sou · H7B346d2 · 2019-11-29 00:00:00 — Det finns dock möj- lighet att använda ett enklare förfarande för de senare bestäm- melserna, där det räcker med ett riksdagsbeslut men med en spärr mot ändring genom enkel majoritet. I riksbankslagen och lagen om valutapolitik finns de mer detalje- rade bestämmelserna om verksamhet. Enligt kommitténs uppfattning bör de förslag som läggs fram i detta betänkande, i likhet med tidigare lagstiftningsärenden, utgå från principen att regeringsformen ska återge huvuddragen i hur styrs (se även prop. 1997/98:40 s. 49–51). Det innebär att oberoende i förhållande till andra organ bör behandlas i regeringsformen. Även de ansvarsområden och uppgifter som är av särskild betydelse för detta oberoende bör behandlas i regeringsfor- men. Med tanke på regeringsformens struktur och att dess bestäm- melser är av övergripande karaktär är det dock inte lämpligt att i regeringsformen t.ex. definiera uttrycket penningpolitik (angående innebörden av detta uttryck, se vidare avsnitt 13.4). Alla uppgifter bör inte regleras i regeringsformen. Det finns i huvudsak två skäl för detta. För det första kräver inte behovet av att tydliggöra hur styrs att även sådana uppgifter som inte är av särskild betydelse för oberoende anges. Det förhållandet att det finns en generell bestämmelse i 12 kap. 2 § regeringsformen om förvaltningens självständighet medför inte heller att samtliga förvaltningsmyndigheters uppgifter eller ansvarsområ- den behöver anges i regeringsformen. För det andra skulle en sådan detaljreglering i regeringsformen innebära att det tar att anpassa riksbankslagstiftningen till ändrade förhållanden. Det kan här nämnas att inga större förändringar av riksbankslagen har gjorts , trots betydande förändringar av förutsättning- arna för och i verksamhet (se avsnitt 13.1). Såvitt kom- mittén kan överblicka förefaller också centralbanksfrågor regleras förhållandevis utförligt på grundlagsnivå i svensk rätt jäm- fört med rättsordningarna i t.ex. , , och . Kommittén bedömer det därmed inte som lämpligt att ta in fler bestämmelser om verksamhet i grundlagen än vad som behövs mot bakgrund av de förhållanden som berörs ovan. Frågan om bemyndiganden till behöver dock även fortsättningsvis regleras i regeringsformen. Den ordning för delege- ring av normgivningsmakt via regeringen, s.k. subdelegation, som tillämpas i fråga om förvaltningsmyndigheter under regeringen kan inte tillämpas vad gäller (8 kap. 7 § andra stycket reger- ingsformen). I stället sker delegering direkt från till Riks- banken med stöd av en särskild bestämmelse i 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen. Enligt den bestämmelsen kan genom lag uppdra åt att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. regeringsformen och i fråga om dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.2 Med tanke på att någon uppgift att främja ett säkert och effektivt betal- ningsväsende inte föreslås i den nya riksbankslagen (jfr avsnitten 13.1 och 20.8.6) bör denna bestämmelse ändras. bör enligt kommitténs uppfattning kunna meddela föreskrifter som rör i stort sett alla de uppgifter som banken tilldelas genom den nya riksbanks- lagen, efter prövning av varje enskilt bemyndigande. Mot den bakgrunden framstår det som mest lämpligt att göra bestämmelsen i regeringsformen mer flexibel på så sätt att genom lag ska kunna bemyndiga att meddela föreskrif- ter inom dess ansvarsområden enligt 9 kap. regeringsformen och ifråga om dess uppgifter i övrigt enligt särskild lag, dvs. i första hand den nya riksbankslagen. 2I fråga om det senare begreppet berörs betalningsavvecklingssystemet och kontantförsörj- ningen, vad gäller bl.a. distribution och lagerhållning av kontanter, i förarbetena till bestäm- melsen (se framställning 2001/02:RB4 s. 2 och 3). I anslutning till den nämna bestämmelsen i 8 kap. 13 § första stycket regeringsformen bör det uppmärksammas att ett snarlikt ut- tryck, penning- och betalningsväsendet, förekommer i 9 kap. 14 § regeringsformen. Där anges att endast har rätt att ge ut sedlar och mynt och att bestämmelser om penning- och betalnings- väsendet meddelas i övrigt genom lag. Penning- och betalnings- väsendet i detta avseende får förstås som ett smalare område än betalningsväsendet enligt 8 kap. 13 § regeringsformen. Anledningen till detta är att har föreskriftsrätt avseende betalnings- väsendet och får meddela föreskrifter om t.ex. betalningsavveck- lingssystem och kontantförsörjningen. Bestämmelsen om penning- och betalningsväsendet bör ses i ljuset av att den förekommer i an- slutning till bestämmelsen om sedel- och myntmonopolet. Mot den bakgrunden får bestämmelsen förstås som att den gäller utgivning av, och giltigheten av, sedlar och mynt. Med detta avses bl.a. frågor om vilka valörer som kan förekomma, vilka sedlar och mynt som är giltiga och innebörden av att dessa är lagliga betalningsmedel. Enligt kommitténs uppfattning bör ett förtydligande av denna innebörd göras i 9 kap. 14 § regeringsformen. 13.4Uppgifter, mål och befogenheter Kommitténs förslag: uppgifter ska även fortsätt- ningsvis anges på ett uttömmande sätt. får således endast utföra sådana uppgifter eller ta del i sådan verksamhet som anges i lag eller i rättsakter från EU. Penningpolitik ska i den nya riksbankslagen definieras med ledning av det prisstabilitetsmål, det realekonomiska hänsyns- tagande och de penningpolitiska befogenheter som kommittén föreslår. uppgift att bedriva penningpolitik innebär således att den ska vidta sådana åtgärder som anges i kapitlet om penningpolitik i förslaget till ny riksbankslag, däribland att be- stämma styrränta, i syfte att uppnå prisstabilitetsmålet och ta real- ekonomisk hänsyn. Kommitténs bedömning: bör tilldelas vissa kon- kreta uppgifter. Vilka uppgifter det är bör i viss mån framgå av regeringsformen och i övrigt av den nya riksbankslagen. Upp- gifterna bör preciseras och kopplas till ett eller flera mål, som kan skilja sig åt beroende på vilken uppgift det rör sig om, även om prisstabilitet bör vara huvudmålet för verksamhet. I den nya riksbankslagen bör en åtskillnad göras mellan bestäm- melser om penningpolitik respektive bestämmelser om finansiell stabilitet. Dessa båda områden bör därför regleras i två olika kapi- tel i den nya riksbankslagen (2 respektive 3 kap.). Ett särskilt mål för det finansiella systemet bör tas in i den nya lagen. Någon generell uppgift om att ska verka för finan- siell stabilitet bör dock inte tas in i den nya riksbankslagen. I stället bör de uppgifter som ska knytas till ett mål om finansiell stabilitet vara relativt konkreta. bör ges flexibilitet vad gäller att använda olika befogenheter. bör tilldelas de befogenheter som behövs för att utföra en viss uppgift. Det finns flera skäl till att verksamhet bör styras av ett eller flera lagstadgade mål. För det första innebär unionsrätten att prisstabilitetsmålet måste vara huvudmålet för penningpolitiken. För det andra innebär delegeringen av omfattande och viktiga samhälls- funktioner till en oberoende myndighet att det bör klargöras vad förväntas uppnå. För det tredje innebär konstitutionella ställning som en myndighet under att möj- ligheterna att uppställa mål för verksamheten på annat sätt än genom lag är begränsade. Exempelvis förekommer det inte några reglerings- brev för del. I avsnitt 12.3 gör kommittén bedömningen att har en särställning som statlig förvaltningsmyndighet och ett särskilt långtgående oberoende. I bl.a. den nationalekonomiska litteraturen har vissa grundläggande förutsättningar anförts beträffande om och i så fall hur samhällsfunktioner ska delegeras till en centralbank och, i förekommande fall med vilken grad av funktionellt oberoende.3 Bland dessa förutsättningar ingår att lagstiftaren ska tydliggöra de syften, mål och befogenheter som ska gälla för verksamheten. 3Se avsnitt 6.3.6 och referenser däri. I detta betänkande berörs vissa uppgifter som får anses vara grundläggande för centralbanker i allmänhet samt några ytterligare uppgifter som kommittén anser att bör ha. Uppgifterna är av något skiftande slag. Det är således inte givet att samma mål ska gälla för verksamhet som helhet, även om prisstabili- tetsmålet bör ses som huvudmål som inte får åsido- sättas när fullgör uppgifter på andra områden.4 Om samma mål gäller för hela verksamheten, kan detta t.ex. medföra att ett eventuellt mål om finansiell stabilitet blir styrande även för pen- ningpolitiken så att i praktiken kan tvingas att välja mellan målen. I praktiken framstår inte heller prisstabilitetsmålet som styrande för t.ex. den dagliga driften av RIX-systemet eller för kontantförsörjningen. Oavsett vilka för- och nackdelar det kan med- föra att beakta risker för den finansiella stabiliteten inom ramen för penningpolitiken bör det vara så tydligt reglerat som möjligt vilka mål som ska styra . Det gäller även om avvägningar mellan t.ex. målet om prisstabilitet och realekonomisk hänsyn i prak- tiken kan vara föremål för olika bedömningar. I den senaste utvär- deringen av penningpolitiken av och berörs en situation då olika ledamöter i direktionen gjorde olika tolkningar av penningpolitiska mål (2015/16:RFR6 s. 8). Även detta talar för att målen för verksamhet ska vara tydligt angivna. Det kan också nämnas att unionsrätten är tydlig i fråga om vilka mål som kan tillåtas styra penningpolitiken (se avsnitten 9.2 och 15.2.3). Däremot finns det inget i unionsrätten som hindrar att en nationell centralbank tilldelas ett mål om finansiell stabilitet. Kommittén tar ställning till vilket eller vilka mål som ska gälla för respektive uppgift var för sig. Det kan exempelvis gälla en uppgift att motverka allvarliga störningar i likviditetsförsörjningen till det finansiella systemet med målet att det finansiella systemet ska vara stabilt och effektivt.5 Denna ansats bedöms vara förenligt med uni- onsrätten. En konsekvens av denna ansats är att förutsätts ta ställning till om en viss åtgärd i huvudsak syftar till att bidra till att nå t.ex. prisstabilitetsmålet eller ett mål om finansiell stabilitet, även 4Angående s.k. flexibel inflationsmålspolitik, se avsnitt 16.2. Se även avsnitt 17.6 angående olika förhållningssätt till s.k. finansiella obalanser. 5Angående behovet av mål om finansiell stabilitet i centralbankslagstiftning i allmänhet, se bl.a. Gjedrem (2016). om de befogenheter som står till buds i dessa båda situationer kan vara likartade (se vidare förslaget om en skyldighet att motivera be- slut i avsnitt 13.6). I kapitel 25 diskuteras hur gränsdragningar mellan främjandet av prisstabilitet respektive finansiell stabilitet kan göras, inklusive hur kan agera då gränsdragningsproblem upp- kommer. En uttömmande uppräkning av uppgifter Av gällande rätt följer att endast får bedriva eller ta del i sådan verksamhet som enligt lag ankommer på (1 kap. 1 § riksbankslagen). I förarbetena till riksbankslagen framgår att av- sikten med bestämmelsen är att avgränsa verksamhet till sådana uppgifter som har en tillräckligt tydlig centralbankskarak- tär (prop. 1986/87:143 s. 45). finns det en liknande bestämmelse i förvaltningslagen (2017:900). Enligt den bestämmelsen får en myndighet endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (5 § första stycket). Denna legalitetsprincip är också grundlagsfäst genom den i 1 kap. 1 § regeringsformen intagna bestämmelsen om att den offentliga makten utövas under lagarna. Med uttrycket lagarna avses i detta samman- hang inte endast sådana föreskrifter som har beslutat. Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myn- digheternas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myn- dighet driver (prop. 2016/17:180 s. 57–59). Bestämmelsen i riksbanks- lagen har dock företräde framför bestämmelsen i förvaltningslagen enligt principen om lex specialis (se 4 § sistnämnda lag). Den nuvarande riksbankslagstiftningen beskriver vilka verksam- hetsområden och uppgifter som ansvarar för i relativt vida ordalag. Exempelvis anges i regeringsformen att ansvarar för penningpolitiken och i riksbankslagen att ska främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Den senare formuleringen har medfört en viss osäkerhet vad gäller hur den ska tolkas (se avsnitten 10.4.3 och 20.4). Det finns alltså ett behov av en ökad tydlighet vad gäller uppgifter och mål. Vidare har uppgift vad gäller kontantförsörjningen tolkats på olika sätt som har gått sedan riksbankslagen trädde i kraft. Även om ett visst mått av flexibilitet i lagstiftningen är önskvärt och nödvändigt, är det generellt sett av betydelse för den demokratiska legitimiteten för en viss offentlig verksamhet att det finns en överens- stämmelse mellan å enda sidan den aktuella myndighetens faktiska agerande och å andra sidan myndighetens mandat. Om lagstiftaren ger verksamheten ett mycket brett mandat kan risken för en brist- ande legitimitet visserligen sägas minska, men å andra sidan skulle en otydlighet angående den närmare omfattningen av en centralbanks mandat kunna påverka förutsättningarna för ansvarsutkrävande och demokratisk kontroll.6 Som närmare berörs i avsnitt 33.2.5 innebär ett långtgående oberoende för en centralbank begränsningar i möjlig- heterna till ansvarsutkrävande. Mot den bakgrunden bör utgångspunkten för den nya riksbanks- lagen vara att så långt som möjligt precisera vilka uppgifter som ska ha. Det gäller såväl nuvarande som tillkommande uppgifter. Det bör dock inte uteslutas att kan tilldelas en mer omfattande uppgift som t.ex. består av flera delmoment. Vilka slags uppgifter det rör sig om kan således variera. Här avses t.ex. att bedriva penningpolitik, att se till att viss statistik publiceras eller att övervaka vissa delar av det finansiella systemet. Enligt kommitténs uppfattning ska uppgifter även fortsättningsvis anges på ett uttömmande sätt. En konsekvens av ut- gångspunkten ovan, att tydliggöra vilka uppgifter som ska delegeras till , är att banken inte på egen hand kan åta sig nya upp- gifter. Vidare innebär den frihetsgrad som har i fråga om att självständigt förvalta offentliga tillgångar och intäkter att bankens uppgifter bör författningsregleras av konstitutionella skäl. Dessutom innebär även unionsrätten begränsningar för vilken slags verksamhet som en nationell centralbank får ägna sig åt, vilket talar i samma riktning (se kapitel 9). Med verksamhet avses här allt det arbete som drivs vid en centralbank. I den nya riksbankslagen bör det således tas in en bestämmelse om att endast får utföra sådana uppgifter eller ta del av sådan verksamhet som anges i lag eller i EU-rättsakter.7 6Angående behovet av att klargöra vad som delegeras till en oberoende myndighet, se (2018), s. 104 och 105 och 334–342. 7Vissa uppgifter kan alltså följa direkt av unionsrätten. Det gäller framför allt EU-förord- ningar, som är direkt tillämpliga. Vid utformningen av de uppgifter som ska delegeras till Riks- banken behöver hänsyn också tas till att i vissa fall har hela ansvaret för ett visst verksamhetsområde. Det gäller särskilt för penningpolitiken (se förslaget till definition av detta uttryck nedan). Inom detta område råder ett instruktionsförbud och unionsrätten innebär att behöver ha ett s.k. funktionellt oberoende. Inom andra verksamhetsområden kan det dock förhålla sig så att även andra myndigheter har ett ansvar. Om ska tilldelas uppgifter som syftar till att värna den finansiella stabiliteten, måste det därför beaktas att det finns flera andra myndigheter, inklusive regeringen, som också har ett ansvar på detta område. Detta medför att uppgifter för del kan överlappa övriga myndigheters ansvarsområden. Mot den bakgrunden har kommittén som utgångs- punkt att i möjligaste mån precisera uppgifter på detta område särskilt noga. Kommittén återkommer i det följande till den närmare innebörden av olika uppgifter när respektive sakfråga be- handlas. Som kommittén berör i avsnitten 12.4–12.6 kan den grad av obe- roende, särskilt i fråga om instruktionsförbud, som krävs enligt unionsrätten skilja sig åt beroende på vilken uppgift det rör sig om. Bland de nationella centralbankerna inom EU förekommer ett flertal uppgifter som inte ingår i ECBS verksamhet. För vissa sådana upp- gifter kan det finnas skäl att reglera samverkan med andra berörda myndigheter på ett annat sätt än vad som gäller för penningpolitiken. Penningpolitik och finansiell stabilitet Som närmare utvecklas i kapitlen 4, 14, 20 och 25 ger centralbanker krediter bl.a. för att styra räntan i enlighet med fattade penningpoli- tiska beslut. Krediter kan dock lämnas även av andra skäl. I kristider kan finansiella företag få likviditetsproblem som riskerar att inne- bära att det finansiella systemet inte kan utföra sina grundläggande funktioner på ett tillfredsställande sätt. Centralbanker agerar då som s.k. sista låneinstans, vilket är en grundläggande uppgift för central- banker i allmänhet såvitt gäller lån i den egna valutan. I sådana situ- ationer syftar kreditgivningen ofta till att motverka en systemom- fattande likviditetsstress som uppkommit. Det kan även bli aktuellt med ett riktat stöd till vissa systemviktiga finansiella aktörer, s.k. nödkrediter. Att bestämma vilken grad av finansiell stabilitet som ska råda, och därigenom den grad av risk som det finansiella systemet ska tillåtas utgöra för samhället, är en i grunden politisk fråga som inte bör undantas från ett demokratiskt inflytande (se kommitténs bedöm- ning i denna fråga i avsnitt 20.8.2). Vidare är det svårare att bedöma om ett mål om finansiell stabilitet har uppfyllts eller inte jämfört med ett prisstabilitetsmål. Åtgärder som vidtas för att stärka den finansiella stabiliteten kan också ha fördelningspolitiska effekter och påverka den offentliga sektorns finansiella ställning på ett mycket påtagligt sätt. Av den anledningen skiljer sig förutsättningarna för delegering av sådana uppgifter. Enligt kommitténs bedömning ger unionsrätten utrymme för att medlemsstaterna föreskriver att deras myndigheter, inklusive central- banker, samarbetar nära med varandra inom det finansiella stabilitets- området. Detta synsätt anknyter till en regel i EUF-fördraget om att ECB ska medverka till att de behöriga myndigheterna, dvs. andra myndigheter än centralbanker, kan genomföra sin verksamhet avse- ende finansiell stabilitet (artikel 127.5). Ett sådant samarbete är också önskvärt. I kommittédirektiven anges att kommittén särskilt ska överväga om möjligheter att ge likviditetsstöd (till en vidare krets än ett enskilt företag, kommitténs anmärkning) bör förtydligas (dir. 2016:114). Likviditetstillförsel till en större grupp av finansiella företag får , enligt den nuvarande riksbankslagen, ske endast i penningpolitiskt syfte. Av förarbetena till lagen framgår att Riks- banken får använda de penningpolitiska instrumenten för att avvärja en kris i betalningssystemet, förutsatt att prisstabilitetsmålet är hotat (prop. 1997/98:40 s. 54). Enligt kommittédirektiven ska kommittén, utöver att se över det penningpolitiska ramverket, förtydliga ansvar för finan- siell stabilitet. En utgångspunkt för kommitténs arbete är således att prisstabilitet och finansiell stabilitet inte är samma sak, även om det givetvis finns starka kopplingar mellan dessa frågor. deltagande i Finansiella stabilitetsrådet är en omständighet som stödjer denna utgångspunkt. Anledningen till detta är att ett sådant samarbete inte hade varit möjligt med tanke på hur unionsrättens regler om oberoende centralbanker har tolkats om de berörda frågorna hade ansetts gälla prisstabilitet (penningpolitik). När det gäller likvi- ditetsstöd kan det vidare noteras att direktion har an- fört att de anser att likviditetsstöd till både enskilda och flera kredit- institut kan behöva ske i finansiellt stabilitetssyfte.8 Kommittén in- stämmer i denna bedömning. gav under krisen s.k. fasträntelån till banker och andra kreditinstitut i penningpolitiskt syfte. Beroende på den situation som föreligger kan alltså lån ges i olika syften. Som diskuteras i kapitel 25 anser kommittén att det är möjligt i praktiken att avgöra om en viss åtgärd i huvudsak är ett led i att nå prisstabilitetsmålet eller om den till övervägande del syftar till att värna den finansiella stabiliteten. De svenska erfarenheterna från den globala finanskrisen talar också för att överlag gjorde en åtskillnad mellan vissa åtgärder som framför allt bedömdes vara penningpolitik och andra åtgärder som framför allt gällde finansiell stabilitet. Denna åtskillnad tog sig bl.a. uttryck genom i både hur besluten beskrevs offentligt och att kommunicerade kommande åtgärder med andra myndigheter i olika grad. Ovanstående beskrivning talar sammantaget för att det är möjligt och lämpligt att i den nya riksbankslagen skilja mellan å ena sidan uppgiften att bedriva penningpolitik och å andra sidan en uppgift om att motverka allvarliga störningar i likviditetstillförseln till det finan- siella systemet och övriga eventuella uppgifter avseende det finansi- ella systemet. Mot den bakgrunden inställer sig frågan om unionsrätten innebär några begränsningar i fråga om möjligheten att i den nya riksbanks- lagen göra en uppdelning mellan områdena finansiell stabilitet respek- tive prisstabilitet. har tagit ställning till frågan om avgränsningen av unionens penning- politik. Enligt är avgränsningen främst beroende av målet med den aktuella åtgärden, men de medel som används inom ramen för en viss åtgärd i syfte att uppnå dessa mål är också av bety- delse.9 De penningpolitiska befogenheterna i ECBS-stadgan är i huvudsak inte tillämpliga på medlemsstater med undantag, bl.a. vad gäller artikel 18 som tillämpades i det aktuella rättsfallet. Vidare rör rättsfallen avgränsningen av en unionsinstitutions handlingsutrymme. Dessa förhållanden medför att slutsatser inte är 8Riksbanken (2016), s. 3. 9Se bl.a. domen i mål C-493/17, m.fl., med vidare hänvisningar. direkt tillämpliga på institutionella förhållanden i en medlemsstat med undantag. Domstolens resonemang kan inte heller dras så långt att alla åtgärder som en centralbank inom Eurosystemet vidtar utgör penningpolitik redan på den grunden att den påverkar hur transmis- sionsmekanismen fungerar (se vidare avsnitt 18.2.3). De institutionella förutsättningarna i vad gäller ansvars- fördelningen mellan , , Riks- banken och talar för att behöver sam- arbeta nära med övriga myndigheter på detta område. Detta behov har enligt kommitténs bedömning inte minskat efter genomförandet i svensk rätt av genom bl.a. lagen om resolution. Det kan här nämnas att i en effektivitets- revision avseende erfarenheterna från den globala finanskrisen har anfört att och bör ha ett nära sam- arbete om de olika aspekterna av arbetet med finansiell stabilitet.10 Dessa förutsättningar, vad gäller att bl.a. och Riks- gäldskontoret ansvarar för viktiga uppgifter inom finansiell stabilitet, talar också emot att tilldela en generell uppgift att verka för finansiell stabilitet. En anledning till det är att det finns en risk för överlappande ansvarsområden eller att motsättningar mellan olika myndigheter uppstår i onödan. En generell uppgift inom finansiell stabilitet skulle sannolikt inte heller bidra till att förtydliga Riksban- kens delansvar för finansiell stabilitet i förhållande till övriga berörda myndigheter (jfr kommittédirektiven). Det kan också noteras, som nämns ovan, att EUF-fördraget anger att centralbankerna ska sam- verka med de myndigheter som ansvarar för tillsyn över kreditinsti- tut och det finansiella systemets stabilitet (artikel 127.5). Kommit- téns bedömning är att det, även om frågan om samarbete är viktig att behandla, inte är tillräckligt att i den nya riksbankslagen uttrycka ansvar för finansiell stabilitet på ett sådant sätt, efter- som det inte klargör omfattningen av ansvar. Som berörs ovan uppställer unionsrätten ett långtgående krav på oberoende för centralbanker på det penningpolitiska området.