sou · H6B388 · 2019-01-01 00:00:00 — 90Ibid., s. 52 f. Personligt utformat stöd i det dagliga livet assistans har glidit från intentionerna att främja delaktighet mot att i stället i huvudsak innehålla aktiviteter för vård och omvårdnad.91 Det handlar alltså om aktiviteter som inte avgränsas av samma tydliga start- och slutpunkter som studier, arbete eller preciserade fritids- aktiviteter. Vid personlig assistans har behovsbedömningen en mindre kon- kret betydelse för utförandet av insatsen än den har inom övriga LSS. Behovsbedömningen avser en typsituation, inte ett exakt behov som ska tillgodoses på exakt det sätt som beskrivs i utredningen. Ett beslut om personlig assistans är en ram för utförandet och det är sedan den enskilde som avgör när och på vilket sätt stödet ska ges inom de ramar som de tilldelade timmarna ger. ISF har pekat på att LSS inte ger några tydliga svar på vilka behov som ska tillgodoses med personlig assistans, förutom för de grund- läggande behoven, och att det saknas vägledning i rättspraxis om i vilken omfattning personlig assistans kan beviljas för andra person- liga behov.92 har svårt att värdera om all den tid som den enskilde vill ha assistans ska anses motsvara ett faktiskt assi- stansbehov. En konsekvens av detta kan vara att det genomsnittliga antalet timmar per mottagare kontinuerligt ökar. ISF pekar på att om syftet är att motverka denna trend skulle en åtgärd kunna vara att tydligare reglera eller standardisera vilka behov som stöd kan beviljas för. Det skulle också bidra till att regleringen blir transparent och en ökad förutsägbarhet i tillämpningen. En schablon för sådana behov som alla människor har Man kan tänka sig olika sätt att tydligare reglera vilka andra person- liga behov som personlig assistans ska beviljas för och i vilken om- fattning. Allt från att ange vilka aktiviteter som ska ge rätt till stöd till att ett visst antal timmar för vissa angivna aktiviteter alltid ska ingå i den personliga assistansen. Att schablonisera rätten till stöd har flera fördelar, det förenklar bl.a. bedömningen och ökar förut- sägbarheten. Det finns också nackdelar med schabloner då de alltid i några fall kommer att innebära att en del personer får mer stöd än de 91von Granitz H, , och . (2017). Do personal assistance activities promote participation for persons with disabilities in ? 92Inspektionen för socialförsäkringen (2015). Brister i lagstiftning och tillämpning. Personligt utformat stöd i det dagliga livet behöver men också att en del personer ibland inte kan få fullt ut det antal timmar som han eller hon anser sig ha behov av. Det ligger i sakens natur att en schablon inte ger exakt rättvisa i varje enskilt fall. Det handlar om en avvägning mellan rättvisa och enkelhet/hanter- barhet som kan få acceptans bland dem som berörs. Att tillämpa en schablon innebär också att delvis frångå den princip om en indivi- duell prövning av behovet som är utgångspunkten i LSS. Antalet timmar för dagligt liv i hemmet, inköp, träning och fri- tidsaktiviteter har ökat och då dessa är svåra beräkna både för den som har behov av stöd och för den som ska bevilja insatsen finns det skäl att fundera på om fördelarna med en schabloniserad rättighet kan överväga nackdelarna och om det går att hitta en nivå där antalet timmar för sådana behov känns rimlig. Sådana aktiviteter som är svåra att avgränsa och som saknar tydliga start- och slutpunkter bör enligt vår mening kunna ingå i ett antal timmar för andra personliga behov som alla som har rätt till personlig assistans kan antas ha behov av. För den som därutöver har behov av stöd för specifika aktiviteter måste det finnas möjlighet att ange och precisera vilka, samt tidsåtgång för dessa, för att få personlig assistans även för att kunna genomföra dem. Allt kan inte ingå i en schablon för andra personliga behov För andra personliga behov som är knutna till arbete och studier måste alltid en beräkning ske av det faktiska behovet. Möjligheten att arbeta och studera var en viktig utgångspunkt för tillskapandet av den per- sonliga assistansen och det stödet måste enligt vår mening även i fortsättningen vara en del av insatsen. Detsamma gäller för aktivi- teter för att delta i samhällslivet, t.ex. inom politiken. När det gäller egenvård har vi behandlat den frågan närmare ovan och intagit den ståndpunkten att det är aktiviteter som kan ingå i personlig assistans. För den som beviljas insatsen bör egenvård kunna vara en del av andra personliga behov. Med hänsyn till att detta är fråga om behov där omfattningen varierar mycket, en del har behov av omfattande dagligt stöd t.ex. i form av tillsyn medan andra har behov som uppstår ett fåtal gånger, kanske bara en gång , bör stöd för egenvård inte ingå i en schablon. Utgångspunkten bör vara att det utifrån den bedömning som hälso- och sjukvårdspersonal Personligt utformat stöd i det dagliga livet gör av huruvida en åtgärd kan utföras som egenvård eller inte fram- går vilket behovet av stöd är och dess omfattning. En schablon för andra personliga behov bör utgå från Vi föreslår således att stöd för andra personliga behov för sådana aktiviteter som dagligt liv i hemmet, inköp, träning och fritidsaktivi- teter i första hand ska beräknas genom en schablon. Vilken storlek bör då en sådan schablon ha? En schablon måste vara tillräckligt stor för att merparten av de som berörs anser att den täcker deras behov men den kan inte heller vara så stor att alltför många får fler timmar än de har behov av. En jämförelse, som dock inte är helt enkel att genomföra, skulle kunna göras med den genomsnittliga tid vi i lägger på sådana aktiviteter. Av () tidsanvändnings- undersökning framgår hur mycket tid befolkningen i genomsnitt lägger på olika aktiviteter, bl.a. hemarbete, fritidsaktiviteter och s.k. fri tid där tv-tittande är en stor del.93 Av den framgår att kvinnor lägger i genomsnitt på hemarbete per dag medan män lägger på motsvarande aktiviteter. Ungefär i genomsnitt ägnar sig kvinnor och män, i åldern 20–, åt olika former av fritidsaktiviteter. Den fria tiden utgörs till störst del av aktiviteterna tv och radio, social samvaro och hobbyer. Det gäller för både kvinnor och män även om det skiljer en del mellan könen. Exempelvis ägnar kvinnor i genomsnitt och per dag åt den passiva aktiviteten att titta på tv, något som män ägnar i genomsnitt åt. I är utgångspunkten att personlig assistans ska ordnas minst för fritidsaktiviteter, samhällelig verk- samhet och upprätthållande av sociala kontakter, om inte ett lägre timantal räcker för att tillförsäkra personen nödvändig hjälp, se av- snitt 24.4.1. Att utgå från att alla under i vart fall cirka i genomsnitt ägnar sig åt sådana aktiviteter som vi beskrivit ovan fram- står som rimligt. Vi anser därför att den som har rätt till personlig assistans ska beviljas för andra personliga behov 93SCB (2012). En undersökning om svenska folkets tidsanvändning /11. Personligt utformat stöd i det dagliga livet som avser dagligt liv i hemmet, inköp, träning och fritidsaktiviteter i form av en schablon. En sammanvägning måste göras med bedömt behov av praktisk hjälp För personer med mycket omfattande behov av praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig och att kommunicera med andra kan det saknas utrymme för andra personliga behov i den utsträckningen till följd av att rätt till stöd redan finns för all vaken tid. Vi anser därför att en sammanvägning måste göras med hänsyn till redan bedömt behov av stöd för praktisk hjälp med hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig och att kommunicera med andra inför beslut om personlig assistans för andra personliga behov i enlighet med schablonen. Den som har behov av ytterligare stöd för specifika avgränsade aktiviteter ska som framgår ovan ha rätt till detta. Ett absolut tak för andra personliga behov bör inte införas En annan möjlig begränsning av antalet timmar, eller i vart fall att säkerställa en rimlig utgångspunkt för hur mycket stöd som kan fås inom ramen för personlig assistans, är att ange ett tak för hur många timmar en person kan beviljas för andra personliga behov. Om en person skulle ha behov av stöd under all vaken tid skulle det innebära . Det är dock svårt att sätta någon gräns för andra personliga behov då personer även har stöd för praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig och att kommu- nicera med andra i varierande utsträckning. Det finns också svårig- heter med en sådan reglering med hänsyn till dem som har behov av dubbel assistans. Vi ser därför inte någon möjlighet att ange ett visst antal timmar som tak för andra personliga behov. Personligt utformat stöd i det dagliga livet Beredskap på en annan plats än hos den som är i behov av stöd bör inte ingå i personlig assistans framgår av lagen att den som har rätt till per- sonlig assistans också har rätt till assistans för andra personliga behov för tid under dygnsvila när en assistent behöver finnas till förfogande på annan plats i väntan på att den enskilde behöver hjälp. Av förarbetena framgår att detta är en av de situationer när personlig assistans bör kunna beviljas trots att assistenten inte utför någon kvalificerad insats, vare sig i form av en aktiv åtgärd eller genom s.k. tillsyn.94 Med beredskap avses att assistenten finns till förfogande på annan plats än den enskilde i väntan på att den enskilde behöver hjälp, t.ex. i assistentens eget hem.95 Ersättning för beredskap utgick även tidigare och i föreskrifter (FKFS 2016:4) om assistansersättning angavs vad som avsågs med beredskap. Bestäm- melser om jour (nuvarande väntetid under dygnsvila) och beredskap fanns redan i ursprungliga föreskrifter när assistansersättningen infördes (RFFS 1993:24). En möjlighet att minska antalet timmar med personlig assistans är att utgå från att insatsen endast innehåller moment där stödet ska finnas tillgängligt hos den enskilde. Om behovet endast avser bered- skap för att lämna stöd bör det vara möjligt att tillhandahålla detta på annat sätt, t.ex. genom hemtjänst. Personlig assistans ska vara ett sammanhållet, kvalificerat och personligt stöd och omfattar därför inte på ett självklart sätt den situationen att en personlig assistent finns tillgänglig på en annan plats än där den som behöver stödet finns. Vi anser att den del av andra personliga behov som avser beredskap inte bör vara en del av den personliga assistansen. När det gäller andra personliga behov såvitt avser väntetid och närvaro i samband med en aktivitet utanför den enskildes hem på grund av att ett hjälpbehov kan förväntas uppstå föreslår vi ingen förändring. 2017/18:78, s. 13. 95Ibid., s. 29. Personligt utformat stöd i det dagliga livet 10.4.12Frågan om begränsningar av antalet användare och/eller antalet timmar för personlig assistans Bedömning: En begränsning av insatsen personlig assistans till stöd skulle innebära oönskade förändringar av insatsen. Personlig assistans bör även i fortsättningen vara en insats för personer , om ansökan gjorts innan han eller hon fyllt 65år, som på grund av stor och varaktig funktionsnedsättning har behov av hjälp. Det kan vara en ändamålsenlig insats även för per- soner som inte utan stöd av någon annan kan definiera det fak- tiska innehållet i insatsen. I direktivet anges att LSS ska vara förbehållen personer med stora och varaktiga funktionsnedsättningar och att vi när det gäller per- sonlig assistans ska lämna förslag på hur antalet användare och/eller antalet timmar kan begränsas. Det anges särskilt att en sådan begräns- ning kan avse att närmare och tydligare ange när och till vad per- sonlig assistans ska kunna beviljas, exempelvis att närmare precisera begrepp som ”övriga personliga behov”. Även att ange kriterier som tryggar att personlig assistans beviljas när det är den mest ändamåls- enliga insatsen i förhållande till andra insatser enligt LSS anges som en möjlig begränsning. Den förändring av vårt uppdrag som tilläggs- direktivet innebär, se bilaga 4, tar sikte på besparingar av statsfinan- siella skäl och har därför inte någon betydelse för uppdraget att föreslå begränsningar av antal användare och/eller timmar i avsikt att om- fördela medel till andra insatser inom LSS. I detta avsnitt redovisar och överväger vi därför, olika alternativ till förändringar för att insatsen ska användas ändamålsenligt och effektivt samt bidra till delaktighet och jämlikhet i levnadsvillkor. Personlig assistans bör inte i högre grad reserveras för dem som har mycket stora behov av hjälp och stöd i vardagen Det finns en nedre gräns för rätten till personlig assistans men den gränsen är inte reglerad i ett visst antal timmar. En person ska för rätten till sådant stöd, på grund av en stor och varaktig funktions- nedsättning, ha behov av hjälp med personlig hygien, måltider, att Personligt utformat stöd i det dagliga livet klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. görs en behovsbedömning som innehåller noggranna beräkningar av den tid som behövs för olika behov för att avgöra rätten till personlig assistans. har i ett mål som rör denna gräns- dragning, bedömningen av om rätt till personlig assistans föreligger, angett att det ska göras en individuell bedömning i varje enskilt fall med en sammanvägning av såväl kvalitativa som kvantitativa aspekter.96 Ett alternativ som skulle innebära att färre personer får rätt till personlig assistans är om insatsen i ännu högre grad reserveras för dem som har mycket stora behov av hjälp och stöd i vardagen. Vårt förslag till ny insats för personlig service och boendestöd, avsnitt 5.3 ovan, innebär att det finns en insats som kan svara mot i vart fall delar av de behov som möts med personlig assistans. När det gäller rätten till assistansersättning är det endast den som har behov av stöd för sina grundläggande behov med i genomsnitt mer än som har rätt till ersättningen. Detta skulle kunna gälla för all personlig assistans, vilket var något som föreslog. Man kan också diskutera en ytterligare begränsning på så sätt att rätten till personlig assistans inträder först vid ännu större behov av hjälp under t.ex. i genomsnitt mer än 30 tim- mar . Även de som beviljats personlig assistans av kommunen har stora behov av stöd, i genomsnitt vecka97, och vi anser därför att någon nedre gräns i timmar inte bör anges för rätten till personlig assistans. Personlig assistans ska även framöver vara en insats för personer som är mycket beroende av olika stöd- insatser och att den ska vara förbehållen krävande eller i olika avse- enden komplicerade situationer.98 96HFD 2018 ref. 13. 1992/93:159, s. 64. Personligt utformat stöd i det dagliga livet Personer bör ha rätt till personlig assistans i samma utsträckning som När insatsen personlig assistans infördes förelåg inte rätt till stödet efter det att en person fyllt . Av förarbetena framgår att det av statsfinansiella skäl inte ansågs möjligt att bygga upp ett system där rätten till personlig assistans gällde oberoende av en persons ålder. Dessutom framhölls att ett syfte med personlig assistans var att skapa villkor för personer med omfattande livslånga eller långvariga funk- tionsnedsättningar likvärdiga andra människors i motsvarande åldrar. Departementschefen ansåg därför att rätten till personlig assistans skulle begränsas till dem som inte uppnått allmän pensionsålder, vil- ken var . Vidare var ett argument att för per- soner som uppnått allmän pensionsålder borde stödet lämnas i andra stödformer, enligt LSS eller socialtjänstlagen.99 Vid lagens införande kunde således inte den personliga assi- stansen behållas efter men efter en lagändring 2001 är detta möjligt och personer får behålla den assistans som de redan har beviljats, eller ansökt om, före 65-årsdagen.100 Den kan dock inte utökas efter att den enskilde fyllt . Regeringen angav att den främsta anledningen till ändringen var att främja kontinui- teten i insatsen eller ersättningen.101 En person som hade vant sig vid och inrättat sitt liv efter det stöd och den trygghet som kan ges genom assistans skulle inte behöva känna oro inför sin 65-årsdag. Stödet skulle därför inte förändras för de insats- och ersättnings- berättigade personerna i och med att de fyller . Det ansågs angeläget att de personer som omfattas av dessa förmåner behandlas lika och får förmåner av samma karaktär även efter det att de fyllt , oberoende av var i landet de är bosatta. Ett alternativ för att minska antalet personer som får personlig assistans är en åldersgräns uppåt, dvs. att endast den som inte har uppnått en viss ålder, t.ex. pensionsåldern, har rätt till insatsen. Med hänsyn till kostnadsutvecklingen inom personlig assistans, främst assistansersättningen, finns det skäl att överväga om de utvidgningar av insatsen som skett efter tillkomsten av LSS fortsatt kan anses försvarbara. måste värdet av kontinuitet i stödet för den som en gång har beviljats personlig assistans beaktas. 1992/93:159, s. 64 f. 1009 b § LSS. 2000/01:5, s. 10. Personligt utformat stöd i det dagliga livet Med utgångspunkt från ovanstående är det naturligt att överväga om rätten till personlig assistans bör kvarstå efter pensionsåldern eller efter den ålder då många får insatser genom äldreomsorgen. Om rätten till personlig assistans skulle upphöra skulle 2 561 personer förlorat sin assistansersättning () och 715 personer sin kommunala personlig assistans (). Det skulle med andra ord innebära en förändring i rätten till stöd för ungefär var sjätte person som är beviljad insatsen . Om utgångspunkten skulle vara den nuvarande allmänna pensionsåldern skulle något färre personer påverkas. Personlig assistans ska skapa likvärdiga villkor för personer med omfattande livslånga eller långvariga funktionsnedsättningar. De ska ha samma villkor som andra människor i motsvarande åldrar och för att tillhöra grupp 3 i personkretsen krävs varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande. Nedsättning av funktionsförmågan på olika sätt till följd av normalt åldrande är vanligt förekommande i befolkningen. Det är exempelvis vanligt att äldre personer har behov av stöd i form av olika hjälpmedel, så som hörapparater, glasögon och rollatorer. Det är dock inte alla äldre som får en funktionsnedsättning som leder till ett omfattande behov av stöd i den dagliga livsföringen. När det gäller hemtjänst enligt socialtjänstlagen var av alla mottagare av tjänsten. För personer i åldrarna 65– 79 var andelen och för personer var den 23 procent.102 Det tyder på att behovet av stöd till följd av åldrande inte främst föreligger då den allmänna pensions- åldern uppnås, utan det verkar öka markant först . Utifrån att villkoren för personer med funktionsnedsättning ska vara likvärdiga andra människor i samma ålder skulle rätten till per- sonlig assistans därför kunna upphöra när en person fyller , en tidpunkt när relativt många får stöd genom . Innebär en åldersgräns för rätten till personlig assistans diskrimi- nering på grund av ålder? En utgångspunkt för förbudet mot ålders- diskriminering är att den särbehandling på grund av ålder som före- skrivs genom åldersgränser i lag är noggrant avvägd, såväl vad gäller syfte som lämplighet och nödvändighet.103 Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i 2011/12:159, s. 33 f. Personligt utformat stöd i det dagliga livet samhället och motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan om- ständighet som gäller den enskilde som person. Åldersgränser i lag blir föremål för ställningstagande och de beslut fattar är uttryck för vägval och centrala prioriteringar i politiska, rättsliga, ekonomiska och inte minst praktiska hänseenden. Vi anser därför att det i och för sig är möjligt med en åldersgräns för rätten till personlig assistans. En sådan begränsning innebär att den som har personlig assistans i stället får annat stöd och därför kan komma att stå inför en stor omställning i samband med att han eller hon uppnår den ålder då rätt till personlig assistans inte längre föreligger. Vi anser inte att en sådan försämring i levnadsförutsättningarna för enskilda med behov av personlig assistans bör införas. Mot bakgrund av att vi lever allt längre och i stor utsträckning är aktiva i samhällslivet även högre upp i åldrarna kan det finnas skäl att överväga om även personer bör ha möjlighet att få ett utökat stöd i form av personlig assistans. En sådan förändring kan även övervägas mot bakgrund av den höjning av pensionsåldern som överenskommits. I den ingår en riktålder till vilken även personlig assistans och assistansersättning är avsedd att kopplas.104 Vi anser dock att det inte finns stöd i våra direktiv för att överväga en sådan förändring som innebär ökade kostnader för insatsen. Personlig assistans kan vara en ändamålsenlig insats även för den som inte utan stöd av någon annan kan definiera det faktiska innehållet i insatsen Frågan om att se över målgruppen för insatsen har tagits upp av bl.a. som efter en granskning av den personliga assistan- sen uttalade att det fanns skäl att överväga en förändring av hur insatsen personlig assistans är konstruerad.105 Ett skäl var den mot- sägelse som finns mellan insatsens utformning och dess nuvar- ande målgrupper då en stor del av dem som har rätt till personlig assistans har svårt att vara så självständiga som förutsätts, och har 104www.regeringen.se/4af042/contentassets/cf23cff3664b49da8b3c34b8a85ec83a/ pensionsgruppens-overenskommelse-om-langsiktigt-hojda-och-trygga-pensioner.pdf 105Riksrevisionen (2004). Personlig assistans till funktionshindrade. Personligt utformat stöd i det dagliga livet svårt att styra sin assistans, till följd av funktionsnedsättningen. De är i hög grad beroende av att anhöriga, gode män eller assistans- anordnare tolkar deras behov och tar till vara deras rättigheter. Riks- revisionen ansåg att en viss begränsning av den målgrupp som har rätt till personlig assistans kunde övervägas. Även ISF har pekat på att när insatsen personlig assistans infördes var ambitionen i första hand att insatsen skulle möjliggöra delaktig- het för dem som är självständiga och förmögna att med hjälp av personlig assistans tillvarata sina egna intressen. I praktiken vänder sig emellertid lagen också till grupper som har svårt att ta tillvara sina egna intressen och artikulera sina behov och dessa uttalas i stället av andra aktörer.106 Föreningen , vars medlemmar i stor utsträckning får person- lig assistans genom kooperativet , utgörs av personer med intellektuell funktionsnedsättning.107 Deras utgångspunkt är att alla människor har en vilja och förmåga att utöva självbestämmande, åt- minstone i situationen, om man är omgiven av människor som har förutsättningar att förstå och respektera ens vilja. Personlig assistans är då en insats som gör det möjligt att leva livet fullt ut, på egna villkor. Stöd för personlig arbetsledning handlar om att i assistans- användarens ställe, eller i nära samarbete med denne, bl.a. arbetsleda de personliga assistenterna, sköta rekrytering, arbetsmiljö- arbete, schemaläggning och samordning. I är en förutsättning för Borgerstyret personlig assi- stance (BPA-ordningen) som ges i form av ett kontanttillskott att mottagaren själv kan fungera som arbetsledare för assistenten. Utgångspunkten är också att personen själv ska vara arbetsgivare men det är möjligt att ingå avtal med en anhörig, en förening eller ett företag om att överföra bidraget och arbetsgivaransvaret till denne. Finns det skäl att överväga att reservera personlig assistans för en mindre målgrupp där utgångspunkten skulle vara möjligheten till självständighet och att leda och kontrollera sin assistans genom inflytande över vem som ger stödet och dess innehåll?