sou · H7B37 · 2019-02-07 00:00:00 — NFCC kommer att driva förbättringar och stödja ett starkt ledarskap i räddningstjänsten. Man avser dessutom att förbättra samverkan på nationell nivå och mellan räddningstjäns- terna, minska dubblering av resurser och öka den inre effektivi- teten, stödja den lokala serviceleveransen samt åstadkomma ett ökat inflytande för FRA och räddningstjänsterna. NFCC drivs av den nationella brandchefsorganisationen () som också administrerar och finansierar rollen som ordförande i . Ordföranden deltar i det gemen- samma (se nedan). CFOA kan jämföras med Föreningen medan NFCC inte har någon motsvarighet i . •Fire har bildats för att garantera att både det politiska och professionella ledarskapet i räddningstjänsten med- verkar i utformningen av regeringens reformprogram (Fire Reform Programme). I denna styrgrupp finns politiker från LGA, repre- sentanter från Home Office och från NFCC för att tillsammans och strategiskt utforma reformprogrammet. Uppgiften för styr- gruppen är att skapa översikt av vilka åtgärder som genomförs av respektive aktör för att stödja reformprogrammet, initiera aktivi- teter för specifika delar i programmet, rapportera framåtskridan- det till ledningen för respektive aktör samt engagera andra i rele- vanta delar av programmet för att garantera sakkunskap. i har bedrivits i regioner. Dessa leds/styrs av respektive kommuner och verksamheten genom- förs i nära samarbete med respektive kommun. Man har arbetat med att utveckla räddningstjänstens arbete och därmed brandmännens och brandbefälens uppgifter . Flera av de utmaningar vi ser i har man redan hanterat i . Erfarenheten är att betydligt högre kvalitet och samordning har åstadkommits. är organiserad tillsammans med ambulanssjukvården och krisledningsfunktionen i 25 regionala s.k. säkerhetsregioner. Dessa är reglerade i Säkerhetsregionlagen (veiligheidsregio’s) och organiserade i samma områden som polisen. Huvudman för säkerhetsregionen är en regional styrelse där borg- mästaren (en kombination av kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören) i varje kommun ingår. Kommunen är dock fort- farande ytterst ansvarig och borgmästaren äger rätt att fatta beslut om åtgärder i samband med olyckor, katastrofer och kriser. För att åstadkomma en effektiv koordinering av de ingående kommunernas planering finns en särskild funktion inrättad. Det operativa genom- förandet av insatser är överfört till säkerhetsregionen. I säkerhets- regionen ingår räddningstjänsten, ambulanssjukvården, krishanter- ingen och en ledningscentral. är organiserad som egen enhet med en brandchef () för alla kommunerna. Man arbetar med förebyggande uppgifter, planering och utbildning inför insatser. I ledningscentralen hanteras alla akuta händelser i ett gemensamt system för räddningstjänst, ambulans och polis. För de högsta chefsnivåerna sker årligt intag på en nationell utbildning för de som har en akademisk grundutbildning. Staten styr med kvalitetskrav och regler för hur samarbetet och samverkan med bl.a. polis och försvarsmakten ska ske. Staten kan ta över ledningen vid en extraordinär händelse genom ett nationellt kriscenter (NCC). För att stödja finns ett nationellt het (IFV) som bl.a. utbildar befäl, utformar kvalitets- och examina- tionskrav för räddningspersonal och godkänner utbildningsanord- nare inom området. Vidare så finns det en med ordförandena (en av borgmästarna) för de 25 regionerna, och under detta ett rådgivande organ med cheferna för regionerna. Justitie- och säkerhetsdepartementet utvärderar genom en egen tillsynsfunktion hur regionerna uppfyller standards, de utreder olyckor och insatser samt tillsynar utbildningarna och tjänstgöringsform och utbildning för personalen. Ivarje säkerhetsregion ska det finnas en gemensam larm-, rädd- nings- och ledningscentral för de ingående myndigheterna. Den borgmästare som är ordförande i säkerhetsregionens myndighets- styrelse har det övergripande ledningsansvaret i denna central vid en händelse. I centralen leder varje myndighet sin egen dagliga verk- samhet men i en krissituation övertar ordföranden det övergripande ansvaret. Regionerna har möjlighet att begära assistans från såväl närliggande regioner som från staten. Polisen och försvarsmakten är särskilt för- bundna att samverka. Andra myndigheter som åklagarmyndigheten, vattenmyndigheten, privata och ideella organisationer som sjukhus, samt ingår också i den organiserade samverkan. I samtliga länder utom bedrivs räddningstjänsten som en angelägenhet och i alla länder utom bedrivs den i en regional struktur som liknar den svenska modellen med kommunal- förbund. Kommunen, regionen eller förbundet är normalt arbetsgivare för räddningspersonalen, ledningen och myndighetsutövningen. I Dan- mark och kan själva räddningsstyrkan vara anställd i annan form. Vad avser ledning av räddningsinsatser så ser ansvarsfördel- ningen lite olika ut; i , och har polisen det övergripande ansvaret, i är det borgmästaren i drabbad kommun eller i förekommande fall regionen som har det övergri- pande ansvaret och i är det räddningstjänsten som har detta I samtliga länder finns ett nationellt ledningssystem som an- ger hur räddningsinsatser ska organiseras. 9.2Ledningssystem vid skogsbrandsbekämpning i USA2 I används vid skogsbrandsbekämpning (ICS). Systemet infördes efter en svår skogs- brandsäsong i södra 1970 där samordningen mellan be- rörda myndigheter var högst bristfällig. Missförstånd uppstod vid den aktuella branden på grund av olikheter i terminologi, organisa- tion, rutiner etc. Man påbörjade då arbetet med att ta fram ett led- ningssystem, som skulle öka berörda myndigheters kapacitet och koordineringen vid skogsbränder där flera myndigheter var inblan- dade. tillsammans med berörda myndigheter i södra tog täten i detta arbete och bör- jade systemet att användas i för att och framåt användas i hela nationen. ICS är ett system som kännetecknas av bl.a. flexibilitet med en uppskalning respektive nedskalning beroende på förändringar i be- hov och komplexitet. Systemet kännetecknas även av en gemensam terminologi och en modulbaserad organisation. Nivån på tilldelat () beror på skogsbrandens kom- plexitet och på hur pass krävande en inträffad skogsbrand är. Fem olika nivåer på IMT återfinns där Type 5 är den enklaste och mest basala nivån. Type 5 används vanligtvis vid en förstainsats med ett fåtal personer och resurser insatta där tidslängden bedöms vara kort. Type 1 utgör den mest krävande och komplexa typen där samtliga funktioner i systemet är bemannade. Type 1 används vanligtvis då flera myndigheter och nationella resurser samt ett stort antal perso- nal är insatta vid branden. Type 4 IMT till Type 1 IMT utgörs av i förväg sammansatta, graderade och samövade team, där utbildnings- nivån och erfarenheten ökar med ökad komplexitet. Vid en uppkommen skogsbrand återfinns under det inledande skedet en lokal Type 5 IMT. Denna kan – efter aktivering – ersättas av t.ex. en Type 4 eller 3 IMT om den första insatsen skulle miss- lyckas och branden växa sig stor och komplexiteten öka. 2Rickard , skogsbrandsexpert, . med denna uppskalning av ledningssystemet genomförs även en upp- byggnad av resurser, där t.ex. förstärkande brandstyrkor från andra delar av delstaten eller angränsande delstater aktiveras, helibase byggs upp etc. Följande fem funktionsområden återfinns i ICS: •Command – Övergripande ansvar för insatsen. Arbetar fram strategi och taktik för insatsen. I funktionsområdet återfinns IC (Incident Commander), informationsbefäl, samverkansbefäl samt säkerhetsansvarig. •Operations – Ansvarar för förverkligandet av strategin. Leder det taktiska arbetet. •Planning – Samlar in och analyserar nödvändig information för planeringen av insatsen. •Logistics – Logistik. •Finance – Ekonomi. Aktiveringen utav IMT sker från National Interagency Coordina- tion Center (NICC) som återfinns vid National Interagency Fire Center i , . NICC ansvarar även för andra nationella nyckelresurser såsom brandbekämpningsplan och styrkor med elit- brandmän 9.3Metod och taktik vid skogsbrandssläckning3 I flertalet länder som drabbas av större skogsbränder används det s.k. Helitack konceptet (i går det under benämningen Rapattack), vilket avsevärt höjer nyttan med de flygande resurserna. Konceptet innebär – förutom den vattenbombande kapaciteten hos helikoptern – en snabb första-insats med särskilt utbildad brand- personal som flygs ut till brandplatsen i helikoptern. Som regel sätts vattenbombningen igång så fort brandpersonalen landsatts och brand- tunnan krokats på. Den specialutbildade brandstyrkan har som uppgift att dels på- börja brandsläckningen från marken, dels förbereda för anländande markstyrkor. Den flygande resursens slagkraftighet ökar avsevärt 3Rickard , skogsbrandsexpert, . med detta koncept. Konceptet används i länder såsom , , , samt södra . Motsvarande resurs åter- finns inte i . Skulle en förstainsats misslyckas och branden växa i storlek och styrka återfinns beslutstöd i erfarna länder i form av t.ex. en pre- attack fire plan, där bl.a. förslag på potentiella begränsningslinjer som bedömts i förväg ingår. Detta tjänar som värdefullt underlag vid utformningen av den fortsatta insatsen. Det är tveksamt om något liknande förekommer bland svensk räddningstjänst i någon större omfattning. I länder med större och frekventa skogsbränder återfinns bl.a. en funktion benämnd () eller (). Funktionen utgörs som regel av en särskilt utbildad person från skogsbrandsstyrkorna. Funktionen ligger över branden – i en helikopter eller flygplan som inte genomför vattenfällningar – för att följa brandens utveckling och ge direktiv till inkommande helikoptrar och flygplan om var fällningarna ska genomföras, om tillfällig kraftsamling ska genomföras på sär- skild plats, koordinering med markstyrkorna etc. Med hjälp utav detta koncept utnyttjas de flygande resurserna på ett mer optimalt sätt, vilket är önskvärt bl.a. med tanke på att de flygande resurserna utgör den mest kostsamma komponenten vid skogsbrandsläckning. En tydlig utvecklingspotential inom detta område finns i . 10Andra utredningar och utvärderingar Samhället har strävat efter att skapa en effektiv räddningstjänst. Som framgår i avsnitt 6.1 har de olika bestämmelserna om skydd mot brand avlöst varandra. I detta kapitel redo- visar vi olika åtgärder som regeringen i nutid vidtagit i syfte att skapa en så effektiv räddningstjänst som möjligt. En tidigare utredning haft i uppdrag att beskriva och utvärdera de operativa insatserna vid skogsbrand i , Skogs- brandutredningen. Kapitlet innehåller en kort redogörelse för de iakttagelser som den då tillsatta utredningen gjorde och som redo- visades i utredningens slutrapport. Likaså redogör vi för MSB:s redo- visning av ett till efterföljande regeringsupp- drag, att skapa förutsättningar för en stärkt krisberedskap. Utgångs- punkten även för detta uppdrag var erfarenheter från hanteringen av skogsbranden . MSB redovisade uppdraget i rapporten , samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfaren- heter från skogsbranden i . tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att se över kommunernas brandförebyggande verksamhet och räddnings- tjänst. I uppdraget ingick att analysera och föreslå hur dessa verksam- heter ska kunna bedrivas på ett mer likvärdigt, effektivt och säkert sätt. lämnade räddningstjänstutredning över sitt betänkande En effektivare (SOU 2018:54). I vårt uppdrag ingår att beakta den nämnda utredningens förslag. I detta kapitel lämnas en kort redogörelse för Räddningstjänstutred- nings förslag. En sammanfattning av förslagen finns även i bilaga 1. Kapitlet innehåller också en redogörelse för de övriga uppdrag som regeringen lämnat till olika myndigheter med anledning av som- marens skogsbränder. Andra utredningar och utvärderingar 10.1Skogsbrandutredningen (skogsbrand) Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utre- dare med uppdrag att beskriva och utvärdera den operativa insatsen och övrigt arbete som utförts av de berörda aktörerna i samband med skogsbranden i . I det ursprungliga uppdraget ingick att identifiera möjliga förbättringsåtgärder och lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Genom ett tilläggsdirek- tiv begränsades utredningens uppdrag till att bara avse beskrivning och utvärdering av den operativa händelsen och övrigt arbete i samband med skogsbranden. Branden startade på ett kalhygge i kommun, nära gränsen till Sala kommun. När larmet togs emot av SOS Alarm uppgavs det område som brann vara cirka 30 × . ankomst till brand- platsen blev försenad . Branden hade då spridit sig till ett område på cirka 400 × och snart var även Sala kommun drabbad. genomförde olika insatser men lyckades inte omringa branden. Branden spred sig ytterligare. brann ett område på . Under de kommande dagarna spred sig branden ytterligare och brann om- kring mark. i beslu- tade att man skulle ta över ansvaret för räddningstjäns- terna i Sala kommun, () och (och ). utsågs en ny räddningsledare med ansvar för hela insatsen. bedömdes branden vara under kon- troll. Först bedömdes branden vara helt släckt. Branden ledde till stora materiella förluster och drabbade ett stort antal skogsägare. Branden föranledde också att ett stort antal per- soner behövde evakueras och hot om evakuering av betydligt fler. Vidare medförde branden att ett stort antal djur behövde evakueras. Andra utredningar och utvärderingar Utredningen gjorde följande observationer när det gällde effektivi- teten i de operativa räddningsinsatserna. När räddningstjänsterna larmades ut gjordes inte någon risk- bedömning. Någon riskbedömning gjordes inte heller under brandens inledande skede. Under brandens inledande dygn fanns även svårig- heter med att sammanställa och kommunicera en samlad lägesbild. Vidare var erfarenheterna av och kunskaperna hos räddningstjäns- terna om skogsbrandindex, skogsbränders beteende och släckningen av skogsbränder begränsad, detta ledde till att man inte lyckades om- ringa branden. Eftersom man inte heller lyckades få fram en gemensam lägesbild och lägesuppfattning blev det i princip omöjligt för räddningstjäns- terna att genomföra släckningsinsatser på ett rationellt och effektivt sätt. Den mest direkta konsekvensen av räddningstjänsternas begrän- sade erfarenhet av större skogsbränder var att det dröjde innan rädd- ningsledarna, som dessutom ofta växlade , insåg att den nor- mala ledningsmodellen inte fungerade. Först när branden var inne på sitt tredje dygn () ansåg man att behovet av strategisk överblick och samverkan med andra var så stort att de berörda rädd- ningstjänsterna gick ihop i en gemensam yttre ledningsstab. Det dröjde ytterligare innan de berörda räddningscheferna samlades och kom överens om att be att ta över ansvaret för räddnings- arbetet. Ett sådant beslut togs . , och i några fall dagen innan, aktiverade berörda aktörer sina krisledningsorgani- sationer. Utredningen ansåg att den uppkomna situationen till stor del be- rodde på att räddningstjänsterna brast i fråga om förberedande åtgär- der i form av bl.a. risk- och sårbarhetsanalyser, utbildning, planering och övning. Regeringen gav MSB i uppdrag att utifrån er- farenheterna från hanteringen av skogsbranden i skapa förutsättningar för en stärkt krisberedskap. MSB slut- redovisade nämnda uppdrag i rapporten , samverkan, handling Andra utredningar och utvärderingar –Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogs- branden i . MSB fick i uppdrag att även sammanställa övriga aktörers rapporter och utvärderingar av det aktuella släckningsarbetet. 10.2.1Deltagande aktörers rapporter och utvärderingar MSB: rapport innehåller en sammanfattning av deltagande aktörers rapporter och utvärderingar samt av de slutsatser som aktörerna drar av sina erfarenheter. MSB har också analyserat de aktuella aktörernas slutsatser. MSB konstaterade här att vissa tydliga behov är ofta återkom- mande i de olika rapporterna och utvärderingarna: Stärkt förmåga att samverka, leda och kommunicera, utveckla och använda sig av meto- der och verktyg, förtydliga roller, ansvar och regler, öka aktörernas kompetens och kunskap och att effektivisera användandet av resurser. 10.2.2MSB:s förslag till regeringen I slutrapporten föreslog MSB att regeringen skulle vidta åtta åtgärder för att nå en stärkt krisberedskap. Bland dessa förslag kan följande nämnas. När det gällde principer för samhällets krisberedskap föreslog MSB att regeringen skulle ange att de grundläggande principerna för samhällets krisberedskap ska vara ansvarsprincipen, samverkans- principen och handlingsprincipen. Principerna ska vara vägledande för hur samhällets aktörer ska förebygga och hantera olyckor, kriser och andra samhällsstörningar. MSB föreslog också när det gäller länsstyrelsernas geografiska områdesansvar att regeringen ska ge en länsstyrelse i uppdrag att, tillsammans med övriga länsstyrelser och med stöd av MSB, har- monisera länsstyrelsernas arbetsformer vid kriser i syfte att uppnå och upprätthålla en tillfredsställande nivå på krishanteringsförmågan på den regionala nivån och för att underlätta samverkan mellan länsstyrelser samt mellan länsstyrelser och andra myndigheter. I slutredovisningen föreslog MSB också att regeringen skulle förtydliga MSB:s mandat att prioritera vissa resurser. MSB ansåg att regeringen borde ge MSB ett tydligare mandat när det gällde att Andra utredningar och utvärderingar effektivt använda förstärkningsresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser. I detta syfte borde MSB på nationell nivå få prio- ritera de förstärkningsresurser som ställs till förfogande av andra myndigheter eller länder. MSB föreslog också att regeringen skulle tillsätta en utredning för att pröva frågor om styrning, organisationsformer och huvudman- naskap inom området skydd mot olyckor, med inriktning mot kom- munal räddningstjänst. Vidare föreslog MSB att regeringen skyndsamt och i särskild ord- ning skulle låta utreda vilken reglering som behövs för ledning av räddningsinsatser, och då särskilt vid mer omfattande räddnings- insatser. 10.2.3Vad MSB bör arbeta vidare med I ljuset av erfarenheter från skogsbranden ansåg MSB att det var av särskild vikt att arbeta vidare med bl.a. följande åtgärder. •Vidareutveckla gemensamma grunder för samverkan och ledning, med inriktning mot ett sammanhållet nationellt samverkans- och ledningssystem. •Vidareutveckla olika nationella förstärkningsresurser inom om- råden som stöd till samverkan och ledning, räddningsledning, geostöd och Rakelstöd. •Vidareutveckla övningsverksamheten inom områden med identi- fierade förmågebrister. •Vidareutveckla övrigt stöd inom området skydd mot olyckor, in- klusive MSB:s utbildningsverksamhet. Andra utredningar och utvärderingar En sammanfattning av förslag finns som nämnts ovan i bilaga 1. Bland förslagen kan följande särskilt nämnas: •Kommunernas handlingsplaner ska bli mer likformiga och kon- kreta. •Kommunerna ska ha tillgång till en ständigt bemannad funktion för effektivare övergripande räddningsledning i hela landet vid omfattande bränder eller andra allvarliga händelser. •Kommunerna ska få en utökad skyldighet att samverka med varandra för att effektivare kunna genomföra omfattande rädd- ningsinsatser, till exempel vid större skogsbränder. •De kommunala räddningstjänsternas ledningssystem samt märk- ning av personalens arbetskläder, fordon och utrustning ska lik- riktas. •Kommunerna ska ges en förbättrad möjlighet att anställa och ut- bilda personal. •MSB ska få uppgiften att kunna ta över ansvaret för kommuner- nas räddningstjänstverksamhet vid mycket omfattande räddnings- insatser. •MSB ska ges en förtydligad uppgift när det gäller att kunna till- handahålla nationella förstärkningsresurser, t.ex. stabs- och led- ningsstöd eller utrustning för skogsbrandbekämpning vid pågående omfattande räddningsinsatser. förslag har remitterats och bereds inom . 10.4Andra uppdrag relaterade till skogsbränderna Regeringen har lämnat uppdrag till att utreda förutsättningarna för att myndighetens sjö- och flygrädd- ningshelikoptrar även ska kunna användas till brandbekämpning. Uppdraget ska redovisas . Sjöfarts- verket ska också se över vilka helikoptrar som kan bli operativa inom Andra utredningar och utvärderingar kort och därmed kunna delta i släckningsarbetet. Denna del av upp- draget har redovisats i en rapport (se avsnitt 10.4.1). Regeringen har lämnat uppdrag till Länsstyrel- sen i att samordna eftersläckningsarbetet efter skogs- bränderna 2018. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har lämnat uppdrag till MSB att utifrån erfarenheter från sommarens skogsbränder analysera och redo- visa behoven av en förstärkt kapacitet avseende materiel, personal- försörjning och brandbekämpning från luften. Uppdraget ska redo- visas avseende materiel och avseende övriga delar. MSB har redovisat det förstnämnda uppdraget i delrapporten på regeringsuppdrag om behov av förstärkt kapacitet avseende materiel inför framtida hantering av omfattande skogsbränder (se avsnitt 10.4.2). Regeringen lämnade uppdrag till att utvärdera beredskap och förebyggande åtgärder rörande statlig transportinfrastruktur vid omfattande skogsbränder eller extrema vädersituationer. Regeringen lämnade uppdrag till Social- styrelsen att följa upp och utvärdera och den kom- munala hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera krissituationer så som vid höga temperaturer och vid evakuering. Uppdraget ska redo- visas . 10.4.1Sjöfartsverkets redovisning av uppdrag om vilka helikoptrar som kan bli operativa redovisade det ovan nämna uppdraget angående vilka helikoptrar som kunde bli operativa i en rapport som läm- nades till regeringen . Myndigheten konstate- rade att det skulle vara teoretiskt möjligt att göra en eller två av verkets avvecklade räddningshelikoptrar (av typen Sikorsky S76) operativa för att bekämpa skogsbränder. Emellertid skulle detta ge en negativ inverkan på beredskapsförmågan för de nuvarande räddningshelikoptrarna. Andra utredningar och utvärderingar 10.4.2MSB:s delredovisning av regeringsuppdrag om behov av förstärkt kapacitet avseende materiel inför framtida hantering av omfattande skogsbränder I delrapporten anger MSB att följande förstärkningsresurser behövs . •Skogsbrandsdepåer: Möjliggörande av en snabbare återställning av skogsbrandsdepåer genom bl.a. utökad lagerhållning, samt utökning av antalet depåer från 15 till 22 stycken, placerade på strategiskt lämpliga orter. •Brandbekämpning från luften: En nationell förmåga för brand- bekämpning från luften säkerställs genom lämpligt utformade av- tal via MSB. •Värdlandsstöd: Vidareutveckling av förmågan att ta emot inter- nationellt stöd, både när MSB stödjer en annan aktör att ta emot hjälp och när MSB tar emot hjälp. MSB ska vidareutveckla sam- verkan med andra myndigheter och utöka sin resursbas med per- sonal för värdlandsstöd. •Stöd till samverkan och ledning: Utveckling av förstärknings- resursen för att kunna stödja aktörers förmåga till samverkan och ledning. Förstärkningsresursen kompletteras med utvecklat stöd för räddningsledning, samband och informationsdelning samt GIS och geocell. •Närliggande behov: Den nationella samordnings- och prioriter- ingsfunktionen bör vidareutvecklas för att staten på ett effektivt sätt ska kunna verka för samordning av samhällets aktörer vid en räddningsinsats och även vid andra typer av händelser. Övriga när- liggande behov som nämns är att säkerställa de finansiella förut- sättningarna, behovet av samverkan med övriga aktörer och att även de stärker sin förmåga. Vidare nämns behovet av förebyggande åtgärder. Andra utredningar och utvärderingar tillsattes och fick i uppdrag att föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebar att skulle delas in i väsentligt färre län och landsting. överlämnades delbetänkandet Regional indelning – tre nya län (SOU 2016:48), i vilket kommittén föreslog att tre nya län skulle bildas och att motsvarande landsting skulle bildas .