlag från konsulter bygger många detaljplaner på utredningar och underlag som tas fram av konsulter på uppdrag av byggherren. Utredningarna berör ofta andra regelkomplex än enbart PBL, exempelvis och lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. En företrädare menar att de privata initiativen ofta får ta ett stort ansvar för att ta fram underlag, ibland så stort att det balanserar på gränsen till 28Så kallad lagprövning sker med stöd av 11 kap. 14 § eller 12 kap. 10 § RF och innebär att om en domstol eller förvaltningsmyndighet finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Konsulten kan dessutom hamna i en svår sits när konsultarbetet finansieras av byggherren, eftersom byggherren har ett intresse av att konsultens underlag i vart fall inte ska motverka det projekt som föranleder konsultens uppdrag. De kommuner som vi har samtalat med konstaterar att de lägger ner ett omfattande arbete på att kvalitetsgranska olika utredningar. Kommunerna uppger att konsulternas underlag ofta måste ändras eller kompletteras. Det medför en extra arbetsbörda för kommunen när personalen dessutom måste ”serva” eller utbilda byggherrens konsulter för att säkerställa att olika frågor blir tillräckligt utredda. En svårighet med oerfarna konsulter anses vara att de ofta inte står upp för sina slutsatser om dessa ifrågasätts. Särskilt på mindre orter anses det finnas brister hos konsulternas kompetens, vilket i viss mån kan vägas upp av bättre lokalkännedom. I vissa fall finns tendenser till att utredningarna blir partsinlagor. Kommunerna anser därför att de måste granska allt, vilket leder till att det inte per automatik går åt färre timmar om byggherren ”gör jobbet”. En företrädare pekar på att kommunen måste kunna ta betalt för det arbete som läggs ner. En annan kommun menar att kommunen i princip tar lika mycket betalt för granskningen av underlagen som byggherren får betala konsulten för underlagen. Flera kommuner ifrågasätter därför hur stor vinsten egentligen är när det gäller att anlita konsulter, i alla fall när det gäller sådana frågor där kommunerna har egen kompetens. Behov av att klargöra gränserna för myndighetsutövning Kommunerna menar att en viktig fråga för utredningen är att klargöra gränserna för myndighetsutövningen. Kommunerna konstaterar själva att de gör olika, beroende på de oklarheter som finns när det gäller vilka moment som anses utgöra myndighetsutövning. En annan företrädare framhåller att lagen (2016:1145) om offentlig upphandling skulle kunna bli ett problem i vissa situationer. Om det egentligen är kommunen som har ansvaret för att ta fram det underlag som behövs för att lämpligheten i den avsedda markanvändningen ska kunna bedömas, skulle sådant underlag nämligen behöva upphandlas av kommunen, om den inte tar fram det själv. vore det en otymplig ordning, eftersom det vanligtvis ändå är exploatören som står för kostnaderna. Det externa engagemanget anses väcka frågor när det gäller vem som är avsändare av planförslaget. Många ställningstaganden behöver motiveras i planbeskrivningen, exempelvis när det gäller behovet av en miljökonsekvensbeskrivning. Tilltron till planeringen kan naggas i kanten om byggherrens konsulter gör bedömningar som är fördelaktiga för byggherren, oavsett om de är korrekta i sak. Kommunernas intresse för möjligheten att öka inslaget av privat planering De kommuner som vi har samtalat med har generellt sett varit tveksamma till att öka inslaget av privat planering. Bland annat har det ifrågasatts hur attraktiviteten hos kommunens planerartjänster påverkas om arbetet förskjuts från kreativt arbete till att i högre grad bedöma vad någon annan har tagit fram. En kommun har framhållit att det då skulle kunna bli ännu svårare att rekrytera den kompetens som kommunerna behöver ha tillgång till, vilket skulle kunna påverka kommunens planläggningskapacitet negativt. Även om det finns en stor tveksamhet till möjligheten att öka inslaget av privat planering bland kommunerna finns det, som redovisats ovan, likafullt ett intresse av att klargöra gränserna för vad den enskilde kan bidra med inom ramen för det nuvarande systemet. 3.5.4En kommentar till framkomna synpunkter De synpunkter som framkommit från byggherrarna och kommunerna när det gäller behovet av och förutsättningarna för ett ökat inslag av privat planering kan i vissa avseenden tyckas stå emot varandra. Det bör dock noteras att synpunkterna härrör från flera olika kommuner, byggherrar och projekt. Inget hindrar exempelvis att det finns såväl hög som låg kompetens hos de inblandade aktörerna. Därigenom är det naturligt att de kommuner och byggherrar som vi har pratat med kan ha olika uppfattningar om vilka förslag vi bör lägga för att på bästa sätt främja en ändamålsenlig tillämpning av PBL. Det bör tilläggas att vi inte har haft möjligheter att fördjupa oss i hur representativ den bild vi har tecknat ovan är för byggherrar och kommuner i allmänhet. Vi anser emellertid att vårt utredningsarbete har gett oss en tillräcklig grund för påståendet att byggherrar och kommuner har olika syn när det gäller behovet av och förutsättningarna för ökade inslag av privat planering i PBL-systemet. 3.6Annat reformarbete av betydelse Enligt direktiven ska såväl behovet av som nyttan med en privat initiativrätt utredas (se avsnitt 2.2). har det trätt i kraft ett stort antal ändringar i plan- och bygglagstiftningen, de senaste den 1 januari 2019.29 Dessutom kan ytterligare ändringar komma att träda i kraft i närtid (jfr avsnitt 2.4). Såvitt vi kan bedöma är det dock för det uppdrag som detta slutbetänkande omfattar främst utredningens tidigare delbetänkande En utvecklad översiktsplanering – Att underlätta efterföljande planering (SOU 2018:46 Del 1) som är av relevans. I delbetänkandet valde vi att inte föreslå rättsligt bindande översiktsplaner, liknande de mer detaljerade ”kommuneplanerna” i det norska systemet (se vidare avsnitt 4.4.2). Vår utgångspunkt är således att den svenska översiktsplanen bör behålla sin främst vägledande funktion (jfr 3 kap. 2 och 3 §§ PBL). Det innebär att planintressenten – för att undvika s.k. förgävesplanering – är beroende av att kommunen på ett eller annat sätt klargör sin inställning när det gäller förutsättningarna för detaljplaneläggning. Det innebär i sin tur att fördelarna med en privat initiativrätt – i vart fall med en utformning som den i – torde bli begränsade (se vidare bl.a. avsnitt 4.4.3 och 6.3.5). 29Se SFS 2018:1136, SFS 2018:1325 och SFS 2018:1732. 4Privat initiativrätt till detaljplaneläggning I detta kapitel redogör vi för uttrycket privat initiativrätt till detaljplaneläggning och dess innebörd, så som det framställts i våra utredningsdirektiv och i tidigare utredningar. Härefter kommer vi att göra en internationell utblick, där vi redogör för hur den privata initiativrätten ser ut i . I anslutning till detta redogör vi i bilaga 6, i enlighet med våra direktiv, för förutsättningarna för privat initiativrätt i några ytterligare länder. Med denna redogörelse som bakgrund, är därefter vår avsikt att beskriva den innebörd av initiativrätten som vi menar är den mest relevanta utifrån utredningens uppdrag och som är nödvändig för förståelsen av betänkandets fortsatta kapitel. 4.2Allmänt om privat initiativrätt Uttrycket privat initiativrätt till detaljplaneläggning förekommer såväl i den politiska diskussionen som bland kommuner och fastighetsägare, byggherrar och andra planintressenter. Uttrycket förekommer också i ett antal tidigare utredningar på plan- och bygglagstiftningens område. Dessutom används uttrycket i både våra nordiska grannländer och i flera andra länder. Det finns emellertid inte någon generell definition av privat initiativrätt till detaljplaneläggning, utan innebörden varierar beroende på vem som använder uttrycket och i vilket sammanhang det används – och naturligtvis även på i vilket land institutet tillämpas. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning Ordalydelsen leder tankarna till att det främst skulle handla om en rätt för enskild att initiera detaljplaneläggning, närmast rätten att som enskild anhängiggöra (inleda) ett planärende hos kommunen. Vi har tidigare redovisat (avsnitt 3.2) att förslag om införande av privat initiativrätt normalt syftar till att enskilda ska få ”privata planförslag” prövade av kommunen. Det kan även handla om att ge någon annan än kommunen möjlighet att upprätta planhandlingar och planeringsunderlag eller att vidta beredningsåtgärder under planprocessen. Ett underförstått syfte med att införa en sådan privat initiativrätt får anses vara att möjliggöra snabbare planprocesser, genom att fastighetsägaren, byggherren eller annan planintressent kan anlita konsulter som kan avlasta eller bistå den kommunala organisationen med planläggningen. I det följande beskriver vi den privata initiativrätten till detaljplaneläggning utifrån dels den initiativrätt som faktiskt redan finns för enskilda, nämligen rätten till planbesked (avsnitt 4.2.2), dels våra utredningsdirektiv (avsnitt 4.2.3), och dels utifrån de utredningar och lagstiftningsarbeten som rört eller tangerat frågan om privat initiativrätt och som vi bedömt vara relevanta mot bakgrund av vårt uppdrag (avsnitt 4.2.4). 4.2.2Initiativrätt för enskilda finns redan Som vi har redogjort för ovan, kan uttrycket privat initiativrätt i viss mån leda tankarna fel, eftersom de flesta med detta uttryck snarare avser privat planläggning eller någon form av medverkan från planintressentens sida i detaljplaneläggningen. En privat initiativrätt i betydelsen att en enskild har rätt att ta initiativ till en prövning av frågan om detaljplaneläggning finns genom bestämmelserna om planbesked (se avsnitt 3.3.6; jfr även prop. 2009/10:170 Del 1 s.225 ff.). Planbeskedet fyller en viktig funktion genom att en fastighetsägare, byggherre eller annan planintressent i ett tidigt skede kan få svar av kommunen om det över huvud taget finns förutsättningar för en framtida planläggning eller inte. Privat initiativrätt till detaljplaneläggning En enskild har således rätt att inleda ett planbeskedsärende.1 Förfarandet regleras i första hand i 5 kap. PBL. Om en förfarandefråga inte regleras i 5 kap., gäller dock de allmänna förfarandereglerna i FL, t.ex. att får förelägga sökanden att avhjälpa en brist i en framställning, om bristen medför att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak (20 §). Däremot kan t.ex. reglerna om s.k. dröjsmålstalan (11 och 12 §§ FL) knappast vara tillämpliga, eftersom tidsfrister i ett planbeskedsärende reglerats exklusivt genom 5 kap. 4 § PBL (se vidare avsnitt 5.6). Vidare finns det inte vare sig i PBL eller annan författning något som hindrar en enskild att på annat och mera formlöst sätt göra kommunen uppmärksam på att det finns ett behov av eller önskemål om detaljplaneläggning. Det kommunala planmonopolet innebär visserligen att det är kommunen som ensam avgör när detaljplan behövs och således också om ett planärende ska inledas eller inte. Men planintressenter kan givetvis begära att kommunen upprättar en plan om de anser att en sådan behövs inom ett visst område (prop. 1985/86:1 s. 152 f.). Av allmänna förvaltningsrättsliga principer om myndigheters serviceskyldighet följer också att ska ge behövlig vägledning om en sådan begäran inkommer (se 12 kap. 2 och 3 §§ PBL samt 6 § FL; jfr även JO 2000/01 s. 484). 4.2.3Privat initiativrätt enligt direktiven I det tillkännagivande från , som ligger till grund för våra kommittédirektiv, anges följande (bet. 2014/15:CU10 s. 23): Utskottet anser […] att det finns skäl att nu åter överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten för övervägandena bör vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Regeringen bör således låta utreda hur regler som medger en sådan privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. 1Normalt talas om olika skeden – snarare än ärenden – i planprocessen, t.ex. initieringsskedet, programskedet, planskedet, eventuellt överklagande samt byggskedet (se t.ex. SOU 2008:68 s. 124). Privat initiativrätt till detaljplaneläggning Regeringen har sedan med anledning av tillkännagivandet funnit anledning att utreda förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt. I utredningsdirektiven anges att inriktningen bör vara att den som tar initiativ till planläggning själv ska kunna samråda om ett förslag till en detaljplan och få förslaget behandlat av kommunen (se avsnitt 2.2). Regeringen utgår således i direktiven från att den privata initiativrätten mer handlar om någon form av privat planläggning eller ”exploatörsdriven” detaljplaneläggning, än om enbart en rätt för den enskilde att inleda ett planärende eller motsvarande. 4.3Privat initiativrätt i förarbeten och tidigare utredningar Som vi redogjort för i avsnitt 3.2 och 3.3.1, vilar regleringen i PBL ytterst på det kommunala planmonopolet (jfr 1 kap. 2 § PBL), som utgör en ensamrätt för kommunen att bestämma om, när och hur detaljplaneläggning ska ske. Motsvarande gällde redan enligt ÄPBL. Någon privat initiativrätt i bemärkelsen formell rätt för en enskild att inleda detaljplaneläggning och/eller formell rätt att påverka planförfarande och planinnehåll fanns således inte. Privat initiativrätt som företeelse och utförligare resonemang om detta saknas i förarbetena till ÄPBL (jfr främst prop. 1985/86:1). I samband med utredningsarbete och diskussioner om möjliga åtgärder för att åstadkomma en snabbare och effektivare planprocess, har det i olika sammanhang förts fram förslag om ökade möjligheter för fastighetsägare, byggherrar och planintressenter i övrigt att inleda och delvis genomföra ett arbete med detaljplaner (se även avsnitt 2.2). presenterar sitt slutbetänkande Får jag lov? – Om planering och byggande (SOU 2005:77). I detta anges att ett antal planer startas genom initiativ från enskilda och att eftersom planernas främsta uppgift oftast är att möjliggöra ett specifikt projekt, medverkar exploatören ofta också i planläggningsarbetet. I betänkandet anges också att främst företrädare för byggherrar och exploatörer har riktat kritik mot den långa kommunala Privat initiativrätt till detaljplaneläggning handläggningen, framför allt i det inledande planeringsskedet. framförde dock inte något förslag som gick ut på att formalisera en privat initiativrätt till planläggning (SOU 2005:77 s. 226 f. och 473 f., jfr även SOU 2008:68 s. 120). presenterar sitt betänkande Bygg – helt enkelt (SOU 2008:68). I betänkandet redovisas ett antal remissvar på ovan nämnda betänkande. Byggindustrier anförde att det mesta byggandet sker i enlighet med planer som initierats av enskilda exploatörer. Med en lagreglering av en privat initiativrätt avseende planläggning, skulle det som sker i det fördolda i kommunerna kunna lyftas fram i ljuset och ges klara spelregler (s. 120 f.). Även anförde bl.a. att kommunerna inte längre har samma resurser att genomföra åtgärder genom markpolitik eller egna investeringar och att systemet med samhällets medfinansiering av bostadsbyggandet i huvudsak har upphört. Kommunen menade att i allt högre grad är samhällsutvecklingen beroende av en samverkan mellan enskilda initiativ och planering och att byggherrarna ofta deltar mer aktivt i detaljplaneringen med utredningar och underlag i tidigare skeden än förr (s. 121). Vidare föreslog att PBL skulle kompletteras med en möjlighet för fastighetsägare att formellt ansöka om planändring. Kommunen skulle då inom en tidsfrist vara skyldig att fatta ett beslut med beaktande av samma intressen som ligger till grund för nya planer. En sådan möjlighet skulle göra processen snabbare, billigare och mer transparent för aktörerna på marknaden (s. 121 f.). resonerade för egen del kring det norska systemet med betydligt mer genomarbetade, detaljerade och styrande ”kommuneplaner” än de svenska översiktsplanerna (se avsnitt 4.4.2). Utredningen menade att en påtaglig skillnad mellan länderna är att den svenska modellen är främmande för ett så stort inslag av ”myndighetsutövning” från enskilt håll som finns i det norska systemet. Ett svenskt motsvarande system borde i stället enligt utredningen kunna inriktas på en mycket tidig prövning, som i så fall skulle vara av mer principiell natur och därmed kunna grundas på ett Privat initiativrätt till detaljplaneläggning enklare beslutsunderlag än vad som krävs i . valde att föreslå att en blivande byggherre skulle ha rätt att hos kommunen begära ett besked (planbesked) huruvida kommunen avser att påbörja ett arbete med upprättande, ändring eller upphävande av detaljplan eller områdesbestämmelser för ett visst angivet huvudsakligt ändamål (SOU 2008:68 s. 131 ff.). Bestämmelser om planbesked – med i viss utsträckning annan utformning än den föreslog – infördes sedermera när PBL trädde i kraft . Dessa återfinns i 5 kap. 2–5 §§ PBL (se avsnitt 3.3.6). I betänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) återkom till planbeskedsinstitutet och anförde även bl.a. följande vad gäller privat initiativrätt till detaljplaneläggning (s. 329). Planbesked används i första hand av enskilda byggherrar som behöver upprätta, ändra eller upphäva en detaljplan. I fråga om större etableringar är det ovanligt att ett planbesked används som underlag för exploateringen. I dessa fall sker vanligtvis en förhandling direkt mellan byggherren och kommunen. Planbeskeden torde därför ha störst betydelse för mindre byggbolag och enskilda. Det är alltså i första hand de svagare byggherrarnas ställning som behöver stärkas för att säkerställa att den enskildes initiativkraft kan tas till vara för att bl.a. tillgodose behovet av bostäder. I finns en starkare ställning för den som behöver upprätta en detaljplan, och det är även möjligt för den enskilde att själv genomföra vissa moment i planarbetet. Kommunen har dock kvar det avgörande inflytandet i det norska systemet. En betydande skillnad är att den norska kommuneplanen i normalfallet är mer genomarbetad än vår svenska översiktsplan. Till dess att kommunerna har upprättat de områdesplaner som vi föreslår i avsnitt 6.1 kommer det därför att vara svårt att överföra det norska systemet till svenska förhållanden.