sou · H7B363 · 2019-12-19 00:00:00 — Det finns dock flera faktorer som hindrar att tillgången till och an- vändningen av förnybara gaser, inklusive biogas, ökar inom exem- pelvis industrin och sjöfartssektorn. Dessa hinder kan manifesteras både ur ett användarperspektiv och ur ett produktionsperspektiv. Det finns en relativt låg betalningsvilja för råvaror/energibärare inom stora delar av den svenska industrin, inte minst inom basin- dustrin, bl.a. som en följd av att man verkar på en konkurrensutsatt världsmarknad. Betalningsviljan är även låg inom sjöfartssektorn. Idagsläget är det huvudsakligen industriaktörer belägna vid det väst- svenska gasnätet som väljer importerad biogas, detta på grund av dess konkurrenskraftiga pris gentemot naturgas (se kapitel 7). Ut- redningen har även fått indikationer på att kraftvärmeproducenter belägna vid det västsvenska gasnätet har en preferens för att inhandla importerad biogas. Sammantaget bedöms betalningsviljan för in- hemskt producerad biogas från rötning generellt sett vara otillräcklig inom industrin, sjöfarten och kraftvärmesektorn pga. dess högre pris. Det bör dock noteras att det finns undantag, och att det sker en ut- veckling på området. En del industrier (se exempelvis inom livsme- delsindustrin) kan få en konkurrensfördel när de ställer om till förny- bara alternativ och då kan även betalningsviljan för dessa alternativ öka. Osäker tillgång till förnybara gaser, däribland biogas Det finns en osäker tillgång till förnybara gaser, däribland biogas, i landet. Situationen varierar geografiskt. För de aktörer som har till- gång till det västsvenska gasnätet är detta ett mindre problem efter- som en viss volym biogas sannolikt kan komma att importeras. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ är dock oklart om utbudet av importerad biogas skulle vara till- räckligt för att möta den kraftigt ökade efterfrågan som skulle upp- stå om exempelvis stora industrier och rederier går över från natur- gas till biogas. För industriaktörer och rederier som inte är lokaliserade längst med det västsvenska gasnätet är tillgången till förnybara gaser ett större potentiellt hinder. Hindrets omfattning varierar beroende på a)volymen förnybara gaser som efterfrågas av respektive anlägg- ning/hamn, b) nuvarande produktion av förnybara gaser inom ett område där det är ekonomiskt lönsamt att transportera gaserna till anläggningen/hamnen och c) tillgång till substrat/råvaror för att möjliggöra ökad lokal produktion. Som en följd av de stora volymer förnybara gaser som kan efterfrågas per anläggning/hamn kan biogas från rötning ha begränsade möjligheter att möta efterfrågan. Andra typer av förnybara gaser, såsom biogas från lignocellulosa, förnybar gasol och förnybar vätgas har ofta bättre förutsättningar att pro- duceras lokalt eftersom råvarorna i fråga finns tillgängliga i större delar av landet och är relativt sett billigare att transportera. Omogna tekniker och otillräckliga styrmedel Den tekniska mognadsgraden hos de tekniker som används för att producera förnybara gaser varierar. Utredningen har inte haft möj- lighet att djupgranska de olika teknikernas mognadsgrad. Dock ge- nomgår de flesta tekniker en process som är relativt generisk oavsett vilken typ av teknologi det handlar om.1 På ett övergripande plan befinner sig många förnybara gastekniker mellan en demonstra- tions- och en nischmarknadsfas i (se tabell 11.2). Dessa tek- niker befinner sig därmed i en tidig fas av sin kommersiella utveck- ling. Det finns exempelvis ingen dominerande teknik för att producera biogas från lignocellulosa. Tekniken har inte heller testats i kommersiell skala utan endast på demonstrationsnivå. Gemensamt för tekniker som befinner sig i det här stadiet är att det återstår en viss teknisk risk i att skala upp tekniken till en kommer- siell anläggning samt viss marknadsrisk i form av bl.a. osäker efter- frågan på slutprodukten. Därtill har läreffekter samt skal- och drift- 1Se exempelvis , Crossing the valley of death (2010), US De- partment of Energy, EERE Commercialization RFI (2013) och (). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ fördelar ännu inte realiserats, vilket sammantaget medför att pro- duktionskostnaden fortsatt är relativt hög, vilket i sin tur kan vara en delförklaring till låg efterfrågan. Tabell 11.2 Teknologiers utvecklingsfaser Beskrivning av tillkommande aspekter i respektive fas Nya koncept, prototyper och modeller utvecklas och testas i begränsad eller i liten skala. Prototyper och koncept vidareutvecklas till funktionella enheter och system som illustrerar teknikens funktionalitet i miljöer som möjliggör återkoppling från potentiella kunder och samhället i stort Tekniken lanseras på naturligt förekommande eller politiskt konstruerade nischmarknader, och återkoppling sker från betalande kunder och användare Tekniken blir konkurrenskraftig med etablerade alternativ och börjar spridas på massmarknader. Tekniken ersätter befintliga tekniker till en väsentlig grad och orsakar därmed en omstrukturering av samhällets produktions- och konsumtionssystem. Källa: , Teknologiska innovationssystem inom energiområdet: En praktisk vägledning till identifiering av systemsvagheter som motiverar särskilda politiska åtaganden (ER 2014:23). Fasen mellan demonstrations- och nischmarknadsfas, dvs. då tekno- login har visat sig fungera i pilotskala men inte i kommersiell skala, brukar kallas för ”den andra dödens dal” eftersom många tekniker inte lyckas överkomma denna fas.2 För att överkomma denna fas krävs ofta styrmedel för att skapa s.k. politiskt konstruerade nisch- marknader (se tabell 11.2). Ett flertal studier argumenterar för att den nuvarande styrmedels- portföljen inte är ändamålsenlig utifrån perspektivet att få till stånd produktion av flytande såväl som gasformiga biodrivmedel från in- hemska substrat. Detta eftersom svenska styrmedel inte differentie- rar mellan olika teknikers mognadsgrad. Detta medför att svenska styrmedel inte skapar tillräckliga förutsättningar för att omogna tek- nologier med signifikant kommersiell potential och klimatnytta ska skalas upp och kommersialiseras. Snarare fokuserar styrmedlen på 2Se exempelvis, , Crossing the valley of death (2010), US De- partment of Energy, EERE Commercialization RFI (2013) och (). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ att sprida mer tekniskt mogna produkter som kan konkurrera ut fossila alternativ.3 Hellsmark och sammanfattar sin syn på situationen på följande sätt: A central conclusion is that in , and elsewhere, there are few niche markets for advanced biorefineries and a lack of long-term policy instruments for the more established renewable fuels. For this reason, there is a need for innovation policy instruments that create markets for renewable fuels and green chemicals, thus supporting technology devel- opment during a niche market phase and allowing for the first com- mercial- scale plants to be built. The aim of such a policy would be to stimulate learning, form value chains, and experiment with various de- sign options on a larger scale; this complements the use of technology- neutral policy instruments such as carbon pricing, which primarily pro- motes the diffusion of mature technologies. The policy instruments that are candidates for the niche market phase include, for example, public procurement and various types of price guarantees.4 Utredningen om styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget föreslog att en reduktionsplikt införs. Den nyssnämnda utredningen anger därtill att: Det kan dock kvarstå en risk för marknadsmisslyckanden för nya tek- nologier som befinner sig bortom demonstrationsnivå men där kost- naden för den första fullskaliga anläggningen är för hög för att driv- medlet ska vara konkurrenskraftigt i reduktionsplikten. Detta leder i sin tur till att teknik som skulle kunna vara konkurrenskraftig inte kommer till stånd. Utredningen bedömer att detta kan komma att vara ett hinder mot en ökad svensk produktion, bl.a. med hänsyn till möjligheten att utnyttja lignocellulosa som råvara. En metod för att åt- gärda dessa potentiella marknadsmisslyckanden är ett investerings- eller driftsstöd.5 Majoriteten av de rapporter som har refererats till ovan har funnit att styrmedlen har varit otillräckliga för att stimulera produktionen av andra generationens biodrivmedel för transportsektorn. Utred- ningen bedömer att den samlade styrverkan av de styrmedel som 3Hansson, m.fl., Styrmedel för framtidens bioraffinaderier: en innovationspolitisk analys av styrmedelsmixen i utvalda länder – rapport från ett projekt inom samverkansprogrammet förny- bara drivmedel och system, (F3 2018:10), Hellsmark, Hans m.fl., Innovation system strengths and weaknesses in progressing sustainable technology: the case of Swedish biorefinery development (2016) och , Teknologiska innovationssys- tem inom energiområdet: En praktisk vägledning till identifiering av systemsvagheter som moti- verar särskilda politiska åtaganden (ER 2014:23). 4Hellsmark, Hans och , , Innovation policies for advanced biorefinery develop- ment: key considerations and lessons from (2016), Biofuels, Bioproducts and Biorefining. 5Utredningen styrmedel för att främja användning av biobränsle för flyget, Biojet för flyget (SOU 2019:11). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ finns för att stimulera konsumtionen av förnybara gaser inom industrin och sjöfarten är lägre än inom transportsektorn. Detta, i kombination med att betalningsviljan är lägre inom industrisektorn och sjöfarten än inom transportsektorn, medför att det saknas till- räckliga incitament a) för dessa kunder att inhandla inhemskt produ- cerad förnybar gas och b) för att investera i produktionen av förny- bara gaser för konsumtionen inom industrin och sjöfarten. Sammanfattningsvis finns det flera sektorer såsom industrin och sjöfarten som kräver stora volymer förnybar gas inom geografiskt begränsade områden. Tekniker för att producera dessa gaser är gene- rellt sett inte kommersialiserade och det saknas tillräckliga styrmedel i syfte för dem att överkomma ”den andra dödens dal”. Det bör dock återigen noteras att det finns undantag. Vissa industrisegment kan få konkurrensfördelar genom sin hållbarhetsprofil. Utmanande att säkra tillgång till kapital för kapitalintensiva investeringar Kapitalintensiteten i produktionsanläggningar för förnybara gaser varierar beroende på teknik. På ett övergripande plan kan dock så- dana anläggningar, såsom bioraffinaderi som producerar biogas från lignocellulosa, vara förhållandevis kapitalintensiva i jämförelse med anläggningar som producerar biogas från rötning. Det kan dock till- läggas att även nya, större anläggningar som producerar biogas från rötning kan anses vara förhållandevis kapitalintensiva. Därtill kom- mer att möjligheten att uppbringa externt kapital samt dess kapital- kostnader, dvs räntan på lån, varierar beroende på företagstyp. Något förenklat har mindre företag svårare att få tillgång till både internt och externt kapital än vad större företag har. Därtill tillkom- mer att kapitalkostnaderna kan förväntas vara högre för mindre före- tag om dessa inte har tillgångar.6 Att konstruera en produktionsanläggning för förnybara gaser medför även en företagsekonomisk risk. Storleken och karaktären på denna risk skiljer sig ofta åt mellan nya tekniker, beroende exem- 6Sweco, Statlig fondfinansiering av pionjäranläggningar – En rapport till (2015). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ pelvis på deras relativa mognadsgrad och kommersiella gångbarhet.7 Dessutom påverkas den företagsekonomiska risken av teknikens komplexitet, påverkande styrmedel och marknadens mognadsgrad.8 Vid investeringsbeslut om kapitalintensiva investeringar får höga företagsekonomiska risker en större negativ påverkan på beslutet än vid mindre kapitalintensiva investeringar.9 De styrmedel som påverkar tekniken har en direkt inverkan på den företagsekonomiska risken och därmed kapitalkostnaden. Detta påverkar i sin tur den förväntade avkastningen.10 Baserat på ovan- stående analys av de svenska styrmedlen blir en effekt att den före- tagsekonomiska risken är förhållandevis hög, vilket resulterar i högre kapitalkostnader och lägre förväntad avkastning. En rapport som analyserade marknadsmisslyckande med avseen- de på finansiering för kapitalintensiva bioraffinaderier konstaterade a)att för företag och finansiella aktörer är den finansiella risken hög i relation till den potentiella avkastningen och b) det finns en strukturell svaghet i den finansiella sektorn – det saknas en brygg- ande aktör mellan riskkapitalbolag och banker.11 Angående punkt a) lyftes följande faktorer fram: •Mycket lång tidshorisont för investeringar, vanligtvis 10–. Riskkapitalbolag arbetar vanligtvis med en tidshorisont på 3–. •Den företagsekonomiska avkastningen är osäker och ligger långt fram i tiden. Dock finns en väsentlig samhällsekonomisk poten- tial. •Osäkerhet kring hur marknaden kommer att utvecklas i termer av pris och volym. 7Popp, m.fl., Technology Variation vs. R&D Uncertainty: What Matters Most for Energy Patent Success? (2013) Resource and Energy Economics. 8Hellsmark, Hans m.fl., The Role of Pilot and Demonstration Plants in Technology Develop- ment and Innovation Policy (2016). 9Fischer, m.fl. How Should Support for be Designed? (2012) Ambio. 10Hellsmark, Hans m.fl., Innovation system strengths and weaknesses in progressing sustainable technology: the case of Swedish biorefinery development (2016) &Tillväxtanalys, Statens roll vid grön omställning genom aktiv industripolitik (PM 2018:10). 11Sweco, Statlig fondfinansiering av pionjäranläggningar – En rapport till (2015). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ har en bättre förmåga att omsätta ett projektförslag i praktiken. Bristen på långsiktiga spelregler, stora kapitalkrav, och avkastningskrav hindrar dock att projekten realiseras.12 Det kan där- till tilläggas att den stora osäkerhet som existerar kan medföra att finansiärer kan finna det svårt att bedöma den företagsekonomiska risken, vilket kan leda till utebliven finansiering.13 I stället har inve- steringar realiserats i andra länder med mer förmånliga styrmedel.14 Angående punkt b) karaktäriseras den andra dödens dal av ett be- hov av betydande mängder kapital, varav olika former av banklån är ett komplement till ägarkapital. Enligt studien är den associerade risken dock ofta för hög för privata banker som riskkapi- talbolag tenderar att vara för små för att kunna bära investerings- volymerna som risken är för hög. Sammantaget argumen- terar studien för att det saknas en överbryggande finansiär mellan riskkapitalbolag och privata banker. Som beskrivits i kapitel 8 bedömer utredningen att det inom indu- strin finns ett betydande behov av förnybara gaser, inklusive biogas, för att klimatmålen till 2045 ska uppnås. Därtill finns det behov av förnybara gaser, inklusive biogas, inom kraftvärmesegmentet, sjöfar- ten och för vägtransporter. Utredningen bedömer att de stora voly- mer av biogas och andra förnybara gaser som kan efterfrågas inom geografiskt begränsade områden, såsom för en industrianläggning, medför att biogas från rötning i många fall har en begränsad möjlig- het att uppfylla behovet. Utefter det västsvenska gasnätet är inte detta problem lika påtagligt. Andra typer av förnybara gaser, såsom biogas från lignocellulosa, förnybar gasol och förnybar vätgas har ofta bättre förutsättningar att produceras lokalt eftersom råvarorna i fråga finns tillgängliga i större delar av landet och är billigare att transportera. Det finns dock ett antal barriärer som hindrar utbygg- naden av inhemsk produktion av förnybara gaser, såsom låg betal- 12Sweco, Statlig fondfinansiering av pionjäranläggningar – En rapport till (2015). 13Lehmann, och , , Can Technology-Specific Deployment Policies be Cost-Effective? The Case of Renewable Energy Support Schemes (2017) Environmental & Re- source Economics. 14Sweco, Statlig fondfinansiering av pionjäranläggningar – En rapport till (2015). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ ningsvilja, icke kommersialiserad teknik, otillräckliga styrmedel samt tillgång till och kostnad för kapital. Sammantaget medför dessa hinder att den företagsekonomiska risken väger tyngre än den före- tagsekonomiska lönsamheten. Den litteratur som har granskat frå- gan har framför allt fokuserat på biodrivmedelssektorn där det existerar vissa styrmedel. Som framgår av texten ovan är utmaningen än större för de aktörer som vill producera biobränsle, inklusive förnybara gaser, till industrin och sjöfarten eftersom både den sam- lade styrverkan av existerande styrmedel, och betalningsviljan är lägre inom dessa sektorer. Det står därmed klart att om den nuvarande situationen fortgår kommer det att saknas tillräckliga incitament för att producera bio- gas och andra förnybara gaser till de ovan nämnda sektorerna från inhemska substrat. Denna slutsats har även framförts i andra studier som har haft ett bredare perspektiv än enbart förnybara gaser.15 Ut- redningen bedömer därmed att åtgärder bör vidtas för att främja en ökad konsumtion av inhemskt producerade förnybara gaser inom dessa sektorer. 11.3.7Koppling till biogasens problembild Vid valet av styrmedel är det lämpligt att beakta följande tre huvudfrågor som sammanhänger med den problembild som beskrivs i kapitel 10: •I vilken grad kan styrmedlet förväntas minska den rådande sned- vridna konkurrenssituationen mellan importerad biogas som har erhållit produktionsstöd och biogas som är producerad i ? •I vilken grad kommer styrmedlet att minska osäkerheten för in- vesterare, och därmed öka investeringsviljan? Det bör noteras att vissa styrmedel även kan öka denna osäkerhet. •I vilken grad kommer styrmedlet att påverka biogasens konkur- renskraft gentemot andra bränslen inom olika marknader? 15Hellsmark, Hans och , , Innovation policies for advanced biorefinery devel- opment: key considerations and lessons from (2016), Biofuels, Bioproducts and Biore- fining och , m.fl., Styrmedel för framtidens bioraffinaderier: en innovationspolitisk analys av styrmedelsmixen i utvalda länder – rapport från ett projekt inom samverkanspro- grammet förnybara drivmedel och system (F3 2018:10). Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ Som har beskrivits i kapitel 4 och kapitel 10 är det få mål som är direkt relaterade till biogas, som ett stort antal mål har en indirekt koppling till biogas, och då bl.a. till biogasanvändningens påverkan på olika klimatmål och på målet för andelen förnybar ener- gi. Därav bör följande två frågor beaktas. •I vilken grad kan styrmedlet förväntas stimulera en ökad använd- ning av biogas? •I vilken grad kan styrmedlet förväntas stimulera en ökad produk- tion av biogas från inhemska råvaror? 11.3.9Kompabilitet med de svenska bestämmelserna och Utredningen bör beakta däribland statsstödsre- gelverket. Vidare är det nödvändigt att förslagen är förenliga med det svenska finanspolitiska ramverket inklusive den strama statliga bud- getprocessen. Inte minst mot bakgrund av de begränsningar som dessa bestämmelser innebär när det exempelvis handlar om att knyta upp statliga budgetmedel i avtalsförbindelser mellan myndigheter och företag om garanterade subventionsnivåer över längre tidsperio- der (se kapitel 12). Frågor som bör beaktas i sammanhanget är: •I vilken grad är styrmedlet beroende av mångåriga avtal om garan- terade subventionsnivåer mellan staten och företag? •I vilken grad är styrmedlet kompatibelt med ? 11.3.10 Kompabilitet med prissättning och kundbasens storlek Som har beskrivits i kapitel 10 finns det inte något gemensamt marknadspris för biogas i . Dessutom är kundbasen för natur- gas och biogas begränsad om man jämför med situationen i många andra europeiska länder där gasanvändningen är betydligt mer ut- bredd inom många samhällssektorer. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ •I vilken grad är styrmedlet beroende av att det finns ett enhetligt, transparent marknadspris för biogas? •I vilken grad är styrmedlet beroende av ett tillräckligt stort kund- segment för att finansiera det? 11.3.11Kostnadseffektivitet, administrationskostnader och enkelhet Slutligen bör aspekter såsom kostnadseffektivitet, administrations- kostnader samt interaktion med andra styrmedel beaktas. Exem- pelvis bör producenter påverkas av marknadssignaler. Därför bör inte samtliga associerade kostnader internaliseras. Detta för att sti- mulera producenter att sälja till den aktör som har den högsta betal- ningsviljan och för att stimulera till att producenterna säkerställer att de har avsättning för syngas. Frågor som kan ligga till grund för värderingen av styrmedlet är: •I vilken grad kan styrmedlet förväntas vara kostnadseffektivt? •Vilka är styrmedlets administrationskostnader och hur enkelt är styrmedlet för a) staten och b) den tilltänkta målgruppen för stödet? 11.3.12 Utredningens kriterier för val av styrmedel I syfte att summera ovanstående faktorer och underlätta den vidare analysen har utredningen i åtta punkter sammanfattat sin syn på vad ett ekonomiskt styrmedel bör syfta till. Styrmedlet bör (utan inbör- des rangordning): a)Minska konkurrenssnedvridningen mellan inhemskt producerad och importerad biogas. b)Öka långsiktigheten och därmed investeringsviljan för producen- ter. Detta gäller de styrmedel som påverkar utbudet av och efter- frågan på biogas. c)Internalisera samhällsekonomiska nyttor på ett sätt som bidrar till måluppfyllelse som staten har kontroll över kost- nadsutvecklingen. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativ d)Stötta marknadsintroduktionen av nya tekniker samt bredda efter- frågan på biogas. Styrmedlet bör utformas på ett sådant sätt att staten även kan stötta andra tekniker för att producera exempel- vis förnybara bränslen. e)kostnadseffektivt och transparent gällande utfasning. Utöver detta behöver styrmedlet vara förenligt med den regulato- riska och marknadsmässiga kontext som det ska existera i. Därför behöver det också uppfylla följande krav: a)förenligt med . b)förenligt med det finanspolitiska ramverket inklusive en stram statlig budgetprocess. c)förenligt med den rådande marknadsstrukturen för biogas i . finns det, till skillnad från exempelvis elmarknaden, inte en nationell biogasmarknad med ett transparant marknads- pris. Handel sker i stället till stor del via bilaterala kontrakt utan utomstående insyn. Som framgår av kapitel 10 visar utredningens nulägesanalys att det finns behov av att se över nuvarande ekonomiska styrmedel för att dels stötta existerande produktion av biogas i , dels stimulera ökad produktion. Som framgår av tabell 11.3 har utredningen sammantaget identifi- erat tre utbudsdrivande styrmedel och sex efterfrågedrivande styr- medel som kan prövas mot de kriterier som utredningen har ställt upp. Därtill har utredningen identifierat tre alternativa sätt att fast- ställa stödnivåer för produktionstariffer och produktionspremier. Tabell 11.3 sammanfattar dessa olika alternativ. Vart och ett av alter- nativen beskrivs sedan närmare i de efterföljande avsnitten. Ekonomiska styrmedel – en genomgång av olika alternativSOU 2019:63 Tabell 11.3 Identifierade styrmedel Högre skatt på fossila alternativ Biogas inkorporeras i reduktionsplikten för drivmedel Utökat investeringsstöd i form av investeringsbidrag Alternativa sätt att fastställa stöd för produktionstariffer och produktionspremier Staten fastställer stödnivån 11.4.1Högre skatt på fossila alternativ Som framgår av kapitel 6 kan beskattning fungera som ett viktigt ekonomiskt styrmedel. Utredningen anser att skattehöjningar på fossila alternativ är ett alternativt tillvägagångssätt, som dock kan påverka industrins konkurrenskraft på ett påtagligt sätt.