sou · H7B367 · 2019-12-20 00:00:00 — Sedan den nuvarande terrängkörningslagen (1975:1313) trädde i kraft har antalet snöskotrar och terränghjulingar ökat från cirka 28 500 till drygt 445 000. fanns det enligt Trafikanalys 328 111 snöskotrar och 117 549 terränghjulingar registrerade i Sverige.1 De flesta terrängfordonen finns i de fyra nord- ligaste länen. När det gäller snöskotrar har fordonens prestanda utvecklats så att terräng som var i det närmaste omöjlig att ta sig fram i, t.ex. branter med lös snö eller kraftigt kuperad skogsmark, numera lockar till avancerad snöskoterkörning i stor utsträckning. Snöskotern har utvecklats från att vara ett transportmedel, dvs. ett fordon för att förflytta sig från en plats till en annan, till att användas som ett sport- redskap där körningen i sig är syftet. Körningen i obanad terräng, s.k. friåkning, har ökat i omfattning och snöskotrar som är konstru- erade för sådan körning står för större delen av försäljnings- volymen. Det ska framhållas att den mer traditionella snö- skoteranvändningen för såväl fritids- som yrkesbruk alltjämt före- kommer i betydande omfattning. De förändrade körmönstren till följd av fordonens utvecklade prestanda har dock på sina håll kommit att innebära ökade skador på mark och vegetation, men också olägen- heter i form av buller och avgaser på grund av ihållande körning koncentrerad till i sammanhanget attraktiv terräng. 1I direktiven anges siffrorna som gällde vid slutet av 2016. Utredningen har använt de senaste siffrorna, dvs. vad som gällde vid utgången av 2018. Såväl snöskotrar som terränghjulingar ökar i antal . nyregistrerades 10 471 snöskotrar och 4 251 terräng- hjulingar. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning I den nuvarande lagen räknas inledningsvis upp ett antal förbud för terrängkörning. Många uppfattar regleringen så att det som inte omfattas av uppräkningen är tillåtet. Lagstiftningen får under alla förhållanden uppfattas som otydlig i fråga om vad som är tillåtet och vad som är förbjudet. Enligt vissa är det därför som det brister i fråga om regelefterlevnad. Något som ytterligare bidrar till otydligheten är att det från lagens förbud föreskrivs en mängd undantag i terräng- körningsförordningen (1978:594). Mycket av den egentliga regleringen ligger därmed på förordningsnivå, när den i stället borde ligga i lag. En av orsakerna till bristande regelefterlevnad anses också vara avsak- naden av en effektiv tillsyn. Det finns sannolikt en rad missuppfattningar på grund av lagstift- ningens konstruktion och begrepp. Det gäller bl.a. vad som är terräng. Ett exempel är att det på förekommer att husbilar och personbilar med tillkopplade körs på stränder, klapperstensfält och alvarmarker. Problemet nämndes redan i de ur- sprungliga förarbetena till terrängkörningslagen.2 Att problemet på består eller till och med har förvärrats hänger ihop med ett ökat antal husbilar och , men förefaller även bero på att bl.a. strandmark inte uppfattas som terräng. Det står dock klart att stränder, alvarmarker m.m. är terräng och att körning på sådan mark omfattas av terrängkörningslagens barmarksförbud. Från rederiet har utredningen fått uppgifter om hur många och husbilar som färjades över till perioden –åren 2016–2019. Antalet och husbilar som färjades till under aktuell period uppgick till totalt 16 805 fordon, varav 6 130 och 10 675 husbilar. uppgick det totala antalet och husbilar som kom till till 17 872, varav 5 572 och 12 300 husbilar. Det kan konstateras att det har skett en gradvis ökning år för år av det totala antalet och husbilar som fraktats med färja till . Husvagnarna har minskat i antal medan antalet husbilar har ökat. Det verkar även vara en ganska utbredd uppfattning att allemans- rätten innebär att en hel del körning med motordrivna fordon i terräng är tillåten. Det gäller främst körning med snöskoter på väl snötäckt mark. Åtskillig körning med motordrivna fordon i terräng är dock olovlig, eller fordrar rimligtvis i vart fall fastighetsägarens 1975/76:67 s. 34. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning och i vissa fall annan särskild rättighetshavares medgivande för att vara tillåten. Den övervägande delen av det som har skrivits om kör- ning med motordrivna fordon i terräng säger att detta inte omfattas av allemansrätten, men det är inte uttryckt i dagens lagstiftning. Från markägarhåll uppfattas det som ett problem. Den nuvarande terrängkörningslagstiftningen är inte anpassad till dagens situation med en ökad terrängkörning som innebär risk för konflikt mellan olika allmänna och enskilda intressen. Många sär- skilda terrängmotorfordon har alltså ökat i antal; när det gäller snö- skotrar och terränghjulingar finns det bortåt 16 gånger så många fordon jämfört med mitten av . Därtill kommer framför allt snöskotrarnas utvecklade prestanda, de ändrade körmönstren, lag- stiftningens otydlighet i förhållande till vad som faktiskt gäller, bristen på tillsyn samt kraven på en hållbar utveckling. I detta sammanhang behövs även överväganden med anledning av den rättsutveckling som skett i fråga om äganderätt och egendomsskydd. Sammantaget finns det därför ett behov av en reformerad terräng- körningslagstiftning. Av direktiven kan man få intrycket att terrängkörning endast handlar om de norra delarna av och behoven av att där styra snöskoter- körning till leder och särskilda områden. Det måste därför lyftas fram att utredningsuppdraget gäller hela landet, såväl barmark som snötäckt terräng, samt alla slags motordrivna fordon. Utredningsuppdraget innebär att det är användningen av motor- drivna fordon i terräng som ska utredas. Isbelagda vattenområden utgör terräng och omfattas av uppdraget. Däremot omfattas inte an- vändningen av motordrivna fordon på väg och i vattenområde, t.ex. vattenskotrar. Vanliga s.k. elcyklar definieras inte som motordrivna fordon och omfattas således inte heller av uppdraget. Detsamma gäller s.k. elrullstolar som i normalt utförande definieras som cyklar. Enligt direktiven ska det utredas om det går att underlätta för rullstolsburna med bestående rörelsehinder eller för personer med bestående rörelsehinder i allmänhet att använda motordrivet fordon i terräng för att kunna jaga, fiska eller bedriva annat friluftsliv. Vid avstämning med departementet har det förtydligats att uppdraget Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning gäller bestående rörelsehinder generellt. Frågan har dock visat sig vara större än så. Det är inte enbart nedsättningar i rörelseorganen som kan utgöra hinder för att på egen hand kunna förflytta sig i terräng. Andra funktionsnedsättningar, t.ex. starkt nedsatt syn eller blindhet eller balansrubbningar, kan innebära sådana svårigheter. I enlighet med den av beslutade funktionshinderpolitiken är därför utgångspunkten begreppen funktionshinder eller funktions- nedsättning, vilka är generella och täcker alla slags funktionshinder eller funktionsnedsättningar. Dessa begrepp är inte heller knutna till något visst hjälpmedel. Enligt direktiven ska det övervägas om det ska vara otillåtet att utanför motorbanor med särskilt tillstånd använda effekthöjande motordelar, vissa avgassystem eller elektroniska styrningsdetaljer. Det har emellertid framkommit att frågan om s.k. trimpipor och andra delar som höjer effekten på terrängfordon, särskilt snöskotrar, har förlorat i aktualitet bl.a. beroende på informationsinsatser från bransch- och intresseorganisationer. Dessutom finns det redan en reglering enligt vilken s.k. trimdelar inte får användas utanför motor- banor med mindre än att fordon som försetts med sådan utrustning har godkänts vid en registreringsbesiktning. Det har inte kommit fram att det finns behov av någon ny eller strängare reglering. Mot denna bakgrund behandlas inte dessa frågor. 7.3Hållbar utveckling i korthet Den s.k. Brundtlandrapporten (på svenska Vår gemensamma fram- tid och på engelska Report of the World Commission on Environ- ment and Development: Our Common Future) togs fram 1987 av för miljö och utveckling på uppdrag av FN. Kommissionen leddes av som då var statsminister. I Brundtlandrapporten redovisades sambandet mellan ekonomisk utveckling och miljöförstöring. Genom rapporten etable- rades begreppet hållbar utveckling (på engelska sustainable develop- ment) som kom att i svensk översättning få följande definition: Utveckling som tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning 7.3.2Hållbar utveckling i tre dimensioner Förutom definitionen i Brundtlandrapporten brukar hållbar utveck- ling definieras som en utveckling i tre dimensioner: social, miljö- mässig och ekonomisk hållbarhet. •Social hållbarhet handlar om grundläggande mänskliga rättigheter och den enskildes möjligheter att råda över sitt liv. •Miljömässig eller ekologisk hållbarhet handlar om hushållning med naturresurser. Behovet av naturresurser ska kunna tillgodo- ses på lång sikt. •Ekonomisk hållbarhet handlar om fattigdomsbekämpning. Alla ska kunna tillgodose sina grundläggande behov, trots jordens be- gränsade resurser. Ekonomisk utveckling ska inte ske på bekost- nad av den socialt eller miljömässigt hållbara utvecklingen. FN antog 17 stycken globala hållbarhetsmål . Målen ska nås . De ersatte milleniemålen som antogs av FN . FN:s globala hållbarhetsmål ska tillsammans ge en hållbar utveckling. De globala hållbarhetsmålen utgör en del av vad som i dagligt tal kallas Agenda 2030. De globala målen syftar till att : –avskaffa extrem fattigdom, –minska ojämlikheter och orättvisor i världen, –främja fred och rättvisa, och –lösa klimatkrisen. Hållbar utveckling i svensk rätt Begreppet hållbar utveckling förekommer i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen och kan jämföras med definitionen i Brundtlandrapporten: Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. En närmare miljömässig innebörd av hållbar utveckling i svensk rätt finns i 1 kap. 1 § . Enligt detta lagrum ska nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Generationsmålet är vägledande för allt miljöarbete och är ett över- gripande mål för nationella miljöpolitik. Målet är att till nästa generation lösa, eller skapa förutsättningar för att lösa, de stora miljö- problemen utan att förlägga miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Generationsmålet innebär att miljöpolitiken ska inriktas mot att: –ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, –den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart, –människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, –kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, –en god hushållning sker med naturresurserna, –andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön, och –konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt.3 3Jfr miljömålssystem, informationsblad från , . Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning I generationsmålet ingår de 16 nationella miljökvalitetsmålen, i dag- ligt tal miljömålen, som delmål för generationsmålet. Miljömålen är följande: 3.bara naturlig försurning, 8.levande sjöar och vattendrag, 9.grundvatten av god kvalitet, 10.hav i balans samt levande kust och skärgård, 13.ett rikt odlingslandskap, 15.god bebyggd miljö, och 16.ett rikt växt- och djurliv. I den svenska miljöpolitiken för en hållbar utveckling ingår också friluftspolitiken. Målet för friluftspolitiken beskrivs i propositionen Framtidens friluftsliv.4 Målet för friluftslivspolitiken är att stödja människors möjlig- heter att vistas ute i naturen och utöva friluftsliv där allemansrätten 2009/10:238. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning är en grund för friluftslivet. Alla människor ska ha möjlighet att få naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kun- skap om natur och miljö.5 beslutade regeringen om tio mätbara mål för friluftslivspolitiken, som ska ha uppnåtts fram till 2020.6 Friluftslivsmålets tio delmål som också kallas friluftsmålen inne- bär att 1.naturen är tillgänglig för alla, 2.personligt och ideellt engagemang står i centrum, 4.det hållbara brukandet tar hänsyn till friluftslivets behov, 5.kommunernas ansvar för den tätortsnära naturen är starkt, 6.friluftslivet bidrar till landsbygdsutveckling och regional tillväxt, 7.skyddade områden är en tillgång för friluftslivet, 8.friluftslivet har en given roll i skolans arbete, 9.fysisk aktivitet och avkoppling stärker folkhälsan, och 10.beslut om friluftsliv fattas med god kunskap. 7.4.1En hållbar terrängkörning för en hållbar utveckling Vad som avses med hållbar terrängkörning är inte tidigare beskrivet. En hållbar terrängkörning utgör dock en del av arbetet för att nå en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. Utredningen bedömer att hållbar terrängkörning utgör följande i fråga om miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet: –Från terrängkörningssynpunkt innebär miljömässig hållbarhet att motordrivna fordon används så att skador eller olägenheter på mark, vegetation, djurliv eller människors hälsa förebyggs. Buller och avgaser ska begränsas så långt som möjligt. 2009/10:238 s. 10. 2012/13:51. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning –En social hållbarhet innebär att motordrivna fordon används i terräng för att tillgodose behov av transporter för lokalbefolk- ningen eller för friluftslivet i form av jakt, fiske eller naturupp- levelser. –En ekonomisk hållbarhet innebär att motordrivna fordon används i terräng inom t.ex. jordbruk, skogsbruk eller rennäring så att näringen kan bedrivas på ett effektivt, men ändå miljö- mässigt godtagbart sätt. Inom näringar ska motordrivna fordon brukas så att skador begränsas så långt som möjligt och så att naturen kan återhämta sig. Användningen av motordrivna fordon har generellt en betydande miljöpåverkan. En hållbar terrängkörning måste därför innebära att den negativa påverkan på miljön på grund av användningen av motordrivna fordon i terräng minskar . En hållbar terrängkörning får anses vara ett mål för att nå det övergripande målet en hållbar utveckling. 7.4.2Medel för en hållbar terrängkörning Det står klart att ingen enskild faktor leder fram till målet hållbar terrängkörning. I stället är det olika delar som sammantagna utgör medel för en terrängkörning som är miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar. Användningen av motordrivna fordon i barmarksterräng ger i princip alltid skador på mark och vegetation, oavsett fordon och ändamål. En grundläggande del för en hållbar terrängkörning är där- för att begränsa användningen av motordrivna fordon i barmarks- terräng till sådan verksamhet där motordrivna fordon måste kunna användas. Det gäller bl.a. jordbruk, skogsbruk och renskötsel samt samhällsviktiga funktioner som t.ex. polis, sjukvård och räddnings- tjänst. En annan viktig del för en hållbar terrängkörning är en effektiv tillsyn. Tillsyn ska kunna utövas i all terräng och tillsynsfunktio- närerna måste ha tillräckliga befogenheter att ingripa mot otillåten körning. Terrängkörning på snötäckt mark, framför allt snöskoterkörning, ska kunna styras dit den ger minst skador och olägenheter. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning vara möjligt att reglera snöskoterkörning så att den kanaliseras till leder och särskilda områden. Det förutsätter en lagstiftning som gör det möjligt att åstadkomma behovsstyrda lokala lösningar. Dess- utom krävs att det finns en ekonomiskt hållbar modell för anlägg- ande och underhåll av skoterleder. En fastighetsägare kan, trots att det inte finns uttryckligt författ- ningsstöd, bestämma om andra får använda motordrivna fordon på marken eller inte. Fastighetsägaren kan således i viss utsträckning förhindra att det uppstår skador på mark och vegetation. Ett för- tydligande av fastighetsägarens rätt att neka annans terrängkörning är en viktig del för en hållbar terrängkörning. 7.4.3Hållbar terrängkörning i förhållande till miljömålen Terrängkörning påverkar generellt sett omgivningen genom slitage och skador på mark och vegetation samt genom buller och avgaser. Utredningen bedömer att terrängkörningen påverkar hälften av de 16 nationella miljömålen och att de ovan redovisade medlen för en hållbar terrängkörning har betydelse för hur miljömålen kan nås. Bedömningen är att följande miljömål påverkas: –begränsad klimatpåverkan, –bara naturlig försurning, –myllrande våtmarker, –ett rikt odlingslandskap, –god bebyggd miljö, –frisk luft, –storslagen fjällmiljö, och –ett rikt växt- och djurliv. Hur miljömålen bedöms påverkas av utredningens förslag för en hållbar terrängkörning redovisas i konsekvensanalysen (kapitel 10). Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning 7.4.4Hållbar terrängkörning i förhållande till friluftsmålen Terrängkörning har även betydelse för flera av friluftsmålen efter- som friluftsliv idkas i terräng. Utredningen bedömer att terrängkörning påverkar följande fri- luftsmål: –naturen är tillgänglig för alla, –personligt och ideellt engagemang står i centrum, –allemansrätten värnas, –det hållbara brukandet tar hänsyn till friluftslivets behov, –friluftslivet bidrar till landsbygdsutveckling och regional tillväxt, och –skyddade områden är en tillgång för friluftslivet. Hur friluftsmålen bedöms påverkas av utredningens förslag för en hållbar terrängkörning redovisas i konsekvensanalysen (kapitel 10). 7.5Terrängkörningens påverkan på mark och miljö Enligt regeringens beslut ändrades regleringsbrev för 2018.7 fick därmed i uppdrag att analysera terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv. Uppdraget skulle redovisas och redovisades i skrivelsen Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv, Redogörelse av ett regeringsuppdrag.8 Uppdraget har bestått av fyra delar: 1.Analysera terrängkörningens påverkan på djur, natur och frilufts- liv under rådande terrängkörningslagstiftning. 2.Se över gränsdragningarna för de 16 statliga regleringsområdena i fjällen som anges i nuvarande 6 § terrängkörningsförordning. 7Ändring av regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut , M2016/02241Ke (delvis) och M2017/00594 (delvis). Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning 3.Undersöka effekten av de terrängkörningsplaner som same- byarna arbetat fram och gjort åtgärder utifrån. 4.Samla kunskap om möjligheter och begränsningar i nuvarande lagstiftning av att använda elfordon i terräng. Delarna 1, 3 och 4 utgör underlag för denna utredning. skulle enligt uppdraget inhämta synpunkter från berörda aktörer, bl.a. länsstyrelserna, berörda kommuner, Tran- sportstyrelsen, , , , Nationella och organisationer för besöksnäring, jakt och fri- luftsliv. skulle särskilt inhämta synpunkter avse- ende terrängkörning relaterat till jordbruket från och , skogsbruket från och renskötseln från och . 7.5.2Skador och störningar orsakade av trafiken Fordonens utveckling och användning Utvecklingen inom terrängfordonsområdet hänger framför allt ihop med den stora ökningen av antalet fordon. Antalet snöskotrar har t.ex. ökat från cirka 10 000 fordon till drygt 328 000 vid slutet av 2018. har nyregistreringarna av snöskotrar legat på ungefär 10 000 fordon . Ökningen av antalet snöskotrar beror till stor del på utvecklingen på fordons- sidan, t.ex. i fråga om prestanda och komfort. Snöskotern som från början var ett rent arbetsfordon har kommit att mera vara ett fordon avsett för olika former av fritidsbruk. I norra är snöskotern för många ett livsstilsfordon som utgör själva förutsättningen för hur fritiden tillbringas. Nya fordonstyper har tillkommit. kom fyrhjulingen, eller ATV som den också kallas, och som förekommer i olika registre- ringsformer. En fyrhjuling kan t.ex. vara registrerad som traktor eller som motorcykel. En vanlig registreringsform är dock som terräng- hjuling. Vid slutet av 2018 fanns det cirka 117 500 registrerade terr- änghjulingar. Fyrhjulingar är främst avsedda för barmarkskörning och används framför allt för nyttotransporter inom jord- och skogs- Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning har fatbiken tillkommit. En fatbike är en cykel med mycket breda däck som är avsedd för terrängkörning och som kan ha elassistans. Det har även skett en mycket stor ökning av det totala antalet elcyklar . Vissa elcyklar är elassisterade mountainbikes som är avsedda att kunna användas i terräng. Terrängmotorfordon har även kommit att utgöra en väsentlig del av utvecklingen inom olika näringar. Det storskaliga skogsbruket är helt beroende av de fordon som används (skördare och skotare). Det pågår ett kontinuerligt utvecklingsarbete för att de stora skogsmaskin- erna ska orsaka färre markskador. Även inom jordbruket utvecklas terrängmotorfordonen och de har spelat en stor roll för produktivi- teten. Exempelvis har moderna traktorer större kapacitet än tidigare och kan användas på flera olika sätt. För rennäringen har terrängmotorfordon haft stor betydelse som arbetsredskap de fyra . Det är inte bara snö- skoter som används. Vid barmarksförhållanden används enduro- och crossmotorcyklar samt fyrhjulingar i stor utsträckning. Förutom de ovan nämnda användningsområdena används terräng- motorfordon inom t.ex. besöksnäringen, i vintersportanläggningar samt i samband med jakt och fiske. I dessa verksamheter är det fram- för allt fråga om användning av snöskoter och terränghjulingar. Det är svårt att ha en säker uppfattning om den kommande utveck- lingen när det gäller terrängmotorfordon och deras användning. Tro- ligen kan det förväntas att det kommer fler eldrivna terräng- motorfordon, men det återstår att se om så verkligen blir fallet. Terrängmotorfordon drivs nästan bara med förbrän- ningsmotorer. Användningen av terrängmotorfordon ger därmed utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. I takt med utvecklingen på fordonssidan har det skett förändringar i fråga om utsläppen. Utsläppen av flyktiga organiska kolväten (NMVOC) har minskat starkt . Sådana kolväten bidrar till att marknära ozon bildas, vilket skadar skog och grödor. Terrängskotrar och terräng- motorfordon inom jord- och skogsbruk beräknas stå för 9Avsnittet bygger i allt väsentligt på skrivelse , s. 66. Utgångspunkter för en hållbar terrängkörning av utsläppen av NMVOC i . Ofullständig förbränning ger utsläpp av polycykliska aromatiska kolväten (PAH). Utsläppen av kväveföroreningar från terrängskotrar har ökat kraftigt , medan motsvarande utsläpp från de stora terr- ängmotorfordonen inom jord- och skogsbruk har minskat . I känsliga ekosystem kan kväve ackumuleras i mark och vegetation, vilket kan ha negativa konsekvenser för den bio- logiska mångfalden och ge kväveläckage på ytvatten. beräknas terrängskotrar och jord- och skogsbrukets terrängmotor- fordon stå för av kväveutsläppen i . Utsläppen av växthusgaser från terrängskotrar har ökat kraftigt . Motsvarande utsläpp från de stora terrängmotorfordonen inom jord- och skogsbruk har dock legat relativt stabilt, om än på en mycket högre nivå. Terrängskotrar och jord- och skogsbrukets terr- ängmotorfordon beräknas släppa ut av de totala utsläppen av växthusgaser i . Utsläpp av växthusgaser kan leda till klimatförändringar och att klimatzoner förflyttas norrut, vilket kan ge påverkan på ekosystemen i och med att arter som inte tidigare funnits där tar över. 7.5.3Skador orsakade av näringarna Observerade körspår i terräng10 Miljöövervakningsdata från miljöövervakningsprogrammet ell inventering av landskapet i , ,11 visade att i fråga om halvnaturliga till naturliga naturtyper (dvs.