sou · H7B359d7 · 2019-12-12 00:00:00 — 5.8.3Potential för ökat samarbete Kartläggningen visar att samarbete är en utmaning, såväl inom som mellan de utbetalande myndigheterna. Flera myndigheter tar upp att de samverkar inom ramen för eSam rörande exempelvis livshändelser, vilket ska resultera i framtagande av digitala tjänster. Perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar tycks dock inte framträdande. Av våra intervjuer framkommer att myndigheterna har liknande problem och utmaningar. Våra tidigare studier pekar också på att de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningar i digitaliserade ärendeprocesser verkar vara snarlika. Det borde därför finnas generella lärdomar att ta tillvara för samtliga utbetalande myndigheter kring frågan om digitalisering och AI för korrekta utbetalningar. Ur ett kompetensperspektiv borde också ökad samverkan vara viktigt. Det finns en begränsad mängd personer som har relevant analytisk och teknisk kompetens samt förstår välfärdssystemens utformning och dess risker för felaktiga utbetalningar. Dessa personer är troligen nyckelaktörer vad gäller korrekta utbetalningar inom de utbetalande myndigheterna. I intervjuunderlaget finns också specifik efterfrågan på mer samverkan och tydligare styrning främst när det gäller juridiska och etiska frågor. 6Avslutande diskussion och prioriterade områden Digitaliseringen genomsyrar samhället och även svensk offentlig sektor digitaliseras snabbt. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar och automatiserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. Våra intervjuer med nyckelpersoner på dessa myndigheter visar att det finns en optimism kring digitaliseringens förmåga att bidra till mer korrekta utbetalningar. I stort finns en samstämmig syn att digitaliseringen också leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Även i vår kartläggning finns det mycket som talar för att potentialen är stor för mer korrekta utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. En sammanvägd bedömning talar dock för att denna potential långt ifrån utnyttjas och digitaliseringens nuvarande effekter på utbetalningar snarare kan vara negativa. Vi ser att detta kan ha flera orsaker. Perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar är lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete jämfört med service och effektivitet i den egna verksamheten. Detta kommer till utryck på flera sätt. Det genomförs exempelvis få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. Inte heller utformningen av de digitala tjänsterna tycks beakta detta perspektiv i någon större utsträckning. Det finns till exempel få funktioner i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning som syftar till att säkerställa korrekta uppgifter och förebygga fel. De generella kontrollnivåerna av lämnade uppgifter och användningen av dataanalyser i syfte att få träffsäkra kontroller är dessutom begränsad. Såvitt vi har sett görs heller ingen uppföljning av hur investeringar i digitalisering och AI påverkar de felaktiga utbetalningarna. Kartläggningen har inte heller Avslutande diskussion och prioriterade områden visat att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar. Detta pekar på ett generellt behov av mål för korrekta utbetalningar och att det också genomsyrar myndigheternas digitaliseringsarbete, i prioriteringar av digitaliseringsinitiativ, utformning av digitala tjänster och införande av riskbaserade kontroller med tillräckliga kontrollnivåer. Det finns också ett behov av att i större utsträckning försöka kombinera service- och kontrollperspektivet. Det kan ske genom ett mer aktivt och intelligent stöd till den sökande, t.ex. genom att i högre grad återanvända och förifylla kvalitetssäkrade uppgifter i självbetjäningstjänsterna. Ett utvecklat informationsutbyte är en central förutsättning för detta. Potentialen i dataanalys och artificiell intelligens kan också bidra till att både stödet och kontrollinsatserna blir mer träffsäkra och effektiva. Förutsättningarna behöver också stärkas. Enligt våra studier bedöms ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnar oriktiga uppgifter. Myndigheternas förmåga att upptäcka dessa oriktiga uppgifter, helst före beslut, behöver därför vara god. Risker finns också för systematisk bidragsbrottslighet som myndigheterna behöver kunna upptäcka tidigt och effektivt. Sammantaget behövs här ett tydligare rättsligt stöd för att använda relevant data för dessa ändamål. Rättsliga förutsättningar behövs också för att etablera sådana informationsutbyten som har stor effekt på omfattningen av felaktiga utbetalningar. Delegationens omfattningsstudier har visat att den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar är att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalningar. Med den kunskap om som finns inom berörda myndigheter och med utgångspunkt i iakttagelserna i denna rapport, finns därmed goda möjligheter att prioritera och utforma insatser med hjälp av digitalisering och AI i syfte att nå betydande positiva effekter för korrekta utbetalningar. Utifrån våra slutsatser pekar vi här ut några prioriterade områden med rekommendationer för att bättre ta tillvara potentialen i digitalisering och AI för att säkerställa korrekta utbetalningar. I slutbetänkandet återkommer vi med konkreta förslag. Avslutande diskussion och prioriterade områden 6.2.1Styrning och uppföljning för korrekta utbetalningar i digitaliseringen Som vi sett flera uttryck för är perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete. Inte heller i regeringens styrning på området är dessa perspektiv framträdande. Vi anser att regeringens styrning bör förtydligas i detta avseende, till exempel genom att regeringens digitaliseringsstrategi kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar. Det är också viktigt att myndigheterna explicit tar med perspektivet korrekta utbetalningar som prioriteringsgrund i digitaliseringsinitiativ samt följer upp och mäter hur investeringar i digitalisering och AI påverkar de felaktiga utbetalningarna. 6.2.2Systematisk kunskap om hur digitala lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar Vi kan konstatera att det finns en utbredd uppfattning att digitalisering leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. visar vår kartläggning och genomförda omfattningsstudier att digitaliseringen riskerar att ha motsatt effekt . Inom myndigheterna följs digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar inte upp och det finns inte heller någon systematisk kunskap om hur digitala lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. Det är därför viktigt att sådan systematisk kunskap tas fram och används i myndigheternas utvecklingsarbete. I första hand kan en sådan kunskapssammanställning omfatta självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning samt riskbaserade kontroller innan och efter utbetalning. Vi har också sett att digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar inte heller studeras inom forskningen av e-förvaltningen. Avslutande diskussion och prioriterade områden 6.2.3Korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning Vi har sett att det finns ett begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning. Våra omfattningsstudier visar att oriktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar, inte minst i automatiserade ersättningssystem. En hög andel av felen bedöms dessutom vara avsiktliga.64 Det är därför centralt att förebygga att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalning genom att utveckla ändamålsenliga och effektiva sätt att säkerställa korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning. Det kan handla om att stödet och kontrollen stärks på flera sätt: •Tjänsterna bör rent generellt designas med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke. •Individens ansvar att lämna korrekta uppgifter och konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter görs tydligare. •Aktivt och intelligent stöd ges den sökande, t.ex. genom att uppgifter som bedöms ha hög kvalitet förifylls och att självbetjäningstjänsterna blir mer dialogbaserade.65 •I självbetjäningstjänsten riskbedöms lämnade uppgifter i realtid. Om risken är förhöjd att lämnade uppgifter är oriktiga kan den sökande ges ytterligare information eller få besvara extra kontrollfrågor.66 •Kontroller av lämnade uppgifter i automatiserad handläggning stärks och görs i huvudsak riskbaserad. Särskilt prioriterat är att riskbedöma uppgifter som har en central betydelse för rätten till ersättning eller ersättningens storlek. 64 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 161. 65Den dialogbaserade självbetjäningen kan exempelvis efterfråga endast de uppgifter som behövs och ge intelligent stöd att lämna en komplett textuell beskrivning. 66Riskbedömningarna kan uppmärksamma avvikande uppgifter baserat på enkel logik, men kan också bygga på avancerade dataanalyser av aktuella och historiska data (riskbaserade kontroller). Avslutande diskussion och prioriterade områden •Lättanvända stöd för att anmäla eventuella ändrade förhållanden införs, om de inte redan finns. Särskilt prioriterat är detta i ersättningssystem där en hög andel av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ej anmälda ändrade förhållanden och där endast den sökande har denna information. 6.2.4Styrning, analys och uppföljning av automatiserad handläggning Mot bakgrund av de allvarliga brister som identifierats när det gäller automatiserade ersättningssystem är det angeläget att berörda myndigheter säkerställer att styrning och ansvar är tydligt och ändamålsenligt när det gäller korrekta utbetalningar från automatiserade processer. Det är också viktigt att analys och kvalitetsuppföljning av felaktiga utbetalningar även omfattar de automatiserade handläggningsprocesserna och ger ett bra stöd för att de felaktiga utbetalningarna inom dessa processer minskar . Eftersom felaktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar finns det anledning att särskilt säkerställa att kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljningen omhändertar dessa risker på ett bra sätt. Med något undantag kan vi också konstatera att det inte sker någon systematisk uppföljning efter driftsättning av om ersättningssystemens regelverk implementerats korrekt i den automatiserade handläggningen. Fel i detta avseende kan utgöra en risk för felaktiga utbetalningar där även små felaktigheter kan leda till betydande fel . Det är därför viktig att det sker en systematisk uppföljning på detta område även efter driftsättning. Även metoderna för tillsynsmyndigheternas granskning kan behöva utvecklas i takt med att exempelvis automatisering och riskbaserade kontroller får en allt mer betydelsefull roll. Här ryms frågor om hur en effektiv tillsyn kan ske av automatisk handläggning eller av algoritmer som ligger till grund för riskbaserade kontroller. Avslutande diskussion och prioriterade områden 6.2.5Utveckling av och förutsättning för riskbaserade kontroller Enligt våra uppskattningar orsakas ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnat felaktiga uppgifter i ansökan eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden med ersättning.67 Kontrollerna av lämnade uppgifter behöver därför stärkas och i huvudsak göras riskbaserade och inriktade på avsiktliga och systematiska fel. Vi har också sett i tidigare publicerade riskanalyser att kontroller under tid med ersättning nedprioriteras jämfört med kontroller av nyansökningar. Med ökad förmåga att upptäcka indikationer på förändrade förhållanden kan kontrollen göras i rätt ärenden i rätt tid. Kontroller bör också göras i syfte att förebygga och upptäcka fel. Det finns också risker för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från mindre seriösa välfärdsaktörer. Att tidigt och effektivt identifiera dessa är central del av myndigheternas grindvaktsfunktioner. Det är därför viktigt att införa riskbaserade kontroller i realtid i flera riskhändelser68, se tabell 6.1 nedan. 67 Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 18. 68Riskhändelserna i tabellen kan också antas vara åtminstone delvis sammankopplade. Det kan exempelvis finnas en förhöjd risk att en välfärdsaktör lämnar felaktiga uppgifter i en ansökan strax efter att dess styrelse har bytts ut, om bytet skett i syfte att skapa möjligheter för utnyttjande av välfärdssystemen. Det finns därför anledning att de riskbedömningar som görs beaktar information från övriga riskhändelser i den mån det är motiverat. Rapport 5Avslutande diskussion och prioriterade områden Riskbaserade kontroller kan införas i flera riskhändelser När välfärdsaktörer ska registreras, anslutas Upptäcka aktörer som startar verksamhet i eller beviljas tillstånd för sin verksamhet syfte att utnyttja välfärdssystemen. (hos exempelvis , , och Inspektionen för vård och omsorg). När det sker företrädarbyte hos välfärdsaktör Upptäcka om företrädarbytet gjorts i syfte När uppgifter lämnas i Förebygga oriktiga uppgifter, ge individualiserat stöd eller ställa extra Under myndighetens handläggning av Upptäcka oriktiga uppgifter. Under tid med ersättning, t.ex. inför Upptäcka förändrade förhållanden, kontrollera rätt ärenden i rätt tid. När systemöverskridande uppgifter lämnas Upptäcka oriktiga uppgifter, undvika till registerförande myndighet och spridningseffekter genom att oriktiga möjligen också när uppgiften används av uppgifter korrigeras hos registerförande När det gäller fel i systemöverskridande uppgifter och välfärdsaktörer som vill utnyttja välfärdssystemen får berörda myndigheter olika insikter om vilka slags fel och aktörer som orsakar felaktiga utbetalningar och hur dessa kan upptäckas. Det beror på att tillgången till data, kontext och kontrollinstrument varierar mellan myndigheterna. Dessa kompletterande insikter motiverar ett samarbete mellan tillståndsgivande, registerförande och utbetalande myndigheter i att utveckla riskbaserade kontroller avseende systemöverskridande uppgifter och välfärdsaktörer. Detta kan leda till att myndigheternas grindvaktsfunktioner och kontroller blir effektivare, som hinder för att utveckla kontrollernas effektivitet identifieras, t.ex. i form av hinder att använda viss information för att rikta och genomföra kontrollerna. Mot bakgrund av den rättliga osäkerhet som gäller riskbaserade kontroller och den potential det har för att säkerställa korrekta 69Effekten kan vara flerfaldig: Förebygger att oriktiga uppgifter registreras av registerförande myndighet eller används av användande myndighet. I de fall användande myndighet upptäcker felet kan information om detta fel återföras till registerförande myndighet. Avslutande diskussion och prioriterade områden utbetalningar är det angeläget att arbetet ges ett tydligare rättligt stöd. Vår kartläggning visar att berörda myndigheter ser ett behov av konkreta etiska riktlinjer som stöd i arbetet med exempelvis utveckling av riskbaserade kontroller. Det bör därför övervägas att fastställa och tydliggöra sådana riktlinjer. En utgångspunkt för detta arbete skulle kunna vara de riktlinjer som tagits fram av EU- kommissionens expertgrupp på hög nivå för AI. Informationsutbyte har sannolikt haft relativt stor betydelse för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och ett utökat informationsutbyte skulle stärka detta ytterligare. Det är därför angeläget att undersöka vilken information som behöver utbytas, för vilka ändamål och vilken kvalitet de önskade uppgifterna bedöms ha. Det är även viktigt att uppskatta vilken effekt det ökade informationsutbytet har på felaktiga utbetalningar. Ett helhetsgrepp kan behöva tas med det primära syftet att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Ett informationsutbyte kan omfatta information av flera slag. Det kan handla om uppgifter som har direkt betydelse för rätten till ersättning eller ersättningens storlek. Men det kan också handla om uppgifter som behövs för att utveckla myndigheternas riskbaserade kontroller av uppgifter och välfärdsaktörer. Sådan information behöver också utbytas på ett sätt som gör det möjligt att genomföra de dataanalyser som de riskbaserade kontrollerna bygger på. som det finns rättsliga hinder mot utökat informationsutbyte som kan behöva undanröjas, har vi sett exempel på att informationsutbytet kan utökas inom ramen för gällande lagstiftning. Det finns därför goda skäl att undersöka dessa möjligheter närmare. Som ett led i detta bör det undersökas om inte de månatliga arbetsgivardeklarationerna kan användas i ökad utsträckning. För att säkerställa goda förutsättningar för informationsutbyte är det angeläget att uppgifterna blir rätt vid källan, det vill säga hos den registerförande myndigheten. Det måste också vara lätt för Avslutande diskussion och prioriterade områden användande myndigheter att vidarebefordra indikationer på felaktiga uppgifter till den registerförande myndigheten. 6.2.7Samarbete kring digitalisering och AI för korrekta utbetalningar sker det i princip inget samarbete mellan de utbetalande myndigheterna när det gäller digitalisering och AI för korrekta utbetalningar. är de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningarna lika mellan myndigheterna. Också de tekniska och analytiska metoderna och verktygen som står till förfogande för att komma tillrätta med felen är snarlika. Det finns därför starka skäl att öka samarbetet kring digitalisering och AI för att tillvarata potentialen för korrekta utbetalningar. Flera av de prioriterade områdena som vi lyft fram i detta kapitel kan omfattas av ett sådant samarbete, men inte minst: •Systematisk kunskap om hur digitala tjänster ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. •Utveckling av och förutsättning för riskbaserade kontroller. Accenture (2013): Fraud, and Abuse in . Identifying and Overcoming this . , Media and Democracy, EISMD (2018): Ethical Framework for “”. , , et al. (2018): Artificial intelligence and the ‘good society’: the US, EU, and UK approach. Science and ethics 24.2: 505-528. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1). Ds 2019:13: Etableringsjobb. eSamverkansprogrammet (2016): Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk form. Europeiska kommissionen (2019): Etiska riktlinjer för tillförlitlig AI. Europeiska kommissionens expertgrupp på hög nivå för AI- frågor. (2015): Automatiserade och kontroller i föräldrapenning, diarienummer . (2018): Automatiserade nyckelkontroller i det statliga tandvårdsstödet, diarienummer . (2019): Årsredovisning 2018. Inspektionen för socialförsäkringen (2015): Individuell eller standardiserad socialförsäkring. Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. Myndigheten för digital förvaltning m.fl. (2019): Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata. Slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. , Infrastrukturdepartementet (2019): Uppdrag att öka den offentliga förvaltningens förmåga att tillgängliggöra öppna data, bedriva öppen och datadriven innovation samt använda artificiell intelligens. Dnr: I2019/01416/DF, I2019/01020/DF. , (2012): Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en samverkande statsförvaltning. artikelnummer: N2012.37. , (2017): För ett hållbart digitaliserat –en digitaliseringsstrategi. Dnr: N2017/03643/D. , (2018): Nationell inriktning för artificiell intelligens. Informationsmaterial, N2018.14. , J., & Hjelholt, M. (2018): Digital citizenship and neoliberalization: governing digital citizens in . Citizenship Studies, 22(5), 507-522. Socialförsäkringsbalk (2010:110). SOU 2018:25: Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. SOU 2018:72: Expertgruppen för digitala investeringar, Slutrapport. Betänkande av Expertgruppen för digitala investeringar. Tilson, D., Lyytinen, K., & Sorensen, C. (2010): Digital infrastructures: The missing IS research agenda. , 21(4), 748-759. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Färre felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller. Uppström, E., & , C. (2017): Explaining value co-creation and co-destruction in e government using boundary object theory. Government Information Quarterly, 34(3), 406-420. (2018): Här är nischerna där kan visa framfötterna. Veckans affärer, . West, J., & Bhattacharya, M. (2016): Intelligent financial fraud detection: A comprehensive review. Computers and Security.