sou · H7B36 · 2019-02-01 00:00:00 — Många faktorer som inverkar på lärosätenas möjligheter att uppfylla olika mål ligger utanför vad de själva kan påverka. Exem- pelvis påverkas lärosätenas möjligheter att främja och bredda rekry- teringen av förhållanden inom grund- och gymnasieskolan. Det finns självfallet faktorer som regeringen inte heller kan påverka. I förhållande till sådant som regering och riksdag inte styr över, exempelvis forskningsfinansiering från näringslivet eller andra priva- ta finansiärer, bör staten inta en komplementär roll.44 Lärosätenas roll är omvänt att de har närmare kännedom om verk- samheten och sin regionala kontext, men också nationella och inter- nationella kontakter inom olika områden. Den verksamhetsnära och professionella kunskapen finns som vi har beskrivit ovan hos lärare och forskare som utvecklar, förmedlar och förvaltar kunskap i samarbete med studenter och aktörer i det omgivande samhället. Lärosätesledningar på olika nivåer kan inte detaljstyra verksamheten, men kan (och måste) till skillnad från regeringen ha god kännedom om den och tillvarata professionens 42Se bl.a. SUHF (2013a) och Bexell m.fl. (2007). 43Se bl.a. (2013), s. 69–70, Kirsebom (2012), s. 39–45. 44I linje med de principer för forskningspolitiken som beslutade om med anledning av prop. 1998/99:94, dvs. att statens ansvar framför allt gäller sådan verksamhet som är viktig för hela samhället men som inte utförs av någon annan. Principer för en ändamålsenlig styrning och studenternas kunskaper och perspektiv i syfte att kunna stödja och koordinera verksamheten på bästa sätt och göra prioriteringar. Lärosätena är också de som bäst kan upprätthålla god kännedom om de specifika behov och förutsättningar som finns i den region där de verkar, som en del av deras samhällsansvar. Detta måste dock balanseras mot att lärosätena har ett nationellt uppdrag och att högre utbildning och forskning till sin natur är internationell.45 Som utförare av ett offentligfinansierat samhällsuppdrag har läro- sätena självklart att driva verksamheten inom ekonomiska ramar och regelverk och uppfylla satta mål med hög kvalitet och resurseffek- tivitet. Vad behöver förändras? Den övergripande ansvarsfördelning vi skisserat här bedömer vi att det i grunden finns en stor samsyn om. Dock menar vi att detta inte alltid återspeglats tillräckligt väl i den faktiska styrningen och rela- tionen mellan regeringen och lärosätena. Regering och riksdag bör å ena sidan kunna vara tydligare när det gäller övergripande nationell strategi och målbild för sektorn. En utvecklad process för en mer sammanhållen politik och en förbättrad samlad analys är viktiga delar i detta. Utvecklade former för att anpassa styrningen till läro- sätenas olika förutsättningar och roller behövs också, med en för- djupad dialog som grund. Det utvecklas i kapitel 5. Å andra sidan behöver regeringen i högre utsträckning leva upp till de principer som uttalades i samband med reform och har upprepats även därefter, och bl.a. undvika detaljerad styrning av utbildnings- utbudet. Detta utvecklas i kapitel 6. 4.3Generell och lärosätesspecifik styrning I en ansvarsfördelning där regering och riksdag har ansvar för den nationella överblicken och övergripande mål medan lärosätena ansva- rar för att utveckla verksamheten utifrån sina förutsättningar uppstår 45Såväl regering och riksdag som lärosäten och andra myndigheter har viktiga roller att fylla när det gäller internationaliseringen; dessa har behandlats av (SOU 2018:3 samt SOU 2018:78). Principer för en ändamålsenlig styrning också frågan i vilken grad styrningen ska vara generell eller lärosätes- specifik. I våra direktiv pekar regeringen att dagens i huvudsak gene- rella styrning har fördelen att vara tydlig och ge alla lärosäten samma grundförutsättningar. framhåller regeringen att det i en föränderlig omvärld finns anledning att överväga om lärosätena i högre grad ska ha delvis olika roller och om styrningen i vissa avseen- den ska vara mer lärosätesspecifik. Regeringen betonar behovet av att i styrningen underlätta för olika former av profilering, samarbe- ten och arbetsfördelning. För att varje lärosäte ska kunna skapa framstående miljöer inom forskning och utbildning måste profiler- ing vara möjlig som samarbeten mellan lärosäten under- lättas. Det måste också finnas strukturer som säkerställer att sam- hällets behov av viktig kunskap kan tillgodoses, exempelvis inom ämnesområden med få studenter eller forskare. I detta avsnitt utvecklar vi skäl för en mer lärosätesspecifik styrning. 4.3.1Dagens breda högskolelandskap är utgångspunkten har en samlad högskolesektor av universitet och högskolor i hela landet som är huvudansvariga för den statligt finansierade forsk- ningen och högre utbildningen. Det skiljer från flera andra länder där det finns tudelade system för högre utbildning där uni- versitet och professionsinriktade högskolor verkar under olika regel- verk, eller en omfattande institutssektor där en stor del av den stat- ligt finansierade forskningen bedrivs. har därmed en närmast unik bredd i högskolelandskapet, där lärosätena är formellt likställda –med undantag för rätten att bedriva forskarutbildning – men högst varierande i storlek, balans mellan utbildning och forskning, ämnes- mässig profil, finansieringsprofil, regional kontext m.m. I debatten om högskolan framförs ibland önskemål om mer eller mindre dramatiska omstruktureringar i högskolelandskapet. Det kan t.ex. gälla att en tydlig utjämning av forskningsresurserna mellan landets lärosäten borde eftersträvas, eller att resurserna tvärtom bor- de koncentreras i högre grad än . Vissa kan snegla på andra län- der där stora sammanslagningar av lärosäten genomförts för att skapa större och förmodat slagkraftigare enheter. Eftersom sådana tankar även har uttryckts som förhoppningar eller farhågor på vår utredning vill vi betona att vi inte anser att förslag om sådana Principer för en ändamålsenlig styrning omstruktureringar ingår i vårt uppdrag. Vi påstår inte därmed att dagens högskolelandskap eller medelsfördelning inte ska ifrågasättas eller kunna omprövas, men däremot att eventuella förändringar i det med nödvändighet blir politiska både i övergripande ställningstagan- den kring hur olika mål ska prioriteras mot varandra och i de konkreta konsekvenserna för olika lärosäten och de regioner där de ligger. Poli- tiken har skapat det högskolelandskap och den medelsfördelning som råder, och politiken måste ta ansvar för större förändringar av detta. Eventuella sådana förändringar måste också föregås av nog- grann analys och förankring. Vår utgångspunkt är alltså hur styr- ningen bör utformas på bästa sätt givet dagens högskolelandskap. Vad menar vi med profilering? Eftersom ordet ”profilering” kan användas på olika sätt finns det anledning att förtydliga vad vi menar. Alla lärosäten har en profil i bemärkelsen en specifik mix av utbildning och forskning, särskilda styrkeområden inom dessa, regional/nationell/internationell roll och position, samverkansparter, studentsammansättning, fokusområden, särskilda arbetssätt, m.m. ”Profilering” innebär då för det första ett medvetet och aktivt förhållningssätt till denna profil. Såväl lärosätet självt som regeringen bör vara medveten om varje lärosätes profil och kunna diskutera behov och utveckling utifrån denna – inklusive behov av förändringar av profilen. De egna förutsättningarna samt samhällets behov är självklara utgångspunkter för sådana bedöm- ningar. För det andra behöver den egna profilen ställas i förhållande till andra lärosätens profiler, för att ett lärosäte ska kunna göra över- väganden om vilka aspekter av dess verksamhet som är av särskild betydelse i ett nationellt perspektiv, och för att regeringen ska kunna säkerställa att samhällets behov av viss kunskap och kompetens tillgodoses. Insatser för profilering i denna mening kan innebära koncentration av verksamheten, men det kan lika gärna handla om att behålla en bredd och utnyttja den bättre, eller att se till att viss utbildning och forskning bibehålls även om den förknippas med höga kostnader. Det kan också handla om andra saker än avvägningar mellan områden, t.ex. att vissa ansatser genomsyrar utbildningen, en särskild tonvikt vid distansutbildning, balansen mellan grundnivå och avancerad nivå m.m. Principer för en ändamålsenlig styrning Utbildning, forskning och samverkan utvecklas av enskilda lärare och forskare i kollegialt samarbete, tillsammans med studenterna och i samverkan med parter utanför lärosätet. En profil växer på så vis i huvudsak fram organiskt och varken kan eller bör centralstyras helt. Men för ett lärosäte gäller att en medvetenhet om den egna pro- filen är en förutsättning för att kunna ta strategiska beslut när det behövs. För regeringen gäller det att kunna identifiera vilka delar av olika lärosätens profiler som är särskilt centrala från ett nationellt perspektiv. Vissa utbildningar finns exempelvis på få lärosäten och det blir då inte bara en fråga för det enskilda lärosätet om en sådan utbildning bör läggas ner vid det lärosätet. 4.3.2Dagens styrning uppmuntrar inte profilering Styrningen av universitet och högskolor är i huvudsak generell, dvs. lika för alla statliga lärosäten. Det gäller regelstyrningen i lagar och förordningar, den finansiella styrningen, kvalitetssäkringssystemet och det mesta av styrningen genom regleringsbrev (genom det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor). Några undantag finns. Skillnaden mellan universitet och högskolor består numera formellt i att universiteten enligt 1 kap. 11 § högskolelagen får utfärda generella examina på forskarnivå medan högskolor enligt 12 § behöver ansöka om tillstånd att utfärda forskarexamina. Den modell som använts för fördelning av en del av forsk- ningsanslaget omfattar inte de konstnärliga högskolorna. Delar av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor gäller bara vissa lärosäten, t.ex. återrapporteringskrav gällande läro- säten som har lärarutbildning eller vissa undantag från det ekonomi- administrativa regelverket. för varje lärosäte kan innehålla vissa särskilda åtaganden eller uppdrag, och också anslag, låneram m.m. för respektive lärosäte. Även uppdrag som ges gene- rellt kommer självfallet att utföras olika på olika lärosäten. Som beskrivits i kapitel 2 lades grunden till dagens breda men enhetliga högskolelandskap i högskolereformen 1977. De skillnader som inledningsvis fanns genom att högskolor bl.a. saknade fasta forskningsresurser eller rätt att utse professorer togs successivt bort . Principer för en ändamålsenlig styrning De ökade friheterna för universitet och högskolor genom reform innebar att möjligheten till mångfald inom den gemen- samma ramen ökade. har ett antal likriktande faktorer kvarstått. Resurstilldelningssystemet för högre utbildning anses ha bidragit till att lärosäten haft incitament att tillägna sig en delvis lik- artad uppsättning av utbildningar för att kunna attrahera studenter.46 Den möjlighet att ansöka om ett vetenskapsområde eller universi- tetsstatus (med vidhängande rätt att utfärda forskarexamina och för- väntningar om större resurser) som infördes 199947 medförde en drivkraft till breddning av verksamheten och ökad likhet mellan lärosäten i ett slags ”högskolekarriärsystem”. Den prestationsbase- rade forskningstilldelningen och den höga andelen externa medel anses också ha haft likriktande konsekvenser när det gäller publicer- ingstraditioner och vilka forskningsområden som prioriteras. Utvär- deringssystemet innebär nationella krav på utbildning som ska verka normerande och riskerar att motverka profilering; gemensamma examenstillstånd där två eller fler lärosäten bidrar utifrån skilda pro- filer är inte heller möjliga. Även peer review-systemet med kollegial bedömning av forskning i samband med medelsansökan och meri- tering bygger på en samsyn på vad som utgör forskning av hög kvalitet som också bär med sig vissa risker för standardisering inom discipli- nerna som kan hämma förnyelse och profilering. När det gäller utbild- ning på grundnivå och avancerad nivå kan såväl studenternas krav på likvärdig utbildning som arbetsgivares förväntningar ibland verka konserverande och likriktande. Många av de likriktande faktorerna ovan beskrivs i Det framtida högskolelandskapet. Rapporten pekar också på krafter som verkar för olikhet och profi- lering, såsom nya finansiärer som ställer krav på profilering, regionala krav och önskemål, ökad konkurrens om studenter och forsk- ningsmedel och de uttalade politiska önskemålen om ökad profilering. Rapportförfattarna menar dock att fler och starkare krafter verkar för likhet än för profilering.48 Vi delar den bedömningen. 46Se bl.a. SOU 2015 :92 och (2012). 1996/97:141. Systemet för ansökan om vetenskapsområde och universitetsstatus togs bort med anledning av prop. 2008/09:134. 48Bexell m.fl. (2007). Principer för en ändamålsenlig styrning 4.3.3Behov av profilering, samarbete och arbetsfördelning har regeringen framhållit att universitet och hög- skolor bör profilera sig för att på så sätt kunna utveckla sina respek- tive styrkor och därigenom skapa ett mer effektivt högskoleland- skap. En ökad grad av profilering är också en fråga som universitet och högskolor själva drivit genom SUHF,49 och som en rad andra aktörer påpekat vikten av.50 Trots dessa ambitioner är det fortfarande så att de stora olikheter mellan lärosäten som finns i tämligen liten utsträckning påverkar respektive lärosätes mål och uppdrag samt hur dessa följs upp. Följ- den blir enligt vår mening att dagens styrning inte tillvaratar den potential som finns i den svenska högskolesektorn. Ett mer differentierat högskolelandskap bejakar en mångfald av inriktningar och sätt att organisera, och det bidrar även till geogra- fisk spridning och räckvidd. Om lärosäten utifrån sina respektive profiler kan samarbeta och använda varandras styrkor för gemen- samma satsningar på högkvalitativ forskning och utbildning utnytt- jas bredden i högskolelandskapet och blir en styrka. Vi menar att lärosätena bör uppmuntras att tydliggöra vilken roll som de utifrån sin kompetens, kapacitet och förutsättningar vill fylla i det nationella sammanhanget, och regeringens kunskap om de olika lärosätenas profiler bör utvecklas och löpande underhållas. Den gene- rella styrningen behöver ge utrymme för mångfald och regeringen behöver också utvecklade verktyg för lärosätesspecifik styrning. 4.3.4En generell styrning som ger utrymme för mångfald Huvuddelen av styrningen bör enligt vår mening fortsatt vara generell. Lag och förordning bör självfallet fortsatt gälla alla lärosäten, liksom huvuddelen av de ekonomiadministrativa undantag m.m. som anges i det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högsko- lor (i kapitel 10 föreslår vi att generellt gällande långsiktiga regler bör anges i förordning i stället för i regleringsbrev). Resurstilldelningen bör också fortsatt i huvudsak vara enkel och generell. Kvalitetskraven på utbildning och forskning bör gälla alla lärosäten. 49Se bl.a. SUHF:s manifest Framtiden börjar nu , där en av punkterna har rubriken ”Profil – en nödvändig styrka”. 50Se bl.a. IVA (2017b). Principer för en ändamålsenlig styrning Den generella styrningen ska dock undvika att vara mer likriktan- de än nödvändigt. När det gäller regelstyrningen har redan tidigare reformer åstadkommit en relativt stor frihet. Vi föreslår i avsnitt 4.6 att viss reglering bör införas eller återinföras i högskolelagen, men då det handlar om förtydligande av normer på övergripande nivå ser vi inte att det kommer att hämma mångfalden i systemet. Det nya kvalitetssäkringssystemet är också utformat för att i högre utsträckning än tidigare anpassas till olika lärosätens respek- tive förutsättningar. Hur likriktande tendenser har kunnat undvikas är något som bör uppmärksammas när systemet utvärderas. Den viktigaste förändringen i den generella styrningen som vi ser behov av rör resurstilldelningssystemen. En resurstilldelning som har ett större inslag av basresurs och flexibel användning kan ge ökat utrymme att våga satsa på nya områden eller sätt att arbeta och där- med uppmuntra profilering. Detta utvecklas i kapitel 9. 4.3.5En mer lärosätesspecifik styrning genom utvecklad dialog Den styrning som bör vara lärosätesspecifik kan på konkret nivå handla om vissa utbildningar eller forskningsområden (som därmed berör olika lärosäten i olika grad), uppgifter som är viktiga på natio- nell nivå men som vissa lärosäten kan tänkas profilera sig mer på än andra, eller mål som gäller alla lärosäten men där det kan finnas större behov av utveckling och insatser vid vissa lärosäten än andra. Mer övergripande bör styrningen i ökad utsträckning erkänna de olikheter som finns och mer uttalat uppmuntra lärosätena att utifrån sina respektive styrkor sträva efter delvis olika mål. En grundförutsättning för en mer lärosätesspecifik styrning är enligt vår mening att dialogen mellan regering och lärosäten för- stärks och blir mer kvalificerad. Dialogen är grundläggande för att långsiktigt utveckla ömsesidig förståelse där lärosätena kan tydlig- göra sina roller och profiler på ett sätt som ger regeringen en bättre samlad bild av dessa och hur de förhåller sig till övergripande natio- nella mål och strategier. Med en kvalificerad dialog som grund kan mål, uppdrag och uppföljning i högre grad utformas utifrån olika lärosätens olika förutsättningar. En mer lärosätesspecifik styrning och uppföljning kan också åstadkomma bättre genomslag för olika mål genom att ambitiösa och Principer för en ändamålsenlig styrning genomförbara mål konkretiseras i dialog med varje lärosäte. I dia- logerna bör även samarbete och arbetsfördelning mellan lärosäten tas upp, vilket innebär möjlighet för större rollfördelning och sam- ordning av angelägna områden. Detta utvecklas i kapitel 5. 4.3.6Fokus på samarbete och arbetsfördelning snarare än konkurrens framhålls konkurrens mellan lärosäten som en viktig driv- kraft för profilering. Vi är dock inte övertygade om att konkurrens är ett effektivt eller ändamålsenligt verktyg för att uppnå detta mål. Konkurrens mellan lärosäten om resurser (via studenter, externa forskningsanslag eller bibliometripoäng) kan teoretiskt antas gynna profilering genom att varje lärosäte söker den ”nisch” som ger bäst utdelning. Det kan dock också leda till motsatsen, genom att alla lärosäten fokuserar på de utbildningsområden som är populära eller de forskningsområden där det finns god tillgång på externa medel att söka. Förmodligen finns båda effekterna, men vår bedömning är att ett starkt fokus på konkurrens mellan lärosäten åtminstone hit- tills övervägande stärkt de likriktande drivkrafterna i systemet. I den mån som konkurrens om resurser åstadkommer profilering finns en klar risk att områden som inte blir ekonomiskt lönsamma trängs undan med luckor i den nationella kunskaps- och kompetensför- sörjningen som följd. Vi vill betona att konkurrens enligt vår mening är ett naturligt och viktigt inslag i akademin, men att det inte i första hand behöver gälla konkurrens mellan lärosäten som organisationer, särskilt inte mellan statliga lärosäten i ett litet land som Sverige.51 Vi menar i stället att ett ökat fokus på samarbete och arbetsfördelning mellan lärosätena är en bättre väg för att säkerställa bredd, mångfald och ett mer effektivt resursutnyttjande i det samlade nationella högskolelandskapet. Sundquist (2010) s. 98. Principer för en ändamålsenlig styrning 4.4Uppföljning och bedömning av måluppfyllelse och resultat Uppföljning och utvärdering ska, som alla inslag i styrningen, syfta till att förbättra och utveckla verksamheten.52 Specifikt för uppfölj- ning och utvärdering är att det ska kunna utgöra underlag för beslut, alltifrån att låta saker fortgå oförändrade, över mindre justeringar till att göra mer omfattande omprövning av verksamheten gällande mål, förutsättningar, organisation m.m. Det ska också kunna ge underlag för ställningstaganden av studenter, samverkansparter och allmän- het, samt bidra till att upprätthålla tilltron till verksamheten och vil- jan att finansiera den. En viktig grund för en tillitsbaserad styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten är att synliggöra verksamhetens resultat och kvalitet. har uppföljning och utvärdering också alltid en kost- nad, både för inhämtning och sammanställning av information och inte minst i form av nedlagd tid av dem som följs upp eller utvärderas –tid som annars kunde ha ägnats åt själva verksamheten. Det kan också finnas mer indirekta kostnader eller risker i form av •fokus på form snarare än verksamhetens innehåll och mål, •att det blir likriktande och konserverande (om alternativa eller innovativa sätt att bedriva verksamheten ”faller utanför utvärder- ingsramen”), •att utförarnas inre motivation minskar på grund av bristande återkoppling eller upplevd brist på förståelse för verksamheten och tillit till utförarna, eller •att uppföljning och utvärdering leder verksamheter till att gömma brister i stället för att visa upp dem som en grund för för- bättringar. Det finns många vittnesmål om att omfattningen och formen av uppföljning och utvärdering av olika slag leder till ett ”gransknings- 52Med ”verksamheten” avses här den direkta verksamhet som ska följas upp eller utvärderas. Beroende på sammanhang kan det handla om allt från det svenska utbildnings- och forsknings- systemet som helhet, lärosäten, delar av lärosäten, ner till enskilda utbildningar, forsknings- miljöer eller projekt. Principer för en ändamålsenlig styrning samhälle” där verksamheten anpassas till granskningen med ”mål- förflyttning” och undanträngning av professionella normer och inre drivkrafter.53 En viktig grund för en tillitsbaserad styrning för starka och ansvarsfulla lärosäten är därför också att begränsa omfattningen av uppföljning och utvärdering och vara uppmärksam på hur den utformas. Det är viktigt att komma ihåg att uppföljning och utvärdering görs av många aktörer – regeringen, olika statliga myndigheter, pri- vata finansiärer m.fl. – och dessutom är utvärderingar och uppfölj- ningar i hög grad en integrerad del av lärosätenas egen verksamhets- utveckling. Den samlade effekten av dessa behöver beaktas. 4.4.1Olika syften med uppföljning och utvärdering Uppföljning och utvärdering kan tjäna i huvudsak tre syften. För det första behöver regeringen och , liksom ledningar på olika nivåer på ett lärosäte, information om verksamheten och dess mål- uppfyllelse och resultat som underlag för beslut eller för att följa upp hur beslutade reformer och förändringar fungerat. Inom verksam- heten är lärande och utveckling en del av detta. För det andra behöver studenter, arbetsgivare m.fl. intressenter information för att kunna fatta sina olika beslut, och för att allmänt ge underlag för tilltro till verksamheten från allmänheten. För det tredje kan uppföljning och utvärdering ha ett direkt styrningssyfte i form av att främja kvalitet eller sätta fokus på någon viss aspekt. Information som underlag för beslut om verksamheten Analys- och utvärderingsutredningen (SOU 2018:79) skiljer på upp- följning och utvärdering på operativ nivå respektive sektors- och sektorsövergripande nivå. Den primära målgruppen för uppföljning och utvärdering på operativ nivå är myndighetsledning eller opera- tivt verksamhetsansvariga, men den kan också vara relevant för regeringens uppföljning av hur statens verksamhet utvecklas och hur statens medel har använts. Regeringen använder sådan information för myndighetsstyrning och som underlag för sin rapportering till 53Power (1997), (2018) s. 180–189, SOU 2007:75 s. 167 f, SOU 2018:38 s. 359–362 och 405–425, (2017) s. 150–157. Principer för en ändamålsenlig styrning Analyser och utvärderingar på sektors- och sektorsöver- gripande nivå kan vara mer inriktade på effekter av genomförd poli- tik (dvs.