sou · H7B359d4 · 2019-12-12 00:00:00 — Avdelningschefer ska göra organisatoriska riskanalyser utifrån de uppdrag de har. Cheferna ska analysera sina respektive avdelningars uppdrag enligt arbetsordningen, mål eller ambitioner uttryckta exempelvis i verksamhetsplan. Analyserna ska också täcka ambitioner som uttryckts av avdelningen i exempelvis administrativa styr- och stöddokument.155 153Försäkringskassan (2017): Intern styrning och kontroll, s. 154Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 155Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 6. Kontrollåtgärder ska vidtas för att hantera väsentliga risker. Dessa åtgärder kan ha som syfte att eliminera, undvika eller reducera riskerna. Kontrollåtgärder kan implementeras i en arbetsprocess eller tas upp i verksamhetsplanen. Dokumentation av risker och bedömningar är obligatoriskt och ska göras i särskilda mallar. Prioriterade avdelningsrisker rapporteras in till Ekonomistaben. Det sker en löpande riskhantering och uppföljning av riskanalyser under året.156 Enligt ansvarar avdelningschefen också för att driva utveckling inom sitt område. Det innebär att om myndigheten har hittat ett utvecklingsbehov kopplat till felaktiga utbetalningar, så ska avdelningen driva att utvecklingen lyfts. Det finns ingen separat riskfunktion för utvecklingsverksamheten utan den specifika riskhanteringen för densamma integreras i avdelningens ordinarie riskrapportering. Risker i utvecklingsprojekt och portföljer följs också i viss mån från Utvecklingsstaben och kan lyftas i ordinarie riskhantering via Avdelningen för ledningsstöd.157 En myndighetsövergripande riskanalys som bygger på den organisatoriska riskhanteringen Inför beslut om strategiska inriktning och den årliga verksamhetsplanen ska en myndighetsövergripande riskanalys göras och dokumenteras. I anslutning till den övergripande verksamhetsplanen ska de mest väsentliga riskerna anges. Den övergripande riskanalysen bygger på den organisatoriska riskhanteringen och tas fram av Avdelningen för ledningsstöd. ledningsgrupp behandlar löpande riskfrågor i sitt arbete. Ledningsgruppen väljer, med utgångspunkt i de rapporterade riskerna i den organisatoriska riskhanteringen, ut ett antal särskilt väsentliga risker som följs med tätare frekvens. En fullständig genomlysning av alla risker sker i samband med den samlade uppföljningen av verksamhetsplanen ().158 156Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 6. 157Försäkringskassan (2019): Generaldirektörens arbetsordning. 158Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 12. Specifik riskhantering bedrivs inom flera verksamhetsområden där det finns behov av djupare analyser. Den specifika riskhanteringen styrs i vissa fall av särskilda lagrum, i vissa fall av internt beslutade regelverk. I riktlinjerna för riskhantering anges sju exempel på områden inom vilka specifik riskhantering bedrivs. Den specifika riskhanteringen för felaktiga utbetalningar, som sker inom arbete med systematiska kvalitetsutveckling (modellen beskrivs i nästa avsnitt), utgör ett område. Risker som identifieras inom ramen för specifik riskhantering ska tas upp i (eskaleras till) den organisatoriska riskhanteringen när man upptäcker sådana risker som väsentligt påverkar möjligheten för myndigheten som helhet att nå sina mål eller fullgöra sitt uppdrag. Detta gäller såväl funktionellt ansvariga inom andra försvarslinjen som chefer inom första försvarslinjen. Det är den som upptäcker risken som vid behov ska eskalera den.159 7.3.3Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling använder en modell för systematisk kvalitetsutveckling för att bedöma, redovisa och utveckla kvaliteten i handläggningen samt skapa lärande för medarbetarna och myndigheten genom samlad och systematisk uppföljning och analys.160 ser myndighetens modell för systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen som central för myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Kvalitetsuppföljningen består av uppföljning med stöd av verktyget Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupad rättslig kvalitetsuppföljning.161 I Väksten sker en uppföljning av ärenden på individ- eller teamnivå. Uppföljningen gäller tillämpningen av det förmånsspecifika regelverket samt förvaltningsrättsliga perspektiv. Kvalitetsuppföljningarna med Väksten genomförs i dialogform och 159Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 160Försäkringskassan (2018): årsredovisning 2017. 161Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. ger kunskap om vilka styrkor och utvecklingsområden som finns i handläggningen. Kvalitetsindikatorerna ger information om systematiska avvikelser som kan vara svåra att upptäcka i andra typer av uppföljning. Kvalitetsindikatorerna kan vara myndighetsgemensamma och förmånsspecifika. Exempel på myndighetsgemensamma indikatorer är avslagsfrekvens, återkrav och omprövningar. De fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningarna som görs genom aktgranskning avseende ärenden från en specifik tidsperiod, ger fördjupad kunskap inom ett avgränsat område där det finns indikationer på brister i tillämpning av regelverket. Enligt riktlinjerna för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling väljs områden för de fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningarna ut efter en risk- och konsekvensanalys, regeringsuppdrag och myndighetsgemensamma prioriteringar.162 ska resultaten från kvalitetsuppföljningar med stöd av Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar analyseras på följande tre nivåer: i teamen, för förmånerna och för . Kvaliteten bedöms om den är tillfredsställande eller inte, samt om den har utvecklats positivt eller negativt eller varit oförändrad sedan förgående år.163 I arbetet med systematisk kvalitetsutveckling ingår även den specifika riskhanteringen för felaktiga utbetalningar.164 har inget myndighetsgemensamt sätt att följa upp kvaliteten av den automatiserade handläggningen. Arbetet med att ta fram ett gemensamt förhållningssätt har påbörjats och kommer att fortsätta under 2019.165 Kontroller i handläggningen inom ramen för modellen för systematisk kvalitetsutveckling Kontroller i handläggningen utgörs enligt riktlinjerna för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling, av alla förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga försäkringsbeslut och utbetalningar i processer 162Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 163Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018, s. 17. 164Försäkringskassan (2018): Intervju. 165Försäkringskassan (2018): Intervju. Kontroll definieras inom som en aspekt i hela beslutsprocessen: från information till enskilda och tredje part, genom hela beslutskedjan, fram till efterkontroller som är en viktig del för att säkerställa att de genomförda kontrollerna i processen har lett till att slutresultatet blev rätt. har tagit fram utgångspunkter för ett gemensamt förhållningssätt när det gäller kontroller i handläggningen. Till exempel anges att kontroller ska vara kostnadseffektiva och utformade beroende på risknivå. Kontrollerna ska också vara träffsäkra så att rätt åtgärd sätts in mot rätt problem och att enskilda som inte gör fel inte ska störas i onödan. Kontroller utgörs till stor del av handläggningsmoment och är därmed också vägledande för att följa upp kvaliteten i handläggningen. I arbetet med systematisk kvalitetsutveckling följer upp om kontroller i handläggningen genomförs. Enligt riktlinjerna för arbete med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, möjliggör kvalitetsuppföljning med stöd av verktyget Väksten utvärdering av om de kontrollerna i handläggningen har utförts och är ändamålsenliga. Väksten bygger i huvudsak på en förmåns kontrollstruktur. En kontrollstruktur beskriver förmånens villkor för rätten till ersättning samt villkor för ersättningens storlek, samordning och verkställande. I förmånernas kontrollstrukturer beskrivs även vilka kontroller som görs för att säkerställa förmånens villkor. Vilka kontroller som görs varierar mellan förmånerna eftersom förmånernas regelverk ställer olika krav på vad som ska vara uppfyllt för att en person ska ha rätt till ersättning. Kontroller inom en förmån kan vara eller inbyggda i olika it-stöd. Kontrollstrukturen visar vilka kontroller som bedömts vara nyckelkontroller. Nyckelkontroller är de moment i handläggningen som bedöms ha avgörande betydelse för att säkerställa att rätt beslut fattas och rätt ersättning betalas ut. I riktlinjerna för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen anges att de ekonomiska riskerna skulle öka betydligt utan nyckelkontrollerna. I riktlinjer för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen framkommer att det ur ett internt styrning- och kontrollperspektiv är viktigt att myndigheten kan uttala sig om nyckelkontrollerna har genomförts och är ändamålsenliga. Eftersom Väksten bygger på kontrollstrukturen är det viktigt att både kontrollstrukturen och Väksten är uppdaterade för att resultaten från kvalitetsuppföljningarna ska bli så rättvisande som möjligt.166 Riskanalyser för felaktiga utbetalningar hanteras inom arbetet med systematisk kvalitetsutveckling Inom arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen genomförs en riskanalys i syfte att utvärdera om kontroller utförs och om de är ändamålsenliga samt för att identifiera andra risker för felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna utgår från villkoren i förmånslagstiftningen och de kontroller som görs i handläggningen för att säkra villkoren och baseras på kunskap från kvalitetsuppföljningarna inom modellen samt resultat från interna och externa granskningar. Riskanalysen genomförs en gång för alla förmåner som har en kontrollstruktur.167 Riskanalyser görs för förmåner som tillsammans utgör av försäkringsutgifter.168 Kontrollstrukturerna ses över och beslut fattas om eventuella uppdateringar av ansvariga chefer. I riskanalyserna beaktas risk för att beslutar och betalar ut ersättning på felaktig grund, både för mycket eller för lite pengar. Riskanalysen för felaktiga utbetalningar omfattar avsiktliga fel från den enskilde eller tredje part, oavsiktliga fel i handläggningen samt oavsiktliga fel från den enskilde eller tredje part. Riskanalysen beskriver de risker som finns trots de kontroller som görs i handläggningen.169 Riskerna i riskanalysen värderas och utifrån denna värdering prioriteras åtgärder för de högst värderade riskerna. Enligt finns det ingen övergripande riskanalys med en sammantagen analys för myndighetens felaktiga utbetalningar. De riskanalyser som görs tas fram för enskilda förmåner. Däremot sammanställs en riskbild för myndigheten inom ramen för kvalitetsanalys. 166Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 167Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 29. 168Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018, s. 17. 169Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 29. kvalitetsutvecklingen fungerar som en gemensam styrstruktur för att motverka felaktiga utbetalningar.170 Kontroller av och maskinell handläggning kan utföras både före och efter utbetalning i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Myndigheten prioriterar kontroller i förhand där det är lämpligt istället för att kontrollera i efterhand. På så vis kan onödig skuldsättning för de försäkrade, och resurskrävande återkrav, undvikas. Myndigheten arbetar också med att utveckla maskinella kontroller i betalsystemet för att motverka felaktiga utbetalningar som orsakas av otillåtna kombinationer av förmåner samt utveckla myndighetens system för riskbaserade kontroller före utförs riskbaserade kontroller inom flera förmåner på . Riskbaserade kontroller är en form av riktad kontroll. använder olika metoder för att söka mönster i befintliga data som samvarierar med en faktisk identifierad förekomst av felaktigheter och riskfyllda beteenden.172 Utöver de kontroller som utförs i handläggningen kan förmånshandläggare initiera en kontrollutredning. En kontrollutredning kan också startas genom en underrättelse från en myndighet, efter en anmälan från allmänheten eller via kontroller som initierar. Kontrollutredningarna är inriktade på att identifiera och åtgärda felaktigheter som uppstått på grund av att en person eller en annan aktör avsiktligt lämnat felaktiga uppgifter i syfte att få ersättning. Kontrollutredningarna genomförs av särskilda kontrollutredare. Orsaker till felaktiga utbetalningar som upptäcks i kontrollutredningarna återkopplas till de handläggande avdelningarna.173 170Försäkringskassan (2018): Intervju. 171Försäkringskassan (2018): 2017–2021, s. 2. 172ISF (2018): Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller, s. 28. 173Försäkringskassan (2018): Årsredovisning 2017, s. 136. har också en intern försäkringskontroll som ligger inom Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor.174 I den interna försäkringskontrollen utförs slump- och riskbaserade kontroller i förmånernas utbetalningsprocess. Syftet är att förhindra felaktiga utbetalningar och upptäcka systematiska avvikelser som kan leda till felaktiga utbetalningar. Kontroller kan ske både löpande och riktat.175 7.3.5Försäkringskassans insatser för att undvika fel i handläggningen lyfter i myndighetens långsiktiga inriktning fram att myndigheten ska skapa förutsättningar för att de försäkrade ska kunna göra rätt i hela ansökningsprocessen, och för att handläggarna ska kunna göra rätt utbetalningar.176 En viktig del i arbete med att öka kvaliteten i handläggningen är arbetet med systematisk kvalitetsutveckling. Modellens syfte är att ska kunna bedöma, redovisa och utveckla kvaliteten i handläggningen samt skapa lärande för medarbetarna och myndigheten genom samlad och systematisk uppföljning och analys.177 I verksamhetsplanen framhåller att en viktig aspekt i den rättsliga kvaliteten är att motverka felaktiga utbetalningar, fusk och bidragsbrott.178 framhåller att själva handläggningsarbetet är det absolut mest centrala i arbetet med att förebygga felaktiga utbetalningar. Att det finns handläggningssystem och att kompetensutveckling ges löpande är grundläggande förutsättningar. Som stöd till handläggarna finns också specialister och annan yrkesexpertis som kan konsulteras vid behov. Myndighetens organisering i team uppges vara en bra form för att sprida lärande bland medarbetarna. Handläggningsprocesser som används i det dagliga arbetet, tillgång till olika styrdokument, nyheter och information om exempelvis olika förmåner på myndighetens intranät är sådant som 174Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning, s. 6. 175Försäkringskassan (2009): Intern försäkringskontroll. 176Försäkringskassan (2018): inriktning 2017–2021, s. 2. 177Försäkringskassan (2016): Arbetet med att systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 8. 178Försäkringskassan (2019): verksamhetsplan 2019, s. 3. också används för att stötta handläggarna i handläggningen. Som stöd i handläggningen har exempelvis tagit fram vägledningar och processbeskrivningar för myndighetens förmåner. Vägledningarna innehåller samlad information om vad som gäller inom flera försäkringsområden, till exempel författningsbestämmelser, förarbeten och praxis.179 Processbeskrivningarna är ett metodstöd som beskriver momenten i handläggningsprocessen. Försäkringsavdelningarna har enligt arbetsordningen ansvar för att förvalta och utveckla vägledningarna och processerna. Dessutom ska avdelningarna bevaka och följa upp kvalitet och kontroll i processerna i enlighet med i myndigheten överenskomna arbetssätt.180 7.4Sammanfattande beskrivning av arbete med att motverka felaktiga utbetalningar fick i sin instruktion i uppgift att stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar. justerades skrivningen till att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. tillkom också att ska samverka med berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och då särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs. ser en tydlig koppling mellan uppgiften i instruktionen och myndighetens interna styrning. Felaktiga utbetalningar är ett inarbetat begrepp i både myndighetens långsiktiga inriktning och årliga verksamhetsplan. Myndigheten har formulerat ett mål för arbetet med felaktiga utbetalningar. Cheferna för försäkringsavdelningarna har ansvar för att inom sina respektive ansvarsområden motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Cheferna har också ansvar för kvalitet och kontroll i handläggningsprocesserna. En av stödavdelningarna – Avdelningen för analys och prognos – stödjer de operativa försäkringsavdelningarna i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. 179Försäkringskassan (2019): Vägledningar. 180Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning, s. 4. Avdelningen ansvarar för utveckling och förvaltning av modellen för systematisk kvalitetsutveckling där felaktiga utbetalningar ingår. För att tydliggöra ansvarsfördelningen i arbetet med intern styrning och kontroll och riskhantering tillämpar en modell med tre försvarslinjer. strävar efter att ha ett helhetsperspektiv på arbetet med intern styrning och kontroll. En förutsättning för god intern styrning och kontroll är att det finns tydliga och ändamålsenliga modeller för styrning, riskhantering och regelefterlevnad. För att tydliggöra ansvarsfördelningen i arbetet med intern styrning och kontroll och riskhantering tillämpar en modell med tre försvarslinjer. Myndighetens riskhantering har en framträdande roll i arbetet med intern styrning och kontroll. har valt att organisera riskhanteringen på tre sätt: genom organisatorisk, myndighetsövergripande och specifik riskhantering. Den organisatoriska riskhanteringen utgår ifrån bestämmelserna om intern styrning och kontroll. Varje avdelningschef ska göra riskanalyser inom respektive avdelning. Den organisatoriska riskhanteringen täcker verksamhet som myndigheten har enligt sin instruktion och myndighetsförordningen. Den myndighetsövergripande riskhanteringen bygger på den organisatoriska riskhanteringen. Den specifika riskhanteringen för felaktiga utbetalningar ingår i myndighetens arbete med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen. ser myndighetens modell för systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen som central för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Kvalitetsmodellen är omfattande och består av uppföljning av ärendehandläggningen med stöd av verktyget Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupad rättslig kvalitetsuppföljning. Syftet med kvalitetsutvecklingsmodellen är att bedöma, redovisa och utveckla kvaliteten i handläggningen samt skapa lärande för medarbetarna och myndigheten genom samlad och systematisk uppföljning och analys. har inget myndighetsgemensamt sätt att följa upp kvaliteten i den automatiserade handläggningen. Arbetet med att ta fram ett gemensamt förhållningssätt har påbörjats och kommer att fortsätta . Kontroller av och maskinell handläggning kan utföras både före och efter utbetalning i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. prioriterar att göra kontroller i handläggningen i förhand. Utöver de kontroller som utförs i handläggningen kan förmånshandläggare initiera en kontrollutredning. Syftet är att identifiera och åtgärda felaktigheter som uppstått på grund av att felaktiga uppgifter lämnats avsiktligt av sökande. gör också slump- och riskbaserade kontroller i förmånernas utbetalningsprocess samt riskbaserade kontroller inom flera förmåner. Myndigheten arbetar med att utveckla maskinella kontroller i betalsystemet för att motverka felaktiga utbetalningar som orsakas av otillåtna kombinationer av förmåner samt utveckla myndighetens system för riskbaserade kontroller före utbetalning. framhåller att det är viktigt att skapa förutsättningar för att de försäkrade ska kunna göra rätt i hela ansökningsprocessen, och för att handläggarna ska kunna göra rätt utbetalningar. En viktig del i arbete med att öka kvaliteten i handläggningen är arbetet med systematisk kvalitetsutveckling. Myndigheten ser att själva handläggningsarbetet är det mest centrala i arbetet med att förebygga felaktiga utbetalningar. Exempel på stöd i handläggningen för att säkerställa korrekta utbetalningar är handläggningssystem, kompetensutveckling, specialister och annan yrkesexpertis som kan konsulteras vid behov, teamarbetet, vägledningar och processbeskrivningar för myndighetens förmåner. hade knappt 8 100 anställda181 och bedriver verksamhet i sex olika regioner.182 huvuduppgift är att pröva rätten till att få vara i och få medborgarskap. Att vara en utbetalande myndighet till enskilda utgör endast en liten del av myndighetens verksamhet. Myndigheten gör däremot stora utbetalningar till kommuner och företag.183 betalade ut i ersättningar till enskilda asylsökande.184 är en enrådighetsmyndighet och leds således av en generaldirektör. Till myndigheten finns också ett insynsråd och ett etiskt råd. roll är att vara allmänhetens insyn i verksamheten och ge generaldirektören råd. Det är ett stöd till generaldirektören när det gäller etiska frågor.185 har också en internrevision. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens processer för riskhantering, styrning, kontroll och ledning.186 8.1Migrationsverkets tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar I detta avsnitt redogör vi för uppgift i instruktionen avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Dessutom beskrivs hur tolkar och konkretiserar uppgiften i sin verksamhet 181Migrationsverket (2018): årsredovisning 2017, s. 97. 182Migrationsverket (2018): Vår organisation. 183Migrationsverket (2018): Intervju. 184Migrationsverket (2019): årsredovisning 2018, s. 155. 185Migrationsverket (2018): Vår organisation. 186Migrationsverket (2018): Arbetsordning för 2018, s. 10. ska enligt sin instruktion motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott. Enligt instruktionen har myndigheten även i uppgift att samverka med andra ansvariga myndigheter så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som har.187 8.1.2Hur tolkar och konkretiserar uppgiften håller på att se över myndighetens ledning och styrning. I en avrapportering beskriver att myndighetens verksamhetslogik bland annat bygger på en balanserad processorienterad modell. Modellen tydliggör ansvarsfördelningen mellan processägare och linjechefer i processtyrningen. processtyrning kan enligt myndigheten beskrivas utifrån processutveckling samt resursplaner och styrning.188 I en rapportmall för en deluppföljning inför årsredovisning beskrivs ett övergripande mål om att motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott. Nationella samordningsavdelningen sammanställer statistik angående misstänkta bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Avdelningen ska dessutom redovisa måluppfyllelsen samt planerade och genomförda insatser för att nå målet.189 hänvisar till att målet har tagits fram med anledning av uppgiften i myndighetens instruktion. Målet följs upp och återrapporteras i delårsuppföljningar och årsredovisningen.190 I verksamhetsplanen för finns inte specifika mål och strategisk inriktning avseende felaktiga utbetalningar.191 187Förordning (2007:996) med instruktion för . 188Migrationsverket (2018): Utvecklad ledning och styrning vid , s. 189Migrationsverket (2018): Deluppföljning 2 2018 inför årsredovisning – rapportmall, s. 22. 190Migrationsverket (2018): Intervju. 191Migrationsverket (2019): Verksamhetsplan 2019. 8.2Migrationsverkets organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar