sou · H7B350 · 2019-12-09 00:00:00 — Finns det i någon annan lag eller förordning bestämmelser om överklagande ska emellertid de reglerna tillämpas i första hand.28 Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett icke obetydligt sätt.29 Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.30 Som framgår av det föregående är betygsbeslut ett myndighetsbeslut, som fattas av examinatorn för den aktuella kursen.31 I 12 kap. 2 § HF anges vilka beslut av ett universitet eller en högskola som får överklagas till , . Betygsbeslut finns inte med i denna uppräkning. Beslut av ett universitet eller en högskola i annat fall än som nämns i 12 kap. HF får överklagas endast om det är tillåtet enligt annan författning än förvaltningslagen.32 Det finns inte någon sådan regel avseende betygsbeslut, vilket innebär att betygsbeslut inte kan överklagas. 27SOU 2010:29 s. 97 f. och prop. 2016/17:180 s. 24 f. 284 § FL. 2941 § FL. 3042 § FL. 316 kap. 18 § HF. 3212 kap. 4 § HF. Ett oklart rättsläge? tors beslut om betyg inte går att överklaga har motiverats med att sådana beslut förutsätter en sakkunnig bedömning av sådant slag att en högre myndighet inte kan förväntas åstadkomma en bättre, mer rättvis bedömning.33 3.2.3Särskilda bestämmelser om rättelse och omprövning av betyg Som konstateras i föregående avsnitt får ett betygsbeslut inte överklagas. I 6 kap. 23 och 24 §§ HF finns dock särskilda regler om rättelse och omprövning av betyg. Bestämmelsen i 23 § avser de fall då ett betyg ska rättas på grund av skrivfel, räknefel eller annat likande förbiseende med stöd av 36 § FL. Bestämmelsen är således inte tillämplig i de situationer som behandlas i vårt arbete. 6 kap. 24 § HF reglerar det fall en examinator finner att ett betyg är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av annan anledning, och betyget kan ändras snabbt och enkelt och utan att det innebär att betyget sänks. Inte heller denna specialbestämmelse avseende ändring av betygsbeslut är tillämplig då ett antagningsbeslut återkallas. Eftersom det inte finns några särskilda bestämmelser avseende ändring eller återkallande av betygsbeslut i någon speciallagstiftning är det förvaltningslagens generella bestämmelser om ändring av beslut som i så fall kan bli tillämpliga i de fall som här är aktuella. 3.3Ändring av gynnande myndighetsbeslut enligt förvaltningslagen Enligt 37 § FL får en myndighet ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Särskilda regler gäller dock enligt andra stycket för beslut som är gynnande för någon enskild part. Sådana beslut får ändras till den enskildes nackdel endast i tre särskilt angivna fall, nämligen: 33Strömberg, , m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 25 uppl. 2011, s. 198. Ett oklart rättsläge? 1.om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , eller 3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Genom den nuvarande förvaltningslagen kodifierades redan existerande svensk praxis gällande ändring av gynnande myndighetsbeslut.34 En grundläggande princip inom förvaltningsrätten är att ett gynnande beslut i ett ärende som gäller rätt till en förmån av personlig eller ekonomisk art inte utan vidare kan ändras på så sätt att myndigheten tar ifrån den enskilde förmånen genom ett senare beslut.35 Den enskilde bör alltså normalt kunna förvänta sig att beslutfattaren inte tar tillbaka vad denne har gett i ett beslut. Gynnande beslut har därmed en viss grad av stabilitet. Detta brukar beskrivas som att gynnande beslut har negativ rättskraft (orubblighet). I förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen betonas att regleringen om myndigheternas befogenheter att ändra egna beslut bör utformas så att gällande ordning när det gäller gynnande besluts rättskraft bevaras.36 I det betänkande som föregick den nuvarande förvaltningslagen beskrivs de huvudsakliga argumenten för och emot negativ rättskraft.37 För rättskraft, eller orubblighet, talar främst trygghetsskäl. När det gäller beviljade förmåner, såsom bidrag, tillstånd, auktorisationer, registreringar etc., talar hänsynen till den enskildes trygghet och rättssäkerhet för att beslutet inte utan vidare får ändras av den beslutande myndigheten. Den enskilde kan ha förlitat sig på att beslutet ska bestå och vidtagit en rad åtgärder på grundval av detta. Vidare anges att omfattande befogenhet för myndigheterna att återkalla och ändra sina beslut kan leda till minskad noggrannhet vid utredning och avgörande och ett betydelsefullt ärende för den enskilde kan riskeras att betraktas som endast preliminärt avgjort av myndigheten. 34Förvaltningslagen trädde i kraft i . 2016/17:180 s. 230 f. 2016/17:180 s. 231. 37SOU 2010:29 s. 560 f. Ett oklart rättsläge? Mot rättskraft talar, enligt förarbetena, behovet av att myndigheten snabbt och enkelt ska kunna rätta sitt beslut, om det visat sig vara olagligt eller klart olämpligt.38 Det innebär också fördelar för den enskilde, då han eller hon inte behöver överklaga ett beslut, vilket kan vara mer komplicerat. Även om beslutet i och för sig framstått som riktigt med hänsyn till underlaget för bedömningen vid prövningstillfället, kan det vidare framstå som otillfredsställande om myndigheten inte kan korrigera det om nya relevanta omständigheter framkommer. Med gynnande beslut avses sådana beslut som ger enskilda rätt till en förmån av något slag.39 Det kan vara fråga om ett beslut att bevilja ett sökt tillstånd, ett ekonomiskt bistånd eller beslut om att bevilja en begärd registrering. Ett beslut om betyg anges som ytterligare exempel på ett beslut som i grunden kan sägas vara gynnande för den enskilde. Sammanfattningsvis kan alltså sägas att utgångspunkten inom förvaltningsrätten är att gynnande beslut ska stå fast, och att ändring av ett gynnande förvaltningsbeslut, t.ex. ett beslut om betyg, utgör ett undantag från denna huvudprincip. Det kan vara relevant att ha i åtanke vid en bedömning om det ska vara möjligt att, när beslut om antagning återkallas på grund av vilseledande, också återkalla eventuella betygsbeslut. Bör det gynnande beslutet om betyg stå fast eller har den enskildes klandervärda beteende lett till att han eller hon inte kan förvänta sig denna trygghet? Vilken princip väger tyngst? I den tidigare förvaltningslagen fanns inte någon motsvarighet till den nuvarande i 37 § FL. Enligt fast praxis tillämpades dock samma förutsättningar för att ändra ett beslut som blivit felaktigt på grund av vilseledande.40 Således kan samma bedömningar göras avseende ändring av gynnande förvaltningsbeslut på grund av vilseledande för beslut som fattats före den nuvarande förvaltningslagens införande. 38SOU 2010:29 s. 560 f. 2016/17:180 s. 231. RÅ 1968 ref. 78 I och II. Ett oklart rättsläge? 3.4Närmare om ändring av beslut på grund av oriktiga eller vilseledande uppgifter Som beskrivs i föregående avsnitt finns det alltså enligt förvaltningslagen en begränsad möjlighet att ändra ett för den enskilde gynnande förvaltningsbeslut, t.ex. ett betygsbeslut, till den enskildes nackdel. I nu aktuellt sammanhang är det den tredje punkten i 37 § andra stycket FL som skulle kunna bli aktuell, nämligen att beslutet kan ändras på grund av att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Härmed kan även avses att parten undanhåller relevanta fakta. I förarbetena till förvaltningslagen diskuteras förutsättningarna för ändring av ett gynnande beslut i sådana fall. Det konstateras att den enskildes förväntningar om att beslutet ska stå sig under sådana förhållanden inte kan anses berättigade i de fall ett beslut grundar sig på felaktiga förutsättningar till följd av att den enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta fakta.41 Återkallelsen av en beslutad förmån när den enskilde lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter är, enligt förarbetena, inte att se som någon form av bestraffning för ett oärligt beteende. Det är alltså inte det felaktiga uppgiftslämnandet i sig som utgör grund för ändring och det är inte heller relevant om vilseledandet har skett uppsåtligen eller inte. Det krävs inte heller att uppgifterna ska ha lämnats på heder och samvete, för att ändring ska kunna ske. Det betonas i stället att den grundläggande förutsättningen för ändring är att beslutet har blivit felaktigt till följd av partens agerande.42 Om felaktigheten inte är relevant för ärendets avgörande finns därför inte någon grund för ändring eller återkallelse. Detsamma gäller om myndigheten har insett att en i och för sig relevant uppgift var felaktig och därför bortsett från denna då beslutet fattades. Det krävs alltså ett orsakssamband, kausalitet, mellan den enskildes oriktiga och vilseledande uppgifter och felaktigheten i beslutet. En grundförutsättning är som framgått att felaktigheten bottnar i den enskilde partens lämnade eller undanhållna uppgifter. En situation där det i efterhand visar sig att ett gynnande beslut har tillkommit genom att den enskilde mutat beslutsfattaren omfattas således inte av möjligheten att återkalla beslutet för att ta ett exempel. 2016/17:180 s. 233. 42Se även RÅ 1968 ref. 78 I och II. Ett oklart rättsläge? Det är med tillämpning av 37 § andra stycket 3 FL som högskolor i ett antal fall återkallat antagningar av studenter som kommit in på utbildningsprogram på grund av högskoleprov som tillkommit genom fusk eller förfalskade betyg etc., se nästföljande avsnitt. 3.5Kan vilseledande vid antagningen ligga till grund för återkallelse av betygsbeslut? Det finns alltså, enligt 37 § andra stycket 3 FL ett krav på att det ska finnas ett orsakssamband mellan den enskildes lämnande av oriktiga eller vilseledande uppgifter och felaktigheten i beslutet för att bestämmelsen ska bli tillämplig.43 Kravet på orsakssamband får betydelse för frågan om undantagsbestämmelsen kan läggas till grund för återkallande av betygsbeslut i de fall som behandlas här. Om inte ett sådant samband finns, krävs särskild reglering för att så ska kunna ske. Som en jämförelse kan beslut om antagning till utbildning vid en högskola nämnas. Ett sådant beslut är ett gynnande förvaltningsbeslut och ett beslut att ändra beslutet om antagning är givetvis till den enskildes nackdel. En återkallelse av antagningsbesluten har ansetts kunna ske i de fall studenter antagits till högskoleutbildningar med hjälp av falska högskoleprovsresultat, förfalskade betyg eller andra oriktiga meriter. Den enskilde har agerat vilseledande, vilket i sin tur lett till ett felaktigt antagningsbeslut. Det får anses stå klart att beslut om antagning får återkallas med stöd av undantagsbestämmelsen i 37 § andra stycket 3 FL i sådana fall.44 Vid återkallelse av betygsbeslut som en följd av att den enskilde lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter och därmed felaktigt antagits till en högskoleutbildning är förutsättningarna inte desamma. I sådana fall hävdas, enligt ett synsätt, att det inte föreligger en direkt koppling mellan den enskildes vilseledande och myndighetens beslut. Studenten har ju inte agerat vilseledande vid själva examinationen. Han eller hon har vidare uppfyllt de krav som gäller för godkänt betyg. Felaktigheten, dvs. den enskildes vilseledande eller felaktiga uppgifter vid antagningen, är inte relevant för avgörande av 2016/17:180 s. 329. 44Se t.ex. ÖNH:s beslut , reg. Ett oklart rättsläge? det enskilda examinationsärendet och det finns därför inte någon grund för ändring eller återkallelse. Det finns emellertid ett annat, alternativt, sätt att se på förhållandet mellan beslut om antagning och de enskilda betygsbesluten. Utgångspunkten i detta synsätt är att examinationen påbörjas redan vid antagningsbeslutet. Antagningsbeslutet ses då som ett av flera beslut som leder fram till godkänd examination. Med ett sådant synsätt finns en mer direkt koppling mellan den enskildes vilseledande agerande som lett till antagning på felaktiga grunder och ett godkänt betygsbeslut. Nedan följer en närmare redogörelse för dessa båda synsätt eller utgångspunkter. 3.5.2Det finns inte tillräckligt samband mellan antagningsbeslutet och enskilda betygsbeslut Enligt den ena utgångspunkten finns det alltså inte tillräckligt orsakssamband mellan beslutet om antagning och de enskilda efterföljande betygsbesluten. Antagningsbeslutet baseras på personens betyg och andra meriter vid tiden för antagning, medan de enskilda betygsbesluten fattas på grundval av vad studenten har presterat under utbildningen. För tolkningen att antagningsbeslut och betygsbeslut ska ses som två typer av självständiga beslut talar bl.a. ordalydelsen av bestämmelsen i 6 kap. 18 § HF, av vilken det framgår att betyg ska sättas på genomgången kurs. Med denna utgångspunkt blir ett återkallande av betygsbesluten inte en nödvändig följd av att återkalla antagningen. Studenten har ju de facto gjort det som krävs för att få det godkända betyget. Betygsbeslutet har alltså varit korrekt utifrån omständigheterna i betygsärendet. Det synsätt som beskrivs ovan bygger på att antagning och examination är separata ärenden. Det finns inte någon legaldefinition av begreppet ärende, varken i förvaltningslagen eller i någon annan lagstiftning. Av uttalanden i förarbetena till förvaltningslagen framgår dock att kännetecknande för ett ärende är att det regelmässigt avslutas genom ett beslut.45 2016/17:180 s. 24. Ett oklart rättsläge? Inte heller begreppet beslut definieras i lagstiftningen. En gemensam nämnare när det gäller beslut är, enligt förarbetena, att det rör sig om ett uttalande från en myndighet som syftar till att få faktiska verkningar för den som beslutet är riktat mot.46 Genom uttalandet vill myndigheten påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande, och klargöra hur den anser att en viss fråga bör lösas.47 Begreppen ärende och beslut har behandlats närmare ovan i avsnitt 3.2. Även förarbetsuttalandena till förvaltningslagen avseende dessa för förvaltningsrätten grundläggande begrepp, ärende och beslut, skulle kunna ge stöd för uppfattningen att antagning och examination utgör två från varandra skilda ärenden och därmed också två av varandra oberoende beslut. Ett antagningsärende inleds med en ansökan till ett program eller kurs på universitet eller högskola. Handläggningen i ärendet innefattar prövning av om det sökande har den behörighet som krävs för den sökta utbildningen och, om platserna inte räcker till alla sökande, att rangordna de sökande sinsemellan. Ärendet avslutas med ett beslut om antagning, alternativt ett avslag på ansökan. Enligt nuvarande praxis på universitet och högskolor anses ett betygsärende starta med registreringen av studenten på kursen (se avsnitt 3.2.1). Varje betygsärende ses då som en fråga eller ärende för sig, och genom betygsbeslutet anger myndigheten genom examinatorn hur den anser att frågan i ärendet, dvs. hur väl studentens prestationer på kursen motsvarar i förväg uppställda krav, bör lösas. Vid denna tolkning av förarbetena avslutas det första ärendet, antagningsärendet, med antagningsbeslutet, varefter de olika beslutsärendena påbörjas vid registreringen och avslutas med ett betygsbeslut. Med detta sätt att se på de förvaltningsrättsliga begreppen ärende och beslut finns alltså inte den nödvändiga kopplingen mellan den sökandes vilseledande i antagningsärendet och handläggningen och beslut i betygsärendena. Med utgångspunkten att antagningsbeslutet och de enskilda efterföljande betygsbesluten är olika ärenden som är oberoende eller fristående från varandra borde slutsatsen alltså bli att det inte är möjligt att med stöd av undantagsbestämmelsen i 37 § andra stycket 3 FL återkalla erhållna betygsbeslut på grund av att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter som lett till antagning på utbildningen. 2016/17:180 s. 24 f. 47SOU 2010:29 s. 97. Ett oklart rättsläge? 3.5.3Det finns ett tillräckligt samband mellan antagningsbeslutet och betygsbeslutet Ett annat sätt att hantera frågan vad som ska ske med ett utfärdat betyg i de fall studenten fuskat vid antagningen är att ett sådant betygsbeslut är att betrakta som en nullitet (intighet).48 Att ett beslut är en nullitet innebär att beslutet är att betrakta som inte existerande.49 Vid nullitet frånkänns beslutet helt sina avsedda rättsverkningar, t.ex. i fråga om rättskraft och verkställbarhet. För att ett fel i ett beslut ska få nullitetsverkan anses det krävas dels att det är väsentligt, dels att det är uppenbart.50 Det ska alltså vara fråga om kvalificerade och odiskutabla felaktigheter. Som exempel anges i doktrin att ett beslut är förfalskat eller härrör från en person som felaktigt utger sig för att vara en myndighetsperson. Ett annat exempel på en nullitet är beslut som fattats av fel myndighet.51 Utgångspunkten för ett resonemang om nullitetsverkan av betygsbeslut är att det finns ett samband mellan beslutet om antagning och efterföljande betygsbeslut. Att studenten kommit in på en kurs eller utbildning genom vilseledande innebär att betygsbeslutet är behäftat med ett sådant väsentligt och uppenbart fel att det kan anses utgöra en nullitet. Exempel på nullitetsverkan i praxis Det finns exempel ur äldre praxis från där beslut har ansetts vara så grovt felaktiga att de ”saknar laga verkan”. Som exempel kan anges RÅ 1970:33 där ett beslut om uppsägning fattats av fel myndighet och därför upphävdes. Ett annat exempel är RÅ 1984 2:14, där en byggnadsnämnd utan rättsligt stöd 48Detta synsätt framförs t.ex. av i promemorian Utredning om rättsverkningar av antagningsbeslut med stöd av förfalskade betyg och presumtiva åtgärder med anledning därav, , s. 17 f. Hon anför att det i och för sig kan vara motiverat med nullitetsverkan av de betyg som har meddelats eller den examen som har utfärdats sedan studentens antagningsbeslut har återkallats, men att det förutsätter en ingående rättsutredning, bl.a. med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet och åtgärder från lagstiftarens sida. 49NJA 2017 s. 189 och i referatet angivna hänvisningar till doktrin. 50Strömberg, , m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 25 uppl. 2011, s. 81 och , , m.fl., Förvaltningsrättens grunder, 3 uppl. 2018, s. 318 f. 51Strömberg, , m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 25 uppl. 2011, s. 82. Ett oklart rättsläge? tidsbegränsat ett byggnadslov och den meddelade föreskriften om tidsbegränsning därför frånkändes giltighet. Ett senare exempel ur praxis är NJA 2017 s. 189. I målet prövades bl.a. om omständigheten att uppehålls- och arbetstillstånd erhållits på grundval av oriktiga uppgifter medförde att tillstånden var en nullitet. konstaterade att vid bedömningen av huruvida ett beslut är att betrakta som en nullitet måste hänsyn tas till det aktuella beslutets innebörd. Hänsyn till den enskildes rättssäkerhet gör att det vad gäller gynnande beslut finns anledning till särskild restriktivitet vid bedömningen. Detta gäller inte minst om beslutet har omfattande rättsverkningar. Exempelvis, framhöll domstolen, har Utvisningsutredning inte ansett det vara möjligt att betrakta ett beslut om medborgarskap förvärvat genom användande av falska uppgifter som en nullitet.52 ansåg det mot den angivna bakgrunden högst tveksamt om det fanns utrymme att anse att de i målet aktuella besluten var nulliteter. Besluten är av gynnande karaktär och har betydelse bl.a. för rätten att vistas i riket och förutsättningarna för att bestraffa den utländska medborgaren i fråga. Domstolen ansåg också att det var av viss betydelse att det i utlänningslagen finns regler som möjliggör att ett tillstånd återkallas om en utlänning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få tillståndet (se 7 kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]). Det förhållandet att det finns regler om återkallelse av tillstånd behöver i och för sig inte utesluta att ett tillstånd kan utgöra en nullitet. Däremot bör, enligt domstolen, av rättssystematiska skäl förhållandet att en viss omständighet kan föranleda återkallelse minska utrymmet att grunda nullitetsverkan på den omständigheten. Rättsligt samband mellan antagning och betygsbeslut Enligt ytterligare ett synsätt går det att argumentera för att det finns ett tillräckligt rättsligt samband mellan ett antagningsbeslut och betygsbeslut för att möjliggöra återkallelse av betyg. Utgångspunkten i detta betraktelsesätt är att vägen till examination och betygssättning går via antagning.53 Enligt 4 kap. 1 § HL ska högskolorna så 52SOU 1994:33 s. 38. 53Detta resonemang framförs i en promemoria av , Återkallelse av examinationsbeslut (LS 2010/398), . Ett oklart rättsläge? långt det kan ske såsom studenter ta emot de sökande som uppfyller behörighetsvillkoren för studierna. Av 1 kap. 4 § HF framgår att med student avses den som är antagen till och bedriver högskoleutbildning. Dessa två bestämmelser tillsammans uttrycker lagstiftarens principiella syn att det utan antagning inte ska kunna bli högskoleutbildning, dvs. undervisning och prov, och i förlängningen inte heller någon examen. Examination utan föregående antagning saknar, med detta betraktelsesätt, stöd i högskolelagen och högskoleförordningen. Den som inte antagits på ett korrekt sätt kan inte sägas vara student i högskoleförordningens bemärkelse. Antagning utgör en rättslig förutsättning för examination och betygssättning; utan antagning får examination och betygssättning inte äga rum. Betygsbeslutet innehåller, utöver en bedömning av provresultatet, även ett ställningstagande till rättsliga förutsättningar. Är de rättsliga förutsättningarna inte uppfyllda, får betygsbeslut inte meddelas. Blir studenten ändå betygssatt är betygsbeslutet behäftat med fel. Enligt detta synsätt utgör beslutet om antagning och betygsbeslut inom ramen för utbildningen och även beslutet att utfärda en examen vid slutet av utbildningen tillsammans en kedja av beslut. Syftet med att anta en person till en kurs eller ett program är att han eller hon ska få tillfälle att genomgå högskoleutbildning. Antagningsbeslutet har ingen betydelse i sig, utan meningen är att antagningen ska leda vidare till utbildning och betygssättning, och eventuellt slutligen till examen. De olika förvaltningsbesluten är att se som länkar i en beslutskedja, som avlutas med ett handlingsdirektiv, betygsbeslut eller beslut att utfärda examen när det är aktuellt, som är avsedda att påverka adressatens, dvs. studentens, situation.54 Antagningsbeslutet utgör begynnelsepunkten för denna process, som därefter fortsätter genom studentens registrering på kursen, betygsbeslut och beslut om utfärdande av eventuell examen. Alla dessa beslut hänger alltså ihop och får rättsverkningar för varandra. Detta synsätt, att de olika besluten är länkar i en och samma beslutskedja, innebär att studentens vilseledande vid antagningen får konsekvenser för hela den efterföljande processen. I en sådan modell, där besluten hänger ihop och får rättsverkningar för varandra, kan ett fel i tidigare led inte botas genom senare beslut utan är kvar även om felet framkommer först . Syftet med vilseledandet kan inte anses ha varit att enbart bli antagen utan också att få genomföra 54Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, 10 uppl., 2014, s. 29 f. Ett oklart rättsläge? utbildningen, få betyg eller andra resultat samt, i förekommande fall, få en examen. Det fel som vilseledandet har orsakat i meddelade betygsbeslut måste således rättas till genom omprövning. Med det här beskrivna synsättet – där antagningsbeslutet är en förutsättning för de efterföljande besluten och samtliga beslut är en del av en enda beslutskedja – föreligger ett sådant nödvändigt orsakssamband mellan vilseledandet inför antagningsbeslutet och de efterföljande betygsbesluten.