sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — konstaterar att ett stort förbund som i fall har avsevärt bättre möjligheter att leda stora insatser. Bränderna i omfattade . Det brann i tre olika områden. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Den kommunala räddningstjänsten och har en egen . Skogsbränderna i började efter ett blixtnedslag i Ängraområdet. Ett tag pågick fem bränder, men koncentrera- des det till tre stora skogsbränder; Enskogen, Ängra och Nötberget. De omringade byn varifrån 100 personer kom att evakueras5. räddningstjänst hade operativ personal på plats på samtliga fem brandplatser. hade också stabspersonal place- rad först på brandstationen i och därefter i . Sam- manlagt arbetade omkring 80 personer med brandsläckningsarbetet. Bränderna var till en början häftiga och till stor del helt utan kon- troll. Bränderna spred sig också inledningsvis mycket snabbt i den torra skogen. Redan tidigt kunde man konstatera att räddningstjänsten hade för litet antal personal för att leda fem samtidiga insatser. Situationen blev betydligt bättre när stödjande resurser kom till plats och sekto- rerna blev tydligare. fick stöd av ett antal olika räddningstjänster från andra områden i . Man fick också stöd av närmare 300 markpersonal från , , och . Vidare fick räddningstjänsten hjälp i arbetet genom flygplan från , och . Även helikoptrar från , och hjälpte till i släckningsarbetet. En ny stabs- modell sattes upp efter Nato-struktur. Efter några dagars inkörning kom modellen att fungera mycket bra. Ett stort antal frivilliga bidrog till insatserna, bl.a. Maskin- ringen. Till en början fungerade inte samordningen av de frivilliga. tog Röda Korset över samordningsansvaret och då kom samordningen att fungera bra. 5Tjugofyra7 (MSB) . SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Samordning samverkan och ledning När man ser tillbaka på händelsen kunde samordningen initialt ha varit bättre. Emellertid gör fem samtidiga bränder att läget snabbt blir besvärligt för en liten organisation. Vidare uppstod en konkur- renssituation när det gällde de stödresurser som MSB kunde bidra med. Det fanns ju flera samtidiga bränder runt om i landet. Med tidi- gare flygunderstöd och mer personal hade bränderna troligen kunnat stoppas tidigare. Mot bakgrund av de erfarenheter som man fått under sommarens skogsbränder kommer räddningstjänsten att utöka sin ledningsförmåga med fler ledningsnivåer. Detta kommer att ske genom att man träffar avtal om samverkan med räddningstjänster i angränsande kommuner. Vidare kommer man att verka för att sam- ordna frivilliga i någon form av organisation, som ett skogsbrand- värn. vill också samverka med () och liknande organisationer i syfte att deras resurser ska kunna komma ut i fält snabbare när en olycka/brand inträffar. förslag innebär att MSB ska ges befo- genhet att överta berörda kommuners räddningstjänstverksamhet vid särskilt omfattande räddningsinsatser eller om det finns synner- liga skäl. Man ställer sig bakom detta förutsatt att MSB ges möjlighet att bygga upp nödvändiga ledningsresurser. Nämnda utredning föreslår också att MSB:s uppdrag att till- handahålla nationella stödresurser förtydligas. Utifrån erfarenheter skogsbränder kan konstateras att stödresurser i form av brandflyg och helikoptrar inte var tillräckliga och att de kom in . Med tidigare massiva insatser kan man begränsa både eko- nomiska förluster och antalet invånare som drabbas. Förutsatt att ett förtydligande innebär att MSB:s förmåga att med kort varsel sätta in tillräckliga stödresurser ökar, så ställer man sig bakom även den delen av förslag. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser En sådan samhällsstörning som sommarens skogsbränder orsakade fordrar mer insatser än bara brandbekämpning. I dessa sammanhang missar man att belysa viktiga delar av krisberedskapssystemet. krisledningsorganisation gick upp i stab . Stabsarbetet bedrevs under den från i . Myndigheten skickade upp en samverkans- person till räddningstjänst för att få en bättre lägesbild samt två personer till . tog i över ansvaret för räddningstjänsten och flyttade upp sin krisledningsorganisation till , i . Arbetet bedrevs i stabsform med samverkande aktörer fram till . Efter nämnda datum upprättades ett samordningskansli i (i och ) med uppdrag att hantera efterarbetet. Sammanlagt var det av egen personal som arbetade med branden. Utöver den egna personalen bidrog samt- liga länsstyrelser med personal för att stötta insatsen. I staben i var det som mest omkring 70–90 personer och totalt arbe- tade cirka 1 300 personer när det var som intensivast med bränderna. skickade även upp sina naturvårdsbrän- ningsresurser, Rakelutrustning m.m. till . Länsstyrelsernas it- enhet byggde upp en helt komplett it-struktur i . Samordning, samverkan och ledning kom snabbt igång med två regionala sam- verkansmöten per dag. Det var initialt en utmaning att få med samverkande aktörer på både regional och lokal nivå. såg detta som en viktig uppgift för att få med alla aktörer i samverkan. I det initiala skedet var det också brist på information från skadeplatsledningen då de hade fullt SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser upp med insatsledning dvs. det var brist på systemledning. Informa- tionsvakuumet resulterade i en utmaning att få alla aktörer att förstå omfattningen och behovet av stöd. En ytterligare utmaning var avstånden rent geografiskt. Läns- styrelsen skickade samverkanspersoner dels till rädd- ningstjänsten, dels till kommunen. Samverkan och samordningen förenklades i och med att stab flyttades till . En viktig uppgift för var att stödja . Mycket av erfarenheterna från Västmanlandsbranden samt intern kompetens kom till nytta. Inledningsvis var det svårt att få uppgifter kring stödbehov. Diskussioner kring övertagande av räddningstjänst fördes i ett tidigt i skede och utvärderades efter hand. Det har upplevts som delvis problematiskt mellan regional och nationell nivå när MSB har gått förbi det regionala geografiska om- rådesansvaret. MSB frångick den regionala resurssamordningen utan att informera , vilket försvårade arbetet. Vid kontakt med MSB kunde myndigheten inte besvara frågan om vem som ut- fört denna åtgärd. Vidare var beställningsvägar kring nationella resur- ser otydliga och förändrades också i insatsen. Nationella förstärkningsresurser i form av samverkan, ledning och kommuni- kation begärdes av . Det dröjde dock till /kväll innan besked kunde lämnas kring dessa resurser. Användningen av samhällets samlade resurser När det gäller frågan huruvida de resurser som fanns till räddnings- tjänstens förfogande användes på ett effektivt sätt kan konstateras att den omständigheten att samordningen inte följde ordinarie ruti- ner försvårade samordningen av resurserna. Det är därför svårt att bedöma huruvida de resurser som fanns att tillgå utnyttjades på ett effektivt sätt eller inte. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser är nöjd och stolt över det arbete som har bedrivits i insatsen i stort. Målen för insatsen har nåtts och fort- satte att arbeta mot de satta målen i efterarbetet. kommer att genomföra en länsgemensam utvärder- ing tillsammans med och samt en utvärdering av myndighetens agerande under insatsen. Angående inställning till de förslag som Räddnings- tjänstutredningen lämnade hänvisar till det remiss- yttrande som myndigheten lämnat in till . Bränder uppstod i skogarna nordväst om . eskalerade situationen kraftigt och hade branden nått skjutfält, Trängslet. har en egen . Insatsen påbörja- des och avslutade . Cirka 50 brandmän från räddningstjänst deltog. fick snart hjälp från andra räddningstjänster i landet. Samordning, samverkan och ledning var till en början svår att få igång. När den väl kom igång fungerade den mycket bra under hela insatsen. De resurser som stod till räddningstjänstens förfogande utnytt- jades på ett effektivt sätt. De resurser som kunde avvaras skickades i väg till andra pågående räddningsinsatser i andra delar av landet. I arbetet med att släcka bränderna fick räddningstjänsten hjälp från andra räddningstjänster i men också stöd av utländska SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser flygplan, helikoptrar och från 55 tyska brandmän6. Även Försvars- maktens helikoptrar och ledningspersonal samt civila svenska heli- koptrar användes i insatsen. När man ser tillbaka på sommarens händelser så borde man snab- bare ha fått igång samordningen mellan statliga och kommunala re- surser. En erfarenhet av sommaren är att det är mycket viktigt med nytänkande gällande samverkan med andra aktörer. räddningstjänst har inte vidtagit några förändringar av verksamheten mot bakgrund av sommarens erfarenheter. kommer räddningstjänsten emellertid att samverka när det gäller systemledning med de större räddningscentralerna som finns i landet. Det mesta som sägs i stämmer över- ens med de erfarenheter som man fått skogsbränder. Personal från brandkår och räddningstjänst deltog i arbetet med att släcka branden på skjutfält –. Antalet personer som arbetade med insatsen varierade över tiden och bestod av både brandmän och personal i ledningsfunktioner. Totalt 26 per- soner bidrog i arbetet på plats. Samordning, samverkan och ledning Generellt fungerade arbetet mycket bra. Inledningsvis var det emel- lertid svårt för de nationella myndigheterna att förstå allvaret i situa- tionen. Under insatsens gång fick räddningstjänsten besök bl.a. av MSB:s generaldirektör, , försvarsministern och vice statsministern. Flertalet av de besökande gav uttryck för vikten av att göra besök på plats för att förstå allvaret i situationen. När nationella myndigheter väl förstod allvaret, var det en fröjd att vara en del av det svenska krishanteringssystemet och den goda anda som genom- syrade samverkan. Det budskap som man skickade med vid de ovan nämnda besöken var att: 6Tjugofyra7 (MSB) . Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser •ge MSB mandat att samordna och prioritera både nationella och internationella resurser. En aktör måste ha den samlade läges- bilden över landet, •begär hjälp av EU:s civilskyddsmekanism med bl.a. vattenbom- bande flygplan och •förstå att landet är i kris och se sommarens skogsbränder som en nationell händelse. Oavsett färg på uniform, lokal, regional eller nationell aktör var alla fullt fokuserade på att lösa problemet – en anda som inte tidigare upplevts. En annan framgångsfaktor i arbetet var att räddningstjäns- ten tog hjälp av specialister. Om man enbart använder brandbefäl riskerar dessa att se verkligheten på samma sätt och man hittar då få nya lösningar till de problem som uppstår. En ytterligare framgångsfaktor i arbetet var att man inte enbart förlitade sig på principer. Den direkta kommunikationen mellan den lokala räddningsledningen och MSB:s nationella stab gjorde att arbetet gick snabbt och blev effektivt. Lite skämtsamt kan sägas att den regio- nala nivån gärna vill handlägga ärendet innan verkställighet, medan lokal- och nationell nivå handlade direkt, vilket fick effekt. Den regio- nala nivån hölls underrättad om vilka åtgärder som företogs. Det är viktigt att stabsarbete sker i en form som många aktörer känner igen. En modell för stabsarbete är den s.k. Natostandarden med funktionerna 1–9. Nämnda standard bör införas generellt i det svenska krishanteringssystemet. Att använda sig av en internationell standard medför att både lokala, regionala, nationella och inter- nationella aktörer har lätt att hitta sin roll i stabsarbetet oavsett vilken händelse stabens arbete gäller. Vad kunde ha gjorts bättre? ledningsförmåga måste stärkas. Det är inte rim- ligt att fortsätta som , när inte alla är anslutna till en robust systemledning som kan hantera både vardagen och större händelser och kriser. Det är viktigt att staten här ställer krav på kommunerna. Om detta inte görs kommer lokala räddningschefer även i fortsätt- ningen hävda det kommunala självstyret. SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser uppstår kommer man att återigen att hamna i situationer där man inledningsvis inte kan hantera arbetet ledningsmässigt. Det är oftast av största vikt att snabbt få igång myndigheters arbete och att vita åtgärder för att på så sätt förhindra att en händelse växer och blir stor. Försvarsmaktens stöd var utomordentligt. Emellertid medför den omständigheten att Försvarsmakten inte får öva inför civila kri- ser att det svenska systemet blir mindre robust. Även Hemvärnet bör ges tillfälle att öva på bl.a. släckning av skogsbränder. saknar kunskaper om många organisationers kunskaper och förmågor. Att tidigt sända samverkanspersoner till staberna är viktigt. När det gällde skjutfält kom Försvars- maktens samverkanspersoner ganska sent. Försvarsmaktens stöd kunde ha blivit ännu mer effektivt om räddningstjänsten haft bättre kunskap om vilken förmåga som Försvarsmakten hade. sände tidigt ut meteorologer vilket var en framgångsfaktor för att inte bara få väderleksrapporter – utan framför allt för att kunna tolka dem och att få förståelse för begränsningar i modellerna. Svensk krisberedskap kunde ha varit bättre. Räddningstjänsterna hade stora problem med att lösa frågor om logistik, bränsle, samband etc. Mycket löstes nu tack vare Försvarsmaktens insatser. Det är vik- tigt att hitta gemensamma nämnare med Försvarsmakten. Parallella strukturer bör inte byggas upp. Skogsägarnas kunskap och förmåga att hantera, förebygga och efterbevaka skogsbränder behöver öka. Detsamma gäller även rädd- ningstjänsternas förmåga att kommunicera och informera om bevak- ningsansvaret i samband med räddningsinsatsernas avslutande. Det saknades också nationella förstärkningsmoduler, exempelvis avseende ledningsplatser. Också här finns det sannolikt många för- delar med att samordna arbetet med Försvarsmakten och då inte minst utifrån ett framtida totalförsvarsperspektiv. Lägesbilder och information delas vanligtvis genom informations- systemet WIS7. Eftersom man var av den uppfattningen att WIS var ett säkert system, så till vida att informationen inte skulle spridas utanför systemet, fördes samtliga loggar, stabsorienteringar och lägesrapporter i WIS. lämnade emellertid ut loggarna till media. Det behövs således ett system där man kan dela korrekta lägesbilder mellan olika aktörer, utan att riskera att informationen blir offentlig. 7WIS är ett nationellt webbaserat informationssystem. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Användningen av samhällets samlade resurser I huvudsak utnyttjades samhällets samlade resurser på ett effektivt sätt vid räddningsinsatsen. Inledningsvis saknades dock samordning och prioritering på nationell nivå. Detta medförde att räddningsinsatsen vid skjutfält fick en förstärkning som visade sig behövas bättre på en annan plats. En av många erfarenheter är att det är viktigt att tidigt ta in hjälp utifrån. Vidare att det är viktigt att staben har en bra kompetens och att ledningen inte enbart består av brandbefäl. En annan lärdom är att de olika räddningstjänsterna inte klarar sig själva utan att det är viktigt att ansluta sig till ett större sammanhang där en systemled- ning säkerställs kontinuerligt över dygnet – oavsett vardagliga hän- delser eller kriser. pågick en utredning om att bilda ett kommunal- kommuner i . Beslut om en ny orga- nisation har tagits. Erfarenheterna från arbetet med att släcka sommarens skogsbränder visar på att nästa kris kommer att kunna hanteras betydligt bättre om förslag finns på plats och är genomförda. Det är viktigt att i denna utredning förstå att skogsbrandsbekämp- ning är så mycket mer än bara släckningsarbete och att en utredning bör involvera och belysa hela krisberedskapssystemet. Arbetet med sommarens skogsbränder utgick från ledningsplats och resurssamordnande funktion i vilka båda är lokaliserade i . SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser personalstyrka varierade mellan 12–20 personer. Läns- styrelsen bidrog även med två tusen meter slang till de stora brän- derna. har även deltagit i eftersläckningsarbetet med egen personal. TiB och personal från beredskapsfunktionen var igång från den , , var presumtiva räddningsledare och resurssamordnande funktion i gång för att ge stöd till kommunernas räddningsledare. hade således en aktiverad beredskapsorganisation och stab från nämnda datum och fram t.o.m. . och stabens uppgift var att hantera de akuta händelserna i länet. Utöver det har en stab arbetat med efterarbete efter händelsen. deltog inte i det direkta släckningsarbetet utan har en samordnande roll genom sitt regionala geografiska områdesansvar. Skogsbrandsbekämpning är som tidigare nämnts större än bara släck- ningsarbetet. Det är viktigt att involverade aktörer förstår krisbered- skapssystemet och vad det innebär att hantera hela samhällsstörningen samt att sätta hjälpbehovet i centrum. Samordning, samverkan och ledning uppfattning är att det på lokal nivå har fungerat i stort sett väl. Det har i kommunerna funnits olika inriktning för arbetet framför allt från den kommunala ledningen. På regional nivå har det fungerat så länge som man har följt de regionala överenskommel- serna. Det har varit låg bemanning på resurssamordnande funktion men då har gått in och stöttat. Det har upplevts som delvis problematiskt mellan regional och nationell nivå när MSB har gått förbi det regionala geografiska om- rådesansvaret. MSB har bl.a. frångått de rutiner myndigheten själv har satt upp när det t.ex. gäller begäran om nationella och internatio- nella resurser. Inarbetade och prövade arbetssätt med tillhörande väg- ledningar användes inte i praktiken. Som ett exempel kan ges när en räddningsledare i Älvdalsområdet ville avropa resurser enligt Nordred- avtalet och MSB meddelade att all samordning av internationella re- surser skulle gå via dem. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Tillgången till mobil förstärkning för Rakel-systemet var brist- fällig. Det tog från begäran till dess att den var driftsatt. En nationell lägesbild efterfrågades tidigt för att underlätta be- dömningar och samverkan nationellt och mellan länen. Den första nationella lägesbilden angående läget med skogsbränderna. Presen- terades i WIS , först in i händelsen Läns- styrelsen presenterade första lägesbilden i WIS och pre- senterade därefter två lägesbilder . Ett stort behov fanns av att få ta del av en nationell lägesbild tidigare. En kontaktväg in till de olika staberna var en förutsättning för att skapa en god hantering av händelserna. MSB saknade en tydlig kon- taktväg. genomförde regionala samverkanskonferenser dag- ligen och ett flertal möten med regionala krishanteringsrådet ISF (Inriktning, Samordning, Funktion) under händelsen. Nationella myndigheter som t.ex. MSB och Försvarsmakten deltog vid mötena men inspel saknades från MSB vilket inte fyllde på lägesbilden som presenterades. Behov av samverkan mellan MSB och länsstyrelserna i de drabbade länen efterfrågades tidigt även vid de nationella samverkanskonfe- renserna. Länsstyrelserna i , och ge- nomförde sedan egen samverkan genom dagliga avstämningsmöten där bl.a. lägesbild och resursbehov delades. Erfarenheterna visar att den regionala nivån i kris- beredskapssystemet behövs och att det är olyckligt att gå förbi delar av ett i övrigt fungerande krisberedskapssystem. Vad kunde ha gjorts bättre? Resursfördelning löstes i huvudsak genom att resurssamordnande funktionen tillsammans med presumtiva regionala räddningsledare verkade som uppdragsgivare till denna. Funktionerna och rutinerna är övade och den styrande dokumentationen kring detta är förankrad med alla elva räddningstjänsterna i länet. Genom detta har länsstyrel- sen en beredskap i ett mycket tidigt skede av en händelse för att dels fördela, dels prioritera resurser i länet. Vidare vet räddningsledaren vem eller vilka som är presumtiva regionala räddningsledare vid en SOU 2019:7 Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser Företeelsen med beslut om att utse en regional rädd- ningsledare är genom återkommande övningar till del avdramatise- rad, kontaktvägarna för att stämma av vad som behöver lyftas i en prioriteringssituation eller konkurrenssituation om resurser, är även de förberedda så långt som möjligt. Med anledning av skogsbränderna aktiverade tidigt den resurssamordande funktionen, presumtiv regional räddnings- ledare och händelseansvarig tillsammans med bl.a. TiB, juridiskt stöd, HR- och kommunikationsresurs samt länsledning. Krislednings- staben aktiverades . Diskussioner fördes löpande med presumtiv regional räddningsledare och stab om ett eventuellt övertagande. påbörjades tidigt ett arbete för att kunna genomföra ett övertagande av räddningsinsatserna. Då staben aktiverades, kom emellertid signaler om att ledningssystemen på plats vid bränderna fungerade bra samt att staberna hade god uthållighet. Detta ledde till att något övertagande inte blev aktuellt. Då flertalet större bränder som hanterades av olika räddningstjänstorganisationer pågick i länet var slutsatserna att länsstyrelsernas organisation, den resurssamord- nande funktionen och presumtiv regional räddningsledare fungerade bäst som stöd till samtliga insatser och att ett övertagande inte hade underlättat. har påbörjat två utvärderingar av sommarens händelser, en med fokus på egen ledning, regional samordning och stab och en med fokus på samverkan och jämförelser mellan de tre hårdast drab- bade länen: , och . Allt för att utvärdera och stärka förmåga till samordning och inriktning. Länsstyrelserna är starka tillsammans och kan bl.a. snabbt omför- dela personal mellan myndigheterna. Att använda framtagna rutiner och arbetssätt på alla nivåer är viktigt samt att hålla dessa aktuella genom kontinuerlig utbildning och övning. har mot bakgrund av erfarenheter gjort en översyn av stabskompetenser och resurser som behöver finnas för att vara ännu bättre rustade inför kommande samhällsstör- ningar. Insatser – Räddningstjänster, kommuner, arbetstagarorganisationer och länsstyrelser När det gäller förslag hänvisar länsstyrel- sen till det remissyttrande som man lämnat till . Utredningen har fått in ett stort antal svar från räddningstjänster i övriga delar av landet. Nedan återges av endast en mindre del av dessa. Detta dels med anledning av att utredningens direktiv anger att vi särskilt ska utvärdera de operativa räddningsinsatserna i de tre angivna länen, dels av utrymmesskäl. Även de som inte återges nedan är av betydelse för utredningens analyser och slutsatser. Utred- ningen har även fått ta del av sammanställningar av erfarenheter och lärdomar från ett antal personer som arbetat med släckning av som- marens bränder. Även dessa är med i underlaget för utredningens analyser och slutsatser. För att kort sammanfatta de erfarenheter som huvudsakligen kommit fram i de ovan åsyftade svaren på utredningens frågor och vid möten med de aktuella räddningstjänsterna kan följande nämnas: •Samarbetet mellan de olika aktörerna som deltog i de operativa räddningsinsatserna vid skogsbränderna var bra och prestigelöst. •MSB:s initiativ att agera var riktigt, nationell samordning behövdes. •Vikten av att tidigt komma i gång med tillräckliga resurser i rädd- ningsinsatserna understryks. •Större organisationer och en utökad samverkan kring system- ledning behövs i hela landet. •Räddningstjänstutredningens förslag ger bättre förutsättningar att klara av stora räddningsinsatser som att släcka skogsbränder. : Samarbetet mellan helikopter och markpersonal kunde i inledningsskedet ha varit bättre. Vidare borde en stab ha byggts upp snabbare.