sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Havs- och vattenmyndigheten uppger att man vill tillämpa verksamhetsdriven utveckling med ett starkt uti- från- och inperspektiv för att skapa största möjliga nytta för an- vändare av miljöinformationen. En lösning med skalbarhet uppges även bli billigare att förvalta och enklare att livscykelhantera. Myn- digheten menar att på så sätt skapas förutsättningar för att konsoli- dera metadatastruktur och mångfalden av portaler för miljöinforma- tion. Som tidigare beskrivits har VISS brister som behöver åtgärdas genom ett nytt digitalt verktyg. Arbetet uppges kräva en nära sam- verkan mellan olika samhällsaktörer och en tydlig förvaltningsorga- nisation hos länsstyrelserna. Havs- och vattenmyndigheten menar att miljöinformationshanteringsprocessen behöver koordineras och involvera flera organisationer – både utförare av datainsamling och miljöövervakning, rapportörer av data, förvaltare och användare. Ett verktyg för att genomföra statusklassificering av ekologisk status håller på att utvecklas på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. Tanken är att genom att automatisera klassificeringen ska flera vins- ter uppnås, bland annat att klassificeringen görs på samma sätt i alla distrikt, att behoven att förtydliga vissa beskrivningar av bedöm- ningsgrunderna tydliggörs när föreskrifterna översätts till otvetydig kod för beräkningar, att spårbarheten i statusklassificeringen ökar och att osäkerheter kan beräknas. Sammanfattningsvis beräknas verktyget ge vinster som ökad spårbarhet, reproducerbarhet och även kanske en mer objektiv bedömning. Havs- och vattenmyndig- heten menar att en långsiktig förvaltning av dessa verktyg behöver säkerställas. Kunskapsstöd baserat på fjärranalys och modeller Metoder för fjärranalys och modellering är under utveckling. Enligt uppgift från Havs- och vattenmyndigheten bör dessa kunna bidra till statusklassning, planering och uppföljning av åt- gärder inom vattenförvaltningen. Havs- och vattenmyndigheten har Digital samverkan och digitala verktyg genomfört utredningar av miljöövervakningens behov som visar på behov och möjligheter med användning av fjärranalys och modeller för att komplettera den traditionella miljöövervakningen. Det har exempelvis pekats på att fjärranalys inom akvatisk över- vakning kan ge möjligheter att beräkna vattnets färg utifrån det teo- retiska innehållet av exempelvis växtplankton eller färgat material. Växtplanktonbiomassa kan vara en indikator för övergödning och därför användas vid statusklassning. sker en satsning på en plattform för samutveckling av metoder för svenska förhål- landen och användningsområden. Det har framförts att det finns behov av att alla modeller, inklu- sive fjärranalysmodeller, valideras kontinuerligt, dvs. jämförs med observationer för att få en bedömning av osäkerheterna. Det har från Havs- och vattenmyndigheten framförts att för att garantera en långsiktighet i detta stöd till vattenförvaltningen behöver uppdragen till nationella myndigheter förtydligas. Det har framförts förslag om att , SGU och SLU bör ges särskilda uppdrag att tillhandahålla dessa verktyg och tjänster för att stödja förvaltningen. Datavärdskap och relaterade stödsystem Datavärdskap utgör en infrastruktur för basdata. Havs- och vatten- myndigheten har till utredningen framfört att arbetssättet med data- värdskap på uppdrag från och Havs- och vatten- myndigheten är väl utvecklat, i de flesta fall välfungerande och relativt etablerat. Det har vidare framförts att själva tekniken och gräns- snitten hos datavärdskapen behöver ensas, vilket Havs- och vatten- myndigheten har påbörjat. Arbetet med datavärdskapen har många inslag av myndighetssamverkan. Datavärdarna själva har uppdrag att ordna träffar med dataleverantörer. Det har pekats på att för att data ska vara enkla att använda behöver de så kallade användargräns- snitten utvecklas och anpassas efter relevanta målgrupper, ofta en handläggare vid en annan myndighet. Både användargränssnitten, som vänder sig mot människor, och maskingränssnitten, som underlätta för andra it-system att skörda data, har utvecklats av datavärdarna själva. Havs- och vattenmyndigheten har låtit utreda användbarheten hos de befintliga gränssnitten och det framgår att Digital samverkan och digitala verktyg det skiljer sig relativt mycket mellan datavärdar. Här uppges det finnas ett behov av att utbyta erfarenheter och lära av varandra. Stödsystem innebär i det här sammanhanget i princip det natio- nella stationsregistret,5 valideringstjänsten6 samt kodregistret det taxonomiska registret Dyntaxa.7 Utvecklingen av dessa har i huvud- sak initierats och kravställts av , men Havs- och vattenmyndigheten uppger att man har tagit en gradvis mer aktiv roll. är tänkt att innehålla alla provplatser där miljöövervakning genomförs eller har genomförts, och den viktigaste funktionen är ett unikt ID för varje plats. Detta möjliggör bättre planering av miljöövervakning och inte minst underlättar det användningen av data när man lättare kan koppla mätvärden till en viss plats. Valideringstjänsten är tänkt att vara en automatisk kvali- tetskontroll av data som levereras till datavärd från utförare av miljö- övervakning. Ungefär en tredjedel av datavärdskapets tid går , utan valideringstjänst, åt till en första leveranskontroll. Det kan ibland gå relativt innan utföraren kan få återkoppling på enkla fel. Många enkla felkontroller uppges enkelt kunna automati- seras. Målet med valideringstjänsten är att avlasta datavärden, snabba upp dataflödet och underlätta för utföraren. Kopplat till validerings- tjänsten är kodregistret som uppges vara mer av en prototyp än ett färdigt register. Det innehåller en del begrepp och enheter som valideringstjänsten behöver. 12.3Förvaltning av databaser hos och är på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten datavärd för hydrografiska, kemiska och biologiska data från , egentliga och Västerhavet.8 förvaltar data- 5Stationsregistret innehåller uppgifter om övervakningsstationer och provplatser som an- vänds eller har använts inom svensk miljöövervakning. är gemensamt för de nationella datavärdarna. Se (avläst ). 6Leveranser av data inom miljöövervakningen av grundvattenkemi levereras genom en valideringstjänst. Se /grundvatten/miljoovervakning-av-grundvatten/datavardskap-for-grundvatten/ (avläst ). 7Dyntaxa är en databas över svenska organismers namn och släktskap. Se /dyntaxa/ (avläst ). Digital samverkan och digitala verktyg baser rörande den geografiska indelningen av vattenförekomster, av- rinningsområden, hydrologiska grunddata samt modeller och andra analysverktyg. har inget formellt datavärdskap för dessa frågor men myndigheten pekas ut i förordningen om geografisk miljö- information som ansvarig för miljöinformation som rör ytvatten.9 Att har i uppgift att förvalta och utveckla den svenska hydro- logiska infrastrukturen framgår även av myndighetens instruktion. bistår myndigheterna inom vattenförvaltningen med nationella underlag och digitala verktyg delvis på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten, delvis på eget initiativ efter önskemål från berörda myndigheter. finansierar detta genom sitt förvalt- ningsanslag samt genom bidraget för vattenförvaltning från Havs- och vattenmyndigheten. roll och ansvar inom vattenförvalt- ningen är inte reglerad i vattenförvaltningsförordningen. SGU är datavärd för grundvatten på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. Miljöövervakningsdatabasen för grundvatten innehåller dels data från nivåövervakning inom Grundvattennätet, dels resultat från den statliga miljöövervakningen av grundvattenkvalitet på nationell och regional nivå. SGU har enbart tagit emot data från den statligt finansierade miljöövervakningen. Förberedelser för att även ta emot data från till exempel recipientkontroll har gjorts. Även analysresultat från SGU:s uppdrag om screening av miljögifter i grundvatten rapporteras till miljöövervakningsdata- basen för grundvatten.10 Många synpunkter på VISS Aktörerna är överens om att dataåtkomst är en central fråga för vatten- förvaltningen, men de flesta konstaterar att datahanteringssystemen inte är tillräckligt robusta och utbyggda. Det riktas kritik mot VISS – både från leverantörer och användare av data. Flertalet aktörer har pekat på att datasystemen är bristfälliga och att det saknas data. Flera aktörer har pekat på problem med VISS. VISS består av synteser av primärdata som finns hos olika datavärdar och har byggts på och moderniserats efter hand. 924 § förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. Digital samverkan och digitala verktyg Det finns inte ett utpekat värdskap för alla typer av data som an- vänds i vattenförvaltningen. Det har framförts att i många fall finns data bara lokalt på olika länsstyrelser. Alla typer av data borde ha en fungerande datavärd. På grund av att databaser använder olika tekniska lösningar är det svårt för en del aktörer att leverera data direkt till VISS. Många användare anser att VISS är för krångligt att använda. Flera menar att presentationen skulle behöva göras om. Det har även framförts kritik mot säkerhetsbrister i systemet. Det har även framförts att felaktiga uppgifter som är kända ligger kvar i VISS utan att åtgärdas. 13 Kostnader och finansiering Sammanfattning: i har inte en en- hetlig och samlad finansiering. De statliga myndigheterna inom vattenförvaltningen finansieras huvudsakligen genom statliga an- slag som fördelas på olika sätt till de olika aktörerna. Statliga myn- digheters och kommuners arbete med att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen finansieras på olika sätt, men för statliga myn- digheter ofta genom myndighetens anslagsmedel. Verksamhets- utövare har ett ansvar att utifrån principen om att förorenaren betalar (PPP) finansiera fysiska åtgärder. I detta kapitel redogör utredningen för kostnaderna för och finan- sieringen av vattenförvaltningens myndigheter och åtgärdsarbete. Flera tidigare utredningar har behandlat finansieringen av vattenför- valtningen vilket beskrivs i kapitel 4 och bilaga 8. –dels om finansieringen av de myndigheter som arbetar med de upp- gifter som regleras i vattenförvaltningsförordningen –dels om finansieringen av genomförandet av myndigheters och kom- muners åtgärder i åtgärdsprogrammen –dels om finansieringen av vattenvårdande åtgärder, det vill säga fysiska åtgärder som påverkar vattnet och som utförs av till exem- pel privata och offentliga verksamhetsutövare och fastighetsägare. Utredningen har fokuserat på finansieringen av de myndigheter som utför de arbetsuppgifter som anges i vattenförvaltningsförordningen samt finansieringen av myndigheters och kommuners arbete med att genomföra de administrativa åtgärder som följer av åtgärdsprogram- men. Vi kommer dock även att beröra finansieringen av kostnaderna för vissa fysiska vattenvårdande åtgärder. Flera har pekat på finansieringens effekter på vattenförvaltningen Det har i olika sammanhang lyfts fram att bristen på långsiktig finan- siering av åtgärdsarbete i vattenmiljön är ett hinder för att åstadkomma åtgärder som ger tydlig effekt i miljön. Det har pekats på att behovet av åtgärder är stort för såväl våtmarker som för grundvatten, vatten- drag, sjöar och kustvatten.1 Vi uppfattar vattenmyndigheternas åt- gärdsprogram som att det finns ett finansieringsgap mellan den finan- siering som myndigheterna har tillgång till och kostnaderna för att genomföra de åtgärder som anges i åtgärdsprogrammen. Utredningens direktiv pekar på att vattenmyndigheterna saknar befogenhet att besluta om finansiering av åtgärderna i de åtgärdsprogram som de tar fram. Vattenmyndigheterna saknar också mandat att besluta om finan- siering av övervakningsprogrammen. utredningar har uppmärksammat att vattenförvaltningen inte har någon enhetlig och samlad finansiering. En utredning kon- staterade att svårigheterna att få en samlad bild av hur medlen används bland annat är uttryck för det i hög grad integrerade arbete som bedrivs inom vattenförvaltningens område, där flera delaktivi- teter och aktörer berörs. gör detta det svårare att urskilja de resurser som används för havs- och vattenmiljöfrågor.2 I budget- propositionen informerades om att regeringen hade för avsikt att, i samband med att den nya myndigheten för havs- och vattenmiljö bildades , tydliggöra finansiering av verksamheter som har bäring på havs- och vattenmiljö.3 1Se bland annat SOU 2014:50. 2010/11:1 utg.omr. Finansiering i andra länder Som beskrivs i bilaga 11 rörande vattenförvaltningen i andra länder har medlemsstaterna valt olika lösningar för arbetet med vattenför- valtningen. Såväl organiseringen som finansieringen av vattenförvalt- ningen och de åtgärder som vidtas utifrån förvaltningsplaner och åtgärdsprogram kan därmed skilja sig åt mellan de undersökta län- derna. Myndigheternas arbete finansieras dock ofta genom skatter och/eller avgifter. När det gäller genomförandet av åtgärder skiljer sig finansieringsmodellerna åt såväl mellan olika områden som mellan länderna. Se bilagan för en mer detaljerad beskrivning av finansier- ingen av andra länders vattenarbete. Ramdirektivet anger att förorenaren betalar Av ramdirektivet för vatten framgår att medlemsstaterna bör sträva efter att uppnå åtminstone god vattenstatus genom integrerade åt- gärdsprogram. Åtgärdsprogrammen får genomföras successivt så att kostnaderna för att genomföra dem sprids ut. Finansiering av fysiska åtgärder ska bland annat bygga på principerna om att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Ramdirektivet för vatten inne- håller inga bestämmelser om hur de behöriga myndigheterna ska finansieras. Ramdirektivet för vatten anger vissa principer som medlemsstat- erna ska beakta vid prissättning av vattentjänster. Enligt ramdirekti- vet ska medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster inberäknat miljö- och resurskostnader. Medlemsstat- erna ska även beakta principen att förorenaren ska betala samt att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna. Det praktiska genom- förandet skiljer sig dock åt mellan medlemsstaterna, vilket visar att det kan finnas olika sätt att uppfylla direktivets krav. och vattenförvaltningsförordningen anger vad ett åtgärdsprogram ska omfatta Av framgår att regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer ska upprätta ett förslag till åtgärdsprogram om det behövs för att följa en miljökvalitets- norm.4 Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åt- gärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer. Åtgärdsprogrammen omfattar administrativa åtgärder som ska genom- föras av myndigheter och kommuner. Åtgärdsprogrammen kan dock leda till beslut som påverkar enskilda verksamhetsutövare och inne- bär krav på exempelvis fysiska åtgärder. De åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tar fram ska bland annat innehålla en analys av hur åtgärderna är avsedda att finansieras. Enligt vattenförvaltningsförordningen ska den analys av åtgärdspro- grammets konsekvenser som avses i innehålla en be- dömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekven- serna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta ska kvantifieras.5 I arbetet med att ta fram och fastställa åtgärdsprogram ska också beaktas resultatet av den ekonomiska analys av vattenanvändningen som avses i ramdirektivets bilaga III.6 Den ekonomiska analysen ska innehålla tillräcklig information för att det ska vara möjligt att göra de relevanta beräkningar som behövs för att kunna beakta principen om täckning av kostnaderna för vattentjänster med hänsyn till lång- siktiga försörjnings- och behovsprognoser avseende vattnet i avrin- ningsdistriktet. Informationen ska också vara tillräcklig för att kunna bedöma den mest kostnadseffektiva kombinationen av åtgärder när det gäller vattenanvändningen som ska ingå i åtgärdsprogrammen, på grundval av uppskattningar av de potentiella kostnaderna för sådana åtgärder. Avgifter för allmänna vattentjänster Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster syftar till att säkerställa att vattenförsörjning och avlopp ordnas i ett större sammanhang, om det behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. 45 kap 4 § (1998:808). 56 kapitlet 6 § vattenförvaltningsförordningen (2004:660). 66 kapitlet 1 § och 3 kapitlet 1 § första stycket 3 vattenförvaltningsförordningen (2004:660). Lagen anger vem som är skyldig att betala sådana avgifter för all- männa vattentjänster samt vad som gäller för avgifternas storlek samt grunderna för hur de ska beräknas. Avgifterna ska bland annat be- stämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist och får inte överskrida nödvändiga kost- nader exempelvis för att ordna och driva en va-anläggning. 13.3Kopplingen mellan beslut om åtgärdsprogram och beslut om finansiering Vattendelegationerna beslutar om åtgärdsprogrammen. Dagens system innebär därmed att vattenmyndigheterna fattar beslut om åtgärds- program med olika åtgärder som ska genomföras av statliga myndig- heter och kommuner. Vattenmyndigheterna saknar dock befogenhet att besluta om finansiering av de åtgärder som tas in i åtgärdspro- grammen. Finansieringen av statliga åtgärder beslutas av riksdag och regering genom medelstilldelning till berörda myndigheter. Finan- siering av kommunala åtgärder beslutas av kommunfullmäktige och kommunstyrelse genom medelstilldelning till de kommunala myn- digheterna. Även avgiftsfinansiering kan förekomma. I tabellen nedan redovisas översiktligt ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna utifrån ett finansieringsperspektiv. I regeringens prövning av vattenmyndigheternas förslag till åtgärds- program –2021 pekade regeringen bland annat på att en avväg- ning mellan olika samhällsintressen utgör en viktig del i bedömningen av hur åtgärder bör fördelas mellan olika typer av verksamheter, både utifrån deras påverkan på vattenmiljön och i förhållande till vilka åt- gärder som är mest kostnadseffektiva. Regeringen betonade att det var viktigt att beakta vilka konkreta nyttor som ett genomförande av åtgärdsprogrammen förväntas leda till i samhället samt att avväg- ningen mellan nyttor och kostnader utgör en integrerad del i att fastställa såväl miljökvalitetsnormer som ändamålsenliga åtgärder.7 I samband med regeringens prövning fick de fem vattenmyndig- heterna möjlighet att lämna synpunkter på yttranden rörande pröv- ningen av åtgärdsprogrammen. Vattenmyndigheterna lämnade ett gemensamt yttrande som bland annat tog upp frågor rörande finan- sieringen av åtgärder i åtgärdsprogram. Bland annat lyfte vattenmyn- digheterna fram behovet av en ökad finansiering som en grundläg- gande förutsättning för ett verksamt genomförande av nödvändiga åtgärder.8 8Vattenmyndigheterna (2016). 13.4Komplex finansiering via flera anslag Vattenförvaltningsarbetet berör flera olika departement inom och olika sektorer, vilket avspeglar sig i finansieringen av arbetet. Finansieringen härrör från olika utgiftsområden på stats- budgeten, där vattenförvaltning utgör en bland flera frågor (se tabellen nedan). Mot bakgrund av arbetets struktur och den komplexa finan- sieringsmodellen kan det vara svårt att skilja ut vilka medel som specifikt avses finansiera vattenförvaltningen. Det kan därmed även vara svårt att få en helhetsbild över såväl vattenförvaltningens till- delade resurser som dess kostnader. konstaterade i en granskning 2019 att styrningen av länsstyrelserna är svår att överblicka bland annat genom att styr- ningen är utspridd i så många uppdrag och förordningar samt att verksamheter finansieras genom en mängd olika och kompletterande finansieringskällor.9 Den administrativa delen av vattenförvaltningsarbetet finansieras till stor del genom anslaget 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö inom utgiftsområde 20. Anslag 1:11 får användas för utgifter för in- satser och åtgärder för att förbättra, bevara, planera, restaurera och skydda havs- och vattenmiljöer. Anslaget disponeras till största delen av Havs- och vattenmyndigheten och i . gjorde Havs- och vattenmyndigheten bedömningen att anslaget 1:11 är ett effektivt anslag för att stödja åtgärdsgenom- förande, men även som stöd för framtagande av kunskapsunderlag, förvaltningsarbete och uppföljning. Myndigheten menar att anslaget är ett viktigt instrument för att uppnå havs- och vatten- anknutna miljömål.10 Det är även av stor vikt för att driva det vatteninriktade åtgärdsarbetet inom länen.11 9Riksrevisionen (2019). 10Havs- och vattenmyndigheten (2018). 11Havs- och vattenmyndigheten (2018c). 13.5Finansiering av myndigheternas arbete inom vattenförvaltningen I detta avsnitt behandlas främst finansieringen av de statliga aktör- erna i deras myndighetsroll. Vissa myndigheter är dock även verk- samhetsutövare, till exempel gäller detta . Kommunerna behandlas i avsnitt 13.9 och finansiering av övervakning behandlas i avsnitt 13.10. 13.5.1Myndigheter med centrala uppgifter i vattenförvaltningen De centrala myndigheterna inom vattenförvaltningen utgörs av läns- styrelserna med vattenmyndigheterna, Havs- och vattenmyndig- heten, SGU samt . Dessa myndigheter utför arbete enligt vattenförvaltningsförordningen och deras arbete med detta finan- sieras i huvudsak genom anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vatten- miljö inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård via Havs- och vattenmyndigheten. betecknades anslaget 1:12. har anslagits för vattenförvalt- ningsarbete (se tabellen nedan). Anslaget disponeras av Havs- och vattenmyndigheten och medlen fördelas som bidrag till samtliga länsstyrelser, inklusive vattenmyn- digheterna, samt till SGU och . Vid fördelning av medel till länsstyrelserna utgår Havs- och vattenmyndigheten från en särskild fördelningsnyckel som främst baseras på miljöpåverkan i termer av miljöpåverkande anläggningar och övergödning, vattenmiljöns om- fattning samt samhällsfaktorer som miljötryck och nyttjandebehov. Fördelningsnyckeln är under översyn.12 har länsstyrelserna genom i län fått dispositionsrätt över den del av anslaget 1:11 som går till beredningssekretariatens personalkostnader och vattenmyndig- heternas arbete inom respektive vattendistrikt, det vill säga de medel som får användas för arbete vid länsstyrelserna enligt vattenförvalt- ningsförordningen. Länsstyrelserna fördelar dessa medel i dialog med Havs- och vattenmyndigheten. 12Havs- och vattenmyndigheten, e-brev samt , vatten- myndighetens kansli, intervju . Källor: Budgetpropositioner, budgetbetänkanden och regleringsbrev –2019. Av tabellen ovan framgår att 2018 fick högst användas för vattenförvaltningsarbete. Av dessa fick högst 34,8 mil- joner kronor betalas ut som bidrag till länsstyrelserna enligt fördel- ningsnyckeln. 13Anslagspost (ap) 2 Havs- och vattenmiljöer (ram) disponeras av Havs- och vattenmyndig- heten. disponerar i län en del av Havs- och vatten- miljöer som får användas för arbete vid länsstyrelserna enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Länsstyrelserna fördelar medlen efter samråd med (2017) eller i dialog med (2018) Havs- och vattenmyndigheten. 14Högsta belopp av anslagsposten Havs- och vattenmiljöer som får användas för arbete enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, det vill säga bidrag till samtliga länsstyrelser, de länsstyrelser som är vattenmyndigheter, och . 15Fram till och med finansierades vattenförvaltningen genom anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur () som disponerades av (tidigare benämnt 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald). Av medlen fick högst dispo- neras av 2011. 16För 2015 beslutade om en minskning av regeringens anslagsförslag med , från till . Tabell 13.4 visar hur vattenförvaltningens medel fördelades och användes 2016–2018 av och . Tabell 13.5 visar länsstyrel- sernas förbrukade medel för arbete enligt vattenförvaltningsförord- ningen 2018.