sou · H7B35 · 2019-02-01 00:00:00 — I äldre ekonomisk forskning häv- dades att högre anpassningskostnader leder till lägre genomsnittlig sysselsättning. 2Skedinger (2008), s. 58. 3Edin och (1993), s. 1046. 4Skedinger (2008), s. 5. Konsekvenser av utredningens förslag av forskningsläget framgår det att detta samband inte håller generellt. Det kan till och med vara tvärtom, det vill säga att höga uppsägningskostnader under vissa omständigheter kan leda till högre sysselsättning.5 När det gäller den empiriska forskningen som bygger på jäm- förelser mellan olika länder finns det ett antal studier som visar att strikt anställningsskydd ger högre arbetslöshet och negativ påverkan på sysselsättningen, framför allt för unga personer och i vissa studier särskilt för kvinnor. Å andra sidan finns det också ett stort antal studier som inte finner några belägg för ett samband mellan anställ- ningsskydd och sysselsättning eller arbetslöshet.6 I en nyare studie från bekräftas att svagare anställningsskydd inte ger några systematiska långsiktiga effekter på arbetstagares sannolikhet att röra sig mellan arbetslöshet och sysselsättning. Ska ett svagare anställ- ningsskydd bidra till lägre arbetslöshet behövs det enligt andra policyåtgärder och institutionella ramverk som samverkar med för- ändringen i anställningsskyddet.7 Det finns som nämnts ovan även studier som visar på ökad syssel- sättning av ett striktare anställningsskydd. En studie på amerikanska data kom fram till en ökad sysselsättning som en följd av striktare anställningsskydd. Effekten bestod dock i att företagen på grund av striktare anställningsskydd i större utsträckning valde att satsa på ny teknik och därför anställde välutbildad arbetskraft. För personer med kort utbildning var sysselsättningseffekten negativ.8 Sannolikt svagt negativ påverkan på produktivitet och tillväxt Anställningsskyddet kan påverka produktiviteten9. Även här antas det att det kan finnas effekter som motverkar varandra. Tryggare anställningar kan öka produktiviteten hos arbetstagarna i form av 5Edin och (1993), s. 1 049. 6Skedinger (2008), s. 75 ff. 7Cournède, Denk och Garda (2016). 8Uddén Sonnegård (2017), s. 27. 9Produktivitet är ett samlingsnamn för flera olika slags mått. Produktivitet kan avse hur mycket som produceras per arbetad timme givet kapitalinsatsen (arbetsproduktiviteten). Arbetsproduktiviteten bestäms av sammansättning och utbildningsnivå i arbetskraften men också av kapitalintensiteten. Arbetsproduktivitet är mätbar. Men produktivitet kan också avse hur effektivt ett företag tar tillvara kapital och arbetskraft i produktionen av en vara eller en tjänst. Denna produktivitet kallas ofta totalfaktorproduktivitet (TFP) eller multifaktorpro- duktivitet (MFP). Den är inte mätbar, utan måste skattas. Konsekvenser av utredningens förslag långvarigt engagemang och kompetensutveckling i arbetet. Anställ- ningstrygghet antas särskilt påverka viljan hos arbetstagare att skaffa sig så kallat företagsspecifikt kunnande.10 Det finns äldre studier som visar att avkastningen på arbetslivserfarenhet är lägre för till- fälligt anställda än för tillsvidareanställda, möjligen som en följd av mindre utveckling och lärande i arbetet.11 Ökad hälsa kopplat till tryggare anställningar kan antas ge ökad produktivitet, se kapitel 3. Kostnader förknippade med anställningsskydd gör att arbetsgi- vare blir mer noggranna vid nyrekryteringar med att hitta arbets- tagare med hög produktivitet.12 Åandra sidan kan sämre förutsättningar för företagen att reagera på ändrade förutsättningar påverka produktiviteten negativt. Det finns en risk att anställningsskydd gör att omvandling och anpass- ning till nya möjligheter och utmaningar bromsas in.13 Det finns också en risk att turordningsregler låser in potentiellt produktiva arbetstagare i ett mindre produktivt jobb. Anställnings- skydd kan minska arbetsgivares vilja att anställa personer ur grupper som antas ha lägre genomsnittlig produktivitet men också göra att arbetsgivare väljer att i större utsträckning än vad de annars skulle ha gjort investera i maskiner och teknik i stället för att anställa.14 Om arbetstagare löper större risk för att bli av med jobbet kan det leda till att de drar sig för att vara frånvarande men också till att de arbetar hårdare. Det kan påverka arbetsproduktiviteten. Det finns ett antal studier som pekar på att större trygghet i anställningen leder till större benägenhet för arbetstagare att vara frånvarande. Några av dessa studier gäller svenska förhållanden. I studier av införandet av det så kallade tvåundantaget för företag med max tio anställda har det gått att identifiera en ökad produkti- vitet som en följd av att arbetstagare i dessa företag blev mindre benägna att vara sjukskrivna och ta ut vab.15 Effekterna på företagens produktivitet av anställningsskydd är sammanfattningsvis inte entydiga. Teknikföretagen sammanfattar i en översikt det som att påverkan på produktiviteten av 10Skedinger (2008), s. 62 f. 11Edin och (1993), s. 1 058. 12Uddén Sonnegård (2017), s. 14. 13Uddén Sonnegård (2017), s. 14. 14Skedinger (2008), s. 63. 15Bjuggren, och (2018). Konsekvenser av utredningens förslag anställningsskydd generellt tycks vara är negativ, men att effekten är liten.16 har tagit fram en modell för att kunna jämföra och beskriva anställningsskyddet i olika länder. I modellen delar in anställ- ningsskyddet i tre huvudkategorier; tillsvidareanställningar, tidsbegrän- sade anställningar respektive kollektiva uppsägningar.17 De tre huvud- kategorierna kan sedan i sin tur delas in i undergrupper, se tabell 15.2. Källa: Skedinger (2008) s. 27. Den första huvudkategorin består av anställningsskydd förknippat med tillsvidareanställningar. Till kategorin kopplas i modell tre underkategorier. Den första underkategorin kallas procedur- regler och det är åtgärder som arbetsgivaren måste vidta mellan det att beslut om uppsägning fattas till dess att uppsägningen verkställs. Det kan handla om att arbetstagare ska underrättas på särskilt sätt eller att det krävs förhandling med facklig organisation. Procedur- reglerna handlar om att verkställandet av beslutet om uppsägning fördröjs. Uppsägningstid och avgångsvederlag är mer direkta mått på kost- nader som hänger samman med en uppsägning. Undergruppen svårighet att säga upp/avskeda personal samlar övriga restriktioner för att avsluta tillsvidareanställningar. I denna kategori återfinns definitionen av vad som ses som saklig grund för 16Teknikföretagen (2013), s. 48–49. 17Se exempelvis (2010). Konsekvenser av utredningens förslag uppsägning (det vill säga 7 § LAS som behandlas i kapitel 5–7). Även reglerna för urvalet av vem som ska sägas upp i en arbetsbristsitua- tion (det vill säga turordningsreglerna enligt 22 § LAS) återfinns i denna undergrupp.18 Förslaget om en ny regel vid sänkt arbetstids- mått (se avsnitt 15.2) berör denna undergrupp inom anställnings- skyddet. Den andra huvudkategorin är reglerna för tidsbegränsade anställ- ningar. Här är de regler som finns gällande i vilka situationer tids- begränsade anställningar får användas den första undergruppen. Även regler för maximalt antal tidsbegränsade anställningar liksom maximal period med tidsbegränsad anställning återfinns som en del av anställningsskyddet för denna undergrupp. Se kapitel 8–12. För- slagen för ett mer hållbart arbetsliv (se avsnitt 15.3) berör denna undergrupp inom anställningsskyddet. Användningen av bemanningsföretag regleras i många länder på liknande sätt som regler för tidsbegränsat anställda. Regelverket för bemanningsföretag ses därför också som en del av anställnings- skyddet för tidsbegränsat anställda. Den tredje huvudkategorin är regleringen av kollektiva uppsäg- ningar. Om en uppsägning definieras som kollektiv innebär det i många länder ytterligare restriktioner för arbetsgivaren i jämförelse med regelverket för individuella uppsägningar i den första huvud- kategorin. Det kan handla om utökade krav på förhandling med arbetstagarorganisationerna eller om extra avgångsvederlag i jäm- förelse med vid individuella uppsägningar.19 15.1.3Vilka omfattas av förslagen Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) omfattar arbetstagare och arbetsgivare inom såväl privat som offentlig sektor på arbets- marknaden. Anställningsskyddets utformning är en viktig del av arbetsmarknadens funktionssätt. Hur anställningsskyddet är utformat påverkar därför på ett principiellt plan alla som berörs av reglerna, det vill säga inte bara dem som konkret hamnar i den situation som reglerna gäller. 18Skedinger (2008), s. 26 f. 19Skedinger (2008), s. 28 f. Konsekvenser av utredningens förslag Vissa kategorier av arbetstagare är undantagna från LAS till- lämpningsområde, bland annat företagsledare och arbetsgivares familjemedlemmar och arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklingsanställning. Det finns också ett antal specialförfattningar som innebär att LAS helt eller delvis inte är tillämplig. Detta gäller främst inom hälso- och sjukvården, inom utbildningsområdet och inom försvaret. Än mer betydelsefullt i sammanhanget är att många arbetsgivare och arbetstagare omfattas av regler i kollektivavtal som ersätter LAS regelverk i de frågor där vi föreslår förändringar. Det gäller till exempel i vilken mån ersättning under en omställningstid ska utgå för den som har accepterat ett sänkt arbetstidsmått i en arbetsbrist- situation. Det gör att det totala antalet arbetsgivare och arbetstagare som påverkas av de föreslagna förändringarna är mycket svårt att bedöma. Med hjälp av vår kartläggning av kollektivavtalen på de olika områden som vi har studerat går det att få en bild av hur stor del av arbetsmarknaden som berörs, se kapitel 6 och 10. 15.1.4De branscher som främst berörs av förslagen Av utredningens kartläggning har det framkommit att både om- reglering av arbetstidsmått och intermittenta anställningar förekom- mer oftare inom vissa delar av arbetsmarknaden än inom andra. Kart- läggningen har skett i dialog med arbetsmarknadens parter. Det är svårt att säkerställa i vilken utsträckning omreglering av arbetstids- mått vid arbetsbrist respektive intermittenta anställningar förekom- mer på delar av arbetsmarknaden där arbetstagare i liten omfattning är medlemmar och där det saknas kollektivavtal. Givet den reserva- tionen kan utredningens förslag antas få större påverkan på företag och anställda inom de branscher där kartläggningen visar att omreg- lering och intermittenta anställningar förekommer i jämförelse med företag inom andra branscher. I kartläggningen har organisationer som befinner sig inom branscherna detaljhandel, servicebranschen, vård och omsorg och besöksnäringen ingått. På tjänstemannasidan är bland annat bank- och finansbranschen, vård och omsorg och kultur och mediebranscherna berörda när det gäller intermittenta anställningar. Vi återkommer till antaganden om omfattningen under respektive förslagsdel. Konsekvenser av utredningens förslag 15.2Ökat skydd vid omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist Den faktiska förekomsten av omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist är inte särskilt stor . Däremot har det tydligt kommit fram i kartläggningen att det handlar om en principiell fråga som berör samtliga som potentiellt kan komma att påverkas. Den gene- rella frågan är om samma principer ska gälla vid omreglering av arbetstidsmått i arbetsbristsituationer som vid övriga arbetsbrist- situationer. Förslaget påverkar som vi ser det därmed i ett större perspektiv samtliga arbetstagare och samtliga arbetsgivare på arbets- marknaden. Skyddsreglerna i LAS bärs upp och tillämpas av arbets- marknadens parter på olika nivåer. Att analysera lagreglers påverkan utifrån antalet tvister eller antalet fall där de inte har tillämpats ger inte någon bra bild av vilka som berörs av dem. Antalet faktiska exempel på sänkta arbetstidsmått vid arbetsbrist blir därför alldeles för snävt för att förstå vilka som påverkas av förslagen. Men det är ändå intressant att försöka uppskatta antalet fall av sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist samt om det antalet kan komma att påverkas av förslaget. I den gemensamma lönestatistiken går det inte att utläsa att sänkt arbetstidsmått skulle ha påverkat den totala statisti- ken över antalet personer som ökar eller minskar sin arbetstid mellan , se kapitel 6. De uppgifter om antal fall vi har fått från arbets- marknadens parter kommer från detaljhandelsområdet. På årsbasis indikerar de uppgifter vi har fått att det kan handla om mellan 30 och 50 centrala förhandlingar. Antalet lokala förhandlingar som startar som en situation med sänkt arbetstidsmått är betydligt fler. Enligt Handels handlar det om drygt 260 lokala förhandlingar på årsbasis där det slutligen landar i en annan lösning än i sänkta arbetstidsmått. Hur många individer som har varit direkt berörda är okänt. Konsekvenser av utredningens förslag Detaljhandelsområdet utgjorde grovt uppskattat omkring 23 pro- cent av de mest berörda branscherna sett till antalet anställda enligt yrkesregistret 2016 (SSYK 2012)20. En enkel uppräkning av antalet ärenden på central nivå baserat på detaljhandelsområdets storlek sett till antalet anställda ger ett antal centrala förhandlingar på mellan 130 och 220 . Baserat på samma slags uppräkning skulle antalet lokala förhandlingar omfatta drygt 1 100 . Observera att skatt- ningen blir mycket grov i och med att situationen skiljer sig mellan olika branscher. 15.2.2En möjlighet att tacka nej till erbjudande om sänkt arbetstidsmått Förslaget behandlas i avsnitt 7.7.2–7.7.10. Ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbets- tidsmått ska inte ses som skäligt. Förslaget innebär att arbetsgivaren inte kan uppfylla sin omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket LAS genom att lämna ett omplaceringserbjudande som enbart inne- bär ett lägre arbetstidsmått. Som en följd av förslaget är arbetsgi- varen inte heller skyldig att lämna sådana erbjudanden. Möjligheten att frivilligt göra det finns dock kvar. Om en arbetstagare avböjer en omplacering till ett sänkt arbets- tidsmått behöver arbetsgivaren säga upp den nuvarande anställningen på grund av arbetsbrist och ingå ett nytt avtal med arbetstagaren för att ändra anställningens omfattning. Det går då inte att undgå en för- handling om turordning eller motsvarande överenskommelse med facklig organisation. Förfarandet kan därmed bli mer tidskrävande. Arbetsgivarens frihet att själv välja vilka personer som ska omfattas av sänkt arbetstidsmått begränsas också. Däremot förändras inte möjligheten att åstadkomma önskad organisation. 20I beräkningen har vi tagit med följande yrkeskategorier (antal 2016 inom parentes): 512 Kockar och kallskänkor (39 641), 513 Hovmästare, servitörer och bartendrar (23 619), 522 Butiks- personal (223 919), 531 Barnskötare och elevassistenter m.fl. (115 195), 532 Undersköterskor (186 915), 533 Vårdbiträden (76 546), 534 Skötare, vårdare och personliga assistenter m.fl. (161 192), 911 Städare och hemservicepersonal m.fl. (75 409), 912 Tvättare, fönsterputsare och övriga rengöringsarbetare (5 638), 941 Snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. (77 340) Källa: SCB . Konsekvenser av utredningens förslag En naturlig och enligt utredningen tänkbar följd av förslaget kan bli att arbetsgivare väljer att lämna omplaceringserbjudanden i tur- ordning. En annan konsekvens kan bli att arbetsgivare i större utsträckning väljer att ge alla samma erbjudanden i syfte att förenkla förfarandet. Konsekvenser av fler situationer med turordning Förslaget innebär att turordning ska tillämpas i fler situationer. Det gör att det är relevant att analysera konsekvenserna av utökat anställ- ningsskydd. Vi har ovan redovisat att nationalekonomisk teori utgår från att ett starkare anställningsskydd generellt sett minskar personalom- sättningen men att påverkan på sysselsättningen är oklar eftersom både uppsägningar och anställningar minskar.21 Det saknas entydigt stöd för att anställningsskyddet påverkar nivån på sysselsättning och arbetslöshet. Effekterna på företagens produktivitet av anställnings- skydd är inte heller entydiga. Ett vanligt antagande är att påverkan är negativ, men att effekten är liten. Dessa slutsatser gör att det inte finns underlag för att anta att vare sig sysselsättning, arbetslöshet eller produktivitet påverkas i någon större omfattning som en följd av att turordning tillämpas i fler situationer. När det gäller turordningsbestämmelserna mer specifikt finns det stöd för att de påverkar frånvaron från arbetet. Arbetsgivarna blir sannolikt också mer noga med att de som anställs har hög produk- tivitet. En konsekvens av vårt förslag som är rimlig att tänka sig är att arbetsgivare i fler situationer väljer att anställa tidsbegränsat. Konsekvenser av färre situationer med sänkt arbetstidsmått Utredningen bedömer att arbetsgivare kan komma att avstå från att omorganisera till lägre arbetstidsmått som en följd av att den före- slagna regeln införs. Rent generellt tänker vi oss att det handlar om företag som har möjlighet att bedriva en lönsam verksamhet och där det finns ett verksamhetsmål bakom en önskan att omorganisera till lägre arbetstidsmått utöver att enbart sänka kostnaderna. 21Skedinger (2008), s. 5. Konsekvenser av utredningens förslag Om skälet till sänkt arbetstidsmått enbart är en bristande lön- samhet kan det i ett samhällsperspektiv vara effektivt att bejaka strukturomvandling i stället för att omorganisera verksamheten till lägre arbetstidsmått. Det vill säga att det i vissa fall kan vara bättre att företag med låg lönsamhet lägger ner. För att veta vad som är att föredra behöver man göra en avvägning mellan effektivt resursut- nyttjande och ekonomins och arbetskraftens omställningsförmåga. Sänkt arbetstidsmått leder till färre arbetade timmar i ekono- min.22 Färre arbetade timmar ger lägre inkomster för individerna och därigenom lägre skatteintäkter.23 Ofta antas att BNP minskas unge- fär i motsvarande grad som antalet arbetade timmar. Det bygger på ett antal antaganden om väl fungerande lönebildning, fri kapital- bildning och skalavkastning på produktionen och även marginalproduktivitet.24 Det sista antagandet är av extra intresse i detta sammanhang. Om det finns reella verksamhetsskäl bakom ett beslut att sänka arbetstidsmått eller att anställa på deltid på ett sätt som påverkar marginalproduktiviteten kan sänkt arbetstid ge positiva effekter på sysselsättningen och på ekonomin. Det vill säga att arbetstagaren får mer gjort tack vare att arbets- tiden koncentreras. Om det inte finns skäl att anta att produkti- viteten ökar tillräckligt mycket talar det mesta för att det blir en negativ påverkan på sysselsättning och produktionen i ekonomin som helhet om arbetstidsmåttet sänks. Att antalet arbetade timmar kan förväntas sjunka även med oförändrad produktivitet beror på att det finns kostnader som är förknippade med lägre arbetstidsmått. Vissa kostnader för företagen är oberoende av arbetstiden. Det gör att lönekostnaden ökar om arbetstiden sänks. Det kan även uppstå ett tryck på att kompensera den lägre arbetstiden med högre löneökningar och rekryteringskostnaderna kan förväntas öka.25 I kartläggningen har det framkommit att rörligheten på arbetsplatserna ökar markant vid en omreglering av arbetstidsmåtten, då de som har möjlighet att hitta 22Se exempelvis Calmfors (1985). 23Av kartläggningen framgår det att de arbetstagare som får sänkt arbetstidsmått ofta men inte alltid faktiskt arbetar färre timmar. ökar mertidsarbetet så att det totala antalet arbetade timmar motsvarar det tidigare arbetstidsmåttet. 24Calmfors (2000). 25Calmfors (2000). Konsekvenser av utredningens förslag ett annat arbete söker sig bort. Sysselsättningen kan sammanfatt- ningsvis påverkas negativt som en följd av sänkt arbetstidsmått även om det är fler arbetstagare som delar på anställningarna jämfört med tidigare. redovisade resultatet av ett regeringsuppdrag som handlade om att analysera de samhällseko- nomiska konsekvenserna av att avskaffa ofrivilligt deltidsarbete.26 I analysen kom myndigheten fram till att effekterna hänger samman med hur produktiviteten påverkas. Om arbetsgivarna kan lösa de förändrade arbetstiderna utan att produktionen per arbetad timme minskar kan produktiviteten bli oförändrad. Om det finns reella verksamhets- och schemaläggningsskäl till att deltidsanställningar ger en högre produktion i jämförelse med heltidsanställningar kom- mer produktiviteten att vara lägre för de arbetade timmar som utförs under den ökade arbetstiden. gjorde antagan- det att produktiviteten är hälften så hög under de timmar som utförs under den ökade arbetstiden i anställningar som var på deltid.27 Den bild vi har fått i kartläggningen är att det ofta finns reella verksamhetsskäl bakom en arbetsgivares beslut att omorganisera verksamheten till lägre arbetstidsmått. Men vår kartläggning visar också att reglerna riskerar att styra mot att arbetsgivare sänker arbets- tidsmått genom omreglering även i situationer där det saknas verk- samhetsskäl och där det snarare är en reguljär arbetsbristsituation. Att sänka arbetstidsmåttet för de anställda är sannolikt ofta ett billigare alternativ än att säga upp hela anställningar. Dels behåller man kom- petensen i företaget och dels finns inte avtal om omställningstid mot- svarande uppsägningstid och uppsägningslön inom alla områden. Det antagande gör om att produktiviteten minskar med hälften för tillkommande arbetstimmar i anställningar som påverkas av reglerna menar vi därför kan användas som ytter- kantsvärde för mesta möjliga påverkan på produktiviteten. Vi antar att produktiviteten minskar med mellan för kvar- stående timmar i orörda anställningar som en följd av att arbetsgivare väljer att avstå från en omorganisation till sänkta arbetstidsmått. 26Konjunkturinstitutet (2017). 27Konjunkturinstitutet (2017), s. 18 f. Konsekvenser av utredningens förslag Det är viktigt att notera att påverkan inte kommer att ske jämnt fördelat över arbetsmarknaden. Det är i de fall det finns verksam- hetsskäl till att sänka arbetstidsmått som produktiviteten påverkas. Om lägre arbetstidsmått som åtgärd används i onödan, av slentrian eller på grund av normer om traditionella könsroller, finns inte skäl att göra antaganden om långsiktiga negativa effekter på produktivi- teten. Lite tillspetsat riskerar det att leda till att seriösa arbetsgivare påverkas negativt av förslagen medan mindre seriösa arbetsgivare inte påverkas. Det innebär i sin tur en förskjutning av konkurrens- förhållanden som enligt vår mening inte är önskad. Detta är ett viktigt skäl till att vi i utformningen av förslagen har försökt att i så liten utsträckning som möjligt sätta upp hinder där det finns reella verksamhetsskäl bakom sänkta arbetstidsmått. Effekter för offentliga finanser Förslaget bedöms inte ha så stora effekter för kostnader eller intäk- ter för de offentliga finanserna att det är möjligt att ange någon stor- leksordning. Vår bedömning är att riktningen på effekten påverkas av konjunkturläget. Det har inte varit möjligt att få uppgifter om hur vanlig företeel- sen sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist är. Motiven till förslaget är i första hand principiella. Men det finns också en risk att metoden att sänka arbetstidsmått i stället för att säga upp hela anställningar kan bli betydligt mer utbredd i en större konjunkturnedgång. Förslaget kan förväntas leda till något fler uppsägningar på grund av arbetsbrist, vilket kan påverka kostnaderna för arbetslöshets- ersättning. Å andra sidan kan det med nuvarande regler uppstå kost- nader för arbetslöshetsförsäkringen i form av att arbetstagare som får sänkt arbetstidsmått får arbetslöshetsersättning på deltid.