sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Dessutom är och Havs- och vattenmyndighetens, som ansvarar för den största delen av den statliga miljöövervakningen, prioriteringar mellan och inom olika verk- Sådana oklarheter bidrar till att det saknas tillräck- liga underlag för att genomföra olika analyser inklusive framtids- bedömningar. Detta kan få till följd att nya miljörisker inte upp- märksammas. kartläggning visar att det saknas en överblick över all den miljöövervakning som bedrivs hos olika aktörer och det är därmed oklart både hur väl verksamheten fyller behoven och hur effektivt resurserna används. Flera myndigheter menar att det behövs ytterligare resurser för att tillgodose ökade behov av miljöövervakning inom ett antal områden, särskilt inom vattenförvaltningen och den hälsorelaterade övervakningen. Eftersom det saknas en överblick över vilken miljöövervakning som bedrivs är det inte möjligt att bedöma i vilken mån det behövs resurstillskott till den statligt finansierade miljöövervakningen. Det är inte heller möjligt att bedöma i vilken utsträckning ett ökat samutnyttjande av befint- liga resurser kan täcka behoven. Ansvaret för miljöövervakning är inte tillräckligt tydliggjort för flera statliga myndigheter. Det är också otydligt hur det ansvaret förhåller sig till myndigheternas ansvar för samordning av uppfölj- ning och utvärdering av miljökvalitetsmål. Uppbyggnad och utveckling av de nationella datavärdarna för miljöövervakningen har gått alldeles för långsamt och visar flera brister som har stora konsekvenser för miljöövervakningens möjlighet att fun- gera effektivt. Datavärdarna, som utses av och Havs- och vattenmyndigheten, är centrala och strategiska delar i hanter- ingen av miljödata. Det saknas dock en enhetligt tilllämpad definition av vad ansvaret som datavärd inom miljödataområdet innebär. Det är oklart vilken aktör som ansvarar för att besluta om datavärdskap, vilka data som ska omfattas och på vilka grunder nya områden ska bli föremål för datavärdskap. Dessutom behöver samordningen mellan de nationella datavärdarna förstärkas avsevärt. Det är särskilt viktigt för att användare enkelt ska kunna få tag i de data man vill ha, utan hänsyn till var data lagras fysiskt. Rapporteringen till datavärdar behöver förenklas. Stora mängder data från kommunernas miljöövervakning rapporteras inte till data värdar. Detta beror bland annat på att det saknas ett tydligt uppdrag till datavärdarna att hantera denna typ av data. Kommunerna behö- ver stöd, vägledning och tillgång till enkla och klara rutiner för in- rapportering av miljöövervakningsdata. Också i fråga om hantering av verksamhetsutövares inrapportering av data från recipientkon- troll behöver datavärdarnas uppdrag tydliggöras, vägledningen ökas och rutinerna förenklas och förtydligas. Myndigheter behöver tydligt ange vilka miljödata som de behöver från bland annat kommuner och verksamhetsutövare. Ansvariga myn- digheter behöver ta fram, revidera eller komplettera handledningar för de data som man vill använda i det statliga miljöövervaknings- systemet. Det saknas oberoende utvärderingar och revisioner av övervak- ningen inom vissa områden. Kostnadsbedömningar ingår sällan i utvärderingarnas och revisionernas eventuella förslag till förändringar. Dessa förändringsbehov återkommer i stor utsträckning i Miljö- övervakningsutredningens kartläggning av miljöövervakningen inom vatten, landmiljö, luftmiljö, arter och hälsorelaterad miljöövervak- ning. När det gäller övervakningen av luftmiljö är den dock tydligare reglerad och vägledd än övervakningen inom andra områden. menade att en organisationsneutral och aktivitetsbaserad, och därmed breddad, gemensam definition av miljöövervakning underlättar samutnyttjande av resurser och strate- gisk styrning. Den definition av miljöövervakning som Miljööver- vakningsutredningen arbetade fram anger att som miljöövervakning bör ses alla de aktiviteter som tar fram och samlar in miljödata om tillståndet i och effekter på den yttre miljön samt förekomst av ämnen som kan påverka människors hälsa, samt aktiviteter som han- terar, analyserar och rapporterar sådana miljödata. Definitionen omfattar även motsvarande aktiviteter som verksamhetsutövare utför och är därmed större än den verksamhet som genomförs och finansieras av staten. Staten har dock ansvar för en struktur som möjliggör god samordning. förslag var i korthet följande: •En strategisk plan för miljöövervakningen bör beslutas av regeringen och uppdateras . Planen ska peka ut samhällets behov av miljöövervakning, samordningen av myndigheter, prioriterade utvecklingsinsatser samt framtida utmaningar. •Ett miljöövervakningsråd bör inrättas vid . Rådet ska ha en oberoende ordförande som tillsätts av regeringen samt ledamöter från berörda myndigheter. Rådets uppgifter bör vara att samordna miljöövervakningen, ta fram underlag för den stra- tegiska planen samt rapportera till regeringen. •Regeringen bör ange miljöövervakning som uppgift i instruktionen för de myndigheter som bedriver miljöövervakning. •Ansvaret för de nationella datavärdarna vid myndigheterna bör anges i instruktion och finansieras genom ramanslag. Datavärd- arnas uppgifter att samla in och förmedla miljöövervakningsdata bör stärkas. Samutnyttjande av data och användarvänlighet be- höver öka. •Länsstyrelsernas regionala miljöövervakning bör finansieras genom anslag och inte som genom bidrag. När det gäller förslaget om ett miljöövervakningsråd kan det konsta- teras att har framfört att det behövs en struktur för den strategiska styrningen och samordning av miljö- övervakningen. Den organisatoriska strukturen ska stödja den strate- giska inriktningen, samordningen och arbetet med att ta tillvara underlag från miljöövervakningen om tillståndet i miljön. Ett led i att stärka den strategiska styrningen är att inrätta ett miljöövervak- ningsråd vid med uppgift att dels ta fram underlag för regeringens strategiska styrning, dels samordna miljöövervak- ningen. Enligt förslaget ska till regeringen redo- visa verksamheten och ge underlag för en strategisk plan för den samlade miljöövervakningen. Rådet ska samordna den svenska miljöövervakningen, både mellan de statliga aktörerna och gentemot andra aktörer än staten. I uppgiften ingår att se till att relevanta data som tas fram inom verksamheter vid samtliga statliga myndigheter, kommuner, samordnad recipientkontroll och recipientkontroll kan användas för att klarlägga och rapportera tillståndet i miljön; att ansvara för samordningen av de nationella miljöövervakningsprogram- men; att samordna miljöövervakningen med miljökvalitetsmålen så att data finns tillgängliga för uppföljning och utvärdering; att sam- ordna miljöövervakningen med förvaltningen av den akvatiska miljön så att data finns tillgängliga för uppföljning, rapportering och utvär- dering samt att samordna länsstyrelsernas miljöövervakning och sam- ordna den regionala miljöövervakningen med den nationella. ska enligt förslaget även bereda och före- slå hur medel för att utveckla miljöövervakningen ska användas samt ansvara för uppföljningen av miljöövervakningsverksamheten så att eventuella förändringar kan tillämpas under följande planperiod. Rådet ska vidare bland annat verka för att ny teknik för insamling och lagring av data kommer till användning samt för att forskning bedrivs till stöd för miljöövervakningen och att resultat från forsk- ning kommer till användning. Rådet ska ha kontakter med de nordiska länderna och med EU samt rapportera till regeringen som i sin tur rapporterar till . När det gäller rådets sammansättning menar att det bör vara en oberoende och fristående ordförande som utses av regeringen samt en representant på hög nivå från främst , Havs- och vattenmyndigheten, SGU, , , , , Kemikalieinspektionen, Naturhisto- riska och länsstyrelserna. Rådet bör vidare organiseras på lämpligt sätt så att kommuner och verksamhetsutövare involveras. menar att den myndighetsöver- gripande strategiska styrningen och den samordnande funktionen blir viktig även i fortsättningen eftersom beslut fattas av respektive myndighet. Verksamhetsområdets karaktär och kopplingarna till miljökvalitetsmålen innebär att det är väsentligt att integrera arbetet på ett tydligt sätt i respektive myndighet som en ökad sam- verkan och samordning behövs. Förslaget bygger på att myndig- heterna har förmåga att samverka inom rådet. Utredningen menar att det därför är viktigt att rådets ordförande är oberoende i för- hållande till de myndigheter som ingår som denne har både hög kompetens och integritet. En ordförande som delvis är arbet- ande och ett sekretariat med tillräckliga resurser skulle stärka rådet. Som stöd för rådets arbete bör ett sekretariat inrättas vid Naturvårds- verket. verksamhet bör utvärderas senast efter dess inrättande.4 I denna bilaga görs en genomgång av hur ett antal utredningar har behandlat frågor om finansiering inom vattenområdet, bland annat frågan om avgifter. Avgift på utsläpp av förorenat vatten (1997) Utredningen om avrinningsområden föreslog i ett delbetänkande att en avgift på förorenat vatten skulle införas för alla källor av betydelse oavsett källa om, det vill säga oavsett om det är punktkällor eller dif- fusa källor.1 I slutbetänkandet2 återkom utredningen till frågan om införandet av en avgift på uttag av vatten. Utredaren framförde att en avgift på utsläpp av förorenat vatten borde införas för alla källor av betydelse. En motsvarande avgift för uttag av vatten för användning, inklusive uttag av vatten för bevattningsändamål, borde tas ut. Slutligen borde en avgift införas för nyttjande av vatten för kraftframställning. Avgiften borde till en del tas ut enligt en generell fördelningsnyckel för hela landet. Utredaren menade att denna del av avgiften skulle tillföras statskassan i syfte att finansiera statens ökade kostnader för en ny vattenadministration samt en generell ambitionshöjning i arbetet med vattenanknutna frågor. Till en andra del borde avgiften beräknas och tas ut distriktsvis. Denna del av avgiften skulle helt återföras inom distriktet i syfte att stödja och i viss mån fullt ut finansiera vattenförbättrande åtgärder som annars inte skulle kunna komma till stånd. En principmodell för ett avgiftssystem (2002) Utredningen svensk vattenadministration lämnade i sitt betänkande3 förslag till en myndighetsorganisation för genomförandet av ramdirek- tivet för vatten. Utredningen analyserade även förutsättningarna för att införa avgifter på olika former av utsläpp till vatten. Utredaren konstaterade att för att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet skulle ett fungerande avgiftssystem behövas. Vatten- myndigheternas planerande och myndighetsutövande verksamhet bör finansieras skattevägen, men vattenvårdande aktiviteter bör be- av avgifter. Utredningen föreslog en principmodell för ett sådant avgiftssystem. Alla vattenanvändare som påverkar vattnet i fysikaliskt/kemiskt och/eller ekologiskt avseende ska ta det ekonomiska ansvaret för sin påverkan genom kompensatoriska åtgärder eller avgifter. Principen ska vara att förorenaren betalar samt en effektiv användning av vattenresurserna. Där avgifter inte tas ut men kostnader uppkommer borde enligt förslaget avgifter införas. Nya och befintliga avgifter borde inordnas i en sammanhängande modell där påverkan på vatten kopplas samman med avgiftsuttag. I första hand borde prioriterade farliga ämnen ingå avgiftssyste- met. Alla som påverkar borde enligt förslaget ingå, bland annat för att inte snedvrida konkurrensen. I förslaget ingick att avgifterna kunde behöva differentieras regionalt beroende på recipientens status. Utredaren föreslog avslutningsvis att ett avgiftssystem borde införas i etapper, där det första steget kunde vara kväve och fosfor. Även diffusa utsläpp från jordbruk och skogsbruk borde ingå i modellen, men här konstaterade utredaren att det krävs mer gene- rella lösningar. Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel (2003) I betänkandet om skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel4 konstaterade att skatten på handelsgödselkväve haft en förhållandevis liten påverkan på användningen inom jord- bruket, men att skatten på bekämpningsmedel bidragit till att dämpa användningen av dessa medel. Såväl skatterna på kväve och kadmium som skatten på bekämpningsmedel borde bibehållas som en del av ett styrmedelspaket. Utredningen föreslog att möjligheter borde skapas för en snar övergång till en modell där uttaget av den särskilda pålagan på bekämpningsmedel differentieras efter bekämpnings- medlens farlighet för miljö och människors hälsa. Avgifter för vatten och avlopp (2004) Iett betänkande från VA-lagsutredningen5 berördes frågan om prin- ciperna för fördelningen av brukarnas avgiftsskyldighet och dess förenlighet med artikel 9 i ramdirektivet för vatten. Utredningen ansåg att reglerna om avgiftsuttagets fördelning i allt väsentligt tillgodosåg direktivets krav. Om en alltför stor del av avgifterna skulle tas ut som fasta avgifter fanns det dock en risk för konflikt med ramdirektivets intentioner. Detta borde kommunerna enligt utredningen beakta vid fastställandet av taxan. Utredningen föreslog att kommunerna skulle ges utvidgade möjlig- heter att införa särtaxa för brukningsavgifter. På det sättet skulle det bli lättare att tillgodose ramdirektivets krav. Detta förslag genom- fördes i den nya vattentjänstlagen.6 Finansiering av havsmiljöförvaltningen (2008) utredde hur forskning och miljöövervakning bättre kan användas för att återskapa en god havsmiljö i och i . I sitt slutbetänkande7 lämnade utredningen även förslag på hur detta arbete skulle kunna finansieras. Utredaren konstaterade att det var svårt att se så många andra alternativ än generell skattefinansiering för förslagens kostnader. Ett tänkbart alternativ till skattefinansiering bedömdes vara att i större utsträckning låta förorenaren betala för olika kostnader. Som ett steg i denna riktning föreslog utredaren att verksamhetsutövare borde genomföra och bekosta vissa typer av övervakning. Utredningen föreslog även att regeringen borde se över hur vattenavgifter skulle 6Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. kunna användas för att i ännu högre grad fördela kostnaderna på de verksamheter som orsakar miljöproblemen. Avgiftssystem för kväve och fosfor (2008 och 2010) lämnade i en rapport förslag till avgifts- system för kväve och fosfor.8 I rapporten konstateras att övergöd- ningen fortsätter att vara ett av de allvarligaste miljöproblemen i våra hav. I rapporten lämnades förslag på ett nytt avgiftssystem som skulle göra det billigare att minska utsläppen av kväve och fosfor till haven. På regeringens uppdrag vidareutvecklade där- efter förslaget.9 Syftet med avgiftssystemet skulle vara att skapa driv- krafter för att uppnå en given belastningsminskning av kväve och fosfor till och till lägsta möjliga kostnad. Natur- vårdsverket beskriver hur det tidigare förslaget skulle kunna an- passas till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska aspekter. Utgångspunkten var att systemet skulle kunna införas på relativt kort sikt. I ett första steg skulle man kunna sätta utsläppstak för stora avloppsreningsverk och skogsindustriföretag. En rad olika förutsättningar och hinder behövde dock vara uppfyllda eller undan- röjda för att avgiftssystemet skulle kunna införas. pekade på att en grundläggande fråga var att ta ställning till om en satsning skulle göras på marknadsbaserade styrmedel eller på reglering. Avgift på vattenuttag m.m. (2010) uppdrag var att utreda användningen av ekonomiska och andra styrmedel som kan förbättra vattenkvaliteten. Utredningen skulle dels utreda hur termen prispolitik i artikel 9 i ramdirektivet för vatten skulle förstås, dels undersöka om det fanns anledning att komplettera eller förändra befintliga styrmedel så att de sammantaget och kostnadseffektivt skulle leda till uppnåendet av god vattenstatus i . Uppdraget omfattade inte att föreslå finansiering av åtgärder för bättre vattenkvalitet. 8Naturvårdsverket (2008b). 9Naturvårdsverket (2010). I sitt betänkande10 beskrev utredningen att Europeiska kommis- sionen hade ifrågasatt om införlivat artikel 9 korrekt med utgångspunkt i att kravet på kostnadstäckning också borde omfatta vattenanvändning i vidare bemärkelse, och inte endast vattentjäns- ter. Utredningen konstaterade dock att kravet på prispolitik i artikel 9 i ramdirektivet endast omfattar vattentjänster och att det för svensk del främst var va-verkens vattenleveranser och avlopps- rening som föll inom det begreppet. Man konstaterade också att va- verken tog ut sina kostnader av abonnenterna och att de som inte var anslutna till va-verk fick betala sina egna kostnader för vatten och avlopp. Utredningen menade att det inte fanns någon vattenbrist i annat än undantagsvis och att det därför inte behövdes några ytterligare incitament för att säkerställa att vattenresurserna an- vändes effektivt. Utredningen bedömde att tillämpade arti- kel 9 i ramdirektivet för vatten korrekt. Vidare uppmärksammades att inte hade den vattenstatus som ramdirektivet för vatten kräver och att stora problem kvarstod. Utredningen framförde att behovet av åtgärder för att förbättra vattenmiljön var av en sådan omfattning att kostnaderna bedömdes bli höga. Man menade att det faktum att man tidigare vidtagit åt- gärder inte kunde användas som argument för att en aktör inte skulle göra mer. Däremot skulle tidigare genomförda åtgärder kunna vara en bland flera faktorer vid bedömning av rättvisa eller rimlighet, vid fördelningen av framtida åtgärder. Man påpekade också att behovet av åtgärder i många fall kan hänföras till en viss sektor eller verk- samhetsutövare, men att det också finns fall där det inte finns någon aktör att rikta ett styrmedel mot. Utredningen konstaterade att det fanns få ekonomiska styrmedel och att subventioner till jordbrukssektorn var dominerande. De tillstånd som gavs enligt beskrevs som detaljerade och man menade att en sådan styrning minskade möjligheten för den enskilde aktören att välja den kombination av åtgärder som skulle ha bäst förutsättningar att minimera kostnaden. Dessutom menade utredningen att förutsättningar och därmed kostnader förändrades över tiden. Utredningen slog fast att de styrmedel som hade använts inte kunde anses ha varit tillräckliga och att skärpningar och/eller kompletteringar med andra styrmedel behövdes för att målet med ramdirektivet för vatten skulle kunna uppnås. att utrymmet för att introducera nya ekonomiska styrmedel begrän- sades av detaljregleringar, ofta i form av olika EU-direktiv. Utredningen bedömde att några nya generella ekonomiska styr- medel inte borde införas. Utredningen poängterade dock att gene- rella ekonomiska styrmedel kunde ha fördelar framför regleringar. Utredningen underströk vikten av att möjligheterna att använda eko- nomiska styrmedel borde övervägas noga varje gång problem inom vattenmiljön behövde lösas och frågan om styrmedel aktualiseras. När det gäller möjligheter att kompensera miljöskada genom att utföra eller bekosta åtgärder föreslog utredningen införandet av en möjlighet till individuella avgifter som alternativ till skyldigheten att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera för in- trång. Avgiften skulle kunna betalas till exempelvis någon typ av fond med uppgift att finansiera miljöförbättrande åtgärder av det slag en kompensation genom åtgärder skulle ha avsett. Om avgiften avsåg negativ påverkan på vattenmiljön borde avgiften enligt för- slaget användas för att förbättra vattenmiljön någonstans. Utredningen föreslog vidare att dispositionen av bygdeavgifter, förutom ersättning och bidrag till de som lidit skada, i första hand borde koncentreras till åtgärder som skulle främja en god vatten- miljö. Vidare förordade utredningen att tidigare framlagt förslag om mer flexibel användning av fiskeavgifterna borde genomföras i syfte att möjliggöra en effektivare användning av tillgängliga resurser. Utredningen beräknade att kostnaderna för att uppfylla övervak- ning enligt vattenförvaltningens behov skulle uppgå till cirka 550 mil- joner kronor . Av detta utgjorde den kontrollerande över- vakningen , den operativa övervakningen och den undersökande övervakningen . Utredningen framförde att landsbygdsprogrammets potential som effektivt styrmedel troligen var större än vad som utnyttjades och att förutsättningarna för att använda landsbygdsprogrammets ersätt- ningar på ett kostnadseffektivt sätt borde utredas och beaktas inför kommande programperioder. När det gäller tillgången till vatten framförde utredningen att ett potentiellt problem med regleringen i var att vattnet vid bristsituationer inte användes på det samhällsekonomiskt bästa sättet. Man bedömde att en avgift på vattenuttag skulle ge incitament till prioritering av användningsområde, men att det skulle vara svårt att fastställa en avgiftsnivå som inte riskerade att leda till överuttag. För att kombinera måluppfyllelse och effektivitet skulle enligt utred- ningen ett system med överlåtelser av tillåtna uttagsmängder kunna användas. I ett sådant system skulle tillstånd för vattenuttag kom- pletteras med en rättighet att överlåta hela eller delar av den mängd den enskilde hade rätt att ta ut till någon annan. Utredaren konstaterade att vattnets kvalitet kan fortsätta att på- verkas av tidigare verksamheter där det saknas juridiskt ansvarig. Utred- ningen framhöll att åtgärder mot sådana gamla försyndelser borde grundas på vad som är kostnadseffektivt. Utredningen menade att anslagen för sanering av förorenade områden troligen är avgörande för att nå vattenförvaltningens mål. Utredningen menade att det borde utvärderas om anslaget användes kostnadseffektivt, och om nivån på anslaget var tillräckligt för att nå vattenförvaltningens mål. Regeringen gick inte vidare med något av förslagen i utredningen. beslutade regeringen att en särskild utredare ska föreslå hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete.11 Utredaren ska särskilt beakta de förslag som be- skrivs i utredningsbetänkandet Prissatt vatten? och utreda lämpliga styrmedel, organisation och finansiering utifrån en strategi att styr- medel ska riktas mot vattenkvaliteten. Utredningen ska lämna in sitt Finansiering av Havs- och vattenmyndigheten (2010) Utredningen om en myndighet för havs- och vattenmiljöfrågor be- handlade bland annat finansieringen av vattenförvaltningen. Utredningen föreslog i sitt betänkande12 att den nya Havs- och myndigheten skulle disponera ett förvaltningsanslag om 228,6 mil- joner kronor, ett nytt sakanslag om samt få dispositionsrätt till ytterligare inom befintliga anslag för miljöövervakning och åtgärder för biologisk mångfald. Det nya sakanslaget avsåg kalkning samt havs- och vattenmiljöförvalt- ning inom myndighetens ansvarsområden. I budgetpropositionen informerade regeringen riks- dagen om att regeringen avsåg att tydliggöra finansieringen av verk- samheter som har bäring på havs- och vattenmiljö. Detta innebar att regeringen, utöver den då aktuella havsmiljarden, ökade anslaget med 2011 samt med jämfört med nivå. Finansieringen skedde genom att överfördes 2011 och 392,8 miljo- ner kronor från utgiftsområde 20 an- slaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur. Från utgiftsområde 23 anslaget 1:17 Fiskevård överfördes 2011 och från och med 2012.13 Behov av reglering och finansiering av miljöövervakningen (2013) I ett gemensamt förslag till strategi för anpassning av miljöövervak- ningen till ramdirektivet för vatten redovisade vattenmyndigheterna 2013 hur behöver anpassa övervakningen för att leva upp till ramdirektivet.14 Under 15 olika punkter pekas roller och ansvarig myndighet ut. I strategin beskrevs också finansieringen av övervak- ningen. I strategin konstaterades att övervakningen kostade cirka 16 mil- joner kronor , varav avsåg övervakning i utpekade vattenförekomster och i så kallat övrigt vatten.