sou · H6B387 · 2019-01-01 00:00:00 — En följd av den föreslagna generella regleringen är att förbudet mot dubbel lagföring i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humani- tär rätt bör upphävas. Förslag: För brott som begåtts utomlands ska, som huvudregel, krävas att åtalsförordnande meddelas. I vissa undantagsfall ska också krävas åtalsförordnande för brott som begåtts i . Från kravet på åtalsförordnande ska vissa undantag göras. Ansvaret för prövningen ska åvila riksåklagaren. Beslut om åtals- förordnande i fall som avses i 2 kap. 2 § första stycket 1–5 brotts- balken, i föreslagen lydelse, ska dock fattas av regeringen. För brott som har begåtts utomlands av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i får riksåklagaren överlämna prövningen till en annan allmän åklagare. Vid riksåklagarens prövning ska bl.a. beaktas om ett åtal är för- enligt med folkrättsliga förpliktelser, i vilken utsträck- ning det föreligger anknytning till och vilka faktiska möj- ligheter det finns att utreda brottet och lagföra den misstänkte här. Om det finns anledning att anta att prövningen har särskild betydelse för utrikes- eller säkerhetspolitik, ska ärendet överlämnas till regeringen. Systemet med åtalsförordnande ska bibehållas Ett krav på åtalsförordnande innebär, som tidigare nämnts, att en särskild prövning ska göras innan åtal får väckas vid en svensk dom- stol. Såväl i Internationella straffrättsutredningens betänkande som i den efterföljande departementspromemorian har konstaterats att systemet med åtalsförordnande bör behållas. Det är också utred- ningens bedömning. Ett viktigt skäl härför är att ordningen med åtalsförordnande är ett effektivt sätt att upprätthålla en restriktiv Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag praxis såvitt avser användande av extraterritoriell jurisdiktion. En förut- sättning härför är självfallet att bestämmelserna om åtalsförordnande ges en lämplig omfattning och utformning. Inom ramen för en åtals- prövning finns utrymme för att göra en nödvändig intresseavväg- ning. Såväl Internationella straffrättsutredningens förslag som de för- slag som lagts fram i departementspromemorian innebär att ett särskilt förordnande om åtal ska krävas i samma omfattning som enligt gäll- ande rätt. Utredningen instämmer i även denna bedömning, liksom i de tidigare övervägandena om i vilka fall undantag från kravet på åtalsförordnande bör göras. I några fall är det möjligt att upphäva specialstraffrättsliga bestämmelser om åtalsförordnande och i stället ge generella reglering tillämpning. Denna fråga be- handlas i avsnitt 11.4. Vad som bör gälla för åtalsförordnande beträf- fande aggressionsbrott, behandlas i avsnitt 6.4. Vem ska pröva frågan om åtalsförordnande? Enligt gällande rätt är det regeringen som beslutar om åtalsförord- nande. I många fall – men inte alla – finns en möjlighet att delegera prövningen till riksåklagaren. En fråga att ta ställning till är i vilken utsträckning även denna ordning bör bibehållas, eller om en annan ansvarsfördelning mellan regeringen och riksåklagaren är mer lämplig. Som utgångspunkt bör, som Internationella straffrättsutredningen framhållit, beslut som rör straffrättskipningen i princip ankomma på rättsväsendets myndigheter. Prövningen av åtalsförordnande inne- fattar en bedömning av en rad olika rättsliga frågor, huvudsakligen straffrättsliga, men också frågor gällande de mer praktiska förutsätt- ningarna för att väcka åtal och genomföra en brottmålsprocess i . Dessa omständigheter talar för att det primära ansvaret för att besluta i frågor om åtalsförordnande ska åvila riksåklagaren och inte regeringen. I motsatt riktning talar det faktum att vissa fall, främst de som återfinns i nuvarande lydelse av 2 kap. 7 a och 7 b §§ , innefattar svåra bedömningar av både folkrättslig och utrikespolitisk art. Vid sådana prövningar är det alltså nödvändigt att beakta svenska folkrättsliga ståndpunkter och göra utrikespolitiska överväganden. Det är således inte i första hand fråga om rent rättsliga bedömningar utan även fråga om fall där rena lämplighetsöverväganden måste göras. Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag Ansvaret för utrikes- och säkerhetspolitik åvilar regeringen och det framstår som mindre lämpligt, och dessutom i strid med regeringsformens bestämmelser, att helt överlämna detta utrikespoli- tiska ansvar till riksåklagaren. Mot denna bakgrund bör regeringen även fortsättningsvis ha det yttersta ansvaret för åtalsfrågor som kräver särskilda folkrättsliga eller utrikespolitiska överväganden. De ärenden som mera generellt innehåller en risk för att utrikes- eller säkerhetspolitiska aspekter aktualiseras återfinns i 2 kap. 2 § första stycket 1–5 i föreslagen lydelse. För åtalsprövning enligt nämnda bestämmelser ska, till skillnad mot vad Internationella straff- rättsutredningen förordat, således regeringen ansvara. Ansvaret för åtalsprövning i övriga fall ska åvila riksåklagaren, vilket stämmer väl överens med de förslag som lämnades i såväl departementspromemoria som i Internationella straffrätts- utredningens betänkande. Om det finns anledning anta att pröv- ningen har särskild betydelse för utrikes- eller säkerhets- politik, ska riksåklagaren överlämna ärendet till regeringen för beslut (se 2 kap. 8 § i föreslagen lydelse). Innan ett sådan över- lämnande sker, ska riksåklagaren först ha bedömt att det inte före- ligger hinder mot att väcka åtal. Prövningen av frågan om åtalsförordnande ska meddelas kan också innefatta tämligen komplicerade bedömningar av främmande länders lagstiftning. Sådana frågor ligger, som framhållits i departements- promemorian, normalt sett inte inom en allmän åklagares sedvanliga verksamhet. I en del fall är dock frågan om åtalsförordnande mindre komplicerad. Så är särskilt fallet då det pga. den misstänkte gärnings- mannens medborgarskap eller hemvist finns en stark anknytning till . Det bör för sådana situationer finnas en möjlighet för riks- åklagaren att delegera till annan allmän åklagare. En bestämmelse här- om bör därför tas in i förslaget till 2 kap. 8 § . Kriterier för riksåklagarens bedömning I syfte att åstadkomma en effektiv, rättssäker och i möjligaste mån förutsebar rättslig prövning av frågan om åtalsförordnande, bör ett antal kriterier ställas upp för den prövning av frågan om åtalsför- ordnande som ska göras av riksåklagaren, eller av allmän åklagare i de situationer då prövningen delegerats. Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag och förslag i denna del stämmer i stor utsträckning överens med de förslag som lades fram i den tidigare nämnda departementsprome- . En generell utgångspunkt för väckande av åtal är att tillämpliga folkrättsliga regler lämnar utrymme härför. En sådan bestämmelse föreslås i 2 kap. 12 § (se avsnitt 11.3.10) och finns i gällande rätt i 2 kap. 7 § . Denna reglering tar dock främst sikte på folkrättsliga begränsningar som kan inverka på möjlighet- erna att utöva nationell jurisdiktion, som exempelvis regler om im- munitet. Vid prövningen av om åtalsförordnande ska meddelas bör därutöver särskilt kontrolleras om svensk domsrätt är förenlig med allmänna folkrättsliga grundsatser och internationella över- enskommelser ur ett bredare perspektiv. Ytterligare ett kriterium att beakta vid prövningen är i vilken ut- sträckning den aktuella brottsligheten eller den misstänkte har an- knytning till . Särskilt vid utövande av extraterritoriell juris- diktion är det av grundläggande betydelse att domsrätt bör åberopas endast i de fall då det finns ett påtagligt och berättigat intresse av att lagföring kommer till stånd i . Som framhållits i departe- mentspromemorian, är skälen för åtal generellt sett starkare om det är fråga om brott mot svenska allmänna eller enskilda intressen än om en sådan koppling inte finns. Vid prövningen av om det finns ett påtagligt svenskt intresse bör också beaktas brottets svårhetsgrad. När det gäller brottslighet av allvarligare karaktär, kan intresset för svensk lagföring oftare sägas vara större än då fråga exempelvis är om bötesbrott eller brott som kan medföra endast ett kortare fäng- elsestraff. Därutöver bör vid åtalsprövningen beaktas om några åtgärder för lagföring har inletts eller kommer att inledas i en annan stat eller vid en internationell domstol. Dessutom är det nödvändigt att väga in om det föreligger några praktiska svårigheter att utreda ett brott i , vilket främst kan vara fallet om den misstänkte gärnings- mannen eller bevispersoner finns utomlands. I prövningen ska därför slutligen ingå en bedömning av vilka faktiska möjligheter det finns för att utreda brottet här i landet. Dessa kriterier för bedömningen av om åtalsförordnande bör meddelas ska uttryckligen framgå av lagtexten. Avgörande för prövningen torde i de flesta fall bli en sam- manvägning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda ärendet. Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag Särskilt om Justitiekanslern och Åtalsförordnande kan enligt gällande rätt endast komma ifråga rör- ande åtal som väcks av allmän åklagare. Inom sina respektive tillsyns- områden har dock även Justitiekanslern () och Justitieombuds- mannen (JO) behörighet att väcka åtal. Vid utformningen av be- stämmelser om åtalsförordnande bör därför också JK:s och JO:s ställning i detta avseende övervägas. Då någon av dessa institutioner beslutat om att väcka åtal torde som regel ett uppdrag ges till allmän åklagare att utföra åtalet. Det torde vara utomordentligt sällsynt att ett ärende som medfört att JK eller JO beslutat väcka åtal har sådana implikationer att en fråga om åtalsförordnande skulle kunna aktuali- seras. Så torde aldrig ha skett. JK:s och JO:s tillsyn omfattar visserligen även utlandsmyndigheterna. Brott som vid sådana myn- digheter har begåtts av svenska eller lokalanställda tjänstemän i tjänsten kan i och för sig såväl enligt gällande rätt som enligt de förslag som här lämnas falla under svensk domstols jurisdiktion. Dessa brott är dock knappast av sådant slag att en fråga om åtalsförordnande bör aktualiseras och regleras. Härtill kommer att såväl JK som JO har en särskild ställning i det konstitutionella regelverket. JO är ett organ som lyder direkt under medan JK lyder direkt under reger- ingen. Någon särskild reglering av frågan om åtalsförordnande be- döms mot denna bakgrund inte erforderlig för dessa två institutioner. Förslag: Svensk domstol ska i sin rättstillämpning iaktta de be- gränsningar av behörighet och tillämplighet av svensk lag som följer av allmän folkrätt eller av en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation som är bindande för . Även om varje land kan välja hur de straffrättsliga domsrättsreglerna bör utformas, så sätter allmän folkrätt och internationella överens- kommelser gränser för hur den nationella domsrätten kan utövas. Enligt gällande rätt ska, som tidigare nämnts, i fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet, utöver vad som i övrigt sägs i 2 kap. , de begränsningar iakttas som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser och, enligt vad därom är Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag särskilt stadgat, av överenskommelser med främmande makt (se 2 kap. 7 § i dess nuvarande lydelse). I första hand tar bestämmelsen sikte på olika begränsningar av behörigheten som kan följa av immunitet, men även andra former av begränsningar omfattas. Internationella straffrättsutredningen har funnit det självklart att en bestämmelse med detta innehåll ska finnas också fortsättningsvis. Utredningen gör ingen annan bedömning. Av bestämmelsens nuvar- ande utformning framgår att det inte endast är begränsningar av domstols behörighet som ska iakttas, utan också begränsningar av svensk lags tillämplighet. Därmed avses att bestämmelsen reglerar den formella domsrätten, men även sådana begränsningar av den materiella straffbarheten som kan följa av folkrätten. Någon ändring i den delen föreslås inte. När det däremot gäller den nu gällande bestämmelsen om att begränsningar av en behörighet som följer av en internationell överenskommelse gäller endast utifrån vad som är ”särskilt stadgat” finns det anledning att avvika från vad som gäller enligt den nuvarande lydelsen. Att kräva att inskränkningar i doms- rätten som följer av internationella överenskommelser måste ha in- korporerats i svensk rätt för att vara gällande, är olyckligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Vid bristande implementering skulle en begränsning i domsrätten inte gälla och den brottsmisstänkte riskera att dömas i ett fall där ett hävdande av domsrätt strider mot en inter- nationell överenskommelse som har tillträtt, men där över- enskommelsen ändå inte införlivats med svensk rätt genom lag. Detta är inte önskvärt. Liksom Internationella straffrättsutredningen funnit bör därför något krav på särskilt lagstöd i detta avseende inte upp- ställas. Att tolka svenska rättsregler i enlighet med de folkrättsliga förpliktelser som iklätt sig stämmer också väl överens med den fördragskonforma tolkningsprincip som svenska domstolar anslutit sig till vad gäller traktater som inte genom lag eller på annat vis införlivats med svensk rätt. Denna prin- cip innebär att svenska författningar ska presumeras vara förenliga med de internationella överenskommelser som ingått och svenska författningar ska därför tolkas i en fördragsvänlig anda. Be- stämmelsen kan, med den föreslagna utformningen, visserligen vålla tillämpningsproblem såväl för åklagare som för domstolar. Att und- vika en direkt folkrättsstridig rättstillämpning genom en alltför vid svensk domsrätt måste dock ses som ett övergripande intresse och Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag några mer omfattande rättstillämpningsproblem med den nuvarande inte helt tydliga bestämmelsen har utredningen inte kunnat konstatera. Bland de begränsningar som omfattas av bestämmelsen är de som följer av överenskommelser med en mellanfolklig organisation. Det kan exempelvis röra sig om de åtaganden har med anledning av medlemskapet i EU. 11.4Straffrättslig domsrätt i författningar utanför Förslag: Bestämmelserna om svensk domstols behörighet i 29 kap. 13 § , 14 § lagen (1996:314) om kontinentalsockeln, 10 kap. 10 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, 51 a § jaktlagen (1987:259), 17 § lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, 49 § fiskelagen (1993:787), 5 § lagen (1995:732) om skydd för gravfriden vid vraket efter passagerar- fartyget , 6 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, 9 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, 13 kap. 11 § luftfartslagen (2010:500), 17 kap. 2 § radio- och tv- lagen (2010:696) och 2 § lagen (2012:179) om straff för olovlig befattning med klusterammunition ska i sak gälla oförändrade, men anpassas till den nya lydelsen av 2 kap. . Hän- visningar som i dessa lagrum görs till bestämmelser i 2 kap. brotts- balken, ska i stället göras till relevanta bestämmelser i den nya lydelsen av samma kapitel. Bestämmelserna om svensk domstols behörighet i 3 § lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor, 5 § andra stycket lagen (1982:963) om rymdverksamhet och 9 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner ska upphävas. I stället ska för dessa fall ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet gälla enligt 2 kap. 5 § i föreslagen lydelse. De särskilda åtalsprövningsreglerna i 14 § lagen om konti- nentalsockeln, 5 § tredje stycket lagen om rymdverksamhet, 10 § lagen om vissa internationella sanktioner, 13 kap. 11 § luftfarts- lagen och 17 kap. 2 § radio- och tv-lagen, ska upphävas. Däremot ska den särskilda åtalsprövningsregeln i 10 kap. 11 § lagen om Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag åtgärder mot förorening från fartyg behållas, men anpassas till den nya lydelsen av 2 kap. . Bestämmelsen i 7 § lagen (1976:19) om internationellt sam- arbete rörande lagföring för brott angående visst hinder mot lagföring, ska i sak gälla oförändrad, men hänvisningen till 2 kap. anpassas till den nya lydelsen. Så ska, såvitt gäller bestämmelsen i 13 § samma lag om åtalsförordnande, också ske. Även bestämmelsen i 4 § lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet om visst hinder mot lag- föring ska i sak behållas oförändrad, men anpassas till den nya lydelsen av 2 kap. . Vissa specialstraffrättsliga regleringar bör behållas och andra kan upphävas Utgångspunkten för utredningens överväganden är, som nämnts i avsnitt 11.2, att de särskilda bestämmelser om svensk domstols be- hörighet, åtalsprövning och krav på dubbel straffbarhet som finns i olika specialstraffrättsliga författningar ska finnas kvar endast i de fall då de generella bestämmelserna i 2 kap. inte kan tillämpas. Utformningen av flera av de särskilda domsrättsbestäm- melserna är beroende av åtaganden med anledning av olika internationella avtal. Dessa regler är olika långtgående och kan svår- ligen inordnas i de mer allmänna domsrättsbestämmelserna i 2 kap. . Mot denna bakgrund bör flertalet av de särskilda doms- rättsbestämmelserna i specialstraffrätten även fortsättningsvis regleras i respektive lag. Bestämmelserna bör i sak lämnas oförändrade, men anpassas till den nya lydelsen av 2 kap. som här föreslås. I en del fall syftar de specialstraffrättsliga domsrättsbestämmel- serna inte egentligen till att säkerställa en viss jurisdiktion, utan snarare att åstadkomma ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet. Mer- parten av sådana bestämmelser bör, som redovisas i det följande, upp- hävas och i stället ersättas med ett undantag i regleringen om dubbel straffbarhet i den nya lydelsen av 2 kap. . Med den utformning av bestämmelserna om åtalsförordnande som förslaget till 2 kap. har, bör en del specialstraff- rättsliga bestämmelser, som behandlas i det följande, upphävas. Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag Av 29 kap. 13 § framgår att den som begått brott enligt 8 § första stycket 12 i samma kapitel, döms vid svensk domstol även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Bestämmelsen bör i sak behållas oförändrad, men hänvisningen till ändras till att avse 2 kap. 3 § i föreslagen lydelse, där den extraterri- toriella jurisdiktionen regleras. Enligt 10 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ska svensk lag tillämpas inom anläggning och säkerhetszon utanför territorialgrän- sen, med undantag för bestämmelserna i minerallagen (1991:45) och lagstiftningen angående jakt och fiske. Anläggningen och zonen ska anses belägna inom närmaste del av Sveriges sjöterritorium. Inter- nationella straffrättsutredningen har föreslagit att denna bestämmel- se ska behållas oförändrad och som skäl härför anfört att syftet med regeln är att klargöra att vattnet i en säkerhetszon inte är enskilt utan allmänt vatten och att vanliga svenska fastighetsrättsliga regler inte gäller för anläggningar där. Utredningen instämmer i Internationella straffrättsutredningens bedömning och föreslår ingen ändring av 10 §. Vidare framgår av 14 § i lagen att den som utom riket har begått brott som avses i 11 § samma lag döms, om han eller hon finns i , efter lagen och samt vid svensk domstol även om 2 kap. 2 eller 3 § nämnda balk inte är tillämplig. Denna bestäm- melse bör, liksom Internationella straffrättsutredningen funnit, i sak behållas oförändrad, men hänvisningen till 2 kap. anpassas till den nya lydelsen. I 14 § tredje stycket finns en bestämmelse om åtalsförordnande. Prövningen av åtal kan ske med stöd av de allmänna bestämmelserna i 2 kap. och den särskilda bestämmel- sen i tredje stycket ska därför upphävas. Lagen om internationellt samarbete rörande lagföring för brott Lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott innehåller bestämmelser om överförande av lagföring för brott till eller från stat som har tillträtt den europeiska konventionen Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag om överförande av lagföring i brottmål. Av 7 § fram- går bl.a. att en framställning om överförande av lagföring inte får bifallas om hinder mot lagföring föreligger enligt 2 kap. 5 a § brotts- balken, i dess nuvarande lydelse. Denna bestämmelse bör anpassas till den nya lydelsen av 2 kap. och hänvisning ska i stället göras till 2 kap. 9 § . I 13 § samma lag finns en bestämmelse om undantag från åtals- förordnande, med en hänvisning till . Specialregeln bör lämpligen behållas lag, men hänvisningen anpassas till den föreslagna lydelsen av 2 kap. . Lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet I lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminal- vård i frihet finns bestämmelser som tillämpas gällande sådan krimi- nalvård vid samarbete med stat som har tillträtt den europeiska kon- ventionen rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer. Detsamma gäller för samarbete med andra stater, som har ingått överenskommelse om sådant samarbete med. Av 4 § i lagen framgår att verkställighet i av utländsk brottmålsdom endast får ske efter framställning av en annan stat och att framställningen under vissa förutsättningar inte får bifallas. En sådan situation är om fråga om ansvar för gärning som påföljden avser har prövats genom lagakraftägande dom i annan stat än den som har gjort framställningen och hinder mot lagföring för gär- ningen här i landet till följd härav skulle ha förelegat enligt bestäm- melserna om ne bis in idem. Bestämmelsen bör i sak gälla oförändrad, men hänvisningen till 2 kap. 5 a § ändras till 9 § i före- slagen lydelse av samma kapitel. Lagen om åtgärder mot förorening från fartyg Lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg innehåller bestämmelser om bl.a. förbud mot sådan förorening, mottagning av skadliga ämnen från fartyg och olika åtgärder för att förebygga eller begränsa förorening. Svensk straffrättslig domsrätt – överväganden och förslag I 10 kap. finns vissa ansvarsbestämmelser. Av 10 kap. 10 § fram- går en utvidgad domsrätt över de brott som lagen stadgar. Utvidg- ningen består av en hänvisning till 2 kap. 2 eller 3 § , som föreslås ändras till att i stället avse 2 kap. 3 § , i dess nya lydelse. En särskild bestämmelse om åtalsprövning för brott en- ligt lagen finns i 10 kap. 11 § i lagen. Bestämmelsen bör i sak behållas oförändrad, men ska anpassas till den föreslagna lydelsen av 2 kap. på så sätt att hänvisningen till 2 kap. 5 § ska ändras till 7 § i samma kapitel. Lagen med förbud mot könsstympning av kvinnor Enligt 3 § lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvin- nor är svensk domstol behörig att döma över brott mot lagen, även om 2 kap. 2 eller 3 § inte är tillämplig. Bestämmelsen innehåller också en upplysning om att åtalsförordnande regleras i 2 kap. 5 § . Syftet med införandet av 3 § i lagen med förbud mot könsstymp- ning av kvinnor var, som Internationella straffrättsutredningen fram- hållit, att kravet på dubbel straffbarhet för brott som begås utomlands skulle tas bort. slogs fast att åtalsprövningen bör genom- föras på så sätt att åtal inte ska väckas för brott som helt saknar anknytning till . Detta kan uppnås genom att, i stället för genom den specialstraffrättsliga bestämmelsen, de vanliga behörighets- reglerna i 2 kap. tillämpas, som ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet görs. Bestämmelsen i 3 § lag kan då upphävas. Av 5 § lagen (1982:963) om rymdverksamhet framgår att svensk domstol är behörig att döma för brott enligt lagen även i andra fall än som avses i 2 kap. . De brott som avses hänger sam- man med tillståndsgivningen i 2 § i lagen om rymdverksamhet, vilket innebär att endast svenska medborgare kan begå brott mot lagen utanför .