sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — 32.6.1Varför fattas penningpolitiska beslut oftast av en kommitté?................................................... 32.6.2Hur stor bör en penningpolitisk kommitté 32.6.3Hur kan problem med beslutsfattande i grupp 32.6.4En eller flera kommittéer för policybeslut Om kommitténs sammansättning...................... Om externa experter ........................................... 32.6.7Om mandatperiod, anställningsskydd och omvalsmöjlighet för centralbankschefer ..... En internationell utblick..................................................... BIS kartläggning 2009 ......................................... Kommitténs internationella utblick ................... 32.8.1 Fullmäktige ska finnas kvar ................................ 32.8.2 Fullmäktiges relation till direktionen................. 32.8.3 Övriga bestämmelser om fullmäktige ................ 32.8.4Hur fullmäktige utser riksbankschefen och de vice riksbankscheferna............................. 32.8.5 leds av en direktion ......................... 32.8.6Antalet direktionsledamöter och deras 32.8.7 Inga externa experter i direktionen .................... Sammanträden och beslutsfattande..................... Övriga bestämmelser för direktionen ................. Andra ledningsmodeller som kommittén effektivitet i verksamheten............ Appendix 1: Förteckning över intervjuade .................................. Appendix 2: Fördjupad internationell utblick ............................. Den demokratiska granskningen av ........ Kommitténs uppdrag avseende den demokratiska Demokrati, rättssäkerhet och effektivitet i offentlig Den offentliga maktutövningens legitimitet ...... Begränsningar av folkstyret – Förutsättningarna för en demokratisk granskning av verksamhet ............. Slutsatser avseende legitimitet och Fullmäktiges kontrollerande funktion................ Årlig revision av årsredovisning och beslut om ansvarsfrihet................................. Granskning av övrig måluppfyllelse och 33.3.7 Att skilja en direktionsledamot från uppdraget. 33.4Riksdagens roll som huvudman ombudsmän () ................................................ 33.5 Alternativa former för granskning – utländska 33.5.2 Demokratiska granskning av centralbanker som är medlemmar i ..................................... 33.5.3 Den demokratiska granskningen av ECB .......... 33.6 Kommitténs överväganden................................................. 33.6.1 Behovet av en stärkt granskning av 33.6.2 Den nya riksbankslagens struktur och utformning förbättrar förutsättningarna för den demokratiska granskningen ......................... 33.6.3 ansvar för information till allmänheten och redogörelser till ...... 33.6.4 Granskningen av måluppfyllelse och 33.6.5Granskningen av årsredovisningen (finansiell 33.6.6Granskningen av regelefterlevnaden och JO:s Utredning inför ett eventuellt beslut om att skilja en direktionsledamot från anställningen .. Fullmäktiges kontrollerande funktion ............... Del 7: Kontanter och beredskap....................................... 34.1.2 Återstående frågor efter delbetänkandet ............ ansvar för kontanter ...................................... Målet för verksamhet avseende kontanter ... uppgifter avseende kontanter ....................... 34.4.1 Uppgiften att ansvara för kontantutgivningen... 34.4.2 Uppgiften att ansvara för depåverksamheten..... 34.4.3 Kontantutgivning och depåverksamhet får bedrivas i samarbete med annan .......................... 34.4.4 Uppgiften att ha ett övergripande ansvar 34.4.5 ansvar vid problem i Övriga bestämmelser om betalningsmedel ........................ Kontanter som lagligt betalningsmedel.............................. 34.7.1 Skäl för att ha ett lagligt betalningsmedel........... En internationell utblick...................................... Utredning om statens roll i betalningssystemet och på Krisberedskap och höjd beredskap .......................... Risker och sårbarhet ........................................................... 35.2.2 Sårbarheter i den finansiella infrastrukturen...... 35.2.3 Finansiella och konventionella kriser ................. Sårbarheter i kontantkedjan................................ Gällande rätt och tidigare ansvarsfördelning..................... 35.3.1Ansvaret för beredskapsplaneringen inom det finansiella systemet ....................................... 35.3.2Regleringen av krisberedskap och höjd beredskap i allmänhet .......................................... 35.3.4 Lagen om valuta- och kreditreglering ................ 35.3.7 NIS-direktivet och genomförandet i ..... 35.4.3Utredningen om stärkt krisberedskap i det 35.4.4Regeringens ställningstagande i fråga 35.5 Pågående utredningsarbete................................................. 35.5.1 Struktur på och ledning av det civila försvaret .. Näringslivets roll inom totalförsvaret ................ 35.5.3Samordning av utbetalningar från den finansiella sektorn......................................................... Uppgift och mål ................................................... Vilka aktörer ska omfattas av planerings- och kontrollansvar? Information och samarbete ................................. Beslut om krigsplacering ..................................... Förhållandet till andra författningar ................... Säkerhetskrav på den finansiella Offentlighet och sekretess .................................. Statliga konton för allmänheten och statliga krediter som alternativ till elektroniska Fullmaktslagstiftningen i övrigt .......................... Valuta- och kreditreglering.................................. Växelprotestlagen och moratorielagen ............... Del 8: Övriga kapitel....................................................... av insamlade uppgifter ......................................................... Följdändringar om offentlighet och sekretess................... som administratör för en ny referensränta.... Konsekvensutredning vid regelgivning .............................. Sanktioner, förelägganden och överklagande.................... En ändring av rättelsekaraktär i regeringsformen ............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............. Upphävande av den nuvarande riksbankslagen ................. Ledamöterna i direktionen.................................. 37.3.2 eget kapital och årsredovisning .... 37.3.3 Befintliga valutalån hos ........ 37.3.4 Formerna för finansiering av Internationella Åtal för brott ....................................................... 37.3.7 Behovet av övergångsbestämmelser i övrigt ...... Konsekvenser av kommitténs förslag........................ Kraven på kommitténs konsekvensanalys......................... Förändringar i förhållande till gällande rätt ...................... 38.2.2Uppgiften att bedriva penningpolitik och 38.2.3Uppgiften att bidra till stabilitet och effektivitet i det finansiella systemet .................. 38.2.4Uppgiften att delta i internationellt arbete inom IMF och andra internationella fora........... 38.2.5Riksbankens institutionella och finansiella oberoende samt valutareserven........................... Den demokratiska granskningen av organisation och ledning............... 38.2.8Uppgifter inom kontantutgivning och 38.2.9Uppgiften i fråga om krisberedskap och höjd Övriga viktiga förändringar i förhållande till gällande rätt..................................................... 38.3 Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ............................... 38.4 Övergripande konsekvenser för Konsekvenser för organisation och ledning ....... Konsekvenser för kontantverksamheten............ inom samhällets krisberedskap och höjd Möjligheter till omprioriteringar och resursbehov och resultat ...................................... 38.5 Konsekvenser för andra berörda myndigheter .................. och dess finansutskott ....................... 38.6 Ekonomiska konsekvenser av förslagen............................. Konsekvenser för offentliga finanser.................. Förslagens effekter på statens finansiella sparande och budgetsaldo.................................... Effekter för statsskuldsförvaltningen ................. Konsekvenser för kommuner och landsting ...... Konsekvenser för vissa företag............................ 38.7 Förslagens konsekvenser i förhållande till medlemskap i unionen ..................................... 38.8 Övriga konsekvenser ........................................................... 38.8.1Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet ...................................................... Konsekvenser för miljön..................................... och det brottsförebyggande arbetet ................... 38.8.4 Konsekvenser för den kommunala 38.8.5 Övriga områden som anges i Förslaget till lag om ändring i regeringsformen................ Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen............. Förslaget till lag om riksbank .............................. Förslaget till lag om upplåning för Förslaget till lag om ändring i lagen (1936:81) om 39.6Förslaget till lag om upphävande av lagen (1940:79) om utsträckning av tiden för upptagande av växelprotest m.m. vid krig eller krigsfara................................................ 39.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1940:300) angående förordnande om anstånd med betalning av gäld m.m. (moratorielag).................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden ..................... Förslaget till lag om upphävande av kungörelsen (1964:18) med vissa föreskrifter angående tillämpningen av lagen (nr 684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ........................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:1404) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m..................................... Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................ Förslaget till lag om ändring i budgetlagen (2011:203) .... Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över 39.16Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ........................ Bilaga 5 En jämförelse mellan riksbankslag och den föreslagna nya riksbankslagen ............................. Kommitténs förslag: Den nuvarande riksbankslagen ska ersättas av en ny riksbankslag. Till följd av detta ses samtliga bestämmel- ser i den nuvarande riksbankslagen över. Som framgår av avsnitt 2.1 berör kommittédirektiven sju större fråge- komplex, som i sin tur kan delas upp i flera delfrågor. Direktiven berör i stort sett samtliga bestämmelser i riksbankslagen. Detta fram- går också genom att kommitténs övergripande uppdrag har formu- lerats på ett sådant sätt att det bl.a. avser en översyn av riksbanks- lagen. Den nuvarande riksbankslagen trädde i huvudsak i kraft . Bara därefter inträffade händelser som för- anledde att övergav den fasta växelkursen. Även om riks- bankslagen är avsedd att kunna tillämpas vid såväl fast som rörlig växelkurs, bygger dess systematik på en distinktion mellan åtgärder som vidtas i ett penningpolitiskt respektive valutapolitiskt syfte. Som diskuteras närmare i avsnitt 19.1 är det under rörlig växelkurs inte helt klart vad som avses med uttrycket valutapolitik. Det gäller sär- skilt hur det förhåller sig till uttrycket penningpolitik och målet om prisstabilitet respektive frågor om finansiell stabilitet. I uttrycket valutapolitik ryms bl.a. åtgärder som syftar till att styra kronas växel- kurs. Vid rörlig växelkurs är det svårt att se växelkursen som ett mål i sig. Snarare kan växelkursen ha betydelse för att uppnå prisstabilitet (se kapitel 19). Det finns således ett behov av att förtydliga bl.a. hur denna växelkursstyrning förhåller sig till penningpolitiken. Denna fråga behandlas i kapitel 19. Ett annat uttryck av stor betydelse för tillämpningen av riks- bankslagen är uppgiften att främja ett säkert och effektivt betalnings- väsende. Med tanke på den utveckling som har ägt rum inom det finansiella systemet och vad gäller betalningsmedel efter regeringsformens och riksbankslagens ikraftträdande har innebör- den av uttrycket betalningsväsendet blivit alltmer oklar (se av- snitt 20.4). har för egen del tolkat uppgiften avseende betalningsväsende som att banken bl.a. ska främja den finansiella stabiliteten. I vart fall ansvar för kontantförsörjningen och vissa andra frågor är en del av denna uppgift (se avsnitt 10.4.3). Med tanke på att innebörden av uttrycket betalningsväsendet är oklar bör det utmönstras ur riksbankslagstiftningen. Den globala finanskrisen –2009 har föranlett betydande in- satser från . Dessa insatser har åtminstone delvis syftat till att värna den finansiella stabiliteten. Uttrycket finansiell stabilitet eller något annat snarlikt uttryck förekommer dock inte i riksbanks- lagen trots att finansiell stabilitet, i bemärkelsen åtgärder för att be- mästra en finansiell kris, i praktiken är en viktig del av och andra centralbankers verksamhet. Den ingår således bland cen- tralbankens grundläggande uppgifter (se kapitel 4). Även i viss ut- ländsk centralbankslagstiftning saknas uttrycket finansiell stabilitet eller något liknande uttryck, eftersom detta uttryck har blivit vanligt förekommande först . En annan förändring av stor vikt för verksamhet som har ägt rum sedan riksbankslagens ikraftträdande är medlemskap i 1995. Medlemskapet har föranlett betydelsefulla lagändringar som trädde i kraft . Lagändringarna avsåg framför allt prisstabilitetsmålet och oberoende ställning (se det som anges i avsnitt 13.2 nedan om reformen ). Som närmare utvecklas i avsnitt 9.7 finns det dock flera frågeställningar avseende anpassningar av svensk rätt till unionsrätten som ännu inte har behandlats. Det gäller bl.a. att instruktionsför- budet i regeringsformen enligt dess ordalydelse är begränsat till pen- ningpolitiska frågor. Det kan också nämnas att roll inom Europeiska centralbankssystemet (ECBS) över huvud taget inte nämns i riksbankslagen. Vidare berörs inte ställning som ett särskilt rätts- subjekt eller statens ansvar för bankens förpliktelser mot tredje man i lagen. Enligt kommitténs mening finns det ett behov av en ökad tydlig- het vad gäller mål, uppgifter och befogenheter (se även avsnitt 13.4). Detta kan i sin tur förbättra förutsättningarna för den demokratiska granskningen av verksamhet (se av- snitt 33.6.2). Även dessa förhållanden talar starkt för att ta fram en ny riksbankslag snarare än att göra ändringar i den nuvarande lagen. Sammantaget finns det alltså ett stort behov av att modernisera riksbankslagen. Som berörs i avsnitt 2.1 är uppdraget till kommittén mycket omfattande. Kommittén anser mot den bakgrunden att de överväganden som föranleds av kommittédirektiven medför så om- fattande och genomgripande ändringar i riksbankslagen att det är lämpligast att lägga fram ett förslag till en ny riksbankslag. Som en konsekvens av detta behöver kommittén ta ställning till samtliga be- stämmelser i den nuvarande riksbankslagen. Kommitténs förslag: I den nya riksbankslagen förtydligas att ingår i ECBS, är delägare i ECB och ska delta i sam- arbetet med övriga centralbanker inom ECBS. Kommitténs bedömning: Svensk lagstiftning bör återge de mest centrala unionsrättsliga reglerna för verksam- het. Vid utformningen av lagstiftningen bör hänsyn tas till att inte har euron som valuta och står utanför Bankunionen. Det finns inte skäl att lägga fram sådana författningsförslag om den rättsliga integreringen av i ECBS som skulle möj- liggöra ett införande av euron som valuta i . Som berörs i kapitel 9 finns det en rad regler om centralbanker och penningpolitik i EUF-fördraget inklusive ECBS-stadgan. Unions- rätten har företräde framför nationell rätt. I fråga om centralbanks- lagstiftning och penningpolitik anges det också särskilt i fördraget att varje medlemsstat ska säkerställa att dess nationella lagstiftning, inbegripet stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med fördragen och ECBS-stadgan (artikel 131). Detta innebär inte i sig att alla dessa krav måste återges i svenska rättsregler, men de svenska bestämmelser som eventuellt strider mot unionsrätten behöver ändras. Enligt kommitténs uppfattning bör lagändringar göras i den ut- sträckning det krävs för att det regelverk som gäller i ska kunna utläsas ur svensk lag. Det bör alltså framgå av svensk lag vad som gäller i i fråga om och dess verksamhet. Svensk lagstiftning måste därför återge de mest centrala unionsrätts- liga reglerna för verksamhet. Såvitt gäller EU-förordningar som avser att ska med- verka i andra myndigheters arbete utan att själv ansvara för en viss verksamhet kan det dock vara tillräckligt att vissa uppgifter framgår av unionsrätten utan att de återges i svensk lag.1 Ett ytterligare skäl till detta är att EU-förordningar är direkt tillämpliga. Enligt kommitténs mening finns det skäl att i den nya riksbanks- lagen förtydliga att ingår i ECBS, är delägare i ECB och ska delta i samarbetet med övriga centralbanker inom ECBS. Såväl kommissionen som ECB har framfört kritik mot vissa be- stämmelser i den svenska riksbankslagstiftningen och anfört att dessa bör ändras (se avsnitt 9.7). Även om det kan finnas utrymme för andra tolkningar av unionsrättens krav än de som kommissionen respektive ECB har gjort, anser kommittén att de aktuella bestäm- melserna bör ses över på så sätt att risken för en bristande överens- stämmelse med unionsrätten undanröjs. Ett exempel på detta är kommissionens och ECB:s kritik mot det svenska förbudet mot monetär finansiering, vilket behandlas i avsnitt 13.7. Som berörs i avsnitt 2.1 anges det i kommittédirektiven att kom- mittén ska bedöma om de förslag och författningsändringar som föreslås är förenliga med vad som följer av medlemskap i med beaktande av att inte har euron som valuta. ECB och kommissionen har visserligen framfört önskemål om att den svenska lagstiftaren ska anta alla de lagändringar som krävs för ett införande av euron, även om bestämmelserna inte behöver tillämpas eller träda i kraft förrän ett eventuellt införande av euron sker (se avsnitt 9.7). Syftet med att redan nu införa sådana bestämmelser om den rättsliga integreringen av i ECBS skulle vara att bestämmelsernas förenlighet med unionsrätten kan granskas på för- hand. 1Här avses regler i EU-förordningar om att vissa centralbanker ska delta i s.k. tillsynskollegier etc. Se t.ex. artikel 18.2 h i och rådets förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. Enligt kommitténs bedömning finns det dock inte tillräckliga skäl för att lägga fram sådana förslag. De bör anstå till dess att det eventuellt har fattats ett politiskt beslut om att ska införa euro som valuta. Kommitténs inriktning är således inte att lägga fram sådana lagändringar om den rättsliga integreringen av i ECBS som skulle möjliggöra ett införande av euron som valuta i . De anpassningar av svensk rätt till unionsrätten som enligt kommitténs uppfattning bör göras gäller i stället sådana be- stämmelser som avser den nuvarande situationen, dvs. att är en medlemsstat med undantag. Kommittén gör sammantaget i dessa avseenden i huvudsak samma bedömning som regeringen vid refor- men av riksbankslagstiftningen (prop. 1997/98:40 s. 49 och 50). Det kan nämnas att det sannolikt skulle krävas dels grundlags- ändringar, dels ett alternativt förslag till ny riksbankslag för att till- mötesgå önskemålet om en fullständig rättslig integrering av Riks- banken i ECBS. Vid ett eventuellt framtida beslut om att införa euron som valuta skulle det sannolikt, med tanke som det tar att genomföra grundlagsändringar, finnas utrymme för att ta fram ett förslag till en alternativ riksbankslag. En utredning har tillsatts för att se över ett eventuellt svenskt deltagande i Bankunionen (dir. 2017:123). Uppdraget ska redovisas . Utredningen ska dock inte presentera författningsförslag, utan endast utvärdera för- och nackdelar med ett inträde i Bankunionen. Vid ett eventuellt ställningstagande om att bör gå med i Bankunionen kommer det därför att krävas en ytterligare utredning. Enligt kommitténs mening kan det inte ute- slutas att ett svenskt deltagande i Bankunionen skulle kräva änd- ringar i riksbankslagstiftningen, särskilt eftersom innebörden av samarbetet inom Bankunionen kan komma att förändras . Kommittén bedömer därför att de eventuella ändringar i bestäm- melserna om som föranleds av ett eventuellt kommande beslut om att ska gå med i Bankunionen kan och bör hanteras i samband med att det svenska regelverket i stort anpassas till detta. Mot den bakgrunden avser inte kommittén att anpassa förslagen i fråga om riksbankslagstiftningen till ett eventuellt svenskt deltag- ande i Bankunionen. 13.3Förhållandet mellan regeringsformen respektive övriga lagar Kommitténs förslag: ska genom lag kunna bemyndiga att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområden enligt 9 kap. regeringsformen och i fråga om dess uppgifter i övrigt enligt särskild lag. Bestämmelsen i 9 kap. 14 § regeringsformen om att bestäm- melser om penning- och betalningsväsendet, utöver sedel- och myntmonopolet, meddelas genom lag, ändras till att avse föreskrif- ter om utgivning och giltigheten av sedlar och mynt. Kommitténs bedömning: Vid ställningstagandet till vilka änd- ringar som ska göras i regeringsformen bör utgångspunkten vara att regeringsformen ska återge huvuddragen i hur styrs. Det innebär att oberoende i förhållande till andra organ bör behandlas i regeringsformen. Även de ansvarsområden och uppgifter som är av särskild betydelse för detta oberoende bör behandlas i regeringsformen. Lagstiftningen om och dess verksamhet är i huvud- sak fördelad mellan regeringsformen, riksdagsordningen, riksbanks- lagen och lagen om valutapolitik. Regeringsformen är en av grundlagar. Den innehåller bl.a. bestämmelser om ansvarsfördel- ningen mellan , regeringen, förvaltningsmyndigheterna, domstolarna och kommunerna. Regleringen utgår från tanken att regeringsformen ska lägga fast grunderna för hur vårt land styrs och beskriva det grundläggande fri- och rättighetsskyddet. Det har också uttalats att regeringsformen inte bör innehålla andra regler om lag- stiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hän- seenden ger uttryck för de värderingar rörande förhållandet mellan samhällets organ och den enskilde individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin (prop. 1975/76:209 s. 128). Vid den senaste stora grundlagsreformen ansågs det vara självklart att dessa grundläggande utgångspunkter för regeringsformens struktur och innehåll skulle vara vägledande (prop. 2009/10:80 s. 84). I fråga om anges det i regeringsformen bl.a. att Riks- banken har ansvaret för penningpolitiken och att ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penning- politik. Någon definition av uttrycket penningpolitik finns dock inte i regeringsformen. Vidare finns det övergripande bestämmelser om två ledningsorgan i : fullmäktige och direktionen. Det framgår också av regeringsformen att är en myndighet under . Detta förhållande och oberoende inne- bär att den i princip endast kan styras genom lag (se vidare avsnitt 12.3). Den, jämfört med regeringsformen, mer detaljerade regleringen av frågor om statsskicket och arbete finns i riksdagsord- ningen, som intar en ställning mellan grundlag och vanlig lag. Medan riksdagsordningens tilläggsbestämmelser beslutas som vanlig lag gäller för riksdagsordningens huvudbestämmelser samma lagstiftnings- förfarande som för grundlag, dvs. två riksdagsbeslut med ett val och emellan (8 kap. 14 § regeringsformen).