sou · H7B312 · 2019-03-07 00:00:00 — Allmänt om behovet av ändringar åtgärder som är mer proportionerliga än blockering, t.ex. möjlighet att ålägga berörda internetleverantörer att synliggöra en varningstext på den aktuella webbplatsen. Det framhölls att det måste säkerställas att webbplatser som faller under den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen inte omfattas av EU-förordningens bestämmelser. (Se , a. röstade nej till att EU skulle anta förordningen eftersom befogenheterna rörande webbplatser ansågs för långtgående och oproportionerliga i förhållande till syftet att säkerställa ett högt konsumentskydd (se regeringens skrivelse 2017/18:118 s. 212). 5.2Vilka kompletteringar bör och får göras? Den rättsakt som är föremål för utredningens överväganden är en EU-förordning. Enligt artikel 288.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska en förordning ha allmän giltighet och till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. En förordning ska alltså tillämpas av domstolar och myndigheter som direkt gällande rätt och kan grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda. Förordningar får inte omvandlas i den nationella lagstiftningen, men rättsakterna kräver ofta kompletterande nationella författningsbestämmelser. En annan slags rättsakter är direktiv. Till skillnad från förordningar riktar sig direktiv till medlemsstaterna och måste genomföras i den nationella rättsordningen. Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men det överlåts åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (se artikel 288.3 i fördraget). Användningen av EU-förordningar har ökat. Förordningar finns nu på politikområden där de inte har förekommit tidigare. Det har därför blivit viktigt med en anpassning mellan de direktverkande förordningarna och den nationella rätten, så att reglerna fungerar i samklang med varandra. Detta förhållande har lett till en utveckling där det beslutas förordningar som i stora delar överlämnar frågor till den nationella rätten. Det är inte ovanligt med förordningar som rättsligt sett kan ses som ”blandade”, dvs. där utgångspunkten är direkt tillämplighet men där det finns artiklar som är utformade närmast som direktiv brukar vara. På så sätt kan EU-reglerna och Allmänt om behovet av ändringar den nationella rätten effektivt samspela med varandra på de inte sällan komplicerade områden som det kan vara fråga om.1 Utredningen kan inledningsvis konstatera att det inte behövs några särskilda åtgärder för att EU:s nya konsumentskyddsförordning i och för sig ska bli gällande här i landet. Däremot är det nödvändigt att ta ställning till om det finns behov av författningsändringar för att förordningen ska kunna tillämpas effektivt. Utgångspunkten i kommitté- direktiven är att det är nödvändigt med sådana kompletteringar. Den nu gällande konsumentskyddsförordningen innehåller en minimikatalog över befogenheter som myndigheterna ska utrustas med (se artikel 4.6). Det sägs att dessa befogenheter ska utövas i enlighet med nationell lagstiftning (se artikel 4.3). I förarbetena inför det förra lagstiftningsärendet uttalades att förordningen inte i sig ger de behöriga myndigheterna de förtecknade befogenheterna utan att dessa måste följa av nationell rätt. Bedömningen gjordes att, om motsvarande befogenheter i nationell rätt saknas, så kräver förordningen att kompletterande nationella bestämmelser beslutas. Genom ändringar i marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen anpassades bestämmelserna till de krav som följer av den förordningen. (Se prop. 2006/07:6 s. På motsvarande sätt föreskrivs i den nya EU-förordningen att varje behörig myndighet ska ha en minimiuppsättning av vissa angivna utrednings- och tillsynsbefogenheter. Enligt artikel 9.2 får medlemsstaterna besluta att inte tilldela varje behörig myndighet alla befogenheter under förutsättning att var och en av dessa befogenheter, om så är nödvändigt, kan utövas effektivt med avseende på överträdelser som omfattas av förordningen. Befogenheterna enligt den nya förordningen ska utövas i enlighet med artikel 10. Den artikeln anger i sin tur på vilka sätt befogenheterna ska utövas: direkt av myndigheten, med bistånd av andra 1Den omvända utvecklingen förekommer hos direktiv. Många direktiv innehåller så preciserade bestämmelser att de inte lämnar mycket åt det nationella genomförandet utan får rättsligt sett i princip samma verkan som en förordning. Över huvud taget synes skillnaden mellan förordning och direktiv inte upprätthållas fullt ut längre. I EU-förhandlingar händer det att frågan om rättsakten ska beslutas som ett direktiv eller en förordning överlämnas till slutet av förhandlingen och bedöms utifrån vilken typ av rättsakt som passar bäst på det framförhandlade resultatet. Avgörande blir alltså inte alltid i vilken form en rättsakt formellt beslutas utan artiklarnas innehåll och närmare utformning. Denna utveckling med ”blandade” rättsakter är kanske oundviklig med tanke på den mängd av nya förhållanden som ska regleras. Men utvecklingen är omdiskuterad och kan kritiseras för att den riskerar att rubba den konstitutionella utgångspunkten och att den kan föranleda oklarheter om vilka skyldigheter som kan åläggas enskilda på grund av en viss rättsakt. Allmänt om behovet av ändringar myndigheter, genom uppdrag till utsedda organ eller genom ansökan till domstol. Genomförandet och utövandet av befogenheterna ska vara proportionellt och förenligt med unionsrätt och nationell rätt, inklusive med tillämpliga rättssäkerhetsgarantier. Enligt skäl 19 i förordningen bör det stå medlemsstaterna fritt att i nationell rätt, i enlighet med unionsrätten, fastställa villkor och begränsningar för befogenheternas utövande. Som exempel nämns att det kan krävas förhandsgodkännande av domstol för att myndigheten ska få företa en inspektion. Enligt kommittédirektiven förutsätts det att medlemsstaterna kan behöva vidta nationella lagstiftningsåtgärder med anledning av den nya konsumentskyddsförordningen. Utredningen instämmer i detta. Förordningen framstår i själva verket som ett tydligt exempel på en ”blandad” rättsakt, med såväl regler som är vanliga i traditionella förordningar som regler som påminner om direktiv och förutsätter nationellt genomförande för att kunna tillämpas. Det står klart att det behövs vissa preciserande bestämmelser i nationell svensk rätt, t.ex. när det gäller frågan om myndigheten ska få utöva en viss befogenhet inom ramen för sin egen myndighetsutövning eller på något av de andra sätt som förordningen möjliggör. Men även i materiellt hänseende finns det behov av preciseringar, åtminstone för befogenheten att ta bort innehåll eller begränsa åtkomsten till en webbplats eller beordra att en varning tydligt visas (se artikel ). I detta sammanhang framgår det inte närmare mot vem åtgärden kan riktas. Man kan tänka sig olika tekniker vid införandet av de nödvändiga kompletteringarna. En metod är att i svensk rätt endast göra sådana preciseringar som är absolut nödvändiga för att en myndighet ska kunna utöva en viss befogenhet, t.ex. genom att föreskriva att myndigheten får utöva en viss i EU-förordningen föreskriven befogenhet inom ramen för sin egen myndighetsutövning. En annan teknik är att – när förordningen medger det – i svensk rätt ta in bestämmelser som fullständigt reglerar befogenheterna både i materiellt och processuellt hänseende. Utgångspunkten enligt kommittédirektiven är att myndigheterna ska ha tillgång till samma befogenheter oavsett om överträdelsen är av gränsöverskridande karaktär (och därmed omfattas av förordningens tillämpningsområde) eller inte. Utredningen har inte skäl att ifrågasätta denna utgångspunkt. Det kommer därför under Allmänt om behovet av ändringar alla omständigheter att vara nödvändigt med en fullständig reglering av befogenheterna för de situationer som inte omfattas av förordningen. Att låta denna lagstiftning vara tillämplig även i de fall befogenheten också följer av förordningen skulle undvika en dubbel reglering. En annan fördel med en sådan lösning skulle vara att befogenheten enligt förordningen kan passas in i ett befintligt och välfungerande system. Detta alternativ kan minska behovet av att införa ytterligare bestämmelser t.ex. om vilken processordning som ska gälla och om hur olika sanktioner för genomdrivandet av befogenheterna ska kopplas till förordningen. På så sätt minskar de svårigheter som annars skulle uppkomma vid tillämpningen av två parallella men olika system. Med en sådan ordning finns det sällan i praktiken anledning att ta ställning till om en marknadsrättslig fråga endast är svensk eller ska anses vara gränsöverskridande och därmed falla under EU- reglerna. Frågan är i vilken utsträckning den nya EU-förordningen tillåter en sådan lagstiftningsteknik. Enligt utredningens uppfattning talar redan uttryckssättet i EU- förordningen att myndigheterna ”ska ges” vissa befogenheter för att befogenheterna inte följer direkt av förordningen utan förutsätter en reglering i nationell rätt. Även medlemsstaternas valmöjlighet när det gäller huruvida en viss myndighet ska ges samtliga befogenheter talar i denna riktning. I dessa delar är bestämmelserna närmast utformade som ett direktiv. Enligt utredningens bedömning är förordningen här knappast så konkret och tydlig att myndigheterna skulle kunna utöva befogenheterna enbart med stöd i förordningen. Vidare anges i förordningen vad som ska gälla inte bara vid utövandet av befogenheterna utan även vad som gäller vid genomförandet av dessa. Det är ett uttryckssätt som normalt används när det är fråga om ett direktiv och inte om en förordning. Beträffande genomförandet framhålls också att detta ska vara förenligt med nationell rätt, inklusive med tillämpliga rättssäkerhetsgarantier. Tanken är alltså att reglerna i EU-förordningen ska anpassas till de förutsättningar som nationell rätt ger. Även om skrivningen i den nya EU-förordningen, till skillnad från den i den nuvarande förordningen, inte tydligt föreskriver att befogenheterna ska utövas ”i enlighet med” nationell lagstiftning bedömer utredningen mot bakgrund av det anförda att det måste vara Allmänt om behovet av ändringar godtagbart att i nationell rätt ta in en fullständig reglering av befogenheterna. På detta sätt kan bäst säkerställas att de befogenheter som följer av förordningen blir effektiva i . Därmed kan man undvika oklarheter och tillämpningssvårigheter som skulle försvaga genomslagskraften av förordningen. En vanlig lagstiftningsteknik när det finns behov av kompletterande bestämmelser till en EU-förordning är att ta in sådana bestämmelser i en särskild lag. Konsumentskyddande bestämmelser finns i ett flertal lagar och tillsynsansvaret över dessa är delat mellan olika myndigheter. I syfte att åstadkomma en tydlig och överskådlig reglering bedömer utredningen att det är lämpligast att överväga ändringar i respektive regelverk. Det var också den metod som användes vid de kompletteringar som föranleddes av den nuvarande EU-förord- ningen. 5.3Vilka lagar behöver ändras? Bedömning: Utredningen behöver överväga ändringar i marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om betaltjänster, läkemedelslagen och lagen om verksamhet med bostadskrediter. EU:s konsumentskyddsförordning ska tillämpas på överträdelser inom unionen, som utifrån hur många konsumenter som berörs delas in i tre kategorier. En överträdelse definieras som varje handlande eller underlåtenhet som strider mot sådan unionslagstiftning som skyddar konsumenter och som har skadat, skadar eller sannolikt kommer att skada konsumenternas kollektiva intressen. Överträdelsen ska ha ett på visst sätt definierat gränsöverskridande inslag. (Se artikel 3.2–4.) Med unionslagstiftning som skyddar konsumenternas intressen avses de förordningar och de direktiv, såsom de har införlivats i medlemsstaternas nationella rättsordningar, som anges i bilagan till förordningen. Som förordningen är konstruerad måste man alltså gå igenom samtliga angivna rättsakter och se var det kan finnas behov av Allmänt om behovet av ändringar ändringar i motsvarande svensk lagstiftning. Den svenska marknadsrätten har marknadsföringslagen som den helt centrala lagstiftningen, men i vissa avseenden är reglerna utspridda och systemet framstår som ganska splittrat. I detta avsnitt redovisas hur rättsakterna i bilagan har genomförts eller kompletterats i svensk rätt. Syftet är att identifiera dels de lagar där det finns behov av att överväga ändringar för att leva upp till förordningen, dels de lagar där det inte finns något behov av ändring och som alltså kan läggas åt sidan i de fortsatta övervägandena. I följande avsnitt övervägs sedan vilka närmare ändringar som behövs i de identifierade lagarna. Dessa överväganden är inte helt enkla. Det beror inte bara på att den svenska lagstiftningen är splittrad och ibland svårfångad utan framför allt på den konstruktion som valts i EU-förordningen, med en bilaga som bara hänvisar vidare till olika rättsakter och ofta gör detta utan närmare preciseringar eller motiveringar. Dessutom är dessa rättsakter inte alltid så lättbegripliga och de lämnar ett nationellt handlingsutrymme. Utredningens ambition är att på ett klart och tydligt sätt täcka förordningen och inte komplicera och tynga systemet genom att försöka få med sådana situationer som mest är opraktiska och orealistiska. Som framgår av föregående avsnitt tillåter förordningen också en anpassning till den nationella rätten. Det ska redan här sägas att i några fall kan utredningens bedömningar om lagstiftningsbehovet diskuteras. Det gäller framför allt frågan om i vilken utsträckning marknadsföringslagen kan anses tillämplig vid överträdelser av annan lagstiftning, trots att det där saknas uttrycklig hänvisning till marknadsföringslagen. Detta uppmärksammas i de fortsatta övervägandena. EU-förordningen tar sikte på överträdelser med ett gränsöverskridande inslag, alltså inte situationer som kan sägas vara rent nationella. Utredningens utgångspunkt är dock, som sagt, att respektive tillsynsmyndighet ska ha tillgång till samma befogenheter oavsett om överträdelsen är av gränsöverskridande karaktär eller inte. Av förordningen framgår att medlemsstaterna får besluta att inte tilldela varje behörig myndighet samtliga befogenheter (se artikel 9.2). När det gäller de myndigheter som utredningen bedömer uttryckligen ska pekas ut som behöriga anser utredningen att det inte finns skäl att i lagen göra skillnad mellan myndigheterna i detta hänseende. Utgångspunkten för utredningen är att samtliga myndigheter i och för sig ska ha tillgång till samtliga befogenheter enligt förordningen, Allmänt om behovet av ändringar men detta utesluter inte att det praktiska behovet av en viss befogenhet kan vara väsentligt mindre för en myndighet än för en annan. Direktivet om oskäliga avtalsvillkor2 (punkten 1 i bilagan) behandlar konsumentavtal och avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling. Det har huvudsakligen införlivats genom lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden (avtalsvillkorslagen). Lagen innehåller till stor del marknadsrättsliga regler och ger KO vissa utredningsbefogenheter när det gäller oskäliga avtalsvillkor. Utredningen behöver överväga om det finns behov av att komplettera avtalsvillkorslagen. Direktivet om otillbörliga affärsmetoder3 (punkten 9 i bilagan) har huvudsakligen införlivats genom införandet av den nu gällande marknadsföringslagen. Lagen slår fast att näringsidkares marknadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed och kompletterar och fyller ut den särskilda lagstiftningen på det marknadsrättsliga området. Lagen innehåller bestämmelser om utrednings- och tillsynsbefogenheter. Även artiklarna 1, 2 c och 4–8 i direktivet om vilseledande och jämförande reklam4 (punkten 11 i bilagan), som anger under vilka förutsättningar jämförande reklam är tillåten, har införlivats genom marknadsföringslagen. Vidare har bestämmelser i ett par direktiv införlivats genom ändringar marknadsföringslag och där bestämmelserna numera återfinns i den nu gällande marknadsföringslagen. 2Rådets direktiv /13/EEG av om oskäliga villkor i konsumentavtal. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /114/EG av om vilseledande och jämförande reklam. Allmänt om behovet av ändringar dels artikel 6 i konsumentköpsdirektivet5 (punkten 3 i bilagan), som handlar om utformningen av kommersiella garantier,6 dels artikel 13 i direktivet om integritet och elektronisk kommunikation7 (punkten 6 i bilagan) som innehåller bestämmelser med restriktioner mot obeställd reklam. Utredningen behöver alltså överväga ändringar i marknadsföringslagen. Som framgår av det följande hänvisar flera av de lagar som genomför EU-rättsakter i bilagan till marknadsföringslagen. Vidare kan marknadsföringslagen – enligt utredningens bedömning –även utan uttrycklig hänvisning i flera fall anses tillämplig på förfaranden i strid mot vissa EU-rättsakter och svensk lagstiftning. Det ska här för övrigt uppmärksammas att de ändringar som görs i marknadsföringslagen kommer att få genomslag vid tillämpningen av bestämmelser om marknadsföring även i andra lagar som hänvisar till marknadsföringslagen men som inte anges i bilagan till EU-förord- ningen och som alltså inte direkt omfattas av förordningens tillämpningsområde. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om marknadsföring i alkohollagen (2010:1622). Enligt utredningens bedömning finns det inget som hindrar ett utvidgat tillämpningsområde. Detta framstår tvärtom som ändamålsenligt, inte minst av systematiska skäl. Lagar med bestämmelser om informationskrav som hänvisar till marknadsföringslagen Drygt hälften av de direktiv eller förordningar som anges i bilagan till EU-förordningen har helt eller delvis införlivats genom eller kompletterats av lagstiftning som innehåller bestämmelser som föreskriver att marknadsföringslagen ska tillämpas om en näringsidkare underlåter att lämna viss lagstadgad information till konsumenter. Hänvisningen till marknadsföringslagen i dessa lagar medför att KO har tillsyn över respektive bestämmelse. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /44/EG av om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier. 6I övrigt innehåller konsumentköpsdirektivet bestämmelser av civilrättslig natur, vilka har genomförts i svensk rätt genom ändringar i konsumentköplagen. 7Europaparlamentets och rådets direktiv /58/EG av om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation. Allmänt om behovet av ändringar I kommittédirektiven påpekas att det i lagstiftningsärendet avseende kompletteringar till den nu gällande konsumentskyddsförordningen inte gjordes några ändringar beträffande dessa lagar. Frågan kunde inte behandlas inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet på grund av bristande beredningsunderlag (se prop. 2006/07:6 s. 27).8 Här följer en redovisning av vilka direktiv, förordningar och lagar som avses. Prismärkningsdirektivet9 (punkten 2 i bilagan) innehåller bestämmelser med krav på att försäljningspris och jämförpris ska anges på alla varor som näringsidkare erbjuder konsumenter. Direktivet har genomförts med prisinformationslagen (2004:347). E-handelsdirektivet10(punkten 4 i bilagan) innehåller krav på att en tjänsteleverantör ska lämna viss information om sig själv och sin verksamhet, i samband med kommersiella meddelanden eller i samband med beställning. Direktivet har i huvudsak införlivats genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen) och genom ändringar i marknadsföringslagen. Direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster11 (punkten 7 i bilagan) har införlivats genom lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Även direktivet om konsumenträttigheter12 (punkten 20 i bilagan), som spänner över ett stort område, är delvis genomfört i samma lag. I distansavtalslagen finns utöver bestämmelser om att näringsidkaren måste lämna viss information i samband med en försäljning även bestämmelser om att konsumenten har rätt att utöva ångerrätt. 8Motsvarande gällde för de övriga lagar som genomför de direktiv som finns i bilagan och som innehåller uttryckliga befogenheter för respektive tillsynsmyndighet. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /6/EG av om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden. 11Europaparlamentets och rådets direktiv /65/EG av om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven /7/EG och 98/27/EG. 12Europaparlamentets och rådets direktiv /83/EU av om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv /13/EEG och och rådets direktiv /44/EG och om upphävande av rådets direktiv /577/EEG och och rådets direktiv /7/EG. Allmänt om behovet av ändringar Förordningen om nekad ombordstigning13 (punkten 8 i bilagan), förordningen om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet14 (punkten 10 i bilagan) och artiklarna 22–24 i förordningen om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen15 (punkten 15 i bilagan) innehåller bl.a. bestämmelser om prissättning, icke-diskriminering, information och passagerares rätt till kompensation och assistans. Regler som kompletterar förordningarna finns i lagen (2010:510) om lufttransporter. När det gäller de två sistnämnda förordningarna kan näringsidkaren åläggas att erbjuda en transport respektive förbjudas att erbjuda priser på ett diskriminerande sätt. och KO har tillsynsansvar enligt lagen. Genom EU:s tågpassagerarförordning16 (punkten 13 i bilagan), fartygspassagerarförordning17 (punkten 18 i bilagan) och busspassagerarförordning18 (punkten 19 i bilagan) får resenärer vissa rättigheter, bl.a. rätt till ersättning och information vid förseningar. Bestämmelser om tillsyn och sanktioner vid överträdelser av förordningarna finns i lagen (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar. I lagen finns, utöver sanktionsbestämmelsen avseende underlåtenheten att lämna information, en särskild marknadsrättslig sanktion avseende underlåtenhet att fullgöra vissa andra skyldigheter, bl.a. att utan diskriminering utfärda biljetter. KO har tillsynsansvar i dessa avseenden. När det gäller passagerarförordningarnas bestämmelser av teknisk karaktär eller om utbildning är det i stället Transportstyrelsen som utövar tillsyn. Det handlar om sådant som att järnvägsföretag m.fl. ska använda ett särskilt datoriserat informations- och bokningssystem, se till att stationer och perronger är tillgängliga för personer 13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av om fastställande av gemensamma regler om kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91. 14Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet. 15Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen. 16Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer.