sou · H7B366 · 2019-12-18 00:00:00 — Det upplevs vara en svaghet med dagens system att beslut om åtgärdsprogram inte är kopplade till beslut om hur åtgärderna ska finansieras och att åtgärderna inte är kopplade till miljökvalitetsnormerna. Det har framförts att vattenmyndigheternas roll och mandat när det gäller övervak- ningen är otydliga, och många har pekat på att det behövs för- bättrad samverkan mellan vattenförvaltningen och olika intres- senter. 9.1.1Arbetet med att ta fram kunskapsunderlag En inledande del i vattenförvaltningsarbetet handlar om att ta reda på vilken kvalitet en vattenförekomst har och vilka påverkanskällor som behöver åtgärdas. För detta genomförs kartläggning och analys. Enligt vattenförvaltningsförordningen ska vattenmyndigheterna se till att det för vattendistriktet görs en beskrivning och analys av distriktet, en kartläggning av mänsklig verksamhets påverkan på yt- och grundvattnets tillstånd och en ekonomisk analys av vattenanvänd- ningen. Några närmare bestämmelser om hur kartläggning och analys ska genomföras lämnas inte i förordningen utan denna hänvisar till bestämmelser i ramdirektivet för vatten. I bilaga 6 beskrivs den rätts- liga regleringen närmare. Arbetsmomentet kartläggning och analys omfattar olika uppgifter för yt- respektive grundvatten. För ytvatten innefattas bland annat följande arbetsmoment: –indela vattenförekomster, –statusklassificera vattenförekomsterna, –kartlägga påverkanskällor och bedöma hur de påverkar vattnens kvalitet och kvantitet (påverkansanalys) –bedöma hur känslig ytvattenförekomsternas status är för den på- verkan som konstaterats och bedöma risken för att kvalitetsmålen inte kommer att uppfyllas (riskbedömning) –beräkna kostnader och investeringsbehov för vattenanvändningen samt bedöma den mest kostnadseffektiva kombinationen av åt- gärder som ska ingå i åtgärdsprogrammet (ekonomisk analys). För grundvatten innefattas bland annat följande arbetsmoment: –inledande kartläggning som beskriver grundvattenförekomstens lokalisering och geologi samt identifiering av mänsklig påverkan från punktkällor och diffusa utsläpp –bedömning av om effekterna av mänsklig påverkan ger risk att god status inte uppnås (riskbedömning) –fördjupad kartläggning utifrån identifierad risk, exempelvis om vattenuttag, sårbarhet, grundvattenberoende ekosystem och bak- grundsvärden av olika ämnen –ekonomisk analys av vattenanvändningen. Arbetet utförs med stöd från samtliga länsstyrelsers berednings- sekretariat. Resultatet från kartläggnings- och analysarbetet publi- ceras i förvaltningsplanerna för vattendistrikten. Havs- och vatten- myndigheten och geologiska undersökning (SGU) får enligt vattenförvaltningsförordningen meddela närmare föreskrifter om hur och när uppgifterna ska utföras och redovisas. Om vattenmyndig- heterna behöver uppgifter från kommunerna för att kunna genomföra uppgifterna får de begära in sådana uppgifter. I det följande beskrivs hur arbetet är tänkt att fungera enligt vattenmyndigheternas bedömningar och metoder. Under de tidigare förvaltningscyklerna gjordes arbetet med kartläggning och analys enligt uppgift på ett förenklat sätt. Det inledande arbetsmomentet i arbetet med kartläggning och analys är karakteriseringen, det vill säga indelningen i vattenförekomster och därmed sammanhängande uppgifter. I är det vattenmyndig- heterna som ansvarar för avgränsningen av ytvattenförekomster och () som tar fram kartunderlag. För sjöar och vattendrag baseras indelningen på Lantmäteriets översiktskarta. Enligt ramdirektivet ska man inom varje avrinningsdistrikt utföra en karakterisering. I detta ingår en inventering av vilka ytvatten, grundvatten och kustvatten som finns i området, var de finns och hur de avgränsas och vad som utmärker dem samt vad som bedöms vara referensförhållanden (det naturliga, opåverkade tillståndet) för olika typer av vatten. I detta ingår bland annat att fastställa vilken kategori ytvattnet hör till, till exempel sjöar, åar eller kustvatten och om ytvattenförekomsten är konstgjord eller kraftigt modifierad. Efter kategoriseringen (indelning i vilken kategori/sorts ytvatten det handlar om) ska man göra en typindelning, vilket innebär att definiera vattentypen utifrån sådana fysiska och geologiska faktorer som styr förutsättningarna för växt- och djurlivet i vattnet. Syftet är att ge underlag för bedömningen om vattnets ekologiska status. Typindelning kan ske efter ett av två möjliga system (system A eller B), som definieras närmare i ramdirektivet. Ett annat begrepp som är viktigt är gruppering. Varje land får själv avgöra huruvida syftet med ramdirektivet kan uppnås ”utan att identifiera varje mindre enskilt eller avgränsat ytvatten som en vatten- förekomst”. Det finns gemensamma regler kring vad som måste pekas ut som vattenförekomster, men sedan finns möjlighet att grup- pera dem.1 Havs- och vattenmyndigheten uppger att man således inte måste beskriva och övervaka alla yt- eller grundvattenföre- komster var för sig, utan grupper av likartade till exempel sjöar eller grundvattenförekomster kan beskrivas tillsammans, och en för den gruppen representativ sjö eller grundvattenförekomst kan övervakas vad gäller vattenkvaliteten. Vatten grupperas så att vatten med lik- artade förutsättningar hamnar i samma grupp. Enligt vattenmyndigheterna ses indelningen över och revideras vid behov i början av varje förvaltningscykel. Den senaste revide- ringen av vattenförekomster genomfördes –2012. Några änd- ringar som gjordes då var att vatten som utgjorde skyddade områden lades till, bland annat dricksvattentäkter, liksom vatten som berörs av Natura 2000-områden och badplatser som i genomsnitt har mer än 200 badande per dag . Vissa vattenförekomster togs bort eftersom de inte bedömdes uppfylla kriterierna för att ut- göra vattenförekomst.2 Det bör observeras att det inte fattas några formella beslut gäl- lande vattenförekomstindelningen. Förekomsterna beslutas indirekt via beslut om miljökvalitetsnormer. När det gäller ytvatten förvaltar vattenförekomstindelningen för ytvatten och ansvarar för den databas som används för uppgiften. tar även fram kartunderlag. För sjöar och vattendrag baseras indelningen på Lantmäteriets översiktskarta. uppger att man, på uppdrag av vattenmyndigheterna, arbetar successivt med att justera 1Europeiska kommissionen (2003). 2www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/indelning-och- förutsättningar/indelning-av-vatten/Sidor/Sjöar-och-vattendrag.aspx (avläst ). vattenförekomsterna och uppdatera databasen. förser alla parter med grundläggande information om vattenförekomsternas in- delning och kvantitet/kvalitet hos vattnet. I vissa fall genomför även beräkningar av statusklass baserat på Havs- och vattenmyn- dighetens föreskrifter. Havs- och vattenmyndigheten vägleder om ytvattenförekomstindelning. uppger att deras arbete med vattenförekomstindelningen sker utan att har något ut- pekat datavärdskap. Enligt Havs- och vattenmyndighetens kartläggningsföreskrifter3 ska vattenmyndigheten tillse att ytvattenförekomster delas in i rele- vant skala. , vattendragens, kustvattnens och vattnen i över- gångszons fysiska struktur utgör huvudkriterium för indelning av ytvattenförekomster. Sjöar ska ha en minsta yta om 0,5 kvadratkilo- meter och vattendrag som har tillrinningsområde större än eller lika med för att pekas ut som vattenförekomster.4 När det gäller grundvatten avgränsas i praktiken grundvattenföre- komsterna av SGU. SGU har identifierat och avgränsat grundvattenförekomster och delat in dem i tre grupper – sand- och grusavlagringar, sedimentär berggrund samt övriga geologiska bild- ningar. SGU:s grundvattenkartering har som mål att beskriva grund- vattenmagasin. Avgränsningarna baseras på uttagsmöjligheter ur de vattenförande jordlagren, tillsammans med regionala och lokala hydrogeologiska data.5 SGU tar på eget initiativ eller i överens- kommelse med vattenmyndigheterna fram förslag på grundvatten- förekomster inför en ny förvaltningscykel. Detta skickas på remiss till länsstyrelserna. SGU levererar uppgifter om vattentäkter till vatten- myndigheterna från vattentäktsarkivet.6 3Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2017:20) om kartläggning och analys av ytvatten enligt förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. 4www.vattenmyndigheterna.se/Sv/introduktion-till-vattenforvaltning/indelning-och- förutsättningar/indelning-av-vatten/Sidor/Sjöar-och-vattendrag.aspx (avläst ). 5Se exempelvis Förvaltningsplan 2016–2021 för Norra vattendistrikt, bilaga 1. 6SGU, e-brev . När karakteriseringen är genomförd ska miljökvalitetsnormer tas fram. En miljökvalitetsnorm består av status och när denna ska vara uppnådd. För fastställandet av krävs bland annat att analys av påverkan, riskbedömning och prövning av möjliga åtgärder (eko- nomisk analys) ska ha gjorts. En del i arbetet är att övervaka vattnen och bedöma ”hur bra vattnet mår”. Statusklassificering är en utvärdering av om åtgärder i åtgärdsprogram leder till en förändring i status eller ej. Statusklassifi- ceringen ligger sedan till grund för vilken miljökvalitetsnorm som beslutas för vattenförekomsten. Beroende på om det är yt- eller grund- vatten bestäms statusen utifrån ett antal olika kriterier.7 Resultatet av arbetet läggs in i databasen , med undantag av den ekonomiska analysen. Där ska också motiveringstexter till var- för ett vatten till exempel har en viss status eller ett miljöproblem läggas in. Som underlag för arbetet används olika typer av data och infor- mation. För ytvatten görs statusklassificeringen utifrån mätdata från nationell och regional miljöövervakning, samt från recipientkontroll och miljöövervakning. Även mätkampanjer och enskilda provtagningar kan ha använts som stöd i bedömningen. En del data samlas enligt vattenmyndigheterna in genom mätningar och inven- teringar, som kemiska provtagningar, information om fiskarter, bottenlevande djur, växtplankton, siktdjup, halter av näringsämnen etc. Annan information som används för kartläggningsarbetet är bland annat uppgifter om markanvändning, utsläpp från punktkällor och näringsläckage. De data som används i kartläggningsarbetet kommer enligt uppgift från ett flertal olika aktörer som till exempel vattenvårdsförbund, nationell miljöövervakning, samordnad recipient- kontroll, kalkeffektsuppföljning, , länsstyrelserna och med flera. För ytvatten sker klassificeringen av ekologisk status genom bedömning av tre grupper av kvalitetsfaktorer: biologiska, fysikalisk- kemiska samt hydromorfologiska. Varje grupp har fem bedömnings- klasser: hög, god, måttlig, otillfredsställande samt dålig status. För klassificeringen av kemisk status i ytvatten används klasserna god och uppnår ej god. För vatten som förklarats som kraftigt modifierade 7Vattenmyndigheternas arbete beskrivs i bilaga 1 till förvaltningsplanerna –2021. (KMV) eller som konstgjorda vatten (KV) gäller andra kvalitetskrav jämfört med naturliga vatten. Här är det potential i stället för status som ska bedömas och klasserna hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig potential används. Vattenmyndigheterna beskriver att grundvatten dels klassificeras utifrån mätningsresultat av kemisk status, dels utifrån information om vilka påverkanskällor som gör vattenuttag (kvantitativ grund- vattenstatus). För klassificeringen av både kvantitativ och kemisk status i grundvatten används klasserna god eller otillfredsställande status.8 För att öka samstämmigheten inom EU jämförs olika länder som är jämförbara när det gäller bedömningsgrunder för den ekologiska statusen – så kallad interkalibrering. Tanken är att det ska finnas liknande klassgränser i länder som liknar varandra. Detta innebär dock inte att gränsvärdena är exakt lika. Havs- och vattenmyndig- heten arbetar med detta för svensk del. Påverkansanalysen handlar om att analysera vilka påverkanskällor som finns kring vattenförekomsterna och om dessa har en bety- dande påverkan som leder till en miljöeffekt eller miljökonsekvens. Arbetet med att bedöma vad det är som orsakar miljöproblemen börjar när vattnen har statusklassificerats. En påverkanskälla kallas det som orsakar miljöproblem i en vatten- förekomst. De påverkanskällor som förekommer i en vattenföre- komst bedöms utifrån storleken. Om de är så omfattande att det finns risk att ekosystemet skadas, anses de ge betydande påverkan på en vattenförekomst. Vattenmyndigheterna uppger att det ofta är komplext att identi- fiera vilka påverkanskällor som har betydande påverkan på vatten- förekomsterna, och många faktorer behöver vägas in i bedömningen. Förutom påverkanskällans storlek behöver hänsyn tas till var den är lokaliserad, hur övrig påverkan i avrinningsområdet ser ut och hur känslig recipienten är. 8www.vattenmyndigheterna.se/Sv/sa-har-arbetar-vi/arbetsmoment-och- metoder/kartlaggning-och-analys/Sidor/default.aspx (avläst ). Påverkansbedömningen används för att kunna ange ett miljö- problem för vattenförekomsten. Vattenförekomster med samma typ av påverkan kan aggregeras när åtgärder ska planeras för att reducera påverkan.9 Detta är sedan utgångspunkten för att kunna ta fram åt- gärdsprogram där miljöproblemen ska rättas till. I VISS ska det för varje vattenförekomst visas vilken miljöeffekt som finns och vilka påverkanskällor som bedöms ha en betydande på- verkan på vattenförekomsten. Där ska det också finnas beskrivningar av hur bedömningarna är gjorda och vilket underlag de baseras på.10 En del i kartläggning av vattenresurserna är en ekonomisk analys som ska ge det samhällsekonomiska perspektivet på vattenanvänd- ningen och värdet av vattenresurserna i distriktet. Syftet är att be- skriva vilka som använder vatten, hur de påverkar vattnet och vilken betydelse det har för samhällsekonomin. Det första steget i den ekonomiska analysen är en analys av vatt- nets samhällsekonomiska betydelse. Det innebär att vattenanvänd- arna ska identifieras och den mängd vatten de förbrukar uppskattas. Det ska även göras en skattning av de utsläpp som vattenanvändarna genererar, hur många arbetstillfällen den aktuella sektorn skapar samt vilken omsättning som sektorn har. Målet är att identifiera vilka de viktiga användarna är i ett område.11 Nästa steg är att förutspå hur vattenanvändningen kommer att påverka vattnets kvalitet till förvaltningscykeln slutår, i den nuva- rande cykeln är det till 2021. För att kunna förutsäga framtida påverkan krävs det enligt vattenmyndigheterna att man vet hur olika samhälls- sektorer påverkar vattnet, men också om en sektor kommer att öka eller minska nyttjandet. Vattenmyndigheterna uppger att man där- för behöver beräkna tillväxttal, till exempel befolkningsökningen. 9Detta bör skiljas från termen gruppering som är definierad i HVMFS 2017:20. 10www.vattenmyndigheterna.se/Sv/sa-har-arbetar-vi/arbetsmoment-och- metoder/kartlaggning-och-analys/Sidor/paverkansbedomning.aspx (avläst ). 11Se SCB (2013). Rapporten ska ge en överblick av vattnets samhällsekonomiska betydelse i de fem vattendistrikten. Fokus är vattenanvändare i , deras ekonomiska strukturer och deras påverkan i vattenmiljön. Rapporten visar bland annat befolkningens koncentration och hur markanvändning påverkar vattenanvändningen. Vattenmyndigheterna har även låtit ta fram prognoser för olika branschers utveckling.12 En annan del i analysarbetet är att bedöma om det finns risk för att miljökvalitetsnormerna för vattenförekomsten inte kommer att kunna uppnås. Tanken är att där det finns en risk behöver åtgärder sättas in. Riskbedömning görs på alla statusklassningarna, det vill säga kemisk och kvantitativ status samt ekologisk status/potential. Det är flera faktorer som ska vägas in: nuvarande tillstånd, påverkansbild och hur man bedömer att påverkan kan utvecklas framöver. Även det om- vända förhållandet förekommer, det vill säga det kan konstateras att vattnet är påverkat av något men det behöver utredas varifrån på- verkan kommer. Från Havs- och vattenmyndigheten betonas att enligt ramdirek- tivet och vägledningen ska en bedömning göras av om den kartlagda påverkan riskerar leda till att specifika vattenförekomster inte kan nå sina mål 2015, och därefter målåren 2021 respektive 2027 när tids- undantag tillämpas. Vattenmyndigheterna uppger att eftersom till- ståndet i vattnen förändras med tiden görs riskbedömningen för en bestämd period. I beslutet för nuvarande förvaltningscykel gjordes bedömningen om god status/potential skulle kunna nås 2021 eller inte. I VISS ska det framgå om ett vatten bedöms vara i risk eller inte och med en motivering till varför.13 Det finns många vattenförekomster I vår utvärdering betonar många aktörer att har mycket vatten. Det har framförts att har en detaljerad vattenföre- komstindelning. Detta leder till att har en stor administrativ börda eftersom alla vattenförekomster ska övervakas, statusklassas 12www.vattenmyndigheterna.se/Sv/sa-har-arbetar-vi/arbetsmoment-och- metoder/ekonomisk-analys/Sidor/default.aspx (avläst ). 13www.vattenmyndigheterna.se/Sv/sa-har-arbetar-vi/arbetsmoment-och- metoder/kartlaggning-och-analys/riskbedömning/Sidor/default.aspx (avläst ). och normsättas samt att behovet av åtgärder ska bedömas och sedan genomföras. Oavsett hur väljer att organisera arbetet finns det en stor mängd arbetsuppgifter som ska utföras. Inom vattenförvaltningen diskuteras möjligheten till gruppering av vattenförekomsterna för att exempelvis kunna motivera en gruppvis övervakning. Vattenmyn- digheterna får sammanföra ytvattenförekomster i grupper under förutsättning att ytvattenförekomsterna ligger inom samma vatten- distrikt, har samma typtillhörighet och är föremål för likartad på- verkan. All gruppering ska tydligt motiveras.14 Det har även framförts att det borde göras en samlad översyn av om den befintliga indelningen över landet är lämplig. var sent in i vattenförvaltningsarbetet Utvärderingen visar att kom in sent i arbetet när ramdirek- tivet för vatten skulle införas. Många uppgifter blev inledningsvis därför bristfälligt utförda. Det var bland annat bråttom att genom- föra den första statusklassningen. Flera aktörer har uttryckt det som att ”genade” i arbetet med statusklassificeringen under de första förvaltningscyklerna. Eftersom tillräckliga resurser inte gavs blev man tvungen att använda sig av genvägar, såsom att statusklassa utifrån analyser av GIS-data snarare än från relevanta mätdata. Inom vattenförvaltningen har man arbetat hårt med att få allt på plats till de tidsfrister som ramdirektivet anger. Arbetet med kartläggning och analys är viktigt men svårt Ett stort antal aktörer har konstaterat att vattenförvaltningens arbete med statusklassning är en svår uppgift eftersom det ofta saknas data. De flesta är ense om att det är viktigt att kartlägga och analysera grund- och ytvatten för att kunna sätta korrekta miljökvalitets- normer. De intervjuade ser positivt på ramdirektivets system för kartläggning och analys och flera framhåller att metodiken är bra, men det konstateras att det har tagit tid att bygga upp systemet. Många aktörer har framhållit att det är dyrt att mäta kvaliteten i alla de vattenförekomster som finns i . 147 § HVMFS 2017:20. Omfattningen gör att arbetet med statusklassning blir svårt och tidskrävande. Den stora mängden vattenförekomster innebär att vattenmyndigheterna och beredningssekretariaten har för lite tid för att kartlägga och bedöma statusen för varje vattenförekomst. Detta gäller särskilt i norra . Det adaptiva arbetssättet är resurskrävande Statusklassificeringen kräver mycket resurser på länsstyrelserna. Från beredningssekretariat har framförts att en följd av den adaptiva förvaltningen är att bedömningsgrunderna utvecklas. En konsekvens av detta är att det blir svårt för beredningssekretariaten att utgå från förra periodens klassning när de arbetar med status- klassning, vilket försvårar arbetet. Flera aktörer har framfört att det inte görs någon ekonomisk analys av vattenanvändningen. Även arbetet med påverkansanlys och risk- bedömning behöver utvecklas. Arbetet med grundvatten respektive ytvatten I utvärderingen har det framförts att vattenförvaltningen har haft ett större fokus på ytvatten än grundvatten och att länsstyrelserna har små personella resurser för grundvattenfrågor. Flera aktörer menar att det är viktigt att arbetet med yt- och grundvatten hålls ihop. En del aktörer har lyft fram att grundvattensystematiken utgår från grundvattendirektivet och är annorlunda än ytvattensystema- tiken i ramdirektivet. Eftersom direktiven anger olika arbetsmetoder har den svenska lagstiftningen och det svenska arbetssättet också blivit olika. Från de centrala vägledande myndigheterna har det dock framförts att det inte är så stora olikheter mellan hur vattenförvalt- ningen bör arbeta med ytvatten respektive grundvatten. För grund- vatten uppges påverkansanalysen vara absolut viktigast. För grund- vatten är det bara förekomster som är utsatta för risk som ska statusklassas. För ytvatten har vattenmyndigheterna valt att betona statusklassningen, men även där skulle påverkansanalysen enligt de centrala myndigheterna kunna sättas i fokus. De menar att om vattenförvaltningen arbetade på lika sätt med yt- och grundvatten skulle det bli enklare. För grundvatten skulle det behövas en större insats för att göra ordentliga riskbedömningar. De centrala myndigheterna menar att beredningssekretariaten behöver mer hydrologisk kunskap och kunskap om påverkanstrycket. Denna kompetens finns inom länsstyrelserna men används inte i tillräcklig utsträckning. Insamlade underlag saknas ofta Utvärderingen visar att det ofta saknas underlag (data) till kartlägg- nings- och analysarbetet. Av resursskäl är det svårt för flera läns- styrelser att faktiskt mäta kvaliteten i vattnen. Beredningssekretariaten samlar in och använder de data som går att använda för statusklass- ningen. Data finns främst hos SLU, och , som är natio- nella datavärdar för den miljöövervakning som bedrivs nationellt, regionalt och lokalt. Vattenmyndigheterna har framfört att det varierar hur mycket dataunderlag som finns för att kunna göra statusklassificeringar och andra bedömningar. Där mätdata saknas eller är bristfällig används ofta modellering och/eller expertbedömningar15 som komplement till insamlade underlag. Flera aktörer har i utredningen framfört kritik mot att avsaknaden av data har lett till att en alltför stor del av statusklassningen bygger på schabloner och expertbedömningar. Det har lämnats flera synpunkter som handlar om att exempelvis kommuner och verksamhetsutövare bör kunna lämna in underlag till kartläggning och analys. Ett problem som har tagits upp handlar om inrapporteringen av data. Beredningssekretariaten vill att inrapporte- ring från exempelvis verksamhetsutövarna borde ske i digital form enligt en viss mall för att underlätta arbetet. 15En expertbedömning är en bedömning gjord utifrån bästa tillgängliga kunskap i de fall det inte är möjligt eller lämpligt att använda övervakningsdata enligt de metoder som har angetts i föreskrifter. Det behövs nationell vägledning Flera aktörer lyfter fram vikten av att kartläggningens och analysens olika delar görs lika över hela landet. Många menar att det därför behövs en gemensam tolkning och vägledning. Från centrala myn- digheter har framförts att det är viktigt att statusklassningen görs lika över hela landet och att det behövs bättre uppföljning av hur den görs. Det har som exempel framförts att förklaringar och olika motiv till bedömningarna av status är ojämna och att detta borde vara mer lika. De centrala myndigheterna menar att det behövs bättre sam- ordning. Det har framförts skarp kritik mot att nationella vägledningar ofta är försenade och de inte alltid är så praktiskt tillämpbara. Från centrala myndigheter har det framförts att man inte vill detaljstyra arbetet med statusklassning.